sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — Direktiv 2010:74 samt tilläggsdirektiv 2010:135, 2011:50, 2011:91, 2012:95, 2014:110 och 2014:165. Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön ordning som avviker från den som gäller för havsmiljöförvaltningen, vilket skapar svårigheter att få till samordningen mellan förvaltnings- processerna. Det finns även en otydlighet när det gäller vattenmyndig- heternas ställning, eftersom vattenmyndigheternas kanslier kan upp- fattas som självständiga ”myndigheter” trots att de både verksamhets- mässigt och organisatoriskt ingår i berörda länsstyrelser. Miljömålsberedningen pekar på att konstruktionen med själv- ständiga vattendelegationer innebär att beslutsgången avviker från det normala inom statlig förvaltning. När självständiga organ inrättas efter regeringsbeslut riskerar ansvaret att bli otydligt och det minskar den eller de berörda myndigheternas möjligheter till styrning av den egna verksamheten. Miljömålsberedningen anser att dagens vattendelegationer inte har den överblick som krävs för att kunna fatta de principiella be- slut som behövs. Inom åtgärdsarbetet behöver de nationella miljö- målen och berörda direktiv hanteras samlat och det krävs ofta avvägningar mellan olika nationella mål. Detta skulle kunna lösas genom att beslutsmandatet förs över till nationell nivå, vilket också kan ge bättre förutsättningar för samordning med andra nationellt ansvariga myndigheter och organisationer. Beredningen hänvisar i betänkandet till Miljömyndighetsutred- ningens uppdrag att pröva förutsättningarna för en tydligare, effek- tivare och mer ändamålsenlig beslutsstruktur och ett bättre resurs- utnyttjande för myndigheterna under . 16 SOU 2014:50 Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten, delbetänkande av Miljömålsberedningen. 11 Våra överväganden och förslag Vi har uppfattat våra direktiv så att våra förslag ska ta sin utgångs- punkt i förvaltningspolitiska överväganden. Vi lämnar inga förslag om miljöpolitikens innehåll eller inriktning. Vi har utgått från regeringens ställningstaganden i våra direktiv: Fokus för de senaste årens reformer inom statsförvaltningen har varit att klargöra statens roll och uppgifter, effektivisera resurser, sätta med- borgare och företag i centrum samt att förbättra styrningen genom tydligare rollfördelning och bättre dialog mellan regeringen och myndigheterna.1 Utöver dessa generella förvaltningspolitiska principer har vi också försökt beakta de särskilda förutsättningar som gäller för miljö- politiken och som vi redovisar i avsnitt 3 i detta betänkande. Vi föreslår att: Regeringen tar bort uppgiften att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås i förordningarna med instruk- tion för de 26 myndigheter som ingår i miljömålssystemet samt länsstyrelseinstruktionen. Förutsatt att instruktionen inte redan innehåller sådana uppgifter, bör regeringen i instruk- tionerna för dessa myndigheter, länsstyrelserna och övriga relevanta myndigheter i stället formulera verksamhetsanpassade uppgifter som i sin tur bidrar till att nå det av beslutade generationsmålet och de sexton miljökvalitetsmålen. 1 Dir. 2013:101. Vi föreslår att: Regeringen i 3 § myndighetsförordningen (2007:515) som behandlar myndighetsledningens verksamhets- ansvar inför en ny uppgift som innebär att myndighetsledningen ska se till att verksamheten främjar en hållbar utveckling och bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Regeringens ambition har varit att de nationella miljökvalitets- målen – i en modern samhällsövergripande mål- och resultat- styrningsprocess – skulle göra miljöarbetet mer målinriktat och effektivt.2 Vi konstaterar att de statliga förvaltningsmyndigheternas uppgifter och roller i miljöarbetet och miljömålssystemet har förändrats och utvecklats över tiden. som miljömåls- systemet i sig har utvecklats har regeringen gett uttryck för hur miljömålen ska användas i styrningen på den övergripande nivån och i myndighetsstyrningen. I takt med att den statliga myndig- hetsstrukturen förändrats och myndigheter ombildats, slagits samman, nybildats och avvecklats har även miljömålsmyndigheter lagts ner och miljömålsmyndigheter har nybildats. Vissa myndig- heter har ”kommit och gått” i systemet medan andra har funnits med sedan miljömålssystemet infördes . De myndighets- specifika uppgifterna inom ramen för miljömålssystemet har varierat över åren. Miljömålen i sig har förändrats liksom bedöm- ningsgrunderna för måluppfyllelse. Även regeringens generella förvaltningspolitiska regelverk, principer och praxis för myndighetsstyrningen har genomgått stora förändringar. Detta återspeglas i dokumenteten för myndighetsstyrning – bland annat i myndig- heternas instruktioner och regleringsbrev och i den mer generella regleringen i olika förordningar som verksförordningen, myndighets- förordningen och miljöledningsförordningen. I flera olika propositioner har regeringen gett uttryck för hur den ser på miljömålens tillämpning både ur ett samhälls- övergripande perspektiv och i myndighetsstyrningen. Några viktiga ledord som regeringen återkommit till i dessa sammanhang är 1997/98:145. samhällsövergripande, integrering samt precisering av myndig- heternas ansvar. I propositionen Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart sade regeringen att miljökvalitetsmålen bildar utgångs- punkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning. Myndigheter, företag och kommuner med flera gavs stor frihet att välja vägar för att nå målen.3 I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag anförde regeringen att det ankommer på regeringen att med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen genom delmål ange inrikt- ningen för hur arbetet ska bedrivas för att det ska säkerställas att åtgärder vidtas i syfte att uppnå målen. Delmålen var utgångs- punkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för att med utgångspunkt i delmålen precisera sektorsmål låg på de olika sam- hällssektorerna. Regeringens bedömning var dock att systemet kunde förbättras bland annat genom att olika aktörers roller tydlig- gjordes.4 I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- arbete lämnade regeringen förslag till en mer verksamhetsanpassad myndighetsstyrning. Med sitt förslag ville regeringen tydliggöra myndigheternas fortsatta miljöansvar. Enligt regeringen skulle ansvaret innebära att myndigheterna med ansvar inom miljömåls- systemet, inom sitt verksamhetsområde, skulle verka för att målen inom miljömålssystemet nås. Omfattningen och avgränsningar av respektive myndighets ansvar skulle preciseras närmare i de berörda myndigheternas ”relevanta styrdokument”. I samma proposition diskuterade regeringen behovet av integrering av miljöarbetet och att integrering av miljöarbetet var centralt för att nå miljö- kvalitetsmålen. Regeringen anförde att integrering av miljöhänsyn i andra politikområden var ett centralt inslag i miljö- politiken. Det innebar att målen för miljöpolitiken skulle integreras i andra politikområden och att miljöfrågorna beaktas när en myndighet fullgör sin huvuduppgift. Enligt regeringen kan inte miljö- problemen lösas av enbart miljöaktörerna eller genom myndighets- 1997/98:145. 2004/05:150. I stället måste miljöhänsyn aktivt integreras i verksamheten inom de områden i samhället som påverkar miljön. Detta skapar bättre förutsättningar för beslut som är hållbara i såväl ekonomiskt, socialt som miljömässigt perspektiv.5 Regeringens uppdrag till myndigheterna i instruktioner och regleringsbrev inom ramen för miljömålssystemet har varierat över tiden och mellan myndigheterna i konkretion och precision. Det har funnits ambitioner att utforma mål och uppdrag som är för- enliga med myndigheternas kärnuppdrag – och därigenom undvika uppenbara målkonflikter – samt åtminstone i viss utsträckning ligger inom myndighetens rådighet. Regeringens tillämpning av miljömålssystemet i myndighets- styrningen har första år succesivt blivit alltmer oprecis och fjärmat sig från den inriktning som regeringen i övrigt har angivit för sin myndighetsstyrning i generella termer men även i förhållande till generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Vi ser särskilt tydligt hur regeringens användning av miljömålen i sin mer operativa myndighetsstyrning – särskilt i regleringsbreven – klingade av med början 2009 och framåt. I vårt utredningsarbete och vid samtal med företrädare för myndigheter har det för oss blivit allt tydligare att miljömålen inte är det styrinstrument för myndigheternas miljöarbete som stats- makterna avsett. Enligt vår uppfattning har övergången till mer övergripande mål i instruktionerna – ”att verka för generations- målet och de sexton miljökvalitetsmålen” – inneburit ökade svårig- heter för myndigheterna att tolka regeringens uppdrag och därmed en risk för att deras miljöarbete har urholkats. Vi har erfarit att myndighetsföreträdare bedömer att uppgiften i deras instruktion att verka för generationsmålet och miljökvalitetsmålen inte har någon större inverkan på myndighetens miljöarbete. Det har i vissa fall uppfattats som att det med den nuvarande tillämpningen är upp till myndigheterna att själva tolka om och i så fall hur de kan bidra till miljömålen. Även om både kommunföreträdare och representanter för olika företag och organisationer har framfört att miljömålen är viktiga för deras miljöarbete så har vi även hört motsatsen. Vi har erfarit att trots att statsmakternas ambitioner är att miljömålssystemet ska 2009/10:155. vara ett samhällsövergripande styrmedel för att genomföra miljö- politiken, så uppfattar många företagare att miljömålsarbetet enbart är en uppgift för myndigheterna. och regeringen använder generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen i flera olika funktioner och processer. Miljö- kvalitetsmålen är utgångspunkten för mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet inom alla samhällsområden. Tillsammans är gene- rationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen också utgifts- områdesmål för utgiftsområde 20. Regeringen använder genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen som uppgifter i sin myndighetsstyrning i tjugosex statliga förvaltningsmyndigheters instruktioner samt i den instruktion som gäller för samtliga tjugoen länsstyrelser. Miljökvalitetsmålen är dessutom mål i regeringens förordning om miljöledningssystem. Enligt förordningen ska (188) statliga myndigheters miljöledningsarbete bidra till att nå de natio- nella miljökvalitetsmålen. Mer om miljömålen som styrmedel Miljömålsmyndigheterna och länsstyrelserna ska enligt sina instruktioner verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljö- kvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling Skrivningen finns i ett antal varianter. Satsen ”verka för…” har i vissa fall tillägget att myndigheten ”inom sitt verksamhetsområde ska verka för …”. I något fall är ”verka för…” utbytt mot ”bidra till…”. I alla sina varianter innebär formuleringen att myndigheterna i miljömålssystemet ska kunna vidta åtgärder som syftar till att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Förutom förslags- rätten kan det vara oklart vilka åtgärder som ska kunna vidtas. Inte för någon av myndigheterna anges det heller vilket eller vilka miljökvalitetsmål de i första hand ska rikta in sig på för att aktivt påverka måluppfyllelsen. Det är i stort sett bara när regeringen har angivit att vissa bestämda myndigheter ska samordna uppföljning och utvärdering som vissa bestämda miljökvalitetsmål har pekats Man kan säga att formuleringen att verka för generationsmålet och miljökvalitetsmålen har gett myndigheterna en möjlighet att göra något arbete inom miljöområdet men att större satsningar på sådant arbete ligger utanför regeringens kravlista till myndig- heterna. Om regeringen å andra sidan vill använda de utvalda miljömålsmyndigheterna på ett mer aktivt och operativt sätt kan den nuvarande standardformuleringen i myndighetsinstruktionerna vara problematisk på minst två sätt. För det första. Inom ramen för miljömålssystemet är det knappast något som skiljer styrningen av miljömålsmyndigheterna från styrningen av övriga myndigheter. Enligt förordningen om miljöledning i statliga myndigheter6 ska de () 188 myndigheter som omfattas av den verka för att nå miljö- kvalitetsmålen och underförstått även generationsmålet. En sak som dock bara miljömålsmyndigheterna är ålagda att göra är att de vid behov ska lämna förslag på åtgärder för miljöarbetets utveckling. Men det är en öppen fråga om och när anledningar till sådana förslag kallar på uppmärksamhet. Den miljömålsmyndighet som saknar andra miljömålsuppgifter under uppgiften att verka för generationsmålet och miljökvalitetsmålet skulle därför inte behöva göra så mycket mer på miljöområdet än att följa bestämmelserna om miljöledning. Uppgiften att verka för generationsmålet och miljökvalitetsmålen kan alltså bli ett lätt förbisett krav, i konkurrens med mer specificerade uppdrag till myndigheten inom andra områden. För det andra. Miljökvalitetsmålen befinner sig ofta på en så övergripande nivå att ingen enskild myndighet kan skilja ut i vilken utsträckning den själv kan påverka måluppfyllelsen. Ofta är det heller inte myndigheterna som förfogar över de verkningsfulla styrmedlen utan det är främst och regeringen som råder över dessa. Inte sällan förutsätts också internationella åtaganden. Om en myndighet ska verka för ett effektmål (vilket som helst) bör den råda över åtgärder som kan leda till måluppfyllelse. Det innebär inte att myndigheten behöver ha fullständig rådighet över alla faktorer som kan leda till måluppfyllelse. I så fall skulle nästan inget effektmål alls gå att ha i styrningen av myndigheterna, 6 Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. eftersom det i regel är andra faktorer i kombination med den enskilda myndighetens verksamhet som leder till måluppfyllelse. Ett villkor för effektmål i myndighetsstyrning bör vara att myndigheten inom ramen för sina instruktionsenliga uppgifter kan påverka måluppfyllelsen till någon märkbar del. Det innebär dels att målet bör kunna följas upp, dels att det bör kunna göras troligt att en del av