sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Tillämpningen av miljö- respektive konkurrenslagstiftningen har kritiserats för de långa processtiderna, då de skapar höga transaktionskostnader för både den privata och den offentliga sektorn.248 Sanktioner som följer efter konkurrensöverträdelser har dessutom sannolikt en svagare avskräckningseffekt än snabbare påföljder. Offentlig upphandling är ett annat område där konkurrensen kan förbättras. Skillnader mellan myndigheter eller kommuner i upphandling av likartade produkter, oavsett om de beror på avsiktliga miljö- eller socialpolitiskt relaterade särregler eller bristande samordning, kan medföra en svagare konkurrens i många upphandlingar.249 Anledningen är, förenklat, att företagens transaktionskostnader ökar, bl.a. för att säkerställa att under- leverantörer uppfyller alla krav. Det kan göra det olönsamt inte minst för mindre företag att delta i sådan upphandling. Slutligen innebär offentlig näringsverksamhet fortfarande ett konkurrens- problem inom vissa branscher.250 har hög innovationskapacitet, men vissa indikatorer visar en svag utveckling Internationell forskning visar att är ett av de mest fram- gångsrika länderna vad gäller styrning och kontroll i lednings- funktioner, det som ibland kallas för mjuk kunskap.251 De svenska investeringarna i forskning och utveckling, särskilt näringslivets investeringar, har i alla fall historiskt varit stora i ett internationellt perspektiv. Också IKT-investeringarna har varit betydande. Även ifråga om andra indikatorer över innovationssatsningar ligger högt. Det svenska innovationssystemet och ekonomins ramvillkor förefaller också ge en hög innovationskapacitet 247Konkurrensverket (2013b). 248Se t.ex. Dir. 2015:48. 249Nutek (2008) föreslog en (ännu inte realiserad) vägledning i form av en databas med kvalitetssäkrade texter för upphandlingar av vård och omsorg, i syfte att öka samordningen och underlätta anbud. (2013) visar att offentlig upphandling inte har förutsättningar att utgöra ett effektivt miljöpolitiskt instrument. Frågan diskuteras också i m.fl. (2009). 250Konkurrensverket (2013b). 251Van Reenen (2011). och innovationseffektivitet.252 Ett orosmoln i sammanhanget är att verkar ha svårare att omsätta det höga tekniska kunnandet och de höga investeringarna i innovationer som kan kommersiali- seras. Enligt vissa mått verkar få ut färre innovationer per satsad krona än många andra länder. Det gäller såväl patent som andra indikatorer på företags innovationsförmåga.253 Dessutom utvecklas vissa av indikatorer på innovationssatsningar relativt svagt.254 De sjunkande skolresultaten kan på allvarligt under- gräva den svenska arbetskraftens humankapital och innovationsför- måga. Om utvecklingen inte vänds riskerar stora kunnande inom teknik och organisation att förlora i konkurrenskraft. Inställningen till nyföretagande är positiv, men omsättningen på företag och expansionsviljan är relativt låg Att mäta entreprenörskap är svårt, inte minst i ett framåtblickande perspektiv. Det görs dock regelbundet försök att kartlägga attityder till entreprenörskap i betydelsen att starta och utveckla nya företag. Kartläggningarna visar att attityderna till entreprenör- skap har blivit mer positiva , och att internationellt sett har en hög andel av befolkningen som identifierar affärsmöjligheter.255 De formella hindren för att starta företag är också låga i Sverige.256 Däremot är nyföretagandet relativt begränsat. De som startat eller är på väg att starta företag har vid en internationell jämförelse låga ambitioner för verksamhetens expansion.257 har också en låg andel nystartade företag som andel av företagsstocken, vilket framgår av figur 3.7. Även andelen nedlagda företag är låg i . 252SOU 2015:X, Bilaga 8 till . 253SOU 2015:X, Bilaga 8 till , Ds 2015:43. 255Entreprenörskapsforum (2015). 256OECD (2015b). 