sou · H3B349 · 2015-05-29 00:00:00 — Bestämmelserna om administrativa åtgärder och sanktioner införs i revisorsdirektivet genom ändringsdirektivet. Det är alltså fråga om nya bestämmelser som saknar motsvarighet i revisorsdirektivets tidigare lydelse. De svenska bestämmelserna om disciplinära åtgärder beskrivs i avsnitt 10.3.2 ovan. I artikel 30a.1 revisorsdirektivet anges vilka administrativa åtgärder och sanktioner som medlemsstaterna ska föreskriva att de behöriga myndigheterna minst ska kunna vidta och/eller ålägga vid över- trädelser av revisorsdirektivet och, i tillämpliga fall, revisorsförord- ningen. De administrativa åtgärderna och sanktionerna enligt arti- kel 30a.1 i revisorsdirektivet är följande: a)Ett åläggande för den fysiska eller juridiska personen som är skyldig till överträdelsen att upphöra med sitt handlande och att inte upprepa det. b)Ett offentligt uttalande på de behöriga myndigheternas webb- plats som anger vem som är skyldig till överträdelsen och över- trädelsens art. c)Tillfälligt förbud under högst för den lagstadgade revisorn, revisionsföretaget eller nyckelrevisorn att utföra lagstadgad revi- sion och/eller underteckna revisionsberättelser. d)En förklaring om att revisionsberättelsen inte uppfyller kraven i artikel 28 i revisorsdirektivet eller, i tillämpliga fall, artikel 10 i revisorsförordningen. e)Tillfälligt förbud under högst för en person som är en av de yrkesverksamma revisorerna i revisionsföretaget eller är leda- mot av ett förvaltnings- eller ledningsorgan i ett företag av all- mänt intresse att utöva uppdrag i ett revisionsföretag eller ett företag av allmänt intresse. f)Åläggande av administrativa sanktionsavgifter för fysiska och juridiska personer. Medlemsstaterna ska enligt artikel 30a.2 se till att de behöriga myn- digheterna kan utöva sina sanktionsbefogenheter i enlighet med revisorsdirektivet och nationell rätt på något av följande sätt: direkt, i samarbete med andra myndigheter eller genom att vända sig till de behöriga rättsliga myndigheterna. Medlemsstaterna får vidare enligt artikel 30a.3 ge de behöriga myndigheterna andra sanktionsbefogen- heter förutom dem som räknas upp i artikeln. Slutligen anges i artikel 30a.4 att även sådana myndigheter som utövar tillsyn över företag av allmänt intresse får, när de inte har utsetts som behörig myndighet enligt artikel 20.2 i revisorsförord- ningen, av medlemsstaterna ges befogenhet att ålägga sanktioner för bristande fullgörande av rapporteringsskyldigheter som före- skrivs i förordningen. Medlemsstaterna ska enligt artikel 23.2 i revisorsförordningen se till att de behöriga myndigheterna tilldelas alla de tillsyns- och under- sökningsbefogenheter som de behöver för att utöva sina uppgifter enligt förordningen i enlighet med kapitel VII (utredningar och sanktioner) i revisorsdirektivet. Befogenheterna ska enligt arti- kel 23.3 första stycket led f i förordningen omfatta rätt att vidta de administrativa åtgärder och påföra de sanktioner som avses i arti- kel 30a i revisorsdirektivet. Medlemsstaterna ska enligt artikel 23.4 se till att de behöriga myndigheterna kan utöva undersökningsbefogenheterna (däribland åtgärder och sanktioner enligt artikel 30a i revisorsdirektivet) direkt, i samarbete med andra myndigheter eller genom hänvänd- else till de behöriga rättsliga myndigheterna. I artikel 23.5 anges att tillsyns- och utredningsbefogenheterna enligt förordningen ska utövas i full överensstämmelse med nationell rätt, särskilt med principerna om respekt för privatlivet och rätten till försvar. Vid utövandet av tillsyns- och utredningsbefogenheter- na enligt förordningen ska vidare enligt artikel 23.6 behandlingen av personuppgifter ske i enlighet med dataskyddsdirektivet.81 Genom ändringsdirektivet införs alltså nya åtgärder och sanktioner som ska kunna tillgripas mot revisorer och registrerade revisions- bolag vid överträdelser av de bestämmelser som gäller för dem. Såväl revisorsdirektivet (artikel 