sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Den nationella politiken för att skapa utveckling i alla delar av landet har bedrivits under olika benämningar, som regionalpolitik och regional utvecklingspolitik. har en successiv anpassning skett till EU:s sammanhållningspolitik bland annat i syfte att ska kunna tillgodogöra sig ekonomiska resurser från . 3.6.1Vad är regional tillväxtpolitik? Historiskt har den regionala tillväxtpolitikens fokus skiftat. Ursprungligen var den ett svar på de problem som uppstod med en utflyttning från inland. Genom en aktiv lokaliserings- politik ville regeringen öka industrisyssel- sättningen i områden med en nedåtgående utvecklingstrend genom omlokaliseringar av produktionen inom landet. Först kom politiken att omfatta hela landet. Innehållet i politiken gick från att vara riktad mot stödområden till att vara en aktiv tillväxt- politik med syfte att bidra till den totala nationella tillväxten. Med medlemskapet i EU följde EU:s sammanhållningspolitik och fick tillgång till de regionala strukturfonderna. Sammanhåll- ningspolitiken innebar även ett visst arbetssätt med bland annat mål och program som planeringsinstrument. Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft (prop. 2007/08:1 Utgiftsområde 19 s. 11). Regionala hänsyn och tvärsektoriell styrning av resurser inom i princip samtliga utgifts- och politikområden är enligt regeringen av särskild betydelse för måluppfyllelsen. Detta som en följd av att den regionala tillväxt- politiken omfattar betydligt fler åtgärder än de som finansieras inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Utgiftsområde 19 omfattar i statsbudgeten . Anslagen inom utgiftsområdet används till regionala tillväxtåtgärder, transportbidrag samt för utbetalningar av medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden för struktur- fondsperioden –2013 respektive för perioden –2020. Medlen för tillväxtåtgärder fördelas till länen utifrån vissa strukturella kriterier. Inom länen fördelar regeringen därefter de Hur ser dagens samhällsplanering ut? länsvisa medlen mellan länsstyrelserna och den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. Fördelningen inom länen varierar mellan länen av historiska skäl och med hänsyn till vissa åtaganden som tidigare gjorts. För att beskriva den regionala tillväxtpolitiken används ibland begrepp som den ”lilla” och den ”stora” politiken. Den första avser de åtgärder och program som genomförs inom det regionala ut- vecklings- och tillväxtarbetet. Den ”stora” politiken för att skapa utveckling i hela landet kan däremot ses som effekten av olika sektorspolitiska och övergripande statliga insatser. Sammanhållningspolitiken är EU:s politik för regional tillväxt och sysselsättning. Dess mål är att bidra till ekonomisk, social och terri- toriell sammanhållning inom EU. – 2020 är det EU:s gemensamma tillväxt- och sysselsättningsstrategi – 2020-strategin – som är vägledande. Strategin bygger på följande tre prioriteringar, som är tänkta att förstärka varandra. Smart tillväxt – Utveckla en ekonomi baserad på kunskap och innovation. Hållbar tillväxt – Främja en resurseffektivare, grönare och kon- kurrenskraftigare ekonomi. Tillväxt för alla – Stimulera en ekonomi med hög sysselsättning och med social och territoriell sammanhållning. Utgångspunkten för regionalfondens insatser i är att nationella och regionala insatser koncentreras till ett begränsat antal prioriteringar. Dessa ska komplettera varandra, skapa mer- värden inom den regionala tillväxtpolitiken och verka för struktur- förändrande insatser inom de prioriterade områdena. Priorite- ringarna är innovation, företagande och entreprenörskap, attraktiva miljöer, kompetensförsörjning samt internationellt och gränsöver- skridande samarbete (prop. 2014/2015:1 Utgiftsområde 19 Regional tillväxt). Som ett led i arbetet med 2020 har och beslutat om ett gemensamt strategiskt ramverk Hur ser dagens samhällsplanering ut? för de så kallade Europeiska struktur- och investeringsfonderna, eller ESI-fonderna. Dessa är regionalfonden, socialfonden, lands- bygdsfonden och havs- och fiskerifonden. Det innebär bland annat att en så kallad partnerskapsöverenskommelse mellan medlems- länderna och tas fram. Partnerskapsöverenskommelsen är ett strategiskt dokument som syftar till att effektivisera genomförandet av programmen för ESI-fonderna. Ett annat viktigt syfte är att förbättra måluppfyllel- sen för 2020. Partnerskapsöverenskommelsen beskriver i fall hur regeringen planerar att använda EU-medel inom ESI-fonderna –2020. Sammantaget handlar det om för satsningar som bidrar till att 2020-målen nås och att EU:s och konkurrenskraft stärks. Av dessa medel avser