sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — I framtidens e- samhälle avgör medborgaren när och hur det digitala mötet ska äga rum. Tillgängliggör och återanvänd tjänster på ett enhetligt sätt. Genom ett förskjutet fokus från myndighetscentrerat till möten på användarnas villkor, ställs krav på att tjänster som utvecklas inom offentlig sektor och andra aktörer använder enhetliga tjänstegränssnitt och begrepp. Låt behov och nytta vara styrande. Nyttan måste vara styrande. Utveckling och förvaltning av förvaltningsgemensamma lösningar ska baseras på en så fullständig analys som möjligt av det verkliga behovet och kundnyttan, samt på hur kostnader och nyttor (ekonomiska och kvalitativa) fördelar sig mellan deltagande aktörer och berörda intressenter. Öppna upp för externa innovatörer. Arkitekturen ska underlätta för nya lösningar som kan utvecklas av både aktörer inom offentlig sektor och marknadens aktörer. 10.4Att utveckla service i samverkan Offentliga aktörer behöver lära sig av varandras insatser, framgångar och misstag, de behöver utveckla gemensamma infrastrukturella tjänster och de behöver utveckla former för gemensamma digitala kundmöten. Dessutom finns det stora informationsberoenden mellan olika aktörer i den offentliga förvaltningen. Effektivisering och automatisering av verksamhetsprocesser i enskilda myndigheter förutsätter inte sällan att information som lagras hos en annan myndighet kan utbytas elektroniskt och nyttjas för verksamhetens utveckling. Det innebär att ett av de centrala utvecklingsområdena är förvaltningsöverskridande informationsförsörjning. Dessa aspekter på gemensamma utvecklingsfrågor har alla varit en central del i arbetet för de aktörer som arbetat med den offent- Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning liga sektorns digitalisering inom ramen för E-delegationen. Utvecklingen kan inte längre avgränsas till enskilda myndigheters uppdrag utan alla de beroenden som uppstår behöver hanteras genom olika former av samverkan. Att allt fler beroenden identifieras innebär även att den utveckling som kan urskiljas för framtiden kommer att kräva alltmer samverkan i olika konstellationer inom det offentliga. Ju mer de offentliga verksamheterna utvecklas mot automatisering och medborgarorientering, desto fler situationer som förutsätter samverkan kommer rimligen att identifieras. Detta innebär en utveckling där kraven på samverkan kontinuerligt ökar och att de ömsesidiga beroendena ökar mellan olika offentliga aktörer i den verksamhetsutveckling som kontinuerligt bedrivs. Som diskuterats tidigare i betänkandet behöver dessa beroenden hanteras på ett sätt som gör de gränsöverskridande kopplingarna så flexibla och dynamiska som möjligt som samverkan förenklas ju mer formaliserade formerna för samverkan är. Därmed blir samhällsstyrningen kring digital samverkan en balansgång mellan hårt och mjukt för att undvika såväl dysfunktionell understyrning som överstyrning.126 Såväl SKL127 som E-delegationen128 har tidigare tagit ställning för att en subsidiaritetsprincip behöver råda. Ingen av dessa aktörer förordar en mer toppstyrd modell där regeringen är aktiv i en större bredd av insatser. Båda ser ett regeringskansli som i större utsträckning smörjer och faciliterar utveckling på tydliga behovsgrundade underlag. Subsidiaritetsprincipen innebär att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Den fortsatta digitaliseringen i kommer att ställa krav på samverkan både inom ramen för enskilda tjänster, som t.ex. och en väg in för skogsägare samt samverkan kring mjuk infrastruktur som t.ex. Mina meddelanden, Effektiv informationsförsörjning (EIF) och Min ärendeöversikt. 126Med understyrning menas att styrningen är otillräcklig för att driva på en utveckling av gemensamma processer. Med överstyrning menas att styrningen är så stark att den undergräver frivilliga initiativ och underminerar de samverkande aktörernas känsla av ansvar för den gemensamma digitaliseringen. 