sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Dessa begrepp får emellertid ses som synonyma då de avser att säkerställa samma sak.25 En skillnad är dock att det i FN:s Vapenhandelsför- drag följer att bedömningen ska inkludera huruvida materielen ”skulle kunna användas för att begå eller underlätta” en allvarlig kränkning av internationell rätt om de mänskliga rättigheter eller internationell humanitär rätt. Denna skrivning torde vara vidare än den som följer av den gemensamma ståndpunkten, dvs. att materie- len ”kan komma att användas för” kränkningar. Kommitténs upp- fattning är att skrivningarna i denna del är mer restriktiva i , men att denna fråga i likhet med övriga frågor som rör hur de olika begreppen i de olika regelverken ska tolkas och vilka begrepp som därvid bör föras in i nya riktlinjer behöver ut- redas ytterligare. Den subjektiva bedömningen i nu aktuella kriterier medför att dessa till del har en motsvarighet i de svenska villkorliga hindren. Dessa föreskriver att tillstånd inte bör beviljas om det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänsk- liga rättigheter i den mottagande staten, eller om mottagande staten befinner sig i en intern eller inter- nationella väpnad konflikt eller det föreligger risk att en sådan bryter ut.26 En skillnad mellan de villkorliga hindren och de ovan nämnda in- ternationella förpliktelserna är att de svenska riktlinjerna ger ut- rymme för – efter att en totalbedömning gjorts avseende alla för ärendet relevanta omständigheter – att tillstånd ändå kan beviljas fast ett villkorligt hinder är för handen, medan de internationella 25I DS 2013:74, tillträde till vapenhandelsfördraget (ATT), framhålls att skrivningar i den gemensamma ståndpunkten – uppenbar risk – inte kan ses som mindre strängt än begreppet som används i . 26Som framgår av kapitel 4 så är riktlinjerna skrivna så att en mer restriktiv hållning ska intas avseende krigsmateriel för strid jämfört med övrig krigsmateriel. kriterierna innebär att tillstånd inte kan beviljas om kriteriet är uppfyllt. Som ovan redan framhållits utgör dock en väsentlig skill- nad mellan de villkorliga hindren i gällande riktlinjer och de krite- rier som följer av de internationella förpliktelserna att de senare ut- går från ett materielspecifikt synsätt vid bedömningen, medan den mottagande staten som helhet bedöms i de svenska riktlinjerna. Innebörden av ett materielspecifikt synsätt är att det är materielens beskaffenhet och användningsområde som ligger till grund för be- dömningen i stället för att värdera den mottagande staten i sin hel- het. Det materielspecifika synsättet medför också att det går att be- akta vem inom en stat som är mottagare av produkten eller tjänsten i fråga. En ytterligare skillnad mellan gällande riktlinjer och de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna är att de gällande svenska riktlinjerna inte nämner allvarliga kränkningar mot den internationella humanitära rätten. I åter- finns även ett kriterium som avser terrorism och internationell orga- niserad brottslighet. – kriterier som beaktas i tillståndsprövningen Utöver de kriterier som följer av internationella förpliktelser åter- finns även beaktandekriterier i EU:s gemensamma ståndpunkt (kri- terium 5–8) och i (del av artikel 7). Kriterium 5 i EU:s gemensamma ståndpunkt avser den natio- nella säkerheten för EU:s medlemsstater, vänligt sinnande stater och – i förekommande fall – allierade stater. Kriterium 6 avser mottagarlandets uppträdande gentemot det internationella samfundet, respekt för internationell rätt, attityd gentemot terrorism m.m. Kriterium 7 avser risken för oönskad vidareexport (avledning/ diversion). Kriterium 8 avser mottagarlandets utvecklingsnivå och ekono- miska förmåga. Av dessa kriterier skiljer sig kriterium 5 från de övriga genom att detta inte enbart utgör ett hinder mot export, utan kan även utgöra ett skäl till export om detta t.ex. skulle bidra till en annan medlems- stats nationella säkerhet. I har statsparterna åtagit sig att be- akta risken för att den exporterade materielen används för att begå eller underlätta handlingar som utgör grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn (artikel 7.4). I de gällande riktlinjerna återfinns inte en lista över kriterier som ska beaktas i tillståndsprövningen. Med hänsyn till att åtagit sig att i tillståndsprövningen beakta dessa kriterier bör de av tydlighetsskäl framgå explicit av nya riktlinjer. 16.5.4Villkorliga hinder – nationella åtaganden att beakta i tillståndsprövningen Avseende de villkorliga hinder som återfinns i gällande rikt- linjer anser kommittén att dessa även fortsättningsvis bör gälla. De gällande villkorliga hindren grundar sig på principer som utgör utrikespolitiska skäl för att tillstånd till krigsmate- rielexport inte bör beviljas. De förändringar som skett inom utrikes- politiken medför emellertid att dessa villkorliga hinder inte fullt ut motsvarar de situationer där en krigsmaterielexport kan komma att motverka de övergripande utrikespolitiska målen. Det kan konsta- teras att det inte är möjlighet att föra in alla de utrikespolitiska skäl som ska beaktas i tillståndsprövningen. De utrikespolitiska skäl som bör återfinnas i riktlinjerna är de som utgör de starkaste prin- cipiella skälen till att krigsmaterielexport inte bör beviljas. I de fall det finns andra utrikespolitiska skäl som talar emot att en viss krigsmaterielexport ska beviljas ska dock även dessa beaktas, om än att dessa inte kommer till uttryck i riktlinjerna. Ett villkorligt hinder är för handen om det i ett kriterium fast- slås att tillstånd inte bör beviljas i en given situation. Det villkorliga hindret utgör dock inte ett absolut förbud. När ett villkorligt hin- der är för handen krävs det än tyngre säkerhets- eller försvars- politiska skäl för att tillstånd ska medges än som annars vore fallet. Att det nationella regelverket utformats på det sättet beror på att tillståndsprövningen bygger på en helhetsbedömning där samtliga relevanta omständigheter måste kunna beaktas. hållits ska denna grundläggande princip avseende prövningen av de nationella åtagandena kvarstå. De gällande villkorliga hindren har en motsvarighet i de inter- nationella förpliktelserna och åtagandena som iklätt sig. Så är fallet avseende det villkorliga hindret att krigsmaterielexport inte bör ske till en stat som befinner sig i en väpnad konflikt med en annan stat, till en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller till en stat som har inre väpnade oroligheter. Detta villkorliga hinder har sin motsvarig- het i artikel 7.1 a) i , liksom i kriterium 3 och 4 i EU:s gemensamma ståndpunkt avseende vapenexport. Trots att det ”på papperet” finns en viss överlappning mellan riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten respektive FN:s Vapenhan- delsfördrag blir den faktiska prövningen olika då utgångspunkten är materielspecifik i de internationella åtagandena, medan den natio- nella prövningen bedömer den mottagande staten som helhet. Vidare utgår det gällande svenska villkorliga hindret avseende väpnade kon- flikter främst från den utrikespolitiska strävan av att ska stå utanför andra staters konflikter och verka för fred och nedrustning. Detta sammantaget medför att kommittén finner att det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter även fortsättningsvis bör åter- finnas i riktlinjerna. Såsom sker bör en mer restriktiv hållning intas i tillståndsprövningen avseende krigsmateriel för strid än övrig krigsmateriel. Mot bakgrund av de utrikespolitiska målen att utöver mänskliga rättigheter även främja demokrati och en politik för hållbar utveck- ling finns därför skäl att komplettera gällande villkorliga hinder med såväl ett demokratikriterium som ett kriterium avseende PGU. Mänskliga rättigheter och demokratisk status Som följer av kapitel 14 föreslår kommittén att ett demokrati- kriterium ska föras in i riktlinjerna. kan konstateras det starka samband som föreligger mellan en stats respekt för mänsk- liga rättigheter och dess demokratiska status. Detta samband visar sig genom att respekt för mänskliga rättigheter förstärker en stats demokratiska styrelseskick, och det omvända att fungerande demo- kratiska institutioner och beslutsprocesser stärker skyddet för Med hänsyn till att demokrati och mänskliga rättigheter ömsesidigt förstärker varandra anser kommittén att des- sa bör behandlas i ett sammanhang i riktlinjerna. Vad gäller principer och kriterier som ska beaktas i tillstånds- prövningen avseende mänskliga rättigheter kan följande anföras. Till skillnad från det kriterium avseende mänskliga rättigheter som återfinns i såväl EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport som i så är det villkorliga hindret i rikt- linjerna, att tillstånd inte bör beviljas för export av krigsmateriel till en stat där det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter, inte materielspecifikt. Kriteriet tar således sikte på mottagarstaten som sådan. Kommittén anser att ska ha en mer restriktiv syn på krigsmaterielexport till stater där grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter före- kommer, än som följer av enbart ett materielspecifikt synsätt. Vid ett sådant synsätt utgår nämligen prövningen specifikt från krigs- materielens användningsområde och med beaktande av risken för att materielen som sådan kan komma att användas för att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna. Begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter innebär en ”tröskel” för att ett villkorligt hinder ska an- ses vara för handen. Som anförts, se avsnitt 4.4.3, behöver kränk- ningar mot mänskliga rättigheter således vara av en viss omfattning och systematik för att kriteriet ska vara för handen. Någon väg- ledning av vad som utgör omfattande och grova kräkningar av mänskliga rättigheter återfinns emellertid varken i riktlinjerna eller dess motivtext.27 Den nuvarande tolkningen av vad som är att be- trakta som omfattande och grova kränkningar mot mänskliga rättig- heter anser emellertid kommittén vara för återhållsam och snäv. Den praxisutveckling som skett av detta begrepp har medfört att det i första hand är mänskliga rättigheter som berör människors fysiska säkerhet som haft stor vikt i tillståndsprövningen. Det följer även av ISP:s redovisning av praxisutvecklingen att myndigheten har utgått från den bedömning som gör i de landbedömningar som utarbetas i samband med samrådsärenden med EKR huruvida det förekommer omfatande och grova kränk- ningar av mänskliga rättigheter i en stat. 27 Se motivtexten i avsnitt 6 prop. 1991/92:174. kan konstateras att begreppet grova kränkningar, enskilt eller tillsammans med omfattande, inte har definierats i stats- praxis. I de internationella överenskommelserna avseende export- kontroll av krigsmateriel som tillträtt, dvs. EU:s gemen- samma ståndpunkt för vapenexport och FN:s Vapenhandelsfördra- get, så används begreppen allvarliga kränkningar respektive allvarlig kränkning av mänskliga rättigheter. I statspraxis används inte sällan grova respektive allvarliga kränkningar tillsammans med ett antal andra begrepp som synonymer. Det finns följaktligen inte en fast- slagen definition av grova eller allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. I den gemensamma ståndpunkten ges viss vägledning av vad som utgör allvarliga kränkningar genom att denna framhåller vad som ska anses utgöra internt förtryck.28 Någon fullständig lista ges emellertid inte och det framgår av användarguiden att en be- dömning måste ske från fall till fall vid bedömningen av huruvida kränkningar av de mänskliga rättigheterna ska anses som ”allvar- liga”. Vid prövningen måste samtliga relevanta omständigheter be- aktas. Guiden påtalar att ”den ifrågavarande kränkningens karak- tär/art och följder är ett betydelsefullt inslag i bedömningen” samt att ”systematiska och/eller ofta förekommande kränkningar av de mänskliga rättigheterna utgör försvårande omständigheter”.29 Det bör dock uppmärksammas att kränkningarna inte behöver vara sys- tematiska eller ofta förekommande för att de ska betraktas som ”allvarliga”. Som exempel på det senare kan nämnas den uppräk- ning som återfinns i EU:s gemensamma ståndpunkt avseende vad som utgör internt förtryck. Det är kommitténs uppfattning att det gällande villkorliga hind- ret rörande mänskliga rättigheter är för snävt och att tröskeln för när det ska vara tillämpbart bör sänkas. Kommittén anser därför att begreppet ”allvarliga” bör användas i stället för ”grova”. Ett annat skäl för detta är att de internationella förpliktelserna som 28Av kriterium 2 följer att ”Internt förtryck anses inbegripa bl.a. tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning, summariska eller godtyckliga avrättningar, försvinnanden, godtyckliga gripanden och andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheter och de grundläggande friheter som anges i de relevanta internationella instrument som rör de mänskliga rättigheterna, inklusive den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om medborgerliga och poli- tiska rättigheter. 29Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel, , 9241/09. tillrätt avseende exportkontroll av krigsmateriel använder begrep- pet ”allvarliga”. En enstaka kränkning av de mänskliga rättigheterna är emellertid inte tillräckligt för att det nationella kriteriet ska anses vara för handen. Kränkningarna måste vara av en viss omfattning och/eller systematik och ske på statens uppdrag eller genom dess acceptans eller underlåtenhet att beivra brott. bör den viktiga principen om de mänskliga rättigheternas universalitet och odelbarhet framhållas. Av detta följer att allvarliga kränkningar kan ske mot alla mänskliga rättigheter, såväl medborgerliga och poli- tiska som ekonomiska, sociala och kulturella. Genom att tillstånds- prövningen ska utgå från en helhetsbedömning så medför det att samtliga omständigheter i det enskilda ärendet ska beaktas vid be- dömningen om det ska anses förekomma allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna samt om dessa sker på ett systematiskt sätt i motagarstaten. Genom att de internationella förpliktelserna som följer av bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt och föreslås införas i riktlinjerna kommer den nuvarande regleringen avseende mänskliga rättigheter som återfinns i dagens riktlinjer att utgöra ett komplement till dessa kriterier. Genom att vidmakthålla den mer restriktiv principen om att inte enbart ett materielspecifikt synsätt ska prövas utan även en presumtiv mottagande stats efter- levnad av mänskliga rättigheter i bred bemärkelse ska beaktas så medför detta en avsevärd mer restriktiv hållning än som följer av de internationella förpliktelserna. Sammanfattningsvis bör det mate- rielspecifika synsätt som återfinns i de internationella förpliktel- serna och åtaganden kompletteras med en bedömning av den över- gripande situationen för de mänskliga rättigheterna i en presumtiv mottagande stat. Den mottagande statens respekt för de mänskliga rättigheterna ska alltjämt utgöra ett centralt villkor i tillståndpröv- ningen av krigsmaterielexport. Kommittén föreslår att följande hinder avseende mänskliga rättig- heter och demokratisk statusinförs i riktlinjerna: Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demo- kratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. En stats demokratiska status bedöms utifrån förekomsten av demokratiska in- stitutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de med- borgliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska statu- sen är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd. Politik för global utveckling Kommittén anser att det i tillståndsprövningen bör finnas ett krav på att en analys ska göras hur en beviljad krigsmaterielexport kan komma att påverka målen för den av fastslagan politik för global utveckling (PGU). Detta bör enligt kommitténs uppfatt- ning ske genom att det i riktlinjerna tydliggörs att PGU ska beak- tas vid tillståndsprövningen. I beslutsunderlaget ska en bedömning göras där det framgår vilka konsekvenser en krigsmaterielexport förväntas få för uppfyllandet av målen för PGU. Kommittén föreslår att riktlinjerna kompletteras med följande: Vid tillståndsprövningen av en ansökan om utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet samt annan utlands- samverkan avseende krigsmateriel ska särskilt beaktas samstämmig- heten med politik för global utveckling (PGU). I tillämpliga ärenden ska en analys göras av vilken framgår huruvida den tänka krigsmateriel- exporten kan komma att motverka arbetet för att nå uppsatta mål inom PGU. 17Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens Kommitténs förslag: Kommittén föreslår flera olika åtgärder som var och en för sig ökar öppenheten och transparensen kring exportkontrollen av krigsmateriel. Gentemot allmänheten före- slås bl.a. en ökad tydlighet kring skälen för besluten, att reger- ingen på ett tydligare sätt än ikläder sig det politiska an- svaret för fattade beslut samt att den officiella rapporteringen kring exportkontrollen utvecklas. Förbättringar avseende rappor- teringen bör även göras gentemot , såväl avseende öppen som sekretessbelagd information. Genom en ökad öppen- het och transparens förbättras möjligheten till politiskt ansvars- utkrävande för de beslut som fattas. De s.k. förhandsbeskeden (kommittén förslag är att dessa i fortsättningen ska benämnas preliminär bedömning) bör redovisas till . Därigenom skapas ökad transparens om de beslut som fattats av regeringen eller ISP, inkluderande den avvägning som skett i det enskilda ärendet. bör även informeras om den rekommendation som () lämnat. Detta måste ske med hänsyn till att dessa ärenden ofta omfattas av sekretess, främst försvars-, utrikes- och kommersiell sekretess. Det föreslås att det utöver ordinarie ledamöter i EKR även utses suppleanter. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens Kommittén har bl.a. i uppdrag att utreda möjligheten att öka öppen- heten och transparensen inom den svenska exportkontrollen av krigsmateriel, inkluderande EKR. Företrädare för det civila samhället och företrädare för närings- livet har inför kommittén framhållit att transparensen och öppen- heten kring beslut rörande utförseltillstånd bör öka. Som framgår av kapitel 9 är en kritik mot nuvarande exportkontrollramverk det föreligger bristande kunskap om skälen för besluten. Detta medför svårigheter att granska beslutens förenlighet med regelverket och därmed möjligheten att kunna utkräva politiskt ansvar för fattade tillståndsbeslut. Vidare påstår kritikerna attansvarsutkrävandet för- svåras genom att de olika aktörer som är involverade i tillståndspro- cessen – regeringen, EKR och ter (ISP)– hänvisar till varandra, vilket skapar otydlighet om vem som är ansvarig för beslutet. Regelverket måste enligt kritikerna utformas på ett sådant sätt att det klart framgår vem som fattar ett beslut och på vilka grunder beslutet fattas. Kommitténs förslag till hur såväl öppenheten som transparensen kan förbättras redovisas i det följande. Utgångspunkten i kommit- téns arbete har varit att skapa så stor öppenhet och transparens som möjligt kring exportkontrollsystemet. Öppenhet i sig skapar näm- ligen förutsättningar för en fri debatt, vilken gör det möjligt för olika argument att brytas mot varandra. Som anförts ligger det politiska ansvaret för de tillståndsbeslut som fattas enligt krigsmateriellagen ytterst hos regeringen. Även om det är ISP som förvaltningsmyndighet som handlägger lejonparten av samtliga beslut så görs det utifrån de politiskt avvägda principer och kriterier som regeringen bestämmer ska ligga till grund för till- ståndsprövningen. Genom en ökad öppenhet och transparens för- bättras möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande för de beslut som fattas. Av krigsmateriellagens bestämmelser följer att regeringen kan meddela föreskrifter om att ISP ska överlämna ärenden till reger- ingen. ISP har också en skyldighet att överlämna ärenden till reger- Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens ingens prövning om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Detta understryker att det inte är ISP som till- ståndsmyndighet som, i avsaknad av principer och kriterier, har att utveckla exportkontrollpolitiken genom sin tillståndsprövning. I de mer komplexa ärendena rådgör ISP med EKR. I EKR sitter även representanter från regeringen i form av den statssekreterare som svarar för exportkontrollfrågor inom , det ut- rikesråd i som bestämmer och statssekreteraren i Försvarsdepartementet.1 Även om dessa kan sätta någon annan i deras ställe är de personer som sätts i deras ställe att betrakta som representanter för den politiska ledningen. Härutöver har, såsom anförts i kapitel 5, ISP:s generaldirektör åter- kommande underhandskontakter med regeringen, genom ansvarigt statsråd eller statssekreterare. Vidare följder det av 10 kap. 13 § regeringsformen att utrikesministern ska hållas underrättad när frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Genom regelverket ska det säkerställas att regeringen har kunskap om de ärenden av komplex natur som ISP har att pröva. Härutöver bör hållas i åtanke att merparten av de komplexa ärendena först be- handlas som förhandsbesked. Regeringen har alltid möjlighet att för en viss typ av ärenden besluta om föreskrifter att dessa ska överlämnas av ISP till regeringen. Av debatten om krigsmaterielexporten framgår att det råder tveksamhet om vem som bär det politiska ansvaret. En orsak härtill är att regeringar inte alltid träder fram och tar sitt politiska ansvar i frågor rörande exportkontroll av krigsmateriel. I sammanhanget bör även beaktas den roll som EKR har i exportkontrollprocessen. Syftet med det rådgivande organet EKR är att skapa en bred parla- mentarisk bas för exportkontrollpolitiken.2 Utöver samrådsmöjlig- heten tillförs ISP sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska frågor genom EKR. Sam- råd med EKR sker i de principiellt viktiga ärendena.3 är det dock regeringen som ytterst har det politiska ansvaret. 113 § förordning (2010:1101) med instruktion för . 1991/92:174, s. 96. 3EKR kan inom ramen för ett sådant samråd föreslå, vilket också hänt, att generaldirektören ska lämna över det aktuella ärendet till regeringen. Det är dock upp till generaldirektören att avgöra om så ska ske. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens emellertid ansvarig för att säkerställa att ärendena bereds i enlighet med exportkontrollregelverket och har härutöver även ett tillsyns- ansvar. För att detta ska kunna ske på ett korrekt sätt krävs att så- väl tillräckliga resurser som kompetens finns hos ISP. Kommittén anser det angeläget att säkerställa att ärenden som är av principiell betydelse eller av större vikt överlämnas till regeringen för beslut då de fastslagda principerna och kriterierna i exportkontrollregel- verket, i första hand riktlinjerna, inte ger tillräcklig vägledning i alla situationer. Innan ISP överlämnar ett ärende till regeringen bör, såsom sker , samråd ske med EKR. Ytterligare ett skäl till att fler ärenden bör överlämnas till reger- ingen är att säkerställa att regeringen uppfyller sitt ansvar att hålla underrättad i viktiga utrikespolitiska frågor.4 Se- dan ISP inrättades har åtminstone åtta exportkon- trollsärenden behandlats i . har emeller- tid inga ärenden, såvitt kommittén fått kännedom om, behandlats i nämnden.