sou · H3B399d3 · 2015-12-04 00:00:00 — I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. Enligt direktivet ska utredaren särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. Vid eventuella statsfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering. I detta kapitel redogör utredningen för bedömningen av de konsekvenser i dessa avseenden som utredningens förslag kan antas medföra. 14.1Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande finns i 14–15 a §§ kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. 14.1.2Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslag till nya eller ändrade regler i ett betänkande ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 6 § ska en konsekvensutredning innehålla följande. 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig på, 5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, 6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. 14.2.1Problemen med dagens system och tillämpning I avsnitt 11.1.1 redovisas utredningens bedömning av problemen med dagens system och tillämpning. I korthet är problemen följande. Utredningen konstaterar inledningsvis att bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande har betonats i tillämpningen jämfört med den av lagstiftaren åsyftade allmänna funktionen som vägledning för väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Sektorsmyndigheternas bedömningar har medfört att den sammanlagda nettoarealen för områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB omfattar av landets totala land- och vattenareal innanför länsgränserna. Det förekommer områden som kan anses vara aktuella som områden av riksintresse, och många områden är otydligt avgränsade och otillräckligt beskrivna vad gäller de värden som motiverar att området är av riksintresse. Det medför svårigheter för kommunen att i översiktsplanen redovisa hur den avser att tillgodose riksintressena. Tillämpningsfrågan förskjuts till behandlingen av enskilda ärenden vilket medför fördröjning och ökade kostnader i planerings- och beslutsprocesser. Det lagkomplex som styr systemet för hushållning med mark och vattenområden och särskilt områden av riksintresse är svåröverblickbart. Otydligheter och brister i systemet för hushållning med mark- och vattenområden medför att det blir svårt att tillämpa, såväl för kommuner och länsstyrelser som för centrala myndigheter. Bestämmelserna tillämpas inte likartat över landet. Det kan drabba alla typer av intressen och leda till såväl hinder för utveckling som till felaktiga avvägningar. Några exempel på brister är att tveksamhet råder om de utpekade riksintresseområdenas kvalitet, legitimitet och aktualitet att osäkerhet råder om bedömning av påtaglig skada bristande dialog mellan myndigheter och kommuner i riksintresseprocessen brist på kompetens och kunskap om tillämpningen av bestämmelserna bristande samordning på nationell nivå. Översiktsplanen är ett viktigt underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna men alla kommuner aktualitetsprövar inte sina översiktsplaner i den omfattning som lagstiftningen föreskriver. De samhällsintressen som anges i hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplaneringens tid och då naturresurslagen kom till för . Dagens samhällsintressen angående mark- och vattenanvändningen som behöver bevakas i den fysiska planeringen uttrycks endast delvis i nuvarande bestämmelser. Sammantaget medför bristerna i dagens system att själva systemets legitimitet ifrågasätts. Osäkerheten i tillämpningen medför fördröjningar och ökade kostnader i planerings- och beslutsprocesser och motverkar en effektiv samhällsplanering. Utredningens förslag har som övergripande syfte att förbättra funktionssättet för systemet för hushållning med mark- och vattenområden – och särskilt områden av riksintresse – så att tillämpningen inom systemet bättre bidrar till en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden och den fysiska miljön i övrigt för att nå en hållbar utveckling. Mer precist syftar föreslagna ändringar till att främja en helhetssyn i den fysiska planeringen förtydliga bestämmelsernas avsedda karaktär som planeringsriktlinjer anpassa bestämmelserna till dagens krav och behov förbättra förutsättningarna för kommunernas viktiga arbete med att bidra till hållbar utveckling genom fysisk planering förtydliga det statliga inflytandet i den kommunala fysiska planeringen beträffande nationellt betydelsefulla intressen förbättra samordningen på nationell nivå genom att regeringens roll i systemet stärks förbättra förutsättningarna för dialog mellan stat och kommun om områden av riksintresse förtydliga tillämpningen av systemet. 14.3Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ I avsnitt 11.1.2 redovisas utredningens överväganden angående olika förslag till lösningar som kan motsvara direktivets uppdrag att åtgärda bristerna i systemet för hushållning med mark och vatten. När utredningens förslag och de andra förslagen ställdes mot direktivets kriterier för det förväntade förslaget befanns utred- ningens förslag vara det som bäst motsvarade kriterierna. Någon samhällsekonomisk beräkning för de andra förslagen har därför inte utförts, men vid en översiktlig bedömning finner utredningen att konsekvenserna av de andra lösningarna visserligen skulle medföra lägre direkta kostnader men i gengäld betydligt lägre samhällsekonomiska intäkter. 14.3.1Effekter av om ingenting görs Den problembild som beskrivs i avsnitt 14.2.1 har varit tilltagande . Sektorsmyndigheterna arbetar i varierande grad utifrån sin roll i systemet beroende på resurser och intresse (se kap. 4). Några myndigheter, exempelvis och Försvarsmakten arbetar relativt regelbundet med aktualisering av sina bedömningar av områden av riksintresse. Några myndigheter har arbetat med att revidera kriterier för bedömning av områden av riksintresse, t.ex. geologiska undersökning och Havs- och vattenmyndigheten. har också processer initierats för att komma tillrätta med olika delar av problembilden och säkerställa en mer ändamålsenlig tillämpning inom systemet. Som exempel kan nämnas att en översyn och revidering av riksintressen för kulturmiljövården pågår i större eller mindre omfattning i samtliga län. hanterar revideringsförslag för cirka 200 riksintressen i olika län. Arbetet beräknas pågå . redovisade 2014 sitt uppdrag att göra en översyn av vilka områden som bedöms vara av riksintresse för friluftslivet enligt 3 kap. 6 § , särskilt med beaktande av de långsiktiga behoven av tätortsnära natur. Översynen genomfördes i samråd med Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. har påbörjat ett arbete för att bedöma behovet av ytterligare områden av riksintresse för industriell produktion. insatser för att samordna sektorsmyndigheternas underlag har varit begränsade . Verket fick 2014 i uppdrag av regeringen att prioritera uppgiften att samordna sektorsmyndigheternas arbete med riksintressefrågan i syfte att förtydliga riksintresseunderlaget och att hålla det uppdaterat samt att efter samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen. Enligt utredningens uppfattning kan dessa förändringar förväntas påverka systemets funktionssätt positivt i relativt begränsad utsträckning eftersom åtgärderna främst riktar sig mot den del av systemet som handlar bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande. Mot bakgrund av analysen av systemets funktion (se avsnitt 11.1.1) bedömer utredningen att utvecklingen kommer fortsätta vara negativ om inte förändringar i dagens system för hushållning med mark- och vattenområden kommer till stånd. pågår en utveckling med kraftigt tilltagande bostadsbrist som ytterligare komplicerar problembilden. 