sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — förse Arbetsförmedlingen, a-kassorna och andra relevanta aktörer med information. Jämfört med företagare, som trots fragmenteringen ändå har att tillgå som ett sammanhållet stöd, har de arbetssökande en betydligt tuffare utmaning i att navigera i den offentliga förvaltningens myndighetsprocesser. Det går åt mycket tid och energi för de arbetssökande att identifiera stödsystemens ansvariga aktörer och koordinera för att rätt handlingar (intyg och underlag) går till rätt instans . Generellt tar detta resurser och tid från det som den arbetssökande borde fokusera på, dvs. söka arbete, utbildning m.m. Kommunerna har ett uppföljningsansvar för att ge stöd till ungdomar som avslutar sina gymnasiestudier utan fullständiga betyg, men stödet varierar kraftigt mellan kommunerna. Vissa kommuner prövar endast rätten till ekonomiskt bistånd medan andra kommuner är mer ambitiösa och har olika insatser i form av stödverksamheter, som exempelvis Stockholm106. Sammantaget ger beskrivningen ovan en bild av hur fragmenteringen av den offentliga sektorn skapar stora problem för de arbetssökande. Den stora volymen av insatsområden, program och andra sätt att bidra till lösningen på den situation som den arbetssökande är i, är många och spridda mellan kommuner, statliga myndigheter, privata aktörer samt i program som inkluderar potentiella arbetsgivare. Alla system och insatsområden och alla de kvalificeringskrav som gäller för olika typer av insatser är mycket komplexa att sätta sig in 106 På är målet att arbetssökande som har försörjningsstöd ska få allt stöd som behövs för att få ett arbete. Problem i en fragmenterad förvaltning Sammantaget gör detta att det finns en utvecklingspotential kring att navigera, koordinera och informera sig om de stöd som kan ges. Mångfalden ger ett lapptäcke av möjligheter och insatsformer med tillhörande kriterier och konsekvenser. En del av livshändelsen förlora och hitta arbete rör ekonomiskt bistånd där det finns ett pågående utvecklingsarbete för att effektivisera handläggningen genom att förenkla informationsförsörjningen. Ett utvecklingsarbete som utgår från de arbetssökandes behov bedöms generera nyttor för såväl de arbetssökande som för offentlig sektor. I denna framställning läggs fokus på nyttan för de arbetssökande och företag. Detta gör att förvaltningens insatser för att få arbetslösa tillbaka i arbete blir mer transparent och målgruppsanpassat. I SKLs utredning kring förutsättningarna för digital samverkan inom den offentliga förvaltningen lyfts ett antal nyttor fram som ger ökade förutsättningar för den arbetssökande att snabbare komma in på arbetsmarknaden.107 8.1.10Gränssnittens betydelse för medborgarnas kontakter med offentlig sektor När det gäller att hantera den problembild som beskrivits ovan för medborgare och företagare spelar gränssnitten mot den offentliga sektorn stor roll. Hur ser situationen ut när kontakter behöver tas med flera myndigheter för att kunna hantera ärenden? handlar det om allt från en fragmenterad till en integrerad hantering. Medborgare och företagare får i den fragmenterade förvaltningen på egen hand leta upp relevanta kontakter och lägga det pussel som exemplen i detta avsnitt visar. Samma uppgifter lämnas till flera myndigheter för att informationsförsörjningen inte fungerar över organisationsgränserna. I den integrerade förvaltningen kan medborgare och företagare i en livshändelse på en samlad plats hantera alla sina ärenden med bra bakomliggande informationsförsörjning. 