sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska enligt lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag be- driva verksamhet i allmännyttigt syfte enligt affärsmässiga princi- per. Affärsmässiga principer hindrar inte att stöd lämnas i enlighet med . Vår utgångspunkt är att begreppet affärsmässiga principer ska motsvara den statsstödsrättsliga principen om marknadsmässighet. Det innebär att en transaktion är förenlig med affärsmässiga prin- ciper om den utgör ett sådant risktagande med allmänna medel som ett privatägt bolag eller en privat ägare hade kunnat besluta om i syfte att nå långsiktig lönsamhet. Vad som utgör ett agerande enligt affärsmässiga principer ska därför avgöras utifrån de alternativ som står till buds i det enskilda fallet. I affärsmässiga överväganden kan dock inte samhällsekonomiska eller kommunalekonomiska vinster inkluderas. Ett affärsmässigt agerande måste kunna kopplas till den bostadsverksamhet eller åtgärd som avses och värdet av åtgärden för kommunen som ägare i förhållande till övriga alternativ som står till buds. Detta innebär att åtgärder som är samhällsekonomiskt önsk- värda men som företagsekonomiskt inte är så lönsamma att de hade vidtagits av en privat aktör i motsvarande situation måste utformas enligt . Kommunerna har rättsliga förutsättningar att tillämpa men behöver vägledning Vi använder begreppet behov som ett subjektivt begrepp som av- speglar vad som politiskt anses önskvärt. Eftersom vi inte utrett någon enskild kommuns bostadsmarknads funktionssätt har vi inte sett något konkret exempel på något bostadsbehov som förutsätter stöd i EU-rättslig mening. Det finns även skillnader mellan hur olika kommuner och olika kommunala bostadsföretag ser på förut- sättningarna för att säkerställa bostadsförsörjningen utan stöd. Det är vidare troligt att olika kommuner även har skilda uppfattningar om vilka bostadsbehov som samhället bör tillgodose. Det kommu- nala självstyret är grundlagsfäst vilket i sig innebär att varje kom- mun kan göra sina egna bedömningar av vilken bostadssituation som är önskvärd inom ramen för den kommunala befogenheten. Varken kommunallagen eller utesluter att kommunerna under vissa förutsättningar ger företag eller enskilda hushåll stöd om det behövs för bostadsförsörjningen i kommunen. Kommunerna har dock ingen skyldighet att lämna stöd på bostads- området. Att utforma stöd på ett sätt som gör att stödet blir samhälls- ekonomiskt lönsamt och förenligt med är en utmaning för kommunerna. Ett stöd som ska kunna förklaras för- enligt med måste kunna kopplas till tydligt definierade mål av gemensamt intresse inom EU eller mål av allmänt intresse i . Det är främst kommissionens statsstödsregler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som kan komma att aktualiseras för kommunernas tillämpning av statsstödsreglerna på bostadsområdet. För att stöd ska kunna godkännas enligt statsstödsreglerna måste stödet avse en bostadstjänst och bostadsbehov som inte erbjuds eller tillgodoses utan stöd. Stödet måste även utformas så att det tillsammans med övriga intäkter som kan kopplas till tjäns- ten inte överstiger kostnaderna för att utföra tjänsten. Detta inne- bär att stödgivaren måste definiera tjänsten på ett så tydligt sätt att det går att visa vilka kostnader som följer av det kommunala be- slutet att anförtro företaget uppdraget att utföra tjänsten. Vi föreslår i likhet med Utredningen om en kommunallag för framtiden att en statlig myndighet ges uppdraget att stödja kommu- nerna i deras arbete med statsstödsrättsliga frågor. Därutöver redo- gör vi för ett förfarande, en slags checklista, som kommunerna kan välja att tillämpa för att öka den rättsliga säkerheten vid tillämp- ningen av . Det statliga stödet till kommuner för kommunala åtaganden för boendet anpassas till och nya behov På svaga bostadsmarknader kan marknadsförutsättningarna hindra investeringar i bostäder. I vissa fall kan en vikande marknad även medföra en risk att kommunens bostadsföretag måste avvecklas. Det statliga stöd som har lämnat till kommuner för att bostadsföretag ska omstruktureras är inte förenligt med . Stödet måste ges en tydligare målsättning och det måste utformas enligt de regelverk som kommissionen har antagit. Vi bedömer att de åtgärder som kan vara nödvändiga på svaga bostadsmarknader kan utformas antingen i enlighet med kommissionens riktlinjer om stöd för undsättning och omstruktu- rering av företag i ekonomiska svårigheter eller enligt kommissio- nens statsstödsregler för stöd till företag som utför tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse. Det