sou · H3B335 · 2015-03-31 00:00:00 — Utredningen konstaterade i delrapporten att mobiltelefoni och bredband numera är en grundläggande infrastruktur som privatpersoner och företag är beroende av för information, kommunikation och betaltjänster. De utgör en förutsättning för att annan service ska fungera. 2Undersökning avseende postservice i glesbygd, PTS-ER 2013:22, Författare: . 3Pilotkommuner för serviceutveckling – Delredovisning, , Dnr: 2500-2012-938, 2014. 4Servicebehov för företag i gles- och landsbygd, INTERSECTA. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning Utredningens bedömning är att försäljning av dagligvaror och drivmedel, post- och apoteksservice samt betaltjänster utgör grundläggande kommersiell service. service, som skola och hälso-och sjukvård, kan ibland samordnas med den kommersiella servicen genom samlokalisering och är viktig för orters attraktivitet. I postservice ingår att ta emot, transportera och dela eller lämna ut brev och paket, försäljning av frimärken och andra postartiklar samt utlämning av körkort. I grundläggande apoteksservice ingår försäljning av receptfria läkemedel och andra apoteksvaror samt utlämning av receptbelagda läkemedel. Grundläggande betaltjänster är betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. Det finns flera befintliga statliga insatser som ska främja en god tillgänglighet till service. I riksdagsbeslut och förordningar uttrycks ofta ambitionerna i form av ändamål med olika åtgärder. Enligt förordning (2000:284) om stöd till kommersiell service ska stödet bidra till att uppfylla målet för den regionala tillväxtpolitiken. ”Stöd får lämnas i områden där servicen är gles.” (5 §) ”Stöd kan lämnas för att det i glesbygd och landsbygd skall kunna upprätthållas en försörjning med dagligvaror och drivmedel som är tillfredsställande med hänsyn till geografiska och befolkningsmässiga förhållanden …” (8 §) I postlagen (2010:1045) finns bestämmelser om postverksamhet och samhällsomfattande posttjänst. Samhällsomfattande posttjänst innebär en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser I förordning (2014:139) finns bestämmelser om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster. ”Syftet med stödet är att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.” (1 §) En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning I förordning (2013:80) om bidrag till öppenvårdsapoteksservice av allmänt ekonomiskt intresse finns föreskrifter om statsbidrag till sådan service. ”Målet med statsbidraget är att upprätthålla en god läkemedelsförsörjning i hela landet.” (1 §) Bestämmelserna i lag (2003:389) om elektronisk kommunikation ”syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet.” ”Samhällsomfattande tjänster skall … alltid finnas tillgängliga på för alla likvärdiga villkor i hela landet till överkomliga priser.” För flera former av grundläggande service finns alltså mål och syften uttryckta. Utredningen har att ta ställning till när en grundläggande nivå kommersiell service kan anses vara tillgodosedd. Det finns flera sätt att närma sig frågan om vad som kan anses vara en grundläggande servicenivå. Regeringen beslutade att tillsätta denna utredning för att pröva förutsättningarna för ett stöd som kompletterar nuvarande insatser till stöd för kommersiell service. Regeringen har därefter, , åter konstaterat att i vissa glesbygder är förutsättningarna begränsade för att kommersiella aktörer ska kunna bidra till att skapa en god tillgång till kommersiell service. I dessa områden bör staten ta ett särskilt ansvar för att medborgare och näringsliv också fortsättningsvis ska ha tillgång till en grundläggande nivå av kommersiell service. Regeringen vill utveckla s.k. servicepunkter på landsbygden som kan innefatta t.ex. livsmedelsbutik, apotek, postservice och bensinmack. Utredningens tolkning av dessa ställningstaganden är att den utveckling i form av försämrad service, som pågått under en lång följd av år, ska hejdas. Utglesningen av den kommersiella servicen i glesbygd har gått så långt att en ytterligare utglesning inte är acceptabel. I kapitel tre beskriver utredningen befolkningsutvecklingen och den demografiska utvecklingen. Det är uppenbart att kundunderlaget för den kommersiella servicen i glesbygd kommer att fortsätta att försvagas. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning Att upprätthålla servicen på åtminstone dagens nivå är nödvändigt för att ge förutsättningar för andra insatser inom den regionala tillväxtpolitiken. I kapitel 5 framgår att tillgängligheten till kommersiell service successivt har försämrats. I glesbygdsområden har en tredjedel av de butiker som fanns försvunnit och trenden håller i sig. Utvecklingen är delvis en följd av stora omstruktureringar på dagligvarumarknaden. Antalet små butiker har minskat kraftigt även i tätorter och på tätortsnära landsbygd. Men konsekvenserna blir större i glesbygdsområden, där avstånden är mycket stora och servicen gles redan i utgångsläget. Utvecklingen har gått mot att det finns fler ”enbutiksorter” och på sina håll har mindre orter även förlorat sin sista butik. Dagligvarubutiken får en större betydelse för orten när annan service på landsbygden minskat. Framför allt har butikens betydelse som serviceställe ökat för de äldre på landsbygden. En fråga som utredningen har övervägt är om det går att ange ett längsta godtagbart avstånd för att en grundläggande nivå av service ska anses vara tillgodosett. Det gäller post, dagligvaror, drivmedel, apotek och betaltjänster. Allt fler har fått längre än 20 minuters bilfärd till närmaste dagligvarubutik. hade ungefär 9 600 personer mer än 20 minuters bilresa till dagligvarubutiken. De flesta av dem bor i områden med låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter. Cirka 6 900 av dem bor i de tre nordligaste länen, alltså , och . Om man i stället ser till hur många som har något kortare avstånd till butiken så förändras bilden betydligt och antalet berörda ökar. Antalet personer med mer än 15 minuters bilresa till den närmaste butiken uppgår till 32 000. Fördelningen länsvis framgår i tabell 8.1. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning 1 I praktiken har troligen fler skärgårdsbor långa avstånd till både dagligvaruservice och annan service. Med nuvarande modeller är det dock inte möjligt att på ett tillförlitligt sätt mäta tidsavstånd mellan fastland och öar utan fast landförbindelse. Sårbarhet om närmaste butik läggs ned För att komplettera bilden av sårbarhet har Tillväxtanalys studerat hur tillgängligheten påverkas om den närmaste dagligvarubutiken läggs ned och den näst närmaste butiken i stället blir den närmaste. Många får då betydligt längre resa till butiken. En sådan förändring skulle innebära att 13 600 personer får mer än 20 minuters bilresa till en livsmedelsaffär, vilket kan jämföras med cirka 9 600 per- En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning soner i utgångsläget . Om den närmaste butiken läggs ner får alltså ytterligare 4 000 personer mer än 20 minuters bilresa till närmaste dagligvarubutik. Vid första åtanke kanske inte 20 minuters resa låter så långt. För den som bor i en större ort kan det också ta exempelvis 20 minuters resa med bil för att åka till ett köpcentrum eller en galleria. En väsentlig skillnad är att den som har 20 minuters resa till närmaste försäljningsställe för dagligvaror sannolikt inte har något slag av kommersiell service inom ett avstånd på i storleksordningen . Den som väljer att resa i ett tätortsområde har på vägen passerat ett flertal butiker av olika slag. Figur 8.1 illustrerar människors restider till närmaste dagligvarubutik . Figur 8.2 redovisar det nya läget då den närmaste butiken har lagts ned. Kartan beskriver hur mycket längre resa befolkningen får om den närmaste butiken försvinner. Ett område som är rött i bägge kartorna befinner sig i ett utsatt läge genom att både ha långt till närmaste butik och få ännu längre om närmaste butik läggs ned. Det är värt att notera att den närmaste butiken (som var den näst närmaste) kan vara en butik med dåligt sortiment, t.ex. en trafikbutik. En mätning av tillgängligheten till den närmaste ”fullsorterade” butiken skulle visa att betydligt fler människor får långa avstånd. Det räcker sannolikt inte alla gånger att ta sig till den närmaste butiken för att handla alla nödvändiga varor. Människors tillgänglighet till dagligvaruservice i de mest glesbefolkade delarna av landet är egentligen sämre än vad siffrorna visar om man också tar hänsyn till kvalitet och bredd i utbudet. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning Källa: Tillväxtanalys. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning Källa: Tillväxtanalys. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning Kommersiell service som får vardagen att fungera En fråga som utredningen ställde sig var om det går att ange ett längsta godtagbart avstånd för att en grundläggande nivå av service ska anses vara tillgodosedd. Detta avstånd skulle då kunna användas som ett mål att stämma av utvecklingen mot. Ett tänkbart mål skulle kunna vara att antalet som har mer än 20 minuters bilresa till närmaste dagligvarubutik inte får öka. Men ett sådant mål fungerar dåligt, då en ökning av antalet kan vara en följd endera av att fler flyttar till glesbygd trots långa avstånd eller att butiker läggs ner vilket gör att befintlig befolkning får längre avstånd. Omvänt kan en minskning av antalet personer med längre än 20 minuters bilresa till närmaste dagligvarubutik inte självklart tolkas som en förbättring, då en sådan förändring kan vara en följd av avfolkning. Ett annat kvantitativt mål skulle kunna vara att antalet serviceställen i glesbygd ska vara oförändrat. Men syftet är ju inte att stödja butikerna i första hand, utan tillgången till service för medborgare och företag. Utredningen bedömer att det inte är ändamålsenligt med ett kvantitativt mål. Utredningen anser att en grundläggande nivå av kommersiell service är tillgodosedd när den kommersiella servicen är så tillgänglig att vardagen fungerar på ett tillfredställande sätt för människor och företagande. 8.2Särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden 8.2.1Definitioner som omfattar olika områden i landet Kommittén ska undersöka förutsättningarna för att stödja tillgången till en grundläggande nivå av kommersiell service i de glesbygdsområden som är särskilt sårbara och utsatta. Frågan är då vilka dessa områden är. I de regionala serviceprogrammen beskriver länen inom vilka områden befintliga stöd till kommersiell service kan komma ifråga. Flera län använder dåvarande definition av ”glesbygd”. Enligt den räknas områden med mer än 45 minuters bilresa En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning till närmaste tätort med fler än 3 000 invånare samt öar utan fast landförbindelse som glesbygd. Med denna definition finns glesbygd i huvudsak i skogslänens inland, från nordligaste ner till norra . Glesbygd finns även i mer kustnära områden i och och vidare ner till . Mindre glesbygdsområden finns även på södra och norra och samt i . I inland finns ett fåtal tätorter och runt om dem ligger tätortsnära glesbygd. Tillväxtanalys har utarbetat en mer förfinad modell som mäter grad av närhet till tätorter av olika storlek (figur 3). Tillväxtanalys modell delar in landet i fem tillgänglighetsklasser, bl.a. områden som har låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter. När utredningen ska analysera vilka områden som är mest sårbara och utsatta är det ändamålsenligt att som grund använda ”tillgänglighet till tätorter”. Denna tillgänglighet till tätorter ger en uppfattning om vilket underlag som finns för att tillhandahålla service. Den allra största delen av norra , ner till mellersta och , har låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter. Kuststäderna , , , , , , , och bryter mönstren för norra genom att vara större tätorter. Dessa orter har också ett omland med ”mellan-tillgänglighet” till tätorter. I inlandet finns , , , , , , , samt några få ytterligare orter med mer än 3 000 invånare. i samt och i är utpräglade glesbygdskommuner men med huvudorter med mer än 3 000 invånare. och samt delar av kommunerna har låg tillgänglighet till tätorter likaså områden i Bergslagen i län. I län finns områden med låg tillgänglighet i norra och i kustnära områden. Även i finns områden nära kusten och i södra delarna av länet som har låg tillgänglighet till tätorter. Låg tillgänglighet till tätorter har också norra och södra och , områden i nordöstra , omkring , ett område väster om samt mindre områden nordost om och väster om . En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning Källa: Tillväxtanalys. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning I hela landet finns över 5 000 dagligvarubutiker. I områden med låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter fanns 2014 totalt 382 dagligvarubutiker. I områden med låg tillgänglighet till tätorter ligger 249 av dem och 133 butiker ligger i områden med mycket låg tillgänglighet till tätorter. 8.2.2Mer om Tillväxtanalys modell Tillväxtanalys har utvecklat modellen för indexerad tillgänglighet. Den bygger på ett enkelt tillgänglighetsindex, som framställts genom ett antal tillgänglighetsanalyser, där målpunkterna är tätorter av olika storlek. Indexet beräknas på så sätt att den befolkade ruta som har det längsta avståndet från målpunkten får indexvärde 100 och den som har det kortaste avståndet får värdet 0. Eftersom människan har begränsningar i sina möjligheter att röra sig och rum har en gräns vid gjorts i beräkningarna, baserat på en tänkt längsta dagpendlingstid. De befolkade 250-metersrutor som ligger från målpunkten har fått indexvärde 100, det vill säga högsta värdet. Modellen exkluderar områden som definieras som skärgårdar, i detta fall öar utan fast landförbindelse, exklusive . De tätortsstorlekar som ansetts vara relevanta i sammanhanget och använts i modellen är 200, 1 000, 3 000, 30 000 samt 60 000 invånare. I beräkningarna inkluderas alla tätorter med 200 och fler invånare, 1 000 och fler invånare osv. Tillväxtanalys har redovisat ”Grad av tillgänglighet till olika tätortsstorlekar” i klasserna; mycket hög, hög, mellan, låg och mycket låg. Inom områden med ”låg tillgänglighet” finns inga tätorter som har 3 000 eller fler invånare, men orter upp till 3 000 invånare ingår. I områden med ”mycket låg tillgänglighet” finns inga tätorter som har 1 000 invånare eller över. I de glesbefolkade områdena med låg och mycket låg tillgänglighet finns av invånare. av befolkningen motsvarar 200 000 personer. har utvecklat en områdestypsdefinition som särskiljer glesbygder, tätortsnära landsbygder och tätorter. Definitionen tar inga hänsyn till administrativa gränser. avgränsning syftar till att skilja gles- och landsbygder En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning från tätorter utifrån ett tillgänglighetsperspektiv, för att möjliggöra beskrivningar och uppföljningar av utvecklingen i dessa olika områden. I indelning i områdestyper är utgångspunkten större tätorter med 3 000 invånare eller mer. Dessa orter anses ha ett grundläggande utbud av service samt en viss bredd på arbetsmarknaden. Till dessa tätorter förs även ett omland på fem minuters restid. Orter med 3 000 invånare och över, inklusive ett pendlingsomland , definieras som tätorter. Områden med 5–45 minuters pendlingsavstånd utanför tätorterna kallas tätortsnära landsbygder. Områden som har över 45 minuters avstånd till närmaste tätort definieras som glesbygder. Då både det tidigare områdestyper och Tillväxtanalys indelning i tillgänglighetsklasser används i detta betänkande, och i andra sammanhang, finns det skäl att notera att glesbygdsområden med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter omfattar en större del av landet och fler områden i mellersta och södra än områdestypen ”glesbygd” i indelning. Utredningens slutsats är att områden med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter enligt Tillväxtanalys modell bör betraktas som särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden. I dessa områden är det långt till tätorter och det är också här människor har de riktigt långa avstånden till närmaste dagligvarubutik (se figur 8.1 och 8.2). Även glesbygdsområden som direkt angränsar till ovan angivna områden ingår i de särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområdena. Dessa områden ligger i mellan-tillgänglighet till tätorter enligt Tillväxtanalys modell. Dessa gränsområden får anses särskilt sårbara och utsatta med hänsyn till närheten till områdena med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter samt att befolkningen i många fall även här har långt till närmaste dagligvarubutik. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning 8.2.3Skärgårdsområden utan fast landsförbindelse har nästan 270 000 öar. Antal befolkade öar är dock endast 984.5 Mer än 1,6 miljoner personer bodde på en ö . Att siffran är så hög beror på att det finns flera tätt befolkade öar i landets större städer, som i och i , som också räknas enligt SCB:s definition. Öar utan fast landförbindelse har vanligtvis en liten befolkning. Endast 46 av dessa öar hade en befolkning större än 100 invånare 2013, och 58 av de öar som saknar fast landförbindelse hade en befolkning större än 50 invånare. Totalt var 32 032 personer i folkbokförda på skärgårdsöar utan fast landsförbindelse 2012.6 Av dessa bor 19 685 personer i Västkustens7 och Skånes skärgårdar och 8 122 i , och läns skärgårdar. Siffrorna skulle se annorlunda ut om man tog hänsyn till deltidsboende på öarna. Människor tillbringar allt i sina fritidshus, beroende bl.a. på flexiblare arbetstider, möjligheter till pendling eller distansarbete samt bättre IT-lösningar. Det ställer ökade krav på service, men ger också större underlag för service. Variationerna är stora mellan olika skärgårdsområden när det gäller utbud och behov av service. I den storstadsnära skärgården är befolkningsunderlaget oftast tillräckligt för att upprätthålla servicen. Närhet till fastlandet gör också att behoven av service i viss mån kan tillgodoses där. Men där det saknas dagliga kommunikationsmöjligheter, turtätheten är låg eller restiderna långa, brister ofta grundservicen, särskilt vid sidan av turistsäsongen. Mellan har skärgårdsbefolkningen legat stabilt på 32 000 folkbokförda på öar utan fast landförbindelse. har antalet livsmedelsbutiker på öarna minskat från 78 till 53. Störst är minskningen i , och läns skärgårdar, där antalet butiker minskat från 38 till 23. 5Öar i , MI 50 , SCB 2014. 6Fakta om Sveriges skärgårdar med fokus på öar utan fast landförbindelse, Tillväxtanalys, , utkast/opublicerad. 7Det bor cirka 12 000 personer i kommun som består av tio bebodda öar. saknar fast landförbindelse till men har bilfärjeförbindelse. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning En stor del av glesbygd består av skärgård och i skärgården finns 200 bebodda öar. Bofast befolkning finns på alla större öar närmast kusten som har fast bro- eller färjeförbindelse, men även på många av de större öarna längre ut från kusten vilka nås med passargerarfartyg med fastställda turlistor. Eftersom en fullvärdig service inte kan förväntas bli etablerad på alla öar som är bebodda har och pekat ut ett antal öar som benämns skärgårdssamhällen eller kärnöar. i har beräknat restider i till ett antal huvudorter. En av kärnöarna , har 259 bofasta året runt. På ön finns livsmedelsbutik året runt med post och försäljning av drivmedel, betaltjänster och hämtning av dagskassor, skola och läkarstation. Avståndet till huvudorten är men restiden är . Omvandlat i tidsåtgång skulle färdsträckan i realiteten motsvara en körsträcka med bil. Båtresor i skärgården är mer tidskrävande och innebär vanligen högre kostnader och således är restiden mer intressant än avståndet. i har tagit fram ett alternativt sätt att räkna ut tidsåtgång till dagligvaruhandel samt drivmedel för åretruntboende öbor.8 Enligt beräkning finns 407 åretruntboende öbor som har mer än 15 minuters tidsåtgång för resa till en dagligvarubutik och 416 åretruntboende öbor med mer än 20 minuters tidsåtgång till en drivmedelsstation. Dessa exempel kommer från men liknande förutsättningar finns även i andra län med befolkning i skärgårdsområden. När Tillväxtanalys arbetar med den indexerade tillgänglighetsanalysen gör myndigheten det i en applikation som använder data från nationella vägdatabas, SCB:s befolkningsstatistik samt målpunkter i form av SCB:s tätortsdefinition. Applikationen räknar ut det faktiska avståndet mellan befolkad ruta och tätort.9 Eftersom utgångspunkten är en vägdatabas fungerar inte modellen på ett tillförlitligt sätt i områden utan fasta landförbindelser, där 8Fastboende befolkning på skärgårdsöar i utan tillgång till dagligvaruhandel och drivmedel , , . 9Tillgänglighet till tätorter av olika storlekar – Modellering genom indexerad tillgänglighet, Tillväxtanalys Working Paper/PM 2010:10. En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning resorna sker med båtar mellan öarna; ofta med byten och omlastningar. Skärgårdstrafik bedrivs av olika huvudmän, med olika finansiering och biljettsystem. Turtätheten och turernas förläggning varierar över året. Rutterna går ofta ”krokigt” mellan öarna och omlastningar och byten är vanliga. Mot denna bakgrund är det svårt att åstadkomma jämförbarhet med standardiserade modeller. Det finns ett antal butiker i skärgårdsområden som ingår i tillgänglighetsklass 4 och 5 trots de mätproblem som beskrivits ovan. Utredningens slutsats är att avlägset belägna skärgårdsöar utan fast landförbindelse bör betraktas som särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden. När den regionala serviceplanen utarbetas bör stödbehov och möjliga insatser analyseras och prioriteras i samråd med berörda kommuner. 8.3Avgränsning till särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden Utredningen förordar att två nya typer av stöd till försäljningsställen för dagligvaror ska kunna utgå i särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden. Den ena typen av stöd ska kunna ges till försäljningsställen som har ett mångsidigt utbud av dagligvaror och en nettoomsättning av dagligvaror som ligger (stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse). Den andra typen av stöd ska kunna ges till små försäljningsställen för dagligvaror som bedöms vara betydelsefulla även för annan grundläggande kommersiell service än försäljning av dagligvaror. Nettoomsättningen av dagligvaror får inte överstiga för att detta stöd ska beviljas. Se vidare om de föreslagna stöden i kapitel 12. Särskilt sårbara och utsatta områden är områden med låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter, enligt Tillväxtanalys modell. Därutöver ska stöd kunna utgå i direkt angränsande glesbygdsområden med ”mellan-tillgänglighet” till tätorter samt på avlägset belägna öar som saknar fast landförbindelse. Med direkt angränsande glesbygdsområden med ”mellan-till- gänglighet” till tätorter avses områden som gränsar till områden En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning med låg och mycket låg tillgänglighet. Det handlar alltså inte om att inkludera stora områden med ”mellan-tillgänglighet”. Det innebär att butiksorter som kan vara aktuella ska ha nära till områden med låg tillgänglig, men inte till områden med hög tillgänglighet. En praxis bör kunna utvecklas .