sou · H3B370 · 2015-08-04 00:00:00 — •att studenters efterfrågan är väl tillgodosedd genom det dimensioneringssystem och resurstilldelningssystem som infördes med högskolereform och som innebär att det är just studenters efterfrågan som ska styra utbildningsutbudet. Generellt och möjligheten att påverka utbildningsutbudet Det ligger utanför denna utrednings ramar att genomföra en egen analys av arbetsmarknadsbehov på lång sikt varför vi utgår ifrån den analys som SCB tillhandahåller och UKÄ bearbetar. Med denna bas har det framgått av kapitel 8 att högskolan i huvudsak tillfredsställer arbetsmarknadens behov av högskoleutbildade. Denna generella bild kan ha starka regionala avvikelser vilket uppmärksammas i de regionala prognoser som blir allt vanligare och som lärosäten i allt högre utsträckning beaktar. Trots att arbetsmarknadens behov, med kända undantag, till- fredställs så uttrycker representanter för arbetsmarknaden missnöje med hur de kan påverka högskolans utbildningsutbud. Detta gäller både dimensionering och utbildningens innehåll. Arbetsmarknadens representanter saknar också diskussion mellan lärosäten i syfte att skapa gemensamma lösningar inom framför allt bristyrkesutbild- ningar. Också från lärosätenas sida uttrycks viss brist på diskussion med avnämare i dimensioneringsfrågor och brist på samverkan om utbildningar kring vilka det kan finnas gemensamma lösningar över lärosätesgränser. Hur samverkan mellan högskola och regionens arbetsliv, och samverkan mellan högskolor, är organiserad, varierar mycket mellan olika lärosäten och regioner. Frågan om dimensionering är också av olika karaktär beroende på lärosätenas bredd och olika betoning på regionala, nationella och inter- nationella uppdrag. Härvidlag intar de fackinriktade universiteten en särställning. Även de konstnärliga högskolornas samverkan torde avvika från den gängse inom högskolan. Slutsatser, bedömningar och förslag Arbetslivets möjligheter att påverka utbildningens dimensio- nering (och innehåll, vilket dock inte är föremål för denna utred- nings uppmärksamhet) har varierat i modern tid. Som ovan visats var det en huvudidé med högskolereform att anpassa utbildningen mycket tydligt till arbetsmarknadens behov och arbetslivet gavs ett långtgående inflytande genom representation i linjenämnder och styrelser inom högskolan. Med det nya ideal som högskolereformen 1993 bar fram så tonades den rena arbetslivs- inriktningen ned och arbetslivets representation i högskolans utbildningsorganisation inskränktes till styrelsenivån. Med den s.k. autonomireformen blev det upp till varje lärosäte att besluta om sin egen organisation. Enbart högskolestyrelsenivån bestämdes i högskolelagen. Vi har i kapitel 5 beskrivit hur styrelsernas samman- sättning förändrats med varierande möjligheter för samhällsintressen att påverka utbildningsutbudet. Det finns inga formkrav på lärosätena att engagera arbetslivsrepresentanter i sina utbildningsorgan men autonomireformen öppnade dörren för lärosätena att åter inkludera arbetslivet i sina ledningsorgan. Vid några lärosäten och några utbildningar har sådant samarbete varit naturligt och väl integrerat, framför allt inom lärosäten och utbildningar med fokus på yrkesutbildningar. Beslut om utbildningsutbud i en långt decentraliserad högskole- sektor, där varje lärosäte självständigt beslutar om sitt utbildnings- utbud, bör förutsätta dels dialog med företrädare för den arbets- marknad man utbildar för, dels samverkan med andra lärosäten vars utbildningsutbud påverkar det egna lärosätet. I en decentraliserad sektor med autonoma lärosäten finns det få naturliga, systematiska och återkommande arenor för dialog kring utbildningens dimen- sionering. Det är angeläget att arenor för återkommande och systematisk dialog mellan lärosäten och berörda arbetslivsorganisationer finns både regionalt och nationellt. I den mån det saknas bör de skapas och i den mån de finns bör de stärkas. Formerna för samverkan och vilka intressenter