127Jonasson L, och (2013), Förutsättningar för digital samverkan – insatser för att främja digitalisering och digital samverkan, Kommuner och Landsting och Governo. 128SOU 2013:75, Organisering av framtidens e-förvaltning. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning kommer därmed att kräva utredning, beslut, legitimering och finansiering på olika nivåer. En viktig grundparameter är dock att effektiv styrning kopplad till den offentliga sektorns digitalisering behöver bygga på kunskap i väl genomarbetade, argumenterade och problematiserade underlag/utredningar. Ska regeringen prioritera eller legitimera en insats krävs det att insatsen är välmotiverad och väldokumenterad. Att utveckla service i samverkan handlar om flera olika dimensioner av utveckling som t.ex. behovsinventering, kartläggning, teknik, juridik och informationssäkerhet. Mest komplext är dock de organisatoriska aspekterna som formalisering, styrning, ledning, finansiering och koordinering kopplade till samverkan. Dessa samverkansfrågor blir än mer komplexa i de fall regeringen vill styra fram en kultur av generell samverkan utan att i varje unik situation formulera uppdrag. Denna typ av distribuerad samverkan i en självstyrande och självkoordinerande förvaltning har varit grunden i den frivillighetsmodell som den svenska digitaliseringen följt. Men tecknen på att det behövs mer samordning, uppföljning och styrning är tydliga. 10.5Hur ser styrningen ut på olika nivåer i organisationen? Det finns många perspektiv att lägga på begreppet styrning, ett av dessa är modellen med strategisk, taktisk och operativ nivå som alla har tyngdpunkt på olika delar av styrningen. Den strategiska styrningen handlar om att omsätta idéer till mål och på så vis lägga en gemensam grund för att få alla delar av e-förvalt- ningsutvecklingen att gå åt samma håll. Viktiga redskap här är visioner, strategier och långsiktiga mål samt att säkerställa de resurser som krävs. En ytterligare viktig uppgift är att aktivt medverka till att nya idéer föds och sprids, bland annat genom att stimulera förvaltningen som helhet att ge röst åt behov och idéer både från medborgares och från omvärldens perspektiv. Det handlar både om att stimulera och uppmuntra till att våga lyfta behov och idéer samt Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning säkerställa att det finns fora där man kan göra det. En viktig förutsättning för att ska kunna ta detta ansvar är väl underbyggda utredningar, som regeringen kan fatta beslut utifrån. är beroende av att stabsfunktioner, utvecklingsmyndigheter och andra aktörer inte bara granskar och utvärderar, utan även utvecklar förmågan att bedriva förvaltningsövergripande utvecklingsarbete. Därmed blir detta ett tydligt krav på den taktiska nivåns förmåga att bereda, utreda och utveckla samt följa upp förvaltningsövergripande utvecklingsinsatser med en sådan kvalitet att kan driva igenom förslagen. Viktigt blir även utredningsförmågan kring författningsändringar som krävs för att undanröja juridiska hinder. Den operativa styrningen handlar om att ha fokus på att göra, vilket generellt antingen sker i löpande verksamhet eller i form av satsningar, projekt och aktiviteter. En viktig fråga här är att säkerställa att uppgifter utförs effektivt och med hög kvalitet. Centralt är också att fånga trender i omvärlden samt att lyssna på medborgarnas behov. Den taktiska styrningen binder samman de strategiska och operativa nivåerna. Här handlar det om att definiera vad som behöver göras för att uppnå de satta målen. Förmågan att utreda och utveckla och beskriva detta i kvalitativa underlag är central. Viktiga verktyg här är planering och koordinering av vad de olika delarna av förvaltningen ska göra. Beredning kring finansiering är också central. På så sätt sker den traditionella styrningen uppifrån och ned som beredning av strategiskt viktiga frågor, behovsfångst och uppföljning, sker nerifrån och upp. Det är i den strategiska nivån som ansvaret finns för uppföljning, utvärdering och beslut om eventuella åtgärder, som detta ofta genomförs på alla nivåer i en organisation. Se figur nedan. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning Figur 10.1 Organisatoriska nivåer i samverkan 10.6Hur ser samverkan ut mellan offentliga aktörer? När det gäller formerna för samverkan kan de kategoriseras på olika sätt. I denna framställning tar vi fasta på tre centrala huvuddimensioner kring samverkan: Utifrån livshändelse/medborgarbehov Samverkan utifrån liknande uppdrag uppstår när flera aktörer hittar gemensamma frågor att samverka kring. Exempel på detta hittar vi bland de offentliga aktörer som har liknande eller lika uppdrag men med en fragmenterad hantering i kollektivet. Sådana exempel finns i bl.a. kommuner, landsting och länsstyrelser. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning de samverkansgrupperingar som tar fasta på olika aspekter av digitaliseringen fler och fler. Bland kommunerna i finns en sådan digital samverkan, likaså i , och i delar av . Bland länsstyrelserna har digital samverkan varit en fokuserad fråga när man började utveckla ett antal e-tjänster och verksamhetssystem gemensamt. Landstingen har inom ramen för SKL129 samverkat länge kring gemensamma lösningar, inte minst i framtagandet av 1177/Vårdguiden som samtliga landsting är anslutna till. Potential finns för att stärka och utveckla denna samverkan, inte minst inom kommunsektorn där det finns ett stort antal mindre kommuner som har svårt att på egen hand driva e-förvaltningsutvecklingen. För att till fullo kunna ta tillvara digitaliseringens möjligheter krävs även en översyn av lagstiftning, processer och arbetssätt. För att det ska hända räcker det inte med regional samverkan i kommunsektorn, utan samtliga kommuner behöver bedriva ett gemensamt utrednings- och utvecklingsarbete för att skapa underlag för en bättre anpassad lagstiftning. I dessa lägen behöver SKL vara den samlande och utvecklingsinriktade kraften som håller ihop och koordinerar utvecklingsarbetet i kommunerna. Detta är en parallell till de författningsförändringar som genomförts för att bereda väg för en mer genomgripande digitalisering bland statliga myndigheter. Samverkan utifrån processberoenden rör olika former av beroenden i verksamhetsprocesser mellan olika offentliga aktörer. Detta mer interna perspektiv rör den offentliga sektorns beroenden där t.ex. informationsförsörjning från ett eller flera centrala register utgör en nyckel för att effektivisera processer i andra myndigheter, kommuner eller landsting. Exempel på sådana fall är effektiv informationsförsörjning inom (elektroniskt informationsutbyte mellan kommuner och statliga myndigheter), intyg av olika slag inom sjukvården och socialförsäkringen (elektroniskt informationsutbyte mellan landstingen och ) 129 CeHis och . Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning men det finns ett stort antal andra liknande fall med betydande samverkanspotential. – Ekonomiskt bistånd blev det tydligt vad den svaga styrningen kring förvaltningsövergripande utvecklingsbehov kostar. En potentiell besparing på och en genomförandetid innebär att samverkanssvårigheterna kan ha kostat den samlade förvaltningen ca 1,5 miljarder kronor.130 Den stora frågan är dock vilka de andra 10, 20 eller 30 processerna är som det inte skett utvecklingsarbete kring. Potentialen för att bättre informationsförsörja inte minst kommunerna torde vara omfattande och ett mycket angeläget område att få till ett bättre utrednings- och utvecklingsarbete kring. Utifrån livshändelse/medborgarbehov Samverkan utifrån livshändelse/medborgarbehov mellan offentliga aktörer är nödvändigt för att förvaltningsöverskridande processer ska blir enkla och effektiva. I avsnitt 8 i detta betänkande har exempel kring starta och driva företag och förlora och