sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Så vitt jag erfarit avser att lägga ned spåren och tar genom nedläggningen bort uppläggningsspår på två av dessa platser. Det har lyfts som ett problem att även tillåter lång- tidsuppställning på sina spår trots att deras ansvar endast bör omfatta så kallad korttidsuppställning. Detta hindrar marknadens aktörer från att investera i uppställningsspår för långtidsuppställ- ning. Det har dock inte gått att finna någon definition av vad kort- respektive långtidsuppställning betyder i detta sammanhang. används termen korttidsuppställning i meningen tåg mellan två tåguppdrag, det vill säga tågvändning. En tågvändning kan dock skilja mycket . Ett pendeltåg står uppställt och mellan rusningstimmarna i väntan på nästa avgång. Ett snabbtåg kan stå uppställt vid plattformen på stationen mellan ankomst och avfärd. Det kan också stå uppställt i väntan på avgång från samma plattform efter. Tåg kan också ankomma och ha nästa avgång . Det kan ibland vara mellan uppdragen. Timmervagnar eller arbetsfordon kan stå uppställda säsongsvis. Att definiera ansvaret mellan staten och andra aktörer med tids- angivelser för uppställning är därmed svårt. Frågan är om har ansvar för att t.ex. rusta upp stickspår som används för säsongsuppställning, eller om uppställ- ningen ska tillåtas så länge spåren är i skick för det. har i de överväganden som gjorts tidigare fått ansvaret för den infrastruktur som behövs för en effektiv tågföring. Det innebär att huvudspår, trafikledning och även uppställningsspår för tågvändning ansetts vara en statlig angelägenhet. spåren behövs för att avlasta huvudlinjerna från trafik, så att tåg inte blir stående ute på linjen i onödan. Det är ett rimligt ställnings- tagande som jag inte uppfattar som ifrågasatt. Frågan är då om , mot bakgrund av tidigare överväganden om ansvar för anläggningen, ska bygga nya uppställningsspår när, eller om, det behövs. Argumentet för nya sidospår är enligt min uppfattning det- samma som för de befintliga. När övervägandet gjorts att uppställ- ningsspåren behövs för att effektivt kunna avlasta huvudsystemet och därför bör hållas ihop med detta, är det också rimligt att bygger nya uppställningsspår om de behövs för tåg- vändning. Behovet av nya spår ökar när fordonsflottan förändras och om de befintliga spåren då inte räcker till i antal eller utformning. Det är dock inte ett oändligt behov. Fordonens antal och behovet av uppställningsspår begränsas ytterst av hur många tåg som ryms på huvudlinjen. På lång sikt borde behovet och omfattningen av investeringar och underhållsbehov därmed gå att förutse både för marknadens aktörer och för staten i planeringen. En konsekvens av att ansvarar inte bara för förvalt- ningen av befintliga spår för uppställning, utan även för byggande av nya uppställningsspår för tågvändning, är att dessa då finansieras över statsbudgeten, omfattas av den ekonomiska planerings- processen för infrastruktur med de begränsningar i tidsramar och medel som det kan medföra, och att avgiften för spårtillträdet subventioneras genom avgiftsnivåerna om inte regeringen beslutar något annat. Det innebär också att även om det inte finns något förbud för andra aktörer att bygga egna uppställningsspår, så minskar incitamenten för detta när avgifterna för spåren alltid kommer att vara lägre hos och byggandet finansieras via anslag. Det främsta skälet till att ändå bygga egna spår kan vara önskemål om egen rådighet över spåren och anläggningen och deras utveckling för den som ansvarar för fordonen och trafiken. För aktörer som vill utveckla anläggningar för tjänster genom att anlägga nya är anslutningen till spår ofta avgörande. Det kan ske genom anslutning till befintlig växel ut på huvudspår, eller genom anslutning till befintlig eller ny växel i en anläggning för tjänst som har en befintlig anslutning till huvud- spåren. Anslutningsväxlarna och anläggningarna kan ägas eller förvaltas av , eller annan offentlig eller privat