sou · H3B319 · 2015-03-04 00:00:00 — En ny ordning för redovisningstillsyn Slutbetänkande av Utredningen om ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra och rådets direktiv om ändring av det s.k. öppenhetsdirektivet (dir. 2013:109). I uppdraget ingick även att analysera och i förekommande fall lämna lagförslag till hur tillsynen över emittenters regelbundna finansiella rapportering (s.k. redovisningstillsyn) bör organiseras. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2014:102). Dåvarande justitierådet förordnades som särskild utredare. Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades kanslirådet , , juristen , , juristen , Aktiespararna, departementssekreteraren , , kanslichefen , sed på värdepappersmarknaden, Head of , , generalsekreteraren , , avdelningschefen , , marknadsövervakningschefen , och juristen , . förordnades ekonomen , som expert. förordnades advokaten , som sakkunnig. entledigades från sitt uppdrag och ersattes av enhetschefen , . entledigades från sitt uppdrag . Som sekreterare i utredningen anställdes 2014 kammarrättsassessorn och ekonomen . Utredningen överlämnade delbetänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70) . Arbetet har därefter fortskridit med frågan hur redovisningstillsynen bör organiseras. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden, överlämnar härmed slutbetänkandet En ny ordning för redovisningstillsyn (SOU 2015:19). Till slutbetänkandet fogas ett särskilt yttrande. Uppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om Utredningens uppdrag och arbete ................................ Bakgrund och utgångspunkter ..................................... Redovisningstillsynens bakgrund och innebörd .................... 3.2.1 Vilka frågor tas om hand inom ramen för 3.2.2 Redovisningstillsynens förhållande till revisionen ..... 3.2.3 Redovisningstillsynens funktion och syfte ................. utredningar om redovisningstillsyn ......................... 3.3.1 Utredningen om roll och 3.3.3 Departementspromemorian Informationskrav i noterade företag, m.m.................................................. Behovet av en reformerad redovisningstillsyn....................... Utgångspunkter för utredningens förslag ............................. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt .................. 4.2.1 Företag och information som omfattas av 4.2.2 Kommande ändringar i bestämmelserna om regelbunden finansiell information ............................. Europeiska riktlinjer för redovisningstillsyn m.m................. 4.4.1 standarder om tillsyn över finansiell 4.4.2 Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell 4.4.3 Arbetet med redovisningstillsyn inom 4.5Börsernas övervakning av regelbunden finansiell Övervakning hos NGM ............................................... 4.6Finansinspektionens tillsyn över regelbunden finansiell 4.7Finansinspektionens befogenheter att ingripa mot Rätt att begära upplysningar m.m. .............................. Rättelse och erinran...................................................... Redovisningstillsyn i andra EES-länder ......................... Andra länder inom EU ............................................................ Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn ................. En ny ordning för redovisningstillsyn .................................... Alternativ för att organisera redovisningstillsynen ............... 6.3.1 En alternativ myndighetslösning? Delegering av redovisningstillsyn ........................................... 6.4.1 Motiv för delegering till ett privaträttsligt organ ....... 6.4.2 Legala förutsättningar för delegering .......................... 6.4.3 Alternativ för att delegera redovisningstillsynen........ 6.4.4 Möjligheten att delegera redovisningstillsynen Ett förstärkt beslutsunderlag i tillsynsfrågor ......................... Finansiering av redovisningstillsynen ................................... 7.2Ingripandeåtgärder vid överträdelser av bestämmelserna om regelbunden finansiell information ................................ Konsekvenser av utredningens förslag ......................... Konsekvenser för enskilda och företag ................................ Konsekvenser för emittenter ..................................... Konsekvenser för börser............................................ Konsekvenser för investerare .................................... Konsekvenser för staten........................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:109 ............................................. Bilaga 2 Kommittédirektiv 2014:102 ............................................. Bilaga 3 Förslag till ny struktur för redovisningstillsyn, Bilaga 4 Delegation till redovisningstillsyn, sed på värdepappersmarknaden () ............................. förordning (EG) nr 1606/2002 om Lagen (2007:528) om värdepappers- 2013/50/EU av om rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värde- papper är upptagna till handel på en reglerad marknad, av och rådets direktiv /71/EG om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och av kommissionens direktiv /14/EG om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv /109/EG, EUT L 294, 6.11.2013, s. 13–27 (Celex 32013L0050) Öppenhetsdirektivet och rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG, EUT L 390, 31.12.2004, s. (Celex 32004L0109) Utredningen lämnar i slutbetänkandet ett förslag till en ny ordning för redovisningstillsyn i . Den nuvarande ordningen för redovisningstillsyn, som infördes och följer av bestämmelser i öppenhetsdirektivet, har inte uppvisat de fördelar som avsågs vid genomförandet. Modellen, som innebär att ansvaret för tillsynen delas mellan och börserna, har visat sig brista i enhetlighet och har inte fungerat bra i kombination med det samarbete i tillsynsfrågor som bedrivs inom EES. Målet med utredningens förslag har varit att skapa ett oberoende och rättssäkert system för redovisningstillsyn som är effektivt med avseende på syftet med tillsynen och det europeiska tillsynssamarbetet. Utredningens förslag innebär att det lagstadgade kravet på att en börs ska övervaka regelbunden finansiell information som offentliggörs av de emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad som börsen bedriver tas bort. Utredningen föreslår i stället att , som är behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet, ska ansvara för övervakningen över regelbunden finansiell information som offentliggörs av alla emittenter som har som hemmedlemsstat. Inspektionens nuvarande övervakningsansvar omfattar endast emittenter som har som hemmedlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad i ett annat land inom EES. kan vid överträdelser av bestämmelserna om regelbunden finansiell information ingripa mot emittenter genom att förelägga om rättelse samt meddela en erinran. Utredningen föreslår att det ska krävas att överträdelsen är allvarlig för att inspektionen ska kunna meddela en erinran. Utredningen föreslår att den nya ordningen för redovisningstillsyn ska finaniseras genom avgifter till från de emittenter som omfattas av tillsynen. Lagändringarna bör träda i kraft . Det innebär att börsernas ansvar för övervakning av regelbunden finansiell information upphör . Några särskilda hänsyn behövs enligt utredningen inte tas vad avser ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. In this final report, the Inquiry presents a proposal for a new system of accounting supervision in . The current accounting supervisory system, introduced in 2007 and based on provisions in the Transparency Directive, has not demonstrated the advantages intended on its implementation. This model – which involves a division of supervisory responsibility between (the Swedish financial supervisory authority) and the stock exchanges – has demonstrated shortcomings in terms of consistency and has not functioned well in combination with the cooperation in supervisory matters conducted within Economic Area (EEA). The aim of the Inquiry’s proposal has been to create an independent and legally secure system of accounting supervision that is effective and efficient with respect to the purpose of the supervision and supervisory cooperation. The Inquiry’s proposal involves removing the statutory requirement that a stock exchange must monitor periodic financial information published by those issuers whose transferable securities have been admitted to trading on a regulated market run by the exchange. The Inquiry instead proposes that , the competent authority under the Transparency Directive, is to be responsible for monitoring the periodic financial information published by all issuers that have as home . ’s current monitoring responsibility includes only issuers that have as home and whose transferable securities have been admitted to trading on a regulated market in another EEA country. In the event of a breach of the provisions on periodic