sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Socialtjänstlagen (2001:453) Den kommunala verksamheten har förändrats Sedan den nuvarande kommunallagen trädde i kraft har sam- hället genomgått stora förändringar. Urbaniseringen har fortsatt lik- som it-utvecklingen. Globaliseringen och EU-medlemskapet påverkar allt mer den kommunala verksamheten. Utvecklingen mot ett allt mer fragmenterat partisystem har fortgått. Allt fler kommuner och landsting styrs av stora koalitioner eller har ett oklart parlamenta- riskt läge. Omvärldsförändringar och ideologiska ställningstaganden har motiverat kommuner och landsting att i allt större utsträckning reformera sina organisationer. Reformarbetet har inneburit att mål- och resultatstyrning tillämpas i allt större utsträckning, som ett alter- nativ till den traditionella detaljstyrningen av den kommunala verk- samheten. Beställar- och utförarorganisation var intressant. Målstyrningen har även gett upphov till en mer aktiv uppföljning av verksamhet. Allt mer verksamhet sköts av privata utförare. Den kommunala organisationen kräver i större ut- sträckning anställda med olika former av specialistkompetens. Kommuner och landsting har flera olika roller. De är ansvariga för centrala välfärdstjänster, myndighetsutövare, samhällsbyggare, arbetsgivare, upphandlare och demokratiska arenor för olika former av beslutsfattande. Kommunallagen ska bidra till att dessa olika roller kan hanteras på ett effektivt och rättssäkert sätt. Det kan konsta- teras att nuvarande lag reglerar mycket om rollen som demokratisk arena medan frågor om rättssäkerhet och arbetsgivarrollen är mera sparsamt reglerade. Ska kommuner och landsting fungera som attrak- tiva arbetsgivare, attrahera alla de olika professioner som behövs för en verksamhet och garantera en rättssäker hantering av ärenden behöver lagen stärkas i dessa avseenden. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Styrelsen har en särställning bland nämnderna genom att den förut- sätts ha en ledande och samordnande roll. Detta kommer till uttryck genom styrelsens särskilda uppgifter i beredningsprocessen, inte minst när det gäller budgetbehandlingen. Styrelsen kan dock inte tvinga någon annan nämnd att vidta en viss åtgärd. Utredningen har gjort en enkät som visar att en stor grupp av ordförandena i kommun- och landstingstyrelserna efterfrågar mer rättsliga befogenheter till styrelsen. Utredningen föreslår därför att fullmäktige ska få rätt att föreskriva att styrelsen ska få fatta beslut rörande andra nämnders verksamhet. Det är fullmäktige som be- stämmer om, och i så fall, på vilka områden det ska få ske. Styrelsen ska dock inte kunna ges rätt att fatta beslut som rör andra nämnd- ers myndighetsutövning eller ärenden som i övrigt rör enskilda. En rätt att delegera ärenden även till presidiet i nämnder ska också införas eftersom det i många fall kan finnas ett praktiskt behov av sådan delegation. Utredningen föreslår också ändringar i kommunallagen för att klargöra att det är möjligt att använda en beställar–utförarorganisa- tion. Utredningen har efter enkäten kunnat konstatera att en betydande minoritet av ordförandena i kommun- respektive landstingsstyrel- serna efterfrågat en möjlighet att pröva ett system med majoritets- styre. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en lag som ska möjliggöra en försöksverksamhet med majoritetsstyre under man- datperioden –2022. Fullmäktiges beslut om en försöksverksam- het ska fattas av en kvalificerad majoritet . Om systemet införs ska fullmäktige i ett särskilt reglemente ange hur oppositionen ska ges insyn i styrelsens arbete och admi- nistrativt stöd i övrigt. Styrning och uppföljning av verksamhet i egen regi Efter förslag i utredningens delbetänkande har en skyldighet för full- mäktige införts i kommunallagen att anta ett särskilt program med mål och riktlinjer för verksamhet som bedrivs av privata utförare. Programmet ska även ange hur uppföljning ska ske. Fullmäktige ska varje mandatperiod anta ett sådant program. Enligt utredningen finns skäl att låta programmet omfatta även verksamhet som bedrivs i egen regi. Om uppföljning av privata utförare exempelvis sker med besök med en viss frekvens bör övervägas om samma modell ska tillämpas för verksamhet i egen regi. Utredningen föreslår därför att programmet även ska omfatta egenregiverksamhet. Det är dock endast sådan verksamhet som skulle kunna överlåtas till privata ut- förare som omfattas av programmet. Exempelvis ska tillsyn och myndighetsutövning som måste utföras i egen regi inte omfattas av programmet. De anställda är en central del av den kommunala verksamheten. I kommunallagen finns endast en mycket begränsad reglering av de anställda. Ur ett medborgarperspektiv är det en brist att lagen inte tydligare reglerar hur den kommunala organisationen faktiskt funge- rar. I kommunallagen bör de anställda därför synliggöras. Utred- ningen föreslår därför att det i kommunallagen ska anges att det är styrelsen som utser direktören i kommunen eller . Direk- tören ska ha den ledande ställningen bland personalen och vara chef för den förvaltning som finns under styrelsen. Direktören ansvarar för att det finns ett underlag till beslut i samtliga ärenden som sty- relsen ska behandla och svarar för att styrelsens beslut verkställs. Styrelsen ska i en instruktion fastställa hur direktören ska leda för- valtningen under styrelsen samt direktörens övriga uppgifter. Vilka frågor som direktören ska ansvara för kan variera mellan kommuner och landsting. Detta är något som får avgöras lokalt. Utredningen har övervägt att ge de anställda en i kommunallagen fastslagen beslutanderätt, men bedömt att nackdelarna med en sådan reglering överväger fördelarna. Reglerna om delegation av beslutande- rätt till den anställde bör dock förenklas genom att det inte ska vara ett ovillkorligt krav att alla beslut som fattats på delegation anmäls till nämnden. Beslut som inte behöver anmälas ska, om de kan över- klagas genom laglighetsprövning, dokumenteras i särskilda protokoll som tillkännages på den kommunala anslagstavlan. Styrelseledamöter i kommunala aktiebolag Styrelsen i ett kommunalt aktiebolag består ofta av ledamöter från de politiska partierna. Det är möjligt att utse även ledamöter utan partipolitisk bakgrund men med exempelvis särskild branschkunskap. Ett stort antal kommuner och landsting har ledamöter i sina bolagsstyrelser utan partipolitisk bakgrund. En förutsättning för att så ska vara möjligt är dock ett mycket brett partipolitiskt stöd i fullmäktige. Om en begränsad minoritet kräver det måste valet ske proportionellt. Utredningen anser att det finns ett värde i att, särskilt i aktiebolag som bedriver verksamhet affärsmässigt, lättare kunna utse ledamöter med annan än partipolitisk bakgrund. Utredningen föreslår därför att fullmäktige kan besluta att utseendet av en mino- ritet av styrelseledamöterna i kommunala aktiebolag ska kunna utses utan att lagen om proportionellt valsätt ska tillämpas. Om full- mäktige väljer att använda sig av möjligheten ska riktlinjer antas där fullmäktige klargör vilken kompetens och erfarenhet ledamöter i sådana styrelser ska ha. En kommunallag i bättre samklang med påverkar den kommunala verksamheten på ett stort antal områden. I exempelvis rollen som myndighetsutövare ska kommuner och landsting tillämpa olika former av EU-rättsliga regler. Den på- verkar främst andra lagar än kommunallagen. EU:s konkurrens- och statsstödsregler kan dock påverka den kommunala kompetensen och möjligheten att organisera sin verksamhet. Organisationsfriheten påverkas främst av upphandlingsreglerna. De har setts över i särskild ordning och berörs därför inte närmare av utredningen. Vad gäller den kommunala kompetensen har utred- ningen analyserat statsstödreglernas påverkan i allmänhet och regler- na om s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI, i synnerhet. Utredningen kan konstatera att statsstödsreglerna både inskränker den kommunala kompetensen men också ger större möjligheter att lämna stöd än kommunallagen. Statsstödsreglernas betydelse bör därför markeras tydligare i kommunallagen. Många av de tjänster som kommuner och landsting utför kan vara SGEI-tjänster enligt . Enligt utredningens bedömning förfogar kommuner och landsting över de verktyg och kan vidta de åtgärder som behövs för att utnyttja reglerna om SGEI. Enligt utredningen bör det ändå tas in en reglering om detta i kommunallagen, dels av pedagogiska skäl, dels för att tydliggöra att kommuner och landsting har denna befo- genhet. I förhållande till EU markeras också kommunernas och landstingens betydelse för välfärdssektorn. I ett europeiskt perspek- tiv avviker nämligen från den vanligtvis rådande ordningen att det huvudsakligen är staten som har ansvar för välfärden. Ett utpekande i lagstiftning är ett förtydligande av kommunernas och landstingens roll för tillhandahållande av framför allt välfärdstjänster på det sätt som avses i artikel 36 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan). Utredningen anser att den kom- mande upphandlingsmyndigheten ska ges i uppdrag att bistå med vägledning om och statsstödsreglerna i övrigt. För att förebygga konflikter mellan kommuner och landsting och det privata näringslivet föreslår utredningen att det i kommunal- lagen ska föras in ett målsättningsstadgande. Enligt det ska kom- muner och landsting, när de agerar på en marknad, verka för att uppträda konkurrensneutralt. Detta ska gälla om inte annat följer av lag eller annan författning. Kommunala besluts laglighet, men inte lämplighet, kan överklagas av alla kommun- och landstingsmedlemmar till domstol. Enligt ut- redningens mening är ordningen för laglighetsprövning i princip till- fredsställande. Nuvarande system där endast juridiska personer som äger fastigheter ges klagorätt innebär dock att flera juridiska per- soner som kan sägas ingå i den kommunala gemenskapen inte har talerätt. Utredningen anser därför att kretsen medlemmar bör vidgas till juridiska personer som bedriver näringsverksamhet från fast drift- ställe i kommunen eller . Vidare bör ideella föreningar som har sitt säte eller bedriver verksamhet i kommunen och lands- tinget ges talerätt. Utredningen föreslår också att budgetbeslut som endast kan bli föremål för en begränsad laglighetsprövning, t.ex. beslut att åbe- ropa synnerliga skäl för att inte balansera budgeten eller för att inte reglera ett negativt balanskravsresultat, ska kunna prövas fullt ut. Verkställighet och rättelse av kommunala beslut Ett kommunalt beslut som kan överklagas genom laglighetspröv- ning får verkställas innan det har fått laga kraft, även om det har överklagats. En individuell prövning ska dock göras och verkställig- het får inte ske om särskilda skäl talar emot det. I ett fåtal, men principiellt viktiga fall, har beslut verkställts på ett sätt som gjort det omöjligt att rätta dem. Det har bl.a. handlat om avknoppningar av verksamhet till underpris. För att förhindra detta anser utredningen att reglerna om verkställighet av beslut i kommunal- lagen ska skärpas. Att ett beslut inte kan rättas ska vara ett skäl för att beslutet inte ska få verkställas förrän det fått laga kraft. Kommuner och landsting är skyldiga att på en fysisk anslagstavla bl.a. kungöra tid och plats för fullmäktiges sammanträden och till- kännage att protokoll över beslut har justerats. Eftersom alla kom- muner och landsting använder sina webbplatser för att kommunicera med medborgarna bör denna ersättas med en anslagstavla på varje kommuns, landstings och kommunalförbunds webbplats. Dessa webbaserade anslagstavlor ska och får ge ytterligare information än vad som ges på de fysiska anslagstavlorna. Kommuner, landsting och kommunalförbund ska vara skyldiga att även på annat sätt göra innehållet på anslagstavlorna tillgängligt för dem som exempelvis inte har tillgång till internet. Systemet med att de förtroendevalda revisorerna har ansvar för både effektivitets- och redovisningsrevision ska behållas. Deras oberoende och professionalitet bör stärkas ytterligare inom ramen för nuva- rande ordning. I detta syfte föreslås att ordföranden för revisionen, om sådan utses, ska väljas från den politiska minoriteten. Förslaget till revisionens budget ska vidare upprättas av fullmäktiges presidium. De sakkunniga ska ges rätt att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionens budget. I övrigt föreslås vissa tekniska förändringar av systemet i syfte att underlätta revisionsprocessen. Utredningen har gjort en lagteknisk översyn av lagen och föreslår en helt ny omarbetad lag. Syftet med översynen har varit att utifrån ett medborgarperspektiv utforma en tydlig och språkligt moderni- serad lagstiftning. Lagen har fått en ny struktur och ytterligare tre kapitel. Särskilda kapitel föreslås för de anställda, medborgarna, samverkan och överlämnande av kommunala angelägen- heter. Särregleringarna för och har i stor utsträckning mönstrats ut. Utredningen har försökt att utarbeta en lag för att stärka såväl effek- tivitet som rättssäkerhet i den kommunala verksamheten. Centralt har bl.a. varit att tydliggöra regelverket om ledning och styrning genom bestämmelser om grundläggande uppgifter och en instruk- tion för direktören. Ett särskilt kapitel om de anställda skapar ökad tydlighet om de anställda i kommunallagen. Genom att på detta sätt öka transparensen kan förslagen bidra till en professionell för- valtning och motverka risken för korruption. Utredningen föreslår ett särskilt kapitel om medborgarna och att kretsen som kan över- klaga kommunala beslut ska vidgas. På detta sätt stärks rättssäker- heten och kommuners och landstings roll som demokratiska arenor. En tydlig EU- och it-anpassning är vidare förslag som syftar till att anpassa lagen till ett modernt samhälle. Utredningen har vissa förslag t.ex. slopade krav på annonsering i ortstidning, som kan bidra till minskade kostnader för kommuner och landsting, dessutom gör utredningen bedömningen att flera förslag också kan tänkas bidra till en mer effektiv verksamhet. Den nya kommunallagen föreslås i huvudsak träda i kraft . kommunallag (2017:000) Härigenom föreskrivs följande. Grunderna för den kommunala verksamheten Kommuner och landsting 1 § är indelat i kommuner och landsting. Varje landsting om- fattar ett län, om inte något annat är särskilt beslutat. 2 § Kommuner och landsting sköter på demokratins och den kom- munala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författning. Röstberättigade medlemmar utser valda församlingar 3 § Beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda för- samlingar som utses av röstberättigade medlemmar i allmänna val. Beslut kan också fattas av andra kommunala organ i enlighet med vad som anges i denna lag eller annan författning. 4 § Bestämmelser om kommunernas och landstingens rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter och att meddela föreskrifter finns i regeringsformen. I regeringsformen finns också bestämmelser om skyldigheten för den som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet. 5 § Denna lag innehåller bestämmelser om den kommunala kompe- samt de kommunala organisations- och verksamhetsformerna. Lagen är indelad i följande kapitel: –grunderna för den kommunala verksamheten (1 kap.), –kommunala angelägenheter (2 kap.), –kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer (3 kap.), –förtroendevalda (4 kap.), –fullmäktige (5 kap.), –styrelsen och övriga nämnder (6 kap.), –anställda (7 kap.), –medborgarna (8 kap.), –samverkan (9 kap.), –överlämnande av kommunala angelägenheter (10 kap.), –ekonomisk förvaltning (11 kap.), –revision (12 kap.), och –laglighetsprövning (13 kap.). Hänvisning till annan lagstiftning 6 § Bestämmelser om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting. 2 kap. Kommunala angelägenheter Allmänna befogenheter och lokaliseringsprincipen 1 § Kommuner och landsting får själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller deras medlemmar. Uppgifter som andra har hand om 2 § Kommuner och landsting får inte ha hand om sådana angelägen- heter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om. 3 § Kommuner och landsting får inom sina befogenheter tillhanda- hålla sådana tjänster av allmänt intresse som anges i Europeiska unionens fördrag. 4 § Kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Förbud mot retroaktiva beslut 5 § Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbaka- verkande kraft till nackdel för medlemmarna. Sådana beslut får dock fattas om det finns synnerliga skäl för det. Rätt att ta ut avgifter 6 § Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttig- heter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla, får avgifter bara tas ut om det följer av lag eller annan författning. 7 § Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de till- handahåller. 8 § Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. Stöd till andra näringsverksamheter 9 § Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller . Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. 10 § När kommuner och landsting agerar på en marknad, ska de verka för att uppträda konkurrensneutralt. Detta gäller om inte annat föl- jer av lag eller annan författning. 11 § Kommunernas och landstingens möjligheter att utöva sina be- fogenheter kan begränsas av bestämmelser om statsstöd. Hänvisningar till annan lagstiftning 12 § Bestämmelser om kommunernas och landstingens angelägen- heter finns även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och i annan lag eller författning. 13 § Bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksam- het finns i konkurrenslagen (2008:579). Kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer 1 § I varje kommun och i varje landsting finns det en beslutande församling, ett fullmäktige. 2 § Fullmäktige får inrätta fullmäktigeberedningar för beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som ska avgöras av fullmäktige. 3 § Fullmäktige ska tillsätta en styrelse. 4 § Fullmäktige ska tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter. 5 § Fullmäktige får bestämma att en nämnd ska ha ett eller flera ut- skott. Om fullmäktige inte har bestämt något om utskott, får nämnden själv bestämma att utskott ska finnas. En nämnd får i övrigt tillsätta de nämndberedningar som behövs. Partssammansatta organ och självförvaltningsorgan 6 § Kommuner och landsting får inrätta partssammansatta organ som inom en nämnds verksamhetsområde ska svara för beredning, förvaltning och verkställighet. 7 § Kommuner och landsting får besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution. 8 § Kommuner och landsting får besluta att en nämnd ska vara gemen- sam med en annan kommun eller ett annat landsting. 9 § Kommuner och landsting ska utse revisorer för granskning av den kommunala verksamheten. 10 § Kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Kommunala bolag, stiftelser och föreningar 11 § Kommuner och landsting får överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar. 12 § Kommuner och landsting får överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till privata utförare. Hänvisningar till annan lagstiftning 13 § Bestämmelser om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommu- nerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Bestämmelser om kommuners och landstings organisation och kompetens vid extraordinära händelser i fredstid finns i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 14 § Bestämmelser om att vissa landsting samt får beteckna fullmäktige och styrelsen som regionfullmäktige och finns i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsan- svar i vissa län. Förtroendevalda Definition av förtroendevalda 1 § Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer. Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kom- munalförbund. 2 § En förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller bety- dande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, borgarråd, landstingsråd, oppositionsråd eller en annan benämning som full- mäktige bestämmer. En sådan förtroendevald får tidigast väljas av fullmäktige vid första sammanträdet efter det att val av fullmäktige har hållits i hela landet. 3 § Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 8 kap. 4 och 5 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna är, oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som för sådant val uppfyller de villkor som uppställs i 8 kap. 4 och 5 §§. Detsamma gäller vid valen av fullmäktigeberedningar och förtroende- valda som anges i 2 § första stycket samt vid val av revisorer. 4 § Bestämmelser om valbarhetshinder för direktören och förvalt- ningscheferna finns i 7 kap. 3 §. 5 § Den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige är inte valbar som revisor inom den kommunen eller det . Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller är inte valbar som revisor för granskning av verksamhet som om- fattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn, syskon eller andra närstående till den redovisnings- skyldige. 6 § Den som är vald till revisor är inom den kommunen eller det inte valbar som 1.ledamot eller ersättare i fullmäktige, i en nämnd eller en full- mäktigeberedning, eller 2.ledamot eller ersättare i en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§. 7 § Fullmäktige ska befria en förtroendevald från uppdraget när den förtroendevalde önskar avgå, om det inte finns särskilda skäl mot det. 8 § Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör uppdraget genast. För en förtroendevald som valts av fullmäktige upphör upp- draget vid nästa fullmäktigesammanträde, om inte fullmäktige beslutar att den förtroendevalde får ha kvar sitt uppdrag under återstoden av mandattiden. 9 § Uppdragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige upphör om 1.valet till fullmäktige har upphävts och omval har hållits, 2.rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och mandat- fördelningen mellan partierna har ändrats, eller 3.extra val till fullmäktige har hållits. När omvalet, sammanräkningen eller extra valet har avslutats, ska fullmäktige hålla nytt val av förtroendevalda för återstoden av man- dattiden. Uppdragen ska upphöra efter det att omvalet, sam- manräkningen eller extra valet har avslutats. Fullmäktige får dock besluta att de förtroendevalda som valts enligt andra stycket ska tillträda , vid vilken uppdragen enligt första stycket då också upphör. 10 § Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, om den förtroendevalde 1.har vägrats ansvarsfrihet, eller 2.har dömts för ett brott på vilket fängelse i lägst kan följa och domen fått laga kraft. 11 § Fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroende- valda i en nämnd 1.när den politiska majoriteten i nämnden är den- samma som i fullmäktige, eller