sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — ansåg i sin rapport (2013) att samordning av sektorsmyndigheternas arbete med riks- intresseunderlag inte är ändamålsenlig och att verkets vägledning om opåtaglig skada är otillräcklig. Det kan enligt utredningens upp- fattning inte uteslutas att uppfattning om systemets pregnans kan ha inverkat negativt på verkets ambitioner när det gäller insatser beträffande samordning av sektorsmyndigheternas arbete och vägledning till länsstyrelserna. Att instruktionens formulering ”verka för” kan ges en vid tolkning kan ha bidragit. Utredningen föreslår att ska ha ett övergripande ansvar för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden samt ansvara för samordning av sektorsmyndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap. 19–21 §§ . I detta ansvar bör ingå att följa och utvärdera tillämp- ningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap samt att verka för att tillämpningen av dessa bestämmelser utvecklas i enlighet med lagens syfte. har regeringens uppdrag (S2014/6521/PBB) att prioritera uppgiften att samordna sektors- myndigheternas arbete med riksintressefrågan i syfte att förtydliga riksintresseunderlaget och att hålla det uppdaterat samt att efter samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen. Utredningen föreslår att uppdraget vidgas och kompletteras med uppdrag att ta fram en av hushåll- ningsbestämmelserna, att följa och utvärdera bestämmelsernas tillämpning samt att genomföra utbildningar för de aktörer som har att tillämpa hushållningsbestämmelserna. Vidare föreslår utred- ningen att ges i uppdrag att utveckla metoder för förenk- lad översiktsplanering som passar kommuner med olika resurser och behov. Enligt direktivet ska utredningen analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ändamålsenlighet och tydlighet. Utredningen har övervägt behovet och har som framgår av avsnitt 11.3, 11,4, 11.6 och 11.9 funnit anledning att förändra och komplettera terminologin i 3 kap. MB och i hushållningsförord- ningen enligt följande. Uttryck som försvinner ur 3 kap. MB är skydd, skada, påtagligt påverka, påtagligt försvåra, påtagligt skada och påtagligt motverka. Uttryck som införs i 3 kap. MB är helhetssyn, planering, över- väganden, användning av mark- och vattenområden, samutnyttjande, väsentligt allmänt intresse, och tillgodose intresse Uttryck som försvinner ur hushållningsförordningen är uppsikt. Uttryck som införs i hushållningsförordningen är bevaka och 11.12 Förslag om översyn av 4 kap. MB Utredningens förslag: En utredning tillsätts för att se över ut- formning och innehåll i bestämmelserna i 4 kap 1–4 §§. I 3 kap. NRL (nuvarande 4 kap. MB) samlades de bestämmelser som ersatte de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplane- ringen. De lades i ett eget kapitel med hänsyn till att de på ett mar- kant sätt skilde sig från de verksamhetsanknutna riktlinjerna som samlades i 2 kap. NRL (nuvarande 3 kap. MB). Av bestämmelserna framgår i stort vilka områden som berörs, vilket gav in- flytande över urvalet av områden. Vissa anvisningar till ledning för tillämpningen av bestämmelserna gavs i allmänmotiveringen (prop. 1985/86:3, s. 79–115) och i specialmotiveringen (prop. 1985/86:3, s. 170–187). De områden som anges i 4 kap. MB omfattades alla av rikt- linjerna i den fysiska riksplaneringen. Både statliga myndigheter och kommuner hade därför goda kunskaper om områdena och hur de borde avgränsas mera i detalj i samband med översiktsplane- ringen. Vissa utgångspunkter för övervägandena om områdenas av- gränsning anges i propositionen (prop. 1985/86:3, s. 113–114). pekade i sin utvärdering av översiktsplanearbetet 1992 på att områden av riksintresse enligt 3 kap. NRL har behandlats summariskt i de flesta översiktsplaner. Tänkbara orsaker är enligt verket brister i fråga om underlaget samt att det saknas en ansvarig central myndighet för kunskapsförsörjning osv. 1994/95:230, s. 56). lyfte 1996 i sin rapport av riksintresse enligt 3 kap. NRL (1996) fram behovet av en samlad översyn av bestämmelserna i nuvarande 4 kap. MB, såväl beträffande utform- ning som innehåll. Verket ansåg bl.a. att kopplingen behövde för- tydligas mellan förbudet mot påtaglig skada i 1 § och de särskilda bestämmelserna i 2–7 §§ och att aktualitet och innehåll för områ- dena enligt 2–6 §§ borde ses över mot bakgrund av utvecklingen i områdena och förändrade värderingar. För t.ex. områden enligt 2 § borde bedömningen avse om samtliga områden har samma aktuali- tet som när de en gång pekades ut som primära rekreations- områden. lämnade verket