regionalfondsprogrammen. I partnerskapsöverenskommelsen föreslår regeringen att medel från alla fyra ESI-fonder, däribland regionalfonden, ska finnas tillgängliga för arbete på lokal nivå inom ramen för lokalt ledd utveckling (LLU).42 har tre prioriteringar när ESI-fonderna ska användas. Främja konkurrenskraft, kunskap och innovation, Hållbart och effektivt utnyttjande av resurser för en hållbar till- växt, samt Öka sysselsättningen, främja anställbarhet och förbättra till- gängligheten till arbetsmarknaden. Bland andra ansvariga myndigheter har fått rege- ringens uppdrag att fördjupa sitt samarbete kring fondgemen- samma frågor i syfte att effektivisera genomförandet och förenkla för projektägarna. Inom ramen för uppdraget ska berörda myndig- heter också inrätta former för samverkan med andra myndigheter och berörda aktörer. Nätverket kommer att vara en del i att säker- ställa ett effektivt och samordnat programgenomförande. 42 , , Lantbruksdepartementet, Partner- skapsöverenskommelsen - prioriteringar inom ramen för de Europeiska struktur- och investeringsfonderna () för . Hur ser dagens samhällsplanering ut? 3.6.3Regelverk och instrument för regional tillväxtpolitik Den regionala tillväxtpolitiken genomförs bland annat genom det regionala tillväxtarbetet. Regionalt tillväxtarbete avser insatser för att skapa hållbar regional tillväxt och utveckling. Arbetet syftar till att uppfylla den regionala tillväxtpolitikens mål och främja en håll- bar regional tillväxt. I lagen om (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län finns bestäm- melser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Lagarna anger vilka uppgifter som ingår i det regionala utvecklingsansvaret och gäller för de län där ett politiskt organ har tagit över ansvaret för det regionala tillväxt- arbetet från staten. Ansvaret låg tidigare på i samtliga län. Utöver de nämnda lagarna regleras det regionala tillväxtarbetet av förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete, förord- ningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken samt ett antal förordningar om regionala företagsstöd. Det regionala tillväxtarbetet utförs av flera olika aktörer som myndigheter, kommuner eller intresseföreningar och omfattar där- med flera uppgifter. En uppgift att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna genomförandet av strategin. När strategin ska utarbetas och genomföras, ska samråd och samverkan ske med kommuner och landsting. Samråd och samverkan bör även ske med näringsliv och organisationer. De regionala utvecklingsprogrammen ska vara den samlade strategin för ett eller flera läns regionala tillväxtarbete. Utveck- lingsprogrammet binder samman planeringsprocesser av betydelse för en hållbar regional utveckling och underlättar samverkan mellan länen. Programmet ska enligt förordningen om regionalt tillväxt- arbete ligga till grund för regionala strukturfondsprogram, terri- toriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insatser. För ansvarig aktör ingår även att besluta om användningen av vissa statliga medel för regionala åtgärder och insatser. En ytter- ligare uppgift enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar och lagen om samverkansorgan är att följa upp, låta utvärdera och till Hur ser dagens samhällsplanering ut? regeringen rapportera resultaten av det regionala tillväxt- arbetet. Regeringen beslutade om den nya nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft –2020 (dnr N2014/2502/RT). Strategin ska vara vägledande för arbetet med frågan. Strategin ska även bidra till att uppnå den regionala till- växtpolitikens mål om utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Strategin innehåller rege- ringens prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet. Priorite- ringarna ska vara vägledande i utveckling och genomförande av regionala utvecklingsstrategier samt andra strategier och program inom det regionala tillväxtarbetet. De ska även ligga till grund för de nationella myndigheternas medverkan i arbetet. Prioriteringarna är innovation, företagande och entreprenörskap, attraktiva miljöer, kompetensförsörjning samt internationellt och gränsöverskridande samarbete.43 Regeringen gav även tretton myndigheter, däribland , , och Trafik- verket, i uppdrag att ta fram långsiktiga strategier som ska vägleda och utveckla respektive myndighets medverkan i det regionala till- växtarbetet och i EU:s sammanhållningspolitik –2020. Syftet är att skapa bättre förutsättningar för myndig- heternas medverkan bland annat genom bättre samverkan mellan myndigheter och aktörer med regionalt utvecklingsansvar. 