sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — I takt med befolkningens åldrande kommer kommunernas utgifter för välfärdstjänster att öka och frågan kring fördelningen av finansieringsansvaret mellan stat och kommun blir än mer aktuell. I den statliga styrningen av kommunerna skapar mångfalden av styrmedel och styrsignaler en otydlighet som gör det svårare att följa upp de sammantagna effekterna av de statliga åtgärderna. Inom vård och omsorg finns ett flertal olika metoder för att styra kommuner och landsting, såsom nationella handlingsplaner, överenskommelser och stimulansmedel, inte sällan i form av prestationsbaserade statsbidrag. föreslog att styrningen av kommunsektorn borde inriktas mot normering (lagar och förordningar) och att övrig styrning borde begränsas.552 som det alltså kan finnas anledning att minska den statliga mångfalden av styrmedel gentemot kommunerna, kan det i vissa fall finnas behov av statliga initiativ och samordning för att effektivisera de kommunala verksamheterna. Som ovan nämnts kan utvecklingen av e-tjänster bromsas av det stora antalet självständiga myndigheter och kommuner, och ett statligt initiativ kan därför vara effektivt. Ett annat område där initiativ från staten lyfts fram som önskvärda handlar om kommunernas utveckling och innovationer inom välfärdsområdet där staten skulle kunna bidra med bl.a. stöd och erfarenhetssammanställningar.553 553Hultkrantz (2015b). Offentliga välfärdssystem och fördelning Alternativa styr- och driftsformer av välfärdstjänster Under har styrningen av produktionen av välfärdstjänster ändrats genom att inslaget av privata utförare har ökat. Trots att ungefär en sjundedel av välfärdstjänsterna produceras av privata aktörer saknas än så länge en samlad analys av vilka effekter utvecklingen mot en högre andel privata utförare haft vad gäller kostnader, kvalitet och effektivitet. Däremot finns studier av enskilda sektorer och det verkar inte gå att belägga förekomsten av några större kvalitetsskillnader mellan privata och offentliga utförare. Bilden av vilka effekter en ökad andel privata aktörer har för kostnaderna för välfärds- tjänsterna är inte entydig, men flera av de nyare rapporterna pekar på att det ökande antalet privata utförare inte varit kostnadsdrivande.554 För att konkurrens och ett ökat inslag av privata aktörer ska kunna bidra till högre kvalitet eller lägre kostnader för en given kvalitet för så pass komplexa tjänster som många välfärdstjänster är, behöver en rad villkor vara uppfyllda. För det första måste det finnas bra och jämförbara mått på verksamheternas kvalitet. Vid kundvalssystem är detta en grundförutsättning för att brukarna ska kunna göra välinformerade och rationella val. I de fall kundval inte bedöms som lämpligt utan det offentliga i stället upphandlar verksamhet på entreprenad måste det vara möjligt att mäta kvaliteten oberoende av den privata utföraren. Dessutom måste det i detta fall finnas incitament för det offentliga att verkligen genomföra systematiska kvalitetskontroller. Dessa krav gör att olika välfärdstjänster lämpar sig olika väl för olika former av konkurrensutsättning.555 En välfungerande privat produktion av offentligt finansierade välfärdstjänster kräver alltså i praktiken omfattande kunskap och kompetens kring kvalitet och kvalitetsmått, uppföljning och utvärdering. har förändringar i regelsystemen genomförts i syfte att stärka tillsynen och kvalitetskontrollen. Detta arbete behöver fortsätta för att säkerställa att kvalitetskraven 554Se t.ex. Vårdanalys (2012), Janlöv, och (2013), Statskontoret (2012), SOU 2014:2, SOU 2013:56 samt Böhlmark och (2012). 555För diskussioner kring dessa frågeställningar, se t.ex. (2014), och (2014) samt m.fl. (2014). Offentliga välfärdssystem och fördelning upprätthålls och för att se till att mångfalden av aktörer och valmöjligheter för brukarna bidrar till en utveckling av välfärds- tjänsterna och inte till kvalitetsförsämringar. 5.3.3Kommunala investeringsbehov och konkurrens om medlen Ett annat område där det behövs förbättrade kunskapsunderlag och utvärderingar rör de kommunala investeringarna. Enligt en studie är det ofta oklart på vilka grunder kommunerna fattar beslut om prioriteringar mellan olika investeringar eller om hur mycket resurser som ska användas till investeringar.556 Investeringsbesluten baseras enligt studien ofta på informella inslag snarare än på formaliserade processer. En mer formaliserad process där målen för investeringarna och grunderna för prioriteringar tydliggörs skulle kunna förbättra underlagen för prioriteringar, öka transparensen och förbättra möjligheterna till ansvarsutkrävande.557 Investeringarna i kommuner och landsting är omfattande och förväntas öka framöver. Den demografiska utvecklingen gör att kommuner och landsting har stora investeringsbehov framför sig. I en rapport beräknas att kommunerna skulle behöva investera 284–och landstingen 91–för att möta de behov som uppstår till följd av befolkningsförändringar och för att ersätta förslitning av befintliga lokaler.558 Enligt rapporten är landstingens investeringsplaner i linje med detta, medan kommunernas investeringsplaner på sin höjd täcker behov till följd av befolkningsförändringar.559 Dessutom kommer kommunerna och landstingen också att behöva vidta åtgärder för klimatanpassning. Ändrade väderför- hållanden med en ökande risk för extremväder, havsnivåhöjning m.m. medför behov av investeringar för att skydda bebyggelse, infrastruktur, vattenförsörjning, kulturarv och tekniska försörj- ningssystem (elförsörjning, värme- och kylbehov) mot bl.a. över- svämningar, ras och kraftiga värmeböljor. 556Fjertorp (2011). 558Observera att detta inte inkluderar investeringar i t.ex. infrastruktur. 559HUI Research (2014). Offentliga välfärdssystem och fördelning Med tanke på de stora investeringsbehov för kommuner och landsting som följer av bl.a. den demografiska förändringen och åtgärder för klimatanpassning, kommer behovet av förbättrade beslutsunderlag och beslutsprocesser i kommuner och landsting att vara stort. Detta blir viktigt för att kunna prioritera mellan olika investeringar men också för att prioritera mellan investeringar och de rörliga kostnader som dessa medför och löpande utgifter för exempelvis vård, skola och omsorg. Frågan om underlag för offentliga investeringar diskuteras mer ingående i kapitel 3. 5.4De offentliga finanserna sätts under press Som konstateras i de föregående avsnitten finns det flera skäl att anta att efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster och trygghetssystem kommer att öka i snabbare takt än vad enbart demografin motiverar. En ökande efterfrågan på de välfärdstjänster och trygghetssystem som främst finansierats med skatter kommer att påverka de offentliga finansernas utveckling på lång sikt. Scenarier över den ekonomiska utvecklingen och de offentliga finansernas utveckling på lång sikt bygger på ett antal antaganden. Inte minst antagandena om den framtida utvecklingen av sysselsättning och offentlig konsumtion får stor betydelse för resultaten. För att illustrera hur olika antaganden påverkar slutsatserna beskrivs i det följande några alternativa scenarier, där antaganden kring exempelvis efterfrågan på välfärdstjänster eller antalet arbetade timmar ändras. I det följande kommer scenarier från fyra olika källor att användas. Dessa är scenariobilaga, bilaga om migration och offentliga finanser, ekonomiska vårproposition samt en specialrapport från Konjunkturinstitutet.560 Nackdelar med att använda olika källor är att scenarierna därmed tagits fram med olika modeller, att olika grundläggande antaganden gjorts samt att de 560 SOU 2015:X, Bilaga 1 till , SOU 2015:95, Bilaga 6 till , Prop. 2014/15:100 samt (2015). Tre av dessa scenarier är baserade på en befolkningsprognos , medan scenarierna i bilaga 6 är baserad befolkningsprognos. Detta innebär att den senaste tidens kraftiga ökning av antalet asylsökande inte finns med i beräkningarna. Offentliga välfärdssystem och fördelning tagits fram och därigenom haft något olika tillgång till statistik. Trots nackdelarna har utredningen valt denna väg för att kunna belysa flera aspekter på de offentliga finansernas utveckling än vad som varit möjligt om enbart en källa använts. Gemensamt för de scenarier som använts är att de antar att ersättningarna i transfereringssystemen följer löneutvecklingen. Detta gäller även de transfereringar som enligt gällande regelverk ligger nominellt fast eller räknas upp med prisindex, t.ex. garanti- pensionen och övriga delar av grundskyddet för äldre. Utan ett sådant antagande skulle transfereringarna urholkas kraftigt i förhållande till löneutvecklingen. För att antagandet om löne- indexering ska gälla krävs i realiteten politiska beslut. Scenarierna förutsätter indirekt att sådana beslut med tiden kommer att anses nödvändiga för att upprätthålla systemens standard. Antagandet påverkar de offentliga utgifterna för transfereringssystemen som blir högre än om man utgått från att regelverken skulle förbli oförändrade. 5.4.1Att upprätthålla dagens nivå på välfärdssystem kräver anpassning I det basscenario som presenterades ekonomiska vårproposition antas oförändrat beteende på arbetsmarknaden, inklusive oförändrad pensionsålder, oförändrad produktivitet i de offentligt finansierade välfärdstjänsterna, oförändrad hälsa och oförändrad standard i de offentliga välfärdstjänsterna561. Enligt detta scenario kommer de offentliga finanserna att visa underskott för i stort sett samtliga år fram till ca 2050 (se Figur 5.5).562 En utveckling där de offentliga finanserna mätt som finansiellt sparande visar underskott under fler årtionden förefaller osannolik, bl.a. mot bakgrund av det överskottsmål för de offentliga finanserna som finns och det balansmål som diskuteras. Mer sannolikt är att olika åtgärder genomförs för att nå balans i de offentliga finanserna. Fler arbetade timmar, höjda skatter eller 561Oförändrad standard gäller den offentliga konsumtionen inom t.ex. vård, omsorg och utbildning. Transfereringarna antas som ovan nämnts vara löneindexerade. 2014/15:100. För det primära finansiella sparandet uppnås balans i början av 2040- talet (se Figur 5.5). Skillnaden mellan primärt finansiellt sparande och finansiellt sparande utgörs av kapitalinkomstnettot. Offentliga välfärdssystem och fördelning omprioriteringar är i grunden de möjligheter som står till buds, med varierande potential till varaktig förbättring av de offentliga finanserna. Figur 5.5 Den offentliga sektorns finansiellt sparande 2010–2060 vid oförändrat beteende -0,5 -1,5 -2,5 Anm.: År 2010-2014 utfall, prognos . Källa: Prop. 2014/15:100. 5.4.2Höjd standard kräver stor anpassning Ett centralt antagande i basscenariot ekonomiska vårproposition är att dagens standard på välfärdstjänsterna kommer att vara rådande även framöver, dvs. att antal arbetade timmar per brukare är oförändrad, liksom andelen brukare per åldersgrupp. har dock de offentliga utgifterna för välfärds- tjänster ökat med i genomsnitt mer än vad som följer av den demografiska utvecklingen.563 Den historiska 2013/14:100. Detta inkluderar att täckningsgraden av många välfärdstjänster ökat betydligt . T.ex. i form av en ökad andel barn i förskola, förlängt gymnasium till , en utbyggnad av högskolan och införandet av bl.a. assistansersättningen. Denna icke demografiskt betingande utveckling av välfärdstjänsterna underlättades sannolikt av att Offentliga välfärdssystem och fördelning utvecklingen talar alltså för att ett antagande om oförändrad standard i välfärdstjänster kan betraktas som alltför lågt.564 I den ekonomiska vårpropositionen finns ett alternativscenario där den offentliga konsumtionen antas öka snabbare än vad som ges av den demografiska utvecklingen, dvs. betydligt mindre än den faktiska utvecklingen . Av detta scenario framgår som förväntat att en sådan utveckling skulle försvaga de offentliga finanserna ytterligare.565 Även har i scenarier över den långsiktiga utvecklingen av de offentliga finanserna visat att en förbättrad standard i den offentliga konsumtionen skulle medföra att de offentliga finanserna ytterligare försvagas. I scenarier görs ett annat antagande kring kvalitetsutvecklingen, men den övergripande slutsatsen blir densamma.566 Noteras bör att båda dessa scenarier med en ökande offentlig konsumtion antar ett oförändrat beteende på arbetsmarknaden. Scenarierna i såväl den ekonomiska vårpropositionen som i ger med andra ord en ganska dyster bild av möjligheterna att utveckla kvaliteten på de offentligt finansierade välfärdstjänsterna under de antaganden som görs om oförändrad sysselsättningsgrad. kommer det troligen ställas krav på förbättringar av välfärdstjänster, inte minst i takt med att hushållens reala inkomster och därigenom möjligheterna till privat konsumtion ökar. ställs krav på förbättringar för att höja kvaliteten i de offentliga välfärdstjänsterna, bl.a. bemanningskrav inom äldreomsorgen, mindre barngrupper inom barnomsorgen eller att nya läkemedel ska tas med i läkemedels- det demografiskt betingade efterfrågetrycket var mindre eftersom försörjningskvoten sjönk, se figur 2.3. Enligt befolkningsprognoserna kommer försörjnings- kvoten att öka kontinuerligt . 564 Den icke demografiskt betingande utvecklingen av välfärdstjänsterna underlättades sannolikt av att det demografiskt betingade efterfrågetrycket var mindre eftersom försörjningskvoten sjönk (se figur 2.3). Enligt befolkningsprognoserna kommer försörjningskvoten att öka kontinuerligt framöver. 2014/15:100. Alternativscenarier berör enbart ändring av offentlig konsumtion. I alla scenarier ligger dock som nämnts antagande om att transfereringarna räknas upp med lönerna snarare än att de följer dagens regelverk. Detta innebär att de offentliga utgifterna ökar mer än vad som varit fallet om antagandet i stället varit att dagens regelverk inte ändras. 566 (2015). Offentliga välfärdssystem och fördelning Även vad gäller pensioner och andra stöd till äldre finns starka önskemål om förbättringar. För att kunna möta en ökande efterfrågan inom ramen för det offentliga åtagandet kommer det att krävas en betydande anpass- ning. Utredningen gör bedömningen att den största potentialen för att utveckla de offentligt finansierade systemen ligger i att öka antalet arbetade timmar i ekonomin (se vidare nästa avsnitt).567 Även om det potentiella antalet arbetade timmar på lång sikt i princip har en gräns i form av antalet personer och antal möjliga arbetstimmar , bedömer utredningen att det som utredningen analyserar finns en betydande potential för fler arbetade timmar. Utredningen gör bedömningen att möjligheterna på lång sikt att genom höjda skatter finansiera en utveckling av de offentliga välfärdssystemen är begränsade (se avsnitt nedan). Vad gäller exempelvis produktivitetshöjningar inom den offentligt finansierade verksamheten skulle förbättringar underlätta den långsiktiga finansieringen av de offentliga välfärdssystemen, men inte i tillräckligt hög grad för att möta en kontinuerligt ökande efterfrågan på skattefinansierade välfärdssystem. Även en för- bättrad produktivitet i privat sektor skulle ha en mycket begränsad effekt på de offentliga finansieringsmöjligheterna, eftersom en mycket stor del av de offentliga konsumtionsutgifterna utgörs av löner som tenderar att stiga i samma takt som i närings- livet.568 Ytterligare en väg att möta en ökande efterfrågan på förbättrade välfärdstjänster är att denna efterfrågan främst får tillgodoses genom privat finansiering. Möjligheter och problem kring en ökande privat finansiering av välfärdssystemen diskuteras vidare nedan. 567Även potentialen för fler ökade timmar är i princip begränsad på lång sikt i form av ett tak i form av antal personer och antal möjliga arbetstimmar . Detta gör att på riktigt lång sikt kan en ständigt ökande efterfrågan på offentligt finansierade tjänster inte mötas med ett ständigt ökande antal arbetade timmar. 568SOU 2015:X, Bilaga 1 till samt Prop. 2014/15:100. I scenarierna antas även löneindexering av transfereringarna, vilket innebär att en mycket stor del av de offentliga utgifterna följer lönerna i scenarierna. Offentliga välfärdssystem och fördelning 5.4.3Fler arbetade timmar kan finansiera standardökningar Alla fyra källor som används i detta avsnitt presenterar scenarier där antalet arbetade timmar i olika grupper ökar jämfört med . Gemensamt för scenarierna är att de visar betydelsen av det totala antalet arbetade timmar i ekonomin för de offentliga finansernas långsiktiga utveckling. Ju fler arbetade timmar, desto bättre möjligheter att finansiera de offentliga välfärdssystemen.569 Den största potentialen för ett ökat arbetsutbud finns för- modligen bland dem som inte alls deltar i arbetskraften, eller som visserligen är med i arbetskraften, men är arbetslösa. Två grupper där potentialen bör vara stor är äldre, om pensioneringen senareläggs, och utrikes födda, som har en sysselsättningsgrad som är lägre än inrikes födda. I basscenario antas att pensionsåldern successivt höjs i takt med ökande medellivslängd. Detta skulle sammantaget öka antalet arbetade timmar i ekonomin med jämfört med vid ett antagande om oförändrat beteende.570 Med detta antagande om ett ökande arbetsutbud ser de offentliga finansernas långsiktiga utveckling betydligt bättre ut.571 ekonomiska vårproposition finns ett alternativscenario med ett högre arbets- utbud bland äldre och enligt detta scenario skulle det primära offentliga sparandet nå balans runt 2030 för att därefter successivt öka. Snabbare etablering för utrikes födda Invandringens omfattning har betydelse för de offentliga finanserna på såväl kort som lång sikt. Effekten på de offentliga 569 Scenarierna beskriver effekterna av fler arbetade timmar, men säger ingenting om huruvida denna potential verkligen kommer att förverkligas. I kapitel 4 diskuteras vilka faktorer som kan främja eller bromsa ett ökat arbetsutbud. På riktigt lång sikt finns som nämnt en gräns för hur mycket en given befolkning kan öka sitt arbetsutbud. 570Det finns även en viss skillnad i antagande kring arbetsutbudet från övriga grupper, men den största delen av skillnaden förklaras av olika antagande kring de äldres arbetsutbud. 571Här ska dock noteras att dessa scenarier överskattar det finansiella sparandet i offentlig sektor något då de utgår från en äldre prognos över utvecklingen . Hade i stället en senare prognos använts hade nivån på överskottet i det offentliga sparandet skiftat nedåt . Offentliga välfärdssystem och fördelning finanserna beror bl.a. på åldern på de som invandrar och på hur snabbt och hur många som får arbete. I scenarierna över den långsiktiga utvecklingen är utgångspunkten de prognoser över den framtida befolkningen som SCB tar fram, där det bl.a. finns en bedömning av den framtida invandringen. I bilaga 6 till görs beräkningar över invandringens effekter på de offentliga finanserna på lång sikt.572 Det är i detta sammanhang viktigt att betona att det är skyddsbehovet hos de sökande, snarare än arbetskraftsbehovet, som styr det mesta av mottagandet av invandrare till . Av detta följer att det – eftersom flyktingpolitiken inte styrs av ekonomiska, utan av humanitära, mål – framstår som missvisande att analysera och diskutera huruvida en invandring som till en övervägande del består av flyktingar och deras anhöriga i termer av om den ”lönar sig” eller inte. Däremot är det enligt utredningens mening viktigt att söka bedöma de offentligfinansiella och samhällsekonomiska effekterna av detta åtagande, på samma sätt som för andra offentliga åtaganden. Av de analyser som görs i bilaga 6 framgår att om lyckas höja den genomsnittliga sysselsättningsnivån hos invandrare från länder med medelhögt och lågt HDI (Human Development Index)573 med i genomsnitt kommer de utrikes födda att bidra till att minska det negativa offentligfinansiella sparandet, som i huvudsak är ett resultat av åldrande inrikes födda befolkning. Om sysselsättningsnivån i nämnda grupp utrikes födda skulle ligga kvar på dagens nivå skulle utrikes födda i stället bidra negativt till det offentligfinansiella sparandet. Invandringens påverkan på de offentliga finanserna bör emellertid inte överdrivas. Såväl den svagt positiva nettoeffekten vid en förbättrad integration som den svagt negativa nettoeffekten utan förbättrad integration är relativt liten jämfört med de effekter som kan uppnås vid ett förlängt arbetsliv 572SOU 2015:95, Bilaga 6 till . 573HDI är ett index som används av för att jämföra välståndet i olika länder. Indexet innehåller bl.a. uppgift om hur stor andel av befolkningen som dels har en inkomst lägre än av medianinkomsten, dels hur stor andel som ligger under fattigdomsgränsen per dag (se köpkraftsparitet). HDI beaktar även andra välståndsmått så som läskunnighet, förväntad livslängd osv. Bland länder med lågt och medelhögt HDI ingår bl.a. , , , och . Offentliga välfärdssystem och fördelning genom högre pensionsålder för alla grupper. I bilagan visas också att en kombination av ökad sysselsättning bland de utrikes födda och en höjd pensionsålder skulle ge en mycket gynnsam utveckling av de offentliga finanserna på lång sikt. I bilaga 6 finns även alternativscenarier som beskriver hur en förändring i invandringens omfattning påverkar de offentliga finanserna.574 Av dessa scenarier framgår att även vid en relativt stor ökning av invandringen från länder med lågt eller medelhögt HDI skulle de offentliga finanserna på lång sikt sammantaget påverkas i tämligen begränsad omfattning (se figur 5.6). Detta förklaras av att förändringen av invandringen inte är så stor i förhållande till befolkningen som helhet. Av bilagans beräkningar framgår också att effekterna varierar . Under den tidigare delen av scenarioperioden försvagas de offentliga finanserna något av en ökad invandring, men under den senare delen av perioden bidrar en ökad invandring enligt kalkylerna till att stärka de offentliga finanserna något. På motsvarande sätt skulle en lägre invandring stärka de offentliga finanserna något under den första delen av perioden, men försvaga dem på lång sikt. 574 I scenarierna antas att invandringen från länder med lågt och medelhögt HDI ökar respektive minskar . Offentliga välfärdssystem och fördelning Figur 5.6 Primärt offentligfinansiellt sparande vid ökad respektive minskad invandring från länder med lågt och medelhögt HDI -0,5 -1,5 -2,5 Anm. I huvudscenariot i bilagan är invandringen i linje med SCB:s befolkningsprognos . I de två alternativa scenarierna antas att invandringen från länder med lågt och medelhögt HDI ökar respektive minskar jämfört med huvudscenariot. Källa: SOU 2015:95, Bilaga 6 till . Det finns faktorer som kan motverka ett ökat arbetsutbud En ökad arbetsinsats skulle alltså förbättra möjligheterna att på lång sikt upprätthålla och utveckla de offentliga välfärdssystemen. Det är dock inte självklart att en sådan utveckling mot en ökande arbetsutbud verkligen kommer till stånd. Att fler arbetar efter 65 är positivt för de offentliga finanserna på lång sikt, men alla kommer inte att kunna arbeta högre upp i åldrarna. Många slutar arbeta tidigare med sjukersättning. hade av alla kvinnliga och av alla manliga 64-åringar sjukersättning.575 En klar majoritet hade hel sjukersättning. Det är sannolikt att de som på detta sätt inte arbetar när de är inte heller kommer att arbeta i särskilt hög 575 Egna beräkningar på statistik från respektive SCB:s statistikdatabaser. Offentliga välfärdssystem och fördelning Även om andelen äldre med sjukersättning har minskat det , indikerar de ökande sjuktalen att en betydande andel även framöver kan förväntas lämna arbetskraften . Andra väljer att lämna arbetslivet tidigt med hjälp av tjänstepensioner.