som bör delta i sådan samverkan kan inte standardiseras – det är beroende av lärosäte, utbildning, arbetslivsbranscher med flera faktorer. Samverkan mellan lärosäten kring utbildning är inom några områden omfattande. Det finns en mångfald exempel på hur utbildningar drivits gemensamt mellan Slutsatser, bedömningar och förslag lärosäten – ibland i gemensam organisation. De legala svårigheterna för myndigheter att samarbeta i gemensamma beslut är välkända, men tycks kunna hanteras av lärosätena i praktiken. Den samverkan som saknas enligt företrädare för arbetslivs- organisationerna rör ofta smala inriktningar av utbildningar som är vitala för arbetsmarknaden, t.ex. specialistsjuksköterskeutbildning, och lärarutbildningar i specifika ämnen. I sådana fall efterfrågas särskilt samarbete mellan lärosäten så att utbildningarna kan genom- föras trots svag ekonomisk bärkraft. Även här är det angeläget att arenor etableras eller förstärks för utveckla dialogen i dimensioneringsfrågor mellan lärosäten och mellan lärosäten och berörda arbetslivsorganisationer. Formerna för samverkan måste kunna variera. Ett viktigt underlag i lärosätenas beslut om utbildningsutbud består i UKÄ:s regelmässigt publicerade rapport ningarna och arbetsmarknaden. UKÄ är en central myndighet med unik och hög kunskap om högskolans utbildningar. Denna kunskap kan ges en effektivare spridning och verkan genom att det skapas en nationell arena för diskussion om utbildningsutbud. Det vore naturligt om UKÄ vid varje publicering av rapporten och arbetsmarknaden också samlade högskolorna till diskussion och därmed gav en möjlighet för direkt dialog mellan lärosäten om dimensioneringsfrågor. Vid sådana seminarier bör även företrädare för arbetslivet inbjudas. Liknande initiativ kan tas av Universitets- och högskolerådet som har kunskap om och ansvar för information till antagning och urval av studenter. Utredningen har utgått från sammaundersökningar som de etablerade prognosinstituten och identifierat samma bristområden inom vård- utbildningar och lärarutbildningar som är kända . Detta framgår av kapitel 8, Högskoleutbildning och arbetsmarknad. Vårt uppdrag är att utreda om det ”behövs starkare incitament för lärosätena att dimensionera efter samhällets behov”. Inom vård- utbildningar och lärarutbildningar är det klart att samhällets behov av utbildade för vård och skola inte tillfredsställs varför det är viktigt undersöka vilka incitament som krävs för att fler utbildas inom dessa Slutsatser, bedömningar och förslag Men, för att sättain adekvata åtgärder är det nödvändigt att identifiera var hindren för balans finns. Dessa hinder är av olika karaktär och kan grupperas i faktorer som högskolan kan påverka respektive faktorer som högskolan har svårt att påverka och där åtgärdspotentialen istället ligger på andra agenter, oftast arbets- marknaden. Högskolan kan inte påverka Högskolerationella skäl att inte åtgärda Verksamhetsförlagd utbildning (VFU) •Medelsbrist – medför att andra strategiska mål/utbildningar ges prioritet framför bristutbildningar •Lärarbrist/kapaci tets bris t •Brist på utbildade handledare •Olämpliga tider för VFU Irrationella skäl att inte åtgärda obalans Svag rekrytering av studenter Brist på behöriga sökande Utbildningen är ej attraktiv lön, arbetsmiljö, etc. Vad gäller utbildning till vårdyrken är rekryteringsläget gott men det finns en flaskhals i tillgången till platser inom verksamhetsförlagd utbildning (VFU). VFU förutsätter kvalificerad handledning och ibland består bristen i tillgången till utbildade handledare. Kring bristen inom specialistsjuksköterskeutbildningen brukar anföras att sökande och antagna studenter till utbildningen inte kan frigöras av arbetsgivaren från ordinarie arbete för utbild- ning. Vad gäller utbildning till läraryrken ska först noteras att det finns många varianter och att det finns omfattande brister men också några inriktningar med god rekrytering. Det generella problemet i lärar- utbildningen