sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — 17.3Förslag till ökad öppenhet och transparens Svensk säkerhets-, försvars- och utrikespolitik har historiskt präg- lats av strävan av att ha en bred parlamentarisk samsyn och för- ståelse för den förda politiken. Kommittén anser att det är av stor vikt att det finns en sådan bred samsyn hos för den förda exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel, men också att det finns en bred förståelse för den förda politiken hos allmänheten. Vikten av en förankring av exportkontrollregelverket blir än tyd- ligare om man beaktar den intressekonflikt som kan föreligga mel- lan säkerhets- och försvarspolitiska aspekter å den ena sidan och utrikespolitiska aspekter å den andra. Genom en bred parlamenta- risk uppslutning skapas en kontinuitet och långsiktighet i export- kontrollpolitiken avseende krigsmateriel. För trovärdigheten och förståelsen av denna politik hos allmänheten utgör öppenhet och transparens en viktig komponent. En annan viktig komponent är att kunskapen om exportkontrollregelverket avseende krigsmateriel 4 Av regeringsformen följer att regeringen har en skyldighet att hålla utrikesnämnden under- rättad om utrikespolitiska förhållanden av betydelse för riket samt överlägga med nämnden rörande utrikesärenden av större vikt innan beslut tas. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens ökar hos såväl allmänheten som hos parlamentariker.5 Det är även viktigt för företagen att exportkontrollregelverket är tydligt, förut- sägbart och långsiktigt. måste hållas i beaktande att exportkontrollen av krigs- materiel omfattar information som till stora delar är sekretessbelagd utifrån utrikes-, försvars- eller kommersiella skäl. Detta medför så- ledes en begränsning i hur öppet och transparent exportkontrollen av krigsmateriell kan vara. Nedan följer kommitténs förslag till en ökad öppenhet och transparens i exportkontrollen av krigsmateriel, med beaktande av de sekretesshänsyn som måste tas. 17.4Ökad öppenhet och transparens gentemot allmänheten var en av de första staterna som öppet redovisade sin krigs- materielexport. Den första regeringsskrivelsen rörande exportkon- trollen överlämnades till . har allt fler sta- ter börjat redovisa sin krigsmaterielexport. Vissa förbättringar har skett i den svenska skrivelsen vad gäller öppenhet, bl.a. omfattar redovisningen numera avsevärt mer information jämfört med tidi- gare. T.ex. framgår leasing respektive upplåtelse av tillverknings- rätter utanför . Kommittén anser att det finns ytterligare sätt att öka transparensen och öppenheten gentemot allmänheten. 5 I detta ligger att även förstå att tillståndsbesluten – oaktat om de innebär bifall eller avslag – får konsekvenser för säkerhets-, försvars- och/eller utrikespolitiken. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens 17.4.1Regeringsskrivelsen avseende strategisk exportkontroll Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att regeringen i sin årliga skrivelse till ger mer detaljerad information om de ansökningar om utförseltillstånd som beviljats respektive av- slagits, liksom mer information avseende vilken faktisk export som skett. Avseende beviljade utförseltillstånd bör, som sker , det framgå hur de tillstånd som beviljats fördelas på de olika kategorierna i EU:s militära lista. Utöver produktens kate- gorisering bör även en kortare beskrivning av den överförda eller exporterade krigsmaterielen ges. Vidare bör information om vem som är slutanvändare framgå. Detta bör ske utifrån fyra kategorier; militär, polis, annan statlig myndighet samt industri. Av uppgifterna om den faktiska exporten bör om möjligt även anges mängden eller antalet produkter som exporterats. I de fall antalet inte kan anges p.g.a. kommersiell eller utrikessekretess ska detta anges. En särskild redovisning genom fallstudier bör göras av den krigsmaterielexport där det föreligger en uppenbar intresse- konflikt mellan säkerhets- och försvarspolitiken å ena sidan och utrikespolitiken