sou · H3B31 · 2015-01-15 00:00:00 — hållits med chefen för regemente (I 19) i , med bl.a. ingående erfarenheter av övningen Cold Response, samt Rikshemvärnchefen. Intervjuer har även hållits med personal vid den finska ambassaden och den norska ambassaden i . För kartläggning av beslut om svenskt deltagande i militär utbildning/övning utomlands har beslut om övningar inhämtats via ärendediarium samt en begäran om utfående av beslutsdokumentation jämte en frågelista skickats till Försvarsmakten (bilaga 2). Det har resulterat i att utredningen fått tillgång till beslutsdokument om ett stort antal övningar som Försvarsmakten deltagit i och fram till . För att få veta beslutsnivån och vad som i övrigt gäller om restriktioner när andra länder fattar beslut om att sända trupp utomlands för utbildningsändamål har frågeformulär skickats till följande länder via ländernas ambassader: , , , , , , , och (bilaga 3–4). Svaren från och har av olika skäl inte kommit in för att kunna beaktas varför någon jämförelse inte kunnat göras med dessa länder. Vi har varit angelägna om att, utöver nämnda kontakter med myndigheter och organisationsenheter, kontakta utredningar som på olika sätt kan ha intresse för vår utredning. Hänvisningar till dessa har gjorts i betänkandetexten i den mån vi bedömt det vara av intresse för utredningen. I det inledande kapitlet 1 redovisas utredningens författningsförslag. Det efter förevarande kapitel följande kapitel 3, innehåller en bakgrundsbeskrivning till den nuvarande lagstiftningen och en exposé över den säkerhetspolitiska utvecklingen från det slut och fram till . I kapitlet redogör vi även för olika internationella försvarssamarbeten som vi bedömt vara av intresse för utredningen. Kapitel 4 innehåller ett urval av internationella övningar som Försvarsmakten deltagit i utomlands . Av den internationella jämförelsen i kapitel 5 framgår hur besluten fattas i vissa andra europeiska länder om att sända trupp utomlands för utbildningsändamål. Kapitel 6 innehåller en närmare redovisning av de förhållanden och överväganden som leder fram till utredningens förslag. I kapitel 7 görs en konsekvensanalys. Betänkandet innehåller inte något kapitel med specialmotivering till föreslagna lagändringar. Det beror på att de författningsändringar som föreslås är begränsade och enligt vår uppfattning tillräckligt motiverade i kapitel 6. Som bilagor till betänkandet har tagits in utredningens direktiv och utredningens enkäter. 3Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen I detta kapitel beskrivs bakgrunden till den nuvarande lagstiftningen om deltagande med väpnad styrka i utbildning/övning utomlands. Kapitlet beskriver även hur de svenska internationella säkerhets- och försvarspolitiska samarbetena vuxit fram och utvecklats samt de samtida förändringarna i svensk säkerhets- och försvarspolitik. Avslutningsvis beskrivs förändringarna inom Försvarsmakten . Framställningen gör inte anspråk på att vara fullständig utan har fokus på sådant som vi bedömt vara mest intressant för vårt uppdrag. I regeringsformen anges i vilka fall regeringen får besluta om att sända väpnade styrkor till andra länder. I 15 kap. 16 § regeringsformen stadgas: Regeringen får sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av . Svenska styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om 1.det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, 2.riksdagen medger det i ett särskilt fall. Med anknytning till punkten 1 har rätten att besluta om att sända svensk trupp utomlands för utbildningsändamål reglerats i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Lagens 1 § har följande lydelse: Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen Regeringen får sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. 3.1.1Bakgrunden till 15 kap. 16 § regeringsformen Bestämmelsen i 15 kap. 16 § regeringsformen återfanns tidigare i 10 kap. 9 § regeringsformen dvs. i det kapitel som avsåg internationella förhållanden. Den förändrade placeringen avsåg inte någon ändring i sak.1 Grundlagberedningen ansåg2 liksom tidigare Författningsutredningen3 att en svensk väpnad styrka aldrig skulle kunna sändas till utlandet (bortsett från om utsatts för ett väpnat angrepp) utan att godkänt åtgärden. Undantag borde enligt utredningarna kunna göras för de fall som åsyftas i art. 43 i dvs. skyldigheten att ställa väpnade styrkor till FN:s förfogande för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. För detta syfte föreslogs att en styrka skulle kunna sändas till ett annat land, om skyldighet att vidta åtgärden följer av en internationell överenskommelse som har godkänts av . Beslut om att t.ex. ställa en styrka till FN:s förfogande