sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Förslagen ska utformas så att de kan bidra till att vidareutveckla mångfalden av aktörer samt främjar olika storlek, drifts- och ägarformer inom välfärdssektorn. Utredaren ska dessutom beakta vilka effekter förslagen får på valfriheten och mångfalden inom välfärdsområdet. Utgångs- punkten ska vara att förslagen inte är mer belastande än nödvändigt för aktörer som vill etablera sig som leverantörer av välfärds- tjänster. Utredaren ska också analysera på vilket sätt eventuella ytter- ligare krav har EU-rättsliga aspekter. När det gäller de delar av utredningen som berör kapitalförsörjning ska utredaren analysera om reglerna om statsstöd kan aktualiseras. Uppdragets genomförande och konsekvensbeskrivningar Utredarens uppdrag ska bedrivas utåtriktat och i kontakt med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, Kommuner och Landsting, näringslivet samt övriga intressenter. I sitt arbete ska utredaren föra dialog med utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget. Detta gäller sär- skilt Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11), Utredningen om inrättande av Inspektionen för vård och omsorg (S 2012:05), Upphand- lingsutredningen (S Fi 2010:06), Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07), (U 2011:04) och Framtida valfrihetssystem inom (dir. 2012:91). Utredaren ska också följa det arbete som pågår för att förstärka tillsynen på vård- och omsorgsområdena bl.a. genom följande upp- drag från regeringen. –uppdrag att ta fram ett vägledande underlag för upphandling och uppföljning av vård och omsorg om äldre. –Kammarkollegiets uppdrag att utveckla och ansvara för vägled- ningar som stöd vid upphandling av vård och omsorg som sker enligt och . –uppdrag att följa upp och utvärdera konkur- rensförhållandena i kommunernas valfrihetssystem. –Statskontorets uppdrag att utvärdera den förändrade klagomåls- hanteringen mot hälso- och sjukvården. –SCB:s uppdrag att ta fram ett utförarregister över de privata aktörer som är verksamma inom offentligt finansierade väl- färdstjänster. Utredaren ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) beräkna och redovisa förslagens ekonomiska och andra samhälls- ekonomiska konsekvenser. För de förslag som innebär kostnads- ökningar eller intäktsminskningar för det offentliga, ska utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i betänkandet har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avse- endet anges. Utredaren ska i detta sammanhang beakta att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Även förslagens betydelse för den offentliga servicen i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag ska också anges. För samtliga förslag som utredningen lägger fram ska utredaren göra en analys av hur de samhällsekonomiska kostnaderna för högre krav, ökad administrativ belastning för statliga och kom- munala myndigheter, kommuner, landsting och domstolar samt krav på fler kontroller förhåller sig till den effekt som förväntas uppnås. Konsekvenserna ska anges enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredaren ska genomgående analysera möjliga konsekvenser för kvinnor och män, flickor och pojkar. För de förslag som utred- ningen lämnar ska möjliga konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män redovisas. Individbaserad statistik ska presenteras med kön som övergripande indelningsgrund och analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv. Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå en reglering av offentlighetsprincipen som gäller för de privata företagen, eller att överväga eller föreslå ändringar i grundlag. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till (Fi 2012:11) Regeringen beslutade kommittédirektiv om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärds- tjänster (dir. 2012:131). Regeringen ger nu Ägarprövningsutred- ningen följande tilläggsuppdrag. Utredningen ska bedöma om det är rättsligt möjligt och lämp- ligt att införa kriterier för vad som ska betraktas som varaktigt ägande i friskolesektorn. Utredningen ska också bedöma om sådana kriterier även ska gälla andra offentligt finansierade väl- färdstjänster. Eventuella förslag får emellertid inte utformas på sådant sätt att de skulle kunna utesluta vissa ägarformer. I uppdraget ingår också att utreda om det är rättsligt möjligt och lämpligt att kräva att ett aktiebolag som bedriver fristående skol- verksamhet helt eller delvis ska ha till syfte att bedriva utbildning av god kvalitet för att få tillstånd att driva verksamheten. Som ett led i uppdraget ingår att analysera hur ett aktiebolags verksamhet skulle påverkas av att bolaget helt eller delvis har ett annat syfte än vinst. Analysen ska även omfatta vilka konsekvenser ett helt eller delvis annat syfte har för fördelningen av vinsten och hur verksam- heten skulle påverkas om ett bolag har som enda syfte att bedriva utbildning av god kvalitet och överskottet som huvudregel ska återinvesteras i verksamheten. Om utredningen finner att det är rättsligt möjligt och lämpligt att införa krav eller kriterier för företag inom välfärdssektorn, ingår i uppdraget att lämna förslag på övergångsregler för sådan verk- samhet som redan är i drift eller för vilken det finns tillstånd att bedriva enskild verksamhet och som har meddelats före ikraft- trädandet av eventuella lagförslag. En utgångspunkt för övergångs- reglerna ska vara att de ska vara så lite ingripande för den pågående verksamheten som möjligt. Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredarens uppdrag redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . Regeringens politik har målsättningen att främja valfrihet och en mångfald av utförare i vården, skolan och omsorgen. Utgångs- punkten har varit att valfriheten behöver kombineras med krav på kvalitet och uppföljning av verksamheternas resultat. Ett flertal åtgärder har vidtagits i denna riktning. Som exempel kan nämnas lagen om valfrihetssystem (2008:962) den reform som genomförts när det gäller den statliga tillsynen av hälso- och sjuk- vården och samt utökade sanktionsmöjligheter för . ska enligt de ursprungliga direktiven utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn. Syftet med utredningen är att ytterligare säkra samhällets krav på att dem som äger och driver företag inom skola, vård och omsorg ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang och bedriva en god och högkvalitativ verksamhet. I likhet med finanssektorn finns det även inom välfärdssektorn behov av att säkerställa att ägare och företagsledningar är seriösa och kompetenta. Utredningen ska i alla sina förslag beakta konsekvenserna av förslagens påverkan på olika drifts- och verksamhetsformer samt effekterna för små och stora företag. Förslagen ska utformas så att de kan bidra till att vidareutveckla mångfalden av aktörer samt främja olika storlek, drifts- och ägarformer inom välfärdssektorn. Utredningen ska dessutom beakta vilka effekter förslagen får på valfriheten och mångfalden inom välfärdsområdet. Utgångs- punkten ska vara att förslagen inte är mer belastande än nödvändigt för aktörer som vill etablera sig som leverantörer av välfärds- tjänster. Utredningen ska också analysera på vilket sätt eventuella ytter- ligare krav har EU-rättsliga aspekter. När det gäller de delar av utred- ningen som berör kapitalförsörjning ska utredningen analysera om reglerna om statsstöd kan aktualiseras. Utveckling inom vård, skola och omsorg Kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre och funktionshindrade samt för individ- och familjeomsorg uppgick till totalt . Av dessa utgjorde 32,4 miljarder, eller , kostnader för köp av verksamhet från andra organisationer, företag eller s.k. alternativa utförare. uppgick kostnaderna till respektive 13 pro- cent. Det innebar att kostnaderna för köp av verksamhet ökat med . Ökningen har till övervägande del skett i form av köp från privata leverantörer. Som exempel kan nämnas att 2011 gjordes av köpen inom äldreomsorgen och av köpen för stödinsatser från privata företag. av motsvarande köp gjordes från föreningar och stiftelser. Antalet fristående grundskolor har trefaldigats (från 238 skolor 1995/96 till 761 skolor 2011/12) och fanns det fler fristående gymnasieskolor än det fanns kommunala. Utvecklingen att det på marknaden finns en mångfald av aktörer med nya arbetssätt, fler nya arbetsplatser och fler sysselsatta är positiv och är ett av flera viktiga inslag i regeringens politik för vården, skolan och omsorgen. Den ökade mångfalden innebär större valfrihet inom dessa områden och att individens möjlighet till självbestämmande ökar. En blandning av offentligt, privat och ideellt drivna vårdcentraler, fristående skolor och äldreboenden kan stimulera förbättringar av verksamheterna. Möjligheten att bedriva verksamhet i privat regi på marknaden medför också möjlighet att starta och driva företag inom välfärdssektorn, vilket särskilt ökar möjligheterna för kvinnor att starta och driva företag. tinuerlig tillsyn kan det säkerställas att verksamheten håller en god kvalitet. Ett naturligt inslag på en växande marknad är att aktörer träder in eller lämnar marknaden. För att garantera en god kvalitet i välfärdstjänsterna är det viktigt att säkerställa att de som äger och driver företag inom dessa branscher har ett långsiktigt och seriöst engagemang. Det kan finnas olika orsaker till att man lämnar marknaden. I vissa fall görs det planenligt under organiserade former och i andra fall beror det på ett misslyckande. I vissa fall kan det vara svårt att skilja på ett naturligt misslyckande och ett som bygger på oseriös verksamhet. En ägar- och ledningsprövning på förhand skulle kunna vara ett medel för att förhindra den senare formen av misslyckanden. En annan utveckling är att andelen storkoncerner inom skola, vård och omsorg har vuxit. En betydande del av de större kon- cernerna inom välfärdssektorn ägs helt eller delvis av s.k. risk- kapitalfonder. Typiskt för dessa är att de normalt investerar i en verksamhet med syfte att den ska växa i omfattning. I denna typ av finansiering av företag är det också ofta många aktörer involverade. Vanligtvis finns det en förväntan från den som investerat i en verk- samhet att det satsade kapitalet ska ge en hög avkastning. Inom välfärdssektorn kan i dessa ägarstrukturer vanligen tre led med olika aktörer urskiljas: en riskkapitalfond som förvärvar ett port- följbolag som utgörs av ett större etablerat företag eller en koncern. Den förvärvade koncernen växer därefter genom ytterligare förvärv av mindre företag. Konstruktionen med en underliggande tids- begränsad fond kan riskera att motverka ett varaktigt engagemang eftersom syftet med fondkonstruktionen är att sälja innehavet vidare inom en viss, på förhand angiven, tidsrymd. Upprepade och omfattande förvärv ställer tillståndsmyndigheterna inför återkom- mande och mer komplicerade genomlysningar av verksamheterna, särskilt kring de långsiktiga ekonomiska förutsättningarna hos utförarna. Näringsfrihet, yrkesfrihet och etableringsfrihet Enligt 2 kap. 17 § regeringsformen får begränsningar inte göras i rätten att driva näring eller utöva yrke annat än om det sker för att skydda angelägna allmänna intressen. Begränsningar får aldrig syfta till att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra. För att en begränsning ska få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse (prop. 1993/94:117 s. 21). tillförsäkrar varje EU-medborgare en rätt att etablera sig och bedriva ekonomisk verksamhet i en annan medlemsstat på samma villkor som medlemsstatens egna medborgare. EU-dom- stolen har i flera domar uttalat sig om etableringsfriheten och kraven på likabehandling. Att ställa upp särskilda nationella villkor till en verksamhet kan därför stå i konflikt med . Enligt rättspraxis får en medlemsstat i princip inte ställa upp regler som innebär att en etablering förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiv. En bestämmelse som försvårar för någon att få tillgång till en marknad kan därför strida mot om bestämmelsen inte kan motiveras av allmänt tvingande hänsyn, inte kan anses vara en nödvändig och lämplig åtgärd för att nå det efter- strävade syftet samt inte kan anses vara proportionerlig. Aktiebolagslagens krav på vinst Aktiebolagslagen (2005:551), förkortad ABL, utgår från att ett aktiebolags verksamhet drivs i syfte att bereda aktieägarna vinst. Denna huvudprincip om aktiebolagets vinstsyfte uttrycks dock enbart indirekt i lagen (prop. 2004/05:85 s. 219). Om bolagets verksamhet helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna, ska detta anges i bolagsordningen (3 kap. 3 § ABL). I en sådan föreskrift ska det preciseras hur bolagets vinst i stället ska användas liksom hur bolagets behållna till- gångar ska användas vid en likvidation. Möjligheten att föreskriva särskilda syften med bolagets verk- samhet får inte utnyttjas för att kringgå lagens borgenärsskydds- regler. Det är alltså inte tillåtet att med stöd av en föreskrift enligt 3 kap. 3 § ABL vidta dispositioner av vinstmedel som står i strid med borgenärsskyddsreglerna. Enligt regeringens bemyndigande tillkallade ansvarigt statsråd en parlamentariskt sammansatt kommitté för att se över regler och villkor för fristående skolor m.m. (U 2011:04, dir. 2011:68, 2012:101, 2013:24, 2013:42 och 2013:69). Kommittén, som antog namnet , har bl.a. haft i uppdrag att utreda om det finns behov av att , i fall då allvarlig kritik riktas mot en huvudman för bristande kvalitet i under- visningen, ska kunna ta hänsyn till att ekonomiska uttag ur verksamheten väsentligen har bidragit till bristerna. Bakgrunden till uppdraget är att , genom den nya skollagen (2010:800) har getts ett tydligare lagstöd för sin tillsyn samt utökade sanktions-möjligheter (26 kap. 10–18 §§ skollagen). Statens skol- inspektion kan förelägga en huvudman att åtgärda brister. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite som främst är avsett att fungera förebyggande så att det kan antas förmå huvudmannen att följa föreläggandet. Vitesbeloppet ska därför fastställas med hänsyn till bl.a. huvudmannens ekonomiska förhållanden. Om en enskild huvudman föreläggs att åtgärda brister som utgör ett allvarligt missförhållande och inte sedan vidtar åtgärder, kan godkännandet som huvudman återkallas. Enligt finns det skäl att bl.a. genom ägar- prövning säkerställa att det endast är seriösa och långsiktiga ägare som får driva fristående skolor (SOU 2013:56 s. 313). I detta sam- manhang har kommittén fört en diskussion om eventuellt krav på delat syfte enligt 3 kap. 3 § ABL. I kommittén har det funnits olika uppfattningar om huruvida det bör införas krav på delat syfte för aktiebolag som driver fristående skolor. Kommittén har emellertid gemensamt funnit att det finns anledning att utreda om det ska införas krav på att aktiebolag som vill bedriva skolverksamhet i sin bolagsordning ska ange att bolagets verksamhet, helt eller delvis, har till syfte att bedriva utbildning av god kvalitet. Behovet av ytterligare utredning Eftersom välfärdssektorn finansieras av skattemedel och utför för samhället grundläggande tjänster är det av största vikt att de som äger och driver företag inom denna sektor har kompetens inom området och ett varaktigt engagemang dvs. har en policy för var- aktig ägande, samt bedriver en god och högkvalitativ verksamhet. Utvecklingen har visat ett flertal brister i detta hänseende med bl.a. stora utbildningskoncerner som gått i kon- kurs. För att styra vad som ska utmärka aktörerna på denna mark- nad kan, utöver löpande tillsyn, även statliga kontrollmekanismer för in- och utträde på marknaden krävas. Om ett bolag i välfärds- sektorn enbart är verksamt för att göra en kortsiktig vinst eller t.ex. genom sin investeringspolicy är inriktat på att sälja inom en viss angiven tidsperiod, kan det bli svårt att uppfylla kravet på varaktigt ägande. En förutsättning för en policy för varaktigt ägande är att det i såväl ägar- som ledningsledet finns en långsiktig avsikt, kunskap och kapacitet att utföra verksamheterna i fråga. Det bör också finnas en enhetlig och samordnad styrning mellan ägare och utförarens led- ning som säkerställer att såväl ägarens som ledningens incitament utgår från en långsiktig och kvalitativ verksamhet. Ett krav på varaktighet för en aktör som vill bedriva en verk- samhet inom den offentligt finansierade välfärdssektorn skulle kunna innebära att denne måste ange hur syfte och mål för verk- samheten ska uppnås. Vidare kan det ingå att tydligt visa ägarens och ledningens kapacitet, kunskap och erfarenhet för att bedriva en varaktig och långsiktig verksamhet. I detta skulle kunna ingå att ange sådana planerade förändringar av verksamheten som krävs för att nå syfte och mål. Det finns ett behov av att utreda om det är rättsligt möjligt och lämpligt att införa kriterier för vad som ska betraktas som varaktigt ägande i friskolesektorn. En diskussion som uppstått i samband med arbete om vilka krav som ska kunna ställas på seriösa och lång- siktiga ägare som driver fristående skolor, är ett eventuellt krav på delat syfte enligt 3 kap. 3 § ABL. Det har framförts olika uppfatt- ningar om huruvida det är en lämplig åtgärd eller inte. Det finns emellertid behov av att utreda om det är lämpligt att införa krav på att aktiebolag som vill bedriva skolverksamhet i sin bolagsordning ska ange att bolagets verksamhet, helt eller delvis, har till syfte att bedriva utbildning av god kvalitet. Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget Utredningen får mot denna bakgrund ett tilläggsuppdrag. En utgångspunkt bör vara att bolag som utför offentligt finansi- erade välfärdstjänster bör ha en långsiktig inriktning på sin verk- samhet och inte huvudsakligen vara inriktade på kortsiktig lönsam- het eller inriktade på att sälja inom . Utredningen ska bedöma om det är rättsligt möjligt och lämpligt att införa kriterier för vad som ska betraktas som varaktigt ägande i friskolesektorn. Det skulle exempelvis kunna framgå i bolagsordning, affärsplan, prospekt eller motsvarande dokument. Utredningen ska också bedöma om sådana kriterier även ska gälla andra offentligt finansi- erade välfärdstjänster. Eventuella förslag får emellertid inte utformas på sådant sätt att de skulle kunna utesluta vissa ägarformer. I uppdraget ingår också att utreda om det är rättsligt möjligt och lämpligt att kräva att ett aktiebolag som bedriver fristående skol- verksamhet helt eller delvis ska ha till syfte att bedriva utbildning av god kvalitet eller annat motsvarande syfte för att få tillstånd att driva verksamheten. Som ett led i uppdraget ingår att analysera hur ett aktiebolags verksamhet skulle påverkas av att bolaget helt eller delvis har ett annat syfte än vinst. Analysen ska även omfatta vilka konsekvenser ett helt eller delvis annat syfte har för fördelningen av vinsten och hur verksamheten skulle påverkas om ett bolag har som enda syfte att bedriva utbildning av god kvalitet och över- skottet som huvudregel ska återinvesteras i verksamheten. För det fall utredningen finner att det är rättsligt möjligt och lämpligt att införa krav på helt eller delat syfte enligt 3 kap. 3 § ABL, ska utredningen analysera vilka tillämpningsproblem som kan uppkomma i förhållande till ABL:s huvudprincip om vinstsyfte. Utredningen ska vidare lämna förslag på hur ett sådant krav skulle kunna utformas och hur ett sådant alternativt syfte skulle kunna formuleras, preciseras och följas upp. Utredningen ska även i övrigt lämna förslag på de författnings- ändringar och andra åtgärder som det finns anledning till. Utred- ningen ska i samtliga förslag beakta i vilken utsträckning eventuella krav och begränsningar kan hämma etablering av såväl svenska som utländska företag samt om eventuellt ökade krav kan påverka för- utsättningarna att agera på likvärdiga villkor. Utredningen ska analysera i vilken utsträckning eventuella krav och begränsningar kan hämma etablering av såväl svenska som utländska företag. I analysen bör det ingå en jämförelse med de krav som ställs på andra företagsformer och om eventuella krav påverkar aktörernas förutsättningar att agera på likvärdiga villkor. Om utredningen finner att det är rättsligt möjligt och lämpligt att införa krav eller kriterier för företag inom välfärdssektorn, ingår i uppdraget att lämna förslag på övergångsregler för sådan verksam- het som redan är i drift eller för vilken det finns tillstånd att bedriva enskild verksamhet och som har meddelats före ikraftträdandet av eventuella lagförslag. En utgångspunkt för övergångsreglerna ska vara att de ska vara så lite ingripande för den pågående verksam- heten som möjligt. Genomförandet av nya upphandlingsdirektiv Regeringen har, sedan de ursprungliga direktiven beslutades, tillsatt en utredning (S 2012:09) om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner (dir. 2012:96, 2013:21 och 2013:92) som ska redovisa sitt uppdrag . Den s.k. ska se över bestämmelserna i nämnda direktiv när det gäller bl.a. kvalificering och urval av anbudsgivare, vilka kan ha betydelse för denna utred- ning. Utredaren ska därför beakta de förslag som Genomförande- utredningen lämnar. Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredaren redovisa sitt uppdrag . Uppdraget ska i stället redovisas . Tilläggsdirektiv till (Fi 2012:11) Ändring av och förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärds- tjänster (dir. 2012:131). Utredningen har antagit namnet Ägar- prövningsutredningen. Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas . Genom tilläggsdirektiv som beslutades utvidgades utredningens uppdrag och utredningstiden för- längdes så att uppdraget i stället skulle redovisas (dir. 2014:3). uppdrag ändras på så sätt att det endast ska omfatta de delar av de ursprungliga direktiven som avser ägar- och ledningsprövning. Vidare förlängs utredningstiden. Upp- draget ska i stället redovisas . Tilläggsdirektiv till (Fi 2012:11) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärds- tjänster (dir. 2012:131). Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas . Genom tilläggsdirektiv som beslutades utvidgades utredningens uppdrag och utredningstiden förlängdes så att uppdraget i stället skulle redovisas (dir. 2014:3). Genom tilläggsdirektiv som beslutades förlängdes utredningstiden till och uppdraget ändrades på så sätt att det endast ska omfatta de delar av direktiven som avser ägar- och ledningsprövning (dir. 2014:141). Utredningstiden förlängs nu ytterligare. Uppdraget ska i stället redovisas . 1.Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. MiFID II och MiFIR. 3.Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter på djurområdet. 4.Ett svenskt tonnageskattesystem. 5.En ny svensk tullagstiftning. 6.Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksprodukt- direktivet. 7.Krav på privata aktörer i välfärden. MiFID II och MiFIR. + Bilagor [2] Ett svenskt tonnageskattesystem. En ny svensk tullagstiftning. Krav på privata aktörer i välfärden. Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. Med fokus på kärnuppgifterna. En ange- lägen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter på djurområdet. Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaks- produktdirektivet.