sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — Frågan om proportionalitet gäller om samma förändring i beteendet skulle ha kunnat uppnås med mindre stöd. Stödbeloppet och stödnivån måste begränsas till minsta möjliga som krävs för att genomföra verk- samheten i fråga. I regel anses ett stöd proportionerligt om den högsta tillåtna stödnivå som fastställs i lagstiftningen iakttas. För att kunna genomföra analysen måste kommissionen fastställa det kon- trafaktiska scenariot. Tanken är att det understödda projektet ska jämföras med en hypotetisk situation där inget stöd ges. Detta är enda sättet att analysera vissa av målen av gemensamt intresse (t.ex. ett marknadsmisslyckande) och stimulanseffekt (ändrades stödmot- tagarens beteende? Avvägning av positiva och negativa effekter/helhetseffekten positiv Stödets eventuella negativa effekter och dessas omfattning vägs mot de positiva effekterna. De negativa effekterna innebär främst att konkur- rensen och handeln snedvrids. De kan hindra att företag läggs ner och hålla ineffektiva företag flytande, tränga undan privata investeringar, [störa incitamenten för marknadsdynamik], kostnader för statligt stöd kopplade till skatteutgifter osv. Om stödet medför omfattande nega- tiva effekter, måste dessa i tillräckligt stor utsträckning uppvägas av positiva effekter för att stödet ska anses vara förenligt. För att det ska vara möjligt att göra en sådan analys, bör båda typerna av effekter ut- tryckas både i kvalitativa och, i så stor utsträckning som möjligt, kvan- titativa termer. Kommissionen kommer att göra en helhetsbedömning av effekterna för producenter och konsumenter på de marknader som berörs av stödåtgärden. Resultatet beror på en rad inslag i den före- slagna stödåtgärden och det kommer att bedömas från fall till fall för åtgärder som blir föremål för en detaljerad bedömning. Effektivitetsmål och likvärdighetsmål behöver inte stå emot var- andra och kan i praktiken stödja varandra. Med effektivitetsmål av- ses dock i ekonomisk teori åtgärder som ökar den totala välfärden genom att öka effektiviteten i ekonomin medan likvärdighetsmål påverkar hur välfärden fördelas.206 Till driftstöd räknas stöd för att ersätta löpande utgifter som ett företag normalt har, t.ex. löner, finansiella kostnader, hyra och re- klam. Som regel kan man inte räkna med att driftstöd kan godkän- 206 COM(2011) 4942 final, av den 13.07.2011, om SA.32835 (2011/N) - (), punkt 232. nas av kommissionen eftersom sådana stöd avser kostnader som företaget skulle ha oavsett stödet. Detta innebär alltså att ett drift- stöd normalt varken avser marknadsmisslyckanden eller har incita- mentseffekt, vilket också gör det svårt att bedöma dess proportio- nalitet enligt punkterna 1–3 ovan. Av den anledning anses driftstöd som onödigt konkurrenssnedvridande. Driftstöd bidrar med andra ord inte till EUF-fördraget målupp- fyllelse och kan bara tillåtas i vissa undantagsfall. Inom regelverket för regionalstöd finns som nämnts ovan tillåtna driftstöd i form av transportstöd i norra . Driftstöd kan även ges i form av stöd av mindre betydelse, enligt miljöriktlinjerna, enligt omstrukturer- ingsriktlinjerna och i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I viss mån finns utrymme för stöd till drifts- kostnader inom ramen för det allmänna gruppundantaget, t.ex. i fråga om stöd till kulturändamål och så kallad klusterutveckling. Ett eventuellt stöd måste alltså skapa incitament för mottagaren att göra något annat än vad mottagaren normalt gör inom ramen för sin verksamhet för att kunna godkännas av kommissionen. Detta kan ha stor praktisk betydelse för hanteringen av statligt stöd eftersom investeringar som påbörjas innan stödet beslutats per definition anses sakna incitamentseffekt.207 5.7.2Kommissionens beslut om stöd för bostadsförsörjningsåtgärder Kommissionen publicerade 2007 en särskild vägledning om hur statsstödsreglerna kan användas för att stödja urban utveckling av eftersatta stadsmiljöer såväl i stad