sou · H3B369 · 2015-08-04 00:00:00 — Uppgift om namn eller personnummer tillsammans med uppgift om behörigt forum avslöjar inom vilket område en hotad och för- följd person är bosatt. En möjlighet att sekretessbelägga identitets- uppgifter i en dom löser en stor del av problemen i allmän förvalt- ningsdomstol, se avsnitt 5.3.1. I de fall det finns en enskild motpart hjälper det dock inte att sekretessbelägga personuppgifterna, motparten vet vid vilken dom- stol processen pågår och det är framför allt i dessa fall det finns behov av att införa nya forumregler. För vissa måltyper i förvalt- ningsdomstol hjälper det dock inte med nya forumbestämmelser. Så är fallet när den myndighet som är part i målet pekar ut var en person är bosatt. När en enskild överklagar en förvaltningsmyndig- hets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den Särskilda forumregler när en part har skyddade personuppgifter enskildes motpart.32 Beroende på hur myndigheten är organiserad kan den omständigheten att myndigheten anges som motpart i domen, avslöja var den klagande har sin hemvist. Är myndigheten en s.k. enmyndighet som exempelvis och Skatte- verket uppstår inte det problemet. I en kommun däremot betraktas varje nämnd som en egen myndighet. När en nämnd har fattat ett beslut, t.ex. i ett ärende enligt socialtjänstlagen, upptas den beslutande nämnden som den enskildes motpart hos domsto- len. Eftersom det är den kommun där den enskilde vistas som ansvarar för stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen kan uppgift om motparten, i det här fallet socialnämnden, avslöja var den skyddade personen vistas. I dessa fall spelar en forumbestämmelse ingen roll för den klagande. Däremot kan problemet lösas genom att identitetsuppgifterna tas in i en sekretessbilaga. Även om mycket av problemen i förvaltningsdomstol skulle kunna lösas med sekretessbilagor så finns det ett behov av att införa en generell bestämmelse för personer med sekre- tesskyddade uppgifter i alla måltyper där forum bestäms av var parten är folkbokförd. Forumregler som styrs av var en person är folkbokförd finns i flera olika författningar. Antalet författningar är dock inte så stort att det inte går att införa en ny forumbestämmelse i varje enskild författning. Det finns dock en risk att författningar där en ändring är nödvändig förbises. Principen är dock att forumreglerna ska omfatta alla de författningar där behörig domstol styrs av var par- ten är folkbokförd. Förvaltningsrätten i bör utses till behörig domstol av samma skäl som redogjorts för ovan gällande som behörig allmän domstol. 32 7 a § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291). 11Samordning av arbetet med skydd för förföljda personer 11.1Det saknas en sammanhållen ordning i arbetet med skydd för förföljda personer Ett problem som ofta lyfts fram är att ingen myndighet har ett övergripande ansvar eller möjlighet att göra en helhets- bedömning i fråga om de skyddsåtgärder som kan behövas. Även om det förekommer formaliserade eller informella kontakter mellan myndigheterna är ansvaret för bedömningen och besluts- fattandet uppdelat. beslutar om sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen och kvarskrivning, om fingerade personuppgifter och om kontakt- förbud. Därtill kommer kommunerna som fattar beslut om exempelvis skyddat boende. Hot- eller riskbedömningen och en bedömning av behovet av just den åtgärd som är aktuell görs alltså av olika myndigheter. Att ingen har det övergripande ansvaret kan innebära en risk för skiftande och emellanåt oförenliga bedöm- ningar av frågor om skyddsbehov och skyddsåtgärder beträffande samma person och samma hot. Förutom att detta kan hämma skyddsåtgärdernas effektivitet, kan de skiftande bedömningarna vara svårbegripliga för den enskilde. För en person som lever under hot kan dessutom den sammantagna handläggningstiden upplevas som alltför lång. Samordning av arbetet med skydd för förföljda