sou · H3B394 · 2015-11-05 00:00:00 — Utgiftsområde 1 omfattar anslagen för presstödet och Myndigheten för press, radio och tv, medan utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid omfattar anslagen för taltidningsstöd, , viss forskning och dokumentation samt olika internationella avgifter. I den del av mediepolitiken som hanteras i utgiftsområde 17 ingår också medelstilldelningen till de tre programföretagen . Två av de mediepolitiskt näraliggande frågor som behandlats tidigare i detta kapitel – Myndigheten för tillgängliga medier och stöd till kulturtidskrifter – sorterar också under utgiftsområde 17 men under rubriken , läsandet och språket. I tabell 6.4 redovisas den medelstilldelning som föreslås till de olika ändamål som redovisats i detta kapitel. Upp- gifterna är hämtade från budgetpropositionen , utom i de fall som anges särskilt. 2015/16:1 s. 321–322 och prop. 2015/16, utg. omr. 17, s. 153. Som framgått ovan minskar statens utgifter för driftsstöd och distributionsstöd, som ett nytt utvecklingsstöd ska finan- sieras inom en oförändrad ram för presstödet. Det faktiska utfallet är beroende av antalet stödberättigade tidningar, deras utgivnings- frekvenser och storlek på upplagorna. Utfallet 2014 var , men anslaget för såväl 2015 och 2016 ligger oförändrat på . utgår från att det anslagna beloppet är tillgängligt för ett nytt mediestöd. En helt oförändrad ekonomisk ram i förhållande till det nuvarande presstödet är dock inte realistiskt givet att ett nytt mediestöd ska kunna sjösättas parallellt med att det gamla stödet behöver fasas ut. Det är också först efter en analys av olika alternativa stödmodeller i nästa fas av utredningsarbetet som en närmare behovsbild kan redovisas och en kostnadseffektiv lösning presenteras. Om den nuvarande budgetramen för presstöd inte kommer att rymma ett nytt mediepolitiskt stöd finns det olika sätt att närma sig frågan på. En variant för att finansiera kostnadsökningar på utgiftssidan är att föreslå omprioriteringar från andra delar av det 90Under förutsättning att Sida avsätter samma stödbelopp 2016 som 2014 (se avsnitt 6.2.6). 91Stödet till kulturtidskrifter ingår i en samlad budgetpost för stöd till litteratur och tidskrifter (utgiftsområde 17, anslaget 3:1 Bidrag till litteratur och kulturtidskrifter). föreslår regeringen att den anslagsposten ska vara . Det är som avgör den närmare fördelningen och stödet till kulturtidskrifter har legat i storleksordningen . En annan variant är att föreslå ökade intäkter till statskassan som kommer mediepolitiken till del. Det kan i så fall handla om en skatt som inte drabbar svenska kom- mersiella medier på samma sätt som den nuvarande reklamskatten. återkommer till båda dessa möjligheter i det fortsatta utredningsarbetet. I högre grad än för flertalet andra kultur- och mediepolitiska stöd- former i statsbudgeten har presstödet varit föremål för prövningar av Europeiska kommissionen. Det är unionens statsstödsregler som sätter gränserna för vad en medlemsstat kan använda i form av statliga stöd. De statsstödsregler som gäller för medlemsstaterna i EU utgår från att, om inte annat föreskrivs, allt stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag de än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. kan vissa stöd vara förenliga med den inre marknaden, t.ex. stöd som ges för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ omfattning som strider mot det gemensamma intresset.92 För att kunna införa ett statligt stöd ska medlemsstaten i princip alltid i förväg anmäla detta till kommissionen för prövning.93 I det sammanhanget har det viss betydelse om stödet kan betecknas som befintligt och att det godkänts eller om det är att betrakta som nytt. I det förstnämnda fallet handlar det om att anmäla förändringar i stödbestämmelserna, medan det i det senare fallet 92De grundläggande statsstödsreglerna formuleras i artikel 107 och 108 i EUF-fördraget (fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). 