sou · H3B331 · 2015-03-30 00:00:00 — Polisen har inte en sammanställning av dessa förfrågningar och kan därför inte få fram uppgifter om hur många eller hur dessa beställ- ningar ser ut . Lösningen avseende detta kan vara att ett elektroniskt system tas fram där man loggar förfråg- ningar och att en behörighetsgräns automatiskt byggs in i systemet för att kunna inhämta dessa typer av uppgifter. Polisen har ambitionen att detta ska genomföras . Säkerhetspolisen har framfört till utredningen att det inte finns någon myndighetsgemensam rutin för dokumentation av beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter. Ett exempel på ett system som används är att beslutsfattare på Säkerhetspolisen kontaktar den operatör som är berörd med en fråga kring abonnent på det eller de teledaresser som är av intresse. Om operatören kan lämna abonnentuppgifter till teleadresser, upprättas en notering om detta 1 dnr POA-102-4352/12 i ärendets logg eller i en särskild promemoria i det digitala ärende- hanteringssystemet. Av denna uppgift framgår vem som ställde frå- gan, vilken operatör som var mottagare, vilken teleadress och vilken abonnent som var aktuell. Det finns inte några regler som specifikt tar sikte på tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av uppgifter om abonnemang enligt LEK. Möjligheten att hämta in sådana uppgifter anses inte vara ett hemligt tvångsmedel (se prop. 2013/14:273 s. 134) och omfattas därför inte av SIN:s tillsyn över användningen av sådana tvångsmedel. Däremot står tillämpningen av reglerna under den mer övergripande tillsyn som utövas av JO och JK. Normalt är inhämtning av abonnemangsuppgifter ett led i en automatiserad behandling av personuppgifter. Sådan behandling står således under Datainspektionens tillsyn. Bestämmelser om person- uppgiftsbehandling finns – vid sidan av i personuppgiftslagen – i t.ex. kustbevakningsdatalagen (2012:145), polisdatalagen, lagen om polisens allmänna spaningsregister, lagen (2005:787) om behand- lingen av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet och lagen (1999:90) om behandlingen av personuppgifter vid Skatte- verkets medverkan i brottsutredningar och anknytande förordningar samt förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet. För Polisens och Säkerhetspolisens person- uppgiftsbehandling enligt polisdatalagen har även SIN i uppgift att utöva tillsyn över behandlingen. Datainspektionens och SIN:s tillsyn inriktas i första hand på att kontrollera att myndigheterna följer de föreskrifter som gäller för behandlingen av personuppgifter. Datainspektionens och SIN:s delvis överlappande tillsynsansvar när det gäller Polisens och Säkerhetspolisens personuppgiftsbehand- ling är under utredning. Frågan hänger delvis samman med omorganisationen av polisen. I betänkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42) framhöll kom- mittén att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att två gransknings- organ i vissa delar har identiska tillsynsuppdrag. Bland annat ansågs det vara mindre lämpligt att det råder oklarhet för de objekts- ansvariga och för allmänheten om vilket tillsynsorgan som ytterst ansvarar för granskningen av så viktiga frågor som polisens behand- ling av känsliga personuppgifter. Det ansågs också sannolikt att överlappande granskningsuppdrag leder till en mindre effektiv tillsyn som orsakar störningar i den granskade verksamheten som sådan. Vidare ansågs det problematiskt att tillsynsorganen skulle kunna komma till olika slutsatser vid sina respektive granskningar och att det kunde vara svårare för polisen att tillgodogöra sig resultatet av granskningar från två olika tillsynsorgan. Kommittén konstaterade sammanfattningsvis att det finns flera omständigheter som talar för att de tillsynsuppgifter som SIN har överlappande med Datainspektionen bör hanteras endast inom en av dessa organisationer. Enligt kommitténs mening var det dock för tidigt att utvärdera om tillsynen över polisens personuppgifts- behandling – som vad avser den öppna polisen så sent som lades till SIN:s tillsynsområde – bör utföras i annan ordning. Kommittén ansåg att denna fråga inom inte allt borde följas upp och närmare utvärderas av regeringen. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2014:17). I det nya uppdraget ingår bl.a. att analysera hur tillsynen över polisens personuppgiftsbehandling kan organi- seras så att överlappning mellan olika tillsynsmyndigheter i så stor utsträckning som möjligt undviks. Uppdraget ska redovisas . Vidare beslutade regeringen att ge en sär- skild utredare i uppdrag att överväga hur ett i högre grad samlat integritetsskydd kan fungera inom en och samma myndighets- struktur genom att tillsynen över behandling av personuppgifter samlas hos en myndighet (dir 2014:164). I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag på hur tillsynen – helt eller delvis – kan samlas hos en myndighet samt hur myndighetens uppdrag bör vara utformat och vilka befogenheter myndigheten bör ha för att kunna upprätthålla en effektiv tillsynsverksamhet. Uppdraget ska redovisas . Utredningens förslag: Beslut om inhämtning av abonnemangs- uppgifter ska fattas av myndigheten. Myndighetschefen ska dock få delegera uppgiften att fatta sådana beslut till en annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Delegationsbesluten ska dokumen- teras av myndigheten. Därutöver ska beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter alltid kunna fattas av förundersöknings- ledaren. Det ska införas en uttrycklig regel om att beslut om inhämt- ning av abonnemangsuppgifter i brottsbekämpande verksamhet ska dokumenteras. I ett beslut om inhämtning av uppgifter ska skälen för beslutet anges. Det ska också anges vem som har fattat beslutet samt vilken brottslighet och vilka abonnemangsupp- gifter beslutet avser. Det ska förtydligas i lagen om elektronisk kommunikation att uppgifter om abonnemang får, utöver i en förundersökning, hämtas in även i de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamhet. 7.5.1En särskild tillsynsuppgift? En möjlig åtgärd för att stärka kontrollen över inhämtningen av abonnemangsuppgifter skulle kunna vara att ge ett tillsynsorgan i uppdrag att utöva tillsyn som specifikt tar sikte på de brottsbekäm- pande myndigheternas tillämpning av regeln i 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK. En sådan uppgift skulle kunna utformas så att till- synen bedrivs antingen på tillsynsorganets eget initiativ eller på be- gäran av enskild. Eftersom det handlar om inhämtning av information i brottsbekämpande verksamhet skulle det vara naturligt att den uppgiften i sådana fall anförtroddes SIN. Vi anser dock att det är tveksamt om det är motiverat med en sådan kontroll. Det är viktigt SIN:s effektivitet som kontroll- mekanism långsiktigt kan upprätthållas. Det är därför värdefullt att SIN kan koncentrera sina resurser på att granska den mer integritets- känsliga informationsinhämtningen. I annat fall finns det en risk för att kontrollsystemet urvattnas och dess effektivitet försämras. Av betydelse för bedömningen är också hur effektivt ett till- synsuppdrag av det aktuella slaget kan förväntas vara. SIN:s tillsyn ska särskilt syfta till att säkerställa att den granskade verksamheten bedrivs i enlighet med lag eller annan författning. När nämnden be- slutar att inleda tillsyn på eget initiativ görs detta främst utifrån en bedömning av var risken för en felaktig rättstillämpning hos de granskade myndigheterna är som störst (se t.ex. SIN:s årsredovis- ning , dnr 7-2014, s. 10). Nämnden använder sig i huvud- sak av en tematisk tillsynsmetodik där gällande författningar och interna föreskrifter och riktlinjer från berörda myndigheter först analyseras. Därefter undersöks rutiner och praktisk tillämpning. Eftersom abonnemangsuppgifter inte har ansetts vara särskilt integritetskänsliga innehåller reglerna om inhämtning av sådana upp- gifter, till skillnad från reglerna om hemliga tvångsmedel, relativt få förutsättningar för inhämtningen. Det