sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Huvudregeln är att vare sig ISP:s eller regeringens beslut i export- kontrollfrågor kan överprövas. Från huvudregeln görs undantag av- seende vissa av ISP:s beslut; vissa certifieringsbeslut,42 beslut att återkalla tillstånd, beslut rörande viss användning av generella till- stånd samt beslut om avgift som myndigheten tar ut för tillsyn eller tillståndsprövning enligt krigsmateriellagen. Beslut varigenom ISP gett tillstånd, avslagit en tillståndsansökan eller förbjudit att ett anbud lämnas respektive att ett avtal ingås kan däremot inte överklagas. Anledningen därtill är att ett sådant beslut baseras på politiska överväganden, vilket inte ger enskilda intressen någon klagorätt.43 Avseende regeringsbeslut är det endast om beslutet avsett återkallelse av ett tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel som en möjlighet till överklagande föreligger.44 5.6Öppenhet och transparensen i gällande exportkontrollsystem ISP redovisar kvartalsvis översiktliga rapporter av beviljade utför- seltillstånd av krigsmateriel. Av rapporten framgår mottagarstater, vilka produktkategorier enligt krigsmateriellistan som exporterats 39Betänkande 1998/99:KU25 s. 5 och 92–99. 40Aa del 2, bilaga A2.10.2 – en promemoria från Statsrådsberedningen. 41Aa s. 5 och 98–99. 42Ett företag kan certifieras för att kunna ta emot krigsmateriel eller tekniskt bistånd som överförs till från ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) en- ligt ett generellt överföringstillstånd. 43Jfr avgörande i mål 35178/97, Ankarcrona mot . 1995/96:31, kapitel 9. samt huruvida materielen klassificeras som krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel. Vidare lämnar ISP information om den faktiska krigsmaterielexporten ad hoc när detta påkallas. Detta skedde bl.a. i samband med den arabiska våren där ISP i ett press- meddelande redogjorde för Svensk försvarsmateriel till och Nära Östern. Bl.a. lämnades information om den faktiska krigs- materielexporten till . 5.6.2ISP:s redovisningar till regeringen Fram redovisades krigsmaterielexporten i ISP:s Verksamhets & Årsredovisning. redovisas års- respek- tive verksamhetsredovisningen separat och uppgifter om krigs- materielexport återfinns numera i verksamhetsredovisningen. Här- utöver redovisar ISP till (och Försvarsdepartementet) i samband med redovisningen av stati- stik till EKR. Vidare lämnas redovisningar ad hoc när regeringen eller begär in sådana. Av ISP:s instruktioner följer också att myndigheten ska lämna underlag till inför regeringens årliga skrivelse till . Sådan in- formation ska lämnas före . 5.6.3Regeringens årliga skrivelse till Alltsedan 1985 har regeringen lämnat en skrivelse till vari regeringen redogör för sin exportkontrollpolitik avseende strate- giska produkter. var den andra staten, efter , som började publicera rapporter avseende den nationella krigsmateriel- exporten. Syftet med denna redovisning har varit att bidra med underlag till en bredare diskussion om frågor relaterade till såväl exportkontroll av krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden. Regeringen strävar kontinuerligt efter en ökad öppenhet på exportkontrollområdet.45 Detta har medfört att skrivelsens innehåll och utformning har utvecklats till att vara en relativt omfattande redogörelse för exportkontrollpolitiken 45 Regeringens skrivelse 2013/14:114, Strategisk exportkontroll 2013 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Genom en öppnare politik och bättre informations- behandlingssystem kan , jämfört med tidigare, fler statistiska uppgifter lämnas.46 Av skrivelsen framgår bl.a. följande information: Hur många utförseltillstånd (internationellt benämns tillstånden oftast licenser) som har beviljats. Av informationen framgår även värdet av utförseltillstånden, mottagarstaterna samt produkt- slag/kategori i krigsmaterielförteckningen. Den faktiska krigsmaterielexporten, med angivande av det eko- nomiska värdet av exporten, mottagarstaterna samt produkt- slag/kategori i krigsmaterielförteckningen. Redovisning av krigsmaterielexporten till en specifik stat, upp- delad på Krigsmateriel för strid respektive Övrig krigsmateriel. De avslag som beslutats utifrån antal avslag till en specifik mot- tagarstat. Redovisning av tillhandahållandetillstånd, omfattande antalet be- viljade tillstånd, mottagarstaterna, produktslag/kategori i krigs- materielförteckningen samt den stat varifrån krigsmaterielen ex- porterats. Redovisning av antalet följdleveranser som beviljats samt vilken materiel som omfattats av beslutet. Redovisning av antalet inkomna ärenden fördelade på förhands- besked, anbudsunderrättelser och utförseltillstånd. 5.6.4Regeringens rapportering till internationella organ rapporterar , efter samråd med Försvarsdepartementet och berörda myndigheter47, till register för konventionella vapen (, UNROCA). UNROCA etablerades 1992 och utgör det viktigast internationella instrumentet för öppenhet och transparens avseende överföring av vapen. 46Aa s. 3. 47Däribland ISP, som lämnar uppgift om den svenska exporten. om export respektive import avseende sju utpekade katego- rier av vapensystem; robotar/robotlavetter. Registret har efter översyner i FN, senast skedde detta 2006, bl.a. utvidgats definitionsmässigt så att flera vapensystem ingår. Dess- utom kan stater frivilligt rapportera om små och lätta vapen (Small Arma and Light Weapons, SALW). redovisas även handeln med tunga vapensystem till (). Även inom exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget (WA) sker en redovisning. Denna redovisning följer i stort de sju kategorier som rapporteras till men rapporteringen har förfinats genom att även undergrupper ska rapporteras liksom att rapporte- ring av små och lätta vapen tillkommit som en åttonde kategori. Rapporteringen i WA görs och ytterligare infor- mation kan då lämnas frivilligt. Syftet med denna rapportering är att på ett tidigt skede kunna uppmärksamma destabiliserande ansam- lingar av vapen och grunden för regimens verksamhet är att bidra till regional och internationell säkerhet och stabilitet genom att främja öppenhet och ett ansvarsfullt agerande rörande överföringar av såväl konventionella vapen som produkter med dubbla användnings- områden. 6Försvarsindustrin och dess marknad Krigsmaterielmarknaden är som många andra produktmarkna- der global, men den styrs inte enbart av traditionella marknads- ekonomiska och tekniska faktorer. I stället styrs krigsmateriel- marknaden också av andra parametrar och villkor än rent före- tagsekonomiska. Staters politiska inblandning i denna marknad medför att den avsevärt skiljer sig från andra marknader. Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvud- sak av stater och det är även stater som avgör till vem som för- svarsindustrin får exportera till. Den svenska säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken efter slut medförde att byggde upp en om- fattande försvarsindustrin i syfte att vara självförsörjande. Sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft har den svens- ka försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. De minskande beställningarna från För- svarsmakten som förändringarna i främst försvarspolitiken medfört har inneburit att export blivit nödvändig och helt cen- tral för att den avancerade inhemska försvarsindustrin ska kunna bibehålla en teknisk kompetens och kapacitet. Merparten av det som försvarsindustrin tillverkar exporteras till andra stater. 1997 utgjorde den internationella marknaden av försvars- företagens marknad. senare, 2007, hade den an- delen ökat till . 