sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — har det i utredningens samtal med företrädare för Specialpedagogiska skolmyndigheten framgått att inga specialpedagogiska aspekter beaktas vid fördelning av statsbidraget. Specialpedagogiska skolmyndigheten beaktar inte huvudmännens faktiska kostnader, vilket får som konsekvens att kommuner med högre lärarlöner får sämre kostnadstäckning än kommuner med lägre lärarlöner. Kostnader för höga lärarlöner speglar inte enbart löneläget i kommunen utan kan även bero på att lärarna har hög kompetens. 24 kap. 17–19 §§ skollagen ålägger kommunerna att anordna särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus för alla elever, oberoende av vilken kommun de Utvärdering och förslag till ändring Huvudmän för den särskilda undervisningen som enbart tar emot elever från den egna kommunen kommer inte ifråga för statsbidrag. Statsbidrag beviljas däremot för samtliga elever om kommunen tar emot minst en elev från en annan kommun. Mot bakgrund av att det statliga bidraget beviljas för denna särskilda utbildningsform menar utredningen att statsbidrag bör utgå för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus oberoende av var eleverna är folkbokförda. Utredningen föreslår att statsbidrag, i mån av tillgång på medel, får lämnas för högst av huvudmannens totala lönekostnad för lärarna vid den särskilda undervisningen på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Med den totala lönekostnaden avses den faktiska kostnaden som huvudmannen har för lön, sociala avgifter, semesterersättning och dylikt. Däremot ingår inga övriga kostnader för organisation med mera. Statsbidraget avser lönekostnader för undervisningen enligt 1 kap. 3 § skollagen (2010:800), det vill säga sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Statsbidraget avser även kostnader för för- och efterarbete samt tid för mottagande och överlämnande av elev till hemskolan. Det senare är viktigt för att ge eleverna kontinuitet i skolarbetet och för att kunna bedriva ett effektivt arbete vid sjukhusskolorna. Förslaget, som delvis får stöd av utvärdering, innebär en enklare hantering av fördelningen av statsbidraget. Förslaget bidrar dessutom till en mer likvärdig fördelning genom att huvudmännens faktiska kostnader beaktas, oberoende av hur många elever som kommer från andra kommuner. Därtill ingår lärarna i kommunens ordinarie organisation, eftersom huvudmannaskapet alltjämt föreslås ligga hos kommunen. Därmed kommer lärarna i åtnjutande av till exempel kommunens kompetensutvecklande insatser. I utredningens kontakter med Specialpedagogiska skolmyndigheten har det framkommit att dimensioneringen av den särskilda undervisningen på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus vuxit fram organiskt . Utredningen har inte fått några signaler om att den är vare sig underdimensionerad Utvärdering och förslag till ändring Den tycks vara väl avvägd för att täcka de behov av särskild undervisning som finns. Som tidigare nämnts har Specialpedagogiska skolmyndigheten inte heller kännedom om några huvudmän som bedriver särskild undervisning utan att erhålla statsbidrag. Utredningen menar därför att de medel som avsätts kommer att täcka de kostnader som utredningens förslag innebär. Utredningen anser att avsatta medel bör bibehållas på motsvarande nivå som . Dock bör de vara föremål för årlig revidering för att kunna anpassas efter förändrade behov och efterfrågan. såväl som huvudmän för särskild undervisning vid sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus har framfört synpunkter om att statsbidraget borde ge 100 procents kostnadstäckning, och inte omkring 77–som . Eftersom utgångspunkten för utredningen är att förslagen inte ska innebära någon kostnadsökning för staten, har utredningen inte möjlighet att lämna något sådant förslag. Alldeles oavsett menar utredningen att det inte är rimligt att staten ger full kostnadstäckning utan att ha möjlighet att styra dimensioneringen av verksamheterna. Full kostnadstäckning skulle enligt utredningens uppfattning förutsätta att staten även tog över huvudmannaskapet för verksamheterna. Utredningen föreslår att ansvaret för verksamheterna alltjämt ligger kvar hos lägeskommunerna. Detta är även en förutsättning för att på ett naturligt sätt kunna erbjuda sjukhuslärarna att ingå i en större organisation där de ges möjlighet till kollegiala kontakter och får del av kommunens kompetensutveckling för lärare. Att lägeskommunerna endast erhåller begränsad kostnadstäckning utgör dessutom ett incitament för huvudmännen att hålla