sou · H3B350 · 2015-06-04 00:00:00 — Kvinnor hade också lägre inkomster från ränta och utdelning samt kapitalvinster, även om den senare skillnaden var förhållandevis liten. Figur 8.6 Kvinnors och mäns inkomst från marknaden och välfärdsstaten efter inkomstslag, samt inkomst från marknaden efter inkomstslag 2013 Källa: SCB, Hushållens ekonomi (HEK). Av figuren ovan framgår att kvinnor får en högre andel av sin bruttoinkomst från välfärdsstaten än män. En närmare studie av dessa inkomster visar att även de skiljer sig åt mellan könen. Av figur 8.7 framgår i det vänstra stapelparet vilka inkomstslagen från välfärdsstaten är och hur de fördelar sig mellan könen. De försörj- ningsrelaterade bidragen utgörs av barnbidrag och underhållsbidrag. De behovsprövade bidragen är bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd, och de övriga bidragen utgörs av studiebidrag, studielån och övriga skattepliktiga och skattefria bidrag. Dessutom framgår, i det högra stapelparet, hur de lönerelaterade ersättningarna förutom pensionen ser ut. Föräldrapenningen var den enda lönerelaterade ersättningen som var högre för kvinnor än 2013 – kvinnor fick i genomsnitt mer än män. När det gäller sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning samt arbetsmarknadsstöd varierade de genomsnittliga skillnaderna mellan 5 000–, i samtliga fall till kvinnornas nackdel.13 Figur 8.7 Kvinnors och mäns inkomst från välfärdsstaten efter inkomstslag, samt lönerelaterade ersättningar exkl. pension, 2013 Källa: SCB, Hushållens ekonomi (HEK). En viktig skillnad mellan kvinnors och mäns inkomster från väl- färdsstaten är skillnaderna i pension. hade kvinnor i genomsnitt lägre pension än män. av alla kvinnor som var eller äldre och hade ålderspension fick dessutom garantipension, som är en del av pensionen som betalas ut till den som haft låg eller ingen arbetsinkomst. Motsvarande siffra för män var drygt 15 procent.14 Skillnaderna mellan kvinnors och mäns pensioner kommer visserligen att minska framöver, men av tabell 8.1 nedan framgår att framtida årskullar av såväl kvinnor som utrikes födda kvinnor och män får räkna med en avsevärt lägre allmän pension än inrikes födda män.15 Det beror på att dessa grup- per haft lägre inkomster under sina yrkesverksamma liv. 13Skillnaderna förklaras till stor del av att dessa ersättningar är lönerelaterade. 14SCB samt (2014). 15Om tjänstepensionerna skulle inkluderas i prognosen skulle skillnaderna öka. naderna förväntas kvarstå är oroande, och belyser tydligt vikten av att försöka minska såväl inkomst- som löneskillnaderna mellan könen. Både tiden på arbete och ersättningen för arbetet behöver bli mer jämställt om kvinnor och män ekonomiskt sett ska kunna ha en lika bra ålderdom. En prognos av allmän pensionsinkomst för olika födelsekohorter, kön och födelseländer som andel av motsvarande inkomst för inrikes födda män Not: Inkomsten avser allmän pension, dvs. inkomst-, premie- och garantipension. Antaganden, en inflation på /år och en nominell PPM-avkastning på /år. Källa: (2014). 8.2Vad beror löneskillnaderna på? Att det finns oförklarade löneskillnader mellan kvinnor och män betyder inte nödvändigtvis att de är osakliga. Hur stor del av skill- naderna som är osakliga och eventuellt uttryck för diskriminering av något slag, antingen på individnivå eller på strukturell nivå, är en omdiskuterad fråga. När det gäller löneskillnader på individnivå handlar diskussionen om hur stor del av skillnaderna som kan för- av sakliga faktorer som statistiken inte fångar upp. När det gäller de strukturella skillnaderna handlar diskussionen i hög grad om de förklaringsmodeller som utgår från marknadsteoretiska resonemang om principerna för lönebildning.16 16 Se t.ex. Stanfors (2007). 8.2.1Brister i statistiken? Med oförklarade löneskillnader avses alltså de skillnader mellan kvinnor och män som kvarstår efter standardvägning. Det betyder att det är de skillnader som inte kan förklaras av att kvinnor och män har olika utbildning och arbetstid, är olika gamla och arbetar i olika sektorer och yrken. Förutom dessa faktorer finns det naturligtvis en rad andra faktorer som också kan antas påverka den individuella lönen. Upp- gifterna i lönestrukturstatistiken säger till exempel ingenting om arbetets svårighetsgrad eller om huruvida det är riskfyllt. De säger heller ingenting om individens prestation och motivation, eller om hur den interna könssegregeringen inom yrken påverkar lönen.17 Skillnader i arbetstid påverkar också lönen för kvinnor och män. Såväl deltidsanställda som tidsbegränsat anställda riskerar att få sämre löneutveckling än tillsvidare- och heltidsanställda. Kvinnors högre frånvaro från arbetet kan också vara en faktor som påverkar löneskillnaderna, men som inte ingår i lönestrukturstatistiken.18 8.2.2Utbud och efterfrågan? En annan tänkbar förklaring till löneskillnaderna mellan kvinnor och män är att utbud och efterfrågan påverkar lönenivåerna. En löneskillnad mellan två personer som är lika gamla och har lika lång utbildning kan bero på att den ena har ett yrke som det är svårt att rekrytera personal till, medan det finns ett överflöd av arbetsvilliga personer med den andras kompetensprofil på arbetsmarknaden. Ett intressant test på i vilken mån utbud och efterfrågan påver- kar lönenivåerna blir kommunernas och landstingens rekryteringar . gjorde Kommuner och Landsting (SKL) bedömningen att omkring 420 000 medarbetare behövde rekryteras till och med år 2019.19 Det stora rekryteringsbehovet borde innebära att lönerna för t.ex. lärare och vård- och omsorgs- personal stiger framöver. har den offentligt finansierade sektorns löner dock i varierad omfattning påverkats av tillgången 17Magnusson & Nermo (2014), Stanfors (2013). 18Stanfors (2007). 19SKL (2012). och efterfrågan på arbetskraft. Landstingens svårigheter att rekrytera läkare till ett antal bristspecialiteter har drivit upp lönerna avsevärt . har svårigheterna att rekrytera personal till äldreomsorgen inte nämnvärt påverkat lönen för omsorgens under- sköterskor och vårdbiträden. För vissa högutbildade grupper tycks marknadsmekanismen således fungera bättre, för lågutbildade sämre. Ett antal yrkesgrupper har dock lokalt lyckats höja sina löner när det har varit brist på arbetskraft. Förskollärarna i har till exempel enligt haft en snabb löneutveckling , liksom specialpedagoger i delar av landet. Dessa lokala framgångar har haft begränsad påverkan på löneläget i stort. Arbetsmarknaden är dock ingen ren marknad, utan styrs även av annat än utbud och efterfrågan. Förutom den höggradiga politiska inblandningen och det faktum att organisationer i lika hög grad som individer är aktörer på arbetsmarknaden, begränsas mark- nadslogiken också av andra omständigheter. På en perfekt marknad kan varken arbetstagare eller arbetsgivare ensidigt sätta lön efter- som den bestäms av marknadens sammanlagda utbud och efter- frågan på den sökta kompetensen. Men när en arbetsgivare utgör den enda – antingen rent geografiskt och/eller för en viss yrkes- grupp – är det inte längre en perfekt marknad. Marknadsformen när det bara finns en köpare kallas monopsoni. En monopson arbetsgivare får ett större inflytande över lönesättningen och kan välja att betala lägre löner, för alla eller för vissa grupper av anställda. Inom ekonomisk teori har monopsoni anförts som en förklaring till könslönegapet.20 Det är dock svårt att sia om huruvida fler arbetsgivare inom vården, skolan och omsorgen kommer att förbättra löne- läget för de anställda i dessa yrken. Genomsnittslönen är visserligen högre i privat än i offentlig sektor, men om man jämför samma yrke i båda sektorerna nyanseras den bilden. Löneläget för stora kvinnodominerade yrken är till exempel tämligen lika hos privata och offentliga arbetsgivare.21 Det är alltså en öppen fråga hur mark- 20Joan (1933) var med sin The economics of imperfect competition, först med att förklara löneskillnader mellan kvinnor och män med imperfekt konkurrens på arbets- marknaden. Se även Manning (2011). 21SCB, lönestrukturstatistiken, se även Hensvik (2010). nadens mekanismer framöver kommer att påverka lönerna i ett antal yrken som är centrala för en fungerande välfärd. 8.2.3Olika sektorer har olika lönebildning? Olika förutsättningar för lönesättning i privat och offentlig sektor är ytterligare en tänkbar förklaring till löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Utöver vad som framkom i förra avsnittet är en central skillnad mellan privat och offentlig sektor att den offentliga sektorn via lagstiftning är ålagd att tillhandahålla viss verksamhet. Det är inte tillåtet för en kommun att inte erbjuda grundskola eller för ett landsting att helt upphöra med primärvård. Det är heller inte möjligt att ta ut hur höga avgifter som helst för de basala välfärds- tjänsterna, som huvudsakligen måste finansieras via skatteintäkter. Kravet på att tillhandahålla verksamhet som möjlighet- erna att påverka intäkterna är begränsade gör att förutsättningarna för lönesättning i offentlig sektor skiljer sig åt från förutsätt- ningarna i privat sektor, där det i högre grad är möjligt att påverka såväl intäkter som utgifter, samt avveckla verksamhet som inte är lönsam. Ytterligare en skillnad mellan sektorerna är hur förutsättning- arna ser ut i händelse av en (löne)konflikt mellan arbetsgivare och arbetstagare. En strejk inom privat sektor påverkar direkt arbets- givarnas ekonomi medan motsvarande åtgärd inom offentlig sektor primärt drabbar tredje man. Det är därför rimligt att tro att strids- åtgärder ger större avtryck i kollektiva förhandlingar inom den privata sektorn. Kombinationen av konfliktkänslighet, starka fack- liga organisationer samt möjligheten att generera vinst och öka lönsamheten kan ha bidragit till att lönenivåerna har varit högre inom privat sektor.22 8.2.4Könsskillnader i värdering och bedömning? Det är naturligtvis möjligt att alla observerade löneskillnader skulle kunna förklaras om det fanns fullständig information om alla de faktorer som påverkar lönesättningen. Kvinnor kanske de facto tar 22 (2013). mindre ansvar och/eller presterar sämre på arbetet än män i samma yrke. Kvinnors lägre löner givet sektor och yrke skulle kunna vara utbuds- och efterfrågestyrt, om kvinnor genomgående arbetar i yrken där utbudet av arbetstagare med rätt kompetens är stort och män genomgående arbetar i yrken där tillgången till arbetstagare med rätt kompetens är liten. Om så är fallet är löneskillnaderna inget problem – då har alla ”rätt” lön. Det är dock inte rimligt att anta att män generellt presterar bättre än kvinnor med likvärdiga formella meriter, i synnerhet inte eftersom kvinnor presterat bättre än män genom hela utbildningssystemet. Det råder inte heller en generell brist på arbetskraft i mansdominerade yrken och ett överflöd av arbetskraft i kvinnodominerade yrken, särskilt inte om man tar hänsyn till geografiska skillnader i landet. Kvinnor tjänar dock mindre än män i samtliga sektorer och den standardvägda löneskillnaden är störst inom privat sektor, vilket indikerar att det finns fler orsaker till könslöneskillnaderna än skill- naderna i lönebildning mellan sektorerna.23 Könslöneskillnaden är också större i de höga inkomstintervallen, där de allra flesta, både kvinnor och män, arbetar heltid och där sjukskrivningstalen är låga. Det förefaller därför mindre sannolikt att könslöneskillnaderna helt skulle kunna förklaras av icke observerade men sakliga skäl. En alternativ förklaring är att åtminstone delar av de oförklarade löneskillnaderna beror på att kvinnors och mäns kompetens och arbete värderas och bedöms olika. Värdering av individer och yrken En tänkbar förklaring till att kvinnor systematiskt har lägre lön än män är att kvinnors och mäns arbete värderas olika. Skillnaden i värdering kan ske både på arbetsplatsen och på samhällsnivå. På den enskilda arbetsplatsen kan kvinnor till exempel råka ut för statistisk diskriminering och preferensdiskriminering. Statistisk diskriminering innebär att arbetsgivare fattar beslut om rekryteringar, befordran och lön utifrån stereotypa förväntningar om individens förmågor utifrån grupptillhörighet (t.ex. kön, etnicitet och ålder) snarare än 23 Se även (2014). utifrån personliga egenskaper. Ett exempel kan vara att en arbets- givare förväntar sig att kvinnor är mer frånvarande från arbetet och därför väljer att befordra män framför kvinnor, utan att ta hänsyn till de enskilda individernas förutsättningar. Kvinnors lägre löner har förklarats på samma sätt – en arbetsgivare som anställer en ung kvinna utgår från att hon kommer att vara mer från- varande än en ung man och erbjuder henne därför en lägre lön. Preferensdiskriminering innebär att arbetsgivaren väljer bort individer med en viss egenskap som inte är kopplad till prestation eller produktivitet. Preferenserna kan vara arbetsgivarens egna, eller komma från övriga anställda eller kunder. En arbetsgivare kan till exempel välja att anställa en kvinna istället för en man med hänvis- ning till att kunderna föredrar kvinnor. I dessa fall (och ett antal andra) gäller Diskrimineringslagen.24 Det är inte tillåtet för arbetsgivare att behandla en person sämre än vad någon annan skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.25 Den som anser sig ha blivit utsatt för lönediskriminering (eller annan diskri- minering) på sin arbetsplats kan få hjälp av sitt fackförbund att driva ärendet gentemot arbetsgivaren. Den som inte är fackligt ansluten kan anmäla diskrimineringen direkt till DO.26 En annan typ av diskriminering är om arbeten som huvudsak- ligen utförs av kvinnor genomgående är lägre betalda än likvärdiga arbeten som huvudsakligen utförs av män.27 Både internationell och svensk forskning visar att lönerna är lägre i yrken med hög andel kvinnor än i könsblandade yrken och yrken med en större andel män.28 Många studier visar också på lägre löner i omvårdande yrken jämfört med andra yrken givet utbildning, erfarenhet med mera.29 Denna form av diskriminering brukar kallas värdediskriminering. 24Diskrimineringslag (2008:567). 25Ibid, 1 kap, 4 §. 26Den möjligheten finns även för den vars fackförbund väljer att inte driva frågan. 27Principen om att kvinnor och män ska få lika ersättning för arbete som kräver jämförbar kompetens, ansvar och ansträngning kallas i den internationella litteraturen för ”Comparable worth”. För en utförlig beskrivning, se till exempel (1992). (2015), och (2013). 29Se t.ex. (1992), Budig, & Folbre (2002), (ed)(1996), (ed)(2009). Värdediskriminering är ett samhällsproblem snarare än ett problem på den enskilda arbetsplatsen. 8.3Kan och bör något göras åt löneskillnaderna? Lönebildningen sköts av arbetsmarknadens parter och regleras i avtal. Det är en modell som i många avseenden fungerar bra. Arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna är över- ens om att de inte vill ha statlig inblandning i form av lagstiftning i frågan. Däremot har det framförts en stark kritik mot att modellen för lönebildning inte i tillräcklig utsträckning har lyckats minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män. I synnerhet har missnöjet gällt de stora, offentligt finansierade och kvinnodominerade yrkena inom vård, skola och omsorg. Löne- läget i dessa yrken är förhållandevis lågt och lönespridningen är liten, vilket innebär att löneutvecklingen för den som stannar i yrket är svag. En modell där löneökningar förhandlas och ges i procent innebär dessutom att ökningen i kronor blir liten för den som redan har låg lön och att skillnaderna mellan låg- och höginkomsttagare ökar . Sammantaget betyder det att de anställda i dessa yrken får tämligen låg ersättning för arbetsupp- gifter som de allra flesta i samhället anser är viktiga. Det är alltså inte bara de anställda själva och deras fackliga organisationer som anser att anställda i ett antal välfärdsyrken både är lågavlönade som kollektiv och felavlönade på grund av värdediskriminering.30 är rekryteringsbehovet till just dessa yrken stort. Som framgått ovan kommer kommuner och landsting att behöva rekrytera ett mycket stort antal medarbetare under de kommande åren.31 I den mån teorierna om utbud och efterfrågan är tillämpliga på arbetsmarknaden innebär det att lönerna kommer att öka, åtminstone för vissa yrkesgrupper. har många kommuner en ansträngd ekonomi. Höjda löner innebär därför antingen höjd kommunalskatt, höjda avgifter eller omprioriteringar inom befint- lig budget. Det finns en uppenbar risk att omprioriteringar leder till att kommuner och landsting tar igen på karusellerna vad de förlorar 30Se t.ex. årliga mätningar, som bland annat innehåller frågor om välfärds- opinion. 31SKL (2012). på gungorna; ökade lönekostnader kan finansieras med färre anställda, minskad tillgänglighet eller på andra sätt sänkt servicenivå för kommuninvånarna. Höjda ingångslöner för nyanställda kan också innebära uteblivna löneökningar för övriga, eller att nyexamin- erade unga får i princip lika hög lön som äldre, avsevärt mer erfarna anställda. Till det kommer den demografiska utmaning många mindre kommuner brottas med. De kommuner som har få invånare och hög andel äldre, och därmed låga skatteintäkter, har dessutom i många fall svårt att rekrytera personal. Att osakliga könslöneskillnader ska åtgärdas torde de flesta vara eniga om. Vilka skillnader som faktiskt är osakliga och vad som kan och bör göras är mer kontroversiellt. Om skillnaderna ska minska krävs dock aktivt arbete. De framsteg som skett beträffande jämställdhet i samhället har inte kommit till stånd genom att låta tiden ha sin gång. Den positiva trenden med minskningar av löne- gapet har drivits på av att lönefrågan uppmärksam- mats och debatterats flitigt av olika aktörer. Sannolikt behövs fort- satt tryck i frågan framöver, om inte den svenska modellen för lönebildning ska undermineras till följd av missnöjet med värde- diskrimineringen och de strukturella könslöneskillnaderna. 8.3.1Vad kan göras åt osakliga löneskillnader på arbetsplatsen? Vissa oönskade löneskillnader är möjliga att åtgärda inom ramen för det rådande systemet för lönebildning. Det är varje arbetsgivares skyldighet att inte diskriminera sina anställda, varken på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- nedsättning, sexuell läggning, könsöverskridande identitet eller ålder. De lönekartläggningar som diskrimineringslagen kräver är ett verktyg för att se till att kvinnor och män får lika lön för lika eller likvärdigt arbete hos samma arbetsgivare. Att sätta lön efter kön är alltså inte tillåtet – kvinnors och mäns prestationer ska värderas och belönas lika. Det kan låta självklart och enkelt, men kan i realiteten vara nog så svårt. Det krävs både god självinsikt och hög genuskompetens hos lönesättande chefer om statistisk diskriminering och preferensdiskriminering ska kunna Risken att värdera kompetens och prestation utifrån den egna förförståelsen är annars påtaglig.32 För att uppnå jämställda löner för lika och likvärdiga arbeten på en arbetsplats krävs fortsatta kartläggningar och statistiksammanställ- ningar både nationellt och lokalt. Att ta fram könsuppdelad statistik är inte bara viktigt för att upptäcka och beskriva eventuella skillnader. Att synliggöra skillnader genom att sätta siffror på dem driver fram krav på förändringar och gör det möjligt att följa upp i vilken mån utvecklingen går i önskad riktning och takt. Lönekartläggningar ska enligt diskrimineringslagens krav utföras . Arbetsgivare med 25 eller fler anställda ska också upp- rätta en handlingsplan för jämställda löner.33 Syftet är att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga löneskillnader som har direkt eller indirekt samband med kön. bereds ett förslag som innebär att lönekartläggningar, på samma sätt som , åter ska genomföras av företag med minst tio anställda. Förslaget har mött kritik för att det ökar företagens administrativa börda att genomföra kartläggningarna på det sätt lagen föreskriver. Vikten av uppdaterad och tillgänglig kunskap om löneläget på en arbetsplats och i samhället kan inte nog poängteras. I grund och botten är diskrimineringslagens krav på kartläggningar och hand- lingsplaner därför bra. Information om kvinnors och mäns löner behöver sammanställas regelbundet och såväl arbetsgivare som arbetstagarorganisationer behöver fundera på vad resultaten säger om hur kvinnor och män värderas och ersätts. Däremot kan det diskuteras på vilket sätt årliga kartläggningar och handlingsplaner enligt lagens krav fungerar under pågående avtalsperioder. Ett alternativ är att låta periodiciteten för vissa delar av arbetet följa avtalsrörelserna. I den mån parterna tecknar fler- åriga avtal kan till exempel kartläggningen av bestämmelser och praxis om löner och anställningsvillkor enligt 10 §, första punkten, 32Se även kap. 9. 33Diskrimineringslag 2008:567, 3 kap. 10–11 §§. samt upprättandet av handlingsplaner enl. 11 § genomföras året innan aktuellt avtal går ut, så att informationen finns tillgänglig inför avtalsförhandlingarna.34 Analysen av löneskillnader mellan kvinnor och män som utför lika eller likvärdigt arbete enligt 10 §, bör dock genomföras för att kunna ligga till grund för de årliga lönerevisionerna. Det årliga arbetet att analysera löneskill- nader bör också utgöra en integrerad del i det kontinuerliga arbetet med lönefrågor på arbetsplatserna. Lokal lönebildning och individuell lönesättning Lönebildningen i har blivit allt mer decentraliserad och individualiserad. Ungefär 1,3 miljoner anställda omfattas för när- varande av avtal med lokal lönebildning. De sifferlösa avtalen utgjorde (2014) av alla avtal, och trenden är ökande. Sifferlösa avtal förekommer dock inte för arbetare, utan endast för tjänstemän.35 Det faktum att en allt större del av lönebildningen sker lokalt innebär både möjligheter och utmaningar i arbetet med att minska könslönegapet. Lönesamtal framhålls till exempel som en metod som blir allt viktigare för att påverka lönen på individnivå. För att lönesamtal ska vara ett framgångsrikt sätt att minska löneskill- naderna mellan kvinnor och män på en arbetsplats krävs dock dels att chefen som samtalet förs med också är den som sätter lön, dels att det finns ett reellt löneutrymme att prata om. Chefen måste också ta hänsyn till befintliga könslöneskillnader och till risken att nya sådana uppkommer. Medarbetaren måste ha tillgång till adekvat information om vilka lönekriterier och övriga förhållanden som gäller för att lönesamtalet ska vara meningsfullt.36 Att åtgärda ojämställda löner kräver medvetenhet, vilja och mod. Utbildning och stöd till lönesättande chefer är därför en vik- tig förutsättning om lönesamtal ska kunna minska könslöneskill- naderna. Även här är tillgänglig och transparent statistik av stor vikt för att kunna kommunicera och legitimera genomförda för- ändringar. 34Vid tillsvidareavtal bör arbetet genomföras minst . 35Medlingsinstitutet (2014a). 36Se t.ex. (2011). Lönesamtal har visat sig ha positiv inverkan på löneutvecklingen för kvinnliga akademiker.37 Huruvida individuella lönesamtal har gynnsamma effekter för andra arbetstagare än akademiker är dock oklart. Som tidigare framgått är lönespridningen störst för tjänste- män i privat sektor, varför individuella lönesamtal kan tänkas ha större betydelse för den gruppen. Metoden är inte nödvändigtvis lika framgångsrik inom andra delar av arbetsmarknaden där för- handlingsutrymmet är mer begränsat, kompetenskraven lägre eller antalet underställda per chef är stort. För att minska löneskill- naderna för dessa grupper behövs även andra åtgärder. Diskrimineringslagens utgångspunkt är att arbetstagare ska bli bedömda efter sina egna förutsättningar och kvalifikationer. Kön som grund för förmåner eller missgynnanden strider mot lagen. Den som anser sig ha blivit lönediskriminerad på grund av kön kan få hjälp av sitt fackförbund att driva frågan.