sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — I sitt remissvar på betänkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42) ger ombudsmän () ett antal exempel på sanktionsmöjligheter som skulle kunna vara aktuella för en tillsynsmyndighet över polisen. Utöver att tillsynsmyndigheten som föreslagit ska kunna uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar (kritik) menar JO att åtgärder som skulle kunna vara aktuella är: –föreläggande att vidta viss åtgärd, –att upphöra med viss aktivitet och –att redovisa vidtagna åtgärder. Den befintliga modellen bygger i stor utsträckning på att statliga myndigheter som utövar tillsyn över statlig verksamhet främst uttalar kritik och inte har några mer kraftfulla sanktioner till sitt förfogande. Tanken är att regeringen avgör om den genom sin myndighetsstyrning ska ta till åtgärder som en följd av kritiken som tillsynsmyndigheten uttalat. 78 JO (2013) Yttrande över betänkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42), Dnr R 62-2013. Tillsyn av statlig verksamhet 5.2.3Vite mot staten när det finns särskilda skäl För att ytterligare förstärka en sanktions verkan kan sanktioner i vissa fall förenas med vite. Frågan om möjligheten att föreskriva staten vite behandlades i förarbetena till lagen (1985:206) om viten. I propositionen beskrivs att bland annat Lagrådet i sitt remissvar kritiserade att viteskommittén i sitt betänkande79 överlämnade åt rättsskipningen att avgöra om offentligrättsliga juridiska personer skulle kunna bli föremål för vite. Därför förs ett relativt utförligt resonemang om motiven till att frågan inte avgörs i lagen, utan lämnas åt praxis. Utredningen har funnit tre fall där regeringen har uttalat sig principiellt för att staten bör kunna förelägga med vite i tillsyn av statlig verksamhet. Det är i förarbetena till diskrimineringslagen80, skollagen81 respektive i en förändring av sanktionerna på arbetsmiljöområdet82. När det gäller diskrimineringslagen respektive arbets- miljöområdet resonerade regeringen kring att områdets betydelse motiverar att vite behövs. På arbetsmiljöområdet menade regeringen också att aspekter som enhetlighet och tydlighet motiverade att statliga arbetsgivare inte skulle särbehandlas. När det gäller skollagen framhölls också att sanktionsmöjligheterna ska vara desamma oavsett typ av skolhuvudman. Utredningen har dock endast funnit ett exempel på en statlig tillsyn som i huvudsak utövas mot statlig verksamhet som har möjlighet att förena ett föreläggande med vite. Generalläkaren har denna möjlighet men tycks inte ha använt den i praktiken. 5.3Tillsyn och intern kontroll Utgångspunkten i regeringens tillsynsskrivelse var att tillsynen ska vara självständig.83 I det här avsnittet analyseras den interna styrningen och kontrollens roll och i vilken mån den kan fylla samma funktion som den externa tillsynen. 79SOU 1982:21 Ett effektivare vite. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 349. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 549 f. 2012/13:143 Effektivare sanktioner för arbetsmiljö och arbetstidsreglerna, s. 66 f. 2009/10:79 s. 16 f. Tillsyn av statlig verksamhet 5.3.1Intern styrning och kontroll – ett sätt för myndigheterna att följa upp effektivitet och rättstillämpning I 3 § myndighetsförordningen finns en generell bestämmelse om att myndighetens ledning ansvarar för att myndighetens interna styrning och kontroll fungerar betryggande. Därutöver finns det för de flesta större myndigheter ett mer specifikt regelverk kring hur den interna styrningen och kontrollen ska genomföras. Statlig internrevision är revision som följer av internrevisionsförordningen (2006:1228). Vid utgången av 2014 var det 66 myndigheter som hade i uppdrag att följa internrevisionsförordningen.84 Enligt ESV hanterar dessa myndigheter tillsammans av statens medel.85 uttalar sig om myndigheternas årsredovisning i en revisionsberättelse. Om