sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Skolinspek- tionen har till utredningen framfört att utrymmet att förelägga en huvudman att vidta åtgärder för att stärka ekonomin är begränsat, eftersom det saknas uttryckligt lagkrav om ekonomisk stabilitet. I budgetpropositionen för angav den dåvarande rege- ringen att en ökande andel fristående skolor kräver mer omfattande granskning av skolors ekonomiska stabilitet. har också antalet ansökningar om övertagande av befintliga verksam- heter ökat. Regeringen bedömde därför att Skolinspektionen bör ges möjligheter att förstärka den ekonomiska kompetensen i till- synsarbetet för att klara behovet av omfattande granskningar av skolors ekonomiska stabilitet och effektivt kunna hantera ansök- ningar om övertagande. Regeringen hänvisade också till att (SOU 2013:56) lämnat förslag, om bl.a. prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet och om ett mer aktivt användande av sanktioner vid allvarliga brister, som medför behov av ytterligare resurser för Skolinspektionen. beslutade därför att avsätta till Skolinspektionen för detta ändamål och beräknade där- efter (se budgetpropositionen [prop. 2013/14:1], Utgiftsområde 16, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). Enligt skollagen har lägeskommunen rätt till insyn i de fristående skolor och i de skolformer där Skolinspektionen prövar frågan om godkännande och utövar tillsyn, dvs. förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola (9 kap. 22 §, 10 kap. 41 §, 11 kap. 40 §, 14 kap. 18 §, 15 kap. 34 §, 18 kap. 37 § och 24 kap. 7 § skollagen). Enligt förarbetena omfattar rätten inte fristående skolors räkenskaper och kommunen ska också undvika att begära ut handlingar och uppgifter som omfattas av sekretess eller av annat skäl inte bör lämnas ut (prop. 2009/10:165 s. 384 f. och s. 421). I samband med att Skolinspektionen inspekterar en fristående skola kontaktar myndigheten lägeskommunen för att få informa- tion om kommunen utnyttjat sin insynsrätt och vad den i så fall visat. Utredningen om en kommunallag för framtiden har i sitt delbe- tänkande, Privata utförare – kontroll och insyn, anfört att kom- munernas övergripande ansvar för att erbjuda eleverna utbildning förutsätter att kommunerna tillförsäkras en möjlighet till insyn och information om den utbildning som de fristående skolorna bed- river, för att kunna planera sin egen skolverksamhet. Kommunerna har en skyldighet att erbjuda elever i en fristående skola plats i sina egna skolor om t.ex. skolan läggs ned, och har ett behov av insyn och information för att kunna ha en sådan beredskap. Det kan gälla information om att de befintliga fristående skolorna ökar eller minskar sina elevplatser och hur skolans verksamhet i stort utvecklas. Utredningen föreslog därför att insynsbestämmelsen skulle förtydligas. Enligt förslaget ska den kommun där den fristående skolan är belägen ha rätt till insyn i verksamheten för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och för att tillgodose allmänhetens behov av insyn (SOU 2013:53 s. 190–191) Regeringen behandlade i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. utredningens förslag och remissinstansernas synpunk- ter på förslagen. har beslutat i enlighet med proposi- tionen och träder bestämmelserna om en förtydligad insynsrätt i kraft (se prop. 2013/14:112, bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357). I samma proposition föreslog regeringen ett nytt nationellt informationssystem som ska göra det möjligt för allmänheten att jämföra olika skolor, ett förslag som baseras på en sexpartiöverens- kommelse inom . Systemet ska administreras av som ska ha rätt att kräva in de uppgifter från huvudmän som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet. har beslutat i enlighet med förslaget och kommunernas skyldighet att informera om utbildningar i skolväsendet träder i kraft (se bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357). Utgångspunkten är att uppgifter i allmänna handlingar är offentliga hos alla myndigheter. För att göra undantag från den principen krävs stöd i lag. Bestämmelser om sekretess finns bl.a. i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Sekretess innebär att det är förbjudet att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen, genom att en handling lämnas ut eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Det finns tre sekretessbestämmelser i som gäller för upp- gifter som framkommer i Skolinspektionens tillsynsverksamhet. En av sekretessbestämmelserna är generellt utformad och anger att sekretess gäller i tillsynsverksamhet hos Skolinspektion för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (23 kap. 7 § OSL). För ärenden enligt 6 kap. skollagen (kränk- ande behandling) gäller sekretess för uppgift om en enskilds per- sonliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs (33 kap. 1 § OSL). Slutligen gäller sekretess i ären- den om lärarlegitimation för uppgift om den legitimerades hälsotill- stånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs (23 kap. 7 a § OSL). När det gäller tillståndspröv- ning finns emellertid ingen sekretessbestämmelse, vilket innebär att de uppgifter som Skolinspektionen exempelvis tar emot i ansök- ningar om godkännande är offentliga. I de ovan beskrivna bestämmelserna skyddas uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Med enskild avses fysiska och juridiska personer som t.ex. bolag. Med person- liga förhållanden menas uppgifter som kan hänföras till vederbör- andes person, såsom namn, adress, hälsotillstånd och ekonomi. Jur- idiska personer anses inte kunna ha några personliga förhållanden (se Lenberg m.fl. Offentlighet- och sekretesslagen [, Zeteo] under rubriken om sekretessens föremål). Regeringen har i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112) gjort bedömningen att Skolinspektionen bör pröva huvudmannens personliga och ekonomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman. Regeringen har vidare gjort bedömningen att kravet på lämplighet bör kvarstå även efter det att ett godkännande har lämnats. Av propositionen framgår att regeringen anser att Skolinspektionen i ett sådant sam- manhang bör få rätt att inhämta uppgifter ur belastningsregistret och att sekretess bör gälla i så stor utsträckning som möjligt för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Regeringen har därför gett en arbetsgrupp inom Utbildningsde- partementet i uppdrag att utreda behovet av och i förekommande fall föreslå ändringar i OSL och därtill sammanhängande regelverk (U 2013:C). I OSL finns inga bestämmelser som ger kommunen möjlighet att sekretessbelägga uppgifter vid tillståndsprövningen. I OSL finns dock sekretessbestämmelser som gäller för den tillsyn som statliga och kommunala myndigheter bedriver på skilda områden (se 17 kap. 1 § OSL). Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om upp- giften röjs. OSL innehåller även vissa bestämmelser om sekretess för upp- gifter om enskilds personliga förhållanden, oavsett vilket samman- hang de förekommer i (se 21 kap. OSL). I OSL finns ytterligare en bestämmelse som är avsedd för myn- digheters tillsynsverksamhet av stiftelser, och som kan bli aktuell i Skolinspektionens och kommuneras verksamhet. I OSL anges att sekretess gäller i verksamhet som avser tillsyn över stiftelser, för uppgift om stiftelsens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att stiftelsen lider skada om uppgiften röjs. Sekretss gäller även för uppgift om någon annan enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs (30 kap. 18 § OSL). Det finns både offentliga och enskilda huvudmän inom skolväsen- det. Enskilda har möjlighet att godkännas som huvudmän och får därefter bedriva utbildning inom skolväsendet. Skolväsendet byg- ger på en tydlig ansvarsfördelning, där huvudmannen har det ytter- sta ansvaret för den utbildning som bedrivs vid en skolenhet. Huv- udmannens förutsättningar och förmåga är därför avgörande för verksamheten vid den enskilda skolan. Utgångspunkten i regleringen av enskilda huvudmän är den tillståndsprocess som beskrivits och som innebär att den blivande huvudmannen måste visa att den har förutsättningar att följa de bestämmelser som gäller för verksamheten. Villkoren för att en sökande ska godkännas som huvudman är generellt utformade i lagstiftningen och något uttryckligt krav på huvudmannens lämp- lighet, eller specifika krav riktade mot huvudmannens ägare eller ledning, finns inte. Skolinspektionen gör en prövning av huvud- mannens ekonomiska förutsättningar att starta en skola i samband med ansökan om godkännande, men något krav på att huvud- mannen ska kunna visa ekonomisk förutsättningar för en långsiktig verksamhet finns inte. Att det inte ställs några uttryckliga krav på lämplighet eller eko- nomisk förutsättningar innebär att utrymmet för att ta hänsyn till sådana faktorer är begränsat vid ansvariga myndigheters tillstånds- prövningar och i de bedömningar som görs i tillsynen. Att det saknas explicita krav innebär att ansvariga myndigheter inte syste- matiskt utreder sådana faktorer i samband med tillståndsprövning eller tillsyn. Skolinspektionen har till skillnad från Inspektionen för vård och omsorg ingen skyldighet att föra register över meddelade godkänn- anden. Det innebär att det kan vara förenat med svårigheter att få fram information om vad en enskild huvudman är godkänd för. I avsnittet redogörs för regleringen av privata utförares möjlighet att bedriva verksamhet inom , tillsynen över social- tjänsten och de sekretessbestämmelser som gäller för ansvariga myndigheter. Avsnittet innehåller även en beskrivning av i vilken utsträckning enskilda utför verksamhet inom . Syftet med avsnittet är att beskriva den reglering och de förhållanden som råder inom området. Varje kommun svarar för inom kommunen, och har det yttersta ansvaret för att de enskilda invånarna får det stöd och den hjälp som de behöver. Inom sektorn tillhandahålls många olika typer av insatser, t.ex. stöd och hjälp till utsatta barn och deras familjer, vård och behandling av missbrukare, daglig vård och omsorg av äldre, stöd och service till funktionshindrade samt ekonomiskt bistånd till människor med försörjningsproblem. Det kommunala flyktingmottagandet är också en del av . Kommunerna har möjlighet att inom lämna över uppgifter till privata utförare. Det sker genom upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , och genom införande av valfrihetssystem enligt lagen (2008:692) om valfrihets- system, LOV. Kommunen behåller som huvudregel huvudmanna- skapet och har därigenom det övergripande ansvaret för verksam- heten och ska se till att den anlitade privata utföraren uppfyller de bestämmelser som gäller för verksamheten. Kommunen är skyldig att tillförsäkra sig en möjlighet att kontrollera och följa upp verk- samheten när vården av en angelägenhet överlämnas till en privat utförare. För att enskilda ska få bedriva verksamhet inom krävs i vissa fall tillstånd. Det krävs bl.a. tillstånd för att få bedriva hem för vård eller boende och särskilda boenden enligt social- tjänstlagen (2001:453, SoL) samt för att få bedriva verksamhet enl- igt lagen (1993:387, LSS) om stöd och service till vissa funktions- hindrade. Kraven för att beviljas tillstånd är olika utformade. Till- stånd att bedriva viss verksamhet enligt LSS får endast meddelas om sökanden visat sig lämplig att bedriva sådan verksamhet, med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. Det är Inspektionen för vård och omsorg () som meddelar tillstånd och utövar tillsyn. Socialtjänst omfattar ett flertal olika verksamheter och insatser, och någon enhetlig definition av begreppet finns inte i lagstiftningen. Viss ledning ges dock i de definitioner som finns i 26 kap. 1 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) och i 2 § lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom . Med social- tjänst enligt dessa lagar avses bl.a. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård utan sam- tycke av unga eller av missbrukare samt verksamhet som i annat fall handhas av socialnämnd. Enligt termbank avses med socialtjänst i första hand den verksamhet som regleras genom bestämmelser i , LSS, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt personlig assi- stans som utförs med assistansersättning som regleras i 51 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110). Socialtjänst avser även, enligt termbank, handläggning av ärenden som rör adop- tioner, faderskap, vårdnad, boende och umgänge enligt föräldrabal- ken (1049:381). Med socialtjänst avses i denna utredning verksamhet enligt SoL och LSS. Socialtjänstlagen innehåller bl.a. bestämmelser om övergripande mål och principen om kommunens yttersta ansvar för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han eller hon behö- ver. Utgångspunkten i SoL är att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå (4 kap. 1 § SoL). Med begreppet ”livsföring i övrigt” avses alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Det kan exempelvis vara fråga om bistånd till läkarvård eller tandvård, vård- och behand- lingsinsatser för missbrukare, hemtjänst, särskilt boende för äldre eller funktionshindrade (propositionen Ny socialtjänstlag m.m., [prop. 2000/01:80] s. 92). Eftersom ett beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen alltid föregås av biståndsbedömning definieras inte samtliga insatser som kommunen kan vara skyldig att tillhanda- hålla, vilket ger kommunerna stor frihet att utforma insatserna. I SoL finns dock vissa särskilt preciserade