sou · H3B33 · 2015-02-13 00:00:00 — Effektiviteten och kvaliteten i de transporter, den förvaring och de andra praktiska moment som utförs av externa uppdragstagare påverkas däremot inte av att verksamheten flyttas. Att, som det i många fall troligtvis blir frågan om, samma företag förvarar djuren på uppdrag av i stället för påverkar inte hur bra eller dåligt entreprenören utför arbetet. I de delar som kan påverkas av hur den uppdragsgivande myndigheten agerar ser jag däremot synergier med djurskyddsområdet. Om länsstyrelserna hanterar ett större antal omhändertaganden enligt båda lagarna får man bättre förutsättningar att bygga upp effektiva rutiner och ett närmare samarbete med de entreprenörer som anlitas för den praktiska hanteringen. Detta gäller oavsett om djuren omhändertas enligt tillsynslagen eller enligt djurskyddslagen. Konsekvenser för kvalitet och effektivitet inom Den största förändringen för del är att man får en minskad arbetsbörda i delar som inte tillhör kärnverksamheten. Färre sidouppgifter innebär att får bättre förutsättningar att arbeta effektivt med kärnuppgifterna. Tydligast blir detta om olika arbetsuppgifter direkt konkurrerar om samma yttre resurs: en polispatrull kan exempelvis i ett visst läge behöva avstå från att genomföra en grundläggande spårsäkring efter ett bostadsinbrott om det i samma stund ställs prioriterade krav på att den ska se till att vanvårdade djur tas om hand och transporteras bort. Övriga delar av verksamhet påverkas i andra avseenden av djuruppgifterna. Om djuruppgifterna flyttas från bör civilanställda djurhandläggare enligt vår bedömning i stället kunna ges möjlighet att arbeta på annat lämpligt håll inom , exempelvis inom brottsutredningsverksamheten, för att där bl.a. hålla förhör med någon som har gripits misstänkt för brott eller utföra andra uppgifter på det området (prop. 2013/14:232 s. 27). En omständighet som också talar för att kvaliteten och effektiviteten inom kan öka är att färre djuruppgifter bör göra det enklare att leda och planera verksamheten. Detta stödjer vi på att en majoritet () av polismyndigheterna har uppgett att polisens samlade uppgifter på djurområdet gör verksamheten svårare att leda och planera på ett effektivt sätt. Den chef inom som exempelvis ställs inför frågan hur man ska arbeta för att möta utmaningarna från ett starkt ökande antal anmälda it-relaterade bedrägerier behöver ägna en del av sin tid och kraft åt att se till att det alltid finns kompetenta djurhandläggare till hands eller åt frågor om hur omhändertagna hundar ska förvaras och transporteras om det inte har gått att träffa ett ramavtal med någon leverantör av sådana tjänster. Färre djuruppgifter – och då särskilt sådana som utförs av polismän i yttre tjänst – bör därför göra verksamheten något lättare att leda och planera. Det blir helt enkelt färre frågor för att behöva ta hänsyn till och färre områden där statsmakterna kräver resultat, uppföljning och redovisning. Sammantaget bedömer vi att förslagen ger bättre förutsättningar att arbeta effektivt och med hög kvalitet i kärnverksamheten, dvs. att bekämpa brott och att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I detta ligger att det kan uppkomma vissa positiva effekter på det brottsförebyggande arbetet i stort. Ekonomiska konsekvenser för och länsstyrelserna Vår bedömning: Länsstyrelsernas sammanlagda kostnader för de nya uppgifterna bedöms uppgå till ca . Av denna kostnad förväntas länsstyrelserna genom återbetalningskrav till berörda djurägare och rätt till medel från försäljning av omhändertagna djur få tillbaka ca . Länsstyrelserna bör i övriga delar tillföras medel genom ökat anslag för att från första början kunna fullgöra de nya uppgifterna med hög effektivitet och kvalitet. Det ökade anslaget bör finansieras genom att befintliga medel flyttas över. Länsstyrelsernas övergångsvisa kostnader för t.ex. informationsinsatser samt andra tillfälliga insatser med anledning av de nya uppgifterna ryms inom