sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — 58Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eld- vapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om in- förande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för regler för exporttillstånd samt för import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar och väsentliga delar till skjutvapen och ammunition. Enligt förordning (2013:707) om kontroll av vissa skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition prövar ISP frågor om export av civila skjutvapen enligt EU förordningen. den gemensamma ståndpunkten.59 antog EU ett direktiv som syftade till att förenkla överföringen av försvars- relaterade produkter inom gemenskapen.60 För att skulle uppfylla de EU rättsliga åtagandena före- slog regeringen ändringar i krigsmateriellagstiftningen. Bl.a. att lagens tillämpningsområde utökades till att även omfatta tekniskt bistånd. Vidare att det infördes olika typer av tillstånd – generellt, globalt och individuellt61 – samt skärpta krav på uppgifts-, under- rättelse- och registerföring för den som förde ut krigsmateriel ur landet eller lämnade tekniskt bistånd. Avseende certifiering av mot- tagare av krigsmateriel som följer av de generella tillstånden ålades ISP att vara prövande myndighet. Ett certifierat företag kan mot- taga produkter som återfinns på de generella tillstånden som ut- färdas av andra EES-stater. Regeringen föreslogs vidare att EU:s militära förteckning i huvudsak skulle ersatta den svenska förteck- ningen över vad som utgjorde krigsmateriel, som uppdel- ningen mellan KS och ÖK behölls.62 antog regeringens förslag.63 tillkännagav som sin mening att regeringen skulle återkomma till riks- dagen med förslag till ny krigsmateriellag i syfte att skärpa export- 592008/944/GUSP av om fastställande av gemensamma regler för kontrol- len av militär teknik och krigsmateriel. fanns en av EU:s medlemsstater antagen politisk deklaration avseende vapenexport, den så kallade uppförandekoden . Upp- förandekoden var dock endast ett politiskt bindande dokument. kom medlemsstaterna överens om vilken materiel som skulle prövas utifrån koden. Genom att uppförandekoden antogs som en gemensam ståndpunkt blev den folkrättsligt bindande för medlemsstaterna. 60Europaparlamentets och rådets direktiv /43/EG av om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Detta ingår som ett av två direktiv i det s.k. försvarspaketet som presenterades 2009 där det andra är det s.k. Försvarsupphandlingsdirektivet, 2009/81/EG, som bl.a. syftar till att i högre grad konkur- rensutsätta den inre marknaden vid försvarsupphandlingar. 61Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utan ansökan ger rätt att till en eller flera katego- rier av mottagare i ett EES-land föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bi- stånd som specificeras i tillståndet. Globalt tillstånd: Det finns två kategorier av globalt till- stånd. Ett som ger en enskild leverantör rätt att till en eller flera mottagare eller kategorier av mottagare i ett eller flera andra länder föra ut en obegränsad mängd krigsmateriel eller lämna obegränsat tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Det andra är en global projekt- licens som är en särskild typ av globalt tillstånd som gäller för utförsel till specifika länder inom ett gällande avtal. Ett individuellt tillstånd är ett tillstånd som ger en enskild leverantör rätt att föra ut krigsmateriel eller lämna tekniskt bistånd som avser en angiven kvantitet specificerad krigsmateriel som ska vidarebefordras i en eller flera transporter till en mot- tagare i ett annat land. 2010/11:112. 63UU 2010/11:3 och rskr 2010/11:261. kontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Den begäran med- förde att regeringen tillsatte den nu aktuella utredningen. 3.242013 – Vapenhandelsfördraget (ATT) Den internationella kontroll över vapenhandeln som världssamfundet försökte åstadkomma efter kom 2013, efter nästan , att delvis förverkligas. antog genom omröstning det så kallade vapenhandels- föredraget (, ATT). Fördraget uppställer bl.a. krav på de medverkande statsparterna att dessa ska upprätthålla nationell kontroll över den internationella handeln med krigsmateriel. Fördraget var ett resultat av en process som inleddes genom Generalförsamlingens antagande av en resolution . Processen kom att omfatta expertgruppsarbete, fyra förberedande konferen- ser och två på varandra följande diplomatkonferenser.64 Utgångs- punkten för processen var att slutresultatet skulle antas genom konsensus av deltagande stater. Detta på grund av att materian och frågeställningarna rörde ett för varje stat centralt område – anskaf- fande av materiel för det egna försvaret. Den diplomatkonferens som genomfördes kunde inte enas kring ett fördrag, varför en andra konferens hölls . Inte heller vid den andra konferensen gick det att nå konsensus. Tre stater (, och ) motsatte sig formellt den framförhandlade texten. En överväldigande majoritet av staterna valde då att lägga fram texten för som genom omröstning – med röstsiffrorna 154 ja- röster, 3 nej-röster (samma tre stater som motsatt sig texten) och 23 stater som avstod från att rösta – antog fördraget. undertecknade fördraget och ratificerade fördraget . Fördraget träder i kraft efter det att den 50:e staten ratificerat fördraget. Den 50:e ratificeringen skedde och fördraget trädde i kraft på jul- afton, . 64 Ds 2013:74 s. 11. Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverk- ning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt mot lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tillstånd kan emellertid under vissa förutsättningar lämnas för dessa verksamheter. Av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl har valt att i viss utsträckning tillåta bl.a. export av krigs- materiel. Exportkontrollen av krigsmateriel omfattar, utöver export av krigsmateriel, bl.a. tillverkning och tillhandahållande av krigs- materiel, liksom av vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. av- seende sådan materiel. Kontrollen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk, dels tekniskt stöd avseende krigs- materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Tillstånd enligt krigsmateriellagen får endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. () har som förvaltnings- myndighet till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd samt ut- öva tillsyn i enlighet med exportkontrollregelverket. Det politiska ansvaret för de tillståndsbeslut som fattas ligger dock alltid hos regeringen. Regelverket består av krigsmateriellagen, krigsmateriel- förordningen, regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport – vilka har godkänts av – de internationella förpliktelser som iklätt sig samt den praxis som utvecklats över tiden. Rikt- linjerna har ingen status som författning eftersom de inte är av- sedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regerings- formen. I regeringens skrivelse Strategisk exportkontroll 2012 framhålls att ”av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska skäl valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel.”1 Skrivningen ger en antydan om det dilemma som finns på krigsmaterielexportpoliti- kens område på grund av den inneboende intresse- och målkonflikt som kan föreligga mellan försvars- och säkerhetspolitiken å ena sidan och delar av utrikespolitiken å den andra. Som framhålls i propositionen till gällande lagstiftning ska den svenska utrikespoli- tiken ”vara en klar röst för mänskliga rättigheter, frihet och demo- krati.”2 Denna strävan för den svenska utrikespolitiken gäller än och kommer bl.a. till uttryck i Politik för global utveckling (PGU).3 konstaterades att krigsmaterielexport är nöd- vändig för att bl.a. kunna upprätthålla kompetens och kapacitet inom den inhemska försvarsindustrin till nytta för det svenska för- svaret.4 De svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport syftar till att skapa ett ramverk där krigsmaterielexporten står i ”samklang med de försvars- och utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhets- politisk helhetssyn.”5 Som framgår av kapitel 3 har det alltsedan 1914 funnits lagstift- ning som medfört att tillstånd krävs för att föra ut sådana varor ur som utgör krigsmateriel. Lagen om krigsmateriel och förordningen om krigsmateriel utgör de grundläggande författningarna som styr exportkontrollen av krigsmateriel. Av dessa författningar följer att kontrollen av krigs- materiel omfattar tillverkning, tillhandahållande och utförsel ur riket av krigsmateriel liksom vissa avtal om tillverkningsrätt (s.k. licens- 1Regeringens skrivelse 2012/13:114, Strategisk exportkontroll 2012 – krigsmateriel och pro- dukter med dubbla användningsområden, s. 5. 1991/92:174 s. 15. 3Enligt PGU ska , inom samtliga politikområden, bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. PGU behandlas mer ingående i kapitel 7. 1991/92:174 s. 17. 5Aa s. 18. tillverkning) m.m. avseende sådan materiel. Vidare följer att till- stånd krävs för att bedriva militärt inriktad utbildning samt för att lämna tekniskt bistånd. Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverk- ning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt mot läm- nande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tillstånd kan emellertid under vissa förutsättningar lämnas för dessa verksam- heter. Från huvudregeln om att tillstånd krävs uppställer lagen dock vissa undantag. Avseende tillverkningstillstånd görs undantag bl.a. för statliga myndigheter som inte är affärsverk, för ändring eller ombyggnad av handeldvapen som inte är helautomatiska eller för tillverkning av enstaka icke helautomatiska vapen för eget bruk, samt för laddning av ammunition för eget bruk för den som enligt vapenlagen är berättigad att inneha jakt- eller sportskyttevapen. Avseende tillhandahållandetillstånd görs undantag bl.a. om ett före- tag har ett tillverkningstillstånd för aktuell materiel, om mottaga- ren av materielen är svensk statlig myndighet eller om mottagaren innehar tillverkningstillstånd för den materiel som ska tillhanda- hållas. Kommittén har i sitt delbetänkande föreslagit att dessa undan- tag avskaffas.6 Det finns även undantag från kravet på utförseltillstånd. Sådant tillstånd krävs inte när en enskild person för personligt bruk för med sig handeldvapen och ammunition ut ur riket om denne är berättigad att inneha vapnet i och det ska återinföras. Vidare krävs inte utförseltillstånd till ett annat EES-land om krigs- materielen eller det tekniska biståndet redan omfattas av ett över- föringstillstånd som har meddelats av ett annat EES-land än , och materielen eller biståndet endast transiteras genom . Utöver kravet på tillstånd finns en skyldighet för tillstånds- havarna att lämna olika typer av rapporter och deklarationer till ISP, bl.a. marknadsföringsrapporter samt leverans- och avgifts- deklarationer. Vidare ska en årlig redovisning avseende ägande i utländska rättssubjekt och ingångna avtal om upplåtelse av tillverk- ningsrätt till någon i utlandet eller samarbetsavtal med någon i utlandet lämnas in. 6 SOU 2014:83, kapitel 12. Som framgår av kapitel 3 kan även andra produkter än krigs- materiel omfattas av exportkontroll. Detta gäller bl.a. produkter med dubbla användningsområden (PDA), dvs. produkter som har en etablerad civil användning, men som också kan användas för militärt bruk.7 Då kommitténs uppdrag – förutom beträffande frågan om sank- tionsavgifter8 – är begränsat till krigsmateriel kommer den fortsatta framställningen i kapitlet i huvudsak endast att omfatta regelverket för krigsmateriel. 4.3Riktlinjerna – ett komplement till författningarna 1 § andra stycket krigsmateriellagen föreskriver att tillstånd endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik.9 Bestämmelsen utgör den grundläggande förutsättningen och anger inriktningen för tillståndsprövningen. Bestämmelsen infördes i lagen i samband med att tillståndsprövningen överfördes från regeringen till ISP. Av den proposition som ledde fram till bildandet av ISP framgår att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden ska fälla ut- slaget vid prövningen i ärendena och att detta anses säkerställas genom införandet av nämnda bestämmelse. Lagen innehåller, ut- över denna övergripande bestämmelse, inte några ytterligare anvis- ningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Vägled- ning för prövningen av om tillstånd ska medges för utförsel finns dock att hämta i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport som återfinns i förarbetena till krigsmateriellagen.10 Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. 7I motsats till krigsmateriellagen som i huvudsak är en nationell lag, baseras lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd på en EU-förordning, senast rådets förordning nr 428/2009. 8Se kommitténs delbetänkande SOU 2014:83, kapitel 3–10. 9Det kan i sammanhanget noteras att en politisk bedömning även fäller avgörandet vid till- ståndsprövningen enligt PDA-lagen. Vid prövningen enligt PDA-lagen föreligger dock en presumtion för att tillstånd ska medges om det inte strider mot utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. 1995/96:31, s. 22f, prop. 2000/01:9, s. 31f och prop. 2009/10:205 s. 1991/92:174 s. Riktlinjerna har godkänts av (betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och FN:s Vapen- handelsfördrag. Då dagens riktlinjer har utvecklats ur de tidigare riktlinjerna be- skrivs även dessa i det följande. Första gången några riktlinjer presenterades i offentligt tryck var 1956. Detta skedde efter att statsminister – dels i en debatt i första kammaren om utrikespolitik11, dels i ett interpellationssvar i första kammaren den 25 april12 – redogjort för de allmänna principer som låg till grund för tillstånds- prövningen av krigsmaterielexporten.13 Statsministern anförde bl.a. följande i den utrikespolitiska debatten:14 Den svenska exporten av krigsmateriel är strängt reglerad. Ett allmänt exportförbud gäller och licenser