sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Informationen från olika myndigheter, olika typer av dokument, med olika grad av digitaliseringsnivå behöver kunna hämtas, maskinläsas och kombineras med varandra. I samband med detta kan uppmärksammas att Strandskyddsdelegationen säkerställt att de mallar för handläggning som utredningen tagit fram fungerar ur ett digitaliseringsperspektiv. Det kan noteras att inte ens den genomförda revideringen av det utvidgade skyddet resulterade i enhetliga och metadatasorterade beslut, eftersom uppdraget till länsstyrelserna inte detaljreglerades i detta avseende. Delegationen vill därför peka på behovet av att underlätta digitalisering genom en central styrning av framtida, liknande projekt. Inblandade myndigheter – informationsägarna – behöver samverka för att uppnå tillräcklig enhetlighet i redovisningen av redan fattade beslut. Detta för att informationen i efterhand ska kunna göras kombinerbar i ett nationellt strandskyddsskikt och för att underlätta datautbyte. Lantmäteriet kommer att verka för att strandskyddet återigen redovisas geografiskt och att redovisningen kombineras med fastighetsindelningen. För att lyckas med detta krävs ett nationellt utbytesformat, dvs. att redovisningen hos länsstyrelser och kommuner samordnas. Länsstyrelserna har en nyckelroll i detta arbete eftersom alla beslut där strandskyddsreglerna tillämpas hanteras av respektive länsstyrelse (se beskrivning av roller i avsnitt 5.6). Lantmäteriet har inlett samverkan med länsstyrelserna för att hitta en gemensam lösning. Delegationen rekommenderar att detta arbete fortsätter, t.ex. inom ramen för Samverkan Strandskydd. Detta kan bli ett forum för Lantmäteriet att samverka med representanter för kommuner, regionala utvecklingsorgan, länsstyrelserna, och för att ta fram ett nationellt utbytesformat för strandskyddsinformation och därmed möjliggöra en nationell redovisning av strandskyddets geografiska utbredning. 5 har metadatasorterat Strandskyddsdelegationens mall för dispensbeslut i detta syfte (se avsnitt 4.2.2). Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar 7.4Undantag för areella näringar Strandskyddsreglernas syften skyddas inom hela strandskyddsområdet genom ett antal förbud, bl.a. mot uppförande av byggnader. Förbuden gäller dock inte för byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln – och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Om syftet med byggnationen eller åtgärden är bostadsändamål gäller dock fortfarande förbuden. Undantaget ska gälla med viss restriktivitet om näringen är en bisyssla. Bisysslor som medför ett tillskott av betydelse för näringsidkarens försörjning omfattas dock av undantaget (se även avsnitt 5.3.1). Näringsidkare som inte omfattas av undantaget kan söka dispens från strandskyddet på sedvanligt sätt, utifrån de sex särskilda skälen för dispens eller skälen om landsbygdsutveckling i strandnära lägen (). Strandskyddsdelegationen har tagit fram målgruppsanpassat informationsmaterial om hur areella näringar påverkas och inte påverkas av strandskyddet. Detta material samlar befintligt vägledningsmaterial och praxis i frågan. Dagens areella näringar är diversifierade så till vida att de omfattar allt från högteknologiska, stora produktionsenheter till småskaligt brukande som kompletterar annan sysselsättning (se avsnitt 6.2.3, 6.3.4 samt 6.3.8). Undantaget blir i dagens utformning svårt att tillämpa för de småföretagare som har små produktionsenheter och som för sin försörjning är beroende av inkomster från flera olika typer av näringar. Den verksamhet som skulle kunna vara undantagen från strandskyddets förbud kan vara så liten att den blir bedömd som en bisyssla, som då inte faller in under undantaget oavsett om verksamheten för den enskilde är en viktig del av en helhet. Inte sällan brukar små produktionsenheter också mark som inte är lämpad för högproduktiva enheter. Därmed kan dessa småbruk utföra stora insatser för att bevara öppna slåtter- och betesmarker – vilket skapar biologisk mångfald, bevarar kulturmiljöer och skapar förutsättningar för attraktivt friluftsliv. Sådana kollektiva nyttigheter kan inte inverka på tillämpningen av undantaget. Således kan ett inte ändamålsenligt undantag även generera negativa konsekvenser på strandskyddets syften. Undantaget är inte heller anpassat efter renskötselns behov av renvaktarbostäder eftersom bostadsbyggnader inte omfattas av un- Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar En särskild utmaning i denna fråga är att det kan vara svårt att i regeltillämpningen bedöma när det är fråga om boende för näringen och när ändamålet är fritidsboende. Genom en inkluderande tillämpning, där renskötare tidig får bidra med kunskap och belysa sina behov, torde reglerna om kunna fånga behovet av nyetablering av renvaktarbostäder. Det förutsätter dock en flexibilitet i såväl planering av LIS-områden som regeltillämpning, se vidare i avsnitt 7.5.2. 7.5Gällande regler efter ändringarna 2009/2010 Genom propositionen 2008/09:119 gjordes en rad förändringar i strandskyddsreglerna. Förändringarna syftade, för det första, till att införa lättnader i strandskyddet för att främja utvecklingen av landsbygdsområden med god tillgång till stränder. För det andra till att begränsa nybyggnation i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler med en fortsatt restriktiv tillämpning. För det tredje att öka det regionala och lokala inflytandet. Slutligen, för det fjärde, syftade förändringarna till att effektivisera prövningen i vissa avseenden genom att samordna och . Lättnaderna i reglerna skulle infrias genom , landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Tanken var att koppla ihop strategisk planering och strandskyddet med landsbygdsutveckling, genom att i de kommunala översiktsplanerna peka ut områden som var lämpliga för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. På så vis fick kommunerna ansvar för att ta initiativet till att lättnader kunde genomföras i praktiken. Begränsningen för övriga delar av landet skulle infrias genom att införa sex utpekade särskilda skäl för dispens och en fortsatt restriktiv tillämpning av lagstiftningen i övrigt. 7.5.1De sex särskilda skälen I de fall en åtgärd är förbjuden enligt strandskyddsreglerna kan åtgärden ändå få utföras om dispens ges. Som särskilt skäl för dispens får endast de sex skäl som räknas upp i 7 kap. 18 c § beaktas. får en strandskyddsdispens endast ges om den är Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar förenligt med strandskyddets syften.6 Det innebär att om en åtgärd är oförenlig med syftena så ska en dispens inte meddelas, även om det finns ett särskilt skäl. Uppräkningen av särskilda skäl för dispens har efter lagärendet i prop. 2008/09:119 blivit uttömmande och precist beskrivna. Ändringen syftade bl.a. till att upprätthålla en restriktivitet i dispensgivningen och skapa en enhetlig tillämpning. Denna exakta uppräkning har också skapat en enhetlig tillämpning; dispensgrunderna bedöms på likartade sätt över hela landet, vilket inneburit en harmonisering. Delegationen kan också konstatera att uppräkningen av de särskilda skälen inneburit en förenkling av handläggningen (se avsnitt 6.2), vilket bidrar till effektiv tillämpning. De särskilda skälen har med andra ord gjort att lika fall behandlas lika. som de uttömmande särskilda skälen skapat en enhetlig tillämpning ger de inte tillräckligt utrymme för att behandla olika fall olika. Denna upplevelse har beskrivits för Strandskyddsdelegationen på många olika sätt, som t.ex. att skälen är orimliga eller att de inte kan tillämpas med sunt förnuft. Kritiken pekar på att tillämpningen av sex uttömmande särskilda skäl kan leda till avslag i enskilda ärenden som inte alltid upplevs utgå från en bedömd negativ inverkan på strandskyddets syften i det aktuella ärendet. Dessa typer av erfarenheter har framförts till Strandskyddsdelegationen vid genomförda länsbesök i framför allt landsbygds- och glesbygdsområden. Ett exempel är skälet avskiljande väg, som kan vara svårt att tillämpa i områden utan större vägar, som i praxis bedömts ha en avskiljande effekt. Det kan göra att en åtgärd som avskiljs av en väg som utifrån de lokala förutsättningarna upplevs som avskiljande (kanske för att det är den största vägen på orten eller t.o.m. i kommunen), inte kan ges dispens. Med andra ord, det behövs alltid ett särskilt skäl för att få dispens även om den planerade åtgärden långsiktigt inte bedöms få en inverkan på strandskyddets syften. Lokala förutsättningar och avvägning mot strandskyddets syften upplevs på så vis inte i tillräcklig utsträckning kunna inverka på tillämpningen av de särskilda skälen. Det har återkommande beskrivits för delegationen som att skälen är utformade för tätbebyggda miljöer, men också att skälen inte är tillräckligt restriktiva för att bevara kvarvarande, tillgängliga om- 6 7 kap. 26 § . Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar råden i just tätbebyggda miljöer. Ett exempel är skälet om redan ianspråktaget område, vilket upplevs tillämpas allt för lättvindigt. Lagstiftaren bedömde att införandet av de särskilda skälen skulle minska antalet dispenser i större tätortsområden.7 Statistiken visar dock att denna förhoppning inte har realiserats, eftersom det alltjämt är i större tätortsområden, som och , som flest dispenser ges.8 Lagstiftaren utformade de särskilda skälen utifrån de särskilda skäl för dispens som tidigare växt fram i praxis.9 Någon analys av hur de särskilda skälen som fanns i praxis skulle inverka på tillämpning av dessa skäl i landsbygder respektive tätbebyggda områden fanns inte att ta del av i propositionen. Det är enligt delegationens uppfattning viktigt att en sådan analys genomförs. Det finns en upplevd saknad kopplingen mellan å ena sidan möjligheten att tillämpa de särskilda skälen i framför allt landsbygder, och, å andra sidan, att kunna ge dispens för åtgärder som inte bedöms inverka negativt på strandskyddets syften. Detta kan enligt delegationen inverka menligt på legitimiteten för strandskyddsreglerna. Det är dock inte möjligt att säga hur många dispensansökningar som avslås för att det saknas stöd i ett av de sex särskilda skälen eller skälet om , trots att åtgärden i fråga uppenbart saknar betydelse för strandskyddets syften. Mot denna bakgrund är det enligt delegationen viktigt att även en sådan analys genomförs. Strandskyddsdelegationens kompetenshöjande insatser har bidragit till en ökad kunskap i tillämpningen av de särskilda skälen. Till exempel så är webbseminariet på detta tema det mest använda seminariet (se avsnitt 4.4.1). Ett kunskapslyft kan dock inte fullt ut kompensera de upplevelser av dels bristande möjligheter till bedömning utifrån lokala förutsättningar och dels en stundtals för svag koppling till strandskyddets syften, som Strandskyddsdelegationen tagit del av. 2008/09:119, s. 94–95. 8Naturvårdsverkets återrapportering av strandskyddsstatistik, 2011–2015. 2008/09:119, s. 53. Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar 7.5.2Landsbygdsutveckling i strandnära lägen () Förutom de särskilda skälen för dispens kan det inom områden för landsbygdsutveckling för strandnära läge () vara ett särskilt skäl för dispens från förbuden i strandskyddet, att en åtgärd bidrar till landsbygdsutveckling eller att ett bostadshus uppförs i anslutning till (maximalt ) befintligt bostadshus. Detta framgår av 7 kap. 18 d och e §§ . Det var dessa regler som lagstiftaren införde för att skapa ett mer differentierat strandskydd som svar på landsbygders behov av utveckling.10 Det fanns från många håll ett starkt stöd för en ökad differentiering som beaktade landsbygders utvecklingsbehov, men denna differentiering upplevs inte ha förverkligats fullt ut. Strandskyddsreglerna och möjligheterna att använda är inte den ensamt avgörande faktorn för en levande landsbygd. Tillgång till humankapital, infrastruktur, kollektivtrafik, utveckling av fastighetspriser, tillgång på service och utbildning m.m. är exempel på andra faktorer av betydelse för landsbygdsutvecklingen. Men LIS- verktyget har skapat nya förutsättningar och incitament för en fysisk planering av landsbygder och för tillväxt och attraktiva boenden på landsbygden. Mycket tyder på att LIS-reglerna kan ge avsedda lättnader och skapa förutsättningar för attraktivt boende och lokalt entreprenörskap. Det gäller i de fall där det funnits lokala initiativ till utveckling i samband med utpekandet av LIS-området. Ett underifrånperspektiv med bred, uppsökande medborgardialog och involvering av olika kompetenser hos såväl kommun som länsstyrelse (exempelvis planerare, ekologer, näringslivsutvecklare/landsbygdsutvecklare, jurister), har beskrivits som särskilt viktigt vid framtagande av LIS-områden. I detta sammanhang kan det ha ett värde att undersöka hur arbetssätt inom angränsande områden kan inspirera eller förstärka lokalt förankrat arbete med . Den så kallade leadermetoden är ett exempel på ett sådant arbetessätt (läs om denna i avsnitt 5.6.8). Att fortsätta stödja detta arbete hos kommunerna är viktigt för att skapa långsiktiga förutsättningar för landsbygdsutveckling. Det kan ske både genom kompetensförsörjning och genom samverkan mellan aktörer på regional-lokal nivå. 2008/09:119, s. 33 och 55–71. Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar Antalet dispenser från strandskyddsreglernas förbud som getts med stöd av var /2015 förhållandevis få (se statistik i avsnitt 5.5.5) och det kan vara svårt att säkert avgöra vilka effekter haft på landsbygdsutvecklingen. Här kan också nämnas att länsstyrelserna lämnar en samlad redovisning av LIS-planeringens genomslag till Boverket.11 LIS-reglerna innehåller vissa geografiska begränsningar där verktyget inte får användas. I områden som av lagstiftaren bedömts ha ett bebyggelsetryck även utan eller hyser stora värden för det allmänna, kan inte tillämpas. Denna geografiska begränsning återfinns i lagtexten och är förhållandevis svepande. Begränsningarna har beskrivits som inkonsekventa och att de bl.a. motverkar utveckling i områden med god tillgång på obebyggda stränder och som träffas av intentionen med (se avsnitt 6.2.1). Delegationen anser att det kan finnas områden där LIS-verktyget inte får användas, men där de lokala förutsättningarna i övrigt överensstämmer med motiven till lättnader genom . En geografisk begränsning av kan vara motiverat, men bör i högre grad beakta platsspecifika förutsättningar och möjliggöra ett hänsynstagande till områdenas föränderlighet. Ytterligare en svårighet med LIS-verktyget grundar sig på att verktyget bygger på en tanke om fysisk planering medan landsbygdsutveckling ofta sker genom småföretagande och lokalt engagemang. Det sistnämnda är av flera orsaker mycket svårt att förutse i en strategisk planering. När lokala entreprenörer väljer plats för sin verksamhet är det i normalfallet andra skäl än kommunens översiktsplanering som väger tyngre, t.ex. tillgång på mark och social anknytning. Även tidsperspektivet i den strategiska planeringen kan tänkas bli ett hinder för den lokale entreprenören. Problematiken med olika tidsperspektiv mellan fysisk planering och lokalt entreprenörskap är inte unik för just . Men den kan bli ännu mer påtaglig då arbete med översiktsplanering tar betydligt länge tid än fysisk planering genom detaljplaneläggning. Svårigheten att koppla ihop den strategiska planeringen och lokal utveckling kan vara bidragande orsaker till att LIS-verktyget återkom- 11 Länsstyrelsernas FORUM för hållbart samhällsbyggande arbetar med en samlad redovisning av LIS-statistik till som inkluderar en analys av vilket genomslag regler om strandskydd och särskilt har fått i kommunernas planering. Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar mande beskrivs som allt för stelbent för att skapa förutsättningar för landsbygdsutveckling. Landsbygder skulle i en större omfattning än kunna bidra till regional utveckling. I betänkande öppnas det t.ex. för att kan ingå i en regional fysisk planering: Om berörda aktörer anser att respektive kommuns planering och planläggning kan gynnas av att frågan eller delar av frågan om LIS-områden återfinns även på regional nivå, erbjuder den regionala fysiska planeringen en möjlighet för det.12 har lyft svårigheter med att koppla samman regional utvecklingsstrategi med fysisk planering: Kopplingen är […] svag mellan regionala utvecklingsstrategier och fysisk planering. Det har delvis sin bakgrund i en balansgång mellan behovet av regionalt utvecklingsarbete och det kommunala planmonopolet. Få kommuner uppger att de regionala dokumenten har påverkat hur planer och program formuleras på nivå.13 Ungefär hälften av landets kommuner har eller har pekat ut LIS-områden (se avsnitt 5.5.5). Eftersom tidsperspektiven för översiktlig planering är förhållandevis långa, kan det vara förståeligt att antalet dispenser med som skäl ännu inte är så många till antalet (cirka 180 stycken 2014). är det heller inte rättsligt klarlagt hur som skäl för dispens kan användas utanför i översiktsplanen utpekade LIS-områden. Att så är möjligt framgår av förarbetena till LIS-reglerna.14 Det saknas dock praxis eller nationell vägledning i hur sådana prövningar ska gå till eller vilket underlag som behövs i det enskilda ärendet för att avgöra om LIS- reglerna kan tillämpas. Att kunna använda utan föregående fysisk planering, som ett komplement till en övergripande planering, skulle kunna innebära en ökad flexibilitet och förbättra möjligheterna till dispens för enstaka bostadshus. Mot detta ska ställas att en utredning om landsbygdsutveckling i enskilda ärenden knappast torde vara ett effektivt arbetssätt. Företeelsen enstaka bostadshus är en intressant fråga för landsbygdsutvecklingen och förtjänar viss fördjupning. 12SOU 2015:59, s. 344. 13SOU 2015:59, s. 325. 2008/09:119, s. 58 och MÖD mål nr M 6577-13. Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar hus, och då särskilt permanentboende, kan vara avgörande för levandehållandet av en bygd. Detta gäller särskilt i glesbygder som till sin karaktär lever upp till intentionen med . Enligt 7 kap. 18 d § får man vid dispensgivning för ett enstaka bostadshus inte beakta om huset medför en landsbygdsutveckling. Då får man i stället beakta om huset ska uppföras i anslutning till befintligt bostadshus, vilket i propositionen definierats som upp till maximalt från ett befintligt hus. Detta för att långsiktigt skapa förutsättningar för en samlad bebyggelse.15 Begränsningen om att tillkommande hus endast får uppföras från befintliga hus kan vara mer relevant i mer bebyggda landsbygder och mindre relevant i glesbygder med många och stora obebyggda ytor. Ett exempel på det senare är inlandskommuner. Regeringen kan genom 200-metersuttalandet sägas ha lagt ett hinder i vägen för tillämpningen av , som i viss mån går emot motiven bakom dessa regeländringar. Det kan sammanfattningsvis finnas anledning att utveckla LIS- vägledningen utifrån ett landsbygds- och glesbygdsperspektiv i syfte att skapa ett arbetssätt som kan möta behoven från entreprenörer och medborgare. De begränsningar som finns genom 200- metersbegränsningen för uppförande av bostadshus och de geografiska begränsningarna av LIS-verktyget, kommer dock inte att kunna åtgärdas genom fördjupad vägledning. får meddela länsvisa föreskrifter som innebär att det ska vara tillåtet att utföra kompletteringsåtgärder inom från en huvudbyggnad och inte närmare strandlinjen än inom en beslutad tomtplatsavgränsning. kunde meddela motsvarande länsvisa föreskrifter om det gällde en komplettering till befintlig bebyggelse som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. 16 För flera län har den nya lydelsen i bemyndigande inneburit en viss skärpning visavi 2008/09:119, s. 71 och 108. 2008/09:119, s. 44–45. Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar Fler kompletteringsåtgärder har därmed blivit dispenspliktiga. Komplementbyggnader är den åtgärd som det beviljas flest dispenser för (se avsnitt 5.5.4). Kompletteringsåtgärder sker inom etablerade tomtplatser, vilket också gör att dispensansökningarna med stor sannolikhet kan beviljas med motiveringen att platsen redan är ianspråktagen (7 kap. 18 c § punkten 1 ). Länsvisa föreskrifter som undantar kompletteringsåtgärder från behovet att söka dispens innebär då en förenkling och effektivisering av byggprocessen, utan att strandskyddets syften påverkas negativt. Detta eftersom åtgärderna sker inom redan ianspråktagna tomtplatser. Att bemyndigande att meddela länsvisa föreskrifter har inskränkts genom lagändring kan i det perspektivet te sig svårförståeligt. Statistiken visar också att dispenser för dessa åtgärder har ökat . Därför kan det finnas anledning att överväga en justering av länsstyrelsernas bemyndigande i 7 kap. 17 § för att effektivisera hanteringen av kompletteringsåtgärder. 7.5.4Kommunalt ansvar för tillsyn 2008/09:119 fick kommunerna huvudansvaret för tillsyn över strandskyddsområden. har dock ansvar för tillsyn över verksamheter och åtgärder där dispens prövas av . Redan innan denna förändring hade flertalet kommuner ansvaret för tillsynen, då genom delegation från . Generellt bedrivs det lite tillsyn och har så även varit fallet historiskt. Den tillsyn som utförs sker framför allt utifrån tips om överträdelser från allmänheten och det är få brottsanmälningar som överlämnas till åklagare (läs mer om tillsynens omfattning i avsnitt 5.5.6). Nämnder som ansvarar för strandskyddstillsynen ska ta fram en tillsynsplan där årets tillsyn beskrivs – detta oavsett om ansvaret åligger en samhällsbyggnadsnämnd eller en miljönämnd. Miljönämnder är generellt bättre på att genomföra sådan planering än andra nämnder som ansvarar för strandskyddstillsynen. Troligen beror det på att det i dessa nämnder finns en uppbyggd kunskap om tillsyn enligt . Detta visar på behov av kunskapsinsatser Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar riktade till såväl kommunens beslutsfattare som tjänstemannaorganisation.17 Strandskyddsdelegationen har genomfört kunskapsinsatser genom , ett webbseminarium om strandskyddstillsyn – som inleddes med ett för förtroendevalda målgruppsanpassat avsnitt – samt genom sina båda webbutbildningar (se 4 kap.). Delegationen anser att förebyggande tillsyn, genom informationsinsatser till medborgare och verksamhetsutövare, är en viktig åtgärd för att åstadkomma en effektiv tillsyn. Delegationens webbutbildning Strandskydd har enkelt kunnat läggas upp på t.ex. kommunernas hemsidor. Webbutbildningen har i detta avseende varit ett enkelt, effektivt och målgruppsanpassat sätt för tillsynsmyndigheter att genomföra förebyggande information, dvs. Genom både övergripande och fördjupande kunskapsinsatser som är tillgängliga i flera olika medier kan Strandskyddsdelegationens insatser också verka för en nödvändig förbättring av tillsynen. Detta på så vis att tillsynen främst sker på myndighetens initiativ (planerad tillsyn) utifrån en bedömning och prioritering av var tillsynen gör störst nytta för strandskyddets syften. Det behöver inte nödvändigtvis innebära att kommun och länsstyrelse lägger mer resurser på tillsynen (se även avsnitt 4.5.1, användning och förväntade effekter). En planering av tillsynen innebär också bättre möjligheter till effektivisering genom att exempelvis samordna strandskyddstillsynen med tillsyn enligt . Definitionen av samhällsbyggande varierar mellan orter. Exempelvis motsvaras en inflyttad barnfamilj om 5 personer i kommun av 360 inflyttade barnfamiljer av samma storlek i kommun. Detta innebär i sig utmaningar då strandskyddsreglerna ska kunna tillämpas effektivt och ha god legitimitet vid olika typer av samhällsbyggande.