sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Utredningens förslag: Juridiska personer som bedriver närings- verksamhet från fast driftställe i en kommun eller i ett landsting ska vara medlem i den kommunen eller . Det finns många olika associationsformer i vilka man kan bedriva näringsverksamhet. För att kunna diskutera ett självständigt medlem- skap för näringsidkare krävs för det första enligt utredningen att näringsidkaren är en juridisk person. Är denne inte en juridisk per- son har den ingen rättskapacitet, dvs. kan inte vara part i mål hos domstol. Utredningen anser för det andra att en eventuell bestämmelse om medlemskap för vissa juridiska personer måste vara enkel och tydlig att tillämpa för kommuner, landsting och domstolar. En ny bestämmelse om medlemskap för juridiska personer som inte äger fast egendom ska inte försvåra en eventuell domstolsprocess. Kopplingen mellan medlemskapet och rätten att begära laglig- hetsprövning grundar sig på tanken att en medlem har en viss del- aktighet i handhavandet av kommunens eller angelägen- heter. Det innebär att medlemmen ska ha en stark anknytning till kommunens eller handhavande av de kommunala ange- lägenheterna samt en geografisk förankring i kommunen eller i . Som utredningen konstaterat ovan har många juridiska personer som driver näringsverksamhet en lösare anknytning till kommunen eller än de medlemmar i traditionell mening som har delaktighet av politisk eller ekonomisk art i den kommunala verk- samheten. Men många sådana juridiska personer är emellertid så delaktiga i de kommunala angelägenheterna att de får anses ha en anknytning till dessa och deras verksamhet. Enligt utredningens mening motiverar det att de ska kunna vara medlemmar. Aktiebolag och ekonomiska föreningar ska i bolagsordningen fastställa styrelsens säte.64 Man skulle kunna tänka sig att, för den geografiska förankringen och kopplingen till kommunen eller lands- tinget som bör erfordras, anknyta t.ex. till den ort där aktiebolagets eller ekonomiska föreningens styrelse har sitt säte. En sådan regel för att bestämma bolagets eller föreningens medlemskap i kommun eller landsting skulle vara en klar och tydlig regel och lätt för alla att tillämpa. Den geografiska förankringen i kommun och landsting är ofta stor för de bolag eller föreningar som där har sin styrelse genom att man har stor del eller all sin näringsverksamhet i den kommunen eller det . I sådant fall är det lätt att argu- mentera för att en sådan regel ska avgöra var man ska vara medlem någonstans. En invändning som man skulle kunna ha emot ett sådant förslag är att den geografiska förankringen trots allt är svag för vissa bolag eller föreningar som i och för sig har sin styrelses säte i kommunen eller men ingen verksamhet där. I sådant fall har bolaget eller föreningen troligtvis inte heller någon önskan att överklaga kommunala beslut i den kommunen eller det . En annan invändning man kan ha mot ett sådant förslag är att det är många bolag och föreningar som är verksamma i flera kom- muner eller landsting och därigenom är del av verksamheten i flera kommuner och landsting. För dem skulle ett sådant förslag inne- bära att de inte skulle kunna överklaga de andra kommunernas och landstingens beslut, oavsett hur stor näringsverksamhet bolagen eller föreningarna har i den kommunen eller . 64 3 kap. 1 § 2 ABL och 2 kap. 2 § 2 lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. En bestämmelse om medlemskap i den kommun eller det lands- ting där aktiebolagets eller den ekonomiska föreningens styrelse har sitt säte skulle alltså medföra att två bolag eller föreningar, om deras styrelser har säte i olika kommuner eller landsting, skulle behandlas olika, oavsett om de har lika stor näringsverksamhet i kommunerna och har lika stor del av verksamheten i kommunerna. Endast det bolag eller den förening vars styrelse har säte i kom- munen får, enligt det förslaget, möjlighet att överklaga ett kommu- nalt beslut. Eftersom