sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Även om det finns vissa specialregler för personer som fått uppe- hållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande så innebär bosättningskravet att många utrikes födda inte kommer att ha rätt till full garantipension när de slutar arbeta. Beräkningar som gjorts visar att utrikes födda män som högst kommer upp i en allmän pension motsvarande av de svenska männens, medan de utrikes kvinnorna som högst kommer upp i av de svenska männens pension.514 Utrikes födda kommer också i genomsnitt att ha betydligt lägre tjänstepensioner än inrikes födda, vilket bl.a. beror på kortare intjäningstid och i genomsnitt lägre löner. Sammantaget innebär detta att många utrikes födda kommer att vara hänvisade till de inkomstprövade äldrestöden i form av bostadstillägg, särskilt bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd. 5.2.5Äldres ekonomi påverkar bostadsmarknaden När såväl antalet äldre som andelen äldre med relativt låg ekonomisk standard ökar kan det inte bara få konsekvenser för hushållens inkomster och inkomst- fördelningen, utan det kan även skapa följdverkningar för andra delar av ekonomin. Ett exempel på detta är att ett ökat antal äldre med relativ låg ekonomisk standard kan påverka den framtida bostadsmarknaden. Eftersom bostadsmarknaden är viktig för ekonomins anpassningsförmåga genom att den kan underlätta geografisk rörlighet, kan de äldres framtida bostadsefterfrågan få effekter på flera delar av ekonomin. finns tydliga åldersrelaterade skillnader i boendet där andelen som bor i småhus minskar kraftigt som andelen boende i flerfamiljsbostäder och specialboenden, 514 SOU 2010:105. Siffrorna avser prognosen för pensionen . Offentliga välfärdssystem och fördelning exempelvis särskilda boenden för äldre, ökar (se figur 5.3). Det finns också betydande skillnader mellan inrikes och utrikes födda äldre, där de inrikes födda i högre grad bor i småhus och utrikes födda i högre grad bor i hyresrätter. Figur 5.3 Vuxna efter boendeform 2013 Anm.:I kategorin ”Övrigt” ingår bl.a. specialbostäder för studenter samt äldre och funktionshindrade. Källa: SCB (2014h). Undersökningar indikerar att det finns önskemål bland de äldre att i högre grad än vad som är fallet flytta till mindre bostäder och lägre grad av ägande. Ofta handlar det om att man vill flytta från ett ägt småhus till en hyrd bostad med mindre behov av skötsel och bättre tillgänglighet.515 bedöms närmare hälften av alla personer som är bo i en bostad med bristande tillgänglighet.516 De äldres faktiska rörlighet på bostadsmarknaden begränsas av faktorer som beskattning av kapitalvinster vid försäljning av en bostad, möjligheter att få banklån för köp av 515Tillgänglighet handlar om bostadens fysiska tillgänglighet, t.ex. att det finns hiss. Av relevans är också närheten till service, vilket ofta kan innebära att boendet helst ska finnas nära centrum. 516Riksrevisionen (2014). Offentliga välfärdssystem och fördelning ny bostad517, många hyresvärdars krav på inkomster för nya hyresgäster518 och reglerna för inkomstberäkning i bostads- tillägget.519 bor av alla som fyllt i hyresrätt. kommer antalet invånare att öka med och till 2040 med motsvarande drygt 400 000 personer.520 Om dagens åldersmönster på bostadsmark- naden kommer att gälla även kommer efterfrågan på mindre hyresrätter därigenom att öka.521 En del av denna efter- frågan riktas sannolikt mot s.k. seniorboenden, men även efter- frågan på mindre hyresrätter kommer sannolikt att öka. skulle det också medföra en ökning av utbudet av småhus till försäljning. Värt att notera är att denna förändring i bostadsefterfrågan också kan förväntas i många regioner som i övrigt präglas av befolkningsminskning. Även här kan man alltså behöva planera för byggande eller ombyggnad, även om den totala efterfrågan på bostäder minskar. av landets kommuner har bedömts ha eller ha haft en svag bostadsmarknad.522 Dessa kommu- ner kännetecknas av en minskande och åldrande befolkning. I många av dessa kommuner finns ett överskott på bostäder totalt, som kommunerna har svårare än en genomsnittskommun att erbjuda tillgängliga bostäder till äldre.523 Runt en tredjedel av kommunerna med svag bostadsmarknad har uppgett att hushåll som ställer krav på god tillgänglighet och på utemiljön har problem att få en lämplig bostad.524 När antalet personer ökar framöver kan problemen förvärras, inte minst i kommuner som har en svag bostadsmarknad. 