sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — nådde som mest en marknadsandel på (eller av det som då var upphandlat) innan företaget i sin tur förvärvades av brittiskägda . bildades som ett helägt dotterbolag till det landstingsägda . började bolaget att delta i upphandlingar av externa uppdrag åt bl.a. och vann också underhållskontrakt på Dalabanan . Från skedde en förändring i ägarbilden genom att det holländska företaget köpte en aktiepost motsvarande och därmed indirekt etablerade sig på den svenska marknaden. förvärvades återstående av aktierna och skedde en namnändring till . Strukton hade därmed en marknadsandel på (eller av det som upphandlats). 2013 blev det klart att också förvärvade hela verksamhet. hade som mest (eller av det som upphandlats) av marknaden . Både förvärv av och förvärv av anmäldes för prövning till som godkände affärerna. etablerade 2009 en filialverksamhet i och vann kontrakt för underhåll av och för Mittbanan, samt delar av . ombildades verksamheten till . Infratek, ett norskt företag som startade i genom att köpa delar av Fortum, kom in som underhållsentreprenör åt . vann ett kombinationskontrakt för väg- och järnvägsunderhåll . Järnvägsdelen av kontraktet bedrivs med Infranord som underentreprenör. Figur 9.1 visar utvecklingen vad gäller de olika underhållsentreprenörernas marknadsandelar , som diagrammet också illustrerar hur en allt större andel av egen regi-verksamheten hos och sedermera Infranords verksamhet konkurrensutsattes. Noter: Figuren överdriver kontinuiteten i förändringarna av marknadsandelarna (särskilt vid in- och utträde) eftersom den bara innehåller uppgifter . Uppgifter för samt är skattade . Man kan konstatera att och dess efterföljare i stor utsträckning har lyckats försvara sina uppdrag i samband med upphandlingarna. är alltjämt den dominerande aktören av marknaden räknat i tågspårmil. Därefter kommer två större företag i form av och med 12,9 procent följt av Infratek och slutligen . I figur 9.2 återges var i landet de olika entreprenörerna är verksamma genom underhållskontrakt åt (per ). Det finns också tre nationella kontrakt som täcker hela landet. Dessa kontrakt innehas av (rälsslipning), och Utetjänst (kemisk vegetationsbekämpning). Företagen anlitar i stor utsträckning också underentreprenörer. Infranord har 50 och Strukton 80 underentreprenörer (varav vissa eventuellt kan vara gemensamma). NCC är det enda företag som varit med om att vinna kontrakt för både vägunderhåll och järnvägsunderhåll, men använder som tidigare nämnts Infranord som underentreprenör för järnvägsverksamheten. Detta indikerar att det varit svårt (eller möjligen saknats intresse) för entreprenadföretagen på vägområdet att bygga nödvändig kompetens för att också kunna sköta järnvägsunderhåll. Figur 9.2 Karta över var entreprenörer är verksamma Noter: I Mitt (rosa på kartan) är Infranord entreprenör för avhjälpande underhåll medan Strukton är entreprenör för förebyggande underhåll. Ett sätt att bedöma konkurrenssituationen på marknaden är att studera marknadskoncentrationen i entreprenörsledet (figur 9.3). Det är lätt att konstatera att de fyra största företagen (Concentration Ratio 4, CR-4) tillsammans kontrollerar och koncentrationen tycks dessutom ha ökat efter 2012. Om man istället använder sig av det alternativa Herfindahl– (HHI), som beräknas genom att addera kvadraterna på marknadsandelarna, får man en mer nyanserad bild av förändringen över tid.1 Som framgår av figuren sjunker indexet , vilket pekar på en minskad marknadskoncentration, även om HHI-4-värdet på fortfarande visar att marknaden är relativt starkt koncentrerad. Diagrammet visar också att minskningen planat ut . Viktigt att komma ihåg är att vi alltjämt här bara tittar på den del av underhållsmarknaden som styrs av upphandlingar. Marknadskoncentration i entreprenörsledet 2000 2014 Källa: , samt egna beräkningar. 1 Indexet är bättre än det vanliga koncentrationsmåttet på att ta hänsyn till skillnader mellan de ingående företagens marknadsandelar, eftersom det ger mer tyngd åt större företag. I figur 9.4 redovisas antalet upphandlingar av kontrakt som gjorts av /. I samma diagram anges också antalet bud i genomsnitt. Antalet upphandlingar har i regel pendlat mellan fyra och fem . Antalet anbud i upphandlingarna är relativt få, mellan två och tre stycken i genomsnitt. Jag har försökt undersöka om det finns betydande lokala skillnader i faktisk konkurrens mellan olika delar av landet. Utifrån den information som finns verkar inte den geografiska spridningen av antalet anbud vara särskilt uttalad. Möjligen sticker ut med färre anbud än genomsnittet. Där har /bara fått in ett anbud på stambanan vid två upphandlingar samt på Ostkustbanan vid en upphandling. När det gäller skillnader i pris mellan olika anbud finns ingen sammanställning gjord, men det har sagts förekomma stora skillnader vilket skulle kunna tyda på att entreprenörerna fortfarande genomgår en lärprocess. Figur 9.4 Antal upphandlingar och genomsnittligt antal anbud 2002 2014 Antal anbud i genomsnitt Källa: och , VTI. 9.2.2Andra infrastrukturförvaltare och en skattning av totalmarknaden Jag har genom kontakter med de större infrastrukturförvaltarna vid sidan om kunnat konstatera att dessa i regel också upphandlar underhållstjänster från externa entreprenörer, men att det finns betydande skillnader i kontrakt och arbetssätt jämfört med . Infranord, Strukton och Infratek är betydande leverantörer även på denna del av marknaden (tabell 9.1). Tabell 9.1 Huvudentreprenörer åt några större infrastrukturförvaltare vid sidan om har haft sammanlagt tre avtalsperioder sedan trafikstarten och har anlitat Infratek som entreprenör (om än tidigare i andra skepnader med andra namn: respektive Fortum). Vid den senaste upphandlingen inkom också anbud från Strukton och Infranord. För A-Train har det inte varit självklart att bedriva underhållsverksamheten med hjälp av externa entreprenörer. Inför den senaste avtalsperioden gjordes analyser som visade att det skulle kunna vara lika effektivt att bedriva verksamheten i egen regi. Även fortsättningsvis kommer detta alternativ att tas i beaktande. är inne på sin femte upphandlade avtalsperiod sedan övertagandet av förvaltningen 1993 och har haft sammanlagt fyra olika entreprenörer. SRS vann det första kontraktet för perioden –1998 följt av 1998–2003 och 2003–2007. Infranord har därefter haft de två senaste kontrakten. SLL anlitar såväl Strukton som Infranord för olika lokalbanor i . kontraktet på underhåll av tunnelbanan. Vid de upphandlingar som genomförts har man som regel haft 2–4 anbudsgivare. Öresundsbrokonsortiet har upphandlat underhållet med Infranord som entreprenör. anlitar Infranord och Infratek som entreprenörer. Baserat på information från och dessa större infrastrukturförvaltare kan omsättningen på marknaden för järnvägsunderhåll och reinvesteringar skattas till . Av dessa utgör kontrakt . Marknadsandelarna mellan olika entreprenörer fördelas enligt Figur 9.5. I tillägg till de stora företag som redan nämnts inkluderas då också ett mycket stort antal andra aktörer. Bara för del handlar det om cirka 900 företag (inklusive mindre bolag och fastighetsägare). Lönsamheten i branschen är i regel svag när det gäller de största entreprenadföretagen, medan många underentreprenörer tycks klara sig bättre. Av de fyra största var det bara och VR Track som 2013 kunde uppvisa positiva rörelsemarginaler (8,respektive ). När det gäller antalet anställda i branschen har det varit svårt att få tag på tillförlitliga uppgifter. Trafikanalys publicerar visserligen en tidsserie med vad som kallas för ”personal för banarbeten”, men den tycks inte inkludera alla entreprenörer. Uppgifter (bildandet av ) och framåt går inte alls att jämföra med tidigare uppgifter. Genom kontakter med Föreningen () har jag fått uppgifter om att de fyra största företagen har cirka 4 000 anställda, varav 2 700 verksamma i järnvägsunderhåll och 1 100 i projekt. De omsätter sammanlagt . Sedan tillkommer cirka 25 företag som underentreprenörer, mestadels verksamma i projekt, och med en sammanlagd omsättning på . 