sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — skärpte sin lagstiftning mot terrorism genom antagandet av en ny lag, Counter-Terrorism and Security Act 2015. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser som ger polismyndigheten rätt att tillfälligt beslagta pass från en person som befinner sig vid gränsen, då det finns skäl att anta att personen avser att lämna för att delta i terrorismrelaterad 12Financial Action Task Force, Mutual Evaluation, Executive Summary, Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism, , s. 29. 13Financial Action Task Force, Third mutual evaluationreport, Anti-money laundering and combating the financing of terrorism, The of and Northern , s. 46. Utländsk rätt SOU 2015:63 verksamhet utomlands (kapitel 6, del 1, underkapitel 1). Passet får innehållas man utreder personen. Vidare finns det bestämmelser som gör det möjligt att utfärda ett s.k. uteslutningsföreläggande (”temporary exclusion order”) mot en person med hemvist i , vilket innebär att personen måste ansöka om tillstånd för att få återvända dit (kapitel 6, del 1, underkapitel 2). Förutsättningarna för att utfärda en sådan order är bl.a. att det finns skälig misstanke att personen är eller har varit involverad i terrorismrelaterad verksamhet utomlands och att en order är nödvändig för att skydda allmänheten från en risk för terrorism. I ett tillstånd att återvända ska specificeras när och på vilket sätt personen får återvända till . Ett uteslutningsföreläggande är av tillfällig karaktär. Lagen innehåller också bestämmelser som utvidgar tillämpningsområdet för tidigare införda s.k. ”authority-to-carry schemes” (kapitel 6, del 4). Dessa innebär att transportföretag måste ansöka om tillstånd för att få transportera vissa passagerare, som utgör ett terrorismrelaterat hot, till eller från . Bestämmelser som rör terrorism finns i olika kapitel i den tyska strafflagen, Strafgesetzbuch. I 129 a § finns en bestämmelse som gör det straffbart att bilda eller vara medlem i en organisation som har till syfte att begå terroristhandlingar. Det är vidare straffbart att stödja en sådan organisation eller att rekrytera medlemmar till den. I 89 a § kriminaliseras olika former av förberedelse av vissa allvarliga våldsbrott som hotar staten. En typ av förberedelse som nämns i paragrafen är att instruera någon annan eller låta sig instrueras beträffande tillverkning och användning av vapen och sprängämnen. Det är alltså straffbart enligt tysk rätt att delta i ett terroristiskt träningsläger för att förbereda en terroristattack. En- ligt 89 b § är det också straffbart att etablera eller upprätthålla kontakt med en terroristorganisation i syfte att få sådan träning som avses i 89 a §. Genom bestämmelsen i 89 a § kriminaliseras också finansiering av terroristhandlingar och enskilda terrorister. FATF bedömde, inom ramen för den tredje rundan av ömsesidiga utvärderingar, att efterlevnad av SR. II var largely compliant. Kritiken bestod bl.a. i att definitionen av tillgångar som finansieringen avser inte var helt i överensstämmelse med rekommendationens krav eftersom definitionen innebär att tillgångarna ska ha ett visst minsta värde, dvs. Huvudsakligen för att implementera resolutionen antog den tyska ett utkast till lagändringar som bl.a. innebär att 89 a § utvidgas till att straffbelägga förberedelse redan i form av en utlandsresa eller försök till sådan resa om syftet är att delta i någon form av terroristverksamhet. föreslogs ett nytt självständigt straffstadgande om terrorismfinansiering – 89 c §. Genom denna bestämmelse förbjuds bl.a. finansiering av en sådan resa som nämns ovan. Lagändringarna förväntas att träda i kraft under maj 2015.15 14Financial Action Task Force, Mutual Evaluation Report Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism, , s. 74 och 75. 15Vid tidpunkten för betänkandets tryckning hade lagändringarna, såvitt känt, ännu inte trätt i kraft. 7Genomförande av resolutionen i svensk rätt 7.1.1Förslagens förhållande till grundläggande fri- och rättigheter En grundläggande förutsättning vid utformningen av ny lagstiftning är att den sker i enlighet med internationella förpliktelser. Vikten av att respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter upprätthålls vid genomförande av resolutionen framgår även direkt av denna. Brister i detta avseende kan enligt resolutionen utgöra en bidragande faktor till ökad radikalisering och därmed ett hot. Av central betydelse i sammanhanget är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förkortad , med de ändringar och tillägg som har gjorts genom tilläggs- respektive ändringsprotokoll. Den