sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — I övrigt finns ekonomiska incitament att arbeta , eftersom det ger både högre inkomst under de år man arbetar, då lönen normalt är högre än pensionen, och högre pension . För denna grupp har också reglerna för tjänstepension och normer i samhället betydelse. De avtalade tjänstepensionernas utformning innebär att vissa höginkomsttagare har incitament att lämna arbetskraften . Gruppen som tar ut tjänstepension domineras av tjänstemän, en grupp som i regel är högutbildade, har bättre hälsa och återfinns i yrken som lämpar sig för arbete högre upp i Det finns därför anledning att se över reglerna kopplade till tjänstepensioner. Tjänstepensionens utformning och prisindexeringen av grundskydden riskerar att ge en ”framtung” bild av pensionen för den som vill planera sin ålderdom. Informationsinsatserna bör ses över för att individen ska ges bättre förutsättningar att fatta beslut om pensionsålder och val av tidsperiod för tjänstepension och privat pensionssparande. 4.4.3Svårt val mellan bättre jobb och snabb integration Med invandring följer en viktig, men mycket svår, avvägning både för de nyanlända och för det mottagande samhället. Invandrares färdigheter är generellt lägre än inrikes föddas i de flesta mottagarländer, inklusive . Ur det perspektivet vore det såväl för individen som för samhället värdefullt att höja invandrarnas humankapital i förhållande till den nya arbets- marknaden genom kompletterande utbildningsinsatser. Det kan handla om att ge grundläggande kompetens och språkfärdigheter till de utrikes födda med lägst utbildning, men även om att ge kompletterande utbildningar till utrikes födda med universitets- utbildning från hemlandet för att de ska kunna matchas till ett arbete på en högre nivå. Som framgått har en hög andel även av de utrikes födda med en hög formell utbildning från exempelvis arabstaterna och södra vad SCB betecknar som otillräckliga färdigheter. Att höja invandrares produktivitet genom utbildning innebär emellertid en inlåsning som kan stå i vägen för ett tidigt arbetsmarknadsinträde. Arbete och egen försörjning beskrivs ofta som nyckeln till integration, nätverksbyggande och möjlighet att träna språkfärdigheter. Denna potentiellt snabbare väg till integration försenas med omfattande utbildningsinsatser, som sannolikt är svåra att kombinera med förvärvsarbete. För individen handlar avvägningen om bättre matchning till rätt jobb kontra snabbare väg till ett jobb och egen försörjning. Guzi m.fl. (2015) beskriver det som att en mer dynamisk integration kommer att kosta vissa invandrare högkvalificerade arbeten.468 För samhällets del kan avvägningen sägas handla om högre framtida produktivitet kontra fler arbetade timmar. Avvägningen spelar också roll för de offentliga finansernas utveckling. Att investera i invandrares humankapital innebär på kort sikt utgifter för utbildningsinsatser och försörjning till deltagarna samt lägre skatteintäkter. Att prioritera ett snabbt arbetsmarknadsinträde över humankapitalinvesteringar kan å andra sidan på lång sikt innebära högre kostnader för arbetslöshet, liksom högre offentliga utgifter och lägre skatteintäkter till följd av lägre genomsnittlig produktivitet i arbetskraften. Avvägningen mellan hög produktivitet och snabb integration kan bl.a. påverkas av hur lätt det är att tillvarata den potential som den utrikes föddes humankapital från hemlandet utgör. Om den kompletterande utbildningsinsats som krävs – i form av exempelvis språkutbildning och validering – bedöms vara begränsad, är det mycket som talar för att individen kan bli högproduktiv även på den svenska arbetsmarknaden, vilket motiverar ett något senarelagt arbetsmarknadsinträde. Men ju mer omfattande kompletterande utbildningsinsats som krävs, desto svårare blir frågan hur en snabb integration och egen försörjning genom eget, lågproduktivt arbete ska vägas mot möjligheten att på få ett mer högproduktivt arbete. Individens ålder och kvarvarande tid på arbetsmarknaden är naturligtvis en viktig bedömningsfaktor i sammanhanget. Till- gången på kvalificerade lärare kan innebära en begränsande faktor som påverkar valet. innebär jobbpolariseringen ett tungt argument för att ge alla som har kapaciteten incitament att söka sig till de mer högkvalificerade sektorerna av arbetsmarknaden. Även det faktum att goda färdigheter ger utrikes födda stora och likvärdiga chanser som inrikes födda att få arbete talar för att förbättra humankapitalet. 