sou · H3B335 · 2015-03-31 00:00:00 — De elektroniska kommunikationerna byggs succesivt ut men fortfarande finns brister i tillgängligheten i delar av landet. Utredningen har bedömt att en grundläggande nivå av kommersiell service kan anses vara uppnådd när grundläggande service är så tillgänglig att vardagen fungerar på ett tillfredställande sätt för människor och företagande. Utredningens överväganden och förslag Utan ett ytterligare statligt stöd till kommersiell service kommer en fortsatt utslagning av försäljningsställena att ske. Utvecklingskraft i alla delar av landet Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Statligt stöd till kommersiell service ska bidra till att uppfylla detta mål. Fler och växande företag är själva grunden för att hela ska leva. Företagande i glesbygd förutsätter både service och tillgång till en befolkning i arbetsför ålder. Besöksnäringen växer och ger intäkter i flera led. För att den utvecklingen ska fortsätta behövs också service och levande bygder. Många människor vill bo och verka på landsbygden. Också den glesa glesbygden erbjuder möjligheter och goda livsmiljöer. I många fall saknas dock de kommersiella förutsättningarna för att erbjuda service. Ny teknik med utbyggda elektroniska kommunikationer minskar de fysiska avståndens betydelse och det är viktigt att hela kan dra nytta av detta. Då ökar möjligheterna till arbete och inkomster också för människor i glesbygd. Statliga insatser görs redan på många områden för att trygga service och stimulera tillväxt och utveckling. Det finns bestämmelser om en samhällsomfattande posttjänst som innebär en posttjänst som ska finnas i hela landet. Det finns också ett statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster och ett statsbidrag till öppenvårdsapoteksservice. Dessa stöd syftar till att alla i hela landet ska ha tillgång till respektive tjänster. Det är när dessa insatser samverkar och fungerar tillsammans som de blir riktigt verkningsfulla, särskilt i glesbygd. Det behövs samordningslösningar där flera typer av service samlas. Samverkan mellan offentliga, privata och ideella aktörer ökar möjligheterna att behålla en rimlig servicenivå. Utredningens överväganden och förslag 12.1.3Vad stödet ska främja Samordnade servicelösningar – en strategi för fortlevnad Samordnade servicelösningar är en strategi för att tillhandahålla service och för att öka butikernas överlevnadsmöjligheter. Lanthandelsbutikerna erbjuder ofta ett brett utbud av service. Det kan också vara en drivmedelsstation som samlar flera typer av service, inklusive viss livsmedelsförsäljning. Oavsett om basen är en drivmedelsstation eller en livsmedelsaffär fyller serviceställena även en social funktion som mötesplats och förmedlare av information. Erfarenheter från hittillsvarande arbete med servicefrågor visar att kommunerna har en betydelsefull roll, så också ideella krafter. Allt fler kommuner ser handlaren som en entreprenör och förlägger servicefunktioner till butiker eller i anslutning till butiker. Om handlarna kan erbjuda flera typer av service ökar butikernas attraktivitet. Handlare och andra med god kännedom om branschen lyfter ofta fram att handlarna vill utföra kompletterande uppdrag och få ersättning för detta, hellre än att ta emot bidrag. De vill ses och tas till vara som en resurs i bygden och för samhället. Utredningens uppdrag är tydligt inriktat på kommersiell service. Mot den bakgrunden har utredningen utformat stöd för försäljningsställen för dagligvaror där olika serviceslag kan samlas. Generösa öppettider med tillgänglig personal är också ett starkt motiv för att med dagligvarubutiken som grund upprätthålla en grundläggande nivå av kommersiell service i glesbygd. ett stöd som inte rubbar konkurrensen De stöd som utredningen föreslår är långsiktiga stöd. De kan ses som en ersättning för tillhandahållande av dagligvaror i glesbygdområden där marknaden inte fullt ut förmår att upprätthålla sådan service. Det