sou · H3B344 · 2015-04-15 00:00:00 — Enligt skulle mellan av bidragstagarna kunna lyftas ut ur försörjningsstödet om andra offentliga system59 reformeras. 3.3.3Att underlätta vägen från försörjningsstöd till arbete som har forskat inom området arbets- löshet och försörjningsstöd, redovisade 2011 i Från försörjningsstöd till arbete – Hur kan vägen underlättas?60 bl.a. statistik som beskriver arbetslösa biståndstagare. diskuterade såväl åtgärder för att hjälpa denna grupp personer att finna arbete som hur arbetet med biståndstagarna kan organiseras. Utgångspunkten för Mörks slutsatser byggde på att en stor andel av biståndstagarna () ansågs vara i behov av bistånd på grund av att de var arbetslösa, som de inte uppfyllde villkoren för att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Denna grupp arbetslösa som i stor utsträckning är unga och födda utanför västvärlden, anses ha en svagare anknytning till den svenska arbetsmarknaden än personer som har arbetslöshetsersättning. kunde också konstatera att det var vanligare att ensamstående personer med barn liksom personer med lägre utbildning tar emot ekonomiskt bistånd, jämfört med högre utbildade personer. Av biståndstagarna uppgavs varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Denna grupp urskilde sig också från övriga inskrivna genom att vara yngre, lägre utbildade och i större utsträckning födda utanför västvärlden.61 En annan av Mörks slutsatser var bl.a. att s.k. aktiveringskrav fungerar avskräckande på framförallt ungdomar och bara det faktum att aktiveringskrav införts, visade sig minska sannolikheten för ungdomars 59 Avser framförallt förändringar i Sjukförsäkringen, Arbetslöshetsförsäkringen, Föräldraförsäkringen, Bostadsbidraget och Introduktionsersättning för nyanlända. Se , Det nödvändiga uppbrottet – reformera det ekonomiska biståndet, Arena idé, 2013, s. 18. 60Mörk , Från försörjningsstöd till arbete – Hur kan vägen underlättas? IFAU, Rapport 2011:6. 61Mörk, , Från försörjningsstöd till arbete – Hur kan vägen underlättas? IFAU, Rapport 2011:6, s. 22. Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. sökande av försörjningsstöd. Däremot fanns ännu inget svar på hur ungdomarna i stället försörjer sig.62 Vid jämförelse mellan statliga och kommunala insatser verkade, enligt , den lilla forskning som finns indikera att statliga insatser fungerar bättre vad avser att få arbetslösa i arbete. Vad gäller ansvarsfördelningen mellan och , synes den rådande ordningen där ansvaret delas mellan kommunerna och staten, enligt rapporten, inte vara helt lyckad, varvid en möjlig lösning föreslogs kunna vara en ”En-väg-in-struktur”. Empiriska belägg för att ökat samarbete verkligen leder till bättre utfall för arbetslösa ansågs dock fortfarande saknas och konstaterade att det fortfarande förelåg betydande kunskapsluckor framför allt vad gäller kommunala arbetsmarknadsprogram och vinster med samordning. I en , i – resultat från en enkätundersökning63 redovisade , och m.fl. resultat från en stor enkätstudie i vilken kartlades bland annat hur deltagare i ser på sin situation som arbetslösa och vilken hjälp och stöd de anser sig få av coacher och socialsekreterare. Resultaten visade att deltagarna ansåg sig ha en svag ställning på arbetsmarknaden, att de inte fått jobb på länge trots aktivt arbetssökande och att chanserna att få arbete ansågs små. Vidare ansåg majoriteten av deltagarna att aktiviteten var dålig och även om kunde hjälpa dem att få ett arbete, skulle de hellre söka jobb via Arbetsförmedlingen eller på egen hand. I stället för att delta i , tyckte många deltagare att det hade varit bättre att delta i yrkeslivsinriktad praktik, i utbild- ning och att få mer svenskundervisning. De deltagare som träffat sin coach oftare, upplevde aktiviteten mer positiv. Många tyckte dock att det var bättre att delta i aktiviteter på Jobbtorgen än att inte göra någonting alls. Vissa deltagare uppgav att de gick till Jobbtorgen för 62Mörk , Från försörjningsstöd till arbete – Hur kan vägen underlättas? IFAU, Rapport 2011:6, s. 44. 63Dahlberg, , , , , IFAU, Rapport 2013:21. Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. att få försörjningsstöd och att Jobbtorgen på så sätt fyller en kontrollfunktion. 3.4Rapporter och utvärderingar om samverkan och informationsutbyte 3.4.1Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) studerar samverkan SKL har drivit frågan om en s.k. en-dörrslösning. Flera samverkansprojekt har bedrivits mot en ökad kunskap och försök till samordning mellan kommun, landsting och stat i syfte att förbättra stödet till särskilt utsatta grupper som utrikesfödda, lågutbildade, ungdomar, långtidsarbetslösa och ensamstående föräldrar. I om öppna jämförelser , upp- märksammade SKL ett samband mellan att kommunernas socio- ekonomiska förutsättningar och behovet av ekonomiskt bistånd inte var hundraprocentigt, då det fanns kommuner som trots svårare socioekonomiska förutsättningar hade relativt bra resultat utan att man kunnat finna några egentliga förklaringar till detta. SKL genomförde därför, , en studie i sex kommuner för att belysa hur dessa kommuner arbetar för att uppnå de relativt goda resultaten. Slutsatsen blev att det inte gick att finna någon enkel förklaring, men att flera gemensamma drag var att samarbetat internt och externt med andra aktörer för att förhindra att klienterna hamnar mellan stolarna. genomfördes en fördjupad studie, Öppna Jämförelser av ekonomiskt bistånd - En studie om framgångsfaktorer och utmaningar i samverkan för individer med långvarigt behov av ekonomiskt bistånd64 i syfte att få mer kunskap om hur kommunerna samverkar och hur samverkan bidrar till ett minskat behov av ekonomiskt bistånd för målgruppen som har ett mycket långvarigt () behov av ekonomiskt bistånd. Syftet var också att försöka identifiera framgångsfaktorer och hur hinder för samverkan hanteras. 64 Kommuner och Landsting, Öppna Jämförelser av ekonomiskt bistånd, En studie om framgångsfaktorer och utmaningar i samverkan för individer med långvarigt behov av ekonomiskt bistånd., 2014. Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. Resultaten visade att samverkan i de studerade kommunerna fungerade bra, men lösningarna var olika. Vidare visades att såväl ett tydliggjort ansvar mellan och Arbetsförmedlingen som ett gott ledarskap som skapar förutsättningar för samverkan är viktigt. Socialsekreterarna i de studerade kommunerna var dessutom erfarna och personalomsättningen var låg. Tillgången till ett stort utbud av insatser ansågs som framgångsrikt av kommunerna och de uppfattade att samarbetet med Arbetsförmedlingen fungerar och i stort även samordningen av insatser när behoven väl hade identifierats. I en underlagsrapport till Parlamentariska socialförsäkringsutred- ningen (2010:04), One-stop shops i Europa65 undersökte olika nationella reformer i som syftar till att sam- ordna arbetsmarknadsåtgärder med socialt och annat stöd riktat till människor som står långt ifrån arbetsmarknaden. Gemensamma ingångar till en komplex organisation eller till flera olika organisa- tioner undersöktes utifrån en beskrivning av de mest kända reform- modellerna i . Modellernas organisation och deras betydelse för utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken analyserades, jämte argumenten bakom reformerna, kunskapen om dess effekter på återgång till arbete eller studier samt även vad kan lära sig av dessa erfarenheter.66 Med hänvisning till att det finns uppgifter att var fjärde vuxen i har två eller flera välfärdsproblem (i form av t.ex. ekonomisk utsatthet, arbetslöshet, ohälsa eller trångboddhet) och för de särskilt utsatta grupperna där behovet av flera myndighetskontakter är högst relevant, ansågs det, enligt rapporten, finnas ett behov av samordning och effektivisering.67 65Minas , One-stop shops i , Samordning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmarknadspolitiskt perspektiv, Underlagsrapport nr 11till den Parlamentariska socialförsäkringsutredningen, 2012. 66Minas , One-stop shops i , Samordning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmarknadspolitiskt perspektiv, Underlagsrapport nr 11till den Parlamentariska socialförsäkringsutredningen, 2012, s. 9–12. 67Minas , One-stop shops i , Samordning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmarknadspolitiskt perspektiv, Underlagsrapport nr 11till den Parlamentariska socialförsäkringsutredningen, 2012, s. 11–12. Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. 3.4.3Riksrevisionen granskar effektivitet av informationsutbyte mellan myndigheter publicerade rapporten, Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem – Har möjligheter till effektivisering utnyttjats?68 Syftet var att undersöka hur informations- utbytet fungerar mellan myndigheter inom det s.k. transfererings- området69 och att identifiera om regeringen och myndigheterna utnyttjar potentialen av informationsutbyte70 för att öka kostnads- effektiviteten, förbättra servicen och för minska felaktiga utbetal- ningar. slutsats var att informationsutbytet var outvecklat och ansågs leda till att handläggningen hos myndigheterna är onödigt kostsam, att medborgarna får lämna samma information till flera myndigheter, att de får vänta onödigt länge på sin ersättning och att det finns en ökad risk för felaktiga utbetalningar på grund av tidskrävande kontroller. Myndigheterna ansågs således inte utnyttja alla möjligheter som lag och teknik erbjuder. Medan kostnaden för utveckling av effektiva IT-lösningar för informationsutbyte måste bäras av respektive myndighet, är det kommunerna som har mest nytta av informationsutbytet (t.ex. avseende den sökandes arbetslöshetskassetillhörighet, inskrivning hos Arbetsförmedlingen, pågående utbetalningar i andra system m.m.). uppgav dock att statistik som skulle visa på vinster för myndigheterna för att investeringar av utveckling av elektroniskt informationsutbyte ska prioriteras, saknas. påpekade vidare bl.a. att Arbetsförmedlingen har lämnat siffror på att av de sökande lämnar felaktig information om arbetslöshetskassetillhörighet71 och att informationen endast finns i arbetslöshetskassornas egna system. När arbetslöshets- kassetillhörigheten är okänd eller felaktig, kan Arbetsförmedlingen inte meddela avanmälningar till arbetslöshetskassan och den sökande kan därför fortsätta uppbära arbetslöshetskassa trots pågående arbete. Det förekommer också att kommunerna utbetalar försörjningsstöd 68Riksrevisionen, Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem, Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? 69Riksrevisionen har granskat transfereringar inom aktivitetsstöd, sjuk- och aktivitets- ersättning och ekonomiskt bistånd. Se RiR 2010:18 s. 7. 70Rapporten innefattar inte någon effektivitetsgranskning av informationsutbyte i sekretess- och integritetshänsyn. 71Riksrevisionen, Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem, Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? RiR 2010:18, s.55. Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. trots att den sökande uppbär arbetslöshetskassa i och med att kommunerna antingen inte får nödvändig information eller får felaktig information. Problemen med de befintliga elektroniska utbytena, som att t.ex. IT-system inte aviserar i förväg att en betalning kommer att göras, medför att kommunerna kan betala ut ekonomiskt bistånd trots att också ska göra en utbetalning. De felaktiga utbetalningarna och den hanteringen av återkrav medför såväl merarbete som kostnader på grund av att kommunerna inte får del av nödvändig information och behöver hantera kompletterande kontakter med myndigheterna. Till detta kommer driftsproblem och otillräcklig kundsupport. Enligt kommunerna anses lagstiftningen detaljerad med avseende på vilka uppgifter som får utbytas elektroniskt, men innehåller inte alla viktiga uppgifter. påtalade att har framfört att fler uppgifter borde kunna lämnas elektroniskt, men att regeringen inte har ansett det motiverat med hänsyn till den personliga integriteten. Olika lösningar för kommunerna och myndigheterna diskuterades i rapporten. Den ekonomiska nettobesparingen för kommunerna beräknades, enligt , uppgå till per år73 med en uppskattad utvecklingskostnad av engångskaraktär om samt en driftskostnad om totalt om kommunerna kan bespara 20 minuters kontroller per ärende.74 Om kontrollerna däremot inte genomförs på grund av t.ex. tidsbrist hos handläggarna, ansågs dock ingen besparingspotential finnas i form av handläggningstid, däremot ansågs att elektroniskt informationsutbyte ändå minskar risken för felaktiga utbetalningar. 72Riksrevisionen, Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem, Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? RiR 2010:18, s. 56. 73Se beräkning i , Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem, Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? RiR 2010:18, s. 59. 74För det fall kommunerna endast skulle besparas 10 minuters kontroller per ärende uppskattas den totala nettobesparingen av till . Se , Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem, Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? RiR 2010:18, s. 59. Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. Svåröverskådlig struktur i lagstiftning – hinder för effektivt informationsutbyte konstaterade att det finns behov av informationsutbyte som vid tillfället vare sig var tillåtet manuellt eller elektroniskt. gjorde dock i den aktuella rapporten inte någon systematisk analys av sekretesslagstiftningen eller av eventuella argument som talar emot att tillåta efterfrågade elektroniska informationsutbyten. För det fall sådana argument skulle finnas, måste de, enligt , ”vägas in i förväntade effektivitets- vinster.”75 uppgav att ”den svåröverskådliga strukturen i lagstiftningen utgör ett hinder för myndigheternas informations- utbyte, eftersom den skapar en osäkerhet hos myndigheterna om vilken information som får utbytas.”76 Myndigheterna ansågs vidare ha ”svårt att bedöma om det finns restriktioner i lagstiftningen när det gäller på vilket sätt det elektroniska utbytet får ske.”77 De vid tillfället aktuella registerförfattningarna uppgavs vidare sakna en enhetlig struktur och systematik och uppgav att lagstiftningen inom olika transfereringar ”använder olika inkomstbegrepp, bosättningsbegrepp och sätt att beräkna ersatta dagar. Skillnaderna medför att aktörerna måste korrigera uppgifterna manuellt, och riskerna för fel ökar.”78 3.4.4E-delegationens förstudie om effektiv informationsförsörjning E-delegationen, bestående av 16 myndigheter och SKL med funk- tionen att bl.a. vidareutveckla framtagna strategier och förutsättningar för e-förvaltning, genomföra effektuppföljningar, samordna/koordinera strategiska utvecklingsprojekt, koordinera IT- standardiseringsfrågor m.m. utgav rapporten informationsförsörjning – En förstudierapport79. 75Riksrevisionen, Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem, Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? RiR 2010:18, s. 62. 76Riksrevisionen, Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem, Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? RiR 2010:18, s. 64. 77Riksrevisionen, Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem, Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? RiR 2010:18, s. 64. 78Riksrevisionen, Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem, Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? RiR 2010:18, s. 64. 79Buki, Drewniak, , Veschetti , , Wallton, Öhrberg, Effektiv informationsförsörning – en förstudierapport, E, delegationen, . Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. förutsättningarna för en effektivare informationsförsörjning med utgångspunkt i processen för informationsutbyte vid handläggning av ekonomiskt bistånd. En analys gjordes av nuvarande system i vilket varje myndighet har ansvar för sin information och förutsättningar för centralt lagrad information undersöktes. E-delegationens bedömning efter förstudien var att decentraliserad lagring av data är att föredra när det gäller information som krävs för prövning av ekonomiskt bistånd, då informationen som begärs är begränsad och därför inte motiverar en centralisering. I förstudien redogjordes också för de viktiga styrande rättsliga reglerna avseende integritet och sekretess som måste gälla för att informationsutbyte ska fungera inom den offentliga förvalt- ningen.80 För vidare beskrivning av E-delegationens arbete, se avsnitt 7.2.1. 3.5Sammanfattning – i ljuset av utredningens direktiv Trots att viss forskning avseende krav och uppföljning inom såväl som Arbetsförmedlingen finns, kan utredningen konstatera att det underlag som omnämnts i aktuellt kapitel, inte i egentlig mening besvarar någon av de huvudsakliga frågeställ- ningarna i utredningens direktiv. Enligt utredningen ger dock det utvalda underlaget en bild av omfattningen och komplexiteten som berör området i sig, dvs. funktion och verksamhet, Arbetsförmedlingens funktion och verksamhet, samverkan och interaktion aktörerna emellan, statlig och arbetsmark- nadspolitik och de olika systemens krav och påverkan på den enskilde medborgaren, för att nämna några. Underlaget visar att kommunerna har en betydande roll som utförare av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Flera forskare har också studerat ”aktivering” och kommunala arbets- marknadsåtgärder och konstaterat att de innehåller både stödjande och kontrollerande inslag. Generellt tycks dock kunskapen om de kommunala åtgärdernas effekter vara begränsad. 80 Buki, Drewniak, , Veschetti , , Wallton, Öhrberg, Effektiv informationsförsörjning – en förstudierapport, E-delegationen, , s. 3. Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. Olika aktörer har även undersökt om arbetslösa personer med ekonomiskt bistånd får färre/sämre insatser hos Arbetsförmedlingen än de personer som uppbär arbetslöshetsersättning. På grund av bristande statistik och uppföljning inom området, har det varit svårt för såväl forskare som andra aktörer att besvara frågan. Det ekonomiska biståndets funktion som ett långvarigt ekonomiskt stöd för arbetslösa personer som inte kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning eller annan statlig ersättning har såväl diskuterats som ifrågasatts och olika systemförändringar och sam- verkanslösningar t.ex. en-dörr-in, har lyfts. Statskontorets uppdrag angränsar nära till utredningens direktiv, dvs. kartläggningen av Arbetsförmedlingens stöd och insatser. I och med att Statskontoret inte kunde fullfölja sitt uppdrag med hänvisning till sekretesshinder, fanns dock inte tillräckligt underlag i rapporten som skulle kunna ligga till grund för utredningens kart- läggning. I rapporten lyftes den problematik som uppmärksammats av såväl tidigare utredningar (se t.ex. SOU 2007:2, SOU 2014:16, SOU 2013:74) som av Arbetsförmedlingen, gällande att data kring målgruppen arbetslösa med ekonomiskt bistånd inte finns att tillgå på grund av att ersättningsformen (ekonomiskt bistånd) inte registreras/statistikförs hos Arbetsförmedlingen. Statistik och data som ska jämföras har därför i de flesta fall endast antagits eller approximeras utifrån äldre statistik från . Denna omständighet har också utgjort ett åter- kommande problem vid försök till uppföljning, rapportering och forskning kring den specifika målgruppen. Även Arbetsförmed- lingen som – utöver arbete – hanterar målgruppen och för egen verksamhetsstatistik, har fått förlita sig på äldre statistik från och antagna/uppskattade uppgifter. Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. Uppföljning och kontroll av aktivt arbetssökande Arbetsförmedlingen har konstaterat ett behov av harmonisering för att öka likabehandlingen inom de olika ersättningssystemen samt ett behov av effektivare informationsöverföring och bättre sam- verkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Arbetsförmedlingen har också argumenterat för en under- rättelsemöjlighet för myndigheten till kommunerna (enligt samma konstruktion som inom arbetslöshetsförsäkringen) vid den sökandes eventuella misskötsamhet av sitt arbetssökande. Arbetsförmedlingens beskrivning av harmoniseringsfrågan och behovet av samverkan angränsar således i detta avseende nära till utredningens uppdrag. Myndighetens färska återrapportering pekar mot ett eventuellt förtydligande eller förändring i arbetssättet med uppföljning/kontroll av den sökandes aktivitetsrapporter, vilket sannolikt också kommer att påverka uppföljnings- arbete när det gäller kraven att stå till arbetsmarknadens förfogande och vara aktivt arbetssökande (vilket utredningen enligt direktivet haft att kartlägga). Vad säger forskningen? Sammanfattningsvis har en hel rapportering och forskning bedrivit inom området som rör såväl statliga som kommunala arbetsmark- nadspolitiska åtgärder/insatser, deras organisation och respektive effekter på biståndstagare. (2012) visade i sin kunskapsöversikt över arbetsmark- nadspolitiska insatser att det finns stora kunskapsbrister inom området och att existerande studier mer visar på kommunala åtgärders/insatsers funktion som kontroll än att de utgör bedömningar av den arbetslöses individuella situation och behov. Denna uppfatt- ning får stöd av flertalet andra forskare. , och Minas (2013) som tittade på social- tjänstens insatser och det ekonomiska biståndets varaktighet, fann exempel på lokalt fungerande arbetssätt hos ett antal kommuner, men pekade på ett behov av större socioekonomisk integration och en mer inkluderande arbetsmarknad för att lösa problemen med långvarigt biståndstagande. Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. (2011)/IFAU undersökte bl.a. organisationen av arbetet med biståndstagare och fann vissa indikationer på att statliga insatser fungerar bättre än kommunala när det gäller att få arbets- lösa i arbete. , , (2013) undersökte Jobb- torgen i och deltagarnas uppfattning av nyttan av social- tjänstens insatser. Resultaten i studien visade att deltagarnas upp- fattning var att de inte fått jobb på länge trots aktivt arbetssökande, att de ansåg chanserna att få arbete som små. Majoriteten ansåg att aktiviteten var dålig. Tätare kontakter med en coach bidrog dock till att deltagarna hade en positivare inställning till insatsen. (2013) har efterlyst större systemförändringar för att komma till rätta med det långvariga biståndsberoendet. I likhet med andra forskare pekar , på att flera studier visar att begreppet ”arbete” i praktiken snarare innebär ett ”aktiveringskrav” på den biståndssökande för att erhålla bidrag och inte ett reguljärt arbete. Sammantaget har man genom forskning och diverse rapportering i samband studier kring arbetsmarknadspolitiska insatser, i viss mån tittat på såväl kravställande som kontroll/uppföljning utifrån de olika aktörernas perspektiv. Såsom inledningsvis beskrivits, har dock utred- ningen inte funnit några studier som besvarar frågorna kring social- tjänstens krav på den enskilde att stå till arbetsmarknadens förfogande och att vara aktivt arbetssökande. Utredningen har inte heller funnit några aktuella resultat vad gäller Arbetsförmedlingens stöd och insatser till den i direktivet beskrivna målgruppen. Utredningen har enligt direktivet i uppdrag att vid behov lägga fram lagförslag kring ett effektivare informationsutbyte i syfte att under- lätta arbetet för . Frågan om effektivare informations- utbyte har behandlats i flera rapporter och utredningar. genomförde en effektgranskning av informationsutbytet mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem (2010), varvid visades att många brister förelåg och att informationsutbytet inte fungerade på ett effektivt sätt. Ett icke-fungerande informationsutbyte samt hantering av t.ex. återkrav inom eller mellan de olika Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m. SOU 2015:44 aktörerna medför såväl merarbete och som extra kostnader.