sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — En översyn bör göras av styr- och lednings- modell och en annan organisationsmodell övervägas som med- ger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter. bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån befintliga rutiner för EU- arbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör inne- fatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensför- sörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan , EU-representationen och myndigheterna. bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säker- ställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägs- området harmoniserar. Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regel- utvecklingsarbetet inom järnvägsområdet. Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån. Styrning, ansvarsfördelning och roller bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet. En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning. En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överens- stämmelse med utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervaknings- uppgiften övervägas. Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av för- ändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursats- ningar. Det svenska järnvägssystemet består av en mängd olika aktörer med ansvar för olika funktioner, som t.ex. infrastrukturförvaltning och utförande av tågtrafik, och innefattar marknader för de produkter och tjänster som behövs vid utövandet av dessa funktioner. Aktörerna är statliga, kommunala och privata. Staten uppträder på järnvägsmarknaden både som myndighet (bl.a. ) och som bolag (t.ex. , och ). Detta leder på de olika marknaderna till en viss osäkerhet avseende statsmakternas intentioner och innebär i vissa fall att konkurrens- villkoren är olika beroende på i vilken form staten uppträder. I föregående kapitel har jag pekat på ett behov att förtydliga inriktningen för vad det statliga åtagandet på bör omfatta. Jag återkommer till den frågan nedan. Omregleringen har medfört att aktörerna inom järnvägssektorn är fler och statens roll har förändrats, från att styra vägar till att se till de statliga och ickestatliga aktörerna bedriver en verksamhet som leder till nytta för resenärer och företag som vill använda järnvägen. Därtill har EU-medlemskapet lett till att en stor del av det regelverk som styr järnvägssektorn nu beslutas inom EU. Lagstiftningsarbetet i EU drivs i en allt snabbare takt och med en Styrning, ansvarsfördelning och roller reglering som i högre utsträckning än tidigare är såväl detaljerad som direktverkande. Sammantaget innebär detta högre krav på tydliga roller och strategisk styrning av marknaden och på EU-arbete. Av mina direktiv framgår att jag ska göra en översyn av rollfördeln- ingen inom järnvägsområdet. Vid behov ska jag även föreslå hur ett förtydligande av roller och ansvarsområden inom sektorn kan åstadkommas. Översynen av och förslagen till hur rollerna bör för- tydligas rör såväl statens roll inom järnvägssektorn som hur denna roll bör organiseras. När det gäller det statliga åtagandet ska jag undersöka behovet av att etablera en funktion för en samordnad beredning av en del långsiktiga och strategiska frågor som kräver ett aktivt deltagande av järnvägens aktörer. Om jag bedömer att en sådan funktion är lämplig ska jag lämna förslag till hur funktionen bör utformas och vilka frågor som i så fall bör omfattas av en sådan beredning. En annan del av frågan om rollerna inom det statliga åtagandet handlar om i vilken form staten uppträder – som myndighet eller bolag. Vidare skajag föreslå hur insatser i regelutveckling kan stärkas, främst inom EU, bl.a. i syfte att säkerställa att fortsatt harmonisering bidrar till utvecklingen av ett effektivt järnvägssystem. Genomgången av sektorns aktörer och förslagen till rollfördel- ning bör även omfatta en utredning av behovet av att vidta åtgärder för att, inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet, förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens. Detta kapitel inleds med ett avsnitt om den strategiska styr- ningen av järnvägsområdet – inklusive en mer övergripande genom- gång av principerna för styrning och organisation av statlig verk- samhet – följt av organisationen av de myndigheter som är verk- samma inom sektorn. Jag har i det avseendet valt att avgränsa arbetet till och Transportstyrelsen. I kapitel 6 och 7 fördjupar jag en del av analyserna kring roller och ansvars- fördelning. I kapitlet lämnas vidare en redogörelse för det behov av strategiskt arbete och beredning som tillkommit i och med EU-medlemskap. Jag lyfter i detta sammanhang även behovet av åtgärder för att säkerställa en sammanhängande lagstiftning, EU- rättsligt och nationellt. I ett avslutande avsnitt berör jag kompetens- försörjningen i järnvägssektorn på övergripande nivå. Styrning, ansvarsfördelning och roller 4.2Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn Den statliga förvaltningen är organiserad i myndigheter som lyder under regeringen. Utöver myndigheterna bedrivs det statliga åtagandet även i bolag som staten äger. Myndigheternas uppgift är att genomföra och förverkliga regeringens politik. Den svenska förvaltningsmodellens utformning präglas av en långtgående delegering av beslutsfattande och befogenheter till myndigheterna. Denna inriktning har resulterat i att de svenska statliga myndighet- erna har relativt stor frihet gentemot regeringen i jämförelse med andra länder. I en internationell jämförelse är departementen även resursmässigt små i jämförelse med myndigheterna. Synsättet som modellen bygger på är att de som är närmast verksamheten har bäst sakkunskap om området. Av regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket. Detta regleras i lagar som fattat men också i förordningar som regeringen själv beslutar om och som reglerar hur regeringen styr myndigheterna. Det innebär att myndigheterna sinsemellan inte har olika status utan endast har fått olika uppdrag av regeringen. Varje myndighet har också en instruktion, där regeringen anger vilka uppgifter som myndigheten har. Även myndighets- förordningen innehåller regler för myndigheterna. I sammanhanget bör även förvaltningslagen1 nämnas. Den innehåller bl.a. krav på serviceskyldighet, ärendehantering och samverkan mellan myndig- heter. Regeringen styr förvaltningen genom mål- och resultat- styrning och resurstilldelning. Andra styrformer som regeringen använder är utnämningsmakten och organisation av verksamheten. För viss verksamhet utformar regeringen särskilda strategier och mål. Det kan handla om verksamhet där flera myndigheter berörs av samma område. Då utformas mål och strategier som flera myndigheter berörs av och som bara kan uppnås genom samverkan. 1 Förvaltningslagen (1986:223). Styrning, ansvarsfördelning och roller I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anger regeringen att ”Verksamhetens karaktär bör alltid vara avgörande för valet av organisationsform. Konsekvenser av valet av organisationsform måste beaktas, så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar.”2 Vidare framför regeringen att ansvars- och uppgiftsför- delningen bör vara tydlig. Myndigheter bör inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör und- vikas. När statsmakterna har beslutat om avgränsningen av det statliga åtagandet finns det några olika alternativ till hur detta kan organiseras. Olika organisationsformer innebär olika förutsättningar i form av huvudman, finansieringsprinciper och mål. I varje sektor finns en huvudsaklig organisationsform. Den huvudsakliga organ- isationsformen för statlig verksamhet är myndighetsformen men staten bedriver även verksamhet i aktiebolagsform. I juridisk mening är statliga myndigheter en del av den juridiska enheten staten. Den verksamhet som staten har valt att bedriva i andra organisationsformer är till skillnad från myndigheterna egna juridiska personer. En annan viktig skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag är att myndigheterna lyder under regeringen, för- valtningens jävs- och besvärsregler och tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip. Statliga myndigheter har även ett ansvar att agera sakligt och opartiskt och följa lagen om offentlig upphandling samt krav på diarieföring m.m. En tredje skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag rör de ekonomiska villkor som gäller för organisations- formerna. Finansieringen av verksamheten som bedrivs vid statliga myndigheter består huvudsakligen av anslag över statens budget och till en mindre del av avgiftsintäkter. För att ta ut avgifter krävs ett bemyndigande. Verksamhet som bedrivs av statligt ägda aktiebolag finansieras helt av intäkter från verksamheten eller av lån. Det innebär att aktiebolag är tvungna att bära sina egna kostnader. Om intäkterna inte kan finansiera kostnaderna går 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110 bolaget i konkurs. Enligt aktiebolagslagen är även utgångs- punkten att verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform har ett vinstsyfte och att vinsten ska komma aktieägarna till del. Det inne- bär att om en statlig verksamhet bedrivs i aktiebolagsform finns ett uttryckt syfte att verksamheten ska bidra till intäkter för staten i form av aktieutdelning. Bolagsordningen kan dock peka ut andra uppdrag som aktiebolaget har. utarbetade () inom ramen för en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet vid förvaltningsmyndigheter ett antal principer för bolagisering av statlig verksamhet. Principerna omfattade även frågan när en bolagiserad verksamhet inom staten inte kan bedömas lämplig, alternativt bör drivas i privat ägo. Utifrån RRV:s principer utarbetade regeringen generella kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för om- bildning till aktiebolagsform. budgetproposition(prop. 1991/92:100) presenterades kriterierna: –verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor –verksamheten är av betydande omfattning –verksamheten har kommersiella förutsättningar och är obero- ende av direkta anslagsmedel –verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål –verksamheten innebär ingen myndighetsutövning Den första principen som RRV pekade ut var att verksamheten måste bedrivas under fungerande konkurrensvillkor. För att en statlig verksamhet ska bedrivas i bolagsform bör det därmed finnas leverantörsalternativ och köparen bör fritt kunna välja leverantör. En förutsättning är även att det inte föreligger några formella eller praktiska hinder för att tillhandahålla konkurrerande tjänster. Om den statliga aktören innehar en monopolställning bör statsmakterna undersöka om det finns förutsättningar för konkurrens på marknaden. Med betydande omfattning avsågs att den bolagiserade statliga enheten borde ha en marknadsandel på åtminstone . Anledningen till detta var att enheten skulle kunna bära troliga om- struktureringskostnader ocheventuella ökade kostnader för ledning Styrning, ansvarsfördelning och roller som en övergång från myndighetsform till bolagsform skulle kunna innebära. Den tredje principen som framfördes var att verksamheten bör ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Verksamheten måste på lång sikt kunna täcka kost- naderna och ge en viss vinst. Det fjärde kriteriet var att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål. Det innebär att verksamheten främst bör styras utifrån företagsekonomiska motiv. Politiska mål bör vara underordnade. Den sista principen var att verksamhet som innebär myndig- hetsutövning bör bedrivas i myndighetsform. I propositionen konstaterades vidare att myndighetsformen är den verksamhetsform som bör väljas för statlig verksamhet. Kon- kurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för det, inte bedrivas i myndighetsform och, i normalfallet, inte av staten. uttalade regeringen i samband med propositionen For- mer för statlig verksamhet som är beroende av statligt stöd m.m. 1995/96:61), att den huvudsakliga formen för statlig verk- samhet fortsatt ska vara myndighet. De fall då ett statligt åtagande bör utföras av en privaträttslig organisation, var enligt regeringen då det förelåg statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136), klargjorde statsmakterna återigen att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndig- hetsform. Regeringen ansåg att myndighetsformen var både rätts- säker och flexibel. Regeringen menade att det ibland kunde vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privat- rättslig verksamhetsform. Som ett sådant exempel angavs när staten tillsammans med en annan aktör engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Därutöver ansåg regeringen att konkurrensutsatt verksamhet inte borde bedrivas i myndighetsform om det inte fanns särskilda skäl för detta. För sådan verksamhet skulle bolagsformen övervägas. I propositionen uttryckte regeringen sina ambitioner att fortsätta den renodling av statlig verksamhet som innebar en renodling av affärsverken och en tydligare fokusering hos myndigheterna avse- ende myndighetsutövning. Styrning, ansvarsfördelning och roller Principerna i den förvaltningspolitiska propositionen konkreti- serades senare i ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram. Förutom att myndighetsformen är huvudregeln är en annan viktig ståndpunkt som regeringen lyfter fram i den förvaltnings- politiska propositionen att valet av annan organisationsform än myndighetsformen bör omprövas med viss regelbundenhet. Argu- menten för detta är att kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor ska tillgodoses. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn. Myndighets- formen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning svarar inför regeringen som svarar inför . I den förvaltnings- politiska propositionen framför regeringen emellertid även skäl för att anförtro privaträttsliga uppgifter när myndighetsformen inte kan möta kraven på flexibilitet och effektivitet på ett bra sätt. 4.2.3Strategisk styrning i järnvägssektorn Innan den svenska järnvägen började omorganiseras, delas upp och öppnas för konkurrens, fanns det en ensam aktör i form av SJ som kunde bära ansvaret för strategiska frågor av betydelse för järnvägs- sektorn. har utvecklingen inte bara gått mot en ökad mängd aktörer, utan har också blivit medlem av EU. Som jag återkommer till senare i detta kapitel sker en stor del av regel- utvecklingen på järnvägsområdet numera inom EU, liksom viktiga beslut av stor betydelse för hela sektorn. Detta har i grunden förändrat förutsättningarna för den strategiska styrningen. Järnvägssektorn är organiserad inom ramen för flera statliga myndigheter och aktiebolag men även i form av privata bolag. Det yttersta ansvaret för sektorns utveckling besitter statsmakterna som såväl reglerar sektorn som direkt styr stora delar av utveck- lingen genom utbyggnad av infrastruktur och finansierar stora delar av verksamheten med offentliga medel. Jag har i mitt uppdrag haft att överväga behovet av en strategisk funktion för hantering och beredning av frågor med långsiktig på- verkan på den svenska järnvägssektorn. Vid behov av en sådan funktion ska jag också lämna förslag på formerna för denna. Jag kan konstatera att uppdelningen av det tidigare integrerade järnvägssystemet har drivit utvecklingen mot en ökad specialisering Styrning, ansvarsfördelning och roller hos de olika företagen, där övergripande systemkunskap ibland har gått förlorad. Flera frågor av strategisk karaktär har blivit svåra att hantera på ett ändamålsenligt sätt. Det kanske tydligaste exemplet är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, vilket i grunden är en del av en strävan till harmonisering av järnvägsteknik inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer, som involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska behandling den förtjänat, har flera aktörer, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas (se avsnitt 4.5.3). Den slutsats jag har dragit av detta är att ett ökat strategiskt ansvarstagande för sektorn behövs. I sammanhanget vill jag också nämna en relaterad fråga som ofta tas upp, nämligen det s.k. sektorsansvaret. Sektorsansvar utveckl- ades från början på miljöområdet och nådde transportmyn- digheterna . hade ett utpekat ansvar för hela järnvägstransportsystemet, det vill säga även tun- nelbana och spårväg. Inom ramen för sitt sektorsansvar skulle verket vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Övriga aktörer i sektorn uppfattade ibland sektorsansvaret som ett sätt att säkra att inga frågor ”ramlade mel- lan stolarna”, särskilt inte efter den uppdelning som skett i branschen. I samband med gjordes en granskning av sektorsansvaret som visade på flera svagheter med begreppet. Entydiga definitioner saknades av sektorsmyndighet, sektors- ansvar, sektorsarbete och sektorsuppgifter. Regeringen hade svårig- heter att styra myndigheterna och se vem som gjorde vad. Vidare var det svårt att följa upp hur anslagen användes och vilka effekter som uppnåddes genom sektorsansvaret.3 Slutsatsen blev att de nya myndigheterna på transportområdet, däribland , inte skulle ha något sektorsansvar, men att regeringen i stället skulle lägga särskilda uppdrag på myndigheterna. Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen. Det beror på att det är regeringen som styr landet. En strategisk funktion skulle kunna organiseras vid en myndighet. 