sou · H3B348 · 2015-05-26 00:00:00 — Det är inte bara prisfallet i sig utan ekonomin i stort som kommer att avgöra nedgångens djup och därmed effekten. Såväl IMF (2012) som Mian m.fl. (2011) pekar på att prisnedgångar egentligen borde ge mindre påverkan än vad de faktiskt gör i länder med hög skuldsättning. Hushåll med hög skuldsättning verkar minska konsumtionen rejält när bostadspriserna väl börjar sjunka. IMF (2012) undersöker ca 25 länder för att analysera sambanden mellan hushållens skulder och senare konsumtionsminskningar under den globala krisen. Beräkningarna visar att en ökning av hushållens lån (2002–2006) minskade konsumtionen efteråt. Samma studie visar även starka samband på lång sikt (1980–2011) mellan hög skuldsättning och efterföljande låg konsumtion. I länder med låg skuldsättning och senare kris var konsumtionen lägre . I länder med hög skuldsättning och efterföljande kris var konsumtionen lägre . Ju högre skuldsättning desto mer minskade konsumtionen vid en efterföljande kris. Effekterna dröjer sig med andra ord kvar. Om ökningen av skuldsättningen innan prisnedgången varit hög, kommer konsumtionsnedgången också att vara längre och bli djupare. Mian m.fl. (2011) studerar skuldsättningens och bostadsprisernas effekter på konsumtion i olika delar av . I de regioner där hushållens skuldsättning var hög före krisen, har bilförsäljningen sjunkit kraftigt i samband med recessionen. Regionerna med hög skuldsättning upplevde högre arbetslöshet i samband med krisen.72 Författarna menar att hushållens höga skuldsättning förklarar av den totala minskningen av bilförsäljningen i i samband med krisen –2009. Effekten av hög skuldsättning på konsumtion får också tydligt genomslag i arbetslösheten. Mer än hälften av arbetslöshetsökningen 2007–2009 72 Regioner med mindre skuldsatta hushåll kom givetvis också att drabbas hårt av krisen, men effekten fördröjdes. Bostadspriser, skuldsättning och ekonomisk utveckling i Bilaga 3 till LU15 anses bero på en lägre efterfrågan till följd av att hushållen i stället amorterade sina lån (Mian m.fl., 2012). Samma resultat har påvisats med hjälp av spanska data (Jauch och Watzka, 2012). m.fl. (2014) visar att i ett urval av 18 europeiska länder är en procentenhets ökning av kvoten mellan totala lån och disponibel inkomst 2000–2007 korrelerad med en minskning av konsumtionen per capita med i genomsnitt , se Diagram 5.1. Diagram 5.1 Förändring av hushållens skuldsättning 2000–2007 och konsumtion 2007–2012 Källa: m.fl. (2014). Även i denna studie finner man indikationer på att en hög skuldsättning kan förstärka en ekonomisk nedgång. Det bör dock noteras att konsumtionen, bostadspriserna och skuldsättningen kan drivas upp och ned av samma faktorer, exempelvis högre inkomster. Att särskilja bostadsförmögenhetens och skuldsättningens effekter på konsumtionen kan därför vara svårt. Att det finns en koppling är emellertid okontroversiellt. Vad gäller bostadsfinansiering i kan det vara just via effekten på konsumtion som de makroekonomiska riskerna gör sig gällande. Studierna ovan pekar på att effekterna vid prisnedgångar borde ge mindre påverkan än vad de faktiskt gör i flera länder med hög skuldsättning. Förändringarna kan ske både på kort- och medellång sikt. En högre ränta medför mindre konsumtionsutrymme snabbt eftersom en stor andel av hushållen har rörliga räntor i . Om priserna sedan börjar falla stiger belånings- Bilaga 3 till LU15 Bostadspriser, skuldsättning och ekonomisk utveckling i graden för hushållen och fler börjar sannolikt amortera. Därutöver kan fler tvingas sälja sin bostad om arbetslösheten ökar, vilket medför ytterligare prisjusteringar och än högre belåningsgrader. Förväntningar och framtidsperspektiv förändras och effekterna riskerar att växa sig än större. (2006) studerar sambandet mellan bostadsförmögenhet, svenska bostadspriser och konsumtion. Han finner empiriska samband både på kort- och lång sikt. Om bostadspriserna stiger ökar konsumtionen med på kort sikt. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att har höga bostadspriser och hushållsskulder (som andel av inkomsterna) i jämförelse med många andra länder och sett . Skuldsättningen kan komma att påverka ekonomin genom minskad konsumtion, minskad efterfrågan och inlåsningseffekter. Effekter på rörligheten kan uppstå både , särskilt om de regionala prisskillnaderna ökar. En välreglerad banksektor med en korrekt riskprissättning kan bidra till stabilitet. Om amorteringsgraden ökar kan detta dämpa skuldsättningstakten. Ränteavdragen gör det billigare att låna och en avtrappning av dessa kan därför också dämpa skuldsättningstakten. God information till hushållen om privata finansiella åtaganden, ökad kunskap om bundna räntor som försäkring mot oförutsedda utgifter och en långsammare budgivningsprocess kan också verka stabiliserande.73 En välfungerande hyresmarknad underlättar hushållens rörlighet och gynnar därmed ekonomisk utveckling. Hushåll med svag ekonomi tvingas inte köpa bostad när det finns alternativ. Tillsammans med ett bättre utbud i tillväxtregionerna kan också detta bidra till att dämpa pris- och skuldsättningstakten och därmed minska den finansiella volatiliteten. 73 (2014d) pekar på att hushållens boränteförväntningar är lägre än ränteprognos. Hushållen är kortsiktiga; om de tar ett lågt rörligt lån är det sannolikt att detta stiger framöver, den rörliga räntan är lägre med nuvarande förväntningar än det långsiktig bundna lånet – varför hushållet kan låna en större summa, vilket torde trigga en högre prisnivå. Se exempelvis BKN (2011) eller och (2013). Bostadsmarknaden utgörs av de som efterfrågar och tillhandahåller bostäder. En väl fungerande bostadsmarknad innebär att utbudet matchar efterfrågan på olika boende-, ansvars- och upplåtelseformer. Många efterfrågar hyresboende. Boendeformen innebär ansvarsförhållanden som gör det förhållandevis enkelt att flytta in och ut, vilket också gör den tilltalande för mer kortsiktigt boende på en ort. Ett hyresboende medför inte heller något stort finansieringsbehov för den boende som det ofta förknippas med en servicenivå som för många kan vara tilltalande också på . En fungerande hyresmarknad förutsätter att hyresvärdar som producenter finner det attraktivt att bedriva och investera i uthyrningsverksamhet. förutsätts att hyresgästerna upplever den trygghet de eftersträvar i sitt boende. Tillgången till rimliga bostäder är också en fråga om socialt ansvarstagande för särskilt behövande. Villkor och regler för sådant tillhandahållande behandlas inte här. Olika varianter av social housing beskrivs i Bilaga A. Ett hyresboende är en relation mellan två parter. En hyresvärd som producent och en hyresgäst som konsument. Hyresrätten regleras genom ett avtal mellan de båda parterna. Hyresvärden åtar sig att tillhandahålla en bostad åt hyresgästen mot löpande betalningar och vissa andra villkor – enligt avtal och regelverk. Avtal och villkor på den långsiktiga hyresmarknaden kan regleras på annat sätt än på den kortsiktiga. Aktörerna kan också vara olika. Kortsiktig uthyrning torde t.ex. till jämförelsevis stor del handla om uthyrning av en bostad som ägs av ett enskilt hushåll. Fokus här är på marknaden för långsiktigt boende. Bilaga 3 till LU15 I avsnitt 6.2 beskrivs de närmare förutsättningarna för en väl fungerande hyresmarknad. I avsnitt 6.3 kontrasteras de förutsättningarna med förhållandena på den svenska hyresmarknaden. Därefter ges några avslutande kommentarer i avsnitt 6.4. 