sou · H3B316 · 2015-03-10 00:00:00 — Därefter görs en bedömning av om PRV uppfyller villkoren för specialdestination. En beskrivning av PRV:s intäkter och kostnader finns i avsnitt 5.3.4. Avgifter kan vara frivilliga eller offentligrättsliga Statens verksamhet finansieras huvudsakligen med skatter. Vid sidan av skatteintäkterna har staten även andra intäkter, bl.a. i form av avgifter som myndigheter tar ut för varor och tjänster. kan delas in i avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster och i belastande avgifter, som också kallas offentligrättsliga avgifter. En förutsättning för att en belastande avgift ska få tas ut är att beslutat att en viss verksamhet ska drivas och att de som använder den vara eller tjänst som tillhandahålls ska betala en avgift. kan också ge regeringen ett bemyndigande att besluta om en sådan avgift.7 PRV:s avgifter för patent, varumärken och mönsterskydd är exempel på offentligrättsliga avgifter. Av tabell 8.1 framgår vilka bemyndiganden som ligger till grund för att avgifterna får tas ut. Avgifter kan bruttoredovisas eller specialdestineras För att statens budget ska ge ett gott underlag för beslut om statens inkomster och utgifter och om den ekonomiska politiken behöver budgeten ge en pålitlig bild av statens samlade finanser. Två viktiga utgångspunkter för utformningen av statsbud- 2010/11:40 En reformerad budgetlag. geten är fullständighetsprincipen och bruttoprincipen. Fullständighetsprincipen innebär att statsbudgeten ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Det ska alltså inte finnas några specialbudgetar vid sidan av statsbudgeten. Bruttoprincipen innebär att statens samtliga inkomster och utgifter ska redovisas i statsbudgeten med sina bruttobelopp. Huvudregeln är att avgifter ska bruttoredovisas mot inkomstitel på statens budget. Det innebär att en myndighet inte disponerar sina avgiftsintäkter, utan verksamheten finansieras istället med anslag. Dessa grundläggande bestämmelser om statens budget finns i 9 kap. 1–10 §§ regeringsformen, och i budgetlagen (2011:203) anges hur statens inkomster ska redovisas. Det finns undantag från ovanstående principer om fullständighet och bruttoredovisning. kan besluta att en inkomst får specialdestineras till en viss verksamhet, dvs. att en myndighet själv får disponera intäkterna från belastande avgifter i sin verksamhet och att intäkterna inte förs till statens budget. PRV har specialdestination. Av regleringsbrevet framgår att myndigheten disponerar inkomsterna från den avgiftsbelagda verksamheten. Det finns riktlinjer för när specialdestination kan användas Regeringen har sett ett behov av att klargöra när specialdestination kan användas. I propositionen En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40) föreslog regeringen följande riktlinjer, som senare beslutade: Det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan, även om denna föranleds av ett rättsligt tvång. Verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av myndighetens årsredovisning. Specialdestinationen motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten. En god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas. Utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. Regeringen beskriver i propositionen att specialdestination av avgiftsinkomster som regel används för att främja möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten. Regeringen diskuterar också för- och nackdelar med specialdestination. En avvägning måste göras mellan delvis motstående intressen, t.ex. att får pröva utgifterna i en verksamhet jämfört med att statlig verksamhet styrs på det mest effektiva sättet. Utvecklingen har gått mot mål- och resultatstyrning och omfattande befogenheter har delegerats till myndigheterna. För att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt är det nödvändigt att en anpassning till förändrade intäkter, kostnader och efterfrågan kan göras tämligen snabbt. Den allvarligaste nackdelen med att avgifter specialdestineras är att det försvårar för att få en fullständig bild av statens verksamhet och att pröva hur inkomster och utgifter ska prioriteras mellan olika ändamål. En annan risk vid specialdestination är att avgifterna sätts till en högre nivå än vad som motiveras av kostnaderna i verksamheten. Det finns en risk att överskott från avgifter i en verksamhetsgren tillåts finansiera underskott i andra verksamhetsgrenar hos myndigheten. Full kostnadstäckning gäller i normalfallet För PRV:s verksamhet gäller full kostnadstäckning. Det är normalfallet i avgiftsfinansierade verksamheter att det ekonomiska målet är att intäkterna ska täcka kostnaderna, dvs. I 5 § avgiftsförordningen står att avgifterna ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås, om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten har beslutats. Enligt föreskrifter (ESV Cirkulär 1999:6) ska en myndighet för att uppnå full kostnadstäckning beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Det innebär att avgifterna ska sättas så att intäkterna på ett eller täcker verksamhetens samtliga direkta eller indirekta kostnader. En verksamhet kan alltså vissa år ge överskott och andra år gå med underskott. 8.9.2Uppfyller PRV:s avgifter riktlinjerna för specialdestination? Vid bedömningen av om en verksamhet bedrivs mer effektivt och ändamålsenligt med specialdestination av avgiftsinkomster ska man beakta såväl möjligheterna att tillgodose syftet med verksamheten, som möjligheterna att möta de önskemål om god service som användarna har. När beslut fattas om specialdestination ska det alltså alltid vara av omsorg om verksamheten. Däremot får en sådan specialdestination inte medföra att statens möjligheter att styra och kontrollera verksamheten försvagas i väsentliga avseenden. Det måste finnas en balans mellan effektivitetsvinster och en god styrning och kontroll av verksamheten. En förutsättning för att en myndighet ska få disponera inkomsterna från en avgift bör vara att det finns en tydlig koppling mellan den avgift som betalas och kostnaden för det användaren får för avgiften. Avgiften ska också stå i rimlig relation till den prestation som erhålls. För att få en lämplig styrande effekt bör avgifterna sättas så att de ger full kostnadstäckning eller att de täcker alla kostnader utöver en bestämd anslagsfinansiering. I detta avsnitt görs en genomgång av i vilken mån utredningen anser att PRV:s avgifter uppfyller de riktlinjer har beslutat om för när specialdestination kan komma ifråga. Riktlinje 1: Det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan, även om den föranleds av rättsligt tvång Utredningen bedömer att PRV:s verksamhet styrs av efterfrågan, som är utsatt för internationell konkurrens. När det gäller efterfrågan på nationella patent styrs efterfrågan bland annat av hur attraktiv den svenska marknaden är för företagens produkter. Företag söker också nationella patent av taktiska skäl för att få ett prioritetsdatum, utan att gå vidare och fullfölja ansökan om nationellt patent. Efterfrågan på PRV:s tjänster är också beroende av kvaliteten i PRV:s granskning. Intervjuer som utredningen har gjort har visat att företag efterfrågar en grundlig granskning som de kan lita på skulle hålla i en rättslig process, dvs. att patentet har beviljats på Om granskningen inte håller hög kvalitet väljer företag en annan granskningsmyndighet i de fall det är möjligt. Antalet patentansökningar till PRV har minskat det . PRV bedömer att nedgången beror på den ökande internationaliseringen, som medfört att är huvudmarknad för företagens produkter. Vidare har PCT-ansökningarna mer än halverats . PRV bedömer även här att nedgången beror på internationalisering samt på ökad konkurrens från andra och nybildade PCT-myndigheter. Svenska sökande utnyttjar PCT-systemet, men använder i minskande grad PRV som granskande myndighet. Vad gäller varumärken så har det totala antalet varumärkesansökningar