sou · H3B334 · 2015-03-30 00:00:00 — Lotterilagstiftningen har sedan gammalt varit en förbudslagstiftning och det har i princip varit förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd. Det har främst varit välgörande ändamål som legat till grund för beviljade tillstånd. förordning (1844:12) angående förbud mot lotteriinrättningar samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers räkning ersattes av diverse olika förordningar. Den förordning som antogs 1939, lotteriförordningen (1939:207), och som också upphävde alla tidigare förordningar på området, sägs utgöra stommen till efterföljande och även nu gällande lotterilagstiftning. Denna förordning utgjorde med andra ord den första samlade författningen på området. En ny lotterilagstiftning trädde i kraft genom lotterilagen (1982:1011). Denna lag byggde till stor del förordning men eftersom den tillkommit i en helt annan tid innehöll den relativt omfattande förändringar. Den nu gällande lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft . Lagen är förhållandevis omfattande och detaljrik och utgångspunkten vid lagens tillkomst var att så uttömmande som möjligt reglera förutsättningarna för att anordna lotterier och därmed minska utrymmet för regerings- och myndighetsföreskrifter (prop. 1993/94:182, s. 50). Grundtanken är att behållningen av lotterierna ska tillfalla staten och folkrörelserna. Därför har tillstånd i huvudsak endast lämnats till statliga bolag (, och Tipstjänst), till bolag med statligt inflytande (ATG) samt till ideella föreningar som har till Svensk lotterilagstiftning och spelmarknad SOU 2015:34 huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål (t.ex. Miljonlotteriet). Lagen innehöll flera nyheter i förhållande till lag, bl.a. höjdes vinstbeloppen för penningvinster i folkrörelsernas lotterier, en ny automatform tilläts, värdeautomaten, och bytte namn till Lotteriinspektionen. I samband härmed förstärktes också myndighetens ansvarsområde och dess resurser. Lotteriinspektionen fick överta tillståndsgivningen avseende lotterier och spel utom lokala och regionala lotterier samt bingospel. Tillståndsgivningen avseende och låg dock kvar på regeringen. Lagstiftningen om spel utgörs av dels nämnda lotterilag, dels kasinolagen (1999:355). Som ovan nämnts är lotterilagstiftningen en förbudslagstiftning och alla lotterier kräver således tillstånd. Lagstiftningen ska vara ett stöd för att genomföra de svenska målen för spelpolitiken. Dessa är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen värnas genom att efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Ambitionen är bl.a. att motverka ett överdrivet spelande som kan leda till spelberoende och därigenom uppnå ett av målen inom folkhälsoområdet som är att minska skadeverkningar av överdrivet spelande. Det är således förbjudet att anordna ett lotteri utan tillstånd, liksom att främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri (38 § lotterilagen). Enligt 52 § kan föreläggande eller förbud vid vite meddelas vid överträdelse av t.ex. främjandeförbudet. Straffbestämmelser i fråga om brott mot 38 § finns i 54 § och även i i form av regler om dobbleri och grovt dobbleri (16 kap. 14 och 14 a §§ ). Tillstånd att anordna lotterier ges av regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Det är regeringen som ger tillstånd till och . Lotteriinspektionen ger tillstånd till värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger bl.a. tillstånd till lotterier som ska bedrivas i flera kommuner inom ett län och kommunerna ger tillstånd till lotterier i respektive kommun. Svensk lotterilagstifning och spelmarknad central tillsynsmyndighet för lotterilagen. Principen är annars att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även ska utöva tillsynen över detta. och , som fått sina tillstånd av regeringen, står dock under tillsyn av Lotteriinspektionen. Utredningen går inte närmare in på kasinolagen då den inte berörs av uppdraget. 