sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — utredning om krigsmaterielexporten (KMU) tillsattes och hade i uppgift att analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna in- dustris export. Kommittén hade vidare att utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet. Kommittén hade slutligen att pröva behovet av ändringar i rikt- linjerna.26 Kommittén konstaterade att försvarsindustrin spelade en viktig säkerhetspolitisk roll för och att det var angeläget att in- dustrin, åtminstone på några områden, bibehöll en så hög nivå att den var intressant som samarbetspartner internationellt. Enligt kommittén bedömdes utlandsberoendet att öka, men det var av- görande att beroendet hölls under kontroll för att därigenom kun- na självständigt säkerställa att materielen fungerade i händelse av krig och krislägen. Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins ut- landssamverkan var enligt kommittén inte förenligt med kravet på en livskraftig försvarsindustri.27 Enligt kommittén var det fram- förallt behovet av kompetens och kapacitet inom landet för att ut- veckla och tillverka materiel för det svenska försvaret som utgjorde det främsta motivet för utlandssamverkan. Enligt kommittén skulle ett avstående från export och annan utlandssamverkan av krigs- materiel medföra att på betydande områden inte längre skulle ha någon inhemsk försvarsindustri.28 Beträffande riktlinjerna ansåg kommittén att dessa inte helt an- passats till utvecklingen och att de därför inte motsvarade dagens krav. Enligt kommittén var det angeläget att regleringen tillgodosåg två intressen. Dels att regeringens ansvar tydliggjordes, dels att motiven och förutsättningarna för att ge dispens från förbudet att 25SOU 1988:15, kap. 13 och 14. 27SOU 1989:102 s. 10 f. 28Aa s. 114. exportera krigsmateriel är klarlagda så långt det går. Kommittén förordade att det infördes två övergripande kriterier som låg till grund för när export kunde ske – dels att utlandssamverkan är nöd- vändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Kommittén anförde vidare att det var regeringens ansvar, att med kriterierna som grund, göra en helhetsbedömning i det enskilda ärendet. Genom överläggningar med utrikesnämnden och genom samråd med den rådgivande nämnden kunde regering- ens underlag för att ta ställning breddas.29 tillsattes som KMU och hade i uppgift att se över krigsmaterielbegreppet och därmed sammanhängande frågor.30 Utredningen fann inte skäl att utmönstra begreppet krigs- materiel, då invändningar även kunde resas mot de alternativ – t.ex. ”vapen” – som var tänkbara. Vidare konstaterade utredningen att gällande lagstiftning inte närmare angav vilka varuslag som omfattades av utförselförbudet. I stället var det upp till regeringen att lämna föreskrifter om detta. Den av regeringen utfärdade förteckningen var dock till alla delar inte så tydlig och konsekvent eller så fullständig som var önskvärt. Otydligheten bidrog till att tolkningar som gjordes vid olika tillfäl- len och av olika personer blev, i viss mån, motstridiga. Utredningen förordade att det i lagen, i klartext, angavs vilka produktkollektiv som omfattades av regelsystemet. skulle därmed få en mer ingående befattning med lagens materiella innehåll, vilket enligt utredningen skulle öka tyngden i regelverket. Det skulle dock alltjämt vara upp till regeringen att i detalj fastställa vilka produkter som omfattades av utförselförbudet.31 29SOU 1989:102 s. 13 ff. 31SOU 1989:66 s. 7 ff. kap 5 och 12. 3.151991 – strategiska produkter, ny författning Kommitténs övergripande uppdrag innefattar att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel. Kommittén har inom ramen för en del av uppdraget – nämligen beträffande frågan om sank- tioner (se kommitténs delbetänkande, SOU 2014:83) – att behand- la även andra produkter än krigsmateriel som är föremål för export- kontroll. I syfte att ge en mer heltäckande bild av exportkontroll- regelverkets framväxt samt för att påvisa dess omfattning beskrivs även övergripande hur regelverket för dessa produkter utvecklats. Frågan om kontroll av andra produkter än krigsmateriel var aktuell i . Bl.a. på grund av beroende av västerländsk teknologi, framför allt från . 