sou · H3B310 · 2015-02-26 00:00:00 — 7. skydd av miljö- och natur- 7. skydd av miljö- och natur- 8. skyddsobjekt, 8. skyddsobjekt, skyddsområden och tillträde för skyddsområden och tillträde för utländska statsfartyg, och 9. hälsoskydd. Denna förordning träder i kraft . För administrativa enheter på lokal, regional och nationell nivå som är åtskilda av administrativa gränser ska informationsansvar fullgöras av1. Lantmäteriet i fråga om riksgräns samt läns- och kom- mungränser, och2. i fråga om de baslinjer och landområden som ligger till grund för beräk- ningen av territorialhavets bredd och i fråga om territorialhavets gräns, avgränsningslinjerna för angränsande zon ochSveriges ekonomiska zon samt den yttre avgränsningslinjen för kontinentalsockeln. förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4 § i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöonformation ska ha följande lydelse. 4 § För administrativa enheter på lokal, regional och nationell nivå som är åtskilda av administrativa gränser ska informationsansvar fullgöras av Lantmäteriet i fråga om riksgräns samt läns- och kom- mungränser, och i fråga om de baslinjer och landområden som ligger till grund för beräk- ningen av territorialhavet, terri- torialgränsen och gränsen för Denna förordning träder i kraft . 2Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av sjöterritorium och maritima zoner Haven har alltid haft stor betydelse för transporter och ekonomisk utveckling. Principen om ”det fria havet” är den grundläggande folk- rättsliga princip som reglerar alla staters verksamhet till havs. Havs- rätten har emellertid utvecklats under århundradena. I takt med de tekniska framstegen har kuststaternas önskan om utvidgad kontroll över allt större havsområden utanför de egna kusterna ökat. Staters och kustsamhällens behov av havens fiske- och andra resurser för överlevnad och ekonomisk utveckling har växt. De stora sjöfarts- nationerna har fortsatt att hävda rätten till fritt tillträde till och bruk av alla havsområden utanför andra staters innersta kust- vatten. Ekonomiska krafter och handelsintressen har verkat i samma riktning. En annan grundläggande princip är att land dominerar hav. En stat har rätt att etablera maritima zoner i havet utanför det egna land- området i kraft av att den har en kust. Stater som saknar kust har inte rätt till maritima zoner, däremot har de rätt att bruka internationella havsområden och att färdas genom kuststaternas territorialhav. De ansträngningar att kodifiera havsrätten som gjordes handlade till stor del om att uppnå en acceptabel balans mellan å ena sidan kuststaternas växande önskan att kontrollera allt större havsområden utanför de egna kusterna och å andra sidan alla staters politiska och ekonomiska intresse av att säkerställa rätten Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… till fortsatt fritt tillträde för alla staters fartyg till de havsområden som traditionellt hade använts för transport och fredlig genomfart. Vid i antogs fyra internationella överenskommelser. En av dem, konven- tionen angående territorialhavet och tilläggszonen1, innehöll regler för bestämmande av baslinjer, baslinjepunkter, territorialhav och angränsande zoner men löste inte den känsliga frågan om hur brett en stats territorialhav fick vara eller hur breda staternas maritima zoner skulle tillåtas vara eftersom staterna inte kunde enas i dessa frågor. Alla fyra har trätt i kraft men många stater, däribland , har inte anslutit sig till territorial- havskonventionen. 