3.6.4Vilka är de ansvariga aktörerna? Det regionala utvecklingsansvaret är fördelat på olika sätt mellan länen. Ansvaret låg ursprungligen hos i samtliga län. I , , och har kvar det regionala utvecklingsansvaret. Enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i , och det regionala utvecklingsansvaret i respektive län. Både och Västra Göta- lands län omfattades av en försöksverksamhet med 43 , En nationell strategi för regional tillväxt och attraktionskraft – 2020, Bilaga till beslut I 10 vid regeringssammanträde . Hur ser dagens samhällsplanering ut? ändrad ansvarsfördelning som inleddes . hade ett samverkansorgan. I har ansvaret enligt samma lag, eftersom den är en landstings- fri kommun. och län ingick till en början i för- söksverksamheten med ändrad ansvarsfördelning men omfattades av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Efter ett riksdagsbeslut omfattas även landstingen i , och län samt landstingen i Jämt- lands, och av lagen om regionalt utvecklingsansvar (prop. 2013/14:46, bet. 2013/14:KU30, rskr. 2013/14:158 samt prop. 2013/14:122, bet. 2013/14:KU37, rskr. 2013/14:260). I , , , , , och har samverkansorgan tills vidare kvar det regionala utvecklingsansvaret. Med samverkansorgan avses en kom- munalt beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. har kom- muner och landsting i ett län möjlighet att bilda samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Utöver de upp- gifter som utvecklingsansvaret för med sig kan samverkansorganets medlemmar välja att ge organet kommunala uppgifter. Kommunerna tar det kommunala ansvaret utifrån skilda förut- sättningar när det gäller var i landet kommunen ligger och hur stor befolkning den har. Samma sak gäller för de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret. i och i län har andra förutsättningar att bedriva ett regionalt arbete än exempelvis i län eller i län, oavsett inom vilket område arbetet gäller. Förutsättningarna följer länets storlek, men också hur kommunerna och i länet har valt att organisera sig, vilket påverkar möjligheterna vad gäller kompetens och resurser på regional nivå. Problematiken kring behovet av resurser och kom- petens delar den regionala nivån med den kommunala. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete ska statliga myn- digheter inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. I myndigheternas verksamhets- planering ska de insatser framgå som bidrar till att uppnå målen i de regionala utvecklingsprogrammen och hur det regionala tillväxt- arbetet i övrigt beaktas. De myndigheter som har en regional när- varo och uppgift ska känna till den regionala utvecklingsstrategins mål för länets utveckling. Några myndigheter har en mer framträdande roll i det regionala tillväxtarbetet än andra. I budgetpropositionen redovisar regeringen de myndigheter som främst bedöms ha ett ansvar och uppgifter inom den regionala tillväxtpolitiken. är en av dessa och verket har såväl en utvecklande som samordnande roll i den regionala tillväxtpolitikens genomförande. Myndigheten ska enligt sin instruktion verka för att regeringens mål för den regionala tillväxtpolitiken respektive näringspolitiken uppnås. Verket har vidare uppgifter inom de regionala företagsstöden och de ska delta i, samordna och följa upp strategier och program inom det regionala tillväxtarbetet. roll är också att bland annat främja samarbete, samordning och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och regionala aktörer och sinsemellan de regionala aktörerna. Några andra myndigheter som lyfts fram är Verket för inno- vationssystem (), Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Statens energimyndig- het (), , Trafikanalys, Transport- styrelsen, , , Havs- och vatten- myndigheten, , och Bo- verket. Som nämnts har länsstyrelserna i , Väst- manlands, och samma ansvar och uppgifter som samverkansorgan, berörda landsting och . Därutöver har i samtliga län enligt förord- ningen om regionalt tillväxtarbete ansvaret för att bland annat följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utveck- lingsprogrammet och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Då det behövs, ska också informera den aktör som har det regionala utvecklings- Hur ser dagens samhällsplanering ut? ansvaret om statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. De regionala utvecklingsprogrammen eller -strategierna (RUP/RUS) utgör kärnan i det regionala tillväxtarbetet. Förordningen om regionalt tillväxtarbete reglerar vad strategierna ska innehålla. Den nationella strategin för regional tillväxt och attraktionskraft – 2020 är vägledande och anger därigenom inriktningen för de regionala strategierna. Såväl den nationella strategin som förord- ningen ger relativ stor frihet för aktörer med det regionala utveck- lingsansvaret att formulera sin strategi utifrån sitt läns förutsätt- ningar tillsammans med andra länsaktörer. Detta är en medveten delegering från regeringen med hänsyn till bland annat vikten av ett regionalt ledarskap och att kunskapen om vad som främjar till- växten regionalt finns lokalt och regionalt. Det finns inga bestäm- melser om vilken tidperiod strategierna ska ha. Förordningen om regionalt tillväxtarbete anger ett antal krav för de regionala utvecklingsstrategierna. Enligt förordningen ska de ut- göra en samlad strategi för ett eller flera läns regionala tillväxt- arbete. I det ingår att strategierna ska ligga till grund för bland annat de regionala strukturfondsprogrammen och andra länsplaner och program. De ska därigenom binda samman de olika planerings- processer som har betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen. Strategin ska ligga till grund för samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, näringsliv och organisationer. De regionala strategierna ska upprättas utifrån en analys av de särskilda utvecklingsförutsättningarna i länen. Förordningen fast- ställer att det i strategin ska anges mål, inriktningar och priorite- ringar i arbetet. Strategin ska även innehålla en plan för uppföljning och utvärdering. Ansvarig för strategin ska löpande följa upp den och se till att den utvärderas på ett ändamålsenligt sätt. Strategin ska tas fram i samråd såväl med kommuner och lands- ting som med näringsliv och andra organisationer. Strategin ska ges in till regeringen när den har fastställts eller ändrats. Hur ser dagens samhällsplanering ut? 3.6.7De regionala strategierna och översiktsplanering På samma sätt som de kommunala översiktsplanerna uppvisar brister i förhållande till de regionala utvecklingsstrategierna, har de senare också svagheter i såväl form som process för att på ett bra sätt kunna samspela med den kommunala översiktsplaneringen (jfr avsnitt 3.2.6). De regionala tillväxtstrategierna är i huvudsak in- riktade på ekonomiska utvecklings- och tillväxtfrågor. Målformule- ringarna och de övergripande riktlinjerna är vaga och allmänt hållna och anses därför sakna relevans för kommunernas planeringsarbete. Otydligheten medför problem att nå ut till berörda aktörer. Det råder osäkerhet i kommunerna om vad den regionala strategin innehåller, vilka områden som täcks och vilka åtgärder som föreslås.44 Det hänger samman med att arbetet med översiktsplaner och utvecklingsstrategier drivs av skilda professioner, som talar olika språk och saknar nödvändig kännedom och kunskap om varandras planeringsprocesser och målen för respektive verksamhet. Detta får till följd att de regionala och lokala utvecklingsperspektiven får svårt att mötas och samspela. Därmed kan inte heller RUS fungera som stöd och vägledning för kommunernas översiktsplanering.45 Ett annat problem är att ansvariga aktörer för de regionala utvecklingsstrategierna sällan själva har makt över de åtgärder de vill få genomförda. Det är flera aktörer som måste fatta nödvändiga beslut och stå för genomförandet. Det blir därmed viktigt att lyfta upp frågor kring hur aktörerna ser på varandras roller och planeringsarbete. konstaterar i sina rapporter att det finns ett ökande intresse från regionalt tillväxtansvariga att ta sig an frågan om att utveckla ett regionalt rumsligt perspektiv i RUS. Från många håll uttrycks en förhoppning om att det ska bli möjligt att stärka sam- bandet och utveckla samordningen mellan det regionala tillväxt- arbetet och den kommunala fysiska planeringen genom att utarbeta en gemensam bild, ett rumsligt regionalt perspektiv. Tanken är att det utifrån en gemensam strukturbild ska bli lättare att klara ut vad 44Boverket, Rumslig utvecklingsplanering – Länken mellan regionalt tillväxtarbete och kommu- nal översiktsplanering, Rapport 2011:3 s. 53 f. 45Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag s. 36 f. Hur ser dagens samhällsplanering ut? som ska uppnås och hur det ska göras, dvs. att utveckla en gemen- sam strategi för arbetet. Utmaningen blir då att finna lämpliga geografiska avgränsningar och att ta reda på förutsättningarna för regionens utvecklingskraft. Arbetet med strukturbilder kan utgöra en viktig del i arbetet med att tillhandahålla en omvärldsanalys och att kommunicera kunskapsunderlag, målbilder och visioner för regionens utveckling. Strukturbilder blir ett medel för att påvisa väsentliga strukturella förhållanden och samband. De blir också ett medel för att konkret kunna förmedla regionala målbilder och perspektiv med utgångs- punkt från geografiska förutsättningar. Det gör dem användbara för den kommunala översiktsplaneringen. På så sätt kan de tyd- ligare belysa