sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Slutligen anser jag att det är nödvändigt att överväga det statliga åtagandet inom sektorn. Det gäller även de statligt ägda bolagen. Jag föreslår därför att regeringen bör utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i , , och samlat med frågan om marknadstillträdesmodellen. Om regeringen väljer att inte utreda frågan om en förändrad marknadsmodell anser jag att det statliga ägandet av bolagen bör utredas i särskild ordning. Jag föreslår att utredningen om de statligt ägda bolagens roll bör omfatta såväl ett konkurrensperspektiv som ett beredskapsperspektiv. Om det finns skäl som talar för att bolagen även fortsatt ska vara statligt ägda kan det krävas ytterligare åtgärder för att säkerställa konkurrensneutrala villkor i branschen. Min bedömning är att det inte uppkommer några ökade kostnader för staten av att regeringen tar ett ökat ansvar för att besluta vad järnvägen ska användas till. Däremot kan en följd bli en omfördel- ning av anslagsmedel från andra åtgärder på grund av sådana beslut. Genom att regeringen tar ställning till en inriktning för hur järn- vägens kapacitet ska användas bedömer jag även att förslaget inne- bär minskade kostnader för än att fortsätta i dagens modell med de förutsättningar som t.ex. en utveckling av priori- teringskriterierna innebär. Jag har inte kunnat göra en bedömning av hur stora besparingar förslaget kan leda till för staten. Om inriktningen på utbyggnaden av järnvägsnätet skulle komma att ändras med anledning av ställningstaganden om vad järnvägen ska användas till, skulle det kunna leda till ekonomiska konsekvenser för kommuner, landsting och företag och även samhällsekonomiska konsekvenser. Sådana konsekvenser beror dock på vilket ställningstagande regeringen gör om järnvägens användning, och också i relation till andra trafikslag. Jag anser att det bör ingå i ett fortsatt arbete att undersöka konsekvenser för olika aktörer i samband med att underlag tas fram för beslut om järnvägens användning. De ekonomiska konsekvenserna av en förändrad marknadstill- trädesmodell bör utredas samlat med utredningen av förutsättning- arna för en sådan modell. Mot bakgrund av den information jag samlat skulle den inriktning jag föreslår emellertid, i förlängningen, kunna innebära både tillkommande kostnader för staten i form av organiserandet av en upphandling av trafikkontrakt, samt intäkter från de kontrakterade operatörerna. Om överväganden om vad järnvägen ska användas till eller en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell skulle på- verka planeringen, utformningen och utbyggnadstakten för de nya stambanorna, inklusive arbetet inom Sverigeförhandlingen, kan det leda till senarelagda kostnader. Min bedömning är dock att ett ställningstagande avseende järnvägens användning kan innebära minskade kostnader för staten på . Det beror på att be- sluten då har förutsättningar att fattas på bättre grunder och leda till en mer ändamålsenlig investering och därtill hörande trafik- ering. Min bedömning är att ett avvaktande med förhandlingsarbetet om finansieringen av stambanorna kan innebära besparingar för kommuner och landsting. Det beror på att den föreslagna inrikt- ningen för marknadstillträdesmodellen skulle göra det möjligt för kommuner att medverka i medfinansieringsavtal i de fall då kom- munerna verkligen får ut ett värde av de nya stambanorna. Den föreslagna inriktningen skulle även innebära positiva ekonomiska konsekvenser, eftersom investeringar och medfinansiering kan ske utifrån en bättre kunskap om möjligheten till viss trafikering. Det ger även positiva ekonomiska konsekvenser för företag som kan göra investeringar mot bakgrund av säkrare beslutsunderlag. De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen är att be- sluten om de stora investeringarna i nya stambanor kan fattas med bättre beslutsunderlag. Om det är tydligt vad järnvägen ska använ- das till blir behovet av investeringar tydligare. En förändrad mark- nadstillträdesmodell kan också säkerställa att trafiken anpassas till de järnvägsinvesteringar som görs och har bättre förutsättningar att utvecklas i enlighet med den samhällsekonomiska nytta som ut- gjort en del av underlaget för en satsning på nya stambanor. De kraftfulla förbättringsåtgärder avseende insamling av upp- gifter för statistik som jag föreslår skulle innebära ökade kostnader för insamling och tillsyn av uppgifterna. Dessa konsekvenser skulle beröra både staten i form av de myndigheter som ska samla in informationen och tillsyna den, men även uppgiftslämnarna. Med nya tekniska lösningar för att samla in uppgifter skulle kostnaderna på inte behöva bli högre. Min bedömning är också att det finns besparingar att göra mot bakgrund av att beslut kan fattas med bättre beslutsunderlag och även följas upp på ett mer ändamålsenligt sätt. Jag vill dock poängtera att en viktig avvägning som behöver göras är mellan kostnaden för och nyttan med att samla in olika uppgifter. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget om att långsiktigt se över statens ägande av bolag i järnvägssektorn beror helt på vad en sådan utredning kommer fram till. Därför har jag inte inom ramen för min utredning utrett de ekonomiska konsekvenserna av olika förändringar i detta avseende. 9.3.1.2Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt Min uppfattning är att förslagen om prioritering av trafik i kombi- nation med en ny marknadstillträdesmodell skulle ge förbättrade förutsättningar för företagen genom att dessa skulle bli tydligare och mer långsiktigt stabila. Den inriktning jag pekat ut för en förändrad marknadstill- trädesmodell anser jag skulle ge stabila förutsättningar för tåg- operatörer att bedriva nationell trafik och möjlighet att investera i t.ex. fordon. Förbättrad statistik skulle även ge bättre underlag för att fatta sådana beslut. En kommande utredning om förutsättning- arna för en förändrad marknadstillträdesmodell måste dock särskilt bedöma vilka effekter förändringen skulle kunna innebära för redan verksamma företags näringsfrihet. Min uppfattning är att den inriktning jag föreslår för en förändrad marknadstillträdesmodell skulle kunna innebära en förbättrad och mer stabil offentlig service i olika delar av landet. Genom upphand- lingsmodellen skulle staten ha möjlighet att påverka det nationella trafikutbudet genom vissa minimikrav (även vad gäller t.ex. sam- ordning). finns inte sådana möjligheter utöver för den trafik som upphandlas av . Beroende på om och hur ett nationellt trafikförsörjningsprogram tas fram och hur det beslutas skulle förändringen även kunna innebära konsekvenser för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen och för jämställdheten mellan kvinnor och män. Min bedömning är att konsekvenserna i detta avseende skulle överensstämma med konsekvenserna av för- slagen i avsnitt 9.3.3. 9.3.2Styrning, ansvarsfördelning och roller I direktivet finns flera utredningspunkter som rör styrning, ansvarsfördelning och roller inom järnvägsområdet. De gäller såväl den strategiska styrningen av den svenska järnvägssektorn och roll- fördelningen inom sektorn som det svenska arbetet med järnvägs- relaterade frågor inom EU-samarbetet. Både omregleringen av järnvägsmarknaden och det svenska EU-medlemskapet har med- fört förändrade förutsättningar för styrning av järnvägssektorn. Jag föreslår att bör genomföra en ändring i ledning och styrning som bättre säkerställer ansvarstagandet för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Detta ansvar bör inte delegeras. När det gäller de svenska statliga myndigheternas organisation är min bedömning att den trafikslagsövergripande organisationen av myndigheterna är rätt inriktning men att tillämpningen i myndigheterna bör anpassas, både för att ta bättre hänsyn till synergieffekter och erfarenhetsutbyte mellan trafikslagen, och för att ta vederbörlig hänsyn till de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg. Jag anser att nuvarande organisation inte ger till- räckliga förutsättningar för myndigheten att utföra sina uppgifter, och att det främst beror på den otydlighet i fråga om ansvar som denna medför. Därför föreslår jag en översyn av styr- och ledningsmodell och att en annan organisationsmodell bör övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter. När det gäller EU-arbetet på järnvägsområdet föreslår jag att bör utarbeta en långsiktig inriktning. Denna bör utgå från befintliga riktlinjer för EU-arbetet och kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan departementet, EU-representationen och myndigheterna. Jag föreslår även att bör vidareutveckla arbets- metoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säkerställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägs- området harmoniserar. I det arbetet ingår att säkerställa att genom- arbetade analyser av negativa eller positiva effekter av kommande reglering tas fram och att utveckla metoder för informations- överföring. För att förbättra regelutvecklingsarbetet föreslår jag att Transportstyrelsen utvecklar arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information inom järnvägsområdet. detta ingår att skapa insyn och möjlighet till inspel och att tidigt fånga upp synpunkter från dem som kan komma att beröras av förslagen. När det gäller myndigheternas EU-arbete föreslår jag vidare att Transportstyrelsens bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupper. Jag föreslår därutöver att bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet. I det senare ingår metoder för samordning och informations- överföring inför och under arbetets olika faser samt erfarenhets- återföring. Jag föreslår att järnvägslagen ändras och att kravet på risk- hantering som finns i artikel 4.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet förtydligas i nationell lagstiftning. Detta begrepp, som är grund- läggande ur säkerhetshänseende, har i samband med direktivets införlivande inte överförts till nationell reglering. Jag föreslår vidare att en översyn av järnvägslagen görs i samband med att lagstiftning från det fjärde järnvägspaketet ska införas. Översynen bör leda till en bättre överblick och överens- stämmelse med utveckling inom järnvägsområdet. I samband med denna översyn bör marknadsövervakningsuppgiftens innehåll tydliggöras. Slutligen föreslår jag att järnvägssektorns kompetensförsörjning bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursats- ningar. Min bedömning är att de förslag som gäller arbete i sig inte innebär några ekonomiska konsekvenser för staten. Ett bättre fungerande EU-arbete och styrning av sektorn skulle kunna innebära besparingar för statliga myndigheter och för företag verksamma i sektorn. För företag skulle det bl.a. kunna leda till att regleringen bättre anpassas till svenska förutsättningar och sektorns behov genom mindre kostnadsdrivande regler. För Transportstyrelsen skulle det innebära ett mer effektivt arbetssätt där resurser sätts in tidigare i stället för i ett skede där utrymmet för förändring inte längre finns. Min uppfattning är att förslagen som avser och Transportstyrelsen inte heller innebär ekonomiska konsekvenser för staten eftersom de inte tillför myndigheterna nya uppdrag utan främst avser ändrat arbetssätt. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen för övriga aktörer inom branschen bedömer jag vara positiva eftersom förslagen syftar till bättre regelarbete och tyd- ligare information från staten. Tydligare information om förutsätt- ningar skulle även förbättra företagens beslutsunderlag. Förslaget till ändring av järnvägslagen innebär enbart ett förtyd- ligande men kan ge positiva effekter genom att underlätta förstå- elsen för regleringen och kan därigenom underlätta såväl för myn- digheterna som för järnvägsföretag och andra. 9.3.2.2Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt Jag anser att förslagen skulle innebära förbättrade förutsättningar för företag genom att svenska intressen på ett mer samordnat och strategiskt sätt skulle företrädas inom EU. Min uppfattning är att förslagen på så sätt skulle bidra till att regelutvecklingen i större utsträckning än tar hänsyn till svenska förhållanden. Jag har inte identifierat några övriga konsekvenser av förslagen. 9.3.3Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik En del i uppdraget är att studera hur förutsättningarna för kom- mersiell persontrafik i relation till samhällsorganiserad trafik kan bli bättre och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra förutsättningarna. Utmaningarna för den kommersiella trafiken består i att den ska konkurrera med den samhällsorganiserade trafiken som delvis finansieras med skattemedel. Här finns en risk för att konkurrensen på marknaden snedvrids. också den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken samarbeta med varandra p.g.a. infrastrukturens utformning. På anser jag att det är nödvändigt att ändra nuvarande marknadstillträdesmodell för att förutsättningarna för olika aktörer ska bli tillfredställande. Inom ramen för nuvarande marknads- tillträdesmodell anser jag emellertid att det finns ett antal mer kort- siktiga åtgärder som skulle innebära en förbättring av förutsättn- ingarna för järnvägstrafiken och som också syftar till att förbättra samarbetet mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik. Den första åtgärden jag föreslår är att arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment som innebär ökade krav på samråd och ökad transparens. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska för- slaget ställas ut för granskning . ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de syn- punkter som kommit fram och redovisa de förslag som syn- punkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Jag föreslår också att trafikförsörj- ningsprogram ska upprättas (eller uppdateras) minst . För de regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, före- slår jag även att de i ett separat trafikförsörjningsprogram för läns- överskridande trafik ska fastställa mål för den regionala kollektiv- trafiken över länsgränserna och genomföra samråd. I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafik- myndigheten väga in befintlig kommersiell trafik. Slutligen föreslår jag att den regionala kollektivtrafikmyndig- heten ska upprätta ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning linje för linje ska dock inte gälla för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring. Förslaget som innebär att trafikförsörjningsprogram ska upp- rättas (eller uppdateras) minst och förslaget om att det i beslutet om allmän trafikplikt ska ingå att den regionala kollektivtrafikmyndigheten väger in befintlig kommersiell trafik är förtydliganden av gällande rätt. Dessa två förslag får inga nya konsekvenser och kommer således inte att behandlas nedan. Syftet med förslagen är att inom ramen för nuvarande marknads- tillträdesmodell förbättra förutsättningarna för den kommersiella trafiken genom att underlätta samarbetet med den samhällsorgani- serade trafiken. Jag anser inte att åtgärderna är tillräckliga för att skapa förutsättningar för den kommersiella trafiken på men de kommer ändå att leda till förbättringar. Den förbättring som förslagen medför är ökad transparens i de regionala kollektiv- trafikmyndigheternas verksamhet. Genom förändringarna av sam- rådsprocessen och utställning av programförslaget finns möjlighet för alla intresserade aktörer att lämna synpunkter på trafikförsörj- ningsprogrammen. Det gör att ingen aktör kan bli utestängd i pro- cessen. De föreslagna trafikårsboksluten ska ge de kommersiella aktörerna bättre förutsättningar genom att de får mer information om den upphandlade trafiken och eventuella affärsmöjligheter. Genom att införa trafikårsbokslut blir det tydligt om trafik upp- handlas även för lönsamma linjer och det därmed kan ifrågasättas om de i dagens marknadstillträdesmodell ska upphandlas. De ekonomiska konsekvenserna av att utöka samrådsskyldigheten berör i första hand de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Det krav som tillkommer är för det första att samrådet med kommer- siella aktörer måste sammanfattas i en samrådsredogörelse. För det andra att programförslaget ska ställas ut. Slutligen ska myndigheten sammanställa de synpunkter som inkommit. Med tanke på att trafikförsörjningsprogrammet inte ska uppdateras oftare än är min bedömning att de direkta ekonomiska konsekvenserna av dessa förändringar är obetydliga. För att utställningen av förslaget inte ska orsaka någon större kostnad anser jag att detta bör göras via den regionala kollektivtrafikmyndighetens hemsida. Eftersom förslagen om samrådsförfarandet innebär att fler aktörer har möjlighet att delta kan det innebära kostnader som uppstår hos kommuner, intresseorganisationer, och trafikföretagen för att delta i samrådsprocessen. Dessa kostnader relaterar dock främst till frivillig medverkan. När det gäller förslaget om trafikförsörjningsprogram för läns- överskridande trafik är min bedömning att detta bör minska kost- naderna för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. ska varje regional kollektivtrafikmyndighet ha ett eget trafikförsörj- ningsprogram för länsöverskridande kollektivtrafik. I mitt förslag blir det möjligt att ha ett gemensamt trafikförsörjningsprogram i stället för flera. arbetar de regionala kollektivtrafik- myndigheterna gemensamt med den länsöverskridande trafiken, så i den delen kommer mitt förslag inte att medföra några ytterligare kostnader. Samrådsförfarandet kan dock effektiviseras genom mitt förslag eftersom det bara behövs ett samråd för den länsöver- skridande trafiken, i stället för som flera. Jag har utrett vad det kostar att upprätta ett trafikförsörjnings- program. En utgångspunkt är Transportstyrelsens föreläggande vid äventyr av vite riktat mot den regionala kollektivtrafikmyndigheten på att upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Transport- styrelsen bedömde då att kostnaden för att upprätta ett trafik- försörjningsprogram som uppfyllde minimikraven i regelverken motsvarade . Hur mycket det kostar att upprätta ett trafikförsörjningspro- gram påverkas dock av region, beräkningsmodell och ambitions- nivå. Enligt uppgifter från MÄLAB framkommer att kan anses vara rimligt om man har förhållandevis låga ambitioner (upprätta ett program enbart i syfte att uppfylla lagen), inte räknar in tid för egna