sou · H3B322 · 2015-03-27 00:00:00 — Att skolan styrs av en politisk nämnd eller med lokala politiska mål omnämns i av annonserna. I annonserna finns ofta krav på sökandens personliga egenskaper eller önskvärda ”beteenden” vid utövandet av rektorskapet. Förmåga till samarbete och samverkan är frekvent förekommande; dessa egenskaper omnämns i av annonserna. ”tydligt ledarskap” respektive ”kommunikation” återfinns i av annonserna. ”Engagerad” återfinns i av annonserna (ej med i tabellen nedan). Det vanligaste utbildningskravet eller kravet på tidigare erfarenhet som anges i rektorsannonserna är krav på erfarenhet av ledning av pedagogisk verksamhet, i av annonserna anges detta krav. Högskoleutbildning med pedagogisk inriktning anges som krav i av annonserna. Även genomgången rektorsutbildning anges som ett krav i av annonserna. Höög menar sammanfattningsvis att en positiv tendens i materialet är att skolhuvudmännen av annonserna att döma har förväntan på att rektorerna ska åstadkomma skolutveckling och leda skolorna mot förbättrade skolresultat. Som grund för denna slutsats lyfter Höög fram att en hög andel av annonserna innehåller formuleringar som uttrycker engagemang, tydliga mål, tydligt ledarskap, samarbete/samverkan kommunikation, intresse för och krav på att driva utveckling/förändring. Relativt många uttrycker också förväntningar på hög måluppfyllelse eller goda resultat. De krav eller förväntningar på sökandens utbildning och tidigare erfarenhet som återfinns i annonserna stärker denna bild: Högskoleutbildning är i allmänhet ett krav och rektorsutbildning är en stark merit i flertalet annonser. I flertalet annonser anges även krav på erfarenhet av ledning av pedagogiskt arbete. Höög påvisar även en negativ tendens i materialet: När rektorernas ledarskap beskrivs i annonserna används vanligen formuleringen ”ledning av det pedagogiska arbetet” snarare än formuleringar liknande ”rektorn förväntas utveckla det pedagogiska ledarskapet”. Höög menar att den förstnämnda formuleringen uttrycker mera av en Samspel och stöd - rektorer och huvudmän administrativ ledarroll, medan det i den sistnämnda inrymmer förväntan om ett ledarskap ”som på en djupare nivå påverkar hur skolarbetet bedrivs i relationen mellan elev, förälder och lärare.” Höög menar även att alltför få annonser lyfter fram systematiskt kvalitetsarbete som en uppgift för rektorn. Han saknar även begreppet ”lärande organisation” i annonserna. Vidare påpekar att det endast i få annonser efterfrågas rektorer som förväntas arbeta i linje med de viktiga ledorden ”delaktighet”, ”elevinflytande”, ”visioner”, ”kreativitet”, ”helhetssyn”, ”värdegrund”, ”forskning” och ”vetenskaplig grund”. Avslutningsvis drar Höög slutsatsen att huvudmännen av annonserna att döma i allmänhet har ambitioner att skapa goda förutsättningar för skolans utveckling, men att de ofta saknar insikt i och ett begreppsligt språk för att formulera vad som krävs av ett framgångsrikt ledarskap. Orsaken till denna slutsats kan vara att många av annonserna troligen är utformade av personalavdelningar och inte av skolförvaltningen. Det pekar ändå på en brist i preciseringen av vad huvudmannen vill att den tillträdande rektorn ska arbete med efter tillträdet på rektorstjänsten. Detta kan ses som en brist i huvudmannens styrning av befattningen rektor och troligen påverka den nytillträddes sätt att utforma rektorsbefattningen. Samspel och stöd - rektorer och huvudmän Anm: Total procent för varje cell Samspel och stöd - rektorer och huvudmän 7.2Den kommunala delegationen till rektorerna Denna utredning har via förfrågningar till kommunerna samlat in kommunala delegationsordningar som rör skolväsendet. Utredningen har därefter låtit juristen , vid , , analysera materialet i syfte att få en bild av delegationsdokumentens kvalitet och av skillnader mellan kommunerna vad gäller delegationens omfattning och utformning (2015). Totalt har analysen omfattat delegationsordningar från 243 kommuner (se vidare i kapitel 2). 7.2.1Kort om delegation och verkställighet Rektorerna får sitt uppdrag dels från staten, dels från den kommunala alternativt fristående huvudmannen. Statens uppgifter till rektorerna regleras bland annat i skollagstiftningen. I kommunala skolor finns också möjlighet för en nämnd att delegera viss ytterligare beslutsrätt till rektor (6 kap. kommunallagen). Det rör beslut i frågor om exempelvis anställningar, inköp, upphandlingar och skolskjuts. Uppgifter som rektor får på delegation från nämnden kan inte delegeras vidare. Beslut som har fattats efter delegation ska anmälas till nämnden (6 kap. 35 § kommunallagen). Nämndens delegation till rektorn framgår av en delegationsordning eller ett delegationsbeslut. Det är alltså dessa delegationsbeslut som varit föremål för analys inom ramen för denna utredning. Även fristående skolor har rätt att delegera beslutanderätt till rektor, men denna delegation behandlas inte här. Delegering inom en nämnd innebär således att självständig beslutanderätt förs över från nämnden till delegaten. Det finns också så kallade förberedande åtgärder eller rent verkställande åtgärder, som inte är delegationsbeslut. Till området verkställighet räknas beslut där det saknas ett moment av självständigt beslutanderätt. Det rör sig om beslut av rutinmässig karaktär som följer av arbetsfördelningen mellan förtroendevalda och anställda. Det är alltså uppgifter som olika befattningshavare har i kraft av sin tjänsteställning. Gränsen mellan vad som är att hänföra till ren verkställighet och till delegering är dock inte självklar. Samspel och stöd - rektorer och huvudmän 7.2.2Kort om de granskade delegationsordningarnas omfång och uppläggning (2015) framhåller efter analysen av det insända materialet från kommunerna att den typiska delegationsordningen innehåller en inledande text innefattade följande rubriker: Vad innebär delegation av beslutanderätt? Vad innebär vidaredelegation av beslutanderätt? Vad skiljer ett delegationsbeslut från ett verkställighetsbeslut? Hur görs anmälan om delegationsbeslut? Hur överklagas delegationsbeslut? Vidare framhålls att det i delegationsordningarna som regel förtecknas vilka ärenden eller grupper av ärenden som delegeras och till vilken nivå de delegeras. påpekar att de områden som regleras inte skiljer sig mycket åt mellan de genomgångna delegationsordningarna. De flesta delegationsordningar följer skollagens skolformsindelning och integrerar t.ex. skolplikten och rätt till utbildning under respektive form. genomgång visar att det är stora skillnader mellan kommunerna vad gäller omfånget av delegationsordningarna. Denna skillnad förklaras dock till stor del av skillnader i kommunstorlek. Stora kommuner har i allmänhet omfattande delegationsordningar. I små kommuner finns exempel på delegationsordningar som endast omfattar några få sidor. framhåller att det gäller att hitta en balans mellan omfattning, de områden som regleras och de olika ansvarsnivåerna. En allt för omfattande delegationsordning kan uppfattas som massiv, otillgänglig och ett svårt dokument att hitta ansvarsnivåerna i. framhåller att det är relativt vanligt att delegationsordningar innehåller såväl bestämmelser om delegation som om verkställighet. En möjlig förklaring, menar , kan vara att man sökt skapa tydligare gränser mellan de olika områdena. I en delegationsordning heter det att: De verkställighetsbeslut som tagits upp i förteckningen är i huvudsak sådana beslut där syftet är att tydliggöra vem i organisationen som ska fatta beslut i respektive fråga. I ett fall benämner man också dokumentet ”Delegations- och verkställighetsordning”. Andra skriver uttryckligen att ”Ärenden av ren verkställighetskaraktär upptas inte i en delegationsordning.” Samspel och stöd - rektorer och huvudmän Rektorn har möjlighet att uppdra åt en anställd eller uppdragsgivare vid förskole- eller skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i frågor (2 kap. 10 § skollagen). noterar att några kommuner berör detta lagrum i delegationsordningen. I ett fåtal delegationsordningar markeras inledningsvis att huvudmannen inte får fatta beslut inom angivet område. Andra har som komplement till delegationsordningen en bilaga med beslut som enligt skollagen är delegerat till rektor. Det uttalade syftet med denna bilaga är att tydliggöra för nämndens ledamöter vad som ligger utanför nämndens befogenhet enligt lagstiftningen. I en delegationsordning benämns en bilaga: ”Statliga delegationsbeslut till rektor enligt skollagen och skolförordningen.” 