sou · H3B358d3 · 2015-10-20 00:00:00 — Vad är problemet?................................................................................................................ 3 Subventioner av boende för äldre ........................................................................................ Investeringsstöd till trygghetsboenden och SÄBO............................................................................................ Kommunala subventioner för gemensamma lokaler och personal........................................................... Hur påverkar det olika subventionerna varandra och utbud och efterfrågan?.................................... Fördelningsaspekter på de olika stödformerna................................................................................................. Form och organisation.................................................................................................................................................. Uppdrag från regeringen.............................................................................................................................................. 5 Sbo:s koncept för bostadsomvandling .................................................................................. Övertagande av ägande................................................................................................................................................ 6 Vilken grad av subvention ligger i Sbo:s verksamhet?......................................................... 7 Alternativa sätt att sörja för ett adekvat boende för äldre ................................................. Omvandling i kommunens egen regi..................................................................................................................... 8 Ekonomin i omvandling av underutnyttjade bostadsfastigheter......................................... Det hushållsekonomiska perspektivet................................................................................................................. Det kommunala perspektivet................................................................................................................................... Det statsfinansiella perspektivet............................................................................................................................ Det samhällsekonomiska perspektivet................................................................................................................ En jämförelse av de fem perspektiven................................................................................................................. 9 Vad påverkar vilket alternativ kommunen väljer? Kunskap om alternativen........................................................................................................................................... Kommunens / det bostadsföretagets soliditet.......................................................................... Efterfrågan och betalningsvilja............................................................................................................................... 10 Sammanfattande slutsatser om bostadsomvandling ........................................................ 11 Behöver bostadsomvandling subventioneras och så fall hur?........................................... 11.1 Utvidgning av statligainvesteringsbidrag....................................................................................................... Subvention av kreditgarantier.............................................................................................................................. 11.3 Kompletterande bostadstillägg för seniorboende och trygghetsboende............................................ Avveckling av Sbo....................................................................................................................................................... Kommittén ska lämna förslag som möjliggör för kommuner att, på svaga bostads-marknader, omstrukturera eller under ordnade former avveckla kommunala bostadsföretag i kris. Genom omstruktureringen ska bostadsföretagen ges förutsättningar att hantera framtida utmaningar på marknadsmässiga villkor. För de fall då marknadsförutsättningarna inte medger ett bostadsutbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet ska kommittén lämna förslag som gör det möjligt att få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i kommunen. Utredaren ska även undersöka vilka åtgärder riktade till bostadskonsumenter som kan vidtas för att sörja för att deras efterfrågan på bostäder av god kvalitet tillgodoses. Alla förslag ska utformas så att de är förenliga med och så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för såväl kommunerna som staten begränsas till det som är absolut nödvändigt. Som ett komplement till det avtalsreglerade stöd för avveckling eller ombildning av övertaliga bostäder som kanaliserades via bildades (Sbo). Bolagets uppdrag är att medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i balans på orter med minskande befolkning och svag bostadsmarknad genom att förvärva, äga, förvalta och utveckla fastigheter som övertas från kommuner eller kommunala bostadsföretag och att avveckla sådana fastigheter genom försäljning, eller i sista hand rivning. Mapsec har fått i uppdrag av kommittén att utvärdera Sbo:s verksamhet. I ett första steg ska bedömas huruvida Sbo:s verksamhet fått den avsedda effekten, i ett andra i vilken utsträckning staten genom Sbo:s verksamhet subventionerar omvandlingen av underutnyttjade fastigheter i berörda kommuner och i ett tredje om det finns alternativa sätt att uppnå samma mål. Bedömningen och jämförelsen med alternativa sätt att uppnå uppsatt mål ska göras utifrån ett privatekonomiskt, ett kommunalekonomiskt, ett statsekonomiskt och ett samhällsekonomiskt perspektiv. Fokus i analysen ligger på omvandlingen av fastigheter till tillgänglighetsanpassat boende för äldre. Den omvandling av fastigheter till fastigheter med annan användning, exempelvis studentlägenheter som Sbo medverkat i behandlas inte. För att förankra analysen görs först ett försök att identifiera det underliggande problem som skapandet av Sbo är tänkt att bidra till att lösa samt vad samhällets vidare mål för området kan bedömas vara. Därefter görs en genomgång av de olika samhälleliga stödåtgärder, förutom Sbo, som påverkar utbud och efterfrågan på bostäder i allmänhet och anpassade för äldre i synnerhet. Avsnittet inkluderar även en diskussion av fördelningseffekterna av de olika typerna av subventioner. I avsnitt 4 beskrivs Sbo:s uppdrag och verksamhet. Bolagets ekonomi diskuteras närmare. I påföljande avsnitt diskuteras Sbo:s koncept för bostadsomvandling och en detaljerad redogörelse görs för två projekt som genomförts . I avsnitt 6 diskuteras subventionselementet i Sbo:s verksamhet. I avsnitt 7 diskuteras vilka alternativa vägar som en kommun kan välja för att öka utbudet av bostäder som motsvarar äldres behov. Avsnittet innehåller också faktaboxar med ett par exempel på andra sätt att omvandla ett bostadsbestånd. I avsnitt 8 diskuteras först i allmänna termer vilka kostnads- och intäktsposter kopplade till en omvandling som är relevanta utifrån fem olika perspektiv: den potentiella hyresgästens, fastighetsägarens, kommunens, statens och samhällets. För varje perspektiv görs därefter ett försök att skatta kostnader, intäkter och nettoavkastning. Detta följs av en jämförelse av de olika nettona och en diskussion av huruvida det kan vara motiverat att direkt eller indirekt subventionera den aktuella formen av boende för att den konsumerad volymen ska bli samhällsekonomiskt optimal. Avsnitt följs av en diskussion av varför olika kommuner valt den ena eller andra vägen. I avsnitt sammanfattas slutsatserna från om bostadsomvandling i allmänhet och Sbo:s verksamhet i synnerhet. Rapporten avslutas med en diskussion av behovet av subventioner för att stimulera omvandlingen till i första hand olika typer av boenden för äldre och hur sådan skulle kunna utformas för att vara konkurrensneutrala. Ett tentativt svart lämnas på frågan: behövs Sbo? 2 Vad är problemet? Den underliggande tanken bakom skapandet av Sbo kan antas ha varit att skapa en mekanism för att med statliga medel subventionera omvandlingen av underutnyttjade fastigheter till tillgänglighetsanpassade fastigheter och lägenheter. (I vilken utsträckning Sbo:s nuvarande affärsmodell faktiskt innebär en subventionering är en annan fråga som diskuteras närmare nedan.) I slutändan, bör en sådan typ av subvention leda till en subvention av konsumtionen av äldreanpassat boende genom lägre hyresnivåer mot slutkund. Men samhället kan även subventionera denna konsumtion direkt, och gör det, via bostadstillägg för pensionärer. Samhället kan, med andra ord, påverka konsumtionen av anpassat boende från såväl utbudssidan som från efterfrågesidan. Huruvida det finns skäl för samhället att direkt eller indirekt subventionera konsumtionen av anpassat boende är första hand en fördelningspolitiska fråga. Därmed inte sagt att de fördelningspolitiska effekterna är oberoende av hur subventionerna utformas. Detta diskuteras mycket kortfattat nedan. Avflyttning och en åldrande befolkning gör att fastighetsbeståndet i många landsbygdskommuner dåligt motsvarar behov och efterfrågan. Kostymen är inte sällan för stor – outhyrda lägenheter och vakanta hus – men framför allt är den fel. Det finns ett överskott av vanliga bostäder medan bostäder som passar en växande grupp pensionärer med efter hand försämrad rörlighet och/eller behov av personligt stöd och omvårdnad finns att tillgå i alltför liten utsträckning. Ett sätt att skapa en bättre balans på dessa bostadsmarknader är att omvandla – dvs. bygga om – traditionella flerfamiljshus till tillgänglighetsanpassat boenden eller anpassade boenden med utökade gemensamma utrymmen för kompletterande service: trygghetsboenden.1 Det finns en uppfattning att de kommuner där problemen är som mest akuta inte gör tillräckligt för att åstadkomma den önskade omvandlingen och att staten har ett ansvar för att accelerera processen.2 1 I vissa kommuner har man också bedömt att det finns en obalans i mixen av tillgänglighetsanpassat boende, trygghetsboende och äldreboende / särskilt boende (SÄBO). som folk blir äldre blir de också friska högre upp i åldrarna och behöver kanske inte den höga servicegrad som SÄBO erbjuder. En fråga som dock mindre ofta ställs är varför den önskad omvandlingen inte kommer till stånd, i varje fall inte i önskad omfattning. Det finns flera orsaker, men ett viktigt skäl torde vara att såväl kommunala som privata bostadsföretag på avfolkningsorter har svårt att få ekonomi i verksamheten. Systemet med av bostadsföretagen och förhandlade hyror – vilket leder till låga hyresnivåer – gör att de kommunala bostadsföretagens ekonomi ofta är hårt pressad. Och seriösa privata hyresvärdar bedömer att det inte är lönsamt att investera i fastigheter på denna typ av orter så länge som denna begräsning för hyressättningen finns kvar. Även om hyressättningen i nybyggda eller ombyggda fastigheter inte på samma sätt påverkas av hyresregleringen, kan en alltför stor skillnad mellan hyrorna i det befintliga beståndet och de hyror som är nödvändiga att ta ut för att täcka kostnaderna / få lönsamhet i nya eller omvandlade fastigheter ha en hämmande effekt på investeringarna i de . Stora skillnader skapar osäkerhet om det kommer att bli möjligt att hyra ut de nya/omvandlade lägenheterna på de hyresnivåer som krävs för att täcka kostnaderna. För kommunala bostadsföretag tillkommer problemet att den pressade ekonomin gör det egna investeringsutrymmet begränsat. Och begränsar till 200 000 € det kapitaltillskott som kommunen kan göra. Kommunen kan också vara tveksam till att ställa upp med borgen om bostadsföretagets ekonomi är skakig. Så även om slutsatsen skulle vara att en nybyggnation eller omvandling skulle bära sig, finns det hinder som gör att volymen investeringar understiger det som kanske vore såväl kommunalekonomiskt som samhällsekonomiskt motiverat. Den fråga som då bör ställas är: hur kan staten på det mest effektiva sättet undanröja dessa institutionella hinder? Vi återkommer till detta i det sista avsnittet. 3 Subventioner av boende för äldre Från stat och kommun finns en rad olika former av stöd at söka för att delfinansiera omvandling av fastigheter till boenden för äldre och för omsorg av äldre i dessa boenden. Bidragen kan sökas av fastighetsägare, byggföretag och individer. Alla dessa former av stöd påverkar vilka nybyggnationer och fastighetsomvandlingar som görs och i vilken utsträckning. Nedan följer en kort sammanställning av de olika stödformerna. Därutöver subventionerar staten denna form av boende direkt genom bostadstilläggen. 3.1Investeringsstöd till trygghetsboenden och SÄBO Bidraget kan sökas av till exempel kommun, allmännyttigt bostadsföretag, privat fastighetsägare, Sbo, byggföretag och när det gäller trygghetsbostäder även av bostadsrättsföreningar och kooperativ hyresrättsföreningar. Bidraget söks från och betalas ut när byggnadsprojektet är klart. Det betalas ut till den som äger fastigheten/huset eller är tomträttsinnehavare för utbetalningen. Bidrag kan lämnas för både ny- och ombyggnad. En förutsättning för att bidrag ska lämnas vid såväl ny- som ombyggnad är att det blir nytillskott av särskilda boenden för äldre eller för trygghetsbostäder. 2 , exempelvis, anför i sin rapport för äldre i avfolkningsorter, RiR 2014:2: Det går inte att fastställa exakt hur långt statens finansiella ansvar på bostadsområdet sträcker sig. menar dock att det bör prövas om ansvaret kan utökas i förhållande till vad som är fallet . Investeringsstöd kan inte sökas för nybyggnation eller omvandling till tillgänglighetsanpassade boenden. För nybyggnad lämnas bidrag med ett belopp om per kvadratmeter bruksarea ovan mark för bostäder. För ombyggnad lämnas bidrag med per kvadratmeter bruksarea ovan mark för bostäder. Om bostaden ska användas av en person lämnas bidrag för högst per bostadslägenhet och för per bostadslägenhet när det gäller gemensamma utrymmen, alltså sammanlagt högst . För en bostad som ska användas av två personer, t.ex. makar, sambor, registrerade partners eller syskon, lämnas bidrag för högst per bostadslägenhet och för gemensamma utrymmen, alltså