befintlig anslagsram. Vårt förslag: Anslag 4 1:1 minskas med . Anslag 1 5:1 Länsstyrelserna m.m. ökas med motsvarande belopp. Nästa fråga är då vilka ekonomiska konsekvenser som den föreslagna omfördelningen av uppgifter mellan myndigheterna leder till. Skälen för förslaget och bedömningen Länsstyrelserna bör tillföras medel motsvarande de kostnader som det nya ansvaret ger upphov till. Ett kriterium som utredningen har använt sig av är att den mottagande myndigheten ska kunna utföra uppgiften lika bra eller bättre än utan att kostnaderna ökar (se 3 kap.). Detta krav är också uppfyllt i de delar jag nu lägger fram förslag till förändringar. Utgångspunkten för bedömningen är att de föreslagna ändringarna innebär att statens kostnader inte ökar totalt sett. De intäkter och kostnader som har för verksamheten ger en bild av hur mycket medel som kan behöva tillföras länsstyrelserna. Detta är dock endast en utgångspunkt, det kan läggas fram andra omständigheter som ökar eller minskar finansieringsbehovet. Nedan bedömer vi om det finns några sådana skäl. En central fråga är då vilka intäkter och kostnader har för verksamheten. Men innan vi närmare beräknar hur stora dessa är finns det skäl att först redovisa hur vi ser på de metodproblem och felkällor som finns. Hur säkra är beräkningarna? Kostnads- och intäktsuppskattningar som uttrycks i fasta belopp ger lätt ett intryck av exakthet och objektivitet som kan vara missvisande. Uppskattningen är nämligen aldrig säkrare än sitt underlag. Det är en komplicerad uppgift att klarlägga hur stora kostnader har för de uppgifter som utredningen föreslår ska flyttas till länsstyrelserna. Detta beror på att , med undantag för någon tidigare länspolismyndighet, inte i alla delar har kunnat ange vad verksamheten kostar och hur mycket tid den tar i anspråk. Detta är i sig inte heller något anmärkningsvärt. Av naturliga skäl använder andra indelningsgrunder och kriterier i såväl den externa redovisningen som den interna ekonomiska uppföljningen. I polisens ekonomisystem finns exempelvis ingen uppdelning utifrån vilket regelverk som ett djur har omhändertagits. En sådan uppdelning kan, enligt uppgift från , inte göras utan att gå in i varje ärende för sig. Detta har inte varit möjligt att göra inom ramen för utredningen. I vissa delar har polismyndigheterna också hänvisat till totalbelopp. För polisen har det exempelvis inte varit av intresse att kräva så detaljerad redovisning av sina medarbetare att man kan ange exakt vilka kostnader och hur mycket tid som läggs på exempelvis uppgifterna enligt djurskyddslagen. För utredningen, som skulle ha haft nytta av kostnadsuppgifter på den detaljnivån, innebär detta tänkbara felkällor då vi i större utsträckning måste förlita oss på totalbelopp och sedan göra uppskattningar av hur dessa fördelar sig på olika uppgifter. Vi måste också göra bedömningar av hur stora vissa kostnader är för exempelvis transporter som vi vet att polisen utför, men som inte omfattas av de totalbelopp vi har fått från och polismyndigheterna. Ett särskilt problem är att avgöra omfattningen av sådan verksamhet eftersom den skiljer sig åt i olika delar av landet, men inte kan anges exakt eftersom varken tidsåtgång, körsträcka eller någon annan kostnadsbärare har följts upp. Våra beräkningar måste därför i viss mån bygga på andra, kompletterande, källor eller, om några sådana inte finns, på så rimliga antaganden och uppskattningar som möjligt. Som en följd av detta bygger våra beräkningar av de kostnader som polisen har för uppgifterna på ett antal överväganden. För de ändamål det nu är fråga om – att flytta anslagsmedel från en myndighet till en annan – är det enligt vår uppfattning rimligt att slå fast ett ungefärligt kostnadsintervall. Inom detta intervall redovisar vi sedan vår bedömning av hur stor länsstyrelsernas anslagshöjning bör vara. Vilka intäkter och kostnader har för uppgifterna? Enligt våra uppskattningar uppgick kostnader för samtliga myndighetens uppgifter enligt djurskyddslagen och tillsynslagen till sammanlagt omkring 55–. Av detta belopp avser ca förvaring av djur och andra verkställighetsåtgärder som utförs av externa entreprenörer, ca 20–avser egen personal och ca transporter med egna fordon. intäkter från djurverksamheten uppgick till , varför nettokostnaden var ca 40–. Kostnaderna för handräckning och de andra uppgifter som föreslås få behålla uppgår till ca 1–. För att komma fram till detta har vi räknat på följande sätt. Djurverksamheten inom är i huvudsak anslagsfinansierad. får dock intäkter från verksamheten, som främst består av de belopp som har förskotterats av allmänna medel men som efter regresskrav från återbetalats av djurägaren. Om inte får betalt av djurägaren stannar kostnaden på staten, dvs. i det här fallet närmast hos . När ett omhändertaget djur säljs får kostnader som slutligt ska betalas av ägaren tas ur köpesumman. De intäkter som följer av verksamheten måste tas med i beräkningen för att ge en rättvisande bild av nettokostnader. De kostnader som har för uppgifterna enligt djurskyddslagen och tillsynslagen är av tre slag. Den första kategorin, som är relativt enkel att beräkna, utgörs av de direkta kostnaderna för transport, förvaring, veterinärundersökning, försäljning och avlivning av djur som har utförts av externa entreprenörer. Dessa kostnader ska i normalfallet, som nämnts, föras vidare till djurägaren. Enligt uppgift från har polismyndigheternas totala intäkter och kostnader för omhändertagna djur enligt djurskyddslagen och tillsynslagen uppgått till följande belopp. Kostnader för polisens egen personal ingår inte. Alla belopp anges i tusental kronor (tkr). Enligt de uppgifter som utredningen har hämtat in från polismyndigheterna har det nästan aldrig hänt att de behövt förvara omhändertagna djur på polisstationerna eller i övrigt i egen regi. I de fall detta har hänt så har det endast varit fråga om kortare förvaringstider. Vad som har betalats till entreprenörerna ger därför en god bild av polisens kostnader för att förvara djuren. Verksamheten att omplacera djur sker ofta i samråd med ideella organisationer och andra aktörer. I den utsträckning dessa aktörer har haft kostnader som fakturerats till polisen bör dessa ingå i de kostnadsuppgifter som redovisats ovan. Kostnader för de transporter till och från och katthem som utförts av externa entreprenörer ingår också. Vad som däremot inte ingår är bl.a. kostnaderna för polisens egen personal samt för transporter med polisens egna fordon. Vi går vidare och bedömer kostnaderna i dessa delar. Den andra kategorin avser de direkta personalkostnader för den tid som personal har arbetat med uppgifterna enligt djurskyddslagen och tillsynslagen. Vi har i enkäten frågat polismyndigheterna hur många arbetstimmar uppgifterna tagit i anspråk samt, om svaret är en uppskattning, bett dem att redovisa vilka antaganden som legat till grund för uppskattningen. Som framgår av bilaga 3–4 har det varit svårt att få fram fullständiga och säkra uppgifter från polismyndigheterna i detta avseende. Några polismyndigheter har exempelvis inte kunnat lämna några uppgifter alls om tidsåtgången. Vi gör följande bedömning. Även om det saknas säkra uppgifter från vissa håll har polismyndigheterna kunskaper om de lokala förhållandena och därmed bäst förutsättningar att göra en rimlig uppskattning av tidsåtgången. Om man lägger samman den uppgivna tidsåtgången för uppgifterna enligt djurskyddslagen blir detta sammanlagt ca för . Till detta ska läggas en uppskattad tidsåtgång för polismyndigheterna i de fyra län (, , och ) som inte har angett någon tidsåtgång. Om tidsåtgången för i län antas motsvara drygt en och en halv årsarbetskraft och tidsåtgången i vart och ett av , och antas vara lika stor som i rör det sig om ca eller, beroende på antaganden om årsarbetstid, omkring 26–27 årsarbetskrafter i hela landet för uppgifterna enligt djurskyddslagen. En motsvarande beräkning för uppgifterna enligt tillsynslagen är svårare att göra, bl.a. eftersom det saknas uppgifter för fler län och det är svårt att hitta något bra jämförelseobjekt för i eftersom de två andra stor- stadsregionerna drar åt olika håll. En summering av den redovisade tidsåtgången som kompletteras med samma slags antaganden som använts i fråga om polisens uppgifter enligt djurskyddslagen ger sammanlagt omkring eller knappt 20 årsarbetskrafter. Vi uppskattar alltså att polisens sammanlagda personalbehov avseende arbetsuppgifterna enligt djurskyddslagen och tillsynslagen för motsvarade ca 40–50 heltidsanställda. Enligt uppgift från var lönekostnaden för en polisman , inklusive sociala avgifter. Motsvarande kostnad för en civilanställd var . Vi uppskattar därför den direkta personalkostnaden för uppgifterna till ca 20–. Det bör dock betonas att detta även inkluderar arbetet med handräckningar och andra uppgifter som ska behålla. Vi uppskattar kostnaden för dessa uppgifter längre fram i kapitlet. Den tredje kategorin av kostnader är de transporter med egna fordon som är nödvändiga för att fullgöra uppgifterna. På flera håll i landet, särskilt utanför storstadsregionerna, transporteras de flesta djur som omhändertas i polisens egna fordon. I dessa län kan avstånden vara stora. I , och samt i några ytterligare län utförs däremot alla eller i vart fall en majoritet av transporterna av entreprenörer som polisen anlitar, varför kostnaderna för detta ingår i vad som har redovisats tidigare. De tre storstadsregionerna står för en majoritet av alla omhändertaganden av djur som görs med stöd av de båda lagarna. av alla omhändertaganden av djur som sker med stöd av djurskyddslagen äger rum i , och . Detta framgår om man jämför uppgifterna om ärendemängd med statistik över det totala antalet omhändertaganden, för mer än 600 av de drygt 1 000 omhändertaganden som gjordes gjordes i storstadsregionerna. Till detta ska läggas de drygt 100 omhändertaganden som gjordes i de län utanför storstadsregionerna (, , , och ) där entreprenörer också sköter alla eller de flesta transporter. För djur som omhändertas med stöd av tillsynslagen är storstadsregionernas andel troligtvis ännu högre. Det saknas säkra uppgifter om antalet omhändertaganden som görs med stöd av tillsynslagen, eftersom alla polismyndigheter inte har preciserat hur ärendena enligt tillsynslagen fördelat sig på de olika ärenden som kan förekomma enligt lagen. Enkätsvaren tyder dock på att det rörde sig om 150–160 omhändertaganden i hela landet , varav , och och de ytterligare län som nämnts tidigare sammanlagt stod för drygt 120 av dessa. Detta ger vid handen att det rör sig om ungefär 300 omhändertaganden enligt de båda lagarna, där transporten av djuren måste ske med polisens egna fordon och där kostnaden för detta alltså inte ingår i de uppgifter som har redovisats tidigare. Som nämnts har det inte gått att få fram uppgifter om vad transporterna kostat, eftersom det inte finns någon intern uppföljning av detta inom polisen. Om man antar att längden på en genomsnittlig djurtransport är och att kilometerkostnaden är skulle de direkta transportkostnaderna i hela landet motsvara (dvs. 300 transporter * * per kilometer). har också direkta kostnader för transporter när man lämnar länsstyrelserna hjälp (handräckning). Vi återkommer snart till dessa. Den fjärde kategorin är administrationsomkostnader som exempelvis kostnaden för övergripande stabs- och ledningsfunktioner, ekonomi, personalansvar, datorsystem, kontors- och förbrukningsmaterial, revision och andra indirekta kostnader. har naturligtvis kostnader även för detta som i kalkylsammanhang skulle kunna uttryckas exempelvis som ett procentuellt påslag på de direkta kostnaderna. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen ta fram och närmare beräkna dessa kostnader. Som vi snart utvecklar när vi beräknar vilka kostnader länsstyrelserna kan antas få för verksamheten påverkas finansieringsbehovet i detta fall inte heller av de indirekta kostnaderna. Vilka kostnader har för kvarvarande uppgifter? Vi har föreslagit att de flesta av polisens uppgifter enligt djurskyddslagen och tillsynslagen ska flyttas till länsstyrelserna. ska dock ha kvar skyldigheten att lämna länsstyrelserna hjälp (handräckning), omhänderta djur främst under jourtid och vissa andra uppgifter, se kapitel 4–5. Nästa fråga är då hur stora kostnaderna är för den verksamhet som ska ligga kvar hos . Den uppgift som har störst ekonomisk betydelse är skyldigheten att biträda länsstyrelserna med hjälp (handräckning). Enligt enkätsvaren från polismyndigheterna lämnades sådan hjälp i ungefär 700 fall. Det exakta antalet kan inte anges, eftersom alla polismyndigheter inte har lämnat detaljerade uppgifter. När biträder med handräckningar har man kostnader främst för de polismän som medverkar samt för transporter till och från handräckningsstället. De flesta polismyndigheter har inte kunnat ange hur stora kostnader de har haft för handräckningarna. i , som har flest handräckningar, har dock uppskattat att varje uppdrag tar i genomsnitt att utföra för två polismän. Med de antaganden om lönekostnad som angetts tidigare skulle detta motsvara per handräckning (dvs. 2 polismän * * ). Kostnadsuppgifterna för handräckningar i och ligger på ungefär samma nivå, medan styckkostnaden är mer än dubbelt så hög i . Vi uppskattar styckkostnaden för arbetet med en genomsnittlig handräckning till . Kostnaden för det arbete som kan uppkomma på grund av den nya handräckningsbestämmelsen i tillsynslagen ska också räknas med. Den sammanlagda personalkostnaden för handräckningsuppgifterna blir därmed cirka 1–(dvs. 700 handräckningar * 1 500 till ). De flesta handräckningarna äger rum i storstadsregionerna och transporterna där är typiskt sett kortare än i andra delar av landet. Kostnaden för dessa bedöms därför vara mindre än kostnaden för transporter av omhändertagna djur som sker med egna fordon. Uppskattningen bygger på att antalet handräckningar är ungefär dubbelt så många som antalet omhändertaganden där transporten sker med polisens egna fordon, men körsträckan är mycket kortare eftersom de flesta handräckningar äger rum i storstadsregionerna. Transportkostnaderna bedöms uppgå till (dvs. 700 transporter * * per kilometer) . kommer också att ha kostnader för att förvara djur som omhändertas och , fram till dess att prövat frågan om beslutet ska fortsätta att gälla. Enkätsvaren visar att det är mycket ovanligt att behov uppstår under jourtid. Det kostar enligt uppgift från i att förvara de vanligast förekommande djuren (hundar och katter) hos en entreprenör. Den tid som förvaringen sker på bekostnad kommer under alla omständigheter att vara så kort att kostnaden för dessa enstaka dagar saknar betydelse i sammanhanget. Utredningen är medveten om att de övriga uppgifter som ska ligga kvar hos i sig också medför vissa kostnader. Dessa uppgifter förekommer dock så sällan eller bedöms leda till kostnader som är försumbara i sammanhanget. Vilka kostnader förväntas länsstyrelserna få? Enligt vår bedömning kommer länsstyrelserna att få kostnadsökningar med . Av dessa utgör ca kostnader för förvaring av djur och andra verkställighetsåtgärder som utförs av externa entreprenörer, avser egen personal och transporter med egna fordon. För att komma fram till detta har vi räknat på följande sätt. En stor förändring för länsstyrelserna är att de får överta uppgiften att verkställa beslut om att omhänderta djur enligt djurskyddslagen. Nytt för länsstyrelserna är också uppgiften att fatta beslut samt sköta transport, förvaring och annan praktisk hantering av hundar som omhändertas enligt tillsynslagen. I kapitel 4–5 har vi närmare angett vilka uppgifter det är fråga om. Vilka kostnader medför då detta för länsstyrelserna? Som redan nämnts ger de intäkter och kostnader som har en bild av finansieringsbehovet. Andra omständigheter och bedömningsgrunder kan också inverka på bedömningen. Kostnaderna för transporter av djur med egna fordon har inte någon