sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — Ovan citerade vi (2013, s. 166) om att ”special- pedagogisk forskning har bindningar både till ideologi och praktik.” Den förändring i begreppsanvändning från integrering till inkludering som beskrivs ovan kan sägas ha ideologiska förtecken. På motsvarande sätt finns skillnader i praktik, dvs. såväl utvecklad praxis i arbetssätt som rådande specialpedagogiska perspektiv. Det är rimligt att anta att ideologi, praxis och specialpedagogiska perspektiv återverkar på varandra. Nilholm (2003) har beskrivit tre huvudsakliga specialpedagogiska perspektiv. Vi väljer att presentera de olika specialpedagogiska perspektiven som ett sätt att visa såväl integreringsperspektiv som olika perspektiv på inkludering. Det kompensatoriska perspektivet (benämns ibland även som det kategoriska, psykologiska eller det medicinska perspektivet) fokuserar att kompensera individer för deras problem (Nilholm, 2003). Individers brister och problem kartläggs och diagnosticeras. Problemgrupper avgränsas och man söker psykiska och fysiska förklaringar till problemen samt skapar metoder för att kompensera för problemet. (2014) påpekar att läskliniker, obsklasser, särskilda undervisningsgrupper och särskola är några exempel på det kompensatoriska perspektivet. Det kritiska perspektivet (benämns ibland även för det relationella eller det sociala rättviseperspektivet), står för en kritik av specialpedagogiken som förtryckande och marginaliserande (Nilholm, 2003). (2014) menar att det kritiska perspektivet även innebär ett ifrågasättande av normalitetsnormen. Funktionshinder ses som sociala konstruktioner skapade av samhällets norm, varför specialpedagogik inte är önskvärt utan bör upphöra helt. Skolan ska i stället möta alla elever utifrån deras olikhet. Dilemmaperspektivet (benämns även konfliktperspektivet) har uppstått som kritik av det kritiska perspektivet utifrån att detta kan ses som en utopi (Nilholm, 2003). Förespråkarna för detta synsätt framhåller att utbildningssystem är komplexa och motsägelsefulla i grunden och att man därför i skolan måste förhålla sig till olika dilemman. För att kunna göra det behövs kunskap om hur motsättningarna tar sig uttryck i praktisk verksamhet (Nilholm, 2003). (2014) kommenterar att med detta perspektiv blir det viktigt med dialog och diskussion kring skolans uppdrag, pedagogik och grundsyn. (aa) tar också upp ett förhållandevis nytt begrepp inom specialpedagogiken, nämligen tillgänglig utbildning. Begreppet härrör från handikappolitiska ambition att arbeta för alla individers tillgänglighet till hela samhället (Prop. 1999/2000:79). Enligt (2014) har Specialpedagogiska skolmyndigheten fått regeringens uppdrag att arbeta specifikt för ökad tillgänglighet i skolan, dvs. att förbättra lärande och delaktighet. (2014) skriver att med tillgänglig utbildning avses dels kunskap om betydelsen av den fysiska miljön i skolan och dess utformning, dels kunskap om vilka konsekvenser en funktionsnedsättning kan ge för lärande och socialt samspel. När social, pedagogisk och fysisk miljö samspelar utifrån elevens behov och förutsättningar kan utbildningen sägas vara tillgänglig för alla, oavsett individuella olikheter. Detta anses ge goda förutsättningar för lärande. Genom att tillgänglig utbildning fokuserar frågor om miljö och helhetsperspektiv på skola och utbildning i stället för individens förutsättningar kan tillgänglighetsbegreppet anses ansluta till inkluderingsperspektivet. Till frågan om syfte: transferering eller verksamhetsutveckling I de intervjuer som genomförts med ansvariga handläggare på SPSM har genomgående de regionala utbildningsinsatserna kommenterats med att utgöra ett omfattande administrativt arbete till begränsad eller tveksam nytta. Många har jämfört SIS-medlen för regionala utbildningsinsatser som ett dolt transfereringssystem där ansökan, prövning och redovisning utgör administrativt merarbete med marginell effekt. Detta skrivet även om en viss andel ansökningar avslås. ”SIS-medlen är rena transfereringar, inte en för utvecklingsinsatser” (I 20 personlig kommunikation , 2014). I vår genomgång av inkomna ansökningar tycks den huvudsakliga förklaringen till avslagen vara att det inte förekommer elever från andra kommuner i ansökan. SPSM har heller inget kvalitets- prövningsansvar för medlen. Deras uppgift är att fördela medlen om inkommen ansökan uppfyller de fåtaliga kriterier som existerar för positiv bedömning. Vår slutsats av detta är att om staten ser SPSM som en transfereringsinstans för SIS-medel till regionala utbildningsinsatser bör tilldelningsförfarandena förenklas. Det kan t.ex. ske genom schablontilldelning av resurser till kommunerna motsvarande målgruppens storlek i individer. Om staten önskar en kvalitetsprövning av användningen av medlen, genom ansöknings- förfarande, prövning och redovisning, bör förordningen kompletteras med tydligare prioriteringsdirektiv och kvalitetskriterier. tolkar SPSM, genom sitt utarbetade dokument om ”Vägledning SIS-medel. Fördelningsprinciper och kriterier för likvärdig fördelning” (2013) statsmaktens vilja i de få formuleringar som finns tillgängliga. Inledningsvis kommenterade vi att dessa formuleringar (”regional art”, vad som är ”stor utsträckning” vad avser elever från annan hemkommun, vad som avses med ”merkostnader för undervisningen” samt vad som är ”särskilt stora” kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder) inte alltid är lätta att operationalisera eller rationellt motivera. ”En av de svårare frågorna är vad merkostnaden är” (intervju ). Myndigheten lämnas till subjektiva uttolkningar av kvalitativ art som går att likna med de utmaningar som (2011) uttrycker med titeln till en av sina böcker; ”Hur mäter man vackert?” Statsmaktens otydlighet i direktiv för fördelningen av de regionala undervisningsmedlen kan även få negativa konsekvenser i nyttjandet att de medel som finns att tillgå. Detta i två meningar; dels huvudmännens förståelse av vad medlen är till för, dels myndighetens möjligheter till bedömning av bidragets effekter. Vilka effekter eftersträvas? Grausne (2013, s. 6–7) skriver i sin utvärdering av SIS-medlen att; Denna uppföljning har dock även visat att syftet med bidraget förefaller vara otydligt i verksamheterna. När representanter för Rh- verksamheterna beskriver vad bidraget går till så anges flera olika ändamål. I regelverket för bidraget anges att bidraget får beviljas till merkostnader för undervisning samt kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder, om kostnaderna är särskilt stora. Även om skrivningen utesluter vissa av de ändamål som de studerade verksamheterna beskriver, lämnar skrivningen ändå utrymme för tolkning. Verksamheternas olika tolkningar av vad bidraget ska användas till och de stora skillnaderna i kostnadstäckning mellan verksamheterna gör det svårt att bedöma effekterna av bidraget. som studerats i denna utvärdering var det, av myndigheten, angivna syftet med bidraget att ”understödja skolhuvudmän att i SOU 2015:45 Bilaga 3 regional samverkan bedriva undervisning för elever med funktionsnedsättning”. Syftets vaga formulering gör det svårt att använda vid en utvärdering av bidragets effekter. Vi menar att om detta statsbidrag blir kvar i sin nuvarande form behövs förtydliganden om syfte och fördelningsprinciper. I annat fall riskerar verksamheten att brottas med olika typer av problem länkad till implementationsprocessen. Vi menar också att om syftet med dessa medel är att bidra till en positiv verksamhetsutveckling för den avsedda målgruppen unga, så kan verksamheten förenklas och effektiviseras genom samordning med de SIS-medel som går till utvecklingsinsatser. Till frågan om ekonomi och avväganden: Den interkommunala ersättningen och SPSMs fördelningsprinciper för regionala utbildningsinsatser Enligt förordningen skall de regionala undervisningsmedlen användas till ”insatser av regional art” (SFS 1991:931, § 1). Med regional art avses ”samordnade utbildningsinsatser för elever med funktionsnedsättning eller med andra särskilda behov, som i stor utsträckning kommer även sådana elever till del vilka har en annan hemkommun än den kommun där utbildningen bedrivs” (ibid, § 2). Ersättningen en kommun får för att bära det regionala ansvaret är dels SIS-medel, dels ersättning för eleven genom interkommunal ersättning mellan berörda kommuner. SIS-medlen skall ersätta an- ordnande huvudman för de merkostnader som kan uppstå med undervisning av regional art och för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder om kostnaden är särskilt stora (ibid, § 4). Den interkommunala ersättningen skall ersätta anordnade kommun för ordinarie skolkostnader för elever från andra kommuner. Dessutom har kommunen att täcka kostnaderna för de egna eleverna i behov av särskilt stöd på samma sätt som man organiserar skolgång för andra elevgrupper. Frågan om hanteringen av den interkommunala ersättningen är en viktig principiell fråga. De totala kostnaderna för att bedriva utbildningsinsatser behöver avvägas mot den summa som erhålls genom de interkommunala ersättningarna. Om de interkommunala ersättningarna är tillräckliga för att täcka kostnaderna kan SIS- medlen för att bedriva regionala utbildningsinsatser innebära en ”vinst” för anordnande huvudman. SIS-medlen kan då utgöra ett ekonomiskt incentiv att minska huvudmannens kostnad för barnen från den egna kommunen. Något SIS-medlen inte syftar till. Denna beskrivning motsägs dock från innehållet i vissa av intervjuerna. Där hävdas att ”om kommunerna får pengar för regionala utbildningsinsatser sänks den interkommunala ersättningen från andra medverkande kommuner. Ingen uppföljning av detta sker dock från oss, så vi vet inte med säkerhet om det är så”. Beroende på hur SIS-medlen används kan dessa riskera att snedställa principen om likvärdighet i utbildningssystemet inom och mellan kommuner. finns en risk för det motsatta. I kapitlet om sjukhusundervisningen skrev vi att ”I detta sammanhang nämns även den interkommunala ersättningen som en fråga att vara medveten om. Då schablonbeloppet för varje lärartjänst inte täcker de reella utgifterna måste detta ekonomiska ”gap” hanteras. Vissa skolhuvudmän inkräver avgifter från angränsade kommuner, andra inte. Detta skapar principiella problem i förhållande till likvärdighet.” Det motsvarande kan ske med regionala undervisningsinsatser, dvs. att anordnade kommun inte, trots SIS-medel, får kostnadstäckning för den insats som görs för elever från andra kommuner. I de intervjuer som genomförts har SPSMs handläggare berättat att myndigheten gör kontroller för att inte SIS-medlen skall utgöra en källa för ekonomiskt överskott. klargörs i intervjuerna att genomskinligheten i huvudmännens resursanvändning och resurs- fördelning av SIS-medlen inte alltid är så tydlig. Detta trots ärliga ambitioner och vilja. Huvudmännens budgetar representerar intäkter från flera olika källor som slås samman och sedan fördelas. I detta är det inte alltid lätt att urskilja just användningen av SIS- medlen. ”Vi har svårt att följa upp medlen till regionala utbildningsinsatser, de kan hamna var som helst i verksamheten” (I 19). I SPSMs fördelningsprinciper för likvärdig fördelning av regionala undervisningsinsatser (SPSM, 2013, sid 2) redovisas en fördelningsnyckel där elever från anordnande huvudmans egen kommun erhåller mellan 15 000–per elev, beroende på skolform, och 40–för elever från andra kommuner. Denna fördelningsnyckel förvånar oss något. På vilket sätt kan eller bör huvudmannens utbildningsinsats för de egna eleverna utgöra grund för bidrag (dvs. vara regional)? Att utbildningsanordnaren får ersättning för de elever som tas in från andra kommuner, för merkostnader som kan uppstå med undervisning av regional art och för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder om kostnaden är särskilt stora, känns däremot logiskt. Detta avser kostnader utöver vad som ersätts genom de interkommunala ersättningarna. Problemet med denna fördelningsprincip är dock att den inte är likvärdig i förhållande till alla kommuner. Dels skapas med fördelningsnyckeln en ekonomisk rationalitet som kan vara olycklig, dels är kommuner som t.ex. finns i områden med stora geografiska avstånd missgynnade i och med att deras möjligheter till regionalt samarbete är sämre än i t.ex. storstadsområden. Vi har tidigare visat att Norra och Mellersta regionen inte återfinns i lika stor utsträckning i inskickade ansökningar som de övriga regionerna. Det finns rimligen geografiska förklaringar för detta. Den argumentation vi för ovan om att statsbidraget för regionala utbildningsinsatser borde fokusera de merkostnader som uppkommer för regionala insatser kan dock möjligen ifrågasättas. I den proposition (Prop. 1990/91:18) som föregick förordningen definieras medlen att kunna användas för såväl regionala som lokala insatser. ”Från ett anslag, särskilda insatser på skolområdet (SIS) kan kommunerna få bidrag till kostnader för undervisningsinsatser som kommunen vidtar för elever med handikapp eller andra särskilda behov i grund- och gymnasieskola. Bidrag ges för dels regionala, dels lokala insatser.” (ibid, s. 86–87). I budgetpropositionen från (Prop. 1990/1991:100, bilaga 10 s. 70) upprepas samma text om regional och lokal användning: Från det nuvarande anslaget Särskilda insatser inom skolområdet om ca 349,2 milj. kr. utgår statsbidrag till kostnader för undervisnings- insatser och elevvårdsinsatser av regional art och undervisningsinsatser av lokal art som kommuner genomför för elever med handikapp eller andra särskilda behov i och gymnasieskolan. Resurser från detta anslag utgår utöver vad som avsätts för skolans ordinarie verksamhet. Enligt dessa skrivningar kan således medel även ges för huvudmännens egna elever. Dock kvarstår de problem som statsbidraget kan ge för principen om en likvärdig skola. Även om det finns formuleringar i propositionen som kan möjliggöra en argumentation om medel till anordnande huvudmans egna elever finns det skäl att reflektera över detta. 1990/91:100 (bilaga 10, s. 70–71) skrivs bland annat att; I enlighet med beslut med anledning av förslagen i propositionen om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18, UbU4, rskr. 76) skall de medel som avser särskilda insatser på lokal nivå ingå i sektorsbidraget för skolan. Den beräknade andelen insatser på lokal nivå uppgår till av nuvarande anslag. Jag har därför fört över dessa medel till det nya sektorsbidraget under anslaget B 8. Bidrag till driften av det kommunala offentliga skolväsendet. av anslaget används för insatser på regional nivå. Dessa insatser är sådana som planerats i samråd med berörda kommuner, länsskolnämnder eller planeringsberedningar och avser undervisningsinsatser för elever med handikapp eller andra särskilda behov, t.ex. elever på sjukhus, skoldaghem eller skolinternat. Texten kan tolkas som att insatser på lokal nivå skall täckas av sektorsbidraget för skolan och de regionala insatserna av SIS-medel för regionala utbildningsinsatser. Det kan möjligen också vara så att uttolkning och tillämpning av medlen för regionala utbildnings- insatser förändrats så att lokala insatser inte längre kommer ifråga, eller att vår förståelse av ”lokala insatser” inte tillräckligt beaktat de olika möjliga tolkningar som kan finnas av begreppet. Vidare, i SPSMs dokument ”Vägledning SIS-medel 2014. Fördelningsprinciper och kriterier för likvärdig fördelning” finns i avsnittet om regionala utbildningsinsatser ingen text som nämner lokala insatser. Vi får intrycket att myndighetens uttolkning av förordningen uteslutande handlar om regionala insatser. Om så är fallet, återstår frågan om skälen till bidrag till huvudmannens egna elever. Enligt förordningen skall SIS-medlen för regionala undervisningsinsatser ges till insatser ”… som i stor utsträckning kommer även sådana elever till del vilka har en annan hemkommun än den kommun där utbildningen bedrivs” (ibid, § 2) SPSM har för i sin tillämpning av detta beslutat att ”elevantalet från annan kommun bör uppgå till minst en fjärdedel” (SPSM, 2013 s. 6) för att ansökan skall godkännas. Enligt intervjuresultaten har principen tidigare varit att minst en elev, eller ett fåtal elever, skall komma från annan kommun. Förändringen till kravet på elever från annan kommun än den anordnande huvudmannens egen kom, enligt intervjuerna, som ett resultat av oro för att enskilda elever rekryterades för att garantera tillgång till statsbidraget, inte för att möta regionala behov. Oavsett om principen varit minst en elev eller minst en fjärdedel av elevantalet kan frågan ställas om det motsvarar förordningens text om ”stor utsträckning” (SFS 1991:931, § 2). SPSM gör dock ett intressant tillägg i sina riktlinjer gällande tolkningen av orden ”i stor utsträckning”. Man skriver (SPSM, 2012, s. 6) att med detta skall avse ”att elever från andra kommuner ges lika möjligheter att få tillgång till insatsen som i värdkommunen. Om insatsen erbjuds elever från annan kommun enbart i mån av plats är den inte att betrakta som regional undervisningsinsats”. Vi menar att detta förefaller vara en rimlig princip för tolkningen av förordningens text. Vi menar att föregående text visat ett behov av att endera tydlig- göra statsmakternas syfte med bidraget och efter vilka fördelnings- principer bidraget skall utgå eller att statsbidraget till regionala utbildningsinsatser avvecklas. I det senare fallet presenteras i utvärderingen fyra alternativ till användning av medlen. Oavsett om fördelningen av SIS-medel till regionala utbildningsinsatser bibehålls i dess nuvarande form eller övergår till någon av de fyra möjliga alternativ som skisseras i rapporten bör det, menar vi, utredas om verksamheten (i helhet eller i avgränsade delar) skall omfattas av Skolinspektionens tillsynsansvar. Detta till fromma för målgruppen, dvs. barnen och ungdomarna. SIS-medlen till regionala utbildningsinsatser uppfattas av de intervjuade som obsolet samt inte i överensstämmelse med angränsande dominerande diskurser gällande elever i särskilda behov (inkludering i hemskolor). Till detta kan läggas en analytisk slutsats att förekomsten av bidraget innesluter ett flertal konkurrerande policyprinciper. Statsbidraget till regionala utbildningsinsatser uppfattas också av SPSMs handläggare som arbetskrävande med nuvarande utformning och att det finns bättre alternativ användning av medlen. Enligt förordningen som reglerar användningen av SIS-medlen (SFS 1991:931) får medel beviljas till tre verksamheter; regionala utbildningsinsatser, sjukhusundervisning och utvecklingsprojekt. Det sistnämnda syftar till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning. Medel kan för utvecklingsprojekt beviljas för projekt som bedöms som något utöver den generella skol- utvecklingen. Utvecklingsprojekt är en del av anslaget som kan ge skolhuvudmän möjlighet att utveckla och pröva nya arbetssätt där erfarenheterna tas tillvara i den ordinarie verksamheten. En förutsättning för bidrag är att skolhuvudmannens egeninsats i projektet minst ska motsvara beviljat bidrag från SPSM. I vissa fall har uppföljningsbesök genomförts av SPSM. Utvecklingsprojekt; styrdokument och interna direktiv Det styrdokument som reglerar bidraget för utvecklingsprojekten är SPSMs årliga regleringsbrev. I de regleringsbrev som gäller för åren 2009–2013 återfinns likalydande text om utvecklingsprojekt i följande ordalydelse ”… utvecklingsprojekt och analyser som syftar till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning (2009, 2010, 2011, 2012, 2013)”116. 116 Vi konstaterar dock en särskild skrivning i ; ” … redovisa myndighetens arbete med råd och stödinsatser riktade mot enskilda barns och elevers lärmiljö samt analysera vilket framtida behov som finns av ett sådant stöd och vilka förändrade krav det eventuellt ställer på myndigheten (, 2013). Utöver styrdokumenten finns vägledning till SIS-medel inför , samt rutin- och processbeskrivningar. En grund för direktiven är rutinbeskrivningen som reviderades och gällde tills en vägledning togs fram . Denna har i sin tur reviderats . I rutinbeskrivningen (SPSM, 2009) uttrycks följande: Utvecklingsprojekt ska syfta till att utveckla arbetssätt, lärandemiljö med mera utifrån ett perspektiv om en skola som kännetecknas av del- aktighet, jämlikhet och gemenskap och tas tillvara i den ordinarie verksamheten. Ansökan ska innehålla uppgift om typ av insats, berörd elevgrupp, projekttid, effekter och måluppfyllelse samt hur implementering skett i den ordinarie verksamheten. Utvecklings- projekten kan även bilda underlag för vidare forskningsinsatser. Respektive SIS-handläggare ansvarar för att sprida kunskaper från utvecklingsprojekt i vår egen organisation. (s. 4) Till denna rutinbeskrivning finns även en bilaga för bedömarna (SIS-gruppen), vilken ger en grund för bedömning och hantering av medlen. Vi bedömer denna vara tämligen summarisk och kort- fattad, men innehållande förslag till bidrags- och avslagskriterier. Vägledning 2012 (SPSM, 2011) preciserar bidragssökandet till främjande lärmiljö för elever med funktionsnedsättning samt att pröva nya arbetssätt som kan tas tillvara i den ordinarie verksamheten. Vidare beskrivs att bidraget kan täcka kostnader för projektansvariga, dokumentation samt sådan fortbildning som är avgörande för projektets genomförande. Avgörande för bedömningen av projekten är att de ska vara nyskapande samt att barnperspektivet ska vara tydligt. Projektens bärkraft bedöms med avseende på omvärldsanalys, barnperspektiv, organisation samt resurser. Vad avser resurser ska skolhuvudman finansiera projektet till . Vidare påpekas att små projekt oftast ger litet resultat och att återverkan i verksamheten är svår att följa upp. Speciella direktiv finns även formulerade för ansökningar gällande skoldatatek. Med hänvisning till den utvärdering SPSM genomfört, drar man slutsatserna att ansökningarna skall bygga på en tydlig analys och kartläggning av kommunens och Skoldatatekets behov, samt planer för tänkta insatser och utvärdering (SPSM, 2012). beslutade myndigheten att ett nationellt prioriterat område vid bedömningen av utvecklingsprojekt skulle vara tillgänglighet. Myndigheten definierar tillgänglighetsprojekten som en särskild form av utvecklingsprojekt och har i linje med regeringens strategi för funktionshinderpolitiken prioriterat dessa. Syftet med insatserna är att ” … skapa en tillgänglig lärmiljö för elever med funktionsnedsättning. Projekten ska ta sig an tillgängligheten utifrån ett helhetsgrepp: samspelet mellan social, pedagogisk och fysisk miljö.” (SPSM, 2011 s. 6) I direktiven framskrivs således att SPSM ska prioritera utvecklingsområdet tillgänglighet. Här ges direktiv för vad en ansökan kan omfatta, t.ex. att insatserna ska gagna hela arbetslag, man ska ta ett helhetsgrepp samt de ska ge en tydlig positiv effekt för eleverna. Man exemplifierar vad insatserna kan omfatta samt vad de kan leda till. Inför ansökningarna 2014 har en ännu mera detaljerad vägledning publicerats byggd på ovan nämnda principer. Därtill finns en checklista för bedömning (SPSM, 2014). Vidare finns en rutinbeskrivning för SIS-anslaget (SPSM, 2014), vilken preciserar vad ansökan ska innehålla, nämligen en bakgrund, lägesbeskrivning, målbeskrivningar och dokumentation, men även att de kan ligga som underlag för vidare forskningsinsatser. Utvecklingsprojekt: tidigare utvärderingar och beskrivningar I tidigare rapporter och officiella dokument har utvecklingsprojekten beskrivits och redovisats. Nedan redogörs för de senaste fem årens viktigaste källor. Grausne (2012) har, som tidigare nämnts i denna utvärdering, granskat effekterna av statsbidraget för ur olika aspekter. När det gäller utvecklingsprojekten visar han att Skoldatateken tilldelades av medlen . Vidare kan utläsas en sned fördelning med avseende på regioner (för Västra och för Östra).