3 SOU 2008:128, Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar. Styrning, ansvarsfördelning och roller skulle vara i linje med den svenska decentraliserade förvaltnings- modellen. Genom att lyfta bort sektorsansvaret från myndig- heterna kan det strategiska ansvaret sägas ha flyttats tillbaka till regeringen. Av den anledningen, och mot bakgrund av den mångfald av aktörer som finns på järnvägsområdet, finns det svårig- heter med att låta en förvaltningsmyndighet leda det strategiska arbetet. Det beror på att myndigheter sinsemellan inte styr varandra utan lyder under regeringen. Genom att det finns flera myndigheter och även statligt ägda bolag verksamma inom sektorn, skulle en enskild myndighet ha svårt att fullt ut ta det strategiska ansvaret. Mot denna bakgrund kan jag inte se att finns någon annan möjlighet än att den strategiska styrningen bör ske genom . Min bedömning är att det ansvaret inte hanteras tillräckligt väl , vilket påkallar någon form av förändring. Det finns flera möjligheter till hur regeringens strategiska styr- ning av järnvägssektorn kan säkras. Ett alternativ är att ansvaret får en egen organisatorisk enhet inom ramen för Näringsdeparte- mentets organisation. Det är en på ett sätt tilltalande lösning, eftersom ansvaret då får en tydlig utpekad hemvist, men erfaren- heter visar att den här typen av organisatoriska enheter sällan blir långlivade, eftersom de dagliga operativa frågorna tar så mycket kraft och uppmärksamhet. Vidare kan det te sig märkligt att peka ut just järnvägsfrågor i en sådan enhet, i förhållande till strategiska frågor på transportområdet i övrigt. Ett annat alternativ är att ansvaret tydliggörs i den befintliga organisationen. I båda fallen handlar det egentligen om en intern styrnings- och ledningsfråga, med konsekvenser också för identifiering av kompetensbehov och resurssättning. Jag noterar att flera sakområden på transportområdet har varit föremål för framtagning av en strategi, med exempel på det området och luftfarten. Jag anser inte att sådana aktiviteter löser själva grundproblemet för järnvägen. Det strategiska arbetet måste helt enkelt vara en del av organisation, som har tillräcklig tyngd och kan utvecklas kontinuerligt. De strategiska frågorna handlar i regel om ansvarsfördelning, regel- givning, beredning av EU-frågor och andra långsiktiga överväg- anden för sektorn. Det är därmed sådana frågor som endast ytterst kan ansvara för. SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller En övergripande iakttagelse är att den svenska förvaltnings- modellen, med relativt små departement och stora expertmyndig- heter, kan vara mindre lämpad att hantera denverklighet som och flertalet av näringlivets olika grenar befinner sig i , med avreglerade marknader och ett starkt beroende av regelutvecklings- arbetet i EU. Inom ramen för mitt uppdrag blir min slutsats att bör genomföra en förändring i ledning och styrning samt resurssättning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Hur detta närmare bör organiseras lämnar jag dock inte något förslag om, annat än att det inte bör delegeras till andra myndigheter. Därmed är det inte heller aktuellt att peka ut någon ny sektorsansvarig myndighet. Däremot är det befogat att regelbundet se över de olika transportmyndigheternas ansvarsområden och uppdrag. 4.2.4Trafikverkets uppgifter och organisation En uppdelning av verket? Under utredningens gång har det vid upprepade tillfällen framförts, bl.a. från berörda branschorganisationer och transportköpare, men också i ett par rapporter,4 att generellt skulle behöva organiseras om i en järnvägsdel och en vägdel. I vissa fall har argu- mentationen förts så långt som att två separata myndigheter borde återskapas. Även om regeringen i direktiven till utredningen inte framfört ett specifikt önskemål om att utreda denna fråga, kan jag konstatera att den kommit att bli en viktig del i diskussionen om järnvägens organisation. I inledningen till mitt delbetänkande på anläggningen (SOU 2015:42) lovade jag att återkomma i frågan i slutbetänkandet. Ett argument som framförs är att en förändring i denna riktning skulle vara ett sätt att bättre möta järnvägssektorns behov. I särskilt fokus för den här typen av synpunkter är de mer operativa delarna av verksamheten, där likheter och synergier mellan väg och järnväg uppfattas som svaga. I de verksamhetsdelar som hanterar mer lång- 4 Se t.ex. (2014), Ny syn på järnvägsunderhållet,och Resenärsforum (2014), Ett lyft för järnvägen. Styrning, ansvarsfördelning och roller siktiga överväganden, vad gäller exempelvis planering av och investeringar i infrastruktur, uppfattas däremot det trafikslagsöver- gripande arbetet som mer ändamålsenligt. Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på fungerar relativt väl när det gäller just planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av . Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. har också observerat behovet att separera järnvägssystem från vägsystem och etablera nya centrala funktioner i sitt verksamhetsområde underhåll.