sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Ansvariga kommunpolitiker i kommuner med svaga bostadsmark- nader har fått frågan om deras bostadsföretag eller stiftelse har eller riskerar att få ekonomiska svårigheter . Av de som svarat är det av kommunerna med bostads- aktiebolag (16 av 86) som svarat ja på frågan. Källa: Markörs telefonintervjuer. I kommuner med bostadsstiftelser är det av de ansvariga kommunpolitikerna som ser den risken (7 av 15). Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Källa: Markörs telefonintervjuer. När de tillfrågade kommunpolitikerna som inte bedömer att det finns någon sådan risk utvecklat sina svar beskriver de att bolagen är välskötta och att vakanserna är låga. Några hänvisar till tidigare omstruktureringsåtgärder, medan andra påpekar att ekonomin är bra så länge de inte bygger nya bostäder. De kommunpolitiker som ser en risk att bolaget eller stiftelsen får ekonomiska problem beskriver situationen på olika sätt. Av svaren framträder en bild av att bolagen generellt har små marginaler och att det saknas reserver för oförutsedda händelser. Några nämner att de har höga underhållskostnader som är svåra att finansiera. Andra förklarar att de inte skulle klara ekonomin om de byggde för de behov som kommunen anser finns. Någon kommun nämner höga avskrivningskostnader enligt redovisningsreglerna som en orsak till ekonomiska svårigheter. Ytterligare någon kom- mun uppger att de har eftersatt underhålls- åtgärder vilket lett till en nedåtgående spiral i beståndet. Slutligen menar en kommun att de historiskt byggt upp för stora skulder och att de nu har problem att hantera dessa. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Ett mindre antal verksamhetsföreträdare anser att företaget eller stiftelsen redan har ekonomiska svårigheter. Källa: Markörs telefonintervjuer. Ett något större antal ser en risk att bolaget kommer att få ekono- miska svårigheterna . Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Källa: Markörs telefonintervjuer. Det är i huvudsak en ökad andel eget kapital i förhållande till före- tagets skulder som efterfrågas för att komma till rätta med de eko- nomiska svårigheterna. Den näst mest efterfrågade åtgärden är upp- rustning av fastigheter för att bättre möta efterfrågan, dvs. ett be- hov av nya investeringar. Först på tredje plats kommer behovet av att riva övertaliga lägenheter. Viss annan olönsam verksamhet än kärnverksamheten finns också kvar i vissa bolag som kanske skulle behöva avyttras för att klara framtida lönsamhet. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader fastigheterna för att möta 58 efterfrågan verksamhet än 25 hyresbostadsfastigheter nedskrivning av bokförda 78 värden Källa: Markörs telefonintervjuer. Av de öppna svaren framgår det att de ekonomiska svårigheterna är ett hinder för underhållsåtgärder och nyinvesteringar eller omvand- ling av bostäder för äldres behov. Det är mindre vanligt att de eko- nomiska svårigheterna hindrar den fortsatta driften av verksam- heten. Eftersom vi ska förhålla oss till har vi även frågat hur många bolag som ser en risk för konkurs eller en risk för att förluster förbrukar mer än inom den närmaste tioårsperioden. Frågan avser spegla den EU-rättsliga defi- nitionen av företag i ekonomiska svårigheter. Endast 13 av de 97 till- frågade verksamhetsföreträdarna såg en sådan risk. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 1 Fullständiga frågan: EU-rättsligt anses ett aktiebolag vara i ekonomiska svårigheter om mer än har förbrukats på grund av ackumulerade förluster, om företaget är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande eller uppfyller kriterierna i nationell lag stiftning för att för- sättas i kollektiv insolvens på sina fordringsägares begäran. Uppfyller eller riskerar din organisation uppfylla något av dessa kriterier inom den närmaste 10 -årsperioden? Källa: Markörs telefonintervjuer. När vi tittat på de 13 kommunernas bostadsverksamheter har vi inte hittat något som utmärker de bostadsverkssamheterna eller kommu- nerna från övriga kommuner med svaga bostadsmarknader. I några av de 13 kommunerna är marknadsförutsättningarna bättre och i andra är de sämre än genomsnittet för svaga bostadsmarknader. 