sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Det kan vara avgörande för att föräldrarna ska finnas kvar i barnens liv och bidra till att kontakten mellan barn och föräldrar blir positiv. Stödet kan också avlasta de barn som oroar sig för sina föräldrars situation. Om föräldrarna får ett bra stöd kan Föräldrarnas rättsliga ställning och behov av stöd samarbetet kring barnet bli bättre, vilket i sin tur bidrar till stabilitet och trygghet för barnet. föreslås få i uppdrag att stödja implementeringen av den nya bestämmelse som föreslås. De erfarenheter som finns i och övriga ska tas tillvara och även inbegripa frivillig- organisationernas arbete på detta område. Dokumentationen av uppdraget bör ha karaktären av ett inspirationsmaterial och andra kommunikationsinsatser för att främja och stödja utvecklingen inom detta område. 13Tryggheten för långsiktigt placerade barn Enligt tilläggsdirektiv till utredningen ska en översyn göras av hur långsiktighet och stabilitet i större utsträckning kan säkerställas för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade. Inom ramen för översynen ska orsakerna till att vårdnadsöverflyttningar och adopt- ioner används i relativt liten utsträckning analyseras. Utredningen ska överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att social- nämnden ska uppmärksamma dessa möjligheter i högre grad. Bland annat ska utredningen pröva om förutsättningarna för när social- nämnden ska ansöka om överflyttning av vårdnaden behöver för- tydligas. Även andra vägar för att stärka förutsättningarna för stabilitet och långsiktighet ska prövas. Enligt direktiven ska utredningen överväga om bestämmelserna om flyttningsförbud enligt 24– 26 §§ LVU behöver förtydligas, se över lagstiftningen om föräldrars rätt att begära prövning av om vården ska upphöra trots att ingen förändring har skett i deras livssituation, överväga om det behövs bestämmelser, som innebär att en sär- skild prövning av om vården ska upphöra, när barnet har pla- cerats i tidig ålder (t.ex. i åldern ), samt uppmärksamma behovet av långsiktighet i samband med rekryt- ering och matchning av vissa familjehem och särskilt förordnade vårdnadshavare. Tryggheten för långsiktigt placerade barn Det är väl dokumenterat att instabilitet i form av såväl samman- brott, dvs. när vården avbryts plötsligt, som planerade omplac- eringar är ett stort problem inom samhällsvården. Orsakerna till den bristande kontinuiteten finns på flera nivåer. I denna utredning analyseras och övervägs åtgärder i första hand för att öka stabil- iteten för den grupp av barn som placerats tidigt eller har varit länge i ett familjehem och är väl förankrade där. Fosterbarn, fosterföräldrar och fosterbarnsvård används i vissa fall i texten. Det var benämningar som användes före socialtjänst- reformen och som fortfarande används inom barnavårdsforsk- ningen. I det följande beskrivs hur begrepp som tidig ålder, lång- varig vård, varaktighet, långsiktighet, stabilitet och kontinuitet ska förstås i detta sammanhang. Som framgår är det inga exakta begrepp. konstaterar att definitionen av tidig barn- dom varierar mellan olika länder och regioner och föreslår ”upp till ” som en lämplig arbetsdefinition av tidig barndom (små barn).1 I den barnpsykologiska kunskapsöversikt som bifogas betänkandet (bilaga 4) avses med ”de yngsta barnen” de som är under fyra år.2 Enligt direktiven ska utredningen överväga om det behövs bestämmelser som innebär en särskild prövning av om vården ska upphöra när barnet har placerats i tidig ålder (t.ex. i åldern ). I betänkandet används uttrycket tidig ålder endast i det sammanhanget och med innebörden att barnet har placerats . För att få en viss uppfattning om hur många barn det rör sig om kan nämnas att 607 barn, som fyllde , hade placerats före sin treårsdag. För att anknyta till begreppet långvarig vård kan tilläggas att 258 av dessa barn hade varit placerade eller mer.3 1BO (2014). 2Risholm Mothander P & (2015) i bilaga 4 till betänkandet. 3Socialstyrelsen, bearbetning av uppgifter i barn- och unga registret . Tryggheten för långsiktigt placerade barn Definitionen på långvarig vård varierar i olika undersökningar nationellt och internationellt men vanligtvis anses en vårdtid som lång.4 Utredningen anser att är en rimlig gräns för att på ett generellt plan anse att vården är långvarig. För det enskilda barnet upplevs som regel betydligt än så som långvarig. Som framgår av den bifogade barnpsykologiska kunskapsöversikten har det barn som varit exempelvis två av sina första i familjehem i de flesta fall utvecklat en starkare för- ankring i familjehemmet jämfört med ett äldre barn som varit placerat tre av sina tolv år.5 Totalt 9 365 barn var placerade i familje- hem. 2 481 av dessa barn hade varit placerade i familjehem , dvs. Antalet barn som fyllde , vars första placering (alla placeringsformer) skedde , uppgick till 1 083. Av dessa hade 435 barn varit placerade , dvs. Långsiktighet, varaktighet och stabilitet Långsiktighet används i texten omväxlande med ord som varaktig- het och stabilitet, med ungefär samma innebörd. Det syftar på en medveten planering utifrån ett relativt sett längre perspektiv. Mot- satsen är kortsiktighet i planeringen och återkommande förändri- ngar i barnets boendesituation. Kontinuitet var en av huvudprinciperna i socialtjänstreformen. Framför allt betonades vikten av kontinuitet i förhållande till ansvarig socialsekreterare och en sammanhållen vårdkedja.7 En sammanhållen vårdkedja antyder att omplaceringar eller återplacer- 4SOU 2000:77 s. 289 ff. I en kartläggning inom ramen för betänkandet beskrevs en vårdtid som översteg som lång. har bekräftat att det är en rimlig gräns ur forskningssynpunkt för när långtidsvård inträder. 5Risholm Mothander P & (2015) s. 44. 6Bearbetning av över insatser för barn och unga. 1979/80:1 del A s. 213 f. och s. 329. Tryggheten för långsiktigt placerade barn ingar till hemmet är noga övervägda och förberedda och att barnet eller den unge får möjlighet att bygga upp varaktiga relationer även utanför den egna familjen. Att vården präglas av kontinuitet innebär också att vårdens inledande och avslutande förbereds noga. Kontinuitet i lagens mening är också att barnet får möjlighet att behålla en nära kontakt med sina närstående.8 13.3Återförening och varaktighet i andra länder fanns ett samförstånd i om barna- vårdspolitiken. Syftet var att stödja föräldrarna i deras omsorg om barnen. Föräldrar hade rätt att ta sina barn ur frivillig vård och socialarbetarna var skyldiga att arbeta för återförening. kom familjehemsvården i västvärlden att brottas med problem. Det gällde bl.a. svårigheten att återförena barn och föräldrar efter ett omhändertagande och att sammanbrott i vården var vanligt före- kommande. gick utvecklingen i olika riktningar för att komma tillrätta med dessa problem. har, i likhet med och i viss mån , under i ökande omfattning använt adoption som barnavårdsinsats. Begreppen planering för var- aktighet (permanency planning) och permanent placering (permanent placement) är centrala i dessa länder. Planering för varaktighet respektive permanent placering innebär att barn ska ges varaktiga och stabila uppväxtförhållanden i första hand i sitt biologiska hem och i andra hand i ett annat permanent hem. Syftet är att förhindra att barn blir kvar i vården utan någon medveten långsiktig planering. efter ett omhändertagande ska stora insatser sättas in för att hjälpa de bio- logiska föräldrarna att förändra sin situation med återförening som 8 A.a. s. 214 f. och 307. Tryggheten för långsiktigt placerade barn mål.9 Umgängesfrekvensen är mycket tät , eftersom det är en förutsättning för att återförening ska vara möjlig och för att barnet inte ska skadas av separationen. Är det omöjligt att uppnå en permanent lösning för barnet på detta sätt, eller kräver det alltför , söker man andra sätt för att uppnå den efter- strävade varaktigheten för barnet. Det sker i första hand genom adoption, i andra hand vårdnadsöverflyttning eller i sista hand genom avtal om permanent långtidsplacering i fosterhemsvård. Vid adoption är det vanligaste att barnet väntar i en fosterfamilj medan adoptionsprocessen pågår. Fosterföräldrarna erbjuds att adoptera barnet eller så eftersöks en annan adoptivfamilj. ”tillfällig” vård förekommer inte enligt denna modell.10 Begreppet permanency kom att få delvis olika innebörd i jämfört med , även om det finns en gemensam bakgrund i upptäckten av ”barn på drift i vården”. Det finns skill- nader i synen på adoptioner och hur långt principen om varaktighet har drivits, vilket förklaras med de skillnader som finns mellan dessa länder när det gäller välfärdspolitik och social barnavård. Fosterbarnsvården i har i högre grad än i präglats av instabilitet. Mot den bakgrunden har man i mer dogmatiskt anammat principen om varaktighet. Men man har sam- tidigt mer än i betonat att barnen i första hand ska återvända till de biologiska föräldrarna, vilket kräver ett intensivt socialt arbete. I och ses en fosterhemsplacering alltid som en temporär lösning. I finns flera långsiktiga alternativ, även om man anser att adoption är att föredra. Adoption kan i ske genom domstolsbeslut, med eller utan samtycke av föräldrarna. Adoptivföräldrarna får det fulla ansvaret för barnet och placeringen upphör. Adoptivföräldrarna har dock rätt till stöd, utbildning och inkomstprövad ersättning efter adopt- 9Enligt (2009) s. 193 är placerade barn i fria för adoption efter tolv månaders placering och i placering. Enligt en rapport från (1995) gäller en tidsgräns för spädbarn i vissa delstater. 10Socialstyrelsen (1995) s. 29 ff. Tryggheten för långsiktigt placerade barn Domstolen kan också besluta om vårdnadsöverflyttning med samtycke av föräldrarna (special guardianship) eller utan sam- tycke (order). Vårdnadsöverflyttning syftar till att ge en legal grund för livslång relation till fosterföräldrar utan att klippa av banden till ursprungsfamiljen. De nya vårdnadshavarna har rätt till stöd och ekonomisk ersättning. I dessa alternativ behåller de biologiska föräldrarna ett visst ansvar.11 Slutligen kan de sociala myndigheterna ha fortsatt ansvar för placeringen i fosterhem och göra regelbundna uppföljningar av vården (long term fostering). I infördes en federal lag12 som stadgar rätt till permanency för placerade barn, antingen genom hemflyttning eller adoption. Förutsättningen för adoption är att barnets hem- förhållanden är oförändrat dåliga efter ett behandlingsprogram som domstolen har ålagt de sociala myndigheterna och föräldrarna. Tidsfristen är maximalt 18 månader.13 medförde den tidigare beskrivna varaktig- hetsprincipen statliga direktiv i såväl som om att dels öka andelen adopterade i gruppen omhändertagna barn, dels förkorta tiden mellan omhändertagandet och adoptionen.14 Vissa forskare hävdar att den ursprungliga tanken inte längre gäller i , dvs. att permanency skulle säkras genom intensivt familjearbete så att barn kunde återvända hem från fosterhem. Intensivt familjearbete har blivit en mindre tillgänglig insats för för- äldrar och alltför lite uppmärksamhet har ägnats åt återförenings- arbete. I stället handlar permanency numera mest om adoption. När efterfrågan på adoptivfamiljer har ökat på grund av förändrad policy har det blivit nödvändigt att söka adoptivföräldrar i en bredare grupp samt ge olika former av stöd till adoptivfamiljer och även ekonomisk ersättning efter behovsprövning. Sammanbrott i adoptioner har blivit ett problem framför allt i , där antalet adoptioner från barnavårdssystemet har stigit i särskilt hög grad. Sammanbrottsfrekvensen ökar med barnets ålder vid placeringen, vilket i sin tur anses bero på att barnets särskilda behov ökar.15 11SOU 2009:68 s. 506. 12The Adoption Assistance and Child Welfare Act of 1980. Efter införandet av annu en lag 1997, The Adoption Safe Families Act, ökade adoptionerna från barnavårdssystemet i ännu högre grad. 13SOU 1986:20 s. 112. 14Nordin H (2003) s. 80. 15Andersson G (2009) s. 194 ff. och s. 199. Tryggheten för långsiktigt placerade barn 13.4Återförening och varaktighet i 13.4.1Återförening är målet men avsteg är möjligt Det finns en fosterbarnstradition i med långa placerings- tider. barnavårdslag avspeglade en politisk ambition att i stället satsa på förebyggande åtgärder för att hjälpa föräldrar att själva ta hand om sina barn. Om detta inte var möjligt skulle foster- hem erbjudas i första hand på frivillig väg. Föräldrastödsprincipen förstärktes ytterligare SoL och LVU. Den s.k. åter- föreningsprincipen kommer på olika sätt till uttryck i lag och för- arbeten. Den innebär att barn som behöver vårdas i ett annat hem än det egna ska återförenas med sina föräldrar när syftet med vården har uppnåtts och inte pågå längre än nödvändigt.16 Debatten om återförening kontra varaktighet har förts återkom- mande i . Särskilt har de yngsta barnen som vistats i familjehem varit i fokus. Mest inflammerad var debatten i . En kontroversiell fråga var hur viktigt det är för barn i familjehem att behålla kontakten med föräldrar och hem- miljö. Enligt det s.k. behovsorienterade synsättet17 är det viktigt att redan från början av en placering avgöra om det ska bli en per- manent eller tillfällig placering. Vid en permanent placering är det viktigast att barnet får rota sig i familjehemmet och får möjlighet att etablera nya och varaktiga relationer till familjehemsföräldrarna. Enligt det relationsorienterade synsättet18 betonas barnens behov av en bibehållen kontinuerlig kontakt med sina föräldrar, oavsett om de ska stanna eller hela uppväxten i familjehemmet. Det är i barns intressen att gör ett aktivt arbete för att föräldrarna inte ska överge sina barn i familjehem. Båda synsätten har sin utgångspunkt i psykoanalytiska teorier om utvecklingen av s.k. objektrelationer. Enligt kan inte skillnader i teori motivera de stora skillnaderna i synsätt på familjehemsvården. Hon anser inte att det behöver vara någon mot- sättning mellan att ge barn stabilitet genom nya relationer till foster- föräldrarna och att tillgodose behovet av identitet genom bibe- hållna relationer till föräldrarna. 1979/80:1 Del A s. 501. 17Behovsskolan hänvisade till m.fl. (1973). 18Relationsskolan hänvisade till Fanshel D & Shinn E B (1978). Tryggheten för långsiktigt placerade barn skolans sympatisörer kan förväxla barns behov med foster- föräldrarnas och relationsskolans sympatisörer kan förväxla barns behov med föräldrarnas.19 Den relationsorienterade skolan introducerades i av forskarna vid och blev en utgångspunkt för Barn i kris-projektet, som är det mest väldokumenterade forskningspro- jektet i om familjehemsplacerade barn. Denna forskargrupp ansågs, redan innan forskningsprojektet slutfördes, ha påverkat sociallagstiftningen när det gäller betoningen av frivillighet, när- hetsprincipen och att placeringar ska vara så korta som möjligt.20 Denna linje fick också starkt stöd av Socialberedningen som för- ordade tillfälliga placeringar med några få undantag samt konkreta planer för familjens återförening vid ett omhändertagande.21 Lagstiftaren lyfte även fortsättningsvis fram återförening som huvudprincip som vissa lagstiftningsåtgärder genomför- des för att öka tryggheten för de barn som trots intentionerna blev kvar i sitt familjehem. fanns reglerna om flyttnings- förbud som enda möjlighet att förhindra återplacering till hemmet när den riskerade att vara skadlig för barnet. infördes vidgade möjligheter till vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar som syftade till att stärka barnets rättsliga ställning och få till stånd en samordning mellan reglerna i SoL och (FB). Det betonades vid införandet att reglerna skulle tillämpas med viss restriktivitet. har principerna om barnets bästa, barnperspektiv och barnets rätt vunnit terräng, bl.a. som en följd av ratificeringen av . Genom reglerna om att vårdnadsöverflyttning ska övervägas regelbundet i samma familjehem har lagen gjort ett tydligt avsteg från åter- föreningsprincipen. I