sou · H3B3103 · 2015-12-08 00:00:00 — I slutbetänkandet En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22 s. 307 ff.), anförs bland annat att kommittén delar uppfattningen att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och att det ur biologisk synpunkt följaktligen inte heller finns någon grund för att använda ordet ras om människor. Vidare konstateras att termen ras så gott som ute- slutande förekommer i författningar för att uppfylla internationella konventioner och för att genomföra EG-direktiv samt att termen ras där används för att skydda människor från ageranden som har sin grund i en uppfattning om att det finns olika raser och inte för att det finns en tro på förekomsten av olika raser eller för att stödja en sådan uppfattning. Vidare fastslås att det är omöjligt att förutse alla tänkbara situationer som de aktuella bestämmelserna avser att skydda och att det skulle vara en olycklig följd om skyddet för- sämrades genom att termen ras togs bort. Betänkandet gick ut på remiss. Ett fåtal remissinstanser uttalade sig om frågan om utmönstring. Hovrätten för , Arbets- domstolen, , , Socialstyrel- sen, , och Akademikers tillstyrkte eller hade inte någon erinran mot att termen ras kvarstår i de författningar där den förekommer. Riks- polisstyrelsen, , , Samarbetsorganet för etniska organisationer i (SIOS), , och var tveksamma till eller avstyrkte förslaget. pekade bland annat på att ett innehålls- löst och ovetenskapligt begrepp som ras knappast kan göra att uppfyller sina internationella åtaganden. ansåg att fördelarna med att låta rasbegreppet vara kvar i lagstiftningen inte uppväger nackdelen med att bevara ett begrepp som kan uppfattas som kränkande. Enligt högskolan borde folkgrupp eller religiös tillhörighet kunna användas i stället. Arbetsdomstolen ansåg det problematiskt att använda ras som en diskrimineringsgrund eftersom det kan befästa eller uppfattas befästa ras som en existerande kategori. För att komma åt problemet ansåg domstolen att det vore bättre att införa ett förbud mot dis- kriminering på rasistisk grund och på det sättet komma åt rasism utan att befästa rasbegreppet. SIOS var för en utmönstring främst på grund av att enligt SIOS måste ta avstånd från rasteorier på ett bestämt sätt. Motargumentet att en utmönstring kan påverka det materiella skyddet ansåg SIOS inte hålla eftersom ras inte svarar mot en i verkligheten existerande grupp. Angående argumentet att måste uppfylla sina internationella åtaganden pekade SIOS på att ras har en mer biologisk innebörd än det anglosaxiska race med följd att ett genomförande av internationella konventioner är problematiskt. Det faktum att begreppet har till syfte att skydda och inte kränka ansåg SIOS inte kunna anses vara viktigare än dess effekt. För det fall kommitténs förslag att inte utmönstra skulle gå igenom ansåg SIOS, liksom diskrimineringskommitté, att ett avstånds- tagande borde markeras med kursivering eller citattecken kring begreppet eller möjligen att ”påstådd ras” kunde användas. Ett annat alternativ var enligt SIOS att använda engelskans race för att anknyta till den anglosaxiska användningen av begreppet. anförde att språkbruk är avgör- ande för reproduktion av normer i samhället och att begreppet ras har negativa konnotationer som underblåser ett diskriminerande synsätt på människor. Vidare anförde att det måste gå att utmönstra rasbegreppet på ett sätt så att internationella åtaganden ändå respekteras. Slutligen pekade på att användandet av ras synonymt med race är felaktigt då svenskans ras bär biologiska förtecken medan engelskans race är ett vidare begrepp med förståelse för kulturella erfarenheter och socioekonomisk bakgrund. och hävdade i huvudsak att kommitténs motivering inte övervägde att ett användande av termen ras underblåser fördomar och upprätthåller föreställningen om män- niskoraser. 3.6Utmönstringar m.m. som skett Nedan anges, i kronologisk ordning, hur frågan om ett övergivande av ordet ”ras” i lagtext har hanterats i några tidigare lagstiftnings- ärenden. 3.6.1Diskrimineringslagen (2008:567) I den nya diskrimineringslagen utmönstrades ordet ras som tidigare hade ingått i definitionen av diskrimineringsgrunden etnisk till- hörighet. I propositionen framhöll regeringen att det var angeläget att den nya diskrimineringslagen speglar nutida värderingar och synsätt och att den motsvarar högt ställda förväntningar på lagstiftaren. Det hänvisades vidare till att äldre förarbeten ger vid handen att med ras åsyftas grupper av människosläktet som brukar upptas i antropologiska framställningar. Regeringen konstaterade att ett sådant synsätt inte är acceptabelt i en modern lag som syftar till att motverka diskriminering och fördomar. Det var därför inte önsk- värt att använda begreppet i diskrimineringslagen. I stället föreslog regeringen att ”annat liknande förhållande” skulle läggas till efter diskrimineringsgrunderna nationellt eller etniskt ursprung och hud- färg. Regeringen ansåg inte att det fanns skäl att anta att utmöns- tringen skulle göra att trohet gentemot internationella konventioner skulle ifrågasättas, eller att det materiella skyddet mot diskriminering skulle försvagas. Detta gällde enligt regeringen i synnerhet eftersom uttrycket ”annat liknande förhållande” sam- tidigt skulle läggas till. Regeringen anförde att med ”annat liknande förhållande” skulle förstås sådant som ogrundade föreställningar om ”ras”. I propositionen konstaterade regeringen vidare att det tillgäng- liga utredningsunderlaget inte gav tillräckligt stöd för att ta bort begreppet ras ur alla författningar. Man angav emellertid att det var regeringens ambition att se över frågan i ett annat sammanhang (prop. 2007/08:95 s. 120). Den nya diskrimineringslagen trädde i kraft . Det kan noteras att termen ras även utelämnades i lagen (2001:1296) om likabehandling av studenter i högskolan mot bak- grund av uttalande, uttalandena diskrimi- neringsutredning samt i väntan på en mera heltäckande genomgång av frågan (prop. 2001/02:27 s. 29 f.). Lagen upphävdes genom dis- krimineringslagen. Ändringar i regeringsformens målsättningsstadgande kompletterades 1 kap. 2 § RF med en föreskrift om att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Termen ras ute- lämnades i uppräkningen. Utelämnandet skedde mot bakgrund av att bestämmelsen 1 kap. 2 § RF inte är en rättsligt bindande regel utan ett program- och målsättningsstadgande. Med hänsyn till det och eftersom termen ras riskerar att underblåsa fördomar ansåg regeringen att ordet skulle utelämnas och det oavsett vilka överväganden som skulle kunna komma att göras i andra lagstiftningsärenden. Regeringen konsta- terade även att orden hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung torde täcka in vad som normalt brukar ligga i ordet ras (prop. 2001/02:72 s. 20 f.). utmönstrades termen ras i de övriga bestämmelser i där den då fanns. I 2 kap. 15 § RF föreskrevs innan utmönstringen att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Enligt 2 kap. 14 § andra stycket RF fick föreningsfriheten begränsas bland annat såvitt gäller samman- slutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung. Vidare före- skrevs, i 2 kap. 22 § första stycket 7 RF, att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot missgynn- ande på grund av bland annat ras. Bakgrunden till utmönstringen var att en parlamentarisk kom- mitté, som tog namnet , fick i upp- drag att göra en samlad översyn av RF (dir. 2004:96). överlämnade betänkandet En refor- merad grundlag (SOU 2008:125), i vilken utredningen föreslog omfattande ändringar i RF, däribland att ordet ras skulle utmön- stras och ersättas med ”annat liknande förhållande”. I den efterföljande propositionen (prop. 2009/10:80) uttalade regeringen att en förutsättning för att begreppet ras skulle kunna tas bort var att det inte medför ett svagare skydd för utsatta grupper. Lagtexten skulle därför även i fortsättningen utformas så att den innebär ett skydd mot diskriminering på grund av före- ställningar om ras. Vidare konstaterade man att diskriminerings- grunden etnisk tillhörighet inte kunde användas i grundlagen i samma betydelse som i diskrimineringslagen utan att grundlags- bestämmelsens innebörd förändrades. Detta eftersom grundlags- bestämmelsen, till skillnad från diskrimineringslagen, inte förbjuder missgynnande på grund av nationellt ursprung. Regeringen ansåg inte att det var lämpligt att använda uttrycket etnisk tillhörighet i en annan betydelse i RF än i diskrimineringslagen och då låta nationellt ursprung utgå ur definitionen. Frågan löstes i stället genom att bestämmelsen ändrades så att uttrycket ras ersattes med ”annat liknande förhållande” med vilket avsågs sådana föreställ- ningar om ras som omfattades av tidigare reglering. En motsvar- ande ändring gjordes avseende möjligheten att inskränka förenings- friheten. Vad gäller 2 kap. 22 § första stycket 7 RF togs den be- stämmelsen bort helt eftersom bestämmelserna i formulerades om så att utgångspunkten för rättighetsskyddet är att det gäller för både svenska medborgare och andra här i riket. Någon ändring av begreppet ras i den bestämmelsen blev därför inte aktuell (prop. 2009/10:80 s. 150 ff.). 3.6.3Lagen (2012:741) om behandling av personuppgifter vid utvärdering I lagen (2012:741) om behandling av personuppgifter vid utvärdering utelämnades ordet ras. I propositionen anfördes att begreppet ras borde undvikas i den nya lagens bestämmelse angående hanteringen av känsliga person- uppgifter. Det konstaterades att både och regeringen i olika sammanhang har kritiserat användningen av begreppet ras samt att regeringen har aviserat ambitionen att i ett annat samman- hang se över frågan om ordet ras bör utmönstras ur all svensk lag- stiftning. Vidare anfördes att en uppgift som skulle kunna klassi- ficeras som en uppgift om ras lika gärna skulle kunna anses utgöra en uppgift om etniskt ursprung. Behovet av att behandla denna typ av uppgifter ansågs därför tillgodosedda genom möjligheten att be- handla uppgifter som avslöjar etniskt ursprung (prop. 2011/12:176 s. 37 f.). 3.7Behandling i senare tids lagstiftningsärenden i övrigt I ett flertal lagstiftningsärenden har frågan om ut- mönstring av rasbegreppet behandlats utan att det lett till någon förändring. Regeringen har då hänvisat till att det är regeringens ambition att i ett annat sammanhang se över frågan om ordet ras bör utmönstras ur all lagstiftning. Både i propositionen till polisdatalagen (2010:361) och proposi- tionen till kustbevakningsdatalagen (2012:145) berörde regeringen kortfattat frågan om utmönstring i de aktuella lagarna. Vad gäller propositionen till kustbevakningsdatalagen uttalade regeringen att unionsrätten inte hindrar en utmönstring förutsatt att termen er- sätts med ett annat begrepp som har samma ändamål. I båda pro- positionerna konstaterade regeringen dock att det inte är möjligt att i det enskilda lagstiftningsärendet utmönstra ordet ras och där- med ändra den vedertagna beskrivningen av känsliga person- uppgifter som förekommer i bland annat personuppgiftslagen, men att regeringens ambition är att i ett annat sammanhang se över frågan huruvida ordet ras bör utmönstras ur all lagstiftning (prop. 2009/10:85 s. 123 och prop. 2011/12:45 s. 94). Även i propositionen till lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (prop. 2013/14:146), tog regeringen upp frågan om termen ras borde användas i lagen. Regeringen anförde att det – mot bakgrund av den kritik som termen fått i tidigare lagstiftningsärenden och de utmönstringar som skett – finns skäl att överväga en utmönstring av begreppet även i fråga om regleringen av ansvar för folkmord och brott mot mänskligheten. En sådan utmönstring ansågs också möjlig förutsatt att ändamålet med regleringen upprätthålls. Regeringen anförde dock att frågan om en utmönstring bör behandlas i ett samman- hang och inom ramen för det arbete som pågår inom och bedömde därför att termen skulle användas i lagförslaget (prop. 2013/14:146 s. 79 f.). I propositionen till åklagardatalagen (2015:433) konstateras kort att termen ras återfinns i definitionen av känsliga personuppgifter i flertalet lagar om personuppgiftsbehandling samt att den även an- vänds i olika internationella instrument. Trots den befogade kritik som framförts mot termen gjorde regeringen därför bedömningen att inte ändra på definitionen i nya lagen (prop. 2014/15:63 s. 77). En liknande bedömning görs också i förslaget till en ny domstols- datalag (prop. 2014/15:148 s. 48). 3.8Synpunkter från internationella organ har mött viss internationell kritik angående de utmönstringar som skett. Nedan anges två exempel på sådan kritik. Enligt artikel 9 i rasdiskrimineringskonventionen är och andra konventionsstater skyldiga att rapportera om de åtgärder de vidtagit för att uppfylla konventionens bestämmelser. På basis av dessa rapporter och andra efterforskningar avger FN:s rasdiskrimi- neringskommitté, som har till uppdrag att övervaka att staterna skyddar och respekterar rättigheterna i konventionen, en skrift med slutsatser och rekommendationer till konventionsstaterna. har i sådana slutsatser och rekommendationer upprepade gånger fått kritik för hur rasism och rasistiska organisationer adresseras. Avseende de senaste rapporterna från , som lämnades in , uttryckte oro över ökning av hatbrott med rasistiska motiv, bland annat mot synliga minoriteter såsom muslimer, judar och afrosvenskar. Vidare note- rade kommittén diskrepansen mellan en ökning av anmälningar om brott med rasistiska motiv och en minskning av förundersökningar och fällande domar med anledning av sådana anmälningar. Kom- mittén rekommenderade att anta en klar strategi för att förbättra hanteringen av hatbrott och effektivt utreda och lagföra alla hatbrott. Vidare noterade kommittén att tagit bort ordet ras ur diskrimineringslagen och RF. Kommittén menade att detta kunde medföra svårigheter vid kvalificering och hantering av anmäl- ningar om rasdiskriminering och på så vis påverka tillgången till rättslig prövning. Kommittén rekommenderade att se över och säkerställa att utmönstringen inte försvagar skyddet mot ras- diskriminering (slutsatser och rekommenda- tioner till , avseende 19:e till 21:a rapporterna, CERD/C/SWE/CO/19–21, par. 6, 11 och 12). kommission mot rasism och intolerans (ECRI) är ett människorättsorgan inom som har till uppgift att be- vaka och motverka rasism och diskriminering på grundval av etniskt ursprung, hudfärg, medborgarskap, religion och språk (rasdiskrimi- nering), liksom främlingsfientlighet, antisemitism och annan intole- rans i . Detta ska ske ur perspektivet om skydd för mänsk- liga rättigheter samt i ljuset av och därtill hörande relevant praxis. ECRI genomför övervakningsarbete land för land. ECRI analyserar situationen i de olika medlemsstaterna och tar sedan fram förslag och rekommendationer för hur de identi- fierade problemen ska åtgärdas. Arbetet sker i cykler på 4–och täcker 9–10 länder . I de fyra rapporter som ECRI har lämnat om har kri- tiken bland annat handlat om att inte har bestämmelser som förbjuder rasistiska organisationer, att rashets bör bekämpas mer effektivt, de facto boendesegregation samt romers, samers, judars och muslimers utsatta situation. I sin fjärde rapport om , som kom , kommen- terade ECRI särskilt utmönstringen av ordet ras i RF. ECRI anmärkte att även ECRI fördömer teorier som baserar sig på förekomsten av olika raser men ändå använder termen ras för att undvika att personer som allmänt och felaktigt antas tillhöra en annan ras lämnas utan rättsligt skydd. Vidare ansåg ECRI att ut- mönstringen gör att det blir ännu viktigare att hela spektrumet av andra rasdiskrimineringsgrunder anges klart i relevanta regler. I