sou · H3B310 · 2015-02-26 00:00:00 — Fisket har alltid ut- gjort den främsta nyttigheten på allmänt vattenområde och prak- tiskt taget allt material från äldre tid avseende allmänt vatten rör fiskerätten.30 Med detta i beaktande kan man även diskutera vilken mening som läggs in i begreppen ”fiske” och ”fiskevatten” som används i äldre författningar. Det har också gjorts en analys över hur man historiskt har betraktat vattenområden. användes begreppen ”fiske” och ”fiskevatten” som synonyma med 28Gihl, sid. 240 not 4. 29Bergström, sid. 38. 30Bergström, sid. 10. Äganderätt till allmänt vatten vattenområde, då detta hade sitt egentliga värde genom just fisket. sker en förskjutning, och begreppen ”fiske” och ”fiskevatten” avser nu endast rätten att fiska. börjar man härleda dispositionsrätten över vattenområdet ur äganderätten till grunden.31 ansågs fisket tillkomma den som ägde vattnet. Svenska staten har sedan medeltiden på olika sätt för- fogat över fisket i de vatten som omger , och det finns for- muleringar som visar att fisket ansågs tillhöra kronan genom dess rätt att ta ut avgift för fisket. Däremot är det inte säkert att man därmed menade att fisket var kronans egendom i privaträttslig mening. I ett brev säger sig ha varit över- ens med rikets råd om att ”alla strömmingsfisken och fiskeläger, som utmed sig sträcka, skola efter denna dag bliva och kallas, som de ock med rätta äro, Konungens rätta allmänningar”. Samma brev föreskrev att kungen skulle ha en tredjedel av saltsjöfisket liksom av andra allmänningar, och upprepade regeln från Hälsinge- lagen att den äger vatten som äger land. Det konstaterades att fisket närmast stranden var förbehållet strandägarna, men att fisket därutöver skulle få nyttjas av envar mot avgift. Kronans regalrätt till fisket i respekterades allmänt under de två följande århundradena, fram till tillkomsten av fiskeristadga. Denna innebar en väsentlig förändring i lagstiftningen. Fiskeristadgan in- leddes med en bestämmelse där fisket i öppna havet förklarades vara fritt för varje svensk undersåte utan avgift till kronan. Syftet var att främja fiskerinäringen. Härmed anses staten ha avsagt sig fiskeregalet.32 I sin utredning Om allmänt vattenområdes rättsliga ställning prövar huruvida staten enligt fyra hypotetiska grunder kan an- ses ha äganderätt (dominium) över allmänt vattenområde och av- visar samtliga. De fyra grunderna är äganderätt till grunden, omtyd- ning av fiskerätt (dvs. fiskeregalet) till äganderätt, omtydning av annan regalrätt än fiskerätt till äganderätt samt allmän rättsprincip 31Rodhe, sid. 111. 32Bergström, sid. 11 f och SOU 1947:47, sid. 50. Äganderätt till allmänt vatten (för en genomgång av dessa och skälen till varför de avvisas, se Lantmäteriets utredning, bilaga 10). Eftersom statens dominium till allmänt vattenområde inte kan styrkas drar slutsatsen att det allmänna vattenområdet saknar ägare och bör betraktas som en ”riksallmänning” med kronan som förvaltare och som målsman för allmänningsintresset. En legal förklaring om kronans äganderätt skulle därför innebära en ändring av gällande rätt. Ett alternativ till en sådan förklaring är att staten får fortsätta att bestämma över det allmänna vattenområdet genom lagstiftning.33 En förklaring till påstående att det allmänna vatten- området saknar ägare är att ”det ännu icke i någon lagligt gällande ordning försetts med ägare”. beskriver att det länge har varit en främmande tanke att ett vattentäckt område utan anknyt- ning till en strand skulle kunna vara fast egendom och som sådan föremål för äganderätt. Statens äganderättsanspråk har dessutom framdrivits av ett bestämt ekonomiskt behov. Exempelvis var det den norrländska gruvhanteringens behov av skog som drev fram av- vittringen34. Det var först i samband med lagstiftningen om rätt till sand-, grus- och stentäkt som det framkom ett behov för staten att göra gällande en äganderätt till allmänt vattenområde.35 Lantmäteriet har även undersökt om det har inträffat något efter utredning som kan leda till en annan bedömning, dvs. att staten kan hävda äganderätt till allmänt vattenområde. I detta avseende återges slutsatser i avhand- lingen Energirätt, , där han har undersökt hur lagstiftaren har sett på frågan om statlig äganderätt till allmänt vattenområde efter utredning. konstaterar att lagstiftaren både när det gällt lag om rätt till sand-, grus- och stentäktlag inom allmänt vattenområde och kontinental- sockellag utgår från att gällande rätt är oklar. noterar att utredning inte har ifrågasatts i doktrin eller lagförarbeten 33Bergström, sid. 48 f. 34Den process som genomfördes för att avskilja kronans mark från den enskilda marken. 35Bergström, sid. 47 f. Äganderätt till allmänt vatten , och tillägger att någon systematisk undersökning mot- svarande saknas i den rättsvetenskapliga doktrinen. Berg- ströms utredning förefaller, enligt , övertygande i den meningen att det saknas klart stöd för en statlig äganderätt till området, och även själv kommer fram till denna slut- sats.36 Ett rättsligt avgörande som kan vara av visst intresse för om regalrätten kan läggas till grund för statens äganderätt är Högsta domstolens dom i det så kallade Skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1)37, där statens äganderättsanspråk avseende de så kallade skattefjällen i norra behandlas ingående. I domen resonerar Högsta dom- stolen (HD) kring regalrättens betydelse för uppkomsten av en privaträttslig statlig äganderätt. I målet skulle HD bl.a. ta ställning till ifall samerna eller staten ska anses som ägare till skattefjällen. Det är enligt HD ostridigt att skattefjällen var herrelöst land (res nullius) när samerna började nyttja dem. HD anser att det är tveksamt om brev avser även lapp- markerna och finner inga belägg för att kronan skulle ha framställt några privaträttsliga anspråk på fjälltrakterna . påbud om skogarna innebär enligt HD att kronan, med formellt stöd av brev, framställde privat- rättsliga anspråk på sådana avlägset belägna ägarlösa områden som var att anse som skogsmarker. Författningen tar alltså sikte på skogsmarker, och något kronans anspråk på fjällvidderna fram- träder inte. I stället blev den fortsatta utvecklingen, och den tolk- ning som påbudet fick, avgörande. Påbudet byggde på grundsynen att all mark i hade en ägare – om inte någon annan så i vart fall staten. I domen redovisar HD åtskilliga uttalanden som visar att man , i vart fall och framåt, i olika sammanhang har utgått från att den aktuella marken ägdes av staten och även agerat i enlighet med detta. Myndigheternas behand- ling av skattefjällen talar för att fjällen då betraktades som kronomark. HD beskriver hur utvecklingen har kännetecknats av en tilltagande statlig maktutövning beträffande skattefjällen. Även om denna till en början skulle kunna uppfattas som uttryck för den allmänna höghetsrätt som staten hade 36Michanek, sid. 514. 37Nytt juridiskt arkiv. Äganderätt till allmänt vatten över sitt territorium, har det med tiden blivit allt tydligare, att myndigheterna ansett sig kunna förfoga över områdena som krono- mark. Det får enligt HD antas att denna ståndpunkt byggde påbud eller brev. I vart fall torde praxis ha byggt på föreställningen, att staten i enlighet härmed hade ägande- rätten till all mark som inte bevisligen ägdes av annan – en uppfatt- ning som med tiden kom att framstå som en allmänt accepterad rättsgrundsats. Myndigheternas åtgärder visade även tydligt att man inte godtog någon samisk äganderätt till fjällen. Sammantaget finner HD att staten, framför samerna, ska anses som ägare till skatte- fjällen, ytterst på grund av påbud. Samernas rätt har in- skränkt sig till en stark bruksrätt. I en dom (NJA 2003 c 44) avseende en äganderätts- utredning av ett stort antal och skär inom allmänt vatten- område kom frågan om äganderätten till allmänt vattenområde också upp. fann att de flesta av de berörda holmarna och skären var enskilt ägda. Någon holme ansågs vara kronoholme tillhörig staten och vissa andra och skär ansågs ingå i allmänt vattenområde. Den överklagade delen av äganderätts- utredningen rörde ett antal och skär som lantmäterimyn- digheten ansåg var enskilt ägda. Underinstanserna däremot ansåg att dessa och skär var så små att de fick anses ingå i det allmänna vattenområdet enligt lagen (1950:595) om gräns mot all- mänt vattenområde och att staten därigenom erhållit äganderätten. HD skriver följande: Underinstanserna har bedömt att landbildningarna ägs av staten därför att de ingår i allmänna vattnet. Att landbildningar ingår i allmänna vattnet innebär emellertid inte att de också skall redovisas som ägda av staten i äganderättsförteckningen (se t.ex. NJA 1966 II s. 382 ff). HD:s resonemang talar för att man inte ser staten som ägare till det allmänna vattenområdet. Den hänvisningen HD gör avser uttalan- det i förarbetena till kontinentalsockellag där departements- chefen resonerar kring en legal förklaring om statens äganderätt till det allmänna vattenområdet (se inledningsvis i avsnitt 8.1.3). Äganderätt till allmänt vatten Lantmäteriet drar av sin genomgång slutsatsen att det är svårt att med någon säkerhet hävda att regalrättens framväxt har medfört en statlig äganderätt till allmänt vattenområde. Även om det har funnits regalrättsliga anspråk på området så har dessa varit ett ut- tryck för statens allmänna höghetsrätt. I Skattefjällsmålet resonerar HD kring att det kom att framstå som en allmänt accepterad rättsgrundsats att staten hade ägande- rätten till all mark som inte bevisligen ägdes av annan. Lantmäteriet menar att eftersom målet handlar om motstående äganderätts- anspråk blir det aldrig aktuellt att tillämpa principen om statens äganderätt till mark som inte ägs av annan. När HD kommer fram till att staten, framför sameparterna, ska anses som ägare till skatte- fjällen är det inte på grund av nämnda princip utan på grund av påbud och den tolkning som påbudet fick. Det är enligt Lantmäteriet svårt att hävda att påbud var tillämpligt på det allmänna vattenområdet eller att påbudet skulle ha givits en sådan tolkning i praxis. Däremot skulle man kunna hävda att den rättsprincip som påbudet byggde på är tillämplig även på det allmänna vattenområdet. En viktig skillnad är dock att staten inte har ansett sig kunna förfoga över det allmänna vattenområdet på samma sätt som områden på land, t.ex. skattefjällen och krono- holmarna. I stället har man konsekvent uttryckt en tvekan inför en statlig äganderätt till det allmänna vattenområdet. Detta framgår av olika uttalanden i förarbeten, doktrin och praxis. Även om den nämnda principen kom att framstå som en allmänt accepterad rättsgrundsats på land så har den alltså inte tillämpats på ett sådant sätt på det allmänna vattenområdet. Lantmäteriet anser därför inte heller att någon statlig äganderätt till det allmänna vattenområdet kan anses ha uppstått med hänvisning till principen om statens äganderätt till mark som inte ägs av annan. Även HD:s beslut i NJA 2003 C 44 talar enligt Lantmäteriet för en sådan slutsats. Sammanfattningsvis anser Lantmäteriet att det är svårt att hitta stöd för att den svenska staten, eller för den delen någon annan, ska anses ha en privaträttslig äganderätt till det allmänna vatten- området. Mycket talar i stället för att området är en ”riksall- männing” och att statens rätt till området är att beteckna som en offentligrättslig höghetsrätt. Detta innebär att staten har rätt att Äganderätt till allmänt vatten förfoga över området genom lagstiftning. sammanfattade rättsläget med orden ”allmänt vattenområde saknar ägare, därför att det ännu icke i någon lagligt gällande ordning försetts med ägare”. Hans slutsats står sig enligt Lantmäteriet väl än . har frågan om statens rätt till allmänt vatten aktua- liserats ytterligare. Trots den osäkerhet som rått slår regeringen fast i prop. 2013/14:186 Hushållning med havsområden att den förfogande- rätt staten har över allmänt vatten inte kan jämställas med äganderätt, men att dispositionsrätten över allmänt vatten tillkommer staten. Det område inom territorialhav som inte indelats i fastigheter utgörs av allmänt vattenområde. Detta område kan inte ägas av enskild och den förfoganderätt staten har över området kan inte heller den jämställas med äganderätt. Staten har dock genom lag rätt att reglera hur det allmänna vattenområdet används, likväl som staten genom lag styr övrig markanvändning inom territoriet. Dispositionsrätten över allmänt vatten tillkommer staten. I de fall staten inte reglerat frågan om rådighet i en författning, behöver den som vill utföra en viss åtgärd eller bedriva en viss verksamhet vända sig till staten med en begäran om rådighetsmedgivande.38 8.2Statens rätt till allmänt vatten 8.2.1Vad har staten för rätt till allmänt vattenområde? Om staten inte anses äga allmänt vattenområde – vad gäller då? Det alternativ till statlig äganderätt som kvarstår är att det allmänna vattenområdet får betraktas som en ”riksallmänning” som kan nyttjas av varje svensk medborgare utan att någon genom besittningstag- ande (ockupation) kan förvärva äganderätt eller annan ensamrätt till området eller någon del därav.39 Staten har rätt att genom lag reglera hur det allmänna vatten- området används, likväl som staten genom lag styr övrig mark- användning inom territoriet. Den lagstiftning som finns och som reglerar markanvändning, t.ex. samt plan- och bygg- lagen, gör ingen skillnad på enskilt och allmänt vatten. Däremot är, som redovisats ovan, rättsläget mer oklart när det gäller statens rätt att bestämma över dispositionsrätten och att ta ut avgift för denna. 2013/14, sid. 15 f. 39Bergström, sid. 8. Äganderätt till allmänt vatten Det finns dock några exempel på när statens dispositionsrätt till allmänt vatten är reglerad i lag. I lagen (1966:314) om kontinental- sockeln framgår av 2 § att rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar tillkommer staten. Staten förfogar alltså över naturtillgångarna på kontinentalsockeln. Kontinental- sockeln utgörs av den långsamt sluttande del av havsbottnen som är belägen mellan stranden och den branta sluttningen ned mot de stora havsdjupen. Enligt UNCLOS och dess föregångare har kust- staten tillerkänts suveräna rättigheter att utforska och tillgodogöra sig naturtillgångar på sockeln, även om sockeln ligger utanför territorialgränsen. I definieras kontinentalsockeln som havs- bottnen och dess underlag från gränsen för allmänt vattenområde och utåt, så långt som regeringen bestämmer (1 §), dvs. på allmänt vatten i havet innanför territorialgränsen såväl som utanför denna gräns. Med kontinentalsockelns naturtillgångar avses i lagen mine- raliska och andra icke levande naturtillgångar på havsbottnen och i dess underlag samt sådana levande organismer som i det utveck- lingsskede, då de kan bli föremål för fångst, antingen är orörliga på havsbottnen eller därunder eller oförmögna till rörelse annat än i ständig beröring med havsbottnen eller dess underlag (1 § andra stycket). Lagen gäller även för geologisk lagring av koldioxid och för undersökning inför utläggning respektive vid utläggning av undervattenskablar i vissa fall (2 b §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd för annan än staten att utforska eller utvinna naturtillgångar från kontinental- sockeln. Ett sådant tillstånd ska avse ett bestämt område och . Regeringen kan vidare meddela föreskrifter om att ett visst slag av verksamhet får bedrivas utan tillstånd (3 §). Vid prövning av tillstånd att utforska eller utvinna naturtillgångar från kontinental- sockeln ska tillämpas (3 a §). Ett tillstånd ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, t.ex. att skydda människors hälsa och miljön. Villkoren kan också avse krav på kartor över arbetena, provtagningar och rapportering av verksamheten (4 §). Enligt 4 b § kan tillstånd bl.a. även förbindas med villkor om att avgifter ska betalas till staten för tillståndet. Avgifterna ska vara beräknade antingen i förhållande till mängden eller värdet av de utvunna produkterna eller av andelar av Äganderätt till allmänt vatten dessa eller på något annat sätt. Ett tillstånd får också göras bero- ende av att säkerhet ställs för kostnaderna för att ta bort anlägg- ningar och för andra åtgärder för återställning. Enligt kontinental- sockelförordningen (1966:315) meddelas tillstånd av regeringen (4 §) samt, när det gäller tillstånd till sand-, grus och stentäkt på ett område som i sin helhet är beläget inom allmänt vattenområde i havet, av geologiska undersökning (SGU). Lagen (1966:319) om rätt till sand-, grus- och stentäkt inom vissa allmänna vattenområden kompletterar kontinentalsockellagen genom att det i denna slås fast att även rätten till sand-, grus- och stentäkt inom allmänt vattenområde i , , och Stor- sjön i tillkommer staten. Enligt kungörelsen (1966:320) om upplåtelse från staten av rätt till sand-, grus- eller stentäkt inom vissa allmänna vattenområden beslutar om upplåtelse (1 § första stycket). Upplåtelse ska ske , högst , och avse visst område. Vid upplåtelsen ska bestämmas i vilken omfatt- ning sand, grus eller sten får utvinnas. Vidare ska ersättning utgå, om den upplåtna rättens ringa omfattning eller annat särskilt skäl inte föranleder annat (1 § andra stycket). Avtal ska upprättas skrift- ligen och innehålla samtliga villkor för upplåtelsen. I avtalet ska även erinras om den prövning av verksamheten som kan fordras enligt annan lagstiftning (1 § tredje stycket). Ersättningen ska betalas till (2 §). Jakt och fiske på allmänt vatten Historiskt har främst fiske, men även jakt, utgjort de viktigaste nyttigheterna inom allmänt vattenområde. Om man går tillbaka till äldre material, är det främst när det gäller dessa nyttigheter som rätten till allmänt vatten berörs. Rätten till jakt respektive fiske i allmänt vattenområde regleras av jaktlagen (1987:259) och fiske- lagen (1993:787). I både jakt- och fiskelagen har förutsatts att staten har rätt att förvalta allmänt vattenområde. Regleringen av utnyttjandet av resurser på enskilt och allmänt vatten genom fiske sker genom fiskeregleringen. Fiskelagen gäller rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterritorium och inom ekonomiska zon. I vissa fall gäller lagen även svenskt havs- fiske utanför den ekonomiska zonen (1 §). Olika regler gäller för Äganderätt till allmänt vatten fiske på enskilt och allmänt vatten. Fisket i enskilt vatten tillhör fastighetsägaren (9 §), medan varje svensk medborgare får fiska i allmänt vatten (8 §). Vid tillämpningen av denna reglering har ägande- rätten till allmänt vatten inte någon betydelse. Fisket regleras med utgångspunkt i att fisken inte tillhör någon utan är en allmän resurs som regleras i det allmänna intresset, såsom beståndsvård eller miljöintresset. Äganderätten till allmänt vatten har inte heller disku- terats som en förutsättning när det gäller de olika försöken att in- föra en fiskevårdsavgift. Jakten regleras med samma utgångspunkt som fisket, dvs. att viltet är en allmän resurs. Jaktlagen gäller enligt 1 § inom svenskt territorium och, i de fall det anges särskilt, i ekonomisk zon och vid jakt på det fria havet från fartyg och luftfartyg. Jakträtten till- kommer fastighetsägaren. Enligt 12 § jaktlagen har fastighetsägaren också jakträtt intill från strandlinjen på allmänt vatten som gränsar till fastighetens strand (exempelvis en ö där öns längd inte uppgår ). På annat allmänt vatten samt , klippor och skär som inte tillhör något hemman (inte ingår i fastig- hetsindelningen) krävs det däremot tillstånd av myndighet (12 § andra stycket), enligt 47 § jaktförordningen . tas en viltvårdsavgift ut av den som jagar, oavsett vem som äger marken där jakten bedrivs. Kammarkollegiet har enligt sin instruktion40 till uppgift att företräda allmänt vattenområde i den utsträckning någon annan myndighet inte har till uppgift att göra det. Detta har tolkats som att Kammarkollegiets rådighetsmedgivande krävs för att få disponera allmänt vattenområde. Någon annan reglering av frågan finns inte . Mycket talar för att Kammarkollegiets rätt att besluta om rådighetsmedgivande bör anses inrymmas i statens roll som förvaltare av det allmänna vattenområdet. Någon måste kunna företräda allmänhetens intressen i frågor som rör allmänt vatten- område. Det finns dock anledning att i lagstiftning klargöra och förtydliga statens befogenheter på området. 40 Förordning 2007:824 med instruktion för Kammarkollegiet. Äganderätt till allmänt vatten ning kan vara ett sätt att råda bot på oklarheterna oavsett om statens rätt konstrueras som en äganderätt eller som tydliga statliga befogenheter över området. Utredningen återkommer i avsnitt 8.3.2 med förslag i dessa frågor. 8.2.2Även andra beslut än rådighet krävs för att få utnyttja allmänt vatten Vid tillståndsprövning enligt exempelvis krävs att verksamhetsutövaren har rådighet över vattenområdet där verk- samheten ska bedrivas – det görs ingen skillnad mellan enskilt och allmänt vatten. Frågan om rådighet tas upp i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (restvattenlagen). Lagen är tillämplig på vattenverksamhet och vattenanläggningar m.m. (1 §). För att få bedriva vattenverksamhet ska utövaren ha rådighet över vattnet inom det område där verksamheten ska utövas (2 kap. 1 §). Rådigheten är en processförutsättning vid tillåtlighetsprövningen. Enligt 2 kap. 2 § råder var och en över det vatten som finns inom den egna fastigheten. Man kan också ha rådighet över en fastighets vatten till följd av upplåtelse av fastig- hetsägaren eller genom tvångsförvärv. För vissa typer av vatten- verksamhet (2 kap. 4 §) eller om verksamhetsutövaren är stat, kommun eller vattenförbund och verksamheten är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller främjar fisket (2 kap. 5 §) är inte rådighetsbeslutet någon processförutsättning, däremot måste den civilrättsliga dispositionsrätten ordnas41. Bestämmelserna har tolkats så att rådighet även behövs för att ta i anspråk allmänt vatten.42 För många av de aktiviteter som bedrivs i allmänt vatten finns krav på andra tillståndsbeslut; koncession enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar, ellagen (1997:857) eller naturgaslagen (2005:403), bygglov enligt (2010:900), tillstånd enligt (1998:808) etc. Dessa beslut ger dock inte till- träde till mark eller vattenområde, oavsett om det är fråga om 41SOU 2014:35, sid. 45. 42I SOU 2014:35 har en översyn gjorts av lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I betänkandet föreslås att lagen upphävs och att de bestämmelser som fortsatt ska gälla förs över till och andra relevanta författningar. Bl.a. föreslås att kravet på rådighet som processförutsättning utgår. Äganderätt till allmänt vatten fastighetsindelat område eller allmänt vattenområde. För detta krävs andra beslut eller överenskommelser, t.ex. ledningsrättsbeslut när det gäller ledningar av olika slag, expropriation, överenskommelser med fastighetsägare. Ledningsrätt kan dock inte upplåtas i allmänt vatten eftersom lagen bara tillämpas på fastighetsindelat område, dvs. på enskilt vatten. När en ledning ska läggas ut på ett område som omfattas både av enskilt och allmänt vatten, avslutas lednings- rätten vid fastighetsgränsen mot allmänt vatten. Där får i stället, enligt dagens rutiner, upplåtelsen hanteras genom ett rådighets- medgivande från Kammarkollegiet. Uppgiften för Kammarkollegiet att uttryckligen företräda allmänt vattenområde när ingen annan myndighet gör det infördes i kollegiets instruktion 1972. Redan i instruktionen från (SFS 1957:651) fanns emellertid i 4 § ett stadgande om att kollegiet äger inseende och vård över – förutom vissa särskilt angivna grupper av fast egendom – ”den statens fasta egendom i övrigt, i avseende varå icke är annorlunda stadgat”. Kollegiet hade även enligt kun- görelsen (1961:649) med vissa föreskrifter om bevakande av det allmännas rätt i vattenmål m.m. uppgiften att bevaka det allmännas rätt.