sou · H3B390 · 2015-10-23 00:00:00 — Det är dock viktigt att gymnasieskolan är så flexibel att det även framgent finns möjlighet att utforma gymnasieutbildningen utifrån lokala och regionala behov” (s. 41) och ”Mot bakgrund av hur snabbt arbetsmarknaden kan förändras och att förutsättningarna varierar i olika delar av landet anser regeringen att det även i fortsättningen bör finnas goda möjligheter till flexibilitet och lokal anpassning av utbildningarna i gymnasieskolan.” (s. 86). Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd högskoleförberedande program behöver prioritera för att stärka studenternas förkunskaper. 6.3.4Förslag 9: Tillsätt en betygskommission Betygen är det tydligaste intyg en elev får på hur det gått för henne i skolan. De är också intressanta för föräldrar och potentiella arbetsgivare, samt vid antagning till senare utbildning. Eftersom betyg används för att jämföra elever är ett rättvisande betygssystem värdefullt i sig. Om betygen, som i , används för att avgöra huruvida någon anses ha klarat av sina studier, och därutöver för att fördela utbildningsplatser i konkurrens, blir de än viktigare. Vi föreslår att en betygskommission tillsätts med uppdraget att se över betygssystemet i grundskola och gymnasieskola. Kommissionens förslag ska syfta till att skapa ett mer rättvisande betygssystem, stödja elevers kunskapsbildning, balansera genom strömning och kunskapskrav, samt skapa förutsättningar för en effektiv och rättssäker antagning till gymnasieskola och högre utbildning. 6.3.5Förslag 9a: Externförankra betyg som används för urval Dagens system för betygssättning och antagning präglas av vad som kan kallas ett trilemma. Det svenska utbildningssystemet har (i) skolor som ska konkurrera om elever, (ii) betyg som används vid antagning till gymnasieskola och högre utbildning och (iii) en decentraliserad och icke-förankrad betygssättning av eleverna. Det mesta tyder på att ett fungerande system bara kan kombinera högst två av dessa. konkurrerade skolor i inte om elever, men använde i huvudsak skolinternt satta betyg (någorlunda förankrade i en relativ betygsskala och centrala prov) för antagning till högskolan. Man kombinerade (ii) och i viss mån (iii) i ett system som i detta avseende fungerade väl. I andra länder med någon form av skolkonkurrens används inte betyg som enda eller ens huvudsakliga instrument för antagning till högskolan. Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 Dagens svenska system ger incitament till skolor att konkurrera om elever med generös betygssättning, något som vi också sett i avsnitt 3.7.5. Det riskerar att urholka grunden för en rättvis och effektiv antagning till högre utbildning. bör därför utreda om den decentraliserade och icke-förankrade betygssättningen av eleverna kan ersättas med en extern förankring av betyg på skolnivå. Betygens roll vid högskoleantagning borde öka, vilket diskuteras nedan. Så länge betyg används för gymnasieantagning är det rimligt att samma principer gäller i årskurs 9. Hur en sådan förankring av betygen skulle kunna gå till diskuteras redan av skolforskare (m.fl., 2014a; Vlachos, 2015). En principiell beskrivning är att en skolas genomsnittliga slutbetyg (och kanske spridning) i ett ämne inte får avvika från vad skolans elever presterar på de nationella proven i ämnet. Dessa nationella prov rättas externt, dvs. av lärare på andra skolor eller av en särskild provrättningsgrupp. På kan kvalificerad rättning komma att ske maskinellt. En enskild elevs betyg ska däremot sättas av elevens lärare, baserat på lärarens bedömning av elevens kunskaper i slutet av utbildningen. I den värderingen är det nationella provet bara en del. 6.3.6Förslag 9b: Se över behörigheter och behovet av en godkäntgräns bör också diskutera behovet av en skarp godkäntgräns i och gymnasieskolan, och dess relation till behörighet för nästa utbildningsstadium. Som beskrivs i det föregående kan en godkäntgräns vara förknippad med höga kostnader i form av utbildningsmiss lyckanden och en starkt styrande effekt på utbildningsresurser. Den eventuella nyttan är begränsad till ett fåtal faktorer, främst tydligt definierade färdigheter relaterade till yrkesutbildningar. Att identifiera, motivera och hjälpa elever som presterar svagt borde inte vara beroende av en godkäntgräns. Oavsett prestationer är en gymnasieutbildning ofta det bästa alternativet för en elev som gått igenom . Att ha deltagit i ett nationellt gymnasieprogram verkar vara viktigt för etablering på arbetsmarknaden. Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd historiskt inte vara framgångsrika. Eventuella behov av behörig hetskrav, särskilt på yrkesprogrammen, borde därför tillämpas restriktivt och motiveras noggrant. Om de högskoleförberedande programmen har behov av särskilda behörighetskrav för att säkerställa förkunskaper är det inte säkert att kravet ska vara det lägsta godkända betyget i . Inte heller för högskolan är det självklart att lägsta godkända nivå från gymnasieskolan automatiskt ska ge behörighet till högskoleutbildning i allmänhet eller vissa utbildningar i synnerhet. En översyn av godkäntgränser och behörigheter bör diskutera vilka behörighetskrav som högskolan kan ställa. 6.3.7Förslag 9c: Sätt gymnasiebetyg utifrån helhetskunskaper En översyn av betygssystemet i gymnasieskolan bör också analysera i vilken utsträckning betyg ska sättas utifrån helhets bedömningar eller delmoment. sätts betyg i gymnasieskolan på varje kurs, vilket innebär att en elevs slutbetyg i gymnasieskolan i lika stor del baseras på hennes kunskaper som i slutet av tredje året. Dessutom lägger betyget stor vikt vid det svagaste momentet i varje kurs. Det är tveksamt om en sådan ordning verkar motiverande för studenters inlärning. Dåliga betyg tidigt i gymnasiet gör att en elev inte kan nå toppbetyg senare, vilket kan försvaga hennes motivation att arbeta hårt. Det drabbar dessutom oproportionerligt de elever som mognar sent. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att 2004 beslutade om en proposition (2003/04:140) som ville införa ämnes betyg. Beslutet ändrades av en ny riksdagsmajoritet 2006. Motivet 2004 löd: ”Därmed flyttas fokus från kursen till hur väl eleven behärskar ämnet. Det minskar den osunda stressen och fokuserar sammanhang i stället för delar. Ämnesbetyget skall inte sättas utifrån ett genomsnitt av prestationerna på kurserna utan efter en helhetsbedömning av elevens kunskaper och kunskapsutveckling i ämnet. Därmed stimuleras även fördjupning och koncentration.” (Prop. 2003/04:140, s. 14) Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 gymnasiereform finns dock inte ämnesbetyg med. Propositionen och den föregående utredningen fäste mer vikt vid andra faktorer än den här redovisade.109 Det finns skäl att utreda hur ett betygssystem ska utformas för att på bästa sätt främja elevers inlärning och utgöra en rättvis bedömning. 6.3.8Förslag 9d: Se till att antagningen till högskolan i grunden bygger på rättvisande betyg Slutligen bör betygskommissionen utreda hur betygen bäst kan användas vid antagningen till högskolan. har ett system för antagning till högskola som i huvudsak bygger på en centraliserad och anonym bedömning av relevanta meriter, i första hand betyg och högskoleprov. I den utsträckning gymnasiebetyg och högskoleprov på ett rättvist sätt mäter förutsättningar för högre studier verkar sannolikt en anonym antagning baserat på dessa för såväl effektivitet som utjämning, åtminstone i förhållande till ett system baserat på exempelvis ansökningsbrev och intervjuer, eller ett rent marknadssystem där högskolorna sätter avgifter som maximerar deras långsiktiga vinster. har det framkommit överväldigande evidens för att betyg har bättre prognoskraft vad gäller vidare studieframgång än alternativa mått. Det gäller också med det betygssystem som tillämpats , även om det verkar sämre i detta syfte än det tidigare relativa systemet (m.fl., 2010; m.fl., 2014a). Betyg som används för antagning till högre studier ger också elever incitament att ägna kraft åt gymnasiearbetet snarare än andra vägar att ta sig in på högskolan. Det bör därför utredas om inte betyg från gymnasieskolan eller komvux bör utgöra grunden för antagning till de allra flesta högskoleutbildningar. 109 Propositionen (2008/09:199) nämner att eventuella bedömningsfel utjämnas av att eleven bedöms och betygssätts och av olika personer, att det inte är självklart vilken tyngd olika kurser skulle ha i ett system med ämnesbetyg, liksom att kursbetyg är att föredra inom gymnasial vuxenutbildning. Propositionen lyfter också fram att ”eleverna får en snabb återkoppling på sina studieresultat” (s.108) och menar att ”[m]ånga elever uppskattar också att kunna lägga avklarade kurser bakom sig” (s.108). Det är dock oklart i vad mån kursbetyg återkopplar snabbare än terminsbetyg, liksom i vilken mening elever kan lägga tidigare studieresultat bakom sig, och om det i så fall är önskvärt. Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Med det perspektivet är det centralt att gymnasiebetygen är rättvisande. Den sannolikt viktigaste åtgärden för det – en extern förankring på skolnivå – har redan diskuterats. Ett annat viktigt område är att minimera fördelarna med taktikval för att lättare få höga betyg. bör därför också utreda om och hur betygssättningen kan differentieras mellan kurser i samma ämne med olika svårighetsgrad, och mellan kurser som elever generellt upplever olika svåra. Hur differentieringen ser ut måste förstås tydligt kommuniceras till eleverna. Utredningen bör också titta på möjligheten att konkurrens komplettera sina betyg. Eftersom antagning i konkurrens innebär att någon måste förlora sin högskoleplats för att en sökande med konkurrenskompletterade betyg ska få den är det svårt att se rättvisa eller effektivitet i att behöriga studenter ska tillåtas läsa om kurser i syfte att nå högre betyg. Även om betyg bör vara grunden för antagning till högre studier anser vi att mindre grupper bör antas med alternativa metoder. Inte minst är det viktigt att det finns en andra chans för dem som inte lyckats i gymnasieskolan men annars har goda studieförut sättningar. Intervjuer och arbetsprover är tänkbara (men kost samma) metoder på vissa håll, men oftast skulle högskoleprovet kunna vara en alternativ urvalsgrund. Användningen av högskoleprov bör dock reformeras på flera sätt, vilka också skulle kunna utredas av en betygskommission. Kvoten som antas på högskoleprovsresultat bör sannolikt vara mindre än , i syfte att göra betygen till det huvudsakliga antagningsverktyget. Gymnasieelever som tidigt lyckas på högskoleprovet får minskade incitament att anstränga sig i gymnasiearbetet. En tidigaste gräns för att göra högskoleprovet – kanske sista terminen i gymnasieskolan – borde därför utredas. Personer som gör högskoleprovet lyckas i regel bättre över tiden. Det gör dock att de riskerar att försena sina studier, och bidrar till en utveckling där de som vill söka till högskolan med hjälp av provet tvingas skriva det . Det borde därför också utredas om högskoleprovet skulle kunna meritvärderas efter genomsnittligt resultat (kanske exklusive det sämsta). Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 6.4Utbildningssystemet behöver effektiv styrning med balanserade incitament Rapporten har redan konstaterat att ett mycket decentraliserat utbildningssystem som det svenska, med omfattande marknadsliknande lösningar, styrs indirekt. Det medför särskilda utmaningar för politiken att ta hänsyn till de incitament som ges av hur utbildningen styrs och finansieras. Våra förslag i detta avseende tar sikte på styrningen i skolan och resurstilldelningen i högskolan. Även den utredning om resurs fördelning i grundskola och gymnasium som diskuteras i förslag 6 rör utbildningsanordnares incitament. Detsamma gäller de reformer av betygssystemet som diskuteras ovan. Förslag 10: Förstatliga ansvaret för lärares fortbildning. Förslag 11: Ge högskolan mer balanserade incitament. Förslag 12: Se till att heltidsstudier på högskola motsvarar arbetslivets heltidsnorm. Riktade statsbidrag fungerar som styrmedel men det finns brister i effektiviteten började staten återinföra special destinerade statsbidrag som komplement till det generella statsbidraget. Riktade bidrag syftar till att påverka skolhuvud männens prioriteringar inom områden av stort nationellt intresse. Det kan handla om att höja lärarnas kompetens inom vissa ämnen eller att öka personaltätheten inom en verksamhet. Flera av de senare årens satsningar kan ses mot bakgrund av de försämrade kunskapsresultaten. Riktade statsbidrag innebär en tydlig styrning och de påverkar huvudmännen. Effekterna på eleverna är svåra att utvärdera. Upp följningar visar att de deltagande lärarna i det så kallade Lärarlyftet själva bedömde att de har utvecklat både undervisningens innehåll och metoder till följd av fortbildningen. Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Men det finns också ett antal problem. En vanlig uppfattning som kommit fram i flera utvärderingar är att det ofta är kort om tid att komma in med ansökningar och påbörja den bidragsberättigade verksamheten från det att regeringen fattat beslut om att införa bidraget. Det blir svårt att hinna planera och passa in i de processer som redan pågår i skolorna. När det krävs medfinansiering kan det bli svårt för vissa kommuner att delta, särskilt de mindre eftersom de ofta har relativt små ekonomiska marginaler. Likaså medför riktade statsbidrag alltid merarbete i form av administration. Det kan också förekomma viss undanträngning av annan kompetens utveckling. Det är frivilligt att ansöka om de specialdestinerade statsbidragen, och även om beloppen kan vara betydande kan de ändå i relation till skolans totala resurser vara förhållandevis små. Vidare visade en granskning av riktade statsbidrag 2014 att de är systematiskt underutnyttjade av mindre kommuner i glesbygd samt av enskilda huvudmän.110 Det konstaterades också att det på statlig nivå saknades samlad kunskap om hur bidragen fördelas på skolnivå. Granskningen kunde visa att statsbidragen i praktiken inte fördelades till de skolor som behövde dem mest sett till kunskapsresultaten. Skolor med höga skolresultat tog emot statliga bidrag i högre grad än skolor med låga skolresultat. Den över gripande slutsatsen av granskningen var att systemet med specialdestinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerar tillräckligt effektivt och inte i tillräckligt hög grad bidrar till en likvärdig utbildning för eleverna. I ett decentraliserat system behövs balanserade incitament Med den långt gångna decentraliseringen av det svenska utbildningssystemet är de incitament som ges av resursstyrningen viktiga. De flesta utbildningsanordnare styrs förmodligen av flera faktorer än den direkta resurstilldelningen – exempelvis ideella och kommersiella drivkrafter för kvalitet. Inte desto mindre är resurstilldelningens incitament ofta avgörande – och avsedda att 110 (2014a) granskar statsbidragen för matematiklyftet, karriärsteg, lärarlyftet II och arbetsplatsförlagt lärande. Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 vara det.111 I synnerhet i ekonomiskt pressade institutioner riskerar monetära incitament att ge en stark styrning. kan den få mer långtgående konsekvenser än avsett. Reglering och tillsyn spelar förstås oundgängliga roller i styrningen och kan delvis fungera som balans till monetära incitament. De kommer dock inte att vara heltäckande. I utbildningssystemets alla stadier har det funnits tecken på generös rättning och betygssättning samt på att studerande inte fått den undervisning de, och det offentliga, kan förvänta sig. I vissa fall verkar enkla ersättningssystem ha fått absurda konsekvenser (se t.ex. , 2015). Det finns därför starka skäl att tänka igenom balansen i de incitament resurstilldelningen ger. Utöver deltagande och god kännande, vilka är de grunder som främst används , kan det behövas incitament för kvalitet och relevans, utöver dem som eventuellt ges av de studerandes utbildningsval. Resurser utifrån sådana grunder kan baseras på såväl resultatmått som insatsmått. Det senare kan utgöras av faktiska eller schablonberäknade kostnader, som sker i . En diskussion kring hur utrednings- och försöksverksamhet skulle kunna bedrivas återfinns nedan. Högskolan måste ta hänsyn till produktionsbortfall För de flesta studerande vid högskola och yrkeshögskola är sannolikt heltidsarbete det närmaste sysselsättningsalternativet. Att avstå från detta arbete är en kostnad såväl för dem personligen som för det offentliga och samhället i stort. Det är därför av stor vikt att högskolestudier bedrivs effektivt. I denna rapport konstateras att högskolan delvis och i viss mån brister vad gäller att bidra till humankapital och ekonomisk tillväxt på ett effektivt sätt. Helfartsstudier som inte bedrivs på heltid är en viktig effektiviseringspotential för att åstadkomma bättre kunskapskvalitet, bättre arbetsmarknadsförberedelse och kortare studietider. En sådan utveckling kräver oftast förmodligen både 111 En överblick av lärosätenas arbete med dimensionering av utbildning, och hur den styrs av resurstilldelning och andra överväganden, ges i (2015b). Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd mer undervisningstid och en pedagogik för mer eget arbete. Inriktningar för att utreda en sådan utveckling skisseras nedan. 6.4.1Förslag 10: Förstatliga ansvaret för lärares fortbildning Kompetenta lärare är en grundläggande förutsättning för undervisningens kvalitet. Staten ansvarar för att det finns rätt antal lärare med rätt kompetens genom att reglera lärarutbildningen. Lärarna behöver också återkommande kompetensutveckling för att fördjupa och aktualisera sina kunskaper. Det är enligt Skollagen huvudmännens (kommuners och enskilda anordnares) ansvar att ge skolans personal möjligheter till kompetensutveckling.112 Av lärarna i senare år deltog i någon form av kompetensutveckling enligt en internationell undersökning av lärares lärmiljöer.113 Det är visserligen en nästan lika stor andel som genomsnittligt för , men antalet dagar som lärarna deltog var lågt internationellt sett. I samband med att granskade svensk skola noterades att huvudmännens förmåga att stödja lärarnas professionella utveckling varierade kraftigt (, 2015). Kompetensutvecklingen har genomgått stora förändringar och fram till nu.114 var insatserna i första hand riktade till den enskilde läraren, i syfte att fördjupa lärarnas ämnesstudier, även om även mer verksamhetsnära aspekter (kunskaper om regelverk etc.) förekom. Det fanns en statlig fortbildningsorganisation med konsulenter som arbetade halva tiden som lärare, vilket gjorde dem väl förankrade i lärar professionen. De ekonomiska förutsättningarna för att delta var också goda, både för de lärare som deltog och för arbetsgivaren. minskade den statliga styrningen liksom lärarnas inflytande. Innehållsmässigt skedde en förskjutning mot skol utveckling i mer generella termer. Denna förskjutning mot verk samhetsutveckling förstärktes . 112Enligt kollektivavtal ska () per heltidsanställd avsättas till kompetensutveckling och fördelas mellan alla arbetstagare efter behov. 113The Teaching and Survey () är en studie av undervisnings och lärmiljöer i årskurs 7–9 genom enkäter till lärares och rektorer. 114Se SOU 2014:5 för en utförligare genomgång. Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 möjligheter att påverka sin fortbildning har fortsatt att minska allt . Professionens behov av kontinuerlig utbildning i sitt ämne har fått ge vika för verksamhetens behov. I den internationella undersökningen framgår att svenska lärares kompetensutveckling oftare handlar om kunskap om läroplaner och kursplaner samt om hur betyg ska värderas och bedömas, och mindre ofta om kunskap i och förståelse för undervisningsämnet och hur man undervisar i ämnet. Efter att det generella statsbidraget till kommunerna infördes avgör kommunerna själva hur mycket resurser som ska användas till lärarnas kompetensutveckling. Mot bakgrund av de påtagliga bristerna i lärarnas möjligheter till vidareutveckling i sitt yrkeskunnande bör staten ta ett ökat och tydligt ansvar för lärarnas fortbildning. Även om staten inte i detalj bör tala om vilken pedagogik lärarna ska använda eller vilken kompetensutveckling de ska ha, behöver det finnas en nationell långsiktig utvecklingsplan för hur lärares kompetens ska höjas och kontinuerligt utvecklas. Den bör vara förankrad såväl i forskningen som i lärarprofessionen. bör därför ges ett uppdrag att ta fram en långsiktig strategi för lärares kompetensutveckling. Det behövs både långsiktighet och helhetssyn för att kunna ge huvudmännen goda förutsättningar för att själva planera och dimensionera sina verksamheter och samordna med de nationella möjligheter som finns. Utformningen av statsbidrag och övriga insatser, som köp av utbildningsplatser, bör baseras på de erfarenheter som hantering av tidigare riktade satsningar gett. Det är viktigt att finna former som inte exkluderar vissa skolor och huvudmän och även att särskilt beakta att behovet kan vara större för vissa skolor. Samverkan med Skolinspektionen kan vara en väg att gå. 6.4.2Förslag 11: Ge högskolan mer balanserade incitament Med ett humankapital- och tillväxtperspektiv kan det behövas något som balanserar dagens incitament för attraktionskraft och genomströmning med drivkrafter för kunskapskvalitet och arbets marknadsrelevans. Sådana balanserande motkrafter bör rimligen baseras på mätbara utfall. För att sådana utfallsmått ska vara Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd rättvisande bör de ta hänsyn till studenternas förutsättningar (främst inriktning och betyg i gymnasieskolan) snarare än bara redovisas som slutresultat. Det är möjligt att lättillgänglig information om kunskaps- och arbetsmarknadsutfall, tillsammans med Universitetskanslers ämbetets tillsyn och utvärderingar, räcker för att balansera de incitament som ges av resurstilldelningssystemet. För det fall det inte skulle vara tillräckligt kan det vara värt att bedriva försöksverksamhet där en mindre del av resurstilldelningen baseras på andra faktorer än dagens. Både utfallsfaktorer och hur utbildningen är upplagd skulle kunna vara grunder för en sådan tilldelning. Försök skulle också kunna göras genom att begränsa dagens incitament, exempelvis genom att trappa av ersättningen för helårsprestationer. 6.4.3Förslag 12: Se till att heltidsstudier på högskola motsvarar arbetslivets heltidsnorm För att ge maximal kvalitet och inte slösa med studenters tid är ett rimligt mål att alla studier som bedrivs på helfart också kräver 40 timmars studier av de allra flesta studenter. finns skäl att ifrågasätta om studenter själva i allmänhet har tillräckliga incitament att efterfråga en hög studieintensitet, eller om institutioner har tillräckliga drivkrafter att erbjuda en sådan. Det bör därför utredas om högskolans resurstilldelning kan förändras för att stödja en högre studieintensitet, liksom om 40 timmars studievecka kan bli ett mål för utbildningen. skiljer sig tidsuttaget åt mellan olika utbildningsområden inom högskolan i hög grad, men inte uteslutande, beroende på utbildningarnas resurstilldelning. För att åstadkomma en högre intensitet kan det krävas ökade resurser till de utbildningsområden som har lägst resurstilldelning , dvs. humaniora, samhälls vetenskap, juridik och teologi. Om det är nödvändigt att öka resurserna för att möjliggöra mer undervisningstid kan det behövas omprioriteringar. En sådan skulle kunna ske inom lärosätenas takbelopp, vilket skulle kräva kortare faktiska studietider eller färre studenter.