personer Förslag: får i uppdrag att ansvara för samordningen av arbetet med skydd för förföljda personer. I samordningsansvaret ligger att ansvara för utvecklande av samarbetet med berörda myndigheter, uppföljning, utveckling av metoder för hot- och riskbedömningar, med mera. För samordningsarbetet ska det finnas en samordningsgrupp som består av , och i . Andra statliga myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer får bjudas in att delta i arbetet. ska i en skrivelse till regeringen redogöra för den verksamhet som har bedrivits. får meddela föreskrifter om hot- och risk- bedömningar i ärenden om skydd för hotade och förföljda personer hos , och . Föreskrifterna ska beslutas i samråd med de berörda myndigheterna. Det saknas skäl att ge en myndighet ett huvudansvar för skyddsåtgärderna Det finns olika sätt att komma tillrätta med de problem vi beskri- ver ovan. Ett sätt vore att utse en myndighet som huvudansvarig för de skyddsåtgärder som finns. Frågan är dock om det är en ändamålsenlig lösning. En fördel med att utse en myndighet som huvudansvarig för de olika insatserna skulle vara att man fick en bättre överblick över vad som gjorts. Därmed skulle det bli lättare att se behovet av ytterligare åtgärder. Svårigheten är emellertid att de olika åtgärder som kan bli aktuella att vidta är av så vitt skilda slag – allt från utdelande av trygghetspaket till ordnande av skyddat boende och skyddade personuppgifter. Ett huvudansvar för samtliga dessa uppgifter hör därför inte naturligt hemma hos enbart en myndighet. Ingen myndighet har heller tillräcklig kunskap på alla berörda områden för att kunna axla ett huvudansvar. Enligt vår mening är nackdelarna med att utse en myndighet som ansvarig sådana att det inte finns skäl att genomföra en sådan ordning. Samordning av arbetet med skydd för förföljda personer En annan fråga är om det finns skäl att införa ett särskilt ansvar för någon del av processen. Som vi nämnt ovan har hot- och risk- bedömningarna stor betydelse för vilken skyddsåtgärd som kan behövas. En bedömning av hotbilden görs framför allt av Polis- myndigheten men också av andra myndigheter. Att göra korrekta riskbedömningar kan vara mycket svårt. har särskild kunskap och erfarenheter av att göra hot- och riskbedöm- ningar. Frågan är om det bör införas en ordning där hot- och risk- bedömningarna ska genomföras av innan beslut om skyddsåtgärd beslutas. Vi har i avsnitt 8.6.11 föreslagit att ska begära biträde av i ärenden om skyddad folkbokföring. Därigenom kommer att göra en hot- och risk- bedömning som kan ligga till grund för beslut. Det är en ordning som till stor del gäller varför handlägg- ningstiderna inte påverkas. När det gäller åklagarens beslut om kontaktförbud så ska dessa fattas skyndsamt. I de flesta fall fattas ett sådant beslut inom . Kravet på skyndsamhet innebär att det i princip inte görs någon hot- och riskbedömning i dessa ärenden. Om en ordning införs som innebär att skulle göra en sådan bedömning innan beslut fattas torde detta förlänga handläggningstiden betydligt och därigenom motverka syftet med kontaktförbudet. Kommunernas åtgärder vid hot kommer oftast in i ett akut skede och det är inte möjligt att avvakta med ett beslut om skyddat boende innan en hot- och riskbedömning av Polis- myndigheten har gjorts. Det bör också framhållas att Polismyndig- heten inte alltid får kännedom om vad som hänt. Inte heller anser vi att det regelmässigt på samma sätt som vid vårt förslag om skyd- dad folkbokföring bör göras en hot- och riskbedömning av Polis- myndigheten innan ett beslut om sekretessmarkering i folkbok- föringsdatabasen fattas. Systemet med en sekretessmarkering är inte reglerat närmare och att formalisera förfarandet ytterligare kan inte anses lämpligt. Samordning av arbetet med skydd för förföljda personer ska samordna arbetet med skydd för förföljda personer Även om någon myndighet inte pekas ut som ansvarig för skydds- åtgärderna finns