måluppfyllelsen beror på den enskilda myndighetens verksamhet. Generationsmålets strecksatser och miljökvalitetsmålens preci- seringar är i och för sig viktiga för en myndighet att känna till och orientera sig mot. Dock kan övergripande mål av det slaget – om de inte kompletteras med mer verksamhetsnära mål eller uppgifter – inte alltid motivera en myndighet att göra större satsningar i målens riktning. Myndigheternas och organisationernas syn på utmaningar i miljömålssystemet I vårt delbetänkande7 redovisade vi resultatet av ett seminarium där vi – med de myndigheter som ingår i miljömålssystemet samt de miljöorganisationer som ingår i vårt uppdrag – diskuterade vilka utmaningar inom miljöområdet som de menar är det 5–6 största de närmaste 5–10 åren. Flera av deltagarna i seminariet uttryckte att entusiasmen över miljökvalitetsmålen har minskat. Målen som formulerades motsvarar inte nutida förväntningar. I vissa avseenden är målen till och med föråldrade. Man menade att det är viktigt att nya generationer känner ett ägarskap till miljömålen så att de också vill vara med och utveckla nya medel och driva utvecklingen av miljöpolitiken framåt. Genom en modernisering av miljömålssystemet och därmed av styrningen inom miljöpolitiken kan områden som också skulle behöva inkluderas i miljömålssystemet kunna läggas till. Det behöver också utvecklas konkreta handlingsplaner för miljöarbetet och åtgärdsarbetet behöver bli mer vardagsnära. Målen borde delas upp i internationella och nationella mål samt i mål som 7 SOU 2014:66, Myndigheter och organisationer under – en kart- läggning, delbetänkande av . myndigheterna ska uppnå och mål som medborgarna (allmänheten) kan uppnå. Målen bör användas i praktiken i högre grad. Man menade att en analys av hur olika reformer påverkar möjligheten att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen alltid borde göras innan politiska beslut fattas. Det är viktigt att överbrygga det kortsiktiga synsättet där det politiska intresset endast sträcker sig över mandatperioden. Den tydlighet i miljöpolitiken som deltagarna frågade efter när det gäller det internationella och nationella miljöarbetet behövs även för de egna organisationernas arbete. Man menade att det behövs tydligare prioriteringar mellan olika samhällsintressen för att underlätta samordningen i myndighetsvärlden. Det uttrycktes som att myndigheterna behöver robust strategisk styrning och flexibel operativ styrning. Samarbetet mellan myndigheterna och mellan myndigheterna och andra aktörer måste fungera väl. Flera framhöll att det är otillräckligt att myndigheterna inom miljömålssystemet ska verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås, utan att regeringen lämnar någon närmare precisering. Av den nuvarande formuleringen framgår inte vad regeringen vill att de ska leverera för resultat. Regeringen behöver förtydliga vilka myndigheter som förväntas göra vad, hur målen ska integreras i kärnverksamheten och hur samverkan med andra myndigheter kan genomföras. Man menar också att det är oklart om vill styra och följa upp myndigheternas arbete via årsredovisningen eller via den årliga uppföljningen och den fördjupade utvärderingen av miljömålen. Organisationerna efterlyste även effektiva styrmedel och påtryckningsmedel för egen del för att kunna nå resultat i miljöarbetet. Man menade även att myndigheterna utanför miljömålssystemet hanterar starka och tydliga kopplingar mellan miljö och politik- och samhällsfrågor. Här krävs mer omfattande samverkan mellan myndigheterna, men också tydliggörande av ansvarsförhållanden. Det måste vara klart huruvida det är miljöfrågan eller någon annan fråga som är den viktigaste. om miljömålen som styrinstrument I sin granskning av miljöpolitik 2014 konstaterade bland annat att har skapat ett system med ambitiösa miljökvalitetsmål som utgör grunden för landets miljöpolitik på alla områden och som involverar samtliga statliga myndigheter och förvaltningsnivåer. Miljömålssystemet är unikt och utgör ett betydande samhälls- omfattande åtagande för en hållbar utveckling. I sin nuvarande form erbjuder det dock inte en plattform för riktade, effektiva och verk- samma åtgärder: de politiska prioriteringarna står inte i proportion till de tillgängliga resurserna och olika aktörer mobiliseras inte heller i tillräcklig grad.8 pekade även att på miljömålen inte alltid definieras på ett konsekvent eller enhetligt sätt på de olika myndighetsnivåerna.9 Man belyser även frågan att miljömålen inte har någon formell rättslig status, utan är en långsiktig strategisk vägledning för miljöpolitik.10 En av slutsatser är att kommer att behöva öka sina ansträngningar om vi ska kunna uppnå våra ambitiösa miljömål.11 På regeringens uppdrag har även Statskontoret diskuterat miljömålens verkan i myndighetsstyrningen. Enligt Statskontoret är miljömålssystemet till sin karaktär ett system som till stor del vilar på visionära mål och på att samhällets alla delar strävar mot de gemensamma målen. De visionära målen ger dock inte ett tillfredsställande stöd för politikens genomförande. Bestäm- melserna i myndigheternas instruktioner ger inte tillräcklig väg- ledning och de har heller inte följts upp med krav på åter- rapportering. Enligt Statskontoret är myndighetsstyrningen inte tillräckligt verksamhetsanpassad.12 8OECD:s granskning av miljöpolitik, 2014, s. 42. 9OECD:s granskning av miljöpolitik, 2014, s. 3. 10OECD:s granskning av miljöpolitik, 2014, s. 47. 11OECD:s granskning av miljöpolitik, 2014, s. 3. 12Regeringsbeslut , dnr. M2013/234/Ma. Om myndighetsförordningen och förvaltningsmyndigheternas generella uppgifter Cheferna i alla de myndigheter som omfattades av 7 § i verks- förordningen13 hade ett generellt ansvar för att beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar utveckling. Det innebar att miljöhänsyn och resurshushållning skulle integreras i statlig verksamhet. Verksförordningen tillämpades på myndigheter under rege- ringen i den omfattning som regeringen föreskrev i respektive myndighets instruktion. Det innebar att myndigheten skulle beakta de krav som ställdes på verksamheten, när det gäller en ekologiskt hållbar utveckling, förutsatt att det uttryckligen framgick av myndighetens instruktion. Med något undantag omfattades samt- liga dåvarande miljömålsmyndigheter av denna föreskrift.14 efterträddes verksförordningen av myndighets- förordningen.15 Syftet med myndighetsförordningen är huvud- sakligen att skapa en större tydlighet än verksförordningen tidigare hade gett uttryck för när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Till skillnad från verksförordningen finns några sektorsövergripande krav på myndigheterna reglerade i myndig- hetsförordningen. I myndighetsförordningen regleras endast sådana gemensamma krav på samtliga förvaltningsmyndigheter som rör själva förvaltningen. De argument för denna förändring som Utredningen om en översyn av verksförordningen anförde var att krav som inte är gemensamma för samtliga myndigheter och som inte rör själva förvaltningen inte skulle regleras i myndighets- förordningen.16 13Verksförordningen (1995:1322). 14Se bilaga 2. 15Myndighetsförordningen (2007:515). 16SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utredningen om en översyn av verksförordningen. Regeringen utvecklar sin myndighetsstyrning I den förvaltningspolitiska propositionen 201017 anförde regeringen att styrningen av de statliga myndigheterna bör vara tydlig och resultatinriktad. Tydlig innebär, enligt regeringen, bland annat att myndighetens uppdrag preciseras genom uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar. Regeringen framhöll att mål och uppgifter till myndigheterna skulle formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Enligt regeringen kan övergripande mål fungera som vägledning men är som regel inte lämpliga att användas direkt i verksam- hetsstyrningen. I budgetpropositionen för 201518 sade den nuvarande regeringen att resultatstyrningen ska utmärkas av att den ger myndigheterna långsiktiga förutsättningar att förverkliga regeringens politik. Detaljstyrningen ska minska och ge utrymme för en strategisk styrning där professionernas verksamhetsnära kunskap tas tillvara. Utvecklingsarbetet ska bedrivas i nära samarbete och dialog med flera olika aktörer. Styrningen av myndigheter och verksamheter ska utgå från regeringens styrbehov samt de förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. Utformningen av styr- ningen ska utvecklas ytterligare bl.a. genom en bättre användning av befintliga styrinstrument. Hur ska uppgifterna i myndigheternas instruktioner vara utformade? Myndigheternas instruktioner är ett grundläggande instrument i regeringens styrning. Till skillnad från myndighetsförordningen19 och andra författningar som gäller flera myndigheter ska en myndighets instruktion tydliggöra den enskilda myndighetens uppdrag. Regeringen understryker att instruktionen ska formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter. 2009/10:175. 2014/15:1. 19Myndighetsförordningen (2007:515). Detaljeringsgraden i instruktionen kan variera från myndighet till myndighet. Uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas bli ändrade inom en närmare framtid, mål, uppgifter eller uppdrag där regeringen ser behov att vara utförlig i beskrivningen är exempel på sådant som vanligtvis inte regleras i instruktionen utan i annat beslut. Övergripande mål används vanligtvis för att uttrycka en långsiktig, politisk viljeinriktning.