sou · H3B333 · 2015-03-30 00:00:00 — Vår bedömning: Sammansatta bastjänstens befattning med de grundläggande uppgifterna sker enligt vår bedömning endast som ett led i teknisk bearbetning för annans räkning. De samman- ställningar som görs blir därför inte allmänna handlingar. I kravspecifikationen finns uttalat att loggning inte får ske så detaljerat att det går att skapa sådana sammanställningar att det finns risk för att det går att följa ett företags myndighets- kontakter. Sammansatta bastjänsten aktualiserar inget behov av någon särskild sekretessreglering. Sammansatta bastjänsten kommer att hämta uppgifter från Bolags- verket, och . Tjänsten kommer sedan att sammanställa uppgifterna och lämnas över dem till den myndighet vars e-tjänst initierat hämtningen. Den operativa styrgruppen har gemensamt kommit fram till att den grundläggande informationen om företagen inte får hämtas från datakällor där sekretess eller andra regler som hindrar direkt- åtkomst försvårar ett utlämnande. Uppgifterna ska således bara komma från register som utan författningsändringar kan ansluta till bastjänsten och lämna ut uppgifterna till mottagaren. En förut- sättning för att ansluta sig som dataproducent är därmed att myndigheten i fråga bedömt att de uppgifter som man kan bidra med går att lämna ut i enlighet med gällande lagstiftning. En särskild fråga är om överföringen av data från källmyndig- heterna (dataproducenterna) till Sammansatta bastjänsten och ut till datakonsumenterna ger upphov till sammanställningar (loggfiler m.m.) som visar företagens myndighetskontakter på ett sådant sätt att behov av sekretess uppkommer. Vidare måste det övervägas om det när datakonsumenter använder Sammansatta bastjänsten för att hämta uppgifter om ett företag finns risk för att uppgifter om företaget hos den myndigheten röjs. tidigare betänkande exemplifierades detta med den absoluta skatte- sekretessen hos . En absolut sekretess som innebär att t.ex. uppgiften att ett företag har fullgjort sin skyldighet att deklarera omfattas av sekretess. Den omständligheten att företaget har deklarerat blir offentlig först när fattar beslut i ärendet. Slutligen behöver vi överväga om de uppgiftssammanställningar som genereras i Sammansatta bastjänsten är i behov av sekretess- skydd. Sammansatta bastjänstens befattning med uppgifterna sker enligt vår bedömning som redan framkommit endast som ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. De samman- ställningar som görs blir därför inte allmänna handlingar. Bastjänsten behöver inte heller spara uppgifterna om företagen utan kan rensa dessa. Till att börja med är uppgifterna som kan lämnas ut från källorna i enlighet med gällande rätt aktuella som grundläggande uppgifter. De sammanställningar som sker av grundläggande upp- gifter kan vidare inte anses som känsliga för företagaren. Samman- ställningen motsvarar i princip det som kan hämtas av alla och envar ur det allmänna företagsregistret. Det saknas därför skäl att ytterligare överväga behovet av sekretess för dessa. Det kan finnas risk för att det skulle gå att följa ett företags kontakter med myndigheter genom de loggfiler som Sammansatta bastjänsten skapar. Men enligt kravspecifikationen får inte loggning ske så detaljerat att det går att skapa sådana sammanställningar. Under förutsättning att detta efterlevs finns inget behov av sekretess. Det ska således inte gå att exempelvis utläsa ur loggfilerna att företaget i ovan nämnda exempel har deklarerat. Bedömningen bygger på det system som beskrivs i krav- specifikationen och de uppgifter om företaget som kommer att förmedlas . Vid en vidareutveckling av systemet kan sekretessreglerade uppgifter aktualiseras och nya bedömningar av behovet av sekretess måste då göras. 