sou · H3B385 · 2015-10-05 00:00:00 — Utbyggnadsprogrammet ger en driftkostnads- besparing fram med jämfört med 0-alterna- tivet.90 Utredningen har sedan följts upp med en genomförandeplan, med inriktning på att skapa möjligheter för trygghetsbostäder, ta fram en strategi för pensionärsbostäder och förbättra tillgängligheten i det ordinarie bostadsbeståndet. Ett kommunalt regelverk för trygghetsbostäder med kriterier och preciserade krav har tagits fram. Kommunens kostnad för en utbyggnad av nio trygghetsboenden med sammanlagt 427 lägenheter beräknas uppgå till . Det motsvarar kostnaden för 35 platser i särskilt boende.91 Kommunen bedömer att det är en bra affär att stödja trygghets- boendena med mellan 275 000 och 475 000 kronor92 , bero- ende på hur många lägenheter det gäller. Det ges till vilken aktör som helst, men en förutsättning är att man bygger i de områden som kommunen har bedömt att man bör satsa på, utifrån service-, trygghets- och tillgänglighetsinventeringen. I genomförandeplanen understryks att det har krävts en förvalt- ningsövergripande samordning för att uppnå projektets mål. Viktigast är en väl fungerande samordning mellan stadsbyggnadsför- valtningens samhällsplanerare och socialförvaltningens äldreomsorgs- planerare. Andra kommunala aktörer som engagerats är tekniska för- valtningens fastighetsavdelning, räddningstjänsten och det kommunala fastighetsbolaget . För att påvisa projektets betydelse har kommunchefen varit uppdragsgivare. 90Luleå kommun(2010). 91Luleå kommun (2013) Genomförandeplan Bostäder för Äldre. 92I prisnivå, årlig uppräkning med KPI. 93Luleå kommun (2013) Genomförandeplan Bostäder för Äldre. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta På politisk nivå har en samordning skett mellan kommunstyrelsen, socialnämnden, tekniska nämnden och styrelsen för med kommunstyrelsen som beställare. Täta avrapporteringar till kommunstyrelsens planeringsutskott och till en politisk referens- grupp har skapat underlag för politisk enighet över partigränserna. Kommunen har även samverkat med privata bostadsföretag, vård- företag, hyresgästföreningen, byaforum, pensionärsråd, tillgänglig- hetsråd, , pensionärsorganisationer och ideella föreningar. kommun har medvetet valt att inte lägga trygg- hetsboendena under äldreomsorgen men det är tydligt att samord- ningen mellan äldreomsorgens planerare och stadsplanerarna uppfattas som mycket viktig. Det behövs ett strategiskt tänkande, samverkan och noggrann förankring, framhåller de tjänstemän vi talar med. – ”Man måste ha med sig kommunledningen och poli- tiken!” Det som har visat sig svårast är att skapa fler tillgängliga bo- städer i det befintliga beståndet. Kommunen drar slutsatsen att det saknas incitament för fastighetsägare att förbättra tillgängligheten. Några fastighetsägare genomför dock tillgänglighetsåtgärder i samband med andra åtgärder. Lulebo har till exempel byggt på ett trevåningshus med två våningar och därmed skapat underlag för hiss.94 Det behövs någon form av stimulans för att rusta miljonpro- grammet, annars har människor inte råd att bo kvar där, anser de kommunala tjänstemän vi pratar med. En företrädare för ett privat fastighetsbolag menar att de i stort sett kan räkna hem tillgänglig- hetsförbättrande åtgärder – ”utom installation av hiss!” Han menar att tillgänglighetskraven är en naturlig del i beställarrollen – inte i konkurrens med utan snarare i symbios med energikraven. Men hans erfarenhet är att arkitekterna inte kan tillgänglighetsfrågorna, att det till och med händer att de ifrågasätter de krav på god till- gänglighet som beställarna har. Stadsbyggnadschefen framhäver att den stora utmaningen är att få bostadsmarknaden att fungera, att få fler som investerar och som bygger bostäder överhuvudtaget, inte bara med tanke på äldre – men bostäder för äldre kan trigga igång flyttkedjor. En privat byggherre lyfter fram bristen på arbetskraft och att det saknas 