sou · H3B364 · 2015-09-15 00:00:00 — I arbetet med analysen ska bland annat följande frågeställningar besvaras: •Vilka finansieringsgap bör avhjälpas med stöd av statlig intervention? •Hur väl möter nuvarande statliga insatser de finansieringsgap som finns ? •Hur kan statens finansieringsinsatser göras mer ändamålsenliga och effektiva? Uppdraget att analysera ramvillkorens betydelse för små och medelstora företags möjligheter till finansiering Goda ramvillkor för företag och företagande är av central betydelse för utveckling. Med ramvillkor i detta sammanhang avses generella system och regelverk som anger villkor och förutsättningar för företags tillgång till finansiering. Utredaren ska analysera ramvillkorens betydelse för nya, små och medelstora företags möjligheter till finansiering. I arbetet med analysen ska bland annat följande frågeställningar besvaras: •Vilka ramvillkor är av särskilt stor betydelse för företagens finansieringssituation? •Hur har skärpta finansmarknadsregleringar påverkat bankernas utlåning och riskexponering till företag i olika grupper av nya, små och medelstora företag? •Har betydelsen av informella investerare och affärsänglar förändrats och vilka ramvillkor är av stor betydelse för ett ökat engagemang från dessa grupper av investerare? Utredaren ska inte lämna förslag på skatteområdet. Uppdraget att kartlägga instrument och metoder för riskdelning och samverkan mellan offentligt och privat kapital Statliga garantier kan vara ett alternativ till direkta statliga lån för att förbättra möjligheterna till finansiering för små och medelstora företag. Ett garantisystem kan bygga på att staten garanterar banklån och delar risktagande med banken eller något annat privat låneinstitut. Flera av de statliga finansieringsaktörerna har möjlighet att lämna garantier. Villkoren är dock sådana att direkta lån är mindre kostsamma och mer ändamålsensliga för kunderna. Utredaren ska kartlägga instrument och metoder för samverkan mellan privat och offentligt kapital i syfte att stärka bankers och andra låneinstituts utlåning till små och medelstora företag, särskilt till företag med hög tillväxtpotential. I arbetet med kartläggningen ska bland annat följande teman belysas och frågor besvaras: •Beprövade och verkningsfulla metoder för att åstadkomma riskdelning mellan banker och offentliga aktörer för att stärka bankers och privata låneinstituts utlåning till små och medelstora företag ska redovisas. •Vilka former av samverkan mellan staten och näringslivet skulle kunna bidra till att öka den privata marknadens närvaro i segment där det finns behov av marknadskompletterande finansiering? •Samverkansinstrumenten ska bl.a. bidra till att öka det privata finansieringsutbudet i vissa segment. Hur bör riskavvägningen se ut mellan det offentliga och privata engagemanget? SOU 2015:64 Bilaga 1 Utredaren ska redovisa såväl offentligfinansiella som andra konsekvenser av förslagen. Till den del förslagen medför negativa statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper. Utredaren bör även analysera kortsiktiga och långsiktiga effekter som förslagen kan förväntas medföra för företagare. Utredaren ska även särskilt redovisa hur förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män i företagandet. Utredaren ska tillämpa riktlinjerna som ges i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I arbetet med konsekvensutredningen ska kommittén ha kontakt med . Samråd och redovisning av uppdraget Uppdraget ska genomföras i nära dialog med (). Utredarenska samråda med , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser och Verket för innovationssystem. Utredaren ska sammankalla en referensgrupp bestående av de offentliga finansieringsaktörerna. Utredaren har även möjlighet att sammankalla expert- och arbetsgrupper. Vidare ska andra berörda intresseorganisationer och myndigheter hållas informerade om arbetet. Uppdraget ska redovisas . Utredningen för statligt marknadskompletterande