sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Rege- ringen påpekar att det kan vara svårt för att ta ställning tidigt i planprocessen, särskilt om ställ- ningstagandet är beroende av ytterligare uppgifter eller underlag från kommunerna. Regeringen anser därför att det saknas förutsättningar för att ändra bestämmelserna i i detta avseende.19 Även (SOU 2013:34) har före- slagit lagändringar med syfte att lyfta upp dialogen mellan stat och kommun till ett tidigare skede. Utredningens förslag bygger på 16Se även (2013), Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostads- byggande, rapport 2013:21 s. 50 ff. 17Se , SOU 2014:59, Bostadsförsörjning och riksintressen, s. 55. Se även t.ex. SOU 2014:59, ovannämnda rapport 2013:21 samt SKL (2011), Hantering av riksintressen. 18Se SKL:s remissvar avseende den s.k. planprocesspromemorian, En enklare detaljplane- process, S2013/6968/PBB. Promemorian har tagits fram av . 2013/14:126 s. 128. tanken att frågor om riksintressen, miljökvalitetsnormer, mellan- kommunala frågor och miljöbedömningar så långt som möjligt ska vara avgjorda när översiktsplanen upprättas/antas. Övergripande frågor ska således vara utredda inför den fortsatta dialogen mellan byggherren och kommunen om ett konkret projekt. har mot denna bakgrund före- slagit att en översiktsplan som tydligt redovisar vissa kriterier, bl.a. markanvändningen, ska kallas för områdesplan. möjlig- heter att ingripa mot efterföljande beslut när det gäller riksintressen och mellankommunala frågor slopas om det finns en områdesplan där kommunen och är överens. ska alltså ta slutlig ställning till dessa frågor när områdesplanen upprättas. Beträffande frågor om miljökvalitetsnormer, strandskydd samt hälsa och säkerhet föreslås dock att möjligheter att ingripa ska behållas för prövning i senare skede. Plangenomförandeutred- ningen anser att dessa frågor ofta kan bedömas fullt ut först när den närmare markanvändningen har lagts fast.20 förslag har inte genomförts.21 8.5.1Yttrande vid endast ett tillfälle? Utredningen ska överväga om det är möjligt och lämpligt att läns- styrelsen yttrar sig över ett detaljplaneärende sammanhållet och vid endast ett tillfälle under planprocessen och om bör vara bunden av detta yttrande vid en överprövning. Såväl råd kring tillämpning av 2 kap. PBL som tillsyn ifråga om ingripandegrun- derna i 11 kap. 10 § skulle med andra ord sammanställas och lämnas . Som ovan konstaterats finns det dock ofta ett behov av att pröv- ningen sker stegvis och det är inte ovanligt att kommunen bedriver planarbetet på ett sätt som förutsätter att yttrar sig . Så är t.ex. fallet då kommunen inleder planarbetet med ett separat programskede. Redan i ett sådant tidigt skede kan kom- munen behöva besked i vissa strategiska frågor, medan länsstyrel- 20Se SOU 2013:34 s. 263 ff. 2013/14:126 s. 53 f. sens synpunkter i andra avseenden med fördel kan lämnas . Vi anser därför inte att systemet bör begränsas på så vis att läns- styrelsen ska yttra sig sammanhållet och vid endast ett tillfälle. Det väsentliga är att kommunen får tydliga och tillförlitliga yttran- den. Dessutom kan kommunernas planerings- och beslutsprocesser bli effektivare om ger besked i fråga om ingripandegrunderna. I vissa fall bör det vara möjligt att sådana besked görs bindande vad avser möjligheter till överpröv- ning enligt 11 kap. 10–11 §§ PBL. Vi har övervägt en lösning som innebär att sam- rådsyttrande ges större tyngd. I lagtexten anges att länsstyrel- sen ska ”verka för” att planen blir förenlig med de krav som ska upp- fyllas enligt 11 kap. 10 § PBL (ingripandegrunderna). Ett alternativ skulle kunna vara att under samrådet ska ”ge besked” i fråga om planen är förenlig med nämnda krav. Ett sådant besked i samrådsyttrandet skulle kunna göras bindande beträffande möjligheter till överprövning – förutsatt att varken planförslaget eller planeringsförutsättningarna ändras fram till dess att planen antas. bevakning av ingripande- grunderna i 11 kap 10 § skulle således ske fullt ut i samrådsskedet. Därmed skulle uppgift under granskningsskedet be- gränsas till att kontrollera om planförslaget har ändrats i sådan grad att tidigare besked om ingripandegrunderna inte gäller. Att skulle ge ett sammanhållet besked vid endast ett tillfälle i fråga om samtliga ingripandegrunder i samrådet löser dock inte problemet med att kommunen i vissa fall behöver få be- sked i vissa avgörande frågor i ett skede, innan det finns ett färdigt planförslag och innan det är möjligt att ge besked i samtliga frågor (se problembeskrivningen i avsnitt 8.3). Vi förordar därför en annan lösning som beskrivs nedan. 8.5.2Kommunen ska kunna begära att lämnar planeringsbesked Förslag: Nuvarande regler i 5 kap. PBL om yttranden under detaljplaneprocessen ska kompletteras med en möjlighet för kommunen att inför och/eller under planprocessen begära ett planeringsbesked i fråga om planens förenlighet med 11 kap. 10 § PBL. En begäran om planeringsbesked ska kunna avse en eller flera av de ingripandegrunder som anges i 11 kap. 10 §. bestämmer vilket underlag som krävs för att den ska kunna lämna planeringsbesked. Ett planeringsbesked om att planen i det aktuella avseendet är förenlig med 11 kap. 10 § innebär att överprövning efter planens antagande inte kan ske med stöd av 11 kap. 10 § i det eller de avseenden som beskedet avser. Detta gäller inte om planförslaget eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till den eller de ingripandegrunder som planerings- beskedet avsåg. ska lämna planeringsbeskedet , om inte är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. beslut om planeringsbesked ska kunna över- klagas av kommunen. Som ovan konstaterats behöver kommuner och byggherrar få besked i de frågor staten råder över. De behöver få veta dels hur ser på planens förenlighet med 11 kap. 10 § PBL och dels vilket underlag behöver för sådana ställningstaganden. kan uttala sig om detta under samrådsskedet samt göra en markering vid granskningen om planen riskerar att bli föremål för överprövning. finns dock inget sätt för kommunen att få bindande besked från i dessa frågor förrän allt planarbete är utfört och efter planens antagande har avgjort frågan om ingripande enligt 11 kap. 10–11 §§ PBL. I vissa fall kan det visa sig tidigt i planprocessen att en enskild fråga är avgörande för tillkomsten av en detaljplan varför det inte är rimligt att arbeta vidare med planeringen förrän denna fråga är Det är då viktigt att kommunen snabbt kan få besked om hur ser på den aktuella frågan. En sådan fråga kan vara om en bullerstörd plats alls ska få bebyggas. Det kan även handla om möjligheterna att bygga inom ett område av riksintresse för friluftsliv. Även frågan om det med hänsyn till strandskyddet kan godtas att marken tas i anspråk, bör i många fall kunna avgöras redan i planarbetets inledning eller i vart fall under samrådsskedet. I ett annat fall kan platsen vara lämplig för byggande men frågan gälla högsta höjd på byggnad, t.ex. med hänsyn till riksintresse vad gäller kulturmiljö eller med hänsyn till flygsäkerhet. Ovan har redogjorts för förslag om att frågor om riksintressen och mellankommunal samordning skulle kunna avgöras i ett tidigt skede och med bindande verkan i en s.k. områdesplan. Som framgått delar vi Plangenomförande- utredningens bedömning att det inför detaljplaneläggning finns be- hov av tidiga och bindande besked från staten men vi ser att detta kan lösas på annat sätt än genom ställningstagande i form av en plan (se kapitel 9). Det finns även ett behov av bindande besked från staten under själva detaljplaneläggningen. Planeringsbesked – ett komplement till samråd och granskning För att ge kommunerna ökade möjligheter att vid behov få bindan- de besked från staten föreslår vi att kommunerna ska få möjlighet att begära ett s.k. planeringsbesked från . Med plane- ringsbesked avses att på begäran av kommunen ska ta ställning till om det finns skäl för ett ingripande på någon eller några av de grunder som anges i 11 kap. 10 § PBL. Vi vill betona att planeringsbeskedet är ett komplement till dagens regler om samråd, granskning och överprövning. Dessa regler ändras inte på annat sätt än att frågan om överprövning enligt 11 kap. 10– 11 §§ i vissa fall avgörs innan kommunen beslutar om planens antagande. ska dock alltjämt i varje detaljplaneärende ta ställning till om det efter kommunens antagandebeslut ska ske en överprövning. Kommunen bedömer själv om det är lämpligt att använda sig av möjligheten att begära ett planeringsbesked. Kommunen avgör även en begäran om planeringsbesked görs. Beskedet ska kunna begäras inför starten av ett detaljplanearbete eller när som helst under pågående detaljplaneläggning. Det finns inget krav på att det mer detaljerade arbetet med planen ska ha påbörjats. I något fall kan det vara värdefullt att i en viss fråga få ett besked från staten redan under behandlingen av en byggherres be- gäran om planbesked eller inför kommunen beslut att påbörja det konkreta planarbetet (jämför det som sägs ovan och i kapitel 9 angående processen inför detaljplaneläggning). I andra fall kan det finnas skäl att begära ett planeringsbesked i ett senare skede. Det kan vara under/efter samråd eller under/efter granskning. Figur 8.1 Exempel på att planeringsbesked kan begäras i olika skeden inför och under detaljplaneläggning Planeringsbeskedet kan avse en eller flera av de ingripandegrunder som finns i 11 kap. 10 §. Efter att planeringsbesked har givits i en fråga kan kommunen senare under planprocessen begära besked i en annan fråga som kan föranleda ingripande enligt 11 kap. 10 §. ska lämna planeringsbeskedet från det att kommunens begäran kom in till , om inte är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Våra överväganden beträf- fande denna tidsfrist finns i kapitel 10. ska kunna ställa krav på underlag för att pröva den frågeställning planeringsbeskedet ska avse. Om inte har tillräckligt med underlag kan myndigheten enbart ge besked om vilket underlag som behövs och kan alltså inte ta ställning i sak. I dessa fall bör kommunen ges möjlighet att komplettera ärendet. bedömer därefter själv om det kompletterade under- laget är tillräckligt eller ej. Ett planeringsbesked om att planen i det aktuella avseendet är förenlig med 11 kap. 10 § innebär att inte kan ta upp frågan i ett senare samråd eller i granskningen och inte besluta om överprövning efter planens antagande med stöd av 11 kap. 10 § i det eller de avseenden som beskedet avser. Detta gäller dock inte om planen eller förutsättningar för planeringen har ändrats på ett för ingripandegrunderna avgörande sätt efter beslutet om plane- ringsbesked. Ett exempel på sådana förändrade förutsättningar kan vara att nya fakta eller riktlinjer i frågor om hälsa och säkerhet har tillkommit som motiverar en annan bedömning. Ett för kommunen ”positivt” besked ska kunna förenas med villkor om att planförslaget behöver ändras i ett visst avseende för att planen inte ska komma att överprövas enligt 11 kap. 10 §. Om kommunen inte har iakttagit ett sådant villkor kan senare överpröva detaljplanen. Ett för kommunen ”negativt” besked att planen inte är förenlig med något av de krav som finns i 11 kap. 10 § innebär i regel att genom överprövning bör upphäva ett eventuellt senare beslut från kommunen att anta planen. I vart fall om varken planen eller planeringsförutsättningarna har ändrats. Vi anser dock inte att det bör införas någon sådan skyldighet i lagstiftningen. Kommunen ska kunna överklaga ett planeringsbesked. Detta kan bli aktuellt om beskedet är negativt eller förenat med villkor. Överklagande ska ske till regeringen, på motsvarande sätt som vid beslut enligt 11 kap. 11 § om upphävande av kommunens planbeslut (se 13 kap. 5 § PBL). Överklagandemöjligheten behandlas närmare under . Vid ett för kommunen negativt planeringsbesked kan kommunen i stället för att överklaga välja att gå vidare med planen som den är vilket medför att frågan om överprövning blir slutligt avgjord först efter planens antagande. Med detta system kan kommunerna avgöra hur de lägger upp detaljplanearbetet och i olika skeden stämma av detta mot statens krav i strategiska frågor – för att inte riskera ”förgävesplanering” och arbete med fel utgångspunkter. Om det i ett planärende tidigt finns underlag för prövning mot statens samtliga krav finns inget hinder mot att behandla allt i ett samlat planeringsbesked, innan ett fullständigt planförslag utarbetas och går ut på samråd. I så fall behöver inte yttra sig beträffande ingripandegrunderna i samrådet och granskningen. Dessa har ju redan behandlats med bindande verkan i planeringsbeskedet, förutsatt att varken planen eller planeringsförutsättningarna har förändrats därefter. Vi har övervägd vilken term som bör användas för det föreslagna beskedet. Den term som framstår som enklast och mest tilltalande är planeringsbesked. Nackdelen är dock att denna term kan samman- blandas med planbeskedet i 5 kap. PBL. Ett alternativ skulle kunna vara ingripandebesked. Denna term används dock redan i PBL i ett annat avseende varför den inte är lämplig (se 12 kap. 8 § punkt 1). Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara överprövandebesked eftersom beskedet syftar till att ge besked beträffande länsstyrel- sens avsikter att överpröva detaljplanen. Vid ett negativt besked kan dock kommunen trots beskedet välja att gå vidare med planen och det är först efter att planen har antagits som slutligen avgör om överprövning bör ske eller ej (11 kap. 10–11 §§ PBL). Begreppet överprövandebesked skulle därför bli missvisande. Mot bakgrund av det ovanstående anser vi, trots risken för sam- manblandning, att begreppet planeringsbesked är lämpligast. Som ovan konstaterats är utgångspunkten att kommunen ska kunna överklaga beslutet om planeringsbesked. Ett planeringsbesked skulle naturligtvis i praktiken kunna ha stor betydelse även för enskilda, t.ex. en byggherre, och vi har övervägt om även enskilda bör ha en möjlighet att överklaga detta beslut. Oavsett vad anför i planeringsbeskedet är det ytterst kommunen som avgör huruvida planarbetet ska fortsätta eller ej. Vi anser därför inte att en enskild ska kunna överklaga ett beslut om planeringsbesked. Av 13 kap. 2 § 1 PBL följer att kommunens beslut att avbryta ett planarbete inte får överklagas.22 Vi har även övervägt alternativet att beslutet om planeringsbesked inte heller ska kunna överklagas av kommunen. Vi tror visserligen att planeringsbeskedet fyller en funktion även om det inte kan överklagas. Planeringsbeskedet blir dock ett effektivare verktyg om det kan överklagas och därmed innebär en möjlighet att fullt ut avgöra vissa grundläggande förutsättningar för planeringen. Därigenom behöver kommunen inte ”chansa” och gå vidare med planeringen förrän frågan är avgjord. Om regeringen gör en annan bedömning än är det regeringens bedömning som ska ligga till grund för kommande beslut i fråga om överprövning efter planens antagande. Överklagandemöjligheten borde även minska risken för att läns- styrelsen lämnar ett negativt besked ”för säkerhets skull”. Vad som är ett överklagbart beslut regleras inte i lagstiftningen men av praxis på området framgår att ett beslut måste få påtagliga konsekvenser för den berörda för att det ska anses vara överklagbart. Det har ofta gjorts åtskillnad mellan sk. förfarandebeslut (beslut som fattas under handläggningen) och slutliga beslut (beslut varigenom ärendet avgörs). Slutliga beslut har i regel ansetts överklagbara medan bara vissa särskilt angivna förfarandebeslut har ansetts över- klagbara. Man kan argumentera för att planeringsbeskedet bör jämställas med ett förfarandebeslut. En myndighets beslut att avge ett yttran- de är typiskt sett ett exempel på ett förfarandebeslut eftersom funk- 22Detta motiveras i förarbetena med att ett beslut att avbryta ett planarbete inte är bindande för kommunen, se prop. 2009/10:170 s. 354. 23Se SOU 2010:29, kap. 32 för en genomgång av terminologi och praxis på området. tionen är att skapa underlag för ett kommande avgörande (slutligt beslut). Planeringsbeskedet har mycket gemensamt med ett beslut att avge ett yttrande. En jämförelse kan göras med att beslut att avge samråds- och granskningsyttrande inte kan över- klagas trots att där upplyser kommunen om sin syn på planförslagets förenlighet med ingripandegrunderna. En skillnad är dock att , i ett positivt planerings- besked tar slutlig ställning till ingripandegrunderna (förutsatt att inget förändras under planeringens gång). I den meningen har alltså planeringsbeskedet karaktären av ett bindande, slutligt beslut. I dessa fall finns dock ingen anledning för kommunen att överklaga beslut eftersom detta inte går kommunen emot. I ett negativt planeringsbesked, dvs. om konstaterar att planförslaget strider mot någon eller flera ingripandegrunder, tar dock inte slutlig ställning. Även om man får förut- sätta att ett sådant besked leder till en faktisk överprövning om kommunen väljer att fortsätta med planförslaget så är det först vid överprövningen som slutligen tar ställning till den frågan och är inte formellt bunden av sin bedömning i plane- ringsbeskedet. Oavsett om ett beslut om planeringsbesked betraktas som ett förfarandebeslut eller ej anser vi att kommunen bör få möjlighet att överklaga ett negativt planeringsbesked eller ett besked förenat med villkor. Detta eftersom syftet med planeringsbeskedet är att kommunen ska få ett tydligt besked från . Om läns- styrelsen konstaterar att planförslaget strider mot en eller flera ingripandegrunder bör kommunen kunna utgå från att länsstyrel- sen kommer att överpröva planen om kommunen väljer att gå vidare med denna. Därigenom får planeringsbeskedet sådana faktiska kon- sekvenser för kommunen att beslutet bör kunna överklagas. Det finns en risk för att överklagandemöjligheten skulle tynga planförfarandet. Ett exempel är ifall kommunen överklagar ett nega- tivt planeringsbesked avseende möjligheten att bygga inom strand- skyddat område och får rätt i denna del. I den fortsatta plan- processen kanske det visar sig att planförslaget även strider mot ett riksintresse och att det därför ändå inte är möjligt att gå vidare med planen. I så fall har överklagandeprocessen rörande strandskyddet lett till onödiga kostnader och en förlängning av planförfarandet. Vi tror dock att den sortens situationer är mycket sällsynta och att en kommun som väljer att överklaga ett planeringsbesked i regel förvissar sig om att planförslaget i övrigt kommer att godtas. Ett överklagande av planeringsbeskedet kommer även i många fall att ersätta ett senare överklagande av beslut att upphäva kommunens beslut om detaljplan (13 kap. 5 § PBL). Det framförs ofta att överklaganden av detaljplaner och bygglov är ett hinder för bostadsbyggandet.24 Man kan därför ifrågasätta om det bör införas ännu en överklagandemöjlighet i PBL. Att en sak- ägare överklagar en oönskad detaljplan leder naturligtvis till att planprocessen förlängs och i vissa fall till att hindra planerad byggna- tion. Den föreslagna möjligheten för kommunen att överklaga ett planeringsbesked syftar dock till att möjliggöra byggnation. Häri ligger en avgörande skillnad och vi har svårt att se att kommunen skulle välja att överklaga om kommunen bedömer att ett sådant överklagande förlänger planprocessen i onödan och hindrar bostads- byggandet. Om kommunen inte skulle kunna överklaga ett negativt plane- ringsbesked skulle kommunen ställas inför valet att; •gå vidare med planläggningen och överklaga ett senare beslut från att efter överprövning upphäva detaljplanen. Inget av dessa alternativ kan sägas gynna bostadsbyggandet och vi anser därför att en överklagandemöjlighet är befogad. Leder planeringsbeskedet till ett effektivare planförfarande? Som ovan konstaterats innebär planeringsbeskedet en möjlighet att fullt ut avgöra vissa grundläggande förut- sättningar för detaljplaneringen. Det kan t.ex. gälla frågor om be- byggelsens närhet till riskfyllda verksamheter, högsta höjd på bygg- nad med hänsyn till flygsäkerhet eller upphävande av strandskydd. Vi tror att tidiga och tydliga planeringsbesked i sådana frågor kom- 24 Se t.ex. bostadsmarknadsenkät och Fastighetsägarnas rapport på min bakgård – en rankning över kommunerna med flest överklagade plan- och bygglov. mer att leda till ett effektivare planförfarande och minska risken för ”förgävesplanering”, till fördel för såväl kommun som byggherre. I de fall en viss strategisk fråga klarläggs tidigt genom plane- ringsbesked behöver denna fråga inte behandlas av (såvida inte planförslaget eller förutsättningar ändras på ett avgörande sätt). Processen kan således bli mer effektiv även sett från statens sida. I de fall där samarbetet mellan kommun och länsstyrelse funge- rar väl kommer sannolikt planeringsbeskedet att användas i mindre utsträckning än om samarbetet fungerar mindre väl. Även i de situa- tioner där samarbetet fungerar väl kan dock kommunen ha ett be- hov av att få ett bindande besked från beträffande en eller flera ingripandegrunder i ett tidigt skede. I vissa fall kan bedöma att det är olämpligt att i ett tidigt skede ge ett planeringsbesked i den fråga kommunen ställer utan att göra avvägningar mot vissa andra intressen. Om en sådan avvägning kräver ett mer utvecklat underlag eller ett relativt färdigt planförslag kan konstatera detta i planeringsbeskedet. Kommunen får i så fall inget besked i sak. Vi tror att kommunen själv kan bedöma i vilka situationer ett planeringsbesked kan förväntas leda till en effektivare planprocess. Om det saknas behov av ett planeringsbesked eller om detta riske- rar att krångla till processen i onödan tror vi inte att kommunen skulle begära ett sådant besked. En synpunkt som har framförts till utredningen är att plane- ringsbeskedet ökar risken för att lämnar ett negativt besked. Ett exempel kan vara om ett planförslag, trots att det initialt kan verka strida mot en ingripandegrund, i slutändan skulle anses godtagbart utifrån en sammanvägd bedömning. Om läns- styrelsen tvingas att lämna ett planeringsbesked innebär det att det blir nej trots att det kunde ha blivit ett ja. Även i detta fall tror vi att kommunens möjlighet att bestämma när planeringsbeskedet ska begäras minskar denna risk. Vi vill även betona att det är själv som avgör vilket underlag som behövs för att ska kunna ta ställning till en viss fråga. Detta borde, tillsammans med överklagandemöjligheten, minska risken för att lämnar ett negativt besked ”för säkerhets skull”. 8.5.3Besked i fråga om planeringsunderlag Förslag: Kommunen ska kunna begränsa en begäran om plane- ringsbesked till en fråga om vilket planeringsunderlag länsstyrel- sen behöver för att kunna pröva kraven i 11 kap. 10 § PBL. Planeringsbesked i fråga om planeringsunderlag ska inte kunna överklagas. Enligt direktiven ska utredningen överväga om det är möjligt och lämpligt att huvudsakligen vid ett enda tillfälle, tidigt i processen, tydliggör vilka underlag som krävs från kommunen eller andra parter i ett ärende. Som tidigare konstaterats kan i formell mening inte kräva några utredningar utan endast påtala brister i vissa hän- seenden. Trots detta uppfattas inte sällan påpekanden som krav, vilket blir särskilt problematiskt om påpekandet härrör från rådgivande funktion och saknar samband med tillsynsfunktionen. Även vad gäller underlag som har betydelse för planens för- enlighet med 11 kap. 10 § PBL bör kommunen själv i rollen som planmyndighet få avgöra vilket underlag som ska tas fram inför ett beslut om planantagande. Med tanke på möjlighet att överpröva detaljplanen i dessa fall har dock kommunen ett intresse av att få besked om vilket underlag anser sig behöva för sina ställningstaganden. Kommunen kan tidigt få synpunkter om vilka utredningar som bör ligga till grund för ett planförslag.