sou · H3B395 · 2015-12-04 00:00:00 — Invandring och den demografiska utmaningen Bilaga 6 till LU15 samhällsekonomiskt och offentligfinansiellt mer lönsam arbets kraftsinvandring.5 Mot denna bakgrund presenterar den här studien ett antal kalkyler av hur framtida invandring till kan komma att påverka de offentliga finanserna. Den primära utgångspunkten är den prognosticerade invandringen i SCB:s befolkningsprognos . Som underlag för politiskt beslutsfattande är emellertid en kalkyl baserad på prognosticerad invandring bara av intresse som just utgångspunkt. Invandringens storlek och fördelning mellan olika bevekelsegrunder för migrationen är i sin tur alltid i väsentlig grad resultat av politiska beslut. Vad som framför allt är oklart gällande politikens begränsningar är i vilken utsträckning det är möjligt att öka den kvalificerade arbetskraftsmigrationen. De mest välutbildade och högproduktiva individerna har redan i många fall en global arbetsmarknad att tillgå och det är inte helt enkelt för att bli mer attraktivt för dessa än , , med flera. Och trots att under haft EUs mest liberala regelverk för arbetskrafts invandring från såväl de nya EU-länderna som från , har andra länder mottagit större volymer – också per capita. Ett okänt språk och en arbetsmarknad med höga trösklar förefaller vara betydande hinder på vägen mot en större arbetskraftsinvandring till (, 2013). Tidigare studier av den långsiktiga påverkan av framtida invandring på offentliga finanser har gjorts av bl. a. Storesletten (2003) och (2011). Vårt bidrag utöver dessa studier består framför allt i att våra kalkyler är baserade på senare data och prognoser, att vissa komponenter är beräknade med något högre precision och att vi presenterar en större bredd i de alternativa scenarier som utvärderas. 5 Se Ruist, (2014) för en skattning av den offentliga sektorns nettotillskott från nyanlända invandrare från övriga EU. 3 invandring fram till var länge i första hand ett land som människor flyttade ifrån. En belysande observation är att svensk offentlig statistik innehåller uppgifter om utvandringar , men om invandringar endast . var utvandringen större än invandringen, men har förhållandet varit det motsatta. Årlig brutto- och nettoinvandring illustreras i figur 3.1. Observera att invandringstalen inkluderar personer födda i som återvandrar. var första året som fler än 20 000 personer invandrade till Sverige6 och de kommande 40 åren låg genomsnittet en bit över 30 000 personer . har invandringen varit högre och har den varit över 95 000 personer . Både 2013 och 2014 invandrade mer än 10 000 personer fler än något . 6 Därtill inkluderar denna statistik inte de tiotusentals flyktingar från framför allt som evakuerades till åren 1944–45. Bilaga 6 till LU15 Figur 3.1 Årlig brutto- och nettoinvandring till 1930−2014, antal individer Källa: SCB (, ). Anm: Personer födda i som återvandrar ingår i invandringstalen. och dominerades den svenska invandringen starkt av arbetskraftsinvandring. Därefter har flyktinginvandringen vuxit i betydelse. I figur 3.1 syns två invandringstoppar 1989 samt 1993/94, som primärt orsakas av just flyktinginvandring från respektive . Den kraftiga invandringsökningen har flera viktiga komponenter: en ökande invandring från övriga EU (både gamla och nya medlemsländer) , flyktinginvandring från främst 2006–2007 och flyktinginvandring från från 2012 och framåt.7 I Figur 3.2 är invandringen uppdelad i två komponenter: flykting-/flyktinganhöriginvandring, samt övrig invandring. Här ses redan nämnda fyra toppar i flykting invandringen, samt en stadig ökning av icke-flyktinginvandring . Det enskilda år då flyktinginvandringen varit högst är fortfarande 1994, men indikationer finns på att siffran kommer att bli ännu högre. 7 Den skarpa uppgången 2006 förklaras till stor del av den tillfälliga migrationslagen (många som fått avslag men som hållit sig kvar i landet fick stanna – ”amnestilagen”). Bilaga 6 till LU15 Figur 3.2 Årlig flyktinginvandring och övrig invandring till 1980−2014, antal individer Källor: SCB (, ), (, ). Anm: Med ”flyktingar” avses här också anhöriga till flyktingar. totala per-capita invandring ligger ungefär på genomsnittet för . Detta kan utläsas i figur 3.3, som visar total invandring 2004−2013 dividerat med totalbefolkningens storlek per västeuropeiskt land.8 totala invandring ligger på plats åtta bland dessa sexton länder. Värt att notera i figuren är hur markant invandringskarta ritats om jämfört med några decennier tidigare. De klassiska invandringsländerna och forna kolonialmakterna och befinner sig båda i den lägre halvan av figuren. Länderna i den övre halvan har främst karaktärise rats av en hög, konjunkturdriven invandring från andra EU-länder (, , ) och/eller en hög flyktinginvandring (, , ). Vid påföljande lågkonjunktur hade länder som och också en stor återutvandring. Detta visas inte i figuren, som endast summerar bruttoinvandring och därmed särskilt för dessa länder överdriver nettoinvandringen. 8 , med mycket hög invandring som dock ofta sker , har utelämnats ur figurerna 3.3–3.4. Bilaga 6 till LU15 Figur 3.3 Invandring 2004−2013 som andel av befolkningen Källa: (ec.europa.eu/, ). omritade invandringskarta illustreras också i figur 3.4, som visar andelen utrikes födda i totalbefolkningen 2014. Återigen befinner sig och långt ifrån toppen av skalan, där vi istället finner , , , och . Inte minst det faktum att står för det tredje högsta värdet är en stark kontrast mot den tidigare migrationshistorien. Figur 3.4 Andelar utrikes födda i totalbefolkningen 2014 Källa: (ec.europa.eu/, ). Bilaga 6 till LU15 har haft den överlägset högsta flykting invandringen per capita. Detta framgår av figur 3.5, som visar flyktinginvandring (summan av beviljade asylansökningar och vidarebosättning av kvotflyktingar) 2004−2013 som andel av total befolkningens storlek den 1 januari 2004.9 Så vitt man kan utläsa ur existerande data stod för områdets högsta flykting invandring per-capita också under de två föregående decennierna, men skillnaden är betydligt större under det decennium som figuren illustrerar. Skillnaden är sannolikt primärt att hänföra till att de två riktigt stora flyktingströmmarna till bestått av etniciteter (irakiska assyrier respektive syrier) som redan tidigare var starkt representerade i och att de senare strömmarna sökt sig till sina landsmän. Figur 3.5 Flyktinginvandring 2004−2013 som andel av befolkningen Källa: (ec.europa.eu/, ). Anm: Siffrorna avser summan av beviljade asylansökningar och vidarebosättning. 9 Notera att figur 3.5 inte innehåller exakt samma uppsättning länder som figurerna 3.2-3.3. Data saknas för och . Vidare har inkluderats då landet bedömdes vara mer relevant att jämföra med i fallet flyktinginvandring. Bilaga 6 till LU15 Det finns i huvudsak fyra skäl som berättigar en individ till att invandra till : arbete, studier, familjeskäl, eller asyl. Nedan redogörs kort för några huvuddrag i svensk invandringslagstiftning på dessa områden. Observera att redogörelsen är långt ifrån fullständig och endast täcker vad vi bedömer vara huvuddragen i lagstiftningen. Arbetskraftsinvandring från övriga EU-länder är enligt gemen samma EU-regler fri. Varje EU-medborgare har rätt att uppehålla sig i ett annat EU-land för att arbeta. Likaså medborgare i EFTA har rätt att göra så. utmärkte sig vid österut och 2007 som det enda av de dåvarande EU-länderna som inte införde några tidsbegränsade inskränkningar i uppehålls rätten för medborgare i de tillkommande EU-länderna. Avseende medborgare i länder utanför EU och EFTA gäller långtgående möjligheter för arbetsgivare i att anställa personer från dessa länder till tjänster som först utannonserats i och EU. Till skillnad mot har de fackliga organisationernas inflytande över den processen kraftigt reducerats. Invandring till för studier på högskola och universitet tillåts för den person som är antagen till heltidsstudier och kan uppvisa förmåga att försörja sig . Nära familjemedlemmar (make/maka/sambo samt barn ) till en person som är bosatt i och är svensk medborgare eller EU-medborgare, eller har permanent uppehålls tillstånd, kan invandra till med familjeanknytning som grund för uppehållstillståndet. Invandring till av asylskäl ska beviljas bland annat personer som har välgrundade skäl för att vara rädda för förföljelse eller allvarliga övergrepp i hemlandet. Det finns i svensk lag stiftning fyra huvudkategorier av asylskäl. Grunden i lagstiftningen är som anger att en person som riskerar förföljelse i hemlandet inte ska skickas tillbaka till hemlandet. Den som beviljas asyl enligt flyktingkonventionen klassas i statistiken som flykting. Därtill kommer EU-regler som tillägger att asyl också ska beviljas personer som riskerar bland annat dödsstraff, kroppsstraff, tortyr, eller att som civilperson skadas på grund av Bilaga 6 till LU15 Den som beviljas asyl på dessa grunder klassas som alternativt skyddsbehövande. Svensk lagstiftning är härvidlag mer generös än de gemensamma EU-reglerna och omfattar även den som riskerar att utsättas för allvarliga övergrepp, eller inte kan återvända till hemlandet på grund av miljökatastrof. Den som beviljas asylskäl på dessa grunder klassas som övrig skydds behövande. Slutligen kan i asyl beviljas utifrån ”synnerligen ömmande omständigheter i undantagsfall”, som exempelvis ett allvarligt hälsotillstånd. De i praktiken mest avgörande villkoren för att kunna beviljas asyl i är emellertid att man lyckas ta sig till och att ens färdväg mellan EU:s yttre gräns och förblir okänd. Detta beror på att asylansökan endast kan lämnas in på plats i , att inresevisum till /EU inte beviljas personer som bedöms vara potentiella asylsökande, samt att asylansökan för den som trots detta reser in i EU för att söka asyl ska lämnas in i det EU-land som personen först anländer till. 3.2Sveriges utrikes födda befolkning I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av de utrikes födda i med avseende på ålder, utbildningsnivå och utfall på arbetsmarknaden. Yngre människor är alltid överrepresenterade i migrations strömmar och det gäller följaktligen också de som migrerat till . I figur 3.6 visas åldersfördelningarna för de som invandrat till (2012−2014), samt för hela grupperna utrikes och inrikes födda. Den starka över representationen av yngre bland de invandrade syns tydligt i figuren; av gruppen har fyllt och är mellan . Också bland samtliga utrikes födda i befolkningen utgör yngre vuxna alltjämt en större andel än bland inrikes födda, medan däremot andelen äldre börjar närma sig motsvarande andel bland de inrikes födda. Bilaga 6 till LU15 Figur 3.6 Åldersfördelning för inrikes och utrikes födda, respektive för personer som invandrat 2012–2014 Källa: SCB samt egen bearbetning av individdata. Utbildningsnivåerna är snarlika hos inrikes respektive utrikes födda i . Dessa visas i figur 3.7. Vi ser att en större andel av de utrikes födda saknar gymnasieutbildning jämfört med de inrikes födda, men att skillnaden är ganska liten. Vad gäller de som invandrade 2012–2014 är det svårare att dra några slutsatser, eftersom uppgift om utbildningsnivå saknas för av gruppen.10 Om något förefaller gruppen med motsvarande gymnasieutbildning vara förhållandevis liten. 10 Utbildningsuppgifterna för utrikes födda kompletteras i utbildningsregistret med hjälp av årliga enkäter till dem som invandrat. Både eftersläpning och stort bortfall förklarar att uppgift om utbildningsbakgrund saknas. Bilaga 6 till LU15 Figur 3.7 Utbildningsnivåer inrikes och utrikes födda 16−74 år, 2014 Källa: SCB samt egen bearbetning av individdata. Utfallet på arbetsmarknaden för utrikes födda i är över lag relativt svagt. Sysselsättningsfrekvensen för utrikes födda i åldrarna var enligt Arbetskraftsundersökningen () , att jämföra för inrikes födda. Gapet grupperna emellan har varit relativt , vilket framgår av figur 3.8. Figur 3.8 Sysselsättning för inrikes och utrikes födda 16−64 år Källa: SCB (, ). Bilden ser något annorlunda ut i figur 3.9, där grupperna inrikes och utrikes födda vidare har delats upp i män och kvinnor. Figuren visar att sysselsättningen för utrikes födda män förbättrats Bilaga 6 till LU15 något relativt inrikes födda män och kvinnor , medan sysselsättningen för utrikes födda kvinnor ligger kvar på samma nivå som vid periodens början. Figur 3.9 Sysselsättning för inrikes och utrikes födda 16−64 år per kön Källa: SCB (, ). Det är emellertid viktigt att notera hur den utrikes födda gruppen fyllts på med ett stort antal nyanlända flyktingar och deras anhöriga och då särskilt . Nyanlända flyktingars sysselsättning är av skäl som tidigare nämnts låg och en stor andel nyanlända drar följaktligen kraftigt ned genomsnittet. Mot den bakgrunden är det särskilt noterbart att sysselsättningen för utrikes födda stigit . Det starka sambandet mellan vistelsetid i och utfallet på arbetsmarknaden illustreras i figur 3.10. Här visas genomsnittlig förvärvsinkomst för utrikes födda i åldrarna 20−64 relaterad till vistelsetid i . Vi ser att genomsnittliga inkomster för de från ett utomeuropeiskt land ligger långt under de från . Vi ser också att inkomsterna stiger brant för båda grupperna i , men att de fortsätter att stiga också över . Men också för de som befunnit sig i är genomsnittsinkomsterna något lägre än för de inrikes födda i åldrarna . Detta trots att de utrikes födda i det fallet i genomsnitt är betydligt äldre än den grupp inrikes födda de jämförs med. Bilaga 6 till LU15 Figur 3.10 Förvärvsinkomst (kronor) och vistelsetid (år) i för utrikes födda 20−64 år, 2013 Källa: SCB, (egen bearbetning av individdata). Sysselsättningsskillnaden mellan inrikes och utrikes födda i är stor också vid en jämförelse med övriga . Syssel sättningen för de som invandrat från länder utanför EU (EU27) och inrikes födda i åldrarna 15–64 för olika Västeuropeiska länder 2014 visas i figur 3.11 (data saknas för ). Länderna är rangordnade efter storleken på sysselsättningsgapet. Störst är gapet i . Sannolikt är också detta i väsentlig grad en följd av att andelen relativt nyanlända flyktingar är hög i , samt av att har hög sysselsättning bland inrikes födda. Länderna längst till höger i figuren, med de största sysselsättningsgapen, har också generellt haft hög flyktinginvandring det (jämför med figur 3.5).11 11 Tolkningen av sysselsättningsstatistiken försvåras av problemet med den s.k över täckningen, dvs. att personer som inte bor i landet ingår i statistiken. Effekten av över täckningen är att nivån på sysselsättningen underskattas. Detta problem diskuteras bl.a. i Wadensjö (2013) och SCB (2015a). Detta problem diskuteras även i avsnitt 4. Bilaga 6 till LU15 Figur 3.11 Sysselsättning inrikes och utrikes födda (icke EU27) 15−64 år i , 2014 Källa: (ec.europa.eu/, ). Låg sysselsättning bland de utrikes födda är negativt inte bara för individerna själva utan också för landets offentliga finanser som får ökade utgifter för transfereringar och minskade intäkter från skatt på inkomster och konsumtion. Sådan påverkan på offentliga finanser är föremålet för den här studien. Efter denna bakgrundsgenomgång av invandringen till övergår vi därför nu till frågan om invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser. 4Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser 4.1Metodologiska avvägningar och hänsynstaganden Att beräkna den offentliga sektorns nettotillskott från eller nettokostnad för en specifik del av befolkningen i ett land – såsom dess utrikes födda befolkning – är i sig en enkel uppgift. Det görs genom att summera de skatter och avgifter som gruppen betalar in till den offentliga sektorn, och sedan därifrån subtrahera de offentliga transfereringar som gruppen mottar och den offentliga konsumtion som den är föremål för. Summan av detta utgör gruppens nettotillskott eller nettokostnad. Mindre enkelt är däremot hur det resultat man då får ska tolkas. Den offentliga sektorns nettoomfördelning till eller från gruppen är inte samma sak som påverkan på de offentliga finanserna av gruppens närvaro i landet. Att ”tänka bort” alla de över en miljon utrikes födda som är bosatta i ger säkerligen inte en korrekt bild av hur hade sett ut om landet inte hade tillåtit någon invandring över huvud taget . Det är därför inte korrekt att påstå att den offentliga sektorns omfördelning till eller från en grupp är samma sak som den offentligfinansiella effekten av gruppens invandring. Ofta påstår vi emellertid just detta. För det är bara som skattning – hur bristfällig den än är – av just påverkan av invandringen som beräkningen av den offentliga sektorns omfördelning får sin relevans. Det finns knappast någon mening med att känna till den offentliga sektorns nettoomfördelning till gruppen utrikes födda om vi inte i någon utsträckning alls kan tillåta oss att tolka denna omfördelning som kostnaden av att ha tillåtit gruppens invandring. Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Bilaga 6 till LU15 Det är därför viktigt att alltid förhålla sig till balansgången mellan att ta fram information som är så meningsfull som möjligt och att inte överdriva denna informations användbarhet. Ett exempel på potentiellt betydelsefulla men svårmätbara effekter på samhällsekonomin i stort, och därmed också på de offentliga finanserna, är produktivitetseffekter vid arbetskraftsinvandring. Arbetskraftsinvandring är generellt inte slumpmässig, utan tenderar att vara väl anpassad till det mottagande landets efterfrågan på arbetskraft. Ett tydligt exempel är hur arbetskraftsinvandring från sedan EU-utvidgningen varit kraftigt koncentrerad till byggsektorn, där det funnits ett efterfrågeöverskott på arbetskraft. Invandringen har därmed sannolikt bidragit till att lindra en betydelsefull flaskhals i den svenska ekonomin och därmed ökat den totala produktiviteten. Detta har i sin tur positiva effekter också på de offentliga finanserna på ett sätt som inte fångas upp av en beräkning av den offentliga sektorns omfördelning till/från invandrargruppen i fråga. På samma sätt men i större skala kan konstateras att utan arbetskraftsinvandring hade med stor säkerhet produktiviteten i ekonomi utvecklats mindre positivt än vad den de facto gjorde . Dessa sannolika produktivitetsvinster gäller dock just vid arbetskraftsinvandring. Det finns få skäl att tro att invandring av familje- eller flyktingskäl i genomsnitt skulle ha motsvarande positiva produktivitetseffekter. En annan potentiellt betydelsefull, men svårmätbar, samhälls ekonomisk och inte minst offentligfinansiell effekt av invandring – oavsett invandringens art – är ekonomiska skalfördelar. Dessa kan tänkas vara särskilt relevanta i ett glest befolkat land som . Sannolikt finns det skalfördelar i användandet av en viss del av samhällets och den offentliga ekonomins gemensamma resurser. Ett vanligt hypotetiskt exempel är infrastruktur och är ett belysande exempel på detta. Tydligt är att infrastrukturen i stora delar av utnyttjas under sin kapacitet. Det är därför tänkbart att en ökning av befolkningen – så som genom invandring – inte behöver innebära en proportionell ökning i utgifterna för Bilaga 6 till LU15 Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Särskilt gäller detta i den mån befolkningsökningen sker på landsbygden. Liknande resonemang kan föras om kostnader för exempelvis utgifter för försvar och central administration. Också produktiviteten i den privata sektorn kan tjäna på en högre befolkningstäthet, till en viss gräns, vilket i sin tur får positiva effekter också för de offentliga finanserna. En tänkbar negativ effekt av invandring är undanträngnings effekter på arbetsmarknaden. Med det menas att närvaron av fler invandrare innebär lägre sysselsättning och/eller löner för den övriga befolkningen. Detta får i så fall direkta konsekvenser också för beräkningar av påverkan på den offentliga sektorn, om skatte intäkterna för en invandrad person i själva verket delvis balanseras av lägre skatteintäkter från andra personer, som konsekvens av den invandrade personens närvaro. Det råder inom forskarsamhället i stort sett konsensus om att invandring på lång sikt inte har någon betydande påverkan på inrikes föddas sysselsättning och löner. Ekonomin anpassar sig till befolkningens storlek och att befolkningen ökar, genom invandring eller barnafödande, har inte bestående negativa effekter. Det skulle däremot kunna tänkas att invandring har betydande negativa effekter på den övriga befolkningens syssel sättning och löner på kortare sikt, innan ekonomin har hunnit anpassa sig. Empiriska skattningar av dessa kortsiktiga effekter bör läsas med stor försiktighet, då det är förknippat med stora metodologiska utmaningar att utföra dem. De flesta studier tenderar dock att komma till slutsatsen att de kortsiktiga undanträngningseffekterna är relativt små.12 För studier som, i likhet med denna rapport, ser till invandringens påverkan över , är det långsiktiga perspektivet viktigast och det är därför sannolikt mindre allvarligt att bortse från kortsiktiga arbets marknadseffekter. Den offentliga sektorn kan också i sig vara en del av dynamiken genom vilken samhällsekonomin påverkas av invandring. Genom att påverka ett lands åldersfördelning påverkar invandringen hur stor del av dess offentliga resurser som läggs på generellt arbetskraftsintensiv konsumtion som skolor, barnomsorg och äldrevård, vilket i sin tur kan påverka exempelvis både arbets 12 Se exempelvis översikter av Borjas (1994) och Cadena, och (2014). Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Bilaga 6 till LU15 marknad och utrikeshandel. Här är det dock än svårare att säga något om hur effekterna ser ut. Men exemplet belyser graden av komplexitet i ett samhälles ekonomi, och därmed både hur nödvändigt det är att förenkla sambanden för att kunna säga något över huvud taget och hur viktigt det är att förenkla rätt saker och att inte förenkla för mycket. En central avvägning vid studier av invandringens påverkan på de offentliga finanserna är med vilket tidsperspektiv frågan studeras. Resultatet kan skilja sig markant beroende på val av tidsperspektiv. Därtill är valet av tidsperspektiv i mångt och mycket en avvägning mellan att svara på den mest intressanta versionen av frågan och att svara med större precision, vilket förklaras nedan. Den version som är lättast att genomföra och att tolka är tvärsnittskalkylen. I en tvärsnittskalkyl summeras intäkter och kostnader för en given grupp utrikes födda under ett givet år. I den mån vi tillåter oss att tolka det därmed uppnådda resultatet som en påverkan, får vi därmed ett mått på hur den offentliga sektorn år X påverkas av närvaron av hela den studerade gruppen. Den huvudsakliga svagheten med tvärsnittskalkylen relaterar till det faktum att en grupps nettobidrag till de offentliga finanserna till så stor del avgörs av dess åldersstruktur. Generellt bärs den offentliga sektorn upp av människor i åldrarna 20−64, medan de som är yngre eller äldre kostar mer än vad de bidrar med. Särskilt höga är kostnaderna för äldre individer. Bland nyanlända invandrare som inte befunnit sig länge i invandringslandet tenderar andelen äldre individer att vara mycket liten, vilket alltså har en starkt positiv påverkan på gruppens bidrag till de offentliga finanserna. Detta är vad som kommer att visas i en tvärsnittskalkyl, som inte säger någonting om att dessa individer också kommer att bli gamla och kostsamma och inte analyserar huruvida deras bidrag fram till dess kommer att vara stora nog för att täcka kostnaderna under deras ålderdom. Ett alternativ till tvärsnittskalkylen är att beräkna en invandrar grupps nettobidrag till de offentliga finanserna i ett livscykel perspektiv. Detta innebär att beräkna summan av individernas Bilaga 6 till LU15 Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser diskonterade nettobidrag under deras hela livstid (i ).