sou · H3B390 · 2015-10-23 00:00:00 — I fokus för rapporten står utbildningsväsendets roll att bidra till individers kunskaper och färdigheter samt att matcha dessa till produktiv användning på arbetsmarknaden. Rapporten beskriver kopplingen mellan utbildning, humankapital och tillväxt. Den går igenom hur det svenska utbildningsväsendets huvudsakliga delar är organiserade för att bygga kunskaper och färdigheter hos de studerande, samt hur dessa kunskaper och färdigheter svarar mot arbetsmarknadens behov. Rapporten analyserar trender inom utbildning och arbetsmarknad med avseende på vilka problem och utmaningar de kan komma att skapa . Avslutningsvis lämnas förslag på hur utbildningssystemet skulle kunna förändras för att bättre möta problemen och utmaningarna. 2 Under arbetets gång har en referensgrupp bestående av (ordförande), , , , , , , och bidragit med mycket värdefulla synpunkter. Andra som lämnat värdefulla synpunkter är , , och . Vi är dock ensamma ansvarig för rapportens innehåll. Bilaga 5 till LU15 Viktiga utgångspunkter är att utbildningsväsendet är centralt för ett lands framtida tillväxtmöjligheter, men att det inte bara handlar om mer utbildning i termer av utbildningsår eller utbildningsnivå. Utbildningens inriktning och kvalitet har i högsta grad betydelse. Arbetsgivare värderar och är beredda att betala för inte bara kunskaper och förmågor (kognitiva förmågor), utan även beteendemässiga och sociala förmågor (karaktärsförmågor). I båda fallen handlar det om utvecklingsbara förmågor och inte enbart medfödda egenskaper. De kan påverkas av föräldrar, utbildning och social miljö, även om det finns en genetisk faktor. Insatser för att utveckla barns kognitiva förmågor och karaktärsförmågor lägger en grund som underlättar för lärande senare i livet. Därför täcker rapporten in utbildningsstadier från förskola till högskola. Hur humankapitalet fördelar sig i befolkningen är också av vikt för tillväxtmöjligheterna. Med en utbildningspolitik som bidrar till en jämnare fördelning av förmågor blir inkomsterna och livschanserna jämnare fördelade, vilket kan minska kraven på en omfördelning via skatter och transfereringar. Därmed kan snedvridande skattekilar vara mindre än de annars skulle behöva vara. Utbildningspolitik kan också motverka det faktum att personer med lågutbildade föräldrar tenderar att vilja studera i lägre grad än andra och att deras kapacitet inte fullt ut tas till vara. Det är därför avgörande hur människor väljer att utbilda sig och hur samhället väljer att erbjuda utbildningsplatser och utforma subventioner. Men det är i huvudsak på arbetsmarknaden som människors humankapital omsätts i produktion och välstånd. Arbetslivet har således en viktig roll i matchningen, vilket berörs om än mer översiktligt.3 Ansatsen i denna rapport är således mycket bred. Analysen måste därför begränsas i flera avseenden. En första avgränsning är att perspektivet på utbildning begränsats till dess betydelse för arbetsmarknad och tillväxt. Utbildning har självklart andra viktiga syften än att förse arbetsmarknaden med arbetskraft. Det görs också ett urval av såväl analyssom policyområden. Fokus är på situationen och , även om historiska perspektiv 3 Förutom betydelsen för tillväxten kan en jämnare inkomstfördelning även värderas positivt i sig. Bilaga 5 till LU15 emellanåt anläggs för att hitta trender och förklaringar. Tyngd punkten i uppdraget ligger på utbildningsväsendets uppgift att förbereda för arbetslivet. I en föränderlig värld finns även behov av möjligheter till omställning senare i arbetslivet. Utbildnings väsendets roll att ge människor möjlighet att bygga på sin kompetens eller att växla spår senare i livet är emellertid inte i fokus. Rapporten tar upp de största utbildningsformerna. Andra viktiga utbildningsformer, exempelvis särskolan, folkhögskolor och studieförbund, behandlas inte över huvud taget. Inte heller arbetsmarknadsutbildningar, specialiserade högskoleutbildningar