1949 grundade , tillsammans med ett antal allierade stater ett organ, CoCom (), vars uppdrag var att förhindra att stater under sovjetiskt inflytande fick tillgång till västerländsk teknologi. Som alliansfri stat deltog inte i samarbetet inom ramen för CoCom, men var ändå tvungen att förhålla sig till samarbetet för att svenska företag skulle få tillgång till den kontrollerade tekniken. 1986 utfärdade rege- ringen en förordning (1986:89) om förbud mot viss utförsel, den så kallade Högteknologiförordningen, som föreskrev att produkter som tillverkats i utlandet, och där underkastats exportrestriktioner, inte fick föras ut ur . CoCom upplöstes 1994. I dess köl- vatten bildades Wassenaararrangemanget.32 Utöver de produkter som redan kontrollerades förelåg ett behov av att kontrollera även vissa andra pro- dukter, vilka hade legitima civila ändamål. Nämligen sådana pro- dukter och teknologi som kunde användas för att tillverka massför- störelsevapen. hade tillträtt flera internatio- nella konventioner som syftade till att reducera användningen av massförstörelsevapen.33 Något kontrollsystem för att förhindra att sådana produkter och teknologi, från eller via , exporterades till länder som befarades använda dem i syfte att framställa mass- 2009/10:205 s. 35. Genèveprotokoll om förbud mot användning av biologiska och kemiska vapen, icke-spridningsfördrag (avseende kärnvapen), fördrag om förbud mot placering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på havsbotten samt kon- vention om totalförbud mot biologiska vapen. förstörelsevapen fanns dock inte. Vidare fanns behov av att mot- verka att produkter och/eller teknologi som kunde användas för framställning av bärraketer (missiler) av massförstörelsevapen ham- nade hos fel mottagare. Föredragande statsrådet anförde att hade tek- nik för att tillverka och använda massförstörelsevapen spritt sig till flera stater, inklusive stater i regioner där svåra bilaterala motsätt- ningar rådde. Det gällde utrustning för att tillverka kärnvapen men även kemiska och biologiska stridsmedel samt bärraketer för att transportera sådana vapen. Enligt föredragande statsrådet var det synnerligen angeläget att även bidrog till att förhindra spridningen av nämnda produkter.34 Bl.a. med hänsyn till produk- ternas karaktär av huvudsakligen civil utrustning var det enligt föredragande inte lämpligt att samordna aktuell lagstiftning med krigsmateriellagstiftningen eller annan lagstiftning. Regeringen för- ordnade därför att en fristående lag skulle stiftas.35 god- tog förslaget. trädde lag (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte m.m. i kraft. Lagen kom sedermera att ändra författningsrubrik, till lag om strategiska produkter. 3.161993 – gällande krigsmateriellag, ny författning Efter att de tre betänkandena (se 3:14) remissbehandlats lade regeringen fram en proposition med förslag dels till nya riktlinjer, dels till en ny krigsmateriellag. Enligt föredragande statsrådet motsvarade inte rikt- linjer ”dagens krav” och de gällande riktlinjerna hade heller inte i alla delar klargjorts med erforderlig tydlighet. Enligt statsrådet fanns det skäl att förse riktlinjerna med övergripande kriterier för när undantag från det generella exportförbudet skulle medges: Dels att det var erforderligt för försvaret eller i övrigt säkerhetspolitiskt önskvärt, dels att det inte stod i strid med utrikespolitik. Statsrådet lämnade en redogörelse för hur riktlinjerna borde fast- 1990/91:97 s. 12 ff. 35Aa s. 15 ff. ställas för att tjäna till vägledning för regeringen vid bedömningen i det enskilda fallet.36 De grundläggande principerna återges i pro- positionen enligt följande.37 Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan 1.bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitisk önsk- värd, samt 2.inte står i strid med principerna och målen för utrikes- politik. I propositionen föreslogs vidare att en sammanslagning skulle ske av tillverkningslagen och utförsellagen till en gemensam lag. hade det krävts tillstånd för att exportera och tillverka krigs- materiel. De två ursprungsförfattningarna respektive reglerade olika sidor av krigsmaterielområdet. Utvecklingen hade därefter varit sådan att de båda lagarna allt mer kommit att gå in i varandras områden. Flera omständigheter talade således för en sammanslagning av lagarna och en sådan åtgärd ökade också lagens åskådlighet.38 I propositionen föreslogs också att det bl.a. skulle införas regler om samverkan med utlandet i fråga om tillverkning och utveckling av krigsmateriel. godkände lagförslaget och riktlinjerna.39 Lag (1992:1300) om krigsmateriel trädde i kraft var- vid tillverkningslag och utförsellag upphävdes. Per samma datum utfärdade regeringen förordning (1992:1303) om krigsmateriel. Det nya regelverket medförde övergripande en förändring av krigsmaterielbegreppet, genom att krigsmaterielen indelades i två kategorier; Krigsmateriel för strid (KS) respektive Övrig krigsmate- riel (ÖK). Därutöver kom krigsmaterielförteckningen att utökas, varpå produkter som inte tidigare kontrollerats nu blev föremål för exportkontroll. 1991/92:174 kap. 6. 37Aa s. 41. 38Aa kap. 7. 39Betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61. 3.171996 – inrättandet av ISP I ljuset av den internationella utvecklingen på exportkontrollens område – bl.a. en successiv avveckling av det öst-västliga teknik- embargot och en oro för spridning av massförstörelsevapen och vapensystem – tillkallade regeringen en särskild utredare. Utredarens uppgift var att bedöma hur kontroll över export av strategiskt känsliga varor borde utformas och orga- niseras. Bl.a. hade utredaren att bedöma i vilken utsträckning beslut om exporttillstånd av sådana varor kunde delegeras till myndighets- nivån.40 Utredaren ansåg i den delen att det fanns ett utrymme för delegering, jämväl av beslut rörande krigsmaterielexport, till myn- dighetsnivån.41 Betänkandet låg till grund för den lagändring som medförde att regeringen fick möjlighet att delegera prövningen av tillståndsfrågor för produkter med dubbla användningsområden till myndighetsnivån.42 Frågan om delegering av exportbeslut rörande andra känsliga varor blev föremål för fortsatta överväganden inom Regeringskans- liet. Övervägandena utmynnade i förslaget att en ny myndighet, (), skulle inrättas med uppgift att pröva de flesta ärenden om kontroll över krigsmateriel och andra känsliga produkter som regeringen eller ett statsråd prövade. Enligt propositionen fanns det ett betydande utrymme för delegering. Dock kvarlåg det på regeringens bord att ansvara för och styra utvecklingen i praxis och anpassa den till växlande säker- hets-, försvars- och utrikespolitiska krav. För detta behövde reger- ingen endast pröva de ärenden som var prejudicerande eller svår- bedömda.43 För att klargöra vilka principer som skulle fälla utslag i ett ären- de infördes i krigsmateriellagen en bestämmelse om prövningens inriktning, av vilken följer att tillstånd endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Denna skrivning valdes för att ”det ska bli tydligt att de grundsatser som har utbildats i praxis och 41SOU 1993:56 s. 12 ff. 1993/94:176 s. 1995/96:31 s. 18 ff. som har kommit till uttryck i prop. 1991/92:174 (s. 41 punkt 1 och 2) skall vara vägledande också i fortsättningen.”44 I samband med inrättandet av ISP ombildades den rådgivande nämnd som ditintills funnits till ett råd för samråd, benämnt Ex- portkontrollrådet (EKR). 3.181998 – strategiska produkter, ny författning Det uppmärksammades att den svenska exportkontrollen under vissa förutsättningar inte omfattade civila produkter som kunde användas som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel som i strid med det svenska regelverket befann sig i tredje land. I den givna situationen var det då inte möjligt att förhindra export av de civila produkterna i fråga, vilket enligt regeringen inte var tillfreds- ställande. Regeringen föreslog att det i lagstiftningen om strategiska pro- dukter infördes ett krav på exporttillstånd för produkter som i det enskilda fallet är eller kan vara avsedda att användas som delar eller som komponenter till krigsmateriel, som olovligen har förts ut ur landet eller som har vidareexporterats i strid mot ett lämnat till- stånd. Tillståndskravet var dock inte generellt utan skulle först gälla om ISP informerat exportören om att produkterna är eller kan vara avsedda för ett sådant ändamål.45 Regeringen föreslog vidare att exportören, under vissa förutsättningar, skulle vara skyldig att in- formera ISP om en tilltänkt export av produkter som var avsedda att användas till krigsmateriel. I propositionen föreslogs också vissa lagändringar i syfte att harmonisera lagstiftningen med EU rätten. Den gällande lagen om strategiska produkter hade sedan ikraft- trädandet ändrats , vilket enligt regeringen medfört att bl.a. dispositionen inte blivit ändamålsenlig. Av redaktionella skäl föreslogs därför en helt ny lag. Förslaget godkändes av och trädde lag (1998:397) om strategiska produkter i kraft. 44Aa s. 38. 1997/98:68 kapitel 5. 3.191999 – utredning om följdleveranser Efter att ha granskat praxisutvecklingen beträffande följdleveranser konstaterade att det förelåg oklarheter i regelverket. Enligt utskottet fanns det anledning för regeringen att överväga och precisera det avsnitt i riktlinjerna som handlade om följdleveranser.46 Regeringen tillkallade en särskild utredare att analysera de principer som hade utvecklats i praxis när det gällde följdleveranser vid krigsmaterielexport. Utredaren skulle vidare föreslå de preciseringar som kunde behövas på området.47 Utredaren konstaterade att riktlinjerna var ett politiskt snarare än ett juridiskt dokument. Riktlinjerna saknade författningsstatus och kunde inte göras till föremål för en juridisk bedömning i kon- stitutionell mening. Krigsmaterielexporten var, enligt utredaren, till sin natur sådan att åtaganden om utförsel utgjorde ett engagemang som grundade sig på politiska överväganden. Sådana överväganden kunde enligt utredaren inte ”fångas i ett aldrig så detaljerat regel- verk.” I förtydligande syfte föreslog utredaren att det avsnitt i rikt- linjerna som beskriver följdleveranser skulle ges följande lydelse48: Om inte ovillkorliga hinder möter bör tillstånd ges till utförsel av –reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd, exporterad krigs- materiel; –andra leveranser, t.ex. ammunition, som har samband med tidigare beviljad utförsel samt leveranser som har sådant samband med tidi- gare beviljad utförsel att det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Utredaren föreslog vidare att riktlinjerna skulle uppdateras avse- ende de ovillkorliga hindren. Enligt förslaget skulle riktlinjerna i denna del kompletteras med att ett ovillkorligt hinder uppstod om utförsel och utlandssamverkan stod i strid med beslut av . Vidare föreslogs att formuleringen ”… folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig …” skulle strykas. Som skäl därför angavs att dessa regler inte tillämpats under de se- 46KU 1996/97:25. 48SOU 1999:38 s. 75. naste 50 åren och att det framstod som osannolikt att så skulle ske framgent. Det förelåg därför inget behov av att bibehålla regeln.49 Betänkandet remissbehandlades, men föranledde därefter ingen direkt ytterligare åtgärd från regeringens eller sida. 3.202001 – Produkter med dubbla användningsområden50, ny författning beslutades inom EU att det skulle upprättas en gemen- skapsordning för kontroll av produkter med dubbla användnings- områden ((EG) nr 1334/2000). Vidare beslutades att kontroll av tekniskt bistånd, som stod i samband med viss slags militär slut- användning, också skulle ske (2000/401/GUSP). De gemenskapsrättsliga akterna medförde att den svenska lag- stiftningen på området behövde genomgå omfattande ändringar för att harmonisera med unionsrätten. Det mest ändamålsenliga var att ersätta lag om strategiska produkter med en ny lag, be- nämnd lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla an- vändningsområden och av tekniskt bistånd.51 Lagen trädde i kraft . En uppdatering av EU förordning trädde i kraft , rådets förordning (EG) 428/2009 om upprättande av en gemenskaps- ordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transiter- ing av produkter med dubbla användningsområden. Nytt i denna förordning var att bl.a. förmedlingstjänster och transitering av pro- dukter med dubbla användningsområden regleras. Arbetet med dessa ändringar inleddes och skedde bl.a. till följd av de åtaganden som följer av FN:s säkerhetsråds resolution om åtgärder för att förhindra spridning av kärnvapen och kemiska och biologiska vapen samt bärare till dessa. Förändringarna i EU förordningen medförde följdändringar i den svenska lagen, vilka trädde i kraft . 49Aa kapitel 6.2. 50Produkter med dubbla användningsområden (tidigare strategiska produkter) är sådana produkter som har en etablerad civil användning, men som också kan användas för militärt bruk. I artikel 2.1 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 definieras produkter med dubbla användningsområden på följande sätt: Produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål, samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar. 2000/01:9. 3.212005 – KRUT, en översyn av krigs- materiellagstiftningen slut medförde ett förändrat säkerhetspolitiska läge. Den tidigare svenska doktrinen om en inhemsk och oberoende försvars- industri, som i huvudsak producerade krigsmateriel för det nationella försvaret, utmönstrades. I dess ställe följde ett uttalat behov av sam- arbete inom materielförsörjningsområdet med andra krigsmateriel- producerande länder. De förändrade förutsättningarna inverkade på den svenska exportkontrollpolitiken. I ljuset av detta tillsattes en ut- redning, (KRUT), med uppdrag att göra en bred översyn av regelverket för krigsmaterielexport samt att bl.a. utreda förutsättningarna för den framtida svenska exportkontrollen och ramarna kring den. Utredningen skulle vidare ta ställning till de frågor som behandlats av följdleveransutredningen.52 Utredningen ansåg sammanfattningsvis att den svenska export- kontrollorganisationen – regeringen, , ISP och EKR – var ändamålsenlig och i allt väsentligt fungerade väl. Det fanns därför inte skäl att föreslå ändringar av de övergripande förhållandena. Dock fanns det utrymme för förbättringar, bl.a. ansågs att sam- arbete mellan ISP, , myndigheter och under- rättelsetjänst kunde fördjupas i syfte att förbättra beslutsunderlaget samt att ISP utvecklade efterkontrollen hos slutanvändare.53 Utredningen förslog även vissa övergripande förändringar, bl.a. att begreppet krigsmateriel ersattes med begreppet försvarsmate- riel; att den svenska krigsmaterielförteckningen ersattes med EU:s förteckning, att lämnande av tekniskt bistånd i utlandet och att in- försel av krigsmateriel gjordes tillståndspliktiga. Vidare föreslogs modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna, bl.a. innebäran- de att tillstånd inte längre villkorades av ett svenskt försvarsmakts- behov utan att såväl närings- som utrikespolitiska skäl också kunde motivera att tillstånd gavs. Enligt utredningen hade det blivit allt viktigare med export och internationella samarbeten för att kunna bevara en försvarsindustriell kompetens i . Detta medförde i sin tur ett ökat behov av att kunde erbjuda leveranssäkerhet i olika former, vilket borde återspeglas i riktlinjerna. 53SOU 2005:9 s. 13 ff. ansåg att riktlinjerna om leveranssäkerhet borde baseras på två ele- ment. Dels förekomsten av en mellanstatlig överenskommelse, dels förekomsten av ett tydligt samband med en tidigare beviljad leve- rans. Utredningen föreslog att detta kom till uttryck i riktlinjerna på följande sätt: Vid tillståndsprövningen skall beaktas om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leveranssäkerhetsgarantier för den aktuella materielen eller ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. I förekommande fall bör tillstånd medges förutsatt att det inte strider mot internationella för- pliktelser.54 Vidare hade utredningen i uppdrag att undersöka konsekvenserna av att införa ett demokratikriterium i riktlinjerna. Utredningen an- såg att det förelåg svårigheter att genomföra en sådan undersök- ning då ”innebörden av begreppet demokrati är omtvistad och eftersom ett demokratikriterium inom exportkontrollområdet var- ken har funnit tidigare i eller tillämpas av något annat land.”55 Utredningen ansåg att införandet av ett demokratikrite- rium skulle medföra tillämpningssvårigheter. Bedömningen grun- dade sig i att varken eller någon mellanstatlig organisation hade en modell för hur gränsen mellan demokrati och icke-demo- krati skulle dras. Vidare framhölls att forskare är oense om när en demokrati kan anses ha konsoliderats i en viss stat. Ett införande av ett demokratikriterium skulle även innebära att ensamt hade ett sådant. Detta ansågs i förlängningen kunna hämma möjlig- heterna för svensk försvarsindustri att inleda samarbeten med andra staters försvarsindustri. Vidare ansågs att det skulle kunna vara svårt för att hävda ett demokratikriterium i samarbeten med andra stater där konsultationer ska genomföras för tredje- landsexport. Utredningen framhöll även den problematik som skulle uppstå vid införandet av ett demokratikriterium gentemot de stater som inte skulle uppfylla kriteriet, men till vilka krigsmateriel- export redan beviljats och staten erhållit leveranssäkerhetsgarantier enligt gällande riktlinjer eller i en separat överenskommelse. 54Aa s. 197. 55Aa s. 189. I samband med remissbehandlingen av KRUT ställde sig vissa remissinstanser positiva till att ett demokratiskt styrelseskick hos mottagarstaten ingår som ett kriterium i riktlinjerna.56 Betänkandet remissbehandlades, varefter arbetet påbörjades med att ta fram en lagrådsremiss. Detta arbete slutfördes emellertid inte. Vissa av de förslag som KRUT lade fram har sedermera genom- förts, bl.a. har EU:s militära lista antagits som svensk krigsmateriel- förteckning. 3.222011 – FN:s vapenprotokoll antog FN protokollet mot olaglig tillverkning av och han- del med skjutvapen, deras delar, komponenter och ammunition, det s.k. vapenprotokollet. Vapenprotokollet utgjorde ett tilläggsprotokoll till FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet. antagande av protokollet föranledde smärre ändringar av krigsmateriellagen, bl.a. en utökad möjlighet att förverka krigs- materiel som varit föremål för brott.57 I syfte att genomföra artikel 10 i vapenprotokollet antog Euro- parlamentet och rådet en förordning i maj 2012.58 3.232012 – Överföringsdirektivet, en harmonisering inom EU (ICT) I syfte att bl.a. skärpa Europeiska unionens exportkontrollpolitik för militär teknik och krigsmateriel antog rådet 56Amnesty International, , , Svenska Freds- och Skiljedomsföre- ningen, , Svenska Röda Korset, , Social- , , , , Kristna Råd och . Även SIDA ställde sig positivt till ett demokratikriterium, men ansåg att frågan behövde utredas vidare. 2010/11:72.