sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — Eftersom det emellertid är svårt för en reglerande myndighet att känna till marginalkostnadskurvornas exakta ut- seende, blir det också svårt att direkt bestämma ”rätt” nivå på skatten. kan påpekas att oavsett antalet genomförda åtgärder främjar punktskatten kostnadseffektivitet, men den kan medföra en varierande måluppfyllelse. Figur 7.3 Optimal punktskatt och fördelningen av åtgärder mellan två aktörer för kostnadseffektivitet MCA (kr) (kr)BMC PrincipiellM övervägMnden – punktskatter Ett sätt att öka måluppfyllelsen är att direkt reglera vilka åtgärder som måste genomföras i stället för att införa en punktskatt. En för- del med en reglering är att det direkt går att styra mot det kvanti- tativa målet (QT). Nackdelen är att kostnadseffektiviteten blir lid- ande. I Figur 7.4 antas det att båda aktörerna åläggs att genomföra samma antal åtgärder och att dessa åtgärder tillsammans når upp till den kvantitativa målsättningen (QT). Detta utfall motsvaras av den vertikalt streckade linjen i figuren (QR). Fördelningen av åtgärder är inte kostnadseffektiv, eftersom det är möjligt att uppnå exakt samma mål till en lägre kostnad genom att omfördela genomförda åtgärder från aktör B till A. Den extra kostnaden som uppstår för denna typ av styrmedel (jämfört med en punktskatt) motsvaras av ytan mellan de två marginalkostnadskurvorna i det intervall som avgränsas av Q* och QR. Ju större kostnadsskillnad mellan områd- ena desto högre blir också den potentiella extra kostnaden för en direkt reglering och desto viktigare blir det (ur kostnadseffektivi- tetssynpunkt) att använda en punktskatt. Figur 7.4 Måluppfyllelse och kostnadseffektivitet med reglering av genomförda åtgärder Principiella överväganden – punktskatter Beroende på tidsperspektivet finns det olika aspekter av kostnads- effektivitet. Vanligtvis görs en distinktion mellan kort- och lång- siktig kostnadseffektivitet. Denna distinktion är viktig, eftersom vissa åtgärder som på kort sikt kan vara relativt dyra likväl främjar kostnadseffektivitet på lång sikt. Alternativt kan det finnas åtgärder som medför låga kortsiktiga kostnader, men om de genomförs kan det innebära att långsiktiga kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Kortsiktig kostnadseffektivitet (ett statiskt perspektiv) kan defini- eras som uppfyllandet av ett politiskt mål till lägsta möjliga kostnad . Långsiktig kostnadseffektivitet (ett dyna- miskt perspektiv) innebär att hänsyn måste tas även till när i tiden olika åtgärder bör ske för att minimera framtida kostnader. Utvärderingar av kostnadseffektiviteten för olika styrmedel handlar om att relatera åtgärdskostnader till uppfyllandet av ett visst mål; en relevant utvärdering förutsätter således att styrmedlens mål är någorlunda väldefinierade. I praktiken är de svenska styrmedlen ofta inte så entydiga i sin utformning, vilket inte minst gäller energibeskattningen. Vissa styrmedel är avsedda att uppfylla flera mål . Vid en första anblick kan detta te sig effektivt ur ett administrativt perspektiv, eftersom den reglerande myndigheten tror sig kunna uppnå flera mål, som den bara behöver administrera ett styrmedel. Det finns emellertid ringa stöd för denna hållning i den ekonomiska litteraturen. Där framhålls snarare vikten av att tillämpa ett styrmedel för varje mål, samt att valet av styrmedel och utformningen av detsamma ska avgöras av vilken typ av marknadsmisslyckande som styrmedlet ska korrigera. Dessa egenskaper är viktiga för styrmedlens ekonomiska effektivitet, men även för att de ska vara möjliga att utvärdera på ett bra sätt. Principiella överväganden – punktskatter En punktskatt på el betraktas i många fall dels som ett finanspoli- tiskt verktyg, dels som ett energi- och klimatpolitiskt instrument. Detta leder till problem med att utforma och införa skatten på ett lämpligt sätt. Som diskussionen nedan indikerar är olika kriterier relevanta vid införandet av en ändamålsenlig