sou · H3B382 · 2015-10-07 00:00:00 — Dessa kostnader belastar dock som regel de kommunala skolorna och förbundets inställning är att alla skolor, fristående som kommunala, ska vara verksamma på samma villkor. Förbundet menar också att fördelarna med offentlighetsprincipen överväger de svårigheter som den för med sig. Enligt förbundets uppfattning skulle övergången till offentlighetsprincipen och hanteringen av allmänna handlingar underlättas om särskilda övergångsregler infördes. Synpunkter från olika aktörer en översyn av bestämmelsen om kommunernas insynsrätt eftersom denna regel är odefinierad och svårhanterbar. Förbundets mening är att även fritidshem som är integrerade i skolor ska omfattas av offentlighetsprincipen. 6.2Kommunala skolor och offentlighetsprincipen 6.2.1Sveriges Kommuner och Landsting SKL välkomnar att offentlighetsprincipen införs i fristående skolor. Lika villkor ska gälla för alla skolor och ett införande av offentlighetsprincipen är ett steg närmare detta. SKL menar att offentlighetsprincipen i de fristående skolorna är en fråga om rättssäkerhet för eleverna, föräldrarna och allmänheten, och den bidrar också till en känsla av rättvisa mellan skolorna, oavsett huvudmannaskap. Enligt SKL:s uppfattning fungerar hanteringen av offentlighetsprincipen i de kommunala skolorna väl. I de mindre kommuner som inte har en egen kommunjurist vänder sig rektorerna ofta till SKL med frågor om allmänna handlingar och sekretess. Framställningar om utlämnande av allmänna handlingar på de kommunala skolorna kommer oftast från föräldrar som vill tillvarata sitt barns rättigheter och som vill veta hur barnet behandlas på skolan. Exempelvis kan det handla om att få del av uppgifter om mobbning, kränkning, vilka åtgärder skolan vidtagit, olika utredningar som finns på skolan m.m. Därtill efterfrågas elevernas adressuppgifter och betygshandlingar. Det är ganska vanligt att företag begär ut adressuppgifter i syfte att skicka reklam till skolan eller till eleverna. Det normala förfarandet är att rektorn eller skolchefen beslutar i fråga om utlämnande av en allmän handling. SKL anser att bestämmelsen om kommunernas insynsrätt är viktig och ser gärna att den finns kvar. Bestämmelsen underlättar för kommunerna när de ska fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen (2010:800). Det är enligt SKL svårt att uppskatta hur mycket hanteringen av offentlighetsprincipen i de kommunala skolorna kostar eller hur mycket arbetstid som går åt för denna arbetsuppgift. Synpunkter från olika aktörer i ansvarar för de kommunala skolorna i (cirka 140 grundskolor, 35 grundsärskolor, 25 gymnasieskolor och 5 gymnasiesärskolor). Varje skola hanterar sina egna handlingar. Skolorna är också egna arkivhållare och måste därför ha arkiv som uppfyller vissa brandsäkerhetskrav. Exempel på detta är att en arkivlokal måste kunna ge skydd mot brand i . Både förvaltningen och skolorna hanterar framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. En stor andel av de framställningar som kommer in till förvaltningen handlar om uppgifter om fristående förskolor och skolor eftersom förvaltningen har många uppgifter om dessa. av alla framställningar som kommer in till grundskolorna kommer från vårdnadshavare som vill ha uppgifter om sina barn. Enligt en uppskattning av två rektorer (grundskola respektive gymnasieskola) fattas färre än tio beslut om att vägra lämna ut en allmän handling. I de allra flesta fall rör dessa beslut uppgifter om elever med skyddade personuppgifter. Besluten i sådana fall upplevs som lätthanterade. Överlag uppfattas inte registreringen av allmänna handlingar, skyndsam handläggning av framställningar om utlämnande eller sekretessprövningar som problematiska eller tidsödande. Det som däremot upplevs som tidskrävande är sorteringen av alla handlingar så att de kan registreras och hållas ordnade samt att de gallras och arkiveras rätt. När