ett stort behov av att utveckla samarbetet mellan myndigheterna. Ett utvecklat samarbete mellan berörda myndig- heter kräver att det finns tydliga riktlinjer och rutiner för hur arbetet ska genomföras. För att samverkan ska bli effektiv är vår bedömning att en myndighet bör vara ansvarig för samordningen. är ansvarig för brottsoffer- och person- säkerhetsarbetet och har stor erfarenhet av arbete med skydds- åtgärder. Enligt vår mening har bäst förutsätt- ningar att ansvara för samordningen. I samordningsansvaret bör ingå att utveckla rutiner och riktlin- jer för samarbetet. Det kan exempelvis gälla utvecklande av hot- och riskbedömningar samt stöd i metodfrågor i övrigt. Kunskapen om hot- och riskbedömningar behöver också förbättras och spri- das. En översyn av myndigheternas arbetssätt kan också behövas för att se hur handläggningstiderna kan förkortas. Det kan exem- pelvis behöva tydliggöras vad respektive myndighet behöver i form av stöd och uppgifter för att effektivt kunna fatta beslut inom respektive ansvarsområde. Vi föreslår att får en skyl- dighet att begära biträde av om det inte är obehövligt, se avsnitt 8.6.11. Rutiner för detta biträde och när det är obehövligt är frågor som kan diskuteras i denna samverkan. En viktig del är också att följa upp verksamheten. I samordnings- ansvaret bör också ingå att analysera lämpliga åtgärder för att komma tillrätta med problem inom området och bedöma vilka åtgärder som kan behövas för att förbättra arbetet med skydd för förföljda personer. Tillsammans med övriga myndigheter bör ta fram en övergripande plan för hur de förbätt- ringsåtgärder som finns ska tas om hand. ska till regeringen sammanställa och rapportera hur arbetet bedrivits samt lyfta fram förbättringsområden. Det kommer att ge bättre förutsättningar för regeringens styrning och utveckling av dessa frågor. kan givetvis inte bedriva detta arbete ensam utan en samordningsgrupp bör inrättas där även , och i , som Samordning av arbetet med skydd för förföljda personer har ett särskilt uppdrag att motverka hedersrelaterat våld och förtryck,1 bör ingå. Även andra statliga myndigheter och kommu- nerna har en betydelsefull roll i detta sammanhang. Det är dock inte möjligt för oss att peka ut någon eller några statliga myndig- heter eller kommuner som bör ingå gruppen. Ett alternativ när det gäller kommunerna är att bjuda in Kommuner och Landsting. Även de frivilliga organisationerna på området spelar en viktig roll och bör ges möjlighet att delta. Genom att skapa fun- gerande nätverk av myndighetspersoner och företrädare från andra organ kan insatserna från de olika huvudmännen komplettera varandra. Det skapar också möjlighet att stimulera och skapa forum för ökat erfarenhetsutbyte som kan utgöra ett stöd för respektive myndighets handläggning av ärenden som rör skyddade person- uppgifter. Respektive myndighet ska också ansvara för att Polis- myndigheten får det underlag som behövs för rapporteringen till regeringen. Vi föreslår att bestämmelser om myndigheternas delta- gande i samverkan tas in i respektive myndighets instruktion. bör också få meddela föreskrifter om hot- och riskbedömningar i ärenden om skydd för hotade och förföljda personer hos , och Skatte- verket. Föreskrifterna ska beslutas i samråd med de berörda myndigheterna. Föreskrifterna ska ge förutsättningar för enhetliga, tydliga och effektiva hot- och riskbedömningar. saknar rätt att meddela föreskrifter om hot- och riskbedömningar för övriga delar av brottsoffer- och personsäkerhetsprocessen. Vi bedömer att en sådan föreskriftsrätt behövs, men att frågan inte ryms inom vår utredning. 1 Regleringsbrev för avseende anslag 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder inom utgiftsområde 13, diarienummer S2015/2416/JÄM. 12 Övriga överväganden och förslag 12.1Ersättning till personer med skyddsbehov Förslag: Frågan om ersättning till personer med skyddsbehov för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverk- samhet och förlust vid avyttring av egendom som orsakats av nödvändiga åtgärder för att upprätthålla skyddet ska utredas på nytt. Frågan om kostnadsersättning till personer med skyddsbehov har diskuterats i flera sammanhang. föreslog att personer med fingerade personuppgifter skulle kunna få ersättning för kost- nader exempelvis i samband med byte av bostad eller arbete eller försäljning av fastighet. Utredningen om vissa folkbokförings- frågor, som behandlade förslaget, fann dock inte skäl att föreslå någon kostnadsersättning.1 I den efterföljande propositionen gjorde regeringen samma bedömning. Regeringen anförde att de kostnader som utredningen nämnt var aktuella för många som har råkat ut för brott. Frågan hade också betydelse för den stora grupp av personer som riskerade att utsättas för brott, exempelvis kvar- skrivna samt personer med en sekretessmarkering i folkbok- föringsdatabasen. Regeringen konstaterade vidare att regeringen och hade vidtagit många olika åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning och för att öka skyddet för förföljda personer. Möjligheterna för ett brottsoffer att få direkt 1 SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor s. 168. Övriga överväganden och förslag ekonomisk ersättning var i princip begränsade till ersättning i form av skadestånd, brottsskadeersättning samt vad som kunde utgå inom ramen för den kommunala socialtjänsten.2 föreslog att personer som hade fått fingerade personuppgifter skulle kunna få skälig ersättning för kostnader i samband med att personen fick fingerade personuppgifter, om de inte kunde få ersättning på annat sätt.3 I propositionen anförde regeringen att det kunde anses rimligt att samhället i speciella fall gav ekonomisk hjälp till den som på grund av förföljelse eller risk för allvarlig brottslighet tvingades hemlig- hålla sitt namn och sin adress och därigenom drabbades av extra- ordinära kostnader. Regeringen hade fått ett förslag till ett nationellt handlingsprogram för skydd av vittnen, målsägande och andra bevispersoner från och bedömde att frågan om ersättning till dem som var i behov av skydd borde behandlas uttömmande och i ett sammanhang. Detta gjordes enligt regeringen lämpligen inom ramen för den fortsatta beredningen av förslaget om det nationella handlingsprogrammet.4 fick i uppdrag att särskilt överväga frågan om ersättning till bevispersoner och andra personer i behov av skydd.5 föreslog att den som omfattades av den föreslagna personsäkerhetslagen skulle ha rätt till ersättning. Ersättning skulle även kunna lämnas till andra personer som riskerade att utsättas för brottslighet riktad mot liv, hälsa, frihet eller frid, om det fanns synnerliga skäl.6 förslag ledde till att den som enligt förordningen om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete kan få ekonomisk ersätt- ning från staten (personsäkerhetsersättning).7 Därefter fick i uppdrag att utreda frågan om ersättning även skulle kunna lämnas till hotade personer som inte var föremål för det särskilda personsäkerhetsarbetet. Stalk- ningsutredningen lämnade inga förslag i denna del. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 68 och 69. 3SOU 1998:40 Brottsoffer Vad har gjorts? Vad bör göras s. 324–326. 2000/2001:79 Stöd till brottsoffer s. 56. 2001:107 Skydd av bevispersoner m.fl. 6SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet s. 169 och 170. 