sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — har t.ex. en strategi för internationellt arbete och en för EU-arbete.58 Av dessa dokument framgår att ska stödja regeringens EU-arbete med rätt förutsättningar för prioriterade initiativ och viktiga beslut inom EU samt säkerställa rätt tillämpning av EU-beslut. Inom fyra områden ska kraftsamla. Dessa är långsiktig infra- strukturplanering, forskning och innovation, harmonisering, standardisering samt leverantörsmarknaden. Enligt EU-strategin ska EU-medverkan vara en integrerad och naturlig del i verksamhet. Genom effektiv samordning och god kommunikation ska säkerställas att agerar enhetligt. ska även samordna och samverka med bl.a. berörda myndigheter och näringsliv. Någon närmare vägledning om vilka frågor som är prioriterade framgår inte av strategi- dokumentet för EU-arbetet, och inte heller hur arbetet ska bedrivas, trots att det anges att dokumentet är framtaget för att konkretisera den övergripande strategin. På vilket sätt det säker- ställs att arbetet samordnas och bedrivs enhetligt är därför oklart. har även en strategi för standardisering59 och en samordningsgrupp för standardisering. De arbetsgrupper som tar fram regler för teknisk harmonisering under Europeiska järnvägs- byrån omfattas dock inte av denna. Det innebär att det inte framgår hur arbetet i fråga om regelutveckling inom det tekniska området och avseende standardisering inom EU ska bedrivas av myndigheten. har ett internationellt nätverk som samordnar allt regelarbete. Det är enheten Strategisk utveckling som har s.k. funktionsansvar för bl.a. internationell verksamhet och standardisering på strategisk nivå och som ansvarar för såväl internationella nätverk som för nätverket för regelverk angående anläggningsstyrning.60 Någon koppling till de regler och det regelutvecklingsarbete som bedrivs i EU framgår inte av dessa styrande dokument, inte heller hur samordning sker inom verket eller kontakter med t.ex. Transportstyrelsen. 58TDOK 2012:129 och TDOK 2010:366. 59TDOK 2013:196, Strategi för standardisering. 60TDOK 2010:45, Arbetsordning för Strategisk utveckling. Styrning, ansvarsfördelning och roller Som jag uppfattat det anser att ansvaret för författningsbevakning även omfattar uppgiften att hålla sig uppdaterad om kommande, pågående och avslutad regelutveckling inom EU. Det funktionella ansvaret för författningsbevakning finns hos chefsjuristen men varje chef är inom sitt leveransansvar ansvarig för att identifiera ny och förändrad författning.61 Min bedömning är att det av styrande dokument inte på ett ändamålsenligt sätt framgår hur ansvarsfördelning och arbets- metoden ser ut i praktiken. Det regelutvecklingsarbete som pågår såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som i kommitté- förfarandet omnämns inte i dessa styrande dokument. Inte heller omnämns deltagandet i den sammanslutning av infrastruktur- förvaltare som kommissionen inrättat genom PRIME, för att ha som dialogpartner inför nya och ändrade regelarbeten samt för erfarenhetsåterkoppling, bl.a. vad avser ERTMS och för andra initiativ. Även för del finns behov av en handlings- plan där det framgår hur det som anges i strategin ska uppnås, i vilka arbetsgrupper deltar, hur beredning, avstämning och informationsöverföring går till. 4.4.2Svenskt deltagande i EU-arbetet Med medlemskapet i EU kan sägas följa en skyldighet för att delta vid förhandlingar om lagstiftning i rådet avseende det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detsamma kan anses gälla i fråga om förhandlingar under kommittéförfarandet. I det ordinarie lagstiftningsförfarandet förs förhandlingar i rådet på tre nivåer där i arbetsgruppen representeras av transportrådet, i de ständiga representanternas kommitté (Coreper) av ambassadören och i rådet av ministern. I parlamentet deltar respektive partigrupp i förhandlingar. Vid förhandlingar i rådets arbetsgrupp deltar som nämnts förutom transportrådet från EU-representationen även en tjänste- man från och/eller i vissa fall Transport- styrelsen. Vid deltagande under kommittéförfarandet i de kommitté- er som EU inrättat på järnvägsområdetdeltar Transportstyrelsen. 