sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — Detta har inneburit tydliga ekonomiska fördelar utan att begränsa någons handlingsfrihet. Det har det emellertid gjorts försök att inom kom- muner även samverka om teknisk infrastruktur som kräver investe- ringar som uteslutande är avsedda för en kommun. För att kunna särskilja den enskilda kommunens andel i det gemensamma (och undkomma reglerna inom ) har olika administrativa konstruktioner valts. I Bergslagens kommunalteknik (BKT) behöll varje enskild kom- mun ägande över sina tillgångar och hade därmed att besluta om investeringar och taxor. BKT utförde sedan i varje ägarkommun enligt det uppdrag man fått från respektive kommun. I andra sammanhang har kommuner och landsting strävat efter en högre grad av inte- gration/samordning och därför gått längre. Man har även samlat alla tillgångar i en gemensam organisation. En vanlig lösning har blivit att skapa en gemensam organisation som svarar för utförande men på uppdrag av respektive ägare. Ett exempel är VA SYD som svarar för vatten och avlopp i fyra kommuner (, , och ) och som leds av en styrelse under ett förbundsfullmäktige. När förbundet bildades valde man emellertid också att inrätta en s.k. kommun (va-kollektiv). utses av, och riktar sig enbart till, den egna kommunen och har att be- sluta om investeringar, prioriteringar och taxor för det egna kollek- tivet. Konstruktionen har fördelar i att varje ägare kan råda över vad som händer inom sitt kollektiv och inom sitt geografiska om- råde. aktualiserar det problem kring enhetlighet och identitet. Om varje kommun (kollektiv) själv önskar välja kvalitets- nivå och prioriteringar kan det framstå som otydligt vad organisa- tionen står för. Vilken kvalitet erbjuder VA SYD (olika för de olika kollektiven eller?) och vilka är deras karakteristiska kännetecken? Om ägarnämnderna inte lyckas samordna sina ambitioner kommer det att ges en mycket splittrad bild av organisationens ambitions- nivå och kvalitet. Detta gäller, dels internt då det blir svårt att veta vad man ska åstadkomma, dels externt för det blir svårt att uppfatta vad organisationen står för. Å andra sidan, om dessa samordnas för mycket upplevs ägarnämnderna sakna inflytande eftersom mycket redan är bestämt, dvs. det upplevs inte som meningsfullt att sitta i en ägarnämnd (som är den instans som i huvudsak ska representera den egna kommunens eller abonnenter). En annan problematisk konsekvens av ägarnämnder (eller andra motsvarigheter) är att det blir många olika politiska forum med snarlika uppgifter inom samma organisation. Dessutom är det del- vis olika individer som sitter i de olika organen vilket riskerar att antingen upplevs som att saker upprepas, eller som att det saknas information. För ledningen uppfattas det också som administrativt betungande att närvara vid många olika politiska möten med snar- likt innehåll. Det upplevs som onödigt krävande, och kostsamt i förhållande till vad det upplevs ge. Sammantaget kan konstateras att rollerna ännu inte satt sig kring konstruktionen med ägar- nämnder inom VA SYD (, 2013). Mot bakgrund av att det bildas allt fler gemensamma organisa- tioner framstår det som intressant att närmare följa hur dessa kom- mer att ledas politiskt och hur styrningen utformas praktiskt. I fall där aktiviteter och tillgångar enbart kan användas i en kommun eller landsting kommer det att bli avgörande att finna procedurer för att finna vad som är gemensamt och att därutöver fördela in- satser, investeringsnivåer och besluta om taxor. Ska samverkan kunna realisera de fördelar som eftersöks krävs ett större mått av översikt och integration så att beslut och prioriteringar sker med beaktande av helheten. Ju fler parter som samverkar desto större risk (sannolikhet?) att en enskild huvudman upplever det som en försämring (kostnadsökning eller kvalitetsförsämring), vilket lokala politiker får svårt att motivera på sin hemmaplan. Avslutningsvis kan också nämnas att balanskravet endast gäller den kommunala förvaltningen. Att kommuner och landsting i ökad omfattning driver verksamheter i gemensamma organisationer inne- bär också att en större del sorterar utanför den enskilda kom- munens balanskrav (som avser kommunens förvaltning och inte kommunkoncernen som helhet). I de fall kommuner och landsting samverkar inom ramen för ett kommunalförbund omfattas detta i sig av balanskravet. Detta gäller dock endast för förbundet som helhet och inte för enskilda kollektiv inom t.ex. vatten eller avfall. I de fall samverkan sker i form av aktiebolag faller det helt utanför balanskravets reglering. 5 Högsta tjänstemannen – chefens roll? En fråga av särskilt intresse i utredningen avser kommunchefens och landstingschefens roll och arbetsuppgifter. Kommunchefen eller landstingschefen utgör en länk mellan politiken och förvalt- ningen. Utgångspunkten är att uppgiften handlar om att vårda hel- heten och se till att olika professioner och särintressen balanseras när organisationen utför sina uppgifter (i enlighet med den poli- tiska viljan). En beskrivning är att kommunchefen arbetar inåt, mot den egna kommunala förvaltningen, i nära relationen med ledande politiker (et al. Även om det konstateras att kommunchefen ägnar sig åt många olika uppgifter drar författarna slutsatsen att det huvudsakliga intresset ägnas åt kommunens uppgift som serviceleve- rantör. Rollen handlar om att leda serviceproduktionen eller vara verksamhetsproffs. Denna roll är emellertid inte statisk. En longitudinell studie av kommundirektörens (kommunchefens) roll indikerar att denna har förändrats över tiden (Cregård & , 2011). Från att ha haft ämbetsmannafokus kännetecknas den allt mer av att vara en pro- fessionell ledarroll. Uppgifterna präglas allt mer av att handla om utveckling, strategi, samhälle och visioner. Kommunchefen funge- rar som en strategisk ledare som ansvarar för en stor organisa- tion med omfångsrik verksamhet och lång historia. Yrkesrollen och innehållet i uppgifterna har förändrats och blivit mer strategiska. När författarna målar ut tendenserna framåt konstaterar de att kommundirektörsrollen allt mer kommer att handla om att hantera helheter, skapa kontakter och koppla ihop nätverk samt arbeta med strategisk samhällsutveckling. Vad som är oklart är emellertid hur alla dessa förändringar påverkar relationen till strategiskt placerade politiker. Författarna konstaterar att detta är en fråga som för när- varande saknar svar och behöver utredas vidare. I det nationella kommunforskningsprogrammet (Natkom) har ett antal studier gjorts kring samarbetet mellan ledande politiker och ledande tjänstemän, särskilt i situationer som uppfattas som besvärliga. Utgångspunkten är att politikerna har att agera utifrån sina politiska mandat medan tjänstemän förväntas vara tillsatta på sina yrkesmässiga meriter. En grundläggande fråga gällde vad som karakteriserar ett gott samarbete och vilka besvärligheter som kan ställa till det i denna relation. (2012) identifierar ett antal idealbilder av hur samarbetet bör gå till för att fungera. Dessa idealbilder har emellertid också baksidor. Och när det inte fungerar uppstår påfrestningar. Författarna benämner detta ”dilemman i sam- arbetet”. Ett dilemma är ”en valsituation som man har att handskas med förutsättningar, för samarbete, förutsättningar som inte pekar ut några självklara val och som erbjuder möjligheter, men som också kan leda till bekymmer beroende på hur man väljer att handskas med dem” (, et al, 2012:7). Författarna identifierar tre olika sorters dilemman. Rolldilemmat följer av att samarbetet mellan ledande politiker och tjänstemän inte är reglerat i kommunallagen. Principiellt finns en föreställning om att politikerna ska ägna sig åt vad-frågor medan tjänstemännen ska ägna sig åt hur-frågor. I praktiken går det inte att helt särskilja rollerna utan det blir överträdelser åt båda hållen. Hanteras dessa på rätt sätt skapar de en ”gyllene zon” för lärorikt samarbete. Detta kräver bl.a. saker som