sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Enligt är myten att äldre tränger ut unga från arbetsmarknaden ett av de allvarligaste hindren för ett längre arbetsliv. Man liknar den med uppfattningen, före kvinnornas breda inträde på arbetsmarknaden, att kvinnor vid giftermål borde lämna sina arbeten till förmån för män. En enkät genomförd av på uppdrag av visar att föreställningen att äldre bör ge plats till ungdomar på arbetsmarknaden, bl.a. för att minska ungdomsarbetslösheten, är vanlig både bland arbetsgivare och fackliga representanter. av de fackliga representanterna och av arbetsgivarna ansåg att äldre borde gå i pension tidigare för att lämna plats för yngre. Denna föreställning används också för att motivera generösa villkor för tidig pension i de avtalade tjänstepensionerna. 268 SOU (2015:95). Även har i en nygjord prognos framhållit utrikes föddas betydelse för att upprätthålla sysselsättningsnivån, Arbetsförmedlingen (2015). Att det skulle finnas en given mängd arbete att dela på är emellertid en seglivad myt. Förklaringen är att de ökade inkomsterna för folk som arbetar vidare i stället för att pensioneras, tillsammans med det offentligfinansiella utrymmet som uppstår genererar en efterfrågan på arbetskraft som motsvarar eller överstiger det ökade utbudet. Att myten om att äldre skulle stå i vägen för yngre på arbetsmarknaden är just en myt framgår också empiriskt. Länder med en hög sysselsättning bland äldre har också en hög sysselsättning bland ungdomar. hänvisar till att finner ett positivt samband mellan äldres (55–) och ungas (15–24) sysselsättningsnivå.269 På pensionsåldersutredningens uppdrag undersökte IFAU om man kan pensionera bort ungdomsarbetslösheten.270 Analysen visar att när den arbetsföra befolkningen ökar så ökar även antalet arbetstillfällen, medan den relativa arbetslösheten förblir oförändrad. Mönstren tyder inte på att en höjd pensionsålder skulle försvåra ungdomars möjligheter att ta sig in på arbetsmarknaden. Slutsatserna får stöd i en studie från vars resultat pekar på att högre sysselsättning bland äldre leder till en bättre arbetsmarknad för yngre, med lägre arbetslöshet, ökad sysselsättning och högre löner.271 Även i en studie av OECD- länderna visas att höjd pensionsålder inte ökar ungdoms- arbetslösheten, utan tvärtom stärker sysselsättningen för såväl unga som äldre.272 Många faktorer spelar in för utrikes föddas etablering Personer som invandrat till eller tillhör i lägre utsträckning än infödda arbetskraften och är i högre utsträckning arbetslösa. Även lönerna för dem som har arbete är lägre för utrikes födda. Skillnaden mellan inrikes och utrikes födda kvinnor är större Diagram 10.13 i delbetänkande (S2011:05a). 270S 2011:05 (2013). 271Munnell och Yanyuan (2012). 272Böheim (2014). än den mellan män, främst som en följd av att många utrikes födda kvinnor står utanför arbetsmarknaden.273 Under har arbetsmarknadsgapet mellan utrikes och inrikes födda blivit större. Bland dem som invandrade var arbetskraftsdeltagandet i ett antal västeuropeiska länder nästan lika högt bland de utrikes födda männen som bland de inrikes födda, medan det för dem som invandrade senare än 1995 var mellan av de inrikes födda männens.274 Viktiga förklaringar till denna trend är att arbetskraftsinvandringen minskat som formella hinder för flyktinginvandring minskat i många länder. Skillnaderna i etablering på arbets- marknaden är av naturliga skäl störst när invandrare som just anlänt jämförs med inrikes födda, men i de flesta studerade länder sluts gapet aldrig helt, ens i det nya landet.275 Utrikes födda som arbetar har ofta också i högre utsträckning än inrikes födda lågkvalificerade arbeten.276 Invandrare bör av många skäl inte betraktas som en homogen grupp, och arbetsmarknadsetableringen varierar också kraftigt mellan olika individer och grupper. En viktig faktor är individernas humankapital, i termer av exempelvis utbildnings- och arbetslivs- bakgrund. Den utväxling som en nyanländ invandrare kan få av sitt humankapital begränsas emellertid – åtminstone inledningsvis – av hans eller hennes kunskaper i värdlandets språk.277 Värdet av tidigare förvärvat humankapital liksom av tidigare kunskaper i språk som ligger nära det nya landets språk tycks också enligt vissa studier primärt gälla invandrare med hög utbildning, för vilka de bl.a. kan fungera som en signal om hög produktivitet. Resultaten tyder omvänt på att för invandrare med arbetslivserfarenhet från lågkvalificerade yrken spelar tidigare förvärvat humankapital eller 273Pekkala och (2011). 