sou · H3B340 · 2015-04-09 00:00:00 — Det kan t.ex. gälla när någon biträder en bolånehandläggare med att samla ihop informa- tionsmaterial och bolånehandlingar eller utför uppgifter av rent administrativ natur. Det brukar inte anses vara varken lämpligt eller möjligt att i lagtext ange vad som mer exakt avses med en lämplig kunskaps- och kom- petensnivå (se t.ex. prop. 2004/05:133 s. 64 och prop. 2002/03:133 s. 21). De mer specifika kraven på kunskap och kompetens när det gäller andra aktörer på finansmarknadens område finns alltså i före- skrifter av , se t.ex. 2 kap. 1 § 6 Finansinspek- tionens föreskrifter och allmänna råd om styrning, riskhantering och kontroll i kreditinstitut (FFFS 2014:1), 2 kap. Finansinspek- tionens föreskrifter och allmänna råd om försäkringsförmedling (FFFS 2005:11) eller 16 kap. 2–6 §§ föreskrif- ter om värdepappersrörelse (FFFS 2007:16). Enligt de båda senare föreskrifterna kan den föreskrivna kunskapsnivån visas genom att en person genomgår ett oberoende kunskapstest. På marknaden finns genom branschinitiativ möjlighet att genomgå sådana kunskaps- tester. Sedan bolånedirektivet antogs har arbetat tillsammans med ett av de bolag som erbjuder kunskaps- licensiering på finansmarknaden, , för att utveckla ett kunskapstest för personal som hanterar bolån. Bolåne- direktivet förhindrar inte att kunskapskraven i direktivet uppfylls på ett sådant sätt – i artikel 9.4 anges bara att den nationella be- höriga myndigheten ska ha befogenhet att kräva att kreditgivare och kreditförmedlare lämnar de styrkande handlingar som myndig- heten anser vara nödvändiga för att kunna utföra en övervakning av direktivets krav i denna del. I bilaga III anges vidare att kunskaps- nivån kan fastställas på grundval av t.ex. kompetenstest. Direktivet bör alltså genomföras genom en författningsreglering som motsvarar vad som i övrigt gäller på finansmarknadens om- råde; genom ett allmänt hållet krav som tas in i lag i förening med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter, se vidare avsnitt 5.4.28. Att kunskap och kompetens måste uppdateras, som anges i artikel 9.1, följer av kravet i sig och behöver inte särskilt nämnas i lagtexten. Att bilaga III i direktivet ska vara utgångspunkten för fastställandet av kunskaps- och kompetensnivån kan då lämpligen framgå av för- ordning. Som framförts ovan hindrar inte direktivet att Finansinspek- tionen väljer att föreskriva att den lämpliga kunskapsnivån visas genom ett kompetenstest. Bilagan ger dock också andra möjlig- heter. I punkten 3 b anges att kunskaps- och kompetensnivån också kan anses uppfylld genom att en person har en viss yrkes- erfarenhet. Denna möjlighet att visa tillräcklig kunskap och kom- petens står dock till buds endast fram till . Enligt vad utredningen erfarit kommer branschen behöva en relativt för att licensiera samtliga anställda som berörs av direktivets kunskaps- och kompetenskrav. Om i enlighet med direktivet utnyttjar den särskilda möjligheten att låta en viss yrkesverksamhet under en övergångstid vara tillräcklig för att uppfylla kraven på kunskap och kompetens, får branschen ytterlig- are tid att anpassa sig till de nya bestämmelserna i detta avseende. Enligt utredningen förefaller ett sådant synsätt lämpligt för att mildra de omställningssvårigheter som branschen kan få under en övergångstid. Direktivet ställer också krav på lämplig kunskap och kompetens som avser en kompletterande tjänst, om en sådan ingår i ett kredit- avtal (artikel 9.1). Vad som närmare avses med det kravet framgår inte, och inte heller om kravet är begränsat till finansiella tjänster. Utredningen anser dock att kravet måste uppfattas som att det avser finansiella produkter, eftersom det i princip är sådana pro- dukter som är tänkbara. Direktivets krav i denna del bör föras in i den nya lagen. Det närmare kraven på kunskap och kompetens för den som erbjuder eller ger råd om en annan finansiell produkt kommer dock att fast- ställas i enlighet med de författningar som kan vara tillämpliga på just den produkten. För ett kreditinstitut gäller t.ex. ett generellt krav på kunskap och kompetens för personalen, se 2 kap. 1 § 6 föreskrifter och allmänna råd om styrning, riskhantering och kontroll i kreditinstitut (FFFS 2014:1). De närmare kraven på kunskap och kompetens i samband med investerings- rådgivning följer däremot av lagen om värdepappersmarknaden och föreskrifter som antagits med stöd av den lagen (se ovan angående kunskapskrav). Förslag: Kreditgivare och kreditförmedlare ska i förhållande till all personal som sätter samman, beviljar, erbjuder eller förmed- lar eller tillhandahåller rådgivning om bostadskrediter ha ett ersättningssystem som inte negativt påverkar skyldigheterna att ta tillvara konsumentens intressen. Detsamma ska i förekom- mande fall gälla för ersättningar från en kreditgivare till en kreditförmedlare. En kreditgivares ersättning till personal eller annan som på uppdrag av kreditgivaren utför eller ansvarar för kreditprövning av konsumenten får inte vara beroende av andelen beviljade låneansökningar. Kreditgivarens ersättningssystem avseende den som utför kreditprövningen ska vara uppbyggt så att intresse- konflikter identifieras, förebyggs och hanteras samt vara ut- format på ett sätt som främjar en sund och effektiv riskhante- ring och motverkar ett överdrivet risktagande. En kreditgivares eller kreditförmedlares ersättning till perso- nal som tillhandahåller rådgivning beträffande bostadskrediter till konsumenten får inte vara beroende av försäljningsmål. Kreditgivares eller kreditförmedlares ersättningssystem ska vara utformade på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till före- tagets storlek och interna organisation samt verksamhetens art, omfattning och komplexitet. Skälen för förslaget: I bolånedirektivets artikel 7.2 föreskrivs en allmän förpliktelse för både kreditgivare och kreditförmedlare att se till att ersättningen till deras respektive personal inte ska mot- verka eller inkräkta på skyldigheterna enligt artikel 7.1, dvs. att agera hederligt, rättvist och professionellt, med beaktande av kon- sumentens intressen och på grundval av information om konsu- mentens förhållanden. Detsamma gäller ersättningar från kredit- givare till kreditförmedlare. Artikel 7.3 avser sedan ersättningen till personal som ansvarar för kreditprövningen. I 7.4 behandlas ersätt- ning till personal som tillhandhåller rådgivningstjänster. I sista ledet i 7.4 och i 7.5 finns sedan två medlemsstatsoptioner som gäller dels en möjlighet att införa ett provisionsförbud för kredit- förmedlare dels en möjlighet att förbjuda betalningar från en kon- sument till en kreditgivare eller kreditförmedlare innan kreditavtal ingås. Krav på utformningen av ersättningssystem finns enligt gällande rätt framför allt på föreskriftsnivå. När det gäller banker och kredit- marknadsföretag är föreskrifterna givna efter bemyndigande med stöd av 16 kap. 1 § 4 lagen om bank- och finansieringsrörelse. Kraven i CRD 4, artikel 92.2 a och b som motsvarar bolånedirektivets artik- lar 7.3 a och b, har alltså genomförts på föreskriftsnivå (se vidare prop. 2013/14:228 s. 182 och prop. 2010/11:110 s. 104). På motsva- rande sätt har föreskrifter för värdepappersinstituten antagits med stöd av bemyndiganden i 8 kap. 42 § 2 lagen om värdepappers- marknaden. Vid genomförandet av direktiv /61/EU11 (AIFM- direktivet) som också innehåller en bestämmelse om att ersättnings- systemen ska främja en sund och effektiv riskhantering, infördes en likalydande bestämmelse i lag, 8 kap. 22 § lagen (2013:561) om för- valtare av alternativa investeringsfonder. I 15 kap. 2 § 5 samma lag finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer att meddela föreskrifter om ersättningssystemen och vad förvaltarna ska iaktta för att uppfylla villkoren i 8 kap. 22 §. Utredningen anser att ett lämpligt sätt att genomföra bolåne- direktivets krav är att införa dessa i lagtext i nära anslutning till direktivets utformning, dock med viss språklig bearbetning. Utred- ningen anser dock att vad som anges i direktivet om ersättningar till personal som utför kreditprövningen även bör gälla för andra uppdragstagare, om dessa utför kreditprövningen å kreditgivarens vägnar. Även om direktivet rent språkligt endast tar sikte på kredit- givarens personal i denna del, måste det övergripande syftet vara att kreditprövningen inte ska påverkas av ekonomiska incitament, vilket skulle medföra en risk för att kreditprövningen inte genom- förs på ett korrekt sätt. Denna risk gör sig gällande även om det är en uppdragstagare som utför kreditprövningen. I direktivet anges i artikel 7.3 att ersättningssystemen för den kreditprövande personalen ska följa de föreskrivna principerna på ett sätt och i den utsträckning som lämpar sig med tanke på före- tagets storlek och interna organisation, komplexitetsgrad m.m. 11 och rådets direktiv /61/EU av om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv /41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010 (Celex 32011L0061) Utredningen anser att denna bestämmelse framstår som en given utgångspunkt för utformningen av ersättningssystem även för andra personalkategorier och att direktivet inte kan anses hindra att en likalydande bestämmelse får gälla allmänt vid bedömningen av om ett visst ersättningssystem utformats i enlighet med de principer som särskilt gäller för det. Vidare anges att arvoderingssystemet för kreditprövande perso- nal ska överensstämma med kreditgivarens affärsstrategi, mål, värderingar och långsiktiga intressen. Denna bestämmelse, som inte till sin ordalydelse direkt tar sikte på skyddet av konsumenten, anser utredningen inte fordrar någon särskild lagreglering. I den mån en kreditgivare eller -förmedlare har en affärsstrategi som t.ex. framgår av en verksamhetsplan eller en intern instruktion, som antas p.g.a. föreskrifter, kan det bli en fråga i tillsynsarbetet om kreditgivaren eller -förmedlaren har ersättningssystem som följer den egna strategin eller inte. Bestämmelserna om ersättningssystem i lagen bör, liksom i annan näringsrättslig lagstiftning, förenas med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter, se vidare avsnitt 5.4.28. När det slutligen gäller den medlemsstatsoption som finns i artikel 7.5, som avser en möjlighet att förbjuda eller begränsa betal- ningar från en konsument till en kreditgivare eller kreditförmedlare innan ett kreditavtal ingås, anser utredningen att det inte finns några skäl att införa en motsvarande reglering ur ett konsument- skyddsperspektiv. 5.4.15Värdering av säkerheten för bostadskrediten Förslag: En kreditgivare ska vid värdering av konsumentens bostad när denna ställs som säkerhet för en bostadskredit an- vända tillförlitliga och i förväg fastställda standarder. Den som utför en värdering ska vara tillräckligt oberoende i förhållande till kreditbeslutsprocessen och ha den kunskap och kompetens som krävs för att fastställa ett tillförlitligt värde. Värderingen ska dokumenteras och bevaras hos kreditgiva- ren. Skälen för förslaget: Enligt artikel 19 ska medlemsstaterna säkerställa att tillförlitliga standarder utarbetas för värdering av bostadsfastigheter vid hypo- teksutlåning. Kreditgivare ska se till att sådana standarder används vid värderingen även när en tredje part utför den. Enligt 19.2 ska värderingsmän, interna och externa, ha yrkeskompetens och vara oberoende från kreditriskbedömningsprocessen. Värderingen ska dokumenteras och registreras av kreditgivaren. I ingressen, punkt 26, behandlas också frågan om värdering av fastigheter. Där nämns att standarder för fastighetsvärdering bör utformas med beaktande av vissa internationella värderingsstandar- der och principer som följer av dessa. Där anges också att bolåne- direktivets bestämmelser kan följas genom rättsregler eller själv- reglering. Kreditinstitutens värdering av fastigheter och bostadsrätter sker ofta genom s.k. statistiska värderingar. Den viktigaste para- metern i en statistisk värdering är information om försäljnings- priser av jämförbara objekt inom det aktuella området, eller andra jämförbara områden; för bostadsrätter företrädesvis inom samma förening alternativt jämförbara objekt i likvärdiga föreningar. Ut- över prisinformationen tas hänsyn till andra data. För småhus in- hämtas exempelvis taxeringsinformation där värdepåverkande fakto- rer som bostadsarea, tomtareal, byggnadsår och standardpoäng redovisas. När det gäller bostadsrätter tas hänsyn till värdepåverk- ande faktorer som t ex bostadsarea, våningsplan och månadsavgift. Resultatet av värderingen kan redovisas antingen som ett mark- nadsvärde eller som ett marknadsvärdeintervall. finns det flera olika värderingsföretag i som säljer statistiska värderingar. Regelbunden uppföljning och kvalitetskontroll av statistiska värderingar görs av värderingsföre- tagen tillsammans med kreditinstituten. Även om bolånet avser en nyköpt fastighet jämförs ofta det verkliga försäljningspriset med ett statistiskt värde. I vissa delar av landet finns dock inte tillräckligt statistiskt underlag för att följa den ovan beskrivna metoden. Metoderna för värderingen varierar därför, det kan bli fråga om en rent intern värdering där en anställd på banken har störst kunskap om markna- den på orten eller genom anlitande av en värderare eller en mäklare. I finns branschorganisationerna Samhällsbyggarna och RICS (Surveyors) som utfärdar auktorisation för värderare. I bolånedirektivets ingress nämns att standarder för värdering utarbetats av RICS och av Group of , en organisation som Samhällsbygg- arna är medlemmar i. Krav på fastighetsvärdering i författning För kreditinstitut som finansierar sin utlåning avseende bostads- krediter med s.k. säkerställda obligationer finns bestämmelser om fastighetsvärdering i lagen (2003:1223) om utgivning av säker- ställda obligationer. Av 3 kap. 4 § följer att emittentinstitutet (alltså det kreditinstitut som har tillstånd enligt lagen att ge ut säkerställda obligationer) ska fastställa ett marknadsvärde genom en individuell värdering eller en värdering som grundas på generella prisnivåer om marknadsvärdet gäller bl.a. fast egendom som utgör bostadsfastig- het eller en bostadsrätt. Hur värderingen ska utföras framgår av 3 kap. 5 § som anger att en individuell värdering ska utföras av en kompetent värderingsman och att en värdering som grundas på generella prisnivåer ska utföras på ett betryggande sätt. Vidare följer av bestämmelsen att värderingen ska dokumenteras och att det av dokumentationen ska framgå vem som har utfört värderingen samt när och på vilka grunder den har utförts. Kreditinstitutens värdering av fastigheter och värdet av säker- heter i bostadsfastigheter regleras också i artikel 208 förordning 575/201312 (CRR), dock inte avseende vad som ska ligga till grund för ett kreditbeslut. CRR:s reglering avser i stället bl.a. institutens kapitaltäckning, där värdering av fastigheter får betydelse i olika moment av beräkningen av kapitalbasens storlek. 12 och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (Celex 32013R0575). melser framgick tidigare av direktiv /48/EG13 (CRD II) och i nationell reglering återfanns de i föreskrifter (FFFS 2007:1). Eftersom CRR numera gäller som lag i har lagen (2006:1371) om kapitaltäckningar och stora exponeringar med tillhörande förordning och föreskrifter upphävts (se vidare prop. 2013/14:228 s. 121–123). Enligt CRR gäller t.ex. krav på olika värderingsförfaranden om en fastighet ska godtas som säkerhet vid s.k. kreditriskreducering (artikel 208). I denna artikel hänvisas till att en värderingsman ska ha nödvändiga kvalifikationer, kunskaper och erfarenhet och vara oberoende av kreditbeslutsprocessen. Denna bestämmelse bör ha varit en förebild för regleringen i bolånedirektivet. Enligt samma artikel får instituten använda statistiska metoder för att kontrollera en fastighets värde. I redovisningssammanhang finns också reglering av fastighets- värdering, bl.a. i föreskrifter och allmänna råd om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag. Dessa värderingsregler gäller övertagen egendom och föreskrifterna inne- håller bl.a. en definition av försäljningsvärde, krav på att en kompe- tent värderingsman ska utföra värderingen enligt erkända och accep- terade värderingsmetoder och att värderingen ska dokumenteras (4 kap. 2 § föreskrifter och allmänna råd om års- redovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag [FFFS 2008:25]). Direktivets krav och förhållandet till svensk marknadspraxis Det första kravet bolånedirektivet ställer är att det ska utarbetas ”standarder” för fastighetsvärdering och att medlemsstaterna ska kräva av kreditgivare att dessa standarder följs, oavsett om värde- ringen görs av kreditgivaren själv eller av en tredje part. Eftersom denna artikel i direktivet sedan talar om värderingsmän, får man lätt intrycket att direktivet tar sikte på just en sådan värdering som ut- förs av en person med särskild kompetens, och inte den typen av statistiska värderingar som är den vanligaste värderingsmetoden i . Eftersom bolånedirektivet inte uttryckligen anger att vad som avses är standarder för just värderingsmän bör även en 13 och rådets direktiv /48/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (Celex 32006L0048). statistisk värdering som sker systematiskt och i enlighet med i för- väg klargjorda kriterier kunna betraktas som ett standardiserat värderingsförfarande i direktivets mening. När det gäller svenska standarder för hur en värderare ska utföra och rapportera sitt uppdrag finns, som nämts ovan, svenska organi- sationer som använder de internationella standarder som nämns i bolånedirektivets ingress. Vidare har alla fastighetsmäklare utbild- ning i fastighetsvärdering (15 § första stycket fastighetsmäklar- förordningen [2011:668])och man bör därvid kunna utgå ifrån att deras värderingar av fastigheter följer en viss standard. Bolåne- direktivet bör inte heller anses utesluta att olika standarder för fastighetsvärdering gäller beroende på hur värderingen utförs. Man bör här också kunna hänvisa till att direktivets ingress anger att direktivets krav kan uppfyllas genom självreglering, och dra slut- satsen att det inte nödvändigtvis krävs att en myndighet eller mot- svarande fastställer vilka standarder som ska gälla eller vad de mer exakt ska innehålla, vilket också stöds av sista meningen i arti- kel 19.1 som inleds med ”om de nationella myndigheterna är ansva- riga för att reglera oberoende värderingsmän …” Det kan anmärkas att ingressens hänvisning till självreglering knappast kan ta sikte på artikel 19 i sin helhet, med tanke på att andra meningen i artikel 19.1 anger att ”medlemsstaterna ska kräva av kreditgivare att dessa standarder används …”. Detta bör inne- bära att någon form av författningsreglerat krav på hur kredit- givaren ska hantera bostadsvärderingen bör införas. Hur ska direktivets krav författningsregleras? Till att börja med anser utredningen att författningsregleringen bör utgå ifrån vad som ska gälla för värdering av en bostad när den ställs som säkerhet för ett kreditavtal, oavsett att direktivet i arti- kel 19 tycks avse endast fastigheter. Enligt kommittédirektiven ska utredningen vid utformningen av sina förslag när det gäller fastighetsvärdering sträva efter att behålla välfungerande och kostnadseffektiva lösningar på den svenska bostadslånemarknaden. Utredningen anser att de lösningar för bostadsvärderingsfrågor som finns på marknaden i form av statistisk värdering, intern värdering, värdering av mäklare eller en av branschen auktoriserad värderare, alla i huvudsak får anses för- enliga med direktivets krav. Vad som bör krävas är att kreditgivaren har interna riktlinjer för hur värderingen av bostaden ska gå till, där kreditgivaren själv pekar ut en eller flera erkända metoder för att värdera bostäder som kreditgivaren kommer att tillämpa, i före- kommande fall i vilka olika typsituationer en metod ska väljas före en annan. I författning bör alltså ställas ett krav på kreditgivaren att använda i förväg fastlagda och tillförlitliga standarder för värdering av en konsuments bostad när denna utgör säkerhet för krediten. Det finns inget som hindrar att sådana riktlinjer för bostads- värdering arbetas fram gemensamt för kreditinstituten. Vidare bör författningsregleringen innehålla kraven i artikel 19.2 nämligen att den som utför värderingen ska ha dels yrkeskompe- tens dels vara oberoende från kreditbeslutsprocessen. Kravet på dokumentation och bevarande måste också författningsregleras. Dokumentationskravet torde normalt kunna fullgöras inom ramen för den samlade dokumentationen av underlaget för kreditbeslutet jfr förslaget i avsnitt 5.4.16. Standarderna som en kreditgivare ställer upp för bostadsvärde- ringen, både när värderingen sker internt och när den sker genom en externt anlitad värderare, liksom att företaget också efterlever sina egna standarder bör omfattas av tillsyn, se vidare avsnitt 5.4.18. När det gäller kravet på oberoende från kreditbeslutsprocessen kan det i viss mån vara en svår fråga vilka krav som ska gälla i det avseendet. Eftersom direktivet uttryckligen förutsätter att värde- ringen kan ske internt inom kreditgivarens organisation är kraven alltså inte så högt ställda att det måste vara fråga om en från kredit- givaren fristående aktör, t.ex. ett annat bolag. Ganska självklart är också att den som ska fatta själva kreditbeslutet inte kan vara den som värderar fastigheten. Frågan är snarare var fastighetsvärderingen slutar och en bedömning av kreditrisken börjar. Denna kan knappast besvaras generellt med mer än ett konstaterande att det är av stor vikt att hålla isär de olika process- erna, värderingen å ena sidan, och kreditriskbedömningen och kreditbeslutet å den andra. Vikten av att hålla isär processerna för- stärks ytterligare genom kravet på kreditgivaren att dokumentera värderingen, vilket förutsätter att denna avslutas på ett tydligt sätt. bör ges möjlighet att anta föreskrifter om vad som närmare ska gälla för kreditgivarnas bostadsvärdering och dokumentationen av värderingen, se vidare avsnitt 5.4.28. Förslag: En kreditgivares kreditbeslut ska dokumenteras så att beslutsunderlaget redovisas och att kreditärendets hantering även i övrigt kan följas. En kreditgivare ska dokumentera vilken typ av egendom som accepteras som säkerhet för en bostadskredit och vilka interna riktlinjer som tillämpas av kreditgivaren vid utlåningen. Skälen för förslaget: För kreditinstitut gäller en skyldighet att dokumentera beslutsunderlaget för ett kreditbeslut och även ha dokumentation som gör att kreditärendet kan följas, 8 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. Ett sådant dokumenta- tionskrav bör lämpligen gälla även för kreditgivare av bostadskredi- ter som inte är kreditinstitut. I och med att nya bestämmelser om kreditgivarens skyldigheter i samband med t.ex. erbjudande av en kredit införs, bör dokumentationskravet anses omfatta även doku- mentation kring hur kreditgivaren uppfyllt dessa skyldigheter, t.ex. vilken information som lämnats till konsumenten om räntesätt- ningen eller vilka diskussioner som förts om amortering (se vidare kap. 6). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör kunna meddela närmare föreskrifter om vad dokumentationen ska inne- hålla, se vidare avsnitt 5.4.28. I bolånedirektivets artikel 26.1 upptas ett krav på att kreditgiv- are ska föra lämpliga register över de fastighetstyper som godtas som säkerhet samt, kopplat till detta, vilken policy för tecknande av hypotekslån som tillämpas. En likalydande bestämmelse gäller redan för kreditinstituten i enlighet med artikel 208.4 i förordning 575/2013 (CRR).