sou · H3B3101 · 2015-12-09 00:00:00 — Ett problem med produktivitetsmåttet inom offentligt finansierad verksamhet är dock att det inte alltid ger någon närmare information om kvaliteten på tjänsterna. Även om utvecklingen av verksamhets- och kostnadsstatistik utvecklats kraftigt , finns fortfarande betydande brister i tillgång på data vad gäller kopplingen till levererad kvalitet. Försök har gjorts att komplettera produktivitetsmåtten med kvalitetsmått. I en (Arnek 2014) konstateras att det finns svaga samband mellan kostnader per prestation och kvalitet. Rapporten pekar på brister i tillgången på Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? data som gör att det är svårt att göra kvalitetsjusterade analyser av produktivitetsutvecklingen inom offentlig sektor. Användandet av produktivitetsmåttet bör därför tolkas med försiktighet. Genom att belysa produktivitetsutvecklingen i centrala delar av verksamhet försöker vi tolka hur stort kommunernas handlingsutrymme kan vara för att genomföra produktivitetsför- bättringar framöver. I följande avsnitt undersöks hur produktivi- tetsutvecklingen varit i två stora kommunala verksamheter, grundskola och äldreomsorg.45 För att få en indikation på produktivitetsutvecklingen inom har vi granskat utvecklingen av antalet grundskole- elever och utvecklingen av kommunernas kostnader. Gällande utvecklingen av antalet elever, ser vi att trenden för de senaste årens utveckling överensstämmer med den förväntade utvecklingen till 2040. Antalet elever har minskat i landsbygdskommunerna, medan de ökat i storstäderna () och i täta kommuner nära en större stad (), se tabell 4.2. 45 Tillsammans stod dessa verksamheter för av de kommunala utgifterna . Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 Indexerad förändring av antal grundskoleelever per kommungrupp 2008–2013 (index 2008=100) nära en större stad Källa: SCB, egna beräkningar. För att få en bild av hur kostnaderna utvecklats har en indexering av kostnadsutvecklingen gjorts. Kostnaderna avser hemkommu- nens bruttokostnad för och omfattar både kommunala och privata skolor.46 Av tabell 4.2 framgår att kostnaderna för ökat för samtliga kommungrupper för de aktuella åren. Kostnadsökningen har varit störst för storstadskommunerna, vilket inte är förvånande med tanke på att de också har haft en ökning av antal elever. Vi ser dock att den indexerade kostnadsökningen klart överstiger ökningen av elevantalet. Skillnaden mellan kostnadsökningen och elevunderlaget är . Vi ser däremot att kostnadsutvecklingen för i stort sett varit oförändrad i de mest avlägsna landsbygdskommunerna, trots att elevunderlaget i dessa sjunkit . Det innebär att kostnadsökningarna för grund- skoleverksamheten är högre än föränd- ringen av elevunderlaget även för denna kommungrupp. 46 Kostnad grundskola hemkommun, kr/inv. Bruttokostnad minus interna intäkter och försäljning till andra kommuner och landsting för grundskola hemkommun totalt 31/12. Avser verksamhet år 1-9 (motsvarande). Under verksamheten redovisas också köp av verksamhet för specialskola och sameskola. Avser samtlig regi (SCB 2013a). Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? Tabell 4.3 Indexerad förändring av kommunernas kostnader för 2008–2013 (index 2008 = 100), redovisning per kommungrupp Täta kommuner nära en större stad Landsbygdskommuner nära en större stad Täta kommuner avlägset belägna Anm.: Indexeringen är gjord i löpande priser Källa: SCB räkenskapssammandrag och egna beräkningar. Med tanke på den korta tidsperioden som redovisats ovan bör en viss försiktighet iakttas vad gäller slutsatser av kostnads- och produktivitetsutveckling inom . Vi ser att kostnads- ökningarna regelmässigt överstiger de demografiskt betingade förändringarna, för såväl växande som krympande kommuner. Dessa iakttagelser stöds även av andra undersökningar som försökt mäta produktivitetsutvecklingen i ett längre tidsperspektiv (SKL 2014 och Arnek 2014). En av förklaringarna till att kostnaderna ökar mer än vad