107 , och (2013), Förutsättningar för digital samverkan – insatser för att främja digitalisering och digital samverkan, Kommuner och Landsting och Governo. Problem i en fragmenterad förvaltning I detta avsnitt beskrivs och diskuteras gränssnitt i fyra olika kategorier, som är utvecklade utifrån DUKAT:108 Normaltillståndet i en fragmenterad förvaltning är fragmenterade gränssnitt och fragmenterade digitala möten. Varje enskild myndighet svarar för sitt tjänsteutbud på ett sätt som gör att de tar ansvar för sin del utan att på ett utvecklat sätt hjälpa medborgare och företagare i arbetet att navigera i de myndighetsövergripande livshändelserna. Medborgare och företagare måste själva ta fram en aktörs- och interaktionskarta för att kunna navigera i den egna livshändelsen, dvs. information behöver samlas in från flera platser. Identifiering och koordinering av nödvändiga kontakter görs ofta utan stöd och samordning från någon myndighet. Ansvaret för att försörja myndigheterna med information ligger huvudsakligen på medborgare och företagare. Transaktioner sker mot respektive myndigheter isolerat från andra myndigheter och inte samlat och integrerat. Transparensen i ärenden får hanteras genom att lägga samman bilder från flera olika interaktionskanaler. Det kan t.ex. vara Mina sidor på flera olika myndigheter som inte hanteras samordnat och vissa fall inte finns alls. 108 Goldkuhl G, och A (2012), DUKAT för restaurangföretagare – visioner om ett samlat informationssystem, VITS/IEI, . Problem i en fragmenterad förvaltning Figur 8.3 Fragmenterade gränssnitt Ett samverkande gränssnitt innebär en mer utvecklad samverkan där myndigheterna börjar ta ett ansvar för att helheten ska fungera för medborgare och företagare. Att de externa gränssnitten är samverkande innebär att det börjar finnas ett mer systematiskt arbete att vägleda och hjälpa medborgare och företagare. Det kan handla om att beskriva hur processerna ser ut ur ett medborgarperspektiv. Exempel på detta är kommuner som ger vägledning till företag som håller på att etableras, och beskriver processens olika delar. Ett annat exempel är inom området högre studier. Här finns det ett antal portaler eller webbplatser som hanterar delmängder av den process det innebär att orientera sig och få information om utbildningar, ansöka om olika utbildningar samt ansöka om studiemedel. Som exempel kan nämnas webbplatserna studera.nu, , och de olika högskolornas information om utbildningar. Dessa webbplatser kompletteras även av webbplatser kring t.ex. utländska studenters väg in till studier i och svenska studenters väg ut i världen. Dessa webbplatser korsrefererar till varandra och visar vart studenter kan vända sig i vissa frågor. Här tas ett ansvar för all den information som behövs för att välgrundade val ska kunna göras. Vägvalet som gjorts är att ta fram portaler som hanterar olika delar av denna livshändelse. För denna samling av länkade portaler placerar sig på en tiondeplats i EU:s undersökning av livshändelsen studera.109 109 (2014), Delivering on the european advantage. Problem i en fragmenterad förvaltning Samverkande gränssnitt är inte sammansatta webbplatser, utan snarare en samling olika webbplatser som medborgarna behöver vända sig till. Fördelar med detta är att olika frågor inom livshändelsen hålls ihop som myndigheternas självständighet består. Förvaltningsrättsligt uppstår inte heller problematiken kring vem som är juridiskt ansvarig för de olika delarna och frågor kring gemensam förvaltning och utveckling hanteras inom respektive myndighet. Nackdelen med samverkande gränssnitt är att medborgare och företagare behöver vända sig till flera platser för att hantera livshändelsen. Detta kan i förlängningen också bli problematiskt i och med att det blir många kontaktvägar in till förvaltningen. En annan nackdel är att informationsförsörjning mellan processer på de olika webbplatserna hamnar utanför det logiska samverkansområdet, eftersom grundläggande funktioner hanteras separat från sammankopplingen av informationsflöden. Figur 8.4 Samverkande gränssnitt Samplacerade gränssnitt innebär att myndigheter skapar en gemensam webbplats för en livshändelse. Detta innebär att myndigheterna hanterar delar av sin informationsgivning på en gemensam plats för att det ska bli enkelt för medborgare och företagare att orientera sig och hantera livshändelsen. Det finns flera exempel på detta, bl.a. och . har även stöd av EU:s tjänstedirektiv som pekar ut att de händelser som hör samman med att starta och driva företag ska kunna hanteras i alla EU-länder i en samlad kontaktpunkt. Denna typ av gränssnitt blir därmed den samlade svenska förvaltningens väg in för Problem i en fragmenterad förvaltning medborgare och företag. I exemplet finns även planeringsverktyg för att kunna identifiera de tillstånd och kontakter som behöver tas i ett specifikt fall genom de checklistor och branschguider som utvecklats. Samplacerade gränssnitt innebär att det trots den övergripande överbyggnaden på en gemensam plats blir det ändå separata stuprör in till respektive myndighet. Tjänsterna är i sig inte integrerade vilket gör att problematiken kring sammanhållna transaktioner, ärendetransparens samt uppgiftsredundans kvarstår och behöver hanteras av medborgare och företagare själva. Figur 8.5 Samplacerade gränssnitt För att hantera problembilden som uppstår i livshändelser och förvaltningsövergripande processer krävs mer utvecklade och integrerade gränssnitt. Detta benämndes inom som integrerade gränssnitt eller integrerade stöd,110 vilket innebär att ett perspektiv på ett samlat och integrerat stöd kompletteras med ett utifrån och in-perspektiv. Genom att integrera ansökningsprocesserna mot flera myndigheter i en sammanhållen helhet behöver inte medborgare och företagare hålla reda på alla kontakter på förhand. Stödet för detta ges inom ramen för det integrerade gränssnittet och med informationssamverkan mellan de involverade 110 Goldkuhl G, och A (2012), DUKAT för restaurangföretagare – visioner om ett samlat informationssystem, VITS/IEI, . Problem i en fragmenterad förvaltning Integrationen innebär även att uppgiftsredundans och transparens kan hanteras på ett sätt som gör att förvaltningen tar ansvar istället för att medborgaren eller företagaren är budbärare mellan myndigheter eller mellan olika tjänster som inte är integrerade. Detta förutsätter att de samverkande myndigheterna överger de tidigare beskrivna gränssnittens grundläggande förutsättningar och fokuserar på integrerade gränssnitt. Utmaningen med detta är, att det till skillnad från tidigare beskrivna gränssnitt, leder till större beroenden mellan myndigheter i integrerade processer. Myndigheterna behöver på ett djupare plan arbeta tillsammans för att skapa enkla möten med medborgare och företagare. System och informationsförsörjning behöver kopplas samman och tjänster behöver utvecklas för en specifik livshändelse för att hantera en sammanhållen helhet. Det finns inga bra exempel på detta inom den svenska förvaltningen, men här kan ändå nämnas och . Utvecklingsarbetet kring där de samverkande myndigheterna ska ta ytterligare steg för att ta tjänsten till nästa nivå bygger till stor del på detta integrerade tänkande för att få till stånd reella förenklingar för företagare. Här blommar dock hela den samverkansproblematik som präglat förvaltningsutvecklingen i det ut. Utmaningar finns kring bl.a. juridik, begreppshantering, informationshantering, informationsutbyten, informationssäkerhet och svårigheterna att enas om en gemensam målbild. Figur 8.6 Integrerade gränssnitt Problem i en fragmenterad förvaltning Det är inte bara medborgare och företagare som har problem i en fragmenterad förvaltning. Att myndigheter har svårt att samverka i mötet med medborgare och företagare beskrivs i detta avsnitt, och några konkreta exempel ges. Den svenska förvaltningspolitiken har en lång historik och myndigheter har sina givna uppdrag. Tjänster har utvecklats för respektive myndighets behov och samverkan inom offentlig sektor har inte skett i någon större omfattning. När samverkan har skett har detta inneburit en kraftsamling för de berörda myndigheterna då det saknats modeller och metoder för samverkan. Regeringens strategi för en samverkande statsförvaltning innebär att medborgare och företagare ska ställas i centrum och att utveckling av gemensamma tjänster ska göras utifrån deras behov. upplever medborgare och företagare den offentliga