financial information, may take action against the issuer by ordering the issuer to rectify the matter, and by issuing a caution. The Inquiry proposes that the breach must be serious in order for to be able to issue a caution. The Inquiry proposes that the new accounting supervisory system be financed through fees payable to by those issuers that are subject to supervision. The legislative amendments should enter into force on 1 January 2016. This means that the responsibility of the stock exchanges to monitor periodic financial information will cease as of that date. In the Inquiry’s view, no particular considerations need to be taken with respect to the entry into force of the new provisions. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden dels att 16 kap. 12–15 §§ och rubrikerna närmast före 16 kap. 12 och 13 §§ ska upphöra att gälla, dels att 13 kap. 2 § och 16 kap. 16 § och 23 kap. 3 och 13 §§ samt 25 kap. 22 § ska ha följande lydelse. En börs skall ha en, i för- En börs ska ha en, i för- hållande till den direkt affärs- hållande till den direkt affärs- börsens skyldigheter enligt 7 §, börsens skyldigheter enligt 7 §, 14 kap. 7 § och 15 kap. 9 §. 16 kap. 13 §. 1 Senaste lydelse 2007:528. Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. vilka krav ett tredjelands att få tillämpas enligt 11 § första att få tillämpas enligt 11 § första vid en börs enligt 13 §, och 3. innehållet, och fullgörandet av rapporte- ringen enligt 15 §. För övervakningen av att bestämmelserna i denna lag och genomförandeförordningen samt föreskrifter meddelade med stöd av lagen följs, får begära att 1.ett företag eller någon annan tillhandahåller uppgifter, handlingar eller annat, och 2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken inställer sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer. Första stycket gäller inte i den utsträckning uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Vid tillämpningen av 16 kap. 1–12 §§ och 17 kap. 1–4 §§ gäller inte första stycket 2. Om en begäran från en utländsk myndighet enligt 6 a § avser en fråga som rör reglering som motsvarar den i 16 kap. 1–12 §§ eller 17 kap. 1–4 §§, gäller inte första stycket 2. Vid tillämpningen av 16 kap. 1–11 §§ och 17 kap. 1–4 §§ gäller inte första stycket 2. Om en begäran från en utländsk myndighet enligt 6 a § avser en fråga som rör reglering som motsvarar den i 16 kap. 1–11 §§ eller 17 kap. 1–4 §§, gäller inte första stycket 2. 2Senaste lydelse 2007:528. 3Senaste lydelse 2010:1863. får förelägga den som inte följer en begäran enligt första stycket att göra rättelse. vakning av regelbunden finansi- vakning av regelbunden finansi- ell information hos en emittent ell information hos en emittent som skall tillämpa bestämmel- som ska tillämpa bestämmel- serna i 16 kap. och vars över- 16 kap. bekostas av låtbara värdepapper inte är upp- emittenten genom årliga avgifter tagna till handel på en reglerad marknad i efter ansökan av emittenten, skall bekostas av emittenten genom årliga avgifter Om den regelbundna finansi- Om den regelbundna finansi- ella informationen som anges i ella informationen som anges i 16 kap. 4–7 §§ 4–7 §§ inte rättats i enlighet med de bestäm- rättats i enlighet med de bestäm- melser som gäller för emittenten, melser som gäller för emittenten och överträdelsen är allvarlig, ska värdepapperen en erinran. emittenten en erinran. En erinran ska inte beslutas En erinran ska inte beslutas om en överträdelse är ringa eller om en överträdelse är ursäktlig ursäktlig eller om en börs eller en eller om en reglerad marknad i reglerad marknad i ett annat ett annat land inom EES vidtar land inom EES vidtar tillräckliga tillräckliga åtgärder mot emitten- åtgärder mot emittenten. Denna lag träder i kraft . 4Senaste lydelse 2007:528. 5Senaste lydelse 2008:283. 