sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — Tillsynsverksamhet i staten – Anledningen till att vi menar att tillsynsverksamhet i staten kan vara ett intressant område för ett arbete med systematiska jämförelser är att tillsyn sker inom ett stort antal områden. Uppgifterna och tillsynsobjekten varierar mellan myndigheterna och verksamheten bedrivs på många olika sätt med olika resultat och effekt. Det finns omkring 90 statliga myndigheter som arbetar med tillsyn i någon form vilket gör det möjligt att hitta olika jämförelsegrupper och områden för systematiska jämförelser.81 Inom området bör det också vara möjligt att gruppera myndigheter på nya och spännande sätt vilket i sin tur kan främja utveckling och effektivisering. Olika myndigheter bedriver dessutom tillsyn på olika sätt och det råder vissa oklarheter om vad de olika angreppssätten har för faktisk effekt. Hur man bedriver en effektiv tillsyn är också en allt viktigare fråga för offentlig sektor. utredningar har också visat att det är svårt att beräkna kostnaden för tillsyn eftersom myndigheternas redovisningar av kostnader skiljer sig åt82 vilket talar för att det finns ett behov av ökad jämförbarhet gällande tillsynens kostnader. Utredningen menar att det finns en bredd inom området som kan vara intressant när det gäller frågan om hur man kan gruppera 81Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn. 82SOU 2002:14, Statlig tillsyn. Granskning på medborgarnas uppdrag, och Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn. myndigheter och hitta jämförbara objekt. Det bör till exempel vara möjligt att göra jämförelser mellan samhällsnivåer (stat och kommun) och mellan länder för att på så vis hitta goda exempel och lärpartners för att utveckla och effektivisera den statliga tillsynen. Det bör också vara möjligt att fokusera arbetet inom vissa särskilda prioriterade områden, till exempel tillsyn inom miljöområdet där ett antal statliga myndigheter, men även kommunala nämnder, utövar tillsyn. Inom området finns det också etablerade forum för erfarenhetsutbyte och lärande. Arbetet inom dessa forum skulle sannolikt kunna stärkas genom en mer omfattande användning av systematiska jämförelser. Statens lokalförsörjning – uppgick de totala lokalkostnaderna för staten till . Kostnaderna har ökat med () sedan 2006.83 Givet den totala kostnaden för statens lokaler menar utredningen att det finns skäl att pröva om man med hjälp av systematiska jämförelser och erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter kan få ned kostnaderna för lokaler inom staten. Genom ett brett arbete med systematiska jämförelser inom området skulle staten kunna frigöra ytterligare resurser för myndigheternas kärnverksamhet. Myndigheterna har också olika lokalförsörjningsstrategier och tänker olika om hur de utnyttjar sina lokaler. Beroende på vilken verksamhet som en myndighet utövar har den också olika behov och idéer om hur lokalerna bör utformas och användas. Det kan till exempel handla om det ska finnas egna rum för de anställda eller om myndigheten ska ha en aktivitetsbaserad arbetsplats. Utredningen tror därför att myndigheterna kan ha nytta av att utbyta erfarenheter och lära sig av varandra genom systematiska jämförelser inom detta område. Förutsättningarna för systematiska jämförelser är också goda inom området i och med att tar fram en sammanställning av myndigheternas lokalkostnader. Detta underlag kan ligga till grund för ett arbete med systematiska jämförelser även om det också finns ett behov av att utveckla den befint- 83 (2014), Analys Statliga myndigheters lokaler – utveckling av lokalhyror och areor, 2014:53. liga informationen för att förbättra jämförbarheten mellan myndigheter. Ett ytterligare skäl till att området är lämpligt för att påbörja ett arbete med systematiska jämförelser är att det inom området bör vara möjligt att göra jämförelser även med privata organisationer och med kommuner och landsting. Arbetssätt för ökad integration – Det finns flera skäl till att utredningen menar att det finns en anledning att påbörja ett arbete med systematiska jämförelser inom området arbetssätt för ökad integration. Det främsta skälet är att det rör sig om ett område som har att hantera ett antal synnerligen komplexa frågor. Kostnaderna för området är dessutom relativt höga. I budgetpropositionen uppgick kostnaderna för området migration till 17,4 miljarder kronor.84 De relativt höga kostnaderna parat med att det också finns tydliga tecken på att nuvarande organisation, processer och arbetssätt inte har lett till att målen med verksamheten har nåtts85 gör att det bör finnas en effektiviseringspotential inom området.86 Ett ytterligare skäl är att det finns ett antal väl kända problem inom området, till exempel fungerar inte bosättningsprocessen optimalt och etableringslotsarna som en väg in på arbetsmarknaden har inte visat sig fungera som tänkt.87 Området kommer dessutom att sättas på stora prov då migrationen och antalet asylsökande till förväntas öka kraftigt. Valet av området kan också motiveras med att det skulle innebära jämförelser av verksamheter mellan olika länder vilket också bör vara intressant att pröva. Statens upphandlingsverksamhet – Det finns enligt flera utredningar en betydande potential till effektivisering inom upphandlingsområdet. Den offentliga upphandlingen uppgår till 2014/15:1. 85Emilsson, H. (2014), No quick fix. Policies to support the labor market integration of new arrivals in . Migration policy institute and International labour organization. 86Något som också Statskontoret och har pekat på i ett antal rapporter. 87Statskontoret (2012), Etablering av nyanlända. En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen (2012:22), Statskontoret (2014), Att effektivisera system - Om förutsättningar och möjligheter att använda systemperspektivet för att effektivisera statlig kärnverksamhet, 2014:28, (2014), Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – Rätt insats i rätt tid? RiR 2014:11, (2014), Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? RiR 2014:14 och (2014), Nyanländ i – Effektiva insatser för ett snabbt mottagande RiR 2014:15. cirka 550–. Om de statliga myndigheterna, landstingen och kommunerna gjorde bättre upphandlingar och på så vis lyckades pressa ner priserna någon procent skulle stora resurser kunna frigöras.88 Enligt utredningen skulle sannolikt delar av denna potential kunna realiseras genom att man introducerade ett brett arbete med systematiska jämförelser inom upphandlingsområdet. Myndigheterna skulle genom att jämföra sig med varandra och ta del av varandras arbetssätt och erfarenheter kunna utveckla sitt arbete med upphandlingar och hur man ställer krav och följer upp dessa för att kunna pressa ner priserna. Området öppnar också upp för jämförelser mellan myndigheter, mellan stat och kommun och mellan myndigheter i olika länder. I sammanhanget är det också viktigt att peka på att har värdefulla erfarenheter av att arbeta med systematiska jämförelser på nivå. Verkets erfarenheter bör därför vara en intressant utgångspunkt för ett framtida arbete med systematiska jämförelser inom området. Dessutom kommer en ny myndighet för upphandling, , att inrättas på området . Statens stöd till forskning och innovation – Det finns ett relativt stort antal myndigheter som ger stöd till forskning eller som finansierar tillämpad forskning eller insatser för innovation och utveckling.89 Den forskning som myndigheterna stödjer syftar till att öka måluppfyllelsen inom ett politikområde eller till att lösa problem inom en sektor. Denna verksamhet fördelar relativt stora resurser till forskning och utveckling. fördelades enbart inom transportområdet till behovsmotiverad forskning.90 Erfarenheter visar att myndigheternas filosofier och strategier för hur de fördelar resurser och kvalitetssäkrar verksamheten skiljer sig åt.91 Myndigheterna har olika bedömningskriterier vid tilldel- 88Statskontoret (2009), En effektivare statlig inköpssamordning - analys och förslag, 2009:12, SOU 2012:32, Upphandlingsstödets framtid, och SOU 2013:12, Den goda affären – en strategi för hållbar offentlig upphandling. 