innebär en statlig ersättning som utgår kontinuerligt under vissa villkor. För att inte snedvrida konkurrensen behövs vissa avståndsgränser. Även för nuvarande stödformer, som investeringsstöd och servicebidrag, tillämpas villkor om avstånd mellan butiker. I länens riktlinjer för stöd ställs olika krav på minst antal kilometer till när- Utredningens överväganden och förslag mast liggande försäljningsställe för dagligvaror. Avståndsgränser om 10, förekommer. Avstånden till service varierar mellan glesbygder i olika län. Det är olika långt till nästa försäljningsställe med ett mångsidigt utbud av dagligvaror. Närmast liggande butik kan också vara en trafikbutik med ett mycket begränsat sortiment av livsmedel. Utredningens bedömning är att de nya stöden förutsätter en och samma avståndsgräns. En avståndsgräns som ska gälla i flera län måste sättas så att den dels upprätthåller en rimlig konkurrens, dels bidrar till att identifiera vilka försäljningsställen som ligger där tillgängligheten till dagligvaror och annan kommersiell service är som sämst. Avgränsning till särskilt utsatta och sårbara glesbygdsområden Utredningen har övervägt olika sätt att avgränsa den mest sårbara och utsatta glesbygden. Tillväxtanalys modell som belyser tillgängligheten till tätorter illustrerar hur underlaget för service ser ut i olika delar av landet. Utredningen förordar att två nya typer av stöd ska kunna utgå i områden med låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter och i direkt angränsande glesbygdsområden med ”mellan-tillgänglighet” till tätorter. Stöden ska också kunna utgå på avlägset belägna öar som saknar fast landförbindelse. Det är i dessa områden som avstånden till service är som längst för människor och företag. Här finns också många kommuner med en åldrande befolkning och ökande försörjningsbörda för de yrkesverksamma. Inte en rättighet att få stöd men en möjlighet För att ett försäljningsställe ska få stöd måste det alltid göras en prövning. Försäljningsstället ska uppfylla vissa villkor vad gäller utbud, omsättning, geografiskt läge och avstånd till andra försäljningsställen. Dessutom ska kommunen och beslutsfattare på regional nivå göra en analys och prioritering av hur servicebehoven på bästa sätt kan tillgodoses. Utredningens överväganden och förslag Flexibilitet för olika lösningar Ett nytt stödsystem ska göra det möjligt att upprätthålla en grundläggande nivå av kommersiell service. Det innefattar ett mångsidigt utbud av dagligvaror. Det kräver ett visst sortiment och en viss försäljningsvolym. Därför bör krav ställas på en viss nettoomsättning. Villkoren ska stimulera viljan att växa. ska stöd inte ges om butiken har en god förmåga att stå på egna ben. En övre omsättningsgräns behövs för att inte ge en överkompensation och stöd till de som inte behöver stödjas. Det kommer därutöver att finnas försäljningsställen med en mycket låg nettoomsättning, som inte kan sägas ha ett mångsidigt utbud av dagligvaror, men som ändå är strategiska ur servicesynpunkt. Många riktigt små butiker drivs till stor del med hjälp av ideella insatser och avståndet till nästa försäljningsställe kan vara mycket långt. Mot bakgrund av att försäljningsställen för dagligvaror och samordnade servicelösningar kan bedrivas på många olika sätt behövs en flexibilitet i stödformerna. Därför finns två olika typer av stöd i det förordningsförslag som utredningen presenterar. Det finns ett behov av att stödja kommunernas arbete I samband med att länsstyrelserna eller andra beslutande aktörer ska bevilja stöd till kommersiell service ska kommunerna vara samrådspart. Det är kommunerna som bäst känner de lokala förhållandena och som kan bedöma vilka försäljningsställen som är de mest strategiska för den kommersiella servicen. Kommunerna har också en betydelsefull roll när det gäller att främja samordnade servicelösningar. Dessvärre har många kommuner i glesbygd svag ekonomi och begränsade personalresurser. Alla arbetar inte aktivt med frågor om kommersiell service. Utredningen har övervägt att föreslå ett statsbidrag till kommuner i glesbygd med syftet att stimulera kommunernas arbete med servicefrågor. Det behövs dock mer än ekonomiska resurser. har på regeringens uppdrag bedrivit nationella projekt som har gett stöd till pilotkommuner för serviceutveckling och till andra lokala servicelösningar. Projekten visar att erfarenhetsutbyte stimulerar och leder till nya lösningar lokalt. Kommunerna kan genom sådana projekt få både ekonomiskt stöd och processtöd. Utredningens överväganden och förslag 12.2En ny förordning om stöd till försäljningsställen för dagligvaror i särskilt sårbara och Förslag: I en ny förordning ska det införas två olika typer av stöd till försäljningsställen för dagligvaror. En förutsättning för stöd är att försäljningsställena ligger i särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden. Syftet med stöden är att skapa goda förutsättningar för att människor och företag i sådana områden får tillgång till en grundläggande nivå av kommersiell service. Stöd får lämnas endast om kommunen har planerat varuförsörjningen på ett sådant sätt att behovet av stöd kan bedömas. Stöd får lämnas i den utsträckning det finns medel. Den fråga som utredningen har haft att ta ställning till är vilken typ av kompletterande stöd som har bäst förutsättningar att på ett hållbart och långsiktigt sätt säkerställa att människor och företag får tillgång till en grundläggande nivå av kommersiell service, vilket i sin tur bidrar till utvecklingskraft i hela landet. Utredningens slutsats är att bäst förutsättningar i det avseendet har ett ekonomiskt stöd till försäljningsställen för dagligvaror i särskilt sårbara och utsatta områden. Stödet bör ges kontinuerligt och tidsobegränsat i syfte att verka hållbart och långsiktigt. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att två olika typer av stöd till försäljningsställen för dagligvaror införs i en ny förordning, förordning om stöd till försäljningsställen för dagligvaror i särskilt sårbara och utsatta områden. Syftet med stödet är att i de aktuella områdena skapa goda förutsättningar för att människor och företag får tillgång till en grundläggande nivå av kommersiell service. En redogörelse för innebörden av begreppet ”grundläggande nivå av kommersiell service” samt vilka områden som utgör särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden finns i kaptitel 8. Beviljande av båda de föreslagna stöden förutsätter att den berörda kommunen har planerat försörjningen av dagligvaror på ett sådant sätt att behovet av stöd kan bedömas. Kommunen är den offentliga aktör som bäst känner till stödbehovet i aktuellt område Utredningens överväganden och förslag och en sådan planering utgör därför ett viktigt beslutsunderlag för stödmyndigheten. Endast för försäljningsställen med ett konstaterat stödbehov kan stöd sålunda bli aktuellt. Mer om vad kommunens planering kan innehålla framgår av kapitel 6.3.7. Stöd får lämnas i den utsträckning det finns medel. Det måste alltid göras en prövning i det enskilda fallet där stödmyndigheten gör en bedömning utifrån uppsatta villkor och hur servicebehovet ser ut. Mot den bakgrunden innebär inte de föreslagna stöden civila rättigheter för de enskilda försäljningsställena. Genom att rikta nya stöd till försäljningsställen för dagligvaror inkluderas också försäljningsställen av drivmedel. Många dagligvarubutiker säljer drivmedel men ibland är en drivmedelsstation basen för både livsmedelsförsäljning och ombudstjänster. En fjärdedel av de befintliga stöden till kommersiell service beviljas till drivmedelsstationer och av detta stöd är investeringsbidrag. Drivmedelsstationer har alltså främst behov av stöd till investeringar. I de fall försäljning av drivmedel äger rum via automatpumpar kan dessa inte vara en bas för samordnade servicelösningar. Dessa faktorer talar för att de stöd som utredningen föreslår ska