sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Se Bilaga 4 för en fullständig redovisning av samtliga kommentarer. Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande Fornminneslagen/arkeologiska fynd är kostsamt och tar tid – länsstyrel- sen äger processen. Många riksintressen begränsar bostadsbyggandet. Här kan noteras att kommunernas synpunkter dels illustrerar att det finns intressekonflikter mellan övriga statliga intressen och bostads- byggandet och dels att det uppstår problem på grund av otydlighet i statens krav. Att det finns problem med otydlighet illustreras även av den del av vår enkätundersökning där vi ställde frågor om hur kommunerna upplevde kontakterna med under planprocessen. En majoritet av kommunerna uppger att kontakterna med fungerar på ett bra sätt, men en tredjedel uppger att de inte gör det. Av denna tredjedel kommuner uppger ungefär hälften att länsstyrel- sen ger otydliga besked i fråga om PBL:s ingripandegrunder, inte tydligt skiljer på sin rådgivning och sådana synpunkter som kan leda till överprövning, frångår bedömningar som lämnats tidigare under planprocessen och ger otydliga besked i fråga om avvägningar mellan konkurrerande statliga intressen.10 I både enkäten och intervjuerna betonar flera kommuner kom- plexiteten vid detaljplaneläggning på grund av krav enligt (t.ex. artskydd, biotopskydd, miljökonsekvensbeskrivningar, riks- intressen m.m.) och de utredningar som dessa krav innebär. kan det dessutom vara svårt att hitta den kompetens som behövs för att göra utredningarna.11 Med anledning av kommunernas synpunkter har vi gått igenom Mark- och domar i detaljplaneärenden under 10En annan, mer generell, kommentar är att kommuner anger att ger bostads- byggandet för liten tyngd vid avvägningar mot andra statliga intressen. Även behandlar frågan om otydlighet i statens krav och konstaterar att staten och statliga myndigheter inte är tillräckligt samordnade i sina dialoger med kommuner. Statens agerande kännetecknas enligt kommittén av bristande helhetssyn, återkommande synpunk- ter i form av yttranden i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstridiga inrikt- ningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig m.m. Se SOU 2015:59 s. 304 f. 11En kommun som vi intervjuat konstaterade att kommunen ”drunknar” i utredande och nämnde inventering av fladermöss som ett konkret exempel på de problem som finns. Inventering av en viss art kan bara göras under en mycket begränsad del av året. Dessutom saknas det kompetens inom området och kommunen beskriver att det finns cirka 2–3 per- soner i landet som är experter på arten. Detta innebär att varken kommunen eller länsstyrel- sen har den kompetens som behövs. Därmed är risken stor att inventeringarna blir bristfälliga och att detaljplanen upphävs om den överklagas. Liknande synpunkter framförs från flera kommuner. Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande åren 2014–2015. Genomgången visar att det förekommer att detalj- planer upphävs på grund av bristfälliga utredningar av olika miljö- intressen. I vissa av målen framstår det som svårt för kommunen att bedöma ifall man har utrett allt som behöver utredas, t.ex. på grund av oklara eller motstridiga besked från länsstyrelsen.12 Vi noterar även att det påfallande ofta förekommer att underinstanserna och överinstansen gör olika bedömningar.13 Genomgången indikerar att det finns en osäkerhet kring behovet av utredningar i dessa fall och vi bedömer att denna osäkerhet är en av förklaringarna till att stat- liga bestämmelser etc. lyfts fram som ett hinder vid planläggning. 