468 Guzi m.fl. (2015), s. 30. 4.4.4Den flexibla svenska partsmodellen kan hamna under press Den tekniska utvecklingen och efterfrågeförändringarna kan väntas leda till fler s.k. atypiska anlitandeformer, exempelvis olika blandformer av tillfälliga anställningar och egenföretagande, där personer utför korta uppdrag för en stor mängd olika uppdrags- givare utan kollektivavtal. Även om genomgått en jobb- polarisering tycks landet i relativt liten utsträckning ha påverkats i riktning mot en mer flexibel eller mer osäker arbetsmarknad. I stora delar av förefaller finanskrisen ha påskyndat en utveckling mot både en mer polariserad arbets- marknad och fler tillfälliga anställningar, men denna tendens verkar alltså ännu inte nått Sverige.469 Det kan noteras att en mer flexibel arbetsrätt i inte verkar ha gynnat utrikes födda arbetstagare, men däremot något missgynnat den andra nyckelgruppen, äldre. Effekten är dock begränsad, vilket kan antas bero på den flexibilitet som finns i den semidispositiva arbetsrättslagstiftningen. Utnyttjad på rätt sätt skulle flexibiliteten kunna vara ett verktyg för att möta de kommande utmaningarna. förutsätter den flexibla partsmodellen väl definierade och organiserade parter. Om inslagen av atypiska och individualiserade anlitandeformer ökar, där såväl arbetsgivar- som arbetstagarbegreppen suddas ut, kan partsmodellen i stället förlora i legitimitet. Om partsorganisationerna i minskad utsträckning företräder dem som agerar på arbetsmarknaden kan lagstiftningens utformning i stället komma att spela en ökad roll, i likhet med vad som är fallet i många andra länder. Även vissa andra delar av den traditionella, svenska arbetsmarknadsmodellen – exempelvis höga ingångslöner och ett strikt skydd för tillsvidareanställningar – är mindre väl anpassade för en mer flexibel framtida arbetsmarknad. Andra delar av arbetsmarknadspolitiken – i synnerhet kvalificerade förmedlingsinsatser – kan bli mer efterfrågade på en arbetsmarknad präglad av kortare, mer specialiserade anställningar och fler karriärbyten. Det kan antas att en betydande del av denna matchningsverksamhet kommer att vara digitaliserad, 469 Eurofound (2013). oavsett om det sker via en statlig myndighet eller genom olika typer av privata förmedlingstjänster. 4.4.5Transfereringssystem måste stimulera arbete En utveckling mot en mer flexibel arbetsmarknad kan också leda till en högre efterfrågan på ett inkomstskydd från social- försäkringar, men göra det svårare för individen att kvalificera sig för inkomstrelaterad ersättning från sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna enligt regelverk liknande dagens. Den relativa betalningsviljan för sådana försäkringar – antingen via avtal eller via det offentliga – kan i och för sig förväntas öka. är det långt ifrån självklart att det kommer att uppstå ett utbud av privata försäkringslösningar som motsvarar efterfrågan, i synnerhet när det gäller arbetslöshetsförsäkring. Det kan därmed komma krav på att de offentliga försäkringssystemen ska kunna hantera även dessa typer av anlitandeformer. Liksom för arbetsrätten kan de statliga, lagreglerade systemen komma att få ökad vikt i förhållande till de partsöverenskomna. Om en högre andel av arbetskraften inte är kvalificerad för inkomstrelaterad ersättning och därför är delvis beroende av inkomstprövade bidrag för sin försörjning blir utformningen av dessa system central. Stora delar av de svenska välfärdssystemen – exempelvis barnomsorg, socialförsäkringar och pensioner – har