sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — Samtliga museer som anslutit sig till SSC:s tjänster uppger att det inte lett till några besparingar, med undantag från National- museum vars köp av lönehanteringstjänster inneburit en liten eko- nomisk besparing. Flertalet museer uppger i stället att stödfunk- tionerna via en anslutning till SSC blivit mer kostsamma. Några museer pekar specifikt på att anslutningen till SSC inte inneburit 21 Statens servicecenter, Årsredovisning 2014 (2015). förväntad besparing eftersom man inte kunnat minska på den administrativa personalen då det krävs en motpart med beställar- kompetens på museet för att kunna köpa tjänster från stödmyndig- heten. Ett uttryck för ökad kvalitet som SSC:s tjänster har inne- burit, och som nämns av flera museer, är dock att sårbarheten upp- ges ha minskat. Flertalet centralmuseerna lyfter i vår enkät fram den samverkan angående administration som man bedrivit i anslutning till Central- museernas samarbetsråd. Det handlar framför allt om tre arbets- grupper: nätverket för ekonomistyrning för statliga museer (NEMUS), nätverket för stiftelsemuseer gällande ekonomistyrning m.m. och nätverket för upphandlare vid de centrala museerna (MUPP). Nätverken syftar till att på olika sätt utveckla ekonomi- styrning och upphandling i de statliga museerna genom att bl.a. ge möjlighet till erfarenhetsutbyte mellan kollegor som arbetar med dessa frågor. De träffas ett antal gånger och för även konti- nuerlig diskussion i digitala forum. Inom ramen för MUPP planeras också gemensamma upphand- lingar. Bakgrunden till nätverket är att det är viktigt att försöka samordna upphandlingar för fler museer då varje enskild organi- sation i sig är liten och inte på egen hand kan få de fördelar från leverantörerna som ett gemensamt avtal kan ge. Museerna vittnar om att samordnade upphandlingar innebär bättre priser, bättre leveranstider och större lyhördhet för museimyndigheternas behov. Exempel på gemensamma upphandlingar som genomförts för delar av centralmuseerna är bevakningstjänster, resebyråtjänster, före- målstransporter, glasmästeritjänster och snickeritjänster. En dis- kussion om upphandling av juristtjänster pågår. I sammanhanget kan också nämnas att har tecknat ett avtal för upphandlingskonsulter och upphandlingsjurister som flera andra centralmuseer har rätt att avropa. Flertalet centralmuseer menar att de har en pressad ekonomisk situation. På många håll har det därför gjorts löpande förändringar inom organisationerna i syfte att frigöra medel till kärnverksamheten. Flera museer uppger också att de inte ser någon möjlighet att ytterligare slimma administrationen. Efter våra dia- loger med centralmuseer och andra branschrepresentanter är vår bild att det förvisso finns flera lyckade exempel på samordning av administrativa uppgifter, både i ekonomisk och kvalitativ mening, men att många av de uppenbara samordningsmöjligheterna redan genomförts eller prövats. Att arbeta med ökad samordning är i sig också resurskrävande, vilket man inte får bortse ifrån när dessa frå- gor diskuteras. 8Museerna och mål- och resultatstyrningen I detta kapitel beskrivs den modell med mål- och resultatstyrning som infördes i den svenska statsförvaltningen och som i sina grundläggande drag fortfarande gäller. Redovisningen av styrmodellen som sådan görs relativt översiktligt, medan större ut- rymme ges åt att beskriva hur modellen har hanterats inom kultur- politiken . I det följande behandlas först den nuvarande styrmodellens intro- duktion (avsnitt 8.1) och hur den kommit att utvecklas (8.2). Därefter behandlas mål- och resultatstyrningens använd- ning och anpassning inom det kulturpolitiska om- rådet specifikt (8.3). Avslutningsvis följer ett avsnitt om hur styr- ningen förhåller sig till respektive regeringens uppfölj- ning (8.4) och en kortare sammanfattning av de slutsatser som kan dras (8.5). 8.1En ny styrningsmodell införs Under slutet av 1980- och infördes en ny typ av styrmodell för den svenska statsförvaltningen som fått beteck- ningen mål- och resultatstyrning. Tanken var att statens insatser i högre grad skulle styras med mål och resultatkrav och i mindre grad med detaljerade föreskrifter. På så sätt skulle riksdag och re- gering se till att statliga medel användes för de ändamål som avsetts och att arbetet vid ansvariga myndigheter utfördes så effektivt som möjligt. När modellen infördes ändrades den årliga budgetprocessen i staten på vissa centrala punkter. En sådan förändring med betydelse för hela statsförvaltningen var att myndigheternas årsredovisning Museerna och mål- och resultatstyrningen fick ökad betydelse medan de budgetäskanden som lämnats i myn- digheternas anslagsframställningar tonades ned. I den nya förord- ning (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. som trädde i kraft hade begreppet anslagsframställning tagits bort och ersatts med begreppet budgetunderlag som inte på samma sätt skulle inbjuda till ofinansierade budgetkrav. Den under- liggande tanken var att en myndighet skulle kunna påverka sin an- slagsutveckling genom att leverera goda resultat och inte genom att ensidigt kräva ökade anslag.1 Kulturpolitiken anammar den nya styrmodellen Mål- och resultatstyrningen infördes steg för steg på det kultur- politiska området , vilket tidsmässigt sammanföll med att politikområdet genomgick en större ompröv- ning på två decennier.2 Den parlamentariska kulturutredning som tillsattes fick uppdraget att ut- värdera politikens inriktning med utgångspunkt kultur- politiska mål och att bl.a. föreslå nya mål för politikområdet. Det var inte en uttalad uppgift för utredningen att föreslå hur den nya styrmodellen skulle implementeras på kulturområdet, det skedde i själva verket parallellt med utredningens arbete, men i slut- betänkandet argumenterade utredningen i tidens anda för att kulturpolitiken borde formuleras tydligare. På så sätt skulle det vara möjligt att granska, värdera, debattera och förändra politiken. Det ansågs också vara ett sätt för politiken att få större genomslag i praktiken.3 Den nya styrmodellen innebar att det skulle finnas poli- tiska mål på olika nivåer att mäta resultaten utifrån och för den på- gående innebar det en delvis ny situation. De nationella kulturpolitiska målen skulle inte bara formuleras om, de behövde också kompletteras med mål på andra nivåer i statsför- valtningen. Ambitionen var att de tillsammans skulle bilda en konsistent målstruktur. förordning har numera ersatts av förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Den har samma grundläggande struktur som den tidigare. 2Som framgått ovan diskuterades styrningsfrågorna också av den då- varande museiutredningen i betänkandet Minne och bildning (SOU 1994:51). 3Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84), s. 3 och 79. Museerna och mål- och resultatstyrningen förslag innebar att den kulturpolitiska vilje- inriktningen skulle uttryckas i så kallade övergripande mål. De skulle vara mål att sträva efter, de skulle spänna över hela politik- området och gälla för den nationella kulturpolitiken. Med den in- riktningen skulle de dock inte fungera som styrinstrument i till- räcklig grad utan det behövde även formuleras resultatorienterade sektorsmål för olika delområden på kulturområdet, bl.a. för musei- sektorn. Därtill skulle det enligt utredningen finnas så kallade verk- samhetsmål för de statliga kulturmyndigheterna och institutioner- na, liksom för bidragen till icke statlig verksamhet. Det skulle där- med finnas tre målnivåer i kulturpolitiken. pekade utredningen på att frågor om uppföljning och utvärdering behövde ägnas större uppmärksamhet , inte minst när det gällde hur man kunde fånga in kvalitativa förhållanden och långsiktiga effekter. Enligt utredningen förutsatte målstyr- ningen också att den som angett målen reagerade på framgångar och misslyckanden i genomförandet. Av det skälet borde statsbidragen bli mer flexibla, utan att uthålligheten i det statliga engagemanget minskade.4 Modellen bekräftas för kulturområdet Beredningen av förslagen i betänkande –1996 präglades av svårigheter med att konstruera en mål- struktur för kulturpolitiken. Eftersom utredningen inte hade före- slagit konkreta mål på andra nivåer än den nationella blev det en uppgift för att pröva olika formuleringar. När den föreslagna modellen på så sätt prövades i praktiken visade det sig att det var lättare sagt än gjort att skapa en tillräckligt konsi- stent struktur. I den följande kulturpropositionen, som lades fram , konstaterade regeringen att modellen behövde justeras något i sitt praktiska utförande, men den grundläggande idén bakom mål- och resultatstyrningen låg ändå fast. hade poängterat hur angeläget det var att den resultatorienterade styrningen fick ett ökat genomslag på kulturområdet och var det enligt 4 Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84), s. 79 ff. Museerna och mål- och resultatstyrningen regeringen angeläget med en enkel och klar målstruktur för att de kulturpolitiska målen skulle få ett genomslag i den faktiska verk- samheten.5 Regeringen markerade att kraven på att redovisa resultaten av den statligt finansierade verksamheten var lika för alla, oavsett om verksamhetsformen var myndighet, stiftelse, bolag eller förening. När det gällde de olika målnivåerna var regeringen dock inte beredd att gå vidare med de av utredningen föreslagna sektorsmålen. Efter kritik från bl.a. Statskontoret ansågs det inte att ytterligare en mål- nivå i den redan komplicerade målstrukturen skulle bidra till en ökad resultatorientering. Målen för kulturpolitiken skulle i stället komma till uttryck i de nya målen för den nationella kulturpoliti- ken som föreslogs i samma proposition och i två andra typer av mål – övergripande mål och verksamhetsmål – för myndigheter och statligt finansierade verksamheter inom sektorn. Med en sådan målstruktur kunde man enligt regeringen utgå från den konkreta verksamheten och följa upp och utvärdera målen för en nationell kulturpolitik.6 I praktiken var styrningsmodellen alltså fortfarande tänkt att vara uppbyggd på tre målnivåer. I budgetpropositionen , som lades fram med kulturpropositionen , fick den föreslagna målstruk- turen sin första konkreta utformning. Regeringen föreslog över- gripande mål för samtliga berörda myndigheter och institutioner på kulturområdet och dessa fastställdes därefter av riksdagen.7 I fler- talet fall handlade det om att enskilda myndigheter (som exempel- vis ) och institutioner (som och Operan) fick egna kulturpolitiska mål för sina verksamheter. För de centrala museerna, såväl myndigheter som stiftelser, formulerades däremot följande gemensamma mål: Målet för museerna är att bevara vårt kulturarv. Museerna skall tillsam- mans utveckla och förmedla kunskap om och upplevelser av kulturarvet och härigenom ge perspektiv på samhällsutvecklingen. 5Kulturpolitik (prop. 1996/97:3), s. 200 f. 6Kulturpolitik (prop. 1996/97:3), s. 201. Det blir, särskilt i efterhand, lätt en viss begrepps- förvirring kring de olika måltyper som diskuterades . Detta speglar att systemet var tämligen komplicerat samt att det modifierades under resans gång. 1996/97:1, utg.omr. 17, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129. Museerna och mål- och resultatstyrningen Med detta kortfattade övergripande mål för samtliga centralmuseer lade sig regeringen trots allt nära vad som skulle kunna betecknas som ett sektorsmål. I formell mening fanns dessa riksdagsbundna mål för myndigheter och institutioner på kulturområdet kvar . De verksamhetsmål som också ingick i regeringens målstruktur formulerades av regeringen för olika verksamhets- grenar hos myndigheterna och institutionerna. Dessa mål var en del av de årliga regleringsbreven och beslutades aldrig av . I budgetpropositionen slog regeringen också fast att statens strävan efter att bedriva mål- och resultatstyrning av sin verksamhet skulle få konsekvenser för anslagsstrukturen i stats- budgeten. Antalet anslag minskades och de kvarvarande gruppe- rades för att tydligare bindas ihop med mål- och myndighetsstruk- turen. Det innebar att kulturpolitikens olika anslag i statsbudgetens utgiftsområde 17 sorterades under rubrikerna ”Allmän kulturverk- samhet”, ”Teater, dans och musik”, ”Bibliotek, litteratur och kultur- tidskrifter”, ”Bild och form samt konsthantverk”, ”Ersättningar och bidrag till konstnärer”, ”Arkiv”, ”Kulturmiljö”, ”Museer och utställ- ningar”, ”Film och medier”, ”Forskning” och ”Trossamfund”. Med några mindre justeringar är det fortfarande samma struktur som gäller för kulturpolitiken i den årliga budgetprocessen i staten. var erfarenheterna av den nya styrningsmodellen trots allt begränsade och regeringen förutsåg ett fortsatt utveck- lingsarbete. På den punkten har man också blivit bönhörd. Även om mål- och resultatstyrningen i staten inte är av något större in- tresse i den allmänpolitiska debatten har styrmodellen som sådan sedermera ifrågasatts och förändrats i flera delar. efter besluten om förordning (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. och kulturpolitiska proposition, till- satte regeringen en särskild utredare för att utvärdera styrformen resultatstyrning. Utredningen antog namnet och dess slutbetänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin för- valtning har för de intresserade kommit att få en central Museerna och mål- och resultatstyrningen roll.8 Betänkandet uppfattas allmänt som den bästa och mest genomarbetade granskningen av mål- och resultatstyrningen i staten.9 Mål- och resultatstyrningens begränsningar presenterade i sitt betänkande en ny syn på hur regeringen kan och bör styra sin förvaltning. Man utgick från det som ansågs vara realistiska förväntningar på vad som kunde uppnås genom förändringar i själva styrsystemet. Utredningen slog också fast att förvaltningens primära uppgift är att förverkliga regeringens politik och att regeringen ska omvandla politiska ambitioner till konkreta uppdrag för myndigheterna. Efter att ha analyserat styr- modellens olika delar lämnade utredningen ett antal förslag till för- bättringar av modellen. Inte minst inom behövdes en förskjutning från rutinmässiga arbetsuppgifter till långsiktiga och strategiska uppgifter. Fokus borde ligga mer på verksamheterna och mindre på myndigheterna och myndigheterna borde i sin tur få större ansvar att själva beskriva sin verksamhet. Utredningen iden- tifierade även att tjänstemän skulle få en allt viktigare uppgift att ge regeringen råd och stöd i styrningen av verksamheter och myndigheter. Detta förutsatte också en delvis annan kompetens inom Regeringskansliet.10 När det gäller användningen av politiska mål i styrmodellen konstaterade att dessa ofta översatts till mål på olika nivåer men att det saknats en given koppling dem emellan. Den politiska diskussionen handlade inte heller alltid om övergri- pande mål utan ofta om mål eller medel avsevärt längre ner i styr- kedjan. Utredningen drog bl.a. följande slutsats: Det är tveksamt vilken faktisk betydelse alla de mål och all den infor- mation som krävs in från myndigheterna i praktiken haft för reger- ingens styrning av myndigheterna. Skillnaden är stor mellan å ena sidan 8Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75). 9Det finns dock flera andra utredningar som också har hanterat statens styrning av förvalt- ningen, bl.a. förvaltningskommitté med betänkandena Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107) och Styra och ställa – förslag till en effektivare stats- förvaltning (SOU 2008:118) samt med betänkandet Att tänka nytt för att göra nytt – om perspektivskifte i offentlig verksamhet (SOU 2013:40). 