sou · H2B390 · 2015-01-01 00:00:00 — Enligt en litteraturstudie gjord av et al (2013) är de viktigaste förutsättningarna generellt sett för denna typ av överenskommelser att det (a) finns ett trovär- digt hot om att lagstifta, (b) det finns starka finansiella incitament och sanktioner mot de som inte deltar i eller bryter mot överens- kommelsen och (c) att överenskommelsens målsättningar är tyd- liga och uppföljningsbara. Av dessa förutsättningar är (b) ur admi- nistrativ synpunkt svår att uppnå med gällande regelverk. Företag inom livsmedelskedjan konkurrerar med varandra i fråga kundernas förtroende i miljö- och hälsofrågor och vår upp- fattning är att företag, inom både dagligvaruhandel och livsmedels- industri, inte gärna samarbetar kring utfasningen av BPA. En frivillig överenskommelse skulle behöva förhandlas fram mellan berörda parter. Den skulle kunna omfatta såväl målsätt- ningar, former för fortsatt dialog, uppföljning och utvärdering etc. Erfarenheter från andra frivilliga överenskommelser, bland annat inom kan användas som utgångs- punkt för överenskommelse och former för arbetet. Vi ifrågasätter dock om en frivillig överenskommelse kan ge betydande effekt till en rimlig kostnad. Att åstadkomma en överenskommelse om BPA skulle kräva tid och resurser från både staten och de företag som deltar. Det kan bli svårt att åstadkomma tillräckliga finansiella incitament och sanktioner mot de som inte deltar i eller bryter mot överenskommelsen. För att bli effektiv skulle överenskommelsen behöva omfatta ett stort antal företag vilket sannolikt skulle göra det svårare att över huvud taget nå en överenskommelse. Det är också osäkert inom vilken tidsram en överenskommelse skulle kunna komma till stånd. Som jämförelse kan nämnas att den överenskommelse som låg till grund för Dialog- tog närmare att förhandla fram. Sammanfattningsvis bedömer vi effekten av detta åtgärdsalter- nativ som osäker och att de administrativa kostnaderna kan bli märkbara. Detta åtgärdsalternativ bedöms därför inte vara tillräck- ligt effektivt och förutsebart för att åstadkomma önskad minskning av exponering för BPA inom rimlig tid och utreds inte närmare i konsekvensutredningen. 10.3.6Åtgärd L2a: Information från myndigheter till konsumenter och aktörer i livsmedelskedjan Från ett teoretiskt perspektiv kan de problem som identifierats med avseende på BPA i livsmedelsförpackningar av metall i princip betecknas som ett marknadsmisslyckande med asymmetrisk infor- 7 Se bland annat samlade utvärdering av 2004-2006 (, 2007). Erfarenheter kan även hämtas från andra länder, bl.a. och , där man har gjort frivilliga överenskommelser om minskat matsvinn. Det betyder att olika parter i livsmedelskedjan har tillgång till olika förhandsinformation om såväl förekomst av BPA i för- packningar som potentiella risker för livsmedelskonsumenter. I teorin skulle problemet kunna lösas genom att alla parter får tillgång till information; till exempel om förekomst av BPA i livsmedelsförpackningar av metall och vilka risker det innebär. Åtgärdsalternativen L2a, L2b och L2c är olika varianter på åtgärder för att öka tillgången på information för olika parter på marknaden. En del av problemet med exponering för BPA i livsmedels- förpackningar kan vara att konsumenter och aktörer i livsmedels- kedjan inte är medvetna om problemet i sig. Under vissa om- ständigheter kan ökad information om problemet bidra till att både konsumenter och företag vidtar egna åtgärder, till exempel genom att företag aktivt väljer BPA-fria produkter. Information som vänder sig till konsumenter skulle kunna ingå i konsumentupplysning inom Giftfri vardag. En sådan informationssatsning kommer antagligen främst nå de som söker information aktivt och som redan har kunskaper om skadliga kemikalier. finns konsumentinformation, samt information om hur man undviker exponering, på KemIs och Livs- medelsverkets hemsidor. Välinformerade konsumenter kan dock knappast medvetet undvika exponering på annat än genom att välja bort metallförpackningar för livsmedel – eftersom konsumenten själv inte kan särskilja metallförpackningar som är fria från BPA. Styrmedlet är därmed mycket trubbigt och innebär troligen nega- tiva konsekvenser även för de företag som lyckas fasa ut BPA från sina metallförpackningar. Information kan riktas till företag för att förmå dem att på frivillig väg fasa ut BPA. I referensalternativet bedömer vi att delar av livsmedelskedjan redan håller på att fasa ut BPA på egen hand vilket drivs på av bland annat efterfrågan från kunder. Information särskilt riktad till de företag som i referensalternativet inte ser ut att arbeta aktivt med utfasning skulle teoretiskt sett kunna ge effekt. Men denna målgrupp är stor till antalet eftersom det i huvudsak rör sig om små aktörer inom livsmedelsindustri, gros- , dagligvaruhandel, restauranger och storkök. I förlängningen är det sannolikt så att dessa företag ändå inte kommer att börja arbeta aktivt med utfasning om inte deras kunder efterfrågar det eller det finns ett tydligt hot om reglering. Sett ur ett övergripande perspektiv uppstår också följdfrågor om myndigheter ska informera om BPA; ska information då också ges om andra farliga ämnen som kommer i kontakt med livsmedel och i så fall vilka? Effekten av informationsinsatser är sammanfattningsvis osäker särskilt vad gäller de konsumenter och företag som inte själva aktivt söker information om BPA. Vi bedömer därför att ensidigt satsa på information till konsumenter och företag inte är ett till- räckligt effektivt styrmedel. Information kan dock behövas som komplement till andra styrmedel för att dessa ska få genomslag, till exempel i fråga om lagstiftning mot BPA. Sådana informations- behov kan därför diskuteras i anslutning till andra styrmedel. 10.3.7Åtgärd L2b: Kostråd och rekommendationer till konsumenter Myndigheter kan ge råd om hur konsumenter kan undvika expone- ring för BPA. I har man infört råd till konsumenter som bland annat omfattar livsmedelsförpackningar (Födevarestyrelsen, 2014). Enligt rådgivningspolicy ska konsumentråd vara vetenskapligt underbyggda. Myndigheten ger därför inte råd om BPA med hänvisning till att Efsas bedömning inte visar på någon risk med den exponering som människor utsätts för i sin vardag. Däremot informerar om BPA och förekomsten i bland annat livsmedelsförpackningar. Om Efsa ändrar sin bedömning skulle det ge underlag för att gå ut med kostråd för att minska expone- ringen för BPA hos hela befolkningen eller vissa riskgrupper. Men liksom i fallet med information kan det vara svårt att nå ut till de konsumenter som inte aktivt söker råd. Erfarenheterna från myndighetens kostråd om fisk med höga halter dioxin och PCB kan ge en indikation om hur effektiva motsvarande råd om BPA skulle kunna bli. Enligt en undersökning var känne- domen låg om nämnda kostråd och av små- barnsfamiljerna kände till att råden gäller barn och visste att råden gäller kvinnor i barnafödande ålder. initierade därför en kampanj (, 2012) för att öka kännedomen om kostråden. En uppföljande undersökning (, 2013) visade att kampanjen bidragit till att öka kännedomen om kostråden. Men fortfarande sade sig endast tre av tio kvinnor i barnafödande ålder och fyra av tio småbarnsföräldrar att de helt avstod från att äta eller äter mindre på grund av sin kunskap. konstaterade att man inte hade nått fram till unga kvinnor i den utsträckning de hade hoppats. Sammantaget tycks det osannolikt att kostråd som berör BPA i livsmedelsförpackningar, eller andra former av råd till konsu- menter, skulle vara tillräckligt effektiva för att åstadkomma en betydande minskning av exponeringen för BPA. Därtill uppstår sannolikt kostnader för att sprida information om råden. I av- saknad av information på förpackningarna skulle råden dessutom innebära att konsumenternas handlingsalternativ begränsas till att välja bort livsmedel som förpackas i metall. Detta kan innebära minskad försäljning även för de företag som har fasat ut BPA ur sina förpackningar. Vi bedömer därför att råd och rekommenda- tioner, som enskild åtgärd, inte är tillräckligt effektivt. Därtill kan åtgärden potentiellt bli direkt och indirekt kostsam. 10.3.8Åtgärd L2c: Krav om information i livsmedelskedjan och märkning av livsmedelsförpackningar som innehåller BPA i kontakt med livsmedel Detta åtgärdsalternativ innebär att information till konsumenter ska ges genom märkning på förpackningar och att krav ställs om att tillhandahålla information mellan företag i livsmedelskedjan. En märkning på förpackningar som innehåller BPA kan fungera som en signal till konsumenter att välja en annan vara. Märkning förut- sätter dock att konsumenter har intresse för och kunskap om enskilda kemikalier. Därtill är det osäkert i vilken omfattning märkning faktiskt påverkar konsumenternas val och användning av livsmedel. Nya märkningar med avseende på innehåll och närings- deklarationer kommer att införas och en ytter- ligare märkning riskerar att försvinna i mängden av annan informa- tion på förpackningen. Ett krav på företag att tillhandahålla information till andra före- tag i livsmedelskedjan om förekomst av BPA i kontakt med livs- medel är en förutsättning för märkning av livsmedelsförpackningar. Våra kontakter med aktörer i den svenska livsmedelskedjan har visat att det ofta är svårt att få adekvat information om ämnen i material i kontakt med livsmedel. Frågan kvarstår dock; om och hur företagen väljer att agera om de får tillgång till bättre infor- mation från leverantörer. Ett krav om att tillhandahålla information kan visserligen underlätta ytterligare frivilliga åtgärder mot BPA, men det går inte att förutse huruvida det i förlängningen förändrar exponeringen för konsumenter. Effekten av detta åtgärdsalternativ är alltså osäker. Kostnaden för krav på märkning och tillhandahållande av information i livsmedelskedjan kan bli betydande. Kostnaden för insamling av information, utformning av märkning samt anpass- ning av etiketter blir sannolikt störst initialt. Löpande kostnader uppstår till följd av systematisk hantering av information samt märkning av alla förpackningar som innehåller BPA i kontakt med livsmedel. Administrativa kostnader uppstår för såväl företag som myndigheter för kontroll och tillsyn av kraven. Sammantaget är vårt intryck från kontakter med berörda branscher att företagen ser många och betydande negativa konsekvenser av framförallt krav på märkning på förpackningar. Utredningen bedömer att krav på märkning i sig inte kan garantera önskad minskning av exponering för BPA. Åtgärdsalter- nativet kan också innebära betydande kostnader och andra kon- sekvenser för företag i livsmedelskedjan. Detta åtgärdsalternativ utreds därför inte närmare. 10.3.9Åtgärd L3: Miljöskatt på livsmedelsförpackningar med BPA i kontakt med livsmedel Miljöskatter har diskuterats som kompletterande styrmedel inom kemikalieområdet (KemI, 2013) och en statlig utredning i frågan ska redovisas (, 2013). Tanken med en miljöskatt är att den ska göra den vara som innehåller ett skadligt ämne dyrare så att priset på varan också åter- speglar de negativa externa effekterna på människors hälsa. Denna form av styrmedel skulle potentiellt kunna stimulera innovation, främja substitution till BPA-fria alternativ samt ge intäkter för att finansiera tillsyn. Styrmedlet skulle ge företag ansvar för att infor- mera sig och möjlighet att välja att betala miljöskatt i de fall där BPA är särskilt svårt eller kostsamt att ersättas vilket ger flexibilitet och möjlighet till kostnadseffektiva lösningar. Men ett system med miljöskatter skulle också kräva administra- tion hos såväl företag som myndigheter. Det är svårt att förutse hur stora intäkterna från skatten skulle bli, men sannolikt skulle skattebasen minska i takt med att förekomsten av BPA i livsmedelsförpackningar minskar. Det är inte självklart att systemet i sin helhet skulle bli kostnadseffektivt. Vad gäller miljöskatter på BPA i livsmedelsförpackningar gör