sou · H2B390 · 2015-01-01 00:00:00 — Det kan dock inte utan vidare analys antas att exponeringen för BPA, för de särskilt utpekade grupperna ungdomar och kvinnor i fertil ålder, från just alkoholhaltiga drycker är obetydlig. Vi kan också notera i beräkningarna i bilaga 6 att försäljnings- värdet (exklusive alkoholhaltiga drycker) för de potentiellt berörda grupperna av livsmedel motsvarar av den totala årliga försäljningen10 av livsmedel i . Endast en del av dessa potentiellt berörda livsmedel kommer de facto att beröras av åtgärder – i de fall de, när åtgärderna införs – fortfarande säljs i förpackningar med BPA i kontakt med livsmedlet. Handel med berörda typer av livsmedel diskuteras i avsnitt 10.4.5. 10.4.2Marknad och konkurrens inom dagligvaruhandel och livsmedelsindustrier – i Ovan identifieras vissa branscher och typer av företag som potentiellt berörs av åtgärdsförslagen. Konsekvenserna för olika företag i olika delar av livsmedelskedjan beror dock till stor del på hur marknaden för berörda typer av livsmedel ser ut och hur relationer och maktförhållanden mellan företag och branscher fungerar i praktiken. Nedan diskuteras marknad och konkurrens, med utgångspunkt från den bild av livsmedelskedjan som beskrivs i kapitel 7 (om pågående arbete med utfasning) samt från identifie- ringen av berörda. Marknadskoncentrationen i vissa delar av den svenska livs- medelskedjan är hög. Livsmedelsindustri och dagligvaruhandeln är branscher där ett litet antal företag står för en stor del av försäljningen. Bland livsmedelstillverkarna står de tre största för i genomsnitt av omsättningen inom varje produktkate- gori. Dessa typer av aktörer (i mitten av livsmedelskedjan) har en stark ställning på marknaden gentemot de som står först och sist i kedjan, det vill säga primärleverantörer respektive konsumenter som är många och små. bör det påpekas att livsmedels- industrier och dagligvaruhandeln jobbar med stort konsument- fokus och således styrs av konsumenternas efterfrågan. Livsmedels- industrin i är en mångfacetterad bransch med alltifrån storskalig produktion till småskalig hantverksproduktion (Livs- medelsföretagen, 2011) och företagens förutsättningar på markna- den varierar därmed mycket. 10 Den totala försäljningen av livsmedel (inklusive alkoholhaltiga drycker) var i runda tal . Vi uppskattar värdet av de potentiellt berörda grupperna av livsmedel till cirka 6 miljarder. En tydlig trend i är att dag- ligvarubutikerna har blivit färre och större. Stordriftsfördelar på butiksnivå, bland annat i form av relativt lägre transportkostnader och högre omsättning per anställd butikspersonal, driver på ut- vecklingen. De stora dagligvarukedjorna utövar köparmakt som sannolikt motverkar den säljarmakt som livsmedelstillverkarna har i kraft av sina starka varumärken. Små livsmedelstillverkare utan starka varumärken kan hamna i en utsatt position där de tvingas acceptera de villkor som dagligvarukedjorna bestämmer (Konkur- rensverket, 2011a). Enligt Livsmedelsföretagen (Livsmedelsföretagen, 2011) har detaljhandelns fokus på låga priser inneburit att industrin fått ta större delen av de kostnadsökningar som skett – vilket har lett till lägre lönsamhet. I stort sett samma råvaror används i livsmedel tillverkade för den offentliga sektorn som till dagligvaruhandeln och privata restauranger, men det finns skillnader i varuberedning, och pro- duktdifferentiering. Förpackningarna för restaurang och storkök respektive dagligvaruhandel skiljer sig i storlek och utformning med avseende på varumärke, prismärkning och produktutformning. Livsmedelsindustrins tillverkning av produkter till dessa delmark- nader sker vanligtvis vid skilda produktions- eller förpacknings- linjer (, 2011b) Ett fåtal livsmedelsgrossister dominerar tillsammans livsmedels- försäljningen till restaurang och storkök. Grossisterna har rikstäck- ande verksamhet och samordnar leveranser från hundratals under- leverantörer (, 2011b). 