sou · H3B349 · 2015-05-29 00:00:00 — Varken i revisorsdirektivet eller i revisorsförordningen anges när- mare vilka av reglerna som den behöriga myndighetens tillsyn särskilt ska avse eller vilka överträdelser som ska sanktioneras. Enligt artikel 30a i revisorsdirektivet ska medlemsstaterna föreskriva att behöriga myndigheter ges befogenheter att vidta och/eller ålägga minst de i artikeln angivna administrativa åtgärderna och sank- tionerna vid överträdelser av bestämmelserna i revisorsdirektivet och, i tillämpliga fall, revisorsförordningen. I direktivet och förord- ningen finns dock, till skillnad från vad som är fallet i till exempel öppenhetsdirektivet och kapitaltäckningsdirektivet, ingen uppräk- ning av vilka överträdelser som ska kunna leda till administrativa åtgärder och sanktioner. I kommissionens ursprungliga förslag fanns sanktions- och åt- gärdskatalogen inte i direktivet utan i förslaget till revisorsförord- ning.8 I förslaget föreskrevs i en särskild artikel en skyldighet för medlemsstaterna att fastställa regler om administrativa sanktioner och åtgärder för sådana överträdelser av bestämmelserna i förord- ningen som angavs i en bilaga till förordningsförslaget.9 I fråga om revisionsklientens överträdelser räknades i bilagan upp följande fyra överträdelser som företag av allmänt intresse skulle sanktioneras för: 1.Brott mot bestämmelserna om inrättande av revisionsutskott och utskottets sammansättning. 2.Brott mot bestämmelserna om revisorsval. 3.Brott mot bestämmelserna om revisionsuppdragets varaktighet. 4.Brott mot bestämmelserna om revisorns entledigande. I de sedermera antagna rättsakterna har denna uppräkning alltså tagits bort. Det kan dock konstateras att uppräkningen motsvarar de centrala bestämmelser (artiklarna 38 och 39 i revisorsdirektivet och artiklarna 16 och 17 i revisorsdirektivet) som vänder sig till det granskade företaget. Om ett tillsyns- och sanktionssystem ska in- föras bör därför åtminstone överträdelser av dessa bestämmelser sanktioneras. Detta innebär att ett ingripande gentemot ett företag av allmänt intresse ska kunna ske i följande fall: 8KOM(2011) 779 slutlig. 9Se artikel 62 i förslaget till förordning. •Om ett företag i strid med de bestämmelser som genomför artikel 39 i revisorsdirektivet (se 8 kap. 49 a § ABL och motsvar- ande reglering i övrig relevant associationsrättslig lagstiftning) varken har ett revisionsutskott eller beslutar att styrelsen ska utföra utskottets uppgifter och/eller underlåter att tillse att minst en ledamot har föreskriven redovisnings- eller revisionskompe- tens. •Om ett företag bryter mot artikel 16.1 i revisorsförordningen genom att inte genomföra revisorsvalet i enlighet med de villkor som anges i artikel 16.2–16.5 i samma förordning. •Om ett företag i strid med artikel 17 i revisorsförordningen och 9 kap. 21 a § ABL (och motsvarande reglering i övrig relevant associationsrättslig lagstiftning) anlitar samma revisor än vad som är tillåtet enligt dessa bestämmelser. •Om ett företag i strid med 9 kap. 22 § första stycket 2 ABL (och motsvarande reglering i övrig relevant associationsrättslig lag- stiftning) entledigar en revisor utan saklig grund. Det kan vidare övervägas om det finns även andra överträdelser som kan anses sanktionsvärda. En sådan skulle till exempel kunna vara att ett företag av allmänt intresse anlitar företagets revisor för sådana förbjudna icke-revisionstjänster som avses i artikel 5 i revi- sorsförordningen. Ett annat exempel på ett agerande som kan anses klandervärt även från företagets sida är åsidosättande av den karens- tid som gäller för ett företags anställning av sin revisor (jfr arti- kel 22a i revisorsdirektivet och den föreslagna 25 a § revisorslagen). Utredningen har dock stannat för sanktioneringen inte bör gå längre än vad som synes ha varit kommissionens ursprungliga avsikt. Ett företag av allmänt intresse bör därmed kunna träffas av sanktioner endast vid de överträdelser som anges ovan. I unionsregleringen finns ingen bestämmelse som kräver att alla överträdelser, oavsett överträdelsens svårighetsgrad, sanktioneras. Enligt utredningens mening bör därför överträdelser som är ringa eller ursäktliga inte föranleda något ingripande. 3.6Ska sanktioner kunna riktas även mot fysiska personer i företagets ledning? 6 § Om ett företag åsidosätter sina skyldigheter enligt de bestämmelser som anges i 5 § får in- gripa även mot någon som ingår i företagets styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem. Detta får dock endast ske om företagets överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen. Frågan är vidare om ingripande bara ska kunna ske mot företaget självt eller även mot fysiska personer i företagets ledning. I arti- kel 30a.1 led e anges att en sanktion i form av ett tillfälligt förbud att utöva uppdrag i ett företag av allmänt intresse ska kunna riktas mot en person som är ledamot av ett förvaltnings- eller lednings- organ i ett företag av allmänt intresse. Vidare anges i led f att administrativa sanktionsavgifter ska kunna åläggas både fysiska och juridiska personer. Dessa bestämmelser, särskilt den i led e, talar för att ingripande i princip ska kunna ske även mot fysiska per- soner i företagets ledning. En sådan möjlighet bör därför införas och gälla för personer i företagets styrelse och dess verkställande direktör, samt för ersättare för dem. På motsvarande sätt som föreslås i prop. 2014/15:57 om inför- livande av kapitaltäckningsdirektivets bestämmelser om sanktioner mot fysiska personer, och av de skäl som anges där, bör ett ingrip- ande mot en fysisk person dock endast kunna ske om företagets överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.10 Med tanke på karaktären på de bestämmelser som det handlar om här torde ett ingripande mot en fysisk person därmed i praktiken endast komma i fråga i mycket få fall, om ens . Beträffande de olika överträdelserna i den föreslagna 5 § bör vidare anmärkas att det är styrelsen som beslutar om revisions- utskott och bolagsstämman som fattar beslut om val och entledig- ande av revisorn. Även om man i och för sig kan tänka sig att 10 Se förslaget till 15 kap. 1 a § andra stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse i prop. 2014/15:57. styrelsen agerat klandervärt genom att till exempel lämna ett visst förslag till stämman ligger det närmast till hands att överträdelser av de regler som ligger inom stämmans beslutsområde föranleder sanktioner endast gentemot företaget och inte mot enskilda fysiska personer i företagets styrelse. 7 § Ingripande enligt denna lag får ske genom 1.föreläggande att vidta rättelse, 2.beslut att en person som avses i 6 § för om högst inte får vara styrelseledamot eller verkställ- ande direktör i ett företag av allmänt intresse, eller ersättare för någon av dem, 3.beslut om sanktionsavgift. Ett föreläggande enligt första stycket 1 får förenas med vite. Innan beslut fattas om föreläggande eller sanktioner enligt första stycket, eller sanktionsföreläggande utfärdas enligt 10 §, ska den berörda fysiska eller juridiska perso- nen ges tillfälle att yttra sig i ärendet hos Finansinspek- tionen. 8 § Sanktionsavgiften enligt 7 § får för en fysisk person fastställas till högst . För en juridisk person får sanktionsavgiften fastställas till högst en procent av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under företagets första verksamhetsår, eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas. Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett längre be- lopp än . Sanktionsavgift ska inte utgå om den aktuella över- trädelsen omfattas av ett åtal för brott eller om Finans- inspektionen anmäler överträdelsen till åklagare. Sanktionsavgiften tillfaller staten. I artikel 30a i revisorsdirektivet, till vilken hänvisas i artikel 23.3 i revisorsförordningen, finns en uppräkning av de administrativa åt- gärder och sanktioner som den behöriga myndigheten ska ha till sitt förfogande. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 10.4. Vissa av dessa bestämmelser (de som finns i leden c och d) är inte relevanta när det gäller det granskade företaget. När det vidare gäller led b tar detta sikte på offentliggörande av beslut, se om den frågan i avsnitt 3.11 nedan (jfr även utredningens överväganden när det gäller denna bestämmelse i avsnitt 10.4.5). De åtgärder och sanktioner som bör kunna besluta om är därmed de som anges i leden a, e och f, dvs. ett åläggande att upphöra med hand- landet, ett tillfälligt förbud under högst att utöva uppdrag i ett företag av allmänt intresse samt en administrativ sanktions- avgift. När det gäller åtgärden i led a, ett åläggande att upphöra med handlandet, bör detta införas i form av en möjlighet för Finans- inspektionen att utfärda ett föreläggana om att vidta rättelse. Ett sådant föreläggande bör kunna förenas med vite. Det tillfälliga för- budet ska enligt led e gälla ledamöter av företagets förvaltnings- eller ledningsorgan och avse utövande av uppdrag i sådana företag. Med ledamöter av företagets förvaltnings- och ledningsorgan torde avses styrelseledamöter, verkställande direktör samt ersättare för dem. Förbudet bör avse utövande av de nämnda uppdragen. Se i övrigt vad utredningen anför om de tillfälliga förbuden i avsnitt 10.4.5. När det gäller den administrativa sanktionsavgiften ska denna enligt led f kunna åläggas både fysiska och juridiska personer. Som nämnts i avsnitt 2.3 i denna bilaga, och