sou · H3B330 · 2015-03-30 00:00:00 — Om kemikalieskatt införs för varor som vanligtvis är avsedda att användas , såsom exempelvis elekt- ronikvaror som kan komma att användas , före- ligger en avgörande skillnad jämfört med nu befintliga punktskat- telagstiftningar. De befintliga punktskatterna avser varor som är avsedda att konsumeras/förbrukas på så sätt att de inte längre finns kvar. För dessa punktskatter är det därmed rimligt att den skattskyldige får göra avdrag för skatt (dvs. den skatt som tidigare betalats) på varor som tas tillbaka från marknaden eftersom återtagna varor aldrig blivit föremål för konsumtion/förbrukning. De nuvarande punktskattelagstiftningarna innehåller därför avdragsbestämmelser av detta slag. Bestämmelserna leder till att varor som en gång beskattats kan ”göras obeskattade på nytt” genom att den skatt- skyldige yrkar avdrag då varor tas tillbaka från marknaden. Vid beskattning av varor som är avsedda att användas löpande är det däremot inte rimligt att den skattskyldige Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt ska ha möjlighet att göra avdrag för skatt för varor som den skatt- skyldige av olika anledningar tar tillbaka från marknaden. Om den skattskyldige skulle medges avdrag för skatt i sådana situationer skulle hela syftet med beskattningen gå förlorad eftersom varorna i en sådan situation redan har, eller kan ha varit, föremål för använd- ning och därmed gett upphov till den negativa miljöpåverkan som motiverar att varorna ska beskattas. Den konstruktion med skatte- avdrag som finns i nuvarande punktskattelagstiftningar bör således inte införas i lagstiftningar som avser att beskatta varor som används löpande . I stället bör annan lagstiftningsteknik än avdragsbestämmelser användas för att skattebefria varor som inte ska vara föremål för beskattning. Utredningen anser att ett lämpligt tillvägagångssätt kan vara att föreskriva att varor under vissa förutsättningar ska vara undantagna från skattskyldighetens inträde. 12.2.11 Förfarandet vid beskattning I skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, finns bestämmelser om förfarandet vid beskattning. SFL tillämpas för alla skatter förutom de skatter som särskilt undantas från lagens tillämpningsområde. Av de förekommande punktskatterna är det endast träng- selskatt och skatt enligt vägtrafikskattelagen som undantagits från SFL. Övriga punktskatter omfattas således av bestämmelserna i . För dessa punktskatter gäller därmed att reglerna i SFL om registrering av skattskyldiga, skattedeklaration, tidpunkter för redo- visning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll m.m. ska tillämpas. För vissa situationer är det i punktskattelagstiftningarna före- skrivet att skatten ska betalas till och att tullagen (2000:1281), TL, ska tillämpas. I sådana fall är förfarandebestäm- melserna i TL tillämpliga i stället för bestämmelserna i . Utredningen har inte funnit skäl till att några särskilda förfar- andebestämmelser ska gälla för kemikalieskatter jämfört med övriga punktskatter. Även kemikalieskatter bör omfattas av förfarande- bestämmelserna i respektive TL. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt 12.2.12 Uppdatering av ämneslistor Kemikalieområdet är ett område som präglas av att ny kunskap tillkommer i en ganska snabb takt. Nya mätmetoder utvecklas och kännedomen om hur olika kemikalier påverkar vår kropp och hälsa går framåt. utvecklas ständigt nya kemikalier som börjar användas i olika konsumentprodukter. Med bakgrund av detta är det utredningens bestämda uppfattning att en kemikalieskatt bör uppdateras med jämna mellanrum. I idealiska fall men åtminstone med mellanrum. Annars riskerar den att styra fel, exempelvis mot nya substanser med sämre miljö- och hälsoegenskaper än de som var kända då kemikalieskatten infördes. En tydlig parallell kan här dras till listorna för otillåtna doping- eller narkotikapreparat. Dessa listor uppdateras regelbundet. Även om varje