sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Att motverka långa sjukfall blir därmed ett effektivt sätt att öka antalet arbetade timmar, såväl före som efter den ordinarie pensionsåldern. Även för de som varit borta länge från arbets- marknaden kan omskolning vara en viktig väg tillbaka till arbets- marknaden. Invandringen har begränsad offentligfinansiell effekt på lång sikt I bilaga 6 till undersöks den offentlig- finansiella effekten av invandring. har en relativt hög invandring per capita. Till skillnad från många andra länder i ger uppehållstillstånd till många utomeuropeiska invandrare som kommer som flykting- eller anhöriginvandrare, snarare än som arbetskraftsinvandrare. Enligt bilagan stod för den överlägset högsta flyktinginvandringen per capita bland jämförbara europeiska mottagarländer –2013 och såvitt man kan utläsa ur data var flyktinginvandring per capita högst även under de föregående två decennierna. Utvecklingen har accelererat. Utredningen vill inledningsvis betona att det alltså är skyddsbehovet hos de sökande, snarare än arbetskraftsbehovet, som styr det mesta av mottagandet av invandrare till . Eftersom flyktingpolitiken inte styrs av ekonomiska, utan av humanitära mål – och invandringen till en övervägande del består av flyktingar och deras anhöriga – framstår det därför som missvisande att analysera och diskutera huruvida invandringen ”lönar sig” eller inte. Oavsett vilket svar frågan ges är en sådan fråga fel ställd. Samhällets åtagande i flyktingpolitiken bör i stället, i likhet med biståndspolitiken, i första hand ses som ett uttryck för en viss demokratiskt beslutad nivå av humanitär generositet, vilken ges utan förväntan om omedelbar motprestation från mottagaren. På förväntas dock alla som bor i delta i den gemensamma finansieringen av det offentliga åtagandet. Hur generöst ett sådant humanitärt samhällsåtagande som flyktingpolitiken bör vara faller utanför diskussionen som förs i betänkande. Däremot är det enligt utred- ningens mening viktigt att försöka bedöma de offentligfinansiella och samhällsekonomiska effekterna av detta åtagande på samma sätt som för andra offentliga åtaganden. Det kan i det sammanhanget konstateras att flykting- mottagandet – liksom andra offentliga åtaganden – på kort- till medellång sikt medför utgifter för stat och kommuner. På har flykting- och anhöriginvandrares etablering i det svenska samhället i allmänhet, och på den svenska arbetsmarknaden i synnerhet, också stora effekter på sådant som inkomst, produktivitet och antal arbetade timmar. En framgångsrik etablering är därför av stor samhällsekonomisk vikt och det är en fråga som bör analyseras förutsättningslöst för att sannolikheten för ett sådant utfall ska kunna maximeras. Av analyserna i bilaga 6 framgår att om lyckas höja den genomsnittliga sysselsättningsnivån hos invandrare från länder med medelhög och låg HDI-ranking med i genomsnitt kommer de utrikes födda att bidra till att minska det negativa offentligfinansiella sparandet, som i huvudsak är ett resultat av åldrande inrikes födda befolkning. Om sysselsättningsnivån i nämnda grupp utrikes födda däremot skulle ligga kvar på dagens nivå skulle de utrikes födda i stället bidra negativt till det offentligfinansiella sparandet. Invandringens påverkan på de offentliga finanserna bör emeller- tid inte överdrivas. Över den utsträckta tidsperiod som studerar visar scenarierna att såväl den svagt positiva nettoeffekten vid en förbättrad integration som den svagt negativa nettoeffekten utan förbättrad integration är relativt liten jämfört med de effekter som kan uppnås vid ett förlängt arbetsliv genom högre pensionsålder för alla grupper. Utvecklingen tyder på att den demografiska prognos som scenarierna bygger på kan underskatta invandringen till . Ett alternativscenario i bilaga 6 som skattar effekten av en högre genomsnittlig nivå på invandringen till 2060 tyder på att de offentliga finanserna då kan försämras under den tidigare delen av perioden och förbättras under den senare delen, men att effekterna är begränsade sett till hela perioden. finns en betydande vinst för samhället och framför allt för individerna om fler utrikes födda kan komma i arbete. Rätt profilerade skattehöjningar kan komplettera, men bara kortsiktigt Att öka antalet arbetade timmar i den svenska ekonomin – primärt bland äldre och utrikes födda – är huvudalternativ för att säkra och möjliggöra en utveckling av de offentligt finansierade välfärdssystemen. En högre sysselsättning, har också positiva effekter för individernas välstånd liksom för fördelningen i samhället. Det gäller i synnerhet utrikes födda och vissa grupper av äldre, eftersom dessa nyckelgrupper väntas få en relativt sett sämre inkomstutveckling under de kommande decennierna. Att påtagligt öka sysselsättningsgraden i nyckelgrupperna kommer emellertid inte att bli en lätt uppgift för det framtida . Reformer i linje med vad som föreslås i detta betänkande kommer att kräva betydande ansträngningar. Som framgår av kapitel 5 är det inte heller säkert att en positiv utveckling av antalet arbetade timmar kommer att vara tillräcklig för att medge offentliga välfärdsreformer i samma takt som har genomförts historiskt. Utredningen ser därför att det kan väckas förslag på höjda skatter, som ett komplement till en ökad sysselsättning. Skatteintäkterna som andel av BNP, dvs. skattekvoten, uppgick till av BNP , men hade sjunkit till 2014. är det land i som sänkt skattekvoten mest . har därigenom lämnat topplatserna och 2013 hade fyra länder högre skattekvot. Sänkningen av skatteuttaget har sannolikt bidragit till en högre tillväxt, bl.a. tack vare fokuseringen på att stimulera arbete och investeringar. har det skapats utrymme för skattehöjningar. Med rätt profil skulle ett visst utrymme kunna tas i anspråk, med begränsade negativa effekter på tillväxten. Men det är viktigt att notera att skattehöjningar innebär en kortsiktig lösning om efterfrågan på offentliga välfärdstjänster fortsätter att stiga. Om skattekvoten kontinuerligt måste höjas för att finansiera en kontinuerligt stigande efterfrågan kommer det relativt snart att bli omöjligt att hitta nya skatter som inte har en tydligt negativ effekt på ekonomins funktionssätt. Prognoser från bl.a. Kommuner och Landsting tyder också på att väsentliga delar av ett sådant utrymme kan behöva tas i anspråk redan i närtid. På kort sikt skulle emellertid rätt profilerade skattehöjningar kunna vara en tänkbar intäktskälla. De trender som utredningen identifierat som utmaningar för det framtida kan dock göra det svårare att säkra framtida skatteintäkter. En fortgående internationalisering gör det allt svårare att föra en skattepolitik som väsentligen skiljer sig från omvärldens. Den tekniska utvecklingen kan medföra en annan typ problem när det handlar om framtidens skattebaser. Digitaliseringen kan t.ex. leda till nya konsumtionsmönster i form av handel över gränser eller utveckling av delningstjänster, vilket kan påverka möjligheten att beskatta exempelvis konsumtion. Även om osäkerheten om den framtida utvecklingen är stor talar allt för att profilen på det framtida skatteuttaget kommer att vara avgörande för en framgångsrik skattepolitik. Om fel skatter höjs kan resultatet tväremot avsikten bli minskade skatteintäkter. Enligt utredningens bedömning förstärker de identifierade trenderna rekommendationen att skatter i så liten utsträckning som möjligt bör vara snedvridande. Som utredningen tidigare diskuterat bör även skatteregler utformas så generellt som möjligt och med få undantag, så att välståndsminskande strategiskt beteende för att undandra sig skatt minimeras, som beteende som skapar välstånd premieras. Mest centralt är enligt utredningens mening att skatt på arbete och investeringar inte höjs, utan om möjligt sänks ytterligare. Bortsett från att skatt på arbete riskerar att sänka i stället för att höja arbetsutbudet – i synnerhet i grupper som redan står långt ifrån arbetsmarknaden – kan det också i en allt mer internationaliserad värld göra det svårare för att locka till sig högkvalificerad arbetskraft, eller lättare att förlora sådan arbetskraft. I stället bör skatteuttaget fokuseras på trögrörliga skattebaser som fast egendom och konsumtion, även om skatt på konsumtion som sagts kan komma att möta särskilda svårigheter i en mer utvecklad tjänste- och delningsekonomi. Beskattning av potentiellt välståndsminskande beteenden – som miljöförstöring och konsumtion av exempelvis alkohol och tobak – framstår också som lämpliga kandidater för framtida skattehöjningar. Hit hör också avgifter och skatter som begränsar trängsel och främjar framkomlighet i trafiken. är skatter där själva syftet är att erodera skattebasen av förklarliga skäl mindre stabila som långsiktiga intäktskällor. Utredningen vill framhålla att ett önskvärt skifte mellan skattebaser kan komma att kräva omfördelningar mellan den statliga och den kommunala nivån för att inte skapa oönskade effekter. Om exempelvis en skatteväxling skulle genomföras mellan skatt på arbete och skatt på konsumtion innebär det att landsting och kommuner får minskade skatteintäkter för att möta de offentliga välfärdsåtagandena, medan statens skatteintäkter ökar. Det skulle därför kunna bli nödvändigt med kompensatoriska åtgärder i statsbidragssystemen. Som påpekas i bilaga 4 till är också profilen på de skattefinansierade utgifterna viktig för tillväxten. har i grunden haft en ändamålsenlig profil i detta avseende, med hög andel av ”aktiva” utgifter för utbildning, rättsväsende, sjukvård och inkomstrelaterade transfereringar och begränsade inslag av ”passiva” utgifter, exempelvis rena kontantstöd. Utredningen vill betona vikten av att denna utgiftsprofil bibehålls och utvecklas. kan det finnas en risk för att såväl den demografiska som den tekniska utvecklingen leder till att en allt större grupp i samhället inte kommer att kunna kvalificera sig för inkomstrelaterade försäkringar av olika slag. Fasta grundersättningar och andra passiva stödformer riskerar därmed att växa i den framtida utgiftsmixen. Detta understryker ytterligare vikten av att försöka öka arbetsutbudet, i synnerhet i de grupper som är minst etablerade på arbetsmarknaden. Det är också viktigt att marginaleffekterna i dagens behovsprövade stöd minskas för att göra arbete lönsamt även för grupper med låga inkomster. Svåra prioriteringar kommer att krävas även om intäkterna ökar Utredningens övergripande slutsats är att den förväntade ökningen av de framtida offentliga utgifterna kommer att kräva fler arbetade timmar och längre arbetsliv. är människors arbetsutbud ytterst något de själva styr över. Det offentliga kan på olika sätt stimulera ett ökat arbetsutbud. Individen kan dock fortfarande välja att arbeta mindre och konsumera mer fritid – i form av exempelvis en tidig pension – trots att det innebär en lägre nivå av materiellt välstånd och i förlängningen även sämre möjligheter att konsumera offentligt finansierade välfärdstjänster. Scenarier som baseras på en viss framtida nivå av utfört arbete är därför osäkra. Som utredningen ovan konstaterat är även framtida skattehöjningar bara en tillfällig lösning för att möta en stigande efterfrågan på offentlig finansierade tjänster. Det är därför enligt utredningens mening sannolikt att det kommer att krävas svåra prioriteringar oavsett hur antalet arbetade timmar utvecklas, men i högre grad ju sämre utvecklingen blir. Det kan handla om val mellan välfärdstjänster och transfereringar, mellan omsorg och utbildning, mellan pensioner och andra socialförsäkringar, och mellan utgiftsminskningar och skatte- höjningar. Det är viktigt att komma ihåg att det materiella välståndet i det svenska samhället av allt att döma kommer att öka under de kommande decennierna. Mer osäkert är hur stor betalningsviljan för en offentlig finansering av välfärdssystem kommer att se ut. Ett alternativ till omprioritering inom det offentligt finansierade utbudet av välfärdstjänster är att låta fler välfärdstjänster åtminstone till viss del finansieras privat. En sådan omprioritering kan dock komma att öka klyftorna i samhället, vilket kan bli särskilt problematiskt eftersom de som kan förväntas vilja konsumera mest välfärd – äldre – också är de som relativt sett kommer att få den svagaste inkomstutvecklingen. Att avgöra balansen mellan offentligt och privat finansierade välfärdstjänster är i grunden en politisk fråga som utredningen inte tar ställning till. Utredningen vill dock understryka vikten av att det politiska systemet tydligt och med framförhållning klargör och reglerar hur det offentliga åtagandet kommer att se ut . När en sådan prioritering gjorts tydlig blir det möjligt att göra en omfördelning som kompenserar för individers olika möjlighet att finansera välfärdstjänster privat. Dessutom bibehålls legitimiteten i skatte- och välfärdssystemen då det blir tydligt vad skattemedlen kommer att användas till respektive inte kommer att användas till. Utredningen vill varna för en utveckling där omfattningen av det offentliga åtagandet inte klargörs, som det byggs upp delvis oreglerade privat finansierade system och marknader vid sidan av det offentliga tjänsteutbudet. En sådan utveckling kommer att missgynna låginkomsttagare – som inte kan begagna sig av de nya, privat finansierade tjänsterna – som betalningsviljan för de offentliga systemen via skattsedeln riskerar att undergrävas bland medel- och höginkomsttagare. Inkomstskillnaden mellan arbetande och pensionärer kommer att öka Den svaga utveckling för de offentliga finanserna som förutspås i de flesta scenarier är alltså inte resultatet av en framtida resursbrist i samhället, utan en fördelningsfråga. Det handlar om hur stor andel av det framtida materiella välståndet som ska användas till offentligt respektive privat finansierad konsumtion. Svaret på detta har i sin tur stor betydelse för hur omfördelningen av resurser i det framtida kommer att gestalta sig. Mycket talar för att skillnader i materiellt välstånd kommer att bli större mellan yrkesverksamma och pensionärer skulle framtiden kunna innehålla en skärpt konfliktlinje mellan generationer. Att de framtida pensionernas andel av den genomsnittliga lönen kommer att vara lägre än förefaller enligt vad som visats i kapitel 5 högst sannolikt. En viktig förklaring är att den ökande medellivslängden medför att den intjänade pensionen ska räcka till fler år om inte pensionsåldern ökar i takt med medellivslängden. En annan bidragande orsak är prisindexeringen av garantipensionen som gör att garantipensionen växer långsammare än inkomsterna och att skillnaderna på blir relativt stor. Det kan antas att det kommer uppstå ett politiskt tryck på reformer om garantipensionen försvagas för mycket i förhållande till övriga inkomster. I de scenarier som görs över utvecklingen av de offentliga finanserna ingår följaktligen också inkomstupp- räkningar av i stort sett alla transfereringar (inklusive garanti- pensioner) för att ta höjd för detta. Med detta sagt skulle dagens nivå på ersättning i förhållande till genomsnittinkomsten inte kunna upprätthållas även om pensions- åldern skulle räknas upp med två tredjedelar av den förväntade ökningen av medellivslängden, som föreslagits av Pensionsålders- utredningen. Incitamenten att arbeta och att förlänga arbetslivet på ett sätt som vore av stort värde för de offentliga finanserna påverkas också av nivån på inkomsterna under arbetslivet. För dem som kommer att ha haft tillräckligt höga inkomster från arbete för att få inkomstpension, innebär fler arbetade timmar högre inkomster såväl under själva yrkeslivet som när pensionen ska tas ut. Men många med låga inkomster eller få år i arbete kommer att helt eller delvis få garantipension, och för dessa är det svårt att påverka inkomsterna som pensionär genom att arbeta längre. För denna grupp innebär fler arbetade timmar bara en ekonomisk fördel så länge man fortfarande arbetar. Andelen äldre med låg