sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Enligt prognosen färdig- ställs cirka 41 000 bostäder och cirka 48 000 , inräknat nettotillskott genom ombyggnad. Det svenska bostadsbeståndet utgörs av cirka 2 miljoner lägen- heter i småhus () och cirka 2,4 miljoner lägenheter i flerbostadshus () samt i specialbostäder och i övriga hus. Hyresrätten utgör av det totala bostadsbeståndet i flerbostadshus och dominerar i 260 av landets 290 kommuner.5 Bostadsrätter utgör av bostads- beståndet i flerbostadshus. Det innebär att det tillskott som gene- reras genom nyproduktion utgör en procent av det befintliga beståndet vid dagens produktionsvolym. har det skett en förskjutning mellan upp- låtelseformerna. Den tidigare dominerande hyresrätten har minskat sin andel och bostadsrätten liksom äganderätten har ökat sina andelar. bor av befolkningen i äganderätt, i hyresrätt och i bostadsrätt. Småhusbyggandets andel av den totala husbyggnadsmarknaden har halverats jämfört med . Flerbostadshus- byggandets andel ökade med när jämförs med . har analyserat varför småhusbyggandet har minskat.6 Att småhusbyggandets andel av hela bostadsproduktionen minskar i storstadsregionerna sammanhänger enligt med att exploateringsgraden generellt är lägre för småhus än för fler- 5SCB, 2015, Statistikdatabasen, , byggande och bebyggelse. 6Boverket, 2015, Förutsättningar för ökat småhusbyggande i storstadsregionerna, Rapport 2015:24. I det läge som råder på bostadsmarknaden med en låg tillgång på mark i centrala lägen är kommunerna generellt mindre benägna att prioritera planläggning för småhusändamål. Planering för flerfamiljshus ger bättre avkastning, i termer av beviljade byggrätter per arbetad tidsenhet, för en hårt ansträngd . Det finns ett starkt önskemål bland konsumenter och producenter om att få bygga fler småhus i storstadsregionerna. Men för småhus finns också en väl fungerande andrahandsmarknad. Det är därför enligt svårt att se att det skulle finnas några särskilda behov av ökat småhusbyggande utöver ökat bostadsbyggande generellt. Det minskande, och för- hållandevis låga, småhusbyggandet är en konsekvens av det gällande regelverket på bostadsmarknaden i kombination med kom- munernas tillämpning av planmonopolet. Konkurrens om mark i kombination med starka preferenser för centralt boende är en annan förklaring till att urbaniseringen leder till en minskande andel småhusbyggande. I centrala lägen konkurreras småhus ut ekonomiskt av bostadsrättshus eller hyreshus. Byggindustrin har stor samhällsekonomisk betydelse och svarar för en betydande andel av bruttonationalprodukt (BNP). De samlade bygginvesteringarnas (ny- och ombyggnadsinvesteringar i fastigheter samt investeringar i anläggningar) andel av BNP låg . Därefter sjönk andelen till . skedde en återhämtning och hade andelen av BNP ökat till . Om vi bara ser på bostadsbyggandet såg uppgick dess andel av BNP till till . , i samband med finans- och fastighetskrisen sjönk bostadsbyggandets andel av BNP till en och en halv procent. Därefter hämtade sig fastighetssektorn och bostadsinvesteringarna ökade och utgör nu av BNP. I figur 2.2 nedan visas utvecklingen av bostadsbyggandets andel av BNP perioden –2013. Källa: SCB. har investerat mindre i bostäder än andra länder , se figur 2.3 nedan. Investeringarna uppgick till rekordlåga av BNP . har bostadsinveste- ringarna i fortsatt ligga på en låg nivå och trots en viss återhämtning investerar fortfarande mindre än jämförbara länder. Det framgår av figur 2.3 att investerings- kvoten varierar mycket både och mellan olika länder. Källa: SCB. Det var lägre än i andra länder, men bostadsinvesteringarna ökade mest i fram . Finanskrisen innebar att bostadsinvesteringarna minskade stort i de flesta länderna och inte bara i . Bostadsinvesteringarna i hade ännu inte nått upp till nivå. Byggkostnaderna bestäms av flera faktorer, till exempel vilken sorts hus som byggs och var i landet det byggs. Varje bostadsprojekt har i hög grad sina egna