elever byter från en fristående till en skola har övergången i vissa fall varit problematisk då den dokumentation som ska finnas och följa med eleven varit bristfällig. i ansvarar för den kommunala gymnasieutbildningen, inklusive gymnasiesärskolan och viss vuxenutbildning. Förvaltningen administrerar 13 gymnasieskolor med cirka 11 000 elever. Synpunkter från olika aktörer varierar i storlek, den minsta har knappt 200 elever och den största cirka 2 000 elever1. Den centrala förvaltningen handlägger vissa typer av ärenden för samtliga skolor (som exempelvis avstängning av elever), tillhandahåller registreringsprogram och arkivlokal samt anordnar kurser och nätverksträffar för skoladministratörer. Varje gymnasieskola har hand om sina allmänna handlingar. Registreringen görs vanligen av en anställd med administrativa arbetsuppgifter i ett registreringsprogram som är gemensamt för alla skolorna. Hanteringen av allmänna handlingar upptar som regel en mycket liten del av administratörens arbetstid. Förvaltningens grova uppskattning är att cirka 10–av en skoladministratörs arbetstid går åt för hanteringen av offentlighetsprincipen. Kostnaden för tekniken hanteras centralt men fördelas på varje skola. Generellt får skolorna relativt få framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Det som oftast efterfrågas är betygsdokument, både egna och andras. Beslut att vägra lämna ut handlingar fattas på chefsnivå på skolorna. Det är ytterst få gånger ett sådant beslut fattas och ännu mer ovanligt är det att ett beslut överklagas. Offentlighetsprincipen för med sig olika krav på kommunala skolor. Att upprätthålla kompetensen rörande sekretessfrågor på de kommunala skolorna upplevs vara tämligen svårt och den centrala förvaltningen arbetar ständigt med att komma till rätta med detta. På längre skollov måste skolorna ha bemanning för att kunna hantera en begäran om utlämnande av allmän handling. Det vanligaste är att rektorn har beredskap för att med kort varsel kunna inställa sig på skolan och hantera en framställning. Under sommarlov kan den centrala förvaltningen bistå skolorna som back-up med postöppningen. För handlingarna inom elevhälsan, för vilka särskilda sekretessregler gäller, har skolhälsopersonalen ett eget joursystem för hanteringen av framställningar om utlämnande. Arkiveringen på de kommunala skolorna hanteras en gång . De allmänna handlingar som ska arkiveras och som är äldre än överförs till ett närarkiv på Utbildningskansliet i 1 statistik för /15. Bernadottegymnasiet hade 188 elever och Hvitfeldtska gymnasiet 2 039 elever. Synpunkter från olika aktörer De sparas där . Som regel ska arkiven sedan överföras till , som är ett arkiv för och . 6.2.4Kommunala skolor på några andra orter Enligt uppgift från rektorn på en grundskola (F–6, dvs. förskoleklass upp till årskurs 6) med 41 elever i registreras ungefär fem handlingar . Samma rektor är också rektor för 255 elever på låg- och mellanstadiet (F–6) på en annan skola. I den skolan registreras cirka 15 handlingar . I båda skolorna rör det sig oftast om kommunikation med föräldrarna. Skolorna har ett gemensamt kansli och en gemensam administratör. Registreringen sker i ett kommungemensamt registreringsprogram och i en pärm som finns på expeditionen. rektorn tjänstgjort på dessa två skolor har sammanlagt tre framställningar om utlämnande av allmän handling kommit in. Under kortare ledigheter har rektorn en ersättare som utses till t.f. rektor och som tar hand om bl.a. sådana framställningar. Vid längre ledigheter, som t.ex. sommarlov, är det någon från det kommunala utskottet för lärande som får behörighet att hantera sådana frågor. Arkiveringen sker löpande och gallring görs enligt kommunens gallringsplan. I en grundskola (F–3) med 93 elever i kommun registreras cirka åtta allmänna handlingar . Det handlar mestadels om handlingar som upprättats på skolan. Under de som skolans