sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — Dels för att lägeskommunerna skulle få rätt till ersättning från andra kommuner, se nedan. Lägeskommunens rätt till ersättning Utredningen föreslår i avsnitt 8.1.5 att lägeskommunerna, de kommuner där sjukhusen eller institutionerna ligger, ska ersättas för sina kostnader för elevens utbildning. Huvudmannen för elevens ordinarie utbildning ska stå för de kostnader som inte täcks på annat sätt. Detta medför inga ökade kostnader för staten eftersom något förslag till ändring av grundresursen inte föreslås. Lägeskommunerna har också kostnader som statsbidraget inte täcker. I samband med att lägeskommunerna får rätt att fakturera andra kommuner kan det uppstå kostnader för administration. har de emellertid sådana kostnader. Utredningens förslag bedöms om något innebära en förenkling för lägeskommunerna då de kan åberopa ett tydligt lagstöd för sin debitering. Förslaget bedöms således inte medföra några ökade kostnader för kommunerna. Utredningens förslag skulle medföra ökade kostnader för de huvudmän som lägeskommunerna debiterar, som lägeskommunerna minskar sina kostnader lika mycket. För kommuner som helhet innebär förslaget således ingen kostnadsökning. Förslaget innebär bara en omfördelning av medel mellan lägeskommuner och kommunala eller enskilda huvudmän. Om en förändring inte sker kommer lägeskommunerna alltjämt hållas ekonomiskt ansvariga för elever folkbokförda i andra kommuner, vilket utredningen menar är tveksamt. Ansvar för att tillhandahålla de lokaler som behövs För att kunna bedriva särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus behövs tillgång till undervisningslokaler vid sjukhusen eller institutionerna. Någon författning som reglerar vilken huvudman, det vill säga kommunen eller , som ska stå för lokalerna finns inte . Däremot upplåter landstingen lokaler för undervisningen utan att debitera lägeskommunerna. Endast undantagsvis står kommunen där sjukhuset eller institutionen är belägen för lokalerna102. Utredningen föreslår i avsnitt 8.1.6 att den som är huvudman för sjukhuset, eller institutionen knuten till ett sjukhus, där den särskilda undervisningen bedrivs ska tillhandahålla de lokaler som behövs för undervisningen. Det innebär att en uppgift som varit frivillig för landstingen görs obligatorisk. Utgångspunkten vid tillämpningen av finansieringsprincipen i sådana fall är att hela regleringen ska ske ”från botten”, det vill säga den föreslagna regleringen bör avse hela kostnaden. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas eller landstingens befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensation från staten103. Detta är, i det aktuella fallet, en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för landstingen. Enligt utredningens bedömning medför den föreslagna regleringen inte några nya kostnader för landstingen som tillhandahåller lokaler. Utredningen menar därför att landstingen helt ska avräknas kompensation från staten. Förslaget medför i och med detta inga ökade kostnader för vare sig staten, kommunerna eller landstingen. 102Utredningens enkät visade att endast 3 av 33 svarande huvudmän stod för kostnader för lokaler i något avseende. Svar uteblev från 6 huvudmän. 103Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Informationsmaterial om den kommunala finansieringsprincipen 2007, . Materialet är utformat av tjänstemän på och Kommuner och Landsting. Tilläggsuppdrag för Specialpedagogiska skolmyndigheten och Utredningen föreslår att Specialpedagogiska skolmyndigheten, i förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten, ges i uppdrag att ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, se avsnitt 8.1.3. Förslaget innebär dels en utökad arbetsuppgift för myndigheten, dels att skolhuvudmän får tillgång till en stödfunktion. Specialpedagogiska skolmyndigheten har redan en organisation för att ge råd och stöd till skolhuvudmän. Utredningen bedömer att uppdraget ryms inom ramen för myndig- hetens nuvarande ekonomiska anslag. Förslaget kommer inte att medföra några kostnader för berörda skolhuvudmän. Utredningen föreslår att även får ett nytt uppdrag, nämligen att utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, se avsnitt 8.1.8. Utredningen bedömer att kostnaden för att utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial ryms inom myndighetens nuvarande ekonomiska ramar. Utredningen har tagit emot uppgifter om att sjukhuslärare i olika utsträckning genomför arbetsuppgifter som handlar mer om habilitering än undervisning. Genom att klargöra vad som ingår i sjukhuslärarnas undervisning skulle allmänna råd eller ett stödmaterial kunna bidra