7.2.3Några kritiska reflektioner om de granskade delegationsordningarna påpekar att delegationsordningarna måste vara aktuella och uppdaterade för att kunna fungera som levande dokument. Detta är särskilt viktigt inom ett område som skolan där förändringar ständigt sker. genomgång visar att det är ett relativt stort antal nämnder som inte som uppdaterar sina delegationsordningar. Det finns ett antal delegationsordningar som inte uppdaterats . Dessa delegationsordningar kan inte betraktas som levande dokument, menar . I några fall uppdateras delegationsordnarna . menar att även om det finns undantag, så skulle delegationsordningarna kunna vara betydligt tydligare vad gäller till exempel rektorernas uppgifter och ansvar. I delegationsordningarna är det i de flesta fall tydligt anger vem som är delegat. Undantag finns dock och det förkommer att flera delegater finns. I det genomgångna materialet finns en delegationsordning som avser de områden som regleras i sjätte kapitlet skollagen om åtgärder mot kränkande behandling och diskrimineringslagen, där delegaterna är förvaltningschef, biträdande förvaltningschef, rektor, avdelningschef och städchef. Hur ansvarsfördelningen mellan dessa olika delegater är framgår inte, eller vilket ansvarsområde respektive delegat har. Ett annat exempel finns i materialet där delegaten är tydlig men där ansvarsområdet är mycket svårt att utläsa. Det område som delegerats till rektorn avser i Samspel och stöd - rektorer och huvudmän detta fall dennes ansvar för utbildningens organisation och beslut som rörde elevs utbildning, åtföljt av en uppräkning av en lång rad lagrum. Några av delegationsordningar innehåller även en s.k. generalklausul, som kan uppfattas som otydlig. I en delegationsordning är den utformad på följande sätt: Delegat får utöver vad som angivits i delegationsförteckningen besluta i ärenden inom sitt verksamhetsområde som till sin art och betydelse är jämförbart med ovan angivna. En slutsats av genomlysningen av delegationsordningarna är att de varierar i aktualitet, omfattning och precision samt användbarhet. Att de kan fungera som en information till nämnden och även givetvis en uppgiftsprecisering för rektorn torde vara klart men huruvida de alltid ska ses som levande dokument där återrapportering av tagna beslut sker till nämnden återstår att undersöka. 7.3Styrningen av rektors arbete från huvudmannen I enkäterna till rektorerna har en befattningsbeskrivning för deras tjänst efterfrågats. En befattningsbeskrivning talar om vad rektorn förväntas göra inom sin tjänst och ger även en anvisning om vad huvudmannen ser som betydelsefulla kriterier i en utvärdering inför lönesättning. Av tabellen nedan framgår att av de kommunala rektorerna saknar en befattningsbeskrivning. Motsvarande siffra för friskolerektorerna är . Samspel och stöd - rektorer och huvudmän I av fallen är det skolchefen som formulerat en arbetsbeskrivning och i av fallen en verksamhetschef och slutligen av den närmaste chefen. Det innebär att arbetsbeskrivningen i av fallen är formulerad av en chef i organisationen. av rektorerna uppger att nämnden fattat beslutet och några få, , uppger kommunchefen. För av rektorerna verkar huvudmannen anse att de allmänna lönekriterier som finns i kommunen är tillräckliga för att styra rektorers arbete. I våra efterfrågningar har vi endast fått in speciella lönekriterier anpassade för rektors arbete från 72 kommuner. Huvudmannen kan också mena