6.2Förutsättningar för en väl fungerande hyresmarknad Konsumentskydd och producentförutsättningar är nyckelfrågor En hyresvärd på en (hypotetiskt) helt oreglerad marknad skulle ha en alltför stark ställning i förhållande till hyresgästerna så att de inte skulle känna trygghet i sitt boende eller sina kommande boendekostnader. Skrupelfria hyresvärdar skulle kunna missbruka sådana marknadsförutsättningar. En hyresvärd och en hyresgäst kan i grunden inte betraktas som jämbördiga parter. En bostad är ett hem för en enskild individ eller familj. En hyresgäst behöver därför rättigheter avseende kvarboende, skydd mot omotiverat höga hyreshöjningar m.m. Ett sådant direkt konsumentskydd skapas vanligtvis genom lagreglering. I länder som och är regleringen utformad med inriktning på långsiktiga boenden, vilket är en viktig faktor för ett starkt skydd. kan tas som exempel på ett land med en reglering inriktad mot temporärt boende och med möjligheter för en hyresvärd att förhållandevis enkelt säga upp en hyresgäst. Den engelska hyresmarknaden har således ett svagt direkt konsumentskydd. Som tidigare noterats finns det i , liksom på flera andra håll inom EU, vid sidan av den privata hyressektorn också en stor sektor med social housing. Ett utbud av boendemöjligheter i olika prisklasser ger styrka åt hyresgästen. Konkurrens om hyresgästerna innebär att hyresvärdarna blir förhållandevis mer måna om såväl nya som befintliga hyresgäster. Ett rikt och varierat utbud utgör därför i sig ett väsentligt, om än indirekt, konsumentskydd. Ett rikt och varierat utbud förutsätter också att det finns producenter som finner det lönsamt att investera i och tillhandahålla hyresboenden. Ett väl avvägt konsumentskydd kan således uppnås dels genom reglering, dels genom marknadsförutsättningar för producenter som gynnar ett rikt utbud. Bilaga 3 till LU15 till stor del om etableringsmöjligheter och om att prissystemet tillåts signalera och uppmuntra investerare till att bedriva uthyrningsverksamhet och finansiera nya hyresbostäder där efterfrågan bedöms finnas. Enkelt tillträde till marknaden för producenter av olika slag för att bedriva uthyrningsverksamhet utgör därför en viktig förutsättning för en fungerande marknad. En annan förutsättning är att producenter vill etablera sig och att de tillhandahåller utbud i olika prisklasser och lägen som speglar konsumenternas efterfrågan. Antalet aktörer, hur lätt aktörer kan etablera sig eller avveckla sin verksamhet, informationstillgång och konsumentskydd är faktorer som generellt är avgörande för prisbildningen och hur väl marknaden fungerar. Ett fungerande prissystem innebär att prisskillnader ger information till konsumenter om ekonomiska konsekvenser av olika valmöjligheter. Prisskillnader och prisförändringar ger också information till producenter om var efterfrågan ökar i förhållande till utbudet. En prisökning utgör en signal om att investera och öka utbudet. När fastigheter byggs är bygg- och installationsföretag m.m. engagerade. På så sätt är byggmarknader, kapitalmarknader, marknader för olika insatsvaror och underhållstjänster liksom egen förvaltning involverade i olika skeden då en hyresvärd som slutprodukt tillhandahåller en lägenhet. För konsumenterna är det kritiskt med en fungerande konkurrens i slutledet, dvs. på själva hyresmarknaden. Det är en förutsättning för att produktivitetsförbättringar och kostnadssänkningar ska komma konsumenterna till del. Utan en fungerande konkurrensmarknad i slutledet är sannolikheten med andra ord stor att utbytet av en produktivitetsförbättring absorberas på annat håll i kedjan fram till hyresgästen. När man talar om marknadspriser på väl fungerande marknader blir begreppet marknadspris knutet till öppna konkurrensbetonade marknader. Begreppet ”öppen marknad” är emellertid inte entydigt utan kan närmast sägas avse en marknad med en fungerande konkurrens, god information, gott konsumentskydd, fritt tillträde till marknaden och ett prissystem som ger signal till efterfråge- och utbudsanpassningar. Bilaga 3 till LU15 Avvägningarna mellan konsument- och producentintressen i marknadsförutsättningarna är nyckelfrågor för en fungerande marknad. Mångfald och konkurrens är två begrepp som generellt förknippas med fungerande marknader. Mångfald innebär här att många företag, organisationer och privatpersoner hyr ut boende och att det finns ett flertal olika ägarkategorier. Konkurrens står bl.a. för att olika uthyrare kan etablera sig på marknaden under liknande villkor och för att prissystemet stimulerar en god resurshushållning. De mer konkreta marknadsförhållanden som kan tas som uttryck för en väl fungerande hyresmarknad är: 1.Betydande utbud av hyresbostäder i olika prisklasser 2.Skillnader i hyror mellan olika lägen och marknadssegment 3.Rimliga hyresnivåer i de bostäder som bjuds ut på marknaden (utbudshyrorna) i förhållande till rådande hyresnivåer i de löpande kontrakten (beståndshyrorna) 4.Utbudshyror som ökar i områden med hög efterfrågan och minskar i områden med låg efterfrågan 5.Öppen och tillgänglig information om hyror 6.Hyresbostäder som är tillgängliga och attraktiva som investeringsobjekt 7.Många hyresvärdar och konkurrens om hyresgäster 8.Hyresgäster som känner trygghet i sina villkor 9.Rörlighet med ett påtagligt antal nya kontrakt i förhållande till beståndet av hyresbostäder En väl fungerande hyresmarknad ur konsumentens synvinkel förutsätter sammanfattningsvis en marknadsreglering som representerar en god avvägning mellan konsument- och producentintressen. I princip innebär det att hyresgäster ska känna sig trygga och att bostadssökande ska ha ett varierat utbud av boenden i olika Bilaga 3 till LU15 prisklasser att välja bland. Producenter ska kunna verka på marknaden utifrån de risker och möjligheter som följer av efterfråge- och utbudsförhållanden, lockas till investeringar där efterfrågan är hög och inte hämmas av olika etableringshinder. Utbudet visar om och hur marknaden fungerar. 6.3Begränsningar på den svenska hyresmarknaden De som söker hyresboende i större svenska tätorter möter inget utbud av hyresbostäder i olika prisklasser. Den huvudsakliga förklaringen till det är begränsningar som följer av hur marknaden reglerats. Hyreslagen med bruksvärdesystemet och hyresförhandlingslagen med det kollektiva förhandlingssystemet är de två centrala regelverken för hyressättningen. Sammantaget används ofta beteckningen hyresregleringen, även om det inte är en reglering i betydelsen att en myndighet sätter hyran. Bruksvärdesystemet innebär att en hyras skälighet kan komma att prövas av en hyresnämnd utifrån bostadens bruksvärde. ska fastställa hyran till ett skäligt belopp när en hyresvärd och hyresgäst (hyresgästorganisation) inte är överens om hyran. Vid prövning av en hyras skälighet ska enligt hyreslagen främst beaktas hyran för likvärdiga lägenheter på orten som fastställts genom förhandlingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen. bestämmer utifrån standard- och lägesfaktorer ett bruksvärde, vilket innebär att hänsyn till kostnadssidan blir ovidkommande.74 I praktiken har lägesfaktorn fått mindre betydelse än vad som kan utläsas ur hushållens efterfrågan på marknaden.75 Hyrorna är på det sättet reglerade. Prisbildningen på hyresmarknaden då nya kontrakt ingås är inte primärt en fråga mellan hyresvärd och hyresgäst. 74Hyresnämnden ska bestämma bruksvärdet utan att ta hänsyn till produktionskostnader, driftskostnader och förvaltningskostnader. 75Priser som bildas utan att efterfrågan och utbud är styrande kan benämnas ickemarknadspriser. Det blir då ett sammanfattande namn på priser som formas på annat sätt än på marknaden. Exempel på sådana icke-marknadspriser är priser som grundas på t.ex. bedömningar av konsumentvärderingar. Priser som styrs av marknadsefterfrågan (och utbudsförhållanden) kan, jämfört med icke-marknadspriser, förväntas uppvisa större spridning och vara känsligare för förändringar. Bilaga 3 till LU15 Detta regelverk har tillkommit och levt kvar mot bakgrund av det vällovliga syftet att skydda konsumenterna. hindrar det uppkomsten av en fungerande hyresmarknad. Ett effektivt utbud av hyreslägenheter saknas och intresset för investeringar i nyproduktion av hyresbostäder är lågt, vilket också förstärks av de skatteregler som diskuteras i kapitel 10. De som efterfrågar hyresboende har i praktiken enbart tillgång till ett dyrt utbud i nyproducerade bostäder – andra hyresboenden är i princip bara tillgängliga via olika kösystem. En svart marknad har också utvecklats även om dess omfattning per definition är svår att mäta. Bostadssökande hänvisas därför i hög grad till bostadsrätts- och ägandemarknader. Knapphet och höga priser har blivit kännetecknande för bostadsmarknaden. Flera utredningar av fördelningseffekter pekar på att andra grupper gynnas än de som avsetts. Slutsatsen blir då att regleringens syfte och verkan inte speglar varandra (se vidare nedan under Fördelningseffekter). Den svenska bostadsrättsmarknaden kan tjäna som exempel på en förhållandevis öppen och konkurrensbetonad marknad. Säljare och köpare möter inga särskilda etableringshinder. Normalt fastställs priset på en bostadsrätt genom en öppen budgivning (auktionsförfarande) och affären avslutas med det högsta priset. Bostadsrättsmarknaden kännetecknas också av stor prisspridning. Efterfrågan och priser på bostadsrätter drivs upp Hyresmarknaden och bostadsrättsmarknaden är i stor utsträckning ömsesidigt beroende eftersom de erbjuder boendetjänster som kan ersätta varandra. En central och påtaglig effekt av en illa fungerande hyresmarknad är det efterfrågetryck som skapas på bostadsrättsmarknaden med åtföljande priseskalering. Bostadsrättsmarknaden (begagnatmarknaden) kan i sig sägas fungera väl. Utfallet på marknaden påverkas emellertid i hög grad av det efterfrågetryck som följer av hyresmarknadens bristande funktion, de gynnsamma finansieringsmöjligheterna och den begränsade nyproduktionen. Marknadsresultatet på bostadsrättsmarknaden kan därför inte heller anses vara tillfredsställande. Många hushåll sitter med en stor skuldbörda och är exponerade för de risker som Bilaga 3 till LU15 följer med det. Risken för överskuldsättning har fått makroekonomiska implikationer som vi berört i tidigare kapitel. Sambandet mellan bostadsrättsmarknaden och hyresmarknaden är försvagat eftersom det finns restriktioner för bostadsrättshavare att hyra ut en lägenhet. En bostadsrättshavare kan inte själv besluta om att temporärt etablera sig som uthyrare. Möjligheterna till uthyrning är fortfarande begränsade även om de vidgats ().76 Investeringar i nyproduktion av hyresbostäder minskar i attraktivitet Den som vill investera i bostadsfastigheter har i princip att välja mellan att köpa befintliga fastigheter och att bygga nya. Investeringar i nya bostadsfastigheter kan i huvudsak vara av två slag: bostadsfastighet för försäljning till bostadsrättsförening eller bostadsfastighet för uthyrningsverksamhet. En investerare i fastigheter har också lokalfastigheter som alternativ (kontors-, affärs-, industrilokaler etc.). De investeringsöverväganden som aktualiseras i sammanhanget handlar i mångt och mycket om lokala förhållanden och bedömningar. Men det finns också grundläggande frågeställningarna om lönsamhet och risker på samma sätt som i andra investeringsprojekt. När efterfrågan på marknaden och intäkter är primära frågeställningar i investerares bedömningar av projekt bör ett marknadsresultat normalt bli att investeringar – och varu- och/eller tjänsteutbud – speglar och balanserar vad som efterfrågas på den marknaden. Genom att differentiera produkter/tjänster kan producenter generellt sett rikta sig mot olika efterfrågekategorier. Marknadsresultatet kan då bli ett prisdifferentierat utbud i olika marknadssegment. Om förväntad lönsamhet och riskbild däremot i stor utsträckning påverkas av bedömningar rörande förhandlingar och osäkerheter (som relaterar till och bottnar i utjämnande bruksvärdeprövningar och förhandlingsprocesser) hämmas såväl investeringsbenägenhet som efterfrågeanpassning och prisdifferentiering. 76 Se lag (2012:978) om uthyrning av egen bostad samt Bostadsrättslag (1991:614). Bilaga 3 till LU15 En modell med kollektivförhandlingar riktar fokus mot återkommande förhandlingar, medan en marknadsmodell riktar fokus mot marknadsefterfrågan. För hyresmarknaden innebär det att bedömningsgrunderna vid investeringar i uthyrningsverksamhet och nyproduktion av hyresbostäder blir annorlunda än de skulle vara med mer marknadsmässiga förutsättningar. Skillnaden är till nackdel för utbudet av hyresbostäder och dess anpassning till efterfrågan. Marknadens roll att leda utbud till efterfrågan förtas i betydande utsträckning. Den som bygger utifrån affärsmässiga grunder har skäl att koncentrera sig på bostadsrättsmarknaden. Detta p.g.a. den osäkerhet som följer av hyresregleringen men också bl.a. de förmånligare skatteregler som gäller för ägda bostäder och bostadsrätter. Den som väljer mellan att bygga för att avyttra som bostadsrättslägenheter eller till uthyrningsföretag torde alltså ofta kunna räkna med högre lönsamhet i bostadsrättsalternativet.77 En allmänt sett förhållandevis låg, odifferentierad och riskfylld intäktssida i ett hyresbostadsprojekt minskar attraktiviteten i sådana projekt. Lönsamhets- och riskförutsättningar på nyproduktionsmarknaden kan också innebära att kalkylen för en investerare väger över till begagnatmarknaden. På den marknaden aktualiseras aldrig många av de riskkomponenter som per definition uppkommer vid nybyggnation. Spegelbilden av ett ökat intresse för investeringar i befintliga fastigheter är att nybyggnadsbenägenheten minskar. Hyreslagen erbjuder visserligen en möjlighet till särbehandling av nyproduktionshyror, s.k. presumtionshyror, men den används relativt lite.78 Då den används är det oftast av allmännyttan. Flertalet nyproduktionshyror är därför exponerade för prövningsrisk 77En faktor som i vissa fall är till hyresalternativets fördel är det löpande kassaflöde som följer av alternativet. 78Det finns genom § 55c i hyreslagen en möjlighet att avtalade hyror i nyproduktion inte ska kunna överprövas i hyresnämnd. finns nyproduktionshyror som är presumtionshyror innebärande att de är undantagna från att kunna prövas av hyresnämnd under en 10- eller 15- årsperiod. Ett sådant avtal kräver att ett antal villkor är uppfyllda. Ett sådant villkor är att en etablerad hyresgästorganisation är part. Ett annat är att det tydligt anges att det är en överenskommelse enligt hyreslagens 55c §. Det är mestadels kommunala bolag som är part i de ganska få avtal med presumtionshyror som har tecknats. Det bristande intresset för presumtionshyror kan till en del bero på en ökad osäkerhet rörande möjligheterna att få till stånd hyreshöjningar i löpande kontrakt. Förhandlingssystemet kan sägas ha visat en norm för successiva hyreshöjningar, som kan upplevas som osäker om den följer med presumtionshyresavtal. Bilaga 3 till LU15 Enligt uppgift blir flera nyproduktionshyror, som inte är presumtionshyror, prövningsärenden hos nämnderna (se SOU 2012:88, s. 84). Även om presumtionshyrorna skulle motsvara marknadshyran vid inflyttningen så skiljer de sig från marknadshyressättning i det att en marknadshyra senare kan anpassas efter förändringar i efterfrågan. m.fl. (2014) tar upp att just detta kan vara ett problem i nybyggnadsområden där det tar tid innan området blir attraktivt. Med presumtionshyra finns inte möjlighet att först hyra ut till en lägre hyra när området inte är etablerat och sedan höja hyran när attraktiviteten stiger. Därtill finns en negativ inverkan på investeringsefterfrågan av begränsningarna för hyressättningen i efterföljande kontrakt. Det kan uttryckas som att handlingsutrymme och lönsamhetspotential minskar. Marknadsförutsättningarna som följer av hyreslagen och hyresförhandlingslagen leder följaktligen till en förhållandevis låg efterfrågan på investeringar i nybyggnation av hyresbostäder genom att efterfrågeskillnader inte kommer till uttryck på marknaden via prissystemet i form av hyresskillnader. Förhållandet att prissystemet inte tillåts verka, omfattar bl.a. att: a.Hyrorna inte kan sättas och differentieras efter marknadsförhållanden i tvåpartsöverenskommelser med konsumenterna b.Intäktsosäkerhet tillförs genom förhandlingsmekanism och genom att avtalade hyror är prövningsbara c.Minskade möjligheter för en producent att använda intäktssidan som ett instrument för att balansera marknads- och kostnadsförändringar