sou · H3B33 · 2015-02-13 00:00:00 — Det kan enligt min mening diskuteras om rättsliga befogenheter är tillräckliga för att fullt ut förverkliga de syften som ligger till grund för tillsynslagen. Det ligger dock inte inom ramen för vårt uppdrag att närmare ta ställning till om det finns skäl att utvidga eller andra myndigheters befogenheter enligt tillsynslagen. För det andra skiljer sig de intressen som lagstiftningen ska skydda från varandra. Medan tillsynslagen syftar till att skydda omgivningen från skador och avsevärda olägenheter bygger djurskyddslagen på tanken att skydda djuren från onödigt lidande. I praktiken är skillnaden dock inte lika tydlig och tillämpningsområdena överlappar delvis varandra. Ett exempel på detta är hundar som utvecklar en aggressivitet på grund av att de försummas av sina ägare och därför inte heller får sina behov tillgodosedda. Det är dock inte en del av mitt uppdrag att bedöma om det allmänt sett kan finnas gränsdragningsproblem mellan vad som regleras i tillsynslagen och vad som regleras i djurskyddslagen. Jag kan dock konstatera att skillnaden mellan att skydda djuret och att skydda omgivningen från djuret inte alltid är så tydlig. Det beror på att risken för att ett djur orsakar problem för sin omgivning kan antas öka om djuret är vanskött eller försummas (prop. 2006/07:126 s. 23). Dagens författningsreglering utgår också från att åtgärder enligt tillsynslagen kan ha betydelse ur djurskyddssynpunkt. I förarbetena till tillsynslagen sägs exempelvis att dålig tillsyn över djur och ohörsamhet för omgivningens och samhällets krav på tillsynen erfarenhetsmässigt ofta kan kopplas till brister i djurskyddet. Förslaget till ny tillsynslag bedömdes inte bara minska omfattningen av problem med hundar som orsakar skador och avsevärda olägenheter för omgivningen utan också få positiva effekter för djurskyddet (a. prop. s. 59). Ett annat exempel på kopplingen mellan djurskyddshänsynen och hänsynen till omgivningen är att uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter polisen ska underrätta om vissa beslut enligt tillsynslagen, om detta är motiverat av djurskyddsskäl, se 9 § förordningen (2007:1240) om tillsyn över hundar. Den gränsdragning som finns mellan beslut som inriktas på djuret (dvs. enligt djurskyddslagen) och beslut som inriktas på djurägaren (dvs. enligt tillsynslagen) är enligt min uppfattning svår att upprätthålla i praktiken. De skäl som kan anföras för att dra en skarp gräns mellan dessa båda skyddsintressen är enligt min mening inte helt övertygande. Jag anser därför att gränsdragningen i sig inte bör vara avgörande för hur uppgifter fördelas mellan myndigheter på detta område. I praktiken kan det ju handla om samma hundar och samma hundägare. Att gällande rätt trots allt bygger på denna indelning ser jag mer som en konsekvens av hur lagstiftningen historiskt har varit utformad än som ett aktivt ställningstagande från lagstiftaren. Sammanfattningsvis är det min uppfattning att den rättssystematiska skillnad som kan finnas i sig inte är ett skäl för att ska ha kvar sina arbetsuppgifter. Den frågan bör i stället avgöras med utgångspunkt från de kriterier som redovisats tidigare (se 3 kap.). Påverkar tillsynsärendena förmåga att utföra sina kärnuppgifter? Antalet ärenden enligt tillsynslagen är färre än antalet ärenden enligt djurskyddslagen. rörde det sig om sammanlagt ca 1 300 ärenden, varav merparten gällde förelägganden och förbud i frågor om koppeltvång och munkorg m.m. (8 §). hanterade polismyndigheterna något hundratal ärenden om märkning och registrering av hundar (9 §) och ungefär lika många omhändertaganden av hundar (11 §). Tillsynsärendena är alltså en liten ärendegrupp i sammanhanget. När betydelsen av hund- och kattärendena ska värderas kan man enligt min mening dock inte endast utgå från ärendemängden. Som jag har konstaterat påverkar det samlade ansvaret på djurområdet kärnverksamhet negativt i viss utsträckning. Den enkätundersökning som utredningen har låtit göra ger