sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — En bestämmelse införs om att möjligheter till samutnytt- jande av ett område för olika ändamål ska prövas i planerings- och beslutsprocessen. En förtydligande bestämmelse införs att om beslutet rör ett område som är av riksintresse både enligt 3 och 4 kap. MB ska prövningen först ske enligt bestämmelserna i 4 kap. 11.6.1Påtaglig skada ersätts av att intresset ska tillgodoses Enligt direktivet ska utredningen närmare precisera rekvisit för de åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hushållningsbestämmelserna. Vidare ska utred- ningen analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ända- målsenlighet och tydlighet. Bestämmelserna i 3 kap. MB anger att intressena ska ”skyddas mot” olika typer av åtgärder som medför ”påtaglig skada” eller motsvarande. Enligt utredningens mening kan denna terminologi ha bidragit till den ganska spridda missuppfattningen att hushåll- ningsbestämmelserna är en sorts allmänna skyddsbestämmelser. uppfattas i allmänhet som en skyddslagstiftning, och att hushållningsbestämmelserna återfinns i den lagen har troligen ytterligare bidragit till denna missuppfattning. Bestämmelserna är visserligen avsedda att skydda vissa intressen, men det är inte fråga om skydd i traditionell bemärkelse. Skyddet ska i planerings- och beslutsprocesser förhindra att mark- och vattenområden som från allmän synpunkt är särskilt lämpliga för en viss användning tas i anspråk för andra ändamål eller att en från allmän synpunkt lämplig verksamhet förhindras. Syftet med bestäm- melserna är att främja en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Enligt förarbetena kan de ses som planeringsriktlinjer för alla som bedriver eller avser att bedriva tillståndspliktiga verksamheter som tar i anspråk mark- och vatten- områden som kan användas för olika ändamål. Bestämmelserna är inriktade på att ge vägledning för att avgöra frågor om mark- och vattenanvändningen, och de ska främja väl genomtänkta avväg- ningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. De kan ”sammanfattningsvis sägas syfta till att god natur och kulturmiljö skall bevaras, att landets försörjning med naturresurser tryggas i ett långsiktigt perspektiv samt att ett ändamålsenligt samhällsbyggande främjas. Både bevarande och användningsintressen skall alltså beaktas.” (/86:3, s. 152). Att tydligt ange i vilka sammanhang bestämmelserna ska tilläm- pas, dvs. vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden, kan enligt utredningens mening bidra till att undanröja vissa missuppfattningar om bestämmelsernas räckvidd. Enligt bestämmelserna i ska kommunen i översiktsplanen redovisa hur den vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden kommer att tillgodose bl.a. de intressen som anges i hus- hållningsbestämmelserna. Att ”tillgodose” ett intresse är enligt utredningens uppfattning en formulering som bättre stämmer överens med bestämmelsernas karaktär av planeringsriktlinjer än den nuvarande formuleringen ”skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande. Formuleringen ”intresset ska tillgodoses” kan enligt utredningens mening bidra till att främja en helhetssyn vid över- väganden om användning av mark- och vattenområden. Utredningen föreslår att begreppet ”intresset ska skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande ersätts med ”intresset ska till- godoses”. För att skapa så stor samstämmighet som möjligt i tillämpningen av hushållningsbestämmelserna föreslås motsvarande ändring i 4 kap. 1 § MB. Om ett område av riksintresse berörs vid planering av eller beslut om användningen av mark- och vattenområden ska det intresset tillgodoses i beslutet. Riksintresset tillgodoses i ett beslut om de värden eller de förutsättningar som ligger till grund för riks- intresset kan antas kvarstå om beslutet verkställs. Om ett område av väsentligt allmänt intresse berörs vid plane- ring av eller beslut om användningen av mark- och vattenområden ska det intresset så långt möjligt tillgodoses i beslutet. Det innebär att intresset som huvudregel ska tillgodoses i beslutet. Det väsent- liga allmänna intresset tillgodoses om de värden eller de förutsätt- ningar som ligger till grund för riksintresset kan antas kvarstå om beslutet verkställs. I beslutsprocessen ska möjligheterna till sam- utnyttjande av ett område för olika ändamål alltid prövas. I de fall det inte är möjligt att på ett realistiskt sätt tillgodose två motstående väsentliga allmänna intressen ska en helhetsbedömning göras som kan resultera i att en angelägen åtgärd eller verksamhet tillåts trots att ett väsentligt allmänt intresse inte kan tillgodoses till fullo. Så långt möjligt ska alltså sättas i relation till andra väsentliga intressen av större eller motsvarande vikt. Vid avvägningen mellan intressena ska de inledande bestämmelserna i 1 och 2 §§ tillämpas så att företräde ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning, och att avvägningen görs utifrån en helhetssyn. Ett område kan vara av väsentligt intresse för ett i lagen angivet ändamål utan att området redovisas i en översiktsplan. 11.6.2Möjligheter till samutnyttjande av ett område för olika ändamål Att det i dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna ibland råder osäkerhet angående bedömningen av vad som kan tillåtas i ett område inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna så att planeringsprocessen för områden som berör riksintressen ofta blir onödigt långdragen och kostsam. Det bidrar till en oförutsägbarhet i planeringsprocessen som kan med- föra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse. Den har bidragit till en relativt spridd upp- fattning att inga andra verksamheter kan bedrivas inom ett område av riksintresse – att en ”död hand” har lagts över området. Att ett område är av riksintresse betyder dock inte automatiskt ett hinder för olika verksamheter i området. Mark- och vatten- områden ska enligt 3 kap. 1 § MB ”användas för det eller de ända- mål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffen- het och läge samt föreliggande behov”. Enligt departementschefen ligger det ”allmänt i en god resurshushållning att slå vakt om möjligheterna till mångsidig användning av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt (prop. 1985/86:3, s. 47). Ett område kan ofta vara lämpligt att utnyttja för flera verksamheter . ”I många konkurrenssituationer behöver det inte i första hand vara fråga om att förhindra en viss verksamhet. Det kan i stället gälla att överväga verksamhetens närmare lokalisering inom området eller att ställa upp sådana villkor för verksamhetens bedrivande eller ut- formning att tillräcklig hänsyn tas till det intresse eller den verk- samhet som behöver skyddas.” (Prop. 1985/86:3, s. 46). Utredningen föreslår att det tydligt uttrycks i 3 kap. MB att möjligheter till samutnyttjande av ett område för olika ändamål ska prövas i planerings- och beslutsprocessen. Med utgångspunkt i att de allmänna intressen som berörs i ett område är tydligt beskrivna enligt utredningens förslag (se avsnitt 11.4.5 och 11.5.6) bör förutsättningarna förbättras för att utan onödig tidsutdräkt finna lösningar som medger samutnyttjande av området för olika ända- mål eller att tidigt konstatera att det inte är möjligt. Enligt utredningens mening bör detta bidra till att öka effektivi- teten i samhällsplaneringen. 11.6.3Prövningsordning mellan 3 och 4 kap. MB Inom de geografiska områdena som berörs av 4 kap. MB finns även många områden som har bedömts vara av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap MB. Enligt 4 kap. 1 § är de områden som anges i 2–8 §§, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Av bestämmelsen framgår vidare att exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om det inte möter något hinder enligt 2–8 §§ och det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Vid olika tillståndsprövningar måste det alltså göras två bedöm- ningar, dels om åtgärden är förenlig med bestämmelserna i 4 kap. MB och dels om åtgärden är förenlig med bestämmelserna i 3 kap. MB. Utredningen har vid utvärderingen av domstolsavgöranden och regeringsbeslut (se kap. 7) funnit att en prövning i två steg inte alltid uppmärksammas. har dock i bl.a. en dom (dom , mål nr M 9540-99) uttalat att det ligger närmast till hands att först pröva en ansökan enligt bestämmelserna i 4 kap. MB. Det är först om en denna prövning ger vid handen att hinder mot verksamheten inte föreligger som en intresseavvägning enligt bestämmelserna i 3 kap. MB ska göras. Utredningen föreslår att 3 kap. kompletteras med en uttrycklig bestämmelse som tydliggör förhållandet mellan 3 och 4 kap. i enlighet med vad uttalade i angivet rättsfall. Om beslutet rör ett område som är av riks- intresse både enligt 3 och 4 kap. MB ska prövningen först ske enligt bestämmelserna i 4 kap. 11.7En ventil för regeringen Utredningens förslag: En bestämmelse införs i 3 kap. 20 § MB om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer trots bestämmelserna om att riksintressen ska tillgodoses får besluta att ett mark- och vattenområde får användas för att till- godose ett väsentligt allmänt intresse enligt detta kapitel om beslutet inte strider mot bestämmelserna i 1 och 2 §§. En bestämmelse införs i 21 kap. 7 § första stycket som inne- bär att om mark- och miljödomstolen i ett ärende finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 3 kap. 20 § ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Enligt direktivet ska utredaren utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet. Frågan behandlades i delbetänkandet (SOU 2014:59) och utredningen ansåg där att behovet av en ny avvägningsbestämmelse eller annan justering av lagstiftningen beror av hur de nuvarande bestämmelserna tolkas och tillämpas och av hur det nya systemet kan utformas. Utred- ningen bedömde att det inte var lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostads- byggandet men avsåg att i slutbetänkandet återkomma i frågan. Utredningen konstaterade i delbetänkandet att det i dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna uppstår situationer när det i ett område som berörs av ett riksintresse bedöms att använd- ning för ett annat ändamål, t.ex. bostadsbebyggelse, på lämpligaste sätt skulle främja en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyggelsen skulle med- föra påtaglig skada eller motsvarande på riksintresset. Bostads- försörjning eller något annat viktigt allmänintresse, väger alltid lättare än ett riksintresse i en sådan situation, och det är enligt bestämmelserna inte möjligt att tillåta att riksintresset påtagligt skadas. Utredning bedömde i betänkandet att detta hinder är oav- siktligt enligt lagstiftarens intentioner och att det finns anledning att överväga en sådan avvägningsmöjlighet som efterfrågats. Enligt utredningens förslag kan ett område vara av riksintresse om det i ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av särskild nationell betydelse att området används för ett visst ändamål och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har beslutat att området är av riksintresse (se avsnitt 11.5.2). Det är således i grunden regeringen som har beslutat att ett område är av riksintresse, och enligt utredningens mening är det då rimligt i lag- stiftningen föra in en uttrycklig möjlighet för regeringen att i sär- skilda fall kunna besluta att ett väsentligt allmänt intresse ska ges företräde före ett riksintresse. Utredningen föreslår att en bestämmelse införs i 3 kap. MB så att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer under vissa förutsättningar kan besluta att ett mark- och vattenområde får användas för att tillgodose ett väsentligt allmänt intresse enligt 3 kap. MB trots att det innebär att ett riksintresse inte tillgodoses. Som villkor för beslutet anges att åtgärden inte strider mot de in- ledande bestämmelserna i 1 och 2 §§. Utredningen föreslår vidare att regeringen i hushållningsförordningen ger länsstyrelserna man- dat att också fatta sådana beslut. Det är ett antal aktörer som fattar beslut enligt de anknutna lagar där hushållningsbestämmelserna ska tillämpas (se avsnitt 6.1.2). För att den föreslagna bestämmelsen ska kunna tillämpas måste eller regeringen vara berörd vid beslutsfattan- det. Kommunernas beslut enligt PBL fattas i samråd med eller över- klagas till som då kan besluta om tillämpning av bestämmelsen. Vissa beslut enligt PBL fattas av eller regeringen. Flera beslut enligt MB fattas av regeringen eller eller av kommunen med som första överklagande- instans. Beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet för mer omfattande projekt fattas av mark- och miljö- domstolen. Vid sådana beslut berörs varken eller rege- ringen. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse införs i 21 kap. 7 § första stycket MB som innebär att om mark- och miljö- domstolen i ett ärende finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 3 kap. 20 § ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Vid de flesta beslut enligt övrig anknuten lagstiftning har läns- styrelsen en samrådsroll och kan besluta om tillämpning av bestäm- Beslut enligt vissa lagar fattas av regeringen som också är första överklagandeinstans för beslut enligt andra lagar. Att beslutet inte får strida mot bestämmelserna i 1 och 2 §§ innebär bl.a. att företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning och att beslutet över- vägs utifrån en helhetssyn som främjar att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. I de ärenden enligt anknuten lagstiftning där ventilen kan bli aktuell att tillämpa finns normalt krav på en miljökonsekvensbeskrivning där frågan om beslutets förenlighet med bestämmelserna i 1 och 2 §§ kan behandlas. För detaljplaneärenden enligt PBL där ventilen ska tillämpas förutsätter utredningen att i sin miljö- bedömning beslutar att åtgärden medför betydande miljöpåverkan och därmed kräver en miljökonsekvensbeskrivning. Urholkar ventilen riksintressesystemet? Under arbetets gång har farhågor framförts om att införandet av en sådan ventil skulle komma att leda till att riksintressena förlorar den status och särställning som lagstiftaren avsåg och att systemet med riksintressen urholkas. Enligt utredningens uppfattning skulle en sådan farhåga kunna ha visst fog för sig om ventilen skulle införas i det nuvarande syste- met med den nuvarande tillämpningen av bestämmelserna som fokuserar på möjligheterna till statligt inflytande i planering och beslut rörande mark- och vattenanvändningen. Förslaget till ventil bör dock enligt utredningens mening bedömas mot bakgrund av de övriga förslagen i betänkandet. En samlande utgångspunkt för betänkandets förslag är att hushållningsbestämmelserna i enlighet med lagstiftarens intentioner ska utgöra planeringsriktlinjer till stöd för kommunernas viktiga uppgift att göra samlade bedöm- ningar i sin fysiska planering för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. I linje med detta föreslår utredningen förändringar i hus- hållningsbestämmelserna som ska ge kommunerna bättre, tydligare och mer fullständig information om de anspråk av allmänt intresse som finns på mark- och vattenanvändningen som underlag för de avvägningar som ska göras i den fysiska planeringen. Förslagen ger också förutsättningar för att på ett bättre sätt sammanföra myn- digheternas pågående arbete med åtgärder för att främja en hållbar utveckling med kommunernas fysiska planering till den del det berör särskilda geografiska områden. Beträffande riksintressen innebär utredningens förslag att ett beslut om att ett område är av riksintresse (se avsnitt 11.5.5) har föregåtts av en samrådsprocess där och berörda läns- styrelser, regionala organ, kommuner och sektorsmyndigheter har haft möjlighet att påverka förslaget till beslut och där berörd kom- mun haft möjlighet att begära att regeringen prövar förslaget. Det ökar sannolikheten för att beslutet är väl förankrat och förtydligar förutsättningarna för kommuners och myndigheters tillämpning av hushållningsbestämmelserna. Enligt utredningens bedömning kommer bestämmelsen, efter att de av utredningen föreslagna författningsändringarna har genomförts fullt ut (se kap. 13), att behöva tillämpas endast i undantagsfall, t.ex. när nya förutsättningar tillkommit som inte var kända under samrådsprocessen inför beslut om ett område av riks- intresse. Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållningsför- ordningen om att uppgifter om områden av riksintresse och om- råden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv ska finnas i ett nationellt digitalt register som ansvarar för. I dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna kan det ibland vara svårt att hitta tillförlitligt underlag om områden av riks- intresse. För att underlätta åtkomsten till uppgifter om olika områ- den anser utredningen att information med underlag för tillämp- ningen av hushållningsbestämmelserna bör samlas på ett ställe där det är lätt åtkomligt för länsstyrelser, kommuner och övriga intres- senter. Utredningen föreslår att ska ansvara för att upprätta och ajourhålla ett nationellt digitalt register med information från sektorsmyndigheterna om områden av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv och beslut om områden av riksintresse. Informationen i registret ska innehålla en avgränsning av områ- det på karta och en beskrivning av dess värde, dvs. skälen till att området bedöms vara av väsentligt allmänt intresse eller av riks- intresse. Om det finns särskilda uppgifter som i sammanhanget kan vara av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. bör sådan information också finnas. Områden av riksintresse som av sekretesskäl inte kan redovisas öppet ska inte ingå i det nationella registret. får utfärda föreskrifter för registret och ska också ansvara för att sådan information om områden av riksintresse enligt 4 kap. finns i registret. 11.9Förtydligande av bestämmelsernas tillämpning Utredningens förslag: Bestämmelser införs i 3 kap. MB och i hushållningsförordningen som tillsammans med övriga bestäm- melser i 3 och 4 kap. MB på ett samlat sätt beskriver tillämp- ningen av hushållningsbestämmelserna. I naturresurslagen samlades de bestämmelser som behövdes för att förstå hur hushållningsbestämmelserna skulle tillämpas. Vid in- förandet i 1999 fördelades naturresurslagens bestäm- melser på olika delar i balken. De inledande bestämmelserna om syfte och tillämpningsområde i 1 kap. NRL placerades i 1 kap. MB under mål och tillämpningsområde. Bestämmelserna om tillämpningsområde togs bort ur MB 2007 men infördes i HushF. Hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL placerades i 3 och 4 kap. MB. Bestämmelserna om tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m.m. i 4 kap. fördes till 17 kap. MB. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 5 kap. NRL och om planeringsunderlag för tillämpningen fördes till 6 kap. MB om miljökonsekvensbeskrivningar och annat besluts- underlag. Att hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB kom att stå som egna kapitel i utan direkt samband med övriga bestämmelser som behövs för att förstå hur hushållningsbestäm- melserna ska tillämpas kan enligt utredningens mening ha ytter- ligare bidragit till de tillämpningsproblem som har iakttagits. Utredningen föreslår att i 3 kap. MB införs bestämmelser om tillämpningsområde och en hänvisning till bestämmelser om planer och planeringsunderlag till stöd för tillämpningen i 6 kap. 19–22 §§ MB. Att överväganden om användning av mark- och vattenom- råden ska göras utifrån en helhetssyn och att bestämmelserna ska tillämpas vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden framgår av utredningens förslag till bestäm- melser i avsnitt 11.3 och 11.6. Utredningen föreslår vidare att bestämmelser införs i HushF som tydliggör översiktsplanens vägledande roll vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i mål och ärenden enligt de an- knutna lagarna. I de fall beslut om område av riksintresse inte hunnit behandlas i översiktsplanen ska sektorsmyndighetens beslut ligga till grund för bedömningen av om riksintresset tillgodoses. Förfarandet vid angivande av områden av riksintresse och områden av väsentligt allmänt intresse framgår av utredningens förslag till bestämmelser i avsnitt 11.4.3, 11.4.5, 11.5.4–11.5.7 och 11.8. I hushållningsförordningen anges beträffande de olika myndig- heternas ansvar att de har uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Utredningen har erfarit att myndigheterna anser att begreppet uppsikt över är svårtolkat och föreslår att det ersätts med uttrycket ansvar för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden. Att samlat redovisa hushållningsbestämmelserna och bestäm- melser som rör deras tillämpning bör enligt utredningens mening kunna bidra till att underlätta och förbättra tillämpningen av hus- hållningsbestämmelserna. Utredningens förslag: En bestämmelse införs i hushållningsför- ordningen om att har ett övergripande ansvar för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden, har särskilt ansvar för att bevaka hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. 1–7 och 10 §§ samt ansvarar för samordning av sektors- myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap. 19–21 §§ . ges i uppdrag att ta fram en av hushållnings- bestämmelserna, att genomföra utbildningar för de aktörer som har att tillämpa hushållningsbestämmelserna samt att följa och utvärdera bestämmelsernas tillämpning. ges vidare i uppdrag att utveckla metoder för förenklad översiktsplanering som passar kommuner med olika resurser och behov. är förvaltningsmyndighet för frågor om hushållning med mark- och vattenområden och har sedan myndigheten bildades haft allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. har verket haft i uppdrag enligt sin instruktion att verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av 3–5 kap. och 6 kap. 19–21 §§ . Enligt (2013, s. 58–61) har insatser för att samordna sektorsmyndigheternas arbete med underlag har varit begränsade . Det gäller såväl frågor om kriterier för bedömning av områden av riksintresse som värdebeskrivningar. vägledning om bedömningen av påtaglig skada på riksintressena har också varit begränsad trots efterfrågan på vägledning från länsstyrelserna. Regeringen har gett i uppdrag att redovisa vilka åtgärder verket vidtagit för att fullfölja sitt ansvar. rapporterade (2006b) väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintresse. Verket ansåg att oklarheterna inte bara är många utan också grundläggande. Bristerna i regelverk och tillämpning är så avgörande att de påverkar trovärdigheten och legitimiteten i de samlade regelverken för planering och beslut om markanvändning och miljö. I sin återrapportering (2012b) framförde att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syftet bakom, vilket ytterligare stärkt uppfattning .