för fredsbevarande operationer eller för att biträda vid hjälpverksamhet utomlands i samband med en naturkatastrof ansågs dock kunna vara så brådskande att det inte var möjligt att avvakta prövning. Även i sådana fall borde enligt Grundlagberedningen de allmänna förutsättningarna vara godkända av . Det borde enligt beredningen kunna ske genom en särskild lag. Detta är bakgrunden till stadgandet i andra stycket punkten 2 att ”svenska styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden”. Det finns två lagar där regeringen bemyndigas att besluta i sådana frågor som annars skulle ha behövt underställas . Den ena är lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands som ersatt en tidigare lag (1992:1153) med samma namn. Enligt lagen får regeringen, på begäran av FN eller enligt 2009/10:80 s. 301. 2SOU 1972:15 s. 190. 3SOU 1963:17 s. 477. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen beslut som fattats av (), ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Den andra är den lag om utbildning för fredsfrämjande verksamhet som är föremål för utredningens uppdrag. Bakgrunden till den redovisas i följande avsnitt. 3.1.2Bakgrunden till lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet Den nuvarande lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet trädde i kraft . I förarbetena till lagen4 hänvisade regeringen bl.a. till att försvarsalliansen inbjudit till en ny form av samarbete inom ramen för initiativet Partnerskap för fred (PFF). Denna inbjudan riktade sig till deltagarländerna i () och till andra länder som deltog i konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) och antogs kunna och vilja bidra till programmet utan att vara medlemmar. Därmed avsågs främst , och som medverkat i NACC:s arbete att utveckla den fredsbevarande verksamheten. Regeringen ställde sig positiv till Natoländernas inbjudan och ansåg att PFF kunde utgöra ett viktigt steg mot en ny fredsordning för . Regeringen hade i en skrivelse till närmare redogjort för PFF-samarbetets innehåll. Enligt skrivelsen ansåg regeringen att gemensamma övningar med trupp från flera partnerstater, där uppträdande under fredsbevarande verksamhet övas, var ett viktigt inslag i PFF-samarbetet. Som skäl för regeringens förslag lyftes bl.a. fram att det var en förutsättning för att skulle kunna bidra till en förbättring av den fredsbevarande verksamheten att en svensk trupp kunde delta i gemensamma övningar och annan utbildning tillsammans med andra partnerstater för att utveckla bl.a. formerna för ledning, taktik, och logistik i internationella fredsbevarande insatser. borde enligt regeringen ha möjlighet att delta i dessa övningar, och en rättslig grund saknades för regeringen att besluta om ett sådant deltagande. Regeringen föreslog därför en lag som gav regeringen en möjlighet 1993/94:24. 1993/94:207. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen att fatta sådana beslut. behandlades frågan om vad som skulle gälla för den personal som skulle delta i övningar och annan utbildning för fredsbevarande verksamhet. Genom en lagändring (1996:402) som trädde i kraft skedde den förändringen i lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet att ordet ”fredsbevarande”, som fanns såväl i rubriken som i lagtexten, byttes ut mot den nuvarande lydelsen ”fredsfrämjande”. 3.2Partnerskap för fred och Lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet kom till, som framgått, främst för utbildning inom samarbetet PFF. Det finns därför anledning att lite närmare beskriva detta samarbete.6 Efter slut inledde Natoländerna ett samarbete med de forna Warszawapaktsländerna i Öst- och . De omfattande politiska förändringarna i hade fört med sig stora möjligheter till utveckling och ökad säkerhet i , men även en risk för instabilitet. Denna risk ville man motverka genom samarbete och säkerhetsfrämjande stöd. Samarbetet konkretiserades genom etablerandet 1991 av NACC. Europeiska alliansfria länder, som och , gick också med i samarbetet. Den multilaterala politiska dialog som bedrevs i NACC kompletterades med en praktisk dimension 1994 genom etablerandet av PFF, där länderna kunde skräddarsy individuella samarbetsrelationer. Syftet med PFF var att bygga ett förtroendeskapande säkerhetssamarbete i genom kontakter mellan länder och deras olika institutioner inklusive militära och civila strukturer. 6 Se t.ex. Skr. 2008/09:137. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen ersattes NACC av det ()7. Natos syfte var att skapa ett forum för politisk dialog och konsultationer med partnerländerna som stod i samklang med den praktiska verksamhet som bedrevs inom PFF. Totalt 28 Natoländer och 22 partnerländer är medlemmar, och EAPR utgör alltså ett gemensamt format för 50 stater. Inom dess ram har en omfattande kommittéstruktur etablerats – i praktiken en spegelbild av Natos egen struktur – där säkerhetspolitiska, försvarspolitiska, militära och civila frågor diskuteras. De deltagande staterna har undertecknat ett grunddokument som bl.a. stipulerar en gemensam värdegrund. EAPR är inget normgivande eller beslutsfattande organ. PFF-samarbetet baseras på frivillighet, transparens och självdifferentiering. Varje partnerland beslutar självt i vilken omfattning det vill medverka i de olika delarna av samarbetet. Partnerländernas åtaganden sammanfattas i ett uppdaterat individuellt samarbetsprogram (Individual Partnership Programme, IPP). 3.2.2Stabilitet i samverkan för kris- och katastrofberedskap Utvecklingen av PFF har gått från i huvudsak en stabilitetsskapande mekanism till att också utgöra en bas för förmågeutveckling. Inom partnerskapet har Nato- och partnerländer tillsammans sökt stärka förmågan att delta i internationella militära krishanteringsinsatser, effektivisera den civila beredskapsplaneringen, förbättra katastrofinsatskapaciteten samt stärka den demokratiska kontrollen av försvarssektorn. För de länder som aspirerat på att bli medlemmar i har PFF varit avgörande i förberedelsearbetet för medlemskap i både Nato och EU. 2008/09:137. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen 3.2.3Förmågeutveckling genom standardisering samt gemensam övningsverksamhet och försvarsplanering PFF har för alla de deltagande länderna, genom sin koppling till Natostrukturerna inom områden som standardisering, övningsverksamhet och försvarsplanering, kommit att bli det centrala samarbetsorganet för militär samverkansförmåga. Nato är den enda militärt standardsättande organisationen. Natostandarder för bl.a. planering och genomförande har tillämpats i alla internationella militära insatser som deltagit i , och givetvis är Natostrukturen och förmågan till interoperabilitet som är kopplad dit ett viktigt övningsändamål för svenska förband. Möten på utrikes- och försvarsministernivå i EAPR-format genomförs ibland i anslutning till motsvarande möten inom Nato. Utrikesministrarna från Nato- och partnerländer möts dessutom i en mer informell mötesform, det så kallade EAPR Säkerhetsforum. Detta format – vars första möte ägde rum i Åre – har etablerats som en ytterligare möjlighet för säkerhetspolitiska diskussioner. 3.3Svenskt deltagande i aktiviteter inom krishanteringsinsatser och Nato har lång tradition av att medverka i internationella militära insatser under FN-mandat. Nato har kommit att spela en allt viktigare roll i dessa insatser. har även anmält förband att ingå i Natos snabbinsatsstyrka, och ett samförståndsavtal med Nato om s.k. världslandsstöd har också undertecknats. Den första svenska FN-insatsen med trupp genomfördes i Suez . Denna har följts av förband på platser som , , , och Bosnien. har Försvarsmakten gjort truppinsatser i Kosovo, Bosnien, , , , , , , , och . Det har varit viktigt för att på detta sätt kunna lämna ett aktivt bidrag till internationell fred och säkerhet, och därigenom även främja säkerhet. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen tog Natos krishantering ett betydelsefullt steg när organisationen övertog ledningsansvaret för den internationella säkerhetsstyrkan i , Isaf, som handlade på mandat av FN. Genom att Nato övertog ledningen av Isaf deltog , som var verksamt i Isaf, därmed från start i den första Natoledda krishanteringsinsatsen utanför . Ett annat viktigt mål för deltagande i Natoledda fredsfrämjande insatser har varit att ge Försvarsmakten tillfälle att utveckla och vidmakthålla förmågan till internationell krishantering i stora och komplexa insatser. bemannades de svenska insatserna med en särskild utlandsstyrka. Den avvecklades /11.8 Internationell tjänstgöring har därefter blivit en obligatorisk uppgift för Försvarsmaktens anställda. Förband som gör insatser ska kunna användas oberoende av geografiskt område, dock inte hemvärnsförbanden med de nationella skyddsstyrkorna.9 Partnerländer, alltså även , har också möjlighet att delta i Natos snabbinsatsstyrka (NRF). Förband från partnerländer som uppfyller samma kvalitetskrav som de som gäller för Natoförband kan anmälas som supplementära bidrag till styrkan. har anmält förband att ingå i denna. Samma principer gäller för deltagande i en NRF-insats som för deltagande i en sedvanlig Natoledd insats. Att anmäla supplementära resurser till NRF:s styrkeregister är ett nationellt beslut. Deltagande i en NRF-insats är också ett nationellt beslut medan Natoinsatser beslutas av Natos medlemmar med konsensus. 8Lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. 