sou · H3B385 · 2015-10-05 00:00:00 — Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta föreslår ett ramverk för tjänster av allmänt intresse slutsatser leder till att man rekommenderar rege- ringen att utarbeta ett ramverk utifrån EU:s begrepp om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i syfte att förtydliga kommunernas möjligheter till bostadspolitiska åtgärder samt anmäla ramverket till kommissionen.139 bedömer att det saknas tydliga rättsliga förutsätt- ningar för svenska kommuner att bedriva en bostadspolitik som upp- fyller målen i bostadsförsörjningslagen. Framförallt är det osäkert om kommunerna har möjlighet att utnyttja om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att stödja bostadspolitiska åtgärder. Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse används när en medlemsstat vill reglera en marknad på annat sätt än som följer av marknadsekonomiska principer, till exempel genom att tillgodose ett övergripande allmännyttigt syfte i den nationella bostadspolitiken. För del har regeringen uttalat att bostadsförsörjningen varken generellt eller i delar bör definieras som en tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse.140 Utredningen om EU och kommunernas bostadspolitik drar en annan slutsats Utredningen ”EU och kommunernas bostadspolitik” hade i upp- drag att lämna förslag som gör att kommuner kan främja den lokala bostadsförsörjningen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadsförutsättningar saknas. Utredaren skulle även undersöka möjligheterna att vidta konsumentinriktade åtgärder för att efterfrågan på bostäder av god kvalitet ska kunna tillgodoses.141 I betänkandet142, som lämnades , lämnar utredaren tre förslag: En statlig myndighet ges uppdraget att stödja kommunerna i statsstödsrättsliga frågor, till exempel om de själva vill ge stöd till tjänster av allmänt intresse inom bostadsförsörjningen. – Alltså inte något generellt ramverk för detta, såsom Riks- revisionen föreslagit 139Riksrevisionsverket (2014) Bostäder för äldre i avfolkningsorter. 140Riksrevisionsverket (2014) Bostäder för äldre i avfolkningsorter. 141Dir 2013:68 EU-rättsliga förutsättningar för bostadspolitik. 142SOU 2015:58 EU och kommunernas bostadspolitik. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta En ny stödordning för stöd till undsättning och omstruktu- rering av kommunala bostadsföretag på svaga marknader, inklusive en möjlighet att ge statligt stöd till kommuner som behöver stödja företag – kommunala eller privata – som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Att Sbo:s verksamhet, genom att avgränsas till bostäder för äldre, görs förenlig med för tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse. Det lämnas inga förslag till åtgärder som riktar sig till bostads- konsumenter. Utredningen om bostäder för äldre uppfattar att de två sistnämnda åtgärderna kan bidra till att lösa svåra situationer på de svagaste bostadsmarknaderna men det är tveksamt om det första förslaget är tillräckligt för att upprätthålla ett tillräckligt bostads- byggande på orter utanför tillväxtregionerna. Och åtminstone när det gäller de äldre upplever utredningen att det skulle behövas även konsumtionsinriktade åtgärder för att öka möjligheterna för lågin- komsthushåll att efterfråga nybyggda eller ombyggda bostäder. Det gäller inte minst på svaga marknader. 6.5.4Svårt finansiera installation av hiss ”Bara mängden bostäder som ska renoveras, till följd av puckeln i bostadsbyggandet , gör att det blir orimligt i för- hållande till möjligheterna att utföra upprustningarna som planerat underhåll. Vi hade dessutom inte kunnat kompensera för framtida höjda tillgänglighetskrav. behövs alltså både vanligt underhåll och åtgärder för att nå upp till nya krav vad gäller energi och tillgänglig- het.” , vd i Tillgängligheten i det befintliga beståndet kommer att behöva för- bättras och mycket talar för att detta inte kommer att ske på mark- nadens villkor, åtminstone inte i tillräcklig utsträckning. På svaga marknader har fastighetsägarna till följd av låga fastighetsvärden svårt att räkna hem sådana åtgärder och i tillväxtregionerna är incitamentet svagt, då lägenheterna blir uthyrda ändå. Dessutom kan det vara så att de berörda hyresgästerna inte skulle ha råd med de hyreshöjningar som skulle krävas. Det kan också finnas tekniska Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta svårigheter för fastighetsägare att förbättra tillgängligheten i äldre flerbostadshus. Dessa problem är särskilt påtagliga när det gäller installation av hiss. I antal av det totala flerbostadsbeståndet är dock fastigheter med hiss en bristvara. Många fastighetsägare har uttryckt vilja och ambitioner att förbättra tillgängligheten i sina fastigheter så långt det är möjligt, men ser stora svårigheter i att kunna finansiera åtgärder som att installera hissar i äldre fastigheter.143 De flesta som utredningen talat med menar att det behövs ett stat- ligt stöd för att stimulera till tillgänglighetsförbättrande åtgärder, framför allt för hissinstallationer, som sällan går att räkna hem för fastighetsägaren. Bättre tillgänglighet i bostadsbeståndet kan bidra till att minska kommunens kostnader genom att flytten till särskilt boende skjuts upp för ett antal äldre personer, behovet av bostads- anpassning minskar eller behovet av hemtjänst minskar, men inget av detta är poster i fastighetsägarens kalkyl. Även osäkerhet och okunskap kan vara ett problem när det gäller efterinstallation av hiss. Det gäller inte minst i bostadsrätts- föreningar, vars lekmannastyrelser kan ha en ganska vag uppfatt- ning om vilka alternativa lösningar som kan vara möjliga och vad det kan handla om för kostnader. Det kan också vara svårt att veta om det krävs bygglov eller räcker med anmälan eller att man kan få ett villkorsbesked av kommunen i ett tidigt skede. Bostadsrätts- föreningar drabbas också ofta av att fastighetsvärdena är så låga att det inte går att få lån för renovering.144 Statligt stöd till hiss i I ger staten ett bidrag motsvarande av den totala kostnaden för att efterinstallera en hiss. Bakgrunden är en situation som liknar den i – en åldrande befolkning och ett stort antal flerbostadshus som inte är tillgängliga för personer med nedsatt rörlighet. Hissar saknas eller de är för små. tog regeringen fram ett program för att förbättra äldres boende –2017. Bedömningen var att det behövdes en 143Trelleborg (2015). 144Muntlig information från HSB. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta miljon tillgänglighetsanpassade och säkra bostäder för att nå målet att av personer skulle kunna bo kvar hemma. Programmet innehåller en rad olika insatser för att för- bättra bostadsbeståndet, inklusive rådgivning och information. När det gäller hissar sattes målet till att 500 hissar skulle installeras, som övriga åtgärder skulle vidtas för att till- gänglighetsanpassa entréerna.145 Det målet har inte nåtts men –2012 installerades i genomsnitt bortåt tvåhundra hissar med det dåvarande statliga stödet. avsattes för installation av hiss och två miljoner för avlägsnande av hinder i entréer och trapphus. Det senare stödet lämnas till byggande av ramper, sänkning av trösklar, avlägsnande av trappsteg, breddning av dörröppningar, montering av räcken och andra motsvarande åtgärder som gör det möjligt för rörelsehindrade att komma in i bostäderna eller andra utrymmen i byggnaden samt belysning, om det förbättrar byggnadens tillgäng- lighet.146 I en förundersökning som genomfördes genom 200 tele- fonintervjuer med representanter för olika berörda yrkesgrupper uppskattas tiden som en äldre person kan bo kvar i ett flerbostads- hus som har hiss, jämfört med i ett där det inte finns hiss till . Samhället skulle enligt det här sättet att räkna spara uppskattnings- vist för varje äldre person som får en hiss installerad hiss i sin trappuppgång – och som kan bo kvar hemma längre.147 Svagheten här är att man inte vet hur många det skulle kunna gälla i en trappuppgång. Intäkten per hiss beräknas som Y = V x (P – J) Y = den efterinstallerade hissens beräknade intäkt för samhället för 1 person V = ytterligare antal år som den äldre kan bo kvar hemma tack vare hissen P = kostnad på per boende och år J = investerings- och driftskostnad för den efterinstallerade hissen 145Miljöministeriet (2013) program för att förbättra äldres boende 2013–2017. 146ARA (2015) Anvisningar för hiss- och hinderslöshetsunderstöd 2015. 147Global (2014) Enkät om hur efterinstallerade hissar bedöms påverka äldres möjligheter att bo kvar hemma. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta Investeringskostnaden antogs vara och hissens livslängd . Hissens drift- och servicekostnader sattes till . Genom- snittlig kostnad per person i var (2012). Effekter av tidigare statliga stöd till hiss 2004 fanns ett statligt stöd för installation av hiss. Regeringen avsatte i vårpropositionen 2004 för detta. Bidrag kunde lämnas för installation av hiss eller annan lyftanordning för att förbättra tillgängligheten, om det genomfördes i samband med underhåll, om- till- eller påbyggnad av flerbostadshus med minst tre våningar. En förutsättning för stöd var att andra nödvändiga åtgärder för att förbättra tillgängligheten också genomfördes. Stöd lämnades till åtgärder som påbörjades mellan och . Subventionen uppgick till en fjärdedel av kostnaden för instal- lationen, dock högst per hiss. Genomsnittligt bidragsbelopp räknat per hiss var . De högsta belopp som beviljades var tre bidrag på 2,3–2,5 miljoner, som avsåg ett tiotal hissar per ansökan i hus med 5-6 våningar. Anslaget räckte till sextio beviljade bidrag149. Av dessa gick 17 till bostadsrättsföreningar och 43 till ägare av hyreshus, varav hälf- ten allmännyttiga bostadsföretag och hälften privata fastighets- ägare. Stödet hade en god spridning över små och medelstora och även större städer i så gott som alla län. Stöd beviljades till cirka 130 nya hissar, som nåddes av samman- lagt 1 600 lägenheter. Det var alltså i genomsnitt 12 lägenheter som kunde utnyttja den nya hissen. Var tredje beviljat bidrag gällde trevåningshus och nästan lika många fyravåningshus. Bidrag lämnades även till 14 femvåningshus och till 5 hus med sex eller sju våningar. Uppgifter om bidragsunderlag, dvs. den totala kostnaden för den åtgärd som bidraget avsåg, finns bara för en tredjedel av ärendena. Genomsnittet i förhållande till antalet hissar i dessa ärenden var I ett tiotal ärenden med 148Förordning 2004:685 om bidrag för installation av hiss m.m. i flerbostadshus. 149Källa för uppgifterna i detta avsnitt: egen bearbetning av bidragsstatistik. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta endast 1 hiss varierade bidragsunderlaget . Ännu tidigare stöd till hissinstallation Ännu tidigare fanns ett statligt stöd för åtgärder i eller i anslutning till bostadshus som husägaren vidtog för att förbättra tillgänglig- heten. Förordningen trädde i kraft och fanns i princip kvar ända till 2004, då den upphävdes genom förordning om bidrag till hissinstallationer. Från början anslogs –1986, men på grund av att medlen inte utnyttjades fullt ut under dessa år utbetalades bidrag ända . Den gången lämnades bidraget endast till åtgärder som kommunen godkände och själv bidrog till av kostnaden. Bidrag lämnades i första hand i bostadsområden för vilka kommunen upprättat en plan för förbättring av tillgänglig- heten. Statligt stöd på lämnades efter en gemensam ansökan från kommunen och husägaren. Fastighetsägaren fick således i normalfallet av kostnaden täckt av bidrag. För den del av kostnaden som inte täcktes av bidrag kunde bostadslån för ombyggnad beviljas. Cirka 1 900 hissinstallationer fick bidrag och cirka 18 000 lägenheter berördes. 6.5.5Seniorboenden – marknaden avgör Privata seniorboenden växer fram i takt med efterfrågan, på mark- nadens villkor, vilket i praktiken innebär att utbyggnaden är begränsad till de större städerna. är däremot verksamma över hela landet – om än inte i alla kommuner. De inriktar sig vanligen på de mindre välbärgade seniorerna och utgår ofta från befintligt bestånd. Kommunerna kan genom ägar- direktiv påverka inrättandet av seniorboenden i allmännyttans bestånd. Men även de kommunala bolagen verkar enligt affärs- 150Förordning (1983:1025) om statsbidrag för hissinstallationer i bostadshus m.m. 151Boverket (2003) Bättre koll på underhåll. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta mässiga principer och kan inte bygga eller bygga om till senior- boenden om det inte är företagsekonomiskt motiverat att göra det. uppgav av kommunerna i årliga bostadsmarknadsenkät att det fanns seniorbostäder i kom- munen. De regionala skillnaderna är stora. Det är vanligare med seniorbostäder i storstadsområdena och på större orter. I Stor- finns det till exempel seniorbostäder i samtliga kommuner, medan drygt fyra av tio kommuner i gruppen "övriga kommuner med färre än 25 000 invånare" helt saknar seniorbostäder.152 153 Enligt en särskild enkät som gjorde till- handahålls hälften av seniorbostäderna av allmännyttiga bostads- bolag, är bostadsrätter, har privata hyres- värdar och drivs av stiftelser. drivs av kommunen. Källa: , enkät . Det finns inga säkra uppgifter om det totala antalet seniorbostäder. SKL uppskattade antalet till 32 2011. Enligt bostadsmark- nadsenkäten fanns det bortåt 30 000 seniorbostäder men ett tjugotal av de kommuner som uppgett att det fanns seniorbostäder i kommunen hade inte uppgett hur många. Mer än hälften av de kommuner som besvarade en specialenkät från gjorde bedömningen att det var brist på seniorbostäder och ännu fler att det var brist . Bara ett par procent av dem har ett överskott på seniorbostäder. 152Bostadsmarknadsenkäten , Öppna data, egen bearbetning. , mark- och exploateringschef i Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta Byggandet av seniorboenden minskar räknade kommunerna med att det skulle byggas totalt 2 600 seniorbostäder . Det var 1 500 färre seniorbostäder än vad kommunerna uppgav 2013 och en halvering jämfört – en tydlig tendens till minskande volymer. Det mesta är nybyggnad men en mindre del tillkommer genom ombyggnad och det förekommer också att man omvandlar särskilt boende till seniorbostäder. Allmännyttan är byggherre i av projekten och i rör det sig om privata fastighetsägare som bygger hyresrätter154. av projekten är bostadsrätter. Resterande har en annan typ av byggherre, oftast kommunen som bygger i egen regi. Men skillnaderna mellan kommunerna är stora. I är det vanligast med bostadsrätter. I de minsta kommunerna är allmän- nyttan dominerande och där är det också ganska vanligt att det är kommunen själv som är byggherre, medan däremot av projekten är bostadsrätter.155 6.5.6Bristande incitament för trygghetsbostäder ”Det finns inga ekonomiska möjligheter att bygga trygghetsbostäder i byarna. Bankerna ger inga lån. Men det skulle finnas hyresgäster om det byggdes.” Det finns någon form av trygghetsbostäder i mer än varannan kommun i landet. Men de regionala skillnaderna är betydande och sju av tio kommuner uppger att det råder brist på trygghets- bostäder. Enligt finns det samman- lagt 9 660 trygghetsbostäder i landet, men då saknas svar från 12 kommuner, som har uppgett att de har trygghetsbostäder men inte hur många. av de kommuner som besvarade en specialenkät från uppgav att det rådde brist på trygghetsbostäder, bara ett par procent hade ett överskott.156 154Storleken på projekten varierar och uppgifterna här visar inte fördelningen av antalet lägenheter. 156Bostadsmarknadsenkäten samt enkät till kommunerna om senior- och trygghetsboenden . Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta Investeringsstödet till trygghetsbostäder hade effekt ”Bidraget till trygghetsbostäder togs tyvärr bort just när vi började få grepp om vad vi kunde göra. finns färdiga modeller för hur det kan användas på ett optimalt sätt vilket gör bidraget mer effektivt.” Efter viss tröghet inledningsvis kom efterfrågan igång på investe- ringsbidraget till trygghetsbostäder. hade 126 projekt med sammanlagt 3 550 trygghetsbostäder kommit till med hjälp av stödet och gör bedömningen att det finns ett fortsatt behov. fanns det ett tiotal projekt i ansökningar som inte kunnat få beslut. En del av dem kan komma att få stöd från det som återstår av anslaget. Önskemål har dock framförts om justeringar av regelverket för bidraget. Det gäller bland annat en mer flexibel syn på ålders- gränsen för de boende; att göra det möjligt för enskilda kommuner att sänka åldersgränsen om det inte finns tillräcklig efterfrågan från personer . Vidare att bidragsbeloppen kan behöva höjas något för att inte värdet av stödet ska urholkas. Det har också framförts kritik mot att det ställs krav på den höjda nivån enligt Svensk standard för byggnadsutformning (SS 91 42 21). Man menar att eftersom detta är ett allmänt råd, så borde det tolkas som en rekommendation. Men i detta samman- hang är ett allmänt råd ett sätt att uppfylla en regel, rådet visar kravnivån. Det kan gå att göra på andra sätt också men nivån i det allmänna rådet måste uppfyllas. Och i praktiken kan det vara svårt att hitta ett likvärdigt sätt att möta kravnivån. Det har också hävdats att den höjda nivån fördyrar projektet. Den nödvändiga lägenhetsytan blir något större, vilket påverkar hyran. Produk- tionskostnaden per kvadratmeter påverkas däremot inte. Investeringsstödet till trygghetsbostäder var per kvadratmeter för nybyggnad och per kvadratmeter för ombyggnad. Stödet har gått till cirka 2 600 lägenheter i nypro- duktion och till 950 som tillkommit genom ombyggnad. Det genomsnittliga stödbeloppet per lägenhet uppgick till i nyproduktion och vid ombyggnad.157 157 redovisning av bidraget . , vd för . Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta De projekt som fått investeringsstödet är spridda över hela landet. Mest pengar har gått till och län, följt av . Men i förhållande till folkmängd har mest stöd gått till , , och , där det beviljats mer än per invånare i investeringsstöd till trygghetsbostäder.158 Personal och gemensamhetslokal kostar ”Kommunens stöd är ett otroligt starkt incitament att tillhandahålla trygghetsboende!” Privata aktörer som intervjuat i samband med ett uppdrag om vägledning i upphandling av bostäder för äldre pekar ut kostnader för personal och gemensamhetsytor som de faktorer som gör den ekonomiska kalkylen mindre gynnsam för trygghetsbostäder.159 En del fastighetsägare som utredningen varit i kontakt med har hävdat att investeringsstödet täckt merkostnaden för den högre nivån av tillgänglighet men inte bemanningen och den extra lokalytan. En del kommuner ser det som motiverat för kommunen att gå in med ett ekonomiskt stöd för att främja eller möjliggöra till- komsten av trygghetsboenden. enkät tyder på att fyra av tio kommuner i landet medverkar finansiellt i trygghetsboendena, genom att helt eller delvis stå för kostnaden för trygghetsvärden och/eller gemensamhetslokalen. Ungefär var fjärde kommun ger ett ekonomiskt bidrag till personal på trygghetsboenden och nästan var femte ger stöd till en gemensamhetslokal, delvis samma kom- muner. Men sex av tio kommuner uppger att de inte ger någon form av ekonomiskt stöd till trygghetsboenden.160 kommun beslutade att medverka med för trygghetsvärd i trygghetsboenden med upp till 30 lägen- heter. Om det är 31–60 lägenheter bidrar kommunen med och om det är mer än 60 lägenheter med . Ett större projekt i fick dock stödet återkallat, då projektet inte kom igång . 159Konkurrensverket (2014). 160Boverkets enkät till kommunerna om senior- och trygghetsboenden. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta För en gemensamhetslokal utgår ersättning för per lägenhet med /kvm. Beloppen anges prisnivå och en årlig uppräkning sker med KPI.161 I använder man inte beteckningen trygghetsboenden utan kallar det 55+boenden med en ”aktivitetshandledare”, som kommunen betalar halva kostnaden för och har arbetsgivaransvaret för.162 betalar för en trygg- hetsvärd som arbetar heltid men det är fastighetsägaren som sköter rekrytering och anställning. Därutöver subventionerar kommunen gemensamhetslokal per lägenhet med per kvadratmeter. Kommunens kostnad för trygghets- bostäderna är /år. Det ska jämföras med nämndens budget, som ligger på totalt , varav 600 miljoner avser vårdboende.163 En företrädare för ett privat trygghetsboende var missnöjd med ordningen att fastighetsägarna av trygghetsboenden i denna kom- mun själva skulle ansvara för trygghetsvärden. Det kunde vara svårt för fastighetsägare att klara rekryteringen av trygghetsvärd och att kunna erbjuda ett adekvat personalstöd. Ofta har man bara en sådan person anställd och ibland finns det inte ens underlag för en heltidsanställning. Trygghetsvärden har alltså ofta inga arbetskam- rater och inget riktigt naturligt sammanhang i bostadsföretaget. Det är också svårt att lösa bemanningen vid sjukdom och ledighet. Flera kommuner framhåller vikten av att förlägga nya trygghets- boenden i anslutning till befintliga servicepunkter med busshåll- plats, livsmedelsbutik, vårdcentral och apotek. Det kan också finnas fördelar med närhet till särskilt boende. Det kan öppna för ett samnyttjande av personal och lokaler och underlätta en flytt till vårdboende, inte minst om det är den ena maken som får ett ökat behov av vård och omsorg. 161Luleå Stadsbyggnadskontor (2011) Trygghetsboende . Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta Betydelsen av möjligheter till gemenskap framhävs Många understryker betydelsen av gemenskap mellan de boende och av trygghetsvärdens centrala roll när det gäller att uppmuntra till och understödja gemensamma aktiviteter. Det är viktigt att det blir ett utbud av olika typer av aktiviteter, som de boende utifrån vars och ens intresse kan välja att delta i. Och att det finns möjlig- heter för var och en att delta efter egen förmåga. Det faktum att det finns en gemensam lokal att träffas på samt perso- nal som arbetar i ett trygghetsboende, är en avgörande skillnad jämfört med att bo i en vanlig lägenhet. Att trygghetsboendena har relativt sett god tillgänglighet skapar dessutom förutsättningar för självständighet och autonomi, vilket bidrar till en möjlighet att klara mig själv.164 En annan nyckelfråga är utformningen av bostäderna, inklusive de gemensamma utrymmena och närmiljön. Det gäller inte bara att tillgodose förhållandevis höga krav på god tillgänglighet för per- soner med funktionsnedsättningar utan också att utformningen ska möjliggöra gemensamma aktiviteter, underlätta samvaro och ge upphov till spontana möten i vardagen. Önskemål och krav på såväl utformning som innehåll i boendet måste dessutom tillgodoses på ett kostnadseffektivt sätt. Boendekostnaden har visat sig kunna ha avgörande betydelse för efterfrågan. Trygghetsbostäder som boendeform behöver utvärderas mer Det har funnits farhågor att trygghetsbostäderna skulle komma att bli ett ”vårdboende light”, med större vårdtyngd än de är anpassade för165. Enligt en studie som genomfördes av 2012, inom ramen för ett regeringsuppdrag åt , är åldern på dem som har flyttat in i trygghetsbostäderna högre än förväntat. Många har fyllt och medelåldern bedöms i denna studie ligga närmare . Konsekvensen blir att hyresgästerna inte alltid är så aktiva som man hade förväntat sig, och att de har ett större behov av stöd och service än vad som avsetts med trygghetsbostäderna. Det är också ganska vanligt att de boende har stöd från äldreomsorgen, 164Lindahl, L (2015) Tryggt i trygghetsboenden? (en del boenden låg i äldre fastigheter). 165Se t.ex. Byggindustrin inlägg av . Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta vilket innebär att personal från äldreomsorgen ofta finns när- varande i trygghetsbostäderna.