517Enligt SOU 2015:85 kan lånemöjligheter saknas för av pensionärerna över 75 519Värdet av den egna bostaden räknas inte med vid beräkning av förmögenhet vid prövning av rätt till bostadstillägg. Däremot skulle pengar på t.ex. banken efter en försäljning av bostaden inkluderas i beräkningen och därigenom påverka rätten till bostadstillägg. 520SCB, Statistikdatabasen efter ålder och kön. År 2015-2110 (2015). 522Riksrevisionen (2014), En svag bostadsmarknad kännetecknas av en låg efterfrågan på bostäder på grund av befolkningsminskning, låg tillgänglighet till arbetsplatser, svag utveckling av hushållens inkomster och svag sysselsättningsutveckling. Offentliga välfärdssystem och fördelning Det saknas studier av de äldres betalningsvilja för olika boende- former och hur bostadsvalet påverkas av kostnader för alternativa boendeformer.525 Det gör det svårt att bedöma vilken typ av hyresrätter och vilken standard de äldre kommer att efterfråga. En ökande andel äldre kommer dock som framgått att ha relativt låg ekonomisk standard, vilket kan begränsa deras valmöjligheter på bostadsmarknaden. Denna grupp kommer sanno- likt att efterfråga relativt billiga hyresrätter. Vissa hyresvärdars inkomstkrav vid uthyrning till nya hyresgäster kan i praktiken komma att begränsa de äldres möjligheter att få en hyresbostad även om betalningsviljan finns. De äldres boendeval kommer också att ha betydelse för kommunernas kostnader. Bostäder som är dåligt anpassade för äldre kan öka kommunens kostnader för hemtjänst eller bostadsanpassning. Boendet kan också komma att påverka behovet och tidpunkten för behov av särskilt boende. Inte minst kan dessa problem uppstå i kommuner med svag bostadsmarknad där det finns en risk att de äldre kommer att bo kvar i mindre lämpliga bostäder då alternativ saknas. Trygghetsboenden526 kan i vissa fall sannolikt vara ett alternativ till särskilt boende, men en avgörande skillnad för individen är att man själv betalar hela kostnaden för trygghetsboendet, medan man bara betalar en begränsad del av kostnaden för särskilt boende. De äldres boendesituation kommer också att påverka de statliga kostnaderna för bostadstillägg – fler äldre med svag ekonomi i kombination med ökande boendekostnader tenderar att öka statens kostnader. 5.3En ökad efterfrågan på välfärdstjänster blir en utmaning Det finns flera faktorer som gör att efterfrågan på såväl välfärdstjänster som socialförsäkringar sannolikt kommer att öka 525Abrahamsson (2015). 526Det finns ingen enhetlig definition av begreppet trygghetsboende, så innebörden kan variera något beroende på vem som använder det. Men för att få statligt investeringsstöd till trygghetsbostäder krävs bl.a. att det ska finnas personal kan stödja de boende och gemensamma utrymmen för samvaro. Dessutom ska minst en i hushållet som flyttar in vara . Offentliga välfärdssystem och fördelning successivt i många länder. Faktorer som en åldrande befolkning, den tekniska utvecklingen och stigande inkomster kan komma att öka efterfrågan på välfärdstjänster. Strukturomvandling till följd av teknisk utveckling och internationalisering kan även öka efterfrågan på socialförsäkringar (se kapitel 4). I det följande beskrivs övergripande hur efterfrågan och utbudet på de huvudsakligen skattefinansierade välfärdstjänsterna inom främst vård, omsorg och utbildning kan komma att påverkas. 5.3.1 Efterfrågan på välfärdstjänster ökar Offentlig konsumtion högre för äldre En betydande del av den offentliga konsumtionen avser välfärdstjänster som är nära relaterade till befolkningens ålder. Det gäller inte minst förskola och utbildning för barn och unga samt omsorg och sjukvård för äldre. De högsta kostnaderna per invånare återfinns för de riktigt gamla (se figur 5.4). Den nära kopplingen mellan befolkningens åldersstruktur och en stor del av de offentliga utgifterna gör att den offentliga konsumtionen tenderar att förändras i takt med ändrad ålderssammansättning i befolkningen. Som framgår i kapitel 2 kommer både antalet och andelen äldre i befolkningen att öka kraftigt framöver. Detta påverkar efterfrågan på bl.a. sjukvård och äldreomsorg. På kort sikt kommer också antalet barn och unga att öka relativt kraftigt, de närmaste två decennierna, vilket får betydelse för de offentliga utgifterna för barnomsorg och utbildning. Scenarier över den framtida ekonomiska utvecklingen baserade på ett antagande om oförändrade efterfrågemönster i olika ålders- grupper visar att den reala offentliga konsumtionen kommer att öka kraftigt till följd av den demografiska förändringen. är ökningen jämfört med och det är främst kostnaderna för äldreomsorgen som förväntas öka.527 Eftersom även BNP förväntas öka kommer dock den totala 2014/15:100. Offentliga välfärdssystem och fördelning offentliga konsumtionen som andel av BNP att minska med fram till 2050.528 Figur 5.4 Offentlig konsumtion över livet Källa: Prop. 2013/14:100. Demografiska förändringar – inte bara fler äldre Det finns flera demografiska faktorer kopplade till ökningen av andelen äldre i befolkningen som kan ha betydelse för efterfrågan på välfärdstjänster och därigenom för de offentliga kostnaderna på lång sikt. Fler ensamstående än sammanboende har exempelvis hemtjänst och särskilt boende, så förändringen i andelen ensamhushåll kan påverka efterfrågan på äldreomsorg. Ensamboende bland äldre förefaller inte ha blivit vanligare under , men däremot har antalet ensamboende äldre ökat i takt med att antalet äldre ökat.529 Det finns betydande regionala skillnader i 2014/2015, Promemoria. 529SCB (2014d). Offentliga välfärdssystem och fördelning andelen äldre ensamboende, vilket kan medföra regionala skillnader i de kommunala kostnaderna för äldreomsorg. Om andelen ensamboende äldre förändras kommer det att påverka efterfrågan på äldreomsorg. Det finns även skillnader mellan inrikes och utrikes födda äldre vad gäller äldreomsorg. har en lägre andel av de utrikes födda hemtjänst och särskilt boende jämfört med de inrikes födda. Det är dock osäkert i vilken omfattning detta kommer att gälla även när andelen utrikes födda bland de äldre kommer att öka kraftigt. En förklaring till att en mindre andel utrikes födda har särskilt boende skulle kunna vara att det är vanligare att äldre utrikes födda vårdas av anhöriga i hemmet. Det är vanligare bland utrikes än bland inrikes födda äldre att vara folkbokförda med något barn.530 Om skillnaderna mellan inrikes och utrikes födda består på är oklart och kan komma att påverkas av bl.a. ändrad sammansättning av de äldre utrikes föddas ursprung och vistelsetid i . Däremot förefaller inte hälsoskillnader kunna förklara skillnader i behov av äldreomsorg mellan inrikes och utrikes födda.531 Hälsan generellt bättre, men inte i alla grupper Under har befolkningens hälsa förbättrats. Bland annat uppger en allt mindre andel i en given åldersgrupp att deras dagliga liv hindras av sjukdomar eller besvär.532 En långsiktigt förbättrad hälsoutveckling i befolkningen, inte minst bland de äldre, skulle kunna minska efterfrågan på vissa välfärdstjänster, främst vård och omsorg. kan förbättrad hälsa medföra att fler personer når de åldrar där det är vanligare med vissa vård- krävande sjukdomar, inte minst demens.533 Även om hälsan övergripande har förbättrats finns betydande och i vissa fall ökande skillnader i hälsa mellan olika grupper. Personer med kortare utbildning har sämre allmänt hälsotillstånd 530SCB (2012c). 2014/15:100. 