sou · H3B338 · 2015-03-31 00:00:00 — Enligt en politisk överenskommelse4 som antogs 2011 förpliktar kommissionen sig att i samband med att en enskild rättsakt presenteras förklara varför det får anses nödvändigt och proportionerligt att begära att medlemsstaterna lämnar in en särskild redogörelse för hur rättsakten närmare genomförts. Om kommissionen motiverat behovet av sådana redogörelser åtar sig medlemsstaterna att utarbeta sådana redogörelser. Utredningen har valt att disponera slutbetänkandet på sådant sätt att det ska vara möjligt att läsa slutbetänkandet separat. Det innebär att vi i viss mån har undvikit hänvisningar till delbetänkandet och i stället valt att skriva om relevanta texter igen i slutbetänkandet. Slutbetänkandets inledande avsnitt och bilagor är därför i huvudsak desamma som i delbetänkandet. 2Se mål C-287/04, dom , Europeiska gemenskapernas kommission mot . 3Se t.ex. mål C-270/11, dom , Europeiska kommissionen mot . 4Gemensam politisk förklaring från medlemsstaterna och kommissionen om förklarande dokument, , 2011/C 369/02. Uppdraget och dess genomförande Utredningens förslag i delbetänkandet och slutbetänkandet är i sin helhet det förslag på genomförande av tillämpningsdirektivet som utredningen föreslår. De förslag som lämnas i detta betänkande har därför sin utgångspunkt i de förslag som har lämnats i delbetänkandet. Detta gäller även författningsförslagen. I kapitel 3 finns ett inledande avsnitt om utstationering. I kapitel 4 behandlas frågan om förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4. I kapitel 5 behandlas frågan om entreprenörsansvar – artikel 12. Utredningens överväganden och förslag behandlas i anslutning till respektive kapitel. I kapitel 6 finns en konsekvensbeskrivning. Avslutningsvis lämnas en författningskommentar i kapitel 7. I betänkandet används förkortningen utstationeringsdirektivet för att ange direktiv /71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster. 3.1Friheten att tillhandahålla tjänster enligt de grundläggande fördragen Den inre marknaden utgör alltjämt kärnan i det europarättsliga samarbetet inom EU. Redan i , Fördraget om upprättande av Europeiska Ekonomiska gemenskapen (FEG), som trädde i kraft , reglerades den inre marknaden med fri rörlighet över gränserna för varor, tjänster, arbetstagare och kapital. I reglerades också tullunionen. Det ursprungliga samarbetet ägde rum inom ramen för Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG). trädde i kraft , varigenom medlemsstaterna upprättade Europeiska unionen (EU) och som innebar ett fördjupat samarbete inom ramen för Europeiska monetära unionen (EMU) men också samarbete inom nya områden, bl.a. utrikes- och säkerhetspolitik och samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Lissabonfördraget trädde i kraft och innebar tillkomsten av två nya fördrag; Fördraget om Europeiska unionen (FEU) och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Den inre marknaden omfattar medlemsstaterna och är ett område utan gränser där det råder fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital (artikel 26 i FEUF). Utöver dessa fyra friheter tillkommer också etableringsrätten, dvs. rätten att etablera ekonomisk verksamhet i en annan medlemsstat. Etableringsfriheten regleras i artiklarna 49–55 i FEUF (tidigare artikel 43–48 och 294 i FEG). I artiklarna 56–62 i FEUF (tidigare artikel 49–55 i FEG) regleras den fria rörligheten för tjänster. Denna frihet innebär både en rätt att tillhandahålla och att motta en tjänst. Friheten att tillhandahålla tjänster är formulerad på så sätt att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjuds beträffande med- borgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. I Lissabonfördraget används begreppen ”social marknadsekonomi” och ”nationell identitet”. Enligt artikel 3.3 i FEU ska unionen upprätta en inre marknad och verka för en hållbar utveckling i som bl.a. bygger