sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — Den betoning som länge fanns med en strävan mot att formulera mål och återrapportera, har ”trängt undan” det mesta som har funnits av ambitioner när det gäller att utveckla den strategiska styrningen. Förvaltningspolitiken har brustit, och i hög grad eftersom den har varit svagt organiserad. Jag pekade ovan på tre problem. För det första har inte erfarenheter från genomförda försök att organisera– inklusive att lära av andras erfarenheter– på ett systematiskt sätt samlats och systematiserats. Sådana samlade erfarenheter skulle kunna utgöra ett underlag för att utveckla perspektiv och metoder avseende styrning. Så har inte skett. För det andra har det förvaltningspolitiska tänkandet varit alltför enkelspårigt. Det har saknats tillräckligt med utrymmen för kritiskt tänkande inom förvaltningen, och det begränsade utbytet med forskningen har inte kunnat avhjälpa denna brist. För det tredje – och som ett resultat av de båda ovanstående faktorerna– har förvaltningspolitiken i ganska liten utsträckning haft förmågan att bidra med erfarenheter när organiseringen av politikområden utformas, dvs. i skapandet av politik. Jag ska avslutningsvis – en smula skissartat – säga något om hur förvaltningspolitiken på ett bättre sätt skulle kunna stimulera lärande, kritiskt tänkande och policyskapande. När det gäller lärande bör den självklara utgångspunkten vara att de myndigheter som arbetar inom ett område också har ansvar för att följa vad som händer inom detta område. De ska veta vad som är på gång inom forskningen och se till att ha kontakt med relevant sådan. De ska uppmärksamma och ha koll på vilka erfarenheter som finns att ta tillvara från ”systermyndigheter” i andra länder etc. I praktiken kan det säkert vara så att sådana aktiviteter inte alltid är högprioriterade hos myndigheterna. Konkurrens om medel kan leda till att sådant kan hamna ganska långt ner när gäller vad som ska prioriteras. Principen är ändå att sådan kunskapsinhämtning och lärande ingår i myndigheternas ordinarie arbetsuppgifter. Regeringen kan dock ändå behöva stimulera lärande och erfarenhetsutbyten, exempelvis när det gäller frågor som ligger mellan flera myndigheter och kräver samverkan. Innan nya organisatoriska arrangemang för lärande skapas, bör man se till att använda de instrument som redan finns på ett så bra sätt som möjligt. Offentliga utredningar bör ges rimliga förutsättningar att gå på djupet och tillgodogöra sig erfarenheter från andra länder och andra tider. Här finns ett problem eftersom dessa utredningars karaktär har förändrats. Offentliga utredningar har fått på sig (något som i andra avseenden kanske inte enbart bör ses som negativt), vilket kan göra det svårt att låta reflektionen ta plats. Utredningarna har ibland heller inte tillräckligt öppna mandat så att utrymmet för att lära av andras erfarenheter blir så vidsträckt som det borde vara. Precis som offentliga utredningar kan utgöra viktiga arenor för reflektion, kan också remissväsendet med de nya synvinklar och erfarenheter som kan dyka upp där vara betydelsefullt. Regeringen kan också på olika sätt stödja det lärande och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter som kommer till stånd utan påbud. Tillsynsforum är ett exempel på ett sådant nätverk, där de som arbetar statligt med tillsyn finns med. Ett 90-tal myndigheter arbetar ” … kontinuerligt med att utbyta erfarenheter och att sprida kunskap, information och idéer inom vårt intresseområde. Målet är att hjälpa varandra att växa i yrkesrollen vilket gagnar såväl den enskilde tillsynaren som samhället i stort.” (texten är hämtad från hemsidan . renser, ger olika myndigheter utrymme att berätta om sin egen verksamhet, ordnar utbildningar etc. Tillkomsten av sådana nätverk är eftersträvansvärda för att stimulera lärande baserat på jämförelser. Tillsynsforum är inte resultat av något initiativ från regeringen utan skapades nerifrån, och utifrån av myndigheterna uppfattade behov. I hög grad kan man nog säga att forumet skapades som en reaktion mot vad som uppfattades vara bristande initiativ från regeringens sida. Här finns måhända en lärdom att ta med sig. Ifall det skapas förväntningar om att det ska komma initiativ uppifrån, riskerar det att hämma initiativkraften hos myndigheterna. Det bästa ur en regerings synvinkel är att myndigheter skapar de nätverk som de själva anser vara ändamålsenliga och att de kan samarbeta inom ramen för dessa eftersom de anser att de själva har glädje av det. Frivillighet och medskapande är för det mesta bättre utgångspunkter för lärande än tvång och uppifrån kommande direktiv. Så långt möjligt bör därför regeringen försöka stimulera, prata väl om och stödja de initiativ till lärande och erfarenhetsutbyte som organiskt växer fram i förvaltningen. Och när regeringen organiserar ett område bör den självfallet överväga på vilka sätt som den (t.ex. i myndighetsinstruktionen) kan skapa utrymme för sådana initiativ att växa fram. Lärande bör således framförallt komma till stånd inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet, genom att använda sig av etablerade institutioner (t.ex. offentliga utredningar) och genom att sporra myndigheter att samarbeta med varandra kring sådant som för dem är angeläget. Utöver detta kan det finnas situationer då regeringen anser att det behövs extraordinära insatser utöver detta. Det kan vara situationer då ett område helt står inför en reorganisering, men också då regeringen inom ramen för den existerande organiseringen har ambitioner att förändra. Här skulle regeringen kunna överväga att skapa ytterligare ett förvaltningspolitiskt verktyg, som innebär att den kan ge i uppdrag till myndigheter att på ett systematiskt sätt jämföra den egna verksamheten med andra liknande verksamheter. Hur skulle det kunna se ut? Innebörden av ett uppdrag från regeringen skulle kunna vara att genomföra systematiska jämförelser med ett begränsat antal myndigheter i andra länder. Uppdraget skulle komma från regeringen, men myndigheten skulle självt vara med och välja ut lämpliga jämförelseobjekt. Vissa extra resurser skulle tillföras myndigheterna för ändamålet, och forskare inom fältet skulle kunna engageras. Jämförelsen skulle ske enligt en viss systematik men ändå tillåta variation. Jämförelserna skulle dokumenteras. Därigenom skulle det gradvis kunna byggas upp en reservoar av erfarenheter när det gäller hur man kan tänka kring organiseringen av verksamhetsområden. Ett sådant instrument för systematiska jämförelser skulle inte användas alltför frekvent, men ändå tillräckligt ofta för att inte uppfattas som stigmatiserande. Någon myndighet borde – måhända i samverkan med någon lämplig forskningsmiljö– administrera en sådan framväxande bas av erfarenheter. Hur ska kritiskt tänkande kunna stimuleras? Ett sådant har som sagt varit en bristvara i förvaltningspolitiken. På olika sätt bör förvaltningspolitiken organiseras så att alternativa perspektiv har möjlighet att göra sig gällande. Åtminstone en del av förvaltningspolitiken bör söka efter det annorlunda, och på så sätt bidra till att balansera det som ses som självklart (är institutionaliserat). Ifall ett lärande på basis av systematiserade erfarenheter (exempelvis enligt den modell som skisserades ovan) kunde etableras, skulle det i sig kunna leda till att det växte fram ett användbart kunskapsunderlag. Ifall medvetenheten spreds om att styrning är så mycket mer än mål- och resultatstyrning, skulle det i sig kunna leda till att uppmärksamheten också kom att riktas mot andra styrstrategier. Varför ska förvaltningspolitiken organiseras på ett sätt som stöder det som är kritiskt? Ett uppenbart skäl är att sådant som är institutionaliserat och ligger i tiden ändå alltid kommer att få genomslag. Det är ”det andra” som behöver lyftas fram. I en rapport till den förvaltningspolitiska kommissionen i slutet av 1990- talet utvecklades argumenten för vad som där benämndes en ”keynesiansk” förvaltningspolitik: ”När de förvaltningspolitiska idéströmmarna säger ’management’ bör förvaltningspolitiken åtminstone delvis ifrågasätta detta … Vi behöver inte en förvaltningspolitik som förstärker de idéer som ändå är dominerande, utan en som är motvalls, dvs. en förvaltningspolitik som mot ideologi och övertygelse kan mobilisera förnuft och tvekan” (SOU 1997:30, s. 131). Argumentet är att förvaltningspolitiken bör uppmuntra reflektion och nytänkande. Kanske är det särskilt viktigt i situationer där det finns efterfrågan på stram budgetdisciplin att politiken ” … ger utrymme för innovativitet, stimulerar experimenterande och spridning av lokala erfarenheter” (ibid, s. 131). Noteras bör att detta förslag framfördes då mål- och resultatstyrningen hade blivit en idé som knappast var möjlig att ifrågasätta. Att inspirera framväxten av kritiska förhållningssätt förutsätter förmodligen både centrala initiativ och en central organisering. Om alla enskilda enheter (myndigheter) får göra det som de själva helst av allt vill, finns en risk att de kommer att agera på ett likartat sätt. Graden av nytänkande skulle därigenom antagligen bli lägre än vad som egentligen vore önskvärt. Variation i handlingsmönster, och därigenom framväxten av en reservoar av olika handlingsalternativ som en enskild myndighet kan jämföra sig med och hämta inspiration från, förutsätter ett visst mått av central styrning. Ett (måhända okonventionellt) sätt att stimulera lärande baserat på jämförelser skulle i enlighet med detta kunna vara att medvetet låta olika delar av staten (exempelvis olika länsstyrelser, olika delar av polisen, olika enheter inom arbetsförmedlingen) arbeta på olika sätt, systematisera erfarenheterna av detta genom att jämföra och låta sådana erfarenheter ligga till grund för analyser av vad som utgör en ändamålsenlig organisering. Ett mer vedertaget sätt att öka förutsättningarna för ett kritiskt tänkande är att stimulera forskningen kring frågor om organisering och styrning i staten. Med jämna – om än ganska glesa – mellanrum brukar insikten växa att det behövs mer forskning i dessa avseenden. Satsningar gjordes (två disciplinprogram och två tidsbegränsade centrumbildningar) och liknande satsningar har initierats av () och (). Problemet är att det inte finns någon garanti – eller ens är sannolikt – att sådana satsningar leder till en varaktig uppbyggnad av forskarmiljöer. Långsiktiga satsningar på (åtminstone) ett par akademiska miljöer där det bedrivs forskning och vidareutbildning (för statstjänstemän) när det gäller förvaltningsfrågor i vid mening skulle möjliggöra fruktbara meningsutbyten om förvaltningspolitiken. Dessa miljöer skulle också kunna spela en viktig roll i uppbyggnaden av en erfarenhetsbank när det gäller systematiska jämförelser (enligt ovan). Återstår så den tredje frågan: hur ska styrningen av förvaltningen bli bättre? Det viktigaste budskapet här är att styrning är så mycket mer än ekonomistyrning. När regeringar styr använder de sig av en hel mängd olika strategier, och det behövs erfarenheter och exempel på hur sådana strategier skulle kunna utformas. Behovet är stort av att skapa möjligheter att diskutera regeringens organisering i alla dess dimensioner – utformningen av organisationer med regler och resurser, nätverksbyggande, stimulerandet av konkurrens, distanseringen och legitimerandet med hjälp av berättelser – utifrån lärdomar från olika verksamhetsområden. Någon myndighet bör ha ett ansvar för att ta tillvara och systematisera erfarenheter och för att– med detta som grund– utveckla förhållningssätt och metoder avseende regeringens styrning. Detta skulle kunna öka möjligheterna att lära av erfarenheter. finns ingen sådan expertmyndighet för styrning. Såväl som Statskontoret är relativt renodlade granskningsmyndigheter med begränsat utvecklingsansvar. Regeringens ambitioner kommer förstås alltid att vara problemstyrda och selektiva. I situationer och då ett problem uppfattas som väsentligt, bör regeringen kunna ge ett uppdrag till den ovan förordade myndigheten att utreda och (om regeringen så vill) föreslå förändringar i den existerande organiseringen. Myndigheten ifråga behöver då både ha förmågan att generera kunskap om organiseringen och dess effekter inom det specifika område som ska granskas, men också generella erfarenheter baserade på lärdomar från andra områden. En sådan myndighet bör också ha starka nätverk till den vetenskapliga forskningen – den behöver vara klokt positionerad. Myndigheten ifråga bör också ha utrymme att på eget initiativ granska organiseringen av sådana verksamheter där de finner detta särskilt angeläget. Och det är då viktigt att det är verksamheter eller åtaganden som står i centrum, och inte enskilda enheter (SOU 2007:75, SOU 2013:40). Det kan exempelvis vara verksamheter i det offentliga som är särskilt resurskrävande, verksamheter där det finns indikationer på effektivitetsproblem eller områden som är särskilt intressanta för att kunna bygga upp erfarenheter. Myndigheten skulle på så sätt – i samband med det som här har avhandlats– ha tre huvuduppgifter: a) att stå för expertkompetens när det gäller perspektiv på och metoder för styrning; b) att genomföra uppdrag från regeringen avseende politikområdens organisering (enligt en någotsånär standardiserad procedur); och c) att på eget initiativ genomföra granskningar. På basis av det som här har skisserats skulle förvaltningspolitiken – ändamålsenligt organiserad – kunna medverka till att hantera de utmaningar som inledningsvis skisserades i den här essän. Det är sant att EU och andra internationella organisationer reglerar vad som är möjligt att göra för en enskild stat, men den ökade invävdheten i europeiska och globala nätverk skapar också möjligheter att lära av andra staters förvaltningars erfarenheter. De förslag som kortfattat har beskrivits kan också göra det möjligt att stärka det gränsöverskridande och överbrygga de fragmenteringstendenser som finns. Sammanfattningsvis skulle de förslag som har skisserats ovan kunna bidra till att utveckla en mer robust kapacitet i förvaltningen för lärande och kritiskt tänkande, och på så sätt verksamt förbättra förutsättningarna för regeringen att styra sin förvaltning. Bachrach, P. och Baratz, M.S, 1962, The Two Faces of . , vol 56, s. 947-952. , M., 2012, Anteciperande förvaltning. Tjänstemäns makt i kommunala policyprocesser om vindkraft. , M., , G. och , J., 2002, The evolution of benchmarking in UK local authorities. Benchmarking: , vol. 9, 5, s. 429-449. (red), 1986, Politik och ekonomi. En kritik av rationalitet som samhällsföreställning. , N., 1990, Reformer som rutin. Kapitel i Brunsson, N. och , J.P., Makten att reformera. , N. och , B., och kollegor, 2000, A World of Standards. , N. och , K., 2000. ”Constructing organizations. The example of public sector reforms”, Organization Studies, vol. 21, nr 4, s. 721-746. Czarniawska-Joerges, B. & Sevón, G. (1996) Translating organizational change, ; : . , M., 2007, States under Scrutiny. , Transformation and the Construction of Progress. Avhandling i företagsekonomi vid /. DiMaggio, P. och , W.W., 1983, The : Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. 48, s. 147-160. & , G., 1997, Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen. Ur Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. Rapport till den Förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:15. , A. och , D., 2000, Idéer som fängslar. Recept för en offentlig reformation. Galbraith, J., 1973, . Gaventa, J., 1987, Makt och deltagande. Ur , O. (red), Maktbegreppet. , C., 1991. ”A for all Seasons”, , vol. , B., 1989. Konsten att reagera. Intressen, institutioner och näringspolitik. Rapport till maktutredningen. (red), 1994, Organisationsexperiment i kommuner och landsting. Nerenius & Santérus Förlag. , B. och , G., 2001. Resultat utan lärande? Erfarenheter från tre decennier av resultatstyrning. Score Rapportserie 2001:15. . och , G., 2006, Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik. , B., , J. och , G., 2015, Governing the . The Organizational Dimensions of Governance. , K., 2004, Soft Regulation and the Subtle Transformation of States: the Case of EU Employment Policy. 14, s. 355-370. Kyrö, P., 2003, Revising the concept and forms of benchmarking, Benchmarking: , Vol. 10, 3, s. 210-225 Lerdell, D. och , K., 1997. Att lära över gränser. En studie av förvaltningspolitiska samarbete. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:33. Levitt, B. och , J. G., 1988. ”Organizational Learning”, 14, s. 319-340. Lukes, S., 1974, : A Radical View. , och , J.P., 1979, Ambiguity and Choice in Organizations. Marcussen, M., 2002, og idéspillet. : Hans Reitzels Forlag. , J. W. och , B., 1977. ”: Formal Structure as Myth and Ceremony”, , vol. 83 s. 340-363. , J., Boli, J., , G. M. och , F. O., 1997. “and the Nation-State”, , vol. 103, nr 1. Moriarty och Smallman, 2009, En Route to a Theory of Benchmarking. Benchmarking: , vol 16, s. 484-503. Niemann, C., 2013, Villkorat förtroende. Normer och rollförväntningar i relationen mellan politiker och tjänstemän i . : (avhandling). Noordhoek, M., 2013, Municipal Benchmarking. Organisational