sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Grön infrastruktur ökar ekosystemens resiliens och bidrar till att upprätthålla viktiga eko- systemtjänster, t.ex. vattenrening, jordförbättring och lagring av koldioxid. Grön infrastruktur kan även spela en viktig roll i arbetet Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB med klimatanpassning genom att skydda mot översvämningar och kraftiga värmeböljor (SOU 2014:50, s. 149–150). I regeringens proposition 2013/14:141 En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster anges följande på s. 98. Regionala handlingsplaner för grön infrastruktur bör tas fram i samarbete mellan berörda landskapsaktörer som t.ex. markägare, brukare, myndigheter, ideella organisationer och andra relevanta aktörer på lokal och regional nivå. Syftet med planerna är att identi- fiera naturområden, biotoper, strukturer och element i landskapet som skapar ett ekologiskt sammanhang i landskapet och som utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjänster. Befintliga instrument, information och frivilliga insatser är viktiga grunder för bevarandet. Handlings- planerna ska baseras på geografisk information där ingående delar klassificeras och behovsanalyseras avseende lämplig bruknings- metod, skötsel, skydd, bevarande eller restaurering. Arbetet bör initieras och vara genomfört i större delen av landet 2017. Regeringen har uppdragit åt att koordinera genomförandet av en grön infrastruktur i (beslut M2015/684/Nm). Regeringen uttalar bl.a. att eko- logiska samband i landskapet spelar en avgörande roll för upprätthållandet av den biologiska mångfalden. Med klimatför- ändringarna kommer dessa samband spela en stor roll då arternas utbredningsområden kommer att förändras och spridningsmöjlig- heter till nya livsmiljöer kommer att vara förutsättning för arternas fortlevnad inte minst för hotade arter. Det är därför nödvändigt att upprätthålla viktiga ekologiska samband i landskapet bl.a. genom en utvecklad grön infrastruktur. Ett av de mest effektiva sätten att skapa grön infrastruktur åstadkoms genom fysisk planering på strategisk nivå som gör det möjligt att inom ett stort geografiskt område undersöka fysisk växelverkan mellan olika typer av mark- användning. Strategisk planering är också ett sätt att sammanföra olika sektorer på så sätt att de tillsammans på ett öppet och integre- rat sätt kan besluta om prioriteringarna för markanvändningen lokalt. Genom fysisk planering kan nybyggnationen av infrastrukturer ledas bort från känsliga områden och således minska risken för ytterligare fragmentering av livsmiljöer. Mot bakgrund härav anser Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB utredningen att även mark- och vattenområden som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer för ekologiska samband kan vara av väsentligt allmänt intresse och således omfattas av hushåll- ningsbestämmelserna i 3 kap. . 12.4.3Åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § I 5 kap. 4 § anges att om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta förslag till åtgärdsprogram. Av 5 kap. 1 § framgår att regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela förskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. I förarbetena till uttalas att en miljökvalitetsnorm ska avse ett visst geografiskt område eller hela landet. Området den omfattar kan alltså vara av mycket olika storlek. kan omfatta exempelvis ett vattendrag, en del av en kommun eller hela kommunen, flera kommuner eller flera län (se prop. 1997/98:45, Del 1, s. 253). Mot bakgrund av att en miljökvalitetsnorm ska avse ett visst geografiskt område anser utredningen att mark- och vatten- områden som har betydelse för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § ska omfattas av hushållningsbestämmelserna. Områden som har betydelse för att genomföra ett åtgärds- program enligt 5 kap. 4 § kan t.ex. vara områden av betydelse för åtgärder för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön enligt 6 kap. 1 § förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön. Den nu föreslagna bestämmelsen utgår från överväganden om intressen som kan sammanfalla med naturvårdsintressen. Utred- ningen anser därför att det saknas grund för att intressena även ska kunna vara av riksintresse. Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB 12.5Begränsad klimatpåverkan, klimatanpassningsåtgärder eller åtgärder som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar och andra åtgärder avsedda att begränsa klimatpåverkan eller för klimatanpassningsåtgärder eller som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat kan vara av väsentligt allmänt intresse. Behovet av att reglera detta intresse har även behandlats i avsnitt 10.3.3. Enligt regeringen är klimatförändringarna en av vår tids största utmaningar. ska visa ledarskap för att möta utmaningen både internationellt och genom de åtgärder vi gör i (se prop. 2008/09:162, s. 9). Regeringen har i kommittédirektiv Klimatfärd- plan 2050 (Dir. 2014:53, s. 8) uttalat att samhällsplaneringen inklu- sive planering av markanvändning och infrastruktur påverkar utsläppsutvecklingen, särskilt på lång sikt. Regeringen ser därför nödvändigheten av en långsiktig strategi som konsekvent utgår från behovet att minska utsläppen som bl.a. efterfrågan på person- och godstransporter ökar. I tilläggsdirektiv till Miljömåls- beredningen (Dir. 2014:164, s. 4) anges att i rappor- ten Klimat för Pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009– 2013 (RiR 2013:19) rekommenderat regeringen att samordna klimat- målen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transport- politiska mål och mål för samhällsplaneringen, genom att göra tydliga långsiktiga prioriteringar och klart anges vad som ska åstad- kommas och vad det kostar. Regeringen uttalade även (Dir. 2014:164, s. 10) att Miljömålsberedningen bl.a. ska föreslå föränd- rade eller nya kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder för olika delar av samhället inklusive en särskild analys av hur olika delar av samhällsplaneringen, dvs. den fysiska planeringen inklusive infra- strukturplanering, kan bidra till ett klimatpolitiskt ramverk. I Rapport 6537, Underlag till en färdplan för ett Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB utan klimatutsläpp , s. 43–44 uttalas bl.a. att utveck- lingen av den fysiska planeringen och infrastrukturen har stor betydelse för om utsläppen av växthusgaser ska kunna minskas på effektivt och hållbart sätt eller inte. Val av lokalisering och utformning av ny bebyggelse, hur kommunikationerna planeras, samt att man skapar funktionsblandade stadsdelar som minskar resbehoven är, högst väsentliga för framtiden. Staten behöver också förmedla signaler om hur olika samhällsmål, inklusive klimatmålen ska vägas samman. I samhällsplaneringen vägs olika samhälls- intressen mot varandra, varav klimat är ett. I regeringens proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat uttalas bl.a. följande (se s. 157–161). Jordens klimat har blivit varmare. har tempera- turen höjts med och under har temperaturen stigit med per årtionde. De senaste 15–20 åren har för svenska förhållanden varit markant varma. I genomsnitt har medeltemperaturen varit högre jämfört med perioden –1990. Årsmedeltempera- turen har –2005 varit nästan en grad högre och neder- börden rikligare jämfört med perioden –1990. Konsekvenserna av detta är bl.a. att översvämningsrisken i sjöar och vattendrag ökar vilket för med sig att bebyggelse och teknisk infrastruktur drabbas. Högre flöden och ändrat tillrinningsmönster riskerar att minska dammsäkerheten. Havsnivåhöjningen leder till ökad översvämningsrisk vid högvatten i kustområden. Ökningen av intensiv nederbörd över större delen av landet påverkar bl.a. dag- vattensystemen. Ras- och skredrisken ökar på många håll i landet på grund av ökad nederbörd, intensivare nederbörd och ökade flöden. Framställningen av dricksvatten försvåras med mer humus i vattnet och större risk för både kemisk och mikrobiell förorening av vattentäkter vid översvämningar. Som framgår ovan har den fysiska planeringen stor betydelse för om utsläppen av växthusgaser ska kunna minskas på ett effektivt och hållbart sätt eller inte. Fysisk planering har även stor betydelse i arbetet med att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat. Det finns därför, enligt utredningens bedömning, ett behov av att kunna beakta dessa frågor i hushållningsbestäm- melserna. Åtgärder avsedda att begränsa klimatpåverkan eller för klimatanpassningsåtgärder eller som i övrigt har betydelse för att Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat är av såväl nationellt som regionalt och kommunalt intresse. Enligt utredningens bedömning är det dock inte erforderligt att ta in en riksintressebestämmelse för de områden som omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Exempel kan vara områden som behövs för att anlägga över- svämningskydd, områden som är lämpliga för lagring av koldioxid eller områden som är olämpliga att bebygga med hänsyn till fram- tida översvämningsrisker. Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som har bety- delse för jord- och skogsbruk är av väsentligt allmänt intresse. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för be- byggelse eller anläggningar endast om det behövs för att till- godose ett väsentligt allmänt intresse enligt detta kapitel och behovet inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt till- fredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. De intressen som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 3 kap. 4 § första stycket . I förarbetena till NRL uttalades att skogsnäringen är en av landets mest betydelsefulla näringar och att allt talar för att skogen kom- mer att vara betydelse för landets ekonomi och för sysselsättningen även på lång sikt. Det är därför viktigt att skogsmark inte tas i anspråk på sådant sätt att landets försörjning med skogsråvara försvåras(se prop. 1985/86:3, s. 54–55). I 1 § skogsvårdslagen (1974:429) anges att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Enligt regeringen har vi i en unik möjlighet att ta vara på vår skog och kombinera den med vår innovationskraft. På så sätt skapas nya produkter och tjänster, som fossila råvaror Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB ersätts, utsläppen av växthusgaser minskas och arbetstillfällen på landsbygden skapas. Regeringen anser att behöver en lång- siktig skogsstrategi – ett nationellt skogsprogram – som optimerar skogens möjligheter att bidra till en hållbar utveckling av det svenska samhället. Skogsbruket har också stor betydelse för att nå miljökvalitetsmål och generationsmål inom miljömålssystemet (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 23, s. 76). Här bör dock nämnas att det i förarbetena till NRL (prop. 1985/86: 3, s.56) framhölls att det material som utgör underlag för NRL:s tillämpning kan bli av bety- delse för att bedöma den hänsyn som ska tas till bl.a. naturvårdens och friluftslivets intressen vid skötseln av jordbruksmark och skogsmark. Departementschefen uttalade att det bör vara av betyd- ande värde för dem som bedriver jord- och skogsbruk att genom detta underlagsmaterial få kännedom om de övriga allmänna intressen som riktas mot mark- och vattenområden där jord- och skogsbruk bedrivs. Enligt är det en fördel att skogsbruk, tillsam- mans med jordbruk, finns med i kapitel 3 , då dessa är viktiga näringar som bör omfattas av hushållningsbestämmelserna. Det har under utredningens arbete inte framkommit annat än att områden som har betydelse för skogsbruket även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna. 1985/86:3 s. 55 ansågs det varken lämpligt eller erforderligt att ta in en riksintressebestämmelse för skogsmark bland de hushållningsbestämmelser som öppnade möjlighet för att ingripa mot en kommuns planbeslut och beslut om bygglov. Eftersom skogsbruk bedrivs på mer än hälften av landareal, skulle en sådan bestämmelse innebära att staten skulle få stort inflytande över kommunala planer och övriga beslut enligt PBL inom större delen av landets yta, vilket ansågs klart skulle strida mot strävandena till ökad självständighet för kommu- nerna i förhållande till staten i markanvändningsfrågor. Utred- ningen ansluter sig till vad som uttalades i förarbetena till NRL och anser inte att det är lämpligt att ta in en riksintressebestämmelse för skogsmark. Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB I förarbetena till NRL uttalades bl.a. att jordbruksmarken är en begränsad resurs med avgörande betydelse för att trygga livs- medelsförsörjningen i landet. Oberoende av vilken produktions- inriktning som från tid till annan befinns lämplig, ansågs det vara angeläget att den mark som är lämpad för ändamålet också får ett tillfredsställande skydd. NRL bör därför innehålla en bestämmelse i överensstämmelse med nu gällande riktlinje i den fysiska riksplaneringen för hushållningen med jordbruksmark. Brukningsvärd jordbruksmark bör få tas i anspråk för bebyggelse och anläggningar endast om exploateringen tillgodoser väsentliga samhällsintressen som inte kan tillgodoses på ett från samhällets synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark. Sådana samhälls- intressen kan vara t.ex. bostadsförsörjningsbehovet, intresset av att kunna lokalisera bostäder och arbetsplatser nära varandra, att skapa väl fungerande och lämpliga tekniska försörjningssystem samt att säkerställa viktiga rekreationsintressen. Enligt departementschefens mening var ett skydd för den brukningsvärda jordbruksmarken av stor betydelse för den långsiktiga hushållningen med naturresurser i vårt land (se prop. 1985/86:3, s. 53). Regeringens långsiktiga målsättning för EU:s jordbrukspolitik är en avreglerad, marknadsorienterad och konkurrenskraftig jord- brukssektor styrd av konsumenters efterfrågan, klimat- och miljö- mål och där hänsyn tas till djurskydd samt den globala utvecklings- politiken i enlighet med politik för global utveckling (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 23, s. 74). Liksom för skogs- brukets del bör här nämnas att det i förarbetena till NRL (prop. 1985/86: 3, s.56) framhölls att det material som utgör underlag för NRL:s tillämpning kan bli av betydelse för att bedöma den hänsyn som ska tas till bl.a. naturvårdens och friluftslivets intressen vid skötseln av jordbruksmark och skogsmark. Det har under utredningens arbete inte framkommit annat än att områden som har betydelse för jordbruket även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna. Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande (SOU 2014:50, s. 93–95) pekat på en bristande tillämpning av 3 kap. 4 § miljö- balken vad gäller frågan om bevarande av jordbruksmark. Bland annat anges att har granskat översiktsplaner Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB från de 30 kommuner som exploaterade mest jordbruksmark –2010. Resultatet av undersökningen visar att tillämp- ningen av 3 kap. 4 § varierar mellan kommunerna och att den ofta inte är tillräcklig. Jordbruksmark exploateras utan att kommunerna gör de avvägningar eller har det beslutsunderlag som lagstiftningen kräver. Miljömålsberedningen noterade vidare att det inte finns något allmänt krav på att läns- styrelsen ska överpröva detaljplaner som brister i hänsynen till bl.a. de intressen som anges 3 kap. 4 § . Att länsstyrelserna är skyldiga att överpröva detaljplaner när dessa brister i hänsyn till riksintressen men inte när det gäller övriga hushållningsbestäm- melser har sannolikt bidragit till att kommunerna och länsstyrel- serna är mer medvetna om betydelsen av riksintressen än om jord- bruksmarkens värden. Miljömålsberedningen ansåg mot bakgrund av detta att reglerna i PBL behöver tydliggöras genom komplette- rande krav om redovisningar hur hänsyn tas till brukningsvärd jordbruksmark i översiktsplanen. Miljömålsberedningen föreslog även att 11 kap. 10 § PBL kompletteras med att länsstyrelserna ska överpröva kommunernas beslut om detaljplan, om beslutet kan för- väntas innebära att bestämmelserna om brukningsvärd jordbruks- mark inte följs. Enligt är jordbruksmarken en viktig natur- resurs som bör hanteras långsiktigt så att brukningsbar mark finns tillgänglig även . anser därför att bruk- ningsvärd jordbruksmark fortfarande ska regleras i 3 kap. miljö- balken. bedömer att Miljömålsberedningens för- slag (SOU 2014:50 s, 95) om bevarande av jordbruksmark i kom- bination med nuvarande bestämmelser i 3 kap. 4 § bör vara tillräckligt för att förhindra att värdefull jordbruksmark exploateras annat än där det är motiverat utifrån angivna grunder i lagstiftningen. Att jordbruksmarken en viktig naturresurs som bör hanteras långsiktigt så att brukningsbar mark finns tillgänglig även i fram- tiden är enligt utredningens bedömning uppenbart. Om jordbruks- marken hanteras på rätt sätt kan den leverera livsmedel och andra produkter . Under utredningens arbete har det inte tydligt visat sig att systemet med riksintressen i sig har medfört någon ökad exploatering av jordbruksmark. Däremot kan lagstiftningens möjligheter till tillsyn över riksintressen ha medfört Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB att kommunerna har en medvetenhet om de samhällsvärden som är kopplade till riksintressen. Motsvarande medvetenhet om jord- bruksmarkens samhällsvärden verkar inte finnas i samma utsträck- ning. ansluter sig således till Miljömåls- beredningens bedömningar och förslag. Genom att enligt utredningens förslag får en utökad möjlighet att utöva sin tillsyn och en ny ingripandegrund (se avsnitt 11.4.4) anser utred- ningen att det inte finns några skäl att ange jordbruksmark som riksintresse. 12.7Renskötsel, fiske och vattenbruk Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som har betydelse för renskötsel eller fiske eller vattenbruk kan vara av väsentligt allmänt intresse. Områden som har betydelse för renskötseln eller fisket kan vara av riksintresse. De intressen som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 3 kap. 5 § . I förarbetena till NRL (prop.1985/86:3, s. 56–57) angavs bl.a. att rennäringen och fisket har svårt att hävda sina intressen när tunga exploateringsintressen ställer krav på att få utnyttja mark- och vattenområden där näringarna bedrivs. Exploateringsåtgärder i de för näringarna särskilt viktiga områdena kan få långtgående konse- kvenser genom att grundläggande förutsättningar för näringarnas bedrivande kan ryckas undan. I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 57) angavs att ren- näringen är en förutsättning för den samiska kulturen. har i olika sammanhang uttalat att den samiska kulturens fort- levnad måste garanteras. Detta innebär att det måste finnas grund- läggande förutsättningar för rennäringen inom i princip varje same- by, nämligen en säker tillgång till sådana områden inom både året- runtmarkerna och vinterbetesmarkerna som har avgörande bety- delse för möjligheterna att bedriva renskötsel. Det kan gälla bl.a. Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB flyttningsleder, särskilt sådana avsnitt där på grund av terräng- hinder m.m. alternativa framkomstvägar saknas. Det kan också gälla viktiga kalvningsland och områden med särskilt goda betes- förhållanden. De viktigaste delarna av renskötselmarkerna bör där- för ges ett starkt skydd i NRL mot exploatering. Rennäringen är en erkänd del av samernas kultur och tradi- levnadssätt i . Grunden för detta synsätt framgår av regeringsformen 1 kap 2 §. Bestämmelsen innefattar bland mycket annat stöd till samerna i egenskap av ursprungsfolk samt till nationella minoriteter varav samerna utgör en. I bestäm- melsens femte stycke fastslås att ”Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och ut- veckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.” Samernas rätt till renskötsel fastslås uttryckligen i regeringsformen 2 kap 17 § om näringsfrihet. Bestämmelsen anger att samernas rätt att bedriva renskötsel framgår av lag. 1972:111 (s. 143) framhölls att utvecklingen inom fjäll- området med bl.a. ökande turism bör styras i sådan riktning att samiska intressen inte skadas och helst på ett sådant sätt att samerna själv får del i utvecklingens positiva sidor. Vidare angavs att det därför är angeläget att företrädare för rennäringen och den statliga administrationen på området får medverka i planerings- arbetet redan på förberedelsestadiet. I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3 s. 57–58) uttalades att de viktigaste delarna av ren- skötselmarkerna bör ges ett starkt skydd i NRL mot exploatering. Det är därvid av största betydelse att beakta de funktionella sam- band som måste finnas mellan olika delområden för att renskötsel ska vara möjlig och samekulturens fortbestånd därmed garanteras. Det framhölls att sådana områden som har avgörande betydelse för möjligheten att varaktigt bedriva renskötsel i en viss sameby får anses vara av riksintresse. Det övergripande målet för samepolitiken är att främja det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samhällsliv byggt på en hållbar rennäring (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 23, s. 80). Det har under utredningens arbete inte framkommit annat än att områden som har betydelse för rennäringen även framgent ska om- fattas av hushållningsbestämmelserna. Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB ning ska områden som har betydelse för rennäringen även framgent kunna vara av riksintresse. Under utredningens arbete har anfört att benäm- ningen rennäring bör ändras till renskötsel. har anfört att renskötsel är multifunktionell till sin natur. Den utgör en närings- form med renköttsproduktion som verksamhet och är en naturlig del av ekosystemet i skog och fjäll samt förvaltare av stora natur- och kulturmiljövärden. Huvudsakligen är dock renskötseln den viktigaste traditions- och kulturbäraren för samerna och en förut- sättning för att bevara samisk kultur. Samerna är ett urfolk och om- nämns särskilt i regeringsformen samt skyddas av speciella rättig- heter utifrån deras ställning som urfolk. I egenskap av kulturbärare för samisk kultur åtnjuter renskötseln ett mycket långtgående skydd. Begreppet ”rennäring” kan genom sin ordalydelse föranleda villfarelsen att det endast är fråga om en näringsutövning. ”renskötsel” ger uttryck för ett vidare begrepp som bättre korre- sponderar med renskötselns multifunktionella natur och överens- stämmer bättre med rennäringslagens (1971:437) begreppsanvänd- ning. Mot bakgrund av vad har anfört finner utredning att det föreligger skäl för att ändra benämningen rennäring till ren- skötsel. I betänkande (SOU 2009:45 s. 145) pekas på att det finns en omfattande brist på kunskap kring syftet med riksintresset rennäring hos såväl myndigheter som inom same- byarna. Vidare uttalas att denna okunskap skapar osäkerhet kring frågan om vem som företräder intresset. I rättspraxis har intresset hävdats av enskilda samebyar och även gjorts till förhandlingar mellan de allmänna och enskilda intressena. Genom detta har riks- intresset reducerats till ett civilrättsligt avtalsobjekt och inte ett allmänt intresse. har uttalat att det skydd samerna ges genom svensk grundlag och internationella konventioner saknar förankring genom konkreta verktyg på svensk myndighetsnivå. Enligt Same- tinget behövs vidare tydligare rättsliga verktyg på myndighetsnivå som garanterar att ett bestående skydd för renskötseln, bl.a. genom tydligare riktlinjer för verksställande myndigheter att förhålla sig till vid exploateringsförfaranden inom renskötselområden.