sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — It is therefore important that proper consideration of state aid issues is given to policies before they are implemented. […] It is not always clear, even with experience, whether a given measure is a state aid and, if so, how it should be treated under the rules. There may be a lack of state aid precedents in a particular policy area, or even be contradictory precedents, and consequently conflicting legal advice on whether a measure is an aid. Perhaps because of the potential severity of the implications for getting state aid decisions wrong, it is often easy to seek comfort by adopting a very cautious stance towards state aids. However, this in itself can be unnecessary, and lead to the delay, or even failure to implement policies that will contribute to public bodies achieving their objectives. Government ministers have made it clear they want a “risk-based” approach adopted to decision-making, which both respects our legal obligations and focuses on target delivery. This means state aid decisions should be based on what is ‘credible’ rather than necessarily what is ‘cast-iron’. However, decision-makers may need to consider the extent to which any risk would be borne by business instead of or in addition to government and ensure that the level of risk is one which business as well as government can live with.290 290 DTI & Treasury (), Taking account of state aid issues in policy making a risk-based approach, . 6Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet –2012 har staten medverkat i ett 50-tal omstruktu- reringar av kommunala bostadsföretag, rekonstruktioner som inne- burit att totalt cirka 14 000 lägenheter, vilka blivit övertaliga på grund av befolkningsutvecklingen, har avvecklats eller utvecklats till annan användning. Statens medverkan vid sådana omstruktu- reringar ligger inom . Enligt våra direktiv ska vi se över ordningen för detta stöd i syfte att skapa EU-rättsliga förutsättningar för sådana insatser på svaga bostads- marknader. I detta kapitel beskriver vi därför bakgrunden till och utformningen av den nuvarande statliga stödordningen för vissa kommunala åtaganden för boendet. sammanfattade 1990-talets bostadskris och åtgärderna som vidtagits för att omstrukturera de allmännyttiga bostadsverksamheterna enligt följande.1 En oproportionerlig del av det bostadsbyggande som påbörjades före fastighets- krisen skedde i kommuner med svag eller ingen befolkningstillväxt. Det gällde inte minst i upplåtelseformer som tidigare hade varit mindre vanliga i nyproduktionen – privatägda hyresbostäder och bo- stadsrätter i småhus. Produktionskostnaderna var högt uppdrivna. Antalet lediga hyresbostäder sjönk stadigt . 1 Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden –2005, om Bostadsdelegationen och (SBN:s slutrapport). Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet fanns endast 3 600 lediga hyreslägenheter i hela landet, vilket mot- svarade av det totala beståndet av hyreslägenheter. När den finansiella krisen slog igenom på bred front ändrades balansen mellan utbud och efterfrågan på bostads- marknaden mycket radikalt. Antalet tomma hyreslägenheter kulmi- nerade och nådde då över 62 000 lägenheter, med särskild koncentration till de industriorter där strukturomvandlingen hade slagit ut delar av de tidigare basnäringarna. Processen slog hårt mot kommunerna som ägare eller ansvariga för de allmännyttiga bo- stadsverksamheterna. Många kommuner var också kraftigt expone- rade för förluster på bostadsrättsmarknaden. Kommunernas totala borgensåtaganden för andra än egna företag uppgick till . Drygt hälften avsåg borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar.2 Efter mitten av blev det uppenbart att vissa kommu- ner, särskilt de med en minskande och åldrande befolkning, riske- rade att inte kunna fullgöra sina ekonomiska förpliktelser. Finans- inspektionen ansåg att stabiliteten i det finansiella systemet krävde att det inte fanns något som helst tvivel på att en fordran på en kommun skulle infrias. Om trovärdigheten i regelverket kring kommunkrediterna sattes ur spel skulle det försvåra kommunernas upplåning dels genom att limiter gentemot kommunerna skulle dras ned, dels genom att priset för lånen, dvs. räntan, skulle höjas. Ett misslyckande för en kommun att fullgöra sina förpliktelser riskerade att få svåra återverkningar på det finansiella förtroendet för hela den offentliga sektorn.3 Omsorgen om att bevara förtroendet för kommunernas betal- ningsförmåga var alltså ett grundläggande motiv för statens insatser till förmån för kommuner med övermäktiga åtaganden för boen- det.4 1998 inrättades en tillfällig statligt finansierad stödordning för de mest utsatta kommunerna, dock inte avgränsad till s.k. svaga bostadsmarknader. 2SBN:s slutrapport, s. 5. 3Finansinspektionens remissyttrande avseende betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter, SOU 1996:12. Se även remiss- yttrande avseende betänkandet , SOU 1997:81. 1997/98:119, s. 74. Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet nen kunde lämna stöd för att hjälpa kommunerna att klara sina åtaganden för boendet. Bostadsdelegationens uppgifter förlängdes och övertogs 2002 av . I den proposition som föranledde bildandet av betonades dock även verksamhetens regionalpolitiska betydelse med koppling till den fortsatta urbaniseringen och den demografiska utvecklingen.5 Verksamheten reglerades i det sammanhanget genom förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. 2006 tog () över Statens bostadsnämnds verksamhet och 2012 in- förlivades i . 6.3Stödordningen om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet Enligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommu- nala åtaganden för boendet kan statligt stöd ges för att underlätta en ekonomiskt nödvändig omstrukturering av ett kommunalt bo- stadsföretag eller på annat sätt minska en kommuns bördor av dess åtaganden för boendet. Stödet lämnas till ägarkommunerna och an- sökan hanteras av . Enligt förarbetena är det kommunernas förmåga att klara av bostadsföretagens svårigheter – och inte svårigheterna i sig – som ska bestämma inriktningen och omfattningen av statens insatser. Frågor om stöd ska således prövas i första hand mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en sär- skilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning är naturligtvis att de förhållanden som lig- ger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation.6 Stöd får ges endast om statens och kommunens åtaganden har reglerats i ett avtal. ingår avtalet för statens räkning men 2001/02:58, s. 55. 1997/98:119, s. 74. Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet om avtalet är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt ska avtalet godkännas av regeringen. Stödet får ges i form av dels statliga kreditgarantier för lån som en kommun tar för att kunna fullgöra sina åtaganden enligt ett avtal som träffas enligt förordningen, dels bidrag till sådana ändamål som avses i förordningen.7 Ett bidrag får dock ges endast om kommu- nen inte kan bära kostnaden själv och andra åtgärder skulle vara otillräckliga. Stödet ska utformas på ett sådant sätt att statens lång- siktiga kostnader hålls så låga som möjligt. ska bevaka att de avtalade villkoren för stöd följs och ta till vara statens intressen när dessa inte följs. ska även följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner och bostads- företag som berörs eller kan komma att beröras av omstruktu- rerings- eller rekonstruktionsåtgärder som genomförs med statlig medverkan samt utvärdera effekterna av de åtgärder som har genom- förts. Närmare reglering av vilka villkor som avtalet med kommunen ska innehålla finns inte. har följt den praxis som utvecklades av och som återges i nämn- dens slutrapport. Även har bedrivit sin verksamhet enligt den modellen. har bedömt dels om en omstrukturering av det kommunala bostadsföretaget varit nödvändig och vad den i så fall skulle innebära, dels om kommunen kunnat bära kostnaden för en sådan omstrukturering. gjorde en analys av hur bolaget förvän- tades utvecklas under oförändrade förhållanden. Syftet med denna analys var att klarlägga var problemen fanns och att få underlag för en rekonstruktion som innebär att företaget ges förutsättningar till en långsiktigt hållbar utveckling. Ofta har de ekonomiska problemen berott på en hög vakansgrad. En rekonstruktion av bostadsföretaget har i sådana fall utgått från åtgärder som minskar obalansen i kommunens bostadsbestånd. 7 Enligt har möjligheten till statliga kreditgarantier till kommunerna aldrig använts. Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet Detta har kunnat kräva att huvuddelen av de outhyrda lägenheterna avvecklas som bostäder och lyfts bort ur företaget för att därefter utvecklas för nya ändamål eller rivas. Målet för rekonstruktionerna har varit att vakansgraden långsiktigt inte bör överstiga vad som krävs för en normal omflyttning inom företaget med mer än någon eller några enstaka procent. I kommuner med långsiktigt negativ befolkningsutveckling har det visat sig vara ändamålsenligt att planera en avveckling för att möta de växande vakanser som annars skulle följa av en fortsatt befolkningsminskning. Om det har varit påkallat har direkta mål ställts upp för hur företaget kan effektiviseras. Företagets kassaflöden efter rekon- struktionsåtgärderna