förarbetena har kontinuitet och stabilitet alltmer lyfts fram som övergripande mål. 19Andersson G (1995) s. 36 f. a. s. 32 och s. 185; (1993) s. 153 f. 21SOU 1986:20 s. 108 ff. Tryggheten för långsiktigt placerade barn 13.4.2En svensk modell för varaktighet fick ett uppdrag av regeringen att utveckla och förstärka familjehemsvården som bl.a. resulterade i en kunskapssammanställning om långvarig vård i familjehem. I rapporten konstaterades att en svensk modell för familjevård har uppstått utifrån de förutsättningar som den svenska lagen ger. Utvecklingen i andra delar av världen har däremot gått i en annan riktning. I stället för att inskränka och begränsa föräldrarnas möj- lighet att påverka barnens situation i familjehemmet, genom tvångs- adoptioner och definitiva beslut om varaktiga placeringar, har man i vårt land kommit att eftersträva ett arbetssätt där föräldrarna görs delaktiga i arbetet med barnen. Detta utifrån en allt större med- vetenhet bland svenska socialarbetare om föräldrarnas och övriga nätverkets betydelse för det familjehemsplacerade barnet. Social- styrelsen pekade på den oro som fanns inom familje- hemsvården för att en utökad tillämpning av vårdnadsöverflyttning skulle kunna innebära att man övergav detta inkluderande arbetssätt. fanns en önskan om att kunna fatta ett mer varaktigt beslut för barnets räkning. Rapporten avslutades med frågan om det skulle gå att skapa en svensk modell för varaktighet i familjehemsvården. Vårdnadsöverflyttningarna skulle i en sådan modell kompletteras med möjlighet att planera för varaktig familjehemsvård enligt SoL och eventuell långvarig vård enligt LVU.22 har flera utredningar haft i uppdrag att analysera behovet av lagändringar eller andra åtgärder för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem . 22 (1995) s. 77 ff. Tryggheten för långsiktigt placerade barn ansåg att den svenska modellen är viktig att värna men att det finns situationer där hänsynen till barnets bästa inte överensstämmer med lagens intentioner. Utredningen ansåg att barnets ställning vid långvarig familjehemsplacering borde utredas särskilt och att man då borde överväga att utöka möjlig- heterna till adoption eller annan permanent placering.23 ansåg att intentionerna i lagstiftningen inte står i överensstämmelse med den verklighet som många barn lever i, med ovisshet om sin framtid. borde i större utsträckning ansöka om vårdnadsöverflyttning även om vårdnadshavaren inte lämnar sitt samtycke. Möjligheten till adoption borde utredas för barn som placerats som spädbarn och som fått hela sin känslo- mässiga tillhörighet i familjehemmet. Utredningen föreslog inför- andet av en särskild prövning efter att barnet varit placerat . Om vårdnadsöverflyttning inte var en framkomlig väg för att trygga barnets placering i familjehemmet skulle socialnämnden kunna besluta att den unge ska stanna i hemmet tills vidare om det ansågs vara till barnets bästa. Även vid vård enligt SoL skulle socialnämnden kunna fatta ett sådant beslut, men endast under förutsättning att vårdnadshavaren gav sitt samtycke. Efter ett beslut om tillsvidareplacering skulle vården enligt förslaget inte längre övervägas respektive omprövas var sjätte månad. Däremot skulle socialnämndens uppföljningsansvar kvarstå. LVU-utred- ningen föreslog också att hänsynen till barnets bästa skulle kunna leda till att vård enligt LVU inte ska upphöra trots att de ursprung- liga grunderna för vård bortfallit.24 Flertalet remissinstanser var kritiska till förslaget om tillsvidare- placering med motiveringen att det var alltför rättsosäkert. För- slaget avvisades i den efterföljande propositionen som alltför långt- gående. I stället förordades överflyttning av vårdnaden till familje- hemsföräldrarna som ett sätt att skapa bättre möjligheter för kon- 23SOU 1998:31 s. 216. 24SOU 2000:77 s. 134 ff. Tryggheten för långsiktigt placerade barn tinuitet och trygghet. Regeringen föreslog införandet av bestäm- melsen om att vårdnadsöverflyttning ska övervägas när ett barn varit placerat i samma familjehem , som trädde 2003.25 gjorde bedömningen att kontinuitet i placeringar lika mycket handlar om goda och fungerande relationer mellan berörda vuxna (föräldrar, familjehemsföräldrar och social- sekreterare) som om de juridiska lösningar som väljs. arbete behöver utvecklas genom att de möjligheter som finns att, i samråd med föräldrarna, planera för långsiktighet tas till vara på ett systematiskt och medvetet sätt. Vilken långsiktig lösning som bäst gagnar det enskilda barnet är högst individuellt. Det är inte heller alltid säkert att den lösning som valts håller och social- tjänsten behöver ha en beredskap för det. Oavsett lösning gäller det att sträva efter att bygga täta skyddsnät runt barnet med såväl goda professionella kontakter som barnets eget nätverk.26 På förslag från gjordes ett tillägg i bestämmelserna om överväganden för att dessa skulle bli mer fram- åtsyftande och kunna bidra till stabilitet. Vidare infördes en bestäm- melse i SoL om att placeringskommunen får möjlighet att ge stöd till f.d. familjehem efter att de blivit särskilt förordnade vårdnads- havare. Enligt propositionen åstadkommes stabila och långsiktiga lösningar bäst om det finns ett fungerande och respektfullt sam- arbete mellan samtliga vuxna kring barnets situation. Frågan om barnets framtida boende bör regelbundet föras på tal så snart det står klart att barnet behöver stanna kvar och växa upp i familje- hemmet.27 2002/03:53 s. 84 ff. 26SOU 2009:61 s. 508 f. 2012/13:10 s. 82. Tryggheten för långsiktigt placerade barn 13.5Det placerade barnets familjetillhörighet Föräldraskapet kan sägas bestå av tre delar som på olika sätt har betydelse för barnet: det juridiska ansvaret, det biologiska ur- sprunget och den psykologiska identifikationen. För barn som växer upp i familjehem kan samtliga delar ha betydelse. Det juridiska föräldraskapet finns reglerat i lagstiftningen. I flertalet fall är det en eller båda biologiska föräldrarna som är vårdnadshavare. Genom sina biologiska föräldrar befäster barnet sin identitet, dvs. föreställ- ningen om vem man är, varifrån man kommer, varför man har placerats. Det psykologiska föräldraskapet innehas av den som genom sin dagliga omsorg och omvårdnad intar en unik plats i bar- nets inre liv och som är barnets psykologiska föräldrar.28 Barn har rätt till familj enligt centrala internationella och svenska dokument. Det är en grundläggande rätt bl.a. i Europakonvent- ionen (artikel 8). Ursprunget handlade här inte om barns rätt utan om familjens rätt att få verka utan alltför stor offentlig styrning och påverkan. Mer och mer har emellertid barnets individuella rätt, enligt , kommit att framträda i den rättspraxis som formulerat . Rätten till familj har successivt accepterats i en europarättslig kontext men inte varit särskilt uppmärksammad i svensk rätt. exemplifierar med vikten av att kompensera institutionsplacerade barn för deras brist på familj vid långvariga placeringar. Barn i den sociala barnavården har, enligt , hem som sällan ser ut som vår kulturella föreställning av den traditionella familjen. I ett rättsligt perspektiv har en viss förskjutning skett från en strikt definition av kärnfamiljens beståndsdelar med några få undantag till mer utbrett synsätt på familjen som ett föränderligt begrepp och beroende på de faktiska förhållandena och individens rättigheter.29 28Nordin H (2003) s. 14 ff. 29Mattsson T (2010) s. 167 f. Tryggheten för långsiktigt placerade barn Utifrån en undersökning av mål rörande vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar konstaterar att familjerätten fortfarande mest baseras på förälderns ”etablerade position”. Sam- tidigt kan barnet i vissa fall uppnå och etablera en egen självständig position i familjehemmet. Det avspeglar sig i motiveringar till dom- skälen och utfall i domsluten i målen om vårdnadsöverflyttning.30 13.5.3Balansen mellan varaktighet och identitet och har bl.a. diskuterat begreppen varaktighet och identitet.