sou · H3B381 · 2015-10-02 00:00:00 — Vi gör antagandet att de barn som tidigare funnits hemma med en förälder inte kommer att efterfråga fritidshem i samma ut- sträckning som de barn som befunnit sig i förskoleklassen. Därför räknar vi med att bara 2 100 av sammanlagt 4 200 tillkommande barn kommer att efterfråga fritidshemsplats, motsvarande det antal barn som tidigare gått i förskola eller pedagogisk omsorg. Denna kostnadsökning beräknas till och , se tabell 6.2. När förskoleklassen blir obligatorisk med skolplikt för sexåringar innebär det i princip att alla sexåringar kommer att finnas i för- skoleklassen. Detsamma gäller med alternativ 2, sexårsklassen, som Vi föreslår dock, som framgår av avsnitt 3.7, att en sexåring som ska kunna börja direkt i årskurs 1, men enligt vårt förslag ska detta ske efter en bedömning av rektor i . Som tidigare nämnts har vi redan undan- tagit av sexåringarna från våra beräkningar, efter- som vi förutsätter att ungefär samma andel kommer att vilja börja i årskurs 1 i även i fortsättningen. Vi föreslår visserligen en viss skärpning av reglerna jämfört med genom att rektorn ska göra en bedömning av barnets förutsättningar. De vårdnads- havare som vill att deras barn ska gå direkt in i årskurs 1 i grund- skolan har dock säkerligen en positiv drivkraft och vi räknar därför med att de är beredda att genomgå processen med en bedömning. Sammantaget bör dock antalet sexåringar i årskurs 1 snarare minska än öka med de nya förutsättningarna. Det kommer fortfarande att finnas en viss möjlighet för en sexåring att få uppskjuten skolplikt. Om det finns särskilda skäl ska en sexåring kunna få uppskjuten skolplikt till , liksom en sju- åring kan få sin skolplikt uppskjuten till . handlar uppskjuten skolplikt om att vänta med att börja i årskurs 1 i , som styrs av kursplaner och kunskapskrav. Vårt förslag handlar däremot om att vänta med att börja i för- skoleklass. Vårdnadshavare, som hyser oro för sitt barns utveck- ling, kan därför ha lättare att acceptera att barnet ändå får börja fullgöra sin skolplikt, när han eller hon inträder i förskoleklassen. Därför skulle benägenheten att begära uppskjuten skolplikt kunna minska jämfört med . En elev som ändå beviljas uppskjuten skolplikt ska kunna få plats i förskolan eller som ett alternativ i pedagogisk omsorg. Efter- som det nu krävs två olika åtgärder, begäran om uppskjuten skol- plikt av särskilda skäl och aktiv efterfrågan av förskoleplats för att en sexåring ska få stanna kvar i förskolan, tror vi att det kan bli färre sexåringar kvar i förskolan eller i pedagogisk omsorg än . Det ska också vara möjligt att gå i förskoleklass om det finns särskilda skäl och sedan börja som åttaåring i årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan (se avsnitt 3.8). Även här tror vi att den process som måste till i form av prövning av särskilda skäl kan verka återhållande på vårdnads- havarnas intresse. Vår utgångspunkt är att eleverna kommer att finnas i de grupper där majoriteten av deras jämnåriga finns. De ekonomiska beräk- ningarna bygger därför på antagandet att så få sexåringar kommer att få uppskjuten skolplikt eller gå i förskoleklassen att kostnaderna för detta blir försumbara. Samma andel som beräknas börja i årskurs 1 som sexåringar. I tabell 6.3 redovisar vi nettoeffekten av att kommunerna får minskade kostnader för barn i förskolan och pedagogisk omsorg jämfört med . När man beräknar nettoeffekten för det hela utökade antalet elever i förskoleklassen och fritidshem samt det minskade antalet barn i förskolan och pedagogisk omsorg blir detta alltså 2017 med halvårseffekt och . Utredningen föreslår att kommunerna kompenseras enligt finansieringsprincipen för nettokostnadsökningen enligt beräk- ningen ovan i tabell 6.3. Till detta kommer sedan kostnader för skolskjuts och skolmåltider, vilket framgår av nästa avsnitt. Utredningen gör i sin konsekvensanalys en helhetsbedömning av hur kompensationen för detta till kommunerna ska ske (se tabell 6.5). Det finns en lång tradition med fria måltider i skolan men det var först som huvudmännen för , sameskolan, specialskolan och grundsärskolan blev skyldiga att erbjuda kost- nadsfria skolmåltider. I samband med denna lagreglering bedömdes förslaget inte innebära några direkta konsekvenser varken för verksamheten eller för ekonomin, eftersom alla kommuner redan serverade skolmåltider för elever i och särskolan (prop. 1997/98:6 Förskoleklass och andra skollagsfrågor). Det finns däremot ingen lagstadgad skyldighet att erbjuda kost- nadsfria skolmåltider i förskoleklassen. För att undersöka om kommunerna ändå erbjuder sådana har utredningen genom- fört en enkätundersökning som skickades till samtliga 290 kom- muner. Det var 275 kommuner som svarade på enkäten, vilket be- tyder en svarsfrekvens på . Antalet elever i de svarande kommunerna representerar av totalt antal elever i för- skoleklassen. Alla kommuner har uppgett att de erbjuder kost- nadsfria skolmåltider till elever i förskoleklassen. Kostnaderna för skolmåltider utgår från kostnaden för en grundskoleelev och förväntas uppgå till per elev och per elev . En så kallad bottenfinan- siering av skolmåltider för alla elever i förskoleklassen, 112 770 elever och 113 260 elever , skulle innebära en kom- pensation till kommunerna på cirka 365,3 miljoner år 2017 (halvår- seffekt) och 2018. I 19 kommuner är det dock bara elever i förskoleklass med en fritidshemsplacering som erbjuds kostnadsfria skolmåltider. I dessa kommuner är det i genomsnitt av eleverna i för- skoleklassen som inte går i fritidshem. Utifrån detta kan man anta att av alla elever i förskoleklass inte erbjuds kost- nadsfria skolmåltider , dvs. Genomsnittskostnaden för skolmåltider är per elev och per elev 2018. Kostnadsökningen för alla tillkommande barn, 4 200, samt de 795 som finns i förskole- klass men inte får skolmat , skulle alltså bli 2017 och 2018. Om man bara räknar med de 795 elever som inte får skolmat innebär detta en kostnadsökning på för och 2018. Utredningen anser att kommunerna ska kompenseras för dessa elever. Skolskjuts på samma villkor som När det blir obligatoriskt för eleverna att gå i förskoleklass kom- mer huvudmännen också att få ökade kostnader för sexåringarna som går i förskoleklass. Vi föreslår att eleverna ska få rätt till kostnadsfri skolskjuts när förskoleklassen blir obligatorisk på samma villkor som elever i . Det innebär att eleven ska få skolskjuts från en plats i anslutning till hemmet till den plats där utbildningen, dvs. förskoleklassen, bedrivs och tillbaka, om sådan behövs på grund av färdvägens längd, trafikförhållandena, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Rätten till skolskjuts ska bedömas med utgångspunkt från avstån- det mellan elevens hem och den plats där utbildningen bedrivs (prop. 2009/10:165, s. 741). Hemkommunen ska även anordna skolskjuts för elever som går i en annan skolenhet än den där annars kommunen skulle ha placerat dem eller som går i en annan kommuns förskoleklass i de fall då det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter. Detta gäller även för elever som går i en fristående förskoleklass inom kommunen. Det finns ingen officiell statistik över skolskjuts i förskole- klassen. Utredningen har hämtat information från kommunernas hemsidor om vilka som erbjuder skolskjuts för sexåringar. 249 kommuner uppger att de erbjuder skolskjuts till elever i för- skoleklass, i de allra flesta fall på samma villkor som för elever i årskurs 1. 19 kommuner ger tydlig information om att elever i för- skoleklass inte har rätt till skolskjuts. I ett tjugotal kommuner är det oklart vilka regler som gäller och i några fall gick hemsidorna inte att nå av tekniska skäl. Undersökningen visar alltså att det är mycket vanligare att kommunerna erbjuder skolskjuts för sexåringar i förskoleklass än att de inte gör det. Utredningen har inte gjort ytterligare analyser av exempelvis relationen mellan skolskjuts och glesbygd eller kom- munstorlek och skolskjuts. När det gäller skolskjuts borde det rimligtvis bli färre elever i de lägre årskurserna som har lång väg till skolan och därför får rätt till skolskjuts. I gengäld krävs det oftare särskild skolskjuts för de yngre eleverna, medan äldre elever kan få ett busskort. Det är också mer troligt att yngre elever beviljas skolskjuts på grund av trafik- förhållandena än äldre elever. Den nya rätten till skolskjuts avser skolpliktiga elever i förskole- klassen och har utformats med samma villkor som i bestämmelsen om rätten till skolskjuts i , i likhet med det som gäller exempelvis elever i årskurs 1. Det står alltid kommunen fritt att organisera skolskjutsarna på lämpligt sätt, dock med hänsyn till trafikförhållandena och övriga omständigheter, som anges i paragrafen. Skjutsarna behöver dock inte anpassas till varje elevs skoltider. Eleverna kan hänvisas till särskilda uppsamlingsplatser i skolans närhet (prop. 2009/10:165 s. 381, 741–742). Vi gör antagandet att de flesta sexåringar som kommer att vara inskrivna i fritidshem efter förskoleklassen, på motsvarande sätt som sjuåringarna i årskurs 1. Fritidshemmet omfattas dock inte av rätten till skolskjuts. Inget hindrar dock att kommunen organiserar skjutsarna för eleverna i anslutning till fritidshemmet, som ofta ligger i skolan eller i närheten. Med utgångspunkt i sam- ma system som för bedömer utredningen att kost- naden för skolskjuts i förskoleklassen bör beräknas motsvara den genomsnittliga kostnaden för en elev 2013. Kostnaderna har sedan räknats upp till 2017 och nivå och beräknats till 3 460 respektive per elev. Om vi antar att andelen inskrivna elever i förhållande till prognostiserat antal folkbokförda elever är densamma som blir det 112 770 elever och 113 260 elever som kan komma att omfattas av huvudmännens utökade åtagande för kostnadsfria skolskjutsar. Genomsnittskostnaden för skolskjuts för en grundskoleelev är 3 460 (2017) respektive 3 580 (2018) kronor per elev och år. Kostnadsökningen för bottenfinansiering till kommunerna skulle därmed beräknas till och till när det blir helårseffekt . En finansiering av skolskjuts enbart för 4 200 tillkommande elever skulle innebära en kostnadsökning på 2017 och 2018. Kompensation för skolmåltider och skolskjuts Som tidigare redovisats skulle en så kallad bottenfinansiering av skolmåltider för alla elever i förskoleklassen innebära en kom- pensation till kommunerna på 2018. Utredningen bedömer emellertid att kommunerna inte behöver kompenseras för de kostnader som de har för skol- måltider i förskoleklassen. Kompensation har dock beräknats för den andel (0,) som inte får skolmåltider i förskoleklassen , cirka 800 stycken. Huvudmännens kostnadsökningar för ökat antal elever som får kostnadsfria skolmåltider beräknas därmed till och till när det blir helårseffekt . När det gäller skolskjuts för elever i förskoleklassen beräknas som tidigare nämnts kostnadsökningen för bottenfinansiering till kom- munerna till och till , när det blir helårseffekt . Utredningens förslag är att kommunerna ska få kompensation för skolskjuts till samtliga elever i förskoleklassen enligt ovanstående beräkning. Anledningen till att vi resonerar olika när det gäller kom- pensation till kommunerna för skolmåltider och skolskjuts när för- skoleklassen blir obligatorisk är följande. Kostnadsfria skolmåltider är ett generellt beslut som kommunen tar utan någon bedömning av enskilda elevers behov. Genom vår enkät vet vi att så gott som samtliga kommuner erbjuder fria skolmåltider till elever i för- skoleklassen . infördes som redan nämnts skyldigheten för huvudmännen för , sameskolan, specialskolan och grundsärskolan att erbjuda kostnadsfria skolmåltider i skollagen. 1997/98:6 Förskoleklass och andra skollagsfrågor bedömdes detta inte innebära några direkta konsekvenser varken för verksamheten eller för ekonomin, eftersom alla kommuner redan serverade skolmåltider för elever i och sär- skolan. Vi använder alltså samma resonemang som grund för vår ståndpunkt att kommunerna inte ska kompenseras annat än för ett litet antal tillkommande sexåringar. När det gäller skolskjuts kommer förslaget om skolskjuts för sexåringar att få konsekvenser för kommunerna, oavsett hur man gör . Det ställs höga krav på samhället att se till att alla elever kan ta sig till en obligatorisk verksamhet, där det till och med kan utdömas sanktioner för vårdnadshavarna, om eleven inte infinner sig. Även om en majoritet av kommunerna enligt vår undersökning redan erbjuder skolskjuts finns det en inbyggd oförutsägbarhet i systemet för elever i förskoleklassen jämfört med för elever i årskurs 1. Kommunen kan ompröva sitt beslut om skol- skjuts till elever i förskoleklassen. Vi har sett exempel i vår under- sökning på kommuner som ändrar på villkoren med hänvisning till att det inte är en rättighet att få skolskjuts till förskoleklassen. Det förekommer att sexåringarna får åka med befintliga skjutsar i mån av plats, vilket kan variera . Förmodligen görs inte indivi- duella utredningar av sexåringarnas behov av skjuts i samma ut- sträckning som för grundskoleelever, även om kommunen har en avståndsregel även för förskoleklassens elever. När det blir en skyldighet för kommunerna att erbjuda skol- skjuts till en ny årskull måste kommunerna införa ett nytt system med en bedömning, en utredning i förekommande fall och ett myndighetsbeslut för varje berörd elev. Alla förutsättningar ska prövas individuellt i varje enskilt fall (se prop. 2009/10:165, s. 381). Skolskjuts blir en rättighet som kan utkrävas av den som berörs, i det här fallet vårdnadshavarna. Besluten är överklagbara till allmän förvaltningsdomstol, vilket också kan innebära ett visst merarbete för kommunen. På samma sätt som i tillkommer också en skyldighet att anordna skolskjuts för sexåringar i fristående förskoleklass under vissa förutsättningar. Dessa förändringar utgör enligt vår mening skäl för att kommunerna ska kompenseras för den nya skyldigheten att erbjuda eleverna i förskoleklass skolskjuts. Å andra sidan kan man invända mot att kommunerna skulle bli kostnadsmässigt kompenserade för något som de redan erbjuder. Ur samhällsekonomisk synpunkt innebär införandet av kostnads- fria skolmåltider och skolskjutsar ingen ambitionshöjning av verk- samheten i förskoleklassen, eftersom innehållet inte förändras. Tillskottet av nya barn innebär att kostnaden för varje barn blir hög. Utredningen stannar ändå efter en samlad bedömning för förslaget att kommunerna ska kompenseras för cirka 800 tillkom- mande elever när det gäller skolmåltider och att skyldigheten att erbjuda skolskjuts ska medföra en så kallad bottenfinansiering. Total kompensation till kommunerna Eftersom obligatorisk förskoleklass medför utökade åtaganden för huvudmännen ska finansieringsprincipen tillämpas. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning ska därför enligt vårt förslag höjas med med halvårseffekt och . Enskilda huvudmän ska få ersättning från elevens hemkommun i enlighet med skollagens regler om bidrag till fristående förskole- klass (9 kap. 19–21 §§). Om eleven blir beviljad skolskjuts ska hem- kommunen stå för dessa kostnader. När förskoleklassen blir obligatorisk förväntas cirka 4 200 fler elever att vara inskrivna i verksamheten och då måste personalen utökas. Med utgångspunkt års personaltäthet på 16,4 elever per lärare (heltidstjänster) kommer det att behövas ytterli- gare cirka 250 årsarbetare, eller drygt 400 fler anställda, i förskole- klassen. Det är rimligt att anta att de barn som inte går i för- skoleklass finns hemma med en förälder och därmed inte kommer att efterfråga fritidshem i samma utsträckning som övriga barn. Vi har därför beräknat att antalet tillkommande sexåringar som behöver plats i fritidshem blir cirka 2 100. Med en personaltäthet på 21,3 barn per årsarbetare ökar personalbehovet med cirka 100 årsarbetare, vilket motsvarar cirka 160 anställda. I förskolan och i pedagogisk omsorg förväntas personalbehovet minska. Med en personaltäthet på 5,3 barn per årsarbetare i förskolan och 4,9 barn per personal minskar behovet med cirka 325 årsarbetare respektive 75 antal personal. Eftersom det inte framgår av den officiella statistiken hur barnen tillbringar i peda- gogisk omsorg eller hur många timmar de anställda arbetar är det svårt att avgöra exakt hur verksamheten kommer att påverkas. De sexåringar som är inskrivna i pedagogisk omsorg kommer att ha minskad vistelsetid där, när det blir obligatoriskt att gå i förskoleklass . Därmed kommer barngrupperna i pedagogisk omsorg att minska, åtminstone under en del av dagen, vilket kan leda till vissa anpassningsbehov inom pedagogisk omsorg. Förändringarna inom förskoleklass, fritidshem och förskola tar nästan ut varandra; nettobehovet blir cirka 25 årsarbetare på Beroende på vilken behörighet de anställda i förskolan har är det möjligt att behovet av ny personal inom förskoleklass och fritidshem inte fullt ut kommer att matchas av de tjänster som frigörs i övriga verksamheter. Anpassningsbehoven kan variera mellan huvudmän beroende på hur stor andel av sexåringarna som tidigare gått i förskola, pedagogisk omsorg eller som inte varit inskrivna i någon verksamhet alls. En matematisk beräkning visar att antalet elever i förskoleklassen beräknas öka med mer än 16 barn i cirka 50 kommuner, vilket innebär att det behövs minst en årsarbetare till i den verksamheten. I vissa fall kan behoven täckas genom att personal flyttas från förskolan, i andra fall krävs nyanställningar. Förutom anpassningar i bemanningen kan vissa kommuner även behöva se över lokalbeståndet. Kommuner som växer fort och som redan har svårt att tillgodose lokalbehoven kan få svårigheter att inrymma fler grupper i befintliga lokaler. 6.1.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslaget begränsar i viss mån den kommunala självstyrelsen efter- som kommunerna får nya obligatoriska uppgifter. Skyldigheten att erbjuda utbildning i förskoleklass för sexåringar finns dock redan och nästan alla sexåringar utnyttjar detta erbjudande. Dessutom kommer inte syfte, uppdrag, innehåll eller behörighetskrav för förskoleklassen eller sexårsklassen att förändras. Vi bedömer därför att ingreppet i självstyrelsen är litet och motiverat genom det värde som det medför att alla sexåringar kommer att nås av obligatorisk pedagogisk verksamhet året före starten i (alternativt börja i sexårsklass i ). Med hänsyn till att likvärdigheten blir större när alla sexåringar får ett obligatoriskt år i förskoleklassen som förberedelse för inträdet i måste denna inskränkning i den kommunala själv- styrelsen anses vara proportionerlig i förhållande till syftet. Ekonomiska konsekvenser för specialskolan Av skollagen framgår att hemkommunen är skyldig att betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i specialskolan eller i förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom specialskolan. Den ersättning som hemkommunen ska betala framgår av förordningen (SKOLFS 1997:1) om ersättning för elever i specialskolan. När det gäller specialskolans årskurs 1–10 står ersättningen från kommunerna endast för en del av de totala kostnaderna medan resterande del täcks av statsbidrag. Enligt regleringsbrevet för Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) är det ekonomiska målet att kommunernas ersättning för förskoleklass och fritidshem ska ge full kostnadstäckning. För var ersättningen för en elev i förskoleklass inom specialskolan . Kostnaderna uppgick enligt SPSM till per elev, men i ett längre perspektiv ger ersätt- ningarna från kommunerna full kostnadstäckning. fanns 31 barn i förskoleklass vid specialskolan. Utredningen har inte beräknat några kostnader för till- kommande elever. Förskoleklassen i specialskolan är fortfarande under uppbyggnad och SPSM gör själva bedömningen att förskole- klassverksamheten kommer att fortsätta öka under , oavsett om förskoleklassen görs obligatorisk eller inte. Även om det inte finns någon reglering av kostnadsfria resor och skolmåltider för förskoleklassens elever, erbjuder special- skolan detta till sina elever och därmed innebär våra förslag ingen kostnadsökning. De kostnader som specialskolan har för resor till och från undervisningen samt skolmåltider täcks av den ersättning som betalas av elevernas hemkommuner. Därmed är det kommunerna som eventuellt ska kompenseras för resor och skolmåltider. När det gäller skolmåltider gör vi samma bedömning för elever i specialskolans förskoleklasser som för övriga elever, det vill säga att kommunerna inte ska kompenseras eftersom de har kostnader för skolmåltider i förskoleklassen. Staten står för kostnaderna för resor mellan skolan och hemmet för elever i specialskolans årskurs 1–10. Detsamma gäller också boende och fritidsverksamhet för de elever som inte kan bo hos sina föräldrar . Vi beräknar att kostnaderna för elevernas resor kommer att uppgå till med helårseffekt . Halvårseffekten beräknas till . Tills vidare utgår vi från att finansieringen av förskoleklassen ska följa nuvarande system inom specialskolan och anslaget för SPSM därmed ska utökas med motsvarande kostnader. I betänkandet Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp (SOU 2011:30) finns förslag om att öka hemkommunernas finansiella ansvar. Vi lägger därför inget förslag om ett ändrat kostnadsansvar utan denna bedömning får göras i samband med beredningen av betänkandet. Ekonomiska konsekvenser för sameskolan Det ekonomiska målet enligt regleringsbrevet för Sameskol- styrelsens verksamhet är att avgiftsintäkterna från barnens hem- kommuner för förskola samt ersättningen för fritidshem, förskole- klass och sameskola delvis ska täcka kostnaderna för verksamheten. Kostnader som inte finansieras med ersättningar finansieras via statsbidrag. Den ersättning som hemkommunen ska betala framgår av förordningen (SKOLFS 2011:62) om ersättning för elever i sameskolan eller i förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom sameskolan. Ersättningen ska bestämmas efter samma grunder som elevens hemkommun tillämpar vid fördelning av resurser i sin egen grundskola, förskoleklass eller fritidshem. gick 196 elever i sameskolan, varav 28 i förskoleklass. Genomsnittskostnaden per elev i sameskola uppgick enligt statistik till 2013, exklusive kostnader för skolskjuts och elevhem. Kostnaderna för skolskjuts och elev- hem uppgick till per elev 2013 och avser i huvudsak kostnader för skolskjuts, då det enligt Sameskolstyrelsens årsredo- visning 2013 endast fanns en elev som ersattes för boende utanför det egna hemmet. Det finns ingen redovisning av kostnader per elev i förskoleklassen, vare sig i den officiella statistiken eller hos Sameskolstyrelsen. Vi har inte beräknat några kostnader för tillkommande elever då vi delar Sameskolstyrelsens bedömning att antalet elever i same- skolans förskoleklasser inte påverkas nämnvärt av om verksam- heten görs obligatorisk eller inte. Även om det inte finns någon reglering av kostnadsfria resor och skolmåltider för förskoleklassens elever, erbjuder same- skolan detta till sina elever. Därför innebär den nya regleringen ingen kostnadsökning. De kostnader som sameskolan har för detta ingår i den ersättning som betalas av hemkommunen. När det gäller kompensation till kommunerna gör vi samma bedömning för elever i sameskolans förskoleklasser som för övriga elever, det vill säga att kommunerna inte ska kompenseras för skolmåltider, eftersom de har dessa kostnader. Rätten till skolskjuts bör precis som för övriga elever i same- skolan finansieras av staten i stället för av kommunerna. Kostnaden för skolskjutsar i förskoleklassen beräknas till . Halvårseffekten beräknas till . Anslaget för Sameskolstyrelsen ska därför enligt vårt förslag höjas med motsvarande summor. Övriga kostnader för staten behöver uppdatera sin information på webb-sidan till föräldrar om förskoleklass och grundskola, när barnen får skolplikt från . Detta bedöms dock rymmas inom myndighetens ordi- narie resurser.