sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — För att säkerställa att stödet inte överkompenserar den som ut- för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska kommunen när stöd ges som kan överstiga tillämpa artikel 5 och artikel 6 i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt dessa bestämmelser får stö- det inte överstiga kostnaderna för att utföra det definierade upp- draget och en skälig vinst. Eventuella överskott ska återbetalas till kommunen. För att inte utsläcka alla incitament till hyresförhand- lingar och kostnadssänkande åtgärder kan det vara rimligt att verk- samheten får behålla hälften av eventuella överskott, under förut- sättning att överskottet inte kan hänföras till att kvaliteten på hyresbostadstjänsten sjunkit. 10.15.5 Vägledning genom ett yttrande från Vårt förslag: ska kunna ge vägledning avseende tillämp- ningen av till kommuner med svaga bo- stadsmarknader genom att yttra sig i frågan om kommunens pla- nerade åtgärder är förenliga med om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det kan vara svårt för en enskild kommun att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på ett sätt som är förenligt med kom- munallagens och krav. Det kan vidare vara komplicerat att utforma en ändamålsenlig ersättning i enlighet med villkoren i Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader kommissionens beslut eller förordning om tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse. Utredningen om en kommunallag för framtiden har föreslagit att den nya upphandlingsmyndigheten ska ges uppgiften att ta fram generell information och vägledning för kommunernas tillämpning av och kunna besvara frågor från kommuner och landsting.64 Enligt förslaget är det dock fråga om allmän väg- ledning och information om reglerna och inte någon renodlad råd- givning om hur reglerna ska tillämpas i det enskilda fallet. Funktio- nen ska ses som ett komplement till privat rådgivning snarare än som en funktion som kan ersätta råd från en advokatbyrå. Vi bedömer att den föreslagna vägledningsfunktionen för statsstöds- frågor inte kan förväntas bygga upp den kunskap om bostadsmark- naden som krävs för att tillämpa på ett ända- målsenligt sätt i detta sammanhang. För en liten kommun med få anställda kan det till och med vara svårt att identifiera behovet av rättslig vägledning. Vi bedömer där- för att det är ändamålsenligt att särskilt mindre kommuner kan få hjälp av att tillämpa även i de fall som dessa kommuner själva har de finansiella förutsättningarna att ge stöd. bör dock inte ägna sig åt verksamhet som direkt kon- kurrerar med den rådgivning som kan erhållas på den privata mark- naden. roll bör därför kopplas till en faktisk beslutspro- cess inom som ska kunna bidra till att klarlägga faktiska förhållanden och resultera i en självständig bedömning från Bover- ket. Formen för detta bör vara ett yttrande. 10.16Sambandet mellan stödordningen för om- struktureringsstöd och stöd till företag som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader En viktig skillnad mellan stöd som utformas utifrån kommissio- nens omstruktureringsriktlinjer och förutsättningarna för att stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska 64 SOU 2015:24, En kommunallag för framtiden, s. 468. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader vara förenligt statligt stöd är att riktlinjerna åtgärdar ekonomiska problem som redan har inträffat medan ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skapar ekonomiska förutsättningar för framtida verksamhet. Det har numera i omstruktureringsrikt- linjerna och i kommissionens vägledning för tillämpningen av stats- stödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse klargjorts att det är möjligt att kombinera dessa regelverk under vissa förut- sättningar.65 För att förklara hur omstruktureringsstöd och stöd enligt stats- stödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt ovan66 ska tillämpas i förhållande till varandra ger vi här ett exempel.67 Om en aktör på den lokala bostadsmarknaden som har varit verksam på marknadsvillkor riskerar att gå i konkurs och det inte finns tillräckligt många alternativa aktörer som kan gå in, kan kommunen ge den aktören i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med kommissio- nens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, så att kon- tinuiteten för tjänsten säkras. Ett exempel på en sålunda definierad tjänst kan vara ett utbud av ett tillräckligt antal tillgängliga hyres- bostadslägenheter som kan erbjudas till äldre. I en sådan speciell situation som rör kapacitetsproblem ska kommunen överväga att begränsa varaktigheten för uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse till den tid som behövs för att andra potentiella marknadsaktörer ska få tillfälle att ta över tjänsten på marknadsvillkor. Eftersom marknadsaktören ifråga inte tilldelats uppdraget att tillhandahålla en allmännyttig tjänst förut, kan ersätt- ningen för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i princip endast täcka framtida kostnader för en tjänst av allmänt ekonomiskt in- tresse i enlighet med beslutet. När det gäller tidigare förluster, och om tjänsteleverantören inte kan hitta privat finansiering, kan de dock bara täckas enligt villkoren i stödordningen för omstrukturer- ingsstöd. 65Se vidare i avsnitt 5.7.4.3. 66Se ovan under avsnitt 10.16 och 10.17. 67Exemplet är en omformulerad version av ett exempel SWD(2013) 53 final/2, av , Arbetsdokument från kommissionens avdelningar. Vägledning om hur Europeiska unio- nens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tilläm- pas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, s. 29 (där exemplet avser barnomsorg). Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.17 tillämpning av den nya förordningen Vårt förslag: En ny förordning om statligt stöd till vissa kom- munala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader er- sätter den tidigare förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Att planera för bostadsförsörjningen är ett kommunalt ansvar men staten har en skyldighet att säkerställa att kommunerna har de rättsliga och finansiella förutsättningarna för att säkerställa bo- stadsförsörjningen. Vi föreslår därför en förordning som ger möjlighet att säkerställa såväl de EU-rättsliga som de finansiella förutsättningar- na för bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader. Enligt för- ordningen ska kunna bistå kommunerna både när det gäller den EU-rättsliga bedömningen och när det gäller de finan- siella förutsättningar i de fall kommunen inte har ekonomiska förutsättningar att finansiera stödet. De civilrättsligt bindande villkor som kräver kan säkerställas genom bindande avtal där är part och före- träder staten i vissa fall och där kommunen i andra fall beställer tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som antingen definieras genom avtal eller andra bindande dokument som kan beslutas eller ingås av respektive kommun. Vi bedömer därför att lagstiftning inte är nödvändig och att en förordning för tillämpning kan ge en större flexibilitet att anpassa stödet efter hur statsstöds- reglerna utvecklas. De EU-rättsliga kraven som kommer att ställas vid ett kommissionsbeslut om att godkänna en sådan stödordning för undsättnings- och omstruktureringsstöd som vi nu föreslår re- spektive kraven som gäller vid tillämpning av kommissionens beslut /21/EU samt kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 gäller såväl kommunerna som staten och kräver därför ingen ytter- ligare reglering. Vi föreslår att förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet upphävs eftersom det är fråga om genomgripande förändringar. Genom den nya förordningen skapas förutsättningar för stöd enligt förslagen i avsnitt 10.14 och 10.15 ovan. Det statliga stödet som administrerar riktas till kommuner med svaga bo- Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader stadsmarknader vilket säkerställer att bostadsförsörjningen kan garanteras på ett rättssäkert sätt även i små kommuner med svag ekonomi. Stödet har redan i allt väsentligt riktats till kommuner med svaga bostadsmarknader så det är inte fråga om någon egentlig förändring i förhållande till nuvarande tillämpning. Stödet ska enligt våra överväganden ovan kopplas till bostads- behov eller risken för bostadsförsörjningsproblem och möjliggör därmed att även andra åtgärder än rivningar kan finansieras med statligt stöd. I den del stödet inte avser stöd till företag i kris enligt våra direktiv föreslår vi att stödet även ska kunna ges för kostnaderna som privata företag kan ha för att utföra tjänster av allmänt ekono- miskt intresse som dessa anförtrotts av en kommun. tillämpning av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet har följt den praxis som tidigare myndigheter som administrerat stödet har ut- arbetat. Vi anser att delar av det nuvarande förfarandet alltjämt är ändamålsenligt. Det innebär att även fortsättningsvis ska göra en bedömning av den ansökande kommunens och den kom- munala bostadsverksamhetens finansiella förutsättningar innan stöd ges. Förfarandet ska tillämpas både vid stöd för omstruk- tureringsåtgärder och vid stöd för kommunens kostnader för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse. I den senare typen av stöd krävs dock inte att den kommunala bostadsverksamhetens ekonomi granskas. har uppmärksammat ett tillämpningsproblem som har uppstått på vissa svaga bostadsmarknader. Kommuner som fått omstruktureringsstöd för att riva vissa bostäder har även för- pliktat sig att säkerställa att dessa bostäder inte återgår till den ordinarie bostadsmarknaden. Detta har inneburit en begränsning när marknadsförutsättningarna har förändrats och nya behov av bostäderna har uppstått. Även omstruktureringsavtal enligt den stödordning vi nu föreslår måste i likhet med ovan- nämnda omstruktureringsstöd innehålla krav på att de omstruktu- reringsåtgärder som finansieras genom stöd också genomförs. Om omstruktureringsplanen inte följs måste stödet återkrävas. I en situation när övertaliga bostäder är det huvudsakliga problemet kan krav på att bostäderna inte återförs till marknaden vara motiverade. Det är dock viktigt att åtgärderna vidtas inom en avgränsad tid och Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader att begränsningarna därefter upphör. I annat fall kan en situation uppstå där det befintliga utbudet av bostäder inte kan användas trots att sådana bostäder efterfrågas av marknaden. Vi ser ingen an- ledning att reglera dessa omständigheter särskilt men det har fram- kommit att den nuvarande tillämpningen orsakat vissa svårigheter lokalt, främst kanske beroende på att omstruktureringsåtgärderna inte vidtagits enligt omstruktureringsavtalen. Vi bedömer dock inte att det är nödvändigt att reglera dessa situationer utan de bör han- teras inom ramen för den praktiska tillämpningen av stödordningen och omstruktureringsavtalen. Vi föreslår att såväl kommunen som det kommunala bostads- företaget blir avtalsparter i de omstruktureringsavtal som sluts med . Därmed bör förutsättningarna öka för att de överens- komna omstruktureringsåtgärderna vidtas enligt planen och att av- talet ingås med beaktande av alla relevanta omständigheter. Stödet från staten bör dock även fortsättningsvis lämnas till kommunen trots att villkoren för stödets överföring till bostadsföretaget ska framgå av avtalet med . I de fall stödet avser kommunens kostnader för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse anser vi dock inte att bör vara delaktig i avtalet med det företag som utför tjänsten då det skulle kunna skapa en otydlighet i upphandlingsprocessen och en oklarhet om vilken offentlig aktör som ansvarar för uppdraget. Ett sådant avtal eller formerna för detta bör dock omnämnas i avtalet mellan och kommunen om ett sådant stöd för att tydlig- göra vilket uppdrag som det statliga stödet från avser. ska vid sin tillämpning säkerställa att såväl statens som kommunens stöd till det företag som är den slutlige stödmottaga- ren är förenligt med . Det förekommer alltså två olika begrepp för statligt stöd av betydelse vid tillämpningen av förordningen. Statligt stöd som uppfyller kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget och statligt stöd från svenska staten till en svensk kommun. I förordningen väljer vi att beteckna det förra som stöd och det senare som statligt stöd. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.17.1Bestämmelser i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet som utgår Förordningen vi föreslår är enbart marknadskompletterande. Vi föreslår alltså inte att staten ska ha möjlighet att bidra med finan- siering till åtgärder som det finns marknadsmässiga förutsättningar att genomföra. Orsaken till detta är att vi inte bedömer att kom- munsektorn har generella problem med upplåning utan att de pro- blem som diskuteras i huvudsak kopplas till önskemål om att utföra marknadskompletterande tjänster av olika slag. Enligt för- ordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtagan- den för boendet kan lämna statliga kreditgarantier för lån som en kommun tar upp för att kunna fullgöra sina åtaganden en- ligt ett omstruktureringsavtal eller för att ersätta borgen för lån till bostadsrättsföreningar med en statlig kreditgaranti. Den första möjligheten till kreditgarantier har aldrig tillämpats och den senare har inte tillämpats . Bestäm- melserna om statliga kreditgarantier i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet fyller där- med inte någon funktion. När det gäller vilken form statligt stöd enligt den nya förord- ningen bör kunna ta förefaller bidrag till kommunen eller stöd- mottagaren som ett ändamålsenligt alternativ. Kreditgarantier kan dock i vissa fall vara en mer ändamålsenlig form för det statliga stödet till kommunen, i synnerhet om det är fråga om en likvidi- tetskris av mer tillfällig art eller om kommunens samlade åtaganden hindrar fortsatt upplåning. Vi menar därför att bör kunna ge statligt stöd i form av bidrag eller statliga kreditgarantier. För statliga kreditgarantier bör gälla de regler som varit avsedda att tillämpas om kreditgarantier beviljas enligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet och enligt förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. I den mån som likvida medel saknas bör kommunen inte med beaktande av de statliga garantierna ha svårigheter att få finansiering för ge stöd i EU-rättslig mening. Någon anledning att ge möj- lighet att bevilja lån till en kommun ser vi därmed inte. När det gäller kommuner som har starkare bostadsmarknader eller kommuner med bostadsverksamheter som inte är kommunala mindre bostadsverksamheter kan förordningen inte tillämpas. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader nom förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommu- nala åtaganden för boendet har dock stödet redan inriktats på stöd till kommuner med mindre bostadsverksamheter som är verksam- ma på svaga bostadsmarknader. Vi bedömer alltså inte att den nya förordningens tillämpning på det sättet skiljer sig från den tidigare förordningens tillämpning. Avgränsningen är därmed närmast att betrakta som ett förtydligande av ändamålet. När det gäller de EU-rättsliga förutsättningarna skapar vi en sär- skild ordning för dessa typer av stöd och en möjlighet för kommu- ner med svaga bostadsmarknader att begära ett yttrande från Bo- verket. Vare sig för kommuner med svag bostadsmarknad eller för kommuner med starkare bostadsmarknad utesluter dessa stödord- ningar andra typer av stöd som utformas enligt EU:s statsstöds- regler. Andra typer av omstruktureringsstöd och andra typer av stöd för kommunalt definierade tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse kan alltså beviljas vilket innebär att våra förslag inte begrän- sar det kommunala självstyret. 10.17.2Bestämmelser som tillkommer i förhållande till be- stämmelserna i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet Vårt förslag innebär ett större mått av detaljreglering i ansöknings- förfarandet och hänvisningar till den EU-rättsliga grunden för stöd- givningen och till de villkor som följer av detta. Vi föreslår även att möjligheterna till omstruktureringsstöd kompletteras med en möj- lighet till undsättningsstöd och s.k. tillfälligt omstruktureringsstöd enligt kommissionens omstruktureringsriktlinjer. Stödordningen innehåller utöver möjligheter till stöd för omstruktureringsåtgärder även möjlighet att säkerställa såväl finansiering som EU-rättsliga förutsättningar för bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader. Därutöver tillkommer en uppgift för att bistå kom- muner genom att tillämpa den EU-rättsliga stödordningen även på omstruktureringsstöd som kommunen själv kan finansiera. föreslås även kunna yttra sig över den EU-rättsliga be- dömning som kommuner med svaga bostadsmarknader kan behöva göra avseende stöd till en bostadsverksamhet som utför bostads- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 11 Statens bostadsomvandling AB Vårt uppdrag är inriktat mot kommunernas bostadspolitik. Staten har dock på olika sätt medverkat till insatser på svaga bostadsmark- nader. Enligt våra direktiv ska vi även lämna förslag på hur dessa verksamheter kan utformas i enlighet med och hur statens resurser på bästa sätt för samhället bör användas . I detta kapitel redogör vi för överväganden och förslag beträffande Statens bostadsomvandling AB:s (Sbo) verksamhet, som består i att omvandla outnyttjade fastigheter. I kapitel 3 har vi kort redogjort för äldres boendesituation på bostadsmarknaden. Äldre anses i för liten utsträckning kunna flytta till tillgänglighetsanpassade flerbostadshus på svaga bostadsmark- nader. Vi föregriper dock inte utredningen för äldres boende som ska lämna sitt betänkande och som kom- mer med en mer fullständig problembeskrivning. Vi har låtit utvärdera effekterna av några av Sbo:s projekt för att kunna ta ställning till om verksamheten är ändamålsenlig utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Rapporten är en del av underlaget för våra överväganden och förslag i detta kapitel. Rapporten bifogas betänkandet. Det är rapportförfattarna som står för innehållet i rapporten. Sbo har haft invändningar mot rapporten och anser att exemplen i rapporten inte beskriver situationer som överensstäm- mer med svaga bostadsmarknaders funktionssätt. I detta kapitel använder vi inte begreppet bostads- verksamhet eftersom Sbo:s verksamhet bygger på ett treparts- förhållande där kommunen är beslutsfattare och det allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolaget ofta blockförhyr fastigheten som omvandlas. De självständiga juridiska organisationsformerna allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksam- hetsstiftelser med bostadsverksamhet betecknas i detta kapitel som kommunala bostadsföretag. 11.2Statens bostadsomvandling AB:s verksamhet Statens bostadsomvandling AB (nedan Sbo) är ett statligt ägt före- tag. Nedan beskriver vi Sbo:s bildande, ägarens mål och inriktning med verksamheten, de finansiella förutsättningarna samt hur verk- samheten bedrivs . Sbo bildades med uppdraget att rikta kompletterande insatser till kommuner med statliga omstruktureringsavtal.1 Syftet var att riva eller omvandla övertaliga fastigheter till annat än bostäder för att motverka problemet med övertaliga bostäder på avfolknings- orter. Åren 2004–2009 fick Sbo enligt sin bolagsordning bedriva verk- samhet endast i kommuner som hade ett omstruktureringsavtal med staten. 2009 utvidgades Sbo:s uppdrag på så sätt att kravet på att kommunen skulle ha ett omstruktureringsavtal med staten togs bort. Däremot skrevs det in i bolagets arbetsordning att verksam- heten skulle bedrivas på avfolkningsorter med mycket svaga bostads- marknader. Sbo har 2005–2014 förvärvat och utvecklat eller avvecklat fastig- heter på cirka 30 orter i som bedömts utgöra svaga bostads- marknader. Åtgärderna har omfattat fastigheter med cirka 900 lägenheter samt lokaler. Åren 2010–2014 har 20 fastig- heter med 400 lägenheter samt lokaler sålts på den öppna mark- naden eller avvecklats genom rivning. Bolaget ägde och förvaltade fastigheter på ett tjugotal orter. Sbo:s fastigheter har 415 uthyrda lägenheter samt lokaler. I ytterligare fem fastighets- projekt pågår omvandling av fastigheter till boenden för äldre in- klusive trygghetsboenden, omfattande drygt 100 lägenheter, samt annan användning, exempelvis förskoleverksamhet. 1 Se vidare i kap. 5. Enligt Sbo:s bolagsordning ska bolagets verksamhet bestå av: att förvärva, äga, förvalta och utveckla fastigheter för i huvudsak bostadsändamål som övertas från kommuner eller kommunala bostadsbolag, att avveckla sådana fastigheter genom försäljning eller/och riv- ning samt att bedriva därmed förenlig verksamhet. Bolaget får dock inte gå in som delägare och satsa riskkapital i kommunala bostadsbolag. , där ägaren staten är representerad, har beslutat om en arbetsordning där målsättningarna med verksamheten speci- ficeras. Enligt arbetsordningen är bolagets ändamål att medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i balans på orter med mins- kande befolkning och en mycket svag bostadsmarknad genom att förvärva och utveckla eller avveckla fastigheter. Ändamålet ska nås genom att bolaget: tar över fastigheter med tomma lägenheter för att på kommer- siella villkor utveckla dem för annat ändamål, förvaltar övertagna fastigheter med målet att avyttra dessa, och i sista hand tar över fastigheter med tomma lägenheter för av- veckling genom miljömässig rivning eller nedmontering/åter- användning. För Sbo:s verksamhet har ställts upp mål: Att av de samlade projektkostnaderna ska ha återvunnits när ett projekt avslutas. Att för av projekten genomföra omstrukturer- ing av fastigheterna och sälja fastigheterna på mark- nadsmässiga villkor på den öppna marknaden. Att minska energikostnaderna för de förvärvade fastigheterna. Att nå nöjda samarbetspartners och hyresgäster.  Att medverka till en fungerande bostadsmarknad. Sbo tolkar sitt uppdrag som att en omvandlad fastighet bör säljas när bostadsmarknaden är i balans. Om en försäljning inte är möjlig ska bostäderna avvecklas på ett hållbart sätt. har Sbo:s verksamhet till stor del inriktats på att tillsammans med be- rörda kommuner tillgodose efterfrågan på tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre och funktionshindrade. tillfördes till bolaget (numera Statens bostadsomvandling AB). Ytterligare 500 mil- joner kronor tillfördes bolaget som var ett dotterbolag till . Efter en fusion genomförd där de tidigare dotterföretagen dentbostäder i gick upp i moderbolaget (Sbo) bedrivs hela verksamheten i ett bolag. Enligt årsredovisningen uppgick koncernens till- gångar till . Tillgångarna består av fordringar, kassa och kortfristiga finansiella placeringar som redovisas till och materiella anläggningstillgångar (mark, fastigheter och pågående projekt) som redovisas till . Kapitalbehovet för planerade nya investeringar i fastigheter bedöms till 130–150 miljoner. Sbo bedömer att det egna kapitalet kommer att minska med 10–beroende på framtida nedskrivningsbehov för färdigställda utvecklingsprojekt. Ett mål med Sbo:s verksamhet är som nämnts ovan att av projektkostnaderna återvinns när projekt avslutas. Sbo ska dock arbeta affärsmässigt i syfte att minska kostnaderna 2014 återvanns av projektkostnaderna vilket också motsvarar återvinningsgraden och 2013. 11.2.4Sbo:s koncept för bostadsomvandling Sbo:s verksamhet består alltså i att bolaget köper fastigheter från kommuner eller från kommunala bostadsföretag för att sedan om- vandla fastigheten. Fastigheten köps för marknadspris som uppgått till .