sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Åklagarväsendet omfattas inte av tillsynen. ska inte utreda brott. Ett tillsynsorgan har inte de befogenheter som krävs för det. Om tillsynsmyndigheten i sin tillsyn finner anledning att anta att brott har begåtts ska den som huvudregel anmäla det till . För det fall det finns anledning att tro att bakgrunden till de förhållanden som kan utgöra brott är generella brister i visst avseende, t.ex. felaktiga rutiner, kan dock dessa utredas ur ett övergripande perspektiv. Tillsynen ska kunna avse enskilda befattningshavares agerande. Eventuell kritik ska dock inte riktas mot enskilda befattningshavare utan mot myndigheterna , Säkerhetspolisen och Kriminalvården. Enskilda befattningshavare agerar på myndighetens vägnar. Den enskildes prestation är starkt beroende av vilken position han eller hon erhållit, arbetsbelastning, utbildning, ansvarsfördelning, rutiner samt andra förhållanden som myndighetens ledning styr över. Myndighetens ledning ansvarar för den interna styrningen och kontrollen och har bäst förutsättningar för att vidta åtgärder så att fel inte upprepas. Därtill finns det redan processer för individuellt ansvarsutkrävande. Enskilda kan ställas till svars vid respektive myndighets personalansvarsnämnd och även åtalas för brott. Tillsynen ska inte avse verksamhet som bedrivs av privaträttsliga subjekt med koppling till de granskade myndigheterna, t.ex. ett familjehem som Kriminalvården anlitar. Åtgärder och underlåten- heter av anställda vid privaträttsliga subjekt, frivilliga etc. kan dock falla inom tillsynsansvaret. Detta under förutsättning att de har agerat under myndighetens ledning och under förhållanden som huvudsakligen liknar dem som hade gällt för myndighetens egna anställda. Exempelvis ska åtgärder som har utförts av en väktare som förordnats av den granskade myndigheten för ett bevaknings- uppdrag falla under tillsynen. Initiering, planering, metoder och handläggning Det går inte att bestämt förutse vad som kommer att vara mest angeläget att granska . Den mest ändamålsenliga till- synen uppnås därför om tillsynsmyndigheten, inom ramen för det reglerade uppdraget, i hög grad själv får prioritera vilka tillsyns- ärenden som ska inledas. Av instruktionen för tillsynsmyndigheten ska det framgå att tillsynen ska bedrivas strategiskt och att myndig- heten ska använda sig av riskanalyser. Syftet med regleringen är att motverka att den planerade tillsynen trängs undan av den händelsestyrda. Verksamheten ska vara välplanerad, framsynt och metodisk. ska i en särskild tillsynsplan ange vilken huvudsaklig inriktning tillsynen ska ha. ska vara fri att själv utveckla en effektiv tillsynsmetodik. Inspektioner ska dock vara en del av tillsyns- myndighetens verksamhet. Det ska även övervakning av utrikes- transporter som kan komma att innefatta tvång vara. En medlems- stat ska enligt det så kallade återvändandedirektivet sörja för ett effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden.1 , Säkerhetspolisen och Kriminalvården deltar på olika sätt i utrikestransporter som utförs med tvång. Sådana transporter är särskilt känsliga och medför ofta risk för olika typer av incidenter. ska därför regelbundet över- vaka utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång. Det bör överlämnas åt myndigheten att utifrån en riskanalys fort- löpande pröva med vilken frekvens övervakning ska ske och vilka typer av utrikestransporter som bör prioriteras. ska också ta emot och utreda klagomål från enskilda. Vilka klagomål som ska utredas avgör myndigheten själv. Eftersom tillsynsmyndigheten ska bedriva en systematisk och 1 Art. 8.6 i och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. riskbaserad tillsyn bör klagomål från enskilda inte bara användas för att få information om enstaka händelser som kan vara aktuella att utreda. Klagomålen bör även ingå i det samlade underlag som ligger till grund för myndighetens planering av tillsynen. Tillsyns- myndigheten ska vid handläggningen av klagomål särskilt beakta frihetsberövade barns behov. Medel för att brister ska rättas eller förebyggas Tillsynsärenden ska avgöras genom skriftliga beslut. I dessa ska tillsynsmyndigheten få uttala sig om konstaterade förhållandens förenlighet med lagar och andra bindande föreskrifter. Besluten ska inte vara bindande. Om tillsynsmyndigheten skulle ha rätt att tvinga fram förändringar skulle det påverka de granskade myndigheternas möjligheter att ta ansvar för den egna verksam- heten. I ett längre tidsperspektiv kan även en rätt till tvingande sanktioner riskera att minska de granskade myndigheternas vilja att samarbeta under utredningen. De föreskrifter som uttalandena ska bygga på är dock bindande. Om verksamheten i visst avseende inte är förenlig med bindande föreskrifter, är den granskade myndig- heten skyldig att vidta åtgärder redan mot bakgrund av dessa föreskrifter. Om så behövs kan regeringen utöva sin möjlighet till styrning och kontroll för att få till stånd förändringar i de granskade verksamheterna. Eftersom besluten inte ska vara bindande behöver de inte heller vara överklagbara. På så sätt undviks att statens resurser används till att två statliga myndigheter processar mot varandra i domstol. Beslut i tillsynsärenden ska skickas eller lämnas till den granskade verksamheten. En rapport med de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna av tillsynen ska också lämnas till regeringen. kan även, vid behov, på annat sätt informera regeringen om enskilda beslut. Den europeiska byrån för förvalt- ningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens yttre gränser (Frontex) bistår medlemsstaterna med organisering av gemensamma insatser för återsändande av tredjelandsmedborgare som olagligen uppehåller sig i unionen. Efter att ha övervakat en gemensam återsändandeinsats samordnad av Frontex bör tillsyns- myndigheten rapportera dit. Resultatet av tillsynen bör även spridas till andra tillsynsorgan och till allmänheten. bör själv, med beaktande av gällande rätt, bedöma på vilket sätt och i vilken omfattning rapportering eller annan informationsspridning lämpligen ska ske. I tillsynsmyndighetens uppdrag ingår att den lämnar viss rådgivning och vägledning till de granskade myndigheterna. Myndigheten ska dock inte ge konkreta råd om vad som bör göras för att åtgärda konstaterade brister. Det är den granskade myndig- heten, med ansvar för verksamheten, som bäst kan bedöma vilka åtgärder som krävs. ska ha rätt att förelägga den myndighet som har granskats att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits eller ska vidtas. ska också på annat sätt kunna verka för en förändring i de verksamheter som omfattas av tillsynen. Som ovan nämnts kan den påtala brister och risker för andra tillsynsorgan samt anmäla till åklagare om det finns anledning att anta att brott har begåtts. Myndigheten kan även informera enskilda om möjligheten att vända sig till JK och begära ersättning från staten. För att myndigheten ytterligare ska kunna främja hög kvalitet inom den granskade verksamheten ska den ha i uppgift att inom sitt verksamhetsområde verka för att brister i lagar eller andra bindande föreskrifter avhjälps. Rätt att bistå annan stat med övervakning Enligt den Europeiska kommissionen bör en oberoende övervakare vara närvarande vid varje gemensam insats för återsändande, eftersom dessa är så uppmärksammade och känsliga. I de fall organiserar en gemensam transport har andra deltagande staters behandling av de som transporteras ett särskilt nära sam- band med Kriminalvårdens och polisens verksamhet. Tillsyns- myndigheten ska därför, i de fall är organiserande medlems- stat, få bistå annan stat med övervakning vid gemensamma åter- sändandeinsatser som samordnas av Frontex. Sådan övervakning får endast ske efter överenskommelse därom. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess En grundläggande förutsättning för att tillsyn ska kunna utövas är att tillsynsmyndigheten får tillgång till den information den behöver. De förvaltningsmyndigheter som omfattas av tillsynen ska lämna de upplysningar och yttranden samt tillhandahålla de handlingar och annat material som tillsynsmyndigheten begär. Detsamma ska gälla andra förvaltningsmyndigheter och domstolar, om det begäran avser behövs för tillsynen. Vissa enskilda som deltar eller har deltagit i en förvaltningsmyndighets eller domstols verksamhet ska också vara skyldiga att på begäran lämna de upplysningar och yttranden som behövs för tillsynen. På begäran av tillsynsmyndigheten ska uppgifterna lämnas skriftligen samt på heder och samvete. Om oriktiga uppgifter då lämnas kan straffansvar enligt 15 kap. 10 § om osann eller vårdslös försäkran aktualiseras. Möjligheten att begära att uppgifterna lämnas på heder och samvete bör användas återhållsamt. ska kunna förelägga den som är uppgifts- skyldig att fullgöra sin skyldighet. Sådana förelägganden ska kunna förenas med vite, även i förhållande till staten. Möjligheten att förena förelägganden om att fullgöra uppgiftsskyldighet med vite bör dock användas med stor försiktighet. Om uppgifter tvingas fram under hot om vite kan det underminera den granskade verksamhetens förtroende för och vilja att samarbeta med tillsyns- myndigheten. Passivitetsrätten medför vidare att ett föreläggande inte ska få förenas med vite om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som kan föranleda straff eller en straffliknande sanktion och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. De myndigheter som omfattas av tillsynen ska lämna tillsyns- myndigheten det biträde den begär för sin tillsyn. Tillsynsmyndig- heten ska också ha rätt att på plats granska sådan verksamhet som står under dess tillsyn. Den ska ha rätt att få tillträde till och att undersöka utrymmen och utrustning som används i den granskade verksamheten. För tillträde till eller undersökning av en intagens bostadsrum eller tillhörigheter eller andra slutna förvaringsställen som en intagen disponerar krävs dock hans eller hennes samtycke. Det behövs inte någon särskild reglering avseende tillsyns- myndighetens personuppgiftsbehandling eftersom personuppgifts- lagens (1998:204) bestämmelser är tillräckliga. Det behövs inte heller någon särskild sekretessreglering avseende uppgifter som tillsyns- myndigheten tar emot från andra svenska myndigheter. En ny sekretessreglering föreslås dock för att uppnå ett fullgott sekretess- skydd när uppgifter ges in av enskilda, en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation. Samverkan med och gränsdragning till andra myndigheter I förhållande till andra tillsynsmyndigheter som utövar ordinär tillsyn över Kriminalvården och polisen blir det tal om överlappande tillsyns- ansvar. Problematiken med överlappningen minskas dock påtagligt av förslaget att tillsyn normalt inte ska ske över sådana förhållanden som annan tillsynsmyndighet har till särskild uppgift att utöva tillsyn över. En myndighet för ordinär tillsyn över polisens och Kriminalvårdens verksamheter föranleder inte någon gränsdragningsproblematik i förhållande till de extraordinära tillsynsorganen JO och JK. Tillsyns- myndigheten ska samverka med andra myndigheter och inter- nationella organ som kan utöva tillsyn över verksamhet som bedrivs av polisen eller Kriminalvården. Samverkan med JO och JK bör dock endast syfta till att undvika dubbelarbete och inte avse gemensamma tillsynsinsatser, eftersom JO och JK utövar tillsyn över tillsyns- myndigheten. Det finns ett nära samband mellan polis och åklagares brotts- utredande verksamhet. Därtill bedrivs inom åklagarväsendet vad som benämns rättslig tillsyn. ska därför även samverka med och . ska vara en enrådighetsmyndighet under regeringen och ledas av en myndighetschef. Tillsynen kommer att utövas över myndigheter vars uppdrag innebär långtgående befogen- heter att vidta ingripande åtgärder som påverkar enskilda. Det är därför betydelsefullt med god medborgerlig insyn och demokratiskt inflytande i tillsynsverksamheten. Detta kan tillgodoses genom att det vid tillsynsmyndigheten finns ett insynsråd som i vid mening representerar allmänheten. Ledamöterna bör därför ha partipolitisk erfarenhet eller breda kontaktytor i samhället. erfarenhet, kunskap och åsikter bör särskilt tas tillvara innan tillsynsplanen fastställs. ska själv besluta sin inre organisation. För att kunna bedriva en effektiv tillsynsverksamhet bör den ha resurser motsvarande 60 årsarbetskrafter. Myndigheten ska benämnas för polisen och Kriminalvården. Konsekvenser av kommitténs förslag Utövandet av den nya tillsynen kan kräva resurser från de förvalt- ningsmyndigheter som omfattas av tillsynen, t.ex. i samband med inspektioner. Tillsynen bidrar till deras utvecklingsarbete och höjer kvaliteten i deras verksamhet. För att tillsynsmyndigheten ska kunna uttala sig om polisens brottsutredande verksamhet måste den ha möjlighet att beskriva under vilka förutsättningar polisen agerat. Det kan därför av till- synsmyndighetens beslut indirekt framgå att det har förekommit brister i en enskild åklagares handläggning eller systematiska brister i åklagarverksamheten. Detta utgör dock enligt kommittén inte något hot mot åklagarens självständighet och inte heller skäl att undanta polisens brottsutredande verksamhet från tillsynen. Att tillsynsmyndigheten inte i sak ska uttala sig om ett enskilt beslut av eller Säkerhetspolisen, om det är eller har varit föremål för åklagares prövning, motverkar dessutom att tillsyns- myndigheten indirekt uttalar sig om en enskild åklagares rätts- tillämpning. För att finansiera den nya tillsynsmyndigheten föreslår kommittén en omfördelning av resurser inom utgiftsområde 4, rättsväsendet. En sådan omfördelning kommer att beröra de verksamheter vars ram- anslag minskas. Tillsynen ska leda till att rättssäkerheten i polisens och Kriminal- vårdens verksamheter stärks. Det gynnar främst enskilda som är före- mål för den granskade verksamheten, dvs. Stärkt rättssäkerhet kan också leda till högre förtroende hos allmänheten för polisen och Kriminalvården. Tillsynen ska även leda till att regeringen, och i förlängningen medborgarna, får bättre kontroll över att regler och lagar följs i polisens och Kriminalvårdens verksamheter. På detta sätt stärks den demokratiska insynen och kontrollen. ’s task is to investigate the need for an independent body to scrutinise the activities of the , including the activities of the , and the Swedish Prison and . presented its findings with regard to scrutiny of the in the report ‘Supervision of the ’ (SOU 2013:42). The report called for an independent supervisory authority to monitor that activities meet the requirements that follow from laws and other binding regulations. In this report, the Committee assumes that the regular supervision of the Swedish Authority’s and the ’s activities will be expanded and therefore does not readdress this question. With regard to a more detailed design of the regular supervision of the , the Committee investigates whether there is reason to amend the proposals and assessments presented in the ‘Supervision of the ’ report. ’s remit is now thus to investigate the need for an independent body to scrutinise the Swedish Prison and ’s activities. will also present proposals on how the independent scrutiny of the and, where relevant, the Swedish Prison and will be organised and which activities the scrutiny should cover. Moreover, the Committee will examine whether the task of supervising forced returns could be placed with the intended supervisory authority. In the report, the term supervision refers to independent scrutiny to monitor whether the scrutinised activity meets the requirements set out in laws and other binding regulations, i.e. control of regulatory compliance. To serve as supervision, the scrutiny should also, where necessary, lead to decisions on measures that aim to correct any errors. Regular supervision refers to supervision carried out by a body that is tasked with exercising control over a certain activity, for instance the supervision by processing of personal data. In addition, there is extraordinary supervision, exercised by the Parliamentary Ombudsmen (JO) and the Office of the Chancellor of (JK). Scrutiny is a broader term than supervision and also includes other types of scrutiny, such as audits. The term is used as a collective term for the Swedish Authority and the . Current external scrutiny of the Swedish Prison and In its report, the Committee describes the external scrutiny of the Swedish Prison and . has already, in its report ‘Supervision of the ’, described the main external scrutiny of activity. A number of authorities and certain international bodies currently scrutinise the Swedish Prison and ’s activities. These include the following supervisory authorities: Data (personal data processing) Swedish Work Environment Authority (work environment and working hours) Health and Social Care Inspectorate (health and care) Swedish Schools Inspectorate (formal adult education) However, supervision of the Swedish Prison and Probation Service’s activities in relation to their clients is currently, in practice, mainly carried out by the Parliamentary Ombudsmen. The regular supervision of the Swedish Prison and The task of the Swedish Prison and Probation Service includes far- reaching exercise of powers of enforcement that affect people’s lives. The regulations that govern the Swedish Prison and Probation Service’s activities allow, in a number of cases, restrictions in fundamental rights and freedoms for the individual. The Swedish Prison and ’s clients also have a palpable relationship of dependence in relation to the staff. For this reason, it must be ensured that the legal security is upheld at the Swedish Prison and . However, several measures taken by the authorities that are important for the individual cannot be appealed. With supervision, the legal security may be strengthened also with regard to these measures. The importance of legally secure penal care indicates not only that there is a need for external control of regulatory compliance, but also that it should have a considerable scope. The current external control of regulatory compliance of the Swedish Prison and Probation Service’s activities is not sufficient, according to the Committee. self-initiated and strategically governed supervision is needed. has in this assessment taken into account that the Swedish Prison and has undergone a singular authority reform. The central scrutiny of local prison and probation authorities disappeared in connection with the reform. The internal control which the leadership at the Swedish Prison and exercises today is not independent to the same degree. In the Committee’s view, an organisational distinction between scrutiny and operational activities creates grounds for a credible monitoring activity. Under the terms of reference, the tasks of the Office of the Chancellor of and the Parliamentary Ombudsmen fall outside what the Committee is responsible for examining. Thus, there is a need to expand the regular supervision of the Swedish Prison and ’s activities. A new authority under the Government should be established In the ‘Supervision of the ’ report, the Committee proposed the of a new supervisory authority. In addition to the proposed new supervision of the , the activities of the Swedish Commission on Security and Integrity Protection would be covered by the supervisory authority. However, the Committee now considers that the reasons for merging these activities are not strong enough to warrant this. In the Committee’s view, there is no other authority with activities that may be suitable to merge with the new supervisory authority. A new authority for the supervision of the and the Swedish Prison and should therefore be established. The supervisory authority should be an administrative authority directly accountable to the Government. What supervision is to include It should be possible for supervision to cover all activities carried out by the Swedish Authority, the and the Swedish Prison and . It should be possible to conduct with regard to all laws and other binding regulations that govern these activities. This includes regulations that place demands on internal governance and controls, as well as regulations that include proportionality and suitability considerations. It should be possible for the supervisory authority to exercise supervision in individual cases. To ensure efficient supervision, priority should be given to individual cases where there are indications of structural or grave infringements of the regulations. In connection with transports abroad which may come to include coercive measures, there is such a risk of infringement of the regulations that supervision should be regularly exercised in individual cases. The supervisory authority should thus have a broad supervisory mandate. The principal reason for expanding external supervision is to strengthen legal security in activities that involve very intrusive measures for the individual that cannot be appealed. In light of this, supervision should be focused on conditions that are particularly intrusive or are of great importance in another way for the individual. In line with this, supervision of the Swedish Prison and should focus on client-oriented activities. Supervision of the should focus on activities that limit the individual’s freedom of movement, infringe on their private life, affect their possibilities of disposing of their property or involve the use of violence or similar. Conditions with regard to transports abroad carried out using coercive measures, children deprived of their or children with close relatives who are deprived of their should often fall within this scope. Conditions that fall under other regular supervision are not excluded from the authority’s supervisory responsibility. By not entirely excluding such conditions, problems of demarcation are avoided. The possibilities of discovering infringements and risks of infringements of the regulations are also improved. However, the supervisory authority should not normally scrutinise conditions where another authority has a special responsibility to exercise supervision. This means that the supervisory authority should mainly only alert the other supervisory authority to issues that fall within its supervision and not investigate them itself. In this way, parallel investigations and conflicting decisions by different supervisory authorities are avoided as is the use of resources to build up skills in the same areas. It is also important for the focus of the supervision that the supervisory authority is not to comment on the substance of an individual decision if it can be appealed. There is already a functioning control mechanism for such decisions. Neither is the supervisory authority to comment on the substance of an individual decision by the , if it is or has been the subject of a prosecutor’s examination. If the supervisory authority did make comments, it would mean in practice an examination of the prosecutor’s application of the law in an individual case. The prosecution authorities are not covered by this supervision. The assignment of the supervisory authority would not be to investigate crimes. A supervisory body does not have the necessary powers for this. If the supervisory authority, in its supervision, finds reason to assume that a crime has been committed, as a general rule, it would report this to the Swedish Prosecution Authority. When there is reason to believe the background to the conditions that may constitute crimes is due to general shortcomings in some respect, such as faulty routines, these may nevertheless be investigated from an overall perspective.