sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Exempelvis har för en regionplan och en regional utvecklingsstrategi utarbetats i ett och samma dokument.28 I län har kommunernas översikts- planer kopplats samman med den regionala utvecklingsstrategin genom en regional översiktsplan.29 I län har en strukturbild upprättats som innehåller både fysiska frågor och utvecklings- frågor.30 3.3.2Vad är regionplanering? Regionplanering enligt PBL innebär att två eller flera kommuner gemensamt planerar hur mark- och vattenområden ska användas. Dagens regionplanering regleras i två lagstiftningar i . Det finns en särskild lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i , som anger att regionplanering där är obligatorisk och ska bedrivas av . För övriga kommuner är regionplaneringen frivillig och ska bedrivas av kommunalförbund. Dessa regler finns i 7 kap. PBL. Avsikten är att erbjuda ett system för planering som ett fastare alternativ till ett informellt samarbete (prop. 1985/86:1 s. 189 f.). Regeringen utser ett regionplaneorgan efter initiativ på nationell, regional eller lokal nivå. I första hand förutsätts de berörda kom- munerna själva initiera frågan (prop. 1985/86:1 s. 664 f.). Regeringen beslutar också vilka kommuner som ska ingå i planeringen. De kommuner som ingår bildar planeringens geo- grafiska gränser. Antalet kommuner som kan ingå är obegränsat. Regeringen ska inte besluta om regionplanering, om det finns ett utbrett motstånd bland kommunerna. Det krävs att berörda kommuner rent allmänt ska ha visat ett intresse för planeringen. 28www.tmr.sll.se/rufs2010/planen-vaxer-fram/RUFS-2001/ 29www.regionorebro.se/blameny/regionalttillvaxtarbete/regionaloversiktsplanering.4.5a2f79 30www.skane.se/sv/Webbplatser/Strukturbild-for-skane/ Hur ser dagens samhällsplanering ut? Regeringen kan dock besluta om en kommuns medverkan mot dess vilja. Skälet är att en kommun inte ska kunna förhindra att region- planearbetet ges en lämplig geografisk omfattning. Medverkan från en viss kommun kan vara en förutsättning för att komma fram till lösningar som ser till hela regionens bästa. Kommuner som vill inträda eller utträda måste begära detta hos regeringen (prop. 1985/86:1 s. 191 f. samt prop. 2009/10:170 s. 253 f. och s. 458). Gemensamt för bestämmelserna i 7 kap. PBL och i lagen om regionplanering för kommunerna i är möjligheten men inte skyldigheten att upprätta en regionplan, regionplanens icke-bindande men vägledande funktion, förfarandet när en regionplan ska upprättas och ändras, regeringens överprövning, samt möjligheterna att överklaga en regionplan. De två lagstiftningarna skiljer sig åt beträffande om regionplanering ska ske, vem som ansvarar för planeringen och antar en regionplan, möjligheten att bestämma den geografiska avgränsningen för planeringen, vilka som ska underrättas om beslut att anta, ändra och upphäva en regionplan, samt vem som ska tillsändas regionplanen när den har vunnit laga kraft. Regionplanering syftar till att ge stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i övrigt på regional nivå (prop. 2009/10:170 s. 253). En regionplan ska vara väg- ledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdes- bestämmelser. Planen ska ange grunddragen för mark- och vatten- användningen samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och Hur ser dagens samhällsplanering ut? byggnadsverk, om det har betydelse för de kommuner som om- fattas av planeringen. Den ska bidra till att undvika felinvesteringar och underlätta en regional gynnsam utveckling av samhälls- byggande och levnadsförhållanden. Enligt den lag som gäller för kommunerna i ska som regionplaneorgan ha hand om sådan utrednings- och samordningsverksamhet beträffande regionala frågor (regionplanering) som avses i 7 kap. 1 § PBL. Regionplanering innebär således att ett regionplaneorgan ska utreda frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår två eller fler kommuner och samordna översiktsplanering för dessa kommuner i den mån det behövs. Regionplaneringen kan omfatta exempelvis frågor om bebyggelse och tillhörande anlägg- ningar, infrastruktur, kollektivtrafik, grönområden, vattenförsörj- ning, avlopp, avfall, stormarknader och transportterminaler samt anläggningar för energiproduktion, undervisning och vård (7 kap. 1 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 188 f.). Regionplaneorganet kan men måste inte upprätta en regionplan. En regionplan gäller och kan ändras eller upphävas. Planen ska utformas så att innebörden och konsekvenserna tydligt framgår (7 kap. 6–7 §§ och 10–22 §§ PBL). Regionplaneorganet har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner som berör regionen (3 kap. 9 och 22 §§ samt 5 kap. 29 § PBL). Vidare kan regionplaneorganet begära att ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner som innebär att kommunen har avvikit från samordningsinsatser som angetts i en regionplan (11 kap. 10 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 669). Regionplaneorganet väljer själv organisation och arbetsform för sina uppgifter. Vid upprättande av en regionplan gäller dock vissa styrande moment. Regionplaneorganet ska först upprätta ett förslag till plan, där hänsyn till och samordning med relevanta nationella och regionala mål, planer och program ska redovisas. Därefter ska samråd ske med , berörda kommuner, andra regionplaneorgan och organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och planering för transportinfrastruktur, kommunens medlemmar samt andra myn- digheter, sammanslutningar och enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. Sedan ska regionplaneorganet upprätta en Hur ser dagens samhällsplanering ut? samrådsredogörelse, ställa ut förslaget och efter utställningen slut- ligen upprätta ett särskilt utlåtande. Om förslaget ändras väsentligt efter utställningstiden, ska det ställas ut på nytt. En regionplan ska antas, ändras och upphävas av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som är region- planeorgan. När beslutet har vunnit laga kraft, ska planen sändas till i länet. Regeringen kan överpröva ett regionplane- beslut, om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses (11 kap. 13–14 §§ PBL). Regler om regionplanering infördes först i svensk lagstiftning genom byggnadslag (1947:385), BL. När dessa regler in- fördes fanns ett stort behov av ett instrument för att lösa kommu- nala samarbetsproblem om markanvändning och lokalisering av gemensamma anläggningar med mera. hade cirka 2 500 kommuner. Till följd av minskat bostads- byggande i kombination med urbaniseringen efter andra världs- kriget rådde bostadsbrist på många håll i landet (prop. 1968:91 s. 44 samt prop. 1997/98:165 s. 17). Mellankommunalt samarbete vid planläggning hade bedrivits i några fall, men behovet av samordning var större än så. Främst förelåg detta behov inom storstadsområden i fråga om tätbebyg- gelse, viktigare trafikleder och friluftsliv.31 När BL infördes var några kommuner negativa till ett lagreglerat system för regionplanering. De menade att det statliga inflytandet var för starkt och att en kommuns utveckling kunde hämmas av regionplanering. De efterlyste i stället bestämmelser om ekono- misk utjämning mellan kommunerna. Regeringen konstaterade att det allmännas intresse av bebyg- gelsens planläggning och markens användning hade blivit mycket starkare . Regeringen bedömde att den kommunala 31 A. m.fl., Byggnadslagstiftningen, 5:e uppl., 1971 s. 32 f. Hur ser dagens samhällsplanering ut? självstyrelsen kunde begränsas med hänsyn till att det allmänna intresset av gemensam planläggning vägde tyngre än en kommuns motstående vilja. Regeringen anförde att inskränkningar i själv- bestämmanderätten hade begränsats till vad som behövdes för att de statliga myndigheterna skulle kunna se till att de allmänna intressena beaktades tillräckligt i regionplanerna och att någon kommuns intresse inte eftersattes på ett otillbörligt sätt.32 Efter BL:s tillkomst bedrevs regionplanering med Kungl. Maj:ts beslut på några håll i . Regionplanering påbörjades på ett 10- tal orter med två eller flera kommuner inblandade, bland annat i Stockholms- och . Maj:t fastställde senare regionplaner för Borås-, för Stockholms- och för Sundsvalls- trakten.33 lag om regionplan för kommunerna i infördes lag (1968:598) angående handläggning av frågor om regionplan för kommunerna i . Lagen innebar att regionplanering i inte längre skulle bedrivas av ett regionplaneförbund, utan av eller ett kommunal- förbund mellan och . Särregleringen för hade sin bakgrund i att kom- munerna hade samverkat i olika former, bland annat inom fysisk planering (prop. 1985/86:1 s. 193). De speciella reglerna för ändrades dock 1977 så att frågorna skulle handläggas enbart av . Då hade redan tagit hand om regionplaneringen i Stock- holmsområdet (prop. 1976/77:1 s. 44 f., 97 och 356). , som hade tillsatts 1968, föreslog i sitt betän- kande 1974 att reglerna om regionplaneinstitutet skulle avskaffas. Enligt förslaget skulle det endast finnas planer på kommunnivå. Utredningen konstaterade att regionplaneinstitutet inte hade fått 32Ibid s. 34 f. 33Ibid s. 312 samt , Ny plan- och bygglag, SOU 1979:66, s. 397. Hur ser dagens samhällsplanering ut? den användning som avsågs när det infördes . Ett huvudskäl var det svaga sambandet mellan regionplan och genomförande. Utredningen fann att mycket talade för att utvecklingen skulle gå i riktning mot en minskad användning av regionplanering enligt BL och mot en ökad användning av mellankommunal planering i andra och friare former (SOU 1974:21). för förslag fanns det 278 kommuner i . Genom sammanläggningarna 1971, hade dessa fått ett utökat ansvar för olika planeringsfrågor. Länsstyrelserna hade fått i uppgift att utreda och inventera frågor på regional nivå, exempelvis regionalpolitik, trafikpolitik och naturvård. hade 1972 antagit riktlinjer för en fysisk riksplanering, som skulle genomföras i den kommunala planeringen. I enkätsvar till hade kommuner framfört att statens inflytande över regionplaneringen var för starkt samt att planeringsförfarandet var tungrott och tidsödande. Utredningen bedömde också att behovet av att planera regionalt växlade i olika delar av landet (SOU 1974:21 s. 31, 50 och 228). De flesta remiss- instanserna var negativa till utredningens förslag av olika skäl och många ansåg att ett regionplaneinstitut behövdes, inte minst i de tre storstadsområdena. Dagens regler om regionplanering har sin grund i PBL-utred- ningens förslag (SOU 1979:65 och 66). Efter remiss- behandlingen av betänkande föreslog PBL- utredningen att reglerna om ett regionplaneinstitut skulle behållas. Bestämmelserna skulle endast utgöra ett alternativ till andra infor- mella sätt att samverka. Huvudregeln skulle vara att kommunerna skulle samverka vid sidan av regelverket. Den statliga representationen i regionplaneorganet skulle av- skaffas och kommunalförbund och landsting skulle kunna vara regionplaneorgan, förutom särskilt bildade regionplaneförbund. Huvuduppgiften skulle vara att biträda kommuner, länsstyrelser och olika sektorsmyndigheter med regionala synpunkter på mark- användningen. Det skulle inte längre vara obligatoriskt att upprätta en regionplan. En ny uppgift var att regionplaneorganet skulle Hur ser dagens samhällsplanering ut? kunna underställa kommunala planbeslut regeringens prövning, så kallad underställningsrätt (SOU 1979:65 s. 162 och 169 f). konstaterade att BL:s ordning inte hade fungerat bra och att samordning ofta hade skett vid sidan av regel- verket. Staten hade varit tveksam till att ta initiativ till att bilda vilja och kommunerna hade varit tveksamma till ett mellankommunalt planeringsorgan under statlig ledning. I flera fall hade mellankommunala planerings- organ inte tillkommit för att kunna hantera angelägna pro- blem. I andra fall hade sådana organ skapats i andra former än enligt BL. Planprocessen ansågs också omständlig. Delar av planerna hade ibland varit inaktuella redan vid fastställelsen. Anledningen till att planerna snabbt blev inaktuella var enligt utredningen att de var för detaljerade. Vidare var det delade ansvaret mellan staten och kom- munerna för planering och uppföljning ett problem. Behovet av regionplanering ansågs dessutom ha minskat till följd av kommunreformen , som det i vissa avseenden hade ökat bland annat på grund av friluftslivets utveckling och den s.k. fysiska riksplaneringen. Utredningen ut- talade att riksplaneringen och länsstyrelsernas inventerings- och utredningsarbete generellt sett hade försvagat motiven för särskilda former av regional planering med starkt statligt inflytande (SOU 1979:66 s. 399). De flesta remissinstanserna var positiva till förslaget att behålla ett lagfäst regionplaneinstitut. Några statliga myndigheter och ett trettiotal kommuner var dock negativa. Förslaget om att lands- tinget skulle kunna utses som regionplaneorgan mottogs antingen med tveksamhet eller negativt bland kommunerna. Genom införandet av , ÄPBL, decent- raliserades beslutsfattandet och kommunerna fick en starkare ställning gentemot staten. De kommunala översiktsplanerna fick en större roll och medborgarinflytandet förstärktes. Reglerna om regionplanering ändrades så som hade föreslagit 1979, med undantag av att inte skulle kunna utses till Hur ser dagens samhällsplanering ut? Trots detta skulle fortsätta ansvara för regionplaneringen i . För infördes bestämmelser som gjorde region- planeringen obligatorisk genom att lagen (1987:147) om region- planering för kommunerna i infördes. fick en ständig behörighet att ansvara för planeringen. Det skulle alltså inte längre krävas ett regeringsbeslut för att regionplanering skulle komma till stånd i . I övrigt skulle gälla för . Viss kritik riktades mot samarbetet mellan och , men såväl lands- tinget som , och andra kommu- ner i länet ansåg att även i fortsättningen skulle ansvara för regionplaneringen (prop. 1985/86:90 s. 139). Regeringen anförde att behovet av regionplanering hade minskat betydligt jämfört med förhållandena vid BL:s tillkomst. Trots detta fanns det enligt regeringen ett behov av samverkan för att undvika felinvesteringar och underlätta en gynnsam utveckling. Det kunde gälla utbyggnadsvolym och utbyggnadstakt, fördelning av utbygg- naden på kommuner och tätorter, val av och gruppering av utbygg- nadsorter samt bebyggelsespärrar för områden som borde sparas. Det fanns även behov av att göra regionala prioriteringar mellan olika markanvändningsbehov, att lokalisera regionala anläggningar och att besluta om reservat för vägutbyggnad, kommunikations- system och ledningar. Behovet av samverkan var särskilt viktigt i storstadsområden och andra tätbebyggda områden som omfattade flera kommuner. I sådana områden behövdes samverkan exempelvis i fråga om kollektivtrafik, undervisning, vård, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader, transportterminaler och anläggningar för energiproduktion. Enligt regeringen hade erfarenheterna visat att samarbete mellan kommuner kunde ske på ett informellt sätt eller i form av kom- munalförbund. Staten skulle inte engagera sig i det mellankom- munala plansamarbetet i normala fall. ÄPBL skulle erbjuda regler som ett alternativ till andra informella former av mellankommunal samverkan samt garantera att samverkan kom till stånd även i konfliktsituationer och då det förelåg enighet om att arbeta i fasta former. Hur ser dagens samhällsplanering ut? tillsattes Plan- och byggutredningen för att se över ÄPBL. I sitt betänkande 1994 föreslog utredningen att regeringen, om det förelåg synnerliga skäl, skulle kunna utse ett särskilt regionplane- organ med representanter från staten och berörda kommuner för att arbeta med viktiga regionala intressen, exempelvis stora infra- struktursatsningar eller allvarliga miljöproblem, där samordning var en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur. En förut- sättning skulle vara att en frivillig mellankommunal samordning inte kunde förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd. Regionplaneorganet skulle ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som skulle antas av regeringen (SOU 1994:36). för Plan- och byggutredningens betänkande bedrevs regionplanering enligt ÄPBL endast i . om regionplanering hade således endast tillämpats i ett fall. I bedrevs regionplanering enligt den för länet speciella lagen. Erfarenheterna hade visat att samordning mellan kommuner med uppenbara samordnings- behov inte hade kommit till stånd. Utredningen bedömde att det var nödvändigt med mellankom- munal samordning i områden med flerfunktionella samband för att uppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö. Detta gällde särskilt i stor- stadsområdena men även i andra områden vid lokalisering av exem- pelvis järnvägar och kollektivtrafik, som krävde samordning och följdinvesteringar i flera kommuner (prop. 1994/95:230 s. 126). De statliga myndigheterna var positiva till utredningens förslag. Flertalet kommuner var negativa eller tveksamma till förslaget. De flesta remissinstanserna ansåg att mellankommunal samordning var helt nödvändig i många frågor, exempelvis trafikfrågor. Regeringen bedömde att en förstärkning av det regionala perspek- tivet i den fysiska planeringen var nödvändig. Det fanns behov av samordning mellan kommuner med gemensam bostads- och arbets- marknad, mellan infrastruktur- och bebyggelseplanering och för att lösa miljöproblem i luft och vatten. Regeringen fann att ÄPBL:s system för regionplanering tills vidare skulle behållas och uttalade att regionplaneorgan även i fortsättningen normalt skulle bildas på frivillig väg och att sådana organ behövde komma till stånd i ökad omfattning (prop. 1994/95:230 s. 104 f.). Hur ser dagens samhällsplanering ut? fick i uppdrag att se över ÄPBL. Kom- mittén föreslog i sitt slutbetänkande att reglerna om regionplane- ring skulle behållas oförändrade och att det regionala perspektivet skulle stärkas inom ramen för det befintliga plansystemet. Där- utöver föreslog kommittén en precisering av ansvar för regionalt planeringsunderlag (SOU 2005:77). för betänkande bedrevs region- planering enligt regelverken fortfarande endast i Stockholms- och Göteborgsområdena. Kommittén konstaterade att behovet av mellan- samverkan vid planläggning hade ökat sedan ÄPBL in- fördes. De samverkansbehov som regeringen framhöll vid införan- det av ÄPBL kvarstod och ytterligare samverkansbehov hade till- kommit, bland annat som följd av EU-medlemskapet. Några exem- pel var direktivet om strategiska miljöbedömningar, ramdirektivet för vatten och planeringen för kustzoner. De nationella miljömålen och den nationella strategin för hållbar utveckling lyfte fram behovet av planeringsunderlag och samverkan på regional nivå. Antalet aktörer på den regionala nivån hade också ökat. För- utom länsstyrelserna och landstingen fanns nu regionala själv- styrelseorgan och kommunala samverkansorgan. Därutöver hade informell samverkan mellan kommuner och landsting samt stor- regionala samarbeten ökat. Ett sådant exempel var . Det hade vidare utvecklats en större medvetenhet om sambanden mellan fysisk planering och regional utveckling. Det europeiska planeringssamarbetet hade bidragit till en utveckling av planerings- metoder och en ökad mellankommunal och regional planerings- samverkan. Till kommittén hade påtalats att medverkan i EU:s planeringssamarbete försvårades av att , till skillnad från de flesta andra deltagande länderna, saknade en regional planerings- nivå. Det gällde både i medverkan och i genomförandet av projekt. Vidare framhölls som en brist att inte hade någon nationell strategi. Det hade också framförts att regional samverkan eller regionalt underlag för exempelvis investeringar i infrastruktur och bebyggelse, bostadsbyggande och externa köpcentra inte kom till stånd. Detta medförde att efterföljande beslut försvårades och för- senades. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Kommittén konstaterade att flertalet nationella mål och intressen behövde omsättas i ett regionalt sammanhang för att kunna beaktas i kommunplaneringen samt att genomförandet ofta krävde någon form av regional eller mellankommunal samverkan. Exempelvis fanns uppenbara samordningsbehov mellan planering av transport- infrastruktur och bebyggelseplanering. Erfarenheterna hade visat att samordningen mellan dessa planeringsprocesser var svag. På nationell nivå var den närmast obefintlig. Enligt kommittén krävdes det framför allt en ökad medvetenhet och en bättre samordning på den nationella nivån. Utredningen hade visat att det fanns brister i den mellankom- munala samordningen. Kommittén ansåg dock att det inte var motiverat att införa tvingande regler för regionplanering eller en ny mellankommunal planform. Bestämmelserna om regionplanering skulle behållas tills vidare. Skälen var följande (SOU 2005:77 s. 399 f.). Erfarenheterna av regionplaneringen i visade att en regionplan kan fylla en viktig funktion som underlag för kommunernas översiktsplanering och för regionala myndig- heters arbete i olika sakfrågor. Synergieffekter uppnås när fysisk planering och regional utveckling samverkar. ÄPBL:s bestäm- melser rymde i dessa avseenden en potential för att möta sådana behov. Bestämmelserna öppnade för samverkan mellan kommuner i mindre grupper utan krav på att någon regionplan behövde upp- rättas. Eftersom den frivilliga samordningen mellan kommuner ökade, var det motiverat att behålla en möjlighet att formalisera samverkan om man så önskade. Kommitténs förslag tillstyrktes av de flesta remissinstanserna. Det var främst statliga myndigheter som framhöll behov av en stärkt, och i vissa fall mer tvingande regionplanering. I nu gällande PBL har bland annat översikts- och detalj- planeprocesserna förenklats. Översiktsplanens strategiska funktion stärktes. Av den ska numera framgå hur kommunen tar hänsyn till Hur ser dagens samhällsplanering ut? nationella och regionala mål, planer och program (prop. 2009/10:170 s. 173). Bestämmelserna om regionplanering behölls i stort sett oföränd- rade. Mellankommunal samverkan inom fysisk planläggning ska även i fortsättningen normalt skötas av kommunerna själva, utan annan medverkan av staten än den samordning som länsstyrelserna skulle verka för (prop. 1985/86:1 s. 190). PBL ska erbjuda ett system för en frivillig regionplanering som ett fastare alternativ till ett mer in- formellt samarbete (prop. 1985/86:1 s. 194 f. samt prop. 2009/10:170 s. 253 f. och s. 458). Regionplanens utformning och innehåll preciserades så att planens innebörd och konsekvenser tydligt ska framgå och att planen ska ange riktlinjer för såväl bebyggelse som byggnadsverk. Regeringen konstaterade att det med undantag av planeringen i saknades en fungerande regionplanering samt att det vid sidan av regelverket bedrevs mellankommunal planerings- samverkan i många former. uttalade regeringen att regionplanering kan fylla viktiga funktioner som stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen och för arbetet i övrigt på regional nivå. En fördel med ett regionplaneorgan var enligt rege- ringen att statliga myndigheter får en officiellt bestämd motpart vid samråd och överläggningar. Sammanhållningen mellan kommu- nerna bör dessutom bli starkare genom att kommunalförbundet ges en auktoritativ ställning som talesman för medlemmarna i för- bundet. I har staten ägt och finansierat de övergripande väg- och järnvägssystemen. har stora för- ändringar skett som påverkat statens roll. En sådan förändring är den ökade graden av medfinansiering av infrastrukturprojekt. Att staten inte längre ensam står för finansieringen av infrastruktur- satsningarna är en trend i flera länder. Bland annat stärks avgifts- finansiering i relation till skattefinansiering och nya organisations- former prövas som privatiseringar, regionalisering och offentligt- privat samarbete (OPS) i relativt stor utsträckning. Hur ser dagens samhällsplanering ut?