sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Vidare kan en regional fysisk planering utgöra en brygga mellan den kommunala nivåns översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning och den regionala planeringen för transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillväxtarbete. saknar en regional nivå för fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor En jämförelse mellan och andra nordiska länder visar att den svenska regionala nivån har en mer undanskymd roll än vad som är fallet i våra grannländer. Den internationella utblick vi har genomfört visar att de länder som vi har studerat anser att den regionala nivån har en funktion att fylla för den fysiska plane- ringen. Vid all jämförelse ska dock hänsyn tas till skilda institution- ella förutsättningar. Våra studier baseras också i huvudsak på sekundära uppgifter, dvs. det faktiska utfallet och hur planeringen de facto bedrivs, har vi inte kunnat utreda. har regionala landsskapsplaner, vilka tjänar som vägled- ning för de kommunala generalplanerna. I identifierar fylkes- kommunerna tillsammans med primärkommunerna de behov som finns av planer på regional eller delregional nivå. I är det kommunerna som efter övergripande statliga och regionala rikt- linjer planerar för hur danska städer och landskap ska utvecklas. Enligt i ska strategiska utveck- lingsplaner tas fram enbart i de fyra utpekade storstadsregionerna 6 , Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplane- ring, Rapport 2014:15 s. 7. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå (, , och ). I planerar regeringen för statens mark med lagstiftning och provinserna beslutar om egen lagstiftning och planerar för den egna marken. Provinserna överlåter ansvaret till kommunerna att planera inom sina områden. Mellankommunala och regionala frågor Förutom regionplanering enligt PBL och den särskilda lagstift- ningen för , är det staten, genom som har mellankommunala och regionala uppgifter för fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Enligt lagen om kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar, BFL kan även den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret yttra sig över kommunernas rikt- linjer för bostadsförsörjning. Samma möjlighet har även länsstyrel- sen. Ansvaret för fysisk planering enligt PBL är lokalt och vilar på kommunerna. Inom ramen för det ansvaret pågår på flera håll i landet samverkan och samordning mellan kommunerna, ibland i form av kommunalförbund som exempelvis och Fyrbo- dals kommunalförbund. Några kommuner väljer att samarbeta i nätverk, exempelvis Nordost , och Nordost . Förutom den mellankommunala samverkan och dessa samarbeten, som utgår från det kommunala ansvaret, pågår också olika arbeten med att tillföra ett fysiskt planerings- perspektiv till det regionala tillväxtarbetet. Den regionala nivån motsvarar inte en nivå för ett större geografiskt område. Frågorna som är av betydelse för den regionala nivån kan sakna betydelse för en mellankommunal nivå och vice versa. Det finns även flera skillnader mellan de kommunala och de regionala aktörerna. De har skilda uppdrag, roller och perspektiv. Kommuner och landsting eller samverkansorgan har också olika förutsättningar att delta. Vad den regionala aktören anser vara regionalt prioriterat behöver inte sammanfalla med kom- munernas prioriteringar. Det vill säga att summan av mellankom- munala frågor inte per automatik blir regionala frågor. Kommunerna kommer att verka för vad som först och främst är kommuninvånarnas bästa. Den regionala aktören som har ansvar Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå för den regionala utvecklingen har ett uppdrag som omfattar flera kommuner och ett större geografisk område. Resultatet av att den regionala och kommunala nivån har olika perspektiv och priori- teringsgrunder kan enligt Tillväxtanalys bland annat innebära att strategiska tillväxtstrategier och program formuleras så att alla olika aktörer kan enas om innehållet. Programmen eller strate- gierna blir då så allmänt hållna att deras styrförmåga blir svag.7 Sammantaget gör vi bedömningen att regional fysisk planering bör kunna bidra till att tillgodose såväl bostadsförsörjning som en håll- bar utveckling. Planeringen bör kunna belysa mellankommunala, regionala och mellanregionala relationer samt visa på väsentliga strukturella förhållanden inom regionen. Eftersom bostadsfrågan för vissa delar av landet har vuxit ur den kommunala sfären och med hänsyn till att fysisk planering är ett av flera medel som behövs för att tillgodose kraven på bostadsförsörj- ning, bedömer vi att bostadsförsörjningsfrågorna också bör place- ras i ett större och mer strategiskt planeringssammanhang. Det bör ske genom en regional fysisk planering utan att för den skull ge den regionala nivån ansvar för att planera för bostadsförsörjning eller att den blir överordnad den kommunala planeringen. Den fysiska planeringen bör bland annat bidra med ökad kunskap och förståelse för hur samhällsförändringar påverkar kommuner och regioner. Vi bedömer även att planeringen bör kunna bidra till en mer samhällekonomisk planering genom att stärka samordning och samarbete mellan transportinfrastruktur, kollektivtrafik, regionalt tillväxtarbete, fysisk planering och planering för bostadsförsörj- ning. Samarbete och samverkan över sektorsgränserna bör också stärkas genom att planeringen likt de övriga planeringsslagen bedrivs på regional nivå. Fysisk regional planeringen bör erbjuda en nivå, där avvägningar och prioriteringar kan synliggöras tidigt i pro- cessen och därmed bidra till ökad långsiktighet och hållbarhet. Vi gör också bedömningen att en regional fysisk planering bör öka 7 Tillväxtanalys, översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram, Rapport 2013:1 s. 22. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå kunskapen hos samtliga berörda aktörer och bland annat bidra till att den kommunala översikts- och detaljplaneringen underlättas och kan bedrivas effektivare. Något som talar emot en regional fysisk planering är att fysisk planering behöver ske nära medborgarna. Planering som sker för ett större geografiskt område med många invånare riskerar att både bli för abstrakt för att vara av intresse för medborgarna och för svår att samråda kring. Fysisk planering bör alltid bedrivas med hänsyn till behovet av ett medborgarperspektiv, men det behöver inte inne- bära att den fysiska planeringen begränsas i geografisk omfattning. Innehållet i den fysiska planeringen kan variera i detaljeringsgrad, från översiktsplanering till förutsättningar för bygglov. En regional fysisk planering bör omfatta och innehålla frågor som är anpassade till de förutsättningar som den regionala nivån ger. En slutsats av vår studie av hur andra länder använder den regionala nivån är att det finns erfarenheter av liknande uppgifter och arbetssätt att inhämta för . Våra förslag som vi lämnar i följande avsnitt innebär visserligen en ytterligare planering, vilket skulle kunna bli ett hinder för eller försena en redan komplicerad planeringsprocess. De mellankommunala samarbeten som har uppkommit runt om i landet och arbetet med strukturbilder på vissa håll tyder dock på att våra förslag är en fortsättning på något som redan bedrivs och som svarar upp mot en efterfrågan som tycks finnas på fysisk planering på en annan nivå än enbart den kommunala. Vår bedöm- ning är således att fördelarna med förslagen överväger nackdelarna. En regional fysisk planering som vi föreslår i det följande utgör ett ramverk och som sådant en möjlighet för inblandade aktörer att själva utforma dess innehåll. 6.2.2Vad ska planeringen omfatta? Bedömning: Regional fysisk planering bör syfta till att över- gripande skapa långsiktiga förutsättningar för en socialt, miljö- mässigt och ekonomiskt hållbar utveckling. Förslag: Regional fysisk planering ska avse frågor av regional och mellankommunal betydelse för den fysiska miljön. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Vi har i uppdrag att vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planerings- underlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsför- sörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Vidare ska vi utreda vad som bör ingå i fysisk planering på regional nivå. Vi ska vidare överväga hur arbetet för en positiv socioekonomisk utveckling i områden med utbrett utanförskap och boendesegregation bör samordnas med frågor om bostadsbyggande och den fysiska miljön i övrigt. Enligt gällande bestämmelser i 7 kap. PBL och i lagen om region- planering för kommunerna i ska ett regionplane- organ utreda sådana frågor om användningen av mark- eller vatten- områden som angår två eller fler kommuner och behöver utredas gemensamt. Regionplanering enligt PBL kan omfatta exempelvis frågor om bebyggelse och tillhörande anläggningar, infrastruktur, kollektiv- trafik, grönområden, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormark- nader, transportterminaler, vägar, kommunikationssystem, led- ningar, anläggningar för energiproduktion, undervisning och vård (prop. 1985/86:1 s. 188 f.). Överväganden, bedömning och förslag Benämningen av föreslagen planering – flera olika alternativ Under vår utredning har den benämning på regional planering som vårt förslag mynnar ut i diskuterats. definierade regeringen fysiska planer som planer som ”rör markanvändning och utform- ning av miljön” (prop. 1985/86:1 s. 122). anger på sin hemsida att fysisk planering handlar om ”att bestämma hur man ska använda mark och vatten”.8 Fysisk planläggning kan förekom- ma även med stöd av annan lagstiftning, exempelvis med stöd av väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järn- väg.9 8www.boverket.se/sv/samhallsplanering/sa-planeras-sverige/, besökt 9Didón m.fl., , Kommentaren till 1 kap. 2 §. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå I 3 kap. 2 § PBL anges att en översiktsplan ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. I bestäm- melsen anges vidare att planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Med uttrycket ”den byggda miljön” avses en helhet, i vilken även anläggningar samt vegetation, parker och andra grönområden ingår förutom bebyggelsen (prop. 1994/95:230 s. 54). Nuvarande begrepp för fysisk planering på regional nivå enligt PBL är regionplanering. Regionplanering ska behandla frågor om användningen av mark- eller vattenområden. Begreppet region- planering infördes i svensk rätt genom byggnadslag. Sedan nuvarande regler om regionplanering infördes har det till- kommit annan planering på regional nivå, däribland EU:s samman- hållningspolitik. Begreppet regionplanering kan därför uppfattas som vagt och åsyftande på planering generellt sett på regional nivå. Ett begrepp som nämnts i samband med vårt utredningsarbete är rumslig planering. Begreppet rumslig planering kommer från spatial planning och kan tillämpas på såväl internationell, nationell, regional och lokal nivå. Regional rumslig planering togs in i svenska sammanhang i samband med EU-inträdet. Trots att det har gått European Spatial Development Perspective (ESDP) intro- ducerades, tycks begreppet fortfarande vara svårt att etablera i . The european conference of ministers responsible for regional/spatial planning (Cemat) definierar regional/spatial plan- ning enligt följande.10 Regional/spatial planning gives geographical expression to the economic, social, cultural and ecological policies of society. It is at the same time a scientific discipline, an administrative technique and a policy developed as an interdisciplinary and comprehensive approach directed towards a balanced regional development and the physical organization of space according to an overall strategy. Ett ytterligare begrepp är territoriell planering som används på EU- nivå. I EU:s Territoriella Agenda 2020 används begreppet terri- toriell sammanhållning för att beskriva behovet av platsbaserad 10 , European regional/spatial planning Charter. Charter adopted by Conference of Ministers responsible for Regional Planning on 20 1983, s. 13. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Territoriell sammanhållning har växt fram utifrån begreppet spatial planning, som bland annat utgår från specifika lokala och regionala förutsättningar.11 Med hänsyn till att den planering vi föreslår ska avse fysiska struk- turer och att flera liknande planeringar som bedrivs använder sig av begreppet strukturbild har vi även övervägt begreppet struktur- planering. Strukturbilder syftar till att synliggöra strukturella förut- sättningar och visa huvuddragen i regionens fysiska strukturer. För utgör sex strukturbildande element den regionala strukturbilden. Elementen är stadskärnan, det sammanhängande stadsområdet, huvudstråken, kustzonen, de gröna kilarna och . Vi har valt att benämna vårt förslag om en planering som ska avse frågor av mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön för regional fysisk planering. Fysisk planering avser planering av frågor av betydelse för den fysiska miljön. Frågor av betydelse för den fysiska miljön kan vara alla frågor som har med användningen, utformningen, utvecklandet och bevarandet av den fysiska miljön att göra. Syftet med regional fysisk planering Regional fysisk planering bör syfta till att övergripande skapa förutsättningar för en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling. En hållbar utveckling bygger på att prioriteringar och beslut tas utifrån kravet på helhetssyn och att planeringen förmår att göra avvägningar som skapar förutsättningar för långsiktigt hållbara beteendemönster. Flera aktörer har för oss redovisat exempel på insatser för en långsiktig hållbarhet. Några har dock framfört att det finns en osäkerhet kring innebörden av den sociala dimensionen av hållbarhet. Kommunstyrelsen i tillsatte en kom- mission för ett socialt hållbart med uppdrag att ta fram strategier för att minska strukturella skillnader i hälsa inom kom- munen. I kommunsstyrelsens beslut att ställa sig 11 Territorial Agenda of Union 2020. Towards an Inclusive, Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions, agreed at the Informal Ministerial Meeting of Ministers responsible for Spatial Planning and Territorial Development, 2011. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå bakom kommissionens övergripande rekommendationer ingår att stärka det offentliga ledarskapet så att sammanhangen mellan lokalt, regionalt, nationellt och globalt tydliggörs. Stadsplanering och fysiska insatser bedöms också kunna bidra till en ökad social hållbarhet.12 Samverkansorganet Östsam, numera i Öster- götlands län, har fört in folkhälsoarbetet i det regionala tillväxt- arbetet. En ytterligare åtgärd för en hållbar utveckling är förtätning som framförs på flera håll som ett sätt att minska klimatpåverkan. kommun har som mål att kraftigt öka sin befolkning och att planera bostadsbyggandet genom att förtäta bebyggelsen. finns det en uppenbar konflikt mellan å ena sidan att förtäta och minska klimatpåverkan och å andra sidan att ta hänsyn till nuvarande stadsmiljö, som är ett utpekat riksintresse. I kommun bedriver kommunen ett aktivt arbete med bostadsplane- ring, där det ingår i planeringen för en hållbar utveckling att kunna bygga bostäder för resurssvaga grupper. Oavsett angreppssätt bör planering ha som övergripande mål att bidra till en hållbar utveckling och så även en regional fysisk plane- ring. Frågor som bör ingå Vi föreslår att regional fysisk planering ska avse frågor av mellan- och regional betydelse för den fysiska miljön i länet. Planeringen ska således avse frågor som behöver behandlas ur ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens. Regional planering är inte avsedd att överta eller inskränka på den kommunala plane- ringen. Förslaget innebär vidare att den ansvarige aktören inte ska överta några uppgifter som ankommer på någon annan, exempelvis planering av mark- och vatten utifrån ett kommunalt perspektiv, transportinfrastruktur, vatten- och avloppsförsörjning, bostadsför- sörjning och avfallshantering. Vår avsikt med den planering vi föreslår är att den ska underlätta den kommunala översiktsplaneringen och planeringen för bostads- 12 , Det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart , Inriktning för , s. 14 och s. 50. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå försörjning genom att bidra till underlag och regionala bedöm- ningar och avvägningar mellan olika nationella och regionala intressen. Den bör vara en målstyrd planering som tillför en hel- hetssyn och ger uttryck för och synliggör de olika planerings- slagens fysiska genomslag och avtryck. Regional fysisk planering ska handla om strukturella förutsätt- ningar utifrån ett mellankommunalt och regionalt perspektiv. Frågor som vi bedömer bör få en regional omfattning och ingå i en regional fysisk planering är exempelvis övergripande fysiska struk- turer för bebyggelse och tillhörande anläggningar, huvudstråk, regionala kärnor, natur- och grönområden, infrastruktur för trans- porter, energi- och vattenförsörjning, avfallshantering, avlopps- system och strukturer som minskar klimatpåverkan. Det kan också röra frågor om gränsregionala relationer. Bebyggelsestrukturer och tillhörande anläggningar kan exempelvis avse områden och byggna- der för bostäder, näringsverksamhet, offentlig verksamhet, kultur- verksamhet, idrott och friluftsliv. Det finns flera frågor som med fördel borde kunna samordnas med den regionala fysiska planeringen och som planeringen, om så önskas, även skulle kunna omfatta. Två sådana frågor är kommu- ners och andra aktörers arbete för att motverka utvecklingen av segregerade bostadsområden samt landsbygdsutveckling i strand- nära lägen. Beroende på vilka problem och utmaningar som identi- fieras samt vilka åtgärder som genomförs, kan båda frågorna bedömas av inblandade aktörer som mellankommunala och regionala frågor. Frågornas geografi avgörs av hur kommunerna eller annan ansvarig aktör väljer att formulera dem. Motivet för att ovan nämnda frågor bör ingå är bland annat vad vi har framfört om behovet av att fysisk planering och frågor kring bostadsförsörjning ofta behöver få ett större plane- ringssammanhang än vad kommunen kan ge. Frågorna ges dess- utom en helhetssyn och samordning och samverkan mellan plane- ringsslagen som skulle kunna öka. De bedöms också vara av sådan strategisk betydelse att de får en mellankommunal och regional logik. För regionplanering enligt PBL anges exempelvis bebyggelse med tillhörande anläggningar, infrastruktur, kollektivtrafik, grön- områden, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader, trans- portterminaler samt anläggningar för energiproduktion, undervis- Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå ning eller vård som frågor som kan omfattas (prop. 2009/10:170 s. 252 f. och 1985/86:1 s. 188 f.). Med ”områden som bör ingå” avses flera saker, som exempelvis att ta med i planeringen, att ta hänsyn till, att ta med i analys- och kunskapsunderlaget m.m. Dessa frågor ger sammantaget stöd för att den regionala planeringen ska kunna kopplas till andra plane- ringar och även att den ska kunna utgöra underlag för andra verk- samhetsområden. Nuvarande bestämmelser för regionplanering syftar till att ge stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i övrigt på regional nivå. Vid införandet av PBL framhöll regeringen regionplane- ringens potential för en starkare koppling mellan kommunernas fysiska planering och den regionala utvecklingspolitiken (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 253). De frågor som lyfts fram innebär inte att den sektorsvisa plane- ringen överges. Planering för transportinfrastruktur på regional nivå kommer fortfarande att bedrivas inom ramen för länstrans- portplaneringen och presenteras i länstransportplaner. Detta följer av rådande ansvars- och uppgiftsfördelning och bygger på det system som har utformats för transportinfrastrukturen. All plane- ring behöver dock placeras i ett sammanhang som utgörs av flera andra planeringsområden. Transportsektorn har en stark koppling till den fysiska strukturen och här bör samordningen bli bättre för att stärka möjligheterna till bland annat en mer klimatsmart stads- planering. Att bebyggelsestrukturen i länet ingår i en länsvis planering som hanterar frågor av mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön i länet innebär inte att kommunernas ansvar för att planlägga sin mark- och vattenanvändning förändras. Däremot kan det medföra att kommunernas planläggning placeras i ett regionalt och mellankommunalt sammanhang tillsammans med frågor inom andra samhällsviktiga områden, som planering för energi- och vattenförsörjning och transportplanering. Det skulle kunna leda till nya incitament för kommunerna. Regional fysisk planering kan påverka hur kommunerna själva väljer att planera och planeringens inriktning. En ansvarig aktör för regional fysisk planering ska beakta och synliggöra annan relevant planering för att sätta in sin egen i ett sammanhang. I praktiken kan en ansvarig aktör välja att se den Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå regionala fysiska planeringen som ett kitt som binder samman annan planering och ger ett rumsligt uttryck till planeringen. Exempelvis skulle planerade vägar, järnvägar, områdesskydd, havs- planering och planering för dricksvattenförsörjning kunna illustreras i den regionala fysiska planeringen. På så vis kan den regionala fysiska planeringen även bidra till att överbrygga det gap som enligt flera rapporter finns mellan regionala utvecklingsstrategier och över- siktsplaner.13 De frågor som anges som exempel skulle kunna leda till kom- petenstvister mellan bland annat och ansvarig aktör för den regionala fysiska planeringen. ansvarar för klimat- och energistrategier. Men även här bör synsättet vara att omfatta viss planering betyder att ta hänsyn till, lyfta in och utgå från ett arbete som någon annan aktör bedriver och ansvarar för. ansvar och uppgift att ta fram regionala energi- och klimatstrategier ändras inte genom att regional fysisk planering skulle kunna omfatta energifrågan. En regional fysisk planering kommer sannolikt inte täcka in alla frågor av mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön i länet. Det kommer därför att finnas frågor som av olika skäl inte ingår i den fysiska regionala planeringen. De får då hante- ras av kommunerna eller på annat sätt. har vi fått synpunkter på och önskemål om att vi bör överväga om regional fysisk planering även bör om- fatta arbetet med landsbygdsutveckling i strandnära områden med hänsyn till frågans ibland såväl regionala som mellankommunala karaktär. Med s.k. LIS-områden pekar kommunerna i sina över- siktsplaner ut områden som är viktiga för utvecklingen av lands- bygden. Inom dessa områden kan det särskilda skälet för lands- bygdsutveckling användas när man prövar dispenser och upphäver strandskyddet. Redovisningen i översiktplanen ska vara vägledande när man prövar ansökningar om dispenser från strandskyddet och upphävande av strandskyddet i detaljplaner. anger som exempel på en åtgärd i ett LIS-område nya bostäder för att bidra 13 , Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplane- ring, Rapport 2014:15; Tillväxtanalys, översiktsplanering och regionala utvecklings- program, Rapport 2013:01. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå med tillräckligt många boende i området så att kommersiell och offentlig service ska kunna finnas kvar. Enligt gällande bestämmelser i ankommer det således på kommunerna att i strandnära lägen peka ut vissa geogra- fiska områden för landsbygdsutveckling. Därefter sker en statlig granskning av kommunernas förslag.