sou · H3B344 · 2015-04-15 00:00:00 — Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd Betänkande av Utredningen om stöd och krav avseende arbetslösa personer som tar emot ekonomiskt bistånd SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. beslutade den dåvarande regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå hur stöd och krav avseende arbetslösa personer som tar emot ekonomiskt bistånd kan utvecklas (dir. 2014:39). Utredaren ska kartlägga och analysera vilka krav ställer på den som söker ekonomiskt bistånd att stå till arbets- marknadens förfogande och att vara aktivt arbetssökande. Utred- aren ska även kartlägga och analysera hur följer upp och kontrollerar att den som söker ekonomiskt bistånd uppfyller kraven att stå till arbetsmarknadens förfogande och att vara aktivt arbetssökande. Vid behov ska utredaren lämna författningsförslag som tydliggör kraven samt möjliggör för att kunna ställa liknande krav på den som ansöker om ekonomiskt bistånd som den som får arbetslöshetsersättning. I uppdraget ingår också att utredaren, vid behov, ska lämna författningsförslag som gör det möjligt för att vid bedömning av rätten till eko- nomiskt bistånd ta del av relevanta uppgifter i t.ex. den aktivitets- rapport som arbetssökande ska lämna in till Arbetsförmedlingen, analysera konsekvenserna av författningsförslagen och därutöver föreslå hur på ett effektivt sätt bör kunna ta del av uppgifterna. Avslutningsvis ska utredaren, med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens uppdrag att bryta och förhindra långvarig arbetslöshet, kartlägga och analysera vilka stöd och insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder personer som inte har arbetslöshets- ersättning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etablerings- ersättning. Kanslichefen förordnades som särskild utredare. förordnades som sakkunniga i utredningen departementssekreteraren , kanslirådet , departementssekreteraren , departe- mentssekreteraren , kanslirådet och departementssekreteraren . förordnades utredaren vid , utredaren vid Kommuner och Landsting, kvalifi- cerade handläggaren vid Arbetsförmedlingen och enhetschefen vid Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor som experter att biträda utredningen. entledigades från uppdraget och kvalificerade handläggaren vid Arbetsförmedlingen förordnades som expert . Docenten i offentlig rätt har varit anställd som sekreterare fr.o.m. – på halvtid och fr.o.m. på heltid. har varit anställd som sekreterare fr.o.m. . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd (SOU 2015:44). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ................................................................................ 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453) .................................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den Arbetet med betänkandet ........................................................ 2.3.1 Kartläggningen av krav på den som söker ekonomiskt bistånd .................................... 2.3.2 Kartläggningen av Arbetsförmedlingens stöd och Statistik, tidigare utredningar, forskning m.m................ 3.1Statistik relaterad till ekonomiskt bistånd och 3.2 utredningar och kartläggningar................................ 3.2.3 Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska 3.2.4 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT- 3.2.5 Från socialbidrag till arbete ......................................... 3.2.6 Unga som varken arbetar eller studerar ...................... 3.2.7 Statskontorets uppdrag att kartlägga och Arbetsförmedlingens insatser ..... 3.2.8 Arbetsförmedlingens uppdrag att kartlägga uppföljning och kontroll av arbetssökande ................ 3.3Forskning inom området arbetslöshet och ekonomiskt 3.3.1 Begränsad kunskap om kommunala 3.3.2 Ekonomiskt bistånd – ett långvarigt stöd för allt 3.3.3 Att underlätta vägen från försörjningsstöd till 3.4Rapporter och utvärderingar om samverkan och 3.4.1 Kommuner och Landstings (SKL) 3.4.2 One-stop shops ............................................................ 3.4.3 granskar effektivitet av informationsutbyte mellan myndigheter .................... 3.4.4 E-delegationens förstudie om effektiv Sammanfattning – i ljuset av utredningens direktiv .............. 4.1.1 Ansvaret för den arbetsmarknadspolitiska 4.2.1 mål och grundläggande Kommunens yttersta ansvar......................................... Rätt till bistånd ............................................................. 4.2.4 Praktik eller kompetenshöjande verksamhet .............. 4.3.1 Sekretess i ärende om arbetsförmedling m.m. .......... 