sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — Enligt förordningen (2013:1007) om statsbidrag till försvars- historiska museiverksamheter prövar respektive Statens maritima museer frågor om statsbidrag till museiverksamhet med försvarshistorisk inriktning. Ansvaret för detta statsbidrag och avsatta medel bör överföras till Myndigheten för museer och utställningar. Enligt regleringsbrevet för ska användas för bidragsgivning enligt förordningen samt till kostnader vid myndigheten som är förenade med upprätthållande av dessa verksamheter. Vid Statens maritima museer gäller detsamma för . Sammantaget rör det sig alltså om varav en del avser administrativa kostnader. I enlighet med förordningen (2002:920) om bidrag till arbets- livsmuseer fördelar stöd till arbets- livsmuseer. Syftet med bidraget är enligt förordningen att bevara och bruka industrisamhällets kulturarv. Ansvaret för detta stats- bidrag och avsatta medel bör även de överföras till Myndigheten för museer och utställningar. Medlen uppgick till (anslag 7:2, ap. Frågor om bidrag prövas av Riksantik- varieämbetet, men beslut ska fattas i samråd med . Även det bidrag till de centrala museernas forsknings- och utvecklingsverksamhet som fördelas av bör överföras till Myndigheten för museer och utställningar. På anslag 1:4, ap. 13 disponerar ca för ändamålet. får även belastas med vissa kostnader för administration och genomförande av verksamheten. Med centrala museer avses samma grupp av museer som i denna utredning. Stöd ges i första hand till forskningsprojekt, men bidrag kan även ges till arrangemang och publicering av forskningsöversikter. Forskning i projekten ska utföras eller ledas av disputerade forskare och finan- siering från andra forskningsfinansiärer stärker ansökan. fördelar även visst verksamhetsstöd till utstäl- lare inom bild- och formområdet (anslag 4:4, ap. 1), ett stöd som dock även fortsättningsvis bör ligga kvar på myndigheten. Det gäl- ler bidrag enligt förordningen (1998:1368) om statsbidrag till vissa utställare inom bild- och formområdet. Eftersom detta stöd är en integrerad del av bidragsfördelning inom bild- och formområdet (som även innefattar stöd till bl.a. internationaliser- ing, kollektivverkstäder och konsthantverkskooperativ) menar vi att det är att föredra att det kvarstår inom denna ram. Vad gäller alla de stödformer som vi föreslår överförs eller in- rättas vid myndigheten, är det viktigt att överväga vilka de bästa formerna för samråd och bedömning av ansökningar är. I flera fall kan befintliga bedömar- eller referensgrupper övertas om det anses lämpligt (t.ex. för de centrala museernas forskning). Det viktiga är att beredningen sker på ett sätt som involverar sakkunniga och företrädare för respektive sektor. Att besluta om de närmare for- merna för hur detta ska göras bör vara en uppgift för den nya myn- digheten. 10.5.3Pröva frågor om utställningsgarantier Förslag: Myndigheten för museer och utställningar ska ta över uppgiften att pröva frågor om utställningsgarantier från . Den som ordnar en tillfällig utställning som ska visas i kan få statlig utställningsgaranti som täcker kostnaderna för eventuell skada eller förlust av föremål. Garanti kan enligt förordningen (1998:200) om statliga utställningsgarantier lämnas om den som söker bedriver utställningsverksamhet utan vinstsyfte, utställningen har ett väsentligt kulturellt värde och de säkerhetskrav som är nöd- vändiga för att undvika skada eller förlust av föremål uppfylls. har omkring 40 utställnings- garantier beviljats, varav omkring en fjärdedel avsett utställningar utanför . ansöker utställare om garanti hos , som i sin tur inhämtar yttrande från Kammarkollegiet gällande säkerhets- kraven innan beslut fattas. Regleringen av själva systemet med utställningsgarantier håller på att ses över och bl.a. har förslag om att höja de fasta avgifterna för garantierna lämnats.27 Inom ramen för denna översyn har dock inga förslag om för- ändringar i instansordningen lämnats. Eftersom en samlad kompe- tens kring museer och utställningar ska byggas upp vid den nya museimyndigheten, menar vi dock att det är rimligt att myndig- heten även tar över uppgiften att pröva frågor om utställnings- garantier från . 