2Utredningens uppdrag och arbete Utredaren har bl.a. haft i uppdrag att lämna förslag till de lagändringar som krävs för att i svensk rätt genomföra och rådets direktiv /50/EU av om ändring av och rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, av och rådets direktiv /71/EG om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och av kommissionens direktiv /14/EG om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv /109/EG (ändringsdirektivet). Uppdraget i den delen har redovisats i delbetänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70) som överlämnades till regeringen . I utredarens uppdrag ingår också att lämna förslag beträffande tillsynen över emittenters regelbundna finansiella rapportering (den s.k. redovisningstillsynen). Utredaren ska analysera och föreslå hur redovisningstillsynen bör organiseras för att få till stånd en oberoende, rättssäker och effektiv tillsyn som inte innebär en oproportionerlig administrativ börda för emittenterna (dir. 2013:109). Enligt tilläggsdirektiv ska överväganden och förslag i denna del presenteras (dir. 2014:102). Regeringens nämnda direktiv och tilläggsdirektiv finns intagna i betänkandet som bilagor. Utredningens uppdrag och arbete Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt tio tillfällen. Däremellan har sekretariatet haft fortlöpande kontakt med de sakkunniga. I kommittédirektiven framhålls att utredaren i sitt arbete ska ha en dialog med de berörda myndigheter och organisationer som har relevans för utredningsarbetet. Samrådet har till övervägande del skett genom att de närmast berörda myndigheterna och organisationerna funnits representerade i sakkunniggruppen. Utredningen har också träffat företrädare för , och sed på värdepappersmarknaden. På detta sätt har kunskaper, erfarenheter och synpunkter under arbetets gång inhämtats som underlag för utredningens analyser och överväganden. Utredningen har besökt den Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () i och då varit närvarande vid ett möte med arbetsgruppen European Enforcers Coordination Sessions. För att få en uppfattning om hur redovisningstillsynen är organiserad i vissa länder inom EES har utredningen gjort en enkät med frågor till tillsynsorganen i dessa länder. Arbetet har, som framgått, bedrivits med aktivt deltagande av och i samråd med de sakkunniga. Till betänkandet bifogas ett särskilt yttrande som bilaga. I kapitel 3 ges en kort presentation av den svenska redovisningstillsynens bakgrund och innebörd. Utredningen går också igenom de slutsatser som dragits av tidigare utredningar om redovisningstillsyn. Därefter redogörs för de huvudsakliga skäl som ligger bakom behovet av en ny ordning för redovisningstillsynen. I kapitlet redogörs slutligen för utgångspunkterna för utredningens förslag. I kapitel 4 görs en genomgång av den EU-rättsliga regleringen i form av direktiv, förordningar och riktlinjer som styr redovisningstillsynen. Motsvarande genomgång görs även beträffande svensk lagstiftning. Därefter lämnas en närmare redogörelse för hur börser- Utredningens uppdrag och arbete nas övervakning av regelbunden finansiell information är ordnad. roll som tillsynsmyndighet och vilka ingripandebefogenheter som inspektionen förfogar över för detta ändamål redovisas också. Kapitel 5 innehåller en beskrivning av hur redovisningstillsynen är organiserad i några andra EES-länder. Utredningens förslag till en ny redovisningstillsyn i och de överväganden som utredningen gjort i samband med att förslaget utformats presenteras i kaptitel 6. I kapitel 7 redovisas vilka ingripandebefogenheter som bör ha när myndigheten själv utövar redovisningstillsynen. En bedömning av konsekvenserna av utredningens förslag finns i kapitel 8 och i kapitel 9 finns förslag till ikraftträdande. Kapitel 10 innehåller kommentaren till utredningens författningsförslag. Författningsförslagen är som brukligt redovisade i kapitel 1. 3 Bakgrund och utgångspunkter finns krav på övervakning av den regelbundna finansiella information som offentliggörs av svenska företag vars aktier eller skuldebrev är upptagna till handel på en reglerad marknad. Det rör sig om en granskning av att innehållet i årsredovisningar och delårsrapporter uppfyller de krav som ställs i de redovisningsregler som gäller för företaget. Övervakningen kallas därför ofta för redovisningstillsyn. Kravet på redovisningstillsyn följer av bestämmelser i och rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad (öppenhetsdirektivet) samt av och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 om tillämpning av internationella redovisningsstandarder (IAS-förordningen). Därutöver har riktlinjer för hur tillsynen ska bedrivas tagits fram av . Öppenhetsdirektivets bestämmelser om tillsyn av regelbunden finansiell information har genomförts i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (LVM) och innebär i korthet att är behörig myndighet enligt direktivet och har det yttersta ansvaret för redovisningstillsynen. () och () har ansvar för den löpande övervakningen av regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på de reglerade marknader som börserna driver. övervakar svenska företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES men utanför . I egenskap av behörig myndighet utövar inspektionen också tillsyn över den övervakning av finansiell information som utförs av börserna (se vidare avsnitt 4.5 och 4.6). Det svenska systemet med ett delat ansvar mellan och börserna saknar motsvarighet inom EES. 3.2Redovisningstillsynens bakgrund och innebörd Redovisningstillsynens uppgift, så som den uttrycks i öppenhetsdirektivet, är att granska att regelbunden finansiell information som offentliggörs av noterade företag uppfyller de krav som ställs i rapporteringsramverket (dvs. gällande redovisningsregler) och vidta lämpliga åtgärder när en regelöverträdelse upptäcks. Alla finansiella rapporter som offentliggörs av noterade företag granskas inte inom ramen för tillsynen utan granskningen bygger på ett urval baserat på risk och rotation. Syftet med tillsynen är att bidra till en konsekvent tillämpning av de redovisningsregler som gäller för företaget och därigenom till insynen i den finansiella information som är relevant för de beslut som fattas av investerare, kreditgivare och andra användare av redovisningen. Tillsynen ska bidra till investerarskydd, förtroendet för kapitalmarknaden samt till att säkerställa en harmoniserad tillämpning av regelverket på alla reglerade marknader inom EES och därmed att möjligheter till regelarbitrage undviks. Ett direktivkrav på redovisningstillsyn har som nämnts ovan funnits när öppenhetsdirektivet genomfördes. I utövades dock en viss övervakning av finansiell information i noterade företag redan innan direktivets tillkomst. Mellan åren 2003– 2006 granskade den s.k. Övervakningspanelen finansiella rapporter som offentliggjordes av företag som var noterade på Stockholmsbörsen. Övervakningspanelen var ett från staten fristående privaträttsligt organ som var en del av självregleringen på den svenska värdepappersmarknaden. Panelens verksamhet var inte lagreglerad utan den rättsliga grunden för granskningen var det dåvarande noteringsavtalet. Övervakningspanelen gjorde uttalanden men hade inte några ingripandemöjligheter mot de företag som granskades. Före Övervakningspanelens tillkomst utövade Stockholmsbörsen tillsyn över redovisningen i de företag som var noterade där. Sedan öppenhetsdirektivets tillkomst och börsernas ansvar för övervakning av finansiell information reglerades i lag har arbetet med redovisningstillsynen formaliserats. Öppenhetsdirektivet har även inneburit att ett samarbete om redovisningstillsynen har etablerats inom EES. Börserna deltar tillsammans med aktivt i detta samarbete. 3.2.1Vilka frågor tas om hand inom ramen för redovisningstillsynen? Som nämnts ovan är syftet med redovisningstillsynen främst att bidra till en harmoniserad tillämpning av rapporteringsramverket. utgörs i sin tur av det redovisningsregelverk som gäller för de årsredovisningar och delårsrapporter som upprättas av företaget och som omfattas av tillsyn.1 Tyngdpunkten i tillsynen ligger på årsredovisningen och de finansiella rapporter som upprättas för koncernen, då de tillämpningsfrågor som är av mest väsentlig betydelse för investerare och andra intressenter i regel avser dessa rapporter. Företag inom EES vars aktier eller skuldebrev är upptagna till handel på en reglerad marknad ska enligt den s.k. IAS-förordningen upprätta koncernredovisning i enlighet med internationella redovisningsstandarder, IFRS (se vidare avsnitt 4.3).2 En närmare redogörelse för vilken finansiell information som omfattas av redovisningstillsynen och det redovisningsregelverk som gäller för upprättandet av denna information lämnas i avsnitt 4.2.1. Det finns inte någon formell begränsning för vilka avvikelser från rapporteringsramverket som kan bli föremål för utredning inom ramen för redovisningstillsynen, men det följer av syftet med tillsynen så som det är formulerat av att det är fråga om väsentliga avvikelser som är av betydelse för en konsekvent tillämpning av regelverket eller de beslut som fattas av investerare och andra intressenter. Vad som är en väsentlig avvikelse avgörs av 1Begreppet rapporteringsramverk definieras i Esmas riktlinjer för tillsyn över finansiell information som IFRS och finansiella rapporteringsramverk som på grundval av förordning (EG) nr 1569/20075 anses likvärdiga med IFRS, samt nationell god redovisningssed som tillämpas inom EES. Detta inbegriper även krav på företagsrapportering enligt direktivet om årsredovisningar.