sou · H3B39 · 2015-03-06 00:00:00 — Vid sakskada ska transportören dock vara fri från ansvar när skadan eller förlusten orsakats genom fel eller försummelse från infrastrukturförvaltarens sida eller genom en order av förvaltaren som inte beror på transportören eller av omständigheter som inte transportören hade kunnat undgå eller förebygga följderna av. CUI innehåller också bestämmelser enligt vilka parterna själva genom avtal närmare kan reglera om och i vilken utsträckning en part ska svara för förlust eller skada som motparten orsakats genom försening eller driftstörning (artiklarna 8.4 och 9.4). Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och transportör Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och transportör behandlas till viss del även i artikel 5bis. Enligt den artikeln måste EU- rättsliga bestämmelser uppfyllas av parterna i nyttjanderättsavtalet och det påverkas inte av de skyldigheter som avtalsparterna har enligt bland annat artiklarna 8 och 9 CUI. I artikel 5bis.3 CUI finns en inte uttömmande lista över de bestämmelser som i synnerhet avses. För svensk del måste avtalsparterna t.ex. uppfylla vissa offentligrättsliga förpliktelser som följer av järnvägslagen och som grundar sig på EU-direktiv, bland annat i fråga om förutsättningarna för att licens ska beviljas och säkerhetsintyg ska utfärdas. Exakt hur gränsen mellan CUI och ska dras är en fråga för domstolarna att bedöma; i slutändan är det som avgör. kan en skada bero på flera samverkande orsaker för vilka ansvaret ligger på olika parter. I ett sådant fall ska varje part endast vara ansvarig i den utsträckning skadan kan hänföras till orsaker som den parten ansvarar för. Om det inte går att avgöra i vilken grad olika omständigheter medverkat till skadan ska vardera parten stå för den skada som parten själv har lidit (artiklarna 10.1 och 10.2). 10.2.3Regressansvar för infrastrukturförvaltare och transportörer enligt trafikeringsavtal Det saknas alltså lagreglering beträffande regressrätt vid järnvägstrafik. Parterna är därför fria att komma överens om detta genom ett avtal. finns avtal mellan infrastrukturförvaltare och transportör, ett så kallat trafikeringsavtal. Trafikeringsavtalen regleras i 6 kap. 22 § järnvägslagen (2004:519). Av lagtexten framgår inte vad som ska vara en del av avtalen, utan där sägs bara att ”avtal av administrativ, teknisk och ekonomisk natur som behövs för utnyttjande av tågläget (trafikeringsavtal)” ska ingås. Bestämmelsen kräver vidare att avtalsvillkoren ska vara konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. Vad som i övrigt är en del av trafikeringsavtalen framgår i huvudsak av avtalsvillkoren. I den utsträckning är infrastrukturförvaltare (vilket utgör en stor majoritet av fallen) regleras avtalen av allmänna avtalsvillkor (se prop. 2003/04:123 s. 125). I fråga om regress sägs i de allmänna avtalsvillkoren (1.6.5 stycke fyra) att utöver den rätt till kompensation som följer av 1.4 och 1.10 har avtalsparten inte rätt att regressvis erhålla ersättning från för ersättning som avtalsparten lämnar till annan som drabbats av förseningar eller andra störningar i trafiken. Undantagen i 1.4 är kvalitetsavgifter och ersättning för merkostnader och i 1.10 handlar det om regressrätten för internationella transporter enligt COTIF 1999. I fråga om vem som vållat skada finns i 1.6.2 en reglering av vållandeansvaret där det presumeras vållande från parts sida vid vissa omständigheter. Av 1.6.5 följer vidare att det förhåller sig annorlunda med regressrätt vid skadestånd till tredje man (se avsnitt 9.1). Av avtalet framgår alltså att det inte finns någon särskild rätt till regress för rena förmögenhetsskador vid inrikes transporter, vilket skiljer sig från vad som gäller för internationella transporter enligt CUI. Ett sätt att fördela ansvaret är att genom avgiftssystemet försöka få bort icke önskvärda beteenden. och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (en del