sammanlagt högst . kreditgaranti är en försäkring som långivare kan teckna för lån till ny- och ombyggnad av bostäder och vid förvärv av fastighet som ombildas till kooperativ hyresrätt. Garantin ger långivaren ett skydd mot kreditförluster och minskar behovet av topplån eller egen kapitalinsats för den som bygger bostäder. Kreditgaranti kan lämnas till ny- eller ombyggnad av småhus och flerbostadshus som upplåts med hyres- eller bostadsrätt, till nybyggnad av egnahem, till ägarlägenheter samt vid ombildning till kooperativ hyresrätt. Kreditgarantier kan lämnas för lån av ett långsiktigt hållbart marknadsvärde. För hus som upplåts med kooperativ hyresrätt kan garanti lämnas av marknadsvärdet. I regioner med låga marknadsvärden får kreditgarantin motsvara ett schablonberäknat belopp. För kreditgarantin utgår en avgift. Avgiftens storlek för den enskilda garantin beror på riskerna i det specifika projektet En pensionär som har fyllt och som tar ut hela sin allmänna pension kan få bostadstillägg, oavsett om bostaden är en hyresrätt, bostadsrätt eller villa. Bostadstillägget uppgår maximalt till av bostadskostnaden för en ogift person, och för en gift. På denna summa görs ett tillägg på för ogifta och per person för gifta. Högsta möjliga bostadstillägg utgår för inkomster som är högst ett fribelopp. För inkomster som är högre än ett fribelopp dras detta bort från den sammanlagda inkomsten. Från den nya reducerade inkomsten görs ytterligare ett så kallat inkomstavdrag. Avdrag kan också göras för förmögenhet över en viss nivå. Det som återstår är bostadstillägget. 3.4Kommunala subventioner för gemensamma lokaler och personal I vissa fall kan kommunen ge en subvention för gemensamhetslokaler och trygghetsvärd i trygghetsboenden. I , exempelvis, ges subventionen till fastighetsägare som vill inrätta trygghetsboenden. Subventionen utgår med per bostad och år för lokal avsedd för trygghetsskapande aktiviteter och gemensamma måltider m.m. och med per bostad och år för kostnader för personal i form av värd/värdinna. Bostadsanpassningsbidrag kan sökas från kommunen av enskild person som äger en bostad för permanent bruk eller som innehar en sådan bostad med hyres- eller bostadsrätt. Bostadsanpassningsbidrag lämnas för åtgärder för anpassning av bostadens fasta funktioner i och i anslutning till den bostad som skall anpassas. Bidrag lämnas endast om åtgärderna är nödvändiga för att bostaden skall vara ändamålsenlig som bostad för den funktionshindrade. Hyresvärdar som vill ta bort anordningar som finns för att någon boende beviljats bostadsanpassningsbidrag kan söka återställningsbidrag hos kommunen när anordningarna kan användas. Även bostadsrättsföreningar kan få återställningsbidrag men bara för vissa åtgärder utanför bostadsrättslägenheten. Det total kostnaderna för tre av det fem subventionsformerna redovisas i Tabell 1 nedan. Kostnaderna för återställningsbidrag redovisas inte då svarsfrekvensen i enkät för denna fråga var låg. Systemet med kreditgarantier ska vara självförsörjande och utgör alltså ej en nettobelastning för den statliga budgeten. Heltäckande information saknas om stöd från kommunen till finansieringen av gemensamma lokaler och personal i trygghetsboenden. Tabell 1 Statliga och kommunala subventioner riktade mot boende för äldre 2009 – 2014 (tkr) Källor: ESV, 3.7Hur påverkar det olika subventionerna varandra och utbud och efterfrågan? De olika subventionerna påverkar varandra. Anpassningsbidragen generar med tiden återställningsbidrag om än av mindre omfattning. Ökade anpassningsbidrag torde minska efterfrågan på investeringsbidrag. Bostadstilläggen ökar efterfrågan på anpassat boende och därmed också ansökningar om investeringsbidrag och efterfrågan på Sbo:s tjänster. Det är värt att notera att den dominerande subventionsformen är bostadstilläggen; under de fem ovan redovisade åren var bostadstilläggen i genomsnitt sex gånger större än investerings- och anpassningsbidragen tillsammans. 3.8Fördelningsaspekter på de olika stödformerna De olika stödformerna har olika fördelningsprofil. Vid omvandlingen till trygghetsboende är subventionen kopplad till ålder. För att statligt investeringsstöd ska utgår så måste de boende vara . Stödet är inte inkomstrelaterat utan kommer indirekt alla, som uppfyller ålderskriteriet, till del. För tillgänglighetsanpassat boende finns inga statliga ålderskrav men kommunen kan fastställa en åldersgräns. För att kunna få bostadstillägg måste man vara och ta ut hela din pension, inklusive eventuell premiepension. Bostadstillägget är inte kopplat till någon specifik boendeform men är inkomstrelaterat. Sbo är helägt av Svenska staten och förvaltas av ansvarigt departement inom . Aktiekapitalet är 100 tkr. Sbo bedriver all sin verksamhet i . Bolagets säte och huvudkontoret är Bolaget har sammanlagt fyra anställda och en styrelse på fem personer, bland dem en ägarrepresentant från Regeringskansliet3. Bolagets uppdrag är att praktiskt medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i balans på orter med minskande befolkning och en svag bostadsmarknad. I detta ingår att förvärva, äga, förvalta och utveckla fastigheter som övertas från kommuner eller kommunala bostadsföretag och att avveckla sådana fastigheter genom försäljning eller i sista hand rivning samt att driva härmed förenlig verksamhet. Bolaget får inte gå in som delägare i kommunala bostadsföretag. I arbetsordningen för Sbo fastslås att ett av tre syften med Sbo:s verksamhet är att: Ta över fastigheter med tomma lägenheter för att på kommersiella villkor utveckla dem för andra ändamål av de samlade projektkostnaderna ska ha återvunnits när ett projekt har avslutats. Hur det fastslagna målet för verksamheten är förenligt med det angivna syftet är inte helt lätt att se. En rimlig tolkning av formulering ”kommersiella villkor” borde vara att investeringen/omvandlingen av de fastigheter som Sbo tar över ska ge en marknadsmässig avkastning. Det vill säga de hyresavtal som Sbo tecknar och det försäljningsvärde som fastigheten kan bedömas ha ska ge en avkastning som motsvarar den som gäller för motsvarande privata fastigheter på marknaden. I målet på minimum återvinning, å andra sidan, ligger implicit att staten, förväntar sig att Sbo:s verksamhet ska subventionera denna omvandlingen men att subventionen inte får överstiga . En komplicerande oklarhet i hur målet är formulerat är att det inte är tydligt definierat vad som menas med återvinning. Är det nominella (dvs. odiskonterade) faktiska återflödet i form av hyresintäkter (driftsnetto) plus försäljningsintäkten? Eller är det det diskonterade flödet av hyresintäkter plus en uppskattad framtida försäljningsintäkt? Om det är det senare inställer sig frågan vilken diskonteringsränta som ska användas för att beräkna nuvärdet av dessa flöden. Vi återkommer till detta i avsnitt 6. Det är inte helt klart vilken som är Sbo:s tolkning. I det material som tillställts utredarna anförs att: ”Detta ger målsättningen att i genomsnitt ska lägst (200/540=0,37) av projektkostnaderna återvinnas då projekten avslutas (exit tillfället).” I årsredovisning konstateras å andra sidan att ”har av projektkostnaderna återvunnits efter nedskrivningar av färdigställda utvecklingsprojekt och ligger på samma nivå som föregående år.” Här förefallet tolkningen vara att återvinningsgraden ska beräknas utifrån fastighetens värde i balansräkningen, efter den omedelbara nedskrivningen, ställd i förhållande till investeringen. Det vill säga, det är framtida säkra hyresintäkter och uppskattade försäljningsintäkter diskonterade med en kalkylränta som är baserad på härledda avkastningskrav på motsvarande fastigheter. Detta diskonterade flöde ställs mot den ursprungliga investeringen. I exemplet , beskrivet nedan, blir återvinningsgraden räknad på det senare sättet (= / ) och subventionen därmed av investeringsbeloppet. 3 Fram /5, ; efter det . Sbo har förvärvat, byggt om och äger 16 registerfastigheter med totalt 292 lägenheter för senior- eller trygghetsboende på 13 orter huvudsakligen i och västra . Därutöver äger Sbo åtta registerfastigheter för annan användning på fem orter. Fastigheter med totalt 225 lägenheter och studentrum såldes . Tillgångssidan i Sbo:s balansräkning utgörs av materiella anläggningstillgångar om (varav byggnader och mark och pågående projekt) samt omsättningstillgångar på (varav kortfristiga placering ). Större delen av Sbo:s tillgångar utgörs således av placeringar i finansiella tillgångar. Avkastningen på de finansiella placeringarna (+11,) uppväger delvis det negativa rörelseresultat (-17,) som till stor del beror av omedelbara nedskrivningar (-17,) av värdet på färdigställda ombyggda fastigheter. Det egna kapitalet har legat relativt stabilt; från 2007 2011 för att 2013 sjunka tillbaka till . Den huvudsakliga anledningen är den stora posten finansiella tillgångar som givit en avkastning som uppvägt kostnader främst i form av nedskrivningarna och avskrivningarna. Sbo:s resultat- och balansräkning återfinns i appendix 1. 1 N E D S K R I V N I N G A R Av avgörande betydelse för balansomslutningen är nedskrivningarna av omvandlade fastigheter. Nedskrivningarna görs efter färdigställandet. I en kommunikation till utredarna, redovisar Sbo på följande sätt hur nedskrivningarna räknas fram: ”Marknadsvärdebedömningen av Sbo´s fastigheter sker genom en kombination av två metoder; ortsprismetod och avkastningsmetod, inklusive att värderaren besiktar fastigheten på plats. Utifrån resultaten av dessa metoder, inkl. besök på plats, görs en sammanfattande bedömning av fastighetens marknadsvärde.