å den andra. I den redovisningen bör, så långt det är möjligt, redovisas hur avvägningen gjorts mellan de olika politikområdena samt klarläggas varför ett visst politikområde vägt tyngre än ett annat. Överlag anser kommittén att den redovisning av krigsmateriel- exporten som sker i regeringens skrivelse till i huvudsak fyller sitt syfte. Genom skrivelsen informeras såväl riks- dagen som allmänheten om exportkontrollen, inkluderande den ex- port som beviljats. Redovisningen kan sägas syfta till att öka trans- parensen genom att skapa förutsättningar för ökad insyn i export- kontrollen från såväl som allmänheten. Det kan även konstateras att skrivelsen har utvecklats . I början var skrivelsen en kortfattad sammanställning av svensk krigsmateriel- export som gav en översiktlig bild av exportstatistiken. Dagens skrivelse är avsevärt mer omfattande och mer informationsrik. Denna utveckling till trots kan kommittén konstatera att det finns förbättringar som kan göras för att förbättra såväl transparensen som öppenheten. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens Även om den svenska rapporteringen står sig väl i en internatio- nell jämförelse kan utförligare information lämnas i rapporteringen. Enligt kommitténs uppfattning bör informationen avseende såväl de utförseltillstånd som beviljats som den faktiska export som skett redovisas så utförligt som möjligt. Detta gäller bl.a. den informa- tion som ges vad gäller utförseltillstånd. Här bör även information ges om det är fråga om komponenter, delsystem eller hela vapen- system. Av redovisningen bör så mycket och precis information som möjligt ges om den faktiska exporten. Därvid förbättras möj- ligheten till utvärdering av tillståndsgivningen. För att och allmänheten på ett genomgripande sätt ska kunna utvärdera exportkontrollen av krigsmateriel finner kommit- tén att det vore önskvärt att information om slutanvändaren redo- visades. Förslagsvis sker detta utifrån fyra olika kategorier; militär, polis, annan statlig myndighet eller industri. I sammanhanget är kommittén medveten om att en orsak till att informationen i delar redovisas på en övergripande nivå är hänsynen till sekretess. Om viss information omfattas av sekretess bör detta anges i skrivelsen. Information om antal exporterade enheter bör redovisas så långt detta är möjligt. Även om denna information inte kan sägas vara nödvändig för att utvärdera tillämpningen av det svenska export- kontrollregelverket, har informationen betydelse då den kan bidra till andra staters exportkontroll – bl.a. för att avgöra om en export skulle kunna påverka den regionala stabiliteten negativt. Kommit- tén konstaterar att det kan finnas situationer där den importerande staten p.g.a. bl.a. försvarspolitiska skäl inte önskar ange hur stort antal eller vilken mängd som införskaffats. Detta torde vara av sär- skild vikt i fråga om hur många robotar/ammunition en stat har till ett visst vapensystem. I sådana fall kan informationen inte lämnas om det skulle förhindras av utrikessekretessen. Vidare kan det fin- nas situationer där denna information inte kan lämnas p.g.a. kom- mersiell sekretess – t.ex. om det därigenom är möjligt att räkna ut priset för en specifik produkt. Här bör således klarläggas med den mottagande staten att det antal av t.ex. robotar som införskaffas verkligen är sekretessbelagda uppgifter, liksom att det tydliggörs vilken information, enskilda uppgifter eller kombination av upp- gifter, som medför att det föreligger sekretess. Ett transparensproblem inom den svenska exportkontrollen är att avslag inte redovisas fullt ut. Som anförts omfattar den svenska Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens exportkontrollen en produkts hela livscykel. Vidare förekommer en kontinuerlig kontakt mellan ISP och försvarsindustrin. Dessa omständigheter medför att antalet officiella avslag är begränsade eftersom många av de ansökningar som skulle medfört avslag inte förs fram till formella beslut. En redovisning som även