miljöskatt respektive en dito fiskal skatt. I den följande diskussionen är det en punkt- skatt på el som ligger i fokus. Om de generella principer för punkt- skatter som diskuterats ovan ska tillämpas på el, är det nödvändigt att beakta syftet med och egenskaperna hos skatten. Hur olika konstruktioner av och nivåer på skatten ska se ut beror på om syftet med skatten är att generera intäkter till staten eller att möta olika energi- och klimatpolitiska målsättningar. Gränsdragningen mellan de högbeskattade och lågbeskattade sektorerna i dagens system för beskattning av el skapar snedvrid- ningar mellan sektorer. Kritiken mot denna snedvridning har till- tagit , eftersom förändringar av näringslivet har skett sedan nuvarande system infördes. Den snabba utvecklingen har även lett till att bedömningar av vad som utgör tillverknings- process inom industriell verksamhet inte har blivit enklare utan snarare svårare . Fler sektorer än de som får en lägre skattesats är elintensiva och konkurrerar på inter- nationella marknader. Den tilltagande skillnaden i beskattnings- nivån mellan olika sektorer ger ökade incitament för omprövningar i frågan. 7.3.2Som inkomstkälla för staten Fiskala punktskatter snedvrider marknaden och påverkar den real- ekonomiska anpassningen genom att priset inte ger de ekonomiska aktörerna en korrekt signal om de faktiska samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna. Hur allvarlig snedvridningen blir beror på hur aktörerna reagerar på den felaktiga prissignalen. Om elkonsumtionen är känslig för prisförändringar, kommer normalt sett de samhällsekonomiska kostnaderna för skatten att vara högre än om priskänsligheten skulle vara låg. Empirisk forskning visar att Principiella överväganden – punktskatter det är vanligt att priskänsligheten är högre på lång än på kort sikt. Detta eftersom investeringar som skapar större möjligheter att konsumera mindre el kan göras på lång sikt. Om en punktskatt på el skapar fördelningseffekter som bedöms olämpliga bör skatten undvikas. Undersökningar visar att hushåll med låga inkomster lägger en större andel av hushållets inkomster på el jämfört med hushåll med höga inkomster. Således kommer en ökning av punkt- skatten på el att relativt sett slå hårdare mot hushåll med en låg inkomst jämfört med hushåll med en hög inkomst. Den principiella diskussionen om punktskatter indikerar att det är skattemässigt motiverat att punktskatten i större utsträckning läggs på hushållen än på företag som använder el som insatsvara. Det beror på att effektiv produktion är önskvärd under normala förhållanden. Om punktskatten på el betraktas som en fiskal skatt med syfte att generera intäkter till staten bör således alla företag vara befriade från skatten. Ett bättre alternativ är att punktskatten läggs på hushållen, eftersom de normalt är mindre priskänsliga än näringslivet. Därmed reduceras eventuella oönskade fördelnings- effekter. Av den totala elanvändningen i på (exklu- sive distributionsförluster) står hushåll och servicesektorn för drygt hälften (). Resterande elanvändning står huvudsakligen industrin för (). En mindre del används inom transport- och fjärrvärmesektorerna (totalt ). En punktskatt som framför allt träffar hushåll och servicesektorn kommer därför att påverka en stor del av totala elanvändning. Från ett energieffektiviseringsperspektiv är det viktigt att punkt- skatten träffar så stor del av elanvändningen som möjligt för att få önskad effekt. Om enbart delar av den totala elanvändningen träffas, kommer det att krävas stora och i viss mån omotiverade skatteskillnader mellan olika sektorer för att nå politiska målsätt- ningar angående bland annat energieffektivisering. Empiriskt kan detta redan observeras i energiskatten på el som skiljer sig åtskilligt mellan den reducerade skattesatsen på per kWh och den egentliga skattesatsen på per kWh. Principiella överväganden – punktskatter skillnaden mellan skattsatserna eller att förändra gränsdragningen mellan de sektorer som betalar respektive skattesats får stora kon- sekvenser, antingen för skatteintäkten eller för den betalande sek- torn. Även om en punktskatt mest troligt reducerar elanvändningen är det mer osäkert vad nettoeffekten på energianvändningen blir, eftersom en punktskatt resulterar i en substitution mellan elkraft och andra energikällor på grund av ändrade relativpriser. Å andra sidan kommer även en punktskatt på el, eller förändring av den- samma, att resultera i investeringar i energibesparande åtgärder, som exempelvis värmepumpar. Efterfrågan på alternativa tekniska lösningar kommer att öka och skapa incitament för ökad forskning och utveckling av nya eller förbättrat utnyttjande av förnybara energikällor. Det är viktigt att ha i minnet att energiskatten på el inte är explicit utformad eller införd för att driva elanvändningen mot en viss nivå. För att öka andelen förnybara energikällor är det nödvändigt att även studera punktskatten på fossila bränslen som används för uppvärmning och elproduktion. Om stora delar av näringslivet undantas från energiskatten på el (eller har en kraftigt reducerad skattesats) och om punktskatten på fossila bränslen ökar, blir det relativt sett billigare för näringslivet att använda el för uppvärmning vilket resulterar i en högre elanvändning. En hög punktskatt på el innebär att alternativa energikällor blir mer kon- kurrenskraftiga. Den kombinerade effekten av användningen av el och fossila bränslen blir därmed komplex och svår att identifiera. Klimateffekterna av den svenska elsektorn härrör främst från användningen av fossila bränslen i elproduktionen. använ- des cirka 5 500 GWh olja, naturgas och kol i för att pro- ducera el. Resterande bränsle utgjordes av biobränslen. Från ett miljöperspektiv är det främst utbyggnaden av avfallsförbränning samt utvecklingen av vind- och vattenkraft som, tillsammans med hanteringen av uttjänt kärnbränsle, debatteras i . Ett argument som har förekommit i debatten för att använda en punktskatt på el som klimat- eller miljöpolitiskt styrmedel, är att en högre punktskatt på el kan begränsa elanvändningen och därmed Principiella överväganden – punktskatter minska behovet av att bygga ut kraftproduktionen. Detta argument bygger dock på indirekta effekter som är svåra att styra och be- döma. Det är betydligt bättre att om möjligt i stället rikta direkta åtgärder mot källan till problemet. Det kan till exempel röra sig om skatter eller kvoter på utsläpp av koldioxid eller andra ämnen. En punktskatt på el är helt enkelt inte en optimal lösning för att begränsa klimat- och miljöpåverkan från elproduktion. Detta för- stärks av att skattesatsen är svår att differentiera beroende på hur elen produceras, med vilket bränsle och med vilken teknik. Till exempel är det inte optimalt att beskatta s.k. grön el (från för- nyelsebara energikällor) med samma skattesats som s.k. brun el (från fossila bränslen). I stället bör punktskatten i sådant fall läggas på elproduktionen och differentieras beroende på olika typer av elpro- duktion, något som inte är tillåtet enligt unionsrätten. Som framgår av diskussionen är en punktskatt på el mindre lämpad för att nå målsättningar inom energi- eller klimatpolitiken. Effektiviteten kan emellertid öka om punktskatten kombineras med andra styrmedel. 8Principiella överväganden – konkurrenskraft 8.1Inledning – bakgrunden till diskussionen För att inte konkurrenskraften ska påverkas negativt för företag som verkar på internationella marknader, beskattas el som används i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet samt i de areella näringarna med en relativt låg skattesats. En högre skattesats beta- las av servicesektorn och av hushållen (se avsnitt 3.7 för en beskriv- ning av den svenska energibeskattningen av el). Enligt utredningens direktiv är en av de allmänna utgångspunkt- erna för utredningens eventuella förslag att svenska företags inter- nationella konkurrenskraft, i möjligast mån, ska bevaras och att