sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — Konkret har tillvägagångssättet för urval varit att nå tidigare och nuvarande nyckelpersoner inom SPSM för hantering av statsbidraget till regionala utbildningsinsatser, vilka vi sedan frågat om efter andra personer som lämpliga informanter (”snow-ball sampling”). Informanterna inom SPSM har arbetat med fördelning av SIS- medel mellan ett och . Intervjuerna har varit halvstrukturerade. Detta innebär att vi haft en uppsättning frågor som vi säkerställt att alla respondenter fått. Den halvstrukturerade intervjuns styrka är att utöver vissa på förhand givna frågor ges utrymme för följdfrågor och utvikningar föranledd av respondentens svar. Dessa följdfrågor blir då med nödvändighet situations- och svarsanpassade. Intervjuerna byggde på frågor som var formulerade i förväg i olika teman (se bilaga 1) och det var möjligt att ändra inbördes ordning och följdfrågor om så var önskvärt. Intervjuerna har tolkats med en hermeneutisk ansats. Resultaten har satts i relation till gällande styrdokument och resultat av innehållsanalysen. Kunskapen i denna del av 115 Här refererade som informant 13–20 (I 13–20). utvärderingen består, enligt vår tolkning, i förståelse för aktörers upplevelser och erfarenheter av verksamheten i relation till styrdokument och verksamhet och effekter. Detta formade helhetsbilden av slutsatserna. Resultaten presenteras tematiskt. De regionala utbildningsinsatserna och förordningen Ett återkommande epitet för regionala utbildningsinsatser är att den ses som en otidsenlig verksamhet, med oklara gränsdragningar åt olika håll. ”Skrivningarna i förordningen är allt svårare att hantera” (I 14, personlig kommunikation ). I avsnittet om sjukhusundervisningen kommenterar vi förordningens skrivning om målgrupper. Till skillnad från sjukhusundervisningen nämns för de regionala utbildningsinsatserna såväl grund- och gymnasieskola, grund- och gymnasiesärskola. Specialskola och sameskola nämns dock inte. Det är lämpligt att terminologin ses över för att överens- stämma med de relevanta statliga styrdokumenten för verksamheten. En principiellt intressant fråga, i likhet med sjukhusundervisningen, är om regionala utbildningsinsatser även borde omfatta förskolan, förskoleklass och fritidshem. Enligt ett intervjusvar kunde dock förskoleklass söka medel för regionala utbildningsinsatser. Förskolor skall också, enligt samma intervju, kunna söka medlen. Förändringar , regionala utbildningsinsatser som ”en otidsenlig verksamhet” Några av respondenterna som varit med i processen länge (här mellan 10–) beskriver att arbetet med de regionala utbildnings- insatserna har utvecklats . Nuvarande handläggning av de regionala utbildningsinsatserna har således kommit att formas av den tradition och den historia som föregått verksamheten, t.ex. från tiden med (). Över tid har dock rutinerna för handläggning stramats upp och tydliggjorts som det utvecklats ett i myndigheten gemensamt förhållningssätt till kriterier för bifall av ansökningar. Detta skrivet även om beslutsrätten till medelsfördelning sker regionalt genom regioncheferna. Vi såg att det finns behov av den här typen av internt styr- dokument. hade vi en rutinbeskrivning. Vi har insett vikten av en sådan här vägledning som stöd i bedömningsarbetet och gör en genomgripande omarbetning nu inför nästa ansökningsomgång där vi bryter ner det till tre dokument, en vägledning för UP, en vägledning för övriga delar av SIS och ett dokument med nyckeltal, beräknings- exempel, prioriteringsfrågor mm av tillfällig art. Vi kommer också att publicera dessa vägledningar externt!” (I 16, personlig kommunikation Organisatoriskt hanteras SIS-medlen av en SIS-handläggare i var och en av SPSMs regioner. Denna person har sedan ett nätverk av handläggare som utgör stöd vid bedömning och uppföljning av ansökningar. finns också en nationell handläggargrupp med en ansvarig person från varje region samt en handläggare