linje med detta anförde ECRI att diskrimineringsskyddet i grund- lagen, förutom ras, hudfärg och nationellt eller etniskt ursprung, uttryckligen borde omfatta även språk, trosbekännelse och natio- nalitet. Mot denna bakgrund rekommenderade ECRI att de svenska myndigheterna ser till att RF ger den enskilde fullgott skydd mot all rasdiskriminering. Vidare rekommenderade ECRI särskilt att studerar eventuell ny rättspraxis angående 2 kap. 12 § RF för att avgöra om denna föreskrift kan behöva ändras till att ut- tryckligen omfatta även språk, trosbekännelse och nationalitet (CRI[2012]46, par. 11 och 12). Som inledningsvis nämnts har utredningen arbetat med en referens- grupp med företrädare för civilsamhället. Utredningen har haft två sammanträden med referensgruppen. har vid dessa möten bland annat anfört följande. Det är problematiskt att den nu vill avfärda rasbegreppet bara för att det har biologiska förtecken, eftersom begreppet numera snarare har en annan betydelse. Att dela in människor i olika raser är ett sätt att kategorisera människor och skilja dem åt. Det är motstridigt att ifrågasätta användningen av rasbegreppet som det finns ett reellt behov av skydd mot exempelvis diskriminering på grund av just ”ras”. Rasismen existerar och kommer fortsätta att existera så länge det i samhället finns en föreställning om att det finns olika raser och att vissa raser skulle vara lägre stående än andra. En utmönstring är inte utesluten så länge det inte innebär en urvattning av skyddet. Att i stället för ordet ras använda uttrycket ”föreställning om ras” i lagstiftningen eller någon liknande skrivning skulle möjligen vara ett alternativ till att helt utmönstra termen. Det är viktigt att komma ihåg att en utmönstring av rasbegreppet inte löser problemet med rasism. Judiska har bland annat anfört följande. Det är att man tar avstånd från ett rasbegrepp med biologiska förtecken och anammar ett mer modernt synsätt. Att rasbegreppet återfinns i lagtext legitimerar på ett sätt dess fortlevnad. Begreppet är varken relevant för att beskriva mänskligheten eller för att skydda judar. Judar är visserligen utsatta för rashat. Diskrimi- neringen har dock i stor mån övergått till olika former av etnisk diskriminering, såsom diskriminerande uttalanden mot när den som uttalar sig egentligen avser judar. En jude som inte har några yttre tecken på att vara jude diskrimineras oftast för sitt etniska ursprung. En jude som har konverterat diskrimineras snarare på grund av sin etniska tillhörighet. Det är viktigt att dessa aspekter av diskriminering mot judar inte går förlorad vid en utmönstring. Framför allt om man kan säkerställa att en utmönstring inte för- svagar skyddet för de grupper det är avsett att skydda ställer sig Judiska positiva till en utmönstring. Om begreppet utmönstras utan att ersättas av ett annat uttryck skulle skyddet kunna försvagas. Detta med tanke på att det skulle kunna bli svårt att avfärda invändningar från gärningsmän om att de agerat utifrån sin tro på att det går att dela in människor i ”raser”. Att ersätta ”ras” med uttrycket ”föreställning om ras” i lagstiftningen är en modern och elegant lösning som träffar de skyddsvärda intressena på ett bra sätt. Ungdom mot rasism har bland annat anfört följande. Rasism har en kunskapsproduktion bakom sig. Det är viktigt att tänka på att det finns en massa andra aspekter, förutom lagstiftning, som när rasism. Det finns strukturella problem som kan vara viktigare att adressera än användningen av termen ras i lagtext. En lösning där termen ras ersätts med ”föreställning om ras” kan vara en bra lös- ning. Det är dock inte bara ras som bygger på föreställningar. Samma ändring borde övervägas avseende exempelvis etnicitet. Förslag: Termen ras ersätts med föreställning om ras i tryck- frihetsförordningen och . Skälen för förslaget: Termen ras bör ersättas med ett annat uttryck I hetsbestämmelserna i och TF, bestämmelsen om olaga dis- kriminering i 16 kap. 9 § BrB, straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § 7 BrB och åtalsregeln angående brottet förolämpning i 5 kap. 5 § BrB förekommer termen ras tillsammans med uttrycken hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung och trosbekännelse. Termen ras infördes i bestämmelserna om hets mot folkgrupp och olaga diskri- minering för att uppfylla rasdiskrimineringskonventionens krav. Vid utformningen av straffskärpnings- och åtalsregeln har ledning för vilken personkrets som bör skyddas av reglerna hämtats från bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Ras får anses ha samma be- tydelse i samtliga nämnda bestämmelser. När det skett ändringar i de grupper av personer som träffas av hetsbestämmelserna, har motsvarande ändringar också gjorts i de övriga bestämmelserna. Mot denna bakgrund finns det skäl att behandla bestämmelserna i och TF i ett sammanhang. Det kan konstateras att uttrycken ras, hudfärg och nationellt eller etniskt ursprung till viss del överlappar varandra. Syftet är att åstadkomma ett heltäckande skydd. Det har också i lagstiftnings- arbeten påståtts att termen ras saknar självständig betydelse i dessa sammanhang. Det kan därför diskuteras om det skulle vara möjligt att ta bort termen ras utan att ersätta den med något annat. En förutsättning för en sådan lösning är att det inte medför ett svagare skydd för någon grupp. Bedömningen av om det finns en risk för att skyddet skulle försvagas försvåras av att termen ras har en något oklar innebörd. Vad som går att slå fast är att termen har haft en i huvudsak biologisk innebörd i lagstiftningssammanhang och enligt förarbet- ena avser sådana grupper av människosläktet som tidigare brukade tas upp i antropologiska s.k. rasindelningar. Det kan dock vara så att termen har en vidare innebörd än som direkt framgår av förarbetena. Grupper som riskerar att hamna utanför vid en ren utmönstring är sådana som kan pekas ut utifrån sociala, kulturella eller utseendemässiga aspekter som inte kan an- ses utgöra hudfärg, etniskt ursprung eller trosbekännelse. Det är också viktigt att gärningsmän som uttryckligen motiverar sitt klandervärda beteende med en hänvisning till ras eller hänvisar till rasideologier inte kommer undan ostraffat eller lindrigare än de skulle ha gjort om termen behållits. En annan sak som talar för att skyddade grupper skulle riskera ett svagare skydd om termen ras togs bort utan att ersättas med något annat uttryck, är de överväganden som gjordes vid utmönstringen av termen ras i diskrimineringslagen och RF. Rege- ringen gjorde i båda fallen bedömningen att det fanns en risk för ett svagare skydd och att uttrycket ”annat liknande förhållande” därför borde läggas till i den uppräkning där termen tidigare ingått. Det finns alltså en beaktansvärd risk för att bestämmelsernas tillämpningsområde inskränks om termen ras tas bort utan att er- sättas av ett annat uttryck. En sådan utmönstring är därför inte lämplig. Härtill kommer den kritik som har framförts – i lagstift- ningsärenden, internationellt och i utredningens egen referens- grupp – som går ut på att en utmönstring kan innebära en risk för att lagstiftaren inte tydligt adresserar de problem med rasism som faktiskt finns. Frågan är då vilket uttryck som ska ersätta termen ras. Uttrycket ”föreställning om ras” bör väljas I diskrimineringslagen och RF har som nämnts termen ras ersatts av uttrycket ”annat liknande förhållande”, som lagts till uttrycken hudfärg, nationellt ursprung och etniskt ursprung. Intresset av enhetliga lagtekniska lösningar gör att det finns anledning att över- väga om samma lösning bör väljas även i aktuella bestämmelser. De bedömningar som gjordes beträffande RF och diskrimineringslagen går dock inte att rakt av applicera på de straffrättsliga bestäm- melserna i TF och BrB. Bestämmelserna har olika syften och vissa intressen gör sig olika starkt gällande.