6.2.8Arkivering och gallring i Sammansatta bastjänsten Vår bedömning: Sammansatta bastjänsten ska endast hantera uppgifter som ett led i teknisk bearbetning för annans räkning, vilket innebär att allmänna handlingar inte uppkommer inom ramen för tjänsten. Hanteringen av grundläggande uppgifter och uppgiftssammanställningar i Sammansatta bastjänsten bör däremot dokumenteras och det ska finnas riktlinjer för rensning av sådana handlingar. För de fall allmänna handlingar uppkommer i Sammansatta bastjänsten är den myndighet som ansvarar för tjänsten ansvarig för att uppfylla relevanta arkiverings- och gallringskrav. Sammansatta bastjänsten ska på begäran inhämta, sammanställa och samlat leverera ett företags grundläggande uppgifter. De grund- läggande uppgifterna hämtas från statliga myndigheters register och databaser. Med utgångspunkt i Sammansatta bastjänstens syfte och funktion, dvs. att endast hantera uppgifter för annan myndighets räkning, är uppgifterna och sammanställningarna som hanteras i tjänsten inte allmänna handlingar (2 kap. 10 § första stycket). För de fall grund- läggande uppgifter och uppgiftssammanställningar inte utgör allmänna handlingar behöver dokumentation av uppgiftshanteringen och rikt- linjer för rensning av handlingar (personuppgifter och andra upp- gifter) finnas. För de fall allmänna handlingar uppkommer i Sammansatta bastjänsten ska bestämmelser om arkivering och gallring beaktas. Ansvaret för allmänna handlingar som uppkommer åligger den myndighet som ansvarar för tjänsten. För allmänna handlingar som inte ska bevaras måste myndigheten se till att det finns stöd för gallring. Vissa grundläggande uppgifter utgör personuppgifter vilket innebär att bestämmelserna om bevarande i 9 § personuppgiftslagen ska beaktas. Personuppgifter får som huvudregel inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Men myndigheter ska utan hinder av personuppgifts- lagen få arkivera och bevara allmänna handlingar (8 § andra stycket första meningen). Om allmänna handlingar inte uppkommer i Sam- mansatta bastjänsten kvarstår behovet att gallra (alternativt rensa) Definitionen av personuppgiftsbehandling påverkas inte av bedömningen om personuppgifterna är allmänna handlingar eller inte. Gallring förutsätter författningsstöd, vilket innebär att tillämpliga gallringsbestämmelser ska identifieras, exempelvis före- skrifter (RA-FS och RA-MS) eller gallringsbestämmelser i register- författningar, alternativt att nya nödvändiga och för ändamålet relevanta gallringsbestämmelser föreslås. I utredningens uppdrag att vidareutveckla prototypen inför användandet i ett fullskaligt system ingår att ta fram en tjänst med möjligheten att visa uppgiftskrav relevanta för ett enskilt företag. Denna funktion benämndes av utredningen som Ansök/anmäl22 i prototypen. Tjänsten bygger på information om de uppgiftskrav staten har på företag vilket enligt direktivet ska kvalitetssäkras och vidareutvecklas så att de kan ligga till grund för ett register över sådana uppgiftskrav (). I det här avsnittet beskriver vi hur utredningen realiserat förslagen och arbetat med att kvalitetssäkra informationen om uppgiftskrav. Det som det tidigare förväntades bli ett register, innefattar numera ytterligare information och komponenter, och kallas därför Uppgiftskravstjänsten. En central funktion i Uppgiftskravstjänsten är möjligheten att presentera vilka uppgiftskrav som gäller ett företag. Det görs i huvudsak utifrån företagets grundläggande uppgifter i kombination med filtrerande attribut i form av uppgiftskravens metadata. Utöver att ligga till grund för funktionen Ansök/anmäl, dvs. hjälpa en företrädare för ett företag att förstå vilken uppgiftsbörda som åligger eller kan komma att åligga företaget, fyller ett uppgifts- kravsregister flera syften. Det ger en bild av den uppgiftslämnar- börda som staten lägger på företag och kan därmed fungera som ett verktyg för att följa upp att bördan minskar. Det kan användas för 22 För vidare beskrivning av funktionen se SOU 2013:80 avsnitt 10.2.3. att identifiera vilken typ av uppgifter som hämtas in av olika aktörer. Utifrån detta finns sedan möjligheten att bedöma om uppgiften t.ex. kan återanvändas inom det offentliga i stället för att vid upprepade tillfällen hämtas in från företaget. När nya regler för företagen tillkommer kan registret användas för att se om det redan finns regler som leder till uppgiftslämnande för företagen. Därmed kan uppgiftslämnarprocesserna samordnas och det blir också ett bredare verktyg för regelförenkling. En annan effekt som väntas uppstå är att myndigheterna själva blir mera medvetna om sin egen uppgiftsinhämtning från företag och därigenom minskar och förenklar uppgiftslämnandet. I många fall har mätandet i sig en positiv effekt på ett område, utan att man direkt vidtar förändringsåtgärder. Vi har under utredningsarbetet sett hur myndigheterna börjat arbeta med att utveckla sina interna arbets- processer för att hålla uppdaterat. De arbetar med att identifiera var i organisationen man upptäcker förändringar av uppgiftskrav, var nya kommer till och hur informationsflödena ska se ut för att man ska kunna hålla uppdaterat. Behöver man fortsättningsvis vidta aktiva åtgärder för att minska och förenkla uppgiftslämnandet, är man redan ett steg på vägen mot att åstadkomma sådana förändringar. Sammantaget kan man se följande syften med Uppgiftskravs- registret. Att underlätta för företag att hitta de uppgiftskrav som åligger dem för att förenkla uppgiftslämnandet. Att ge en aktuell bild av den uppgiftslämnarbörda som åligger företagen för att kunna vidta åtgärder och minska uppgifts- lämnandet. Att förebygga att inte onödig uppgiftslämnarbörda uppstår genom att se vilka uppgifter som redan samlas in och som i stället kan återanvändas och därmed undvika att öka uppgifts- lämnarbördan. Att identifiera vilka uppgifter företag lämnar in ofta för att öka återanvändningen av dessa och därmed minska uppgiftslämnandet. Att få myndigheterna att i större utsträckning och på ett effektivare sätt arbeta med att själva minska och förenkla uppgifts- lämnarbördan för företagen. Det har genomförts ett antal insatser för att kartlägga myndigheters uppgiftskrav på företag. Den senaste tog sin utgångspunkt i databas och redovisades av (, 2013). Insatserna har varierat vilket har lett till att hanteringen av uppgiftskrav inte systematiserats på ett beständigt sätt. Det finns ingen samlad uppdaterad bild av myndigheternas uppgiftskrav för företag. Utifrån detta har i samverkan med berörda myndigheter utvecklat en bastjänst och en e-tjänst för hanteringen av företagens författningsreglerade uppgiftskrav. Tjänsterna tas fram för att initialt fungera för de 13 myndigheter som anges i men möjlig- göra anslutning av ytterligare aktörer och innefatta information om deras uppgiftskrav. Det här avsnittet beskriver Uppgiftskravstjänstens delar med grunden i ett uppgiftskravsregister för krav som har sin grund i lag, förordning eller myndighetsföreskrift. (UKR) är ett register med information om uppgiftskrav med grund i lag, förordning eller myndighetsföre- skrift. Registret har sitt ursprung i databasen som sedan har vidareutvecklats genom kartläggningar och Upp- giftslämnarutredningens kvalitetssäkring. Registret innefattar en i förväg definierad information för alla uppgiftskrav och ska till- gängliggöras som öppna data vilket gör att informationen kan användas och återanvändas, helt eller delvis, för andra syften än de vi ser . Till registret, eller databasen, finns ett API för att läsa och skriva information och tillsammans utgör detta en bastjänst för uppgiftskrav. E-tjänsten för uppgiftskrav är ett webbaserat användargränssnitt där vem som helst kan ta del av innehållet i utan krav på inloggning. I tjänsten finns även en administrations- funktion för att myndigheter, efter inloggning, ska kunna administrera sina uppgiftskrav. 23 Databasen innehåller resultaten från mätningarna av företagens administrativa kostnader för att följa regelverk utförda av . uppdateras endast de 200 informationskrav som mätning hade störst administrativa kostnader för företag. Myndigheterna kan bygga egna gränssnitt, för människa eller maskin, för att administrera uppgiftskrav. Dessa eventuella tjänster ansluter då till API:et. På byggs en funktion som visar uppgiftskrav för företag. Informationen hämtas från bastjänsten till Tillståndsdata- basen på . Här läggs ytterligare information till uppgifts- kraven av innan de visas upp för företagaren. finns möjlighet att bygga nya slutanvändarfunktioner för olika målgrupper baserat på hela eller delar av . Servicetjänstens funktion Ansök/anmäl kommer att realiseras genom en vidareutveckling av funktionen Hitta tillstånd på . Den befintliga funktionen har betydande likheter med utredningens föreslagna funktion vilket gör att dessa två inte kan existera parallellt på . För att möjliggöra en vidare- utveckling krävs att Ansök/anmäl förändras något jämfört med hur den beskrivs i vårt tidigare betänkande (SOU 2013:80). Den funktionalitet som realiseras på kommer inte att vara direkt uppkopplad mot Uppgiftskravstjänsten. Information om uppgiftskraven hämtas i stället av från Uppgifts- kravstjänsten regelbundet och sammanställs med information från Tillstånds-databasen. Uppgiftskravstjänsten är beroende av anslutningar för att fungera både när det gäller dataproducenter och datakonsumenter. En mera utförlig beskrivning av de olika anslutningspunkterna finns i avsnitt 7.7. 6.3.3Tjänsten ur ett användarperspektiv I detta avsnitt beskrivs Uppgiftskravstjänsten ur ett användar- perspektiv. Kravspecifikationen (bilaga 6) som ligger till grund för utvecklingen av tjänsten bygger på en uppsättning användningsfall (AF) vilka beskrivs här. Söka uppgiftskrav (AF57) ska i sin helhet vara tillgängligt på en webbsida på internet. Där ska användare, var och en med ett intresse för inne- hållet i registret, kunna söka information utan att vara registrerade och Här kan användaren söka efter och filtrera fram uppgifts- krav samt se detaljerad information om uppgiftskraven. Webbplatsen ska visa upp innehåll oberoende av tillämpningar där informationen kan ha modifierats, dvs. en direkt visning av innehållet i källregistret. Startsida för uppgiftskrav (AF34) En företrädare för en myndighet ska kunna logga in i ett administra- tionsgränssnitt för att administrera myndighetens uppgiftskrav. Beroende på vilken behörighet en användare har kan funktionerna variera. Hantera uppgiftskrav (AF07) En behörig användare kan hantera och lägga till uppgiftskrav i . Användaren kan även lägga till utökade metadata om samtliga uppgiftskrav, även sådana uppgiftskrav som tillhör en annan myndighet. Myndigheten ska kunna specificera flera olika samlingar av utökade metadata, för olika användnings- områden. En behörig användare kan lägga till uppgiftskrav genom att fylla i de uppgifter som krävs för ett nytt uppgiftskrav, ändra alla uppgifter i befintligt krav, lägga till utökade metadata om ett eller flera uppgiftskrav, och inaktivera ett krav genom att ange slutdatum för det aktuella kravet samt ange skäl till varför uppgiftskravet upphör. Sammanställ och presentera statistik för uppgiftskrav (AF19) Olika aktörer ska ha möjlighet att hämta statistiksammanställningar över innehållet i för att göra egna statistiska analyser. Exempel på sådana sammanställningar kan vara antal upp- giftskrav per myndighet, antal företags- respektive myndighets- initierade uppgiftskrav, antal uppgiftskrav i de fall det är aktuellt, uppgiftskrav per företagsform, uppgiftskrav per bransch, antal krav med e-tjänst samt övrig möjlig och relevant statistik. För att specificera innehållet i sammanställningarna behöver informationsmodellen vidareutvecklas i harmoni med den reviderade kartläggning som görs av myndigheternas uppgiftskrav. Statistiken presenteras på en webbsida som inte kräver inloggning. Tillhandahållande av information ur som öppna data (AF56) Informationen i ska vara tillgänglig som öppna data. Innehållet ska kunna tillhandahållas utifrån standardiserade gränssnitt enligt kommunikation av typen maskin till maskin. Särskilt bör (och , 2014) för länkade öppna data24 beaktas. Metadata ska göras tillgängliga enligt rikt- linjer för DCAT-AP25. Utöver registerinnehållet i sin helhet, ska det även vara möjligt att efterfråga en sammanställning utifrån urvalsparametrar. Detta sätt att göra ett urval ska bygga på det API som beskrivs i AF35 i krav- specifikationen. Enligt utredningens direktiv (dir. 2013:111) ska vi kvalitetssäkra och vidareutveckla de kartlagda uppgiftskraven. Här beskrivs hur arbetet gått till och de modeller och formulär som använts. Utgångspunkten enligt tilläggsdirektiven är följande. Utredaren ska fortsätta arbetet med att kvalitetssäkra och vidareutveckla uppgiftskraven som framgår av kartläggningen så att de kan ligga till grund för ett uppgiftskravsregister. I arbetet ingår att samordna definitioner och i första hand de grundläggande uppgifterna som namn, adress, organisationsuppgifter m.m. som framgår av kartläggningen. Utredaren ska ta fram modeller och formulär för insamlandet av upp- giftskrav. 24Länkade öppna data är sammanlänkade data på internet på ett sätt som gör det möjligt för en dator att följa länkarna på ett strukturerat sätt. Det är en form som kan användas för publicering av data på internet vilket gör att tillgängligheten till data ökar. 25http:///dcat-utbildning Uppdateringen av kartläggningen har gjorts utifrån det tidigare genomförda arbetet av vilket rapporterades i Kart- läggning av företags uppgiftslämnande till 14 myndigheter 2013 (2013). Baserat på denna rapport har Uppgiftslämnar- utredningen tagit fram en databas och en e-tjänst med möjligheten att granska och redigera uppgiftskraven. Tjänsten utvecklades initialt som ett så kallat Proof of Concept (PoC) för den framtida e-tjänsten där myndigheterna ska administrera sina uppgiftskrav. Den innehåller de huvudsakliga funktionerna för administration och ligger direkt till grund för det nyutvecklade administrationsgränssnittet. Tjänsten visar att den tidigare kartläggningen innehåller en del brister i datakvalitet vilka delvis åtgärdats . Bristerna bestod bland annat i viss avsaknad av information och variation i beskrivningen av uppgiftskraven. När de kartläggande myndigheterna har arbetat med upp- dateringen har tidigare lämnade uppgifter varit förifyllda i det formulär som använts för insamlandet. Några variabler har lagts till och ett antal har tagits bort. Fokus i vår uppdatering har legat på att kvalitetssäkra så att det kan ligga till grund för de tjänster som lanseras , framför allt den utvecklade versionen av nuvarande tjänsten Hitta tillstånd på . Det har inneburit att en del variabler har inaktiverats för att underlätta arbetet med anledning av tidspress. De inaktiverade variablerna ska återaktiveras och kvalitetssäkras i det vidare utvecklingsarbetet. Inrapporteringen har skett genom webbaserade formulär i den e-tjänst som utvecklats till stöd för arbetet. Myndigheterna har fått användar- namn och lösenord för användning av tjänsten. Kartläggningsarbetet har i huvudsak pågått 2015 då den senaste uppdateringsomgången slutfördes. Formulären har innehållit förifyllda uppgifter från tidigare insamlingar och en del nya variabler som fyllts i av de kartläggande myndigheterna i detta arbete. I inrapporteringsgränssnittet har det funnits beskriv- ningar hur man ska rapportera med förklaringar till samtliga fält. Förutom att besvara de nya frågorna ombads myndigheterna att granska tidigare lämnade svar för att korrigera eventuella fel. I de fall en myndighet har identifierat nya uppgiftskrav utöver de tidigare kartlagda har de ombetts lägga till dessa. Har ett uppgiftskrav upphört att gälla har myndigheten ombetts att ta bort dessa. som sagts endast uppgiftslämnande som sker med stöd i lag, förordning eller myndighetsföreskrift som ingått i kartläggningen. Arbetet påbörjades vid ett möte med de kartläggande myndigheterna där de fick instruktioner och tidsplan. Ytterligare ett möte hölls för att ge möjlighet till erfarenhetsutbyte och eventuella klarlägganden. Arbetet avslutades med en träff för att säkerställa att alla myndigheter färdigställt arbetet. Under arbetets gång har myndigheterna kunnat kontakta för att få hjälp och stöd i kartläggningen. De har även kunnat boka in individuella möten för att få stöd i specifika frågor. Några myndigheter har varskott utredningen om att de inte kommer att uppdatera uppgiftskraven inför lanseringen av kravstjänsten . Dessa myndigheter har uppgett att de inte kan avsätta resurser för att uppdatera uppgiftskraven. Av tidsskäl bedömde utredningen och de kartläggande myndigheterna att det var nödvändigt med en avgränsning av vilka uppgiftskrav som skulle kvalitetssäkras till . Avgränsningarna är till- fälliga så till vida att i ett framtida uppgiftskravsregister kommer alla uppgiftskrav behöva vara med. Uppgiftskraven fanns med i PoC:en och myndigheterna har haft möjlighet att uppdatera även dessa men kraven i fråga hade en särskild markering om avgränsning och behövde därför inte åtgärdas. Följande uppgiftskrav avgränsades. Uppgiftskrav som i befintligt underlag har ”0” i fältet Volymer 2012 (antal ärenden) och dessutom har ”0” i fältet som omfattas och inte har e-tjänst eller maskin-till-maskingräns- snitt. Syftet med avgränsningen var att ta bort de uppgiftskrav som inte möter några företag med tanke på att fokus för marsleveransen varit att erbjuda stöd via funktionen Hitta tillstånd på . Totalt avgränsas 291 uppgiftskrav från (48), Jord- bruksverket (140), (46), (23) och Transportstyrelsen (34). Uppgiftskrav, förutom ovanstående, som har färre än ”10” i fältet som omfattas och färre än ”10” i fältet Volymer 2012 (antal ärenden) och inte har e-tjänst eller maskin-till-maskingräns- snitt. Syftet med avgränsningen har varit att ta bort de uppgiftskrav som endast möter ett fåtal företag och som har liten ärendemängd då de inte drar nytta av stöd via Hitta tillstånd, eftersom det ofta avser specifika krav. Totalt avgränsas härigenom 146 uppgiftskrav från (30), (3), (49), (3), (1), (11), (7) och Transportstyrelsen (42). Uppgiftskrav som endast kan fullgöras via maskin-till-maskin- gränssnitt. Syftet med avgränsning har varit att ta bort de uppgifts- krav som endast kan fullgöras med maskin-till-maskinlösningar eftersom dessa inte behöver synas i Hitta tillstånd. Totalt avgränsas 5 uppgiftskrav från (1), Kronofogden (1) och Transportstyrelsen (3). Uppgiftskrav som det inte finns någon information om på myndig- hetens webbsida och som det inte finns någon e-tjänst genom vilken de kan fullgöras. Syftet har varit att avgränsa uppgiftskrav som inte kan hanteras av Hitta tillstånd eftersom det inte finns information om uppgiftskravet och hur det fullgörs. Totalt avgränsas 194 uppgiftskrav från (20), Försäkrings- kassan (2), (38), (42), (1), (38), (1) och Transportstyrelsen (52). Avgränsningarna av uppgiftskraven sammanfaller i flera fall vilket innebär att man inte kan addera siffrorna för att få fram antalet uppgiftskrav som ska kartläggas. 6.3.5Information som registreras om uppgiftskraven Avsnittet beskriver vilken information som finns registrerad om varje uppgiftskrav i och hur det ska vidareutvecklas. Innehållet i registret regleras i den föreslagna för- ordningen om företagensuppgiftslämnande(se kapitel 1). omfattar sådana uppgifts- krav som har sin grund i lag, förordning eller myndighetsföreskrift. Det innebär att om en myndighet skulle hämta in uppgifter från ett företag utan författningsstöd framgår ett sådant uppgiftsinhämtande inte av registret. Utredningen har inte kartlagt och därmed inte heller bedömt om och i så fall i vilken omfattning det finns en sådan uppgiftsinhämtning. Skulle det föreligga sådan inhämtning skulle även den kunna inkluderas i för att få en hel- täckande bild av företagens uppgiftslämnande till staten. Den information som registreras i fyller i huvudsak två syften. Det rör sig för det första om att hjälpa företag att hitta de uppgiftskrav som berör dem och för det andra att följa upp uppgiftslämnarbördan.