Learning and Network Performance in the Public Sector. Eburon Academic Publishers. , D. och Gaebler, T., 1992, Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. C. och , B., 2005, Policy Bureaucracy. Government with a cast of thousands. , W. W. och DiMaggio, P. J., red., 1991. The New Institutionalism in Organizational Analysis. Rombach, B., 1991, Det går inte att styra med mål. , K., 1996. “Imitating by Editing Success: The Construction of Organizational Fields”, i Czarniawska, B. och Sevón, G., red., Translating Organizational Change. , K. och Wedlin, L., 2008, Circulating ideas: Imitation, translation and editing. I Handbook of Organizational Institutionalism. , Thousand Oaks, s. 218-242. , H., 1947, Administrative Behavior. A Study of Decision- Making Processes in . Free Press: . Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen. I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Slutbetänkande från Förvaltningspolitiska kommissionen. Att styra staten– regeringens styrning av sin förvaltning. Att tänka nytt för att göra nytta. , G., 2003. Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt i ett historiskt-institutionellt perspektiv. : (avhandling). , J., 2009, The Regulation of Rule-Following. Imitation and Soft Regulation in Union. Avhandling i företagsekonomi vid /. , Å., 2006. Enklaver i staten. Internationalisering och demokrati i den svenska statsförvaltningen. : , akademisk avhandling. Westney, E., 1987, Imitation and Innovation: The Transfer of Western Organizational Patterns to Meiji . 1.Deltagande med väpnad styrka En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. MiFID II och MiFIR. 3.Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av uppgifter på djurområdet. 4.Ett svenskt tonnageskattesystem. 5.En ny svensk tullagstiftning. 6.Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksproduktdirektivet. 7.Krav på privata aktörer i välfärden. 8.En översyn av årsredovisningslagarna. 10.Gränser i havet. 11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. 13.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. 14.Sedd, hörd och respekterad. ihälso- och sjukvården. 15.Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. 16.Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. 17.För kvalitet – Med gemensamt ansvar. 18.Lösöreköp och registerpant. 19.En ny ordning för redovisningstillsyn. 20.Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. 21.Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. Rektorn och styrkedjan. Strategi och åtgärder för säker information i staten. 24.En kommunallag för framtiden. Del A + B . 25.En ny säkerhetsskyddslag. 27.Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? 28.Gör – digital kompetens. 29.En yrkesinriktning inom teknik programmet. Skatt på vissa konsumentvaror som innehåller kemikalier. 31.Datalagring och integritet. 32.Nästa fas i e-hälsoarbetet. 33.Uppgiftslämnarservice för företagen. 34.Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen. 35.Service i glesbygd. Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I [13] MiFID II och MiFIR. + Bilagor [2] Ett svenskt tonnageskattesystem. [4] En ny svensk tullagstiftning. Krav på privata aktörer i välfärden. Överprövning av upphandlingsmål m.m. [12] En ny ordning för redovisningstillsyn. En kommunallag för framtiden. Del A + B. Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? Skatt på vissa konsumentvaror som innehåller kemikalier. Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen. Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av uppgifter på djurområdet. En översyn av årsredovisningslagarna. [9] Lösöreköp och registerpant. Strategi och åtgärder för säker information i staten. En ny säkerhetsskyddslag. Datalagring och integritet. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. Gör – digital kompetens. Uppgiftslämnarservice för företagen. [33] Service i glesbygd. Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksproduktdirektivet. Sedd, hörd och respekterad. Ett ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården. För kvalitet – Med gemensamt ansvar. Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. Nästa fas i e-hälsoarbetet. [32] Systematiska jämförelser. Rektorn och styrkedjan. En yrkesinriktning inom teknik programmet. Gränser i havet.