sou · H3B39 · 2015-03-06 00:00:00 — bidra till att hålla infrastrukturen i ett sådant skick att risken för störningar minimeras. På ett mera operationellt plan är det också angeläget att entreprenören lämnar spåret så snart som man närmar sig slutet man fått sig tilldelad. Inom ansvarsområde ligger även de beslut som fattas både i arbetet med en framtida tidtabell liksom de beslut som trafikledningen tar för att hantera en störning. Tidtabellplaneringens betydelse kanske framför allt är kopplad till antalet tåg i ett system; ju fler tåg, desto större nytta av banan som risken för spridningseffekter när en störning inträffar blir större. Det kan i vissa situationer finnas skäl att avvisa ansökningar om trafik för att på så sätt begränsa störningskänsligheten. En central arbetsuppgift för tågtrafikledningen är att på ta ställning till vilket tåg som ska få vänta på vilket när en störning inträffar. Beroende på vilket val som görs kan konsekvenserna av en störning bli olika stora. saknas fortfarande optimeringshjälpmedel som stöd för att snabbt fatta sådana beslut. En internationell utveckling av sådant beslutsstöd pågår och en prövas i . Det är rimligt att tro att operatörer av både person- och godstrafik har tillgång till goda kunskaper om de olika anledningar som kan finnas till tågstörningar som uppstår av egen förskyllan. Det är därmed också rimligt att tro att man sätter in lämpliga åtgärder för att begränsa de mest frekventa skälen till förseningar. visade en enkel sammanställning att den enskilt vanligaste förklaringen till förseningar då var att personalen inte kom till terminalen och att tågen därför inte heller kunde avgå . Det mesta talar för att man har utvecklat mekanismer för att minimera risken för att detta är en vanlig anledning till förseningar. Olika åtgärder för att begränsa risken för förseningar kostar olika mycket att genomföra. Vare sig infrastrukturhållare eller operatörer har emellertid anledning att lägga ner mer resurser på sådana åtgärder än vad som motiveras av de kostnadsbesparingar som kan göras. Av- sikten med olika system med avgifter eller belöningar är att förmå parterna att i dessa överväganden också ta hänsyn till de konsekvenser det egna agerandet får för andra i systemet. Ekonomiska och andra konsekvenser Ett exempel illustrerar denna tanke: En operatör som drabbas av en lokskada har ett egenintresse av att inte bara reparera loket för ögonblicket utan också att minska risken för att felet uppträder fler gånger. Om ett sådant fel skulle kunna innebära regresskrav stärks motivet för att genomföra kostsamma reparationer. I förlängningen kan konsekvensen bli att operatören tidigarelägger beslutet att byta ut ett gammalt mot ett nytt lok. Exemplet visar också att det inte nödvändigtvis finns skäl att helt eliminera risken för störningar. Somliga resursinsatser kan vara så kostsamma att de förbättringar i tidtabellhållningen som skulle uppnås inte är motiverade. En annan tänkbar aspekt som kan illustreras av exemplet kan spåras i dagens system för kvalitetsavgifter. tycks operatörerna acceptera huvuddelen av de orsaker till inträffade störningar som anger. Den viktigaste förklaringen är sannolikt att orsaksangivelsen är korrekt. Men det kan också bero på de (personal-) kostnader operatörerna skulle behöva ta på sig för att granska rapporter och för att överklaga dem. För att slippa sådana kostnader accepteras de förseningsorsaker som anger eftersom en rättelse skulle innebära så små besparingar att detta inte är motiverat i förhållande till de resurser man skulle behöva avsätta för ändamålet. I fråga om incitamentseffekterna anger VTI: Förutom rättvisa, syftar ett system med regress till att ge aktörerna i systemet incitament att vidta åtgärder som ska minska risken för förseningar. Från ett principiellt perspektiv är det väl känt att en effektiv användning av samhällets resurser uppnås om de avgifter som tas ut avspeglar samtliga kostnader som uppstår till följd av en försening. Ersättningar baserade på principen om regress därför ses som en avgift som, rätt utformad, ger korrekta incitament för att undvika förseningar. En aspekt av detta resonemang är att både regress- och avgiftssystem kan utformas utan att i förhand veta vilka möjligheter olika aktörer har till anpassning. De anpassningar som sker visar sig i stället i efterhand. Om det är möjligt att genomföra åtgärder som minskar förseningarna och därmed de avgifter eller regressersättningar som betalas ut är det till och med möjligt att komma nära en effektiv lösning också vid låga avgifts- och ersättningsnivåer. Den omedelbara effekten av att införa regress är uppenbarligen att en part betalar en ersättning till någon annan. En sådan kostnad kan helt eller delvis komma att övervältras på resenärer och transportköpare i form av högre priser för transporter och resor. Konsekvensen kan i så Ekonomiska och andra konsekvenser fall bli att efterfrågan minskar. I den mån kostnaden i stället absorberas av operatörerna och infrastrukturförvaltarna så minskar i stället deras lönsamhet. I avsnitt 4.6 noteras emellertid att ett regresskrav inte behöver ge upphov till en ny kostnad. Det handlar i stället om att en kostnad som redan uppstått betalas av någon annan än den som drabbas. Det är också detta som är grunden för de incitament som skapas: kan drabbas av kostnader till följd av att axeln på ett lok går av. Myndigheten kan inte göra något för att minska risken för att detta upprepas. I den utsträckning den ansvarige operatören vet att företaget kan komma att krävas på ersättning för konsekvenserna av ett axelbrott stärks dess incitament att minska risken för denna typ av störning. Exempelvis kan man välja att undersöka vagnaxlar mera ofta för att identifiera en begynnande sprickbildning. Av den tidigare framställningen framgår också att operatörer kan lägga in en marginal i sina tidtabeller för att ta höjd för de förseningar man inser kan komma att inträffa. Priset mot slutkund inkluderar därför kostnaden också för denna marginal. Om mängden trafikstörningar minskar påbörjas en process som i slutänden kan komma att innebära att också priset mot slutkund minskar. Kostnaden för regress innebär i så fall i första hand en kortsiktig omfördelning av kostnaderna mellan olika parter i järnvägssystemet. Långsiktig skulle en sådan sänkning kunna påverka kostnadsnivån för transporter. Det är självklart att denna typ av anpassningar tar tid. Därför materialiseras förmodligen inte alla sådana besparingar eller mera generellt beteendeförändringar efter att en regressmöjlighet införs. Vidare sägs i rapportens referat: Regress innebär att den som drabbas ekonomiskt av förseningar som förorsakas av någon annan ges möjlighet att kräva ersättning för sina kostnader från den som förorsakat störningen. Om ett sådant system införs drabbas inte parterna i branschen – infrastrukturhållaren och dennes underhållsentreprenörer liksom de företag som bedriver tågtrafik – av nya kostnader. I stället betalas en kostnad som redan uppstått av den som förorsakat skadan. Ett regresskrav skulle därför på kort sikt inte påverka priset för resor och transporter med järnväg men kan på ge parterna incitament att minska störningarna. I så fall minskar kostnaderna för att bedriva järnvägstrafik och i förlängningen kan priset komma att minska. Någon omedelbar effekt kan alltså inte förväntas, men antalet störningar torde begränsas troligen . Samhälleliga investeringar i infrastrukturen kommer sannolikt också att bidra till minskade störningar. Exakt hur stor den begränsningen kom- Ekonomiska och andra konsekvenser mer att bli går inte att uttala sig om. Utredningens bedömning är dock att de totala kostnaderna för försenade och inställda tåg kommer att reduceras väsentligt på grund av den föreslagna regressmöjligheten. Detta måste anses vara positivt för företag mer generellt, liksom som för samhället i stort. 13.3.3Konsekvenser av övriga förslag Den modernisering som föreslås av den civilrättsliga järnvägslagstiftningen är en anpassning till vad som redan gäller . Tågpassagerarförordningen tillämpas och parterna på järnvägsmarknaden har redan till stor del anpassat sina trafikeringsavtal till vad som gäller enligt COTIF 1999. Utredningens bedömning är därför att huvuddelen av förslagen inte kommer att få några egentliga konsekvenser för företagen. Möjligen kan den föreslagna beloppsbegränsningen om 400 000 SDR få en positiv effekt för försäkringsbolagen. En beloppsbegränsning underlättar för försäkringsgivarna att kalkylera riskerna vid försäkring av operatörernas passageraransvar. Det kan emellertid inte förutsägas att det kommer att medföra några egentliga ekonomiska konsekvenser. Sammanfattningsvis kan det alltså inte förutses att de ekonomiska konsekvenserna i övrigt kommer att bli särskilt stora för företagen. En inledande kostnad för kommer att vara att förbättra sitt informationssystem med tillhörande orsakskodning. Detta är dock något som med största sannolikhet kommer att göras oavsett om förslagen i detta betänkande genomförs eller inte. Det är därför, enligt utredningens mening, inte en kostnad som hänför sig till betänkandets förslag. kommer emellertid att få ökade kostnader med anledning av regressbestämmelsen, i vart fall inledningsvis. Dels kommer kostnader för ersättningstrafik och ersättning till resenärer och lastägare att vältras över på , dels kommer Ekonomiska och andra konsekvenser kostnaden för förebyggande underhåll att öka. I den första delen ingår också ytterligare personal för att hantera ersättningsärendena. Det kan också förutses att kommer att behöva bygga upp IT-system, motsvarande de som operatörerna har , för att granska restidsgarantiärenden. Ett alternativ är att ges tillgång till transportörernas system. Om transportörerna skulle kräva ersättning regressvis i alla de ärenden där transportörerna själva betalar ut ersättning och om varje ärende skulle kräva en granskning har uppskattat att de skulle behöva ytterligare cirka 30 årsarbetskrafter. Utredningens bedömning är dock att det är ett litet fåtal ärenden som transportörerna kommer att föra vidare och kräva ersättning för (se avsnitt 13.3.2). Detta eftersom den största delen restidsgarantiärenden hanterar så låga belopp att transportörerna antingen kommer att anse sig kompenserade av kvalitetsavgifterna eller anse att den administrativa kostnaden kommer att överstiga det som de annars skulle kunna få i ersättning av infrastrukturförvaltarna. Hur många ärenden det kommer att röra sig om är omöjligt att uppskatta, eftersom det är beroende av dels vilka störningar som inträffar, dels hur kvalitetsavgifterna utvecklas. Utredningens bedömning utifrån dessa osäkra faktorer är att det för del sammantaget kommer att röra sig om i regressersättningar och ett mindre antal årsarbetskrafter för att hantera anspråken. har angett att om inte fullt ut kompenseras genom högre anslag kan tre olika alternativa finansieringar av regressersättningarna tänkas. Det första är att kommer att använda sig av underhållsbudgeten, vilket i sig skulle vara kontraproduktivt för den efterfrågade incitamentseffekten. Det andra är att beviljar färre tåglägen, för att på så sätt minimera risken för förseningar. Det kan ifrågasättas om det är den effekt som eftersträvas. Det tredje är att som en konsekvens av det ökade ekonomiska ansvaret, och för att undvika att finansiera detta med medel avsedda för drift och underhåll, ser över möjligheterna för ett högre uttag av banavgifter. Det skulle innebära en slags rundgång i systemet, där kostnaderna för regressen i slutändan troligen hamnar på resenären eller lastägaren. Inte heller detta alternativ skulle alltså leda till ett incitament för infrastrukturförvaltaren att begränsa förseningarna. Ekonomiska och andra konsekvenser Detta