medlemsstat inom EU själv har att besluta om vilka nationella skatter som ska tas ut måste unionsrättsliga hänsyn tas vid utformningen av skatterna. Punktskatter som inte är harmoniserade Inom EU tillämpas harmoniserade bestämmelser om punktskatt för vissa varugrupper. De harmoniserade bestämmelserna tillämpas för alkohol och alkoholdrycker som omfattas av direktiv /83/EEG7 och 92/84/EEG8, tobaksvaror som omfattas av direktiv /64/EU9 samt energiprodukter och elektricitet som omfattas av direktiv /96/EG10. För dessa varugrupper har meddelats gemensamma bestämmelser i det så kallade punktskattedirektivet, 7Rådets direktiv /83/EEG av om harmonisering av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker. 8Rådets direktiv /84/EEG av om tillnärmning av punktskattesatser på alkohol och alkoholdrycker 9Rådets direktiv /64/EU av om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror. 10Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt direktiv /118/EG11. Av artikel 1.3 i punktskattedirektivet följer att medlemsstaterna får påföra skatter på andra produkter än de varor som omfattas av punktskattedirektivets tillämpning. Påför- ande av sådana skatter får emellertid inte leda till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. Det är således inte tillåtet att införa nationella punktskatter som innefattar gränskontroller vid gräns mellan två medlemsstater. Det är inte heller tillåtet att kräva att redovisning och betalning av skatten ska ske i samband med att varorna passerar gränsen mellan två medlemsstater. Tekniska standarder och föreskrifter En skattelagstiftning som utformas så att beskattningen blir högre eller lägre med anledning av att varor innehåller vissa kemiska ämnen kan behöva anmälas till europeiska kommissionen enligt direktiv /34/EG12. I detta direktiv finns bestämmelser om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och före- skrifter. Medlemsstaternas skyldighet att till europeiska kommis- sionen anmäla utkast till tekniska föreskrifter anges i artikel 8 i nämnda direktiv. Fri rörlighet och konkurrens I artikel 110 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) finns bestämmelser om interna skatter och avgifter. Denna artikel har till syfte att säkerställa den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna på normala konkurrensvillkor. Enligt första stycket i artikel 110 FEUF är det förbjudet för alla medlems- stater att belägga varor från andra medlemsstater med högre interna skatter eller avgifter än vad som gäller för liknande inhemska varor. Denna bestämmelse ska således säkerställa att interna skatter och avgifter blir helt neutrala ur konkurrenssynpunkt mellan nationella varor och importerade varor (se t.ex. domar i mål 11Rådets direktiv /118/EG av om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv /12/EEG. 12Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EG av om ett inform- ationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt C-383/01 De Danske , punkt 37 och i mål C-402/09 punkt 35). Vid utformningen av svensk lag är det viktigt att beskattningen är objektiv och icke-diskriminerande i förhållande till varor som förs in eller importeras från andra länder. Inhemskt tillverkade varor ska beskattas med samma skattesatser som varor som förs in eller importeras från andra länder. Skattesatserna får inte sättas så högt att skatten i praktiken innebär ett de facto förbud. Vad gäller de kriterier som kan användas vid utformningen av en skatt eller avgift följer av rättspraxis att gällande unionsrätt inte begränsar medlemsstaternas frihet att upprätta ett differentierat avgiftssystem för vissa varor enligt objektiva kriterier, såsom de råvaror och produktionsmetoder som har använts, även när det är fråga om liknande varor i den mening som avses i artikel 110 första stycket FEUF. Sådana olika beräkningsmetoder är emellertid förenliga med unionsrätten endast om de motiveras av mål som är förenliga med – t.ex. skydd av