sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Faktorer som har stor betydelse för miljö och tillväxt, som transportinfrastruktur, kompetensförsörjning och arbetsmarknadsåtgärder, hanteras både i geografisk mening och utifrån hur ansvaret fördelas i större enheter än kommunerna. har 290 kommuner fördelade på 75 lokala arbetsmark- nadsregioner. Regionförstoring genom förbättrad tillgänglighet ger människor tillgång till arbete och bostäder i allt större geografiska områden. Glappet mellan funktionella arbetsmarknadsregioner och kommunernas gränser blir därmed betydande. Glappet är en åter- spegling av att många kommuner är geografiskt för små för att anses vara funktionella enheter.4 Platsens betydelse för utveckling och konkurrenskraft tillmäts också större betydelse och begreppet den nya ekonomiska geografin används för att tydliggöra att den ekonomiska utvecklingen inte är frikopplad från den plats där den äger rum. 4 Tillväxtanalys, Samverkan inom ramen för flernivåstyrning, PM 2014:09 Dnr 2014/124 s. 7. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå och attraktiviteten hos en plats kräver sin planering för trans- portinfrastruktur och att både den sociala och ekologiska hållbar- heten är centrala delar av planeringen. För att kunna planera och genomföra offentliga insatser effek- tivt behöver kommuner och andra offentliga aktörer i ökad ut- sträckning förhålla sig till de funktionella regionerna. Ett sätt är genom olika samarbeten och samordning aktörer emellan. Ett annat sätt är att bedriva en planering som omfattar ett större geo- grafiskt och administrativt område. Den regionala nivåns ställning i samhällsplaneringen har fått ökad betydelse , vilket bland andra redan konstaterade i sitt slutbetänkande . Människors tilltagande rörlighet har inneburit att lokala arbetsmark- nader vuxit och flätats in i varandra, den företeelse som brukar kallas regionförstoring. Det ställer krav på ett betydligt vidare perspektiv än den enskilda kommunen för att planera infrastruktur och kollektiv- trafik, utbildning och kultur samt andra samhälleliga insatser som avgör en regions dragningskraft på människor och företag. (SOU 2007:11 s. 179) Flera andra rapporter pekar på motsvarande behov av att stärka det regionala perspektivet i planeringsfrågorna.5 Den regionala nivåns ändrade ställning i planeringsfrågor kom- mer delvis av det ansvar för regional utveckling som åligger en politiskt styrd regional aktör i stället för . Som en följd av ändrad ansvarsfördelning har den regionala aktören fått ett ökat förtroende från kommuner, regering och riksdag. Även utifrån miljö- och klimatsynpunkt finns det tydliga behov av ökad regional planering för att skapa förutsättningar för en mer hållbar samhällsutveckling. Regional planering kan ha betydelse för möjligheterna att uppnå många av miljökvalitetsmålen. Exempelvis behövs en utökad regional planering för att minska transport- behoven genom att samplanera bebyggelse och kollektivtrafik och därmed motverka en icke hållbar utbredd samhällsstruktur, i syn- nerhet i större stadsregioner. 5 , Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunens översiktsplanering, Rapport 2014:15; Tillväxtanalys översiktsplanering och regionala utvecklings- program, Rapport 2013:1; m.fl., ÖP-RUP från svag lank till plattform för utvecklingskraft, KTH Rapport 2010:1 (STOUT). Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Sammantaget anser vi att samhällsutvecklingen kräver ett vidare perspektiv för fysisk planering än vad enskilda kommuner kan om- fatta. En effektiv samhällsplanering, där den fysiska planeringen är en vital del, kan inte begränsas till kommunala gränser när med- borgarna rör sig över större geografiska områden för arbete, utbildning och fritidsaktiviteter. 6.1.7Behovet av samordning mellan regionala och kommunala planeringar Samtliga aktörer som vi har fört samtal med under utredningen understryker vikten av samverkan som en förutsättning för en effektiv bostadsförsörjning och hållbar utveckling. Men alla vill inte samordna sig. Regelverken ger heller inte rättsligt stöd för att olika planeringsslag på regional nivå ska samordnas eller i gemensamma dokument. En länsplan för transportinfrastruktur till exempel behöver inte innehålla någon redovisning av hur den förhåller sig till någon annan planering. Det ansvariga organet ska begära förslag om vilka objekt som bör utföras i länet från regionala kollektivtrafikmyndig- heter, kommuner, och andra berörda myndigheter. Innan planen fastställs ska yttrande inhämtas från statliga och kom- munala myndigheter och berörda organisationer. Det finns heller inget krav på att trafikförsörjningsprogram ska innehålla någon redovisning av hur de förhåller sig till någon annan planering. När programmen upprättas ska samråd ske med mot- svarande myndigheter i angränsande län, övriga berörda myndig- heter, organisationer, och kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Regionalt tillväxtarbete däremot ska utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet, kommunernas översikts- planering, landsbygdsprogrammet, program för areella näringar, lokala utvecklingsavtal samt länsplaner för regional transportinfra- struktur ska särskilt eftersträvas i arbetet. I samtal med regionala aktörer framkommer det att få av dem anser sig ha något avgörande inflytande på bostadsbyggandet. Andra aktörer anses sitta på makten. Alla är beroende av att andra Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Det kan bland annat bero på att det saknas uppdrag för utvecklingsansvariga organisationer i frågor som rör bostadsför- sörjningen i regionen. Samverkan är också låg kring frågor om bostadsförsörjning mellan lokal och regional nivå. Även detta kan sannolikt förklaras av en otydlig roll i frågan för regionala organisa- tioner. Frågor om bostadsförsörjning är i begränsad utsträckning sam- ordnade med övrig planering. Planerare ser inte att de är särskilt involverade i andra processer än sina egna, även om det finns exem- pel på utvecklad samverkan. Skillnader i språk och kultur är sanno- likt en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringsslagen. Kopplingen är också svag mellan regionala utvecklingsstrategier och fysisk planering. Det har delvis sin bakgrund i en balansgång mellan behovet av regionalt utvecklingsarbete och det kommunala planmonopolet. Få kommuner uppger att de regionala dokumenten har påverkat hur planer och program formuleras på nivå. Arbetet med fysisk planering på regional nivå varierar också kraftigt. Vår slutsats är att det behöver ställas tydliga krav på samverkan och samordning i de regelverk som styr de regionala planerings- slagen, om ambitionen ska vara att skapa goda förutsättningar för en effektiv bostadsförsörjning och för en hållbar utveckling. Med krav på samverkan och samordning i regelverken och genom att även ge samma aktör ansvar för flera planeringsslag, bör det finnas goda förutsättningar för en samordning på regional nivå. Avslutningsvis finns det skäl att återigen understryka att vi inte i första hand ser behov av att lämna några förslag inom planeringen för bostadsförsörjning. Vårt utredningsarbete visar tydligt att bostadsförsörjning inte tillgodoses genom sin egen sektorsvisa planering. Den kommunala planeringen för bostadasförsörjning bör i stället betraktas som en planering som följer och är beroende av andra planeringar men som också behöver samspela med dessa. I detta samspel och beroende uppstår kravet på en regional plane- ring, som bland annat skapar förutsättningar för en lokal planering för bostadsförsörjning. Vi har valt att mot bakgrund av vårt direk- tiv utforma den regionala planeringen som en fysisk regional plane- ring. Vi utformar den även genom att ställa ökade krav på samord- ning mellan regional planering för transportinfrastruktur, tillväxt, Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå fysisk planering, kollektivtrafik och kommunernas bostadsförsörj- ning. Strukturbilder för att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar har intresset ökat bland såväl regionala som kom- munala företrädare att ta in ett rumsligt perspektiv i det regionala tillväxtarbetet, framförallt i form av en så kallad strukturbild. Syftet är att tydliggöra de geografiska avtryck som tillväxtarbetet för med sig och att använda planeringen som ett verktyg för att samordna olika beslutsnivåer och politikområden. Denna form av planering kan skapa förutsättningar för att översiktsplanering, planering för bostadsförsörjning, regionalt tillväxtarbete och planering för kollektivtrafik och transportinfrastruktur kan närma sig varandra. Ett skäl för att arbeta med fysisk planering på regional nivå genom strukturbilder eller liknande regionala planer, är att det synliggör sambanden mellan olika planeringsinstrument på regional nivå och mellan olika nivåer. Här finns utrymme för förbättringar. Arbetet på regional nivå med strukturbilder eller liknande är överskådligt och kan visa på väsentliga strukturella förhållanden och samband. Planeringen kan användas för att konkret förmedla regionala målbilder och perspektiv med utgångspunkt från geografiska förutsättningar och göra dessa målbilder användbara för exempelvis den kommunala översiktliga planeringen. På så sätt kan även mellankommunala, regionala och mellanregionala rela- tioner belysas. Arbetet kan också bidra till att stärka dialogen mellan de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret och kommunerna på ett sätt som är anpassat till aktörernas intresse och förutsättningar för att medverka. Arbetssättet underlättar även kommunikationen mellan planeringsanvariga aktörer och allmänheten, liksom med kommersiella aktörer som kan ha ett intresse av att medverka i genomförandet av planeringen. Exempel på sådana bilder är Göte- borgsregionens Strukturbild och Strategier för det flerkärniga . Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå 6.2Fysisk planering på regional nivå Vi har i föregående avsnitt redovisat några principiella slutsatser av vårt utredningsarbete, som tillsammans med andra antaganden och bedömningar utgör grund för våra förslag. Den första slutsatsen innebär att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre kan tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda planeringsslag och mellan , regional och nationell nivå. En andra slutsats är att regional fysisk planering kan bidra till att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre kan tillgodoses genom att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar. I detta avsnitt presenterar vi ett förslag om en sådan regional fysisk planering. Förslaget innebär visserligen en ytterligare sektorsvis planering, men nuvarande ansvarsfördelning på regional nivå och de ramar vårt direktiv ger, gör det nödvändigt att tills vidare begränsa förslaget till att avse en lagstiftning om regional fysisk planering. Ett sammanhållet regelverk för samhällsplanering på regional nivå, som bör vara det långsiktiga målet, är den regionala ansvars- och uppgiftsfördelningen ännu inte mogen för. Vi anser att våra förslag uppfyller förväntningarna i vårt direktiv. är vi medvetna om att de resonemang och slutsatser som ligger till grund för förslagen kan uppfattas som snäva. Detta med hänsyn till att vi har sett samhällsplaneringen i första hand utifrån att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en regional plane- ring. Enligt vår uppfattning skulle ett helhetsgrepp för samhällsplane- ring på regional nivå ha varit önskvärt. En regional samhällsplane- ring skulle kunna väva samman planeringar för bland annat trans- portinfrastruktur, tillväxtarbete, fysisk planering och kollektiv- trafik. Vårt förslag innebär att större vikt i stället måste läggas vid åtgärder för att stärka samverkan mellan de olika planeringsslagen, vilket vi återkommer till i avsnitt 6.4. Det finns flera vägval att göra när det gäller hur en regional fysisk planering bör utformas. Några val har för vår del bestått i om planeringen ska bedrivas i alla delar av landet, vilken aktör som bör få ansvar för planeringen och om planeringen ska vara bindande eller vägledande. Ett ytterligare vägval har handlat om huruvida fysisk planering på regional nivå bör falla inom ramen för PBL, om Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå det bör ingå i det regionala utvecklingsansvaret eller om det bör anses vara något väsentligt nytt. Det förslag som vi redovisar i följande avsnitt pekar ut ett antal frågor som vi bedömer att planeringen bör omfatta, uppdragets geografiska indelning, vem som ska ansvara för uppdraget och hur ett regionalt program för fysisk planering ska tas fram. Vidare före- slår vi att uppdraget ska regleras i en egen lag. Huruvida vårt förslag om regional fysisk planering är en ny företeelse eller endast en modifiering av gällande bestämmelser i 7 kap. PBL kan diskuteras. En skillnad från gällande bestämmelser är valet av aktör och att planeringen går från att vara en frivillig uppgift till att bli ett obliga- torium i hela landet. När det gäller vilka frågor planeringen ska behandla, gäller i båda fallen att de avser frågor av mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön. 6.2.1Varför regional fysisk planering? Bedömning: Bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet kan bättre tillgodoses med en regional fysisk planering. Utöver att PBL reglerar fysisk planering i allmänhet ger 7 kap. i lagen en möjlighet att bilda ett regionplaneorgan för att lösa vissa mellankommunala frågor som rör mark- och vattenanvändning. Förutom regionplanering enligt PBL och lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i , som lägger ett ansvar på länets landsting, har en mellankommunal och regional funktion inom fysisk planering och planering för bostadförsörjning genom att den ska verka för och granska mellan- samordning och bidra med ett regionalt perspektiv. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Gällande regler för regionplanering infördes och har i stort sett varit oförändrade . Förutom den obligatoriska regionplaneringen i , bedrivs regionplanering endast på ett håll i . bedriver kom- munalförbund regionplanering i delar av , vilket också inkluderar i . Planeringen i de två regionerna sker utifrån olika förutsättningar och genom olika metoder. I är planeringen obliga- torisk och bedrivs av . Den omfattar 26 kommuner. Regionplan upprättas löpande och det sker enligt den process som föreskrivs i PBL. Efter överenskommelse med i , som har det regionala utvecklingsansavaret i länet, utgör den senaste regionplanen också länets regionala utvecklings- strategi. Planeringen i sker enligt 7 kap. PBL och är därför frivillig. Den bedrivs av ett kommunalförbund och omfattar 13 kommuner. Någon formell regionplan har inte upprättats. Där- emot har en strukturbild antagits av samtliga deltagande kommu- ner. Den är en överenskommelse bland berörda kommuner och anger övergripande strukturbildande element och principer, som anses vara av betydelse när det gäller att skapa en samsyn kring hur ska utvecklas. Strukturbilden har inte tagits fram enligt den process som föreskrivs i PBL. Processen har i stället utgjorts av ett antal rådslag mellan berörda kommuner. Trots skilda förutsättningar och metoder för planeringen i och är erfarenheterna i stort sett desamma (jfr avsnitt 4.3). Erfarenheterna är övervägande posi- tiva från båda håll. Styrkan har uppgetts vara att planeringen skapar ett regionalt forum, som ger möjlighet och legitimitet att diskutera regionala frågor. Därutöver har den bland annat bidragit till dialog, kunskap, informationsutbyten, analyser och annat planerings- underlag samt gemensamma plattformar och strategier. Enligt flera kommuner har planeringen i banat väg för samarbeten över sektors- och kommungränser. Svagheten med planeringen har i båda fallen angetts vara genom- förandet. Avsaknaden av förhandlings- och finansieringsperspektiv Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå har framhållits som en brist. Planeringen är väl förankrad bland de deltagande kommunerna på båda håll. Dock tycks förankringen vara något bättre i , vilket kan härledas till att det är kommunerna som tillsammans äger Strukturbilden och att den endast omfattar 13 kommuner. När byggnadslagens regler om regionplanering infördes , menade några kommuner att en kommuns utveckling kunde häm- mas av regionplanering. Även under våra samtal med företrädare för olika kommuner har några framfört att det endast är de små kommunerna som har nytta av en fysisk planering på regional nivå. Detta har främst framförts av företrädare för större kommuner. Vissa kommuner har även varnat för att fysisk planering på regional nivå kan motverka att annan planeringssamverkan kommer till stånd. har andra kommuner angett att mellankommunal samverkan har uppstått som en följd av regionplaneringen. Regionplanering enligt PBL reglerar inte vilka frågor plane- ringen kan omfatta, men i förarbetena lämnas exempel. Där anges att det ofta kan förekomma att åtgärder i en kommun påverkar markanvändning och bebyggelsefrågor i andra kommuner. Sam- verkan kan framstå som en förutsättning för att undvika felinveste- ringar och underlätta en från regional synpunkt gynnsam utveck- ling av samhällsbyggande och levnadsförhållanden. Som exempel anges utbyggnadsvolym och utbyggnadstakt, fördelning av utbygg- naden på kommuner och tätorter, val och gruppering av utbygg- nadsorter och bebyggelsespärrar för områden som bör sparas. Det kunde enligt förarbetena också finnas behov av att göra regionala prioriteringar mellan olika markanvändningsbehov, loka- lisera regionala anläggningar och besluta om reservat för väg- utbyggnad, kommunikationssystem och ledningar. Regeringen ansåg att det i storstadsområden var särskilt viktigt att på regional nivå planera för anordningar för kollektivtrafik, samarbete på undervisnings- och vårdområdet, anordnande av vattenförsörjning och avlopp samt hantering av avfall. Som andra exempel på regionala frågor nämnde regeringen lokalisering och dimensione- ring av stormarknader, transportterminaler och anläggningar för energiproduktion (prop. 1985/86:1 s. 188 f.). Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Regional fysisk planering ett viktigt inslag i framtida samhällsplanering Vi bedömer att det finns behov av en regional fysisk planering i samhällsplaneringen. För det talar nuvarande kommunstruktur, samordningsbehov och den regionala logiken för flera frågor. har behovet av fysisk planering på regional nivå ansetts vara störst i storstadsområden. samverkan och sam- arbete inom fysisk planering har också främst bedrivits inom stor- stadsområden. har dock samverkan utvecklats även mellan mindre kommuner. Med anledning av hur kommunerna själva agerar och de skill- nader som finns mellan administrativa och funktionella gränser, ser vi att det finns skäl för att planera över kommungränserna i hela . Till det kommer att över 150 kommuner har uppgett att det råder en obalans på deras bostadsmarknader. Trots att bostads- marknaden är lokal, dvs. hushållen flyttar i första hand inom ett mycket begränsat geografiskt område, kan det vara svårt för varje enskild kommun att ensamt hantera denna obalans. Urbanisering, tillväxt, avfolkning, bostadsbrist och regionalise- ring samt att många kommuner är för små och har ett lågt invånar- antal i förhållande till en del av sina uppgifter och funktioner, leder till en växande efterfrågan på mellankommunal och regional plane- ring. Urbaniseringen skapar utmaningar för både tillväxtkommuner och avfolkningskommuner. Bostadsbrist råder i flera olika typer av kommuner och inte bara i kommuner med befolkningsökning. Både mellankommunal och regional planering bör bidra till en håll- bar utveckling oavsett vilken utvecklingsfas en kommun befinner sig. I tillväxtområden kan det handla om att samordna sig för ett ökat byggande i förhållande till behovet. I en kommun med minskande befolkning kan det i stället handla om att anpassa befintlig bebyggelse till nya behov. Den fysiska planeringen är ett av flera medel för att tillgodose bostadsförsörjningen. Regional fysisk planering bör därför lyfta fram bostadsfrågan på regional nivå och på så sätt gör det möjligt att hitta olika sätt att tillgodose den. En regional fysisk planering bör även bidra till ett mer övergripande perspektiv och olika in- satser för helhetslösningar samt insatser för att exempelvis minska Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå klimatpåverkan och energiförbrukning. Detta genom att plane- ringen omfattar ett större geografiskt område än en kommun. I beskriver kommunerna sitt arbete som att de bedriver regional planering på nivå. Kommunerna i regionen utgår, i likhet med landets alla kommuner, från den egna kommunens behov och unika situation. Kommunerna i Göteborgs- regionen använder den regionala planeringen för att stärka sin egen planering och främja sina egna medborgares förutsättningar. Men i och med att medborgarna och därmed kommunerna ser sig som en del av ett större geografiskt område, kan en kommuns utveckling främjas av att exempelvis finansiera och planera för strategiska insatser i en annan kommun i regionen. I ett längre perspektiv kan ett sådant agerande stärka den egna kommunens utveckling. Regional planering förutsätter att inblandade aktörer förmår att planera långsiktigt. arbete och synsätt svarar väl upp mot kommunernas behov av mellankommunal samverkan, som innebär en form av regional planering. Till det kommer ett behov av att hantera utvecklingen som innebär att alltfler frågor får en regional logik. Exempel på frågor som får en regional logik är högre utbild- ning, vissa arbetsmarknads- och näringslivssatsningar, energiför- sörjning och bostadsfrågor. För det ändamålet behöver det geogra- fiska området för planeringen ibland vara större än vad de flesta mellankommunala samarbeten är. Det gäller också för att få en sådan kraft i samverkan att den kan kopplas samman med andra regionala planeringsprocesser, som det regionala tillväxtarbetet och planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik. För dessa tre planeringsslag utgör länet den administrativa indelningen, även om frågornas funktionalitet ibland sträcker sig över flera län, som exempelvis i och Umeåregionen. lämnade förslag till insatser för att stärka samordningen mellan det kommunala översiktsplanearbetet, infra- struktur- och transportplaneringen samt det regionala tillväxt- arbetet. Skälen till förslagen överensstämmer i huvudsak med de som vi för fram för en regional fysisk planering. Ett skäl är att den kommunala medverkan utgör nyckeln för ett framgångsrikt regionalt utvecklingsarbete. är många översiktsplaner inte aktuella och försvårar därmed samordningen. De saknar också ett regionalt perspektiv och behandlar endast i begränsad utsträck- Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå ning strategiska frågor. Till det kommer att regionala utvecklings- strategier i sig är otydliga och svåra att omsätta i översiktsplaner. Intresset för regionalt rumsliga perspektiv ökar, men med stor variation mellan olika delar av landet. Legitimitet, kapacitet och kompetens är framgångsfaktorer. pekar också på att sam- spelet med och den regionalt tillväxtansvarige aktören behöver stärkas och regionernas samrådsroll utvecklas.6 Regional fysisk planering omfattar ett större geografiskt område än en kommun. Därigenom bör planeringen kunna bidra till ett mer övergripande perspektiv och olika insatser för helhetslösningar liksom insatser för att exempelvis minska klimatpåverkan och energiförbrukning.