har beräknats för att klarlägga vilken kapital- skuld som företaget har kunnat förränta med de ränteantaganden som har kunnat göras och det driftnetto som företaget enligt be- räkningarna förväntats uppvisa. Överskjutande lån har lyfts av före- taget och det bokförda värdet på de lägenheter som avvecklats har skrivits ned. Vilket ytterligare kapital som kommunen som ägare har beräknats behöva tillföra företaget har härutöver påverkats av i vilken omfattning aktiekapitalet har behövt återställas och av vad som har krävts för att säkra att företagets likviditet fortlöpande hållits på en rimlig nivå i förhållande till driftnettot. Beräkningen av kostnaderna för omstruktureringen av företaget har sedan tillsam- mans med analysen av kommunens ekonomi lagts till grund för de diskussioner som har förts med kommunledningen om hur stora åtaganden för boendet som kommunen bort klara av att finansiera med egna medel. I de avtal som träffats med kommunerna har det funnits villkor om bl.a. hur många bostäder som ska avvecklas och bestämmelser om skuldavveckling, nedskrivning och kapitaltillskott. När det gäller stöden som betalades ut svarade den enskilda stödkommunen själv för i genomsnitt av den totala insatsen. Den del av kommunens totala åtagande som inte bekostades av staten kallades för kommunens självrisk. Själv- risken påverkades av stödets storlek. Höga stödbelopp föranledde hög självrisk. I vissa fall tog staten hela kostnaden medan kom- munen i andra fall tog i princip hela kostnaden själv. Bedömningen gjordes dock inte utifrån kommunens egna nyckeltal som i många fall gav en felaktig bild av den finansiella styrkan. I stället bedöm- des kommunens ekonomis framtida utveckling utifrån budget, års- Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet redovisningar, befolkningsprognoser, ägartillskott till kommunala företag, borgensåtaganden, beskrivningen av budgetprocessen och slutligen av underlag som Bostadsdelegationen och Statens bostads- nämnd tog fram själva. Till grund för prognosen låg senast kända balansräkning, budget och plan. Därefter gjordes korrigeringar för följande faktorer: Hur realistisk budgeten varit historiskt Omfattningen av rekonstruktionen och kostnadsfördelningen be- rodde på förhandlingen mellan den sökande kommunen och staten. Åtaganden och skyldigheter reglerades genom ett avtal. Enligt är det alltjämt fråga om en skälighetsbedömning av kommunens ”självrisk” i varje enskilt ärende. Kostnaden för olika kommunala verksamheter jämförs med kostnaden i liknande kommuner, budgetföljsamhet, skattenivå osv. Den slutliga fördel- ningen har bestämts utifrån hur stor rekonstruktionskostnaden är i förhållande till kommunens samlade intäkter från skatter och bi- drag. Självrisken har dock varit lägre när nya avtal ingåtts med kom- muner som inte lyckats nå långsiktig lönsamhet än i de ursprung- liga avtalen med dessa kommuner. Bostadsdelegationen och lämnade –2005 stöd med för omstruk- turering av kommunala bostadsföretag, och kommunerna bidrog med ytterligare . ingicks dock endast ett avtal om stöd till en kommun för omstrukturering av ett kom- munalt bostadsföretag, och 2007 slöts inga sådana avtal. införlivades i återstod tre löpande avtal med kommunerna . Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet av avtalen fanns åtaganden att lämna bidrag till avvecklingskostna- der i takt med att kostnaderna uppstår. Ett tilläggsavtal tecknades med kommun om fortsatt rekonstruktion av kommunens bostadsföretag . totala utestående åtaganden uppgick vid utgången av 2012 till . har en kommun () beviljats stöd av . Enligt har totalt 102 kommuner sökt stöd. 65 avtal om rekonstruktion har slutits med 50 olika kommuner. 52 kommuner har fått avslag på sin ansökan eller valt att återkalla den.8 Av kartan nedan9 framgår vilka kommuner som har fått eller får stöd från eller dess föregångare. 8http:///Bidrag--Stod/Stod-till-kommuner/Arendesammanstallning/ 9Kartan har vi fått från . Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet lät utvärdera stödverksamheten och utvär- deringen presenterades i Statens bostadsnämnds slutrapport.10 I rapporten redogör för vad som finansiellt kännetecknade de kommuner som hade fått stöd. I huvudsak rörde det sig om industri- och glesbygdskommuner där befolknings- minskningen i genomsnitt hade legat på –2004. Den genomsnittliga befolkningsstorleken bland stöd- kommunerna var 12 000 invånare medan endast en kommun med fler än 30 000 invånare hade fått stöd.11 Tabellen nedan visar att stödkommunerna trots högre skatte- uttag hade väsentligt sämre resultat och lägre soliditet jämfört med kommunerna som sökte stöd men fick avslag och övriga kommu- ner i riket. Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden –2005, s. 8. I en skrivelse till redovisade regeringen sin bedöm- ning av resultatet av det statliga stödet för omstrukturering av kommunala bostadsföretag.12 Regeringen konstaterade mot bak- grund av Statens bostadsnämnds slutrapport att den kvarstående övertaligheten av lägenheter inte längre hotade kommunernas eko- nomi. I de mycket få kommuner där övertaligheten fortfarande hade någon ekonomisk tyngd och där avtal om stöd inte redan har träffats – mindre än ett tiotal – visade Statens bostadsnämnds fort- löpande bevakning av företagens och kommunernas ekonomiska rapportering att de själva nästan undantagslöst hade tillräcklig styrka för att hantera problemen. 11SBN:s slutrapport, s. 12Regeringens skrivelse till , skr. 2005/06:202, Omstruktureringen av kommunala bostadsföretag – resultatredovisning. Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet rättsföreningar hade enligt regeringen helt upphört att vara ett hot mot kommunernas förmåga att fullgöra sina övriga åtaganden.13 De åtaganden som tyngde kommunerna när stödet infördes hade i stor utsträckning avvecklats. Förhållandet att nya åtaganden för bostadsrättsföreningar inte hade fått göras sedan lagändringarna 1993 och den långa tid som gått ansågs ha medfört att risken i de kvarstående åtagandena var låg. Det hade också varit en mycket låg tillströmning av nya ansökningar om stöd. bedömde dock att den relativt balanserade situation som rådde i fråga om övertaliga bostäder lätt kunde komma att rubbas, beroende bl.a. på hur den fortsatta ekonomiska utveck- lingen påverkar flyttströmmarna i riket. Statens bostadsnämnds analyser av hur bostadstätheten har förändrats visade att den hade ökat kraftigt i stora delar av sydöstra och i och inland. Detta tydde enligt Statens bo- stadsnämnd på att nya bostadsöverskott skulle kunna komma att byggas upp , om den negativa utvecklingen av flytt- och födelsenetton i dessa delar av landet på nytt tilltar. Kommunernas åtaganden för boendet betraktade Statens bo- stadsnämnd inte längre som något kommunalekonomiskt problem framför andra i kommuner med en minskande befolkning. Kom- munernas problem avseende bostadsförsörjningen hade enligt Sta- tens bostadsnämnd i stället samband med de behov som följer av en åldrande befolkning. I avfolkningskommunerna rådde brist på bo- städer som var anpassade till att äldreomsorgen i tilltagande om- fattning kommer att behöva ske i hemmet i stället för på resurs- krävande vårdinstitutioner. Stödet för avfolkningskommunernas bostadsåtaganden skulle därför enligt i stäl- let kunna riktas till att också gälla kostnaderna för att anpassa redan befintliga bostäder till behoven inom kommunernas äldreomsorg, oavsett vem som äger dem. En sådan omfördelning skulle enligt underlätta den omstrukturering av avfolk- ningskommunernas bostadsbestånd som fortsatt kommer att vara nödvändig. Statskontoret bedömde i sitt yttrande över Statens bostads- nämnds rapport att det framtida behovet av, och inriktningen på, eventuella statliga insatser för att hantera en fastighetskris i en 2005/06:202, s. 19. Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet kommun till följd av en finansiell kris eller andra förändrade förut- sättningar var omöjligt att förutse.14 Kommuner och Landsting (SKL) delade den analys som gjorde av att de kommunala bostads- företagen genom generella ägardirektiv skulle styras efter företags- ekonomiska principer och att de skulle vara självständiga enheter och inte delar av de kommunala förvaltningarna. SKL instämde vidare i slutrapportens slutsats att avfolkningskommunernas pro- blem numera handlade om en åldrande befolkning i kombination med ungdomars utflyttning. Ett alternativ skulle därför enligt SKL kunna vara att stödet också orienterades mot att anpassa befintliga bostäder till behoven inom kommunernas äldreomsorg för att möjliggöra för äldre att bo kvar i det egna hemmet.15 Regeringen fann sammanfattningsvis att stödet till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet hade varit viktigt för för- troendet för hela den offentliga ekonomin, stödet hade riktats till de kommuner som bäst behövt det och varit effektivt när resul- taten ställs mot kostnaderna.16 och sedermera har även efter 2006 bedömt att det finns en fortsatt sårbarhet hos kommunernas bo- stadsverksamheter på svaga bostadsmarknader. I viss utsträckning har nytt stöd också betalats ut till kommuner för omstrukturer- ingsåtgärder. Regeringen har konstaterat att det kan finnas ett fortsatt behov av stöd och har anslagit medel för verksamheten. Vi redogör för våra överväganden om den fortsatta verksamheten i kapitel 10. 2005/06:202, s. 20. 2005/06:202, s. 2005/06:202, s. 21.