sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Stödbeloppet för individuellt stöd inom ramen för en stödord- ning som kan godkännas enligt omstruktureringsriktlinjerna får inte överstiga per företag.44 Av omstrukturerings- riktlinjerna framgår vidare att ett godkännande av kommissionen och en framtida tillämpning av stödordningen förutsätter att föl- jande förutsättningar också är uppfyllda: –Att samhället förlorar på en konkurs, dvs. en beskrivning av vad som händer om stöd inte utbetalas och en förklaring om varför det inte är önskvärt. Det är tillräckligt att stödmottagarens kol- laps skulle medföra sociala problem för att det ska vara möjligt att hävda att stödet avser ett mål av gemensamt intresse. –En beskrivning av hur konkurrensen påverkas av att de tänkta stödmottagarna fortsätter att bedriva verksamheten i förhållande till hur konkurrenssituation skulle sett ut om bolaget i stället avvecklas. Någon fullständig marknadsundersökning är dock inte nödvändig. 41Omstruktureringsriktlinjerna punkt 26. 42Omstruktureringsriktlinjerna punkt 27. 43Omstruktureringsriktlinjerna punkt 28. 44Omstruktureringsriktlinjerna punkt 105. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader –Ett åtagande från medlemsstaten om att stöd inte kommer att beviljas utan att en omstruktureringsplan som uppfyller riktlin- jernas krav godkänns av medlemsstaten.45 –Att stödmottagaren lämnar ett eget bidrag som uppgår till för medelstora företag och till för små företag. Med eget bidrag avses att en privat ägare skjuter till kapital. Eget bidrag kan också avse att verksamheten tar lån från en bank på marknadsmässiga villkor eller att verksamheten av- yttrar tillgångar och på det sättet bidrar till att finansiera åtgär- derna. –måste vidta kompenserande åtgärder och minska sin kapacitet eller liknande för att främja konkurrensen. Åtgärderna i omstruktureringsplanen betraktas normalt inte som kompenserande åtgärder. –Medlemsstaten ska garantera att stödet lämnas bara en gång per tioårsperiod. Nedan utvecklas ovannämnda krav för att synliggöra vilken typ av bedömningar som kommer att behöva göra. Ovan har vi beskrivit att stöd bara ska kunna lämnas om det finns sociala skäl att genom stödet säkerställa bostadsförsörjningen. Vi har även kon- staterat att konkurrenterna på dessa marknader normalt inte expan- derar med nya investeringar och att risken att stödet kommer att tränga ut konkurrenter från marknaden därför kan bedömas som liten. De tidigare rivningsstöden enligt den nuvarande förordningen om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet och dess föregångare har utvärderats och de privata fastighetsägare som tillfrågats har inte betraktat stödet som något konkurrensproblem.46 Den omstruktureringsplan som behövs har stora likheter med de omstruktureringsavtal som har ingått med re- spektive kommun. Åtgärderna har beslutats med beaktande av den förväntade marknadsutvecklingen, och avtalen har säkerställt att omstruktureringsåtgärderna verkligen genomförs och att verksam- heten inte expanderar . Vi bedömer dock att det är 45Se bilaga 2 till omstruktureringsriktlinjerna. 46Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden –2005, om Bostadsdelegationen och , , 2005. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader nödvändigt att avtalet även ingås med den kommunala bostadsverk- samheten direkt och att bostadsverksamheten också bör under- teckna det aktuella avtalet för att säkerställa att alla krav blir rätts- ligt bindande för stödmottagaren. Det egna bidraget bli dock svårare att hantera. Ägartillskott från kommunen betraktas inte som ett eget bidrag. Om bostadsverk- samheten ska kunna drivas vidare utan att en privat ägare släpps in i verksamheten är det nödvändigt att den kommunala bostadsverk- samheten tar upp lån från en privatägd eller marknadsmässigt driven offentligägd bank eller annan finansiär som utifrån omstruk- tureringsplanen kan göra en opartisk bedömning av om det är rea- listiskt att förvänta sig att den omstrukturerade verksamheten utan offentliga garantier har återbetalningsförmåga efter att omstruktu- reringen genomförts.47 Undantag från detta krav har dock gjorts när det gäller företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse.48 Bostadsverksamheter med färre än 50 anställda eller en omsätt- ning och balansräkning behöver inte vidta kompenserande åtgärder. Stödmottagare som är medelstora företag enligt kommissionens rekommendation behöver vidta åtgärder som exempelvis kan bestå av försäljning av del av verksamheten till pri- vata företag, begränsning av verksamheten till kärnverksamheten eller åtaganden om framtida konkurrensutsättning av den allmän- nyttiga tjänsten om det är fråga om omstrukturering av ett företag som utför en sådan tjänst. Dessa villkor bör bidra till att underlätta att den här typen av stöd även kan godtas av konkurrerande före- tag. Det förekommer att kommunala bostadsverksamheter även hyr ut lokaler eller motsvarande. Vilka kompenserande åtgärder som kan behöva vidtas måste därför bedömas i det enskilda fallet utifrån förutsättningarna som finns när det gäller att avgränsa och sälja delar av verksamheten. 47Omstruktureringsriktlinjerna punkt 63. 48COM(2013) 4986 final, av den 31.7.2013, om SA.35205 Restructuring aid to Abbanoa Spa punkt 56 och punkt 58. Se vidare i avsnitt 5.7.4.3. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.14.4.1 Kommunalt finansierat omstruktureringsstöd Det ska alltså vara möjligt för kommuner att lämna stöd enligt den godkända stödordningen även i de fall där kommunens ekonomi är så god att den kan bära kostnaden själv och det därför inte blir aktuellt med statliga garantier eller bidrag till kommunen. För att underlätta för kommunerna att tillämpa stödordningen och för att säkerställa en korrekt tillämpning bör det vid sådan stödgivning krävas att konstaterar att kraven enligt stödordningen är uppfyllda. Det bör alltså inte vara möjligt för en kommun att tillämpa stödordningen utan medverkan. Detta är dock inte något EU-rättsligt krav och det är möjligt att en godkänd stödord- nings villkor skulle kunna efterlevas av kommunerna även utan att ges en sådan roll. Mot bakgrund av det tekniska och svår- tillämpade regelverk som det är frågan om bedömer vi att den kom- petens och erfarenhet som kommer att finnas hos bör an- vändas för en korrekt tillämpning av stödordningen. 10.14.5Vilka kommuner och bostadsverksamheter bör omfattas? Vårt förslag: Stöd ska kunna lämnas till kommuner med svaga bostadsmarknader där det finns definierade bostadsbehov som inte tillgodoses utan stöd. Enligt våra direktiv ska vi överväga om det finns behov av stöd för omstrukturering eller avveckling av bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader om svårigheterna beror på hur marknaden ut- vecklats. Ett stöd är ett sätt att påverka de incitament som företag har för att agera på olika sätt på en marknad. Ett välutformat stöd skapar incitament att agera på ett sätt som inte skulle ske utan stöd. Det innebär dock också att ett stöd för åtgärder som i sig är lön- samma att genomföra även utan stöd riskerar att medföra att så- dana åtgärder utförs i för stor utsträckning. Ett stöd för att bygga hissar kan leda till att för många hissar byggs, ett rivningsstöd kan leda till för mycket rivningar, etc. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Om det lokalt kan konstateras att marknadens funktionssätt utan stöd från det allmänna inte motsvarar vad som krävs för att en tillfredsställande bostadsförsörjning ska kunna upprätthållas, kan det finnas skäl att genom stöd skapa incitament för ett agerande som skiljer sig från det sätt som en affärsmässig aktör skulle ha agerat på. Enligt våra direktiv ska eventuella stöd kopplas till ekonomiska svårigheter som beror på urbaniseringens konsekvenser. Det är svårt att avgränsa en stödordning för omstruktureringsstöd så att enbart