sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Föräldraförsäkringen infördes och har alltid kunnat delas mellan föräldrarna, men kvinnor har genomgående stått för den största delen av uttaget. Flera reformer – exempelvis reserverade månader och en jämställdhetsbonus – har införts med syftet att minska skillnaderna i uttaget. Kvinnornas andel av föräldrapenning har också minskat och männens andel ökat , från i genomsnitt för kvinnorna, respektive från för männen. Kvinnornas och männens andel av uttaget av tillfällig föräldrapenning (vab) har däremot inte förändrats mycket , utan har i genomsnitt legat för kvinnor respektive för män. 439Karimi m.fl. (2012). Införandet av den andra pappamånaden innebar – till skillnad från införandet av den första – en samtidig förlängning av föräldrapenningen från 15 . mammors arbetsutbud inte ökade med att de i stället har utnyttjat rätten till obetald ledighet. Debatten om effekten av vårdnadsbidrag, föräldrapenning och förskola på utrikes födda kvinnors arbetskraftutbud har varit särskilt intensiv. konstaterade att både vårdnadsbidraget för barn mellan ett och och möjligheten att ta ut föräldrapenning för äldre nyanlända förskolebarn höjer reservationslönen för kvinnor utan andra inkomstkällor och därmed skapar trösklar för nyanlända mammors deltagande i arbetskraften. Ytterligare ett hinder är väntan på förskola och längre avbrott på grund av vård av barn som försvårar i synnerhet kvinnors arbetskraftsdeltagande.440 Skattesystem och socialförsäkringar spelar stor roll för arbetstutbudet De svenska välfärdssystemen är utformade för att underlätta ett högt arbetsutbud och har en aktiv inriktning. Detta har bl.a. sin grund i att väl utbyggda välfärdssystem, likt , kräver en hög sysselsättning.441 Inbyggt i systemen finns arbetsstimulerande faktorer såsom kvalificeringsvillkor, självrisker och successiv avtrappning av ersättningen. Men även om välfärdssystemen är relativt väl utformade för att stimulera arbetsutbudet finns det indikationer på problem. Sjukförsäkringssystemet kännetecknas exempelvis av stora variationer som inte kan förklaras av förändringar i folkhälsan.442 Denna avvikelse från folkhälso- utvecklingen kan vara en indikation på att andra faktorer än befolkningens arbetsförmåga påverkar sjukfrånvaron, och därmed antalet arbetade timmar. Att välfärdssystemens utformning påverkar individers beteende och därmed även arbetsutbudet har visats i flera studier, framförallt för sjukförsäkringen.443 För sjukförsäkringen har bl.a. ersättnings- 440 SOU (2012:69). Eftersom de flesta kvinnor som invandrar som anhöriga eller skyddsbehövande har ett eller två barn kan dock inte stort omsorgsansvar utgöra den avgörande orsaken till kvinnors lägre arbetskraftsdeltagande Inte heller är målgruppens inställning till arbete ett hinder. De flesta utrikesfödda kvinnor som står utanför arbetskraften är, principiellt sett, positiva till att förvärvsarbeta. 441SOU (2015:53). 442Försäkringskassan (2014). 443Se t.ex. Bonato och Lusinyan (2004) och (2005), (2002), (2004) och (2002). nivån visat sig vara en viktig faktor för antalet sjukskrivna.444 Bonanto och Lusinyan (2004)445 uppskattade att en 10-procentig minskning av ersättningsnivån skulle leda till en minskning av frånvaronivån med 1–. och (2013)446 fann också att en ökning av ersätt- ningsnivån leder till fler nya, men kortare sjukfall. Ersättningsnivån i de svenska sjukförsäkringssystemen är i jämförelse med andra länder generös, vilket troligen påverkar arbetsutbudet.447 Dessutom finns det till både sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen komplette- rande försäkringar för majoriteten av anställda448 genom avtals- försäkringar som ökar ersättningsnivån ytterligare, upp till 90 procent.449 Avtalsförsäkringarnas betydelse har ökat , då taket i inkomstförsäkringarna inte följt inkomstut- vecklingen. En allt lägre del av inkomsten kommer från de offentliga försäkringarna för de individer som nyttjar välfärds- systemen. Detta minskar möjligheten att använda de statliga ersättningssystemen som ett ekonomiskt styrmedel och kan på lång sikt även leda till ett minskat förtroende för välfärds- systemen.450 Arbetsutbudet påverkas av både tröskeleffekter och marginal- effekter i skatte- och ersättningssystemen dvs. hur lönsamt det är att gå från att inte arbeta till att arbeta respektive hur lönsamt det är för den som redan arbetar att arbeta mer. Grundersättningen i arbetslöshetsförsäkringen medför att tröskeleffekten blir hög för dem med lägst inkomst. I kombination med att låginkomsttagares arbetsutbud ofta anses vara mer elastisk än höginkomsttagares kan detta inverka negativt på arbetsutbudet. Transfereringssystemen medför att även marginaleffekten är större för personer i den första inkomstdecilen än i den andra, men därefter stiger marginaleffekten som en följd av skattesystemet.451 444Se bl.a. Henrekson och (2004), och (2013). 445Bonato och Lusinyan (2004). 446Pettersson-Lindbom och (2013). 447Bontano och Lusinyan (2004). 448Som av de anställda har tillgång till sådana försäkringar. och (2011). 449Sjögren och (2011). 450ISF (2015). 451SOU 2011:2, s. 261 ff. Incitamenten till ökat arbetsutbud har stärkts genom en rad förändringar i de svenska skatte- och transfererings- systemen. Exempel på dessa förändringar är jobbskatteavdraget, som ger lägre skatt på inkomst från förvärvsarbete än på inkomst från transfereringssystemen, och förändringarna i arbetslöshets- försäkringen.452 Förändringarna har resulterat främst i sänkta tröskeleffekter, men också i lägre marginaleffekter. Även utformningen av andra delar av välfärdssystemen – exempelvis barn- och bostadsbidragen – spelar roll i sammanhanget. De genomsnittliga tröskel- och marginaleffekterna av både arbets- löshets- och sjukförsäkringen är t.ex. högre för sammanboende och ensamstående med barn än för sammanboende respektive ensamstående utan barn.453 Tydliga skillnader har också visat sig i fråga om effekterna av jobbskatteavdraget, som hade störst effekt som ökad drivkraft på ensamstående kvinnors arbetsutbud.454 Skillnader mellan olika system kan utöver tröskel- och marginaleffekter även stimulera till oönskade överströmningar mellan de olika systemen.455 Ett exempel456 på detta är risken för överstömning från sjukpenning till tillfällig föräldrapenning för vård av barn (vab), som beror på att vab till skillnad från sjukpenningen inte har någon karensdag.457 Även kontrollen av ersättningssystemen kan påverka arbets- utbudet. Arbetsgivaren kan t.ex. fungera som en mer effektiv grindvakt än en myndighet.458 har i jämförelse med andra länder där arbetsgivaren ansvarar för sjukkostnaden trots att empiriska studier visat att ökat ansvar för arbetsgivaren och finansiella incitament, såsom där arbetsgivaren betalar sjukfrånvaron eller att arbetsgivaravgifterna för sjukförsäkringen kopplas till antalet sjukfall, har effekt för att (2011) Den – nu borttagna – förhöjda avgiften i arbetslöshets- ersättningssystemen för vissa grupper kan dock ha motverkat incitamenten att arbeta. 453Löneelasticiteten skiljer sig dessutom mellan män och kvinnor samt mellan ensamstående och sammanboende. 454Konjunkturinstitutet (2011a). 455Larsson (2004). 456Ett annat exempel är skillnader i den kompletterande ersättningen från avtals- ersättningarna mellan olika ersättningsformer i de offentliga välfärdssystemen. T.ex. är den kompletterande ersättningen högre för individer med sjukersättning än för individer med sjukpenning enligt vissa kollektivavtal. 457Persson (2011). 