förutsättningar kan i någon mening anses vara unika. Kostnaderna skiljer sig åt mellan byggherrar och även mellan olika projekt hos en och samma byggherre.7 Begreppet byggkostnader har olika betydelser. används termen produktionskostnad som innehåller alla kostnader som en 7 Enligt Plan och bygglagen (2010:900) (PBL) är byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten genom en bygg- entreprenör eller byggmästare. byggherre har för att huset till slut skall stå på plats, inklusive kostnader för tomten, grundläggning, konsultarvoden, avgifter, skatter och vinster som tas ut av underleverantörer i olika led. Termen byggkostnad förekommer också. Då exkluderas det som handlar om mark från produktionskostnaderna. I figur 2.4 redovisas vilka kostnadsposter som ingår i produktions- och byggkostnaden TBM m fl. Källa: SCB, Byggindustrier. Mark- och materialkostnader svarar för betydande andelar av den totala produktionskostnaden och dessas kostnadsandelar har ökat under . SCB publicerar statistik över kostnader för nyproducerade bostäder. I figur 2.5 visas kostnader per kvadratmeter för nybyggda flerbostadshus, nettokostnad (efter avdrag för bidrag) för – 2013. Samtliga byggrelaterade kostnader har ökat väsentligt mer än såväl producentprisindex (PPI) som konsumentpriserna (KPI) . Källa: SCB, egna beräkningar. Produktionskostnaden för flerbostadshus ökade till per kvadratmeter –2013. Byggkostnaden utgjorde av produktionskostnaden . Markkostnadens andel av den totala produktions- kostnaden ökade från – 2013. Markkostnaden steg per kvadratmeter lägenhetsarea, medan byggkostnaden ungefär fördubblades. stod markkostnaden för närmare hälften av den totala produktionskostnadsökningen. steg producentpriserna uttryckta genom producentprisindex (PPI) och konsumentpriserna (KPI) . Markkostnaden är den kostnadspost som har den relativt största ökningen. är en bristvara i centrala lägen och efterfrågan driver upp priserna på både mark och bostäder. Marken kan även fördyras av om det är komplicerade förutsättningar för att bygga, till exempel svåra markförhållanden och saneringsbehov. Det existerar stora skillnader i markpriser på olika regionala Figur 2.6 visar den aggregerade markpris- utvecklingen för riket som helhet samt för storstadsområden. Källa: SCB. I steg markpriserna –2013 och i riket som helhet var uppgången . SCB:s statistik visar också att det är skillnad mellan mark- kostnaden för bostadsrätter och för hyresrätter. För bostadsrätter var den per kvadratmeter lägenhetsarea, medan den var 2013. Markkostnaden för hyresrätter var alltså en tredjedel av den för bostadsrätter. var skillnaden av den för bostadsrätter. Det avspeglar att när hyresrätter uppförs på köpt mark så sker detta i andra lägen än vad som är fallet för bostadrätter. Förutsättningarna för att bygga bostadsrätter och hyresrätter är olika. Exempelvis så innebär skillnader i beskattning att det är svårt, eller omöjligt, för hyres- rättsprojekt att konkurrera om mark med bostadrättsprojekt. Var de byggs och till vilken kostnad kommer att variera beroende på utbuds- och efterfrågeförhållanden, där bland annat olika lägen ger olika markpriser. Det är därför mer eller mindre en förutsättning mark upplåts med tomträttsavgäld för att produktion av hyres- rätter skall vara möjlig i attraktiva lägen. Det publiceras olika internationella jämförelser av byggkostnader. Det är dock svårt att göra internationella jämförelser av bygg- kostnader och dess utveckling i olika länder. Tillgången på jäm- förbar statistik är begränsad. får olika placeringar beroende på vad som jämförs och hur jämförelsen sker, men oftast hamnar högt i en jämförelse med andra europeiska länder. Skill- naderna blir mindre när länder jämförs som har förutsättningar som påminner om våra, exempelvis övriga nordiska länder. jämförelse av prisnivåindex att är ett av länderna i med högst byggkostnader. Det är många faktorer som påverkar priset på en viss vara i ett land. Till exempel är