sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Av tabellen framgår att av av ordförandena i de 140 alliansstyrda kommunerna är anhängare av förslaget. Endast 13 pro- cent av de 109 vänsterstyrda kommunerna vill pröva majoritetsstyre. Vad gäller korrelationen mellan olika former av kommuner fram- går av tabellen nedan andelen Ja-svar för olika typer av kommuner. 32 Utredningen har utgått från den kartläggning av politisk majoritet som SKL har gjort utifrån situationen . SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Andelen Ja-svar utifrån typ av kommun Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbebyggd region Av tabellen framgår att intresset för att införa majoritetsstyre är större i förortskommuner och större städer. Av 31 större städer finns ett intresse i av dem. I framför allt glesbygdskommuner och varuproducerande kommuner är intresset mycket lågt. 5.8.5Det finns ett behov av försöksverksamhet Utredningens bedömning: Det finns behov av att kunna genom- föra en försöksverksamhet med majoritetsstyre. Av utredningens direktiv framgår att om utredningen finner att det finns ett behov av majoritetsstyre ska utredningen föreslå en sådan försöksverksamhet. Utredningen har ovan konstaterat att av kommunstyrelseordförandena respektive av ordförandena i landstingsstyrelserna är intresserade av en sådan försöksverksamhet. Även om alla svar inte innebär att de berörda verkligen kommer att inleda ett försök förefaller det finnas ett seriöst intresse av majoritetsstyre i landets kommuner och lands- ting. menade att en förutsättning för att ett sys- tem med majoritetsstyre ska vara framgångsrikt, är att det finns reella politiska skiljelinjer som kan debatteras i fullmäktige. 33 Skälet till att det blev var att en av ordförandena i gruppen valde att inte besvara frågan. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation mittén menade därför att majoritetsstyre sannolikt fungerar bäst i kommuner och landsting där skiljelinjerna är påtagliga och där det förs en ideologisk debatt mellan partierna. Detta förhållande stäm- mer troligen i högre grad in på fullmäktige i storstäder och större kommuner samt för landstingen. Svaren på utredningens enkätfråga indikerar att slutsats stämmer. Intresset är störst i större städer och förortskommuner till storstäderna. I dessa kom- muner kan ett system med majoritetsstyre berika den politiska debatten i fullmäktige och bidra till att tydliggöra de politiska skilje- linjerna. Mot denna bakgrund finns skäl att möjliggöra för kommuner och landsting att pröva ett system med majoritetsstyre. 5.8.6En försöksverksamhet ska genomföras Utredningens förslag: En tidsbegränsad lag ska införas som ger kommuner och landsting möjlighet att besluta om en försöks- verksamhet med majoritetsstyre – 2022. Syftet med majoritetsstyre är att vitalisera fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kan också tydliggöra var det politiska ansvaret ligger, stärka den politiska styrningen av förvaltningen och synliggöra de politiska skilje- linjerna så att det blir lättare för medborgarna att utkräva ansvar. Enligt direktiven ska utredningen föreslå en försöksverksamhet. Utredningen föreslår därför inte några regler i kommunallagen utan en särskild försökslag. En försöksverksamhet med majoritetsstyre bör pågå att det finns möjlighet att utvärdera försöket, som försökstiden inte får bli så lång att det i praktiken riskerar att uppfattas som ett permanent system. KDF- utredningen föreslog att försöket skulle bedrivas –2022. Förslaget kritiserades av bl.a. för att vara för långvarigt. Utredningen föreslår därför en kortare försöks- Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Utredningen förutsätter att försöket kommer att utvärderas löpande så att ett ställningstagande till en eventuell permanentning kan tas i nära anslutning till kommande mandatperiod. Om det av någon anledning då skulle visa sig att det finns ett behov av mera tid för att utvärdera en försöksverksamhet är det möjligt att förlänga för- sökslagens giltighetstid . I motsats till KDF- utredningen föreslår utredningen inte att försökskommuner och försökslandsting ska vara skyldiga att inge en särskild utvärdering . Den föreslagna lagen föreslås därför gälla från för att ge utrymme för att fatta beslut om en försöksverksamhet innan valet och upphöra att gälla då en ny styrelse ska tillsättas senast från . En försöksverksamhet bör bara genomföras om det finns ett brett parlamentariskt stöd Majoritetsstyre innebär en mycket stor principiell förändring jäm- fört med nuvarande ordning. En försöksverksamhet bör därför bara genomföras om förslaget att införa det stöds av en bred majoritet i fullmäktige. Det ska krävas två tredjedels majoritet för att förslaget ska genomföras. Beslut att införa majoritetsstyre ska fattas av fullmäktige före det träder i kraft, året för ordinarie val. Införande av majori- tetsstyre ska ske vid det nyvalda fullmäktiges tillsättande av styrelse efter valet. Genomförande av förslaget om majoritetsstyre Ett införande av majoritetsstyre ställer andra krav på styrelsens till- sättande jämfört med nuvarande system. I likhet med vad KDF- utredningen föreslog bör det skapas en särskild ordning för hur detta ska ske. den personen som varit leda- mot i fullmäktige längst tid och vid lika tid den som är äldst, ska ges en sammankallande uppgift. Efter att valresultatet blivit känt kallar ålderspresidenten partiernas gruppledare till överläggningar om den nya styrelsens sammansättning. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation därefter i uppdrag till en av gruppledarna att bilda en ny styrelse som enbart består av företrädare från det eller de partier som har stöd av eller i vart fall tolereras av majoriteten i det nya fullmäktige. Förslaget underställs sedan det nya fullmäktige som vid sitt första sammanträde formellt tillsätter styrelsen. Skulle mer än hälften av fullmäktiges ledamöter rösta mot förslaget, är det förkastat. Om fullmäktige förkastat gruppledarens förslag faller även införandet av majoritetsstyre och fullmäktige ska utse styrelse enligt ordinarie förfarande med tillämpning av 5 kap. 60 § i förslaget till ny kom- munallag, dvs. valet kommer ske proportionellt om en tillräckligt stor minoritet kräver det. Utredningen anser dock att sannolikheten för att en sådan situa- tion skulle kunna inträffa får anses vara mycket liten eftersom säkerställandet av en majoritet för beslutet får antas ha skett redan vid de inledande överläggningarna mellan partiernas gruppledare. Styrelsens formella uppgifter kommer vid införande av majoritets- styre att vara oförändrade. Ett införande av majoritetsstyre innebär dock sannolikt vissa förändringar för styrelsens ledamöter. Styrel- sens ordförande blir den som leder arbetet och är sannolikt den som i första hand företräder kommunen utåt vid strategiska överlägg- ningar. Nämndernas sammansättning i övrigt påverkas inte av beslutet om att införa majoritetsstyre. Nämnderna ska alltjämt tillsättas genom ordinarie förfarande, med tillämpning av 5 kap. 60 § i förslaget till ny kommunallag. Utredningen vill i detta sammanhang särskilt uppmärksamma den obligatoriska krisledningsnämnden som ska finnas i varje kommun och landsting. Det är inte ovanligt att denna uppgift läggs på styrelsen. Detta är dock inte möjligt vid majoritets- styre eftersom tillsättningen i sådan nämnd ska ske genom pro- portionella val. Detta gäller även andra sådana eventuella nämnder där det finns persongemenskap mellan styrelsen och nämnden. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Fullmäktiges roll och uppgifter Om exempelvis den politiska majoriteten har förändrats finns ett behov av att kunna väcka en misstroendeförklaring mot styrelsen och kunna få denna ersatt med en ny styrelse som återspeglar den nya majoriteten. I likhet med vad som föreslogs av KDF-utred- ningen bör därför en möjlighet att väcka misstroendeförklaring införas. För att kunna utgöra ett skydd för den politiska minori- teten bör förslaget tas upp till behandling om det biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. För att bifallas ska dock förslaget stödjas av minst hälften av fullmäktiges ledamöter. I en sådan situation ska styrelsens ledamöter och ersättare entledigas och nytt val förrättas. Misstroendeförklaring och val av ny styrelse ska ske utan föregående beredning. Med ett införande av majoritetsstyre blir fullmäktige den poli- tiska arena där majoritet och opposition möts i öppen debatt. Detta kan medföra att medborgarna får ökade möjligheter till insyn i poli- tiken. Det går att tänka sig flera sätt för att vitalisera fullmäktiges roll i ett sådant system. Det kan tänkas att fullmäktige inom sig inrättar olika beredningar som har till uppgift att bereda styrelsens förslag för att förbättra möjligheten för fullmäktige att ha en kvali- ficerad debatt om olika frågor. Det kan dock tänkas att det finns även andra sätt att vitalisera arbetet inom fullmäktige. Det saknas därför, enligt utredningens mening, skäl att närmare reglera hur full- mäktige ska bedriva sitt arbete när en försöksverksamhet med majo- ritetsstyre pågår. Upphävande av försök med majoritetsstyre som det är värdefullt för kommuner och landsting att få möjlighet att pröva majoritetsstyre så måste det, enligt utredningens uppfattning, finnas möjlighet att avsluta försöket . Utred- ningen föreslår därför att fullmäktige ska kunna besluta att upphäva ett beslut om att på försök införa majoritetsstyre, för att återgå till ordinarie styrelseform. Till skillnad från beslutet om att införa majo- ritetsstyre bör det dock inte krävas kvalificerad majoritet för att avsluta försöket. Om försöket med majoritetsstyre avslutas ska fullmäktige tillsätta en ny styrelse på det traditionella sättet Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation med proportionellt val, dvs. med tillämpning av 5 kap. 60 § i för- slaget till ny kommunallag. Utredningens förslag: Fullmäktige ska i ett reglemente ange hur de partier som finns representerade i fullmäktige, men som inte har ledamöter eller ersättare i styrelsen, ska ges en god till- gång till information om styrelsens arbete och pågående ärenden samt administrativt stöd i övrigt. En av de största konsekvenserna av att införa majoritetsstyre är att oppositionen förlorar sin plats i styrelsen. Oppositionen förlorar därmed också viktig kännedom om styrelsens arbete och pågående ärenden som krävs för att kunna bedriva en aktiv oppositions- politik. Regeringen har i utredningens direktiv särskilt påtalat att frågan om insyn för den politiska oppositionen behöver beaktas i en försöksverksamhet. I en utvärdering av det norska systemet med parlamentarism påpekas särskilt problemen med insyn och administrativt stöd för oppositionen. I den norska kommunallagen anges att oppositionen ska ges nödvändig utrednings- och kontorsmässig assistans. I prak- tiken växlade det dock mellan kommunerna hur bra stödet var. kommun skilde dock ut sig på det sättet att oppositionen där var väldigt nöjd med utformningen av stödet. Partierna hade där bl.a. tillgång till egna kontor och politiska sekreterare.34 föreslog att det i den särskilda försökslagen skulle skrivas in att fullmäktige skulle ”verka för” att oppositionen tillförsäkras nödvändig kännedom om pågående ärenden, samt ges utredningsmöjligheter och administrativt stöd. Enligt utredningens mening behövs dock ett tydligare krav för att tillgodose oppositionens berättigade krav på insyn och admini- strativt stöd. Utredningen föreslår att fullmäktige i ett reglemente ska ange hur oppositionen ska ges en god tillgång till information om arbetet i styrelsen och pågående ärenden samt administrativt 34 Saxi m.fl., Parlementarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv, s. 127. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation stöd i övrigt. I kravet ligger att fullmäktige måste anta ett regle- mente som ger oppositionen en reell möjlighet till insyn och fungerande arbetsförhållanden. Syftet är att informationen ska läm- nas till partierna i oppositionen. Om informationen ska lämnas enbart till respektive gruppledare eller till samtliga ledamöter i oppositionen är något som får avgöras i det lokala reglementet. Insyn i pågående ärenden I kravet på att få information om pågående ärenden ligger att oppositionen behöver få tillgång till information om ärenden som bereds i styrelsen redan innan de blir allmänna handlingar. Insynen ska gälla generellt i styrelsens arbete. Det innebär att insynen även gäller olika former av skriftliga underlag och förslag i ärenden som ska behandlas på styrelsens sammanträden. Det finns olika sätt att hantera hur detta krav kan tillgodoses. En tänkbar lösning är att alla handlingar läggs ut på en för enbart oppositionen avsedd webbplats innan handlingarna blir offentliga, så att oppositionen kan få tillgång till dem och därmed förbereda sig inför fullmäktige eller starta debatt i media. Varje nämnd utgör en egen myndighet i sekretesshänseende. Om styrelsen ska behandla ett ärende som innefattar sekretessbelagda uppgifter har ledamöterna i styrelsen rätt att ta del av uppgifterna.35 Eftersom oppositionens ledamöter enligt förslaget om försöks- verksamhet inte längre sitter i styrelsen är det som huvudregel i princip inte möjligt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till dem. De är inte en del av myndigheten. Det kan diskuteras om en särskild sekretessbrytande bestäm- melse bör införas för att ge oppositionen tillgång till sekretess- belagd information. Detta väcker dock komplicerade frågor om hur ett sådant undantag skulle avgränsas bl.a. med hänsyn till det 35 Rätten gäller styrelsen som ett kollektiv. I RÅ 82 2:34 begärde en enskild styrelseledamot med hänvisning till styrelsens uppsiktsplikt ut sekretessbelagda uppgifter från en annan nämnd. HFD ansåg emellertid att det inte var varje enskild ledamot som hade rätt till sådana upp- gifter. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation grundlagsfästa integritetsskyddet för enskilda. Det är också frågan hur stort behovet är av en sådan bestämmelse. Styrelsen i majori- teten av kommuner behandlar sällan sådana individärenden där sekre- tess typiskt sätt förekommer som t.ex. inom . I de fall detta sker är det sällan ärenden där det finns ett politiskt intresse av insyn. Det kan dock tänkas förekomma ärenden som innefattar sekretess hos styrelsen på annan grund, t.ex. affärshemligheter (31 kap. 16 § offentlighets- och sekretesslagen, 2009:400, OSL). Även om det alltså kan förekomma sekretessbelagda uppgifter hos styrelsen menar utredningen inte att behovet är så stort att det motiverar att särskilda sekretessbrytande bestämmelser införs redan i försöksverksamheten. Enligt utredningens mening är dock frågan om hur sekretessen ska hanteras något som bör utvärderas innan en eventuell permanentning av försöket. Under försöksverksamheten finns en viss begränsad möjlighet att i ett enskilt fall kunna lämna ut sekretessbelagd information till företrädare. Enligt 10 kap. 14 § OSL kan sekretessbelagda uppgifter i vissa fall överlämnas med förbehåll till enskilda. Om en risk för skada kan undanröjas, genom att föreskriva förbehåll om den en- skildes rätt att lämna vidare uppgiften, eller utnyttja den, får upp- giften lämnas ut enligt bestämmelsen. Bestämmelsen kräver dock ett övervägande i varje enskilt fall och kan inte användas som stöd för att regelmässigt dela sekretessbelagd information med företräd- are för oppositionen. Vad gäller kravet på administrativt stöd så innebär det att opposi- tionen måste få tillgång till sådant stöd att det är praktiskt möjligt för dem att kunna bedriva ett aktivt oppositionsarbete. Det kan exempelvis handla om rätt till oppositionsrådsbefattningar och poli- tiska sekreterare. Detta är alltså ett stöd som tillkommer opposi- tionen utöver redan beslutat lokalt partistöd. I kravet ligger också att oppositionen måste ges visst tjänstemannastöd för att kunna utarbeta exempelvis förslag till budget. Det bör dock bli en fråga lokalt att ta ställning till de närmare formerna för detta stöd. 6Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi 6.1Uppföljning och kontroll av privata utförare Utredningen har i sitt delbetänkande Privata utförare – kontroll och insyn1 lämnat förslag som rör kommunernas och landstingens ansvar för uppföljning och kontroll av privata utförare. Utredningen föreslog också en definition av privat utförare. En privat utförare är en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet enligt 3 kap. 16 § KL. En privat utförare kan således vara en enskild individ men också ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Däremot avses t.ex. inte de kom- munala företagen. Utredningen gjorde vidare bedömningen att kommunernas och landstingens ansvar att systematiskt följa upp och kontrollera pri- vata utförares verksamhet borde förtydligas i kommunallagen. Utred- ningen föreslog därför att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för de kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. I programmet ska också anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga föreskrifter på området ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. Programmet ska antas varje mandatperiod. Regeringen har i propositionen Privata utförare av verksamhet2 i enlighet med utredningens förslag föreslagit att en definition av privata utförare ska föras in i kommunallagen. 2013/14:118 s. 50. Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi ringen föreslog vidare i propositionen att fullmäktige för varje mandatperiod ska anta ett program med mål och riktlinjer för så- dana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. Regeringen föreslog vidare i enlighet med utredningens förslag att det i programmet ska anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga föreskrifter på området ska följas upp och hur allmän- hetens insyn ska tillgodoses. Regeringen framhöll särskilt att programmets materiella innehåll vad gäller mål, riktlinjer och uppföljning är en sak för de enskilda kommunerna och landstingen. De mål som fullmäktige ska anta borde enligt regeringens mening vara tydliga men av övergripande karaktär. Vid formulerandet av mål finns även anledning att beakta om de bör vara uppföljningsbara. I denna del var det enligt rege- ringens mening dock viktigt att beakta risken för alltför detaljerade mål och för en styrning som enbart fokuserar på faktorer som enkelt kan kvantifieras. Kravet på att anta riktlinjer innebär att tydliga kriterier behöver anges för hur fullmäktiges mål ska uppnås. Enligt regeringens mening ankommer det på kommuner och lands- ting att analysera vilket behov av riktlinjer som finns för att uppnå de fastställda målen. En annan fråga som kan tas upp i riktlinjerna är på vilket sätt privata utförare ska användas t.ex. om ett valfri- hetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, ska