458Bonato och Lusinyan (2004). minska den långvariga sjukfrånvaron.459 kan sådant ansvar göra arbetsgivare mer tveksamma att anställa personer ur risk- grupper. är på väg att förändras för ett ökat arbetsutbud Under har en rad reformer bidragit till ett ökat arbetsutbud bland äldre, exempelvis pensionsreformen, jobb- skatteavdraget, nedsatta socialavgifter för äldre och förändringar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen. De ekonomiska incitamenten att arbeta längre och skjuta upp uttaget av pension i det allmänna pensionssystemet inklusive effekter av skatter och bidrag är på det hela taget ändamålsenligt utformade. Att senarelägga pensions- uttaget kortar utbetalningstiden och den årliga pensionen blir därför högre. Inkomstpensionen ger pensionsrätter upp till en månads- inkomst på ca som även inkluderar föräldrapenning och studiemedel. På inkomster utöver detta betalar arbetsgivaren pensionsavgifter som tillfaller staten som en skatt. Denna inkomstpension kompletteras av dels ett grundtrygghetssystem för äldre, dels ett tjänstepensionssystem, vilka båda påverkar individens ekonomiska incitament för ett längre arbetsliv. Som ofta är fallet när det gäller inkomstprövade stöd är grundskyddet för pensionärer (se ruta nedan) förenat med marginaleffekter. För personer med lägre inkomster är de totala marginaleffekterna av garantipension och bostadstillägg höga eller mycket höga oavsett antalet yrkesverksamma år i . är marginaleffekterna höga även för personer med höga inkomster, men med få yrkesverksamma år i . Tjänstepension och skatter påverkar komplexiteten i beräkningarna av marginal- effekterna, men påverkar inte den generella slutsatsen.460 459SOU 2011:2, s. 7 ff. 460Pensionsmyndigheten (2014), s. 61. Grundtrygghetssystemen för pensionärer i Det svenska ekonomiska grundtrygghetssystemet för personer som är består av garantipension, bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Garantipensionen är ett grundskydd för personer som haft låga eller inga inkomster under yrkeslivet. Många av de personer som har rätt till garanti- pension har tidigare haft sjukersättning, perioder av långa sjuk- skrivningar, varit arbetslösa eller deltidsarbetat. För att få full garantipension krävs 40 levnadsår i Sverige.461 Vid färre år än 40 räknas beloppet av med en fyrtiondedel som saknas. Garantipensionen räknas av mot pensions- inkomster upp till ca och mot pensionsinkomster över detta upp till ca då rätten till garantipension förloras. Nivån på garantipensionen beräknas som om individen går i pension vilket innebär att tidiga eller uppskjutna uttag av ålderspension inte påverkar garantipensionens nivå. Garantipensionen räknas upp med prisbasbelopp vilket innebär att den förlorar i värde relativt inkomstpensionerna som räknas upp med inkomstindex. Bostads- tillägget för pensionärer () kan utgå med maximalt ca per hushåll och inkomstprövas, dock med olika avräkningsregler beroende på typer av inkomster. Personer med låga inkomster men höga bostadskostnader kan även få särskilt bostadstillägg. Äldreförsörjningsstödet (ÄFS) garanterar en skälig levnadsnivå till individer . ÄFS prövas mot alla andra möjliga inkomster såsom inkomstgrundad ålderspension, garanti- pension, BTP och särskilt bostadstillägg. ÄFS är främst aktuellt för personer som inte levt i länge nog för att få full garanti- pension och för personer som tagit ut sin inkomstpension . Även egenföretagare som haft låga inkomster och inte gjort avsättningar till privat pension är en grupp där äldreförsörjnings- stöd kan vara aktuellt. är det få som har ÄFS, men bedömer att antalet kommer att öka 461 Den som har kommit till och fått uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande kan i vissa fall också få räkna med en del av bosättningstiden i sitt hemland. På så vis kan personen få högre garantipension än vad bara bosättningstiden i ger. framöver i takt med att fler personer invandrat till i vuxen ålder. Tjänstepensionssystemets utformning och inte minst möjligheten att ta ut tjänstepensionen har också betydelse för utträdesåldern från arbetsmarknaden. Tjänstepensionen kan i de flesta fall tas ut redan , även om det är få som påbörjar sitt uttag så tidigt.462 Men 2009 hade exempelvis var tionde 63-åring tjänstepension som huvudsaklig försörjningskälla. försörjde sig ca 20 000 personer i åldern 55–enbart på sin tjänstepension.463 I takt med att behållningarna i tjänstepensionerna ökar är det möjligt att fler kan komma att välja att lämna arbetslivet med tjänstepensionen som huvudsaklig försörjningskälla. Detta behöver inte innebära att individerna tar ut allmän pension . I många fall begränsar reglerna i tjänstepensionssystemet hur mycket en person som tar ut tjänstepension kan arbeta. Detta till skillnad från den allmänna pensionen där det är möjligt att ta ut pension och arbeta . Genom sin konstruktion kan därigenom tjänstepensionens regler medföra att den som gör ett tidigt uttag av tjänstepension väljer att sluta arbeta helt, även om det egentligen inte är individens förstahandsval. bedömde att de förändringar av pensionssystemet som dittills genomförts inte är tillräckliga för att säkra ett tillräckligt högt framtida arbetsutbud bland äldre. Utredningen föreslog därför införandet av en s.k. riktålder, som är avsedd att räknas upp i linje med medellivslängden. Riktåldern ska i sin tur vara styrande för åldersgränser i ett antal regelverk som kan förmodas påverka äldres pensionsbeslut. Dit hör bl.a. 61-årsgränsen för uttag av ålderspension, 65-årsgränsen för garantipension, 67- årsgränsen för anställningsskydd i arbetsrättslagstiftningen, vissa åldersgränser i socialförsäkringarna och 55-årsgränsen i inkomst- skattelagen som indirekt styr lägsta uttagsålder för tjänstepension. Därtill föreslås åtgärder för bättre arbetsmiljö och ökad kompetensutveckling för äldre. 462Andersson (2012). 463S 2011:05 (2012a). För att stärka de svaga ekonomiska incitamenten för ett längre arbetsliv för gruppen med låg inkomstpension föreslår att inkomster intjänade efter /riktåldern inte ska påverka garantipensionen eller bostads- tillägget samt att personer med färre än 40 bosättningsår bör få möjlighet ”arbeta ihop” flera försäkringsår ålder.464 Den svenska arbetsmarknaden står redan inför nya utmaningar, inte minst genom de demografiska och tekniska utvecklings- trenderna. Utredningen anser att det finna anledning att på vissa områden dra slutsatser om hur den framtida politiken för en väl fungerande arbetsmarknad bör inriktas. 4.4.1Jobbpolariseringen bör vändas till uppgradering Som framgått av avsnitt 4.1 kan utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden betecknas som polariserande. Givet att den tekniska utvecklingen fortskrider finns anledning för det offentliga att försöka vrida utvecklingen i en mer uppgraderande riktning. Enklare serviceyrken med relativt låga krav på utbildning eller erfarenhet – inom exempelvis handel, turism och hushållsnära tjänster, men även inom omsorg – utgör en viktig arbets- marknad för personer som ännu inte hunnit etablera sig på arbetsmarknaden. Jobbpolariseringen kan leda till att utbudet av arbetskraft i dessa servicesektorer växer kraftigt. En del av dem som förlorat sina arbeten inom industrin och i andra medelkvalificerade yrken och som saknar högre utbildning kommer att söka arbete i de lågkvalificerade serviceyrkena. Givet att de är mer kvalificerade än de som finns i sektorn – bl.a. många ungdomar och utrikes födda – riskerar de senare att 464Enligt deras typfallsberäkningar skulle en höjd åldersgräns för sjukpenning (och arbets- löshetsersättning) förbättra den ekonomiska standarden för berörda personer efter pensioneringen och regeländringarna för garantipensionärer skulle innebära att längre förvärvsarbete höjer den disponibla inkomsten med ca . visar befolkningsprognoserna att antalet utrikes födda kommer att öka ytterligare. Eftersom utrikes föddas färdigheter och kontaktnät generellt sett är svagare än inrikes föddas kommer även en stor del av denna grupp – liksom – att i första hand söka sig till de enklare servicejobben. Den demografiska utvecklingen och stigande inkomster kan visserligen leda till en ökad efterfrågan på denna typ av servicejobb. kan en fortsatt teknisk utveckling göra att även vissa sådana arbeten på övergår i automatiserad produktion. Vilket utfall det ökade arbetskraftsutbudet i de enklare service- jobben kommer att ge beror sannolikt på framtida