individinriktade insatser som kommunen är skyldig att tillhandahålla och som kan beviljas som bistånd till enskilda. Några av dessa insatser beskrivs i det följande. Kommunen är skyldig att tillhandahålla så kallad särskild boen- deform för service och omvårdnad av äldre (5 kap. 5 § SoL). Kom- munen är även skyldig att inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter bety- dande svårigheter i sin livsföring (5 kap. 7 § SoL). Insatsen särskilt boende omfattar flera former av boende, exempelvis s.k. äldrebo- enden och gruppboenden. ska ge äldre som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service (5 kap. 5 § SoL). Här avses exampelvis hemtjänst. Begreppet hemtjänst definieras inte i lag, men med hemtjänst avses enligt termbank ”bistånd i form av service och personlig omvårdnad i den enskildes bostad eller motsvarande”. I en kommentar till definitionen anger Social- styrelsen att med service avses t.ex. praktisk hjälp med bostadens skötsel, hjälp med inköp, ärenden på post och bank, tillredning av måltider samt distribution av färdiglagad mat. Med personlig omvårdnad avses enligt samma kommentar de insatser som därut- över behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Detta kan t.ex. innebära hjälp med att äta och dricka, klä sig och förflytta sig, sköta personlig hygien och i övrigt insatser som behövs för att bryta isolering eller för att den enskilde ska känna sig trygg och säker i det egna hemmet. Kommunen ansvarar även för att det finns tillgång till familje- hem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet (6 kap. 2 § SoL). Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av social- nämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt (3 kap. 2 § socialtjänstförordningen [2001:937]). Med hem för vård eller boende (HVB) avses ett hem inom som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Om ett sådant hem drivs av ett bolag, en förening, en sam- fällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt (3 kap. 1 § socialtjänstförord- ningen). Kommunens insatser enligt SoL bygger på frivillighet för den enskilde. Gemensamt för insatser inom är att de ska vara av god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten ska syste- matiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (3 kap. 3 § SoL). 5.1.2Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade innehåller bestämmelser om att personer som tillhör en särskilt angiven per- sonkrets har rätt till insatser enligt lagen (1 § LSS). De insatser som kan bli aktuella är (9 § LSS) 1.rådgivning och annat personligt stöd, 2.personlig assistans eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, 5.avlösarservice i hemmet, 6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7.korttidstillsyn för skolungdom , 8.boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar, 9.bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpas- sad bostad för vuxna, 10.daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Landstingen ansvarar för insatsen rådgivning och annat personligt stöd och kommunernas ansvar omfattar övriga insatser om inte annat avtalats (2 § LSS). Den verksamhet som bedrivs ska vara av god kvalitet och grundad på respekt för den enskildes självbestäm- manderätt och integritet. Kvaliteten i verksamheten ska även syste- matiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Insatserna enligt LSS bygger på frivillighet och den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges (6 § och 8 § LSS). 5.1.3Krav på utbildning och erfarenhet för föreståndare och annan personal inom Enligt SoL ska det för utförandet av uppgifter inom finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet (3 kap. 3 § SoL). Bestämmelsen är allmänt hållen men syftar till att framhålla att det är viktigt att upprätthålla en hög kompetens och att välja personer med lämplig bakgrund och personlighet för yrken inom (propositionen Ändring i socialtjänstlagen [prop. 1996/97:124] s. 51). Kravet på lämplig utbildning och kvalitet gäller både för privat och offentlig verksamhet inom . Utöver det generella kravet på utbildning och erfarenhet ställs mer specifika krav på vissa yrkeskategorier inom . ska t.ex. använda handläggare som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på grundnivå från högskolan eller som har viss utländsk utbilning, för sådana upp- gifter inom som rör barn och ungdom och som bl.a. innefattar utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder (3 kap. 3 a § SoL). Vid HVB och annan verksamhet som står under IVO:s tillsyn enligt SoL ska det finnas en person med lämplig utbildning som Det ska också finnas sådan personal som i övrigt behövs för en ändamålsenlig verksamhet (3 kap. 5 § och 4 kap. 4 § socialtjänstförordningen [2001:937]). Kravet på förestån- dare vid HVB utvecklas i föreskrifter (2003:20) om hem för vård eller boende (2 kap. 1 §). Där anges att den som före- står verksamheten vid HVB ska ha en adekvat högskoleutbildning och erfarenhet av liknande verksamhet och vitsordad personlig lämplighet. Personen ska också ha tillräcklig kunskap och kompe- tens för att bl.a. kunna ansvara för att arbetet organiseras så att den enskilde tillförsäkras boende, vård och behandling som är av god kvalitet och uppfyller kraven på säkerhet. I LSS anges att det ska finnas sådan personal som behövs för att ge ett gott stöd och en god service och omvårdnad (6 § LSS). Bestämmelsen gäller inte endast för personal som utför insatserna utan all personal som behövs för att bedriva verksamheten. För daglig verksamhet, korttidshem samt gruppbostäder och, när det gäller barn och ungdomar, annat boende ska det finnas en person med lämplig utbildning som förestår verksamheten samt den perso- nal som i övrigt behövs för en ändamålsenlig verksamhet (3 § för- ordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Kravet på lämplig utbildning utvecklas i 5 § föreskrifter (SOSFS 2002:9) om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS och i 17 § föreskifter (SOSFS 2012:6) om bostad med särskild service för barn och unga enligt LSS. Där anges bl.a. att med lämplig utbildning avses högskoleutbildning som är relevant för att en person ska kunna förestå verksamheten i en gruppbostad. För personlig assistans ska det finnas utsedd verksamhetsansva- rig (8 § förordningen om stöd och service till vissa funktionshind- rade). Något krav på att det ska finnas föreståndare för verksamhet som bedriver personlig assistans finns emellertid inte. har även antagit allmänna råd om grundläggande kunskaper hos personal som arbetar i omsorg om äldre (SOSFS 2011:12). 5.1.4Utdrag ur belastningsregistret m.m. för personal inom Den som bedriver verksamhet enligt LSS, som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionshinder, får inte anställa eller anlita någon för att genomföra insatserna utan att först kontrollera ett utdrag ur belastningsregistret. Den som erbjuds anställning som personlig assistent av en assistansberättigad ska lämna in ett regist- erutdrag, om den assistansberättigade begär det (1 § lagen [2010:479] om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder). Den som är assistansberättigad och arbets- givare åt sina egna assistenter är alltså inte skyldig att kontrollera registerutdrag för den som ska anställas, men har möjlighet att göra det. Möjligeten att begära registerutdrag gäller emellertid bara om den assistansberättigade är . Ett registerutdrag som den enskilde begär, med hänvisning till bestämmelser i lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder, ska endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut för bl.a. mord, dråp och grov misshandel (22 § förord- ningen [1999:1134] om belastningsregister). HVB som tar emot barn får inte anställa, erbjuda uppdrag eller liknande om inte kontroll först har gjorts av belastningsregister och misstankeregister (1 § lagen [2007:171] om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn). Ett utdrag från belastningsregistret som den enskilde begär, med hänvisning till bestämmelser om registerkontroll av personal vid HVB som tar emot barn, ska endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut för bl.a. mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga fri- hetsberövande, olaga hot, hemfridsbrott, sexualbrott, rån, grovt rån, hets mot folkgrupp, olaga diskriminering och barnpornografi- brott. Ett utdrag från misstankeregistret som den enskilde begär med hänvisning till bestämmelser om registerkontroll av personal vid HVB som tar emot barn ska innehålla uppgifter om samma typer av brott som de som begärs ut ur belastningsregistret (8 a § för- ordning [1999:1135] om misstankeregister). Den som erbjuds en anställning eller liknande i staten, en kom- mun, ett landsting, ett företag eller en organisation ska, om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn, på begäran av den som erbjuder anställningen visa upp ett utdrag ur det register som förs enligt lagen om belastningsregister (1 § och 3 § lag [2013:852] om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn).