sou · H3B382 · 2015-10-07 00:00:00 — Ett annat skäl till att rektorns hantering av handlingsoffentligheten torde bli begränsad är att avslagsbesluten sannolikt kommer att röra likartade frågor t.ex. elevers sekretesskyddade personuppgifter. Detta medför att besluten kommer att vara relativt lätthanterliga. Eftersom den praktiska delen av arbetet kring framställningar om utlämnande av en allmän handling normalt hanteras av administratören, bedömer vi att en rektor inte ska behöva lägga ner mer än en (1) procent av sin arbetstid på detta. Medellönen för en rektor inom den privata sektorn uppgick till ()3. Kostnaden för rektorns arbetstid kan därför uppskattas till eller (inkl. sociala avgifter). Den sammanlagda årliga kostnaden för små huvudmän beräknas, baserat på nu tillgängligt underlag, därmed kommer att uppgå till . 2www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Arbetsmarknad/Loner-och- arbetskostnader/Lonestrukturstatistik-privat-sektor-SLP/7531/7538/Tjansteman- 2012/28201/ 3www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Arbetsmarknad/Loner-och- arbetskostnader/Lonestrukturstatistik-privat-sektor-SLP/7531/7538/Tjansteman- 2012/28201/ Initiala kostnader för övergången till handlingsoffentligheten De initiala kostnaderna för övergången till handlingsoffentligheten är beroende av hur den enskilde huvudmannen väljer att ordna registreringen av sina allmänna handlingar, vilka resurser som används för att utbilda den egna personalen i sekretessfrågor, om skolans lokaler behöver anpassas till kraven på arkivlokal m.m. Vi uppskattar att några nämnvärda särskilda initiala kostnader vad gäller själva registreringen och till den angränsade frågor inte borde uppkomma. Ett flertal kursföretag anordnar kurser rörande offentlighetsprincipen. Kostnaden för sådana utbildningar varierar beroende på upplägget och utföraren. Som ett exempel kan nämnas att det på nätet erbjuds en tvådagskurs för exklusive mervärdesskatt. I vissa kommuner anordnar den kommunala arkivmyndigheten kurser för kommunanställda. Förslaget innebär att den kommunala arkivmyndigheten ska vara tillsynsmyndighet för arkiv hos enskilda huvudmän. Det innebär att dessa utbildningar sannolikt kommer att erbjudas även anställda hos enskilda huvudmän. Kostnaden för sådana utbildningstillfällen torde vara begränsad. Det bör i sammanhanget framhållas att ett antal av de anställda i de fristående skolorna sannolikt har varit anställda i kommunala skolor. De har därför redan kunskaper om offentlighetsprincipen och vilka krav som den ställer på verksamheten. Genom att arkivlagen görs tillämplig på huvudmän för fristående skolor kommer även vissa kostnader för anpassning av egna lokaler till föreskrifter om arkivlokal att uppkomma. Hur arkivföreskrifterna är utformade och vilka krav som ställs är beroende av det kommunala arkivreglementet och de kommunala föreskrifterna på området. Sannolikt är de dock ganska enhetliga. För små huvudmän med ett relativt begränsat antal allmänna handlingar behöver lösningen inte vara särskilt kostsam eller problematisk. Vissa kommuner rekommenderar exempelvis sina myndigheter att använda sig av brandsäkerhets- och inbrottsskyddsklassade dokument- och arkivskåp som uppfyller de krav som ställs för arkivlokaler. Huvudmännen bör kunna använda sig av samma lösning. Kostnaden för ett sådant dokumentskåp understiger . De initiala kostnaderna för en liten huvudman bör enligt ovan angivna kostnadsuppskattningar kunna hållas . Sammanfattning små huvudmän med endast en (1) skola Cirka 600 små huvudmän berörs av förslaget. Kostnaden för varje sådan huvudman med endast en skola kan antas uppgå till första året och därefter . Därtill kommer tillsynsavgiften för den kommunala arkivmyndigheten. Den beräknade tillkommande kostnaden med anledning av förslaget kan ställas i relation till det belopp huvudmännen får i form av bidrag från elevernas hemkommuner (grundbelopp). Den genomsnittliga tillkommande kostnaden för en skola som drivs av en