sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Vidare ska utredaren med utgångspunkt i de specifika bransch- förutsättningarna undersöka förutsättningarna för att förbättra konkurrensen inom bygg- och byggmaterialindustrin samt lämna förslag som kan förbättra konkurrensen. Utredaren ska även undersöka i vilken utsträckning finansiella restriktioner är ett hinder för bostadsbyggande och, om restrik- tioner finns, lämna förslag som kan underlätta tillgången till kapital särskilt för mindre och medelstora företag. Uppdraget ska redovisas . En väl fungerande konkurrens i byggsektorn som förutsättning för bostadsbyggande Förutsättningarna på de lokala och regionala bostadsmarknaderna varierar över landet, från kommuner med bostadsöverskott till kommuner med bostadsbrist. I senaste bostadsmark- nadsenkät (BME) uppger 126 kommuner att den lokala bostads- marknaden präglas av brist på bostäder i förhållande till efterfrågan. Detta är ett oförändrat antal jämfört innan, även om an- talet kommuner som uppger att det är brist på bostäder i kommu- nen som helhet har minskat något (2013:19). är det en hög befolkningstillväxt i storstadsregionerna, inte minst i . har byggtakten varit fortsatt låg och utbudet av nya bostäder har endast i begränsad utsträckning följt befolkningsökningen. I stället har den ökade efterfrågan på bostäder yttrat sig i stigande bostadspriser. Förändringen av bostadsbeståndet har också ändrat karaktär över tiden. skedde förändringen av bostadsbeståndet inte bara genom nyproduktion utan också genom rivning, som lämnade plats för nya hus, och genom sammanslag- ningar av smålägenheter till större bostäder. har dock, enligt SCB, ombyggnader inneburit ett nettotillskott av bostäder, sammanlagt över 50 000 lägenheter , genom att utrymmen som inte använts för bostadsändamål, främst vindar, tagits i anspråk. De samlade bygginvesteringarnas, dvs. ny- och ombyggnads- investeringar i fastigheter samt investeringar i anläggningar, andel av bruttonationalprodukten (BNP) låg . Därefter sjönk andelen till . skedde en återhämtning och 2012 hade andelen av BNP ökat till . De totala bygginveste- ringarna uppgick till och värdet på fastighetsbeståndet i kan uppskattas till . Till detta ska värdet av infrastruktur läggas, som vägar, broar, järnvägar, hamnar, flygplatser, m.m. Investeringarna i bostäder uppgick till , varav var nybyggnadsinvesteringar och ombyggnadsinvesteringar. bostadshus och småhus uppgick till 63 respektive . påbörjades cirka 23 000 bostäder, merparten vid ny- byggnation, varav 15 500 i flerbostadshus och 5 200 i småhus; återstoden tillkom i samband med ombyggnad. uppgick antalet färdigställda bostäder till 26 000, varav 8 400 hyres- lägenheter, 9 000 bostadsrätter och 9 600 av privatpersoner direkt- ägda bostäder. Av de lägenheter i flerbostadshus som färdigställdes var drygt hälften bostadsrätter och knappt hälften hyresrätter. Fastighets- och anläggningssektorerna omfattar stora värden och omsätter betydande belopp enbart genom ny- och re- investeringar. En väl fungerande konkurrens inom dessa branscher har betydelse för prispress, kostnadsutveckling, produktivitet, effektivitet och kvalitet. Även situationen inom branscher som på ett avgörande sätt påverkar förutsättningarna för hur konkurrensen inom bygg- och byggmaterialindustrin kan utvecklas är av stor betydelse för samhällsekonomin. Europeiska kommissionen har identifierat konkurrensen inom byggsektorn som ett viktigt reformområde. Problem som kan uppstå till följd av en hög koncentrationsgrad inom en viss marknad har varit föremål för omfattande forskning och utredande. Inte minst har konkurrensen inom byggsektorn utretts tidigare. drog Byggkonkurrens- utredningen slutsatsen att konkurrensen i bostadsbyggandet be- gränsades genom att en betydande del av bostadsproduktionen hade undandragits entreprenadmarknaden och att många bygg- herrar inte utnyttjade de konkurrensmöjligheter som finns vid upphandling. Utredningen gjorde bedömningen att vertikalt inte- grerade företagskedjor i vissa fall täckte så gott som samtliga led i byggprocessen Företagskoncentrationen inom vissa delmarknader av byggmaterialsektorn krävde därför att de konkurrensvårdande myndigheterna nära måste följa utvecklingen inom byggmaterial- branschen (SOU 1972:40, s. 20 f). Tre huvudpunkter i utred- ningens förslag för att nå effektivitet och låga kostnader i bostadsbyggandet avsåg rådigheten över marken, markfördelningen Bilaga 1 SOU 2015:105 Ett senare exempel är Konkurrens- kommitténs betänkande Konkurrensen inom bygg/bosektorn (SOU 1990:62). Mer aktuella utredningar är bland annat Byggkostnadsdelega- tionen (SOU 2000:44), (SOU 2002:115) och Statskontorets uppföljning (Statskontoret 2009:6). Därutöver har återkommande undersökt kon- kurrensen inom byggsektorn. Konkurrensförutsättningarna på en marknad mäts traditionellt med koncentrationsgraden, dvs. hur stor den samlade marknadsandelen är för de tre, fyra eller fem största företagen. Ett annat vanligt mått är (HHI), som beräknas som summan av kvadraterna på aktörernas marknadsandelar. En tum- regel är att ett HHI lägre än 1 000 anger en låg koncentrationsgrad, ett HHI mellan 1 000 och 1 800 anger en medelhög koncentration och att HHI över 1 800 innebär en hög grad av koncentration på marknaden. Inom en näringsgren med få, mycket dominerande företag är således koncentrationsgraden hög medan den omvänt är låg för en bransch som enbart omfattar ett stort antal små företag (2009:4). En hög koncentrationsgrad kan, men behöver inte, tyda på kon- kurrenshinder och begränsad effektivitet. Koncentrationsgraden tar till exempel inte hänsyn till vilken marknad – lokal, regional eller nationell – som företagen verkar på. Koncentrationsgraden beskri- ver enbart den horisontella marknadskoncentrationen, dvs. situa- tionen inom samma led på marknaden och fångar inte upp före- komsten av korsvist ägande eller förekomsten av gemensamma, bakomliggande, ägare. Koncentrationsgraden fungerar således inte som indikator på omfattningen av vertikal integration, dvs. i vilken utsträckning företag i olika led i en kedja av varor eller tjänster äger varandra. Inte heller säger koncentrationsgraden något om före- komsten av potentiell konkurrens (contestable markets), dvs. risken att andra aktörer snabbt etablerar sig i branschen, där före- komsten av t.ex. tekniska och legala inträdeshinder och olika typer av särkrav har stor betydelse. Historiskt sett har byggbranschen varit mycket reglerad och stängd för konkurrens (: Korporativa karteller, 2008). Olika former av statliga subventioner har existerat, men har succes- sivt avskaffats. Även om det finns indikationer på att framför allt utländsk konkurrens ökar, särskilt inom anläggningssektorn, tycks konkurrensen inom bostadsbyggnads- och byggmaterialindustri- erna fortfarande vara mindre i jämförelse med många andra mark- nader (Statskontoret, 2009:6). Den svenska anläggningsbranschen i har gått från att ha bestått av ett stort antal större och medelstora företag till att vid utgången av 1997 endast innefatta fem rikstäckande företag. Branschen kännetecknas av ett fåtal stora (rikstäckande) företag och ett stort antal små (lokala) företag som konkurrerar om uppdrag från offentliga och privata beställare (Trafikanalys, 2012:1). domineras bostadsbyggnadsmark- naden av fyra bolag som alla är avsevärt mycket större än konkur- renterna. Tre företag har tillsammans hälften av omsättningen i byggbranschen, vilket kan få effekt framför allt vid arbeten som har tydliga skalfördelar. Det är särskilt vid större byggnationer som detta kan få kan effekt på konkurrensen och därmed leda till högre priser. Vid mindre byggen, t.ex. renoveringar av lägenheter och villor, finns det däremot många små företag. Det kan dock finnas lokala monopol, under förutsättning att rörligheten på byggmark- naden är låg. Dessa kan möjligen existera på grund av att mark- naden kännetecknas av höga transportkostnader och liten rörlighet. Byggsektorn i är