sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — Rät- linjigheten har uppnåtts både mot investeringar i infrastruktur och vem som använder och äger den rullande materielen. Trafik- huvudmän och senare regionala kollektivtrafikmyndigheter har antingen genom koordinerade inköp i ett vagnbolag eller egna inköp anskaffat nya tågsätt som bättre motsvarar krav från resenärer i regionaltågsnäten. De nyinträdande privata operatörerna har använt sig av tre olika modeller för att anskaffa rullande materiel, vilka på olika sätt har reducerat riskerna med att göra investeringen. För det första har de delat på investeringskostnaden med en annan operatör genom att hyra lok istället för att köpa egna lok. För det andra har de köpt in begagnade vagnar, som antingen har byggts om eller enbart reparerats. För det tredje har ett företag köpt in helt nya tågsätt som går att använda på andra järnvägsnät i om satsningen i inte lyckas. 4 Diskussion och slutsatser Transaktionskostnader finns på alla marknader, eftersom de teoretiskt sett är kostnader för att utnyttja marknadsmekanismen. De är emellertid betydligt större och mer komplicerade att hantera på marknader med fåtalskonkurrens eller där den offentliga sektorn har ett ansvar för att det tillhandahålls tjänster eller produkter. Transitionskostnader uppkommer på alla marknader som om- regleras, t.ex. från ett statligt monopol till konkurrens eller från en typ av regelverk till en annan typ av regelverk. Transaktionskostnader är antingen enkla att observera och mäta eller svåra att observera och mäta. Transaktionskostnader som är enkla att observera och mäta är t.ex. kostnader för att skriva kontrakt, kostnader för avbrutna kontrakt och kostnader för att upphandla järnvägstrafik från konkurrerande trafikföretag. Transaktionskostnader som är svåra att observera och mäta är t.ex. kostnader för den upphandlande enheten att övervaka och styra en upphandlad tjänst, kostnader för att skapa rätlinjighet mellan incitament för enskilda järnvägsföretag och effektiviteten för hela järnvägssystemet och kostnader för att skapa rätlinjighet mellan längden på kontrakt och avskrivningstiden för de maskiner och annan materiel som krävs för att genomföra kontraktet. Enligt rapporter och offentliga utredningar från CER och det brittiska transportdepartementet är de transaktionskostnader som är svåra att observera och mäta betydligt större än de som är enkla att observera och mäta. De svårmätbara och svårobserverbara transaktions- kostnaderna är också svårare att påverka och begränsa än de observerbara och mätbara transaktionskostnaderna. Enligt McNulty (, 2011) är det möjligt att öka effektiviteten i det brittiska järnvägssystemet med upp till 30 pro- cent . Enligt van de Velde et al (2012) drog McNulty slutsatsen att kunde sparas med minskade transaktions- kostnader och kunde sparas med mer rätlinjiga incitament på aktörs- och systemnivå. Han gör den bedömningen utifrån jämförelser med andra europeiska länder där man har ett bättre utnyttjande av järnvägssystemet. Effektivitetsbristerna beror på olika svagheter i styrningen av järnvägen inklusive olika former av rätlinjighetskostnader. Transitionskostnader är antingen av engångskaraktär eller kvar- dröjande beroende på förhalningar av omregleringen från ett offentligt monopol till konkurrens. Transitionskostnaderna av engångskaraktär är enkla att observera och mäta, kostnaderna som beror på förhalningar är svåra att observera och mäta. Transitions- kostnaderna av engångskaraktär är ofta betydande och behöver fördelas mellan aktörerna på en marknad genom lagstiftning. Förhalningar av omregleringar skapar osäkerhet på den avreglerade marknaden om framtida spelregler och förhalningskostnaderna ökar allt eftersom nödvändiga omregleringar inte genomförs. 