sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verk- samhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden (4 kap. 6 § andra stycket KL). 19Lindquist och Losman, Kommunallagen i lydelsen , s. 102. 20Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 271. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting Övriga anställda inom en förvaltning är valbara också till den nämnd under vilken de lyder. Om en anställd inom förvaltningen väljs till ledamot i den nämnd den lyder under kan risken för jävs- situationer öka. I 7 kap. KL finns bestämmelser om rätt för personalföreträdare att i vissa fall närvara vid nämndsammanträden. En sådan rätt gäller endast ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller lands- tinget som arbetsgivare och dess anställda (7 kap. 9 § KL). I 7 kap. 10 § KL anges vilka ärenden vid vars handläggning personalföre- trädarna inte har rätt att närvara. Närvarorätten gäller vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen och vid sammanträden med en gemensam nämnd (7 kap. 8 § KL). Att personalföreträdare inte tillåts närvara vid styrelsens sammanträden har motiverats med styrelsens roll som centralt poli- tiskt organ. Utskott eller avdelning inom en nämnd omfattas däremot inte av närvarorätten. Inte heller i revisionsnämnder, patientnämnder, valnämnder och överförmyndarnämnder har personalföreträdare rätt att närvara.21 Personalföreträdaren har rätt att delta i nämndens överlägg- ningar men inte i besluten (7 kap. 11 § KL). Det innebär att per- sonalföreträdarna har rätt att närvara och yttra sig vid nämndens överläggningar på samma sätt som nämndens ledamöter. Däremot har de inte rätt att ställa förslag, delta i besluten eller att få sin mening antecknad i protokollet.22 21Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 462. 22Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 465. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting 7.3Gemensamma bestämmelser för förtroendevalda och anställda Bestämmelserna om jäv är inte bara till för att förhindra eller för- svåra att en enskild anställd eller förtroendevald gynnar sig själv eller någon närstående, utan också och främst för att allmänhetens förtroende för myndighetens objektivitet i verksamheten ska bibe- hållas och stärkas.23 Jävsreglerna i 6 kap. 24–27 §§ KL är tillämpliga både för förtroendevalda och anställda vid en nämnd. Jävsreglerna ska tillämpas vid handläggning av ärenden hos nämnderna, inte bara ärenden som innefattar myndighetsutövning. I handläggningen ingår utredning, beredning, föredragning och be- slutsfattande. Det inbegriper också ett besluts verkställighet om det inte är fråga om rena expeditionsåtgärder (diarieföring, utskrifter, expediering och dylikt).24 Den förtroendevalde eller anställde ska självmant anmäla jäv (6 kap. 24 § KL). Föreligger det jäv innebär det att den jävige varken får vidta någon förberedande åtgärd eller delta i avgörandet av det ärende där en jävssituation föreligger. Den förtroendevalde eller anställde får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov (6 kap. 24 § KL). Hänsyn ska i sådant fall tas till såväl sakens beskaffenhet och åtgärdens natur som till kravet på snabbhet och effektivitet. Måste en förberedande åtgärd vidtas eller den i vart fall inte utan avsevärd olägenhet kan skjutas upp ska förekomsten av jäv inte hindra att åtgärden vidtas, om någon annan än den jävige inte kan ombesörja den inom samma tid.25 Från jäv kan dock bortses när frågan om opartiskhet uppen- barligen saknar betydelse (6 kap. 26 § KL). Av 6 kap. 25 § KL framgår när en förtroendevald eller anställd hos kommun eller landsting är jävig. Det är i följande fall. 23Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 426. 24Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 427. 25Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 427. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting •Om saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående, s.k. sakägar-, intresse- eller släkt- skapsjäv. •Om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång, s.k. ställföreträdarjäv. •Om ärendet rör tillsyn över sådan verksamhet som han själv är knuten till, s.k. tillsynsjäv. •Om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, s.k. ombudsjäv. •Om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet, s.k. delika- tessjäv. Slutligen när det gäller de anställda framgår av 6 kap. 27 § andra stycket KL att delikatessjäv inte ska anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd har del- tagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd. I kommunallagen finns bestämmelser som reglerar