den allmänna prisnivån i relativt hög jämfört med många andra europeiska länder. Länder med en hög ekonomisk standard tenderar att konsumera bostäder med en relativt hög kvalitet, vilket medför en högre kostnadsnivå. Den generella bostadsstandarden är hög i . Även vårt geografiska läge och klimat spelar roll i sammanhanget. Det finns en tendens att länder med hög levnadsstandard också har höga byggkostnader. Enligt (1997) kan av variationen i byggkostnader förklaras av BNP per capita.8 En annan viktig faktor är naturligtvis konkurrenssituationen på marknaden för bostadsbyggande. Ett sätt att på aggregerad nivå jämföra byggkostnader inter- nationellt är att titta på investeringsdeflatorn för bostads- investeringar. Den definieras av kvoten mellan bostadsinvesteringar i löpande priser och fasta priser delat med KPIF. Detta mått kan jämföras med den reala utvecklingen för BPI i olika länder. I figur 2.7 beskrivs byggkostnaderna med investeringsdeflatorn för bostadsinvesteringar, perioden –2000, är index 1. Länder som jämförs är , , , , , och . 8 (1997), Byggkostnaderna i . En analys av kostnaderna för att bygga fler- bostadshus i de nordiska länderna. Källa: SCB, egna beräkningar. uppvisar en kraftigare utveckling än de andra länderna som jämförs, förutom . har de svenska byggpriserna ökat med i reala termer . I de nordiska länderna, och ökade priserna med . I föll byggkostnaderna. 2.8Index för att mäta byggkostnader Kostnadsutvecklingen för nyproduktion av bostäder följs dels genom byggnadsprisindex (BPI) och dels genom faktorprisindex (FPI). Byggnadsprisindex belyser prisutvecklingen för nybyggda bostäder. Byggnadsprisindex baseras på samma grundmaterial som nybygg- nadskostnadsstatistiken (som användes tidigare). Byggnadspriset utgörs av kostnader för byggnadsarbeten, anslutningsavgift för el och fjärrvärme/naturgas, köp av tomtmark samt kostnader för markarbeten på kvartersmark. Priset inkluderar byggherrekost- nader, såsom kostnader för administration, projekteringskostnader, räntekostnader och mervärdesskatt.9 Byggnadsprisindex mäter den genomsnittliga prisutvecklingen för nyproducerade bostäder, som en byggherre/slutkonsument faktiskt betalar. Byggnadsprisindex mäter prisförändringar för bostadshus rensat från kvalitetsförändringar och regionala skill- nader. Det är priset för den färdiga produkten som mäts, dvs. priset inkluderar vinst och produktivitet. Källa: SCB. Av Figur 2.8 framgår att BPI stigit betydligt mer än KPI (konsu- mentprisindex) . BPI har ökat för flerbostadshus och för småhus . finns an- ledning att tolka statistiken med viss försiktighet då det framförts kritik mot att BPI-måttet innehåller mätfel som överskattar 9 Nuvarande BPI, baseras i princip på den utredning som redovisas i SOU 1971:79. Den källan är fortfarande relevant då SOU 1971:79 innehöll ett omfattande arbete med att redovisa och jämföra tänkbara metoder för produktion av BPI. kostnaden för bostadsbyggande och underskattar produktivitets- utvecklingen. Det finns en kritik mot att inte tillräckligt relevanta variabler används i BPI.10 Det gör att modellen inte fångar kvalitets- förbättringar tillräckligt bra. Det gör att en del av den synliga ökningen av BPI inte avspeglar en ren prishöjning utan att en del egentligen kommer från kvalitetsförbättringar. BPI anses därför vara missvisande och överskatta prisutvecklingen. En följd av det är att produktivitetsökningen i byggsektorn inte uppskattas korrekt, enligt beräkningarna visas den lägre än vad den är. Det finns en liknande kritik i flera länder11 Det finns ett allmänt metodproblem problem när det gäller att mäta byggkostnader korrekt. Svårigheten är att byggnader varierar på många sätt och att det finns en mängd andra faktorer som påverkar en fastighets pris, utöver fastighetens egenskaper. Som ett mått på byggkostnadernas utveckling presenterar SCB även ett faktorprisindex (FPI). FPI är ett index sammansatt av prisutvecklingen för ett antal olika produktionsfaktorer vid