sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — EU:s första järnvägspaket antogs 2001 och syftade bland annat till att öppna marknaden för internationella godstransporter på järnväg på ett utpekat nät av linjer . Det andra järnvägs- paketet antogs 2004 och syftade främst till att förbättra järnvägs- säkerheten och driftskompatibiliten samt att tidigarelägga och full- borda marknadsöppningen för godstrafik på järnväg. Det tredje järnvägspaketets viktigaste åtgärder var att öppna marknaden för internationell persontrafik, att införa ett europeiskt lokförar- körkort och att reglera passagerarrättigheter. antogs och rådets direktiv /34/EU av om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERA-direktivet), som reviderar det första järnvägspaketet. Direktivet ska vara införlivat i nationell rätt . Kommissionen offentliggjorde sitt förslag till det så kallade fjärde järnvägspaketet. I paketet ingår förslag om öppet tillträde till persontrafikmarknaden i alla medlemsstater och ett krav på upphandling genom ett konkurrensutsatt anbudsför- farande när det allmänna anlitar någon för att utföra den offentligt finansierade kollektivtrafiken på järnväg. Vidare föreslår kommiss- ionen att infrastrukturförvaltare ska utföra sina uppgifter obero- ende från järnvägsföretag, dvs. att förvaltning av infrastrukturen och bedrivandet av tågtrafiken ska separeras. även flera förslag till förändringar i de tekniska och säkerhets- styrande regelverken. De nuvarande rollerna på järnvägsområdet De två nu beskrivna förändringsprocesserna har i grunden föränd- rat järnvägens organisation. Järnvägssystemet består nu av ett antal aktörer med olika ansvar, befogenheter och uppgifter. Den över- gripande uppdelningen är enligt följande. •Järnvägsföretagen erbjuder transporttjänster till resenärer och godstransportköpare genom sitt utbud av trafik. •Infrastrukturförvaltarna, varav är helt dominer- ande, erbjuder infrastrukturkapacitet till marknaden. •Transportstyrelsen utfärdar godkännanden av tillstånd för infra- strukturförvaltare och järnvägsföretag samt utför tillsyn och marknadsövervakning. •De regionala kollektivtrafikmyndigheterna i respektive län upp- handlar allmännyttig regional persontrafik med tåg. ingår avtal om viss interregional tågtrafik. •Dessutom finns aktörer som erbjuder nödvändiga tjänster till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Exempel är tillverk- are av fordon och infrastruktur, förvaltare av andra anläggningar än infrastruktur såsom stationshus samt företag som utför reparationer, underhåll och service av järnvägsfordon och infrastruktur. Transporttjänsternas kvalitet behöver förbättras ytterligare kunder har stora och berättigade krav på att de trans- porttjänster som erbjuds med tåg ska vara av god kvalitet och suc- cessivt förbättras. Medborgare och näringsliv efterfrågar i allt högre utsträckning transporttjänster med tåg som är flexibla, punktliga, pålitliga och även i övrigt av god kvalitet. Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder för att förbättra situationen för transporter med tåg. Syftet har varit att förbättra såväl järnvägs- infrastrukturens status som marknadens funktionssätt. Exempel på åtgärder är •öppning av marknaden för kommersiell persontrafik i syfte att låta alla järnvägsföretag erbjuda attraktiva tjänster, •att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har fått möjlighet att organisera allmännyttig regional kollektivtrafik på järnväg över en eller flera länsgränser, •kraftigt ökade resurser till den statliga järnvägsinfrastrukturen, vilket syftar till att öka kapaciteten och robustheten, och •förbättrade styrningsmetoder inom och mellan regeringen och avseende drift, underhåll och nyin- vesteringar i fråga om den statliga järnvägsinfrastrukturen. Uppdraget att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation Mot bakgrund av de senaste decenniernas organisationsförändr- ingar finns det behov av att tydligt beskriva och förklara hur järn- vägssystemet är organiserat i . Utredaren ska därför göra följande: •På grundval av en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter på järnvägs- området samt deras inbördes relation. •Beskriva utvecklingen av järnvägens organisation i . Beskrivningen ska inkludera motiven för de viktigaste besluten och förklaring av de viktigaste begreppen (bl.a. vertikal separering, omreglering, marknadsöpp- ning och privatisering) med betydelse för järnvägens organi- sation. •Kartlägga på järnvägsområdet och vilket utrymme som finns för nationella beslut om järnvägens organisation. •Inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör kunna