sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — presenterade sin granskning av underhåll på järnväg.3 Där lyftes fram att historiska data om järnvägssystemet saknades, att tidsstämpling saknades, och att inrapportering av data inte fungerade tillfredställande. konstaterade 2012 att det saknas system med strukturerade data för att mäta, värdera och styra framtida underhållsbehov och att redovisningen av dessa behov inte är adekvat. Vidare menade man att bristande uppföljning och avsaknaden av nödvändiga data för uppföljning utgör ett av de allra viktigaste problemen som iakttagits i granskningen.4 Att ett underhållsystem saknas och att bedömningen av underhållsbehoven har betydande brister har också iakttagits av internrevision 2014 och 2015.5 I det s.k. SERA-direktivet6 finns krav på att infrastrukturförvaltaren ska ha ett anläggningsregister. I artikel 30 om infrastrukturkostnader och redovisning, framgår att ”infrastrukturförvaltare ska upprätta och föra ett register över de tillgångar de är ansvariga att förvalta, vilket ska användas för att bedöma vilken finansiering som krävs för att reparera eller ersätta dessa. 1GD 98-5842, Förutsättningar för samordning av väg- och järnvägsdata, . 2Redovisning av uppdrag i Regleringsbrev för avseende m.m. inom utgiftsområde 22 Kommunikationer (rskr. 2003/03:69), M 03-425/TR00, N2002/11974/IR, N2002/12259/BS(delvis), . 3RiR 2010:16 Underhåll av järnväg. 4RiR 2012:21 Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna? 5TRV 2013/59056 Revisionsrapport av underhåll och TRV 2014/52507 Styrning av underhåll. 6Europaparlamentets och Rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. Kunskap om anläggningen och dess användning åtföljas av närmare uppgifter om kostnader för förnyelse och uppgradering av infrastrukturen.” Vidare ska ”infrastrukturförvaltare […] fastställa en metod för hur kostnader ska fördelas mellan de olika tjänstekategorier som järnvägsföretag erbjuds” vilket innebär att kostnaderna måste kunna fördelas mellan t.ex. uppställningsspår och spår för trafik. Bestämmelsen ska vara implementerad i svensk rätt . Detta bör innebära att infrastrukturförvaltare från detta datum ska ha ett anläggningsregister, med tidsstämpling, som också kan kopplas till ekonomisk information om förnyelse och uppgradering, och där en uppdelning som är ändamålsenlig för avgiftsberäkningen bör kunna göras. I lagrådsremissen med förslag till ändringar i järnvägslagen i anledning av SERA-direktivet föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att ställa krav på ett sådant register och regler om vad registret ska innehålla. I sådana föreskrifter ska då också anges datum för när registret ska vara slutligt upprättat.7 För att informationen i ett anläggningsregister ska vara användbar krävs att information och data i systemet är ändamålsenlig, fullständig och uppdaterad. Det behövs en löpande inrapportering på en ändamålsenlig detaljnivå. har tidigare konstaterat brister i inrapporteringen, t.ex. att entreprenörer underlåtit att rapportera utbytta komponenter.8 Det verkar vara oklart vem som ansvarar för att data ska samlas in och vilken kvalitet den måste hålla. De system som tillsammans ska kunna ge en helhetsbild över anläggningens tillstånd, trafiken samt fel i anläggningen ägs och förvaltas också av olika enheter och verksamhetsområden inom . Ett övergripande ansvar för att helheten fungerar, och för att verksamheten kan leverera 7Lagrådsremiss, Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, N2014/2303/MRT(delvis), N2015/ /RS (delvis). 8RiR 2010:16 Underhåll av järnväg. Kunskap om anläggningen och dess användning den information som krävs för att till exempel bedöma behovet av underhåll, verkar saknas. styrs kraven på underhållsentreprenörernas inrapportering till av ersättningsvillkoren i kontrakten, och inte till behovet hos av uppgifter om vad som gjorts var och när i anläggningen och till vilken kostnad. Kraven på inrapportering är därför olika från kontrakt till kontrakt. Redovisningen sker mot verksamhetskoder med fördelning på bandelsnivå, där anläggningstypen medger rapportering nere på bandelsnivå. Inrapporteringen av vad olika åtgärder kostat är betydelsefull för den ekonomiska redovisningen, för att kunna ge en rättvisande bild av vad medlen använts till och för att det ska gå att visa att det hushålls väl med statens medel. I redovisning över nedlagda medel för drift och underhåll är redovisningen ibland mer geografiskt övergripande än per bandel, och anges per underhållsområde eller t.ex. underhåll av elnät, utan närmare geografisk precisering. Vad som gjorts och vad det kostat kan med en för övergripande redovisning vara svårt att få en klar bild över. En fungerande och enhetlig bedömning av underhållsbehovet behöver förutom tillförlitliga och aggregerade anläggningsdata också fungerande metoder och arbetssätt. Metoder, arbetssätt och ansvarsfördelning regleras i lednings- och styrningssystem. övergripande arbetssätt för att identifiera underhållsbehovet i järnvägsanläggningen ska fångas i processen Samla in och planera.9 Processen har brutits ner i delprocesser. En av dessa heter Samla in behov och brister.10 Processbeskrivning för denna samt beskrivande arbetssätt har emellertid saknats, vilket internrevision uppmärksammat.11 har ofta rutinbeskrivningar istället för processbeskrivningar, där arbetssättet då istället dokumenteras. Det finns ett antal rutinbeskrivningar, men 9Namnet är ändrat till Planera åtgärd. 10Namnet är ändrat till Analysera och utreda nuläge och önskat läge. 11TRV 2014/52507 . Kunskap om anläggningen och dess användning inte någon som verkar reglera arbetssätt för bedömning av underhållsbehovet. internrevision har i sin granskning av styrningen av underhållet funnit att i praktiken verkar arbetet bedrivas enligt informella arbetssätt som syftar till att identifiera underhållsbehov inom järnvägsanläggningen. Dessa arbetssätt kan exempelvis resultera i teknikorienterade underhållsrapporter. De informella arbetssätten har som följd att rapporterna inte fastställs och det är i vissa fall oklart vilket underlag de baserats på samt vad rapporterna ska användas till.12 Bedömningen blir att materialet tydligare borde sättas i ett sammanhang utifrån teknik, leveranskvalitet och trafikalt perspektiv. Det är viktigt att bedömningen av underhållsbehovet görs på ett enhetligt sätt inom . Metoder och arbetssätt bör utformas så att det stödjer ett enhetligt arbetssätt. Det är också viktigt att det finns en definierad standard eller funktion som underhållsbehovet kan mätas mot. Vad som menas med standard eller funktion behöver fastställas liksom vem som ansvarar för att fastställa denna. Avvägningar och beslut om standard har naturligtvis en nära koppling till medelstilldelningen och de ramar denna ger. Internrevisionen konstaterar också att saknar styrning för att åstadkomma ett kvalitetssäkrat underlag i form av ett identifierat underhållsbehov på nationell nivå samt att det saknas arbetssätt för att prioritera mellan underhållsåtgärder. Mot bakgrund av de brister som lyfts tidigare av internrevisionen och verkar det inte vara frågan om brister som uppkommit utan som funnits . När bildades antog generaldirektören drift- och underhållsstrategi. 2014 lyftes den in i ledningssystemet. Det kan dock vara oklart hur den ska följas upp och omsättas till praktiskt arbete på grund av att den är utformad på en mycket övergripande nivå, vilket internrevisionen uppmärksammat.13 12TRV 2014/52507 . 13TRV 2014/52507 . Kunskap om anläggningen och dess användning 6.2.5Pågående förbättringsarbete – projektet Inom pågår ett arbete med att skapa ett sammanhållet anläggningsregister i projektet (). är ett systemstöd som kommer att ersätta BIS. kommer också att innehålla anläggningsdata för väg, och därmed ersätta Nationell Vägdatabas (). Enligt är arbetet prioriterat, och tar sin utgångspunkt i vilka behov myndigheten har snarare än vilken information och vilka system man har. Systemet är planerat att sättas i drift 2018. innefattar både ett nytt system för aggregerade anläggningsdata och kravstandarder för upplägg av data. I hålls arbetet med systemstödet och ansvaret för arbetsrutinerna ihop. De övriga datasystem som håller anläggningsdata, samt datasystem som hämtar eller använder information från BIS , och därmed från 2018, kan också vara i behov av uppdateringar och förnyade arbetssätt när är på plats för att anläggningsregistret ska uppfylla kraven och vara ändamålsenligt. Övriga systemstöd och arbetssätt och rutiner för dessa, som behöver anpassas mot , ligger hos ansvarig del inom för respektive systemstöd. Hur det arbetet fortskrider är avgörande för ett samlat underhållsystem. Enligt internrevision 2013 bedömdes det vara oklart hur utvecklingen av underhållsystemen såg ut,14 en slutsats som återkom även vid granskningen senare.15 Kopplingen till den ekonomiska informationen och strukturen på denna som också behövs för att uppfylla kraven på anläggningsregistret enligt uppfattar jag det som oklart om har inkluderat i arbetet med eller angränsande system. Ekonomiredovisningssystemet Agresso är uppbyggt för att hantera avskrivningar, och behovet av ekonomisk information utöver detta eller på ett annat sätt har inte kommit till uttryck vid mina kontakter med myndigheten. 14TRV 2013/59056 . 15TRV 2014/52507 . Kunskap om anläggningen och dess användning 6.2.6Användning av medel och regeringens styrramverk Utan tillräcklig kunskap om anläggningen är det osäkert om använder resurserna till underhåll på ett optimalt sätt. Det finns då risk att myndigheten har svårt att leva upp till kraven på en effektiv resursanvändning enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) och 3 § 1 kap budgetlagen (2011:203). Det blev också slutsats i en granskning 2010.16 Från dåvarande redovisning av det eftersläpande underhållsbehovet, menade att underlaget för beräkningarna varit otillräckligt på grund av den underliggande verksamhetsstatistiken och att analys och redovisning av densamma var osäker. 2012 konstaterade att det inte fanns rättvisande system hos för att mäta, värdera och redovisa anläggningstillgångarna och kapitalstockens utveckling, vilket innebar att regeringen och inte har tillgång till adekvata underlag för sina strategiska ställningstaganden.17 Det framhölls att det försvårar bedömningen av framtida finansieringsbehov för att underhålla infrastrukturtillgångar, med risker för stora framtida påfrestningar på statsbudgeten som följd. såg det som en långsiktig risk för de offentliga finanserna. föreslog att regeringen borde ta initiativ till att utveckla ett system för ekonomisk styrning och budgetering av anläggningstillgångar. Syftet borde enligt vara att skapa förutsättningar för att med god framförhållning bedöma framtida krav på finansiering av investeringar och underhåll av infrastruktur. Regeringen gav ett uppdrag till att införa ett ”gemensamt styrramverk för drift och underhåll”,18 närmare utvecklat i en bilaga till regeringsbeslutet. skulle återkomma med förslag på hur utvecklingen för transportinfrastrukturen kunde beskrivas vad gäller t.ex. tillstånd, insatser och effekter. Exempelvis skulle detta kunna göras i form av redovisning mot så kallade leveranskvaliteter. Vidare skulle ange vilka metoder och modeller som skulle användas 16RiR 2010:16 Underhåll av järnväg. 17RiR 2012:21 Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna? 18N2012/699/TE Uppdrag om införande av ett gemensamt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg. Kunskap om anläggningen och dess användning för tillståndsbedömningar och effektsamband, samt hur redovisning av informationens tillförlitlighet och datakvalitet kan göras. En genomförandeplan skulle också redovisas. Motiven bakom regeringens beslut angavs vara att skapa bättre förutsättningar för en effektiv resursstyrning, att få ett gott underlag för regeringens beslut om planering och finansiering av infrastuktur, och om en effektivare användning av statens medel. Regeringen har meddelat att styrningen av drift- och underhållsverksamhet utvecklats genom arbetet med styrramverket, och att med utgångspunkt i uppdraget stegvis kommer att fortsätta arbetet med att införa metoder och verktyg som ska leda till bättre styrning.19 lämnade sin rapport med förslag till hur redovisningen borde utvecklas till regeringen i december 2012.20 innefattar nu att rapportering till regeringen sker mot vissa indikatorer, som t.ex. punktlighet, kapacitet, robusthet, användbarhet, säkerhet samt miljö och hälsa. Rapporteringen avser att visa om t.ex. punktligheten och robustheten ökat eller minskat i transportsystemet . Syftet med styrramverket kan sägas vara att ange på vilken detaljeringsnivå rapporteringen av tillståndet i transportsystemet till regeringen ska göras. Bakomliggande mer detaljerad information och data hos ska därmed inte redovisas till regeringen, utan bara användas som underlag. och vad det innebär är inte färdigutvecklat, utan arbete pågår i samverkan mellan () och . Ett fungerande och ändamålsenligt anläggningsregister är av fundamental betydelse för att en infrastrukturförvaltare ska kunna ha god kontroll på anläggningens tillstånd och behov. Det saknas alltjämt hos och jag kan konstatera att insikten har funnits länge att de register som finns inte varit tillräckliga för att möta verksamhetens behov. Trots detta har åtgärder för att komma 2012/3:131 s 14 f. 20TRV 2012/11921 Införande av ett gemensamt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg. Kunskap om anläggningen och dess användning till rätta med bristerna vidtagits först . Det är nu angeläget att ett underhållsystem byggs upp. Anläggningsdata är en grundläggande del i detta, men det krävs också andra systemstöd, metoder och arbetssätt för att skapa en aggregerad bild av anläggningen. Ett anläggningsregister bör byggas upp utifrån en analys av vilka uppgifter som behöver hämta ut. De krav som måste ställas följer av myndighetens ansvar, vilket framgår i olika regelverk som styr vad myndigheten som infrastrukturförvaltare har för skyldigheter eller annars måste klara av. Till exempel är det troligt att ett anläggningsregister måste kunna användas för att ge information om infrastrukturen för beräkningar och analyser av anläggningens ålder, nedbrytningstakt och användning, prioritering av åtgärder, planering av trafik och banarbeten, för trafikledning, för information som underlag för beräkning av banavgifterna och som underlag för beräkning av medelsbehov i budgetprocessen. Uppgifter bör finnas tillgängliga på en ändamålsenlig detaljeringsnivå. Systemstöd och uppbyggnad av dessa är en viktig del för förbättring av inrapportering av data. Minst lika viktigt är att ansvar och rutiner för inrapportering och informationshantering har en tydlig organisatorisk hemvist, och att de som är beroende av att kunna använda informationen på ett visst sätt har ansvar och befogenhet att besluta om hela informationskedjan och åtgärder i denna både vad gäller systemstöd, metoder, arbetssätt och rutiner. Det gäller interna rutiner, och i avtalen mellan och entreprenörerna. Kraven på inrapportering, på vilka uppgifter som ska hanteras och vilken kvalitet de ska hålla, måste beslutas av den som är ansvarig för den information som ska hämtas ut ur systemen. Genom är på väg mot att få ett system för en bättre kunskap om anläggningen på aggregerad nivå. Att detta inte kommer att vara på plats är i och för sig problematiskt, men jag bedömer att det inte är lämpligt att forcera fram systemet , eftersom risken då är större att man landar i ett system som inte är ändamålsenligt. är det viktigt att arbetet fortskrider med de hänsyn som krävs också på förändringar i andra system, arbetssätt och rutiner. Jag vill särskilt uppmärksamma behovet av att koppla systemet till den ekonomiska informationen och strukturen på denna, vilket också behövs för att Kunskap om anläggningen och dess användning uppfylla kraven på anläggningsregistret enligt SERA-direktivet. För redovisning av ekonomisk information på ett ändamålsenligt sätt är styrningen av, och rutiner för, inrapporteringen på en ändamålsenlig detaljeringsnivå betydelsefull. Utvecklingen av och kringliggande system bör kopplas ihop med rekommendationer gällande den ekonomiska redovisningen inom och till , liksom eventuella samband med beslutet om styrramverket. När det gäller styrramverket är det enligt min bedömning viktigt att fokus inte läggs främst på rapporteringsstrukturen, utan också på den bakomliggande kontrollen på anläggningen och de omfattande behov av förändringar som finns för att säkerställa denna. För att en redovisning ska bidra till en effektiv resursstyrning kan det vara angeläget att kausalsambanden mellan t.ex. ökad eller minskad robusthet eller punktlighet och hur medlen använts tydliggörs. Utan ett sådant redovisat samband kan det t.ex. vara svårt att göra en bedömning av om samma ökade robusthet eller punktlighet kunnat uppnås med mer begränsade resurser. Till dess ett fungerande anläggningsregister med koppling till ekonomisk information är uppbyggt kan det fortsatt vara en utmaning att bedöma och redovisa framtida behov av underhåll och medelsbehov. Detta kan kräva mycket manuellt arbete. Som diskuterats ovan kan information om anläggningen i ett anläggningsregister ge en aggregerad bild av anläggningens tillstånd utifrån kända samband om komponenternas förväntade livslängd och nedbrytning. För de sista 5–7 åren av en komponents förväntade livslängd behövs en kompletterande bedömning baserad på inspektion – eller besiktning – eftersom nedbrytningen då är svårbedömd. I de delar av anläggningen där den förväntade livslängden närmar sig eller redan uppnåtts är den faktiska kontrollen av anläggningen därför särskilt viktig för att kunna bedöma tillståndet i anläggningen. Det är tänkbart att många komponenter i befinner sig i detta stadium, och eftersom man inte har tillräckligt god information om ålder, slitage, användning m.m. finns det generellt ett stort behov av besiktning. Kunskap om anläggningen och dess användning av anläggningen behöver också göras regelbundet ur ett säkerhetsperspektiv enligt gällande regelverk. Besiktningar och kontroller kan delas in i huvudtyperna tillståndsbesiktningar och entreprenadbesiktningar. Tillståndsbesiktningar görs i syfte att kontrollera och övervaka tillståndet i anläggningen, dels av säkerhetsskäl och dels av kunskapsskäl för att kunna bedöma anläggningen ur ett livscykelperspektiv där åtgärder kan väljas efter var i nedbrytningen det är mest effektivt att åtgärda en komponent. Entreprenadbesiktningar utförs i syfte att bevaka om villkoren i entreprenadkontrakt uppfylls. Alla typer av besiktningar ger information och kunskap om anläggningen. Att de har olika syften kan påverka bedömningen av i vems regi de bör eller inte bör utföras och varför. Nedan görs ett försök att tydliggöra de olika typerna av besiktning och kontroll. Ett problem i sammanhanget är att det visat sig att det inte tycks finnas någon enhetlig sammanställning över vilka besiktningar och kontroller som utför, hur de görs, av vem och i vilket syfte. Transportstyrelsen har i ett föreläggande om kompletteringar inför förnyelse av säkerhetstillståndet ålagt att redogöra för vilka olika typer av besiktning som finns och vad som styr när respektive besiktning ska användas.21 För att övervaka och kontrollera anläggningen utförs det som hos kallas periodisk tillståndskontroll eller tillståndsbesiktningar. De görs bl.a. i form av så kallad underhållsbesiktning respektive säkerhetsbesiktning. utförs säkerhetsbesiktning och i vissa fall underhållsbesiktning av anläggningen av den entreprenör som innehar basunderhållskontraktet. Underhållsbesiktning utfördes tidigare i större utsträckning än . 2005 gjorde bedömningen att underhållsbesiktning borde ersättas av en tillståndskontroll som avsåg att utveckla.22 I praktiken innebar det att underhållsbesiktning med en åtgärdshorisont ersattes av säkerhetsbesiktningar 21TSJ 2014-3749 Föreläggande att inkomma med svar om avvikelser. 22BVH 807.30 banöverbyggnad, s. 5. Kunskap om anläggningen och dess användning där horisonten istället är . har endast ett tjugotal personer utbildats i underhållsbesiktning vid . Fokus på sexmånadersperspektivet på anläggningen kan ha medfört att akut felavhjälpning sker i ökad utsträckning och på bekostnad av förebyggande underhåll, till men för ett mer långsiktigt perspektiv och ett livscykelperspektiv på anläggningen. I äldre baskontrakt för underhåll ingår inte underhållsbesiktning. I de nyare kontrakten har underhållsbesiktning upphandlats som en del i baskontrakten. I vissa fall har också upphandlat underhållsbesiktning i tilläggskontrakt till de befintliga baskontrakten, och besiktningen utförs då inte av samma entreprenör som har baskontraktet. I figur 6.2 ges en schematisk bild över hur en anläggnings tillstånd förändras och vilka besiktningsanmärkningar som visar tillståndet i olika stadier av nedbrytningen. En längre diskussion om kopplingen mellan tillståndsvärden och planeringen av underhållet och olika åtgärder i anläggningen återfinns i kapitel 7. Kunskap om anläggningen och dess användning Figur 6.2 Besiktningstyp och anmärkningstyp i olika stadier av en anläggnings tillståndDiagram Källa: och egen omarbetning. Syftet med underhållsbesiktning är att den ska utgöra ett underlag för planering av åtgärder på medellång sikt för att uppnå kraven på funktion samt optimal teknisk och ekonomisk livslängd.23 Underhållsbesiktning utförs normalt en gång , där besiktningsanmärkningarna M-anmärkning bör åtgärdas från besiktningsdatum, en Å- anmärkning bör åtgärdas , och en Ö-anmärkning bör åtgärdas men har ingen bortre rekommenderat tidpunkt. Underhållsbesiktningarna medger ett livscykelperspektiv genom att de har ett fokus på tillståndet . För underhållsbesiktning av banöverbyggnad, banunderbyggnad, bangårdsanläggningar, elanläggningar, signalanläggningar och övriga anläggningar finns referens i en handbok24 från 23TDOK 2014:0582 Säkerhetsbesiktning, Rutinbeskrivning Kontroll av järnvägsanläggningen. 24BVH 807.3 banöverbyggnad. Kunskap om anläggningen och dess användning tid, medan elkraftsanläggningar och telesystem inte regleras där. Underhållsbesiktning ska utföras av någon som har nödvändig kompetens, god iakttagelseförmåga, ansvarskänsla och gott omdöme. Besiktningsmän med behörighet för (säkerhets)besiktning av respektive teknikslag kan även utföra underhållsbesiktningarna, även om det inte finns något formellt krav på att underhållsbesiktning ska utföras av behöriga besiktningspersoner. Säkerhetsbesiktning definieras som de kontroller som syftar till att fastställa vilka åtgärder som krävs för att upprätthålla de funktioner som har betydelse för trafiksäkerheten.25 En infrastrukturförvaltare är skyldig att ha de säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet angående säkerhetsbesiktning.26 egna bestämmelser om säkerhetsbesiktning finns i särskilda dokument.27 Säkerhetsbesiktning avser kontroll av att anläggningens tillstånd inte medför risk med hänsyn till säkerhet. Säkerhetsbesiktningen har normalt ett sexmånadersperspektiv. Flera olika kategorier av säkerhet kan omfattas. Vid besiktningen bedöms anläggningen utifrån det aktuella tillståndet, och mot risken för att anläggningen inte kommer att kunna uppfylla tänkt funktion fram till nästa säkerhetsbesiktning. Bedömningen avgör om en besiktningsanmärkning ska göras, samt vilka prioriteringsalternativ som ska användas för besiktningsanmärkningen.28 Med tänkt funktion avses troligen de krav på respektive komponent som anges. säkerhetsbesiktning upphandlas av som en del i basunderhållskontrakten. Entreprenören tar fram en plan för säkerhetsbesiktningen . Av den ska framgå när och vilka anläggningar som ska säkerhetsbesiktigas. Planen ska ta hänsyn till kritisk tidpunkt för anläggningarna, till exempel hög temperatur,