sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — •upprätthålla kontakt och dialog med bolagets aktieägare i syfte att styrelsen ska känna till ägarnas synpunkter i fråga om bolagets övergripande mål och strategi och andra viktigare frågor, •ha fortlöpande kontakt med och fungera som diskussionspartner och stöd för bolagets vd samt se till att styrelsen utvärderar vd:s arbete, •se till att styrelsen erhåller tillfredsställande information och beslutsunderlag, •kontrollera att styrelsens beslut verkställs, samt •se till att styrelsen utvärderar sitt arbete. I en av punkterna ovan framhålls vikten av att ordförande håller kontakten med ägarna. I skriften utvecklas inte närmare hur denna kontakt ska ske. Ska kontakt med ägare i ett helägt kommunalt bolag avse fullmäktige eller styrelsen eller någon annan konstella- tion? Rent kommunalrättsligt ska fullmäktige ges möjlighet att fatta de principiella besluten kring bolagen som det från ett praktiskt perspektiv kan vara svårt att upprätthålla en ägardialog med en hel fullmäktigeförsamling. framhåller att det är lättare att föra strategiska diskussioner med styrelsen än med kommunfullmäktige eftersom de politiska positionerna ofta är låsta när ärendet kommer till fullmäktige. Det yttersta ägaransvaret vilar dock alltid på fullmäktige. Ska kommun- styrelsen ges en roll förutsätter detta en delegering från fullmäk- tige.12 Utvärdering av styrelsens arbete är en annan fråga som lyfts fram i skriften. I en undersökning som gjorts av kommunala bolags styrelser angav av de kommunala bolagsstyrelserna att de gjort en egen utvärdering av styrelsens arbete.13 Bortfallet i under- sökningen var dock stort varför resultatet får tolkas med stor för- siktighet. Det finns anledning att anta att de som inte gjorde någon utvärdering inte svarade. Av studien framgår vidare att endast i en tredjedel av de undersökta bolagen gjorde ägarna någon utvärdering av styrelsen. I en tredjedel gjordes en partiell utvärdering. 12Stattin, aktiebolagsrätt, s. 37 f. 13Nordic , Styrelseutvärdering i kommun- och landstingsägda bolag, s. 2. Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser framgår inte om det var styrelsen eller fullmäktige som utgjorde ägarna i detta fall. 9.8Hälften av alla kommuner och landsting har en övergripande ägarpolicy I utredningens enkät till landets kommuner och landsting kan kon- stateras att i princip samtliga kommuner () och en stor majoritet av landstingen () har antagit ägardirektiv till sina bolag. Att ha en särskild ägarpolicy utöver ägardirektiven är inte lika vanligt vilket framgår av diagrammet nedan. Diagram 9:1 Styrdokument rörande styrning av kommunala aktiebolag Har det i er kommun eller i ert landsting - utöver bolagsordningar och ägardirektiv – tagits fram något övergripande styrdokument (policy, riktlinje etc.), som rör styrningen av de kommunala aktiebolagen? (Bastal: Kommun, 290; Landsting, 21) Av diagrammet framgår att ungefär hälften av landets kommuner och landsting har någon form av ägarpolicy. Utredningen har också frågat om kännedomen om SKL:s principer för bolagsstyrning. Denna är relativt välkänd, av kommunerna och landstingen kände till den. Den hade också använts av av kommunerna och landstingen när de tagit fram ägar- policyer. Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser 9.9Hur utses styrelseledamöter i praktiken? Av svaren på utredningens enkät kan konstateras att den normala ordningen är att majoriteten av ledamöterna i bolagens styrelser utses på partipolitisk grund i kommuner. Av diagrammet nedan fram- går dock att det i landstingen är relativt vanligt att utse en majoritet av ledamöter på annat sätt. Diagram 9:2 Ledamöter som utses på partipolitisk grund Utses i er kommun eller ert landsting ledamöterna i majoriteten av de kommunala aktiebolagens styrelser på partipolitisk grund? (Bastal: Kommun, 290; Landsting, 21) Av utredningens enkät framgår vidare att valet av ledamöter van- ligen () sker genom att tillämpa lagen om proportionellt valsätt i kommunerna. Eftersom landstingen i större utsträckning har ledamöter med annan bakgrund är färre ledamöter utsedda genom att valet sker proportionellt (). Även om en stor majoritet av ledamöterna i framför allt kom- munernas bolag har partipolitisk bakgrund kan konstateras att det är relativt vanligt att ha ledamöter med en annan bakgrund. Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser Diagram 9:3 Styrelseledamöter som utses på annan grund än partipolitisk Finns det aktiebolag i er kommun eller ert landsting där ledamöterna i styrelsen utses på en annan grund än partipolitisk? (Bastal: Kommun, 290; Landsting, 21) Av digrammet framgår att i en tredjedel av alla kommuners bolag och omkring hälften av de landstingsägda bolagen finns ledamöter som utsetts utan partipolitisk bakgrund. Det är vanligen en mino- ritet av ledamöterna som utses på detta sätt. Utredningen har också frågat om lagen om proportionellt val- sätt har utgjort ett problem i sammanhanget. Lagen innebär att en minoritet kan kräva att alla ledamöter utses proportionellt, även om majoriteten skulle önska ett annat valsätt. Av diagrammet nedan framgår att det mycket sällan förekommit något problem när det varit aktuellt att utse ledamöter med annan än partipolitisk bak- grund. kan konstateras att det finns en stor grupp som anger att de inte vet om det förekommit något problem. Det kan också vara så att eftersom nuvarande ordning kräver en mycket bred partipolitisk konsensus är det mycket möjligt att frågan aldrig aktualiseras därför att ledande partiföreträdare vet på förhand att det inte är meningsfullt att aktualisera den. Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser Diagram 9:4 Fullmäktige motsatt sig att utse styrelseledamot på annan grund än partipolitisk Har det i fullmäktige föreslagits att några eller alla ledamöter ska utses på en annan grund än partipolitisk, men detta inte har varit möjligt för att en minoritet har motsatt sig detta? (Bastal: Kommun, 290; Landsting, 21) 9.10Behov av annan kompetens Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att kunna för- se styrelser i kommunala aktiebolag med ledamöter med olika for- mer av kompetens. Däremot saknas ett sådant behov i handels- bolag, föreningar och stiftelser. Att vara styrelseledamot i ett kommunalt bolag innebär att stora krav ställs på förmågan att leda och ta ansvar för verksamhet som ofta omsätter mycket stora belopp. Kommunala bolag har traditionellt funnits inom områden som karakteriserats som sedvanlig näringsverksamhet. Det handlar om bostadsförsörjning, eldistribution och avfallshantering. De är verksamheter som kännetecknas av att ofta vara naturliga mono- pol. Detta är dock något som förändrats . Genom exempelvis avregleringen av elmarknaden konkurrerar kommu- nala bolag med privata bolag. Av 7 kap. 2 § ellagen (1997:857) följer också att kommunala energibolag inte omfattas av lokaliserings- principen och ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga prin- Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser Även på andra områden har krav på att agera affärsmässigt införts. Lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag ställer krav på att verksamheten ska bedrivas enligt affärs- mässiga principer. Det kan alltså konstateras att allt fler kommunala bolag är aktiva på en konkurrensutsatt marknad där de förväntas agera i större utsträckning som andra privata företag. Sådan verksamhet kan gene- rera stora intäkter till de kommunala ägarna, men innebär att det finns affärsrisker. Exempelvis kan nämnas att statliga Vatten- fall AB har ett avkastningskrav på . Liknande avkastnings- krav har många kommunala energibolag. kraft AB har exempelvis ett avkastningskrav på . har målet om en avkastning på 6–. Kraven varierar dock över landet. Som exempel kan nämnas som har målet om 3 procents avkastning.14 Bolag som är aktiva inom verksamhet som ska bedrivas affärs- mässigt i någon form står för den helt överskuggande delen av omsättningen i de kommunala