sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — Statistiken gör det möjligt att göra jämförelser och följa utvecklingen . Det finns dock vissa restriktioner för hur statistiken kan användas och vilka uppgifter som finns tillgängliga. Materialet är till exempel inte offentligt, eftersom det anses omfattas av så kallad förhandlingssekretess. När det gäller frågan om statistiken kan utgöra en grund för systematiska jämförelser menar att det är svårt att dra några slutsatser vid en jämförelse av löner mellan olika verksamheter. Detta eftersom lönesättningen inom det statliga avtalsområdet ska baseras på bedömningar och prioriteringar utifrån den specifika verksamhetens behov och bedömningar av resultat på organisatorisk nivå, förändringar av lönestrukturer, kompetensförsörjningsbehov etc. Statistiken bör dock kunna fungera som en Vad är systematiska jämförelser? utgångspunkt för en diskussion om och analys av vad skillnaderna mellan olika myndigheter beror på. Givet de restriktioner som finns gällande statistiken är det dock olämpligt att öka tillgängligheten till informationen. Eventuella jämförelser måste därför ske inom ramen för nuvarande ordning där informationen enbart är tillgänglig för medlemmar. Information som är tillgänglig genom myndigheternas årsredovisningar lämnar de statliga myndigheterna en årsredovisning till regeringen. Redovisningen ska bland annat bestå av redovisning av resultat, resultat- och balansräkning, anslagsredovisning och sammanställning av väsentliga uppgifter. Årsredovisningen ska omfatta all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form som verksamheten bedrivs. Årsredovisningen är i de allra flesta fall tämligen omfattande och bygger på insamling och sammanställning av en stor mängd information. Redovisningarna innehåller beskrivningar av myndigheternas uppdrag och verksamhet samt dess omfattning. De allra flesta myndigheter redovisar på ett eller annat sätt också olika mått eller beskrivningar av verksamhetens produktivitet, kvalitet och effektivitet. Inom dessa områden finns det dock stora variationer mellan myndigheterna. Detta beror på att förutsättningarna för att beskriva och mäta dessa begrepp till stor del är beroende av myndighetens uppdrag och uppgifter. En stor del av den finansiella information som tas fram i samband med årsredovisningarna finns att tillgå via , men en ännu större del – däribland beskrivningar och mått av kvalitet och effektivitet – finns enbart tillgänglig via de enskilda redovisningarna. Vad är systematiska jämförelser? Exempel på annan tillgänglig information inom staten Information inom systemet för den officiella statistiken har 27 statistikansvariga myndigheter inom systemet för den officiella statistiken. ansvarar för sektorsövergripande statistik, till exempel statistik över arbetsmarknad och befolkning, medan 26 sektorsansvariga myndigheter ansvarar för den officiella statistiken inom sina respektive områden. har också ett samordningsansvar för det statliga statistiksystemet, bland annat ansvarar myndigheten för Rådet för den officiella statistiken.21 Den officiella statistiken regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken med tillhörande förordning. Av regelverket framgår bland annat inom vilka områden det ska finnas officiell statistik, vilka statliga myndigheter som ansvarar för att statistiken tas fram och vilka krav som ställs på statistiken. De statistikansvariga myndigheterna bestämmer i princip självständigt vilken officiell statistik som de ska ta fram inom sina områden även om regelverket också sätter vissa ramar. omfattade den officiella statistiken totalt 357 statistikprodukter.22 En del av dessa produkter kan vara intressanta för möjligheterna att göra systematiska jämförelser mellan myndigheter och verksamheter. Det kan till exempel handla om statistik gällande arbetsmiljö, transporter och kommunikationer, socialförsäkring och rättsväsende. Vidare rör det statistik om förutsättningar för att koppla prestationer och aktiviteter till måluppfyllelse inom ett politikområde. Information från sektorsspecifika analys- och utvärderingsmyndigheter Inom staten finns det ett antal sektorsspecifika analys- och utvärderingsmyndigheter som inom sina särskilda områden producerar information och underlag som skulle kunna ligga till grund för ett framtida arbete med systematiska jämförelser i staten. 21SOU 2012:83, Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. 