samma synpunkter i rapporten Vad händer med kusten? (2006a). I rapporten studerade hur de områden av riksintresse enligt 4 kap. MB som finns i kustområdena beaktats i kommunernas översiktsplaner. fann att så gott som samtliga kommunerna tar upp de geografiska hushållningsbestämmelserna i sin översiktsplan och beskriver vad som gäller inom området. Dessa avsnitt är oftast korta och mycket övergripande. En del kommuner nöjer sig med att hänvisa till lagtexten. Få kommuner har analyserat vad bestäm- melserna verkligen innebär i ett kommunomfattande perspektiv. Ett skäl som anges är bl.a. bristen på bra värdebeskrivningar. Dock finns exempel på värdebeskrivningar som utvecklats av länsstyrel- serna, t.ex. Skånes kustområden – ett nationallandskap (Länsstyrel- sen i , rapport 2001:35) och Kustområdet och skärgården i – en värdebeskrivning av ett nationallandskap enligt 4 kap. (i , 2000). I samband med undersökningen av lämpliga vindkraftsetableringar har tagit fram en rapport som beskriver kultur- områdena i kustzonerna Sveriges kust- och skärgårdslandskap – Kulturhistoriska karaktärsdrag och känslighet för vindkraft (RAÄ 2004). Utredningen konstaterar att det inte sällan saknas tillräckligt ut- vecklade underlag för avsedd tillämpning av bestämmelserna i 4 kap. MB. Det beror bl.a. på att det i stor utsträckning saknas användbara värdebeskrivningar för områdena. Den allmänna utvecklingen i samhället har också medfört att bestämmelserna och de angivna områdena i 2–4 §§ i vissa delar kan uppfattas som omoderna eftersom de till stora delar speglar den situation som rådde när den fysiska riksplane- ringen genomfördes. Exempelvis bedrivs turism och friluftsliv på annorlunda sätt vilket kan ge ett annat perspektiv på behovet av de primära rekreationsområden som utgjorde underlag till flera av områdena. Dagens situation med en vikande befolkning i lands- bygdsområdena kan medföra en annan syn på hur verksamheter behöver kunna bedrivas inom de områden som anges i 4 kap. MB. Det kan exempelvis gälla möjligheter till en kombination av attrak- tiva fritids- och permanentbostäder samt småskaligt näringsliv och turism som behöver utvecklas för att upprätthålla offentlig och privat service. Skyddet av värdefull natur inom områdena har ökat i omfattning (se avsnitt 11.1.3) och tillståndsprövningen för miljö- störande industri m.m. har skärpts kraftigt sedan hushållnings- bestämmelserna infördes. Utredningen föreslår att en översyn av utformningen och inne- hållet i bestämmelserna i 4 kap 1–4 §§ genomförs. 11.13Hushållningsbestämmelser som främjar en hållbar utveckling Utredningens förslag ger lagstöd för att i översiktsplanen bättre kunna åskådliggöra arealmässiga konsekvenser av nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar ut- veckling i kommunen. Det medför att tillämpningen av hushåll- ningsbestämmelserna bättre kan bidra till att förtydliga förutsätt- ningarna för den del av arbetet med att främja en hållbar utveckling som berör planering av mark- och vattenanvändningen. Ny kun- skap om vad som behövs för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning föranleder kompletteringar av de all- männa intressen som anges i bestämmelserna. Tydligare, av regeringen beslutade, kriterier för områden av riksintresse, tillsammans med möjligheten att ange områden av väsentligt allmänt intresse som ska redovisas i översiktsplanen, bör bidra till att den totala utbredningen av områden av riksintresse enligt 3 kap. MB minskar. Genom att områden av riksintresse tas fram i en dialog med berörda parter där kommunens inflytande stärks, bör förutsättningarna för väl avvägda överenskommelser mellan stat och kommun i översiktsplaneringen öka, bland annat när det gäller konflikter mellan bostadsförsörjning och andra in- tressen. Formella beslut om områden av riksintresse med tydliga beskriv- ningar av områdenas värden undanröjer tveksamheter om områ- denas kvalitet, legitimitet och aktualitet. Tillsammans med att hus- hållningsförordningen ger en samlad bild av systemets funktion underlättar det tillämpningen av bestämmelserna. En tydligare roll för regeringen bidrar till att stärka legitimiteten hos systemet för hushållning med mark och vatten. Utredningens förslag medför att hushållningsbestämmelserna bättre kan uppfylla syftet att utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekolo- gisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hus- hållning tryggas. Enligt utredningens mening motsvarar det före- slagna systemet såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Genom det stärkta sambandet mellan hushållningsbestämmelserna och arbetet för hållbar utveckling i samhället i övrigt anpassas systemet också efter de behov och krav som följer av EU-lagstift- ning eller internationell lagstiftning och internationella överens- kommelser. Vidare bidrar de förändringar och förtydliganden som utredningen föreslår beträffande lagreglernas utformning och til- lämpning till att systemet inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. De bidrar också till att ge bättre förutsättningar för att systemet ska vara rättssäkert, enkelt, över- skådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. 12Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB Enligt direktivet ska utredaren Bedöma om alla de intressena som anges i 3 kap. är i behov av reglering och i vilken utsträckning det finns andra samhällsintressen som är i behov av att regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. Bedöma vilket reellt behov som finns för de riksintressen som anges i 3 kap. och bedöma hur väl dagens områden av riks- intresse motsvarar detta behov Bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anlägg- ningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse Undersöka behovet av och lämpligheten i att låta bostadsför- sörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse Ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov och den särställ- ning som totalförsvaret har i riksintressesystemet genom dess företrädesrätt vid konkurrerande riksintressen. I detta kapitel lämnas utredningens förslag till vilka samhälls- intressen som enligt utredningens bedömning är i behov av att regleras med stöd av 3 kap. . Utredningens förslag grun- dar sig på viktigare förändringar som skett sedan naturresurslagen trädde i kraft och vilka nya krav och behov som det finns anledning att beakta i systemet för hushållning med mark och vatten (se även kap. 10). Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB I förarbetena till NRL (prop.1985/86:3, s. 42–43) uttalas att huvud- syftet med den fysiska riksplaneringen är att långsiktigt klara ut konkurrensen om mark- och vattenanvändningen mellan olika intressen. De av beslutade riktlinjerna syftar till att få till stånd en god hushållning med sådana mark- och vattenresurser som är av gemensamt intresse för hela landet. Vissa av riktlinjerna anger hur verksamheter eller intressen, som det är av nationell betydelse att främja eller styra, bör behandlas då de står i motsatsställning till någon annan användning av marken eller vattnet. Dessa s.k. verk- samhetsanknutna riktlinjer omfattar naturvården, kulturminnes- vården, friluftslivet, jordbruket, fisket, rennäringen, fritidsbebyggel- sen och försvaret. Vissa uttalanden finns också bl.a. om industrin och kommunikationerna. Flertalet av de verksamheter och intressen som omfattas av de verksamhetsanknuta riktlinjerna bör ofta ges en särställning vid avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja mark och vatten även utanför områden som är av riksintresse. NRL bör därför mera allmänt ge sådana verksamheter och intressen en särställning. För att kunna ta till vara viktiga samhällsintressen i mark- och vattenanvändningen finns det enligt utredningens mening även framgent behov av vägledande bestämmelser för långsiktig hushåll- ning med områden av stort allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Det behövs också regler för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationellt särskilt betydelsefulla intressen (se av- snitt 11.2.2). Som framgår av avsnitt 11.4 föreslår utredningen att begreppet mark- och vattenområden av väsentligt allmänt intresse ska införas i 3 kap. MB. Syftet med förslaget är att skapa ett ändamålsenligt system för hushållning med mark och vatten som motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens behov. Utredningen bedömer att förslaget ger lagstöd för att åskådliggöra arealmässiga konse- kvenser av nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i kommunen. Enligt utredningens förslag kan ett område vara av väsentligt all- mänt intresse ur ett långsiktigt nationellt, regionalt eller lokalt hus- hållningsperspektiv. Ett område av väsentligt allmänt intresse ska Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB enligt utredningens förslag redovisas i översiktsplanen och det ska framgå av planen hur kommunen avser att tillgodose de redovisade väsentliga allmänna intressena. Det innebär att alla områden av väsentligt allmänt intresse synliggörs i kommunernas planering och blir föremål för kommunernas avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. bör utbredningen av områden av riksintresse i vissa fall kunna reduceras. Utredningens förslag till ändringar utgår även från att det även fortsättningsvis finns behov av ett system för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationella intres- sen. Liksom i nuvarande bestämmelser anser utredningen således att för vissa markanvändningsändamål ska det framgå om ända- målet kan vara av riksintresse. 12.2Områden av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse Det övergripande syftet med de nu gällande hushållningsbestäm- melserna är att främja en hållbar utveckling. Bestämmelserna ska kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhälls- planeringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Bestämmel- sernas grundläggande syfte är att främja en användning av mark och vatten som är förnuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedöm- ning, både i ett långsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv. Bestäm- melserna ska främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Förutsättningarna för att åstadkomma en långsiktigt god hus- hållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har förändrats i flera avseenden sedan hushållningsbestämmelserna infördes . före dess dominerade ofta det kommunala initiativet i planeringen för att tillgodose behovet av bostäder, kommunikationer och arbetsplatser. bedrivs plane- ringen på mer marknadsmässiga grunder, ofta på initiativ av en- skilda exploatörer, vilket förstärker behovet av ett regelsystem som Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB säkerställer att viktiga samhällsintressen tas till vara i planeringen. har nationella mål, planer och program fått en allt tyd- ligare roll i samhällsplaneringen och nya åtaganden enligt inter- nationella överenskommelser och gemenskapslagstiftningen i EU påverkar svensk samhällsplanering. Kunskapen om vad som behövs för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvänd- ning har fördjupats och det finns därför anledning att komplettera bestämmelserna med ytterligare allmänna intressen. Utredningen har, mot bakgrund av förarbetena och den utveck- ling som skett sedan bestämmelserna tillkom, övervägt aktualiteten för de allmänna intressen som anges i 3 kap. 2–9 §§ MB. Enligt utredningens bedömning är de intressen som anges i dessa bestäm- melser fortsättningsvis aktuella som uttryck för allmänna intressen som samhället har anledning att ange som väsentliga från allmän synpunkt att beakta i den fysiska planeringen för en hållbar utveck- ling. Utredningen har även identifierat ett antal samhällsintressen som inte regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. miljö- balken och som kan vara av behov av sådan reglering. De följande förslagen i avsnitt 12.3,12.6–12.8, 12.10, 12.11 och 12.14 har i princip samma innehåll som nuvarande bestämmelser. Här anges också vilka områden som kan vara av riksintresse. I avsnitt 12.4, 12.5, 12.9, 12.12 och 12.13 presenteras utred- ningens förslag till kompletterande bestämmelser med ytterligare allmänna intressen. Utredningen har även bedömt att ett område med en grundvattenförekomst av stor betydelse för dricksvatten- försörjningen kan vara av riksintresse (se avsnitt 12.9). Utredningen har även funnit att brukningsvärd jordbruksmark och områden av väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörj- ningen bör ges en starkare ställning vid överväganden om mark- och vattenanvändningen genom särskilda bestämmelser om läns- styrelsens tillsyn och ingripandemöjligheter enligt bestämmelserna i (se avsnitten 12.6.2 och 12.9 samt 11.4.4). Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB Utredningens förslag: Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön kan vara av väsentligt allmänt intresse. Det intresse som anges i den förselagna bestämmelsen motsvarar det som anges i nuvarande 3 kap. 2 § . Av förarbetena till NRL framgår att industrisamhällets utveck- ling hade inneburit stora förändringar i fråga om markens och vattnets användning bl.a. beroende på det alltmer urbaniserade samhället. Tankar växte fram om att det var en tillgång för sam- hället – nu och för kommande generationer – att större områden som är relativt opåverkade mot exploateringsföretag eller andra in- grepp i miljön fanns kvar. Särskilt angeläget ansågs att man i de mer tätbefolkade delarna av skulle slå vakt om tillgången på stora, sammanhängande strövområden som är lämpliga för natur- upplevelser och friluftsaktiviteter (prop. 1985/85:3 s. 49). I för- arbetena till NRL och uttalas att bestämmelsen i första hand avsågs bli tillämplig i mål och ärenden som avser t.ex. ny- etablering av industriell eller liknande verksamhet. Vid sådan ny- etablering av verksamhet i stora orörda områden bör övervägas om verksamheten i stället kan lokaliseras till ett redan påverkat område (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 30. 1985/86:3 s. 49 och 155– 156). Intresset av att skydda stora, sammanhängande mark- och vattenområden berodde enligt förarbetena på vilken utveckling som hade skett i regionen vad gällde t.ex. ianspråktagande av lands- bygdsområden för ändamål och efterfrågan vad gäller fri- luftsaktiviteter, m.m. har ratificerat den Europeiska Landskapskonventionen. Det innebär att har förbundit sig att inarbeta konven- tionens intentioner i den nationella lagstiftningen. Av konven- tionen framgår att varje medlemsland har ett ansvar för att skydda, förvalta och planera landskapet. Länderna är skyldiga att utvärdera sina landskap och de förhållanden som påverkar dem. Utifrån en sådan granskning ska länderna sedan uppställa kvalitetsmål för landskapen. Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB Mot bakgrund av det ovanstående anser utredningen att mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är på- verkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna. Som framgår ovan utgår bestämmelsen delvis från överväganden som sammanfaller med friluftsintressen. Utredningen anser därför att det saknas grund för att intresset även ska kunna vara av riksintresse. 12.4Ekologiskt känsliga områden samt områden som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer eller för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt eller som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer för ekologiska samband eller för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § kan vara av väsentligt allmänt intresse. De intressen som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvarar till viss del de som anges i nuvarande 3 kap. 3 § . Behovet av att reglera dessa intressen har även behandlats i avsnitt 10.3.2. Utgångspunkten för den fysiska riksplaneringen var att hushåll- ningen med mark- och vattenområden ska ske med ett långsiktigt perspektiv och baseras på en ekologisk grundsyn (se prop. 1985/86:3, s. 17). Ekosystemansatsen, som är formulerad inom den internationella konventionen om biologisk mångfald (/CBD/COP/V/6), utgår från en helhetssyn på förvaltningen av ekosystem. Dess mål är balans mellan bevarande och användning av land, vatten och levande resurser. Ansatsen innefattar hänsyn till sociala, ekono- miska och ekologiska aspekter och respekt för ekosystemens Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB naturliga gränser samt ett landskapsperspektiv. Ansatsen bygger på tanken att ekosystem bidrar med olika ekosystemtjänster. Eko- systemansatsen inbegriper även en syn på planering och förvaltning av olika naturresurser. Inom ansatsen poängteras bl.a. att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras och att förvaltningen bör vara flexibel för att på bästa sätt hantera oförutsägbara förändringar och störningar. Ansatsen betonar även att all relevant kunskap ska beaktas i planering och förvaltning av ekosystem. Eftersom vi ofta saknar mer precis kunskap om hur ekosystem reagerar på mänsklig på- verkan måste sådana system förvaltas enligt försiktighetsprincipen. (SOU 2012:15, s. 38–39). Enligt utredningens bedömning finns det även framgent ett behov av att områden som är särskilt känsliga från ekologisk syn- punkt omfattas av hushållningsbestämmelserna. 12.4.2Värdefulla strukturer för ekologiska samband Samhällets utveckling har fört med sig ett ökat tryck på den gröna infrastrukturen i såväl land- som vattenmiljöer. Exploateringar riskerar att leda till en ökad fragmentisering vilket i sin tur påverkar ekosystemens funktion eftersom dessa behöver utrymme för att utvecklas och kunna leverera tjänster. Miljömålsberedningen (M 2010:4) har i sitt delbetänkande Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50) redovisat förslag till strategier för långsiktigt håll- bar markanvändning och för en hållbar vattenpolitik med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Enligt beredningen är en helhetssyn på landskapet och användningen av mark och vatten också en förutsättning för att det ska vara möjligt att bevara och utveckla en fungerande grön infrastruktur i land- och vatten- miljöer. En fungerande grön infrastruktur genom en kombination av skydd, restaurering och hållbar användning av mark och vatten är enligt beredningen en förutsättning för att den biologiska mång- falden i landskapet ska kunna bevaras.