bygg- projekt. Indexet är ett genomsnitt av kostnadsutvecklingen för byggmaterial, arbetslöner, maskiner, transporter, entreprenörens kostnad samt byggherrekostnaden. Indextal beräknas för fler- bostadshus, gruppbyggda småhus och jordbruksbyggnader både totalt och för viktigare kostnadsslag. FPI beräknas med en sam- manvägning av vikter för ett urval av priser för kostnaden för att uppföra en byggnad exklusive markkostnaden. FPI är ett kostnadsindex som inte tar hänsyn till vare sig kvalitetsförändringar hos produkten eller effektivitetsutveckling i produktionen. FPI kan vara motiverat att använda sig av som ett mått på kostnadsutvecklingen om det rör sig om kortare perioder eller för vissa avgränsade frågeställningar. 10Se , H. och Song, H-S, 2012, Dålig produktivitet i byggindustrin - Ett faktum eller ett mätfel, Byggindustrier. 11Ibid diskussion om internationella studier. Källa: SCB. Som framgår av figur 2.9 har FPI ökat mer än KPI . Ökningen i FPI är dock mindre än för BPI. Ökade markpriser är en delförklaring till att BPI är högre. En annan tolkning kan vara att priserna på nybyggda bostäder har ökat mer än kostnaderna för att uppföra dem. I figur 2.10 redovisas faktorprisernas utveckling fördelat på ingående kostnadsposter. Källa: SCB. Byggmaterialpriserna har en stor betydelse för utvecklingen av faktorprisindex och produktionskostnaden. Flera byggmaterial har haft en större prisökning än genomsnittet för inhemskt tillverkade industriprodukter. I FPI registreras listpriser för byggmaterial, det vill säga de anslagna priserna som företagen uppger inför förhandling med köpare. Även om SCB bearbetar listpriserna i FPI genom att ta hänsyn till olika former av generella rabattsystem för byggmaterial, så skiljer sig listpriserna från det verkliga utfallet efter rabatter. Prisökningstakten för byggmaterial är högre än producentprisindex för industriprodukter (PPI). Materialkostnaden har ökat mellan 1998–2014. Totala FPI ökade . Motsvarande ökning i KPI var och PPI ökade . Markpriser har ökat mest relativt sett men det är byggmaterialprisernas utveckling som förklarar den största andelen av kostnadsökningen. Utredningen har studerat utvecklingen för vissa enskilda insats- varor relativt pris- och löneutvecklingen inom jämförbara sektorer och med den totala pris- och löneutvecklingen i syfte att fördjupa kartläggningen och undersöka enskilda insatsvarors effekt på prisutvecklingen. Prisökningstakten för byggmaterial liksom för andra industri- material avtog under lågkonjunkturen i början av 1990- talet. steg återigen prisökningstakten för bygg- material trots lågkonjunkturen till skillnad från andra industri- material. I tabell 2.2 redovisas den prisutvecklingen för vissa enskilda byggmaterial perioden –1998 samt perioden – 2011. Byggmaterialen är valda för att de utgör relativt stora vikter i materielposten i faktorprisindex eller för att de representerar delmarknader där koncentrationen är hög. Källa: SCB. Flertalet byggmaterial har haft en större prisökning än genomsnittet för inhemskt tillverkade industri- produkter. Prisökningstakten för byggmaterial är högre än produ- centprisindex för industriprodukter (PPI). Byggmaterial utgörs av tusentals produkter och ett stort antal delmarknader med olika förutsättningar och karaktäristika. För en del byggmaterial bestäms kostnaden på internationella marknader och vissa material- kostnader bestäms av inhemska faktorer. Som vi kommer att diskutera i kapitel 4 är rabattgivningen vid försäljning av byggmaterial omfattande och prisbildningen på byggmaterialmarknader skiljer sig åt bland annat beroende på vem som är kund. De faktiska priserna beror i hög grad vilka rabatter eller bonusar som en kund kan erhålla. Rabatter minskar pris- transparensen vilket gör det svårt att jämföra priser mellan olika leverantörer. Utformningen av rabatter och bonusar kan leda till inlåsningseffekter och en liten kundrörlighet och därför få till effekt att konkurrensen begränsas. Tydliga