10.4.3Marknad och konkurrens inom förpackningsindustri och tillverkning av ytskikt till förpackningar i EU och internationellt I kapitel 6 beskrivs användningen av BPA i livsmedelsförpack- ningar av metall med skyddande ytskikt. Metallförpackningar före- kommer i många olika former; bland annat dryckesburkar, konservburkar, fat och hinkar, tuber, lock och korkar till för- slutning av glasburkar och glasflaskor samt aluminiumoblater till förslutning av plastburkar. För att skydda metallen mot påverkan av det förpackade livsmedlet, beläggs den inre ytan av ett tunt ytskikt (coating). Det är därför relevant att beskriva berörda före- tag och marknader såväl ifråga om tillverkning av metallförpack- ningar som i fråga om ytskikt gjorda av epoxi till dessa förpack- ningar. Det går inte att särskilja förpackningar i den officiella statistiken om import- och försäljningsvärde för livsmedel. Därför går det inte heller att redovisa några detaljerade uppgifter om handel och till- verkning med metallförpackningar. Inte desto mindre är det tydligt att de metallförpackningar som används i nästan ute- slutande är importerade, förutom en viss andel av dryckesförpack- ningar av metall som tillverkas i . Sådana dryckesburkar står för av läskedrycks- förpackningarna och av ölförpackningarna (BCME, 2014). Andra förpackningsmaterial som används för drycker är i fallande storleksordning; icke återfyllningsbar PET, återfyllnings- bar glas och icke återfyllningsbar glas. Marknaden för dryckes- burkar i domineras av ett fåtal stora aktörer. Bland andra typer av livsmedelsförpackningar har metall länge varit det vanligaste materialet i och utgjorde metallförpackningar av totala antalet förpack- ningar som inte är avsedda för drycker. Tillväxttakten för metall- förpackningar är dock relativt låg och framförallt hårda plast- förpackningar tar successivt större marknadsandelar. från ett globalt perspektiv stod metall för av alla livs- medelsförpackningar. Metallförpackningar tenderar att oftare an- vändas i lågprissegment och har generellt sett lägre pris per för- packning än andra alternativ. Glasförpackningar har också förlorat marknadsandelar, framförallt till hårda respektive flexibla plast- förpackningar (Rexam, 2011). Marknaden för konservburkar i är i hög grad kon- centrerad och har granskats av i sam- band med att den största aktören på marknaden meddelade att de ville köpa upp en av sina större konkurrenter (Regulation (EC) No 139/2004 / Mivisa, 2014). Efter uppköpet innehar det största företaget cirka 40–av försäljningen i och det näst största företaget står för 20– . Utöver dessa stora aktörer finns ett flertal förpack- ningstillverkare som är starka inom vissa delsegment av konserv- burksmarknaden men som var och en har små andelar av mark- naden i sin helhet. I sin granskning beskriver Europeiska kommis- sionen konservburksmarknaden som skild från marknaden för plast-, glas- och pappersförpackningar på grund av bland annat konsumenternas preferenser, prisskillnader och fysiska egenskaper hos förpackningarna. Inom marknaden för konservburkar är dock flexibiliteten stor eftersom producenterna kan anpassa sina tillverk- ningslinjer med avseende på storlek, form, olika ytskikt etcetera. Det finns därför inte skäl att särskilja marknaden för konserv- burkar som går till dagligvaruhandel respektive restaurang och storkök. Vidare visar kommissionens granskning att livsmedels- industriernas inköp av konservburkar vanligen sker inom en radie av upp till 200–. Vid längre avstånd än så blir trans- portkostnaden oproportionerligt stor eftersom burkarna vanligen transporteras tomma från burktillverkare till fyllningsställe. Detta betyder att utbudet av konservburkar från varje tillverkningsort i praktiken är geografiskt avgränsat vilket också påverkar konkur- renssituationen. Tabellen nedan sammanfattar några nyckeltal om konkurrens- situationen och marknaden för livsmedelsförpackningar av metall. Tabell 10.2 Marknaden för metallförpackningar Marknadskoncentration och andel metallförpackningar av alla förpackningar inom olika marknadssegment 60–85 %3 65–90 %3 1World (2008) 2Beverage Can Makers Europe (2014) 3(Regulation (EC) No 139/2004 / Mivisa, 2014) 4Rexam (2011) 5Normpack (2011)). Uppgiften gäller och situationen är sannolikt annorlunda . Marknaden för ytskikt11 till förpackningar kan anses vara global och omfattar , vilket är av den totala försäljningen av ytskikt. Marknaden domineras av tre till fyra företag. Mätt i marknadsandel för de tre största företagen inom respektive segment är koncentrationen sär- skilt hög ifråga om ytskikt till dryckesburkar. Tabellen nedan sam- manfattar vissa uppskattningar gällande marknadsandelar. Tabell 10.3 Marknaden för ytskikt till metallförpackningar Marknadskoncentration och försäljningsvärde inom olika marknadssegment för ytskikt 65–70%1 90–100%1 70–75%1 45–50%1 63–90%2 83–100%2 43–70%2 (globalt)1 (EES-länderna) 2 1Uppskattningar baserade på PPG (PPG, 2013) 2Uppgiften gäller för EES-länderna. Competition Commission (2012) Den ökade efterfrågan på BPA-fria ytskikt innebär ett förändrings- tryck på både tillverkare av ytskikt och förpackningstillverkare – särskilt på den Europeiska marknaden. Konkurrenssituationen och styrkeförhållanden mellan olika företag kan komma att förändras i och med att vissa företag lyckas erbjuda BPA-fria alternativ och därmed möta efterfrågan före andra konkurrenter. En fördjupad bild av marknaden för ytskikt till metallförpackningar finns be- skriven av den tidigare konkurrenskommissionen i (numer en del av konkurrens- och marknadsmyndigheten) som bland annat diskuterade utvecklingen av BPA-fria alternativ i en rapport (Competition Commission, 2012) i samband med att en av 11 I beskrivningen av marknaden för ytskikt pratar vi om alla ytskikt till metallförpackningar, inklusive de som används på in- och utsida och ytskikt på korkar samt olika typer av lock. I övriga delar av utredningen ligger fokus på ytskikt som kommer i kontakt med livsmedel och ytskikt på utsidan av förpackningar är därför av mindre intresse. de största ytskiktstillverkarna ville köpa upp en av sina konkurren- ter i . En faktor av betydelse för konkurrenssituationen på marknaden är att det är tids- och resurskrävande för förpack- ningstillverkare att genomföra en kvalificeringsprocess för att byta leverantör (eller typ) av ytskikt. Möjligheterna att byta ytskikts- leverantör (för att till exempel pressa priserna) varierar mycket mellan olika typer av förpackningar och beror även på hur väl etablerade de alternativa ytskikten är. 10.5Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslagen I detta avsnitt beskriver vi dels vilka kostnadsmässiga konsekvenser som de föreslagna åtgärderna kan orsaka berörda aktörer, dels i vilken grad åtgärderna ger (positiv) effekt på människors hälsa genom minskad exponering för BPA. 10.5.1Identifiering av kostnader för berörda branscher till följd av åtgärder mot BPA i kontakt med livsmedel Om företag inom livsmedelskedjan genomför åtgärder för att minska exponeringen för BPA, frivilligt eller till följd av till exempel lagkrav, innebär det sannolikt vissa kostnader. Kost- naderna kan bestå av både engångs- och löpande kostnader i form av till exempel potentiellt ökad administration, ökade inköps- kostnader, personalkostnader etc. Vi har i kontakter med bransch- organisationer i och samt med ett antal enskilda företag inom olika delar av livsmedelskedjan inte funnit underlag för kost- nadsberäkningar vare sig för enskilda företag eller för de branscher som kan beröras. Att döma utifrån den information som lämnades till den tyska respektive brittiska konkurrensmyndigheten under deras prövningar av ett företagsuppköp 2012 (Competition Commission, 2012) kan dock berörda företag (tillverkare av ytskikt och metallförpackningar i ) vanligen själva göra kostnadsuppskattningar för sina respektive verksamheter – även i fråga om att byta ytskikt till BPA-fria alternativ. Dessa