är emellertid det låga söktrycket som i sin tur beror på att yrket som lärare inte är attraktivt. Lågt söktryck gäller också brist- utbildningen till biomedicinsk analytiker. I båda dessa fall finns utrymmet för åtgärder framför allt inom respektive arbetsmarknadssektorer. Högskolans förmåga till åtgärder är begränsad men åtgärder från högskolans sida är också av stor vikt. Slutsatser, bedömningar och förslag Lärosätena kan besluta om att inte utvidga utbildningar inom bristområden av för högskolan rationella skäl som att inom en begränsad resursram kan en utbildning, trots att den utgör en brist- vara, prioriteras bort då den inte ligger inom lärosätets strategiska profil. Lärosäten kan alltid vilja prioritera andra utbildningar av skäl som följer av lärosätets interna strategiska planering (uppbyggnad av ny nisch, viktigt komplement till annan utbildning, etc.). Detta speglar kärnfrågan i problemet med nationellt ansvar delegerat till ett stort antal lärosäten som självständigt beslutar om utbildnings- utbud. Men det finns också irrationella, icke acceptabla skäl. Högskole- sektorn misstänks för konservatism och oförmåga att reagera på samhällets behov – ibland förklarat med konsensuskulturen som kan hämma förändring ochvärna befintlig lärarstab, eller att den reella beslutsmakten över dimensionering är så långt decentraliserat att det är svårt att fatta obekväma beslut. Det är, självfallet, inte rimligt att sådana faktorer får hindra att resurser flyttas till utbildningar som svarar mot bristområden där resurserna behövs bättre. Vad gäller de två stora bristområdena vårdutbildning och lärarutbildning är det klart att flaskhalsarna inte i första hand kan vidgas av lärosätena. Däremot bör lärosätena fortsätta att tillsammans med arbetsgivarorganisationer och professionsorganisationer inom vård och skola verka för bättre lösningar av VFU-frågor ochmedverka i arbetet att öka bristyrkens attraktivitet. •Att arbetslivets behov är tillgodosett med viktiga undantag inom vård- och lärarutbildning. •Att arbetslivet har små möjligheter att påverka utbildnings- utbudet. •Att det är angeläget att den systematiska dialogen och sam- verkan mellan högskoleutbildningens alla intressenter förstärks och att dialogen också omfattar fortbildning och vidare- utbildning. Slutsatser, bedömningar och förslag Program – kurs, examensinriktad utbildning – fortbildning och vidareutbildning Vi har konstaterat att det skett en programmifiering av det svenska högskoleutbudet . 1994 bestod utbildningsutbudet till två tredjedelar av program. har andelen program ökat till tre fjärdedelar. Detta innebär att utrymmet för fristående kurser minskat i motsvarande mån. Detta är i enlighet med stats- makternas intentioner – och således något lärosätena hörsammat. Det är också enreaktion på studenternas önskemål. Detta innebär också att den svenska högskolan normaliserats i förhållande till omvärlden. Målet att fler studenter läser program har således uppnåtts. Frågan är vad som uppnåtts med programmifieringen. Vi har visat att den till del består i att fristående kurser ompaketerats till generella program – men detta har inte ändrat något vitalt i högskolans utbildningsutbud. Det är sannolikt att statsmakterna med ukasen om ett större programutbud haft intentionen att också öka förberedelsen för arbetslivet. (Även andra skäl kan föreligga som att öka genomströmningen som är högre för programstudier än för fristående kursstudier.) Emellertid – ökningen av program består i generella program och relationentill arbetsmarknaden kan inte visas ha förstärkts med fler generella program. Yrkesprogrammen har en något tydligare relation till arbetsmarknaden men ökningen av dessa är svag. Det är därför svårt att dra någon tydlig slutsats av programmifieringen. Vi har konstaterat att högskolan har flera uppdrag varav det kvantitativt största uppdraget är att utbilda unga människor i en flerårig sammanhållen utbildning som förbereder för arbets- och samhällsliv, och som innebär att studenten bibringas bild- ning och utvecklas som individ. Detta återspeglas i att merdelen av studenterna återfinns på program som heltids- och ungdoms- studenter. Det har också varit statsmakternas intention att studenter ska påbörja högskolestudier vid yngre år och läsa vad vi här kallat en examensinriktad utbildning – något som lärosätena åter hörsammat. Att den absolut största delen av utbildningsutbudet består av examensinriktade program är en rimlig avvägning. Det är ändå svårt att bedöma vad som utgör den ideala balansen mellan fristående kurser och program. Slutsatser, bedömningar och förslag påverkar utrymmet för fortbildning och vidareutbildning. Vi har i kapitel 3 utrett att uppdraget att svara för fortbildning och vidare- utbildning är ett av högskolans uppdrag, trots att det är uttalat i lagtexten. Vår bestämning av vad som är en fortbildnings- och vidareutbildningskurs är behäftad med svårigheter då det är varje enskild students syfte som bestämmer kursens karaktär av fortbildnings- och vidareutbildningskurs eller annan kurs, men det är trots detta ställt utom tvivel att antalet fortbildnings- och vidare- utbildningskurser har minskat . Att distans- utbildningen ökat kan inte kompensera för att utrymmet för fortbildnings- och vidareutbildningskurser minskat. Vi har under utredningens gång inhämtat synpunkter från alla intressenter om vilken vikt fortbildning och vidareutbildning inom högskolan bör ha. Samtliga intressenter är eniga om att balansförskjutningen inte bör fortsätta, utan något återställas mot fler fristående kurser. Från högskolans sida är argumentet mot fortsatt program- mifiering och intresset för fristående kurser att dessa är värdefulla som uttryck för det svenska flexibla utbildningssystemet. Det är också ett kostnadseffektivt system då det kan nyttja samma kurser för flera olika utbildningar. Från studenter framhålles värdet av det egna valet i utbildningen som bättre tillfredsställes av fristående kurser än av programutbildning. Från arbetslivets sida betonas – med stor emfas – vikten av fortbildning och vidareutbildning. På framtidens arbetsmarknad räknar man med att en yrkesarbetande byter jobb under sitt yrkesliv och under hela sin yrkes- karriär måste genomgå kontinuerlig kompetensutveckling. Arbets- livsrepresentanter framhäver att fortbildning och vidareutbildning måste vara betydligt mer systematisk och tätare förekommande . Denna syn framkommer också i rapporter om framtidens arbetsmarknad. Lärosätena framhåller också vikten av fortbildning och vidare- utbildning och ser detta som en uppgift för högskolan. Skälet till minskningen ser lärosätena i begränsningar av det ekonomiska utrymmet. Vid ekonomisk åtstramning är det enklast att minska i utbudet av fristående kurser eftersom detta ger snabbare effekt än minskning på ett flerårigt program. Åtstramning i budget drabbar alltid i första hand utbudet av fristående kurser och därmed Slutsatser, bedömningar och förslag fortbildning och vidareutbildning. Processen som innebär minskat utrymme för fortbildning och vidareutbildning bör stoppas. •Att det är en rimlig avvägning att den största delen av utbild- ningsutbudet består av examensinriktade program. •Att lärosätena ej ytterligare bör minska utbudet av fristående kurser. •Att distansutbildning används i stor utsträckning för fort- bildning och vidareutbildning. •Att fortbildning och vidareutbildning som ett av högskolans uppdrag tydligt bör ingå i den strategiska utbildnings- planeringen. 9.4.3Högskolans ansvar för fortbildning och vidareutbildning Examensinriktad programutbildning utgör stommen i högskola och universitet över hela världen – så även den svenska högskolan. Detta gäller trots att den svenska högskolan skiljer sig från omvärlden genom att i grunden vara kursbaserad. Det kursbaserade systemet har en betydande styrka i den flexibilitet det skapar för studenten och för lärosätena. Svensk utbildning utmärks av ett folkbildningsideal där hög- skolans bidrag består i att kurssystemet möjliggör för individen att nyttja högskolans utbildningsutbud. Genom att en så stor andel av det totala utbildningsutbudet är tillgängligt i form av fristående kurser – 27 500 kurser 2013 – skapas en mycket stor potential för individer att ta del av högskolans hela utbildningsutbud när de vill utöka sin kunskap – dvs. fortbilda eller fortsatt bilda sig. Denna möjlighet har ytterligare utökats med det ökade utbudet av fristående kurser som ges på deltid och på distans. Denna styrka med det svenska systemet bör betonas. Inter- nationellt är den vanligaste formen att organisera högre utbildning i program. Denna organisationsform försvårar för individer att ansluta sig till delar av programmet för fortbildning eller av andra skäl. Program kan bara studeras som en obruten helhet. Slutsatser, bedömningar och förslag medför att fortbildning och vidareutbildning i andra länder ofta organiseras i ett helt eget spår utanför högskolan eller som en verk- samhet som inte är knutet till kärnverksamheten vid högskolan. Men, den öppenhet och den flexibilitet som präglar den svenska högskolan och som möjliggör fortbildning och vidareutbildning är tillgänglig främst för individen. Detta framstår också som stats- makternas intention med fortbildning och vidareutbildning när statsrådet i propositionen Ny värld – ny högskola säger att ”universitet och högskolor har ett stort ansvar när det gäller att erbjuda utbildning som motsvarar efterfrågan från personer som önskar fortbilda sig eller vidareutbilda sig”.7 (Vår kursivering.) När företag, myndigheter och andra arbetsorganisationer har behov av fortbildning och vidareutbildning för att systematiskt kompetensutveckla sin personal så är högskolans organisation mindre väl anpassad. Som angetts är merdelen av högskolan organiserad för examensinriktad programutbildning och cyklerna i sådan utbildning är i det närmaste tioåriga och utgör därmed symptom på högskolans behov av lång sikt i all planering. För att tillgodose arbetsmarknadsorganisationernas behov av systematisk fortbildning och vidareutbildning av stora kohorter av anställda finns ett fåtal korta program på avancerad nivå (se avsnitt 7.6) men till största delen är uppdragsutbildning den etablerade formen. Det finns otillräcklig kunskap om uppdragsutbildningens omfattning i högskolan. Den del som kan tillgodoräknas som poänggivande utbildning har växt något och motsvarade 2013 cirka 7 000 helårsstudenter, men detta torde utgöra den mindre delen av högskolans samlade uppdragsutbildning.8 Uppdragsutbild- ning har betydligt kortare planeringshorisont än examensinriktad programutbildning men längre än den som erbjuds genom att enbart ta del av befintligt kursutbud. Kostnaderna för uppdrags- utbildning bärs av beställaren – arbetslivet. Med de stora behov av systematisk kompetensutveckling som arbetslivets parter annonserat för framtiden så kommer det inte att vara möjligt för högskolan att bära kostnaderna inom ramen för det statliga anslagssystemet varför 2004/05:162, s.88. 8UKÄ har 2015 fått i uppdrag att följauppuppdragsutbildningensomfattning, intäkter, typ och förändring. U2015/1879/UH. Slutsatser, bedömningar och förslag SOU 2015:70 uppdragsutbildning bör utgöra formen för sådan kompetens- utveckling.9 Det är viktigt att ha kunskap om det faktiska utgångsläget – merdelen av all kompetensutveckling och personalutbildning äger rum utanför högskolan. Detta illustreras av en undersökning om vuxnas lärande från SCB 2014 där det visas att merdelen av all kompetensutveckling och fortbildning och vidareutbildning sker i form av internutbildning inom företag, myndigheter och andra arbetsorganisationer. är högskolan enrollerad för att genom- föra sådan utbildning men det vanligaste är att internutbildning ej engagerar högskolan. (Se faktaruta.) Faktaruta: Vuxnas deltagande i utbildning /12. SCB delar in vuxnas utbildning i Formell utbildning: grundskola, gymnasieskola, högskola, vuxenutbildning, kvalificerad yrkesutbildning, yrkeshögskola, folk- högskolans långa kurser, arbetsmarknadsutbildning, svenska för invandrare (SFI), personalutbildning inom reguljärutbildning. Icke-formellutbildning: personalutbildning utanför reguljär utbildning, studieförbund, folkhögskolans korta kurser, konferenser, seminarier, studiedagar, privatlektioner. Därtill kommer icke-formellt lärande som är självstudier och aktiviteter i vardagen med avsikt att lära sig något. SCB:s rapport avser personer i åldern 25–. Datainsamlingen har gjorts genom besöks- och telefonintervjuer (62 procents svars- frekvens) inom ramen för EU-undersökningen AES. Enligt undersökningen deltog av befolkning i formell eller icke-formell utbildning . Högre deltagande bland kvinnor () än bland män (), och högre deltagande bland högskoleutbildade. Antalet personer som deltagit i någon formell eller icke-formell utbildning var 3,5 miljoner. Andelen som deltog i formell utbildning var (Kvinnor: , män: ). Yngre deltar i större utsträckning än äldre (25–: , 35–: , 50–: ). Ungefär 650 000 personer hade deltagit i minst en formell utbildnings- 9 Frågan kan komma att påverkas av tillkomsten av de individuella kompetensutvecklings- konton som arbetsmarknadens parter länge diskuterat – och som kan bli verklighet . Slutsatser, bedömningar och förslag De som deltagit i formell utbildning hade oftast deltagit i en utbildningsaktivitet, men denna var ofta omfattande. Genomsnittligt antal kurser per person som deltagit i formell utbildning var 1,4 kurser. De allra flesta som gick en formell utbildning hade mer än 200 undervisningstimmar.10 Andelen som deltog i minst en icke-formell utbildning var (Kvinnor: , män: ). Antalet personer som deltagit i någon icke-formell utbildning var 3,3 miljoner. De flesta har deltagit i mer än en utbildningsaktivitet . I genomsnitt har personer som deltagit i icke-formell utbildning gått 3,1 kurser. Kurserna omfattar dock oftast få timmar – av de som deltagit i icke-formell utbildning hade högst 50 undervisnings- timmar. Den vanligaste utbildningsformen var personalutbildning, dvs. utbildning som helt eller delvis bekostas av arbetsgivaren. Totalt sett deltog i personalutbildning (Kvinnor: , män: ). Personalutbildning kan vara formell utbildning, men är fram- för allt icke-formell utbildning. Den icke-formella utbildningen bestod framför allt av personalutbildning: Bland deltagarna i icke-formell utbildning hade deltagit i icke-formell personalutbildning. I den icke-formella personalutbildningen har formella utbildnings- institutioner lagts samman till en kategori. Denna kategori – som alltså innehåller universitet och högskolor samt vuxenutbildning och folkhögskola – stod tillsammans för av de icke-formella personalutbildningsaktiviteterna.11 Arbetsgivaren stod för av den icke-formella personalutbildningen, och anordnades av ett annat företag. Källa: SCB (2014d) Vuxnas deltagande i utbildning /12. 10Här ingår högskolans reguljära utbildning. 11Den högskoleutbildning som ingår här är sannolikt uppdragsutbildning. Slutsatser, bedömningar och förslag •Att högskolan är väl anpassad för individens behov av fort- bildning och vidareutbildning och kompetensutveckling, och sådan utbildning som initieras av individen. •Att högskolan i sin strategiska planering också bör ta hänsyn till återkommande kompetensutvecklingsbehov med hög efterfrågan och i sådana fall erbjuda kurser för grupper. •Att högskolan bör tillgängliggöra spetskunskap och annan kunskap som enbart högskolan kan tillhandahålla i form av fortbildning och vidareutbildning när sådan efterfrågas. •Att distributionsformen av utbildning anpassas till individer som studerar en kurs i fortbildnings- och vidareutbildnings- syfte. •Att arbetsmarknadsorganisationers systematiska behov av kompetensutveckling samt fortbildning och vidareutbildning bör ske i form av uppdragsutbildning. Behovet av dugliga samhällsmedborgare är ett vitalt krav för ett fungerande samhälle.