som utvecklas närmare i avsnitt 10.4.5 i betänkandet, innehåller revisorsdirektivet ingen artikel som anger hur stor sanktionsavgiften ska vara. I avsnitt 2.3 ovan har utredningen funnit att sanktionsavgiften för revisorer och registrerade revisionsbolag som reviderar företag av allmänt intresse bör utformas i enlighet med de riktlinjer som anges i ingressen till direktivet och i överensstämmelse med nuvarande och föreslagna sanktionsavgifter på finansmarknadsområdet. Samma lösning skulle kunna väljas även här, dvs. det skulle kunna föreskrivas att sank- tionsavgiften ska kunna uppgå till för fysiska personer och av årsomsättningen för juridiska personer. Enligt utredningens mening kan dock inte bortses ifrån att de regelöverträdelser som är aktuella här knappast kan anses vara av den digniteten att sanktionsavgifter på dessa nivåer är motiverade. Även om det är fråga om maximibelopp, vilka förmodligen aldrig skulle komma att beslutas i praktiken, anser utredningen att det även i själva regleringen måste finnas någon proportion mellan all- varet i överträdelsen och den sanktion som potentiellt kan utgå. Eftersom det i direktivbestämmelserna inte finns några angivelser av de belopp som ska gälla måste medlemsstaterna vidare vara fria att anpassa beloppen efter karaktären på den aktuella överträdelsen. Utredningen menar därför att sanktionsavgiften för fysiska per- soner inte bör kunna sättas till ett högre belopp än . När det gäller juridiska personer bör, i enlighet med ingress- uttalandena, sanktionsavgiften relateras till företagets årsomsätt- ning. Avgiften bör dock begränsas till att motsvara högst en pro- cent av denna omsättning. Avgiften bör vidare, på motsvarande sätt som angetts i avsnitt 2.3 ovan, få uppskattas om överträdelser skett under företagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas. Sanktionsavgiften bör inte få bestäm- mas till ett lägre belopp än . Som nämnts ovan torde en överträdelse av de bestämmelser som är aktuella här knappast någonsin kunna innefatta en brottslig gärning. Det kan dock inte helt uteslutas att så skulle kunna vara fallet i någon enstaka situation. Av hänsyn till förbudet mot dubbelprövning bör därför även här föreskrivas att sanktions- avgift inte ska utgå om den aktuella överträdelsen omfattas av ett åtal för brott eller om anmäler överträdelsen till åklagare. Slutligen bör föreskrivas att den berörda fysiska eller juridiska personen ska ges tillfälle att yttra sig i ärendet hos Finansinspek- tionen innan beslut om rättelseföreläggande eller sanktioner fattas. 3.8Omständigheter som ska beaktas vid val av åtgärd och vid beslut om storleken på sanktionsavgiften 9 § Vid val av åtgärd enligt 7 §, och vid bestämmande av storleken på sanktionsavgiften enligt 8 §, ska alla relevanta omständigheter beaktas, såsom 1.hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den på- 2.graden av ansvar, 3.eventuella tidigare överträdelser, 4.om företaget eller den fysiska personen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat Finans- inspektionens utredning, 5.företagets eller den fysiska personens finansiella ställ- ning, och 6.den eventuella vinst som företaget eller den fysiska personen erhållit till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som undvikits. Vid bedömningen av vilken åtgärd eller sanktion som ska beslutas och av sanktionsavgiftens storlek ska enligt artikel 30b i revisors- direktivet samtliga relevanta omständigheter beaktas. Artikeln har behandlats i avsnitt 10.5 i betänkandet och avsnitt 2.4 i denna bi- laga. Motsvarande bestämmelser som de som diskuterats i de nämnda avsnitten bör införas även när det gäller åtgärder och sank- tioner mot det granskade företaget. De överträdelser som det är fråga om här är av den karaktären att det endast helt undantagsvis torde vara motiverat att utnyttja de mer stränga sanktionerna. I regel torde det således vara tillräckligt att förelägger företaget att vidta rättelse. Om ett sådant föreläggande inte följs kan det dock finnas skäl att besluta även om andra åtgärder. Det bör överlämnas till Finans- inspektionen att i det enskilda fallet besluta om åtgärder då ska riktas endast mot företaget eller, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, även mot styrelseledamöter och/eller den verkställande direktören. I det sistnämnda fallet bör inspektionen vidare kunna välja om ingripande ska ske i form av ett tillfälligt förbud eller en sanktionsavgift, eller genom en kombination av dessa åtgärder. 