stöd vid kreditgivning till små och medelstora företag Prepared by: , Statligt marknadskompletterande stöd vid kreditgivning till små och medelstora företag ....... utredningar och analyser....................................... Vilka offentliga aktörer finns på lånemarknaden? Hur ser det statliga marknadskompletterande stödet för Hur bedöms kreditrisker?..................................................... Har det blivit svårare att låna?............................................. Behövs det ytterligare marknadskompletterande Kreditgaranti som statligt marknadskompletterande Kreditgaranti som säkerhetsförstärkning........................... Kreditgaranti "högriskutlåning" Statligt marknadskompletterande stöd vid kreditgivning till små och medelstora företag Vid regeringssammanträde beslutades att tillsätta en utredning för att kartlägga behovet av statliga marknadskompletterande insatser till små och medelstora företag. Utredaren ska även lämna förslag på hur dagens insatser kan bli mer effektiva och ändamålsenliga samt vid behov lämna förslag på insatsernas inriktning och utformning och, om så bedöms lämpligt, på strukturella förändringar för förslagets genomförande. Av utredningsdirektivet framgår bl a att: –Bedömningen är att bankernas utlåning stramats åt till följd av förändrad reglering och ökat kapitalbehov –Utredaren ska belysa hur skärpta finansmarknadsregler har påverkat bankernas utlåning och riskexponering till företag i olika grupper av nya små och medelstora företag. –Utredaren ska kartlägga instrument och metoder för samverkan mellan privata och statliga företag i syfte att stärka bankers och andra låneinstituts utlåning till små och medelstora företag, särskilt till företag med stor tillväxtpotential. Utredningens direktiv omfattar eventuella insatser inom alla typer av finansiering inom små och medelstora företag såsom exempelvis lån och riskkapital. Detta PM avser endast att belysa lånefinansiering från banker och andra låneinstitut där avsikten åtminstone vid lånets utbetalningstidpunkt är att lånet tillfullo förväntas bli återbetalt av låntagaren. Utanför beskrivningen faller således ett antal verksamheter av statliga aktörer där verksamheten kan definieras som lån, men där inslaget av bidrag är påtagligt. Här nedan kommenteras också definition av företags storlek som etablerats av . Bedömningen i detta PM är att medelstora företag normalt inte behöver ha statliga marknadskompletterande åtgärder inom utlåning (dvs företag med 50-250 anställda, omsättning mellan 10-50 m€ eller balansomslutning på 10-43 m€) Enligt direktiv 2007:169 genomfördes en statlig utredning kring statlig finansiering av små och medelstora företag som ledde fram till ett antal förslag och förändringar (SOU 2008:41). Med avseende på lånefinansiering drog utredningen bl a följande slutsatser: –De sk kreditgarantiföreningarnas verksamhet skulle utredas och utvärderas med avseende på förutsättningar för ett framtida program. –Det nya fick möjlighet att lämna företagarlån s.k. mikrolån på upp till 250 000 utan krav med på medfinansiering. –En ny finansieringsprodukt, startgarantin etablerades via . –uppmanades att bjuda in bankerna till ett fördjupat samarbete där förväntningarna bland annat var att en ny riskfördelningsmodell skulle utarbetas där initialt kunde ta av risken som då bedömdes vara den normala fördelningen mellan offentlig och privat finansiering som tanken var att bankerna inom 3–skulle stå för hela finansieringen. –Det konstaterades vara i högsta grad önskvärt att de privata aktörernas, inte minst bankernas, medverkan i tidiga faser ökar. Banker och andra privata finansiella aktörers roll som långivare och finansiär bedömdes som nödvändig både för tillförseln av kapital men även för den kompetens som dessa aktörer besitter. –Även vikten av ett utökat och fördjupat samarbete mellan de statliga aktörerna påpekades på flera ställen i utredningen. –En statlig garantifond rekommenderades inte eftersom direkt lånefinansiering via bedömdes vara tillräcklig för att täcka behovet av marknadskompletterande finansiering. En garantilösning bedömdes vara administrativt tyngre än direktlångivning. EU Kommissionens definition av mikro samt små och medelstora företag är bindande för medlemsländerna i samband med beslut om statligt stöd genom vilket storleken får betydelse för stödets omfattning. Definitionen har följande indelning: Med denna definition kan konstateras att i princip all verksamhet som omfattas av någon typ av statliga kompletterande åtgärder inom utlåningsverksamhet faller inom kategorin mikro eller litet företag. Vare sig banker, Norrlandsfonden eller har framfört några synpunkter att det skulle finnas behov av statliga marknadskompletterande åtgärder till gruppen medelstora företag inom lånefinansiering. Vilka offentliga aktörer finns på lånemarknaden? Totalt/”Normal t” Borgen/garantie r Administrativ kostnad/utlåni ng Norrlandsfonden är en stiftelse grundad med kapital från och staten. Det egna kapitalet uppgår till ca 1 miljard och något nytt kapital är inte tillskjutet sedan starten. Norrlandsfondens uppdrag är att främja norrländska företags nyetablering, utveckling och expansion. Totalt/”Normal t” Borgen/garantie r Administrativ kostnad/utlåni ng ägs av staten och är moderbolag i en koncern med 16 regionala dotterbolag, och . erbjuder rådgivning, lån och riskkapital i företagandets alla faser. Det omfattar såväl idéer med tillväxtpotential i tidiga faser som befintliga företag som satsar på tillväxt och expansion. har 40 kontor över hela landet. Bilaga 2 SOU 2015:64 Verksamheten är organiserad i tre affärsområden – Rådgivning, Lån och Riskkapital. Den genomsnittliga löptiden på portföljen redovisad i tabellen ovan är . har ett företagslån som vänder sig till företag med upp till 250 anställda i alla branscher. Mikrolånet är för företag med mindre kapitalbehov, främst nya företag som har svår att få kapitalbehovet täckt på annat håll. erbjuder också andra anpassade finansieringsformer för olika ändamål, exempelvis Innovationslån och Tillväxtlån. Gemensamt för dessa är att de har ett relativt stort inslag av bidrag och är därför utanför avgränsningen för detta PM. Av siffrorna för de offentliga aktörerna framgår att de offentliga aktörernas utlåning till små och medelstora företag är marginella jämfört med bankernas utlåning till små och medelstora företag. De offentliga aktörerna lånar i huvudsak ut till mikro och små företag, men de offentliga aktörerna är fortfarande små i jämförelse med bankerna. 6.Hur ser det statliga marknadskompletterande stödet för lån ut ? Den helt avgörande delen av lån med någon form av statligt stöd är direkta lån. Garantin är en liten produkt både hos och . Det är vanligt förekommande att de lån som beviljas har karaktär av topplån där banker har tagit lån med olika typer av säkerheter och där /Norrlandsfonden i tillägg till detta lånar ut utan säkerheter. Både Norrlandsfonden och tar högre risker än vad bankerna gör i sin utlåning utan att fullt ut kompensera sig för risken. I Norrlandsfondens fall innebär det att man har haft en avkastning som håller kapitalet realt intakt. För del innebär det att man med ränteintäkterna från utlåningsverksamheten i princip täcker sina riskkostnader, men inte den administrativa kostnaden för utlåningsverksamheten. Både Norrlandsfonden och har samma krav som bankerna att beviljandet av krediterna förutsätter en återbetalningsförmåga i princip från dag 1. Det innebär att nystartade företag utan kassaflöde inte kommer i fråga. Ca 50 %rocent av kreditförfrågningarna som kommer till får avslag. Hur bedöms kreditrisker? Kreditrisker beskrivs ofta med hjälp av regelverket. Förväntade kreditförluster beräknas något förenklat enligt formeln ”sannolikhet för fallissemang” (Probability of default-PD) x ”förväntad förlust vid fallissemang” (Loss given default - LGD) = ”förväntad förlust” (Expected loss - EL)” Grunden för all kreditgivning är en bedömning av återbetalningsförmågan. Av bankernas redovisning och rapportering(bl a i de sk pelare 3 rapporterna) kan man dra slutsatsen att gränsen för om kredit beviljas över huvud taget normalt går vid ett PD på (oavsett vilka säkerheter som finns som påverkar EL). För Norrlandsfonden är motsvarande siffra någonstans mellan och för . Norrlandsfonden och får normalt inga eller små säkerheter för sin utlåning varför förlusten, LGD, normalt ligger och kreditförlusterna (EL) ligger därmed i nivå med PD. Bankerna har i de flesta fall säkerheter för sina lån vilket innebär att förlusten är väsentligt lägre än den genomsnittliga PD nivån. Har det blivit svårare att låna? Resultat av olika undersökningar Det är en relativt vanligt förekommande uppfattning att det blivit svårare för företagen att få finansiering. I en undersökning genomförd av Företagarna i svarar av de tillfrågade företagen att de har ganska eller väldigt svårt att få banklån eller annan finansiering till verksamheten. Av de riktigt små företagen med mindre än fyra anställda svarar två av tre att de har svårt med finansiering. I en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () konstateras också att utlåningen till företag minskat . Rapporten lyfter fram flera förklaringar: –Bankerna har stärkt sin finansiella ställning bl a genom att dra ned på utlåningen till företag. –Bankernas förmånsrätt i samband med konkurser och betalningsinställelser försämrades 2004 (Efter att en utvärdering visat på de negativa konsekvenserna för i första hand nystartade och mindre företag ändrades lagen återigen 2009) –Låg inflation har gjort skuldsättning mindre förmånlig Det konstateras också i samma rapport att, sett till samtliga privata aktiebolag, har omfattningen av såväl banksom lånefinansiering minskat , men minskningen är större hos de små företagen. Av företag med bokfört värde har 2010 (1998) banklån och motsvarande siffra för företag mellan är (). I dessa grupper har också andelen av de totala skulderna som består av lån från banker minskat mer än i andra grupper. I en rapport från Företagarna publicerad visar gruppen som anger att det blivit svårare att få lån en minskning på . Å andra sidan är fortfarande gruppen som anser att det blivit svårare medan gruppen som anger att det blivit lättare är . är dock av uppfattningen att möjligheterna är oförändrade. På frågan om bankvillkoren blivit tuffare svarar ja medan svarar nej eller vet ej. Bland gruppen som upplever att det blivit tuffare uppger att bankernas krav på säkerhet ökat. I en undersökning gjord i angav av företagen att lånemöjligheter var ett ganska stort eller mycket stort hinder för tillväxt medan angav litet eller inget hinder. Sammanfattningsvis finns det en stor grupp företagare som upplever svårigheter med att få finansiering via bank. Det är också utrett att bankernas betydelse som finansieringskälla till företag - i synnerhet mindre företag minskat , men exakt vad som är orsaken till detta är svårare att besvara. Mycket talar för att det är en rad olika faktorer som bidragit till detta. Det är exempelvis helt klart att kapitalkostnaden för bankernas utlåning ökat. Den förändrade regleringen har också ökat bankernas administrativa kostnader för att följa olika regelverk. konkurrens och avkastningskrav drivit bankerna mot högre kostnadseffektivitet. till den totala kostnadseffektiviteten är bankerna mer kostnadseffektiva än före den förändrade regleringen. Ökade kapitalkostnader och ökade krav på kostnadseffektivitet har därför högst sannolikt påverkat frågan om svårigheten att få finansiering. Mycket talar för att lönsamhetsaspekten snarare än riskaspekten i utlåning till små företag har större inverkan på bankernas vilja att låna ut till små företag. är det sannolikt så att det finns en relativt stor grupp som upplever svårigheter med att få finansiering på grund av att den verksamhet som ska finansieras inte lever upp till de krav som ställs för lånefinansiering. Några frågor kring svårigheten att låna bör kommenteras särskilt: Svårare eller dyrare? De ökade kapitalkraven för utlåning har ökat kostnaden för bankerna. Det finns i princip två möjligheter för bankerna att kompensera sig för detta. Den ena är att ta ut ett högre pris för samma risk, den andra är att behålla priset oförändrat, men sänka risken. Svenska banker hävdar att i den mån man kompenserat sig har det skett prisvägen, medan man inte ändrat policy eller rutiner med avseende på risk. Andra Europeiska banker anger i större utsträckning att man även har antagit striktare policies för utlåning till företag. Även om det i alltså främst förefaller ha blivit dyrare och inte svårare så går det inte att utesluta att viss kompensation även sker via sänkta risker. I bankernas jakt på kostnadseffektivitet är mindre lån till små företag ett bekymmer. De små lånen kräver också de en noggrann kreditbedömning med insamling av mycket information som är tidskrävande att ta fram både för banken och för företaget. Om det rör sig om relativt nystartade företag är det inte säkert att informationen går att få fram och i vart fall är analysen/kreditbedömningen ofta svårare än i mer mogna eller större företag. Ökade regulatoriska krav har också skapat ytterligare kostnader som försämrar lönsamhetskalkylen för de små företagsaffärerna. Det är rimligt att anta att detta leder till att en större kredit till ett mer moget företag på bankkontoren prioriteras före ett litet nystartat företag. Det framkommer också synpunkter från en del håll i bankerna att detta sammantaget leder till en försämrad lönsamhet för kundsegmentet små företag, då de ökade kostnaderna inte går att kompensera fullt ut med högre pris. Det pågår också diskussioner om ytterligare regulatoriska kostnader. Sammantaget menar åtminstone en del av bankerna att detta kan komma att leda till att utlåning till mindre företag kommer att minska eller fortsätta att minska i banksystemet. Även om återbetalningsförmågan är den grundläggande parametern vid all kreditgivning är bankernas vilja att låna ut helt utan säkerheter begränsad. Det innebär att en i och för sig möjlig bankfinansiering kan falla på att företaget inte hunnit bygga någon substans att lämna som säkerhet och att företagaren inte alla gånger har möjlighet att privat ställa kompletterande säkerheter. Eftersom detta också drabbar företag med goda framtidsutsikter är det en viktig grupp hitta lösningar för. Både banker och offentliga aktörer inom låneverksamheten har återbetalningsförmåga som första avgörande faktor för om lån kan beviljas. Det innebär att alla företag som eller inte förväntas ha ett kassaflöde som kan erlägga ränta och amortering inte är aktuella för lånefinansiering. Med utgångspunkt från hur de stora bankerna redovisar och rapporterar sina kreditrisker kan man dra slutsatsen att om risken för att inte kunna betala tillbaka lånet är över så beviljas normalt inte lånet. Norrlandsfondens motsvarande siffra ligger någon stans mellan och verkar ha gränsen vid . ger avslag på av sina ansökningar för att de inte bedöms nå över denna gräns. Följaktligen ligger avslagsfrekvensen hos övriga aktörer sannolikt högre. Det innebär att mer än hälften av alla som försöker få ett lån inte får det på grund av att risken bedöms vara för hög. Det innebär givetvis också att upplevelsen av att det är svårt att låna är verklig för denna grupp. Förutom de fall där affärsidén helt enkelt inte har tillräcklig bärkraft för att förtjäna finansiering kan också konstateras att låneprodukter till högre risker, låt vara med högre priser, inte finns på marknaden för mindre företag. 9.Behövs det ytterligare marknadskompletterande åtgärder? Genomgången i utredningen pekar på främst tre omständigheter som försvårar finansiering till mindre företag, som här nedan belyses närmare: –Den administrativa kostnaden blir relativt sett större vid mindre lån eftersom kreditprövningen i princip innehåller samma moment som till större företag och i vissa fall till och med kan vara mer svårbedömda. Kan man finna lösningar som förenklar kreditprövningen alternativt kompenserar för den riskökning som ett förenklat kreditprövningsförfarande medför skulle det underlätta kreditgivning till små företag. –Företag i tidiga skeden har som regel ingen säkerhetsmassa i företaget som kan minska risken. Om inte företagaren/ägarna har privata säkerheter är detta ofta ett problem vid bankfinansiering. –Prövningen av återbetalningsförmågan är grundläggande i all kreditgivning. Företag med högre risk får inte lån utan är hänvisade till andra finansieringsformer främst olika former av Det förefaller ändå vara ett gap mellan olika former av lånefinansiering med relativt låga priser å ena sidan och egenkapitalfinansiering å andra sidan där ägaren, om företaget lyckas, får avstå betydligt större värden. Med en låneprodukt med ett högre pris - en högre låneränta, skulle sannolikt flera företag kunna få möjlighet till finansiering, dels genom att produktutbudet ökar, dels genom att lån i vissa fall skulle kunna ersätta riskkapital som i regel är både svårare och dyrare för företaget att skaffa. Kreditgaranti som statligt marknadskompletterande stöd? finns redan statlig marknadskompletterande direkt utlåning via och . Varken eller Norrlandsfonden gör bedömningen att efterfrågan på deras produkter är väsentligt större än vad de kan tillhandahålla. Snarare har båda möjlighet att inom befintliga resurser utöka sin verksamhet om efterfrågan finns. Både och tillhandahåller också borgen/garantier i begränsad omfattning, men produkterna används inte organiserat som ett instrument för att öka bankernas utlåning. tillhandahåller garanti för investeringskrediter som avser finansiering av produktionsanläggningar eller maskiner. Garantin kan även användas i samband med leasing. Om investeringen inte är relaterad till specifika exportaffärer ska en väsentlig del av kredittagarens omsättning utgöras av export av svenska varor och tjänster. Garantin utfärdas till banker eller andra kreditgivare som lämnar krediter till små och medelstora företag med högst 250 anställda och högst i omsättning. Kredittiden får uppgå till maximalt . Kreditgaranti finansierad med offentliga medel är en vanligt förekommande form av kompletterande stöd till företagsfinansiering i andra länder. Det finns relativt omfattande forskning kring offentliga kreditgarantiprogram. Bl.a. gav ut en rapport " SME and Entrepreneurship Financing: The Role of and in supporting finance for small and medium-sized enterprises". stor internationell undersökning identifierades 85 länder som hade någon form av offentlig kreditgaranti varav drygt 70 hade någon typ av aktiv verksamhet. Forskningen visar att kreditgarantiprogrammen är väldigt olika i sin utformning och ofta anpassade till sin marknads speciella förutsättningar. De främsta erfarenheterna för att göra kreditgarantiprogrammen långsiktigt framgångsrika förefaller bl a vara: –Att det finns en möjlighet att ändra programmen efter hand som förutsättningarna förändras i marknaden. –Att det utvecklas ett bra samarbete mellan garantigivaren och kreditgivarna. –Att processen är effektiv och snabb. –Att villkor och rutiner är tydliga och enkla –Att kreditgivaren står åtminstone någon del av risken –Att de kreditgivare som omfattas av garantin har en tillräckligt stor del av marknaden för att skapa distributionskapacitet. Vid samtal med bankerna har framkommit att någon form av garanti som tilläggssäkerhet, i synnerhet i de fall där säkerheter inte finns att tillgå, med stor sannolikhet skulle öka bankernas benägenhet att bevilja lån till små företag. Ett garantisystem där staten står för viss del av risken skulle kunna övervägas enligt tre modeller för att tillgodose tre olika svagheter i nuvarande system redovisas i de följande tre avsnitten. Säkerhetsförstärkning vid individuell prövning