sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — Flest kommunägda företag, , finns i branscherna företagstjänster och fastighetsverksamhet (exempelvis kommunala bostadsföretag). Där- efter kommer företag verksamma inom områdena energi och vatten, som utgör en fjärdedel av det totala antalet företag. De flesta av de landstingsägda företagen finns inom branscherna företagstjänster och fastighetsverksamhet samt transport och kommunikation. Före- tagen inom dessa branscher utgör en tredjedel av det totala antalet landstingsägda företag (prop. 2013/14:1 utg.omr. Av 5 kap. 46 § kommunallagen framgår att val av ledamöter och suppleanter i styrelser för aktiebolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisorssuppleanter samt lekmannarevi- sorer som ska granska en sådan styrelses förvaltning, under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt, ska vara proportionella. Detta innebär i praktiken att de kommunala företagens styrelse tillsätts på samma sätt som de kom- munala nämnderna, dvs. genom de politiska partiernas nominerings- arbete och i kommun- eller valberedning. Alla företagsstyrelser, även de kommunala, behöver rätt kompe- tens i förhållande till företagets verksamhet. Enligt statens ägar- policy fordras för ett styrelseuppdrag i ett statligt bolag en hög kompetens inom relevant löpande affärsverksamhet, affärsutveck- ling, branschkunskap, finansiella frågor eller inom andra relevanta områden. Det finns betydande olikheter mellan de kommunala och statliga företagen. Det kan trots detta finnas anledning att överväga om vissa av de principer som styr nomineringen till statliga styrelser kan överföras till den kommunala sektorn. De kommunala företagen är verksamma inom en rad områden där demokratisk förankring och erfarenheter från förtroendeupp- drag är mycket värdefulla. Det nuvarande systemet förefaller väl ägnat för att förse de kommunala företagen med sådan kompetens och möjliggör nödvändig insyn för den politiska oppositionen. Denna kompetens kan dock i enlighet med vad som ovan anförts behöva kompletteras med erfarenheter motsvarande de kompetenser som krävs för nominering till de statliga bolagen. Det finns därför behov av att undersöka och analysera utnämningen av styrelseledamöter, främst i de kommunala aktiebolagen och bl.a. överväga om kom- munerna ska ges möjlighet att förändra nomineringsprocessen till de kommunala företagen för att möjliggöra en bredare rekrytering. Utredningen ska mot denna bakgrund undersöka och analysera utnämningen av styrelseledamöter i kommunala företag och vid be- hov lämna förslag som möjliggör en breddad rekrytering av styrelse- ledamöter. Mot bakgrund av att de kommunala företagen står för en viktig del av den kommunala verksamheten ska utredningen särskilt beakta hur den politiska oppositionens behov av insyn kan säkerställas. I sitt arbete ska utredningen särskilt beakta vikten av en jämn representation av kvinnor och män. Uppdraget ska i likhet med det tidigare beslutade uppdraget redo- visas . En studie om delegationsordningar Utredningen har inhämtat ett antal delegations- ordningar från kommuner och landsting för att få en uppfattning om vilka beslut som i praktiken delegeras till de anställda. Utred- ningen har i begränsad utsträckning också granskat vad som dele- geras till de förtroendevalda, framför allt styrelsernas ordförande. Utredningen har tagit del av kommunstyrelsens respektive socialnämndens (eller motsvarande nämnd som beslutar i ärenden enligt socialtjänstlagen [2001:453]) delegationsordningar från följande kommuner: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , . Urvalet har gjorts på så sätt att utredningen valt ut två kommuner från varje kommungrupp.1 I de fall kommunen valt att ha endast en verksamhetsnämnd med underställda utskott har delegationsbestämmelserna samlats i samma dokument (t.ex. , ). Utredningen har såvitt avser endast tagit del av stadsdelsnämnden delegationsordning som avser beslut enligt socialtjänstlagen. Företrädare för kommun har upp- gett att de inte har någon förteckning av delegationsordningar inom kommunstyrelsen, utan att delegationerna består av separata beslut för respektive ärende. Utredningen har vidare inhämtat delegationsordningar från läns och läns landstingsstyrelser samt region- styrelsen i läns landsting. Landstingsdirektören i har vidare fastställt en befogenhetsplan som utred- 1 För mer information om SKL:s kommungruppsindelning, se elning.2051.html. ningen också tagit del av. Befogenhetsplanen avser verkställig- hetsbeslut och anger den lägsta nivå som beslut får fattas på. De delegationsordningar som utredningen har hämtat in är relativt omfattande och det är inte möjligt att i detalj redogöra för alla uppgifter som delegeras till de anställda. Av de inhämtade delegationsordningarna finns det inte heller två som är identiska, utan alla styrelser och socialnämnder har sin egen uppdelning och sin egen terminologi. Syftet med studien har varit att få en över- gripande bild av vad som delegeras och utredningen har därför valt att redogöra för endast ett axplock av dessa uppgifter. Utredningen använder sig av begreppet delegationsordning som är synonymt med begreppen delegeringsordning, delegations- bestämmelser och delegationsförteckning. Utredningen har vidare valt att i första hand använda begreppet kommundirektör, men i flera kommuner används i stället begreppet kommunchef eller stadsdirektör. I flera delegationsordningar förekommer endast be- greppet verkställighet och inte ”ren” verkställighet som används i lagstiftningen, men utredningen tolkar det så att det är samma sak som åsyftas och refererar i förekommande fall därför till ren verk- ställighet. Gemensamt för i princip samtliga delegationsordningar som utred- ningen har inhämtat från kommunstyrelserna är att bl.a. följande frågor behandlas: administration, personal, ekonomi, medelsförvalt- ning. De flesta delegationsordningar reglerar även ärendetyper som upphandling och fastighetsärenden. Ytterligare områden som finns med i vissa av kommunstyrelsernas delegationsordningar är närings- liv och utveckling, gator och trafik samt säkerhet. Så gott som inom alla dessa områden finns uppgifter som är delegerade till de anställda. Utredningen beskriver nedan några uppgifter som dele- gerats till de anställda. Som tidigare nämnts har alla kommuner sin egen uppdelning och terminologi, varför utredningen har fått göra en egen kategorisering. Redovisningen är inte fullständig vilket inne- bär att kommunerna kan ha delegerat även andra uppgifter inom de angivna områdena. Frågan om kommunstyrelsens tjänstemannaorganisation är enligt delegationsordningarna i flera större kommuner en fråga för kom- mundirektören. Begränsningar kan dock finnas angivna i andra instruktioner. I två mellanstora kommuner får kommundirektören enligt delegationsordningen besluta om övergripande organisations- förändringar. I några mindre kommuner anges i delegationsord- ningarna att kommundirektören får besluta om mindre organisa- toriska förändringar. När det gäller anställning av personal ser de delegerade uppgifterna olika ut beroende på hur kommunen har valt att avgränsa kommun- direktörens ansvar. I betänkandets avsnitt 7.7 redogör utredningen för vem som kan besluta om bl.a. anställning av kommundirektör. När det gäller anställning av förvaltningschef torde det ha stor betydelse för delegationsbestämmelserna om kommundirektören är chef över de andra förvaltningscheferna. I en del mellanstora kom- muner har uppgiften delegerats till kommundirektören. I något fall krävs samråd med respektive nämnds presidium och kommun- styrelsens arbetsutskott. I många andra kommuner är detta emellertid en uppgift som förbehållits de förtroendevalda, antingen kommun- styrelsen som helhet eller kommunstyrelsens arbetsutskott. I flera delegationsordningar nämns inte anställning av förvaltningschef särskilt varför det torde vara förbehållet kommunstyrelsen som hel- het. När det gäller uppsägning av förvaltningschef är detta något som ofta delegerats till kommundirektören, i vart fall i de något större kommunerna. I någon kommun är det kommundirektören som på delegation beslutar om avveckling av anställning som för- valtningschef, på uppdrag av bl.a. kommunstyrelsens ordförande. Uppsägning av förvaltningschef har i några kommuner uttryckligen i delegationsordningen förbehållits kommunstyrelsen som helhet eller kommunstyrelsens arbetsutskott medan det i flera delegations- ordningar inte nämns särskilt. Att besluta om förvaltningschefernas lön är också en uppgift som delegerats i viss utsträckning. I flera större kommuner är det en uppgift för kommundirektören. I några av dessa får kommun- direktören besluta om detta efter samråd med kommunstyrelsens presidium eller enligt direktiv från bl.a. kommunstyrelsens ordföran- de. I några större kommuner är uppgiften förbehållen kommun- styrelsens arbetsutskott. I någon av dessa kommuner kan utskottet i varje enskilt ärende bemyndiga kommundirektören att inom en angiven kostnadsram genomföra lönerevision för högre chefer. Enligt delegationsordningen från anses många av uppgifterna som avser kontorsinterna personal- ärenden vara av rent verkställande karaktär. Uppsägning och av- stängning av samt disciplinpåföljd för avdelningschef, enhetschef eller övrig personal är emellertid sådana frågor som delegerats till stadsdirektören. Avskrivning och nedskrivning av fordran är sådana uppgifter som av flera kommunstyrelser delegerats till de anställda. Inte alla kommuner har några angivna beloppsgränser och mellan de kom- muner som har angett beloppsgränser varierar dessa kraftigt.2 I en av de större kommunerna får kommundirektören besluta om av- stående från ekonomiskt anspråk understigande . Detta har sedan vidaredelegerats till ekonomidirektören. Vid stads- ledningskontoret i en av storstadskommunerna får avdelnings- chefen vid den administrativa avdelningen besluta om nedskrivning av fordran (anses som ren verkställighet). I en annan storstadskommun får kommun- direktören skriva av fordringar och anta ackord i ärenden som ankommer på kommunstyrelsen. Någon beloppsgräns finns inte angiven i kommunstyrelsens delegationsordning. I två förorts- kommuner får de anställda, sektionschef respektive ekonomichef, besluta om avskrivning av fordran på upp till två basbelopp, dvs. cirka 90 000 kronor.3 Sedan är det en fallande skala för ekonomicheferna i 2En viss begränsning torde ändå följa av bestämmelserna i 6 kap. 34 § KL. Jfr dock JO 2002/03 s. 284 i vilket JO uttalade att en delegationsordning i vilken tjänsteman delegerats rätten att överklaga länsrätts beslut till kammarrätt bör kompletteras med ett förbehåll av det slag som följer av 6 kap. 34 § KL. 3Prisbasbeloppet uppgick till enligt förordningen (2012:558) om pris- basbelopp och förhöjt prisbasbelopp för . I många mindre kommuner ligger beloppsgränsen för kommundirektörens eller ekonomichefens befogenhet . I en kommun är det handläggare på förvaltningen som ansvarar för avgiftsrutin som får besluta om ned- och avskriv- ningar upp till ett halvt prisbasbelopp och enligt kommunens regler om debitering och kravverksamhet. I vissa kommuner har rätten att ingå förlikning uttryckligen delegerats till de anställda. I en av storstadskommunerna får kom- mundirektören på delegation besluta om att ingå förlikning under pågående process inom kommunstyrelsens verksamhetsområde om det omtvistade beloppet understiger . I två mellan- stora kommuner får kommundirektör respektive sektors- eller sek- tionschef ingå förlikningsavtal på upp till tre respektive två prisbas- belopp, dvs. I två mindre kom- muner har rätten att ingå förlikning förbehållits kommunstyrelsens ordförande. I ytterligare en kommun har det delegerats till både kommunstyrelsens ordförande och till kommundirektören. Även när det gäller medelsförvaltning har uppgifter i stor utsträck- ning delegerats till de anställda. Av flera delegationsordningar fram- går emellertid att det är fullmäktige som sätter de yttre gränserna genom att t.ex. anta någon form av finanspolicy och fastställa beloppsramar.4 I har uppgifter såsom att placera finansiella tillgångar, uppta lån och uppdatera stadens låneprogram delegerats till handlare. Det är emellertid stadsdirektören som fastställer dokumentet Handlarbehörighet, så i själva verket förefaller det vara en form av vidaredelegering från stadsdirektören. I har stadsdirektören delegation att uppta lån, bevilja lån till helägda kommunala bolag och placera likvida medel med en löptid på högst . Denne äger även rätt att vidaredelegera uppgiften. Rätten att uppta lån är förenad med en skyldighet att regelbundet rapportera stadens finansiella ställning till kommun- styrelsens arbetsutskott. Stadsdirektören kan vidare på delegation 4 I 8 kap. 3 § KL anges att fullmäktige ska meddela närmare föreskrifter om medelsförvalt- ningen. förvalta stadens låneskuld samt skriva av fordringar och anta ackord i ärenden som ankommer på kommunstyrelsen. I har de anställda, i detta fall ekonomidirektören, rätt att på delegation besluta om fördelning av kommunens och förvaltade fonders likvida medel på olika placeringsalternativ. Direktörernas befogenheter förefaller i dessa fall vara vidsträckta eftersom det inte finns några beloppsgränser eller någon hänvisning till andra beslut av fullmäktige. I många kommuner får de anställda, ofta ekonomidirektören, besluta om placering av likvida medel enligt kommunens finans- policy och uppta lån inom den ram som fullmäktige fastställt. I en kommun får ekonomichefen på delegation besluta om upplåning enligt kommunfullmäktiges beslut samt konvertering av lån och placering av likviditet, det två sistnämnda utan begränsningar i delegationsordningen. I en kommun fastställs ramarna för ekonomichefens befogen- heter i detalj i delegationsordningen och det anges vidare att dennes beslut om t.ex. omplacering av lån och medelsplacering är att anse som ren verkställighet. I princip har samtliga kommunstyrelser delegerat uppgifter inom upphandlingsområdet till de anställda, men beloppsgränserna varierar. Flera delegationsordningar hänvisar till en särskild inköpshandled- ning eller upphandlingspolicy. I får stadsdirektören på delegation besluta om inköp av varor och tjänster till ett uppskattat värde av högst , administrativa chefen och de biträdande stads- direktörerna till högst , övriga avdelnings- chefer till högst , och enhetschefer till högst . Inköp till högst anses som ren verkställighet. I får ekonomidirektören, när det gäller ramavtal, anta anbud . I får olika chefer besluta om upphandling och inköp av varor, tjänster och entreprenader inom ramen för tilldelad driftsbudget och investe- ringsbudget. Maximalt prisbasbelopp och löptid varierar beroende på område. Den högsta gränsen gäller för samhällsbyggnad samt kommunövergripande upphandling och inköp och uppgår till maxi- malt 150 prisbasbelopp, dvs. Belopps- gränserna i övriga kommuner varierar och är i vissa fall kopplade till tröskelvärden, i vissa fall till prisbasbelopp. I kommun betraktas inköp och upphandling av varor och tjänster inom ramen för beviljade anslag, samt tecknande av ramavtal som ren verkställighet och detta handläggs av respektive budgetansvarig. Beslut om inköp av upphandling och varor och tjänster för belopp överstigande har delegerats till kommunstyrelsens arbetsutskott. Flera fastighetsrelaterade uppgifter som att besluta om nyttjande- rätter samt förvärv och försäljning av bostadsrätter och fastigheter har i många kommuner delegerats till de anställda. I de flesta kommuner begränsas befogenheten av angivna belopp eller löp- tider, men dessa begränsningar varierar från kommun till kommun. I en del delegationsordningar hänvisas till olika taxor. I den kommun som förefaller mest restriktiv med delegation på detta område är överlåtelse av mark helt förbehållet de förtroende- valda. Där beslutar kommunstyrelsens samhällsutskott på delega- tion om överlåtelse av mark för flerfamiljshus och fritidsbebyggelse samt industrifastigheter.5 I en annan relativt restriktiv kommun får kommunstyrelsens ordförande besluta på delegation i ärenden som avser förvärv av fastighet där köpeskillingen uppgår till högst . I övrigt är det endast försäljning av industrimark inom detaljplanelagt område som delegerats till näringslivschef och priset bestäms då utifrån av kommunfullmäktige fastställd tomt- taxa för industrimark. När det gäller nyttjanderätter, däribland hyra, kan följande näm- nas. De anställda får i de flesta kommuner på delegation besluta om nyttjanderätter upp till ett visst antal år, som mest . I någon kommun är befogenheten i stället knuten till den uthyrda lokalens yta. Där får de anställda på delegation besluta om uthyrning av kom- munens lokaler omfattande en sammanlagd yta av högst 100 kvadrat- 5 Kommunen står enligt uppgift inför en stor förändring av tätorterna och har därför ett utskott som behandlar samhällsplaneringsfrågor. I två kommuner får de anställda, ekonomidirektör respek- tive stadsbyggnadschef, teckna och säga upp nyttjanderättsavtal, utan någon närmare angiven begränsning. Flera kommuner har till de anställda delegerat köp och försälj- ning av fastigheter upp till ett visst värde, som mest . När det gäller försäljning av en- och tvåfamiljshus eller mark för villa eller egnahemsbebyggelse finns inte alltid några begräns- ningar angivna. I vissa kommuner får de anställda också besluta om försäljning av planlagd industrimark och om fastighetsförsäljning i sådana ärenden där det tydligt framgår vad kostnaden är per kvadratmeter markyta enligt kommunfullmäktiges beslut. I några kommuner finns särskilda riktlinjer angående försäljning av tomt- mark till enskild. När det gäller förvärv och försäljning av bostadsrätter delegeras detta i flera kommuner till de anställda, ibland med beloppsbegräns- ning ibland utan. Utlämnande av allmän handling, dvs. Kommunstyrelserna i kommuner med en mer traditionell organisa- tion ägnar sig endast i begränsad omfattning åt myndighetsutövning. Det kan t.ex. handla om utlämnande av allmänna handlingar eller, som i flera kommunstyrelser, bostadsanpassningsbidrag. Att fatta beslut om att inte lämna ut allmän handling är en sådan uppgift som i princip samtliga kommunstyrelser delegerat till de anställda. Till vem denna uppgift delegerats varierar emellertid mellan kommunerna. I flera kommuner, både stora och små, är det kommundirektören eller förvaltningschef som fattar sådana beslut. I något fall är särskild ordning föreskriven i upphandlingsärenden. I flera av dessa kommuner får direktören vidaredelegera uppgiften. Flera kommuner har delegerat uppgiften till kommunjuristen alter- nativt kommunsekreteraren. I något fall krävs samråd med verk- samhetsansvarig. I en kommun är det kommunarkivarien som på delegation fattar beslut om avslag på begäran om utlämnande av allmän handling. I en delegationsordning är det särskilt angivet att utlämnande av allmän handling hos registratorn är ren verkställighet. Sammanfattande kommentarer angående delegation från kommunstyrelsen Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att de anställda har relativt vidsträckta befogenheter och får i många kommuner be- sluta i frågor om allt från tjänstemannaorganisationen, anställning och löner till utlämnande av allmänna handlingar, medelsförvalt- ning och försäljning av fast egendom. Det som varierar mellan kommunerna är till vem uppgifterna har delegerats och i förekom- mande fall inom vilka beloppsgränser de anställda får besluta. Vad som anses utgöra ren verkställighet varierar också mellan kommun- erna. De delegationsordningar som utredningen tagit del av från läns och läns landstingsstyrelser samt läns landstings regionstyrelse uppvisar relativt stora skillnader och utredningen har inte funnit många gemensamma nämnare. Gemensamt för delega- tionsordningarna är emellertid att de reglerar frågor såsom ingående av avtal, anställning av personal, ekonomi, upphandling, avgivande av yttrande och utlämnande av allmän handling. Av delegationsord- ningen från läns landstingsstyrelse framgår när det gäller upphandling enbart att landstingsdirektören får ge fullmakt för landstingsgemensamma upphandlingar. läns landstings- styrelses delegationsordning saknar bestämmelser om fastigheter, vilket nämns i de övriga två delegationsordningarna. Vad som är att betrakta som ren verkställighet när det gäller landstingsdirektören i framgår av ett särskilt dokument, Lands- tingsstyrelsens uppdrag till landstingsdirektören. Nedan redogörs för några av de uppgifter som samtliga styrelser har delegerat och de variationer på delegering som finns. Rätt att teckna vissa avtal Rätten att teckna vissa avtal har delegerats till de anställda i samt- liga ovan nämnda styrelser, men möjligheten att vidaredelegera upp- giften varierar. I har uppgiften ”Avtalsteckning, löpande åtgärder”, dvs. befogenhet att företa rättshandlingar som att attestera och skriva under avtal, vilka blir bindande för , delegerats till landstingsdirektören och förvaltningschefen. Detta är en uppgift som enligt delegationsordningen får vidaredelegeras. Annan avtals- tecknande ankommer på ordförande och kontra- signering görs då av landstingsdirektören eller annan särskilt utsedd anställd. I får regiondirektören utse befattningshavare med befogen- het att fatta beslut och teckna avtal som berör den finansiella verk- samheten i enlighet med riktlinjerna för medelsförvaltningen. Denna uppgift får vidaredelegeras. I får landstingsdirektören i mål eller ärenden på lands- tingets vägnar träffa överenskommelse om betalning av fordran, anta ackord, ingå förlikning och sluta annat avtal. Denna rätt får inte vidaredelegeras. Under rubriken och placering m.m. framgår att landstingsdirektören på delegation får besluta om t.ex. upplåning och placering inom gällande beloppsramar och ingå leasing- avtal. När det gäller frågor om anställning av chefer, har två av tre styrelser reglerat detta i sina delegationsordningar. Landstingsdirektören i län får på delegation besluta om anställning och uppsägning av förvaltningschef samt besluta om dennes anställningsvillkor.6 I har uppgiften att anställa och entlediga samtliga förvaltnings- chefer som är direkt underställda regiondirektören delegerats till regiondirektören. Beslut om tillsättande och entledigande av för- valtningschef ska föregås av samråd med presi- 6 Oppositionen anser att beslut om anställning och anställningsvillkor av förvaltningschef borde fattas av hela samt att beslut om avslutande av anställning borde delegeras till arbetsutskott, se protokoll från samman- träde . I delegationsordningen anges att beslut beträffande personal inom koncernkontoret som inte är direkt underställd region- direktören ska betraktas som ren verkställighet. I delegations- ordningen för läns landstingsstyrelse nämns ingenting om anställning av chefer. Av Landstingsdirektörens befogenhets- plan framgår emellertid att närmaste chef efter godkänd behovs- analys av överordnad chef får anställa och bevilja entledigande av personal och därför torde detta vara att anse som ren verkställighet. I samtliga tre län vars delegationsordningar utredningen granskat, får de anställda på delegation besluta om avskrivning av fordran. Beloppsgränserna skiljer sig dock något, liksom möjligheten att vidaredelegera uppgiften. Till vem uppgiften delegerats varierar också. I har det delegerats till ekonomidirektören, i till regiondirektören och i till landstingsdirektören. De två sistnämnda kan emellertid vidaredelegera uppgiften. Beloppsgränsen, dvs. gränsen för vad en anställd får besluta om, varierar och ligger på i , i och i . I anges särskilt i delega- tionsordningen att avskrivning är ren verk- ställighet som inte behöver uttrycklig delegation. Även i finns en nedre gräns, . Utredningens slutsats är att avskrivning under detta belopp är att betrakta som ren verkställighet även om det inte framgår uttryckligen av delegationsordningen.