att verksamheten är tydligt styrd via nationella mål för skolan. Styrningen kan också vara kopplad till chefsstrukturen inom skolförvaltningen. En fråga av betydelse i detta sammanhang gäller hur många chefsnivåer som finns mellan rektor och skolchefen. I några få fall anger rektorerna att kommunchefen är deras närmaste chef. De svarande är från små kommuner. Några anger också en annan rektor. Samspel och stöd - rektorer och huvudmän De tre chefsnivåer som är vanligast är områdeschef och verksamhetschef samt förvaltningschef/skolchef . Att dessa tre chefsnivåer alla spelar en central roll för rektor är uppenbart. De rektorer som redovisar att deras närmaste chef är en områdeschef har troligen ytterligare två steg upp till förvaltningschefen/skolchefen och träffar eller samtalar med denne rätt sporadiskt. Tabellen visar på en struktur som främst finns i större kommuner men även mindre kommuner har flera chefsnivåer mellan rektor och skolchefen. Mångfalden i chefsnivåer har tidigare visat sig vara problematisk (Nihlfors, E & , O, 2013). Varje chefsnivå tenderar att bli ett tak som ska passeras för att komma till den högsta chefsnivån vi kan också beskriva dessa chefsnivåer som filter inom organisationen där information lagras och inte direkt sänds vidare upp i hierarkin (, O & Kallos, D, 1996). Påverkas rektorerna av denna långa styrkedja när de ska beskriva hur stor grad av självständighet som de upplever? En mindre andel av rektorerna upplever sig ha låg grad av självständighet men det slående är att av de kommunala rektorerna upplever sig ha hög eller mycket hög självständighet och att de fristående rektorerna bedömer sin självständighet som ännu högre, anser sig ha hög eller mycket hög självständighet. De avgivna svaren tyder på att rektor anser att det finns en stor självständighet i yrket och att den styrning som finns via olika högre chefsled inte påverkar självständigheten. Frågan blir då hur rektor bedömer den lokala styrningen från nämnd och chefer samt den statliga styrningen. Nihlfors & (2013, s. 38–39) visar ”att samstämmigheten mellan statens krav och skolledarnas Samspel och stöd - rektorer och huvudmän egna krav är klart större än när det gäller de krav som rektorer upplever från huvudmännen. Att ge stöd till elever i behov av särskilt stöd har hög prioritet både vad gäller det egna valet och kraven från staten men kommer på fjärde plats för huvudmannen. Att ge stöd till de barn/elever som har lätt att nå målen prioriteras däremot mindre, men kraven från staten och rektorernas egna krav samvarierar, vilket betyder att statens förväntningar på rektorn har stor betydelse för hur arbetet utförs. Rektorer verkar inte uppleva krav från huvudmännen på de arbetsuppgifter som är relaterade till nya skollagen, till exempel stöd till elever som lätt når målen och att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund. Där är de upplevda kravnivåerna från staten generellt närmare ”de egna kraven”. Detta forskningsresultat ger ytterligare stöd för att styrkedjan i kommunen kan vara otydlig eller att det finns skillnader mellan huvudmannens rektorers prioriteringar. 7.4Utvecklingen av huvudmannens stöd till rektorerna efter införandet av skollag Nedan redogörs för utvecklingen av huvudmännens stöd till rektorerna . 7.4.1Utvecklingen av det organisatoriska stödet till rektorerna Skollagen (2010:800) har inneburit ett förtydligande av rektorns roll som ledare för skolenheten. I flera sammanhang har uppmärksammats ett behov att avlasta rektorn administrativa uppgifter i syfte att möjliggöra ett starkare pedagogiskt ledarskap. Mot denna bakgrund har följande enkätfråga ställts till rektorerna i kommunala respektive fristående skolor: Har det organisatoriska stödet från huvudmannen förstärkts eller förändrats i syfte att underlätta för dig som rektor efter införandet av skollag? Samspel och stöd - rektorer och huvudmän Motsvarande fråga har även ställts till ordförandena i de kommunala nämnder som har ansvar för