sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Det betyder att byggherrar/fastighetsägare i princip är skyldiga att svara för de faktiska kostnader som uppstår för allmänna platser. För kommunen – och byggherren – saknar det således betydelse om tillämpas eller inte. Det kan illustreras med den nedanstående figuren. 34 6 kap. 24 § PBL. Figur 15.2 Exploatören står för kostnaderna oavsett om tillämpas eller inte I figuren redovisas de tre varianter som finns för att hantera byggande och finansiering av allmänna platser. I de två första fallen görs en offentlig upphandling. Resultatet av denna upphandling kan utfalla på två sätt. •En utomstående byggentreprenör vinner upphandlingen. Entre- prenören får sedan betalt av kommunen för sitt arbete. Denna kostnad för kommunen debiteras i sin tur exploatören.35 •Exploatören vinner upphandlingen. Formellt hanteras detta genom att exploatören först får betalt för sina kostnader av kommunen, men är därefter skyldig att betala kostnaderna.36 Det sker alltså en ”kvittning” av kostnadsbeloppet. Den tredje varianten är att det inte sker någon offentlig upphand- ling. I stället regleras i ett exploateringsavtal att exploatören ska ut- föra de allmänna platserna. När anläggningarna är färdigställda 35Med stöd av 6 kap. 40 § PBL. överlämnas de till kommunen, utan att någon ersättning betalas till exploatören. Det betyder att exploatören får svara för kostnaderna. Det ovanstående belyser, att det ur ekonomisk synvinkel inte spelar någon roll för kommunen vilken av varianterna som tillämpas, dvs. om det sker en offentlig upphandling enligt eller inte. I slutändan har kommunen inte några kostnader – de faller i samtliga fall på exploatören. Allmänna vatten- och avloppsanläggningar Reglerna i om finansiering av allmänna vatten- och avlopps- anläggningar skiljer sig från motsvarande bestämmelser om all- männa platser. Huvudregeln i är att avgifter för kommunens va-anläggning ska tas ut via en taxa.37 Va-taxan består av två delar; en anläggningsavgift (engångsavgift) och en brukningsavgift (peri- odisk avgift). I samband med exploateringsavtal och utbyggnad av en va-anläggning är det då anläggningsavgiften som är av intresse. Normalt gäller samma va-taxa för kommunens hela va-verksam- hetsområde. Taxan ska alltså bestämmas med hänsyn till de genom- snittliga kostnaderna inom verksamhetsområdet. Det betyder att anläggningsavgifterna vid enskilda exploateringar – i motsats till avgifter för allmänna platser – kan vara såväl lägre som högre än de faktiska kostnaderna för att bygga anläggningen. För kommunala va-anläggningar och genomförandet av en detalj- plan finns det alltså två principiellt olika fall: 1.Va-avgiften är lägre än de faktiska kostnaderna. I detta fall tillämpas inte va-avgiften. Exploatören bygger va-anläggningarna och över- lämnar dem sedan till kommunen. Denna situation är i princip densamma som beskrivits ovan för allmänna platser, dvs. bygg- får svara för de faktiska kostnaderna. Vi bedömer att inte ska behöva tillämpas. 37 Se 29–34 §§ . 2.Va-avgiften är högre än de faktiska kostnaderna. Om exploatören bygger va-anläggningarna kan finansieringen i princip lösas på följande sätt:38 Först ersätter kommunen exploatören för dennes kostnader. Därefter betalar exploatören va-avgiften till kommunen. Den nettointäkt som kommunen erhåller är alltså va-avgiften minus exploatörens kostnader. I detta fall bedömer vi att en offentlig upphandling bör göras, eftersom situationen i princip är densamma som i La Scala-fallet (se figur 15.1). Om en offentlig upphandling hade gjorts är det möjligt att kostnaderna hade blivit lägre. Därmed skulle också komunnens nettointäkt (va-avgift minus kostnader) blivit högre. När det gäller utbyggnaden av kommunala va-anläggningar är alltså inte situationen lika renodlad som vid byggandet av allmänna platser. I vissa situationer bedömer vi att det inte är nödvändigt att