711 § förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. Övriga överväganden och förslag utredningen ansåg att det framstod som olämpligt att utöka omfattningen av personsäkerhetsersättningen. Utredningen fram- förde också att samhället i vissa fall skulle vara skyldigt att erbjuda ytterligare ekonomisk hjälp, framför allt genom ekonomiskt bistånd enligt befintliga regler. Det borde också övervägas om det skulle införas en utökad skadeståndsskyldighet för gärningsmannen. I det sammanhanget borde det också övervägas om samhället skulle kunna ge en viss ersättning för skyddsåtgärder.8 Frågan om ersättning till personer med skyddsbehov är enligt uppgift från för tillfället inte under bered- ning, vare sig i eller i någon utredning. Grunden i allt skydd som vi behandlar i denna utredning och som syftar till att förhindra att en person utsätts för brott, förföljelser eller trakasserier är att personen ändrar sin livsföring för att inte kunna hittas. Det kan exempelvis handla om att byta bostad och arbete. Sådana åtgärder kan vara nödvändiga, inte enbart för att upprätthålla skyddet, utan också för att personen ska få en möjlig- het att leva ett så normalt liv som är möjligt. Att vidta sådana åtgärder kan dels kosta pengar, dels innebära minskade inkomster. Den som inte har råd att vidta de åtgärder som behövs riskerar att hittas och utsättas brott, förföljelser eller trakasserier. Utöver det personliga lidandet innebär det ytterligare kostnader för personen. Om den enskilde inte kan upprätthålla ett tillräckligt skydd innebär det sannolikt också kostnader för samhället, exempelvis i form av sociala insatser, hälso- och sjukvård samt kontakter med och stöd till den enskilde som på nytt ska ändra sin livsföring. Det är en angelägen uppgift att öka tryggheten för samt ge skydd till de personer som lever i rädsla på grund av att de riskerar att utsättas för brott. Regeringens målsättning är att alla människor ska kunna leva i trygghet och säkerhet. Den som är utsatt för eller riskerar att bli utsatt för personförföljelse ska kunna räkna med att samhället ställer effektiva skyddsåtgärder till förfogande.9 8SOU 2008:81 Stalkning – ett allvarligt brott s. 288–293. 2013/14:178 Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 6 och 7. Övriga överväganden och förslag Personer som omfattas av förordningen om särskilt person- säkerhetsarbete kan i skälig utsträckning få ersättning för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och förlust vid avyttring av egendom som orsakats av åtgärder till följd av de villkor som uppställts för personsäkerhetsarbetet. Vi bedömer att frågan om ytterligare personer ska kunna få ersättning för kost- nader för att skydda sig bör utredas på nytt i syfte att utöka kretsen av personer som kan få ersättning. Förslag: Frågan om rätten till partsinsyn kan begränsas så att en förföljare som är part i samma ärende eller mål som den som är hotad eller förföljd, inte kan få del av uppgifter som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var den hotade eller förföljda personen bor stadigvarande eller tillfälligt ska utredas. Bestämmelser om rätten till partsinsyn beskriver vi i avsnitt 5.2.6. De förbättringar vi föreslår innebär i flera fall inte något skydd om den hotande eller förföljande personen är part i samma mål eller ärende som den hotade eller förföljda personen. Det gäller exempel- vis den starkare sekretessen för personer med skyddad folkbok- föring. Rätten till partsinsyn går som huvudregel före sekretessen och uppgifter kan då inte hemlighållas för den hotande eller förföljande personen. Det är möjligt att vägra en part tillgång till en handling eller uppgift endast om det är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.10 En adress bör vara möjlig att hålla hemlig med stöd av denna bestämmelse i den mån uppgiften är ovidkommande för saken. Rättsläget i denna fråga är dock inte helt klart.11 Det är inte ovanligt att den som är hotad eller förföljd och förföljaren är parter i samma mål eller ärende. Partsinsynen innebär då stora begränsningar i det skydd som de olika skyddsinstituten syftar till att uppnå. Gällande regler innebär exempelvis att sekre- tesskyddet hos kan urholkas i ärenden som gäller 1010 kap. 3 § OSL. 11Sigurd med flera, Sekretess m.m. hos allmän domstol. En handbok, fjärde upplagan s. 85. Övriga överväganden och förslag ett barns förmåner. Det gäller om båda föräldrarna är vårdnads- havare eftersom båda är parter och har rätt till insyn i ärendet. Vi bedömer att uppgifter om den som är hotad eller förföljd och som inte har betydelse för förföljarens möjligheter att föra sin talan i målet eller ärendet bör kunna undantas från rätten till partsinsyn. Exempelvis bör den hotade eller förföljda personens namn, om hen har bytt namn, och adress ofta kunna hemlighållas för motparten. Angränsande frågor har utretts tidigare12 och bereds nu i . Vi föreslår att frågan om rätten till partsinsyn utreds särskilt utifrån ett skyddsperspektiv. 