sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Regeringen ansåg vid införandet av tillståndsplikt för personlig assistans att värnandet om den assistansberättigades trygghet var ett sådant skyddsvärt intresse som motiverade viss begränsning av näringsfriheten (se proposi- tionen Personlig assistans och andra insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet [prop. 2009/10:176] s. 25 f.). Enligt utred- ningens mening är även tryggheten för de personer som beviljats hemtjänst ett sådant skyddsvärt intresse som motiverar en begräns- ning av näringsfriheten och också en eventuell inskränkning av utbudet av utförare. Ett tillstånd att bedriva verksamhet med hemtjänst medför inte en automatisk rätt till etablering med offentlig finansiering. Kom- munerna avgör även fortsättningsvis om de vill låta privata utförare genomföra insatser inom . För att privata utförare ska få offentlig finansiering krävs också att de vinner en upphandling eller uppfyller kraven för att ingå i ett valfrihetssystem. Kommunen behåller alltjämt huvudmannaskapet och har därigenom det över- gripande ansvaret för verksamheten. Kommunen ska också se till att den anlitade utföraren uppfyller de bestämmelser som gäller för Utökad tillståndsplikt inom socialtjänstområdet En tillståndsplikt på nationell nivå kan dock öka likvärdigheten över landet i de krav som ställs på utförarna och underlätta efterföljande upphandlingsprocesser och avtalsskriv- ande. En tillståndsplikt kan innebära ett administrativt merarbete för de utförare som önskar bedriva verksamhet med hemtjänst. Ansök- ningsförfarandet och prövning av ansökan får inte bli mer omfatt- ande än nödvändigt, utan måste anpassas till den sökta verksamhet- ens art och storlek. En del i detta är att handläggningstiderna hålls på en rimlig nivå. Utredningen vill i sammanhanget framhålla att den tillstånds- plikt som utredningen föreslår innebär en prövning av omständig- heter och faktorer som utföraren under alla omständigheter bör hantera för att kunna bedriva ett företag, exempelvis ekonomisk redovisning, vilken reglering som styr verksamheten och vilka som har ett väsentligt inflytande över företaget. Utredningen bedömer därför det administrativa merarbetet för utföraren som begränsat och att det inte hindrar privata utförare från att etablera sig. Liknande tillståndsplikt finns också inom LSS, och har då inte ansetts utgöra ett hinder för mindre aktörer att etablera sig. Hemtjänst finns som begrepp i SoL men definieras inte i denna eller i annan lagstiftning. Hemtjänst utgår efter ett beslut om bistånd enligt SoL, vilket utesluter att begreppet omfat- tar sådana hushållsnära tjänster som enskilda kan köpa. Beslut om att bevilja hemtjänst fattas efter en individuell behovsbedömning och utredningen anser att en definition skulle skapa alltför skarpa gränser och kunna motverka den flexibilitet och individuella anpassning som måste prägla insatsen. Utredningen kan även kon- statera att det av tidigare propositioner och betänkanden framgår vilka typer av insatser som ska anses ingå i hemtjänst (prop. 1997/98:113, prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, jfr även prop. 1992/93:129). Begreppet finns även med i termbank där det definieras som bistånd i form av service och per- sonlig omvårdnad i den enskildes bostad eller motsvarande. I propositionen Avgifter inom äldre- och handikappomsorg (prop. 2000/01:149 s. 22 f.) utvecklas vad som avses med hem- tjänst. Den enskilde kan få hemtjänst i ordinärt boende såväl som i särskilt boende. I serviceuppgifter ingår bl.a. praktisk hjälp med Utökad tillståndsplikt inom socialtjänstområdet hemmets skötsel, som städning och tvätt, hjälp med inköp, ärenden på och hjälp med tillredning av måltider samt distribution av färdiglagad mat. Med personlig omvårdnad avses de insatser som behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Det kan handla om hjälp för att kunna äta och dricka, klä på sig och förflytta sig, sköta personlig hygien och övriga insatser som behövs för att bryta isolering eller för att den enskilde ska känna sig trygg och säker i sitt eget hem. Vidare anförs att även viss ledsagning respektive avlösning av anhörig ingår i hemtjänst- begreppet. I begreppet hemtjänst ingår inte sådan hemsjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, 18 §). Rätten att överklaga IVO:s beslut om tillstånd, som gäller för övrig tillståndspliktig verksamhet enligt SoL, ska gälla även för beslut om tillstånd för hemtjänst. Den nuvarande tillståndsplikten enligt SoL och LSS gäller för privata utförare såväl som för kommunala stiftelser och kommunalt ägda eller bildade associationer, exempelvis kommunalt ägda bolag. Det ska gälla även för den tillståndsplikt för hemtjänst som utredningen föreslår. Vad som ska krävas för att beviljas tillstånd framgår av avsnitt 11. 10.2Tillståndsplikt ska gälla oberoende av hur kommunen upphandlar Utredningens förslag: Undantaget i 7 kap. 1 § SoL upphävs. Tillståndsplikt enligt SoL kommer därmed att gälla även om kommunen genom avtal har överlämnat verksamheten till enskild att utföra. Utredningen föreslår också, som en följd av den utökade till- ståndsplikten, att kommunens skyldighet att anmäla verksamhet som genom avtal har överlämnats till enskild upphävs. Enligt 7 kap. 1 § SoL får ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte utan tillstånd av yrkes- mässigt bedriva vissa särskilda boendeformer, hem för heldygns- vård samt hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet. Från denna tillståndsplikt undantas sådan verksam- Utökad tillståndsplikt inom socialtjänstområdet het som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § SoL har över- lämnat till enskild att utföra (s.k. entreprenadverksamhet). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att undantaget från tillståndsplikten ursprungligen var avsett att omfatta entreprenad- verksamhet (propositionen Ändring i socialtjänstlagen [prop. 1996/97:124] s. 145 och 186). Undantaget motiverades med att kommunen i sitt entreprenadavtal eller vid sin upphandling eller beställning av tjänster, kunde försäkra sig om att insatserna upp- fyllde de krav som ställdes enligt SoL och att de hade möjlighet att följa upp och kontrollera verksamheten. Regeringen anförde att kommunen, enligt kommunallagen har samma ansvar för entre- prenadverksamhet som för den verksamhet som bedrivs i egen regi, varför sådan verksamhet undantogs från tillståndsplikten. Som beskrivits i avsnitt 5 infördes undantaget från tillstånds- plikten före det att LOV trädde i kraft. Under utredningens arbete har det framkommit att det finns olika uppfattningar om huruvida verksamhet som överlämnats genom ett valfrihetssystem omfattas av undantaget. Utredningen kan konstatera att det i förarbetena till LOV (propositionen Lag om valfrihetssystem [prop. 2008/09:29] s. 116) anges att valfrihetssystem är att betrakta som avtal med en extern utförare enligt 2 kap. 5 § SoL, vilket medför att det inte krävs något särskilt tillstånd för sådan verksamhet. Den tillståndsplikt som råder är, formellt sett, begränsad till att omfatta situationer då kommunen via upphandling, köper enstaka platser på ett privat boende eller hem. Trots tillståndspliktens beg- ränsade räckvidd hade 1 166 verksamheter tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL (IVO:s årsredovisning ). Att så många verksamheter har tillstånd kan ha flera förklaringar. En förklaring kan vara att det finns olika uppfatt- ningar om i vilka situationer det faktiskt råder tillståndsplikt, en annan kan vara att det i praktiken förekommer att kommuner ställer som villkor att en privat utförare har tillstånd av för att godkännas inom ett valfrihetssystem enligt LOV (Forskningsrap- porten Välfärdstjänster: tillstånd, tillsyn och uppföljning Hagbjer 2014 s. 119). Enligt utredningens mening bör en statlig tillståndsplikt gälla oavsett hur kommunen väljer att upphandla verksamheten. Det aktuella undantaget medför