sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Eftersom tillsynsmyndigheten ska ta emot och bearbeta klagomål från enskilda bör det finnas en för allmänheten tydlig process för det. I informationen till allmänheten bör det också vara tydligt vad enskilda kan förvänta sig av tillsynsmyndigheten. Processen för Inspektionen för vård och omsorgs utredning av klagomål är reglerad i patientsäkerhetslagen (2010:659). Inspektionen för vård och omsorg har dock en betydligt mer långtgående skyldighet att utreda klagomål än vad som föreslås gälla för den nya tillsyns- myndigheten.62 Den nya tillsynsmyndigheten ska inom ramen för en strategiskt styrd och riskbaserad tillsyn prioritera vad som är mest angeläget att granska. Enligt kommittén är det då också mer lämpligt att tillsynsmyndigheten själv formar processen för att ta emot och bearbeta klagomål än att denna regleras. Om myndig- heten får det utrymmet blir organisationen mer flexibel och kan lättare anpassas efter förändringar i omvärlden. En möjlighet för tillsynsmyndigheten är att hantera klagomål på liknande sätt som Datainspektionen. När Datainspektionen får in ett klagomål från en enskild registreras det som ett klagomåls- ärende. Datainspektionen beslutar sedan om ett tillsynsärende ska inledas eller inte. Inspektionens beslut att inte inleda ett tillsyns- ärende kan vara motiverat, men behöver inte alltid vara det.63 kan vidare beskriva rutiner för handläggning av klagomål i en handbok.64 En fråga som bör beröras närmare är om ingivaren av ett klagomål ska få information om de åtgärder som vidtas med anled- ning av klagomålet. Tillsynen innefattar inte myndighetsutövning i förhållande till enskilda som lämnar klagomål till tillsynsmyndig- heten. Som ovan nämnts blir de inte heller parter i tillsynsärendet. 627 kap. 10–18 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659). 63En jämförelse med JO kan också göras. Ett beslut att inte inleda en utredning med anledning av ett klagomål måste inte motiveras. Det kan dock innehålla en redogörelse för åtgärder som vidtagits i ärendet, t.ex. om viss information hämtats in. Det kan även innehålla upplysningar för att vägleda anmälaren till rätt instans. Till beslutet bifogas en bilaga med de vanligaste skälen till varför JO inte vidtar någon åtgärd. När JK beslutar att skriva av ett ärende utan utredning skickas ofta ett brevsvar till anmälaren. Till brevet bifogas en blankett där de vanliga skälen till varför ärenden skrivs av anges och det hänvisas normalt till det skäl som är relevant i det aktuella fallet. lämnas vissa upplysningar i brevet, t.ex. hur man ansöker om rättshjälp eller att beslutet kan omprövas eller överklagas. 64Se t.ex. , handbok, gäller . ningsärenden, se särskilt s. 16 ff. Initiering, planering, metoder och handläggning avsaknad av särskild reglering därom är tillsynsmyndigheten således inte skyldig att meddela ingivaren huruvida klagomålet leder till en utredning eller att till ingivaren skicka beslutet i ett eventuellt tillsynsärende. I patientsäkerhetslagen regleras att Inspektionen för vård och omsorgs beslut i klagomålsärenden ska skickas till anmälaren.65 Vid kontakter med olika tillsynsorgan har det framgått att man normalt underrättar ingivaren när det står klart att klagomålet inte kommer att leda till någon utredning och att man skickar ett eventuellt tillsynsbeslut till honom eller henne, även om det inte är särskilt reglerat att så måste ske. bör normalt underrätta den som har gett in ett klagomål när det står klart att uppgifterna inte kommer att leda till någon utredning. För det fall en utredning genomförs med anledning av uppgifterna bör besked lämnas om resultatet av tillsynen. Om enskilda inte får ett svar på sina klagomål kan det påverka förtroendet negativt för både tillsynsmyndigheten och den verksamhet som klagomålet avser. Underrättelser till ingivaren av ett klagomål är dock inte något som bör vara ett författningsreglerat krav. Innan tillsynsmyndigheten svarar ingivaren av ett klagomål bör den beakta att det kan finnas fall då den enskilde inte önskar att få skrivelser från tillsynsmyndigheten per post, eftersom det riskerar att avslöja för andra att ett klagomål har lämnats in. Om tillsyns- myndigheten endast har en e-postadress till den enskilde måste en bedömning göras av vilka personuppgifter som kan skickas på det sättet utan att skyddet av dem åsidosätts.66 En annan viktig aspekt att beakta är att tillsynsmyndigheten inte kan sprida sekretess- belagda uppgifter till en enskild, bara för att han eller hon har gett in ett klagomål till myndigheten. Avslutningsvis bör handläggningen av klagomål avseende förhållanden som faller inom annan myndighets ordinära tillsyn nämnas särskilt i det här sammanhanget. Ett alternativ är att hänvisa den enskilde till den andra tillsynsmyndigheten, eventuellt i ett avskrivningsbeslut. Ett annat alternativ är att man efter kontakt med den enskilde och den andra tillsynsmyndigheten till myndigheten skickar det ingivna skriftliga klagomålet eller en anteckning om ett klagomål som lämnats muntligen. Med de åtgärderna kan det egna 657 kap. 18 § tredje stycket patientsäkerhetslagen (2010:659). 66Se 31 § personuppgiftslagen (1998:204). Initiering, planering, metoder och handläggning kan också utreda klagomålet, även om så normalt inte ska ske. Vilka avvägningar som bör göras innan tillsynsmyndigheten utreder förhållanden som faller inom annan ordinär tillsyn har utvecklats ovan (avsnitt 10.8 och 11.8). 12.4.2Frihetsberövade barns behov ska särskilt beaktas har i en skrivelse till regeringen föreslagit att det ska inrättas ett oberoende barnombud, som ska vara en själv- ständig instans till vilken frihetsberövade barn och ungdomar kan vända sig med klagomål om hur deras mänskliga rättigheter har till- godosetts under rättsprocessen. Ombudet ska enligt förslaget företräda barnet och ha rätt att driva ärenden i domstol för att utverka skadestånd. En möjlighet skulle enligt vara att koppla denna funktion till det fristående organ för tillsyn över som kommittén föreslog i betänkandet Tillsyn över polisen.67 Det bör även nämnas att mot tortyr rekommenderade att utveckla klara regler för behandling av minderåriga i polisens förvar och att övervaka att reglerna genomförs i praktiken.68 Kommittén kommer att i det här sammanhanget beröra både den del av förslag som innebär att frihetsberövade barn och ungdomar ska ha en självständig instans att vända sig till med klagomål och den del av förslaget som innebär att det ska finnas en funktion med rätt att företräda barnet i ärenden för att utverka skade- stånd. Det bör särskilt observeras att förslag gäller klagomål under hela rättsprocessen. Kommitténs direktiv gäller endast tillsyn över polisens respektive Kriminalvårdens verksamhet. Det är alltså endast de verksamheterna som är aktuella nu och inte verksamhet som bedrivs av andra aktörer i rättsväsendet. Vidare gäller kommitténs ställningstagande endast om en sådan funktion bör knytas till den föreslagna tillsynsmyndigheten. 67Barnombudsmannen, skrivelse , dnr 9.7:0594/12. måste säkerställa barnets mänskliga rättigheter i arrest och häkte. Se även , årsrapport . Från insidan (2013) – Barn och ungdomar om tillvaron i arrest och häkte, s. 104. 