liten huvudman beräknas till och elev. Det genomsnittliga grundbeloppet per elev är . Uppgifterna baseras på vår bedömning att den tillkommande kostnaden för små huvudmän är , att små huvudmän i genomsnitt hade 144 elever i sin skola 2014 (uppgift från Skolinspektionen, ) och att grundbeloppet för en elev i en fristående skola (genomsnittet för alla berörda skolformer) motsvarar den beräknade genomsnittliga kostnaden per elev i kommunala skolor 2014 (). En kostnad kommer också att uppstå hos de båda branschorganisationerna och Idéburna skolors riksförbund genom att de kommer att behöva ytterligare juridisk kompetens. En sådan kostnad kommer slutligen att få bäras av huvudmännen. De totala kostnaderna för friskolesektorn såvitt avser små huvudmän kan därför antas uppgå till första året och därefter . Som redan framgått kommer närmare kostnadsberäkningar avseende administrativa kostnader och ersättning till enskilda huvudmän för sådana kostnader att övervägas av . Mellanstora huvudmän med 2–7 skolor samt stora huvudmän med fler är 7 skolor Omkring 200 huvudmän är huvudman för mer än en skola (se avsnitt 4). Sammanlagt har de cirka 800 fristående skolor. Variationen mellan huvudmännen i denna grupp är så stor att det inte går att definiera en representativ huvudman för mellanstora eller stora huvudmän. En förenklad utgångspunkt för våra antaganden är att varje elev i en fristående skola genererar ett visst antal allmänna handlingar. Det betyder att en mellanstor eller en stor huvudman med samma antal elever på en skola som en liten huvudman, troligtvis också har samma antal allmänna handlingar som den lilla huvudmannen. Fler elever betyder därför också fler allmänna handlingar. Det finns dock inte heller här någon anledning att anta att handlingar avseende skolverksamheten skulle skilja sig åt mellan kommunala och fristående skolor. De fristående skolorna har i flertalet fall därutöver ett antal handlingar som rör företaget, dvs. handlingar rörande ekonomiska frågor m.m. som sannolikt är betydligt fler än vad som gäller för den mindre huvudmannen med endast en skola. Dessa handlingar ska dock hållas i ordning enligt andra författningskrav varför handlingsoffentlighetens krav på hantering av allmänna handlingar i den delen bör innebära en begränsad ytterligare uppgift. De ekonomiska förhållandena för de huvudmän som ingår i en koncern är sannolikt av intresse för allmänheten, inte minst mot bakgrund av den debatt som förs i frågan om vinstutdelningar i välfärdsföretag. Å andra sidan finns kanske de för allmänheten mest intressanta handlingarna om ekonomiska förhållanden inte hos huvudmannen, utan hos ägaren. Denne omfattas inte av förslaget. Det kan bidra till att antalet framställningar om utlämnande av allmänna handlingar riktade mot vissa huvudmän som ingår i en koncern ändå inte blir särskilt stort. måste beaktas att tillämpningsproblemen vid utlämnande torde bli flera i de fall det rör sig om handlingar av ekonomiskt intresse. Vilka uppgifter som kan röja en företagshemlighet är t.ex. ofta en svårbedömd fråga. Det bör dock också understrykas att fler ärenden om utlämnande av allmänna handlingar inte nödvändigtvis innebär svårare eller mer tidskrävande ärenden så länge det rör sig om ärenden av samma typ som hos den mindre huvudmannen. Av betydelse är också om administrationen är utlokaliserad på varje skola eller om den finns samlad på ett ställe. Dessa huvudmän kan också ha vissa stordriftsfördelar, exempelvis genom att itstödet kan vara gemensamt för skolorna m.m. Vi bedömer att stordriftsfördelarna kommer att bidra till lägre kostnader per skola för varje tillkommande skola som drivs av samma huvudman. Mellanstora och stora huvudmän har sannolikt också en sådan administrativ organisation att de bör kunna hantera handlingsoffentligheten utan några nämnvärda problem. Osäkerhetsfaktorerna är många när det kommer till uppskattning av kostnaderna för mellanstora och stora huvudmän. Utgångspunkten bör dock vara små huvudmäns