som polis- och officersutbildningar eller forskarutbildning diskuteras. Rapportens kanske främsta avgränsning är att inte närmare gå in på de specifika utmaningar som utbildningssystemet och arbetsmarknaden möter i att integrera personer med annat modersmål än svenska, som inte tidigare gått i svensk skola eller befunnit sig på svenska arbetsplatser. Därmed behandlas inte utbildning i svenska för invandrare, kompletteringsutbildningar eller frågan om validering av utländska erfarenheter. Statistiken vi redovisar är heller inte regelmässigt uppdelad i inrikes och utrikes födda. En annan viktig avgränsning är att vi inte går in på djupet av konsekvenserna av valfrihetsreformerna på utbildningsområdet. Rapporten är upplagd som följer. Kapitel 2 ger en introduktion till den ekonomiska analysen av utbildning, förmågor och arbetsmarknadsutfall, liksom rollen för det offentliga. Här ges bakgrunden till utgångspunkterna för rapporten. Kapitel 3 beskriver de stora utbildningsformerna i : förskolan, för skoleklassen, , gymnasieskolan, komvux, yrkeshög skolan och högskolan. För var och en av utbildningsformerna diskuteras hur den bidrar till utvecklingen av humankapitalet, sett till kvantitet och kvalitet. Kapitel 4 behandlar val och dimensioner ing av utbildningar och kopplingen till arbetslivet och efterfrågade kompetenser. Kapitel 5 tillför ett framtidsperspektiv till de observationer som gjorts i tidigare kapitel. I kapitlet redogörs för trender och framtidsprognoser med konsekvenser för utbildnings systemet och framtida arbetsliv. Kapitel 6 sammanställer centrala utmaningar för framtidens utbildningssystem, och diskuterar ett antal åtgärder som skulle kunna bidra till förbättrade utbildnings resultat och ett utbud av arbetskraft som motsvarar arbets marknadens förväntade framtida efterfrågan. 2Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Detta kapitel tar upp utbildningens betydelse för tillväxt, med startpunkt i tillväxtens förklaringsfaktorer. I kapitlet ges en över sikt av kunskapsläget kring de kausala sambanden mellan ut bildning, förmågor och arbetsmarknadsutfall (inkomst och syssel sättning) på individnivå.4 Vidare redovisas olika motiv till att utbildning bör subventioneras och regleras av det offentliga. Slutsatserna i kapitlet motiverar och ger utgångsläget för rapportens fortsatta innehåll. 2.1Produktiviteten avgör den långsiktiga tillväxten Det ekonomiska välståndet har ökat väsentligt i sett över . Det är den totala produktionen, BNP, som ger förutsättningarna för både privat och offentlig konsumtion. Hur mycket ett land kan producera beror på vilka resurser som sätts in i form av människor, kunskap och teknik, naturtillgångar och kapital samt hur väl tillgångarna utnyttjas. Tillväxt kan skapas genom att öka insatserna av kapital och arbete, eller genom att använda dem mer effektivt, det vill säga höja produktiviteten. Ett stärkt humankapital kan bidra till att fler arbetsföra blir lättare att anställa och därmed kommer i arbete. Det kan också attrahera mer kapital. Dess viktigaste effekt är dock att på mikro och makronivå stärka produktiviteten, utöver de konsekvenser det kan ha för arbets- och kapitalinsatserna. 4 Med kausalt samband avses ett verkligt orsakssamband, där en företeelse (t.ex. hög lön) verkligen beror på en annan (t.ex. bra utbildning). Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 Produktivitetsutvecklingen har haft mycket stor betydelse för den långsiktiga utvecklingen av välståndet i . har produktiviteten mer än fyrdubblats medan antalet arbetade timmar per capita bara har ökat marginellt. En god produktivitets utveckling är alltså avgörande för en ökad levnadsstandard. Produktiviteten påverkas av en rad olika faktorer. På lång sikt bestäms den av arbetskraftens och kapitalets kvalitet samt av den tekniska utvecklingen i vid bemärkelse. Faktorer som utbildnings nivå, forskning och utveckling, rättssäkerhet och annan myndig hetskvalitet, tillgång på riskkapital, förutsättningar för entreprenö rer och företagare, konkurrens och makroekonomisk stabilitet har alla betydelse. Även om det är svårt att med någon större exakthet bedöma hur mycket en enskild faktor påverkar produktivitets utvecklingen står klart att investeringar i olika typer av humankapital och teknisk utveckling är viktiga för den långsiktiga utvecklingen av produktiviteten. 