sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Inom området för bostadsförsörjningsfrågor föreslår vi följaktligen att uppgifter ändras så tillvida att det stöd, de råd och den vägledning som kom av att länsstyrel- sen hade i uppgift att rapportera en analys av bostadsmarknaden i länet övertas av den aktör som ansvarar för regional fysisk plane- ring. Som en följd av detta överförs från till den regionala aktören den uppgift enligt 3 § BFL som innebär att upp- märksamma kommunerna på behovet av samordning i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå För del innebär förslaget att den inte längre har uppgifter enligt BFL utöver vad som anges i 1 § att kommunen ska samråda med berörda kommuner och ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. För medför förslaget vidare även att frågan om verksamhetsövergång kan bli aktuell för vissa län. 6.4Samordning av regionala planeringar Bedömning: Samordningen mellan sektorsvisa planeringar på regional nivå bör stärkas för en bättre och effektivare samhälls- planering och för att skapa förutsättningar för en bättre bostads- försörjning och långsiktigt hållbar utveckling. Förslag: De planer, strategier, program och riktlinjer som upp- rättas inom regional fysisk planering, för regionalt tillväxtarbete, transportinfrastruktur och kollektivtrafik samt över- siktsplanering och planering för bostadsförsörjning ska beskriva hur hänsyn har tagits till och samordning har skett med annan planering. Enligt vårt direktiv ska vi utreda och vid behov föreslå sådana för- ändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodo- se bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktig hållbar utveckling i alla delar av landet. Vi ska analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier och kommunernas översiktsplaner samt de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörj- ning. Regler om länsplaner för regional transportinfrastruktur finns i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, i lagen om sam- verkansorgan i länen och i förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Länsplaner för transportinfra- struktur syftar till att åstadkomma samordning av de olika trafik- slagens investeringsplanering på regional nivå. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå vidare till att åtgärder ska planeras och genomföras utifrån en helhetssyn på de samlade transportbehoven och utifrån effekterna på markanvändning och miljö (prop. 1996/97:53 s. 14 f.). En länsplan för transportinfrastruktur behöver inte innehålla någon redovisning av hur den förhåller sig till någon annan plane- ring. Det ansvariga organet ska begära förslag om vilka objekt som bör utföras i länet från regionala kollektivtrafikmyndigheter, kom- muner, och andra berörda myndigheter. Innan planen fastställs ska yttrande inhämtas från , regionala kollek- tivtrafikmyndigheter, kommuner, , Försvarsmakten, andra berörda myndigheter och berörda organisationer (7 och 10 §§ förordningen om länsplaner för regional transportinfra- struktur). Bestämmelser om trafikförsörjningsprogram finns i lag (2010:1065) om kollektivtrafik. Trafikförsörjningsprogrammen syftar till att underlätta användningen av kollektivtrafiken som ett instru- ment för samhällets utveckling (prop. 2009/10:200 s. 1 och 46). Det finns inget krav på att trafikförsörjningsprogrammen ska innehålla någon redovisning av hur de förhåller sig till någon annan planering. När programmen upprättas ska samråd ske med mot- svarande myndigheter i angränsande län, övriga berörda myndig- heter, organisationer, och kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer (2 kap. 9 §). I förarbetena till kollektivtrafiklagen anges att trafikförsörj- ningsprogrammen bör ta sin utgångspunkt i de transportpolitiska målen och beakta andra nationella, regionala och lokala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling och tillväxt. Det anges vidare att trafikförsörjningsprogrammen bör kunna användas i samband med fysisk och annan samhällsplanering samt vid planering av infrastruktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten uppges vara nödvändig för att skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. Strategier för länets utveckling ska ligga till grund för samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, näringsliv och organisationer. De ska utarbetas i samråd med kommuner, landsting, näringsliv och organisationer (10 § förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete). Regler om utvecklingsstrategier finns i Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, i lagen om sam- verkansorgan i länen och i förordning (2007:713) om regionalt till- växtarbete. Utvecklingsstrategierna ska binda samman planeringsprocesser med betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen. Strategierna ska ligga till grund för regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och in- satser (7 § förordningen om regionalt tillväxtarbete). Det regionala tillväxtarbetet bör utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfonds- programmet, kommunernas översiktsplanering, landsbygdsprogram- met, program för de areella näringarna, lokala utvecklingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska särskilt eftersträvas i arbetet (4 §). De kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning ska innehålla uppgifter om hur kommunerna har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av bety- delse för bostadsförsörjningen (2 § BFL). När riktlinjerna upp- rättas ska kommunen samråda med berörda kommuner och ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. Bestämmelser om riktlinjerna finns i lagen om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar. Syftet med riktlinjerna är att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamåls- enliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs (1 § BFL). Enligt 2 kap. 3 § PBL ska bostadsbyggande och utveck- ling av bostadsbeståndet främjas bland annat vid planläggning enligt lagen. Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning ska vara vägledande vid tillämpningen av denna bestämmelse. Av kommunens översiktsplanering ska enligt 3 kap. 5 § 4 p PBL framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar ut- veckling inom kommunen. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Överväganden, bedömning och förslag Ett led i att samhällsplaneringen har blivit mer komplicerad är att en aktör inte ensamt kan bedriva planering. Begrepp som governance och flernivåstyrning används för att beskriva att samhällets styrnings- mekanismer har ändrats till att mer handla om processer och nät- verksbyggande m.m. hierarkisk styrning är svår att tillämpa på ett mer komplicerat samhälle. Beslutsprocesserna liknas mer vid samverkansprocesser, där flera olika aktörer från politiken till intresseorganisationer deltar. I våra möten med representanter för olika sektorer i samhälls- planeringen har det bland annat framkommit att skillnader i språk och kultur kan vara en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringssystemen. En annan är att planerare inte ser att de är särskilt involverade i andra processer än de som de själva medverkar i. I stor utsträckning arbetar dessa personer endast med och foku- serar enbart på sina frågor, trots vetskapen om att frågorna är en del av ett system som behöver hänga ihop. En annan iakttagelse är att representanter för samtliga sektorer upplever situationer där andra aktörer omöjliggör en önskvärd utveckling hur mycket man än skulle vilja samverka. Utifrån såväl sociala utgångspunkter som ur miljö- och klimat- synpunkt ger en starkare samordning mellan planeringsslagen förutsättningar för en mer hållbar samhällsutveckling. Exempelvis bör en utökad samplanering leda till minskade transportbehov och bidra till att bygga upp en energieffektiv kollektivtrafik. Det gäller även i viss mån för energifrågor som när vindkraftsatsningar behöver samordnas mellan kommuner inom en region eller när laddstolpar för elfordon ska byggas upp längs längre vägstråk. För en social hållbarhet kan ökad samordning bidra till att skapa attraktiva bostadsmiljöer. anförde 2005 att det fanns ett uppenbart sam- band mellan utbyggnaden av transportinfrastruktur och lokalise- ringen av bebyggelse och anläggningar. Kommittén fann att olika lokaliseringsalternativ för sträckningar av nya kommunikationsleder behövde belysas från ett regionalt perspektiv och samordnas med kommunernas planering av bostäder och verksamheter. Trots de uppenbara samordningsbehoven bedömde kommittén samordningen SOU 2015:59 Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå mellan de olika planeringsprocesserna som svag (SOU 2005:77 s. 386 f.). Planering för mark- och vattenanvändning, transportinfrastruk- tur, kollektivtrafik, tillväxt och bostäder utgår som beskrivits i kapitel 3 och 4 från olika syften. Planeringen presenteras även i dokument som alla går under olika benämningar. Regelverken ställer inga direkta krav på att samordning ska ske mellan olika planeringsformer, utöver att PBL och BFL anger att det ska framgå hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordna översikts- planen respektive riktlinjerna för bostadsförsörjning med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Enligt våra studier och kartläggningar är samordning av planeringen för transportinfra- struktur, kollektivtrafik och bostadsförsörjning starkast. Sektoriseringen i samhällsplaneringen är nödvändig utifrån varje sektors specifika och höga krav på kunskap. Men när det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem leder det till bristande effektivitet i planeringen och att sämre avväg- ningar görs. Vi bedömer som gjorde 2005 att sam- ordningen behöver stärkas. Vi stödjer oss bland annat på de ut- värderingar vi har gjort och de samtal vi har fört och bedömer att bättre samordning är efterfrågad av många aktörer, inte minst av de företag som ska förverkliga den planering för bostadsförsörjningen som kommunerna svarar för. Vi föreslår därför att tydligare krav ställs på samordning mellan den fysiska regionala planeringen, regional planering för transportinfrastruktur, tillväxt och kollektiv- trafik samt kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning. På så sätt anser vi också att planeringen för transportinfrastruktur och kollektivtrafik, som bedöms ha en positiv påverkan på bostadsför- sörjningen, får ett tydligt uppdrag gentemot den kommunala plane- ringen. Vi har formulerat våra förslag om stärkt samordning så att det ska framgå av planeringsdokumentet för respektive planeringsslag hur hänsyn har tagits till och hur samordning har skett med plane- ringsdokumenten för övriga planeringsslag. Det kan ske på olika sätt. I avsnitt 4.4.4 redovisar vi bristen på samordning mellan berörda reglerverk. Vi pekar även på att flera i sammanhanget bety- delsefulla myndigheter, exempelvis , inte styrs mot eller följs upp gentemot mål för att tillgodose bostadsförsörjning. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Myndighetsstyrningen bör ingå som ett medel för att tillgodose bostadsförsörjning. De samhällsekonomiska analysmodellerna behöver även de enligt vår uppfattning vidareutvecklas för att fånga in gemensamma nyttor och effekter samt belysa sambanden mellan exempelvis infrastrukturplaneringen och ett ökat bostadsbyggande. Det skulle tydligare understryka sambandet mellan transportinfrastruktur- planering och planeringen för bostadsförsörjning. 7 Statens och kommunernas roller I föregående kapitel har vi föreslagit en regional fysisk planering och ökad samordning mellan vissa utpekade planeringsslag. För- slaget om en regional fysisk planering bör ses som en möjlighet för statliga myndigheter. I detta kapitel lämnar vi förslag som avser staten och dess myndigheter – däribland – samt kom- munerna. 7.1En nationell strategi för fysisk planering Bedömning: Regeringen bör regelbundet och minst en gång under varje mandatperiod besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning. En nationell strategi bör behandla frågor som har ett tydligt nationellt strategiskt värde och som syftar till en hållbar utveckling för hela landet. Strategin bör redovisas i en skrivelse till . Avsaknaden av en nationell viljeinriktning saknar en sammanhållen nationell syn på landets fysiska miljö och struktur och en planering för detta. Detsamma gäller för planeringen av bostadsförsörjning. Vad som ska utgöra nationella mål och intressen beslutas av sektorsvisa myndigheter, oberoende av varandra. Som regel uttrycker dessa intressen restriktioner snarare än ambitioner och utvecklingsvilja. Avsaknaden av en ut- vecklad, ändamålsenlig och sammanhållen statlig syn på fysisk planering innebär svårigheter för myndigheter, kommuner och andra berörda att på ett effektivt sätt hantera de utmaningar som Statens och kommunernas roller ställs på samhällsplaneringen. Det försvårar också förutsättningarna för att hantera målkonflikter och göra de nödvändiga avvägningar som behövs för en långsiktig hållbar utveckling i alla delar av landet. Enligt sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhällsplanering har 21 olika politik- och ämnesområden betydelse för den fysiska planeringen. Sammanlagt finns ett 100-tal nationella mål, varav 40 är över- gripande. Variationen i hur målen är utformade är stor. Vissa är tid- satta, medan andra är mer diffusa. menar att det är en utmaning att göra avvägningar mellan de olika målen.1 Utöver dessa mål tillkommer de strategier, planer och program som ofta är fram- tagna av nationella myndigheter, men ibland även av regeringen. Som en följd av skillnader bland avsändare och olikheter i struktur är det svårt enligt att veta digniteten på dokumenten.2 I budgetpropositionen anger regeringen följande under utgiftsområde 18. Målet för Samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lant- mäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. 2014/15:1 Utgiftsområde 18, s. 12) Förutom att ange mål för utgiftsområdet förmedlar regeringen sin politiska inriktning. I budgetpropositionen framför regeringen även följande. Bostadspolitiken är en nationell angelägenhet. En väl fungerande bostads- marknad har stor betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt och därmed möjligheterna att bekämpa arbetslösheten och skapa fler jobb. Bostadsbristen ska mötas med ökat bostadsbyggande, inte minst hyres- rätter. För att möta bostadsbristen är därför regeringens mål att det ska byggas minst 250 000 nya bostäder. 2014/15:1 Utgiftsområde 18 s. 46) 1Boverket, Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk sam- hällsplanering, Rapport 2011:17 Regeringsuppdrag s. 12. 2Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Rege- ringsuppdrag, s. 7. Statens och kommunernas roller Utöver nationella mål tillkommer riksintressen som regleras i 3 och 4 kap. , MB, och de allmänna intressena enligt 2 kap. (2010:900), PBL. Vid prövning av frågor enligt PBL ska kommunen ta hänsyn till både allmänna och enskilda intressen samt nationella mål som ska beaktas av kommunen inom ramen för översiktsplaneringen. När det gäller planering för bostadsförsörjning anger lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, BFL, att kommunernas riktlinjer ska innehålla hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Inom flera sektorer bedriver myndigheter skilda planerings- processer på uppdrag av regeringen eller på eget initiativ, men ofta i samverkan med såväl kommuner som regionala aktörer. Det plane- ringsunderlag som tillhandahåller kommunerna för- medlar flera olika statliga och nationella intressen men redogör inte för en samlad statlig uppfattning. Andra länder har en tydlig nationell planering De länder som vi har studerat har samtliga en nationell nivå för sin fysiska planering. Det unika tycks därmed vara frånvaron av en nationell planering eller strategi för fysisk planering, inte tvärtom. I har två ministerier det övergripande ansvaret för frågor om bostadsförsörjning och fysisk planering. ger ramarna för utveckling av städerna och landsbygden och tar bland annat fram en landsplanredogörelse med regeringens visioner för utvecklingen efter varje val till . Miljöministerns ut- gångspunkt i detta arbete är att planläggningen avväger och förenar en mängd samhällsintressen i hur landets arealer ska användas. Landsplanredogörelsen ska användas vid den regionala utvecklings- planläggningen och vid den kommunala planläggningen och är regeringens information till kommuner och regioner om hur den ser på utvecklingen av fysisk planering och hur den vill att fysisk planering ska utvecklas . I beskrivs planeringssystemet som ett system för plane- ring av områdesanvändning. Systemet ska utgöra en helhet, där varje ingående styrmedel har en egen tydlig uppgift som komplet- Statens och kommunernas roller terar de övriga styrmedlen. De riksomfattande målen för områdes- användning är ett styrmedel som regleras i markanvändnings- och bygglagen, MBL. Målen är regeringens och statsrådets syn på områdesanvändningsfrågor av riksintresse. svarar för beredningen och statsrådet beslutar om målen, men de konkretiseras i första hand via planläggningen. Målens viktigaste uppgift är att säker- ställa att angelägenheter av riksintresse beaktas vid områdesplane- ringen och i de statliga myndigheternas verksamhet. I sammanställs statens förväntningar på efterföljande planering i riktlinjer som ligger till grund för statliga myndigheters och regionala och kommunala planeringsorgans planläggning. Likaså är riktlinjerna vägledande i beslut om överklagade planer. Staten kan också ta fram statliga planbestämmelser och arealplaner. I ansvarar Ministeriet för infrastruktur och miljö för frågor om fysisk planering. Den nationella planeringsnivån tar fram policyrapporter om den nationella och regionala utvecklingen. Dokumenten är bindande för underliggande nivåer. Den nationella politiska strategin för infrastruktur och fysisk planering som publicerades har som syfte att göra landet konkurrens- kraftigt, tillgängligt, beboeligt och säkert. Strategin är vad staten långsiktigt vill uppnå, men den vill ändå ge utrymme för regional variation och skräddarsydda regionala lösningar. Strategin gör tydligt definierade prioriteringar avseende investeringar och länkar samman territoriell utveckling och infrastruktur. I tar regeringen fram policys, råd och riktlinjer för olika planfrågor och granskar utvecklingsplaner och vissa bygglovs- ärenden. Den nationella policyn och riktlinjerna är vägledande vid bygglovgivning. Sedan planreformen 2006 har regeringen även ett lagstadgat ansvar för att ta fram ett nationellt ramverk för plane- ring, NPF. Den fastställer regeringens prioriterade mål under de närmaste 20–30 åren men identifierar även nationella åtgärder som ska stödja utvecklingsstrategin. Strategin har därför en tydlig kopp- ling till regeringens investeringsprogram. Den senaste NPF publi- cerades och beskriver strategin för landets utveckling . Den identifierar 14 geografiskt avgränsade, nation- ella projekt av strategisk betydelse för . Statens och kommunernas roller i betänkandet har vi beskrivit några av de utmaningar som samhällsplaneringen ställs inför. Vi har fört fram att hållbar ut- veckling är en ovillkorlig aspekt för all samhällsplanering. En ut- maning som vi beskriver är globaliseringen, som placerar varje enskilt lands agerande i ett större sammanhang och som knyter människor och handel allt närmare varandra. Faktorer som på- verkar utvecklingen är lokala, regionala, nationella och även globala. Klimatförändringar påverkar direkt hur vi kan planera för den fysiska miljön i . I en globaliserad värld kan också bristande hänsyn till klimatförändringar få såväl sociala som ekonomiska konsekvenser i form av ökad migration och minskad tillväxt. Urbaniseringen i världen och i innebär att människor söker sig till tätorter och städer. växer befolkningen kraftigt i . Flera av utmaningarna och deras konsekvenser påverkar regionala eller nationella ansvarsområden, där kommunerna ibland saknar rådighet. Bilden som träder fram är dels behovet av ökad samplanering, dels att fysisk planering är en avgörande del av samhällsplaneringen för att hantera stora samhällsförändringar och utmaningar. Sam- ordning och fysisk planering är vitala delar av en samhällsplanering som syftar till att skapa konkurrenskraftiga miljöer eller att planera för klimatförändringar och en växande befolkning. Attraktiva boendemiljöer tillskrivs en nyckelroll när det gäller att skapa tillväxt och utveckling. Kopplingen till en väl fungerande arbetsmarknad och bostadsförsörjning blir tydlig. Bristen på bostäder bedöms på flera platser i landet utgöra ett hinder för den lokala och regionala utvecklingen och tillväxten. Planeringen för bostadsförsörjning betraktas därför som viktig inte bara utifrån ett individperspektiv utan också utifrån kravet om en hållbar utveck- ling. Trots det omnämns planering för bostadsförsörjning endast knapphändigt i den regionala nivåns strategier och program eller på nationell nivå. De sektorer som har betydelse för fysisk planering och för planering för bostadsförsörjning bedrivs på lokal, regional och nationell nivå i stuprör. Stuprörsagerandet och bristen på sam- ordning kan i stor utsträckning härledas till den spridda ansvars- fördelningen bland myndigheter på nationell nivå och styrker Statens och kommunernas roller behovet av en nationell strategi som kan vara sammanhållande för staten. Sektorsövergripande planering behöver en gemensam vilja Under utredningsarbetet har det framkommit att det finns brister i statens agerande i samhällsplaneringen inklusive den fysiska plane- ringen när det gäller sammanhållning, effektivitet och tydlighet. i betänkandet har vi lyft fram problemen på bostadsmark- naden och att en del av problembilden är en svåröverskådlig sam- hällsplanering, särskilt när det gäller processen för fysisk planering. En bidragande orsak till detta tycks vara statens agerande. Det statliga agerandet gentemot kommuner kännetecknas av sektoriseringens makt och därmed bristande helhetssyn. Staten lämnar återkommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstidiga inriktningar. Det tycks också råda skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig. Ur förvaltningspolitisk synvinkel är detta statliga agerande inte önskvärt. Utöver att kraven på rättsäkerhet, likabehandling och effektivitet inte alltid tillgodoses, innebär bristerna även att utvecklingen runt om i landet påverkas negativt.