12I Mark- och dom i mål P 8073-14 fastställde domstolen beslut att upphäva en detaljplan eftersom underlaget i planärendet inte möjlig- gjorde ett ställningstagande kring behovet av Natura 2000-tillstånd och artskyddsdispens. hade under planprocessen påpekat att underlaget inte var tillräckligt för ett ställningstagande ifråga om Natura-2000-tillstånd men hade i ett senare yttrande bedömt att planen inte stred mot de intressen som ska bevaka enligt 12 kap. 1987-års PBL. Mark- och miljödomstolen hade bedömt att beslut skulle upphävas och detalj- planen fastställas. I Mark- och dom i mål P 2823-13 konstaterade dom- stolen att den grönfläckiga paddan (Bufo viridis) sannolikt förekom inom eller i anslutning till planområdet och att ett genomförande av detaljplanen innebar en beaktansvärd risk för att paddans livsmiljö skulle komma att skadas eller förstöras. En miljökonsekvensbeskriv- ning borde således ha upprättats och detaljplanen upphävdes. Planområdet låg i närheten av ett Natura 2000-område men den grönfläckiga paddan omnämndes inte i bevarandeplan för detta och hade inte behandlat förekomsten av paddan i sina yttranden. hade inte heller beslutat att överpröva detaljplanen enligt 12 kap. 1987-års PBL men upphävde planen efter överklagande. Mark- och miljödomstolen hade gjort samma bedömning som . I Mark- och dom i mål P 11599-14 fann domstolen att de utredningar som gjorts för att bedöma behovet av en miljökonsekvensbeskrivning var till- räckliga och att det inte hade framkommit att detaljplanen kunde antas medföra en betydan- de miljöpåverkan. Det fanns därför inte skäl att ställa krav på att en specifik miljökonsekvens- beskrivning skulle upprättas. Mark- och miljödomstolen hade gjort en annan bedömning och upphävt planen eftersom avsaknaden av en specifik miljökonsekvensbeskrivning avseende påverkan på ett närliggande Natura 2000-område saknades. I Mark- och dom i mål P 2127-15 upphävdes en detaljplan på grund av en bristfällig bullerutredning. Underinstanserna hade gjort en annan bedömning. I Mark- och dom i mål P 10833-13 upphävdes en detaljplan eftersom kommunen inte hade klargjort att det fanns förutsättningar för att säker- ställa en godtagbar dagvattenhantering eller att bullerfrågan hade hanterats på ett godtagbart sätt. Underinstanserna hade gjort en annan bedömning. 13Att Mark- och ändrar mark- och miljödomstolens dom i stor ut- sträckning förklaras endast delvis av att det krävs prövningstillstånd i dessa mål. Prövnings- tillstånd ska bl.a. meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som mark- och miljödomstolen har kommit till. Se 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar samt 39 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. 14Se även RÅ 2005 ref. 44 som senare praxis ofta hänvisar till. I målet upphävdes en detalj- plan för att den miljökonsekvensutredning som gjorts inte behandlat exploateringsens konsekvenser för fridlysta arter som påstods förekomma inom planområdet. Regeringen konstaterar att regelverket får anses förutsätta att erforderlig information avseende artskydd Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande Vi har fått bilden att somliga kommuner avstår från detaljplane- läggning i vissa områden där krav enligt påverkar detaljplaneläggningen. Detta på grund av att planläggningen blir komplex och att kommunerna är osäkra på ifall planen verkligen kommer att realiseras och stå sig vid ett överklagande.15 Det ingår inte i vårt uppdrag att behandla omfattningen och ut- formningen av statliga regler och restriktioner. till detaljplane- läggning för bostäder kan vi dock konstatera att reglerna är en ”komplicerande faktor”. I hög grad handlar det om att kommu- nerna behöver få tydliga besked om restriktionernas innebörd och vilka utredningar som behövs i olika skeden av ett detaljplane- ärende (se kapitel 8 där denna fråga behandlas). 5.8.4Motstånd från medborgare och grannar I vår enkät lyfts motstånd från medborgare och grannar fram av relativt många kommuner som ett hinder för planläggning. Det ingår inte i vårt uppdrag att behandla medborgarinflytande, över- klagandemöjlighet16 etc. Vi kan bara konstatera att detta ses som ett problem. En kommun konstaterar i sin kommentar till frågan att motstånd finns men att det inte haft avgörande påverkan på bostadsbyggandet. 5.8.5Svårigheter att rekrytera personal I enkäten lyfter många kommuner fram svårigheter att rekrytera personal med kompetens och erfarenhet som ett hinder för planlägg- ning. Denna bild bekräftas av intervjuerna där även kommuner i tillväxtregioner, som betraktas som attraktiva arbetsgivare, beskriver ska finnas tillgänglig i ett ärende om detaljplan, genom en miljökonsekvensbeskrivning i egent- lig mening eller, om det är tillräckligt, genom utredning i enklare form. 15I sammanhanget kan nämnas att SKL har genomfört en enkät där man frågade kom- munerna om de anser att Natura 2000-områden är ett hinder för kommunens strategiska bostadsplanering? Av de kommuner som besvarade enkäten svarade av kommuner- na ”Ja, ofta”, ”Ja, sällan” och ”Nej, aldrig”. Av svaren framgår alltså att just Natura 2000-områden ibland ses som ett hinder i planeringen men att en majoritet av kommunerna inte upplever några större problem med detta. Se SKL (2015) Planeringsläget i ett urval av kommuner, . 16Instanskedjan vid överklagande behandlas i lagrådsremissen En kortare instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser som överlämnades till lagrådet . Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande svårigheter med att hitta rätt personal. Svårigheterna uppges bero på de senaste årens generationsskifte som har lett till brist på erfaren personal och till att den personal som finns byter arbete betydligt oftare än . En av kommentarerna till vår enkätfråga om hinder vid planläggning får illustrera problematiken. Här är ”flaskhalsen” personalens storlek. Vi får i snitt 10 fler nya upp- drag än vad vi får planer antagna . Vi rekryterar och växer, men våra kvantitativa mål ökar snabbare än personalstyrkan. Med ökande planeringstakt ökar också behovet av strategisk planering, som då också tar resurser. Vi jobbar en del med konsultstöd, och vi har också provat modellen att låta byggherrarna rita planerna. Men det kräver ändå en stor insats handläggning och avlastar därför inte så mycket som man skulle kunna tro. Det innebär dessutom ett arbetssätt som gör oss mindre intressanta som arbetsplats jämfört med att göra planerna helt in house. Och får vi svårare att rekrytera, och därmed mer ”flaskhals”. Frågan om kompetensförsörjning behandlas närmare i kapitel 7. 5.8.6Ekonomiska resurser till planläggning De flesta kommuner vi har intervjuat uppger att de har tillräckligt med ekonomiska resurser för planering även om det kan vara svårt att hitta den kompetens som behövs. Den bilden stämmer även med resultatet av bostadsmarknadsenkät där mycket få kom- muner uppger att brist på ekonomiska resurser är ett problem.17 Bilden motsägs dock i viss mån av vår enkät till 155 kommuner där förhållandevis många kommuner (30 stycken) lyfter fram brist på ekonomiska resurser som ett påtagligt hinder för planläggning. En förklaring till skillnaderna kan vara att vi framförallt har intervjuat kommuner i tillväxtregioner med relativt goda marknads- förutsättningar för bostadsbyggande, där kostnader för planarbete och utredningar kan överföras på byggherren. En majoritet av de kommuner som har angett brist på ekonomiska resurser i vår enkät har förhållandevis dåliga marknadsförutsättningar för nybyggna- tion, vilket kan påverka politiska prioriteringar avseende resurser till planläggning. 17 i handlar om bostadsbyggande och inte om planläggning vilket kan ha viss betydelse för resultatet. Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande Sammantaget verkar brist på ekonomiska resurser för planerings- arbetet inte vara något betydande hinder för planläggning, i vart fall inte i kommuner i tillväxtregioner. 5.8.7Andra hinder och restriktioner Utifrån vår enkätundersökning är det svårt att fastställa vad de kommuner som uppgett svarsalternativet andra hinder och restrik- tioner syftar på. Av kommentarerna framgår dock att vissa kommu- ner som har valt detta alternativ syftar på kommunalt markinnehav. Det finns kommentarer om att kommunen äger för lite mark och att det är ett mycket stort hinder att kommunens förköpsrätt har tagits bort. 5.8.8Brist på mark för bostadsbyggande Ett antal kommuner lyfter fram brist på mark som är attraktiv och lämplig för bebyggelse som ett hinder för planläggning. I kommen- tarerna nämns t.ex. restriktioner kring byggande på jordbruksmark, riksintressen och bullerrestriktioner18 som faktorer som begränsar den mark som kan bebyggas.19 Sannolikt har de kommuner som valt detta svarsalternativ även svarat att statliga bestämmelser, riktlinjer m.m. hindrar planläggning. Marknadsförutsättningar är avgörande för bostadsbyggandet i landets kommuner och därmed även för planläggningen. Om efterfrågan på nyproduktion är svag kommer det inte att produceras bostäder och behovet av att planlägga blir därmed litet. De allra flesta kommunerna har en uttalad politisk ambition att bygga bostäder och vill att kommunens folkmängd ska öka. 18I sammanhanget kan nämnas att regeringen har fattat beslut om flera förändringar i regelverket rörande buller i syfte att underlätta bostadsbyggandet. Se t.ex. förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggande. 19Vissa kommuner som har valt detta svarsalternativ syftar sannolikt på att bristande mark- nadsförutsättningar innebär att det finns brist på mark som är attraktiv att bebygga. Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning och bostadsbyggande med har de även incitament för att skapa förutsättningar för bostads- byggande i kommunen. Många kommuner har satsat resurser på att planlägga mer och snabbare vilket har resulterat i att planeringsaktivi- teten har ökat. Även om det finns kommuner som inte passar in i denna beskrivning har vi inte bibringats en generell uppfattning att brist på kommunalpolitisk ambition är den stora ”boven i dramat”. Vi kan däremot konstatera att frågor om samordning och orga- nisation spelar en väsentlig roll. I kapitel 3 beskriver vi att plan- processen är en komplicerad process med många aktörer och mål- konflikter. Hur det praktiska arbetet inom en kommun organiseras och samordnas med andra aktörer har stor betydelse. Det finns anledning att tro att det finns brister i samordningen mellan stat och kommun. Det gäller t.ex. behovet av utredningar vid detaljplane- läggning. Kompetens är en förutsättning för den samordning och orga- nisation som krävs för att planprocessen ska fungera väl. Det är därför problematiskt att många kommuner beskriver att det råder kompetensbrist och svårigheter att rekrytera. 6Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap I utredningens direktiv konstateras att en detaljplan ofta upprättas först efter att en exploatör har tagit initiativ till byggande. En för- del med detta är att planen blir anpassad till det specifika projektet. innebär det att kommunerna inte kan ha en reserv med färdiga detaljplaner där markens lämplighet har prövats. har i rapporten – Opportunities for Entrepreneurs through Improved regulations (2014) bl.a. uppmärksammat det svenska regelverket för planläggning och bygglov. Rapporten lyfter fram problematiken med den, till stor del, oreglerade process som föregår den formella planprocessen (denna process behandlas i kapitel 9). Enligt direktiven skulle mycket av denna problematik kunna undvikas om kommunerna i större utsträckning hade färdiga detaljplanerade områden att erbjuda intresserade exploatörer, dvs. Den inledande pro- cessen skulle då ha tydliga ramar och utgångspunkter och därmed bli både enklare och mer effektiv. Som ett hinder mot att snabbt kunna påbörja ett bostadsbygg- ande konstateras i direktiven att det ofta lyfts fram att kommu- nerna har bristande planeringsberedskap. Här hänvisas till som konstaterar att begreppet planeringsberedskap bör omfatta strategisk beredskap, markberedskap samt resurs- och organisations- beredskap.1 är att de kommuner som lyckas bäst med sin planering för bostadsändamål är de kommuner som aktivt arbetar med sin planeringsberedskap. 1 Se (2012). Kommunernas planberedskap, Rapport 2012:10. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap tydligt samman översiktsplaneringen med riktlinjer för bostads- försörjning, infrastrukturplanering och en aktiv markpolitik. Mot den bakgrunden har vi fått i uppdrag att utreda om det bör ställas krav på kommuner med hög efterfrågan på bostäder att ha färdiga detaljplaner motsvarande t.ex. byggande samt om ett sådant krav kan kombineras med att kommunen anger hur upp- låtelse av mark ska ske. Alternativt ska vi utreda om kommuner med hög efterfrågan på bostäder bör ha en sådan plane- ringsberedskap att en nyproduktion av bostäder kan påbörjas i en sådan takt att ett ökat behov av bostäder snabbt kan tillgodoses. Inledningsvis behandlas kommunernas ansvar för bostadsförsörj- ningen samt förekomsten av outnyttjade byggrätter och orsaker till detta. Därefter behandlas kommunernas plan- och planeringsbered- skap samt våra bedömningar av ifall det bör ställas krav på kom- munerna i dessa delar. 6.3Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunen lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala själv- styrelsens grund. I 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) står att kommuner själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller deras medlemmar och som inte ska skötas enbart av staten eller någon annan. Den lokala bostadsförsörjningen är en sådan angelägenhet.2 Varje kommun ska med riktlinjer planera för bostadsförsörj- ningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen för- bereds och genomförs. Detta framgår av lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, benämnd bostadsförsörj- ningslagen. Riktlinjerna ska antas under varje mandatperiod och 2 Se även prop. 2012/13:178 s. 21. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap redovisa vad kommunen vill göra med det befintliga bostadsbeståndet och med planerade nybyggda områden. Bostadsförsörjning handlar om att anpassa bostadsbeståndet till ändrade förutsättningar och även kommuner som har en minskande befolkning behöver en strategi för hur bostadsbeståndet ska han- teras, t.ex. genom rivning. Det är långt ifrån alla kommuner som uppfyller sin skyldighet att ta fram riktlinjer. I bostadsmarknadsenkät upp- ger av kommunerna att de har riktlinjer som är antagna under föregående mandatperiod. Det är framförallt kommuner med underskott på bostäder som jobbar med boendeplanering. Rikt- linjerna är vanligast i och i högskolekommuner med fler än 75 000 invånare.3 Av bostadsförsörjningslagens 2 § följer att riktlinjerna minst ska innehålla följande uppgifter: 1.kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, 2.kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål, och 3.hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regio- nala mål, planer och program som är av betydelse för bostads- försörjningen. Om kommunens riktlinjer saknar en sådan uppgift som avses i punkt 3 ovan får regeringen förelägga kommunen att anta nya rikt- linjer. Kommunens ansvar enligt bostadsförsörjningslagen medför ingen möjlighet för den enskilde att utkräva en rätt till bostad. För att genomföra riktlinjerna kan kommunen bl.a. använda sig av översikts- och detaljplaneläggning, kommunalt markinnehav i kombination med en aktiv markpolitik, ägardirektiv till allmän- nyttan samt exploateringsavtal och markanvisningsavtal. I stor ut- sträckning är det dock marknaden och privata aktörer som avgör vad som faktiskt byggs. I samband med en genomförd översyn av bostadsför- sörjningslagen infördes bl.a. en ny bestämmelse i 2 kap. 3 § 5 PBL. Bestämmelsen anger bostadsbyggande och utveckling av bostadsbe- 3 Se , , Riktlinjer för bostadsförsörjning, . Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap ståndet som ett sådant allmänt intresse som kommunerna ska främja vid planläggning. Kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § 5 PBL (se 4 § bostadsförsörjningslagen).4 infördes dessutom en bestämmelse om att översikts- planen ska visa hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (3 kap. 5 § 5 PBL). I den mån bostadsbehovet lämpligen tillgodoses genom ny bebyggelse bör kommunen preci- sera hur behovet ska tillgodoses, t.ex. i vilka områden det är aktuellt att exploatera för nya bostäder. I förarbetena beskrivs att avsikten med lagändringen är att kommunernas riktlinjer för bostads- försörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen.5 6.4Undersökningar om outnyttjade byggrätter Med begreppet ”outnyttjade byggrätter” avses normalt byggrätter i antagna detaljplaner där genomförandet inte har påbörjats. har flera undersökningar visat att det finns många outnytt- jade byggrätter. Det har beskrivits som ett problem att byggrätterna inte leder till bebyggelse och man har även undersökt vad detta beror på. Nedan redovisas resultatet av dessa undersökningar och av vår egen enkätundersökning. 2012/13:178 s. 23 ff. 2013/14:59 s. 23 ff. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap På uppdrag av regeringen har länsstyrelserna i Stockholm6, Uppsala7, Östergötland8, Skåne9 och kartlagt i vilken ut- sträckning det finns detaljplanelagd mark för bostäder som inte har tagits i anspråk, dvs. där det finns outnyttjade byggrätter för bostä- der. Vidare har , på uppdrag av SKL, studerat 25 kommuners planlagda mark för bostadsbyggande och möjliga skäl till varför det inte byggs i planerna.11 Länsstyrelserna har använt olika metoder för att kartlägga och redovisa förekomsten av outnyttjade byggrätter. De har även utgått från olika definitioner på vad som avses med en ”outnyttjad bygg- rätt”. Det går därför inte att få någon uppfattning om hur många byggrätter det rör sig om. Sammantaget visar dock kartläggningen att det finns ett betydande antal detaljplaner med outnyttjade bygg- rätter i många kommuner. Av rapporterna framgår att flera av detaljplanerna stod inför ett genomförande inom en relativt snar framtid. Men det fanns sam- tidigt planer där ett genomförande låg långt fram i tiden, var osan- nolikt eller orealistiskt. Överlag konstateras att det primärt är mark- nadsförutsättningar (konjunktur och efterfrågan) som styr om och när ett byggprojekt påbörjas. Det noteras även att det i vissa tillväxtområden kan finnas kapacitetbrist på byggproduktionssidan. I övrigt kan orsakerna till outnyttjade planer delas in i följande huvudkategorier. 6Se i (2014, 2015). Outnyttjade detaljplaner för bostäder. 13av länets kommuner , Rapport 2014:7 och Uppföljning av bostadsbyggandet, 7Se i (2014), Uppdrag angående viss icke-ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål, dnr 402-5554-13. 8Se i (2014), Återrapportering: Uppdrag angående viss icke- ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål, dnr 400-10062-13. 9Se i (2014), Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i ? – Exempel från åtta kommuner, dnr 400-24105-13 samt Planberedskap i – en inventering i större tätorter, dnr 408-16469-14. 10Se i (2014), Obebyggda byggrätter, Viss icke-ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål i tio kommuner i , Rapport 2014:33. 11Se (2013), Hänger det ihop? En studie av tjugofem kommuners planlagda mark för bostadsbyggande och möjliga skäl till varför det inte byggs. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap 1.Planen avser ett omvandlingsområde, dvs. omvandling från fritids- hus till helårsboende, där genomförandet normalt pågår . 2.Planen ingår i ett större exploateringsområde som byggs ut i etapper framöver. 3.Planen är inaktuell, dvs. området omfattas av en detaljplan där marknadsförutsättningarna har ändrats. 4.Planen har en reglering av bebyggelse m.m. som hindrar byggande under marknadsmässiga förutsättningar.