14.4Introduktion och sammanfattning av konsekvenser 14.4.1Ett ramverk för att identifiera och värdera förslagets konsekvenser Konsekvenserna av att genomföra och tillämpa utredningens förslag är överlag svåra är att förutse och värdera. Det gäller i särskilt hög utsträckning konsekvenserna på lång sikt för systemet för hushållning med mark- och vattenområden. För att ge struktur till utredningens arbete har ett ramverk för förslagets konsekvenser utarbetats som delar in bedömda konsekvenser i tre huvudsakliga faser. I en första fas – Konsekvenser av nya krav och uppgifter – beskrivs de konsekvenser som följer som en direkt konsekvens av att berörda aktörer får nya krav och ges nya uppgifter. En del handlar om de direkta kostnaderna för att genomföra förslaget. En annan del diskuterar vad som händer på kort sikt om förslaget genomförs, exempelvis att översiktsplanerna förbättras och att planerare blir mer informerade och kunniga om hur hushållningsbestämmelserna ska tillämpas. I fas två – Konsekvenser av förändringar i systemets funktionssätt – beskrivs de konsekvenser som följer på de förbättrade planeringsförutsättningarna i föregående steg. En del handlar då om effektiviseringar inom systemet som minskar tids- och resursåt- En annan del handlar om att de förbättrade förutsättningarna att tillämpa hushållningsbestämmelserna leder till att bättre och mer ändamålsenliga avvägningar och beslut tas inom systemet. I den tredje och sista fasen – Konsekvenser av förbättrad tillämpning av systemet – beskrivs de konsekvenser som följer på att bättre och mer ändamålsenliga avvägningar och beslut tas inom systemet. Det handlar då om vilka konsekvenser detta får för de värden som systemet för hushållning med mark- och vattenområden enligt lagstiftarens intentioner är avsett att värna. av nya krav och Ett viktigt syfte med ramverket är att kunna följa konsekvenserna i de tre nivåerna så att en konsekvens inte värderas två gånger (dubbelräkning). Vi kan exempelvis inte värdera den samhällsekonomiska nyttan av bättre planeringsunderlag om vi värderar den samhällsekonomiska nyttan av den tid- och arbetsbesparing som kan göras som en konsekvens av de bättre planeringsunderlagen. Av detta skäl är det viktigt att hålla isär vilka konsekvenser som värderas var. 14.4.2Övergripande bedömning av förslagets samhällsekonomiska konsekvenser Utredningen uppskattar de samlade direkta kostnaderna för att genomföra förslaget till fram uttryckt i dagens penningvärde. Om vi även tar hänsyn till intäkterna som dessa kostnader indirekt förväntas generera i form av skatter, sociala avgifter etc. uppskattas de direkta nettokostnaderna för förslaget till fram uttryckt i dagens penningvärde. De största kostnadsposterna består av löpande kostnader för aktualitetsprövning av områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse, kostnader för utformande av förslag till beslut om områden av riksintresse och område av väsentligt allmänt intresse, samt kostnader för samrådsförfarande, prövning och beslut av område av riksintresse. Det är genomgående svårt att uppskatta de samhällsekonomiska intäkterna av förslaget. Utifrån långtgående antaganden har ett antal räkneexempel utarbetats i syfte att illustrera storleken på de samhällsekonomiska intäkterna från minskad tids- och resursåtgång inom systemet för detaljplanering. Dessa räkneexempel indikerar en samhällsekonomisk intäkt på där huvuddelen av intäkterna kommer från förkortade planprocesser som tidigarelägger bostadsbyggande och minskad tids- och resursåtgång för detaljplanering på grund av bättre planeringsunderlag i översiktsplanerna. Dessa räkneexempel ska tolkas med stor försiktighet men kan utgöra referensvärden för att relatera till förslagets bedömda kostnader. Den sannolikt mest betydande konsekvensen av utredningens förslag är den förbättrade och vidgade tillämpningen av hushållningsbestämmelserna som kan förväntas som en konsekvens av förslaget. Med bestämmelser som svarar mot dagens krav och behov och kan användas för att operationalisera samhällets mål ökar möjligheterna att bedriva ett effektivt arbete med fysisk planering för en hållbar utveckling. Denna effekt har inte varit möjliga att uppskatta eller värdera eftersom det inte går att förutse vare sig på vilka sätt som beslut kommer att fattas annorlunda som en konsekvens av utredningens förslag eller hur stora samhällsekonomiska värden som påverkas. Oaktat svårigheterna att bedöma dessa konsekvenser gör utredningen bedömningen att det sannolikt är dessa konsekvenser som är störst och långsiktigt kommer att få störst påverkan. Utredningen bedömer att förslaget kommer att leda till en bättre och mer ändamålsenlig fysisk planering, vilket i sin tur kan förväntas generera samhällsekonomiska nyttor i form av bättre hushållning med mark- och vattenområden och fysisk miljö i övrigt. Att alla kommuner får en aktuell översiktsplan som baserar sig på mer fullständig kunskap om allmänna intressen som ska tillgodoses i planeringen bör medföra att kommunerna kan göra mer medvetna och väl underbyggda ställningstaganden. Det medför i sin tur att underlaget för beslut enligt anknuten lagstiftning förbättras, vilket ger bättre förutsättningar för en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden i enlighet med lagstiftarens intentioner. Det är troligt att fler bostäder kommer att byggas som en indirekt konsekvens av förslaget. Förslagets huvudsakliga och övergripande långsiktiga syfte är att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna genom förbättrad systemeffektivitet och utvecklade bestämmelser bättre ska kunna bidra till en hållbar utveckling. De långsiktiga samhällsekonomiska effekterna av att uppfylla detta syfte är svåra att värdera, men utredningen menar att det är högst troligt att de samhällsekonomiska intäkterna vida överstiger kostnaderna. Utredningens samlade bedömning är att förslaget bör ge ett samhällsekonomiskt positivt resultat. 14.4.3Hur olika aktörer påverkas av förslaget Svårigheterna att göra en enhetlig och samlad bedömning av förslagets konsekvenser gör det också svårt att värdera hur och i vilken utsträckning som olika aktörer och nivåer påverkas av utredningens förslag. I tabell 14.1 nedan redovisas en sammanställning över hur olika aktörer kan förväntas påverkas av förslaget. Sammanställningen är strukturerad utifrån ramverkets tre faser och avslutas med en samlad bedömning. Staten är den aktör som står för merparten av genomförandet och de direkta kostnaderna för förslaget. På kort sikt bedöms därför att kostnaderna för staten blir större än intäkterna. Den initiala investeringen, som genomförandet av förslaget kan betraktas som, förväntas generera betydande positiva effekter. Förslaget förväntas medföra markant bättre underlag för länsstyrelsernas bedömningar i planprocesser vilket kan förväntas påverka såväl tids- och resursåtgången för länsstyrelserna samt minska behovet av att utforma invändningar. Förslaget förväntas även skapa bättre förutsättningar för att integrera hänsyn och intressen mellan systemet för hushållning med mark- och vattenområden och det övriga arbetet för hållbar utveckling, exempelvis miljömålsarbetet, det regionala utvecklingsarbetet, klimatarbetet och energiomställningsarbetet. Konsekvenser för regionala organ Den regionala nivån och landstingen berörs i begränsad utsträckning av utredningens förslag. På lång sikt kan förbättringar i planeringssystemets funktionssätt medföra positiva effekter på den regionala nivåns arbete. Förutsättningarna att bedriva regionalt strukturpåverkande tillväxtarbete kan exempelvis antas förbättras genom den förbättrade kommunala översiktsplaneringen. Utredningen bedömer att förslaget ger en positiv effekt för kommunerna. Kommunernas möjligheter att påverka sektorsmyndigheternas bedömningar av områden av riksintresse stärker deras roll inom systemet. Förslaget förväntas sammantaget medföra betydande förbättringar på den kommunala planeringsprocessen. Planerare, handläggare och andra medarbetare hos kommunerna får ökad kunskap om och förståelse för de allmänna intressen som ska tillgodoses i samhällsplaneringen. Den ökade kunskapen och de förbättrade planeringsunderlagen inom systemet för hushållning av mark- och vattenanvändning bedöms sammantaget att medföra en ökad tydlighet och förutsägbarhet i den kommunala planeringen. Utredningens förslag bedöms inte medför några direkta konsekvenser för företag. Förslaget bedöms inte få någon direkt påverkan på företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Förändringen bedöms inte heller påverka företagens administrativa kostnader1. Företag bedöms inte behöva vidta några förändringar i sina verksamheter till följd av åtgärden. Däremot förväntas förslaget medföra indirekta konsekvenser för företag genom förslagets förväntade påverkan på systemets funktionssätt och tillämpning. Utredningen bedömer att detta särskilt gäller de företag som är verksamma inom bostadsbyggande. 