sou · H3B361 · 2015-06-17 00:00:00 — Myndigheten har också uppmärksammat att konsumenter upp- lever svårigheter när det gäller att utnyttja sin ångerrätt. Det kan vara så att en konsument som ringer till näringsidkaren för att ångra sig, i stället blir övertygad om att ingå ett nytt avtal, ofta med er- bjudande om någon form av rabatt. Enligt de klagomål som Finans- inspektionen tar emot från konsumenter i dessa fall, visar sig tjäns- ten ändå bli kostsam och till och med dyrare i slutändan eftersom andra avgifter tillkommer. Det är enligt myndigheten över huvud taget svårt för konsumenter att få en överblick över avtal om finansiella tjänster och produkter som ingås per telefon. Utredningens bedömning: Konsumentproblemen vid telefon- försäljning är sammantagna av sådan omfattning och karaktär att åtgärder behöver vidtas för att stärka konsumentskyddet. Telefonförsäljning innebär fördelar för såväl näringsidkare som konsumenter. För näringsidkare är det ett enkelt, billigt och effek- tivt sätt att marknadsföra och sälja produkter. För konsumenter innebär telefonförsäljning att de får tillgång till ett större utbud, vilket är ägnat att bidra till ökad konkurrens och lägre priser. står det klart att det också är fråga om en försäljnings- kanal som innebär problem för konsumenter. Ett problem är att marknadsföring via telefon uppfattas som störande och att konsu- menter anser att de blir kontaktade av telefonförsäljare i alltför stor utsträckning. NIX-Telefon uppfattas inte ge ett till- räckligt skydd mot oönskad marknadsföring. 25 SOU 2014:85, s. 97 f. Behovet av ett stärkt konsumentskydd försäljning handlar vidare framför allt om oklarheter i fråga om avtal som ingås. Oklarheterna gäller om konsumenten över huvud taget har tackat ja till ett erbjudande under telefonsamtalet, vad avtalet närmare innehåller och vilket företag som är avtalspart. Vidare framgår att konsumenter upplever svårigheter när det gäller att få kontakt med näringsidkaren efter telefonsamtalet, t.ex. för att utnyttja sin ångerrätt eller för att säga upp ett avtal. Vissa konsu- mentgrupper är särskilt utsatta vid telefonförsäljning, bl.a. vissa äldre, personer som inte behärskar svenska språket och personer med olika funktionsnedsättningar. Av den kartläggning som utredningen gjort framgår att proble- men inte är begränsade till någon viss typ av vara eller tjänst utan gör sig gällande mer generellt. Av betydelse är att telefonförsälj- ning i stor utsträckning gäller avtal om varor och tjänster som för många konsumenter är mer eller mindre komplicerade att ta ställ- ning till. Det rör sig till stor del om abonnemang och andra avtal om löpande leverans av varor eller utförande av tjänster. Till detta kommer att konsumenten när han eller hon blir uppringd av en telefonförsäljare oförberedd förväntas ta ställning till erbjudandet och sällan har möjlighet att jämföra erbjudandet med erbjudanden från andra näringsidkare som marknadsför liknande produkter eller tjänster. De konsumentproblem som förekommer är ofta kopp- lande till en överrumplande och ibland pressande försäljnings- situation. Oklarheterna i fråga om avtal som ingås i samband med telefon- försäljning kan få kännbara ekonomiska konsekvenser för enskilda konsumenter. Det kan i praktiken vara svårt för konsumenten att utnyttja sin ångerrätt eller att på annat sätt hävda sin rätt i förhåll- ande till näringsidkaren. har bedömt att klagomålen avseende telefon- försäljning är överrepresenterade i förhållande till andra försälj- ningskanaler. Liknande uppgifter kommer från andra myndigheter och konsumentstödjande organisationer. Problemen har uppmärk- sammats och enligt uppgift från berörda myndig- heter är tendensen att problemen har ökat, trots en rad lag- stiftningsåtgärder såväl i som på EU-nivå för att stärka konsumentskyddet vid telefonförsäljning och annan direkt mark- nadsföring. Behovet av ett stärkt konsumentskydd Med hänsyn till vad som framkommit gör utredningen bedöm- ningen att problemen vid telefonförsäljning är av sådan omfattning och karaktär att åtgärder behöver vidtas för att stärka konsument- skyddet. I följande kapitel redovisar utredningen sina överväganden och förslag när det gäller vilka åtgärder som bör komma i fråga. En viktig del i frågeställningen rör spärregistret NIX-Telefon. Över- vägandena inleds därför med en utvärdering av registret. 12 Utvärdering av NIX-Telefon I utredningens uppdrag ingår att analysera hur spärregistret Telefon fungerar och att värdera om det fungerar tillfredsställande. I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden i den delen. Av 21 § marknadsföringslagen (2008:486) framgår att en närings- idkare vid marknadsföring till en fysisk person får använda telefon som metod för individuell kommunikation på distans, om inte den fysiska personen tydligt motsatt sig att metoden används. har, liksom flera andra länder i , valt en s.k. opt out-lösning när det gäller marknadsföring per telefon. Det innebär att den som inte önskar få sådana samtal, måste motsätta sig mark- nadsföringen. En fysisk person kan motsätta sig marknadsföring per telefon genom att framföra detta direkt till en näringsidkare. Ett välfungerande spärregister har dock varit en förutsättning för valet av en opt out-lösning i Sverige.1 Den lösning som har valts i är att spärregistret drivs i näringslivets egen regi. För detta ändamål har berörda företag och organisationer bildat Föreningen (tidigare vid marknadsföring per telefon). Det finns ingen författningsreglering när det gäller NIX-Telefon. Hur regist- ret är organiserat, vilka telefonnummer som får införas i registret och mot vilka telefonsamtal en registrering skyddar framgår endast av näringslivets egenåtgärder. Det grundläggande dokumentet – Regler för NIX-Telefon – beslutades av Föreningen och godkändes i samband med detta av . En närmare beskrivning av spärregistret NIX-Telefon finns i kapitel 6. 1999/2000:40 s. 19 f. 12.2Efterfrågan bland konsumenter m.m. Utredningens bedömning: Den tjänst som NIX-Telefon erbju- der är efterfrågad bland konsumenter. Tjänsten är lätt att använda för de flesta konsumenter och även för företag som vill marknads- föra produkter och tjänster per telefon. Sedan NIX-Telefon infördes har antalet anmälda telefon- nummer i registret stadigt ökat. Antalet anmälda fasta telefon- nummer uppgick till cirka 1,4 miljoner, vilket ska jäm- föras med det sammanlagda antalet fasta, privata abonnemang i , nämligen omkring 2,8 miljoner abonnemang . Hälften av alla fasta telefonabonnemang som innehas av fysiska personer är alltså anmälda i NIX-Telefon. Detta visar på en stor efterfrågan av tjänsten. är det möjligt att också anmäla mobil- telefonnummer till NIX-Telefon. fanns det cirka 9,6 miljoner privata mobiltelefonabonnemang i . Antalet anmälda mobiltelefonnummer i spärregistret var cirka 1,1 miljoner. Eftersom möjligheten att anmäla mobiltelefonnummer endast har funnits är det ännu för tidigt att dra några säkra slutsatser. Trenden är dock att antalet anmälda mobiltelefonabonne- mang ökar, vilket tyder på en efterfrågan bland konsumenter även när det gäller mobiltelefoner. I sammanhanget konstaterar utredningen att administrationen och det praktiska kring driften av NIX-Telefon fungerar väl. Exem- pelvis finns en kundtjänst med personal som utbildats av Föreningen och som svarar på allmänhetens frågor om registret. Konsumenter kan via föreningens webbplats eller per telefon an- mäla telefonnummer för registrering. Även föreningens administration när det gäller företag som vill marknadsföra sig per telefon till konsumenter fungerar väl. Avgifts- strukturen är anpassad till olika typer av företag, från s.k. stor- användare till företag med ett mer begränsat behov av att ta del av uppgifterna i registret. Avgifterna täcker kostnaderna för registret. Utredningens bedömning: De flesta företag respekterar konsu- menters vilja att motsätta sig marknadsföring genom registre- ring av telefonnummer i NIX-Telefon. Några statistiska uppgifter om i vilken utsträckning NIX-Telefon respekteras bland näringsidkare som bedriver marknadsföring per telefon finns inte. Av den genomgång som man vid Konsument- verket har gjort av konsumenters anmälningar i fråga om telefon- försäljning, framgår att en vanlig orsak till anmälningarna är att man har blivit uppringd trots att man har låtit registrera sitt telefon- nummer i NIX-Telefon.2 Även den intervjuundersökning som låtit göra talar för att många konsumenter blir uppringda trots en registrering i har inhämtats att de företag som är medlemmar i organisationerna SWEDMA och Kontakta i mycket hög utsträck- ning respekterar NIX-Telefon. Bland företag som inte är medlem- mar förekommer det dock företag som marknadsför sina produkter utan att kontrollera sina ”ringlistor” mot NIX- registret. Ett antal sådana fall prövas i . Nämnden tar emot cirka 1 200 anmälningar , varav cirka 900 rör telefonförsäljning. hade 830 ärenden tagits upp av januari–augusti. Av dessa avsåg 589 ärenden telefon, varav de flesta handlade om att spärren i inte respekterats. I 263 av dessa ärenden var nämndens uttalande fällande. Sammantaget drar utredningen slutsatsen att de flesta företag respekterar NIX-Telefon men att det i viss utsträckning förekom- mer överträdelser. Någon närmare slutsats om omfattningen av överträdelserna går inte att dra. Som framgår av avsnitt 12.4 nedan innebär regelverket kring NIX-Telefon att det i många fall är tillåtet för företag att marknadsföra sig trots att en konsument har registrerat sitt telefonnummer i NIX-Telefon, och såväl för konsu- menter som för näringsidkare kan det vara svårt att få en överblick över regelverket. Dessa omständigheter torde i vart fall delvis vara 2Konsumentrapporten , s. 24. 3Konsumentrapporten , s. 19. förklaringen till att konsumenter blir uppringda trots registrering i NIX-Telefon. 12.4Tillåten marknadsföring trots registrering i NIX-Telefon Utredningens bedömning: Näringslivets reglering kring NIX- Telefon är utformad på ett sådant sätt att registret inte ger konsumenter ett tillräckligt skydd mot oönskad marknadsföring. Under utredningens arbete har reglerna justerats i vissa avseen- den, vilket är positivt. Enligt utredningens bedömning finns det dock anledning att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa att registret ger ett effektivt skydd. Enligt de regler för NIX-Telefon som beslutats av Föreningen kräver god marknadsföringssed att företag gör en kontroll mot NIX-Telefon. Huvudregeln är att det strider mot god marknadsföringssed att i försäljnings-, marknadsförings- eller in- samlingssyfte kontakta en konsument som anmält sitt telefonnum- mer i NIX-Telefon. I reglerna för NIX-Telefon anges dock vissa undantag då det enligt reglerna inte strider mot god marknads- föringssed att ringa till den som har registrerat sitt telefonnummer i NIX-Telefon. I reglerna för NIX-telefon finns till en början ett undantag avse- ende uttryckligt samtycke. Efter kontakter som utredningens har haft med företrädare för Föreningen har undantaget justerats i vissa avseenden. Vissa ändringar gjordes . presenterade för direktmarknads- föring () ett vägledande uttalande om samtycke till att ta emot obeställd reklam när samtycket ges innebörden att även gälla mottagandet av sådan reklam från en tredje part. Efter detta har ytterligare ändringar gjorts. Undantaget har följande lydelse: Om konsumenten lämnat uttryckligt samtycke i enlighet med 10 § personuppgiftslagen till att kontakt får tas per telefon i försäljnings-, marknadsförings- eller insamlingssyfte får konsumenten kontaktas i de syften samtycket avser, även om dennes telefonnummer finns i spärregistret NIX-Telefon. Vid insamlingen av ett uttryckligt sam- tycke från en konsument ska det även tydligt framgå om samtycket även omfattar att ta emot marknadsföringserbjudanden via telefon från andra företag under förutsättning att: företagen namngetts, samt konsumenten genom möjlighet att få kryssmarkera i en nejtackruta i anslutning till varje namngivet företag får uttrycka sin vilja att inte ta emot reklam från just detta företag. Med namngivna företag avses även företag inom en koncern. Ändringarna innebär att det numera anges att ett samtycke enligt 10 § personuppgiftslagen (1998:204) (PuL) krävs för att en påring- ning ska vara tillåten. Vidare har justeringar gjorts när det gäller samtycken som omfattar en tredje part. Detta tar sikte på det väx- ande problemet med handel av kontaktuppgifter till konsumenter (s.k. leads). Leads är kontaktuppgifter till personer som t.ex. i samband med att de deltagit i en tävling eller undersökning på internet har lämnat sitt samtycke till att deras kontaktuppgifter får användas i mark- nadsföringssyfte. Samtycket kan också ha getts i samband med köp av en vara eller tjänst. Förfarandet kan beskrivas enligt följande. Företaget villkorar konsumentens möjligheter att handla, bli kund eller att t.ex. delta i ett lotteri, genom att kräva att konsumenten först lämnar sina kontaktuppgifter. Det kan t.ex. avse beställning av kulturarrangemang via vissa internetsajter. När kunden lämnat sina kontaktuppgifter anses han eller hon ha samtyckt till att telefonmarknadsföring får ske till konsumenten. Det kan också vara så att konsumenten i samband med att han eller hon deltar i en tävling på internet får klicka på en ikon genom vilket samtycket till marknadsföring ges. Det förekommer att konsumenter förmås att ge sitt samtycke till icke namngivna företag. Förekomsten av leads och handeln med kontaktuppgifter till konsumenter har lett till att det i många fall är otydligt för konsu- menter att de har samtyckt till marknadsföring, vad de har samtyck till och vilka konsekvenser det kan få. Som flera säljbolag har upp- gett för utredningen är konsumenter som har lämnat samtycken på detta sätt ofta oförstående till varför de blir kontaktade per telefon. mottar ofta anmälningar mot företag som kontaktar konsumenter i marknadsföringssyfte, trots att de har anmält sig till spärregistret NIX-Telefon. Med hänsyn till detta konstaterar utredningen att det är positivt att man i näringslivet har tagit initiativ till åtgärder för att stärka konsumentskyddet. uttalande syftar till att motverka de beskrivna problemen. Enligt utredningen finns det dock anledning till ytterligare förtydliganden i syfte att göra undan- taget klart för såväl konsumenter som näringsidkare. I reglerna finns t.ex. ingen vägledning när det gäller ett företag bör kunna använda sig av ett samtycke som lämnats av en konsument i något sammanhang. Vidare framgår det inte att en konsument har möjlighet att återta sitt samtycke och på vilket sätt det kan ske. I reglerna för NIX-Telefon anges: Om det föreligger ett etablerat kundförhållande (ingånget avtal) mellan marknadsföraren och konsumenten strider det inte mot god mark- nadsföringssed att ringa konsumenten för att lämna erbjudanden om samma typ av varor eller tjänster, inte ens om konsumentens telefon- nummer finns i spärregistret NIX-Telefon. Ett kundförhållande enligt ovan ska anses bestå även efter det att avtalsförpliktelserna fullgjorts, normalt därefter men inte om inte särskilda skäl föreligger. Särskilda skäl ska tolkas restriktivt. För avtal som periodiskt förnyas, t.ex. prenumeration eller försäkring, ska anses motsvara den senaste avtalsperiodens längd, men inte vara längre än om inte särskilda skäl föreligger. Även medlem- skap i en insamlingsorganisation eller avtal om återkommande bidrags- givning ska anses utgöra ett kundförhållande enligt ovan. Utredningen bedömer att detta undantag från konsumentsynpunkt är alltför omfattande. Det framgår inte vilka köp som medför att ett s.k. etablerat kundförhållande uppstår. Från har inhämtats att ett kundförhållande inte endast uppstår under ett löpande avtalsförhållande utan även t.ex. efter ett köp av en vara i en butik. Säljaren får därefter kontakta konsumenten per telefon under i vart fall 12 månader efter köpet, trots att reserva- tion gjorts i . Det framgår inte vad som kan motivera att tiden ytterligare förlängs. Det förutsätts inte att konsumenten har lämnat uppgift om sitt telefonnummer till näringsidkaren. Och om en uppgift om telefonnummer har lämnats, förutsätts det inte att konsumenten har getts möjlighet att motsätta sig att uppgiften om telefonnummer används. I reglerna för NIX-Telefon anges: I samband med att personuppgifter inhämtas direkt från en konsument strider det inte mot god marknadsföringssed att ringa till denne fastän dennes telefonnummer finns i spärregistret NIX-Telefon om följande krav är uppfyllda: konsumenten informeras om vilka kontaktvägar (brev, telefon, etc.) som marknadsföraren kan önska använda. konsumenten ges möjlighet att avböja viss eller vissa kontaktvägar för marknadsföring. Möjligheten att avböja ska alltid ges vid inhämtande av personupp- gifter från konsument, således även då uppgifter inhämtas t.ex. från kunder, medlemmar i bonus- och kundklubbar samt personer som förekommer i intresseregister eller som beställt information. Enligt utredningens bedömning är även detta undantag alltför om- fattande. Undantaget innebär att marknadsföring per telefon tillåts – trots registrering i NIX-Telefon – enbart på grund av att konsu- menten anger sina personuppgifter. Såvitt kan utläsas är det till- räckligt att konsumenten lämnar uppgift om sitt telefonnummer till en näringsidkare. Så sker numera i praktiken i många olika situationer, t.ex. vid beställning av varor och tjänster på företags webbplatser och även i samband med medlemskap i klubbar som anordnas av näringsidkare och där konsumenter får del av olika erbjudanden. Ett undantag utformat på detta sätt riskerar som utredningen ser det att leda till att NIX-Telefon inte får den kon- sumentskyddande effekt som eftersträvas. Personer med enskild firma Under utredningens arbete har reglerna för NIX-Telefon justerats i fråga om den krets som har möjlighet att motsätta sig marknads- föring genom att anmäla sig i spärregistret. reglerna att det var konsumenter som hade denna rätt. tillades att med konsumenter förstås fysiska personer och enskilda näringsidkare som inte längre bedriver aktiv näringsverksamhet. För att en enskild näringsidkare ska anses som aktiv krävs att per- sonen är momsregistrerad, arbetsgivare eller F-skatteregistrerad. Det är positivt att åtgärder vidtagits för att vidga det skydd som NIX-Telefon ger. Enligt utredningens bedömning finns det dock anledning att gå ännu längre. Rätten att motsätta sig marknads- föring enligt 21 § marknadsföringslagen gäller för fysiska personer generellt. Den gäller inte bara i fråga om marknadsföring för konsumentändamål utan även vid marknadsföring som har ett sam- band med en näringsverksamhet som personen eventuellt bedriver.4 En rimlig utgångspunkt är, som utredningen ser det, att NIX- Telefon erbjuder ett skydd mot oönskad marknadsföring i den om- fattning som förutsätts i 21 § marknadsföringslagen. Av uppgifter från bl.a. , och Telekområgivarna framgår att begränsningen i fråga om enskilda näringsidkare i praktiken har kommit att medföra problem för konsumenter med en enskild firma. Tid innan en registrering får effekt Enligt reglerna för NIX-Telefon behöver näringsidkare som marknadsför sig per telefon dock inte uppdatera sina interna register mot spärregistret oftare än . I praktiken kan det alltså ta upp efter att en konsument anmält sitt telefonnummer i registret innan spärren gäller fullt ut. En jämförelse kan göras med förhållandena i exempelvis och , där företag ska uppdatera sina register mot det centrala registret . Utredningen gör bedömningen att det är rimligt att en registre- ring i får effekt tidigare än . 4 Jfr prop. 1999/2000:40 s. 18. Egenåtgärderna är inte enhetliga Näringslivets regler kring NIX-Telefon är inte samlade utan består av olika källor. Som redan har beskrivits finns ett dokument som innehåller reglerna för NIX-Telefon. Regleringen kring NIX- Telefon kommer vidare till uttryck i Etiska regler för försäljning och marknadsföring via telefon till konsument. Detta dokument har tagits fram av organisationerna SWEDMA och Kontakta. De angivna källorna beskriver reglerna kring NIX-Telefon på delvis olika sätt. Framför allt skiljer sig informationen åt när det gäller i vilka situationer marknadsföring är tillåten trots att ett telefonnummer är infört i NIX-Telefon. Detta innebär att det är svårt såväl för konsumenter som för näringsidkare att få en samlad bild av var gränserna går för tillåten och otillåten marknadsföring. Utredningens bedömning: Informationen om NIX-Telefon brister, inte minst när det gäller särskilt utsatta grupper av konsumenter. Information om NIX-Telefon finns på föreningens webbplats5. Det finns dock ingen information på något annat språk än svenska. Någon broschyr eller annan skriftlig information till konsumenter om NIX-Telefons verksamhet ges inte ut av Föreningen och inte heller av . Det finns inte heller någon information som vissa funktionshindrade kan ta del av, t.ex. synskadade. Föreningen med andra aktörer sker framför allt genom att t.ex. konsumentvägledare kontaktar föreningen för att ställa frågor om föreningens verksamhet så att konsumentvägledarna i sin tur kan informera allmänheten om NIX-Telefon. I den intervjuundersökning som gjordes av TNS svarade merparten av de tillfrågade personerna att de känner till NIX-Telefon. Uppgifter från konsumenter och andra organisationer som företräder särskilt utsatta grupper av konsu- menter talar dock för att informationen inte når ut till alla konsu- mentgrupper på det sätt den borde. Det rör sig särskilt om äldre personer, personer med funktionsnedsättning och personer som inte behärskar svenska språket. För dessa personer kan det vara svårt att få information om möjligheten att motsätta sig telefon- försäljning genom att anmäla sitt telefonnummer i spärregistret. För att konsumenter ska kunna sägas ha en reell möjlighet att mot- sätta sig marknadsföring enligt 21 § marknadsföringslagen är det avgörande att spärregistret är lättillgängligt för alla. 13 Tillsyn och sanktioner 13.1Överträdelser av regler till skydd för konsumenter Utredningens bedömning: Konsumentproblemen vid telefon- försäljning beror delvis på att det finns näringsidkare som inte följer reglerna till skydd för konsumenter i bl.a. distansavtals- lagen och marknadsföringslagen. Av utredningens kartläggning framgår att de problem som fram- kommit när det gäller telefonförsäljning delvis beror på att företag inte följer gällande regler på området. Av uppgifter såväl från be- rörda myndigheter som från företrädare för näringslivets intressen framgår att det förekommer att näringsidkare inte lämnar den information som följer av distansavtalslagen. I av anmälningarna till som gällde telefonförsäljning angavs som orsak till anmälan att näringsidkaren hade lämnat inkorrekt eller ofullständig information vid telefonsamtalet.1 saknades in- formation om varans eller tjänstens huvudsakliga egenskaper, pris, leveranskostnader och ångerrätt, uppgifter som säljaren ska lämna till konsumenten enligt lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen). I vissa fall uppgavs att informationen var alltför knapphändig eller lämnats så snabbt och tyst att konsumenten inte hann uppfatta allt. Bland klagomålen finns vidare att telefonförsäljaren inte tydligt identifierat sig och sin uppdragsgivare och vad som är syftet med samtalet. 1 Konsumentrapporten , s. 23. Brister i näringsidkarens information är också en vanlig orsak till konsumenters klagomål till konsumentvägledare runt om i landet. Liknande uppgifter har inhämtats i fråga om de anmälningar till som avser telefonförsäljning. Det är i dessa ärenden inte ovanligt att konsumenten uppger att säljaren gett annan information under den del av samtalet som inte finns inspelad. Då har konsumenten liten möjlighet att föra fram bevisning som stöder hans eller hennes version av vad som sades vid telefonsamtalet.