är ett uttryck för att det är svårt att med incitament förmå staten att handla såsom eftersträvas. Staten har ju också någon form av dubbla roller. Å ena sidan är det staten som eftersträvar en minskning av störningar och förseningar – och här föreslås en regressbestämmelse för att nå det syftet – och å andra sidan är det staten som måste betala för att så ska ske. Det är betydligt lättare att förmå ett privaträttsligt subjekt att handla på det önskade sättet genom incitament. Sannolikt kan viss del av de ökade kostnaderna hanteras genom effektiviseringsåtgärder (minskade kostnader för viss hantering, bättre prioritering av åtgärder etc.). Utredningen anser mot den angivna bakgrunden att ökade kostnader bör finansieras inom ram. Kostnaderna för Transportstyrelsen är delvis avhängiga hur kvalitetsavgifterna utvecklas. Myndigheten har redan tillsyn över avgifter, inklusive kvalitetsavgifterna, varför utredningens förslag inte medför något nytt. Däremot har myndigheten inte tillsyn över skadestånd och andra ersättningar. Eftersom dessa föreslås vara komplementära kan det i vissa fall bli svårt att dra en gräns för myndighetens tillsynsverksamhet. Det finns också en risk att en infrastrukturförvaltare, i sin egenskap av monopolist, sätter svåruppfyllda villkor i form av t.ex. redovisningar för att regress ska medges. Det nu beskrivna skulle kunna innebära att antalet tvister enligt 8 kap. 9 § järnvägslagen (2004:519) gällande villkor i trafikeringsavtal kan bli fler. Utredningens uppfattning är dock att utredningens förslag endast i marginell omfattning kommer att påverka Transportstyrelsen. Det merarbete som kan tillkomma torde rymmas inom myndighetens nuvarande verksamhet. Ekonomiska och andra konsekvenser Enligt förordningen (2012:772) om behöriga myndigheter för resenärers rättigheter utövar tillsyn över att vissa artiklar i tågpassagerarförordningen efterlevs. Denna tillsyn kommer att bli något utvidgad med anledning av att tågpassagerarförordningens tillämpningsområde i de delarna utsträcks till att omfatta också övriga internationella och nationella passagerartransporter. Som framgått rör det sig emellertid om ett förhållandevis litet antal transporter. Utredningens bedömning är därför att den tillkommande tillsynen utgör så pass lite arbete att det kan göras inom ramen för befintliga anslag. Domstolarna kan möjligen få något fler mål, om regresskraven blir föremål för tvist mellan transportörer och infrastrukturförvaltare. I den mån sådana tvister inte kan lösas mellan parterna är det de allmänna domstolarna som får pröva dem. Utredningens bedömning är dock att det kommer att röra sig om ett mycket litet antal mål som kommer till de allmänna domstolarna. Det saknas därför anledning att utöka anslagen för domstolarna, utan befintliga anslag räcker. Lagen ersätter järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. 1 § Denna lag tillämpas på 1.transport av resande och gods på järnväg, 2.nyttjande av vagnar i järnvägstrafik, 3.nyttjande av infrastruktur i järnvägstrafik, och 4.transport av resande på spårväg och tunnelbana. Lagen tillämpas också i fråga om ansvar för person- eller sakskada som någon har tillfogats till följd av järnvägs-, spårvägs- och tunnelbanedrift i annat fall än vid transport. Lagen tillämpas inte på brevbefordran med järnväg. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. Tillämpningsområdet är tänkt att vara i huvudsak detsamma som i den nu gällande järnvägstrafiklagen i förening med det som föreslås av utredningen beträffande lagen om internationell järnvägstrafik (SOU 2014:26). Övervägandena finns i avsnitt 6.2, 6.4.2, 6.5, 7, 8 och 9. I första stycket sägs vad som omfattas av lagens tillämpningsområde. Lagen ska alltså tillämpas på såväl nationell som internationell transport på järnväg (punkten 1), på nyttjande av vagnar i järnvägstrafik (punkten 2), på nyttjande av infrastruktur i järnvägstrafik (punkten 3) och på transporter av resande med spårväg och tunnelbana (punkten 4). Vad som innefattas i internationell järnvägstransport framgår av fördraget om internationell järnvägstrafik av i dess lydelse enligt ändringsprotokollet av (COTIF 1999). Något olika tillämpningsområden gäller för respektive bihang till COTIF 1999, se vidare under 3 §. Punkten 2 handlar om bi- eller multilaterala avtal om nyttjande av järnvägsvagnar för utförande av transporter av passagerare eller gods. Eftersom CUV, som är det regelsystem som kommer att användas också för nationellt nyttjande, är dispositiv i stora delar, kommer det att stå parterna fritt att avtala på annat sätt. Exempelvis kommer de avtal som är vanligast, GCU, fortfarande att kunna användas. I punkten 3 handlar det om nyttjande av järnvägsinfrastruktur, som regleras i CUI. Detta bihang har utsträckts till att gälla också nationell järnvägstrafik (se 10 §). I återfinns mycket av det som anges i CUI i trafikeringsavtalen mellan infrastrukturförvaltare och transportör. Punkten 4 klargör att den föreslagna lagen gäller också för spårväg och tunnelbana. Vad gäller ansvaret för förseningar på resor med spårväg och tunnelbana, liksom kortare resor på järnväg, kommer detta att regleras i den kommande lagen som bereds inom , se vidare under 7 §. Till skillnad från i nu gällande lag har bestämmelsen om svensk tågfärja tagits bort. Resor med tågfärja kommer i stället att regleras helt genom bestämmelserna i 1999, antingen direkt eller indirekt genom tågpassagerarförordningens bestämmelser. De tågfärjor som är aktuella är respektive . Eftersom de går till och från ett annat land som är anslutet till COTIF 1999 skulle de omfattas direkt av 1999, även om bihanget inte skulle tillämpas nationellt (vilket det indirekt ska, se vidare 7 §). I andra stycket anges att lagen tillämpas också när person- eller sakskada har uppkommit i annat fall än vid transport. Det handlar i huvudsak om så kallade tredjemansskador, som regleras i 15–17 §§. Som framgår av lagtexten omfattas tredjemansskador som uppkommit till följd av såväl järnvägsdrift, som spårvägs- och tunnelbanedrift. I förarbetena till nu gällande järnvägstrafiklag definierades det särskilda spårdriftsansvaret. Det sades då inte omfatta, liksom enligt då gällande rätt, alla skador som uppkommer i trafikföretagets verksamhet. Det skärpta ansvar som spårdriftsansvaret innebär omfattade sålunda bara skador som är en följd av den egentliga kommunikationsverksamheten. Någon utvidgning av spårdriftsansvaret avsågs inte. Järnvägsdriften ansågs omfatta, förutom själva befordringen, också den serviceverksamhet som järnvägen eller självständiga entreprenörer bedriver på tåget, t.ex. en restaurangrörelse. All verksamhet som kan sägas vara ett naturligt komplement till befordringen hänfördes enligt förarbetena till järnvägsdriften (prop. 1983/84:117 s. 216 f.). Vidare anfördes att liksom tidigare vissa skador som uppkommer i spårföretagens verksamhet skulle komma att falla utanför tillämpningsområdet för den nya järnvägstrafiklagen. Ansvarigheten för sådana skador fick bedömas enligt annan speciallagstiftning eller enligt allmänna skadeståndsregler. I fråga om skador som utan närmare samband med förflyttning av spårfordon orsakas av elektrisk ström, t.ex. genom beröring av en luftledning eller en strömskena, gällde lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, numera 10 kap. ellagen (1997:857). Spårföretag blev vidare ansvariga enligt allmänna skadeståndsregler för skador som uppkommer, utan direkt medverkan av spårfordon i trafik, till följd av att spårföretaget inte har vidtagit tillräckliga åtgärder mot halka eller till följd av bristfälligheter i byggnader, perronger, gångtunnlar, broar eller andra liknande anläggningar. Allmänna skadeståndsregler ansågs också i sådana fall böra tillämpas om den skadeorsakande anordningen var av mera speciellt slag, såsom tunnelbanestationernas rulltrappor. (Se a. Någon annan definition eller tolkning av driftsansvaret är inte avsedd enligt den nu föreslagna bestämmelsen. I paragrafens tredje stycke begränsas lagens tillämpningsområde. Där klargörs att lagen inte tillämpas på brevbefordran. Detta utgör ingen ändring i förhållande till nu gällande lag. 2 § Särskilda bestämmelser om transport av resande på järnväg finns i och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (tågpassagerarförordningen). Paragrafen upplyser om att det finns en EU-rättslig reglering på området. Det finns således EU-rättsliga regleringar som delvis överlappar COTIF 1999. Det rör sig bland annat om civilrättsliga regler för transporter av passagerare (tågpassagerarförordningen), där det alltså är som överlappas. EU-förordningar tillämpas före svensk lag i den mån de reglerar samma sak. Enligt artikel 2.1 i tågpassagerarförordningen gäller förordningen alla tågresor och järnvägstjänster i hela gemenskapen som tillhandahålls av ett eller flera järnvägsföretag med tillstånd i enlighet med rådets direktiv /18/EG av om tillstånd för järnvägsföretag (se artikel 2.1 tågpassagerarförordningen jämfört med rådets direktiv /18/EG av om tillstånd för järnvägsföretag, senast ändrat genom och rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg [järnvägssäkerhetsdirektivet], dock upphävt genom och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde [omarbetning], se artikel 65). Artikeln innebär att verksamhet vid järnvägsnät som är tekniskt eller funktionellt fristående från det allmänna järnvägsnätet och enbart används för lokal eller regional persontrafik eller för museitrafik inte omfattas av tågpassagerarförordningens bestämmelser. Som exempel på sådana fristående nät avsedda för lokal persontrafik som inte omfattas kan nämnas Roslags- och . I övrigt omfattas alltså all persontrafik som inte undantagits med stöd av artikel 2.4–6 i tågpassagerarförordningen. har inte utnyttjat någon av de undantagsmöjligheterna än så länge, men frågan bereds i . 3 § Som svensk lag gäller följande bestämmelser i fördraget om internationell järnvägstrafik av i dess lydelse enligt ändringsprotokollet av (COTIF 1999) 1.artiklarna 9, 11, 12 och 32, 2.bihang A om internationell transport av resande på järnväg (), 3.bihang B om internationell transport av gods på järnväg (), 4.bihang D om nyttjande av vagnar i internationell järnvägstrafik (CUV), och 5.bihang E om nyttjande av infrastruktur i internationell järnvägstrafik (CUI). Den franska texten har företräde framför de tyska och engelska texterna. De franska och engelska texterna av fördraget i de delar som anges i första stycket samt en översättning av dessa till svenska finns intagna som en bilaga till denna lag. Genom paragrafen införlivas huvuddelen av COTIF 1999 med svensk rätt. Paragrafen inkorporerar bihangen A, B, D och E (, , CUV och CUI). Övervägandena finns i avsnitt 7.2 i SOU 2014:26. I paragrafens första stycke anges de inkorporerade bihangen samt fyra bestämmelser i grundfördraget i COTIF 1999 som också inkorporeras; det är artiklarna 9, 11, 12 och 32. Artikel 9 anger vad som är en beräkningsenhet. Alla ersättningar i COTIF 1999 anges i beräkningsenheter (se t.ex. artikel 30.2 i och samma artikel i ). Med beräkningsenheter avses så kallade särskilda dragningsrätter (Special Drawing Rights, SDR). I artikeln anges också per vilken dag SDR ska beräknas när en talan förs enligt COTIF 1999 eller enligt tågpassagerarförordningen. I utredningens delbetänkande föreslogs att artikeln skulle transformeras, men sedan regeringen gjort en annan bedömning (se prop. 2014/15:58) följer utredningen regeringens förslag. Artikel 11 är en regel som riktar sig till myndigheter, särskilt domstolar, och med den införs ett förbud för dessa myndigheter att kräva säkerhet för rättegångskostnader i rättsliga förfaranden enligt de enhetliga rättsreglerna. I artikel 12 regleras verkställighet av domar samt kvarstad och utmätning.