257Entreprenörskapsforum (2015). Indikatorer om företagens dynamik och utveckling 10 ( 20 ) i näringslivet 6 ( 16 ) 9 ( 13 ) Antalet nya företag med näringslivet 4 ( 16 ) anställda 3 ( 10 ) näringslivet 3 ( 16 ) företag 1 ( 13 ) 5 ( 15 ) Anm.: Tolkningen av figuren är att ju längre ut linjen är, desto högre är värdet. Siffran efter respektive indikators namn anger position i länderjämförelsen, och inom parentes anges antalet jämförda länder. Jämförelseländer bestäms av datatillgång i en bruttolista omfattande de 22 rikaste OECD- länderna exklusive , dvs. , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . Källa: Ds 2015:43. Finans- och penningpolitiken har hög trovärdighet, vilken behöver bevaras Den makroekonomiska politiken har övergripande präglats av strävan efter trovärdighet och långsiktighet. En låg statsskuld och en förhållandevis stabil inflation har sänkt investeringsrisken i . Detta har bl.a. gett näringslivet fördelen av låga räntor, vilket illustreras i figur 3.8. Men även om det i stort råder politisk enighet kring en långsiktig makroekonomisk politik har de långvariga verkningarna av den globala finanskrisen gjort det svårare att nå de operationaliserade målen för finans- och penning- politiken, främst inflationsmålet och överskottsmålet. Bristande måluppfyllelse eller frekvent ändrade målnivåer kan medföra att trovärdigheten i den långsiktiga inriktningen ifrågasätts. Figur 3.8 Real och nominell utlåningsränta från svenska banker till icke- finansiella företag 1987–2014 Anm.: Ränteangivelserna gäller bankernas genomsnittliga ränta för den utestående stocken av företagslån per . Den reala serien har deflaterats med KPI-inflation för respektive kalenderår. Källa: Macrobond, , Deposits & Loans, Lending Rates, By Entity, to (2015); SCB, Statistikdatabasen, (KPI) fastställda årsmedeltal. –2014; samt egna beräkningar. 3.4.5Produktivitetstillväxten kan bli lägre Som diskuterats i avsnitt 3.2.2 finns ingen enighet om storleken på den framtida produktivitetsutvecklingen. Det är möjligt att de tekniska framstegen kommer att bidra till en samhällsutveckling med en produktivitetstillväxt som är lika hög som . Det är inte svårt att föreställa sig tekniska genombrott som på bred front ökar arbetskraftens produktivitet, i såväl privat som offentlig sektor. Också de andra trender som utredningen pekar på skulle kunna leda till högre produktivitet, exempelvis om den globala frihandeln ökar specialiseringsvinsterna i ekonomin. Om den anpassning som förändringar av klimat och demografi tvingar fram är lyckosam kan också produktiviteten stiga. Den bild som ges i scenarier är dock att den uppmätta produktivitetsutvecklingen framöver kommer att bli något lägre än . Mycket talar för en fortsatt ökande efterfrågan på tjänster, som det ofta är svårare att höja produktiviteten i produktionen av tjänster, särskilt konsumenttjänster, än i varuproducerande branscher. Vidare är det sannolikt inte önskvärt eller möjligt att förlänga den genomsnittliga utbildningstiden på ett sätt som skulle kunna motsvara effekten av tidigare reformer för allmän grundskola, gymnasieskola och högskola. Utbildningskvalitet verkar dessutom vara viktigare för humankapitalet än utbildnings- längd. Den försämrade kunskapskvaliteten i svensk skola tyder närmast på att humankapitalets bidrag till produktivitetstillväxten kommer att bli lägre . I samma riktning pekar en stor andel invandrade med relativt låg utbildning. Som diskuteras i kapitel 4 kan det också i många fall vara svårt att omsätta invandrades utbildning på den svenska arbetsmarknaden. Effekten av infrastrukturinvesteringar är sannolikt avtagande. De restidsvinster som har gjorts historiskt genom dagliga flygavgångar, högkvalitativa vägar och snabba tåg mellan alla större befolkningscentra, eller genom en välfungerande kollektivtrafik i de större städerna, kommer inte enkelt att upprepas genom ytterligare investeringar.258 Även om osäkerheten är betydligt större när det gäller investeringar i IKT är det möjligt att dessa investeringar uppvisar samma avtagande effekt. Till skillnad från de produktivitetsvinster som gjordes har det varit svårt att se 2000- och 2010- talens tekniska framgångar i produktivitetsstatistiken. Parallellt med den tekniska utvecklingen har produktivitets- vinster gjorts genom betydande liberaliseringar av produkt- och tjänstemarknader, inte minst på kommunikationssidan. De tekniska områden som växer fram är betydligt mindre kontrollerade av det offentliga än vad exempelvis järnvägs-, telefon- och elnäten var under sin framväxt. Någon engångseffekt på produktiviteten motsvarande den som skedde under dessa branschers liberalisering är därför svår att se. 258 (2013a). I och med att nationalräkenskaperna inte tar hänsyn till naturkapitalets utveckling är det troligt att den historiskt uppmätta produktiviteten har överskattats. Mot den bakgrunden kan mer rättvisande nationalräkenskaper successivt leda till en lägre uppmätt produktivitetsökning. Om ska kunna upprätthålla en hög produktivitet i takt med samhällets och omvärldens utveckling måste anpassningsförmågan hos ekonomins alla aktörer värnas. Utredningen bedömer att har goda förutsättningar för detta, men politikens utformning är betydelsefull. Politiken måste utformas så att näringsliv, offentlig förvaltning, civilsamhälle och individer ges förutsättningar och incitament till anpassning. Som för alla politikområden bör förändringar av regelverk föregås av analys och noggrant övervägande. De måste också ta hänsyn till behovet av långsiktiga förutsättningar för ekonomins aktörer. 3.5.1Rättsstat och förvaltning behöver värnas och utvecklas Att upprätthålla kvalitet i rättsstaten och den offentliga sektorns institutioner och värna om allmänhetens förtroende för dessa bör vara högprioriterade politikområden. I första hand handlar det om att säkerställa ett väl fungerande rättsväsende där likhet inför lagen gäller. En annan central faktor är en offentlig förvaltning som förmår att genomföra politiken effektivt, opartiskt och kompetent och i vilken ansvarsförhållandena är tydliga. Allt detta är viktigt för att värna den generella tillit som framstår som grundläggande för både samhälle och ekonomisk utveckling. I andra hand handlar det om att det offentliga behöver utveckla styrmedel som främjar konkurrens och innovation och upprätthåller en balans mellan samhällets olika mål, liksom mellan allmänna och privata intressen. Till statens kärnuppgifter hör att upprätthålla ett högkvalitativt rättssystem och en opartisk myndighetsutövning. Det är därför av största vikt att det offentliga kontinuerligt kartlägger och motarbetar alla försök att med våld, hot och andra påtryckningar påverka rättsväsendet och andra myndigheter. Att slå vakt om tryggheten för utsatta yrkesgrupper, målsäganden och vittnen är en central del i arbetet. En väl fungerande förvaltning på statlig, regional och nivå är en angelägenhet för hela ekonomin. Det finns många goda skäl att förtydliga ansvarsförhållanden, att anpassa organisationen av sjukvård, regionövergripande samhällsplanering, osv. till nya förutsättningar, liksom att möjliggöra en mer likvärdig och förutsägbar tillämpning av regelverket över hela landet. För att motverka korruption och ge incitament till en effektiv användning av kommunala och regionala medel bör revision av den lokala och regionala förvaltningen utföras opartiskt och professionellt.259 Inom den statliga verksamheten kan djupgående och oberoende översyner övervägas för att belysa om organisation, arbetssätt och styrmedel inom olika områden förefaller ändamålsenliga och resurseffektiva. Exempel på detta finns bl.a. i och Nederländerna.260 Ett långsiktigt arbete bör också inledas för att successivt höja kvaliteten på beslutsunderlag, inte minst avseende konsekvensanalys inom den offentliga sektorn, även utanför de befintliga analysmyndigheternas fackområden. Konsekvensanalys är viktigt inom all offentlig verksamhet, på såväl nationell som lokal och regional nivå. Hög analyskvalitet förutsätter kompetens i både beställning, utförande och mottagande. Det är också viktigt att en diskussion om analys och utvärdering förs parallellt med en diskussion om datatillgång. Självklart bör oberoende analys av nyttor och kostnader föregå eventuella reformer. Andra länders erfarenheter bör också tas tillvara.261 259Enligt (2015) har revision ett statistiskt signifikant positivt samband med en offentlig förvaltning som ger goda resultat (enligt flera olika mått), dock under förutsättning att revisionen organiseras opartiskt och professionellt och ser medborgarna, snarare än politikerna, som uppdragsgivare. 260OECD (2013a). Se också förslag i Statskontoret (2015). 261Sektorövergripande system för konsekvensanalys av offentliga åtgärder finns bl.a. i , , och . Arbete pågår även inom EU, se . 3.5.2Utbildningssystemet behöver höja kunskapsresultaten och bättre matcha arbetslivets behov De sjunkande skolresultaten behöver åtgärdas. Sämre kunskaper och färdigheter i arbetskraften utgör ett hot mot position som kunskapsekonomi. Problem med kunskapsresultat i grund- skolan gör senare utbildning mindre effektiv. Utöver bättre kunskapsförmedling behöver utbildningssystemets dimensioner och innehåll anpassas för att bättre svara mot de studerandes behov av förberedelser inför arbetslivet. Insatser för att förbättra skolresultat bör sannolikt omfatta översyner av många områden, inklusive skolans organisation och arbete med undervisningsmetoder. I bilaga 5 till Långtids- utredningen presenteras bl.a. förslag om hur lärarkåren kan stärkas och användas bättre, om att se över resursfördelningen utifrån skolans likvärdighetsuppdrag samt om en genomgripande översyn av betygssystemet.262 För att förbättra matchningen mellan utbildningssystem och arbetsliv föreslås i bilagan att utbildning i bristyrken ska kunna ges också på högskoleförberedande gym- nasieprogram, samt att övergången mellan grundnivå och avancerad nivå på högskolan görs mer flexibel. 3.5.3Välfungerande marknader och kloka offentliga investeringar är centrala för fortsatt produktivitetstillväxt Staten kan bidra till fortsatt hög produktivitetsutveckling genom att upprätthålla välfungerande marknader. I detta ingår inte bara att säkerställa goda regler och en rättssäker och effektiv tillämpning av dem, utan också att korrigera för marknadsmisslyckanden utan onödiga bieffekter. En särskild aspekt av de institutionella villkoren är konkurren- sen. Olika typer av aktörer kommer att föra fram skäl för att särbehandla branscher och minska konkurrensen i näringslivet. Det är ur ett tillväxtperspektiv viktigt att ta hänsyn till hur sådana särbehandlande åtgärder kan hämma produktiviteten och att så långt som möjligt utforma styrmedel som verkar generellt. 262 SOU 2015:90, Bilaga 5 till . exempel på konkurrenshämmande förhållanden kan vara kommu- nal näringsverksamhet som snedvrider konkurrensen, ett annat är regionala och branschspecifika skillnader i regeltillämpning t.ex. i samband med miljötillstånd och bostadsbyggande. Den offentliga sektorn ansvarar för förvaltningen och utbyggnaden av viktiga delar av samhällets realkapital. Det gäller inte minst transportsystemet. Genom såväl lagstiftning som plan- monopol och andra kommunala engagemang har den offentliga sektorn också en avgörande betydelse för realkapitalet på marknaderna för bostäder, energi och kommunikationer. Om dessa samhällsviktiga resurser ska förvaltas och utvecklas på ett sätt som möjliggör långsiktigt hög produktivitet måste den offentliga sektorn på alla nivåer stärka sin förmåga att identifiera effektiva lösningar. En stor investeringsvolym har inget egenvärde i detta avseende, eftersom kapitalets värde beror på hur samhällets resurser används och kombineras. Åtgärdsbehov måste därför bedömas från fall till fall. Utvidgning av kapitalstockarna måste vägas mot effektiviserad användning av befintliga system, alternativa lösningar måste prövas förutsättningslöst och samhällsplaneringen inom olika områden måste samordnas. Om ökade offentliga investeringar uppfattas som förstahandslösning kan det verka frestande att låna till dessa, med följden att investeringarnas samhällsekonomiska effektivitet inte prövas ordentligt mot andra angelägna åtgärder i en samlad budget. En sådan utveckling skulle leda till en lägre produktivitetstillväxt än vad som annars vore möjligt. Lånefinansierade offentliga investeringar försämrar dessutom den ekonomiska politikens fram- tida anpassningsförmåga, särskilt om investeringarna prioriteras på ett sätt som inte långsiktigt stärker ekonomins funktionssätt. Detsamma gäller för investeringar i infrastruktur som helt eller delvis involverar den privata sektorn i finansieringen, som det offentliga är huvudsaklig betalare och står för den ekonomiska risken. 3.5.4Miljö- och klimatpolitiken bör effektiviseras För ett samhälle med långsiktigt välstånd som mål bör det vara självklart att sträva efter en politik som ger goda förutsättningar för ekonomisk utveckling som naturkapital och ekosystem- tjänster förvaltas väl. Att miljö- och klimatpolitiken på pappret är ambitiös är ingen god indikator för detta. En ambitiös men ineffektiv politik riskerar att försämra ekonomins dynamik, anpassningsförmåga och konkurrenskraft utan att skydda miljön. Miljöpolitiken är svårstyrd eftersom den berör de flesta andra politikområden, möter många starka särintressen och är administrativt fragmenterad.263 Därtill utformas den till stor del på andra politiska nivåer än nationalstaten; inte minst är hanteringen av klimatfrågan och flera andra utmaningar helt beroende av vad som sker internationellt. Miljö- och klimatpolitiken bör dock så långt möjligt utformas utifrån relevanta institutionella förhållanden, ge tydliga och långsiktiga incitament till kontinuerliga förbättringar och kombinera styrmedel så att de snarare kompletterar än överlappar varandra. Målkonflikter bör hanteras transparent, och de kompenserande åtgärder som bedöms vara politiskt nödvändiga bör utarbetas separat från utformningen av de miljöstyrande åtgärderna. Miljö- och klimatpolitiken bör vidare bygga på styrmedel som ger ekonomins aktörer flexibilitet att vidta åtgärder på det sätt som innebär lägsta möjliga kostnader i förhållande till graden av måluppfyllelse. Sådana styrmedel begränsar inte konkurrensen och försvårar inte nya företags inträde på marknaden. Tillämpningen bör vara opartisk och effektiv. Förslag till nya styrmedel bör konsekvensanalyseras förutsättningslöst och befintliga styrmedel utvärderas regelbundet av en oberoende aktör.264 Mot denna målbild bör betydande effektiviseringar kunna göras av den svenska miljö- och klimatpolitiken. Användningen av miljörelaterade skatter och marknadsbaserade instrument kan utvecklas, ett arbete som bör föregås av en systematisk utvärdering av befintliga marknadsmisslyckanden och styrmedel. Man bör också initiera genomtänkta översyner och reformer av miljömåls- systemet, liksom av miljölagstiftningen och dess tillämpning.265 264Albrizio m.fl. (2014), Kozlúk (2014), Tietenberg och (2014), (2014), och Jagers (2013). 265OECD föreslår detta i sin analys av svensk miljöpolitik, se (2014b). är ett litet land som har kommit långt i klimat- och miljöarbetet och är aktivt i det internationella samarbetet. Engagemanget avspeglar en önskan att utgöra ett exempel på att en ambitiös politik är något eftersträvansvärt. Den ambitionen kan dock förverkligas endast om produktivitet och välstånd ligger på en internationellt mycket hög nivå, annars riskerar exemplet att bli avskräckande. Enligt utredningens mening bör lägga kraft på att effektivisera den nationella miljö- och klimatpolitiken – inte på att höja de nationella ambitionerna ytterligare. Ett högt arbetskraftsdeltagande är en nyckelfaktor inte bara för utvecklingen av det materiella välståndet, utan i ännu högre grad för fördelningen och för möjligheterna att finansiera den offentliga välfärden. I detta kapitel diskuteras inledningsvis hur arbetskraften påverkas av de övergripande trender som behandlas i betänkandet. Därefter diskuteras de faktorer som avgör hur arbetsmarknaden fungerar, och var har sina styrkor och svagheter i förhållande till dessa. Slutligen skisseras några linjer för en politik som kan förbättra arbetsmarknaden och dess bidrag till tillväxt och välstånd. 4.1Utbud och efterfrågan på framtidens arbetsmarknad Som alla marknader styrs marknaden för arbetskraft av samspelet mellan utbud och efterfrågan. I många länder, inte minst , sker emellertid inte prissättningen på arbetsmarknaden (dvs. lönerna) enbart på marknadsmässiga grunder. Den påverkas t.ex. i hög grad av förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Men utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden påverkas också av offentliga system, som skatter och socialförsäkringar. Den offentliga sektorn har även en viktig roll som arbetsgivare. I detta avsnitt ligger fokus inledningsvis på arbetskraftsutbudet, med särskilt fokus på de nyckelgrupper – äldre och utrikes födda – som kan sägas utgöra den största outnyttjade arbetskrafts- potentialen på den svenska arbetsmarknaden. Därefter diskuteras hur efterfrågan på arbetskraft kan komma att förändras. Huvudtemat i denna del är de effekter den tekniska utvecklingen och i synnerhet informations- och kommunikationstekniken (IKT) kan få på den framtida svenska arbetsmarknaden. 4.1.1Äldre och utrikes födda är nyckelgrupper på framtidens arbetsmarknad Som nämndes i kapitel 1 bedöms den tydligaste demografiska förändringen som över- blickar vara den åldrande befolkningen. I SCB:s befolknings- framskrivning till 2060 beräknas var fjärde person vara eller äldre , jämfört med var femte person . Trots att antalet personer i de mest yrkesverksamma åldrarna ökar, minskar deras andel av befolkningen. var av befolkningen i dessa åldrar och till 2060 beräknas andelen ha minskat till . Som en följd av den förändrade åldersstrukturen ökar den demografiska försörjningskvoten från 0,73 till 0,93 –2060. Prognosen innebär att det 2060 kommer att finnas 0,93 unga och gamla på varje person i de mest förvärvsaktiva åldrarna.266 En högre försörjningskvot betyder enkelt uttryckt att färre måste försörja fler. För att kunna upprätthålla en lika hög eller högre nivå på en offentligt finansierad välfärd torde det därför vara nödvändigt att öka antalet arbetade timmar, i synnerhet som produktivitetsutvecklingen förefaller bli svag. Det kan ske genom att de som redan arbetar, arbetar mer. Men en större potential finns sannolikt i att få den arbetskraft som skulle kunna arbeta, men inte gör det, att komma i arbete. I sin senaste långsiktiga sysselsättningsprognos (2012–2035) pekar SCB ut två nyckelgrupper – utrikes födda och äldre – för den framtida sysselsättningsutvecklingen i termer av antal förvärvs- arbetande, antal arbetade timmar och försörjningsbörda.267 Även i de prognoser som görs i bilaga 6 till bedöms de alternativscenarier där utrikes föddas sysselsättnings- 266SCB (2012a). 267SCB (2013a). grad ökar eller där arbetslivet för hela befolkningen förlängs genom en senarelagd pensionsålder, vara de mest intressanta.268 Utrikes födda och äldre kan alltså förväntas bli nyckelgrupper i framtidens arbetskraft och de utgör därför fokus i den kommande diskussionen. Som redovisats i kapitel 2 finns en outnyttjad arbetskraftspotential i dessa två grupper. Det finns naturligtvis även andra grupper på arbetsmarknaden – som inrikes födda kvinnor och ungdomar – som också är potentiella källor till ett ökat arbetsutbud. I fördes exempelvis en diskussion om vinsterna med att få ungdomar att träda in tidigare på arbetsmarknaden (se ruta nedan). När det gäller inrikes födda kvinnor finns framför allt ett outnyttjat utbud i fråga om längre genomsnittlig arbetstid. Frågor som rör ett högre arbetsutbud bland kvinnor och ungdomar berörs där så är relevant, men sammantaget har bedömningen gjorts att ett fokus på utrikes födda och äldre är befogat. I de kommande delavsnitten kommer därför forskning om förutsättningarna för ett ökat arbetsutbud i dessa nyckelgrupper att belysas. Borde inte äldre gå i pension så att ungdomarna kan få jobb?