sou · H3B313 · 2015-02-27 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning är det med en sådan lösning som det bäst går att förena de EU-rättsliga kraven vid genomförande av EU-direktiv och den svenska traditionen att ge vägledning genom uttalanden i förarbetena. Utredningen föreslår därför att det av utstationeringslagen ska framgå att det vid bedöm- andet av om en arbetsgivare är etablerad i ett annat land än ska beaktas de omständigheter som rör arbetsgivarens verksamhet i det andra landet, och vid behov, arbetsgivarens verksamhet i . Utredningen föreslår vidare att det av utstationeringslagen ska framgå att det vid bedömandet av om en arbetstagare utför sitt arbete i ska beaktas de omständig- heter som kännetecknar arbetet och arbetstagarens situation. Utred- ningen föreslår också att innehållet i artiklarna 4.1–4.4 i övrigt ska införlivas genom uttalanden i författningskommentarerna till bestäm- melserna. Det kan noteras att artikel 4 enligt sin ordalydelse endast gäller för sådana behöriga myndigheter som avses i artikel 2 a i direktivet. När direktivet är genomfört kommer behöriga myndigheter att i olika situationer ha att tillämpa bestämmelser som följer av artikel 4. Det kan t.ex. komma att ske vid det administrativa samarbetet som beskrivs och föreslås i kapitel 7. 7 Jfr den under avsnitt 5.4 om utgångspunkter nämnda domen i mål C-478/99. Definitionen av utstationering – artikel 4 I är det dock inte endast behöriga myndigheter enligt tillämpningsdirektivet som har att ta ställning till om det i en viss situation är fråga om utstationering. Det kan här även komma att göras av exempelvis arbetstagarorganisationer och domstolar. Det vore enligt utredningens uppfattning olyckligt om det infördes sär- regler för hur bedömningen i utstationeringsfrågan ska göras be- roende på vem som gör bedömningen. Utredningen anser därför att förändringar med anledning av direktivet lämpligen bör göras i utstationeringslagen på det sätt som förordats. Detta för att alla som har anledning att ta ställning till frågan om utstationering ska ha samma regler att utgå ifrån. Bestämmelserna får ses i ett större sammanhang då de får betydelse inom många områden som rör utstationering. Utstationeringslagen gäller även för arbetsgivare från andra länder utanför EES och . Utredningen ser inte någon anledning att beträffande de nu föreslagna bestämmelserna göra någon annan bedömning än den som gjordes vid införandet av utstationerings- lagen när man tog ställning i denna fråga.8 Utredningen föreslår därmed att de föreslagna bestämmelserna ska gälla även i förhåll- ande till arbetsgivare i länder utanför EES och . Förslaget bedöms som nödvändigt för att genomföra tillämpnings- direktivets bestämmelser i denna del. Regeln är utformad på det föreslagna sättet i syfte att säkerställa att respekteras. Om förslaget inte genomförs finns risk för att inte anses uppfylla direktivets krav. Om inte bedöms ha genomfört direktivet kan drabbas av ekonomiska sanktioner. Förslaget går utöver skyldigheterna enligt då bestämmelserna föreslås gälla även för arbetsgivare utanför EES och . Förslaget innebär att kan få ytterligare regler att informera om i sin egenskap av förbindelsekontor enligt 9 § utstationeringslagen. De föreslagna bestämmelserna rör visserligen inte arbets- och anställningsvillkor, men det är ändå regler som arbetsgivare kan vara i behov av att känna till och som de kan 1998/99:90 s. 15. Definitionen av utstationering – artikel 4 komma att ställa frågor om till . Förslaget inne- bär också att får förtydligande kriterier att över- väga när myndigheten ska avgöras om det i en viss situation är fråga om utstationering. Så kan vara fallet till exempel vid tillsynen av reglerna om anmälningsskyldighet enligt 10 § och 11 § utstatione- ringslagen eller i samband med förfrågningar från andra länder vid det administrativa samarbetet som beskrivs och föreslås i kapitel 7. Förslaget torde innebära en viss förbättrad vägledning för Arbets- miljöverket i detta arbete. Utredningen kan inte se att förslaget i denna del sett för sig skulle medföra ökade kostnader för Arbets- miljöverket. Förslaget förväntas därför kunna hanteras inom ramen för myndighetens nuvarande anslag. Förslaget innebär att det blir tydligare för små företag som utstationerar arbetstagare i hur bedömningen i utstatione- ringsfrågan ska göras. Förslaget kan också främja konkurrensen då bestämmelserna enligt tillämpningsdirektivet syftar till att mot- verka missbruk och kringgående. Utredningen kan inte se att reg- leringen i övrigt medför några konsekvenser för de små företagen. Förslaget förväntas inte leda till några konsekvenser för kommuner eller landsting. Förslaget förväntas inte heller leda till några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning i olika delar av landet, offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män, tillgäng- ligheten för personer med funktionsnedsättningar, eller för möjlig- heten att nå de integrationspolitiska målen. 6Förbättrad tillgång till information Artikel 5 i tillämpningsdirektivet innehåller bestämmelser om vad medlemsstaterna ska göra för att förbättra tillgången till informa- tion om utstationering. Utredningen har fått i uppdrag att analysera om bestämmelserna i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationerings- lagen) om skyldighet för att tillhandahålla infor- mation om arbets- och anställningsvillkor vid utstationering upp- fyller tillämpningsdirektivets bestämmelser i denna del. Utred- ningen har vidare fått i uppdrag att bedöma om det behövs författ- ningsändringar. I uppdraget ingår också att utarbeta nödvändiga författningsförslag. I det följande redogörs inledningsvis för direktivets bestämmelser och för vad som gäller enligt svensk rätt. Därefter redogörs för utredningens bedömningar och förslag. Det framgår av artikel 4.3 i utstationeringsdirektivet 96/71/EG att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att information om arbets- och anställningsvillkor som avses i utstationeringsdirektivets hårda kärna i artikel 3 ska vara allmänt tillgänglig. Kommissionen har efter att direktivet antogs framhållit vikten av transparens och förutse- barhet i fråga om information samt påpekat att tillgången till infor- mation kan förbättras betydligt.1 1 Se bl.a. KOM(2003)458 och KOM (2006) 159 slutlig. Förbättrad tillgång till information – artikel 5 I skäl 18 i tillämpningsdirektivet anges att orsaken till att tjänsteleverantörer inte tillämpar gällande bestämmelser ofta brukar vara svårigheter att få tillgång till information. I skäl 20 anges därför att medlemsstaterna bör se till att informationen är allmänt tillgänglig och kostnadsfri och att inte bara utländska tjänste- leverantörer utan även berörda utstationerade arbetstagare lätt kan få tillgång till den. För att förbättra informationens tillgänglighet bör medlemsstaterna inrätta en enda officiell nationell webbplats. Den bör utformas som en webbportal som ska fungera som en nätportal eller samlande punkt, med tydliga och exakta länkar till de relevanta informationskällorna och kortfattad information om innehållet i de länkar som det hänvisas till. Medlemsstaterna ska enligt artikel 5.1 i tillämpningsdirektivet vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att information om tillämpliga arbets- och anställningsvillkor enligt artikel 3 i utstatione- ringsdirektivet finns allmänt tillgänglig utan kostnad och på ett tydligt, öppet, fullständigt och lättillgängligt sätt på distans och på elektronisk väg. Vidare ska formatet och webbstandarden göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att ta del av dem. Även förbindelsekontoren och andra behöriga nationella instanser som avses i artikel 4 i utstationeringsdirektivet ska kunna utföra sina arbetsuppgifter effektivt. Av artikel 5.2 i tillämpningsdirektivet framgår att medlems- staterna i syfte att ytterligare förbättra tillgången till information ska göra följande. a)På ett tydligt, detaljerat och användarvänligt sätt och i ett tillgängligt format på en enda officiell nationell webbplats och på andra lämpliga sätt ange vilka arbets- och anställningsvillkor eller vilka delar av deras nationella eller regionala rätt som gäller för arbetstagare som är utstationerade på deras territorium. b)Se till att det finns allmänt tillgänglig information på den enda officiella nationella webbplatsen och på andra lämpliga sätt om vilka kollektivavtal som är tillämpliga, och på vilka de är tillämp- liga, samt vilka arbets- och anställningsvillkor som tjänste- leverantörer från övriga medlemsstater ska tillämpa i enlighet med utstationeringsdirektivet, inklusive när så är lämpligt länkar till befintliga webbsidor och andra kontaktpunkter, särskilt för de av arbetsmarknadens parter som är berörda. Förbättrad tillgång till information – artikel 5 c)Kostnadsfritt göra informationen tillgänglig för arbetstagare och tjänsteleverantörer på det eller de officiella språken i värd- medlemsstaten och på de mest relevanta språken, med beakt- ande av behoven på arbetsmarknaden, varvid valet ska överlåtas till värdmedlemsstaten. Den informationen ska om möjligt göras tillgänglig i en broschyr med en sammanfattning av de viktigaste tillämpliga arbetsvillkoren, inklusive en beskrivning av förfaran- dena för inlämning av klagomål, och på begäran även i format som är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Mer detaljerad information om arbetsvillkor och sociala villkor som gäller för utstationerade arbetstagare, inbegripet arbetsmiljö, ska kostnadsfritt göras lätt att tillgå. d)Göra den relevanta informationen mer tillgänglig och tydlig, framför allt den information som finns på den enda nationella officiella webbplatsen och som avses i punkten a). e)Ange en kontaktperson vid förbindelsekontoret som är ansvarig för informationsförfrågningar. f)Hålla informationen i faktabladen om medlemsstaterna upp- daterad. Kommissionen ska fortsätta stödja medlemsstaterna i fråga om till- gång till information enligt artikel 5.3 i tillämpningsdirektivet. Det finns en särskild bestämmelse i tillämpningsdirektivets artikel 5.4 för de medlemsstater vars villkor i den hårda kärnan an- ges i kollektivavtal enligt artikel 3.1. och 3.8 i utstationeringsdirek- tivet. Genomförandet av denna bestämmelse i svensk rätt hanteras i slutbetänkandet och alltså inte i detta delbetänkande. Medlemsstaterna ska enligt artikel 5.5 i tillämpningsdirektivet ange organ eller myndigheter som arbetstagare och företag kan vända sig till för att få allmän information om nationell rätt och praxis rörande deras rättigheter och skyldigheter på medlemsstatens territorium. Förbättrad tillgång till information – artikel 5 Enligt 9 § utstationeringslagen är förbindelse- kontor och ska tillhandahålla information om arbets- och anställ- ningsvillkor som kan bli tillämpliga vid utstationering i . ska även hjälpa till med information om sådana kollektivavtalsvillkor som kan komma att krävas med stöd av strids- åtgärder enligt 5 a eller 5 b §§ utstationeringslagen, eller som annars kan komma att bli tillämpliga. Myndigheten ska samarbeta med förbindelsekontoren i de andra medlemsstaterna. Den information om utstationering som tillhandahåller enligt 9 § utstationeringslagen är kostnadsfri. Detta följer av 4 § förvaltningslagen (1986:223) och 4 § avgiftsförordningen (1992:191), då skyldigheten att lämna information om utstationering ingår i verksamhetsområde. uppdrag att vara förbindelsekontor och att informera om utstationering har utvecklats sedan utstationerings- direktivet antogs. Vid direktivets genomförande i svensk rätt konstaterades att det måste vara möjligt för en arbetsgivare som ska skicka arbetstagare till en annan medlemsstat att förutse vilka vill- kor som ska iakttas vid utstationeringen. Det ansågs nödvändigt att göra arbetsgivaren medveten om att även villkor i kollektivavtal kan bli tillämpliga. Av den anledningen skulle förbindelsekontoret upp- lysa även om förekomsten av kollektivavtal och hänvisa till kollektiv- avtalsparterna för närmare information. Detta ansågs vara en nöd- vändig förutsättning för att det svenska systemet skulle bli synligt i lagreglerna och kravet på förutsebarhet vara tillgodosett.2 ansågs det ligga i sakens natur att informa- tionen om tillämpliga regler blev ganska allmänt hållen. Arbets- miljöverket förväntades i princip tillhandahålla den tillämpliga lag- texten. Någon skyldighet att översätta informationen till andra språk infördes inte, men visst informationsmaterial på annat språk ansåg regeringen behövdes, åtminstone på engelska. Arbetsmiljö- verket fick på egen hand avgöra om det fanns behov av och resurser för att tillhandahålla översättningar i övrigt.3 1998/99:90 s. 28. 1998/99:90, s. 31. Förbättrad tillgång till information – artikel 5 Förbindelsekontorets roll förstärktes genom de ändringar som gjordes i utstationeringslagen till följd av Lavaldomen4. Arbets- miljöverket har getts en aktivare roll och även fått i uppgift att hjälpa till med information om sådana kollektivavtalsvillkor som kan komma att krävas med stöd av stridsåtgärder enligt 5 a och 5 b §§ utstationeringslagen, eller som annars kan komma att bli tillämpliga vid utstationering i . Dessutom ska en arbetstagar- organisation enligt 9 a § utstationeringslagen ge in sådana kollektiv- avtalsvillkor till som organisationen kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder enligt 5 a eller 5 b §§. Bestämmelsen i 9 a § behandlas i slutbetänkandet enligt tilläggsuppdrag5. Det har överlämnats till att finna lämpliga former för hur myndigheten på bästa sätt och utifrån tillgängliga resurser konkret kan hantera förfrågningar om vad som gäller vid utstationering. Myndigheten förväntas inte bara genom exempelvis en länk på hemsidan hänvisa till någon av kollektivavtalsparterna för relevant information. Istället ska den på ett aktivt sätt hjälpa till att finna den efterfrågade informationen. Eftersom ofta inte torde ha någon närmare kännedom om innehållet i kollektiv- avtalen har regeringen emellertid inte uppställt några högre krav på dess informationsinsatser. Om frågan uppstår om hur kollektiv- avtalsvillkor ska tolkas och tillämpas, har regeringens uppfattning varit att myndigheten i första hand ska hänvisa till avtalsparterna.6 På finns en särskild temasida om utstationering. har arbetat med att göra webb- sidan så lättillgänglig som möjligt med ambitionen att en arbets- givare eller en arbetstagare från ett annat EU-land utan svårighet ska kunna ta reda på hur den svenska arbetsmarknaden är uppbyggd och vilka regler som aktualiseras vid utstationering av arbetstagare.7 Här finns grundläggande information om bl.a. den svenska arbets- marknadsmodellen, länkar till tillämplig svensk lagstiftning, länkar till arbetstagarorganisationer m.m. Information om utstationering finns på webbsidan på flera språk (svenska, bulgariska, tjeckiska, 4Mål C-341/05 un mot , 1, Byggettan och , 2007 s. . 2009/10:48 s. 60. 7SOU 2008:123 s. 324. Förbättrad tillgång till information – artikel 5 kinesiska, tyska, estniska, engelska, franska, lettiska, litauiska, ungerska, polska, rumänska, ryska, somaliska, finska, turkiska, ukrainska, spanska och thai) och länkar till myndigheter, arbets- tagarorganisationer m.fl. Via webbsidan kan broschyren ”Your rights as a posted worker” laddas ned och kostnadsfritt beställas på ett antal språk. Boken ”Utstationering – regler för utlandsanställda som arbetar i en begränsad tid” kan också laddas ned eller beställas utan kostnad på svenska och engelska. På en särskild kampanjwebbsida tillhandahåller information riktad till utländska företag och arbetstagare i bygg- branschen och restaurangbranschen. Information för byggbranschen finns på webbsidan samt kostnadsfritt i broschyr på svenska, engelska, lettiska, litauiska, polska och estniska. Information för restaurangbranschen finns på webbsidan samt kostnadsfritt i broschyr på arabiska, bengali, franska, engelska, hindi, kinesiska, persiska, turkiska, thailändska, spanska och urdu. Broschyrer kan beställas kostnadsfritt. kan via Arbets- miljöverkets webbsida även anmäla utstationering och utse kontakt- person enligt 10 och 11 §§ utstationeringslagen. Information om innehållet i registret och viss statistik finns tillgänglig på webbsidan. I regleringsbrev för anges att det skulle ske en satsning inom verksamheten på sammanlagt . Av dessa medel skulle användas till förstärkt information till utländska företag och arbetstagare. har i regleringsbrev för budgetåren 2010–2013 haft i uppdrag att i samband med årsredovisningen lämna en beskrivning över hur informationen till utländska företag och arbetstagare om vilka arbets- och anställningsvillkor som gäller vid utstationering till har förbättrats. Förbättrad tillgång till information – artikel 5 Förslag: I lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare ska det införas en bestämmelse om att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela föreskrifter om vad informationen ska innehålla och hur informationen ska vara. I förordningen (2007:913) om instruktion för Arbetsmiljö- verket ska framgå att bl.a. har ansvar för att informera enligt lagen (1999:678) om utstationering av arbets- tagare. I förordningen (2013:352) om anmälningsskyldighet vid ut- stationering av arbetstagare ska det införas en bestämmelse om att , vid tillhandahållande av information enligt 9 § lagen om utstationering av arbetstagare, ska tillämpa artik- larna 5.1, 5.2 och 5.5 i tillämpningsdirektivet. Skälen för utredningens förslag uppdrag att vara förbindelsekontor och att till- handahålla information om utstationering enligt 9 § utstationerings- lagen är allmänt hållet. Det har bedömts lämpligt att överlämna till myndigheten hur uppdraget ska genomföras i praktiken, utifrån de behov och resurser som finns. Vid en jämförelse av vad som krävs i informationshänseende enligt tillämpningsdirektivet och vad erbjuder kan särskilt nämnas följande. tillhanda- håller kostnadsfritt information om utstationering i på flera olika språk, både i elektroniskt och tryckt format. Det finns all- mänt hållen information om vilka svenska regler som gäller vid utstationering samt riktad information till särskilda branscher. Infor- mationen tillhandahålls inom ramen för det uppdrag som Arbets- miljöverket har enligt 9 § utstationeringslagen. Enligt tillämpningsdirektivet ska information tillhandahållas kostnadsfritt på det eller de officiella språken och på de mest rele- vanta språken. Officiellt språk i är enligt 13 § språklagen Förbättrad tillgång till information – artikel 5 SOU 2015:13 (2009:600) svenska. Minoritetsspråken är inte officiella språk i . Det kan konstateras att allmän information om utstationering och information riktad till vissa branscher har översatts till ett stort antal språk, och att det har gjorts ett särskilt språkurval för den branschspecifika informationen. Utredningen bedömer att åtminstone delar av de krav som ställs i artikel 5.1, 5.2 och 5.5 i tillämpningsdirektivet uppfylls genom den information som tillhandahåller på sin webbsida och kostnadsfritt i tryckt form samt muntligen via myndighetens svarstjänst. Det är svårare att bedöma om tillämp- ningsdirektivet är uppfyllt vad gäller kraven som avser hur informa- tionen ska vara tillgänglig och att den ska vara användarvänlig, dvs. att informationen ska vara tydlig, öppen, fullständigt och lättill- gänglig i format som är anpassade för personer med funktions- nedsättning. Möjligen skulle de delar av bestämmelsen som inte uppfylls, eller där det är tveksamt om så är fallet, ändå kunna anses omfattas av uppdraget att tillhandahålla information om utstationering enligt 9 § utstationeringslagen. Med en sådan bedömning skulle artikel 5 i direktivet få anses fylla ut och förtyd- liga det existerande uppdraget, utan att det krävs en detaljerad reg- lering i svensk rätt. Ett alternativ i linje med en sådan bedömning vore att endast reglera de delar av bestämmelsen som inte uppfylls i praktiken. De detaljerade krav som artikel 5 i tillämpningsdirektivet ställer när det gäller hur information om utstationering ska tillhandahållas talar emellertid enligt utredningens mening för att det krävs ett förtydligande av uppdrag att tillhandahålla infor- mation. Med en sådan reglering skulle även de EU-rättsliga kraven på genomförande av direktiv i nationell rätt, se avsnitt 2.3, utan tvekan vara uppfyllda. Utredningen förordar en sådan reglering. Då uppdraget att tillhandahålla information på det sätt som anges i direktivet är av permanent natur och delvis är preciserat bör det enligt utredningens mening regleras i författning. Regleringen skulle kunna införas i anslutning till 9 § utstationeringslagen, så att allt som rör skyldigheten att tillhandahålla information om utstationering finns samlat på en plats. De detaljerade kraven i artikel 5 utgör dock, som utredningen ser det, om sådana tillämpningsföreskrifter Förbättrad tillgång till information – artikel 5 av administrativt slag som riktar sig till en myndighet. Sådana före- skrifter skulle därmed kunna meddelas av regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Utredningen anser därför att regle- ringen bör införas på förordningsnivå. Dels föreslår utredningen att regleringen införs i förordningen (2007:913) om instruktion för , så att det framgår att har ansvar för att informera enligt utstationeringslagen. I detta samman- hang bör instruktionen kompletteras så att även det ansvar som i övrigt har enligt utstationeringslagen framgår. Dels bör i utstationeringslagen införas en s.k. upplysningsbestäm- melse om att regeringen meddelar föreskrifter om vad informa- tionen ska innehålla och hur den ska vara. Slutligen föreslås att det i förordningen (2013:352) om anmälningsskyldighet vid utstationering av arbetstagare förs in en bestämmelse om att , vid fullgörandet av sin informationsskyldighet enligt 9 § utstatione- ringslagen, har att tillämpa artikel 5 i tillämpningsdirektivet. Ett undantag måste dock göras för artikel 5.3, som är en informations- bestämmelse om vad kommissionen avser att göra i denna fråga. Artikel 5.2 b handlar bl.a. om hur information om tillämpliga kollektivavtal ska vara tillgänglig. Utredningens uppfattning är att uppdrag att informera om tillämpliga kollektiv- avtal motsvarar den information som faktiskt har lämnats in till myndigheten av arbetsmarknadens parter. Utredningen har fått ett tilläggsuppdrag som omfattar bestämmelsen i artikel 5.4 i tillämp- ningsdirektivet som bl.a. anger vad information om tillämpliga kollektivavtalsvillkor bör omfatta. Genomförandet av denna bestäm- melse behandlas i slutbetänkandet. Utstationeringslagen gäller även för arbetsgivare från länder utanför EES och . Utredningen ser inte någon anledning att beträffande de föreslagna bestämmelserna göra någon annan bedömning än den som gjordes vid införandet av utstationerings- lagen när man tog ställning i denna fråga.8 Utredningen föreslår därmed att de föreslagna bestämmelserna ska gälla även i förhåll- ande till arbetsgivare i länder utanför EES och . Utredningen vill även tillägga följande när det gäller tillämp- ningsdirektivets krav på att information om utstationering ska finnas tillgänglig på ett tydligt, öppet, fullständigt och lättillgäng- 1998/99:90 s. 15. Förbättrad tillgång till information – artikel 5 ligt sätt via webbplats och i broschyr som gör åtkomst möjlig för personer med funktionsnedsättning. Tillgäng- lighet och tydlighet är begrepp som återkommande förekommer i artikel 5. För att kunna göra en bedömning av om den information som tillhandahåller är tillräckligt tydlig och lättillgänglig krävs en djupare analys, lämpligen genom någon form av användarundersökning. Först med utgångspunkt i resultatet av en sådan undersökning kan det bedömas hur myndigheten even- tuellt kan förbättra tillhandahållandet av information enligt de krav som direktivet ställer på tydlighet, öppenhet och lättillgänglighet.