22Statistiska centralbyrån (2014), officiella statistik– årlig rapport . Vad är systematiska jämförelser? rör sig om , , utvärdering, Inspektionen för socialförsäkringen, Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Myndigheten för vårdanalys och Trafikanalys.23 De sektorsspecifika myndigheterna skiljer sig i ganska stor utsträckning åt på grund av att de är verksamma inom olika områden och har olika granskningsobjekt. De har dock det gemensamt att de producerar rapporter, analyser och utvärderingar som regeringen använder sig av i sin styrning och som de granskade myndigheterna bör kunna använda sig av i sitt utvecklingsarbete. Utredningens bedömning är därför att den information och de rapporter och analyser som myndigheterna tar fram kan vara intressanta som utgångspunkt eller underlag för systematiska jämförelser. är det obligatoriskt för statliga myndigheter att redovisa uppgifter om de anställdas sjukfrånvaro i årsredovisningen. Kravet gäller dock inte arbetsgivare med högst tio anställda. Syftet med redovisningen är att tydliggöra sjukfrånvaron och på så vis öka medvetenheten om ohälsan och dess orsaker och konsekvenser för verksamheten. Tanken är att ökade kunskaper ska påverka arbetsgivare att vidta åtgärder för att minska sjukfrånvaron. Enligt förordningen ska myndigheterna rapportera följande uppgifter gällande sjukfrånvaron i årsredovisningen: –Den totala sjukfrånvaron i procent av de anställdas ordinarie arbetstid. –Den andel av sjukfrånvaron som avser frånvaro av . –Sjukfrånvaron för kvinnor respektive män i procent av gruppens ordinarie arbetstid. 23 Statskontoret (2014), Utvärdering på olika områden– En analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter, 2014:7. Vad är systematiska jämförelser? –Sjukfrånvaron för anställda i åldersgrupperna , 30– samt i procent av gruppens sammanlagda ordinarie arbetstid. Uppgifterna rapporteras in i informationssystemet och ligger till grund för en rapport som Statskontoret sammanställer . I rapporten redovisas uppgifter utifrån COFOG-område24 och jämförelser görs mellan små, medelstora och stora myndigheter.25 Information om myndigheters tillgänglighetsarbete från Myndigheten för delaktighet Som en del i uppföljningen av de statliga myndigheternas ansvar för att genomföra funktionshinderspolitiken samlar Myndigheten för delaktighet in information om de statliga myndigheternas systematiska tillgänglighetsarbete. Informationen publiceras sedan i form av öppna jämförelser på myndighetens webbplats. Informationen samlas in genom en enkät till alla myndigheter som har fler än tio anställda. Med hjälp av informationen är det möjligt att se hur myndigheterna uppfyller ett antal tillgänglighetskriterier: –Grundläggande tillgänglighet (13 kriterier). –Tillgänglig kommunikation och information (14 kriterier). –Tillgängliga lokaler med avseende på myndighetens huvudkontor (17 kriterier). granskningar och rapporter kan också utgöra underlag för systematiska jämförelser Även granskningar och rapporter skulle kunna utgöra ett underlag för framtida systematiska jämförelser inom staten. För det första gör myndigheten sektorsövergripande gransk- 24COFOG (Classification of the functions of government) är en internationell klassifikation som används för att gruppera verksamheter inom offentlig sektor. Det är ett system som är framtaget av och FN. Klassifikationen används bland annat för internationella jämförelser av offentlig verksamhet. 25Statskontoret (2014), Sjukfrånvaron i staten 2013– myndigheter och sektorer, Dnr 2014/62-4. Vad är systematiska jämförelser? ningar och analyser som bygger på systematiska jämförelser, till exempel inom arbetsmarknadsområdet26, inom utbildningsområdet27 och inom det förvaltningspolitiska området28. Den typen av analyser skulle kunna användas för att generera idéer och uppslag till inom vilka områden man bör använda sig av systematiska jämförelser, men också som utgångspunkt och underlag för de faktiska jämförelserna. För det andra kan de enskilda granskningarna utgöra delar av ett underlag för arbetet med systematiska jämförelser inom vissa områden. Värt att nämna i sammanhanget är även att påbörjat ett arbete med en riskanalys för staten.29 analys utgår från tolv s.k. riskområden. Den fortsatta utvecklingen av riskanalysen bör kunna ge inspiration till systematiska jämförelser av olika verksamheter. Inte minst intressant blir då jämförelser av sektorsövergripande karaktär då riskområdenas fokus är samhällets funktionssätt och inte enbart statens. 26Se till exempel (2012), Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor, RiR 2012:9. 27Se till exempel (2011), Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor, RiR 2011:2. 28Se till exempel (2011), Statliga myndigheters tjänsteexport, RiR 2011:24. 