4.3.2 Sekretess i ärende om etableringsplan och 4.3.3 Sekretess i ärende om arbetslöshetsersättning Sekretess mellan myndigheter ................................... Bestämmelser om uppgiftsskyldighet ....................... 4.3.7 Sekretess vid elektroniskt informationsutbyte ......... Behandling av personuppgifter .................................. 4.4.2 Behandling av personuppgifter inom Kartläggning av krav på den som söker Resultat av intervjustudie ...................................................... Vilka krav ställs för att en biståndssökande anses stå till arbetsmarknadens förfogande? Vilka krav ställs för att en biståndssökande anses vara aktivt arbetssökande?................................ Samverkan med Arbetsförmedlingen ........................ 5.2.4 Avslag eller nedsättning av ekonomiskt bistånd....... 5.2.5Hur följer upp och kontrollerar kraven att stå till arbetsmarknadens förfogande och att vara aktivt arbetssökande?............................ 5.2.6 Behov av automatisk tillgång till aktivitetsrapport Resultat av webbenkätundersökningen................................ 5.5.1Vilka krav ställs för att en arbetslös person som tar emot ekonomiskt bistånd ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande?.................................. 5.5.2Vilka krav ställs för att en arbetslös person som tar emot ekonomiskt bistånd ska anses vara aktivt 5.5.3 Godtagbara skäl till att inte vara aktivt Information och vägledning ...................................... 5.5.5 Vilken uppföljning och kontroll gör 5.5.6 Dialog och personliga möten – vanligaste uppföljnings- och kontrollåtgärden......... 5.5.8 Övriga synpunkter till utredningen .......................... Diskussion och slutsatser...................................................... Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser . Registerstudie – Metod, urval och definitioner ................... Resultat av registerstudie ...................................................... 6.3.1 Baslinjemätning avseende kontrollgrupp och 6.3.2 Uppföljning och jämförelser mellan målgrupp Diskussion och slutsatser...................................................... Uppföljningsstudie – handlingsplaner.................................. Resultat av uppföljningsstudie................................... Diskussion och slutsatser........................................... Överväganden och förslag.......................................... Krav på den som ansöker om ekonomiskt bistånd .............. Bedömning och förslag............................................... Tillgång till vissa uppgifter hos Arbetsförmedlingen .......... Bedömning och förslag............................................... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 8.1.1 Kostnader eller intäkter för staten............................. 8.1.2 Kostnader eller intäkter för kommuner .................... 8.1.3 Kostnader eller intäkter för landsting, företag eller andra enskilda ..................................................... 8.1.4 Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt.............. 8.2.2 Konsekvenser av utredningens förslag ...................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 8.4Konsekvenser för brottsligheten och det Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service ........ Konsekvenser för enskilda .................................................... Konsekvenser för små företag............................................... Konsekvenser för jämställdheten.......................................... Konsekvenser för det integrationspolitiska målet Konsekvenser för personlig integritet.................................. Genomförande och ikraftträdande............................... Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .............................................................................. 10.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453).................................................. 10.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den I detta betänkande lämnas förslag på en ny bestämmelse i social- tjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, i vilken det förtydligas vilka krav som kan ställas på en arbetslös person som ansöker om försörjningsstöd. Betänkandet innehåller även förslag på komplet- teringar i förordning (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453) och i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I betänkandet redovisas också resultatet av de kartläggningar utredningen gjort avseende vilka krav ställer på den som söker ekonomiskt bistånd, hur dessa följs upp liksom kart- läggningen i fråga om vilka stöd och insatser som Arbetsförmed- lingen erbjuder personer som inte har arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning. I denna sammanfattning redovisas resultatet av kartläggningarna först, varpå följer redogörelsen för lag- och förordningsförslag. Kartläggningen av krav på den som söker ekonomiskt bistånd Utredningen genomförde en intervjustudie hos sex utvalda kom- muner samt skickade ut en nationell webbenkätundersökning till samtliga kommuner för att fullgöra kartläggningsuppdraget. Utred- ningen erhöll svar från totalt 249 kommuner, dvs. en svarsfrekvens på . Resultaten i såväl utredningens intervjustudie som i webbenkät- undersökningen visade en samstämmig syn hos kommunerna kring vad kraven att stå till arbetsmarknadens förfogande och att vara aktivt arbetssökande innebär i praktiken. Den sökande som är arbetsför och oförhindrad att åta sig ett arbete, ska enligt majoriteten av kommunerna i princip alltid vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen samt vara beredd att ta alla arbeten som denne kan utföra i första hand på heltid. Vidare kräver kommunerna bl.a. att den sökande ska delta i arbetsmarknadspolitiska program, delta i anvisad praktik eller kom- petenshöjande verksamhet samt vara nåbar för kontakter med såväl Arbetsförmedlingen som . Resultaten visar vidare att majoriteten av kommunerna alltid eller oftast ställer krav på att den som söker ekonomiskt bistånd, måste medverka till upprättande av en individuell handlingsplan hos Arbetsförmedlingen, följa Arbetsförmedlingens planering men också följa genomförandeplan. Härutöver kräver kommunerna att den enskilde besöker/kontaktar , söker av Arbetsförmedlingen anvisat lämpligt arbete, söker lämpligt arbete i övrigt och lämnar aktivitetsrapporter till Arbetsförmedlingen. Även om resultaten visar att ovan nämnda krav inte alltid ställs hos alla kommuner, ställs kraven i vart fall oftast. Resultaten visar också att det i biståndsbedömningen regelmässigt görs individuella bedömningar utifrån den enskildes förutsättningar och behov. Det som ryms inom kravställande tycks, med hänsyn till resultaten av utredningens kartläggning, stämma väl överens med de grundläggande villkoren samt åtgärdsreglerna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad . Resultaten tyder dessutom på att de krav som ställer på den som är arbetslös och söker ekonomisk bistånd, ibland är högre än de krav som ställs på den arbetssökande som enbart uppbär ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Tillvägagångssätt för uppföljning och kontroll varierar Vad gäller uppföljning och kontroll huruvida den sökande uppfyller kraven att stå till arbetsmarknadens förfogande och att vara aktivt arbetssökande, visar resultaten variationer både vad gäller tillvägagångssätt och hur ofta uppföljning och kontroll- åtgärder sker. Hos en majoritet av kommunerna uppges dock att uppföljning och kontroll oftast sker genom personligt möte en gång . kan då t.ex. begära redovisning av vilka kontakter den sökande har tagit med arbetsgivare, begära in listor på sökta arbeten, begära redovisning av hur handlingsplanen hos följs och ibland också begära in aktivitetsrapport eller handlingsplan som lämnats till Arbetsförmedlingen. Önskemål om bättre samverkan och bättre informationsutbyte Den information som framkom i intervjustudien samt av kommun- ernas öppna svar i webbenkätundersökningen, berörde i många fall önskemål om en bättre samverkan mellan och . För att uppnå bättre kontroll- och uppföljnings- möjligheter, framfördes önskemål om lösningar på rådande problem kring bristande informationsutbyte och bättre återkoppling från Arbetsförmedlingen. Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser Utredningen genomförde en registerstudie baserad på Arbetsför- medlingens data, där den i direktivet beskrivna målgruppen (utan ersättning) jämfördes med en kontrollgrupp (med arbetslöshets- ersättning). Båda grupperna beskrevs utifrån grunddata vid ett till- fälle och följdes sedan upp , varpå nya jämförelser gjordes mellan grupperna. Utredningen genomförde också en mindre uppföljningsstudie baserad på 182 handlingsplaner för att undersöka målgruppens stöd och planering hos Arbetsförmedlingen. Resultat av registerstudie – färre i arbete och mindre stöd till målgruppen En av de viktigaste observationerna i registerstudien, enligt utred- ningen, är att nästan dubbelt så många i kontrollgruppen jämfört med målgruppen hade övergått från öppen arbetslöshet till arbete efter utredningens första mätning. Vad gäller Arbetsförmedlingens stöd och insatser, visar resul- taten bl.a. att målgruppen får mindre stöd av Arbetsförmedlingen i form av färre anvisningar och platsförslag till arbete än personerna i kontrollgruppen. Även färre kontakter förekommer mellan och målgruppen än mellan Arbetsförmedlingen och kontrollgruppen. En större andel personer i målgruppen hade dessutom inte någon kontakt alls med . Det framkommer inte av resultaten att målgruppen skulle få färre arbetsmarknadspolitiska insatser än kontrollgruppen, däremot tycks fördelningen av insatserna skilja sig åt. Fler i kontrollgruppen tas in i Jobb- och utvecklingsgarantin, medan fler i målgruppen erbjuds Förberedande utbildning och Jobbgaranti för ungdomar. Resultaten visar vidare att det vid uppföljning efter den första mätningen, av de ursprungliga cirka 100 000 öppet arbetslösa, endast kvarstod dryga i öppen arbetslöshet i båda grupperna. Resterande personer hade avaktualiserats på grund av arbete, diverse programinsatser, reguljära studier eller i övrigt avaktualiserats. Genomgång av handlingsplaner bekräftar resultaten i registerstudien Utredningens genomgång av handlingsplanerna, visar att det stöd som målgruppen i störst utsträckning erbjuds, huvudsakligen består av planering inför matchning. I handlingsplanen uttrycks detta genom att den enskilde uppmanas att söka vissa angivna kategorier av tjänster/lämpliga arbeten som han eller hon uppges ha matchats till. Att majoriteten av de sökande i målgruppen betraktas som matchningsbara bekräftas även av resultaten i registerstudien. Arbetsförmedlingens stöd i form av anvisningar och platsförslag till arbete visade sig, vid genomgång av handlingsplanerna, endast förekomma i begränsad omfattning. Även detta bekräftas av resul- taten i registerstudien. Övrigt stöd till målgruppen bestod till stor del av information om Arbetsförmedlingens servicevägar, myndighetens hemsida och av information om hur den sökande förväntas söka arbete. I cirka hälften av de undersökta handlingsplanerna krävde Arbetsförmedlingen uttryckligen att den sökande skulle lämna in aktivitetsrapporter enligt angiven tidsplan. Krav på den som ansöker om ekonomiskt bistånd Utgångspunkter för utredningens förslag I enlighet med utredningens direktiv har en utgångspunkt för utredningen varit att det i så stor utsträckning som möjligt ska gälla samma krav och uppföljning för samtliga arbetslösa, oavsett för- sörjningskälla utan att det därför bortses från fundamentala grundvalar i SoL, såsom barnets rättigheter och principen om själv- bestämmande och integritet. Att ställa krav i verksamhet En av socialtjänstlagens viktigaste principer är respekten för män- niskornas självbestämmande och integritet. Att frivillighet och självbestämmande är ledorden vid handläggning av enskilda ären- den betyder dock inte att det inte går att ställa krav på den biståndssökande. Det är viktigt att den enskilde själv behåller ansvaret för sin situation och att inriktas på att frigöra och utveckla hans eller hennes egna resurser. Kraven måste dock anpassas utifrån enskildas olika förhållanden. måste alltid göra en individuell bedömning av den biståndssökandes behov och förmåga. Krav på arbetslösa som ansöker om ekonomiskt bistånd En grundläggande förutsättning för rätt till ekonomiskt bistånd (försörjningsstöd) är, enligt 4 kap. 1 § första stycket SoL, att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem till- godosedda på annat sätt. Ordalydelsen avses påvisa den enskildes förstahandsansvar. En biståndssökande kan inte anses ha rätt till bistånd om han eller hon inte efter förmåga försöker bidra till sin egen försörjning. I rättspraxis och i socialtjänstlagens förarbeten har sedan social- tjänstlagen infördes visats vilka krav som, efter en individuell bedömning, kan ställas på en biståndssökande som saknar arbete och är arbetsför, om det inte finns godtagbara skäl. Det kan t.ex. vara fråga om att vara anmäld som arbetssökande, finnas tillgänglig för att kunna söka arbete, delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m. gjordes en rad ändringar i . Ändringen innebar bl.a. att fler åtgärdsgrunder infördes men åtgärderna mildrades. Kravet att aktivt söka arbete betonades genom att underlåtenhet att söka arbete är grund för varning eller avstängning från rätt till ersättning. Vidare infördes krav på den enskilde att lämna aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen för att underlätta uppföljning och kontroll och för att tydliggöra den enskildes ansvar för sin sökaktivitet. Kraven i grundas dels på allmänna villkor i 9 § och dels på åtgärdsreglerna i 43–43 b §§. De senare delas in i tre kategorier, misskötsel av arbetssökandet, förlängning av tiden i arbetslöshet och orsakande av arbetslöshet. En jämförelse mellan kraven i och de krav som kan ställas på arbetslösa biståndssökande enligt SoL, och som enligt av utred- ningen genomförd enkätundersökning också ställs i praktiken, visar en hög grad av överensstämmelse. Det finns dock vissa krav i som inte finns med i den katalog av krav som utgår från rättspraxis och förarbeten. De är emellertid av så grundläggande natur att utredningen menar att de är relevanta att ställa även vid tillämp- ningen av SoL. Eftersom SoL inte uttryckligen visar vad det innebär att den enskilde i första hand själv ska tillgodose sina behov och vilka krav som kan ställas på en arbetslös biståndssökande har utredningen valt att i biståndsbestämmelsen (4 kap. 1 §) i ett nytt andra stycke tydliggöra kraven. Det kan anses vara till gagn för rättssäkerheten då den enskilde kan förutse vad som förväntas av honom eller henne och vilket beslut myndigheten kan komma att fatta. Det skapar legitimitet och tillit till systemet, det understryker att kraven är viktiga och ska ställas och det bidrar till en enhetlig rättstillämpning. Ett tydliggörande i lagstiftningen bidrar också till att och Arbetsförmedlingen kan komma fram till bedömningar som i stort överensstämmer. Därför föreslår utredningen att det i 4 kap. 1 § andra stycket SoL stadgas att den som är arbetsför och oförhindrad att arbeta är, i fråga om försörjningsstöd, skyldig att vara aktivt arbetssökande, anmäld som arbetssökande på den offentliga arbetsförmedlingen och även i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande, om det inte finns godtagbara skäl. Bestämmelsen anger vilka grundläggande krav som kan ställas på en arbetslös biståndssökande. Genom att uttrycka att det gäller den som är arbetsför och oförhindrad att arbeta avses visas att kraven gäller dem som i princip endast har arbetslöshet som försörjnings- hinder. Finns problematik av annat slag, t.ex. behov av insatser för missbrukare, måste detta som regel åtgärdas först innan krav kan ställas. Ett grundläggande krav på den enskilde är att han eller hon ska vara aktivt arbetssökande. Beträffande innebörden av detta kan vägledning hämtas i . En helhetsbedömning måste göras av samtliga relevanta omständigheter, också utifrån den enskildes personliga förutsättningar, och de arbeten den enskilde sökt ska vara realistiska. Det är inte tillräckligt att enbart söka arbete inom det arbete man arbetat om det finns möjlighet att få något annat lämpligt arbete. Det får bedömas från fall till fall om den enskilde ska anses aktivt arbetssökande. Om den enskilde deltar i arbetsmarknadspolitiska program på heltid torde finnas små möj- ligheter att dessutom vara aktivt arbetssökande. Liksom i bör ett grundläggande krav för rätt till ekono- miskt bistånd vara att den enskilde är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Genom det lagfästa kravet finns större förutsättningar för att Arbetsförmedlingen får kontakt även med arbetslösa personer som inte är berättigade till arbetslöshets- ersättning vilket i förlängningen kan främja möjligheten till arbete och självförsörjning. Personer som har etableringsplan och följer den får anses anmälda som arbetssökande. I sådana fall torde alltså som regel inte krävas en särskild anmälan till den offentliga arbetsförmedlingen. Med de allmänna villkoren i som förebild bör också kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande vara ett grundläggande krav för rätt till bistånd. Härunder kan, i socialtjänstlagens mening, i princip alla övriga krav, dvs. förutom att vara aktivt arbetssökande och anmäld som arbetssökande, som kan ställas vid en bistånds- bedömning hänföras. Den som t.ex. inte söker anvisat arbete, är beredd att ta ett erbjudet lämpligt arbete, eller inte medverkar i andra åtgärder som samhället ställer till förfogande inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, kan inte anses stå till arbetsmarknadens förfogande såvida det inte finns godtagbara skäl. Vad som ska anses vara godtagbara skäl får bedömas från fall till fall. Viss vägledning kan hämtas från . Det kan t.ex. vara fråga om den sökandes egen sjukdom, sjukdom i familjen, andra viktiga eller överhängande familjeangelägenheter, arbetets art i förhållande till den enskildes personliga förutsättningar, arbetsförhållanden eller anställningsförmåner. Det måste också tas hänsyn till om en person bedöms ha nedsatt prestationsförmåga enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Som vid all ärendehanläggning måste i enlighet med 1 kap. 2 § SoL, barnets bästa särskilt beaktas vid åtgärder som rör barn. Det innebär bl.a. att barnets situation också ska uppmärksammas när vuxna ansöker om ekonomiskt bistånd.