3.9Förfarandet vid beslut om sanktioner mot fysiska personer 10 § Frågor om ingripanden mot fysiska personer tas upp av genom sanktionsföreläggande. Ett sanktionsföreläggande innebär att den fysiska per- sonen föreläggs att inom godkänna ett ingrip- ande enligt 7 § som är bestämt till tid eller belopp. När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett dom- stolsavgörande som fått laga kraft. Ett godkännande som görs som angetts i föreläggandet är utan ver- kan. 11 § Ett sanktionsföreläggande ska innehålla uppgift om 1.den fysiska person som föreläggandet avser, 2.överträdelsen och de omständigheter som behövs för att känneteckna den, 3.de bestämmelser som är tillämpliga på överträd- elsen, och 4.den sanktion som föreläggs personen. Föreläggandet ska också innehålla en upplysning om att ansökan om sanktion kan komma att ges in till dom- stol, om föreläggandet inte godkänns inom den tid som anger. 12 § Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom angiven tid, får ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett över- klagande av beslut om ingripande mot företaget för samma överträdelse. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten. 13 § En sanktion får beslutas bara om sanktionsföre- läggande har delgetts den som sanktionen riktas mot från den tidpunkt då överträdelsen ägde rum. Till skillnad från vad som gäller för de sanktioner som riktas mot revisorer, där det i det allra flesta fall är revisorns egna överträdelser av regelsystemet som sanktioneras, är det i det nu aktuella fallen fråga om att fysiska personer i företagets ledning ska sanktioneras för företagets överträdelser. 2014/15:57 föreslås att kapital- täckningsdirektivets bestämmelser om sanktioner mot fysiska per- soner ska införas genom att utfärdar sank- tionsförelägganden. Om ett föreläggande inte godkänns ska Finans- inspektionen få ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktion ska beslutas. Motsvarande förfarande föreslås även i andra pågående lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet (se vidare avsnitt 10.2.6 i betänkandet). Samma system bör tillämpas även här. Bestämmelserna har utformats med förebild av motsvarande be- stämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse.11 3.10Verkställighet av beslut om sanktionsavgift 14 § Sanktionsavgiften ska betalas till Finansinspektio- nen efter det att beslutet om den fått laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkänts eller den som anges i beslutet eller föreläggandet. 15 § beslut att påföra sanktionsavgift får verkställas utan föregående dom eller utslag om av- giften inte har betalats inom den tid som anges i 14 §. 16 § Om sanktionsavgiften inte betalas inom den tid som anges i 14 §, ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m. 17 § En sanktionsavgift som påförts faller bort i den ut- sträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes. Bestämmelserna om verkställighet av beslut om sanktionsavgift har utformats med förebild av motsvarande bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse.12 11Se 15 kap. 9 a–9 d §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse, i lydelse enligt prop. 2014/15:57. 12Se 15 kap. 11–14 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse, i lydelse efter ändringar enligt prop. 2014/15:57. 18 § ska publicera alla beslut om sank- tioner på myndighetens webbplats. Besluten ska publi- ceras i anonymiserad form om de rör 1.en fysisk person, 2.en juridisk person och ett offentliggörande av den juridiska personens identitet skulle a.äventyra de finansiella marknadernas stabilitet, b.äventyra en pågående brottsutredning, eller c.orsaka den juridiska personen oproportionerlig skada. Publicerade beslut ska åtföljas av information om ett Besluten ska ligga kvar på webb- platsen under . I artikel 30c i revisorsdirektivet föreskrivs en skyldighet för behöriga myndigheter att på sin webbplats offentliggöra administrativa sank- tioner som ålagts vid överträdelser av direktivet eller revisors- förordningen. Artikeln har behandlats i avsnitt 10.6 i betänkandet. Bestämmelser om detta bör införas även för del och utformas på motsvarande sätt som i förslaget till ny 22 a § förordningen om revisorer. 19 § beslut enligt denna lag över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om sank- tionsföreläggande enligt 10 § får dock inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten. får bestämma att ett beslut ska gälla . beslut ska få överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. För överklagande till kammarrätten ska krävas pröv- ningstillstånd. Liksom gäller enligt lagen om bank- och finansierings- rörelse bör få bestämma att ett beslut gäller omedelbart.13 På motsvarande sätt som föreslås i prop. 2014/15:57 när det gäller sanktionsföreläggande enligt lagen om bank- och finansierings- rörelse bör ett sådant föreläggande inte få överklagas.14 1.Denna lag träder i kraft . 2.Sanktioner får beslutas endast för överträdelser som har skett efter ikraftträdandet. Lagen bör träda i kraft och börja tillämpas , se vidare avsnitt 14 i betänkandet. Av retroaktivitetsskäl bör sanktio- ner inte kunna beslutas för överträdelser som ägt rum före ikraft- trädandet. Det ovan skisserade systemet med mer generellt tillämpliga admini- strativa sanktionsavgifter vid överträdelser av de regler som gäller för revisorer och registrerade revisionsbolag innebär inte att det sanktionsbara området utvidgas. De överträdelser som kan föranleda beslut om sanktionsavgift ska således leda till att åtgärder vidtas från sida. Införande av sådana sanktionsavgifter bör därmed inte medföra några direkta konse- kvenser i form av merarbete för eller ökad administrativ börda för revisorer och registrerade revisionsbolag. Det tillsyns- och sanktionssystem för företag av allmänt intresse som beskrivs i denna bilaga bedöms primärt få konsekvenser för . Tillsyn över att företag av allmänt intresse följer de angivna reglerna och beslut om sanktioner vid överträd- elser medför ett utökat ansvar och merarbete för inspektionen. Vid bedömningen av vilka konsekvenser ett tillsyns- och sanktions- 13 Jfr 17 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. 14 Se 17 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, i lydelse efter ändringar enligt prop. 2014/15:57. system får för måste också beaktas att inspek- tionen ska ta hand om de uppgifter som enligt utredningens förslag lagts på och . Frågan om företagen följer reglerna om revisionsutskott och om entledigande av företagets revisor har inte tidigare varit föremål för generell tillsyn. Reglerna om revisorsval och byrårotation i företag av allmänt intresse är nya och har inte heller de tidigare varit föremål för tillsyn. Hur stort merarbete denna tillsyn kommer att innebära för inspektionen beror bland annat på omfattningen av de överträdelseärenden som det kan bli aktuellt för inspektionen att pröva. Med antagandet att tillsynen ska vara riskbaserad kommer, enligt uppgift från , uppskattningsvis att behövas minst två och som mest fem årsarbetskrafter för det merarbete som de nya uppgifterna innebär för inspektionen. Om det alternativ som redovisas i denna bilaga genomförs bör konsekvenserna för inspektionen närmare analyseras utifrån den tänkta tillsynens om- fattning. De nya uppgifterna för är en direkt följd av genomförande av nya EU-regler. I den mån de ökade kostnaderna inte kan finansieras genom uttag av avgifter från de företag som står under tillsyn bör finansiering ske genom en omfördelning av stadsbudgeten. Sanktionssystemet bedöms medföra ytterst begränsade konse- kvenser för domstolsväsendet. Som angetts ovan bör sanktionen i de flesta fall kunna stanna vid ett rättelseföreläggande. Överklag- ande av sådana förelägganden kan antas komma att ske endast i mycket få fall. Som framgått bedömer utredningen vidare att det endast undantagsvis, om ens någonsin, kan antas bli aktuellt att besluta om sanktioner gentemot fysiska personer. Hanteringen av de administrativa sanktionerna gentemot fysiska personer bedöms därmed inte leda till någon ökad belastning för förvaltnings- domstolarna. Förslaget föranleder därmed inte några konsekvenser för domstolar som måste finansieras i en särskild ordning. Företag av allmänt intresse är skyldiga att följa de aktuella be- stämmelserna om revisionsutskott etc. oavsett om överträdelser av bestämmelserna föranleder ett ingripande från en myndighet. En ordning med tillsyn av och sanktionsregler gentemot företag av all- mänt intresse bedöms därmed inte innebära någon ökad admini- strativ börda för företagen. 1.Deltagande med väpnad styrka En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. MiFID II och MiFIR. 3.Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter på djurområdet. 4.Ett svenskt tonnageskattesystem. 5.En ny svensk tullagstiftning. 6.Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksprodukt- direktivet. 7.Krav på privata aktörer i välfärden. 8.En översyn av årsredovisningslagarna. 10.Gränser i havet. 11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. 13.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. 14.Sedd, hörd och respekterad. ihälso- och sjukvården. 15.Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. 16.Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. 17.För kvalitet – Med gemensamt ansvar. 18.Lösöreköp och registerpant. 19.En ny ordning för redovisningstillsyn. 20.Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. 21.Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. Rektorn och styrkedjan. Strategi och åtgärder för säker information i staten. 24.En kommunallag för framtiden. Del A + B .