sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — kan inte förväntas ha någon närmare kännedom om den nationella rätten i andra medlemsländer. Gransk- ning av andra medlemsstaters verkställigheter bör därför ske utifrån lämplighet, med utgångspunkt i internationella överenskommelser eller andra internationella instrument som t.ex. Frontex uppförande- kod och de gemensamma riktlinjerna för säkerhetsbestämmelser i samband med gemensamma återsändanden med flyg. Det bör dock även vara lämpligt att tillsynsmyndigheten har i vart fall grundläggande kännedom om vilka fängsel och andra tvångsmedel som får användas enligt aktuell stats nationella rätt. Grunderna för övervakningen bör framgå av överenskommelsen. Där bör också formerna för rapportering till den övervakade staten och Frontex samt eventuella krav på information från deltagande staten inför transporten anges. Färdigställda protokoll och uttalanden över den utländska transporten blir allmänna handlingar hos tillsynsmyndigheten. Vidare kommer tillsynsmyndighetens uppgifter om den utländska transporten att omfattas av svensk sekretessreglering. På samma sätt som kommittén ovan funnit att sekretess inte bör hindra att nödvändig information förs över till Frontex om den svenska delen av transporten, bör aktuell sekretessreglering inte medföra hinder mot att nödvändig information förs över till Frontex om den utländska transporten (avsnitt 13.8.2). När det gäller rapportering till den medlemsstat som övervakats aktualiseras samma sekretessreglering som i förhållande till Frontex. Informationsöverföringen bör dock ytterligare underlättas av att den medlemsstat som har övervakats redan innehar uppgifter om de personer som omfattas av transporten. Inte heller hindrar tillämplig reglering angående personuppgifts- behandling att för återrapporteringen nödvändiga personuppgifter förs över till Frontex eller aktuell medlemsstat (se nedan avsnitt 15.8.3). Om en observatörspool, tillgänglig för samtliga medlemsstater, förverkligas bör dock behovet av att tillsynsmyndigheten bistår andra stater med övervakning minska betydligt (poolen beskrivs i avsnitt 12.3.2). I så fall kan en observatör från poolen med ett mer internationellt perspektiv och träning även vad gäller andra staters rätt att använda tvång övervaka samtliga eller flera av de stater som deltar i den gemensamma transporten, inklusive . Granskningsuppdrag utöver tillsyn över polisen och Kriminalvården 14.4Eventuella framtida uppgifter för tillsynsmyndigheten Kommitténs bedömning: kan det övervägas att låta utreda om det under den nya myndighetens tillsyn ska placeras även andra verksamheter som innefattar ingripande myndighets- åtgärder mot enskilda som inte kan överklagas. Det kan också vara lämpligt att överväga att göra myndigheten till nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Andra verksamheter med ingripande myndighetsåtgärder kan det övervägas att låta utreda om det under den nya myndighetens tillsyn ska placeras även andra verksamheter som inne- fattar ingripande myndighetsåtgärder mot enskilda som inte kan överklagas. En verksamhet som skulle kunna vara lämplig är förvarsverksamhet. Statskontoret har i en rapport bedömt att den nuvarande granskningen av förvaren inte är tillräcklig och att tillsynen därmed behöver förstärkas.25 Det är inte bara tal om en sluten miljö och en verksamhet som innefattar ingripande och icke- överklagbara myndighetsåtgärder, utan även om en verksamhet som har nära samband med polisens och Kriminalvårdens verksamheter. En utlänning får nämligen tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Det är som ansvarar för att ett förvars- beslut verkställs.26 Som kommittén har påtalat bör övervak- ningen av påtvingade återvändanden omfatta verkställigheten i dess helhet, från förberedelserna av avresan till mottagandet vid slut- destinationen eller till platsen för avresa vid misslyckade åter- vändanden (avsnitt 12.3.2). 25 Angående tillsyn över förvarsverksamhet se Statskontoret, rapport 2014:32. Tillsyn och klagomålshantering inom migrationsområdet, s. 8 f. 26 Se 10 kap. 1–2 och 18 §§ utlänningslagen (2005:716). Enligt 10 kap. 20 § samma lag får under vissa förutsättningar besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Granskningsuppdrag utöver tillsyn över polisen och Kriminalvården Därtill skulle det kunna vara lämpligt att överväga om tillsyns- myndigheten även ska utöva tillsyn över , , och brottsutredande verksamhet. Detsamma gäller den brottsutredande verksamhet inom som inte redan omfattas med liggande förslag (se avsnitt 11.2.5). Kommittén har ovan avgränsat möjligheten att bistå annan stat med övervakning till de fall när är organiserande medlems- stat vid gemensamma transporter (avsnitt 14.3). Beroende på hur det internationella samarbetet när det gäller övervakning utvecklas kan det bli aktuellt att överväga att låta tillsynsmyndigheten bistå med övervakning även i andra fall. Det skulle också kunna övervägas om tillsynsmyndigheten ska bli nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet till antitortyrkonvention.27 I övervakar en juridisk expert från ombudsman regelbundet återvändanden. Rollen som observatör vid transporter för påtvingade återvändanden har koppling till ombuds- mannens funktion som nationellt besöksorgan. Genom att samma myndighet har båda rollerna uppnås enligt för grund- läggande rättigheter synergieffekter bestående i bland annat god kunskap om polisen och förvarsverksamheten samt expertis vad gäller mänskliga rättigheter och metoder för inspektion.28 JO är nationellt besöksorgan i dag.29 Flera myndigheter i ett land kan dock vara det . Det är således möjligt att utse även den nya tillsynsmyndig- heten, liksom andra myndigheter som utövar tillsyn över verksamhet som innebär frihetsberövande, till nationellt besöksorgan.30 Kommittén föreslår inte att den nya tillsynsmyndigheten från början ska vara nationellt besöksorgan. Om det i ett land finns flera 27Fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. 28EU:s byrå för grundläggande rättigheter, årsrapport . Fundamental rights: challenges and achievements in 2013, s. 47. 295 a § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. utövar Inspektionen för vård och omsorg tillsyn över psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat tvång. Granskningsuppdrag utöver tillsyn över polisen och Kriminalvården nationella besöksorgan bör nämligen en av dessa vara samordnande. Eftersom JO har mandat att utöva tillsyn över all verksamhet som innebär frihetsberövande finns det skäl som talar för att JO har den rollen, så länge som JO är besöksorgan. Regeringen har i tilläggs- direktiven varit tydlig med att JO:s uppdrag faller utanför det som kommittén har att överväga.31 Den omständigheten att JO utövar tillsyn över tillsynsorgan som är statliga förvaltningsmyndigheter kan också tala emot att JO har en sådan samordnande roll. Kommittén anser dock att det skulle kunna övervägas att utse den nya tillsynsmyndigheten till nationellt besöksorgan. Om tillsynsmyndigheten även ska utöva tillsyn över förvarsverksamhet ligger det än närmre till hands. Om tillsyns- myndigheten ska vara nationellt besöksorgan kan det dock innebära behov av vissa ändringar i utformningen av tillsynen som t.ex. möjlighet att kritisera lämplighetsbedömningar som inte styrs av bindande föreskrifter och en vidare uppgift att lämna rekommenda- tioner.32 Tilläggsdirektiv till (Ju 2010:09). 32Se art. 19 i det fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. 15Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess En grundläggande förutsättning för tillsyn är att tillsynsmyndig- heten får information om de förhållanden som ska undersökas. Utan möjlighet att kräva in uppgifter skulle tillsynsmyndighetens arbete i stor utsträckning förhindras. I detta kapitel tar kommittén närmare ställning till vilka befogenheter för att få information (förfarandebefogenheter) som tillsynsmyndigheten bör ha. Den information som sprids till tillsynsmyndigheten kan innefatta personuppgifter. Att lämna ut personuppgifter är i sig en person- uppgiftsbehandling av utlämnande myndighet, som kan kräva ändrad reglering för att vara tillåten. Vidare måste tillsynsmyndighetens fortsatta behandling av personuppgifterna vara tillåten. Även dessa frågeställningar behandlas i detta kapitel. Avslutningsvis tar kommittén ställning till om det krävs ny reglering för att uppnå ett fullgott sekretesskydd av uppgifterna hos tillsynsmyndigheten. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess 15.2Skyldighet enligt gällande rätt att lämna information Kommitténs bedömning: Skyldigheten enligt gällande rätt att på tillsynsmyndighetens begäran lämna eller tillhandahålla informa- tion är inte tillräcklig. Samtliga nu aktuella objektsansvariga (Säkerhetspolisen, Polismyndig- heten och Kriminalvården) är myndigheter. Även många av de aktörer som har nära kontakt med dem är myndigheter, t.ex. Migrations- verket, domstolar, och . En myndighet ska enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Den skyldigheten gäller även om uppgiften inte förekommer i en allmän handling. Bestämmelsen kan ses som en precisering av den allmänna samverkansskyldighet som gäller enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223).1 Skyldigheten att lämna ut en uppgift till en annan myndighet gäller endast under förutsättning att den inte är belagd med sekretess. En betydande andel av uppgifterna i Kriminalvårdens, och Säkerhetspolisens verksamheter omfattas av sekretessreglering.2 Om en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig på en uppgift så är emellertid inte uppgiften, i just den situationen, sekretessbelagd. En uppgift kan alltså med stöd av en sekretessbrytande bestämmelse lämnas ut även om den omfattas av sekretess. Enligt 10 kap. 17 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer.3 Denna 1Geijer m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen (Zeteo, version ) kommentar till 2Se t.ex. 35 kap. 15 § OSL om uppgifter inom kriminalvården om enskilds personliga förhållanden. När det gäller verksamhet se t.ex. 18 kap. 1 § och 35 kap. Säkerhetspolisen tillämpar ofta 18 kap. 2 § OSL som handlar om sekretess i under- rättelseverksamhet. 3Begreppet tillsyn har en vidare betydelse i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:499) än inom förvaltningsrätten. Enligt förarbetena till den tidigare sekretesslagen (1980:100) åsyftas med begreppet tillsyn det område som vid tiden för den lagens införande beskrevs med ordet kontroll. Ordet tillsyn ska enligt dessa förarbeten inte ges en allt för snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess bestämmelse innebär att en annars sekretessbelagd uppgift inte är det om den ska lämnas till en tillsynsmyndighet. Detta under förut- sättning att uppgiften behövs vid tillsynsmyndigheten för tillsyn över den myndighet där uppgiften förekommer. Sekretess hindrar således inte att de objektsansvariga lämnar uppgifter till tillsynsmyndigheten. Redan med stöd av gällande rätt finns det således möjlighet för tillsynsmyndigheten att få information om den verksamhet som tillsyn ska utövas över. Den möjligheten är dock inte tillräcklig. Skyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL för myndigheter att lämna uppgifter till andra myndigheter gäller t.ex. bara under förutsättning att det inte skulle hindra arbetets behöriga gång. Vidare gäller den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 17 § OSL om utlämnande för tillsyn bara de objektsansvariga och inte andra myndigheter. Därtill finns det ingen skyldighet enligt gällande rätt för enskilda att lämna upplysningar till tillsynsmyndigheten. Kommittén utvecklar nedan vad skyldigheten att lämna information bör omfatta. 15.3Uppgiftsskyldighet i förhållande till tillsynsmyndigheten Kommitténs förslag: De förvaltningsmyndigheter som omfattas av tillsynen ska lämna de upplysningar och yttranden samt till- handahålla de handlingar och annat material som tillsynsmyndig- heten begär. Detsamma ska gälla andra förvaltningsmyndigheter och domstolar, om det begäran avser behövs för tillsynen. Skyldighet att på begäran lämna tillsynsmyndigheten de upplysningar och yttranden som behövs för tillsynen gäller också för den som för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i en förvaltningsmyndighets eller domstols verksamhet 1.på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, 2.på grund av tjänsteplikt, 3.eller på annan liknande grund. övervakande eller styrande funktion. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., del A s. 235. Se även prop. 2008/09:150. Offentlighets- och sekretesslag, s. 355 f. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess 15.3.1För de myndigheter som omfattas av tillsynen För att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva tillsyn är det nöd- vändigt att den får information från de myndigheter som omfattas av tillsynen, alltså de objektsansvariga. Skyldigheten att lämna information måste ha en sekretessbrytande effekt, dvs. den ska gälla även uppgifter som är sekretessreglerade. En uppgifts- skyldighet som följer av lag eller förordning har en sådan sekretess- brytande effekt.4 En skyldighet för de objektsansvariga att lämna information till tillsynsorganet är ett naturligt inslag i regleringen av tillsynen. Hur skyldigheten att lämna information reglerats varierar. För JO och JK gäller att de som står under tillsynen ska lämna respektive tillhandagå de upplysningar och yttranden som begärs. JO och JK har även rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar.5 Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har rätt att av förvaltningsmyndigheter som omfattas av tillsynen få de uppgifter som nämnden begär.6 På begäran ska statliga myndigheter lämna de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen.7 De som står under Statens skolinspektions tillsyn är skyldiga att på inspektionens begäran lämna upplysningar samt tillhanda- hålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen.8 En nämnd har i sin tillsyn över mathållningen rätt att, i den utsträckning det behövs för kontrollen, på begäran få upplysningar och ta del av handlingar.9 410 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I vissa fall har dock inte en uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning en sekretessbrytande effekt, se t.ex. 37 kap. 2 § andra stycket samma lag. 513 kap. 6 § andra stycket regeringsformen och 9–10 §§ lagen (1975:1339) om justitie- kanslerns tillsyn. 64 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. 76 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 826 kap. 7 § skollagen (2010:800). 920 § livsmedelslagen (2006:804). Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess I betänkandet Tillsyn över polisen föreslog kommittén att de förvaltningsmyndigheter som skulle omfattas av tillsynen skulle vara skyldiga att lämna de upplysningar samt tillhandahålla de handlingar och annat material som tillsynsmyndigheten begärde.10 Kommittén föreslår nu att skyldigheten för de objektsansvariga att lämna information till tillsynsmyndigheten därutöver ska innefatta en uttrycklig skyldighet att lämna yttranden. På så sätt står det klart att tillsynsmyndigheten kan begära de objektansvarigas bedömning av aktuella förhållanden, inte bara fakta. Om det begärs att upplysningarna eller yttrandena ska lämnas skriftligen ska så också ske. I skyldigheten att lämna upplysningar och yttranden ingår att sammanställa helt ny information, dvs. att svara på en fråga fast det inte går att hämta svaret ur en befintlig handling. De uppgiftsskyldiga myndigheterna är alltså skyldiga att lämna de begärda uppgifterna även om det förutsätter efterforskning från deras sida. Sådan efterforskning kan exempelvis bestå av registerslagningar för att ta fram antal ärenden av visst slag. Avsikten är dock inte att tillsynsmyndigheten ska ge de objektsansvariga myndigheterna i uppdrag att utföra de utredningar som ankommer på tillsynsmyndigheten, t.ex. att genomföra enkätundersökningar för att klarlägga efterlevnaden av visst regelverk. Uppgiftsskyldigheten ska även innehålla en skyldighet att tillhandahålla handlingar och annat material. Begreppet handling ska förstås på samma sätt som i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.11 Upp- giftsskyldigheten innefattar även handlingar som inte är allmänna handlingar, exempelvis arbetsmaterial. Genom tillägget ”annat material” klargörs att även sådant material som inte faller inom tryck- frihetsförordningens definition av handling ska tillhandahållas på begäran. En efterfrågad handling kan tillhandahållas genom att en kopia skickas till tillsynsmyndigheten. Viss försiktighet är dock påkallad innan kopior av handlingar innehållande sekretessreglerade eller integritetskänsliga uppgifter sprids. Att en kopia skickas innebär spridning till en större krets jämfört med om handlingarna enbart granskas på plats. Sekretess kan i och för sig innebära hinder mot att Tillsyn över polisen, s. 38. 11Se 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen. ”Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.” Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess tillsynsmyndigheten sprider kopian eller delar av den vidare, men den måste ändå hanteras som en allmän handling när det gäller registrering och arkivering. Vid översändande och förvaring av handlingar med sekretessreglerade eller integritetskänsliga uppgifter ställs också särskilt höga krav på säkerhet. I vart fall om tillsynsmyndigheten efterfrågar ett flertal handlingar med skyddsvärd information kan det vara lämpligare att tillhandahållandet sker genom att handlingarna hålls tillgängliga för granskning vid t.ex. det verksamhetsställe där de normalt förvaras. Uppgiftsskyldigheten ska omfatta såväl avslutad som pågående verksamhet. Detta innebär att tillsynsmyndigheten ska få full tillgång till bland annat arkiv, diarier, register och andra uppgifts- samlingar. Uppgiftsskyldigheten innefattar också en skyldighet att tillmötesgå tillsynsmyndigheten om den begär att fortlöpande få information av visst slag, t.ex. om vissa typer av incidenter. Möjlig- heten att fortlöpande få information av visst slag blir särskilt viktig när det gäller övervakning av utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång. För att sådan övervakning ska vara genomförbar krävs att tillsynsmyndigheten möjligt får information om kommande transporter utan att en begäran måste framställas i varje enskilt fall.12 En möjlighet är att särskilt reglera att uppgifter om kommande utrikestransporter ska lämnas innan avresa. Vilka transporter som är mest angelägna att övervaka och vilken information som en underrättelse om kommande transport bör innehålla kan dock ändras . Med beaktande av både effektiv resursanvändning och minimal spridning av känslig information bör det undvikas att uppgifter som tillsynsmyndigheten inte har behov av överförs dit. Ytterligare ett problem med en sådan särskild reglering är att den kan uppfattas som en exklusiv reglering av när tillsynsmyndigheten kan begära att uppgifter ska lämnas fortlöpande. Kommittén bedömer därför att den lämpligaste ordningen är att tillsynsmyndigheten i en begäran preciserar vilken information om kommande transporter som den har behov av och i vilket skede av verkställigheten som informationen ska lämnas. 12 Se t.ex. följande. Art. 14.2 i Frontex Code of conduct for joint return operations coordinated by Frontex. Europeiska kommissionen - Generaldirektoratet för Rättvisa, frihet och säkerhet, rapport av Matrix . Comparative Study on Best Practices in the Field of Forced Return Monitoring (JLS/2009/RFXX/CA/1001) Final Reports, s. 7. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess När det gäller de objektsansvariga myndigheterna ska det inte i regleringen uttryckligen krävas att informationen behövs för tillsynen på motsvarande sätt som för exempelvis Statens skol- inspektion och . har nämligen ett brett mandat att utöva tillsyn över , Säker- hetspolisen och Kriminalvården. Om mandatet hade varit snävare hade det eventuellt funnits anledning att göra en avgränsning, för att markera att skyldigheten inte omfattade verksamhet utanför tillsynsområdet. Det föreslagna breda mandatet gör dock en sådan avgränsning överflödig. En avgränsning skulle även kunna medföra att de objektsansvariga ifrågasätter behovet av den information som begärs och att de kräver en förklaring till varför begäran har framställts. Tiden innan en begäran efterlevs kan då komma att bli längre och en eventuell förklaring till varför begäran framställs kan motverka syftet med tillsynsärendet. Vidare bör det beaktas att de objektsansvariga myndigheterna, som på olika sätt kan delta i gemensamma återsändandeinsatser samordande av Frontex, kan inneha uppgifter om andra deltagande staters transporter. Uppgifter om andra staters transporter kan vara av betydelse för tillsynen över polisen och Kriminalvården när är organiserande medlemsstat. I vissa fall kan det dock främst vara av betydelse för tillsynsmyndighetens övervakning av aktuell stat. Uppgiftsskyldigheten bör vara utformad så att den omfattar även sådana uppgifter. Uppgiftsskyldigheten för de objektsansvariga myndigheterna är alltså vid. ska dock enligt 19 § myndighets- förordningen (2007:515) se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när den begär in uppgifter eller utövar tillsyn. Om ogenomtänkta, vidlyftiga framställningar görs innebär det inte bara att resurser slösas hos de som ska lämna ut informationen utan också att deras förtroende för tillsynsmyndigheten urholkas. ska därmed givetvis inte begära uppgifter om annat än sådant som är relevant för myndighetens granskning. Detta blir särskilt viktigt att beakta om tillsynsmyndigheten överväger en begäran om att fortlöpande få information av visst slag. En sådan begäran kräver särskilda rutiner och bör ofta vara svårare för utlämnande myndighet att handlägga än en begäran om att få viss befintlig information utlämnad vid ett enstaka tillfälle. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess 15.3.2För andra förvaltningsmyndigheter och domstolar För en mer fullständig bild av den granskade verksamheten krävs också information från domstolar och förvaltningsmyndigheter som inte omfattas av tillsynen. Det kan handla om vilken informa- tion som dessa myndigheter har lämnat till tillsynsobjekten och vice versa, gemensamma aktiviteter och åtgärder som en av myndigheterna utfört åt den andre. I betänkandet Tillsyn över polisen föreslogs att domstolar och förvaltningsmyndigheter som inte omfattades av tillsynen skulle vara skyldiga att lämna tillsynsmyndigheten de uppgifter som den begärde.13 Kriminalvården skrev i remissyttrandet att den föreslagna bestämmelsen var alltför vidsträckt utformad vad gäller såväl kretsen av uppgiftsskyldiga myndigheter som de uppgifter som dessa myndigheter skulle vara skyldiga att lämna. Eftersom bestämmelsen skulle vara sekretessbrytande var det enligt Kriminalvården av vikt att det tydligt framgår att uppgiftsskyldigheten inte är mer omfattande än vad som är motiverat.14