ekonomisk standard (en inkomst lägre än av medianinkomsten) kommer att öka relativt kraftigt framöver. hade av männen och av kvinnorna en låg ekonomisk standard. kommer av kvinnorna och av männen att ha låg ekonomisk standard, givet dagens regelverk och faktiska pensions- ålder. Bland de äldre med låg ekonomisk standard kommer kvinnor och utrikes födda att vara överrepresenterade, eftersom dessa grupper har lägre inkomster under arbetslivet. Detta komplicerar ytterligare den tidigare nämnda svåra avvägningen för utrikes födda mellan att försöka nå en snabbare, men lågavlönad etablering på arbetsmarknaden eller en senarelagd, men potentiellt mer högav- lönad etablering. Kommer en eventuell utbildningsinsats att ge en tillräcklig lönepremie för att kompensera för den kortare tiden på arbetsmarknaden? I de allra flesta fall kommer sannolikt utrikes födda som kommer till sent i livet att ha en låg ekonomisk standard som pensionärer, oavsett vilken etableringsstrategi som väljs. Den större ekonomiska klyftan mellan de yrkesverksamma och pensionärerna kan förväntas leda till krav på politiska reformer som utjämnar villkoren. Med en växande grupp äldre som lever kan sådana krav också antas bli demokratiskt framgångsrika. Det kommer sannolikt också behövas relativt regel- bundna uppräkningar av garantipensionen eller andra kompense- rande åtgärder, för att inte inkomstskillnaderna mellan garanti- pensionärer och yrkesverksamma ska uppfattas som ohållbara ur ett fördelningsperspektiv. Utredningen kan konstatera att en sådan utveckling kommer att sätta ytterligare press på statens budget, eftersom garantipensionen liksom de inkomstprövade äldrestöden som t.ex. bostadstillägg finansieras via statens budget och därmed utanför ålderspensionssystemet. Det understryker enligt utredningens mening med än större tydlighet behovet av att koppla den stigande medellivslängden till höjningar av den faktiska pensionsåldern. 6.5Sveriges förutsättningar att möta framtiden är goda är i grunden ett land med goda förutsättningar att framgångsrikt möta de utmaningar som den tekniska utvecklingen, den fortsatta internationaliseringen, de demografiska förändringarna samt klimatåtaganden och klimatförändringen innebär för ekonomin och de offentliga välfärdssystemen. grundläggande bild av den svenska framtiden är ljus. Till 2060 beräknas det materiella välståndet i termer av BNP per capita mer än fördubblas, folkmängden väntas öka till nästan 13 miljoner människor och medellivslängden väntas öka med för kvinnor och för män. innebär fördelningen av samhällets resurser och de offentliga finansernas utveckling betydande, men inte omöjliga, utmaningar. Utredningen gör bedömningen att om de framtida reformerna inriktas i linje med vad utredningen föreslagit – med fokus på generella regelverk, en god offentlig förvaltning, stärkta färdigheter i hela befolkningen och fler arbetade timmar för att säkra välfärden – kommer att vara väl rustat att ta vara på de positiva och hantera de negativa aspekterna av de långsiktiga trender som lyfts fram i betänkandet. (2015), Äldres bostadsval och preferenser – en sammanställning av aktuell forskning, Underlagsrapport till utredningen för äldre. Acemoglu, D, och Autor, D. (2011), “Skills, Tasks and Technologies: Implications for Employment and Earnings.” Ashenfelter, O. och Card, D. (red.) (2011) Handbook of Labor Economics, vol. 4B, , . Acemoglu, D. och , J. (2013), Why Nations Fail, the Origins of , Poverty and Prosperity, Crown Publishers, . Adalet McGowan, M. och , D. (2015), ”Labour Market Mismatch and Labour Productivity: Evidence from ”, Working Paper 2015:27, . Adalet McGowan, M., , D., Criscuolo, C. and Nicoletti, G. (2015), The Future of Productivity, , . Adermon, A. och , M. ”polarization and task-biased technological change: , 1975-2005” , paper, nr 2011:15. (2013), ”Utlandsutbildade läkare håller igång svensk sjukvård”, 2013;110:CE94. , J., , P., Vroman, S. (2015), ”Glastaket och föräldraförsäkringen i ”, , 2015:1. Albrizio, S., Koźluk, T., Zipperer, V. (2014), ”Empirical Evidence on the Effects of Environmental Policy Stringency on Productivity Growth”, Economics Department Working Papers, nr 1179, , . Algan, Y. och Cahuc, P. (2010), ”Inherited Trust and Growth”, AMF (2013a), ”Tjänstepensionerna – betydelse, omfattning och trender”, 1040/9400624/8acd9706b6424534.pdf AMF (2013b), ”Tjänstepensionsavsättningar – hur vanliga är de?”, content/uploads/2014/12/Tjänstepensionsavsättningar-hur- vanliga-är-de1.pdf AMF (2014), ”Pensionsrapport – viktiga frågor som påverkar pensionsområdet”, 2014/12/Pensionsrapport-2014-B.pdf Ananiadou, K., , A., , A. (2010), ”Basic skills and workplace learnings: what do we actually know about their benefits?”, Studies in Continuing Education, vol. , F. (2012), ”Så många tar ut pension vid 55”, , manga-tar-ut-pension-vid-55.html , L., , A., van Well, L., , A., , G., , J. (2015), ”Underlag till kontrollstation 2015 för anpassning till ett förändrat klimat.”, Klimatologi nr 12. , L., , , , L. (2000), ”Structural Change, Competition, and in , 1964-96”, Review of International Economics, vol. , F., Janlöv, N. och , C. (2014) “Konkurrens, kontrakt och kvalitet – hälso- och sjukvård i privat regi” Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2014:5. , M. och , P. (2008), Globalisering, arbetskraftens rörlighet och produktivitet, Underlagsrapport nr 23 till , D. och Criscuolo, C. (2013), ”Knowledge-Based Capital, Innovation and Resource Allocation”, Economics Department Working Papers, nr 1046, , . Angelov, N., , P., , E. (2013), ”Kvinnors större föräldraansvar och högre sjukfrånvaro”, , 2013:7. Anger, A., Shmelev, , , J. Zenghelis, D., Di , C. (2014), ”Ecosystem Assessment Follow-on.”, Work Package Report 2: Macroeconomic implications of ecosystems service change and management: A scoping study. Angrist, J. D. och Kugler, A. (2003), ”Protective or counter- productive? Labour market institutions and the effect of immigration on EU natives”, , vol. Arai, M. och , R. (2004), ”Unemployment-Risk Differentials Between Immigrant and Native Workers in ”, 8676.2004.00355.x/epdf Arbetsförmedlingen (2014), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2014. Arbetsförmedlingen (2015), Nettoinvandring, sysselsättning och arbetskraft. , , , , , , , J.P., Kumar, S., Strzepek, K.M., , , , D. (2014), “economic sectors and services Climate Change : Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects.” to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, , , UK and . Arnek, M. (2014), ”Med nya mått mätt – en om indikationer på produktivitetsutveckling i offentlig sektor”, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2014:7. Arrow, K. (1972), ”Gifts and Exchanges.”, Philosophy & Public Affairs, 1:343-362. Arrow, K.J. (1973), “The Theory of Discrimination”, nr 30A. Ashenfelter, O. och Rees, A. (1973) Discrimination in Labor Markets, , . (2008), The Changing Distribution of Earnings in Countries, , . Autor, D. (2014), ”Polanyi’s Paradox and the Shape of Employment Growth”, NBER Working Paper, nr 20485. Autor, D. (2015), "Why Are There Still So Many ? The History and Future of Workplace Automation” vol. Autor, D. och Duggan, M. (2007), ”Distinguishing Income from Substitution Effects in ”, , vol. Autor, D., , F. och Murnane, R. (2003), “The Skill Content of Recent Technological Change: An Empirical Exploration”, Autor, D., , L. och Kearney, M.S. (2006), “The Polarization of the U.S. Labor Market”, , vol. Autor, D., , L. och Kearney, M.S. (2008), “Trends in U.S. Wage Inequality: Revising the Revisionists”, Review of Economics and Statistics, vol. Ayres, R. U. och Kneese, A. V. (1969), “Production, Consumption and Externalities”, , vol. 59:282–297. AWPA (2013), ”Human capital and Productivity - Literature review”, Australian Workforce and , Barber, M. (2015), How to Run a Government So that Citizens Benefit and Taxpayers ’t Go Crazy, Penguin Books, . Basner, M., Babisch W. . . . , Stansfeld, S.