sou · H3B382 · 2015-10-07 00:00:00 — Enligt bl.a. 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900) gäller den s.k. självkostnadsprincipen som innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller, dvs. det totala avgiftsuttaget för en verksamhet får inte överstiga de totala kostnaderna för verksamheten . Självkostnadsprincipen är tillämplig även i fråga om avgifter för tillsyn. Avgiften bör beräknas så att den medför full kostnadstäckning. Utredningens förslag kan därför inte anses påverka de aktuella kommunerna i något belastande hänseende. Enligt bestämmelsen i arkivlagen har den kommunala arkivmyndigheten rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn (se avsnitt 3.4). Bestämmelsen ska enligt förslaget gälla även för huvudmän för fristående skolor. Det innebär att det kan uppkomma kostnader hos den kommunala arkivmyndigheten för det övertagna arkivmaterialet. I likhet med vad som gäller för ska den kommunala arkivmyndigheten kunna ta ut avgifter från den aktuella huvudmannen. Det innebär att arkiveringskostnaden som uppstår hos den kommunala arkivmyndigheten beträffande övertagna arkiv kommer att vara självfinansierad. Vi föreslår vidare att kommunens skyldighet att agera mellanhand mellan huvudmännen för fristående skolor och allmänheten som vill ha insyn i dessa huvudmäns verksamhet ska upphöra. Vid den senaste lagändringen beträffande kommunens rätt till insyn i fristående skolor bedömdes inte denna rätt innebära några ökade kostnader för kommunerna. Kommuners insynsrätt ansågs då inte innebära någon utvidgad skyldighet för kommuner att vidta någon åtgärd utan endast en möjlighet att begära information (se prop. 2013/14:112 s. 77). Vi bedömer därför att förslaget i denna del inte kommer att föranleda någon kostnadskonsekvens för kommunerna. Enligt gällande bestämmelser har endast lägeskommunen haft en möjlighet enligt lag till insyn i en enskild huvudmans verksamhet för att kunna fullfölja sina åtaganden enligt skollagen. Det är dock vanligt att elever från en kommun går i en fristående skola i en annan kommun. Eftersom insynsmöjligheten är förbehållen läges- kommunen, har hemkommunen i vissa fall stått utan möjlighet till insyn i den enskilde huvudmannens verksamhet, trots att hemkommunen betalat bidrag för dessa elever. Genom att handlingsoffentligheten införs hos huvudmän för fristående skolor ökar kommuners möjlighet till insyn och därmed möjlighet att fullfölja sina åtaganden enligt skollagen. Konsekvenser av de alternativa lösningarna Som vi redogjort för har vi diskuterat några alternativa lösningar till införandet av handlingsoffentligheten (se avsnitt 8.2). En av de alternativa lösningarna är att bestämmelserna ska förbli oförändrade, dvs. att handlingsoffentligheten inte ska införas i fristående skolor. Eftersom detta innebär ett oförändrat regelverk uppstår ingen förändring för den offentliga verksamheten. Den andra lösningen är att handlingsoffentligheten ska införas, men i begränsad omfattning. Vi bedömer dock att denna lösnings konsekvenser för den offentliga verksamheten kommer att vara densamma som den för det förslag som läggs fram. Enligt utredningens direktiv ska konsekvensanalysen även innehålla en beskrivning av konsekvenser för elever utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter och för deras familjer. Vad som här främst torde avses är varje barns rätt till utbildning och varje barns rätt till privatliv. Enligt förslaget ska handlingsoffentligheten införas hos huvudmän för fristående skolor. Förslaget påverkar inte elevers rätt till utbildning eftersom kommunerna fortsatt har huvudansvar för att alla elever erbjuds detta. Elever kan således alltid få utbildning i en annan skola, antingen med eller med enskild huvudman. Elever i de fristående skolorna kommer vidare att omfattas av samma sekretessbestämmelser i som elever i de kommunala skolorna gör . Det har inte framkommit något som talar för att det sekretesskyddet skulle vara otillräckligt för eleverna i de kommunala skolorna. Vår bedömning är därför att elevers rätt till utbildning och rätt till privatliv enligt FN:s konvention om barnets rättigheter inte påverkas av förslaget. Den ökade insyn som förslaget kommer att leda till underlättar kontrollen av myndighetsutövningen mot elever och bidrar därigenom till att stärka elevers rättssäkerhet. Det blir också lättare för