sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — Utbildning på grundskole- och gymnasieskolenivå för elever med grav språkstörning Andelen elever med grav språkstörning i specialskolan och vid Riksgymnasiet för hörselskadade i har ökat kraftigt . Specialpedagogiska skolmyndigheten har i en rapport till regeringen (U2013/4240/S) påpekat att regelverket för mottagande till specialskolan kan behöva ses över när det gäller målgruppen elever med grav språkstörning. Vidare har Utredningen om en flexibel specialskola i sitt slutbetänkande Likvärdig utbildning – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning (SOU 2012:24) föreslagit att elever med grav språkstörning endast ska tas emot vid den riksrekryterande gymnasieutbildningen om de är beroende av teckenspråk för sin kommunikation. Dessa elever utgör enligt utredningen endast en mycket liten del av gruppen elever med grav språkstörning. Regeringens utgångspunkt är att alla elever i så stor utsträckning som möjligt ska få gå i en skola nära hemmet. För att eleverna ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd är det dock viktigt att tillräckliga anpassningar görs och att personalen har nödvändig kompetens. I vissa fall kan det vara en utmaning för den enskilda kommunen att erbjuda en sådan utbildningsmiljö. Det kan t.ex. handla om situationer där elevens behov kräver mycket omfattande anpassningar eller då det endast finns ett fåtal elever med liknande behov i kommunen. Ytterligare kunskap behövs om hur gruppen gravt språkstörda elevers rätt till utbildning bäst kan tillgodoses. Den nationella samordnaren ska därför definiera begreppet grav språkstörning, bedöma storleken på gruppen gravt språkstörda, redogöra för behovet av stödåtgärder vid utbildning för gruppen elever med grav språkstörning, och föreslå hur rätten till utbildning på grundskole- och gymnasieskolenivå bör tillgodoses för gruppen elever med grav språkstörning. Samråd och redovisning av uppdraget Uppdraget ska genomföras efter samråd med Specialpedagogiska skolmyndigheten och Kommuner och Landsting. Om förslagen i utredningen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner eller landsting ska dessa konsekvenser redovisas och förslag till finansiering lämnas. Uppdraget ska enligt gällande direktiv redovisas . Uppdraget ska i stället slutredovisas . Den del av uppdraget som avser utvärdering av statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet ska dock redovisas . Av direktiven framgår vidare att den nationella samordnaren ska fördela ett tillfälligt riktat statsbidrag. Perioden förlängs till att avse 2013–2015. Regeringen har för avsikt att låta en myndighet utvärdera resultatet av statsbidraget. utvärdering: Särskilda Insatser i Skolan – SIS Särskilda Insatser i Skolan – SIS ............................................. 1. Inledning ....................................................................... Allmän översikt av anslagen ................................................................. Särskild undervisning på sjukhus, 2009–2013.................. Sjukhusundervisningen och styrdokument ................................... Sjukhusundervisning: tidigare utvärderingar och problemområden........................................................................... Sammanfattning av innehållsanalys för åren 2009–2013; förbättringsarbete .......................................................................... 2.3Resultat av intervjuerna............................................................... Om urval och process.................................................................... En främmad fågel och förordningen ............................................. Ansvaret för fördelning av SIS-medel .......................................... Viktiga aspekter att beakta ............................................................ Undervisning på sjukhus .............................................................. BUPs egen problematik ................................................................ Lärandeuppdraget och sjukhuslärare ............................................ Syskonen, rektorer och Råd & stöd ............................................... Styrkor med SPSMs nuvarande hantering ................................... Svagheter med SPSMs hantering .................................................. Innehållet i ansökningar och redovisningar ................................. Förslag från informanterna........................................................... Sjukhuslärarnas ställning – ett annat alternativ............................ Specialpedagogik eller inte? En skola för alla – dilemmat ......................................................... Regionala utbildningsinsatser –2013 ....................... Innehållsanalys –2013 – ansökningar och redovisningar................................................................................. 