tillämpa . I andra fall torde det krävas en offentlig upphandling. Bedömning: Utifrån den tolkning som redovisas i detta avsnitt bör och Lantmäteriet ges i uppdrag att utarbeta för- tydligande riktlinjer för hur offentliga upphandlingar ska han- teras vid olika former av anläggningsarbeten och bebyggelse- exploateringar i syfte att få en effektiv tillämpning av 6 kap 40 § PBL. Arbetet bör ske i samverkan med andra berörda myndig- heter och SKL. Är La Scala-domen relevant för svensk lagstiftning? Mot bakgrund av det italienska systemet är beslut i La Scala-fallet logiskt. Om det hade skett en offentlig upphandling av infrastrukturen är det möjligt att anläggningskostnaderna hade blivit lägre – och därmed hade kommunens intäkter blivit högre. 38 En annan möjlighet är att exploatören, i motsats till ovanstående, inte behöver betala någon va-avgift, dvs. kommunen ”bjuder” på mellanskillnaden av va-avgiften och exploatörens kostnad. Vi bedömer att det är osannolikt att kommunen skulle välja den lösningen. Med de svenska reglerna för finansiering av allmänna platser, påverkas inte kommunens ekonomi varken av storleken på de fak- tiska kostnadernas eller av vem som utför anläggningarna. Det är byggherren som svarar för kostnaderna. Det betyder också att, det i motsats till , inte sker några direkta, eller indirekta, penning- transaktioner från kommunen till exploatören. Schematiskt kan denna principiella skillnad mellan svensk och italiensk lagstiftning illustreras med Figur 15.3. Figur 15.3 En jämförelse av La Scala-fallet och den svenska lagstiftningen Av intresse kan vara att se hur , vars plan- och bygglagstift- ning i mångt och mycket liknar den svenska, ser på frågan. Med stöd av plan- og bygningsloven kan kommunen reglera att bygg- är skyldig att svara för kostnaderna för vägar, vatten- och avloppsförsörjning m.m. innan bebyggelse får uppföras.39 Mot denna bakgrund har det norska fornyings- og administra- sjonsdepartementet givit ut en vägledning för hur exploateringsavtal, utbyggingsavtaler, ska hanteras i relation till regler om offentlig upp- handling.40 Där sägs: 39Enligt 18 kapitlet i plan- og bygningsloven. 40Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2013), Veileder til reglene om offentlige an- skaffelser, s. 29–30. Norske kommuner kan pålegge grunneieren å bygge ut teknisk infra- struktur som veg, vann og avløp etter plan- og bygningsloven.41 På- legget omfattes ikke av regelverket for offentlige anskaffelser, da det ikke er en gjensidig bebyrdende kontrakt i anskaffelsesregelverkets forstand. For utbyggingsavtaler (motsvarar exploateringsavtal, vår kommen- tar) som erstatter pålegg etter plan- og bygningsloven, kan en tenke seg en parallell til Scala-dommen og anse kommunens ytelse som et avkall på muligheten til å gi pålegg. At kommunen lar være å bruke påleggskompetansen er likevel vesensforskjellig fra det å gi avkall på et pengekrav. Et avkall på et pengekrav vil lettere kunne ses på som en del av en gjensidig bebyrdende avtale. En utbyggingsavtale trer imidlertid i stedet for ensidige offentligrettslige pålegg om opparbeiding, og kan erstattes med for eksempel et vilkår etter plan- og bygningsloven. Etter departementets oppfatning tilsier dette at man ikke anser en ut- byggingsavtale som en gjensidig bebyrdende avtale, dersom den kun erstatter kompetansen etter loven til å gi pålegg om teknisk infrastruk- tur. Den norska grundbedömningen är alltså att avgör- ande i La Scala-målet inte är tillämpligt på norsk plan- och exploa- teringslagstiftning. Vad avser utbyggingsavtaler (exploateringsavtal) menar man att de inte innehåller ”ömsesidiga ekonomiska villkor” mellan kommunen och byggherren. Avtalen ersätter bara lagliga möjligheter att påföra byggherren kostnader för viss offentlig infra- struktur. Utredningens bedömning är att den norska argumentationen är giltig för den svenska lagstiftningen om utförande och finansiering av allmänna platser i en detaljplan, dvs. är inte tillämplig. När det gäller motsvarande bestämmelser för kommunala vatten- och avloppsanläggningar är dock situationen mer komplicerad efter- som byggherrens kostnader kan bestämmas på två olika sätt. Kom- munen kan antingen ta ut de faktiska kostnaderna för att bygga anläggningarna eller ta ut en avgift enligt va-taxan. Om de intäkter va-avgiften ger är högre än de faktiska kostnader- na väljer kommunen normalt att debitera byggherren enligt va-taxan. I det fall byggherren skulle bygga anläggningarna får denne sedan betalt av kommunen, dvs. byggherrens nettobetalning till kommunen blir va-taxan minus anläggningskostnaderna. Här bedömer vi att det finns en parallell till La Scala-målet, och att det således bör göras 41 Enligt 18 kapitlet i plan- og bygningsloven (vår notering). en offentlig upphandling eftersom det finns skäl för kommunen att hålla nere anläggningskostnaderna, dvs. det belopp som va-avgiften reduceras med. Enligt den analys som utredningen gjort bedömer vi att EU-lag- stiftningen och inte ställer ett generellt krav på att upp- handling alltid ska ske vid byggande av kommunala allmänna platser. Det finns två argument för denna ståndpunkt. Rent allmänt kan det tyckas märkligt att en offentlig upphandling skulle vara obligatorisk när kommunen inte påverkas ekonomiskt av upphandlingens resultat. Oavsett vem som i praktiken bygger de allmänna platserna är det ju byggherren som i slutändan är skyldig att stå för anläggningskost- naderna. Därutöver menar vi att de legala förutsättningar som var för handen i La Scala-fallet skiljer sig från vad som är fallet i (och ). Men här måste betonas att i de fall en exploatör ska utföra åtgärder mot betalning från kommunen – dvs. åtgärder som exploatören inte är skyldig att bekosta – är det naturligtvis fråga om en upphandlingssituation. Effektiviseringar om inte behöver tillämpas regelmässigt effektivitetsvinster skulle kunna göras om kommunen – beroende på förutsättningarna i den enskilda detaljplanen – själv får avgöra om byggherren ska utföra anläggningarna med stöd av exploa- teringsavtal, eller om anläggningsarbetena lämpligen ska göras av någon annan efter en offentlig upphandling. Därigenom kan man i många fall undvika ett kostnads- och tids- krävande upphandlingsförfarande som en del av plangenomföran- det. Dessutom riskerar man inte de besvärliga samordningsproblem som ofta uppstår när byggande på kvartersmarken och de allmänna platserna hanteras av olika parter.42 42 För en närmare belysning av dessa frågor, se Landeman (2014), La Scala-domen och dess kon- sekvenser för svenska exploateringsförhållanden. Examensarbete på KTH/Fastighetsvetenskap. Riktlinjer för tillämpning av och exploateringsavtal behöver utarbetas Den analys som gjorts i det ovanstående torde inte, såvitt utred- ningen kan bedöma, kräva att det sker några lagändringar. Det är i stället fråga om förtydligande riktlinjer för hur offentliga upphand- lingar ska hanteras vid olika former av anläggningsarbeten och bebyggelseexploateringar. Ett sådan förtydligande är nödvändigt för att undanröja osäkerheter och få en effektiv tillämpning av 6 kap. 40 § PBL, dvs. att byggherren med stöd av exploateringsavtal kan ”vidta åtgärder” för byggande av vägar och va-anläggningar. Utredningen bedömer att regeringen bör ge och Lant- mäteriet, dvs. de två statliga myndigheter som har ansvar för plan- och plangenomförandefrågor enligt PBL, i uppdrag att ha det över- gripande ansvaret för utarbetande av sådana riktlinjer.43 Riktlinjerna bör utgå från den tolkning som redovisas i detta avsnitt och beskriva hur reglerna om offentlig upphandling ska tillämpas i olika typfall. Arbetet bör ske i samverkan med andra berörda myndig- heter och SKL. Inom SKL pågår ett arbete med att ta fram rekommendationer om hur den nya lagstiftningen om exploa- teringsavtal bör tillämpas. 43 I sammanhanget kan nämnas att Lantmäteriet i regleringsbrevet för har fått i uppdrag att utarbeta ett vägledande underlag för fullgörandet av de nya bestämmelserna i om lantmäterimyndigheternas medverkan i den kommunala planprocessen och i plan- genomförandet. Uppdraget ska redovisas i årsredovisningen . Se , , dnr S2014/8774/(delvis). Utredningens förslag till lagändringar är begränsade. Det beror inte på att processerna vid planering och bostadsbyggande alltid fungerar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, med tanke på de stora krav som den framtida bostadsförsörjningen ställer. Det finns här möjligheter till förändringar och förenklingar på flera plan. 1.Regelverket för markanvändning, planering och byggande är i grunden ett medel för avvägning mellan olika intressen och mål- sättningar. Ett huvudsyfte med PBL och övrig lagstiftning på området är att klargöra olika parters rättigheter och skyldigheter vid planering och plangenomförande. Vad ligger inom ramen för den kommunala beslutsmakten? Vilken är statens roll? Vad får byggherren besluta om? Vilket inflytande ska allmänheten och grannarna ha på plan- och byggprojekt? Vem ska ansvara för bygg- ande, drift och finansiering av olika infrastrukturanläggningar. Det är uppenbart att radikala förändringar skulle kunna ske om relationen mellan olika parter – ”maktfördelningen” – ändrades. I utredningen tar vi inte upp dessa, i och för sig intressanta, frågor eftersom de ligger utanför direktivens ramar. 2.Nästa nivå av möjliga lagändringar handlar om ta bort ”onödiga regler” och/eller införa förtydligande regler, utan att därför aktö- rernas rättigheter/skyldigheter ändras i nämnvärd grad. Det senare kan exemplifieras med lagregleringen av exploaterings- och mark- anvisningsavtal som skett. Hit hör också procedurregler i förenklande syfte, t.ex. att ta bort som instans vid överklagande av detaljplaner. Det är främst i dessa avseenden som utredningen haft i upp- drag att analysera lagstiftningsförändringar. Det rör bl.a. samord- ningen av kommunernas och länsstyrelsernas arbete. också förslag om att flytta delar av kommunernas prövning från detaljplanen till bygglov. Vidare finns förslag om process och pris- sättning vid kommunala förvärv av statlig mark. 3.Slutligen har vi frågan om hur planprocessen ska genomföras i praktiken. Här har lagstiftningen begränsade möjligheter att detaljreglera hur processen ska se ut. Vissa delar kan inte – eller bör inte – regleras med lagstiftning med hänsyn till kommunernas skiftande förutsättningar för byggande och bostadsförsörjning. När det gäller många frågor kring organisation, samordning av aktörer, utredningars innehåll och omfattning, former för politisk behandling m.m., kan lagstiftningen därför bara ge ett övergrip- ande ramverk att hålla sig till. Utöver detta ramverk kan dock lagstiftningen ge incitament – morötter och/eller piskor – som styr processen i önskad rikt- ning. Förekomsten av de olika tidsfrister som finns för planbesked, bygglovsprövning, samråd m.m. är exempel på sådan lagstiftning. Hit hör också olika former av ekonomiskt stöd för planering och byggande. Frågan om tidsfrister har behandlats i utredningen och vi lägger begränsade förslag om detta. Men för hela den komplexa och omfattande planeringsprocessen bedömer vi att det är svårt – för att inte säga omöjligt – att införa en meningsfull lagstiftning om tidsfrister. Vi har vidare övervägt ett statligt ekonomiskt stöd till kommunerna för planeringsarbete, men har bedömt att detta skulle ha liten effekt på planläggningsaktiviteten och bostads- byggandet eftersom lagstiftningen ger kommunerna möjlighet att finansiera arbetet genom avgifter från byggherren. Att mångt och mycket kan förbättras utanför lagstiftningens ramar kan exemplifieras med (2015), som med utgångspunkt från ett kommunperspektiv, diskuterar arbetssätt.1 Många problem kan undvikas, utan ingrepp i lagar och andra regelverk. I stället handlar det om att utveckla nya förhållningssätt. i förtjänar lyftas fram som ett exempel på nytänkande. har på ett påtagligt sätt bidragit till att effektivisera planeringen i kommun, utan att på något sätt ge avkall på sitt ansvar att företräda nationella intressen. 1 som samhällsbyggare. Förändringar och förbättringar i planering och bostadsbyggande kan alltså ske på olika plan. Om vi ska göra en bedömning av var de stora potentiella möjligheterna finns, så blir slutsatsen att det rör sig om nivå 1 och 3 ovan. Lagstiftningens avvägningar mellan olika intressen och målsätt- ningar lägger grunden för planprocessens utformning. Förändringar i dessa avseenden kan därmed skapa helt nya förutsättningar. Ett historiskt exempel är införandet – och avskaffandet – av det statliga bostadsfinansieringssystemet och de effekter det fick på planering och byggande. Det är uppenbart att många förbättringar kan göras inom ramen för dagens lagstiftning. Genom ändrade prioriteringar och arbets- former hos aktörerna i planprocessen kan mycket vinnas. Utred- ningen har sett många goda exempel på hur arbetet med planering och byggande kan bedrivas. ska man inte underskatta svårig- heten och trögheten i sådana förändringar. Alla organisationer har ett visst mått av ”stigberoende” i sig (path dependence), som gör att man gärna fortsätter att göra det man gjorde i går. Förändringar på dessa två ovanstående områden måste kom- pletteras med förenklingar och förtydliganden av lagstiftningen när så behövs. Men det är då närmast fråga om ett ”träget arbete i vin- gården” baserad på en kontinuerlig analys av brister i lagstiftningen. Lagändringsarbetet får dock inte bli alltför omfattande och frekvent, eftersom det praktiska införandet av ändringarna tar resurser i an- språk från den löpande verksamheten och sänker produktiviteten . Hur välmotiverad en lagändring än kan vara måste den alltså vägas mot kostnaderna att införa den. Förslag: Samtliga ändringar föreslås träda i kraft . Med tanke som kan beräknas gå åt för remissbehandling, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling bör bestämmelserna kunna träda i kraft tidigast . Förslag: Beträffande ändringarna i 4 kap. 16 § PBL ska äldre be- stämmelser fortfarande gälla i ärenden som påbörjats före ikraft- trädandet. Vad gäller ändringen i 11 kap. 11 § PBL införs övergångs- bestämmelser som innebär att i de ärenden där har fattat beslut om överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL före ikraft- trädandet ska tidsfristen räknas från ikraftträdan- det och inte från beslutet om överprövning. För ändringen i 18 § förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom ska äldre bestämmelser gälla i ärenden som överlämnats till regeringen enligt samma paragraf före ikraft- trädandet. För att genomföra vårt förslag om detaljplanens innehåll föreslår vi ändringar i 4 kap. 16 § PBL. Dessa ändringar bör inte gälla i ären- den som påbörjats före ikraftträdandet. Därför föreslår vi övergångs- bestämmelser med den innebörden. Ett detaljplaneärende bör anses ha påbörjats när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. I den mån planärendet har inletts med ett detaljplaneprogram bör ärendet emellertid anses ha påbörjats först då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen.1 För att genomföra vårt förslag om planeringsbesked föreslår vi ändringar i 5 kap. 10 a och b §§, 11 kap. 10 § samt 13 kap. 5 a och 6 §§. Vi anser inte att det behövs några övergångsbestämmelser av- Tidsfristen efter beslut om överprövning (11 kap. 11 § PBL) bör gälla vid ikraftträdandet. Vi föreslår dock övergångsbestämmelser för de ärenden där har fattat beslut om överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL före ikraft- trädandet. I dessa fall ska tidsfristen räknas för ikraftträdandet och inte från beslutet om överprövning. Möjligheten att inhämta ett värderingsyttrande från Lantmäteriet (18 § försäljningsförordningen) bör börja gälla vid ikraft- trädandet. I de fall där ett försäljningsärende redan har överlämnats till regeringen bör dock äldre bestämmelser gälla eftersom värde- ringen föreslås blir en förutsättning för överlämnande. I dessa ärenden har regeringen redan möjlighet att inhämta ett yttrande från Lant- mäteriet. 1 Se även prop. 2013/14:126, s. 317. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) samt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning är kommittéer och särskilda utredare skyldiga att redovisa konsekvenser av sina förslag. Av kommittéförordningens 14–15 a §§ framgår bl.a. att en redo- visning av förslagens konsekvenser ska ske om förslagen påverkar kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen medför en kostnadsökning eller intäktsminskning för det allmänna ska förslag till finansiering lämnas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. I våra direktiv anges dessutom särskilt att vi ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen med- för. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslaget redovisas. Om vi bedömer att förslagen påverkar förutsättningarna för att nå de av beslutade miljökvali- tetsmålen (i synnerhet miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö)1 och generationsmålet2 samt behovet av anpassning till ett förändrat klimat ska även dessa konsekvenser redovisas. 1Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Det finns även preciseringar av miljökvalitetsmålen. Se för en mer utförlig redogörelse av de svenska miljömålen. 2Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. Generationsmålet är därför vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. I målet står också att arbetet med att lösa de svenska Uppdraget ska genomföras utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor. Beskrivningar av problemet och vad vi vill uppnå, för- och nack- delar med våra förslag samt vissa alternativa lösningar har analyse- rats i betänkandets olika avsnitt. Detta avsnitt innehåller en mer övergripande och sammanfattande bedömning av de konsekvenser våra förslag kan antas medföra. Utredningen har varit i kontakt med bl.a. konsultbolag, SKL och länsstyrelserna för att utröna i vilken utsträckning det är möjligt att ekonomiskt beräkna konsekvenserna av förslagen. Vi har från samt- liga håll fått beskedet att det beträffande de flesta av förslagen rör sig om så osäkra ingångsvärden att det inte är meningsfullt att göra någon formlig ekonomisk beräkning. Vi delar denna bedömning och har därför begränsat oss till att göra mer eller mindre grova upp- skattningar av förslagens konsekvenser. Utredningen har haft det övergripande uppdraget att utreda och föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planlägg- ningen för bostadsbyggande och mängden markanvisningar. Genom tilläggsdirektiv utvidgades uppdraget till att även omfatta frågor om kommunernas möjligheter att ställa detaljerade krav i en detaljplan, en möjlighet till bättre planberedskap samt behovet av effektivisering av de statliga myndigheternas, särskilt länsstyrelsernas medverkan i plan- och byggprocessen och tidsåtgången för denna. I kapitel 2 beskrivs vårt uppdrag mer utförligt. Nedan behandlas kortfattat de delar av uppdraget där vi lämnar förslag och konse- kvenserna av dessa. De aktörer som berörs av förslagen behandlas under respektive rubrik. miljöproblemen inte ska ske på bekostnad av att vi exporterar miljö- och hälsoproblem till andra länder. Bedömning: samt länsstyrelserna bör ges i uppdrag att i samverkan med SKL genomföra en samordnad kompetens- utvecklingsinsats avseende plan- och bygglagstiftningen och dess tillämpning. bör utpekas som huvudansvarig och få ett samordningsansvar för uppdraget. I arbetet bör även berörda myn- digheter, t.ex. , Lantmäteriet, Riksantikvarie- ämbetet, Försvarsmakten och involveras.