sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — I vissa fall täckte bidraget även projektets övriga kostnader. Mot bakgrund av att Specialpedagogiska skolmyndighetens utgångspunkt var att bidrag kunde beviljas till av kostnaden för personal samt kostnaden för dokumentation får 80 procents kostnadstäckning anses vara hög. När det gäller fördelningen av beviljade medel till enskilda huvudmän har en gradvis ökning skett , , till 2013, . Trots ökningen kan utredningen konstatera att andelen inte är i nivå med det verkliga förhållandet mellan enskilda och kommunala huvudmän. /14 var en av fyra förskolor och skolor fristående86. Enskilda huvudmän tar dock del av statsbidrag för utvecklingsprojekt i större utsträckning än bidrag för regionala utbildningsinsatser, . Vad orsaken till skillnaden mellan kommunala och enskilda huvudmän är vet inte utredningen. Det är dock angeläget att beviljande myndighet beaktar frågan i samband med ansökningsprocessen och verkar för att statsbidrag kommer målgruppen till del oavsett vilken huvudman som bedriver verksamheten. Statsbidrag får enligt Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev beviljas för utvecklingsprojekt och analyser som syftar till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning. Några specifikt angivna målgrupper nämns inte och med tiden har målgruppen utökats. Först var målgruppen densamma som för regionala utbildningsinsatser, det vill säga elever i , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. har den enligt myndighetens hemsida kommit att omfatta även barn och elever i förskolan, förskoleklass, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Specialpedagogiska skolmyndigheten anger att målgruppen utökades , efter påtryckningar från de skolformer som till dess varit exkluderade från möjligheten att söka bidrag. 86 (2015), Skolor och elever friskolor/statistik/skolor-och-elever. Den närmare statistiken visade att av förskolorna, och grundskolorna och av gymnasie- skolorna drevs av enskilda huvudmän. Utvärdering och förslag till ändring Någon vägledning om syftet med utvecklingsprojekten utöver regleringsbrevet till Specialpedagogiska skolmyndigheten finns inte från statens sida. Den knapphändiga informationen leder till att statsbidragets syfte och begränsningar blir otydliga. Specialpedagogiska skolmyndigheten har emellertid utarbetat vägledningar för SIS-medel . I vägledningen för SIS-medel för anger myndigheten att bidrag kan lämnas för insatser för att främja lärandemiljön och öka delaktigheten för elever med funktionsnedsättning. Utvecklingsprojekten ska öka kunskapen om pedagogiska konsekvenser av funktionsnedsättning och kan innebära att olika pedagogiska arbetssätt prövas i undervisningen. Utredningen har noterat att Specialpedagogiska skolmyndigheten i vägledning för SIS-medel för angett att statsbidrag kan beviljas till de kommuner som tecknar en överenskommelse med . Överenskommelsen ska handla om att implementera den så kallade SiSam-modellen, samverkansmodell för styrelse, skola och socialtjänst, och insatsen syftar till att ungdomar med funktionsnedsättning som är placerade vid särskilda ungdomshem ska få en god lärandemiljö i en obruten skolgång. kan ungdomshem ansöka om statsbidrag för utveckling av lärandemiljön. För skolor inom ungdomshem kan ett utvecklingsprojekt även innebära att utveckla samsynen mellan insatserna för behandling och undervisning. Bakgrunden till detta är att fick ett regeringsuppdrag att pröva en strukturerad modell för skolverksamheten inom – 2015. För uppdragets genomförande anslogs sammanlagt 12 miljoner kronor.87 Utredningen ställer sig frågande till att skolhuvudmän får ansöka om ytterligare statsbidrag från SIS- anslaget för implementering av SiSam-modellen. Efter en närmare granskning av SiSam-modellen framgår det att den innebär att de inblandade aktörerna ska fokusera på att inte tappa kontakt med elevens hemskola under institutionsvistelsen. 87 Regeringsbeslut S2012/4969/FST, Uppdrag att pröva en strukturerad modell för skolan inom . Utvärdering och förslag till ändring på institutionen ha en nära samverkan med elevens hemkommun. avser även att skriva kontrakt med de kommuner i landet som placerar flest elever på särskilda ungdomshem. I kontraktet ska det stå hur kommunerna arbetar med elevernas skolgång. SiSam-modellen består av sju rutiner vilka i korthet föreskriver vilka kontakter som ska tas mellan , skolan och i samband med en placering. Modellen anger också vilken information om elevens skolsituation som ska överföras mellan parterna och hur eleven ska kartläggas. Dessutom finns det föreskrifter om hur detta ska dokumenteras.88 Utredningen menar att det som följer av SiSam-modellen ligger inom ramen för kommunala skolhuvudmäns ordinarie verksamhet och ansvar. Huvudmännens implementering av SiSam-modellen faller enligt utredningen inte under det som benämner särskild skolutveckling. Med särskild skolutveckling avses projekt som är något utöver den generella skolutvecklingen och som därför kan beviljas statsbidrag inom ramen för ett utvecklingsprojekt. Extra statliga medel, utöver vad som anslagits för genomförandet av uppdrag, bör inte beviljas för att skolhuvudmän tar sitt ansvar enligt skollagen. och fattade Specialpedagogiska skolmyndigheten beslut om de ansökningar om statsbidrag som inkommit från kommuner och särskilda ungdomshem. De kommunala huvudmännen beviljades sammanlagt i statsbidrag för att införa SiSam-modellen, dock med reducerade belopp i förhållande till vad de ansökt om. Ansökningarna från särskilda ungdomshem avslogs däremot. Skälen för avslag var huvudsakligen att insatserna bedömdes utgöra en del av huvudmannens ordinarie uppdrag att organisera och utveckla verksamheterna. Utredningen ställer sig som sagt tveksam till att skolhuvudmän kan beviljas statsbidrag från SIS-anslaget för implementering av SiSam-modellen. Detta är ett tydligt exempel på att bidragsformens syfte är otydligt för såväl ansvarig myndighet som för huvudmännen. 88 (2014), Delredovisning av regeringens uppdrag till och Specialpedagogiska skolmyndigheten – att utveckla och pröva en modell för skolsamverkan, Dnr 1176-2013. Utvärdering och förslag till ändring Av både Specialpedagogiska skolmyndighetens och framgår att det är problematiskt att utvecklingsprojekten endast beviljas bidrag för ett kalenderår när skolornas verksamhet bedrivs läsårsvis. Specialpedagogiska skolmyndighetens granskning av tillgänglighetsprojekten 201189 visade att av projekten inte blev klara inom utsatt tid. Denna siffra för tillgänglighetsprojekten motsvarar genomsnittet för alla typer av utvecklingsprojekt. Flera projekt hade inte heller genomfört alla de aktiviteter som angivits i ansökan. En vanlig orsak till att projekt försenades var att nyckelpersoner av olika skäl inte fanns kvar i projekten när de skulle starta. Enligt kan formen med bidrag för ett kalenderår ha bidragit till att skolhuvudmän inte varit tydligt involverade i projekten. Huvudmännens engagemang bedöms vara en framgångsfaktor för att utvecklingsprojekten ska integreras i verksamheten. Både Specialpedagogiska skolmyndigheten och menar att många projekt övergått till reguljär verksamhet i någon form efter projekttidens slut. Frågan är bara hur uthålligt projekt- erfarenheterna tas tillvara. får olika svar på frågan, beroende på vem som intervjuas. Projektledarna var mer tveksamma till att erfarenheterna från projekten kommer till nytta efter projekttiden än representanterna för Specialpedagogiska skolmyndigheten. Skolhuvudmännens ibland bristande engagemang i projekten kan också vara en bidragande orsak till att projekten inte integreras i verksamheten sedan de avslutats. Oavsett hur det förhåller sig är det angeläget att undvika att statsbidraget endast leder till kortlivade punktinsatser. till 2013 har Specialpedagogiska skolmyndigheten anpassat och förändrat handläggningsprocessen i samband med ansökningar om statsbidrag för utvecklingsprojekt. Exempelvis har förlängda och flexibla ansökningstider införts och insatser har vidtagits för att förbättra ansökningarnas kvalitet något. Trots detta håller inte vare sig ansökningarna eller redovisningarna tillräckligt hög kvalitet enligt . De saknar allt som 89 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013), Effekter av statsbidraget Särskilda insatser på skolområdet (SIS). Utvärdering och förslag till ändring oftast inslag av uppföljning, reflektion och kunskapsåterföring. Dessutom saknar många projekt en koppling till aktuell forskning. Utredningen låter det vara osagt om orsaken till den bristande kvaliteten är huvudmännens oförmåga att formulera sig kring utvärderingsfrågor, utformningen av befintliga ansöknings- och redovisningsblanketter eller att beviljande myndighet ställer för låga krav på huvudmännens redovisningar. konstaterar ändå att vissa redovisningar hållit en mycket hög kvalitet och varit baserade på beprövad erfarenhet och vetenskaplig grund. Dessa borde således ha kunnat ge god kunskapsåterföring till verksamheten och lämpa sig för spridning. har dock inte kunnat avgöra om så har skett. Den samlade bilden är att kunskapsåterföring och kunskapsspridning utifrån projektens erfarenheter och resultat kan och bör förbättras. Denna bild stöds av Specialpedagogiska skolmyndighetens egen rapport . Där framgår det att närmare en tredjedel av de granskade tillgänglighetsprojekten helt saknar insatser för att sprida erfarenheterna. När det gäller att mäta effekten av statsbidraget kan utredningen konstatera att Specialpedagogiska skolmyndigheten saknar effektmått för bidraget. Varken eller Specialpedagogiska skolmyndigheten har kunnat påvisa någon mätbar effekt på elevernas måluppfyllelse eller något resultat i form av nyförvärvad specialpedagogisk kunskap. En försvårande omständighet är naturligtvis att projekten bedrivs att det är svårt att visa på ökad måluppfyllelse. Oavsett detta menar utredningen att det är problematiskt att statsbidraget inte visar någon tydlig effekt eftersom det finansierar stora delar av de aktuella projekten. Vad utredningen erfar har utvecklingsprojekten inneburit att kunskapen om pedagogiska konsekvenser av olika funktionsnedsättningar har ökat inom skolorganisationen. Enligt Specialpedagogiska skolmyndighetens egen rapport har åtminstone tillgänglighetsprojekten bidragit till att stimulera ett utvecklingsarbete, mot bakgrund av att syftet var att bidra till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning. Utvecklingsprojekten fyller en viktig funktion för de politiska intentionerna kring elever i behov av särskilt stöd genom att de visar nya vägar för tillgänglighet och delaktighet i skola och Utvärdering och förslag till ändring Statsbidraget ger skolhuvudmän ett unikt tillfälle att driva projekt, testa nya idéer och öka kompetensen om specialpedagogiska frågor utanför den reguljära verksamheten. Projekten är framåtsyftande och innehåller ambitioner för pedagogisk, didaktisk och verksamhetsmässig utveckling. Utredningen kan konstatera att Specialpedagogiska skolmyndighetens satsning på råd- och stödverksamhet har skett parallellt med myndighetens medvetna prioritering av utvecklingsprojekten framför regionala utbildningsinsatser och särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Utredningen ställer sig positiv till detta. I ljuset av bristen på kunskapsåterföring och kunskapsöverföring bör dock Specialpedagogiska skolmyndigheten vara en än mer utvecklande kraft som förvaltar den kunskap som återfinns i utvecklingsprojekten. Utvecklingsprojekten är av potentiellt stort värde för forskningen inom området och det finns skäl för myndigheten att utveckla arbetet med projekten. Utredningen avser att återkomma till detta i slutbetänkandet eftersom frågan ligger inom ramen för utredningens övergripande direktiv. 8.4.2Stöd till kvalitetshöjande åtgärder i utvecklingsprojekt Utredningens förslag: Den som är huvudman inom skolväsendet, förutom för specialskolan, kan beviljas statsbidrag för utvecklingsprojekt som syftar till att öka måluppfyllelsen för elever med funktionsnedsättning, öka kunskapen om olika pedagogiska arbetssätt eller anpassa lärandemiljön. För elever i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna ska utvecklingsprojektet avse funktionsnedsättning utöver elevens utvecklingsstörning. Statsbidrag för utvecklingsprojekt kan avse projekt som löper . Beslut om fortsatt bidrag kan fattas i mån av tillgång på medel. Statsbidrag för utvecklingsprojekt utgör en unik möjlighet för skolhuvudmän att pröva nya arbetssätt och finna nya vägar för att bland annat öka delaktigheten i skolan för elever med funktionsnedsättning. Utvecklingsprojekten kan även utgöra Utvärdering och förslag till ändring underlag för forskning på området. Utredningens uppfattning är därför att det i fortsättningen ska gå att söka statsbidrag i minst samma omfattning som . Mot bakgrund av de svårigheter som uppstår på grund av oklarheter i bidragets syfte menar utredningen att syftet ska tydliggöras i den nya förordningen. Av skollagen (2010:800) följer bland annat att utbildningen inom skolväsendet ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov, och stöd och stimulans ska ges så att de utvecklas så långt som möjligt. Vidare ska elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i skollagen. Utbildningen inom skolväsendet ska dessutom vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Vidare framgår att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Eftersom skollagen tydliggör vad som är syftet med utbildningen menar utredningen att även syftet med utvecklingsprojekten ska följa skollagens intentioner. Utvecklingsprojekten bör därför, enligt utredningen, syfta till att öka måluppfyllelsen för elever med funktionsnedsättning, och inte som primärt syfta till att utveckla lärandemiljön. Förslaget innebär att syftet med statsbidrag för utvecklingsprojekt utvidgas till att omfatta en mängd olika insatser så länge målet är att elevernas måluppfyllelse ska öka. Statsbidrag för utvecklingsprojekt har reglerats via Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev. Utredningen finner inga skäl för att det fortsättningsvis ska vara så och föreslår i avsnitt 8.2 att statsbidrag för utvecklingsprojekt istället regleras tillsammans med statsbidrag för regional verksamhet i förordningen om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Utvärdering och förslag till ändring Av genomgången i föregående avsnitt framgår att medel för utvecklingsprojekten betalas per kalenderår medan skolans verksamhet löper över läsår. Detta kan medföra svårigheter, dels att hinna genomföra projekten inom utsatt tid, dels att visa på konkreta effekter av statsbidraget. Utredningen anser därför att beviljande myndighet bör främja fleråriga projekt. Utredningen föreslår att statsbidrag för utvecklingsprojekt ska kunna avse projekt som löper . Bidrag ska dock beviljas i taget. Beslut om fortsatt bidrag kan fattas i mån av tillgång på medel. Möjligheten att få statsbidrag för fleråriga projekt ger bättre förutsättningar för huvudmännen att göra utvärderingar som visar på effekter på elevernas måluppfyllelse. Såväl utvärdering som Specialpedagogiska skolmyndighetens egen granskning visade på brister i projektens utvärderingar. De visade också på brister i hur vunnen erfarenhet och kunskap vidareförmedlades och förvaltades. Utredningen menar att centrala delar i ett projekt måste skrivas fram i en projektbeskrivning redan i ansökningsförfarandet. Det gäller projektets utvecklingsambitioner i relation till vetenskap och beprövad erfarenhet samt när och hur projektet ska utvärderas i förhållande till uppsatta delmål och övergripande mål om ökad måluppfyllelse för eleverna. I de fall projekten löper kan man tänka sig att utvärderingen är formativ: När tydliga delmål utvärderats kan projektplanen komma att justeras utifrån de slutsatser som dragits. Därpå bestäms nya delmål och en ny tidpunkt för utvärdering. Detta arbete skulle med fördel kunna ske i samråd med Specialpedagogiska skolmyndighetens rådgivare. Vidare bör projektbeskrivningen omfatta en planering för hur vunnen erfarenhet och kunskap ska spridas, i första hand inom organisationen men även till andra berörda. Utredningen anser att huvudmannen i sin projektbeskrivning bör budgetera även för dessa insatser. Om kraven på projektbeskrivningen är tydliga redan i ansökningsskedet ökar förutsättningarna för att Specialpedagogiska skolmyndigheten ska kunna förvalta den erfarenhet och kunskap som utvecklingsprojekten genererar. Det skulle även underlätta för myndigheten att främja en systematisk och långsiktig kunskaps- överföring. Tydliga ansökningar med hög kvalitet skulle även underlätta för myndigheten att främja projektens vetenskapliga Utvärdering och förslag till ändring Myndigheten skulle exempelvis kunna koppla ihop projekten med högskolor och universitet och deras studenter som genomför examensarbeten på grundnivå eller magisternivå, mastersutbildningar eller forskarutbildningar. I syfte att främja de enskilda pedagogernas vetenskapliga förankring vore det önskvärt att personalens kompetensutveckling genomfördes i samverkan med högskolor och universitet och kopplades till utvecklingsprojekten. För att kunna komma i fråga för statsbidrag anser utredningen att huvudmännen måste stå för en del av projektens finansiering. Huvudmännens delfinansiering kan ses som ett uttryck för deras engagemang och vilja att göra långsiktiga satsningar. Att de går in med egna medel ökar även sannolikheten att satsningarna lever kvar efter bidragets slut. Kostnaderna utöver den del som de själva finansierar ska huvudmännen kunna beviljas statsbidrag för. Det kan exempelvis handla om lönekostnader och kompetenshöjande åtgärder för lärare. Ett exempel på det senare skulle kunna vara ett kollegialt lärande eller nätverk där lärare delger varandra erfarenheter och utbyter kunskap genom auskultation eller studiebesök. Statsbidrag ska även kunna beviljas för de lärverktyg och den miljöanpassning som krävs för att nå de mål som projekten satt upp med förankring i vetenskap eller beprövad erfarenhet. Mot bakgrund av att huvudmännen inom ramen för sin ordinarie verksamhet bör se till att eleverna har tillgång till de lärverktyg som behövs för att nå uppsatta mål är det enligt utredningen endast vissa projekt som bör beviljas medel för lärverktyg. Det handlar om projekt som har en tydlig utvecklingsaspekt och som utgör något slags pilotprojekt eller försöksverksamhet. har Specialpedagogiska skolmyndigheten möjliggjort för den som är skolhuvudman för förskolan, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare att beviljas statsbidrag för utvecklingsprojekt. Detta innebär en utökning av målgruppen för utvecklingsprojekten jämfört med vad som gäller för regionala utbildningsinsatser. Utredningen förordar också att statsbidraget öppnas för fler huvudmän, även om det innebär att fler huvudmän ska dela på det belopp som avsatts för utvecklingsprojekt. Utredningen anser att även skolhuvudmannen Utvärdering och förslag till ändring för sameskolan ska kunna komma ifråga för statsbidrag för utvecklingsprojekt. Några skäl för varför sameskolan skulle uteslutas från möjligheten att söka statsbidrag har utredningen inte funnit. presenterade en granskning av specialdestinerade statsbidrag90. Av granskningen framgick att det inte fanns någon princip om att medlen skulle fördelas efter elevernas olika förutsättningar, det vill säga kompensatoriskt. analyser visade inte heller på att skolor med låg måluppfyllelse generellt tar emot bidrag i högre utsträckning än skolor med högre resultat. Dessutom refererade till kartläggning av kommunernas deltagande i statsbidragssatsningar . Kartläggningen visade att kommuner som är storstäder och större städer tar del av statsbidrag i högst grad. De som tar del i lägst grad hör till gruppen glesbygdskommuner. fann således att de statliga medlen inte fördelades kompensatoriskt på det sätt som skollagen anger att de kommunala medlen ska. bedömde även att målet om en likvärdig utbildning är så centralt att det är motiverat att i större utsträckning använda de medel som fördelas genom statsbidrag för att främja detta, varför det bör övervägas om specialdestinerade statsbidrag ska utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i större behov av statliga bidrag. Mot bakgrund av granskning anser utredningen att om fler ansökningar om statsbidrag för utvecklingsprojekt inkommer än som kan beviljas ska den beviljande myndigheten besluta om ett urval. Vid urvalet ska statsbidraget fördelas till huvudmän där behoven är störst och det förväntas medföra störst effekt för elevernas måluppfyllelse, och mellan huvudmän över hela landet. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att huvudmän för en skolform inom skolväsendet, förutom specialskolan, kan beviljas statsbidrag för utvecklingsprojekt som syftar till att öka måluppfyllelsen för elever med funktionsnedsättning, öka kunskapen om olika pedagogiska arbetssätt eller anpassa lärandemiljön. 90 (2014), Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola?, RIR 2014:25. Utvärdering och förslag till ändring 8.5Mellanåret för svårt synskadade Av Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev framgår att statsbidrag får beviljas för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada vilka efter behöver ett så kallat mellanår före starten av gymnasial utbildning. Särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada anordnas vid två folkhögskolor i landet, och . tillkom som anordnare av utbildningen först /12. Enligt uppgifter från folkhögskolorna har totalt 45 elever deltagit i ett så kallat mellanår mellan läsåren 2009/10 och 2014/15. Det inkluderar då de elever som gått utbildningen , vilket mellan 2011/12 och 2013/14 var sex elever. Antalet elever på utbildningen har varit ganska , men inför /15 halverades antalet. Båda folkhögskolorna har gett uttryck för svårigheter med att få ihop tillräckligt många elever för att bilda en grupp. Vad utredningen erfar är det som mest 10–15 elever som kan ha behov av särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. har fattat beslut om att avveckla utbildningen . Orsakerna är bristande ekonomi och vikande elevunderlag. Folkhögskolan menar att kommuner väljer att satsa på lösningar för eleverna i hemkommunen. Kommunerna efterfrågar i högre grad en mer renodlad gymnasial utbildning för eleverna som kommunerna står för ADL-träning (aktiviteter i dagliga livet) i egen regi. Bidragets användning regleras inte i detalj i Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev. Av Specialpedagogiska skolmyndighetens granskning framgår att myndig- heten inte heller har gjort någon egen tolkning eller avgränsning av vad bidraget ska gå till. Därför är det enligt myndigheten förhållandevis oklart vad bidraget får gå till och vilka som får räknas till målgruppen. Det finns inte heller något klargörande i myndighetens vägledning för SIS-medel inför bidragsåret 201592. Myndigheten har dock beskrivit för utredningen att målgruppen är 91Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013), Effekter av statsbidraget Särskilda insatser på skolområdet (SIS).