anställda utan enbart för någon mindre utredning och några möten (lokalbokningar, fika mm). Med en högre ambitionsnivå kan beräkningen även omfatta egen arbetstid, köp av externa underlag/bearbetningar, flera samrådsmöten och i ett sådant scenario är kostnaden betydligt högre. I ett mindre län med mer befolkning kanske behovet av djupa utredningar är något mindre. Svaret blir alltså att en rad faktorer styr kostnaden för ett trafikförsörjningsprogram och att det inte går att göra någon närmare precisering. I och med att delar av arbetet kvarstår även om en myndighet ansvarar för att ta fram programmet är min bedömning att endast delar av besparingen kan realiseras. Hur stor besparing det rör sig om beror förutom faktorerna som beskrivs ovan även på hur många regionala kollektivtrafikmyndigheter som ingår i överenskom- melsen. ska även dessa program upprättas , så utslaget blir kostnaden låg. Förslaget om årligt trafikårsbokslut berör även de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som får ett ökat krav om att informera. Delar av informationen finns det dock redan krav på att redovisa enligt art 7 i EU:s kollektivtrafikförordning. Min be- dömning är att en stor del av den tilläggsinformation som rör särredovisning linje för linje redan borde finnas att tillgå hos myndigheterna. Mitt förslag handlar om offentliggörande av denna information. För de regionala kollektivtrafikmyndigheter som inte har informationen eller som inte har information av tillräcklig kvalitet tillkommer kostnader för att samla in uppgifterna, främst resenärsunderlag. De ekonomiska konsekvenserna beror till stor del av hur informationen ska samlas in och vilken ambitionsnivå som gäller för informationens kvalitet. Kollektivtrafikföretagen och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har relativt tillförlitlig statistik för påstigande genom försäljningssystemen som kan redovisas för en marginell kostnad, dock är det svårt att få fram relationsdata (påstigande-avstigande) för resenärer med periodkort, årskort samt resenärer som reser i flera trafiksystem. Förändrade tekniska lösningar kan leda till en förenkling på detta område. Kostnaden för de resanderäkningar i regionaltågstrafiken som gjorts i har uppgått till 1–. De har dels bestått av plattformsräkningar av alla på- och avstigande på alla stationer, dels en kompletterande undersökning med enkäter till ett urval resenärer på varje station i syfte att få information om reseärende, biljettslag, start- och målpunkt m.m. Om uppgifterna redovisades av operatörerna med uppgifter från deras försäljnings- system skulle kostnaderna vara lägre. Trafikårsboksluten resulterar även i ett förbättrat besluts- underlag för den upphandlade trafiken, som kan användas till att utveckla verksamheten och därmed påverka användningen av skattemedel. Denna effekt samvarierar troligen med den regionala kostnadsbilden av att införa förslaget. Om myndigheten inte har underlaget kostar det mer att ta fram, men det ger även en stor förbättring av beslutsunderlaget, vilket kan leda till större besparingar. Sådana besparingar skulle bland annat bli en följd av att trafiken kan planeras annorlunda om beslutet grundar sig på fakta om hur trafiken nyttjas. Förslagens ekonomiska konsekvenser för staten omfattar den utökade tillsynen av, dels ett ökat antal trafikförsörjningsprogram, dels tillsyn över trafikårsboksluten. När det gäller tillsynen har jag fått uppgiften från Transportstyrelsen att förslaget skulle kräva ytterligare två årsarbetskrafter. Denna bedömning gäller emellertid både tillsyn av de uppgifter som EU-reglerna kräver1 och tillägget om information per linje. Min bedömning är därför att de samlade ekonomiska konsekvenserna för staten av mitt förslag skulle rym- mas inom nuvarande anslag. Förutom de ovan beskrivna konsekvenserna anser jag att för- slagen medför positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Dessa följer av förbättrade möjligheter att påverka trafikförsörjnings- planerna i kombination med trafikårsboksluten som medför för- bättrade beslutsunderlag för planering och utveckling av trafiken på ett för samhället mer ändamålsenligt sätt än vad som är fallet . samråder de regionala kollektivtrafikmyndigheterna endast med vissa aktörer. Det kan innebära att viktiga perspektiv inte fångas upp i arbetet med trafikförsörjningsprogrammen. När det gäller information om hur resenärerna nyttjar olika linjer, vilket skulle återfinnas i trafikårsboksluten, finns denna information offentlig endast hos vissa regionala kollektivtrafikmyndig- heter och den information som finns har ojämn kvalitet.