533Folkhälsomyndigheten (2014). Offentliga välfärdssystem och fördelning och mer psykisk ohälsa än personer med längre utbildning.534 Den relativt sett sämsta utvecklingen har kvinnor med enbart grund- skoleutbildning haft. Deras självuppskattade hälsa har utvecklats negativt och den återstående medellivslängden har knappt ökat under de senaste två decennierna.535 På några områden visar också utvecklingen en försämring av hälsoläget. Bland annat har andelen överviktiga ökat betydligt och andelen unga med besvär av ängslan, oro eller ångest har tredubblats sedan början av 1990-talet.536 Vidare har insjuknande i stroke bland medelålders ökat liksom psykisk ohälsa bland yngre. Det är oklart hur befolkningens hälsa kommer att utvecklas , och hur denna utveckling kommer att påverka de offentliga utgifterna. Ett förbättrat hälsoläge i befolkningen som minskar behovet av vård och omsorg skulle minska de offentliga utgifterna. Stigande inkomster ändrar efterfrågan Den demografiska utvecklingen kommer som nämnts sannolikt att öka efterfrågan på välfärdstjänster. Historiskt har dock den offentliga konsumtionen ökat betydligt snabbare än vad enbart demografin kan förklara. Över har den genomsnittliga tillväxten i den offentliga konsumtionen tenderat att öka med mer än vad som kan förklaras av demo- grafi.537 Det finns flera orsaker till detta. Det har skett en successiv utbyggnad av de offentligt finansierade välfärdstjänsterna . Under har t.ex. andelen barn som går i förskola ökat, gymnasieskolan har blivit treårig och systemet med personlig assistans har byggts ut. Men även efterfrågan på sjukvård har ökat och sjukvårdens andel av BNP tenderar att öka med stigande inkomster i de flesta länder. Efterfrågan på välfärdstjänster kan också öka i takt med att samhället uppfattas som mer komplext eller att omvandlingstakten i samhället uppfattas som högre. 2012/13:100. Offentliga välfärdssystem och fördelning löner och/eller en snabbare omvandlingstakt kan exempelvis öka efterfrågan på socialförsäkringar och viljan att betala för dem. Teknisk utveckling kan ändra efterfrågan Teknisk utveckling, däribland digitalisering, kan påverka efter- frågan på offentliga tjänster.538 Inom sjukvården har den tekniska utvecklingen lett till nya och förbättrade behandlingsmetoder som gjort att såväl fler sjukdomstillstånd som fler patientgrupper kan behandlas. I takt med att behandlingsmetoderna utvecklas kan också individernas förväntningar på att få del av nya behandlingsmetoder öka. Det kan innebära att även om de nya behandlingsmetoderna minskar kostnaderna per insats, kan de totala offentliga utgifterna öka när fler patienter kan behandlas. Även utvecklingen inom bioteknik kommer att medföra en fortsatt utveckling av behandlingsmöjligheter. har exempelvis flera nya läkemedel tagits fram, med goda resultat men med mycket höga kostnader per patient. Även här kommer troligen individernas efterfrågan öka i takt med de nya behandlingsmöjligheterna Detta kommer sannolikt att resa frågor kring hur de offentliga medlen inom sjukvården ska prioriteras. Den tekniska utvecklingen kan också göra det enklare för individer att själv skaffa information om exempelvis sjukdomar och möjliggöra ett ökat inslag av egenbehandling. Detta skulle kunna påverka individernas efterfrågan på offentliga välfärdstjänster som de ser ut , men det kan också leda till ökad efterfrågan på digitala offentliga tjänster. Ökad digitalisering och ständig uppkoppling mot internet kan rent generellt öka människors förväntningar på de offentliga tjänsternas tillgänglighet, med ökade krav på att servicen ska finnas tillgänglig dygnet runt. Utveckling av olika former av tekniska hjälpmedel för personer med funktionshinder kan öka efterfrågan på offentlig finansiering av dessa hjälpmedel. Förbättrade tekniska hjälpmedel skulle i princip kunna minska behovet och efterfrågan på personliga assistenter och äldreomsorg. 