finns t.ex. inte något krav på att den brottslighet som inhämtningen avser ska vara av något visst allvar (se prop. 2011/12:55 s. 102 f.). Enligt utredningens mening är det mot den bakgrunden svårt att se att inhämtningen av abonne- mangsuppgifter skulle vara förknippade med några direkta risker för felaktig rättstillämpning. Visserligen har det framförts till oss att det förekommer att frågan om vilka uppgifter som kan anses utgöra uppgifter om abonnemang – i förhållande till andra uppgiftskate- gorier för vilka strängare krav gäller – ger upphov till menings- skiljaktigheter mellan teleoperatörerna och de brottsbekämpande myndigheterna. Denna omständighet skulle kunna tala för att SIN borde få i uppgift att kontrollera myndigheternas tillämpning av reglerna om inhämtning av abonnemangsuppgifter. är SIN:s tillsynsområde inte avgränsat genom angivandet av gällande lagar om hemliga tvångsmedel (se 1 § lagen [2007:980] om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). Det beror bl.a. på att tillsynen om- fattar även fall då användningen av metoderna sker helt eller delvis otillåtet (prop. 2006/07:133 s. 80). Detta innebär att, om en brotts- bekämpande myndighet skulle använda reglerna om inhämtning av abonnemangsuppgifter för att skaffa sig tillgång till exempelvis trafik- uppgifter, så omfattas det förfarandet av nämndens tillsyn. I den mån det skulle komma fram indikationer på sådana felaktigheter kan SIN alltså redan enligt dagens regler granska myndigheternas beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter. Härtill kommer att SIN:s tillsyn, för att vara effektiv, inte bör spridas för mycket och till att avse områden som från integritetsskyddssynpunkt fram- står som mindre angelägna. Sammantaget bedömer vi att behovet av en tillsynsfunktion som specifikt tar sikte på att granska inhämtningen av abonnemangs- uppgifter inte framstår som särskilt stort. Vidare har SIN framfört att nämnden ställer sig tveksam till nyttan av sådan tillsyn. De skäl som talar för att införa regler om tillsyn som är specifikt inriktade på de brottsbekämpande myndigheternas tillämpning av reglerna om tillgång till abonnemangsuppgifter är därför inte tillräckligt starka för att de ska uppväga nackdelarna med en sådan reglering. Den mer övergripande tillsyn som utövas av JO och JK samt, såvitt gäller myndigheternas personuppgiftsbehandling, av Datainspektionen och SIN får i detta sammanhang vara tillräcklig. Som framgår nedan föreslår vi dock att det ska införas regler om att beslut om inhämt- ning av abonnemangsuppgifter ska dokumenteras. Detta kan för- väntas bidra till att den tillsyn som finns kan bedrivas mer effektivt. 7.5.2Underrättelse till enskild? När hemliga tvångsmedel används i en förundersökning är huvud- regeln att den som är eller har varit misstänkt för brott samt vissa innehavare av platser, teleadresser och elektroniska kommunikations- utrustningar ska underrättas om åtgärden i efterhand. Underrät- telseskyldigheten omfattar bl.a. uppgifter om vilka tvångsmedel som har använts, vilken plats, adress eller utrustning som övervakats eller avlyssnats samt när detta har skett. Syftet med underrättelseskyldigheten är bl.a. att den enskilde ska få möjlighet att bedöma vilket integritetsintrång som åtgärden har inneburit och att reagera mot vad han eller hon kan anse har varit en rättsstridig åtgärd. En skyldighet att lämna en sådan under- rättelse har även ansetts kunna ha en återhållande verkan på använd- ningen av hemliga tvångsmedel och bidra till att prövningen inför ett beslut sker på ett än mer noggrant sätt (prop. 2006/07:133 s. 30). Ett krav på att enskilda ska underrättas är således en åtgärd som syftar till att förbättra kontrollen över tillämpningen av reglerna. Som framgått ovan (avsnitt 3.5.4.2) finns det ett flertal undantag från skyldigheten att underrätta enskilda om att hemliga tvångs- medel har använts. Om vissa former av sekretess gäller för uppgifterna i en underrättelse, ska denna skjutas upp till dess att sekretess inte längre gäller. Om sekretess fortfarande gäller , behöver underrättelse över huvud taget inte lämnas. Vissa utredningar om brott som faller inom ansvarsområde är också helt undantagna från underrättelseskyldighet. När det gäller inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet enligt inhämtningslagen finns ingen motsvarighet till rättegångs- balkens krav på underrättelse till enskild. Frågan om ett sådant krav borde införas övervägdes dock i samband med att lagen infördes. Regeringen uttalade då att en skyldighet att underrätta enskilda om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet, med hänsyn till verksamhetens framåtblickande perspektiv och övergripande natur, skulle riskera att motverka huvudsyftet med underrättelseverk- samheten. En sådan skyldighet skulle därför behöva förses med en rad undantag. Vidare skulle det enligt regeringen i många fall kunna ta innan en underrättelse kunde lämnas, och den eventuella identifiering och granskning av kommunikationen som måste föregå en underrättelse skulle kunna innebära ett ytterligare integritets- intrång. I många fall torde det enligt regeringen inte heller vara möjligt eller i vart fall förenat med betydande svårighet att identifiera den person som varit föremål för övervakningen. Det beaktades även att användningen av uppgifterna i en förundersökning förut- sätter tillstånd av domstol till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. I de fall där uppgifterna innebär en påtaglig inte- gritetspåverkan för en enskild skulle därmed bestämmelserna om underrättelseskyldighet i bli tillämpliga (prop. 2011/12:55 s. 107). I samma lagstiftningsärende övervägdes även frågan om det borde införas en underrättelseskyldighet avseende inhämtandet av abonne- mangsuppgifter. Regeringen anförde att inhämtning av sådana upp- gifter inte innebär ett så betydande integritetsintrång att det bör medföra ett krav på underrättelse (nämnda prop. s. 108). Vi instäm- mer i den bedömningen. Visserligen skulle ett krav på underrättelse kunna bidra till ökad kontroll över de brottsbekämpande myndig- heternas tillämpning av reglerna. En sådan skyldighet skulle dock, liksom är fallet med de hemliga tvångsmedlen, behöva förses med omfattande undantag med hänsyn till sekretessintressen. Under- rättelsefrågan skulle därför i många fall behöva hållas öppen vilket innebär att det blir nödvändigt för de brottsbekäm- pande myndigheterna att bevaka och fortlöpande pröva sekretess- frågor. En sådan ordning skulle vara orimligt resurskrävande för myndigheterna sett i förhållande till de aktuella uppgifternas integritetspåverkan. Det bör därför inte införas något krav på under- rättelse till enskild avseende inhämtningen av abonnemangsupp- gifter. Regeringen redovisar uppgifter om tillämpningen av reglerna om de hemliga tvångsmedlen till . Bakgrunden till denna ordning är att det ansågs ligga en betydelsefull rättssäkerhetsgaranti i att ges möjlighet till insyn i hur lagstiftningen tillämpas (se t.ex. bet. 1981/82:JuU54 s. 4). Frågan om regeringens redovisning bör omfatta även de brotts- bekämpande myndigheternas inhämtning av abonnemangsuppgifter i brottsbekämpande verksamhet har varit föremål för vissa överväganden. Detta har dock inte lett till att det införts någon sådan ordning (se t.ex. bet. 2011/12:JuU8 s. 33 och prop. 2013/14:237 s. 135). För att en redovisning till ska fylla sitt syfte är det inte tillräckligt att bara redovisa en uppgift om antalet inhämtnings- beslut. Om redovisningen ska kunna användas som underlag för en bedömning av om tillämpningen av reglerna lever upp till kraven på proportionalitet, måste den även innehålla andra uppgifter, t.ex. i fråga om vilken nytta tillämpningen leder till i den brottsbekämpan- de verksamheten. En sådan redovisning skulle alltså kräva att de brottsbekämpande myndigheterna utarbetar rutiner för att följa upp samtliga beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter och göra bedömningar av vilken nytta dessa lett till. Utredningen bedömer att en sådan ordning skulle ta större resurser i anspråk än vad som är motiverat av nyttan med en redovisning. 7.5.4Beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter bör fattas på en viss nivå Enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK ska uppgift om abonne- mang som gäller misstanke om brott lämnas till en åklagarmyndig- het, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet. Frågan om utlämnande ska prövas av den brottsbekämpande myndigheten. Däremot finns det inte några regler som anger vem inom den aktuella myndigheten som har rätt att fatta beslut om att hämta in sådana uppgifter. Ett sätt att för- stärka kontrollen över tillämpningen av reglerna om inhämtning av abonnemangsuppgifter skulle kunna vara att begränsa kretsen av personer som har rätt att fatta sådana beslut. En sådan regel finns t.ex. i inhämtningslagen (4 §) av vilken det framgår att beslut om inhämtning ska fattas av myndighetschefen eller, efter särskild dele- gation, av annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. I förarbetena anges att delegation bör kunna ske till t.ex. myndighetschefens ställföreträdare, rikskriminalchefen, biträdande rikskriminalchefen, biträdande säkerhetspolischefen, biträdande länspolismästare, läns- kriminalchefer, chefer för operativ verksamhet och chefer för under- rättelseverksamhet (prop. 2011/12:55 s. 123). Den som har fått sådan delegation får inte fatta beslut om inhämtning i verksamhet som han eller hon deltar i (4 § andra stycket). Det är rimligt att befogenheten att fatta beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter inte ska tillkomma samtliga anställda inom de aktuella myndigheterna. Det finns därför skäl att införa regler som begränsar den personkrets som kan besluta om tillgång till uppgifterna (jfr dom p. De kompetenskrav som ställer för att beslutskompetens ska kunna delegeras framstår som rimliga. Detta motsvarar i huvudsak den reglering som gäller enligt inhämtningslagen. Det bör därför föreskrivas att beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter fattas av myndighets- chefen med möjlighet för denne att delegera uppgiften till sådana anställda vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbild- ning och erfarenhet som behövs. Med tanke på att abonnemangs- uppgifter generellt sett inte är lika integritetskänsliga som de upp- gifter som kan hämtas in enligt inhämtningslagen finns dock inte anledning att begränsa möjligheterna för den som beslutsbefogen- heten delegeras till att fatta beslut i operativ verksamhet som han eller hon deltar i. Reglerna om inhämtning av abonnemangsuppgifter i brotts- bekämpande verksamhet kan, som utvecklas närmare nedan, använ- das både under en förundersökning och i underrättelseverksamhet. Normalt leds en förundersökning av antingen en åklagare eller en förundersökningsledare vid eller Säkerhetspolisen. Förundersökningsledaren har, enligt vad som framgår av 1 a § för- undersökningskungörelsen (1947:948), ansvar för förundersökningen i dess helhet. Förundersökningsledaren ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Vid delegering av beslutanderätt och arbetsuppgifter inom eller Säkerhetspolisen ska det särskilt beaktas bl.a. om uppgiften innebär att grundlagsskyddade fri- och rättig- heter kan komma att inskränkas. I sådana fall får uppgiften över- lämnas endast till en särskilt kvalificerad beslutsfattare som har den utbildning, kompetens och erfarenhet som krävs. Polismyndig- heten eller Säkerhetspolisen får inte överlämna åt någon annan än en polisman att leda förundersökning eller att avgöra frågor som enligt ska besluta i (8 § polis- förordningen [2014:1104]). Oavsett om förundersökningen är polis- eller åklagarledd är för- undersökningsledarens uppgifter i huvudsak desamma. En åklagare som leder en förundersökning har dock rätt att besluta i betydligt fler frågor än polisiära förundersökningsledare eftersom vissa typer av beslut får fattas endast av åklagare. Även polisiära förundersök- ningsledare har dock en rad befogenheter, bl.a. att fatta vissa beslut som berör inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter. Till exempel har förundersökningsledaren befogenheter att fatta beslut om hämtning till förhör (23 kap. 7 § och 6 § förundersökningskungörelsen), beslag (27 kap. 4 § andra stycket ), husrannsakan (28 kap. 4 § ) samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap. 13 § rättegångs- balken). Vid sidan av polis- och åklagarmyndighet har även och , inom vissa i lag angivna områden, befogenhet att leda förundersökning. I dessa fall leds förundersökningen av sär- skilda befattningshavare som förordnas av myndigheten för att fullgöra uppgiften som förundersökningsledare (se t.ex. 19 § lagen [2000:1225] om straff för smuggling och 11 kap. 4 § andra stycket lagen [1980:424] om åtgärder mot förorening från fartyg). Mot bakgrund av de krav som alltså ställs på den som anförtros uppgiften att leda en förundersökning samt de relativt långtgående befogenheter som förundersökningsledare har i övrigt, är det natur- ligt att beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter även utan särskild delegation får fattas av förundersökningsledaren. Bestämmelser om skyldighet att dokumentera beslut som fattas i den brottsbekämpande verksamheten ökar möjligheterna till kontroll i efterhand. En uttrycklig regel om att beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter ska dokumenteras kan alltså förväntas bidra till att den tillsyn som utövas av JO, JK, Datainspektionen och SIN blir mer effektiv. En sådan regel bör därför införas. Kravet på doku- mentation bör omfatta skälen för beslutet. Vidare bör det dokumen- teras vem som har fattat beslutet samt vilken brottslighet och vilka abonnemangsuppgifter som beslutet avser. Det finns inte några bestämmelser som reglerar vilka upp- gifter de brottsbekämpande myndigheterna ska lämna till opera- törerna i samband med verkställighet av beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation. Det har kommit fram att det som i praktiken lämnas i huvudsak är en uppgift om vilken lagstiftning som ligger till grund för beslutet och sådana uppgifter som är nödvändiga för att beslutet ska kunna verkställas (se även avsnitt 9.3.3.5). I en begäran om abonnemangsuppgifter anges alltså vilka uppgifter myndigheten begär tillgång till och att begäran avser ett beslut enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK. Därutöver lämnas uppgift om myndighetens diarienummer etc. Enligt vår uppfattning framstår detta som en lämplig ordning. 7.5.7Utlämnande för andra ändamål Enligt 6 kap. 22 § LEK får abonnemangsuppgifter lämnas ut även till en rad olika myndigheter för andra ändamål än brottsbekämpande verksamhet. För vissa av dessa ändamål torde det ligga i den en- skildes eget intresse att uppgifterna lämnas ut, t.ex. då en uppgift behövs för att efterforska personer som har försvunnit på fjället (första stycket 3) eller i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall (första stycket 6). I vissa andra fall kan det däremot normalt inte anses ligga i den enskildes intresse att uppgifter lämnas ut. Exempelvis får abonnemangsupp- gifter i vissa situationer lämnas ut till en myndighet som behöver den för delgivning (första stycket 1), till om uppgiften behövs i exekutiv verksamhet (första stycket 4) och till , om uppgiften är av väsentlig betydelse i ett ärende om bl.a. kontroll av skatt (första stycket 5). Det skulle, åtminstone när det gäller de sistnämnda situationerna, kunna övervägas om mot- svarande krav på dokumentation och beslutsnivå borde ställas även när det gäller andra utlämnanden än sådana som avser brottsbekäm- pande verksamhet. I dessa fall får dock inte några uppgifter som lagras enligt de tvingande datalagringsreglerna lämnas ut (se 6 kap. 16 c § LEK). Frågan om vilka krav som ska gälla för dessa utläm- nanden omfattas därmed inte av våra direktiv. 7.5.8Utlämnande av abonnemangsuppgifter i underrättelseverksamhet