statliga stödet ska bara kunna lämnas till kommuner med svaga bostadsmarknader. Vi föreslår en ny stödordning för undsätt- nings- och omstruktureringsstöd till kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader som måste anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen innan den får tillämpas. Den godkända stödordningen ska därefter kunna tillämpas även av kommuner som själva kan finansiera undsättnings- och omstruktureringsstöd till sitt kommunala bostadsföretag. I de fall då kommunen själv finansierar sådant stöd till ett kommunalt bostadsföretag ska Bo- verket ha konstaterat att villkoren i den stödordning som kommis- sionen har godkänt är uppfyllda. Det statliga stödet till kommuner ska lämnas under samma förutsättningar som gäller . Eftersom bestämmelserna som omgärdar undsättnings- och om- struktureringsstöd till företag i ekonomiska svårigheter är restrik- tiva föreslår vi att stödordningen kompletteras med en möjlighet till statligt stöd till kommuner med svaga bostadsmarknader som behöver ge stöd till företag som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Därigenom blir det möjligt att utöver rivning av bostadslägenheter kunna finansiera även andra bostadsförsörj- ningsåtgärder som behövs för att säkerställa bostadsbehov på svaga bostadsmarknader. Statligt stöd till kommuner för sådana åtgärder ska kunna lämnas även till privata företag. Slutligen föreslår vi att ska kunna yttra sig över en kommuns planer på att lämna statligt stöd till företag som utför bo- stadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att därigenom bidra till ökad rättslig säkerhet för kommunerna i de fall då kommunerna inte behöver statliga medel för att finansiera sådana tjänster. AB:s verksamhet anpassas till (Sbo) omvandlar underutnyttjade fastigheter på svaga bostadsmarknader till tillgängliga bostäder för äldre och till andra bostäder eller lokaler när detta kan bidra till bättre balans på en svag bostadsmarknad. Vi bedömer att det finns ett behov av investeringar i tillgängliga bostäder för äldre även på vissa svaga bostadsmarknader där det saknas marknadsmässiga förutsättningar för sådana investeringar. Sbo:s verksamhet bedöms vara samhällsekonomiskt lönsam i de delar som avser tillgänglighetsanpassade boenden för äldre. Vi be- dömer att verksamheten som sådan innefattar statligt stöd i EU- rättslig mening och att den i vissa fall även kan innefatta stöd från de inblandade kommunerna. Vi anser att Sbo:s nuvarande uppdrag inte är utformat så att verksamheten kan förklaras förenlig med utan att uppdraget ses över. Vi föreslår att verksamheten utformas enligt för tjänster av allmänt ekono- miskt intresse. Det innebär att verksamheten avgränsas till bostads- tjänster för äldre på det sätt som redan skett i många av Sbo:s projekt. Vi redogör för de krav som ställer och som staten behöver beakta för att förhindra att stöd lämnas till annat än bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Vi noterar även att det finns vissa upphandlingsrättsliga frågor som inte kan lösas inom ramen för utredningen och vi utesluter därför inte att även privat drift av de omvandlade fastigheterna kan aktualiseras inom ramen för en EU-rättsligt godtagbar verksamhet. Generösare statliga kreditgarantier för egna hem ger inte förut- sättningar för ökad nybyggnation av egna hem på landsbygden kan bevilja statliga garantier till en bank som säkerhet för lån som ett hushåll tar för ny- eller ombyggnation av egna hem. Inom ramen för dagens regelverk får garantin täcka av projektets marknadsvärde. På marknader där marknadsvärdena är låga tillämpas ett schablonbelopp som innebär att garantin inte får avse lån för mer än per kvadratmeter. Garantierna har inte efterfrågats för byggande av egna hem och vi har utrett om de kan behöva ändras för att möjliggöra ökat byggande av egna hem på landsbygden. Det största hindret för bostadsbyggandet är det låga marknads- värdet för nybyggda egna hem på landsbygden vilket är ett resultat av det befintliga utbudet av bostäder och låg efterfrågan. Att marknadsvärdet bedöms vara lågt innebär att ett hushåll som bygger en fastighet till ett pris som överstiger det förväntade marknadsvärdet tar en stor risk. Det risktagandet förändras inte av att banken har en garanti för sina fordringar mot hushållet. Efter- som konsumentkreditlagen förutsätter att långivaren bedömer att låntagaren har återbetalningsförmåga kan statliga kreditgarantier inte ge möjlighet för hushåll som saknar återbetalningsförmåga att få banklån. Hushåll som har återbetalningsförmåga kan få banklån utan statliga garantier till banken. Mer förmånliga statliga garantier skulle därför inte bidra till annat än marginellt ökat byggande av egnahem på landsbygden. Vi föreslår därför inga förändringar av- seende de statliga kreditgarantierna för ny- eller ombyggnation av egnahem. förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader m.m. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om –stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt från en kommun med en svag bostadsmarknad för undsättning eller omstrukturering av kommu- nala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter i enlighet med en stödordning som godkänts av Europeiska kommissionen, –statligt stöd till kommuner med en svag bostadsmarknad för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter, –statligt stöd till kommuner med en svag bostadsmarknad för stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt till företag som tillhandahåller bo- stadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och –yttrande från avseende planer hos en kommun med en svag bostadsmarknad på att lämna stöd i den mening som avses i artikel 107.1 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 2 § Med stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse avses stöd för en bostadstjänst som kommunen definierar som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och som uppfyller kraven i Europeiska kommissionens beslut /21/EU av om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse1 eller i Europeiska kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhanda- håller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse2. 3 § Med svag bostadsmarknad avses en marknad där efterfrågan på bostäder påverkas påtagligt av en varaktigt vikande arbetsmarknad, en varaktigt minskande befolkning eller låga inkomster hos kom- muninvånarna. Stöd för undsättning och omstrukturering 4 § Stöd för undsättning eller omstrukturering av bostadsföretag med ekonomiska svårigheter kan lämnas till allmännyttiga kommu- nala bostadsaktiebolag och kommunala verksamhetsstiftelser som i sin verksamhet på svaga bostadsmarknader huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. Statligt stöd avseende bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse 5 § Statligt stöd för stöd till företag som tillhandahåller bostads- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse får inte avse nybyggnation. 1EUT L 7, , s. 3 (Celex 32012D0021). 2EUT L 114, 26.4.2012, s. 8 (Celex 32012R0360). Omfattning och inriktning på statligt stöd 6 § Statligt stöd ges i mån av tillgång på medel. 7 § Statligt stöd får ges som bidrag eller statliga kreditgarantier för att minska en kommuns bördor för dess åtaganden för boendet. 8 § Statligt stöd får ges endast om vid en samlad bedöm- ning av kommunens ekonomi finner att kommunen inte kan bära kostnaden själv och att andra åtgärder inte är tillräckliga. 9 § Statligt stöd ska utformas på ett sådant sätt att statens lång- siktiga kostnader hålls så låga som möjligt. 10 § Ansökan om statligt stöd görs hos . 11 § En ansökan om statligt stöd för undsättning eller omstruk- turering ska innehålla följande: 1.Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande handling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns ikommunen och vilka behov som förväntas samt vilket bostadsutbud som finns i kommunen. 2.Underlag som visar att bostadsföretaget är ett företag i eko- nomiska svårigheter. 3.En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kom- munen och bostadsföretaget. 4.En redogörelse för de sociala bostadsförsörjningsproblem som uppstår om kommunens bostadsföretag avvecklas. 5.Övriga uppgifter som behövs för att uppfylla kraven i kom- missionens beslut om att godkänna stödordningen och för att Bo- verket ska kunna bedöma kommunernas behov av statligt stöd. Om omstruktureringen förutsätter att det kommunala bostads- företaget får stöd för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska ansökan även innehålla det underlag som anges i 12 §. 12 § En ansökan om statligt stöd för stöd till företag som tillhanda- håller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska innehålla följande: 1.Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande handling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns ikommunen, vilka behov som förväntas och vilket bo- stadsutbud som finns i kommunen. 2.En definition av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt in- tresse. 3.En beskrivning av hur utföraren av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska utses. 