sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — Det gäller inte minst p.g.a. att förutsättningarna för inlösen skiljer sig från förutsätt- ningarna vid ett vanligt köp; exempelvis finns det inte någon egentlig marknad för försäljning av tomträttsfastigheter och inlösen kommer med vårt förslag att kunna aktualiseras först sedan fastigheten har varit upplåten med tomträtt . Mot denna bakgrund talar goda skäl för att bestämmelser om avgäldsbestämning och inlösen av tomt- rättsfastighet, som är förmånliga för tomträttshavaren, inte står i strid med statsstödsreglerna; det finns inte någon annan relevant nomisk fördel. Tomträttshavarna befinner sig alltså inte i en i faktiskt och rättsligt hänseende jämförbar situation med andra aktörer på markna- den för flerbostadshus. Med hänsyn till detta och till att de bestäm- melser vi föreslår behandlar alla tomträttsinnehavare till flerbostadshus lika torde bestämmelserna vara förenliga med statsstöds- regler. Det bör emellertid understrykas att frågan är svårbedömd. Vill lagstiftaren försäkra sig om att bestämmelserna inte står i strid med statsstödsreglerna, bör bestämmelserna anmälas till Kommissionen för en bedömning.98 Vi kan konstatera att det finns statsstödsrättsligt svåra avvägningar där det saknas givna svar och där kontakter med eller en anmälan till kommissionen kan krävas för rättslig säkerhet. Som nämnts under förra rubriken är offentliga medel som satsas i infrastruktur som kan utnyttjas av alla inte ett statligt stöd efter- som det inte gynnar ett enskilt eller en särskild grupp av företag eller viss produktion. 98 SOU 2012:71, Tomträttsavgäld och friköp, s. 103. Rättsutvecklingen går dock i viss mån mot att även allmänna medel till infrastruktur måste godkännas av kommissionen efter- som det anses gynna viss ekonomisk verksamhet, typiskt sett den som driver infrastrukturanläggningen. Som framgår under rubriken om företagsbegreppet ovan har kommissionen godkänt stöd i form av infrastruktursatsningar även kopplat till subventionerade bo- städer. Eftersom kommuner ofta svarar för infrastrukturinvester- ingar får gränsdragningen mellan potentiellt selektiva infrastruktur- satsningar och infrastruktursatsningar som kan betraktas som all- männa åtgärder eller icke-ekonomisk verksamhet betydelse. Begreppet infrastruktur i vid bemärkelse omfattar infrastruktur som gynnar en särskild användare eller en särskild grupp av an- vändare. Finansiering av sådan infrastruktur kan därför vara ett selektivt stöd. Viss infrastruktur såsom flygplatser har så stark koppling till driften av densamma – som i sin tur utgör ekonomisk verksamhet – att även infrastruktursatsningarna omfattas av stats- stödsreglerna. Om ett infrastrukturprojekt gynnar enskilda företag eller en viss typ av företag är det en selektiv åtgärd så länge som detta företag inte medfinansierar infrastruktursatsningen i mot- svarande mån. Kommissionen anser därför att finansiering av exempelvis idrottsarenor, hamnar och flygplatser omfattas av stats- stödsreglerna fastän alla får tillträde till dem på öppna och icke- diskriminerande villkor. Detta innebär att bara finansiering av infrastruktur som inte ska användas i ekonomisk verksamhet utan som byggs enbart för att användas av allmänheten faller utanför statsstödsreglerna. Sådan infrastruktur som normalt inte omfattas av statsstödsreglerna är enligt kommissionen allmänna vägar som inte drivs på koncession, allmänna parker, lekplatser och dylikt som är tillgängliga för allmänheten.99 När det gäller infrastruktur som är kopplad till subventionerade sociala bostäder har kommissionen ansett att sådan infrastruktur som används i ekonomisk verksamhet kan gynna utföraren, även om det är fråga om den lokala myndighetens egen verksamhet. I ett fall förklarades ersättningen förenlig med artikel 106.2 i EUF-för- draget eftersom infrastrukturen kunde anses nödvändig för att säkerställa en god miljö för subventionerat socialt boende och upp- 99 Internt