till PRV minskat. Det beror huvudsakligen på en nedgång i internationella varumärkesansökningar enligt Madridprotokollet. Antalet nationella varumärkesansökningar ökade , men har trenden varit vikande. Det kan förklaras med att många istället vänder sig direkt till OHIM med en ansökan om europeiskt gemenskapsvarumärke. Men PRV:s intäkter styrs inte enbart av efterfrågan på verket tjänster, utan även av internationella avtal. I ett underlag till utredningen konstaterar PRV att förlorade intäkter från internationella avtal har haft störst effekt på PRV:s ekonomi . Följande förändringar anses ha haft stor inverkan: Londonöverenskommelsen: Överenskommelsen trädde ikraft och innebar minskade krav på översättning av europeiska patent. För att ett europeiskt patent ska gälla i behöver texten inte längre översättas till svenska om den finns på engelska. Själva patentkraven behöver dock fortfarande översättas till svenska. Först infördes samma regler för de nationella svenska patenten. PRV uppskattar att de förlorade i uteblivna intäkter för europeiska meddelandeavgifter och publicering av extra sidor på svenska i patentbesluten. Avtal om granskningssamarbete mellan EPO och PRV upphörde: utförde PRV nyhetsgranskningar på uppdrag av EPO, cirka 950 granskningar . När dessa upphörde uppskattar PRV att i intäkter försvann. Finland bildade en egen 2005 och det bildades : PRV fick tidigare PCT-ansök- ningar från , och , men dessa har minskat i antal när konkurrensen ökade från övriga nordiska PCT- myndigheter. Riktlinje 2: Verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av myndighetens årsredovisning Utredningen bedömer att PRV:s redovisning uppfyller riktlinjen. PRV:s årsredovisningar är utförliga. Det går att utläsa resultatet per enskild prestation (nationell patentansökan, PCT-ansökan, nationellt varumärkesärende, internationellt varumärkesärende, design, namnansökan, samt uppdrag inom patent, varumärken respektive design), och totalt för varje verksamhetsgren. Det går däremot inte att utläsa resultatet totalt för varje produkt (nationellt patent, PCT-ansökan), men detta går att uppskatta. Riktlinje 3: Specialdestinationen motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten Utredningen bedömer inte att specialdestination av avgifterna främjar effektivitet och service i PRV:s verksamhet. Kopplingen mellan intäkter och kostnader är svag. Granskningen av nationella patentansökningar och PCT-ansökningar är klart underfinansierade. De huvudsakliga intäkterna kommer från årsavgifter, dvs. från patent som har beviljats för vilka patentägaren fortsätter att betala avgifter. PRV kan inte påverka dessa intäkter, utan är beroende av innehavarnas IP-strategier och hur de bedömer som marknad. PRV är också beroende av internationella avtal, och en minskning av intäkterna p.g.a. förändrade internationella regler kan inte alltid kompenseras med en minskning av kostnaderna, eftersom då kvaliteten i granskningen av nya ansökningar skulle bli lidande. Patentverksamheten i stort finansieras huvudsakligen med intäkter från validering av patent som EPO har granskat. PRV:s arbetsinsats är här mycket liten, dvs. verket får intäkter för ett arbete som EPO har utfört. De flesta patent som beviljas i har granskats av EPO, och trenden är att denna andel ökar. Om antalet nationella patentansökningar ökar skulle det visserligen innebära ökade intäkter för PRV, men för att upprätthålla kvaliteten i granskningen skulle fler granskare behöva anställas och kostnaderna skulle därmed öka i än högre grad. Verksamheten uppfyller inte heller ESV:s föreskrifter att intäkter på ett eller ska täcka samtliga med verksamheten förenade kostnader, eftersom det är krävs årsavgifter under hela patentets livslängd för att återbetala granskningen av ansökningar. Även vad gäller varumärken finansieras handläggningen av nya ärenden av avgifter från förnyelseärenden. De senare minskar dock. Riktlinje 4: En god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas Utredningen bedömer inte att den nuvarande finansieringsmodellen säkerställer en god styrning och kontroll av verksamheten. Utredningen menar att regeringen och bör ha möjlighet att ta ställning till hur de ser att PRV:s roll i innovationssystemet ska utvecklas. Möjligheten att styra och kontrollera PRV:s verksamhet ökar med anslagsfinansiering. har också tydligt uttalat att utgångspunkten är att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget och att specialdestination av inkomster är ett undantag från denna princip. PRV:s verksamhet är som tidigare konstaterats beroende av internationella förutsättningar. När det enhetliga patentet inom EU införs kommer det att påverka PRV:s intäkter, även om det är svårt att avgöra hur. Myndigheten påverkas också av internationaliseringen av näringslivet, vilket avspeglas i att antalet ansökningar har sjunkit. Om PRV:s intäkter minskar ytterligare kan verket tvingas till neddragningar av personal. Då riskerar antalet patentgranskare att bli färre än 100 stycken, vilket är gränsen för att upprätthålla PCT-status. Därmed skulle en tredjedel av verksamheten försvinna och PRV drabbas av ett omfattande kompetensbortfall. Färre granskare skulle innebära lägre kvalitet i granskningen av nationella patent, och PRV:s viktiga roll som försörjare av kompetens till näringslivet skulle också försvagas. PRV skulle dessutom bli en betydligt mindre spelare på den internationella Utredningen menar att regering och riksdag bör ha inflytande över hur verket ska agera när verksamhetens förutsättningar förändras. PRV har dock i samtal med utredningen lyft fram att det faktum att de själva disponerar intäkterna har varit betydelsefullt för att kunna skapa uppslutning bakom målet att få budgeten i balans efter det stora ekonomiska underskottet 2008. Riktlinje 5: Utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten Utgiftstaket kommer att behöva justeras om PRV:s verksamhet ska anslagsfinansieras. Utredningen bedömer att PRV:s nuvarande finansieringsform inte uppfyller de krav som regering och riksdag har ställt för när en myndighet själv får disponera avgiftsintäkter, s.k. specialdestination. Statskontoret har tidigare gjort samma bedömning efter att ha analyserat PRV:s verksamhet och ekonomi.8 Utredningen föreslår därför att PRV:s offentligrättsliga verksamhet fortsättningsvis finansieras med anslag. Främsta skälen för utredningens bedömning är den svaga kopplingen mellan avgiftsintäkter och de kostnader myndigheten har för olika typer av ärenden. Utredningen vill också lyfta fram att PRV:s intäkter även fortsättningsvis förutspås att minska, och med en anslagsfinansiering ges regeringen och riksdag möjlighet att ta ställning till hur en minskning ska hanteras. I ett läge där verksamhetens omfattning krymper på grund av ett lägre inflöde av ansökningar kan PRV tvingas säga upp personal, i likhet med situationen ackumulerade verksamhetsunderskott. Om antalet kvalificerade granskare understiger 100 personer uppfylls inte längre kraven för att upprätthålla statusen som . En sådan utveckling bör inte ske utan att regeringen och har möjlighet att besluta om omfattningen av PRV:s verksamhet. Ändrade förutsättningar för PRV:s verksamhet och finansiering. Utredningen menar att det är särskilt viktigt i när efterfrågan på myndighetens granskningar sjunker och de internationella immateriarättsliga systemen förändras, som betydelsen av immateriella tillgångar ökar för innovation och tillväxt. Med dagens finansieringsmodell är det enbart via justeringar av avgifterna som regeringen kan hantera under- eller överskott i verkets ekonomi. ser utredningen att det också kan bli aktuellt för regering och riksdag att överväga att skjuta till anslagsmedel om skillnaderna mellan intäkter och kostnader ökar, i syfte att upprätthålla en viss volym och kvalitet i PRV:s verksamhet. 8.10Höj avgifterna för patent Utredningen har i uppgift att analysera och vid behov föreslå förändringar av avgiftssystem för patentansökningar. Enligt 8 § femte stycket patentlagen (1967:837) ska den som söker patent betala dels en ansökningsavgift, dels årsavgifter för sin ansökan. Avgifterna fastställs av regeringen enligt bemyndigande i 76 § patentlagen, och anges i avgiftslistan i bilagan till patentkungörelsen (1967:838). Avgiftssystemet för patent är konstruerat så att intäkterna i form av ansökningsavgifter och årsavgifter ska täcka myndighetens kostnad för handläggningen. De svenska ansökningsavgifterna har hållits låga som ett led i att främja innovationsarbete, framför allt i små och medelstora företag. Huvuddelen av intäkterna i systemet kommer därför från årsavgifter, vars belopp ökar som patentet upprätthålls. Tanken är att de patent som upprätthålls har ett högt affärsvärde och kan bära stigande årsavgifter, medan patent som det inte finns ekonomiska intressen av att upprätthålla kommer avföras. Utredningen har inte funnit skäl att ändra denna konstruktion. Utredningens syn är att ansöknings- och årsavgifter för patent bör vara på en sådan nivå att de inte utgör ett hinder för innovativa individer och företag att ansöka om patent i . finns det ett behov av att förstärka resultatet för patentverksamheten och att förbättra kostnadstäckningsgraden för PRV:s arbete med granskning av nationella ansökningar, se även avsnitt 5.3.4. PRV bedömer i ett underlag till utredningen att patentverksam- heten kommer ge ett underskott om 2014 och 2015. Utredningen föreslår därför en höjning av såväl ansökningsavgifter för nationella patent som årsavgifter för att upprätthålla ett patent i . Avgiftshöjningarna bidrar därmed till att PRV kan upprätthålla en granskarkår som levererar hög kvalitet i granskningen och att myndigheten lever upp till sitt serviceåtagande gentemot kunderna. 8.10.1Höj ansökningsavgiften för nationella patent från till Förslag: Regeringen bör höja ansökningsavgiften för nationella patent från till . Utredningen föreslår att ansökningsavgifterna för nationella patent höjs från nuvarande till . Ansökningsavgiften för nationella patent sänktes 2006 från till , och har varit oförändrad . Det är intressant att jämföra den med avgifter i andra länder, vilket dock inte är enkelt eftersom avgiftsstrukturen i vissa avseenden skiljer sig åt länder emellan. En översikt av de avgifter som är mest jämförbara visar att ansökningsavgiften i är , i för en elektronisk ansökan och i för företag med fler än 20 anställda respektive för mindre företag och enskilda personer. Flera av dessa länder har dock meddelandeavgifter som är högre än avgift på . I är meddelandeavgiften , i om ansökan är elektronisk och i . Utredningen menar att det är möjligt att höja ansökningsavgiften. För en klar majoritet av de sökande är ansökningsavgiften en liten del av de totala kostnaderna för att ansöka om patent. Den bör ställas i relation till kostnaden för att anlita ett patentombud, vilket kan uppgå till . I en klar majoritet av ansökningarna har de sökande använt ombud. Enligt underlag från PRV har denna andel varierat runt 70–. Tyvärr går det inte att analysera om det finns skillnader i företagsstorlek vad gäller användandet av ombud, eftersom patentansökningarna inte innehåller en obligatorisk uppgift om organisationsnummer för den sökande. Dessutom leder bara knappt hälften av de nationella ansökningar som PRV granskar till ett beviljat patent. Andelen varierar beroende på om den sökande använder patentombud eller ej. av kunderna som använder patentombud får ett patent beviljat, jämfört med för de som inte använder patentombud. En klar majoritet av de ansökningar som inte beviljas avskrivs eftersom den sökande inte besvarat ett föreläggande från PRV inom svarstiden. Den sökande kan ha olika skäl att inte besvara föreläggandet. Målet kan redan från början ha varit att söka patent utomlands. Den sökande har då lämnat in ansökan i för att få en granskning, och fortsätter eventuellt processen utomlands. Den sökande kan också ha upptäckt att produkten behöver vidareutvecklas för att kunna ansöka om ett patent som skyddar det som skapar värde på marknaden. Det kan också visa sig att den sökande inte längre vill ha ett patent, eller bedömer att chansen att få ansökan beviljad som liten, och därför väljer att avstå från att svara. I dessa fall har alltså PRV gjort en granskning av ansökan, men den sökande kommer inte att betala årsavgifter eftersom ansökan avskrivs. PRV har på utredningens uppdrag beräknat att denna avgiftsjustering skulle innebära i ökade intäkter . 8.10.2Höj årsavgifterna för patent Förslag: Regeringen bör höja de totala årsavgifterna för patent . Utredningen föreslår att regeringen höjer de totala årsavgifterna för patent . Den nuvarande principen att årsavgifterna ökar år bör behållas, och den procentuella ökningen bör därmed ske på samtliga årsavgifter. Utredningen har föreslagit att ändra finansieringsform för PRV till anslag. Regeringen bör i samband med att myndigheten lämnar budgetunderlag även hämta in underlag om ett eventuellt behov av att justera avgifterna för patent. Utredningen menar att det finns behov av att höja årsavgifterna för patent. Senast de justerades var 2010 och 2012. Antalet äldre giltiga patent som genererar intäkter minskar framöver. För att möta denna intäktsminskning och sänka sina kostnader behöver myndigheten även fortsättningsvis arbeta med effektiviseringar. Vad gäller möjligheterna att effektivisera genom att minska personalstyrkan så har myndigheten redan skurit ned denna med knappt 100 årsarbetskrafter. Ytterligare personalminskningar är inte önskvärda ifall de riskerar att försämra kvaliteten i handläggningen eller förlänga handläggningstiderna. Utredningen har identifierat att det är centralt för PRV:s framtid att verket kan upprätthålla kvalitet i sin granskning och nå sina serviceåtaganden vad gäller handläggningstider. Utredningen föreslår en höjning av årsavgifterna om . De totala årsavgifterna för ett patent under skulle då vara , att jämföra med enligt dagens nivå. I genomsnitt upprätthålls ett patent under . Efter höjningen skulle de totala årsavgifterna under den tiden vara , att jämför med enligt dagens nivå. En jämförelse med , och visar att efter en sådan höjning skulle de totala årsavgifterna under vara i nivå med avgifterna i , men betydligt lägre än övriga länder. Under en genomsnittlig livslängd skulle totala årsavgifter vara lägst även efter en höjning. Hur stora skillnaderna är påverkas dock av förändringar i valutakurser. PRV beräknar att en höjning om förväntas ge ökade årliga intäkter om . 8.11Utveckla den statliga FoU-finansieringen för att uppnå en bättre hantering av immateriella tillgångar 8.11.1Forskningsfinansierande myndigheter bör utarbeta planer för hantering av immateriella tillgångar Förslag: Forskningsfinansierande myndigheter, i första hand , , Formas, Forte och , bör ges i uppdrag att utarbeta planer för hur de ska verka för att immateriella tillgångar hanteras på ett systematiskt sätt i de forskningsprojekt de finansierar. Myndigheterna bör samverka i detta arbete, och erfarenheter från industriforskningsinstitut och innovationskontor tas till vara. För ett ökat nyttiggörande av forskningsbaserad kunskap krävs kunskap om immaterialrätt och hur immateriella tillgångar strategiskt bör hanteras Utredningens bild är att immateriella tillgångar inte hanteras systematiskt i forskningsprojekt . Forskningsfinansierande myndigheter spelar här en viktig roll. Regeringen bör därför ge forskningsfinansiärerna i uppdrag att utarbeta planer för hur de ska verka för att immateriella tillgångar hanteras på ett systematiskt sätt i de forskningsprojekt de finansierar. I detta sammanhang är det värt att understryka att immateriella tillgångar inte enbart handlar om tillgångar som kan patenteras, utan att det även kan vara metoder, modeller, datamängder, mjukvaror, designer m.m.