61 TDOK 2010:9, Författningsbevakning och efterlevnadskontroll. Styrning, ansvarsfördelning och roller också nämnts är det regeringen som beslutar vem som på myndighetsnivå ska representera i dessa kommittéer. Principer för representation vid möten i rådets arbetsgrupper framgår av riktlinjer för internationellt arbete.62 I det regelutvecklingsarbete som sker vid Europeiska järnvägs- byrån är det Transportstyrelsen som deltar. Förfrågan om deltagande i arbetsgrupp skickas från Europeiska järnvägsbyrån till Transportstyrelsen och respektive sektionschef beslutar ambitions- nivå för arbetet63 efter att ha informerat övriga sektionschefer i styrgruppen för internationellt arbete. Vem eller vilka som ska delta vid möten kan behöva avgöras utifrån vilken fråga som är uppe till behandling. Även om det behövs kontinuitet kan i vissa fall flera kompetenser behöva delta. I det lagstiftningsarbete som sker i arbetsgrupper under SERA- direktivet har representant i något fall utsetts av men i huvudsak är det Transportstyrelsen som beslutar om del- tagande. har deltagit i samtliga arbetsgrupper som kommissionen tillsatt inom marknadsområdet. Transportstyrelsen kan besluta att inte ska delta i en arbetsgrupp under Europeiska järnvägsbyrån. Detta har varit fallet , bl.a. i fråga om arbetsgruppen som tagit fram trafikregler, TSD Drift. Det är respektive sektionschef som inom sitt linjeansvar ansvarar för att ta fram beslutsunderlag till styrgruppen. Någon beredning där externa intressenter har möjlighet att påverka Transportstyrelsens beslut om ambitionsnivå för deltagande förekommer inte. Vad Transportstyrelsen lägger till grund för beslut om deltagande och vikten av svenska mål eller intressen framgår inte, men beror på ”hur stor betydelse ett internationellt arbete har för ”.64 Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har tagit fram rutiner för det internationella arbetet i syfte att åstadkomma en tydligare styrning och prioritering av detta. Rutinbeskrivningen innehåller dock inget om övergripande samordning mellan de 63Jämför s. 14 i Transportstyrelsens rutinbeskrivning för det internationella regelgivnings- arbetet inom väg och järnvägsavdelningen. 64Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg- och järnväg, TSG 2014-480, , s. 6. Styrning, ansvarsfördelning och roller handläggare som deltar i olika arbetsgrupper avseende hur arbetet ska bedrivas. Inte heller framgår vilken beredning som ska ske, med vilka eller när. Det innebär bl.a. att det beror på den enskilde handläggaren vilka kontakter som sker inför och efter ett arbets- gruppsmöte med andra intressenter som t.ex. , andra infrastrukturförvaltare eller järnvägsföretag. Det framgår inte heller om arbetet följs upp och om t.ex. arbetssätt eller metoder som lett till genomslag för svenska ståndpunkter tjänar som förebild. Även uppföljning och resultat av regelutvecklingsarbetet borde ingå. Vad gick bra? Vad gick mindre bra? Blev resultatet vad önskat, och om inte varför? deltar aktivt i lobbyorganisationen som för sitt påverkansarbete inrättat stödgrupper för respektive arbets- grupp under Europeiska järnvägsbyrån (se Figur 4.4). I samtliga stödgrupper har representanter. I några fall är det även en representant från som är EIM:s representant i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupp. bearbetning egen och EIM CER, :Källa Gemensamma säkerhetsmeto- der för riskbedömning (CSM RA), Certifiering underhållsansvarig enhet (CECM), Gemensamma säkerhetsmetoder (CSM), Safety certificate (SC), med flera. TAP, Drift (OPE), WAG, Buller (NOI), Energi (), RST, Infrastruktur (INF), RINF, PRM, Tunnelsäkerhet (SRT), TAF med flera. Underhållsansvarig enhet (EMS), X –acceptance (XA) med flera. (CCS) med flera. järnvägsbyrån Europeiska under Arbetsgrupper Styrning, ansvarsfördelning och roller Det är inte