538 Den tekniska utvecklingens påverkan på vården diskuteras i t.ex. kommuner och landsting (2005). Offentliga välfärdssystem och fördelning Sammantaget kan den tekniska utvecklingen förväntas få mot- verkande effekter på efterfrågan på offentligt finansierade välfärds- tjänster och det är inte givet hur detta sammantaget kommer att påverka de långsiktiga offentliga utgifterna. 5.3.2Utmaningar för produktionen av välfärdstjänster Den åldrande befolkningen och andra förändringar kommer att medföra att produktionen av välfärdstjänster ökar . En ökande produktion kommer dels att leda till behov av omfattande personalrekrytering till välfärdssektorn, dels aktualisera frågor kring hur verksamheten kan drivas på ett så effektivt sätt som möjligt. I det följande berörs dessa två områden översiktligt. När antalet äldre i befolkningen ökar och därmed även efterfrågan på vård och omsorg, kommer sannolikt en ökande andel av de sysselsatta att arbeta inom dessa sektorer. Det kommer alltså att finnas ett betydande behov av att rekrytera personer med vård- och omsorgsutbildning för att möta den demografiska utvecklingen. Då personalen inom dessa områden har relativt hög medelålder kommer det dessutom att finnas behov av att ersätta dem som lämnar arbetskraften av ålderskäl.539 Enligt beräkningar från Kommuner och Landsting (SKL) kommer kommuner och landsting att behöva rekrytera drygt en halv miljon personer.540 Störst bedöms behoven bli inom vård och omsorg (144 000) samt förskola och skola (148 000).541 SCB pekar i sina prognoser på att det kan bli stor brist på personer med utbildning inom vård och omsorg på gymnasienivå liksom på sjuksköterskor med specialistkompetens. Bristen på gymnasialt vård- och omsorgsutbildade beräknas öka kraftigt och uppgå till 160 000 personer 2035.542 som det finns en god 539Sveriges kommuner och landsting (2015c). 542SCB (2015h). Offentliga välfärdssystem och fördelning efterfrågan på exempelvis vårdutbildade eller lärare, är det i många fall få som söker sig till gymnasiets omsorgsutbildningar eller vissa inriktningar av lärarutbildningen. Det svaga intresset för vissa utbildningar riskerar att leda till ökade rekryteringsproblem . Rekryteringsproblemen kommer sannolikt att bli särskilt känn- bara i små arbetsmarknadsregioner. Det gäller såväl vårdpersonal som personal till utbildningsväsendet.543 har vissa regioner svårt att rekrytera och behålla personal inom inte minst inom sjukvården. Detta medför ibland dyra, tillfälliga lösningar som inhyrd personal, något som riskerar att bli vanligare om bristen på utbildade ökar. Det finns också en internationell konkurrens om välutbildad personal, inte minst inom vårdsektorn. Detta innebär att även om relativt många utbildar sig inom vårdyrken är det inte säkert att de sedan arbetar i . Ett exempel är sjuksköterskor som i betydande omfattning sökt sig till arbete i . har i genomsnitt över 1 000 svenskar ansökt om sjuksköterskelegitimation i Norge.544 Även om en del av dessa även arbetade i , handlar det om ett betydande utflöde av potentiell arbetskraft. Även många läkare med svensk utbildning har sökt läkarlegitimation i Norge.545 sker dock ett stort inflöde av läkare med utländsk utbildning till . Det har mer än hälften av alla utfärdade läkarlegitimationer i avsett personer med en utländsk läkarutbildning, där den största andelen kom från EU- länder, medan en mindre andel var svenskar som studerat utomlands.546 Trots att det alltså finns flera tecken som tyder på framtida problem med att rekrytera personal till välfärdssektorn finns också inom vissa yrkeskategorier god potential för att öka arbetsutbudet. SKL har i en rapport visat att rekryteringsbehovet inom kommuner och landsting skulle kunna minska om fler arbetar heltid eller går i pension . För detta skulle det dock 543SOU 2015:101, Bilaga 7 till . 544Statens Auktorisasjonskontor (olika årgångar) samt (2015) . 545Sveriges Radio (2012). 546Agerberg (2013). Offentliga välfärdssystem och fördelning krävas att den genomsnittliga arbetstiden blir av heltid och att pensionen sker än i dag.547 Tabell 5.1 Andelen utrikes födda av samtliga anställda inom vissa yrken inom välfärdssektorn samt totalt, 2013 av anställda, procent Vårdbiträden, personliga assistenter Totalt, alla anställda Källa: SCB (). Inom vissa delar av den offentliga sektorn är en betydande del av de anställda utrikes födda. Exempelvis var 2013 nästan en tredjedel av läkarna födda utomlands, liksom av universitets- och högskolelärarna och närmare en fjärdedel av vårdbiträdena och de personliga assistenterna (se tabell 5.1). Med en ökad invandring kan på lång sikt sannolikt utbudet av personal till välfärdssektorn öka, genom att en del av de utrikes födda väljer den yrkesbanan. Detta skulle också kunna möta den ökade efterfrågan på språkkunnig personal till äldreomsorgen som kan förväntas när antalet utrikes födda som behöver äldreomsorg ökar. Eftersom vård- och omsorgssektorn är mycket könssegregerad, med en klart övervägande andel kvinnor, finns en god potential till ett ökat utbud om fler män väljer ett yrke inom vård och omsorg. De omfattande rekryteringsbehoven i kombination med svagt intresse för vissa utbildningar gör det viktigt att ta tillvara den potential som trots allt finns. Skulle bristen på personal med viss kompetens öka kraftigt finns en uppenbar risk att det leder till högre relativlöner vilket i sin tur får 547 kommuner och landsting (2015c). Offentliga välfärdssystem och fördelning de offentliga personalkostnaderna att öka mer än de skulle gjort enbart till följd av ett ökat antal anställda. Problemen att rekrytera vårdpersonal, inte minst läkare till primärvården, i vissa regioner har medfört kraftigt ökande kostnader för hyrläkare i vissa landsting.548 Problem att rekrytera rätt personal kan medföra att en sådan utveckling kan omfatta fler yrkeskategorier och fler landsting. E-tjänster ger förutsättningar till ökad effektivitet – om de används Teknisk utveckling och inte minst digitalisering kan bidra till betydande förenklingar av administrativa processer, vilket kan bidra till produktivitetsvinster i såväl offentlig som privat verksamhet. var tidigt ute med att införa och utnyttja elektroniska tjänster (e-tjänster) i den offentliga förvaltningen. förefaller det dock som att i vissa avseenden halkat efter. En förklaring till detta kan vara att den offentliga förvaltningen är uppdelad på ett stort antal aktörer i form av såväl myndigheter som kommuner och landsting som inte alltid samverkar. Den svenska förvaltningsmodellens självständiga myndigheter möjliggjorde en snabb introduktion av elektroniska tjänster, men kan utgöra ett problem när det behövs samarbete mellan olika offentliga organ.549 Inte minst finns betydande skillnader mellan kommunerna där de större kommunerna liksom landstingen, tenderar att ha kommit längre i utvecklingen.550 I sitt slutbetänkande konstaterar att det behövs samverkan i offentlig sektor för att påskynda utvecklingen i . Särskilt viktigt för den framtida utvecklingen är inkluderingen av den lokala nivån.551 Ansvarsfördelning mellan stat och kommun för välfärdstjänster När välfärdstjänsterna utvecklades gavs kommuner och landsting ansvaret för betydande delar av dessa verksamheter. 548Konkurrensverket (2015). 550Sveriges kommuner och landsting (2015a). Offentliga välfärdssystem och fördelning ansvaret har delegerats finns det inom många välfärdsområden nationella mål och krav för verksamheten. Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna kan skapa potentiella målkonflikter mellan det kommunala självstyret och nationella mål och regler inom olika verksamheter. Kostnadsfördelningen mellan stat och kommuner bidrar till otydligheten, dels genom att staten genom nationella krav kan öka kommunernas kostnader, dels genom att staten till viss del finansierar de kommunala utgifterna genom statsbidrag. Statsbidragens utformning har också betydelse för effektiviteten, och generella statsbidrag medför i de flesta fall färre nackdelar ur effektivitets- och ansvarshänseende, eftersom de är förknippade med mindre statlig detaljstyrning.