sou · H3B32 · 2015-01-29 00:00:00 — Även om det sannolikt inte kommer att bli vanligt med godkända sanktionsförelägganden som visar sig vara felaktiga måste sådana fall kunna hanteras. I detta sammanhang konstatera- des i Promemorian om sanktioner enligt CRD IV och av marknadsmissbruksutredning att ett sådant föreläggande bör kunna undanröjas på motsvarande sätt och under de förutsättningar som gäller för strafföreläggande (59 kap. 6 § första stycket rättegångs- balken). Förslagen bygger dock på att överträdelseärenden enligt kapitaltäckningsdirektivet och EU:s marknadsmissbruksförordning i vilka ett sanktionsföreläggande inte godtagits prövas av allmän domstol.104 Med en modell där talan i stället väcks i allmän förvalt- ningsdomstol finns det anledning att överväga saken på nytt. En förvaltningsmyndighet får i egenskap av beslutsfattare rätta skrivfel, räknefel eller liknande fel som gett upphov till uppenbara oriktigheter. Förutom självrättelse vid förbiseendefel ska besluts- myndigheten som första instans ompröva och ändra sina beslut, om den finner att besluten av något skäl är uppenbart oriktiga på grund 104 Se promemorian s. 107 och SOU 2014:46 s. 354. De föreslagna bestämmelserna har utformats med förebild i 3 kap. 19 § konkurrenslagen. av nya omständigheter eller annan anledning (27 § förvaltnings- lagen). Omprövningsskyldigheten är inte undantagslös, och gäller t.ex. inte om särskilda skäl talar mot att myndigheten ändrar be- slutet. Detta undantag har i förarbetena motiverats med att det ibland, trots att övriga förutsättningar för omprövning är uppfyllda, framstår som mindre lämpligt att myndigheten omprövar sitt beslut. Det anses gälla bl.a. vissa beslut av sådan karaktär att de i princip bör vara orubbliga som domstolarnas domar sedan de har vunnit laga kraft, t.ex. folkbokföringsbeslut och beslut om disciplinpåföljd eller beslut i ärenden som påminner om tvistemål eller brottmål.105 På några områden finns det specialbestämmelser som ska tillämpas i stället för förvaltningslagens omprövningsregler (3 §). Bestämmel- serna är av olika karaktär. innefattar de ett självständigt system för omprövning, t.ex. på skatteområdet. En annan typ av special- bestämmelser som finns i en del författningar innebär att förvalt- ningslagens omprövningsregler inte ska tillämpas i vissa typer av ärenden, se t.ex. 15 kap. 9 § vallagen (2005:837), 22 § andra stycket lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder och 16 § tredje stycket lagen (1976:839) om . Skälen för dessa undantag varierar. är motivet att man velat förebygga att handläggningen av en speciell typ av överklaganden fördröjs (se prop. 1986/87:39 s. 58). I andra fall har lagstiftaren hänvisat till att förvaltningslagens omprövningsregler inte bör tillämpas hos en viss myndighet på grund av dess domstolsliknande karaktär (se prop. 1986/87:39 s. 56 och 86). Med hänsyn till förutsättningarna för omprövningsinstitutet och det som i det föregående anförts förefaller det inte vara ett sätt att hantera godkända sanktionsförelägganden som visar sig vara felaktiga. Utredningen har vidare övervägt om resningsinstitutet kan utgöra ett möjligt alternativ för att hantera felaktiga förelägganden. Förutsättningarna för att bevilja resning regleras i 37 b § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291). Av bestämmelsen följer att resning får beviljas om det på grund av något särskilt förhållande finns 1985/86:80, s. 79. Möjligheten att ändra ett beslut att inte ingripa disciplinärt mot en arbetstagare har prövats i AD 1995 nr 68, varvid Arbetsdomstolen fann att myndigheten inte fick ta upp saken på nytt och ålägga arbetstagaren disciplinpåföljd. Jfr RÅ 2002 ref. 39 där en beslutsmyndighet ansågs kunna återkalla lagakraftvunna vitesförelägganden trots att dessa överprövats och fastställts av domstol. Se Warnling-Nerep, i FT 1993 s. 232 och FT 2008 s. 213. synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Förvaltningsprocesslagens bestämmelse är mer allmänt hållen än motsvarande bestämmelser i om när resning får beviljas (58 kap. 1–3 §§). Det torde dock inte innebära att prövningen som görs i förvaltnings- domstol är mer begränsad än den som kan göras i allmän domstol. hade Högsta förvalt- ningsdomstolen (dåvarande Regeringsrätten) utifrån den allmänt hållna bestämmelsen i regeringsformen (11 kap. 13 §) utvecklat en praxis kring institutet som var betydligt mer generös än den som gällde i allmän domstol utifrån de relativt detaljerade reglerna i . I förarbetena uttalas att resning kan begäras i en mängd olika fall.106 Även beslut som i författning frånkänts över- klagbarhet och därmed vinner laga kraft är resningsbara. Således har exempelvis beslut om betyg, vilka inte kan överklagas, ansetts kunna bli föremål för resning.107 Har beslutet verkningar av tillräcklig grad kan alltså resning beviljas, trots att lagstiftaren stängt den normala överklagandevägen. Det avgörande är om beslutet prin- cipiellt sett uppfyller kraven för överklagbarhet. För att ett beslut ska kunna bli föremål för resning krävs att det har verkningar av viss grad, rättsliga, personliga, ekonomiska eller faktiska. Att hantera felaktiga sanktionsförelägganden genom resnings- institutet föreslogs i den tidigare nämnda Lagrådsremissen Nya administrativa sanktioner på finansmarknadsområdet. I sitt yttrande över remissen har dock Lagrådet avrått ifrån en sådan lösning och i stället förespråkat förslaget i Promemoria om sanktion enligt CRD IV. I yttrandet påpekas att resningsinstitutet skiljer sig från en reglering som bygger på den modell som ges i 59 kap. 6 § genom att resningsinstitutet inte torde ge möjlig- heter till undanröjande i alla de situationer som omfattas av en sådan modell och att det vid tillämpning av resningsinstitutet torde 1994/95:27 s. 165. Jfr även RÅ 2003 ref. 54. Resning beviljades i ett mål om arbetsgivaravgifter och avgiftstillägg och i vilket ett överklagande hade avvisats med hänvisning till att bolaget i ifråga konkurs var upplöst efter avslutad. Som skäl för resning anfördes att de omständig- heter som legat till grund för påförandet av avgiftstillägg inte hade blivit föremål för dom- stols prövning och att de dessutom låg till grund för en väckt talan om företrädaransvar för en f.d. styrelseledamot. framhöll att avgiftstillägg är att anse som sådana påföljder som omfattas av rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 i Europakonven- tionen. kunna förekomma att den som sanktionen riktas mot därefter kan åläggas att betala en högre avgift. Med beaktande av det anförda bör därför en särskild bestäm- melse tas in i lagen om värdepappersmarknaden som gör det möjligt att undranröja ett sanktionsföresläggande, om det tillkom- mit på ett felaktigt sätt eller under felaktiga premisser. Eftersom det bör vara allmän förvaltningsdomstol som efter klagan avgör saken är det inte lämpligt att hänvisa till bestämmelsen i 59 kap. 6 § , utan den föreslagna bestämmelsen bör i stället utformas med förebild i nämnda paragraf. Det innebär att sank- tionsföreläggandet kan undanröjas, om godkännandet av strafföreläggandet inte kan anses som en giltig viljeförklaring, om det vid ärendets handläggning har förekommit ett sådant fel att föreläggandet bör anses ogiltigt eller om föreläggandet av annan anledning inte överensstämmer med lag. Vidare bör det av bestäm- melsen framgå att om ett föreläggande har undanröjts, får för samma otillåtna agerande inte beslutas en strängare sanktion. På motsvarande sätt som vid undanröjande av ett strafföreläggande bör det krävas att den som önskar ett undanröjande ska klaga från det att sanktionsföreläggandet godkändes. En sådan begäran ska göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot institutet eller företaget för samma överträdelse, dvs. Förvaltnings- rätten i . 