ett förslag om att en sådan juridisk persons medlemskap ska styras av var bolagets eller föreningens styrelse har sitt säte kan bli orättvist förordar utredningen inte ett sådant för- slag. Ett annat förslag som innebär att medlemskapet grundar sig på en mer geografisk och ekonomisk förankring i kommunen eller skulle vara en regel där den juridiska personens närings- verksamhet styr om den ska vara medlem eller inte. Man skulle kunna tänka sig ett förslag som innebär att en juridisk person ska anses bedriva näringsverksamhet i kommunen eller om denne har ett fast driftställe i kommunen eller genom t.ex. ett kontor, filial, fabrik, verkstad eller affärslokal i kommunen eller . En sådan fysisk förankring skulle också innebära att sådana juridiska personer och deras näringsverksamhet kan an- ses vara en del av verksamheten i kommunen och på ett helt annat sätt än om den juridiska personen endast har sin styrelses säte i kommunen eller . En sådan regel skulle inte heller drabba de juridiska personerna inom en kommun eller ett landsting olika beroende på om de har styrelsens säte i kommunen eller inte. Utredningen har som förebild för sitt förslag definitionen fast driftställe av näringsverksamhet som finns i 2 kap. 29 § inkomst- skattelagen (1999:1229). Med fast driftställe för näringsverksamhet avses enligt bestämmelsen en stadigvarande plats för affärsverksam- het varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs. I bestämmelsen ges också exempel på vad som avses. Utredningen har övervägt om inkomstskattelagens definition för fast driftställe för näringsverksamhet direkt skulle kunna tillämpas också för att bestämma när en juridisk person ska ha medlemskap i en kommun eller ett landsting. Definitionen har dock ett annat syfte i skattelagstiftningen och det är därför inte lämpligt att från kommunallagen direkt hänvisa till skattelagstiftningen. stiftningen används definitionen för att bestämma om utländska bolag eller fysiska personer bosatta utomlands ska bli skattskyldiga i för bl.a. inkomst av näringsverksamhet som bedrivits här. Utredningen anser däremot att det som anges i definitionen för fast driftställe för näringsverksamhet skulle kunna utgöra utgångs- punkten för en självständig kommunalrättslig definition för att fast- ställa medlemskap för juridiska personer. Utredningen föreslår därför att det för medlemskap i en kom- mun eller i ett landsting ska krävas att en juridisk person bedriver näringsverksamhet från fast driftställe i kommunen eller . Den juridiska personen ska anses ha fast driftställe om det har t.ex. kontor, filial, fabrik, verkstad eller affärslokal i kommunen eller . En sådan fysisk förankring innebär att den juridiska personen har en helt annan delaktighet i kommunerna och lands- tingen än om denne endast har sin styrelses säte där. Utredningen har också övervägt om det för medlemskap ska krävas att den juridiska personen måste ha haft näringsverksamhet i kommunen eller för att anses ha en stadigvarande koppling till kommunen eller . Man skulle kunna tänka sig ett krav på att näringsverksamheten funnits t.ex. för att bli berättigad till medlemskap. Nuvarande medlemskapsregler innebär rätt till medlemskap som en person är folkbokförd i kommunen eller som personen är lagfaren ägare till fast egendom. I konsekvens härmed bör även de juridiska personer som bedriver näringsverk- samhet från fast driftställe i kommunen eller anses ha medlemskap från dag ett. Det innebär att sådana juridiska personer också har rätt att överklaga. I begreppet fast driftställe ligger dock att det inte kan vara fråga om ett tillfälligt eller mobilt driftställe. En invändning mot en bestämmelse som ger juridiska personer som bedriver näringsverksamhet från fast driftställe i kommunen medlemskap i kommunen eller är att det kan bli svårt för en domstol att fastställa talerätten i ett mål om laglighetspröv- ning. Utredningen är dock av den uppfattningen att detta problem inte ska överdrivas. Inom skatterätten