sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Hur det allmänna ombudet närmare ska utformas hör till ISF:s inre organisation och bör bestämmas av myndigheten själv. Genom att göra det allmänna ombudet till en särskild beslutsfunktion behöver rutiner upparbetas för hur ombudet ska få kunskap om intressanta beslut att överklaga från 319 SOU 2008:118 Styra och ställa – Förslag till en effektivare statsförvaltning. Slutbetänkande års förvaltningskommitté, s. 138 f. SOU 2015:46 Förslag för det allmänna ombudet Det bör ankomma på och , att i samråd med det allmänna ombudet, införa föreskrifter om när det allmänna ombudet ska underrättas om beslut. Utredningen har i avsnitt 11.4.1 redogjort för uppfattningen att ISF som myndighet inte kan överta ombudets uppgifter eftersom tillsynen riskerar att sammanblandas med uppgiften att driva mål i domstol. En invändning, som kan resas mot utredningens förslag, är att även vid en konstruktion med ombudet som en särskild beslutsfunktion kan sammanblandning ske. En enskild, skulle teoretiskt, exempelvis kunna tveka att vända sig till ISF med ett klagomål eftersom han eller hon är rädd för att ombudet ska läsa klagomålet och sedan överklaga den enskildes beslut om förmån till dennes nackdel. Denna risk finns även om det allmänna ombudet blir en egen myndighet och ISF blir värdmyndighet eftersom ombudet kommer att vistas i . ISF har vid samråd med utredningen framfört att inspektionen vidhåller att det allmänna ombudet bör vara en egen myndighet. Det allmänna ombudets verksamhet bör organiseras så att den blir effektiv och rättssäker samt att den inte sammanblandas med ISF:s tillsyn och övriga verksamhet. Detta kan ske genom att ombudet har ett eget kansli, vilket ska regleras i myndighetens instruktion. Utredningen ser att det i kansliet sannolikt kommer att behövas personal med processerfarenhet. Vid arbetstoppar kan ombudet nyttja handläggare från ISF:s övriga verksamhet. Det går även att arbeta med sekretessbestämmelser för att undvika sammanblandning av olika verksamheter, vilket utredningen återkommer till senare i detta kapitel. Risken med att enskilda skulle tveka att vända sig till ISF med ett klagomål på grund av det allmänna ombudets placering på myndigheten ser utredningen emellertid som liten. Genom att göra ombudet till en särskild beslutsfunktion blir ombudet en tydligt avskild del från ISF:s tillsynsverksamhet och det blir också tydligt att ombudet styr sin egen verksamhet. För ombudets legitimitet är det primära att och inte kan påverka ombudets verksamhet, vilket garanteras med den föreslagna lösningen. Enligt 113 kap. 12 § socialförsäkringsbalken får ombudet uppdra åt tjänsteman vid eller Förslag för det allmänna ombudet att företräda ombudet i domstol. I och med att ombudet blir en särskild beslutsfunktion hos ISF behöver denna bestämmelse ändras så att ombudet i stället kan uppdra åt tjänstemän vid ISF att företräda ombudet i domstol. saknas regler för vad som gäller om ombudet inte kan utföra sina arbetsuppgifter. Utredningen föreslår att det allmänna ombudet får bestämma att någon annan tjänsteman vid ombudets kansli får utföra ombudets arbetsuppgifter när han eller hon är förhindrade att göra det och att detta ska framgå av ISF:s instruktion. Förslag på processuella förändringar I utredningens uppdrag ligger inte fokus på att föreslå förvaltningsprocessrättsliga lösningar, men utredningen vill ändå föreslå processuella förändringar som har samband med de föreslagna organisatoriska förändringarna. Det allmänna ombudets enda uppgift är att verka för tillkomsten av vägledande domstolsavgöranden. Det allmänna ombudet är också den enda som kan överklaga gynnande beslut. Att endast göra organisatoriska förändringar kommer inte att medföra att ombudet får prövningstillstånd i i fler mål. I avsnitt 11.4.2 har utredningen redogjort för varför målen ”fastnar” i underinstanserna och inte når . Genom att förändra reglerna för överklaganderätt kan målen komma vidare till nästa instans och ombudet ges bättre förutsättningar för sin verksamhet. Förslag för det allmänna ombudet Utredningens förslag: Utredningen föreslår att den enskilde, det allmänna ombudet och den beslutande myndigheten ska kunna vara parter i samma mål i domstolen. Med anledning av denna förändring behöver 113 kap. 13 och 36 §§ i socialförsäkringsbalken utmönstras. Skälen för utredningens förslag: Inom förvaltningsrätten har enpartsförfaradet en lång tradition. På myndighetsnivå är exempelvis den enskilde enda parten. Vid ett överklagande till förvaltningsdomstol blir emellertid beslutsmyndigheten också part och därmed ändrar förfarandet karaktär till tvåpartsförfarande. I förvaltningsdomstolen startar en ny process där den enskilde inför domstolen kan klargöra sina betänkligheter kring myndighetens beslut och beslutsmyndigheten kan försvara sitt agerande. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen är huvudregeln att den myndighet som först beslutade i saken ska vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstol. I och med att myndigheten intar partsställning har den också rätt att överklaga domstolens avgörande om det gått myndigheten emot enligt reglerna i 33 § förvaltningsprocesslagen. Till huvudregeln finns det undantag i specialförfattningar. Inom socialförsäkringen är reglerna sådana att om det allmänna ombudet väljer att överklaga ett beslut fattat av eller medför det att den beslutande myndigheten inte blir motpart i målet. Parter i förvaltningsrätten blir endast det allmänna ombudet och den enskilde oavsett om ombudet överklagar till fördel eller nackdel.320 320 113 kap. 13, 32 och 36 §§ socialförsäkringsbalken. Förslag för det allmänna ombudet Ett trepartssystem i socialförsäkringsmål Enligt utredningens uppfattning tjänar en olöst rättsfråga på att bli belyst utifrån så många perspektiv som möjligt. Ett bra prejudikat bygger oftast på att många olika argument för eller emot en viss lösning förs fram i processen och sedan prövas av domstolen. På grund av målets svårighetsgrad är det inte säkert att den enskilde förstår frågeställningen eller för den delen är intresserad av att medverka i processen. Om det allmänna ombudet överklagar till fördel för den enskilde ligger det dessutom i hans eller hennes intresse att medge överklagandet. Här ser utredningen att det finns en risk för att den intressanta frågan i målet inte blir tillräckligt belyst då det i praktiken endast kommer att vara det allmänna ombudet som argumenterar ensidigt för en viss lösning. Domstolen har visserligen möjlighet att bereda eller tillfälle att yttra sig i målet enligt 13 § förvaltningsprocesslagen, men det är en möjlighet som sällan används321. Ett alternativ skulle vara att göra det obligatoriskt för domstolarna att inhämta ett yttrande från dessa myndigheter för att ytterligare belysa den intressanta frågan. Det löser dock inte problemet med inlåsningseffekten, som beskrivs i avsnitt 11.4.2 som uppstår när det allmänna ombudet får rätt i domstol och inte kan överklaga till högre instans. För att domstolen ska få ett bättre underlag för sitt avgörande föreslår utredningen en ordning där det kan bli tre parter i domstolsprocessen. När det allmänna ombudet överklagar eller beslut blir ombudet klagande i förvaltningsrätten. eller får ställning som motpart. Om den enskilde överklagar grundbeslutet blir han eller hon klagande och om den enskilde inte överklagar blir han eller hon motpart. Ur den enskildes perspektiv kan tre parter i domstolsförhandlingarna tydliggöra att det allmänna ombudet är självständigt gentemot och och agerar på egen hand. Nuvarande ordning kan framstå som ologisk för den enskilde. Om både den enskilde och det allmänna ombudet 321 Enligt uppgift från det allmänna ombudet rör det sig om av målen i förvaltningsrätten. Förslag för det allmänna ombudet överklagar ett beslut och yrkar att en förmån ska utgå vill de samma sak om än med olika motiveringar. Trots att de vill samma sak kommer de i domstolens avgörande benämnas part och motpart, vilket kan framstå som motsägelsefullt för den enskilde. Utredningen gör bedömningen att i normalfallet kommer inte den enskilde att bli ”ensam” gentemot två parter som företräder staten. Om det allmänna ombudet överklagar till fördel för den försäkrade kommer de två att vara på samma sida. Om det allmänna ombudet överklagar till nackdel för den försäkrade kommer han eller hon att vara på samma sida som eller . En annan fördel med att låta eller vara motpart i målet är att dessa då kan framställa egna yrkanden i processen till exempel att ett förhandsavgörande ska inhämtas från beträffande den olösta rättsfrågan eller framställa yrkande om inhibition. och är vidare den part som är mest lämpad att argumentera utifrån varför grund- eller omprövningsbeslutet blev som det blev. Sammantaget kommer en domstolsprocess med tre medverkande parter bidra till att målet blir grundligt utrett i förvaltningsrätten, vilket i sin tur kommer att utgör en bra grund för högre instansers prövning av rättsfrågan. I de fall det allmänna ombudet och eller har olika uppfattning om hur en fråga ska lösas blir resultatet att problemställningen blir väl genomlyst. I de mål där det allmänna ombudet och eller intar samma ståndpunkt blir det en onödig processkostnad att båda är parter . Att eller är part i målet medför dock nödvändigtvis inte att de behöver vara en aktiv part i målet. eller kan i sådana situationer biträda ombudets talan eller medge bifall till överklagandet. begränsas överklaganderätten och vilka som kan vara parter uttryckligen i 113 kap. 13 och 36 §§ socialförsäkringsbalken. För att ge möjlighet till en trepartsprocess behöver dessa bestämmelser utmönstras. Förslag för det allmänna ombudet Tre parter eller fler i kameraövervakningsmål Konsekvensen av utredningens förslag blir att det kommer att finnas två parter i samma mål, det allmänna ombudet och eller , som för statens talan och processar mot varandra. Att ha tre parter eller fler i en domstolsprocess, varav två representerar staten, är emellertid inte unikt. har det i mål om kameraövervakning funnits flera parter.322 En enskild kan hos ansöka om tillstånd för kameraövervakning. beslut kan sedan överklagas av den enskilde. Om en enskild överklagar beslut blir dennes motpart och har därigenom rätt att överklaga ett avgörande. beslut får även överklagas av den kommun där övervakning sker och, om övervakningen ska avse en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda på platsen. Detta har sin grund i den intresseavvägning som ska ske vid tillståndsprövningen utifrån de lokala förhållandena. Men kameraövervakning träffar inte bara de direkt berörda utan även allmänheten som passerar kameran. För att ta tillvara allmänhetens intresse kunde tidigare även Justitiekanslern överklaga beslut och föra det allmännas talan. JK hade att kontrollera att rättstillämpningen upprätthölls enhetligt och överklaga principiellt viktiga frågor.323 Den uppgiften har övertagits av Datainspektionen. Datainspektionen har ett övergripande tillsynsansvar över lagstiftningen av allmän kameraövervakning och en av de mest angelägna uppgifterna i tillsynsverksamheten är att verka för en enhetlig rättstillämpning på kameraövervakningsområdet. Med rätt att överklaga beslut för att ta tillvara allmänna intressen ges Datainspektionen goda förutsättningar att lyfta fram principiellt viktiga frågor på området, vilket torde kunna leda till en mer enhetlig rättstillämpning och därmed stärka rättssäkerheten.324 Utredningen ser att det finns paralleller i uppdraget mellan Datainspektionen och det allmänna ombudet. Båda har att verka för enhetlig rättstillämpning och båda företräder det allmännas intresse i domstol. 32247 § kameraövervakningslagen (2013:460). 1989/90:119 s. 25 ff. 324SOU 2009:87 s. 187 och prop. 2012/13:115 s. 133 ff. Förslag för det allmänna ombudet 12.3.5Tiden för inträde i processen Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det allmänna ombudet ska kunna överklaga avgöranden från förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte har fört det allmännas talan i målet. Detta regleras i en ny bestämmelse i 113 kap. socialförsäkringsbalken. Skälen för utredningens förslag: har det allmänna ombudet inte möjlighet att överklaga domar i vilka ombudet inte tidigare varit part. Reglerna är sådan att det allmänna ombudet måste vara med från början i förvaltningsrätten och kan så att säga inte kliva in senare i processen till exempel i kammarrätten.325 Samma regel gäller för det allmänna ombudet hos Skatteverket.326 Det allmänna ombudet hos får däremot överklaga domar av förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte har fört det allmännas talan i målet.327 Varför denna skillnad finns är oklart. Ursprungligen hade dåvarande och rätt att överklaga domar utan att behövt ha varit part i dessa. När dessa omorganiserades och de allmänna ombuden tillkom, som ett resultat av omorganisationerna, har ombudens behörighet att överklaga domar hanterats olika utan att någon motivering till detta ges i förarbetena. Utredningen har ovan föreslagit att det allmänna ombudet ska vara placerat hos ISF som en särskild beslutsfunktion. Det kommer därmed inte att bli lika lätt för ombudet att få impulser och information om intressanta beslut att överklaga som ombudet har att iaktta tidsfrister för överklagande av beslut. Ett sätt att läka denna brist är att ge det allmänna ombudet rätt att överklaga intressanta avgöranden från domstol som hon eller han tidigare inte varit part i och på så sätt ge det allmänna ombudet mer tid att identifiera intressanta rättsfrågor. Det borde vara förhållandevis enkelt för ombudet att ordna en administration för bevakning av domar där eller 325113 kap. 13 och 36 §§ socialförsäkringsbalken. 32667 kap. 11 § skatteförfarandelagen (2011:1244). 3279 kap. 10 § tullagen (2000:1281). Förslag för det allmänna ombudet är part och på så sätt kunna följa rättsutvecklingen. Förslaget innebär inte att det allmänna ombudet ska ta över eller talan i målet utan dessa ska finnas kvar i domstolsprocessen som part. Nackdelen med förslaget är att en sådan ordning kan medföra att den enskilde känner sig utsatt. Om det allmänna ombudet är med från början riskerar inte den enskilde att så att säga stå ensam utan har alltid stöd av antingen /Pensions- myndigheten eller ombudet. Om det allmänna ombudet kan träda in senare i processen medför detta att ombudet kan överklaga ett avgörande som även eller överklagar, om än med en annan motivering. Möjligheten att senare träda in i rättsprocessen för det allmänna ombudet måste därför användas med omdöme och i mål där behovet av praxis är särskilt stort samt där rättsfrågan förtjänar att belysas från olika parter. Utredningen gör bedömningen att situationen med två parter som företräder staten på ena sidan och den försäkrade ”ensam” på andra sidan endast kommer att uppstå i ett mycket litet antal mål. För att åstadkomma denna förändring behöver 113 kap. 36 § socialförsäkringsbalken utmönstras och en ny bestämmelse införas angående ombudets överklaganderätt i socialförsäkringsbalken. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det allmänna ombudet lämnar en samlad redogörelse över sin verksamhet i ISF:s årliga rapport till regeringen och att detta regleras i ISF:s instruktion. Skälen för utredningens förslag: lämnar inte det allmänna ombudet någon årlig redovisning om sin verksamhet. Verksamhetens omfattning framgår heller inte av årsredovisning. Det är därför svårt för regeringen eller någon annan intresserad att bilda sig någon uppfattning om hur ombudet genomför sitt uppdrag. Ombudet bör därför överlämna en samlad redogörelse över sin verksamhet till regeringen. I redogörelsen ska även ingå en Förslag för det allmänna ombudet redogörelse för de viktigaste iakttagelserna ombudet gjort i sin verksamhet. Detta bör lämpligen ske som en del av ISF:s årliga rapport till regeringen. En sådan årlig redogörelse skulle även kunna bidra till att öka kunskapen om det allmänna ombudet och dess verksamhet internt hos och . Regeringen kan i regleringsbrev i övrigt reglera vilka uppgifter det allmänna ombudet ska lämna i den årliga rapporten. Ett krav på att ombudet ska lämna en sådan redogörelse för verksamheten kan lämpligen regleras i ISF:s instruktion. 12.5Personuppgifter, informationstillgång och sekretess ISF har till uppgift att bedriva systemtillsyn. Vid en flytt av det allmänna ombudet från till ISF tillförs en verksamhet som ligger utanför tillsynsområdet. Ombudet ska i utredningens förslag utgöra en särskild beslutsfunktion, men är en del av myndigheten . Detta väcker frågor om hur tillsynen ska skiljas från ombudets verksamhet ur exempelvis sekretessynpunkt. Vidare har ombudet och tillsynsverksamheten olika behov beträffande tillgång till information, sekretessbrytande regler och personuppgifter. Ombudet kommer till exempel att vara en del av den materiella handläggningen i enskilda mål medan ISF inte är en del av detta. ISF har även inre spärrar/tekniska begränsningar på vilka som ska ha tillgång till information inom myndigheten. Beroende på dessa skillnader går det inte att tillämpa regelverket för ISF:s tillsyn när det gäller sekretess, informationstillgång och behandling av personuppgifter rakt av på ombudets verksamhet utan dessa frågor behöver behandlas för sig. finns ingen reglering av dessa frågor mellan ombudet och . Vidare har utredningen att utgå ifrån gällande rätt. Som utredningen har redogjort för föreslås det i SOU 2014:67 att det ska införas en lag (2014:00) om behandling av personuppgifter inom verksamheten för Inspektionen för socialförsäkringen. När detta skrivs är föreslaget ute på remiss. Om det blir en registerlag för ISF och vilket innehåll lagen i så fall kommer att ha är således oklart. har denna utredning inte Förslag för det allmänna ombudet fått i uppdrag att utreda ISF:s behov av en ny registerlag. Utredningen ser att förslagen i SOU 2014:67 kan utgöra ett avstamp för utredningens förslag. Dock bör vissa av förslagen i SOU 2014:67 anpassas till de förslag denna utredning lägger. Utredningen har i kapitel 9 kort redogjort för vilka regler som finns inom området beträffande sekretess, behandling av personuppgifter och tillgång till information. Utredningens förslag: Det allmänna ombudet har behov av en registerlag. En författningsändring behövs i 5 a § förordning (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration för att ge ombudet tillgång till uppgifter. Skälen för utredningens förslag: Äldre utredningar har inte lyft frågan om det allmänna ombudet behöver en särskild registerförfattning för sin verksamhet vid en organisatorisk förändring. Det nuvarande allmänna ombudet har heller inte framfört till utredningen att det finns ett behov av en sådan. Med sin placering hos kan ombudet falla tillbaka på reglerna i 114 kap. i socialförsäkringsbalken om personuppgiftsbehandling. Vid en placering utanför måste frågan utredas om PuL är tillräcklig för ombudets verksamhet eller om ombudet behöver tillgång till en registerlag för sin behandling av personuppgifter. Det allmänna ombudets arbete bedrivs i två led. I det första ledet ska intressanta beslut och avgöranden identifieras. Här handlar det om personuppgifter som förekommer i beslut och avgöranden. I nästa led arbetar det allmänna ombudet materiellt med enskilda ärenden och akter i sin processföring. Verksamheten syftar till att få fram vägledande domstolsavgöranden. I sitt arbete kommer ombudet att få del av personuppgifter i form av namn och andra Förslag för det allmänna ombudet identifikationsuppgifter, adress, familjeförhållande, ekonomi med mera. Utredningen utgår från att till exempel sådana känsliga personuppgifter som en enskilds hälsa kommer att vara vanligt förekommande, men även andra typer av känsliga personuppgifter såsom vandel och sexuell läggning kan förekomma. Ombudet har alltså ett behov av att kunna hantera känsliga personuppgifter. Känsliga personuppgifter får dock behandlas av en myndighet i löpande text om uppgiften har lämnats i ärendet eller är nödvändig för handläggningen av det.328 I vilket sammanhang lämnas personuppgifter? Majoriteten av de personuppgifter det allmänna ombudet kommer att behandla förekommer i någon form av rättslig prövning. Personuppgifterna kan komma från den enskilde, från eller samt inhämtas av ombudet på egen hand. Ur integritetsskyddsperspektiv gör utredningen bedömningen att ombudet i liten utsträckning kommer att ta fram egen information utan det, som ombudet behöver för sin verksamhet, kommer i stor utsträckning att komma ifrån och . Den behandling av personuppgifter som sker hos dessa myndigheter regleras i sin tur genom socialförsäkringsbalken. Det allmänna ombudet arbetar i två led. I det första ledet sker en förberedande handläggning. Ombudet ska samla in och identifiera intressanta beslut och avgöranden som går att överklaga. För att kunna göra detta urval måste ombudet ta in ett stort antal beslut och avgöranden, varav endast en liten del kommer att resultera i ett överklagande till domstol. Enskilda kan uppleva detta som integritetskränkande, att en myndighet behandlar personuppgifter som i flertalet fall inte kommer att resultera i något överklagande från ombudet. är det rimligt och proportionerligt att detta får ske. I detta led är personuppgifterna i sig heller inte intressanta utan det avgörande är beslutets eller avgörandets rättsliga innehåll. 328 8 § PuL. Förslag för det allmänna ombudet I nästa led driver ombudet mål i domstol för att få fram vägledande domstolsavgöranden. Här är personuppgifterna i sig intressanta eftersom de hänför sig till det enskilda målet. Gemensamt för led ett och två är att det inte är ändamålsenligt att låta enskilda få något inflytande över vilka beslut och avgöranden ombudet ska välja att samla in och överklaga. Ombudet företräder det allmännas intresse och väljer själv vad som ska överklagas. Det är inte heller förenligt med ombudets verksamhet att låta enskilda motsätta sig att ombudet behandlar deras personuppgifter. Till viss del handlar ombudets arbete också om masshantering, vilket skulle göra det svårt att på ett effektivt sätt informera de berörda om rätten att motsätta sig behandling. Utredningens bedömning är att det är nödvändigt för ombudet att kunna hantera personuppgifter även om enskilda motsätter sig detta. Hur och av vem uppgifterna kan komma att användas Utredningen har inte lagt något förslag på hur det allmänna ombudet ska organisera sin verksamhet . Utredningen ser emellertid att ombudet i sin verksamhet kan ha behov av att elektroniskt registrera och på annat sätt behandla personuppgifter i flera olika avseenden. Ombudet kan till exempel komma att i ett ärendehanteringssystem registrera namn på personer som är parter i mål på sådant sätt att det sedan är möjligt att med namnet som sökord hitta ärendet hos ombudet. Utredningen kan också tänka sig att ombudet väljer att till ärendet elektroniskt koppla olika skrivelser av olika slag som en PDF-fil. Ett annat alternativ är att ombudet arbetar med elektroniska akter i stället för pappersakter. Ombudet kan också ha behov av att samla avgöranden från den egna verksamheten i en sökbar praxisdatabas där det intressanta inte är namnen på parter utan den rättsliga bedömning som gjorts. Utredningen gör bedömningen att antalet anställda, som behöver ha tillgång till personuppgifterna, är i första hand de fåtal anställda som arbetar på ombudets kansli. Det framstår därför som relativt enkelt att skydda personuppgifterna organisatoriskt och tekniskt. Personalstyrkan kommer inte vara större än att myndigheten kan dokumentera den elektroniska tillgången till Förslag för det allmänna ombudet personuppgifter och genomföra systematiska och återkommande kontroller av om obehörig åtkomst till uppgifterna förekommer. Mängden av uppgifter som samlas in