sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — I vissa av dessa kommuner bor få hushåll i allmän- nyttans hyresbostäder och nästan alla dessa hushåll har en svag ekonomi, t.ex. med ett balansmått på 51,1, 45,9, 37,3, 36,6 och 32,3. I dessa kommuner menar forskarna att allmännyttan kan betraktas som en residualiserad allmännytta, dvs. en upplåtelseform med nästan en- bart ekonomiskt svaga hushåll.53 I andra änden av bostadshierarkin återfinns kommuner i stor- stadsområdena med en förhållandevis hög andel boende i allmän- nyttan, 20–, och där den socioekonomiska sammansätt- ningen är mer jämnt fördelat i dess bestånd. Många av dessa kom- muner återfinns i , t.ex. med ett balansmått på 2,0, 2,2, 2,3, 2,4 och 2,6.54 1Underlag från forskningsprojektet med allmännyttan daterat . 2Forskningsprojektet har använt den rapport vi fått från Evidens där kommunerna delas in i fyra kategorier. Det är den grupp kommuner som kallas mycket svaga i tabellen som vi i kapitel 7 betecknar som kommuner som 2012 hade en svag bostadsmarknad. Det framträder således en glidande skala när det gäller allmännyt- tans andel av den lokala bostadsmarknaden beroende på marknads- priserna på småhus. Det finns avvikande exempel på kommuner 53Underlag från forskningsprojektet med allmännyttan, . 54Underlag från forskningsprojektet med allmännyttan, . som inte passar in i denna karaktäristik, t.ex. kommuner med mycket svag efterfrågan där allmännyttan ändå är relativt stor och har en förhållandevis mixad socioekonomisk profil. Exempel på sådana kommuner är av samtliga hushåll i allmännyttan och med en socioekonomisk profil på 4,3 och Doro- tea respektive en socioekonomisk profil på 9,8. Enbart 3 av totalt 98 kommuner med en mycket stark efterfrågan hade en socioekonomisk profil på minst 10 (, och ) medan detta gällde för 55 av de 105 kommunerna i kate- gorin mycket svag.55 Segregationen mätt som skillnaden i köpkraft i allmännyttans bestånd varierar alltså kraftigt även inom gruppen mycket svaga bostadsmarknader, vilket om inte annat framgår vid en jämförelse av gruppens genomsnittsvärden i tabellen och de exempel som forskningsprojektet lyfter fram i det underlag vi fått del av. Där- emot finns det tydliga skillnader mellan gruppen kommuner med mycket stark efterfrågan och kommuner med mycket svag efter- frågan. Det är troligt att dessa förhållanden även speglar skillna- derna mellan privatägda bostadsföretag på marknader med olika stark efterfrågan.56 4.5.2Hyresvärdars principer för att fördela lägenheter Det finns inget enhetligt system för att söka bostäder i . Hyresvärdar kan välja hur lägenheter fördelas. Lägenheter fördelas enligt efter kötid, först till kvarn eller genom matchning. av de allmännyttiga kommunala bostadsföreta- gen fördelar sina lägenheter efter kötid.57 Hyresvärdar som fördelar efter kötid har ofta något system med undantag i syfte att ge vissa grupper förtur. I svaren på bostadsmarknadsenkät –2013 uppgav 125 kommuner att det fanns ett förturssystem i kommunens bostadskö. Hälften av dessa kommuner uppgav att flyktingar och nya arbetstagare utan pend- lingsmöjligheter hade förtur. Rörelsehinder gav rätt till förtur i bo- 55Underlag från forskningsprojektet med allmännyttan daterat . 56Underlag från forskningsprojektet med allmännyttan daterat . 57Boverket, Nyttan med Allmännyttan, Allmännyttans roll – i bostadsförsörjningen, socialt sett och i samhällsutvecklingen, 2008, s. 55. stadskön i av kommunerna. Andra orsaker såsom sociala skäl uppgavs ge rätt till förtur i av kommunerna. Medi- cinska orsaker, familjeförhållanden, ekonomiska skäl och trångbodd- het ger inte förtur.58 genomförde Hem och Hyra en omfattande enkät- undersökning där samtliga allmännyttiga bostadsföretag och de fem största privata hyresvärdarna i varje län tillfrågades om vilka krav som ställs vid uthyrning. Totalt svarade 339 privat- och kom- munkontrollerade bostadsföretag. Nedan redovisas hur stor andel av de tillfrågade företagen som ställde respektive krav