kostnader eftersom det mesta tyder på att dessa hanterar samma mängd handlingar per elev. Som framgått bedömer vi dock att de mellanstora och stora huvudmännen proportionellt sett torde ha något lägre kostnader för varje skola än de små huvudmännen. För de skolor som har en mellanstor huvudman som bedriver upp till sju skolor är medelvärdet för antal elever 194. Antalet är för en stor huvudman 241 elever4. De mellanstora och stora huvudmännen har alltså i genomsnitt fler elever per skola än de små huvudmännen (144 elever). Fler elever per skola kan innebära en högre kostnad per skola. Som det redan påpekats har de medelstora och stora huvudmännen emellertid möjligheter att kostnadseffektivisera i en större utsträckning än de små huvudmännen. Vilken inverkan kostnadseffektiviseringen kan ha för varje mellanstor och stor huvudman är dock svårt att uppskatta. Som redan framgått kommer de närmare kostnadsberäkningarna avseende administrativa kostnader att hanteras av i deras kommande betänkande. Vad som kan göras är däremot en uppskattning av tidsåtgången för hantering av handlingsoffentligheten. Med utgångspunkt i förhållandena för de små huvudmännen bedöms förslaget för en mellanstor huvudman med i genomsnitt 194 elever och beroende på kostnadseffektiviseringen innebära att hanteringen av handlingsoffentligheten kräver av en administratörs arbetstid och av en rektors 4 Uppgifter från Skolinspektionen, . arbetstid per skola. Det skulle innebära en årlig tillkommande kostnad på per skola jämfört med för de små huvudmännen. Vad avser de stora huvudmännen med i genomsnitt 241 elever bedöms insatsen, också beroende av omfattningen av stordriftsfördelarna, kunna kräva av en administratörs arbetstid och av en rektors arbetstid per skola. Det skulle – med samma reservationer som tidigare framförts – kunna landa i en grovt uppskattad årlig kostnad om för varje skola. Den sammanlagda kostnaden för varje mellanstor och stor huvudman är givetvis helt avgörande av antalet skolor som huvudmannen har. Mellanstora och stora huvudmän kommer troligen sammanlagt att ha relativt många allmänna handlingar. Även om flertalet inte behöver registreras, behöver de hållas ordnade. Ett mer avancerat sätt att sköta registreringen och att hålla handlingarna ordnade än ett Excel-blad kan därför framstå som nödvändigt, med högre kostnader som resultat. På marknaden finns flera företag som erbjuder olika tekniska lösningar med heltäckande datasystem för ärende- och dokumenthantering, e-förvaltning, arkivering och bevarande av allmänna handlingar. Mellanstora och stora enskilda huvudmän bör kunna samordna rutinerna och de tekniska hjälpmedlen som finns att tillgå och därmed hålla nere sina kostnader för varje skola. Våra kontakter med kommunala skolor visar att flera skolor ibland samordnar sin administration, vilket framstår som kostnadseffektivt. Även kostnaden för utbildning av personalen är beroende av hur huvudmannen organiserar sin verksamhet. Det kan tänkas att en person exempelvis hanterar framställningar om utlämnande av allmänna handlingar på flera skolor. Därmed behöver inte mellanstora och stora huvudmän nödvändigtvis utbilda fler personer jämfört med små huvudmän. Även här är det alltså möjligt att dra fördel av storleken på huvudmannens verksamhet. Den mängd allmänna handlingar som troligen blir aktuell för mellanstora och stora huvudmän talar också för att det kommer att behövas större arkiveringsmöjligheter än några dokumentskåp. Den initiala kostnaden är därför helt beroende av den befintliga administrativa organisationen och behovet av att övergångsåtgärder hos en huvudman och därmed mycket svår att uppskatta. Varje huvudman kommer också ha tillkommande kostnad för tillsynsavgiften för den kommunala arkivmyndigheten. Konsekvenser för små huvudmäns arbetsförutsättningar Förslaget innebär tillkommande arbetsuppgifter för samtliga huvudmän för fristående skolor, oberoende av storleken. Vi kan inte se att våra förslag ska påverka de små huvudmännens arbetsförutsättningar i någon beaktansvärd omfattning. Konsekvenser för konkurrensförmågan för små huvudmän i förhållande till större huvudmän En av utgångspunkterna för utredningens överväganden och förslag är att skolor, oavsett huvudmannaskap, ska vara verksamma på lika villkor och att därför samtliga huvudmän ska omfattas av handlingsoffentligheten (se avsnitt 7.4). Vi har därför föreslagit att regelverket ska vara detsamma, oberoende av storlek på skolan m.m. Möjligen kan små huvudmän komma att uppleva att de missgynnas något ur konkurrenssynpunkt i förhållande till större huvudmän. Som vi tidigare nämnt i avsnitt 7.3 har några huvudmän inte någon egen ekonomisk redovisning utan den ligger hos ägarföretaget. Eftersom handlingsoffentligheten föreslås införas på huvudmannanivån kan detta innebära att den ekonomiska redovisningen för vissa huvudmän undandras offentligheten. Små huvudmän som inte ingår i någon koncern och som därför själva förvarar sin ekonomiska redovisning kan möjligen uppleva handlingsoffentligheten som ofördelaktig av konkurrensskäl. Även om det skulle kunna upplevas som nackdel av affärsmässiga skäl, bidrar en ökad insyn till större förtroende från elever och vårdnadshavare, något som samtliga skolor är beroende av för att kunna fortsätta driva sin verksamhet. Det bör också observeras att sekretess gäller för konkurrenskänsliga uppgifter. En mer tydlig konkurrensnackdel för små huvudmän är däremot att större huvudmän har möjlighet att genom sin storlek hålla nere kostnaderna för hantering av handlingsoffentligheten. är dock inte unik för just hantering av handlingsoffentligheten utan återspeglas i hela deras verksamhet. Det bör också noteras att små huvudmän har andra konkurrensmässiga fördelar i jämförelse med stora huvudmän, exempelvis kan de hålla sin registrering av allmänna handlingar tämligen enkel och därmed begränsa sina kostnader. När fristående skolor jämställs med myndigheter vid tillämpningen av OSL får det konsekvenser också för tillämpningen av viss annan lagstiftning. Prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar i fristående skolor innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. l § , BrB, och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) blir tillämpliga. Vidare innebär det att den myndighetsutövande verksamheten blir underkastad och JK:s tillsyn. Förslaget innebär också att den som röjer en uppgift som han eller hon enligt OSL är skyldig att hemlighålla kan dömas till ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB. De kostnader som föranleds av detta torde vara försumbara. Finansiering av huvudmännens kostnader Som har framgått av avsnitt 7.9 medför införandet av handlingsoffentligheten vissa tillkommande kostnader för huvudmännen för de fristående skolorna. har framhållit vikten av att ersättningen till de fristående skolorna ses över om offentlighetsprincipen införs. Av redogörelsen för gällande rätt (se avsnitt 3.5.2) framgår att principen när det gäller ersättningar till de fristående skolorna inte är den fristående skolans kostnader utan de grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser för den egna skolan, likabehandlingsprincipen. Vad gäller bl.a. administrationskostnader har dock ett avsteg från likabehandlingsprincipen gjorts (se bl.a. prop. 2008/09:171 s. 38). De fristående skolorna får ersättning för sina administrativa kostnader med ett schablonbelopp om av grundbeloppet. Eftersom utbildningen ska vara avgiftsfri (se t.ex. 10 kap. 10 § skollagen) kan de fristående skolorna inte övervältra kostnaden på eleverna. Det är därför rimligt att de erhåller kompensation för de ökade kostnaderna genom en uppräkning av grundbeloppet. En uppräkning kan göras enligt två olika modeller. Den ena är att schablonersättningen beräknas enligt ett högre procenttal av grundbeloppet. Den andra är att även de administrativa kostnaderna beräknas enligt likabehandlingsprincipen. Hänsyn måste då tas till såväl den kommunala nämndens som skolenhetens kostnader för offentlighetsprincipen. Frågan om bidrag till fristående skolor är emellertid som nämnts flera gången föremål för en särskild utredning, . Utredaren ser bl.a. över bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till fristående skolor i syfte att säkerställa lika villkor mellan kommunala och fristående huvudmän (dir. 2014:126 och 2015:37). Uppdraget ska redovisas . Förslaget kommer därmed sannolikt att kunna träda i kraft . Som framgått (se avsnitt 7.11) anser vi att regleringen av handlingsoffentligheten ska införas med verkan fr.o.m. . Vi finner det mot denna bakgrund inte meningsfullt för oss att lägga fram ett förslag om en ändrad ordning av det gällande systemet avseende de administrativa kostnaderna. Frågan får behandlas i det fortsatta utredningsarbetet. Konsekvenser av de alternativa lösningarna En alternativ lösning är som tidigare nämnts (se avsnitt 8.2) är att något förslag om införande av handlingsoffentligheten i fristående skolor inte läggs fram. Detta skulle inte föranleda några konsekvenser för enskilda huvudmän. Det skulle dock medföra att insynen i de fristående skolorna inte förbättras, vilket måste anses negativt. En förutsättning i direktiven är, som nämnts , att offentlighetsprincipen ska införas varför ett sådant alternativ inte är aktuellt. Den andra alternativa lösningen är att införa handlingsoffentligheten i en begränsad omfattning (se avsnitt 8.2). Om handlingsoffentligheten införs för endast en del av verksamheten skulle det kunna innebära lägre kostnader för huvudmännen. Vi bedömer emellertid att kostnadsbesparingen skulle bli relativt liten eftersom huvudmännen likväl måste hantera de krav som följer med handlingsoffentligheten, om än i något begränsad omfattning. Begränsningen av handlingsoffentligheten till en del av verksamheten innebär normalt en besvärligare hantering av arkivet, något som påpekat för utredningen. Kostnader för att hantera arkiveringen skulle därför kunna bli högre vid en sådan begräsning. Handlingsoffentligheten skulle också kunna begränsas på så sätt att huvudmän för mycket små fristående skolor undantas från bestämmelserna. Dessa skulle då inte komma att påverkas av vårt förslag. Vi bedömer dock att det skulle kunna inverka negativt på övriga huvudmän eftersom principen om lika villkor då sätts ur spel. Det skulle också kunna skada hela friskolesektorn eftersom det inte går att bortse från att mindre seriösa huvudmän skulle kunna missbruka möjligheten till undantag från handlingsoffentligheten. Ett annat sätt är, som tidigare nämnts, att undanta enskilda huvudmän som driver sin verksamhet i viss associationsform, t.ex. enskilda näringsidkare. Vårt förslag skulle därmed inte få några konsekvenser för dessa huvudmän. De är emellertid så få att ett undantag inte är berättigat. Ett sådant undantag skulle också kunna missbrukas av mindre seriösa huvudmän och därmed skada allmänhetens förtroende för hela friskolesektorn. Slutligen kan handlingsoffentligheten begränsas genom att de krav som följer med den begränsas, t.ex. kravet på skyndsam handläggning av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar under skollov. Det skulle kunna bidra till att hålla nere administrativa kostnader för huvudmännen. Utifrån den bild som framkommit i utredningens kontakter med kommunala skolor och de få framställningar som dessa skolor i allmänhet tar emot, bedömer vi att kostnadsbesparingen skulle vara obetydlig i sammanhanget, speciellt mot bakgrund av att huvudmännen har friheten att hantera tillgänglighetskravet på det sätt som bäst passar in i den egna verksamheten. 