hitta arbete fått illustrera detta problem. Exempel på implementerade lösningar är , och . Dessa exempel ger insikt att enskilda myndigheter på egen hand inte kan ge en tillräckligt bra service till medborgare och företagare. Samtliga ovan beskrivna dimensioner av samverkan spelar stor roll för hur och på vilka sätt offentliga aktörer kan samverka, inte minst genom att beroenden mellan aktörer skiljer sig åt. 10.6.2Gemensamma förutsättningar för digital samverkan Det finns gemensamma förutsättningar som måste hanteras vid digital samverkan mellan aktörer inom offentlig sektor. Det gäller framför allt områdena informationssäkerhet och juridik. Det förutsätts att varje aktör inom offentlig sektor tar ansvar för informationssäkerheten i sin egen del av samverkansarbetet. 130 (2010), Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem – Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? (RIR 2010:18). Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning Digital samverkan förutsätter att berörda aktörers krav på säkerhet kan tillgodoses, dvs. att informationsöverföring kan skyddas mot oönskad förvanskning och obehörig insyn. Informationen ska överföras med önskad tillgänglighet och robusthet. De juridiska förutsättningarna innebär ofta att informationsutbyte mellan aktörer regleras i lag eller förordning. Här formuleras hur informationsutlämnande kan ske, i vilken form, till vem och vad som får lämnas ut elektroniskt. Det är viktigt att de juridiska förutsättningarna klargörs i ett tidigt skede i en utvecklingsinsats.131 10.6.3Hinder för digital samverkan Hinder för digitalisering har beskrivits på många håll i strategier, handlingsplaner, betänkanden och forskning under . Problematiseringen har inte minst tagit fasta på interoperabilitet eller samfunktionalitet och därmed delat in hindren i organisatorisk, semantisk, juridisk och teknisk nivå. Detta betänkande fokuserar till stor del på de organisatoriska frågorna och därmed beskrivs huvudsakligen kulturella och organisatoriska frågor kopplade till hinder. En viktig fråga i samverkan utifrån medborgares behov är avgränsningen av problemområdet. För utvecklingen blir det centralt om myndigheterna avgränsar samverkansbehovet till olika ärendetyper som t.ex. bygglov, moms eller om de avgränsar problemområdet till en övergripande målgrupp som t.ex. företagare eller ett tema som att starta företag. Detta är avgörande för hur väl myndigheterna kan skapa sammanhållna stöd för medborgarna. Det formella uppdraget till myndigheterna är att ansvara för service inom ramen för sin verksamhet även om myndighetsförordningen uttrycker ett krav på samverkan (SFS 2007:515). 131 Se t.ex. E-delegationens Checklista för jurister och Juridisk vägledning för verksamhetsutveckling inom e-förvaltning. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning Regering och stabsfunktioner har och framfört att ett mål med digitaliseringen ska vara att medborgarna upplever förvaltningen som sammanhållen. Kraven i visioner, strategier och måldokument samt i myndighetsförordningen har dock inte varit tillräckliga för att driva på den gemensamma e-förvaltningsutvecklingen som förutsätter samverkan.132 ESV beskriver även att regeringens strategier på e-förvalt- ningsområdet är relativt okända för myndigheterna och därmed otillräckligt styrande. En insats för att hantera problematiken med otillräckligt horisontellt fokus var att utse utvecklingsansvariga myndigheter.133 Detta initiativ var ett regeringsuppdrag som avsåg att utifrån en bred definition av samverkan i enlighet med myndighetsförordningen, arbeta med horisontella frågor som inte avgränsades inom en myndighet. Målkonflikter kan röra vitt skilda aspekter av digitalisering och verksamhetsutveckling. Det kan röra olika tolkningar av regeringens mål och visioner för digitalisering och det kan röra olika konsekvenser i form av utvecklingsbehov. Detta har att göra med att förväntningarna på samverkan är högt ställda av regeringen medan kraven på samverkan är betydligt lägre och mindre konkret ställda. Det gör att samverkande myndigheter kan ha olika högt ställda krav på vilka insatser som samverkan kräver. I vissa utvecklingsprojekt som realiserats uppstår en slags digital konkurrenssituation mellan myndigheternas egna kanaler och de servicekanaler som utvecklats i samverkan. Denna typ av situationer uppstår i första hand när en ny webbplats skapats som inne- 132Ekonomistyrningsverket (2014), Uppföljning av ekonomiska nyttor från e-förvaltnings- projekt (ESV 2014:2). , och (2013), Förutsättningar för digital samverkan – insatser för att främja digitalisering och digital samverkan, Kommuner och Landsting och Governo 2013. 133Näringsdepartementet (2011), Uppdrag att samordna och främja myndigheternas arbete med e-förvaltning (N2011/1368/ITP). Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning bär att det finns en trafik- och kommunikationskonkurrens mellan myndighetens egen webbplats och den nya gemensamma webbplatsen. I länder i omvärlden är det i dessa lägen vanligt att definiera en gemensam webbplats för ett specifikt område som den offentliga sektorns huvudkontaktväg för respektive målgrupp. Exempelvis har gjort detta för sin motsvarighet till , altinn.no, som utgör kanal för företagsärenden oavsett myndighet. På detta område finns det även ett behov av ett strategiskt tänkande på nationell nivå kring hur ställer sig till olika varianter kring hur det digitala mötet ska ske. I samverkan behöver någon part tidigt pekas ut som ansvarig att leda utvecklingsarbetet. Är det insatser där en fördelning av nyttan för insatsen faller på någon part är det i regel naturligt vem som ska leda. Erfarenheterna av svenska utvecklingsprojekt visar att framgångsrik samverkan bygger på en långt gången formalisering av samverkan.134 Viktiga faktorer är att det finns en organisering för samverkan, ett tydligt mandat att verka inom, en tydlig rollfördelning mellan samverkansaktörerna, en tryggad finansiering och inte minst en överenskommen målbild. Legitimeringen av en utvecklingsinsats har visat sig vara en viktig faktor för att lyckas. I flera samverkansprojekt är det just denna legitimering som varit en förutsättning för att kunna driva utvecklingsarbetet. Ett sådant exempel är som är ett utpekat uppdrag i regleringsbrev, strategier och andra policyuttalanden. Samverkan som drivs mer ad hoc som en ständig förhandling tenderar att ta mycket tid i anspråk och inte sällan rinner samverkan ut i sanden. Finansiering är en viktig del i att ge uthålliga organisatoriska förutsättningar för en samverkansinsats. 134 Goldkuhl G, , och A (2014), Offentliggemensamma digitala resurser: Utmaningar i samstyrning och samanvändning inom svensk e-förvaltning (RESONANS slutrapport), och . Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning är en av de kritiska faktorerna som hindrar många projekt att realiseras i rimlig tid eller i vissa fall överhuvudtaget. De samverkande parterna löser ofta finansieringen för en förstudie, men när förstudien senare eventuellt övergår i projekt blir det en kontinuerlig förhandling om resurser och medel. Dessutom tenderar inte sällan vidmakthållande och förvaltning att vara olösta frågor. På detta sätt blir inte utvecklingsinsatserna i samverkan effektiva utan legitimiteteten för en utvecklingsinsats varierar över tiden. När det gäller former för och fördelning av ekonomisk börda för en utvecklingsinsats har den s.k. finansieringsparadoxen visat sig vara en problematisk fråga. Denna innebär att skevheter i fördelning av kostnad och nytta på många olika sätt tenderar att hindra utvecklingsinsatser. För att hantera detta är det centralt att de samverkande organisationerna ger utvecklingsinsatser en tryggad och långsiktig finansiering. Det kan göras som långsiktiga och uthålliga ekonomiska förutsättningar från de samverkande myndigheterna eller genom centrala smörjmedel. Ett annat alternativ är att regeringen genom tydliga utvecklingsdirektiv öronmärker myndigheters medel till prioriterade utvecklingsinsatser. Speciellt viktigt är det att förvaltningskostnaderna för en förvaltningsgemensam utvecklingsinsats är hanterad på ett tidigt stadium under utvecklingsprocessen. Prioriteringar av tid och ambitionsnivå inom utvecklingsinsatser kan hindra projekt att nå sin fulla potential, detta genom att myndigheterna inte kommer överens om ambitionsnivån. Vanligast verkar dock vara att prioriteringen framförallt gäller tid när flera myndigheters utveckling i samverkan konkurrerar med myndigheternas egna utvecklingsinsatser. Om myndigheterna kommer överens är det ett mindre problem, men kombinerat med en skev nyttofördelning kan det bli problematiskt för samhället i stort. Detta gäller inte minst i de situationer där den myndighet som tar hem nyttan inte lyckas få lämplig prioritering hos den myndighet som möjliggör nyttan. Ett exempel på en sådan problematik är E-delegationens projekt (EIF). Projektet har i olika former pågått sedan början Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning av och har trots stor besparingspotential i kommunerna inte prioriterats förrän projektet hamnade i E-delegationens portfölj. I forskningsprojektet lyfts även samverkansprojekt fram där målkonflikter mellan samverkansparterna hämmat utvecklingen.135 I har regeringens uppföljning av myndigheters verksamhetsutveckling i samverkan varit svag. Uppföljning av förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatser blir central för att skapa en generell legitimitet och ett förändringstryck på övergripande nivå. Därmed är det väsentligt att det förvaltningsövergripande perspektivet på effektivisering och gemensamma digitala möten blir en del i uppföljningen av förvaltningens arbete med digitalisering. E-delegationen har genomfört vissa insatser och internationella uppföljningar på aggregerad nivå finns. Det finns dock utvecklingspotential kring nationella uppföljningar med utgångspunkt i utveckling av medborgarnas krav och behov liksom förvaltningens effektivitet. Dessa uppföljningar behöver genomföras med en förvaltningsövergripande utgångspunkt som i t.ex. EU-kommiss- ionens livshändelser men med ett tydligare styrande perspektiv och på djupare detaljnivå så att de enskilda myndigheternas insatsbehov kan urskiljas. En identifierad faktor och ett av de centrala hindren är skillnader i organisationskultur. Kulturella skillnader kan finnas på många olika nivåer, på den grundläggande nivån kan synen på det gemensamma ansvaret skilja. Har myndigheterna ansvar att driva på den offentliga sektorns digitalisering även utanför den egna myndigheten? Hur myndigheterna ställer sig till detta utgör en 135 Goldkuhl G, , och A (2014), Offentliggemensamma digitala resurser: Utmaningar i samstyrning och samanvändning inom svensk e-förvaltning (RESONANS slutrapport), och . Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning fundamental vattendelare mellan de som prioriterar det egna uppdraget och de som även prioriterar det gemensamma uppdraget. Andra kulturella skillnader kan röra synen på och avgränsningen av medborgarnas behov som snävt eller förvaltningsövergripande, dvs. om myndigheterna adresserar livshändelser eller avgränsade ärendebegrepp och/eller målgrupper. En annan fundamental skillnad kan röra synen på service och bemötande. Olika myndigheter har kommit olika långt när det gäller transformeringen från internt orienterade centrala kontrollbyråkratier till externt orienterade nätverkande servicemyndigheter. Sådana skillnader i syn på service kan vara problematiska i utvecklingsprojekt orienterade mot medborgares och företagares behov. En utveckling av enskilda myndigheter på dessa områden sker med fördel i en öppen samverkan som även möjliggör att myndigheter kan utvecklas i andra dimensioner än i digital samverkan.