2.1.1FN:s havsrättskonvention (UNCLOS) FN:s tredje havsrättskonferens sammanträdde –1982 och kunde förhandling enas om en text som ansågs utgöra en rimlig kompromiss mellan de deltagande staternas olika intressen. Texten utformades som en enda sammanhållen konven- tion och omfattade alla relevanta aspekter som krävdes för att nå enighet om ett övergripande havsrättsligt regelverk vilket kunde accepteras av FN:s dåvarande medlemsstater. Havsrättskonventionen, ”United Nations Convention on the of the Sea” (UNCLOS), undertecknades i , , och trädde i kraft . Konventionen har hittills2 tillträtts av 167 stater samt Europeiska unionen. ratificerade UNCLOS och regeringen upprepade då den förklaring angående reglerna för genomfart i och vid Åland3 som man avgivit i samband med undertecknandet . Riksdagsbehandling m.m. framgår av prop. 1995/96:140 om Havsrättskonventionen och tillämpningsavtalet, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271. Konventionen trädde i kraft för . Havsrättskonventionen innehåller 320 artiklar, fördelade på 17 kapitel och 9 annex samt ett tillämpningsavtal. 1Convention on the Territorial Sea and the Contiguous , . 3http:///Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#Sweden Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… sjöterritoriets omfattning, vilka och hur stora maritima zoner en kuststat får inrätta samt vilken folkrättslig regim som gäller inom respektive havsområde. 2.1.2Avgränsning av territorialhav och maritima zoner Bredden på det territorialhav och de maritima zoner (angränsande zon, exklusiv ekonomisk zon och kontinentalsockel) som en stat enligt UNCLOS har rätt att etablera i havet utanför den egna kusten ska beräknas från statens baslinje. Denna linje dras mellan de bas- linjepunkter som kuststaten identifierar längs den egna kusten. En kuststats baslinje består antingen av normala baslinjer som ska utgöras av lågvattenlinjen utmed kusten, av räta baslinjer som under vissa förutsättningar får dras mellan lämpliga punkter på statens yttersta öar, av punkter på låga skär utanför baslinjerna, så kallade lågvattenskär, eller av en kombination av normala och räta baslinjer och lågvattenskär (se principskiss figur 2.1). Baslinjen har en central roll inom havsrätten och i UNCLOS. Den utgör utgångspunkt för att beräkna territorialhavets bredd och för att bestämma de yttre avgränsningslinjerna för statens maritima zoner. Baslinjen utgör även utgångspunkt för att fastställa avgräns- ningslinjer inom vatten- och havsmiljöförvaltningen på basis av EU- direktiv, bland annat för att identifiera de havsområden som ska bli föremål för svensk statlig havsplanering (prop. 2013/14:186). 4 § lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium definierar den baslinje som ska läggas till grund för beräkning av det svenska terri- torialhavets bredd. Huvudregeln i UNCLOS att en stats baslinje ska utgöras av lågvattenlinjen utmed kusten, alltså normal baslinje, mot- svaras i den svenska lagstiftningen av utrycket ”strandlinjen vid lågt vattenstånd”. I områden där kustlinjen är mycket oregelbunden och djupt in- skuren eller där en rad öar ligger utmed kusten i dess omedelbara närhet, kan en stat enligt UNCLOS dra räta linjer mellan lämpliga punkter på öar och uddar vid lågt vattenstånd, alltså räta baslinjer. Räta baslinjer får också dras över hamninlopp, flodmynningar och Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… Havsområden innanför de räta baslinjerna klassificeras som inre vatten. Kuststaten har full suveränitet över sitt inre vatten. Suve- räniteten baseras på sedvanerätt och grundas på den hävdvunna folkrättsliga principen att inre vatten är juridiskt jämställt med land. tillämpar normal baslinje kombinerat med rät baslinje utmed kusten i och samt på och . Längs övriga delar av den svenska kusten används enbart rät bas- linje, med några få undantag. Baslinjen längs består således av ett stort antal normala och/eller räta baslinjer som är sinsemellan sammanbundna. Vilka enskilda sträckor längs kusten som har normal respektive rät baslinje anges i den förteckning över baslinjepunkter som är bi- fogad förordningen (1966:375) om beräkning av Sveriges sjöterri- torium. Till stöd främst för sjöfarten ålägger förordningen att utmärka de räta baslinjerna på sjökort som är tillgängliga för allmänheten. Denna information finns emellertid inte tillgänglig i digitalt format utan enbart i de tryckta sjökorten. De nu gällande svenska baslinjepunkterna härstammar från den analys som gjordes av baslinjeutredning. Topografiska för- ändringar som landhöjning och erosion har emellertid lett till att baslinjerna på vissa ställen numera sammanbinder punkter vars koordinater enligt gällande författningstext inte längre markerar de öar och uddar där punkterna ursprungligen var belägna. SOU 2015:10 Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… Figur 2.1 Principskiss över normal respektive rät baslinje4 UNCLOS artikel 5 definierar den normala baslinjen: Om inte annat föreskrivs i denna konvention, utgörs den normala baslinjen för beräkning av territorialhavets bredd av lågvattenlinjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända storskaliga sjökort. 4 Exempel ur skissen: Normal baslinje till 1, mellan 4 och 5 samt från 6. Rät baslinje mellan 1 och 2, 2 och 3, 3 och 4 samt 5 och 6. Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… tillämpar normal baslinje längs vissa delar av kust. Utanför dessa kustområden finns således inget inre vatten i havet. 4 § 1 i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium anger att [v]id landområden utgörs baslinjen för beräkning av territorialhavet av strandlinjen vid lågt vattenstånd. I de svenska författningstexterna sägs inget om att de normala bas- linjerna, alltså strandlinjen vid lågt vattenstånd, ska utmärkas på sjö- kort. Den internationella folkrättsliga sammanslutningen , , tillsatte en expertkommitté, den så kallade baslinjekommittén, med uppgift att ”identifiera gäll- ande rätt avseende normala baslinjer” samt att ”bedöma om det behövs ytterligare klargörande eller utveckling av denna rätt”. Kommittén, som bestod av 36 medlemmar, bl.a. UD:s folkrätts- rådgivare, ambassadör som också är sakkunnig i havsgränsutredningen, har grundligt analyserat UNCLOS artikel 5 och förhandlingarna inför dess tillkomst, inklusive de diskussioner som föregick överenskommelsen om hur dess före- gångare, artikel 3 territorialhavskonvention, skulle for- muleras. Kommittén har även granskat hur UNCLOS artikel 5 har uttolkats i relevanta rättsfall i i , i , särskilda ad hoc-havsrättstribunaler och internationella skiljedomsförfaranden samt vissa domar som av- kunnats av nationella domstolar. Kommittén analyserade två tänkbara alternativa uttolkningar av artikel 5: –den normala baslinjen är den lågvattenlinje som markerats i statens officiella sjökort, –den normala baslinjen är den faktiska lågvattenlinjen längs statens kust uttryckt i det höjdsystem som anges i sjökortet. Slutsatsen i kommitténs rapport, ”Baselines under the International of the Sea”, var att den normala baslinjen ska utgöras av den faktiska lågvattenlinjen längs kusten uttryckt i det höjdsystem som anges i statens officiellt erkända sjökort. Sjökortet ansågs vara rele- vant av tre skäl: Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… 1)det anger vilket höjdsystem (och vilken epok) staten valt för sina mätningar, 2)den lågvattenlinje som är inritad på sjökortet är i de flesta fall och för de flesta ändamål en korrekt återgivning av den faktiska lågvattenlinjen, och 3)sjökortet har en ”strong presumption of accuracy” som bevis- material vid tvist men det kan åsidosättas om parterna lägger fram annan mer relevant bevisning. ställde sig bakom kommittérappor- tens slutsatser och beslutade att rapporten skulle skickas till FN:s generalsekreterare med begäran om att den delges FN:s samtliga medlemsstater. Rät baslinje och inre vatten Baslinjerna längs i längd räknat består till största delen av räta baslinjer. 4 § 2 i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium anger att [v]id inre vatten utmed kusterna beräknas territorialhavet från dessa vattenområdens yttergränser (räta baslinjer), såvida inte annat för- anleds av att ett landområde ligger utanför en rät baslinje. De svenska räta baslinjerna är av historisk karaktär och föregår såväl havsrättskonventioner som UNCLOS. De räta bas- linjerna, och som en följd av detta också det inre vattnet i havet, kan gå mycket långt utanför strandlinjen på fast land där skär- gården är vidsträckt. I ligger till exempel den yttersta baslinjepunkten5 på ett avstånd av från fast land. I andra havsområden med långt ut belägna ensliga öar kan det finnas territorialhav mellan fastlandets inre vatten och öarnas egna inre vatten. Ett sådant exempel är , där det till och med finns internationellt vatten mellan fastlandets territorialhav och öns eget territorialhav. inre vatten definieras i 2 § lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. 5 Baslinjepunkt 100 på Marakallen. Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… Till inre vatten räknas: 1insjöar, vattendrag och kanaler; 2vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vatten- områden innanför och mellan öar, och skär och intill räta linjer som regeringen bestämmer. I mellan fyr och Kullen räknas dock endast hamnar till inre vatten. Baslinjeutredning ansåg det nödvändigt att klargöra den väsentliga innebörden av de svenska principer som låg till grund för de räta baslinjer man föreslog. Utredningen skrev i sitt betänkande bl.a. att [d]et mest framträdande draget är … de geografiska kriteriernas utslagsgivande betydelse för vad som är att hänföra till inre vatten. Utredningen framhöll att inre vatten är en rent geografisk före- teelse som kan observeras i naturen. Den svenska ”kustlinjen” går av hävd vid ytterkanten av de yttersta öarna och skären. Allt vatten innanför och mellan dessa öar och skär utgör inre vatten. Det svenska territorialhavet börjar där det inre vattnet slutar. Räta bas- linjer ska följaktligen dras där det inre vattnet upphör. har haft denna syn på de kustnära vattnens juridiska status utan att detta har ifrågasatts. var därför väldigt tveksam till vissa skrivningar terri- torialhavskonvention som man menade vände på logiken genom att på teoretiska grunder definiera inre vatten i havet som det vatten- område som låg på fastlandssidan av en rät baslinje. Man menade att konventionen bortsåg från det i sammanhanget mest centrala kriteriet nämligen att inre vatten är en av naturen skapad geografisk företeelse som antingen förekommer eller inte förekommer. ifrågasatte också vissa andra bestämmelser avseende de räta baslinjerna konvention. Det gällde bl.a. baslinjernas längd och det faktum att räta baslinjer kunde dras över öppet hav. Dessa bestämmelser hade sitt ursprung i den fisketvist mellan och som hade avgjorts av den i , och vars dom fick stort genomslag på formuleringen av territorialhavskonventionens artikel 5 om räta baslinjer. Under förhandlingarna om UNCLOS accepterades emellertid texten från artikel 5 konvention utan nämnvärda änd- Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… ringar i de avseenden som tidigare hade kritiserats från svensk sida. UNCLOS artikel 8 om inre vatten befäste ytterligare det nya syn- sättet att havsområden innanför en stats baslinjer ska utgöra del av statens inre vatten. skapades den juridiska konstruktio- nen arkipelagstat för stater som består av enbart öar. Enligt UNCLOS artikel 7 får en stat använda sig av räta, i stället för normala, baslinjer i områden där kustlinjen är mycket oregel- bunden och djupt inskuren eller där en rad öar ligger utmed kusten i dess omedelbara närhet. I sådana havsområden får staten dra räta linjer mellan lämpliga punkter längs strandlinjen vid lågt vatten- stånd på öar, skär och uddar under förutsättning att ett antal ytter- ligare villkor är uppfyllda. De räta baslinjerna får inte avsevärt av- vika från kustens huvudriktning (artikel 7.3). De får inte heller dras till och från skär som enbart befinner sig över vattenytan vid lågt tidvatten, såvida det inte har uppförts en fyr eller liknande anlägg- ning som ständigt ligger ovanför vattenytan (artikel 7.4). Undantag från villkoret i artikel 7.4 är dock möjligt om en ”baslinje till eller från sådana skär har vunnit allmänt internationellt erkännande”. Samtliga nuvarande svenska räta baslinjer har tillämpats sedan lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium antogs av . Merparten av dem har också utgjort avgränsningslinjer för svenskt inre vatten . De nuvarande svenska räta baslinjerna uppfyller därmed utan tvekan kravet på ”allmänt internationellt erkännande” i UNCLOS artikel 7.4. UNCLOS innehåller även bestämmelser om hur räta baslinjer får dras över flodmynningar (artikel 9) och bukter (artikel 10). gav sin baslinjekommitté i uppdrag att analysera rättsläget avseende räta baslinjer på motsvarande sätt som man gjort i rapporten om normala baslinjer. Baslinjepunkter, cirkelbågemedelpunkter och lågvattenskär bredd ska beräknas från baslinjerna. De punkter som en stat använder för att konstruera avgränsningslinjen för sitt territorialhav kallas baslinjepunkter. Vid normal baslinje måste kust- staten identifiera ett lämpligt antal geografiska punkter längs strand- linjen vid lågt vattenstånd. Från varje sådan punkt dras en cirkel- båge med territorialhavets bredd som radie. Den linje i havet som Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… bildas av den samlade mängden yttersta punkter på dessa cirkel- bågar utgör territorialhavets yttre avgränsningslinje. Förfarandet har liknats vid att rulla ett fiktivt hjul längs strandlinjen. Det kan krävas ett stort antal sådana cirkelbågemedelpunkter längs strand- linjen för att säkerställa att territorialhavets yttre avgränsningslinje troget följer strandlinjens form. Ju bredare territorialhavet är desto färre punkter behövs eftersom allt fler cirkelbågemedelpunkter i konkava strandformationer trängs ut och kommer att sakna betydelse. Punkter på utstickande uddar får på motsvarande sätt större genom- slag när territorialhavsbredden ökar. Vid rät baslinje krävs endast att staten identifierar lämpliga ytter- punkter vid lågt vattenstånd på berörda öar. En rät linje dras sedan mellan varje par av sådana baslinjepunkter och territorialhavets bredd beräknas från denna räta baslinje. Öar har eget territorialhav, oavsett hur långt ut i havet de ligger. En ö definieras i UNCLOS artikel 121 som ett av naturen bildat landområde som förblir ovan vatten vid flod (högt tidvatten). Inom havsrätten har öns höjd således betydelse men dess storlek spelar ingen roll. Om det finns låga skär som ligger utanför baslinjerna får en stat även använda sådana skär som utgångspunkt för beräkning av terri- torialhavets bredd (artikel 13). En förutsättning är dock att den aktuella landformationen är ett naturligt bildat landområde som är beläget ovanför vattenytan vid lågt tidvatten och att den ligger på ett avstånd som inte överstiger territorialhavets bredd, alltså för del , från fast land eller från en ö. Effekten av före- komsten av sådana skär utanför baslinjerna blir att det bildas en utbuktning på territorialhavets yttre avgränsningslinje (se figur 2.2). Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… Figur 2.2 Schematisk skiss över effekten av ett lågvattenskär Dessa landformationer kallas på engelska ”low-tide elevations”. I den svenska versionen av UNCLOS har detta begrepp översatts med lågvattenupphöjningar6. utredning och lagstiftning om Sveriges sjöterritorium används uttrycket ”skär som vid lågt vattenstånd men ej vid medelvattenstånd höjer sig över vattenytan”7. I tidigare svensk lagstiftning användes uttrycket ”öar, och skär som icke ständigt översköljas av havet”8. 6Jfr artikel 13 i (SÖ 2000:1). 7Jfr 4 § i (SFS 1966:374). 8Jfr 1 § tullstadgan (SFS 1927:391). Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… Utredningen har valt att använda sig av det kortare begreppet lågvattenskär. När utvidgade territorialhavets bredd från 4 kan vissa öar och skär som tidigare påverkade beräkningen av territorialhavets avgränsningslinje ha förlorat sin betydelse. Nya relevanta lågvattenskär bör dock ha tillkommit. Ut- redningen har emellertid inte kunnat finna någon dokumentation som bekräftar att den eventuella förekomsten av potentiella nya lågvattenskär utanför baslinjerna beaktades i det sammanhanget. 2.1.3Sjöterritorium och maritima zoner En kuststats territorialhav9 får enligt UNCLOS utsträckas till högst från baslinjerna. Kuststatens inre vatten i havet utgör tillsammans med territorial- havet en del av statens suveräna sjöterritorium10. Utländska fartyg saknar rätt till så kallad oskadlig genomfart i inre vatten. däremot måste kuststaten acceptera rätten för andra staters fartyg till oskadlig genomfart. Det inre vattnet har alltså ett bättre skydd mot intrång än den del av sjöterritoriet som utgör terri- torialhav.11 Kuststaten får till exempel införa lotsplikt i inre vatten. Statens angränsande zon får utsträckas till högst , dess exklusiva ekonomiska zon till högst och dess kontinentalsockel till högst från baslinjerna. Kust- staternas kontinentalsocklar kan under vissa omständigheter sträcka sig ännu längre. Stater som består av enbart öar eller ögrupper får inrätta så kallade arkipelaghav. I den angränsande zonen får staten utöva vissa begränsade poli- siära kontrollfunktioner. I den ekonomiska zonen har staten exklu- siva och suveräna rättigheter och skyldigheter vad gäller utvinning och bevarande av naturresurser och miljöskydd. Även på konti- nentalsockeln har staten exklusiva och suveräna rättigheter och skyldigheter avseende naturresurser och miljöskydd. ”territorial sea”. ”territorial waters”. 11Grundbestämmelsen om oskadlig genomfart finns i UNCLOS artikel 17. En undantags- bestämmelse finns i artikel 8.2 för sådana inre vattenområden som inte betraktades som inre vatten; där gäller fortsatt rätt till oskadlig genomfart. Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… Sjöterritoriets och de svenska maritima zonernas bredd illustre- ras i figur 2.3. Begreppet internationellt vatten tillhör havsrätten och omfattar alla havsområden utanför staternas territorialhav. Begreppet fritt hav, eller det fria havet, tillhör också havsrätten och avser de havsområden som inte ingår i någon stats territorial- hav eller maritima zon. Begreppen allmänt vatten och enskilt vatten tillhör den svenska fastighetsrättsliga lagstiftningen, men förekommer inte inom havs- rätten. Innebörden av dessa två begrepp och deras förhållande till de havsrättsliga begreppen inre vatten och territorialhav behandlas närmare i kapitel 7. Begreppen kustvatten12 och vatten13 tillhör . Inte heller dessa begrepp förekommer inom havsrätten. 12I artikel 2.7 i EU:s vattendirektiv (2000/60/EG), som fokuserar på vattenkvalitet finns följande definition:. ”kustvatten: ytvatten som finns innanför den linje på vilken varje punkt befinner sig på ett avstånd av en sjömil från närmaste punkt på den baslinje från vilken bredden av territorial- vattnet mäts och som, när det är lämpligt, sträcker sig till den yttre gränsen för vatten i över- gångszon.” 13I artikel 3 i EU:s ramdirektiv om en marin strategi (2008/56/EG) finns följande definition: a)vatten, havsbotten och underliggande jordlager som ligger på havssidan av den baslinje som används för att beräkna territorialvattnets utsträckning, ut till den yttersta grän- sen av det område där en medlemsstat har och/eller utövar jurisdiktion i enlighet med , (…), b)kustvatten enligt direktiv /60/EG (EU:s vattendirektiv), inbegripet deras havs- botten och deras underliggande jordlager, såvida särskilda aspekter av den miljöns miljöstatus inte redan behandlas i det direktivet eller i annan gemenskapslagstiftning.” Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… Figur 2.3 Schematisk skiss över Sveriges sjöterritorium och maritima zoner m.m. Grundläggande begrepp och allmänna förutsättningar för avgränsning av… 2.1.4Nuvarande lagstiftning om svenskt sjöterritorium och svenska maritima zoner har lagstiftat om omfattningen av inre vatten, territorialhav, ekonomiska zon respektive kontinentalsockel i