sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — Utredningen om järnvägens organisation SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation, i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Till särskild utredare förordnades ekonomie doktor . Till sakkunniga förordnades kansliråden och , och till experter konkurrensråd , transportdirektör , rådgivare , docent , jurist , styrelseledamot , direktör , direktör , handläggare , ansvarig för järnvägsfrågor , styrelseordförande , t.f. forskningschef samt direktör . entledigades på egen begäran och ersattes av strateg . Till huvudsekreterare förordnades . Till sekreterare på deltid förordnades . Till sekreterare förordnades . Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation. I ett första steg skulle utredningen göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlades i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades . I utredningens andra steg, som preciserades av regeringen i tillläggsdirektiv som beslutades , ska förslag lämnas till förbättringar av järnvägssystemets organisation inom områdena järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. Regeringen beslutade genom ytterligare tilläggsdirektiv om att ändra uppdraget på flera sätt. Dessa direktiv anger att utredaren ska delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. Härmed överlämnar jag delbetänkandet på anläggningen (SOU 2015:42). I detta redovisar jag en lägesrapport av utredningens arbete med de frågor som rör området byggande och underhåll av järnvägens infrastruktur. 1.2Tolkning av uppdraget, utgångspunkter och Underhåll, reinvesteringar och investeringar – en Reinvestering och investering ................................................. Utmärkande ..................................drag för järnvägssystemet Organisation av järnvägsunderhåll – historik och Organisation av järnvägsunderhåll – en historik ................... Satsningar på infrastruktur...................................................... Säkerhet på järnväg och vid spårarbete................................... Punktlighet och robusthet ...................................................... Rapporter och granskningar ................................................... Kunskap om anläggningen och dess användning ............ 6.2.2 Kända brister och nya krav .......................................... Inrapportering av data.................................................. Metoder och arbetssätt ................................................ 6.2.5 Pågående förbättringsarbete – projektet ....... 6.2.6 Användning av medel och regeringens Standard på banan .................................................................. 7.2.1 Den ekonomiska planeringsprocessen och Avtalen med underhållsentreprenörerna................... 7.2.5 I det operativa läget .................................................... Planering av underhåll............................................................ Livscykelkostnadsperspektivet vid planeringen ....... Planering och prioritering .......................................... Tid i spår ................................................................................. Banarbetsplan och revisionsplanering ....................... 8.3.1 Kontraktstider, ersättningsformer och incitament... utförandeentreprenader – en fördjupad Marknaden och dess utveckling............................................ 9.2.1 och upphandlingar........... 9.2.2 Andra infrastrukturförvaltare och en skattning av 9.2.3 Sammanfattande bedömning av Effekter av konkurrensutsättningen .................................... Externa entreprenörer eller egen regi? 9.5.1 Fokus och den närmaste framtiden.................. 9.5.2 frihet under ansvar .............................. 9.5.3 Inget generellt övertagande av underhåll .................. Uppföljning och återkoppling ..................................... System för registrering och återkoppling ............................ Hantering av anmärkningar och leveranskontroll ............... Kompetens och behörighet................................................... 10.4.1 Kompetenskrav och behörighet ................................ ledning och styrning .............................. 12.2.1 Förstärkning av organisation ............. 12.2.2 Nationell underhållsplan............................................ 12.2.3 ledning och styrning ........................... Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, ett begrepp som redan från början använts i vid mening. I utredningens första steg gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades . I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Regeringen preciserade denna del av uppdraget genom att besluta om ett tilläggsdirektiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat , pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med två nya frågor. Detta delbetänkande utgör följaktligen en lägesrapport avseende utfört arbete med att –analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förutsättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, –utvärdera avtalen mellan och spårentreprenörsföretagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet, –utvärdera vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, –utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, –särskilt utreda förutsättningarna för att utföra besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen. Regeringen har angett att den ser ett behov av att öka de resurser som är avsatta för underhåll av statens järnvägsanläggning, som det även krävs organisatoriska förändringar. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet. I tillägg till den expertgrupp som bistår utredningen har jag kompletterat utredningen med ett antal projektgrupper med adjungerade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Ett av delprojekten behandlar de frågor som rör byggande och underhåll av infrastruktur. Arbetsgruppen för detta delprojekt har haft sammanlagt fyra möten – . Vid dessa har också särskilt inbjudna specialister och forskare medverkat. För att få en bredare belysning av vissa frågeställningar och tidiga slutsatser kallade jag till ett öppet seminarium i . Särskilda ansträngningar har gjorts för att i samråd med säkerställa det faktabaserade underlag där det finns en överlappning med de parallella uppdrag som regeringen gav åt . Jag har också haft en rad bilaterala möten med specialister och personer också från andra organisationer, inte minst infrastrukturförvaltare. Därtill genomförde utredningen studiebesök i samt . En insamling av aktuell statistik och andra uppgifter har också skett. Delbetänkandets innehåll och struktur I ett par inledande kapitel presenterar jag viktiga förutsättningar i form av det regelverk som har att förhålla sig till som infrastrukturförvaltare, en historik över de organisationsförändringar som och genomgått med särskild relevans för järnvägsunderhållet, och en genomgång av hur infrastrukturen utvecklats och de händelser som formar den bakgrund och de problem utredningen har att beakta. Betänkandet är därefter strukturerat efter en tänkt processmodell för hur hanterar järnvägsunderhåll och reinvesteringar: Kunskap om anläggningen, Planering, Beställning, Utförande och Uppföljning och återkoppling. I varje kapitel presenteras några förslag som bygger på gjorda observationer, bedömningar och överväganden. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan. I ett avslutande kapitel behandlar jag några övergripande bedömningar och förslag vad gäller ledning och styrning. En tyngdpunkt i delbetänkandet ligger på de frågor som rör underhåll av järnväg, bl.a. för att regeringen i sitt tilläggsdirektiv så tydligt uttryckt en önskan att påskynda utvecklingen i denna del. Därmed blir vissa angränsande frågor endast översiktligt belysta och rent generellt finns det flera områden som jag förbehåller mig rätten att återkomma till i mitt kommande slutbetänkande. Kunskap om anläggningen och dess användning Förslag: bör bygga upp ett underhållsystem, vilket innebär att ta fram systemstöd, metoder och arbetssätt för att ge en aggregerad bild av anläggningen, dess tillstånd, kostnad för att byta komponenter och när så behöver ske, kopplat till användningen av anläggningen. bör vid uppbyggnad av systemet utgå ifrån verksamhetens olika behov och särskilt identifiera dessa utifrån gällande regelverk. bör tydliggöra ansvar och metod för insamling och ajourhållande av data. Arbetet bör bedrivas metodiskt och långsiktigt, med en tydlig hemvist i organisationen. bör förstärka sin organisation för att i egen regi kunna utföra mer tillståndskontroll i form av underhållsbesiktning direkt ute i anläggningen. Skälen till mina förslag Kunskap om anläggningen och dess användning är den mest centrala delen i ett fungerande system för planering och utförande av underhåll och andra åtgärder i järnvägsanläggningen. saknar ett ändamålsenligt system för att skapa sig en övergripande bild över järnvägsanläggningens tillstånd, användning och behov. Kunskap finns lokalt hos anställda vid entreprenörer och hos , liksom spridd i flera olika rapporteringssystem, men inte på en nivå som möjliggör sammanvägning av kunskap och bedömning av behov av åtgärder. Insikten har funnits länge att de register och system som finns inte varit tillräckliga för att möta verksamhetens behov. görs betydande insatser på området men det kommer att dröja åtminstone till 2018 innan det nya systemet för anläggningsdata, , är på plats. Anpassningen av övriga systemstöd och arbetssätt och rutiner för dessa är avgörande för ett samlat underhållsystem. Att koppla systemet till den ekonomiska informationen och strukturen på denna behövs bl.a. för att uppfylla kraven på anläggningsregister enligt SERA-direktivet. Ökad tillståndskontroll av anläggningen i egen regi i form av underhållsbesiktning är nödvändig för att långsiktigt bygga upp den kunskap om anläggningen som behöver ha som infrastrukturförvaltare. Entreprenörerna kan även fortsättningsvis göra andra besiktningar, däribland säkerhetsbesiktningar. Det är tänkbart att maskinella tillståndskontroller kommer att få en ökad betydelse . Förslag: bör bygga upp systemstöd, metoder och arbetssätt för planering av underhållet. bör ta fram en nationell underhållsplan baserad på anläggningens tillstånd och användning. Planen bör bygga på en tydlig definition av standard för olika bandelar. Underhållsplanen bör vara underlag för prioritering av underhållsåtgärder och tydliggöra konsekvenser