för export beviljas av Kungl. Maj:t. Så- som allmänna riktlinjer för licensgivningen har iakttagits, att licens icke beviljas till länder som befinner sig i krig, vare sig inter- nationellt eller inre krig. Icke heller beviljas utförseltillstånd, ifall läget förefaller oroande eller kritiskt, även om krigstillstånd ej föreligger. Dessutom vägras ofta licenser till länder, till vilka vi inte traditionellt haft krigsmaterielexport och om vilkas interna och yttre förhållanden vi har svårt att bilda oss en säker uppfattning. Härutöver kan särskilda skäl tänkas, som utesluter utförsel av krigsmateriel, t.ex. en rekommendation av av sådant innehåll. Vid tillämpning av dessa allmänna regler förekommer givetvis ofta gränsfall eller övergångssvårigheter. Om det finns skäl att stoppa ut- förseln till ett visst land, är ej förhindrad att låta förbudet träda i kraft även med avseende å partier som redan kontrahe- rats och måhända helt eller delvis betalts. Å andra sidan kan det vålla betydande olägenheter både för köparelandet och för den svenske ex- portören, om förbudet träder i kraft utan varje övergångstid eller utan hänsyn till att en leverans just skulle äga rum. 11FK 1956 nr 9 s. 20 f och 64 f. 12FK 1956 nr 15 s. 13I förarbetena till gällande Krigsmateriellag, prop. 1991/92:174, anförde föredragande stats- råd att det är önskan om att ska stå utanför andra staters konflikter som utgör ett av elementen i svensk utrikespolitik som ligger bakom det principiella förbudet mot krigs- materielexport. Av denna skrivning framgår att krigsmaterielexporten inte skulle stå i strid med den förda neutralitetspolitiken. Det är endast denna del av utrikespolitiken som kom- mer till uttryck riktlinjer. Att krigsmaterielexport skulle kunna komma att stå i strid med den förda utrikespolitiken avseende främjandet av mänskliga rättigheter framhölls först riktlinjer. 14FK 1956 nr 9 s. 20 f. hållanden kan alltså föranleda jämkningar i förbudet i form av licens för något begränsat parti såsom ett övergångsmedgivande, dock endast om ej de allmänna skälen för ett stoppande av exporten an- ses överväga hänsynen till det enskilda fallet. De första skrivna riktlinjerna presenterades 1971, genom att riks- dagen godkände det förslag som regeringen lagt fram.15 riktlinjer infördes begreppet ovillkorligt hinder, vilket innebar att export var förbjuden och således att exporttillstånd inte kunde be- viljas. Ovillkorligt hinder förelåg p.g.a. åtaganden i internationella avtal, beslut av eller folkrättsliga regler om ex- port från neutral stat under krig. Enligt riktlinjer förelåg i fredstid ingen grund att hindra exporten till de nordiska staterna liksom till de neutrala staterna i p.g.a. utrikes- eller neutralitetspolitiska skäl. Till andra sta- ter skulle en prövning ske från fall till fall, där tillstånd kunde bevil- jas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen hade ringa vikt. Av riktlinjerna framgår att tillstånd inte borde beviljas till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, eller stat som har inre väpnade oroligheter. I 1971-års riktlinjer görs en åtskillnad mellan två olika grupper av krigsmateriel, dels krigsmateriel av utpräglat defensiv karaktär, dels krigsmateriel i övrigt. För den defensiva krigsmaterielen framhölls att de utrikespolitiska skälen mot export inte hade samma tyngd vid prövningen som om prövningen avsåg övrig krigsmateriel. Det framhölls dock att export av defensiv materiel inte borde ske till stat som befann sig i en väpnad konflikt med en annan stat. Export borde i övriga fall tillåtas om materielen inte kunde användas för att påverka den föreliggande krissituationen. Till skillnad års riktlinjer framhölls även att det före- ligger starka utrikespolitiska skäl mot att exportera krigsmateriel som kan användas för att undertrycka mänskliga rättigheter. Till- stånd skulle därför inte ges för export av krigsmateriel till stat, som på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska förhållan- den kunde antas använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter som anges i . I riktlinjerna anges att avsikten med denna regel var att öka restriktiviteten vad gäller urvalet av mottagare för svensk krigsmateriel. Vidare anges att det föreligger särskilda förhållanden i fråga om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel. Som skäl för detta anges att det är angeläget att köparna har goda garantier för att få reservdelar till inköpt materiel, då detta är en förutsättning för att svensk krigsmaterielindustri ska kunna verka på exportmarknaden. Export av reservdelar till tidigare inköpt materiel för vilka tillstånd en gång beviljats borde därför enligt riktlinjerna