8.3.5Konsekvenser för offentlig verksamhet Genom att huvudmän för fristående skolor jämställs med myndigheter vid tillämpningen av OSL kommer deras beslut att avslå framställningar om utlämnande av allmänna handlingar att kunna överklagas. Vissa överklaganden kommer sannolikt att förekomma, men det torde inte medföra annat än mycket marginella ökade kostnader för domstolsväsendet. finns ett antal domstolsavgöranden som rör utlämnande av allmänna handlingar, beträffande skolor med huvudman och myndigheter som tillämpar handlingsoffentligheten. Vi bedömer därför att den eventuella kostnadsökningen med anledning av förslaget ryms inom domstolsväsendets nuvarande anslagsram. tillgodoses en del av allmänhetens behov av insyn genom att den kan vända sig till Skolinspektionen med sina framställningar om utlämnande av allmänna handlingar i ärenden som rör enskilda huvudmän (se avsnitt 5.1.1). Hanteringen av dessa ärenden innebär en administrativ kostnad för Skolinspektionen. Skolinspektionens handlägger också tillsynsärenden och allmänhetens intresse för dessa kommer sannolikt att kvarstå. Skolinspektionens administrativa kostnader för hantering av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar i ärenden rörande enskilda huvudmän kommer därför sannolikt att minska endast marginellt. I syfte att informera huvudmännen om gällande regelverk bör ta fram allmänna råd och annat stödmaterial om vad reformen innebär för fristående skolor. Det kommer att innebära en kostnad för verket. Enligt en grov uppskattning från kan kostnaden för att ta fram allmänna råd och distribuera dem att variera beroende på omfattningen av uppdraget. Detta bör kunna finansieras genom omprioriteringar inom befintliga anslag. Utredningens förslag innebär att även utlämnandet av allmänna handlingar hos huvudmän för fristående skolor kommer att underkastas JO:s och JK:s tillsyn. Detta torde dock inte komma att innebära någon mätbar ökning av ärenden. Sammantaget bedömer vi att den kostnadsökning som kan bli aktuell för JO och JK ryms inom myndigheternas befintliga anslag. Förslagen i betänkandet kommer att påverka kommunerna, främst genom att den kommunala arkivmyndigheten görs till arkivmyndighet för arkiv hos huvudmän för fristående skolor. Därigenom kommer den kommunala arkivmyndigheten också att bli tillsynsmyndighet för dessa arkiv. Den kommunala arkivmyndighetens ansvarsområden utökas och den får fler arbetsuppgifter vilket ofrånkomligt kommer att leda till ökade kostnader. Förslaget påverkar också kommunernas skyldighet att ta emot betygsdokument för elever i fristående skolor för arkivering (29 kap. 18 § skollagen). Detta har varit kostnadsfritt för huvudmännen. För den och andra tillkommande uppgifter enligt skollagen har kommunssektorn kompenserats i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen, genom en ökning av det generella statsbidraget till kommunerna (utgiftsområde 25, anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning). Eftersom kommunerna nu befrias från denna skyldighet torde enligt samma finansieringsprincip anslaget nu kunna minskas med det belopp bevarandeskyldigheten ersatts med. Dessa medel bör kunna användas för att ersätta kommunerna för en del av den kommunala arkivmyndighetens kostnader. Frågan om hur kommunernas ökade kostnader därutöver ska finansieras kvarstår. Antingen får kommunerna stå för denna kostnad, vilket i sin tur innebär krav på ökade statliga bidrag eller också bör huvudmännen för de fristående skolorna åläggas att betala en tillsynsavgift till den kommunala arkivmyndigheten i den kommun där skolan är belägen. I den kommunala skolans budget ingår som nämnts kostnaderna för hantering av handlingsoffentligheten och därmed också arkiveringskostnaderna. Det är därför rimligt att huvudmän för fristående skolor bidrar till den kostnad som uppstår på grund av tillsynen av förvaringen av allmänna handlingar. har också ansetts att tillsyn i normalfallet bör finansieras genom avgifter, med full kostnadstäckning som mål (se t.ex. regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, skr. 2009/10:79 s. 19 f. och prop. 2014/15:117 s. 47). Vi förordar att den kommunala arkivmyndighetens tillsyn finansieras genom avgifter. Det framstår som mest lämpligt att kommunerna får bestämma avgifternas storlek eftersom de kommer att ha kunskapen om tillsynsverksamhetens faktiska kostnader.