sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Eftersom utredningens utgångspunkt är att detaljerade detaljplaner kan leda till problem vid efterföljande bygglovsprövning och i vissa fall nödvändiggöra planändringar bedömer vi dock att kommunen i fråga i förlängningen sparar resurser på att ändra arbetssätt. Kommuner kommer i vissa fall att behöva lägga tid på att ta ställning till frågan om en bestämmelse om t.ex. färgsättning eller tekniska egenskaper är tillåten eller ej utifrån ingripandegrunderna. Även om kommunen kan vända sig till för hjälp att bedöma detta så kan våra förslag i denna del ge upphov till en viss ökning av kommunens arbetsbörda. Våra förslag kan alltså medföra både positiva och negativa kon- sekvenser för kommunerna, men vår sammantagna bedömning är att förslagen bör kunna leda till positiva ekonomiska effekter, även om det initialt kan uppstå kostnader i de kommuner som behöver modifiera sitt interna sätt att arbeta. Vi bedömer överlag att vårt förslag om byggnadsverks tekniska egenskaper får mycket begränsade konsekvenser. Förslaget förtyd- ligar endast det som redan gäller , dvs. att kommunerna inte har något bemyndigande att ställa högre tekniska krav på byggnadsverk än vad som framgår av plan- och byggförordningen och föreskrifter. Förslaget innebär visserligen att en bestämmelse om tekniska egenskaper endast får införas i detaljplan om det krävs för att tillgodose statens intressen. Vi bedömer dock inte att detta bör få några märkbara konsekvenser för kommunerna eftersom det endast är i sådana fall som det är lämpligt att reglera tekniska egen- skaper i en detaljplan. En invändning mot förslaget avseende utformning kan vara att kommunernas möjligheter att ta ett långsiktigt ”helhetsgrepp” på de områden som planeras minskar. Eftersom förslaget inte för- ändrar vad kommunerna får reglera, utan bara hur och i vilken form det ska ske, bör inte förslaget påverka kommunernas möjligheter att arbeta långsiktigt och strategiskt för att uppnå attraktiva och hållbara boendemiljöer. Därmed bör förslaget inte heller påverka de av beslutade miljökvalitetsmålen, t.ex. God bebyggd miljö14. Kommunerna kommer, liksom , att kunna ta fram olika rikt- linjer, program och policy-dokument som kan ligga till grund för bedömningen i bygglovskedet. Förslaget bör dessutom kunna inne- bära att kommunerna i praktiken får bättre möjligheter än att reglera frågor om t.ex. färgsättning i bygglovet (se avsnitt 11.4.5). För bygglovsärenden gäller en tidsfrist som innebär att ärendet ska avgöras från det att en fullständig ansökan har kommit in. Vårt förslag avseende utformning kan innebära att bygglovsprövningen tar i vissa kommuner. Trots det anser vi inte att den existerande tidsfristen behöver förlängas. Det finns ett antal kommuner som arbetar med grova detalj- planer och en mer omfattande bygglovsprövning. Den existerande tioveckorsfristen gäller även dessa kommuner och tidsfristen bör vara möjlig att kombinera med ett sådant arbetssätt. Konsekvenser för företag eller andra enskilda Att vissa prövningar flyttas från detaljplaneläggningen till bygg- lovskedet kan få både positiva och negativa konsekvenser för en enskild byggherre. Om detaljplaneläggningen blir mindre detaljerad kan planprocessen gå något snabbare, vilket är till fördel för bygg- som behöver lägga mindre tid och pengar på planprocessen. Detta kan upplevas som särskilt positivt av mindre byggherrar och 14 definition av miljökvalitetsmålet är följande. ”Städer, tätorter och annan be- byggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och an- läggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.”. skulle därför kunna bidra till att förbättra konkurrensen i bygg- branschen. Denna fråga behandlas mer utförligt nedan i avsnitt 18.13. Det finns vissa byggherrar som föredrar en detaljerad detaljplan som utgår från något som närmast kan liknas vid färdiga bygglov- ritningar. Det ger en ökad projekteringstrygghet eftersom byggherren vet att det inte kan dyka upp några överraskningar i bygglovspröv- ningen. Dessa byggherrar kan uppleva att förslaget medför negativa konsekvenser. Härtill kommer att vårt förslag i vissa fall skulle kunna leda till att bygglovsprövningen tar . Sannolikt medför dock för- enklingen under detaljplanearbetet att tidsåtgången totalt sett inte blir längre. En positiv konsekvens för samtliga byggherrar är dock att vårt förslag bör minska behovet av omprojekteringar, planändringar och bedömningar av liten avvikelse i bygglovsprövningen. Vad gäller planbestämmelser om tekniska egenskaper bedömer vi att utredningens förslag motverkar förekomsten av bestämmel- ser som är uttryck för kommunens egna ambitioner och som går utöver de tekniska egenskapskrav som ska gälla enligt PBL. Vidare hindras sådana bestämmelser som enbart återger det som gäller gene- rellt vid allt bostadsbyggande enligt föreskrifter och som bevakas i annan ordning. Vid ändringar av föreskrifter undviks att gällande detaljplaner innehåller bestämmelser som avviker från nationella föreskrifter om tekniskt utförande. Generellt sett är dessa konsekvenser till fördel för byggherrarna. 18.8Förenklingar vid försäljning av statlig mark till kommuner Förslag: Lantmäteriet ska på begäran av någon av parterna yttra sig beträffande värdet på den fastighet eller del av fastighet som en kommun önskar förvärva från staten för samhällsbyggnads- ändamål. Ett sådant yttrande ska ha inhämtats innan frågan får överlämnas till regeringen. Resultatet av värderingen ska vara vägledande för förhandlingarna mellan parterna samt för rege- ringens beslut om frågan överlämnas dit. Förslaget och våra överväganden behandlas i kapitel 14. 18.8.1Våra förslag till ändringar i befintlig lagstiftning Vi föreslår att försäljningsförordningens 18 § ska kompletteras med att ett yttrande från Lantmäteriet ska ha inhämtats innan frågan får överlämnas till regeringen. Lantmäteriets instruktion bör kompletteras med en skyldighet att på begäran av någon av parterna yttra sig beträffande värdet på den fastighet eller del av fastighet som en kommun önskar förvärva från staten för samhällsbyggnadsändamål. 18.8.2I vilken utsträckning kommer möjligheten att inhämta värderingsyttrande från Lantmäteriet användas? I våra två enkäter15 frågade vi om kommunen har förvärvat eller försökt förvärva statlig mark för bostadsbebyggelse. Totalt uppgav 21 kommuner att så var fallet. Även om våra enkäter inte täcker in samtliga kommuner så visar resultatet ändå att det rör sig en begränsad mängd förvärv. Vi bedömer därför att det kommer att röra sig om ett mindre antal ärenden . 15 Den mest omfattande enkäten skickades ut till samhällsbyggnadschef eller motsvarande i 155 av landets 290 kommuner. Utöver den stora enkäten har vi även genomfört en fördjupad enkätundersökning som har riktats till mark- och exploateringschefer eller motsvarande i landets 35 största kommuner. Se Bilaga 4 och 5. Vårt förslag bör minska mängden ärenden som överlämnas efter- som regeringens bedömning blir mer förutsägbar. Om parterna vet att regeringen i regel beslutar utifrån Lantmäteriets yttrande bör parterna kunna komma överens innan ett överlämnande blir aktuellt. I de fall där ärendet ändå överlämnas har regeringen yttrande att utgå från vilket borde underlätta och påskynda ären- dets behandling. Överlämnande till regeringen förekommer mycket sällan16 och vi tror därför att vårt förslag får högst begränsade konsekvenser för regeringens arbete. Vårt förslag innebär att Lantmäteriet kommer att genomföra fler värderingar än innan av statlig mark som ska säljas till kommuner för samhällsbyggnadsändamål. Lantmäteriet kommer inte att kunna ta betalt för sitt arbete med värderingarna och det uppstår därför vissa ökade kostnader för myndigheten. Eftersom vi bedömer att det rör sig om så pass få ärenden anser vi att Lantmäteriets ökade kostnader ryms inom ramen för nuvarande anslagsfinansie- ring. Skulle det visa sig att ärendebelastningen blir mer omfattande kan det finnas anledning att överväga ifall Lantmäteriet bör få möjlighet att ta ut avgifter för arbetet med sitt värderingsutlåtande. Vårt förslag innebär att fastighetsförvaltande myndigheter och kom- muner kommer att kunna beställa ett värderingsyttrande av Lant- mäteriet när en markförsäljning blir aktuell. har man ofta vänt sig till en eller flera privata värderare som har tagit betalt för sitt arbete. Eftersom Lantmäteriets värdering finansieras med anslag och inte med avgifter bör vårt förslag innebära en mindre besparing. 16 Enligt uppgifter från rör det sig totalt om något enstaka ärende . Den viktigaste besparingen ligger dock sannolikt i att processen förhoppningsvis kan bli effektivare och kortare. Liksom för de fastighetsförvaltande myndigheterna innebär vårt förslag en mindre kostnadsbesparing avseende kostnaden för värde- ringen. Även för kommunen ligger dock den viktigaste besparingen i att processen vid förvärv av statlig mark förhoppningsvis kan bli effektivare och kortare. Detta kan leda till att bostadsbyggandet påbörjas snabbare vilket i sin tur kan ge upphov till positiva kon- sekvenser för kommunen och dess invånare. Om kommunerna upplever att det blir enklare att förvärva statlig mark för bostadsbyggande är det möjligt att man kommer att för- värva mer mark. Detta bör i så fall kunna leda till ett ökat bostads- byggande (se avsnitt 18.9 nedan). 18.8.5Konsekvenser för företag eller andra enskilda Om stat och kommun i större utsträckning vänder sig till Lant- mäteriet för att värdera marken kommer vissa privata bolag som arbetar med värdering att anlitas i något mindre utsträckning. Vi be- dömer dock att det rör sig om så pass få ärenden att kon- sekvenserna för dessa bolag är försumbara. Möjligheten för kommunen att begära ett planeringsbesked kan underlätta bostadsbyggandet. Osäkerhet kan undanröjas på ett tidigt stadium vilket minskar risken för att projektet måste överges i ett sent skede efter att det uppstått stora kostnader. Detta borde kunna leda till att byggherrar vågar ”testa” och gå vidare med vissa projekt som annars inte hade blivit av, t.ex. projekt i vissa känsliga lägen (platser invid stora trafikleder, Natura 2000, strandskydd etc.). Sammantaget borde våra förslag om planeringsbesked, begräns- ning av kommunernas möjligheter att ställa krav i en detaljplan, utbildningsinsatser och förbättrade vägledningar kunna leda till en snabbare, billigare och mer förutsägbar planprocess, bl.a. genom ett förbättrat samarbete mellan stat och kommun. Detta bör i sin tur kunna leda till en ökad planläggning och i förlängningen till ett ökat bostadsbyggande. Vår inventering (se kapitel 14) har visat att det finns en del stat- lig mark som är intressant för bostadsbyggande. Om kommunerna upplever att det blir enklare att förvärva statlig mark för bostads- byggande kommer intresset för att förvärva sådan mark för bostads- byggande sannolikt att öka. Vi tror därför att förslaget om värderings- yttrande från Lantmäteriet skulle kunna leda till en viss ökning av bostadsbyggandet. Samtliga förslag syftar till en effektivisering av processerna vid detaljplaneläggning eller vid förvärv av statlig mark. Förslagen bör därför även kunna leda till att bostadsbyggandet kan påbörjas snabbare i vissa fall. 18.10 Förslag på finansiering Den kommunala finansieringsprincipen17 innebär att tvingande reg- lering ska vara kostnadsneutral. Om staten fattar beslut som gör att verksamhet kan utföras till högre eller lägre kostnader än tidigare ska de statliga bidragen enligt principen höjas eller minskas i motsvarande mån. Som ovan konstaterats skulle förslaget om begränsningar av möjligheter att ställa krav i en detaljplan initialt – på grund av ändrade rutiner – kunna medföra kostnader för några kommuner. Vi bedömer dock att sådana kostnader är relativt små och kan täckas med plan- och bygglovsavgifter. 17 Principen är inte lagstadgad men godkänd av (se prop. 1993/94:150, Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /., bilaga 7, s. 30) och tillämpas . Se även (2015) Vägledning Tänka efter före – konsekvens- utredning vid regelgivning, Rapport 2015:19 s. 33. Vårt förslag om kompetensutvecklingsinstatser förutsätter att medel omfördelas på lämpligt sätt. Som ovan framgått bedömer vi att våra förslag i övrigt ger upp- hov till marginella kostnadsökningar och att dessa ryms inom ramen för nuvarande finansiering. 18.11 Vad händer om inga regler ändras? Utan möjligheten till planeringsbesked kvarstår problemen med att vissa länsstyrelser ger otydliga besked i fråga om ingripandegrunder- na, inte skiljer tydligt på sin rådgivning och sådana synpunkter som kan leda till överprövning samt frångår bedömningar som lämnats tidigare under planprocessen.18 Även om vårt förslag om planerings- besked inte innebär att de beskrivna problemen försvinner så be- dömer vi att problemen bör minska om vårt förslag införs. Om tidsfristen för överprövning inte införs kommer den ibland långsamma handläggningen av dessa ärenden att fortgå och vissa ärenden kommer att bli liggande . Om tillförs mer resurser eller om dessa ärenden prioriteras via inriktnings- mål i regleringsbrev så skulle handläggningstiderna kunna förkortas även utan en tidsfrist. Vi tror dock att en tidsfrist är den mest effektiva åtgärden. Om begränsningarna av kommunernas möjligheter att ställa krav i en detaljplan inte blir verklighet så kommer ett antal kommuner alltjämt att reglera detaljer som färgsättning och fasadmaterial i detaljplaner och de nackdelar som detta innebär kommer att kvar- stå. Kommunerna kommer även i vissa fall att införa sådana reg- leringar av tekniska egenskaper som kan leda till problem vid plan- genomförandet. Många kommuner ser fördelar med att arbeta med mindre detaljerade detaljplaner och beskriver att de vill göra detta i ökad utsträckning. har dessutom relativt publicerat ett allmänt råd för bestämmelser om utformning enligt 4 kap. 16 § PBL där det står att sådana bestämmelser endast bör tillämpas om det 18 Se avsnitt 8.3.1 samt där redovisade enkätresultat. finns särskilda skäl att ta hänsyn till förhållanden på platsen eller omgivningen.19 Detta talar för att detaljplanernas detaljeringsgrad kan komma att minska framöver även om vårt förslag inte införs. Som vi konstaterar nedan i avsnitt 18.12 tror vi dock att en lag- ändring är en motiverad åtgärd för att åstadkomma en förändring. Om Lantmäteriet inte får möjlighet att värdera fastigheter som ska säljas från stat till kommun för samhällsbyggnadsändamål kom- mer långdragna prisdiskussioner och upprepade värderingar att fort- sätta försena försäljningsprocessen och leda till att frågan ibland överlämnas till regeringen. Om de problem som finns uppmärk- sammas inom de fastighetsförvaltande myndigheterna, t.ex. genom regeringens myndighetsstyrning, skulle dock försäljningsprocessen kunna bli mer effektiv. Även om så vore fallet tror vi att det finns ett behov av möjligheten att inhämta ett värderingsutlåtande. 18.12 Den kommunala självstyrelsen I våra direktiv anges särskilt att om något av förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslaget särskilt redovisas. Detta följer även av kommittéförordningen. Den kommunala självstyrelsen är en av grundstenarna för den svenska demokratin. Redan i 1 kap. 1 § regeringsformen anges att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunen lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund.20 Det finns ingen exakt definition av vad som avses med den kom- munala självstyrelsen men begreppet ger uttryck för en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna. Principen om självstyrelse har även skrivits in i 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Syftet var att ytterligare framhålla vikten av den kommunala självstyrelsen och att markera att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och 19BFS 2014:5, som trädde i kraft . 20Se även 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kom- munal verksamhet.21 En stor del av kommunens kompetens regleras i speciallagar. Det finns speciallagar som gör vissa angelägenheter obligatoriska för kommunerna och landstingen. PBL är en sådan speciallag.22 För att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen ska vara motiverad krävs att skälen för regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Om det finns olika möjligheter för att nå samma mål ska välja den reglering som lägger minst band på den kommunala själv- bestämmanderätten (se 14 kap. 3 § regeringsformen samt prop. 2009/10:80 s. 212 samt 147). Vi har övervägt ifall våra förslag om begränsningar av kommu- nens möjligheter att reglera färg- och materialverkan samt tekniska egenskaper i en detaljplan påverkar den kommunala självstyrelsen. Förslaget beträffande färg- och materialverkan begränsar vad kommunen får reglera i en detaljplan. Förslaget påverkar dock inte uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn eftersom kommunen alltjämt får pröva frågor om t.ex. färg och fasadmaterial i bygglovet. (jfr prop. 1990/91:117 s. 23). Vad gäller byggnadsverks tekniska egenskaper innebär vårt för- slag att kommuner endast får införa sådana bestämmelser i detalj- plan om det är nödvändigt för att tillgodose statens krav. Det innebär att bestämmelser om tekniska egenskaper som till lydelse och innehåll endast upprepar vad som redan gäller enligt PBL med följdföreskrifter inte får införas. Vidare förtydligar vårt förslag det som redan gäller ; att kommunerna inte har något bemyndi- gande att ställa högre tekniska krav på byggnadsverk än vad som framgår av plan- och byggförordningen och föreskrifter. Inte heller detta förslag påverkar uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Våra förslag kan dock anses påverka relationen mellan stat och kommun och därmed den kommunala självstyrelsen på så vis att staten begränsar en valfrihet som kommunerna tidigare hade att reglera dessa frågor i detaljplan. Denna begränsning kan påverka 1990/91:117 s. 23. 22Se Statskontoret (2011), och proportionalitet, Rapport 2011:17, s. 27. kommunernas organisation och arbetssätt och det krävs därför att skälen för regleringen motiverar det eventuella intrång i den kom- munala självstyrelsen som regleringen innebär. Vidare ska alter- lösningar beaktas och den lösning som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten ska väljas. I kapitel 11 har vi konstaterat det inte är ovanligt att detaljplaner för bostadsprojekt innehåller relativt detaljerade regle- ringar av byggnaders utseende. Det förekommer även att detalj- planer innehåller bestämmelser om byggnaders tekniska egenskaper som till lydelse och innehåll endast upprepar vad som redan gäller enligt PBL med följdföreskrifter. Detta kan leda till problem vid genomförandet av detaljplanen som inte sällan måste hanteras genom tids- och kostnadskrävande planändringar eller bygglovsprövningar av avvikelse från detaljplan. har uppmärksammat frågan om detaljerade regleringar och påtalar i sina råd att bl.a. bestämmelser om utformning endast bör tillämpas om det finns särskilda skäl att ta hänsyn till förhållan- dena på platsen eller i omgivningen. Som ovan konstaterats bör dessa råd ha en viss återhållande effekt vad gäller benägenheten att med detaljplan låsa byggnaders utformning. Andra alternativa sätt att motverka förekomsten av detaljregleringar kan vara ett ökat utbyte mellan planeringens och byggandets aktörer, liksom utbild- ning i frågor kring reglering och byggande. Vi tror dock inte att dessa åtgärder är tillräckliga för att med någon större säkerhet åt- gärda de problem som finns och bedömer därför att det finns goda skäl för en lagändring som begränsar detaljplanens tillåtna innehåll. PBL innehåller redan ett antal bestämmelser som reglerar detalj- planens innehåll. Våra förslag är alltså enbart ytterligare bestäm- melser på ett område där det redan finns en omfattande reglering. Dessutom påverkar våra förslag i grunden inte uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. I den mån förslagen kan anses utgöra en inskränkning i den kommunala självstyrelsen rör det sig alltså om en högst begränsad sådan. Förslaget om utformning bör dessutom kunna innebära att kommunerna i praktiken får bättre möjligheter att hantera dessa frågor i bygglovet än vad man har (se avsnitt 11.4.5). Vi anser sammantaget att våra förslag är en proportionerlig lösning på problemen med detaljerade detaljplaner och att motiven för våra förslag uppväger inskränkningen i den kommunala självstyrelsen. Hur påverkas små företag av våra förslag? Förslaget om plane- ringsbesked bör minska risken för ”förgävesplanering” vilket kan medföra positiva konsekvenser för små byggherrar som har svårare att bära sådana kostnader. Dessutom syftar även detta förslag, lik- som förslaget om utbildningsinsatser och förbättrade vägledningar till att detaljplaneprocessen ska kunna gå något snabbare, bli billigare och mer förutsägbar vilket särskilt skulle kunna få positiva kon- sekvenser för små byggherrar. Sammantaget bedömer vi dock att våra förslag kommer att få begränsade konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större före- tags.23 Vi bedömer inte att våra förslag får några konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet eller för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet. Eftersom för- slagen inte särskilt tar sikte på planprocesser för vissa kategorier av bostäder bedömer vi inte heller att de får några konsekvenser för jämställdheten eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi bedömer inte heller att förslagen får några konsekvenser för åtaganden med anledning av medlemskapet i Europeiska unionen. 23 Något som däremot skulle kunna få mer märkbara konsekvenser i detta avseende är om kommunerna i större utsträckning använder sig av s.k. sena markanvisningar. Detta innebär att kommunen tar fram en färdig detaljplan och därefter markanvisar. I avsnitt 13.4 kon- stateras att fler byggherrar kan tänkas vara intresserade av markanvisningar om detaljplanen är fastställd och därmed vissa risker undanröjda. Det gäller främst mindre byggherreföretag med begränsade resurser som har sämre förutsättningar för att hantera risker. Potentiellt gäller det också utländska aktörer med begränsad kunskap om den svenska planprocessen. Eftersom vårt betänkande inte innehåller något förslag i den delen så behandlas dock inte konsekvenserna närmare här. 19.1Förslaget till lag om ändring i PBL I paragrafen görs en ändring i första punkten där begreppet utförande ersätts med begreppet tekniska egenskaper. Detta föranleder en språklig justering men ingen ändring i sak är avsedd. Syftet med änd- ringen är enbart att tydliggöra att det är tekniskt utförande, dvs. tekniska egenskaper som avses i bestämmelsen eftersom innebörden av begreppet utförande har gett upphov till vissa tillämpnings- problem. Paragrafen får även ett nytt andra stycke där möjligheterna att i detaljplan reglera tekniska egenskaper begränsas. Förslaget och våra överväganden behandlas i avsnitt 11.4.4. Av stycket framgår att huvudregeln är att detaljplanebestäm- melser inte får reglera tekniska egenskaper. Från denna huvudregel görs ett undantag om bestämmelser om tekniska egenskaper är nöd- vändiga för att kommunens beslut att anta eller ändra detaljplanen inte ska överprövas av enligt 11 kap. 10 § PBL. Av 11 kap. 10 § PBL framgår att överprövning ska ske om kom- munens beslut kan antas innebära att