tecken på en svag produktivitetsutveckling inom bygg- och anläggningssektorn har föranlett en rad utredningar och initiativ från statens sida.12 Kritik mot byggindustrin för låg produktivi- tetsutveckling är inget som är unikt för . Produktiviteten i byggbranschen hos flera har har utvecklats sämre än i andra sektorer och produktivitetsgapet ser ut att öka.13 Forskning om vad som kan förklara svensk byggindustris eftersläpning pekar på den projektbaserade verksamheten14. Projekt är per definition är unika, tidsbegränsade och utförs av en tillfällig arbetsorganisation för att åstadkomma ett i förväg bestämt resultat. Projektbaserade arbetsorganisationer kan försvåra utveckling av långsiktiga och effektiva leverantörskedjor där leverantörerna tillsammans med byggherren arbetar för kontinuerlig förbättring 12SOU 2002:115, Skärpning gubbar!, Statskontoret, 2009, gubbar? En uppföljning av betänkande Rapport 2009:6. 13Abdel-Wahab, M. and Vogl, B, 2011, Trends of productivity growth in the construction industry across Europe, US and , , 29(6), 635–644. 14Dubois, A. Gadde, L-E., 2002, The construction industry as a loosely coupled system: implications for productivity and innovation, vol 20. och ökad effektivisering, vilket sker inom industriproduktion. försvårar också kontinuerlig förbättring då lärande och kunskapsöverföring inte kan ske kontinuerligt i organisationen utan måste hanteras mellan olika projekt. För att lärande och utveckling ska komma till stånd ställs det krav på att byggföretagen har utvecklat välutvecklade system för kunskaps- delning och kunskapsutveckling. finns det många byggföretag som aktivt arbetar med kontinuerlig utveckling och förbättring och lärande mellan projekt och strävar efter att utveckla ett byggande i linje med industrikonceptet ”lean production”.15 En bidragande faktor till branschens projektorientering är att är att den svenska byggmarknaden har varit fragmenterad, i meningen att förutsättningarna för byggande skiljer mellan kommuner och mellan enskilda projekt och gör projekten unika. Olika kommunala särkrav tillsammans med osäkra och långa planprocesser motverkat industriellt byggande, dvs. standardisering och utnyttjandet av skalfördelar, och utveckling av långsiktiga och effektiva värde- kedjor.16 Siffror från SCB och visar att produktivi- tetsutvecklingen inom byggindustrin har varit låg jämfört med produktivitetsutveckling inom industri och tjänstebranscher, vilket illusteras i figur 2.11. I diagrammet uttrycks produktivitets- utvecklingen som produktion per arbetad timme mellan . Produktiviteten i byggbranschen utvecklades negativt, - . Motsvarande utveckling i industrin var och i tjänstebranscher . Den låga produktivitetsutveckling inom byggsektorn har pekats ut som ett hinder för ökad ekonomisk tillväxt.17 16SOU 2012:86, Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler. 17McKinsey , 2012, Tillväxt och förnyelse i den svenska ekonomin. Källa: SCB och . I figur 2.12 redovisas hur enhetsarbetskostnaden har utvecklats för byggindustrin jämfört med den övriga industrin. Förändringen i arbetskostnad bestämmer, tillsammans med produktivi- tetstillväxten, utvecklingen av företagens arbetskostnader per producerad enhet, den så kallade enhetsarbetskostnaden. Källa: SCB och . Att produktivitetsutvecklingen skulle vara särskilt låg har emeller- tid också ifrågasatts, och en studie drar slutsatsen att det inte går att trovärdigt uttala sig om byggindustrins produktivitets- utveckling då korrekta data om kvalitetsutvecklingen saknas, men att mycket talar för att produktivitetsutvecklingen kan vara bättre än vad som tidigare hävdats.18 I modern tillväxtteori betonas de starka sambanden mellan kunskapsinvesteringar i FoU och ekonomisk tillväxt. En låg inno- vationstakt i en bransch eller på marknad kan vara en indikation på att konkurrensen fungerar mindre väl. Innovationer är en viktig drivkraft för produktivitet och ekonomisk tillväxt. För bygg- sektorn är innovationer