274Angrist och Kugler (2003). 275Borjas (1985), Kahanec och (2011) och och (2011). En viktig faktor som sällan uppmärksammas i detta sammanhang är selektionseffekten av återemigrering. Eftersom det kan antas att sannolikheten för återemigrering är större bland dem som inte lyckats etablera sig på det nya landets arbetsmarknad kan ett lands förmåga att integrera utrikes född arbetskraft överskattas om inte återemigrering ingår i analysen. Jfr m.fl. (2000), Lubotsky (2007) och Sarvimäki (2010). 276Jfr Muños de Bustillo och Antón (2012). 277Chiswick & (2003) och Dustmann & (2003). Språkkunskaperna är också nyckeln till kontakt med infödda och nätverksbyggande, som visat sig viktigt för att få in en fot på arbetsmarknaden. Behtoui (2008). kunskaper i näraliggande språk ingen signifikant roll för arbetsmarknadsutfallet i det nya landet.278 I många studier pekas invandrarnas ursprungsland ut som den enskilt viktigaste faktorn för att förklara arbetsmarknadsutfallet.279 Att ursprungslandet visar sig ha så tydliga effekter på arbets- marknadsutfallet beror förmodligen delvis på svårigheter att på ett tillförlitligt sätt mäta individers tidigare utbildning, erfarenhet och färdigheter, vilkas effekter i stället delvis fångas upp av denna variabel.280 Inte minst fångar ursprungslandet upp skillnader som egentligen beror på om personen arbetskraftsinvandrat eller flykting- och anhöriginvandrat. Distinktionen mellan de olika typerna av invandring görs sällan vid jämförelser mellan hur framgångsrik integrationen är i olika länder, men kan antas spela betydande roll för personernas arbetsmarknadsetablering.281 Även individuella faktorer som inte är direkt knutna till tidigare förvärvat humankapital kan spela in, exempelvis hälsa.282 har också kulturella effekter på arbetsmarknadsetablering uppmärk- sammats.283 Men skillnaderna i arbetsmarknadsutfall mellan utrikes och inrikes födda tycks också variera med de institutionella förutsättningarna i värdlandet. På ett övergripande plan förefaller 278Helgertz (2010). 279Se exempelvis Kahanec och (2011). I Arai & (2004) studie över personer som invandrat till var skillnaden i arbetslöshetsnivån 1992-95 mellan infödda och invandrare från de nordiska länderna bara mellan , medan skillnaden mellan infödda och invandrare som kommit från icke EU-länder låg i spannet . Även om variationen tycks vara särskilt stor i finns liknande resultat även för och , se Roodenburg m.fl. (2003) och Sarvimäki (2010). 280Pekkala (2011). 281I viss mån kan ursprungsland också fånga kulturella skillnader, som i sin tur kan påverka arbetsmarknadsutfall. I en svensk studie noteras att ursprungslandet förklarar relativt mycket av variationen mellan länder i framtida arbetsmarknadschanser för kvinnliga invandrare med kort vistelsetid. Den tolkning som görs i studien är att skillnader mellan ursprungsländer när det gäller inställning till kvinnans roll i samhället och könsfördelning av ansvar för familj respektive arbete slår igenom i analysen. le Grand m.fl. (2013). Case m.fl. (2005), Palloni m.fl. (2009). 