sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — Endast om det rör sig om längre sjukperioder, och om den studerande själv har anmält detta till lärosätet, får CSN sådana uppgifter från skolan. Om den studerande, utan att anmäla sjuk- perioden till CSN, ändå har anmält sin sjukperiod till Försäkrings- kassan och har godkänt perioden påbörjas hanter- ingen om frågan om rätt till studiemedel under sjukdom auto- matiskt. Om CSN kommer fram till att det finns en rätt att behålla studiemedel vidtas inga ytterligare åtgärder och studiemedel betalas fortsatt ut till den studerande. Den studerande får inget beslut som anger att han eller hon har rätt att behålla sina studiemedel under frånvaro från studierna på grund av en sjuk- period. Om en studerande som insjuknar under en termin anmäler det till CSN, prövar CSN manuellt rätten att uppbära studiemedel . Om det finns en sådan rätt fattar CSN ett beslut om rätt till studiemedel under sjukdom. Det förutsätter att perioden är anmäld till och godkänd av . Om det inte finns en sådan rätt kan CSN komma att ändra beslutet att lämna ordinarie studiemedel. Både utbildningsanordnare och studerande har en uppgiftsskyldig- het till CSN som omfattar bl.a. studieaktivitet, studiernas omfatt- ning och studieavbrott. Utbildningsanordnare ska, utöver detta, lämna uppgifter om uppnådda studieresultat. Enligt varierar uppgifternas kvalitet mellan olika skolformer. Det är skillnad i tillgången till samlad information om studer- ande som har respektive inte har studiemedel. CSN har en samlad bild av studieaktivitet och omfattning för studiemedelstagarna, men det finns ingen annan aktör som har det för dem som inte uppbär studiemedel. En studerande kan t.ex. delta i utbildningar hos olika anordnare och då saknas denna samlade bild. En annan skillnad beror på den studerandes egen uppgiftsskyldighet. Den som studerar med studiemedel har all anledning att anmäla för- 6 SOU 2009:28. ändringar till CSN för att exempelvis undvika återkrav. Det är också en nackdel att ta ut studiemedel utan att studera, eftersom studiemedelveckor förbrukas som studieresultat behöver uppvisas för att beviljas studiemedel . Den som däremot inte har studiemedel och är registrerad som studerande men inte bedriver aktiva studier har inga större skäl att anmäla detta. Nuvarande regelverk för försäkringsskyddet inom sjukförsäkringen Förutom det försäkringsskydd som studerande har genom studie- medelssystemet, finns det även särskilda regler för studerande inom sjukförsäkringen. Reglerna för sjuka studerande bygger på s.k. SGI-skydd och regleras i socialförsäkringsbalken, SFB. Vad är SGI-skydd? SGI-skydd innebär att en persons SGI vid vissa förvärvsavbrott inte sänks trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. Fyra principer brukar anges som motiverar ett SGI-skydd: anknytning till förvärvslivet, att gynna ökat barnafödande, det livs- långa lärandet och samhällsnyttig verksamhet.7 Enligt nuvarande regelverk anses studier vara en grund för att skydda en persons tidigare SGI. SGI-skydd är ett avsteg från den inkomstbortfallsprincip som vanligtvis gäller i socialförsäkringen. SGI:n för tid då den försäk- rade gör avbrott i sitt arbete av något skäl som är godtagbart enligt SFB beräknas med utgångspunkt i förhållandena närmast före av- brottet om SGI:n därigenom blir högre än om den hade beräknats med beaktande av förhållandena under avbrottet. Bestämmelsen innebär att skyddsbestämmelserna blir aktuella endast om en SGI kan fastställas på en förvärvsinkomst som den försäkrade hade före förvärvsavbrottet. En förutsättning för att skyddsbestämmelserna ska gälla är att det före förvärvsuppehållet ska ha fastställts eller funnits förutsättningar för att fastställa en SGI. Det finns tre olika konstruktioner för SGI-skydd: 7 SOU 2003:50. Den försäkrades SGI är aktiv, vilket innebär att den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd som han eller hon helt eller delvis gör ett avbrott i sitt förvärvsarbete. Om en per- son blir sjuk beräknas sjukpenningen på den SGI som gällde före förvärvsavbrottet, oavsett det faktiska inkomstbortfallet. Situationer när den försäkrades SGI är aktiv är: vid tillfälligt avbrott i förvärvsarbete ; när den försäkrade vid graviditet avbryter eller inskränker sitt för- värvsarbete tidigast före beräknad tidpunkt för barns födelse; när den försäkrade helt eller delvis avstår från för- värvsarbete under föräldraledighet för vård av barn; när den försäkrade är arbetslös och arbetssökande; eller när den försäk- rade är sjuk eller genomgår rehabilitering. Den försäkrades SGI är vilande, vilket innebär att den försäkra- des SGI kvarstår men att den inte är aktiv som förvärvsavbrottet pågår. Den försäkrades SGI aktiveras sedan när förvärvsavbrottet har upphört. Situationer när den försäk- rade får ha sin SGI vilande är: studier med studiestöd (dvs. studiehjälp eller studiemedel) eller utbildningsbidrag för dokto- ; studier inom det egna yrkesområdet; studier, praktik, start av eget företag eller annan jämförbar aktivitet med ersättning från trygghetsråd eller trygghetsstiftelse; deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning; deltagande i aktiviteter enligt etablerings- plan enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare; genomgång av medicinsk behandling eller deltagande i arbetslivsinriktad rehabilitering med livränta enligt arbetsskadeförsäkringen eller motsvarande ersättning; full- görande av tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt; eller deltagande i militär utbildning inom Försvarsmakten som rekryt . Den försäkrade återfår sin SGI efter ett förvärvsarbete, vilket innebär att den försäkrade blir av med sin SGI under förvärvs- avbrottet och under vissa förutsättningar får tillbaka skyddet efter förvärvsavbrottet. När den försäkrade får tillbaka sin SGI grundar sig ersättningen vid t.ex. sjukdom på den SGI som gällde innan personen förlorade sin SGI. Situationer när den försäkrade kan återfå sin tidigare SGI är följande. arbete enligt 26 kap. 24 § SFB har upphört, när kommunalt vårdnadsbidrag enligt 26 kap. 23 § SFB har upphört eller när en försäkrad har sjukersättning eller aktivitetsersättning som upphört eller minskat eller senare (26 kap. 22 a § SFB). Av 26 kap. 11 § SFB framgår att försäkringsskyddet vid studier innebär att den studerandes SGI är vilande . En förutsättning för detta är att den försäkrade bedriver studier för vilka han eller hon uppbär studiestöd. Skyddsbe- stämmelserna tillämpas även för andra studerande, nämligen för försäkrade som bedriver studier för vilka han eller hon uppbär ut- bildningsbidrag för doktorander, är ledig från sin anställning för studier inom det egna yrkesområdet eller bedriver studier inom det egna yrkesområdet i annat fall. Studierna måste dessutom medföra att den försäkrades arbetsinkomst minskar eller upphör för att reglerna om SGI-skydd ska kunna tillämpas (2 § förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbe- stämmelser för sjukpenninggrundande inkomst). Den vilande SGI:n kan endast aktiveras om studierna har slut- förts eller avbrutits helt. Om den studerande skulle bli sjuk betalas inte sjukpenning ut på grundval av den vilande SGI:n. I detta fall hanteras försäkringsskyddet inom ramen för studiemedelssystemet, se ovan. Den som har inkomst av eget arbete kan få en s.k. studietids-SGI fastställd. Särregeln innebär att sjukpenning beräknas enbart utifrån studietids-SGI:n. I detta fall beräknas en årsarbetstid som baseras enbart på det antal arbets- timmar som den försäkrade antas förvärvsarbeta under utbild- ningstiden, se 26 kap. 19 § SFB. För den som studerar med studie- stöd räknas även ferier in i studietiden. Studietids-SGI ligger sedan till grund för beräkning av bl.a. sjukpenning och föräldrapenning . Sjukpenning som baseras på studietids-SGI ut- betalas endast för den tid som personen är tvungen att avstå från arbetet på grund av sjukdom. Sådan sjukpenning kan lämnas sam- tidigt som ordinarie studiemedel lämnas. Den kan även lämnas som studiemedel under sjukdom lämnas till studerande som på grund av sjukdom är oförmögen att arbeta vid sidan av studierna och helt oförmögen att bedriva studier. Studietids-SGI kan beräknas även om förvärvsarbetet avses pågå än . Det finns inget krav på att arbetet ska vara återkommande eller stadigvarande för att få en studie- tids-SGI fastställd. Däremot betalas ersättning ut endast för de dagar då den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte hade varit sjuk. Nuvarande regler för rehabiliteringsansvaret Enligt studiestödsförordningen inträder ett rehabiliteringsansvar när en studerande vid en svensk skola eller läroanstalt som har beviljats studiemedel under sjukdom har varit helt oförmögen att bedriva studier , eller om det finns något annat särskilt skäl. ska då, enligt de närmare bestämmelser som meddelar, undersöka om det finns skäl att vidta någon åtgärd som är ägnad förkorta sjukdoms- tiden eller på något annat sätt helt eller delvis återställa studieför- mågan. Om finner att åtgärd behövs, ska myn- digheten underrätta den studerande om detta och se till att åtgärden vidtas. För studerande vid en utländsk skola eller läro- anstalt utanför är det CSN som har motsvarande ansvar (3 kap. 26 och 32 §§ studiestödsförordningen). Studerande omfattas också av bestämmelserna om rehabilitering i 5 kap. 9 § och 6 kap. 6 § SFB. Även den som inte går miste om någon arbetsinkomst vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom, t.ex. en studerande, omfattas. är dock inte någon rehabiliteringsaktör, utan ska samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten. Arbetsgivarens skyldigheter beskrivs i 30 kap. 6 och 8 §§ SFB, men för den studerande finns ju ingen arbetsgivare. Hur fungerar det i praktiken? har, som framgår ovan, ett utpekat samord- nings- och tillsynsansvar för rehabilitering av studerande som är sjuka. är dock inte en rehabiliteringsaktör i den bemärkelsen att den själv ger några rehabiliteringsinsatser. Det all- männa rehabiliteringsansvar som har innebär i stället att myndigheten ska verka för att de aktörer som har medel och verktyg för rehabilitering samordnas så effektivt som möjligt. När det gäller roll i rehabiliteringen av sjuka studerande, konstaterar CSN i rapporten att se över bestämmelserna om studiemedel under sjukdom att Försäkrings- kassan normalt inte utreder några rehabiliteringsåtgärder för sjuk- skrivna studerande som har studiemedel.8 Endast i några fall genomförs en s.k. SASSAM-utredning9 eller ett avstämningsmöte med den sjukskrivne och representanter från hälso- och sjukvården. pekar på olika orsaker till att rehabiliteringen av studerande i inte fungerar i dagsläget.10 En orsak är, enligt CSN, just att inte är en reha- biliteringsaktör, utan ansvarar för samordningen av andra aktörer. Men för studerande saknas en sådan tydlig motpart på motsvarande sätt som arbetsgivare är för anställda och för arbetslösa. Utbildningsanordnare har exempel- vis inget ansvar för att delta i rehabiliteringen av sjukskrivna studerande. En annan orsak är att det i vissa avseenden är oklart vilka rehabiliteringsinsatser som kan vara aktuella för stude- rande. Ytterligare en orsak är att det är oklart vilka åtgärder som kan vara aktuella i de fall studieförmågan inte bedöms möjlig att återställa. När det gäller CSN:s eget ansvar konstaterar myndigheten själv i rapporten att den inte har meddelat några föreskrifter om utredning av rehabiliteringsåtgärder för långtidssjukskrivna ut- landsstuderande. CSN utreder heller inte om det finns skäl att vidta någon rehabiliteringsåtgärd. 8CSN (2012). 9SASSAM står för Strukturerad arbetsmetod för sjukfallsutredning och samordnad rehab- ilitering. 10Uppgift lämnats av till CSN . blir därmed aktuella för gruppen. I rapporten konstateras vidare att denna inaktivitet beror på att CSN saknar kompetens om utredning och genomförande av rehabilitering. Nuvarande regler för studenthälsovård Alla svenska universitet och högskolor (hädanefter lärosäten) är skyldiga att tillhandahålla studenthälsovård enligt 1 kap. 11 § hög- skoleförordningen (1993:100). Fram var det studentkårerna som drev studenthälsovården, men fr.o.m. budget- /93 skrevs det in i högskoleförordningen att denna upp- gift åligger lärosätena. Enligt högskoleförordningen ansvarar läro- sätena för att studenterna har tillgång till hälsovård, särskilt före- byggande hälsovård som har till ändamål att främja studenternas fysiska och psykiska hälsa. Det framgår också att högskolorna ansvarar för andra uppgifter av studiesocial karaktär som stöder studenterna i deras studiesituation eller underlättar övergången till arbetslivet samt för att studenterna i övrigt har en god studiemiljö. När lärosätena fick ansvar för studenthälsovården avsattes inledningsvis ett öronmärkt statsbidrag för verksamheten som uppgick till ca per student11. Fr.o.m. /94 finns det inte längre några öronmärkta anslag för detta ändamål, utan studenthälsovården – liksom övriga studiesociala uppgifter – finansieras inom ramen för lärosätenas ordinarie stats- budgetanslag. Frågan om ansvaret för studenternas hälsovård utreddes bl.a. i samband med överväganden om att avskaffa kårobligatoriet (kår- och nationsobligatoriet avskaffades ). När huvud- mannaskapet flyttades från studentkårerna till lärosätena var syftet att säkra verksamhetens kvalitet, förbättra kontinuiteten och minska variationerna i kvalitet och omfattning mellan studie- orterna. Det formella innehållet i verksamheten ändrades dock inte. Av högskoleförordningen framgår som nämns ovan att läro- sätena ska tillhandahålla studenthälsovård, men den anger inte på vilket sätt eller i vilken omfattning. I en rapport från Högskole- verket (HSV) påtalades att det finns stora skillnader i verksam- 11 SOU 2009:28. hetens innehåll, omfattning och kvalitet mellan studieorterna12. HSV kunde inte koppla samman vare sig bra eller dålig verksamhet med särskilda förutsättningar, som lärosätets storlek eller student- gruppens sammansättning. Eftersom högskoleförordningen inte säger något om hur verk- samheten ska vara utformad, finns det stort utrymme för lärosätena att styra detta utifrån egna prioriteringar och förutsättningar. Det kan också finnas ett visst tolkningsutrymme i vad som avses med förebyggande vård. Enligt HSV verkade det dock råda en bred sam- syn mellan lärosätena om att studenthälsovårdens främsta uppgift är förebyggande arbete med studierelaterade problem som ett komplement till annan vård. Förebyggande och studierelaterad var med andra ord nyckelord för verksamheten. De allra flesta bedrev sålunda verksamhet som rör stressrelaterade och psykosociala pro- blem, medan graden av mer medicinsk vård varierade. Rapporten visade att studenthälsovården vid majoriteten av lärosätena var inriktad på förebyggande vård mot studierelaterade psykosociala problem. Många lärosäten tillhandahöll dessutom förebyggande vård mot medicinska problem som är studierelate- rade. Många såg studenthälsovården som ett komplement till annan offentlig vård, på motsvarande sätt som företagshälsovården för anställda. Det fanns ett omfattande samarbete med andra vård- givare och i en del fall även med kyrkan. Som exempel på verksam- het som bedrevs nämndes samtalsstöd, hälsopromotion, studie- miljöarbete, preventivt arbete rörande alkohol och sexuellt över- förbara könssjukdomar, motionsverksamhet, introduktion av nya studenter och arbetsmiljöarbete. Studenthälsovårdens kompetensprofil varierar betydligt, enligt HSV. De yrkesgrupper som förekom i olika konstellationer var folkhälsopedagog, kurator, sjuksköterska, barnmorska, psykolog, psykiater, allmänläkare och sjukgymnast. Hur många årsarbets- krafter som fanns inom studenthälsan varierade med storleken på lärosätena. Enligt HSV:s rapport gick det oftast 1 000-3 000 helårs- studenter per årsarbetare, men det kunde vara upp till 4 000-5 000 helårsstudenter per årsarbetare. Enligt rapporten var det av lärosätena som drev studenthälsovården i egen regi. 12 (2007). hade den utlagd i annan regi var det vanligast, hälften av hög- skolorna, med ett avtal med ett annat lärosäte. Resten hade avtal med andra, privata eller offentliga, vårdgivare. På de flesta lärosätena fanns det ett över lag väl fungerade studentinflytande genom att studentrepresentanter ingick i referens- grupper och styrelser. HSV konstaterade att det troligtvis beror på att det var studentkårerna som drev studenthälsovården tidigare. HSV påpekade i rapporten att det är viktigt att lärosätena följer upp verksamheten, i synnerhet i de fall då studenthälsovården är upphandlad av annan aktör. Problemet är inte att verksamheten bedrivs i annan regi, utan att se till att upphandlingen är bra och följs upp. Det var t.ex. färre än hälften av lärosätena som utvärd- erade verksamheten genom att undersöka vad studenterna tycker om den. Tillsynsansvaret för studenthälsovården är tudelat. Det är Uni- versitetskanslersämbetet (tidigare ) som ska utöva tillsyn över verksamheten samt stödja och främja arbetet vid läro- säten med att förbättra verksamhetens kvalitet. ska utöva tillsyn över patientsäkerheten.13 Nuvarande regler för arbetsmiljöansvar Studenter har samma rätt till en god arbetsmiljö som arbetstagare. Bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160) har därmed betyd- else för studenthälsovårdens arbete. Lagen syftar till att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att uppnå en god arbetsmiljö för anställda. Det är arbetsgivaren som har huvudansvar för arbets- miljön. Enligt lagen är studenter jämställda med anställda, vilket betyder att universitet och högskolor har ansvar för studenternas arbetsmiljö. 13 SOU 2009:28. Nuvarande regler i arbetslöshetsförsäkringen Enligt huvudregeln i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ()lämnas inte arbetslöshetsersättning till sökande som deltar i utbildning. Det finns dock en föreskriftsrätt för att meddela undantag från huvudregeln (10 § ). Avslutad heltidsutbildning kan dock räknas som överhoppningsbar tid då ersättningsrätten ska fastställas. För att studierna ska vara överhoppningsbara ska studierna antingen ha avslutats efter att den sökande fyllt eller ha föregåtts av förvärvsarbete på heltid i minst 5 sammanhängande månader (16 b § första punkten ). Föreskriftsrätten för undantag från huvudregeln har utnyttjats i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFo). Enligt 14–16 §§ ALFFo får studier bedrivas jämsides med arbets- löshetsersättning i tre fall: Utbildning eller aktivitet som syftar till att ge en orientering om olika yrken och utbildningsvägar, eller underlätta omställning från ett arbete till ett annat. Arbetslöshetsersättning kan i sådana fall lämnas för högst inom samma ersättningsperiod. Utbildning på högst av heltid, under förutsättning att det tidigare arbetet inte har upphört på grund av utbildningen, att utbildningen inte hindrar den sökande från att söka och ta ett heltidsarbete, och att utbildningen inte finansieras eller har finansierats med någon form av studiestöd. Det sistnämnda gäller dock inte om den sökande före arbetslöshetens inträde har deltagit i utbildningen vid sidan av ett arbete. Arbetslöshetsersättning jämsides med sådana deltidsstudier kan lämnas högst inom samma ersättningsperiod. Utbildning på heltid, under förutsättning att det tidigare arbetet inte har upphört på grund av utbildningen, att utbildningen inte hindrar honom eller henne från att söka och ta ett heltidsarbete, att utbildningen inte finansieras eller har finansierats med någon form av studiestöd, och att utbildningen före arbetslöshetens inträde har bedrivits vid sidan av ett hel- tidsarbete. Arbetslöshetsersättning jämsides med sådana heltids- studier kan lämnas högst inom samma ersättnings- period. Utöver detta kan arbetslöshetsersättning lämnas under uppehåll i utbildning om det är fråga om uppehåll i en arbetsmarknadsutbild- ning inom det reguljära utbildningsväsendet. Det finns även en föreskriftsrätt för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) gällande villkoren för arbetslöshetsersättning under uppehåll i en arbetsmarknadsutbildning. 22.1.3Tidigare utredningar och förslag Frågan om försäkringsskydd för studerande som blir sjuka har varit föremål för diskussion och den har tagits upp i åtskilliga utredningar och rapporter. I det följande görs en genom- gång, som inte gör anspråk på att vara heltäckande, av de problem och förslag till lösningar som har tagits upp i några av dessa. Genomgången visar att det finns en relativt stor samsyn om pro- blemen med nuvarande system, men att förslagen till lösningar varierar. Studiesociala utredningen ansåg att sjukpenningsystemet och stu- diemedelssystemet borde öppnas upp så att det går att förena parti- ell sjukskrivning med studier på deltid. Utredningen menade att det sjukförsäkringsskydd som finns inom studiemedelssystemet är för- hållandevis generöst men inte täcker alla situationer. Bestäm- melserna för sjukpenninggrundande inkomst motverkar enligt utred- ningen tanken om ett flexibelt användande av studiemedlen eftersom stöd måste uppbäras kontinuerligt för att ge skydd.14 lämnade svar på regeringens uppdrag att, i samverkan med (), identifiera och lämna förslag på nödvändiga regeländringar vid ett eventuellt införande av möjligheten att kombinera partiell sjuk- 14 SOU 2003:130. skrivning med sjukpenning och studier finansierade med studie- medel. I rapporten och studiestöd15 lämnades förslag som i huvudsak innebär att sjukpenning ska kunna utges till hälften respektive en fjärdedel till en försäkrad som vid sjukdom bedriver studier på halv- eller trekvartstid. Sjukpenningen ska, enligt för- slaget, då beräknas på den vilande sjukpenninggrundande inkomsten. Regeringen tillsatte 2007 en kommitté, den s.k. Studiesociala kom- mittén, för att överväga och föreslå åtgärder avseende studerandes ekonomiska och sociala situation. Kommittén hade bl.a. i uppdrag att överväga behovet av justeringar i gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen för att systemen ska kunna samverka på ett optimalt sätt. lämnade kommittén sitt slutbetänkande. I betänkandet16 beskrevs vad som ansågs vara problemen med nuvarande trygghetsregler för studerande som är sjuka. En svårighet är att de långa skyddstiderna för studier ger en svag koppling mellan arbetsinsats och ersättning. En annan svårighet är att studiemedel under sjukdom bara kan lämnas vid hel studieoförmåga, vilket leder till att det inte går att bedriva deltidsstudier och få sjukpenning på deltid och inte heller att få behålla studiemedel på heltid om en studerande blir deltidssjuk och skulle kunna fortsätta studera på deltid. Studie- sociala kommittén menade att skälet till att deltidssjuka studerande inte har sjukförsäkringsskydd är risken för fusk eftersom det har bedömts svårt att kontrollera om en person på grund av sjukdom verkligen är oförmögen att studera. Ett annat skäl är att det kan vara svårt att genomföra lämpliga rehabiliteringsinsatser för den som är deltidssjuk och deltidsstuderande. Som exempel på detta nämndes att det kan vara svårt att avgöra om en deltidssjukskriven person som bedriver deltidsstudier ska rehabiliteras till ett arbete inom ett tidigare yrkesområde eller inom det område studierna bedrivs. 15Försäkringskassan (2005). Ytterligare en svårighet är att det både är generöst och tydligt med SGI-skydd , men att det finns brister i systemet. En är att endast den som tar studiemedel, och gör det , omfattas. En annan är att det kan upplevas som slump- mässigt vem som omfattas. Som exempel nämndes att den som blir sjuk under terminen med fortsatt studiemedel och som är sjuk även , inte kan få sjukpenning . Anledningen är att den som är sjuk inte kan anmäla sig till . Den som skulle ha arbetat under lovet kan dock ha rätt till sjukpenning grundad på studietids-SGI. Andra problem är att respektive CSN:s rehabiliteringsansvar vid sjukdom inte fun- gerar.