sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — I en rapport konstaterar att formerna för hur planeringen ska bedrivas inte preciseras, men att den ska ”främja att ändamålsenliga åtgärder förbereds och genomförs”. Det kan till exempel röra sig om underlag för en strategisk mark- politik och en god planeringsberedskap. Se (2012), översyn av bostads- försörjningslagen, Rapport 2012:12 s. 13. 7Statligt planeringsstöd och andra åtgärder för att stimulera en ökad planläggning Utredningen har i uppdrag att överväga olika åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostäder. I tidigare kapitel har vi behandlat frågan om det bör införas krav på en viss planberedskap eller planeringsberedskap. I vårt uppdrag ingår även att överväga åtgärder för att stimulera planläggning för bostäder, vilket behandlas i detta kapitel. I utredningsdirektiven står att det sannolikt finns hinder och bristande incitament till varför planläggning för bostadsändamål inte sker i större omfattning . Om detta kan avhjälpas anser regeringen att det är möjligt att planläggning kan ske i större om- fattning i kommuner där efterfrågan på bostäder är stor, och att det kan ske . Mot den bakgrunden har vi fått i uppdrag att utreda huruvida det finns behov av att införa ett riktat, statligt ekonomiskt planeringsstöd för bostadsbyggande. Om så är fallet ska vi lämna förslag på hur stödet i så fall bör utformas för att få önskad effekt Vi har även fått i uppdrag att överväga andra former av stöd än ekonomiska, t.ex. planeringsunderlag, vägledningar etc. Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… Mot bakgrund av formuleringarna i utredningens direktiv har vi gjort tolkningen att ett eventuellt planeringsstöd framförallt skulle rikta sig mot kommuner med stor bostadsbrist och att detta syftar på kommuner i tillväxtregioner.1 Vi behandlar inledningsvis tidigare statliga planeringsstöd avse- ende LIS-områden och vindkraft. Därefter redogör vi för våra över- väganden och bedömningar beträffande behovet av planeringsstöd för bostadsbyggande och övriga åtgärder, framförallt en kompetens- utvecklingsinsats. 7.3Statligt planeringsstöd för bostadsbyggande 7.3.1Tidigare statliga planeringsstöd – LIS-områden och vindkraft I direktiven beskrivs att vindbruk och landsbygdsutveckling i strand- nära lägen (LIS-områden) är två planeringsområden där det har varit motiverat att införa riktade statliga planeringsstöd. Stödet till planeringsinsatser för vindkraft innebar att beviljade kommunerna stöd av den totala beräk- nade planeringsinsatsen för översiktlig planering för vindkraft. Om det fanns särskilda skäl kunde stödnivån bli högre. Stödet gavs endast till kommuner som hade goda naturliga förutsättningar för utbyggnad av vindkraftsanläggningar. Huvudsyftet med stödet var att i översiktsplanerna skapa en beredskap för en utbyggnad av vindkraft. Många kommuner gjorde tillägg till sin översiktsplan och vissa tog fram en ny kommunomfattande översiktsplan. Stödet gick då endast till den del av arbetet som berörde vindkraft. Stödet användes även för att ta fram planeringsunderlag som t.ex. land- skapsanalyser och vindkarteringar.2 1Det finns ingen entydig definition på begreppet tillväxtregion. Enligt brukar det avse regioner där både befolkningen och ekonomin växer. Framförallt rör det sig då om storstadsregioner eller regioner med större centra. Se (2012) Kommunernas planberedskap, Rapport 2012:10 s. 14. 2Se (2012), Utvärdering och uppföljning av stöd till planeringsinsatser för vindkraft, Rapport 2012:21 s. 21 ff. Se även förordningen (2007:160) om stöd till planeringsinsatser för vindkraft. Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… Stödet har utvärderats av som konstaterar att stödet har varit lyckosamt och gett många kommuner tillfälle att arbeta med vindkraft. Planeringen har resulterat i att tre av fyra kommuner nu har en planeringsberedskap3 för vindkraft. konstaterar dock även att det återstår att se hur mycket av den planerade produktionen som faktiskt kommer att byggas ut med vindkraft.4 Stödet till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen (s.k. LIS-områden) gavs till planeringsinsatser i syfte att klarlägga om det i kommunen finns sådana LIS-områden som avses i 7 kap. 18 e § miljöbalken.5 Även detta stöd administreras av Bo- verket samt uppgår till av den planerade insatsen om inte en högre nivå är motiverad. Ansökan om stöd ska lämnas in till men det årliga anslaget för stödet är förbrukat och finns det inga medel för att bevilja nya ansökningar om stöd. Stödet kunde under vissa förut- sättningar sökas av kommuner, länsstyrelser, samverkansorgan i länet samt landsting med regionalt utvecklingsansvar. Fokus låg på att, innan en översiktsplaneprocess påbörjas, ta fram lämpliga pla- neringsunderlag6 för utpekande av LIS-områden. Det var inte möj- ligt att söka stöd för att ta fram en översiktsplan, t.ex. i form av ett tillägg eller en fördjupning.7 Bedömning: Det bör inte införas något statligt planeringsstöd för bostadsbyggande. 3Här syftar sannolikt på en strategisk beredskap. 4Se (2012), Utvärdering och uppföljning av stöd till planeringsinsatser för vindkraft Rapport 2012:21 s. 25. Se även förordningen (2007:160) om stöd till planeringsinsatser för vindkraft. 5Se förordning (2012:545) om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen samt . 6Med planeringsunderlag avses, enligt , underlag som är anpassat till den fysiska planeringen och som kommer att vidarebearbetas i en kommande översiktsplaneprocess. 7Se Information om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… Ett stöd är förenat med utgifter och administrationskostnader. För att stödet ska vara motiverat krävs därför att stödet är ett effektivt styrmedel med hänsyn till målsättningen. Vi har utgått från att mål- sättningen med det stöd vi ska överväga primärt är att öka bostads- byggandet i tillväxtregioner. Stödet avseende vindkraft gällde översiktlig planering och fram- tagande av planeringsunderlag. Stödet till LIS-områden begränsade sig till planeringsunderlag. Ett planeringsstöd till bostadsbyggande skulle kunna utformas utifrån någon av dessa förlagor eller som ett stöd till detaljplaneläggning. Om stödet utformas som ett stöd till detaljplaneläggning innebär det att kommunerna får stöd för kostnader som de har möjligheter att få täckning för genom planavgifter eller i samband med att marken överlåts till en byggherre. Vid våra kontakter med olika kom- muner har vi fått en relativt samstämmig bild av att kommunernas kostnader för detaljplaneläggningen inte ses som något stort problem. I vart fall inte i kommuner där efterfrågan på bostäder är stor och de marknadsmässiga förutsättningarna gör det möjligt att låta bygg- stå för plankostnaderna. En kommun uttryckte det hela som att ”det är inte pengarna som är problemet”. Vi har tidigare konstaterat att kommunerna generellt sett har en vilja att bygga bostäder och trygga bostadsförsörjningen. Det finns dock några få kommuner med stark efterfrågan på bostäder där incitamenten att bygga bostäder framstår som svaga (se kapitel 5). Vi bedömer dock inte att ett statligt ekonomiskt stöd till själva planarbetet, i nämnvärd grad, skulle förbättra de senare kommu- nernas incitament avseende bostadsbyggande och leda till att det byggs bostäder som annars inte skulle byggas. I så fall är det bättre med åtgärder som riktar sig mot själva bostadsbyggandet och inte mot planläggningen som sådan. En kommun som har incitament att bygga bostäder har även incitament att planlägga. 