kommissionsmeddelande från generaldirektoratet för konkurrens till generaldirekto- ratet för regional utveckling. draget var klart definierat och kopplat till utsatta grupper, inklusive äldre och personer med funktionsnedsättning (se vidare under rubri- ken 5.5).100 Ett exempel på hur fastighetsinfrastruktur kan finansieras för att främja regional konkurrenskraft utan att utgöra statligt stöd Ett kommissionsbeslut om fastighetsrelaterade infrastruktursats- ningar avser en tysk ordning för att med offentliga medel finansiera lokala markförberedande åtgärder.101 Beslutet illustrerar även förut- sättningarna för att få ökad rättslig säkerhet vid lokalt besluts- fattande. anmälde stödordningen för att få rättsligt klar- lagt att åtgärderna inte var statligt stöd. Kommissionen ansåg att villkoren uteslöt statligt stöd i alla led inom ramen för den anmälda åtgärden. Nedanstående avsnitt avser kommissionens beslut i det ärendet. Den tyska lagstiftningen som anmäldes till kommissionen avsåg finansiering av åtgärder som förbereder mark för försäljning på fastighetsmarknaden. De möjliga åtgärderna omfattade anläggning av vägar, gatubelysning, bullerskydd, anslutning till lokal infra- struktur som vatten och avlopp, el- och gasnätet, kostnader för att riva gamla industrifastigheter eller militära byggnader och slutligen sanering av miljögifter och andra miljöåtgärder när den som för- orenat inte kunde betala. Anmälan till kommissionen avsåg alltså en ramlagstiftning som skapade rättssäkerhet för de tyska förbunds- staterna att investera i infrastruktur och marksanering vilket gjorde marken attraktiv för fastighetsinvesteringar. Finansieringen var be- gränsad till regioner som utses på basis av på förhand fastställda kriterier såsom arbetslöshet, inkomstnivåer, prognoser för antalet arbetstillfällen och infrastrukturindikatorer. Förbundsstaterna kunde ställa ytterligare krav på att satsningarna skulle bidra till att stärka 100KOM(2005)4668 slutlig, av den 07.07.2005, om stöd nr N395/05 – – guarantees for social infrastructure schemes funded by the () punkt 40. 101COM(2014) 1811 final, av den 27.03.2014, om SA.36346 (2013/N) – – GRW land development scheme for industrial and commercial use. bland annat regional konkurrenskraft för företag och regional till- växt.102 De direkta mottagarna av finansiering enligt den tyska ord- ningen var lokala myndigheter eller sammanslutningar av lokala myndigheter. I vissa fall kunde det också vara fråga om ideella orga- nisationer eller samverkansbolag mellan lokala myndigheter och privata företag där de lokala myndigheterna hade ett bestämmande inflytande. Mottagarna ägde normalt marken och i de fall de inte gjorde det skulle de avtala om att all värdeförändring skulle komma dem till del genom att rätten att använda och sälja marken skulle överföras till den ansvariga myndigheten. Eftersom det även fick finnas stödmottagare som är företag i EU-rättslig mening skulle det finnas återkravsklausuler som säkerställde att alla vinster åter- fördes till de ansvariga myndigheterna. Kommissionen fann att lokala myndigheters utveckling och om- vandling av offentligt ägd mark inte är en ekonomisk verksamhet utan en del av deras offentliga uppdrag inom ramen för den fysiska planeringen. När medel överförs till dessa offentliga organ är över- föringen av medel mellan tyska staten och delstaterna till de lokala myndigheterna för att utföra markutvecklingsprojekt en inomstat- lig finansiell överföring mellan offentliga organ som inte utgör stat- ligt stöd. I de fall då den direkta mottagaren av medel är ett företag eller en ideell organisation fick dessa ingen fördel eftersom hela vinsten skulle återföras till den ansvariga myndigheten. Även i de fall en privat aktör ägde marken skulle eventuella vinster återföras till den ansvariga myndigheten. Arbetet med att förbereda marken skulle kontrakteras genom ett öppet, transparent och icke-diskriminerande anbudsförfarande. Företaget som utvecklar marken fick inte även nyttja marken. Även när arbetet utförs av kommunägda bolag skulle dessa utses efter ett öppet anbudsförfarande och inte heller dessa bolag fick nyttja mar- ken.103 I beslutet specificeras villkoren för att utse markutvecklarna. Förfarandet skulle vara förenligt med upphandlings- och stats- stödsreglerna. Ersättningen för utvecklings- eller marknadsförings- företagets insatser skulle ha fastställts genom ett anbudsförfarande 102COM(2014) 1811 final, av den 27.03.2014, om SA.36346 (2013/N) – – GRW land development scheme for industrial and commercial use, punkt 16–17. 103COM(2014) 1811 final, punkt 28. och intäkterna skulle tillfalla den organisation som ansvarade för att genomföra projektet. Efter att marken förberetts för försäljning skulle vilken aktör som helst kunna köpa marken och försäljningen skulle genomföras i enlighet med kommissionens meddelande om markförsäljning104. Värdet av liknande regleringar för markomvandling under svenska förhållanden är något oklart. Vi noterar att vissa av förutsätt- ningarna för att åtgärder enligt den tyska ordningen inte ska vara stöd kan vara svåra att med säkerhet leva upp till. Definitionen av sådan ersättning som icke-stöd förutsätter att de ansvariga offent- liga aktörerna lyckas skilja värdeökningarna på marken hänförliga till överföringen av allmänna medel från kostnaderna för att för- bereda marken och att eventuell överkompensation återkrävs från de företag som får förmåner. Detsamma gäller för de företag som äger mark som omvandlas. Slutligen är det inte alla gånger självklart när försäljning av mark och fastigheter uppfyller kraven i kommis- sionens meddelande om försäljning av mark och fastigheter som de tyska offentliga aktörerna förbinder sig att leva upp till. Det är alltså oklart om kommissionens beslut ger ökad rättslig säkerhet för de inblandade parterna. För en kommun som tillämpar statsstödsreglerna är det också nöd- vändigt att beakta att en geografisk avgränsning, till exempel kopp- lad till kommungränsen, kan medföra att en åtgärd är selektiv. Normalt ska en åtgärds selektivitet nämligen bedömas i förhållande till på nationell nivå. Det finns dock undantag.105 För det första ska helt autonoma regioner bedömas utifrån egna normer.106 En autonom region förutsätts dock vara helt självständig från staten såväl i beslutsfattandet som finansiellt. Det är inte troligt att de svenska kommunerna skulle betraktas som sådana autonoma regioner. För det andra ska myndigheter som levererar icke-utbyt- 104COM(2014) 1811 final,.punkt 25. Se vidare under rubriken marknadsmässighet vid för- säljning av mark och fastigheter ovan. 105Se vidare i avsnitt 5.3 i Utkast till kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget. Utkastet publicerades för synpunk- ter genom ett öppet samråd betecknat HT.3639. 106Mål C-88/03 mot kommissionen, 2006 I-07115, punkt 58. bara tjänster mot en avgift inte bedömas i förhållande till andra liknande myndigheter utan selektiviteten ska i stället avgöras i för- hållande till den myndighetens kunder. Tribunalen har konstaterat att statsstödsbegreppet skulle utsträckas på ett oproportionerligt sätt om flygplatsavgifters selektivitet skulle bedömas mot andra flygplatser. I målet som avsåg den tyska flygplatsen fann tribunalen att en avgift bara var selektiv om enskilda flygbolag gyn- nades i förhållande till andra bolag som flög till Lübeck.107 Flygplatser anses inte tillhandahålla en tjänst som är utbytbar med flygplatser på andra orter eftersom varje flygplanssträcka anses vara en relevant marknad. Fastighetsavgifter kan avse avgifter för bygglovsansökningar, vatten och avlopp, sophämtning m.m. När det gäller sådana fastighetsanknutna avgifter som kommuner är behöriga att ta ut bedömer vi att det är möjligt att en enhetlig nivå i kommunen inte skulle betraktas som selektiv i förhållande till avgiftsnivån i andra kommuner av bland annat de skäl som kom- missionen tar upp med avseende på flygplatsavgifter. När det gäller prissättningen av exploateringsavtal och markför- säljningar är det däremot inte troligt att kan betraktas som lokal. Kommuner är enligt kommunallagen skyldiga att ta mark- nadsmässigt betalt för försäljningen av kommunens mark. Även om en svensk kommuns markförsäljningar bara kan användas av de som köper mark i kommunen så påverkar det direkt investerings- beslut i olika fastigheter utan någon koppling till några kostnader som kräver finansering via kommunala avgifter. Fastigheter är alltså utbytbara på ett sätt som flygplatser inte är. Tribunalens ovan nämnda avgörande skapar alltså inte någon utvidgad möjlighet för kommuner att bestämma egna lokala normer för prissättningen av fastigheter. 5.4.4Hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln En åtgärd är inte stöd i EU-rättslig mening om den inte hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s med- lemsstater. Vi har uppfattat att det finns kommuner som menar att 107 Dom Flughaven, T-461/12, EU:T:2014:758, punkt 53–59. Kommissionen har över- klagat tribunalens dom till /14 P, kommissionen mot . de inte berörs av eftersom kommunala bo- stadsförsörjningsåtgärder typiskt sett bedrivs på en lokal eller re- gional bostadsmarknad. Det synsätt ligger i linje med den bedöm- ning som en statlig utredning gjorde inför inträde i EU.108 Det har dock visat sig att det är väldigt få åtgärder som uppfyllt övriga kriterier för statligt stöd och som trots detta inte ansetts påverka handeln inom EU. Detsamma gäller innebörden av begrep- pet snedvriden konkurrens som i praktiken närmast får betraktas som en följd av att ett företag får en selektiv fördel i förhållande till andra företag. Under denna rubrik belyser vi hur detta rekvisit ska tolkas följt av en underrubrik om kommissionens förordningar om stöd av mindre betydelse som skapar vissa frihetsgrader när det gäl- ler mindre stödbelopp. För att ett stöd ska anses påverka konkurrensen och samhan- deln krävs det att stödet stärker ett företags position i förhållande till dess konkurrenter eller en viss typ av produktion i förhållande till andra sektorer. Stöd som ersätter ett företag för kostnader som det normalt skulle ha fått hantera inom den löpande verksamheten eller som ersätter hela eller delar av kostnaden för en investering anses snedvrida konkurrensen.109 Tillämpningen av rekvisitet är alltså snarlik tillämpningen av gynnanderekvisitet som beskrivits ovan.110 De flesta varor och tjänster är föremål för handel mellan medlemsstaterna i något led och därför kan nästan all företags- verksamhet eller ekonomisk aktivitet på ett eller annat sätt påverka handeln mellan medlemsstaterna. Att stödmottagaren inte bedriver export eller import av varor eller tjänster inom EU utesluter inte samhandelspåverkan.111 Samhandelskriteriet kan uppfyllas genom att företag från andra EU-länder skulle kunna komma att i fram- tiden erbjuda samma tjänster även om de inte nu är etablerade i Sverige.112 108SOU 1994:2, Kommunerna, landstingen och . 109Mål 730/79 mot kommissionen, ECR 1980 2671, punkt 11. Mål C-494/06 P kommissionen mot och WAM, REU 2009 I-3639, punkt 54. Mål T-14/96 BAI mot kommissionen 1999 II-139, punkt 78. 110Jfr mål C-15/98 och 105/99 och mot kommissionen 2000 I- 8877, punkt 66–70. 111Mål C-393/04 2006, I-5293, punkt 34–35. 112Jfr mål T-177/07 Mediaset mot kommissionen REU 2010 II-2341, punkt 156–157. En fördjupad undersökning av marknadsstrukturen är inte nöd- vändig för att avgöra om ett stöd skulle kunna påverka handeln och riskera att snedvrida konkurrensen.113 Enligt domstolens rättspraxis finns det ingen tröskel när det gäl- ler hur små stödbelopp ska vara för att inte påverka konkurren- sen114 eller någon procentsats avseende marknadsandelar under vil- ken handeln mellan medlemsstaterna inte kan anses ha påverkats. Att stödet eller det stödmottagande företaget är relativt litet ute- sluter inte att handeln och konkurrensen påverkas.115 har prövat stöd till byggherrar verksamma på den belgiska fastighetsmarknaden. Stödet hade inte anmälts till kom- missionen och gavs i form av ett skatteundantag i syfte att säker- ställa boende åt svaga grupper. Domstolen uttalade då följande. Det är i detta sammanhang inte nödvändigt att det gynnade företaget självt deltar i handeln mellan medlemsstaterna. När en medlemsstat beviljar ett stöd till ett företag, kan dess verksamhet inom landet upp- rätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag från andra medlemsstater att gå in på denna medlemsstats marknad minskar. Om ett företag som dittills inte deltagit i handeln mellan medlemsstaterna får en stärkt ställning, kan det dessutom leda till att företaget tar sig in på marknaden i en annan medlemsstat. I mål C-203/11 kan det inte uteslutas att de åtgärder som föreskrivs i mark- och fastighetsdekretet förstärker de företags ställning som åtnjuter stödet i förhållande till andra konkurrerande företags ställning i han- deln inom unionen. Den fördel i konkurrenshänseende som de berörda aktörerna får genom de beviljade subventionerna kan få som följd att möjligheterna för företag som är etablerade i andra medlemsstater än Kungariket att gå in på den belgiska marknaden minskar och kan till och med leda till att de berörda belgiska aktörerna lättare tar sig in på andra marknader.116 När det gäller försäljning av mark och fastigheter finns två illustra- tiva svenska ärenden som till synes rört små lokala svenska mark- nader men som trots detta ansetts kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. beslutade kommissionen att viss försälj- ning av mark till Nord utgjorde statligt stöd. 113Dom mot kommissionen, C-587/12 P, EU:C:2013:721, punkt 28. 114Mål T-254/00 mot kommissionen 2008 II-3269, punkt 247 och mål T-14/96 BAI mot kommissionen 1999 II-139, punkt 77. 115Mål C-280/00 Altmark trans, 2003 I-I-07747 punkt 81. Mål C-113/00 mot kommissionen, 2002, I-7601, punkt 30. 116Dom , C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288, punkt 76–78. slutet upphävts av tribunalen har kommissionen fattat ett nytt beslut och där funnit att transaktionen inte gynnade Nord. Avseende samhandelsrekvisitet har det dock inte gjort någon ny bedömning. beslutade kommissionen att affärstransaktioner mellan ett kommunalt fastighetsbolag i och en lokal fastig- hetsägare i utgjorde statligt stöd som gynnade den lokala fastighetsägaren. I det fallet hade marken tidigare ägts av företaget som i sin tur ägdes av den norska internationella Orklakoncernen. Den påstådde stödmottagaren invände att hans egen verksamhet inte på något sätt påverkade handeln mellan med- lemsstaterna utan var helt lokal till sin natur. I sitt beslut konstate- rade dock kommissionen att stödet skulle kunna påverka handeln eftersom fastighetstjänster och fastighetsrelaterade tjänster är före- mål för handel och investeringar inom unionen. Kommissionens resonemang återges nedan. Åtgärden snedvrider eller kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln inom unionen och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallad handeln inom EES) i den mening som avses i Europeiska unionens domstols relevanta rättspraxis på området statligt stöd. Som argument för att den selektiva fördel som försäljningen av anlägg- ningen till medförde inte alls eller endast i obetydlig omfatt- ning påverkade handeln görs det i rapporten från Econo- mics […] gällande att den fastighetsmarknad där är verksam är enbart lokal. Den eventuella påverkan på handeln är dock inte be- roende av om en viss stödmottagare råkar vara verksam internationellt eller enbart på nationell nivå, utan avgörs snarare av om de varor och tjänster som stödmottagaren bedriver handel med är eller skulle kunna vara föremål för handel inom unionen. Detta kriterium är uppfyllt i detta ärende, eftersom fastighetstjänster och fastighetsrelaterade tjäns- ter är föremål för handel och investeringar inom unionen. Detta fak- tum bekräftas i föreliggande ärende av det förhållandet att anlägg- ningens tidigare ägare () är ett Finlandsbaserat dotterbolag till , som är en internationellt verksam koncern. Detta bevisar att det finns ett gränsöverskridande intresse för den berörda tillgången (dvs. anläggningen), som för övrigt inte är en obebyggd tomt utan en anläggning i drift för produktion av djupfrysta livsmedel. Kommissio- nen anser därför att även om enbart är verksamt på lokal nivå är företaget verksamt på en marknad där en påverkan på handeln och konkurrensen inom unionen och EES inte kan uteslutas. De argument som lagt fram är därför ingen anledning för kommissionen att avvika från sin preliminära bedömning av detta kriterium i beslutet om att inleda förfarandet.117 Kommissionen har dock i flera fall dragit slutsatsen att verksam- heten i fråga hade en rent lokal karaktär och därför inte påverkade handeln mellan medlemsstaterna. Det finns inga domar från EU- domstolen där den uttalar sig på liknande sätt. Kommissionen ansåg att ett årligt stöd för att bygga och driva en allmän badanläggning i , som endast skulle användas av lokalbefolkningen, inte kunde påverka handeln mellan med- lemsstaterna.118 Kapitalanslag som hade till syfte att inrätta anläggningar för relativt små och lokala offentliga sjukhus på , som med en tydlig underkapacitet försåg en lokal marknad med sjukhus- tjänster, kunde inte dra till sig investeringar eller patienter från andra medlemsstater och påverkade inte handeln mellan med- lemsstaterna.119 Stöd till lokala föreningar för godstransporter på väg, för att de skulle bygga kommunala serviceområden för sina medlemmar, kunde inte påverka handeln mellan medlemsstaterna, eftersom de enbart skulle användas lokalt.120 Begränsade stöd till lokala museer på ansågs inte på- verka handeln mellan medlemsstaterna eftersom andra med- lemsstaters invånare sannolikt inte åkte över gränsen för att be- söka dessa museer.121 Finansiering av en dagstidningsutgivare på ansågs inte påverka handeln eftersom ingen av de båda dagstidningarna på ägdes av företag från andra medlemsstater eller bedrev 117COM(2012) 546 final, av den 08.02.2012, om SA.28809 , punkt 35. 118KOM(2001) 285046 slutlig, av den 12.01.2001, om N258/2000 Freizeitbad Dorsten, punkt 16. 119KOM(2002) 608 slutlig, av den 27.02.2002, om N543/2001 kapitaltillskott till Irländska sjukhus, punkt 4. 120KOM(2002) 2610 slutlig, av den 17.07.2002, om NN29/2002 lokala transporter på , punkt 13. 121KOM(2004) 317 slutlig, av den 18.02.2004, om N630/2003 lokala museum, punkt 3. verksamhet på någon marknad där företag från andra medlems- stater konkurrerade.122 En nederländsk kommuns försäljning av mark som gynnade en ridskola ansågs inte påverka handeln eftersom ridskolan hade en så tydlig lokal karaktär.123 5.4.4.1Förordningarna om stöd av mindre betydelse För att kunna inrikta kommissionens arbete på mer konkurrens- snedvridande stöd har medlemsstaterna och kommissionen beslutat om förordningar som förklarar att vissa typer av åtgärder inte på- verkar handeln och konkurrensen i en utsträckning som uppfyller kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Av betydelse för bo- stadspolitiken är dels den allmänna förordningen om stöd av mind- re betydelse124, dels förordningen om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse125. Vi förklarar vad som kan vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och därtill relaterade begrepp under rubrik 5.5 och förordningen beskrivs i avsnitt 5.5.4. Ett företag som tar emot statligt stöd vill troligen veta om pengarna kommer att behöva återbetalas. Mot bakgrund av det vida stödbegreppet skapar de båda förordningarna om stöd av mindre betydelse en rättssäker form för mindre stödbelopp. Förordningar- na ställer dock upp vissa krav för att förhindra missbruk och främja transparens i stödgivningen. Den allmänna förordningen omfattar stödbelopp som inte överstiger som inte anses påverka handeln mellan medlemsstaterna och som därför inte behöver an- mälas till kommissionen.