utformats på ett sätt som är väl ägnat att öka arbetsutbudet i den arbetsföra befolkningen. De inkomstprövade bidragssystemen (exempelvis försörjningsstödet) har däremot inte i samma utsträckning utformats för att stimulera arbete, utan skapar i stället betydande marginaleffekter för de grupper där ett ökat arbetsutbud skulle kunna medföra stora vinster både för individerna och för samhället. Det framstår därför som angeläget att se över möjligheterna att minska sådana marginaleffekter och när så är möjligt individualisera bidragssystemen. kan det vara problematiskt att göra alltför arbets- marknadsfokuserade ändringar av de inkomstprövade bidrags- system som, i likhet med exempelvis försörjningsstödet, varit tänkta att vara tillfälliga och rikta sig till socialt utsatta grupper. En alternativ möjlighet skulle, i linje med vad som diskuterades i , kunna vara en mellanform mellan försörjningsstöd och socialförsäkring, knuten till arbetskrafts- deltagande, vilken kan tjäna som kompletterande försörjning för dem vars huvudsakliga problem är att de saknar arbete. Den nu förda diskussionen är särskilt aktuell för utrikes födda, inte minst kvinnor, där potentialen för ett ökat arbetsutbud är mycket stor, eftersom de i hög utsträckning är beroende av inkomstprövade bidrag för sin försörjning. Goda möjligheter till utbildning i kombination med individualiserade ersättningar kan antas vara nödvändiga för att öka arbetsutbudet i denna grupp. Att kvinnor traditionellt sett haft huvudansvaret för barn har bidragit till att kvinnor har ett lägre arbetsutbud än män. Arbetskraftspotentialen är särskilt tydlig när det gäller utrikes födda kvinnor, som generellt sett är dåligt förankrade på arbetsmarknaden. För att öka kvinnors arbetsutbud är det centralt att män och kvinnor delar mer lika på ansvaret för hem och familj. Det är också viktigt att samhällssystemen för omsorg om barn är utformade så att de på samma gång stimulerar ett högt arbetsutbud och underlättar för såväl kvinnor som män att förena familje- och arbetsliv. I detta avseende är exempelvis den inkomstrelaterade delen av föräldraförsäkringen och den offentligt finansierade barnomsorgen i huvudsak ändamålsenligt utformade. I för- delningen av ansvar mellan kvinnor och män kan noteras att det förefaller ha varit reformen av rätten till föräldraledighet, snarare än reformerna av uttaget av föräldrapenning, som påverkat föräldrarnas arbetsutbud. Att styra fördelningen av arbetsutbudet mellan män och kvinnor i detta avseende förefaller alltså kräva förändringar i rätten till ledighet, snarare än restriktioner (kvotering) i fördelningen av uttaget av föräldrapenning. Utredningen har pekat på att bostadsmarknaden har en viktig funktion för att underlätta anpassning. Bostadsmarknadens dåliga funktionssätt riskerar att hämma matchningen av arbetskraft och kompetens med arbetsgivares efterfrågan. Ett större utbud av bostäder i expansiva områden kräver både en ökad nybyggnation och ett mer effektivt utnyttjande av befintliga bostäder, liksom en mer integrerad samhällsplanering. En ökad nybyggnation kan kräva reformer av det kommunala planmonopolet i syfte att ge ökade incitament och minskade hinder för nybyggnation, inte minst när det gäller hyresfastigheter. En mindre reglerad hyressättning kan också stimulera nybyggnation. Slutligen är det viktigt att byggpriserna hålls nere genom välfungerande konkurrens och att byggrelaterade krav så långt möjligt hålls konstanta och mellan olika delar av landet. Det kan dock finnas skäl att ompröva regler som leder till att boenden blir dyrare. Utnyttjandet av det befintliga bostadsbeståndet skulle sannolikt effektiviseras genom en mindre reglerad hyressättning. Det är också viktigt att se över beskattningen av bostadssektorn. En beskattning som fördelas jämnare skulle minska skatteeffekten vid flytt och därigenom stimulera till rörlighet och effektivt användande. För att minska snedvridningar och ge positiva fördelningseffekter kan skatten för bostadsrättsföreningar och hyresvärdar behöva ses över. På orter med långa hyresköer skulle man kunna tänka sig regler för att tidsbegränsa boendetiden för enskilda hyresgäster, i syfte att möjliggöra för fler kommuninvånare ta del av de allmännyttiga bostäderna. Slutligen kan bostadsplaneringen behöva samordnas bättre med planeringen av allmänna transporter och andra samhällsfunktioner, för att se till att den fysiska samhällsplaneringen på ett resurseffektivt sätt bidrar till en hög tillgänglighet och livskvalitet i städerna och regionerna. 5Offentliga välfärdssystem och fördelning I detta kapitel diskuteras frågor kring den framtida utvecklingen av inkomstfördelningen, de offentliga välfärdssystemen och de offentliga finanserna. De demografiska förändringarna i form av ett ökande antal äldre och utrikes födda kommer att medföra utmaningar för de offentligt finansierade välfärdssystemen och även för möjligheterna att nå fördelningspolitiska mål. I detta sammanhang bör man ha i åtanke att det under de kommande decennierna sker en ekonomisk tillväxt som medför att de samlade ekonomiska resurserna i samhället totalt och igenom- snitt per capita förväntas vara betydligt större 2060 än . Diskussioner kring inkomstfördelning eller de offentliga finansernas långsiktiga utveckling ska alltså ses i perspektivet av ökade ekonomiska resurser. Den stora utmaningen är därför inte en framtida resursbrist, utan snarare frågor kring finansieringen av en utveckling av de välfärdssystem som främst finansieras med skatter och den framtida fördelningen av de ekonomiska resurserna. 5.1De offentliga välfärdssystemens mål, medel och effekter De offentligt finansierade välfärdssystemen i form av såväl transfereringar som välfärdstjänster utgör tillsammans med skatte- systemet centrala inslag i fördelningspolitiken. har utformningen av såväl välfärdssystem som skattesystem stor betydelse för tillväxten och därmed på ett lands samlade materiella välstånd. Offentliga välfärdssystem och fördelning Utformningen av välfärds- och skattesystem kan i vissa fall innebära en avvägning mellan fördelningsmål och mål för effektivitet och tillväxt. Det finns dock inte alltid ett motsatsförhållande mellan dessa mål, utan rätt utformade kan åtgärder som främjar en jämnare inkomstfördelning också bidra till högre långsiktig tillväxt. 5.1.1De fördelningspolitiska ambitionerna kan variera Välfärdspolitiken kan ha flera fördelningspolitiska motiv.470 En av ambitionerna kan vara att förbättra för de sämst ställda, vilket kan ske genom exempelvis riktade bidrag såsom bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd. En annan ambition med välfärdspolitiken kan vara att begränsa inkomstspridningen. Bidrags- och skattesystemen är viktiga inslag för att nå detta. Även offentliga välfärdstjänster, t.ex. gratis utbildning, som kan bidra till att utjämna livsinkomster och livschanser mellan personer med olika bakgrund kan minska inkomstspridningen. En annan tänkbar ambition för fördelnings- politiken kan vara att erbjuda försäkringsskydd mot alltför stora inkomstbortfall, och här är de främsta verktygen socialförsäkrings- systemen. Vissa av dessa system jämnar ut inkomstskillnader över livet, medan andra snarare syftar till att kompensera för kortsiktiga inkomstbortfall vid sjukdom eller arbetslöshet. Ytterligare en möjlig ambition för välfärdspolitiken är att alla medborgare ska kunna garanteras välfärdstjänster vid behov och oavsett betalnings- förmåga. Därför tillhandahålls vård, omsorg och utbildning kostnadsfritt eller starkt subventionerat. Även om välfärdspolitiken främst motiveras av fördelningsskäl finns också effektivitetsskäl. Det gäller bl.a. det offentliga engagemanget inom utbildningsområdet, men kan även vara relevant för sjukvård och vissa socialförsäkringar. 470 För en mer detaljerad genomgång för välfärdspolitikens mål, se t.ex. /04 (SOU 2004:19), samt SOU 2003:20, Bilaga 8 till . Offentliga välfärdssystem och fördelning 5.1.2Offentliga utgifter har minskat som andel av BNP Fördelningspolitikens medel utgörs främst av skatter och offentliga utgifter. De offentliga utgifterna som andel av BNP ökade kontinuerligt i takt med att de offentliga välfärds- systemen byggdes ut (se figur 5.1). har dock de offentliga utgifternas andel av BNP sjunkit och uppgick de till av BNP (se figur 5.1).471 Figur 5.1 Offentliga utgifter som andel av BNP 1950-2014 Anm.: I ”Övrigt” ingår bl.a. ränteutgifter. Källa: Prop. 2014/15:100. Inte bara de samlade utgifterna har förändrats utan även utgifternas sammansättning. De offentliga utgifterna kan grovt delas upp i transfereringar (t.ex. sjukförsäkring), offentlig konsumtion (t.ex. sjukvård), investeringar (t.ex. infrastruktur) samt räntor. ökade andelen av BNP för alla typer av utgifter. har dock transfereringarna och räntebetalningarna som andel av BNP 471 Här ska dock noteras att den höga andelen offentliga utgifter i förhållande till BNP i betydande grad var en konsekvens av en snabbt fallande BNP. Offentliga välfärdssystem och fördelning sjunkit, medan den offentliga konsumtionen har varit relativt . De offentliga investeringarna som andel av BNP har varierat , men andelen har ökat något under senare år.472 Förändringarna av det offentliga åtagandets sammansättning och storlek mätt som utgifternas andel av BNP speglar i hög grad förändrade prioriteringar, där vissa områden prioriterats ned och andra upp . Skatteintäkterna som andel av BNP, dvs. skattekvoten, uppgick i till av BNP , men har sjunkit till 2014. Förändringen i skatteuttaget bör genom förbättrade incitament till arbete och investeringar ha bidragit till en högre BNP än vad som annars varit fallet.473 Inte bara den totala skattekvoten har förändrats sedan 1990- talet, utan även fördelningen mellan olika typer av skatter. Jämfört med har skatter med stor negativ incitamentseffekt sänkts – t.ex. bolagsskatten och de högsta marginalskatterna på arbetsinkomster. Därigenom kan skattestrukturen sägas ha blivit bättre ur ett tillväxtperspektiv (se vidare avsnitt 5.1.4). Även om sammansättningen av olika typer av skatter har förbättrats, finns det fortfarande en betydande potential att inom ramen för en given skattekvot skapa ett effektivare skattesystem med mer begränsade effekter på incitamenten. Sänkt skatt på arbete och höjd skatt på fastigheter lyfts ofta fram som exempel på detta.474 Inriktningen på skattepolitiken diskuteras i avsnitt 5.4. 472För en diskussion kring offentliga investeringar, se kapitel 3 och avsnitt 5.3. 473Se och (2011) för en sammanställning av studier kring offentlig sektors storlek och tillväxt. 474Se t.ex. Sørensen (2010) och (2015f). Offentliga välfärdssystem och fördelning Figur 5.2 Skattekvot som andel av BNP 1965–2013 Skatter på inkomster och vinster Källa: , databas, (2015). 5.1.4Inkomstfördelning, offentlig sektors storlek och tillväxt Frågan om det råder ett motsatsförhållande mellan fördelnings- politiska mål, storleken på offentlig sektor och ekonomisk tillväxt har debatterats länge.475 Frågeställningarna handlar om hur inkomstfördelningen påverkar tillväxten och hur den offentliga sektorns omfattning och utformning påverkar tillväxten. Utformningen av skatter och välfärdssystem är viktig för tillväxten476 Fördelningspolitiska ambitioner tar sig inte sällan uttryck i utformningen av skatter och offentliga välfärdssystem. Även om det totala skatteuttaget, mätt som exempelvis den totala skattekvoten, och de samlade offentliga utgifterna kan ha betydelse för den långsiktiga tillväxten, är det utformningen av och storleken på enskilda skatter och offentliga utgifter som är av betydelse för 475SOU 2015:53, Bilaga 4 till . 476Avsnittet bygger främst på SOU 2015:53, Bilaga 4 till . Offentliga välfärdssystem och fördelning nivån på BNP och den ekonomiska tillväxten på lång sikt.477 Skatter påverkar de ekonomiska incitamenten för både individer och företag, men olika skatter har olika stor påverkan. Skatternas utformning har betydelse, och ur tillväxtsynpunkt är det en fördel att främst använda skatter med minst påverkan på incitamenten till arbete och investeringar. På samma sätt påverkar olika typer av utgifter tillväxten på olika sätt. Offentliga investeringar i utbildning och forskning kan t.ex. ha en positiv effekt på den långsiktiga tillväxten genom att bidra till ökad kompetens och produktivitet. I vissa fall kan en åtgärd som genomförs främst för att påverka fördelningen i ekonomin ha positiv effekt på den långsiktiga tillväxten. Ett tydligt exempel på detta är offentligt finansierad utbildning, som kan vara en del i en aktiv fördelnings- politik som via utbildning minskar klyftorna i arbetsinkomster . kan offentligt finansierad utbildning medföra att individer investerar i utbildning i högre grad än vad som annars varit fallet, vilket givet att utbildningen håller god kvalitet och ger färdigheter som är relevanta för samhället kan bidra till en högre långsiktig tillväxt. Vidare kan vissa transfereringssystem som försäkrar mot inkomstbortfall, som arbetslöshetsförsäkringen, ha positiva incitamentseffekter och främja en ökad rörlighet på arbetsmarknaden och därigenom påverka den långsiktiga tillväxten positivt. Å andra sidan kan stöden också ha negativa incita- mentseffekter eftersom de kan höja reservationslönen och minska arbetsutbudet från arbetslösa. Det finns en risk att en omfördelningspolitik mer inriktad på bidrag frikopplade från arbetsinkomster och som påverkar fördelningen på kort sikt, bidrar till att göra en sned fördelning permanent genom att den inte bidrar till minskade klyftor i marknadsinkomster . Bidragen kan påverka individernas incitament till utbildning och arbete i negativ riktning, vilket då också påverkar tillväxten negativt.478 Detta innebär att en given nivå på skattekvoten eller de offentliga utgifternas andel av BNP kan ha helt skilda effekter på den långsiktiga tillväxten beroende på hur systemen är utformade. 477 Även utformning av annan lagstiftning och regelverk, liksom hur väl de offentliga institutionerna fungerar har betydelse för tillväxten. Detta diskuteras i kapitel 3. 478 SOU 2015:53, Bilaga 4 till . Offentliga välfärdssystem och fördelning De nordiska länderna har i hög grad lyckats kombinera en jämn fördelning och en stor offentlig sektor med förhållandevis hög långsiktig tillväxt. Länderna har alla en stor offentlig sektor, och en hög skattekvot. Deras utbildningsystem är viktiga för att främja individens möjligheter att nå goda marknadsinkomster . Ytterligare ett gemensamt inslag är att det i bidragssystemen finns villkor som ställer krav på aktivt arbetssökande eller arbetsvillkor för att få tillgång till stöden. Men även om det finns betydande likheter mellan de nordiska länderna finns det också stora skillnader i utformningen av välfärdssystemen. Detta indikerar att det är den samlade effekten av systemen som har betydelse, snarare än den exakta utformningen av enskilda delar inom skattesystemet eller de offentliga utgifterna. De offentliga utgifternas sammansättning i har, sett ur ett tillväxtperspektiv, en relativt god sammansättning. En betydande del av utgifterna går till områden som kan förväntas ha en positiv effekt på den långsiktiga tillväxten (se figur 5.1). Hit hör t.ex. utgifter för utbildning och forskning, men även kostnader för sjukvård, infrastruktur och rättsväsende. Vidare kan offentliga utgifter för barnomsorg bidra till ett högt arbetskraftsdeltagande. Flera av utgifterna i den offentliga konsumtionen har dessutom effekter på den långsiktiga inkomstfördelningen. Vissa transfereringar riskerar att påverka incitamenten till arbete negativt. Detta gör att transfereringarna i vissa fall kan ha olika effekter på fördelningen . I många fall kan de negativa incitamenten i viss grad motverkas av ett positivt samband mellan ersättningsnivå och tidigare arbetsutbud, kvalificeringskrav och grindvaktsfunktioner (se kapitel 4). Det behöver alltså inte alltid finnas en motsättning mellan fördelning och tillväxt vid utformningen av välfärdspolitiken.