på blivande hyresgäster.59 tar kreditupplysning på blivande hyresgäster. godkänner inte hyresgäster med hyresskulder. har ett visst mått på hur stor inkomst den boende måste ha (normalt hyran). kräver goda referenser (från tidigare hyresvärd). räknar inte försörjningsstöd som inkomst. räknar inte arbetslöshetsersättning som inkomst. accepterar inte att hyresgäster har betalningsanmärk- ningar. accepterar inte hyresgäster med tidigare skulder. kräver att hyresgästen har fast anställning. Av svaren på enkäten framgick att en stor del av bostadsföretagen ställer krav på extra säkerhet om de ser någon sorts riskfaktor hos den sökande. Utöver de som nekar bostad till personer med försörjningsstöd svarar att de godkänner försörj- ningsstöd ibland, exempelvis om den sökande har borgensman eller annan typ av hyresgaranti. 58Etableringshinder för individer och hushåll med svaga förutsättningar, , 2013, s. 7. 59Etableringshinder för individer och hushåll med svaga förutsättningar, , 2013, s. 13. I en kartläggning konstaterar att den genom- snittliga kötiden i hela landet för en hyresrätt med ett rum och kök uppgår . Köerna är som längst i , , och län.60 1 Uppgifterna avser endast allmännyttiga kommunala bostadsföretag. Den svenska bostadsmarknaden har enligt och många andra bedömare regionalt präglats av en stor brist på bostäder 60 Ett land fullt av bostadsköer, en rapport om kötider på den svenska bostadsmarknaden, , 2014. under en lång rad år. Det illustreras bland annat av ökande bostads- priser i det ägda beståndet och allt längre köer för att få tillgång till hyresrätter i det hyrda beståndet. Det är främst i landets tillväxt- regioner – huvudsakligen i storstadsregioner och i universitets- städer – som efterfrågan mer regelmässigt anses överstiga utbudet av bostäder. Det överskott av bostäder som finns på vissa mark- nader beskrivs mer utförligt i kapitel 7. har beräknat underskottet på bostäder i . Ut- gångspunkten för beräkning är att bostadsbrist existerar när bostadsstocken inte ökar i tillräcklig takt för att eliminera de ökningar i de reala huspriserna som beror på befolkningstillväxten sedan bostadsmarknaden senast var i balans. Valet av jämviktsår, dvs. det år då marknaden antas ha varit i balans får stor betydelse för bedömningen.61 Den del av prisökningen som beror på de låga rän- torna påverkar inte bedömningen av om det finns en brist eller ett överskott på bostäder. beräknade 2012 att bostadsbristen uppgick till 156 643 bostäder i . Utbudet behövde öka med 163 000 bostäder i kommuner med brist och det fanns ett överskott på 7 000 bostäder i kommuner med överskott. Enligt utnyttjades det befintliga beståndet av bostäder dåligt och hyres- regleringen respektive reavinstskatten nämndes som möjliga orsaker till den bristande matchningen mellan utbud och efterfrågan.62 Av kommunernas svar bostadsmarknadsenkät fram- går att kommunerna anser att bristen på hyresrätter är utbredd; 259 kommuner anger att det är brist på hyreslägenheter. Brist på hyreslägenheter finns således även bland kommuner som har balans eller till och med överskott på bostäder. har sammanställt uppgifter om antalet kommuner som uppger bostadsbrist i en kartbild och därav framgår tydligt att såväl kommuner med starka som kommuner med svaga bostadsmarknader upplever att det bör byggas fler hyresrätter. 61Boverket valde att anta att bostadsmarknaden på ägarmarknaderna var i jämvikt omkring 2003. 2012:18, Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv, s. 23. 62Boverket 2012:18, Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv, s. 42 ff. 63Bilden är hämtad från land fullt av bostadsköer, en rap- port om kötider på den svenska bostadsmarknaden, , 2014. 