10.4.3Svårigheter som inte hotar verksamheten När vi lät fråga kommunstyrelsens ordförande i kommuner på svaga bostadsmarknader om kommunen har möjlighet att finan- siera önskvärda bostadsförsörjningsåtgärder fick vi följande svar. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Källa: Markörs telefonintervjuer. På den politiska nivån i kommunerna är det uppenbart att finan- sieringsmöjligheterna ses som ett problem som kan kopplas till bo- stadsförsörjningen, dock inte som problem som hotar företagens fortlevnad. Företagens ledning uppfattar dock inte i större utsträckning att avsteg från affärsmässiga principer är nödvändiga för bostadsför- sörjningen. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Källa: Markörs telefonintervjuer. När det gäller kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i stif- telseform är det en större andel av verksamhetsföreträdarna som ser problem med . Källa: Markörs telefonintervjuer. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.4.4Slutsatser av intervjuerna med kommunala bostadsföretag och kommunföreträdare Förekomsten av ekonomiska problem varierar på ett sätt som inte enbart kan kopplas till hur svag efterfrågan är på den aktuella markna- den. Det är bara ett fåtal kommuners bostadsverksamheter som riske- rar att behöva avvecklas eller som hotas av obestånd om inte kom- munen beslutar att investeringar som inte är lönsamma för företaget ska göras. Bedömningen av risken för framtida ekonomiska svårig- heter kan alltså delvis kopplas till risken att en kommun beslutar om att verksamheten ska göra ofinansierade olönsamma in- vesteringar. I andra fall kan risken för ekonomiska svårigheter kopp- las till historiska orsaker som kan ha motiverats av det tidigare gäl- lande regelverket för finansiering av bostadsinvesteringar. Även ute- blivna investeringar uppges i vissa fall ha lett till att underhållsåtgärder eller skulder ackumulerats till en ohållbar nivå. Inte bara icke-affärs- mässiga investeringsbeslut utan även risken för att investeringsbeslut om nödvändigt underhåll inte fattas framställs som möjliga orsaker till ekonomiska svårigheter. Det kan tyda på att det finns exempel på att kommuner som ägare ställer krav på såväl större som mindre risktagande än som skulle vara affärsmässigt motiverat. Svaren tyder på att bara enstaka verksamheter kan behöva av- vecklas helt till följd av ekonomiska svårigheter. Det finns dock tydliga indikationer på att ansvariga politiker på svaga bostads- marknader inte är nöjda med vad de kan åstadkomma för bostads- försörjningen inom ramen för sin bostadsverksamhet. Finan- sieringsmöjligheterna betraktas dock som ett större problem för bostadsförsörjningen än affärsmässiga principer. Vi återkommer till den frågan i våra överväganden. 10.5Rapport om behovet av och statlig finansiering av kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader För att bedöma behovet av statlig och finansiering till bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader har vi tagit hjälp av . har bistått utredningen med en prognos om behov av stöd från staten till kommunerna med de svagaste bo- stadsmarknaderna. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader har på vårt uppdrag beställt en rapport som beskriver bostadsverksamhetens7 finansiella ställning utifrån årsredo- visning. Bedömningen av stödbehovet utgår från antalet vakanta lägenheter, och prognosen för stödbehovet utgår från den förväntade befolkningsutvecklingen.8 Av de 105 kommunerna som vi i kapitel 7 klassificerat som svaga bostads- marknader har nio exkluderats från bedömningen eftersom bostads- verksamheten bedrivs i eller i kommunalför- bund vilket gjort att det saknats underlag för bedömningen av stöd- behovet. Beräkningarna i rapporten för stödbehovet –2025 omfattar därmed 96 kommuner och företag. I de fall som allmännyttans soliditet bedöms för svag för att fi- nansiera rivningar eller omvandlingar redovisar rapporten – utifrån vissa antaganden – de aktuella företagens respektive kommunernas förmåga att utan stöd från staten skjuta till kapital som möjliggör åtgärderna. Rapporten bifogas betänkandet. Rapporten bygger på en metod och antaganden som , som nu- mera införlivats i , har använt för sina prognoser för behovet av stöd från staten till kommunerna för kommunala åtaganden för boendet. Rapporten bygger på uppgifter om bostadsverksamheternas ekonomi från årsredovisningarna och de uppgifterna har kompletterats via andra källor. Utifrån vissa antaganden har bo- stadsverksamheternas behov av att avveckla lägenheter bedömts.9 I rapporten redovisas även skillnaden mellan fastigheternas bokförda värden och värdet utifrån antaganden om avkastningsnivåer för att identifiera om det finns nedskrivningsbehov bland verksamheterna som kan försämra deras ekonomiska situation.10 7Här använder vi för samma begrepp för kommunernas bostadsstiftelser som för de allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolagen eftersom rapporten inte skiljer mellan dessa. Enligt lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen) kan dock stiftelser inte vara allmännyttiga i den lagens mening. All verksamhet ska dock vara av allmänt intresse för kommunmedborgarna. 8Enligt befolkningsprognos för respektive kommun. 9Stödbehov hos kommuner avseende avveckling av bostadsöverskott 2013–2025, av den 28maj 2014, /. 10Osäkerheten i bedömningen gör att den inte kan läggas till grund för uttalanden om enskilda kommuners eller verksamheters betalningsförmåga eller för behovet av lägenheter i ett enskilt fall. Även om rapporten har justerats kan det fortfarande finnas enstaka inmatningsfel i de data som använts för analysen. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.5.1Antagandena för och beräkningen av finansieringsbehovet Rapporten har använt uppgifter om antalet lägenheter i respektive verksamhet samt uppgifter om bo- respektive lokalytor i det förval- tade beståndet. Delar av verksamheternas resultat- och balansräk- ning har också beaktats. När det gäller kommunernas finansiella förmåga utgår bedöm- ningarna från (SCB:s) befolkningsprognos och kommunens intäkter i form av skatter och bidrag. Därutöver har antalet reguljära lägenheter och andelen vakanser enligt SCB:s uppgifter beaktats. för drift- och underhållskostnader har tagit fram. Variablerna som använts i beräkningen av stödbehovet är följande: En befolkningsminskning om 100 invånare antas leda till sju va- kanta lägenheter. En acceptabel vakansnivå bedöms vara . Vakanser föranleder omstruktureringsbehov. Kostnaden för att friställa, riva eller omvandla en tom lägenhet uppskattas till . Besparingar i drift och underhåll för en avvecklad lägenhet beaktas. Även effektiviseringspoten- tial avseende delar av driftskostnaderna i det kvarvarande be- ståndet beaktas. Företagets förmåga att finansiera kostnader med egna medel be- räknas ner till en lägsta accepterad soliditet hos bostadsföretaget efter genomförd rekonstruktion på . Kommunens förmåga att finansiera kostnader bedöms uppgå till av kommunens intäkter från skatter och bidrag. Enligt rapporten är det 52 verksamheter som kan behöva avveckla outhyrda lägenheter för att nå en acceptabel vakansnivå. Många av dessa verksamheter kommer att behöva avveckla ytterligare lägen- heter om den förväntade befolkningsutvecklingen beaktas. Endast en kommun som inte kan anses ha övertaliga lägenheter riske- rar att behöva avveckla lägenheter utifrån SCB:s be- Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Totalt kan 53 kommuner ha ett behov av att avveckla lägenheter . Enligt rapporten förutsätts verk- samheterna kunna finansiera hälften av avvecklingskostnaderna själva. De aktuella kommunerna bedöms ha möjlighet att finansiera resterande belopp. Bedömningen av verksamheternas fastighetstillgångars mark- nadsvärden bygger på ett antagande om att en privat investerare skulle ha ett avkastningskrav på i genomsnitt på dessa marknader. Utifrån det antagandet överstiger de bokförda värdena marknadsvärdet hos 35 av de 96 verksamheterna. Nedskrivningsbehovet är helt kopplat till schablonvärdet för avkastningskravet. Om vi antar att en korrekt schablon för mark- nadsmässig avkastning är är det bara fyra företag som behöver skriva ned fastigheternas bokförda värde. Antalet företag med ett nedskrivningsbehov vid ett avkastningskrav på överensstämmer förhållandevis väl med uppgifterna från () som redovisats i avsnitt 6.5.4 enligt vilka 33 av de verksamheter som lämnat in uppgifter om sin redovisning till hade högre bokförda värden än taxerings- värdena/0,75. Vi har dock inte uppgifter om dessa två sätt att iden- tifiera marknadsvärdet pekar ut samma verksamheter. Den senaste bedömningen av stödbehovet som gjorde avsåg budgetåren 2012–2014. I tabellen nedan jäm- förs den bedömningen som avsåg avvecklingsbehovet 2010 och det förväntade avvecklingsbehovet 2010–2015 med den rapport som vi fått avseende stödbehovet . Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 1 I Statens bostadskreditnämnds budgetunderlag 2012–2014 redovisades det akuta och det kommande avvecklingsbehovet inte separat. Enligt har statlig finansiering till kommuner i syfte att skriva ned värdet på tillgångar på grund av att det bokförda värdet överstiger marknadsvärdet inte förekommit och inte heller efter- frågats av kommunerna. Efterfrågan på statliga tillskott till kom- muner för att avveckla övertaliga lägenheter har också varit försum- bar . Den stora skillnaden mellan prognosen i rapporten vi fått och tidigare prognos som redovisas i ovanstående tabell är att avvecklingsbehovet nu bedöms uppgå till en tredjedel av vad det bedömdes vara 2010. Även skillnaden mellan fastigheternas bokförda värden och marknadsvärdet har minskat i motsvarande omfattning. Denna betydande förändringen har skett utan mer omfattande tillskott av statlig finansiering. Den positiva ekonomiska utvecklingen för de aktuella företagen och kommu- nerna , bland annat till följd av de låga räntorna och den ökande köpkraften hos svenska hushåll med ökade kommunala skatteintäkter som följd, har medfört en väsentligt förbättrad pro- Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader gnos när det gäller behovet av statlig finansiering i förhållande till den tidigare prognos som gjorde. Ur ett EU-rättsligt perspektiv är det viktigt att hålla isär det stöd- begrepp som rapporten använder och statsstöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. I rapporten görs det inte någon analys av om bo- lagens egen finansiering av kostnaderna respektive kommunens be- räknade ägartillskott för att finansiera vissa kostnader är marknads- mässiga åtgärder eller inte. Det framgår alltså inte om det är fråga om stöd i EU-rättslig mening. Vi väljer därför att i våra övervägan- den beteckna rapporten som en rapport om behovet av och statlig finansiering i stället för en rapport om behovet av stat- ligt stöd. 10.6Kommuninvests bedömning av ekonomin i kommuner med svaga bostadsmarknader och av rapporten om behovet av statlig finansiering I kapitel 3 har vi redogjort för den kommunala ekonomin och dess utmaningar. Kommuninvest erbjuder kreditgivning och andra finan- siella tjänster till medlemskommuner och landsting samt till deras majoritetsägda bolag. Kommuninvest är med i utlåning den störste långivaren till svenska kommuner och landsting. Kommuninvest består av två delar. Dels finns aktiebolaget i (Kommuninvest), som erbjuder kredi- ter och finansiell rådgivning, dels finns den ekonomiska föreningen ekonomisk förening, som äger aktiebolaget. Den ekonomiska föreningen har av kommuner, landsting och regioner som medlemmar. Vi har bett Kommuninvest yttra sig över den ovan redovisade rapporten om behovet av och statlig finansiering av kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader och de kommunala bostadsverksamheternas betalningsförmåga respek- tive förmåga att låna upp det nödvändiga kapitalet för åtgärderna. Kommuninvest anser att kommuner sammantaget har en god finansiell förmåga, bl.a. beroende på det starka konstitutio- nella stödet. Däremot råder det stora skillnader mellan de 290 kom- munerna såväl vad gäller storlek som finansiell styrka. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader invests utgångspunkt är att samtliga kommuner kommer att få tillgång till likviditet, antingen från Kommuninvest eller från annan kreditgivare. Dock kan det komma att uppstå skillnader vad gäller hur fort likviditeten kan erhållas samt vad gäller villkor. Däremot är det enligt Kommuninvest av stor betydelse att analys görs bland annat av hur kommunernas finansiella situation förändras och deras förmåga att långsiktigt bedriva verksamhet. Kommuninvest ifrågasätter vissa av variablerna i rapporten. En soliditet på anses inte vara långsiktigt hållbar på svaga bostadsmarknader. Kommuninvest konstaterar att den genomsnitt- liga soliditeten i gruppen är . Kommuninvest anser också att finansiering från kommunen om av samlade skatter och avgifter ska ses som en stor påfrestning på den kommu- nala ekonomin. Kommuninvest har vid sin bedömning tagit hänsyn till bostads- verksamhetens förmåga att på egen hand bära omstrukturerings- kostnaderna och kommunkoncernens samlade finansiella bärkraft. Dessutom har hänsyn tagits till bostadsverksamhetens storlek i relation till kommunen. För de kommuner som bedöms behöva avveckla lägenheter bör det enligt Kommuninvest inte finnas något omfattande stödbehov vad gäller den omedelbara omstruktu- reringen. I den här gruppen kommuner finns det dock ett antal som sammantaget har omfattande finansiella utmaningar och där stora omstruktureringsinsatser kan komma att påverka ekonomin. Kommuninvest bedömer att den finansiella situationen i fem av kommunerna är så pass utsatt att ytterligare påfrestningar skulle bli märkbara. Om hänsyn även tas till kostnaderna för den förväntade avvecklingen så kan ytterligare ett antal kommuner få påfrestningar. Dessa kommuner och bolag har enligt Kommun- invest en del utmaningar, men framför allt väger det som Kommun- invest kallar bristen på ”marknadsmässighet” i bostadsverksamheten tungt. Skulle avvecklingsbehovet kompletteras med omfattande ned- skrivningar ökar frågans komplexitet enligt Kommuninvest. Dock blir nedskrivningsproblematiken något enklare att hantera i och med att en nedskrivning inte behöver påverka kassaflödet vilket gör att ägartillskott eller koncernbidrag inte förändrar koncernens finan- siella ställning. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Vi antar att Kommuninvest med bristen på marknadsmässighet menar att denna grupp av kommuner och bolag dras med förluster och stora skulder. Kommuninvest bedömer att det utöver de fem kommunerna kan tillkomma ett antal kommuner där nedskrivningen får en materiell påverkan på kommunens långsiktiga finansiella bärkraft. Dock finns det en mängd osäkerhetsfaktorer som påverkar och kräver fördjupad analys, bl.a. storlek på nedskrivning, utformning av aktieägartillskott samt tidsfaktorn. Dessutom finns det enligt Kommuninvest exempel på att det i dessa bolag även kan finnas industrilokaler där t.ex. det bokförda värdet kan behöva justeras. Vår bedömning: Det finns behov av att finansiera avveckling av övertaliga bostadslägenheter på svaga bostadsmarknader. Av rapporten om behovet av statligt stöd till kommuner som vi redogjort för ovan framgår att det kan finnas omstrukturerings- behov i form av övertaliga lägenheter i ett antal kommunala bo- stadsverksamheter. Vid utredningens kontakter med kommuner och med organisa- tionen Små kommuner i samverkan (Småkom) har det påtalats att det kan vara svårt att få lån till bostadsverksamhet på svaga bo- stadsmarknader. Kommuninvest har dock redovisat att det bara kan vara några få kommuner som kan ha svårigheter att få lån för att finansiera omstruktureringsåtgärderna. Vid ett möte med fick vi besked om att bankerna i sina individuella be- dömningar i de enskilda fallen beaktar förväntade kassaflöden vid utlåningen och att det inte finns några geografiska gränser för när lån är möjliga. Enligt våra direktiv är det i första hand kommunerna själva som ska svara för kostnaderna för nödvändiga åtgärder. Utan löpande djupgående analyser av marknadsförutsättningarna och de finan- siella förutsättningarna för respektive bostadsverksamhet och deras kommuner går det inte att utesluta att det kan finnas kommuner som kan komma att behöva statlig finansiering för att kunna finan- siera avveckling eller omvandling av vakanta lägenheter. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader ingick ett avtal om omstrukturering av ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag efter en analys av det bolagets och dess ägarkommuns finansiella förutsättningar. Med hänsyn till detta och till bedömningen i rapporten om behovet av statlig finansiering kan vi inte utesluta att rivning eller omvandling av övertaliga bostäder kan komma att behöva finansieras med stat- liga medel. 10.8Fastighetsvärderingens betydelse för behovet av finansiering Vår bedömning: Risken att värderingsprinciperna som tillämpas i företagens redovisning i sig skapar ekonomiska svårigheter är liten. De enskilda kommunala bostadsverksamheterna har bäst förutsättningar att bedöma lönsamhetspotentialen i verksam- heten oavsett om rivningar eller investeringar övervägs. I rapporten om behovet av statlig finansiering diskuteras ett teore- tiskt nedskrivningsbehov utifrån marknadsvärden på företagens fastigheter beräknade utifrån företagens driftnetton och en schab- lon för avkastningskrav på . Orsaken till detta är dels att allbolagen numera stadgar att de allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolagen ska agera enligt affärsmässiga principer, dels att redo- visningsreglerna kräver att tillgångar redovisas till verkligt värde. Vid våra kontakter med företrädare för kommuner och kommunala bostadsverksamheter har vissa företag också pekat på att nedskriv- ningskrav kan medföra ekonomiska svårigheter. Nedan beskriver vi därför redovisningsreglernas krav när det gäller redovisningen av bostadsfastigheters värde. 10.8.1Värderingsprinciperna som avspeglas i årsredovisningen Enligt 4 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) ska anläggnings- tillgångar redovisas till anskaffningsvärde om inte tillgångens be- stående värdet avviker från detta. Vid redovisningen ska god redovis- ningssed tillämpas. I skattehänseende finns särskilda överväganden som syftar till att hindra att orealiserade vinster delas ut. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader därför finnas två olika värderingar av hyresbostadsfastigheter i ett hyresbostadsföretags redovisning.11 När det gäller värderingsprinci- perna gäller den internationella redovisningsstandarden IAS 40. Enligt de internationella värderingsprinciperna ska värdet på en fastighetstillgång i första hand spegla aktuella priser på en aktiv marknad av likvärdiga fastigheter med samma geografiska placering. När sådana jämförbara fastighetstransaktioner inte finns är det upp till företagen att fastställa det verkliga värdet genom att bedöma: Aktuella priser på en aktiv marknad för fastigheter av annat slag, i annat skick och med annat läge (eller som omfattas av av- vikande hyresavtal eller andra avtal), vilka justeras med hänsyn till dessa skillnader, Senaste priser för liknande fastigheter på mindre aktiva mark- nader efter det att justeringar gjorts för att beakta eventuella förändringar i ekonomiska förutsättningar, som skett sedan de senaste transaktionerna, och Nuvärdet av uppskattade framtida betalningsströmmar. Sådana uppskattningar baseras på villkoren i befintliga hyresavtal och andra avtal och (om möjligt) på externa faktorer såsom aktuella marknadshyror för liknande fastigheter med samma läge och i samma skick.