3.4Resultat av intervjuerna ............................................................... Om urval och process .................................................................... De regionala utbildningsinsatserna och förordningen .................. Förändringar , regionala utbildningsinsatser som ”en otidsenlig verksamhet” ............................................................ Fördelning av SIS-medel .............................................................. 3.5Utmaningar i det nuvarande systemet ........................................ Till frågan om ansvar: staten kontra kommunerna ...................... Till frågan om syfte: transferering eller Till frågan om ekonomi och avväganden: Den interkommunala ersättningen och SPSMs fördelningsprinciper för regionala utbildningsinsatser .................. 3.6Slutsatser och rekommendationer .............................................. Utvecklingsprojekten –2013 ................................ Utvecklingsprojekt; styrdokument och interna direktiv ............... Utvecklingsprojekt: tidigare utvärderingar och Övriga reflektioner; om lärmiljöer och elevernas måluppfyllelse................................................................................ Möjligheter och utmaningar.......................................................... Skolhuvudman och förankring ..................................................... Kunskapsåterföring och kunskapsutveckling ................................ 4.6Slutsatser och rekommendation ................................................. BILAGA 1: Intervjumall ....................................... Endast en organisation som lär av vad den gör kan överleva, bli bättre och rent av framgångsrik. … Att lära betyder inte bara att vara öppen och mottaglig för information och kritiska synpunkter, det betyder också att ha systematik i sin erfarenhetsuppbyggnad. Och det betyder också att vilja agera, rätta till och utveckla på basis av den framkomna informationen. … En organisation som inte agerar på dessa sätt utvecklas inte. , Per , 1999. Regeringen tillsatte en statlig offentlig utredning med uppgiften att belysa ”Kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar” (U 2013:02). Utredningen har flera uppdrag, där en av dessa är att utvärdera statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet (SIS-medlen). Utvärderingen av SIS-bidraget ska omfatta hela SIS-bidraget. Den skall således inte avgränsas till den del av verksamheten som kan ha koppling till utredningens huvudsakliga målgrupp, dvs. döva och hörselskadade elever eller elever med grav språkstörning. Utredningen skall också, vid behov, ge förslag på ökad effektivitet för användning och fördelning av medlen. I sitt arbete har utredningen lämnat ett uppdrag till forskare vid , Avdelningen för Utbildningsvetenskap, att utvärdera användningen av SIS-medlen –2013. Två dokument reglerar användningen av SIS-medel . Förordning 1991:931 om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Där framgår att en huvudman kan söka statsbidrag för insatser av regional art för elever inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Dessutom kan man söka statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus för elever i . Specialpedagogiska skolmyndighetens (SPSM) regleringsbrev för (samt även ). Under Villkor för anslag 1:6 ap.3 Särskilda insatser på skolområdet står, att medel får användas för utvecklingsprojekt och analyser som syftar till att utveckla lärande- miljön för elever med funktionsnedsättning. Det i SPSMs regleringsbrev angivna möjligheten till att använda SIS-medlen till olika utvecklingsprojekt (UP) har funnits . Insatserna för regional utvecklingsinsatser (RU) och Sjukhusundervisning (SU)108 har funnits , RU och SU kan spåras tillbaka till 1960-talet (, 1980). Insatser gjorda med SIS-medlen kan antas vara betydelsefulla både för skolhuvudmännens möjlighet till att möta verksamhetsambitioner som för regeringens policyambitioner av stöd till målgruppen. Detta med tanke på såväl det stora antal ansökningar av SIS-medel som kommer in till SPSM som den totala summa pengar som avsätts för insatserna. Trots att SIS-medlen funnits , är av inte oväsentlig storlek, samt kan antas vara av betydelse för verksamhetsambitioner hos såväl skolor som huvudmän och regeringens policyambitioner av stöd till målgruppen så finns relativt litet skrivet om området eller dess effekter. De utvärderingar som gjorts av insatser gällande SU (Specialpedagogiska skolmyndigheten ) och SIS-medlen totalt (Grausne 2013) indikerar att medlen är betydelsefulla. Vidare finns resultat som pekar på goda effekter av utvecklingsinsatser i form av Skoldatatek, framförallt för elever med läs- och skrivsvårigheter. En förstudie med analys av två fall rörande arbetsprocesser och resultat avseende SIS-medel för utvecklingsprojekt är framtagen av Bostedt och (2013). Totalt finns litet skrivet om SIS-medlens användning och resultat. Det är i ljuset av detta som vikten av en statlig offentlig utredning innefattande SIS-medlens användning och effekter kan förstås. Det är också i ljuset av detta som utredningens (U 2013:02) intresse av, och förfrågan till om, en analys av SIS-medlens användning skall länkas. 108 kan förkortningarna SU användas för Sjukhusundervisning, RU för regionala utbildningsinsatser samt UP för utvecklingsprojekt. I direktiven till U 2013:02 framkommer tydliga motiveringar till behovet av utredning om ”Kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar”. I såväl kommittédirektivet (2013:29) som i tilläggsdirektiven till utredningen (2013:106, s. 2) skrivs t.ex. att syftet är att ”elevernas måluppfyllelse ska öka och göra det möjligt för eleverna och deras vårdnadshavare att i större utsträckning välja skola”. Hur denna skrivning skall förstås är dock öppet för tolkning. Med det avser vi såväl hur måluppfyllelse skall förstås eller prioriteras, som vad ambitionen av val av skola innefattar. Vi vill understryka att denna senare fråga inte kommer att behandlas utvärderingen. Detta för att det inte utgör huvudsyfte för SIS-medlen och att det följaktligen hamnar utanför vad utvärderingen kan eller bör (pga. att det kan uppfattas som normativt) analysera. Bakgrunden till det ovan angivna syftet anges (ibid, s. 2–3) till att (jämför även liknande problembeskrivningar i t.ex. SOU 2011:30) visat att specialskolan behöver utveckla utbildningen, bättre följa elevernas kunskapsutveckling, utveckla det pedagogiska ledarskapet och erbjuda lärarna kompetensutveckling. I direktivet till U 2013:02 (2013:29, s. 8) skrivs därför tydligt ut att utredaren har att ”lämna förslag på hur användningen och fördelningen av de medel som har anvisats för statsbidraget kan göras mer effektivt”. Två för utvärderingen väsentliga frågor har varit vad som skall utvärderas och med vilken ansats det skall ske. Vad gäller ansats kan t.ex. intresset inriktas mot effektutvärderingar eller programutvärderingar. Effektutvärderingar är ofta förekommande, men innehåller flera problem. Hur mäts effekter och kan dessa alltid beskrivas i en rationalistisk mening? Vilken tidsaspekt appliceras i mätningen av effekter. Kan alla frågeställningar speglas/besvaras i termer av effekter? (2006) har problematiserat den rationalistiska ansatsen av enkel kvalitets- och resultatmätning i effekttermer och pekar på de problem som anges ovan. Kritiker till effektutvärderingar argumenterar ofta i stället för en formativ programutvärderingsinsats, dvs. en ansats som systematiskt prövar en programverksamhet utifrån en ambition att bidra till att utveckla och förbättra en verksamhet. I programutvärderingar ställs frågor som om programmet svarar upp mot olika aktörers/intressenters uppfattade/identifierade behov och uppfattade problem, om programmet medför förändring i överensstämmelse med de ambitioner som framkommer i programmål och om dessa är varaktiga m.m. Programutvärderingars frågor är väsentligt annorlunda än enbart hur ofta något gjorts eller till vilken kostnad det gjorts. Program- utvärderingar, enligt vårt perspektiv, möjliggör inte bara att ställa frågan om det görs, utan också hur genomförandet sker och kvaliteten i genomförandet. Det möjliggör att såväl diskutera pedagogiska och didaktiska ambitioner och perspektiv i de olika projektinsatserna som erhållit stöd som uppfattad nytta/problem- lösningskapacitet och hur väl den administrativa hanteringen av medlen varit. Den utvärdering som genomförts har tagit intryck av en programutvärderingsambition. Utvärderingen har av tids- och kostnadsskäl tidsmässigt avgränsats –2013. För att få en övergripande bild av genomförda projekt under dessa år har samtliga inkomna SIS- ansökningar, uppdelade i bidragsformerna utvecklingsprojekt (UP), regionala utbildningsinsatser (RU) och sjukhusundervisning (SU), analyserats och beskrivits gällande fördelning på t.ex. målgrupper, teman/inriktningar och regioner. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), den myndighet som administrerar SIS- medlen, har också belysts gällande deras arbetsprocesser, kriterier för prioriteringar, fördelningsnycklar och fördelning av medlen. Utvärderingen har fokuserat på a) problembakgrund som motiverande insats, b) vilka aktiviteter som genomförts inom ramen för SIS-medlen, c) process- och resultat109inriktade erfarenheter som kan utvinnas ur projekten för såväl skolhuvudmännen som för SPSM och regeringen samt d) övriga erfarenheter av betydelse. Utvärderingen syftar till att ge ett underlag för bedömning dels kring SPSMs arbete med fördelning av SIS-medlen, dels om insatsernas användbarhet för att nå verksamhetsambitioner riktad till avsedd målgrupp (SU, RU, UP). Utvärderingen kommer därmed kunna tjäna dels som en avstämning av det genomförda arbetet, dels ge underlag för frågeställningar att föra vidare/behandla inom ramen för regeringens resurstilldelning, med åtföljande direktiv, av SIS-medel. 109 Med resultatinriktade erfarenheter menar vi en översiktlig bild av SIS-medlen. Allmän översikt av anslagen De tre olika SIS-bidragen; sjukhusundervisning, regionala utbildningsinsatser och utvecklingsprojekt har utvecklats olika . Tabell 1:1 visar fördelning i och figur 1:1 illustrerar denna fördelning. Sjukhusundervisning ligger på ungefär samma tilldelning av medel, regionala utvecklingsinsatser minskar och utvecklingsprojekten ökar kraftigt. Möjliga förklaringar till detta är dels få nytillkommande projekt inom regionala utbildningsinsatser, dels att förändringarna är en konsekvens av interna prioriteringar inom SPSM där UP och SU prioriterats. I SPSMs dokument ”Vägledning SIS-medel 2013” (s. 1–2, punkterna 3–10) framgår prioriteringsordningen tydligt. Källa: Personlig kommunikation (mail) SPSM . Som framgår av tabell 1:1 ovan är SIS-medlen relativt omfattande och har ökat med –2013. Tas även med har den totala tilldelningen SIS-medel ökat under de studerade åren 2009–2014 (se figur 1:1). Källa: Personlig kommunikation (mail) SPSM . SPSMs principer för fördelning av medel mellan de tre delarna är att ansökningar om utvecklingsprojekt prioriteras samt att regionala utbildningsinsatser och sjukhusundervisning är verksamhetsbidrag som inte förändras alltför mycket mellan åren (personlig kommunikation, mailväxling, SPSM ). Vid eventuella förskjutningar i ansökningar mellan de tre delarna prioriteras bidrag till utvecklingsprojekt. Bidragen för sjukhusundervisning har varit relativt stabil pga. att de schabloniseras i förhållande till förväntade personalkostnader (mer om detta i kapitel 2). Bidraget till regionala utbildningsinsatser har minskat kraftigt beroende på flera tänkbara orsaker (mer om detta i kapitel 3). Bidrag till utvecklingsprojekten avser företrädesvis kostnader för projektledartjänster för pedagoger. En del av projektkostnaden får skolhuvudmannen själv stå för. Anslagsramen för detta bidrag har ökat kraftigt baserat på SPSMs prioriteringar (mer om detta i kapitel 4). Bidragen fördelade mellan fristående skolor och kommunala skolor visas i tabell 1:2. Ur tabellen kan utläsas att inga medel har tilldelats till fristående skolor gällande sjukhusundervisning. Några få ansökningar har inkommit från fristående behandlingshem men fått avslag eftersom behandlingshem ska vara anknutna till BUP (barn- och ungdomspsykiatri). Gällande regionala utbildnings- insatser har några få ansökningar från fristående skolor beviljats och för utvecklingsprojekt har en viss ökning skett gällande procentuell andel beviljande medel till fristående skolor. Den utvärdering som presenteras här kommer beröra arbets- insatsen satt i relation till avsedd uppgift/syfte och organisation av insatser samt en helhetsbild av resultatet. Utvärderingen kommer att vara deskriptivt analytisk till sin karaktär och dess syfte utgörs av att besvara de kunskapsfrågor som beskrivits tidigare. Eftersom det är SIS-medlens användning i samtliga dess tre delar (RU, SU, UP) som kommer studeras har en viss variation krävts vad avser materialinsamlings- och analysmetoder. Detta kommenteras i förekommande fall i inledningen av de kapitel som behandlar respektive bidragsform. Materialinsamling har skett på följande sätt: Inläsning av befintligt material om projekt- insatserna (handläggningsordning och övriga interna styrdoku- ment på SPSM, ansökan, beslut, verksamhetsrapporter, slutredo- visningar mm), rapporter/studier som berör området samt poli- tiska styrdokument och övrig relevant dokumentation. –En genomgång av samtliga ansökningar, redovisningar och övrig ansökningsdokumentation åren 2009–2013. kodas ansökningar, redovisningar och övrig information med A, R och Ö för sjukhusundervisningen och utvecklingsprojekten. –Halvstrukturerade intervjuer med SPSMs handläggare av SIS- medlen samt några representanter för skolhuvudmän och några projektledare. SPSMs handläggare har utgjort såväl centralt placerade handläggare som regionalt ansvariga. Urval av intervjupersoner har huvudsakligen skett i form av ett strategiskt urval baserat på verksamhetsmässig position i förhållande till hanteringen av SIS-medlen, men har även kompletterats med ett mindre urval genom ”snow-ball sampling”. Med den materialinsamling som beskrivs ovan har utvärderingen byggt på såväl dokument- och litteraturstudier och som intervjuer. Utvärderingen har vidare följt regler för etisk forskning (). Vi har, med hjälp av myndighetsjurister, prövat om vår inläsning av inskickade ansökningar kan uppfattas vara i strid med de etiska reglerna. Vi har funnit att inga sådana risker föreligger. Dels med tanke på utvärderingens syfte, dels med tanke på att inga personuppgifter föreligger gällande enskilda barn. Ansökningarna är från huvudmän gällande resursstöd för genomförande av undervisning (regionalt eller på sjukhus) eller vad avser utvecklingsprojekten. Utvärderingen baseras på två metodologiska ansatser; en integrerad systematisk litteraturöversikt samt en kvalitativ studie grundad på semistrukturerade intervjuer med informanter väl insatta i problem- området. Studien bygger på en systematisk översikt (systematic literature review, SLR), inspirerad av (Polit & Becks (2008) modell av flödes- schema för litteraturstudier och analyserats med tematisk innehålls- analys (content analysis). Denna systematiska översikt beforskar och bedömer vad som är känt om ett visst ämne i syfte att finna en lösning på ett visst problem eller föreslå riktningar för framtida forskning och är sålunda en sammanställning av bästa möjliga kunskap inom området (, 2010). Systematiska översikter nyttjas ofta i utvärderingar och uppföljningar för evidensbaserad politik och praktik. Arbetet med sammanställningen följer ett protokoll som syftar till att säkerställa bedömningen av Då vi är två forskare har vi använt oss av peer-review för studien. Systematiska översikter syntetiserar befintlig kunskap. I avsaknad av studier, eller om underlaget inte håller tillräcklig vetenskaplig kvalitet, kan inte sådana översikter genereras. För att analysera innehållet i de olika dokumenten användes dels en kvantitativ innehållsanalys, dels en beskrivande innehållsanalys. Innehållsanalys innebär att innehållet undersökes metodiskt, texterna tolkas stegvis och data klassificeras för att lättare hitta mönster och teman. Målet är att beskriva och kvantifiera specifika fenomen. Den innehållsanalytiska modellen kännetecknas av att finna tydliga distinkta kategorier, avgränsa dem och göra dem specifika. Traditionell innehållsanalys kan delas in i tre steg: val av fokus- texter, kodning, och tolkning av resultat (Auhiva, 2008). Under det andra steget kan det uppstå problem främst med konnotativa tolkningar, vilket kräver expertis och är bäst genomförda tillsammans. Det situationella sammanhanget ska beaktats, så att ”maximal variation sampling” uppnås (Franzosi, 2008). För att upprätthålla den vetenskapliga integriteten ska stor omsorg riktas emot validiteten under fasen med integrativ granskning och inte operationalisera definitionerna för begränsande eller för brett. Granskaren måste balansera definitioner och metoder under forskningsprocessen. Den integrativa litteraturöversikten har många fördelar för vetenskapliga granskare, till exempel att identifiera luckor i aktuell forskning och se behovet av framtida forskning, överbrygga relaterade områden eller arbeten och att föra fram centrala frågor inom ett område (, 1998). En tematisk integrativ studiedesign valdes i denna studie för att få en holistisk förståelse för ämnet. Metoden gör det möjligt för forskare att kombinera data från teoretisk och empirisk litteratur (Whittemore & Knafl, 2005), vilket också gör analysen mer komplicerad och svår men mer heltäckande. Syftet var att besvara kunskapsfrågorna från ett brett spektrum av källor. I detta fall har sålunda samtliga redovisade dokument samt intervjuer varit grunden för resultat och slutsatser. Urvalet av intervjupersoner har skett i form av att vi säkerställt representation efter hierarkisk eller verksamhetsmässig position i förhållande till projektinsatser, kompletterat med en ”snow-ball sampling”. Konkret har tillvägagångssättet för urval varit sådan att vi intervjuat centrala och lokala handläggare, representanter för skolhuvudmän och projektledare. Intervjuerna har varit halvstrukturerade (se bilaga 1) och endera spelats in på band och sedan transkriberats eller nedtecknats i form av minnesanteckningar under intervjuns gång. De flesta av intervjuer har av kostnadsskäl genomförts på telefon. Intervjumallen har justerats i ordval och frågeställningar beroende på vilken bidragsform intervjuerna berörde. Intervjuguiden togs fram som ett resultat av innehållsanalysen, då ett antal intressanta områden identifierades. Intervjuerna har varit halvstrukturerade. Detta innebär att vi haft en uppsättning frågor som vi säkerställt att alla respondenter fått. Den halvstrukturerade intervjuns styrka är att utöver vissa på förhand givna frågor ges utrymme för följdfrågor och utvikningar föranledd av respondentens svar. Dessa följdfrågor blir då med nödvändighet situations- och svarsanpassade.