27 Se Statliga utställningsgarantier: En översyn (Ds 2015:14). 10.5.4Bistå museerna i frågor om digitalisering Bedömning: Myndigheten för museer och utställningar skulle kunna ha ett särskilt uppdrag om att stödja digital utveckling och samordning inom museisektorn. Om regeringen inom ramen för den utvärdering som pågår beslutar att verksamheten vid sam- ordningssekretariatet Digisam, placerad vid , ska finnas kvar bör det därför övervägas om den kan överföras till den nya myndigheten. Inom ramen för den nya museipolitik som här föreslås förtydligas det allmänna museiväsendets, och i synnerhet de statliga museer- nas, ansvar för att genom digital teknik verka för att fler ska kunna ta del av både samlingar och kurerat material oavsett var man befin- ner sig geografiskt. Ett sådant ansvar medför möjligheter och ut- maningar inom museernas alla verksamhetsområden: publik verk- samhet, kunskapsuppbyggnad och samlingsförvaltning. Utvecklingen av digital verksamhet på museerna, liksom inom hela ABM-sektorn, har gått hand i hand med diskussioner om och satsningar på att finna gemensamma lösningar. Inom sektorn finns en samsyn kring att högre effektivitet och i slutändan mer kreativa produktioner, kan uppnås genom samverkan, delande av resurser och bättre kunskapsspridning. Skapandet av ett tillgängligt och användarvänligt digitalt kulturarv kräver en typ av expertis som traditionellt inte återfunnits på så många kulturarvsinstitutioner och investeringar i tekniska lösningar och system, som idealt sett dessutom ska vara kompatibla med varandra och kunna utbyta information. Trots höga ambitioner hos enskilda museer och riktade insatser, som samordningssekretariatet Digisam vid (se avsnitt 5.5.4), kan det konstateras att man bara är i början av att öka den digitala tillgängligheten och användningen på museerna.28 På många sätt är just museisektorn i sitt arbete också mer splittrad och komplex än arkivsektorn eller biblioteksområdet. Ökad samord- ning behövs därför i särskilt hög utsträckning just på detta område, 28 Digisam, Digitalisering av kulturarvet, nuläge och vägvalsfrågor: Sammanfattning och analys från arbetet med digitaliseringsplaner vid statliga kulturarvsmyndigheter och institutioner (2015). även om man inte får glömma de viktiga kopplingarna ABM-sekto- rerna emellan. Mot denna bakgrund menar vi att den föreslagna Myndigheten för museer och utställningar skulle kunna få i upp- drag att fortsatt stödja digital utveckling och samordning. I det sammanhanget bör det också övervägas om verksamheten vid sam- ordningssekretariatet Digisam, placerad vid , kan överföras till den nya myndigheten. Digisam främjar samverkan mellan centrala myndigheter och institutioner inom ABM-sektorn i frågor om digitalisering, digitalt bevarande och digitalt tillgängliggörande. Specifika kom- petensfrågor som Digisam hanterar innefattar bl.a. juridiska frågor – främst om upphovsrätt och personuppgiftshantering – samt tek- niska frågor om standarder och systemlösningar. På dessa områden har man också tagit fram vägledningar. Digisams uppdrag är tids- begränsat och upphör . En eventuell fortsättning på uppdraget bereds just nu inom . I de utvärderingsrapporter av samordningssekretariatet som både Statskontoret och tagit fram framhålls att det kommer att finnas ett fortsatt behov av verksamheten även efter 2015. menar dock att det är av vikt att funktionen, var den än placeras, får ett tydligare och mer operativt inriktat uppdrag än . Detta ger även en majoritet av centralmuseerna uttryck för i sina remissvar på de två rapporterna. Museerna vittnar om ett fortsatt behov av stöd vad gäller juridik, teknik och lagring och ett önskemål är därför att en fortsättning av Digisam har utrymme för mer direkt stöd. Några institutioner efterlyser till och med en samordningsfunktion som har mandat att kräva att institutionerna implementerar de rekommendationer som tas fram. Dessa signaler om ett mer operativt uppdrag är viktiga att ta med sig i utform- ningen av den fortsatta verksamheten. Förslag: Myndigheten för museer och utställningar ska ansvara för den officiella museistatistiken, samt bedriva omvärldsbevak- ning inom sitt verksamhetsområde, såväl nationellt som inter- nationellt. För att kunskap och kompetens om musei- och utställningssektorn ska samlas på ett ställe är det rimligt att den nya myndigheten över- tar vissa uppgifter som rör kunskapsuppbyggnad. Det handlar dels om att ta över ansvaret för den officiella museistatistiken från Myndigheten för kulturanalys, dels om viss omvärldsbevakning från Riksutställningar. Ansvaret för den officiella statistiken regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den offi- ciella statistiken. I bilaga till förordningen anges bl.a. vilka myndig- heter som har ansvar för statistiken på olika samhällsområden. Där anges att Myndigheten för kulturanalys är statistikansvarig myn- dighet inom områdena, kulturmiljövård, museer, studieförbund och samhällets kulturutgifter. Det anges också att Kungl. är statistikansvarig inom området bibliotek. I likhet med vad som gäller inom biblioteksområdet bör musei- statistiken skötas av den nationella samordningsmyndigheten på museiområdet. Vårt förslag är därför att bilagan till förordningen om den officiella statistiken ändras så att det framgår att statistik- ansvarig myndighet inom området museer är Myndigheten för museer och utställningar. Förslaget innebär att uppdraget i denna del flyttas över från Myndigheten för kulturanalys. I anslutning till det bör även motsvarande resurser föras över. Enligt vår bedöm- ning rör det sig om ca , vilket motsvarar ungefär en heltidstjänst (se vidare avsnitt 11.1). Vissa uppgifter som åligger myndigheten utställningar bör enligt vår bedömning övertas av den nya myndig- heten. Det rör sig om vissa delar av uppgiften att samla in och för- medla kunskaper och erfarenheter av relevans för museisektorn (det vill säga omvärldsbevakning). Vissa delar av denna verksamhet är uppskattad i stora delar av sektorn och bör kunna drivas vidare i den nya myndighetens regi. Rent generellt är det också rimligt att en sektorsansvarig myndighet av den karaktär som här föreslås följer med i utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och kan förmedla denna kunskap till både uppdragsgivaren och sektorn i stort. För att kunna sköta sina andra uppgifter – granskning och bidragsfördelning – är det också viktigt med aktuell kunskap i myndigheten om museiutvecklingen och omvärldsförändringar. I vårt förslag ingår av dessa skäl att myndigheten ska ha till uppgift att bedriva omvärldsbevakning inom sitt verksamhets- område, såväl nationellt som internationellt. För denna uppgift, inklusive statistikansvaret, har vi beräknat att ca av anslaget bör kunna användas (jfr avsnitt 11.1). Detta är alltså väsentligt mindre än vad som används för motsvarande uppgifter inom myndigheten . Det blir en uppgift för en kommande organisationskommitté att bedöma i vilken del upp- draget i denna del innebär verksamhetsövergång från Riksutställ- ningar enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. 10.6Se över instruktioner och styrdokument Bedömning: Mot bakgrund av det förslag som lämnats om en ny museilag bör regeringen göra en genomgång av myndighets- instruktioner och motsvarande styrdokument på museiområdet för att anpassa dessa till den nya regleringen av vissa över- gripande frågor. Målet bör både vara att skapa större enhetlighet i hur bestämmelserna är formulerade och att tydligare uttrycka respektive museums särart. Inom de huvudsakliga verksamhets- områdena – publik verksamhet, kunskapsuppbyggnad och sam- lingsförvaltning – bör museerna ges i uppdrag att ta fram strate- giska planer som kan tas till utgångspunkt för den kollegiala granskning som ska inrättas. Om regeringen går vidare med våra förslag om en museilag och en ny museimyndighet bör en genomgång också göras av styrdokumenten på museiområdet för att anpassa dessa till den nya regleringen. Till exempel bör allmänna perspektiv om tillgänglighet och prioritering av olika grupper kunna utgå ur myndighetsinstruktionerna då detta i stället regleras i lagen. Detsamma gäller t.ex. frågor om samverkan i museisektorn och ansvar för att sprida verksamheten i hela landet. Precisera de instruktionsenliga uppgifterna Varje myndighet i centralmuseikretsen bör ha uppgifter som tyd- liggör museets särart. Detta bör komma till uttryck i regeringens instruktion för respektive myndighet. Även de riktlinjer som rege- ringen beslutar om för stiftelsemuseerna i centralmusei- kretsen bör i högre grad utgå från institutionernas särart än . Av instruktionerna bör framgå respektive centralmuseums huvud- sakliga uppgift och samlingsområde. Museets ansvar inom sam- lingsförvaltning, kunskapsuppbyggnad och publik verksamhet bör tydliggöras. Detta bör ske utifrån lagens allmänna bestämmelser men på ett mer verksamhetsanpassat sätt. Av den genomgång vi gjort (se kapitel 7) framgår att bestämmelserna uttrycks olika utan att det alltid finns sakliga skäl för det. Vår bedömning är att detta bör tas till utgångspunkt för en översyn av instruktionerna som genomförs av uppdrags- givaren i dialog med respektive museum. Syfte bör vara att både skapa större enhetlighet där så önskas och att vidareutveckla de be- stämmelser som uttrycker museernas särart. Som en grund för det system med kollegial granskning som vi före- slagit (se avsnitt 10.5.1) bör uppdragsgivaren också ge respektive institution i uppdrag att ta fram vissa specificerade strategidoku- ment som kan bilda utgångspunkt för granskningen. Vår bedömning är att det kan vara lämpligt att i denna del utgå från de tre kärnuppgifterna publik verksamhet, kunskapsuppbygg- nad och samlingsförvaltning. Där det bedöms lämpligt, förslagsvis i regleringsbreven eller riktlinjebesluten, bör museerna ges i uppdrag att ta fram strategiska planer för dessa tre områden. Hur planerna har följts och om verksamheterna nått de resultat de själva satt upp kan sedan följas upp i granskningsprocessen. Att museerna själva på detta sätt får sätta upp de närmare målen för sin verksamhet lig- ger i linje med vår betoning av deras roll som fria och självständiga kunskapsinstitutioner. Bedömning: Vid större utställningssatsningar som ger stora in- täkter ett visst år bör regeringen medge att de statliga museerna tar med sig överskott som överskrider av anslaget till nästa budgetår. Genom en generell ändring i regleringsbreven bör regeringen ge de statliga museerna rätt att sälja varor i museibutiker utan krav på full kostnadstäckning (t.ex. gå med vinst). Vidare bör de museimyndigheter som arbetar aktivt med internationella vandringsutställningar ges rätt att använda in- komsterna från sådan tjänsteexport för övrig verksamhet. Det har inte varit möjligt för att genomföra en systematisk jämförelse för att fastställa rimligheten i nuvarande an- slagsnivåer för enskilda centralmuseer. I denna del gör vi inte heller någon bedömning. har dock en annan utredning, Bench- markingutredningen, lämnat förslag om ett permanent program för systematiska jämförelser i staten. Enligt förslaget ska Ekonomi- styrningsverket och Statskontoret få ett gemensamt ansvar att ut- veckla och genomföra programmet.29 En sådan modell skulle kunna vara intressant att applicera på centralmuseikretsen.30 Utredningen är även av den uppfattningen att om ett nytt system för kvalitetsgranskning införs i sektorn så bör dess resultat också kunna ligga till grund