av det första järnvägspaketet) ställer vissa krav på avgiftssystemet i medlemsstaterna. I artikel 11.1 i direktivet sägs att avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen med hjälp av verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, ska motivera järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Vidare anges i artikeln att verksamhetsstyrningen får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat. Enligt artikel 11.2 ska grundprinciperna för verksamhetsstyrningen tillämpas för hela järnvägsnätet (se prop. 2010/11:25 s. 8 f.). Kravet i direktivet är genomfört i järnvägslagen (2004:519). Av 6 kap. 22 a § framgår att trafikeringsavtalen ska innehålla villkor om verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter enligt 7 kap. 5 a §. I den senare paragrafen anges att kvalitetsavgifter ska utformas så att både infrastrukturförvaltaren och den som utnyttjar infrastrukturen vidtar skäliga åtgärder för att förebygga driftstörningar i järnvägssystemet. Kvalitetsavgifterna ska alltså verka förebyggande och inte skadereglerande (se a prop. s. 20). Det kan dock konstateras att kvalitetsavgifterna även får en reparativ verkan, om än av en schabloniserad karaktär. har avgifterna varit låga, men omsättningen för kvalitetsavgifter har ökat sedan införandet. Från att ha uppgått till , bedöms omsättningen bli 150–. Ökningen förklaras dels av att kvalitetsavgifterna höjts, dels av att modellen även kommer att omfatta akut inställda tåg. Kvalitetsavgifterna ska alltså betalas för akut inställda tåg och för avvikelser i form av merförseningar. Däremot utgår inte kvalitetsavgifter för andra inställda tåg eller för omledda tåg. Avgiften betalas med ett visst belopp alternativt en klumpsumma vid akut inställda tåg. betalar också ensidigt en kvalitetsavgift vid större avvikelser där är ansvarigt. Avgifterna bestäms utifrån en orsakskod som fastställs av (jfr dock nedan om SERA-direktivet). förhållanden kan besluta att tillämpningen av systemet tillfälligt ska upphöra. och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Area, SERA-direktivet) utgör en omarbetning av det första järnvägspaketet. Utöver förenkling och ökad öppenhet är syftet med direktivet dels en ändamålsenlig finansiering och avgiftsuppbörd för järnvägsinfrastrukturer, dels effektiva icke-diskriminerande konkurrensvillkor på järnvägsmarknaden, samt dels organisatoriska reformer som behövs för att säkerställa en lämplig marknadstillsyn. Direktivet ska vara genomfört (se vidare Ds 2014:21 Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde). I fråga om verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande finns i artiklarna 35.1 och 35.2 i direktivet en reglering som motsvarar artiklarna 11.1 och 11.2 i direktiv /14/EG. Till skillnad mot direktiv /14/EG redovisas i SERA-direkti- vet de grundprinciper som ska tillämpas. Dessa finns i punkten 2 i bilaga VI, där även orsakskoderna för bland annat kvalitetsavgifterna specificeras. Det finns möjligen inget som hindrar att inför ännu mer detaljerade orsakskoder och exempelvis tillför underunderklasser, men det är inte säkert att det kommer att gå. Ett sådant förfarande skulle också kunna bli problematiskt längre fram, då kommissionen enligt artikel 35.3 genom delegerade akter får göra ändringar i klasser och underklasser i bilagan. Det är alltså fortsättningsvis inte helt fritt att klassificera förseningsorsaker. Därför behöver möjligen de klasser som tillämpar justeras. 10.3Enkät angående järnvägsföretags kostnader för förseningar Utredningen har skickat ut en enkät till samtliga järnvägsföretag som sökt tågläge för samt till samtliga regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKTM). Syftet med enkäten var att få ett grepp om de kostnader som företagen hade till följd av störningar i trafiken. Enkäten innehöll följande frågor: Hur stora kostnader1 drabbades ni av till följd av störningar inom järnvägstrafiken 2013? Hur stor andel av dessa kostnader var hänförliga till trafikstörningar som berodde på fel eller brister i infrastruktur? Hur stor andel av kostnaderna var hänförliga till trafikstörningar som annan (inte kontrakterad) operatör orsakat? Hur stor andel av kostnaderna var hänförliga till trafikstörningar som ni själva (eller kontrakterad operatör) orsakat? Av cirka 70 mottagare har drygt hälften besvarat enkäten. Av svaren kan bland annat utläsas att frågorna har uppfattats på lite olika sätt av adressaterna. Exempelvis har kostnader för övertid ibland inkluderats och ibland inte. Ett annat exempel är att vissa RKTM redovisat kostnader som deras operatörer haft, medan andra hänvisat till operatören själv. Ytterligare ett exempel är att vissa som besvarat enkäten ansett att obehöriga på spåren respektive hårt väder varit infrastrukturförvaltarens ansvar och andra inte. Trots dessa olikheter anser emellertid utredningen att vissa slutsatser kan dras av svaren. De flesta som har besvarat enkäten har haft kostnader som understiger . En transportör () avviker från övriga med kostnader på totalt (och i detta belopp ingår inte kostnader för övertid). Av de övriga som har kostnader överstigande är det en som haft kostnader på (RKTM ) och en som haft kostnader på dryga (RKTM ), medan övriga knappa tio transportörer haft kostnader understigande . I genomsnitt läggs ansvaret på infrastrukturförvaltaren i av fallen (se vidare bilaga 2). Ansvaret läggs på en annan operatör i högst varierande grad. SJ, som ju är den som för- 1 Avses endast kostnader som uppstått till följd av lagfäst ersättningsskyldighet, t.ex. enligt EU-förordning om tågresenärers rättigheter och skyldigheter (förseningsersättning motsvarande viss del av biljettpriset, ersättningstrafik, mat och logi). orsakats störst kostnader, anger att en procent av kostnaderna är hänförliga till trafikstörningar som annan operatör orsakat. Många anger att ingen del av kostnaderna är orsakade av annan operatör. Någon anger och ytterligare någon , men i princip synes de flesta som har svarat anse att annan operatör orsakar en relativt liten andel av kostnaderna för förseningar. 10.4Rapport från VTI angående incitamentseffekter av en eventuell regressrätt () fick i uppdrag av utredningen att undersöka följande: kartlägga omfattningen av de förseningar som inträffar liksom att redogöra för grunderna för förseningarna; göra en bedömning av vilka kostnader förseningarna ger upphov till; och föra ett principiellt resonemang om incitamentseffekterna av ett utvecklat system med regress Rapporten från VTI, som finns intagen som bilaga 3, är uppdelad i flera delar. Den första delen behandlar hur man över huvud taget kan få fram tillräcklig information om förseningar. VTI redogör där för en fallstudie: Dalabanan. VTI:s slutsats är att det krävs ett betydande manuellt arbete för att ta fram uppgifter på en aggregerad nivå som avser de samlade konsekvenserna av en enstaka händelse. Vidare anser VTI att nuvarande orsakskodning är osäker och behöver utvecklas. Sedan övergår VTI till en kartläggning av kostnader som beror på trafikstörningar. VTI konstaterar att merparten av förseningarna på det svenska järnvägsnätet är små och leder till begränsade kostnader. inträffar ett litet antal stora förseningar, ofta hänförliga till yttre förhållanden, som leder till höga kostnader, där det kan finnas skäl att undersöka om en regressrätt skulle leda till incitament till förebyggande åtgärder. I nästa avsnitt redogör VTI för det svenska systemet med kvalitetsavgifter respektive det brittiska systemet; Performance Regime. I det senare systemet finns såväl en form av vite som en form av bonus, där avvikelser från en uppställd norm (Performance Point) renderar antingen ett avdrag eller ett påslag beroende på om avvikelsen är ”positiv” eller ”negativ”. VTI:s slutsats är att den svenska modellen med kvalitetsavgifter är grovmaskig, men fångar upp vissa avvikelser. Bland annat tas inga kvalitetsavgifter