sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — Regionen planerar att öka sitt driftsbidrag för kollektiv- trafiken från (Trafikanalys, 2014b) till (Region , 2015). Den andra kalkylen är ofta felaktig eftersom den baseras på antagandet att det kommersiella utbudet inte förändras efter ett inträde av subventionerad kollektivtrafik. Om det kommersiella utbudet försvinner kan mycket väl nettoeffekten bli minskat resande för delar av kollektivtrafiken när subventionerade regionala tågsystem görs om till ett länkat subventionerat interregionalt tågsystem. Kalkylen tar inte heller hänsyn till att resandet kan komma att öka även om kommersiella järnvägsföretag sköter tågtrafiken. Den tredje kalkylen stämmer inte alltid därför att billigare och bättre långväga subventionerade regionala tågresor kan motivera män- niskor att förändra sitt boende och resa längre resor sträckor till arbetet och därmed ersätta korta kollektivtrafikresor med långa resor. 8 Diskussion och slutsatser Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik har lett till fler tåg, högre priser för enstaka resor i den regionala kollektivtrafiken, billigare periodkort för interregionala tågresor, starkt ökat tågresande, ökad differentiering i utbudet av regionala och interregionala järnvägsresor, lägre beläggning på många tåg, ökade absoluta underskott för RKM, minskade vinster för kommersiella företag, genomsnittligt längre restider på många destinationer, och rättsprocesser. har ingen myndighet prövat frågan om den upphandlade järnvägstrafiken skadar den kommersiella järnvägstrafiken. gjorde en snäv marknadsangränsning när Flygbussarna klagade på det nya pendeltåget från till . I sin utredning behandlade enbart frågan om hur SL och UL:s pendel påverkade Flygbusstrafiken. Detta var anmärkningsvärt eftersom i en remiss till den nya kollektivtrafiklagen framfört att det krävs en närmare gräns för det offentliga åtagandet, särskilt när det gäller för- hållandet mellan kommersiell och offentligfinansierad trafik. har en möjlighet att göra prioriteringar i sin tillsynsverksamhet. ”Syftet är alltid att främja en effektiv kon- kurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsument- erna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det all- männa och marknadens aktörer” (, 2014). Transportstyrelsen har avstått från att göra en egen utredning både i detta fall och i fallet om den utvidgade allmänna trafikplikten i trots att myndigheten ska följa utvecklingen på kollektivtrafikmarknaden efter den nya kollektivtrafiklagens tillkomst. Politikerna i fann inget att kritisera när SL och UL (med lagens samtycke) aggressivt prissatta sina tjänster för att slå ut kommersiella trafikföretag. Utredarna som gjort utredningar på uppdrag av Trafikanalys verkar axiomatiskt utgå från att upphandlad kollektivtrafik ger samhällsekonomiska vinster. Därför behöver man antingen inte räkna på samhällsekonomiska effekter eller också gör man komplet- terande antaganden när nytillkommande upphandlad trafik ger en samhällsekonomisk förlust. Det går inte utifrån dessa utredningar att uttala sig om upphandlad kollektiv järnvägstrafik ger ett bättre samhällsekonomiskt utfall än fortsatt kommersiell trafik. Trafikanalys är den myndighet som starkast har ifrågasatt värdet av att upphandlad trafik konkurrerar med kommersiell trafik. Men inte heller Trafikanalys fann att i de enskilda fallen – Öresundståg, SL och UL pendeltåg och allmän trafikplikt i – borde RKM avstå från att satsa på egen trafik. I Trafikanalys (2014) dras slutsatsen att med tanke på järnvägens problematik bedömer vi att marknadsöppningen så här långt varit en framgång, Trafikanalys (2014) såg två huvudsakliga risker med en ökning av den subvent- ionerade järnvägstrafiken. Den kan leda till en undanträngning av kommersiell trafik och på så sätt minska utbudet och/eller komforten för resenärer och därmed motverka avsikten att med mer subventionerad tågtrafik förbättra för resenärerna. De stor- regionala tågsamarbetena kan komma att vara kostnadsdrivande i en sektor där subventionsgraden ökat från 42 till 50 pro- cent, och där biljettpriserna för resenärer stigit mer än konsument- priser generellt. Trafikanalys (2014) föreslår att ökade samarbeten kan vara ett sätt att hantera konflikter när RKM expanderar storregional järnvägstrafik som beläggs med allmän trafikplikt. ”Ett sätt att komma runt denna målkonflikt är att försöka gå in i sam- arbeten mellan RKM och kommersiella operatörer, snarare än att konkurrera. Vi har förstått det som att SJ vill ha ett sådant samarbete i medan Mälab (Mälardalslänens alla RKM samt RKM) visat ointresse.” 8.1En sekventiell modell över interaktionen upphandlad och kommersiell järnvägstrafik En RKM som går in på en marknad dominerad av ett kommersiellt järnvägsföretag kan välja mellan flera olika inträdesstrategier. Man kan välja att gå in mjukt och erbjuda ett samarbete med koordinerade tidtabeller och prissättning. Denna strategi har valts av för tågen som går från i riktning mot . har ett biljettsamarbete med periodkort i SJ AB:s kommersiella regiontåg på sträckan –– . Däremot kan en resenär inte använda sin reskassa på dessa tåg. En RKM kan också välja att gå in aggressivt och försöka slå ut det kommersiella företaget genom att själva bestämma tid- tabeller och ta över alla intäkter från den subventionerade järnvägs- trafiken. Denna strategi valdes av de samverkande regionerna i . Ett alternativ till dessa inträden är att teckna ett avtal om en tjänstekoncession. Dessa avtal kan antingen ligga närmare samarbetet mellan och eller lämna en liten andel av intäktsmassan till det kommersiella järnvägsföretaget. I fallet med den framtida TiM-trafiken är det oklart om de sam- verkande regionerna kommer vara mjuka eller aggressiva. Helt klart är att regionerna kommer vilja styra tidtabelläggningen och försöka öka sin andel av det regionala resandet till och från . Ersättningen till det kommersiella järnvägsföretaget är ännu inte bestämt, men av många dokument framgår att regionerna kommer dela på intäkterna från periodkorten som kommer att vara den största inkomstkällan. Se citat nedan från lands- ting, (2012). ”Diskussionerna kring fördelning av kostnader och intäkter har förts på en principiell nivå för att identifiera olika principer. Tanken är att med avsiktsförklaringen som grund arbeta vidare med fördelningsnycklar inför kommande genomförandebeslut. Bland de identifierade möjliga principerna för fördelning av kost- nader och intäkter kan nämnas: Fördelningen utifrån var resenären är bosatt. Fördelningen utifrån antal produktionskm (fordonskm) som sker inom respektive län. Fördelningen utifrån antal personkm som sker inom respektive län. MÄLAB har försökt beräkna vad de olika modellerna skulle kunna innebära. Kalkylerna innehåller svagheter, främst på intäktssidan. Att beräkna kostnaderna för produktionen är relativt enkelt, emedan bedömningen av biljettintäkter innehåller stora osäkerheter.” En RKM kan följaktligen välja mellan flera olika strategier för att hantera relationen med kommersiella järnvägsföretag. Under de nära som det har funnits konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik kan vi notera att RKM försöker öka sin kontroll och sitt inflytande över tidtabelläggningen och öka sin andel av intäkterna från den tidigare kommersiella järnvägstrafiken. I ett första skede agerar trafikhuvudmannen eller RKM aggressivt för att vinna marknadsandelar även om de riskerar att slå ut kommersiella transportföretag och ge negativa effekter för en del resenärer. På sträckan –lade ned sin busstrafik när pendeltåget startade sin trafik. På drev Skånetrafiken bort när man via en rätts- process tillskansade sig äganderätten till SJ AB:s Intercitytåg. Detta gav nästan två konkurrensfria år men resenärerna fick längre restider på långa avstånd och ledde till ökad biltrafik på långa avstånd. I ett andra skede förändrar den kommersielle aktören utbud och/eller prissättning. Express har ökat antalet rabatt- möjligheter för sina resenärer. sänkte priset på sitt period- kort –. lämnade linjen –i väntan på att det skulle vara möjligt att korta restiderna. I ett tredje skede sänker RKM priserna på sina periodkort. UL och SL har sänkt priset på ett periodkort i de två regionerna från till som underskotten för kollektivtrafiken i länen ökar. Resor med kostar med ett periodkort i en region. Regionerna i Öresunds- tågsamarbetet meddelade att de skulle sänka priserna för periodkort . I och med dessa prissänkningar har RKM spelat ut alla sina kort. De har byggt upp en storregional järnvägstrafik med täta avgångar under större och de har uttömt möjligheterna till ytterligare prissänkningar eftersom intäkten från långväga inter- regionala resor med periodkort ger väsentligt lägre intäkter för regionen än inomregionala resor. Jag har tidigare i rapporten lyft fram exemplet som gått från en självfinansieringsgrad om för kollektivtrafiken 2013 (Trafikanalys, 2014b) till en planerad självfinansieringsgrad om 52–. I detta fjärde skede kan kommersiella tågoperatörer välja mellan flera olika handlingsalternativ vilka kommer öka resandet med deras tåg och dränera den subventionerade trafiken på intäkter. De kan erbjuda lägre priser, högre kvalitet eller kortare restider. I ett femte skede tvingas RKM till skattehöjningar, höjda period- kortspriser eller minskat utbud till följd av absoluta kostnads- ökningar orsakade av regional och interregional järnvägstrafik. har flera regioner signalerat förändringar i kollektivtrafiken, vilka innebär t.ex. minskad glesbygdstrafik och fortsatta satsningar på långväga järnvägstrafik. ledningen för i ville höja priset för periodkort men blev nedröstade av oppositionen. Den avgörande förklaringen till att regionerna agerar aggressivt mot de kommersiella företagen är att de överskattar sina kon- kurrensfördelar och underskattar sina konkurrensnackdelar. Regionernas har fem huvudsakliga konkurrensfördelar: 1.De kan subventionera sin trafik. 2.De har rätt att träffa överenskommelser om biljettpriser över regiongränserna. får inte komma överens om prissättningen. 3.Regionerna äger i stort sett alla resurser som behövs för att bedriva kollektivtrafik – utom anställningskontrakten med lokförare. 4.De flesta regioner har också fördelen av att ha köpt nya tåg med statliga subventioner. 5.Alla kommersiella kollektivtrafikföretag av betydelse utom Express har en eller flera regioner som sin viktigaste kund. Om de klagar på att den subventionerade kollektiv- trafiken breder ut sig kan det kanske få negativa effekter i fram- tida upphandlingar. Regionernas konkurrensnackdelar förhindrar dem från att gå in i en långsiktig strategisk konkurrens med kommersiella järnvägsföretag där företag kan använda sig av flera olika konkurrensparametrar. Regionerna kan i stort sett enbart konkurrera med pris och turtät- het. Det är det som är förklaringen till att regionerna som sam- arbetar i , SL och UL och regionerna i MÄLAB gör aggressiva utfall mot den kommersiella järnvägstrafiken för att bli marknadsledande. I ett förslag (, , 2014) till framtida regionaltågstrafik i kommer nya regionaltåg gå med tätare intervall än mellan och och kommer kompletteras med pendeltågen . Alla tågen planeras stanna vid . Vilka är då regionernas konkurrensnackdelar? Den viktigaste är de restriktioner som finns inskrivna i Kollektivtrafiklagen om regional järnvägstrafik. Den ska t.ex. huvudsakligen avse vardags- resande, avse resor kortare än ,6 och tågen ska stanna vid de flesta stationer inom regionerna. Den andra viktiga konkurrens- nackdelen är RKM:s och landstingens affärsmodell. Periodkorten är starkt subventionerade och enstaka resor är ofta dyrare än de kommersiella företagens biljetter. Ju mer RKM subventionerar sina periodkort desto mindre kan de dra fördel av att resenärernas res- kostnader minskar via skatteavdrag i inkomstdeklarationen, se Nelldal et al (2014) för en mer ingående beskrivning av skatte- subventionering av järnvägstrafik via reseavdrag. Den tredje konkurrensnackdelen är att man möter en konkurrent som kan agera opportunistiskt och ta begränsade samhälleliga hänsyn. Ett kommersiellt företag kan lämna en marknad med tre veckors för- varning. Den fjärde konkurrensnackdelen är att RKM ska tillhanda- hålla en standardiserad odifferentierad tjänst i konkurrens med operatörer som kan differentiera sitt utbud. Den femte kon- kurrensnackdelen är att järnvägstransporter konkurrerar med andra viktiga samhällsfunktioner i regionerna. Den skärpta konkurrensen från kommersiella järnvägsföretag och de ökade underskotten i den upphandlade järnvägstrafiken talar för en mer ödmjuk inställning från RKM. Det aggressiva konkurrensbeteendet minskar möjligheterna till att koordinera upphandlad och kommersiell järnvägstrafik till nytta för resenärerna och det minskar också möjligheterna att kunna utnyttja synergier med den kompletterande kommersiella järnvägstrafiken. Den med allmän trafikplikt belagda storregionala järnvägstrafiken i kommer behöva använda SJ AB:s tåg för alla trafikuppdrag. Därefter kommer mer än hälften av trafiken behöva utföras med inhyrda tåg. 6 Det här innebär t.ex. att hotet i MÄLAB (2012) om att ta över Ostpendeln inte är realistiskt eftersom den avser resor som i regel är längre än och enbart stannar i de stora städerna. (2012), Årsredovisning 2011 (2013), Årsredovisning 2012 (2014), Årsredovisning 2013 (2015a), Årsredovisning 2014 (2015b), Delårsrapport januari- Delphi (2014), Mål nr 19678-14; ./. Delphi (2015), Överklagande av beslut om allmän trafikplikt enligt lagen om kollektivtrafik. Överklagat avgörande: Förvaltnings- rättens i avgörande av i mål nr 17678-14 Fröidh, O. och , C. (2012), Interregional tågtrafik i konkurrens på , KTH Arkitektur och samhälls- byggnad (2014), prioriteringspolicy för tillsynsverksamheten, MÄLAB (2012), PM. Komplettering av Trafikplan 2017 med beskrivning om antagande av trafik i övriga trafiksystem Nelldal, B.-L., , J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i –2014, KTH 2009/10:200, Regeringens proposition 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag Region (2015), Åtgärdsplan kollektivtrafik, Diarienummer RS150013 SKL (2014), Vad förklarar kollektivtrafikens snabba kostnadsökning? (2014), Mål nr 19678-14; ./. SOU 2009:39, En ny kollektivtrafiklag (2014), Trafikpliktsbeslut TN2014- 0302, Trafiknamnden/2014//p8-TN-Beslut-trafikplikt- regional-tagtrafik-ostra-Sverige.pdf (2015), Årsredovisning 2014 , (2014), Information om trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg. , (2012), Yttrande över utkast till avsiktsförklaring om utveckling av den regionala tåg- trafiken Trafikanalys (2012), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv- trafiken – rapport ,Rapport 2012:13 Trafikanalys (2013), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv- trafiken – rapport , Rapport 2013:13 Trafikanalys (2014a), En förbättrad kollektivtrafik? – utvärdering av två reformer, Rapport 2014:13 Trafikanalys (2014b), Lokal och regional kollektivtrafik 2013, Statistik 2014:22 , i län och MÄLAB (2015), Remiss Trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg, Diarienummer TN-2015-0017 (2015), Framtidens regionaltågstrafik i , reviderad Trivector (2012), Öresundstågstrafiksförsöket– en utvärdering av trafikhuvudmännens agerande och erfarenheter (2013), Fler väljer UL framför SJ, artikel publicerad 3/12 2013 (2015), Sträckan sticker ut, artikel publicerad 27/8 2015 WSP (2013), Pendeltåg ––– Samhälls- ekonomisk, företagsekonomisk och politisk analys i ljuset av den nya kollektivtrafiklagstiftningen X2 (2013), Avtalsprocess för fördubblad kollektivtrafik Öresundståg (2012), Öresundståg info 2012 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering 2000–20151 1 Tack till , WSP och KTH, för kommentarer på en tidigare version av rapporten. 3Transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och 3.1Bolagiseringen av och dess ekonomiska 3.2 Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg ........... 3.3Upphävandet av SJ:s trafikeringsrätter 3.4 Den årliga fördelningen av tåglägen..................................... 3.5Transportstyrelsens prövning av tvister, fastställelse av villkor och annan myndighetsutövning underhåll av järnvägen ................................... Upphandling av regional tågtrafik.............................. Ägande och inköp av persontåg................................. Diskussion och slutsatser.......................................... 4.1Hur stora är avregleringskostnaderna och hur de kan de påverkas i positiv riktning? Bilaga1 Extraordinära intäkter och kostnader i SJ 1988–2000 ................................. På den avreglerade järnvägsmarknaden konfronteras reglerande myndigheter, järnvägsoperatörer och andra företag av transaktions- och transitionskostnader. I denna rapport jämförs omfattningen och betydelsen av dessa kostnader på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden. Transaktionskostnader brukar studeras antingen som kostnaden för att använda marknadsmekanismen eller som kostnader orsakade av brister i marknadens funktionssätt. Exempel på sådana brister på oligopolistiska marknader är opportunistiskt agerande från företag och individer, asymmetriskt spridd information och osäkerhet om utfallet av ekonomiskt handlande. I denna rapport studeras och mäts transaktionskostnader som orsakade av brister i marknadens funkt- ionssätt. I rapporten konceptualiseras och mäts också misalignment costs (på svenska rätlinjighetskostnader). Dessa är en typ av transaktionskostnader som uppstår på tidigare monopolmarknader med betydande nätverksexternaliteter, som en konsekvens av både frånvaron av fungerande incitamentstrukturer och svårigheterna att utforma kontrakt så att de tidsmässigt överensstämmer med investeringshorisonten för de investeringar som är nödvändiga för att uppfylla kontraktet. Transitionskostnader (kan också benämnas övergångskostnader) orsakas antingen direkt av en regelförändring eller uppstår som en konsekvens av att förhala en kommande regelförändring. Undersökningen av transaktionskostnadernas och rätlinjighets- kostnadernas storlek bekräftar resultaten av tidigare europeiska studier som kommit fram till att bristande rätlinjighet orsakar större kostnader än andra typer av transaktionskostnader, som kostnader för att genomföra upphandlingar, skriva kontrakt och kontraktsavbrott. Transitionskostnaderna har varit stora i samband med en del regelförändringar, men överföringarna har i regel stannat inom järnvägssektorn. Den svenska järnvägen har gradvis avreglerats och omreglerats från ett statligt ägt och av kontrollerat järnvägsmonopol till vertikalt separerade marknader med varierande grad av konkurrens och med öppet tillträde till järnvägens infrastruktur. Jag kommer i den här rapporten att omväxlande använda begreppen avreglering och omreglering. Med avreglering avses alla beslut och processer som syftar till att omvandla det tidigare statliga monopolet till konkurrensmarknader. Med omreglering avses alla besluten och processerna som ryms inom begreppet avreglering plus alla beslut och processer som inte har som effekt att omvandla järnvägsmarknaden till marknader med konkurrens. Exempel på sådana beslut är förändringar i och senare organisation och besluten att ge trafikhuvudmännen trafikerings- rätter och möjligheter att belägga kommersiell järnvägstrafik med allmän trafikplikt. Rapporten har tre syften. Det första är att ge en genomgång av tre teoretiska begrepp med vars hjälp vi kan analysera kostnader som uppkommer under en avregleringsprocess. De tre begreppen är transaktionskostnader, transitionskostnader och rätlinjighets- kostnader. Det andra syftet är att kvantifiera dessa kostnader under de senaste 10 till 15 åren av den svenska järnvägens avreglering. Det tredje syftet är att diskutera om och hur dessa kostnader kan begränsas eller rentav undvikas. Rapporten har följande uppläggning. I nästa kapitel behandlas de teoretiska begreppen transaktions-, rätlinjighets- och transitions- kostnader. I denna genomgång kommer jag dels gå igenom begreppens teoretiska innehåll, dels relatera till hur dessa begrepp har använts i forskning och studier av i första hand den avreglerade järnvägen och i andra hand andra avreglerade marknader. Därefter följer ett kapitel med exempel på dessa typer av kostnader under den svenska järnvägens avreglering. Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion och slutsatser. 2Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader När en tidigare monopolmarknad avregleras uppkommer flera olika typer av kostnader som är direkt kopplade till omregleringen från ett monopol till en marknad med konkurrens mellan företag. Dessa kostnader kan antingen uppkomma i produktionen av en produkt eller tjänst, i koordinationen av ett nätverk eller i organisationen av produktionen och marknadsföringen av en produkt eller tjänst. När avregleringarna av de offentliga monopolen inom kollektiv- trafiken startade var forskare, utredare och politiska beslutsfattare mest intresserade av hur avregleringarna påverkade stordriftsfördelar och nätverksekonomier i kollektiv- trafiken. Forskningen om dessa problem visade att de flesta järn- vägsmonopol kunde brytas upp i mindre enheter utan betydande förluster av stordriftsfördelar med undantag för järnvägsnät med stora trafikflöden. På dessa järnvägsmarknader där det fanns ekonomiska fördelar av tät trafik – economies of density – kunde en avreglering leda till en sämre effektivitet. När de nya avreglerade marknaderna hade stabiliserats noterade forskare och utredare att organisationen av de vertikalt uppdelade järnvägsförvaltningarna påverkade kostnaderna för en avreglerad marknad i jämförelse med ett bibehållet monopol. I (1996) argumenteras för att ett vertikalt uppdelat järnvägsföretag kan förlora samordningseko- nomier (economies of scope) jämfört med ett vertikalt samman- hållet järnvägsföretag. I senare forskning har det tillkommit mer detaljerade analyser av vilka kostnader som orsakas av förlorade samordningsekonomier. Forskningen har inriktats mot studier av kostnader för att genomföra transaktioner på en marknad, kost- nader för att omorganisera en marknad, och kostnader för att skapa rätlinjighet i de institutionella förhållandena och i de incitament som styr olika aktörers handlande. Transaktionskostnader är förenklat uttryckt kostnader som uppstår när transaktioner utförs på en marknad. Transaktions- kostnader brukar kontrasteras mot hierarkikostnader, d.v.s. kost- nader för att utföra transaktioner inom en organisation. Trans- aktionskostnader avser antingen kostnader för att utnyttja möjlig- heter på en marknad – marknadsföringskostnader, kostnader för att sprida information, kontraktskostnader, kostnader för att få till en fungerande konkurrens, etc. – eller kostnader orsakade av s.k. marknadsimperfektioner – fåtalskonkurrens, osäkerhet, svårtill- gänglig information, opportunism etc. Transaktionskostnader finns alltid på marknader, men kan vara högre eller lägre beroende på förekomsten av marknadsimperfektioner och storleken på företags investeringar i marknadsföring, inköp och informationsspridning. Den andra kostnaden som uppstår när offentliga monopol avregleras är rätlinjighetskostnader2 – betecknas på engelska med misalignment costs – och avser kostnader som beror på bristande rätlinjighet mellan regelverk, styrning, incitament, investeringar och produktion. Rätlinjighetskostnader är en form av transaktions- kostnader och uppstår beroende på marknadsimperfektioner. Med bristande rätlinjighet avses t.ex. att enskilda aktörer maximerar sina egna intäkter och kostnader utan att ta hänsyn till systemets effektivitet. Detta sätt att agera från företag på en marknad kan orsaka kostnader för alla företag på en marknad om de delar på en gemensam infrastruktur som spåren och signalsystemen i fallet med järnvägen.