från statsbidragsavdelningen. De enskilda ärendena handläggs och beslutas regionalt, därför att besluten ska ligga nära verksamheten. Så även vad avser regionala utbildningsinsatser. Dock beskrivs en viss osäkerhet ute i regionerna hur ärenden kan/ska hanteras. ”De regionala utbildningsinsatserna är mycket svåra att handlägga” (I 18 personlig kommunikation ). Av intervjuerna framgick även något olika prioriteringar och bedömningsunderlag mellan SPSMs regioner i hanteringar av de ansökningar som kommer in. De framkom också delvis olika svar på ärendegången och hur prioriteringar mellan de tre olika bidragen (sjukhusundervisning, regionala utbildningsinsatser och utvecklingsprojekt) sker. Vi menar att detta kan vara en väsentlig fråga vid en situation av för små resurser i förhållande till önskade projekt. betonas dock i intervjuerna att en sådan prioritering ännu inte har behövt ske. Resurstilldelningen till regionala utbildningsinsatser har motsvarat den efterfrågan på stöd som funnits. I likhet med vad vi skriver i kapitlet om sjukhusundervisning finns en viss frustration bland de intervjuade kring den totala arbets- tid som läggs ned på arbetet med de regionala utbildningsinsatserna. Det kan uttrycks som att det existerar ett inre organisatoriskt motstånd mot arbetssättet. Bidraget uppfattas i realiteten fungera på rutinmässig årligt återkommande basis varvid SPSM garanterar en transferering på beslut av regioncheferna. Det finns en önskan om att statsbidraget för de regionala utbildningsinsatserna kunde omprövas i innehåll eller i formerna för medelsfördelning. Denna del av SIS-medlen anses vara ”otidsenlig” (I 18 personlig kommunikation ) och ”ett resttillstånd från ett gammalt sätt att jobba” (I 15 personlig kommunikation ). Andra omdömen i intervjuerna har varit att ”Statsbidraget har spelat ut sin roll” (I 15 personlig kommunikation ). ”De regionala utbildningsmedlen är rena transfereringar, inte en för utvecklingsinsatser” (I 16 personlig kommunikation ) och ”Vi administrerar pengar, mer gör vi inte” (I 15 personlig kommunikation ). En avgörande fråga är hur fördelningen av SIS-medlen kan göras på ett så effektivt och funktionellt sätt som möjligt. Ska det vara kvar i SPSMs regi som , ska man dela ut SIS-medlen direkt till kommunerna eller finns något annat alternativ? Det finns flera olika möjligheter att organisera den del av SIS-medlen som används till regionala utbildningsinsatser. Nedan listas ett antal av dessa. De flesta av de intervjuade menade att statsbidraget till regionala utbildningsinsatser bör tas bort. Vi menar att det finns en logik och en rimlighet i tanken att regional kompetenssamverkan kan vara funktionellt/till nytta för eleverna givet de särskilda behov de lever i. Frågan är dock bara om den arbetsinsats som krävs för att administrera bidraget är rimligt i förhållande till det bidrag det ger. Vidare har den genomgång av de olika ärenden som kommit in –2013 för bidrag till regionala utbildningsinsatser visat att såväl ansökningar som redovisningar kan ofta förbättras vad avser presentation av vad medlen skall användas till, vad som utgör merkostnader i ansökan, hur de använts m.m. ”De som vant sig vid att få pengar är ofta slarviga i sina redovisningar. Beror på slentrian, de är vana att få pengar ” (I 20 personlig kommunikation , 2014). Denna verksamhet, likväl som många andra med samma förutsättningar, kan riskera att drabbas av en ’rutiniseringens förbannelse’ som kan vara till förfång för verksamheten om inte syften, verksamhetsambitioner och arbetssätt fortlöpande diskuteras och värderas. karaktäriseras inte ansökningarna, eller de efterföljande redovisningarna av medlen, av en sådan genomskinlighet att man som extern utvärderare tryggt kan värdera innehållet i förhållande till de styrprinciper som återfinns i förordning eller SPSMs vägledningar. Denna kommentar utgör inget ifrågasättande av att verksamheten inte följer de kriterier som satts upp. Det utgör heller ingen kritik mot handläggningsordningen på myndigheten. SPSMs vägledning för bedömning av ansökningar gällande SIS- medel har utvecklats och utgör ett bearbetat dokument. Innan vägledningsdokumentets tillkomst fanns i myndigheten en rutinbeskrivning gällande det interna arbetet med SIS-medlen (SPSM, 2009). Vår uppfattning är därtill att bristerna på genomskinlighet i ansökan och redovisningar kompenseras av den situationskännedom som SIS-handläggare och SPSMs handläggare har ute i regionerna. gör dock personberoendet systemet sårbart. Det är också rimligt att kräva större genomskinlighet i användning av medlen utgående från att det är skattemedel som allokeras till denna verksamhet. Vi är därför förvånade över att inte ansvariga chefer på uppmärksammat de brister som finns i ett tidigare skede. Allt detta talar för formerna för det nuvarande statsbidraget till regionala utbildningsinsatser kan omprövas. Ett alternativ till att statsbidraget för regionala utbildningsinsatser skall tas bort är att det omfördelas, inom ramen för SIS-medlens nuvarande ramanslag, till annan verksamhetsinriktning. Principiellt kan ett antal olika alternativa fördelningsprinciper tänkas. A) Statsbidraget för regionala utbildningsinsatser schabloniseras med en viss summa per bidragsberättigad elev. Pengarna söks av skol- huvudmännen och fördelas av SPSMs statsbidragsavdelning. Fördelarna med denna fördelningsprincip är dess låga grad av administrativ merkostnad i form av att utarbeta ansökningar, handläggning och prioritering av SPSM det medför. En annan uppfattad fördel kan vara att den överensstämmer med inkluderingstanken. Skolhuvudmännen tilldelas då statliga resurser för att stödja hemskolornas arbete med denna elevgrupp. Detta som ansvaret för en likvärdig skola för alla elever oreserverat åvilar kommunerna. Man kan se nuvarande medelsfördelning av regionala utbildningsinsatser som innefattande en exkluderande tanke, vilket inte går i linje med dominerande diskurs inom det specialpedagogiska området och den nationella skolpolicyn. I vissa av intervjuerna framkom dock en oro för en sådan förändring baserat på risker med att dessa medel går in i den allmänna kommunala ekonomin och därmed inte kommer den specifika målgruppen fullt tillgodo. SPSMs medverkan sågs som en möjlig garant för styrning av, och insyn i, verksamheten i överensstämmelse med dominerande policyperspektiv och baserat på unik sakkunskap. Mot detta kan anföras att SPSMs handläggare inom råd och stöd tycks ha förhållit sig tämligen passiva i förhållande till huvudmännens ansökningsprocess. Detta förklarades i någon av intervjuerna som en medveten strategi för att inte påverka/styra innehållet i de projekt som huvudmännen ville genomföra. En konsekvens av detta är att den unika sakkunskapen därmed inte har nyttjats i den utsträckning den skulle kunna ha gjorts i förberedelse- och beredningsprocessen för ansökan. Enligt några intervjusvar har dock SPSMs hanläggare inom råd och stöd varit mer aktiva än tidigare i dessa frågor. B) Statsbidraget för regionala utbildningsinsatser fördelas med till sjukhusundervisningen i syfte att möjliggöra full kostnadsersättning för denna verksamhet. Resterande medel fördelas till utvecklingsprojekten eller till utökade myndighets- anslag. I direktiven till utvecklingsprojekten (UP), vilken bör tydlig- göras i förordningen, skrivs då in att UP även kan omfatta vad som kallas temporär verksamhet (sommarkurser, stöd till kunskaps- nätverk för pedagoger som jobbar med vissa grupper barn m.m. m.m.) samt särskild anordnad utbildning för ungdomar med svår synskada. Intervjuresultaten gav en tydlig bild i att de regionala utbildningsinsatserna uppfattades vara otidsenlig. lyftes i flera intervjuer den temporära verksamheten fram som ett viktigt område. Statsbidragen spelar i denna del en viktig roll. Ett förslag kan då vara att SPSM ges möjligheten att med hjälp av utvecklings- medel stötta dessa insatser, alternativt att myndigheten ges uppdraget att genomföra liknande verksamhetsinsatser inom ramen för sin ordinarie verksamhet men med stöd av en del av de resurser som tidigare lades i statsbidrag för regionala utbildningsinsatser. Fördelen med detta förslag är att det minskar den administrativa överbyggnaden som krävs för hantering av SIS-medel. Förslaget möjliggör också en förstärkning av sjukhusundervisningen och att det garanterar fortsatt verksamhet inom ramen för vad som kallas temporär verksamhet. Vidare överensstämmer förslaget med den inkluderingstanke som dominerar synen på insatser för barn i Nackdelen med förslaget är att vissa nu befintliga utbildningsinsatser hos olika huvudmän riskerar att försvinna när statsbidraget tas bort. C) Att hela eller delar av den del av SIS-medlen som allokerats till regionala utbildningsinsatser överförs till specialskolorna. Special- skolorna får då till uppgift att utgöra kompetenscentra som med hjälp av modern utgör ett stöd för hemskolor i deras undervisning. Verksamheten kan organiseras i form av nätverk, undervisning på distans i beroende på behov och med närvarande pedagog i skolan som stöd till eleven. Ett utökat uppdrag till specialskolorna skulle kräva att staten i sitt upp- drag till specialskolorna säkerställer en spridning av kompetens- uppbyggnad så att det motsvarar huvudsakliga behovsområden. I Grausnes (2013) utvärdering av SIS-medlen definierades sju behovs- områden. En sådan organisatorisk lösning överensstämmer med inkluderingstanken och säkerställer tillgång till kompetenscentra även i regioner med stora avstånd. Att specialskolorna får ett särskilt ansvar att utgöra kompetenscentra kan sägas likna det förslag som lades av den särskilde utredaren i utredningen om en flexibel specialskola (SOU 2011:30, se även SOU 2012:24). Utredningen föreslår även en möjlighet för eller grund- särskolan att erbjuda sina elever att följa specialskolans kursplaner i ämnena teckenspråk, svenska, engelska samt rörelse och drama. I grund- skolan ska specialskolans kursplan i moderna språk också kunna erbjudas. Som en följd av detta bör även distansundervisning få erbjudas enligt kursplanerna i teckenspråk. Det ges därmed goda möjligheter för huvudmän att fullgöra sin skyldighet att undervisa elever i teckenspråk. Utredningen föreslår även att kommuner ska få köpa denna kompetens från en annan skolhuvudman. (SOU 2011:30, s. 14). Utbildning delvis i specialskola och delvis i grundskola eller grund- särskola ska vara en rättighet. Valfriheten för elever som tillhör specialskolans målgrupp bör öka. Utredningen föreslår därför att en elev i eller grundsärskolan som tillhör specialskolans mål- grupp ska ha rätt att få sin utbildning delvis inom specialskolan. En elev i specialskolan ska också ha rätt att få sin utbildning delvis i eller grundsärskolan. Det är elevens vårdnadshavare som har rätt att välja om eleven ska vara deltidselev eller heltidselev vid specialskolan. Eleven har alltid rätt att ansöka om att bli heltidselev. Ett syfte med deltidsutbildning är att eleven ska kunna välja att inte flytta från sina föräldrar och kamrater på heltid. Elever som är döva eller hörselskadade ges på detta sätt en möjlighet att ta del av den två- språkiga undervisningen i en teckenspråkig miljö som specialskolan ska erbjuda. För en elev i specialskolan kan deltids- utbildning i grund- skolan eller grundsärskolan möjliggöra en övergång tillbaka till hem- skolan. (SOU 2011:30, s. 15–16). Fördelen med denna lösning är dess möjlighet till att staten kan säkerställa spetskompetens inom viktiga områden och underlätta ambitionerna om en likvärdig skola. I SOU 2011:30, s. 13) konstateras att: Hemkommunen har det övergripande utbildningsansvaret för sina barn och unga. klarar kommunala och enskilda huvudmän i flera fall inte av att ge eleverna det stöd de har rätt till. Det har visat sig i olika studier att elever som är döva eller hörselskadade har en svår skolsituation och att elevgruppen når de nationella målen i lägre utsträckning än sina hörande kamrater. En annan fördel är att det minskar den administrativa tid som läggs på insamling, värdering och beslut av huvudsakligen återkommande projekt. Nackdelen med förslaget är att den inte bygger på en geografisk närhetsprincip och att den, åtminstone i delar, kan anses utgå från en exkluderingstanke. Vidare sätter detta förslag frågan om kommunernas ansvar för de ungas skolutbildning (Skollagen SFS 2010:800, 2 kap., § 2) i förhållande till staten på sin spets. En annan möjlig nackdel, om påståendet stämmer, var en kritisk reflektion som gjordes under en av intervjuerna att specialskolorna saknar den spetskompetens som krävs för ett sådant uppdrag. ”Vi har problem inom de statliga specialskolorna med kompetens- brister” (I 15 personlig kommunikation ). D) Att hela eller delar av den del av SIS-medlen som allokerats till regionala utbildningsinsatser i stället överförs till uppbyggnaden av regionala kompetenscentra byggd på interkommunal samverkan. Dessa får då till uppgift att t.ex. med hjälp av modern eller genom egen utbildning utgöra ett stöd för hemskolor i deras undervisning. Verksamheten kan organiseras i form av nätverk, undervisning på distans i beroende på behov och med närvarande pedagog i skolan som stöd till eleven. Skillnaden mellan detta förslag och nuvarande fördelning av SIS- medel för regionala utbildningsinsatser är den möjliga styrningen av strategiskt placerade kompetenscentra för de olika regionernas behov. Vidare utgör den en möjlig långsiktig uppbyggnad av spets- kompetens inom de verksamhetsinriktningar regionen främst har behov av stöd inom. De regionala kompetenscentra behöver inte innebära att staten övertar det operativa ansvaret från kommunerna. Verksamheten i kompetenscentra kan genomföras i form av riktat statligt stöd till vissa kommuner för en uppbyggnad av sådan verksamhet. Med stödet följer ett uttalat regionalt ansvar. En sådan organisatorisk lösning kan sägas, genom sin regionala koppling, ta hänsyn till inkluderingstanken. Det skulle även kunna fungera i regioner med stora avstånd, även om det inte fullt ut löser problemen med avstånd. Fördelen med denna lösning är dess förstärkning av närhetsprincipen samt att det minskar den administrativa tid som läggs på insamling, värdering och beslut av huvudsakligen återkommande projekt. Nackdelen är möjligen frågan om regionala kompetenscentra kan svara upp mot de samlade behoven i regionen. Regionala kompetenscentra är ingen ny idé. (2009) har i en projektrapport beskrivit ett regionalt resurscentra döv/hörsel i SPSMs Södra region åren 2006–2009. Centrat tillkom på initiativ av , samt (). Bakgrunden till projektet var samma problembakgrund som presenterades i SOU 2011:30, dvs. ”bland annat resultatet av utredningen och döva barns skolgång och kunskapsutveckling samt HRF:s årsrapport . Såväl utredningen som årsrapporten pekade på att barn med hörselskada/dövhet inte alltid fick det stöd som behövdes för att nå studiemålen.” (, 2009, s. 3). I projektrapporten presenteras såväl möjligt arbetssätt, möjligheter och problem i arbetet att skapa regionala resurscentra. Det samlade intrycket tycks dock vara övervägande positivt och rapportförfattaren föreslår ”Att en permanent organisation tillskapas för regionala resurscenter för barn och unga med hörselnedsättning eller dövhet.” (, 2009, s. 14). 3.5Utmaningar i det nuvarande systemet Ovan konstateras av SIS-medlen till regionala utbildningsinsatser ses som en ”otidsenlig verksamhet”. Idén bakom regionala satsningar krockar med dagens dominerande ideologiska/policymässiga hållning om en närhetsprincip i barnens skolgång, dvs. inkludering i hemskolor. Det finns dock också ett antal ytterligare policymässiga utmaningar/frågetecken som SIS- medlen till regionala utbildningsinsatser väcker. Nedan kommenteras dessa. Till frågan om ansvar: staten kontra kommunerna Enligt skollagen kan staten vara huvudman för vissa utbildningar. I SFS 2010:800 andra kapitlet, § 4 klargörs att ”Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola”. Med SIS- medlen till regionala utbildningsinsatser signalerar staten ett delat ekonomiskt ansvar för barnen i en skolform som ansvaras av kommunerna. Denna situation är på inget sätt ovanlig. Statligt ekonomiskt stöd till kommuners verksamhet återfinns i många verksamhetsområden. Statens stöd till regionala utbildningsinsatser för barn i särskilda behov har dock en särskild konsekvens i och med att den krockar med dominerande föreställningar, en samhällelig diskurs, om inkludering i hemskolor. Staten uppehåller med statsbidraget en konkurrerande princip om ett regionalt perspektiv. Skall därmed ett ekonomiskt stöd till en verksamhet som konkurrerar policymässigt med önskad verksamhetsinriktning finnas kvar bör det kunna klart påvisas att stödet utgör en förutsättning för att uppnå önskade effekter för målgruppen som annars skulle utebli. Vi har i utvärderingen inte funnit primärdata (ansökningar, redovisningar eller intervjusvar) där detta klart påvisas (med några möjliga undantag). Tvärtom anges i de genomförda intervjuerna att ansvaret för en likvärdig skola åvilar kommunerna och är lika för alla elevgrupper, att de resurser de regionala utbildningsinsatserna tillför kommunerna är marginella i förhållande till total kostnad och att man från SPSM har svårt att finna effektmått som kan påvisa vikten av stödet. ”De regionala utbildningsinsatserna är totalt sett små summor för kommunerna och jag ser inte effekterna av det” (I 18 personlig kommunikation ) Vår kommentar ovan om att statsbidraget för regionala utbildningsinsatser kan uppfattas krocka med en samhällelig diskurs om inkludering och närhet till hemskola kan dock behöva problematiseras. Vi tillåter oss därför här en kort allmänteoretisk utvidgning av vår diskussion. Problematiseringen är viktig därför att den dominerande diskursen är normativt (ideologiskt) baserad och det därför också finns andra perspektiv (se t.ex. refererad text i , , 2012 s. 27–28). Vidare kan frågan ställas hur enhetlig diskursen är? Det är också värt att notera att inkludering inte förekommer som begrepp i de olika svenska styrdokumenten för utbildningsområdet (, 2012, s. 29). Detta gäller även för den nya skollag och skolförordning som trädde ikraft (ibid, not 5). Dock finns andra begrepp som kan länkas till inkludering, såsom ”likvärdig skola” (Lgr 11) och ”en skola för alla”. (2013, s. 166) konstaterar att ”specialpedagogisk forskning har bindningar både till ideologi och praktik.” (2014) skriver att specialpedagogik fyller det tomrum där den traditionella pedagogiken inte räcker till (se även Nilholm, 2003). Till detta kan länkas frågan om förståelse av inkluderingsbegreppet. Den ideologiska basen för förståelse av inkludering går att hämta från Salamancadeklaration (Svenska , 2006). Grundtanken är att alla elever, så långt det är möjligt, skall undervisas tillsammans i den reguljära skolan. Givet detta skall barn i behov av särskilt stöd få det extra stöd som behövs för att kunna tillgodogöra sig undervisningen. Det (, 2013, s. 26) använda begreppet integrering ansågs otillräckligt i och med att den inte ”täcker in den betydelse av full delaktighet och gemenskap som deklarationen pläderar för.” (ibid) Integrering tar således sin utgångspunkt i, och förutsätter terminologiskt, en existerande förekomst av exkludering (segregation eller avskildhet) som skall åtgärdas. Det förutsätter därmed en befintlig klassificering av en grupp elever som ståendes utanför. (ibid) skriver att ”skillnaderna är att inkludering står för system- och organisationsförändring medan integrering berör individens anpassning till rådande förhållanden”. som att inkludering ideologiskt och analytiskt kom att representera något innehållsligt nytt ”finns en oerhört stor mängd tolkningar och beskrivningar av vad inkludering innebär...” (ibid).