aktör. Lokaliseringen och möjligheten att ansluta sig till en anslut- ningsväxel till spår är avgörande för inträde av aktörer som vill bygga nya depåer utanför befintliga anläggningar. hantering vid lokalisering av depåer och anslutnings- växlar uppfattas som oklar av aktörerna. Ansvaret är otydligt, och hanteringen kan skifta mellan regioner. Regeringen gjorde i samband med marknadsöppningen för per- sontrafik bedömningen att ”och bör i sin planering beakta behovet av mark för nya terminal- och service- funktioner i anslutning till spår och terminaler. Planeringen bör avse såväl befintlig som nyanskaffning av mark och syfta till att underlätta etablering av konkurrerande servicetjänster”.65 Min uppfattning är att bör ha det yttersta ansvaret för lokalisering av depåerna. Placeringen av en ny anslutningsväxel och utvecklingen av en depå påverkar trafikströmmarna på huvud- spåren. Endast , som infrastrukturförvaltare med ansvar för kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudspåren, kan ta ansvaret för att anslutningar, och bakom dem potentiellt framväxande verksamhet med tillhörande trafik, lokaliseras så att de stör trafikflödet på huvudspåren så lite som möjligt eller helst inte alls. Eftersom det inte är tillåtet eller praktiskt möjligt att ansluta en växel på spår utan myndighetens godkännande, är det också en mindre ingripande åtgärd för att ta detta ansvar. För att underlätta utvecklingen av depåer bör ha en strategisk plan som hålls uppdaterad om var nya depåer eller anläggningar i anslutning till huvudspår skulle kunna 2008/09:176, s. 28. placeras utifrån ett trafikalt perspektiv. Det skulle ge ökad tydlig- het gentemot trafikoperatörerna och mot depåmarknadens aktörer. I t.ex. är det infrastrukturförvaltaren som anger lämpliga platser i fråga om depålokalisering. Det bör anses ingå i ansvar att ange lämpliga lokaliseringar för depåer och anslutningsväxlar. kan påverka lokalisering av nya anslutningsväxlar eller utveckling av verksamhet på spårområden. I andra fall kan endast påverka utvecklingen på spår- området genom kapacitetstilldelning och trafikledning på huvud- nätet. Grundläggande är dock att den som ansvarar för verksam- heten på spårområdet också kan få tågen dit och därifrån. Trafik- verket har möjligheten att styra utvecklingen på ett sätt som gagnar en effektiv trafik i systemet som helhet. En tidig dialog mellan , trafikutövarna och övriga verksamhetsutövare och tjänsteleverantörer är därför viktig även vid utveckling av anläggningar för tjänster, även över dem som inte förvaltas av . har en övergripande bild av trafiken och anläggn- ingarna ur ett nationellt ochinternationellt perspektiv. För att under- lätta denna överblick behöver ta fram och löpande upp- datera ett underlag i form av en strategisk plan, i vilken utveckl- ingen av trafik och transporter och behovet av anläggningar för tjänster framgår. En sådan plan kan underlätta genom att den tydliggör förutsättningarna för järnvägsföretagen, och för tjänste- leverantörer. Det medför att företag som vill bygga nya depåer då har kunskap om var de kan etablera sig och att ledtiderna vid etablering kan därigenom minska. Kostnadsberäkningar för anslutning till har lyfts som ett problem. Det har argumenterats för att det bör vara enhetspris på anslutningsväxlar och att det bör vara förutsebart vad det kommer att kosta att ansluta sig till spår. Önskemål om anslutningar till spår hanteras enligt befintliga principer för medfinansiering. Det innebär att den som önskar förändra eller lägga till något till den statliga infrastrukturen, som går utöver vad som är motiverat för det statliga åtagandet, får bekosta detta.66 En snabbare och enhetlig hantering av dessa frågor inom och dess regioner är viktig. 2012/13:25, s. 47 ff. har begränsade möjligheter att själv besluta om att upplåta en del av anläggningen till annan. Om inte avser att underhålla en del av det järnvägsnät som det förvaltar, får verket upplåta den delen med nyttjanderätt.67 Som villkor för upp- låtelsen gäller att nyttjanderättshavaren ska överta ansvaret för underhållet av den upplåtna delen och för de investeringar som behövs för användandet. Innan upplåtelse sker, ska höra berörda länsstyrelser, kommuner, regionala kollektivtrafik- myndigheter och järnvägsföretag. Någon möjlighet att överlåta statens järnvägsanläggning har inte , utan regeringens medgivande. har föreslagit en ändring av järnvägs- förordningen för att möjliggöra upplåtelse och överlåtelse av järn- vägsanläggningar och mark för sådana.68 Den begränsning har i möjligheten att upplåta järnvägsspår har lyfts som ett problem. Etablering av nya verk- samheter på befintliga spår kräver regeringens medgivande. Att inte kan besluta kring upplåtelsen anses hämma utvecklingen av nya och utökade verksamheter på befintliga spår- områden. De verksamhetsutövare som önskar bygga upp eller ut- veckla verksamhet på spår som förvaltas av kan alltså inte göra detta utan att regeringen fattar beslut som medger upplåtelsen. Processen upplevs som tidskrävande och oviss vad gäller utgången, både av aktörerna och av . möjlighet att utveckla bangården är beroende av politiska beslut och anslagstilldelning. har i princip möjlighet att lösa in mark för järnvägsändamål först efter att järn- vägsplan fastställts.69 som saknar järnvägsnät, får överlåta upp till ett värde av 15 miljoner kronor.70 Regeringen beslutar om över- låtelse över det värdet. Det finns potential till ökad effektivitet i systemet om etablering kan ske på befintliga spår eller mark. Vid en ökad etabl- ering av nya verksamheter på spår genom upplåtelse 676 kap 4 § Järnvägsförordning (2004:526). 68TRV 2012/92128, . 694 kap 1 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. 70Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. Anläggningar för tjänster SOU 2015:110 måste konkurrensneutralitet tillförsäkras mellan de tjänste- leverantörer som kan komma att konkurrera om möjligheten att få hyra eller arrendera del av . Likaså måste en effektiv användning ur trafikens perspektiv tillförsäkras. Konkurrensneutraliteten mellan tjänsteleverantören och järnvägs- företagen är reglerad i järnvägslagen och tillsynas av Transport- styrelsen. Oavsett om regeringen fortsatt fattar beslut som möjliggör upplåtelse som är fallet , eller om skulle ges utökad möjlighet att själv besluta om detta så är de villkor som bör vara uppfyllda för upplåtelse desamma. Inför ett beslut om upplåtelse behöver lämpligheten i lokaliseringen för den tänkta verksamheten och dess påverkan på trafiken beaktas, liksom kon- kurrenssituationen. Det vore enligt min mening mindre lämpligt att här ges en roll som implicit innefattar marknads- tillsyn, eftersom Transportstyrelsen har det uppdraget. Jag noterar att Transportstyrelsen framfört samma åsikt vid remissen av förslag. Jag kan konstatera att frågan om upplåtelse är av stor betydelse. Jag har dock inte haft möjlighet att färdig- behandla den inom de tidsramar jag haft, och lämnar därför inget förslag till förändring. Det statliga bolaget ska ”… inom ramen för kravet på affärsmässighet, vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till järnväg i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järn- väg. Bolaget ska direkt eller indirekt genom dotter- och intresse- bolag utveckla, förvalta och äga fastigheter, tillhandahålla fastig- hetsrelaterade tjänster och andra tjänster med anknytning till kol- lektivt resande och godstransporter på järnväg samt att bedriva därmed förenlig verksamhet.”71 har ansvar för anläggningar och spår sedan bolagiseringen av SJ:s verksamheter 2001. Det ursprungliga syftet med denna konstruktion var att anläggningarna skulle förvaltas av 71 Jernhusen AB:s bolagsordning, 3 §. en neutral part i förhållande till . har , inom ramen för sitt kommersiella uppdrag, sålt verksamheter och utvecklat nya. har ett avkastningskrav på , och redo- visade ett resultat om . Fastighets- intäkterna uppgick till , och kostnaderna för förvaltningen var . har fyra affärsområden; Stationer, Stadsprojekt, Depåer och Godsterminaler. Affärsområde förvaltar 23 depåer och 58 fastigheter till ett värde om drygt 3,1 miljarder kronor.72 Fastighetsintäkterna från Affärsområde motsvarar av koncernens fastig- hetsintäkter, samt av koncernens rörelseresultat och marknadsvärde. Infrastrukturen, som t.ex. spår och kontakt- ledningar, utgör en del inom affärsområde . har som statligt ägt bolag i uppdrag att fatta be- slut om utveckling och upplåtelse av sin anläggning på affärsmässig grund. kan köpa, sälja och hyra ut fastigheter utan juridiska begränsningar. Som alla aktörer är bundet av de eventuella begränsningar för markanvändningen som ställs upp genom t.ex. riksintressen och i den kommunala planeringen för markanvändning. Jernhusen AB:s dominans på depåmarknaden har lyfts som ett problem. I storstadsnära lägen där det i princip saknas mark för nyetablering är det som vid ändstationerna har spår, verkstäder, och tvätt- och fekalietömningsanläggningar etc. Järn- vägsföretagen och tjänstetillhandahållarna har bara att vända sig till i dessa geografiska lägen. En konsekvens av detta är att vid fastställande av marknadshyra för Jernhusen , vid eventuell hyrestvist i hyresnämnden, kan jämförelser endast göras med hyresnivån i Jernhusen AB:s andra lokaler. agerar som fastighetsägare och förvaltare av anläggningen. kan teckna hyresavtal med t.ex. en regional kollektivtrafikmyndighet, som då kan garantera tillgång till depån med ett kortare hyresavtal till operatören som vinner upphandlingen av trafiken. kan delta i upphandlingar i konkurrens med privata aktörer för att bygga nya depåer. 72 Jernhusen AB:s årsredovisning 2014. Vad gäller depåer och spår bedriver inte verksam- heten i t.ex. verkstaden eller i tvättanläggningen. Anläggningarna drivs antingen som anläggningar dit järnvägsföretagen har tillträde och kan använda egna underentreprenörer för utförande av tjänsterna, eller så upphandlar skötseln av till exempel en tvättanläggning. Järnvägsföretagen får då vända sig till den av upphandlade tjänsteleverantören för att få tjänsten utförd. Överväganden om huruvida järnvägsföretagen kan använda egna leverantörer eller inte fattas av Jernhusen mot bakgrund av bl.a. regler om säkerhet eller miljö. Vid överväganden kring Jernhusens verksamhet bör det först klargöras vad som bör vara ett statligt åtagande, enligt de principer som gäller för statlig verksamhet. Därefter bör en bedömning göras av i vilken organisationsform, statligt ägt bolag eller myndighet, som verksamheten ska bedrivas. Om verksamheten inte ska bedrivas av staten, bör den successivt övertas av andra aktörer på marknaden. 6.8Konkurrens med och inom staten på anläggningar för tjänster? Under avsnittet om har jag sökt redovisa vad som synes ingå i myndighetens befintliga ansvar för anläggningar för tjänster. Jag menar att har ett ansvar för att förvalta sina anläggningar för tjänster i syfte att få en effektiv tågtrafik utifrån järnvägsföretagens, transportköparnas och, för person- trafiken, resenärernas behov. Staten driver genom kommersiell verksamhet inom järnvägsområdet vad gäller bl.a. spår och lokaler. I mina direktiv ingår att göra vissa överväganden kring . Utgångspunkten för sådana överväganden måste enligt min upp- fattning vara att bedöma vad som bör vara det statliga åtagandet för bl.a. spår och verkstäder. Om en sådan bedömning leder till slutsatsen att detta är en uppgift för staten, bör förvaltningen av anläggningarna ske på ett enhetligt sätt även inom staten, såvida inte starka skäl talar emot det. Att staten agerar både som myndighet med transportpolitiskt uppdrag och som bolag med kommersiellt uppdrag, med likartad verksamhet inom ett och samma spårområde, skapar otydlighet och kan ifrågasättas på prin- cipiella grunder. och Jernhusen har olika uppdrag, och olika regler för avgiftsuttag och finansiering. 6.8.1Två statliga aktörer med olika förutsättningar ansvarar för de spår myndigheten fått att förvalta. har i uppdrag att vara infrastrukturförvaltare för anläggningarna så länge regeringen inte beslutar något annat, eller tills beslutar att upphöra med underhållet enligt de förutsättningar som regeringen beslutat genom järnvägsförord- ningen. har i uppdrag att sköta sin verksamhet på kom- mersiell grund. förvaltar bl.a. verkstäder, spåren utanför dessa, tvättanläggningar med tillhörande spår, och fekalietömningsanläggningar med tillhörande spår. Uppdelningen mellan (numera ) spår- områden å ena sidan och SJ:s/sedermera Jernhusen AB:s å andra sidan, innebär i praktiken att en situation uppstått där staten uppträder sida vid sida men med olika förutsättningar på vissa platser. På t.ex. en bangård där båda aktörerna finns representerade, är spår i anslutning till Jernhusen AB:s anläggningar förvaltnings- mässigt urskiljda ur anläggningen men är ibland i praktiken integrerade med spår. Ett exempel är , vilket illustreras i Figur 6.1. och har ibland också servitut på spåren på varandras fastigheter. Den nuvarande ordningen innebär således att två statliga aktörer med olika uppdrag, juridiska och ekonomiska förutsättningar agerar inom samma anläggning för tjänster, t.ex. bangårdar. Även om skulle tillämpa självkostnadsprincipen enligt järn- vägslagen, skulle avgiften inte kunna bli densamma som t.ex. Jernhusen AB:s. självkostnad skulle begränsa sig till de anslagsfinansieradekostnaderna för drift, underhåll och reinvestering. Kostnader för historiska investeringar är emellertid i huvudsak redan finansierade med anslag. Figur 6.1 Del av spårområde Not: Rödmarkerade delar avser ; grönmarkerade avser Jernhusen AB:s anläggning. Källa: , . 6.8.2Vad ska drivas kommersiellt respektive icke- kommersiellt? Det finns skillnader i förutsättningarna för förvaltningen av spår för som bolag och för som myndighet, som inte är möjliga att förändra genom ändringar i regelverken eller uppdragen. Ytterst blir det en fråga om en bedömning av vilka anläggningar för tjänster som i statens regi ska bedrivas kommersiellt med full självkostnadstäckning, genom avgifter från järnvägsföretag och hyrestagare, respektive vilka som ska drivas och styras mot icke- kommersiella mål, med inslag av subventioner i form av anslags- finansiering av infrastrukturen, vad avser investering och i viss del drift, underhåll och reinvestering. Så vitt jag kan bedöma har det tidigare inte gjorts några samlade överväganden om vad som bör vara ett statligt åtagande i fråga om ansvar och utveckling för anläggningar för tjänster. Att bl.a. verk- städer ska drivas kommersiellt har motiverat att SJ AB:s anläggn- ingar förts till . Det har lyfts som ett problem att hyror och avgifter hos är lägre än de som privata aktörer skulle behöva ta ut för att nå kostnadstäckning. En successiv överföring av Jernhusen AB:s anläggningar till privata aktörer skulle råda bot på detta, och skapa incitament för nya aktörer och effektivitet i nyttjandet via högre kostnadstryck. Det skulle dock sannolikt innebära ökade kostnader för järnvägsföretag och tjänsteleverantörer. Alternativet som skulle medge en renodlad marknadsdriven ut- veckling inom anläggningar för tjänster vore att föra över ansvaret för samtliga anläggningar för tjänster till andra kommersiella aktörer. En överföring av för tjänster till eller till privata bolag skulle skapa jämnare förutsätt- ningar för konkurrens, genom avgifter som motsvarar full kostnads- täckning. De subventionerade och anslagsfinansierade spåren skulle därmed inte längre hämma konkurrensen även om det fortsatt skulle vara en konkurrensfördel att inneha befintliga spår i för- hållande till att bygga nya. En sådan överföring skulle dock innebära att ansvarade endast för huvudspåren. Spår för uppställning och tåg- vändning skulle föras över till marknaden. De kostnader som är förknippade med dessa spår skulle inte längre finansieras till delar med anslag, utan bäras helt av järnvägsföretagen. Jag kan konstatera att uppställningsspår och en effektiv tågvändning är avgörande för en effektiv tågföring. Det var också skälet till att uppställningsspår och rangerbangårdar fördes till när SJ delades 1988. Jag menar av samma skäl att dessa anläggningar fortsatt ska förvaltas av och att det vore olämpligt att överföra dessa tillgångar från myndigheten till andra aktörer, eftersom det riskerar att minska möjligheten till helhetsbedömningar utifrån trafikens behov, såväl nationellt som internationellt, vilket riskerar att påverka trafikens effektivitet. För de delar av anläggningen där staten inte behöver vara för- valtare bör ansvaret successivt föras över till andra aktörer. Vid bedömningen av vilka anläggningar som ska föras över behöver frågor om vad som kan anses utgöra naturliga monopol respektive lokala monopol inom järnvägsområdet beaktas, och hur t.ex. den relevanta marknaden ska definieras i dessa fall. Det ligger inte i mitt uppdrag eller inom mina tidsramar att göra en sådan fullständig kartläggning av marknaden för anläggningar för tjänster. En sådan kartläggning förutsätter också en närmare genomlysning av Jernhusen AB:s verksamhet. Det kan dock argumenteras för att det egentligen endast är mark och spåranläggningar, som kan sägas ha inslag av naturliga monopol. I de tre storstadsområdena där det är ont om kapacitet och mycket svårt att finna ny mark för trafiken vid ändstationerna kan det kanske anses råda en situation med naturligt monopol. Det är värt att notera att verkstaden och underhållsverksamhet i sig rimligen inte kan anses vara naturliga monopol. Konkurrens inom verkstadsunderhållsmarknaden finns , och ett flertal företag hyr in sig anläggningen eller får tillgång till anläggningar genom upphandling. Det finns vad jag kunnat se inga starka skäl för staten att driva verkstäder för fordonsunderhåll i egen regi. Det görs inte heller . är inte utförare av fordonsunderhållet, utan är enbart fastighetsförvaltare. Om delar av Jernhusen AB:s anläggn- ingar fördes över till skulle konkurrens fortfarande råda mellan tjänsteleverantörer som då skulle verka i i stället för i Jernhusen AB:s. Enligt min uppfattning bör det tydligt motiveras varför staten fortsatt ska ha två olika former för förvaltning av spår inom ett och samma spårområde. Eftersom några sådana motiv inte har fram- kommit kan jag inte se att den uppdelningen bör behållas på . Uppdelningen av spårförvaltningen kan sägas vara hämmande för utvecklingen. Detta ställningstagande innebär sammanfattningsvis att de av Jernhusen AB:s anläggningar för tjänster, som efter en samlad be- dömning enligt ovan inte kan anses vara en del av det statliga åtagandet, successivt bör överföras till andra aktörer på marknaden. Där det är befogat att behålla ett statligt åtagande bör anläggn- ingarna i stället överföras till , men med ett säker- ställande av konkurrens mellan t.ex. olika tjänsteleverantörer i nästa led, t.ex. genom uthyrning eller upphandling. Trots de utmaningar som står inför, vad gäller kun- skap om anläggningen och verksamhetsområdesövergripande upp- gifter, menar jag att fördelarna med att ha en statlig aktör som för- valtare för dessa anläggningar överväger nackdelarna med en fort- satt tudelning av det statliga åtagandet inom samma spårområde. Det skulle medföra en mer samlad förvaltning av spåren. Det förutsätter dock att hittar en form för ändamålsenlig förvaltning för anläggningarna. Jag vill därför vara tydlig med att en överföring av anläggningar från till , för fortsatt förvaltning inom staten, inte bör ske förrän byggt upp en ändamålsenlig organisation för förvaltning av sina anläggningar för tjänster. Vidare bör en långsiktigt hållbar finan- sieringsmodell ha beslutas som täcker kostnader för de övertagna anläggningarna. Finansieringen kan antingen ske som för , med ett stort inslag av anslags- finansiering, eller genom avgifter som hos . I det första fallet belastar kostnaderna statens budget. I det andra fallet belastar kostnaderna i stället järnvägsföretagen och deras kunder.