miljö eller folkhälsa (jämför t.ex. dom i mål C-213/96, Outokumpu (1998) p. 30–31) och under förutsättning att de inte leder till en situation som direkt eller indirekt gynnar inhemsk produktion. Om det visar sig t.ex. att de högre skattesatserna i huvudsak drabbar importerade produkter kan detta innebära att skatten inte blir godtagbar (jfr t.ex. domar i mål C-90/94, (1997) p. 29–30; och i mål 112/84 Humblot (1985) p.14–15). Även fördragets bestämmelser om statligt stöd i artikel 107–109 FEUF begränsar medlemsstaternas möjligheter att utforma skatte- system. För att ett statligt stöd ska anses föreligga ska fyra kriterier vara uppfyllda. Stödet ska (1) ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, (2) snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att (3) gynna vissa företag eller viss pro- duktion och (4) påverka handeln mellan medlemsstaterna. Uppfylls inte samtliga dessa kriterier är åtgärden inte ett statligt stöd i unionsrättslig mening och åtgärden är därmed tillåtlig ur ett statsstödsperspektiv. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt Grundprincipen är att statligt stöd är förbjudet, men fördraget tillåter ett antal undantag och ett stöd kan efter prövning av kom- missionen bedömas vara förenligt med den inre marknaden. En åtgärd kan således vara tillåtlig antingen genom att den inte upp- fyller de fyra kriterierna och därmed inte definitions- mässigt är ett statligt stöd eller kan den vara ett tillåtet statligt stöd. Normalt sett är det otvetydigt att en skattenedsättning eller ett undantag från en skatt som beviljas av en medlemsstat, ges med statliga medel. Vidare uppfylls normalt även kraven på att konkur- rensen kan snedvridas och handeln mellan medlemsstater påverkas; i vart fall då skattenedsättningen är av någon dignitet och i de fall reglerna om så kallat försumbart stöd inte är tillämpliga. Vid bedömningen av om en skatteåtgärd kan anses gynna vissa företag eller viss produktion eller inte dvs. om åtgärden är selektiv eller generell gäller följande. Om åtgärden bedöms vara generell utgör den inte något statligt stöd. Även om åtgärden inte är generell kan den trots det falla utanför definitionen av statligt stöd under förut- sättning att åtgärden kan motiveras med att den är en del av skattens art och funktion dvs. är en naturlig del av skatten. En åtgärd betraktas som generell om den är öppen för alla före- tag och all produktion inom en medlemsstat samt grundas på enhetliga och objektiva kriterier. Denna öppenhet får inte begränsas i praktiken t.ex. genom att stödgivaren har möjlighet att göra skönsmässiga bedömningar av om stöd ska utgå eller inte. En skatteåtgärd är normalt selektiv om den riktar sig till enskilda företag eller en grupp av företag som i faktiskt och rätts- ligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation med andra företag. Selektivitet kan även föreligga när en skatteåtgärd riktas till företag inom ett visst geografiskt område. För att bedöma om en skatteåtgärd är selektiv är det nödvändigt att först fastslå vilket referenssystem, dvs. vilket allmänt eller ”normalt” skattesystem som är tillämpligt. Därefter måste det avgöras om det genom skatteåtgärden införts ett undantag från tillämpningen av referens- systemet till förmån för vissa företag eller regioner i medlems- staten. Att ta skatt på vissa varor men inte på andra varor kan sägas utgöra en fördel för de företag som tillverkar och säljer sådana varor som inte omfattas av skatten. En sådan skattelagstiftning behöver dock inte anses utgöra en selektiv åtgärd om det går att Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt motivera utifrån skattens art och funktion att vissa varor inte beskattas. Vid utformning av en skattelagstiftning som har till syfte att styra bort från användningen av varor som tillför vissa farliga ämnen till människors vardagsmiljö utgörs referenssystemet av att beskattningen ska avse de varor som orsakar att de farliga ämnena tillförs människors vardagsmiljö. Om alla företag som tillverkar och säljer sådana varor behandlas lika vid tillämpningen av skatte- lagstiftningen är skatten inte en selektiv åtgärd. Att andra varor inte omfattas av beskattningen innebär inget undantag från til- lämpningen av referenssystemet. Det är därmed inte ett selektivt gynnande av företag som tillverkar och säljer sådana varor. Inom finns ett förbud i artikel III 1994 (Allmänna tull- och handelsavtalet) om att belägga importerade varor med högre interna skatter eller avgifter än de som gäller för liknande inhemska produkter. Under förutsättning att åtgärden är proportionerlig och inte utgör en förtäckt diskriminering finns det en möjlighet enligt det allmänna undantaget i artikel XX (b) för stater att genom- föra åtgärder som bedöms nödvändiga för att skydda människors hälsa. 13 Allmänt om punktskatter Punktskatter tas ut för vissa särskilt utvalda varor. Syftet med en punktskatt kan i vissa fall vara av fiskal karaktär, d.v.s. att stärka statens finanser. Syftet kan i andra fall vara att begränsa eller styra konsumtionen av de aktuella varorna. För några av de före- kommande punktskatterna är syftet en kombination av att för- stärka statens finanser och att styra konsumtionen av varorna. Oavsett syftet med beskattningen leder punktbeskattningen van- ligtvis till att den skattepliktiga varan fördyras i konsumentledet genom att den skattskyldige övervältrar kostnaden för skatte- uttaget på den slutlige konsumenten. I regleras punktskatter i separata punktskattelagstift- ningar för olika varugrupper. Exempelvis regleras skatt på bekämp- ningsmedel i lagen om skatt på bekämpningsmedel, skatt på tobaksvaror i lagen om tobaksskatt, skatt på el, bränslen och andra energiprodukter i lagen om skatt på energi, o.s.v. Det finns flera lik- heter mellan de olika lagstiftningarna, men det finns också betyd- ande skillnader lagstiftningarna emellan. Var och en av lagstiftning- arna har utformats utifrån de särskilda förhållanden som gäller för respektive bransch och varugrupp och utifrån de syften lagstiftaren har med respektive punktskatt. Gemensamt för de olika punktskatterna är att beskattningen sker som en ”ett-leds-beskattning”, där skatteuttaget sker en gång hos en aktör som utpekas som skattskyldig. Ett tydligt mönster för svenska punktskatter är att skattskyldigheten placeras i handels-/distributionskedjan för att begränsa antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av punktskatterna. Skattskyldig är vanligtvis den som tillverkar eller för in varorna till landet, men skattskyldighet kan också i vissa fall vara placerad hos t.ex. partihandlare och förbrukare. Efterföljande aktörer som handlar eller befattar sig med varorna har inget ansvar för den punktskatt som belastar varorna, utan för dessa aktörer ingår punktskatten som en del av priset för varan. Flera av punktskattelagstiftningarna innehåller bestämmelser om att skattskyldigheten inträder för tillverkning, införsel respektive import. Att skattskyldighet inträder redan vid tillverkning, införsel respektive import kan innebära att skatt ska betalas redan innan den som är skattskyldig hunnit sälja och få betalt för varorna. Skatten kan därmed ge upphov till likviditets- problem för den som är skattskyldig. För att undvika sådana lik- viditetsproblem finns det i dessa lagstiftningar bestämmelser om att beskattningen under vissa förutsättningar kan skjutas upp. Sär- skilt godkända aktörer kan skjuta upp beskattningen till en senare tidpunkt än tidpunkten för tillverkning, införsel eller import. Skattskyldighet inträder först då varorna levereras till någon som inte är godkänd eller då varorna tas i anspråk för egen användning. Detta innebär att sådana aktörer kan hålla ett obeskattat lager och att de likvida påfrestningarna därmed blir mindre än om lagret skulle vara beskattat. Punktskattelagstiftningarna är vanligtvis utformade så att skat- ten tas ut i förhållande till vikt, volym eller antal av de varor som är skattepliktiga. Kännetecknande för tillämpningen av punktskattelagstiftning- arna är att det kan uppkomma avgränsningsproblem av teknisk karaktär där det förekommer svårigheter att avgöra om en vara ska anses omfattas av skatteplikten eller inte. För att upprätthålla en fungerande administration och kontroll av punktskatter är det därför mycket viktigt att de skattepliktiga varor som utgör skatte- basen i respektive punktskattelagstiftning kan definieras och bestäm- mas med en exakthet som minimerar utrymmet för olika tolkningar. En teknik som används i flera punktskattelagstiftningar är att definiera de skattepliktiga varorna med utgångspunkt i tulltaxans indelning i KN-nummer. 13.2Avdrag för skatt på varor som tas tillbaka ej lämpligt för de föreslagna skatterna De av utredningen föreslagna skattelagstiftningarna har utformats med befintliga punktskattelagstiftningar som förebild. Konstrukt- ionen med godkänd lagerhållare har sin motsvarighet i skatten på snus och tuggtobak enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt och skatten på vissa bränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi. En avgörande skillnad jämfört med nu befintliga punktskatte- lagstiftningar är att de föreslagna skattelagstiftningarna inte inne- håller motsvarigheter till de befintliga punktskattelagstiftningarnas bestämmelser om avdrag. Skälet till detta är att de nu föreslagna lagstiftningarna avser varor som vanligtvis är avsedda att användas löpande medan befintliga punktskatter avser varor som är avsedda att konsumeras/förbrukas på så sätt att de inte längre finns kvar. För de nu befintliga punktskattelagstiftningarna kan syftet sägas vara att beskatta konsumtionen/förbrukningen av varorna. För dessa punktskatter är det därmed rimligt att den skattskyldige får göra avdrag för skatt på varor som tas tillbaka från marknaden eftersom återtagna varor aldrig blivit föremål för konsumtion/för- brukning. Syftet med de föreslagna lagstiftningarna är att varorna ska beskattas med anledning av den negativa miljöpåverkan varorna ger upphov till medan de används. I och med att de föreslagna lagstift- ningarna avser varor som är avsedda att löpande användas är det inte lämpligt att den skattskyldige ska ha möjlighet att göra avdrag för skatt för varor som den skattskyldige av olika anledningar tar tillbaka från marknaden. Om den skattskyldige skulle medges avdrag för skatt i sådana situationer skulle hela syftet med de föreslagna lagstiftningarna gå förlorat eftersom varorna i en sådan situation redan har, eller kan ha varit, föremål för användning och därmed gett upphov till den negativa miljöpåverkan som motiverar att varorna ska beskattas 14Hur kan utredningens grundprinciper tillämpas på andra varugrupper? 14.1Andra varugrupper som nämns i direktivet I utredningens direktiv står det att utredningen ska ”analysera den roll som ekonomiska styrmedel kan spela för att minska före- komsten av eller risken för exponering och spridning av miljö- och hälsofarliga ämnen i t.ex. kläder och hemelektronik”. I direktivet nämns också att regeringen i tidigare regeringsbeslut prioriterat varugrupperna kläder, möbler, leksaker och elektronik samt kos- metika. Vidare anges särskilt i direktivet att utredningen ska se över möjligheten att utredningens förslag ”skulle kunna inrymma beskatt- ning av exempelvis bekämpningsmedel”. Utredningen har i detta kapitel sammanställt de slutsatser utred- ningen dragit om möjligheterna att införa kemikalieskatter för dessa ovan nämnda varugrupper. Kläder kan innehålla en rad olika kemikalier som kan vara hälso- skadliga. En del av dem är redan förbjudna i kläder medan andra ämnen som perfluorerade ämnen, ftalater och bakteriedödande medel i regel är tillåtna. Förekomsten av dessa ämnen talar för ett behov av en ökad reglering, till exempel en skatt, i syfte att öka användningen av ofarliga kemikalier eller i vart fall mindre