9.2.3Sammanfattande bedömning av marknadssituationen Marknaden för järnvägsunderhåll är i huvudsak oligopolistisk och Infranord är fortfarande en dominerande aktör, men utvecklingen har ändå gått mot ett ökande antal verksamma företag och marknadskoncentrationen har minskat i den del som upphandlar. I vart fall fyra företag kan leverera tjänster inom järnvägens samtliga teknikområden. Det finns också ett stort antal mindre företag som anlitas av eller som underentreprenörer åt de större företagen. Även om är beroende av några stora leverantörer för att underhållet ska fungera, har en mycket större marknadsmakt i sin roll som köpare än någon annan aktör på marknaden. är den klart dominerande infrastrukturförvaltaren, och den enda som finns representerad över hela , men ett antal andra infrastrukturförvaltare fungerar också som viktiga köpare av järnvägsunderhåll och reinvesteringar. I en nyligen utgiven Seko-rapport2 menar konsulten Jäderholm att underhållsmarknaden bl.a. är för ”tunn” för att fungera som den är tänkt och att förväntningarna om att bolagiseringen av skulle attrahera fler aktörer inte har realiserats. Jag kan konstatera att upphandling av underhåll på järnväg har pågått () och för den del av infrastrukturen som förvaltas av . Det finns definitivt fortfarande flera svagheter på denna marknad, men min sammanfattande bedömning är att det , och med hänsyn till den utveckling vi sett , inte går att säga att marknaden generellt är allt för svag för att medge en fungerande konkurrens. Det kan föreligga geografiska skillnader och hur uthållig konkurrensen kommer att vara beror i högsta grad på faktorer som behandlas i andra delar av detta betänkande. 2 Ny syn på järnvägsunderhållet. Effekterna av att började handla upp underhållskontrakt har utvärderats i flera olika omgångar, både internt och externt. genomförde efter att konkurrensutsättningen startade flera uppföljningar av enskilda kontrakt. 2008 gjorde man en totalgenomgång av utvecklingen –2007 på samtliga bandelar, både konkurrensutsatta och icke konkurrensutsatta.3 Resultaten visade på lägre kostnader för konkurrensupphandlade kontrakt. De låga prisnivåerna ansågs vara en källa till sämre kvalitet i banhållningen i och med att nödvändiga åtgärder inte alltid utfördes (p.g.a. dålig specificering i avtalen) och medförde också en dålig affärsrelation med entreprenörerna. Kvalitetsutvecklingen vad gäller punktlighet, fel och besiktningsanmärkningar m.m. kunde inte kopplas till konkurrensutsättningen. En kortare inställelsetid i kontrakten kunde konstateras men inte en kortare felavhjälpningstid. En generell tendens till ett ökat antal olyckor och tillbud kunde skönjas men förklarades av ökande trafik och inte av konkurrensutsättningen. I ett av delbetänkanden (SOU 2009:24)4 gjordes ett försök att skatta kostnadseffekterna av konkurrensutsättningen av drift och underhåll. Slutsatsen blev att kostnaden var lägre än före konkurrensutsättningen som kvaliteten var densamma och säkerheten var fortsatt hög. på VTI har som en del i ett pågående avhandlingsarbete gjort den hittills mest omfattande studien av konkurrensutsättningens effekter på kostnaderna, med data på bandelsnivå (Odolinski och , 2014). Studien har utformats för att ta hänsyn till utvecklingen vad gäller trafikvolymer, väder och egenskaper hos banan som t.ex. genomsnittsålder och kvalitetsklass. Slutsatsen blir att konkurrensutsättningen har sänkt kostnadsnivån med . redovisas att kvaliteten inte har försämrats vad gäller mätbara storheter som antalet C-fel, vilka snarare har minskat.5 Däremot har det inte varit 3Uppföljning av drift- och underhållskontrakt. 4De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. 5Detta gäller för de 131 bandelar (av ca 260) där en analys av trenden varit möjlig. möjligt att undersöka eventuella effekter på förseningstimmar p.g.a. bristande dataunderlag. Det kan också finnas negativa kostnadseffekter av övergång till upphandling i konkurrens. En del så kallade transaktionskostnader kan tillkomma eller öka när fler gränssnitt introduceras i verksamheter som tidigare bedrivits i egen regi. Exempel på detta kan vara ökade administrativa kostnader hos beställaren och kostnader för att räkna på och lämna anbud hos entreprenörerna. De senare har i olika studier av offentlig upphandling beräknats till cirka 1–av varje budgivares anbudssumma (se t.ex. och , 2013). Det kan också förekomma transitionskostnader, d.v.s. temporära övergångskostnader. Exempel kan vara att anställda förlorar sina arbeten eller får försämrade arbetsvillkor, liksom att tidigare monopolister får avveckla utrustning som förlorat sitt ekonomiska värde. I den studie som Odolinski och (2014) publicerat om effekterna av konkurrensutsättningen kan det hävdas att entreprenörernas kostnader för att delta i upphandlingar fångas upp eftersom dessa kostnader bör vara inkluderade i anbuden.6 Däremot inkluderas inte alla de administrativa kostnader som uppstår hos för att göra upphandlingar, skriva avtal och följa upp entreprenörernas arbete. Med hjälp av de administrationskostnader för underhåll som finns tillgängliga på nationell nivå för perioden –2012 har Odolinski dock gjort en fördelning på kontraktsområden och i en ny ekonometrisk skattning kunnat konstatera att de tidigare redovisade resultaten vad gäller konkurrensutsättningens kostnadseffekter inte påverkas när dessa administrativa kostnader inkluderas. Om man trots detta vill lyfta fram tillkomsten av vissa administrativa kostnader (då jämfört med tiden före införandet av beställar-utförarmodellen och bildandet av ) har bedömt att de uppgår till av kontraktsvolymerna. När det gäller transitionskostnader kan det konstateras att de typer som nämnts ovan sannolikt har varit aktuella i åtminstone något skede, men det har inte gått att skatta 6 Ett motargument kan vara att endast den vinnande budgivarens transaktionskostnader inkluderas. måste alla budgivare på ett eller annat sätt få täckning för såväl vinnande som förlorande anbud , vilket därmed borde påverka utvecklingen av kontraktskostnaderna. Med tanke på att Odolinski och (2014) studerat just kan det därför vara rimligt att anta att dessa transaktionskostnader inkluderats. Ett särskilt problem är bristen på tillförlitliga uppgifter om förändringar vad gäller antalet anställda. En del andra konsekvenser som konkurrensutsättningen fört med sig bör också beaktas i detta sammanhang. Upphandlingar och inträdet av nya entreprenörer har inte varit utan problem. Liksom är fallet i många andra offentligt upphandlade verksamheter har förlorande budgivare ibland överklagat besluten, vilket lett till betydande juridiska kostnader. har också anklagats för att ha vunnit vissa kontrakt genom underprissättning av sin egen verksamhet. granskade ett par upphandlingar för att undersöka detta närmare men fann inte stöd för sådana misstankar. förslag att bolagisera motiverades dock delvis med behovet att undanröja misstankar om såväl underprissättning som korssubventionering. I några fall har den kontrakterade entreprenören inte kunnat fullfölja sitt uppdrag. , som i konkurrens vunnit ett uppdrag avseende , tvingades 2009 hoppa av innan kontraktsperioden skulle påbörjas, p.g.a. ett beslut om att likvidera företaget. Därmed fick en ny upphandling göras. trädde ett femårsavtal mellan och i kraft för järnvägsunderhåll i . Under den vinter som därpå följde ökade entreprenörens kostnader för snöröjning och det uppdagades en växande oenighet om hur avtalet skulle tolkas. menade att man hade rätt till särskild ersättning för de merkostnader som uppkommit. I den förhandling som följde valde slutligen att lösa ut från avtalet () till en kostnad av , vilket skulle täcka merkostnader och utebliven vinst. Detta ledde bl.a. till kritik mot regeringen för hur budgeterade medel till underhållsåtgärder använts. En liknande tvist mellan och Strukton resulterade i en överenskommelse där Strukton fick för det extra arbete som utförts på som två kontrakt pågått. Ovanstående exempel utgör enstaka fall som är svåra att kostnadsberäkna i förhållande till hela kontraktsvolymen eftersom de är utspridda över tiden. Det är också troligt att en del av dessa kost- nader även hade uppkommit i egen regi, eftersom de haft sitt ursprung i yttre omständigheter som föranlett att mer resurser behövt satsas i anläggningen alldeles oavsett vem som utfört arbetena. Även om vi skulle anta att merkostnaderna för de omförhandlade avtalen med och till hälften var att betrakta som tillkommande kostnader p.g.a. upphandling, skulle de på sin höjd uppgå till av den totala kontraktsvolymen . Sammantaget bedömer jag att problemen av den typ som redovisats ovan inte har varit mer uttalade på denna marknad än på andra marknader med betydande inslag av offentlig upphandling. De pekar på behovet av upphandlingskompetens, kunskap om anläggningen och vikten av tydliga avtalsvillkor i kontrakten. Ett grovt försök att skatta de mätbara kostnadseffekter (såväl positiva som negativa) som jag redovisat i detta avsnitt landar i en nettoeffekt på i minskade kostnader till följd av konkurrensutsättningen, vilket för perioden –2013 skulle motsvara en besparing på . Viktigt att poängtera är att detta bara handlar om mätbara kostnadseffekter. I tillägg till detta kan det säkerligen också finnas andra kostnadseffekter som är svårare att värdera, liksom andra effekter som inte i första hand kan uttryckas i monetära termer. I båda fallen kan det dock handla om såväl positiva som negativa effekter. På en välfungerande marknad med effektiv konkurrens stimuleras aktörerna inte bara till en hög kostnadseffektivitet utan också till innovationer. Det kan också finnas en positiv effekt i form av en överföring av erfarenheter från entreprenörers relationer med andra avtalsparter. Några exempel på innovationer som lyfts fram är snabbare processer för ned- och uppmontering av ställverk, nya metoder för växelbyte och förändrad utplacering av snöröjningsredskap för kortare responstid. Överföring av erfarenheter från andra kunder (inklusive utländska metoder) har varit av mindre betydelse, kanske p.g.a. dominerande roll på marknaden. På det sätt som upphandlingar görs (med fokus på lägsta pris) och med de regler för säkerhet och godkända metoder som råder minskar också utrymmet för alternativa innovativa lösningar (vilket diskuterats tidigare bl.a. i jämförelsen mellan funktions- och utförandeentreprenad). I och med att upphandling nu har genomförts för alla bandelar, och de resulterande kontrakten innebär att entreprenörerna i regel har mycket små marginaler (vilket för övrigt också visar att de inte gör några övervinster i avtalen med ) är det tänkbart att de direkta kostnadseffekterna av konkurrensupphandling är mer eller mindre uttömda. Fortsatt konkurrensutsättning kan bidra till en kontinuerlig effektivisering som kan ge ytterligare kostnadsreduktioner eller i vart fall (om marknaden är uthållig) ett konkurrenstryck som bidrar till att inte driva upp kostnadsnivåerna mer än den allmänna prisutvecklingen. Det finns några företag som deltagit i upphandlingar men ännu inte vunnit något kontrakt. En tillkommande faktor är vad som händer på den internationella (i första hand europeiska) marknaden. Det är inte otänkbart att fler utländska företag intresserar sig för den svenska marknaden och (i den mån regelverk m.m. tillåter det) kan erbjuda ny kompetens och nya typer av lösningar. En annan viktig faktor att ta hänsyn till, som påverkar marknadens storlek och intresset bland entreprenörerna, är givetvis också ambitionerna i anslagstilldelningen vad gäller infrastrukturens vidmakthållande och utveckling. I innebar den snabba omstruktureringen av järnvägssystemet 1993–1997 bl.a. att den separerade infrastrukturhållaren privatiserades . konkurrensutsatte också underhållet genom att