sou · H3B312 · 2015-03-02 00:00:00 — Även i dessa situationer handlar det enligt i grunden om att en myndighet ska fatta ett avgörande utifrån en offentligrättslig reglering som syftar till att även tillgodose andra intressen än parternas, t.ex. att skapa förutsättningar för sund konkurrens.34 5.3Avgifter vid ansökan om överprövning Bedömning: Bestämmelser om avgifter vid ansökan i mål om överprövning enligt upphandlingslagarna bör inte införas i , LUF eller LUFS. I avsnitt 5.2 har utredningen beskrivit uppdraget enligt kommitté- direktiven, beskrivit den diskussion om upphandlingsmålens karaktär som utredningen tagit del av samt redogjort för aktuell reglering avseende bl.a. avgifter. I detta avsnitt kommer utredningen att redovisa tidigare utredningar och förarbeten som behandlat frågan om avgifter i domstol, hur andra EU-/EES-länder reglerat frågan om avgifter i upphandlingsmål samt det system med ansökningsavgifter som tillämpas i allmän domstol. Slutligen överväger utredningen om bestämmelser om avgifter vid ansökan i mål om överprövning bör införas. 34 , Likheter och skillnader i nordisk förvaltningsrätt, Förhandlingarna vid det 39:e i 18–. Del 1, s. 609 f. 5.3.1Tidigare förarbeten och utredningar Frågan om avgifter vid domstol har diskuterats i olika utredningar . Här nedan följer en redogörelse för en del uttalanden hämtat från dessa förarbeten. betänkande Effektiv och rättssäker PBL-överprövning varav följande framgår35 Fördelarna med att införa en överklagandeavgift för ärenden enligt (2010:900) överväger inte nackdelarna. En avgift skulle troligtvis ha viss effekt på antalet överklaganden. Det är dock svårt att utforma ett system som skulle minska antalet s.k. okynnesöverklaganden utan att riskera att personer som har ett berättigat intresse av att få sin sak prövad avstår från att överklaga av ekonomiska skäl. Dessutom skulle överklagandesystemet, troligtvis behöva utformas på ett sätt som skulle medföra ökad administration. Systemet skulle även riskera att leda till längre handläggningstider för de ärenden som överklagas. En avgift vid överklagande bör därför inte införas. I delbetänkande uttalas att i syfte att minska antalet okynnesöverklaganden och därigenom korta ner handläggningstiderna skulle en mindre avgift kunna tas ut från klaganden när ett ärende anhängiggörs. PBL-överklagande- utredningen har konstaterat att begreppet okynnesöverklagande har ett subjektivt inslag som gör det svårt att utvärdera i vilken omfattning sådana överklaganden förekommer. PBL-överklagande- utredningen har inte heller hittat några konkreta indikationer för att överklaganden enbart för att fördröja processen skulle vara vanliga, vilket leder till att huvudargumentet för att införa en överklagandeavgift faller. En överklagandeavgift skulle dock troligtvis kunna medföra en viss minskning av antalet överklaganden. Hur stor effekt en överklagandeavgift skulle få är enligt utredningens mening beroende av nivån på avgiften. En avgift på för att överklaga har troligtvis en större effekt än en avgift på . En hög överklagandeavgift är effektiv på så sätt att den troligtvis minskar an- 35 SOU 2014:14 s. 144 f. och s. 206 f. Med en hög avgift är risken stor att även personer som riskerar att utsättas för betydande olägenheter och som därigenom har ett berättigat intresse att få sin talan prövad av ekonomiska skäl avstår från att överklaga. En överklagandeavgift bör därför inte sättas alltför högt utan det bör vara fråga om en mer begränsad avgift. Eftersom det skulle vara fråga om ett överklagande av ett myndighetsbeslut är ett avgiftsuttag i de fall klaganden har framgång med sitt överklagande tveksamt ur principiell synvinkel. Det framstår inte som tilltalande att den enskilde ska behöva betala för att få ett myndighetsbeslut rättat. Ett avgiftssystem, om det införs, bör därför utformas på så sätt att avgiften betalas tillbaka i de fall den enskilde vinner framgång med sitt överklagande. På detta sätt är även överklagandeavgiftssystemet utformat i bl.a. . Ett sådant system skapar administration i två steg, både vid inbetalning av avgiften och vid återbetalning av avgiften. Om systemet i stället skulle utformas som , där avgiften betalas i efterhand, kan det ifrågasättas vilken avhållande effekt en avgift skulle få. Det skulle även tillkomma kostnader för indrivning av de avgifter som inte betalas frivilligt. Principen om att en avgift inte ska betalas vid bifall till överklagande kan i det enskilda fallet medföra gränsdragningsproblem. Om en avgift infördes med undantag för de med inkomst i nivå med försörjningsstöd samt med återbetalning av avgiften i de fall den enskilde har framgång med sitt överklagande innebär det att vissa bedömningar ska göras i samband med beslut om avgift. Det vore därför rimligt att avgiftsbeslutet skulle kunna överklagas alternativt omprövas, vilket i sin tur skapar ökad administration för domstolarna. Det finns enligt utredningens mening en rad skäl som talar emot att införa en avgift för att överklaga PBL-ärenden. Först och främst kan det ifrågasättas om det finns skäl att införa en överklagandeavgift. Det är en begränsad del av besluten om lov och förhandsbesked som överklagas, enligt våra beräkningar 2,5–3,. Det är svårt att motivera varför en avgift för att begränsa överklagandena skulle införas för dessa beslut. Dessutom är bifallsfrekvensen relativt hög i första instans. Andelen ändrade eller upphävda beslut om lov eller förhandsbesked hos länsstyrelserna har legat mellan . I förhållande till ärenden med flera klaganden kan det ifrågasättas om en överklagandeavgift skulle medföra ökad effektivitet. Om en överklagandeavgift, precis som en ansökningsavgift, ska betalas i samband med överklagandet kommer erläggandet av avgiften utgöra en processförutsättning. Det innebär att handläggningen av målet inte kan påbörjas förrän överklagandeavgiften är betald. I de fall avgift inte betalas ska i sådana fall överklagandet avvisas. För att följa de processregler som gäller vid bristande processförutsättningar så måste den enskilde ta del av ett föreläggande om att betala avgift för att överklagandet ska kunna avvisas på grund av att avgiften inte betalats. En sådan hantering riskerar att ta tid och förlänga processen. I vart fall skapar det en möjlighet att medvetet förlänga processen genom att undandra sig delgivning i de fall förenklad delgivning inte tillämpas. Om förenklad delgivning tillämpas tar själva delgivningen måste den enskilde få tid att betala avgiften. Ett system med överklagandeavgifter drabbar ekonomiskt svagare parter hårdare än ekonomiskt starkare parter. Det gäller även om man undantar de med lägst inkomst. Detta är ur ett demokrati- och rättssäkerhetsperspektiv problematiskt. Det är även problematiskt att enskilda ska behöva betala en avgift för att få riktigheten av ett myndighetsbeslut prövat. Sammantaget anser utredningen att en överklagandeavgift skulle ha viss effekt på antalet överklaganden. Systemet skulle för att tillgodose kravet på bibehållen rättssäkerhet troligtvis behöva utformas så att de med lägst ekonomiska förutsättningar undantas från kravet på att betala avgift och att avgiften återbetalas om den enskilde vinner framgång med sitt överklagande. En sådan ordning skulle skapa en ökad administration. Utredningen anser att det kan ifrågasättas om domstolarnas resurser ska läggas på ökad administrativ handläggning och det skulle även gå stick i stäv med den strävan som finns att renodla domstolarnas roll till rättskipning. Överklagandeavgift framstår som ett trubbigt instrument för att minska handläggningstiderna. En talan som saknar grund tar begränsad tid att pröva och vi anser en lämpligare effektiviseringsåtgärd är att ha en arbetsordning där sådana ärenden snabbt kan avgöras. Mot bakgrund av de negativa effekterna och osäkerheten om vad som kan vinnas med en överklagandeavgift anser utredningen inte att ett system med överklagandeavgifter bör införas. betänkande Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling varav följande framgår36 Enligt bedömning bör en ansökan om överprövning inte avgiftsbeläggas. Ett fåtal remissinstanser37 har berört frågan om avgifter i upphandlingsmål. Av dessa vill de flesta – dock inte alla – att utredningen utreder möjligheten att införa en avgift för att ansöka om överprövning eller att en ordning övervägs, där förlorande part ska ersätta motpartens rättegångskostnader. har i sitt remissvar38 anfört att det är olämpligt att införa avgifter för överprövningsmål. Andelen bifall i upphandlingsmål talar, enligt verket, mot en sådan ordning. Intresseorganisationen Företagarna delar verkets bedömning i frågan. Vidare anför att storleken, på de avgifter domstolarna i vissa fall tar i andra måltyper, varierar mellan 400–. Det ifrågasätts om en så låg avgift skulle påverka leverantörers benägenhet att ansöka om överprövning. Detta gäller sannolikt, anför , även om avgiften skulle fastställas till ett betydligt högre belopp. I den utsträckning en avgift faktiskt skulle verka avhållande på leverantörer skulle det främst gälla småföretagare. Det finns ingen tradition i med ansökningsavgifter i förvaltningsrätt. I tingsrätt är det däremot förenat med en avgift att lämna in en stämningsansökan. instämmer i resonemang avseende en avgift för ansökan om överprövning. I sammanhanget kan tilläggas att både och har höjt avgifterna för ansökan om överprövning. Trots det fortsätter antalet mål att öka39. Utredningen bedömer inte att en ansökningsavgift för upphandlingsmål skulle leda till önskat resultat och förordar därför inte att avgift införs. 36SOU 2013:12 s. 364 f. 37Avseende delbetänkandet På jakt efter den goda affären – analyser, erfarenheter och synpunkter på den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73). 38Remissvar avseende delbetänkandet På jakt efter den goda affären – analyser, erfarenheter och synpunkter på den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73). 39Se dock avsnitt 5.3.2 där andra EU-/EES-länders system beskrivs närmare. Remissinstansernas synpunkter avseende bedömning vad gäller avgifter (SOU 2013:12) () förordar en fördjupad analys rörande frågan huruvida avgifter vid ansökningar om överprövning ska införas i , LUF och LUFS. Ett argument som anförs mot att avgifter införs är att dessa skulle kunna försvåra för små och medelstora leverantörers möjligheter att ansöka om överprövning. Reglerna om överprövning skulle enligt FMV förfelas om leverantörer, trots att de lider skada på grund av klara regelöverträdelser, tvingas avstå från att ansöka till följd av att avgifter måste utgå. FMV kan dock inte finna att sådana negativa effekter med nödvändighet måste uppstå. Rätt utformade skulle avgifter vid ansökningar om överprövning kunna bidra till att leverantörerna i högre utsträckning överväger om det är befogat att begära överprövning eller att överklaga ett domstolsavgörande. En ordning där sökanden måste erlägga en avgift skulle sannolikt bidra till att minska antalet obefogade överprövningar, vilket kan antas leda till snabbare slutliga avgöranden i de enskilda målen. Dessutom skulle det frigöra resurser som domstolarna skulle kunna lägga på andra, mer befogade, överprövningar, som därmed skulle kunna hanteras mer skyndsamt. Även små avgifter, t.ex. motsvarande ansökningsavgifter hos allmän domstol, kan ha viss effekt. delar utredningens bedömning att en ansökan om överprövning av en upphandling i förvaltningsrätt inte bör avgiftsbeläggas. När det gäller frågan om införande av ansökningsavgifter förekommer inga ansökningsavgifter i förvaltningsrätterna. Med hänsyn till upphandlingsmålens karaktär anser i och för sig att det finns flera skäl som talar för att ansökningsavgifter borde införas för dessa mål. skulle införandet av en sådan avgift för enbart dessa måltyper leda till en kostsam administration, vars nytta skulle vara begränsad till endast en mindre del av förvaltningsrätternas verksamhet. anser därför att frågan om införandet av ansökningsavgifter i upphandlingsmål behöver en mer grundlig analys utifrån ett helhetsperspektiv för förvaltningsrätternas verksamhet. : anger som ett motiv, för att inte införa en möjlighet att avgiftsbelägga en ansökan om över- prövning eller möjligheten att få ersättning för kostnader i samband med ett överprövningsförfarande, att det inte är tradition i inom förvaltningsprocessen. Upphandlingsprocessen har dock tydliga drag av civilprocessen och är i många fall inte jämförbar med övriga mål som handläggs av förvaltningsdomstolarna. Anbudslämnarna är näringsidkare och parterna i processen är i förhållande till varandra köpare respektive säljare. Även ansökan om överprövning av en upphandling är, liksom ansökan om stämning i civilprocessen, frivillig. Det ligger därför nära till hands att anse att såväl reglerna om ansökningsavgift som rättegångskostnadsreglerna i upphandlingsmål bör hanteras på motsvarande sätt som gäller för civilprocessen i tingsrätt. hänvisning till att upphandlingsmålen i och fortsatt att öka trots en höjning av ansökningsavgiften är för knapphändig för att ligga till grund för ställningstagandet att gällande regler i detta avseende bör bibehållas. förordar att frågan utreds vidare inom ramen för regeringens kommande utredning avseende förvaltningsprocessen. : Ansökningsavgift eller ansvar för motpartens rättegångskostnader bör övervägas. Mot bakgrund av statistiken, och att antalet överprövningar återigen ökar, framstår draget av kostsamt okynnesprocessande tydligt. Stads upphandlings AB vinner av överprövningsmålen och det förhåller sig sannolikt på motsvarande sätt för de stora upphandlande myndigheterna och de upphandlingar som rör stora värden. Detta förhållande kommer inte kunna åtgärdas med mindre än att det införs ansvar för motpartens rättegångskostnader eller väl tilltagna ansökningsavgifter. I sammanhanget bör vidare uppmärksammas den skillnad som finns mellan upphandlingsmål och andra förvaltningsmål i det att upphandlingsprocessen i princip är ackusatorisk. När det gäller konsekvensen för parten av en otillräcklig bevis- eller processföring har den följaktligen mer likhet med civilprocessen i de allmänna domstolarna än de ordinära målen i förvaltningsdomstol. kommun anför att överprövning i domstol har kommit att bli ett problem då det inom vissa branscher utnyttjas taktiskt och förordar därför att den som begär överprövning erlägger en avgift, som återbetalas om klaganden vinner gehör för sin klagan, förutsatt att den klagande deltar med nytt anbud i den förnyade upphandlingsprocessen. Skulle så inte ske är avgiften förverkad. kommun: Om det ska vara rättegångskostnader eller kännbara ansökningsavgifter som den som vinner en överprövning får tillbaka eller något annat, måste utredas i syfte att lägga förslag på lagstiftning. Risken för överprövningar medför att de upphandlande myndigheterna håller sig till beprövade metoder, oavsett om de ger den bästa affären eller inte. Den effekten försvinner inte genom att överprövningarna sker i en minskad skara förvaltningsrätter även om de i sig blir duktigare både i sak och i att hantera den här typen av mål. Det går inte att avvisa tanken på rättegångskostnader eller avgifter på de grunder som gör på knappa två sidor. Man måste kunna göra sådant man inte har gjort förut eller som inte traditionellt har tillämpats i förvaltningsdomstol. Upphandling som måltyp är redan i sig tillräckligt väsensskild från andra måltyper som räknas till förvaltningsprocessen, att man gott kan titta på den här typen av åtgärder. kommun anser till skillnad från utredningen att det bör införas en ansökningsavgift i upphandlingsmål. Enligt kommunens uppfattning skulle en sådan avgift, rätt utformad, kunna vara ett effektivt sätt att förhindra att företag av mer eller mindre okynne påkallar överprövningar. Avgiftens storlek kan lämpligen relateras till upphandlingens värde i varje enskilt fall. Om företaget vinner målet betalas avgiften tillbaka, annars tillfaller den staten. Företagarna instämmer