30a.3) som revisorsförordningen (arti- kel 23.2–3) medger att medlemsstaternas behöriga myndigheter har 81 Direktiv /46/EG. ytterligare befogenheter än de som följer av direktivet och för- ordningen. kan således behålla de nu gällande disciplinära åtgärder (framför allt varning och erinran) som saknar motsvarig- het i EU-regleringen. De nya bestämmelserna i artikel 30a i revisorsdirektivet kräver nationell författningsreglering, antingen genom att det konstateras att det redan finns bestämmelser i svensk rätt som motsvarar de krav som följer av unionsreglerna eller genom att ändrade eller nya bestämmelser införs. Ett genomförande av sanktions- och åtgärds- katalogen innebär dock inte att det är nödvändigt att i svensk rätt ordagrant återge de olika föreskrifterna. Om den aktuella åtgärden eller sanktionen i huvudsak motsvaras av en redan existerande åtgärd eller sanktion i svensk rätt kan detta vara tillräckligt för att direktivets krav ska anses vara uppfyllt. Varken direktivet eller förordningen anger, genom en förteck- ning eller på annat sätt, vilka sanktioner som ska användas vid vilka överträdelser eller överhuvudtaget vilka överträdelser det är som ska sanktioneras. Detta är en skillnad jämfört med de direktiv på finansmarknadsområdet som behandlats i avsnitt 10.2.6 ovan (jfr till exempel artikel 28a i öppenhetsdirektivet och artikel 66 i kapital- täckningsdirektivet). I artikel 30a.1 i revisorsdirektivet sägs endast att åtgärderna och sanktionerna ska åläggas vid överträdelser av bestämmelserna i revisorsdirektivet och, i tillämpliga fall, revisors- förordningen. Utredningen tolkar detta som att i vart fall alla överträdelser som är av någon betydenhet i princip ska vara sank- tionerade, men att det har överlämnats till medlemsstaterna att av- göra vilken åtgärd eller sanktion som i det enskilda fallet ska kunna komma till användning. Det synes också stå medlemsstaterna fritt att avgöra om en viss sanktion ska vara förbehållen vissa specifika överträdelser. En utgångspunkt vid införlivandet av de nya sanktionerna bör enligt utredningens bedömning vara att de i möjligaste mån inord- nas bland, och samordnas med, de befintliga disciplinära åtgärder som föreskrivs i revisorslagen. Den nya sanktion som i förhållande till de i svensk rätt existerande disciplinära åtgärderna innebär den största nyheten är den admini- strativa sanktionsavgiften. Enligt artikel 30a.1 led f i revisorsdirek- tivet ska denna avgift kunna åläggas såväl fysiska som juridiska personer. I artikeln anges ingenting om storleken på avgiften, men av ingressen till ändringsdirektivet framgår att tanken är att den ska kunna vara hög. Där sägs att sanktionsavgiften ska ha en verkligt avskräckande verkan och att den ska kunna uppgå till exempel till ett belopp om eller mer när det gäller fysiska personer och upp till en viss procentandel av den totala årsomsätt- ningen under det föregående räkenskapsåret när det gäller juridiska personer eller andra företag (se punkt 16 i ingressen). Som framgått av redogörelsen i avsnitt 10.3.2 ovan finns enligt gällande svenska bestämmelser ingen sanktionsavgift för revisorer eller registrerade revisionsbolag. hade tidigare – enligt bestämmelser som infördes genom lagen (1995:528) om revisorer – möjlighet att utöver en varning också ålägga en revisor att betala en straffavgift till staten med lägst ettusen och högst tjugofemtusen kronor.82 Vid genomförandet av revisorsdirektivet togs möjligheten att besluta om straffavgift bort.83 Av de ovan nämnda ingressuttalandena följer att den administrativa sanktions- avgift som de behöriga myndigheterna enligt artikel 30a.1 led f i revisorsdirektivet ska ha tillgång till är avsedd att vara avsevärt mer ingripande än straffavgiften enligt revisorslag. Bestämmelser om sanktionsavgifter för juridiska personer finns bland annat i lagen om bank- och finansieringsrörelse, i lagen om värdepappersmarknaden och i försäkringsrörelselagen (2010:2043). Som redogjorts för i avsnitt 10.2.6 finns administrativa sanktioner i form av sanktionsavgifter också i ny EU-lagstiftning på finans- marknadsområdet vilken ännu inte är genomförd i svensk rätt. Som framgått är det där fråga om sanktionsavgifter med höga belopp, såsom för fysiska personer. Bestämmelser om sanktionsavgifter för fysiska personer finns även i till exempel 8 kap. 7 § . En advokat som i sin 1994/95:152 s. 57 f. 2008/09:135 s. 99 f. och SOU 2007:56 s. 245 ff. verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt ska uteslutas ur . Är omständigheterna mild- rande, får advokaten i stället tilldelas en varning. En advokat som annars åsidosätter sina plikter som advokat får meddelas en varning eller erinran. Är omständigheterna synnerligen försvårande, får advokaten uteslutas ur samfundet. En advokat som tilldelas en var- ning får, om det finns särskilda skäl, även åläggas att utge en straff- avgift till samfundet med lägst ettusen och högst . Till skillnad från vad som är fallet i de nya direktiven på finans- marknadsområdet anges som nämnts ingenting om storleken på sanktionsavgiften i artikel 30a i revisorsdirektivet. Det kan noteras att i kommissionens ursprungliga förslag fanns de nya sanktions- bestämmelserna i revisorsförordningen och skulle alltså gälla endast vid revision av företag av allmänt intresse.84 Bestämmelserna om sanktionsavgift var där utformade på motsvarande sätt som i de direktiv på finansmarknadsområdet som beskrivits i avsnitt 10.2.6. Enligt förslaget till förordning (artikel 62) skulle avgiften således kunna uppgå till för fysiska personer eller till av årsomsättningen för juridiska personer. Alternativt skulle avgiften kunna fastställas till två gånger beloppet för den vinst som erhållits eller de förluster som undvikits genom över- trädelsen i de fall dessa belopp kunde bestämmas. Som framgått har dock sanktionsbestämmelserna i de slutligen antagna rättsakterna flyttats till direktivet och därmed blivit tillämp- liga vid all revision. har beloppsangivelserna i bestäm- melserna om sanktionsavgift tagits bort och ersatts med ett mer allmänt uttalande om beloppen i punkt 16 i ingressen till direktivet. Där anges som nämnts att sanktionsavgifterna ska ha en verkligt avskräckande verkan, ”till exempel” upp till ett belopp om eller mer när det gäller fysiska personer och upp till en viss procentandel av årsomsättningen när det gäller juridiska personer. Som utvecklats närmare i avsnitt 10.2.7 ovan anser utredningen att de nya sanktionerna som utgångspunkt bör införlivas på ett sätt som gör att de inte anses utgöra straff i mening. Det måste därmed avgöras om den administrativa sank- tionsavgiften kan anses vara ett straff enligt konventionen och, om så är fallet, om det ändå genom en anpassning av storleken på 84 Se KOM(2011) 779 slutlig s. 80. och/eller tillämpningsområdet för avgiften är möjligt att genom- föra den i svensk rätt på ett konventionsenligt sätt. I det följande redovisas utredningens överväganden när det gäller dessa frågor. Först behandlas sanktionsavgifter för fysiska personer och därefter för juridiska personer. Kriterierna för att en sanktion ska anses vara av straffrättslig karaktär har behandlats i avsnitt 10.2.2 ovan. Belysande för denna fråga är vidare de bedömningar som gjorts i de lagstiftningsärenden rörande genomförande av administrativa sanktionsavgifter i svensk rätt på grund av EU-lagstiftning på finansmarknadsområdet som behandlats i avsnitt 10.2.6. I princip genomgående har sanktions- avgifterna, på de nivåer det där varit fråga om, bedömts vara av straffrättslig karaktär enligt när de träffat fysiska personer. Även om den nivå som anges i ingressen till revisorsdirektivet, dvs. för fysiska personer, är lägre än de som gäller enligt dessa direktiv råder det enligt utredningens mening knappast något tvivel om att även en sådan avgift är ett straff i konventionens mening. Detta gäller även om det tas i beaktande att avgiften ska utgå vid överträdelser av regler som är riktade mot den särskilda yrkesgruppen revisorer vilken, liksom till exempel advokater, har särskild ställning och sär- skilda skyldigheter (jfr avsnitt 10.2.2 ovan angående det andra Engelkriteriet om överträdelsens art). Utredningen har övervägt om ett möjligt sätt att lösa konven- tionsfrågan skulle kunna vara att bestämma sanktionsavgiften för fysiska personer till ett så lågt belopp att avgiften kan anses vara av straffrättslig karaktär. En jämförelse kan här göras med den straffavgift om som advokater kan åläggas enligt 8 kap. 7 § . Denna avgift har i alla fall ansetts gå att förena med en tämligen långtgående uppgifts- skyldighet. En advokat är enligt 8 kap. 6 § andra stycket rättegångs- balken skyldig att lämna samfundet de uppgifter som behövs för tillsynen. Närmare bestämmelser om uppgiftsskyldigheten finns i 43 § andra stycket i stadgar. Dessa bestämmel- ser innebär att advokaten efter anmaning är skyldig att avge skriftligt yttrande, att förete de handlingar som disciplinnämnden eller generalsekreteraren ålägger honom eller henne att tillhanda- hålla samt att på kallelse inställa sig till sammanträde hos nämnden. En advokat som vägrar att lämna berörda uppgifter riskerar påföljd enligt 8 kap. 7 § rättegångsbalken.85 Om avgiften sätts till en så pass låg nivå som skulle detta, tillsammans med det faktum att avgiften på samma sätt som straffavgiften för advokater tas ut vid överträdelser av regler som riktar sig mot en särskild yrkesgrupp, eventuellt kunna innebära att avgiften skulle kunna betraktas som en rent disciplinär åtgärd och inte som ett straff. Mot bakgrund av den praxis från som redovisas i avsnitt 10.2.2 ovan, och med hänsyn till den tolkning av denna praxis som görs i rättsutlåtandet i bilaga 6, finns dock en del som talar för att även en sådan avgift skulle kunna avses utgöra ett straff i konventionens mening. Bland annat förefaller det vara så att man vid bedömningen inte alltid kan betrakta en viss sanktion isolerat, utan måste beakta den samlade effekten av de sanktioner och andra åtgärder som personen i fråga kan träffas av. Även om sanktionsavgiften sedd för sig inte är tillräckligt ingripande för att vara ett straff i konventionens mening kan bedömningen således bli annorlunda om revisorn, vid sidan av avgiften, påförs någon annan disciplinär åtgärd. Av betydelse är vidare att avgiftens syfte är just att vara avskräckande och bestraffande, inte att åstadkomma ekonomisk kompensation för de överträdelser som skett. Sammanfattningsvis går det inte att med säkerhet säga att ens en så pass begränsad avgift som den nu diskuterade skulle bedömas falla utanför vad som utgör ett straff enligt konventionen. Ett argument för att trots denna osäkerhet ändå införa en låg sank- tionsavgift för fysiska personer skulle kunna vara att detta tillgodo- ser det explicita krav på införande av en sanktionsavgift som upp- ställs i själva direktivbestämmelsen i artikel 30a.1 led f. En svensk bestämmelse med detta innehåll skulle således göra införlivandet förenligt åtminstone med direktivets bokstav. En avgift på den låga nivå som diskuteras här skulle dock vara i direkt konflikt med det ovan nämnda ingressuttalandet. Det finns därmed mycket som talar för att ett sådant genomförande inte skulle anses vara direktiv- enligt. 85 Se Fitger, m.fl., (, Zeteo), kommentaren till 8 kap. 6 §. Med hänsyn till den osäkerhet som råder när det gäller den konventionsrättsliga bedömningen, och eftersom ett införande av en låg sanktionsavgift för fysiska personer sannolikt ändå inte skulle vara tillräckligt för att tillgodose kraven i direktivet, har utred- ningen stannat för att inte föreslå en sådan lösning. I stället för- ordar utredningen att sanktionsavgiften för fysiska personer reser- veras för sådana överträdelser där det, utan att det inverkar menligt på tillsynsfunktion, är möjligt att låta den en- skilde förhålla sig passiv under nämndens utredning. Eftersom