som i landsbygd. I vägledningen listas ett stort antal olika beslut där kommissionen godkänt olika nationella lösningar på bostadsförsörjningsproblem. I vägledningen beskriver kommissionen ett stort antal stödordningar som god- känts som syftar till att på olika sätt främja bostadsförsörjningen i områden i behov av förnyelse och social utveckling. Ett par av de vi bedömer mest relevanta för svenska kommuner beskrivs nedan. De brittiska myndigheterna anmälde två regionala stödordningar en för och en för övriga Stor- 207 Dom Fri-El Acerra mot kommissionen, T-551/10, EU:T:2013:430, punkt 81. britannien.208 Målet med båda stödordningarna var huvudsakligen att minska segregation, stärka utbudet av offentligt finansierade tjänster och förbättra den lokala miljön. Den brittiska stödord- ningen riktades mot bostadsbyggnadsprojekt i områden med en övervägande andel offentligt ägda bostäder och i andra områden där personer med låga inkomster inte hade möjlighet att äga sin bostad. Stödet skulle täcka delar av eller hela skillnaden mellan kostnaden för att bygga fastigheten och försäljningsvärdet av de färdiga husen. Stödet administrerades av regionala myndigheter som i enlighet med vissa riktlinjer skulle garantera att stödet aldrig översteg skill- naden mellan byggkostnaderna och det färdigställda husets försälj- ningsvärde. Bostadsföretagen som sökte stöd enligt de nationella bestämmelserna skulle garantera att byggnadsarbetena kontrakte- rats på ett konkurrenskraftigt sätt. När upphandling inte var möj- ligt skulle värderingen göras av oberoende professionella värder- ingsmän med beaktande av kommissionens meddelande om för- säljning av mark och fastigheter.209 För det fall kostnaderna blev lägre än beräknat eller marknadsvärdet visade sig bli högre än be- räknat för skulle överskottet återbetalas. Den maximala andelen stöd av kostnaderna i ett projekt var . Budgeten uppgick till 1,4 miljarder GBP . Kommissionen ansåg att stöd till mindre välbärgade i syfte att låta dem äga ett hus normalt inte uppfyller kriterierna för vad som är ett stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. I de fall stödet ges direkt till de blivande egnahemsägarna skulle det därför inte vara fråga om en åtgärd som gynnar vissa företag eller viss produktion. Eftersom stödet riktades till leverantörer av egnahem som upp- fyllde kriterierna i det EU-rättsliga företagsbegreppet behövde stö- det prövas mot statsstödsreglerna. Enligt kommissionen säkerställde stödordningens villkor att leverantörerna bara fick det stöd som var nödvändigt för att ge dem incitament att bygga bostäderna. Stödordningen byggde i största möjliga utsträckning på olika former av konkurrensutsättning och 208KOM(2002) 1641 slutlig, av den 24.05.2002, om N239/02 (UK1) partnership support for regeneration, KOM(2006) 5941 slutlig, av den 30.11.2006, om N293/2006 förlängning av N239/02 och KOM(2001) 3459 slutlig, av den 13.11.2001, om N497/01 grant for owner occupation (). 209Se vidare under 5.4.2.1 under rubriken vid försäljning av mark och fastigheter. utlåtanden från oberoende värderingsmän som tillsammans med återbetalningsmöjligheten säkerställde att leverantören inte över- kompenserades. Stödordningens giltighetstid förlängdes 2006 eftersom den då inte hade använts i någon större utsträckning. Enbart några få pro- jekt hade beviljats stöd. menade att detta berodde på att dylika husbyggnadsprojekt tar att planera och förbereda och därför förväntade man sig fler godkända projekt som sträckte sig fram till den 31 december 2013.210 5.7.2.1Stöd för att utveckla stadsmiljöer Kommissionen har godkänt stödordningar som syftar till att ut- veckla stadsmiljöerna i vissa områden.211 Två kommissionsbeslut avser stödordningar kopplade till särskilda EU-projekt som med- finansierades med EU-medel. Nedan beskrivs kommissionens be- slut avseende den brittiska stödordningen. För att underlätta utvecklingen av städer skulle stödordningen återföra mark- och byggnader (övergivna, förorenade, underutnytt- jade, tomma) som inte är kommersiellt gångbara till marknads- mässig användbarhet.212 Stödet tog formen av investeringar till villkor som var mer för- månliga än vad marknaden kunde erbjuda, statsstödda lån och för- månliga villkor för privat medfinansiering.213 De allmänna medel som tilldelas ett projekt fick inte överstiga av projektets stödberättigade kostnader. Att stödja hållbar stadsutveckling ansågs stärka sammanhåll- ningspolitiken och minska de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan EU:s regioner. Strukturfondsreglerna som också skulle tillämpas ansågs säkerställa att stödet var i linje med ovanstående 210KOM(2006) 5941 slutlig, av den 30.11.2006, om N293/2006 förlängning av N239/02, KOM(2002) 1641 slutlig, av den 24.05.2002, om N239/02 (UK1) partnership support for regeneration och KOM(2001) 3459 slutlig, av den 13.11.2001, om N497/01 grant for owner occupation (). 211COM(2011) 4942 final, av den 13.07.2011, om SA.32835 (2011/N) - () och COM(2011) 7296 final, av den 19.10.2011, om statligt stöd SA.32147 , Andalucía. 212COM(2011) 4942 final, punkt 229. 213COM(2011) 4942 final, punkt 268. mål av gemensamt intresse. Kommissionens godkännande begrän- sades till att omfatta sådana projekt som bidrar till det definierade gemensamma intresset.214 Det är oklart om denna begränsning haft någon praktiskt betydelse. I nästa steg undersökte kommissionen om åtgärderna var ett lämpligt sätt att nå målet i förhållande till effektivitetsmålet att komma till rätta med marknadsmisslyckanden respektive rättvise- målet att fördela resurser på ett mer rättvist sätt. När det gäller marknadsmisslyckanden konstaterade kommissionen att det var fråga om ett underutbud av fastigheter till följd av att leverantö- rerna inte uppfattar en tillräcklig efterfrågan och låg avkastning avseende projektens mål att utveckla de aktuella stadsområdena. Genom en analys av vad som skulle vara skälig avkastning i ett pro- jekt i förhållande till riskerna och kapitalkostnaderna säkerställdes det inom ramen för stödordningen att den förväntade avkastningen understeg marknadens krav. Därefter gavs ersättning antingen efter ett upphandlingsför- farande eller genom någon annan form av öppet anbudsförfarande. I sista hand kunde det bli aktuellt att anlita en oberoende expert för att sätta ett marknadsvärde på projektet.215 I praktiken kom upp- gifterna från stödmottagaren, och den projektansvarige skulle veri- fiera uppgifterna genom att jämföra den förväntade kostnaden in- klusive de marknadsmässiga avkastningskraven med det beräknade marknadsvärdet när projektet färdigställts. Stödet skulle bara avse investeringar och inte driftskostnaderna. Stödet begränsades till utsatta områden som kännetecknades av fysisk, social och ekonomisk utarmning. De brittiska myndigheter- na gav tillräckligt mycket uppgifter som visade på skillnaderna mel- lan de aktuella områdena och andra stadsmiljöer. Områdena karak- teriserades av en svag ekonomisk bas, hög arbetslöshet och en dålig fysisk miljö. Kommissionen ansåg att stödet skulle bidra till ökad marknads- effektivitet och en mer rättvis fördelning av välfärden. Investeringar till förmånliga villkor ansågs ge incitament till in- vesteringar som annars inte skulle ha genomförts vilket innebar att åtgärden ansågs ha incitamentseffekt. 214COM(2011) 4942 final, punkt 232. 215COM(2011) 4942 final, punkt 284–285. gäller rättvisemålet följde av att åtgärderna skulle genomföras i problemområden. Kommissionen uttalade allmänt att statligt stöd anses nödvändigt om internräntan understiger den riskanpassade alternativkostnaden för kapitalet. Projekt skulle anmälas individuellt för godkännande av kommissionen. skulle lämna in en årlig rapport avseende varje stats- stödd investering som översteg . Slutligen bedömde kommissionen stödets marknadspåverkan. Kommissionen uttalade att statligt stöd som hindrar en marknads- mässig fördelning av hyror kan få långsiktiga konsekvenser för in- citamenten att investera och konkurrera på marknaden. En sådan utveckling skulle långsiktigt kunna leda till minskad valfrihet, lägre kvalitet och högre priser för bostadskonsumenterna. Genom att stödtaket sätts i förhållande till risken och en rimlig vinst ansåg kommissionen att stödet inte riskerade att användas i andra projekt på ett sätt som skulle riskera att snedvrida konkurrensen. Kommissionen konstaterade att de åtgärdade marknadsmiss- lyckandena kan leda till ökad konkurrens och att åtgärderna ökar förutsättningarna för att utvidgat kommersiellt utbud. Genom att stödet avsåg investeringskostnader och inte rörliga kostnader an- sågs det inte heller få någon direkt påverkan på prisnivån för slut- användarna. Vidare ansågs det positivt att de brittiska myndigheter- na inte själva gick in på marknaden utan att stödet fördelades av mellanhänder på ett sätt som säkerställde att konkurrenter inte skulle trängas ut från marknaden. Slutligen konstaterades att de marknadsanpassade fastigheterna och byggnaderna skulle erbjudas till alla potentiella slutanvändare till marknadspris vilket också skulle säkerställa att konkurrensen inte skulle snedvridas. Det finns även en godkänd svensk stödordning för byggande av särskilt boende för äldre. Av kommissionens godkännande216 fram- går följande. 216 KOM(2007) 652 slutlig, av den 07.03.2007, om statligt stöd nr N798/2006 – Investeringsstöd till äldrebostäder. KOM(2011) 9799 slutlig, av den 16.12.2011, om Statligt Syftet med stödordningen var att uppmuntra till byggande av särskilt boende för äldre. Med tanke på den åldrande befolkningen och en växande efterfrågan skulle byggandet av sådana bostäder uppmuntras genom finansiella incitament till fastighetsägare. Den ursprungliga budgeten för stödordningen var , eller totalt (i euro ungefär 260 mil- joner euro) , som finansierades genom statsbudgeten. Stödordningen omfattar stöd i form av direkta bidrag till fastig- hetsägare för att bygga eller renovera särskilda bostäder för äldre. Stödnivån beräknas till av de faktiska byggkostnaderna. Den ursprungliga stödordningen skulle gälla , 2007–2011. Den längsta tillåtna tiden för att slutföra en påbörjad åtgärd enligt stödordningen är , och utbetalningen av bidraget måste be- gäras från det att byggnationen slutförts. Stöd- ordningen skulle tillämpas fram till och med . Stödordningen konstruerades på ett sätt som enligt kommissionen begränsar negativa effekter på handeln. För det första var stöd- ordningen öppen för alla fastighetsägare och gjorde inte skillnad mellan offentliga och privata aktörer, eller utländska investerare. För det andra skulle nivån på stödet vara proportionerlig så att det stimulerar till byggande av de bostäder som behövs, utan att skapa orimliga vinster och utan att det skulle tränga ut privata investerare. Stödandelen hade anpassats till stödnivån i en tidigare stödordning som enligt de svenska myndigheterna hade visat sig ha en lämplig stödnivå. Stödbeloppet har särskilt beräknats för att täcka en begränsad andel () av de faktiska byggkostnaderna. Byggandet av särskilt boende har låg lönsamhet till följd av de extra byggkostnader som är kopplade till kraven på vårdpersonalens arbetsutrymmen. Begränsningarna av hur lägenheterna fick använ- das säkerställde att stödet används i vårdsyfte för äldre och inte på otillbörligt sätt kommer att orsaka någon snedvridning genom att utnyttjas för andra rent kommersiella ändamål. Slutligen var åt- gärden tidsmässigt begränsad. Kommissionen fann att stöd som beviljades enligt stödordningen behövs för att uppnå ett socialt rättvisemål som utan stödet inte skulle tillgodoses av marknaden i tillräcklig utsträckning. Stödet ansågs proportionellt i förhållande stöd SA.33896 (2011/N) – ändringar av stödordning N 798/2006 – Investeringsstöd till äldrebostäder. till de mål som eftersträvades och effekterna på konkurrensen be- gränsades till ett nödvändigt minimum. Följaktligen skulle åtgärden inte påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset i den mening som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget.217 Investeringsstöd för mindre bostäder har haft ett investeringsstöd som kommissionen godkänt för mindre lägenheter och för studentbostäder. Stödet motiverades med bristande balans på bostadsmarknaden främst i storstäderna som särskilt ansågs drabba hushåll med endast en inkomst, t.ex. ung- domar, ensamstående eller ensamstående föräldrar. Stödet skulle även hantera bristen på studentbostäder på universitets- och hög- skoleorter. Stödet gavs med ett maxbelopp per kvadratmeter med det högsta stödbeloppet i , ett något lägre i och samt ett lägre belopp i övriga regioner. På motsvarande sätt fick stöd endast lämnas till bostäder med en inflyttningshyra som inte översteg /kvm i , /kvm i och och /kvm i övriga tillväxtområden. Hyres- nivån skulle också vara hållbar på lång sikt. Bostäderna skulle för- delas genom de kommunala bostadsköerna som skulle ha rätt att tilldela bostäderna till särskilt missgynnade hushåll efter eget skön. De svenska myndigheterna visade att stödbeloppen var beräknade så att de gjorde det möjligt för fastighetsägare att bygga utan för- lust men att å andra sidan tanke förhindrade fastighetsägarna från att på oproportionerligt stora vinster. Stödet skulle återbetalas av fastighetsägaren om lägenheten inte längre uppfyllde villkoren för stödet. Kommissionen ansåg därför att ordningen i första hand gynnade hyresgästen och kunde därmed godkänna densamma.218 I fråga om studentbostäder gällde att bostaden inte fick vara större 217KOM(2007) 652 slutlig, av den 07.03.2007, om statligt stöd nr N798/2006 – Investeringsstöd till äldrebostäder; KOM(2011) 9799 slutlig, av den 16.12.2011, om Statligt stöd SA.33896 (2011/N) – ändringar av stödordning N 798/2006 – Investeringsstöd till äldrebostäder. 218KOM(2003) 1762 slutlig, av den 24.06.2003, om N40/2003 – , Åtgärder för att främja visst bostadsbyggande. Hyran fick inte överstiga hyran för motsvaran- de bostäder på orten eller andra jämförbara orter.219 5.7.3Betydelsen av kommissionens meddelanden och riktlinjer För att kunna bedöma om de stöd som vi föreslår eller som en kommun överväger kan godkännas av kommissionen måste ramar- na för kommissionens bedömning klargöras. Kommissionens med- delanden, riktlinjer och rambestämmelser har stor betydelse för vil- ka stöd kommissionen godkänner. Ovan har vi redogjort för förordningar och beslut från kommis- sionen och rådet. Förordningar har horisontell direkt effekt och kan tillämpas enligt sin ordalydelse i medlemsstaterna. Beslut bin- der också dess adressater enligt artikel 288 i EUF-fördraget. Beslu- tet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som vi redogjort för ovan riktar sig till medlemsstaterna. Med medlemsstaterna avses alla offentliga organ.220 Kommissionens riktlinjer, rambestämmelser, meddelanden, väg- ledningar och arbetsdokument har dock ingen given rättslig status enligt EUF-fördraget. Nedan redogör vi för vilken betydelse dessa olika typer av dokument har vid en statsstödsrättslig bedömning. I sina meddelanden, riktlinjer och rambestämmelser beskriver kommissionen hur den avser att tillämpa artikel 107.3 i EUF- fördraget. Kommissionen skapar därigenom transparens kring sin interna beslutsprocess och de överväganden som har betydelse för denna vilket ökar förutsägbarheten för berörda parter. Dokumen- ten upprättas ensidigt av kommissionen, även om medlemsstaterna och normalt även andra berörda aktörer får möjlighet att ge sin syn på innehållet innan det fastställs slutgiltigt. Det finns inget särskilt förfarande för att överklaga dessa dokument. En talan om att de strider mot EUF-fördraget eller mot 219KOM(2003) 1762 slutlig, punkt 3. 220Mål 249/85 Albako mot BALM, ECR 1987 p. 2345, punkt 17. sekundärrätt måste föras i samband med att kommissionen tilläm- par dokumenten i ett enskilt fall. Kommissionens riktlinjer och ramverk innehåller normalt även krav på att medlemsstaterna ska anpassa sina godkända stödord- ningar till de förändringar som de nya riktlinjerna eller ramverket innebär, s.k. lämpliga åtgärder (jämför artikel 108.1 i EUF-för- draget). Dessa åtgärder måste medlemsstaterna också godta skrift- ligen vilket skulle kunna ge dessa åtaganden status som bilaterala avtal och därigenom ge upphov till de rättsverkningar som följer av detta. Om en medlemsstat inte godkänner sådana åtgärder startar kommissionen ett rättsligt förfarande mot medlemsstaten. har slagit fast att kommissionen är bunden av sina egna riktlinjer, rambestämmelser och meddelanden så länge som dessa är förenliga med EUF-fördraget och i praktiken därmed bara begränsar kommissionens utrymme för egen bedömning. EU- domstolen har även åsidosatt kommissionens tolkning av doku- ment och därmed klargjort innebörden i sådana dokument. Även kommissionens ensidiga dokument har därmed getts självständig rättsverkan. Det är bara om kommissionen uttryckligen anger att dokumen- tet inte ska binda kommissionens tillämpning som ett dokument som publicerats i Europeiska unionens officiella tidning (EUT) kommer att sakna självständig rättsverkan. Så är fallet när det gäller kommissionens arbetsdokument och dess handledning om stats- stödsreglerna från 2008221. Sådana dokument får bara betydelse i kraft av sina argument och de avgöranden som argumenten base- ras på. Kommissionen är skyldig att behandla alla medlemsstater lika. De ovannämnda kommissionsdokumenten utesluter inte att även annat stöd kan godkännas. I praktiken försöker kommissionen få medlemsstaterna att följa kommissionens riktlinjer m.m. vilket garanterar likabehandling. Om kommissionen avviker från ett med- delande i ett enskilt fall måste grunderna för detta klart anges och om dessa grunder inte står sig mot riktlinjerna kan beslutet upp- hävas vid en eventuell domstolsprövning. 221 Tillgänglig på kommissionens hemsida, Kommissionens riktlinjer m.m. binder även kommissionen så- tillvida att de kan ge upphov till berättigade förväntningar om att stöd som utformas i enlighet med riktlinjerna kommer att god- kännas.222 5.7.3.2Praktiska effekter av riktlinjer och meddelanden Utöver den rättsliga förutsägbarhet och transparens som kommis- sionens riktlinjer och meddelanden skapar gör riktlinjerna även det möjligt att undvika en omfattande ekonomisk analys i varje enskilt fall. Samtliga rättsakter som kommissionen har antagit har enligt kommissionen utformats utifrån principerna för det eko- nomiska avvägningstestet, se ovan. Det innebär att åtgärder som uppfyller kriterierna i meddelanden och riktlinjer anses nödvändiga och proportionerliga. När det saknas kommissionsbeslut eller praxis från EU-dom- stolen kommer kommissionen att göra en fullständig ekonomisk avvägning mellan nyttan och skadan av stödet. En sådan prövning blir per definition mer betungande för anmälaren (medlemsstaten) eftersom kommissionen då kommer att efterfråga underlag som visar att stödet verkligen är nödvändigt och proportionerligt, något som kan visa sig svårt i praktiken. En sådan prövning löper också mycket större risk att bli föremål för en fördjupad granskning av kommissionen, ett s.k. formellt granskningsförfarande. Granskningsförfarandet krävs i alla ärenden där det finns en tvekan om stödets förenlighet med EUF-fördraget. Samma princip aktualiseras om en medlemsstat vill att kommis- sionen ska förklara att en åtgärd inte är ett stöd eftersom den genomförs på marknadsmässiga villkor. Eftersom det är fråga om en komplex ekonomisk bedömning blir det i ett sådant fall nöd- vändigt för kommissionen att inleda ett formellt granskningsför- farande och inhämta synpunkter angående marknadsmässigheten från andra parter än den anmälande medlemsstaten. 222 Även ett skriftligt svar till från kommissionen till parlamentet har ansetts ge upphov till berättigade förväntningar, Bacon K, European Union of State Aid (2013). 5.7.4Särskilt om (räddnings- och) omstruktureringsstöd På en global marknad är bara konkurrenskraftiga företag fram- gångsrika.