sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Det är i synnerhet arbetspendling, kompetensförsörjning, trans- portinfrastruktur, kollektivtrafik och bostäder som i allt högre grad har en regional eller storregional logik. pekade på att behöver ett bättre regionalt angreppssätt i dessa frågor (SOU 2003:123 s. 36 f.). Utgångspunkten inom EU och för det samarbete som pågår mellan EU-medlemsländernas planeringsansvariga ministrar är att regionerna ska utgå från specifika lokala och regionala förutsätt- ningar och att alla de sektorsområden som inverkar på en plats ska samverka, oavsett beslutsnivå. Territoriell sammanhållning har växt fram utifrån begreppet spatial planning, som saknar en uttalad definition men ofta innefattar följande dimensioner. 48 , Vision för 2025, . Minska motsättningarna mellan ekonomiska, sociala och miljö- mässiga prioriteringar och mål, Balansera den rumsliga utvecklingen genom ökad spridning av ekonomisk aktivitet, samt Utgå från specifika lokala och regionala förutsättningar. European Spatial Development Perspective (ESDP) är resultatet av en flerårig diskussion bland medlemsstaterna och med EU-kom- missionen om den rumsliga utvecklingen av EU.49 Syftet med ESDP från EU-nivå är att med politiska mål och allmänna principer för regional utvecklingsplanering säkra en hållbar och balanserad utveckling av det europeiska landskapet med hänsyn till dess mångfald. ESDP arbetar med följande fyra viktiga områden, som integrerar och utövar avsevärt tryck på den regionala utvecklings- planeringen. De zonernas utveckling, Natur- och kulturarv. hänvisar till de tidigare av EU satta riktlinjerna om rumslig utveckling inom EU. 5.3.2EU påverkar även den fysiska planeringen inom miljöområdet EU har inte några befogenheter att meddela regler för medlems- länderna inom området fysisk planering, men unionen påverkar ändå den fysiska planeringen i . Detta sker genom unionens miljö-, energi-, transport- och jordbrukspolitik. Strukturfonder, landsbygdsprogram, ramprogram, regional utvecklingsplanering, 49 Commission, ESDP European Spatial Development Perspective, Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU, Agreed at responsible for Spatial Planning in , 1999. ESDP och INTERREG-projekt50 är exempel på verksamheter, som har betydelse för den svenska fysiska planeringen. har funnit att EU påverkar den svenska fysiska plane- ringen främst inom miljöområdet.51 Det gäller frågor om klimat, naturskydd och biologisk mångfald, buller, dricksvatten, utsläpp av farliga ämnen, strategiska miljöbedömningar, skydd mot översväm- ningar, integrerad kustzons- och havsplanering, miljöinformation och miljödata, avfall och luftföroreningar. Även EU:s energi-, transport- och jordbrukspolitik påverkar den fysiska planeringen. Några exempel på regler som utgår från EU-lagstiftning är miljökvalitetsnormer, Natura 2000, miljöbedömningar av planer och program, åtgärdsprogram för vatten och kartläggning av över- svämningshotade områden. EU:s miljölagstiftning har också inne- burit nya organisationsstrukturer och arbetsmetoder i , bland annat indelningen i vattendistrikt. Vid sidan av regelverken påverkas den svenska fysiska plane- ringen av policydokument, strategier, program, fonder, forskning och övervakning av miljöinformation. Dessa verksamheter inverkar på den politiska dagordningen, de återspeglas i olika planer och projekt och de underlättar tillgången till information om den euro- peiska miljöpolitiken. Det skapar ett utbyte av erfarenheter, kun- skaper och gemensamma mål. Länder som ligger långt framme i miljöarbetet lyfts fram som goda föredömen. 5.4Behov av en långsiktigt hållbar utveckling Hållbarhetsperspektivet är en ovillkorlig aspekt för kommuner och regionala aktörer i samhällsplaneringen. Det gäller även för oss i vårt utredningsarbete. Begreppet långsiktigt hållbar utveckling har tre dimensioner – ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet. I den sociala dimensionen av hållbar utveckling ingår flera delar – rättvisa, rättigheter, makt, välstånd och välbefinnande.52 Social sam- manhållning lyfts också fram som en del av social hållbarhet. 50EU:s program för territoriellt samarbete. 51Boverket, EU:s påverkan på fysisk planering – en kartläggning av EU-initiativ inom miljö- området, Rapport 2011:11. 52www.kth.se/om/miljo-hallbar-utveckling/utbildning-miljo-hallbar-utveckling/ verktygslada/sustainable-development/social-hallbarhet-1.373774 samhälles sociala sammanhållning utgör ett band mellan människor oavsett skillnader och lägger en grund för en strävan mot gemen- samma mål. Bristen på social sammanhållning, eller ett utbrett utanförskap, kan få förödande effekter för människors tilltro till varandra och till samhällets institutioner. Förutsättningarna för den sociala sammanhållningen har förändrats i och med en ökad mångfald bland befolkningen, ökad individualisering av sam- hället, ändrade kommunikationsmönster m.m. (jfr Ds 2013:19 s. 208). Den ekologiska dimensionen innehåller även den flera delar, där- ibland biologisk mångfald, klimatfrågor samt natur- och kultur- miljö. Utmaningarna för en ekologiskt hållbar utveckling är bety- dande. Den påfrestning som människan har utsatt de globala eko- systemen för har bland annat resulterat i ändrade klimatförhållan- den, brist på rent vatten och vissa naturtillgångar samt pandemier. Därtill kommer en befolkningsökning i världen med cirka 2,2 miljarder människor , en ökning av den andel som bor i städer från samt minst en fyrdubbling av samlad global BNP (Ds 2013:19 s. 85 f.). Den ekonomiska dimensionen handlar om att hushålla med mänskliga och materiella resurser på lång sikt. Enligt Framtidskom- missionen är ett sätt att skapa bättre förutsättningar för utveckling att gå mot en mer grön tillväxt. definition på grön tillväxt är […]en tillväxt som sker inom ramen för vad ekosystemen tål och som säkerställer att naturtillgångar fortsätter att ge de varor och tjänster som vårt välbefinnande beror på. FN har i sin tur följande definition av grön ekonomi […] en ekonomi som har förmågan att generera resurser som ökar det mänskliga välbefinnandet och den sociala rättvisan som miljörisker och användandet av ändliga naturresurser kraftigt reduceras. (Ds 2013:19 s. 83 f.) En hållbar utveckling bygger på att prioriteringar och beslut tas utifrån en helhetssyn. För att nå en hållbar utveckling är det därför viktigt [… ] både att se och förstå samhället som en helhet – som ett politiskt, socialt, kulturellt, ekologiskt och ekonomiskt ekosystem – där olika delar hänger samman och både påverkar och påverkas av varandra. Bristande hänsyn till exempelvis klimatförändringar kan få såväl sociala som ekonomiska konsekvenser i form av ökad migration och minskad tillväxt. Hållbar utveckling, eller bristen på sådan, tar inte hänsyn till enskilda länders eller regioners gränser. Ökad koncentration till städer och fler tätorter kan vara en lösning för en mer hållbar utveckling. Men städer kan också innebära tydliga spänningsfält, där avsaknaden av sammanhållning och känslan av utanförskap kan leda till brist på social hållbarhet. Inom varje dimension – den sociala, ekonomiska och miljö- mässiga – ryms det självklart oklarheter kring den framtida utveck- lingen. Hur kommer den globala ekonomin att utvecklas, hur mycket kommer vattennivån att stiga och hur kommer samman- hållningen framöver att se ut mellan medborgare? På grund av osäkerheten framhålls allt mer betydelsen av att städer, regioner och länder stärker sina förutsättningar inom samtliga dimensioner för den långsiktiga utvecklingen. Med hänsyn till den betydelse som den ekonomiska utveck- lingen tillmäter fysiska strukturer, blir fysisk planering ett centralt verktyg för en hållbar samhällsutveckling. Hållbarhet kan stärkas genom planering för attraktiva miljöer. Genom att samlat planera för bostäder och kollektivtrafik ökar förutsättningarna för fler klimatsmarta lösningar. Vidare kan fysisk planering bidra till en hållbar utveckling genom att skapa miljöer där människor och före- tag drar nytta av att befinna sig nära varandra. 5.4.1Hållbar utveckling och PBL Regeringens mål för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö, där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostads- byggande och ekonomisk utveckling underlättas (prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 18 s. 12). om planläggning av mark och vatten och om byggande syftar bl.a. till en långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kom- Enligt 2 kap. 3 § PBL ska planläggning främja följande aspekter. En ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utform- ning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, En från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper, En långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt, En god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, samt Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Planläggningen ska ske med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. Aspekterna sägs spegla den ekologiska, den sociala och den eko- nomiska dimensionen av begreppet hållbar utveckling (prop. 2009/10:170 s. 414). Av lagen följer fler områden, som alla kan betraktas som delar av hållbar utveckling, till vilka hänsyn ska tas i planläggning. När det gäller planering anger vidare regeringen följande som skäl för att översiktsplanens strategiska betydelse behöver stärkas. Det grundläggande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att allt fler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvärsektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer, som rör de sociala, ekonomiska och miljömässiga perspektiven och inte minst klimatfrågan. 2009/10:170 s. 176) Likaså anger regeringen att mellankommunala frågor har betydelse för en hållbar utveckling. Handelsetableringar, transportinfrastruk- tur, energiförsörjning, grönområden och miljöfrågor lyfts fram som exempel på sådana frågor (prop. 2009/10:170 s. 180). pekar i en kunskapssammanställning om hållbarhets- bestämmelserna i på att bland annat bristande samordning inom och mellan sektorer och politiska nivåer försvårar implemen- teringen av hållbar utveckling i planeringssystemet. ten upplever också kommunala tjänstemän att det är svårt att för- medla betydelsen av att planera långsiktigt och få politiker att arbeta för en hållbar utveckling. Kommunerna saknar dessutom verktyg och metoder för att bedöma vinsterna med att arbeta för en hållbar utveckling och väga de allmänna intressena mot varandra.53 Flera kommuner har i samtal med oss även framhållit att staten sänder otydliga och inte alltid förenliga budskap kring ambition- erna när det gäller den långsiktigt hållbara utvecklingen. 5.4.2Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och har ställt samman nationella mål, planer och program som statsmakterna har lagt fast inom olika politikområden och som bör beaktas i kommunernas, länsstyrelsernas och regionernas sam- hällsplanering.54 Bland de mål som identifierade finns miljökvalitetsmålen. Dessa har funnits . Målen har genomgått vissa justeringar och målstrukturen består nu av generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. Ett av de 16 miljökvalitetsmål som beslutat om är God bebyggd miljö. Målet för God bebyggd miljö är att städer, tät- orter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas tillvara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas (prop. 2009/10:155). I en precisering av miljökvalitetsmålen 2012 gjorde regeringen bedömningen att en samhällsplanering på lokal nivå behöver vara sektorsövergripande och samverka med den regionala och nationella nivån för att målet om God bebyggd miljö ska kunna uppnås. Samhällsplanering som har ett brett perspektiv förmår att se såväl fördelar med exempelvis förtätning – genom minskade transporter och ökad ekonomisk och social utveckling – som nackdelar i form ökade bullerstörningar eller minskade grönområden. 53Boverket, Kunskapssammanställning och exempelsamling till hållbarhetsbestämmelserna i , Rapport 2014:31 Regeringsuppdrag. 54Boverket, Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhällsplanering, Rapport. blir planering som omfattar bebyggelse och trafikinfrastruktur med förtätning delar i en hållbar bebyggelsestruktur (Ds 2012:23 s. 105). har på regeringens uppdrag lämnat ett förslag till en strategi för att nå målet om God bebyggd miljö. Myndigheten konstaterar att planerade eller beslutade styrmedel inte är tillräckliga och föreslår därför fyra nya etappmål med tillhörande åtgärder kopplade till fyra insatsområden. I arbetet har fyra speciellt viktiga insatsområden identifierats, nämligen hållbar samhällsplane- ring, bebyggelsestruktur och transporter, energi- och resurshus- hållning samt nybyggnad och utveckling av befintlig bebyggelse. Inom tre av dessa insatsområden föreslår nya etappmål medan det för det fjärde – energi- och resurshushållning – föreslås en vidare utredning om förslag till etappmål och åtgärder inom resurshushållning. föreslår i rapporten följande etappmål. År 2020 har den svenska planeringsberedskapen utvecklats så att myndigheternas tillämpning främjar miljökvalitetsmålens mål- uppfyllnad. Regionala forum har etablerats för samverkan mellan kommunala, regionala och nationella nyckelaktörer inom hållbar samhällsplanering. År 2020 ska minst 15 kommunala, mellankommunala eller regionala stadsmiljöavtal vara tecknade och förutsättningar till en ändamålsenlig bebyggelsestruktur finnas på plats. Ökningen i persontransportresandet i tätorter ska ske med kollektivtrafik, cykel och gång så att biltrafiken minskar. ska personbilstrafiken i tätorter ha minskat jämfört med . Människans livsmiljö ska vara grunden för ett hållbart byggande och byggnadsbestånd. ska livscykelperspektivet vara en utgångspunkt för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse. 55 , Förslag till strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, Rapport 2014:32 Regeringsuppdrag. Även påverkar kommunernas planering och bostads- byggandet i flera avseenden, såväl vad avser den geografiska lokali- seringen som möjligheterna att genomföra enskilda projekt. Bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillför- säkras en hälsosam och god miljö. Liksom för all annan verksamhet ska de allmänna hänsynsreglerna i iakttas i samband med byggnation. Placering och utformning av byggnader ska också beakta allmänna intressen så att långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden främjas. Vårt uppdrag har inte sin utgångspunkt i någon tydlig problembild. Avsaknaden av en regional planering för att tillgodose bostadsför- sörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet är inte nödvändigtvis ett problem. Uppdraget utgår snarare från ett antagande om att bostadsförsörjningsbehovet och en håll- bar utvecklig bättre kan tillgodoses dels genom en regional plane- ring, dels genom ökad samordning mellan olika planeringsformer. Dit hör kommunernas planering för bostadsförsörjning och den fysiska planeringen. Dit hör också regionalt tillväxtarbete samt planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik. Bakom antagandet ligger i någon mån även en del kommuners svårigheter att planera för bostadsförsörjningen, vilket bidrar till ett alltför lågt bostadsbyggande. Enskilda kommuner har också svårt att planera för en långsiktigt hållbar utveckling, eftersom viktiga förutsättningar för den fysiska planeringen ligger på regional eller nationell nivå. Enligt vårt direktiv ska kommittén bland annat överväga om och i så fall hur de regionala planeringsinstrumenten bör stärkas i förhållande till den kommunala planläggningen. Det gäller särskilt om de nuvarande regionala planeringsinstrumenten visar sig ha otillräcklig effekt på den kommunala planläggningen utifrån behovet av bostadsförsörjning och en långsiktigt hållbar utveck- ling. Med det sagt består vår övergripande problembild av hur planeringsförutsättningarna ser ut med avseende på bostadsförsörj- ningsbehovet och kraven på en hållbar utveckling samt om det behövs några förändringar i de fem planeringsslag som kommittén ska se över. Vårt uppdrag adresserar som vi ser det endast en mindre del av de problem som dagens situation på bostadsmarknaden uppvisar. Vi har inte i uppdrag att föreslå lösningar för att undanröja obalansen på bostadsmarknaden och därför kommer sannolikt våra förslag att ha begränsad effekt på vad som kan betraktas som ett marknads- misslyckande när det gäller bostadsmarknaden. Även om kom- mittén inte har i uppdrag att föreslå lösningar för ett ökat byggande eller en mer balanserad bostadsmarknad, går det inte att bortse från de problem som bostadsmarknaden generellt uppvisar och som kan sägas vara marknadsmisslyckanden. Problemen som vi bland annat beskriver i 5.1.3, påverkar i hög grad förutsättningarna för att vid sidan av planeringen kunna tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. Bostadsfrågans komplexitet kräver således en kombination av olika lösningar för att bostadsförsörjningsbehovet och kravet på en hållbar utveckling i alla delar av landet ska kunna tillgodoses. För- bättrade planeringsförutsättningar är en av dessa lösningar. 5.5.1Några generella iakttagelser inom ramen för kommitténs uppdrag Morgondagens samhälle kommer inte att vara likt gårdagens. Synen på planering för framtida förändringar i samhället och planerarens roll förändras också kontinuerligt. är det svårt att se att planering kan handla om att styra hur och var människor bör leva eller bo. Utvecklingen drivs av andra faktorer än vad planeringen ibland förmår att se eller att själv bidra med. Till det kommer att samhällsplanering sker inom ett område med en marknad för bostäder och bostadsbyggande som ser helt annorlunda ut än för 20–. Innebörden av att marknadskrafter i mångt och mycket styr utvecklingen tycks dock inte fullt ut påverka plane- ringen. Planering bör handla om – som en erfaren planerare uttryckte det – att vara med och stödja och gasa där det finns ett utvecklingstryck men förmå att bromsa när utvecklingen leder i en riktning som inte är hållbar eller innebär att vissa värden riskeras. Lika lite som planering kan styra utvecklingen kan en aktör ensam bedriva planering. Begrepp som governance och flernivåstyr- ning används för att beskriva att samhällets styrningsmekanismer har ändrats till att mer handla om processer och nätverksbyggande. hierarkisk styrning är svår att tillämpa på ett mer komplext samhälle. Beslutsprocesserna kan mer liknas vid sam- verkansprocesser, där flera olika aktörer från politik till intresse- organisationer deltar. Handlingsprogram, strategier, mål och riktlinjer får ökat utrymme i förhållande till den formella reglering som har använts.56 Det finns ingen given regional nivå för kommittén att utgå från. Den regionala nivån kan vara en funktionell nivå, exempelvis i form av ett mellankommunalt samarbete. Nivån kan också definieras utifrån en administrativ funktion och då utgå från länsgränserna. De planeringsslag som berörs av vårt uppdrag har också en otydlig ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå. Otydligheten består i en utbredd asymmetri när det gäller valet av ansvariga aktörer för det regionala tillväxtarbetet och för läns- transportplanerna. Det gäller också valet av kollektivtrafikansvarig myndighet. Det finns dessutom områden som har nära koppling till det regionala utvecklingsansvaret, där staten på regional nivå har ansvaret, som exempelvis energi- och klimatarbete och dricks- vattenförsörjning. Mängden planer, program och strategier inom olika sektorer, återkommande och blandade statliga intressen och en asymmetri av ansvarsfördelning på regional nivå bidrar inte till att underlätta en planering som sakligt sett är nog så svår. Samhällsplaneringen är svåröverskådlig för inblandade aktörer, medborgare och före- tag. För att kunna upprätthålla en funktionell planering ökar kraven på samordning, samråd och samverkan för samtliga in- blandade. Sådana krav är nödvändiga, eftersom varje enskild plane- ring bedrivs fristående. Många aktörer och utredningar har påtalat att dagens samhällsplanering inte är organiserad utifrån en systemsyn. Inte desto mindre försvårar den fortsatta bristen på helhetsyn – och en alltför stor tilltro till vad samordning och samråd kan åstad- komma – en planering för en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. 56 Myndigheten för kulturanalys, Kultursamverkansmodellen – Styrning och bidragsfördelning, Rapport 2013:2 s. 11. Förändrade omvärldsfaktorer innebär att hänsyn bland annat måste tas till allt större geografiska planeringsområden. Behovet av planering på regional nivå uppkommer när samhällsutvecklingen kommer ifatt och växer ifrån gårdagens planering inom kommun- gränserna. Detta scenario är på intet sätt unikt för dagens situation. Behovet av regional planering för var välkänt . Då var skälen bland andra en ohållbar trafik- situation, stark befolkningstillväxt, urbanisering och bostadsbrist samt många små kommuner. Situationen hanterades dels genom att införde lagstiftning om regional planering, dels genom ett aktivt kommunalt och regionalt samarbete. Detsamma gäller utvecklingen mot ökade skillnader mellan administrativa och funktionella indelningar. Flera kommuner sam- arbetar inom ett antal områden för att överbrygga skillnaden mellan de administrativa och de funktionella gränserna. Men de gör det främst i frågor som de är överens om. Med urbanisering och regionförstoring följer ökade skillnader mellan kommunernas administrativa gränser å ena sidan och hur människor uppfattar det geografiska området för sitt arbete, sina studier eller sin fritid å andra sidan. har pekat på att kommunerna i alla delar av landet möter utmaningar som är svåra för dem att hantera med dagens planeringsinstrument. Utmaningarna ställer krav på kompetens och resurser som den enskilda kommunen inte alltid har.57 I vår enkät till kommunala chefer för samhällsplanering fick kommunerna bedöma sin kapacitet att genomföra en ändamålsenlig översikts- planering. En majoritet av kommunerna pekar på att de inte upp- fattar sig ha tillräckliga resurser för en sådan planering. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt. För att hantera vissa av sina uppgifter går kommuner samman för att tillsammans lösa frågorna. Samarbetet blir ett sätt att reducera administrativa kostnader, men också en möjlighet att möta trycket på att planera för funktionella gränser när fler kommuninvånare rör sig över kommungränserna. Att införa en regional planeringsnivå inom fysisk planering borde således kunna bidra till att hantera utmaningar kopplade till dagens kommunstruktur. 57 , Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplane- ring, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag s. 55 f. I dagens system har ingen enskild aktör ensam ansvar för att det finns bostadsbrist eller obalans mellan efterfrågan och utbud av bostäder i delar av landet. Kommunerna har ansvar för att planera för bostadsförsörjning och att planlägga mark- och vattenanvändning. Det innefattar dock inte att faktiskt bygga bostäder. Vår kartlägg- ning visar att den kommunala planeringen för bostadsförsörjning i flera avseenden lever sitt eget liv, frikopplad från övrig och regional planering. Befolkningsökningen i kommunerna uppkommer genom höga födelsetal och invandring.