inrättas eller om enskilda på annat sätt ska beredas möjlighet att välja utförare såvida detta inte redan följer av lagstiftning. Rikt- linjerna ska också inkludera hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. I programmet ska vidare anges hur kommunen och ska kunna uppfylla sitt ansvar för kontroll och uppföljning. Av detta följer att det är fullmäktige som måste ta ställning till om resurs- erna för uppföljning är tillräckliga. Detta är en naturlig följd av att fullmäktige beslutar om kommunens eller budget och organisation. Om fullmäktige bedömer att nuvarande resurser är tillräckliga innebär förslaget inte i sig något krav på att ytterligare resurser skjuts till. Det centrala syftet med förslaget i denna del är att fullmäktige tar ställning i frågan. Regeringen betonade i denna del vikten av att riktlinjerna från fullmäktige inte görs så detaljerade att de verkar hindrande för nämnderna, vars ansvar det är att utföra Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi den faktiska kontrollen och uppföljningen, att utforma sin verk- samhet inom de av fullmäktige angivna ramarna.3 har antagit lagförslagen och bestämmelserna trädde i kraft den 1 januari 2015.4 Det program med mål och riktlinjer som utredningen föreslog i delbetänkandet och som regleras i kommunallagen gäller enbart verksamhet som bedrivs av privata utförare. Flera ledamöter i utredningens parlamentariska referensgrupp och företrädare för olika privata utförare som deltog i utredningens referensgrupp för organisationer och näringsliv framförde till utredningen att upp- följningen av den verksamhet som sker i egen regi bör ske på lik- värdigt sätt som verksamhet som bedrivs av privata utförare. I delbetänkandet gjorde utredningen också bedömningen att kommuner och landsting bör anta mål och riktlinjer för verksam- het i egen regi samt även följa upp sådan verksamhet på liknande sätt som den verksamhet som utförs av privata utförare. Mot bakgrund av att det krävs särskilda överväganden för de privata utförarna ansåg utredningen att det föreslagna programmet inte i sin helhet kan tillämpas i förhållande till den verksamhet som kommuner och landsting bedriver i egen regi. Utredningen ansåg dock att det är önskvärt att kommunerna och landstingen i tillämp- liga delar använder samma principer för uppföljning av egen regi som för privata utförare. Men utredningen föreslog inte att det föreslagna programmet uttryckligen skulle omfatta verksamhet som bedrivs i egen regi, eftersom detta låg utanför utredningens uppdrag. När utredningens delbetänkande remissbehandlades var det en stor majoritet av remissinstanserna som tillstyrkte eller lämnade ut- redningens bedömning om uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi utan invändning. Vissa remissinstanser, t.ex. SKL, , , Vårdföretagarna, , framhöll vikten av att följa upp all verksamhet, både den som bedrivs i egen regi och den som sköts av privata utförare. 2013/14:188 s. 52 f. 2013/14:KU41 och rskr. 2013/14:280. Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi Regeringen har därefter antagit tilläggsdirektiv till utredningen. I direktiven anges att utredningen ska överväga och vid behov lämna förslag till hur kommunallagen kan göras mer konkurrensneutral avseende uppföljning och kontroll av olika utförare av verksamhet. Analysen bör relateras till kommunallagens bestäm- melser om god ekonomisk hushållning. Regeringen anför bl.a. följ- ande. Medborgarna har rätt att förutsätta att kommuner och lands- ting bedriver ett aktivt uppföljningsarbete avseende all verksamhet, oavsett om den bedrivs av privata utförare eller i egen regi. Det finns även av konkurrensskäl anledning att inte ställa upp andra mål eller tillämpa andra metoder för uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi än de som tillämpas för privat verksamhet.5 6.3Regler om styrning och kontroll av den egna verksamheten Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller (3 kap. 9 § KL). Det handlar främst om beslut där det politiska momentet är avgörande.6 Fullmäktige beslutar bl.a. om mål och riktlinjer för verksam- heten (3 kap. 9 § 1 KL). Med det avses beslut i sådana övergripande frågor som har betydelse för verksamheten i stort. Det kan handla om finanspolitiska riktlinjer och beslut om verksamhetsinriktningar på olika områden. Självfallet hindrar inte detta att den nämnd som har ansvaret för ett visst område också har till uppgift att formulera Fullmäktige beslutar även i ärenden om årsredovisning och ansvarsfrihet (3 kap. 9 § 7 KL). Detta ger uttryck för att fullmäk- tige har ett ansvar för uppföljning och kontroll av hela den kom- munala verksamheten. Årsredovisningen ska godkännas av fullmäk- tige (8 kap. 18 § KL).