sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — Förutsättningarna för en sådan rekvisition är emellertid begränsade, bland annat ska individens identitet vara styrkt. lagrar uppgift om bland annat födelsetid, namn och adress i , men saknar författningsstöd för att lagra personens identitet från hemlandet. Ett sådant författningsstöd finns endast för personnummer som personen har tilldelats i annat nordiskt land. För att hantera detta med minsta möjliga ändring av svenska e- tjänster behöver den ansvariga myndigheten, , ges författningsstöd att dels få tilldela dessa personer samordningsnummer eller liknande identifikationsbegrepp, dels få lagra kopplingen till den utländska e-legitimationen. Identifiering av utländska personer behöver möjliggöras. I sammanhanget kan nämnas att en lösning som omfattar EU- länderna är på väg. EU har beslutat om en förordning som innebär att EU-medborgare som kan visa upp en inom EU godkänd e- legitimation, ska ha rätt att använda sig av denna för att identifiera sig och därmed kunna använda svenska myndigheters e-tjänster. Regeringen har (N2015/2620/EF) uppdragit åt Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen att utreda och föreslå hur en lösning för gränsöverskridande elektronisk identifiering och underskrift kan utformas och erbjudas. Exempel på bestämmelser som hindrar elektronisk underskrift eller elektronisk hantering E-delegationen genomförde en inventering av kvarstående formkrav. Inventeringen är inte uttömmande men resultatet visar på att flera myndigheter konstaterar att det kvarstår formkrav i lag eller förordning som hindrar att elektroniska underskrifter kan användas i större utsträckning och mer effektivt. Stora delar av jordabalkens regler om inskrivningsverksamheten är formulerade under en tidsålder präglad av papper, penna och fysisk dokumenthantering. Elektroniska överlåtelse- och upplåtelsehandlingar är ett naturligt steg för att elektronisk ansökan om inskrivning ska införas och verksamheten ska kunna nå sin fulla potential. Fastighetstaxeringslagen (1979:1152) har inte setts över och moderniserats på samma sätt som inkomstbeskattningen genom skatteförfarandelagen (2011:1244). De förslag till förenklingar och slopande av obsoleta begrepp som har föreslagit i betänkandet Bostadstaxering – avveckling eller förenkling (SOU 2012:52) har inte lett till lagstiftning. Formkraven när det gäller bouppteckningar behöver enligt utredas vidare. När efterlevande ska lämna in bouppteckning krävs stämpel och flera skriftliga underteckningar, se bl.a. 20 kap. . Bestämmelsen i 26 § personuppgiftslagen (1998:204), PuL, rörande begäran om registerutdrag, bör ändras så att regleringen medger användning av elektroniska underskrifter. Det möjliggör elektroniska rutiner som massbeställning försvåras. Inom socialförsäkringen råder ett generellt krav på egenhändigt undertecknande (uppgifter om faktiska förhållanden ska lämnas på heder och samvete). Det finns behov av att reformera vissa av Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen dessa regler så att elektroniska förfaranden och elektroniska tjänster kan införas för olika förmåner och ersättningar. I sådana fall kan föreskrivas att bestämmelserna i 111 kap. socialförsäkringsbalken, SFB, om självbetjäningstjänster via internet inom socialförsäkringsadministrationen ska tillämpas inom ett visst område. Inom skuldebrevs- och exekutionsområdet behövs en genomlysning av gällande regler och de praktiska förfaranden som krävs för att göra en helt elektronisk hantering möjlig. 