bedömer att årsredovisningen innehåller den information som behövs är revisionsberättelsen ”ren”. Därutöver utför så kallad effektivitetsrevision. Internrevisionen ska bedrivas med utgångspunkt i god revisors- och revisionssed. Internrevisionsförordningen med föreskrifter och allmänna råd är det som primärt utgör god sed för den statliga internrevisionen. I andra hand har ESV en normerande roll med anledning av föreskriftsrätten till internrevisionsförordningen.86 genomförde ESV ett regeringsuppdrag i syfte att utvärdera problem och bister med internrevision och att bedöma om det fanns behov av förändringar i regelverk och arbetssätt mot bakgrund av den nya budgetlagen och det nya förvaltningspolitiska målet. I avrapporteringen pekade ESV på otydlighet avseende främst internrevisionens inriktning och vad som avses med oberoende eller självständig internrevision.87 84Försäkringskassan, och omfattas av internrevisionsförordningen. ISF gör det inte. Grunderna i statlig redovisning. 87ESV (2012) Rapport om internrevisionen, regeringsuppdrag, ESV 2012:48. Tillsyn av statlig verksamhet Innebörden av självständighet i internrevisionen Av internrevisionsförordningens 2 § framgår det att internrevisionen ska ledas av en chef som ska vara anställd i myndigheten.88 Av ESV:s föreskrifter till 2 § i internrevisionsförordningen (ESV:s Cirkulär 2013:7) framgår det att internrevisionen ska inrättas direkt under myndighetens ledning och vara självständig i förhållande till den granskade verksamheten. fanns en närmare precisering av vad självständigheten innebar. Internrevisionen skulle enligt denna tidigare föreskrift vara fristående från den operativa verksamheten89 och placerad direkt under myndighetens ledning. Internrevisorer skulle också avstå från att granska verksamhet som de ansvarat för . Om det behövdes en ännu längre karens skulle bedömas från fall till fall.90 Denna närmare precisering av vad som avsågs med självständighet upphävdes 2013. I de internationella riktlinjerna för internrevisorer definieras internrevisionen som en ”oberoende, objektiv säkrings- och rådgivningsverksamhet med uppgift att tillföra värde och förbättra verksamheten i olika organisationer”.91 Definitionen är en översättning från engelskan och där används begreppet independent, som kan översättas med såväl oberoende som självständig. ESV pekade i sin utvärdering av internrevisionen på att begreppet oberoende orsakade bekymmer för internrevisionens tillämpning och genomförande och menade att begreppet självständig är att föredra eftersom det på ett bättre sätt speglar det förhållande som råder mellan myndighetens ledning och internrevisionen. Det är enligt ESV myndighetens ledning som är ansvarig för internrevisionen och internrevisionen kan därför inte vara oberoende i förhållande till ledningen. ESV menar att det med självständighet i granskningen främst avses att själva internrevisionen ska utföras i enlighet med god revisionssed, i syfte 88Internrevisionsförordning (2006:1228). 89I ett informationsblad från ESV framgår det att med detta menas det även att internrevisorn inte kan arbeta aktivt i det dagliga arbetet med intern styrning och kontroll. ESV (2009) Myndighetledningens och internrevisionens ansvar. 90ESV Cirkulär 2007:1. 91ESV 2012:48 Rapport om internrevisionen s. 17. Tillsyn av statlig verksamhet att skapa objektivitet i granskningen.92 Det är alltså inte frågan om att försöka skapa en organisatorisk självständighet gentemot myndigheten utan om att internrevisionen ska bedrivas på ett objektivt sätt och med kompetens och vederbörlig yrkesskicklighet. I internrevisionsförordningens 4 § anges att inriktningen på granskningen ska vara att ”utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med en rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen.” I 3 § myndighetsförordningen står att: ”Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.” Internrevisionen ska således granska såväl regelefterlevnaden som den granskade verksamhetens hushållning med resurserna. Det är en viktig skillnad i jämförelse med tillsyn som inte är resursrelaterad på samma sätt. Av internrevisionsförordningens 9 § framgår det att revisionen ska rapportera till styrelsen och av 10 § att det är styrelsen som är interrevisionens uppdragsgivare. Fram var det i princip enbart styrelsemyndigheter som tillämpade internrevisionsförordningen. I och med den nya myndighetsförordningen som trädde i kraft reformerades ledningsformerna och de flesta myndigheter som haft styrelse med begränsat ansvar som ledningsform kom att bli enrådighetsmyndigheter. 92 ESV 2012:48 s. 44 f. Tillsyn av statlig verksamhet SOU 2015:46 I den förvaltningspolitiska propositionen menade regeringen att de myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen i regel bör ledas av en styrelse. ESV konstaterade dock 2012 att det i praktiken inte finns någon koppling mellan val av ledningsform och förekomsten av internrevision på myndigheterna.93 och är exempel på enrådighetsmyndigheter som lyder under internrevisionsförordningen. Av en kartläggning som genomförts av Statskontoret framgår att en dryg tredjedel av de myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen är enrådighetsmyndigheter94 och därmed saknar en styrelse.95 I dessa fall rapporterar internrevisionen direkt till myndighetschefen som på egen hand gör intygandet i årsredovisningen om att myndigheten lever upp till kraven om intern styrning och kontroll. En process som ger underlag åt myndighetsledningen De myndigheter som följer internrevisionsförordningen är också ålagda att följa en särskild förordning om intern styrning och kontroll, FISK:en.96 Intern styrning och kontroll är en process som utgår ifrån fyra delmoment: Syftet med processen är att myndighetens ledning ”med rimlig säkerhet ska kunna fullgöra sitt ansvar för verksamheten”.97 Med ”rimlig säkerhet” menas att det trots en väl utförd process inte går att garantera att alla brister uppmärksammas.98 93ESV 2012:48 s. 21 f. 94Försäkringskassan och är enrådighetsmyndigheter. leds av en styrelse. 95Statskontoret 2014:4 Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys. 96Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. 972 § förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. 98ESV:s allmänna råd till 2 § Förordning (2007:603). Tillsyn av statlig verksamhet I processen för intern styrning och kontroll ingår det att myndighetens ledning i årsredovisningen ska lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande.99 Om ledningen bedömer att det finns brister ska det framgå vilka dessa är i anslutning till underskriften i årsredovisningen. Detsamma gäller om det inom ledningen råder avvikande mening kring undertecknandet.100 Utöver internrevisionen finns det andra metoder för egenkontroll som mer eller mindre kan likna tillsyn. Det är också relativt vanligt att tillsynsmyndighetens stöd till tillsynsobjekten att bedriva egenkontroll ses som en viktig del av tillsynen, exempelvis inom arbetsmiljöområdet. Skolinspektionen lägger ut de verktyg myndigheten använder i sin tillsyn för att skolorna själva ska kunna genomföra egna granskningar med hjälp av Skolinspektionens verktyg. Det dåvarande ():s arbete med olika former för egenkontroll hos kassorna är ett annat exempel. Bland annat utarbetades ett frågeformulär som kunde användas för att i efterhand granska enskilda beslut i försäkringskasseärenden.101 5.3.3Intern granskning är inte samma sak som tillsyn En genomgång av ett antal funktioner för intern granskning och kvalitetssäkring visar att den interna granskningen i stora delar kan likna en självständig tillsyn. Men på en väsentlig punkt skiljer sig tillsyn från intern granskning. Den interna granskningen är myndighetsledningens redskap för att den ska kunna fullgöra sitt ansvar när det gäller kontroll av verksamheten. Tillsynens uppgift är att fylla medborgarnas och riksdag och regerings behov av granskning av att lagar och regler följs. Det är med andra ord olika uppdragsgivare. 992 kap. 8 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 100ESV:s föreskrifter till 2 kap. 8 § Förordning (2000:605). 101SOU 2002:14 s. 118. Tillsyn av statlig verksamhet Även om myndigheter strävar efter att renodla granskningsfunktionen och göra den självständig i förhållande till den övriga verksamheten är det myndighetens ledning som ska göra avvägningar om resurser till granskningen och hur granskningens resultat ska användas. Det går därför inte att bortse från att myndigheten har i uppgift att uppfylla 3 § myndighetsförordningen. Det innebär att en intern granskning behöver ta hänsyn till resursanvändningen i exempelvis handläggningen av ärenden. I praktiken innebär det att myndigheterna ska hushålla med resurserna men inom de regler som finns. Det går inte att frångå lagar och förordningar med hänvisning till effektivitetskravet. Den externa tillsynen däremot är inte resursrelaterad på samma sätt. Tillsynsobjektet bedöms bara mot de fastställda normerna. Därför kan intern granskning och extern tillsyn komplettera, men inte på något sätt ersätta varandra. Det gäller oavsett om det handlar om revision eller interna kvalitets- och kontrollsystem av olika slag. 5.4Tillsynen som ett styrmedel för regeringen Även om tillsynens syfte, som tidigare nämnts, i första hand är att med ett medborgarperspektiv säkra att demokratiskt fattade beslut följs fyller tillsynen även en funktion som underlag för styrning och informationsbärare i relation till politiker och tjänstemän. 5.4.1Tillsyn är en del av en förvaltningsmodell med självständiga myndigheter Den svenska statsförvaltningen har i ett internationellt perspektiv små departement och stora myndigheter. Målstyrningsmodellen (tidigare mål- och resultatstyrning) som bygger på att det faktiska genomförandet av politiken i stor utsträckning utformas av tjänstemän på relativt självständiga myndigheter medför ett omfattande informationsbehov för regeringen om vilka resultat myndigheterna uppnår. Tillsyn av statlig verksamhet De granskande och utvärderande myndigheter som vuxit fram under ska enligt en underlagsrapport till förvaltningskommitté ses som ett uttryck för hur denna ”obalans” hanteras. Att skapa nya statliga myndigheter med uppdrag att granska andra myndigheter är enligt underlagsrapporten ett alternativ som ligger väl i linje med den svenska förvaltningspolitiska traditionen, i jämförelse med att öka storleken på departement.102 5.4.2Enmyndighetsreformerna kan påverka behovet av tillsyn De enmyndighetsreformer som genomförts och som är under genomförande påverkar behovet av en självständig tillsyn. var ett utmärkande drag för den svenska förvaltningsmodellen att ett antal centrala ämbetsverk hade det övergripande ansvaret för politikens genomförande på nationell nivå. Till sin hjälp med det praktiska utförandet hade de centrala ämbetsverken en struktur på lokal eller regional nivå. De centrala ämbetsverken sågs som överordnade de lokala organisationerna och de hade ansvar för normering och inspektionsverksamhet. Ofta betonades särskilt ansvaret för den nationella samordningen av tillämpningen. De centrala ämbetsverken var betydelsefulla i genomförandet och granskningen av stora strukturreformer, inte minst på välfärdsområdet.103 En enmyndighetsreform innebär att den lokala organisationsstrukturen och det centrala ämbetsverket slås samman och bildar en ny myndighet. Den tillsyn som tidigare utövats av det centrala ämbetsverket kan därför inte utövas självständigt från den utförande myndigheten. Utvecklingen av tillsynsmyndigheter och annan organisatoriskt fristående utvärdering och granskning behöver ses i det här perspektivet. Tillsynen som funktion är inte någon nyhet i förvaltningen, i synnerhet inte i de verksamheter som tidigare 102Molander (2008)Den centrala förvaltningens struktur, i SOU 2008:119 Underlagsrapport till förvaltningskommitté. 103Rothstein (2005) Från ämbetsverk till ideologiska statsapparater, i Rotshtein och (red) Bortom den starka statens politik? Tillsyn av statlig verksamhet bedrivits med hjälp av centrala ämbetsverk och en utförande lokalorganisation. I kapitel 6 beskrivs exempelvis att den första tillsynen på socialförsäkringsområdet tillkom i och med sjukkasselag. På ett antal områden prövas och omprövas nu nya former för hur den tidigare lokala och regionala organisationsstrukturen ska ersättas med en centraliserad myndighetsmodell. De funktioner som behövs är dock desamma. Det handlar , liksom tidigare, om hur ansvaret för att bedriva verksamhet, normering och tillsyn ska fördelas och om hur insyn och partsfunktion ska tillgodoses. 5.5Principiell kritik mot tillsyn över statliga myndigheter Avslutningsvis vill utredningen återge ett antal kritiska argument av principiell karaktär som har framförts gällande tillsyn över statliga myndigheter. Kritiken har framförts bland annat i betänkande (SOU 2013:40) och i samrådet med myndigheterna i denna utredning. Dessa argument bemöts sedan i kapitlets slutsatser. 5.5.1Kritik mot generell tillsyn Tillsyn är oförenligt med resultatstyrning framförde i sitt remissvar på utredningen inför ISF:s bildande en principiell kritik mot tillsyn av statlig verksamhet. Enligt skulle en självständig tillsynsmyndighet innebära att regeringen skulle frångå principen om mål- och resultatstyrning och i stället övergå till detaljstyrning genom att granska, bedöma och föreskriva metoder, arbetssätt och organisation. Vidare ansåg att det fanns en risk för otydlighet i ansvarsfrågorna för uppföljning både av myndighetens arbete och av socialförsäkringens effekter.104 104 (2008) Yttrande över betänkande från Utredningen av tillsyn Tillsyn av statlig verksamhet Staten bör ses som en helhet En typ av principiell kritik mot bildandet av tillsyns- och utvärderingsmyndigheter är att myndigheterna därigenom betraktas som separata organisationer. Tillsynen ses som ett resultat av ett ”företagstänkande” i offentlig verksamhet, där myndigheter görs till avgränsade organisationer, snarare än att utgöra delar av den gemensamma staten. Om staten med alla myndigheterna ses som en gemensam helhet blir talet om oberoende granskning av separata myndigheter ologiskt sett ur ett styrperspektiv.105 Staten behöver utgå från enskildas behov En principiell kritik med en liknande slutsats men där utgångspunkten är motsatt har formulerats av . Rådet menar att staten för att bli mer innovativ behöver börja arbeta utifrån ett kundperspektiv, där kundens behov ska stå i fokus. menar i sitt slutbetänkande att den sektorsvisa tillsynen och utvärderingen motverkar ett helhetsperspektiv och förutsättningarna att utgå från kundernas behov. Det kan enligt finnas en risk för att de så kallade stuprören stärks med en sektorsbaserad/reguljär tillsyn.106 Granskning leder till misstroende menar att granskning och tillsyn riskerar att leda till ökat misstroende och bristande tillit, såväl mellan statliga myndigheter som mellan politiska beslutsfattare och förvaltning. Det kan i sin tur enligt rådet bidra till minskad tillit i samhället. Utvecklingen att inrätta myndigheter vars primära uppdrag är att granska andra myndigheter är därför olycklig, menar ser utvecklingen som ett över socialförsäkringsområdet (SOU 2008:10), Dnr 7288-2008. 105Johansson och (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning. 106SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet, s. 155 f. Tillsyn av statlig verksamhet brott mot den svenska förvaltningskulturen som baseras på ”hederlighet och kompromissvilja”. Rådet lyfter ISF och IAF som särskilt problematiska då de har i uppdrag att granska myndigheters interna arbete.108 Intressant att notera är att rådet anlägger ett inomstatligt perspektiv, det vill säga att det är förtroendet mellan länkarna i styrkedjan som är i fokus, inte förtroendet i relationen mellan medborgare och stat. 5.5.2Kritik mot tillsyn i form av klagomålshantering I utredningens samråd med berörda myndigheter har ett antal risker med tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål lyfts. Undanträngning av annan verksamhet ISF har under utredningsarbetet lyft att det finns en risk för att en klagomålshantering riskerar att tränga undan annan verksamhet. Inte minst visar erfarenheterna från Inspektionen för vård och omsorg (IVO:s) klagomålshantering att det kan uppstå problem om inflödet av klagomål blir stort i kombination med en omfattande utredningsskyldighet. har i samrådet ställt sig kritiska till en tillsyn i form av klagomålshantering. Om människor väljer att vända sig till en extern klagomålsfunktion i stället för den interna klagomålshanteringen finns det enligt en risk för att problem inte uppmärksammas i det interna förbättringsarbetet. 108 SOU 2013:40 s. 174 f. Tillsyn av statlig verksamhet Tillsynens begränsningar kan leda till besvikelse I samrådet har det också lyfts att det finns en risk för att enskilda kan få allt för höga förväntningar på vad en tillsyn kan åstadkomma. Det gäller kanske framför allt om enskilda förväntar sig att kunna få materiellt innehåll i ett beslut prövat. En besvikelse kring tillsynens resultat kan i allra sämsta fall påverka tilltron till socialförsäkringen negativt. 5.6Slutsatser om tillsyn av statlig verksamhet I detta avsnitt redovisas skälen till att tillsynen är en viktig del av den statliga styrningen och av enskildas rättssäkerhet. I kapitel 7 går utredningen närmare in på det specifika behovet som finns inom socialförsäkringsområdet. Utredningen vill avslutningsvis resonera kring några av de argument för och emot tillsyn som har återgivits tidigare. Det finns inom forskningen och på annat håll en rädsla för att tillsynen, med sitt fokus på att leta fel och brister, faktiskt kan minska förtroendet för en verksamhet. Att granskning per definition skapar misstroende menar utredningen är ett starkt påstående med tanke på allt det revisionsarbete och granskning av olika slag som förekommer i det privata näringslivet, i föreningslivet och inom offentliga verksamheter. Utredningen menar att en väl fungerande tillsyn bör kunna få helt motsatt effekt genom att det ökar förtroendet för att verksamheterna sköts korrekt. I den svenska statsförvaltningen är insyn och öppenhet centrala begrepp. Ett argument mot reguljära tillsynsmyndigheter är att det kan stärka det så kallade stuprörstänkandet. Så kan det naturligtvis vara. Dock menar utredningen att problemet knappast varken uppkommer eller försvinner med tillsynsmyndigheterna. Faktorer som departementsindelningen inom och den sektorisering som förvaltningsmyndigheternas uppdrag medför har rimligen större betydelse. ISF:s uppdrag syftar exempelvis till att mildra stuprörsproblematiken genom att myndigheten har en frihet att granska relevanta gränsytor. I myndighetens instruktion tydliggörs Tillsyn av statlig verksamhet SOU 2015:46 också särskilt att ISF får granska samverkansinsatser med anknytning till socialförsäkringsområdet. Utredningens slutsats är att tillsynen i sig knappast försämrar möjligheterna för statsförvaltningen att utgå från medborgares och brukares behov. Det finns också en principiell kritik mot tillsyn som tar sin utgångspunkt i att det är fel att se myndigheterna som separata från varandra. Självständigheten blir en chimär i och med att staten är, eller ska vara, en helhet. De enskilda myndigheternas gränser är enligt kritiken konstruktioner inom staten, inte några faktiska gränser mellan olika organisationer. Utredningen menar dock att det i praktiken är meningsfullt att tala om självständighet myndigheter emellan i ett tillsynsperspektiv.