stöd för att djurärendena i stort påverkar polisens förmåga att möta de krav som ställs på bättre resultat i kärnverksamheten. En majoritet () av de dåvarande länspolismyndigheterna har uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter exempelvis uppgett att polisens samlade uppgifter på djurområdet lett till att uppgifterna att bekämpa brott och att upprätthålla allmän ordning och säkerhet fått stå tillbaka eller inte kunnat prioriteras fullt ut. Lika många av polismyndigheterna har svarat att polisens samlade uppgifter på djurområdet gör verksamheten svårare att leda och planera på ett effektivt sätt. Den utvärdering som (Brå) gjort av de senaste årens satsningar på polisen och som redovisats tidigare talar också för att djuruppgifterna har viss påverkan på polisens förmåga att klara upp brott, även om Brå inte kunnat bedöma hur stor den effekten är. Av dessa uppgifter har jag tidigare dragit slutsatsen att en reform som begränsar polisens ansvar på djurskyddsområdet bör kunna ge vissa positiva effekter på polisens förmåga att möta de krav som ställs på bättre resultat i kärnverksamheten (se 4 kap.). Det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur just uppgifterna enligt tillsynslagen påverkar förmåga att utföra sina kärnuppgifter. Enkäten belyser nämligen inte frågan hur tillsynsuppgifterna, allt annat lika, påverkar kärnverksamheten eller förutsättningarna att leda och planera polisverksamheten på ett effektivt sätt. Att närmare gradera de effekter som en av flera hundra ärendegrupper har på en organisation av storlek är knappast heller möjligt att göra. Jag kan dock konstatera att omhändertaganden och andra åtgärder enligt tillsynslagen bara avser enstaka djur, inte större besättningar. Dessutom är ärendevolymen liten. Omfattningen och karaktären av ärendena ger därför inte stöd för att tillsynsärendena i sig skulle ha någon större påverkan på polisverksamheten. Flera uppgifter som, sedda för sig, har mindre betydelse kan dock tillsammans ha märkbar påverkan på polisens kärnverksamhet. Det som faktiskt har varit möjligt att utreda med tillräcklig grad av säkerhet är hur polisens samlade uppgifter på djurområdet påverkar förmågan att bekämpa brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Underlaget i den delen ger enligt min mening stöd för att även mindre ärendegrupper har betydelse i sammanhanget. Det gäller särskilt eftersom vissa arbetsmoment – bl.a. att fånga in eller ta kontroll över en aggressiv hund, transportera bort hunden, ta kontakt med och ordna plats på – kan behöva utföras av polismän i yttre tjänst. Vissa arbetsuppgifter enligt tillsynslagen förekommer enligt min bedömning så sällan i polisverksamheten att arbetet av den anledningen uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter bör ta att utföra, kräva utbildningsinsatser eller särskild handledning. Jag gör därför bedömningen att dessa ärenden sammantaget med andra djurärenden försämrar förmåga att nå resultat i kärnverksamheten. Vilket ansvar bör ha för tillsyn över hundar och katter? Det är lämpligt att den grundläggande ansvarsfördelningen bygger på samma principer som på andra områden som rör ordning och säkerhet. Ledning bör också hämtas från hur uppgifterna fördelas på djurskyddsområdet, eftersom den praktiska hanteringen enligt de båda lagarna har stora likheter med varandra. Kännetecknande för uppgifter bör därför vara att de antingen ska kräva en polismans särskilda yrkesutbildning och befogenheter eller att det ur ett brett förvaltningsperspektiv är mest effektivt och ändamålsenligt att uppgiften utförs av polisen. Jag anser att polisen ska göra akuta ingripanden på plats och på så sätt avvärja farliga situationer där aggressiva och farliga hundar är inblandade. Sådana situationer kräver ofta den yrkesutbildning och de befogenheter att använda våld och tvång som en polisman har. Att polisen ska hantera de akuta och farliga situationerna följer dock, som redan nämnts, av polislagen. Oavsett hur uppgifterna i tillsynslagen fördelas mellan polisen och andra myndigheter har polisen det grundläggande ansvaret för att ordningen upprätthålls och att enskilda personer får hjälp i farliga och hotfulla situationer. Jag anser däremot inte att det bör vara polisens sak att transportera, förvara och hitta ett nytt hem åt de hundar som omhändertas. När hunden väl är under kontroll och faran är över bör ansvaret för djurskötseln gå över till någon annan myndighet. Uppgiften att meddela förvaltningsbeslut i situationer som inte är akuta bör också flyttas till någon annan myndighet. Det handlar här exempelvis om att skicka förelägganden, göra registerslagningar, avvakta svar på kommunikationer och därefter meddela beslut i olika slags förvaltningsärenden. Fördelningen av uppgifter skulle därmed nära ansluta sig till den som gäller på jämförbara områden. De skäl som motiverar ett avsteg från vad som gäller på liknande områden har enligt min uppfattning uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter inte sådan tyngd att polisens ansvar för att handlägga efterföljande förvaltningsärenden ska sträcka sig längre på hund- och kattområdet än vad det gör vid andra ordningsstörningar. Jag ser också fördelar med att uppgiftsfördelningen i tillsynslagen i stort överensstämmer med den som föreslås gälla på djurskyddsområdet. Jag anser med andra ord att polisen inte ska behöva vara djurhållare, djurförsäljare, djurtransportör eller handlägga alla de förvaltningsärenden som har sin grund i ett ingripande mot en hund på plats. Om den myndighet som tar över uppgifterna behöver hjälp (handräckning) av polisen i situationer som kräver att man använder våld eller tvång för att kunna verkställa ett beslut, ska polisen lämna den hjälp som behövs. På så sätt går det att säkerställa att myndighetsåtgärderna kan genomföras, även av en annan myndighet än . Jag anser, slutligen, att ansvarsfördelningen bör bygga på att polisen ska underrätta den andra myndigheten om detta krävs för att den andra myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. I det tidigare exemplet kan detta innebära att de polismän som gjort ingripandet och tagit kontroll över hunden gör bedömningen att det kan bli aktuellt med ett föreläggande om koppeltvång och därför upprättar en promemoria till den andra myndigheten med en redogörelse för omständigheterna på plats. Polisens ansvar bör enligt min uppfattning i princip inte sträcka sig längre än så. Varje arbetsuppgift måste dock bedömas för sig. I fortsättningen ska omhänderta hundar främst i akuta situationer Som framgått av det föregående är syftet med tillsynslagen att skydda omgivningen. I praktiken handlar det främst om aggressiva hundar som biter, skrämmer och stör. Att ingripa mot sådana hundar är, som nämnts, en del av polisens uppgift enligt polislagen att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I grunden handlar det om att enskilda personer ska kunna känna sig trygga. Som redan konstaterats har polisen ansvaret för att gripa in i akuta situationer där någon skadas eller skräms av farliga hundar oavsett vad som föreskrivs i tillsynslagen. Vilka uppgifter i tillsynslagen bör då ligga kvar hos polisen? uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter Ärenden om att omhänderta bitska hundar inleds genom att en polispatrull är i en situation där frågan om ett omhändertagande blivit aktuell. I dessa situationer är det effektivt och ändamålsenligt att prövar frågan, om hunden ska omhändertas. är hunden fortfarande aggressiv och situationen har inte lugnat ner sig när man ska ta ställning till frågan. Hundar kan dessutom behöva tas om hand och då andra myndigheter inte har någon jourberedskap. bör därför även i fortsättningen kunna besluta att hundar som orsakar skada eller avsevärd olägenhet ska omhändertas (11 §). Detta bör främst ske i akuta situationer där polismän är på plats och starka ordnings-, säkerhets- eller jourskäl talar för att hunden omhändertas . Jag återkommer snart till frågan, om någon annan myndighet