sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — sou 2015 72 d1 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel Slutbetänkande av , KEX SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdraget att utreda den framtida svenska export- kontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (direktiv 2012:50). Enligt direktivet skulle uppdraget i sin helhet redovisas . Genom tilläggsdirektiv förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till (direktiv 2014:148). Genom ytterligare tilläggsdirektiv förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till (direktiv 2015:32). Utredningsuppdraget har bestått av två huvudsakliga delar. En del avser den övergripande frågan om en skärpt exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater och därtill hörande delfrågor. Den andra delen avser frågan om ett effektivare sank- tionssystem i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produk- ter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Kom- mittén har i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) behandlat frågan om sanktioner. I förevarande betänkande – vilket utgör kommitténs slutbetän- kande – redovisar kommittén sitt förslag till frågan om en skärpt exportkontroll av krigsmateriel med därtill hörande delfrågor. Upp- draget i denna del har varit att lämna förslag till ny krigsmateriel- lagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot ”icke-demo- kratiska” stater. I uppdraget har ingått att bl.a. undersöka andra sam- arbetsländers exportkontroll av krigsmateriel till icke-demokratiska stater, att utreda konsekvenserna för bilaterala relationer samt påverkan på säkerhets- och försvarspolitik av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater samt att överväga vad som bör betraktas som följdleveranser. har vidare ingått att bl.a. utreda om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte och om möjligheten att öka öppen- heten och transparensen inom exportkontrollen av krigsmateriel. förordnades riksdagsledamoten (M) att vara kommitténs ordförande. Som ledamöter i kommit- tén förordnades per riksdagsledamöterna (S), numera talman, (tidigare Ceballos) (MP), nu- mera EU-parlamentariker, (SD), (S), (C), (M), (V), (KD), (M), (S) och (FP). valdes till talman . I sam- band med det upphörde att delta i kommitténs arbete. I beslut entledigades från upp- draget som ledamot. Entledigandet hade verkan . förordnades tidigare utrikesministern (S) att vara ledamot och vice ordförande i kommittén. Som sekreterare anställdes avdelningschefen , , och hovrättsassessorn , . –har också strategiske rådgivaren varit sekreterare. Kommittén sammanträdde första gången , och detta möte var startdatumet för det egentliga utredningsarbe- tet. Kommittén har antagit namnet , förkortat KEX (UD 2012:01). Vid betänkandet har fogats en reservation av . Vidare har fogats särskilda yttranden av respektive av . Ett gemensamt särskilt yttrande har fogats av , , , , och . Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Skärpt export- kontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72). Utredningsuppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd ........................................................... 1.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) ............ 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... 1.4Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ........................................................... 1.5Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ........................................................... Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500)....... Utredningsuppdraget och dess genomförande............... Det övergripande uppdraget .................................................. Uppdragets två delar ............................................. Frågeställningar utanför direktivets uppdrag ...... Den politiska bakgrunden till uppdraget ............................ Ett centralt begrepp.............................................................. Innebörden av ställningstaganden .................... Hur har kommittén arbetat ................................................. – ny författning............................................................ – ny författning............................................................ – internationell vapenhandelskonvention .................. – ny författning............................................................ – ny författning............................................................ – tillståndspliktigt att tillhandahålla ........................... – ny författning............................................................ – statsministerns interpellationssvar .......................... – nya riktlinjer presenteras.......................................... – ny författning............................................................ – ny författning............................................................ – ny författning............................................................ – strategiska produkter, ny författning ...................... – gällande krigsmateriellag, ny författning ................ – inrättandet av ISP ..................................................... – strategiska produkter, ny författning ...................... – utredning om följdleveranser................................... – Produkter med dubbla användningsområden, ny – KRUT, en översyn av – FN:s vapenprotokoll................................................. – Överföringsdirektivet, en harmonisering inom EU (ICT) .............................................................................. – Vapenhandelsfördraget (ATT) ................................ Riktlinjerna – ett komplement till författningarna ............. Riktlinjernas juridiska status................................. Riktlinjernas inverkan på tillståndsprövningen ... EU samarbetets inverkan...................................................... EU:s uppförandekod för vapenexport ................. Den gemensamma ståndpunkten ......................... Exportkontrollprocessens olika steg.................... Krigsmateriel – vad omfattas av begreppet? Tillståndsprövningen i praktiken......................................... Utgångspunkt för prövningen ............................. Handläggningen hos ISP ...................................... Överlämnande av ärenden till regeringen ............ Möjlighet till överprövning.................................................. 5.6Öppenhet och transparensen i gällande ISP:s löpande redovisningar ................................. ISP:s redovisningar till regeringen ....................... Regeringens årliga skrivelse till ........... 5.6.4Regeringens rapportering till internationella Försvarsindustrin och dess marknad .......................... Verksamhetsområden m.m . .................................. Svensk försvarsindustri i siffror ........................... Den europeiska dimensionen............................................... Pågående diskussion om offset Synen på offset inom EU Korruption .....................inom internationell vapenhandel Krigsmaterielexport ...........................och import i världen export till vissa regioner ......................... En politik i förändring – synen på försvarsindustrin 8.2Förändringarar av försvarsindustrins roll och betydelse Regeringens årliga skrivelse till ............ Politik för global utveckling ................................. 8.3Försvarsindustrins betydelse för Försvarsmaktens 8.4 Förändring av säkerhetspolitiska linje .................. 8.4.3Påverkan på försvarsindustrin och den förändrade synen på behovet av Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk..... Den framförda kritiken ........................................................ Kritik mot tillämpningen ...................................... Kritik mot bristande öppenhet, transparens och möjlighet till ansvarsutkrävande.................... Vad är en följdleverans? Typer av följdleveranser ....................................................... Tillståndsprövningen av en ansökan om följdleverans....... ISP:s redovisning avseende avslag av ärenden rörande Demokrati och icke-demokrati................................... Vad är demokrati? Typer av icke-demokratiska system .................................... Internationell rätt och demokrati ........................................ 12.6.2 och demokrati ..................... 12.6.3 Demokrati och mänskliga rättigheter .................. Går det att objektivt avgöra en stats demokratiska 12.7.4Är demokratimått ett tillförlitligt sätt att bedöma en stats demokratiska status? Frågor och förslag, en översikt .................................. Frågeställningar att besvara .................................................. Förslag till införande av demokratikriterium i En stats demokratiska status ................................................ Aspekter att beakta vid tillståndsprövningen avseende en stats demokratiska status................................................. Utformningen och tillämpningen av ett Kommitténs förslag gällande följdleveranser............... Förslag till regel om följdleverans........................................ Presumtionen att bevilja tillstånd för följdleveranser Förslag om vad som ska utgöra en följdleverans ................ 15.4.3Leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljad utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd ............................ Leveranssäkerhetsgarantier från staten ................ Bedömda effekter av förslaget .............................. 15.5 Beaktande av tidsaspekten vid bedömningen av Utformningen av exportkontrollregelverket för Skäl för att anta nya riktlinjer .............................................. Förändrade utrikespolitiska förutsättningar ....... 16.4.2 Nya internationella förpliktelser och Förändringar i säkerhets- och Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer........ 16.5.1 Grundläggande principer för exportkontrollen 16.5.2 Ovillkorliga hinder – internationella 16.5.3 Internationella åtaganden – kriterier som beaktas i tillståndsprövningen .............................. 16.5.4 Villkorliga hinder – nationella åtaganden att beakta i tillståndsprövningen................................ Kommitténs förslag till ökad öppenhet och Förslag till ökad öppenhet och transparens........................ 17.4 Ökad öppenhet och transparens gentemot allmänheten ... 403 Månatlig redovisning av beviljade tillstånd.......... 17.4.3Redovisning av krigsmaterielexport avseende små och lätta vapen samt följdleveranser............. 17.5 Ökad öppenhet och transparens gentemot ....... 17.5.1Redovisning av information som omfattas av Ökad öppenhet och transparens i Möjliga ................effekter av en skärpt exportkontroll Den föreslagna skärpningens påverkan på den svenska 18.3.3Konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning samt internationella Påverkan på möjligheten att delta i internationella insatser för fred och säkerhet............................................... En ny krigsmateriellag.............................................. Kommitténs uppdrag i denna del......................................... Skäl för en ny lag................................................................... Utformningen av en ny lag................................................... 19.3.1 En förändrad benämning på lagen ........................ 19.4.3 Författningar som saknar hänvisning................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Vilka berörs av förslagen ...................................................... Behov av resursförstärkning med anledning av Ekonomiska konsekvenser och finansiering av Konsekvenser för staten ....................................... 21.4.2 Konsekvenser för företag och enskilda................ Ekonomiska konsekvenser för ekonomin i stort och andra samhällsekonomiska effekter..................................... Effekter på handelsbalansen ................................. 21.5.2 Effekter på samhällsutveckling och 21.5.3 Möjlig påverkan på innovation och Förslag till lag om kontroll av krigsmateriel och av Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) .......... Förslag till lag om ändring av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.................................. 22.4Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ......................................................... Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott......................................................... Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500) .... Reservation och särskilda yttranden ................................... Bilaga 5 Hearing ...................................... Bilaga 6 Seminarium ................................ DEL 2, bilagor Den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll för och ........................................ Mellan demokrati och diktatur (demokrati ur ett statsvetenskapligt perspektiv) ..................................... (demokrati ur ett folkrättsligt perspektiv) ................. Options for increasing the openness and transparency of ’s arms exports and arms Current trends in the international arms trade and Penalties for export control offences for dual-use and export control law: a comparative overview of exportkontrollsystem 2014 – ett system i förändring ...................................................... Swedish arms export control regulations impact FMV:s syn på konsekvenser av en skärpt exportkontroll för svensk försvarslogistik ................. Kompletterande yttrande från FMV ........................... Bilaga 20 Försvarsmaktens syn på vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för svensk Bilaga 21 Kompletterande yttrande från Försvarsmakten ......... Bilaga 22 FXM:s syn på vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga Säkerhets- och försvarsföretagen................................. Yttranden från kommuner och universitet Bilaga 34 Gemensamt yttrande: , , Bilaga 35 Gemensamt yttrande i samband med hearing: Amnesty, , Internationella och frihet, Svenska Bilaga 36 för fred och Bilaga 40 kristna råd..................................................... Bilaga 45 Gemensamt yttrande i samband med föredragning inför KEX: Amnesty, , Internationella och frihet, Svenska fredsrörelsen och Transparency international .......... Bilaga 46 Kompletterande synpunkter från ... (SOU 2005:9) Produkter med dubbla användningsområden (Dual-use) Politik för global utveckling hemställde att regeringen skulle åter- komma med förslag till ny krigsmateriellagstiftning, i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokra- tiska stater.1 Regeringen beslutade om utrednings- direktiv (direktiv 2012:50) samt att sammankalla en parlamentarisk kommitté bestående av representanter från samtliga riksdagspartier. Kommitténs övergripande uppdrag är att göra en översyn av ex- portkontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag på hur kon- trollsystemet bör utformas . I uppdraget ingår att: Utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredning- en är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Föreslå de överväganden som bör göras för att fastställa om en stat är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmate- riel ur . Utreda på vilket sätt en skärpning av exportkontrollen ska göras gentemot icke-demokratier. Utreda konsekvenserna om exportkontrollen skärps gentemot icke-demokratiska stater, t.ex. förslagets påverkan på bredare bilaterala relationer. Pröva vad som bör betraktas som följdleveranser. 1 Betänkande 2010/11:UU3 och rskr 2010/11:261. Undersöka och kartlägga andra samarbetsländers exportkontroll- system och då särskilt deras exportkontroll gentemot icke-demo- kratiska stater. Utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen. Analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska för- ändras i klarläggande syfte. redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska rikt- linjerna för krigsmaterielexport och politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats . Härutöver har kommittén haft i uppdrag att utreda lämpligheten av att införa sanktionsavgifter i krigsmateriellagen och i lagen om kon- troll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Kommittén redovisade detta uppdrag i delbetänkandet Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (SOU 2014:83) som presenterades . Vad avser uppdraget att redovisa praxisutvecklingen m.m. har kommittén vänt sig till () och bett myndigheten redogöra för dessa förhållanden. Det saknas skäl för kommittén att vid sidan om den redovisning som ISP gjort göra en egen redovisning, vilken i huvudsak skulle bygga på myndighetens redovisning. I denna del har kommittén därför valt att presentera ISP:s redovisning i sin helhet som en bilaga i be- tänkandet. har av säkerhets- och försvarspolitiska skäl en inhemsk för- svarsindustri. Industrin är beroende av den svenska statens tillåtelse för sin verksamhet eftersom det krävs tillstånd bl.a. för att tillverka, tillhandahålla och exportera krigsmateriel. En förutsättning för att sådant tillstånd ska lämnas är att den svenska staten har ett säker- hets- och/eller försvarspolitiskt behov av att tillstånd lämnas. Sedan har utförsel av krigsmateriel varit för- fattningsreglerad i . Över tiden har den statliga kontrollen utvecklats, anpassats och skärpts. Skärpningarna har skett dels genom att antalet produkter som kontrollerats ökat, dels genom att det ställts högre och högre krav för att erhålla tillstånd. Avseende begreppet exportkontroll kan det konstateras att begreppet inbegri- per mer än enbart övervakning och prövning av den faktiska ut- förseln, dvs. då produkter och kunskap förs ut ur riket. Export- kontroll inbegriper alla de prövningar och övervakningsåtgärder som vidtas under produkternas hela livscykel – från tillverkning, via gränspassage, till efterkontroll hos mottagaren – såväl inom riket som utanför dess gränser. Det yttersta syftet med exportkontrollen av krigsmateriel kan sägas vara den politiska strävan att säkerställa att den krigsmateriel som förs ut ur går till för oss accep- tabla mottagarländer. Av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl har valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel. Utvecklingen har i den svenska lagstiftningen avspeglat sig genom ett allt strik- tare regelverk. Exportkontrollen av krigsmateriel omfattar, utöver export av krigsmateriel, bl.a. tillverkning av krigsmateriel, tillhanda- hållande av krigsmateriel och vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. av krigsmateriel. Kontrollen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Gällande exportkontrollregelverk avseende krigsmateriel var det regeringen som prövade alla tillståndsärenden. prövas nära på alla ärenden av förvaltningsmyndigheten . ISP är en enrådsmyndighet, vilket innebär att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Regeringen har dock kvar att pröva prejudicerande ärenden och ärenden av särskild vikt för att därigenom kunna styra praxisutvecklingen samt att anpassa den till växlande säkerhets-, försvar- och utrikespolitiska krav. I vissa ärenden inhämtar ISP Ex- portkontrollrådets (EKR) synpunkter. EKR är ett parlamentariskt rådgivande organ för exportkontrollfrågor. Rådet utses av reger- ingen och består av ledamöter som representerar samtliga partier som finns representerade i . De rekommendationer som EKR lämnar för hur ett visst ärende bör bedömas är inte bindande för ISP eller regeringen. Det är ISP:s generaldirektör som avgör vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen för beslut samt i vilka ärenden som EKR ska rådfrågas. Regeringen kan besluta att vissa typer av ärenden alltid ska överlämnas till regeringen, t.ex. att ärenden rörande en viss angiven stat eller region alltid ska över- lämnas. Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverk- ning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för läm- nande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Av lagen följer också att sådan verksamhet får bedrivas om tillstånd därtill lämnas. Enligt krigsmateriellagen får tillstånd endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Bestämmelsen utgör den grundlägg- ande förutsättningen för tillståndsprövningen och anger vilken in- riktning prövningen ska ha. Bestämmelsen infördes i lagen i sam- band med att ISP inrättades . Av den proposition som ledde fram till bildandet av ISP framgår att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden ska fälla utslaget vid prövningen i ärendena och att detta säkerställs genom införandet av nämnda bestämmelse i lagen. Lagen innehåller, utöver denna övergripande bestämmelse, inte några ytterligare anvisningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Vägledning för prövningen av om tillstånd ska medges för utförsel finns dock att hämta i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som återfinns i förarbetena till krigsmateriel- lagen.2 Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vi- dare beaktas i tillståndsprövningen kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och som förbundit sig att följa. Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och vill- korliga hinder. De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder ex- port, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Av riktlinjerna följer att sådana hinder före- 1991/92:174 s. Riktlinjerna har godkänts av . betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61. ligger och att tillstånd inte får beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som tillträtt, om detta skulle strida mot beslut av eller om detta skulle strida mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Övriga utrikespolitiska hinder som följer av riktlinjerna består av de s.k. villkorliga hindren. Ett sådant hinder föreligger om det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten, om staten har väpnade inre oroligheter eller befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller om det föreligger en sådan risk. När ett villkorligt hinder är för handen föreskriver riktlinjerna att tillstånd inte bör beviljas. I ären- den där det inte föreligger ovillkorliga hinder ska en totalbedöm- ning göras där hänsyn tas till alla för ärendet betydelsefulla om- ständigheter.