93För vissa typer av stöd, dock inte till dagspressen, finns det möjlighet att genomföra stöd utan att invänta kommissionens godkännande, genom tillämpning av ett s.k. gruppundantag. handlar om att pröva det nya stödet i grunden och då kan det röra sig om en mer omfattande process. Det svenska presstödet anmäldes som befintligt stöd vid inträde i EU. I samband med att därefter har anmält förändringar i stödet har kom- missionen godkänt dessa efter åtaganden om att göra vissa ändringar.94 På vissa politikområden har kommissionen formulerat för- tydligande principer för sina bedömningar av statsstöd. Det gäller t.ex. för filmstöd, regionalstöd och stöd till skydd för miljön. Sådana riktlinjer finns dock inte för presstödet och därmed är det svårare att förutse vilka invändningar eller frågor som kan komma från kommissionen vid en prövning av ett befintligt presstöd eller ett nytt mediestöd. Information om förväntade kriterier får i stället sökas i enskilda kommissionsbeslut. När det i olika sammanhang gjorts bedömningar av om närings- verksamhetsundantaget är tillämpligt på mediestöd har kom- missionen vägt stödets syfte och fördelar med dess nackdelar. Faktorer som läggs i den positiva vågskålen är om stödet är utformat för att främja den kulturella mångfalden och bevara den språkliga mångfalden samt informations- och mediemångfalden. Faktorer som på motsvarande sätt läggs i den negativa vågskålen är om stödet påverkar konkurrensen och samhandeln i alltför stor utsträckning. Det anläggs även en proportionalitetsbedömning, för att avgöra om stödnivån är rimlig i förhållande till målet med stödordningen. Andra faktorer som vägs in är om stödet ges för begränsad eller obegränsad tid, antalet stödmottagare, stödbelop- pens storlek och på vilket sätt det ger ett incitament åt stöd- mottagarna. Stödet får inte heller diskriminera mellan inhemska och utländska aktörer. 94 Hur presstödet har bedömts i det sammanhanget finns utförligt beskrivet i Nya villkor för presstödet (Ds 2008:25), Driftsstöd till dagspressen (Ds 2009:68) s. 14–26 och i Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66) s. 89–102. De beskrivningar och bedömningar av kommissionens agerande som görs i detta avsnitt är i huvudsak hämtade från dessa tre källor. När det gäller det svenska presstödet är det enbart driftsstödet som har granskats av kommissionen. Det är flera typer av för- tydliganden som begärts under de processer som förts med kommissionen och därutöver har vissa lämpliga åt- gärder föreslagits. Ett återkommande problem har t.ex. varit att det särskilda storstadsstödet som i praktiken har tilldelats två dags- tidningar, och , varit oproportionerligt stort. En annan åtgärd som bedömts lämplig var att begränsa driftsstödets andel av tidningarnas kostnader. Båda dessa bestämmelser har ändrats genom beslut av 2010. En särskild fråga i det sammanhanget är det relativt nya kravet på en tidsgräns för presstödssystemets giltighet. Den presstöds- förordning som började gälla är tidsbegränsad till och gäller därmed till 31 december 2016.95 Regeringen bedömde i propositionen Nya villkor för stödet till dagspressen att en översyn av presstödet borde göras inför en framtida förlängning av systemet.96 Med det syftet tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté 2011. Tanken var att nödvändiga ändringar skulle föreslås i så god tid att de kunde träda i kraft . lämnade sitt slutbetänkande och kommittén anslöt sig där till de grundläggande motiv och målsättningar som legat till grund för tidigare beslut om presstöd. Allt för stora ingrepp i gällande regelverk ansågs kunna leda till oförutsedda och negativa resultat. Kommittén föreslog vissa ändringar av bestämmelserna för driftsstöd, med syftet att skapa större incitament för berörda dagstidningar att öka sina läsar- intäkter. Det mest ändmålsenliga var, enligt kommittén, att genomföra förändringarna av stödet under en ny, i tiden avgränsad, period , dvs. t.o.m. 1 januari 2022.97 Regeringen gjorde därefter bedömningen att vissa förändringar skulle genomföras inom ramen för den befintliga presstöds- förordningen men att systemets giltighetstid borde förlängas , 95Förordning (2010:1119) om ändring av presstödsförordningen (1990:524). 2009/210:199. 97SOU 2013:66 s. 13–34. t.o.m. , förutsatt att detta godkänns av kommissionen. Vid riksdagsbehandlingen gavs regeringen tillkänna att förordningen giltighet borde förlängas , t.o.m. , fortfarande under förutsättning att detta godkänns av kommissionen.98 Regeringen har anmält en treårig förlängning av giltighetstiden till kommissionen, med motiveringen att hänsyn bör tas dels till behovet av stabila förutsättningar för berörda tidningar, dels till behovet att utveckla nya och mer anpassade mediepolitiska verktyg i ett dramatiskt föränderligt medielandskap.99 Ett besked från kommissionen på den här punkten kan väntas . För vidkommande skulle ett klargörande vara värdefullt eftersom en längre framförhållning skulle förbättra förutsättningarna för en rimlig övergångsperiod mellan ett gammalt och nytt system. Förändringarna i medie- landskapet är dock så snabba att det inte skulle vara lämpligt att avvakta med introduktionen av ett nytt mediepolitiskt stöd ända till . 6.5.3Det nya mediestödets inriktning Enligt direktiven ska de förslag som lämnar vara konkreta, genomarbetade och så långsiktiga som möjligt. Vägen fram till ett sådant förslag är kantad av flera svåra och nödvändiga avvägningar. Hur ska den stödberättigade kretsen fastställas? Vilken typ av behovsprövning ska ligga till grund för stödet? Vilka minsta och högsta stödbelopp ska det kunna handla om? Och hur undviker man risken för missbruk? är det viktigt att undvika ett alltför detaljerat system som låser många bestämmelser på en för hög politisk nivå. Vid utformningen av ett nytt mediestöd kommer att sträva efter att inte upprepa den detaljstyrning som präglar det nuvarande presstödet. Andra grundförutsättningar som följer av direktiven är att fram- tida mediepolitiska verktyg ska syfta till att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, 2014/15:88, bet. 2014/15:KU12, rskr. 2014/15:195. 99Kulturdepartementet (2015). Amendment to the . allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oavsett var i man bor. Ett nytt mediestöd ska också utformas med beaktande av . Dessa och andra förut- sättningar kommer att utvecklas och klargöras i det kommande slutbetänkandet men vill därutöver redan nu peka på vissa faktorer som bör vara styrande för utformningen av ett nytt mediestöd. Som framgått ovan har det under regionala samråd lämnats flera förslag om hur ett nytt mediestöd bör riktas för att nå de många nya medieinitiativ som pågår runt om i landet. Utöver traditionellt företagsstöd har det också pekats på möjlig- heten att stödja medborgarna, medieborgarna och föreningar. håller än så länge öppet för alla dessa tänkbara modeller och kommer att förutsättningslöst granska alternativen i det fortsatta utredningsarbetet. Detsamma gäller om stödet ska vara inriktat på innovation, teknik, distribution, konsumtion och/eller journalistik. Flera tidigare utredningar har pekat på behovet av att göra presstödet teknikneutralt. Ett nytt mediestöd bör dock ta ett steg ytterligare och ta hänsyn till att konvergensen mellan medie- formerna nu är så genomgripande att indelningen i traditionella medieformer som tidningar, television och radio är relevant. Därmed är det också ofrånkomligt att ett nytt mediestöd i högre grad behöver utgå från det innehåll som ska stödjas och inte från distributionsformen. I den meningen ska det nya stödet alltså vara plattformsoberoende. Så snart det handlar om att bedöma innehåll blir det också en fråga om det är möjligt att jämföra och bedöma kvaliteten i det som förmedlas. Att den journalistiska kvaliteten överlag har sjunkit i svenska medier finns det flera forskningsrapporter som visar. Det handlar om att nyheter baseras på en enda källa, att källor får uttrycka ”fakta” utan att påståendet kontrolleras, att en persons sociala medieflöde eller oviktade Googlesökningar får avgöra vilket innehåll som lyfts fram. kan det finnas en berättigad oro för att staten ska bedöma innehåll och i praktiken censurera medierna. De bidragskriterier som ska formuleras behöver väga dessa aspekter mot varandra, som det måste stå klart att olika villkor för ett statligt stöd inte innebär någon begränsning av den grundlagsfästa tryck- och yttrandefriheten. I praktiken används kvalitetskriterier inom flera andra stöd- former på kultur- och medieområdet, t.ex. för kulturtidskrifts- stödet och för det filmpolitiska produktionsstödet. Då anges villkoret i den bidragsförordning som ligger till grund för stödet, men det har inte gjorts några försök att på politisk nivå definiera vad kvaliteten innebär. I stället används tekniken med sakkunniga inom respektive sektor som med tidsbegränsade mandat får granska och bedöma ansökningar utifrån bl.a. kvalitetsaspekten. Inom forskningsfinansieringen används tekniken med s.k. referent- granskning (peer review) där sakkunniga kollegor avgör kvaliteten på projektförslag. En allmän erfarenhet är att kvalitet är ett relativt begrepp och att jämförelser mellan olika ansökningar och förslag ofta klargör var gränsen för godtagbar kvalitet ska dras. När det gäller ett nytt mediestöd är en möjlighet som prövar om stödet kan fördelas av en branschutsedd nämnd, med både rutinerade och erkända branschföreträdare, liksom allmän- heten, representerade. hade i uppdrag att utreda om det borde införas en bestämmelse om respekt för demokratiska idéer som en grundläggande förutsättning för att få presstöd. Bakgrunden var att vissa tidningar, som kunde uppfattas ha annan värdegrund än den demokratiska, hade ansökt om och fått presstöd. I den debatt som följde hävdades bl.a. att statligt stöd inte bör gå till sådana tid- ningar, och att detta inte kunde innebära en inskränkning av tryckfriheten. Kommitténs majoritet gjorde dock bedömningen att en sådan bestämmelse inte borde införas, med hänvisning till att en prövning om indragning av presstöd skulle kunna vara ett avsteg från den syn som angett i tryckfrihetsförordningen.100 Kommitténs ordförande anförde dock i en reservation att lagstiftaren redan klargjort att grundlagen medger att tidningar behandlas olika från presstödssynpunkt. Den som inte får presstöd är inte i grundlagens mening hindrad från att utöva sin yttrande- frihet.101 kommer i det fortsatta utrednings- arbetet att pröva frågan om en demokratibestämmelse i den anda som ordförande gav uttryck för. Andra viktiga förutsättningar för ett nytt mediestöd handlar om olika tidsperspektiv i det nya systemet. Det bör t.ex. prövas om det ska finnas ett krav på nya aktörer att bevisa sin uthållighet på mediemarknaden innan de kan komma i fråga för stöd.102 Om möjligt bör det också finnas en strävan efter att begränsa den tid som en och samma aktör kan få statligt mediestöd, som stödsystemet i sig bör vara långsiktigt. Det nya systemet behöver vara långsiktigt hållbart och flexibelt för att passa mediebranschens snabba förändringar och det förutsätter bl.a. att den ansvariga myndigheten får betydligt större handlingsutrymme att agera och forma nya verktyg än i det nuvarande presstöds- systemet. Annars finns det risk för att en ny utredning måste tillsättas så fort det sker nya tekniska landvinningar eller någon ny innovation förändrar konsumtionsmönstren. 100SOU 2013:66 s. 405–407. 101SOU 2013:66 s. 444–447. 102Ett sådant krav finns t.ex. i det norska presstödssystemet. Enligt direktiven ska utredaren, om det är relevant beroende på de förslag som lämnas, även föreslå övergångsbestämmelser i för- hållande till det nuvarande presstödssystemet. Som framgått utgår från att ett nytt mediepolitiskt stöd ska utformas och att det inte är ett alternativ med ett i huvudsak oförändrat presstöd. Med detta sagt är det naturligt att även formulera övergångsregler för de tidningar som är mottagare av stöd enligt det nuvarande systemet. De närmare formerna för sådana regler, inklusive övergångstidens längd, återkommer utred- ningen till i slutbetänkandet. I det sammanhanget ska även de ekonomiska konsekvenserna för berörda medieföretag behandlas. 7 Möjliga scenarier för framtiden Hur ser medielandskapet ut ? Har vi ett teknikdrivet gör- det-själv-samhälle där alla är medieborgare i ett självreglerande ekosystem för nyheter? Eller har traditionella medier med innova- tionskraft och lyhördhet lyckats återta sin forna starka roll och myndigheterna lyckats möta stark konkurrens från såväl existe- rande som framtida globala konkurrenter? Ingen kan veta, men kanske hamnar vi någonstans däremellan. Alla medieföretag arbetar i någon mån med framtidsspaning. I detta avsnitt redovisas ett mer strukturerat angreppssätt, resultatet från en omfattande scenarioplaneringsprocess genomförd i Neder- länderna på initiativ av Stimuleringsfond voor de journalistiek (SVDJ). Fokus ligger i väsentligt högre grad på journalistiken och dess roll i samhället än på intäktsmodellen. What´s New(s), Scenarios on the Future of Journalism (Framtids- scenarier för journalistik). 7.1.1Om källa och metod Osäkerheten i att förutse framtiden har lett till att scenarioplanering, en alternativ metod att spå framtiden, blivit populär också bland företag, framtidsforskningsinstitut och organisationer i . I stället för att dra ut trendlinjer och göra en prognos går metoden ut på att definiera fyra alternativa scenarier för framtiden som berör ett avgränsat område, i det här fallet det framtida medielandskapet , dvs. 2025 eftersom processen genomfördes –2015. Syftet är inte att få fram en användbar handlingsplan för företagsledningar, utan mer att inleda en lärandeprocess och väcka viktiga tankar för att stå bättre inför en föränderlig framtid. Möjliga scenarier för framtiden För att identifiera de fyra scenarierna har grundläggande frågor ställts och ett stort antal trender identifierats och kategoriserats. Detta gjordes i en stor grupp med 150 företrädare för traditionella medieföretag, branschorganisationer och andra institutioner. Denna grupp möttes vid upprepade tillfällen för att identifiera viktiga medietrender och för att slutligen ringa in två osäkerhetsfaktorer. De trender som man är enig om läggs till handlingarna. Scenarierna hämtas i stället från de trender som vållat diskussion och inte lett fram till klara svar och samsyn. Dessa sammanfattades i två s.k. osäkerhetsfaktorer som utgjorde grunden i en scenariomatris. Mediemarknaderna i och i har många beröringspunkter. Därför är det gedigna och väl strukturerade arbete som utförts där i hög grad relevant för den svenska kon- texten. Båda länderna har en lång tradition av hög bredbands- penetration, båda verkar inom ett högst begränsat språkområde och båda har visat prov på kreativa digitala medielösningar. Det behöver väl inte nämnas att båda länderna har fallande papperstidnings- upplagor och växlande ägarstrukturer i mediebolagen? Liksom har SR, SVT och UR finns det i offentligt finansierade medier i form av Nederlandse Publieke Omroep (NPO). Initiativtagare till scenarioplaneringen var , en oberoende institution som sprider kunskap och stimulerar debatt kring mediefrågor. SVDJ är ursprungligen motsvarighet till , men delar i princip inte ut presstöd. Verksamheten finansieras av ministerium för utbildning, kultur och vetenskap. Scenarioövningarna är genomförda av konsultföretaget de Bunt Adviseurs med 150 deltagare från medieföretag, branschorganisationer och högskolor i . Branschförankringen säkerställdes dessutom genom en styrgrupp som ledde processen. Problembilden i liknar alltså den svenska och då inte har haft de tidsmässiga ramarna att själv genomföra ett så här pass omfattande och kvalitativt scenario- planeringsarbete redovisas här en bearbetning av rapporten. Den kan laddas ned från den särskilda webbplats där också resultatet presenteras.1 Möjliga scenarier för framtiden 7.2Journalistiken – osäkra faktorer och fyra scenarier De trender, sociala eller tekniska, som man inte kunde enas kring i de holländska arbetsgrupperna sammanfattades i två osäkra faktorer: –Teknik – kommer ny teknik som påverkar medieanvändning och utbud att anammas snabbt och radikalt eller ska vi förvänta oss ett mer motsträvigt mottagande? –Förtroende – kommer förtroendet för etablerade medier att rasa (gör-det-själv) i den yngre generationen som därmed väljer egna nyhetskällor eller får vi se en stark comeback för etablerade medier som återgår till sin storhetstid (serva mig)? Rapportförfattarna är noga med att påpeka att arbetsgrupperna utgick ifrån att det är digital och mobil teknik som gäller i fram- tiden, men att osäkerheten gäller i vilken takt och i vilken utsträck- ning tekniken tas i bruk. I figur 7.1 beskrivs hur de två osäkerhets- faktorerna bildar fyra alternativa scenarier. Möjliga scenarier för framtiden Med utgångspunkt från de två osäkerhetsfaktorerna lades två axlar i kors. Därmed bildades en matris med fyra scenarier i vilka en möjlig framtid för journalistiken kan beskrivas. Scenarierna tolkas här och namnges på svenska med SVDJ:s engelska namngivning inom parentes. –Scenario 1: Stora massans insikt, radikal och gör-det-själv (”wisdom of the crowd”). –Scenario 2: Några få vinnare, radikal och servera mig (”a handful of apples”). –Scenario 3: Skyddad lokal verkstad, motsträvigt och gör-det- själv (”the shire”). –Scenario 4: Starkast överlever, motsträvigt och servera mig (”’s game”). Även om många nog menar att scenarierna inte utesluter varandra, syftar renodlingen av framtidsscenarier till att väcka tankar hos branschens aktörer och andra intressenter. Ingen av scenarierna beskriver status quo, utan alla kräver en grundläggande omställningsförmåga såväl hos mediebranschens aktörer som hos myndigheter. I rapporten pekas inte något scenario ut som mer troligt än det andra. Arbetsgruppernas scenariobeskrivningar är i stället ett försök att strukturera möjliga framtidsscenarier och fylla dessa med konkret innehåll. Nedan följer en närmare presentation av scenarierna. Scenario 1: Stora massans insikt Vem som helst kan vara avsändare av nyheter. I det här scenariot har, tack vare den tekniska utveckingen, en stark gör-det-själv-känsla utvecklats. Här dominerar självutnämnda och inskränkta författare, nystartade bolag och virtuella samarbeten. Att handla på Blocket, beställa taxi via Uber och låta Airbnb fixa övernattningar är vardagsmat. Myndigheterna hänger inte med. Nya initiativ tillkommer och försvinner i en snabb takt. Det som kallas ”nyheter” kommer inte från etablerade medie- bolag utan från andra håll. Läsarna betalar på andra sätt. Möjliga scenarier för framtiden listerna är främst informationsinsamlare, s.k. ”community managers” och/eller intar en redaktörsroll. Myndigheterna har en roll i bakgrunden och stora ”spelare” som , Fox och Facebook, har intagit en blygsam roll eftersom människorna inte litar på att de klarar deras högt ställda krav på integritet. –Distributionen: Nyheter distribueras via internet genom personalisering och geoanpassning via öppna algoritmer. Läsarna följer individuella journalister eller bloggare som byggt starka varumärken. På olika sociala plattformar utbyter man också information. Vem som helst kan egentligen vara avsändare av nyheter och användargenererat innehåll har tagit över delar av även ”professionell” nyheterförmedling. –Intäktsmodellen: Nyheter delas eller säljs styckevis genom s.k. mikrobetalningar. Annonsintäkter minskar drastiskt, annonsörerna sprider sina annonsköp över många olika grupper. –Teknikanvändningen: För att individanpassa nyheter finns bra algoritmer. ”Open source”-teknik är det som gäller.