bör pröva frågor som lika väl kan hanteras i efterhand eller i situationer som inte är akuta. ska ha huvudansvaret för att omhänderta hundar Frågan om en aggressiv hund bör omhändertas uppkommer inte bara i situationer där polismän är på plats och kan verkställa beslutet . Frågan uppkommer lika ofta i situationer som inte är akuta eller då polismän inte är på plats. Nästa fråga att ta ställning till är om polisen eller någon annan myndighet bör pröva omhändertagandefrågan i dessa fall. Jag kan konstatera att det i dessa fall inte är fråga om akuta situationer där polismän är på plats och kan vidta åtgärder . I stället handlar det om att en handläggare i efterhand ska göra en bedömning av omständigheterna i ärendet och på grundval av det avgöra om det finns skäl att t.ex. fatta beslut om att omhänderta en hund. När nu polisens uppgifter enligt min mening ska inriktas på de akuta situationerna talar detta i tydlig riktning mot att en annan myndighet bör ges huvudansvaret för att omhänderta hundar enligt 11 §. Av skäl som jag snart utvecklar föreslår jag att uppgiften att meddela förelägganden och förbud enligt 8 § bör flyttas från till . Jag föreslår också att uppgiften att pröva frågor om hundförbud enligt 15 § flyttas till . Med hänsyn till de uppgifter som föreslås få bör också ha ett huvudansvar för att besluta om uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter omhändertagande av hundar. I linje med detta föreslår jag att beslut om omhändertagande ska anmälas till , som ska pröva om det ska fortsätta att gälla. Som redovisats finns det en motsvarande reglering i djurskyddslagen (se 4 kap.). Både och ska alltså kunna omhänderta hundar. Som framgått är tanken dock inte att de ska göra det i samma situationer. En jämförelse kan här göras med beslut att omhänderta vanvårdade djur enligt 31 och 32 §§ djurskyddslagen. Både och får besluta att omhänderta djur av djurskyddsskäl, men i praktiken gör detta främst i mer akuta situationer eller om frågan blir aktuell under jourtid. Om inte beslutar om ett omhändertagande underrättar man , som får överväga om djuren bör omhändertas. Om fattar ett beslut om omhändertagande ska detta anmälas till , som tar ställning till om beslutet ska fortsätta att gälla. Bör verkställa beslut att omhänderta hundar? Bör då eller någon annan myndighet verkställa beslut att omhänderta hundar? Jag kan konstatera att uppgiften att transportera och förvara djur inte har något nämnvärt samband med polisens kärnverksamhet, förutom när polisen i akuta situationer behöver fatta ett beslut om att omhänderta en aggressiv hund. Polisen bör i övriga fall inte ansvara för att transportera och förvara hundar som en följd av regleringen i tillsynslagen. Det bör i stället en annan myndighet göra. Detta innebär att ska verkställa de omhändertagandebeslut man själv har meddelat. Men vad bör då gälla för de beslut som har meddelat? I likhet med vad jag föreslår ska gälla på djurskyddsområdet bör polisen av kostnadsskäl svara för den initiala verkställigheten under t.ex. kvällar och , men kunna lämna över ansvaret för djuren till en annan myndighet. Den ansvarsfördelningen framstår som lämplig även när det gäller hundar som omhändertas med stöd av tillsynslagen. Intresset av en klar, enkel och lättillämpad ordning motiverar att samma regler gäller för alla djur som polisen omhändertar, oavsett om detta sker med stöd av uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter tillsynslagen eller djurskyddslagen. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att de båda lagarnas tillämpningsområden delvis överlappar varandra och i vissa fall avser samma hundar och hundägare. Precis som bör stora delar av det praktiska verkställighetsarbetet kunna utföras av externa uppdragstagare, vare sig detta sker med stöd av ramavtal eller med stöd av avtal som ingås i varje enskilt fall. Sammantaget anser jag därför att i ett första skede ska verkställa beslut att omhänderta hundar med stöd av 11 § tillsynslagen. Efter förebild av 32 § djurskyddslagen ska skyndsamt anmäla beslutet till en annan myndighet, som sedan skyndsamt ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Om beslutet fastställs ska den andra myndigheten skyndsamt ta över verkställigheten från . Detta innebär att samma skyndsamhetskrav föreslås gälla som vid omhändertaganden enligt djurskyddslagen. I det föregående kapitlet har vi motiverat varför det ska finnas ett krav på skyndsamhet och hur detta lagtekniskt bör formuleras. Likheterna är så stora att motsvarande regler bör tas in även i tillsynslagen. Vad bör då gälla om hundägaren inte vill medverka till att ett beslut om omhändertagande kan verkställas? I normalfallet bör inte gå längre i sina verkställighetsförsök än att man på plats tar kontakt med hundägaren och uppmanar honom eller henne att lämna ifrån sig hunden. Om detta inte lyckas kan det finnas ett behov av hjälp (handräckning) av . Ett annat exempel är att när länsstyrelsetjänstemän ska verkställa ett beslut om omhändertagande av en hund så vägrar ägaren att öppna för dem. En bestämmelse bör därför införas i tillsynslagen, som innebär att ska lämna den hjälp (handräckning) som behövs för att ska kunna verkställa beslut enligt lagen. En sådan bestämmelse ger en polisman rätt, om det är nödvändigt, att med tvång bereda sig tillträde till lägenheten där hunden finns för att verkställa beslutet att omhänderta hunden (20 § första stycket polislagen). Handräckningsbestämmelsen bör i övrigt utformas på samma sätt som motsvarande regler i djurskyddslagen, se kapitel 4. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter Andra uppgifter som bör ligga kvar hos En annan uppgift som bör ligga kvar hos är att ta emot anmälningar om att någon har dödat en hund som anträffats lös i ett område där det finns lantbruksdjur. Ärendena förekommer ytterst sällan, och i stora delar av landet har bestämmelsen inte använts överhuvudtaget. En fråga som då uppkommer är om det är motiverat att använda lagstiftning i sådana situationer eller om lagregeln i vart fall bör formuleras om för att bättre uppfylla sitt syfte. Att lägga fram sådana förslag ingår dock inte i vårt uppdrag. Det fåtal anmälningar som förekommit har inte inneburit någon belastning för polisen och därför inte heller påverkat polisens kärnverksamhet. Arbetsuppgiften framstår visserligen som ett udda inslag i polisens verksamhet, men att inom ramen för utredningen flytta uppgiften till en annan myndighet vore dock meningslöst. Anmälningarna är inte arbetskrävande, eftersom de bara leder till att polisen försöker identifiera och underrätta hundägaren. Mot den bakgrunden bör uppgiften att ta emot anmälningar om att någon har dödat en hund som anträffats lös i ett område där det finns lantbruksdjur (14 §) ligga kvar hos polisen. Ett åttiotal ärenden om tillstånd för att avliva övergivna eller förvildade katter inom tätbebyggt område (21 §) förekommer . Ofta görs ansökan av kommunjägaren. Det rör sig om enkla förvaltningsärenden som kan avgöras utan skriftväxling. Arbetsuppgiften har dock en tydlig koppling till vapen- och ordningsfrågor genom att de handlar om vem som får avlossa skjutvapen inom tätbebyggt område. Uppgiften bör därför ligga kvar hos . ska inte handlägga ärenden om munkorg och koppeltvång Jag går över till de ytterligare arbetsuppgifter som bör flyttas över till någon annan huvudman. Främst handlar det om olika i huvudsak administrativa och praktiska uppgifter, som exempelvis att handlägga förvaltningsärenden och att transportera, förvara och sälja omhändertagna hundar. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter hanterar ärenden om förelägganden och förbud vid bristande tillsyn eller skötsel av hundar. Vanligtvis handlar det om föreskrifter om munkorg, koppeltvång eller att hunden inte får rastas tillsammans med andra hundar. Det finns flera skäl som talar för att uppgiften inte bör ligga hos polisen. Bland dessa vill jag särskilt framhålla att det i praktiken handlar om att handlägga förvaltningsärenden, som dessutom har en svag koppling till polisens kärnområde. Tydligast blir detta om man granskar vilka arbetsmoment som egentligen ingår. Handläggaren upprättar ett föreläggande med en redogörelse för omständigheterna i ärendet. Redogörelsen kan exempelvis grunda sig på en rapport från polismän i yttre tjänst eller uppgifter från den vars hund blivit angripen. Ägaren eller innehavaren får sedan tillfälle att yttra sig. En slagning görs i också i hundregister. Belastnings- och misstankeregistren används däremot inte. Efter det att svarstiden har gått ut kan beslut fattas i ärendet. Varken arbetsuppgifternas karaktär eller ärendenas koppling till polisens kärnuppgifter ger tillräckliga skäl att låta handläggningen ligga kvar hos . Min slutsats blir därför att inte längre bör handlägga ärenden om förelägganden och förbud vid bristande tillsyn eller skötsel av hundar (8 §). ska inte utfärda förelägganden om att märka och registrera hundar De skäl som har angetts för att flytta vissa förvaltningsuppgifter från polisen har samma styrka även när det gäller andra förvaltningsärenden med anknytning till hundar och katter. En sådan ärendegrupp är att utfärda förelägganden om att låta märka och registrera hundar. Ärenden om märkning och registrering inleds typiskt sett genom att det framkommer att en hund inte är märkt eller registrerad. Detta kan exempelvis framkomma i samband med ett polisingripande. Handläggaren kontrollerar uppgifterna genom en slagning i hundregister. Hundägaren föreläggs därefter att låta märka eller registrera hunden. följer handläggaren upp att hunden har blivit märkt eller registrerad. Det måste visserligen beaktas att den här typen av förelägganden tar sikte på ett problem med tydlig koppling till allmän ordning och uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter säkerhet, nämligen aggressiva hundar som skrämmer och stör. Sambandet mellan själva märkningen eller registreringen och ordningsstörningen är dock mindre tydligt, eftersom det inte ställs något krav på att hunden som ska märkas och registreras har orsakat någon skada eller olägenhet. Enligt min uppfattning finns det inte några andra fördelar med att polisen handlägger ärendena än att polismän i yttre tjänst av en händelse kan komma i kontakt med omärkta och oregistrerade hundar. Detta kan dock, som jag strax återkommer till, lösas på andra sätt. Några andra skäl för att ska ha kvar den här typen av arbetsuppgifter som inte kräver en polismans särskilda yrkesutbildning eller befogenheter finns inte. Jag föreslår därför att inte längre ska meddela de förelägganden som behövs för att bestämmelserna i tillsynslagen om märkning och registrering av en hund ska följas (9 §). ska inte besluta om hundar ska säljas, skänkas bort eller avlivas Jag har tidigare berört frågan om hur långt ansvar för att transportera och förvara de hundar som myndigheten själv omhändertar bör sträcka sig. Som tidigare anförts ska polisen i det inledande skedet svara för att verkställa beslutet, men kunna lämna över verkställigheten till en annan myndighet. På så sätt kommer polisens beslut att omhänderta djur att hanteras på samma sätt, oavsett om de stödjer sig på djurskyddslagen eller tillsynslagen. Ansvarsfördelningen innebär att inte längre bör besluta om en omhändertagen hund ska säljas, skänkas bort eller avlivas. I detta skede av handläggningen har tagit över verkställigheten av omhändertagandet. Hunden har redan tagits om hand, och förvaras ofta på ett som ingått avtal med. Hunden ska därefter testas, bl.a. för att bedöma dess mentala status. Omdömet över hunden ska sedan kommuniceras med hundägaren innan ärendet är klart för avgörande. Uppgifter av detta slag har inte något nämnvärt samband med polisens kärnuppgifter. De kräver inte heller den yrkesutbildning och särskilda befogenheter som en polisman har. görs dock testningen av polisens hundgrupper enligt de föreskrifter uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter som har meddelats av (RPSFS 2011:2).