8 Sådana åtgärder, t.ex. ekonomiska stöd till de kommuner som arbetar hårdast för att öka bostadsbyggandet, förutsätter naturligtvis att man tar hänsyn till att kommunerna har vitt skilda förutsättningar och möjligheter med hänsyn till bl.a. storlek och marknadsförut- sättningar. Det är svårt att få en helt rättvisande bild av vilka kommuner som är ”bäst” på bostadsbyggande. Ett försök till rangordning av kommunernas insatser på detta område finns i HSB:s bostadsindex där Ale och toppar listan med ett högt planerat byggande och en stor andel påbörjat byggande. Indexet väger samman fyra parametrar av relevans för bostadsmarknaden: planerat byggande, påbörjande av byggplanerna, bostadssituationen för unga och riktlinjer för bostadsförsörjningen. Statistiken har satts i relation till faktorer som Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… Ett annat alternativ är att stödet, liksom stödet till vindkraft och LIS-områden utformas som ett stöd till översiktsplanering eller annat arbete med strategisk planering, t.ex. framtagande av plane- ringsunderlag, riktlinjer för bostadsförsörjning eller fördjupningar av översiktsplaner. har ingen fullständig bild av hur aktuella kom- munernas översiktsplaner faktiskt är.9 Många kommuner håller sin översiktsplan aktuell genom att jobba med tillägg och fördjupningar i delar där översiktsplanen behöver kompletteras eller konkretiseras. Av en framgår att kommuner som ligger i tillväxtregioner har förhållandevis nya kommunomfattande översiktsplaner eller har ett pågående översiktsplanearbete. Enligt SKL är av de kommunomfattande översiktsplaner- na i landet aktuella eller så pågår arbete med att ta fram en ny över- siktsplan. Det är en förbättring i förhållande till tidigare rapporter från . Även kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjning har förbättrats. Av bostadsmarknadsenkäten framgår att av kommunerna har riktlinjer för bostadsförsörjning antagna under förra mandatperioden och . Det är en tydlig ökning jämfört , då endast cirka 25 pro- cent av kommunerna uppgav detta. Även här är det kommuner i till- växtregioner som ligger bäst till och det är framförallt kommuner med bostadsbrist som tar fram riktlinjer. De är vanligast i storstads- kommunerna.11 Ovanstående talar för att den strategiska planeringen i kommu- nerna ser allt bättre ut och att det är kommuner som ligger i till- växtregioner med stor bostadsbrist som verkar ha bäst strategisk beredskap, vilket är naturligt eftersom dessa kommuner har ett större behov än andra kommuner av att planera för sin framtida utbyggnad. Dessa kommuner lägger därför mer resurser på översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning.12 Även en enkätundersökning är relevanta som till exempel invånarantal och flyttnetto samt till det planerade antal bostäder kommunerna uppgett. 9Det är inte givet att en gammal översiktsplan är inaktuell och för att statistiken ska bli mer giltig konstaterar att översiktsplanens antagandeår borde justeras med när de senast förklarades som aktuella. Se , PBL-kunskapsbanken/uppfoljning/Statistik. 10Se SKL (2014), Aktuella kommunomfattande översiktsplaner – Läget i landet . 12Se även resonemang i SOU 2015:59 s. 102. Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… som har genomfört visar att tillväxt- kommunerna har jämförelsevis goda resurser för strategisk plane- ring.13 genomfördes lagändringar i PBL (se 2 kap. 3 § 5 samt 3 kap. 5 § PBL) vars syfte är att kommunernas riktlinjer för bostads- försörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen, t.ex. genom att översiktsplanen ska visa hur kom- munen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (se avsnitt 6.3). Det är ännu inte möjligt att dra några slutsatser beträffande lagändringarnas effekt. Vi anser dock att det ovanstående talar för att, i vart fall kommuner i tillväxtregioner med bostadsbrist, kom- mer att fortsätta att lägga resurser på att förbättra sin strategiska planering och att lagändringarna kommer att bidra till att stärka kopplingen mellan bostadsförsörjningen och den fysiska pla- neringen. Möjligen skulle ett statligt stöd kunna bidra till att snabba på den processen. Sammantaget ser vi dock inte att det är motiverat med ett stat- ligt stöd för att kommunerna ska fullgöra sitt övergripande ansvar för den lokala bostadsförsörjningen och de lagstadgade skyldig- heter som ingår som en del av detta ansvar. De kommuner som stödet skulle rikta sig till har redan ekonomiska resurser och incita- ment för att fullgöra sitt ansvar. Vi bedömer därför inte att ett sådant stöd, i någon märkbar omfattning, skulle leda till att det byggs bostäder som annars inte skulle byggas. Situationen vid bostadsplanering skiljer sig dessutom från de förhållanden som motiverade stöd till vindkraftsplanering. Ett av argumenten för stödet till vindkraft var att det ofta rörde sig om kommuner med mer begränsade resurser för planering och därmed svårigheter att upprätthålla en aktuell översiktlig planering.14 Vad gäller LIS-områden är syftet att skapa förutsättningar för service 13Enkäten riktade sig till kommunala chefer för samhällsplanering och i en av frågorna fick cheferna bedöma kommunens kapacitet att genomföra en ändamålsenlig översiktsplanering. Av svaren framgår att sambandet mellan kapacitet för översiktsplanering och kommunstor- lek är tydligt och att kapaciteten genomgående bedöms vara bättre i kommuner som har ett underskott på bostäder. Även beträffande riktlinjer för bostadsförsörjning var sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek mycket tydligt och större kommuner ansåg sig ha mar- kant bättre kapacitet att planera för bostadsförsörjning Se Bostadsplaneringskommitténs betänkande (SOU 2015:59) s. 102 och s. 475. 2005/06:143 s. 22. Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… och arbetstillfällen på landsbygden. Även detta planeringsstöd går alltså i regel till kommuner med begränsade resurser för planering. Det planeringsstöd vi ska överväga riktar sig däremot, som ovan konstaterats, framförallt till kommuner som har jämförelsevis goda resurser för planering och där ”pengarna inte är problemet”. Sammanfattningsvis anser vi att det inte bör införas något stat- ligt planeringsstöd till detaljplaneläggning eller strategisk planering. Pengarna som skulle ha gått till ett sådant stöd kan göra stor nytta på andra områden, exempelvis kompetensutveckling inom samhälls- byggnadsområdet eller förbättrade förutsättningar för kommunala markförvärv. Dessa frågor behandlas i avsnitt 7.4 nedan samt i kapi- tel 12. Utredningen har även i uppdrag att överväga andra former av stöd än ekonomiska, t.ex. planeringsunderlag, vägledningar etc. Det finns gott om vägledningar och annat informations- material som t.ex. och har tagit fram. Kommunerna efterfrågar i princip inte ytterligare sådant material. Vid våra kom- munintervjuer har begreppet ”information overload” dykt upp i sam- band med svårigheter att tillgodogöra sig det material som redan finns. Däremot har det framkommit synpunkter på att det material som finns kan behöva uppdateras och förbättras i vissa delar, inte minst beträffande de miljöfrågor som ska behandlas i en planprocess. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.4.2 nedan. Ett område där vi har identifierat ett behov av nya vägledningar är markanvisningar. SKL arbetar med den frågan (se kapitel 13). Härutöver har vi sett att det finns ett behov av kompetens- utveckling inom PBL-området. I kommunintervjuerna beskriver flera kommuner problem med kompetensförsörjningen inom sam- hällsbyggnadsområdet. Den yngre generationen byter arbete och kommun i större utsträckning än sina äldre kollegor vilket påverkar Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… kommunernas produktivitet negativt (se även kapitel 5). uppmärksammar dessa frågor i en rapport från 2012.15 Även länsstyrelser och andra statliga myndigheter har problem med kompetensförsörjningen, vilket får betydelse för statens med- verkan i planprocessen. Problemen med kompetensförsörjningen handlar dels om att det är svårt att rekrytera och dels om att kunskaperna om lagstiftningen behöver förbättras och uppdateras. I syfte att förbättra och uppdatera kunskaperna om lagstiftningen har det genomförts ett antal kompetensutveck- lingsinsatser. Språngbräda för en ny plan- och bygglag En genomförd kompetenssatsning är Språngbräda för en ny plan- och bygglag16 där fick i uppdrag att i samverkan med läns- styrelserna genomföra en samordnad kompetensutvecklingsinsats för en bättre tillämpning av plan- och bygglagstiftningen. Kom- petenssatsningen påbörjades och avslutades . Mål- gruppen för kompetenssatsningen var framförallt länsstyrelserna och den riktade sig brett till olika sakområden. I sats- ningen deltog även andra berörda statliga myndigheter och i delar av satsningen involverades även SKL. Planeringen av kompetensinsatsen skedde i samverkan mellan och . Det upprättades en organisation med ett för och länsstyrelserna gemensamt sekretariat samt en gemensam beredningsgrupp och styrgrupp. Projektledare och ord- förande i gruppen utsågs från . Målen för kompetens- utvecklingsinsatsen var bl.a. följande: 15Boverket (2012), Kommunernas planberedskap. 16Kompetenssatsning 2007–2010 för en bättre PBL-tillämpning. Se med samma namn, . Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… •att öka insikten om och förståelsen för fördelningen av ansvar och roller, såväl inom staten som mellan stat, kommun, närings- liv och enskilda i planering och byggande, i syfte att få en effek- tivare tillämpning, •att utveckla lämpliga och effektiva arbetssätt inom länsstyrelserna för olika roller och uppgifter inom plan- och bygglagstiftningen och näraliggande frågor inom och andra lagstift- ningar samt •att förbättra samspelet med och stödet till kommunerna. Kompetensinsatsen genomfördes bl.a. genom seminarier, en särskild satsning på unga handläggare samt tematiska pilotprojet. Kompe- tenssatsningen utvärderades av som fann att denna varit lyckad och skapat förutsättningar för en snabbare, effektivare och mer rättssäker tillämpning av PBL. En anledning till denna fram- gång var att satsningen bidragit till en ökad insikt och förståelse för rollerna i tillämpningen av PBL. I utvärderingen konstaterades att det är viktigt att involvera kommunerna och övriga berörda statliga myndigheter i framtida kompetenssatsningar. Ny PBL på rätt sätt –2012 genomfördes utbildnings- och kompetens- insatser av kommittén Ny PBL på rätt sätt vars uppdrag var att underlätta införandet av den nya PBL som trädde i kraft . Insatserna riktade sig kommuner, länsstyrelser och andra stat- liga myndigheter. Vissa insatser riktade sig även till företag och all- mänhet. Kommitténs arbete genomfördes i nära samverkan med framförallt , länsstyrelserna, SKL, Lantmäteriet och många kommuner. Kommitténs arbete beskrivs i deras slutrapport 2012:87 Ny PBL-på rätt sätt. Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… regeringsuppdrag att genomföra kompetensinsatser kring PBL Ett kompetensutvecklingsuppdrag som alltjämt pågår är regeringsuppdrag att genomföra kompetensinsatser kring PBL som ska pågå mellan –2016 och genomföras i samverkan med länsstyrelserna, Lantmäteriet och SKL.17 Kompetensinsatserna är en fortsättning på det arbete som bedrevs av utredningen på rätt sätt. Syftet med uppdrag är att främja en mer enhetlig och mer effektiv tillämpning av PBL. Uppdraget består av tre delar:18 1.Stöd till nationella utvecklingsprojekt Den första delen handlar om att utveckla metoder och arbetssätt som baseras på den praktiska tillämpningen i kommuner och på länsstyrelser. har fått i uppdrag att fördela bidrag till kommuner för att skapa nationella utvecklingsprojekt som syftar till att dela erfarenheter av praktisk tillämpning från olika delar av landet. Kommunerna kan –2016 söka stöd för att ta fram metoder och arbetssätt för en mer enhetlig och effektiv tillämp- ning av PBL. Den andra delen handlar om att öka kunskapen om PBL.19 Bo- verket har tagit fram en webbaserad PBL-utbildning som riktar sig till förtroendevalda och en som riktar sig till anställda på kommu- ner och länsstyrelser. Utbildningen för förtroendevalda påbörjades och utbildningen för anställda påbörjades . utbildningsuppdrag syftade framförallt till en introduktionsutbildning för nyanställd personal inom kommuner och länsstyrelser. I sin kartläggning fann dock att det finns ett gemensamt behov av en grundläggande plattform med möjlig- 17Se (2015), Uppdrag att genomföra kompetensinsatser kring (2010:900). 18Se (2014), Uppdrag att genomföra kompetensinsatser kring (2010:900). , dnr S2014/2439/PBB. 19Se (2014), Uppdrag att förbereda kompetenssatsning i . Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… heter till fördjupning inom vissa områden som är specifikt anpassade efter vissa yrkeskategorier. Man har därför tagit fram en utbildning som riktar sig till anställda på kommuner och länsstyrelser och inte enbart till nyanställda. I sin rapport 2014:3, Uppdrag att förbereda kompetenssatsning i , har kartlagt vilka utbildningen bör vända sig till, vilka ämnen som bör ingå i utbildningen samt på vilket sätt utbildningarna bör genomföras. Den tredje delen handlar om att upprätthålla och vidareutveckla . har arbetat med att utnyttja de befintliga nätverk som finns vid , Lantmäteriet och SKL och att delta vid deras sammankomster. Kompetensutvecklingsinsats i syfte att bl.a. undvika onödiga överklaganden Regeringen har gett i uppdrag att utarbeta en vägledning och anordna kompetensutvecklingsinsatser i syfte att bl.a. undvika onödiga överklaganden och att underlätta för den instans som har att pröva ett överklagande i det fall ett sådant ändå kommer till stånd. Uppdraget ska genomföras i nära samverkan med länsstyrelserna och SKL och redovisas senast den 15 oktober 2016.20 Bedömning: samt länsstyrelserna bör ges i uppdrag att i samverkan med SKL genomföra en samordnad kompetens- utvecklingsinsats avseende plan- och bygglagstiftningen och dess tillämpning. bör utpekas som huvudansvarig och få ett samordningsansvar för uppdraget. I arbetet bör även berörda myndigheter, t.ex. , Lantmäteriet, Riksantikvarie- ämbetet, Försvarsmakten och involveras. 20 Se (2015), Uppdrag angående beslutsunderlag vid prövningen av överklagade kommunala beslut enligt , , N 2015/6103/PUB. Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… Utbildningsinsatserna bör rikta sig till förtroendevalda samt anställda på kommuner, länsstyrelser och andra berörda myndig- heter. Uppdraget bör pågå –2020 varefter en upp- följning bör genomföras. Som redovisats i kapitel 5 anger kommuner statliga bestämmelser, riktlinjer och målsättningar m.m. som ett förhållandevis stort hinder vid detaljplaneläggning för bostadsbyggande. I viss mån beror detta på intressekonflikter som inte kan åtgärdas genom utbildnings- insatser, men vår bild är att det även uppstår problem på grund av otydlighet vid tillämpning av statens krav, t.ex. vad gäller behovet av utredningar.21 Dessa problem skulle delvis kunna minska genom erfarenhetsöverföring och utbildning. Planprocessen är komplex och förutsätter att det finns erfarna handläggare med hög kompetens hos de olika aktörerna. Det är därför ett problem att många kommuner lyfter fram svårigheter att rekrytera personal med kompetens och erfarenhet som ett hinder för planläggning. Svårigheterna uppges bero på de senaste årens generationsskifte som har lett till en brist på erfaren personal och till att den personal som finns byter arbete betydligt oftare än . Det finns ett stort behov av utbildningsinsatser inom hela sam- hällsbyggnadsområdet.22 Förutom antalet utbildningsplatser behöver även innehållet i utbildningarna ses över. Samhällsbyggandet förut- sätter att det finns olika typer av specialister med hög kompentens inom sina respektive områden. Men väsentliga samordningsproblem kan härledas till ett ”stuprörstänkande” där helhetssynen har gått 21Denna bild baseras på enkätresultaten som redovisas i kapitel 5 samt på våra intervjuer och kontakter med företrädare för kommuner och länsstyrelser. Se även Bostadsplaneringskom- mitténs betänkande SOU 2015:59 s. 304 f. där brister i statens agerande i samhällsplane- ringen behandlas.