rektor arbetat på skolan har det aldrig förekommit att någon annan än en vårdnadshavare har begärt ut allmänna handlingar från skolan. Rektorn gör sekretessprövningarna. När rektorn är ledig delegeras uppgiften till någon av de personer som är i tjänst. delegeras uppgiften till personalen på fritidshemmet. I en grundskola (F–6) med 140 elever i kommun registreras uppskattningsvis 10–15 handlingar i ett registreringsprogram (Platina). Detta görs av skoladministratören. Administratören är gemensam för denna skola och en annan skola med cirka 400 elever. Det är väldigt sällan, ungefär en gång , som man får in en framställning om utlämnande av Synpunkter från olika aktörer Det är biträdande rektor som gör sekretessprövningen med hjälp av administratören såvitt gäller de praktiska frågorna. Ännu har det inte hänt att denna vägrat att lämna ut något. Arkiveringen görs av administratören. Rektorn uppskattar att av en anställds arbetstid går åt för hanteringen av offentlighetsprincipen. Svarsfrekvensen på enkäten till slumpmässigt utvalda kommunala skolor har varit låg. Endast fyra av 21 skolor har svarat. En av dessa skolor (cirka 250 elever) uppgav att den generellt registerar mellan en och två allmänna handlingar . –har tre av de fyra skolorna inte fått någon framställning om utlämnande av allmän handling och därmed inte heller fattat några avslagsbeslut. En skola (med cirka 330 elever) hade fått fem framställningar om utlämnande av allmänna handlingar men inte fattat något avslagsbeslut. Två skolor hade gemensam administration med en annan skola. 6.3Privaträttsliga subjekt och kommunala bolag som tillämpar OSL Småföretagarnas arbetslöshetskassa är ett av de organ som finns upptagna i bilagan till OSL och som i prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning och medlemsavgift för arbetslös medlem ska iaktta handlingsoffentligheten. Arbetslöshetskassorna är undantagna från registreringsskyldigheten enligt 5 kap. 1 § OSL (2 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641]). De har i stället ett annat system för att hålla ordning på den stora mängden allmänna handlingar som de hanterar i sin verksamhet. Alla allmänna handlingar scannas in. Varje dokument får sedan ett eget nummer och finns tillgänglig i ett ärendehanteringssystem som är gemensamt för alla arbetslöshetskassor. Systemet tillåter sökning på exempelvis personnummer, ort och postnummer. Det förekommer att andra än den berörda enskilda personen begär att få del av en allmän handling. De flesta sådana framställningar kommer från myndigheter. Många av deras allmänna handlingar innehåller sekretesskyddade uppgifter. Dessa uppgifter avidentifieras vid ett utlämnande. Det är inte särskilt vanligt att de fattar avslags- Synpunkter från olika aktörer beslut på en begäran om utlämnande av en allmän handling och ännu har inget sådant beslut överklagats. När handlingsoffentligheten infördes genomförde de olika utbildningsinsatser, både på egen hand och genom Arbetslöshetskassornas samorganisation, som är deras branschorganisation. De anordnar också olika utbildningsseminarier. har också utarbetat rekommendationer för riktlinjer för arbetslöshetskassor i fråga om hantering av offentlighets- och sekretessfrågor. Det utgör ett handläggarstöd som alla anställda (f.n. knappt 60 personer) har tillgång till. Alla anställda kan hantera en framställning om utlämnande av allmän handling och de har en delegationsordning av vilken det framgår vem som ska hantera sådana framställningar. Småföretagarnas arbetslöshetskassa följer frivilligt förvaltningslagens bestämmelser om öppettider för att kunna tillgodose kraven som följer av handlingsoffentligheten. är ett annat organ som är upptaget i bilagan till OSL och som vid fördelning av statsbidrag till Idrottsutbildarna idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet ska tillämpa handlingsoffentligheten. Enligt uppgift från organisationens registrator har förbundet ytterst få allmänna handlingar att registrera. Det rör sig om ungefär en (1) handling . Handlingarna registreras i ett Excel-blad. Sedan offentlighetsprincipen gjordes tillämplig på handlingar hänförliga till förbundets statsbidragsfördelande uppdrag har förbundet inte fått in någon framställning om utlämnande av en allmän handling. är ytterligare ett organ som återfinns i bilagan till OSL beträffande fördelningen av statsbidrag till idrottsverksamhet. hanterar förbundet ungefär ett hundratal allmänna handlingar och cirka fem–sex framställningar om utlämnande av allmän handling. Registratorn sköter verksamheten. Registreringen sker i ett registreringsprogram (Platina). är ett helägt kommunalt bolag som ägs av och som därför tillämpar offentlighetsprincipen. Företaget, som har cirka 60 anställda och omsatte , har en heltidsanställd administratör som ensam ansvarade för hanteringen av allmänna handlingar. Företaget har numera () även en inhyrd konsult med samma arbetsuppgifter. För att kunna hantera all- Synpunkter från olika aktörer männa handlingar vid ordinarie administratörens ledighet finns det alltid back-up på företaget. Enligt en grov uppskattning, och med ärenden som går till kundtjänsten undantagna, registreras cirka 40 allmänna handlingar . Företaget får in en till två framställningar om utlämnande av allmänna handlingar . Som vi redovisat inledningsvis har jag träffat två journalister på . Enligt deras erfarenhet är insynen i fristående skolors verksamhet varierande beroende på associationsformen. Det är t.ex. lättare att få insyn i ett aktiebolag än i andra företagsformer. Enligt journalisternas uppfattning är media generellt intresserad av aktuella ekonomiska uppgifter för fristående skolor som t.ex. uppgifter om vad intäkterna används till. Vidare är uppgifter om belopp vid köp och försäljning av skolor av intresse. Det räcker inte med exempelvis årsredovisningar eftersom det blir fråga om en eftersläpning. Journalister generellt efterfrågar ekonomiska uppgifter även från kommunala skolor. Allmänt gäller också att journalister vill kunna få ta del av uppgifter om elever. Som exempel kan nämnas betygsstatistik, betyg för enskilda individer, hur åtgärdsplaner m.m. följs, aktuella uppgifter om elevunderlag samt uppgifter om köer och antagningar. Det är viktigt att kunna bevaka att elevers rättigheter tillvaratas. Journalisternas erfarenhet är att offentlighetsprincipen fungerar bra i de kommunala skolorna, dvs. att man snabbt får ut de handlingar man begär och att skolorna vet vad som gäller. 7Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor Den parlamentariskt sammansatta (U 2011:04) hade i uppdrag att utreda och överväga ett antal frågor gällande villkor och regler för fristående skolor (dir. 2011:68). Kommittén överlämnade betänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56). Till grund för förslagen i betänkandet låg en sexpartiuppgörelse som hade förhandlats fram inom ramen för och som presenterades . Bakom förslaget stod Moderata samlingspartiet, liberalerna, , , . Kommittén ansåg (a. bet. s. 300) att de fristående skolornas verksamhet ska präglas av öppenhet. Att de fristående skolorna är helt skattefinansierade talade enligt kommittén för att insynen i verksamheten bör vara god. För detta talade även att de ägnar sig åt myndighetsutövning. Det kunde i vissa fall finnas legitima skäl att hävda sekretess av konkurrensskäl, men i allt väsentligt måste verksamheten vara öppen för insyn. Kommittén föreslog därför att fristående skolor ska omfattas av offentlighetsprincipen och att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppdrag att föreslå hur ett införande av offentlighetsprincipen i de fristående skolorna i praktiken ska gå till. En utgångspunkt skulle enligt kommittén vara att elevernas integritet skyddas på samma sätt som . En annan utgångspunkt skulle vara att former för genomförande borde sökas Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan på skolor, förvaltningar och huvudmän för fristående skolor. Regeringen lade fram kommitténs förslag i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112). Såvitt gällde frågan om offentlighetsprincipen gjorde regeringen bedömningen att offentlighetsprincipen och ett meddelarskydd för anställda bör införas i fristående skolor. En utredning skulle tillsättas för att analysera hur det i praktiken ska gå till och finna former för genomförandet som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för skolor, förvaltningar och huvudmän för fristående skolor. Regeringen hade ingen invändning mot kommitténs bedömning. I enlighet med sexpartiöverenskommelsen och de utgångspunkter för uppdraget som angivit i sitt betänkande avsåg regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag om hur offentlighetsprincipen kan införas i fristående skolor (se a. prop. 65–69). Frågan berördes inte vid utskottsbehandlingen av propositionen (bet. 2013/14:UbU22). Direktiv för utredaren beslutades vid regeringssammanträdet (se bilaga 1). Enligt direktiven ska utredaren bl.a. utreda hur en reglering för fristående skolor inom förskoleklass, grund- och gymnasieskolan samt motsvarande skolformer kan utformas för att offentlighetsprincipen ska bli praktiskt tillämpbar på såväl huvudmannanivå som skolenhetsnivå. Utredaren ska även överväga om det behöver göras någon ändring i sekretessregleringen och i så fall föreslå hur denna ändring ska se ut. Därtill ska utredaren överväga om, och i så fall i vilken utsträckning, skollagens bestämmelser om kommuners insynsrätt och andra bestämmelser som gäller uppgifter och handlingar hos eller från fristående skolor fortfarande fyller en funktion om offentlighetsprincipen införs. Efter riksdagsvalet presenterade Socialdemokraterna, och en överenskommelse om välfärd utan vinstintresse. Enligt överenskommelsen är partierna ense om att offentlighetsprincipen ska gälla fullt ut för alla offentligfinansierade välfärdstjänster inom vård, skola och omsorg. Meddelarfrihet och meddelarskydd ska också gälla. Till följd av detta har regeringen tillsatt en utredning Offentlighetsprincipen i offentligt finansierad privat utförd vård och omsorg samt utbildning inom vissa skol- och utbildningsformer (dir. 2015:92). SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor direktiven ska en särskild utredare lämna förslag om hur offentlighetsprincipen i praktiken kan införas i privat utförd offentligt finansierad vård och omsorg, fristående förskolor och fritidshem samt vuxenutbildning, vissa särskilda utbildningsformer i 24 kap. skollagen (2010:800) och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. samma lag till den del de erbjuds av privata anordnare. Offentlighetsprincipen har flera beståndsdelar (se avsnitt 3.1 och 3.2.4). Av relevans för fristående skolor är handlingsoffentligheten och meddelarskyddet. Vi har valt att behandla dessa delar var för sig i de följande avsnitten. Enligt 1 kap. 3 § skollagen avses med en fristående skola en skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket, dvs. ett fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. I detta betänkande avses med begreppet fristående skolor detsamma som i skollagen. 7.2Handlingsoffentlighet i fristående skolor Förslag: Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos huvudmännen för fristående skolor. Sedan friskolereformen genomfördes (prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346, SFS 1992:713) har antalet skolor med enskilda huvudmän stadigt ökat. /15 svarade fristående skolor för nästan en fjärdedel av samtliga skolor och elever (se avsnitt 4). Redan från friskolereformens start var principen om lika villkor för all offentligfinansierad verksamhet inom skolväsendet, oavsett huvudmannaskap, en inom skollagstiftningen. Även den nu gällande skollagen vilar på samma grund (se t.ex. prop. 1991/92:95, prop. 2009/10:165 och prop. 2013/14:112). Principen om lika villkor innebär att varje skola, oavsett om den är fristående eller offentlig, ska ha möjlighet Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor att verka på lika villkor. Det gäller också ekonomiska villkor (se t.ex. prop. 2013/14:112 s. 12). I ett avseende, nämligen vad gäller allmänhetens rätt till insyn, råder dock olika förutsättningar beroende på om skolan har eller enskild huvudman. Enligt dagens regelverk omfattas skolor med enskild huvudman inte av handlingsoffentligheten och allmänheten har följaktligen ingen generell rätt till insyn i deras verksamhet. Skolor med huvudman ska däremot iaktta handlingsoffentligheten och därmed bl.a. registrera sina allmänna handlingar, hålla handlingarna tillgängliga för allmänheten, hantera allmänhetens framställningar om utlämnande av allmänna handlingar och tillämpa arkivlagen (1990:782). En av utgångspunkterna för friskolereformen var att elever och vårdnadshavare skulle ha möjlighet att bedöma kvalitet och villkor för olika skolor (prop. 1991/92:95 s. 8 och 9). Detta förutsätter att verksamheten är öppen för insyn. Det är närmast självklart att en generell rätt för allmänheten till insyn i samtliga huvudmäns verksamhet underlättar detta. Denna möjlighet är rimligtvis lika viktig i en verksamhet som bedrivs av det allmänna som i den som bedrivs i privat men offentligfinansierad regi. Därtill kommer att en verksamhet som är finansierad av det allmänna, oberoende av i vilken form det sker, måste ge medborgarna en möjlighet att kontrollera om verksamheten är effektiv och att missförhållanden kan uppdagas. Detta förutsätter transparens. I våra kontakter med har förbundet ifrågasatt behovet av att införa handlingsoffentligheten med hänvisning till att det inte har framkommit att det skulle finnas några problem med dagens regelverk och att allmänhetens behov av insyn redan är tillgodosedd (se avsnitt 6.1.1). Som framgår av avsnitt 3.5.3 finns möjligheter att få viss insyn i fristående skolors verksamhet genom olika myndigheters tillsyn m.m. I praktiken är dock insynsmöjligheterna tämligen begränsade för enskilda medborgare eftersom tillsynsmyndigheterna endast har anledning att begära ut information i samband med just tillsyn och då endast i ett specifikt tillsynsärende. Vidare har de medieföreträdare vi varit i kontakt med ansett att information som i och för sig är allmänt tillgänglig oftast blir det först , t.ex. i en årsredovisning, och att det är angeläget att snabbt kunna få del SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor av information, t.ex. när ett missförhållande uppdagas (se avsnitt 6.4). Även kommunernas rätt till insyn i en fristående skolas verksamhet är begränsad (se avsnitt 3.5.3). Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och tillgodose allmänhetens behov av insyn (se t.ex. 9 kap. 22 § skollagen). Kommunen kan emellertid inte med stöd av sin insynsrätt ta del av en fristående skolas ekonomiska förhållanden, göra påpekanden eller begära förändringar i verksamheten. Kommunen ska inte heller begära in handlingar som omfattas av tystnadsplikt enligt 29 kap. 14 § skollagen, som kan avslöja företagshemligheter eller som det på annat sätt är orimligt att den enskilde lämnar ut (se prop. 2009/10:165 s. 384 och 385 samt prop. 2013/14:112 s. 81). Kommunerna har alltså en viss möjlighet att få insyn i fristående skolors verksamhet, men som framgår av förarbetsuttalanden är även denna insynsrätt tämligen begränsad. I sammanhanget bör det också noteras att kommuners insynsrätt är begränsad till lägeskommunen vilket har varit problematiskt för de kommuner vars elever mottagits av en fristående skola i en annan kommun. Dessa hemkommuner har inte haft möjlighet till insyn trots att de lämnat bidrag till skolan för eleven.