institutionella förhållanden, främst lönebildningen. Utredningens beräkningar baserade på SCB:s lönestrukturstatistik indikerar inte någon ökad lönespridning , utan snarare att yrkena i de två lägsta lönekvintilerna i genomsnitt fått sina löner höjda i något högre takt än övriga.465 Om dagens svenska modell, med ett lönebildningssystem som leder till relativt höga lägstalöner, består kan det högre arbetskraftsutbudet primärt förväntas leda till högre arbetslöshet.466 Som nämnts finns en risk att denna arbetslöshet i första hand kommer att drabba dem som har sämst möjligheter att hitta något annat arbete och det finns en uppenbar risk för spänningar när allt fler ska konkurrera om de mindre kvalificerade servicejobben, inom exempelvis handel eller omsorgssektorn. Med ett skifte i de institutionella förutsättningarna skulle en del av effekten i stället kunna slå igenom i form av lägre ingångslöner. Ytterligare skäl till att en uppgraderande arbetsmarknad vore att föredra framför en polariserande är att den allt annat lika bör leda till högre genomsnittlig produktivitet och högre tillväxt. Oeschs (2015) jämförande studie av ett antal europeiska länder tyder också på att det inte är omöjligt att kombinera uppgradering med en låg arbetslöshet även för lågutbildade.467 Att ställa om arbetsmarknaden till att få en mer uppgraderande profil kräver ett tydligt fokus på utbildning och omställning. 465I den lägsta lönekvintilen var den genomsnittliga årliga tillväxten av månadslönen , medan den för övriga kvintiler – i stigande ordning – var 3,2;2,8; . Den genomsnittliga månadslönen för varje kvintil har viktats efter antal anställda i respektive yrkesgrupp. 466Forslund m.fl. (2014), och (2014). Jfr även Oesch (2009). 467Oesch (2015). tungt ansvar kommer att vila på utbildningssystemet, som måste vara flexibelt och ha hög kapacitet. Ett betydande ansvar vilar också på de individer som förlorar arbeten i sektorer där jobben inte ersätts av nya. Inte minst kommer många män att behöva skola om sig till exempelvis traditionellt kvinnodominerade yrken inom vård- och utbildningssektorerna där efterfrågan blir större. Det svenska utbildningssystemet förefaller överlag ha relativt goda förutsättningar att säkra en hög framtida nivå på arbets- kraftens humankapital. De huvudsakliga orosmomenten är de försämrade resultaten i grund- och gymnasieskolan, i synnerhet nedgången i avklarade gymnasieexamina, och matchnings- problematiken i samband med utbildningsvalen. När det gäller matchningsproblematiken kan det svenska utbildningsystemet ändå sägas vara relativt ändamålsenligt för att fånga upp de krav som jobbpolariseringen kan komma att ställa i termer av efterfrågade utbildningar. Problemet verkar snarare ligga i att ungdomar inte i tillräcklig utsträckning väljer de utbildningar där det kommer att råda framtida brist. Här kan det behövas såväl ytterligare informationsinsatser (exempelvis genom en förbättrad studie- och yrkesvägledning) som justerade styrinstrument för gymnasial och eftergymnasial utbildning (exempelvis dimensionering och resurstilldelning). till de identifierade nyckelgrupperna är det, när det gäller äldre, centralt att se till att även arbetstagare får tillgång till kompletterande fortbildningsinsatser. Det gäller såväl de sysselsatta som de som står utanför arbetslivet. Om människor förväntas arbeta längre upp i åldrarna krävs att de ges förut- sättningar att ställa om och upprätthålla sin humankapitalnivå under hela arbetslivet. När det gäller utrikes födda är det viktigt att den arbets- marknadsrelaterade färdighetsnivån mäts i mottagandeprocessen. Det är viktigt att inte bara se till formella meriter från ursprungsländerna utan att också använda mått som är anpassade till just den svenska arbetsmarknaden. Att skillnaderna mellan utrikes och inrikes födda är större beträffande grund- läggande färdigheter än beträffande formell utbildningsnivå tyder på att utbildningar från ursprungsländerna i många fall inte kan förväntas ge