68FN:s kommitté mot tortyr, CAT/C/SWE/CO/6-7. Concluding observations on the sixth and seventh periodic reports of , p. Initiering, planering, metoder och handläggning ställning till om en sådan funktion bör inrättas vid någon annan myndighet. Miljön i arrest och häkte för barn och ungdomar samt kraven i redovisar sina bedömningar finns det anledning att beröra dels slutsatser i årsrapporten om tillvaron i arrest och häkte för barn och ungdomar misstänkta för brott, dels aktuella krav i . Enligt är miljön i arresten oacceptabel och inte i enlighet med . Vidare fann Barnombuds- mannen att arresten kan upplevas som grym, omänsklig och tortyrlik när många av de förhållanden som barnen beskriver sammanfaller.69 ansvarar för arrester och Kriminalvården för häkten. Det finns dock en överenskommelse mellan myndigheterna som innebär att Kriminalvården vid vissa häkten bedriver arrest- verksamhet. Enligt artikel 37 i ska konventionsstaterna bland annat säkerställa att inget barn får utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraff- ning. Därtill ska varje frihetsberövat barn behandlas humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Varje frihetsberövat barn ska också ha rätt att få tillgång till juridiskt biträde och annan lämplig hjälp. Konventionsstaterna ska vidare enligt artikel 3 säkerställa att institutioner som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller fastställda normer. Som barn räknas alla , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet, se artikel 1. Enligt artikel 12 ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Denna rätt ska enligt respekteras under hela den rättsliga processen. har också betonat dels att frihetsberövade barn bör ha rätt att utan begränsning ställa frågor och lämna klagomål till den centrala 69 , årsrapport . Från insidan (2013) – Barn och ungdomar om tillvaron i arrest och häkte, s. 53. Initiering, planering, metoder och handläggning administrationen, rättsliga myndigheten eller annan oberoende myndighet, dels att oberoende inspektörer bör ha befogenhet att genomföra regelbundna inspektioner där det finns frihetsberövade barn.70 Vid handläggningen av klagomål ska frihetsberövade barns behov särskilt beaktas Det är självklart av stor vikt att barns rättigheter beaktas vid kontakt med polisen och Kriminalvården. Frihetsberövade barn är särskilt utsatta och det är angeläget att de snabbt får rätt stöd. En särskilt reglerad instans inom tillsynsmyndigheten för att ta emot barns klagomål minskar dock flexibiliteten i organisationen. För att säkra att barns rätt att lämna klagomål tillgodoses bör det emellertid regleras att tillsynsmyndigheten vid handläggningen av klagomål särskilt ska beakta frihetsberövade barns behov. Med handläggning av klagomål avses både mottagandet av ett klagomål och handläggningen av ett eventuellt tillsynsärende. Som barn räknas, liksom i barnkonven- tionen, alla under 18 år.71 Behovet av sådan särskild reglering kan övervägas på nytt för det fall inkorporeras i svensk lag.72 För att tillgodose frihetsberövade barns behov kan tillsynsmyndig- heten välja att inrätta ett särskilt telefonnummer för barn där personal med särskild kompetens kan ta emot samtalen. Inspektionen för vård och omsorg har inrättat vad som kallas för Barntelefonen dit barn och ungdomar som bor i HVB-hem, familjehem, ungdomshem eller på LSS-boende kan ringa. Det finns planer på att från inrätta en linje som omfattar fler barn och unga inom vård och omsorg.73 Om regeringen så önskar kan den också ge särskilda uppdrag till myndigheten inom det området. I det här sammanhanget bör det även erinras om att kommittén föreslagit att tillsynen ska riktas in på förhållanden som är särskilt 70 , allmänna kommentarer nr. 10 (2007). Barnets rättigheter inom rättskipning för unga lagöverträdare, p. 12 och 89. 72Regeringsförklaringen , s. 13. Se särskilt art. 3, 12 och 37 i . 73Se SOU 2015:14. Sedd, hörd och respekterad – Ett ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården, s. 42 och 52. Inspektionen för vård och omsorg. (Hämtad ). Initiering, planering, metoder och handläggning ingripande för eller på annat sätt har stor betydelse för enskilda (avsnitt 10.7 och 11.7). Förhållanden som rör frihetsberövade barn och barn med nära anhöriga som är frihetsberövade bör ofta falla inom denna inriktning. Det bör inte inrättas ett särskilt ombud med rätt att driva skadeståndstalan När det gäller frågan om det ska inrättas ett ombud vid tillsyns- myndigheten med rätt att på ett barns eller en ungdoms vägnar driva en skadeståndstalan i domstol kan paralleller dras till Barn- och elevombudet (). BEO är en del av . Ombudet ska bland annat utföra inspektionens uppgifter enligt 6 kap. skollagen (2010:800), om åtgärder mot kränkande behandling, när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt.74 I en tvist om skadestånd får BEO som part föra talan för ett barn eller en elev som medger det.75 För det första bör det beaktas att antalet barn som placeras i häkte eller arrest är betydligt färre än antalet barn som omfattas av skollagens bestämmelser.76 Att färre antal barn är berörda innebär inte att vikten av deras enskilda rättigheter minskar, men påverkar behovet att ha ett särskilt reglerat ombud som företräder dem. Antalet berörda påverkar också möjligheten att ha en fungerande ombudsfunktion. Om en funktion inom tillsynsmyndigheten ska ha i uppdrag att på annans vägnar processa i domstol krävs sådan kompetens. Om antalet processer inte når upp till viss nivå kommer den kompetensen inte att kunna upprätthållas. För det andra omfattar den nu föreslagna myndighetens tillsyn endast statliga huvudmän, till skillnad från Skolinspektionens till- synsområde som i första hand omfattar kommunala och privata huvudmän. Detta är en väsentlig skillnad eftersom JK bör ha behörighet att besluta om skadestånd i de fall då tillsynsmyndig- 7412–13 §§ förordningen (2011:556) med instruktion för . 756 kap. 15 § skollagen (2010:800). 76Enligt den statistik som har tagit fram var antalet insättningar av barn i arrest 3 052 . Se , årsrapport . Från insidan (2013) – Barn och ungdomar om tillvaron i arrest och häkte, s. 12. Det totala antalet häktade barn 15–var 122. , femte periodiska rapport till för barnets rättigheter om genomförande –2012, s. 147. Initiering, planering, metoder och handläggning heten får uppgifter som kan innebära att en objektsansvarig är skadeståndsskyldig gentemot ett barn. I stället för att två statliga myndigheter ska processa mot varandra i domstol är det enligt kommittén mer ändamålsenligt att tillsynsmyndigheten informerar barnet, eller företrädare för det, om möjligheten att vända sig till JK och begära ersättning. 12.4.3Möjligheten för intagna och befattningshavare att ge in klagomål eller andra upplysningar Möjligheten för intagna att ge in klagomål I instruktionen för ombudsmän finns en bestämmelse som innebär att den som är berövad sin frihet får sända skrift till ombudsmännen utan hinder av de inskränkningar i rätten att sända brev och andra handlingar som gäller för honom eller henne.77 Frågan är om det finns behov av motsvarande reglering för den nya tillsyns- myndigheten. En försändelse från en intagen i anstalt till en svensk myndighet ska enligt 7 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) vidarebefordras utan granskning. Samma sak gäller enligt häkteslagen (2010:611).78 Häktes- lagen gäller bland annat för den som är häktad, anhållen eller gripen på grund av misstanke om brott.79 Om en häktad har ålagts inskränk- ningar i sin rätt till kontakt med omvärlden (restriktioner) får dessa inte avse möjligheterna att skicka försändelser till en svensk myndighet.80 När det gäller elektronisk kommunikation, t.ex. telefonsamtal, får intagna i anstalt eller personer för vilka häkteslagen gäller kommunicera med annan i den utsträckning det lämpligen kan ske. Kommunikation får vägras om det kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning. För intagen i fängelse får kommunikation också vägras om det kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Kommunikationen får avlyssnas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Det enda absoluta undan- 7717 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. 783 kap. 6–7 §§ häkteslagen (2010:611). 791 kap. 2 § ibid. 80Se 6 kap. 2 § ibid. Initiering, planering, metoder och handläggning taget från avlyssning är kommunikation mellan en intagen och en advokat som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet.81 Det är dock svårt att föreställa sig att ett telefonsamtal till tillsyns- myndigheten skulle kunna vägras, eller avlyssnas, med hänvisning till säkerhetsskäl, den intagnes anpassning eller risk för skada. Ett beslut om restriktioner får i och för sig avse inskränkningar i rätten till elektronisk kommunikation.82 Ett telefonsamtal till till- synsmyndigheten bör emellertid normalt inte kunna anses innebära en risk för att den med restriktioner undanröjer bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning. Inte heller på den grunden bör alltså en intagen kunna vägras ett telefonsamtal till tillsyns- myndigheten. En intagen i anstalt får, under högst , hållas avskild från andra intagna för utredning av misskötsamhet. Under avskildheten får han eller hon vägras kontakt med andra personer, t.ex. genom försändelser eller telefonsamtal, om det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte ska äventyras.83 En kontakt med tillsynsmyndigheten kan knappast innebära att syftet med utredningen äventyras och borde således inte med det som skäl kunna nekas den intagne. Intagna bör alltså med gällande reglering kunna både skicka brev och ringa till tillsynsmyndigheten. Det finns därför inte skäl att införa någon särskild reglering som ger intagna rätt att ge in klagomål till tillsynsmyndigheten. Ett problem är dock att de intagna inte har någon rätt att själva kontakta tillsynsmyndigheten utan att avslöja till vem de önskar ringa eller till vem brevet ska skickas. För det fall de inte önskar att den myndighet som ansvarar för frihetsberövandet ska få vetskap om att klagomål har lämnats in måste den intagne gå via tredje man. Kommittén kan dock inte se att det finns något lämpligt sätt att undvika den problematiken. 817 kap. 4–5 §§ fängelselagen (2010:610) och 3 kap. 4–5 §§ häkteslagen (2010:611). 826 kap. 2 § 6 p. häkteslagen (2010:611). 836 kap. 8 § fängelselagen (2010:610) och 3 kap. 10 § häkteslagen (2010:611). Initiering, planering, metoder och handläggning Möjligheten för befattningshavare vid tillsynsobjekten att ge in upplysningar Befattningshavare vid och polisen kan ha kännedom om missförhållanden som bör komma tillsynsmyndigheten till del. Frågan blir om en sådan upplysning från en befattningshavare vid till- synsobjekten får innehålla även uppgifter som omfattas av sekretess. Enligt 10 kap. 17 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer. Denna bestämmelse innebär att en befatt- ningshavare vid tillsynsobjekten har rätt att lämna annars hemliga uppgifter till tillsynsmyndigheten. En förutsättning för att en sekretessbelagd uppgift ska få lämnas på det sättet är dock att upp- giften behövs för tillsynen. Eftersom det kan vara svårt för ingivaren att bedöma precis vilka uppgifter som behövs för tillsynen måste man vid den här bedömningen tillåta en ganska stor frihet.84 Gällande rätt är således enligt kommittén tillräcklig även för att befattningshavare vid tillsynsobjekten ska kunna lämna klagomål eller andra upplys- ningar till tillsynsmyndigheten. Kommitténs bedömning: Utgångspunkten bör vara att tillsyns- myndigheten själv ska få utforma handläggningen av tillsyns- ärenden. Tillräcklig reglering av handläggningen av tillsynsärenden uppnås genom kommitténs förslag att frihetsberövade barns behov särskilt ska beaktas vid handläggningen av klagomål, kommitténs förslag att tillsynsärenden ska avgöras genom skriftliga beslut som ska skickas eller lämnas till den myndighet som har granskats, samt befintlig reglering i förvaltningslagen (1986:223) och myndig- hetsförordningen (2007:515). 84 m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen (Zeteo, version ) kommentar till 10 kap. 17 §. Initiering, planering, metoder och handläggning Även om det inte bör regleras att så alltid måste ske är det i de allra flesta fall lämpligt att ledningen för den granskade myndig- heten får yttra sig innan ett tillsynsärende avgörs. Ett tillsynsärende ska inte anses ha inletts bara för att tillsyns- myndigheten vidtagit vissa åtgärder för att kartlägga om det finns behov av att närmare utreda vissa förhållanden eller för att någon för myndigheten påstått visst missförhållande. För att ett tillsyns- ärende ska anses ha inletts krävs att tillsynsmyndigheten valt att ta upp vissa förhållanden till utredning. Om myndigheten t.ex. beslutat att viss inspektion ska utföras, viss transport övervakas eller att visst klagomål ska kommuniceras med något av tillsyns- objekten ska den anses ha inlett ett tillsynsärende. Kommittén har ovan föreslagit att frihetsberövade barns behov särskilt ska beaktas vid handläggningen av klagomål. Detta omfattar även handläggningen av ett eventuellt tillsynsärende till följd av klagomålet. Kommittén återkommer senare till att det ska regleras att tillsynsmyndigheten ska avgöra tillsynsärenden genom skriftliga beslut och att dessa ska skickas eller lämnas till den myndighet som har granskats (avsnitt 13.3). Frågan är om det i särskild reglering ska ställas ytterligare krav på tillsynsmyndighetens handläggning av tillsynsärenden och i så fall vilka. Flera bestämmelser i förvaltningslagen om handläggning av ärenden gäller endast om det är tal om myndighetsutövning mot enskild. Den nya tillsynsmyndigheten ska endast kontrollera statliga myndigheters verksamhet. Med ”enskilda” avses i lagen enskilda individer, företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte offentliga myndigheter. I vissa fall kan ett sådant organ ha samma ställning som en ”enskild” och uppträda som sådan, exempelvis när staten eller en kommun äger en fastighet.85 Det är inte fråga om sådana fall . Vidare blir som ovan nämnts en enskild som ger in ett klagomål till tillsynsmyndigheten inte part i tillsyns- ärendet. En del bestämmelser i förvaltningslagen är emellertid tillämpliga även om det inte är tal om myndighetsutövning mot 85 Se prop. 1985/86:80 om ny förvaltningslag, s. 59, och prop. 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m., del 2 s. 334. Initiering, planering, metoder och handläggning Några exempel på det är bestämmelserna om myndigheters serviceskyldighet och anlitande av tolk.86 Regler som påverkar handläggningen av tillsynsärenden finns också i myndighetsförordningen, som gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen. Där regleras t.ex. att myndigheten ska se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när den begär in uppgifter eller utövar tillsyn.87 Ett annat exempel på reglering av betydelse för tillsynsmyndigheten i förordningen är att ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse ska avgöras av myndighetens ledning, om de inte ska avgöras av personalansvars- nämnden.88 Enligt förordningen är vidare huvudregeln att ärenden ska avgöras efter föredragning.89 Förordningen innehåller även krav på vad ett skriftligt beslut i ett ärende ska innehålla.90 Utgångspunkten bör vara att tillsynsmyndigheten själv ska få möjlighet att utforma handläggningen av tillsynsärenden. På så sätt uppnås flexibilitet och möjlighet att anpassa handläggningen för olika typer av tillsynsärenden. Tillräcklig reglering av handläggningen av tillsynsärenden uppnås genom befintlig reglering i förvaltningslagen och myndighetsförordningen, tillsammans med kommitténs förslag att frihetsberövade barns behov särskilt ska beaktas vid handlägg- ningen av klagomål och att tillsynsärenden ska avgöras genom skriftliga beslut som ska skickas eller lämnas till den myndighet som har granskats. Ett påpekande av dåvarande i remissyttrandet över betänkandet Tillsyn över polisen bör dock behandlas särskilt. anförde att det bör vara obligatoriskt att ge de granskade verksamheterna möjlighet att yttra sig i frågan innan resultaten och uttalandena presenteras slutligt.91