89SOU 2012:20, Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. 90Statskontoret (2012), Forskning med fokus på transporter – en väg till måluppfyllelse? 91SOU 2012:20, Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. ning och följer upp resultaten av sin verksamhet på olika sätt. Enligt utredningens bedömning finns det mot denna bakgrund skäl att stärka lärandet över sektorsgränserna inom området. Ett arbete med systematiska jämförelser av statens stöd till forskning och innovation medför att erfarenheter och lärdomar som gjorts inom en sektor kan komma andra sektorer och myndigheter till del. bör detta också ge myndigheterna en bättre grund att stå på i sitt arbete. Inom ramen för ett arbete med systematiska jämförelser på området bör erfarenheter och arbetssätt från icke-statliga organ som stödjer och finansierar forskning vara viktiga objekt för jämförelse och lärande. Denna typ av jämförelser med aktörer utanför staten är inte minst viktig för att få underlag och stimulans till lärande och nytänkande. 5.3Kan nuvarande styrmodell främja lärande? Utredningen har utgått från att systematiska jämförelser kan ha olika syften, kontroll respektive lärande. Under arbetets gång har lärandeperspektivet, av olika skäl, tenderat att bli utredningens huvudfokus. Vi vill därför särskilt diskutera hur förutsättningarna för lärande stöds inom ramen för den nuvarande styrmodellen, resultatstyrningen. Resultatstyrningen har dominerat statsförvaltningen under . Enligt kritikerna har detta bland annat fått till konsekvens att det som är viktigt på kort sikt betonats på bekostnad av mer långsiktiga perspektiv liksom att mätbara mål och resultat prioriterats i för hög utsträckning. Detta kan då inverka negativt på möjligheterna att se helheter och att använda lärande som ett verktyg för utveckling. Utredningen är väl medveten om den kritik som framförts mot resultatstyrningen. I en rapport till utredningen diskuterar också dessa aspekter mer ingående.92 Trots att det finns en del som pekar på att styrningen i sin nuvarande form kan motverka lärande menar utredningen att det inom ramen för nuvarande styrmodell är fullt möjligt att utveckla proces- 92 Se bilaga. ser som främjar organisationers lärande och utveckling. Även om resultatstyrningen i vissa situationer och under vissa förutsättningar kan försvåra ett kontinuerligt lärande menar vi att modellen i sig inte är något principiellt hinder för långsiktig utveckling och lärande genom gjorda erfarenheter. Skälen till att vi menar att modellen är förenlig med ett systematiskt lärande är flera. För det första utgör den svenska förvaltningsmodellen med en långtgående delegering av ansvar till de enskilda myndigheterna en god grund för att åstadkomma kontinuerligt lärande baserat på systematiska jämförelser inom förvaltningen. Det delegerade ansvaret att fatta beslut om bland annat intern organisation, resursanvändning, arbetsformer, samverkan med andra organisationer och kompetensförsörjning borde främja ett lärandeperspektiv. För det andra har nuvarande styrmodell genererat, och fortsätter att generera, stora mängder information som med relativt enkla medel skulle kunna utgöra grunden för ett arbete med systematiska jämförelser. En stor del av den information som nuvarande styrmodell genererar kan kanske inte användas rakt av för detta ändamål. Men genom att samla informationen och göra den jämförbar och mer tillgänglig skulle den kunna bli mer användbar än vad den är . Det skulle till exempel kunna röra sig om en utveckling av vissa myndigheters medborgar- och brukarundersökningar så att delar av dessa blir möjliga att jämföra mellan myndigheter. Liksom att man skapar förutsättningar för att samla gemensam jämförbar information någonstans i förvaltningen. Detta kräver dock att man agerar annorlunda och ser till helheten när man utformar olika typer av krav på återrapportering liksom ställer krav på resultatredovisningar. Det kan till exempel röra sig om en beredskap att ompröva och kritiskt ifrågasätta vilken information som behövs i vilka sammanhang och vilket värde informationen tillför samt om det finns kapacitet att göra något av informationen som främjardriver på utveckling och effektivisering i staten. Nyttan av viss information och nya krav på myndigheter att lämna uppgifter måste i högre utsträckning prövas mot kostnaden för insamlingen. behöver det också finnas en ambition om att myndigheternas uppgiftslämnarbörda ska minska. Därutöver behöver de granskningar, uppföljningar och utvärderingar som görs av olika aktörer utformas så att de främjar reflektion, utveckling och lärande i stället för att i för stor utsträckning fokusera på uppföljning och kontroll. Sammanfattningsvis ser alltså utredningen goda möjligheter för att utveckla systematiska jämförelser som en viktig del av statens styrning av sina myndigheter. Vi ser utvecklingsbehov men också tydliga möjligheter att vidareutveckla styrningen med hjälp av detta arbetssätt. Utredningen ser också en tydlig potential när det gäller hur systematiska jämförelser kan medverka till att lärande blir ett centralt inslag i regeringens styrning av sina myndigheter. 5.4Syften med systematiska jämförelser Utredningen menar att syftet är avgörande för hur systematiska jämförelser kan utformas och användas. Upplägg, process och ägarskap avgörs, enligt vår uppfattning, helt av i vilket syfte man använder den jämförande metodiken. På motsvarande sätt ser behoven av information olika ut beroende på vilken beslutsnivå den ska användas på. Jämförelser som underlag för kontroll och bedömning Ett skäl för att jämföra en verksamhet med en annan är för att göra en bedömning, en kontroll, av hur den utvecklar sig i jämförelse med andra. För en uppdragsgivare eller finansiär kan det vara väl motiverat att skapa sig en bild av den aktuella verksamheten genom att jämföra dess kostnader, arbetssätt och resultat med något jämförbart referensobjekt. På motsvarande sätt kan relevanta jämförelsedata ge uppdragstagaren möjlighet att tydliggöra sina resultat och behov av resurser. Underlag som ska användas för kontroll och bedömning har högt ställda krav på sig när det gäller trovärdighet och reliabilitet. Arbetssättet kommer, med detta syfte, att kräva utveckling av legitima och rätt utformade nyckeltal och andra indikatorer. De kvantitativa underlagens betydelse blir avgörande här. En viktig del av regeringens styrning av en myndighet är den löpande dialog som sker mellan uppdragsgivare och uppdragsta- gare.93 Dialogen förs på olika nivåer och i olika former. Ett bättre underlag för den dialogen i form av jämförbara underlag på olika områden bör därför kunna utveckla såväl styrning som, , verksamhet. Resultaten av, väl genomförda, systematiska jämförelser kan också tjäna som goda exempel för andra att reflektera över, lära av och utvecklas i enlighet med. Det så kallade exemplets makt ska inte underskattas. Med en effektiv kommunikation av hur en, eller ännu hellre flera, verksamheter lyckats sänka kostnader, effektivisera processer och förbättra resultat får uppdragsgivaren konkreta och tydliga argument för att utveckla och klargöra de förväntningar man har på såväl enskilda myndigheter som flöden av verksamheter. Jämförelser som bas för lärande Systematiska jämförelser med andra myndigheter eller andra närliggande verksamheter kan också utgöra en bas för organisationers lärande. Som vi tidigare konstaterat lär sig många organisationer genom att se bakåt och basera sin utveckling på egna erfarenheter. är det dock minst lika konstruktivt, om inte mer, att låta lärandet utgå från andra organisationers erfarenheter och kunskaper. Detta eftersom jämförelser med andra väcker kritiska frågor och tankar om den egna praktiken och organisationens funktionssätt. Jämförelsen med den andra organisationen hjälper till att formulera problem och frågeställningar som organisationen måste ta tag i, vilket i sig sätter i gång en form av lärprocess. Problemen och frågeställningarna skapar ett behov av information om alternativa lösningar och tankesätt som sedan kan prövas i den egna organisationen. Dessa kan sedan ge upphov till reflektion och analys av hur de egna arbetssätten fungerar vilket kan förändra de regler, kulturella koder, föreställningsramar, rutiner och processer som styr den egna organisationens handlande. Ett sådant lärande genom systematiska jämförelser med andra likartade organisationer förutsätter öppenhet och att de som arbetar i organisationen ges en 2009/10:175, s. 101–103. möjlighet att reflektera över och kritiskt diskutera regler, rutiner och arbetssätt. Lärandeprocesser kan också, rätt genomförda, bidra till utvecklingen av ett adekvat kvantitativt jämförelsematerial vilket i förlängningen också kan komma till nytta för analyser av mer kontrollerande karaktär. Syftet avgör upplägg, process och ägarskap Utredningen menar att kontroll och lärande är ”motstående syften” för systematiska jämförelser. Skälet för att vi uttrycker oss så är främst för att tydliggöra och fokusera på vikten av att ha syftet klart för sig när man inleder ett arbete med systematiska jämförelser. Om man ställer det ena syftet mot det andra klargörs behovet av att ständigt reflektera över skälen till en jämförelse och till hur man bör lägga upp och använda densamma. Utredningen har resonerat kring vilka frågor som bör vara relevanta att ställa för att klargöra syftet vid upplägget av en jämförelseprocess. Några exempel på sådana är: –Hur bör man formulera mål och resultatförväntningar beroende på syfte? –Vad innebär valet av syfte för vilka verksamheter, eller delar av verksamheter, som kan och bör jämföras? –Hur påverkar valet av syfte hur arbetssättet introduceras och presenteras för de verksamheter som ska delta i en jämförelse? –Hur påverkas upplägg, utveckling av nyckeltal och indikatorer liksom avrapportering? –Vem äger och ansvarar för en process beroende på om syftet är att kontrollera eller lära av andra och hur påverkar det i sin tur upplägget av processen och användningen av resultatet? –Hur påverkas upplägg av på vilken beslutsnivå resultatet av jämförelsen ska användas? Utredningen understryker syftesformuleringens roll för att utveckla systematiska jämförelser. Valet av syfte påverkar, som sagt, den systematiska jämförelsen i alla dess delar. Att ha klarhet i varför man inleder en process är därför avgörande för resultatet. Utveckling av processtöd på detta område behöver därför ingå som en central del i ett främjande av arbetssättet. 5.5Hur strukturera jämförelser? Att jämföra en verksamhet med en annan är en grannlaga uppgift. Ett klassiskt problem är att de flesta verksamheter upplever sig som unika ur olika aspekter och att de därför är svåra, för att inte säga omöjliga, att jämföra med andra. Detta fenomen är inte minst vanligt i statsförvaltningen där många verksamheter är ensamma om ett nationellt uppdrag och därför saknar en verksamhet med samma inriktning inom gränser. Ser man på möjligheterna att göra systematiska jämförelser mellan verksamheter inom de 20 landstingen eller de 290 kommunerna ter sig statliga verksamheter, åtminstone till en början, som tämligen unika och svåra att hitta jämförelseobjekt till. På samma sätt blir det när man jämför möjligheterna mellan staten och privata företag vilka ofta har lättare att hitta lämpliga objekt att jämföra sig med. Fokusera på det möjliga – inte det omöjliga Fokuserar man på att hitta argument för att en verksamhet skulle vara unik är det alltså sällan svårt att lyckas med det. Utredningen har därför redan från början av arbetet haft ambitionen att vända på perspektiven och utgå från att det är möjligt att hitta jämförbara verksamheter eller delar av verksamheter. Vårt förhållningssätt är därför att som det finns sådant som skiljer olika organisationer åt finns det också en hel del som förenar. Utmaningen blir därför att sätta fokus på rätt saker och att arbeta därifrån med inriktningen att hitta tillräckligt bra underlag för att genomföra en systematisk jämförelse som svarar upp mot det syfte man har i det specifika fallet. När det gäller jämförelser där lärande är syftet är dessutom behovet av att jämföra exakt lika företeelser mindre. finns också goda möjligheter att lära av erfarenheter från en verklighet som skiljer sig en del från ens egen. ningar och lösningar kan ge stimulans till nytänkande. Det centrala i en lärprocess är också att få organisationerna att se på sin egen verksamhet och dess kostnader och resultat med nya ögon. Om verksamheterna inte är exakt jämförbara spelar då en mindre roll än när en process syftar till extern kontroll och bedömning. Alla, några eller delar av myndigheter? Frågan om vad som är relevant att jämföra med är en av det systematiska jämförandets huvudfrågor. handlar det om analyser som gäller hela statsförvaltningen. Men oftare är det aktuellt att göra jämförelser inom en viss typ av verksamheter. Det vill säga där man studerar myndigheter, delar av myndigheter eller verksamhetsflöden. På en övergripande nivå kan det finnas skäl att jämföra alla statliga verksamheter med varandra, men i de flesta fall säger antagligen sådana jämförelser ganska lite. Analyser av det slaget blir därför förhållandevis enkla att argumentera emot och förklaringsvärdet, såväl i en kontrollerande som lärande process, blir därmed begränsat. Om man istället koncentrerar ansträngningarna på att hitta lämpliga verksamheter, myndigheter eller delar av myndigheter att jämföra systematiskt torde framgången infinna sig snabbare. En aspekt som man bör reflektera över när man arbetar med systematiska jämförelser är att hitta en balans mellan jämförelser av administrativa stödfunktioner respektive myndigheternas kärnverksamheter. Generellt sett är det ofta enklare att hitta bra metoder för att jämföra administrativa verksamheter med varandra, inom och utom staten, än kärnverksamheter. Det är därför viktigt att ett främjande av systematiska jämförelser inte enbart leder till jämförelser av de verksamheter som är lättast att lyckas med utan att arbetssättet också tillämpas där det kan göra störst nytta . Hur dela in för att jämföra? En teknik för att hitta relevanta och möjliga jämförelseobjekt för systematiska jämförelser är att försöka gruppera myndigheter och verksamheter utifrån olika utgångspunkter. och Statskontoret har haft en mängd regeringsuppdrag att beskriva, analysera och dra slutsatser om hur olika myndigheter utför sin verksamhet och till vilka kostnader det sker. Genom sina olika regeringsuppdrag har de båda myndigheterna erfarenheter av att arbeta med olika typer av grupperingar och jämförelser mellan myndigheter och grupper av myndigheter. I uppdragen väljer de båda myndigheterna indelningsgrund utifrån uppdragets syfte, utformning och studiens upplägg. Ett återkommande inslag är dock att använda sig av jämförelser för att göra en bedömning av om något – till exempel en kostnad eller en handläggningstid – är att betrakta som hög eller låg. Utgångspunkten i detta arbete är att hitta objekt som är så lika varandra som möjligt utifrån ett flertal olika variabler. Grunden är dock att verksamheterna ska vara något så när jämförbara, det vill säga tillsynsverksamhet inom en myndighet jämförs med tillsynsverksamhet inom en annan myndighet etc. Utifrån detta försöker man sedan ordna och ta hänsyn till olika egenskaper för att hitta jämförbara objekt och grupperingar av myndigheter. Bland de utgångspunkter som dessa båda myndigheter använder sig av kan följande nämnas 94: –Storlek, i form av kostnader, antal anställda, omfattning av hela eller delar av verksamheten, –Sektorstillhörighet till exempel COFOG-indelningen, –Uppdragets typ, såväl när det gäller myndigheten som helhet som för en viss avgränsad uppgift,