möjligheten att delegera ärenden till ett utskott, en ledamot, en ersättare eller en anställd hos kommunen eller . Delegering, eller delega- tion som det också kallas, innebär att befogenheten att fatta beslut överlämnas.26 Det delegerade beslutet fattas sedan på styrelsens respektive nämndens vägnar. Det är således uppgifter som dele- geras och inte ansvaret som sådant. Delegaten har emellertid det fulla ansvaret för handläggning och beslutsfattande i de ärenden som delegationen omfattar. Det innebär att delegaten tar det fulla ansva- 26 I kommunallagen används begreppet ”delegering” men i den juridiska litteraturen och i praktiken förekommer också begreppet ”delegation”. En del kommuner och landsting upp- rättar ”delegeringsordningar”, andra ”delegationsordningar”. Någon saklig skillnad mellan begreppen finns inte. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting ret för det konkreta beslutet och att den delegerande inte får gå in i ett beslut som har fattats till följd av delegationen. Den dele- gerande har däremot kvar sitt övergripande ansvar för sakområdet och kan ta tillbaka delegationen, också för ett enstaka ärende, och kan följa delegatens hantering av sitt uppdrag genom återrappor- tering. Skulle saken gälla myndighetsutövning eller tillämpning av lag följer det redan av grundlagen att någon inblandning i besluts- fattandet i ett särskilt fall inte får ske.27 Skulle det uppstå en situa- tion när delegaten av något skäl inte anser sig kunna besluta i ären- det ska frågan hänskjutas till den som lämnat delegationen. Det är således nämnden och dess politiker som avgör frågan om eventuell delegering ska ske under förutsättning att det kan ske inom de ramar som lagen tillåter. Det innebär att det kan se olika ut i kommuner och landsting. Utredningen har i bilaga 3 redogjort för en studie som utredningen gjort om vilka beslut som i kommuner och landsting inom vissa områden i praktiken delegeras till de an- ställda. När nämnden delegerar sin beslutanderätt ska den klart ange vilken beslutanderätt som delegeras och till vem beslutanderätten överlåts. Detta kan lämpligen framgå av en delegationsordning. Delegering kan också framgå av ett särskilt beslutsprotokoll.28 Nämnden kan inte besluta om en s.k. blandad delegering, dvs. till anställd och förtroendevald i förening. Förbudet motiveras av att kollektivt beslutsfattande i kommunala sammanhang förutsätter att det rör sig om förtroendevalda.29 Enligt 6 kap. 33 § KL får en nämnd uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. En gemensam nämnd får också under samma förutsättningar uppdra åt en anställd i någon av de samverk- ande kommunerna eller landstingen att besluta på nämndens vägnar (6 kap. 33 § andra stycket KL). När en anställd fattat ett beslut med stöd av uppdrag enligt 6 kap. 33 § KL ska det anmälas till nämnd- erna, som bestämmer i vilken ordning detta ska ske (6 kap. 35 § KL). Alla delegationsbeslut ska anmälas oavsett om beslutet kan över- 27Björkman och Riberdahl, Det kommunala förtroendeuppdraget, s. 56. 28Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 437. 29KU 1967:32 s. 16. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting klagas genom laglighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande.30 Anmälan är viktig för att kunna beräkna över- klagandetiden för laglighetsprövning. Det finns vissa angivna ärenden i 6 kap. 34 § KL i vilka beslut- anderätten inte får delegeras. Av punkten 1 framgår att det gäller ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet, dvs. ärenden som rör nämndens övergripande ansvar för verksamheten. Av punkten 2 framgår att nämnden inte får delegera rätten att avge framställningar eller yttranden till fullmäktige lik- som yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats. När det gäller yttranden med anledning av överklagade beslut avser ett sådant delegations- förbud endast att avge yttranden som rört fullmäktiges och nämndens egna beslut. Det gäller alltså inte beslut som har fattats efter dele- gation. I punkten 3 finns begränsningar av möjligheten att delegera ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda. Nämnden i sin helhet ska avgöra sådana ärenden om de är av principiell beskaffen- het eller annars av större vikt. I punkten 4 har införts ett förbud för styrelsen och nämnderna att delegera beslutanderätten i samtliga de ärenden som väckts genom medborgarförslag och som fullmäktige överlåtit till dem. I punkten 5 hänvisas till att delegeringsförbud i vissa ärendetyper kan finnas i olika specialförfattningar. I 6 kap. 36 § KL finns bestämmelser som ger nämnden möjlig- het att uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot som nämnden har utsett att besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande, att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana be- slut ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Det finns också bestämmelser om vidaredelegation i 6 kap. 37 § KL som också gäller för gemensam nämnd. Om en nämnd eller en gemensam nämnd med stöd av 6 kap. 33 § KL uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller eller i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta i stället. Sådana beslut ska anmälas till förvaltningschefen. En gemensam nämnd med t.ex. tre samverkande kommuner, som inte samordnat förvaltningen kring den uppgift de samverkar, 30 I juridisk litteratur brukar begreppet förvaltningsbesvär användas. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting kan i praktiken ha tre förvaltningschefer. Det kan finnas fler än en person inom en gemensam nämnds verksamhetsområde som kan ha behov av att vidaredelegera beslut. Det är möjligt för en gemensam nämnd att överlåta åt samtliga dessa förvaltningschefer att i sin tur uppdra åt annan anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta i stället. Varje vidaredele- gering får då avse olika ärenden eller grupper av ärenden. Bestäm- melsen gör det också möjligt för en förvaltningschef i en kommun att uppdra åt anställd i en annan kommun att fatta beslut. Det kan t.ex. bli aktuellt om en gemensam nämnd samordnar en viss verk- samhet eller del av en verksamhet under en gemensam förvaltnings- chef, som har sin anställning i en av kommunerna.31 Om en nämnd med stöd av 6 kap. 33 § KL uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar, får nämnden uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster ska ges tillfälle att lägga fram förslag eller att yttra sig, innan beslutet fattas. Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om före- trädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt be- slutet (6 kap. 38 § KL). Delegering kan i princip inte ske till någon utanför den kommu- nala organisationen. Det innebär t.ex. att en anställd på ett beman- ningsföretag som arbetar inom kommun eller lands- ting inte kan erhålla delegation av nämnden. Det har emellertid öppnats vissa möjligheter att delegera åt en anställd i en annan kom- mun att besluta på den uppdragsgivande kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden inom t.ex. områdena miljö- och livsmedelsskydd, se avsnitt 7.5. Begreppet firmatecknare finns inte i kommunallagen.32 Vem som företräder en kommun i avtalsrättsliga sammanhang följer i stället av den fördelning av uppgifter som gjorts med stöd av kommunallagens regler om delegation. I SKL:s förslag till reglemente för styrelsen och övriga nämnder föreslås i 41 § bl.a. följande. Skrivelser, avtal och andra handlingar från styrelsen eller nämnden ska på styrelsens eller nämndens vägnar undertecknas av ordföranden och kontra- signeras av sekreteraren. Vid förfall för ordföranden inträder vice 31Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 452. 32Begreppet förekommer i aktiebolagslagen (2005:551) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar för att beteckna de personer som utsetts att företräda bolaget eller föreningen och teckna dess firma. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting ordföranden och vid förfall för denne den ledamot som styrelsen utser. Styrelsen eller nämnden får även uppdra åt förtroendevald eller tjänsteman att enligt av styrelsen eller nämnden lämnade direk- tiv underteckna handlingar på styrelsens eller nämndernas vägnar.33 Det kan i kommuner och landsting förekomma att det före- ligger brister i ansvarsfördelningen mellan förtroendevalda och an- ställda. Om en anställd överskridit sin delegation kan domstol upp- häva beslutet. Därefter kan kommun eller landsting ersätta det upphävda beslutet genom att fatta ett nytt beslut på rätt nivå. Om en anställd däremot agerat helt utan delegation betraktas beslutet ofta som en nullitet, dvs. det blir helt verkningslöst och kan inte heller överklagas. Det kan dock tänkas att beslutet har civilrättsliga verkningar. Om ett beslut fattas utan delegation går det alltså inte att över- klaga. Det finns då en risk att medlemmarnas möjligheter att få kommunala beslut prövade minskar. Frågan vad som går att över- klaga beror på vad som kan anses utgöra en delegation. Detta är något som inte är helt klarlagt i praxis. HFD har i ett avgörande, där frågan gällde om kammarrätten borde ha meddelat prövnings- tillstånd, konstaterat att frågan om i vilken utsträckning olika former av styrdokument, som t.ex. verksamhetsplaner och befattnings- beskrivningar, kan ha en sådan grad av precisering att de kan anses innefatta delegation inte belysts i något vägledande rättsfall. HFD upphävde därför kammarrättens beslut att inte meddela prövnings- tillstånd och meddelade prövningstillstånd i kammarrättens mål.34 Kammarrätten fann sedan att de aktuella styrdokumenten inte kunde anses så preciserade att de innefattade en delegation.35 I ett senare fall som avgjorts av Kammarrätten i fann dock dom- stolen att beslutanderätten om ny administrativ struktur för hälso- och sjukvården kunde anses ha delegerats till en regiondirektör genom den för regiondirektören gällande chefsinstruktionen. Domen har överklagats till HFD som ännu inte tagit ställning till om pröv- ningstillstånd ska beviljas.36 33SKL, Reglemente för styrelsen och övriga nämnder – ett underlag för lokala bedömningar, cirkulär 14:58. 34HFD 2011 not. 35Kammarrätten i dom i mål nr 3207-11. Kammarrättens dom överklagades inte. 36Kammarrätten i dom i mål nr 4053-13. Målet har överklagats till HFD (mål nr 3889-14). Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting Bestämmelsen i 6 kap. 33 § KL reglerar möjligheten att delegera ärenden till ett utskott, en ledamot, en ersättare eller en anställd hos kommunen eller . I 6 kap. 35 § KL anges att beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 33 § ska anmälas till nämnderna, som bestämmer i vilken ordning detta ska ske. Anmäl- ningsskyldigheten föreligger oavsett om beslutet kan överklagas genom förvaltningsrättsligt överklagande eller genom laglighetspröv- ning. Åtgärder som inte kan anses som beslut i lagens mening utan är av rent förberedande eller rent verkställande art omfattas däremot inte av anmälningsskyldigheten. I förarbetena till kommunal- lag uttalades att beslut som har fattats med stöd av delegation behöver inte anmälas vid nästa sammanträde, men att det natur- ligtvis inte är lämpligt att anmälningarna dröjer alltför länge.37 An- mälan har främst betydelse för nämndens informations- och kon- trollbehov. Underlåten anmälan påverkar inte beslutets giltighet. Konsekvensen av att beslut inte anmäls blir att överklagandetiden aldrig börjar löpa. Nämnden bestämmer själv när och hur anmälan ska ske. Det kan ske på många sätt, t.ex. genom att skriva ut listor där varje delegationsbeslut redovisas särskilt eller genom att ställa fram be- sluten i pärmar vid nämndens sammanträde. Det viktiga är att man genom nämndens protokoll kan identifiera varje delegationsbeslut för att det ska kunna överklagas. Tidpunkten för anmälan tas som utgångspunkt för beräkning av överklagandefristen. JO har i ett beslut uttalat sig om anmälningsskyldigheten i 6 kap. 35 § KL och anfört bl.a. följande. Anmälningsskyldigheten är betydelsefull ur flera aspekter. Det är nämnden som har det över- gripande ansvaret för den verksamhet som bedrivs inom nämndens ansvarsområde. Genom att delegationsbesluten anmäls får nämndens ledamöter information om den verksamhet som äger rum inom för- valtningen. En annan viktig aspekt är kommuninvånarnas möjlighet till insyn i den kommunala beslutsprocessen. Ett delegationsbeslut måste alltid vara formaliserat och av nämndens protokoll eller en 1975/76:187 s. 467. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting bilaga till det ska framgå att delegationsbeslutet har anmälts till nämnden.38 Vid införandet av den nu gällande kommunallagen föreslog rege- ringen att nämnderna själva skulle få besluta om i vilken utsträck- ning beslut som fattades med stöd av delegation skulle anmälas till dem. Förslaget innehöll också en bestämmelse om att beslut som inte anmäldes skulle protokollföras särskilt, om beslutet fick över- klagas enligt reglerna om laglighetsprövning.39 inhämtade yttrande från Lagrådet över vissa delar av lagförslaget. Lagrådet var kritiskt och ifrågasatte om den föreslagna ordningen var tillräcklig för att tillgodose medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala beslutsprocessen. Lagrådet utgick från att juste- ringen av de särskilt protokollförda besluten fortlöpande skulle tillkännages på kommunens eller anslagstavla. Lagrådet uttalade vidare att förslaget, särskilt för en enskild som vill få lagligheten av ett beslut prövad, kan medföra svårigheter att bevaka ett ärende på ett sådant sätt att inte överklagandetiden går förlorad. Från rättssäkerhetssynpunkt fann Lagrådet därför att den nuvarande obligatoriska anmälningsskyldigheten är att föredra. Lagrådet före- slog därefter en lydelse av 6 kap. 35 § KL som godtogs av utskottet och och som fortfarande gäller.40 En nämnd får besluta att en förvaltningschef, som erhållit dele- gation enligt 6 kap. 33 § KL, ges rätt att vidaredelegera beslutande- rätten till en annan anställd inom kommunen. Ett beslut som fattats med stöd av vidaredelegation ska anmälas till förvaltningschefen (6 kap. 37 § KL). Någon lagstadgad skyldighet för delegaten eller förvaltningschefen att vidareanmäla beslutet till nämnden föreligger inte, men nämnden kan ställa sådana krav som villkor för vidare- delegering. JO har i beslut JO 1998/99 s. 407 berört denna fråga om anmälningsskyldighet till nämnden. JO uttalade att en sådan anmälningsskyldighet är det enda sättet att få sammanhang och konsekvens i systemet med delegationsbeslut. 38JO 2004/05 s. 353 och JO 2012/13 s. 430. Mer om dessa två JO-beslut, se avsnitt 7.4.2. 1990/91:117 s. 204 f. 1990/91:KU38 s. 70 f. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting vidaredelegation i 6 kap. 37 § KL omfattar även samverkan i gemen- sam nämnd vilket innebär att en förvaltningschef kan uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att fatta beslut. 7.4Delegering, ren verkställighet eller faktiskt handlande? En mycket stor del av vad de anställda gör i kommuner och lands- ting är s.k. faktiskt handlande. Detta är den typen av uppgifter som inte kan ses som någon form av ärendehandläggning, t.ex. när en lärare håller en lektion eller en läkare utför en operation. Denna typ av uppgifter ankommer automatiskt på de anställda utan att nämnderna behöver fatta någon form av beslut. När det däremot handlar om ärendehandläggning, dvs. när de anställda ska utföra sådan hand- läggning som ska mynna ut i någon form av beslut så måste detta delegeras till anställda om det inte rör ärenden av rent förberedande och verkställande karaktär. Bestämmelserna om delegation var en nyhet kom- munallag. Reglerna behöll man sedan i allt väsentligt oförändrade kommunallag. Det krävdes enligt dessa bestämmelser först ett bemyndigande från fullmäktige och därefter ett beslut om delegation av vederbörande nämnd. Nya bestämmelser om utökade möjligheter för nämnderna att delegera beslutanderätt till anställda och att vidaredelegering ska vara tillåten infördes i samband med att den nuvarande kommunallagen trädde i kraft. Det motiverades med att kommunallagens regler borde anpassas efter den utveckling som pågår med att den traditionella lekmannaförvaltningen alltmer är på väg att ersättas av en professionell förvaltning. Genom de nya delegationsbestämmelserna blev det möjligt att ge de anställda ökade befogenheter och större ansvar i fråga om verksamhetens bedriv- ande. skapades ett utrymme för de förtroendevalda att ägna sig åt mer övergripande frågor som att formulera mål för verksamheten och att lägga fast riktlinjer för hur verksamheten ska skötas.41 1990/91:117 s. 88 f. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting I förarbetena till 6 kap. 33 § KL uttalade regeringen följande angå- ende skillnaden mellan delegation och rent verkställande åtgärder.42 Med beslut i delegeringsbestämmelserna avses endast beslut i kommu- nallagens mening. Kännetecknande för ett beslut är bl.a. att det före- ligger alternativa lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa överväganden eller bedömningar. I den kommunala förvaltningen vidtas dock också en mängd åtgär- der som inte kan anses som beslut i lagens mening. Man talar om rent förberedande åtgärder eller rent verkställande åtgärder. Några klassiska exempel på rent verkställande åtgärder är avgiftsdebitering enligt en fastställd taxa och tilldelning av daghemsplats enligt en klar turord- ningsprincip. Det får alltså inte finnas utrymme för självständiga bedömningar. Sådan verksamhet ankommer normalt på de anställda. Rätten för de anställda att vidta sådana åtgärder grundas inte på dele- gering. Den följer i stället av den arbetsfördelning mellan de förtro- endevalda och de anställda som måste finnas för att den kommunala verksamheten skall kunna fungera. Praktiskt sett kan en mycket stor del av den kommunala verk- samheten antas höra till området ren verkställighet. kan gränsen mellan vad som hör till beslut i lagens mening och ren verkställighet vara svår att dra. Den förändring som den kommunala verksamheten genomgår genom ökad målstyrning och decentralisering kan leda till att gränsen förskjuts. Fler åtgärder än tidigare kan därigenom komma att hänföras till ren verkställighet. Finns det klara målsättningar för verksamheten är det mycket som talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen som rättsligt sett är att anse som beslut kan hänföras till ren verkställighet även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande och inte bara är ett rent mekaniskt verkställande av beslut.