gäller också som lag i . De grundläggande fri- och rättigheterna som behandlas i konventionen kommer även till uttryck i regeringsformen, förkortad RF. innehåller i artikel 10 regler till skydd för yttrande- och informationsfriheten. Denna rätt sägs innefatta åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Av artikeln framgår emellertid också att denna frihet får underkastas vissa inskränkningar. Det anges att utövandet av rätten till yttrandefrihet får underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, förebyggande av oordning eller för Genomförande av resolutionen i svensk rätt att förhindra brott eller till skydd för hälsa eller moral. Alla inskränkningar måste vara proportionerliga i förhållande till de intressen som är avsedda att skyddas. Av relevans i detta sammanhang är vidare artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till som reglerar rätten att fritt röra sig, i det följande benämnd rörelsefrihet. Där fastställs bl.a. att var och en är fri att lämna varje land, inbegripet sitt eget. Under motsvarande förutsättningar som gäller för inskränkande av yttrandefriheten, se ovan, kan även denna frihet inskränkas. Vidare stadgas i artikel 3 en rätt att resa in i den stat som en person är medborgare i. Denna rätt är däremot absolut, och kan alltså inte inskränkas. Rättigheten kan åberopas i förhållande till den egna medborgarskapsstaten. Därutöver förtjänar även konventionens artikel 2.1 att nämnas. Där stadgas om allas rätt till liv och att denna rätt ska skyddas genom lag. Därmed innebär konventionen inte endast en begränsning av statens rätt till maktutövning utan även en skyldighet för staten att skydda medborgarna till liv och hälsa, bl.a. mot terrorismhandlingar. Som nämnts finns även i 2 kap. RF bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. yttrande- och informationsfrihet samt rätten till rörelsefrihet. Vad först gäller yttrandefrihet beskrivs denna i 2 kap. 1 § RF som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet innebär en frihet att inhämta och motta upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden. Rätten till rörelsefrihet innefattar enligt 2 kap. 8 § RF bl.a. en frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det och enligt 2 kap. 7 § RF har svenska medborgare alltid en rätt att återvända till . Vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna i RF kan enligt 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag. Det gäller bl.a. de ovan angivna med undantag för svenska medborgares rätt att återvända till , vilket alltså utgör en oinskränkbar och absolut rättighet. Begränsningar får dock inte göras för vilka ändamål eller i vilken omfattning som helst. I 2 kap. 21 § RF anges att begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen. Genomförande av resolutionen i svensk rätt får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får, enligt samma bestämmelse, inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I 2 kap. 23 § RF finns särskilda bestämmelser rörande begränsningen av yttrande- och informationsfriheten. Där anges att detta får ske med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet eller förebyggande och beivrande av brott. Vid bedömningen av vilka begränsningar som därmed får ske ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. I samband med tillkomsten av rekryteringslagen konstaterades att terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Det rådde enligt förarbetsuttalandena ingen tvekan om att skyddet för enskilda och det allmänna mot handlingar med anknytning till terrorism kunde motivera en reglering som i viss mån påverkade rättigheterna i RF och . får det straffbara området inte utsträckas så långt att det t.ex. kommer att omfatta en saklig politisk diskussion eller utgör ett hinder för opinionsfrihet. Det straffansvar för bl.a. rekrytering och utbildning som föreslogs ansågs väl förenligt med dessa regelverk (prop. 2009/10:78 s. 43). I avsnitt 7.2.1 föreslås en ny straffbestämmelse om mottagande av instruktioner för särskilt allvarlig brottslighet. För straffansvar förutsätts, på motsvarande sätt som för lämnande av utbildning, en avsikt hos gärningsmannen att särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Det skulle även kunna hävdas att risken för fullbordat brott kan vara högre när det är samma person som mottar utbildningen som också har för avsikt att begå t.ex. terroristbrott. De skäl för inskränkningar av yttrande- och informationsfriheten som åberopats vid tillkomsten av rekryteringslagen äger därför motsvarande giltighet i detta fall. Intresset av att hindra personer från att ta emot