ekonomiska svårigheter som beror på urbaniseringen omfat- tas. En sådan avgränsning förutsätter att det görs en bedömning av en från kommunen oberoende myndighet i varje enskilt fall om det ska vara möjligt att hindra att stödet ges för att komma till rätta med ekonomiska svårigheter som inte beror på minskande efter- frågan till följd av urbaniseringen. En avgränsning till de kommu- ner som har de svagaste bostadsmarknaderna kan i detta samman- hang ses som ett första steg för att minska risken att stöd ges till företag vars svårigheter inte beror på befolkningsminskning. Begreppet svaga bostadsmarknader som vi har redogjort för i kapitel 7 kan användas för att avgränsa en grupp kommuner med sämre förutsättningar. Definitionen kan dock inte i sig utgöra en grund för att ge stöd i EU-rättslig mening. Beslut om stöd ska där- för avgränsas i två steg. Först till kommuner med svaga bostads- marknader där nyinvesteringar i hyresbostäder är mindre troliga och där kommunerna kan förväntas ha en ansträngd finansiell situation och därefter till de svaga bostadsmarknader där ett affärs- mässigt agerande inte bedöms kunna tillgodose bostadsbehovet för kommunmedborgarna. Det är främst äldres, ungdomars och andra inkomstsvaga hushålls bostadsbehov som kan kopplas till hyres- bostadslägenheter i allmänhet och till de kommunala bostadsverk- samheterna i synnerhet som ska beaktas. Eventuella omstruktureringsstöd bör därför utbetalas enbart när de aktuella företagens ekonomiska problem riskerar att skapa bo- stadsförsörjningsproblem för grupper som är beroende av tillgång till hyresrätter. Det bör ankomma på att utifrån det underlag kommunen redovisar bedöma om en obeståndssituation kan leda till sådana bostadsförsörjningsproblem på orten. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.14.6Förutsättningarna att tillämpa stödordningen i praktiken I rapporten om svaga bostadsmarknader bedöms antalet bostads- marknader som vi betecknar som svaga minska . Sam- tidigt konstateras i rapporten att skillnaderna mellan de starkaste och de svagaste marknaderna kommer att öka. Trots antaganden om en fortsatt positiv ekonomisk utveckling bedöms 39 kommuner ha svaga bostadsmarknader 2025. Ett något större antal kommuner har dock enligt rapporten vi fått via behov av att avveckla lägenheter. Enligt svaren på de telefonintervjuer vi låtit genomföra anses mer än en tredjedel av bostadsverksamheterna på svaga bo- stadsmarknader riskera att få ekonomiska svårigheter. Av de öppna svaren vi tagit del av framgår att det inte är finansieringskostna- derna för att riva lägenheter som är den största utmaningen för de aktuella bostadsverksamheterna och kommunerna. Det är i stället svårigheterna att enligt affärsmässiga principer motivera invester- ingar i underhåll och tillgänglighetsanpassning av lägenheterna som framhålls. Bostadsverksamhetens ledning i 13 verksamheter på svaga bostadsmarknader ser en risk för konkurs eller ett behov av likvi- dation inom den närmaste tioårsperioden. Dessa 13 verksamheter skulle kunna omfattas av kommissionens definition av företag i svårigheter och därmed kunna komma ifråga för statligt stöd som kan utformas i enlighet med kommissionens omstruktureringsrikt- linjer. Ett kvarvarande behov av statlig eller finansiering för att omstrukturera kommunala bostadsverksamheter i kris kan därför inte uteslutas. Det största hindret mot att kunna bevilja stöd som är förenligt med omstruktureringsriktlinjerna till kommunala bostadsverksam- heter på svaga bostadsmarknader är att stödet ska leda till att stöd- mottagaren kan bedriva en lönsam verksamhet utan att behöva ta emot ytterligare stöd i EU-rättslig mening vil- ket enligt omstruktureringsriktlinjernas krav ska bekräftas genom en privat aktörs värdering av villkoren i omstruktureringsplanen och påföljande utlåning eller ägartillskott till den verksamhet som får stödet. Om det saknas marknadsförutsättningar för långsiktig kommersiell bostadsuthyrning till privatpersoner så är det inte möjligt att upprätta en realistisk omstruktureringsplan. Om så är fallet är det inte möjligt att betala ut statligt stöd med omstruktu- Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader reringsriktlinjerna som rättslig grund. För sådana marknader kan det enda EU-rättsligt godtagbara alternativet vara att först definiera den nödvändiga men olönsamma bostadsförsörjningen som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Vi överväger förutsättningarna för en sådan stödordning under nästa rubrik. Det finns dock ett antal kommunala bostadsverksamheter som bedömer att engångsstöd kan lösa dess ekonomiska problem eller och att de därefter kan bedriva verksamheten utan ytterligare stöd trots att de befinner sig på svaga bostadsmarknader. Ja, möjligt utan ytterligare Ja, möjligt med ytterligare Frågans fullständiga ordalydelse: Bedöms det möjligt att genom lån eller ägartillskott och omstrukturering av företaget vid ett enda tillfälle få bolaget långsiktigt lönsamt eller kommer ytterligare kapital att behöva skjutas till löpande? Källa: Markörs telefonintervjuer. Utifrån dessa svar bedömer vi att det trots det begränsade utrym- met för stöd finns skäl att föreslå en stödordning för omstruktu- reringsstöd i enlighet med våra direktiv. Stöd enligt denna stöd- ordning kommer emellertid att kunna lämnas i mindre utsträckning än som varit möjligt vid tillämpningen av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Stödordningen bör därför kompletteras med en stödordning som kan tillämpas i den utsträckning företagets marknadsförutsättningar Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader och ekonomiska situation är av sådan art att omstruktureringsstöd inte kan förklaras förenligt med . En korrekt tillämpad stödordning för omstrukturering av vissa kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader kan bidra till att det är möjligt att även på dessa bostadsmarknader be- hålla ett utbud av hyresrätter som svarar mot behovet. Nackdelen med att rädda befintliga företag är att alternativa lösningar som skulle kunna vara effektivare uteblir. Ett annat problem med en sådan stödordning är att den kan leda till ett större risktagande än vad som är affärsmässigt motiverat. Även beträffande det tidigare stödet har det i förarbetena uttalats att stöd inte ska ges om kom- munen eller företaget själv bidragit till de ekonomiska problemen. Genom att utesluta stöd till företag som själva orsakat de eko- nomiska svårigheterna genom beslut som inte beaktat de affärs- mässiga förutsättningarna och genom att begränsa stödordningens tillämpning till svaga bostadsmarknader bör de negativa konsekven- serna på marknaden begränsas tillräckligt. Eftersom marknads- förutsättningarna har förändrats anser vi att det är lämpligt att inte beakta beslut som fattats då lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag trädde i kraft. Det innebär att före- tag som fått ekonomiska svårigheter till följd av olönsamma in- vesteringar inte kommer att kunna få stöd enligt stöd- ordningen även om marknaden är en svag bostadsmarknad. Stöd- ordningen kommer genom detta villkor inte heller att skapa incita- ment till något omotiverat risktagande . Nyttan med den typ av omstruktureringsstöd vi föreslår är svår att kvantifiera men vi kan konstatera att värdet för samhället av att bostadsförsörjningen kan garanteras även på svaga bostadsmarkna- der klart överväger de kostnader vi bedömer att våra förslag skulle medföra. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.15En ordning för statligt stöd till EU-rättsligt godtagbart stöd för bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader Vårt förslag: ska efter ansökan av en kommun med en svag bostadsmarknad kunna bevilja statligt stöd till kommunen för att kommunen ska kunna ge stöd i form av ersättning för en av kommunen beslutad bostadstjänst av allmänt ekonomiskt in- tresse. ska granska att tjänsten fyller ett bostadsbehov som inte marknaden kan tillgodose och att villkoren i kommissio- nens beslut om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är uppfyllda. Nybyggnation ska inte kunna finansieras med statliga medel. Som framgått ovan har stöd främst varit ett finansiellt tillskott till kommunerna i samband med nödvändiga omstruktu- reringsåtgärder. Genom att den ordningen anpassas till krav minskar förutsättningarna att ge sådant stöd till kommunerna. Kommunernas behov av statlig finansiering kan dock vara större än vad ovan föreslagna stödordning för företag i ekonomiska svårig- heter medger stöd för. EU-rättsligt godtagbart stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan vara ett alternativ eller komple- ment till ovan föreslagna ordning om stöd till företag i ekonomiska svårigheter om någon viss bostadsuthyrningsverksamhet inte kan bedrivas på marknadsmässiga villkor, dvs. enligt affärsmässiga prin- ciper. I kapitel 5 har vi beskrivit de EU-rättsliga bestämmelserna och deras tillämpning. I kapitel 9 har vi konstaterat att kommu- nerna kan ha befogenhet att tillämpa statsstödsreglerna på bostads- området när bostadsutbudet på marknaden inte tillgodoser ett visst av kommunen definierat bostadsförsörjningsbehov. I kapitel 9 har vi även redogjort för hur kommuner på egen hand kan öka den rättsliga säkerheten när kommunen ska ta ställning till om en viss bostadspolitiskt motiverad tjänst kan definieras som en tjänst av allmänt ekonomisk intresse som kan ges förenligt stöd i EU-rätts- lig mening. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.15.1 En kompletterande möjlighet till att ge statligt stöd Tillämpningen av den föreslagna stödordningen om EU-rättsligt godtagbart omstruktureringsstöd till kommunala mindre bostads- verksamheter på svaga bostadsmarknader kommer att medföra att stöd inte kan ges i samma utsträckning som varit möjligt vid tillämpningen av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Utöver förutsättningarna att bevilja stöd för åtgärder av gemen- samt intresse, som stöd enligt kommissionens omstrukturerings- riktlinjer kan utgöra, är det även möjligt för medlemsstaterna att be- sluta om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som kan beviljas statligt stöd i EU-rättslig mening när de utför tjänster som mark- naden inte kan utföra utan stöd. Utifrån de förutsättningar som kännetecknar de svaga bostads- marknaderna kan vi inte utesluta att det finns kommunala bostads- verksamheter som inte kan drivas affärsmässigt utan att bostäder- nas standard försämras på ett sätt som kan avvika från vad som politiskt anses acceptabelt. Detsamma kan gälla förhållandena i privatägda bostadsfastigheter. Vi har även mött enstaka kommuner som menar att deras bostadsföretag inte kan drivas enligt affärs- mässiga principer eftersom de har så små marginaler att marknads- mässiga avkastningskrav och borgensavgifter inte är möjliga att ta ut. Bostadsförsörjningsproblem kan lösas såväl genom privatägda som kommunägda hyresbostäder. Vi bedömer inte att det finns något skäl att stödet bara ska kunna ges till kommunala bostads- verksamheter utan stödet ska även kunna ges för kommunens kost- nader för stöd till en privat fastighetsägare för att täcka kostna- derna för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Svaga bostadsmarknader kännetecknas i många fall av ett över- utbud av bostäder. Nybyggnation riskerar därför att försämra förut- sättningarna ytterligare för de befintliga bostadsägarna, oavsett om dessa är privata eller offentliga företag eller enskilda hushåll. Det stöd som har lämnat till kommunerna har i huvud- sak avsett kostnaderna för att riva lägenheter. Med hänsyn till att nybyggnation är mycket kostsamt och att det nuvarande stödet har en begränsad budget anser vi att det finns skäl att fastställa att inte ska kunna ge statligt stöd för att finansiera nypro- duktion genom stöd till kommunalt beslutade tjänster av allmänt Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader En ordning för stöd för nyproduktion eller s.k. omvandling av bostäder överväger vi i kapitel 11 inom ramen för den verksamhet som Statens bostadsomvandling AB bedriver. Hyran för en hyresbostadslägenhet i en bostadsverksamhet som utför en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som finansieras med stöd i EU-rättslig mening bör inte beaktas av hyresnämnden vid en bruksvärdesprövning för likvärdiga lägenheter. Detta följer av nu- varande hyreslagstiftning och kräver inte särskild reglering.49 10.15.2 Stöd eller affärsmässiga åtgärder? Det inslag i olika kommunala eller statliga åtgärder som i EU-rätts- lig mening gynnar mottagaren och därför kan utgöra stöd behöver inte ta formen av direkta bidrag. Det kan vara fråga om att ägartill- skott till en verksamhet ges utan krav på marknadsmässig avkast- ning i förhållande till affärsrisken. Det kan även vara fråga om att avgiften för borgen sätts lägre än vad risken motiverar i syfte att möjliggöra investeringar i underhållsåtgärder. Ett stöd kan även ges i form av ett blockförhyrningsavtal med förmånliga villkor genom vilket kommunen övertar vakansrisken för vissa lägenheter eller fastigheter utan marknadsmässig motprestation. Andra former av stöd är också möjliga. EU-rättsligt krävs det att stödgivaren – oavsett om denne är kommunen eller – kan bedöma stödets storlek för att stö- dets förenlighet med statsstödsreglerna ska kunna bedömas. Som framgår av kapitel 8 behöver låga avkastningskrav och låga borgensavgifter på svaga bostadsmarknader inte vara statligt stöd i EU-rättslig mening så länge som nya allmänna medel inte tillförs verksamheten och ägaren inte tar någon ny risk på annat än mark- nadsmässiga villkor. I den mån historiska investeringar eller historiskt beslutade borgensavgifter (med historiskt avses att det eventuella stödet gavs ) inte motsvarat den risk som kommunen tagit som ägare eller borgenär i samband med de ursprungliga in- 49 Jfr prop. 2009/10:185 s. 65f., prop. 1974:150 s. 471 och RH 1999:90 (det s.k. S:t Eriksmålet). Se även dom i mål ÖH 4677-13. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader vesteringsbesluten utgör det befintligt statligt stöd som även om det skulle vara oförenligt inte behöver återkrävas.50 Det är först när ägaren tar ny risk som den aktuella marknads- situationen ska beaktas eftersom det kan bli fråga om stöd i EU- rättslig mening som måste utformas enligt något av undantagen från genomförandeförbudet i eller anmälas till kommissionen för godkännande. Statsstödsreglerna kan alltså hindra nytt statligt stöd men de kräver inte att alla historiska investeringsbeslut och därmed sam- manhängande affärsförbindelser omprövas. I kapitel 5 har vi redo- gjort för det faktum att förekomsten av stöd ska ställas mot alter- nativen som finns i det aktuella fallet, inklusive alternativet att verksamheten avvecklas eller säljs. Detta tar sig uttryck i att affär- mässiga principer handlar om att göra det som är företagsekono- miskt rationellt för företaget och ägaren. Affärsmässiga beslut kan alltså fattas även på en vikande marknad. Ett teoretiskt exempel ges nedan för att illustrera denna princip. Ett ägartillskott som är nödvändigt för att kunna genomföra en underhållsåtgärd som krävs för att fastigheten ska kunna fortsätta drivas som en hyresbostadsfastighet bedöms kunna ge i ökad intäkt. En privat investerare på orten skulle med hänsyn till affärsrisken bara göra ett sådant tillskott om den förväntade ökade intäkten var . Alternativet till underhållsåtgärderna är att fastigheten avvecklas vilket skulle kosta ägaren . Så länge som fastigheten förväntas vara fortsatt lönsam på lång sikt är det, givet dessa förutsättningar, affärsmässigt att vidta underhållsåtgärden eftersom det är dyrare att avveckla verksamheten. En privat aktör i kommunens situation skulle alltså ha genomfört ägartillskottet som möjliggjorde åtgärden.