har man kunnat använda begreppet näringsverksamhet från fast driftställe och utredningen anser att samma term bör kunna användas även inom kommunal- rätten. I vilken utsträckning domstolen ska utreda medlemskapet beror på omständigheterna i målet. Kan domstolen konstatera att den juridiska personen bedriver näringsverksamhet från en adress i kommunen eller genom att t.ex. ha kontor, affärslokal eller dylikt så bör domstolen i normalfallet kunna utgå ifrån att det finns ett fast driftställe och pröva överklagandet i sak. Domstolens arbete med prövningen av talerätten blir i detta fall relativt begrän- sad men enligt utredningens mening kan i vissa fall frågan bli mer komplicerad än . Utredningen föreslår således att de juridiska personer som bedriver näringsverksamhet från fast driftställe i kommunen eller i lands- tinget ska vara medlem i kommunen och samt ha rätt att överklaga kommunala beslut. En följd av förslaget är att en sådan juridisk person, liksom juridiska personer som äger fast egendom, kan ha medlemskap i flera kommuner och landsting. 14.11.7 Medlemskap för vissa ideella föreningar Utredningens förslag: ska vara medlem i kom- mun och i landsting, om föreningens styrelse har säte i kommu- nen eller i eller om föreningen bedriver verksamhet där. Utredningen har i avsnitt 14.11.5 gjort bedömningen att vissa ideella föreningar har en koppling till kommunen eller och att därför bör vissa ideella föreningar vara medlemmar i kom- mun och landsting. Utredningen har ovan föreslagit att juridiska personer som be- driver näringsverksamhet från fast driftställe i kommun eller lands- ting också ska vara medlem där. Detta inkluderar även ideella fören- ingar som driver näringsverksamhet. Men de flesta ideella föreningar bedriver inte näringsverksamhet utan de bedriver i stället olika verk- samheter, ofta inom kultur- och fritidssektorn. Avseende sådana föreningar överväger utredningen nedan om även de ska föreslås få medlemskap i kommun och landsting. Med ett medlemskap tillkommer även talerätt mot kommunala beslut. När det gäller förvaltningsrättsliga överklaganden kan dom- stolen betrakta ideella föreningar som taleberättigade, om fören- ingarna är berörda. Ideella föreningar uppträder emellanåt som klagande även i mål om laglighetsprövning. I sådana fall har dom- stolen ibland prövat målet om den person som fört talan för den ideella föreningen är medlem i kommunen eller . Det finns således mycket enligt utredningen som talar för att ideella föreningar som en egen juridisk person bör få rätt att över- klaga kommunala beslut. Det kan å andra sidan diskuteras om det finns ett behov av att ideella föreningar ges talerätt. De har normalt medlemmar som bor i kommunen eller och kan överklaga besluten, vilket sker . Domstolarna behandlar då den enskilde som klagar för föreningens räkning som klagande part. Domstolens prövning av talerätten är därför också relativt enkel när den enskilde som före- träder föreningen bor i kommunen eller . Det är dock inte föreningen som i detta fall kommer att betraktas som klagande utan den fysiska personen. Enligt utredningen är det inte rimligt att en privatperson måste överklaga när det rör en fråga som den ideella föreningen vill överklaga. Att domstolarnas handläggning därmed i viss mån kan komma att öka något är inte tillräckligt skäl för att inte ge föreningar talerätt. Enligt utredningen bör det för medlemskap krävas att den ideella föreningen har en geografisk förankring. Detta skulle kunna till- godoses genom att anknyta till den ort där föreningens styrelse har sitt säte, jfr 10 kap. 1 § . De flesta föreningar har en lokal anknytning och bedriver inte verksamhet i flera kom- muner. Men vissa större ideella föreningar bedriver en landsomfatt- ande verksamhet och där anser utredningen att det föreligger skäl att medge sådana föreningar medlemskap i mer än en kommun för det fall att föreningen bedriver verksamhet i flera kommuner. För att få den geografiska anknytningen