full utväxling på den svenska arbetsmarknaden. Det kommer därför sannolikt att vara nödvändigt med relativt omfattande kompletterande utbildningsinsatser även för utrikes födda med en hög formell utbildningsnivå. För utrikes födda som grupp är emellertid de viktigaste insatserna att tillhandahålla obligatorisk språkundervisning av god kvalitetet och att säkerställa att så många som möjligt avslutar en svensk gymnasieutbildning. Det är viktigt både för individer och för samhället att utrikes födda tar del av uppgraderingen, så att inte arbetsfördelningen på arbetsmarknaden blir etniskt definierad. 4.4.2Bryt pensionsnormerna och stärk äldres incitament att fortsätta arbeta De offentligfinansiella vinsterna av att höja den faktiska pensions- åldern i takt med den ökande medellivslängden skulle vara betydande, och det skulle underlätta den långsiktiga finansieringen av de offentliga välfärdssystemen. Viktigast är att den ökade medellivslängden successivt avspeglas i de olika välfärdssystemens åldersgränser. Ett system med en kontinuerligt uppräknad riktålder i linje med vad som föreslagits av framstår som önskvärt. Det är rimligt att människor när deras förväntade friska livslängd ökar spenderar en del av denna ökade livslängd på arbetsmarknaden för att bidra till finansieringen av sin egen och andras välfärd. För att fler ska välja att arbeta längre måste arbete också göras mer attraktivt för äldre i förhållande till mer fritid i form av tidig pension. Det kan bl.a. handla om arbetsmiljöinsatser, om att motverka normer och grupptryck i riktning mot tidigarelagd pension och om fortsatt tillgång till kompetensutveckling som gör att arbetet upplevs som fortsatt stimulerande. Parterna på arbetsmarknaden har en avgörande betydelse för ett längre arbetsliv då de kommer överens om villkoren i både kollektivavtal och anställningsvillkor, exempelvis möjlighet till flexibel arbetstid för att kunna arbeta längre upp i åldrarna. Det kan dock finnas en motsättning mellan partsintressen och vad som vore offentlig- finansiellt fördelaktigt. En viktig insats är också att öka möjligheterna att fysiskt och psykiskt klara av att arbeta ett långt arbetsliv. hade av alla 64-åringar i sjukersättning, varav drygt två tredjedelar på heltid. Personer som lämnar arbetsmarknaden innan den traditionella pensionsåldern kommer med största sannolikhet inte tillbaka till arbetsmarknaden som äldre. Som tidigare nämnts bör möjligheter till kompetensutveckling omfatta alla personer oavsett ålder för att upprätthålla produktiviteten och för att ge större flexibilitet för byte av arbetsuppgifter eller jobb. Relativt mycket har redan gjorts för att skapa ekonomiska incitament för många att arbeta även efter . De ekonomiska incitamenten till fortsatt arbete skiljer sig dock åt mellan olika grupper av äldre på arbetsmarknaden. För personer med låg intjänad pension – t.ex. till följd av låg lön, deltidsarbete eller i – är marginaleffekterna sådana att några ytterligare arbetsår knappt påverkar den disponibla inkomsten som pensionär. Däremot kan inkomsterna bli högre under de år man arbetar eftersom lön är högre än pension, och det kan i sig motivera att man arbetar ytterligare . Eftersom många i denna grupp har garantipension skulle en höjning av garantipensionsålder öka arbetsutbudet för denna grupp. Här måste man dock beakta att många () av de som får garantipension lämnat arbetskraften med sjukersättning redan . Dessa kommer knappast att öka sitt arbetsutbud även om åldern för garantipension höjs. En ändring av garantipensionsåldern skulle sannolikt också åtföljas av en höjd åldersgräns för bl.a. sjukersättning och på kort sikt skulle därför den statsfinansiella effekten av en höjning av garantipensionsåldern öka kostnaderna på statens budget. För individer med högre intjänad pension skulle ändrade regler för pensionsåldern på kort sikt medföra begränsade ändringar av ekonomiska incitament. För dem handlar det om att åldern för tidigast möjligt uttag höjs från .