12.3Sekretess till skydd för allmänt intresse Förslag: Frågan om sekretess till skydd för det allmännas in- tresse när det gäller skyddad folkbokföring och fingerade per- sonuppgifter samt för adress till skyddat boende ska utredas. Det finns i anknytning till skydd för hotade och förföljda personer några sekretessbestämmelser som innebär ett skydd för det allmän- nas intresse. Sekretess gäller bland annat för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksam- heten skadas om uppgiften röjs. Sekretess gäller, under samma förutsättningar, för uppgift som hänför sig till annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, , Säker- hetspolisen, , eller Kustbevakningen.13 Sekretess gäller också för uppgift som hänför sig till verksamhet 12SOU 2010:14 Partsinsyn enligt . 1318 kap. 1 § första stycket och andra stycket 2 OSL. Övriga överväganden och förslag som avser särskilt personsäkerhetsarbete, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamheten skadas.14 Motsvarande bestämmelser saknas emellertid när det gäller fingerade personuppgifter och kvarskrivning. Det är viktigt att myndigheter som ansvarar för olika skydds- institut kan utvärdera sina insatser och ta fram rutiner, handboks- material med mera som innehåller information på tillräcklig detalj- nivå. Om sådan information är offentlig kan det emellertid inne- bära att uppgifterna används för att dra slutsatser om hur man bör agera när man vill hitta en person för att kunna utöva hot eller våld mot denne. Om skyddet för det allmännas intresse är för svagt kan det öka riskerna för de personer som behöver skydd. Främst kvinnor som riskerar att utsättas för hot eller våld och deras barn bor ofta i den akuta fasen på ett skyddat boende efter beslut av socialnämnden i kommunen. Adressen till det skyddade boendet som sådant kan inte hemlighållas med stöd av någon sekretessbestämmelse. Som jämförelse kan nämnas att boende för personer som omfattas av personsäkerhetsarbete enligt förord- ningen om särskilt personsäkerhetsarbete omfattas av en sekretess- bestämmelse till skydd för det allmännas intresse.15 Vi föreslår att frågan om ett utökat sekretesskydd för det allmännas intresse med anknytning till skydd för hotade och förföljda personer utreds särskilt. Förslag: Frågan om handläggning av reseersättning i domstolen kan ske utan att parterna tar del av uppgifterna ska utredas särskilt. 1418 kap. 7 § OSL. 1518 kap. 7 § OSL och prop. 2005/06:138 Personsäkerhet s. 32. Övriga överväganden och förslag Personer som är hotade eller förföljda kan vara parter eller vittnen i domstol. Om de vill ha ersättning för utlägg för resa måste de inför rätten och med parterna närvarande redogöra för hur de har kört. Eftersom avståndet ger en ledtråd om var de bor stadigva- rande eller tillfälligt, exempelvis på ett skyddat boende i social- nämndens regi, avstår de ofta från att begära ersättning för att inte riskera sin säkerhet. Vi föreslår att frågan om handläggning av reseersättning i dom- stolen kan ske utan att parterna tar del av uppgifterna ska utredas särskilt. 12.5Avisering av fler uppgifter och bättre posthantering Förslag: ska få i uppdrag att, tillsammans med berörda myndigheter och andra organisationer, utreda om det är möjligt att avisera uppgifter i större utsträckning till bland annat SPAR samt kommuner och landsting i syfte att underlätta för personer med skyddad folkbokföring utan att säkerheten även- tyras.