sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Vid kommunala förvärv av statlig mark ska expropriations- lagens ersättningsregler tillämpas (med undantag av det tjugo- femprocentiga påslaget på marknadsvärdet). Lagen synes dock innehålla vissa oklarheter om hur s.k. förväntningsvärden ska behandlas vid ersättningen. Det bör därför förtydligas efter vilka grunder ersättningen ska fastställas när kommuner köper mark av staten. Det bör noteras att det inte ankommit på utredningen redovisa några närmare förslag i den ovan angivna riktningen. Utredningen väljer ändå lyfta frågorna. 12.5.1Statligt markförvärvsstöd till kommuner? Som lagstiftaren konstaterar i förarbetena till lagändringarna i expropriationslagens ersättningsregler leder slopandet av den s.k. presumtionsregeln och införandet av det tjugofemprocentiga på- slaget till inkomstbortfall/merutgifter för kommunerna.16 Detta kan i sin tur leda till en minskad benägenhet att bedriva en mark- förvärvspolitik i syfte att planera och genomföra bostäder. 16 Se prop. 2009/10:162, s. 88. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv ningens enkät till kommuner verifierar också att detta blivit effek- ten på vissa håll. De framtida konsekvenserna av lagändringarna är svåra att be- döma. De beror bl.a. på tidsperspektivet från markförvärv till genom- förande. Har kommunerna en långsiktig förvärvspolitik blir effek- terna mindre, jämfört med om markförvärv måste göras inför ett nära förestående plangenomförande, se Figur 12.2. Utredningen bedömer emellertid att det kan finnas skäl att närmare analysera huruvida ett statligt markförvärvsstöd till kom- muner skulle kunna skapa incitament och underlätta bostadsbygg- andet i vissa situationer. Detta stöd skulle t.ex. kunna kopplas till den fördyring som det tjugofemprocentiga påslaget har medfört. Den närmare utformningen av ett sådant stöd har utredningen inte haft möjlighet att fördjupa sig i. Men det ligger i sakens natur att en central fråga är vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att ett stöd ska utgå – t.ex. typ av bostadsbebyggelse och tids- perspektiv från markförvärv till byggande. En annan fråga är exem- pelvis om/när kommunen ska bli återbetalningsskyldig, t.ex. om genomförandet av ny bebyggelse inte sker som planerat. 12.5.2Prissättning vid statlig försäljning av mark till kommuner Förfarandet vid försäljning av statlig mark till kommuner för sam- hällsbyggnadsändamål beskrivs i kapitel 14. Grunder för prissättning vid försäljning av statlig mark till kom- muner anges i 19 § förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. Markpriset ska – för ändamål som kan föranleda expropriation – bestämmas enligt reglerna i 4 kap. expro- priationslagen, med undantaget att kommunerna inte behöver betala det tjugofemprocentiga påslaget på marknadsvärdet. Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastig- hetsförvaltning konstaterar följande:17 Grundprincipen bör vara att staten avyttrar fast egendom som inte behövs för den statliga verk- samheten och att staten försöker åstadkomma ett försäljningspris 17 SOU 2010:92, s. 128. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv som också tar hänsyn till det förväntade markvärdet till följd av en framtida exploatering. Enligt såväl expropriationslagen som den nämnda utredningens rekommendationer ska således ersättningen till staten inkludera even- tuella förväntningsvärden. Som framgår av avsnitt 12.4.2 kan det finnas en viss oklarhet om i vilken grad expropriationslagen gör det möjligt att bortse från vissa förväntningar när ersättningen bestäms, dvs. specifika förväntningar som är kopplade till en viss detaljplan. Vilken ersättning som ska betalas är primärt en fördelningsfråga mellan stat och kommun, och utredningen har inte någon anled- ning att ha en principiell uppfattning i den frågan. I syfte att under- lätta bostadsbyggande kan det dock synas rimligt att staten låter sitt eget fastighetsbestånd värderas på ett sätt som gör det mera attraktivt och lätt för kommunen att förvärva statligt ägd mark. För att belysa tänkbara ersättningsnivåer kan vi återknyta till det allmänna resonemang som fördes i avsnitt 12.4.2, se Figur 12.4. Figur 12.4 Tänkbara ersättningsnivåer vid statlig försäljning av mark markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv Av figuren framgår att tre principiella ersättningsnivåer är tänkbara. 1.Ersättning ska motsvara markens värde enligt pågående eller tillåten markanvändning. 2.Ersättning betalas med marknadsvärdet, exklusive de specifika förväntningsvärden som kan finnas med hänsyn till det konkreta projekt som markförvärvet avser. 3.Ersättning utgår med det fulla marknadsvärdet, dvs. inklusive samtliga förväntningsvärden. Mot denna bakgrund kan man alltså konstatera att det mest ”generösa” från statens sida vore att klargöra att ersättningen ska motsvara värdet av pågående eller tillåten markanvändning. Men som sagt, ersättningsnivån är en fördelningsfråga som utredningen inte har fördjupat sig närmare i. I den mån staten skulle vilja avyttra mark till ett pris som ligger under marknadsvärdet är det rimligt att det ställs upp villkor för- säljningen. T.ex. skulle ett sådant markpris förutsätta att kommu- nen låter planlägga marken för bostadsändamål inom en viss begrän- sad tid och ställer marken till bostadsförsörjningens förfogande. Slutligen: Oavsett vilken ersättningsnivå som ska gälla bör det vara mycket klart och tydligt för såväl staten som kommunerna vilken nivå man ska förhandla om. I annat fall riskerar man att få lång- dragna och dyrbara förhandlingsprocesser på grund av att parterna inte är överens om förutsättningarna för förhandlingarna. Detta tas även upp i kapitel 14 om försäljning av statlig mark. 13Kommunal försäljning av mark I direktiven konstateras att en översyn av processerna kring mark- anvisningar är viktigt, men att det återstår att utreda om och hur en ökad aktivitet på området kan uppnås. framhåller bl.a. behovet av en markberedskap och av en aktiv mark- politik.1 Mot den bakgrunden är utredningens uppdrag att analysera kom- munernas system för markanvisning och att föreslå åtgärder som syftar till att öka utbudet av mark som är lämplig för bostadsbyg- gande. För att markanvisningar ska kunna ske krävs att kommunerna äger mark och ett ökat markinnehav är kanske den främsta förut- sättningen för ett ökat utbud av markanvisningar. Den kommunala markpolitiken och kommunernas markinnehav har redan behand- lats i kapitel 12. I det nu aktuella kapitlet analyseras kommunernas system för markanvisningar och våra överväganden beträffande åtgärder för att öka mängden markanvisningar. 13.2Kommunal försäljning av mark – markanvisning När kommunen äger mark som ska bebyggas och överlåtas till bygg- regleras marköverlåtelse och plangenomförande i olika former av avtal. Vilka typer av avtal som ingås beror då delvis på om byggherren utses tidigt eller sent i förhållande till planprocessen. 1 (2012), Kommunernas planberedskap. försäljning av mark – markanvisningar Då byggherren utses innan detaljplaneprocessen påbörjas ingår kommunen och byggherren ett markanvisningsavtal. Genom detta avtal accepterar byggherren de villkor som kommunen ställt upp för markanvisningen. Byggherren får en ensamrätt att, , förhandla med kommunen om planering och genomförande av byggprojektet. I avtalet läggs också grunderna fast för markpriset om projektet sedermera kan realiseras. I samband med att detalj- planen antas sker sedan en definitiv överlåtelse av den kommunala marken till byggherren, som ett slutligt avtal om plan- genomförande ingås mellan kommunen och byggherren. Beträffan- de själva plangenomförandet hanterar ett sådant avtal ofta samma frågor som ett exploateringsavtal, t.ex. vem som ska ansvara för och finansiera olika plangenomförandeåtgärder. Inte sällan kopplas av- talen till s.k. kvalitets- eller gestaltningsprogram om bebyggelsens mer detaljerade utformning. Ett alternativt förfarande är att kommunen först gör en detalj- plan och sedan överlåter marken till byggherren i samband med – eller efter – planantagandet. I detta fall medverkar alltså inte byggherren vid utformningen av detaljplanen utan köper den kommunala marken i samband med att planen färdigställs. Även i detta fall ingås nor- malt ett avtal om plangenomförande i samband med marköverlåtelsen. Dessa två förfaranden kan åskådliggöras med Figur 13.1.2 2 I praktiken är det också möjligt att byggherren utses under själva processen. försäljning av mark – markanvisningar Figur 13.1 Avtalstyper då byggherren utses tidigt respektive sent i förhållande till detaljplanprocessen En indikation på omfattningen av tidiga respektive sena mark- anvisningar ger utredningsenkäten till kommunerna, där vi frågade i vilken omfattning kommunen tar fram ”nästan färdiga” eller antagna detaljplaner på egen mark utan att det finns en byggherre utsedd. Vanligast är att så inte sker, men cirka en fjärdedel av de kommuner som besvarat enkäten uppger ändå att det förekommer relativt ofta, se Figur 13.2. försäljning av mark – markanvisningar Figur 13.2 Hur ofta upprättas färdiga planer utan att det finns en byggherre utsedd? Enkätsvar på frågan: ”I vilken omfattning tar kommunen fram nästan färdiga eller antagna detaljplaner utan att det finns en byggherre utsedd?” 13.2.1Tillämpade metoder för markanvisningar Markanvisningar har analyserats i en rapport från ESO.3 I rapporten beskrivs bl.a. olika varianter på hur byggherren utses. En grund- läggande uppdelning kan då göras mellan markanvisningar som sker antingen via någon form av anbudsförfarande eller via ett direkt val av en byggherre, dvs. anbudsanvisning respektive direktanvisning. Vid anbudsanvisning används tre typer av förfaranden: 4 •Byggherrens betalningsvilja är det enda kriteriet, dvs. markanvis- ningen tilldelas den byggherre som är villig att betala högst pris.5 •Förutom priset bedöms också andra parametrar som t.ex. be- byggelsens utformning. 3Caesar, Kalbro och (2013), Bäste på täppan? En om bostads- byggande och kommunala markanvisningar. 4I ett examensarbete från KTH, Markanvisningstävlingar, har och (2015) undersökt de anbudstävlingar som förekommit i –2014. Det rör sig om totalt 37 st. tävlingar. I 27 av dessa tävlingar baseras kommunens bedömning på pris och andra parameterar. Enbart pris som bedömningskriterium förekom i åtta tävlingar. I fem tävlingar var priset fast och bedömningen baserades då enbart på andra parametrar. Av examensarbetet framgår vidare att det fanns en färdig detaljplan i nio av fallen. I 26 fall pågår planarbete (och i två fall har planarbete ännu inte påbörjats). 5Vid denna typ av anbudsanvisning torde det vara av särskild vikt att förutsättningarna för anbudet är mycket tydliga. försäljning av mark – markanvisningar •Markpriset är ”fast” och enbart andra parametrar ligger till grund för bedömningen. Även vid direktanvisningar förekommer olika varianter. •En möjlighet är att byggherren initierar och utformar ett projekt- förslag på kommunens mark. Om kommunen bedömer att för- slaget är genomförbart utförs vanligen en värdering av marken, givet den föreslagna bebyggelsen. En prisförhandling inleds och, om en överenskommelse nås, tilldelas byggherren en markanvis- ning för markområdet. •I andra fall kan kommunen, genom t.ex. översiktsplanen eller specifika områdesprogram, peka ut områden som lämpliga för ny bebyggelse. Byggherrar kan därefter ansöka om direktanvisning för dessa områden. •För mindre attraktiva områden kan kommunen kontakta bygg- herrar direkt för att undersöka intresset för markanvisningar. Vilka metoder som används kan illustreras med följande siffror. I bostadsmarknadsenkät angav 106 kommuner att direktanvisning är vanligast – medan 74 kommuner normalt använ- der anbudsförfarande. Vad gäller anbudsanvisningar framgår vidare av den nämnda (som undersökt 17 kommuner i tillväxtregioner) att nio kommuner använt sig av anbud baserade på både betalningsvilja och andra parametrar. Sex kommuner uppgav att de använt anbud med fast pris och andra parametrar. Tre kom- muner hade använt sig av anbud baserade enbart på byggherrens betalningsvilja. 13.3Lagstiftning av relevans för kommunala markanvisningar Det finns ett antal lagar som, direkt eller indirekt, reglerar kom- munala markanvisningar. •För försäljning av mark gäller allmänna regler i 4 kap. jorda- balken (1970:94), förkortad JB. försäljning av mark – markanvisningar •Av kommunallagen (1991:900), förkortad KL, följer bl.a. att kom- munen ska behandla alla kommunmedlemmar lika. Kommunen får inte ge understöd åt enskilda utan stöd av lag eller ge indivi- duellt inriktat näringslivsstöd utan att det finns synnerliga skäl.6 •Kommunen får inte ställa egna krav på byggnaders tekniska egen- skaper som går utöver det som är reglerat i PBL, plan- och bygg- förordningen och föreskrifter (se 8 kap. 4 a § PBL).7 •När försäljningen kopplas samman med efterföljande exploate- ringsåtaganden för byggherren kan även lagen om offentlig upp- handling (2007:1091), förkortad , aktualiseras. Utöver denna lagstiftning finns bestämmelser med mer direkt intresse för kommunens markförsäljningar. Det är dels lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar, dels EU-rättsliga bestäm- melser om försäljning av mark. Ett grundsyfte med dessa bestämmelser är att förfarandet med markanvisningar måste utfor- mas så att det garanterar att inte vissa aktörer/byggherrar gynnas på andras bekostnad. 13.3.1Lagen om riktlinjer för kommunala markanvisningar I 1 § andra stycket lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar som trädde i kraft definieras begreppet markanvisning enligt följande: ”Med markanvisning avses i denna lag en överenskommelse mellan en kommun och en bygg- herre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för byggande.” Enligt lagen ska kommunen ha en s.k. markanvisningspolicy. Där ska framgå kommunens utgångspunkter och mål med markanvis- ningsverksamheten, hur markanvisningarna ska genomföras samt principer för markprissättningen 62 kap. 2 § KL samt 2 kap. 8 § KL. 2013/14:126 s. 219–222 samt s. 306. försäljning av mark – markanvisningar 13.3.2Förslag i proposition 2014/15:122 2014/15:122 Nya steg för en effektivare plan- och bygglag och ökad rättssäkerhet för verksamhetsutövare vid omgivningsbuller före- slås att den ovannämnda definitionen på begreppet markanvisning ska tas in i PBL samt att reglerna om hur markanvisningar och exploateringsavtal ska redovisas under detaljplaneprocessen ska sam- ordnas. Detta innebär att en kommuns avsikt att genomföra en detalj- plan med markanvisningar ska redovisas i planbeskrivningen och under samrådet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Enligt EU:s statsstödsregler8 ska offentliga försäljningar av egen- dom i princip ske till marknadspris för att inte försäljningen ska riskera att bedömas som otillåtet statsstöd.9 har utarbetat en vägledning för hur prissätt- ningen vid överlåtelser av mark och byggnader bör ske för att ute- sluta eventuellt otillåtet statsstöd.10 Där anges i princip två metoder som kan tillämpas.11 •Överlåtelse genom anbudsförfarande: I detta fall sker en mark- överlåtelse genom ett offentliggjort och öppet anbudsförfaran- de, t.ex. via en auktion, där det bästa eller enda anbudet antas. •Överlåtelse utan anbudsförfarande – med expertvärdering: Värde- ringen ska genomföras av en eller flera oberoende värderingsmän. Därigenom kan marknadsvärdet fastställas på grundval av, som 8EU:s statsstödsregler behandlas utförligt i SOU 2015:58. Där behandlas även markanvis- ningars koppling till statsstödsreglerna. Se s. 163 ff. samt 183. 9Artikel 107–109 i EUF-fördraget. Försäljning av mark till ett pris som under- stiger marknadspriset är inte tillåtet om det (1) innebär ett gynnande av ett visst företag eller viss produktion, (2) hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan med- lemsstaterna. Samtliga rekvisit måste vara uppfyllda för att det ska vara fråga om statligt stöd. Rekvisiten behandlas mer ingående i SOU 2015:58 s. 147 ff. 10Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader EGT C 209, 10.07.1997, s. 3. 11Se SOU 2015:58 s. 163 ff. för en mer ingående redogörelse. Om en fastighetsförsäljning varken föregås av ett anbudsförfarande eller en oberoende expertvärdering ska medlemsstaten göra en anmälan till kommissionen. Kommissionen ges då en möjlighet att fastställa om stat- ligt stöd förekommer och, om så är fallet, göra en bedömning av dess förenlighet med EU- reglerna. försäljning av mark – markanvisningar kommissionen skriver, ”allmänt accepterade marknadsindikatorer och värderingsstandarder”. 13.4Kopplingen mellan markanvisning och detaljplaneläggning För den tidsmässiga inplaceringen av markanvisningar i förhållande till detaljplaneprocessen finns, som framgått ovan, två huvudvarian- ter: 1.Markanvisningen sker tidigt, ofta innan arbetet med detalj- planen har påbörjats. 2.Markanvisningen görs i ett sent skede av planprocessen eller när detaljplanen har fått laga kraft. I det följande ska kopplingen mellan detaljplane- respektive mark- anvisningsprocesserna i dessa två huvudfall beskrivas kortfattat och schematiskt. Markanvisningen sker före detaljplaneprocessen12 Efter projektinitieringen – av kommunen eller en byggherre – ut- värderar kommunen det föreslagna projektets lämplighet i olika avseenden. Om projektidén accepteras kan markanvisningen sedan genomföras som anbudsanvisning eller som direktanvisning. Efter valet av byggherre skrivs ett markanvisningsavtal mellan kommunen och byggherren. Genom markanvisningsavtalet accep- terar byggherren de villkor som kommunen ställt upp för markanvis- ningen. Efter markanvisningsavtalet påbörjas den formella detalj- planeprocessen. När detaljplanen är klar kommer det ursprungliga markanvisnings- avtalet att ersättas/kompletteras i samband med att detaljplanen antas. Detta nya avtal tar primärt sikte på genomförandet av detaljplanen, där också riktlinjer om bebyggelsens utformning kan kopplas till 12 Avsnittet bygger delvis på , och (2013). Bäste på täppan? En om bostadsbyggande och kommunala markanvisningar. Rapport 2013:1 till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (). försäljning av mark – markanvisningar s.k. kvalitets- eller gestaltningsprogram som ett komplement till detaljplanen. I detta skede tecknas också ett avtal om själva mark- överlåtelsen, dvs. I figurform kan detta förfarande åskådliggöras med Figur 13.3. Figur 13.3 Markanvisningsförfarandet och dess koppling till detaljplane- processen. Byggherren utses före detaljplaneprocessen försäljning av mark – markanvisningar När byggherren utses före detaljplaneläggningen kan denne med- verka i planarbetet med utformningsidéer och plangenomförande- kompetens. Planen utarbetas alltså i samverkan mellan kommunen och byggherren. är ett exempel på en kommun som huvudsakligen arbetar med markanvisningar där byggherren deltar i planarbetet. Figur 13.4 ger exempel på den information som kommunen ger om komman- de markanvisningar. Där framgår också att byggherren ska delta i planarbetet. försäljning av mark – markanvisningar Figur 13.4 Planerade markanvisningar 2015–2017 och pågående markanvisningar , Stad försäljning av mark – markanvisningar Markanvisningen sker på grundval av en upprättad detaljplan Bortsett från tidpunkten för markanvisningen är förfarandet i prin- cip detsamma som beskrivits ovan. Några väsentliga skillnader finns dock, se Figur 13.5. Figur 13.5 Markanvisningsförfarandet och dess koppling till detaljplane- processen. Byggherren utses på grundval av en färdig plan Det grundläggande kommunala beslutet om markanvisning tas i realiteten i samband med beslutet att påbörja detaljplaneläggning. Vissa inledande moment i markanvisningsprocessen ligger alltså i detta skede. försäljning av mark – markanvisningar I kommun sker i princip alla markanvisningar efter det att en detaljplan har antagits och fått laga kraft. I kommunens rikt- linjer för markanvisning sägs inledningsvis: ”I syfte att vara snabba och att skapa detaljplaner som har flexibilitet för framtiden, men ändå ha kontroll över vad som byggs när kommunen säljer mark har kommun utvecklat en egen modell”. Figur 13.6 kommuns hemsida (/13703.html) Denna modell bygger på en kedja med fyra steg: 1.val av byggherre och inledande kontakter mellan kommunen och byggherren, försäljning av mark – markanvisningar Under förstudien ska byggherren presentera ett förslag på bebyggelse- utformning på grundval av detaljplanen. Projekt bedöms av kommu- nens tjänstemän utifrån en dialog med byggherren. När kommunen och byggherren är överens om en lämplig utformning av bebyggel- sen arbetas handlingar fram för att ingå ett s.k. reservationsavtal mellan kommunen och byggherren, som gäller mellan 6–12 månader. ska bygglov beviljas och därefter kan byggandet på- börjas. Slutligen tecknas ett köpekontrakt som en verkställighet av reservationsavtalet och byggherren betalar köpeskillingen för marken. Modellen med markanvisningar på grundval av en färdig detalj- plan innebär att planen inte kan anpassas till ett specifikt projekt. Planen måste därför ha en relativt låg detaljeringsgrad. Figur 13.7 ger ett exempel på en sådan detaljplan. I planen begränsas regleringen av kvartersmark till bostäder, handel och kontor med två till sex våningar. Figur 13.7 Detaljplan för 3:63 m.fl. kommun försäljning av mark – markanvisningar En jämförelse mellan tidiga och sena markanvisningar I grunden finns det inte några avgörande skillnader mellan att utse byggherren före eller efter detaljplanens upprättande. I båda fallen krävs (1) att det finns en procedur för att utse byggherren – genom anbud/jämförelseförfarande, markanvisningstävling eller direkt- anvisning och (2) att bebyggelsens slutliga utformning konfirmeras i detaljplan och bygglov. Vi de intervjuer som utredningen har genomfört med kommu- nala företrädare har framkommit att den tidsmässigt ”trånga sektorn”, generellt sett, är plan- och bebyggelseutformningen. Att utse en bygg- herre är normalt enklare, även om större markanvisningstävlingar naturligtvis kan vara komplicerade och tidsödande.13 Detta gäller oavsett vilken av de två markanvisningsmetoderna som används. Det är alltså formerna – och tidpunkten – för besluten som varie- rar mellan metoderna. Här finns några intressanta aspekter att peka på. •En aspekt avser byggherrens kompetens. Om en byggherre utses innan detaljplanen upprättas kan planen anpassas till byggherrens önskemål om bebyggelsens utformning. Byggherren kan också medverka med sin kunskap vad avser bebyggelseutformning, bygg- teknik och marknadsförutsättningar. Denna aktiva medverkan vid planutformningen förutsätter dock en hög kompetens hos byggherren vad gäller planarbetet och därmed sammanhängande utredningar. Då markanvisningen sker efter det att detaljplanen upprättats kan det möjligen ställas lägre krav på byggherren. Här begränsas i princip diskussionerna mellan kommun och byggherre till frågor som tas i samband med bygglovprövningen (som i och för sig kan innehålla komplexa problem). •En annan fråga rör byggherrens risk. Då byggherren utses innan detaljplanearbetet påbörjas svarar denne, i många kommuner, för de kostnader som planarbetet medför. Det kan innebära en osäkerhet om vilka kostnader som faktiskt kommer att uppstå slutändan. I värsta fall, om planarbetet avbryts, kan byggherren 13 Se t.ex. Gran (2014). Effektiviteten i markanvisningsprocessen. En undersökning av samtliga markanvisningar i –2008. Examensarbete vid Fastighetsvetenskap/KTH. försäljning av mark – markanvisningar få stå kostnader för ”förgävesprojektering”.14 Det finns vidare alltid en tidsmässig osäkerhet om och när detaljplanen kommer att få laga kraft, vilket byggherren tar med i beräkningen i sin byggproduktionsplanering.15