2013 hade andelen ytterligare ökat, nu till . Det finns ca 150 företag i som har tillverkningstill- stånd för krigsmateriel, varav ett 40-tal är aktiva som exportörer. Antalet anställda i säkerhets- och försvarsindustrin har sedan mit- Försvarsindustrin och dess marknad ten av legat runt 25 000 årsarbetskrafter. Industrins årliga omsättning är . De omfattande strukturförändringar som försvarsindustrin genomgått har även medfört att industrin de senaste decen- nierna blivit internationaliserad. Stora delar av den svenska för- svarsindustrin ägs av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad, och de företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra stater. En aspekt som medför att krigsmaterielmarknaden skiljer sig från andra marknader är att den importerande staten inte sällan brukar ställa upp krav på offset vid större köp. Med offset avses motprestationer som den köpande staten ställer på leverantören. De motprestationer som kan aktualiseras med offset inkluderar bl.a. byteshandel, teknologiöverföring eller att produktion ska ske i den köpande staten. Såväl EU kommissionen som anser att offset är hämmande för en fri marknad. EU kommis- sionen anser att offset inte ska tillåtas vid upphandlingar inom EU. Den svenska hållningen är att offset inte ska tillämpas, oavsett om inköpen sker från en annan EU medlemsstat eller från ett tredje land. Krigsmaterielmarknaden är global, men den fungerar inte som andra marknader och kan heller inte jämföras med andra markna- der. Denna marknad styrs av andra parametrar och villkor än rent företagsekonomiska. Krigsmaterielmarknaden bestäms nämligen inte enbart utifrån traditionella marknadsekonomiska och tekniska fak- torer, utan den påverkas även i högsta grad av enskilda staters poli- tiska ställningstaganden.1 Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör till vem som försvarsindustrin får exportera till. De stater som har en inhemsk försvarsindustri brukar oftast an- se att denna är av säkerhets- eller försvarspolitiskt intresse. Histo- riskt har exportkontroll av krigsmateriel antingen haft till uppgift 1 Jfr dokumentet från rådets POLARM-grupp, som fogats till meddelandet KOM(1997) 583, 4.12.1997. Försvarsindustrin och dess marknad att säkerställa försörjningen av det egna försvaret eller haft till upp- gift att förhindra att en potentiell motståndare får tillgång till tek- nik eller tekniskt kunnande. Att försvarsindustrin betraktas vara av strategiskt värde följer även av att industrin i vissa stater till del eller uteslutande är statsägd. I de stater där försvarsindustrin är pri- vatägd så har vissa stater möjliggjort att de kan påverka strategiska beslut som ska fattas av den inhemska försvarsindustrin genom t.ex. s.k. ”golden shares”2 eller genom att vissa beslut måste under- ställas regeringen eller motsvarande. Statens roll och betydelse är således fortsatt som huvudregel av avgörande vikt för den i staten verksamma försvarsindustrin. I stater med en inhemsk försvarsindustri accentueras statens roll ytterligare då den normalt fungerar både som största kund och som viktig referenskund i exportsammanhang. Vidare kan staten ingå internationella samarbeten där industrin kan delta. Vidare är det sta- terna som i egenskap av kunder och ibland även ägare som fastställer produktefterfrågan utifrån sina försvarsbehov. Härutöver bidrar sta- ten – i varierande utsträckning – till finansieringen av forskning och utveckling, och påverkar på så sätt industrins tekniska kunnande och konkurrenskraft på lång sikt. För staten kan försvarets behov även innefatta en strävan att ha kontinuerlig tillgång till materiel som möjliggör en militär förmåga som är överlägsen motståndaren, och inte sällan kan det vara fråga om att utveckla system och teknologi som inte finns tillgänglig när beslut om att utveckla systemet fattas. Materielen består ofta av teknologi med både militärt och civilt ursprung och användbarhet. Programmen för materielutveckling, inte minst vad gäller system som ligger på teknologins framkant, är ofta komplicerade och kost- nadskrävande. För att denna typ av utveckling ska bli verklighet krävs oftast att staten tar en inte oansenlig del av risken, vilket ock- så gör statens stöd nödvändigt. Ytterligare faktorer som påverkar företagens riskvillighet är produktionsvolymen. Om denna är be- gränsad och det föreligger en hög kommersiell risk ökar det i sig behovet av statens stöd. 2 Golden share kan definieras som en typ av aktie som ger dess aktieägare vetorätt över för- ändringar i företagets bolagsordning. Denna medför särskild rösträtt, vilket ger innehavaren möjlighet att blockera vissa beslut såsom uppköp eller förvärv av ett annat företag. Försvarsindustrin och dess marknad Efter skedde en snabb och omfattande omställ- ning av den inhemska industrin så att den i tillräckligt stor omfatt- ning tillverkade och egenutvecklade krigsmateriel. Detta baserades bland annat på erfarenheterna av de svårigheter som hade att få tillgång till kvalificerad materiel . För ett land som , med neutralitetspolitiken som säkerhetspolitisk grund- bult, var det viktigt att undvika beroendet av andra länder och säkerställa nyanskaffning och vidmakthållande av materiel även i orostider. Det mönster för materielförsörjningen som utkristallise- rades utmärktes av att utveckling och tillverkning av försvars- materiel skulle ske inom landet och att materielen skulle ges en svensk profil för det svenska försvarets behov. Tillgång till och ex- ploatering av avancerad teknik var central för möjligheter att uppnå relativa fördelar på slagfältet. Den förda säkerhets- politiken med alliansfrihet syftande till neutralitet i krig under det nödvändiggjorde att den försvarsindustriella förmågan fortsatte att vidareutvecklas. Neutralitetspolitikens trovärdighet medförde krav på självförsörjning av krigsmateriel och försvars- industrin blev därigenom en viktig del av den svenska säkerhets- politiken. En egen försvarsindustri bidrog till att skapa respekt för vilja och förmåga att vara neutral i händelse av en väpnad konflikt i vårt närområde eftersom industrin minskade beroendet av andra stater. Härutöver ansågs en egen försvarsindustriell kapa- citet till utveckling och tillverkning av krigsmateriel vara värdefull då materielen därigenom kunde få en svensk profil och anpassas till våra egna förhållanden. En framgångsfaktor för den inhemska och konkurrenskraftiga industrin har varit den nära samverkan som rått mellan användare, beställare och utvecklare av krigsmateriel, dvs. samarbetet mellan Försvarsmakten, () och försvars- industrin. Vidare har satsningarna på forskning och utveckling varit av stor vikt för att svenskproducerad krigsmateriel har legat på framkant av den tekniska utvecklingen. Dessutom kan konstateras att svenska system ofta utvecklats för att kunna hanteras av värn- pliktiga samt krävt små resurser för drift (i kombination med hög teknologisk nivå). Försvarsindustrin och dess marknad En ytterligare orsak till att utvecklade krigsmateriel med en svensk profil var att Nato respektive tog fram system för att möta huvudmotståndarens system. En svensk sär- lösning kunde därmed skapa operativa fördelar. Vidare omgavs viss krigsmateriel av mycket hög sekretess som inte ansågs kunna an- skaffas från andra stater.3 I propositionen till gällande krigsmateriellag framhölls att har ”ett starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad ut- sträckning delta i internationella forsknings- och utvecklingssam- arbeten” med särskilda länder inom EG och med . Det bedöm- des att en förutsättning för deltagande i sådant samarbete var att den svenska försvarsindustrin kunde tillföra kompetens till sam- arbetet som helhet och att industrin måste ges förutsättningar för att upprätthålla en sådan hög konkurrenskraftig kompetens som medför att den är intressant som samarbetspartner. Här utgjorde även en satsning på forskning och utveckling en viktig del. Vidare gjordes hänvisningar till tidigare utredningar som pekat på att det föreligger ett samband mellan försvarsindustrins möjlighet att till- godose Försvarsmaktens behov av materiel och dess möjligheter att kunna exportera krigsmateriel. Härutöver framhölls att den då på- gående omstruktureringen och anpassningen av svensk försvars- industri måste ske på samma villkor som inom andra branscher och att administrativa åtgärder, t.ex. omställningsfonder, bör avvisas.4 Den svenska försvarsindustrin spelar en viktig roll för Försvarsmaktens materielförsörjning. Genom att delta i internatio- nella samarbeten med stater, vilka i övrigt har utvecklat ett säkerhetspolitiskt samarbete med, skapas förutsättningar för att kunna dela kostnader och dessutom säkerställer detta att materie- len är interoperabla. Med hänsyn tagen till tidigare, pågående och beställda leveranser har den svenska försvarsindustrin betydelse för en kostnadseffektiv materielförsörjning. Ur ett historiskt perspek- tiv har möjligheterna till export av krigsmateriel varit av vikt för materielförsörjningen och av den anledningen har den svenska sta- ten i olika former stött exportansträngningarna av krigsmateriel. 3Se t.ex. avsnitt 6.6 i SOU 2002:108, Fred och säkerhet – säkerhetspolitiska utredningen, om orsaken till uppbyggnaden av den svenska försvarsindustrin. 1991/92:174 s. 40. Försvarsindustrin och dess marknad Trots strävan att vara självförsörjande kan konstateras att det alltid funnits ett stort beroende av att importera och att få tillgång till såväl teknologi som krigsmateriel från andra stater, inte minst från . Detta beroende, som etablerats , ökade i samband med en sjunkande svensk försvarsbudget och ökade materielutvecklings- kostnader. framhölls det önskvärt att den svenska försvarsindustrin i större utsträckning än som var fal- let skulle integreras med utländsk industri.5 Ett skäl till detta var att den svenska försvarsmarknaden bedömdes vara för liten för att kunna vidmakthålla den breda inhemska försvarsindustriella kom- petens som utvecklats i under det kalla kriget.6 Sedan nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft har den svenska för- svarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande struktur- förändring. Genom bl.a. den geopolitiska förändring som skedde genom , det slut och med- lemskap i Europeiska Unionen har det säkerhets- och försvarspoli- tiska läget förändrats i grunden. Detta har även fört med sig stora förändringar i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken som tydliggörs genom att gått ifrån neutralitetspolitiken och an- tagit en ensidig solidaritetsförklaring, innebärande att inte kommer att förhålla sig passivt i händelse av att ett annat nordiskt land eller EU-land utsätts för en katastrof eller ett angrepp. För- svarspolitiskt har Försvarsmakten ställt om från ett invasions- till ett insatsförsvar. Den nya försvarspolitiska doktrinen har medfört förändringar, inte minst vad gäller materielförsörjningen, och har medfört att den svenska marknaden avseende krigsmateriel avsevärt reducerats. För försvarsindustrin har Försvarsmakten gått från att ha varit den viktigaste och största kunden till att vara en köpare bland andra, om än den viktigaste referenskunden7. 5Integrationen har bl.a. behandlats i en FOI studie, Försvarsindustri i – Konsekvenser av internationaliserat ägande, och , . 6Se bl.a. (Fö 2000:03) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22). 7Begreppet referenskund används bl.a. i betänkandet Forskning och utveckling samt för- svarslogistik i det reformerade försvaret, SOU 2011:36, s. 247. Försvarsindustrin och dess marknad som försvarsindustrin tillverkar exporteras till andra stater. 1997 utgjorde den internationella marknaden av försvarsföre- tagens marknad. senare, 2007, hade den andelen ökat till . 2013 hade andelen ytterligare ökat, nu till drygt 60 %.8 För vissa enskilda företag är den till och med högre. räknar med att exporten har stått för av deras om- sättning och kommer att vara fortsatt hög. För- svarsindustrins omprioritering från den inhemska marknaden med Försvarsmakten som den dominerande kunden till den inter- nationella marknaden har skett i enlighet med regeringens och riks- dagens uttryckliga uppmaning därtill. De minskande beställningarna från Försvarsmakten har medfört att export blivit nödvändig och helt central för att den avancerade inhemska industrin ska kunna bibehålla den kompetens och för- måga som regering och riksdag efterfrågar. Här bör även uppmärksammas den förändring som skett vad gäller synen på internationellt samarbete. Sedan krigsmateriellagen trädde i kraft har behovet av internationellt samarbete samt beho- vet av krigsmaterielexport ökat. utredning om krigsmate- rielexporten (KMU) framhöll att tillverkning av krigsmateriel en- bart för den utländska marknaden inte skulle vara förenlig med vare sig utrikes- och neutralitetspolitiken eller med försvarspolitiken. Enligt KMU kom denna utgångspunkt till uttryck i den grund- läggande principen om att krigsmaterielexport ”endast bör medges om den bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd”.9 I propositionen till gällande krigsmateriellag uttrycker sig föredragande statsrådet något annorlunda. Denne anför att krigsmaterielexport inte ska ske ”med mindre denna tillgodoser väsentliga svenska försvars- och säkerhetspolitiska mål och be- hov.”10 Vid en interpellationsdebatt 1994 påtalade dåvarande ansva- rigt statsråd att ”Det är exempelvis inte tillåtet med export av pro- vikten av att ha Försvarsmakten som en referenskund för att nå exportframgångar. Som referenskund utgör Försvarsmakten en garant för en blivande kund att den köpta krigs- materielen är teknologiskt intressant att utveckla och använda samt att den långsiktiga till- gången etc. säkerställs. 8Branschorganisationen uppskattar att 65–av medlemsföretagens omsättning utgörs av export. 9SOU 1989:102 s. 135. 1991/92:174 s. Försvarsindustrin och dess marknad dukter som enbart skall exporteras och icke försäljas i ”.11 Försvarsbesluten har i ökad utsträckning fram- hållit behovet av krigsmaterielexport för att försvarsindustrin ska kunna bibehålla sin utvecklings- och tillverkningskompetens. Detta framgår bl.a. försvarsbeslut, vari framhålls att endast kan förbli ett intressant land för internationellt samarbete om vi kan bidra med en teknologinivå som har internationell kon- kurrenskraft.12 I förarbetena till den gällande krigsmateriellag angav föredragande statsrådet att försvarsindustrins tillverkning och ut- veckling ska främja försvarsförmåga genom att tillföra kompetens och kapacitet. Detta ska jämföras med skrivningarna försvarsbeslut, där regeringen angav att man ser positivt på att den inhemska industrin även utvecklar och producerar materiel som inte bedöms komma att användas av Försvarsmakten. En annan avgörande förändring av den svenska försvarsindustrin är förskjutningen av ägandet. En orsak till denna förskjutning kom till följd av kraven på försvarsindustrins rationalisering och kon- solidering, inte minst mot bakgrund av att beställningarna från Försvarsmakten reducerats kraftigt. Saabs köp av från staten är det tydligaste exemplet på detta.13 är samtliga företag i försvarsindustrin privatägda och det utländska ägandet har ökat.14 är den dominerande försvarskoncernen i och genererar av branschens samlade omsättning. Av- seende utländskt direktägande i svensk försvarsindustri kan särskilt nämnas att brittiska har köpt upp bl.a. och och att Nammo ägs av /S. Nammo A/S är till ägt av och till av finska Patria. Det tyska företeget ägde fram till som- 11Riksdagens snabbprotokoll 1994/95:25, . 2008/09:140 s. 76. 13Staten sålde 2000 sitt ägande i till . 1999/2000:29 och Närings- utskottets betänkande 1999/2000:NU9 bedöms ett samgående mellan som industriellt riktig med hänsyn till den snabba strukturomvandling som pågår inom försvars- industrin i västvärlden där det är nödvändigt för att finna samarbeten eller struktur- lösningar. Vidare anges i propositionen att en säker materielförsörjning och tillgång till stra- tegiska kompetenser är viktigt ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv, men att detta inte sker genom ägandet utan huvudsakligen genom att villkor ställs i samband med försvarsmateriel- beställningar och utvecklingsuppdrag.