skolan, eller i vissa fall utskottsordföranden i kommunstyrelsen med ansvar för skolan. Vidare har motsvarande fråga ställts till chefer för rektorer i kommunala skolor. Svaren redovisas i tabellen nedan. Det är intressant att notera att av cheferna för rektorer i kommunala skolor samt av nämndordföranden eller motsvarande svarar ”ja” på frågan huruvida det organisatoriska stödet för rektorerna har förstärkts. svarar av rektorerna i kommunala skolor ”ja” på samma fråga. Det är svårt att tolka den stora diskrepansen mellan å ena sidan rektorerna i de kommunala skolorna, och å andra sidan svaren från chefer och nämndordföranden. En möjlig tolkning är att svaren från cheferna och ordförandena uttrycker att det funnits en ambition att stärka stödet till rektorerna och att åtgärder vidtagits centralt, medan svaren från rektorerna uttrycker att dessa inte upplever att de vidtagna åtgärderna lett till att deras arbete underlättats (se vidare nedan). 7.4.2Hur stödet till rektorerna har förändrats När de som svarat på enkäten uppger att det organisatoriska stödet till rektorerna underlättats, så är det förstås av intresse att veta i vilka avseenden så skett. I tabellen nedan redovisas uppfattningar från rektorer i kommunala respektive fristående skolor samt från chefer och nämndordföranden i kommunala skolor om vilka förändringar i det organisatoriska stödet till rektorerna som skett Samspel och stöd - rektorer och huvudmän Svaren har aggregerats och kategoriseras i ett antal kategorier. De fem kategorier som har flest registreringar redovisas i tabellen nedan – dessa kategorier fångar upp den absoluta merparten av samtliga svar. Svaren uttrycks i procent av samtliga svarande. Flera respondenter har redovisat åtgärder som faller in under flera kategorier. Anm: Totalprocent i varje cell av hela gruppen. De förändringar som genomförts i kommunerna i syfte att underlätta för rektorerna har framför allt handlar om olika former av förstärkningar av stödet på central nivå eller på en organisatorisk nivå vid sidan av eller över skolenheten. Samma sak gäller för de fristående skolorna, även om uppgifterna i tabellen om fristående skolor måste tolkas med försiktighet då flera av dessa utgörs av små organisationer där det kan vara svårt att tala om organisatoriska nivåer. Rektor och huvudman kan ibland vara en och samma person. Av de rektorer i kommuner såväl som i fristående skolor som upplever en förändring av det organisatoriska stödet, alltså av samtliga rektorer i enkätmaterialet uppger att förändringen inneburit att en biträdande rektor eller en annan skolledare Samspel och stöd - rektorer och huvudmän alternativt en administrativ chef ställts till deras förfogande på den egna skolenheten. Ungefär en lika stor andel svarar samma sak bland chefer och ordföranden för kommunala rektorer (10 respektive ). I de sistnämnda grupperna är det alltså i enkätmaterialet som uppger att det överhuvudtaget skett en förändring av det organisatoriska stödet. av de rektorer i kommuner, chefer och ordföranden som svarar att en förändring av stödet skett uppger att det organisatoriska stödet förbättras genom att rektorn fått en förstärkning av det administrativa eller ekonomiska stödet knutet till sin skolenhet. Det kan alltså handla om exempelvis en skolassistent eller en skolintendent. av rektorerna i fristående skolor uppger explicit att det administrativa eller ekonomiska stödet förstärkts på den egna skolenheten. I grupperna rektorer, chefer och ordföranden svarar av de som anser att stödet över huvud taget har förändrats, att det organisatoriska stödet för rektorerna har förändrats genom att stödet på central nivå eller på skolområdesnivå eller motsvarande har förändrats. Det vill säga merparten av det tillkommande stödet har förlagts på en nivå som i organisatoriskt hänseende ligger utanför skolenheten. Det handlar exempelvis om administrativt, ekonomiskt eller juridiskt stöd, stöd i fastighetsfrågor, psykologstöd, utvecklad elevhälsa, nya IT-system, nya