9 § lagen (2004:243) om allmänna arvsfonden där ansökan om stöd ur fonden ska vara skriftlig och egenhändigt undertecknad 3 § förordningen (1999:731) registrering av trossamfund ska ansökan göras skriftligt och undertecknas av alla styrelseledamöter i samfundet. Ytterligare bestämmelser som hindrar elektroniskt undertecknande finns vidare exempelvis i förordningen (2004:703) om europabolag, förordningen (2006:922) om europakooperativ, förordningen (2007:572) om värdepappersmarknaden, förordning (2005:411) om försäkringsförmedling, förordning (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och i kupongskattelagen (1970:624). E-delegationens ställningstagande: Det finns kvarvarande utmaningar för elektroniskt informationsutbyte mellan socialnämnder och andra myndigheter vid handläggning av ärenden avseende försörjningsstöd. Det medför att ärenden delvis måste hanteras manuellt. Skälen för E-delegationens ställningstagande: genomförda författningsändringar är inte tillräckliga. Kommunernas socialnämnder har genom lagstöd rätt att utreda och behandla Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen integritetskänslig information om sökande av försörjningsstöd.27 Av 7 kap. 2 § OSL följer att om en myndighet får en sekretessbelagd uppgift från en annan myndighet, gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. För uppgifter som lämnas till andra socialnämnder kommer den informationen att omfattas av sekretessen i 26 kap. 1 § OSL. Frågan om socialnämndens tillgång till information via direktåtkomst har bland annat belysts i regeringens proposition Utökat elektroniskt informationsutbyte (prop. 2007/08:160), vars förslag har genomförts. Direktåtkomst förslogs när det ansågs vara adekvat till det integritetsintrång det innebär.28 Försörjningsstöd via socialnämnd (4 kap. 1 § SoL) är det bidrag som ytterst finns att tillgå för personer som inte kan försörja sig på annat sätt. Om den sökande har rätt att få detta behov tillgodosett av annan huvudman ska dessa insatser användas i första hand, exempelvis bostadsbidrag, arbetsmarknadsåtgärd, studiebidrag eller arbetslöshetsersättning. E-delegationens projekt, Effektiv informationsförsörjning – ekonomiskt bistånd, resulterade i att en teknisk lösning togs fram för samordning av socialnämndernas direktåtkomst i ärenden om försörjningsstöd. Centralt i denna lösning är en vidareförmedlingstjänst, som är i bruk.29 Den förstudie som låg till grund för projektet visade att det i vissa delar inte fanns något lagligt stöd för socialnämnderna att utbyta information elektroniskt, t.ex. information mellan kommuner. Projektet kunde därför inte utreda detta vidare. Det innebär att det fortfarande finns uppgifter som måste inhämtas manuellt från andra kommuner och från vissa statliga myndigheter som skulle kunna inhämtas elektroniskt genom vidareförmedlingstjänsten. Genom utökat stöd för elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter kan felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen 274 kap. socialtjänstlagen (2001:453) SoL. 2007/08:160 utökat elektroniskt utbyte s. 147 ff. 29Med vidareförmedlingstjänst menas sammansatt bastjänst ekonomiskt bistånd (SSBTEK). Genom tjänsten kan handläggare inom verksamhetsområde ekonomiskt bistånd få utlämnat information från a-kassorna, Arbetsförmedlingen, CSN, , och . ansvarar för teknisk förvaltning och drift av tjänsten på uppdrag av Kommuner och Landsting (SKL). Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen En statlig delegation mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) har påtalat behovet av ett utökat it-baserat handläggarstöd för att bättre kunna genomföra kontroller och att elektronisk direktåtkomst till andra myndigheters uppgifter möjliggör detta på ett kostnadseffektivt sätt.30 Swecos statistikrapport avseende felaktiga utbetalningar inom ekonomiskt bistånd i visade att fattades 134 beslut om återkrav på nära . uppgick de obetalda återkraven till nära 3,3 miljoner kronor.31 Mot denna bakgrund finns anledning att göra en författningsöversyn i den del där det fortfarande saknas lagligt stöd för socialnämnderna att utbyta information elektroniskt. Genomförande av de återstående författningsändringarna skulle innebära att uppgifter får inhämtas elektroniskt från annan socialnämnd och ytterligare uppgifter från Arbetsförmedlingen, , , och Kronofogden32 vid pågående handläggning av försörjningsstöd. Sådana författningsändringar kan förenas med tekniska begränsningar om till exempel vilka handläggare som har möjlighet att inhämta informationen och att det endast ska kunna ske inom ramen för ett pågående ärende om försörjningsstöd. Aktörerna måste därför se till att det finns administrativa och tekniska lösningar som lever upp till de rättsliga krav som finns, exempelvis personuppgiftslagens (1998:204) regler och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) föreskrifter (2009:10) om statliga myndigheters informationssäkerhet.33 I detta arbete behöver aktörerna bland annat göra en riskanalys, inklusive en informationsklassning, beträffande vad som är lämpliga administrativa och tekniska lösningar. Elektronisk informationsinhämtning kommer att leda till förkortade handläggningstider samt att beslut om försörjningsstöd fattas på korrekta grunder. 30 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2008), Hur tryggar vi trygghetssystemen? Kontroller och kontrollmetoder, Rapport 2008, FUT-delegationen. 31 (2014), Felaktiga utbetalningar inom Ekonomiskt bistånd i . 32 Dessa uppgifter beskrivs nedan under , , , och Kronofogden. 33 Föreskrifterna håller på att revideras. Nya föreskrifter planeras träda i kraft . Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen Utbyte av information mellan socialnämnder Tjänsten för ekonomiskt bistånd möjliggör för kommuner att elektroniskt inhämta information från statliga myndigheter vid utredning i ärenden rörande försörjningsstöd. Reglerna medger dock inte att information kan inhämtas om den sökande uppbär, har ansökt eller fått avslag på ansökan hos annan socialnämnd. Det kan därför inte uteslutas att sökanden uppbär ekonomisk ersättning från fler socialnämnder . Frågorna har tidigare delvis belysts i E-delegationens . Socialnämnder är genom sekretess förhindrade att utbyta information med andra socialnämnder i ärenden om försörjningsstöd. Det är därför inte möjligt att automatiskt genomföra kontroll om den sökande erhåller, ansöker eller har ansökt om försörjningsstöd hos annan socialnämnd. Information inhämtas manuellt efter sekretesseftergift från den sökande. De rutinerna ökar risken för att beslut om försörjningsstöd fattas på bristfällig eller felaktig information. För att socialnämnderna ska ha möjlighet att inhämta information elektroniskt från andra socialnämnder måste ändringar göras i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, och i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom och förordning (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453). Information från Arbetsförmedlingen, , , och Kronofogden Socialnämnder inhämtar även i förekommande fall annan information manuellt, efter sekretesseftergift, från andra myndigheter. Informationen skulle kunna inhämtas genom vidareförmedlingstjänsten istället. Det gäller uppgift om enskilds arbetsförmåga, sysselsättning eller aktivitetsersättning från: Arbetsförmedlingen avseende till vilken omfattning en arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande samt även aktivitetsrapport och en s.k. SKAT-kod med detaljeringsnivå (öppet arbetslös, arbetssökande med förhinder, annan sökandekategori) samt om sökanden är föremål för någon åtgärd Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen Försäkringskassan om en ansökan om förmån, ersättning eller annat stöd har avslagits och orsaken till avslaget Pensionsmyndigheten om en ansökan om förmån, ersättning eller annat stöd har avslagits och orsaken till avslaget Migrationsverket om permanent eller tillfälligt uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppgift om rätt att vistas i landet och dagersättning under pågående utredning. För att socialnämnderna ska ha möjlighet att inhämta dessa uppgifter elektroniskt krävs ändringar i socialtjänstlagen (2001:453), lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom , förordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdens verksamhet, utlänningslagen (2005:716) samt förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Information från Arbetsförmedlingen angående om aktivitetsplan är inlämnad samt hur närvaron har varit behövs för att kunna bedöma behovet av socialbidrag. SKAT-kod med detaljeringsnivå kan utvisa om sökanden exempelvis saknar barnomsorgsplats eller har sagt upp den och därför är förhindrad att söka arbete eller endast delvis står till arbetsmarknadens förfogande. Uppgift om att en person är inne i en åtgärd, exempelvis praktik, ger handläggare möjlighet att följa upp att sökanden fullföljer åtgärden. En utredning har tillsatts för att utreda och föreslå hur stöd och krav avseende arbetslösa personer som tar emot försörjningsstöd kan utvecklas.34 I uppdraget ingår att vid behov lämna författningsförslag som gör det möjligt för att ta del av exempelvis den aktivitetsrapport som arbetssökande ska lämna till Arbetsförmedlingen. 34 Dir. 2014:39, Stöd och krav avseende arbetslösa personer som tar emot försörjningsstöd. Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen 2.3.8Utökat elektroniskt utbyte i processen för bygglov och planhantering E-delegationens rekommendation: Onödiga hinder i författningsregleringen mot elektronisk hantering av bygglov och planhantering vid informationsutbyte mellan kommuner och länsstyrelser behöver undanröjas. Skälen för E-delegationens rekommendation: Det har inom ramen för projektet bygglov gjorts en översyn av ärendehanteringen för bygglov sett ur ett kundperspektiv samt samverkan mellan de myndigheter som är involverade i bygglovsprocessen.35 Det finns länsstyrelser som vid ett överklagande saknar möjlighet att hantera elektroniska handlingar. De begär därför in handlingarna på papper med stöd av 2 kap. plan- och byggförordningen (2011:338). Bestämmelsen i 2 kap. 6 § anger att de handlingar som ska skickas till , och lantmäterimyndigheten ska vara lämpliga för arkivering. Detta behöver inte innebära något hinder mot elektroniskt informationsbyte men kan kräva att det sker en samordning vad gäller elektronisk arkivering hos olika aktörer. I 2 kap. 8 § samma förordning anges emellertid att kan besluta att handlingar inte behöver ges in om den har rutiner för att ta del av handlingarna på annat sätt. Det innebär att även om många kommuner har en teknisk lösning för att göra handlingar elektroniskt tillgängliga så kan länsstyrelser sakna rutiner för att ta del av dem. I praktiken innebär det även att det är som avgör i vilka format de ska ta emot dokumentation och om de är lämpliga för den arkivlösning som myndigheten har. Myndigheter är enligt tryckfrihetsförordningen skyldiga att ta hand om allmänna handlingar, bland annat genom att registrera dem eller hålla dem ordnade på annat sätt. Dessa krav omfattar även allmänna handlingar i digitalt format. har bestämt vilka elektroniska format som är lämpliga för arkivering. 35 och har i samverkan med och Lantmäteriet genomfört ett projekt för att utveckla förutsättningarna för en digital hantering av plan- och bygglovsprocessen. Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen Vidare skiljer det sig åt mellan kommuner om akten skickas i original och en kopia behålls i pappersformat eller om endast en digital kopia behålls. Många kommuner anser att de måste ha kvar handlingarna i pappersformat för den fortsatta hanteringen av ärendet. Det finns också varierande uppfattningar om äktheten i en digital kopia. I (2010:900) respektive plan- och byggförordningen (2011:338) finns formuleringar som verkar begränsande för utveckling av digitala lösningar inom området. Exempelvis ska anteckning ske på en planhandling när den vunnit laga kraft36 En översyn behöver göras av regleringen inom området för att möjliggöra att ärenden ska kunna anhängiggöras elektroniskt och även vidare hanteras på samma sätt. Vad det får för närmare ekonomiska konsekvenser för de myndigheter som omfattas är oklart, men det bör belysas. Det är också viktigt att klargöra vilka digitala format som är lämpliga i sammanhanget för att dokumentationen ska kunna återanvändas vid senare förrättningar. Utgångspunkten bör vara att möjliggöra en utveckling av myndighetsgemensamma processer och system. 36 5 kap. 32 § (2010:900). 3Analys av sekretess vid outsourcing Outsourcing, dvs. att till underleverantörer överlåta utförandet av funktioner som har skötts i egen regi, är en viktig del i myndigheternas strategier för att utveckla e-förvaltningen. Många myndigheter har t.ex. utkontrakterat drift och förvaltning av myndighetens informationssystem, tekniskt stöd såsom it-support och teknisk bearbetning såsom skanning, tryck och postbefordran av dokument. I vissa fall innebär outsourcing att tjänsteleverantören och dennes personal får tillgång till uppgifter som hos myndigheten är sekretessreglerade och därmed inte utan särskild prövning får lämnas ut. I förarbetena till den numera upphävda sekretesslagen förordas för en sådan situation, nämligen då en skrivbyrå anlitas för utskrift av handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter, att myndigheten ställer krav på att det utförande företaget ska sluta avtal om tystnadsplikt med sin personal. Huruvida ett sådant krav är tillräckligt för att en myndighet ska kunna lämna ut uppgifter i samband med outsourcing har dock ifrågasatts av ombudsmän (), som i ett beslut riktade allvarlig kritik mot två offentliga vårdgivare som hade anlitat ett privat företag för vissa läkarsekreterartjänster. JO menade att vårdgivarna inte hade haft rättsligt stöd för att lämna ut de sekretessbelagda uppgifter om patienter som läkarsekreterarna behövde för att kunna utföra den kontrakterade tjänsten. Avgörande vikt lades av JO vid att läkarsekreterarna inte omfattades av någon straffsanktionerad tystnadsplikt, till skillnad från vårdgivarnas egen personal. Mot denna bakgrund beslutade E-delegationen att bedriva en förstudie som syftar till att klarlägga rättsläget rörande i vad mån Analys av sekretess vid outsourcing sekretess utgör ett hinder för outsourcing och skapa underlag för en bedömning av om det finns anledning för delegationen att överväga författningsåtgärder inom området. Inför ett utlämnande av sekretessreglerade uppgifter måste myndigheten pröva om sekretessen gäller gentemot mottagaren, dvs. den aktuella leverantören. Om sekretessen är reglerad utan skaderekvisit gäller s.k. absolut sekretess, vilket innebär att uppgifterna kan röjas endast med stöd av en sekretessbrytande bestämmelse. Om den aktuella sekretessbestämmelsen däremot är försedd med skaderekvisit ska myndigheten göra en sekretessprövning, dels utifrån den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av det slag som avses, dels med beaktande av de kunskaper som myndigheten har om mottagaren, dvs. hur denne kommer att hantera uppgifterna och vilken spridningsrisk som finns. En aspekt som enligt JO är särskilt viktig att beakta vid denna sekretessprövning är huruvida leverantören omfattas av en tystnadsplikt som är straffsanktionerad. Enligt vår mening bör det dock vid prövningen av om skaderekvisitet är uppfyllt inte bara beaktas om någon straffsanktionerad tystnadsplikt i traditionell mening gäller för mottagaren av uppgifterna. Bedömningen bör på motsvarande sätt påverkas av om mottagaren är bunden av någon annan straffsanktionerad bestämmelse som i praktiken får samma effekt som en tystnadsplikt. I förstudien analyseras vilka andra straffrättsliga sanktioner än ansvar för brott mot tystnadsplikt som skulle kunna aktualiseras om en leverantör vidarebefordrar eller själv utnyttjar en uppgift som han eller hon fått kännedom om genom sitt uppdrag åt myndigheten. Bland annat konstateras att ansvar för trolöshet mot huvudman kan vara av relevans såvitt avser sådana tjänster som innebär att leverantören självständigt handhar kvalificerad teknisk uppgift eller övervakar skötseln av sådan angelägenhet eller uppgift, t.ex. vissa typer av it-drift. När det gäller sådana sekretessreglerade uppgifter om enskilda som inte kan anses vara av särskilt integritetskänsligt slag anser vi dock att utgångspunkten vid sekretessprövningen bör vara att en Analys av sekretess vid outsourcing avtalsreglerad tystnadsplikt räcker för att man ska kunna konstatera att sekretess inte gäller gentemot tjänsteleverantören. En annan tolkning skulle förändra sekretessens innebörd jämfört med den som beskrivs i sekretesslagens lagmotiv, vilket i sin tur, utan att vara motiverat ur ett integritetsperspektiv, skulle försvåra en effektiv förvaltning. På motsvarande sätt bör en avtalsreglerad tystnadsplikt i normalfallet ge ett tillräckligt skydd för sådana uppgifter som sekretessreglerats till skydd för allmänna eller kommersiella intressen, med undantag för vissa uppgifter som har ett särskilt uttalat skyddsbehov med hänsyn till internationella relationer eller rikets säkerhet. För den sistnämnda typen av särskilt känsliga uppgifter, liksom för vissa särskilt skyddsvärda uppgifter om enskildas personliga förhållanden, kan det däremot antas att sekretess skulle anses gälla gentemot en tjänsteleverantör, om utförarens personal varken omfattades av en straffsanktionerad tystnadsplikt eller av någon motsvarande straffsanktionerad befogenhetsinskränkning. Om det kan konstateras att en planerad outsourcing kräver ett tillgängliggörande av uppgifter för vilka sekretess gäller även gentemot tjänsteleverantören, måste myndigheten ta ställning till om uppgifterna kommer att göras tillgängliga på ett sådant sätt att uppgifterna anses vara ”röjda” i offentlighets- och sekretesslagens mening.37 I förstudien analyseras därför röjandebegreppets närmare innebörd. Enligt förarbetena till sekretesslagen tycks ”att röja” kunna översättas med att låta någon ta del av en hemlig uppgift, oavsett om mottagaren faktiskt har tagit eller kommer att ta del av uppgiften. Av Högsta domstolens rättspraxis avseende innebörden av uttrycket ”röjer uppgift” i bestämmelse om vårdslöshet med hemlig uppgift, framgår dock att det avgörande för straffansvar främst är om uppgiften har blivit tillgänglig för någon obehörig under sådana omständigheter att man måste räkna med 37 Själva röjandeaspekten är normalt inte ett fristående moment utan ingår i den prövning som en myndighet måst göra innan uppgifter kan lämnas ut till en leverantör. Det är av pedagogiska skäl som röjandeaspekten här särskiljs från prövningen i övrigt. Analys av sekretess vid outsourcing att den obehörige kommer att ta del av uppgiften. Även om rättsfallet rör gränsen för när det straffrättsliga ansvaret inträder, torde ett liknande resonemang kunna föras också i fråga om den närmare innebörden av röjandebegreppet enligt offentlighets- och sekretesslagen. Enligt vår uppfattning bör det i vart fall inte betraktas som ett röjande i offentlighets- och sekretesslagens mening om en hemlig uppgift har gjorts tillgänglig för en utomstående på ett sådant sätt att det förefaller osannolikt att mottagaren tar del av uppgifterna. Vid outsourcing av exempelvis it-drift skulle en sådan situation kunna föreligga om tjänsteavtalet har försetts med ett tydligt förbud för leverantören och dennes personal att ta del av den information som hanteras i systemen. Detta ställer krav på kontrollmekanismer såsom loggning och kännbara civilrättsliga sanktioner vid överträdelser. En planerad outsourcing kräver emellertid i vissa fall att ett faktiskt ”röjande” sker, antingen av uppgifter för vilka absolut sekretess gäller eller av sådana särskilt skyddsvärda uppgifter som efter en sekretessprövning kan konstateras vara sekretessbelagda även gentemot utföraren, trots att denne är bunden av en avtalsreglerad tystnadsplikt.