elever och deras vårdnadshavare att bedöma kvalitet och villkor för olika skolor om verksamheten är öppen för insyn, vilket ökar och stärker elevers valfrihet. Det har från förts fram att införandet av offentlighetsprincipen kommer att leda till att vissa skolor läggs ned och att valfriheten därmed minskar. Det går inte att med säkerhet uttala sig om detta verkligen blir fallet men under alla förhållanden torde det röra sig om marginella förändringar. Genom att huvudmännen ska tillämpa arkivlagen kommer deras allmänna handlingar att bevaras. Det underlättar för elever vid skolbyte. Vissa fristående skolor är ett resultat av att föräldrar bildat en ideell förening och tagit över en nedläggningshotad skola på en mindre ort. För det fall en sådan huvudman lägger ner sin verksamhet blir dessa elever hänvisade till den kommunala skolan, troligtvis på en mer central ort och med resor som följd. Kommunen är dock skyldig att erbjuda dem kostnadsfri skolskjuts. Eleverna drabbas därmed inte på annat sätt än av eventuellt något längre restider. Konsekvenser av de alternativa lösningarna Som vi tidigare nämnt finns det några alternativa lösningar till införandet av handlingsoffentligheten (se avsnitt 8.2). Det första – att inte införa någon handlingsoffentlighet – innebär ett oförändrat rättsläge för eleverna. Som tidigare händelser inom friskolesektorn visat kan vissa huvudmäns plötsliga nedläggning av verksamheten förorsaka deras elever problem i form av förlorade handlingar, abrupt avslut på en utbildning m.m. För det fall handlingsoffentligheten inte införs, och insynen förblir beroende av huvudmannaskapet, kommer även fortsättningsvis elevernas möjligheter att få insyn att vara mer begränsade än vad de blir enligt förslaget. Behov av informationsinsatser m.m. I betänkandet föreslås att offentlighetsprincipen införs i enskilt bedriven verksamhet. Offentlighetsprincipen med dess olika beståndsdelar och de krav dessa för med sig är därför nya för verksamhetsutövarna. Vi har i avsnitt 8.3.3 fört fram att bör besluta allmänna råd med anledning av förslaget. Det kan behövas även andra informationsinsatser. En del av det stödmaterial som redan finns för kommunala huvudmän torde kunna tillämpas även av enskilda huvudmän. Beträffande bedömer vi att det inte krävs något särskilt resurstillskott för dess informationsinsats. Den får finansieras genom omprioriteringar. och Idéburna skolors riksförbund torde genom olika informationsinsatser, tillsammans med t.ex. eller på egen hand, kunna underlätta övergången till handlingsoffentligheten för sina medlemmar. Den kommunala arkivmyndigheten föreslås vara arkivmyndighet för huvudmän för fristående skolor. I egenskap av tillsynsmyndighet bör det ligga i den kommunala arkivmyndighetens intresse att informera huvudmännen om de krav som ställs enligt arkivlagen och kommunala arkivföreskrifter. Det ankommer på den kommunala arkivmyndigheten att vidta de informationsinsatser den finner vara nödvändiga. Detta kommer troligen att medföra ökade kostnader för den kommunala arkivmyndigheten. Dessa bör emellertid kunna rymmas inom den tillsynsavgift som huvudmän enligt vårt förslag ska betala till den kommunala arkivmyndigheten (se avsnitt 8.3.4). Konsekvenser för sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet Utredningens förslag om införande av handlingsoffentligheten kommer sannolikt att endast i en begränsad utsträckning påverka antalet huvudmän inom friskolesektorn. En förändring av antalet enskilda huvudmän kan leda till mindre tillfälliga förändringar vad gäller sysselsättningen men inte till några konsekvenser för den offentliga servicen i olika delar av landet. Förslaget påverkar inte efterfrågan på utbildningsplatser eller finansieringen av dessa. Kommunerna har det yttersta ansvaret för att tillhandahålla och bekosta utbildningsplatser för samtliga elever. Vi bedömer att våra förslag – utöver vad som redovisats om sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet – inte medför några sådana konsekvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. 9.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos huvudmän för fristående skolor. Dessa huvudmän ska vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter. Paragrafen är ny. Övervägandena finns i avsnitten 7.2−7.5. Genom bestämmelsen införs handlingsoffentlighet i fristående Enligt definitionen i 1 kap. 3 § skollagen (2010:800) utgör en fristående skola en skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket skollagen. Det innebär att sådana fristående fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola inte omfattas av bestämmelsen. Det är huvudmännen för fristående skolor som ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). De sekretessbestämmelser som gäller för myndigheter blir således tillämpliga för de enskilda huvudmännen, t.ex. bestämmelser om skydd för en myndighets affärshemligheter. Paragrafen gäller för samtliga huvudmän för fristående skolor. I förhållandet mellan å ena sidan ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 §, beträffande den verksamhet som anges i bilagan till denna lag, eller ett sådant organ som avses i 2 kap. 3 eller 3 a §, och å andra sidan organets anställda eller uppdragstagare enligt 2 kap. 1 §, gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om 1.rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande, 2.förbud mot att ingripa mot bruk eller missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant bruk eller missbruk, och 3.förbud mot att efterforska upphovsman, meddelare, den som har utgett eller avsett att utge en framställning i tryckt skrift, den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och den som har framträtt i en sådan framställning. Vad som föreskrivs i första stycket om anställda och uppdragstagare gäller inte verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamot eller styrelsesuppleant i organet. I 14 kap. 1 § finns bestämmelser om ansvar för vissa överträdelser av förbuden i första stycket 2 och 3. I paragrafens första stycke har ett tillägg gjorts så att även huvudmän för fristående skolor som avses i 2 kap. 3 a § OSL kommer att omfattas av bestämmelsen. Övervägandena finns i avsnitt 7.7. Ändringen innebär att meddelarskydd ska gälla för anställda och uppdragstagare hos sådana huvudmän. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 3 a § gäller inte handlingar som före kommit in till eller upprättats hos huvudmän för fristående skolor. Övervägandena finns i avsnitt 7.11. 9.2Förslaget till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) Det som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters arkiv ska gälla även för 1.arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och 2.arkiv hos sådana enskilda huvudmän som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen. Ett tillägg har gjorts i paragrafen av innebörd att arkivlagen ska gälla också hos huvudmän för fristående skolor. Övervägandena finns i avsnitt 7.10.1. Paragrafen har delats upp i två punkter. Regeringen bestämmer vilken arkivmyndighet som ska finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen över att sådana organ som avses i 2 § fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ ska skötas av den statliga arkivmyndigheten. Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och i , om inte kommunfullmäktige eller har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. Den kommunala arkivmyndigheten ska se till att sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och sådana huvudmän som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ denna lag. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen fullgörs uppgiften av arkivmyndigheten i den kommun eller det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om. Tillsynen över att sådana enskilda organ som avses i 1 § tredje stycket 1 fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ ska skötas av den statliga arkivmyndigheten i de fall det enskilda organet förvarar ett statligt arkiv och av de kommunala arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett kommunalt arkiv. Den statliga arkivmyndigheten ska också sköta tillsynen över att och dess organisatoriska delar fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ avseende handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om över- lämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Ett tillägg har gjorts i tredje stycket. Övervägandena finns i avsnitt 7.10.1. Genom tillägget blir den kommunala arkivmyndigheten tillsynsmyndighet för arkiv hos huvudmän för fristående skolor och ska därmed se till att dessa fullgör sina skyldigheter enligt 3−6 §§ arkivlagen. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande en kommun, får meddela föreskrifter om arkivvården hos sådana huvudmän som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En kommun får meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn av arkiven och för förvaring av övertagna arkiv. Bestämmelsen är ny. Övervägandena finns i avsnitt 7.10.1 och 8.3.5. finns det i 16 § arkivlagen ett bemyndigande för bl.a. kommunerna att meddela föreskrifter om arkivvården i kommunen. Vad som avses är mer detaljerade föreskrifter som behövs inom kommunen. Bestämmelsen ger inte någon möjlighet för kommunerna att meddela föreskrifter som innebär skyldigheter för enskilda. För detta hade krävts ett bemyndigande till i första hand regeringen, med möjlighet för regeringen till subdelegation till en kommun. Som har redovisats i avsnitt 7.10.1 är det grundlagsändringar inte längre möjligt för att överlämna sådan direktdelegation till kommunerna. 5 i övergångsbestämmelserna till ändringarna (SFS 2010:1408) gäller dock äldre föreskrifter och bemyndiganden fortfarande utan hinder av att de inte har tillkommit i den ordning som anges i regeringsformen (RF) i dess nya lydelse. Ett upphävande av bemyndigandet kräver överväganden som ligger utanför detta lagstiftningsärende. En särskild bestämmelse har därför införts som medför att det i detta ärende inte behöver tas ställning till innehållet i 16 §. Enligt första stycket i den nya bestämmelsen får regeringen, eller efter regeringens bemyndigande en kommun meddela föreskrifter om arkivvården för huvudmännen i fristående skolor. Det får förutsättas att regeringen av hänsyn till den kommunala självstyrelsen inte kommer att meddela några materiella föreskrifter utan överlämnar detta till kommunerna (se prop. 1989/90:72 s. 36 och 80). I bemyndigandet får anses inrymmas en befogenhet att meddela föreskrifter om avgifter för vård och tillsyn. Enligt 8 kap. 9 § RF är dock direktdelegation från till kommunerna möjlig såvitt gäller avgifter. I andra stycket har därför ett bemyndigande för kommunen att meddela sådana föreskrifter införts då det inte kan uteslutas att behov av detta kan komma att uppstå, t.ex. om några andra föreskrifter inte anses behövliga. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Skyldigheten att arkivera allmänna handlingar enligt 2 a § 2 gäller inte handlingar som före kommit in till eller upprättats hos huvudmän för fristående skolor. Arkiveringsskyldigheten gäller endast allmänna handlingar, dvs. handlingar som upprättats eller inkommit till den fristående skolan efter reformens ikraftträdande. 9.3Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag. Övervägandena finns i avsnitt 7.10.3. Ändringen innebär att kommunernas rätt till insyn för att tillgodose allmänhetens behov av insyn inte längre ska finnas kvar. Allmänhetens behov av insyn tillgodoses nu genom att handlingsoffentligheten gäller hos huvudmän för fristående skolor enligt 2 kap. 3 a § OSL. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag. Se kommentaren till 9 kap. 22 §. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag. Se kommentaren till 9 kap. 22 §. Den kommun där en fristående skola som anordnar fritidshem är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag. Se kommentaren till 9 kap. 22 §. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag. Se kommentaren till 9 kap. 22 §. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag. Se kommentaren till 9 kap. 22 §. Den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, enskilt bedrivet fritidshem eller enskilt bedriven förskoleklass eller inom sådan enskilt bedriven verksamhet som avses i 25 kap., får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Den som är eller har varit verksam inom annan enskilt bedriven verksamhet enligt denna lag än som avses i första stycket får inte obehörigen röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga förhållanden. Han eller hon får inte heller obehörigen röja uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. För det allmännas verksamhet och för verksamhet hos huvudmän för fristående skolor gäller bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Övervägandena finns i avsnitt 7.10.4. Tredje stycket har kompletterats så att det framgår att verksamheten hos huvudmän för fristående skolor efter ikraftträdandet kommer att omfattas av bestämmelserna i . Detta innebär att det inte längre behövs någon bestämmelse om tystnadsplikt i den verksamheten. Paragrafen har anpassats till detta. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelsen i 29 kap. 14 § gäller i sin äldre lydelse för förhållanden som avser tid före . 3.Äldre föreskrifter gäller för slutbetyg och andra betygsdokument som en huvudman för en fristående skola har överlämnat eller skulle ha överlämnat till den kommun där skolan är belägen före . Övervägandena finns i avsnitt 7.11. Bestämmelsen i p. 2 innebär att den tystnadsplikt som gäller för den som var verksam vid en fristående skola före kommer att bestå. 9.4Förslaget till lag om ändring i förslaget om lag (2015:000) om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedrivna verksamheter Denna lag gäller för enskild yrkesmässigt bedriven verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och 1. som tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna 2. eller annan pedagogisk verksamhet enligt 1 kap., 24 kap. respektive 25 kap. skollagen (2010:800), 3.som utgör hälso- och sjukvård respektive tandvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) respektive tandvårdslagen (1985:125), eller 4.som utgör socialtjänst. Med socialtjänst avses i denna lag verksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) om särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt personlig assistans som utförs med assistensersättning som regleras i 51 kap. socialförsäkringsbalken. Lagen gäller dock inte företag där kommuner eller landsting har ett rättslig bestämmande inflytande, huvudmän för fristående skolor som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Utan hinder av att en verksamhet är en sådan verksamhet som avses i första stycket ska den anses tillhöra denna lags tillämpningsområde såvitt avser uppgifter om den tidigare bedrivna verksamheten. Övervägandena finns i avsnitt 7.7. Undantagen från lagens tillämpningsområde i paragrafens andra stycke har utvidgats till att omfatta även huvudmän för fristående skolor som avses i 2 kap. 3 a § OSL eftersom den aktuella verksamheten kommer att omfattas av OSL. Offentlighetsprincipen i fristående skolor En särskild utredare ska lämna förslag om hur offentlighetsprincipen i praktiken kan införas i fristående skolor och göra konsekvensanalyser av en sådan reglering. Utgångspunkten ska vara att finna former för ett genomförande som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för skolorna, förvaltningar och huvudmän för fristående skolor. En utgångspunkt är också att elevernas integritet ska skyddas. •utreda hur en reglering för fristående skolor inom förskoleklass, grund- och gymnasieskolan och motsvarande skolformer kan utformas för att offentlighetsprincipen ska bli praktiskt tillämpbar på såväl huvudmannanivå som skolenhetsnivå, •överväga om det behöver göras någon ändring i sekretessregleringen och i så fall föreslå hur denna ändring bör se ut, •överväga om, och i så fall i vilken utsträckning, skollagens bestämmelser om kommuners insynsrätt och andra bestämmelser som gäller uppgifter och handlingar hos eller från fristående skolor fortfarande fyller en funktion om offentlighetsprincipen införs, •analysera hur den administrativa bördan påverkas för små, medelstora och stora skolenheter och huvudmän, •analysera vilka konsekvenserna blir för eleverna i de fristående skolorna och om utbudet av fristående skolor – och därmed möjligheten att välja skola – kommer att påverkas, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna –tidningar, radio och TV – har rätt till insyn i den verksamhet som bedrivs av det allmänna, dvs. av stat, kommuner och landsting. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på följande sätt: –Vem som helst får ta del av myndigheternas handlingar (allmänna handlingars offentlighet). –De som arbetar i staten och kommunerna har rätt att berätta vad de vet för utomstående (yttrandefrihet). –Arbetstagare i statens och kommunernas tjänst har rätt att lämna uppgifter till tidningar, radio och TV för publicering eller att själva offentliggöra uppgifter (rätt att meddela och offentliggöra uppgifter). Till offentlighetsprincipen hör även allmänhetens rätt att närvara vid rättegångar (offentlighet vid domstolsförhandlingar) samt rätt att närvara när kammare respektive kommunfullmäktige, landsting och andra sådana organ sammanträder (offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden).