sou · H3B313 · 2015-02-27 00:00:00 — En särreglering för utstationerade arbetstagare skulle, på sätt som det argumenterades kring förslag, kunna innebära en viss negativ särbehandling av utländska arbetsgivare i förhållande till svenska. Dessa omständigheter kan tala för att det nu gällande systemet ändå är tillräckligt för att uppnå tillämpnings- direktivets syften och att det inte behövs några författnings- ändringar. Ett av utstationeringsdirektivets syften är emellertid att skydda de utstationerade arbetstagarna genom att vissa av värdlandets villkor alltid ska tillämpas på dessa arbetstagare om de är bättre än villkoren i hemlandet. Tillämpningsdirektivet syftar i sin tur till att förbättra och öka enhetligheten i genomförandet och tillämpningen av utstationeringsdirektivet. I detta ingår också åtgärder för att förhindra att regler missbrukas eller kringgås. Enligt ordalydelserna i direktiven ska medlemsstaterna garantera eller säkerställa att arbetstagarna kan göra sina rättigheter gällande. Mot den bak- grunden kan det hävdas att svensk rätt inte uppfyller de krav som ställs i tillämpningsdirektivet. Denna synpunkt gäller i för- hållande till de utstationerade arbetstagare som inte är medlemmar i kollektivavtalsslutande svenska arbetstagarorganisationer. När en arbetstagare endast är i kan det också framstå som orimligt att kräva att arbetstagaren ska gå med i en svensk arbetstagarorganisation för att kunna hävda rättigheter som de enligt ska ha rätt till. Dessa omständigheter talar för att det bör genomföras författningsändringar som korrigerar detta. Frågan är om en särreglering på detta område för utstationerade arbetstagare skulle kunna innebära en otillåten negativ särbehand- ling av utländska arbetsgivare i förhållande till svenska. Det är i princip förbjudet att diskriminera utländska tjänstetillhandahållare eller annars inskränka friheten att tillhandahålla tjänster. Inskränk- ningar i friheten att tillhandahålla tjänster kan enligt fast praxis från vara tillåtna i den mån de grundas på tvingande skäl av allmänintresse. En förutsättning är att lagstiftningen i fråga är ägnad att säkerställa att de mål som eftersträvas med den uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… Skyddet för arbetstagare anses utgöra ett tvingande allmän- intresse.37 Det kan inledningsvis konstateras att det i och för sig skulle vara fråga om särbehandling om arbetstagare i en utstatione- ringssituation skulle få hävda rättigheter enligt ett kollektivavtal även i de fall då de inte är medlemmar i den avtalsslutande arbets- tagarorganisationen. Enligt utredningens uppfattning skulle dock en sådan särbehandling inte anses som otillåten. Detta då syftet med den diskuterade regeln skulle vara att skydda utstationerade arbetstagare som enligt ansetts särskilt skyddsvärda. Det måste anses utgöra tvingande skäl av allmänintresse. En sådan regel skulle vidare vara ägnad att säkerställa att det målet uppnås och kan inte anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet. Utredningen kan mot den här bakgrunden inte se några EU-rättsliga hinder mot en regel av det slag som berörts. Ledamöterna i ut- redningens referensgrupp har också argumenterat för detta alter- nativ. Utredningen förordar en lösning med författningsändringar för att säkerställa att lever upp till tillämpningsdirektivets krav i artikel 11.1. En författningsreglering som omfattar samtliga kollektivavtalsvillkor inom den hårda kärnan Utredningens uppdrag är formulerat så att det ska bedömas om bestämmelserna om att väcka talan om obetalda lönefordringar upp- fyller tillämpningsdirektivets krav och att det ska föreslås författ- ningsändringar om det behövs. Med hänsyn till det skulle ett för- slag kunna gå ut på att utstationerade arbetstagare, som inte är medlemmar i avtalsslutande organisation, ska ges möjlighet att hävda rättigheter enligt kollektivavtal endast avseende villkor om mini- milön eller, för uthyrda utstationerade arbetstagare, villkor om lön. Uppdraget i sin helhet avser dock att föreslå hur tillämpnings- direktivet ska genomföras i svensk rätt. Utöver minimilön, eller i förkommande fall lön, får arbetstagarorganisationerna även kräva minimivillkor, eller villkor om det rör sig om utstationerade uthyrda arbetstagare, enligt kollektivavtal som ligger inom områden som 37 Se bl.a. de förenade målen C-369/96 och C-376/96 Arblade m.fl. 1999 I-08453, punkterna 34–36 och mål C 515/08, Palotha m.fl., REU 2010 I-09133, punkt 45. Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… omfattas av den lagreglering som anges i 5 § utstationeringslagen. Detta under förutsättning att kollektivavtalsvillkoren medför ett bättre skydd eller förmånligare villkor för den utstationerade arbets- tagaren jämfört med lagens bestämmelser. Eftersom kollektivavtals- villkoren i sådana fall anses utgöra den hårda kärnan inom aktuellt område menar utredningen att en föreslagen reglering inte endast bör omfatta lönefrågor. Utredningen föreslår mot denna bakgrund, och med utgångspunkt i förslag, att det införs en ny bestämmelse i ut- stationeringslagen med följande innebörd. Utstationerade arbets- tagare ska kunna åberopa arbets- och anställningsvillkor enligt kollektivavtal som har slutits mellan en svensk arbetstagarorganisa- tion och en arbetsgivare som är etablerad i ett annat land, och som utstationerar arbetstagare i , även när arbetstagaren inte är medlem i den avtalsslutande organisationen. Detta under förutsätt- ning att arbets- och anställningsvillkoren omfattas av det som enligt utstationeringsdirektivet utgör den hårda kärnan av villkor. Det borde kunna uttryckas så att villkoren ska utgöra sådana villkor som avses i 5 a § första stycket eller 5 b § första stycket utstationerings- lagen. De arbetstagare som omfattas av förslaget är mot bakgrund av denna formulering både oorganiserade arbetstagare och arbets- tagare som är medlemmar i en annan arbetstagarorganisation än den som slutit avtalet. Arbetstagaren ska enligt förslaget kunna åberopa kollektivavtalet endast för den tid under vilken utstatione- ringen pågår eller har pågått. Det har i referensgruppen från arbetstagarsidan framkommit synpunkter om att den föreslagna bestämmelsen inte endast ska omfatta kollektivavtalsvillkor inom den hårda kärnan. Den före- slagna bestämmelsen skulle i stället även vara tillämplig avseende villkor som går utöver den hårda kärnan och som ingår i kollektiv- avtal som en utstationerande arbetsgivare frivilligt tecknar med en svensk arbetstagarorganisation. Utredningens uppdrag omfattar dock endast förslag om genomförande av tillämpningsdirektivet. Direk- tivet rör endast villkor inom den hårda kärnan och utredningen ser ingen anledning att lämna förslag som går utöver uppdraget. Utstationeringslagen gäller även för arbetsgivare och arbets- tagare från länder utanför EES. Utredningen kan inte se några skäl till varför den föreslagna bestämmelsen inte skulle gälla även för dem. Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… 10.2.14 Svensk domstol ska vara behörig att pröva tvister Förslag: Bestämmelserna i 21 § lagen (1999:678) om utstatione- ring av arbetstagare om behörighet för svensk domstol ska också gälla vid tvister där utstationerade arbetstagare, som inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen, väcker talan om arbets- och anställningsvillkor i kollektivavtal som slutits mellan deras arbetsgivare och en svensk arbetstagarorganisation. Detta under förutsättning att villkoren utgör sådana villkor som avses i 5 a § första stycket eller 5 b § första stycket lagen om utstationering av arbetstagare. Bestämmelserna ska dock inte omfatta talan mot en arbetsgivare med hemvist i ett land utanför EES och . En bestämmelse med denna innebörd ska föras in i lagen om utstationering av arbetstagare. Skälen för utredningens förslag I artikel 11.1 i tillämpningsdirektivet