4.En beskrivning av hur stödets storlek ska beräknas. 5.En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kom- munen och bostadsföretaget. 6.Resultatet av ett samrådsförfarande med berörda lokala och regionala intressenter om innehållet i denna tjänst. 7.Övriga uppgifter av betydelse för bedömning. 13 § beslutar om statligt stöd och utfärdar kreditgarantier enligt 7 §. Beslut om stöd ska förenas med villkor. 14 § Statligt stöd för undsättning eller omstrukturering får ges en- dast om statens, kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med omstruktureringen reglerats i ett avtal mellan parter- na. Statligt stöd i annat fall får ges endast om statens och kommu- nens åtaganden reglerats i ett avtal mellan parterna. Avtalet sluts för statens del av . Avtalet ska, om ären- det är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt, understäl- las regeringen för godkännande. 15 § Kommunen ska på begäran av lämna det underlag som behövs för åtaganden enligt Europeiska unionens statsstödsregler. 16 § ska lämna en samlad ekonomisk redovisning av det föregående årets stödbeslut till regeringen. ska framgå vilka företag som har fått stöd, hur många ansökningar om stöd som har avslagits och en prognos för det kommande årets statliga stöd. 17 § ska granska att villkor för statligt stöd följs och ta till vara statens intressen när dessa inte följs. 18 § får besluta att ett beviljat statligt stöd helt eller delvis ska återbetalas om 1.den som har ansökt om det statliga stödet genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att det beviljats felaktigt eller med för högt belopp, 2.det statliga stödet av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller 3.villkoren för det statliga stödet inte har följts. 19 § Kommunen är återbetalningsskyldig om någon av de grunder som anges i 18 § 1–3 föreligger. 20 § Om en kommun är återbetalningsskyldig enligt 18 §, ska Bo- verket besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet. Om det finns särskilda skäl, får efterge krav på återbetalning helt eller delvis. 21 § ska på begäran av en kommun yttra sig i frågan om kommunens planer på att lämna stöd till företag som tillhandahål- ler bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfyller kraven i kommissionens beslut om stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intres- se. En sådan begäran ska innehålla de uppgifter som anges i 12 §. 22 § En kommun får lämna stöd för undsättning och omstruktu- rering endast om har konstaterat att villkoren i den stöd- ordning som godkänts av Europeiska kommissionen är uppfyllda. Kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med om- struktureringen ska regleras i ett avtal mellan dessa parter och Bo- verket. 23 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än be- slut enligt 18 § får dock inte överklagas. 24 § ska följa den ekonomiska utvecklingen i de kommu- ner och bostadsverksamheter som berörs eller kan komma att be- röras av stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unio- nens funktionssätt i enlighet med denna förordning samt utvärdera effekterna av de åtgärder som har genomförts. 25 § får meddela 1.föreskrifter om samrådsförfarandet, 2.föreskrifter om hur stödets storlek ska beräknas 3.föreskrifter om kontroll av överkompensation, och 4.ytterligare föreskrifter om verkställighet av denna förordning. Denna förordning träder i kraft , då förord- ningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet ska upphöra att gälla. Regeringen beslutade (dir. 2013:68), bilaga 1, att tillkalla en särskild utredare för att utreda de EU-rättsliga förut- sättningarna för bostadspolitik. Vi ska lämna förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsförsörjningen i kommunen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadens lönsamhetskrav eller förekomsten av marknadsmisslyckanden hindrar vissa från att kun- na efterfråga bostäder av god kvalitet. Vi ska alltså utreda om vissa gruppers behov av bostäder eller bostadsbehovet i vissa områden överstiger efterfrågan. Med behov avser vi en politiskt önskvärd bostadssituation och med efterfrågan avser vi hushållens betalnings- förmåga och i vissa sammanhang betalningsviljan. Utifrån kom- munpolitikernas önskemål och bostadsmarknadens funktionssätt resonerar vi om behovet av marknadskompletterande bostadsbyg- gande och olika sätt som bostadsbehov kan tillgodoses på. Därefter bedömer vi om det är möjligt för kommunerna att i enlighet med säkerställa ett bostadsutbud som tillgodoser bostadsbehoven genom stöd till företag som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller genom stöd till hushåll som kan underlätta för dessa att efterfråga bostäder av god kvalitet. Förslagen ska utformas så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för kommunerna och staten begränsas. Förutsätt- ningarna för integration och social sammanhållning ska också beak- tas. Vi ska redovisa vilka åtgärder som undersökts, bedöma vilka åt- gärder som kan vara genomförbara och lämna förslag på finansier- ing, författningstext och övriga åtgärder som behövs. Målet med bostadspolitiken uttrycks som att alla ska ha möjlighet att efterfråga en bostad av god kvalitet. Enligt 2 § regeringsformen ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det all- männa ska trygga rätten till bland annat bostad. I svensk bostads- politik svarar staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna lokalt ansvarar för planering och genomför- ande. Förutsättningarna för kommuner att bedriva bostadspolitik och ta ansvar för bostadsförsörjningen skiljer sig åt över landet. Kommuner med svaga bostadsmarknader och gles- och lands- bygdskommuner som möter bostadsbehov utifrån gruvnäringens expansion på orten har andra förutsättningar än kommunerna i storstadsområdena. För att främja en hållbar tillväxt och utveckling finns det därför behov av att undersöka möjligheterna att förbättra förutsättningarna för kommunernas arbete för bostadsförsörj- ningen i hela landet. Omstrukturering av kommunala bostadsverksamheter När regeringen lämnade sin proposition om Allmännyttiga kom- munala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler uttalades att det fanns behov av att se över hur en stödordning för bostadsföretag i kris på svaga bostadsmarknader som uppfyller EU- rättens krav kan utformas. Regeringen aviserade att de befintliga stödsystemen skulle ses över i syfte att skapa en ordning för hur kommuner med allmännyttiga kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader ska kunna ta sitt bostadsförsörjningsansvar.1 Enligt våra direktiv kan situationen för bostadsföretag på svaga bostadsmarknader där efterfrågan på bostäder långsiktigt minskar till följd av befolkningsminskning vara problematisk. Vidare inne- bär en ökande andel äldre invånare en förändring av vilken typ av bostäder som behövs i dessa kommuner. är det kommunen som ägare av ett bostadsföretag och med det övergripande ansvaret för bostadsförsörjningen i kom- munen som i första hand bär ansvaret för att genomföra den om- 2009/10:185 s. 63. strukturering som krävs för att företaget ska kunna verka på mark- nadsmässiga villkor. Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv bostadspolitik och ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen Kommuner upplever svårigheter att få till stånd behövlig ny- eller ombyggnation eftersom lönsamheten inte alltid bedöms vara till- räcklig för sådana åtgärder. Olika aktörer har pekat på reglering om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekono- miskt intresse som en tänkbar lösning på ovan nämnda problem. allmännyttiga bostadsföretag har presenterat en rätts- utredning med vissa förslag. har också föreslagit en för- fattningsreglering med liknande förslag. Inom ramen för och länsstyrelsernas arbete med har alla kommuner svarat på vilka hinder de ser när det gäller bostadsbyggandet. De marknads- kopplade problem som vi sett att kommuner pekat på i svaren på enkäten är bland annat följande. Att kommunen inte är attraktiv, osäkerheten på marknaden, låg efterfrågan, byggherrarnas ovilja att bygga, konjunkturen, svårigheter att få tillräckligt billiga banklån, bolånetaket, bristande investeringsvilja, låg förväntad avkastning, för stort fokus på vinster, befolkningens inkomster, avfolkning, brist på arbetstillfällen, höga produktionskostnader, höga produk- tionskostnader som hindrar ungdomar, äldre och nyanlända att efterfråga bostäder, byggherrarnas vinster, för lite skalfördelar i byggandet, byggherrars val att avvakta med byggstart, kommunens dåliga ekonomi, låga priser på ”begagnade hus”, nybyggnadspriser som överstiger marknadsvärdet och bristen på mark i attraktiva lägen. Därutöver har kommunerna pekat på ett stort antal hinder för bostadsbyggande som inte kan kopplas till marknadens funktions- sätt.2 Det handlar om ökade krav i planeringen, systemet med detalj- plan och bygglov, riksintressen, naturskyddsområden, strandskydd, partikelnivåer, bullerregler, regler om överklaganden av bygglovs- och detaljplanebeslut, brister i den statliga infrastrukturen, osäker- 2 Uppräkningen av problem bygger på kommunernas svar som och länsstyrelserna skickar till kommunerna .