sou · H3B393 · 2015-11-03 00:00:00 — 13.3.2Omständigheter som talar för och emot att utgå från beräkning av de privata utförarnas andel ingående skatt Ersättning för dold mervärdesskatt har som syfte att ge kom- munerna likvärdiga alternativ mellan att bedriva verksamheten i egen regi eller att låta privata utförare bedriva verksamheten genom upphandling eller bidragsgivning (i de fall kommunen har hand- lingsutrymme för sådana val). Eftersom ersättningen kompenserar kommunerna för den del av de privata utförarnas pris som mot- svaras av dold mervärdesskatt, talar detta för att schablonberäk- ningen i första hand bör baseras på en beräkning av de privata ut- förarnas kostnader. Det finns emellertid flera faktorer som talar emot att utgå från de privata utförarnas beräknade andel ingående skatt förutom det faktum att utredningens möjligheter att beräkna en representativ andel ingående skatt har begränsats av alltför få enkätsvar. Det är t.ex. svårare att jämföra olika privata utförare på samma sätt som olika kommuner kan jämföras med varandra efter- som de privata utförarna kan ha olika inriktning på sin verksamhet. Exempel på sådana verksamheter är den specialiserade somatiska vården och fristående gymnasieskolor som erbjuder olika gymnasie- program. De privata utförarna kan också skilja sig åt vad gäller utbudet av näraliggande tjänster som t.ex. daglig verksamhet vid ett gruppboende. En genomsnittlig beräkning av andelen ingående skatt baserad på underlag från privata utförare riskerar därför att bli snedvriden, särskilt inom vissa områden. En annan faktor som talar mot att använda beräkningarna för de privata utförarna som utgångspunkt för lämpliga schablonnivåer är svårigheten att beräkna korrekt andel ingående skatt. Förekomsten av bl.a. aktiva delägare och interna köp inom koncerner försvårar beräkningarna. Det förekommer också att privata utförare bedriver olika typer av verksamheter som inte alltid går att särskilja från den verksamhet som är relevant för utredningen. Dessutom har privata utförare som uppfyller vissa villkor möjlighet att gruppregistrera sig för mervärdesskatt, vilket kan försvåra möjligheten att beräkna andel ingående skatt. Vissa privata utförare bedriver dessutom både skattepliktig och från skatteplikt undantagen verksamhet som behöver separeras vid beräkningarna när särredovisning saknas, vilket kan innebära en mer osäker beräkning. Vidare kan den slut- liga kostnaden för ingående skatt variera mellan olika skattesubjekt, beroende på inkomstskattemässiga möjligheter till bl.a. avdrag för ingående skatt. nämnda svårigheter förekommer inte i lika hög grad när det gäller kommuner. 13.3.3Omständigheter som talar för och emot att utgå från kommunernas andel ingående skatt Underlaget för utredningens beräkningar vad gäller kommunernas andel ingående skatt är betydligt mer omfattande än underlaget för de privata utförarna, vilket i sig talar för att det är mer lämpligt att utgå från kommunernas andel ingående skatt vid bestämmande av schablonnivåer. Till detta kommer att ifrågavarande verksamheter – oavsett aktör – bedrivs under samma offentligrättsliga regelverk vilket kan antas medföra att olikheterna i hur verksamheterna rent faktiskt bedrivs är begränsade. Detta är något som de beräkningar som genomförts med avseende på privata utförare också bekräftar. Även möjligheterna att på ett korrekt sätt beräkna andelen ingå- ende skatt är större när det gäller kommuner då hänsyn inte behöver tas till exempelvis aktiva delägare som medför att andelen personalkostnader blir osäker eller till att olika typer av huvud- verksamhet bedrivs av en och samma aktör m.m. En schablon som grundar sig på kommunens kostnader för in- gående skatt blir också mer förutsägbar för kommunen när den står inför valet att bedriva verksamheten i egen eller privat regi. Kom- munen kan i detta fall i större utsträckning utgå från att ersätt- ningen speglar den ersättning som kommunen skulle ha fått enligt 2 § LEMK om den bedrev verksamheten i egen regi. Interna köp utgör emellertid ett problem vid beräkning av de offentliga aktörernas andel ingående skatt, särskilt vad gäller lands- tingen. Andelen interna köp är mycket stora inom t.ex. den specialiserade somatiska vården. Detta medför en viss osäkerhet i beräkningarna. Å andra sidan är det också svårt att beräkna andelen ingående skatt för den specialiserade somatiska vården med avseende på privata utförare eftersom det finns så många olika specialist- områden. Att använda kommunernas räkenskapssammandrag som grund för beräkningarna har visat sig ha både för- och nackdelar. är att det finns en definition av vad som ska ingå under varje del- område vilket gör att ett delområde kan jämföras mellan olika kommuner eller landsting. En nackdel är att indelningen i vissa fall är lite för grov och innehåller olika typer av tjänster. Ett exempel på detta är äldreomsorgen där hemtjänst och särskilda boenden finns inom samma delområde. Ett annat delområde är den specialiserade somatiska vården som innehåller många olika specialistområden. Studien av privata utförare har i dessa fall kunnat ge mer informat- ion om de specifika tjänster som tillhandahålls än vad som är fallet med beräkningarna för landstingen. En mer komplex ersättnings- modell med ett flertal schabloner liknande den som används i (se avsnitt 11) är emellertid svår att basera på beräkningar som grundas enbart på kommunernas räkenskapssammandrag. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att det finns både för- och nackdelar med att utgå från såväl de privata utförarnas som kommunernas andel ingående skatt vid bestämmande av schablon- nivåer vid ersättning för dold mervärdesskatt. Fördelen med att utgå från de privata utförarna är att schablon- nivåerna på så sätt bör vara bättre anpassade till den dolda mer- värdesskatt som är tänkt att ersättas enligt LEMK. Nackdelen är att det, precis som när det gäller vissa kommunala verksamheter, kan finnas en stor andel interna köp som komplicerar beräkningarna. Möjligheten till gruppregistrering som finns för vissa privata ut- förare kan också försvåra möjligheterna att beräkna en korrekt andel ingående skatt. Andra svårigheter är förekomsten av blandad verksamhet (både skattepliktig och från skatteplikt undantagen verksamhet) och när olika typer av verksamheter bedrivs av en och samma privata utförare, som måste separeras vid beräkningarna. Slutligen har utredningen, trots ett relativt omfattande utskick av enkäter till de privata utförarna, fått in alltför få svar vilket inom många områden gör det svårt att dra generella slutsatser på grund- val av de beräkningar som gjorts. Utredningen finner därför att många omständigheter talar mot att utgå från de privata utförarnas andel ingående skatt och att det i stället bör vara kommunernas andel ingående skatt som är avgör- ande vid bestämmande av schablonnivåer. I vissa fall finns det dock omständigheter som talar för att hän- syn bör tas till avvikelser. Ett exempel på detta är LSS-området där de privata utförarnas andel ingående skatt beräknas vara större än kommunernas andel ingående skatt. Skillnaden kan sannolikt för- med att en del av kommunens tjänster i egen regi består av t.ex. personlig assistans som i princip uteslutande består av per- sonalkostnader. Skillnaden i sammansättningen av olika tjänster talar därför för att de privata utförarnas andel ingående skatt bör beaktas i högre utsträckning inom LSS-området. 