sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Förekomsten av andra inkomster eller förmögen- het kan sannolikt också åtminstone till en del förklara varför yrkesgrupper som säljare, mäklare och dataspecialister i högre grad än andra yrkesgrupper tenderar att lämna arbetslivet före ålder.576 Uppenbarligen finns en betydande grupp som anser sig ha råd att sluta tack vare exempelvis eget sparande, tjänste- pension och kapitalinkomster. För denna grupp är det inte givet hur förändringar av pensionsreglerna skulle påverka pensions- beslutet. Se vidare kapitel 4 för en diskussion kring möjligheterna att få fler att arbeta efter . Historiskt har en del av välståndsutvecklingen tagits ut i form av ökad fritid. Arbetstiden har på olika sätt minskats, bl.a. genom kortare arbetsvecka, längre semester, senare inträde i arbetslivet och mer generös föräldraledighet. har den nedåtgående trenden motverkats av bl.a. ett ökat kvinnligt arbetskrafts- deltagande och ett högre arbetsutbud bland de äldre grupperna på arbetsmarknaden. Även kan efterfrågan på fritid komma att öka när inkomsterna stiger. Det kan t.ex. handla om kortare arbetsvecka, längre semester eller utbyggd föräldraledighet. 5.4.4Möjligheterna till höjda skatter är begränsade Ökad efterfrågan på välfärdstjänster kan leda till krav på att finansiera ambitionshöjningar med höjda skatter. Av en alternativ beräkning i framgår att skattekvoten skulle behöva höjas från av BNP 2014 till 2060 för att det finansiella sparandet ska bli noll i framskrivningen, givet de grundläggande antaganden som görs om 576 Presentation av P. Odmark på seminarium ordnat av Pensionsgruppen . 17juni_pensioner_petter-odmark.pdf Offentliga välfärdssystem och fördelning bl.a. oförändrat arbetsmarknadsbeteende.577 Även om höjda skatter skulle kunna bidra till finansieringen av ökat offentligt välfärds- åtagande, finns det en gräns för hur mycket de skulle kunna höjas utan att väsentligt påverka den ekonomiska tillväxten negativt genom försämrade incitament till arbete och investeringar. Det kan dock finnas utrymme för att öka skatteintäkterna genom en effektivare utformning av skattesystemet, med exempel- vis mer enhetliga konsumtionsskatter och höjda skatter på fastig- heter.578 Eftersom kommunerna ansvarar för en betydande del av väl- färdstjänsterna finns en risk att eventuella skattehöjningar kommer att ske i kommunerna och därigenom innebära höjd skatt på arbete. I sin senaste ekonomiska rapport skriver SKL att kostnadstrycket skulle kräva skattehöjningar på (motsvarande ) om inte åtgärder vidtas.579 Risken för kommunala skattehöjningar reser frågor kring ansvarsför- delningen mellan stat och kommun på lång sikt vad gäller välfärdssystemens finansiering. Med en succesiv höjning av stats- bidragen till kommunerna skulle ökande kostnader falla på staten snarare än på kommunerna. Detta skulle dock i sin tur öka kommunernas beroende av statlig finansiering och därigenom minska det kommunala självstyret. Frågan kring finansierings- ansvarets fördelning mellan stat och kommuner kommer att aktualiseras oavsett ambitionshöjningar, eftersom den demo- grafiska utvecklingen kommer att öka efterfrågan på vård och omsorg, verksamheter som kommuner och landsting ansvarar för. Ett annat framtida hot mot skatteintäkterna är att den internationella skattekonkurrensen mellan länder kan komma att öka. Särskilt internationaliseringen av företagen har gjort att det i praktiken kan vara svårt att beskatta de största globala företagen med verksamhet i många länder. Genom bl.a. internprissättning och företagsinterna lån har dessa företag goda möjligheter att planera i vilket land vinsten ska tas ut. Inom pågår dock ett 577Konjunkturinstitutet (2015). I rapporten redovisas flera alternativa scenarier där höjningen av skattekvoten har olika tidsprofil, och som därför har olika nivåer på skattekvoten just 2060. Samtliga scenarier indikerar dock att skattekvoten behöver höjas för att undvika långsiktiga underskott i de offentliga finanserna. 578Sörensen (2010). 579Sverige kommuner och landsting (2015b). Offentliga välfärdssystem och fördelning arbete kring hur samarbete mellan länder ska kunna underlätta beskattningen av globala företag.580 Det finns också en tendens att skattekvoten ökar i många länder för att möta en ökande efterfrågan på exempelvis välfärdstjänster och socialförsäkrings- system. Detta beror bl.a. på att många länder har en mer ogynnsam framtida demografisk utveckling än . har gått mot strömmen och är det land i som sänkt skattekvoten mest mellan 1990 och 2013.581 hade fyra länder högre skatter som andel av BNP än (, , och ).582 Det är därför oklart hur en ökad internationell skattekonkurrens kommer att påverka möjligheterna att upprätthålla en relativt hög skattekvot för att finansiera ett omfattande välfärdssystem. En annan faktor som kan påverka möjligheterna att ta ut skatter är den tekniska utvecklingen och då inte minst digitaliseringen. Vissa menar att digitaliseringen kan komma att minska antalet arbetade timmar i ekonomin, vilket i så fall väcker frågor kring hur man ska se på de framtida möjligheterna till finansiering av de offentliga utgifterna genom skatt på arbete.583 Digitali- seringen underlättar också nya konsumtionsmönster i form av bl.a. handel över gränser på internet och utvecklingen av delningstjänster. Detta kan göra att konsumtionsskatten tas ut utanför eller att byte av tjänster mellan privatpersoner ökar så att dessa inte alltid kommer att beskattas i . Skatte- intäkterna kan även påverkas av de immateriella tillgångarnas ökande betydelse för värdeskapande, då dessa är svårare att beskatta än arbete, inte minst för ett enskilt land. Skattesystemets utformning har självklart också betydelse för inkomstfördelningen. Internationalisering och digitalisering kan göra vissa skattebaser svårare att beskatta än andra. har det skett en utveckling där hushållen med högst inkomster har haft den snabbaste inkomstutvecklingen, vilket i stor utsträckning kan förklaras av ökande inkomster av kapital. 580OECD (). 581OECD, databas, statistics, (2015) 582OECD (2014c). Här ska noteras att internationella jämförelser av skattekvoter försvåras av skillnader mellan länder i t.ex. beskattning av transfereringar eller förekomsten av skatteutgifter som ersätter normala utgifter. 583Se t.ex. Fölster 2014. Offentliga välfärdssystem och fördelning det därför kunna vara motiverat att höja skatterna på kapital, som bl.a. internationaliseringen kan göra detta svårt att genomföra i praktiken utan att påverka företagens investeringar i är dock inte internationellt rörliga och tillhör därför en typ av kapital som skulle kunna beskattas hårdare med begränsade negativa effekter på incitamenten. Ett ökat internationellt skattesamarbete skulle också kunna förbättra möjligheterna att beskatta kapital. Det svenska skattesystemet skulle kunna bli effektivare genom att man sänker beskattningen av arbete, ökar beskattningen av fastigheter och minskar skattenedsättningarna på konsumtion. Det kan av effektivitetsskäl finnas anledning att höja vissa skatter på potentiellt välståndsminskande beteenden – som miljöförstöring och konsumtion av exempelvis alkohol och tobak. En effektivare utformning av skattesystemet skulle alltså kunna underlätta den långsiktiga finansieringen av offentligt finansierade välfärdstjänster. Ett effektivare skattesystem behöver inte stå i motsats till fördelningspolitiska mål, eftersom ökad effektivitet kan ge utrymme för ökade offentliga utgifter som skulle kunna ha fördelningsmässigt önskvärda effekter. På kan det uppfattas som nödvändigt att höja vissa skatter för att finansiera en utveckling av de offentligt finansierade välfärdstjänsterna. Potentialen för skattehöjningar har dock en gräns och varje höjning av nivån måste noggrant vägas mot de effekter på incitament och långsiktig tillväxt som en höjning kan medföra. Utredningens bedömning är att det på inte är möjligt att möta en successivt ökande efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster genom kontinuerliga höjningar av skattenivån. 5.4.5Ökad privat finansiering av välfärdstjänster möjlig Även om antalet arbetade timmar ökar kan efterfrågan på förbättrade välfärdstjänster ändå bli högre än vad som kommer att vara möjligt att finansiera via skatter. Som framgår av kapitel 2 kommer de samlade ekonomiska resurserna i samhället mätt som 584 Dessutom har bl.a. visat att bolagsskatt, som är skatt på kapital, är en av de skatter som har störst negativa effekter på tillväxten. Se t.ex. (2008). Offentliga välfärdssystem och fördelning BNP per capita att mer än fördubblas . Detta innebär att hushållens inkomster kommer att öka kraftigt och därigenom också möjligheterna att på privat väg betala för välfärdstjänster. En möjlighet att öka intäkterna till välfärdssystemen skulle vara att höja avgifterna för vissa välfärdstjänster. Väl utformade avgifter, som t.ex. differentierade avgifter för olika typer av vårdbesök, skulle också kunna bidra till en effektivare produktion genom att styra efterfrågan. Ett annat alternativ är att skattefinansiera tjänster upp till en viss nivå, och låta hushållen själva stå för kostnader utöver denna nivå. Denna typ av system finns inom pensionsområdet, exempelvis genom privata avtalsförsäkringar om tjänstepensioner som står för en ökande andel av pensionerna. Andra exempel är avtal om kompletterande sjukpenning eller arbetslöshetsersättning eller rent privata sjukvårdsförsäkringar. Ytterligare en möjlighet är att det offentliga helt prioriterar bort vissa delar av det nuvarande offentliga åtagandet. I realiteten handlar det förmodligen då främst om att prioritera ned delar av ett befintligt åtagande snarare än att helt lämna området. Bort- eller nedprioriteringar kan dock vara särskilt svåra att göra inom de områden där kostnaderna är höga, som exempelvis vård och omsorg. Även om det kan bli svårt är det troligt att omprioriteringar kommer behövas inom de offentligt finansierade välfärds- systemen. Vägledande principer i en sådan omprioritering bör vara effektivitet och fördelningshänsyn och avvägningen mellan dessa. En tänkbar vägledande princip för välfärdspolitiken som lyfts fram i är att ta fasta på individens möjligheter att påverka sin egen situation.585 Utmaningen för politiken blir då att genomföra åtgärder i en riktning som skapar mer ”lika möjligheter”. Detta borde i princip underlättas av att såväl hushållens inkomst som befolkningens utbildningsnivå kan förväntas öka. I dras slutsatsen att grundläggande utbildning bör vara helt skattefinansierad. Däremot skulle avgifter för högre utbildning kunna övervägas om de kombineras med förändringar av studiemedelssystemet. Även inom äldreomsorgen pekade utredningen på möjligheten till ett ökat ansvar för den enskilde. 585 SOU 2008:105. Offentliga välfärdssystem och fördelning Oavsett vilka prioriteringar som görs är det viktigt att tydliggöra det offentliga åtagandet. Därigenom blir det möjligt för individer att planera och det skapas ökade möjligheter för privata lösningar att växa fram. 5.5Anpassning och prioritering blir nödvändigt Det offentliga åtagandets omfattning och inriktning har förändrats och även kommer det offentliga åtagandet att anpassas i takt med ändrade förutsättningar och ändrade preferenser. Flera av de framtida förändringar som diskuteras i kommer med stor sannolikhet att medföra ett tryck på anpassning av det offentliga åtagandet. Den demografiska utvecklingen mot en åldrande befolkning och ökande inkomster tenderar att öka efterfrågan på de offentligt finansierade välfärdstjänsterna. Dessutom kommer pensionärernas inkomster givet dagens regler sannolikt att utvecklas långsammare än den genomsnittliga inkomsten bland yrkesverksamma om inte den faktiska pensionsåldern ökar, vilket även det kan väcka krav på åtgärder för att minska skillnaderna i inkomstutveckling mellan äldre och yrkesverksamma. Efterfrågan på de offentliga välfärdsåtagandena kommer således sannolikt att öka. visar de flesta kalkylerna över den långsiktiga ekonomiska utvecklingen att utrymmet för offentligt finansierade välfärdsreformer kommer att vara mycket begränsat vid dagens skattenivå, med ett oförändrat arbetsutbud i olika grupper och utan omprioriteringar inom det offentliga åtagandet. I linje med vad som tidigare skett kommer detta att medföra anpassningar av det framtida offentliga åtagandet. Inriktningen på en sådan anpassning beror i hög grad på vilka prioriteringar som görs på samhällsnivå och av enskilda individer, och dessa behöver inte alltid vara i samklang. Väljer man att möta en ökad efterfrågan på välfärdstjänster eller krav på förbättrade pensioner med ett ökat offentligt finansierat åtagande kommer det att medföra att man måste välja om det ska finansieras genom ett ökat arbetsutbud (och därigenom mindre fritid), höjda skatter (och därigenom lägre privat konsumt- Offentliga välfärdssystem och fördelning ion än vad som annars varit möjligt) eller omprioriteringar mellan de offentliga utgifterna. Alla möjligheter till ett ökat arbetsutbud bör tas till vara, eftersom det i olika scenarier visar sig ha stor betydelse för de offentliga finanserna. Störst potential för ett ökat arbetsutbud ser ut att finnas bland de äldre, där ett senare utträde från arbets- marknaden skulle få märkbart positiva effekter på de offentliga finanserna. Även en ökad sysselsättning bland de utrikes födda är önskvärd, men effekten på de offentliga finanserna blir mindre, eftersom gruppen utgör en mindre, om än växande, andel av befolkningen än de äldre. En förbättrad integration skulle dock kunna få betydande effekter på inkomstfördelningen på både kort som lång sikt. som det finns starka skäl att öka arbetsutbudet för att finansiera en utveckling av de offentligt finansierade välfärdstjänsterna, kan det finnas faktorer som verkar i motsatt riktning. Efterfrågan på fritid tenderar att öka i takt med stigande inkomster och det är sannolikt att ökande inkomster även kan leda till önskemål om minskad arbetstid i någon form. Detta kan även innebära att åtminstone vissa äldre väljer bort en högre materiell standard och hellre tar ut det ökade välståndet i mer fritid, i form av relativt tidig pensionering. Ett alternativ till att möta en efterfrågan på förbättrade välfärdstjänster inom ramen för ett offentligt finansierat system är att en fortsatt utveckling av tjänsterna i huvudsak finansieras privat. Det kan också bli nödvändigt om efterfrågan på välfärdstjänster blir högre än vad som kan hanteras med offentligt finansiering ens med en mycket kraftig ökning av arbetsutbudet. Eftersom hushållens inkomster kommer att öka framöver skulle de i princip ha möjlighet att finansiera detta. En ökad privat finansiering är dock inte oproblematisk och skulle bl.a. få betydande fördelnings- effekter. Även här kommer det att bli frågan om att prioritera. Prioriteringarna mellan olika alternativ kommer inte att vara enkla och kommer inte att kunna ske utan målkonflikter. Valen och prioriteringarna kommer att vara många och effekterna av olika beslut ofta komplexa. Det kan handla om val mellan välfärds- tjänster och transfereringar, mellan omsorg och utbildning, mellan pensioner och andra socialförsäkringar, mellan utgiftsminskningar och skatteökningar eller mellan arbete och fritid. Offentliga välfärdssystem och fördelning Det kan också finnas en diskrepans mellan vad som är önskvärt på samhällsnivå och vad som prioriteras på individnivå. För samhället som helhet kan det exempelvis vara att bra om äldre arbetar längre eftersom det underlättar finansieringen av välfärdsreformer. Men för en äldre som ska fatta sitt pensionsbeslut är det knappast samhällets bästa som ligger till grund för beslutet, utan snarare det personliga valet mellan arbete och fritid och vilka effekter valet skulle få på den egna inkomsten. Beslutsfattandet har också en tidsaspekt som kan vara relevant att beakta. Vissa beslut som uppfattas som nödvändiga eller önskvärda på lång sikt, kan vara svåra att genomföra av politiska skäl på kort sikt. Det kan exempelvis gälla ett beslut om förändrade åldersregler kopplade till pensioner. Då kan man överväga att genomföra förändringen i små steg och att fatta beslut i god innan själva förändringen träder i kraft. Så skulle exempelvis beslut om ändrade åldersregler kunna fattas relativt snart, men ikraftträdandet ske först med en successiv förändring. För att på politisk nivå kunna fatta välgrundade beslut om prioriteringar är det viktigt med bra beslutsunderlag som belyser alla väsentliga aspekter av olika förslag och hur de påverkar olika delar av samhället. Inte minst är det viktigt att belysa intressen hos dem som inte företräds av några starka intresseorganisationer. Kvaliteten på beslutsunderlagen kan därför behöva förbättras, något som också diskuteras i kapitel 3. Den demografiska utvecklingen kommer tillsammans med den tekniska utvecklingen och de stigande inkomsterna att öka efterfrågan på de välfärdstjänster inom vård, skola och utbildning som i hög grad finanseras med skatter. Framför allt bedöms kostnaderna för vård och omsorg stiga till följd av den kraftiga ökningen av antalet äldre. kommer det troligen att ställas krav på förbättringar av pensionerna , inte minst för de pensionärer som har sämst ekonomisk standard. Som framgår av kalkyler över den långsiktiga ekonomiska utvecklingen kommer den ökande efterfrågan på välfärdstjänster att sätta press på de offentliga finanserna. Offentliga välfärdssystem och fördelning utveckla de offentligt finansierade välfärdssystemen kommer att kräva ett högre arbetsutbud, högre skatter, en omprioritering inom det offentliga åtagandet eller en kombination av dessa tre. Ett ökat arbetsutbud bland såväl äldre som utrikes födda skulle enligt långsiktiga scenarier kraftigt förbättra möjligheterna att finansiera en utveckling av det offentliga åtagandet inom välfärds- området. är det inte givet att en sådan förbättring verkligen kommer till stånd. För att främja ett högre arbetsutbud kan åtgärder behöva vidtas. Det kan bl.a. handla om åtgärder för att höja den faktiska pensionsåldern. I sammanhanget handlar det dock knappast bara om regelverk, utan också om åtgärder för att förändra normer och attityder (se vidare kapitel 4). Utrymmet för finansiering via höjda skatter är på lång sikt begränsat, eftersom höjda skatter riskerar att försämra incitamen- ten till arbete och investeringar och därigenom minska skattebasen och skatteintäkterna. Skattesystemet bör dock ses över i syfte att öka effektiviteten. Inriktningen bör vara att sänka de skatter som har störst inverkan på incitament till arbete och investeringar och höja skatter som har mer begränsad effekt på incitament. Till de senare hör beskattningen av fastigheter, justering av olika skatter som korrigerar för externa effekter, såsom vissa miljöskatter samt slopade nedsättningar av skatt på konsumtion. Även fördelningsaspekter av skattesystemet kan behöva diskuteras, inte minst vad gäller avvägningen mellan skatt på arbete och skatt på kapital. En betydande del av ökningen av de offentliga utgifterna kommer att ligga inom kommunernas och landstingens ansvarsområden. Kommunernas skatteinkomster kommer främst från skatt på arbete, som arbete av effektivitets- skäl inte bör beskattas hårdare. Ansvarsfördelningen mellan å ena sidan staten och å andra kommuner och landsting vad gäller finansieringen för ökande kostnader för vård och omsorg behöver därför ses över. Möjligheterna att rekrytera utbildad personal inom välfärds- området kan också bli en betydande utmaning . Rekryteringsbehoven hos kommuner och landsting kommer att vara mycket stora, inte minst det kommande decenniet. Rekryteringsproblemen kan också komma att variera kraftigt mellan regioner. har vissa regioner svårt att rekrytera Offentliga välfärdssystem och fördelning utbildad personal inom välfärdsområdet. Dessutom verkar ungdomars intresse att välja utbildningar inom välfärdsområdet vara begränsat. Om de som redan arbetar inom välfärdssektorn kan förmås att välja ett senare utträde från arbetslivet kan rekryteringsbehovet i viss grad minska. Om man inte kan öka intresset bland äldre att arbeta längre eller förmå yngre (eller andra grupper) att välja att utbilda sig inom välfärdsområdet finns en betydande risk för att kompetenskraven sänks eller att personaltätheten minskar. Det är också möjligt att relativlönerna för dessa yrkesgrupper kan behöva höjas för att möjliggöra den rekrytering som behövs, men det skulle sannolikt sätta ytterligare press på de offentliga finanserna. Åtgärder för att få fler att välja utbildningar inom framtida bristområden är relevanta, liksom åtgärder för att få fler äldre att arbeta kvar och att få personer med relevant utbildning att återvända till välfärdsområdet från andra yrken. En ökande efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster och trygghetssystem kommer att leda till att prioriteringar måste göras mellan olika angelägna områden. Det kan ofta handla om komplexa frågeställningar där olika politiska mål behöver vägas mot varandra. För att möjliggöra välgrundade beslut och prioriteringar ställs krav på goda beslutsunderlag, där olika alternativa åtgärder analyseras. Åtgärder behöver vidtas för att förbättra den offentliga sektorns beslutsunderlag. I framtidens natur ligger en osäkerhet om vad som ska komma och vilka krav som kommer att ställas på ekonomin och dess aktörer. De fyra trender som valt att lyfta fram kommer att leda till ändrade förutsättningar, strukturomvandling och därigenom ett behov av anpassning. En väl utvecklad förmåga till anpassning är därför nyckeln till att skapa goda förutsättningar för den svenska ekonomin. Med utredningens långsiktiga perspektiv följer naturligen en osäkerhet om vilka specifika förhållanden som kommer att råda . Mot den bakgrunden framstår det inte som ändamålsenligt att lämna konkreta policyförslag på detaljnivå. väljer i stället att i detta avslutande kapitel presentera en inriktningsagenda för framtiden. Agendan pekar ut en riktning för utformningen av framtida, konkreta policyförslag som utredningen anser är önskvärd. Denna inrikt- ningsagenda skulle enligt utredningens bedömning bidra till en förbättrad anpassningsförmåga hos både individer och samhälle. Därigenom kan långsiktiga ekonomiska utveckling liksom möjligheterna att utveckla de skattefinansierade välfärdssystemen stärkas. 6.1Generellt utformade regler skapar flexibilitet Eftersom det inte är möjligt att förutse vilka förändringar som kommer att ske i den svenska ekonomin, eller vilka branscher, regioner eller individer som kommer att påverkas, bör inriktningen på en politik för god anpassningsförmåga i grunden vara generell. Det offentligas roll blir med ett sådant synsätt att utforma generella, snarare än selektiva, regelverk. Regelverk bör inte gynna specifika teknikslag, marknader eller konsumenter Generellt utformade regelverk skapar kapacitet att hantera även oväntade framtidsscenarier. Att förutsäga framtiden är notoriskt svårt. I de allra flesta fall är det effektivare att överlåta bedömning och hantering av kommersiella risker till marknadens aktörer, än att låta de offentliga aktörerna sköta detta. Det tillhör också det offentliga åtagandet att tillämpa en försiktighetsprincip med skattemedel. Det offentligas roll bör därför enligt utredningens mening inom de flesta samhällsområden begränsas till att utforma generella regelverk och det offentliga bör avstå från att utforma regler som gynnar specifika teknikslag, marknader eller konsumenter. Men generella regelverk har även andra fördelar framför selektiva. Generella regler skapar normalt en mer effektiv resursallokering, eftersom företag och individer inte lockas att anpassa sitt beteende till vissa verksamheter som kan vara regelverksmässigt gynnade, men inte nödvändigtvis är samhälls- ekonomiskt gynnsamma.