3.3Tidigare utredningar inom spelområdet Det har genomförts ett antal utredningar på spel- och lotteriområdet. Bland utredningar som resulterat i ny lagstiftning kan särskilt nämnas Lotterier och spel (SOU 1979:29) och Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel (SOU 1992:130). Dessa betänkanden ledde respektive lotterilagar. Därefter har Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50), Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) och En framtida spelreglering (SOU 2008:124) presenterats, varav de två sistnämnda utredningarna inte har lett till någon lagstiftning. Det finns därtill ett stort antal utredningar som har behandlat de svenska aktörernas förutsättningar för spel, t.ex. rörande hästsporten och folkrörelsernas spel (bl.a. SOU 1987:52 Folkrörelsernas lotterier och spel, SOU 1990:56 Skatt på lotterier och spel, SOU 1991:7 Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten och Ds 1995:61 De statligt styrda spelbolagens koncessioner och organisation m.m.). Lotteriinspektionen är – som ovan nämnts – central tillsynsmyndighet på spelområdet. Inspektionen är i huvudsak organiserad i en operativ avdelning som hanterar tillstånd och tillsyn samt en avdelning för verksamhetsstöd. För juridiska frågor finns en chefsjurist som närmast kan ses som en stabsfunktion. Chefsjuristen har tillgång till fyra jurister på halvtid. Antalet kan variera något . Dessa är organisatoriskt placerade på avdelningen för verksamhetsstöd. Vidare finns inom den operativa avdelningen för tillstånd och tillsyn en särskild arbetsgrupp bestående av tre personer som ägnar sig åt frågor om illegalt spel. Svensk lotterilagstiftning och spelmarknad huvuduppgift är att säkerställa att Lotteriinspektionens beredningar, föredragningar och beslut är lagenliga, följdriktiga och enhetliga. I chefsjuristens arbetsuppgifter ingår också bl.a. att granska koncept till styrelsens beslut och i övrigt svara för förberedelser inför styrelsemöten samt föra protokoll vid dessa möten, ta fram förslag till nya och ändrade föreskrifter, allmänna råd och anvisningar och vara utgivare för . Vid utfärdande av förelägganden beror det på svårighetsgraden hur högt upp i organisationen de förankras. Vissa ärenden föredras inför generaldirektören, andra även inför styrelsen. 3.5Omsättning på den svenska spelmarknaden Enligt Lotteriinspektionen omsatte den reglerade svenska spelmarknaden . av detta utgjordes av spel på internet. Svenska Spels omsättning låg på och ATG:s omsättning låg på . (finns ännu inte slutliga siffror presenterade). Vidare har inspektionen uppskattat att det 2013 därtill spelades för på utländska internetsajter riktade mot den svenska marknaden, dvs. hos aktörer utan tillstånd i . Dagens medielandskap och annonsmarknad genomgår mycket snabba förändringar och dessa har till stor del skett efter tidigare utredningar. Det är en utveckling som framför allt präglats av digitalisering, ökad globalisering och konvergens dvs. att olika medieformer (tv/tidningar/radio/internet) i olika avseenden smälter samman. överskrider medieinnehåll landsgränserna i stor omfattning som internationella aktörer kan nå svenska konsumenter med stor precision genom att följa deras aktivitet på internet och anpassa annonseringen efter detta. utvecklas ny teknik och nya metoder för att konsumenterna ska ta del av kommersiella budskap, t.ex. i form av produktplacering och s.k. native advertising, som innebär att redaktionellt material från annonsören publiceras i köpt medieutrymme. Svensk lotterilagstifning och spelmarknad bl.a. lett till att det numera kan vara svårare att särskilja redaktionellt material från marknadsföring. En annan trend är att annonsörerna drar nytta av det nya medielandskapet genom att satsa på digitala kanaler och egna medier. Mycket talar för att denna snabba utveckling av medielandskapet och annonsmarknaden kommer att fortsätta, vilket kan förväntas leda till ytterligare ökad konkurrens mellan svenska och utländska aktörer. Enligt Lotteriinspektionen spenderade de aktörer som har tillstånd att bedriva spel/lotterier i på marknadsföring av spel . De spelbolag som inte innehar tillstånd i spenderade på marknadsföring riktad mot . Marknadsföringskostnaderna avseende spel ökade totalt sett med jämfört med . Den största delen av dessa marknadsföringsinvesteringar avsåg tv-reklam (se Lotteriinspektionens webbplats för mer information). Spelberoendeproblematiken är i hög grad aktuell i dagens samhälle med dess snabba teknikutveckling. Spelmarknaden är tillgänglig på ett helt annat sätt än tidigare genom bl.a. möjligheten till spel i dator, surfplatta och mobiltelefon. Av rapporten om spel – uppföljande mätning (, utförd av Novus på beställning av Lotteriinspektionen) framgår att trenden går mot att färre spelar i spelbutik till förmån för spel i dator och mobiltelefon. Riskspelande och problemspelande är två ord som förekommer i sammanhanget för att ange negativa sociala, ekonomiska och hälsomässiga konsekvenser som kan bli resultatet av spelande. Enligt publikation Faktablad om Swelogs (nr 20, ) är av vuxna befolkning s.k. problemspelare. Utöver detta tillkommer , omkring 400 000 personer, som kan ses som riskspelare. Någon statistik finns ännu inte framtagen som skulle tala för att spelberoendet har ökat i takt med tillgängligheten, utan siffran ligger mer eller mindre . Däremot vet vi att spelproblem i hög grad är ett tillstånd som personer rör sig ut och in i. ersätts tre fjärdedelar av problemspelarna med nya. Svensk lotterilagstiftning och spelmarknad tillkommer 100 000 nya problemspelare ([2012] Spel om pengar och spelproblem i /10). På detta sätt är antalet som har negativa erfarenheter eller har fått negativa konsekvenser av spel mycket större än , inte minst om man räknar in anhöriga till de med spelproblem. Personer som har haft problem med spel är, tillsammans med ungdomar, troligen även mer mottagliga för marknadsföring (bl.a. Binde, [2007] En intervjustudie, R2007:17, ). Den vanligaste spelformen är lotterier. Därefter kommer nummerspel, hästar och sportspel. Nästan var tionde person som spelar bingo, poker, kasinospel och/eller spelmaskiner är problemspelare. 4.1Tidigare regler om främjandeförbud Främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri har varit förbjudet i vart fall enligt förordning (nr 36 s. 2) angående förbud mot lotterier och andra dylika företag samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers eller andra sådana företags räkning. års förordning (1939:207) innehöll ett förbud mot att på olika sätt främja deltagande i inom landet anordnat lotteri som inte var tillåtet eller i utländskt lotteri (6 §). Det främjande som avsågs var att för egen eller annans räkning utbjuda, avyttra eller på annat sätt tillhandahålla bevis om rätt till delaktighet i lotteriet eller annan handling för deltagande i lotteriet, att för egen eller annans räkning uppbära insatser i lotteriet eller förmedla insamling av insatser, att förmedla utbetalning av vinst från lotteriet samt att annars tillhandagå annan vid deltagande i lotteriet. Det var också förbjudet att ”kungöra tillhandagående”, att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande sådant lotteri som avsågs i paragrafen om det inte av omständigheterna framgick att avsikten inte var att främja deltagande i lotteriet. Bestämmelsen ansågs i princip inte tillämplig på den verksamhet som Posten (dåvarande ) bedrev. Beträffande straffrättsligt ansvar föreskrevs i 10 § att förseelse mot förordningen eller med stöd av förordningen meddelad föreskrift straffades med dagsböter eller, vid upprepad sådan brottslighet eller om omständigheterna annars var försvårande, fängelse i högst . lotterilag (1982:1011) innehöll i likhet med den tidigare lotteriförordningen ett främjandeförbud (19 §). Av paragrafen framgick att det inte var tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte var tillåtet eller i ett utom landet anordnat lotteri. I förarbetena angavs att främjandeförbudet i allt väsentligt skulle motsvara vad som hade gällt enligt lotteriförordning (prop. 1981/82:170, s. 133f.). Straffbestämmelsen i 28 § föreskrev att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnade ett lotteri dömdes till böter eller fängelse . Detsamma gällde den som bröt mot en föreskrift i lagen, t.ex. mot främjandeförbudet. Bestämmelsen som stipulerade straff för brott mot främjandeförbudet gällde således såväl utländska som olovliga svenska lotterier. lotterilag (1994:1000) överfördes främjandeförbudet till 38 § och överensstämde i sak med 19 § lotterilag (prop. 1993/94:182, s. 77f.). Av förarbetena framgick att förbudet avsåg näringsidkare och att främjandet skulle ingå i en verksamhet av ekonomisk art. Brott mot främjandeförbudet blev dock inte straffbart utan kunde endast angripas med föreläggande respektive förbud förenat med vite enligt 52 §. Bakgrunden till detta var att det av undersökningar utförda av hade framgått att det hos polis- och åklagarmyndigheter hade registrerats jämförelsevis få ärenden som gällt misstanke om brott mot 28 § lotterilag. Regeringen gjorde följaktligen bedömningen att det var tillräckligt med ett föreläggande alternativt ett förbud förenat med vite för att nå det önskade resultatet. Regeringen hade därmed ansett att angivna förfaranden inte längre borde vara kriminaliserade eftersom straffbestämmelser som inte var tillräckligt motiverade inte borde behållas (prop. 1993/94:182, s. 85f.). Detta ledde till att 54 § i dess ursprungliga lydelse inte kom att innehålla något straffansvar för den som gjorde sig skyldig till överträdelse av 38 §. konstaterades att det trots allt behövdes en kriminalisering av främjande av deltagande i lotterier anordnade utom landet riktade mot den svenska marknaden. Skälet till detta var att vitesinstitutet i dessa fall inte ansågs vara tillräckligt verkningsfullt (prop. 1998/99:29, s. 5 och 8). Som en följd ändrades lagen och främjande av deltagande i utländska lotterier kriminaliserades återigen (prop. 1998/99:29, SFS 1998:1475). Lagtexten kom att få utformningen av ett nytt andra stycke i 54 §. Kriminaliseringen omfattade dock inte främjande av deltagande i inom landet anordnade otillåtna lotterier. I sammanhanget bör nämnas att Lagrådet hade synpunkter på straffregelns överensstämmelse med EU-rättsliga bestämmelser. 4.2Nu gällande främjandeförbud i lotterilagen (1994:1000) Enligt främjandeförbudet är det inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller i ett utom landet anordnat lotteri (38 § första stycket 1). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock medge undantag från förbudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande och den utländska lotterianordnaren enligt det egna landets regler har rätt att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt (38 § andra stycket). Några undantag har inte meddelats såvitt erfarit. Det föreskrivs emellertid i Svenska Spels och ATG:s koncessioner att de får bedriva viss verksamhet utomlands i samarbete med utländska spelaktörer. Koncessionerna saknar dock hänvisning till 38 §. I förarbetena till bestämmelsen anges att främjande av deltagande i ett otillåtet svenskt lotteri eller i ett utländskt lotteri kan ske på flera olika sätt, t.ex. genom att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter eller delaktighetsbevis i lotterierna, genom att uppbära eller förmedla insatser eller genom att förmedla vinster (prop. 1993/94:182, s. 77f.). Vidare anges att ett främjande kan ske genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande lotterierna. Normala betalningsuppdrag av det slag som utförs av bl.a. Posten och bankerna är enligt samma lagmotiv inte att anse som otillåtna enligt bestämmelsen. Ett främjande av deltagande i ett lotteri kan också ske genom annonsering eller annan spridning av meddelanden om lotteriet (prop. 1998/99:29, s. 8f.). Vidare ansåg () i domen RÅ 2004 ref. 96 att en person, som mot ersättning upplåtit plats på sin hemsida för en s.k. banner med länk till ett utländskt vadhållningsföretag, hade främjat deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Deltagande i lotterier som anordnats olovligen i eller som anordnats utomlands är inte förbjudet. Den som i strid med 38 § lotterilagen främjar deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller i ett utom landet anordnat lotteri får av tillsynsmyndigheten meddelas föreläggande eller förbud att upphöra med den verksamheten. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite (52 § lotterilagen). I vissa fall kan straffrättsligt ansvar i stället aktualiseras. Det är upp till Lotteriinspektionen att i varje enskilt fall avgöra huruvida det är mest lämpligt med ett föreläggande eller förbud alternativt att anmäla förfarandet till polisen. Av 55 § följer dock att den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud meddelat med stöd av lotterilagen inte får dömas till straff enligt 54 § för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. I straffhänseende gäller följande. Enligt 54 § första stycket 1 döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri till böter eller fängelse . I 56 § upplyses att bestämmelserna i 23 kap. gäller om flera har medverkat till brott enligt 54 §. Således kan den som främjar deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet i vissa fall straffas för medverkan till brott mot lotterilagen med stöd av 23 kap. 4 § men inte direkt enligt 54 §. Det kan även bli aktuellt med ansvar enligt allmän straffrätt, nämligen medverkan till antingen dobbleri eller grovt dobbleri (se 16 kap. 14 § och 14 a § samt 23 kap. 4 § ). Beträffande den som främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan den uttryckliga straffbestämmelsen i 54 § andra stycket lotterilagen aktualiseras. Enligt denna döms den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från , till böter eller fängelse . I ringa fall döms dock inte till ansvar (54 § tredje stycket). Som redovisas nedan, se avsnitt 4.3.5, fann HD i dom NJA 2012 s. 1073 att den som främjar deltagande i ett utländskt lotteri i vissa fall kan komma att straffas strängare än om det i stället hade gällt främjande av ett otillåtet svenskt lotteri. Det blir i någon mån omständigheterna i det enskilda fallet som avgör om en tillämpning av 54 § andra stycket strider mot och den domstol som har att avgöra målet får därför pröva om motsvarande gärning skulle ha lett till en lika sträng påföljd om den i stället hade gällt ett otillåtet svenskt lotteri. Om så inte är fallet och den som främjar ett utländskt lotteri riskerar att bli strängare straffad står bestämmelsen i strid med EU-rättsliga bestämmelser. 4.3.1Högsta förvaltningsdomstolens (HFD) dom (RÅ 2004 ref. 95) Lotteriinspektionen hade med stöd av 38 § lotterilagen beslutat att förelägga att vid vite upphöra med förmedling av spel till ett brittiskt spelbolag. HFD framhöll att lotterilagen i princip reglerade alla former av lotterier och som huvudregel föreskrev att sådana endast fick anordnas efter tillstånd. Huvudfrågan i målet var om det svenska främjandeförbudet stred mot och i så fall om det meddelade föreläggandet skulle undanröjas. HFD konstaterade att främjandeförbudet svårligen kunde tänkas vara förenligt med artiklar om tjänste- och etableringsfrihet. EUF-fördraget öppnade dock upp för vissa undantag från de grundläggande bestämmelserna och praxis från hade därtill öppnat upp för än mer långtgående undantag. Detta eftersom lotteriverksamhet bedömdes vara av en mycket speciell beskaffenhet. Resultatet blev att restriktioner som annars inte skulle ha tillåtits numera tillåtits och att medlemsstaterna getts utrymme till skönsmässiga bedömningar. Dessa var dock inte helt obegränsade. När det gällde det svenska systemets och särskilt främjandeförbudets överensstämmelse med konstaterade HFD att även om 38 § lotterilagen getts en olycklig utformning (se 38 § första stycket 1 ”främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri”) innebar inte bestämmelsen någon negativ särbehandling utan förbudet gällde främjande av lotterier utan tillstånd, såväl svenska som utländska. Bestämmelsen utgjorde inte någon otillåten diskriminering på grund av nationalitet. Därefter konstaterade HFD att de av uppgivna huvudsyftena med den svenska lotterilagstiftningen låg i linje med vad som godkänts som godtagbara skäl för att göra avsteg från friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten. Sammanfattningsvis fann således HFD att den svenska lotterilagstiftningen stod i överensstämmelse med . 4.3.2EU-domstolens dom i de förenade målen C-447/08 och C-448/08 (förhandsavgörande från ) begärde ett förhandsavgörande från huruvida främjandeförbudet samt dess straffbestämmelse stod i strid med EU-rättsliga bestämmelser. Omständigheterna i det aktuella fallet redovisas nedan under NJA 2012 s. 1073 som är det mål vari överklagandet från hovrätten sedermera prövades. kom i det aktuella fallet fram till att artikel 49 (nuvarande artikel 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, tidigare artikel 49 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, EG-fördraget) ska tolkas så att den inte utgör ett hinder för en medlemsstats lagstiftning att, såsom här var fallet, förbjuda någon att göra reklam för lotterier anordnade av privata arrangörer i vinstsyfte i andra medlemsstater och som riktar sig till personer som är bosatta i medlemsstaten. Vidare konstaterade att ovan nämnda artikel utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som innebär att det på en monopolmarknad finns bestämmelser som leder till att den som främjar lotteri som anordnas i en annan medlemsstat kan bli föremål för strängare påföljder än den som främjar ett otillåtet svenskt lotteri. Det ankommer på den aktuella domstolen att pröva huruvida detta är fallet. Sammanfattningsvis fann således att det svenska främjandeförbudet i sig inte stod i strid med men att straffbestämmelsen i 54 § kunde stå i strid med om det i det enskilda fallet ledde till strängare straff för den som främjar ett utländskt lotteri än för den som främjar ett otillåtet svenskt lotteri. 4.3.3HFD:s dom (RÅ 2010 ref. 115 I och II) Lotterinspektionen förelade att upphöra med publicering av oddsuppgifter för utländska spelbolag. Som skäl för föreläggandet angavs att publiceringen utgjorde ett främjande av deltagande i utländskt lotteri på det sätt som anges i 38 § lotterilagen. å sin sida överklagade föreläggandet och anförde sammanfattningsvis att tryckfrihetsförordningen (TF) utgjorde hinder mot föreläggandet, att publiceringen inte utgjorde ett främjande enligt 38 § lotterilagen och att föreläggandet stred mot bestämmelser om etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänster samt förbudet mot diskriminering. Förvaltningsrätten avslog överklagandet medan kammarrätten biföll överklagande. Lotteriinspektionen överklagade till HFD. HFD konstaterade att tryckfriheten sådan den garanteras i TF syftar till att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det får inte förekomma någon granskning av skrift innan tryckning eller något förbud mot tryckning (det s.k. censurförbudet). Utan stöd i TF får inte myndigheter hindra tryckning och spridning m.m. på grund av en skrifts innehåll.