blanketter eller förbättrade rutiner för systematisk kvalitetsuppföljning. Ytterligare en kategori rubriceras ”Organisatoriskt ospecificerat administrativt eller ekonomiskt stöd”. Här redovisas svar som uttrycker en förstärkning av det administrativa eller ekonomiska stödet, men där det inte gått att utläsa om det förstärkta stödet är förlagt på skolenheten eller på en annan organisatorisk nivå eller enhet. Allmänna svar av typen ”stödet har blivit bättre” redovisas i denna kategori, som omfattar av svaren för de olika grupperna. Det är sannolikt att svaren i denna kategori syftar på förstärkningar av stödet både på skolenhetsnivå och på förvaltningsnivå eller motsvarande organisatoriska nivå över eller vid sidan av skolenheten. Slutligen redovisas en kategori benämnd ”Tydligare ansvars- eller rollfördelning eller omorganisation”. har i de olika grupperna inom kommunerna har åberopat omorganisation eller förtydliganden i ansvars- och rollfördelningen som förändringar i Samspel och stöd - rektorer och huvudmän syfte att underlätta för rektorerna efter införandet förändringarna i skollagen. Här finns exempelvis svar som handlar om att delegationsordningen förtydligats eller att ansvars- och rollfördelningen förändrats genom en dialog mellan berörda parter. Här redovisas även större eller mindre omorganisationer som genomförts i syfte att underlätta för rektorerna. En lägre andel, , av rektorerna i de fristående skolorna uppger att ansvars- och rollfördelningen förändrats eller att en omorganisation skett. Det är uppenbart att de förtydliganden som gjorts i skollagen av rektorernas ansvar inneburit att olika insatser gjorts inom många kommuner och fristående huvudmän i syfte att underlätta rektorernas arbete. Att skolans problem och rektorns viktiga roll uppmärksammats i samhällsdebatten kan förstås också ha bidragit. av huvudmännen, representerade av chefer och ordföranden med ansvar för skolan, uppger att förändringar gjorts i syfte att underlätta rektorernas arbete. Men det är alltså ungefär bara hälften så stor andel av kommunernas rektorer, , som upplever att förändringar gjort i syfte att underlätta för dem. En tänkbar delförklaring till diskrepansen mellan å ena sidan rektorernas svar och å andra sidan de svar som chefer och ordföranden lämnar kan vara att många av förbättringarna av det organisatoriska stödet utgörs av nya resurser förlagda på central förvaltningsnivå i kommunerna eller i vart fall på en nivå utanför skolenheten. Av enkätsvaren att döma upplever i och för sig flertalet av rektorerna i de berörda kommunerna att förstärkningen av det organisatoriska stödet på nivån ovanför eller vid sidan av skolenheten innebär en förbättring av deras arbetsförutsättningar. Rektorerna uppskattar exempelvis i allmänhet att få ett bättre administrativt stöd, utökade resurser för elevhälsan, förenklade blanketter etcetera. Men det finns även en mindre grupp rektorer som uttrycker att förändringarna , trots goda föresatser, i själva verket inneburit försämringar och merarbete för rektorerna. I den gruppen finns några rektorer som framhåller att omorganisationer genomförts som inneburit att makt tagits ifrån rektorerna och lagts på central nivå. Ytterligare några rektorer uppger att kommunen anställt personal som följer och på olika sätt försöker styra och samordna skolan, med påföljden att rektorerna Samspel och stöd - rektorer och huvudmän avkrävs mera av rapportering av olika slag, dvs. nya resurspersoner centralt på skolförvaltningen genererar merarbete för rektorerna. Allmänt kan en ”centralistisk trend” skönjas i kommunerna vad gäller organisationen runt skolan, att döma av enkätmaterialet. Att resurser byggs upp centralt behöver i sig inte betyda en centralisering av beslutsfattandet. Rektorerna kan i vissa fall avropa de nya resurser som tillkommit centralt. Det är därför givetvis inte självklart att rektorerna avlövas makt eller resurser till följd av att nya resurser tillförs centralt i skolförvaltningen.