4.1Hur stora är avregleringskostnaderna och hur de kan de påverkas i positiv riktning? Jag kommer sammanfatta observationerna från fallstudierna och ge förslag till hur transaktions-, rätlinjighets- och transitions- kostnader kan påverkas i positiv riktning. Våra fallstudier visar att de direkta transaktionskostnaderna för att upphandla i konkurrens och skriva kontrakt inte är speciellt stora i förhållande till storleken på den upphandlade verksamheten. Förmodligen motsvarar dessa kostnader en till av den upphandlade tjänsten. Det finns två enkla tillvägagångssätt för att minska dessa kostnaders betydelse: teckna kontrakt för längre perioder eller använda kontrakt med optionsår. Det negativa med att förlänga kontraktstiderna kan vara att den upphandlande enheten får så mellan upphandlingar och kontraktsskrivande att den förlorar kompetens i detta arbete. En annan kostnad med att upphandla regional järnvägstrafik är att det ofta uppstår konflikter mellan personalen och den nya operatören. Dessa konflikter kan ofta leda till strejker och minskat resande under kortare eller . Storleken på dessa kostnader är svåra att fastställa men har i en del fall, t.ex. , orsakat betydande förluster för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Transaktionskostnaderna orsakade av avbrutna kontrakt eller omförhandlade kontrakt ger förmodligen mindre kostnader för järnvägen som helhet än de direkta transaktionskostnaderna ovan men kan skadliga negativa effekter för den tågtrafik som påverkas. Totalt körs det upphandlad regional tågtrafik i till en upphandlingskostnad av tre (kolla) miljarder kronor . Därutöver har de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kostnader för avskrivningar på rullande materiel, kostnader för biljett- försäljning o.s.v. har det inträffat tre stora kontraktsavbrott vilka orsakade kostnadsfördyringar om 300– . Detta motsvarar en kostnad om en dryg procent av upphandlingskostnaden och kanske av de regionala kollektivtrafikmyndigheternas biljettintäkter från järn- vägstrafik. Därtill uppkommer kostnader för tågresenärerna orsakade av inställda turer, arbetsmarknadskonflikter och osäker- het om den framtida tågtrafiken. Det finns flera sätt för en upp- handlande enhet att försäkra sig mot kontraktsavbrott men har denna typ av säkerheter aldrig krävts i en upphandling. Det är möjligt att försäkringskostnaden är högre än den samlade förlusten för avbrutna kontrakt. Våra fallstudier visar att transitionskostnaderna i form av anpassningskostnader ofta är stora. De kan motsvara för vissa regeländringar och de kan ofta leda till negativa spillover-effekter om en aktör väljer att agera opportunistiskt. Anpassningskostnader för att skriva ner värdet på investeringar som förlorar i värde i samband med en omreglering är ofrånkomliga om man vill ersätta ett monopol med konkurrens. Frågan är vem som ska bära kostnaden. Under den svenska järnvägens avreglering har staten och regionerna tagit kostnaderna för anpassnings- kostnaderna som alternativt sätt hade drabbat SJ. En liknande problematik kan uppkomma om Jernhusen delas upp i renodlad fastighetsverksamhet och järnvägsrelaterad verksamhet. Då finns det en uppenbar risk att flera tillgångar som har ett värde hos Jernhusen som monopolist eller oligopolist kommer orsaka stora anpassningskostnader i samband med en regelförändring. De järn- vägsanställda verkar ha kunnat hantera risken med försämrade arbetsvillkor i samband med att trafik upphandlas eller vid tågoperatörsbyten. Den princip som har följts för anpassningskostnaderna verkar vara att den som har råd att ta dessa kostnader tvingas ta dem. Rätlinjighetskostnader orsakade av betydande tidsskillnader i avskrivningstiden för t.ex. rullande materiel och kontraktstider har inte varit något stort problem i . Däremot har staten och andra offentliga aktörer gjort stora investeringar för att skapa rätlinjighet mellan en allt bättre banstandard och persontågen som använder banan. Tack vare ett proaktivt agerande har tågbeställ- ningar kunnat tidigareläggas. har det anförts att ramavtal mellan infrastrukturförvaltaren och tågoperatörerna eller RKM skulle öka incitamenten att investera i rullande materiel för de tågoperatörer som har behov av lång framförhållning i sin verk- samhet. Frånvaron av ramavtal har emellertid inte hindrat nyinträdande tågoperatörer från att skaffa lok, vagnar eller hela tågsätt. Detta gäller även de kommersiella operatörerna vilka har använt sig av tre olika modeller för att anskaffa rullande materiel. För det första har de delat på investeringskostnaden med en annan operatör genom att hyra lok istället för att köpa egna lok. andra har de köpt in begagnade vagnar, som antingen har byggts om eller enbart reparerats. För det tredje har ett företag köpt in helt nya tågsätt som går att använda på andra järnvägsnät i om satsningen i inte lyckas. De här strategierna visar att tågoperatörerna i precis som ROSCOs i har kunnat använda tekniska lösningar för att hantera en bristande rätlinjighet i ett institutionellt arrangemang i vilket det saknas en överensstämmelse (fit) mellan sättet att organisera en verksamhet och egenskaperna i transaktionen vilka ska organiseras. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna och deras föregångare har också utvecklat flera lösningar för att hantera osäkerheten om utvecklingen av de regionala järnvägsmarknaderna. För det första tog de över ett vagnbolag från med vars hjälp risker kunde fördelas mellan olika regioner. För det andra beställer man standardiserade tåg, främst Alstoms X60 eller . För det tredje expanderar man järnvägsnäten gradvis och gör sekventiella köp av standardiserade tåg. Staten bidrog också till anskaffningen av nya regionaltåg genom att ge ett investerings- bidrag . Förhalningskostnader som uppkommer därför att en planerad regelförändring senareläggs verkar med ett undantag inte vara betyd- ande i den svenska järnvägens organisation. och Trafik- verket har orsakat en del sådana kostnader genom att signalera regeländringar som sedan dras tillbaka eller inte genomförs. Den mest skadliga förhalningen har onekligen varit det försenade införandet av bokningsavgifter vilka kunde varit ett sätt att öka rätlinjigheten i ansökningarna om tåglägen. Det har inte kostat något för en tågoperatör att optimera sina egna tågläges- ansökningar utan hänsyn till effekterna på systemet som helhet. De mest skadliga är strategiska och spekulativa tåglägesansökningar. Den här bristen på rätlinjighet mellan en tågoperatörs incitament och systemets effektivitet orsakar fler kostnader. Tidtabelläggaren får lägga ned mycket tid på att finna lösningar för tågupplägg som aldrig kommer realiseras. Tågoperatörer som faktiskt tänkte köra ett tåg förlorar den möjligheten. Banan blir förklarad ha kapacitets- brist och tvingas göra en kapacitetsutredning. En sådan utredning kan leda till en förändring av rangordningen av projekt. En bandel kan få höjda banavgifter eftersom det efterfrågas många tåglägen på banan. Dessa förhöjda banavgifter får sedan betalas av alla tågoperatörer som använder banan oavsett om de orsakade den fiktiva kapacitetsbristen eller inte. Lösningen på detta problem är att införa bokningsavgifter som motsvarar en stor del av kostnaden för ett utnyttjat tågläge och att införa tåglägesansök- ningsavgifter för att undvika att tågoperatörer stör tåglägesfördel- ningen och sedan drar tillbaka ansökningar sent i processen med att fördela tåglägen. Dessa två avgifter kommer göra fördelningen av tåglägen mer likt en marknad. I delbetänkandet på anläggningen (SOU 2015:42) kon- staterades att –ökade kostnaden för löpande under- håll och reinvesteringar med , antalet försenade tåg var i stort sett oförändrat och det totala trafikarbetet ökade med . Vi tolkar det här resultatet som en konsekvens av rätlinjighetskostnader orsakade av att underhålls- företagens incitament inte är rätlinjiga med ett effektivt järnvägs- underhåll. I tabell 3 sammanfattas de viktigaste mätbara kostnaderna som vi har identifierat i våra sex fall. Transaktions- och rätlinjighets- kostnader som uppstår i årliga fördelningen av tåglägen har inte fått en siffermässig värdering beroende på att det saknas data om dessa kostnader. Rätlinjighetskostnader kan enligt litteraturen reduceras på fem olika sätt. Genom att företag anpassar sin verksamhet för att bli mer effektiva. Genom att företag slås ut från marknaden. Genom ökad kunskap om marknaden. Genom förändringar av strukturer och interaktioner mellan aktörer, t.ex. genom starkare fokus på samarbete, partnerskap och systemtänkande. Genom en återgång till full vertikal integration. McNulty (, 2011) konstaterar att det finns ingen lösning som fungerar i alla situationer och det finns ingen unik bästa lösning. använder selektionsverktyget för att reducera kostnaderna för järnvägs- underhållet. När verket gör det minskar också enligt teorin transaktions- och rätlinjighetskostnaderna eftersom de mest effektiva företagen vinner upphandlingarna. Men upphandlingarna görs med långa tidsmässiga avstånd och det politiska besluts- fattandet har ett kortare tidsperspektiv än kontraktstiden. behövs det göras anpassningar i mellantiden. Dessa kan göras genom ökad koordinering som föreslogs i Nash et al (2014), på institutionell nivå enligt förslagen från McNulty och en del av förslagen i SOU 2015:42 eller genom bättre kontroll och styrning av verksamheten som föreslås i SOU 2015:42. (2000), Pendeltågen i . Historisk bakgrund och utveckling –2000, Marknadstekniskt Centrum/i , G. och , S. (2007), Competitive Tendering of Regional and in , , G. och , S. (2008), Marknadsanalys av förut- sättningarna för en fortsatt avreglering av järnvägens persontrafik (rapport skriven åt 2) (2002), Treaty and Legal Transition Costs, 77, pp. Araújo, S. (2011), “Has Deregulation Increased Investmentin Infrastructure? : Firm-Level Evidence from OECDCountries”, Economics Department WorkingPapers, No. Arrow, K., et al (1996), Benefit-Cost Analysis in Environmental, Health, and Safety Regulation. A Statement of Principles, (1995), Different Approaches to Estimating Transition Costs in the , Oak , A., , H. och Schilling, M. (2013), Railway efficiency: An overview and a look at opportunities for improvement, No. , M. och , J. (2013), Budspridning och transaktions- kostnader inom offentlig upphandling, Ekonomisk Debatt, 2013:1, s. Blöndal, S., och Pilat, D. (1997), The Economic Benefits of Regulatory Reform, , No 28, 1997/I och Abud, J. (1997), Net and Total Transition Costs: The Timing of Economic Reform, World Development 25 (6), 1997. pp 905–914. Bundesnetzagentur (2015), Companies/Railways/Railways-node.html;jsessionid= 1259E1AF77C3E15006AFD23195AECEC7 (2011), Realising the Potential of , Final Independent Report of the Rail Value for Money Study, Detailed Report , S. (2014), Transportstyrelsens roll och agerande på den avreglerade järnvägsmarknaden och marknaden för kollektivtrafik, mimeo Jolink, A. och Niesten, E. (2011), The Lesser : Involuntary Governance Choices in the , mimeo Merkert, R. (2010), Changes in transaction costs over time – The case of franchised train operating firms in , Research in Transportation Economics, 29, s. Merkert, R., , A.S.J. och Nash, C. (2010), Benchmarking of train operating firms – a transaction cost efficiency analysis, Transportation Planning and Technology, Merkert, R., , A.S.J. och Nash, C. (2012), The measurement of transaction costs – evidence from , , 46(3), s. Nash, C. och , A.S.J. (2014), Rail Efficiency: Implications for Policy, Draft Discussion Paper, , , Nash, C., , A.S.J., och van de Velde, D. (2014), Structural reforms in the railways: Incentive misalignment and cost implications, Research in Transportation Economics, 48, s. Nelldal, B.-L., , J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i –2014, KTH Nickerson, J. och Silverman, B. (2003),Why firms want to organize efficiently and what keeps them from doing so: Inappropriate governance, performance, and adaptation in a deregulated industry, Administrative Science Quarterly, 48, s. Odolinski, K. och , A. (2014), Assessing the cost impact of competitive tendering in rail infrastructure maintenance services: evidence from the Swedish reforms (1999–2011), CTS Working Paper 2014:17 (1996), The economics of privatization: an assessment, Transport Reviews, Vol. 16, s. Skånetrafiken, Fakta Upphandlingen av Öresundstågstrafiken SOU 2015:42, på anläggningen, delbetänkande från utredningen om järnvägens organisation , D. et al (2012), EVES-Rail. Economic effects of Vertical Separation in the railway sector. Summary report, CER Scenarioanalys för järnvägens framtida utveckling Inledning och syfte .................................................. Planer, prognoser, scenarier och historisk Scenarier för den svenska järnvägen 2015–2035 ....... 3.2Tre visioner och scenarier för den svenska järnvägen Diskussion och slutsatser ......................................... I den här rapporten utvecklas tre alternativa scenarier för den svenska järnvägen , eller ungefär den tid det kommer att ta att fatta beslut om och bygga ett höghastighets- nät i . Tre scenarier jämförs: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring och 3) gradvis förbättring. Slutmålen för visionerna som ligger bakom de tre scenarierna i tidsperspektivet framåt är distinkt olika givet att intentionerna i visionerna genomförs. Genom att göra en sekventiell analys med hjälp av morfologiska träd med flera sekventiella förgreningar visas att trögheter, stigberoenden och politisk lobbying kan resultera i samma slutresultat även om visionerna är distinkt olika. Av detta resultat dras slutsatsen att för att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras ska beslutsfattaren alternativt beslutsfattarna välja en sekvens av investeringar som gör att visionen inte transformeras till att bli något annat än det ursprungliga målet. Sekvensen av de investeringar som genomförs får också effekter på hur järnvägen kommer att användas och vilka företag och resenärs- grupper som kommer att få fördelar av investeringarna. Prioriteras bygget av storregionala banor kommer det att gynna subventionerad järnvägstrafik och de som reser med dessa tåg, prioriteras uppgradering av banor och/eller bygget av höghastighets- banor utanför arbetsmarknadsregionerna gynnar det kommersiella järnvägsföretag som kör person- eller godståg och de resenärer som åker tåg länga sträckor och de företag som väljer att transportera gods på järnväg. 1 Inledning och syfte Analyser, kalkyler, planer, prognoser, visioner och scenarier är konkurrerande typer av historieberättande om framtiden som använder sig av olika typer av argument. Ingen av dessa metoder kan på ett rättvisande sätt ta med alla relevanta uppgifter eller förutspå framtiden. De är hjälpmedel för beslutsfattande och för mer initierade diskussioner om ett framtidsinriktat problem. Den här rapporten kommer kortfattat redogöra för några alternativa scenarier för den svenska järnvägen , eller ungefär den tid det kommer att ta att fatta beslut om och bygga ett höghastighetsnät i . Det huvudsakliga syftet med scenarier är inte att förutspå fram- tiden, utan att systematiskt analysera förgreningspunkter i en tänkt framtid. Av detta följer att scenarioskrivande handlar om att behandla flera framtida handlingsalternativ (Jantsch, 1972, och Svidén, 1989, s. 29). Det är en teknik som strävar efter att identifiera en logisk händelsekedja (sequence of events) med målet att demonstrera hur vissa mål eller framtida tillstånd kan uppnås. Utvecklandet av scenarier kan ge en känsla för när kritiska besluts- punkter kan uppkomma för att hantera speciella problem (et al, 1972, s. 163). har det för den svenska järnvägen gjorts en hel del planer och prognoser och skrivits en hel del framtidsvisioner och gjorts flera scenarier. Rapporten har inte som mål att kritiskt gå igenom dessa texter och se vilka som förut- spådde bäst den framtida utvecklingen eller vilka som var tidiga med att resa frågeställningar som senare visa sig viktiga för debatten om järnvägens framtid. Rapporten har ett annat syfte och det är att presentera tre olika sätt att investera i järnvägen vilka kan komma att leda till tre olika framtida utvecklingsvägar. Rapporten kommer också att diskutera hur robusta denna typ av scenarier kan vara givet att det finns en stor osäkerhet både om efterfrågan på järn- vägstransporter och investeringar i järnvägen och om den framtida samhälleliga utvecklingen och vilken roll järnvägen ska spela i det framtida transportarbetet. 2Planer, prognoser, scenarier och historisk utveckling utveckling i visar att även när det finns ett omfattande beslutsunderlag, en politisk vilja, en potentiell efterfrågan, och ekonomiska resurser kan planer vara svåra att realisera. även när vi har en upplevd relativt låg grad av osäkerhet om den framtida utvecklingen kan små förändringar leda till stora avvikelser från det förväntade utfallet. Om man då tänker sig en situation där vi har en hög grad av osäkerhet om framtida utvecklingen, vilket är fallet för järnvägen som transport- system i konkurrens med andra kommunikations-teknologier, inser vi hur svårt det är att göra scenarier som på ett korrekt sätt avbildar den framtida utvecklingen. Dåvarande presenterade 1994 tre scenarier – Regional balans, Koncentration och Tillgänglighet och miljö – med till- hörande investeringsplaner i investeringsplanen för den svenska järnvägen perioden –2003 (, 1994). Regeringen och kunde därefter välja vilken inriktning de ville ha för järnvägens framtid. I de tre olika planerna fanns det med både unika projekt och projekt som fanns med i de alternativa planerna. Politikerna valde en modifierad Tillgänglighet och miljö, som ännu inte är genomförd trots investeringsanslag till järn- vägen som vida överträffade planen 1994. Det finns flera anled- ningar till att genomförandet av planen har tagit än planerat, t.ex. har en del projekt blivit mycket dyrare än beräknat, helt nya projekt har tillkommit och projekt som senarelades 1994 har omvärderats och tagits med i senare planer. Genomförandet av det politiska beslutet om 1994 års investeringsplan för järnvägen illustrerar hur svårt det är att göra scenarier. Beslutet om och genomförandet av järnvägsinvesteringarna inbegrep förhållandevis få osäkerheter. Kostnaderna för projekten var framräknade av och borde ha varit relativt säkra, Regering och riksdag beslutade tillföra anslag och det fanns en övergripande plan för hur investeringarna skulle genomföras. Ändå uppstod avvikelser från planen relativt snabbt efter att den trädde i kraft. Avvikelserna berodde på flera olika faktorer. Några av de viktigaste var: 1.Enstaka projekt blev oväntat mycket dyrare att genomföra. Tunneln under skulle kosta mindre än en miljard och vara klar . Den kom att kosta mer än och blev försenad. Kostnadsfördyringen gjorde att andra projekt senarelades och att kompletterande järnvägsinvesteringar utmed försenades. Givetvis påverkade också förseningen utvecklingen för alla tågsystem som var tänkta att använda tunnelförbindelsen. I avbröts bygget av det tredje och ersattes med . Återigen blev en kostnad på mindre än en miljard mer än 15 gånger större (men i det här fallet fick regionen ett helt nytt järnvägsystem i stället för ett tredje spår) och vinsterna med den nya infrastrukturen kom än ursprungligen planerat. 2.Enstaka projekt får olika utformning . De mest för- änderliga projekten av alla är förmodligen ”Ostlänken” och De här två projekten lanserades ursprungligen av SJ (1989) som ett av de mest kommersiella intressanta projekten efter bildande. I investeringsplanerna fick de här projekten, trots att de förband tre (, –och ) av de fyra största befolkningskoncentrationerna i , negativa värden för tidsvinster (senare har dessa kalkyler ändrats i positiv riktning). när föreslog att de här banorna borde byggas har banstandarden för Ostlänken och Götalandsbanan fluktuerat från snabbtåg (1990) till hög- hastighetståg till snabba regionaltåg till extrema höghastig- hetståg till blandad trafik med snabba regionaltåg och hög- hastighetståg. 3.Järnvägsmarknader utvecklas starkare eller svagare än förväntat.