dimensioneringen av verksamheterna på en nivå som motsvarar behoven. Utredningen föreslår att högst av huvudmannens totala lönekostnad får täckas av statsbidrag. Utgångspunkten för detta är följande. Av utvärdering framgår att statsbidraget är en förutsättning för att verksamheterna ska komma till stånd. har kostnadstäckningen för personal- kostnader varierat mellan . Att huvudmännen genom statsbidraget får högst 80 procents kostnadstäckning borde enligt utredningens bedömning vara en tillräckligt stor del av Utvärdering och förslag till ändring finansieringen för att verksamheterna ska bedrivas. Att huvudmännen därtill avkrävs minst 20 procents delfinansiering är ett incitament för att huvudmännen ska hålla dimensioneringen av verksamheterna på en nivå som motsvarar behoven. Utifrån den aktuella variationen i kostnadstäckningen och att utredningen inte föreslår något utökat statsbidrag menar utredningen att det inte finns skäl att föreslå ett högre tak än . För att effektivisera handläggningsprocessen föreslår utredningen vidare att statsbidrag lämnas i taget och utbetalas en gång , året som huvudmannen haft kostnaderna. 8.1.5Lägeskommunens rätt till ersättning Utredningens förslag: En huvudman för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus ska ersättas för sina kostnader för en elevs utbildning av huvudmannen för elevens ordinarie utbildning. Ersättningen ska avse den del av kostnaden för elevens utbildning som inte täcks på annat sätt. Utredningens bedömning: En huvudman för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus ska ersättas för sina kostnader enligt förslaget ovan. För att minimera lägeskommunernas administration förordar utredningen emellertid en överenskommelse mellan skolhuvudmän inom regionen om att solidariskt stå för lägeskommunens kostnader för elevernas utbildning som inte täcks på annat sätt. En överenskommelse av detta slag ligger dock inte inom ramen för vad utredningen kan föreslå. I och med 24 kap. 17–19 §§ skollagen (2010:800) faller ansvaret för att anordna särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus på den kommun där sjukhuset eller institutionen är belägen, fortsättningsvis kallad lägeskommunen. Detta medför att lägeskommunen i princip är skyldig att bära kostnaderna för undervisningen. Genom statsbidrag får kommunen Utvärdering och förslag till ändring ersättning för omkring tre fjärdedelar av kostnaderna för lärarnas löner. Resten av kostnaderna får kommunen stå för själv. finns ingen reglering som möjliggör för lägeskommunen att få ersättning för kostnader för särskild undervisning av elever från andra kommuner. Av , Redovisning av uppdrag om en översyn av särskild undervisning på sjukhus , såväl som i utredningens samtal med skolhuvudmän framkommer att vissa lägeskommuner debiterar de kommuner där eleverna är folkbokförda, fortsättningsvis benämnda hemkommuner. Andra lägeskommuner debiterar av olika skäl inte hemkommunerna. Det kan bland annat bero på praktiska svårigheter och sekretess. Eftersom hemkommunerna inte är skyldiga att betala förekommer det att de vägrar att betala för lägeskommunens kostnader. Enligt utredningen är det inte rimligt att lägeskommunen ska stå för kostnader för andra skolhuvudmäns elever enbart på grund av den omständigheten att sjukhuset eller institutionen är belägen i kommunen. Utredningens uppfattning är att lägeskommunen bör kunna få ersättning för sina kostnader. Utredningen föreslår därför att lägeskommunen ska få rätt till ersättning från huvudmannen för elevens ordinarie utbildning för kostnader för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, som inte täcks på annat sätt. En bild som framträtt vid samtal med huvudmän för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus är att möjligheten att debitera andra kommuner är förenat med administrativa insatser och att det ofta inte är värt besväret för lägeskommunen. Ett sätt att lösa detta vore att skolhuvudmännen inom en region ingår en överenskommelse om att solidariskt stå för lägeskommunens kostnader för elevernas utbildning som inte täcks på annat sätt. Av den undersökning som utredningen genomfört bland samtliga län där särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus bedrivits framgår att överenskommelser förekommer inom åtminstone fem län i landet69. Ett exempel är den överenskommelse som 69 U 2013:02 Kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (2015), Förfrågan till huvudmän för särskild undervisning på sjukhus i samtliga län om förekomst av regional överenskommelse om ersättning till anordnande kommun. Utvärdering och förslag till ändring kommunerna i ingått.70 Överenskommelsen innebär att sjukhuskommunernas faktiska nettokostnader för särskild undervisning utöver vad som täcks av statsbidraget fördelas mellan länets kommuner utifrån antalet folkbokförda elever mellan . Kommunerna debiteras den uträknade kostnaden. rörde det sig om per elev. Debiteringen inom överenskommelsen sker oavsett hur många av kommunernas elever som kommer i fråga för särskild undervisning det aktuella året. Vid samtal med ett antal av de aktuella lägeskommunerna framgår att de är nöjda med överenskommelsen och tycker att den fungerar väl. Utredningen konstaterar att en överenskommelse mellan kommuner som i exemplet ovan även skulle innebära att sekretess inte utgör ett hinder för lägeskommunen att få ersättning. Mot överenskommelsen skulle man kunna invända att den inte täcker lägeskommunernas kostnader för de elever som sjukhusen tar emot från skolhuvudmän som inte ingår i överenskommelsen. Utredningen menar dock att förslaget om lägeskommuners rätt till ersättning från huvudmannen för elevens ordinarie utbildning ger lägeskommunerna möjlighet att få full kostnadstäckning. En annan invändning mot i överenskommelse är att enskilda huvudmän inte omfattas av den och att kommunerna därmed riskerar att stå för kostnader för elever inskrivna i fristående skolor om inte överenskommelsen justeras för detta. Mot denna bakgrund menar utredningen att en överenskommelse där både kommunala och fristående skolhuvudmän i regionen ingår vore det smidigaste sättet att hantera lägeskommunernas kostnader för utbildningen som inte täcks på annat sätt. Mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen ligger det emellertid inte inom ramen för vad utredningen kan föreslå. 70 , Överenskommelse om kostnadsdelning för särskild undervisning vid sjukhus mellan länets kommuner, . Utvärdering och förslag till ändring 8.1.6Ansvar för att tillhandahålla de lokaler som behövs Utredningens förslag: Den som är huvudman för sjukhuset, eller institutionen knuten till ett sjukhus, där den särskilda undervisningen bedrivs ska tillhandahålla de lokaler som behövs för den särskilda undervisningen. För att kunna bedriva särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus behövs lokaler. Någon reglering om skyldigheten att tillhandahålla lokaler finns inte . tillhandahåller landstingen lokaler, men avtal mellan lägeskommun och landsting tecknas som regel inte. Detta visar både Specialpedagogiska skolmyndighetens enkät71 och utredningens enkät72 riktad till samtliga huvudmän som beviljats statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus.73 I Specialpedagogiska skolmyndighetens undersökning uppgav huvudmännen undantagsvis att muntliga avtal om lokaler förekom. Endast i ett fall förekom ett internt beslut inom om att underlåta att debitera kommunerna för kostnader för sjukhuslokaler. Sjukhuset förbehöll sig dock rätten att avgöra vilka lokaler som fick användas för undervisning. I ytterligare ett fall förekom det skriftlig dokumentation som visade på ett landstings uttalade vilja att stå för lokal och inventarier. Utredningens enkät indikerar att någon form av skriftliga överenskommelser förekommer hos av de svarande huvudmännen74. Flera av kommunerna, som uppgav att arrangemanget runt lokalerna fungerade bra trots avsaknad av avtal, uttryckte ett behov av riktlinjer kring lokalfrågan. Detta för att ha något att luta sig mot i samband med omorganisationer och ombyggnationer inom sjukvården. Då riskerar nämligen lokaler för särskild undervisning att bli en underordnad fråga för landstingen. 71Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), e-post från Specialpedagogiska skol- myndigheten, . 72U 2013:02 Kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (2015), Enkät till huvudmän för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. 73Svar uteblev från sammanlagt 13 av 38 kommuner i Specialpedagogiska skolmyndighetens undersökning. 74Svar uteblev från sammanlagt 4 av 39 tillfrågade huvudmän. Utvärdering och förslag till ändring Vad utredningen erfar står kommuner endast undantagsvis för lokaler för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Undervisningen bedrivs av kommunanställd personal för elever som befinner sig i landstingens vård. Flera olika huvudmän är således engagerade i elevernas situation och det skulle kunna uppstå en intressekonflikt om lokaler mellan huvudmännen. Därför menar utredningen att det finns ett behov av att reglera frågan om lokaler. Av 2 kap. 35 § skollagen följer att för utbildningen ska de lokaler och den utrustning finnas som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas. Särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus omfattas inte av 2 kap. 35 § skollagen eftersom den utgör en särskild utbildningsform. Huvudmän med ansvar för den särskilda undervisningen är beroende av landstingen för att kunna leva upp till lagens krav om att anordna särskild undervisning motsvarande den undervisning som eleven inte kan delta i. Enligt utredningen är det därför rimligt att landstingen tillhandahåller de lokaler som behövs. Utredningen föreslår därför att den som är huvudman för sjukhuset, eller institutionen knuten till ett sjukhus, där den särskilda undervisningen bedrivs ska tillhandahålla de lokaler som behövs. Utredningen menar emellertid inte att den som är huvudman för sjukhuset eller institutionen ska tillhandahålla den utrustning som behövs. Ansvaret för detta faller på huvudmannen för den särskilda undervisningen på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, det vill säga lägeskommunen. Utredningens förslag: Huvudmän inom skolväsendet kan beviljas statsbidrag enligt förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus för elever för vilka de är skyldiga att anordna särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus enligt 24 kap. 17–19 §§ skollagen (2010:800). Enligt 24 kap. 17–19 §§ skollagen ska särskild undervisning anordnas för elever i grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, Utvärdering och förslag till ändring gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Den särskilda undervisningen ska enligt skollagen även stå öppen för dem som fullgör skolplikt utanför skolväsendet. Enligt förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet betalas statsbidrag endast ut för elever i . Dessutom beviljas statsbidrag endast till de verksamheter som även tar emot elever från andra kommuner än lägeskommunen. Dilemmat med att bestämmelserna skiljer sig åt mellan förordning och skollag har belysts i både utvärdering och i SOU 2012:76 Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning. Förordningen, som är , ändrades år 201175, men inte i sådan utsträckning att den följer bestämmelserna i skollagen. Enligt utredningen finns det anledning att se till så att bestämmelser i förordning överensstämmer med bestämmelserna i 24 kap. skollagen om särskild undervisning. Av proposition 2014/15:43 Utbildning för elever i samhällsvård och på sjukhus framgår att regeringen avser att ändra förordningen om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet så att en huvudman inom skolväsendet även ska kunna få statsbidrag för elever i grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som får särskild undervisning. Utredningen menar att det inte föreligger några skäl att exkludera elever som fullgör sin skolplikt utanför skolväsendet. Eftersom skolhuvudmän enligt 24 kap. 17–19 §§ skollagen är skyldiga att tillhandahålla särskild undervisning på sjukhus för dessa elever bör statsbidrag beviljas även för dem. Utredningen ser heller inga skäl till varför verksamheter som enbart tar emot elever från den egna kommunen ska exkluderas från möjligheten att ansöka om statsbidrag. Utredningen föreslår därför att huvudmän inom skolväsendet kan beviljas statsbidrag enligt förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus för elever för vilka de är skyldiga att anordna särskild undervisning på ett sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. 75 SFS 2011:675, Förordning om ändring i förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Utvärdering och förslag till ändring Utredningen har tagit emot förslag om att förordningen om statsbidrag för särskilda insatser på skolområdet även bör omfatta barn i förskola och elever i förskoleklass och vid fritidshem, när det gäller särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. föreligger ingen skyldighet för lägeskommunen att anordna särskild undervisning för dessa grupper. Utredningens uppdrag är heller inte att ta ställning till vilka grupper som ska ha rätt till särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Syftet med utredningens förslag ovan är att skapa en enhetlig lagstiftning där förordningen är konsekvent med skollagen. Den pågående (U 2014:05)76 ska föreslå hur förskoleklassen för sexåringar lämpligast kan införas som en del av . Som ett alternativ ska den även föreslå hur en obligatorisk förskoleklass för sexåringar lämpligast kan införas. 8.1.8Allmänna råd eller stödmaterial Utredningens förslag: bör få i uppdrag att utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Flera utredningar och rapporter har uppmärksammat oklarheterna kring begreppet särskild undervisning och vad som ingår i en sjukhuslärares ansvarsområde. Några av dessa är utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning (SOU 2012:76), av uppdrag om en översyn av särskild undervisning på sjukhus och Specialpedagogiska skolmyndighetens utvärdering från 201377. Utredningen har uppfattat att undervisningen bedrivs av en kompetent lärarkår. I vissa fall ägnar sig lärarna dock åt annat än undervisning och uppgifter i direkt anslutning till denna. Det kan till exempel röra sig om att sjukhus 76Regeringsbeslut Dir. 2014:159, Tilläggsdirektiv till (U 2014:05). 77Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013), Effekter av statsbidraget Särskilda insatser på skolområdet (SIS). Utvärdering och förslag till ändring vill att sjukhuslärarna ska delta i rehabiliterande insatser för eleverna inom ramen för vården. Det uppstår en gränsdragningsproblematik när kommunalt anställda lärare ska arbeta inom en verksamhet som styrs av en huvudman för sjukhus och vars målsättning är en annan än kommunens. Detta uppmärksammades även av som konstaterade att den särskilda undervisningen befinner sig i ett gränsland mellan psykologi, pedagogik, medicin och specialpedagogik. Vidare är det oklart var gränsen går mellan särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus och särskild undervisning i hemmet. Tendensen är att vårdtiderna på sjukhusen kortas och att allt större del av rehabiliteringen sker i hemmet. Enligt uppgifter till utredningen förekommer att elever trots att de vistas hemma kommer ifråga för särskild undervisning av sjukhuslärarna. De elever som vistas i hemmet av sjukdomsskäl ska erbjudas särskild undervisning av hemkommunens lärare. Sjukhuslärare upplever också att det finns oklarheter kring vad som gäller för elever som behöver vistas på sjukhus på grund av föräldrars eller syskons sjukdom. Oklarheterna medför en risk för att elever får olika tillgång till särskild undervisning och att kvaliteten på undervisningen varierar. Av proposition 2014/15:43 Utbildning för elever i samhällsvård och på sjukhus framgår att regeringen gör bedömningen att bör få i uppdrag att utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Utredningen håller med om att det finns behov av ett förtydligande av vad som ingår i sjukhuslärarnas undervisning. Detta skulle klargöra vad som förväntas av lägeskommunen och tjäna som stöd vid tillsyn av Skolinspektionen. Utredningen föreslår därför att ges ett sådant uppdrag. Allmänna råd eller ett stödmaterial som tydliggör vad som ingår i sjukhuslärarnas undervisning, se avsnitt 8.1.4, skulle också få som indirekt effekt att en tydlig gräns dras mot lärarnas eventuellt övriga arbetsuppgifter, vilka regleras lokalt av arbetsgivaren. Utvärdering och förslag till ändring 8.2Statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning Utredningens förslag: Förordningen om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet upphävs genom förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Specialpedagogiska skolmyndigheten ansvarar för fördelning av statsbidrag enligt förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Mot bakgrund av utredningens förslag om en ny förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, se avsnitt 8.1.2, finns det skäl att även ersätta förordningen om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Utredningen föreslår en ny förordning benämnd förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning som ska reglera statsbidrag för regionala utbildningsinsatser och utvecklingsprojekt. De två delarna av statsbidraget beskrivs i avsnitt 8.3 respektive 8.4. Förslaget innebär att statsbidrag för utvecklingsprojekt inte längre regleras i Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev. Utredningen föreslår också att Specialpedagogiska skolmyndigheten ansvarar för beslut om statsbidrag enligt den nya förordningen. Enligt utvärdering, Särskilda Insatser i Skolan – SIS, uppfattas de regionala utbildningsinsatserna som otidsenliga och oförenliga med den rådande diskursen om elevers inkludering. De har dessutom oklara gränsdragningar åt olika håll och främjar ensidigt regionala verksamheter. Förordningen om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet innehåller inga tydliga prioriteringsdirektiv eller kvalitetskriterier utan Specialpedagogiska skolmyndigheten måste tolka begrepp som regional art, stor Utvärdering och förslag till ändring utsträckning, merkostnad och så vidare.