ut på följd- eller sekundärförseningar. I rapportens sista avsnitt tar VTI upp en rad mer allmänna aspekter på regress i järnvägssystemet. Av avgörande betydelse är att ha tillgång till ett fungerande system för mätning av förseningar och för orsaksregistrering. På så sätt kan fokus sättas på de företeelser som orsakar mest störningar. I denna bedömning ingår även planering för (förebyggande) underhåll och kapacitetstilldelning, liksom prioritering vid uppkomna störningar. VTI konstaterar också att vissa förbättringsåtgärder kan vara kostsamma medan vinsterna i punktlighet är begränsade. Det finns då inte skäl att genomföra sådana förbättringar. Det främsta skälet för regress är enligt VTI de incitamentseffekter som eventuellt kan uppnås. Om den som orsakat en försening eller en skada får betala de kostnader som uppkommit finns ett starkare incitament att på förhand undvika att samma sak upprepas igen. konstaterar VTI att om de totala samhällsekonomiska kostnaderna för att administrera ett regressystem överstiger dess samhällsekonomiska nytta är det inte motiverat att införa det. VTI:s uppfattning är att system för förseningsinformation och orsaksrapportering skulle kunna vara till hjälp. VTI menar att ett regressystem skulle kunna ta vid där kvalitetsavgifterna inte räcker till, t.ex. vid följdförseningar och vid mera betydande störningar. Slutligen diskuterar VTI för- och nackdelen med takbelopp vid en eventuell regress, dock utan att ta ställning i sak. 10.5Vilka typer av regress kan man tänka sig? En första fråga man bör ställa sig är vad regressen ska vara bra för. Vilket syfte ska en eventuell regressbestämmelse ha? Som VTI konstaterar är ett mycket viktigt syfte den eventuella incitamentseffekten; att förebygga och minimera förseningar. Härigenom kan infrastrukturförvaltarna få anledning att förbättra brister i infrastrukturen redan innan förseningar har uppstått. På samma sätt stärks operatörernas motiv för att minska risken för störningar som beror på den rullande materielen. Ett annat syfte med ett regressystem kan vara att transportören vid en faktisk olycka med stora skador och krav på ersättningar kan få kompensation för den ersättning som transportören erlagt, dvs. ett slags rättviseskäl. Innebörden är då att den som orsakat skadan också ska svara för dess följder. Slutligen bör en eventuell regressrätt vara enkel att förstå och enkel att administrera, för att på så sätt inte ådra företag och myndigheter onödiga administrativa kostnader. I samband med tågtrafik kan i huvudsak två olika kategorier av skador inträffa. Den första kategorin är person- och sakskador som uppstår vid olyckor, t.ex. en urspårning eller en kraftig inbromsning. Det kan i det enskilda fallet bli fråga om mycket stora belopp som transportören har att utge (vid en stor olycka). Denna kategori ersätts regressvis ”från första kronan” enligt trafikeringsavtalen. Det regleras genom ett slags presumtionsansvar (se ovan i avsnitt 10.2.3). Likaså omfattar regressrätten i CUI denna kategori av skador. Den andra kategorin är ersättning för förseningar som transportören har att utge. Det är här fråga om rena förmögenhetsskador för transportören, som inte omfattas av trafikeringsavtalen. Enligt CUI kan transportören få ersättning av infrastrukturförvaltaren för försening som ersatts enligt eller . I det stora flertalet fall rör det sig om relativt små belopp, men även här kan det vid ett längre trafikstopp bli fråga om en sammanlagd stor summa. Frågan är om en eventuell regress ska omfatta en eller båda dessa kategorier. Vem som slutligt ska ansvara Ansvarsförhållanden kan se olika ut i samband med järnvägstrafik. En utgångspunkt är att infrastrukturförvaltaren ansvarar för järnvägsinfrastrukturen, t.ex. spår, ledningar och växlar, medan transportören ansvarar för fordonen. Om infrastrukturen fallerar kan transportören bli ansvarig gentemot lastägare eller passagerare. Detta ansvar kan transportören ha intresse av att vidareföra genom regress mot infrastrukturförvaltaren. Om orsaken till att transportören är ersättningsskyldig för skada eller förlust kan ledas tillbaka till en av förvaltaren anlitad underentreprenör, kan transportören ha intresse av att rikta sitt ersättningskrav mot underentreprenören. Det kan också vara så att en annan transportör orsakar skador eller förluster genom t.ex. dålig tågmateriel. Den transportör som betalar ut ersättning till lastägare eller passagerare kan då ha intresse av att söka den andre transportören direkt genom ett regresskrav. Den betalande transportören kan vara intresserad av att söka få ersättning även från infrastrukturförvaltaren. Således kan det finnas flera möjligheter för en ansvarig person att genom regress få sin förlust täckt. Huruvida den ene eller andre har att svara för skadan får bedömas utifrån de regler som kan gälla om ansvar och regress mellan de olika subjekten. Ytterligare en faktor att beakta i detta sammanhang är vem som slutligen kommer att stå kostnaden. En följd av att en regressrätt införs är att kostnaden i det långa loppet kan skjutas vidare, så att den till slut hamnar på kunden – i det här fallet resenären eller lastägaren. Ytterligare en fråga man bör ställa sig är vilken grund en tänkbar regressbestämmelse bör ha. Bör det vara ett strikt ansvar, eventuellt med vissa undantag, eller bör ansvaret baseras på vållande? De ansvarsbestämmelser som reglerar skadestånd på järnvägsområdet har ett i huvudsak strikt ansvar, låt vara med vissa undantag. Ett annat möjligt alternativ är ett presumtionsansvar. Man kan också tänka sig att laborera med bevisbördan. Ett huvudsakligt syfte bör dock, enligt utredningens mening, vara att ha en så klar och enkel reglering som möjligt. Det talar möjligen för att följa den bakomliggande ansvarsregleringen så nära som möjligt. Om man ska införa en regressrätt, är det också utredningens uppfattning att det saknas skäl att frångå de för tvistemål i allmänhet gällande bevisreglerna. De vanliga reglerna bör därför gälla, dvs. transportören bör kunna visa vad som utbetalats, på vilken grund utbetalningen skett samt vilka kostnader som transportören har haft på grund av förseningarna. En fråga som också bör uppmärksammas är vad som är en störning eller en incident. Det kan röra sig om en mängd olika slags händelser: väder, rälsbrott, brand etc. Frågan är dock om detta verkligen behöver definieras i lag eller om det inte räcker med att konstatera att det är en inträffad händelse som resulterat i en försening. Om det sedan blir ytterligare förseningar på grund av en senare inträffad händelse får man försöka skilja på de förseningar som härrör från den första och de som härrör från den senare inträffade. Detta följer emellertid redan av de allmänna kausalitetsprinciperna inom skadeståndsrätten. En annan fråga är om man bör begränsa regressrätten till vissa enskilda stora incidenter eller störningar alternativt om man bör införa någon slags miniminivå. Ett motiv för en sådan begränsning är att man då håller ner de administrativa kostnaderna, som ju vid lägre belopp riskerar att överstiga regressbeloppet. Det skulle alltså kunna vara samhälls- och företagsekonomiskt lönsamt. är de ekonomiska skälen mot att föra en regresstalan i dessa fall så starka att det förefaller onödigt att särskilt införa en begränsning. Systemet torde vara självreglerande – om ett järnvägsföretag inte har något att vinna på en sådan talan, kommer järnvägsföretaget inte att föra den. En begränsning skulle också kunna slå olika beroende på ett järnvägsföretags storlek. För ett mindre järnvägsföretag skulle en sådan begränsning kunna innebära att företaget aldrig kan utfå ersättning regressvis. Järnvägstrafiken omfattar väldigt olika typer av transporter. Det finns snabbtåg som X 2000, vanliga fjärrtåg, godståg, regionaltåg och lokaltåg. Förutsättningarna för dessa slags transporter varierar och transportörerna är också olika känsliga för skilda former av störningar. En transportör som bedriver fjärrtrafik, exempelvis SJ, har betydligt högre kostnader för förseningar än en transportör som bedriver lokal- eller regionaltrafik. Det beror bland annat på att förseningsersättningen står i relation till biljettpriset. Å andra sidan har en transportör som bedriver lokaltrafik (t.ex. ) andra svårigheter att hantera, som att många resor sker med flera trafikslag, där olika ansvarsregler gäller. Ett sätt att komma till rätta med det är att skapa trafikslagsövergripande regleringar, ett arbete som också pågår inom . Ytterligare ett problem är att det är en stor mängd förseningsfall och förseningskrav som måste hanteras; enligt uppgift till utredningen är av alla tågresor kortare än . Denna omständighet ställer naturligtvis stora krav på enkelhet i systemet för hantering. Det finns också kombinerade – längre – resor med tåg och buss där transportören åtar sig ett större ansvar för transporten gentemot resenären än vad som krävs enligt lag och förordning. Frågan är vilken betydelse detta får för en eventuell regressreglering. Slutligen är olika transportörer inte lika känsliga för störningar, såtillvida att det är företag av skilda storlekar. Även om det nominellt kan vara fråga om stora belopp i förseningskrav kan beloppet i relation till verksamheten ändå vara betydligt mindre än ett lägre belopp skulle vara för en liten transportör. Incitamentseffekter och konsekvenser av dessa Rätt incitament kan medverka till att förbättra dagens situation med många störningar på infrastrukturen som leder till stora förseningar och inställda tåg. Om det kostar mycket för infrastrukturförvaltaren att ha dåliga spår (på grund av exempelvis bristande underhåll eller för dålig snöröjning), blir det helt enkelt i längden billigare för infrastrukturförvaltaren att förebygga störningar. Detsamma gäller om transportörer har dålig tågmateriel. Om det kostar för mycket i ersättningar kommer transportörerna att se till att materielen är tillräckligt bra. På så sätt förbättras situationen också för resenärer och lastägare, liksom för transportörerna. Det anförda gäller naturligtvis i första hand på lång sikt. På kort sikt kan det bli dyrare för infrastrukturförvaltaren eller transportören att både ägna en större del av sina resurser till förebyggande underhåll och betala för de fall där förseningar ändå uppkommit. I delar av landet och under delar av dygnet är järnvägens infrastruktur hårt utnyttjad. En konsekvens av det är att en (primär) störning leder till stora följdverkningar. Exempelvis är banor som leder till och från storstäderna kraftigt störningskänsliga när banan utnyttjas maximalt under för- och eftermiddagens rusningstrafik. Mot den bakgrunden är det inte givet att infrastrukturförvaltaren alltid drar slutsatsen att det är mer förebyggande underhåll eller dylikt som krävs, utan i vissa fall kan svaret på förseningar på en störningskänslig del av banan vara en reducering av den kapacitet som tilldelas operatörerna. Med hänsyn till de politiska intentionerna att ha en tät tågtrafik skulle det kunna uppfattas som mindre lyckat att dra ner på antalet tåglägen, dvs. en minskning av antalet tåg. Det ligger inte inom ramen för denna utrednings arbete att föreslå ändringar kring kapacitetsutnyttjandet. Däremot är frågan föremål för analys i Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Ytterligare en risk är att höjer banavgifterna. En annan konsekvens kan vara att tvisterna kommer att öka mellan infrastrukturförvaltare och transportörer. 10.6De olika alternativen för en regressbestämmelse Utredningen har diskuterat en regressbestämmelse utifrån i huvudsak fem alternativ. Det första är att göra CUI tillämpligt på nationella transporter. Det andra är att göra CUI tillämpligt på nationella transporter samt låta också sådana ersättningar och kostnader som transportören haft på grund av föreskrifterna i tågpassagerarförordningen omfattas.