283Jfr Bisin m.fl. (2008). En studie av hur gästarbetare i identifierade sig med sociala och kulturella uttryck för ursprungslandet respektive värdlandet, visade att de som hade en stark identifikation med båda länderna ha lättast att etablera sig, medan framför allt de som saknade kulturell identifikation med det nya landet hade svårt att etablera sig. Paradoxalt nog ur etableringssynpunkt kan enligt studien humankapitalbyggande i ursprungslandet som förstärker potentiellt användbara färdigheter på den nya arbetsmarknaden leda till högre identifikation med ursprungslandet, vilket i sig kan försvåra etablering, och (2007). det vara lättare för invandrare att etablera sig i liberala och framväxande marknadsekonomier än i koordinerade marknads- ekonomier som Sverige.284 I en jämförande studie på aggregerade landdata finner (2013) exempelvis att länder med hög kollektivavtalstäckning har större skillnader i arbetsmarknads- etablering mellan inrikes och utrikes födda.285 Slutligen påverkas utrikes föddas etablering på arbetsmarknaden av förekomsten av diskriminering på etnisk eller religiös grund. Sådan diskriminering förekommer på alla studerade länders arbetsmarknader, även om omfattningen varierar och dessutom är svår att mäta.286 Pensionsbeslutet beror mer på regler och normer än pengar Den andra nyckelgruppen på den framtida arbetsmarknaden är äldre. Ökande medellivslängd och som friska gör att många äldre skulle kunna stanna på arbetsmarknaden än vad som är fallet . I en större forskningsöversikt om förutsättningar för ett längre arbetsliv konstateras att dagens äldre är bättre funktionellt rustade att arbeta efter den traditionella pensionsåldern än tidigare generationer. Dagens äldre har såväl bättre fysisk kondition som bättre kognitiva färdigheter än tidigare kohorter äldre.287 Äldre är också bättre utbildade än tidigare.288 I kombination med den stigande medellivslängden och den tekniska utvecklingen som minskar behovet av tunga arbetsmoment finns det alltså goda 284Guzi m.fl. (2015). De institutionella förutsättningarna definieras i detta fall i termer av ”typer av marknadsekonomier” (varieties of capitalism), jfr och (2001). I studien kontrolleras för ursprungsland, men inte för skillnader i flykting- respektive arbetskraftsinvandring. Jfr Büchel och (2005) samt Kogan (2006). 285Bergh (2013) WP Ecipe 2013:4. 286Se Riach och (2002) för en översikt av experimentella studier av diskriminering på arbetsmarknaden i en mängd länder. Se även Dancygier och Laitin (2014). Diskriminering på arbetsmarknaden har förklarats såväl i termer av ”smak”, dvs. att arbetsgivare föredrar människor som exempelvis liknar dem själva ([1957]), som i termer av ”statistisk diskriminering”, dvs. att arbetsgivare har mer eller mindre välgrundade förutfattade meningar om exempelvis humankapitalnivån bland människor av en viss grupp, vilket påverkar anställningsbeslutet (Arrow [1973]). 287Rapport 2013/14:RFR8. Andelen män med låg utbildning har minskat från 1985 till 2010. Bland kvinnor är nedgången ännu mer dramatisk, från Andelen med eftergymnasial utbildning har i det närmaste fördubblats. funktionella förutsättningar för att äldre ska kunna stanna kvar längre på arbetsmarknaden. En viktig faktor att notera i sammanhanget är dock att den individuella variationen i dessa avseenden är stor och att variationen i funktionalitet också ökar med stigande ålder.289 Individens ekonomiska situation är av betydelse för hans eller hennes beslut om att förlänga arbetslivet. Det är emellertid inte självklart vilken effekt en högre arbetsinkomst, jämfört med en lägre, har för pensionsbeslutet.290 Avvägningen påverkas av vilka incitament skatte- och pensionssystemen ger vid fortsatt arbete, samt på hur individerna värderar den ökade fritid som pensionering innebär i förhållande till värdet av de varor och tjänster som skulle kunna köpas med en högre arbetsinkomst. En högre arbetsinkomst leder till ett större inkomstbortfall vid pensionering, vilket gör pensionsbeslutet relativt sett dyrare. Detta skapar en substitutions- effekt som ger individen incitament att öka sitt arbetsutbud, exempelvis genom att fortsätta arbeta. Substitutionseffekten motverkas dock av inkomsteffekten som innebär att man vid en högre inkomst efterfrågar mer fritid och har råd att gå i pension tidigare. Om substitutionseffekten är den dominerande kan förändringar som leder till att det blir mer lönsamt att fortsätta arbeta förväntas vara ett effektivt sätt att öka arbetsutbudet.291 Om inkomsteffekten är den dominerande kan däremot en sådan förändring i de relativa incitamenten i välfärds- och skattesystem få motsatt effekt på äldres arbetsutbud.292 drog slutsatsen att individens pensionsbeslut i relativt hög utsträckning tycks bero på icke- pekuniära faktorer, framför allt vissa pensionsregler och pension- eringsnormer.293 Livspartnern och den närmaste sociala omgiv- ningen, liksom kollegers pensionering, är också viktiga för när man 289Rapport 2013/14:RFR8. 291Bolin m.fl. (2008) innehåller en studie av vägarna ut från arbetsmarknaden, i synnerhet förtidspensioneringen, den förtida ålderpensionen samt förekomsten av gyllene handslag och deras konsekvenser. exempelvis Autor och Duggan (2007). Det gäller särskilt för äldre med lägre förvärvsinkomst. väljer att gå i pension.294 På lång sikt är det sannolikt att även dessa faktorer i viss mån påverkas av pekuniära incitament. Arbetsmiljöfaktorer som beror på arbetets innehåll och organisation är också av betydelse.295 Även hälsa – som i sin tur kan bero på arbetsmiljöfaktorer – kan spela roll, men de som haft bräcklig hälsa har i många fall redan lämnat arbetsmarknaden i ett tidigare skede. Det är främst personer som är lågutbildade, de med fysiskt påfrestande arbeten och de med mer frekventa hälso- problem som lämnar på ett tidigt stadium.296 En studie som gjordes till visade att de som haft inkomst av eget företagande hade knappt hälften så stor sannolikhet att sluta förvärvsarbeta, jämfört med dem som inte haft det.297 Ju högre utbildning desto större var sannolikheten att man fortsatte förvärvsarbeta efter . Även kön och civilstånd visade sig spela roll. Studiens resultat sammanfattades som att ”den som förvärvsarbetar efter är en välutbildad ensamstående man med god hälsa, som är egen företagare och som har turen att möta en arbetsmarknad med låg arbetslöshet”.298 Nyckelgruppernas etablering varierar med individförutsättningar är ett internationellt sett mycket framgångsrikt land när det gäller att få människor som kan arbeta att också befinna sig på arbetsmarknaden, vilket på lång sikt är vad som leder till en hög sysselsättningsgrad. I den största gruppen på arbetsmarknaden – inrikes födda – var arbetskraftsdeltagandet . I denna grupp finns alltså en relativt begränsad potential för att öka arbetsutbudet genom ökad sysselsättning. 294Kvinnor anpassar sig i högre utsträckning till maken än vice versa. Jfr SOU 2012:28. 295Rapport 2013/14:RFR8. Möjligheter till utveckling och inflytande på arbetet, ansvar för andra, tillfredsställelse med arbetstiderna och meningsfulla arbetsuppgifter är betydelsefulla för om man vill pensioneras eller stanna kvar i arbetslivet. 297Det kan noteras att den överlägset största gruppen egenföretagare är verksamma inom jordbruk, skogsbruk och fiske (ca 30 000 personer 2013 enligt SCB:s RAMS-statistik). I många fall kan det alltså antas handla om lantbrukare som fortsätter att arbeta på egen gård efter . 298Ibid., s. 82. För att öka arbetsutbudet och i förlängningen skapa nödvändiga resurser till framtidens offentligt finansierade välfärdstjänster bör fokus därför huvudsakligen ligga på de nyckelgrupper där många fortfarande befinner sig utanför den svenska arbetsmarknaden eller är arbetslösa, främst utrikes födda och äldre. Inom båda grupperna finns emellertid stora individuella variationer när det gäller förutsättningarna för ett ökat arbetsutbud. För äldre förefaller normer om pensionering och attityder i närmiljön spela stor roll för viljan till ett längre arbetsliv. När det gäller utrikes födda spelar humankapitalfaktorer som ofta har att göra med individernas ursprungsland stor roll för möjligheterna till etablering. 4.1.2Teknisk utveckling ställer nya krav på arbetskraften Förändringen i efterfrågan på framtida arbetskraft beror till stor del på den tekniska utvecklingen. Tekniska landvinningar ställer krav på att arbetskraften har eller kan skaffa sig den utbildning eller de färdigheter som krävs för att producera nya typer av varor och tjänster. Om den tekniska utvecklingen är snabbare än människors möjlighet att ställa om till de nya kraven finns en risk att denna typ av omställningsprocess åtminstone på kort sikt leder till arbets- löshet. Den brittiske ekonomen varnade för riskerna för fenomenet, som han kallade teknologisk arbetslöshet.299 Slutsatsen var dock i grunden optimistisk. Keynes menade att problematiken vid teknikskiften var övergående och att det skulle räcka med att arbeta . Ny teknik gynnar högutbildade på arbetsmarknaden Ny teknik påverkar inte arbetslivet på ett likformigt sätt, utan med en skevhet i förhållande till vilken utbildning eller kunskap en viss arbetstagare har, eller hur kvalificerad en arbetsuppgift är. I forskningen om den tekniska utvecklingens – och mer specifikt 299 Keynes (1933). ”We are being afflicted with a new disease of which some readers may not have heard the name, but of which they will hear a great deal in the years to come – namely, technologichal unemployment.”. IKT-utvecklingens – effekt på arbetsmarknaden har man pekat på att arbetskraftens färdigheter spelar stor roll för hur dess arbete påverkas.300 Grundtanken är att ny teknik, exempelvis IKT, fungerar som ett komplement vid utförandet av vissa hög- kvalificerade arbetsuppgifter (high-skill bias), exempelvis i form av datorer som snabbt kan utföra de beräkningar som används i ett analysarbete. Omvänt fungerar IKT som ett substitut vid utförandet av vissa lågkvalificerade arbetsuppgifter, exempelvis i form av robotar som kan ersätta montering av en produkt i en fabrik. Skevheten i hur den nya tekniken påverkar olika typer av arbetsuppgifter – som komplement eller substitut – kan i sin tur ge upphov till ökade löneskillnader. Om det finns brister i löne- bildningsmekanismen kan teknikutvecklingen i stället ge upphov till skillnader i den relativa sysselsättningen, med en tillväxt i högkvalificerade jobb, men utan någon motsvarande tillväxt av lågkvalificerade jobb. Den förklaringsmodell som säger att utbud och efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft (knuten till teknikutvecklingen) förklarar den relativa löneutvecklingen har också varit relativt framgångsrik empiriskt. Goldin och (2008) menar exempelvis att utvecklingen av lönepremien för en collegeutbildning i 1900- talets i huvudsak kan förklaras av en relativt enkel utbuds- efterfrågemodell.301 Från uppgradering till jobbpolarisering har emellertid detta synsätts empiriska förklarings- kraft när det gäller IKT-utvecklingens effekter kommit att delvis ifrågasättas.302 Det finns tecken som tyder på att IKT-utvecklingen i såväl som OECD-området som helhet lett till ett mönster 300Den dominerande teorin på området är den s.k. SBTC-teorin, (skill-biased technological change). 301Under den senare delen av bidrog det relativt sett lägre utbudet av universitetsutbildade arbetstagare till att de högkvalificerades relativlöner därefter stigit. Men framför allt skapade den snabba IKT-utvecklingen – i form av persondatorerna och senare informationstekniken – som tog fart en stark efterfrågan på högkvalificerade arbetstagare, som ökade deras relativlöner Jfr (1993), (1997), och (1999). 302Card & DiNardo (2002), Autor m.fl. (2006), Acemoglu och Autor (2011), Autor (2014). där såväl relativlöner som sysselsättning polariserats snarare än uppgraderats, med ökade andelar i de högsta och lägsta segmenten och minskade andelar i mittensegmenten.303 Både i amerikanska och i europeiska data finns de senaste 20–30 åren tecken som tyder på att det arbete som utförs i samhället – mätt som exempelvis arbetade timmar – i allt högre utsträckning utförs i antingen högkvalificerade eller lågkvalificerade typer av arbeten medan arbeten som kräver medelhöga kvalifikationer utgör en minskande andel av den totala arbetsmarknaden.304 Det förefaller med andra ord inte som om IKT-utvecklingen på något linjärt sätt är mer gynnsam ju högre kvalifikationer ett arbete kräver. En möjlig förklaring till det har i forskningen formulerats i den s.k. rutinarbeteshypotesen.305 Denna hypotes kopplar jobb- polariseringen till IKT-innovationernas snabba produktivitets- utveckling och fallande realpriser.306 Rutinarbetsuppgifter är, enligt hypotesen, vanliga i många medelkvalificerade kognitiva och arbeten, som administrativa assistenter, bokförings- och redovisningsassistenter, montörer och maskinförare. Eftersom dessa arbeten innehåller många arbetsuppgifter som följer preciserade, väl definierade moment kan uppgifterna kodas så att de i stället kan utföras av maskiner. Det är viktigt att notera att rutinarbeteshypotesen inte förutspår att värdet eller förekomsten av dessa arbetsuppgifter sjunker, utan bara den andel av den totala mängden arbetade timmar som behöver läggas på dem.307 Automatiseringen av rutinarbetsuppgifter medför att den relativa efterfrågan på arbetskraft som kan utföra komplementära, icke-rutinartade arbetsuppgifter ökar. I analysen delas dessa arbets- uppgifter upp i två huvudkategorier som skiljer sig markant åt i kvalifikationskrav: abstrakta respektive arbetsuppgifter. 303Atkinson (2008). 304Acemoglu och Autor (2010) och Goos m.fl. (2014). Se även exempelvis Eurofound (2011) och m.fl. (2014). 305Ursprungligen utvecklad i Autor m.fl. (2003). På engelska oftast kallad Routine-biased technological change (RBTC), eftersom den är en vidareutveckling av SBTC-teorin. 306Ett mått på den explosionsartade utvecklingen, som redovisas i Nordhaus (2007), är att skillnaden i ren beräkningskraft mätt (med i stort sett beräkningar) till 2006 motsvarar en faktor om ca 2 biljoner. Om man i stället mäter arbetskraftskostnaden för att utföra avancerad databehandling har den sjunkit ca 73 biljoner gånger. Den årliga förbättringstakten var relativt måttlig , men fick sedan en exceptionell utveckling , då den årliga takten i kostnadsminskningarna var . 307Jfr Graetz och (2015). Abstrakta arbetsuppgifter är sådana som kräver problemlösnings- förmåga, intuition och kreativitet och typiskt sett förekommer inom akademiska yrken och i ledarpositioner. Det som kallas arbetsuppgifter ställer i stället krav på anpassningsförmåga, igenkänningsförmåga och mänsklig kontakt.308 Denna typ av arbetsuppgifter kräver ofta arbetstagare som har en tillräcklig fysisk eller social förmåga och som har möjlighet att vara fysiskt närvarande. Däremot krävs sällan någon högre formell utbildning. Som framgår av beskrivningen handlar icke-rutinartade arbeten i hög grad om enklare tjänsteproduktion. Detta slags icke rutinartade, arbetsuppgifter är en typ av processer som är svåra för datorer och robotar att klara av, eftersom de kräver en anpassningsförmåga som – åtminstone än så länge – inte går att programmera.309 En förklaring till jobbpolariseringen i västvärlden skulle alltså kunna vara att efterfrågan på arbetskraft har förändrats. IKT- utvecklingen har medfört att efterfrågan på (mänsklig) arbetskraft har minskat, relativt sett, i yrken som präglas av medelkvalificerade, men rutinartade arbetsuppgifter eftersom de i hög utsträckning kan utföras av maskiner. Efterfrågan på arbetskraft till yrken som präglas av såväl abstrakta som av arbetsuppgifter har relativt sett ökat, eftersom de kompletteras, eller i alla fall inte kan substitueras, av maskiner eller billig utländsk arbetskraft.310 Även om den efterfrågedrivna polariseringen av arbets- marknaden tycks vara en central trend, finns många studier som tyder på att den inte är allenarådande.311 Skillnader mellan länder i fråga om polariseringens genomslag kan i första hand antas bero på variationer i arbetskraftsutbud eller institutionella faktorer. 308Att köra taxi, tillaga en måltid, lägga in en matta eller ge massage är exempel på arbets- uppgifter med många icke-rutinartade, moment. 309Autor (2014) gör en parallell till vad han kallar Polanyis paradox, dvs.