2008/09:140 s. 8 och s. 38. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen 3.3.3Samförståndsavtal om värdlandsstöd med Nato Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att ett samförståndsavtal om värdlandsstöd med Nato ska undertecknas10. om värdlandsstöd grundar sig på att har fastställt, som en utgångspunkt för svensk säkerhetspolitik, att bör kunna ge och ta emot militärt stöd11. Den bakomliggande analysen är att hot mot freden och vår säkerhet bäst avvärjs i gemenskap och samverkan med andra, eftersom militära konflikter i vårt närområde inte kan förväntas påverka bara ett land. är solidariskt med de nordiska länderna och med EU och förväntar sig detsamma av dem. har i sammanhanget också konstaterat att tillgång till kvalificerade, internationella krishanteringsövningar blir allt viktigare för såväl generell förmågeutveckling som mer specifika förbandsförberedelser inför en insats eller ett intagande av beredskap (se även avsnitt 3.6.3). Regeringen beslutade och 2012 att anta ett mål om värdlandsstöd (, HNS) inom ramen för Partnership for Peace Planning and Review Process (Parp). Målet anger att ska utveckla och implementera koncept för värdlandsstöd, vilket bl.a. omfattar att förhandla ett samförståndsavtal om värdlandsstöd med Nato. Syftet med värdlandsstöd är att säkerställa att värdlandet kan lämna effektivt stöd för militär verksamhet på värdlandets territorium i samband med övningar, krishanteringsoperationer eller insatser. Ett fördjupat arbete med HNS skapar förutsättningar för Försvarmaktens förmåga att ge och ta emot stöd. Ett avtal om värdlandsstöd blir endast tillämpligt i de fall Nato genomför verksamhet i på inbjudan av som värdnation. ska ta ställning till lagändringar, som kan behövas, och tillämpliga delar i avtalet. 10Protokoll 4 vid regeringssammanträde . 2008/09: UU 11 Vissa säkerhetspolitiska frågor. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen 3.4Organisationen för säkerhet och samarbete i bildades ett forum för pågående politiska förhandlingar mellan öst och väst, kallat ESK (Europeiska säkerhetskonferensen). ESK fick 1993 ställning som regional organisation i enligt kapitel VIII. 1995 bytte ESK namn till () med säte i . är en viktig och bred säkerhetspolitisk organisation med sitt fokus på praktiskt demokrati- och institutionsbyggande. I lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands regleras, som nämnts, fall då en begäran om att bidra med en väpnad styrka till en fredsbevarande insats har kommit från FN eller . I dessa fall får regeringen fatta beslut. En del i utbildningsverksamhet är utbildning i internationell humanitär rätt. har dock inte spelat någon roll när det gäller internationella övningar som tar sikte på hög konfliktnivå och fredsfrämjande insatser. Som ett led i det internationella samarbetet på försvars- och säkerhetsområdet deltar , som framgått av avsnitt 3.3.1, i olika internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Begreppet fredsfrämjande verksamhet inkluderar konfliktförebyggande, fredsskapande, fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsförebyggande insatser. I sammanhanget har fredsbevarande insatser i traditionell bemärkelse avsett insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflikten. Med fredsframtvingande insatser har avsetts sådana insatser som utförs för att med militärt våld eller hot om militärt våld upprätthålla eller återställa fred i ett område12. Dessa insatser grundas regelmässigt på ett mandat av FN med stöd av kapitel VII. 12 SOU 2011:76 s. 44. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen I lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser används begreppet ”internationell militär insats”. Med detta avses verksamhet som Försvarsmakten bedriver i ett insatsområde utomlands i syfte att avvärja en risk för väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt13. Begreppet fredsfrämjande kan alltså innefatta verksamhet av mycket skiftande slag, alltifrån låg konfliktnivå till hög sådan. Det bör framhållas att begreppet fredsfrämjande inte är något entydigt begrepp. Sålunda hade föreslagit att ordet fredsfrämjande skulle vara rubrik till 15 kap. 16 § regeringsformen och att uttrycket ”fredsfrämjande syfte” skulle användas i lagtexten14. Regeringen fann dock, efter påpekande från Försvarsmakten, att uttrycket inte var tillräckligt tydligt och att ett införande av detta i lagen också skulle kunna medföra en alltför långtgående begränsning av möjligheten att sätta in svenska väpnade styrkor eller sända dem till ett annat land.15 3.6Nordiskt försvarssamarbete (Nordefco) Det nordiska försvarssamarbetet har kommit att bli allt viktigare. Regeringen har beskrivit det nordiska samarbetet enligt följande:16 ska, tillsammans med de nordiska länderna, möta nya strategiska hot och utmaningar, globalt och i vårt närområde. Samarbetet påverkar säkerhetsutvecklingen i vårt närområde positivt och möjliggör för de nordiska länderna att tillsammans ta ett större, regionalt säkerhetsansvar. /…/. Regeringen vill se ett så långtgående nordiskt samarbete som möjligt. Det finns inga principiella begränsningar för samarbetet, så länge det inte kräver ömsesidiga försvarsgarantier. /…/. Det nordiska samarbetet, som efter ett nytt samförståndsavtal numera kallas Nordic Defence Cooperation (Nordefco), omfattar samtliga nordiska länder men har ett flexibelt format. Det innebär att alla länder inte måste delta i 2009/10:160 s. 141 f. 14SOU 2008:125 s. 516 och 812. 2009/10:80 s. 206. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen samtliga samarbeten, utan att samarbete lika gärna kan genomföras bi- eller trilateralt. /…/. De nordiska försvarsministrarna möts . Deras möten föregås av möten på statssekreterarnivå. /…/. inriktning är att i varje internationell insats, som avser att delta i, undersöka möjligheter för nordisk samverkan. Det nordiska insatssamarbetet inkluderar även övning, träning och utbildningsaktiviteter. Det gäller också frågor som civil-militär samverkan, humanitär rätt och FN:s resolution (kvinnor i konfliktområden). 3.6.1Vision om nordisk samverkan I ett inriktningsdokument om det nordiska samarbetet undertecknat av försvarsministrarna i , , , och uttalas, av särskilt intresse för internationella övningar, bl.a. följande: Nordic cooperation is open to other third parties in selected activities based on mutual interests, operational output and cost-effectiveness. Coordinated training and exercise programmes contribute to maintaining and developing capabilities. By 2020 cross-border training and exercises will be conducted on a regular basis among the Nordic countries covering the whole Nordic area. /…/. By 2020 the Nordic countries will work close together through enhanced cooperation on military education and training. En viktig del i Nordefco-samarbetet gäller de frekventa samövningarna i norr mellan de norska, svenska och finländska flygvapnen från baserna i , och . I bilaga till regeringsbeslut redovisas en handlingsplan för ett fördjupat försvarssamarbete mellan och . Enligt dokumentet får Försvarsmakterna i de båda länderna till uppgift att bl.a. utforska möjligheterna att förstärka samarbetet om övningar, utbildning och träning. En slutrapport ska lämnas till ministrarna senast . Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen 3.7Förändringar i svensk säkerhets- och försvarspolitik Utvecklingen av samarbetet med Nato samt inom EU liksom det nordiska samarbetet är givetvis intimt förknippat med förändringar inom den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Det finns därför skäl att kort beskriva denna utveckling.17 Under det var militärt alliansfritt, syftande till neutralitet i krig. kom efterhand att driva en fredstida neutralitetspolitik – som var vidare än militär alliansfrihet – och innebar betydande restriktioner på vår samverkan med andra. lämnade den gamla neutralitetspolitiken . , när steget från den gamla neutralitetspolitiken togs, var redan upplöst. Det fanns inte längre två block att stå neutral emellan. Frigörelsen för var just avklarad, men det var ännu oklart hur de baltiska staternas och integrering i den europeiska säkerhetsstrukturen skulle se ut. Frigörelsen från det gamla hade ägt rum, men hela reformprocessen och integrationen i dåvarande EG och Nato återstod. Den svenska neutralitetspolitiken ersattes 1992 av med militär alliansfrihet, syftande till möjligheten till neutralitet i händelse av krig i vårt närområde. Även detta förhållningssätt förändrades i det nya . gick 1995 med i ett EU som befann sig i ständig utvidgning. Vårt närområde fortsatte genomgå fundamentala förändringar. Följden av våra grannländers reformer och integrationssträvanden blev att stegvis förvandlades – från ett hav där Nato och vakade över varandra – till det europeiska samarbetets innanhav, där bara med och fortfarande står utanför EU. 17 Beskrivningen hänför sig bl.a. till en redogörelse av försvarsminister på i . Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen användes därför beskrivningen att var militärt alliansfritt, utan att det förknippades med någon uttalad förhoppning att vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde. Om neutraliteten sades att den hade ”tjänat oss väl”, alltså en tillbakablickande formulering18. började betonas att ”Hot mot freden och vår säkerhet bäst kan avvärjas i gemenskap och samarbete med andra länder”.