13.5.10Möjlighet till gemensam handläggning av ingripandeärenden och ärenden om återkallelse av tillstånd på frivillig grund Förslag: Om ett svenskt värdepappersinstitut, en börs, en svensk clearingorganisation eller en svensk leverantör av datarapporte- ringstjänster har förklarat sig avstå från verksamhetstillståndet och det pågår ett ärende om ingripande mot företaget i fråga eller mot en fysisk person i dess ledningsorgan, får , om det är till nytta för utredningen i ingripandeärendet, förena ärendena för gemensam handläggning. I ett sådant fall får , om det kan ske utan betydande olägenhet för det berörda företaget, avgöra frågan om ingripande innan inspektionen avgör om tillståndet ska återkallas på frivillig grund. Om det finns skäl för det får Finansinspek- tionen besluta om att ärendena inte längre ska handläggas gemen- samt. Genom den nuvarande bestämmelsen i 25 kap. 5 § 3 lagen om värde- pappersmarknaden (som föreslås få en motsvarighet i det nya kapitlet om ingripanden, se avsnitt 13.3.3) kan den juridiska personen och en fysisk person i ledningsorganet för ett svenskt värdepappers- institut eller en börs undgå fortsatta konsekvenser av bristande regel- efterlevnad genom att det berörda företaget förklarar sig frivilligt avstå från verksamhetstillståndet. I sin tillsynsverksamhet har konstaterat att så har skett i fråga om t.ex. försäkringsförmedlare, som alltså efter det att inspektionen har inlett ett ärende om ingripande mot för- medlaren har förklarat sig avstå från sitt tillstånd att utöva försäk- ringsförmedling. Av bl.a. den anledningen finns i en upprättad pro- memoria förslag om ändring av förfarandet för beslut om återkallelse av tillstånd. Förslaget innebär att det i ett enskilt fall ska vara möjligt att besluta att frågan om återkallelse av tillstånd på frivillig grund ska handläggas gemensamt med ärendet om ingripande, och att får avgöra sistnämnda ärende innan beslut om återkallelse fattas (Ds 2014:22). I promemorian anförs att det inte är möjligt att skjuta upp ett beslut om återkallelse enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 lagen (2005:405) om försäkringsförmedling på den grunden att ett ärende om ingripande pågår. Det skulle stå i strid mot de allmänna krav på handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndighet som anges i 7 § förvaltningslagen, bl.a. att varje ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. 108 I ett ärende om begäran om återkallelse av tillstånd torde förutsätt- ningarna för att fatta ett sådant beslut vara uppfyllt redan när en korrekt undertecknad handling inkommit till . Ett ärende om ingripande tar i regel betydligt att hand- lägga. Det kan därför antas att det sällan finns förutsättningar för 108 Ds 2014:22, s. 34. att fatta beslut om en eventuell sanktion i ingripandeärendet innan begäran om återkallelse av tillstånd prövas. Samma förutsättningar gäller alltså i fråga om t.ex. värdepappers- institut. har uppmärksammat ett par fall då värdepappersbolag har återkallat sitt verksamhetstillstånd på frivillig grund i samband med att de erhållit information om att företaget är föremål för en sanktionsprocess. Verksamheterna har dock i dessa fall fortsatt. Det har skett genom att värdepappers- verksamheten har överlåtits till och drivits vidare av ett annat bolag med sådant tillstånd som det överlåtande bolagets tillstånd har återkallats. I likhet med det som anförs beträffande försäkrings- förmedlare kan det således framstå som befogat att Finansinspek- tionen har möjlighet att först avsluta ett ingripandeärende mot ett företag eller en person i dess ledningsorgan före prövningen av ett ärende om frivillig återkallelse av företagets verksamhetstillstånd. På så sätt hindras tillsynsobjektet att disponera över Finansinspektion- ens behörighet att utöva tillsyn. Vidare kan det finnas ett befogat intresse av att få till stånd ett beslut om ingripande som kan tjäna till ledning vid en eventuell ny tillståndsansökan. För t.ex. värde- pappersinstitut är detta relevant trots den ledningsprövning som görs vid en ny tillståndsansökan. Med hänsyn till behovet av regelefter- levnad på finansmarknaden finns det också ett befogat intresse av att ingripa mot en överträdelse, t.ex. genom en sanktionsavgift, även om företaget i fråga inte avser att driva verksamheten vidare. Att en sanktion kan undgås på detta sätt kan i vissa fall framstå som stötande. Trots att det – i likhet med vad som anförts beträffande försäkringsförmedlare – kan invändas att företaget därigenom måste driva verksamheten vidare mot sin vilja, får behovet av att i ett sådant fall kunna fatta beslut i ingripandeärendet anses väga tyngre än företagets intresse av att kunna avsluta verksam- heten. Att tillståndet fortfarande gäller innebär inte att föreetaget måste utöva någon faktisk verksamhet utan kan, i praktiken, avveckla den. Ett företag kan visserligen kringgå regleringen genom att nöd- vändiga villkor för verksamhetstillståndet är uppfyllda, vilket innebär att tillståndet ska återkallas. I ett sådant fall kan dock eventuella överträdelser beaktas om ett nytt tillstånd söks av samma juridiska person i vilken samma fysiska person ingår i ledningen. Sammantaget talar övervägande skäl för att bestämmelserna om pröv- ningen av en begäran om återkallelse av tillstånd att utöva värde- papperrörelse bör ändras. I den nämnda promemorian förespråkas en bestämmelse som ger en möjlighet att i ett enskilt fall besluta att frågan om återkallelse av tillstånd på frivillig grund ska handläggas gemensamt med ärendet om ingripande, och att det i bestämmelsen anges att inspektionen får avgöra frågan om ingripande innan frågan om återkallelse avgörs. Det konstateras att en sådan ordning kan liknas vid den möjlighet som finns för allmän domstol att handlägga två eller flera tvistemål gemensamt (s.k. kumulation, 14 kap. 6 § ). Möjligheten bör, i likhet med vad som gäller för kumulation vid allmän domstol, förbehållas de fall där det är till nytta för utredningen, i detta fall utredningen i ingripandeärendet. Avsikten är att denna möjlighet inte ska användas regelmässigt, utan i de fall då det framstår som befogat och under vissa angivna förutsättningar.109 En motsvarande bestämmelse bör, enligt utredningen, införas också i lagen om värdepappersmarknaden. 13.6Frågor om verkställighet, preskription och betalningssäkring Förslagen om utökade ingripandebefogenheter, inbegripet sanktions- avgifter mot fysiska personer i ett svenskt värdepappersinstituts och en börs ledningsorgan, föranleder överväganden också om verkställighet, preskription samt – när det gäller sanktionsavgifter – betalningsrutiner och frysning av tillgångar eller kvarstad (arti- kel 69.1.e i MiFID II). Förslag: Gällande bestämmelser om verkställighet av sanktions- avgifter justeras så att det framgår att tiden för betalning av en sådan avgift räknas från det att även en dom om att ta ut avgiften har vunnit laga kraft. 109 Ds 2014:22, s. 36. Det införs vidare en bestämmelse i lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden som uttryckligen anger att en sanktion får påföras en fysisk person i ledningen för ett svenskt värdepappers- institut eller en börs för en regelöverträdelse från företagets sida bara om personen i fråga har delgetts ett sanktionsföreläggande från det att överträdelsen ägde rum. Detsamma ska gälla om en person i ledningen av ett tredjelandsföretags filial påförs en sanktionsavgift för en överträdelse från företagets sida. Enligt gällande rätt ska betalning av bl.a. sanktionsavgifter ske till efter det att beslutet har vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet (25 kap. 25 § lagen om värdepappersmarknaden). Innebörden av en sådan bestämmelse tillsammans med en föreskrift om verkställighet, är att det inte krävs något domstolsavgörande för att driva in avgiften om den är obetald och förfallen till betalning (se 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Verkställighet får därmed ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Effektivitetsskäl talar för denna ordning, som också gäller för liknande avgifter (se t.ex. 15 kap. 11 och 12 §§ lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse). Avgiften preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett (25 kap. 28 § lagen om värdepappersmarknaden). Det saknas skäl som motiverar en annan ordning när det gäller betalning, verkställighet och preskriptionstid än vad som redan gäller. Motsvarigheter till dessa bestämmelser bör alltså införas i det nya 25 kap. i lagen om värdepappersmarknaden Med anledning av förslaget om beslutsordning för sanktioner mot fysiska personer i ledningen av ett värdepappersinstitut och en börs, bör dock bestäm- melsen om betalning justeras så att det framgår att tiden även räknas från det att en dom om att ta ut avgiften har vunnit laga kraft. Preskription är relevant också i ett annat sammanhang. I straff- rätten finns bestämmelser om s.k. åtalspreskription (35 kap. brotts- balken). Åtalspreskription innebär att en påföljd inte får ådömas om preskription har inträtt. Det finns flera skäl bakom regeln. Från allmänpreventiv synpunkt är det inte lika angeläget att beivra över- trädelser när förflutit. Det kan vidare tyckas rimligt att den som begått överträdelsen ska kunna inrätta sig efter att det inte blir någon reaktion från samhället i anledning av brottet. Sanktionsavgifter uppvisar stora likheter med bötestraff. Det bör därför även för sanktionsavgifter finnas bestämmelser om ansvar kan utkrävas. Sådana bestämmelser finns t.ex. i 6 kap. 3 b § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och 8 § lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning. Beslut om att ta ut en särskild avgift en- ligt dessa bestämmelser får bara meddelas om den berörda personen har delgetts en upplysning om detta efter det att överträdelsen skett.110 Den tid som i nämnda lagar anges för vissa fall av överträdelser – – förefaller väl lämpad för de slag av överträdelser som det där är fråga om. Såvitt gäller beslut om sanktionsavgifter gentemot fysiska personer i ledningsorganen för ett svenskt värdepappers- institut eller en börs samt för personer med ansvaret för ledningen av ett tredjelandsföretags filial för överträdelser från de berörda före- tagens sida finns det emellertid skäl att överväga . Preskriptionstiden räknas från det att överträdelsen ägde rum. I regel uppdagas regelöverträdelser bara i samband med Finansinspek- tionens tillsynsverksamhet, och då kan det redan ha passerat sedan den ägt rum. Vidare är vissa av de aktuella regel- överträdelserna betydligt mer komplicerade att utreda än de som regleras i de ovan nämnda lagarna, bl.a. ingår en prövning av sub- jektiva rekvisit. Enligt en av beslutad undersöknings- process bör ett överträdelseärende normalt inte ta mer än det avslutas eller överlämnas för sanktionsprövning. I den sistnämnda prövningen, som inte bör ta en , ingår bl.a. upprättande av en begäran om yttrande, tid för företaget att yttra sig och upprättande och kvalitetssäkring av ut- kast till sanktionsbeslut samt slutlig bearbetning av utkastet. Ett enskilt ärende kan ta både kortare och . Inspektionen har ännu inte upprättat någon process för arbetet med sanktioner mot fysiska personer, men det finns möjligen anledning att låta en fysisk person yttra sig först sedan inspektionen anser sig ha klarlagt att 110 Även i lagen om värdepappersmarknaden finns en bestämmelse om preskription, men det gäller bara för särskild avgift som påförts en emittent som inte offentliggjort regelbunden finansiell information (25 kap. 20 §). företaget brutit mot reglerna, varför tidsutdräkten i dessa fall kan bli ännu längre. Den tid det tar att nå fram till ett sanktionsbeslut enligt Finans- inspektionens undersöknings- och sanktionsprövningsprocesser räk- nas alltså från tidpunkten då en undersökning inleds, och inte från när överträdelsen ägde rum. De beräknade tiderna för utredning och sanktionsprövning framstår som rimliga mot bakgrund av de överträdelser som det kommer att vara fråga om. Mot denna bakgrund får anses utgöra en lämplig preskriptionstid. Med anledning av den föreslagna beslutsordningen för de ifråga- varande överträdelseärendena (avsnitt 13.5.8) bör således beslut om sanktionsavgifter få meddelas bara om från det att överträdelsen ägde rum har delgett den berörda personen ett sanktionsföreläggande. Beträffande ett svenskt värde- pappersinstituts överträdelser kan det för fysiska personer i lednings- organet för institutet bli aktuellt att besluta om förbud att utöva ett uppdrag som styrelseledamot eller inneha en tjänst som verkställan- de direktör (eller vara ersättare för någon av dem). Också i för- hållande till denna sanktion bör en preskriptionstid gälla. 13.6.2Att frysa eller belägga tillgångar med kvarstad Förslag: I det nya 25 kap. i lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden tas in bestämmelser som möjliggör betalningssäk- ring av en sanktionsavgift på grund av en överträdelse av de be- stämmelser i lagen som genomför MiFID II och i lagen angivna artiklar i MiFIR. Som inledningsvis nämnts ska de behöriga myndigheterna enligt artikel 69.1.e i MiFID II ha befogenhet att kräva att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad, eller båda (require the freezing or the sequestration of assets, or both). Motsvarande bestämmelse finns i artikel 50.2.f direktiv. Ett bakomliggande syfte med be- fogenheten torde vara att säkerställa att sanktionsavgifter verkligen betalas. Några allmänna regler om frysning av tillgångar finns inte i Sverige.111 Vid genomförandet av direktiv gavs inte Finans- inspektionen någon uttrycklig befogenhet i enlighet med direktivet, eftersom kravet ansågs vara uppfyllt genom be- stämmelser om kvarstad. Det anmärktes att dessa regler också i ett tidigare lagstiftningsärende hade ansetts tillgodose syftena bakom frysningsinstitutet.112 Det lagstiftningsärende som regeringen hänvisade till är genom- förandet av EU:s marknadsmissbruksdirektiv . marknadsmissbruksutrednings betänkande påpekas dock att den hänvisade slutsatsen har sin grund i den tidigare kopplingen till den straffrättsliga regleringen för bekämpning av marknadsmissbruk. Eftersom kravet på medlemsstaterna att säkerställa att det finns en möjlighet att frysa tillgångar numera finns i EU:s marknadsmiss- bruksförordning, och att befogenheten ska kunna användas inte bara vid brott utan också vid överträdelser av marknadsmissbruks- förordningen, gör marknadsmissbruksutredning bedöm- ningen att det vid genomförandet av förordningens krav inte går att förlita sig på de utredningsbefogenheter som är tillgängliga för polis och åklagare. Det föreslås därför att ska ges en egen rätt att begära kvarstad på tillgångar för att säkra betalnings- anspråk avseende sanktionsavgifter för ageranden i strid mot mark- nadsmissbruksförordningen.113 Bestämmelsen om en rätt för Finans- inspektionen att begära kvarstad är utformad med förebild i mot- svarande befogenhet för , dvs. beslut av domstol efter ansökan med tillämpning av bestämmelserna i 15 kap. rätte- gångsbalken om kvarstad i tvistemål. som sådant uppfyller sannolikt kraven i arti- kel 69.2.e, men det torde vara nödvändigt att befogenheten också görs tillgänglig för genom en rätt att begära att tillgångar hos den som är föremål för ett överträdelseärende beläggs med kvarstad. Förslaget års marknadsmissbruksutredning avseende möjligheten att frysa tillgångar/belägga dem med kvarstad bygger 111Däremot finns regler om erkännande och verkställighet av andra medlemsstaters frys- ningsbeslut i lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. 2006/07:115 s. 495. 113SOU 2014:46 s. 278 f. på att det är allmän domstol som (om inte ett utfärdat sanktions- föreläggande har godkänts) prövar frågan om att påföra sanktioner på grund av överträdeser av förbuden mot marknadsmissbruk. När det gäller sanktioner och andra administrativa åtgärder för överträ- delser enligt lagen om värdepappermarknaden innebär den föreslagna beslutsordningen att utfärdar sanktionsföreläg- gande (fysiska personer i ledningsorganen för ett svenskt värde- pappersinstitut eller en börs) och fattar beslut (övriga överträdelse- ärenden).