utbildning i terrorismsyfte kan således motivera en inskränkning av rätten till information. Ett straffbeläggande av en sådan gärning kan därmed anses vara förenlig med regleringen i RF och . Även resor som företas i avsikt att begå eller förbereda ett terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet, som föreslås i Genomförande av resolutionen i svensk rätt avsnitt 7.2.2, utgör en allvarlig risk för att sådan brottslighet ska komma till stånd. Ett straffbeläggande av resorna innebär emellertid en inskränkning av rörelsefriheten. Intresset av att hindra denna typ av resor kan mot bakgrund av risken för mycket allvarlig brottslighet anses vara starkt. En inskränkning av denna frihet kan därmed anses tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Det finns därför skäl att straffbelägga denna typ av resor trots den inskränkning i rörelsefriheten som detta innebär. Detsamma får anses gälla i fråga om resor som företas i avsikt att ge eller ta emot utbildning för terrorism, som föreslås i avsnitt 7.2.3, eftersom sådana resor i vissa fall utgör en direkt förutsättning för att utbildning ska kunna äga rum. Begränsningen kan inte heller anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med den. Sammanfattningsvis görs bedömningen att de förslag som lämnas kan anses utgöra en nödvändig och proportionell inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheter som berörs. Slutligen bör i sammanhanget frågan om eventuell konflikt med regler och principer om fri rörlighet beröras. Ett straffbeläggande av resor utgör en förhållningsregel som kan sägas inskränka den fria rörligheten. En sådan inskränkning kan emellertid motiveras av syftet med densamma, att skydda allmän ordning, liv och hälsa. Därmed, och med beaktande av EU:s agerande på området för bekämpande av terrorism, görs bedömningen att de förslag till straffbestämmelser som lämnas i avsnitt 7.2 inte kan anses strida mot . 7.1.2Förslagens förhållande till internationell humanitär rätt och viss annan bindande folkrätt De förslag till straffbestämmelser som lämnas i avsnitt 7.2 avser att genomföra resolutionens kriminaliseringskrav i paragraf 6. Kraven är allmänt hållna, dvs. de beskrivna gärningarna ska vara straffbara oavsett var och i vilket sammanhang de begås förutsatt att de sker med det särskilda terrorismsyfte som motiverar säkerhetsrådets agerande på detta område. Även beskrivningen av vad som i resolutionen avses med utländska terroriststridande får anses vara allmänt hållen. går det inte att bortse ifrån att säkerhetsrådet särskilt uppmärksammat och uttryckt oro över att utländska Genomförande av resolutionen i svensk rätt terroriststridande i stor utsträckning rekryteras och ansluter sig till organisationer som ISIL, ANF och andra al-Qaida-relaterade grupper. Dessa grupper verkar i en miljö och under förhållanden som medför att den internationella humanitära rätten kan vara tillämplig, dvs. då det föreligger en väpnad konflikt. I vissa fall och under särskilda förutsättningar kan dessa grupper också anses utgöra part i en väpnad konflikt av icke-internationell karaktär. En närmare beskrivning av den internationella humanitära rätten och dess tillämplighet samt av vad som utgör en internationell väpnad konflikt respektive icke-internationell väpnad konflikt finns i prop. 2013/14:146. Syftet med resolutionen är att hindra personer från att, i avsikt att begå, förbereda eller utbilda sig eller annan inför att begå t.ex. terroristbrott, resa till andra länder än sina medborgarskaps- eller hemvistländer. Som situationen ser ut företas denna typ av resor ofta till områden där de uppräknade grupperna verkar. Även i andra fall, såväl nu förekommande som framtida, kommer målet för resan ofta att vara områden där det pågår en väpnad konflikt. För att uppfylla resolutionens krav bör det således inte spela någon roll om det brott som ytterst är avsikten med resan är tänkt att begås under fredsförhållanden eller i samband med en väpnad konflikt. Straffansvaret måste alltså omfatta såväl den som reser för att delta i eller träna för terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet, t.ex. som ett led i ISIL:s krigföring, som den som reser med avsikten att, efter återvändande, begå sådana brott i ursprungslandet, t.ex. . Den slutsatsen bekräftas av att resolutionens beskrivning av vad som avses med utländska terroriststridande uttryckligen tar sikte även på situationer där det råder väpnad konflikt. Vid genomförandet av resolutionens kriminaliseringskrav bör detta gälla som en allmän utgångspunkt. Det kan också noteras att det i resolutionen erinras om att folkrättsliga åtaganden enligt bl.a. den internationella humanitära rätten ska respekteras. Med denna utgångspunkt finns det anledning att mycket översiktligt beröra två frågor. Den första är hur de regelverk som tillkommit på terrorismens område förhåller sig till den internationella humanitära rätten. Det främsta skälet för detta är, som nämnts, att den gärning som är avsikten med resan i många fall kommer att begås i en miljö där den humanitära rätten är tillämplig, vilket kan påverka hur denna gärning ska bedömas straffrättsligt. Genomförande av resolutionen i svensk rätt är om de krav som ställs på medlemsstaterna i paragraf 6 skulle kunna anses stå i strid med den humanitära rättens regelverk. I preambeln till rambeslut om bekämpande av terrorism, som genomförts genom terroristbrottslagen, anges att rambeslutet inte reglerar de väpnade styrkornas verksamhet under en väpnad konflikt enligt definition i internationell humanitär rätt, av vilken denna regleras. Vidare anges att inte heller en stats väpnade styrkors verksamhet regleras av rambeslutet, när de utövar sina officiella uppgifter, i den mån denna verksamhet regleras av andra regler i internationell lagstiftning. Preambeltexten skulle därmed, utifrån dess ordalydelse, kunna förstås som att det finns en skillnad mellan å ena sidan väpnade styrkor och å andra sidan statliga väpnade styrkor, där det för de senares verksamhet, när de utövar sina officiella uppgifter, finns ett mer långtgående undantag från rambeslutets tillämplighet. Vad som avses med väpnade styrkor behandlas i artikel 43 i tilläggsprotokoll I till I–IV, förkortat GK I– IV. Protokollet är tillämpligt i en internationell väpnad konflikt, dvs. som huvudregel vid en konflikt mellan en eller flera stater. Protokollet anger även bl.a. att medlemmar av en parts väpnade styrkor är kombattanter och därmed berättigade att delta i fientligheterna. Det innebär bl.a. att kombattanter, och endast kombattanter, har en uttrycklig rätt att strida och åtnjuter ansvarsfrihet för legitima stridsåtgärder som innefattar förorsakande av död eller personskada. I detta avseende har kombattanter ett privilegium som särskiljer dem från andra som deltar i strid, bl.a. medlemmar i väpnade icke-statliga grupper, t.ex. vid inbördeskrig, och andra civila som aktivt deltar i fientligheterna. Genom preambeltextens andra led torde alltså staters väpnade styrkors agerande exkluderas från tillämpningsområdet för rambeslutet. Vid en fördragskonform tolkning av terroristbrottslagen, som inte uttryckligen behandlar frågan, träffas sannolikt inte soldater och andra som tillhör en stats väpnade styrkor och som agerar på uppdrag av staten, av ansvar för terroristbrott. Däremot kan givetvis straffansvar för krigsförbrytelse eller andra mycket allvarliga internationella brott såsom folkmord eller brott mot mänskligheten aktualiseras. Frågan är därefter vad preambeltextens första led innebär. Det förhållande att det görs skillnad mellan å ena sidan väpnade styrkor och å andra sidan statliga väpnade styrkor endast i preambelns Genomförande av resolutionen i svensk rätt andra led talar för att rambeslutet sannolikt inte heller ska tillämpas på gärningar som begås av personer som innehar en permanent stridandefunktion i icke-statliga väpnade grupper, vilka i detta sammanhang alltså benämns väpnade styrkor. En sådan tolkning stöds också till viss del av att det även i artikel 1 i tilläggsprotokoll II till GK I–IV talas om såväl statliga väpnade styrkor som andra väpnade (icke-statliga) styrkor. Personer som tillhör en sådan väpnad styrka åtnjuter visserligen inte samma privilegium som kombattanter och har inte heller samma uttryckliga rätt att delta i strid men, förutsatt att dessa grupper följer den humanitära rättens regelverk, skulle rambeslutet därmed inte heller äga tillämplighet i förhållande till en sådan styrkas medlemmar. En tänkbar fördragskonform tolkning av terroristbrottslagen är alltså att även organiserade väpnade gruppers (styrkors) gärningar skulle kunna undantas från tillämpningsområdet för lagen. Däremot skulle givetvis möjligheten att döma för krigsförbrytelse, andra internationella brott eller t.ex. mord, dråp eller misshandel kvarstå. Detta är emellertid en slutsats som det inte med säkerhet är möjligt att dra i detta sammanhang. För övriga deltagare i väpnad konflikt, däribland t.ex. civila som aktivt deltar i fientligheterna, gäller inte detta undantag. Sådana personer skulle alltså kunna träffas av ansvar för såväl terroristbrott och krigsförbrytelser som bestämmelser i om t.ex. mord eller misshandel. Därmed skulle terroristbrottslagen som sådan vara