rätten att inte belasta sig själv därmed kan tillgodoses fullt ut, kan sanktionsavgiften i gengäld införas på en nivå som bättre överens- stämmer med den som förutsätts i direktivet. De överträdelser som lämpligen bör komma i fråga för en sådan sanktionsavgift är enligt utredningens mening överträdelser av för- budet för revisorer och före detta revisorer att tillträda en ledande befattning hos en tidigare revisionsklient. Bestämmelser om detta finns i artikel 22a i revisorsdirektivet. Utredningen föreslår i av- snitt 7.5 att denna artikel genomförs genom bestämmelser i revisors- lagen. En revisor som har tagit anställning hos en revisionsklient av- säger sig i normalfallet sin auktorisation eller sitt godkännande, varefter han eller hon inte längre omfattas av tillsyn. De disciplinära åtgärder som normalt står till buds (upp- hävande av auktorisation eller godkännande, varning respektive erinran) blir därmed utan effekt i dessa fall. En sanktionsavgift skulle däremot kunna fungera som ett mer effektivt medel att upprätthålla förbudet, särskilt om avgiften är kännbar. Vidare är de faktiska omständigheter som behöver fastställas för att avgöra om förbudet har överträtts av sådan karaktär att de i regel bör kunna klarläggas utan att den enskilde under tvång åläggs att svara på nämndens frågor. Dessutom torde förbudet mot dubbelprövning inte ställa till med några problem i dessa fall, eftersom den över- trädelse som sanktioneras knappast i någon situation är brottslig. Något straffrättsligt förfarande aktualiseras därmed inte. Europa- konventionens rättssäkerhetsgarantier kan därför tillgodoses inom ramen för förfarandet för att ta ut sanktionsavgiften. När det gäller frågan om hur denna form för införlivande av sanktionsavgiften förhåller sig till direktivets krav kan följande konstateras. Som nämnts anges inte särskilt i revisorsdirektivet vilka överträdelser som ska sanktioneras eller vilka sanktioner som ska komma till användning i vilka fall. Utredningen har ovan dragit slutsatsen att dessa frågor har överlämnats till medlemsstaterna att själva bestämma, samt att det därvid synes stå medlemsstaterna fritt att avgöra om en viss sanktion ska vara förbehållen vissa specifika överträdelser. Trots detta kan det sannolikt ifrågasättas om det är helt direktivenligt att göra en så snäv avgränsning av tillämpnings- området för sanktionsavgiften som utredningen föreslår här. Utred- ningen anser dock ändå att detta alternativ är det som gör minst våld på de aktuella direktivbestämmelserna och är fören- ligt med konventionen. Utredningen föreslår därmed att det införs en administrativ sanktionsavgift som ska tas ut vid överträdelser av förbudet för revisorer och före detta revisorer att tillträda en ledande befattning hos en tidigare revisionsklient. Sanktionsavgiften bör i enlighet med de riktlinjer som anges i ingressen till ändringsdirektivet bestämmas till ett belopp om maximalt . Det bör vidare införas en bestämmelse som klargör att skyldigheten att lämna upplysningar till inte gäller för den som berörs av en utredning angående om det nämnda förbudet har överträtts. Utredningen har övervägt om sanktionsavgiften, i likhet med vad som föreslås när det gäller flera sanktionsavgifter för fysiska personer på finansmarknadsområdet, ska tas ut i form av ett sank- tionsföreläggande (se avsnitt 10.2.6 ovan). I dessa förslag har för- farandet med sanktionsföreläggande dock framför allt reserverats för de fall där personer i företagets styrelse eller ledning sank- tioneras för överträdelser från företagets sida. Den överträdelse som det här är fråga om är som framgått av en annan karaktär och helt hänförlig till den fysiska personens eget handlande. De fak- tiska omständigheter som ska bedömas för att avgöra om en över- trädelse har skett är vidare av tämligen okomplicerad karaktär och innefattar exempelvis inte någon prövning av subjektiva rekvisit. Av betydelse är vidare att det organ som ska fatta beslut om sanktionsavgiften, dvs. , som framgått i avsnitt 9.2.5 ovan är självständigt i förhållande till . Tillsyns- nämndens ordförande och vice ordförande ska vara jurister och ha domarerfarenhet och nämnden har även i övrigt en domstolslik- nande karaktär. Reglerna i förvaltningslagen (1986:223) om bland annat möjligheter för en part att – såväl skriftligen som muntligen – argumentera för sin sak och rätt att ta del av och yttra sig över det material som anses ligga till grund för nämndens beslut är tillämp- liga vid handläggningen i nämnden (se även 32 § tredje stycket revisorslagen). Inför besluten har inte något sär- skilt sammanträde med parterna med det förekommer att en enskild framträder inför nämnden och lämnar uppgifter muntligen (jfr 14 § förvaltningslagen). Från finns vidare en rad exempel på andra nämnder och institutioner som godtagits som domstolar i konventionens mening.86 Mot denna bakgrund har utredningen stannat vid att sanktions- avgiften, på samma sätt som övriga disciplinära åtgärder, bör be- slutas direkt av nämnden. Utredningen återkommer i avsnitt 10.5 till de omständigheter som bör beaktas vid bestämmande av sank- tionsavgiftens storlek i det enskilda fallet. Det bör vidare i revisors- lagen införas bestämmelser om verkställighet av sanktionsavgiften. Dessa kan lämpligen utformas med förebild i motsvarande bestäm- melser i lagen om bank- och finansieringsrörelse.87 I bestämmelserna bör således anges att sanktionsavgiften ska betalas till efter det att beslutet om den fått laga kraft eller den som anges i beslutet. Det bör också före- skrivas att beslut att påföra sanktionsavgift ska få verkställas utan föregående dom eller utslag om avgiften inte har betalats och att nämnden då ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. En sanktionsavgift som påförts ska slutligen falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. 86Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje upplagan 2007, s. 199 f. I mot (nr 23196/94, ) förklarade att prövning tillgodosåg de krav på domstolsprövning som uppställs i artikel 6 i . Se även RÅ 2002 ref. 104 beträffande , RÅ 2004 ref. 122 och NJA 2002 s. 288 beträffande samt HFD:s dom den 17mars 2015 i mål nr 4160-14 beträffande . Det kan nämnas att det i SOU 2013:65 s. 425 ff. övervägdes om det borde inrättas ett särskilt organ, liknande , även inom . Utredningen konstaterade dock att har en självständig ställning i förhållande till de tjänstemän som är verksamma inom de enheter inom inspektionen som utreder överträdel- ser. Även om knappast kan betraktas som en domstolsliknande nämnd innebär handläggningen av sanktionsärenden således även hos inspektionen att det inte är den enhet som utreder en överträdelse som också beslutar om sanktioner. 87Se 15 kap. 11–14 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse, i lydelse efter ändringar en- ligt prop. 2014/15:57. Nästa fråga är hur sanktionsavgiften ska utformas när det gäller juridiska personer, dvs. Som framgått av avsnitt 10.2.5 innebär åtminstone EU:s rättighetsstadga, men antagligen också , ett skydd mot självangivelse även för juridiska personer. Även när det gäller juridiska personer måste den administrativa sanktionsavgiften därmed utformas på ett sätt som inte kommer i konflikt med dessa bestämmelser. Bedöm- ningen av om en viss sanktion är av straffrättslig karaktär behöver dock som framgått i avsnitt 10.2.5 inte nödvändigtvis falla ut på samma sätt när sanktionen riktas mot en juridisk person som när det är en fysisk person som är föremål för sanktionen. Frågan om i vilka fall en administrativ sanktionsavgift som träffar en juridisk person är ett straff i konventionens mening är än mer svårbedömd än när det gäller avgifter som träffar fysiska personer. Enligt utredningens mening finns dock mycket som talar för att även administrativa sanktionsavgifter riktade mot registrerade revisions- bolag kan anses utgöra anklagelse för brott enligt Europakonven- tionen.