till kommunen och som ändå måste krävas för att erhålla medlemskap bör därför krävas, antingen att föreningens styrelse har säte i kommunen eller lands- tinget, eller att föreningen bedriver verksamhet där. Att föreningen bedriver verksamhet i kommun eller landsting skulle kunna visas genom t.ex. att föreningen innehar en lokal där föreningen bedriver sin verksamhet, eller att föreningen får kommunala bidrag av kommun eller landsting och blir på så sätt direkt föremål för den kommunala verksamheten. För att kunna anses bedriva verksamhet i kommunen eller bör krävas att den inte är tillfällig utan en stadigvarande verksamhet. Utredningen föreslår därför att ideella föreningar vars styrelse har säte i kommunen eller lands- tinget eller om föreningen bedriver verksamhet där ska vara med- lemmar i kommunen och och ha talerätt vid kommu- nala beslut. Utredningen gör den bedömningen att domstolens prövning av talerätt ibland kan bli lättare när domstolen endast behöver pröva talerätten för ett enda överklagande, nämligen från den ideella fören- ingen, och inte behöver pröva talerätten för ett stort antal fören- ingsmedlemmar. Däremot kan frågan om eventuell talerätt för ideell förening i vissa fall bli mer komplicerad, när det exempelvis inte är klart om föreningen bedriver verksamhet i kommunen eller lands- tinget. 14.11.8 Medlemskap för vissa unionsmedborgare Utredningens förslag: En unionsmedborgare som är bosatt i kommunen eller men enligt folkbokföringslagen inte ska folkbokförs där, ska också vara medlem i kommunen eller . Om fullmäktige beslutat att medborgarförslag ska kunna väckas, ska även en sådan unionsmedborgare få lämna med- borgarförslag. I svensk rätt har tidigare uppställts krav på folkbokföring för att en väljare ska kunna utöva sin rösträtt samt vara valbar till kommun- och . Detta krav gällde oberoende av om väljaren var medborgare i eller i någon annan stat i eller utanför EU. gjordes emellertid ändringar i vallagen (2005:837) och i 4 kap. 2 § KL föranledda av att det i artikel 22.1 i EUF-fördraget föreskrivs att alla unionsmedborgare på lika villkor ska kunna utöva rätten att rösta och vara valbara inte bara i val till Europaparla- mentet utan också i kommunala val i den medlemsstat där de är bosatta, oavsett om de är medborgare i den staten eller inte.65 Något undantag från dessa villkor ges inte för det fallet en unions- medborgare på grund av sin anställning i en institution inom EU 65 Närmare bestämmelser om skyldigheten finns i rådets direktiv /80/EG om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unions- medborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (368, 31.12.1994, s. 38, Celex 31994L0080). eller i någon annan mellanfolklig organisation har rätt till mot- svarande immunitet och privilegier som diplomatisk företrädare har. De nya bestämmelserna i kommunallagen Ändringarna i 4 kap. 2 § KL har inneburit att bestämmelserna om rösträtt i val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige kompletterats så att rösträtten även omfattar en unionsmedborgare som är bosatt i kommunen men som inte ska folkbokföras till följd av att hen tillerkänns immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare. framgår av 4 kap. 3 § KL att rösträtt i val till har den som har rösträtt i val till kommun- fullmäktige i en kommun inom . Av 4 kap. 5 § KL fram- går att den som har rösträtt också är valbar till kommun- och lands- tingsfullmäktige. Ändringarna i kommunallagen innebär således rösträtt och val- barhet för person som inte är folkbokförd i kommunen och inne- bär att personen kan rösta och väljas utan att vara medlem i kom- munen, något som Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universi- tet framhöll i sitt remissvar vallagskommittés slutbetänkande E-röstning och andra valfrågor där dessa frågor togs upp. Enligt fakultetsstyrelsens uppfattning bör dessa egenskaper följa varandra varför det borde övervägas om kommunallagen också ska ändras vad gäller vem som är medlem i kommunen. Regeringen hänvisade i propositionen till denna utredning och till dess uppdrag dels att göra en analys av hur kommunallagens regler förhåller sig till unionsrätten, dels att ta ställning till om det finns behov av att kretsen taleberättigade enligt kommunallagen ska utvidgas eller på annat sätt ändras. Regeringen ville därför inte föregripa denna ut- rednings arbete och ansåg att det därför inte fanns skäl att då införa de ändringar i kommunallagen som fakultetsstyrelsen ansåg bör övervägas.66 2013/14:37 s. 25. Medlemskap för unionsmedborgare som är bosatta i kommunen Det har funnits en koppling mellan att vara medlem och att ha rösträtt vid val till kommun- och samt att bli förtroendevald. Utredningen har tidigare uttryckt att medlemmens delaktighet i den kommunala verksamheten är bl.a. av politisk art och tar sig uttryck bl.a. genom den kommunala röst- rätten. Principen att folkbokförda ses som en del av den kommu- nala gemenskapen och därmed medlemmar har en djup historisk förankring. Ändringarna i 4 kap. 2 § KL medför att en icke medlem numera kan rösta och vara valbar i de kommunala valen. Dessa rättigheter har tidigare bara medlemmar haft. Det innebär alltså att man har frångått den gällande ordningen. Utredningen anser inte att det finns skäl att frångå detta system utan anser att sådan unionsmedborgare som anges i 4 kap. 2 § andra stycket KL också ska vara medlem. Detta förslag stöds även av att sådan person genom att vara bosatt i kommunen eller kan ses som en del av den kommunala gemenskapen som utredningen anser ska var grunden för att någon ska vara medlem. Det kommer att vara domstolarnas uppgift att pröva talerätten för en unionsmedborgare som inte är folkbokförd men bosatt i kommunen eller . I detta sammanhang kan nämnas att institutionerna lämnar uppgifter om sina anställda och dessas adresser till Utrikesdepartementet.67 Enligt uppgift från fanns en anmäld anställd på EU:s institutioner i som inte är folkbokförd. En unionsmedborgare ska kunna lämna medborgarförslag Genom förslaget att nämnda unionsmedborgare ska vara med- lem kommer hen enligt nuvarande 5 kap. 23 § KL att kunna delta i ett folkinitiativ eftersom det initieras av av de röst- berättigade medlemmarna. Däremot kan hen inte lämna medborgar- förslag eftersom det för det krävs att hen är folkbokförd i kom- munen eller inom , vilket denne dock inte kommer att vara. För att sambandet mellan att väcka medborgarförslag, delta i 2009/10:245 s. 15. folkinitiativ, vara röstberättigad och vara valbar ska gälla även denna grupp föreslår utredningen att om fullmäktige beslutat att ärenden får väckas genom medborgarförslag, ska även en sådan unionsmedborgare kunna väcka ett medborgarförslag. 14.11.9 Lagen om kommunala folkomröstningar ska ändras Utredningens förslag: Lagen om kommunala folkomröstningar ska ändras så att en unionsmedborgare som är bosatt i kommu- nen eller men inte ska folkbokföras där, också ska kunna delta i kommunala folkomröstningar. Av 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar framgår vilka kommunmedlemmar som har rösträtt vid en folkomröstning i kommunen. Rösträtt har den som är folkbokförd i kommunen och senast för folkomröstningen fyller och som dess- utom uppfyller något av följande kriterier. Kommunmedlemmen ska antingen vara svensk medborgare, annan unionsmedborgare, med- borgare i eller , eller varit folkbokförd i i följd före dagen för folkomröstningen. Rösträtt vid folkomröst- ning i ett landsting har vidare den som har rösträtt vid folkomröst- ning i en kommun inom . Med hänsyn till att utredningen föreslår att en sådan unions- medborgare som enligt 4 kap. 2 § KL redan kan rösta och vara valbar i de kommunala valen utan att vara folkbokförd ska vara medlem i kommun och landsting bör denne även kunna delta i en folkomröstning i den kommun eller det landsting som denne är bosatt i. Utredningen föreslår därför att sådana unions- medborgare ska kunna delta i kommunala folkomröstningar. 14.11.10Följder av ett utvidgat medlemskap Utredningen föreslår ovan att vissa juridiska personer samt unions- medborgare som är bosatta men inte folkbokförda i kommunen ska vara medlemmar. Medlemskapet ger medlemmarna rätt att över- klaga kommunala beslut genom laglighetsprövning. Men medlem- skapet i en kommun eller ett landsting fyller också andra funktio- Bl.a. anknyter flera av de kommunalrättsliga grundprinciperna till medlemskapet, t.ex. lokaliseringsprincipen, 2 kap. 1 § KL, och likställighetsprincipen, 2 kap. 2 § KL. Likställighetsprincipen innebär att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl som talar för något annat. Likställighetsprincipen gäller endast för de egna medlemmarna. är juridiska personer som äger fast egendom medlemmar i kommun och landsting. Genom utredning- ens förslag kommer fler juridiska personer att bli medlemmar men utredningen kan inte se att det i övrigt skulle påverka likställig- hetsprincipen i sig. Inte heller när det gäller de unionsmedborgare som utredningen föreslår ska bli medlemmar kan utredningen se att förslaget skulle påverka tillämpligheten av likställighetsprincipen. Lokaliseringsprincipen sätter upp ramen för kommunernas och landstingens allmänna kompetens att sköta sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till det geografiska området eller deras medlemmar. Utredningen har också övervägt om en utvidgning av medlemskapet till vissa juridiska personer medför att den kommunala kompetensen förändras. Kommuner och landsting får göra sådant som ligger i medlemmarnas intresse enligt 2 kap. 1 § KL. Genom att kretsen medlemmar ökar kan det diskuteras om kompetensen vidgas. Juridiska personer som äger fast egendom kan redan vara medlemmar. Ett utvidgande av medlemskapet till andra juridiska personer bedömer utredningen därför endast marginellt skulle påverka den kommunala kompetensen. Utredningen gör inte heller bedömningen att de få unionsmedborgare som genom utred- ningens förslag blir medlemmar skulle påverka den kommunala kompetensen. Vidare har medlemskapet betydelse för rätten att påkalla föränd- ringar i den kommunala indelningen enligt 1 kap. 20 § och 2 kap. 10 § lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommu- ner och landsting. Med utredningens förslag om utvidgat medlem- skap kommer fler juridiska personer att ha möjlighet att påkalla förändringar i den kommunala indelningen. Det är ovanligt att en enskild medlem påkallar kommunindelning utan i de fall det sker är det ofta flera medlemmar som tillsammans påkallar en kommun- indelning. Utredningen gör därför den bedömningen att förslaget inte kommer att påverka antalet ansökningar om förändringar i den Utredningen gör samma bedömning rör- ande förslaget om medlemskap för vissa unionsmedborgare. 14.12 Vilka beslut ska kunna överklagas? I utredningens direktiv anför regeringen följande. De beslut som kan överklagas enligt kommunallagen är i princip beslut av fullmäk- tige, beslut av nämnder om besluten inte är av rent förberedande eller rent verkställande art samt sådana beslut som fattas av de kommunala revisorerna. Frågan är om denna avgränsning är lämplig och tillräckligt tydlig. Exempelvis kan gränsdragningen i fråga om vad som är, eller inte är, att anse som ett rent verkställande beslut vara svårbedömd. Regeringen anser därför att det finns behov av att se över bestämmelserna om laglighetsprövning och utreda om de är ändamålsenligt utformade eller om de behöver justeras eller ändras i något avseende. 14.12.2 Alla kommunala beslut ska kunna överklagas Utredningens bedömning: Det kommunala beslutets sakliga innehåll och verkan bör inte påverka överklagbarheten. Det be- slutande organets funktion, inte benämning, bör vara avgörande för överklagbarheten. Beslut fattade av kommunala företag ska inte gå att överklaga genom laglighetsprövning. Varje produkt av kommunalt beslutsförfarande utgör som nämnts i avsnitt 14.5 ett kommunalt beslut och kan överklagas.