till att kommunerna organiserar den särskilda undervisningen på ett mer kostnadseffektivt sätt. 9.1.2Statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning I avsnitt 8.3.2 föreslår utredningen att statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning kan beviljas huvudmän inom grundskola, gymnasieskola, sameskola, grundsärskola och gymnasiesärskola för regional verksamhet. Konsekvensen av förslaget är att vissa kommuner eller enskilda skolhuvudmän kan beviljas statsbidrag för merkostnader för att hålla en långsiktig regional organisation vars personal har hög kompetens och beredskap för varierande elevunderlag. Precis som måste huvudmännen lämna in en ansökan om bidrag, vilket är förenat med viss administration. Kostnaden för administrationen finns dock hos huvudmännen varför förslaget inte innebär någon kostnadsökning för dem. Utredningens förslag skulle kunna medföra att vissa huvudmän som tidigare återkommande fått del av statsbidrag inte längre kommer ifråga för bidrag. För kommuner som helhet medför förslaget däremot ingen kostnadsökning. Några ekonomiska effekter förväntas inte för staten eftersom utredningen varken föreslår att statsbidragets storlek ändras eller att extra medel ska tilldelas de kommuner som eventuellt inte längre kommer ifråga för statsbidrag. Kostnader för eventuell information till skolhuvudmän om förändringen i förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet bedöms rymmas inom ramen för Specialpedagogiska skolmyndighetens befintliga anslag. Alternativet att inte föreslå någon förändring av den del av statsbidraget som avser regionala utbildningsinsatser skulle enligt utredningens bedömning medföra en risk för att effekten av statsbidraget, och därmed av statens tilldelade medel, blir sämre. Eftersom det saknas ett effektmått för statsbidrag till regionala utbildningsinsatser är det svårt att uppskatta kostnaden för det effektbortfall en oförändrad förordning skulle medföra. Utvecklingsprojekt för ökad måluppfyllelse Enligt utredningens förslag i avsnitt 8.4.2 kan den som är huvudman för en skolform inom skolväsendet, förutom specialskolan, i enlighet med förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning, beviljas statsbidrag för utvecklingsprojekt. Projekten ska syfta till att öka måluppfyllelsen för elever med funktionsnedsättning, öka kunskapen om olika pedagogiska arbetssätt eller anpassa lärandemiljön. Beslut om bidrag fattas i taget enligt förslaget. Utredningens bedömning är att förslaget inte kommer att medföra några ökade kostnader för staten, i och med att det endast förändrar grunderna för att bevilja statsbidrag. Statens kostnader påverkas inte heller av förslaget att bidrag alltjämt beviljas i taget. Utredningen bedömer att förslaget inte heller kommer att ha några ekonomiska effekter för Specialpedagogiska skolmyndigheten. Kostnader för eventuell information till skolhuvudmän om förändringen bedöms rymmas inom ramen för Specialpedagogiska skolmyndighetens befintliga anslag. För kommuner som helhet medför förslaget ingen kostnadsökning. Däremot kommer vissa huvudmän att genom statsbidraget få utökade medel för skolverksamheten. Vilka huvudmän som kommer ifråga för statsbidrag varierar . Förslaget innebär att huvudmännen precis som måste komma in med en ansökan för att komma ifråga för bidrag. Detta är förenat med visst administrativt arbete. Kostnaden för detta finns dock hos huvudmännen varför förslaget inte innebär någon ökad kostnad för dem. I avsnitt 8.5.1 beskrivs utredningens förslag om hur statsbidrag för anordnande av utbildning motsvarande det så kallade mellanåret kan regleras. Förslaget innebär att särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada anordnas inom ramen för en kurs vid folkhögskola, för det fall regeringen bedömer att statsbidraget för utbildningen ska finnas kvar. Kursen finansieras i så fall i enlighet med förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen och förordning (2011:1163) om statsbidrag för särskilt utbildningsstöd. Vidare föreslås att en folkhögskola får anta en elev som är , med svår synskada, vars skolplikt har upphört, till särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. Utredningens bedömning är att förslagen inte kommer att medföra några ökade kostnader för staten. Utredningen föreslår att de som avsatts för det så kallade mellanåret förs över till utgiftsområde 16, anslag 1:15, ap.1, särskilt utbildningsstöd. De övriga kostnaderna för utbildningen bedöms rymmas inom ramen för anslagen för respektive statsbidrag. Förslagen bedöms inte heller innebära någon förändring när det gäller gymnasieungdomarnas rätt till skolskjuts eller ersättning för Inte heller denna fråga innebär några negativa ekonomiska konsekvenser för vare sig kommunerna eller ungdomarna. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att förslagen inte kommer att medföra några ökade kostnader för staten, kommunerna, enskilda huvudmän eller . Inte heller folkhögskolorna bedöms få några ökade administrativa kostnader jämfört med . Utredningen presenterar i avsnitt 8.5.1 ytterligare ett sätt att reglera statsbidraget för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. Det alternativet går ut på att göra det möjligt för huvudmän för gymnasieskolan att beviljas statsbidrag som stöd för att anordna introduktionsprogrammet individuellt alternativ för svårt synskadade elever. Statsbidraget skulle i så fall regleras genom förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Alternativet innebär att ingen fast summa om skulle avsättas . Dessa medel borde istället ingå i det totala anslaget för statsbidraget för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Utredningens bedömning är att alternativet inte skulle medföra några ökade kostnader för staten i och med att statsbidragets storlek inte skulle ändras. Alternativet bedöms inte heller medföra några ökade administrativa kostnader för kommunerna för ansökan hos regeringen om att få lägga ut utbildning på entreprenad. Detta förutsätts kommunerna nämligen göra . Däremot innebär alternativet att skolhuvudmännen ska stå för ansökan om statsbidrag, i stället för folkhögskolorna. Detta innebär en ökad administrativ börda och kostnad för de aktuella skolhuvudmännen. Utredningen menar dock att dessa bör rymmas inom ramen för skolhuvudmännens befintliga anslag. Inte heller folkhögskolorna bedöms få några ökade kostnader med anledning av alternativet eftersom de genom avtal om entreprenad erhåller ersättning för sina kostnader från kommunerna eller de enskilda huvudmännen motsvarande det belopp som beviljas . När det gäller Specialpedagogiska skolmyndighetens administration av ansökningarna om statsbidrag innebär alternativet att antalet ansökningar kan komma att öka från två till omkring tio på samma elevunderlag eftersom varje elev sannolikt genererar en ansökan om statsbidrag. Myndigheten har emellertid en organisation för att hantera ansökningar om statsbidrag, varför detta inte anses medföra någon märkbart ökad kostnad för myndigheten. Utredningen bedömer att kostnader för eventuell information till skolhuvudmän om förändringen skulle rymmas inom ramen för Specialpedagogiska skolmyndighetens befintliga anslag. Sammantaget bedömer utredningen att förslaget att statsbidrag ska beviljas för särskilt anordnad utbildning för svårt synskadade vid folkhögskola är administrativt enklare. 9.2Konsekvenser för barn och ungdomar 9.2.1Särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus I avsnitt 8.1 återfinns utredningens förslag om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Enligt utredningens bedömning kommer förslaget att ha en positiv effekt för de berörda eleverna. Förutsättningarna för att de ska få den undervisning de har rätt till ökar i och med ändringen av Specialpedagogiska skolmyndighetens instruktion till att omfatta råd och stöd till huvudmän med ansvar för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. används statsbidrag för undervisning av elever som tillhör andra skolformer än grundskola, vilket utredningens förslag också går ut på. Därför menar utredningen att förslaget innebär att eleverna får lika mycket undervisning som trots att inga ytterligare medel avsätts. Flytten av statsbidragets administration från Specialpedagogiska skolmyndigheten till medför inte heller att mindre medel avsätts för undervisningen. Som framgår av avsnitt 8.3.2 föreslår utredningen att huvudmän kan beviljas statsbidrag för regional verksamhet. Enligt utredningens bedömning kommer förslaget att uppmuntra till fler regionala utbildningsalternativ för elever med funktions- nedsättning. Detta beror dels på det borttagna kravet om att av eleverna ska komma från andra kommuner än den anordnande och dels på att hänsyn kan tas till både geografiska och befolkningsmässiga faktorer. Förslaget kommer därför att medföra en större och jämnare tillgång till regionala utbildningsalternativ. För en del elever kan uppkomsten av dessa verksamheter bidra till att de får närmare till en skola med särskild kompetens. Utredningens förslag om en förändring av utvecklingsprojekten så att dessa följer skollagens intentioner, se avsnitt 8.4.2, medför positiva effekter för eleverna. Utvecklingsprojekten utökas till att omfatta en mängd olika insatser som alla syftar till ökad måluppfyllelse hos eleverna. Utredningen