13.4Vilka hänsyn bör tas vid utformningen av ett system med schablonersättning? En modell med schablonersättning bör i möjligaste mån avpassas till den dolda mervärdesskatt den avser att kompensera, för att vara så neutral som möjligt i mervärdesskattehänseende. Schablon- modellen bör således vara både träffsäker och rättvisande. Sam- tidigt måste behovet av administrativ enkelhet och förutsägbarhet vägas in för att undvika tillämpningsproblem och en alltför stor administrativ börda. För det fall systemet blir alltför komplicerat finns det risk för att det blir mer tilltalande för kommunen att be- driva verksamheten i egen regi, oavsett ersättningsnivå. I sådant fall motverkas det grundläggande syftet med ersättning vid upphand- ling och bidragsgivning, dvs. att ge kommunen likvärdiga alternativ mellan egen regi och att bedriva verksamheten via privata utförare genom upphandling och bidragsgivning. Den schablonmodell som tar störst hänsyn till administrativ enkelhet och förutsägbarhet, men som i mindre utsträckning beaktar träffsäkerhet och konkurrensneutralitet är en modell med en gemen- sam schablonnivå för samtliga huvudområden. Här är alternativet att antingen behålla ersättningsnivån enligt huvudregeln med 6 pro- cent eller att anpassa nivån till de nivåer utredningens beräkningar indikerar. Ett schablonsystem kan också bestå av ett antal olika nivåer, alltifrån ett stort antal nivåer med en nivå för varje delområde till ett fåtal schablonnivåer med en nivå för varje huvudområde. Bedömningen av hur många nivåer som är lämpliga avgörs till stor del av möjligheten till gränsdragning och till administrativ börda vid tillämpningen. Vid en modell med olika ersättning för olika verksamhets- områden kan det uppkomma gränsdragningsproblem. Vissa om- råden kan vara svåra att separera från varandra som andra områden kan ha mer naturliga gränser. Det medför att vid en indel- ning av vilka verksamheter en viss schablon ska täcka måste hänsyn i viss mån tas till andra faktorer än samstämmighet i nivåerna på den ingående skatten. 13.5I vilken utsträckning är det lämpligt att differentiera schablonersättningen? Utredningens bedömning: Schablonersättning bör ges med en gemensam ersättningsnivå för samtliga huvudområden. Utredningens beräkningar baserade på kommunernas andel ingå- ende skatt visar relativt sett stora skillnader beroende på område. Ett sätt att skapa ett så träffsäkert schablonsystem som möjligt är en hög grad av differentiering med schablonnivåer där i princip varje delområde får en egen ersättningsnivå. Det är även tänkbart att begränsa differentieringen till att låta varje huvudområde få en ersättningsnivå. Ytterligare ett alternativ är att behålla en gemen- sam schablon för samtliga huvudområden. 13.5.2Differentierade schablonnivåer för olika delområden inom huvudområdena? Utredningens beräkningar indikerar att en differentiering av ersätt- ningsnivåer skulle behövas för varje delområde inom de fyra huvudområdena för att uppnå optimal träffsäkerhet. Utredningen diskuterar i det följande hur ett system med en hög grad av differentiering skulle kunna se ut och vilka eventuella problem som kan finnas med ett sådant system. Inom sjukvårdsområdets delområden indikerar beräkningarna nivåer på för den specialiserade somatiska vården, för primärvården, för den specialiserade psykiatriska vården och för ambulans- och sjuk- transporter. För att uppnå så träffsäkra nivåer som möjligt skulle de fyra olika delområdena behöva separata schablonnivåer som innehåller decimaler. Alternativt skulle nivåerna kunna avrundas till hela pro- centtal och begränsas till två ersättningsnivåer på 5 respektive 4 pro- cent. Detta skulle betyda att specialiserad somatisk vård och ambulans- och sjuktransporter lämpligen får samma ersättnings- nivå, dvs. , och att primärvård och specialiserad psyki- atrisk vård har en gemensam nivå om . Problem med differentiering inom sjukvårdsområdet Differentierade ersättningsnivåer inom sjukvårdområdet skulle kunna ställa till med en del bekymmer. Utifrån de synpunkter som lämnats av landstingen (se avsnitt 12.5) kan det finnas svårigheter med att separera delområden inom sjukvården vid ett införande av flera schablonnivåer. Landstingen kan ha avtal som inne- fattar olika typer av verksamhet med exempelvis både specialiserad psykiatrisk vård och specialiserad somatisk vård. Detta skulle försvåra landstingens ansökan om ersättning för olika delområden. Något som också måste beaktas vid bedömningen av om det är lämpligt att införa flera schablonnivåer inom sjukvårdsområdet är landstingens redovisning och rapportering till räkenskapssamman- draget. Som utredningen pekar på i avsnitt 12.6 är det t.ex. inte alltid självklart att sådan vård som ges på en vårdcentral räknas som primärvård eller att vård som ges på sjukhus redovisas som special- iserad vård. Det kan även förekomma olika definitioner av vad som är specialiserad psykiatrisk vård respektive specialiserad somatisk vård. På grund av de oklara gränserna mellan de olika delområdena skulle olika schablonnivåer för t.ex. primärvård och somatisk specialistvård kunna orsaka osäkerhet vid den redovisning som ska ligga till grund för ansökan om ersättning. Visserligen skulle ett flertal schabloner innebära större träffsäkerhet i mervärdesskatte- hänseende, men detta skulle nödvändiggöra ökad kontroll för både landstingen och för . Den genomsnittliga andelen ingående skatt för tandvårdsområdet är beräknat på landstingens kostnader. Utredningen ser inget behov av differentierade schablonnivåer inom huvudområdet tandvård. Inom området för social omsorg uppgår beräknade nivåer till för missbruksvården för vuxna, för insatser till personer med funktionsnedsättning (ej LSS), för äldreomsorg samt för barn- och ungdomsvård. För LSS-området beräknas andel ingående skatt för kommunerna uppgå till . För de privata utförarna uppgår nivån inom LSS-området till . För att uppnå så träffsäkra nivåer som möjligt skulle de fem olika delområdena behöva separata schablonnivåer som innehåller deci- maler. Alternativt skulle nivåerna avrundas till hela procenttal. Här skulle det vara tänkbart med två ersättningsnivåer på . Uppdelningen skulle då medföra för miss- bruksvård samt barn- och ungdomsvård och för insatser för personer med funktionsnedsättning och äldreomsorg. Även för LSS-området skulle ersättningsnivån hamna på , vilket till viss del utgör en anpassning till den andel ingående skatt som de privata utförarna beräknas ha inom området (4,). Problem med differentiering inom området social omsorg Inom området för social omsorg skulle det sannolikt uppstå tillämp- ningsproblem med avseende på gränsdragningen mellan vad som ska hänföras till social omsorg och till sjukvård. Många avtal med privata utförare avser såväl social omsorg som sjukvård, t.ex. hemtjänst och hemsjukvård. Även redovisning och rapportering till det s.k. räkenskapssam- mandraget skulle kunna ställa till bekymmer vid ett införande av flera schablonnivåer. Det kan t.ex. vara svårt att skilja ut tjänster inom LSS och SoL (se avsnitt 12.6). För utbildningsområdet, i enlighet med skollagens definitioner, har nivåerna på andel ingående skatt beräknats till för för- skola, för förskoleklass, för fritidshem, för grundskola, för gymnasieskola, 4,6 pro- cent för grundsärskola samt till för gymnasiesärskola. För att uppnå så träffsäkra nivåer som möjligt skulle de sju olika delområdena behöva separata schablonnivåer som innehåller deci- maler. Alternativt skulle nivåerna avrundas till hela procenttal. Om differentierade nivåer ska införas för varje delområde kräver detta att varje område kan skiljas ut. Eftersom verksamheterna inom skolväsendet ofta är integrerade skulle problem kunna uppstå vid redovisning och ansökan om ersättning. Ett sätt att lösa pro- blemet är att införa gemensamma nivåer för vissa delområden. T.ex. skulle delområdena förskola, fritidshem och grundsärskola med en mindre andel ingående skatt kunna ingå i samma grupp med en lägre schablon på . Förskoleklass, grundskola, gymnasie- skola och gymnasiesärskola skulle kunna bilda en annan grupp och ha en högre schablon på . En alternativ lösning vore att införa ytterligare en nivå för gymnasieskolor och gymnasiesär- skolor med en schablon på . Gränsdragningen skulle då gå mellan framför allt förskola och förskoleklass och mellan grund- skola och gymnasieskola. Även den grupperingen skulle dock kunna medföra gränsdragningsproblem i de fall verksamheterna är integrerade. Särskilda förutsättningar vid införande av nya schablonnivåer för utbildning inom skolväsendet Utbildningsområdet skiljer sig från övriga huvudområden på så sätt att verksamheten huvudsakligen finansieras med bidrag till de privata utförare som är huvudmän inom skolväsendet. Den del av bidraget som avser mervärdeskatt motsvaras av den ersättning som kom- munerna får enligt huvudregeln i LEMK, dvs. Vid ett införande av differentierade schabloner inom utbildningsområdet kan detta följas av ett behov av ändringar av skolförordningen och gymnasieförordningen vad gäller storleken på kompensation för mervärdesskatt vid bidrag till de privata utförare som är huvudmän inom skolväsendet, något som dock ligger utanför utredningen uppdrag. 13.5.3 Differentierade ersättningsnivåer per huvudområde? Nivåerna för respektive huvudområde beräknade utifrån kom- munernas andel ingående skatt uppgår till för sjukvård, för tandvård, för utbildning samt 3,9 pro- cent för social omsorg. För att uppnå så träffsäkra nivåer som möjligt skulle de fyra olika huvudområdena behöva separata schablonnivåer som inne- håller decimaler. Alternativt skulle nivåerna avrundas till hela pro- centtal. I sådant fall bör lämpligen nivåerna kunna bestämmas till för sjukvård, tandvård och utbildning samt till för social omsorg. Problem med differentiering för olika huvudområden Även för det fall varje huvudområde skulle ges en egen schablon- nivå måste beaktas att tjänster i form av sjukvård förekommer inom samtliga huvudområden. Om nivån för sjukvård, tandvård och utbildning är densamma uppstår dock inte något problem vid den praktiska tillämpningen för dessa områden. Svårigheten kvarstår emellertid när det gäller att separera sjuk- vård och social omsorg. Här bedömer utredningen att olika nivåer för sjukvård och social omsorg sannolikt skulle orsaka tillämp- ningsproblem för kommunerna eftersom det är vanligt med integrerade tjänster med inslag av sjukvård och social omsorg i fråga om hemtjänst och hemsjukvård. Detsamma gäller för sjuk- vård i samband med särskilt boende. Motsvarande problem finns inte för landstingen då dessa i mycket liten utsträckning bedriver eller upphandlar verksamhet inom både sjukvård och social om- sorg, varför risk för sammanblandning sannolikt är mycket liten. Ett sätt att lösa gränsdragningen mellan sjukvård och social om- sorg skulle vara att låta sådan sjukvård som utgör ett led i social omsorg omfattas av samma schablonnivå som social omsorg. Detta skulle gälla för de fall där sjukvården är ett underordnat led i den sociala omsorgen. En sådan lösning förutsätter emellertid att det går att bedöma i vilka fall sjukvård kan separeras från social omsorg och inte endast utgör ett led i den sociala omsorgen. Definition av social omsorg och utbildning Ännu en omständighet som måste beaktas om olika schablonnivåer ska införas för de fyra huvudområdena är att definitionen av social omsorg enligt LEMK är densamma som i ML (se avsnitt 6 och 12), vilket innebär att s.k. barnomsorg (förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet) ingår i definitionen av social omsorg enligt ML och LEMK, som dessa verksamheter i huvudsak regleras i skollagstiftningen. Att förändra utformningen av undan- tagen från skatteplikt för social omsorg och utbildning i ML faller dock utanför utredningens uppdrag. För att undvika tillämpnings- problem vid införande av differentierade schablonnivåer för varje huvudområde, skulle ansökan om ersättning för social omsorg enligt LEMK inte omfatta förskola, fritidshem och annan peda- gogisk verksamhet medan ansökan om ersättning för utbildning även skulle omfatta förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. 