anges att om en utstationerad arbetstagare anser att han eller hon drabbats av förlust eller skada på grund av att tillämpliga bestämmelser inte följts ska vederbörande kunna inleda rättsliga eller administrativa förfaranden. Detta ska även kunna ske i den medlemsstat där arbetstagarna är eller har varit utstationerade. Enligt artikel 11.2 ska denna rätt gälla utan att den påverkar behörigheten för domstolarna i medlemsstaterna enligt vad som föreskrivs särskilt i relevanta unionsrättsakter eller internatio- nella konventioner. Bestämmelserna i direktivet kan därmed ses som komplement till I-förordningen och . Begreppet ”administrativa förfaranden” i direktivet tolkar utred- ningen som en möjlighet att inleda förvaltningsrättsliga förfaranden vid myndigheter eller allmän förvaltningsdomstol. Om sådana för- faranden aktualiseras för att en arbetstagare vill göra gällande rättig- heter enligt den hårda kärnan mot sin arbetsgivare rör det sig i regel om offentligrättslig lagstiftning. Exempel på det är arbetsmiljölag- stiftningen eller arbetstidslagstiftningen. Vad gäller sådan lagstift- ning anses den i princip omfatta alla arbetstagare i och talan Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… eller klagomål mot arbetsgivaren kan då alltid initieras här i Sverige.38 Utredningens analys i det följande riktar därför i stället in sig på möjligheterna att inleda ”rättsliga förfaranden”. I det begreppet tolkar vi in möjligheten att väcka talan vid allmän domstol eller vid Arbetsdomstolen. Det är dessa möjligheter som enligt svensk rätt står till buds om en arbetstagare vill åberopa rättigheter mot sin arbetsgivare på grund av förlust eller skada när gällande regler inte har följts. Talerätt för utstationerade arbetstagare som inte är medlemmar i en avtalsslutande svensk arbetstagarorganisation Utredningen har i föregående avsnitt föreslagit en möjlighet för utstationerade arbetstagare att under vissa villkor hävda rätt enligt kollektivavtal även om de inte är medlemmar i den avtalsslutande arbetstagarorganisationen. Det saknas regler i utstationeringslagen om behörighet för svensk domstol att pröva sådana tvister. För att uppfylla tillämpningsdirektivets krav i artikel 11.1 föreslår utred- ningen att det i utstationeringslagen införs en möjlighet för nu aktuella arbetstagare att väcka talan vid svensk domstol. I 21 § ut- stationeringslagen anges att mål om tillämpningen av sådana villkor som anges i bl.a. 5 § första eller tredje stycket samma lag handläggs enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Det stadgas vidare att talan får föras vid tingsrätten i den ort där arbetstagaren är eller har varit utstationerad. Enligt förarbetena till bestämmelsen hindrar den inte arbetstagare från att i stället väcka talan i en annan stat enligt vad som anges i andra unionsakter eller konventioner.39 Ut- redningen föreslår att dessa bestämmelser också ska göras tillämp- liga i fall då utstationerade arbetstagare väcker talan enligt den nya bestämmelse som vi har föreslagit. En sådan lösning skulle också innebära ett alternativ till behörighetsreglerna i I-förord- ningen och . I detta sammanhang kan också nämnas bestämmelserna i 5 kap. 1 § andra stycket lagen om rätte- gången i arbetstvister. Bestämmelsen innebär att de avtalsslutande parterna i kollektivavtalet normalt ska beredas tillfälle att yttra sig i mål där talan förs utifrån innehållet i avtalet. 1998/99:90 s. 34. 1998/99:90 s. 43. Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… Mot bakgrund av utredningens förslag i avsnitt 10.7, och av de skäl som anförts där, föreslår vi att bestämmelserna om svensk dom- stols behörighet inte ska omfatta talan mot en arbetsgivare med hemvist i ett land utanför EES och . Talerätt för utstationerade arbetstagare som är medlemmar i en avtalsslutande svensk arbetstagarorganisation En fråga som kan diskuteras är om svensk rätt uppfyller kravet på svensk domstols behörighet i de fall då tvisten rör kollektivavtalade rättigheter enligt den hårda kärnan för en utstationerad arbets- tagare som är medlem i den avtalsslutande arbetstagarorganisation- en. I avsnitt 10.2.9 har redogjorts för utredningens uppfattning att om tvisten i sådant fall är att anse som en kollektivavtalstvist kan behörighetsfrågan lösas genom en klausul om behörig domstol i kollektivavtalet. Är tvisten inte av det slaget eller om det saknas föreskrifter i kollektivavtalet blir behörighetsfrågan enligt vår upp- fattning föremål för bedömning i varje enskilt fall. Det regelverk som då ska tillämpas är antingen I-förordningen eller Lugano- konventionen. Hur stor andel som rör tvister av det sistnämnda slaget är svårt att avgöra. Ett alternativ är därför att lagstifta om svensk domstols behörighet även för tvister som rör medlem i en avtalsslutande organisation. Detta för att säkerställa att kraven i tillämpningsdirektivet uppfylls. Utredningen är dock tveksam till en sådan lösning. Enligt vår uppfattning borde flertalet av de tvister som avses ha att göra med tolkning eller tillämpning av regler i ett kollektivavtal. Den uppfattningen har också redovisats av utredningens referensgrupp. Referensgruppen har vidare redogjort för att när en svensk arbets- tagarorganisation tecknar kollektivavtal med en utstationerande arbetsgivare från ett annat land innehåller avtalen regelmässigt klausuler som pekar ut svensk domstol som behörig att lösa tvister. Syftet med direktivets bestämmelser är att en arbetstagare som är eller har varit utstationerad i ska kunna välja att gå till svensk domstol för att kräva ut sina rättigheter enligt villkoren i den hårda kärnan. De möjligheter som finns framstår enligt utredningens mening som tillräckliga för att anse att syftet med direktivet uppnås. I detta sammanhang kan dock nämnas att EU- domstolen i några fall har underkänt kollektivavtal, som inte är Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… allmängiltigförklarade, som ett sätt att genomföra EU-direktiv. EU- domstolen har i det sammanhanget bl.a. beträffande uttalat att det inte är tillräckligt att bestämmelser som motsvarar före- skrifterna i ett direktiv endast finns i kollektivavtal. Skälen för det angavs vara att oorganiserade arbetsgivare och därmed de anställda på sådana arbetsplatser inte omfattas av kollektivavtal, att de oorganiserade inte kan åberopa rättigheter enligt kollektivavtal och att bestämmelserna i det aktuella direktivet också måste gälla under kollektivavtalslöst tillstånd.40 Den situation som beskrivits syftar enbart till att tillförsäkra medlemmar i en kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisation rättigheter enligt ett EU-direktiv. Motsva- rande rättigheter för utanförstående arbetstagare ska enligt utred- ningens förslag regleras i lag. Enligt vår mening gör sig därför inte den typen av argument som har hänfört sig till gällande i det här fallet. Vi kan mot denna bakgrund inte se några EU-rättsliga hinder mot den lösning som förordas. Denna fråga kan dock komma att bedömas annorlunda om det i rättstillämpningen visar sig att de tvister som uppkommer inte kan prövas i . 10.3.1Uppdraget och direktivets bestämmelser Av artikel 11.4 a i tillämpningsdirektivet följer att nationella be- stämmelser om preskriptionstider eller tidsfrister för att lämna in klagomål till arbetsgivare direkt eller för att inleda rättsliga eller administrativa förfaranden inte ska påverkas. En förutsättning för det är emellertid att de inte praktiskt taget omöjliggör eller över- drivet försvårar utövandet av de aktuella rättigheterna. Utredningen har i föregående avsnitt föreslagit en ny bestäm- melse om rätt för utstationerade arbetstagare att under vissa förut- sättningar åberopa villkor i svenska kollektivavtal även om de inte är medlemmar i den avtalsslutande arbetstagarorganisationen. Vi har vidare föreslagit att de ska ha möjlighet att väcka talan vid svensk domstol. Utredningen har i uppdrag att föreslå hur tillämpnings- direktivet ska genomföras i svensk rätt. Mot den bakgrunden och 40 Mål C-143/83 Europeiska gemenskapernas kommission mot , 1985 p 00427. Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… med hänsyn till artikel 11.4 har fråga uppstått om vad som bör gälla i frågan om preskription för den av utredningen föreslagna bestäm- melsen. Som beskrivits under avsnitt 10.2.10 kan de kollektivavtal som avses innehålla villkor om semester, arbetstid, minimilön och, för uthyrda utstationerade arbetstagare, villkor om lön. För de olika områdena gäller i viss mån olika regler i fråga om preskription. I det följande redovisas utredningens uppfattning om gällande rätt. För att bedöma vilka preskriptionsregler som är tillämpliga på ett lönekrav måste först tas ställning till om lönekravet är ostridigt eller tvistigt. I en situation där lönekravet är ostridigt är parterna överens om att den som kravet riktas mot är betalningsskyldig. Då gäller pre- skriptionslagen (1981:130). Preskriptionstiden är enligt lagen . Detta gäller oavsett om kravet grundar sig på kollektivavtal eller anställningsavtal. Om ett lönekrav är tvistigt har arbetsgivaren gjort en rättslig invändning om att denne inte är betalningsskyldig. Ett tvistigt löne- krav grundat på kollektivavtal omfattas av arbetsrättsliga preskrip- tionsregler. För krav grundande på kollektivavtal gäller normalt tidsfristerna i avtalets förhandlingsordning för begäran av förhand- ling och väckande av talan vid domstol. Saknas det sådana bestäm- melser gäller bestämmelserna i 64–66 och 68 §§ medbestämmande- lagen. Enligt dessa bestämmelser gäller något förenklat följande. Förhandling ska påkallas efter det att den som har förhandlingsrätt fått kännedom om den omständighet som yrkandet hänför sig till och senast efter det att om- ständigheten inträffat. Talan ska väckas efter det att förhandlingen avslutats. Om en organisation inte iakttagit före- skriven tid för förhandling eller väckande av talan, får den som är eller har varit medlem i organisationen och som berörs av tvisten väcka talan inom efter det att tiden har löpt ut. Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… där arbetstagare inte kan företrädas av organisationen ska han väcka talan efter det att han fått kännedom om den omständighet som yrkandet hänför sig till och senast efter det att omständigheten har inträffat. I det fall kravet inte grundas på ett kollektivavtal utan endast på anställningsavtalet och inte heller omfattas av ett befintligt kollektiv- avtals förhandlingsordning är det i stället preskriptionslagens bestäm- melser som gäller. Om exempelvis en oorganiserad arbetstagare har ett lönekrav på sin arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal är lönekravet grundat på det enskilda anställningsavtalet. För de situationerna finns ingen särskild arbetsrättslig preskriptionsbestäm- melse utan då gäller preskriptionslagen.41 Om en person som inte är medlem i en arbetstagarorganisation vill väcka talan om semesterlön, semesterersättning eller skadestånd enligt semesterlagen (1977:480) ska han eller hon göra det från utgången av det semesterår då arbetstagaren enligt lagen skulle ha erhållit det anspråk som talan gäller. Detta följer av 33 § semesterlagen. Är arbetstagaren medlem i en arbetstagarorganisation och det finns regler om semester intagna i kollektivavtalet gäller också semesterlagens preskriptionsfrister för krav på semesterför- måner som är grundade på kollektivavtalet. De arbetstidslagar som här avses är arbetstidslagen (1982:475), lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget och lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägs- trafik. Det finns inte några särskilda regler om preskription i dessa. Handlar det om fordringar enligt kollektivavtal som medlemmar i en avtalsslutande organisation har borde därmed de sedvanliga reg- lerna inom området ta vid. Det är då i första hand tidsfristerna i avtalets förhandlingsordning som gäller. Om det saknas sådana gäller 41Bo Ericson och , Preskription i arbetsrätten, tredje uppl., 2014, s. 34 f. 42Bo Ericson och , Preskription i arbetsrätten, tredje uppl., 2014, s. 223 ff. Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… i stället bestämmelserna i 64–66 och 68 §§ medbestämmandelagen. Innehållet i de sistnämnda bestämmelserna har vi redogjort för ovan under avsnittet om minimilön och lön. Om ett krav inte grundar sig på bestämmelser i ett kollektivavtal utan på lagen torde det vara allmänna preskriptionsregler som gäller. Rör det sig om en fordran råder en tioårig preskriptionstid enligt preskriptionslagen. 10.3.6En i författning reglerad bestämmelse om preskription Förslag: Av lagen (1999: 678) om utstationering av arbetstagare ska framgå att bestämmelserna om preskription i 64–66 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet samt 33 § semesterlagen (1977:480) ska tillämpas vid tvister enligt den föreslagna bestämmelsen i avsnitt 10.2.13 om möjlighet för ut- stationerade arbetstagare att hävda rätt enligt kollektivavtal. Skälen för utredningens förslag Om det uppstår tvist mellan arbetsgivaren och arbetstagaren i anledning av förmåner eller skyldigheter enligt någon av de lagar som anges i 5 § utstationeringslagen hänvisas i 21 § samma lag till reglerna om preskription i den lag som är föremål för tvist. Efter- som frågan om preskription har reglerats i 21 § utstationerings- lagen finns det skäl som talar för att den frågan även bör regleras för sådana tvister som omfattas av den av utredningen föreslagna nya bestämmelsen i avsnitt 10.2.13. Ett annat alternativ är att låta preskriptionsfrågan bli bedömd efter sedvanliga principer och bestämmelser om lagval. För tydlighetens skull förordar vi dock att det regleras i utstationeringslagen vad som ska gälla beträffande preskription. Försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar… Bestämmelserna i 64–66 och 68 §§ medbestämmandelagen samt 33 § semesterlagen ska vara tillämpliga Frågan är vilka preskriptionsbestämmelser som ska tillämpas när en utstationerad arbetstagare väcker talan i anledning av kollektivavtal som dennes arbetsgivare har slutit med en svensk arbetstagar- organisation och som arbetstagaren inte är medlem i. Det kan konstateras att inom de olika områden som aktuali- seras kan preskriptionsbestämmelserna skifta beroende på hur tvisten ser ut. Utredningen har i sitt arbete utgått från att preskriptions- bestämmelserna för utstationerade arbetstagare inte ska avvika från vad som gäller för andra arbetstagare såvida inte preskriptions- bestämmelserna utgör ett hinder för dem att hinna väcka talan och göra sina rättigheter gällande. Det som är speciellt för de av utred- ningen föreslagna bestämmelserna i avsnitt 10.2.13 är att det i regel kanske är oorganiserade arbetstagare som väcker talan med åberopan- de av kollektivavtalsvillkor som grund. Motsvarande regler finns inte för andra arbetstagare i . Ett alternativ skulle kunna vara att jämställa situationen med vad som gäller vid en tvist i för medlemmar i en svensk arbets- tagarorganisation. Då skulle bestämmelserna i 64–66 och 68 §§ medbestämmandelagen samt 33 § semesterlagen göras tillämpliga. Mot detta skulle kunna hävdas att medbestämmandelagens bestäm- melser innebär en alltför kort frist. Vidare skulle kunna hävdas att dessa paragrafer innehåller bestämmelser om tvisteförhandlingar som knappast borde aktualiseras för oorganiserade arbetstagare. Ett annat alternativ är att jämställa situationen med den för oorganise- rade arbetstagare i . Tillämpliga bestämmelser skulle då vara fristerna i preskriptionslagen och 33 § semesterlagen. För detta alternativ talar det faktum att fristerna inte skulle vara alltför korta och att reglerna inte skulle avvika ifrån vad som i gäller för oorganiserade arbetstagare generellt.