föreslår en förbättrad förankring av utvecklingsprojekten i vetenskaplig teori och beprövad erfarenhet samt tydligare krav på uppföljning och utvärdering. leder det till att nyvunnen specialpedagogisk kunskap kan komma andra elever tillgodo. Till detta bidrar också förslaget om ett bättre omhändertagande av den erfarenhet och kunskap som utvecklingsprojekten genererar. Utredningen ämnar återkomma till detta i slutbetänkandet. I avsnitt 8.5.1 beskrivs utredningens förslag att reglera statsbidraget för anordnande av särskilt anpassad utbildning för svårt synskadade elever så att bidrag kan utgå för en kurs vid en folkhögskola. Utbildningen kvarstår men med annan huvudman. Förslaget leder till större flexibilitet för anordnaren att anpassa utbildningen efter elevernas individuella behov. 9.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet 9.3.1Särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus Utredningen föreslår att den som är huvudman för sjukhuset, eller institutionen knuten till ett sjukhus, där den särskilda undervisningen bedrivs, ska tillhandahålla de lokaler som behövs, se avsnitt 8.1.6. Eftersom sjukhusens huvudmän upplåter lokaler för den särskilda undervisningen bedömer utredningen att förslaget inte kommer att medföra något behov av ytterligare anpassningar eller tillbyggnader av lokalerna. Förslaget kommer således inte att medföra några konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. Utredningen bedömer att sysselsättningen och den offentliga servicen inte heller påverkas av förslaget i avsnitt 8.1.5 om att en huvudman för särskild undervisning ska ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av huvudmannen för elevens ordinarie utbildning. Den eventuella kommunala arbetsinsats som behövs för att administrera fakturor med anledning av detta bedömer utredningen ryms inom ramen för kommunernas befintliga organisation. Utredningen föreslår att huvudmän ska kunna beviljas statsbidrag för regional verksamhet, se avsnitt 8.3.2. Utredningen förväntar sig att förslaget möjliggör en ökad valfrihet när elever och deras vårdnadshavare väljer utbildningsalternativ. Den fortsatta urbaniseringstrenden gör det till en utmaning att tillse en jämn regional kompetensförsörjning. Enligt utredningens uppfattning kan svårigheterna knappast kompenseras genom digitala verktyg. För olika grupper av elever med funktionsnedsättning är det viktigt med en fysisk regional verksamhet med hög kvalitet, hög kompetens och särskilda anpassningar efter elevernas behov. Utredningens förslag innebär att olika regioner i landet kommer ifråga för statsbidrag. Ingen särskild region ska prioriteras, utan förslaget är avsett att jämna ut de regionala skillnader i landet som beror på geografiska förhållanden och befolkningsstruktur. Enligt utredningens bedömning skulle en oförändrad förordning om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet medföra en bibehållen regional diskrepans när det gäller fördelningen av statsbidrag för regionala utbildningsinsatser. Det vill säga en oförändrad förordning får som konsekvens att små kommuner och landsbygdskommuner fortsatt inte ges en reell möjlighet att ta del av statsbidraget eftersom stora avstånd och krav på antal elever från andra kommuner än den anordnande kommunen utgör försvårande omständigheter. 9.4Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Den officiella statistik som finns tillgänglig om statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet är i princip inte uppdelad i kön. Enda undantaget är uppgifter om antal svårt synskadade elever som deltagit i det så kallade mellanåret för svårt synskadade, se avsnitt 5.5. Av dessa uppgifter kan ingen tydlig könsskillnad skönjas, utan könsfördelningen förefaller ha varit jämn . Utgångspunkten för utredningens förslag är emellertid inte eventuella skillnader mellan könen. Utgångspunkten är istället elevernas specifika behov utifrån deras funktionsnedsättning. De stödinsatser som utredningen lämnar förslag om kommer alla elever till del, oavsett kön. Förslagen bedöms inte heller innebära någon skillnad i effekt beroende på om det är flickor eller pojkar som berörs av insatsen. Mot denna bakgrund menar utredningen att förslagen inte får anses medföra några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. 9.5Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Utredningens förslag enligt kapitel 8 ska komma elever med funktionsnedsättning till del oavsett om de är födda i eller i ett annat land. Förslagen bedöms ha en positiv påverkan på möjligheten att nå de integrationspolitiska målen eftersom utrikesfödda har rätt att få del av utbildningsalternativ och bättre anpassat stöd i skolan utifrån sina specifika behov på samma villkor som elever födda i . Utredningens erfarenhet är att det dock kan behövas insatser för att eleverna ska få del av det stöd som utredningen föreslår. Nyanlända elevers skolsvårigheter antas, av förklarliga skäl, i första hand bero på bristande kunskaper i svenska. Det gör att elevernas funktionsnedsättningar riskerar att förbli oupptäckta . Enligt uppgifter till utredningen från Migrationsverket104 och Folkhälsomyndigheten105 såväl som en skolhuvudman106 görs ingen särskild kontroll av exempelvis hörselnedsättning i samband med hälsoundersökningar när barn anländer till . En sådan kontroll kan dröja upp till . Därför kan till exempel en utökad screening av elevers eventuella funktionsnedsättningar behövas för att möjliggöra en tidigare upptäckt. Utredningen noterar att regeringen har presenterat förslag som påverkar möjligheten att nå de integrationspolitiska målen när det gäller elever med funktionsnedsättning. Regeringens förslag i proposition 2014/15:45 Utbildning för nyanlända elever – mottagande och skolgång handlar om att en nyanländ elevs kunskaper ska bedömas från det att eleven har tagits emot inom skolväsendet i någon av skolformerna grundskola, grundsärskola, specialskola eller sameskola. Bedömningen ska bland annat ge underlag för beslut om vilken årskurs och undervisningsgrupp eleven ska placeras i. Den kan också leda till en utredning av elevens behov av särskilt 104Migrationsverket (2014), Telefonintervju med företrädare för , 2014-06- 105Folkhälsomyndigheten (2014), Telefonintervju med företrädare för , . 106Linköpings kommun (2014), Besök vid . Utredningen ställer sig positiv till förslaget men delar en farhåga som Specialpedagogiska skolmyndigheten redovisar i sitt remissvar107. Utgångspunkten för förslagen i propositionen är att de särskilda åtgärderna inte ska behandlas inom ramen för regleringen om särskilt stöd. Myndigheten anser att regeringens förslag innebär en risk för att nyanlända elever som på grund av funktionsnedsättning egentligen borde tillhöra en annan skolform till en början inte erbjuds mer än vad regeringen kallar prioriterad timplan i , det vill säga en omfördelning av undervisningstiden till förmån för ämnena svenska eller svenska som andraspråk. Utredningen menar att förslaget dessutom innebär en risk för att elever som inte skyndsamt erbjuds en hälsoundersökning inte erbjuds särskilt stöd ifall deras funktionsnedsättningar inte är uppenbara. 9.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen 9.6.1Särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus ligger det ekonomiska ansvaret för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus på den kommun där institutionen är belägen, lägeskommunen. Lägeskommunen har ansvar för att anordna undervisningen, inte bara för lägeskommunens elever utan även för andra kommuners elever. Det statsbidrag som lägeskommunen erhåller täcker dock inte hela kostnaden för undervisningen. Skollagen (2010:800) ger emellertid inte lägeskommunen rätt att debitera elevernas ordinarie skolhuvudmän för kostnader som uppstått för deras elever. Utredningen menar att det är en rimlig princip att alla kommuner bär kostnaderna för sina invånare. Att lägeskommunen åläggs kostnader för andra kommuners elever kan därmed anses orimligt. Utredningen föreslår därför i avsnitt 8.1.5 att en huvudman, för 107 Av lagrådsremiss Utbildning för nyanlända elever – mottagande och skolgång, som överlämnades till Lagrådet , framgår att Specialpedagogiska skolmyndig- heten, i egenskap av remissinstans, uppgivit att förslaget kan innebära en risk att man inte ser elevens hela behov utan tar ett behov i taget om eleven har en funktionsnedsättning. Den allvarligaste risken är att man erbjuder en prioriterad timplan till elever som på grund av funktionsnedsättning egentligen borde tillhöra en annan skolform. särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, ska ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av huvudmannen för elevens ordinarie utbildning. Om lägeskommunen använder sig av möjligheten att debitera ska den debiterade huvudmannen ha en skyldighet att betala. Utredningen menar att förslaget inte inskränker den kommunala självstyrelsen i lägeskommunerna. Däremot åläggs andra kommuner att bära kostnaderna för den särskilda undervisningen för sina elever, vilket inte följer av skollagen . Detta skulle kunna anses utgöra en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Utredningen menar emellertid att dagens system är orimligt, se ovan. Det finns således behov av att möjliggöra för lägeskommuner att få ersättning för sina kostnader.