för beslut om fördelningen av ekono- miska resurser. Naturligtvis måste medel användas för att komma till rätta med eftersatt verksamhet (t.ex. inom sam- lingsförvaltningen), men ur användarnas perspektiv är det också viktigt att framgångsrika verksamheter kan premieras genom höjda anslag så att de kan fortsätta utvecklas och komma fler till del. Vi har i dialogerna med sektorn också stött på vissa återkom- mande styrnings- och budgetfrågor av mindre art som det finns skäl att särskilt lyfta fram här. Det handlar bl.a. om hur regelverken för anslagssparande och avgiftsinkomster tillämpas . 29Systematiska jämförelser: För lärande i staten (SOU 2015:36). 30Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utföra en analys av Statens museer för världskultur respektive enligt den modell för myndighetsanalyser som Statskontoret har utvecklat. Analyserna ska redovisas och har därför inte kunnat ligga till grund för utredningens överväganden. Det uppkommer vissa särskilda problem vid inhyrning av inter- nationella vandringsutställningar och andra storsatsningar på en- skilda publikdragande arrangemang . Eftersom dessa arrangemang först kräver stora investeringar och sedan skapar intäkter kommer de i konflikt med det generella kravet i regeringens myndighetsstyrning att anslagssparandet ett visst år får uppgå till högst av an- slaget. Exempel på större satsningar av detta slag är när Världskulturmuseerna ställde ut den kinesiska terrakottaarmén och på i . Intresset av att få hit internationella utställningar, och de särskilda förhållanden som gäller vid utställningsplanering och -produktion, gör att det är särskilt motiverat att underlätta för museerna i detta avseende. Vid större utställningssatsningar som kan förväntas ge stora intäkter ett visst år bör regeringen medge att det aktuella mu- seet tar med sig överskott som överskrider av anslaget till nästa budgetår. Undantaget måste troligen ges från fall till fall (genom en ändring av regleringsbrevet) men regeringen bör tydligt uttala att principen är att intäkter från denna typ av verksamhet ska kunna återinvesteras i museernas övriga verksamhet. Ett framgångsrikt museum måste erbjuda en sammansatt upp- levelsemiljö för att attrahera en publik. är det närmast en hygienfaktor för ett större museum att utöver utställningar kunna erbjuda en restaurang av god kvalitet och en välsorterad museibutik. Besökarna förväntar sig hög kvalitet på såväl utställningar som på restaurang och butik. Ur besökssynpunkt går det inte att skilja de senare delarna från själva kärnverksamheten. Det kan lika gärna vara en negativ erfarenhet av som att utställningen inte tilltalar som drar ner betyget och avgör någons inställning till museet. Museibutiker anses kunna konkurrera med kommersiell verksamhet vilket gör att de enligt det statliga regelverket måste drivas med full kostnadstäckning för att inte otillbörligt påverka sådant som souvenir- och presentbutiker. Museibutikerna vid cen- tralmuseerna har dock ett specialiserat sortiment som anknyter till museernas verksamhet och de är i hög utsträckning utformade som en service till museibesökarna. Utformningen styrs av andra fakto- rer än av vad som är säljbart. Dessutom konkurrerar dessa butiker knappast med kommersiella aktörer på andra sätt heller, varken ge- nom exponering av varor eller genom sin placering och sitt öppet- hållande. Vår bedömning är att museibutikerna vid de statliga museerna är att betrakta som en integrerad del av verksamheten och inte egent- ligen kan sägas konkurrera på en kommersiell marknad. Mot denna bakgrund bör butiksverksamheten generellt sett undantas från kravet på full kostnadstäckning i regleringsbreven för myndighets- museerna. Detta innebär att eventuella överskott skulle kunna dis- poneras för att uppfylla museernas kärnuppdrag, men också att eventuella underskott får täckas med anslagsmedel. Inkomster från internationella utställningar En fråga som också handlar om avgiftsinkomster rör intäkterna från internationella vandringsutställningar. Dessa kan spela en mycket stor roll för att sprida kännedom om och svenska förhållanden utomlands och locka turister att komma hit. Ett exempel är Historiska museets pågående them . Utställningen finns i två exemplar och har visats i ett tiotal städer på tre kontinenter och fler turnéorter kom- mer följa. passerade besökstalen 1 miljon och utställ- ningen har rönt stor uppmärksamhet internationellt. Eftersom dessa utställningar riktar sig till utländska medborgare klassificeras intäkterna som intäkter av tjänstexport.31 Det innebär att eventuella förluster inte får tas från ordinarie anslag och att överskott måste återinvesteras i samma verksamhet. Detta gör att vinster av den internationella verksamheten t.ex. inte kan användas för att stärka viktigt arbete med kärnuppgifterna nationellt. Med detta regelverk försvinner också de ekonomiska incitamenten för att satsa på större internationella projekt för de svenska museerna. 31 Jfr , Handledning: Att ta betalt med 4 § avgiftsförordningen (2015:45), s. 25 f. och 33. Full kostnadstäckning gäller som ekonomiskt mål för tjänste- export om inte regeringen har bestämt något annat. Vi föreslår där- för att de museimyndigheter som arbetar aktivt med internationella vandringsutställningar av regeringen genom särskilda bestämmelser i sina regleringsbrev ges rätt att disponera inkomster från sådan tjänsteexport i övrig verksamhet. Inte minst är detta viktigt för att främja den svenska museisektorns internationalisering och intresset för att producera utställningar för en internationell publik. 11 Ekonomiska konsekvenser m.m. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska kommittéer be- räkna och redovisa ekonomiska konsekvenser av sina förslag. Detta gäller kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. En sådan redovis- ning görs nedan i avsnitt 11.1. Enligt 15 § kommittéförordningen ska kommittéer även analy- sera konsekvenser för det kommunala självstyret, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större före- tag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. Konsekvenser enligt denna bestämmelse redovisas nedan i avsnitt 11.2. Våra förslag är finansierade och kostnadsneutrala för staten totalt sett. Enligt vår bedömning kommer de också att leda till vissa effektiviseringar, t.ex. vad gäller bidragsfördelningen inom musei- sektorn och inom samlingsförvaltningen, även om dessa är svåra att närmare beräkna. Resurser som på så sätt kan sparas in bör komma sektorn till del för att utveckla kärnverksamheterna. kommer den förändring i myndighetsstrukturen vi föreslår att generera engångskostnader för t.ex. flytt och om- organisationer som går ut över möjligheten att bedriva viss verk- samhet. Den föreslagna museilagen omfattar verksamheter som till över- vägande delen är finansierade av det allmänna. De flesta bestämmel- ser som föreslås tar sikte på grundläggande värderingar och ut- gångspunkter för verksamheterna. Enligt vår bedömning kommer dessa inte att få några direkta ekonomiska konsekvenser eller på- verka kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. I lagen föreslås även särskilda bestämmelser om samlingsför- valtning (10–12 §§). Dessa kommer enligt vår bedömning att upp- muntra en effektivisering av museiverksamheterna generellt och, mer specifikt, göra det möjligt för statliga institutioner att avhända sig föremål som är kostsamma att förvara och vårda. Det är inte möjligt att beräkna hur dessa effektiviseringar kan komma att se ut eftersom det är helt avhängigt av vilka föremålssamlingar som finns vid enskilda museer. Det bör dock framhållas att detta kan möjliggöra för museerna att kunna prioritera de viktigaste föremålen och på så sätt komma till rätta med den eftersatta vård och de stora klassifi- ceringsbehov som finns vid både statliga och regionala museer.