särskilt enkelt att få en bild av vad önskar uppnå i EU-arbetet inom järnvägsområdet, inte heller av någon hand- lingsplan där det framgår hur arbetet ska bedrivas. För att utgöra ett stöd för genomslag för svenska ståndpunkter i EU behöver det av styrande dokument tydligare framgå vilka frågor som är av särskild vikt och hur arbetet ska bedrivas. Ytterst är det ansvar att ta fram en inriktning och en strategi för svenska ståndpunkter i EU inom ramen för det mandat gett, men i arbetet med att stämma av och analysera vilka frågor som är av särskild vikt för svenskt vidkommande har myndigheterna en viktig roll. Utgångspunkten är regleringen inom området och konkretiseringen av vad som är viktigt behöver omfatta järnvägens konkurrenskraft, kopplingen till andra trafikslag, säkerhetsutvecklingen och vad som är av betydelse för medborgare och svenskt näringsliv. Erfarenheter från tillämpningen av framtagen reglering är även en viktig del. I arbetet med att utarbeta inriktning finns behov av löpande informationsöverföring mellan departement, EU-representation och myndigheter samt av smarta sätt att fånga upp synpunkter från dem som kommer att påverkas av reglerna. Någon övergripande styrning och samordning i fråga om det internationella arbetet och dessa stödgrupper finns inte inom , vilket har uppmärksammats som en brist av internrevisionen.65 Inom pågår en utredning om hur den internationella verksamheten behöver utvecklas för att möta verksamhetens behov. Även i den promemoria som togs fram inom om rättsliga kvalitetssäkring lyftes behovet av att verket följer och bevakar arbetet i expert- grupper som har betydelse för myndighetens verksamhet.66 Jag noterar att det inte framgår hur information överförs från de personer som deltar i arbetsgrupper under ERA/EIM eller PRIME, och därmed har en god inblick i Europeiska järnvägsbyråns och kommissionens arbete och planer för regelutvecklingsarbetet, till de chefer för respektive verksamhetsområde som ingår i 65TRV 2014/97897,,, s. 12 ff. 66Näringsdepartementet, rättsliga kvalitetssäkring, s. 18. SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller internationella nätverk och som beslutar om prioriteringar. Inte heller framgår det vilken informations- överföring som sker mellan representanter från och representanter från Transportstyrelsen. Medan tycks ha representanter i samtliga grupper under EIM, som inrättats för att bevaka det som sker i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupper, gör Transportstyrelsen i varje enskilt fall en bedömning av om myndigheten kan prioritera att delta i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupp. I vissa fall har Transportstyrelsen av resursskäl valt att inte delta. Det får anses viktigt att den myndighet som har normering som en av sina kärn- uppgifter deltar i regelutvecklingsarbetet i EU. Min uppfattning är därför att Transportstyrelsen bör delta i samtliga arbetsgrupper under Europeiska Järnvägsbyrån som syftar till att ta fram rekom- mendationer till lagstiftning. 4.4.3Att fånga upp synpunkter finns krav på beredning av ståndpunkter såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som inför omröstning i kommittéförfarandet och avsikten är att dessa ska vara väl avvägda och balanserade utifrån regeringens samlade prioriteringar. Det är en helhetssyn som eftersträvas. Som jag redogjort för är det myndigheterna som tar fram underlag och har närmast kontakt med näringslivet och andra aktörer. Inför de arbetsgruppsmöten som anordnas av Europeiska järnvägsbyrån eller kommissionen i kommittéförfarandet beslutas inte någon instruktion inför varje arbetsgruppsmöte. Behovet av förankring och avstämning med externa intressenter finns dock och behöver hanteras av Transportstyrelsen. Det är i detta avseende viktigt att myndigheten tidigt till och berörda signalerar frågor som kan vara av särskild vikt för svenskt vid- kommande. En av utmaningarna i regelutvecklingsarbetet i EU är att det händer att fristerna för att lämna