inriktas på försäljningsställen för dagligvaror. De dagligvarubutiker som blir aktuella för de föreslagna stöden kommer att få bättre möjligheter att dels fortsätta sin verksamhet med redan etablerade servicefunktioner, dels att etablera nya servicefunktioner. Den föreslagna stödordningen kommer sålunda att skapa goda förutsättningar för både bibehållande och nyetablering av samordnade servicelösningar. Förslag: Med grundläggande kommersiell service avses försäljning av dagligvaror och drivmedel, ombudsfunktioner för post- och apoteksservice samt betaltjänster. Med dagligvaror avses varor som hushållen behöver köpa ofta. Med ett mångsidigt utbud av dagligvaror avses minst 1 000 dagligvaruartiklar i sortimentet, varav varugrupperna mejeri- och charkvaror, ägg, färskt bröd, frukt och grönsaker finns represen- Utredningens överväganden och förslag I kapitel 8 har utredningen beskrivit att försäljning av dagligvaror och drivmedel, post- och apoteksservice samt betaltjänster får anses utgöra grundläggande kommersiell service. I postservice ingår att ta emot, transportera och dela eller lämna ut brev och paket, försäljning av frimärken och andra postartiklar samt utlämning av körkort. I grundläggande apoteksservice ingår försäljning av receptfria läkemedel och andra apoteksvaror samt utlämning av receptbelagda läkemedel. Med betaltjänster avses sådana grundläggande betaltjänster som omfattas av förordning (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållande av grundläggande betaltjänster, dvs. betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. Dagligvarubutiker utgör ofta ett viktigt komplement till banker och uttagsautomater genom att de erbjuder möjlighet att ta ut kontanter i samband med köp av varor och genom begränsade kontantuttag för kunder till butikens samarbetande bank. Dagligvarubutiker kan också vara de serviceställen som mottar statligt stöd till tillhandahållande av grundläggande betaltjänster. I den första förordningen om stöd till kommersiell service, . Maj:ts kungörelse (1973:608) om statligt stöd till kommersiell service i glesbygd, definierades dagligvaror som ”varor som hushållen behöver köpa ofta”. Utredningen anser att den definitionen står sig än och därför bör finnas med i den nya förordningen. En närmare redogörelse av begreppet ”ett mångsidigt utbud av dagligvaror” finns under avsnitt 12.2.2 nedan. Utredningens överväganden och förslag av allmänt ekonomiskt intresse Förslag: Ett nytt stöd, stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse, ska kunna ges till fasta försäljningsställen som har ett mångsidigt utbud av dagligvaror. Människor i ska ha möjlighet att handla dagligvaror inom rimliga avstånd, vare sig de är boende, arbetande eller besökande i ett specifikt område. Försäljning av dagligvaror inom rimliga avstånd till människor måste därför anses vara en ekonomisk verksamhet vars resultat är till övergripande allmän nytta. I de mest sårbara och utsatta områdena i ligger försäljningsställen för dagligvaror ofta glest. Till följd av framförallt vikande befolkningsunderlag verkar många av dessa försäljningsställen under knappa förhållanden, vilket i förlängningen innebär risker för utbud, kvalitet och hela verksamhetens existens. Slutsatsen är att det i de aktuella områdena saknas förutsättningar för en fungerande marknad avseende försäljning av dagligvaror. Utredningen föreslår därför att försäljningsställen för dagligvaror i de mest sårbara och utsatta områdena får möjlighet att ansöka om ett kontinuerligt ekonomiskt stöd mot att de åtar sig ett uppdrag att tillhandahålla grundläggande dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse, dvs. en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. På så sätt skapas förutsättningar för att människors tillgång till dagligvaror säkerställs, åtminstone från de försäljningsställen som beviljas stöd. Tjänsten innebär att tillhandahålla ett mångsidigt utbud av dagligvaror till människor under vissa öppettider. Mer om detta under . Utredningens förslag är att utforma stödet så att det är förenligt med kommissionens förordning nr 360/2012, dvs. som ett stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Ett sådant stöd innebär inte ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget och det behöver därför inte heller anmälas till kommissionen innan det införs. Förordningens gränsvärde på på tre beskattningsår motsvarar . Inga enskilda mindre dagligvaru- Utredningens överväganden och förslag butiker har erhållit så mycket stöd . Utredningens förslag kommer inte heller innebära att detta belopp överskrids för ett enskilt försäljningsställe. Av den kartläggning som Tillväxtanalys gjort beträffande förekomsten av dagligvarubutiker i olika tillgänglighetsområden framgår att det företrädesvis är ICA-, Coop- och (Ax- food) som är representerade i de mest sårbara och utsatta områdena. När det gäller ICA- och ägs och drivs de av enskilda handlare, dvs. utan något inflytande från bolagen . Normalt äger handlarna en butik var men det förekommer att en handlare äger upp till tre butiker. Annorlunda förhåller det sig med , vilka ägs av 37 konsumentföreningar samt av och (). Konsumentföreningarna kan äga ett flertal butiker var. CSAB äger 251 butiker. Detta betyder att de butiker som ingår i samma förening eller i CSAB, dvs. samma ekonomiska enhet, ses som ett företag och samtliga ingående butikers stöd ska läggas samman vid kontroll av om stödet håller sig inom gränsvärdet. Ett relativt lågt antal finns dock i de aktuella glesbygdsområdena och de är spridda på flera ekonomiska föreningar. CSAB:s butiker ligger också mestadels i storstadsregionerna. Med hänsyn till det och till stödbeloppens storlek bör det inte föreligga någon risk för att gränsvärdet under tre beskattningsår blir för lågt. Utredningens överväganden och förslag Förslag: Stödet får lämnas till ett försäljningsställe som är beläget mer än 15 kilometer från ett annat försäljningsställe med ett mångsidigt utbud av dagligvaror, har sina lokaler öppna så att kunder kan få tillgång till dagligvaror på åretruntbasis, under i genomsnitt , och har en nettoomsättning för dagligvaror som uppgick till men inte mer än vid senaste årets årsredovisning, årsbokslut eller annat liknande underlag. Stöd får lämnas med högst till samma försäljningsställe. I samband med att stödet lämnas ska stödmyndigheten upplysa stödmottagaren om innehållet i den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för vilken stödet beviljas. Stöd ska kunna lämnas till fasta försäljningsställen för dagligvaror. Med hänsyn till lanthandelns betydelsefulla roll som mötesplats och till att försäljningsstället ofta samlar även annan service är det lämpligt att försäljningsstället finns på en och samma plats. Som har framgått tidigare anser utredningen att det också är viktigt att ha ett minsta avstånd till närmaste alternativa butik. Det talar också för att stöd endast ska ges till fasta försäljningsställen. För besöksnäringens skull är det också viktigt att försäljningsstället kan pekas ut på vägskyltar och kartor. Det måste anses ligga i ett åtagande om dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse att försäljningsstället har ett mångsidigt utbud av dagligvaror, vissa öppettider, ett minsta avstånd till närmaste alternativa försäljningsställe samt ligger inom ett visst omsättningsintervall. Om försäljningsstället har ett mångsidigt utbud av dagligvaror finns goda förutsättningar för att människor som handlar där får sina behov tillgodosedda av sådana varor som människor köper ofta. I förordningen bör det finnas en definition av begreppet ”ett Utredningens överväganden och förslag mångsidigt utbud av dagligvaror”. Livsmedelshandlarna har hjälpt utredningen att ta fram sortimentslistor från avidentifierade dagligvarubutiker av olika storlekar. Av listorna kan man sluta sig till att butiker med runt 1 000 dagligvaruartiklar i sortimentet har ett relativt brett utbud av dagligvaror. Det finns dock av förklarliga skäl vissa svårigheter för dessa butiker att ha ett brett utbud av färskvaror, i synnerhet frukt och grönsaker. Mot den bakgrunden anser utredningen att begreppet ”ett mångsidigt utbud av dagligvaror” innebär minst 1 000 dagligvaruartiklar i sortimentet, varav varugrupperna mejeri- och charkvaror, ägg, färskt bröd, frukt och grönsaker finns representerade. Utredningens uppfattning är att en dagligvarubutik med ett sådant sortiment har mycket goda förutsättningar att uppfylla människors vardagsbehov av varor. När det gäller kravet på öppettider har utredningen gjort bedömningen att det måste finnas en viss flexibilitet för handlarna som de i normalfallet bör hålla öppet . Det föreslås därför ett villkor om att försäljningsstället håller öppet på åretruntbasis, under i genomsnitt . Försäljningsstället måste vidare ligga inom ett visst nettoomsättningsintervall för dagligvaror.1 En nedre nettoomsättningsgräns visar att försäljningsstället har en viss efterfrågan från kunder och en övre sådan gräns behövs eftersom dagligvaruverksamhet som bedrivs med hög omsättning är ett tecken på att marknaden lyckats och att statligt ingripande därför inte är nödvändigt. Resultaten av en regressionsanalys som gjort inom ramen för sin studie visar att det finns en positiv korrelation mellan rörelsemarginal och omsättning för de butiker som har en omsättning , men inte för de butiker som har en lägre omsättning. Enligt talar detta för att en inriktning på butiker i intervallet 2–är lämplig eftersom butikerna inom dessa omsättningsintervall inte verkar kunna expandera verksamheten för att öka lönsamheten. 1 Nettoomsättning = intäkter från sålda varor och utförda tjänster som ingår i butikens normala verksamhet med avdrag för lämnade rabatter, mervärdesskatt och annan skatt som är direkt knuten till omsättningen. Utredningens överväganden och förslag Mot bakgrund av HUI:s resultat menar utredningen att den nedre nettoomsättningsgränsen bör ligga på medan den övre bör ligga på . Omsättningsstorleken visas genom ett utdrag ur det senaste årets årsredovisning eller årsbokslut eller genom ett annat likande underlag, t.ex. ett revisorsintyg. I avsnitt 8.4 har närmare redogjorts för varför utredningen anser att det för beviljande av stöd ska finnas ett minsta avstånd mellan den stödsökande butiken och närmaste alternativa butik samt vilket avstånd som ska gälla. Ett av skälen till att ha en minsta avståndsgräns är att kunna identifiera vilka försäljningsställen som ligger där tillgängligheten till bl.a. dagligvaror är som sämst. Resonemanget gäller i högsta grad för stödet till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse eftersom försäljningsstället då åtar sig att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan tjänst förutsätter att det rör sig om en allmännyttig ekonomisk verksamhet som det saknas förutsättningar för marknaden att tillhandahålla tillfredsställande. Utredningen anser att endast de försäljningsställen som ligger där tillgängligheten till dagligvaror är som sämst har möjlighet att leva upp till de krav som ställs på en sådan tjänst. Det föreslås därför att stöd får lämnas till ett försäljningsställe som är beläget mer än från ett annat försäljningsställe med ett mångsidigt utbud av dagligvaror. Stöd får lämnas med högst till samma försäljningsställe. Utredningen föreslår att får meddela föreskrifter som närmare beskriver hur stödens storlek ska beräknas. Utredningen inkluderar därför inte någon stödberäkningsmodell i förslaget till förordning. har emellertid i sin studie analyserat utfallet för ett antal olika stödberäkningsmodeller, när det gäller stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse. Mot bakgrund av HUI:s analys rekommenderar utredningen att beräkningen av stödbeloppet sker i enlighet med den stödmodell som kallar stödmodell C. En närmare redogörelse för stödmodellerna finns i kap. 9.