för enskilda banor. bör tydliggöra ansvarsfördelning och rutiner för beredning av åtgärder i anläggningen från planering till operativt läge, särskilt inom och mellan verksamhetsområdena Planering, Underhåll, Trafikledning och Investering. bör utvärdera införandet av s.k. servicefönster mot gällande regelverk. bör utveckla samplaneringen av underhåll, re- och nyinvesteringar för minskad trafikpåverkan. Skälen till mina förslag Bristerna i kunskapen om anläggningen gör det mycket svårt att fastställa behoven, prioritera mellan dem, och omsätta dem i en plan för åtgärder. Processen kompliceras dessutom av en otydlighet vad gäller vilken standard underhåll och reinvesteringar ska styra mot och hur standarden definieras. finns inget samlat dokument som kan kallas för en nationell underhållsplan; istället finns flera olika dokument som tillsammans bildar en underhållsplanering. En nationell underhållsplan kan bidra till bättre underbyggda beslut om vilka medel som bör satsas på underhåll och reinvesteringar i infrastrukturen och vad olika prioriteringar leder till. Tilldelning av tider i spår är beroende av ett nära samspel mellan flera olika verksamhetsområden i , där ansvaret för de olika beslut som krävs och för helheten ibland framstår som otydligt. Inför införandet av s.k. servicefönster för underhåll är det oklart vilka avvägningar har gjort mellan trafikens behov och det faktiska behovet av tid för åtgärder i banan. Det är inte heller klarlagt om tiderna för servicefönster är tänkta att hanteras som tid som inte går att söka för trafik. Förslag: bör vid upphandling ta större hänsyn till den trafikpåverkan som entreprenörens behov av tid i spår orsakar. bör, tills en större egen kunskap om anläggningens tillstånd byggts upp, använda utförandeentreprenader framför funktionsentreprenader för järnvägsunderhåll. Skälen till mina förslag upphandlar allt järnvägsunderhåll genom 34 basunderhållskontrakt och några nationella kontrakt. Det finns en stor spridning i hur kontrakten är utformade. I upphandlingarna av järnvägsunderhåll ligger fokus på lägsta pris som utvärderingskriterium, så länge övriga villkor anses uppfyllda. Det gör det svårare att ta hänsyn till eventuella skillnader i olika entreprenörers upplägg vad gäller behov av tid i spår för en åtgärd I syfte att skapa konkurrensneutralitet mellan potentiella anbudsgivare ställer sällan krav på viss maskinell utrustning, även om detta skulle medge ett snabbare genomförande av arbetet och därmed mindre trafikpåverkan. strävar efter att tillämpa funktionsentreprenader istället för utförandeentreprenader i underhållskontrakten. Funktionsentreprenader förutsätter dock en väsentligt bättre kunskap om anläggningens tillstånd än vad har . Användningen av funktionsentreprenader bör anpassas till lämpligheten i det enskilda fallet, bl.a. med hänsyn till anläggningens ålder och därtill hörande risker. Funktionsentreprenader får inte vara ett sätt att överlåta ansvaret för anläggningen till en entreprenör. Förslag: bör tills vidare fortsätta att anlita externa entreprenörer för järnvägsunderhåll. bör, som ansvarig infrastrukturförvaltare, även fortsatt själv kunna avgöra om egen regi eller utförande med externa entreprenörer är att föredra, utifrån vad som bedöms vara mest ändamålsenligt och effektivt i det enskilda fallet, exempelvis med hänsyn till förutsättningar för reell konkurrens. Skälen till mina förslag och sedermera har sedan början av 2000- talet gradvis konkurrensutsatt utförandet av järnvägsunderhållet. Marknadskoncentrationen har minskat och även om antalet anbud i upphandlingar är relativt få kan man inte säga att marknaden generellt är alltför svag för att medge en fungerande konkurrens. Allt underhåll utförs nu av externa entreprenörer. De vetenskapliga studier som finns visar på kostnadsfördelar med konkurrensutsättningen. När mätbara transaktionskostnader inkluderas minskar de positiva kostnadseffekterna, men nettot är alltjämt betydande. Analysen av utvecklingen i och visar att både egen regi och en långtgående entreprenadverksamhet kan fungera väl. I båda fallen ställs stora krav på kunskap om anläggningen hos infrastrukturförvaltaren och system för att samla in och förvalta denna kunskap. Det går inte att generellt säga vilket av alternativen egen regi eller användande av externa entreprenörer för utförande av järnvägsunderhåll som alltid är det mest effektiva och ändamålsenliga. Hänsyn behöver tas till olika förutsättningar och rum. har ett stort arbete att göra för att komma till rätta med de brister som föreligger bl.a. vad gäller kunskapen om anläggningen och planeringen av åtgärder, som är centrala för att ska kunna ta ansvar för underhållet. Ingenting talar för att en samtidig förändring i form av att skulle utföra hela eller delar av underhållet i egen regi skulle bidra till att kommer till rätta med de problem som identifierats. har redan ett långtgående mandat att inom ramen för en effektiv verksamhet själv bedöma om utförande bör ske i egen regi eller med externa entreprenörer. I ett längre perspektiv, när också byggt upp den kunskap som behövs, kan det uppstå ett läge där det i något fall bedöms som mer effektivt att utföra underhåll i egen regi. Då bör kunna ta detta i beaktande. Situationen