tillämplig även när det pågår en väpnad konflikt. Det skulle därmed, om skäl för att döma i konkurrens finns, vara möjligt att döma en sådan person för både terroristbrott och krigsförbrytelse (prop. 2013/14:146 s. 224). Vid bedömningen av straffansvaret för gärningar som begås inom ramen för en väpnad konflikt kan emellertid även de allmänna ansvarsfrihetsgrunderna få viss betydelse. Innebörden av dessa är att ett straffbud begränsas utan att detta direkt framgår av straffbestämmelsen. Ordalydelsen i en straffbestämmelse kan omfatta en situation som inte är tänkt att träffas av straffansvar och de allmänna ansvarsfrihetsgrunderna kan i sådana fall möjliggöra att undantag görs. Därigenom kan en situation där ett straffrättsligt ingripande framstår som orimligt eller oavsiktligt undvikas. En sådan situation skulle kunna uppstå när en gärning strider mot t.ex. eller terroristbrottslagen, men däremot inte mot den humanitära rättens regelverk. Genomförande av resolutionen i svensk rätt männa ansvarsfrihetsgrunderna skulle i ett sådant fall kunna få betydelse för prövningen av det straffrättsliga ansvaret (m.fl., 2013, Kriminalrättens grunder, andra upplagan, s. 265). Hur långt annars otillåtna gärningar med hänvisning till allmänna ansvarsfrihetsgrunder under dessa förhållanden kan anses vara tillåtna är det emellertid svårt att med säkerhet uttala sig om. Även bl.a. konvention om förebyggande av terrorism och finansieringskonventionen är begränsade i sitt tillämpningsområde i förhållande till den humanitära rätten. Av artiklarna 24 respektive 21 följer att konventionerna inte inverkar på andra rättigheter, skyldigheter och ansvar för parter och enskilda enligt folkrätten, däribland internationell humanitär rätt. Innebörden torde vara bl.a. att konventionernas krav på kriminalisering inte äger tillämplighet i förhållande till gärningar som är tillåtna enligt den humanitära rätten. Artiklarna har inte kommit till uttryck i rekryterings- eller finansieringslagarna, varigenom konventionerna genomförts, och har inte heller behandlats i förarbetena till dessa. De gärningar som träffas av lagarna torde emellertid som utgångspunkt inte heller vara tillåtna enligt den humanitära rätten, eftersom det där finns ett generellt förbud mot gärningar som begås i terrorismsyfte, se vidare nedan. Mycket talar således för att dessa två lagar kan tillämpas även i de fall en väpnad konflikt pågår och den humanitära rätten är tillämplig. Sammanfattningsvis görs bedömningen att terroristbrotts-, finansierings- och rekryteringslagarna, i ovan angivna fall, torde vara tillämpliga även på gärningar som begås under en väpnad konflikt och som, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, också kan utgöra krigsförbrytelser eller andra internationella brott som folkmord eller brott mot mänskligheten. Därmed skulle det vara möjligt att begå ett sådant brott som är avsikten med en terrorismresa under en väpnad konflikt. Vad därefter gäller frågan om resolutionens krav i paragraf 6 kan anses stå i strid med bl.a. den humanitära rätten konstateras att även detta regelverk som utgångspunkt i allt väsentligt förbjuder gärningar som kan utgöra terroristbrott, även om vissa avvikelser i fråga om vad som kan anses utgöra terrorism finns. Förutom den grundläggande principen om distinktion, som innebär en skyldighet för stridande att i alla lägen skilja mellan civila och militära mål, kan några relevanta bestämmelser nämnas. Genomförande av resolutionen i svensk rätt allmänt förbud mot att anfalla civila, vilket kan sägas vara utmärkande för ett terroristbrott. En sådan gärning utgör enligt tilläggsprotokoll I till GK I–IV en svår överträdelse och således en krigsförbrytelse. Detsamma gäller enligt sedvanerätten och därmed även i icke-internationella väpnade konflikter. I svensk rätt finns relevanta straffbestämmelser i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Sådant ansvar kan även omfatta anfall som förorsakar överflödig skada på civila eller som är urskillningslöst, även det kännetecknande för terroristbrott. Därutöver finns bl.a. ett uttryckligt förbud mot varje slag av terrorism mot civila (artikel 33 i ) och mot våldshandlingar eller hot om våld vars primära syfte är att sprida terror bland civilbefolkningen (artikel 51.3 i tilläggsprotokoll I till GK). Även i tilläggsprotokoll II, som är tillämpligt i icke-internationella väpnade konflikter, finns i artikel 4.2 d ett uttryckligt förbud mot terroristhandlingar. Resolutionens kriminaliseringskrav omfattar gärningar som begås ytterst i avsikt att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska komma till stånd.