förvaltningen som fragmentarisk då utgångspunkten vid utveckling av tjänster historiskt sett inte har utgått från behoven. Problemen som myndigheterna ställs inför är att ställa om sina egna verksamheter för att det ska bli möjligt att ta fram förvaltningsgemensamma lösningar utifrån ett livshändelseperspektiv som spänner över organisatoriska gränser. Det kan konstateras att denna utveckling av förvaltningen inte är enkel. De problembilder som beskrivs i avsnitt 8.1 om medborgares och företagares relationer med den offentliga sektorn är inte bara medborgares och företagares problem utan blir även ett problem för offentlig sektor. Den offentliga sektorns legitimitet har mycket av sin grund i faktiska möten mellan medborgare och förvaltning. Medborgare och företagare har bl.a. problem med att förstå regler, ansökningsprocesser och kontaktvägar till rätt instans, vilket kan skada förtroendet för myndigheterna. Problemet för den offentliga sektorn är exempelvis onödig efterfrågan av information som finns hos en annan myndighet, vilket kan bli resurskrävande. Problembilderna som beskrivs i kommande avsnitt bygger på forskning vid universitet.111 Även 111 (2015), som sammanhållen förvaltning. Doktorsavhandling [Kommande], industriell utveckling, , . Problem i en fragmenterad förvaltning (CTF) vid har bedrivit forskning kring onödig efterfrågan vid ett antal stora statliga myndigheter. Problemet för medborgare med att identifiera vad som är reglerat och vad som gäller i den specifika livshändelsen leder till att kontakter behöver tas för att få rätt information. Är webbplatsens information otillräcklig leder det till onödig efterfrågan av information och personliga kontakter behöver tas med myndigheter för att få relevanta svar, vilket är resurskrävande för både medborgarna och de berörda myndigheterna. En förstudie visar t.ex. att onödig efterfrågan om klargörande av regler uppgår till av kontakterna hos och hos Försäkringskassan.112 Får medborgarna inte korrekt information uppstår problem och myndigheterna riskerar därmed att få felaktiga och ofullständiga underlag från medborgarna. Detta innebär att det uppstår kompletteringsbehov av lämnade uppgifter, vilket tar mycket tid och resurser i anspråk för både medborgare och myndigheter. Förståelse av myndigheternas information är också väsentlig ur ett demokratiperspektiv då tillgänglighet till information är en rättighet för alla för att kunna delta i samhället på likvärdiga villkor. Medborgare som inte förstår vad som gäller står inför en obehaglig maktsituation präglad av obalans. Förvaltningen står på ett otydligt sätt mellan dem och deras drömmar eller grundtrygghet vilket skadar förtroendet för myndigheterna. Informationsproblematiken rör även osäkerhet kring medborgarens kontaktvägar när det gäller livshändelser där informationsansvaret är delat mellan flera myndigheter. Det innebär ofta att medborgare och företag försöker få information från fel myndighet i sitt ärende. 112 Inspektionen för socialförsäkringen och (2014), Onödig efterfrågan inom och – Metodutveckling och resultat från en studie av inkommande telefonsamtal, ISF Rapport 2014:10. genomförde en förstudie på uppdrag av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och . Problem i en fragmenterad förvaltning I vissa livshändelser är myndigheternas ansvarsfördelning tydlig medan det i andra livshändelser är en mer otydlig ansvarsfördelning. Om inte medborgare och företagare kan navigera rätt mellan myndigheter uppstår en situation där de bollas runt. Ur offentlig sektors perspektiv leder bristen på tydlig ansvarsfördelning till onödig efterfrågan hos myndigheter som inte har ansvaret för det som efterfrågas. Frågor till fel myndigheter låg bl.a. till grund för utvecklingen av körkortsportalen, då medborgare tog en mängd kontakter med dåvarande om körkortstillstånden vilka egentligen hanterades av Länsstyrelserna.113 Att medborgare känner sig som flipperkulor som bollas runt mellan olika myndigheter skadar