mellankommunala och mellanregionala relationer och bidra till att stärka dialogen mellan de regionalt tillväxtansvariga och kommunerna på ett sätt som är anpassat till aktörernas intresse av och förutsättningar för att medverka. De län som intresserat sig för att utveckla en rumslig dimension i RUS begränsar dock enligt oftast sitt perspektiv till regionens administrativa gränser. Det kan vara viktigt att även beakta funktionella samband med grannregioner, när de påbörjar ett arbete med olika regionala rumsliga planeringsunderlag. För att systematiskt kunna utveckla samspelet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas fysiska översiktsplane- ring måste regionala aktörer ha både materiella och ekonomiska resurser. I det här avseendet finns det stora skillnader mellan aktörerna. Många av de regionalt tillväxtansvariga organen är små och har begränsade resurser att systematiskt bedriva ett regionalt tillväxtarbete med ett tydligt rumsligt perspektiv. Många av de remissinstanser som har lämnat synpunkter på samman- ställningar och analyser efterlyser därför någon form av nationellt stöd till planeringsinsatser för att kunna bygga upp den nödvändiga regionala kapaciteten och kompetensen på området. Om den regionala utvecklingsstrategin bättre ska uttrycka ett regionalt rumsligt perspektiv och därmed bidra till att skapa en brygga över till kommunens översiktsplanering, krävs det en fysisk planeringskompetens hos det regionalt tillväxtansvariga organet. För att kunna föra en effektiv och målinriktad dialog med kom- munerna om regionala frågeställningar behövs också ett tillförlitligt statistiskt och kartografiskt planerings- och kunskapsunderlag. Hur ser dagens samhällsplanering ut? statistik och regionaliserade data är efterfrågade på den regionala nivån.46 Genom att bygga upp en regional kompetens som kan serva kommunerna med nationellt och regionalt planerings- och kun- skapsunderlag, underlättas enligt analys arbetet för de enskilda kommunerna att bedriva sin översiktsplanering. I stället för att varje kommun själv ska skaffa sig en regional omvärlds- kunskap och ett regionalt planeringsunderlag från olika håll, ska de kunna repliera på ett gemensamt underlag som de får från ett håll. Både och regional nivå efterfrågar analys- och plane- ringsstöd, liksom stöd i form av arenor för samverkan och särskilda satsningar för metodutveckling och kunskapsspridning. Även Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) för i en rapport fram liknande synpunkter som när det gäller utvecklingsbehovet för ökad sam- verkan mellan de regionala utvecklingsprogrammen och kommu- nernas översiktsplaner.47 Myndigheten anser att det finns ett behov av att öka samordningen mellan lokala och regionala tillväxtfrågor och fysisk planering liksom att stärka samarbetet mellan den kom- munala och den regionala nivån. Ett nödvändigt steg är att utveckla ett system som möjliggör planering som bättre speglar funktionella regioner. För att utveckla ett sådant system bedömer Tillväxtanalys att det behöver ske förbättringar på olika nivåer.48 På den kommunala nivån finns ett behov av ökad integrering av tillväxt-/utvecklingsarbetet och den fysiska planeringen. På den mellankommunala nivån finns ett behov av att ytterligare stärka mellankommunala perspektiv i den fysiska planeringen. På den regionala nivån finns ett behov av att hitta verktyg för att arbeta mer med rumsliga överväganden som en del i RUP. Det finns ett behov av att utveckla sambanden mellan nivåerna. Det behövs en arena där nationella, regionala och kommunala 46Tillväxtverket, Med örat mot marken – Om myndigheternas medverkan i det regionala till- växtarbetet, Rapport 0160 Rev A 2013. 47Tillväxtanalys, översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram, Rapport 2013:01. 48Ibid s. 7 f. Hur ser dagens samhällsplanering ut? tillväxtfrågor kan behandlas. Det behövs också utvecklade processer för hur frågorna bäst kan behandlas. Ett annat sätt att uttrycka utvecklingsbehoven är enligt Tillväxt- analys att säga att det finns ett behov av att balansera de kommu- nala och regionala aktörernas styrkeområden. De regionala aktörerna har en tydlig roll och kompetens avseende regional- ekonomiska frågor. Däremot har regionerna en svagare roll och svagare kompetens när det gäller fysisk planering. De kommunala aktörerna har en central roll avseende den fysiska planeringen. Däremot är rollen avseende tillväxtfrågor inte lika framträdande. Detta skulle tala för att aktörernas roller och kompetens skulle behöva balanseras genom att stärka den regionala rollen och kom- petensen avseende fysisk planering samt den kommunala rollen och kompetensen avseende regionalekonomiska frågor.