29Riksrevisionen (2014), granskningsplan 2014/15, s. 6 ff. 4Systematiska jämförelser i teori och praktik I detta kapitel beskriver och diskuterar utredningen hur statens verksamheter styrs och hur regeringens styrning utvecklats . Anledningen till detta är att vi vill visa hur ett arbete med systematiska jämförelser för att utveckla och effektivisera förvaltningen skulle kunna vara en del av regeringens samlade styrning av statsförvaltningen. I kapitlet gör vi också en översiktlig beskrivning av hur lärande i organisationer sker. Kapitlet innehåller också en beskrivning av ett antal exempel där systematiska jämförelser används för att följa upp, kontrollera eller utveckla verksamheter. 4.1Hur styrs statens verksamheter ? Styrningen av statliga myndigheter och verksamheter bygger på vårt samhälles idé och föreställning om demokrati. Medborgarna väljer sina företrädare i allmänna val. Dessa gör sedan sitt bästa för att förverkliga de program de har gått till val på. Om en politisk ledning ska förverkliga sin politik och sina reformprogram måste den kunna styra samhällsutvecklingen i en åtminstone delvis ny riktning. Hur pass väl man lyckas med detta beror bland annat på vilka resurser det offentliga förfogar över, hur förvaltningen är organiserad och hur tillgängliga resurser används och samordnas.30 Att styra samhällsutvecklingen i en ny riktning är av flera skäl förenat med svårigheter. Ett skäl är att en stor del av de samhällsproblem som man har för avsikt att ta itu med är genu- 30 , T. m.fl. (2005), Organisationsteori för offentlig sektor, Liber. Systematiska jämförelser i teori och praktik int svåra att lösa. Inom de flesta politikområden finns det dessutom mer eller mindre fasta föreställningar och upparbetade rutiner för hur man ska tänka och göra som inte är lätta att förändra. De rådande strukturerna inom ett område har också av historiska skäl en stark ställning. Dessa har därmed i de allra flesta fall företräde framför tankar och idéer som syftar till att åstadkomma förändring och nya sätt att handla och agera. Till detta kommer att den som vill styra ofta har begränsad tid, uppmärksamhet och analyskapacitet i förhållande till de komplexa problem man står inför. saknar man dessutom översikt över alla mål, alternativa handlingsvägar och konsekvenser som följer av olika alternativ. Dessutom är kunskapen om vilka enskilda åtgärder som har störst betydelse för de mål man vill uppnå ofta ofullständig.31 är målen dessutom oklara, föränderliga och inom vissa områden motstridiga.32 Förutsättningarna för att styra har också förändrats genom att har blivit medlem i EU och som en konsekvens av olika internationella överenskommelser den svenska staten ingått. Inom vissa områden reglerar EU och andra internationella organisationer vad som är möjligt för staten att göra vilket givetvis får konsekvenser för hur mycket regeringen kan styra.33 Regeringens styrning i praktiken ska genomföra de beslut som riksdag och regering fattar. Regeringens styrning av sina myndigheter syftar därmed till att skapa bästa möjliga förutsättningar för förvaltningen att kunna genomföra och förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter och upprätthålla grundläggande förvaltningspolitiska värden. Den svenska förvaltningsmodellen innebär en hög grad av delegerat ansvar från regeringen till de enskilda myndigheterna. 31Sundström, G. (2003), Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt i ett historiskinstitutionellt perspektiv. studies of politics 96, och , T. m.fl. (2005), Organisationsteori för offentlig sektor, Liber. 32Jacobsson, B. m.fl. (2015), Governing the embedded state. The organizational dimension of governance, university press, s. 5-6. 33Jacobsson, B & , G (2006), Från hemvävd till invävd– Europeiseringen av svensk förvaltning och politik, Liber, och , B. m.fl. (2015), Governing the embedded state. The organizational dimension of governance, university press, s. 2-3. Systematiska jämförelser i teori och praktik bygger på att myndigheterna självständigt sköter sina uppgifter på ett rättssäkert och effektivt sätt. Den långtgående delegeringen av ansvar har medfört att regeringen behöver styra, följa upp och utvärdera myndigheternas verksamhet med en viss kontinuitet.34 Förhållandet mellan regeringen och myndigheterna är reglerat i regeringsformen (12 kap. 1 § RF). Myndigheterna under regeringen är organisatoriskt fristående från regeringen, men de är inte självständiga. De har ett lydnadsförhållande till regeringen, men inte till eller medborgarna. Det är regeringen kollektivt som lämnar uppdrag till myndigheter och avgör i vilken utsträckning som den vill delegera en del av sina befogenheter. Som en följd av detta och regeringens ansvar inför är regeringen också ytterst ansvarig inför för myndigheternas handlande, förutom i de fall där myndigheternas lydnadsplikt mot regeringen inte gäller (12 kap. 2 § RF). Det handlar om situationer då en myndighet beslutar i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Myndighetens