legitimiteten för den samlade förvaltningen vilket gör att det är en angelägen fråga att adressera ur såväl ett demokratisom ett effektivitetsperspektiv. Problemet med koordination av myndigheters agerande i vad som för medborgare är livshändelser är ett problem som huvudsakligen drabbar medborgare och företagare. I projekten samt DUKAT115 identifierades koordinationen av ärenden som en betydande problematik för företagare. Hur detta drabbar den offentliga sektorn studerades inte specifikt men effekterna för förvaltningen kan ändå diskuteras. Medborgares och företagares försök att få kontroll över en organisationsöverskridande ärendeprocess leder till en ökad belastning för myndigheterna, och det uppstår en stor efterfrågan på personliga möten med flera myndigheters handläggare. I stället för ett möte med koordinerande syfte i en livshändelse som t.ex. starta företag blir det många möten. Detta minskar därmed totalt sett den offentliga förvaltningens tids- 113Axelsson K, och (2007), Körkortstillstånd på nätet – utmaningar & lärdomar. , industriell utveckling, . 114Goldkuhl G, och A (2009), PROFET – Processdrivna e-tjänster för näringslivsutveckling i kommuner. Slutrapport från FoU-projekt 2006–2009, VITS, IEI, . 115Goldkuhl G, , Röstlinger A (2012), DUKAT för restaurangföretagare – visioner om ett samlat informationssystem. VITS/IEI, . Problem i en fragmenterad förvaltning Många kommuner har börjat arbeta med koordineringsfunktioner för att hantera företagsärenden så att företagare kan träffa många förvaltningar vid ett möte, vilket leder till högre effektivitet och kvalitet genom samordnade besked. Ett annat exempel är som i utvecklingsarbetet har ett uttalat mål att ge bättre stöd för vägledning och guidning samt planering i mer komplexa etableringsprocesser som t.ex. starta restaurang. Men effektivitetsvinsterna och förlusterna är svåra att kvantifiera och detsamma gäller även insatserna för att råda bot på dessa. Den totala nyttokalkylen blir därmed svår att beräkna. Viktigt i digitaliseringspolitiken är dock att service, förutsägbarhet och transparens måste få kosta pengar. Digitala lösningar går inte alltid att ekonomiskt räkna hem direkt eftersom även medborgarnyttan behöver vägas in i den totala samhällsvinsten. Därmed kan utvecklingsinsatsen ses som en förbättring för medborgares rättssäkerhet och förvaltningens trovärdighet. Kommunikationsproblemet handlar om upplevda eller faktiska inkonsekvenser i kommunikation kring livshändelser eller behov av att bekräfta information för att våga använda transaktioner i e-tjänster. Myndigheter arbetar aktivt med att utveckla information och kommunikation i olika kanaler för att få fler ärenden att kunna hanteras digitalt och skapa trygghet för medborgare och företagare att våga ta sig an ansökningar i digitala gränssnitt. Därmed blir det viktigt för myndigheter att se kommunikation kring ärenden och livshändelser som en förutsättning för att nå digitaliseringens potential. Ur ett styrnings- och nyttoperspektiv blir det därmed viktigt att inte se de digitala kanalerna som de enda kontaktvägarna då det även finns behov av att utveckla den service och vägledning som personliga möten kan ge för att få medborgare och företagare att känna sig trygga med att hantera sitt ärende digitalt. Uppgiftskravsproblemet innebär att vissa krav på uppgifter är väl specificerade av myndigheterna medan andra krav är mer diffust Problem i en fragmenterad förvaltning Om kraven är för diffust utformade kan det bli många fel i underlagen från medborgare och företagare, och det leder till krav på personliga möten för att reda ut vad som egentligen efterfrågas eller att det blir kompletteringar för att få till en fullständig ansökan. Oklara krav är problematiskt ur ett demokratiperspektiv där man som medborgare inte kan avgöra på förhand vad det är man prövas mot. Det gör att förutsägbarheten kopplat till utfallen i ärenden blir oklara och osäkra. Många behovsanalyser kopplade till olika ärendeflöden eller