farliga. Ytterligare ett skäl för att införa en nationell begränsning av användningen av hälsoskadliga kemikalier inom denna varugrupp är att den inom EU omfattas av färre förbud och restriktioner än Hur kan utredningens grundprinciper tillämpas på andra varugrupper? andra varugrupper vilket innebär att exempelvis flera ftalater som har fasats ut från leksaker och håller på att fasas ut från elektronik är tillåtna i kläder. Det finns emellertid några sakförhållanden som skulle behöva klarläggas innan ett förslag på en sådan skatt skulle kunna tas fram: –Hur stor andel av alla kläder som sätts ut på den svenska mark- naden innehåller ftalater, perflourerade ämnen eller biocider? Utredningens preliminära bedömning är att andelen ligger . Detta antagande bygger bland annat på att branschen medvetet har jobbat för att få bort dessa ämnen ur sina klädkollektioner. –Finns det analysmetoder för att fastställa om dessa ämnen finns i ett plagg eller inte till rimliga kostnader? Ftalater låter sig mätas relativt enkelt men hur ser det ut för biocider och per- flourerade ämnen? Här finns det en del frågetecken att räta ut. Utredningen har i kapitel 12 beskrivit olika skattekonstruktioner och kommit fram till att konstruktionen ”Skatt på kemiska produk- ter” inte passar för kläder eftersom dessa är sammansatta varor och inte kemiska produkter. Konstruktionen ”Skatt på varor eller kemiska produkter som inne- håller vissa kemikalier” skulle möjligen kunna tillämpas på kläder. Skatt skulle då betalas i de fall kläder innehöll något beskattnings- ämne. Ett sådant system bygger på att myndigheter och företag relativt lätt och till rimliga kostnader kan ta reda på om en vara är skattepliktig eller inte. Denna frågeställning hänger ihop med den som nämndes ovan, det vill säga om det finns lämpliga mätmetoder för att analysera dessa ämnen i kläder. Enkla och kostnadseffektiva mätmetoder är avgörande eftersom det säljs relativt få varor av varje klädartikel då kollektionerna byts ut . Dess- utom förekommer det brister i klädbranschens informations- system om vilka kemikalier olika klädesplagg innehåller. Problemet med den angivna skattekonstruktionen blir därför att det kan bli svårt för företag att sköta sina åtaganden och ta reda på om deras varor innehåller farliga ämnen. Företagens incitament för att ta fram bättre information blir svaga eftersom bättre information om innehållet i kläderna leder till högre skatt, inte tvärtom. Myndigheterna skulle drabbas av företagens låga incitament för att Hur kan utredningens grundprinciper tillämpas på andra varugrupper? ta fram och dela med sig av information om klädernas kemikalie- innehåll. Istället skulle myndigheterna i hög utsträckning tvingas förlita sig på egna kemiska analyser och stickprovsmätningar. Skattekonstruktionen ”Skatt på avgränsade varugrupper med lägre skatt vid lägre farlighet” skulle antagligen inte heller kunna til- lämpas på kläder. Utredningen bedömer att ingen undergrupp av kläder alltid innehåller farliga ämnen utan att dessa ämnen före- kommer i en rad olika undervarugrupper till kläder. Skattekonstruktionen ”Fiskal skatt med lägre skatt vid lägre far- lighet” skulle kunna användas. Det skulle innebära att alla kläder och sannolikt även närliggande varugrupper som till exempel skor och textilier skulle påföras en miljöskatt eller en fiskal skatt. Denna skatt skulle kunna utformas på ett sådant sätt att skatten skulle bli lägre om varan inte innehåller vissa kemikalier. Denna konstruktion är lättare att kontrollera för myndigheterna och konstruktionen skapar ekonomiska incitament för berörda företag att skaffa fram kemikaliedokumentation. Problemet som utredningen ser med denna skattekonstruktion är att kanske av alla kläder inte innehåller farliga kemikalier. Det innebär att många skattskyldiga skulle behöva lägga ner resurser på att dokumentera innehållet av kemikalier i väldigt många klädesplagg som inte inne- håller sådana ämnen.