som kan förklaras av demografriska faktorer, kan vara att en relativt stor del av verksamheten är låst i fasta kostnader. För kommuner med befolkningsökning kan ett ökat elevunderlag innebära ”tröskel- effekter” som uppkommer när eleverna inte får plats i de befintliga skolorna. Vid ett visst tillkommande elevunderlag uppstår då investeringsbehov i nya lokaler (med krav på ny eller utökad personal). För de mindre landsbygdskommunerna innebär de långa avstånden hinder för att rationalisera verksamheten, även om eleverna skulle kunna samlokaliseras i färre skolor. Här uppstår merkostnader genom nödvändigheten av att driva mindre skolor med halvtomma klasser. Resultaten visar att kostnadsutvecklingen varit relativt stabil och att det inte finns någonting som tyder på att det skett betydande produktivitetsförbättringar inom . Tvärtom är mönstret att kostnadsökningarna ligger klart över vad som förklaras av demografiska förändringar. Vi får dock komma ihåg vad som betonades inledningsvis; att produktivitetsförändringar Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 inom den offentliga sektorn måste tolkas med viss försiktighet. Det finns en relativt stor osäkerhet kring vad dessa kostnads- förändringar står för. Måttet säger inte något om kvaliteten på tjänsterna och det kan inte heller fånga om förutsättningarna förändrats eller att resursbehoven ökat på annat sätt än vad som fångas av demografiska faktorer. Vi är ändå av uppfattningen att detta indikerar just svårigheter med att påverka produktivitets- förbättringar och kostnadsutvecklingen inom skolan, vilket i sin tur sätter ramarna för kommuners handlingsutrymme och möjlig- heter att själva påverka och anpassa kostnaderna till nya förut- sättningar. För att få ett mått på möjligheterna att öka produktiviteten inom den kommunala äldreomsorgen undersöks hur utvecklingen varit avseende omfattningen av vård- och omsorgstjänster samt kostnader . Tabell 4.4 Andel av befolkningen med beviljad hemtjänst i ordinärt boende eller boende i särskilt boende, samt andel som varit mottagare av hälso- och sjukvård som kommunen ansvarar för, procent Invånare 65+ i som var beviljade hemtjänst i ordinärt boende eller bodde permanent i särskilt Invånare 65+ som varit mottagare av hälso- och sjukvård som kommunen ansvarar för enl. 18 § HSL (hemsjukvård) Källa: SKL, Kolada. Som tabell 4.4 visar har andelen av befolkningen som beviljats hemtjänst i ordinarie boende eller som bott permanent i särskilt boende minskat. Detta kan i stort sett helt förklaras av att andelen äldre som bor i särskilt boende har minskat kraftigt . bodde av den äldre befolkningen permanent i särskilt boende, medan det 2012 endast var Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? (Arnek 2014). Det har med andra ord skett en förskjutning från särskilt boende till omsorg via hemtjänst. I tidigare kapitel framgick att antalet äldre ökar i hela landet, som tabell 4.4 visar att andelen som är beviljad hemtjänst i ordinärt boende, eller som bor i särskilt boende, minskar. Det innebär att antalet vårdtagare i stort sett varit oförändrat –2012. var cirka 253 000 invånare beviljade hemtjänst i ordinärt boende, eller bodde permanent i särskilt boende. var motsvarande siffra 251 000. Likaså har antalet personer som varit mottagare av hälso- och sjukvård i hemmet varit i stort sett oförändrat –2012 (SKL, Kolada). Av tabell 4.5 framgår att kommunernas kostnader har ökat med (löpande priser) under motsvarande år. Vi kan se att antalet äldre ökat lika mycket. Något förenklat skulle därför kunna sägas att kostnaderna för kommunernas äldreomsorg inte ökat mer än vad som följer den demografiska utvecklingen. En del insatser kan därför ha lett till mer kostnadseffektiva lösningar. Det skulle kunna vara ett tecken på att produktiviteten utvecklats mer positivt för den kommunala äldreomsorgen, jämfört med andra kommunala verksamheter där kostnadsutvecklingen historiskt varit högre än vad som förklaras av den demografiska utvecklingen. Med