tillit, förtroende, informell kommunikation och tydliga mål. Klarar parterna inte av att skapa dessa saker kommer detta dilemma att skapa problem i samarbetet. Relationsdilemmat handlar om människor och mänskliga rela- tioner. Det är inte enbart två funktioner som ska samarbeta utan två individer vilket också ställer krav på t.ex. personkemi. Fungerar det väl svetsas individerna samman över tiden. Det kan vara positivt av exekutiva skäl, men skapar otydlighet vid t.ex. utkräv- ande av ansvar. Vissa konstellationer varar vilket kan ställa till det vid t.ex. majoritetsskiften. Helhetssynsdilemmat följer av problem att å ena sidan hantera situationen som helhet i kommunen och å andra sidan hantera förutsättningarna inom enskilda verksamheter. Problematiken är klassisk. Å ena sidan behövs central kontroll och överblick för att vara effektiv. Hög grad av centralisering skapar avstånd till verk- samheten men frigör kapacitet för att arbeta med kommunens eller övergripande färdriktning. Å andra sidan är specifika kunskaper om verksamheten och närhet till avnämare avgörande för att kunna utveckla och förnya. Problematiken är väl känd och klassisk i litteraturen om styrning. Genom att benämna dessa samarbetsdilemman för vad de är, uppmärksammas parterna på de förutsättningar de står inför. Först då kan de genom dialog och medvetenhet gemensamt arbeta med dem så att de inte övergår i samarbetsbekymmer. Slutsatsen är att dilemmat inte kan lösas men hanteras genom medveten och löpande dialog. Detta är också en slutsats som stöds av et al. (2008). Därmed är det intressant att undersöka vilka utgångspunkter som ledande politiker och tjänstemän baserar sina arbetsrelationer på. Å ena sidan kan de välja att diskutera och enas om roller och former för samspel som ett sätt att organisera sin relation. Å andra sidan kan de bygga relationen successivt kring s.k. personkemi och gradvis bygga upp ett förtroende. (2013) ana- lyseras dessa frågor. Materialet indikerar att det ser olika ut i olika kommuner beroende på vilken praxis som utvecklats i respektive relation. Författarna slår emellertid fast att det finns risker att bygga relationen på personliga egenskaper mellan enskilda individer. ”Det blir bräckliga konstruktioner baserade på personskiften” (et al. Genom att istället basera relationen på tydligt dis- kuterade roller minskar beroendet av enskilda individer, och där- med risken. Slutsatsen blir att det behövs rolldiskussioner mellan ledande politiker och tjänstemän för att såväl konstruera rollerna såväl som att gestalta dem så att de kan professionaliseras. Noter- bart är också att dessa diskussioner behöver föras löpande och i takt med att omgivning och förutsättningar förändras. Agerar part- erna utifrån en föreställning om att det ska göras en gång när sam- arbetet initieras, blir samarbetet stelt och okänsligt för idéer utifrån. Det finns emellertid en risk att relationer och samarbeten som blir för stabila och trygga kan leda till förnyelsesvårigheter. Wänström (2013) noterar att det i kommuner med uttalade målsättningar om stabilitet och samförstånd tappades fokus på idéer och visioner framåt. Det krävs att nya idéer och visioner diskuteras och bryts mot varandra. Nya tankar utvecklas bäst i dessa bryt- ningar. Nödvändig stabilitet följer av att man löpande lyckas eta- blera samförstånd kring visioner och åtgärder. Detta kräver respekt från alla, ett öppet klimat för kommunikation och ett mått av mång- fald i kommunledningen. I en studie av engelska förhållanden konstaterar et. (2008; 2010) att omgivningens förutsättningar för kommunernas verksamheter påverkar benägenheten att byta chefer. Deras studie indikerar att väl presterande kommuner, eller kommuner med god resurstillgång, hade en relativt låg omsättning på chefstjänstemän, både hos den högsta ledningen såväl som på enhetsnivå. fanns inga belägg för att byte av parti i den politiska ledningen per automatik innebar en ökad sannolikhet för att ledande tjänstemän på någon nivå ska bytas ut. Vidare konstateras också att samman- sättningen av ledningsgrupper på olika nivåer är en fråga som hanteras oberoende av den politiska ledningen (et. al, 2008). Slutsatserna stöds även av en annan undersökning av engelska förhållanden (, et al. 2009) Implikationen av ovanstående är att vissa kommuner är mer i farozonen för chefsrotation än andra. En kategori är kommuner med ogynnsamma förutsättningar vad gäller struktur, behov och ekonomi. En annan kategori är kommu- ner vars prestationer är ifrågasatta eller anses undermåliga av externa intressenter som t.ex. myndigheter. I båda dessa typer av kommu- ner förefaller det finnas en tydligt ökad risk för chefsbyten. Å andra sidan varnar författarna för situationer där kraven blir för låga eftersom det reducerar drivkrafterna för dynamik för mycket. Risken är då att det tar att inse behov av förändring och att nödvändiga skiften kommer . Resonemanget liknar det som förs av et al. (2012). Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte är självklart hur samspelet mellan den politiska ledningen och den ledande tjänste- mannen ska se ut. Relationen kännetecknas av ett antal inne- boende, i sig motstridiga, förutsättningar som inte har någon tydlig ’lösning’, dvs. det finns inget entydigt sätt att etablera relationen på. Individuella karaktärsdrag (s.k. personkemi) och strukturella förutsättningar kring organisationen ger stor variation. Varje rela- tion definieras av de parter som ingår. Konklusionen utifrån svenska förhållanden är att det krävs en regelbunden dialog. Genom samtal kan roller konstrueras och gestaltas så att de kan professionaliseras. Dessutom behöver dialogen ske löpande (eller med regelbunden- het) så att anpassning sker i takt med förändringar i förutsättningar och omgivande förhållanden. I situationer där organisationen är ifrågasatt eller under press, är det svårare att föra dessa dialoger vilket ökar riskerna för att inneboende konflikter (dilemman) blir avgörande problem i relationen. De senaste två decennierna har offentliga verksamheter i och internationellt genomgått stora förändringar. Även om det förekommer variationer är det två grundläggande utmaningar som återkommer. Den första avser de resurser som de offentliga orga- nisationerna disponerar. Det blir allt svårare att klara det offentliga uppdraget givet de medel som står till buds. En andra utmaning avser omgivningens förtroende för de offentliga huvudmännen. Deras förmåga att hantera sina uppgifter på ett effektivt sätt ifråga- sätts och allt mer uppmärksamhet riktas mot att jämföra offentliga organisationers prestationer med andra aktörer. Totalt sett har ut- vecklingen satt fokus på de offentliga organisationernas sätt att lösa sitt uppdrag. Svårigheterna har resulterat i omfattande reformer inom kom- muner och landsting. Många av dessa initiativ härstammar från idéer inom NPM med ökat fokus på att mäta och följa upp intern effektivitet samt ett ökat användande av konkurrens och marknads- mekanismer. Utifrån de studier och utvärderingar som gjorts kan konstateras att det finns invändningar mot NPM som övergripande idé för organisation av offentliga verksamheter. finns det enskilda instrument och tekniker som visat sig fungera väl när de tillämpats på rätt sätt. Sammantaget kan dock konstateras att det efterfrågas nya idéer och koncept för hur offentliga (kommunala) verksamheter ska organiseras. Det är inte hållbart att ge överdrivet fokus på intern effektivitet. Även om varje del presterar mer gör detta ingen nytta om inte alla aktiviteter passar ihop. Och från medborgarnas perspektiv är det en central uppgift för den offent- liga huvudmannen att se till att det samlade utfallet blir gott. Dess- utom finns invändningar mot att jämställa medborgare med kunder då detta i grunden är helt olika saker. Mot denna bakgrund efterlyses alternativa tankefigurer för offent- liga organisationer. En tanketradition föreslår byråkratins förmågor som utgångspunkt. The Neo-Weberian State (NWS) fokuserar på hierarkins förmåga att genom byråkratisk styrning samordna de offentliga organisationernas aktiviteter. Detta ger ett ökat fokus på hur aktiviteter utförs och av vem, i motsats till tidigare (NPM-) reformer som ensidigt intresserar sig för utfallet. sig på att skapa en byråkrati som orienteras mot medborgarna och att fylla en roll i samhället (snarare än inåt och professionernas utveckling oberoende av medborgarna). Hur detta ska gå till, eller i vilken omfattning, är upp till aktörerna att söka sig fram till. Det uppfattas emellertid som angeläget att vända intresset mot den offentliga byråkratin och dess funktion för medborgarna. En annan tanketradition tar fasta på styrning av relationer. New Public Governance (NPG) intresserar sig för den offentliga organisa- tionens roll och menar att det handlar om styrning av nätverk. En offentlig organisation kan inte påverka sina prestationer själv utan utfallet är beroende av aktiviteter och resurser från många olika aktörer. Centralt för huvudmannen är då att hantera relationer och intressenter så att nätverket totalt sett klarar uppgiften. Sammantaget kan konstateras att det finns en motreaktion mot marknadslösningar, kunder och management. Flera forskare efter- lyser en mer interaktiv offentlig förvaltning som står upp för del- tagande, medverkan och medborgare snarare än effektivitet, indi- viduella preferenser och egennytta. Utifrån utvecklingen i förefaller det rimligt att i högre utsträckning tänka i termer av nätverk och relationer. ser vi fler beroenden till andra parter, privata såväl som offentliga, utanför de kommunala organisation- erna, något som avgör både uppdragets art, verksamhetens inrikt- ning och förutsättningarna för att producera. Detta gäller såväl traditionella verksamheter inom kommuner och landsting som frågor kring tillväxt och utveckling. Mycket av styrkoncepten inom NPM kommer att finnas kvar men sammanhanget för hur de tillämpas kommer att bli annorlunda. När kommuner och landsting väljer att organisera en verksamhet i aktiebolag görs detta huvudsakligen av effektivitetsskäl. Bolagets ledning struktureras enligt aktiebolagslagen vilket anses mer effek- tivt och i mindre omfattning utsatt för politisk detaljstyrning. Dessutom upplevs det fördelaktigt att hålla bolagets ekonomi tyd- ligt åtskild från andra kommunala verksamheter. För investerings- tunga verksamheter kan detta t.ex. skapa en tydligare och mer lång- siktigt utrymme för underhållsåtgärder. Sammantaget upplevs bolags- formen ge fördelar i investeringstunga verksamheter och/eller i avgiftsfinansierade verksamheter. För verksamheter med högt poli- tiskt prestigeinnehåll (vanligen skattefinansierade) är intresset för bolagsformen emellertid fortfarande begränsat. när bolagsformen är lämplig är vid samarbeten mellan offentliga och privata aktörer som då kan avgränsa tillgångar från annat, men ändå äga dem gemensamt. Konkurrensutsättning är etablerat och mindre ideologiskt laddat än det var . Även om det finns anek- dotiska indikationer på vad som fungerar bra och vad som inte fungerar, så saknas fortfarande systematiska underlag kring vilka effekter det ger. De indikationer som finns antyder att tonvikten framför allt legat på att göra saker billigare framför att utveckla utbudet och göra saker bättre. Ett resultat är dock att systemet öppnats för nya aktörer vilket givit ett mer varierat utbud (i de områden underlaget är tillräckligt stort för att bära flera aktörer). En fördel med denna större flora av aktörer är att den kan erbjuda ett bredare och mer differentierat utbud än en produk- tionsorganisation. För en enskild individ kan detta därmed inne- bära stora fördelar. Då kommuner och landsting står under starkt (tilltagande?) förändringstryck finns det inget som talar för att denna typ av reformer kommer att avta. Utvecklingen i visar att samverkan är vanligt. Problemen med att klara sina uppdrag gör att kommuner och landsting lägger allt större kraft på att samverka och agera samfällt. Det finns inga tydliga mönster för vilka kommuner och landsting som samverkar med varandra. Istället förefaller alla typer av kommunala huvudmän vara involverande i samverkan och att detta kontinuerligt ökar i omfattning. Kommunens och geografiska gränser ifrågasätts allt mer och de olika huvudmännen visar ett tilltagande intresse för att göra gemensam sak. Även om alla typer av sam- verkansformer ökar, är det påtagligt att det nu skapas många nya organisationer för att hantera gemensamma ändamål. Dessa innebär en prövning för de kommunala organisationerna som då agerar i en annan kontext än inom sitt geografiska territorium. Erfarenheterna visar att det fungerar väl att samverka så länge det går att skilja ut (och särredovisa) enskilda kollektiv (kommuner eller landsting) och deras kostnader (och intäkter). Då fungerar beslut och ansvars- utkrävande fortfarande. För skattefinansierade verksamheter där samverkan kan innebära gemensamma resurser och gemensamma prioriteringar blir detta mer komplicerat. Det finns en tydlig vilja att samverka så länge det ger påvisbara fördelar för alla. verkanslösningar när fördelarna inte är jämt fördelade mellan part- erna har det visat sig mycket svårare att komma överens. Vad gäller samspelet mellan högsta tjänsteman och den politiska ledningen är det inte självklart hur detta kan struktureras. Forsk- ningen pekar på att det finns ett gränsland mellan politik och verk- ställande och att detta kännetecknas av ett antal inneboende kon- flikter (dilemman) kring hur gränsen kan dras. Det förefaller inte finnas några lösningar på hur dessa dilemman kan hanteras utan det handlar istället om att föra en dialog kring hur rollerna kan defini- eras och samspelet utformas. Då förutsättningarna löpande föränd- ras finns mycket som talar för att dialogen kring roller och samspel behöver föras löpande, eller åtminstone med regelbundenhet. Alla tecken talar för att kommuner och landsting även framöver står inför omfattande utmaningar för att klara sina uppdrag. Givet den tillgängliga mängden resurser i relation till vad som ska utföras kommer dessa organisationer även framöver att stå under ett kraftigt omvandlingstryck. Allt pekar på att sektorn står inför grundlägg- ande förändringar av struktur och arbetsmetoder. Det finns en omfattande flora av ansatser och alternativ att utgå ifrån när kommuner och landsting har att utforma organisa- tion och styrning. Vart och ett av dessa har sina förtjänster och brister. Erfarenheterna visar att det inte finns något enskilt koncept eller någon enskild modell som kommer att lösa problemen eller hjälpa sektorn att klara sina utmaningar. Istället pekar forskarna på att situationen blir allt mer komplex och mångfacetterad vilket kräver lokal anpassning. Det handlar om att i varje given situation välja vad som är mest lämpligt utifrån den (allt bredare) palett av instrument som finns tillgängliga. Lapsley et al. (2012) menar att det handlar om ett ”complex landscape” där det blir mer av allt. Vi kommer att se en fortsatt användning av alla instrumenten kring marknadsorientering och prestationsmätning men istället för att arbeta endimensionellt, kommer det att handla om att se saker fler- dimensionellt. Det blir fler beroenden till andra aktörer. Inom de verksamheter som traditionellt betraktas tillhöra kommuner och landsting kommer dessa i högre grad vara beroende av resurser och insatser från andra aktörer. Huvudmannens roll blir mindre präglad av att vara producent och mer inriktad på att styra och leda en verksamhet i samspel med andra. Därmed kommer ett tydligare fokus på att agera i forum och nätverk (via marknad eller via andra former) vilket kommer att förändra sammanhanget för de olika NPM-instrumenten. En annan påtaglig trend gäller resursknapphet (austerity). Det är påfallande tydligt, både i och internationellt, att resurs- åtgången är ett problem och att fler aktiviteter behöver passas in inom den tillgängliga resursramen i såväl kommuner som landsting.