1 Notera att minskad administrativ hantering för företagen pga. systemets bättre funktionssätt inte är att betrakta som administrativa kostnadsförändringar för företagen då det inte hänger samman med någon förändrad regelbörda. Nedan följer en sammanställning av antalet företag som kan förväntas beröras indirekt genom förändrade exploateringsförutsättningar, uppdelade på antalet anställda. Källa: SCB Företagsdatabasen (2014). * Avser kumulativt antal företag med start i kategorier av företag med högst antal anställda . Enligt uppgifter från SCB och företagsdatabasen uppgår den totala företagspopulationen för dessa tre SNI-koder till 23 206 företag2. Fyra femtedelar av dessa företag har endast 1–4 anställda. Konsekvenserna av ökad kvalitet i den fysiska planeringen och en mer ändamålsenlig hushållning med mark- och vattenområden förväntas i förlängningen komma enskilda till del, exempelvis i termer av en bättre bostadsförsörjningssituation, minskad skattebörda och bättre miljö. På grund av stora osäkerheter och långa orsak-verkan-kedjor bedöms dessa konsekvenser inte möjliga att uppskatta eller värdera. 2 Intresse- och branschorganisationen har som referensvärde 17 000 medlemmar och representerar alla typer av fastigheter: BRF, hyresvärdar, förvaltare och ägare av lokaler för industri, handel och kontor, såväl privata som offentliga. 14.5Konsekvenser av nya krav och uppgifter (fas 1) 14.5.1Förbättrade förutsättningar att tillämpa hushållningsbestämmelserna Minskade arealer och antal områden av riksintresse Enligt förslaget ska regeringen besluta om särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Sektorsmyndigheterna ska utforma förslag till sådana kriterier, i enlighet med vissa förutsättningar. Förslagen bör bl.a. utforma förslagen med beaktande av möjligheten att ange ett område som varande av väsentligt allmänt intresse i stället för av riksintresse och med inriktning mot att minska den sammanlagda utbredningen av områden av riksintresse jämfört med . Den efterföljande samrådsprocessen med ökad möjligheter till kommunalt deltagande och inflytande bör ha en återhållande effekt på sektorsmyndigheternas förslag till omfattning av riksintressen i antal och areal. Sammantaget bedömer utredningen att förslaget kommer att medföra en minskning av antalet områden och arealer riksintresse. Omfattningen av denna minskning är inte möjlig att uppskatta. Utredningen föreslår att ett område med en grundvattenförekomst av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av riksintresse. finns drygt 300 identifierade grundvattenmagasin varav cirka 160 med enskilda beskrivningar. geologiska undersökning kan inte bedöma hur många av dessa som skulle bli områden av riksintresse. Ökade kunskaper och kompetenser bland planerare och handläggare Utredningens förslag bedöms få som konsekvens att planerare, handläggare och andra medarbetare hos kommuner, , sektorsmyndigheter och regionala organ får ökad kunskap om och förståelse för de allmänna intressen som ska tillgodoses i samhällsplaneringen. Skälen till det är framför allt att riksintressena får tydliga värdebeskrivningar som gör dem förutsägbara och användbara i planering och beslut Boverket anordnar utbildningar om tillämpningen av hushållningsbestämmelserna kommuner, berörda länsstyrelser, berörda regionala organ samt övriga berörda sektorsmyndigheter deltar i samrådsförfaranden. Bättre och tydligare planeringsunderlag Utredningens förslag bedöms få som konsekvens att kommuner tar fram mer tydliga, underbyggda och fullständiga planeringsunderlag. Sammantaget bedöms föreslagna ändringar bidra till ökad planeringsnytta för de aktörer som befinner sig och arbetar inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden.