sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — I segmentet fjärrtrafik (som konkurrerar med järnvägstrafiken) är utländska åkerier av betydelse. Många aktörer inom järnvägssektorn bestrider uppgiften att lastbilstransporternas priser ökat och menar att de tvärtom minskat på grund av ut- ländska förare. Vi anser att den rimliga hållningen är att utgå från den officiella statistiken stämmer tills den blivit motbevisad. En skillnad är att vägtransportpriserna ökade successivt och var relativt konstanta under konjunkturupp- och nedgången 2008– 2010 medan järnvägstransportpriserna har varit relativt konstanta –2007 och ökade kraftigt i konjunkturned- gången åren 2008/2009, minskade och ökade och 2014. Vi anser att en möjlig förklaring är att transportköpare och järnvägsföretag ingår långa avtal och att transportköparna ofta får ta risken om tågen inte blir fyllda. I hän- delse av en nedgång är det alltså i första hand inte järnvägsföretaget som drabbas, transportköparen får ofta betala för halvfulla tåg som om de vore fullastade. Järnvägspriser och sjöfartspriser förefaller vara mer volatila än vägpriser. Vägpriser inkluderar alla vägtrans- porter i genomförda av svenska åkerier, det vill säga inte enbart långväga transporter, där konkurrensytan mellan trafikslagen är störst. Anm. Index 2004 = 100). Använder samma metod för att räkna fram järnvägspriser som i föregående figur. Källa: SCB, årsredovisningar och . Den bild som järnvägsföretagen ger är att transportkvaliteten har förbättrats till följd av konkurrenstrycket från andra järnvägsföre- tag och från vägsidan. har tagit över transporter från och tagit över transporter som gick på väg tidigare. I Vierth (2012) konstaterades, baserat på intervjuer med olika transportköpare, att avregleringen har lett till smartare upplägg; moderna och mer ändamålsenliga lok samt större teknisk mångfald. Det gav järnvägsföretagen incitament att investera i nya lok för att i anbudsgivningen kunna svara upp till transportköparnas krav på ett jämnt flöde med kapacitets-, miljö- och energimässigt effektiva lok. Denna utveckling har fortsatt. järnvägsföretag som genomför godstransporter har varit mycket aktiva att få energimätare installerade (Ållebrand, 2015). 3.Hinder på marknaden för godstransporter på järnväg Trots den övergripande bilden att den verkliga och hotande kon- kurrensen har bidragit till effektiviseringar och en ökad efterfråga på järnvägstransporter, återstår vissa hinder på marknaden för godstransporter på järnväg. Dessa beskrivs nedan. har sedan öppningen av den svenska marknaden för godstransporter på järnväg 1996 hanterat mycket få ärenden enligt konkurrenslagen (SFS 2008:579) där godstransportföretag varit inblandade. Nya järnvägsföretag har dock muntligt framfört till att de känner sig motarbetade av de tradit- ionella järnvägsföretagen. Nya aktörer har också kritiserat för att vägra sälja eller försvåra köp av utrangerat rullande materiel Ankner (2015). I Vierth (2012) dras dock slutsatsen att de före detta monopolföretagen utnyttjar sin dominans i allt mindre grad och att de olika aktörerna hittar sina roller. Denna utveckling verkar i stort sett ha fortsatt. Transportstyrelsen konstaterar i tidigare marknadsövervak- ningar ”att det inte är någon effektiv konkurrens vare sig på gods- eller persontransportmarknaden” (Transportstyrelsen, 2010, 2011). I den senaste rapporten görs en mer positiv bedömning: ”Järnvägsmarknaden domineras fortfarande av operatörer som har sitt ursprung från affärsverket . Trots detta tycks hotande och befintlig konkurrens från nya aktörer (och andra trafikslag) haft en positiv inverkan på marknadsutvecklingen.”, (Transportstyrelsen, 2013a). Vi har en mer positiv syn på marknadens funktionssätt än Transportstyrelsen11, det finns för- visso fortfarande hinder kvar för nya aktörer men dessa är inte av 11 Se även Vierth (2012). en sådan omfattning att de omöjliggör konkurrens. Det faktum att har tappat marknadsandelar är en indikation på att det finns konkurrens. Vi vill också rikta kritik mot Transportstyrelsen för att de i sin marknadsövervakning ofta inte gör tydligt vilka slut- satser som gäller godstransportmarknaden och vilka som gäller persontransportmarknaden. Intrycket vi får är att slutsatser från personmarknaden ofta får representera hela marknaden även om situationen på godsmarknaden är en annan. För att få utföra järnvägstrafik krävs tillstånd vilket innebär att verksamheten måste uppfylla de krav som framgår av järnvägslagen (SFS 2004:519). Enligt Transportstyrelsen (2013c) är handlägg- ningstiderna för tillstånden och kostar för en mindre verksamhet. En ny aktör kan räkna med att det tar innan tillstånd, godkännande och kapacitetstilldelning erhållits (Transportstyrelsen, 2013). Målet är att kunna minska handläggningstiderna . Därtill tillkommer en till- synsavgift, försäkringar och andra kostnader som summerar till som måste betalas innan verksamheten kan startas. Att minska ledtider och inträdeskostnader är önskvärt men det är oklart om det har någon utestängande effekt . 3.2.Tillgång till gemensamma faciliteter och tjänster Enligt (Prop. 2008/9:35, 2008) bör Jernhusen på affärsmässig grund aktivt medverka till utvecklingen av kombitrafiken genom att till- handahålla terminaltjänster. Jernhusen har statens uppdrag att med- verka till att godsterminaler och underhållsdepåer utvecklas och ställs till användares förfogande på konkurrensneutrala villkor. Jernhusen utvecklar därför affärsmodeller, kringtjänster och mark- nadsför kombiterminaler till varuägare, speditörer och transportörer. har fått in en anmälan av CargoNet mot Jernhusen som påstås utnyttja sin dominerande ställning för att ta över CargoNets terminalverksamhet och offerera oskäliga villkor. fann dock inte tillräcklig grund för att driva ärendet vidare (Ankner, 2015). Jernhusen upphandlar även driften av kombiterminaloperatörer i konkurrens. äger och förvaltar Jernhusen 13 av de sam- manlagt över 30 kombiterminalerna i . Jernhusen har ett av- kastningskrav från staten på av eget kapital över en konjunkturcykel, vilket ungefär motsvarar en vinstmarginal på med dagens nivå av eget kapital. I Vierth (2012) citerades att priserna för hanterings- och växlingstjänster i Jernhusens kombiterminaler hade minskat med . har utvecklingen varit den mot- satta. Enligt (, 2013) kommer Jernhusen att öka sina priser 2014, 41 pro- cent 2016. Jernhusen hade 2014 en vinst- marginal på vilket skulle kunna tyda på att bolaget utnyttjar sin monopolställning, men eftersom huvuddelen av företagets intäkter kommer från stationsfastigheter (som inte påverkar godstrafiken) är det svårt att särskilja hur rimlig prissätt- ningen på kombiterminalerna är. Jernhusen äger och förvaltar även 21 underhållsdepåer vilket är knappt hälften av alla depåer i . Tillgången till verkstäder har inte bedömts vara ett större konkurrensproblem, varken i Vierth (2012) eller av branschen (, 2015). I många fall anlitar de övriga godstransportföretagen till växlings- och rangeringstjänster. De är således beroende av den största aktören och konkurrenten på marknaden, vilket är problematiskt. /2010 finns det – som vi uppfattat situ- ationen – inga avtal på rangerbangården i . Järnvägsföre- tagen kan de jure rangera själva, men de facto sköts rangeringen av . Problemen härrör från hur man delade infrastruktur, drift och gemensamma funktioner mellan de statliga bolagen och myndigheterna i samband med avregleringen. Det är t.ex. oklart var ansvaret för datasystemet som behövs för rangering och säkerhets- arbetet (bl.a. i samband med farligt gods) ligger. Transportköpare klagar bl.a. över stora kostnadsökningar för rangertjänster () medan anser att prisökningen berodde på att beställde en alldeles för stor kapacitet. Godstransportkunderna klagar även på att kortare öppettider av rangerbangården (delvis en följd av besparingar) leder till att det inte är möjligt att utnyttja de tåglägen som man har blivit tilldelade och därmed uppstår stora förseningar. har tagit bort den stationära bemanningen på många orter. sker växling allt oftare med ordinarie lokförare och radioväxling, det finns därmed inte någon personal att hyra ut till mindre aktörer. medger att det innebär att problemen med växling och rangering för mindre aktörer kommer att tillta. Problemen med växlings- och rangeringstjänster tas också upp i den första uppföljningsrapporten (Vierth, 2012). Transportstyrelsen nämner i sin marknadsövervakningsrapport (2013a) att ”ett potentiellt problem vid en avmonopolisering är den roll som den tidigare monopolisten har som ägare av till exempel anläggningar, gemensamma ytor och faciliteter i terminaler och på rangerban- gårdar”. Transportstyrelsen håller sig huvudsakligen till principiella frågeställningar, en deskriptiv översyn av hur rangeringen faktiskt fungerar saknas. I en annan rapport , framhåller Transportstyrelsen (2013b) att det krävs att vissa järnvägsföretag ”köper växlingstjänster av den tidigare monopolisten, eftersom de saknar diesellok12 på plats och spåren inte är elektrifierade” (t.ex. i anslutning till hamnar). Avregleringen av järnvägsmarknaden var en omfattande reform och det är förståeligt att sidoverksamheter som rangering och väx- ling initialt verkar fallit mellan stolarna. Det är dock anmärknings- värt att problemen fortfarande inte bara verkar vara olösta utan att den ansvariga myndigheten () och tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) knappt tillstår att pro- blemen finns. Informationen som finns tillgänglig är knapphändig och allmänt hållen. och transportköpare ger ibland diametralt skilda beskrivningar hur situationen ser ut, vilket ökar behovet av att myndigheter bidrar med objektiv och utförlig information. 3.3.Tillgång till rullande materiel Vi anser att tillgången till rullande materiel generellt inte är ett pro- blem på marknaden för gods-transporter på järnväg då det finns fungerande andrahands- och uthyrningsmarknader.13 Transport- styrelsen (2014b) har en annan syn på saken: ”Tillgången och priset 12Uthyrningsmarknaden för diesellok bör förbättrats sedan sålt 40 lok för detta ändamål. 13Se dock avsnitt 3.1. ovan. Nya aktörer har också kritiserat för att vägra sälja eller försvåra köp av utrangerat rullande materiel (Ankner (2015). på fordon inom järnvägsbranschen är ett problem för främst nya och mindre företag som vill etablera sig på marknaden, men även för företag som vill utvidga sin verksamhet. Att beställa nya vagnar utgör en stor investering och innebär i realiteten också ett betydande risktagande eftersom den tid som det tar att betala tillbaka investeringen ofta är lång och marknadsförutsättningarna kan förändras”. Det är svårt att utläsa om Transportstyrelsen åsyftar personmarknaden, godsmarknaden eller bägge två. Transport- styrelsen verkar inte ha tagit uthyrningsmarknaden i åtanke. var cirka 900 lok registrerade i , ägdes av staten (och ) och av de resterande ägdes hälften av fristående järnvägsföretag och hälften av uthyrningsföretag och varuägare. Av de drygt 10 000 svensk- registrerade godsvagnarna ägdes av staten och 41 pro- cent av uthyrningsföretag och varuägare och av fristående järnvägsföretag. Källan för uppgifterna är fordonsregistret som Transportstyrelsen håller (Nelldal, 2015).14 Det finns en pro- blematik kring hur vagnar och lok i internationell och svensk trafik registreras, vilket Transportstyrelsen bör ta hänsyn till när registret kvalitetssäkras. Andelen privatregistrerade vagnar ökade från 1988, till 2014. I konjunkturtoppar kan det vara svårt att få tillgång till rullande materiel; i synnerhet kan det vara problematiskt att få tag i special- utrustade lok, t.ex. flerströmslok som klarar olika styrnings- och signalsystem, vilket krävs för att trafikera . kör tre järnvägsföretag godståg över . Olika tekniska standarder utgör ett problem för alla järnvägsföretag men de små aktörerna är särskilt drabbade då de inte har kapaciteten att anpassa sig. Införandet av det europeiska trafikstyrningssystemet ERTMS15 som syftar till att underlätta gränsöverskridande tågtrafik innebär förenklat att signalsystemen flyttas från infrastrukturen till for- 14För att kunna följa implementeringen av nya tekniska standarder inom järnväg ska Transportstyrelsen även fortsatt bevaka utvecklingen av teknisk utrustning på fordon. Transportstyrelsen avser därför att samla in och publicera statistik över aktörernas fordon och den totala fordonsflottan, i relation till antalet avställda fordon och fordonens tekniska egenskaper (Transportstyrelsen, 2013c). 15European , europeiskt trafikstyrningssystem bestående av radiokommunikation och ETCS, , europeiskt tågskydds- system. donen och kostnaderna från infrastrukturhållarna till järnvägsföre- tagen. Detta indikerar att anskaffandet av lok blir dyrare. Dess- utom leder olika ERTMS-versioner i olika länder till (onödigt) höga lokkostnader för internationella godstransporter, samt att hela grundtanken med en gemensam europeisk standard riskerar att gå förlorad. Problemet är inte av lika stor betydelse för person- transporter då de i mindre utsträckning är internationella. Trans- portstyrelsen tar upp problemet med långa installationstider och stora kostnader för ETCS-ombordutrustning som behövs för att kunna trafikera de med ERTMS-utrustade bansträckorna som ett möjligt inträdeshinder (Transportstyrelsen, 2013a). Branschföre- ningen Tågoperatörerna (och , 2015) uppskat- tar att införandet av ERTMS kommer kosta tre till för järnvägsföretagen, därtill kommer kost- nad för att anpassa infrastrukturen. Detta tillsammans med driftsstörningsproblem med markutrustningen kan göra situationen särskilt för mindre järnvägsföretag problematisk då det kan skapa en osäkerhet kring möjligheten att planera trafiken. Transportstyrelsen föreslår att , som är ERTMS- samordnare, skulle kunna ta ett större ansvar för införandet för att minimera problematiken. Det stegvisa införandet av systemet får också till konsekvens att problem kan uppstå vid t.ex. omledning av trafik. Problem kan uppstå då en del fordon endast är godkända för äldre system (ATC) som banorna endast delvis är utbyggda med ERTMS (Transportstyrelsen, 2014a). Den rent tekniska kritik som finns mot ERTMS tar vi inte ställning till men den bör undersökas närmare. En otydlig ansvarsfördelning för regelverk som berör järnvägs- företagen riskerar att leda till ökade administrativa kostnader för järnvägsföretagen. Ansvaret för utformning av regler om last- säkring och järnvägens trafikföreskrifter är exempel där otydlighet kring ansvaret kan medföra ökade kostnader för järnvägsföretagen. Det är inte alltid klart vilken roll olika myndigheter, statliga bolag och privata bolag har. 4.1.Konkurrens mellan person- och godstransporter på järnväg Enligt Prognos 2030 (, 2015b) kommer godstrafiken på järnväg att öka och persontrafiken väntas öka (, 2015a) – se Figur 15. Den största delen av ökningen av järnvägsgodstransporter väntas malmtrafiken stå för. Sjöfarts- och vägtransporter förväntas öka mer vilket innebär att järnvägens andel av det totala transportarbetet i förväntas minska från (2006) till (2030). Det är flask- halsar i det svenska järnvägsnätet som bedömer vara den största begränsande faktorn för godstransporter på järnväg till kontinenten. VTI har inlett ett projekt för att utvärdera godstrans- portprognoser för alla trafikslag ; preliminärt kan det kon- stateras att prognoserna systematiskt har överskattat utvecklingen av godstransportarbetet på järnväg. Anm. Basår 1996 för index och 2010 för prognoserna. Godstrafik på järnväg mätt i tonkm och per - sontrafik i personkm. Källa: (prognos) och Trafikanalys (statistik). Kapaciteten på järnvägen mätt som spårlängd har varit stabil ; har framför allt persontrafiken ökat. Ska man tro prognoserna och de politiska målsättningarna ska person- och godstrafiken på järnväg öka betydlig . kapacitetsutnyttjande blir kampen om tåglägen allt hårdare. Allt fler pendeltåg, fjärrtåg, snabbtåg, godståg och banarbetare ska få plats på spåren. Om inte tilldelningsprocessen av tåglägen blir mer marknadsanpassad genom prismekanismer kommer ett betydande ransoneringsarbete att krävas för att bestämma hur den knappa resursen spårkapacitet ska fördelas. Även med en marknads- anpassning kommer godstrafiken och den kommersiella person- trafiken vara förfördelad, eftersom den regionala kollektivtrafiken och viss regionalpolitiskt motiverad långväga persontrafik är sub- ventionerad. finns det klagomål om att samhälls- ekonomiska bedömning i tilldelningsprocessen konsekvent gynnar persontrafiken på godstrafikens bekostnad (Näringslivets Trans- portråd, 2012). Processen i den ordinarie tilldelningen är lång- dragen men själva besluten kan komma mycket sent, speciellt om det uppkommit en intressekonflikt, vilket gör det svårt för före- tagen att med säkerhet planera sin verksamhet (Transportstyrelsen, 2013c). Detta är speciellt ett problem för mindre företag som inte har resurser att hålla koll på och delta i tilldel- ningsprocess. I praktiken söker tågföretagen oftast samma tåglägen eftersom risken att bli utan då är låg (Transportstyrelsen, 2013). Med kortare framförhållning (minst ) är det möjligt att söka ad hoc-tåglägen, vilket utnyttjas av godsföretagen som generellt har en mer fluktuerande efterfråga. En vanligare lös- ning är dock att godsföretagen bokar fler tåglägen än de kommer använda och sedan avbokar de som inte behövs. ställdes av alla godstågsavgångar in (och , 2014), en stor del kan antas bero på en sviktande efterfråga. Detta låser upp mycket kapacitet som delvis kunde användas om det fanns en annan avgiftsstruktur och ett mer flexibelt tågledningssystem (se även avsnitt 5.1.3. VTI har analyserat dokumentation av järnvägs- företagens ansökningar om tåglägen för tågplanearbetet 2013 och motsvarande dokumentation av beslutade tåglägen och finner att totalt tilldelade tåglägen för utgör av sökta och för (Pyddoke et al. (2014)). Detta utgör i sig inte en indikation på knapphet. Man bör dock komma ihåg att intresserade i viss omfattning avstår ifrån att söka tåglägen om de räknar med avslag. Studien undersöker enbart och Cargo, det är oklart om resultaten gäller även för mindre operatörer. till justeringar i tidtabellen är betydligt mindre drabbade än . Av avgångar sker utan justeringar i tidtabellen, motsvarande siffra för är . justeringar är också längre än SJ AB:s. En genomsnittlig justering för en avgång för är jämfört med en minut för (Pyddoke, 2014). Ett projekt för att titta på fler operatörer än och planeras inom VTI. Järnvägsföretagen som genomför godstransporter rapporterar att det har blivit svårare för dem att få de tåglägen som de önskar. En förklaring är den ökade persontrafiken. har gett exempel på en situation där man begärt att få en av- gångstid i kapacitetstilldelningen från eftersom det var för ont om tid för lastningen. I stället för att få en senare tid har företaget blivit tilldelad som var ännu tidigare än den ur- sprungliga avgångstiden.16 Detta kafkaartade exempel är givetvis inte representativt men det visar hur beroende järnvägsföretagen är av beslut som ur deras synvinkel kan uppfattas som godtyckliga. bekräftar att det har blivit svårare för godstrans- portföretagen att få de önskade tåglägena. Problemen med kapaci- tetsbrist och tilldelning av tåglägen tas också upp i den första upp- följningsrapporten (Vierth, 2012). , Västra stam- banan, Vänern-/Norgebanan och godsstråket genom Bergs- lagen är de mest problematiska banorna.17 har gett två exempel som avser och Tågplanen 2015: 1.Hector Rail ansökte om ett tågläge med en önskad ankomst till 18:40. Lör- dagar och fick man ett läge som uppfyllde önskemålen men fick man ankomsten 19:37. Orsaken är möten med regionaltåg som gör att godståget får tre långa uppe- håll på sträckan –. Detta lyckades man inte lösa och en tvist skulle enligt beräknings- modell inte utfallit till fördel eftersom flera regional- tåg hade behövt flyttas . Konsekvensen blev att accepterade tågläget trots för lossning vilket medför 16Pelle , , . 17Hans-Åke , , . risk för förseningar på avgående tomtåg och spridningseffekter till kommande omlopp. 2.Hector Rail beställde ett tågläge Kongsvinger–. Inför fastställelsen prioriterades (en av de beställda dagar) ett regionaltåg från till vilket skulle lett till en så pass mycket senare ankomsttid för tåg att det fanns risk för att upplägget med ett omlopp skulle spricka. Man lyckades inte lösa detta under mötena med utan fick begära tvistlösning, vilken utföll till fördel. upplevde osäkerheten inför tvistlösningen som mycket frustrerande. En snabbare, öppnare och mer flexibel tilldelning av tåglägen i både långtidstilldelningen och ad hoc-processen är angeläget, speciellt för godstrafiken vars efterfrågan snabbt kan variera med utvecklingen på marknaden. Godstransportföretagen har större behov av att kunna sätta in och ställa in tåg med kort varsel än persontrafiken och det nuvarande systemet är dåligt anpassat för att hantera det. För per- sontrafik och pendeltrafik i synnerhet är problemet det motsatta, där efterfrågas långsiktigt stabila lösningar så att kollektivtrafiks- bolagen och resenärer vet vad som gäller. Avvägningen mellan flexi- bilitet och långsiktighet är komplicerad, men en bättre balans med mer möjlighet till att få tåglägen med kort varsel bör vara möjlig. Enligt prognoser förväntas som sagt persontrafiken på järnväg öka och gods- trafiken . Om prognosen är korrekt kommer kon- flikten mellan person- och godstrafik på järnvägen bli betydligt svår- are att lösa. Joborn (2015) har gjort simuleringar av hur den plan- erade järnvägskapaciteten vid 2030 skulle klara trafikökningen som prognosen förutspår. Även med en persontrafik skulle ökningen av godstrafiken innebära en belastning över kapa- citetstaket på centrala stambanor, som är viktiga för godstrafiken. 4.2.Konkurrens mellan trafikslagen på godstransportmarknaden Enligt om transporter, (COM(2011)144 final, 2011), är målsättningen att flytta av lastbilstrafiken till järnväg eller vattenburna transporter till 2030. Svenska staten har inte explicit antagit detta mål. kan inte ses som ett slutet system, dess förutsättning är nära knutet till utvecklingen för de konkurrerande och kom- pletterande trafikslagen. Banavgifterna18 har en direkt påverkan på järnvägens konkurrenskraft i förhållande till de övriga trafikslagen. har det skett ett antal förändringar både av banavgifter- nas nivå och typ (, 2014b). Spåravgiften, som betalas per bruttotonkm, har höjts från (2010) till (2015) för godståg. Driftsavgiften och olycksavgiften av- skaffades 2015. Tåglägesavgiften, som betalas per tåg-km, är differentierad i tre steg baserat på infrastrukturens kapacitets- utnyttjande och har också kontinuerligt höjts. En passageavgift infördes för att åka igenom en storstad i rusningstrafik. Banavgifterna beräknas täcka av den kortsiktiga mar- ginalkostnaden för infrastrukturen 2013 (, 2014a). Om även andra externaliteter (buller, olyckor och emissioner) in- kluderas i analysen vilket bland annat gjorts av Trafikanalys (2014) blir internaliseringsgraden bara 25–. Internaliserings- graden för lastbilstrafiken har uppskattats ligga mellan , förenklat gäller den lägre siffran i stadsmiljö och den högre på landsbygd. I jämförelse med järnvägstrafiken är det internal- iseringsgraden på landsbygden () som är relevant. Det finns alltså samhällsekonomiska skäl att höja banavgifterna ytter- ligare, i första hand där kapacitetsbristen är som störst, vilket även Transportstyrelsen (2013) påpekat. Det kan påpekas att kapacitetsbrist i sig självt är en externalitet. Så länge det finns fler tåg som vill åka än vad det finns kapacitet för är det samhällsekonomiskt motiverat att öka banavgiften på de överbelastade bandelarna. De svenska banavgifterna är låga jämfört med många grannländer; och (2013) har räknat 18 Banavgift används här som en samlingsterm för de många olika avgifter som måste betalas för att få nyttja spåren.