ledning ansvarar i sin tur inför regeringen för att verksamheterna bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och bestämmelser. I myndighetsledningens ansvar ingår också att hushålla med statens medel och på ett tillförlitligt och rättvisande sätt redovisa verksamheten och dess resultat. Den långtgående delegeringen av ansvar från regeringen till myndigheterna innebär också att de enskilda myndigheterna har ansvar för de arbetsgivarpolitiska frågorna. Det delegerade arbetsgivarpolitiska ansvaret är något relativt unikt för den svenska förvaltningsmodellen. I praktiken innebär delegeringen en frihet för myndigheterna att efter eget huvud självständigt utforma arbetsprocesser, chefs- och kompetensförsörjning, kompetensutveckling och lönebildning.35 Tanken är att myndigheterna ska använda det delegerade ansvaret som ett medel för att åstadkomma högre effektivitet i verksamheten.36 Trots, eller kanske just med anledning av, den långtgående delegeringen styr regeringen sina myndigheter på flera olika sätt. Beroende på vilken verksamhet det rör sig om kan styrningen vara 34SOU 2007:75, Att styra staten– regeringens styrning av sin förvaltning. 35Arbetsgivarverket (2007), Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten, AgV 2007:3. 2009/10:175. Systematiska jämförelser i teori och praktik detaljerad eller mer övergripande. Ytterst är det regeringen som bestämmer med vilken detaljeringsgrad som den vill styra sina myndigheter. Förklaringen till att styrningen varierar är att myndigheterna har olika uppgifter, är verksamma inom olika områden, är olika stora och att olika politikområdens betydelse varierar . Ambitionen är att regeringens styrning ska vara anpassad till den verksamhet styrningen avser.37 Förvaltningens organisering är ett av flera viktiga styrinstrument för regeringen. Det handlar om att hitta en funktionell organisering av ett politikområde. Genom att organisera olika politikområden skapar regeringen de långsiktiga förutsättningarna för de inom området verksamma organisationerna att uppmärksamma och lösa de problem de är satta att hantera.38 Organiseringen kan bidra till att minska de svårigheter och problem som finns för den som vill styra samhället i en viss riktning. Genom organiseringen skapas förutsättningar för att se samband mellan medel och mål genom prognoser, planering och analyser av olika slag.39 Enligt med flera handlar organisering om att inrätta organisationer med instruktioner, ledning och resurser, att positionera dessa i förhållande till varandra, stimulera konkurrens inom området, avgöra organisationernas avstånd till politiken och berätta varför allt detta görs.40 Syftet med organiseringen är att säkerställa att det finns en eller flera enheter som har till uppgift att löpande följa vad som händer inom ett område och som kan hantera det offentliga åtagandet inom området. Organisering kan också handla om att göra mindre modifieringar av organisationen inom ett område. Det kan till exempel handla om att bilda en ny myndighet, utse en ny myndighetsledning, se över instruktionerna för ett antal 2009/10:175, s. 99. 38Jacobsson, B. m.fl. (2015), Governing the embedded state. The organizational dimension of governance, university press, s. 47-50 och 73-76. 39Christensen, T. m.fl. (2005), Organisationsteori för offentlig sektor, Liber. 40Jacobsson, B. m.fl. (2015), Governing the embedded state. The organizational dimension of governance, university press, s. 47-76. Systematiska jämförelser i teori och praktik myndigheter eller att bilda ett nytt samverkansorgan inom ett område. Organisering av hela politikområden används förhållandevis sällan som styrinstrument. Förklaringen till detta är relativt enkelt. En omorganisering av ett helt politikområde kräver oftast relativt omfattande resurser. Att omorganisera ett område förutsätter dessutom att det finns en stark politisk vilja att åstadkomma förändring i en viss fråga och en stor mängd överväganden om hur organiseringen ska utformas. Även om det är ovanligt att regeringen omorganiserar ett politikområde så förekommer det. Ett sådant exempel är omorganisationen av myndigheterna inom transportområdet som skedde under åren 2009 och 2010.41 Resultatstyrningen har varit den dominerade styrmodellen inom svensk statsförvaltning. Modellen bygger på att statsmakterna formulerar mål för de statliga myndigheterna och deras verksamheter och att myndigheterna genomför verksamheten och tar fram resultatinformation som analyseras och bedöms mot uppställda mål. Tanken med resultatstyrningen är att regeringen ska formulera de övergripande målen för myndigheternas verksamhet som myndigheterna är fria att avgöra hur målen i praktiken ska nås.42 Resultatstyrningen bygger på att de mål politikerna formulerat på en övergripande nivå omvandlas till konkreta operativa mål, uppgifter, uppdrag och konkreta krav på resultat för myndigheterna. Modellen bygger vidare på att regeringen till stor del har delegerat genomförandet av politiken och verksamheten till de enskilda myndigheterna.43 Av budgetpropositionen framgår att resultatstyrningen ska ge myndigheterna långsiktiga förutsättningar att förverkliga regeringens politik. I propositionen säger regeringen också att detaljstyrningen ska minska för att skapa utrymme för en strategisk 2008/09:31, och Prop. 2009/10:59. 42SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 43SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Systematiska jämförelser i teori och praktik styrning där professionernas verksamhetsnära kunskap kan tas tillvara.44 Regeringen förfogar över ett flertal konkreta verktyg för att styra och följa upp myndigheternas verksamhet och politikens genomförande. Vissa av dessa verktyg är generella för merparten av de statliga myndigheterna, till exempel myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Utöver dessa finns det också ett antal verktyg som riktar sig till de enskilda myndigheterna. Myndighetens instruktion är grunden för regeringens styrning av sina myndigheter och deras verksamheter.45 I instruktionen ska regeringen ange myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform, andra för myndigheten specifika förhållanden och återkommande rapporteringskrav. Myndigheterna följs sedan upp av regeringen genom årsredovisningen och olika återrapporteringskrav och särskilda uppdrag. I de årliga regleringsbreven anger regeringen de finansiella ramarna för olika verksamheter och de villkor som gäller för resursernas utnyttjande. kan också innehålla mål, krav om återrapportering och uppdrag som går utöver de som regeringen har angett i myndighetens instruktion. Vid sidan av uppdragen i regleringsbrev kan regeringen också besluta om särskilda uppdrag till myndigheterna. Ett annat verktyg för regeringens styrning är utnämningsmakten genom vilken regeringen utser och förordnar myndighetschefer och ledamöter i myndigheternas styrelser. Det förekommer också informella kontakter mellan regeringen och å ena sidan och myndigheter å andra sidan. Sådana kontakter används löpande för att utbyta information och kunskap och för att i vissa fall förtydliga innebörden i den formella styrningen. Regeringen kan också utöva styrning i form av olika utvärderingar och uppföljningar. 2014/15:1. 2009/10:175. Systematiska jämförelser i teori och praktik Styrning, systematiska jämförelser och lärande Hur regeringen styr sina myndigheter har stor betydelse för hur förvaltningen utvecklas och i vilken utsträckning utvecklingen är baserad på lärande, erfarenhetsutbyte och kritisk omprövning av inarbetade koder, rutiner och arbetssätt. Delegeringen och det därpå följande ansvaret att fatta beslut om och utveckla intern organisation, arbetsformer, kompetensförsörjning och samverkan med andra organisationer borde dock skapa goda förutsättningar för lärande. Regeringens styrning och resultatstyrningen kan också fungera som ett hinder för utveckling och lärande inom staten.46 Regeringens styrning handlar såväl om att främja utveckling, lärande och effektivisering som att utöva kontroll. För att styrningen ska fungera och politiken förverkligas behövs båda delarna. Som vi pekat på tidigare kan systematiska jämförelser användas såväl för kontroll som för utveckling och lärande. Systematiska jämförelser för att utveckla och effektivisera förvaltningen bör därmed kunna vara en del av regeringens samlade styrning av förvaltningen. Förväntningarna och kraven på de statliga myndigheterna och verksamheterna ökar kontinuerligt. är också många myndigheters förutsättningar föränderliga. Därmed har behovet av att myndigheterna är flexibla, innovativa och utvecklingsinriktade ökat. De statliga myndigheterna förväntas också spela en avgörande roll i samhällets utveckling och förändring vilket ställer krav på myndigheternas kunskap. Ju snabbare omvärlden och dess krav och förväntningar förändras, desto mer kunskap behöver en organisation för att kunna hantera och anpassa sig till förändringarna. Ju mer kunskap som en organisation utvecklar, desto mer kan den också påverka och förändra sin omvärld.47 Hur de statliga myndigheterna arbetar med kompetensförsörjning, hur de utnyttjar befintlig kompetens och 46Se till exempel , G. (2003), Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt i ett historisk-institutionellt perspektiv. studies of politics 96, och SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 47Dixon, N. (1994), The organizational learning cycle. Systematiska jämförelser i teori och praktik