sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Om alla banker och kreditinstitut agerar likartat och gör likartade bedömningar kan detta innebära att man gör en korrekt analys med hänsyn till de krav som bör ställas vid utlåning till bostadsbyggande, men det kan också tyda på en utbredd använd- ning av schablonartade riktlinjer. Ett sådant simultant agerande kan också vara en återspegling av den höga koncentrationsgraden inom finanssektorn och likartad kultur, vilket kan bli ett problem för bl.a. byggherrar. undersöka i vilken utsträckning finansiella restriktioner är ett hinder för bostadsbyggande, undersöka varför de statliga kreditgarantierna till bostads- byggande inte utnyttjas, vid behov lämna sådana förslag som kan underlätta tillgången till krediter för mindre och medelstora företag. Förslagen får inte innebära att ekonomiskt riskfyllda projekt upp- muntras. För samtliga delar av uppdraget gäller att utredaren ska analysera om de svenska förhållandena skiljer sig från ett relevant urval av EU- och EES-länder, t.ex. de nordiska länderna, , , , och , studera vilka eventuella åtgärder som dessa länder vidtagit i sammanhanget. Om det inte finns särskilda skäl ska utredaren inte undersöka eller lämna förslag när det gäller plan- och byggprocessen och inte heller studera frågor som rör regelverket för överprövningar vid offent- liga upphandlingar. Dessa frågor har belysts eller utreds i andra sammanhang. Utredaren ska inte behandla frågor som rör regelverket för överprövningar vid offentliga upphandlingar. En översyn av dessa gjorts inom ramen för en annan särskild utredning (dir. 2013:105). Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer. Särskilt ska ges möjligheter att lämna syn- punkter. Vidare ska samråd ske med utredningen om ökad effek- tivitet i upphandlingar i samband med överprövningar (dir. 2013:105). Utredaren ska också överväga om något eller några av de förslag som redovisats av (SOU 2012:39) kan vara tillämpbara även när det gäller bostads- byggande. Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som behövs. Alla förslag ska utformas så att de är förenliga med . Problem som kan uppstå till följd av en hög koncentrationsgrad på en marknad har varit föremål för omfattande forskning och utredning. Inte minst har konkurrensen inom byggsektorn utretts tidigare. drog (SOU 1972:40) slutsatsen att konkurrensen i bostadsbyggandet begränsades genom att en betydande del av bostadsproduktionen hade undandragits entreprenadmarknaden och att många bygg- herrar inte utnyttjade de konkurrensmöjligheter som finns vid upphandling. Utredningen gjorde bedömningen att vertikalt integrerade företagskedjor i vissa fall täckte så gott som samtliga led i byggprocessen Företagskoncentrationen inom vissa delmark- nader av byggmaterialsektorn krävde därför att de konkurrens- vårdande myndigheterna nära måste följa utvecklingen inom bygg- materialbranschen. Tre huvudpunkter i utredningens förslag för att nå effektivitet och låga kostnader i bostadsbyggandet avsåg rådig- heten över marken, markfördelningen och upphandlingsför- farandet. Ett senare exempel är betänk- ande Konkurrensen inom bygg/bosektorn (SOU 1990:62). Mer aktuella utredningar är bland annat Byggkostnadsdelegationen (SOU 2000:44), (SOU 2002:115) och Stats- kontorets uppföljning (Statskontoret 2009:6). Där- utöver har återkommande undersökt konkur- rensen inom byggsektorn. Även Europeiska kommissionen har identifierat konkurrensen inom den svenska byggsektorn som ett viktigt område att reformera3. 