hänsyn till den trend av minskande andel av befolkningen som är beroende av äldreomsorgsinsatser kan man dock ifrågasätta om det skett någon produktivitetsutveckling inom den kommunala äldreomsorgen. Trenden synes vara att de äldre helt enkelt är piggare . En allmänt förbättrad folkhälsa innebär att färre äldre är i behov av äldreomsorg. Det kan finnas flera förklaringar till utvecklingen som beskrivs i tabellerna. En av förklaringarna som nämnts är att många invånare omfattades av omsorgsinsatser trots att omsorgs- behoven kanske inte var så stora (SKL 2014). Det kan därför exempelvis handla om ändrade prioriteringar som bidrar till att andelen omsorgstagare minskat. Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 Kostnad för äldreomsorg, antal äldre och antal äldre med hemtjänst eller i särskilt boende 2008–2012, Anm.: Avser invånare eller äldre. Kostnaderna avser bruttokostnad minus interna intäkter och försäljning till andra kommuner och landsting avseende vård och omsorg enligt SoL/HSL. Källa: Kolada, SCB. Vi kan se att kostnaderna ökat och att det inte finns några tydliga positiva tecken på att det har skett produktivitetsförbättringar, förutsatt att insatserna inte är mer kvalitativa eller mer omfattande än . Det finns på så sätt inte mycket som talar för att det skulle vara enkelt att påverka produktiviteten inom dessa verksamheter. Kommunernas möjlig- heter att själva öka produktiviteten inom den kommunala kärn- verksamheten kan därför ifrågasättas. Det leder oss också till att utgå ifrån att kommunernas handlingsutrymme och möjligheter att hantera tuffare demografiska utmaningar egentligen är mer begränsat än vad som lyfts fram i inledningen av kapitlet. Hur mycket kommunerna de facto själva kan lösa av framtida finansieringsproblem är givetvis en öppen fråga, men vi ställer oss frågande till att lägga det mesta av ansvaret på kommunerna för hur det ska hanteras. 4.3.2Vad kan kommunerna göra i samverkan med andra? Givet att framskrivningen stämmer och att vi kommer att få en tilltagande polarisering mellan små och stora kommuner i landet, blir det svårare att trovärdigt argumentera för att kommunerna kommer att få bättre möjligheter till samverkan sinsemellan. Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? fungerande samverkan bygger på att de deltagande aktörerna har tillräckliga resurser för att aktivt kunna delta. Enligt en tidigare rapport från Tillväxtanalys (2011c) hämmas samverkan mellan kommuner (och mellan kommuner och regioner) av att de minsta kommunerna inte har tillräckliga resurser för att aktivt kunna delta. Det finns som sagt olika sätt att samverka mellan kommunerna och det finns risker med att samverkan inte blir tillräckligt skarp i utsatta lägen. Kommunallagen ger kommunerna legala möjligheter att driva verksamheter gemensamt med andra kommuner. I princip finns tre organisatoriska möjligheter att driva samverkan på; kommunalförbund, gemensam nämnd samt genom civilrättsliga avtal. Utvecklingen av mellankommunal samverkan har ökat över tiden. har antalet kommunalförbund ökat från 168 till 195 (Skr. 2012/13:102). De verksamhetsområden där det är vanligt förekommande med samverkan är utbildning, räddningstjänst och socialtjänst. I inland är det mindre förekommande med samverkan, vilket delvis kan förklaras av långa avstånd (Fi 2003:02, 2006). Ökad samverkan mellan kommuner kan vara effektivt på så sätt att man kan dela kostnader och kompetens. Rekrytering av personal kan underlättas, genom möjligheten att erbjuda fler heltidstjänster. Samverkan innebär vissa nackdelar. En nackdel är att det skapar oklarheter i mandat och ansvars- utkrävande. Det kan också vara svårt att realisera effektiviserings- möjligheter när samverkan bygger på olika typer av förhandlingar mellan de parter som samverkar. Kostnadseffektiva lösningar kan vara svåra att realisera om de skulle medföra för stora nackdelar för någon av de ingående parterna, ex. i form av tappade lokala arbets- tillfällen. Samverkansmodellen blir också tidskrävande då den bygger på förhandlingslösningar. Flernivåsamverkan kan avse såväl samverkan mellan olika nivåer i samhället (vertikal samverkan) som mellan privata och offentliga aktörer (horisontell samverkan). Förhoppningen är att ett stärkt flernivåsamarbete kan frigöra mer resurser. Även om fenomenet inte är nytt för svenska förhållanden har det fått något av en Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 Inom den regionala tillväxtpolitiken har det länge pratats om vikten av ökad sektorsamverkan och att söka samarbeten med civilsamhället och privata aktörer. Flernivåsamverkan kan bidra till att kommuner får viktiga impulser till förbättring och bättre helhetslösningar, men det finns många praktiska problem och effektiviteten kan i många fall ifrågasättas. En tidigare publicerad rapport från Tillväxtanalys (2014b) visar att det finns svårigheter att få flernivåsamverkan att fungera i praktiken. Rapporten pekar på ett antal problem, såsom att samverkan mellan stora och små kommuner kan vara problematiskt. Ytterligare en komplikation kan vara att olika aktörer, i första hand kommuner och regioner, har olika mandat och olika ansvarsförhållanden. Det kan finnas konkurrens- situationer som inte blir tydliga och försvårar genomförandet i praktiken. Systemet innebär i så måtto inbyggda målkonflikter vilka också försvårar samverkan i praktiken. Det regionala mandatet är relativt oklart i relation till den lokala och nationella nivån. Det är en systemsvaghet som inte underlättar möjligheterna till samverkan. I skarpa lägen och när tuffare beslut ska tas finns det risker med att genomförandet varken blir skarpt eller effektivt. Rapporten pekar på att den svenska regionala nivån generellt är relativt svag i fråga om formella befogenheter och ledarskap, vilket kan innebära svårigheter när det gäller att utveckla samverkan vidare med främst den kommunala nivån. En tydlig slutsats från rapporten är att en fruktbar samverkan förutsätter att de ingående aktörerna har tillräckliga resurser och kapacitet för att fullt ut kunna delta. Bilden är att många kommuner har för begränsade resurser för att detta ska kunna vara möjligt, vilket i sin tur innebär ökad fragmentisering mellan starka och svaga kommuner. Om denna fragmentisering fortgår och skapar allt fler icke-likvärdiga kommuner kommer pressen på utökad samverkan att tillta. Frågan är hur länge det kommer att vara effektivt med samverkanslösningar i relation till att påverka själva kommunstrukturen. Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? Innovativa och kostnadseffektiva lösningar En möjlighet att hantera utmaningarna kan vara att ny teknik ut- vecklas och används i ökad utsträckning i verksamheten. Inom exempelvis kan vi på basis av framskrivningarna anta att vissa elever kan komma att få ohållbart långa avstånd till närmaste skola, om avfolkningen leder till att vissa glesbygds- kommuner tvingas lägga ner verksamheten. Genom ökad användning av distansundervisning skulle avstånden åtminstone delvis kunna överbryggas, t.ex. genom att använda distansunder- visning eller för vissa ämnen. På så sätt kan det också öppnas upp för mer kostnadseffektiva lösningar. Ny teknik och innovativa lösningar inom äldreomsorgen skulle också kunna öppna för mer kostnadseffektiv verksamhet, exempelvis genom utvecklade system som sätter brukaren i kontakt med äldreomsorgspersonal. Vilket genomslag teknikutvecklingen kan få för välfärdstjänsterna är dock svårbedömt. Alla kommuner arbetar med strategier och planer där kommunens framtidsfrågor behandlas. Ofta uttrycker strategierna och planerna en utvecklingsvilja som inte alltid går ihop med den historiska utvecklingen, särskilt för kommuner som minskar i befolkning. Exempelvis har Syssner (2014) i en studie pekat på att beslutsfattare uppfattar demografin som en viktig planeringsförut- sättning, men att man ogärna pratar om det faktum att befolkningen minskar. En viktig slutsats i studien är att få kommuner tycks formulera en strategi eller samlad politik för hantering av de utmaningar som följer av minskande befolkning. I stället utformar man strategier för tillväxt, eftersom det är i lokal och regional utvecklingspolitik. Frågan om negativ befolkningstillväxt är politiskt känslig och det är en svår utmaning för kommunerna att ha befolkningstillväxt som mål, som man måste planera för befolkningsminskning och minskande verksamhet. I studien pläderas i stället för att s.k. lokal anpassningspolitik bör utvecklas. Det handlar om en politik som formulerar och preciserar de insatser som man ämnar göra för att Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 anpassa sig till minskande befolkningstal och nya ekonomiska förutsättningar. 4.4Ökat behov av långsiktiga lösningar De möjligheter och problem som diskuterats ovan lyfter frågan om kommunerna själva, eller i samverkan med andra, har tillräckliga resurser och möjligheter för att möta de ökade utmaningarna. Särskilt relevant är frågan hur de små avlägsna landsbygds- kommunernas långsiktiga förutsättningar ser ut för att kunna leverera välfärdstjänster. Här finns sannolikt behov av mer lång- siktiga lösningar, dvs. lösningar som fokuserar på organisatoriska och institutionella faktorer eller tekniska alternativ som kan lindra framtida regionala obalanser. Troligen behöver de små landsbygds- kommunerna på ett tydligare sätt ingå i ett större sammanhang som gör det lättare för dem att få tillgång till resurser och specifik kompetens. Problemen består dels av förväntade ökade ekonomiska svårig- heter, dels av svårigheter att rekrytera arbetskraft med rätt kompetens (se vidare kapitel 6). Det har i andra undersökningar (ex. RKA 2006) ifrågasatts att små kommuner generellt skulle ha sämre ekonomi än större. Den demografiska påverkan på den kommunala ekonomin skulle därmed kunna vara överdriven. I följande avsnitt granskar vi närmare om det finns något som ändå talar för att de små kommunerna står inför större utmaningar än större kommuner framöver och att vi på så sätt behöver överväga mer långsiktiga lösningar. Höga nettokostnader och fortsatta förväntade kostnadsökningar för avlägsna kommuner I kapitel 3 framgick att landsbygdskommunerna generellt hade högre nettokostnader per invånare än storstadskommunerna 2013. Enligt framskrivningarna förväntas dessa nettokostnader öka i snabbare takt hos landsbygdskommunerna än i stor- stadskommunerna. Denna bild kompletteras nedan med beräkningarna från de tre senaste årens resultat enligt räkenskapssammandragen. Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? Sämre ekonomiskt resultat i mindre och avlägsna landsbygds- kommuner Som framgår av figur 4.2 har storstadskommunerna betydligt starkare ekonomiskt resultat per invånare än avlägsna landsbygds- kommuner har. Skillnaden är relativt stor; från ett genomsnittligt positivt resultat för de mest avlägsna landsbygdskommunerna med per invånare till per invånare för stor- stadskommunerna. Figur 4.2 Genomsnittligt resultat (före extraordinära poster) per kommungrupp 2011–2013, kronor per invånare Källa: Kolada och egna beräkningar. Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 Högre skattesatser i avlägsna landsbygdskommuner Skattesatsen kan användas som en grov indikator på hur välmående en kommun är. Givet att kommunerna i grova drag producerar välfärdstjänster med jämförbar kvalitet, har en kommun med lägre skattesats ett bättre utgångsläge än kommuner med högre skatte- satser. Med utgångspunkt från att de flesta kommuner är ovilliga att ta ut högre kommunalskatter än nödvändigt kan skattesatsen säga något om möjligheterna att driva effektiv verksamhet. En jämförelse av skattesatser visar att de kommuner som då hade de högsta skattesatserna fanns i kategorin mycket avlägset belägna landsbygdskommuner, se tabell 4.6. Täta kommuner nära en större stad Landsbygdskommuner nära en större stad Täta kommuner avlägset belägna Källa: SCB. Det skiljer i skattesats mellan storstads- kommunerna och de mycket avlägset belägna landsbygdskommu- nerna. Det generella mönstret avseende den nuvarande skatte- kraften är att skattesatsen följer graden av centralitet. Hög centralitet innebär generellt lägre skattesats, medan kommuner med låg centralitet oftare har högre skattesatser. Variationer i skattesats påverkas av skatteväxlingar som genomförts mellan kommuner och landsting, vilket skulle kunna vara en potentiell förklaring till de skillnader som kan observeras. Enligt en tidigare sammanställning av Statskontoret (2012) kan dock skatteväxlingar förklara som mest i skillnad i kommunalskatt. Det kommunalekonomiska systemet ska utjämna för just sådana förhållanden, dvs. strukturella faktorer som inte är påverkbara för de enskilda kommunerna men som medför merkostnader i den kommunala verksamheten. Tabell 4.6 visar dock att det finns ett Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? strukturellt mönster där landsbygdskommunerna har avsevärt högre skattenivå för att kunna finansiera sin verksamhet, trots en omfattande utjämning genom det kommunalekonomiska utjäm- ningssystemet. I en studie från (2011) har förkla- ringar till olika kommunalskatter undersökts. I studien har skatt- ningar gjorts avseende kommunernas effektivitet och servicenivå och hur sådana skillnader kan förklara skillnader i skattesats. Studien kommer fram till att det inte finns stöd för att skillnader i service och effektivitet förklarar skillnader i skattesatser annat än på marginalen. Sambandet mellan nettokostnader och strukturkostnader En jämförelse mellan framräknade strukturkostnader och faktiska redovisade nettokostnader indikerar att de faktiska redovisade nettokostnaderna är systematiskt högre för landsbygdskommu- nerna än för storstäderna. Figur 4.3 Skillnad mellan faktisk redovisad nettokostnad och beräknad strukturkostnad 2013, kronor per invånare Källa: SCB. Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 Att de framräknade strukturkostnaderna inom det kommunal- ekonomiska utjämningssystemet understiger de faktiska redovisade nettokostnaderna följer det förväntade mönstret eftersom systemet enbart ska utjämna för strukturellt betingade kostnader för obligatoriska verksamheter. Det kan dock antas att kommunerna också lägger in politiska mål och avvägningar för verksamheten som påverkar kostnaderna. Det kan exempelvis handla om med- vetna (högre) kvalitetsmål och/eller politiska prioriteringar såsom bibehållande av små skolor. Som figur 4.3 indikerar, kan det dock finnas systematiska skillnader till landsbygdskommunernas nackdel. En tänkbar förklaring skulle kunna vara att landsbygdskommu- nerna har ”för hög” standard eller kvalitet i förhållande till sina intäkter, och att landsbygdskommunerna därmed generellt har högre kvalitet i sin verksamhet än storstadskommunerna. Om så är fallet, är det inte konstigt att jämförelsen pekar på att netto- kostnaderna generellt avviker mer från strukturkostnaderna för dessa kommungrupper. Det är i princip upp till varje kommun att bestämma sin kvalitetsnivå (utifrån den minsta nivå som anges genom lagstiftning). Däremot ska inte det kommunalekonomiska systemet kompensera för skillnader i ambitions- och kvalitetsnivå. En annan förklaring skulle kunna vara att systemet för kostnadsutjämningen inte lyckas fånga alla strukturella kostnader som följer av att driva verksamhet i landsbygdskommuner med långa avstånd och litet befolkningsunderlag. Det skulle helt enkelt kunna vara så att systemet systematiskt missgynnar dessa kommungrupper. Det kan därför finnas skäl att närmare undersöka om den kommunalekonomiska utjämningen systematiskt missgynnar vissa kommungrupper samt, om så är fallet, försöka få fram orsakerna till detta. framskrivningar som presenteras i kapitel 5 och 6 visar på en mycket ojämn utveckling för kommuner och arbets- marknadsregioner. Det ser ut som att många regioners sårbarhet kommer att öka, vilket innebär att även mindre förändringar kan få stor negativ inverkan på regionernas utveckling.