sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Enligt utredningens mening bör man därför vara försiktig med att knyta olika former av tillkom- mande servicekrav till själva utformningen av tillkännagivandet. Sådana kan göra det svårt att bedöma om tillkännagivandet gjorts på ett korrekt sätt. Däremot bör kommuner och landsting inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet överväga hur informationen om olika kommunala beslut kan göras tillgänglig för personer med olika former av funktionsnedsättning. Det finns här också krav i speciallagstiftning. Utredningen återkommer till dessa aspekter (se avsnitten 16.9 och 16.10). 16.8.1Innehållet på anslagstavlan ska tillkännages på internet Utredningens förslag: Det ska på en anslagstavla på respektive kommuns, landstings eller kommunalförbunds webbplats till- kännages att protokollet över ett beslut justerats. Där ska också fullmäktiges sammanträden tillkännages. Den fysiska anslagstavlan ska utgå. Protokollsjusteringar över fattade beslut ska tillkännages på den webbaserade anslagstavlan Det som enligt nuvarande regler ska tillkännages på den kommu- nala anslagstavlan är främst meddelanden om att kommunala besluts- protokoll har justerats (10 kap. 6 § KL). Sådana meddelanden föreslås i stället lämnas via en webbaserad anslagstavla. Det gäller alla beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning, dvs. beslut av fullmäktige, nämnder och de som i övrigt kan fatta överklagbara beslut (10 kap. 2 § KL). Tillkännagivanden om fullmäktiges sammanträden ska ske på den webbaserade anslagstavlan gäller att kungörelse om varje sammanträde i fullmäktige ska anslås på kommunens eller anslagstavla minst före sammanträdesdagen (5 kap. 8 § första stycket och 9 § första stycket KL). Kungörelsen ska innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet och de ärenden som ska behandlas (5 kap. 8 § andra stycket KL). En följd av att anslagstavlan i stället blir till- gänglig på internet är att sådan information kan tillkännages på den webbaserade kommunala anslagstavlan. Utöver det ska kungörelse också lämnas till varje ledamot och ersättare (5 kap. 9 § andra stycket KL). Eftersom det snarare är fråga om en kallelse som riktar sig direkt till ledamöterna bör den regleringen inte finnas i anslutning till regleringen av en anslagstavla utan snarare tillsam- mans med reglerna för fullmäktige (se avsnitt 16.11.1). Kungörelse bör i detta sammanhang i stället benämnas tillkännagivande. Beslut om antagande av kommunala föreskrifter kommer att kungöras på den webbaserade anslagstavlan gäller att kommunala föreskrifter ska kun- göras genom att det på kommunens eller anslagstavla tillkännages att protokollet för de beslutade föreskrifterna har jus- terats (3 kap. 30 § första stycket KL). Utöver det ska de gällande föreskrifterna som huvudregel finnas tillgängliga på kommunens eller webbplats, samlade i kommunens eller författningssamling eller på något annat sätt (3 kap. 30 § andra och tredje styckena KL). Regleringen innebär att det är de fysiska protokollen som utgör de rättsligt bindande föreskrifterna. Det som samlas på webbplatsen utgör endast information för att ge bättre tillgång till föreskrifterna. Det skulle kunna övervägas att ändra den ordningen så att den elektroniska informationen blir den rättsligt bindande men det bedömer utredningen som ett alltför stort steg, särskilt eftersom utredningen inte föreslår någon absolut skyldig- het att publicera kommunala beslut på internet. Om man ska upprätthålla nuvarande funktion med den kommu- nala anslagstavlan även efter en flytt av informationen till internet innebär det att tillkännagivandet av att kommunala föreskrifter har beslutats också kommer att ske på internet. Eftersom detta endast avser information om att beslut har fattats om att anta föreskrifter och inte innehållet i själva föreskrifterna behövs ingen ytterligare åtgärd för att upprätthålla vad som gäller för de kommunala före- skrifterna. Regleringen i 3 kap. 30 § första stycket KL behöver därför inte ändras. Det innebär att innehållet i föreskrifterna kommer fortsatt att framgå av beslutet att anta dem. Det utgör det rättsligt bindande innehållet i föreskrifterna. Något fullständigt elektroniskt kungörande av kommunala föreskrifter i den meningen att de rätts- ligt bindande föreskrifterna är de som finns på internet innebär därför inte utredningens förslag. Utredningens förslag påverkar inte skyldigheten att tillgängliggöra föreskrifter enligt 3 kap. 30 § KL. 16.8.2Annat som ska tillkännages på den webbaserade anslagstavlan Utredningens förslag: Tillkännagivanden av delegationsbeslut som inte ska anmälas till nämnd, ska anslås på kommunens, eller kommunalförbundets anslagstavla. Kommuner, landsting och kommunalförbund ska på anslags- tavlan i den utsträckning de bestämmer publicera justerade protokoll som förts vid ett sammanträde med fullmäktige eller en nämnd, om det inte finns hinder i lag eller annan författning, dvs. främst regler om sekretess och skydd för personuppgifter. Det ska på anslagstavlan upplysas om hur man överklagar be- slut enligt kommunallagen. Ytterligare information ska finnas på den webbaserade anslagstavlan En webbaserad anslagstavla möjliggör att ytterligare information kan ges än vad en fysisk anslagstavla ger utrymme för. Det bör främst vara fråga om ensidig information som är riktad till med- lemmarna som kollektiv. Ensidig information som är individspeci- fik, som t.ex. kräver tillgång till personliga sidor, är i stället i första hand en fråga om elektronisk förvaltning och inte en fråga som bör regleras i kommunallagen. Inte heller bör det vara fråga om sådana interaktiva tjänster som i annan lagstiftning benämns elektroniska anslagstavlor och som i kommunalt sammanhang skulle kunna mot- svaras av tjänster där medlemmarna genom webbplatser eller appar bjuds in att delta i processer och lämna förslag eller synpunkter. Den information som det i stället är fråga om här bör vara sådan som ryms inom ramen för kommunallagen. Det som tas upp i 12 § per- sonuppgiftsförordningen kan ge vägledning för avgränsningen av vilken information som främst bör komma i fråga (se avsnitt 16.3.2). Beslutsprotokoll för delegationsbeslut som inte ska anmälas Utredningen har föreslagit en uppmjukning av anmälningsskyldig- heten till nämnd av fattade delegationsbeslut (se avsnitt 8.6). Enligt förslaget ska beslut som inte anmäls protokollföras särskilt om beslutet får överklagas genom laglighetsprövning. För att dessa be- slut ska komma till medlemmarnas kännedom och kunna överklagas ska det på anslagstavlan tillkännages att sådana beslut har fattats. Eftersom kommuner och landsting genom utredningens förslag har stor frihet att utforma dessa protokoll bör de också bestämma hur tillkännagivandet ska ske. Det kan göras t.ex. genom att anslå protokoll där beslutet framgår eller protokoll där det framgår vilka delegationsbeslut som fattats. Besluten ska i vart fall kunna identi- fieras (se avsnitt 8.6.2 och 8.6.3). Här fyller anslagstavlan således en tillkännagivande funktion. Att göra det kommunala beslutsfattandet enligt kommunallagen än mer transparent skulle leda till förbättrad insyn i de kommunala verksamheterna och stärka demokratin. Besluten i sig har inte behövt anslås utan den enskilde har varit hänvisad till att efter det att protokollen justerats och de har tillkännagetts på anslags- tavlan, begära att få ta del av besluten i protokollen. Det har natur- ligtvis inneburit höga trösklar som hämmat medlemmarnas möjlig- heter att sätta sig in i vad som beslutats för att också kunna ta ställning till eventuella överklaganden av besluten. Mycket skulle vara vunnet om fullmäktiges och nämndernas beslut fanns att läsa på webbplatsen. Så sker redan i relativt stor omfattning. All information i protokollen kan dock inte läggas ut på internet. Hänsynen till framför allt enskilda individer sätter gränser för det. Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagstiftningen sätter redan vid en fysisk hantering gränser för vilka uppgifter som kan lämnas ut. Det påverkar utformningen av kommunala beslutsproto- koll. Vanligtvis tas känsliga uppgifter inte in utan står främst att läsa i beslutsunderlagen. Vid en webbpublicering måste även en granskning enligt personuppgiftslagen göras. Den sätter också gränser för vilken information som kan lämnas ut på internet. Att publicera fullmäktiges beslut bör ur demokratiaspekt vara huvudregel. Det borde normalt sett vara oproblematiskt med hänsyn till de nämnda lagstiftningarna. Typiskt sett förekommer dock känsligare uppgifter i vissa nämnders protokoll, t.ex. social- nämndernas, som gör det svårare att publicera dessa på internet. Byggnadsnämndernas protokoll är dock av sådant allmänt intresse att de vanligtvis borde finnas tillgängliga på internet. För dem torde det normalt sett inte finnas några rättsliga problem med en webb- publicering. Den fria nämndorganisationen och skillnaderna i upp- gifter och lagstiftningar gör det dock svårt att dela in nämnderna i sådana där protokollen bör publiceras och sådana där protokollen inte bör publiceras. Om den potentiella nyttan med en webbaserad anslagstavla fullt ut ska komma till användning bör i vart fall alla beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning publiceras på internet. En sådan uppdelning ter sig dock praktiskt omständlig att genomföra i lagstiftningen. En enklare och mer generell lösning är att alla protokoll så långt möjligt ska läggas ut på internet. En invändning mot detta skulle vara svårigheterna att göra de bedömningar som krävs för att fullgöra skyldigheten att anslå proto- koll. Beslutsprotokollen ska inte läggas ut i de delar där hinder möter med hänsyn till offentlighets- och sekretesslagen eller personuppgiftslagen. Ett krav på att lägga ut all annan information skulle innebära att de ansvariga för detta vid kommuner och lands- ting å ena sidan skulle riskera att bryta mot de integritetsskyddande bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen eller person- uppgiftslagen med de konsekvenser som då kan uppstå för enskilda om känslig information läggs ut, och å andra sidan inte efterleva kravet på anslag av kommunala beslut om besluten inte läggs ut. Svårigheterna med att dra en exakt gräns mellan de olika regel- systemen talar emot att nu införa ett krav på publicering av alla beslut som rättsligt kan publiceras. För att främja den utveckling som redan sker och för att dra större nytta av den webbaserade anslagstavlans potential föreslår utredningen i stället att bestämmelser tas in i kommunallagen om att innehållet i justerade protokoll som förts vid ett sammanträde med fullmäktige eller en nämnd, ska tillkännages på den webbaserade anslagstavlan i den utsträckning som kommuner, landsting och kommunalförbund själva bestämmer. Att publicera ett protokoll får därför närmast ses som en verkställighetsåtgärd vilket medför att det inte går att överklaga en bristande publicering. Regeln ska vidare innehålla den begränsningen att publicering inte ska ske om detta inte är möjligt enligt lag eller annan författning, dvs. främst regler om sekretess och skydd för personuppgifter. Förslaget inne- bär att det genom anslagstavlornas tillkännagivanden om att beslut har fattats i ett visst ärende ska vara möjligt att direkt eller genom en länk komma till beslutets innehåll. Eftersom det för ett rättsligt tillkännagivande av ett kommunalt beslut räcker med att det tillkännages att protokollet för beslutet är justerat, behöver de kommunala beslutsprotokollen formellt sett inte tillkännages genom att de på detta sätt läggs ut på internet. Inte heller innebär utredningens förslag en generell digitalisering av de kommunala besluten. Det är en fråga om e-förvaltning. Att pub- licera beslutsprotokollen på internet får därför närmast ses som en serviceåtgärd. Publiceringen bör dock ändå knytas till anslagstavlan. Information om hur man överklagar I avsnitt 14 har utredningen redogjort för hur ovanligt det är att enskilda överklagar beslut enligt kommunallagen. har utredningen lyft fram att institutet laglighetsprövning fyller en vik- tig demokratisk funktion och är viktig för rättssäkerheten. De ökade möjligheterna som en webbaserad anslagstavla ger att lämna ytter- ligare information utöver det som anslås på den kommunala anslagstavlan skulle kunna medföra att fler beslut kan komma att överklagas. Vidare talar den ökade tillgången till en webbaserad anslagstavla för ökad kunskap hos allmänheten om den kommunala anslagstavlan liksom de ökade möjligheterna att direkt ta del av besluten. Detta bör medföra att fler beslut kan komma att över- klagas. Ett ytterligare sätt att underlätta för enskilda att överklaga kommunala beslut är att på anslagstavlan informera om hur man överklagar besluten. Anvisningar om hur man överklagar, s.k. fullföljdshänvisningar, finns enligt nuvarande bestämmelser för förvaltningsbeslut (21 § andra stycket FL) och för domar i förvaltningsdomstolarna (31 § andra stycket FPL). Någon motsvarande skyldighet har inte funnits i kommunallagen för beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning. Beslut enligt kommunallagen skiljer sig emeller- tid från förvaltningsbeslut i allmänhet. Redan viljeyttringar och ut- talanden utan rättsföljder kan anses som beslut enligt kommunal- lagen. Det skulle förstås inte vara rimligt om alla sådana skulle förses med en fullföljdshänvisning. Ett mer realistiskt alternativ är att ha en permanent upplysning om hur man i allmänhet överklagar beslut enligt kommunallagen. En sådan stående fullföljdshänvis- ning bör finnas på den webbaserade anslagstavlan. Ett krav på det ska enligt utredningen föras in i kommunallagen. Fullföljdshänvis- ningen bör placeras i anslutning till den del av anslagstavlan där beslut tillkännages. Kommuner och landsting bör själva få bestämma om den närmare utformningen och placeringen av fullföljdshänvis- ningen. Enligt utredningens bedömning bör dock hänvisningen åter- ge de lagkrav som finns för överklagande av kommunala beslut. måste det finnas utrymme för att göra fullföljdshänvis- ningen lättläst och informativ. fullföljdshänvis- ningar i jämförelse med de lagkrav som gäller för dem kan tjäna som vägledning vid utformningen. Det vore även bra om fullföljds- hänvisningarna skulle kunna standardiseras över landet. Utredningens förhoppning är att SKL genom cirkulär och informationsmaterial bidrar till en sådan standardisering. 16.8.3Annat som får finnas på anslagstavlan Utredningens förslag: Meddelande om sammanträde med en styrelse eller en annan nämnd får tillkännages på anslagstavlan. Detsamma ska gälla beslutsunderlag inför fullmäktiges, styrelsens och nämndernas sammanträden. Anslagstavlan får användas för ytterligare kungörelser, till- kännagivanden eller annan information som med stöd av lag eller annan författning ska meddelas på anslagstavlan. Anslagstavlan ska få förmedla ytterligare information Anslagstavlans funktion är i grunden formell och juridisk. Den ska förmedla den information som utredningen föreslagit (avsnitt 16.8.1 och 16.8.2). Om annan information också skulle förmedlas tillsam- mans med den finns risk för att informationens tydlighet och till- gänglighet går förlorad och försvårar för den enskilde medlemmen att ta del av informationen. bör det finnas utrymme att tillsammans med den informationen lämna annan liknande och an- knuten information. Den möjligheten bör begränsas till viss infor- mation som ska framgå av regleringen. Utöver tillkännagivanden om fullmäktiges sammanträden, som redan ska tillkännages på anslagstavlan, bör information om kommande styrelse- eller nämndsammanträden kunna läggas ut på anslagstavlan. Information om när och var ett sammanträde ska hållas bör ur demokratisk aspekt finnas tillgängliga där, särskilt om samman- trädet är offentligt. Någon skyldighet enligt lag att göra detta före- slår inte utredningen. Däremot bör sådan information kunna ges på anslagstavlan. Beslutsunderlag bör tillhandahållas på internet Ur demokratisk aspekt och i ett medborgarperspektiv borde även underlagen för beslut finnas tillgängliga på internet så att medlem- marna inte ska behöva vänta till ett beslut är fattat innan de kan engagera sig i viktiga frågor. Underlaget bör kunna finnas till- sammans med kungörelsen för det sammanträde där ärendet ska behandlas. Å andra sidan är vissa överläggningar vid sammanträden slutna av bl.a. effektivitetsskäl. Möten i nämnder är som regel stängda för allmänheten. Det är i princip upp till politikerna och tjänstemännen hur mycket de vill låta allmänheten delta i besluts- fattandet. Känsliga uppgifter måste kunna diskuteras utan risk för spridning. Stängda möten garanterar också att beslutsfattarna får tillgång till allt de behöver veta för att kunna fatta beslut. Allmän- hetens insyn garanteras i stället med handlingsoffentligheten. I vissa fall begränsas dock inte möjligheterna att lämna ut besluts- underlagen av sekretess eller andra hinder som ärendena kan vara av stort allmänt intresse. Att på ett tidigt stadium lämna ut beslutsunderlag i det skick det befinner sig kan då skapa en debatt som gör att beslutsunderlaget i ärendet eller i kommande ärenden förbättras. Det förekommer för vissa ärendeslag krav i lag på att hålla sådana samråd. I övriga fall måste det dock vara en fråga för varje kommun och landsting att i enskilda fall ta ställning till be- hoven, möjligheterna och konsekvenserna med tillgängliggörande av beslutsunderlag, vare sig det sker före eller efter ett beslut har fattats. Något lagkrav om skyldighet att göra detta ska därför inte finnas. Däremot bör sådan information också kunna förmedlas på anslagstavlorna. Utöver de tillkännagivanden som ska ske enligt kommunallagen, kan det finnas behov av att kungöra, tillkännage eller ge annan kom- munal information genom anslagstavlan om det ska ske enligt bestämmelser i speciallagstiftning. Vissa kommunala beslut ska t.ex. enligt kungöras genom Post- och inrikes Tid- ningar på webbplats. Den regleringen har senast setts över genom som ansåg att beslut om lov och förhandsbesked bör kunna tillkännages på elektronisk väg på kommunernas webbplatser i stället för genom kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar.14 Den typen av information ska kunna tillkännages genom de kommunala anslagstavlorna. Skyl- digheten att tillkännage information genom den kommunala anslags- tavlan ska framgå av varje speciallagstiftning. Utredningens förslag: Anslagstavlan ska vara lättillgänglig och kunna särskiljas från övrigt innehåll på kommunens, eller kommunalförbundets webbplats. Alla kommuner och landsting har webbplatser. Även kommunal- förbunden finns på internet. Webbplatserna varierar i utformning och omfång. Informationen på dem kan därför presenteras på väl- digt många olika sätt. När den fysiska anslagstavlan genom utred- ningens förslag förs över till respektive kommuns, landstings eller 14 SOU 2014:14 s. 159. kommunalförbunds webbplats riskerar informationen att fragmen- teras och spridas på respektive webbplats. Det kan t.ex. finnas önske- mål om att respektive nämnd ska sköta sina anslag och det från sin del av webbplatsen. Detta menar utredningen riskerar att urvattna funktionen av en webbaserad anslagstavla och försämra tillgänglig- heten för medborgarna. Ur allmän informationssynvinkel kan en sådan utveckling i och för sig vara naturlig och positiv. Anslags- tavlans funktion är dock strikt juridisk och har till syfte att på ett rättsligt bindande sätt kommunicera viss standardiserad informa- tion. Presentationen av informationen måste därför i detta samman- hang ha en viss struktur och form. Det finns som nämnts ovan ingen reglering avseende den fysiska anslagstavlans struktur och form. Det ligger dock i sakens natur att den har en ram och därigenom en yttre gräns. Omfattningen av en webbplats i allmänhet gör att dess yttre gräns är alltför vid för att kunna godtas som gräns för kungörande. Medborgarna ska inte behöva söka igenom hela webbplatser för att hitta den information som de vill ha. Det behövs därför gränser för en webbaserad anslags- tavla. För tillgängliggörande av kommunala föreskrifter löstes detta genom kravet på att de ska vara samlade (3 kap. 30 § KL). Liknande krav bör ställas på den webbaserade anslagstavlan. För att medborgarna inte ska behöva leta igenom hela webb- platser bör anslagstavlan vara lättillgänglig. Anslagstavlan kan med fördel placeras direkt på webbplatsens startsida. Om anslagstavlan inte placeras på startsidan innebär det att det i princip redan där ska framgå direkt eller indirekt hur man går vidare till anslagstavlan. I annat fall kan den enligt utredningens mening inte anses lättillgäng- lig. När man funnit anslagstavlan eller sökvägen till den bör det sedan vara tydligt att man funnit den. Den ska därför vara särskiljbar från annat innehåll på webbplatsen. Det kan lämpligast ske genom rub- riksättning eller i övrigt genom utformningen av gränssnittet gentemot användarna. Att gränssnittet mot användarna är det cen- trala innebär att användarna genom anslagstavlan ska kunna till- godogöra sig den information som anslås där utan att själva behöva göra ytterligare sökningar. Det hindrar inte att informationen i sig kan vara placerad på skilda platser som användarna direkt länkas till. Den bakomliggande strukturen för informationen saknar därför betydelse. Det är anslagstavlan som den syns för användarna som ska vara lättillgänglig och kunna särskiljas från övrigt innehåll på webbplatsen. ska, som framgår ovan i avsnitt 16.8.1 ha en egen anslagstavla på internet. För de kommunalförbund som redan har egna självständiga webbplatser gäller motsvarande krav för dem som gäller för kommunernas och landstingens anslagstavlor. Det finns emellertid inget som hindrar att de i stället för en självständig webbplats använder sig av en av förbundsmedlemmarnas webb- platser. Det är dock viktigt att förbundet endast har en webbplats. Av rättssäkerhetsskäl får inte informationen återges självständigt på flera webbplatser. Det finns då en risk för att uppgifterna inte kommer att överensstämma med varandra. För att informationen ändå ska nå ut till medborgarna kan det skapas länkar från varje förbundsmedlems webbplats till den webbplats där kommunal- förbundet har sin anslagstavla oavsett om anslagstavlan finns på en för kommunalförbundet självständig webbplats eller om förbundet använder sig av någon av sina förbundsmedlemmars webbplatser som sin egen. Utöver de uttryckliga lagkraven är det enligt utredningens mening lämpligt att kommunen, eller kommunalförbundet överväger i vilken utsträckning deras medlemmar har särskilda be- hov som bör påverka utformningen av anslagstavlan. Det kan bl.a. handla om att beakta invånarnas språkliga och kulturella bakgrund liksom personers funktionsnedsättningar. Att sådana aspekter ska beaktas följer i viss mån av speciallagstiftning och regleras inte sär- skilt i kommunallagen. Det kan dock göra anslagstavlan än mer lättillgänglig och särskiljbar. Att information anpassas på detta sätt utgör en del av den service som kommunerna, landstingen och kommunalförbunden är skyldiga att lämna i vissa fall eller som de frivilligt kan åta sig att lämna. Att sådana anpassningar inte gjorts i ett enskilt fall innebär dock inte att det formella tillkännagivandet inte ska anses ha skett. 16.10 En utökad serviceskyldighet Utredningens förslag: Kommuner, landsting och kommunal- förbund ska i sina lokaler eller på annan plats ge allmänheten möjlighet att ta del av innehållet på anslagstavlan. Utredningens bedömning är att kommuner, landsting och kommu- nalförbund bör vara skyldiga att även på annat sätt göra innehållet på anslagstavlorna tillgängligt för sina medlemmar (avsnitt 16.7.2). Avsikten med det är att bibehålla samma nivå av service som redan gäller för de som inte har tillgång till internet.