10Att styra staten (SOU 2007:75), s. 11. Museerna och mål- och resultatstyrningen kraven i det formella styrsystemet som utgår från administrativa före- ställningar om vad och hur politiska beslutsfattare bör styra myndig- heterna och å den andra den faktiska och reella styrningen.11 Mot den bakgrunden var utredningen mycket tveksam till om effektorienterade och mer övergripande mål var ett bra sätt att överföra politiska ambitioner till styrning av förvaltningen. Sådana övergripande mål borde i stället översättas till konkreta uppdrag till myndigheterna. Bland de förslag som utredningen lämnade fanns bl.a. att in- struktionen borde vara det centrala instrumentet för regeringens styrning av sina myndigheter medan den mer långsiktiga verksam- hetssyrning som delvis skedde via regleringsbreven borde avskaffas. Enligt utredningen var det inte heller många inom statsförvaltningen som trodde att det skulle vara möjligt att ompröva den statliga verk- samheten inom ramen för den årliga budgetprocessen. Underlag för omprövningar av myndigheters uppdrag borde därför i huvudsak tas fram utanför den berörda myndigheten.12 Som framgår av kommande avsnitt, fick flera av Styrutred- ningens förslag snabbt konsekvenser för den politiska styrningen inom bl.a. kulturpolitiken. Olika modeller för uppföljning och utvärdering resonemang om att underlag för omprövningar av offentlig verksamhet borde utföras utanför den berörda myndig- heten innebar en ny principiell syn på hur en av styrmodellens cen- trala delar bör utföras. Detta synsätt kom också att ligga till grund för inrättandet av flera nya myndigheter med uppdraget att bedriva utvärderingar och analys inom specifika politikområden. –2011 bildades myndigheterna Tillväxtanalys (), Trafikanalys (), Vårdanalys () och Kulturanalys (). Förutom dessa finns olika statliga myndigheter med generella utvärderings- och uppföljningsuppdrag, som Statskontoret och Ekonomistyrnings- 11Att styra staten (SOU 2007:75), s. 12. 12Att styra staten (SOU 2007:75), s. 14–22. Museerna och mål- och resultatstyrningen verket (ESV). De senare är inte begränsade till vissa politiska sekto- rer utan kan utföra uppdrag inom alla politikområden. Myndigheter med utvärderingsuppdrag har generellt inte upp- draget att stå för en löpande uppföljning av olika verksamhets- områden utan de utför i första hand riktade utvärderingsprojekt om vissa särskilt intressanta delar av ett politikområde. Den årliga uppföljningen av myndigheternas löpande arbete utförs i stället av . utför även så kallade effektivitets- revisioner som också är riktade utvärderingar inom utvalda delar av ett politikområde. Det är som själv avgör vilka effektivitetsrevisioner som ska utföras. Även på det området har det skett en förändring . av utred- ningar och diskussioner bildades som en myndighet underställd och ersatte då Riksrevisions- verket och revisorer. är därmed inte nå- bar för styrsignaler från regeringen. I den senaste budgetpropositionen konstaterar regeringen att styr- ningen inom staten, landstingen och kommunerna under präglats av olika ekonomiska metoder och modeller som inspirerats av idéer som ibland sammanfattas med begreppet . Man menar också att de åtgärder som var tänkta att effektivisera verksamheten i många fall har fått motsatt resultat. Den administrativa bördan har ökat och de yrkesprofes- sionellas roll har försvagats. Styrmodeller inom offentlig verksam- het behöver i stället ge utrymme för medarbetarna att utvecklas och för professionerna att stärkas. Regeringen kommer därför att ut- veckla den statliga styrningen i en riktning som innebär att profes- sionernas kunskap, kompetens, erfarenhet och yrkesetik blir mer vägledande. Inriktningen är att kombinera olika styrformer i syfte att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga reger- ingens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläg- gande värden som rättssäkerhet och medborgarperspektiv.13 2014/15:1, utg.omr. 2, s. 66. Museerna och mål- och resultatstyrningen Styrningen ska vara tydlig, inriktad på verksamhetens resultat och verksamhetsanpassad. Den ska också vara strategisk. Utformningen av en ny inriktning på styrningen av offentliga verk- samheter ska enligt regeringen tas fram i samverkan med veten- skaplig forskning. Av samma budgetproposition framgår att regeringen även avser att analysera om det är ändamålsenligt att ha separata utvärderings- myndigheter vid sidan av den analysverksamhet som ansvariga myndigheter själva bedriver inom sina respektive områden. Reger- ingen avser därför att låta utreda sina utvärderingsresurser och deras organisering. I det sammanhanget pekar regeringen också på att den vill ha en samlad bild av för- och nackdelarna med de rådan- de utvärderingssystemen i statsförvaltningen, med bl.a. flera fri- stående sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter och vissa gene- rella utvärderings- och uppföljningsresurser som Statskontoret och ESV.14 Detta verkar vara en delvis annan inriktning i synen på utvär- deringar och uppföljningar än den stod för, men den aviserade utredningen är inte tillsatt än och det lär vara först när den har tittat på frågan och dess förslag har behandlats som man kan vara helt klar över hur regeringen vill organisera den delen av styrmodellen. 8.3Modellen hanteras inom kulturpolitiken Trots att kulturpolitiken tidigt anammade den nya styrmodellen är det mycket som talar för att detta politikområde är den del av stats- förvaltningen som brottats mest med mål- och resultatstyrningen sedan den infördes . Den relativt stora mängden med myndigheter och institutioner på kulturområdet, de företrädesvis ”mjuka” frågor som sektorn arbetar med och den traditionella ordningen med ”armlängds avstånd” mellan politik och utförare har medfört olika typer av anpassningsproblem. Det har i huvudsak handlat om att inordna kulturpolitiken i den generella modellen och mindre om en påverkan i den motsatta riktningen. 14 Se prop. 2014/15:1, utg.omr. 2, s. 66 f. Museerna och mål- och resultatstyrningen Rensning i den ymniga målfloran Som redan har framgått fanns det länge en ymnig flora av mål för olika nivåer i kulturpolitiken. I de årliga regleringsbreven till de stat- liga kulturmyndigheterna återgavs inledningsvis målen för den nationella kulturpolitiken, därefter målen för myndigheten och slut- ligen mål och återraporteringskrav för myndighetens olika verksam- hetsgrenar. En verksamhetsgren kunde dessutom ha flera mål och återrapporteringskrav. Någon tydlig måltrappa var det inte tal om utan intrycket var att de olika målen med tillhörande återrapporter- ingskrav hade formulerats mer eller mindre oberoende av andra mål. Denna ordning gällde i huvudsak . Därefter har samtliga målnivåer tagits bort från regleringsbreven och i stället for- muleras numera inledningsvis enbart regeringens kulturpolitiska prioriteringar. kulturpolitiska proposition föreslog regeringen att de myndighetsspecifika målen som godkänt 1996 skulle upp- hävas . I propositionen framhåller regeringen att mål för enskilda myndigheter och institutioner bör fastställas av regeringen inom ramen för bl.a. beslut om regleringsbrev och myn- dighetsinstruktioner.15 godkände regeringens förslag. Därmed är rabatten med den ymniga målfloran rensad även formellt. I praktiken har regeringen inte heller tillfört några nya myndighets- specifika mål i regleringsbrev eller instruktioner. Instruktionerna betonas och förtydligas I anda genomfördes även ett mindre para- digmskifte i styrningen av de statliga kulturmyndigheterna. Från att man tidigare haft två olika styrdokument från regeringen – regleringsbrev och instruktion som vanligtvis inte heller var sam- ordnade – skulle man redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgick av (enbart) myndighetens instruktion. Där fanns det nu ett samlat och tydligt formulerat uppdrag från regeringen som myndigheten kunde utgå från. 15 Se Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 88 f. Museerna och mål- och resultatstyrningen kortades ner betydligt och blev i huvudsak ett instrument för den finansiella styrningen med anslag och anslags- villkor. Båda dokumenten beslutas av regeringen (utan att behöva gå vägen via ), men en skillnad är att regleringsbreven är ettåriga, medan instruktionerna är mer långsiktiga och gäller tills vidare, tills regeringen beslutar något annat.