13.5.4En gemensam schablonnivå? Ett alternativ till mer eller mindre differentierade schablonnivåer är att, precis som , ha en gemensam nivå för samtliga huvud- områden. Här visar utredningens beräkningar att en lämplig nivå, utan decimaler, skulle vara . En hög grad av differentiering av schablonnivåer för olika delom- råden inom de fyra huvudområdena skulle medföra en större träff- säkerhet och är därför det alternativ som borde förordas utifrån vad utredningens beräkningar indikerar. Det finns dock ett antal svårigheter med flera schablonnivåer som gör att utredningen ställer sig tveksam till såväl differentiering för huvudområden som för delområden inom huvudområdena. För det första finns det gränsdragningsproblem som kan hänföras till kommunernas redovisning, särskilt inom områdena för sjukvård och social omsorg. För det andra medför det förhållandet att flera typer av verksamhet upphandlas inom ramen för ett och samma avtal problem. Detta kan gälla t.ex. för hemtjänst och hemsjukvård eller specialiserad psykiatrisk vård och specialiserad somatisk vård. För det tredje finns det en skillnad i definitionerna gällande begreppen social omsorg och utbildning i LEMK och ML i förhål- lande till bl.a. skollagstiftningen som komplicerar en uppdelning i schablonnivåer mellan huvudområdena social omsorg och utbild- ning. För det fjärde skulle separata schablonnivåer för huvudområdet sjukvård kunna ställa till bekymmer i de fall upphandlingen eller bidraget avser andra huvudområden, vilket ofta förekommer inom social omsorg, men som även kan bli aktuellt för andra huvud- områden. För att uppnå förutsägbarhet för kommunerna redan vid valet att upphandla vissa tjänster, måste det inför detta val stå klart vilken typ av tjänster som upphandlas och vad detta får för konsekvenser vid ansökan om ersättning enligt 5 § LEMK. Det kan också vara svårt att på förhand bedöma i vilka fall sjukvård ska anses utgöra ett led i social omsorg. En högre ersättning för sjuk- vård i förhållande till social omsorg skulle, i den mån kommunen har handlingsutrymme för det, också kunna påverka kommunens val av upphandling. Det kan slutligen konstateras att en hög grad av differentiering innebär ett betydligt mer komplicerat system än vad som finns . till de synpunkter som getts av de aktörer som tillämpar kompensationssystemet för dold mervärdesskatt, är dessa helt eniga kring fördelen med ett från administrativ synpunkt sett enkelt system, som dagens system, vilket innefattar en förutsägbar ersätt- ning enligt schablon med en och samma nivå. Utredningen anser mot denna bakgrund att en differentiering av ersättningsnivån enligt schablon inte är lämplig i vare sig mer eller mindre omfattning. 13.6Förslag till nya ersättningsnivåer Utredningens förslag: Ersättning ska lämnas vid upphandling eller bidragsgivning inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Om det framgår att viss del avser lokalkostnad ska ersättning lämnas för denna del och för resterande del. Ersättning för lokalhyra vid vissa boendeformer ska lämnas . Skälen för utredningens förslag: Utredningens målsättning är att uppnå en hög grad av neutralitet vid kommunens val mellan att bedriva verksamhet i egen eller privat regi, utan att detta sker på bekostnad av administrativ enkel- het och förutsägbarhet. Därför bör en differentiering av schablon- nivåer endast ske när detta inte skapar alltför stor administrativ börda och gränsdragningsproblem bör i största utsträckning und- vikas. Utifrån ovan angivna utgångspunkter bedömer utredningen att det inte är lämpligt med differentierade schablonnivåer, dels på grund av att gränsdragningsproblemen bedöms bli för stora, dels för att systemet skulle bli komplicerat att tillämpa. Utredningen anser därför att en gemensam ersättning enligt schablonnivå ska behållas för huvudregeln. Mot bakgrund av att utredningen inte förordar en differenti- ering av ersättningsnivån enligt schablon, måste frågan ställas om det överhuvudtaget finns behov av en förändring av nuvarande ersättningsnivåer. Här gör utredningen följande överväganden. Utredningens beräkningar indikerar, liksom Statskontorets över- syn, att den genomsnittliga nivån på andel ingående skatt för samt- liga huvudområden avviker från nuvarande ersättningsnivå.