företagen. omsatte 430 kommunala energi- och vattenbolag och inom sektorn företagstjänster och fastighetsverksamhet omsatte 906 kommunala företag . Övriga kommunala bolag omsatte totalt 20,5 miljarder kronor.15 Bolag med mycket stor omsättning befinner sig alltså på en mark- nad där de kommunala ägarna ofta har tydliga avkastningskrav. Även om kommuner och landsting styr sina företag genom före- skrifter i bolagsordningar och ägardirektiv finns mot denna bak- grund ett behov av att styrelsen har en kompetens som gör det möjligt att fatta rätt beslut vad gäller bl.a. strategisk inriktning på verksamheten och den interna kontrollen. Felaktiga beslut kan få stora konsekvenser för den kommunala koncernens ekonomi. Det ställer krav på branschkunskap och förmåga att kunna formulera en relevant affärsplan. En annan tendens är att bolagen ska hantera fler olika områden. Detta ställer i sin tur krav på styrelsen att strategiskt kunna leda en mångskiftande verksamhet. 14Uppgifter från bolagens årsredovisningar . 15SCB, Offentlig ägda bolag 2012. Vatten och avloppsföretag omfattas dock av självkost- nadsprincipen. Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser som det alltså kan finnas ett behov av extern kompe- tens är det viktigt att beakta att företagsamhet handlar om att bedriva en angelägenhet i annan form. Kommu- nala företag ska om inte annat är särskilt stadgat beakta kommu- nalrättsliga principer om exempelvis självkostnad. Fullmäktige har en skyldighet att föreskriva detta i bolagens bolagsordningar. Det är alltså naturligt att personer som är eller har varit förtroendevalda i kommuner och landsting utses som ledamöter i kommunala före- tag. Dessa har en särskild kompetens och förstår det speciella upp- drag det innebär att verka i ett kommunalt bolag. Ur demokratisk synvinkel är det också viktigt att personer med politisk bakgrund utses till styrelseledamöter. Dessa kan bidra till att ge demokratisk insyn i verksamheten, vilket är viktigt ur ett medborgarperspektiv. I många kommuner och landsting, 52 respek- tive , är också flera av de kommunala aktiebolagen orga- niserade i en koncern där ledamöterna i kommunstyrelsen vanligt- vis utgör koncernstyrelsen. En sådan konstruktion ger möjlighet till en strategisk ledning av den totala kommunkoncernen med förvaltningar och bolag. En annan demokratisk aspekt är att det också är viktigt att den politiska minoriteten ges insyn i den verk- samhet som bedrivs av de kommunala bolagen. Detta blir särskilt viktigt i de fall de kommunala bolagen hanterar en omfattande del av den kommunala verksamheten. I utredningens enkät om förekomsten av styrelseledamöter med annan bakgrund än partipolitisk gavs respondenterna möjlighet att fritt kommentera frågan om de såg ett behov av ledamöter med annan än partipolitisk bakgrund. Många gav uttryck för att de såg ett behov av sådana ledamöter i vissa av sina bolag. Många pekade på behovet av branschkunskap. Det är redan möjligt att utse ledamöter med annan bakgrund än partipolitisk. Detta förutsätter dock en mycket bred konsensus. Även om utredningens enkät inte visar på stora problem i praktiken ser dock utredningen ett värde i att möjligheten öppnas i större ut- sträckning. med ett allt mer fragmenterat partisystem finns det risk att möjligheten att komma överens mellan partierna minskar. Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns ett behov av att lättare kunna utse ledamöter med annan bakgrund än partipoli- Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser Kravet på att tillämpa lagen om proportionellt valsätt utgör en allt för stor begränsning av den möjligheten. Handelsbolag, föreningar och stiftelser Kommuner och landsting kan även bedriva verksamhet i bl.a. handelsbolag, föreningar och stiftelser. Aktiebolagen står emellertid för av omsättningen i kommunägda företag. Det är också endast för aktiebolagen som det förekommer krav på att verksam- heten i vissa fall ska bedrivas affärsmässigt. Utredningen anser därför att det inte finns motsvarande behov av att kunna förse styr- elser i sådana juridiska personer med olika former av kompetens. 9.11Styrelseledamöter i kommunala aktiebolag ska kunna utses på icke-partipolitisk grund Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att minoriteten av ledamöterna i en styrelse i ett kommunalt aktiebolag ska utses utan att lagen om proportionellt valsätt ska tillämpas. Fullmäktige ska i sådant fall anta riktlinjer för hur dessa leda- möter ska utses. Det behövs olika former av kompetens i aktiebolag Kommunala bolag utför en omfattande och central verksamhet i kommuner och landsting. Enligt utredningens mening är det väsent- ligt att kommuner och landsting har en väl fungerande ägarstyrning av sina bolag. En del av en sådan ägarstyrning handlar om att utse ledamöter i styrelsen. Som utredningen konstaterar ovan finns det ett behov av att lättare kunna utse ledamöter med en specifik kompetens till styrelsen i kommunala aktiebolag. Det är möjligt att utse ledamöter med annan bakgrund än partipolitisk, men detta förutsätter en mycket bred partipolitisk enighet. Om en minoritet yrkar på det ska valet ske enligt de förut- sättningar som anges i lagen om proportionellt valsätt. Enligt utred- ningens mening bör det finnas större möjlighet att kunna tillföra en Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser styrelse ledamöter med specifik kompetens som inte har någon partipolitisk bakgrund. Det kan exempelvis avse en ledamot med specifik tidigare branscherfarenhet som vd, styrelseledamot eller lik- nande. Det kan även röra annan kompetens av exempelvis juridisk eller ekonomisk natur. Enligt utredningens mening saknas anled- ning att närmare ange vilken kompetens som kan bli aktuell. Detta måste avgöras av kommunen eller utifrån det aktuella bolagets situation. Enligt utredningens mening är det dock inte aktuellt att låta denna ordning vara huvudregeln för tillsättande av styrelse utan majori- teten av ledamöter ska även fortsättningsvis utses på det sätt som sker . Det garanterar att styrelsen även fortsättningsvis har bred demokratisk förankring och att minoriteten tillförsäkras insyn. Undantag från lagen om proportionellt valsätt En tänkbar lösning för att främja att ledamöter utses på annan grund vore att tillämpa den ordning som finns i nuvarande 5 kap. 46 § tredje stycket KL för att möjliggöra utseendet av lokala nämnder på annat sätt än partipolitisk. Detta är redan möjligt om två tredjedelar av de närvarande ledamöterna beslutar så vid inrättandet. Lagen om proportionellt valsätt ska då inte tillämpas. Enligt utredningen är detta dock inte en lämplig ordning eftersom majoriteten av styrel- sen enligt utredningens mening även fortsättningsvis bör kunna utses på partipolitisk grund. När det gäller kommunala aktiebolag föreslår utredningen i stället att kravet på att tillämpa lagen om proportionellt valsätt ska begrän- sas till majoriteten av ledamöterna i ett aktiebolags styrelse. Detta innebär att om exempelvis en styrelse på tio personer ska väljas ska valet av sex ledamöter ske med tillämpning av bestämmelserna i kommunallagen om proportionella val. Fyra personer kan utses på annat sätt. Valet av dessa kommer då ske med enkel majoritet (5 kap. 43 § KL). Denna ordning garanterar ett rimligt inflytande för den politiska minoriteten i fullmäktige. Utredningen ser främst ett behov av att tillföra sakkunskap bland de ordinarie ledamöterna. Eftersom förslaget utgör ett undantag från en huvudregel bör det inte göras mer omfattande än nödvändigt. Förslaget omfattar därför endast ledamöterna och inte suppleanterna. Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser Syftet med förslaget är enbart att ge kommuner och landsting en möjlighet att utse styrelseledamöter på annat sätt. Förslaget innebär inte något krav på att utse styrelseledamöter på annat sätt. Fullmäktige ska anta riktlinjer för rekryteringen Om fullmäktige väljer att utse ledamöter på annan än en parti- politisk grund bör ledamöterna ha relevant utbildning och erfaren- het för uppdraget. Det saknas anledning att närmare reglera hur rekryteringen ska ske i enskilda fall utan detta får göras utifrån lokala överväganden. Eftersom det är fullmäktige som ska utse samtliga ledamöter är det dock viktigt att fullmäktige tagit ställning till grundläggande principer för hur styrelseledamöterna ska utses. Utredningen föreslår därför att fullmäktige ska anta riktlinjer i vilka det ska anges vilken kompetens och erfarenhet styrelseleda- möterna ska ha med hänsyn till bolagets verksamhet. Detta kan exempelvis avse vilken utbildning och tidigare erfarenhet av en bransch en ledamot ska ha för att komma i fråga för ett uppdrag som styrelseledamot i det aktuella bolaget. Hur styrelsens insatser ska utvärderas är ytterligare en frågeställning som kan beröras i så- dana riktlinjer. Den närmare utformningen av riktlinjerna är något som bör avgöras lokalt. I direktiven anges att utredningen ska beakta vikten av en jämn representation av kvinnor och män. Utredningens förslag innebär inte någon skyldighet för kommuner och landsting att utse styrel- ser med en jämn könsbalans. Detta är naturligtvis en viktig aspekt och utredningen förutsätter att kommuner och landsting vid sitt nomineringsarbete beaktar detta. är dock köns- balansen i de kommunala bolagstyrelserna dålig. av ledamöterna var kvinnor år 2011.16 Hur man kan stimulera en jämnare könsbalans är därför en viktig fråga att beröra i rikt- linjerna. I regeringens ägarpolicy anges t.ex. att varje kön bör ha 16 Erlingson m.fl., Hur styrs och granskas kommunala bolag? – Erfarenheter och lärdomar från , s. 43. Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser av platserna, något som också har uppnåtts i de bolag som förvaltas av Regeringskansliet.17 Vad gäller nominering av de partipolitiska ledamöterna är en möjlighet att uppnå detta också att partierna kommer överens om att i sitt nomineringsarbete eftersträva en jämn könsbalans totalt i sina bolag. Någon uttrycklig skyldighet att utse kommunala företagsstyrelser med en jämn könsbalans ser dock utredningen inte som möjligt att föreslå. Att införa en sådan skyldighet enbart för de kommunala aktiebolagen vore enligt utredningen inte lämpligt. Om ett sådant krav ska införas bör det rimligen omfatta val av ledamöter och ersättare i alla kommunala organ, eller i aktiebolag generellt, något som dock ligger utanför utredningens direktiv att föreslå. 17 Verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande, 2013, s. 3. EU och den kommunala nivån 10EU:s allmänna påverkan på kommuner och landsting 10.1EU:s påverkan är omfattande Ett grundläggande syfte med EU-samarbetet är att integrera med- lemsländernas ekonomier i en gemensam marknad genom att av- skaffa nationella hinder för en fri rörlighet för varor, tjänster, per- soner och kapital. EU:s inre marknadslagstiftning är inriktad på avreglering och förbjuder nationella lagar och åtgärder som står i konflikt med den inre marknadens principer. innebär ofta krav på att i olika grad samordna medlemsstaternas lagar och åtgärder, ofta i syfte att värna olika sociala eller miljöpolitiska värden och mål. EU:s lagstiftning kan innebära t.ex. bindande gränsvärden och skyddsnivåer samt krav på provtagningar och uppgiftslämnande. Eftersom skyldigheterna ofta införs på kommunala ansvarsområden medför de långtgående förpliktelser för svenska kommuner och landsting. Den svenska kommunala nivån är även föremål för en påverkan av en mera politisk–kulturell karaktär. Detta sker framför allt inom ramen för kommunernas deltagande i EU:s olika ekonomiska program. Statskontoret har i en utvärdering konstaterat att deltag- ande i olika former av program ger kommunala företrädare erfaren- het av och ökad kunskap om nya samarbetsmetoder och partners, t.ex. andra kommuner och näringslivet. Deltagandet i EU:s pro- gram har därigenom kommit att fungera som en katalysator och inspirationskälla för olika lokala initiativ och samverkansprojekt mellan kommuner.1 1 Statskontoret, EU:s påverkan på kommuner och landsting, 2005:12, s. 80. EU:s allmänna påverkan på kommuner och landsting När blev medlem i EU gjordes bedömningen att det svenska medlemskapet skulle ha en begränsad påverkan på kom- muner och landsting.2 Efter nästan 20 års medlemskap kan det dock konstateras att EU påverkar kommuner och landsting i en mycket hög utsträckning. anger i sin rapport, EU i lokalpolitiken – en undersökning av dagordningar från kommuner, landsting och regioner, att av ärendena på ett fullmäktige- sammanträde påverkas direkt eller indirekt av EU. Vad gäller landstingen är motsvarande siffra . Hälften av ären- dena rör då frågor som direkt berörs av EU-lagstiftning och hälften är påverkan av mer kulturell–politisk natur.3 Även om EU alltså påverkar kommuner och landsting i stor omfattning finns anledning att skilja mellan olika typer av påver- kan. Kommuner och landsting är stora arbetsgivare och påverkas naturligtvis i denna egenskap av exempelvis arbetsrättsliga regler om arbetstid. tar dock inte specifikt sikte på kom- munala arbetsgivare utan gäller i dessa fall alla arbetsgivare. I vissa fall kan dock sådana regler ha stor praktisk betydelse för exem- pelvis hälso- och sjukvårdpersonalens tjänstgöringstider i lands- tingen. Rent administrativa regler kan också medföra kostnader för kommuner och landsting. Nya krav på att exempelvis kunna han- tera e-fakturor medför kostnader för investeringar i it-system för de kommuner och landsting som inte haft sådana system tidigare.4 Andra regelverk rör uttryckligen kommuner och landsting som ansvariga för olika former av myndighetsutövning. Exempelvis är kommuner ofta tillsynsmyndigheter och ska i denna egenskap följa en omfattande EU-rättslig reglering. Kommuner har vidare ofta en samhällsbyggarroll och ansvarar för fysisk planering och påverkas i denna roll av exempelvis EU-krav på att ta fram särskilda miljö- ledningsplaner. Som ansvariga för välfärdsproduktionen påverkas också kommuner och landsting av . Denna påverkan är dock ofta mer indirekt då EU inte har kompetens på välfärds- området. vad avser exempelvis stats- 2SOU 1994:2 s. 15. 3Nyberg, EU i lokalpolitiken – en undersökning av dagordningar från kommuner, landsting och regioner, s. 39. 4ESV, Uppdrag att analysera konsekvenser av förslag till direktiv om e-fakturering i offentlig sektor, s. 6. EU:s allmänna påverkan på kommuner och landsting stöd får en stor betydelse för bl.a. kommunernas och landstingens möjligheter att engagera sig i den regionala utvecklingen genom att driva egen ekonomisk verksamhet och ekonomiskt stödja egna och privata företag. Reglerna om upphandling påverkar bl.a. möjlig- heten att samverka med andra kommuner och landsting och att anlita de egna företagen. I de följande avsnitten kommer EU:s påverkan på de olika områdena att belysas översiktligt. Därefter kommer utredningen att analysera de områden som har en mera direkt betydelse för regleringen i kommunallagen av den kommunala kompetensen och organisationen. Kommunerna och landstingen är stora arbetsgivare. Tillsammans har de över en miljon anställda. Kommuner och landsting måste, liksom andra arbetsgivare, leva upp till de olika regleringar som finns till skydd för arbetstagares hälsa, miljö och rättigheter. Regleringen från EU påverkar arbetsgivarrollen på olika sätt. Den EU-rättsliga principen om ömsesidigt erkännande som bl.a. återfinns i ett särskilt direktiv om erkännande av utländska yrkes- kvalifikationer5, innebär exempelvis att en utländsk examen ska erkännas i . Detta har underlättat rekryteringen av utländsk personal inom hälso- och sjukvårdsområdet, främst läkare och sjuk- sköterskor. Å andra sidan finns direktiv som lett till ökade löne- kostnader. Europeiska unionens domstol, , har exempelvis tolkat arbetstidsdirektivet6 på så sätt att även jourtid ska räknas som arbetstid, vilket innebär att fler läkare behövt anställas i landstingen.7 Förhandlingar om en revidering av arbetstidsdirektivet har pågått utan att enighet har kunnat nås.