vidtas för att bättre möta resenärernas och godstransportköparnas behov av ett effektivt och hållbart trans- portsystem. Uppdraget att analysera hur järnvägens organisation kan förbättras En översyn behövs av stora förändringar Efter de stora förändringar som genomförts inom järnvägsområdet det senaste kvartsseklet finns det ett tydligt behov av att låta göra en översyn av hur väl järnvägssystemet är organiserat – såväl i sin helhet som i enskilda delar. Eftersom järnvägen är ett komplext system – där ett flertal funktioner behöver fungera såväl enskilt som i samverkan med varandra – krävs en sådan översyn av järn- vägssystemet i dess helhet. Det svenska järnvägssystemet står inför ett antal utmaningar såsom att tillhandahålla infrastrukturkapacitet av tillräcklig omfatt- ning och kvalitet, att få företag att vilja investera i järnvägssektorn, att skapa dynamiska marknader och att åstadkomma nödvändig samverkan mellan berörda aktörer. Regeringen anser att det finns påtagliga behov av att identifiera åtgärder som ytterligare skulle kunna förbättra järnvägens funktionssätt. Utredaren ska därför utifrån regeringens kommande tilläggs- direktiv föreslå förändringar som kan leda till förbättringar av järn- vägens funktionssätt. I den utsträckning utredaren lämnar förslag som påverkar gällande rätt ska fullständiga författningsförslag, som är i överensstämmelse med , lämnas. Utredaren ska göra sina konsekvensbeskrivningar utifrån de trans- portpolitiska målen. När det gäller uppdraget att beskriva den historiska utveck- lingen på järnvägsområdet ska utredaren utifrån tidigare gjorda studier redogöra för effekterna för konsumenterna, näringslivet och samhällsekonomin. Utredaren ska i sina konsekvensbeskrivningar när det gäller den andra delen av utredningsuppdraget särskilt fokusera på de kon- sekvenser för järnvägssystemets slutkunder – varuägare och rese- närer – som bedöms följa av utredningens förslag. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det offentliga, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. bedöma vilka konsekvenser förslagen får för det kommunala själv- styret. Utredaren ska även bedöma vilka konsekvenser förslagen får för företag. Samråd och redovisning av uppdraget Uppdraget ska genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter. Utredaren ska ta del av svensk och internationell forskning och utvecklingsarbete om järnvägens organisation. Utredaren ska vidare beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU. •Regeringskansliets arbete med passagerarrättigheter, •Regeringskansliets arbete med genomförandet av det reviderade fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) och en översyn av motsvarande civilrättsliga reglering av inrikes person- och godstransporter, •Regeringskansliets arbete med införlivande av Europaparla- mentet och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägs- område (SERAdirektivet), •Trafikanalys utvärdering av lagen (2010:1065) om kollektiv- trafik och marknadsöppningen för persontrafik på järnväg, •Regeringskansliets styrningsprojekt avseende drift och under- håll av den statliga transportinfrastrukturen, •Riksrevisionens granskningar som är relevanta för utredarens uppdrag och som är utförda , samt •förhandlingarna om det så kallade fjärde järnvägspaketet i och rådet. En utredning i två steg Utredaren ska genomföra sitt uppdrag i två steg. Det första ska omfatta uppdraget att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens orga- nisation. Det deluppdraget ska redovisas . I anknytning till den första redovisningen ska utredaren anordna ett remissmöte till vilken bland andra riksdagsledamöter och järnvägssektorns intressenter ska bjudas in. Det andra steget kommer att föregås av att regeringen beslutar om tilläggsdirektiv som närmare kommer att precisera uppdraget att analysera hur järn- vägens organisation kan förbättras. Regeringen kommer att beakta utredarens övergripande problemidentifiering i deluppdraget och de synpunkter som framkommer vid remissmötet vid beslut om tilläggsdirektivet. Datum för slutredovisning kommer att framgå av tilläggsdirek- tiven. Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effek- tivt och hållbart transportsystem. Uppdraget ska genomföras i två steg. Det första steget – uppdraget att göra enfunktionell beskrivning av järnvägssystemet samt att inventera potentiella förbättr- ingsområden – ska enligt direktiven redovisas . I det andra steget, som ska föregås av tilläggs- direktiv, ska utredaren analysera hur järnvägens organisation kan förbättras. Utredningstiden för det första steget förlängs. Delupp- draget ska i stället redovisas . Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) I dessa kommittédirektiv preciserar regeringen uppdraget till utredaren som har till uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Utredaren ska, utöver det som omfat- tas av de ursprungliga direktiven, också utföra uppdraget i enlighet med dessa direktiv. Utredaren ska utföra uppdraget inom områdena järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn, transporttjänster av god kvalitet på en öppen mark- nad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. Precisering av uppdraget att analysera hur järnvägens organisation kan förbättras Regeringen beslutade att en särskild utredare ska göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Utredningen har antagit namnet Utred- ningen om järnvägens organisation(N 2013:02). Uppdraget ska enligt de ursprungliga direktiven genomföras i två steg. I tilläggsdirektiv (dir. 2013:88) ändrade regeringen datum för när den första delen av uppdraget senast Dir. 2014:52 skulle redovisas till . Utredaren överlämnade delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83). Utredaren har i delbetänkandet inventerat och redogjort för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör vidtas för att i större utsträckning möta resenärernas och godstransport köparnas behov inom ramen för ett effektivt och hållbart transportsystem. Regeringen anser att utredningens delbetänkande förstärker bilden av att det finns möjligheter att förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att transportkunderna ska kunna erbjudas bättre och effektivare transporttjänster med tåg. Det andra steget av uppdraget preciseras med dessa tilläggs- direktiv. Uppdraget avser järnvägssystemet i alla delar av landet. Utredaren ska, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också utföra uppdraget i enlighet med dessa direktiv. Uppdraget ska redovisas . utgör en viktig del av det svenska transportsystemet, där såväl samhällsköpta persontransporter som kommersiella person- transporter och godstransporter har viktiga uppgifter att fylla. Behoven av olika typer av tågtransporter kan komma att förändras beroende av en mängd omvärldsfaktorer. Det är viktigt att systemet utformas så att det ytterst är transportkundernas efterfrågan som driver utvecklingen, som vederbörlig hänsyn tas även till samhällets övergripande behov. Beslut av EU, , regeringen och dess myndigheter som avser åtgärder om infra- struktur, marknadsreglering och andra styrmedel bör fattas utifrån övergripande mål avseende järnvägens roll, som det lämnas utrymme för marknadsstyrda initiativ att utveckla järn- vägen. Det finns av dessa skäl behov av att analysera framtids- trender och skissa på olika scenarier för utvecklingen. •Utredaren ska därför redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter som del av transportsystemet och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor. Rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn Uppdelningen av det svenska järnvägssystemet har resulterat i att olika aktörer fått ansvar för olika funktioner, t.ex. infrastruktur- förvaltning och utförande av tågtrafik. Dessutom har det utvecklats nya marknader med produkter och tjänster som behövs vid utövandet av dessa funktioner. Sektorns aktörer består av statliga, kommunala och privata organisationer. Mångfald och konkurrens mellan olika leverantörer har i många fall bidragit till positiva effekter, som en mer effektiv produktion och attraktivare trans- porttjänster. Det är emellertid väsentligt att uppmärksamma att uppdelningen av det tidigare integrerade järnvägssystemet drivit utvecklingen mot en ökad specialisering hos de olika företagen, där övergripande systemkunskap ibland har gått förlorad. Problem kan uppstå om gränssnitten mellan olika aktörers ansvarsområden inte är tillräckligt tydliga. Även om det i redan sker omfattande samverkan och samarbete mellan sektorns aktörer menar regeringen att det finns behov av att stärka samarbetet inom branschen. Annars finns risk för problem i utförandet av olika funktioner och i olika processer som är väsentliga för en fungerande dialog och sam- verkan mellan aktörerna i sektorn och för ett för brukarna väl fungerande järnvägssystem. Det finns mot den bakgrunden skäl att göra en översyn av roll- fördelningen inom sektorn och en analys av behovet av att för- bättra incitamenten till frivilliga samarbeten eller att, vid behov, ställa ökade krav på organisationerna att samarbeta i vissa frågor. Vidare är det av stor betydelse att branschens aktörer har till- gång till tillräcklig kompetens för att järnvägssektorn ska kunna utföra de olika uppgifterna på ett tillfredställande sätt. Om så inte skulle vara fallet, behöver det undersökas om det går att vidta åtgärder för att förbättra tillgången till rätt kompetens. Det är även fortsatt sektorns aktörer som i huvudsak ska ansvara för och finansiera kompetensförsörjningen. Även när gränssnitten är tydliga och det finns fungerande sam- arbeten kan det uppstå nya s.k. transaktionskostnader på grund av det ökade antalet aktörer. Det är väsentligt att bedöma dessa kost- naders storlek, överväga hur de kan minimeras, och sätta dem i relation till de effektivitetsvinster som specialisering och ökad kon- kurrens har inneburit i sektorn. En viktig del i järnvägens förmåga att fungera och bli effektivare handlar också om att säkerställa att långsiktiga och i vissa fall för sektorn strategiska frågor, som t.ex. kräver aktiv samordning mellan järnvägens aktörer, blir föremål för en gemensam beredning och ett beslutsfattande som grundas i en helhetssyn. Exempel på sådana sektorsövergripande frågor kan vara stora teknikskiften som införandet av det nya signalsystemet ERTMS, markanvändning, regelutveckling inom EU samt kompetensförsörjning och utbild- ningsfrågor. Regeringen menar att det kan finnas anledning att närmare utreda om det finns ett behov av att etablera en funktion för beredning av sådana frågor och i så fall olika former för detta. Det är i sammanhanget viktigt att redovisa bedömningar av för- och nackdelar med en sådan funktion. Järnvägssektorn präglas av en relativt stor andel statligt ägda företag. , , och ska alla agera på kommersiella villkor. Det finns skäl att kartlägga för- och nackdelar med det statliga ägandet på den nu öppna järn- vägsmarknaden, och särskilt frågan om de statliga företagens verk- samhetsmål innebär en risk för störningar i marknadens funktions- sätt. •föreslå hur ett förtydligande av roller och ansvarsområden inom sektorn kan åstadkommas, •utvärdera hur tidigare och pågående samarbetsprojekt mellan sektorns aktörer har fungerat, •föreslå hur sektorns aktörer kan motiveras till, eller vid behov omfattas av ökade krav på utvecklade former för samarbete, inklusive i kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsätt- ningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer, •utreda behovet av att etablera en funktion för en samordnad beredning av en del långsiktiga och strategiska frågor som kräver ett aktivt deltagande av järnvägens aktörer och lämna för- slag till olika former för detta och vilka frågor som i så fall bör omfattas av en sådan beredning, •utreda behovet av att vidta åtgärder för att, inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet, förbättra förutsätt- ningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens, •bedöma storleken på tillkommande transaktionskostnader i förhållande till effektivitetsvinster, •analysera de statliga företagens roll och ställning på marknaden och hur det statliga ägandet påverkar förutsättningarna att utveckla väl fungerande marknader. Transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad De olika delmarknaderna för tågtrafik har stegvis öppnats . Det saknas, enligt regeringen, skäl att ifrågasätta den huvudsakliga inriktningen vad gäller reglering av marknadstill- trädet. I jämförelse med monopolsituation leder en öppen marknad som regel till att tjänsterna utformas på ett sätt som bättre svarar mot den efterfrågan resenärer och varu-ägare har. Genom en fort- satt utveckling av regelverk och andra styrmedel ska marknaderna för gods- respektive persontransporter med tåg fortsatt ges möjlig- het att utvecklas positivt. Marknaden för godstrafik på järnväg har varit öppen i närmare två decennier. Efter en stark period följde en kraftig nedgång i samband med den finansiella krisen . Därefter skedde en snabb återhämtning, men har godstransportarbetet med tåg minskat något, även om marknads- andelen varit relativt stabil. Det finns sannolikt potential för en fortsatt utvecklad godstrafik på järnväg och anledning att analysera faktorer och relaterade åtgärder som, med utgångspunkt i befintlig infrastruktur, kan bidra till att realisera denna. Marknaden för persontrafik på järnväg kan delas in i samhälls- köpta persontransporter och kommersiella persontransporter. Samhällsköpt persontrafik har upphandlats i konkurrens . Utbud och efterfrågan har utvecklats påtagligt starkt . Marknaden för kommersiell persontrafik på järnväg öppnades . går det att konstatera att ny trafik uppstår, vilket ökar utbudet för resenärerna. Bilaga 3 SOU 2015:110 Lönsamheten inom den svenska järnvägsbranschen har generellt sett varit låg . Dessutom menar branschföreträdare att det finns risk för ytterligare kostnads-höjningar, bl.a. med anledning av införandet av det nya signal-systemet ERTMS, Trafik- verkets aviserade anpassning av banavgifterna till gällande EU- direktiv och merkostnader föranledda av nya EU-regler. Det finns därför behov av att närmare analysera effekterna av avgiftshöj- ningar och andra kostnadsökningar med beaktande av konkurrens- ytorna mot andra trafikslag. I denna del ska hänsyn tas till det pågående uppdraget till Statens väg- och transportforskningsinsti- tut att ta fram och uppdatera kunskapsunderlag om trafikens sam- hälls-ekonomiska kostnader för alla trafikslag. Det är viktigt att följa de olika delmarknaderna för tågtrans- porter och bedöma hur de utvecklas, och vid behov lämna förslag till åtgärder som kan leda till förbättrade förutsättningar. Assistans (även kallad ledsagning) är för många personer med funktionsnedsättning nödvändigt för att de ska kunna resa med tåg. är stationsförvaltare och järnvägsföretag ålagda enligt och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer att i samband med tågresor tillhandahålla assistans vid bemannade järnvägsstationer till personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Det är angeläget att analysera hur väl nuvar- ande system för assistans fungerar och om det finns behov av åtgärder för att bättre möta brukarnas behov, med fortsatt beak- tande av kostnadseffektivitet. Den persontrafik som tillhandahålls på kommersiella villkor, dvs. som inte upphandlas av kollektivtrafikmyndigheter, är en vik- tig del av all persontrafik med tåg. Det finns anledning att särskilt beakta gränssnittet mellan avtalad och kommersiell trafik i syfte att studera hur goda förutsättningarna är för en positiv utveckling av den kommersiellt organiserade trafiken. •med utgångspunkt i befintlig infrastruktur analysera potentialen för utvecklade godstransporter på järnväg och identifiera fak- torer som stöttar en positiv utveckling, avseende t.ex. gångtider, punktlighet, tillförlitlighet, marknadsanpassning och inform- ation, •analysera effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnads- ökningar med beaktande av konkurrensytorna mot andra trafik- slag, •utvärdera hur väl ansvariga aktörer organiserar och utför assi- stans för personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet samt vid behov och inom ramen för vad som följer av gällande EU-direktiv föreslå åtgärder, t.ex. ett alternativt, för berörda parter kostnadseffektivt, sätt att organisera verksamheten, •utreda om förutsättningarna för långsiktigt bärkraftig kommer- siellt organiserad persontrafik är tillfredställande i förhållande till upphandlad trafik, samt vid behov föreslå åtgärder. Användning och tilldelning av kapacitet Även om kapaciteten på järnväg är en begränsad resurs finns flera sätt att öka den tillgängliga kapaciteten utan att det behöver inne- bära stora infrastruktursatsningar. Det kan handla om mindre insatser som t.ex. att köra längre godståg, men också om hur järn- vägsföretagen genom sina fordonsinvesteringar kan bidra till att minska järnvägens kapacitetsproblem. Utredaren har uppmärksammat att det finns ett antal avtal ingångna mellan staten och kommuner där mer eller mindre forma- liserade kapacitetsutfästelser har gjorts. Det finns skäl att försöka åstadkomma en högre grad av stringens i dessa överenskommelser så att förutsättningarna för de mer kortsiktiga kapacitetsupplåtelse- processerna blir tydligare än vad som tycks vara fallet. I ett beslut med uppdrag åt att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transport- systemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional trans- portinfrastruktur (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE) anger regeringen riktlinjer och utgångspunkter som bör gälla vid med- finansiering av statlig transportinfrastruktur. Det finns skäl att ta fram förslag för hur principerna ska kunna preciseras på järnvägs- området med anledning av järnvägens speciella krav på planering av trafik inom ramen för en begränsad kapacitet. Ramavtal om infrastrukturkapacitet mellan trafikorganisatörer eller järnvägsföretag tillämpas ännu inte i . nackdelar med introducerandet av ramavtal mellan infrastruktur- förvaltare och sökande av tåglägen bör analyseras och erfarenheter från andra EU-länder tas till vara. De prioriteringskriterier som tillämpar vid fördelning av kapaciteten för en kommande tågplaneperiod, menar utredaren inte räcker till. Kapacitetstilldelningsprocessen ska vara transparent och bygga på ekonomiska styrmedel och prioriterings- kriterier som leder till en effektiv användning av järnvägsinfra- strukturen.