1.8Bättre konkurrens för ett ökat bostadsbyggande Direktiven pekar på att byggsektorn lider av olika effektivitets- problem som höga byggkostnader, låg grad av förnyelse samt brist på innovationer och nytänkande. Sammantaget leder dessa brister till att utbudet av nyproducerade bostäder inte motsvarar behoven. Utredningens uppdrag är att undersöka förutsättningar för en bättre konkurrens, så att utbudet av nya bostäder långsiktigt kan anpassas till efterfrågan, och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra konkurrensen. Utredningen har därför undersökt förutsättningarna för kon- kurrens på marknaden för bostadsbyggande i allmänhet och specifikt avseende de olika delområden som pekas ut i direktivet. Förutsättningarna för konkurrens beror i hög grad på egenskaper hos byggmarknaden, avseende exempelvis marknadsstruktur, etableringshinder och tillgång till produktionsresurser och byggbar 3 Europeiska Kommissionen, 2015, Macroeconomic imbalances Country Report – . Byggmarknaden påverkas också av utformningen och till- lämpningen av olika regelverk med bäring på bostadsbyggandet. Även faktorer som påverkar bostadsefterfrågan och utnyttjandet av det befintliga bostadsbeståndet påverkar förutsättningarna på marknaden för bostadsbyggande. Figur 1.1 ger en schematisk bild av olika typer av faktorer som påverkar bostadsbyggandet, som återfinns i mitten av figuren. Utredningens huvudsakliga fokus ligger på byggmarknaden, som representeras av rutan till höger i figuren, och hur konkurrensförhållandena på denna påverkar bostadsbyggandet, vilket markeras av den skuggade bakgrunden i figuren. Efterfrågan på bostäder bestäms av hushållens betalningsvilja och förmåga att betala det som produceras. Efterfrågan påverkas därför av sysselsättning, konjunktur, ränteläge och hushållens disponibla inkomster. Demografiska förändringar och en ökande folkmängd bidrar också till hur efterfrågan och bostadsinveste- ringarna utvecklas. Detta beskrivs av vänstra rutan i figuren. Behovet av, och förutsättningarna för nyproduktion, beror av hur det befintliga beståndet utnyttjas och hur väl konsumenteras behov tillgodoses av detta bestånd. Det beskrivs av den översta rutan. Frågor som rör bruksvärdessystemet, fastighetsbeskattning eller andra faktorer som påverkar rörligheten och utnyttjandet i bostadsbeståndet är betydelsefulla för bostadsmarknadens funk- tionssätt, men de ligger inte inom ramen för utredningens direktiv och är för utredningens vidkommande bakgrundsfaktorer, som tas för givna. Detsamma gäller efterfrågefaktorerna som nämndes ovan. Spelreglernas utformning och tillämpning har också stor bety- delse för hur marknaden för bostadsbyggande fungerar och vad utfallet blir. (Den nedre rutan i figuren.) Flera regelverk har bäring på bostadsbyggandet, däribland PBL, lagen om offentlig upp- handling, , samt kom- munallagen. Även informella spelregler som branschpraxis och traditioner styr aktörernas beteenden. Utredningens uppgift är att söka besvara de frågeställningar som direktivet anvisar. Detta har innefattat kartläggning av olika förhållanden, som exempelvis utländska anbud vid almännyttans bostadsupphandlingar eller utnyttjande av kreditgarantier, och en analys och bedömning av effekterna på konkurrens och bostads- Utredningen skall också vid behov lämna förslag på åtgärder som kan förbättra konkurrensförutsättningarna och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Upplåtelseformer Utnyttjande Rörlighet i beståndet De flesta av utredningens bedömningar och förslag är inriktade på beteenden och utredningen lämnar inga förslag på lagstiftning. Detta beror dels på att förändringar i beteenden kan ha stor betydelse för såväl konkurrensförutsättningar som bostads- byggande och dels på att flera viktiga regelverk, som konkurrens- lagen, lagen om offentlig upphandling och statstödsreglerna och är styrda av EU-direktiv. Utredningen ska heller inte ge förslag på förändringar av . När det gäller olika aktörers agerande kan utredningen ge bedömningar om, men inte direkt påverka dessa. Utredningen påbörjade arbetet . Inledningsvis genomförde utredningen ett stort antal möten med relevanta aktörer inom bostadbyggandet. Vi har haft kontakter med företag och experter som arbetar med inom bostadsbyggnadssektorn som har representerat Byggindustrier, byggmästar- förening, Byggmaterialindustrin, , Trä- och möbel- företagen, CM-företagen, Fastighetsägarna, kommuner, Kommuner och Landsting, kommunala bostadsföretag, , , , , Konkurrens- verket, , arkitekter och representanter för banker, bygg- entreprenörer, byggherrar och konkurrens myndigheter och orga- nisationer som organiserar allmännyttiga bostadsföretag i ett antal europeiska länder. Utredningen har genomfört sju sammanträden med expertgruppen. Utredningen har genomfört djupintervjuer med byggentre- prenörer med erfarenhet av olika lokala bostadsmarknader i landet. Intervjuer har genomförts med representanter för stora riks- täckande byggentreprenörer, mindre och medelstora lokala och lokala byggentreprenörer samt utländska byggentreprenörer. Vi har också intervjuer privata och allmännyttiga byggherrar. Enligt direktiven ska utredningen genomföras i samråd med relevanta aktörer. Särskilt ska ges möjligheter att lämna synpunkter. Utredningen har haft ett nära samarbete med och även samarbetat vid informationsinsamling och haft gemensamma möten med vissa aktörer. har genomfört tre egeninitierade utredningar med anknytning till utredningsdirektiven, vilka har fungerat som under- lag till utredningen. Dessa utredningar utgör underlag för utred- ningen. har på olika sätt bistått utredningen under utred- ningstiden. Utredningen har samrått med . Utredningen har också deltagit vid ett antal konferenser och semi- narier för att presentera och diskutera de frågeställningar som ställs i direktiven. På utredningens uppdrag har genomfört en aktuell marknadsbeskrivning av byggsektorn. Industrifakta har kartlagt nuläge och utvecklingen i byggsektorns olika byggled utifrån företagens omsättning och byggandets omfattning i olika delsektorer. På utredningens uppdrag har Economics analyserat omfattningen av horisontell och vertikal integration och andra ägarsamband inom byggsektorn och byggmaterialindustrin. Som ett underlag för analysen har Economics tillsammans med utredningen genomfört en enkätundersökning riktat till bygg- entreprenörer om förekomsten av vertikal avskärmning på bygg- marknaderna. Resultatet av dessa analyser redovisas i kapitel 8. På utredningens uppdrag har ekonomie doktor kartlagt utbudet av bostadskrediter. Utredningar ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar av sina förslag. Eftersom utredningen inte lämnar några författ- ningsförslag har inte heller några kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar genomförts. I kapitel 2 beskriver vi bostadsbyggandet i med avseende på efterfrågan på bostäder, var det byggs och hur det byggs. Kapitlet avslutas med en analys av byggkostnaderna och dess utveckling. I kapitel 3 beskriver vi kopplingen mellan konkurrens och bostads- byggande ur ett konkurrensteoretiskt perspektiv. I kapitel 4 beskrivs byggbranschens struktur och utveckling i olika led och sektorer. I kapitel 5 beskrivs bostadsbyggandets organisation då vi redogör för hur bostadsbyggandets värdekedjor är organiserade och vilka förutsättningar det ger för konkurrens. I kapitel 6 beskriver vi vilka förutsättningar det offentliga ramverket ger för bostadsbyggandet och särskilt det kommunala ansvaret för bostads- försörjningen. Kapitel 2–6 utgör bakgrundskapitel och en referens- ram för att kunna svara på frågorna i direktivet. Kapitel 7–11 anknyter till de frågor som ställs i direktiven. I kapitel 7 undersöks de kommunala allmännyttiga bostadsföre- tagens upphandlingar av bostadsbyggande och hur anbudskon- kurrensen kan förbättras och särskilt ge förutsättningar för utländska aktörer att delta vid offentliga upphandlingar. I kapitel 8 beskrivs och analyseras olika typer av ägarsamband som finns i byggbranschen som förekomsten av horisontell och vertikal integration och hur dessa kan påverka konkurrensen. I kapitel 9 beskrivs och analyseras faktorer som kan begränsa konkurrensen och bostadsbyggandet utifrån intervjuer med byggherrar, bygg- entreprenörer, andra viktiga aktörer och intressenter i bostads- byggandets värdekedja. I kapitel 10 undersöks utbudet av bostads- krediter och om det kan finnas finansiella restriktioner som begränsa bostadsbyggandet. Kapitel 11 innehåller en summering av internationella erfarenheter av de områden som nämns i direktiven. Som bilagor till betänkandet bifogas våra direktiv som bilaga 1 och 2. Bilaga 3 och 4 innehåller tabellbilagor till kapitel 4 och 9. I bilaga 5 finns sammanfattningar på tre rapporter ”Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande – anbudskon- kurrens och utveckling” Rapport 2015:2, ”Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – en uppföljning 2009–2012” Rapport 2015:4 samt ”Byggbar mark? – En nyckelresurs vid byggande” Rapport 2015:5. Investeringar i bostäder påverkas starkt av sysselsättning, ränteläge och hushållens disponibla inkomster. Demografiska förändringar och en ökande folkmängd bidrar starkt till efterfrågan och bostadsinvesteringarnas utveckling. Efterfrågan på bostäder är stark på grund av en tilltagande och pågående urbani- sering, demografiska förändringar, befolkningstillväxt samt ett historiskt lågt ränteläge. Nyproduktionen av bostäder har därför ökat men inte tillräckligt för att matcha behoven. Det har lett till kraftigt ökande bostadspriser, framför allt i rikets storstadsområden. Även byggkostnaderna har ökat och upplevs som ett hinder för ett ökat bostadsbyggandet. Enligt ekonomisk teori påverkas kostnadsutvecklingen för en produkt av tre faktorer; den använda produktionstekniken, priser på produktionsresurser samt produktens utformning. Dessa påverkas i sin tur av hur konkurrensen fungerar i olika led av värdekedjan. I detta kapitel beskriver vi bostadsbyggandets utveckling i med avseende på vilken typ av bostäder som byggs och var det byggs. Vi diskuterar även kostnadsutvecklingen inom bostads- byggandet och tydliggör vilka kostnader som ingår i bygg- respektive produktionskostnader. Därefter beskrivs produktivitets- utvecklingen inom byggsektorn. 2.1Behov och efterfrågan på bostäder presenterar i en under- sökning av bostadsmarknaden i som baseras på ett underlag från landets 290 kommuner.1 Av landets 290 kommuner bedömde 183 att det råder ett underskott på bostäder på marknaden, främst av billiga och små bostäder. En stark befolkningstillväxt, en ökad inflyttning till stor- stadsområden samt etablering av nyanlända och ungdomar på arbets- och bostadsmarknaderna bidrar till att behovet av bostäder fortsatt kommer att vara större än utbudet den närmaste framtiden. har beräknat byggbehovet för perioden –2025 med utgångspunkt i den demografiska utvecklingen. Det behövs ett årligt tillskott på 54 000 bostäder fram om hänsyn tas till de senast reviderade befolkningsprognoserna och utfallet för bostadsbyggandet –2014. Om behovets ojämna för- delning beaktas behövs ett årligt tillskott på 71 000 bostäder fram , då hushållstillväxten förväntas vara som störst. Tre av fyra bostäder beräknas bli byggda i de tre storstadsregionerna.2 Det är emellertid skillnad på bostadsbehov och bostads-efter- frågan. Begreppet bostadsbehov innehåller ett politiskt perspektiv som ofta utgår från att människor saknar bostäder eller bor i bostäder med en lägre standard än vad som anses acceptabelt. Med efterfrågan avses ett marknadsperspektiv som avser om det finns bostäder som svarar mot individers preferenser och ekonomiska möjligheter. Bostadspriserna bestäms av samspelet mellan utbud och efter- frågan, där det senare beror av vad bostadsköparnas preferenser och deras finansiella situation. Viktiga faktorer är bland annat bostadens läge, arbetsmarknadssituationen, bolåneräntor och hus- hållens inkomster. Prisbildningen på marknaden styrs endast i viss utsträckning av kostnads- och priskonkurrens i byggentreprenad- ledet. Priserna på småhus och framför allt bostadsrätter har ökat kraftigt . Den snabba prisökningen hänger samman med den uppåtgående konjunkturen, det mycket låga ränteläget 1Boverket 2015, (BME)2015. 2Boverket, 2015, Behov av bostadsbyggande. och ett lågt utbud av bostäder, både vad gäller nyproduktion och i det befintliga beståndet. Den ekonomiska utvecklingen har varit god för de som har inkomster och möjlighet att efterfråga ett boende. Utvecklingen kännetecknas av fallande räntor och inflation som hushållen har fått skattelättnader. Den samlade byggvolymen ökade med i genomsnitt –2007. drabbades bostadsbyggandet av en nedgång till följd av finanskrisen. –ökade bygginvesteringarna i genomsnitt med en procent . Utvecklingen inom enskilda sektorer och regioner kännetecknas av kraftiga upp- och nedgångar. Småhusbyggandet föll –2013 medan bostadsrätts- och hyresrättsbyggande ökade. 2.2När kommer det att byggas? Trots en stark och ökande efterfrågan på bostäder i tillväxtregioner har inte utbudet ökat tillräckligt för att möta behoven. Utveck- lingen har resulterat i allt högre priser på bostads- och äganderätter och längre köer för att få en hyresrätt. Det finns ett flertal faktorer som bidrar till trögheter på bostadsmarknaden som helhet, och speciellt i tillväxtområden. Det påtalas exempelvis ofta att bruksvärdessystemet skapar inlåsnings- effekter i hyresbeståndet, och kombinationen av stigande priser och beskattning av realisationsvinster har motsvarande effekt på ägt boende. Sådana effekter bidrar till att utnyttjandet av det befintliga beståndet är mindre lyhört för prissignaler. Detta innebär i sin tur innebär att om efterfrågan ökar så måste en större del av anpassningen ske i en mindre del av beståndet vilket gör att pris- ökningarna blir större än de annars skulle ha varit. Det innebär också att högre krav ställs på att nybyggnationen skall svara på de ökade behoven. Ett uppenbart problem med detta är att nybyggna- tion är, och har alltid varit, relativt dyrt. Även byggföretag som profilerar sig genom att erbjuda flerbostadshus till de lägsta byggkostnaderna siktar in sig på bostadskonsumenter som ligger omkring medianinkomsten. När är det lönsamt att bygga? Svaret på det är enkelt När värdet på byggnationen överstiger kostnaden för att uppföra densamma. Detta uttrycks detta ofta i termer av det så kallade Tobins Q som utgörs av kvoten mellan marknadsvärdet och byggkostnaden. Om Tobins Q är större än ett på en geografisk marknad så är det lön- samt att bygga. När efterfrågan stiger så ökar priset på fastigheter och Tobins Q ökar och blir större än ett. Om det inte finns några etableringshinder och det är enkelt att träda in på bostadsmark- naden så kommer byggandet att öka och kommer det ut nybyggda hus på marknaden så att priserna och hyrorna pressas ned igen. Omkring en tredjedel av kommunerna i hade en genom- snittlig Tobins Q över ett, , och i flera av storstads- regionernas kommuner är det inte ovanligt med en Tobins Q på över två.3 Det innebär konkret att det finns goda marknads- förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande. Även om Tobins Q har varit över ett på många lokala marknader har byggandet varit begränsat. Det kan ha flera förklaringar, bland annat förekomsten av etableringshinder och brist på konkurrens i olika led i bygg- sektorn. 2.3Var i landet byggs det? Befolkningstillväxten har varit hög i stor- stadsregionerna, särskilt i . har byggtakten varit låg. Storstadsregionerna , och svarade för av det totala bostadsbyggandet . svarade för bostadsbyggandet. Stor-Göteborgs andel uppgick till och till . Tillväxtlänen och låg på 8 respek- tive . Utbudet av nya bostäder har inte följt befolknings- ökningen. En ökad efterfrågan på bostäder har bidragit till kraftigt stigande bostadspriser. Den demografiska utvecklingen påverkar bygginvesteringarnas utveckling och inriktning. Den pågående urbaniseringen innebär att efterfrågan på bostäder och andra investeringar är koncentrerad till landets storstadsregioner och centralorter. 3 WSP, 2014, Samspelet mellan infrastrukturinvesteringar och bostadsbyggande – hur ser sam- bandet ut? har bidragit till kraftigt ökande bostadspriser. Den tilltagande befolkningskoncentrationen leder också till behov av andra typer av husbyggande inom privat och offentlig sektor samt anläggningsinvesteringar. Förutsättningarna på de lokala och regionala bostadsmark- naderna i landet varierar. Det existerar kommuner med bostads- överskott och det finns kommuner med bostadsbrist. Det finns ett ökande behov av bostadsbyggande i hela landet. Behoven varierar och bostadsbrist har olika innebörd i olika kommuner. Det pågår stora stadsutvecklingsprojekt i många svenska städer. Dessa projekt drivs av ambitioner att förtäta och omvandla centrala områden som är attraktiva, ofta före detta industrimark i centralare lägen, ofta nära vatten, till exempel hamnområden. Dessa områden är attraktiva för byggherrar att bygga på eftersom det finns en hög efterfrågan på bostäder i dessa lägen och till följd av en tilltagande urbanisering. Vid sidan av tillväxtregioner finns regioner med en minskad eller åldrande befolkning där den regionala marknaden präglas av minskade investeringsbehov som helhet, men också av förändrade behov till följd av demografiska förändringar. Framför allt finns det ett behov av bostäder för hushåll med inkomster som inte räcker till att efterfråga det som i huvudsak nyproduceras . 2.4Hur mycket byggs det? De totala investeringarna i bostäder, lokaler och anläggningar uppgick till cirka 328 miljarder kronor.4 Bostäder utgörs av: Flerbostadshus, alla upplåtelseformer Lokaler utgörs av: 4 Industrifakta (2014). Andra lokaler för privata tjänster Skolor/utbildningslokaler Lokaler för offentlig service och förvaltning Lokaler och byggnader inom samfärdsel, energiförsörjning mm. Anläggningar utgörs av: Nät inom kommunikationer och energi-/VA-försörjning Vägar och gator inklusive broar, tunnlar mm Järnvägar/spårvägar Hamnar, flygplatser och andra samfärdselanläggningar Idrotts- och rekreationsanläggningar Produktionsanläggningar inom energisektorn De totala bygginvesteringarna har ökat nominellt och det är framför allt investeringar i bostäder och lokaler som står för den största ökningen. Det kan förklaras av en bättre konjunktur och ökade offentliga investeringar i lokaler. stod investeringar i bostäder för och uppgick till , varav i nybyggnads- och i ombyggnadsinvesteringar. Ombyggnadsinvesteringarnas andel av bostadsinvesteringarna har ökat . infördes ett nytt ROT-avdrag som har haft betydelse för ombyggnadsinvesteringarnas uppgång. är en förkortning för Renovering, Ombyggnad, Tillbyggnad, och en samlingsbenämning på åtgärder för att renovera och förbättra befintliga byggnader, främst bostadsfastigheter. Fram till årskiftet 2015 är skattereduktion av arbetskostnaden, dock maximalt per person och år. minskas skattereduktionen från av arbets- kostnaden till , men man får dra av även i fortsättningen. I tabell 2.1 redovisas nybyggnadsinvesteringar 2013. Källa: SCB, . Nybyggnadsinvesteringar i flerbostadshus och småhus uppgick till 39 respektive . Av de som investerades i flerbostadshus gick till bostads- rätter och till hyresrätter. Det byggdes ungefär lika många hyres- som bostadsrättlägenheter . Det indikerar att byggpriserna var högre för bostadsrätter jämfört med hyresrätter. I genomsnitt påbörjades det över 60 000 lägenheter –1990. har antalet lägenheter uppgått till cirka 23 500 i genomsnitt. färdigställdes det 29 164 bostäder, merparten vid nybyggnation, varav 20 754 i flerbostadshus och 8 410 i småhus. Av de lägenheter i flerbostadshus som färdig- ställdes var hälften hyresrätt och knappt hälften bostadsrätter. Källa: SCB. Antalet färdigställda bostäder har varierat över tiden beroende på konjunkturläget och förekomsten av statliga subventioner och utbudet av krediter. Bostadsbyggandet minskade kraftigt under finanskrisen perioden –1994 och har ännu inte nått upp till samma nivå som rådde omkring . Det syns en svagt stigande trend inledande högkonjunktur. verkade emellertid den försämrade konjunkturen dämpande på byggtakten. ökar bostadsbyggandet och antalet färdigställda bostäder igen är nu nästan på samma nivå som . prognosticerar att nära 90 000 bostäder kommer att färdigställas .