94 kommun (2013) Genomförandeplan Bostäder för Äldre. , koncernstabens enhet för strategisk samhällsutveckling i Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta bostäder om någon byggfirma skulle vilja etablera sig i staden. Det är också mycket svårt att hitta byggare som kan ge ett acceptabelt pris; konkurrensen är för dålig, menar den aktören. … och det finns andra exempel Det finns fler exempel: I är frågan om bostäder för äldre en viktig del av bostadsprogrammet, har tagit fram ”Boendestrategier för äldrelivet i ” och ”Nätverk Syd” är ett nätverk som initierats av i i syfte att öka bostadsbyggandet, bygga bostäder som attraherar äldre medborgare och öka medborgarinflytandet. Femton kommuner i , och ingår i nätverket. 6.4.2Behovs- och marknadsanalysen viktig ”Vi har beräknat att 600 av 1 000 personer i den beräknade hushålls- ökningen är personer . Många av dem bor i egna hus. Stor del av bostadsbehovet för barnfamiljer skulle kunna lösas om man kunde locka de äldre att flytta men för det krävs att det byggs något som är attraktivt och som de äldre tycker det är värt att betala mer för.” Den senaste översynen av bostadsförsörjningslagen ledde till att det infördes ett uttalat krav att riktlinjerna för bostadsförsörj- ningen ska ”grundas på en analys av den demografiska utveck- lingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningarna”. Kommunen ska alltså, som och i exemplen ovan, analysera såväl behovet av bostäder som förutsättningarna för att tillgodose behov och efter- frågan på den lokala bostadsmarknaden. Det innebär till exempel att ta fram underlag som visar hur de äldre åldersgrupperna kan förväntas växa och hur dessa åldersgrupper bor , inklusive andelen och antalet ensamboende. Och att analysera vad man kan förvänta sig när det gäller de äldres krav och preferenser, flytt- benägenhet och betalningsvilja framöver. Det finns en del forskning på området (se kapitel 5) men det behövs också aktuella Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta och konkreta uppgifter om förhållandena lokalt, i olika delar av kommunen. SCB har befolkningsstatistik på nyckelkodsområden och erbjuder statistikpaket för kommunerna. Statistiken kan kompletteras med egna enkäter. Analysmodell för helhetssyn? Det handlar också om att koppla samman planeringen för bostads- försörjningen med äldreomsorgens prognoser för behovet av platser i särskilt boende; att synliggöra vad äldreomsorgens prognoser förutsätter i form av ett utbud av olika andra boende- former som riktar sig till äldre samt tillgång på bostäder med god tillgänglighet inom det ordinarie bostadsbeståndet. Flera kom- muner har framfört att det skulle behövas en enkel analysmodell för att underlätta för kommunerna att kunna räkna på kostnader och plusposter förknippade med olika handlingsalternativ. Försök har gjorts tidigare95. Det finns också kommuner som själva utveck- lat modeller för sådana analyser. Medan kostnadssidan för tillgänglighetsåtgärder oftast går att placera inom en verksamhetsbudget, gäller oftast ett omvänt perspektiv för att beräkna intäktssidan. Då krävs att en helhetskalkyl som är verksam- hets- och sektorsövergripande kan göras. Projektet har generellt medfört ökad medvetenhet bland fastighets- ägarna om vikten av god tillgänglighet, och hur man kan vidta åtgärder för att förbättra tillgängligheten. För kommunen har projektet bidragit till att öka kunskapen om hur tillgången på bostäder med god tillgäng- lighet faktiskt ser ut; ett viktigt underlag för den framtida planeringen. Avsaknaden av tillförlitlig statistik om tillståndet i det befintliga bostadsbeståndet när det gäller tillgängligheten för personer med 95Se t.ex. och (2004) Kvarboende + tillgänglighet = god ekonomi? samt (2015) Bostäder för äldre. Utredning av tillgänglighet i flerbostadshus i . 96Müller; L(2012) Ett samhälle för alla. 97Trelleborg (2015) Tillgänglighetsinventering av flerbostadsbeståndet. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta nedsatt funktionsförmåga gör det angeläget med lokala tillgänglig- hetsinventeringar. har kommunerna kunnat söka statligt stöd för att göra en inventering av tillgängligheten i flerbostadshusbeståndet i kommunen. Stödet gick att söka fram till men anslaget på tog slut långt . Det räckte till 50 kommuner. Stöd lämnades till den beräknade kostnaden för att genomföra en inventering, dock högst . Inventeringen kunde omfatta såväl allmän- nyttiga som privata bostadsbestånd, inklusive bostadsrätts- föreningar.98 En studie som utredningen har beställt visar att i de mindre kommunerna har syftet med inventeringarna ofta varit att få underlag för konkreta förslag på förbättringsåtgärder. I större kommuner har målet mer varit att få en överblick över beståndets status inför arbetet med bostadsplaneringen. Bara i enstaka fall används inventeringsmaterialet som underlag för konkret informa- tion till bostadssökande om tillgängligheten. Men det yttersta syftet har ändå varit dels att kunna möta behovet av tillgängliga bostäder för ett ökande antal äldre invånare, dels att göra det möjligt för äldre personer som redan bor i det aktuella beståndet att bo kvar hemma längre. Genomgående bland de intervjuade kommunerna är också en förväntan om att en tillgänglighets- inventering ska leda till ökad kunskap om tillgänglighet och att frågan ges en större plats i kommunens bostadsförsörjning.99 Resultaten stämmer bra med vad som kommit fram i bostadsmarknadsenkät, där många kommuner uppger att inven- teringen används för att upprätta ett åtgärdsprogram – eller som underlag för boendeplaneringen eller vid förmedling av bostäder. Vanligast är att kommunen uppger en kombination av två av dessa användningsområden. Kommunerna uppger också att inven- teringen genomförts för att få bättre kunskap om tillgängligheten, bland annat som underlag för prioritering av åtgärder och var de ska påbörjas. Tillgänglighetsinventeringarna har haft fokus på förekomst av hiss samt på tillgängligheten i entréer och trapphus. De flesta kommuner uppger att de har inventerat tillgängligheten 98Förordningen (2013:992) om stöd till kommuner för inventering av den fysiska tillgäng- ligheten i flerbostadshusbeståndet. Föreskrifter (BFS 2014:12). 99Urban Utveckling (2015). Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta utifrån en egen metod, till exempel en checklista, genom en enkät, med hjälp av konsult eller i samarbete med fastighetsägare, arbets- terapeuter och DHR100. Det vanligaste är att man fokuserat på det allmännyttiga bostadsbeståndet – bara ett fåtal kommuner uppger att de inventerat tillgängligheten även i det privata beståndet.101 har med hjälp av det statliga stödet genomfört en omfattande inventering av tillgängligheten i bostadsbeståndet. Man ansträngde sig för att få med även privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar. Hela det allmännyttiga beståndet av fler- bostadshus inventerades, en stor del av det privata och en mindre del av bostadsrättsföreningarna. Luleås strategi har varit att koppla inventeringen av tillgänglig- heten i beståndet till en analys av behovet av särskilt boende. Man har också valt att styra utbyggnaden av trygghetsbostäder till om- råden där det dels bor många äldre och dels är låg tillgänglighet i bostadsbeståndet. Det har varit möjligt tack vare tillgänglighets- inventeringen.102 på tillgängligheten kan sänka kostnaderna för bostadsanpassningsbidragen För den enskilde är bostadsanpassningsbidraget en ovillkorlig rät- tighet och i princip inget som kommunen kan ifrågasätta. Det går inte att sätta ett tak för hur mycket det får kosta, varken i det enskilda fallet eller i budget. Kommunens möjligheter att begränsa kostnaderna för bostadsanpassningarna ligger på förebyggande insatser och på generellt arbete med bostadsförsörjning och främ- jande av tillgänglighetsförbättringar i bostäder och boendemiljöer. Genom att i samarbete med fastighetsägarna inventera tillgänglig- heten i bostadsbeståndet och identifiera hinder för personer med funktionsnedsättningar kan kommunen bidra med underlag för hyresvärdar och bostadsrättsföreningar att förbättra tillgänglig- heten i och omkring flerbostadshusen. samhälle utan rörelsehinder. 101Boverket (2015) Strategin för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–2016. 102Luleå kommun (2013) Genomförandeplan Bostäder för Äldre. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta De allra flesta kommuner har ett eget allmännyttigt bostadsföretag, som i de flesta fall drivs i aktiebolagsform103. Några kommuner har mer än ett allmännyttigt bostadsföretag och i något fall äger flera kommuner tillsammans ett bostadsbolag. I ett fåtal mindre kom- muner ligger det kommunala bostadsbeståndet direkt under kom- munens förvaltning104. Bara ett dussin kommuner saknar helt ett allmännyttigt bostadsbestånd.105 Det finns ofta betydande resurser i det allmännyttiga bostadföretaget. Till exempel ett bestånd av bostäder från olika tider, varav en del kan vara lämpliga att om- vandla till seniorboende eller trygghetsbostäder eller bara reserveras för en äldre målgrupp. Men också en hel del fria ytor i bostads- områdena, ytor som kan tas i anspråk för kompletteringsbebyg- gelse. Nya ägardirektiv i många kommuner Kommunerna kan i ägardirektiven ställa krav på sina bostadsbolag. De allra flesta kommuner har gett sina allmännyttiga bostadsbolag nya ägardirektiv sedan lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag trädde i kraft . Vid bo- stadsmarknadsenkät var det bara 34 kommuner som inte hade förnyat sina ägardirektiv.106 frågade också kommunerna om de hade ändrat sina krav eller sina förväntningar eller i övrigt ändrat sitt förhållningssätt till det kommunala bostadsbolaget. Tre av tio kommuner svarade ”Ja, på ett märkbart sätt” och fyra av tio svarade ”Ja, men bara marginellt”. Bortåt av de kom- muner som besvarade denna fråga ansåg att de inte på något sätt hade förändrat sitt förhållningssätt till sitt bostadsbolag efter att den nya lagen trädde i kraft. 103Drygt 20 är stiftelser. 104Ljusnarsberg, och . 105Salem, , , , , , , , , , , , och Hjo. 106Bostadsmarknadsenkäten , webbplats . Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta Källa: , BME 214, egen bearbetning. Av kommunernas kommentarer framgår att det vanligaste är att kommunen infört eller höjt avkastningskrav eller borgensavgifter. Några har börjat ställa krav på utdelning. Men det finns också ett antal som har blivit tydligare med att bolaget ska bidra till bo- stadsförsörjningen (se vidare avsnitt 6.5.2) Ramupphandlade hyreshus har fått seniorer att lämna villan har genom en tävling tagit fram ett ramavtal för ett mindre hyreshus, som kan avropas och uppföras av SABOs medlemsföre- tag till ett fast, lågt pris. Huset kan byggas i två, tre eller fyra våningar, med åtta, tolv respektive sexton lägenheter. Syftet var framför allt att möjliggöra små, kompletterande hyreshusprojekt i mindre kommuner, där det annars hade blivit för dyrt med nypro- duktion. Det först färdigställda så kallade Kombohuset var sexton lägenheter i på . hade totalt cirka 2 650 lägenheter byggts eller beställts med ramavtalet. Betydligt fler nya bostäder än förväntat har byggts, i såväl städer som på mindre orter, även på orter där det inte gått att bygga . En uppföljning av nio inflyttade projekt visar att oväntat många äldre personer har flyttat in i Kombohusen. En hel del har sålt ett småhus på samma ort och det vanligaste är att huset sålts till ett par med barn. Många har bott länge i de villor eller radhus de lämnade.107 107 och (2015). Se även avsnitt 6.5.1. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta Källa: och (2015). Flera kommuner som utredningen varit i kontakt med har sett det som en framgångsfaktor att lägga bostadsförsörjningsfrågorna direkt under kommunstyrelsen och att hitta strukturer för en kon- kret samverkan såväl mellan berörda kommunala förvaltningar som med andra aktörer. Samverkan över förvaltningsgränserna, med intresseorganisationer och ideella föreningar och med marknadens aktörer för ett mer fullödigt underlag för planering och beslut. Samverkan med berörda externa aktörer kan också bidra till en bättre kommunikation med målguppen ”äldre” på bostadsmark- naden. En del i detta kan vara att skapa intresse och stärka incita- mentet för seniorer som bor i egnahem eller flera trappor upp utan hiss att ta steget och flytta till en bostad som det går att bo kvar i även med nedsatt rörlighet. Eller där det finns bättre förutsätt- ningar för gemenskap och social samvaro. Fastighetsägarna har en nyckelroll Kommunen behöver samarbeta med såväl privata fastighetsägare, inklusive bostadsrättsföreningar, som med det allmännyttiga bostadsföretaget. Det gäller till exempel att uppmuntra byggande och förvaltning av boendeformer som riktar sig speciellt till seniorer och äldre personer. Det kan också finnas fastigheter i all- männyttans bestånd som skulle kunna omvandlas till trygghets- bostäder. Det går kanske att hitta nya samarbetsformer mellan kommun och fastighetsägare i syfte att kunna samordna service, Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta skapa gemenskapslokaler och erbjuda mer teknikstöd i boendet. Kommunen kan även tillsammans med fastighetsägare undersöka möjligheterna att bygga på våningar på befintliga hus och på så sätt få fram fler lägenheter. Med fler lägenheter i en trappuppgång ökar det ekonomiska underlaget för en efterinstallation av hiss. Om fastighetsägare kan erbjuda hyresgäster som har fått nedsatt funktionsförmåga en annan bostad, med bättre tillgänglighet, i samma hus eller i samma bostadsområde kan det bespara kom- munen utgifter för till exempel bostadsanpassning. Möjligheterna ökar om det finns fastighetsägare som är beredda att förbättra till- gängligheten i entréer och utemiljöer till flerbostadshus som har ett bra utgångsläge i övrigt, där det till exempel finns hiss eller mark- lägenheter och rymliga badrum. ”deltar i samhällsplaneringen mer frekvent . Vi är med redan i tidigare skeden, t.ex. när man tittar på tomter. Vi identifierar behov men det finns ingen socialtjänst- kompetens på samhällsplaneringsnivå . Byggandet av trygghets- bostäder ses i alla fall numera som en bostadsmarknadsfråga. betraktades boendefrågor för socialnämndens målgrupper som en socialtjänstfråga.” I Bostadsmarknadsenkäten108 2014 uppger de allra flesta kommuner att de har någon form av samverkan internt inom kommunen när det gäller planeringen för bostadsförsörjningen. Det vanligaste är att detta sker i samverkansgrupper som består av tjänstemän från olika förvaltningar. Samverkansgrupper med medverkan från till exempel kommunledningsstaben, förvaltningschefer och/eller bostadsföretag förekommer men är mindre vanligt.109 De kommuner utredningen har talat med har särskilt framhållit vikten av samverkan mellan dem som arbetar med fysisk samhälls- planering och bostadsförsörjning och dem som ansvarar för 108Boverket följer utvecklingen på de lokala bostadsmarknaderna genom den årliga . Den ställs till samtliga kommuner och svarsfrekvensen är alltid mycket god. Några frågor gäller kommunernas arbete med bostadsförsörjningen. 109Bostadsmarknadsenkäten , webbplats . Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta omsorgen om äldre. har det framgått att detta inte alltid fungerar optimalt. lyfter denna fråga i ett PM om upphandling av bostäder för äldre och menar att socialnämnden och kom- munens bostadsbolag bör samverka. Något som inte är helt okomplicerat menar , eftersom det typiskt sett är så att socialnämnden, som har ett ansvar för och intresse av att påverka utvecklingen i en viss riktning, saknar budget- och verksamhetsansvar på området. Att det kommunala bostadsbolaget ska verka enligt affärsmässiga principer och under konkurrens- neutralitet i förhållande till privata aktörer gör att många kom- munala bolag anser att de inte kan investera i byggprojekt med svag eller osäker ekonomi. konstaterar att det generellt sett är svårt att få ekonomi i projekt med trygghets- bostäder eller andra mellanboendeformer. Mellanboendeformer är kostsamma både att bygga och att driva jämfört med vanliga bostadsfastigheter varför det inte ligger inom de kommunala bolagens ekonomiska förmåga att satsa på denna typ av projekt.110 I socialtjänstlagens tredje kapitel står att socialnämnden ska ”göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen” och ”medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra sam- hällsorgan, organisationer, föreningar, och enskilda främja goda miljöer i kommunen.” Vidare står det att ”med- verkan i samhällsplaneringen skall bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen.” 111 Kommunen har alltså ett formellt krav på sig att se till att kunskaper och erfarenheter kommer in som ett underlag i samhällsplaneringen. Frågan är om detta lagkrav är lika levande för dem som ansvarar för bostadsförsörjningen och den fysiska samhällsplaneringen. 110Konkurrensverket (2014) PM om Uppdrag att ta fram en vägledning för upphandling av bostäder för äldre. 111Socialtjänstlag (2001:453) 3 Kap. 1–2 §§. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta 6.4.6Kommunens markinnehav och planeringsansvar ”Vi saknar förköpsrätten. Det är jättesvårt för kommunen att gå in och buda på mark. Det höjer markpriserna direkt. Och vi kan inte hålla nere hyrorna om inte kommunen anvisar marken”. Det gäller för kommunen att hålla en god planberedskap och ha detaljplaner framme för bostäder med inriktning på äldre, till exempel trygghetsbostäder. Vid markanvisningar kan kommunen ställa sådana krav vad gäller till exempel upplåtelseform eller utformning att projektet ger ett tillskott av bostäder som är lämp- liga för äldre personer. En del kommuner avsätter målmedvetet mark för nya trygghetsbostäder i anslutning till servicepunkter med busshållplats, livsmedelsbutik, vårdcentral och apotek och ibland även nära befintligt särskilt boende. Det underlättar samnyttjande av personal och lokaler och gör det lättare för äldre personer att byta från den ena boendeformen till andra eller att besöka en vän eller anhörig som flyttat till det särskilda boendet. En kommun som vill främja initiativ från enskilda kan göra det genom att ta fram detaljplaner som lämpar sig för mindre projekt och ge möjlighet till byggemenskaper i detaljplaner även om ingen förfrågan har kommit in.112 Morgondagens äldre, inte minst de nyblivna pensionärerna, har med hänsyn till utbildning, ekonomi och resurser i övrigt goda möjligheter att själva bidra till planeringen av bostäder som det går att åldras i. har tagit fram ett metodstöd till kommunerna i form av en digital vägledning i medborgardialog med inspirerande exempel från olika kommuner.113 ”Vision 2050” är Luleås översiktsplan och enligt kom- munalrådet resultatet av det största demokratiprojektet någonsin i kommunen. Inte minst pensionärerna har varit delaktiga i proces- sen att ta fram en ny översiktsplan. Allt finns nu samlat i ett doku- 112Blomberg och Kärnekull (2013) Bygga seniorboende tillsammans. 113Boverkets webbplats, Samhällsplanering, planering. Kommunernas förutsättning att klara bostadsförsörjningen för de äldsta ment, där riktlinjer för bostadsförsörjningen ingår och det har även tagits fram en plan för bostadsförsörjningen för äldre. De lokala pensionärsråden kan ha en viktig roll att spela när det gäller att fånga upp och förmedla synpunkter och förslag från de äldre. Om det behövs med hänsyn till bostadsförsörjningen i kommunen är kommunen skyldig att inrätta en bostadsförmedling. Det följer av bostadsförsörjningslagen. Ändå är det bara en hand- full kommuner i hela landet som har en bostadsför- medling.