att kommunerna genom sitt val av upphandlingsförfarande i hög utsträckning avgör om tillståndsplikt Utökad tillståndsplikt inom socialtjänstområdet gäller eller inte, vilket skapar en otydlighet för privata utförare såväl som för ansvariga myndigheter. Undantaget riskerar också att skapa otydlighet när det gäller ansvarfördelningen mellan den pri- vata utföraren, kommunen och . De tillståndspliktiga verksamheterna enligt SoL har stora likhe- ter med vissa av de verksamheter som är tillståndspliktiga enligt LSS och insatserna riktar sig mot brukare som är i en utsatt situa- tion. För sådan enskild verksamhet som avses i 23 § LSS och som bedrivs yrkesmässigt gäller statlig tillståndsplikt även om en kom- mun eller ett landsting slutit avtal med någon annan att utföra dessa. Enligt utredningens mening finns det anledning att utforma regelverket på samma sätt för dessa områden. Utredningen föreslår att kommunens skyldighet att anmäla verksamhet som genom avtal har överlämnats till enskild upphävs, eftersom sådan verksamhet blir tillståndspliktig och därmed kan registreras av i samband med att den privata utföraren beviljas tillstånd. Utredningens bedömning: Att det finns väl fungerande regis- ter inom välfärdssektorn är av stor betydelse för tillsynen. Såväl offentliga som privata aktörer bör därför säkerställa att anmäl- ningsplikten enligt SoL, LSS och hälso- och sjukvårdslagen full- följs. bör dessutom säkerställa att registren är uppdaterade. Om anmälningsplikten inte efterlevs i större omfattning än finns det skäl för regeringen att överväga att införa lagkrav om att en utförare måste vara upptagen i ett register för att få upphandlas enligt eller ingå i ett valfrihetssystem enligt LOV. Inom välfärdsektorn finns det fler verksamheter än hemtjänst som inte är tillståndspliktiga, och där det kan finnas skäl att överväga införande av krav på tillstånd. Utredningen om tvångsvård för barn och unga har i sitt delbe- tänkande Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer för barn och unga (SOU 2014:3) bl.a. föreslagit att verksamhet som förmedlar förslag på familjehem och jourhem för barn med stöd Utökad tillståndsplikt inom socialtjänstområdet och handledning till hemmen, boenden för stöd och tillsyn för personer i åldern med samt behandlingsverksamhet med familjeboende ska omfattas av tillståndsplikt. Ägarprövnings- utredningen ställer sig positiv till den utökade tillståndsplikt som föreslås och lämnar därför inga särskilda förslag för de verksam- heter som omfattas av delbetänkandet. När det gäller utförare av hälso- och sjukvård finns det enligt utredningen inte tillräckliga skäl att föreslå en tillstånds- plikt. Inom hälso- och sjukvården finns reglerade yrken och mer självständiga professioner med ett personligt ansvar, som på ett annat sätt kan förväntas säkra kvaliteten än inom exempelvis hem- tjänsten. Landstingen har dessutom bl.a. på grund av sin storlek generellt sett bättre förutsättningar att skapa en väl fungerande upphandlings- och uppföljningsorganisation än vad som kan vara fallet för exempelvis mindre kommuner. Att samtliga utförare inom hälso- och sjukvården ska anmäla sig till innebär att det även finns förutsättningar för statlig tillsyn inom hälso- och sjuk- vården. Utredningen vill dock framhålla att hälso- och sjukvård i flera länder omfattas av tillståndsplikt, och att det kan finnas skäl att överväga ett krav på tillstånd även i om behov uppstår. Det har kommit till utredningens kännedom att de register som för över verksamhet inom och hälso- och sjuk- vården inte är fullständiga. Utredningen vill i sammanhanget understryka vikten av att den anmälningsplikt som finns enligt SoL, LSS och hälso- och sjukvårdslagen efterlevs av såväl offentliga som privata utförare och att säkerställer att registren är upp- daterade. Registren är avgörande för att kunna bedriva en modern och riskbaserad tillsyn. Myndigheter som t.ex. upphandlar hälso- och sjukvård bör säkerställa att utförarna anmält sig till vårdgivar- registret. Om anmälningsplikten inte efterlevs finns det, enligt utredningen, anledning för regeringen att överväga att införa lag- krav om att en utförare måste vara upptagen i ett register för att få upphandlas. Som beskrivs i avsnitt 4 har och kom- munerna, till skillnad från , ingen skyldighet att föra register över beviljade godkännanden. Utredningen har erfarit att det kan vara förenat med svårigheter att i vissa fall få fram information om vad en enskild huvudman är godkänd för trots att sådan informa- tion är nödvändig för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Utökad tillståndsplikt inom socialtjänstområdet ningen vill därför betona vikten av att Skolinspektionen och kom- munerna har fungerande system för att kunna identifiera vilka godkännanden en huvudman har och vad godkännandena omfattar. 11Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar Att bedriva verksamhet inom välfärdssektorn innebär ett stort sam- hällsansvar. Välfärdssektorn finansieras med skattemedel och i sek- torn utförs för samhället grundläggande tjänster som har avgörande betydelse för enskilda brukare, patienter och elever. Kvaliteten i tjänsterna kan vara svår att bedöma på förhand och det är ofta för- enat med svårigheter att byta utförare eller huvudman. Tjänsternas kvalitet kan vara avgörande för brukare och elevers livskvalitet och kan påverka deras framtid. Brukare och elever ska kunna utgå från att huvudmän och utförare av välfärdstjänster har goda förutsätt- ningar och förmåga att bedriva verksamheten, samt att de kan leverera tjänster som uppfyller de krav som ställs. Att tjänsterna finansieras med offentliga medel och att aktör- erna utför uppgifter som i första hand åligger det allmänna, innebär att det även finns andra angelägna intressen att beakta. Skattebetal- arna har en befogad förväntan på att offentliga medel används för avsedda ändamål och så effektivt som möjligt. Allmänhetens gene- rella förtroende för offentliga institutioner och leveransen av väl- färdstjänster, kan också sägas ha betydelse för samhällets funktion som helhet (, Vad bör staten göra? Att regleringen av välfärdssektorn utformas så att den främjar seriösa och långsik- tiga aktörer kan dels påverka viljan att betala skatt, dels tilliten till samhället i stort. ska enligt direktiven utreda om det i samband med en ansökan om tillstånd bör ställas krav på t.ex. lämplighet och kompetens för dem som genom ägande utövar ett väsentligt inflytande över företag inom välfärdssektorn samt om motsvarande krav bör införas för styrelse och verkställande led- Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar Utredningen ska även bedöma om det bör ställas krav på att det, som en del i prövningen, ska finnas en långsiktig plan för verksamheten. Som beskrivits i tidigare avsnitt krävs tillstånd eller mot- svarande godkännande av en kommun eller statlig myndighet för att enskilda ska få bedriva verksamhet inom flera områden inom välfärdssektorn. Det gäller bl.a. för dem som vill bedriva utbildning för barn och elever inom skolväsendet enligt skollagen (2010:800), verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS, 1993:387) samt viss verksamhet enligt socialtjänst- lagen (SoL, 2001:453). Inom välfärdssektorn saknas, utom när det gäller verksamhet enligt LSS, uttryckliga krav på att tillståndsmyndigheten ska göra en lämplighetsprövning av den som ansöker om tillstånd för att få bedriva verksamhet. Det finns inte heller inom något område ett tydligt och uttalat krav på att den enskilde ska kunna visa på en stabil och ordnad ekonomi som skapar förutsättningar för en långsiktig verksamhet. Utredningen föreslår i detta avsnitt att kraven för att beviljas tillstånd inom de ovan nämnda områden ska kompletteras med krav på insikt, erfarenhet och övrig lämplighet samt att sökanden ska kunna visa att det finns ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. Kraven ska gälla fortlöpande, dvs. även efter det att tillstånd eller godkännande beviljats och följas upp i samband med tillsyn av verksamheten. De förslag som lämnas i avsnittet omfattar tillståndspliktig utbildning inom skolväsendet för barn och unga enligt skollagen, tillståndspliktig verksamhet enligt LSS samt hem för vård och boende, bostäder med särskild service, hem för viss annan hel- dygnsvård samt hem eller öppen verksamhet för vård under en beg- ränsad del av dygnet som är tillståndspliktig enligt SoL. Förslagen omfattar även sådan verksamhet för vilken utredningen i avsnitt 10 föreslår att tillståndsplikt ska införas, dvs. hemtjänst och sådan verksamhet enligt SoL som är undantagen från tillståndsplikt om kommunen har överlämnat den till en enskild att utföra. Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar 11.1Ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet Utredningens förslag: Tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL och LSS samt godkännande att bedriva utbildning inom skolväsendet för barn och unga enligt skollagen, ska endast beviljas den som kan uppvisa ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. Varken i skollagen, SoL eller LSS finns något uttryckligt krav på att , Inspektionen för vård och omsorg () eller kommunerna ska göra en prövning av sökandens ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten. I en ansökan om tillstånd enligt SoL och LSS ska sökanden emellertid ange hur verksamheten ska finansieras, och till en ansökan enligt LSS ska bl.a. årsredovis- ning eller motsvarande underlag bifogas om sökanden är en juridisk person. har uppgett till utredningen att det inte görs någon prövning av sökandens ekonomiska förutsättningar, utan den eko- nomiska informationen ingår som en del i bedömningen av om verksamheten kan bedrivas med kvalitet och säkerhet. Skolinspektionen kräver att sökanden i samband med en ansökan ska visa att denne har ekonomiska förutsättningar att bära kost- naderna för att starta en skola, men saknar ett klart och tydligt lagstöd för att kräva att sökanden ska kunna visa att denne har ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. En effektiv konkurrens förutsätter att privata utförare kan lämna marknaden. Det är därför varken möjligt eller önskvärt att förhindra privata utförare inom väldfärssektorn från att göra det. Utredningen anser dock att det finns anledning att i skollagen, SoL och LSS införa ett tydligt krav på att sökanden ska kunna visa att denne har ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt för att i högre utsträckning än förebygga hastiga nedläggningar. Att sökanden kan finansiera den verksamhet som ansökan avser och hantera tillfälliga nedgångar i t.ex. antalet bruk- are, elever eller barn är avgörande för en långsiktig och kvalitativ verksamhet. Bristande ekonomiska förutsättningar riskerar inte endast att leda till nedläggning av verksamheter och enheter. Kost- nadsneddragningar för att klara överlevnaden kan även påverka Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar kvaliteten i verksamheten, och medföra att tjänsterna inte uppnår de effekter för brukarna som de förväntas åstadkomma. Finansiella problem hos privata utförare drabbar inte bara företaget och inve- sterarna, utan också brukarna och samhället i stort. Barn och elever har ett tydligt behov av kontinuitet i sin utbild- ning, vilket ställer krav på ett långsiktigt agerande hos de som bed- river utbildning inom skolväsendet. Om en skola läggs ned utan en planerad avveckling kan det innebära att elever tvingas byta skola, vilket påverkar elevernas trygghet och kunskapsutveckling. Det kan resultera i att elever tvingas gå om årskurser och, för gymnasieele- ver, att de inte fullföljer sin utbildning. När det gäller äldre personer och andra som beviljats plats på olika former av boenden och hem riskerar nedläggningar och ned- dragningar att få ingripande konsekvenser för deras trygghet och omvårdnad. Nedläggningar kan även innebära att ansvariga kom- muner med kort varsel tvingas bedriva verksamheten i egen regi eller ordna nya boenden för att leva upp till kraven på obruten ser- vice, vilket kan orsaka höga och oförutsedda övergångskostnader. Även när det gäller hemtjänst är kontinuitet viktigt för att bruk- arna ska kunna ges sådant stöd att de fungerar väl i sin vardag. En hög omsättning på utförare kan innebära att det blir svårt att skapa kontinuitet i det viktiga mötet mellan brukare och personal. Det är den som ansöker om godkännande eller tillstånd som ska visa att den har ekonomiska förutsättningar att bedriva en lång- siktig verksamhet. Sökanden ska kunna visa att den har tillräckliga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten och varje enskild enhet som ansökan omfattar. Vad som ska anses vara på lång sikt måste avgöras utifrån för- hållandena inom respektive verksamhetsområde, eftersom den rele- vanta tidshorisonten varierar beroende på verksamhet. När det gäller utbildning för elever inom skolväsendet anförs i förarbetena (propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter [prop. 2009/10:157] s. 21) att kan tjäna som riktmärke när det gäller att bedöma det nuvarande kravet på att en utbildning inte får innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna och skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Detta kan tjäna som ett riktmärke i fråga om vad som ska anses vara lång sikt även i det här sammanhanget. Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar För att sökanden ska kunna visa att denne har ekonomiska för- utsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt måste sökanden kunna presentera en plan för den tilltänkta verksamheten med en realistisk prognos. Även de antaganden och analyser som progno- sen bygger på ska redovisas. Eftersom likviditetsbudget (som visar på kassaflödet) och resultatbudget (som visar på företagets resultat ) är centrala underlag i bedömningen av ekonomisk långsik- tighet, bör sådana om möjligt ingå i prognosen. Andra underlag som bör ges in för att belysa sökandens ekonomiska ställning är t.ex. sökandens senaste årsredovisning, eller i de fall det inte finns någon årsredovisning, årsbokslut eller motsvarande sammanställning av räkenskaperna. Sökanden ska också kunna lämna information som möjliggör för ansvarig tillståndsmyndighet att genomföra en nyckeltalsanalys som t.ex. belyser sökandens betalningsförmåga , resultatutveckling, förmåga att täcka kostnader för finansiering samt verksamhetens förmåga att själv bära sina kostnader. För ansökningar om godkännande inom skolväsendet är en elevprognos som bygger på en intresseundersökning avgörande och central för att en sökande ska kunna visa att den har ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. Även nya aktörer ska bl.a. kunna visa en plan för verksamheten som inkluderar redovisning av tänkt finansiering samt en prognos för intäkter och kostnader. Inom välfärdssektorn är det inte ovanligt med koncernstruk- turer. Även om de bolag som ingår i en koncern är separata juri- diska enheter kan ekonomin i ett moderbolag, dotterbolag eller systerbolag påverka sökandens ekonomiska förutsättningar. Om sökanden ingår i en koncern måste denne därför visa hur koncernförhållandena ser ut. Sökanden ska lämna information om ekonomiska förhållanden i andra bolag inom koncernen om tillstånds- myndigheten anser att det behövs för att kunna bedöma sökandens förutsättningar. Behov av en sådan djupare genomlysning kan uppstå då det sökande bolaget hänvisar till andra bolag i koncernen för att visa att man kan finansiera verksamheten, men även då till- ståndsmyndigheten genom information från kreditupplysnings- företag eller pga. annan information befarar att sökandens eko- nomiska förutsättningar kan komma att påverkas av den ekonomiska situationen i andra bolag inom koncernen. Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar Även i andra situationer än när sökanden ingår i en koncern kan det finnas behov av att göra en djupare ekonomisk genomlysning.