anlita externa entreprenörer, vilket inledningsvis gav utslag i sänkta kostnader. Processen gick mycket fort och innebar att många anställda inte stannade kvar i sektorn utan pensionerades eller sades upp. Därmed försvagades bl.a. inspektionsverksamheten och en stor del av humankapitalet med kunskap om anläggningen gick förlorad. verkade också för att minska sina kostnader genom att kraftigt reducera medlen avsatta för underhåll. Efter ett par mycket svåra olyckor (bl.a. Hatfield ) kollapsade . Oron över den bristande kvaliteten på spåren ledde till en kraftig ökning av medlen till infrastrukturen och att den nya infrastrukturförvaltaren (fortfarande privat men med statligt garanterade skulder och utan utdelning av eventuella vinster), tog tillbaka underhållet i egen regi. Processen inleddes och tog 6–8 månader. En av de större underhållsentreprenörerna valde självmant att lämna över sin verksamhet till . Entreprenörerna som blev kvar i branschen valde att istället fokusera på reinvesteringsarbeten m.m. har byggt upp omfattande system för att samla in och analysera information om anläggningens tillstånd som underlag för olika åtgärder och räknas som en ledande aktör vad gäller asset management. En stor del av insamlingen sker alltjämt manuellt genom personer som bokstavligen vandrar längs spåren, och därmed betar av hela nätet åtminstone . Ett betydande arbete pågår med att föra in ny teknik för mätning och rapportering. I genomfördes en övergång från att utföra underhåll och reinvesteringar i egen regi (via enheten NS InfraService) till att använda externa företag , men till en början lades kontrakten ut på tre olika aktörer utan egentliga inslag av konkurrens: , och . En separering av infrastrukturförvaltningen hade inletts 1995 men var inte fullt institutionellt genomförd då ProRail bildades genom sammanslagning av några tidigare NS-divisioner. inledde ProRail en gradvis konkurrensutsättning av underhållskontrakten, som sedermera lett till att två nya företag kommit in på marknaden: och Spitzke. är fortfarande en dominerande aktör med av marknaden. ProRail har konstaterat att det varit en lång och delvis smärtsam process att övergå till att bli en beställare av åtgärder i infrastrukturen, bl.a. för att man inledningsvis negligerade betydelsen av att ha en systematiserad och detaljerad kunskap om anläggningens tillstånd. Den har man nu byggt upp i form av databaser med information om anläggningens tillstånd, information om avvikelser, tidsåtgång för avhjälpande och antal påverkade tåg. finns saker att förbättra på detta område. Konkurrensen har lett till sänkta kostnader men alla kontrakt har inte upphandlats . Olika typer av kontrakt har använts . ProRail anses nu ha kommit mycket långt med att etablera rena funktionsentreprenader istället för utförandeentreprenader. 9.5Externa entreprenörer eller egen regi? När man fokuserar på de mätbara effekterna av att underhållsverksamheten övergått från egen regi till upphandling i konkurrens från externa entreprenörer, blir det i huvudsak en bedömning av kostnadseffekter. Den sammanvägda bedömningen visar då att kostnaderna har reducerats utan att det går att påvisa en försämrad kvalitet. Detta gäller även när man tar hänsyn till ökade transaktionskostnader, som annars skulle tala för alternativet egen regi. Väl att märka är dock att det kan finnas flera andra, ibland svårmätbara effekter att ta hänsyn till, av såväl positiv som negativ karaktär. En del av de problem som kommer upp till diskussion handlar om att vissa förhållanden blottlagts genom övergången till externa entreprenörer, snarare än att de är orsakade av övergången i sig. I tidigare kapitel har några sådana tagits upp, som bristande kunskap om anläggningen, bristande planering m.m. Utifrån de erfarenheter som gjorts i liksom i andra länder går det inte att säga entydigt att fördelarna med att bedriva järnvägsunderhåll i egen regi alltid uppväger nackdelarna eller fördelarna med att använda externa utförare.