beskriver detta förhållande är önskvärd. Slutligen vill kommittén framhålla att vikten av transparensen och öppenheten är som störst beträf- fande den krigsmaterielexport som är som mest kontroversiell. För denna typ av ärenden bör en särskild redovisning göras där besluts- skälen, med beaktande av den sekretess som kan föreligga, redo- visas. Denna redovisning bör innefatta dels hur avvägningen gjorts mellan de olika politikområdena, dels klarlägga varför ett visst poli- tikområde vägt tyngre än ett annat.6 EKR bör rådfrågas avseende vilka tillståndsärenden som bör redovisas på detta sätt. 17.4.2Månatlig redovisning av beviljade tillstånd Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att de månatliga offent- liga rapporter som ISP redovisar avseende beviljade utförsel- tillstånd görs utförligare. Utöver den information som följer av rapporterna bör det även framgå en kortare beskrivning av vilka produkter som omfattas av tillståndet samt försäljningsvärde. ISP utfärdar, med viss tidsförskjutning, månatliga rapporter avse- ende beviljade utförseltillstånd. Av dessa rapporter framgår utför- seltillstånd avseende försäljning av krigsmateriel fördelade på stater och produkt utifrån krigsmaterielförteckningens kategoriområden. Det är i sammanhanget viktigt att tidsförskjutningen inte blir för stor. Kommittén anser att man bör sträva efter att tidsförskjutning- en inte ska överstiga . Vidare bör rapporterna lämna en utförligare beskrivning av den krigsmateriel för vilken tillstånd har beviljats. 6 Det kan konstateras att regeringen inte regelmässigt delar in stater i demokratier respektive icke-demokratier. Ett negativt tillståndsbeslut som baseras på att en stat bedöms ha ett demokratiskt underskott kan medföra oönskade utrikespolitiska förvecklingar med staten ifråga, inte minst vad gäller övrig handel. Enligt kommitténs uppfattning ankommer det inte på en förvaltningsmyndighet att officiellt dela in stater i olika kategorier då detta kan få andra politiska konsekvenser som inte ligger inom myndighetens ansvarsområde. Det är endast regeringen som har att beakta alla konsekvenserna för alla politikområden. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens 17.4.3Redovisning av krigsmaterielexport avseende små och lätta vapen samt följdleveranser Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att redovisningen av- seende export av små och lätta vapen fördjupas. Bl.a. bör jakt- och sportskyttevapen samt ammunition därtill särredovisas lik- som antal och, i förekommande fall, försäljningsvärde. Utveckling och säkerhet går hand i hand. Små och lätta vapen (SALW) utgör den vapenkategori som orsaker fler dödsoffer och mer lidanden än någon annan vapenkategori.7 Majoriteten av döds- fallen i konflikter orsakas av användningen av SALW. Av de 49 stör- re konflikter var SALW den dominerande vapen- kategorin i 47 av dessa. Små och lätta vapen beräknas vara orsaken till nästan 500 000 dödsfall , varav 300 000 sker i väpnade kon- flikter. Ett sätt att bidra till icke-spridningsarbetet är att vara trans- parant och öppen med vilken export som beviljats avseende SALW. Enligt kommitténs uppfattning finns utrymme för att förbättra den information som lämnas avseende export av SALW. sker redovisningen i skrivelsen i enlighet med den redovisning som sker till FN. Detta medför bl.a. att inte jakt- och sportskyttevapen och ammunition därtill redovisas. Vidare redovisas de olika SALW kategorierna i ett aggregerat format av vilken kan utläsas till vilka stater export skett av en viss SALW-kategori. Av redovisningen framgår varken antal eller försäljningsvärde. Vidare anser kommit- tén att det är en brist att inte även jakt- och sportskyttevapen och ammunition därtill redovisas. Kommittén är väl medveten om att tillstånd avseende handeldvapen är fördelat mellan ISP och berörd polismyndighet och att detta kan vara ett tidskrävande arbete att genomföra. Med hänsyn till de effekter SALW har anser emellertid kommittén att denna information bör göras tillgänglig. Här kan bl.a. nämnas att har en särskild redovisning för SALW som kan tjänas som förebild om hur denna information kan redovisas på ett tydligt och lättillgängligt sätt.8 7Regeringens skrivelse 2011/12:114 s. 34. 8I ISP:s redovisning till regeringen av statistiken görs en särredovisning avseende detta. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens Avseende jakt- och sportskyttevapen och ammunition därtill anser kommittén att denna bör redovisas särskilt och inte såsom en del av redovisning av hela krigsmaterielexporten. Härutöver bör en särskild redovisning ske över beviljade följd- leveranser. 17.5Ökad öppenhet och transparens gentemot Som en utgångspunkt kan konstateras att den parlamentariska koppling som EKR har är unik i världen. Det finns inte någon annan stat som har ett motsvarande system där företrädare för de partier som sitter i ett parlament dels ges löpande insyn i tillstånds- prövningsprocessen, dels att dessa rådfrågas innan beslut fattas i komplexa ärenden rörande krigsmaterielexport. Det vanligaste är att parlamentet utvärderar redan fattade beslut. EKR:s roll som rådgivande organ till ISP:s generaldirektör bör enligt kommittén även fortsättningsvis bestå. Vad beträffar behandling av regeringens skrivelse avseende exportkontrollen kan konstateras att denna behandling kan bli mer genomgripande än vad som är fallet. Kommittén ser fördelar med att exportkontrollen avseende krigsmateriel diskute- ras mer ingående i än vad som sker . Ett sätt att för- bättra behandling av skrivelsen kan exempelvis vara att hör ansvarigt statsråd/statsekreterare samt att tjänstemän från ISP regelbundet kallas att närvara vid behandlingen. Därutöver skulle även representanter från andra berörda myndigheter såsom Försvarsmakten, och Försvarsexportmyn- digheten kunna höras. För att bredda anslaget skulle exempelvis även representanter från såväl civilsamhället (NGO:s, non-govern- mental organisations) som berörd industri kunna ges möjlighet att ge sin syn på skrivelsen. Som framhållits anser kommittén att det är av stort värde att det finns en bred parlamentarisk förståelse för och insyn i exportkon- trollpolitiken för att underlätta såväl granskning som ansvarsutkrä- vande av de beslut som fattas om krigsmaterielexport. En viktig förutsättning för detta är att ledamöter har kunskap om exportkontrollregelverket och de skäl som ligger bakom beviljade Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens tillstånd respektive avslag. En mer genomgripande diskussion av regeringens skrivelse om den strategiska exportkontrollen torde kunna bidra till ökad kunskap om exportkontrollregelverket. Ett problem i sammanhanget är att det inte går att uppnå en önskad fullständig öppenhet och transparens kring viss information pga. att denna är sekretessbelagd. Det kan därför finnas skäl till att finna lösningar där viss sekretessbelagd information kan delges en be- gränsad krets parlamentariker. 17.5.1Redovisning av information som omfattas av sekretess En brist med den nuvarande redovisningen till är att denna inte omfattar så kallade förhandsbesked (som följer av kapitel 19 föreslår kommittén att dessa fortsättningsvis ska beteck- nas ”preliminär bedömning”). Även om den parlamentariska in- synen finns indirekt genom att förhandsbeskedsärenden vanligtvis behandlas i EKR, finns det skäl att även dessa redovisas till riks- dagen. En orsak härtill är att EKR:s ledamöter är underkastade samma sekretessbestämmelser som tjänstemän och dessa kan där- för inte redogöra för de rekommendationer som ges i enskilda ärenden. är kommittén väl medveten om att sekretess- hänsyn omöjliggör en fullständig redovisning gentemot som helhet. Det kan därför finnas sekretesskäl som medför att en- dast delar av informeras, t.ex. genom utrikesutskottet eller . Utifrån utrikespolitiska hänsyn föreligger som huvudregel sek- retess i ärenden rörande förhandsbesked. Detta gäller inte minst i de fall när en stat inte bereds möjlighet att köpa svensk krigs- materiel. Ett sådant ställningstagande kan få oönskade effekter för andra delar av exportindustrin. Likväl som ett beviljande av krigs- materielexport till en stat – inte minst när exporten avser större vapensystem – kan medföra att ett fördjupat samarbete inleds med den aktuella staten, kan ett avslag avseende krigsmaterielexport få motsatt effekt. I sammanhanget bör även hållas i åtanke att den svenska exportkontrollen avseende krigsmateriel är uppbyggt på ett sådant sätt att företag i ett tidigt skede ska få kunskap om vilka sta- ter som kan komma ifråga för export av krigsmateriel. Detta skapar förutsättningar för att försvarsindustrin inte marknadsför sina Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens produkter till exportdestinationer som inte skulle komma ifråga för krigsmaterielexport. I detta spelar ärenden avseende förhands- besked en särskild viktig roll. Ett ärende kan emellertid även om- fatta information som är att hänföra till kommersiell sekretess, där ett företag p.g.a. bl.a. företagsekonomiska hänsyn inte önskar att information om vilka marknader som företaget avser agera på blir känt. Vidare kan ett ärende även omfattas av försvarssekretess. Mot bakgrund av att den aktuella informationen omfattas av sek- retess måste redovisningen ske bakom stängda dörrar. Här kan kon- stateras att medan utrikes- och försvarssekretess kan åberopas vid föredragningar i såväl utrikes- som försvarsutskotten9, så finns det ingen möjlighet att åberopa kommersiell sekretess i dessa utskott. Sådan möjlighet föreligger dock i , genom att nämn- dens ordförande kan belägga nämndens ledamöter med s.k. ovill- korlig tystnadsplikt.10 Utifrån bl.a. sekretessaspekten är det således mer lämpligt att information om lämnade förhandsbesked redovisas inför . Oaktat i vilket forum som redovisningen sker ska framhållas att det inte kan vara fråga om en överprövning av fattade beslut, utan att det är en information som lämnas av regeringen till av- seende de förhandsbesked som beslutats och grunderna för dessa. 17.6Ökad öppenhet och transparens i () Det kan konstateras att den information och de ärenden som be- handlas i EKR nästan uteslutande är belagd med sekretess. Det torde främst röra sig om utrikessekretess, men kan även omfattas av såväl försvars- som kommersiell sekretess. Detta medför att det föreligger svårigheter med öppenheten av EKR:s arbete gentemot allmänheten. Med kommitténs förslag om att regeringen till riks- dagen även ska redovisa såväl praxisutvecklingen som förhands- besked skapas större transparens om EKR:s arbete. 9Av 4 kap. 17 § riksdagsordningen följer att ledamöter i ett utskott inte obehörigen får röja vad som enligt beslut av regeringen eller ett utskott ska hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, som betingas av förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation. 10Se 10 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen. Ordförande i nämnden är H.M. Konungen eller, om han har förhinder, statsministern. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens som råder i EKR:s arbete gör dock att det finns begränsade möjlig- heter att föreslå åtgärder som skapar större öppenhet och transpa- rens gentemot allmänheten. Vidare måste hållas i åtanke att EKR är ett rådgivande organ till regeringen och ISP. Ledamöterna har att utgå från gällande exportkontrollregelverk när de lämnar sina re- kommendationer. Den praxis som utvecklats vad gäller val av ledamöter till EKR bör kvarstå, dvs. att regeringen utser ledamöterna efter förslag från de partier som är företrädda i . Även om ledamöterna sitter i EKR i sin personliga egenskap så torde grundtanken med denna fördelning vara att ledamöterna, utifrån exportkontrollregel- verket, bidrar med respektive partis syn på hur de olika politik- områdena bör balanseras emot varandra. Med hänsyn härtill bör riksdagspartierna föreslå ledamöter som är väl insatta i de berörda politikområdena. Vidare bör partierna i första hand nominera sitt- ande riksdagsledamöter till EKR. Detta skapar bäst förutsättningar att erhålla en bred parlamentarisk samsyn kring exportkontrollen av krigsmateriel. En fråga som väckts av en del EKR-ledamöter är möjligheten att diskutera ärenden i EKR med andra partikamrater. Kommittén inser att den begränsning som föreligger vad gäller att diskutera ärenden på grund av sekretessbestämmelserna, inte minst för de ledamöter som sitter som ensamma representanter för sitt parti, skapar problem. Mot bakgrund av de mycket komplexa ärenden som behandlas i EKR och det faktum att det ofta rör sig om en in- tressekonflikt mellan olika politikområden finns skäl att skapa ut- rymme för ledamöterna att diskutera ärendena med någon annan person från sitt parti. Denna förutsättning kan skapas genom att suppleanter utses i EKR. Genom inrättandet av suppleanter skapas även förbättrade förutsättningar för att det vid EKR sammanträden alltid finns representation från samtliga partier som sitter i . Protokollen från EKR:s sammanträden bör vara omfattande. Det- ta dels med hänsyn till att protokollen ligger till grund för att be- döma hur praxis utvecklats, dels för att protokollen åskådliggör hur avvägningen mellan de berörda politikområdena gjorts i ett enskilt ärende.11 Det är också viktigt att det av protokollen framgår samtliga omständigheter som är av vikt för ärendet och som har legat till 11 Men också för att tydliggöra hur majoriteten respektive minoriteten i EKR resonerat. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens grund för den helhetsbedömning som görs. Utförliga protokoll liksom utförliga beslutsunderlag rörande förhandsbesked är av stor vikt med hänsyn till den långa tidsperiod som kan förflyta från det att EKR bedömer en tillståndsansökan till dess att ett slutligt beslut ska tas i ärendet. Detta medför att det finns extra stort behov av att säkerställa ISP:s institutionella minne. Vikten av att kunna följa praxisutvecklingen av riktlinjerna utgör också en orsak till att det är nödvändigt att skriftligen dokumentera de överväganden som ligger till grund för besluten. Hur protokollen exakt bör utformas är ytterst en fråga för ISP och EKR. Av kommitténs genomgång av tidigare protokoll har framkommit att dessa varit knapphän- diga men att de numera bättre fyller de krav som kan ställas. Kommittén anser att beslut som följer av krigsmateriellagen i största möjliga mån bör redovisas för allmänheten, särskilt när det gäller beviljade tillstånd till utförsel av krigsmateriel. En fråga röran- de EKR är vilken möjlighet som ledamöterna har att i efterhand redogöra för sina rekommendationer. Ifråga om beviljade och of- fentliggjorda beslut kan kommittén inte se något hinder mot att en ledamot i redogör för sin rekommendation inkluderande de avvägningar denne gjort i ett enskilt ärende. Därvid måste dock beaktas att viss information alltjämt kan omfattas av sekretess. Pröv- ningen av om så är fallet ska göras av berörd myndighet. De förslag som kommittén lägger fram förändrar inte EKR:s roll i export- kontrollprocessen som en rådgivande instans. EKR fattar följaktligen inget beslut och det råd EKR lämnar är inte heller bindande. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att inför ett system med efterkontroll. För att möjliggöra efterkontroller måste slutanvändarintygen utformas på ett sådant sätt att detta möjliggörs. Fokus för efterkontrollen bör ligga dels på krigs- materiel där risken för avledning är stor, dels där det finns intresse från att säkerställa att den teknik och/eller tek- niskt kunnande som förts ut inte sprids. Rutiner för hur efter- kontrollen ska organiseras bör utarbetas av ISP efter samverkan med berörda myndigheter och försvarsindustrin. Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens Ett av exportkontrollens fundamentala syften är att säkerställa att krigsmateriel som förs ut ur går till för acceptabla slutanvändare. har det vid ett antal tillfällen upp- dagats att krigsmateriel som exporterats från har hamnat i fel händer.