2.1.1Humankapital är centralt för tillväxt Arbetskraftens kvalitet – humankapitalet – är central för tillväxten och den ekonomiska utvecklingen. Med humankapital menas alla de kunskaper och förmågor som har ett ekonomiskt värde i ekonomin. Att mäta humankapital är emellertid svårt, och vanligtvis brukar jämförelser begränsas till mängden formell utbildning. Det kan handla om att beskriva befolkningens utbildningsnivå, eller antalet utbildningsår. Studier från senare år visar dock att utbildningsnivå är ett otillräckligt mått på arbetskraftens produktivitet (Hanushek & Woessman, 2011). I , liksom i andra länder, har ekonomin utvecklats som utbildningsnivån höjts. Det finns även ett tydligt samband mellan hur mycket olika länder satsar på utbildning och ländernas BNP. Det behöver emellertid inte betyda att det är utbildningssatsningarna som har lett den ekonomiska utvecklingen. Det kan vara så att när länder blir rikare väljer de att satsa mer på utbildning, att efterfrågan på högutbildad arbetskraft ökar när landets ekonomi utvecklas och att fler då väljer längre utbildningar, eller helt enkelt att rikare människor väljer att tillbringa i utbildning. Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Den empiriska forskningen baserad på jämförelser mellan länder tyder dock på att ett lands utbildningsnivå har betydelse för den ekonomiska tillväxten i landet. Det finns också teorier som innebär att högre utbildningsnivå kan öka tillväxttakten. Det kan ske genom att fler högutbildade ökar ekonomins innovationsförmåga, genom att fler utbildade förbättrar ett lands förmåga att ta till sig ny teknologi som är tillgänglig för alla länder, eller gör att fler människor kan etablera sig på arbetsmarknaden. Humankapital kan också vara en nödvändig förutsättning för att ett land med lägre utvecklingsnivå ska uppvisa hög tillväxt genom teknikupp hämtning. Det var länge svårt att finna empiriskt stöd för att ytterligare investeringar i utbildning skulle öka tillväxttakten. Svårigheterna att mäta förändringar i humankapital är en förklaring till detta (se t.ex. Erixson, 2013). studier tyder på att effekten av höjd utbildningsnivå är beroende av den existerande teknologin. generationers utbildning kan skapa innovat ioner och specialisering som gör nästa generations utbildnings investeringar mer lönsamma (, 2013). Utbildningsnivån har stigit kraftigt Utbildningsnivån i har höjts kraftigt första hälft. hade av den vuxna befolkningen endast gått igenom folkskola (se figur 2.1). är det som endast har utbildning på folkskole eller grundskolenivå. Andelen med en högskoleutbildning har ökat från till . Även andelen med gymnasieutbildning har ökat kraftigt. Under senare årtionden har en successiv utbyggnad gjorts framför allt inom gymnasieskolan och högskolan. Det medför att utbildningsnivån fortsätter att stiga efter hand när nya generationer växer upp och gamla lämnar arbetsmarknaden. Denna utveckling är inte unik för , utan kännetecknar de flesta utvecklade länder. Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 Anm.: Det är mer relevant att ange utbildningsnivå för gruppen 24–, men de historiska uppgifterna avser gruppen 16–. Källa: SCB, FoB 30, FoB 70, UF 37 SM1101, . Det som visas i figur 2.1 är humankapitalstocken vid olika tillfällen, och också den tillväxt i humankapital som skett, med utbildnings nivån som mått. Detta mått säger dock ingenting om hur samman sättningen av olika inriktningar av utbildningen sett ut, eller något om kvaliteten på utbildningarna, dvs. vad man faktiskt lär sig. Att tillväxten, vid sidan av utbildningsnivån, också kan påverkas av sammansättningen av olika utbildningsinriktningar och av kvaliteten på utbildningen finns det också visst empiriskt stöd för. Makrostudier som använt resultat från tester av exempelvis läs- och räkneförmåga som kvalitetsmått i jämförelser mellan länder har visat på ett ännu starkare samband med tillväxt än det som erhålls med enbart omfattningen av utbildningen.5 Vissa typer av utbildningar kan också förväntas ha större betydelse för tillväxten. Exempelvis skulle ingenjörer kunna öka innovationsbenägenheten i ekonomin (, 2005). Men det är generellt sett svårt att särskilja effekterna av olika utbildningsinriktningar 5 Se en översikt i Hanushek och Woessman (2011). En internationell undersökning av vuxnas färdigheter är Programme for the International Assessment of Adult Competencies (PIAAC). Startpunkten för internationella undersökningar av vuxnas färdigheter kom 1994 med International Adult Literacy Survey (IALS). Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar eftersom de som genomgår olika utbildningar har olika förut sättningar att klara sig på arbetsmarknaden redan innan de påbörjar studierna. Den ekonomiska avkastningen förefaller dock variera mellan olika inriktningar (se avsnitt 4.3). 2.2Utbildning påverkar människors produktivitet Vid sidan av makroekonomiska studier av länder kan sambandet mellan utbildning och tillväxt studeras även på individnivå. Om en individ genom utbildning förbättrar sina kunskaper och förmågor ökar det individens produktivitet i arbetslivet. På makronivå bidrar det till att landets samlade produktion ökar, dvs. Den enskilda individen kan förvänta sig högre ersättning för sin ökade produktivitet (, 1962). Slutsatserna av studier på individnivå kan i korthet sammanfattas med att: –utbildning påverkar individers produktivitet (humankapital) –produktiviteten/humankapitalet har betydelse för individers inkomster och sysselsättning och därmed för den ekonomiska tillväxten Men sambanden är långtifrån enkla och tydliga, inte minst för att andra faktorer än utbildning har betydelse för humankapitalet och för att produktivitetsskillnader inte alltid motsvaras av löne skillnader. I detta avsnitt redogörs för nationalekonomiska teorier och empiri kring dessa frågor. 2.2.1Utbildningen har samband med humankapitalet Den vanligaste förklaringen till det observerade sambandet mellan utbildning och inkomst har sitt upphov i den så kallade human kapitalteorin. Enligt den har löntagare olika kunskaper, färdigheter och erfarenheter (humankapital) som gör att de presterar olika. Dessa skillnader kan vara medfödda eller förvärvade. Vidare innebär teorin att utbildning och arbetslivserfarenhet förbättrar individens produktivitet och ger en premie i form av högre lön. Med ett sådant perspektiv kommer utbildning att vara lönsam så Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 länge värdet av ytterligare utbildning, sett över ett helt yrkesliv, överstiger kostnaderna för samma mängd ytterligare utbildning. Är utbildning produktivitetshöjande eller en signal på produktionsförmågan? Men utbildningens betydelse för individens produktivitet har också ifrågasatts. Enligt den så kallade signaleringsteorin har utbildningen ingen självständig effekt på den produktiva förmågan hos den som genomgår utbildningen. Utbildningen tjänar enbart som en signal på den produktiva förmåga som individen hade redan innan utbildningen påbörjades. Enligt denna teori antas individerna agera rationellt, så att de som genomgår en utbildning är samma personer som redan har en hög produktiv förmåga medan de som har en låg produktiv förmåga avstår, eftersom de skulle kosta dem en alltför stor ansträngning att klara av utbildningen. För arbetsgivaren vore det kostsamt att själv skaffa information om varje arbetssökandes produktivitet. Informationen om den arbetssökandes utbildning fungerar som en signal på personens produktivitet för arbets givaren. Det bör noteras att även signaleringsteorin innebär att rätt person hamnar på rätt plats, men den samhällsekonomiska kostnaden kan bli onödigt hög. Det går alltså att dra två olika slutsatser för det samhälleliga värdet av utbildning beroende på vilket perspektiv som används. Med humankapitalperspektivet motsvaras den privatekonomiska inkomsteffekten av en effekt på ekonomins produktionsnivå (BNP), bortsett från skatter och transfereringar. Om utbildning i avsevärd omfattning fungerar som en signal på att individen redan har en inneboende produktiv förmåga kommer de privat ekonomiska inkomsteffekterna att överskatta effekten av själva utbildningen på BNP, eftersom man bortser från att utbildningen genomgicks av dem med högst förmåga. Både humankapitalteorin och signaleringsteorin innebär att man kommer kunna se ett samband mellan individernas utbildning och deras inkomster. Det är därför svårt att empiriskt testa de båda teoriernas relativa betydelse. Men i en översikt av olika effektstudier med relevans för gjordes den sammantagna bedömningen att det är osannolikt att en betydande del av den högre inkomsten vid utbildning skulle bero på signaleringseffekter Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar (, 2005; , 2013). Även i en studie som fokuserade på högskoleutbildning drogs slutsatsen att stödet för att utbildning bidrar till individernas produktivitet är större än stödet för signaleringsteorin (Gartell m.fl., 2007). Betydelsen av signaleringsteorin kan också variera beroende på arbetsgivare och utbildningsinriktning. Humankapital omfattar både kognitiva förmågor och karaktärs förmågor Med en bred definition är humankapital de kunskaper och förmågor som bidrar till arbetstagarens produktivitet. Human kapitalet blir därmed det arbetsgivaren värderar och är beredd att betala för.6 Undersökningar av vilka förmågor som efterfrågas av arbets givarna visar att de söker personer med både goda kognitiva förmågor och sociala/beteendemässiga förmågor. Kognitiva för mågor är de förmågor som mäts genom intelligenstest eller etablerade kunskapstester. Det handlar exempelvis om förmåga att minnas, dra slutsatser, använda språk, göra matematiska beräkningar, att se relationer och likheter. De övriga förmågorna, ibland kallade icke-kognitiva förmågor eller karaktärsförmågor, består av beteendemässiga, sociala och emotionellt betonade förmågor. Olika internationella studier tyder på att karaktärs förmågorna är särskilt viktiga för ingångsjobb och korttids anställda. Karaktärsförmågor har historiskt inte uppmärksammats i någon större utsträckning, men både ekonomer och psykologer visar allt större intresse för området och har utvecklat mått på karaktärs förmågor. Intresset för att studera det empiriska sambandet mellan kognitiva förmågor, karaktärsförmågor och framgång på arbets marknaden har vuxit. En internationell översikt lyfter fram motivation, socio-emotionell reglering, tidspreferenser samt för mågan att samarbeta som särskilt viktiga för produktivitet på arbetsmarknaden (Heckman & Kautz, 2013). Det finns även exempel på studier med svenska data som visar att både kognitiva 6 Det är egenskaper som förstås går bortom de direkta färdigheter en utbildning innebär. Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 förmågor och karaktärsförmågor har betydelse för utfallet på arbetsmarknaden. En studie som använde mönstringsdata för män visade på olika effekter av kognitiv förmåga och karaktärsförmåga (, 2011). Karaktärsförmågor hade större betydelse för arbetskraftsdeltagande för dem med kortare utbildning och lägre inkomster, medan kognitiva förmågor var viktigare för dem med högre utbildning och högre inkomster.7 När arbetsledare i en svensk studie tillfrågades om vilka förmågor som var viktiga för att klara av arbetsuppgifterna för unga medarbetare med gymnasieutbildning framkom också att karaktärsförmågorna var mycket viktiga. Förhållningssätt som hade med ordningssinne att göra rangordnades högst av arbetsledarna. De framhöll även engagemang och initiativförmåga, liksom samarbetsförmåga och att kunna jobba självständigt (, 2005). Kraven på goda kognitiva färdigheter kan förstås öka yrkeserfarenhet och när arbetsuppgifterna blir mer kvalificerade. Även de arbetsgivare som rekryterar högskoleut bildade lägger stor vikt vid liknande karaktärsförmågor (, & TCO, 2007). Karaktärsförmågorna är viktiga inte bara i arbetslivet. De förut säger även i hög grad hur det går med studier, hälsa och kriminalitet. Det är den slutsats som dras i en översikt av ekonomisk och psykologisk forskning kring betydelsen av olika förmågor (Heckman & Kautz, 2013). I rapporten betonas att karaktärsförmågor är just förmågor, inte egenskaper, och att de liksom kognitiva förmågor kan påverkas av föräldrar, skolan och den sociala miljön (även om det finns en genetisk faktor). Svenskt skolväsende har haft i uppdrag att utveckla barns och elevers personlighet, egenskaper och förhållningssätt, dvs. det som kan betecknas som karaktärsförmågor. Det visar en analys skollag, läroplaner och kursplaner (, 2013b). 7 Måttet på karaktärsförmågan fångade den vid mönstringen bedömda förmågan att hantera krävande krigssituationer. Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Det svenska skolsystemet påverkar humankapitalet Att avgöra i vilken utsträckning utbildning kan bidra till människors humankapital är inte enkelt. Till att börja med är det svårt att särskilja effekten av utbildning från andra faktorer som har betydelse: medfödda förmågor, uppväxtmiljö och lärande i andra sammanhang.8 Det finns också uppenbara mätproblem, inte minst vad gäller utfallet. Förmågor är mångdimensionella, och test instrumenten mäter bara en del av dem. Det är oftast bara mått på kognitiv förmåga som används i de studier som uppfattas som trovärdiga. Eftersom olika typer av förmågor samvarierar, leder det troligen till att enskilda förmågors betydelse för arbetsmarknaden överskattas. minskar det problemet med att måtten inte täcker allt. Det har gjorts en omfattande genomgång och bedömning av studier som på olika sätt försökt hantera metodproblemen och isolera och beräkna effekter av skolgång på resultaten för svenska och gymnasieskolan (m.fl., 2010). Effekten av i skolan ligger mellan 0,15 d och 0,25 d i huvuddelen av de studier som ingick, vilket författarna bedömer vara en relativt stor effekt skolgång (se faktarutan). Genomgången visade också att effekterna av skolgången förefaller vara större under den tidigare delen än senare, men att de är påtagliga även i gymnasieskolan. Studier som försöker mäta effekten av utbildning på förmågor gör det genom att jämföra resultat för personer (a) med samma observerbara egenskaper men olika lång utbildning, (b) som är lika gamla men har olika lång utbildning till följd av regler eller (c) som går i skolan med personer som inte går i skolan p.g.a. skollov eller för att studierna avslutats. Som resultatmått används test på läsförståelse eller matematik i internationella studier, mönstrings test samt test på verbala, spatiala och logiskt-induktiva förmågor. Flera studier är baserade på elever som gick i skolan . Vissa urval är ganska små och en del avser endast män. Trots detta är effekterna i studierna som redovisas förhållandevis sam stämmiga. 8 För elever i bör man separera effekten av att eleven blivit äldre från effekten av själva skolgången. För elever i gymnasieskolan kommer utbildningslängden att vara resultatet av val. Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 Faktaruta: Cohens d, standardiserade medelvärdesavvikelser Cohens d är ett standardiserat mått som förenklar jämförelser mellan olika variabler. Måttet jämför effektstorlek baserat på skillnader i medelvärden. Standardiseringen görs med medeltalet av standardavvikelserna i grupperna. De flesta statistiska mått kan transformeras till d. < 0,2 är en liten avvikelse Ca 0,5 är en medelstor avvikelse >0,8 är en stor avvikelse