på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas. Enligt artikel 4.2 i FEU ska unionen respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen och deras nationella identitet som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. En annan viktig förändring som skett till följd av Lissabonfördraget är att unionens stadga om de grundläggande rättigheterna numera har samma rättsliga status som unionens fördrag. Den fria rörligheten för tjänster innebär att ett företag har rätt att använda sin egen arbetskraft för att utföra tjänster i en annan medlemsstat. Utstationeringsdirektivet 96/71/EG antogs . Det ursprungliga förslaget till direktiv hade lagts fram av kommissionen efter avgörande i målet . I det målet hade uttalat att gemenskapsrätten inte hindrar att medlemsstaterna utsträcker sin lagstiftning eller kollektivavtal till att också gälla dem som arbetar tillfälligt inom medlemsstatens territorium. Utstationeringsdirektivet grundas på friheten att tillhandahålla tjänster och utgör en viktig del av den inre marknaden. I kommissionens motivering till förslaget anfördes att genomförandet av den inre marknaden skulle innebära att företag i ökad utsträckning skulle utföra entreprenader utomlands och att kommissionen befarade att det osäkra rättsläget skulle leda till osund konkurrens genom att företagen kunde pressa ner löner och försämra övriga arbetsvillkor. Förutsättningen för rättvis konkurrens var att vederbörlig respekt visades för arbetstagarnas rättigheter. För att motverka sådan osund konkurrens ansåg kommissionen 1 Mål C-113/89, mot Office national d’immigration, ECR 1990, p. I-0147. att regler borde införas som innebär att värdstatens arbets- och anställningsvillkor ska tillämpas på arbetstagare som utstationerats. Genom utstationeringsdirektivet har det fastställts att vissa arbets- och anställningsvillkor som gäller i värdstaten (den hårda kärnan) ska tillämpas när en arbetsgivare utstationerar arbetstagare till en annan medlemsstat. Direktivet innehåller emellertid inte de materiella bestämmelser som ska gälla inom den hårda kärnan eftersom innehållet i de bestämmelserna varierar mellan medlemsstaterna. Utstationeringsdirektivet syftar inte heller till att harmonisera innehållet i medlemsstaternas materiella bestämmelser inom den hårda kärnan. Det sagda innebär att ett utländskt företag som utstationerar arbetstagare till ska följa de svenska bestämmelser som korresponderar med de områden som ingår i den hårda kärnan. Det är således endast vissa svenska regler som ska gälla för de utstationerade arbetstagarna när de arbetar här. Friheten att tillhandahålla tjänster och utstationeringsdirektivet innebär stora möjligheter för personer och företag att röra sig över gränserna och på olika sätt delta i det ekonomiska livet i en annan medlemsstat. medför det utmaningar för medlemsstater och dess myndigheter och för arbetsmarknadens parter. En del utmaningar beror på att medlemsstaterna har olika arbetsmarknadssystem medan andra utmaningar är gemensamma för de flesta medlemsstater. En förutsättning för att utstationeringsdirektivet ska tillämpas korrekt är att en rättslig bedömning sker av de aktörer som uppträder i en medlemsstat. I ett större infrastrukturprojekt kan det, utöver utstationerade arbetstagare, också finnas personer som är egenföretagare eller personer som har anställts av ett utländskt företag som har etablerat sig här. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet gäller olika regler i fråga om arbets- och anställningsvillkor, rätten att vidta stridsåtgärder, skatt och socialförsäkring. Vid utstationering försvagas ett företags eller en persons anknytning till en särskild medlemsstat. En förutsättning för att myndigheter i olika medlemsstater ska kunna fullgöra sin kontroll och övervakning vid utstationering är därför att myndigheterna sam- arbetar och överför information till varandra. Inspektioner i en medlemsstat kan behöva ske i samråd mellan flera medlemsstater och sanktionsavgifter som beslutats i en medlemsstat måste kunna drivas in i en annan medlemsstat. Även på individnivå är utstationeringen förenad med utmaningar. För att en utstationerad arbetstagare ska kunna göra sina rättigheter gällande t.ex. i fråga om lön måste det vara tydligt vilken lön han eller hon har rätt till. Arbetstagaren måste också ha en reell möjlighet att utkräva sin lön t.ex. genom att väcka talan i domstol. Den företagare som överväger att utstationera arbetstagare till en annan medlemsstat har i regel önskemål om att de på förhand ska kunna beräkna sina kostnader för de arbetstagare som utstationeras. Tillämpningsdirektivet adresserar dessa utmaningar och syftar till att genomförandet, tillämpningen och efterlevnaden av utstationeringsdirektivet förbättras och blir mer enhetligt genom att man skapar en gemensam allmän ram med ändamålsenliga bestämmelser och bl.a. för att förhindra att bestämmelserna kringgås eller missbrukas. Tillämpningsdirektivet avser att både garantera att utstationerade arbetstagares rättigheter skyddas och undanröja onödiga hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. I det s.k. Lavalmålet2 stod utstationeringsdirektivet och fördragets bestämmelser om fri rörlighet för tjänster i centrum för EU-dom- stolens tolkning. Målet, som bl.a. handlade om rätten att vidta fackliga stridsåtgärder mot en utstationerande arbetsgivare i syfte att träffa ett svenskt kollektivavtal (), och de villkor som fanns i , kom att få stor betydelse i den fortsatta debatten kring utstationeringsdirektivet och för den svenska arbetsrätten. I det följande redogörs för målet i korthet. Det svenska bolaget (Baltic) hade fått uppdraget att bygga en skola för . utstationerade det lettiska bolaget un () arbetstagare till . 2 Mål C-341/05, un mot , 1, Byggettan, och , 2007 I-11767. des av till Baltic. hade slutit ett kollektivavtal med det lettiska byggnadsarbetareförbundet respektive men var inte bundet av kollektivavtal i förhållande till (), 1, Byggettan (Byggettan) eller (Elektrikerna). Ingen av dessa organisationer hade någon medlem som var anställd av men flera av de lettiska arbetstagarena var medlemmar i det lettiska byggnadsarbetareförbundet. Byggettan inledde förhandlingar med och om att skulle ansluta sig till byggnadsavtalet avseende byggnadsarbetarna i och att bolaget skulle garantera att arbetstagarna fick lön med visst belopp . I annat fall skulle Byggettan vidta stridsåtgärder. trädde en blockad av byggarbetsplatsen i i kraft. Blockaden innebar att varuleveranser till arbetsplatsen hindrades, strejkvaktskedjor upprättades och de lettiska arbetstagarna och fordon nekades tillträde till platsen. vidtog Elektrikerna sympatiåtgärder vilka innebar att alla svenska företag som var medlemmar i arbetsgivarorganisationen förhindrades att tillhandahålla tjänster. väckte talan mot , Byggettan och Elektrikerna vid Arbetsdomstolen och yrkade att domstolen genom interimistiskt beslut skulle förklara att stridsåtgärderna var olovliga och skulle hävas samt yrkade skadestånd. Arbetstagarparterna bestred Lavals yrkande om interimistiskt förordnande. I beslut avslog Arbetsdomstolen bolagets yrkande om interimistiskt förordnande. varslade andra fackförbund om sympatiåtgärder i form av blockad av samtliga byggarbetsplatser i där bedrev verksamhet, vilket innebar att inte kunde bedriva någon verksamhet i . krävde att kontraktet med Baltic skulle hävas och bolaget försattes i konkurs . Ar- betsdomstolen beslutade att förklara målet vilande och begära förhandsavgörande av i enlighet med artikel 234 i FEG (nuvarande artikel 267 i FEUF).3 3 AD 2005 nr 49. Den första frågan i Lavalmålet var om fördraget och utstationeringsdirektivet 96/71/EG utgjorde hinder mot att en facklig organisation i en medlemsstat ges möjlighet att vidta stridsåtgärder för att förmå en utländsk arbetsgivare som utstationerat arbetstagare