sou · H3B379 · 2015-10-07 00:00:00 — Vilka krav som ställs för godkännande av livsmedelsanläggning, att den behöriga myndigheten ska genomföra ett besök på platsen när den mottar en ansökan om godkännande från en foder- eller livs- medelsföretagare, att den behöriga myndigheten får utfärda ett villkorat godkännande i vissa angivna fall och att den behöriga myndigheten ska se över godkännandet av anläggningar när den genomför offentlig kontroll. Vidare åligger det den behöriga myndig- heten att fastställa de förfaranden som foder- och livsmedelsföre- tagarna ska iaktta vid ansökan om registrering och godkännande av anläggning samt ska den behöriga myndigheten inleda förfaranden för att återkalla godkännandet av anläggningen om man upptäcker Analys av tillsynsfunktionens författningsstöd. allvarliga brister eller vid upprepade tillfällen måste avbryta produk- tionen vid en anläggning och foder- eller livsmedelsföretagaren inte kan lämna tillräckliga garantier beträffande den framtida produk- tionen. Den behöriga myndigheten kan även tillfälligt upphäva godkännandet av en anläggning om foder- eller livsmedelsföretaga- ren kan garantera att bristerna kommer att åtgärdas inom rimlig tid. Som en lagstadgad följd av att utredningen i föregående avsnitt föreslår att försvarsinspektören för hälsa och miljö ska ges mandat att registrera och godkänna livsmedelsanläggningar ska även inspek- tören åläggas att föra uppdaterade förteckningar över de godkända och registrerade anläggningar som man utövar kontroll över. Om det rör sig om sekretessbelagda uppgifter hanteras dessa enligt de regler som gäller för säkerhetsskydd. Inspektören ska även i övrigt utföra de uppgifter i fråga om sådana anläggningar som föreskrivs i artikel 31 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedels- lagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Utredningens förslag föranleder ändringar i 15 § livsmedelsförord- ningen. I kap. 16 redogör utredningen närmare för förslagets ekono- miska konsekvenser. 14.6.5Avgifter för offentlig kontroll av livsmedel Enligt direktiven ingår det inte i utredarens uppdrag att belysa frågan om avgifter för tillsyn. Utredningen vill dock ändå peka på att generalläkarens hantering av avgifter inte följer lagstiftningen. Av 3 § förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kon- troll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter framgår att en kontrollmyndighets kostnader ska täckas av en årlig avgift. Av 13 § framgår att den som hos en behörig myndighet ansöker om god- kännande eller anmäler registrering av en anläggning för livsmedels- verksamhet eller dricksvattenförsörjning ska betala avgift för myn- dighetens prövning av frågan om godkännande eller registrering. Enligt bestämmelserna har tillsynsfunktionen såsom behörig myndighet således en skyldighet att ta ut avgifter. Generalläkaren har dock aldrig tagit ut kontrollavgift och saknar system för att Analys av tillsynsfunktionens författningsstöd. administrera ett sådant avgiftsuttag. Denna diskrepans bör lösas antingen genom att det i lagstiftningen görs undantag för avgifter gällande försvarsinspektören för hälsa och miljös kontroll eller att tillsynsfunktionen inför ett system för att administrera ett avgifts- uttag. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att föreslå vilket alternativ som är att föredra. Inom detta kontrollområde saknar generalläkaren uttryckligt för- fattningsstöd för att besluta om ingripanden mot verksamhets- utövaren i fall då djurhållningen inte bedrivs i enlighet med djur- skyddslagens (1988:534) bestämmelser. Djur som används inom Försvarsmakten är enligt 28 § djurskydds- lagen (1988:534) undantagna från lagens bestämmelser om offent- lig kontroll (det gäller bestämmelserna i 24–25 §§, 25 b § första stycket 1 och 26–27 a §§). Detta undantag grundas enligt