sou · H3B315 · 2015-03-05 00:00:00 — En studie från Tillväxtanalys visar att en stor regelbörda inte enbart medför direkta kostnader (administrativa kostnader) utan även betydande indirekta samhällsekonomiska kostnader, t.ex. minskad förmåga att snabbt anpassa sig till omvärldsförändringar1. Inom utredningen har arbetet med analys av villkor och regler fokuserat på ett antal områden inom vilka regelverken anses ha stor betydelse för konkurrenskraften. Dessa omfattar arbetskraftskostnader, produktionsmedelsskatter, djurskyddslagstiftningen, växtskyddslagstiftningen och tillståndsprövning med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning enligt . Utöver innehållet i själva regeln har även tillämpningen en stor betydelse för regelverkets effektivitet. Handläggningen – i bemärkelsen kompetens, bemötande, språk (muntligt och skriftligt), attityd och service är en del av tillämpningen. Det har stor inverkan på den som är föremål för myndighetsutövning. har tagit initiativ till ett regelförenklingsarbete, den s.k. Förenklingsresan, som genomförts tillsammans med LRF. Arbetet har resulterat i flera insatser för minskat regelkrångel2. En slutsats som drar av detta arbete är att ett bra bemötande och tydlig kommunikation är bland det viktigaste för lantbrukarna. Utredningen konstaterar att detta arbete är värdefullt. 1Tillväxtanalys, 2010. Regelbördans ekonomiska effekter. 2Jordbruksverket, 2014. Handlingsplan för en enklare vardag för lantbrukare. Förslag: Utredningen föreslår att arbetsgivarutbildning och ledarutbildning erbjuds företagare inom jordbruks- och trädgårdsnäringen. Utredningen föreslår att utbildningen finansieras via Landsbygdsprogrammet och genom deltagaravgifter. Bedömning: Företagare inom sektorn behöver öka sin kompetens vad gäller arbetsrätt och företagsledning. I ett perspektiv där den svenska produktionen ska öka inom ramen för en nationell strategi för tillväxt och värdeskapande har kostnadsnivån för arbetskraft, jämfört med konkurrentländerna, stor betydelse. De totala arbetskraftskostnaderna, dvs. inklusive arbetsgivaravgifter och övriga lönekostnader, är höga i i jämförelse med flera andra EU-länder. Arbetsgivare har ett ansvar för sin personal genom både lagstiftning och branschspecifika avtal mellan arbetsmarknadens parter, men också genom överenskommelser i det enskilda fallet. En jämförelse av arbetskraftskostnader i ett antal länder i visar att kostnadsläget varierar (diagram 4.1). har den högsta kostnaden i EU med , följt av med en arbetskraftskostnad på . Arbetskraften är billigast i med . Diagram 4.1 Arbetskraftskostnader för fastanställda i jordbruket, euro Källa: Geopa-Copa/. Av diagrammet framgår att de kostnader, t.ex. arbetsgivaravgifter, som tillkommer utöver lönen också varierar. Dessa kostnaders andel av den totala arbetskraftskostnaden varierar från i till i . I uppgår de till av den totala arbetskraftskostnaden, vilket inte avviker från övriga länder som ingår i jämförelsen. En stor del av jordbruksföretagen har få eller inte några anställda och av de anställda inom jordbrukssektorn är säsongsanställda. Att ha anställd personal kräver både arbetsrättslig kompetens och goda ledaregenskaper. har 8–10 000 av jordbruksföretagen och flertalet inom trädgårdsnäringen anställd personal, hela eller delar av året. Det är ett stort steg att gå från noll till en anställd. I syfte att stärka arbetsgivarfunktionen föreslår utredningen att utbildningar anpassade efter jordbruks- och trädgårdsnäringarnas behov erbjuds. Det finns projekt inom jordbruks- och trädgårdsnäringen som arbetar med dessa frågor, exempelvis projektet . Utredningen föreslår att utbildningen ska finansieras av Landsbygdsprogrammet och av deltagaravgifter. Förslag: Utredningen anser att det är viktigt att nationella beslut om produktionsmedelsskatter grundas på en analys av bl.a. effekter på konkurrenskraften. En sådan analys, exempelvis i fråga om beskattning av uppvärmningsbränslen i trädgårdsnäringen samt jordbrukets dieselskatt, bör göras inom ramen för uppföljningen av klimat- och energipolitiska beslut . Bedömning: Enligt utredningen är beskattningen av olika produktionsmedel en faktor som i hög grad påverkar jordbrukets och trädgårdsnäringens konkurrenssituation. Detta bör beaktas inom ramen för en svensk livsmedelsstrategi. Produktionsmedelsskatter på insatsvaror i jordbruket och trädgårdsnäringen har förekommit . Bevekelsegrunderna för införande och förändring av skatterna är i första hand ett uttryck för energi- och miljöpolitiska målsättningar men också andra skäl har förekommit. Medlemskapet i EU 1995 innebar en ny konkurrenssituation för jordbrukssektorn och skillnader i villkor och regler i olika medlemsländer fick större betydelse. I utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion (SOU 1997:167) föreslogs att jordbruket skulle ges samma villkor som tillverkningsindustrin i fråga om skatt på el och eldningsolja. Beträffande skatt på handelsgödsel och diesel föreslogs en anpassning till beskattningsnivån i konkurrentländerna, vilket därefter har skett när det gäller flera punktskatter. har emellertid framför allt en ökad prioritering av klimatfrågan inneburit höjda produktionsmedelsskatter på uppvärmningsbränslen och diesel liksom minskade nedsättningsmöjligheter för koldioxid- och energiskatter. Skatteförändringarna ska vara genomförda till 2015.3 Enligt klimat- och energipropositionen (prop. 2008/09:163) ska en översyn genomföras 2015 i syfte att analysera den faktiska utvecklingen av energibalans 3 En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/2009:163). och kostnader samt klimatpåverkan i förhållande till målen, liksom kunskapsläget vad gäller klimatförändringar. Det är svårt att jämföra produktionsmedelsskatternas påverkan på konkurrenskraften i i förhållande till andra länder. Dessutom sker ständiga förändringar inom sektorn genom innovationer, effektiviseringar eller förändringar av produktionsinriktningen, som påverkar förbrukningen av insatsmedel och därmed skatternas påverkan på konkurrenskraften. Skatt på diesel anses vara den mest betungande produktionsmedelsskatten för sektorn i Sverige4. En jämförelse mellan olika länder av skatt på lantbruksdiesel visar att kostnadsnivån varierar stort mellan länderna. Följande diagram visar också att flera länder har höjt skatten betydligt . Diagram 4.2 Beskattning av lantbruksdiesel 2010–2014 euro/efter skattereduktioner Källa: LRF, 2013. Mat på lika villkor, uppdateringar . Förbrukningen av diesel för transporter är större i än i exempelvis och , detta beroende på glesa strukturer och långa avstånd. Beaktas beslutade skatteförändringar för diesel kan noteras att den svenska skattenivån ökar 4 LRF, 2013. Mat på lika villkor. Regler och villkor SOU 2015:15 till nära /och den finska till /. LRF har i tabell 4.1 använt sig av det svenska lantbrukets förbrukning för att illustrera vilka kostnadsförändringar som uppstår när den svenska skattesatsen byts ut mot den skattesats som gäller i , och . Totala kostnader för svenskt jordbruk med olika länders skattesatser 2014 Källa: Bearbetning av underlag från LRF. Den svenska och danska kostnadsnivån är jämförbar vid förhållanden. Den tyska kostnadsnivån är under den svenska och med finska skattesatser minskar kostnaderna med . Inom EU förekommer skatt på bekämpningsmedel i och i . Den danska skattenivån är betydligt högre än den svenska och återförs till stor del till näringen för olika utvecklingsåtgärder. Det kan också tilläggas att ovanstående jämförelse enbart omfattar skatter och inte övriga regleringar såsom exempelvis krav på gödselräkenskaper i , vilka också är kostsamma för näringen. fattade beslut, i enlighet med klimat- och energipropositionen (prop. 2008/09:162), innebär att den svenska skattenivån ökar med ytterligare 2015, vilket påverkar jämförelsen i tabell 4.1. Energiskatterna i övriga länder förändras relativt marginellt 2015 varför skillnaden mellan och övriga länder växer. Sammantaget konstaterar utredningen att produktionsmedelsskatter ökar kostnader för jordbruks- och trädgårdsnäringen. är emellertid svårt att uttala sig om påverkan på konkurrenskraften i förhållande till andra konkurrentländer. Förslag: Utredningen föreslår: 1.Att regeringen driver på för skärpt EU-lagstiftning på djurskyddsområdet. Vidare ska regeringen verka för en likvärdig tillämpning av lagstiftningen på EU-nivå. 2.Att ökad målstyrning, minskad detaljeringsgrad och ökad flexibilitet bör prägla djurskyddslagstiftningen. Med lagstiftning avses både lag, förordning och föreskrifter. Utredningen föreslår en översyn av den svenska djurskyddslagstiftningen med utgångspunkt i en balans mellan ett gott djurskydd och stärkt konkurrenskraft. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt regler kring byggnationer och beteskrav som kan öka kostnaderna för djurhållare. 3.Att förslaget om vetenskapligt råd som presenterades i (SOU 2011:75) ska genomföras. Först efter en vetenskaplig värdering ska övriga avvägningar göras mellan djurskyddsintresse och ekonomi. 4.Att och länsstyrelserna fortsätter arbetet med att öka samordningen av djurskyddskontrollerna för att lika fall ska bedömas på samma sätt. Rättssäkerheten i kontrollerna kan därmed öka. En ökad målstyrning kräver att djurskyddskontrollerna fokuserar på helheten i djurmiljön. 5.Att ett uppdrag ges till om att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att ta bort det obligatoriska kravet om förprövning. Bedömning: Grunden för samhällets styrning inom djurskyddsområdet bör vara den gemensamma lagstiftningen i EU. Nationella regler och krav som går utöver den gemensamma nivån bör vara väl motiverade och noga prövas, bl.a. vad gäller deras effekter på konkurrenskraften. Utredningen bedömer att användningen av kontrollprogram bör underlättas. Dessa ska utformas av branscherna själva och godkännas av . Utredningen anser att ett gott djurskydd kan åstadkommas på fler sätt än genom lagstiftning. Mot den bakgrunden är det angeläget att arbetet med frivilliga kontrollprogram fortsätter och att fortsatta initiativ tas kring ursprungsmärkning av livsmedel. Ett gott djurskydd kan uppfattas positivt av konsumenter, vilket därmed kan stärka svenska varors ställning på marknaden. Animalieproduktionen har minskat, vilket tyder på att den faktiska betalningsviljan för ett gott djurskydd inte är tillräcklig för att uppnå lönsamhet hos producenterna. 4.3.1Den svenska djurskyddslagen och EU:s minimilagstiftning Den nuvarande djurskyddslagen (1988:534) tillkom 1988. Grundläggande paragrafer i lagen är att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom samt att djuren ska hållas och skötas i en god miljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Lagstiftningen på området innefattar också djurskyddsförordningen som beslutas av regeringen samt 29 författningar med föreskrifter som beslutas av . har lagen och förordningen setts över på vissa punkter men dess huvuddrag består. Den senaste utredningen, (SOU 2011:75), hade bl.a. som uppdrag att modernisera och förenkla lagstiftningen med bibehållen djurskyddsnivå. Djurskyddslagen (1988:534) kompletterar de EU-förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde. EU:s reglering på djurskyddsområdet utgörs av 9 förordningar och direktiv. Förordningarna är ofta fullharmoniserade men i vissa fall kan det även i förordningar ges möjlighet för en medlemsstat att ha mer långtgående bestämmelser. När det gäller direktiven på djurskyddsområdet så är de flesta s.k. ”minimidirektiv”. Ett minimidirektiv anger en undre gräns eller minsta nivå som en medlemsstat ska leva upp till. Ett initiativ om en mer långtgående harmonisering av är inlett. har tagit fram en strategi för djurskydd och djurs välbefinnande där en ny ramlag för djurskydd är en del av det fortsatta arbetet5. Den svenska lagstiftningen har i viktiga delar en högre ambitionsnivå för djurskyddet än de EU-gemensamma rättsakterna. Tabell 4.2 anger ett antal exempel på skillnader mellan svensk lagstiftning och EU-direktiven gällande lantbrukets djur. Tabell 4.2 Exempel på skillnader i svensk lagstiftning och /m2 eller 36 kg/m2 om ansluten till När djurskyddslagen utformades fanns i en jordbruksprisreglering och ett gränsskydd med införselavgifter och tullar som tillämpades vid import. Detta gjorde bl.a. att kostnaderna för djurskyddet kunde tas ut i högre priser. har avel, foder och teknik inom animalieproduktionen utvecklats, kunskapen om djurens behov har förbättrats och kompetensen utvecklats hos lantbruket. Dessutom medförde EU-medlemskapet att marknadsförutsättningarna ändrades. Importen har ökat kraftigt och uppgår de svenska råvarorna till cirka 50–av allt kött som konsumeras i . Utvecklingen av handeln visar att svenska mervärden i form av ett högre djurskydd inte i tillräcklig omfattning har kunnat omsättas i form av högre priser som kan kompensera företagarna för kostnaderna. har det emellertid noterats en minskad import av gris- och nötkött. 5 , 2012. Meddelande från Kommissionen från , Rådet och Sociala Kommittén om för djurskydd och djurs välbefinnande 2012–2015. COM(2012) 6 final/2. har drivit på inom EU för ett förbättrat djurskydd och EU-lagstiftningen har närmat sig den svenska nivån6. En tidigare översyn av bl.a. EU-direktiven för grisar och fjäderfä har lett till skärpta EU-regler på dessa områden, men skillnader föreligger alltjämt. Tillämpningen av regelverken i olika EU-länder, inom exempelvis grisproduktionen, skiljer sig åt som flera länder bryter mot EU-direktivet7. Utredningen anser att fortsatt ska vara aktivt i EU- arbetet och verka för skärpt lagstiftning till gagn för alla djur inom EU. Minst lika viktigt är emellertid att driva frågan om en likvärdig implementering och tillämpning av befintlig lagstiftning. Utredningen anser att EU-nivån ska vara grunden för reglering av djurskyddet i . Utredningen anser också att nationella regler och krav som går utöver den gemensamma EU-nivån bör vara väl motiverade och noga prövas bl.a. vad gäller deras effekter på konkurrenskraften. 4.3.2Kostnader för svenska särkrav Svenska regler som är strängare än medför både ökade och minskade kostnader för företagen. Vissa av kraven innebär att stallbyggnader i vissa fall blir dyrare än i konkurrerande länder och att antalet djur per yta är lägre. Vissa av kraven leder också till ökade arbetskostnader. innebär de svenska lagkraven att djuren är friskare, vilket för företagaren innebär minskade kostnader8. Att få en samlad bild av vilka nettokostnader som de svenska reglerna innebär för animalieproduktionen är svårt och kostnaderna varierar beroende av produktionsinriktning. Flera studier finns emellertid som visar på merkostnader av enskilda krav. konstaterar i en rapport att byggkostnaderna i är högre än i och . Orsaken till detta är dels skillnader i lagstiftningen, dels att danska företag bygger 6Ny djurskyddslag (SOU 2011:75). 7Svenska djurhälsovården, 2014. 8Jordbruksverket, 2012. första som medlem i EU – djurskydd. större, vilket därmed ger stordelsfördelar9. I rapporten framgår att de danska regelverken på djurskyddsområdet ofta är mer allmänt hållna och flexibla. De svenska och finska reglerna har mer exakta krav och tydliga gränsvärden. Ytterligare en studie från har analyserat vilka kostnader som beteskraven innebär för mjölkproduktionen10. I djurskyddsförordningen anges att nötkreatur äldre än , som hålls för mjölkproduktion, ska släppas på bete . är det enda land inom EU som har ett lagstiftat beteskrav11. Studien visar att lagkravet medför ökade kostnader motsvarande 200–per ko och år för rastbete12 och 1 000–per ko för produktionsbete. Samtliga samhällsekonomiska och etiska värden av bete ingår inte i beräkningarna. Som framgår av kan beteslagstiftningen begränsa möjligheten att växa för ett företag eftersom det kan vara svårt att få tillgång till tillräckligt med betesmark på rimligt avstånd. En stor skillnad, jämfört med tiden för lagens tillkomst, är att hälften av mjölkkorna går i lösdrift och inte längre står uppbundna i stall. En uppskattning av de administrativa kostnaderna för jordbruket för att uppfylla myndighets- och branschkrav visar på kostnader motsvarande mellan av årsarbetskostnaden13. Högst är kostnaden för kycklinguppfödare följt av slaktsvinsproducenter. Det framgår emellertid av undersökningen att företagarna har svårt att hålla isär vilka krav som följer av lagstiftningen och vilka krav som är kopplade till annat, exempelvis branschens egna krav. Utredningen konstaterar att den del av den svenska lagstiftningen som går utöver EU:s minimilagstiftning i vissa avseenden fördyrar produktionen i förhållande till konkurrentländerna och därmed försämrar för konkurrenskraften. konstaterar utredningen att ett gott djurskydd har djup förankring hos många konsumenter, vilket ökar betalningsviljan för svenska produkter. 9Jordbruksverket, 2010. Kostnader och intäkter i svenskt jordbruk – en jämförelse med och . 10Jordbruksverket, 2014. Beteslagstiftningens effekter på lönsamheten i mjölkföretagen. 11LRF, 2013. Mat på lika villkor. 12Rastbete är bete enligt lagens minimikrav och där betet inte ingår i foderstaten. Produktionsbete går utöver lagkraven och där betet utgör en del av foderstaten. 13Jordbruksverket, 2012. 4.3.3Ersättningsmöjligheter för nationella särkrav Det finns ett begränsat antal sätt att hantera nationella särkrav på en fri marknad där alla aktörer inte agerar under samma reglering: •Subventionering av de merkostnader som en strängare djurskyddslagstiftning medför. •Sänkning av produktionskostnaderna. •Profilering av de varor som är producerade med strängare djurskyddslagstiftning så att konsumenterna har möjlighet att betala ett merpris för dessa produkter. Inom ramen för EU:s landsbygdsförordning finns möjligheter att ersätta djuruppfödare för merkostnader och inkomstbortfall som uppstått till följd av det åtagande som görs. Ersättning ges enbart för insatser som går utöver EU:s och nationell lagstiftning samt utöver praxis. Med anledning av detta är det, enligt utredningen, knappast möjligt att med hjälp av ersättningar kompensera lantbrukarna för de merkostnader som den svenska lagstiftningen medför. Om det hade varit möjligt att använda Landsbygdsprogrammet för att uppfylla lagstiftning eller praxis så skulle även andra medlemsländer kunna använda sig av detta. Det är således inte givet att en sådan möjlighet skulle gynna den svenska konkurrenskraften relativt sett. I sammanhanget kan nämnas att länder, exempelvis , som i vissa avseenden har en lägre djurskyddslagsnivå har använt Landsbygdsprogrammets ersättningar för att stimulera till ett ökat djurskydd. De begränsningar som ligger i att använda systemet med djurvälfärdsersättningar medför enligt utredningen att ökade forsknings- och innovationsinsatser behövs för att sänka produktionskostnaderna. Detta gäller i synnerhet avel-, teknik- och foderutveckling. En god djurvälfärd har stor betydelse för många konsumenter och har djup förankring i det svenska samhället. Utredningen anser därför att det är angeläget att arbetet med frivilliga kontrollprogram på djurskyddsområdet fortsätter. Även överenskommelser kring frivillig ursprungsmärkning av livsmedel är, enligt utredningen, en värdefull del i detta förtroendeskapande arbete på mark- Det är av stor vikt att denna märkning utvecklas, ägs och förvaltas av livsmedelskedjans aktörer. Genom märkning skapas möjligheter för företagare att producera med god djurvälfärd. Därmed skapas mervärden som tydligt kan kommuniceras till konsumenter, i eller i andra delar av världen. Konsumenter med hög betalningsvilja för livsmedel producerade med höga djurskyddskrav kan med stöd av märkning göra val i butik eller vid restaurangbesök. Erfarenheter från exporterande företag visar att svenska mervärden i form av hög djuromsorg i första hand efterfrågas på hemmamarknaden. Emellertid efterfrågas livsmedel med hög säkerhet på en internationell marknad. En god djuromsorg minskar behovet av läkemedel såsom antibiotika i produktionen, vilket bidrar till hög livsmedelssäkerhet. har EU:s lägsta användning av antibiotika i produktionen, vilket kan vara en stor konkurrensfördel om den tydligt kan kommuniceras till konsumenterna. 4.3.4Ökad målstyrning och flexibilitet i lagstiftningen Den viktigaste garanten för ett gott djurskydd är den dagliga omsorgen från djurskötaren. För en livskraftig animalieproduktion med hög djurskyddsnivå krävs också att företagen är konkurrenskraftiga och lönsamma. Om så inte är fallet upphör produktionen i och ersätts av import från länder där kraven på djurskydd kan vara lägre. Därför anser utredningen att det är nödvändigt att förena ett gott djurskydd med konkurrenskraft. Det är av stor vikt att lagstiftningen är målinriktad och möjliggör för företagen att utvecklas. Utredningen anser också att ett gott djurskydd kan uppnås på fler sätt än enbart genom lagstiftning. Utredningen föreslår att en ökad målstyrning, ökad flexibilitet och en minskad detaljeringsgrad, bör prägla djurskyddslagstiftningen. Det gäller för såväl lag och förordning som för föreskrifter. Utredningen föreslår därför att en översyn görs av lagstiftningen på alla nivåer i syfte att förena ett gott djurskydd med stärkt konkurrenskraft. Utredningen vill särskilt poängtera att det är angeläget att denna översyn sker . En stor del av detaljreglerna kommer från EU-lagstiftningen på området och kan alltså inte ändras i den svenska lagstiftningen. En viktig del i rättsäkerheten är förutsägbarhet och likhet inför lagen. Lagstiftningen ska vara så tydlig att den enskilde vet vad som förväntas av honom eller henne. En ökad målstyrning, med få detaljerade regler, kan öka inslaget av subjektiva bedömningar och kan därför riskera att öka otydligheten. Utredningen anser att det är en svår balansgång mellan ökad målstyrning och minskat antal detaljerade regler å ena sidan och tydlighet, rättsäkerhet och kontrollerbarhet å andra sidan. Utredningen anser emellertid att det råder obalans mellan dessa två sidor i dagens regelverk och anser därför att en ökad målinriktning är till gagn för jordbrukets konkurrenskraft. En ökad målstyrning ger större möjlighet för djurhållaren att själv avgöra på vilket sätt som lagens intentioner bäst kan uppnås, vilket för många företagare troligtvis upplevs som en förbättring. En ökad målstyrning kan innebära att dagens modell för djurskyddskontroller blir svårare att genomföra. I (SOU 2011:75) konstateras att utformningen av föreskrifter har påverkats av den samhällsdebatt som förekommit vid de olika tillfällen när föreskrifterna beslutades. Äldre regler har inte heller alltid uppdaterats. Utredningen anser att det är av stor vikt att lagstiftningen vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. I likhet med föreslår utredningen att ett vetenskapligt råd inrättas och knyts till föreskriftsarbetet. Rådet ska sammanställa och utvärdera vetenskapliga fakta. Efter rådets bedömning kan övriga avvägningar mellan olika intressen göras av förvaltningsmyndigheten, med hjälp av redan befintlig rådsstruktur där representanter för bransch- och intresseorganisationer ingår. Detta tillvägagångssätt innebär att lagstiftning föregås av en process där såväl vetenskaplig fakta som andra överväganden kan diskuteras noggrant och vägas mot varandra. Utredningen föreslår att detta råd inrättas under ledning av SLU. Vetenskaplig utvärdering av ny teknik tar ofta och kan kräva stora resurser. Det är angeläget att förenkla prövning av ny teknik så mycket som möjligt, exempelvis genom att undanta prövning av ny teknik från kravet på godkännande från de djurförsöksetiska nämnderna. Inom djurskyddsområdet finns ett antal frivilliga kontrollprogram som har tagits fram av branschorganisationer och som har godkänts av ansvarig myndighet. För besättningar anslutna till programmen förbinder sig producenterna att uppfylla vissa kriterier