livshändelser som genomförts i den offentliga förvaltningen pekar på osäkerheten som ett stort problem för medborgare och företagare, och påverkar även förtroendet i relationen mellan medborgare och myndigheter. Transaktionsproblemet innebär att möjligheten att hantera ärenden digitalt kontra hantering kan ge flera effektivitetsrelaterade problem. I projektet har en delstudie kring kommunala e-tjänsteplattformar genomförts. I de e-tjänster som utvecklats har frågor som rör fullständighet och läsbarhet i ansökningar identifierats som viktiga värden för e-tjänster. Underlag kopplade till tjänster tenderar att behöva kompletteras p.g.a. undermålig kvalitet, t.ex. inte läsbara eller kompletta ansökningar. Dessa faktorer driver upp kostnader och tidsåtgång för ärendehandläggning i den offentliga förvaltningen. Redundansproblemet innebär en onödig arbetsbelastning för myndigheters handläggare som måste begära in uppgifter från medborgare istället för att hämta information från andra myndigheter, där informationen redan finns. Det medför även risk för att felaktiga underlag kommer in till myndigheten och måste begäras 116 Goldkuhl G, , och A (2014), Offentliggemensamma digitala resurser: Utmaningar i samstyrning och samanvändning inom svensk e-förvaltning (RESONANS slutrapport), och . Problem i en fragmenterad förvaltning in på nytt, eller att beslut fattas på felaktiga grunder. Informationsutbyten mellan myndigheter ger högre effektivitet och bättre kvalitet i handläggningen. En del kommuner vänder sig till privata informationsleverantörer för att få tillgång till information som finns i centrala myndigheters register. Denna situation där det krävs privata mellanhänder för överföring av registerinformation mellan myndigheter blir närmast absurd. Transparensproblemet innebär myndigheternas förmåga att tydligt kunna beskriva hur processer och status i processer ser ut för medborgaren och företagaren. Om det inte är tydligt leder det till onödig efterfrågan hos myndigheter. CTF:s forskning kring onödig efterfrågan hos och visar att en stor andel av den efterfrågan som riktas mot de studerade förvaltningarna rör just medborgares och företagares behov av att få status kring sina befintliga ärenden. Förstudien visar att frågor om ett ärendes status uppgår till för och för Försäkringskassan.117 Detta innebär att den bristande ärendetransparensen leder till en ökad arbetsbelastning för myndigheterna. 8.2.9Exempel på problembilder i den offentliga förvaltningen Här beskrivs några exempel på ineffektiva informationsflöden där det finns ett behov av samverkan över organisationsgränser för att lösa medborgares och företagares problem. Problem kan även uppstå inom en myndighet, där informationsflöden som inte är sammanhållna kan skapa tidsförluster och andra kvalitetsbrister. 117 Inspektionen för socialförsäkringen och (2014), Onödig efterfrågan inom och – Metodutveckling och resultat från en studie av inkommande telefonsamtal, ISF Rapport 2014:10. genomförde en förstudie på uppdrag av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och . Problem i en fragmenterad förvaltning Hantering av personbevis är ett exempel på ett ineffektivt informationsutbyte som motverkar regeringens strategi om en digitalt samverkande statsförvaltning.118 Hanteringen av personbevis visar att avgifter mellan myndigheter kan leda till onödig administration och ökade kostnader för hantering av ärenden. Det förekommer en omfattande hantering av personbevis trots att möjligheter till elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter finns i Navet.119 Navet är en avgiftsfinansierad tjänst och är ett exempel på en dysfunktionell affärsmodell som leder till ökade administrativa kostnader i offentlig sektor. Myndigheter undviker avgiften för att begära ut personbevis genom att begära att medborgarna själva beställer personbevis och skickar till den myndighet som efterfrågar detta. Detta leder till en onödig och ineffektiv administration för både myndigheter och medborgare.