förarbe- tena till djurskyddslagen på säkerhetsskäl (prop. 1987/88:93 s. 67). Undantaget gäller enbart kontrollen. De materiella reglerna i djur- skyddslagen gäller alltså även för djur som används inom Försvars- makten. Tillsynsfunktionens mandat att utöva offentlig kontroll av djur- skyddet framgår av 21 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Utredningen föreslår i avsnitt 12.2.2 att djur- hälsovården och djursjukvården ska tas bort i uppräkningen av kontrollområden i 21 §. Analys av tillsynsfunktionens författningsstöd. Utredningens förslag: För att tydliggöra försvarsinspektören för hälsa och miljös mandat ska det i djurskyddsförordningen (1988:539) införas en bestämmelse i vilken inspektören utpekas som behörig myndighet att utöva offentlig kontroll av djur som Försvarsmakten hanterar. För att åstadkomma rättelse vid misskötsel av djurhållningen inom Försvarsmakten ska inspek- tören ha möjlighet att meddela förelägganden och förbjuda verksamhet samt ges rätt till tillträde och upplysningar m.m. Inspektören ska dock inte ha möjlighet att förena förelägganden med vite eller begära hjälp av . Förslaget ska komma till uttryck på så sätt att det i 28 § djurskyddslagen (1988:534) inte längre görs undantag för möjligheten att före- lägga och meddela förbud i 26 § första stycket och rätten till upplysningar och tillträde m.m. enligt 27 § första och tredje styckena. Även bestämmelserna i 24 § första stycket om kontroll- myndigheter, 24 a § om samordande myndighet m.m., 24 b § om skyldighet att beivra överträdelser samt 25 § gällande före- skrifter för offentlig kontroll och rapporteringsskyldighet ska gälla även för djur som Försvarsmakten hanterar. Slutligen före- slår utredningen att inspektörens beslut i kontrollärende mot Försvarsmakten ska kunna överklagas till regeringen. Denna överklaganderätt föranleder ändring i 38 § djurskyddslagen. Djurhållningen inom Försvarsmakten är inte undantagen från djurskyddslagens (1988:534) krav. Däremot har tillsynsfunktionen inom Försvarsmakten inte möjlighet att vidta åtgärder enligt lagen vid misskötsamhet från Försvarsmaktens sida, eftersom kontroll- myndighetens befogenheter inte gäller för djur som används inom Försvarsmakten. Enligt utredningens mening kan försvarsinspektö- ren för hälsa och miljö ha behov av att använda de befogenheter som djurskyddslagen ger för att åstadkomma rättelse av djurhåll- ning som Försvarsmakten själv utövar. Länsstyrelserna, som enligt 59 § djurskyddsförordningen (1988:539) är behöriga myndigheter att utöva den civila kontrollen (med vissa undantag, se 60 a §) har bl.a. rätt till tillträde och upplysningar m.m., rätt att begära hjälp av , möjlighet att meddela förelägganden och för- Analys av tillsynsfunktionens författningsstöd. bud, med eller utan vite, samt att begära rättelse av kontroll- objektet (26–27 a §§ djurskyddslagen [1988:534]). Rätten att meddela förelägganden eller förbud enligt 26 § första stycket innebär att kontrollmyndigheten får meddela de förelägg- anden och förbud som behövs för att lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmelserna ska följas. Rätten till tillträde och upplysningar m.m. i 27 § djurskydds- lagen innebär att kontrollmyndigheten och EG:s institutioner i den utsträckning som behövs för kontrollen har rätt att på begäran få upplysningar, ta del av handlingar, få tillträde till områden, anlägg- ningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där djur hålls eller som berör djurhållningen samt där besiktiga djuren, göra under- sökningar och ta prover. Av tredje stycket följer att den som är föremål för offentlig kontroll ska tillhandahålla den hjälp som behövs för att kontrollen ska kunna genomföras. Enligt utredningens mening bör försvarsinspektören för hälsa och miljö ha ingripandemöjligheter i form av den ovan beskrivna tillträdes- och upplysningsrätten m.m. enligt 27 § första stycket samt möjlighet att meddela förelägganden och förbud enligt 26 § första stycket samma lag. Inspektören ska dock varken ha rätt att vitesförelägga (se avsnitt 14.3.4) eller begära hjälp av Polismyndig- heten enligt 26 andra stycket och 27 a §§. Mot bakgrund av att försvaret är en nationell angelägenhet bör inte heller EG:s institu- tioner ha möjlighet till upplysningar och tillträde m.m. Undantag bör därför även fortsättningsvis göras för 27 § andra stycket. Där- emot bör tredje stycket i samma paragraf gälla även för djur som Försvarsmakten hanterar. Utredningen har i avsnitt 14.3.3. konstaterat att tillsynsfunk- tionens kontroll enbart bör omfatta Försvarsmaktens egen hante- ring av djur. Eventuella privata verksamhetsutövare ska således inte omfattas av kontrollen. Utredningen föreslår därför att formule- ringen ”djur som används inom Försvarsmakten” i 28 § ändras till ”djur som Försvarsmakten hanterar”. Eftersom utredningen föreslår att några av djurskyddslagens kontrollbestämmelser även fortsättningsvis bör vara undantagna för djur som Försvarsmakten hanterar bör undantagsbestämmelsen i 28 § djurskyddslagen inte upphävas utan i stället inskränkas på så Analys av tillsynsfunktionens författningsstöd. sätt att det inte längre ska göras undantag för möjligheten att före- lägga och meddela förbud i 26 § första stycket och rätten till upp- lysningar och tillträde m.m. enligt 27 § första och tredje styckena. Vidare anser utredningen att bestämmelserna i 24 § första stycket om kontrollmyndigheter, 24 a § om samordande myndighet m.m., 24 b § om skyldighet att beivra överträdelser och 25 § gällande föreskrifter för offentlig kontroll och rapporteringsskyldighet bör gälla även för djur som Försvarsmakten hanterar. För att tydliggöra försvarsinspektören för hälsa och miljös man- dat föreslår utredningen även att det i djurskyddsförordningen införs en ny bestämmelse i vilken inspektören ges bemyndigande att utöva kontroll av djur som Försvarsmakten hanterar. Inspektörens beslut i kontrollärende bör kunna överklagas. Som utredningen konstaterat i avsnitt 12.2.2 gällande foder och anima- liska biprodukter gäller som allmän princip att tvist mellan statliga myndigheter överklagas till regeringen (jfr bl.a. 6 kap. 8 § fjärde stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400] om utläm- nande av allmän handling). Inspektören är i detta sammanhang att anse som statlig myndighet. Mot bakgrund härav bör inspektörens beslut i kontrollärende mot Försvarsmakten som rör djur som myndigheten hanterar överklagas till regeringen. Utredningens förslag i denna del föranleder ändring i 38 § djurskyddslagen. Utredningens förslag: De författningsändringar som utred- ningen har föreslagit ska träda i kraft . Utredningens bedömning: Behov av övergångsbestämmelser saknas. De författningsändringar som utredningen har föreslagit bör träda i kraft . Förslagen torde inte kräva så omfatt- ande förberedelseåtgärder för generalläkaren eftersom tillsynsfunk- tionen har kompetensen för den föreslagna utvidg- ningen av tillsyns- och kontrolluppdraget. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling är det tidigaste datum som ändringarna kan tänkas träda i kraft . Tillsynsfunktionen bör ta emot alla ärenden rörande kontroll av hälso- och sjukvård (även anmälningar enligt ”lex ”), smitt- skydd, livsmedel samt foder och animaliska biprodukter som kom- mit in till nuvarande tillsyns- och kontrollmyndigheter före ikraft- trädandet men som ännu inte avgjorts. För detta tillvägagångssätt behöver inte föreskrivas särskilt. (se Ds 2014:1). Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska vissa konsekvenser av ett utredningsförslag redovisas. Om förslagen påverkar kostna- derna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Innebär förslagen andra samhällsekonomiska konsekvenser ska de också anges. Resulterar förslagen i kostnadsökningar för staten, kommuner eller landsting ska dessutom ett förslag till finansiering läggas fram. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna av det anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättningen i offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehåll som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av de ovan angivna konsekvenserna är det de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag som föranleder en närmare redovisning. Utredningen redovisar även i vilken mån förslagen kan ha betydelse för sysselsättningen i offentlig service i olika delar av landet. Utredningen kan inte förutse att förslagen kan ha någon påverkan på de övriga intressen som anges i kommittéförord- ningen. I utredningens direktiv (dir. 2014:129) anges att utredningen ska redovisa verksamhetsmässiga, ekonomiska, personella och andra konsekvenser för tillsynsfunktionen, Försvarsmakten och de övriga myndigheter som utredarens förslag avser. Vidare ska eventuella konsekvenser för andra tillsynsorgan redovisas noggrant. Eventu- ella ekonomiska konsekvenser för staten ska också redovisas. 16.2Utredningens uppskattning av förslagens ekonomiska konsekvenser 16.2.1Konsekvenser av förslaget om tilldelning av tillsynsfunktionens ekonomiska, personella och förvaltningsmässiga resurser Utredningens bedömning: Eftersom tillsynsfunktionen utarbetar budget och för dialog med Försvarsmakten i sam- band med utarbetandet av denna innebär utredningens förslag endast marginella kostnadsökningar för tillsynsfunktionen. Visst administrativt merarbete kan förväntas uppkomma gällande personalplaneringen men denna motsvarande kostnad ryms inom tillsynsfunktionens befintliga ramar. För Försvarsmaktens del får förslaget inga ekonomiska konsekvenser. Inte heller den tillkommande uppgiften för (Försvarsdeparte- mentet) i fråga om budgetdialog och tilldelande av medel till tillsynsfunktionen innebär någon kostnadsökning för staten. regleringsbrev för Försvarsmakten föreskrivs att högst får användas för generalläkarens tillsynsverksam- het, exklusive lönekostnader. Kostnader för löner, lokaler och infra- struktur belastar Försvarsmakten. Utredningen föreslår, i syfte att öka självständigheten från Försvarsmakten, att tillsynsfunktionen ska tilldelas medel såväl för kostnader för tillsyns- och kontroll- verksamheten som för löner i regleringsbrevet för Försvarsmakten. Tillsynsfunktionens behov av medel ska framgå av Försvarsmakt- ens budgetunderlag och inför budgetregleringen ska en dialog om saken föras mellan (Försvarsdepartementet), Försvarsmakten och försvarsinspektören för hälsa och miljö. De kostnader i övrigt som tillsynsfunktionens verksamhet ger upphov till, såsom för lokaler och gemensamma stödfunktioner, ska som belasta Försvarsmakten. Tillsynsfunktionen utarbetar budget och för för- handlingar med Försvarsmakten i samband med budgetregleringen. Utredningens förslag om mer aktiva roll i sam- band härmed innebär inga kostnadsökningar för tillsynsfunktionen. Förslaget leder dock till att försvarsinspektören för hälsa och miljö själv, inom befintliga ramar, får planera hur mycket personal och vilken kompetens dessa bör ha. Visst administrativt merarbete kan därför förväntas uppkomma med anledning härav men den motsva- rande merkostnaden är i sammanhanget så marginell att den får anses rymmas inom tillsynsfunktionens redan befintliga ramar. Förslaget leder inte till några kostnadsökningar för Försvars- maktens vidkommande. Merarbetet för (Försvarsdepartementet) be- gränsar sig till dialog även med försvarsinspektören för hälsa och miljö i samband med budgetförhandlingarna och till att det i Försvarsmaktens regleringsbrev ska fastställas storleken av de medel tillsynsfunktionen ska tilldelas. Dessa uppgifter innebär dock inte av någon kostnadsökning för staten. 16.2.2Konsekvenser av förslaget gällande anställningsprocessen vid tillsättning av försvarsinspektören för hälsa och miljö Utredningens bedömning: Utredningens förslag kommer att leda till visst merarbete inom men dock knappast nämnvärda ekonomiska konsekvenser. Det är regeringen som efter förslag från Försvarsmakten beslutar om placering på befattning som generalläkare. Förord- nande som generalläkare sträcker sig . Därefter kan för- längning ske på viss bestämd tid. Att den som är föremål för tillsyn har ett stort inflytande över vem som ska utöva tillsynen är principiellt betänkligt. Även om tillsynsobjektet är noga med att respektera tillsynsorganets integri- tet, kan man aldrig komma i från att en sådan ordning ifrågasätts och därmed sätter trovärdigheten i tillsynen i fara. föreslår därför att regeringen (Försvarsdepartementet) ska fatta be- slut om anställning och placering av försvarsinspektören för hälsa och miljö efter ett ordinärt ansökningsförfarande. Den nuvarande ordningen med nomineringar från Försvarsmaktens sida föreslås således slopas. Även om utredningens förslag inte innebär att regeringen åläggs något arbetsgivaransvar för inspektören kommer förslaget att leda till visst merarbete inom , men dock knappast nämnvärda ekonomiska konsekvenser. 16.2.3Konsekvenser av förslaget gällande övertagande av kontrollen av foder och animaliska biprodukter Utredningens bedömning: Tillsynsfunktionen har kom- petensen för att utöva den föreslagna kontrollen. Eftersom den tillkommande kontrollen i stor utsträckning kommer att kunna samordnas med tillsynsfunktionens livsmedelskontroll respek- tive djurskyddskontroll förväntas förslagets merkostnader för tillsynsfunktionen kunna begränsas. Kontrollbesöken förväntas dock bli fler och ta i anspråk. Hur stora kost- nadsökningarna blir är beroende av bl.a. de riskklassificeringar som görs. Kostnadsökningarna bör beräknas tillsammans med utredningens förslag om utökad livsmedelskontroll, se avsnitt 16.2.4. För regeringens vidkommande förväntas antalet över- klagade beslut i kontrollärende knappt uppgå till ett vilket inte medför någon mätbar merkostnad för regeringen. Antalet överklagade beslut i kontrollärende till allmän förvaltnings- domstol förväntas inte förändras nämnvärt med anledning av utredningens förslag. Förslaget får därför inga ekonomiska kon- sekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Som en konsekvens av förslaget förlorar några länsstyrelser och kom- muner motsvarande kontroll av animaliska biprodukter inom Försvarsmakten och samt försvinner kontrollen över foder inom Försvarsmakten från Jordbruks- verket. Med beaktande av den hittillsvarande kontrollens be- gränsade omfattning förväntas konsekvenserna för de berörda myndigheterna bli ytterst marginella. Utredningen föreslår att försvarsinspektören för hälsa och miljö ska utöva kontrollen av foder och animaliska biprodukter inom Försvarsmakten och . Generalläkaren bedömer att förslaget medför kostnadsökningar för tillsynsfunktionen. Hur stora dessa blir är dock svårt att upp- skatta eftersom den föreslagna kontrollen i stor utsträckning kan samordnas med övriga tillsyns- och kontrollområden. Utredningen konstaterar att tillsynsfunktionen har kompetensen för att utöva den föreslagna kontrollen och anser lika med generalläkaren att kontrollen av foder och animaliska biproduk- ter i stor utsträckning bör kunna samordnas med tillsynsfunktion- ens övriga tillsyns- och kontrollområden. När det gäller animaliska biprodukter som alstras inom livsmedelsverksamheter kontrollerar tillsynsfunktionen huvudsakligen samma anläggningar gällande livsmedel. Den kontroll som kan tänkas bli särskilt tidskrävande avser livsmedelsavfall från internationell trafik (sjö och eller luft i första hand). Det handlar om livsmedel som inhandlas i tredje land (utanför ). Det som inte konsumeras blir livsmedelsavfall som då hamnar i högsta riskklass. Detta avfall ska omhändertas på särskilt sätt. Som animalisk biprodukt räknas också döda djurkroppar. För- slaget innebär att försvarsinspektören för hälsa och miljö även kommer att få kontrollansvar över att dessa tas om hand samt trans- porteras på rätt sätt. Eftersom det inte förekommer någon fältslakt, dvs. slakt under överlevnadsutbildningar, handlar det om griskroppar i försöksdjursverksamhet. Försvarsmakten får använda högst 200 grisar/år i sin försöksverksamhet men antalet man faktiskt använder torde vara mindre. Foderkontrollen bör i stor utsträckning kunna samordnas med djurskyddskontrollen och merkostnaderna härför förväntas därför bli ytterst marginella. Sammanfattningsvis leder det föreslagna kontrollansvaret av foder och animaliska biprodukter till att kontrollbesöken kommer att öka och ta i anspråk. Med kontrollansvaret för animaliska biprodukter följer även en skyldighet att registrera och godkänna anläggningar som man har kontrollansvar över. Mot bak- grund härav bedömer utredningen att det utvidgade kontroll- ansvaret kommer att leda till kostnadsökningar för tillsynsfunk- tionen. Generalläkaren har uppskattat att merkostnaderna för utred- ningens förslag om utvidgad livsmedelskontroll (se avsnitt 16.2.4) totalt uppgår till cirka en halv årsarbetskraft. I dessa merkostnader ingår då även merkostnaderna för kontrollen av foder och anima- liska biprodukter. Som en konsekvens av förslaget förlorar några länsstyrelser och kommuner motsvarande kontroll av animaliska biprodukter inom Försvarsmakten och samt försvinner kon- trollen av foder inom Försvarsmakten från . Såväl kontrollen av animaliska biprodukter som foder har dock varit av begränsad omfattning. Enligt har det inte företagits någon kontroll av foder inom Försvars- makten. Försvarsmakten har inte heller erlagt någon kontrollavgift gällande denna kontroll. Vad gäller kon- trollen av animaliska biprodukter har varken Försvarsmakten eller kunnat redovisa några erlagda avgifter för denna kontroll.1 16.2.4Konsekvenser av förslagen om utvidgning av livsmedelskontrollen Utredningens bedömning: Förslagen innebär ökade kostnader för tillsynsfunktionen eftersom kontrollansvaret för livsmedel utvidgas till att förutom verksamheter inom Försvarsmakten även omfatta verksamheter inom och För- svarets materielverk samt privata verksamhetsutövare som ut- övar verksamhet för dessa myndigheter. Eftersom tillsynsfunk- tionen i praktiken utövar huvuddelen av den före- slagna kontrollen blir de ekonomiska konsekvenserna av för- slagen tämligen begränsade. Tillsynsfunktionens ökade kostna- der beräknas uppgå till cirka en halv årsarbetskraft. En årsarbets- kraft motsvarar . I merkostnaderna ingår även den föreslagna kontrollen av foder och animaliska bi- produkter (se avsnitt 16.2.3). Vidare tillkommer kostnader för tjänsteresor med uppskattningsvis . 1 Såväl Försvarsmakten som har uppgett att kontrollavgifter kan ha erlagts av de privata verksamhetsutövarna. slaget föranleder inga kostnadsökningar för eller för . Som en följd av förslaget förlorar några kommuner mot- svarande livsmedelskontroll. Med beaktande av den begränsade omfattningen av denna blir de ekonomiska konsekvenserna för dessa kommuner försumbara. Utredningen föreslår i avsnitt 12.4.6 att tillsynsfunktionens kon- troll av livsmedel ska utvidgas till att även omfatta verksamheter inom och . Utredningen föreslår även i avsnitt 14.3.3 och 14.6.2 att kontrollen av livsmedel samt av foder och animaliska biprodukter ska omfatta sådan verk- samhet som bedrivs inom myndigheten av eller för respektive myn- dighet. Det innebär att tillsynsfunktionens kontroll inom dessa områden även kan komma att omfatta kontrakterade privata verk- samhetsutövare.