större betydelse i sammanhanget. Det som avgör finansieringsbehovet är hur man beräknar och ser på (1) de direkta personalkostnaderna, (2) de direkta verkställighetskostnaderna, främst för de entreprenörer som anlitas bl.a. för att förvara och transportera omhändertagna djur och (3) de intäkter som flyter in från djurägarna samt vid försäljning av djur. Vi börjar med de direkta personalkostnaderna. De nya arbetsuppgifterna är arbetskrävande och innefattar praktiska moment som länsstyrelserna inte tidigare utfört. Till detta ska läggas att länsstyrelserna också ska fatta beslut och stå för vissa verkställighetsuppgifter enligt tillsynslagen. Det är angeläget att länsstyrelserna får goda förutsättningar att ta över de nya uppgifterna. För att länsstyrelserna ska kunna upprätthålla en hög nivå på djurskyddsarbetet, ställa om till de nya uppgifterna, utbilda personalen och säkerställa kvaliteten i beslutsfattandet enligt tillsynslagen krävs täckning för de direkta personalkostnaderna. Vi gör bedömningen att länsstyrelsernas övergångsvisa kostnader för t.ex. informationsinsatser samt övriga tillfälliga insatser med anledning av de nya uppgifterna bör rymmas inom befintlig anslagsram. I detta sammanhang beaktar vi att det finns en hög kompetens och omfattande erfarenhet hos länsstyrelserna på djurskyddsområdet, både när det gäller praktisk hantering av djur och handläggning av förvaltningsärenden på det området. Vid länsstyrelserna finns det sammanlagt 193 årsarbetskrafter för tillsyn enligt djurskyddslagen. De personalkategorier som finns för utförande av de uppgifterna är djurskyddsinspektörer eller motsvarande tjänstemän och länsveterinärer. Av dessa är det främst djurskyddsinspektörerna som har till uppgift att handlägga olika slags förvaltningsärenden. Enligt uppgift från länsstyrelsehåll kan den personal som används för tillsyn enligt djurskyddslagen inte i någon del användas för de nya uppgifterna. Resurser för att nyanställa personal måste enligt länsstyrelserna därför skjutas till. Om de nya uppgifterna helt och hållet skulle läggas på nuvarande personalstyrka skulle det enligt länsstyrelserna innebära att man får man får ännu svårare att nå målen för verksamheten. Som länsstyrelserna beskriver dagsläget är måluppfyllelsen i djurskyddsverksamheten redan för låg och situationen skulle förvärras om de nya uppgifterna läggs på befintlig personal. Som en konsekvens av våra förslag kommer länsstyrelserna att få en ärendeökning på årsbasis med uppskattningsvis ca 3 700 ärenden, varav ca 2 400 avser djurskyddslagen och ca 1 300 avser tillsynslagen. Vi utgår från att nuvarande personalstyrka på djurskyddsområdet inte har något nämnvärt utrymme att utföra de nytillkomna uppgifterna. Med den angivna ärendeökningen som utgångspunkt är det enligt vår samlade bedömning rimligt att länsstyrelserna tillförs för personalförstärkningar. Länsstyrelserna får därmed ett resurstillskott som motsvarar nuvarande personalkostnad. Enligt uppgift från länsstyrelserna är medellönen för en djurskyddsinspektör . Anslagshöjningen i denna del bör därför enligt vår beräkning motsvara drygt 40 årsarbetskrafter hos länsstyrelserna. Länsstyrelserna bör tillföras medlen genom en överföring från förvaltningsanslag till förvaltningsanslaget för Länsstyrelserna m.m. har länsstyrelserna arbetsuppgifter enligt djurskyddslagen. Den verksamheten har flera tydliga sakliga samband med de föreslagna nya arbetsuppgifterna. Länsstyrelserna har härigenom etablerat goda kontaktytor inom djurskyddsområdet och känner därför bl.a. oftast direkt till vilka entreprenörer som bör kontaktas när ett djur ska omhändertas. Enligt vår uppfattning bör länsstyrelsernas nuvarande uppgifter på djurskyddsområdet tydligt underlätta ett övertagande av uppgifterna från polisen. Befintliga lokaler, personal, verksamhetsstöd och utrustning kan också användas. Som anförts är det dock nödvändigt att länsstyrelserna ges finansiella förutsättningar för att kunna nyanställa personal.