viktiga för ett effektivare byggande. Däri- genom uppnås en högre produktivitet som kan gynna konsu- menterna i form av ett ökat och mer varierat utbud samt lägre priser. Bedömning: Över tid har bostadsbyggandet präglats av ökade byggkostnader och låg produktivitetsutveckling. En bidragande orsak är att byggbranschen är fragmenterad vilket både gör branschen projektorienterad och försämrar konkurrens- förutsättningarna. Det svenska bostadsbyggandet har varit lågt , trots en stark och ökande efterfrågan på bostäder i kommuner. Det begränsade utbudet av bostäder har resulterat i högre priser på bostads- och äganderätter och längre köer för att få en hyresrätt. Det låga utbudet av bostäder kan förklaras av flera faktorer däribland ett ineffektivt utnyttjande av befintligt bestånd men också av konkurrensproblem och etableringshinder inom bostads- byggandet. Byggkostnaderna har ökat mer än andra producentpriser i ekonomin. Sammantaget kan ökade byggkostnader och en låg produktivitetsutveckling tyda på svag & Song H-S, 2012, Dålig produktivitet i byggindustrin - Ett faktum eller ett mätfel, Byggindustrier. konkurrens och ett begränsat omvandlingstryck. Det finns egenskaper på vissa delar av byggmarknaden, som mycket hög koncentration och vertikal integration, som riskerar att göra att konkurrensen fungerar mindre väl. En annan bidragande orsak till den låga produktivitets- utvecklingen kan vara att byggmarknaden är fragmenterad vilket gör byggprocessen projektorienterad. Det påverkar också kon- kurrensförutsättningarna på byggmarknaden, vilket kommer att diskuteras längre fram. Det kan därför finnas en potential för ökad produktivitets- utveckling. En större, mindre fragmenterad marknad, möjliggör att byggprocessen i större utsträckning kan likna den som finns i industrin och i ökad utsträckning ta till vara skalfördelar. I nästa kapitel fördjupas diskussionen kring konkurrensens betydelse för bostadsbyggandet. Konkurrensen mellan företagen har en central roll i ekonomin. Konkurrens kan stimulera företag att utveckla nya produkter och hitta på nya sätt att producera effektivare. En väl fungerande kon- kurrens har därför betydelse för kostnadsutvecklingen, produktivi- teten, effektiviteten och kvaliteten. Att konkurrensen fungerar är avgörande konsumenternas möjligheter att möta ett utbud av varor och tjänster till rätt pris och kvalitet. En väl fungerande konkurrens på bostadsmarknaderna kan ge förutsättningar till att konsumenternas efterfrågan möts av ett utbud av bostäder som svarar mot deras behov. Ökad konkurrens och en större mångfald av aktörer i bostadsbyggandet kan skapa bättre förutsättningar för att bygga fler bostäder till rimliga kostnader. Marknaderna för bostadsbyggande avviker dock i flera avseenden från den ideala bilden av en perfekt konkurrensmarknad. Att konkurrensen på en marknad är begränsad kan ha många orsaker men en gemensam egenskap hos sådana marknader är att det av något skäl är svårt för nya konkurrenter att ta sig in på marknaden, även om lönsamheten är god för de etablerade före- tagen. Detta kan exempelvis bero på olika former av skalfördelar som gör att stora företag har en kostnadsfördel, på att etablerade företag har bättre tillgång till en nödvändig resurs, som byggbar mark, eller andra typer av inträdeshinder. Om sådana förutsättningar föreligger kan detta, men behöver inte, resultera i svagare konkurrens och möjliggöra olika konkurrensbegränsande beteenden. I detta kapitel diskuteras konkurrens och bostadsbyggande med stöd av enkla ekonomiska resonemang. Inledningsvis diskuteras distinktionen mellan behov och efterfrågan och i vilken utsträck- ning konkurrens kan förväntas påverka bostadsbristen. belyses prisbildningen på bostäder och konkurrensens förväntade effekter på bostadspriser och var bostadsbyggandet kan förväntas påverkas. Sedan uppmärksammas markens betydelse för konkur- rens och byggande och tillslut diskuterad koncentration och kon- kurrensbegränsande beteenden.