torde främst kunna uppstå vid ett marknadsmisslyckande lokalt, d.v.s. att ingen reell konkurrens föreligger. Den analys som gjorts av ett mer generellt övertagande av järnvägsunderhållet visar att det inte är effektivt och dessutom förenat med stora svårigheter för . Det skulle också leda till negativa konsekvenser för andra infrastrukturförvaltare. Förslag: bör utveckla systemen för rapportering av besiktningsanmärkningar och genomförda åtgärder som en del i utvecklingen av ett underhållssystem. bör utveckla metoder och arbetssätt för uppföljning av effekter av åtgärder och på trafik. bör uppmuntra till dialog mellan entreprenörer och järnvägsföretag. bör förstärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entreprenörernas arbete. bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs. Skälen till mina förslag Det finns behov av förbättringar i system för rapportering av besiktningsanmärkningar och för genomförda åtgärder, även om det pågår ett förbättringsarbete på detta område. Effekter av faktiskt genomförda åtgärder (och relaterade kostnader) är svåra att bedöma eftersom sådan information inte samlas in på ett systematiskt sätt. Järnvägsföretagen är beroende av att entreprenörerna genomför underhållsarbeten och att det sker på ett sätt som minskar trafikpåverkan. En närmare samverkan mellan järnvägsföretag och entreprenörer (och också med ) kan bidra till en bättre planering av olika åtgärder. Det föreligger brister i leveranskontrollen av entreprenörernas arbete. har redan inlett ett arbete med en förstärkt kontroll med hjälp av konsulter. Som ett led i en kontinuerlig uppföljning kan det vara befogat med egen personal för detta. Brister vad gäller kontroll av entreprenörernas behörighet har konstaterats av Transportstyrelsen. Denna och andra granskningar har också visat på behovet av att följa upp att gällande regler för riskhantering följs. Förslag: En genomlysning av ledning och styrning bör göras. Den bör ta sin utgångspunkt i myndighetens uppdrag som infrastrukturförvaltare utifrån gällande regelverk. Genomlysningen bör ge underlag för en förändring av myndighetens interna ledning och styrning vad avser förtydligande och fördelning av ansvar, mandat och arbetsuppgifter. Det kan övervägas om regeringens styrning av myndigheten bör utvecklas för att bli tydligare och mer ändamålsenlig. Skälen till mina förslag I mitt uppdrag ingår att utvärdera och analysera behov av åtgärder för att ska ta det samlade ansvaret för underhållet, och vilka åtgärder som krävs för att säkerställa kunskap om statens järnvägsinfrastruktur. En slutsats från de analyser jag gjort är att vissa typer av brister verkar återkomma. Frågor som berör flera verksamhetsområden, och som därför kan behöva en tydlig ansvarsfördelning samt samordning och beredning, förefaller myndigheten ha svårt att hantera på ett effektivt eller enhetligt sätt. Styrande dokument och strategier utgår ibland från vagt definierade begrepp eller är uttryckta på en så övergripande nivå att de kan vara svåra att tillämpa i det faktiska arbetet. Vissa grundläggande styrdokument verkar också saknas. Jag har kunnat konstatera att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när olika ansvarstyper och delansvar interagerar, samt när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser. verksamhet är i stor utsträckning styrd av regelverk. Det är därför viktigt att se till att regelverken tagits i beaktande vid fördelning av ansvar och i utförande av uppgifter. Kännedom om vilket ansvar myndigheten har och på vilket regelverk det baserar sig verkar ibland kunna förbättras, särskilt när det gäller regelverk som bestäms genom EU-samarbetet. Det finns anledning att betrakta de problem som jag uppmärksammat, vad gäller frågor som rör ansvar som infrastrukturförvaltare för järnvägen, som tecken på brister i övergripande ledning och styrning inom myndigheten. Vid styrningen av verkar det ligga ett stort fokus på målstyrning mot de transportpolitiska målen, och betydligt mindre på de konkreta uppgifter som åligger verket som infrastrukturförvaltare. Det finns då en risk att myndighetens kärnverksamhet, en effektiv och ändamålsenlig förvaltning av anläggningen, får en lägre prioritet än den bör ha. Mitt övergripande uppdrag1 är att göra en översyn av järnvägens organisation, ett begrepp som redan från början använts i vid mening. Utredningen är uppdelad i två steg. I det första steget ingick att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades . I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att besluta om ett tilläggsdirektiv.2 Sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat av regeringen , pekades byggande och underhåll av infrastrukturen ut som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor.3 kompletterade regeringen uppdraget på detta område med två nya frågor. 1Direktiv 2013:46, organisation, enligt bilaga 1. 2Direktiv 2014:52, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt bilaga 2. 3Direktiv 2014:160, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt bilaga 3. följaktligen utgöra en lägesrapport avseende utfört arbete med att –analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förutsättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna,