sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — Museerna har i alltför hög grad blivit styrda i enskildheter och ofta med utgångs- punkt i rådande tidsanda. För att komma till rätta med dessa problem och för att undvika att vissa ”eviga” problemformuleringar biter sig fast, menar utred- ningen att museipolitiken bör få en delvis ny inriktning. Den poli- tiska styrningen bör på samma gång vara tydligare vad gäller de principiella utgångspunkterna för museernas verksamhet och mer övergripande inriktad än . Utgångspunkterna och mandatet måste bli tydligare men institutionerna måste också ges större an- svar och möjligheter att förverkliga sina uppdrag. Tydligare reglering av grundläggande uppgifter Museerna bör som centrala kunskapsinstitutioner i samhället – av både praktiska och principiella skäl – stå fria från försök att från politiskt håll detaljstyra innehållet i verksamheten. För att detta ska kunna ske är det rimligt att en gemensam och långsiktig reglering av vissa grundläggande uppgifter utformas som är tydligare och mer principiellt hållen än dagens detaljerade bestäm- melser. Regleringen bör vara utformad på ett sådant sätt att den inte inbjuder till alltför snabba eller lättvindiga förändringar. De grundläggande utgångspunkterna bör också omfatta alla typer av museer som hör till det allmänna. Ett exempel på en sådan gemensam, principiell, fråga som bör regleras på ett stabilt och långsiktigt vis, är att museernas uppdrag innefattar ett reflekterande och kritiskt förhållningssätt till histo- rien samt öppenhet för olika berättelser och perspektiv. Som kun- skapsinstitutioner ska museerna inte kunna användas i ideologiska syften för att driva en viss politisk agenda eller för att torgföra en politiserad historiesyn. Ett annat exempel på en principiell och övergripande fråga som bör regleras rör samlingsförvaltningen. De bör tydliggöras att ut- gångspunkten är att de anställda vid museerna, i egenskap av tjänste- män och ämnessakkunniga, har mandatet att förvalta de gemensamt ägda samlingarna. Viss utökad rådighet över samlingarna behövs för att detta ska kunna ske, men framför allt större tydlighet än kring att detta ansvar faktiskt åligger professionen samt vissa ge- mensamma utgångspunkter för hanteringen. En annan fråga som är grundläggande för sektorn är samver- kansformer. växte det svenska museilandskapet fram och med det även konflikterna mellan ett statligt, centra- listiskt perspektiv och regionala och lokalt förankrade museer runt om i landet. är det att lämna denna hierarkiska relation och utgå från att museer på olika nivåer, med rätt förutsättningar, har intresse av och kompetens att samverka på lika villkor. Att utgångspunkten för alla offentliga museer bör vara samverkan – t.ex. i form av rimliga villkor vad gäller utlån från samlingarna – bör regleras tydligare än . Mot bakgrund av bl.a. dessa bedömningar föreslår vi i det föl- jande att det införs en särskild museilag (se vidare avsnitt 10.3). Större verksamhetsfokus och kvalitetsdrivande system Vi anser alltså att det är en central uppgift för riksdag och regering att slå fast de grundläggande utgångspunkterna för museernas verksamhet. Det är också centralt att staten följer upp museerna, både ekonomiskt och innehållsligt. visar den genomgång vi gjort (se kapitel 8) att man måste vara realistisk med vilken typ av uppföljning som går att förvänta sig på denna nivå. I stort sett kommer den bedömning som görs i , och som delvis förmedlas vidare till , att behöva vara koncentrerad på institutionernas ekonomi och formella frågor. Verksamhetens innehåll kan knappast granskas eller värderas i detalj inom ramen för nuvarande förvaltningsstruktur. Ett missnöje med detta verkar ligga bakom en återkommande problematisering av t.ex. museernas institutionsstruktur (de är för många, de är för olikartade för att kunna följas upp på ett menings- fullt sätt). Snarare än att angripa dessa utmaningar genom att slå samman museer, eller för den delen genom bygga ut den centrala administrationen, menar vi att det behövs en ny inriktning på politiken. Den innehållsliga granskningen av verksamheten bör i högre utsträckning skötas kollegialt och av museisektorn själv. Förväntningen måste också vara att resultaten ska bli direkt an- vändbara för att utveckla verksamheten (inte enbart att de ska ligga till grund för politiska prioriteringar). Det bör med andra ord skapas system för att hantera dessa kvalitetsutvecklingsfrågor inom ramen för en mer övergripande politisk styrning. För en dynamisk utveckling i sektorn bör internationella perspektiv på de svenska museernas verksamhet också uppvärderas och ges större tyngd i dessa system. Mot bakgrund av bl.a. dessa bedömningar föreslår vi i det följande att det inrättas ett kollegialt inriktat granskningssystem, liknande de som finns i högskolesektorn. Att administrera dessa gransk- ningar bör vara en central uppgift för den nya myndighet vi också föreslår, Myndigheten för museer och utställningar (se avsnitt 10.5). Medel behöver frigöras för utveckling De strukturella frågorna – reglering av uppdrag och mandat samt kvalitetsdrivande granskningssystem – är av stor betydelse för dynamiken i sektorn. är det också viktigt att se att mycket av resurserna i museisektorn är uppbundna i verksamhet som inte alltid är utvecklingsinriktad. För att museerna ska kunna uppfylla förväntningarna måste de också ha reella möjligheter i termer av resurser. Det finns generellt sett lite ”fria” pengar i sektorn som kan investeras i innovativa projekt. Detta blir ett särskilt problem när det gäller att satsa på att nå ut i hela landet eller att göra nydanande verksamhet för grupper som inte redan har en relation till musei- verksamheten. Enligt utredningens mening bör en inriktning för den nationella museipolitiken framöver vara att på olika sätt bidra till att det frigörs utvecklingsmedel i sektorn. Mot denna bakgrund föreslår vi i det följande ett antal åtgärder. För det första bör det inrättas ett särskilt statsbidrag på för utvecklingsprojekt som innefattar regionala och lokala institutioner vid den nya museimyndighet som föreslås (se avsnitt 10.5.2). Vidare behöver institutionerna ges större möjligheter att t.ex. gallra sina samlingar för att den vägen frigöra resurser för annan verksamhet (se avsnitt 10.3.6) samt större möjligheter att använda avgiftsintäkter i prioriterad verksamhet (se avsnitt 10.6.1). 10.3Slå fast museernas ställning i en lag Förslag: En museilag ska införas som slår fast de offentligt styrda museernas fria ställning som kunskapsinstitutioner i samhället och deras ansvar för att förmedla ett reflekterande förhållningssätt till historien och omvärlden samt en öppenhet för olika berättelser och perspektiv. I lagen ska det även finnas bestämmelser om sådant som de statliga museernas samlingsför- valtning och samverkan i museisektorn. Enligt vår bedömning bör museernas grundläggande ställning och uppdrag komma till uttryck i en särskild museilag. Denna bedöm- ning bygger, som redan nämnts, i första hand på att samhälls- utvecklingen gjort det angeläget att stadfästa museernas fria ställ- ning som kunskapsinstitutioner i samhället och deras ansvar för att förmedla ett reflekterande förhållningssätt till historien och om- världen samt en öppenhet för olika berättelser och perspektiv. Frågan huruvida en lag är lämplig för att reglera en viss fråga ut- går från normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen. Av reger- ingsformen framgår fördelningen mellan och regeringen beträffande normgivningsmakten. Fördelningen bygger på prin- cipen att de centrala delarna av normgivningsmakten ska ligga hos , t.ex. civilrättslig lagstiftning eller skatt. Förutom när regeringen särskilt delegerats normgivningsmakt kan regeringen även meddela föreskrifter inom den så kallade restkompetensen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Dit räknas vanligen föreskrifter om myndigheternas organisation eller arbetsuppgifter. I vissa fall har regeringen inom sin kompetens valt att ändå gå till med ett lagförslag. Grunden för detta kan vara ett politiskt ställningstagande, det vill säga att frågan ges mer tyngd eller tydliggörs i den politiska debatten. Risken med detta är dock att tenderar att ”behålla” lagstiftningsmakten på om- rådet. Det kan då vara svårt för regeringen att ”ta tillbaka” sin kom- petens om den framöver eventuellt skulle önska reglera frågan själv. Därutöver innebär en lag att frågan blir riksdagsbunden, det vill säga varje gång regeringen önskar göra en ändring i lagen måste den gå till . Det innebär ett mer tungrott arbete än om re- geringen själv ändrar i förordningen genom ett regeringsbeslut. I detta fall talar dessa formella överväganden just för att lag ska väljas som regleringsinstrument och det av flera skäl. För det första är syftet just långsiktighet och stabilitet. I de grundläggande frågorna om museernas frihet och öppenhet för olika perspektiv som här diskuteras bör en reglering eftersträvas som inte inbjuder till alltför snabba eller lättvindiga förändringar. Dessutom är det centralt att bestämmelserna i vissa delar också ska gälla för kom- muner och landsting, något som regeringen inom ramen för sin befogenhet inte kan reglera. Det är utredningens uppfattning att varken statliga eller kommunala museer ska kunna styras utifrån rent ideologiska utgångspunkter. Därför krävs lagstiftning som kan gälla för alla offentliga museer. Det finns även frågor av mer verksamhetsnära karaktär som talar för lagstiftning. En fråga som bör lagregleras för ökad tydlighet rör samlingsförvaltningen – ett område som bl.a. styrs av budget- lagen (2011:203). För att ingen oklarhet ska råda om vilket mandat de statliga museerna har vad gäller hanteringen av statlig egendom bör detta regleras i en särskild bestämmelse i museilagen. En annan grundläggande fråga för sektorn rör samverkansformer. För att säkra att alla får rimlig tillgång till museiverksamhet och att denna bedrivs effektivt, är det lämpligt att det i lag klargörs att alla offentligt styrda museer – oavsett om de har statlig, regional eller huvudman – har i uppdrag att samverka. Intressenternas syn på lämplig reglering Vårt förslag om att nationella målsättningar för museisektorn bör uttryckas i en lag bygger också på de synpunkter vi inhämtat från sektorn. På en fråga om hur de ser på nationella mål svarade centralmuseerna generellt att de är positiva till införandet av sådana i någon form (se bilaga 4). Flera betonar dock att det är politikens uppgift att slå fast övergripande målsättningar, men att museerna själva måste få frihet att bedöma hur de ska arbeta. Några uttrycker också tveksamhet till alltför styrande mål som ska följas upp i sär- skild ordning vid sidan av den gängse redovisningen utifrån instruktioner och riktlinjebeslut. På frågan om vilka målområden som skulle stödja museernas verksamhet är svaren ganska försiktigt formulerade. Vikten av demokratiska perspektiv och att målen utgår från museernas kärnvärden nämns av vissa. Det senare inne- bär i praktiken liknande saker som redan finns i museernas upp- drag. Dessutom nämner flera farhågor om målkonflikter och att det är svårt att sätta tydliga mål som är gemensamma för sektorn och ändå relevanta för alla slags museer. Som antyds av svaren från centralmuseerna riskerar en ytter- ligare nivå av allmänna målsättningar att skapa just den typ av problem som den här utredningen, i likhet med flera andra utred- ningar , kunnat identifiera: otydlighet genom för många och delvis överlappande styrsignaler. I detta läge är det att föredra att uttrycka målsättningarna i form av en lag – snarare än som mer formlösa nationella mål med otydligare ställning i norm- givningshierarkin – som enbart tar sikte på de principiella utgångs- punkterna för verksamheten. Lagen bör sedan kunna bilda grunden för hur styrningen i form av instruktioner och tidsbegränsade upp- drag formuleras (se nedan avsnitt 10.6) och leda till att vissa all- männa bestämmelser helt kan utgå från dessa dokument till förmån för mer verksamhetsanpassade bestämmelser. En jämförelse med andra kulturområden talar för lag Ett antal länder har museilagar som definierar vad som ska upp- fyllas av offentliga museer. , , och är exempel på länder med särskilda museilagar.1 Dessa är utformade på olika vis beroende på olikartade förvaltningsmässiga förhållanden. I flera fall regleras dock syftet med den offentliga finansieringen, att museerna ska drivas professionellt av utbildad personal och vilket ansvar de har för att samarbeta med varandra. Andra frågor som tas upp är t.ex. vilka institutioner som är statsbidragsberättigade (), vilka målsättningar som finns för olika typer av museer () och hur samlingarna får hanteras (). I regleras också fler av de kulturmiljö- frågor som i regleras i kulturmiljölagen (1988:950) i stället i museilagen. I regleras vilka särskilda villkor som är för- knippade med den särskilda beteckningen ”museer” (”les musées de ”). Det handlar bl.a. om särskilda villkor för entré- avgifter, samverkan och lån av föremål. På grund av de stora skillnaderna i förvaltningsstruktur är det dock svårt att jämföra regleringen i med den i andra länder på detta område. En bättre utgångspunkt för att överväga hur mu- seerna bör regleras här är de lagar som finns på angränsande om- råden inom den svenska kulturpolitiken, bl.a. arkivlagen (1990:782) och framför allt bibliotekslagen (2013:801). Flera av de principiella frågeställningar som alltmer kommit att aktualiseras för museerna, och som rör deras ställning som kulturinstitutioner, öppna för alla och med en viktig roll för kunskap och fri åsiktsbildning, är även aktuella på biblioteksområdet och behandlas i lagstiftningen på 1 För regleringen i se dels museilagen (729/1992) och dels statsrådets förordning om museer (1192/2005). För den danska museilagen med dess senaste ändringar se ”lovbekendt- gørelse” nr 358 från . För lagstiftningen i se framför allt Museums and Galleries Act . För se lagen nr 2002-5 från om museer. detta område.2 I likhet med bibliotekssektorn har museerna också en organisation som innefattar huvudmän från både statlig, regional och nivå samt behov av goda samarbetsformer inom sektorn. Även denna typ av frågor regleras i bibliotekslagen. På grund av likheterna sektorerna emellan är det rimligt att de regleras på ett likartat sätt, om än med anpassningar till de särskilda förhållanden som råder inom respektive sektor. I det följande har bibliotekslagen löpande tagits som jämförelseobjekt för de förslag vi lämnar. Skälen att vi jämför med bibliotekslagen är alltså de formella likheterna sektorerna emellan. Det är dock även värt att framhålla det genomslag i sektorn och i den offentliga debatten som bibliotekslagen fått. På ett sätt som inte är så vanligt för styr- dokument inom kulturområdet har denna lagstiftning också kom- mit att tas till utgångspunkt för diskussioner om uppdrag och för- hållningssätt i offentligheten.3 Rätt utformad bör även en museilag framöver kunna få en sådan betydelse när konfliktfyllda frågor debatteras. 10.3.1Lagen ska gälla det allmänna museiväsendet Förslag: Lagen ska innehålla bestämmelser om det allmänna museiväsendet. Det allmänna museiväsendet ska bestå av alla offentligt styrda museer och utgörs av: 1) statliga museer, 2) re- gionala museer, 3) kommunala museer och 4) övriga offentligt styrda museer. Med ett museum ska i lagen avses en institution som bedriver utställningsverksamhet som är öppen för allmän- heten och som har avlönad personal. Det finns ingen officiell siffra på hur många institutioner i som är att betrakta som museer eller som själva betraktar sig som museer. Som ett exempel kan det nämnas att det i vissa samman- 2Se Ny bibliotekslag (prop. 2012/13:147). 3Jämför t.ex. den roll som lagen spelat i den uppkomna politiska debatten om ”tysthetsnormer” och folkbibliotekens grundläggande uppdrag. Se t.ex. , ”Tysthetsnormen är väl redan lagstadgad?”, , . Ett annat exempel på hur lagen kunnat användas i diskussionen kan tas från . Där handlade det om fri åsiktsbildning och vilka röster som bör eller inte bör släppas fram i institutioner- nas verksamhet. För denna diskussion och användningen av lagen se ”Hård kritik mot bib- liotek i ”, , . hang har uppskattats att det totalt finns inte mindre än 3 000 mu- seer i Sverige.4 Vilket antal som anges beror dock i hög utsträck- ning på hur man väljer att använda begreppet museum. officiella museistatistik ingår enbart 261 museer.5 Dessa museer uppfyller enligt Myndigheten för kulturanalys International Coun- cil of Museums (ICOM:s) definition av vad ett museum är och sys- selsätter minst en årsarbetskraft. I den officiella statistiken tas dock i den senaste rapporten även ca 1 300 arbetslivsmuseer upp i viss utsträckning. Dessa är ofta ideellt och säsongsmässigt drivna, och de flesta har inte ens en årsarbetskraft. Det är inte heller lätt att i formell mening avgränsa vad som bör räknas som ett museum. Ett mycket stort antal verksamheter kan – trots stor variation sinsemellan – räkna sig som museer enligt den definition som ICOM använder: Ett museum är en permanent institution utan vinstintresse som tjänar samhället och dess utveckling, som är öppen för allmänheten, som för- värvar, bevarar, undersöker, förmedlar och ställer ut – i studiesyfte, för utbildning och förnöjelse – materiella och immateriella vittnesbörd om människan och hennes omvärld.6 Det är ICOM:s definition som är gängse i sektorn. I har dock även en rad olika museidefinitioner prövats . Flera av dessa har betonat varaktigt bevarande av material, ämnes- utbildad personal och kontinuerligt öppethållande, faktorer som måhända konserverar institutionernas form i högre grad än vad ICOM:s definition föreskriver. föreslog bl.a. en ny svensk museidefinition: Ett museum är en del av samhällets kollektiva minne. Museet samlar in, dokumenterar, bevarar och levandegör föremål och andra vittnesbörd om människors kultur och miljö. Det utvecklar och förmedlar kunskap och bjuder upplevelser för alla sinnen. Det är öppet för allmänheten och medverkar i samhällsutvecklingen. Museets syfte är bildning för medborgarna.7 Förutom formuleringen att ”museerna är del av samhällets kollek- tiva minne” har denna definition dock inte fått någon vidare sprid- ning och förekommer inte i offentliga dokument. 4Peter , ”Vem skapar ett museum – och vem vill besöka det?”, i , red., Det turistiska fältet och dess aktörer (, 2013). 5Se Myndigheten för kulturanalys, Museer 2013 (2014). 6Svenska ICOM, ICOM:s etiska regler (2011), s. 26. 7Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 26 ff. I den officiella svenska museistatistiken använder Myndigheten för kulturanalys, som nämnts, huvudsakligen en avgränsning som utgår från ICOM:s definition och fokuserar på professionella insti- tutioner med personal och minst ett arbetat årsverke. Därmed sär- skiljs museiorganisationer med anställda från t.ex. de flesta arbets- livsmuseer och hembygdsmuseer, som ofta drivs ideellt och med begränsade eller oregelbundna öppettider. Statistikens avgränsning i denna del – ”som museiinstitution räknas endast institution med anställd yrkesutbildad personal som tillsammans arbetar minst ett årsverke” – är ursprungligen framtagen av . Vilka institutioner bör omfattas av museilagen? Den föreslagna museilagen bör omfatta alla museer som kan räknas till det allmänna museiväsendet, det vill säga har en tillhörighet till det allmänna (stat, landsting och kommun). Lagen bör däremot inte omfatta sådana verksamheter som huvudsakligen är att be- trakta som kommersiella eller ideella. Tillhörighet till det allmänna museiväsendet bör därför avgränsas genom kriteriet att verksam- heten är offentligt styrd. Med offentligt styrd avses här statliga och kommunala myndigheter och förvaltningar samt andra offentligt styrda organ. Med andra offentligt styrda organ avses i sin tur så- dana bolag, föreningar och stiftelser som bedriver museiverksamhet och i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av det allmänna. Denna avgränsning bygger på vad som gäller för offentlig upphandling enligt 12 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. I likhet med vad som gäller enligt bibliotekslagen skulle man kunna argumentera för att lagen ska gälla alla museer som till övervägande delen är finansierade av det allmänna.8 Det är förvisso rimligt att det allmänna ställer krav på verksamheten om den över- vägande delen av intäkterna kommer från det allmänna, oavsett driftsform eller hur t.ex. ledningen utses. Museisektorn består dock av så pass många små verksamheter, som åtminstone får 8 En sådan avgränsning finns i bibliotekslagen. Jämför Lagrådets synpunkt och regeringens kommentar i Ny bibliotekslag (prop. 2012/13:147), s. 54. huvuddelen av sina intäkter från det allmänna, att detta kriterium skulle träffa fel. Det är principiellt tveksamt att lagstifta på detta sätt om verksamheter inom det enskilda föreningslivet och dess- utom skulle de många riktigt små museiverksamheterna ändå inte ha förmåga att förhålla sig aktivt till lagens bestämmelser. Vår sam- lade bedömning är därför att enskilda verksamheter inte bör om- fattas av lagen, oavsett hur finansieringen ser ut. Ett museum i lagens mening Själva begreppet museum bör i lagen förstås på följande sätt: Ett museum i lagens mening är en institution som har som en huvud- saklig uppgift att bedriva utställningsverksamhet öppen för allmän- heten. Detta kriterium är mer allmänt hållet än t.ex. ICOM:s definition av ett museum. Det förutsätter t.ex. inte egna samlingar, vilket är en fördel i just detta sammanhang. Avsikten är nämligen inte att här lägga fast en bättre definition av museum än den i branschen vedertagna – det vill säga ICOM:s – utan enbart att hitta en lämplig avgränsning för att det ska bli tydligt för vilka institu- tioner lagen gäller. Med vårt förslag till avgränsning kommer även utställare som konsthallar och motsvarande som drivs av det allmänna att omfat- tas av lagen i vissa delar (givet att de även uppfyller övriga krite- rier). Dessa definierar sig inte nödvändigtvis själva som museer. Att de innefattas är dock enligt vårt förmenande rimligt då sådan verk- samhet på många sätt är likartad och delar många av de principiella utgångspunkterna med mer regelrätt museiverksamhet. Det gäller då främst den publika verksamheten, vilken bl.a. på ett likartat sätt kan resa frågor om rätten att förmedla ibland obehagliga budskap. Ett allmänt museum i lagens mening är alltså en institution som har som en av sina huvudsakliga uppgifter att bedriva utställnings- verksamhet som är öppen för allmänheten och som är offentligt styrd. Museisektorn består dock av ett antal mindre verksamheter som uppfyller dessa kriterier. Det är inte rimligt att lagstiftnings- vägen ställa samma krav på dessa – även om de är offentligt styrda – som på större institutioner och därför bör lagens generella tillämp- ningsområde avgränsas på ytterligare ett sätt. Det bör anges att bestämmelserna bara gäller för de institutioner som har en viss storlek, förslagsvis anges detta som att lagen gäller för museer med avlönad personal. Detta utesluter ett antal mindre verksamheter som bedrivs på mer eller mindre ideell grund, även om t.ex. en kommun utser merparten av ledamöterna i verksamhetens styrelse. Avgränsingen till institutioner med avlönad personal är rimlig för att bestämmelserna inte ska bli betungande för små institu- tioner. vill vi framhålla att ingenting hindrar att lagen i lämpliga delar tillämpas även av dessa institutioner och deras huvudmän, även om de förstås inte har någon sådan skyldighet. Enligt vår bedömning bör de allmänna utgångspunkterna kunna fungera inspirerande och vägledande också för mindre museer. Med dessa förslag kommer de allra flesta statliga museer, även t.ex. verksmuseer och universitetsmuseer, att omfattas av lagen.