konkurrenssnedvridningar ska undvikas. Det finns därför anledning att klargöra hur utredningen ser på konkurrens, vad som påverkar konkurrensen och hur konsekvenser av en förändrad konkurrenssituation kan analyseras. För att und- vika missförstånd är det även viktigt att klargöra vad som avses med konkurrenssnedvridningar och konkurrensutsatta sektorer. Även den bedömning som förutsätter, kräver (som ett av fyra explicit angivna kriterier) att ställning tas till om konkurrensen kan snedvridas, i det fallet av någon viss statlig åt- gärd. I det sammanhanget antas emellertid vanligen att konkurren- sen snedvrids och att även handeln mellan medlemsstaterna på- verkas – i den mening som avses i artikel 107 EUF-fördraget – så snart en ekonomisk fördel beviljas ett företag som är verksamt på en avreglerad marknad där det förekommer eller skulle kunna före- komma flera aktörer.1 1 Se avsnitt 6.3 (punkt 191ff) i det tillkännagivande från Kommissionen om begreppet stat- ligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget som omnämns i avsnitt 3.6.2 . Principiella överväganden – konkurrenskraft Det är därför relevant att utveckla en referensram för en fortsatt diskussion om konkurrenskraft. En sådan ram kommer, likt mer explicita definitioner, inte att vara en perfekt spegling av vad som de facto ryms inom begreppet, men kan ändå ha ett värde som en utgångspunkt för utredningens fortsatta analyser. Konkurrens och konkurrenskraft utgör två nyckelbegrepp för utredningen. För att bättre förstå konkurrenskraft och dess driv- krafter är det viktigt att klargöra vad som menas med konkurrens. I detta avsnitt sätts begreppen i ett sammanhang som de illusteras från ett principiellt perspektiv. Vissa inslag från energi- beskattningen används som exempel i diskussionen. I en ekonomi där balansen mellan utbud och efterfrågan avgör vilka varor som ska produceras och konsumeras samt hur dessa produ- ceras, kommer utfallet – givet att vissa avgörande villkor är upp- fyllda – att vara samhällsnyttigt. Marknadskrafterna säkerställer att marginalkostnaden för producenterna motsvarar marginalnyttan hos konsumenterna och samhällsnyttan är därmed maximerad. Pris- förändringar på en vara eller tjänst, orsakade av en förändrad kon- kurrenssituation, är i detta sammanhang inte ett problem. Exem- pelvis, signalerar en prishöjning till alla konsumenter att tillgången till varan är knappare, och ger ett incitament att hushålla med användningen och kanske söka efter substitut. Det finns inga sam- hällsekonomiska motiv för staten att i den situationen subventio- nera de ”drabbade” sektorerna eller på annat sätt reglera mark- naden. Marknadsmekanismerna säkerställer att varan kommer till sin effektiva samhällsekonomiska användning, och det finns mycket litet som talar för att staten skulle klara av denna uppgift på ett bättre sätt än marknaden. Så länge energiskatten på el betraktas som en fiskal skatt och inte har som syfte att korrigera marknadsmisslyckanden orsakade av t.ex. miljö- och klimateffekter är det framför allt konkurrens- snedvridningar som är intressanta att studera. Eftersom vissa sektorer i den svenska ekonomin är mer utsatta för internationell konkurrens än andra kan det vara aktuellt med differentierade skattesatser. Det som motiverar en sådan differentiering är att de Principiella överväganden – konkurrenskraft konkurrensutsatta sektorernas möjlighet att övervältra ökade kost- nader på sina kunder kraftigt begränsas av konkurrensen på den internationella marknaden. Detta är särskilt relevant för s.k. fiskala skatter såsom energiskatten på el. Sådana skatter bör ha så små snedvridande effekter på ekonomin som möjligt och detta uppnås bland annat genom att rörliga skattebaser beskattas lågt och orör- liga skattebaser högt. I praktiken innebär detta att energiintensiva industrisektorer som agerar på en internationell marknad ibland bör belastas med relativt låga energiskatter. Konkurrenssnedvridning är ett vitt begrepp som kan omfatta situationer där företags eller sektorers konkurrensfördelar inte be- ror på en effektivare produktionsprocess, utan i stället beror på be- slut och/eller andra ageranden från lagstiftare, myndigheter, bransch- organisationer, fackföreningar, företagskarteller, enskilda företag etc. Konkurrensen kan snedvridas bland annat genom beskattning, statsstöd, samarbetsavtal, missbruk av marknadsmakt och under- prissättning. Det är viktigt att skilja mellan faktorer som minskar och fak- torer som snedvrider konkurrensen. En energiskatt som drabbar alla företag lika kan leda till minskad konkurrens, utan att något enskilt företag drabbas hårdare än något annat. Alla företag får en kostnadsökning av samma storleksordning via den enhetliga energi- skatten. Den minskade konkurrensen uppstår i det fallet på grund av att energi nu är dyrare än andra produktionsfaktorer varför efterfrågan på energi minskar. Om energiskatten i stället utformas så att konkurrerande sektorer har olika skattesatser i förhållande till varandra eller sina internationella konkurrenter, uppstår en kon- kurrenssnedvridning. I detta fall innebär skattens bristande likformig- het att vissa sektorer gynnas relativt andra. Eftersom de ekono- miska resurserna är begränsade, råder det alltid konkurrens mellan företag, åtminstone på en övergripande nivå. Men rent analytiskt bör begreppen konkurrenssnedvridning och konkurrensminskning hållas isär. Att skatter snedvrider konkurrensen är alltså inte givet. Det finns emellertid anledning att misstänka att så sker om företag som befinner sig i ett konkurrensförhållande till varandra beskattas med olika skattesatser. Som det har påpekats i avsnitt 3.3 Riktlinjer för skattepolitiken bör ett skattesystem vara enkelt, effektivt och rättvist. Inte sällan kan dessa mål emellertid stå i konflikt med varandra. Principiella överväganden – konkurrenskraft skattesystem avses ofta ett enhetligt skattesystem där skattesats- erna inte skiljer sig åt mellan regioner, branscher, företag och individer. Ett effektivt skattesystem snedvrider individers och före- tags beteenden så lite som möjligt givet ett visst skatteuttag. Rätt- visa å andra sidan kan syfta på både horisontell och vertikal rättvisa och har ofta ett starkt normativt/värderande inslag. Generellt är ett skattesystem med enhetlig skattesats både effektivt och konkurrens- neutralt. Om skattesatsen däremot skiljer sig åt mellan aktörer (som konkurrerar med varandra) påverkas konkurrensförutsättning- arna och snedvridningar kan uppstå. är verkligheten mer komplex än så. Även i ett skattssystem som formellt har en en- hetlig skattesats, kan det finnas undantags- eller specialregler som i praktiken innebär att alla aktörer inte betalar samma skattesats. Det är den effektiva skatten, dvs. den skatt som i praktiken belastar en viss aktivitet, som är den relevanta skattenivån att analysera ur ett konkurrensperspektiv. Den kan variera mellan företag och mellan individer även om den formella skattesatsen är lika för alla. Det förhållandet att olika aktörer beskattas med olika skatte- satser behöver emellertid inte vara ekonomiskt ineffektivt. Ett exempel är när differentierade skattesatser används för företag som inte konkurrerar med varandra på samma marknad. Eftersom olika skattepliktiga sektorer inte har samma priskänslighet, och därmed påverkas olika av en skatt, behöver det inte vara ineffektivt att ha differentierade skattesatser. En strävan att undvika differentierade skattesatser så långt som möjligt är med andra ord inte alltid moti- verad. Inom de områden där skattedifferentiering förekommer har den emellertid inte nödvändigtvis införts för att minska snedvrid- ningarna och öka effektiviteten i systemet. I vilken utsträckning en skatt snedvrider konkurrensen är svårt att bedöma, eftersom ett flertal direkta och indirekta effekter på- verkar utfallet. Som påpekats ovan behöver en skattedifferentiering mellan sektorer inte vara konkurrenssnedvridande givet att sek- torer inte konkurrerar med varandra. Men indirekt kommer det ändå att orsaka snedvridningar, eftersom konkurrensen om inve- steringar och konsumtionen i ekonomin som helhet påverkas. Från ett internationellt perspektiv kan en enhetlig skattesats i ett land även skapa konkurrenssnedvridningar i förhållande till andra länder. Det innebär att eventuella åtgärder för att minska inhemska kon- kurrenssnedvridningar kan skapa andra snedvridningseffekter som Principiella överväganden – konkurrenskraft också måste analyseras. Försök att korrigera snedvridningar kan ge upphov till nya men liknande problem eller till problem av en helt annan karaktär. I praktiken blir inriktningen därmed inte att helt försöka eliminera konkurrenssnedvridningar utan att i stället för- söka hitta lämpliga avvägningar mellan olika problem. Med andra ord, det går inte att på förhand utgå från att en enhetlig skattesats alltid är mest effektivt. Generellt går det dock att säga att en effektiv konkurrens försvåras eller förhindras i ett system med differentierade skattesatser för samma typ av aktiviteter/verksam- heter och för samma typer av aktörer. Konkurrenskraft är ett begrepp som ofta används i diskussioner av olika slag, utan att det klargörs vad som avses mer specifikt. Oklar- heten förstärks av att det saknas en entydlig definition som ger begreppet en klar innebörd och som gör att den avsedda före- teelsen kan mätas på något enkelt sätt. Inte heller som analytiskt begrepp i ekonomisk teori är begreppet väldefinierat men det an- vänds trots det, bland annat i den politiska debatten, när man med något slags mått skulle vilja beskriva och analysera utvecklingen för i jämförelse med andra länder eller mellan sektorer inom landet, för att på så sätt få fram ett bättre beslutsunderlag inom olika politikområden. Så är fallet även när det kommer till energi- skatter. Tillväxtanalys, och dess föregångare ITPS (politiska studier), har publicerat rapporter som handlar om inne- börden av och kvantifiering av termen konkurrenskraft. Delar av detta kapitel baseras på resultaten från dessa rapporter, vars kon- stateranden kan sammanfattas enligt följande: •Konkurrenskraft är ett relativt mått. •På nationell nivå ska utfallet av konkurrensen mätas i relation till konkurrerande länder. •En förbättrad konkurrenskraft innebär ett ökat utbud av nyttig- heter. Principiella överväganden – konkurrenskraft • Konkurrensen sker på en marknad. En av utgångspunkterna för den här typen av resonemang är att man för att bedöma en nations konkurrenskraft måste förstå vad som driver produktivitetsutvecklingen inom industrier, branscher och enskilda företag. Teorin på området kan sammanfattas som att den nationella konkurrenskraften är kopplad till att företag/branscher i vissa länder generellt sett är mer innovativa än konkurrerande länder och att den nationella konkurrenskraften måste förstås på industri-, bransch- eller företagsnivå. I det följande förs därför diskussionen om konkurrenskraft uppdelad på olika nivåer. Internationell konkurrenskraft indikerar hur väl företag lokali- serade i kan skapa värden som är attraktiva för konsu- menter i andra länder. Det finns emellertid ett problem med att använda begreppet konkurrenskraft när man talar om länders eko- nomiska utveckling. Om är framgångsrikt med att expor- tera varor och tjänster till andra länder, innebär det att vi blir rikare och att efterfrågan på importerade varor ökar. Detta i sin tur ger möjligheter för andra länder att exportera så att de också blir rikare. Hög export har emellertid inget egenvärde, speciellt inte så länge som landets handelsnetto är i någorlunda balans. Handels- balansen är en makroekonomisk fråga, som sköts bäst via växel- kurs- och penningpolitiken snarare än genom stöd till vissa utvalda sektorer. Motsvarande gäller för sysselsättningseffekter och arbets- löshet; även sådana effekter regleras bäst via finans- och penning- politiken och inte genom åtgärder för att främja specifika sektorer.