utredningen sammantaget bedömningen att det kan vara ett bra alternativ att undersöka närmare – men det bör då göras med utgångspunkt i slutsatserna från den nu pågående utredningen om ekonomiska styrmedel för kemikalier. Detta styrmedelsalternativ utreds därför inte närmare här. 10.3.10Åtgärd L4: Förbud mot att sätta förpackningar med BPA i kontakt med livsmedel på marknaden i eller EU Ett förbud skulle kunna riktas mot BPA i ytskikt som kommer i kontakt med livsmedel i livsmedelsförpackningar. För att täcka in så stor del som möjligt av BPA som förekommer i förpackningar bör förbudet omfatta både livsmedelsindustrier, grossister, daglig- varuhandel samt de livsmedel som når konsument via restauranger och storkök. Både importerade livsmedel (färdigförpackade) och sådana som förpackas i bör omfattas. I teorin finns det flera olika tänkbara sätt att genomföra en reglering, främst: Nationell reglering av BPA i lack och ytskikt i kontakt med livs- medel – i livsmedelslagstiftningen Nationell reglering av BPA i lack och ytskikt i livsmedelsför- packningar av metall – i kemikalielagstiftningen EU-reglering av BPA i ytskikt och lacker i livsmedelsförpack- ningar av metall – i EU:s materialförordning EU-reglering av BPA – i kemikalielagstiftningen Reach8 8 Inom Reach finns i teorin olika tänkbara vägar att gå. BPA skulle kunna tas upp på kan- didatlistan och senare komma i fråga för tillståndsförfarande. Dessa sätt att genomföra en reglering diskuteras i kapitel 1, 8 och 9 med avseende på möjligheter och hinder från framförallt juridisk, praktisk, politisk och strategisk synpunkt. Vår slutsats är att även om en reglering på EU-nivå är att föredra så är nationell reglering, sannolikt i kemikalielagstiftningen, den närmast framkomliga vägen för att åstadkomma ett förbud. I konsekvens- utredningen ligger fokus på möjliga konsekvenser av ett sådant nationellt förbud, oavsett vilken svensk lagstiftning som tillämpas. Förutsatt att förbudet följs skulle förekomsten av BPA i kontakt med livsmedel i förpackningar av metall upphöra och exponeringen för BPA skulle enligt våra uppskattningar nära på halveras jämfört med . Tillsyn och uppföljande kontroller kan användas för att motverka fusk. Effekten av ett förbud kan variera beroende på vilka typer av förpackningar (eller delar av förpackningar) som omfattas. Störst effekt ger troligen ett förbud mot BPA i ständig kontakt med livs- medel (bland annat konservburkar och dryckesburkar). Effekten kan möjligen ökas marginellt genom att även inkludera lock och korkar, men dessa källor har inte beskrivits i de exponerings- bedömningar som vi utgår från. Därtill kan det diskuteras vilka led i livsmedelskedjan som bör omfattas av förbudet för att ge största möjliga effekt. Ett nationellt förbud kan innebära kostnader för både företag och myndigheter. De största kostnaderna för företag i livsmedels- kedjan blir sannolikt engångskostnader för att inventera förekoms- ten av BPA, ändra kravspecifikationer i upphandling och, genom- föra kvalificeringsprocesser samt kvalitetskontroller för BPA-fria förpackningsmaterial. Därtill kommer eventuellt ökade löpande kostnader för BPA-fria ytskiktsmaterial. I referensalternativet finns redan BPA-fria ytskikt tillgängliga på den globala marknaden och ytterligare alternativ utvecklas fortlöpande oberoende av ett natio- nellt förbud i . Åtgärden förväntas därför inte orsaka kost- nader för utveckling av BPA-fria ytskikt. Däremot finns kostnader för främst förpackningstillverkare och livsmedelsindustrier att i praktiken börja använda dessa alternativ. införas enligt Reach artikel 69 (baserat på risk och samhällsekonomiska konsekvenser) eller artikel 68.2 (om BPA klassificeras som ett CMR-ämne). Administrativa kostnader för tillsyn uppstår i första hand för livsmedelsindustrier, grossister och dagligvaruhandelsföretag som sätter förpackningar med BPA i kontakt med livsmedel på mark- naden i . Om restauranger och storkök också omfattas direkt av förbudet blir antalet tillsynsobjekt uppskattningsvis mer än fyra gånger större vilket skulle innebära betydligt större admini- strativa kostnader totalt sett – sannolikt utan att ge någon be- tydande ytterligare effekt9. Förbudet bör därför omfatta livsmedel som sätts på marknaden av livsmedelsindustrier, grossister och dagligvaruhandelsföretag – men inte restauranger och storkök. Företagens anpassningskostnader beror till viss del på vilken tidsfrist som ges innan förbudet börjar gälla, samt på eventuella undantag eller dispensmöjligheter. Kvalificeringsprocessen för nya ytskikt i livsmedelsförpackningar är tidskrävande och kan enligt vår bedömning vara upp till 2–och i vissa fall längre (se kapitel 6). Om förbudet införs med alltför kort varsel (och inga undantag ges) kan konsekvensen potentiellt bli att vissa företag inte hinner anpassa sina produkter och därför tvingas ta dem ur försäljning. Detta kan potentiellt ha effekter på utbud, konkurrens och priser för konsumenter. Vår bedömning är att betydande negativa kon- sekvenser kan undvikas om företagen i livsmedelskedjan ges till- räcklig tid för anpassning. En utgångspunkt för konsekvensutred- ningen är därför att ett eventuellt nationellt förbud börjar gälla först . Vår bedömning är att ett nationellt förbud (mot BPA i livsmedelsförpackningar i kontakt med livsmedel) kan utformas för att ge betydande minskning av exponeringen för BPA inom rimlig tid. Ett nationellt förbud kan dock orsaka kostnader särskilt för företagen i livsmedelskedjan. Konsekvenserna av ett förbud disku- teras vidare i den fördjupade konsekvensutredningen. 9 Denna slutsats drar vi eftersom ett förbud mot att sätta förpackningar med BPA i kontakt med livsmedel på marknaden skulle omfatta de företag i som säljer livsmedel till restauranger och storkök. I stort sett skulle alltså ett förbud mot BPA i det tidigare ledet i livsmedelskedjan ge önskad effekt och att restaurang och storkök endast indirekt berörs. som går vidare till fördjupad konsekvensutredning Vi bedömer att endast vissa av åtgärdsalternativen som diskuteras ovan kan nå de målsättningar som formuleras inledningsvis i kon- sekvensutredningen. Det betyder att dessa åtgärder eller styrmedel ska kunna åstadkomma en betydande sänkning av exponeringen för BPA, särskilt för barn, ungdomar och kvinnor i fertil ålder, på ett sätt som är effektivt från såväl riskminsknings- som kostnads- perspektiv. Åtgärdsalternativen T1 och T2, det vill säga förbud på respektive nationell nivå av BPA i termopapper, bildar tillsam- mans en åtgärdsstrategi för att säkerställa att exponeringen för BPA i termopapper begränsas. Vi bedömer att det inte behövs någon ytterligare konsekvensutredning av dessa förslag eftersom ett sådant beslutsunderlag redan har presenterats av KemI (för ett nationellt förbud) samt i pågående begränsningsprocess inom Reach (för ett förbud i ). Förutsättningarna för ett svenskt förbud behöver dock analyseras efter att den nu pågående beslutsprocessen i fråga om begränsning i Reach har slutförts. Ifråga om livsmedelsförpackningar bedömer vi att åtgärds- alternativen L1a (ökad frivilliga insatser i livsmedelskedjan) och L4 (nationellt förbud) kan tillämpas i en åtgärdsstrategi för att minska exponeringen för BPA. En översiktlig och indikativ bild av de föreslagna åtgärderna (och ordningsföljden dem sinsemellan) ges i diagrammet nedan. Diagram 10.2 Föreslagna åtgärder i en översiktlig tidplan 10.4Uppgifter om vilka som berörs av åtgärdsförslagen om BPA i livsmedelsförpackningar 10.4.1Identifiering av berörda aktörer Åtgärdsförslagen L1a, L4 berör i stort sett samma grupper i sam- hället. Antal och typ av företag som berörs av åtgärdsförslagen beror dock till stor del på om endast material i direkt kontakt med livsmedel eller alla ytskikt i förpackningar inkluderas. Identifie- ringen av berörda omfattar alla potentiellt berörda och bör alltså ses som en bruttoidentifiering. En mer specifik redogörelse för vilka som är berörda ges i diskussionen om kostnader för företag. I tabell 13.1 nedan redovisas vår bedömning av vilka aktörer som är potentiellt berörda av förslagen: Tabell 10.1 Identifiering av potentiellt berörda av åtgärdsförslagen Vem som berörs och hur Kvinnor i fertil ålder, barn och ungdomar är (Exponering för BPA) särskilt känsliga grupper för exponering för BPA (Valmöjligheter och pris på livsmedel som säljs i metallförpackningar som innehåller BPA i kontakt med Dagligvaruhandelsföretag, i första Ca 6800 företag i varav med hand berörs företag med brett 0–9 anställda.1 sortiment men även vissa företag med Sju kedjor (vardera med samordnad upphandling och distribution) har (Administrativa kostnader) andel av marknaden genom ca 3500 butiker. Övriga står för av marknaden genom Okänt antal berörda företag med Ca 26400 företag i varav med (indirekt berörda beroende på 0–9 anställda.1 omfattning av förslag) privata restauranger, resterande är storkök framförallt i offentlig drift. Grossistledet är integrerat hos de större som säljer livsmedel till Övriga butiker förses i dagligvarubutiker, restauranger och huvudsak av tre större grossister. och storkök förses i huvudsak av sju större (Administrativa kostnader) grossister som står för av marknaden. Direktleveranser från lokala bagerier, mejerier, slaktare och delikatesskök står för större Livsmedelsindustrier, som potentiellt Ca 2803 till 8401 företag i varav ca använder förpackningar av metall med 0–9 anställda1 med ytskikt som kan innehålla BPA Okänt antal företag i andra länder som (Kostnader för anpassning och Endast två kända anläggningar i (dryckesburk- och tubtillverkning). (Kostnader för anpassning och Vem som är leverantör för metallburkar beror på inom en radie på 200–från de livsmedelsindustrier som köper förpack- Tre stora företag dominerar Populationen har inte identifierats specifikt av andra material än metall eftersom det inte går att förutse i vilken Vem som berörs och hur konkurrensvillkor och därmed ökad kan komma att ersätta metallförpackningar. Tillverkare av pappers-, glas- och plastförpackningar finns i . Tillverkare av ytskikt till Inga kända produktionsanläggningar i . Marknaden för ytskikt till metallförpackningar (Kostnader för eventuell kan anses vara global och domineras av tre administration och utveckling av Centrala myndigheter och i vissa fall En central myndighet med huvudansvar för samordning och uppföljning (Åtgärd L1a). (Administrativa kostnader för En central tillsynsmyndighet och eventuellt samordning, uppföljning och eventuell kommuner med tillsynsansvar på lokal nivå (Åtgärd L4) 1 SCBs företagsdatabas (, 2014), alla företag även de som ingår i kedjor och franchiseföretag samt företag med noll anställda. Urval av SNI-koder som bedöms vara potentiellt berörda branscher: 10.130, 10.200, 10.310, 10.390, 10.840, 10.850, 11.010, 11.020, 11.030, 11.050, 11.070, 46.170, 46.190, 46.310, 46.320, 46.330, 46.340, 46.380, 46.390, 47.111, 47.112, 47.191, 47.199, 47.210, 47.220, 47.230, 47.299, 55.101, 56.100, 56.210, 56.291, 56.292, 56.293, 56.294, 56.299. 2Chamber Trade (2013) 3Uppgift från Livsmedelsföretagens branschorganisation. Uppgiften gäller SNI-koderna (okänd version): 10.120, 10.130, 10.200, 10.320, 10.390. 10.840, 11.010, 11.020, 11.030, 11.050 och 11.070. Som komplement till identifieringen av berörda aktörer har vi även gjort en illustrativ beräkning av vilka värden på livsmedel (och för- packningar) som kan tänkas bli berörda av föreslagna åtgärder. Tabell 2 i bilaga 6 presenterar sådana siffror, baserade på statistik över livsmedelsförsäljning i kombinerat med en rad grova uppskattningar och antaganden. Värdena i tabellen ska tolkas med stor försiktighet. Summorna i tabellen visar bland annat att alko- holhaltiga drycker (öl) utgör en stor del av uppskattade för- säljningsvärden. Då målsättningen är att föreslå kostnadseffektiva åtgärder kan det övervägas att exkludera alkoholhaltiga drycker från förbudet under förutsättning att exponeringen från denna källa är mindre betydande.