4.7Förutsättningarna för bostadsproduktion i områden med låga marknadspriser I en rapport beskriver problemet med låga marknadsvärden som ett generellt problem såväl för de marknader som vi betraktar som svaga bostadsmarknader som för de mindre attraktiva delarna av de flesta svenska kommuner. Pris- nivån är högre där många vill bo och lägre i andra delar av landet. Marknadsvärdet på bostadsfastigheter skiljer sig även åt mellan olika områden i en och samma kommun. Ett lågt marknadsvärde och förekomsten av få köp och försälj- ningar av bostäder beror på utbudet och efterfrågan på den aktuella bostadsmarknaden. anser att den viktigaste faktorn för bostadsefterfrågan är vilka möjligheter till sysselsättning som den lokala arbetsmarknaden erbjuder. Den analysen görs även i rappor- ten Svaga bostadsmarknader.65 Arbetstillfällen ger en efterfrågan på arbetskraft som i sin tur skapar en efterfrågan på bostäder. Enligt har svaga bostadsmarknader uppkommit som en direkt följd av en svag arbetsmarknad där arbetskraften sökt sig till andra orter och områden med större efterfrågan på arbetskraft. Kvar blir en bostadsmarknad med liten efterfrågan och stort utbud av lediga objekt. Oavsett hur en svag bostadsmarknad uppkommit leder dess karaktäristiska egenskaper med få transaktioner och låga marknads- värden till ytterligare hinder för produktion av nya bostäder. Byggandet av en bostad är förenat med höga kostnader. Om den totala produktionskostnaden överstiger värdet på en nyproducerad bostadsfastighet går det alltså inte att sälja fastigheten för vare sig högre eller samma belopp som det kostade att uppföra den. En in- vesterare kan därför förväntas göra en direkt ekonomisk förlust om fastigheten ska säljas. För enskilda hushåll som väljer att betala för en sådan bostad kan detta risktagande mycket väl innebära en ekonomisk katastrof. Även om hushållen är medvetna om konsekvenserna och beredda att ta dem omöjliggörs likväl en sådan investering av att banker och kreditinstitut inte erbjuder finansiering till mer än 64Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter, rapport 2013:25, . en andel av fastighetens låga marknadsvärde. För att finansiera ett köp av en bostad med ett marknadsvärde som understiger köpe- skillingen eller produktionskostnaden behövs således en större pri- vat insats av sparade medel. För småhusägaren innebär kapital- uppbindningen som medföljer ägandet av fastigheten en betydande finansiell risk eftersom såväl satsade privata medel som skulder till banker kan överstiga fastighetens värde. Ett sådant scenario be- tyder med stor sannolikhet att huset inte byggs. Hyresrätter flyttar risken från de boende till fastighetsbolaget som äger bostaden. Fastighetsbolaget kan antingen vara en privat kommersiell aktör eller den kommunala allmännyttan. Innan ett bostadsbolag står i begrepp att investera i nyproduktion genomförs omfattande investeringskalkyler för att avgöra huruvida invester- ingen är ekonomiskt bärkraftig eller inte. Investeringen ska skapa en avkastning som kompenserar investeraren för den initiala kapitalsatsningen, alternativkostnaden för investeringen, tidsvärdet på kapitalet och projektets risknivå. Eftersom en fastighets- investering kännetecknas av stora initiala kostnader är ett överskott i driftsnettot centralt för bedömningen av investeringens tids- horisont och därmed för bedömningen av den långsiktiga risken i projektet. Eftersom alla investeringar mer eller mindre är förknip- pade med någon form av risk där investeraren kan förlora delar av eller i värsta fall hela det satsade kapitalet krävs incitament i form av en högre möjlig avkastning relativt den bedömda risken. Ju högre risk, desto högre avkastningskrav ställs på investeringen. Om risknivån visar sig vara för hög sett till den förväntade avkastningen görs den aktuella investeringen inte, eftersom sannolikheten att för- lora pengar bedöms som större än sannolikheten att tjäna pengar. Risken har central betydelse när investeringsbeslut ska fattas. Detta gäller både hushåll som vill uppföra en villa och en professionell byggherre som vill uppföra ett flerbostadshus. 4.7.1Bankernas långivning på landsbygden Tillväxtanalys har studerat förutsättningarna för enskilda hushåll att finansiera bostadsbyggande på landsbygden och genomfört inter- vjuer med olika bankföreträdare på mindre orter.66 Av rapporten framgår bland annat följande. Bankföreträdarna uppgav att lån- tagarens betalningsförmåga eller kassaflöde är den generellt vikti- gaste frågan för bankernas beslut om kreditgivning. Värdet på fastigheten är dock helt styrande för hur mycket som kan lånas ut med pant i säkerhet. Samtliga krediter stresstestas med ett extra påslag på räntan för att klara ett högre ränteläge än dagens. Det går att låna av kostnaderna för att uppföra en bostad. Den del av lånet som inte har bostaden som pant kallas blancolån – lån utan säkerhet. Enligt bankernas svar 2011 låg blanco- låneräntorna över bolåneräntorna. Blancolånen har högre amorteringskrav, vanligen att lånet ska vara helt avbetalt . Vilka villkor privatpersoner får hos banken för blanco- lånen beror på låntagarens totala ekonomi. Inkomst och andra lån spelar stor roll vid bedömningen. Om bostaden stiger i värde kan fastighetsägaren låta göra en omvärdering och lägga om det dyrare blancolånet till bolån. En bankföreträdare förklarade att hans bank hade möjlighet att ge bostadslån av bostadens marknadsvärde men hade beslutat att bara ge krediter till 75 pro- cent av marknadsvärdet i områden utanför storstäderna. Tillväxtanalys drog i rapporten slutsatsen att striktare regler kring långivning slår hårdast mot landsbygden där marknadsvär- dena på fastigheterna är låga. Bostadslånet (hypotekslånet) blir lägre, räntorna blir högre, den egna insatsen måste vara större och amorteringstakten högre. De flesta tillfrågade bankerna betonade att de gjorde en indivi- duell bedömning av alla kunder vid kreditgivning. Villkoren skiljde sig alltså åt för olika kunder. En bank avvek i sitt svar och menade att de byggde sina kalkyler på produktionskostnad och inte på marknadsvärdet. Det som var avgörande för den bankens långiv- ning till nybyggnation i glesbygd var kundens bindning till orten, vilken andrahandsmarknad som fanns och vad som skulle hända om det inte gick att sälja huset. En bank uppgav att renoverings- kostnader över marknadsvärdet går att finansiera med blancolån. En annan bank var något försiktigare och uppgav att de helst såg att låntagaren hade egna pengar att skjuta till men att de i normal- fallet kan hjälpa till med krediter upp till marknadsvärdet. 66 Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing. på hur ”stark” boendekalkylen var kunde de i vissa fall skjuta till ytterligare. En bank uppgav att de kunde låna ut hela beloppet om kalkylen klarade en amortering på 5–eller om andra säkerheter kunde ges. De flesta av de tillfrågade bankerna uppgav att de inte alls eller mycket sällan använde sig av de statliga kreditgarantierna, men att de skulle välkomna en garantilösning för renoveringar av befintliga, äldre, hus i områden med låga marknadsvärden. Tillväxt- analys ansåg att bankerna resonerade logiskt och ansåg inte att finansieringssvårigheterna på landsbygden orsakades av problem med bankmarknaden. Ur ren marknadssynpunkt är det upp till den enskilde bostadsköparen att öka sin egeninsats eller tillföra andra säkerheter om denne vill bygga nytt i områden där bostäder har lågt marknadsvärde.67 Vi har träffat företrädare för bankföreningen och några av affärs- bankerna och talat om kreditgarantier till privatpersoner. och de deltagande bankföreträdarna menade att statliga kreditgarantier till privatpersoner i princip inte kan påverka banker- nas utlåning för bostadsbyggande eftersom konsumentkreditlagen inte medger utlåning till personer som bedöms sakna återbetal- ningsförmåga. Kreditgarantier som enbart avlastar bankens risk- tagande möjliggör alltså inte sådan långivning.68 4.7.2Förutsättningarna för bostadsbyggande på orter med tillfällig efterfrågan – gruvorterna har analyserat hinder och förutsättningar för bostads- produktion på gruvorter.69 I rapporten beskriver varför utbudet av bostäder tillsynes inte följer efterfrågan på svaga bo- stadsmarknader trots en växande gruvnäring. Nedan återges delar av . Resonemanget förklarar även varför det inte byggs studentbostäder eller bostäder för militärer när högskolans eller militärförläggningens framtid är osäker. Osäkerhet om marknadens utveckling gör det svårt för poten- tiella investerare att bedöma risken med bostadsinvesteringar på lång sikt. konstaterar att de gruvortskommuner som 2013 67Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing, s. 277 f. 69Boverket 2013:25, Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter. ansåg att det behövde byggas nya lägenheter hade rivit ett överutbud av flerbostadshus. konstaterade vidare att bostadsbyggandet av egnahem på orterna hade ökat 2003–2012 men att motsvarande ökning inte hade skett beträffande fler- bostadshusen. De befintliga bostädernas marknadsvärde på de stu- derade gruvorterna var lågt eller väldigt lågt. Det var bara en av de studerade kommunerna som hade högre marknadsvärden på bo- städer än riksgenomsnittet. Antalet köp och försäljningar låg också under genomsnittet i sju av de tretton studerade kommunerna. Intressenter som gav sin syn på hinder och förutsättningar för bostadsbyggande i dessa gruvkommuner pekade på olika orsaker till det begränsade byggandet. Kommunerna ansåg sig sakna till- räckliga resurser. Mer samverkan och bättre dialog mellan kommun och näringsliv efterfrågades. Vissa detalj- och översiktsplaner var inte uppdaterade, och kommunerna hade svårt att attrahera och rekrytera kompetent personal för att handlägga ärenden. Andra hinder som lyftes fram av intressenter brist på byggbar mark, strandskyddsbegränsningar70 och onödigt generösa överklagande- möjligheter avseende bygglov. Byggherrarna som gav sitt perspektiv ansåg att det var risk- exponeringen som var avgörande för det låga byggandet. Ett exem- pel på detta var där allt var förberett för att kunna bygga men ingen byggde p.g.a. den höga risken. Byggherrarna upplevde gene- rellt att kommunerna hade orealistiska förväntningar på bygg- kostnaderna. Enligt byggherrarna saknades ofta lokal byggkompe- tens och arbetskraft (brist på hantverkare, arkitekter etc.) på gruv- orterna vilket drev upp produktionskostnaderna. Byggherrarna ansåg därför att det var särskilt svårt att bygga billigt och snabbt i dessa kommuner. Byggherrarna efterfrågade även ökad flexibilitet i beslutade detaljplaner och enhetliga byggregler över landet. Inom ramen för bostadsmarknadsenkät påtalade de gruvkommuner som undersökte i sitt arbete med rappor- ten ytterligare hinder för nyproduktion. Sex av de tretton kommu- nerna hade (i likhet med 157 av landets totalt 290 kommuner) upp- gett att byggherrarnas lånevillkor och svårigheter att få krediter hindrade bostadsbyggande. Fyra av de tretton kommunerna hade 70 Områden som kan undantas från strandskyddet för att möjliggöra landsbygdsutveckling i strandnära lägen. uppgett att hushållens svaga inkomstutveckling hindrade bygg- produktion något som dock inte ansågs prägla gruvorter vars kom- muninvånare generellt har höga inkomster. Flera av kommunerna hade också pekat på höga produktionskostnader och osäkerhet om framtida infrastruktursatsningar som hinder för bostadsproduktion. fann i rapporten att den osäkerhet som hänger ihop med den konkurrensutsatta och konjunkturberoende gruvnäringens framtida förutsättningar tillsammans med de låga marknadspriserna på svaga bostadsmarknader gör att bostadsinvesteringar blir ris- kabla. Utifrån ett marknadsperspektiv skulle ett statligt ingripande för att minska denna risk, för att på så sätt stimulera bostads- produktion, inte leda till en bättre fördelning eller ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser.71 ifrågasatte i sina slutsatser om stöd till gruvkommu- nernas bostadsmarknader var lämpligt med följande motivering. Det finns inga skäl att ingripa på gruvkommuners bostadsmarknader utifrån ett effektivitetsperspektiv eftersom hög risk i sig inte är ett marknadsmisslyckande. Aktörer på bostadsmarknaden väljer normalt att avstå en investering om den förväntade avkastningen är för låg i förhållande till risken. Skälet till att ingripa måste därför baseras på något annat, politiskt, ställningstagande. […] Att utforma subventio- ner eller stöd som endast träffar specifika kommuner med gruvverk- samhet ter sig inte bara rent regeltekniskt svårt utan bär även med sig konsekvenser vad gäller konkurrenssnedvridning och rättviseaspekter gentemot kommuner utan gruvverksamhet. Om åtgärderna leder till ökat bostadsbyggande kan detta paradoxalt nog också försämra ut- sikterna för en långsiktigt sund bostadsmarknad då bostadsproduktion sker som inte bär sig av egen kraft. […] Det stora dilemmat för vissa gruvsamhällen är att de uppkommit på grund av sin specialisering kring en råvara men där deras långsiktiga överlevnad hänger på möjlig- heten till diversifiering av arbetstillfällen. Så länge en kommuns arbets- marknad domineras av en enda näring vars existens beror på världs- marknadspriser, är det svårt att bedöma den långsiktiga arbetskrafts- efterfrågan för kommunen vilket ger svåra förutsättningar för de som önskar bygga bostäder på dessa orter.72 De stora fasta kostnaderna som investeringar i bostadsfastigheter innebär medför att även tillväxtmarknader kan ha svårt att möta en 71Boverket 2013:25, Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter, s. 29. 72Boverket 2013:25, s. 37. efterfrågan på bostäder om det inte kan beläggas att efterfrågan kommer att bli varaktig. Det finns fler faktorer än världsmarknadspriset på mineraler där det kan finnas skäl att ifrågasätta om den bostadsefterfrågan som uppkommer bör betraktas som varaktig. Exempelvis har det till utredningen framförts att det är svårt att säkerställa bostäder åt yrkesverksamma soldater eftersom dessa till följd av sina anställ- ningsvillkor kan ha svårt att få banklån. På samma sätt har det framförts att det kan vara svårt att investera i studentbostäder om det anses osäkert om den lokala högskolan kommer att bli kvar på orten. Investeringar i bostadsfastigheter är kostsamma. Marknads- mässiga investeringsbeslut förutsätter antingen extremt god kort- siktig lönsamhet (mycket höga hyror) eller viss lönsamhet med långsiktiga förutsättningar (förväntad framtida efterfrågan). Ur ett bostadsmarknadsperspektiv krävs alltså långsiktighet såväl vid poli- tiska beslut om var offentlig verksamhet placeras som vid affärs- mässiga beslut om var viss affärsmässig verksamhet ska förläggas. 4.8Underhållsbehovet i äldre hyres- bostadsfastigheter En stor del av bostäderna byggdes –1974, i svenskt byg- gande som brukar betecknas miljonprogrammet. byggdes det 1 005 578 bostäder i . I den summan ingår alla typer av hus över hela oavsett upplåtelseform. Något egent- ligt program för ökad bostadsproduktion handlade det inte om. Byggandet hade ökat stadigt och 1963 byggdes 80 000 bostäder. Uttrycket miljonprogrammet speglar snarare att det fanns ett uttalat mål att ytterligare höja takten i bostadsproduktionen och att detta uppnåddes genom mer ratio- nellt och industriellt byggande. byggdes 109 843 nya lägenheter vilket räknas som kulmen på miljonprogrammet. inleddes en kraftig omsvängning i bostadsbyggandet efter- som det inte längre fanns någon efterfrågan på lägenheter i fler- bostadshus, vilket var det man främst hade byggt. Bostadsköerna hade helt enkelt byggts bort och därefter stod fastighetsbolagen i stället inför uthyrningsproblem vilket kan sägas avsluta miljon- programsepoken.73 Många av miljonprogrammets lägenheter är enligt i stort behov av teknisk upprustning och energieffektivisering för att inte nå slutet på sin tekniska livslängd. Exempel på vad som utgör investeringsbehovet är stambyten, förnyelse av elinstallationer, ventilation men också av fönster, balkonger och fasader. Förutsätt- ningarna och behoven ser dock olika ut och varierar från fastighet till fastighet beroende på vilket underhåll som har utförts i husen, vilken byggteknik som använts och ägarnas förutsättningar att finansiera upprustningen.74