i utredningens ställningstagande i fråga om att ansökningar om överprövning av offentliga upphandlingar inte ska avgiftsbeläggas. överprövas av alla annonserade upphandlingar och i omkring en tredjedel av målen får det överklagande företaget bifall. Detta är siffror som i sig talar mot ett avgiftsbeläggande. Avgiftsbeläggande skulle på ett orättfärdigt sätt begränsa möjligheterna för överprövning och skulle särskilt drabba mindre företag med begränsade resurser. instämmer i att en ansökan om överprövning inte bör avgiftsbeläggas. Det är en viktig rättssäkerhetsaspekt att också mindre resursstarka företag ska kunna överväga att driva ett upphandlingsmål i domstol utan att även behöva överväga kostnaderna. Det ska inte kosta pengar för att få rätt i domstol, trots det är det behäftat med stora kostnader för ett företag att driva ett upphandlingsmål. stad: Det finns säkerligen flera alternativa sätt att komma till rätta med överprövningsproblematiken men ett effektivt sätt att minska antalet överprövningar kan vara en kännbar avgift som sökanden betalar för att få upphandlingen överprövad. Såsom utredningen har konstaterat är de administrativa avgifterna hos svenska domstolar låga och en avgift i motsvarande storleksordning vid överprövning av upphandling kan inte ha någon större betydelse. Däremot en avgift av väl avvägd men ändå kännbar storlek kan effektivt minska överprövningsprocesser där leverantören inte gjort en korrekt juridisk riskbedömning innan en domstolsprocess inleds. , i , Svenska Teknik & Designföretagen (STD-företagen), och Byggindustrier ställer sig positiva till förslaget att en ansökan om överprövning inte bör avgiftsbeläggas. betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol varav följande framgår40 har i sitt betänkande analyserat möjligheten att införa en avgift vid överklagande till en högre domstolsinstans. Av- gifter vid överklaganden till en högre domstol skulle möjligen kunna bidra till att parterna i högre utsträckning tänkte över om det är befogat att överklaga ett domstolsavgörande eller inte. Sådana avgifter skulle i sådana fall kunna minska antalet onödiga överklaganden, vilket skulle leda till snabbare slutliga avgöranden i de enskilda målen samt frigöra resurser som domstolarna skulle kunna lägga på andra, mer befogade, överprövningar. Det finns dock flera tungt vägande skäl emot att införa avgifter vid överklagande. Att en parts möjlighet att få rätt skulle vara avhängigt av om han eller hon betalar en avgift kan från principiella utgångspunkter anses vara mindre tilltalande. Det kan inte uteslutas att ett avgiftskrav i enskilda fall skulle kunna avhålla parter från att överklaga avgöranden som faktiskt borde ändras. En annan aspekt är att ekonomiskt svagare parter drabbas hårdare än ekonomiskt starkare parter. Det skulle visserligen vara möjligt att lindra denna effekt genom att sätta avgifterna lågt. I ett sådant system skulle å andra sidan den återhållande verkan vara begränsad. Låga avgifter skulle normalt inte avhålla den som t.ex. vill överklaga ett avgör- 40 SOU 2010:44 s. 374. ande bara för att fördröja processen. Dessutom finns det en risk för att den administrativa kostnaden för systemet skulle bli orimligt hög i förhållande till avgifterna och att det därmed blir en förlustaffär för samhället. För att inte personer med en särskilt ansträngd ekonomisk situation ska drabbas oskäligt hårt, skulle en annan möjlighet vara att befria dem från skyldigheten att betala avgift. En sådan ordning medför emellertid ett administrativt merarbete. Regelverket för avgifterna riskerar vidare att bli komplicerat till följd av att avgiften sannolikt i vissa fall måste kunna återbetalas till klaganden. I ett system utan återbetalningsmöjlighet finns det en risk för att vissa orimliga konsekvenser kan uppstå, t.ex. att parter skulle kunna drabbas av merkostnader på grund av ett rättegångsfel i lägre domstol. Det finns således både principiella och praktiska invändningar mot ett system med avgifter vid överklagande till en högre domstol. Sammantaget finner att avgifter vid överklagande inte är en ändamålsenlig åtgärd för att uppnå ett mer skyndsamt förfarande. slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande varav följande framgår 41 Rätten att utan kostnad få till stånd överprövningar i högre instans anses av många i vara en grundläggande rättighet. Det är mycket tveksamt om ett system med överklagandeavgifter skulle förhindra det som kan kallas okynnesöverklaganden eller obefogade överklaganden. Det skulle också innebära ett avsteg från ordningen att begära en överprövning av en myndighets beslut inte ska kosta något. Det finns dessutom anledning att ifrågasätta om inte den resursförbrukning som administrationen skulle medföra kunde användas på ett bättre sätt, dvs. för att avgöra ärenden. Andra vägar för att öka effektiviteten bör därför övervägas och avgiftsfrihet för överprövning finnas kvar som en grundläggande princip i systemet också för beslut enligt PBL enligt kommitténs bedömning. 41 SOU 2005:77 del 3, s. 824 f. Proposition om ändringar i – hovrättsfrågor m.m. varav följande framgår 42 I den proposition som behandlade hovrättsprocessutredningens betänkande (se nedan) konstaterades att ingen av remissinstanserna uttalat sig helt positivt om förslaget. I remissvaren hade bl.a. framförts att systemet skulle bli ineffektivt som medel att avhålla från grundlösa överklaganden och att det skulle bli administrativt krångligt. Vidare varnades för gränsdragningsproblem och andra tillämpningssvårigheter. Regeringen bedömde att utredningens förslag inte borde genomföras. betänkande, Ett reformerat hovrättsförfarande varav följande framgår43 föreslog i sitt betänkande att en avgift för överklagande av tvistemål och domstolsärenden till hovrätten och till skulle införas. Avgiften skulle vara en förutsättning för att målet skulle tas upp i högre rätt. I mål där det fanns ett flerpartsförhållande skulle avgiften vara en ersättningsgill rättegångskostnad. I andra mål skulle domstolen betala tillbaka avgiften till de klagande som nådde framgång med sitt överklagande. Avgiften skulle också omfattas av beviljad rättshjälp. Utredningen angav att det rent allmänt torde vara så att offentliga tjänster som är kostnadsfria utnyttjas i högre grad än andra. Det var enligt utredningen inte uteslutet att redan relativt låga överklagandeavgifter skulle kunna påverka många parter att noggrannare tänka över om ett överklagande är befogat och därmed bidra till att minska antalet grundlösa överklaganden. Höga överklagandeavgifter borde dock inte förekomma eftersom det var troligt att sådana skulle leda till att en part även skulle avstå från att överklaga avgöranden beträffande vilka ett överklagande framstod som befogat. 1998/99:37 s. 39. 43SOU 1995:124 s. 318 f. Proposition 1981/82:31 om avgifter vid tingsrätt, m.m. varav följande framgår I den proposition som följde efter stämpelskatteutredningen (se nedan) framhölls grundsatsen att den som vänder sig till en domstol och tar dess tjänster i anspråk också ska bidra till att täcka den kostnad som därigenom drabbar det allmänna. betänkande, Avgifter vid tingsrätt m.m. varav följande framgår En generell invändning som ibland förs fram mot avgiftsbeläggning av samhällets prestationer är att en verksamhet i första hand kommit till för det allmännas bästa och inte primärt för att betjäna den som anlitar verksamheten. Detta argument har dock i en rad fall inte ansetts utgöra något hinder mot statsmakternas beslut om avgiftsbeläggning. Sålunda belastar kostnaderna för en rad av samhällets kontrollfunktioner de kollektiv som på ett eller annat sätt föranleder kontrollen. Någon värdering av hur stor samhällets nytta av kontrollverksamheten är i förhållande till avgiftsbetalarnas har inte gjorts. Statsmakterna har i stället bedömt det som rimligt att de som föranleder verksamheten får täcka kostnaderna för denna med avgifter, även om verksamheten också är av betydande värde för samhället.44