godkännas, oavsett de tidigare redovisade förhållanden som utgör hinder mot export, med undantag för ovillkorliga hinder där export nekades. Ifråga om samarbetsavtal mellan företag i och i andra stater om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel an- ges att tillstånd till export borde medges till samarbetslandet utom när något av de ovillkorliga exporthindren föreligger. Riktlinjerna tar inte upp eventuell vidareexport från samarbetslandet. Riktlinjerna presenterades för i den proposition som låg till grund för nuvarande krigsmateriellag. godkännande av propositionen innefattade också ett godkännande av riktlinjerna, men godkännandet innebar inte att riktlinjerna gavs status av författning. Riktlinjerna utgör inte normgivning utan är endast en slags sammanställning av praxis.17 16Med begreppet riktlinjer åsyftas den text som återges ”inom rutan” i prop. 1991/02:174 s. 41–42. Övrig text i kapitel 6 i propositionen benämns riktlinjernas motivtext. 17Jfr lagrådets synpunkter i prop. 1995/96:31 s. Lagrådet framhöll att riktlinjerna bör få författningsform om de avsåg utgöra normgivning, men om riktlinjerna endast ska ses som en slags sammanställning av praxis behövde dessa enligt Lagrådet inte ha författningsform. I propositionen till gällande krigsmateriellag anförde föredra- gande statsrådet att det fanns anledning att ”närmare förtydliga” vad riktlinjerna i praktiken borde innebära för regeringens beslut vid prövningen av ärenden om krigsmaterielexport och övrig ut- landssamverkan. Enligt statsrådet var det ”av största vikt att reger- ingens politiska ansvar för de enskilda beslut som fattas står klar. Det är inte möjligt att i lag föra in alla de kriterier som skall vägas in i en totalbedömning inför ett beslut om undantag från förbud mot utförsel eller annan samverkan med någon i utlandet.” Sam- tidigt fanns det, enligt föredragande statsrådet, ”mycket starka skäl, såväl inrikes- som utrikespolitiska, för att de allmänna, principiella övervägandena för att ge dispenser från förbuden skall vara klar- lagda så långt det går.”18 I samband med att ISP bildades och tillståndsprövningen fördes över från regeringen till den nya myndigheten framhävde reger- ingen det väsentliga i att principerna i dess praxis fick direkt genom- slag på myndighetsnivån och att prövningen inte ändrades i sak. Detta kunde enligt regeringen emellertid inte säkerställas genom riktlinjerna då dessa inte har ”författningsstatus, eftersom de inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. reger- ingsformen.”19 Vidare anfördes att ”närmare principer för pröv- ningen har lagts fast i regeringens praxis och bör också i fortsätt- ningen utvecklas genom praxis och inte genom lagstiftning.”20 En given utgångspunkt för delegeringen till ISP var ”att regeringen också i fortsättningen ska ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säker- hets- och försvarspolitiska krav.” Det framhålls vidare i propositio- nen att ”för företag och andra berörda kan det verka förvirrande att lagstiftningen om kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter inte anger några kriterier för prövningen eller ens vilka typer av överväganden som skall vara avgörande.” Vid en delegering till myndighetsnivå är det ”därför nödvändigt att lyfta fram de principer som regeringen har lagt fast i sin praxis och som på krigsmaterielområdet har kommit till uttryck i regeringens rikt- linjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan.” Dessa 1991/92:174 s. 45. 1995/96:31 s. 23. 20Aa s. 25. principer innebär ”att utrikes-, säkerhets- och försvars- politiska intressen skall fälla utslaget i ärendena.”21 Enligt reger- ingen var lösningen att i lag uttryckligen ange vilken inriktning som tillståndsprövningen skulle ha. En sådan inriktningsbestämmelse infördes i 1 § andra stycket krigsmateriellagen och anger, som på- talats ovan, att tillstånd enligt lagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och att det inte strider mot utrikespolitik Frågan om riktlinjernas juridiska status har även varit föremål för utvärdering dels i samband med genomförandet av direktivet om överföring av krigsmateriel22, dels i samband med behandlingen av tillträde till . Regeringen an- förde i propositionen till genomförandet av överföringsdirektivet att den instämde i den bedömning som gjorts tidigare, nämligen att riktlinjerna inte bör ha författningsstatus.23 Att riktlinjerna, krite- rierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och bedöm- ningsgrunderna i Vapenhandelsfördraget inte lämpar sig för att genomföras i författningsform, framhålls även av regeringens pro- position angående tillträde till FN:s Vapenhandelsfördrag.24