i hög grad lokal och nationell, även om den internationella konkurrensen har ökat . Detta gäller hela byggkedjan – fastighetsägande, konsulttjänster, bygg- materialindustrin, byggentreprenörerna, osv. De vanligaste ur- sprungsländerna är och . har konstaterat att konkurrensen när det gäller produktion av byggmaterial är begränsad och att det vore önskvärt att den ökade (, 2009:4). är det osäkert i vilken utsträckning konkurrensen kan förbättras på kort respek- tive då såväl förutsättningarna för företagande som pro- dukternas egenskaper har betydelse för hur stora förbättringar av konkurrensen som kan åstadkommas. När det gäller branschförut- sättningarna konstateras t.ex. att byggsektorn kännetecknas av betydande in- och utträdeshinder – att det finns höga in- och ut- trädeskostnader vid produktion av byggmaterial – och fåtalsdomi- nans, att prissättningen inte är transparent och att transportkost- naderna är höga. När det gäller produkternas egenskaper nämns bland annat betydelsen av måttanpassning och exakta egenskaper, liksom att produkterna ingår i systemlösningar där flera produkter ska anpassas till varandra. Som alternativ eller komplement till olika koncentrationsindex för att analysera konkurrenssituationen på en marknad används ibland olika indikatorer. En analys av s.k. konkurrensindikatorer för byggmaterial i tyder på begränsad konkurrens på både utbuds- och efterfrågesidan (Economics, Konkur- rensverket 2009). På utbudssidan är tecknen främst hög koncent- ration och låg dynamik. Det finns även tecken på en relativt låg produktivitetsutveckling. På efterfrågesidan är de primära tecknen på bristfällig konkurrens en låg kundmobilitet och låg transparens, vilket kan bero på en utbredd användning av rabatter och bonusar. Bakomliggande orsaker, vilka bidrar till såväl hög koncentration som låg dynamik, kan ha stark koppling till byggmaterialens karaktär. För många byggmaterial föreligger betydliga stordrifts- fördelar i både produktion och distribution som trans- portkostnaderna ofta är höga. Att byggmaterial i hög grad är sam- manhängande s.k. systemprodukter begränsar möjligheten att kombinera material från olika leverantörer. För köparen är det alltså avgörande att byggmaterialet passar in i byggprocessen och är kompatibelt med annat byggmaterial. Detta försvårar för nya aktö- rer att komma in, vilket också bidrar till låg dynamik. har det skett framsteg vad gäller standar- disering av byggmaterial inom EU och många formella inträdes- hinder är borttagna. Från tillämpas och rådets förordning nr 305/2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets di- rektiv 89/106/EG, den s.k. byggproduktförordningen. Följd- ändringar har gjorts i . har tecknat ett femårigt avtal med , , som innebär att de europeiska konstruktions- standarder, eurokoder, som är översatta till svenska finns fritt till- gängliga för personer och företag verksamma i . Marknaden för byggprodukter kännetecknas dock fortfarande av ett flertal nationella byggdeklarationer, s.k. frivilliga standarder, som potentiellt kan hämma importkonkurrensen. Sådana finns såväl i som i andra länder. Finansiella restriktioner vid bostadsbyggande – en konkurrensfråga? Bostadsbyggande är en kapitalkrävande verksamhet. Oavsett om en byggherre anlitar ett byggföretag eller bygger i egen regi krävs mycket kapital eftersom de stora utgifterna kommer långt innan intäkterna börjar flyta in (från försäljning eller uthyrning). Endast stora företag med god ekonomi kan sägas klara en större andel egenfinansiering medan i synnerhet mindre företag är beroende av möjligheten till säker finansiering. Enligt () konjunkturbarometer ansåg en förhållandevis stor andel av företagen inom byggindustrin att det är svårare eller avsevärt svårare än normalt att finansiera företagets verksamhet. En tredjedel av företagen uppgav att möjligheterna att få banklån (t.ex. på grund av hårdare kredit- prövning eller högre krav på säkerhet) hade försämrats. Bland de minsta företagen (med mindre än 20 anställda) hade denna uppfattning, som delades av mellan av övriga företag med färre än 500 anställda. Vidare ansåg samtliga företag med mellan 500 och 2 000 anställda att möjligheterna att finansiera med eget kapital hade försämrats medan två tredjedelar av företagen med minst 2 000 anställda hade denna uppfattning. En tredjedel av företagen med minst 2 000 anställda angav att de fått högre kostnader för finansiering genom företagsobligationer eller liknande. Enligt aktuell rapport ser fastighetsbolagen mer optimistiskt än tidigare, som de anser att finansieringskost- naderna i allt högre grad påverkar deras möjligheter att växa och utvecklas. Många ser finansieringen som sin största utmaning framöver. Fastighetsbolagen ska återigen ha börjat låna pengar ut- omlands efter en nedgång . Att kostnaderna för finansie- ringen hade stor betydelse för företagets tillväxtmöjligheter angav av företagen medan svarade detsamma när det gällde bristen på långsiktig finansiering (, ). Företagen kan således ha svårt att få tillgång till nödvändig finansiering på den svenska kreditmarknaden. Att låna utomlands är huvudsakligen ett alternativ för större företag. KI tar inte upp frågan huruvida företag inom byggbranschen eller byggherrar normalt har svårare att få tillräckliga krediter jäm- fört med företag inom andra sektorer. I olika sammanhang har företrädare för små och medelstora företag framhållit bankers och andra kreditinstituts ovilja att ge lån och krediter som en viktig begränsning när det gäller att påbörja bostadsprojekt som företagen själva bedömer vara förhållandevis riskfria och där de själva riskerar eget kapital eftersom man aldrig lånar . Kreditrestrik- tioner drabbar i högre grad små och medelstora företag, vilket inte bara kan bidra till att hålla nere bostadsbyggandet totalt sett utan även indirekt få konsekvenser genom att konkurrensen inom bygg- sektorn blir sämre än den kunde varit och att kostnaderna därmed blir högre. Hög avkastning inom en viss sektor kan tyda på konkurrenspro- blem eftersom en varaktigt hög vinstnivå i förhållande till andra branscher normalt skulle locka till sig nya aktörer. Högre priser på befintliga bostäder och god lönsamhet borde innebära goda möjligheter att bygga nya bostäder. Produktivitetsutvecklingen inom byggindustrin har varit låg i jämförelse med andra branscher och jämfört med hur konsumentpriserna (KPI) utvecklats (Ratio 2012). Att produkti- vitetsutvecklingen skulle vara särskilt låg har ifrågasatts och en studie drar slutsatsen att det inte går att trovärdigt uttala sig om byggindustrins produktivitetsutveckling då korrekta data om kva- litetsutvecklingen saknas, men att mycket talar för att produktivi- tetsutvecklingen kan vara bättre än vad som tidigare hävdats (och , Byggindustrier ). En delförklaring till en långsammare produktivitetsutveckling kan vara förekomsten av kommunala s.k. särkrav, något som leder till betydande fördyringar. Därtill motverkas industriella koncept, dvs. standardisering och utnyttjandet av skalfördelar, vilket bidrar till en lägre produktivitetsutveckling (SOU 2012:86). har tidigare visat att det kan finnas potential för ökad konkurrens i byggbranschen (, 2006:2). De fyra byggherrar som (2002– 2003) var störst på marknaden för nya lägenheter i flerbostadshus, dvs. såväl hyresrätter som bostadsrätter, hade byggt hälften av det totala antalet lägenheter i undersökningen. Då de stora byggher- rarna främst bygger i egen regi – av sina bostäder – upphandlas en låg andel av byggandet. När stora byggherrar upp- handlar sker det vanligen genom förhandling i stället för genom konkurrens medan mindre byggherrar upphandlar sina projekt genom konkurrens i avsevärt högre utsträckning. Kostnadsskillnaden mellan byggnationer av lägenheter som upphandlats genom konkurrens respektive genom förhandling är små eller osystematiska medan däremot kostnadsstatistiken visar betydligt högre kostnader – högre sett till den egentliga byggnadskostnaden – för lägenheter som byggherren byggde i egen regi jämfört med sådana lägenheter som upphandla- des antingen genom konkurrens eller genom förhandling. Detta gäller för de lägenheter som hade byggts på mark som ägs av bygg- , vilket var merparten av lägenheterna i undersökningen. Offentlig upphandling av tjänster är ett viktigt verktyg för att säkerställa att tjänsterna håller god kvalitet och tillhandahålls till bästa möjliga pris. En grundläggande förutsättning för att så ska ske är att tillräckligt många konkurrerande aktörer deltar i proces- sen och lämnar anbud i enlighet med det fastställda förfrågnings- underlaget. Offentlig upphandling av byggentreprenader relaterade till nyproduktion respektive ombyggnad av bostäder och bostads- hus är främst aktuellt när byggherren är ett kommunalt bostadsfö- retag eller när kommunen äger och förvaltar hyresbostäder. Det finns indikationer på att förhållandevis få utländska aktörer lämnar anbud när aktörer som avser att bygga bostäder och som omfattas av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling bjuder in till att lämna offerter. Det saknas dock entydiga uppgifter på hur omfattande anbudskonkurrensen är, liksom om hur stort inslaget av utländska anbud är. redovisar statistik rörande genom- förda offentliga upphandlingar (, 2013:5). Av denna framgår dock inte närmare vare sig i vilken utsträckning det handlar om bostäder eller i vilken omfattning utländska aktörer har lämnat anbud. Att kunder har möjlighet att enkelt byta leverantör eller utförare av en tjänst främjar rörligheten på marknaden och därmed också kon- kurrensen. Byte av leverantör underlättas om det finns tillgång till prisinformation. Den svenska byggmaterialmarknaden känneteck- nas av hög koncentration, liten kundrörlighet och en dålig pris- transparens (, 2005; SOU 2002:115; SOU 2000:44 och , 1996:5). För flera produkter står de fyra största företagen för av försäljningen och marknadsan- delarna är mycket stabila. Dessutom ökar produktiviteten lång- samt. Den låga kundrörligheten beror på flera faktorer. Produkternas egenskaper leder till naturliga begränsningar av konkurrensen. På utbudssidan finns stordriftsfördelar som naturligt leder till en högre grad av koncentration. På efterfrågesidan är byggmaterial i stor utsträckning komplementära produkter och det är därför vik- tigt att olika byggmaterial är kompatibla med varandra. Till detta kommer dels byggsektorns materialadministrativa system, dels bygghandlarnas rutiner vid upphandling av byggmaterial. Olika konsumenter erbjuds olika priser. Det är vanligt att prissättningen för byggmaterialhandel och byggvaruhus sker genom prislistor, medan prissättningen för byggentreprenörer sker genom förhandlingar eller anbudsgivning vid olika projekt. Listpriserna för byggmaterialhandeln avspeglar dock inte de verkliga priserna eftersom rabatter på listpriserna är vanligt förekommande. Även vid anbudsgivning till entreprenörer är det vanligt med rabatter eller i vissa fall bonussystem. De fak- tiska priserna kommer således att vara beroende av hur stora rabatter eller bonusar som kunden lyckas förhandla sig till. av material förenklas därför ofta till att handla om rabatter snarare än om priser och kan medföra att det etableras en långvarig relation mellan köpare och säljare. Ur konkurrenshänseende finns potentiella problem med rabat- ter och bonusar. Rabatter minskar pristransparensen vilket gör det svårt att jämföra priser mellan olika leverantörer. Vidare kan rabatter och bonusar leda till inlåsningseffekter och en liten kund- rörlighet. Intresset av att byta leverantör blir ännu mindre om rabatterna utformas på ett sådant sätt att de utökas vid framtida beställningar. Problemen som härrör från det materialadministrativa systemet beror på att en liten lagerhållning vid byggarbetsplatserna leder till att leveranserna måste anlända i byggpro- cessen och att det därför är viktigt med måttanpassning och exakta volymer. Detta blir särskilt betydelsefullt om produkterna ingår i systemlösningar där flera produkter ska anpassas till varandra. Kundrörligheten begränsas ytterligare av att byggarna vid upp- handling av byggmaterial kan ha bundit sig vid ett fabrikat vilket leder till en minskad konkurrens och prispress. I likhet med byggsektorn kännetecknas banksektorn av en hög koncentrationsgrad. Koncentrationen på den svenska bankmark- naden ligger, mätt med HHI-index visserligen på en medelhög nivå, med ett värde på omkring 1 500. Detta beror dock på att de fyra stora bankerna är någorlunda jämnstora. En jämförelse mellan de europeiska länderna av de tre största företagens marknadsandel, CR3, visar däremot att koncentrationen i är bland de högsta och uppgår till . Även affärsbankerna har höga avkastningskrav, inte bara när det gäller företagens lön- samhet utan också ägarnas krav på avkastning på det egna kapitalet (, 1999:2). Företagen inom banksektorn har, med undantag för specifika krisår, lyckats upprätthålla en avkastning som är betydligt högre än vad som är normalt inom andra branscher, t.ex. tillverkningsindustrin. Forskning saknas dock om bankernas bety- delse och agerande när det gäller utlåning till byggande. koncentrationsgrad kan underlätta spridning av såväl formella som informella normer och tumregler som inte kan mätas på bank- marknaden, men som har stor betydelse för potentiella låntagare. Genom tillhandahåller staten möjligheten att få kre- ditgarantier vid bostadsbyggande, en möjlighet som dock har ut- nyttjats i mycket begränsad utsträckning. Uppdraget att undersöka och utveckla konkurrensen inom bygg- och byggmaterialindustrierna Utländsk konkurrens och anbudsupphandling vid offentlig upp- handling av bostadsbyggande I sektorer med få inhemska aktörer av tillräcklig storlek är ut- ländska företag viktiga för att stimulera konkurrensen och därmed bidra till en sund prisbildning och en effektiv användning av de offentliga medlen, vare sig den upphandlande myndigheten är en statlig myndighet eller ett kommunalt bostadsföretag. Genom att upphandlingar som omfattar stora värden också annonseras inom EU skapas förutsättningar för en fungerande konkurrens även i situationer där små och medelstora företag kan ha svårt att delta. Antalet inlämnade anbud vid upphandling av byggtjänster, t.ex. vid nyproduktion eller ombyggnad av bostadshus, är ofta litet med risk för en begränsad prispress och ett svagt innovationstryck. Det är därför önskvärt att även utländska aktörer lämnar anbud vid offentlig upphandling av byggtjänster. Den inre marknaden inom EU underlättar för företag i olika medlemsländer att etablera sig och konkurrera på nya marknader. En uppfattning som finns är att den svenska byggmarknaden är för liten, särskilt om byggrätterna för bostäder i ett större område för- delas mellan flera olika byggherrar (, Konkurrens- verket 2007). Detta skulle förklara varför utländska aktörer i högre utsträckning konkurrerar när det gäller stora anläggnings- eller infrastrukturprojekt, men i betydligt mindre utsträckning vid bo- stadsbyggande. Trots det kan kvarvarande hinder finnas. Till exempel kan eventuellt upphandlingsreglerna i tillämpas på ett annat sätt än i andra medlemsstater, vilket kanske inte under- lättar för utländska företag att lämna anbud vid offentlig upphand- ling i . Även andra förklaringar är möjliga. –undersöka hur stor anbudskonkurrensen är vid offentlig upp- handling av bostadsbyggande inom –fastighetssektorn med särskilt fokus på anbud från utländska aktörer, –om det är vanligt att som mest bara ett fåtal utländska aktörer lämnar anbud undersöka vilka förklaringarna är till den begrän- sade konkurrensen, särskilt från utländska aktörer, –lämna förslag i syfte att förbättra anbudskonkurrensen vid upp- handling av bostadsbyggande och särskilt främja inslaget av ut- ländska aktörer. Utredaren ska inte behandla frågor som rör regelverket för över- prövningar vid offentliga upphandlingar. En översyn av dessa görs inom ramen för en särskild utredning (dir. 2013:105).