synpunkter är mycket korta. Det gäller därför att hitta ändamålsenliga sätt att snabbt sprida information och inhämta synpunkter från näringslivet, andra myndigheter eller intressenter. Den svenska representanten behöver inför det första Styrning, ansvarsfördelning och roller mötet i arbetsgruppen ha satt sig in i frågan och efter avstämning med branschen och andra myndigheter ha en klar bild över vad vill driva. Därefter kan avstämningar ske under arbetet, men det viktigaste är att ha en samlad bild inför start, eftersom branschen inte kommer att kunna delta med de korta tidsfrister som det oftast handlar om. Transportstyrelsen har tidigare kallat till sitt s.k. Branschråd inför omröstning i RISC och då informerat samt fångat upp synpunkter på framlagda förslag. Även regler som behandlas i SERAC har lyfts i . Därutöver har Transportstyrelsen s.k. referensgrupper för förankring. Synpunkter har framförts från branschen att behöver förändras för bättre utbyte. Formerna för och dess funktion är nu föremål för diskussion inom Transportstyrelsen och förändringar är på gång. Statskontoret har i sin rapport pekat på att Transportstyrelsen behöver vidareutveckla sin dialog med branschen och har gjort be- dömningen att till de viktigare åtgärder som Transportstyrelsen behöver vidta i detta avseende hör att tidigt signalera regelutveckl- ingsbehov och synpunkter.67 Kritik har även framförts mot att samråden börjar allt för sent under regelarbetet. I samband med Statskontorets granskning framförde Transportstyrelsen att ”eftersom merparten av våra regler kommer till inom det internationella arbetet räcker det inte med att vi gör kon- sekvensutredningar av våra nationella föreskrifter. När vi arbetar internationellt behöver vi göra konsekvensutredningarna i ett mycket tidigare skede som en naturlig del av förhandlingsarbetet.”68 För att kunna analysera konsekvenser behöver synpunkter om effekter fångas upp från dem som kommer att behöva tillämpa reglerna. På uppdrag av regeringen har Transportstyrelsen tagit fram en strategi för positiv näringslivsutveckling och där ingår som ett av nio områden det internationella arbetet. I strategin anges att arbetet ska leda till genomslag för svenska ståndpunkter.69 Som svar på kritiken från näringslivet om att Transportstyrelsen behöver bli mer offensiv när det gäller närvaro och påverkan i EU- arbetet, har myndigheten angett att den avser att prioritera att 67Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 53. 68Transportstyrelsen, Underlag till utvärdering, PM , s. 17. 69Transportstyrelsen, Strategi för positiv näringslivsutveckling, TSG 2014-1617, . Styrning, ansvarsfördelning och roller regelbundet informera näringslivets företrädare om vad som är på gång inom aktuella EU-frågor, samt inhämta synpunkter från näringslivet och bedömningar av konsekvenser för verksamheten. Kommunikationsplaner är under framtagande i syfte att identifiera vilka aktiviteter myndigheten ska vidta för att nå ut med rätt information till rätt målgrupp. Vidare ska en inventering av samverkan kring EU-frågor göras. I sammanhanget kan jag konstatera att i den rutinbeskrivning för internationellt arbete som tagits fram av Transport- styrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår inte när och hur denna beredning och kontakt med näringslivet ska ske. Att enskilda handläggare deltar vid möten utan att ha förankrat det budskap som ska framföras är inte effektivt. Det finns vidare en risk att den enskilde inte känner trygghet vid diskussioner och därför inte för fram uppfattningar som för svenskt vidkommande kan vara viktiga. Inom säkerhets- och driftskompatibilitetsområdet kan det ifrågasättas om kommissionen hållit sig inom sin befogenhet eller föreslagit reglering av sådant den inte har rätt att reglera. Nedan följer två exempel somvisar viktenav att granskaäven kommissionens bemyndigande. När den tekniska driftspecifikationen för driftskompatibilitet med regler för personer med funktionsnedsättning (TSD PRM)70 skulle revideras analyserades förslaget, förutom ur tekniskt hänseende, även ur formell laglighetsynpunkt. Resultatet blev bl.a. att detaljerade regler om millimeterkrav på karmposter byttes ut mot funktionskrav ochatt definitionen av funktionsnedsatt ändrades. Ett annat exempel är TSD Drift.71 I samband med att en genom- förandeplan togs fram för reglernas tillämpning i upptäckte Transportstyrelsen att TSD Drift även innehåller krav för befintliga fordon. Dessa krav framgår av bilagan, punkt 4.2.2. Drifts- kompatibilitetsdirektivet, som utgör grunden för TSD Drift, reglerar endast nya, ombyggda och moderniserade fordon, vilket 70Kommissonens förordning 1300/2014/EU av om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet avseende tillgängligheten till Europeiska unionens järnvägssystem för personer med funktionsnedsättningar och personer med nedsatt rörlighet. 71Kommissionens beslut av om teknisk specifikation för drifts- kompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut /756/EG. Styrning, ansvarsfördelning och roller innebär att kommissionen i detta fall kan ha överskridit sin befogenhet att reglera. Europeiska järnvägsbyrån har på Transport- styrelsens förfrågan angett att TSD Drift ska läsas tillsammans med artikel 3 i den tekniska driftspecifikationen för lok och passagerar- vagnar.72 Detta kan ses som ett uttryck för den komplexitet som råder när det gäller att förstå vilka krav som gäller. Exemplen visar varför det är så viktigt att aktivt deltar i arbetet för att tidigt kunna upptäcka och lyfta denna typ av frågor. 4.4.4Information om EU:s rättsakter och deras innebörd De regler som ska tillämpas av järnvägsföretag, infrastruktur- förvaltare, tjänstetillhandahållare och andra aktörer inom sektorn behöver göras kända. Även om alla och envar har en skyldighet att känna till de regler som gäller för den egna verksamheten finns det skäl att regelgivande myndighet, i detta fall Transportstyrelsen, underlättar för verksamhetsutövarna. Det är mycket viktigt att verksamhetsutövarna och andra kan hitta samlad, tydlig och uppdaterad information om reglerna och deras innebörd. Det finns vissa skillnader mellan EU:s olika rättsakter i fråga om hur information om deras innehåll kommer berörda till del. Jag redogör i korthet för detta. När ett direktiv ska införlivas i svensk rätt sker detta ofta genom att en särskild utredning tillsätts. Ett annat sätt att hantera införlivandet är att utredningsarbetet sker inom departementet, som publicerar resultatet i departements- serierna (DS). Oavsett om en utredning tillsätts eller om frågan hanteras internt inom departementet, är nästa steg i införlivandet att en proposition tas fram. Externa intressenter har härigenom möjlighet att ta del av förslagen till reglering och får information om de bakomliggande skälen. I samband med remissförfarandet får remissinstanserna möjlighet att skaffa sig kännedom om innehållet i kommande reglering och kan framföra synpunkter. När det gäller synpunkter på rättsreglernas innehåll är utrymmet för förändring 72 Kommissionens förordning (EU) nr 1302/2014 av om en teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Rullande materiel – och passagerarfordon i Europeiska unionens järnvägssystem. Styrning, ansvarsfördelning och roller oftast litet eller obefintligt, då de bygger på en redan träffad överenskommelse inom EU. För att få gehör för synpunkter på grundregleringen (direktivets utformning) krävs därför att dessa fångas upp redan under förhandlingsstadiet och helst tidigt under detta. När det gäller en förordning tillsätts normalt inte någon utredning inför införlivandet. Skälet till det är att en förordning träder i kraft vid angivet datum och gäller enligt sin ordalydelse för den förordningen riktar sig till. träder en förordning i kraft efter publicering, men kan innehålla bestämmelser om att den ska börja tillämpas vid ett senare datum. Det innebär att det offentliggörande och den beskrivning av regleringen saknas som för direktiv sker genomremissförfarandet. Det är viktigt att de som ska tillämpa reglerna får kännedom om att dessa trätt i kraft och om vad de innebär. Detta är relevant såväl för dem som arbetar med t.ex. tillsyn vid Transportstyrelsen som för de verksamhetsutövare och andra som förutsätts uppfylla kraven. Transportstyrelsen har normgivning, tillsyn, tillstånd och register- hållning som sina s.k. kärnverksamheter, dvs. som sina huvud- sakliga uppgifter.73 Ur ett renodlingsperspektiv har det inom svensk förvaltningspolitik ansetts mindre lämpligt att kombinera tillsyn och normerande uppgifter. I samband med bildandet av Transportstyrelsen var det ett antal remissinstanser som ifrågasatte lämpligheten i att kombinera normgivning och tillsyn. Regeringen förklarade då att dess uppfattning var att det generellt sett inte medför några olägenheter eller nackdelar att kombinera dessa uppgifter. Vidare uttalade regeringen att det var såväl lämpligt som effektivt att den myndighet som utfärdar föreskrifter inom ett område också har det ansvar och de befogenheter som behövs för att säkerställa att föreskrifterna får avsedd verkan.74 Statskontoret har granskat utformningen av statlig tillsyn och konstaterar att det inte är ovanligt att tillsynsmyndigheter också 731 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, se även prop. 2008/98:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 1. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet,, s. 57. Styrning, ansvarsfördelning och roller har antingen främjande och/eller normerande respektive tillstånds- givande uppgifter.75 Frågan om en inneboende konflikt mellan till- synsrollen, den regelskrivande rollen och utvecklingsrollen före- faller även diskuteras inom myndighetens väg- och järnvägs- avdelning.76 En reflektion kring den problematik som tycks finnas inom myndigheten vad gäller konflikt mellan normgivning och till- syn kopplat till informationslämnande, är att denna skulle kunna mildras genom en förändrad organisation där normgivningsfunk- tionen separeras från tillsynsfunktionen. Normgivningsfunktionen kan då informera om gällande rätt medan tillsynsfunktionen kan informera om hur en tillsyn genomförs. I sammanhanget kan en jämförelse göras med Energi- marknadsinspektionen (Ei). Denna myndighet har till uppgift att ansvara för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning enligt bl.a. ellagen. Utifrån sitt uppdrag har Ei delat in sin verksamhet i tre verksamhetsgrenar: tillsyn och prövning, regelutveckling och information.77 Ei deltar i regelutvecklingsarbete i EU och ser som sin uppgift att bistå departementet i lagstiftningsprocessen. På energisidan är den europeiska myndigheten och Europeiska järnvägsbyråns motsvarighet. Kommissionen tar fram ramregler och utarbetar de detaljerade reglerna. Ei:s erfarenhet är att det är viktigt att vara med tidigt i processen eftersom det annars finns risk för att stora omställningar behöver göras . Myndigheten bevakar därför regelutvecklingsprocessen noga. Ei har arbetat med extern kommunikation om regler och funderat kring målgrupper och vad de kallar ”begreppsträsk”. Myndigheten har aktivt arbetat med att försöka göra det enklare för utomstående att hitta information och försöker förklara regelverket utifrån ansatsen: ”Vad behöver ni göra?”78 Transportstyrelsen presenterar på sin hemsida regler för järnväg under rubriken ”svensk lagstiftning”; därunder ryms såväl nationell lagstiftning som den som tagits fram under EU. När det gäller den senare finns en lång lista över rättsakter, men det framgår inte av denna genom vilken lagstiftning de angivna direktiven har genom- förts. Det bidrar till intrycket att dessa rättsakter gäller framför 75Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn, s. 49. 76Transportstyrelsen, Omvärldsanalys 2015, Väg- och järnvägsavdelningen, TSG 2014-253,. 77Energimarknadsinspektionens verksamhetsplan 2015, Ei R2015:03, s. 4. Styrning, ansvarsfördelning och roller järnvägslagen, vilket de inte gör.