i att inleda förhandlingar om lön och att ansluta sig till ett kollektivavtal som innehåller förmånligare villkor än de som följer av de relevanta lagreglerna och som dessutom innehåller villkor på områden som inte omfattas av artikel 3 i direktivet, dvs. områden utanför den hårda kärnan. konstaterade i denna fråga bl.a. att valt att genom lag reglera samtliga de områden som anges i direktivet, dock med undantag för minimilön. Domstolen uttalade vidare att direktivet inte har till syfte att harmonisera systemen för fastställande av villkoren i medlemsstaterna och att andra system än de som anges i artikel 3.8 i direktivet är tillåtna under förutsättning att ett sådant system inte utgör ett hinder för den fria rörligheten för tjänster. Enligt fanns det inte en på direktivet baserad skyldighet för ett tjänsteföretag från en annan medlemsstat att tillämpa sådana löner som var aktuella i målet eftersom , när det gäller minimilön, inte hade använt sig av någon av de metoder som anges i direktivet. ansåg inte att de löner som ville få att tillämpa kunde anses utgöra minimilön i direktivets mening. Enligt kunde det inte med stöd av direktivet krävas att den utstationerande arbetsgivaren ska förhandla från fall till fall, på arbetsplatsen och med beaktande av de anställdas kvalifikationer och arbetsuppgifter för att få vetskap om vilken lön arbetsgivaren ska betala till de utstationerade arbetstagarna.4 bedömde att det svenska systemet med en rätt för fackliga organisationer att vidta stridsåtgärder kan göra att arbetsgivare som är etablerade i andra medlemsstater kan se sig tvingade att ansluta sig till byggnadsavtalet. Detta avtal innehöll villkor som låg utanför den hårda kärnan, men innehöll också villkor som låg inom den hårda kärnan men som var förmånligare än den svenska utstationeringslagen. En sådan rätt att vidta stridsåtgärder utgjorde enligt en inskränkning i friheten 4 Mål C-341/05, un mot , 1, Byggettan, och , 2007 I-11767, punkt 70–71. att tillhandahålla tjänster enligt artikel 49 i FEG (nuvarande artikel 56 i FEUF) eftersom sådana åtgärder, enligt kan göra det mindre lockande och till och med försvåra för arbetsgivare som är etablerade i andra medlemsstater att utföra arbeten i . Även den omständigheten att sådana arbetsgivare kan se sig tvingade att förhandla med de fackliga organisationerna på plats för att få veta vilken minimilön som ska betalas i enlighet med byggnadsavtalet utgjorde enligt en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 49 i FEG (nuvarande artikel 56 i FEUF).5 bedömde vidare att de stridsåtgärder som var aktuella i målet inte kunde anses vara motiverade utifrån ett syfte med allmänintresse. Stridsåtgärderna syftade enligt till att förmå en utstationerande arbetsgivare att genomföra löneförhandlingar i ett nationellt sammanhang som kännetecknades av att det inte fanns några bestämmelser som är tillräckligt preciserade och tillgängliga. I praktiken får det inte bli omöjligt eller orimligt svårt att få kännedom om de skyldigheter i fråga om minimilön som åligger en utstationerande arbetsgivare.6 Domstolens svar på den första frågan var att i en medlemsstat där det finns lagregler om arbets- och anställningsvillkor på de områden som ingår i den hårda kärnan, utom på området för minimilön, utgör artikel 49 i FEG (nuvarande artikel 56 i FEUF) och artikel 3 i utstationeringsdirektivet hinder för att en facklig organisation ges möjlighet att vidta stridsåtgärder för att försöka förmå en utstationerande arbetsgivare att inleda förhandlingar med den fackliga organisationen om den lön som de utstationerade arbetstagarna ska få och att ansluta sig till ett kollektivavtal som på vissa områden innehåller villkor som är förmånligare än de som följer av de relevanta lagreglerna medan andra villkor avser områden som inte anges i artikel 3 i direktivet. Den andra frågan i Lavalmålet var om artiklarna 49 och 50 i FEG (nuvarande artiklarna 56 och 57 i FEUF) om fri rörlighet för tjänster utgjorde hinder för att tillämpa lex i lagen (1976:580) 5Mål C-341/05, un mot , 1, Byggettan, och , 2007 I-11767, punkt 99. 6Mål C-341/05, un mot , 1, Byggettan, och , 2007 I-11767, punkt 110. om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen). Domstolens svar på denna fråga var att de nämnda artiklarna i fördraget utgjorde hinder mot att tillämpa lex . Domstolen anförde i denna del att regler enligt vilka (med avvikelse från vad som gäller för svenska arbetsgivare) hänsyn inte tas till kollektivavtal, oavsett innehållet i detta avtal, som en arbetsgivare som är etablerad i en annan medlemsstat redan är bunden av i ursprungsstaten, är diskriminerande och att sådan diskriminering inte i detta fall kunde motiveras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.7 Avgörandet i bl.a. Lavalmålet8 väckte en intensiv debatt med bl.a. följande frågor: Hur gör man en lämplig avvägning mellan de fackliga organisationernas rätt att vidta kollektiva åtgärder och friheten att tillhandahålla tjänster? Vad ingår i den hårda kärnan? Hur ska t.ex. begreppen minimilön och ordre public i utstationeringsdirektivet tolkas?9 Frågan om balansen mellan de ekonomiska friheterna och arbetstagares rättigheter behandlades senare i professor rapport om en ny strategi för den inre marknaden från 2010.10 Europeiska fackliga organisationer och vissa politiska grupper i anser att ställningstaganden i bl.a. Lavalmålet försämrar den sociala tryggheten och leder till social dumpning. Mot denna bakgrund har framförts att lagstiftningen bör ändras på så sätt att utstationeringsdirektivet 96/71/EG 7Mål C-431/05, un mot , 1, Byggettan, och , 2007 I-11767, punkt 116–119. 8Jfr också mål C-438/05, International Transport Workers’ Federation och Finnish Seamen’s Union mot och Eesti, 2007 I-10779, mål C-346/06, mot Land , 2008 I-01989, mål C-319/06, Europeiska kommissionen mot Storhertigdömet , 2008 I-04323. 9Förslag till och rådets direktiv om genomförande av direktiv /71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster, , COM(2012)131 final s. 4. Jfr också mål E-2/11, m.fl. mot , EFTA Ct. Rep 2012 p. 4, mål E-12/10, Eftas övervakningsorgan mot , EFTA Ct. Rep 2011 p. 117, samt mål C-396/13, Sähköalojen ammattiliitto ry mot Elektrobudowa Spólka Akcyjna, dom . 10En ny strategi för den inre marknaden, I ekonomins och samhällets tjänst för , Rapport till Europeiska kommissionens ordförande av , ses över så att likalöneprincipen nämns och att värdmedlemsstaten får tillämpa mer gynnsamma villkor än de grundläggande arbets- och anställningsvillkoren i artikel 3.1 i direktivet. Vidare har framförts att det bör införas ett socialt protokoll i fördraget så att grundläggande sociala rättigheter ges företräde framför ekonomiska friheter. Andra berörda parter, såsom det europeiska , anser inte att det är nödvändigt med en översyn av direktivet utan är i stället positiva till de förtydliganden som gjorts i domar.11 I den regeringsförklaring från anges att regeringen kommer att påbörja ett arbete för att åstadkomma en ändring av som slår fast att den fria rörligheten för företag inte kan användas för att kringgå nationella lagar och kollektivavtal. I debatten råder det vidare delade meningar om huruvida förändringarna i Lissabonfördraget innebär att rättsläget har förändrats på sådant sätt att utgången i Lavalmålet skulle ha blivit annorlunda om målet hade avgjorts . 3.6Brister i genomförande och tillämpningen av utstationeringsdirektivet uppmärksammas Bortsett från de frågor som väcktes i bl.a. Lavalmålet har genomförandet och tillämpningen av utstationeringsdirektivet varit föremål för en fortlöpande granskning av kommissionen. utvärderade kommissionen medlemsstaternas genomförande och tillämpning av utstationeringsdirektivet och upprättade en rapport därom.12 I rapporten uppmärksammades vissa brister och det konstaterades att direktivet inte genomförts eller tillämpas på ett korrekt sätt i vissa medlemsstater. Kommissionen antog riktlinjer för att klargöra i vilken mån vissa nationella kontrollåtgärder kunde anses motiverade och proportionella med hänsyn till 11Förslag till och rådets direktiv om genomförande av direktiv /71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster, , COM(2012)131 final, s. 6. 12Meddelande från kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, Genomförandet av direktiv /71/EG i medlemsländerna, , KOM(2003)458 slutlig. EU-rätten.13 antogs ett meddelande i vilket det pekades på flera brister ifråga om sätten att utföra kontroller, det administrativa samarbetet och tillgången till information.14 antog kommissionen en rekommendation enligt vilken medlemsstaterna uppmanades att vidta åtgärder för att förbättra situationen för utstationerade arbetstagare. Det skulle ske genom ett ökat samarbete mellan de nationella myndigheterna, ett effektivare utbyte av information och god praxis mellan medlemsstaterna samt bättre tillgång till information.15 Vidare tillsattes en expertkommitté som fick i uppdrag att diskutera och klargöra problemen med genomförandet och tillämpningen av direktivet. bestod av företrädare för medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter. antog en resolution där man uppmanade medlemsstaterna att se till att utstationeringsdirektivet 96/71/EG följs. I resolutionen uppmanades kommissionen att överväga en partiell översyn av direktivet efter en grundlig analys.16 antog kommissionen dels ett förslag till en reglering av rätten att vidta fackliga stridsåtgärder; den s.k. ningen17 samt ett förslag om ett tillämpningsdirektiv till utstationeringsdirektivet. nåddes en politisk inriktning beträffande förslaget till tillämpningsdirektiv och det slutliga direktivet antogs . I avsnitt 4.5 redogörs närmare för tillämpningsdirektivet. Utstationeringsdirektivet genomfördes i genom lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen). Vid införandet av lagen bedömdes att villkor som var reglerade i 13Meddelande från kommissionen, Vägledning för utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster, , KOM(2006)159 slutlig. 14Meddelande från kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och , Utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster – att maximera fördelar och möjligheter och värna om skyddet för arbetstagarna, , KOM(2007)304 slutlig. 15Kommissionens rekommendation av om ökat administrativt samarbete vid utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster, 2008/C 85/01. 16Europaparlamentets resolution av om de utmaningar som kollektivavtal möter inom EU (2008/2085(), punkterna 25 och 30. 17Förslaget ådrog sig omfattande kritik och återtogs senare av kommissionen. kollektivavtal skulle lämnas utanför lagen eftersom sådana villkor kunde genomdrivas av arbetstagarorganisationerna genom stridsåtgärder i enlighet med lex Britannia.18 hade tillkommit som en följd av Arbetsdomstolens avgörande AD 1989 nr 120. I det målet fann Arbetsdomstolen att stridsåtgärder som vidtas av en arbetstagarorganisation är olovliga enligt 42 § första stycket medbestämmandelagen om de syftar till att tvinga fram ett undanröjande eller en ändring av ett bestående kollektivavtal mellan en arbetsgivare och en annan arbetstagarorganisation. Enligt Arbetsdomstolen gäller principen även när stridsåtgärden syftar till att undanröja eller ändra ett avtal mellan utländska parter för en utländsk arbetsplats och stridsåtgärder i sådant syfte är olovliga mellan avtalsparterna enligt den tillämpliga utländska lagen. Lagstiftningen i det andra landet måste dock överensstämma i stort med den svenska lagregleringen på området och får inte heller strida mot ordre public. Denna princip kom att kallas Britanniaprincipen. Med anledning av Arbetsdomstolens dom genomfördes ett antal ändringar i medbestämmandelagen som har kommit att kallas lex Britannia19.