kostnads- uppskattningar är dock företagshemligheter som har maskerats i konkurrensmyndigheternas rapporter. Av dessa skäl har vi inte kunnat kvantifiera de kostnadsmässiga konsekvenserna. De be- skrivs därför i första hand kvalitativt och de typer av konsekvenser som nämns är indikativa och säger inget om exempelvis vem som i slutändan får betala kostnaden – vilket beror på bland annat olika marknadsmakt för de berörda aktörerna. De branschorganisationer som vi varit i kontakt med liksom de inlagor som gavs till konkurrensmyndigheterna (Compe- tition Commission, 2012) ger en i stort sett samstämmig bild av vilka de potentiella konsekvenserna av att reglera BPA i kontakt med livsmedel. Denna bild bekräftas i väsentliga delar av den franska regeringens rapport om alternativ till BPA som presen- terades (Franska regeringen, 2014). Denna rap- port har dock kritiserats av den europeiska branschorganisationen . Baserat på detta underlag ser vi i första hand följande konsekvenser för de olika berörda aktörerna: Tabell 10.4 Identifiering av kostnadsmässiga konsekvenser för berörda branscher till följd av åtgärder mot BPA i kontakt med livsmedel i livsmedelsförpackningar av metall (uppskattad storleksordning på kostnader) Undersöka förekomst av BPA i förpack- Flera stora aktörer i har redan ningar i befintligt sortiment, om inte sammanställt denna information. denna information redan finns tillhands i (mindre kostnad) befintliga certifikat/produktspecifikationer Ändra kravspecifikation för inköp från Förändringar i livsmedelsförpackningar kräver livsmedelsindustrier – gällande både tester (säkerhet, hållbarhet etc.). befintligt sortiment och framtida nya kravspecifikation beror på åtgärder hos aktörer (mindre kostnad) Omfattning på kostnader beror på hur tillsynen utförs, av vem och med vilken frekvens. kontakt med livsmedel ska dokumenteras systematiskt enligt gällande regler. (potentiellt betydande kostnad) Undersöka förekomst av BPA i (mindre kostnad) (i , EU och förpackningar i befintligt sortiment Ändra kravspecifikation för inköp av Förändring av livsmedelsförpackning är en komplex förpackningar med BPA i kontakt med process, se nedan. livsmedel, eller byta förpackningstyp/ (mindre kostnad) Genomföra kvalificeringsprocesser för nya Iterativ process i nära samarbete med förpackningar eller ytskikt i förpackningar. produktion, tester och Stegvis ökande skala på Kan ta beroende på typ av produkt och tillgänglighet för beprövade BPA-fria (betydande kostnad) Omfattning på kostnader beror på hur tillsynen utförs, av vem och med vilken frekvens. kontakt med livsmedel ska dokumenteras systematiskt enligt gällande regler. (potentiellt betydande kostnad) På förfrågan tillhandahålla information om (mindre kostnad) BPA i förpackningar till kunder i Ändra kravspecifikation för inköp av ytskikt Flera av tillverkarna av metallförpackningar uppger (två företag i , att de redan har gått över till BPA-fria ytskikt. övriga i EU och Utvecklingen sker på bred front oberoende av (mindre kostnad) Genomför kvalificeringsprocesser för nya Iterativ process i nära samarbete med förpackningar/ytskikt i samverkan med livsmedelsindustrier och tillverkare av ytskikt livsmedelsindustrier och tillverkare av förpackning/ytskikt. (se ovan) (betydande kostnad) Inköp av BPA-fria ytskikt till löpande Löpande kostnad till följd av Det finns inga tydliga indikationer om generellt relativt högre pris på BPA-fria högre pris på BPA-fria ytskikt. alternativ varit dyrare i vissa fall, men ytskiktstillverkare hävdar att nya tekniker har gjort alternativen konkurrensmässiga i pris1. utgör vanligen en mindre del (<10 %2 för alla lacker och ytskikt på in- och utsida) av totala (mindre kostnad) Tillverkare av ytskikt till På förfrågan tillhandahålla information om (mindre kostnad) BPA i ytskikt till kunder i (i EU och internationellt) Utveckla BPA-fria ytskikt för Engångskostnad, forskning och Nya ämnen kräver omfattande tester innan utveckling för nya BPA-fria kvalificeringsprocess med livsmedel kan påbörjas. Flera av tillverkarna av ytskikt uppger att de redan I vissa fall administrativ har utvecklat fungerande BPA-fria alternativ. kostnad för notifiering av ämnen Utvecklingen sker i stort sett oberoende av åtgärder i kontakt med livsmedel. (mindre kostnad) Stödja genomförande av kvalificerings- Iterativ process i nära samarbete med processer för nya förpackningar/ytskikt i livsmedelsindustrier (se ovan) samverkan med tillverkare av metall- förpackning/ytskikt. (mindre kostnad) 1Competition Commission (2012) 2Uppgiften gäller för dryckesburkar, bedömning enligt Bundeskartellamt (2011). Liknande uppskattning (<10 %) ges av (PPG, 2013) för metallförpackningar generellt. Tabellen ovan beskriver vilka olika typer av kostnader som kan falla på berörda branscher (i , EU eller internationellt). De mest betydande kostnaderna förväntas uppstå i samband med livs- medelsindustriernas kvalificeringsprocesser3 för BPA-fria ytskikt i livsmedelsförpackningar av metall (eller för nya förpackningar av andra material än metall). Denna kostnad uppstår endast i de fall livsmedelsindustrierna har identifierat BPA i kontakt med livs- medel i sina sortiment som till följd av utredningens förslag skulle behöva bytas ut mot BPA-fria alternativ. Vi har inte underlag för att kvantifiera hur många livsmedelsprodukter (eller företag) i som skulle belastas med denna typ av kostnad. I de fall en kvalificeringsprocess behöver genomföras kan kostnaden dessutom variera avsevärt beroende på framförallt om det är fråga om ett ytskikt som: Inte har genomgått kvalificeringsprocess hos någon förpack- ningstillverkare tidigare. Risken är då relativt sett högre att kvalificeringsprocessen misslyckas och måste startas om (mest tidskrävande och kostsamt) Har genomgått kvalificeringsprocess hos andra förpacknings- tillverkare för liknande typ av livsmedel (mindre tidskrävande och kostsamt) Har genomgått kvalificeringsprocess hos samma förpacknings- tillverkare och för samma typ av livsmedel (minst tidskrävande och kostsamt) Att döma av de uppgifter som nämns i referensalternativet hade många företag kommit långt i kvalificeringsprocesser för BPA-fria ytskikt för många typer av livsmedel. I den franska regeringens rapport (2014) sägs att förpackningstillverkarna hade fungerande lösningar för av berörda typer av livsmedel. Det ser också ut som att flera aktörer på den svenska marknaden redan har lyckats fasa ut BPA ur sina förpackningar eller är på god väg att göra det. Detta är referensalternativet. Därför kännetecknas situationen –2020 troligen i första hand av punkterna nr 2 och 3 ovan. Kvalificerings- processerna bör således därför i de flesta fall inte bli mycket tidskrävande (de kan genomföras ) och därför inte mycket kostsamma. För vissa typer av livsmedel kan dock kvalificeringsprocessen för nya ytskikt bli mer tidskrävande och därmed mer kostsam. Detta kan särskilt vara fallet för: läskedrycker som är sura och korrosiva och vars förpackningar utsätts för tryck från kolsyra kött, fisk och vissa grönsaker som innehåller svavelhaltiga pro- teiner I vissa fall innebär krav på lång hållbarhet att kvalificerings- processen måste inkludera lagringstester (ibland motsvarande hållbarhetstiden). Sammanfattningsvis är dock vårt intryck, baserat på för oss tillgänglig information, att det finns (eller kommer finnas i referensalternativet efter genomförda kvalificeringspro- cesser) fungerande lösningar även för dessa typer av livsmedel. Just läskedrycker är dock en produktgrupp som fortfarande beskrivs som problematisk och där väl fungerande BPA-fria ytskikt på insidan av metallburkar inte ser ut att vara etablerade brett på marknaden . Situationen kan dock förändras efter att det franska förbudet trätt i kraft. 10.5.2Jämförelse av kostnader till följd av åtgärd L1a och L4 De två åtgärdsförslagen jämförs i tabellen nedan. Jämförelsen avser vilka kostnader som kan uppstå och storleksordningen på dessa kostnader (sammanfattat i antal minustecken på en skala 1–3). Tabell 10.5 Kvalitativ jämförelse av kostnadsmässiga konsekvenser av föreslagna åtgärder om BPA i livsmedelsförpackningar Förbud mot BPA i kontakt med (––) Frivillighet innebär sannolikt att Ett förbud innebär att alla berörda några berörda inte vidtar åtgärder måste vidta åtgärder (grossister, och därför i praktiken undgår Myndigheter med ansvar för tillsyn berörs utöver företag i livsmedels- Transaktions- kostnader (juridiska) Transaktions- kostnader (informativa) (––) Reglerna gäller alla berörda och ställer strikta krav även för livsmedel kan välja att inte vidta åtgärder eller att vidta åtgärder senare och därmed undviks Kräver att riskbedömning utförs i samband med att lagförslag tas Fördjupad EU-rättslig analys kan behövas beroende på vilken lagstiftning som föreslås. Risk att hamnar inför om regler införs som inte är förenliga med . (––) Relativt svårare för företagen att Tydliga lagkrav kan kommuniceras kommunicera krav till leverantörer lättare till leverantörer och då lagkrav saknas. Fortsatt kostnad för att behöva fråga företagen om kommunicera förekomst av BPA till förekomst av BPA i förpackningar informationsinsatser för att nå ut (––) berörs av kontroller i Administrativa kostnader främst för uppföljande syfte (kontrollstation) tillsyn för aktörer inom grossistled analyser kan behöva utföras löpande i kontrollsyfte. Relativt sett mer kostsamt för små Kostnader för tillsyn kan minimeras genom samordning med annan material i kontakt med livsmedel ska dock redan ske i referens- De företag som frivilligt fasar ut Små och medelstora företag, BPA kan förlora i konkurrens- särskilt de som ännu inte påbörjat förmåga jämfört med företag som utfasning av BPA, kan drabbas relativt mer av kostnader. Import av livsmedel som förpackas i kontakt med BPA tillåts inte vilket kan påverka utbudet på marknaden. marknader kan potentiellt minska för svenska företag om reglerna gäller även livsmedel för export Trenden i referensalternativet går Ett förbud med tidsfrist fram till mot utfasning av BPA. 2020 är med god marginal målstyrning och uppföljning kan planeras och genomföras fram till Hinder för genomförandet kan dock uppstå om reglernas överens- Inga juridiska hinder har Sammanfattningsvis talar fördelarna som ges av flexibilitet för före- tagen och frånvaro av administrativa bördor för åtgärd L1a. Ett för- bud, i synnerhet om det införs nationellt, kan leda till relativt sett högre kostnader för både företag och myndigheter. Trots avsaknaden av underlag för kostnadsberäkning vill vi ändå ge någon form av indikation om storleksordningen på de kostnader som kan orsakas av en nationell reglering enligt åtgärd L4. ningen1 i bilaga 6 ger en fingervisning om att kostnaderna sannolikt inte blir större än några . Det är osannolikt att någon större prishöjning sker på de förpackningar som behöver anpassas bland annat eftersom det finns andra konkurrerande förpackningslösningar på marknaden. kan vi förvänta oss att de årliga kostnaderna minskar i takt med att BPA-fria för- packningar blir mer etablerade på marknaden. 10.5.3Effekter på människors hälsa Ingen riskbedömning har genomförts under denna utredning och förväntade effekter på människors hälsa av de olika åtgärdsalter- nativen har därför inte kvantifierats. Den förväntade förändringen av exponering för BPA används i stället som indikator för vilka effekter de olika åtgärderna kan ge, i syfte att kunna jämföra olika handlingsalternativ bland annat med avseende på kostnadseffek- tivitet. Att beskriva en förändring av exponeringen för BPA säger dock inget om hur stor samhällsnytta, i form av minskat antal sjukdomsfall och andra hälsokonsekvenser, som respektive åtgärd förväntas ge. I tabell 5.1 sammanfattas de kritiska effekter som har identifierats i bedömningar av Efsa, Anses och KemI. Det är dessa kritiska effekter som åtgärder mot exponering för BPA i förläng- ningen har som mål att minska.