sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Om kostnaderna för att riva lägenheterna överstiger de lång- siktiga kostnaderna för att ha outhyrda lägenheter i beståndet kan ägartillskott för kostnadsbesparande rivningar inte betraktas som en affärsmässig åtgärd. Ytterligare ägartillskott kan inte heller moti- veras om det är mindre kostsamt för ägaren att lägga ner verksam- heten än att möjliggöra fortsatt drift genom ägartillskott. Mark- nadsmässighet förutsätter att ägaren får marknadsmässig avkastning på ägartillskottet genom företagets förväntade värdeutveckling eller förväntade framtida utdelningar som motiverar det nya ägartill- skottet i förhållande till de förväntade kostnaderna om verksam- heten avvecklas. Ägartillskott kan inte motiveras om en verksamhet aldrig väntas generera någon vinst och ägaren inte har andra åtagan- den som kan avlastas genom ett sådant tillskott. Åtgärder som inte kan motiveras enligt affärsmässiga principer kan utgöra stöd i EU-rättslig mening. Om stöd från stat eller kom- Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader mun till företag i ekonomiska svårigheter ska kunna godtas måste åtgärden motiveras på ett sätt som kommissionen kan godta. EU- rättsligt godtagbart stöd till företag i svårigheter förutsätter att stö- det bara behöver ges en gång och att stödmottagaren kan klara sig utan ytterligare stöd. Den här typen av stöd anses sär- skilt skadlig för marknaders funktionssätt och omfattas därför av särskilt begränsande villkor. För att sådant stöd ska kunna godtas kräver kommissionen att en avveckling av bolaget skulle medföra allvarliga sociala konsekvenser. Vår utgångspunkt är att förslag ska utformas så att kommissionen utan svårigheter ska kunna godkän- na stödordningen. En eventuell stödordning bör därför utformas utifrån kommissionens omstruktureringsriktlinjer25, tidigare kom- missionsbeslut och avgöranden från . Enligt våra direktiv ska vi möjliggöra en ordnad avveckling av bostadsbolag i svårigheter utan framtidsutsikter. Vi har dock inte identifierat några hinder för att avveckla olönsamma bostadsaktie- bolag på ett ordnat sätt i enlighet med affärsmässiga principer. Olönsamma verksamheter som bedrivs enligt affärsmässiga princi- per med ägare som agerar enligt samma principer avvecklas på ett ordnat sätt genom successiva omstruktureringsåtgärder som mins- kar verksamhetens omfattning utan behov av marknadskomplette- rande åtgärder. Vi bedömer inte att det finns anledning att överväga några åtgärder som ger ökade incitament till en sådan avveckling om det inte finns ett bostadsbehov som är större än efterfrågan, dvs. att behovet av bostäder motiverar marknadskompletterande bostads- åtgärder på orten. I avsnitt 10.15 redogör vi för de EU-rättsliga förutsättningarna för sådana marknadskompletterande åtgärder. 10.13De EU-rättsliga förutsättningarna för nuvarande omstruktureringsstöd Vår bedömning: nuvarande omstruktureringsstöd en- ligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommu- nala åtaganden för boendet kan inte utan att ändras förklaras för- enligt med EUF-fördragets statsstödsregler. 25 Se vidare i avsnitt 5.7.4. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Som vi konstaterat kan stödordning omfatta stöd i EU- rättslig mening som inte får ges utan ett godkännande från kom- missionen. Ett sådant godkännande förutsätter EU-rättsligt god- tagbara skäl vilket kan bestå av ett gemensamt intresse inom EU eller av ett allmänt intresse för medborgarna som definierats av en medlemsstat. Förutsättningarna att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader beskriver vi i av- snitt 10.15. Därmed kvarstår enbart mål av gemensamt intresse. Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse enligt EUF-för- draget kan vara exempelvis tillväxt, sysselsättning, sammanhållning eller miljöskydd. Målen kan ur ett nationalekonomiskt perspektiv avse både effektivitet och likvärdighet. Effektivitetsmål syftar till att korrigera marknadsmisslyckanden (t.ex. externa effekter, brist- fällig information, samordningsproblem). Likvärdighetsmål kan vara anställning av arbetstagare med funktionshinder eller att upp- muntra företag att starta verksamhet i mindre gynnade regioner. I vissa fall kan stöd också godkännas för att främja övergången till mer välfungerande marknader. Vi måste därför ta ställning till om syftet med stödordning kan utgöra sådana skäl. 10.13.1 En EU-rättsligt godtagbar målsättning? Syftet med den nuvarande stödordningen beskrivs i propositionen om Bostadspolitik för hållbar utveckling. Ursprungligen skapades stödordningen för kommunernas åtaganden för boendet eftersom ekonomiska svårigheter för kommuner och kommunala företag riskerade att påverka den svenska ekonomin som helhet negativt. Utvecklingen hade i flera avseenden drastiskt ändrat förutsättningarna för de bostadsförvaltande företagen. I vis- sa speciella situationer kunde statens övergripande ansvar för den offentliga verksamheten och ekonomin motivera tillfälligt stöd till en enskild kommun som saknar förutsättningar att av egen kraft fullgöra sina åtaganden. Det var kommunernas förmåga att klara av bostadsföretagens svårigheter – och inte svårigheterna i sig – som skulle bestämma inriktningen och omfattningen av statens insatser. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Behovet av statligt stöd ansågs särskilt påtagligt för kommuner med svag och vikande bostadsmarknad.26 Att staten ger en kommun finansiellt bistånd hindras inte av . I den delen är det alltså fullt möjligt att komplettera kommunernas förmåga att finansiera olika välfärdstjänster eller kommunala infrastruktursatsningar av icke-ekonomisk karaktär med ett statligt åtagande. Om konkurrensutsatt bostadsverksamhet får en för- del i förhållande till sina konkurrenter genom allmänna medel krävs dock en statsstödsbedömning. Vilken andel av eventuella stöd som kommer från kommunen respektive från staten saknar också EU- rättslig betydelse. Stöd för att anpassa offentlig verksamhet till förutsättningarna på en omreglerad konkurrensutsatt marknad har godkänts av kom- missionen, exempelvis inom flyg- och järnvägsområdet. Det är dock den statliga bostadsfinansieringen lades om och de kommunala bostadsverksamheterna har haft tid på sig att anpassa sig till de förändrade förutsättningarna. Vi bedömer mot den bak- grunden inte att de förändringarna i sig utgör tillräcklig grund för att statligt stöd i EU-rättslig mening ska kunna godkännas. Nästa fråga är då om det finns något hot mot den svenska eko- nomin i stort som motiverar stöd till kommunala bostadsverksam- heter. Det finns EU-rättsliga förutsättningar för sådant stöd inom banksektorn med anledning av den finansiella krisen och risken för finansiell instabilitet. Någon koppling mellan de kommunala bo- stadsverksamheternas ekonomiska förutsättningar och den svenska ekonomins stabilitet har vi inte kunnat identifiera. Kommissionen har också varit tydlig med att inte koppla förutsättningarna för stö- det till de finansiella marknaderna – som godkänns enligt särskilda statsstödsregler – till förutsättningarna för omstruktureringsstöd till icke-finansiella tjänster såsom bostadsverksamhet. Vi bedömer därför att inte heller denna målsättning kan läggas till grund för ett godkännande av stöd i EU-rättslig mening. Enligt omstruktureringsriktlinjerna får stöd ges om de ekono- miska svårigheterna får sociala konsekvenser eller om de ekonomiska 1997/98:119, Bostadspolitik för hållbar utveckling, s. 73–74. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader svårigheterna beror på ett marknadsmisslyckande.27 Någon sådan avgränsning finns dock inte i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. 10.13.2 Andra EU-rättsliga krav Stöd till företag i svårigheter förutsätter att det är fråga om företag i kris som uppfyller de EU-rättsliga kriterierna för att utgöra ett företag i svårigheter. Någon sådan avgränsning finns inte i Bo- verkets förordning. Det finns även andra EU-rättsliga villkor som hindrar tillämpningen av nuvarande stödordning. Stöd till större företag måste godkännas av kommissionen i varje enskilt fall och en nationellt tillämpad stödordning för sådant stöd kan inte godkännas av kommissionen. Den svenska förordningen om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet är alltså inte avgränsad till kommunägda mindre bostadsverksamheter vilket den måste vara för att den ska kunna godtas av kommissionen28. förordning utesluter inte heller att stöd ges mer än en gång per tioårsperiod till ett och samma företag vilket krävs enligt omstruktureringsriktlinjerna. Statligt stöd har även lämnats till bo- stadsverksamheter som bedrivs av en nämnd som inte kan vara i ekonomiska svårigheter enligt definitionen i kommis- sionens omstruktureringsriktlinjer. Slutligen är det oklart hur om- struktureringsriktlinjernas krav på privat risktagande kan hanteras inom ramen för den nuvarande förordningen. Ägartillskott från en kommun betraktas inte som privat medfinansiering vid tillämp- ningen av omstruktureringsriktlinjerna. Avsaknaden av ägartill- skott från privata ägare försvårar tillämpningen av omstrukturer- ingsriktlinjerna. Vi känner inte heller till om det förekommit att privata banker varit involverade i bedömningen av om omstruktu- reringsplanerna varit realistiska i enskilda fall men kan konstatera att det i vart fall inte har varit något krav eller att det varit vanligt förekommande. 27Riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter, EUT C 249, 31.7.2014, s. 1 (omstruktureringsriktlinjerna), punkt 53. 28Kommunägda bostadsbolag med mindre än 250 anställda eller med en omsättning under 50miljoner euro samt en balansomslutning kan omfattas av en natio- nell stödordning. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Sammanfattningsvis anser vi att förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet inrymmer åtgärder som kan omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget och att det inte finns EU-rättsliga förutsättningar för att den ska kunna godkännas av kommissionen utan att den ändras. En stödordning för stöd till kommunala bostadsverksamheter i ekonomiska svårig- heter måste därför utformas och tillämpas på ett annat sätt än nu- varande förordning. 10.14En stödordning för omstrukturering av kommunala mindre bostadsverksamheter i kris 1.En ordning för stöd till undsättning och omstrukturering av kommunala mindre bostadsverksamheter i kris verksamma på en svag bostadsmarknad anmäls till kommissionen. Ordning- en omfattar inte bostadsverksamhet som drivs i nämnd. 2.Boverket bemyndigas att lämna stöd enligt en ny förordning om stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader m.m. Förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet upphävs. 3.En kommun ska få lämna stöd enligt stödordningen endast om har konstaterat att villkoren i stödordningen är uppfyllda. I detta avsnitt redogör vi för våra överväganden om innehållet i en eventuell stödordning. Överväganden kring utformningen av en ny förordning redogör vi för i avsnitt 10.17 eftersom den förord- ningen även ska omfatta en ordning för stöd i enlighet med våra överväganden i avsnitt 10.15 nedan. Omstruktureringsstöd kan ha utgått till kommunala bostads- verksamheter från kommuner med och utan statlig medfinansiering från . Eftersom det EU-rättsligt inte är skillnad på statliga och kommunala medel anser vi att en framtida stödordning som ska anmälas till kommissionen även bör omfatta sådana stöd som Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader kommuner med starkare ekonomi kan finansiera utan bidrag eller garantier från staten. 10.14.1 Kopplingen till ett bostadsförsörjningsproblem på orten Enligt omstruktureringsriktlinjerna får stöd ges om de ekonomiska svårigheterna får sociala konsekvenser eller om de ekonomiska svårigheterna beror på ett marknadsmisslyckande.29 Vi anser att säkerställandet av bostadsförsörjningen har starka sociala kopp- lingar. Stöd för att säkerställa bostadsförsörjningen kan därför ut- göra sådana skäl som EU-rättsligt kan motivera att omstrukturer- ingsstöd kan godtas. En stödordning som ska kunna förklaras för- enlig med måste därför kompletteras med en avgränsning utifrån sådana hänsyn. Det är i genomsnitt av hushållen som bor i en hyres- rätt som bor i en fastighet som ägs av en bostadsverk- samhet. av hushållen som bor i flerbostadshus på svaga bostadsmarknader bor i fastigheter som ägs av en bo- stadsverksamhet. De kommunala bostadsverksamheterna har gene- rellt sett alltså en stark ställning i kommuner med svaga bostads- marknader. Eftersom nybyggnation av hyresrätter typiskt sett inte är lön- sam på svaga bostadsmarknader byggs inte nya privatägda hyres- rätter i någon större omfattning. Upplåtelseformen hyresrätt har i större utsträckning än andra upplåtelseformer hyresgäster med lägre disponibel inkomst. Hyresrätter lämpar sig ofta väl för äldres och ungdomars behov av mindre centralt belägna lägenheter.31 Samhället har ett intresse av att säkerställa att i vart fall delar av det lokala beståndet av hyreslägenheter finns kvar på bostadsmarkna- 29Omstruktureringsriktlinjerna, punkt 44. 30Enligt statistik från forskningsprojektet med allmännyttan. Se vidare i avsnitt 7.6.2 och avsnitt 4.3.2. Att allmännyttans andel inte är ännu högre bero på flera olika omständig- heter. När det gäller tre kommuner finns ingen allmännytta enligt SCB:s statistik vilket kan bero på att den bedrivs i förvaltningsform. I 21 kommuner är den kommunala bostads- verksamhetens andel av flerbostadshuslägenheterna eller högre. Att andelen fler- bostadshus är låg på svaga bostadsmarknader förklarar också varför den kommunala bostads- verksamhetens andel av det totala bostadsbeståndet är lägre. För att se utvecklingen jfr bilaga till SOU 1997:81, , s. 78 och Tyréns Temaplan rap- port som låg till grund för SBN:s utvärdering av de statliga omstruktureringsstöden, av den 14november 2006, s. 51. 31Se vidare i avsnitt 3.3.1 och 3.3.2. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader den, i synnerhet för dessa grupper. Det finns också skäl att anta att det inte i samtliga fall är möjligt att hitta privata fastighetsägare som är intresserade av att långsiktigt äga och driva sådana bestånd av hyresrätter som de kommunala bostadsverksamheterna typiskt sett har på svaga bostadsmarknader. En konkurs för ett allmännyt- tigt bostadsföretag på en svag bostadsmarknad riskerar till följd av dessa bolags starka ställning och det faktum att finansiellt svagare hushåll och äldre är överrepresenterade att leda till sociala problem. Frågan om omstruktureringsstöd ska kunna ges till privatägda bostadsföretag i ekonomiska svårigheter omfattas inte av våra direktiv. Det kan diskuteras om det EU-rättsligt är ett problem att stödordningen bara kan tillämpas på en bostadsverk- samhet. Om avgränsningen kan motiveras av syftet med stödet eller att verksamheten har särskilda allmännyttiga uppdrag hindrar dock statsstödsreglerna inte en sådan avgränsning. Mot bakgrund av att syftet med stödet, som vi tolkar våra direktiv, skulle vara att säkerställa ett bostadsutbud av god kvalitet på svaga bostadsmark- nader där de kommunala bostadsverksamheterna har en mycket stark ställning anser vi dock att det kan finnas objektiva skäl för en sådan avgränsning. 10.14.2 En mindre bostadsverksamhet Kommissionens riktlinjer för omstrukturering av företag i svårig- heter medger inte att nationellt tillämpade stödordningar omfattar större företag i statsstödsrättslig mening.32 Stöd till större företag måste prövas av kommissionen i varje enskilt fall. Kommissionen har antagit ett särskilt meddelande där det fastställs vad som är mikro, små, medelstora och stora företag.33 avses då de verksamheter som finns inom samma koncern och som kontrolle- ras av samma ekonomiska enhet i EU-rättslig mening.34 Enligt om- struktureringsriktlinjerna beräknas omsättning och balansomslut- ning för offentligt ägda mindre företag dock utan koppling till kommunens övriga företag i den mån de inte bedriver likartad verk- 32Omstruktureringsriktlinjerna, punkt 104–113. 33KOM(2003) 1422 slutlig, av den , om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag. 34Se skäl 3 i ingressen till KOM(2003) 1422 slutlig. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader samhet.35 Vi har frågat tjänstemän vid kommissionens konkurrens- direktorat hur de anser att begreppet statligt ägda mindre företag ska tolkas och fått svaret att bara sådana dotterbolag till kommu- nen som bedriver verksamhet på samma eller närliggande markna- der som den kommunala bostadsverksamheten ska medräknas när det ska fastställas om en bostadsverksamhet är en kom- munal mindre bostadsverksamhet i omstruktureringsriktlinjernas mening. Alla kommunala bostadsverksamheter som 2012 var verksamma på en svag bostadsmarknad hade lägre omsättning än . Eftersom tröskelvärdena för små och medelstora företag är alternativa kan alla de aktuella företagen vara att betrakta som kommunala mindre bostadsverksamheter trots att 18 av företagen 2012 hade en balansomslutning över det tröskelvärdet som uppgår till . De stiftelser och aktiebolag som är verksamma på svaga bostadsmarknader bör därför kunna omfattas av en stöd- ordning trots att den avgränsas till kommunala mindre bostads- verksamheter. 10.14.3 En bostadsverksamhet i ekonomiska svårigheter Stöd enligt omstruktureringsriktlinjerna kan bara beviljas företag som är i ekonomiska svårigheter. Enligt riktlinjerna är ett företag i ekonomiska svårigheter om någon av följande punkter är uppfyllda.36 Om ett aktiebolag har förlorat mer än hälften av det tecknade aktiekapitalet på grund av ackumulerade förluster. Om ett företag vars ägare har obegränsat ansvar för företagets skulder förlorat över hälften av det bokförda egna kapitalet på grund av ackumulerade förluster. Om ett företag är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande eller uppfyller kriterierna i nationell lagstiftning för att försättas i kollektiv insolvens på sina fordringsägares begäran. 35Se fotnot 59 i omstruktureringsriktlinjerna. Se även skrivelse med svar från tjänstemän på kommissionens konkurrensdirektorat av . Se vidare i avsnitt 5.7.4.2. 36Omstruktureringsriktlinjerna punkt 20. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Om ett större företag haft en skuldsätt- ningsgrad37 över 7,5 och dess rörelseresultat före skatter och av- skrivningar har understigit räntekostnaderna, dvs. att räntetäck- ningsgraden38 varit lägre än 1. Eftersom en stödordning endast kan godkännas av kommissionen om den enbart gäller företag som med bortseende från det offent- liga ägandet utgör mikro, små eller medelstora företag i statsstöds- rättslig mening är den sista punkten inte aktuell vid tillämpningen av en eventuell svensk stödordning. Kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i aktiebolags- form kan bedömas i förhållande till den första och tredje punkten. Den första punkten motsvarar förutsättningarna för när en kon- trollbalansräkning behöver upprättas enligt aktiebolagslagen. däremot kan bara bedömas i förhållande till den tredje punkten, dvs. om den är på obestånd i konkurslagens mening eller om den behöver ansöka om likvidation enligt stiftelselagen för att tillgångarnas värde är lägre än skulderna.39 En verksamhet som bedrivs i förvaltningsform kan däremot inte få stöd enligt kommissionens omstruktureringsriktlinjer eftersom kommunen inte kan försättas i konkurs enligt svensk lag och verksamheten därmed inte kan utgöra ett företag i ekonomiska svårigheter i riktlinjernas mening. Företag med akuta likviditetsbehov på grund av exceptionella och oförutsedda omständigheter kan beviljas tillfälligt omstruktu- reringsstöd enligt riktlinjerna även om de inte uppfyller kriterierna i definitionen.40 Sådana omständigheter kan vara att företaget får akut likviditetsbrist till följd av politiskt beslutade omregleringar, eller omständigheter som att ett större företag på orten går i kon- kurs med vikande bostadsefterfrågan som följd. Tillfälligt omstruk- tureringsstöd medger brygglån som inte får över- stiga 18 månader när mer permanent omstruktureringsstöd inte är nödvändigt. Det är därmed EU-rättsligt möjligt att ge sådana till- 37Skuldsättningsgrad beräknas som resultat före finansiella kostnader, med återläggning av avskrivningarna för byggnader i förhållande till summan av räntekostnader, övriga finansiella kostnader och avskrivningar för byggnader. 38Räntetäckningsgrad visar resultat före finansiella kostnader i relation till räntekostnader och övriga finansiella kostnader. 39Se vidare under avsnitt 10.2. 40Omstruktureringsriktlinjerna punkt 29. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader fälliga likviditetsstöd även till verksamheter som inte utgör företag i svårigheter i EU-rättslig mening. Det bör påtalas att villkoren för när ett företag kan beviljas und- sättnings- eller omstruktureringsstöd innebär att stöd bara kommer att kunna lämnas i ett akut finansiellt läge. För att kunna hantera en sådan situation på ett bra sätt är det angeläget att det förs en dialog mellan kommunen, bostadsverksamheten och i så god tid som möjligt innan stöd måste lämnas för att en konkurs ska kunna undvikas. Möjligheten till undsättningsstöd skapar dock ett tids- mässigt utrymme för de överväganden som krävs för att omstruk- tureringsplanen och åtgärderna i densamma ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt. Tre typer av stöd kan ges enligt omstruktureringsriktlinjerna, und- sättningsstöd, tillfälligt omstruktureringsstöd och omstrukturer- ingsstöd. Samma möjligheter bör finnas i en eventuell stödordning eftersom det mest ändamålsenliga sättet att rädda en viss verk- samhet från konkurs annars kan förhindras. Detta innebär en ut- vidgning i förhållande till hur förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet har tillämpats men också en anpassning till den smalare målgrupp som kommu- nala mindre företag i ekonomiska svårigheter utgör. I annat fall finns det en risk att någon viss situation inte kan hanteras på det sätt som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Undsättningsstöd är stöd för akuta situationer under en över- gångsperiod. Det främsta syftet med undsättningsstöd är att göra det möjligt att hålla ett ekonomiskt försvagat företag flytande under den korta tid som krävs för att utarbeta en omstrukturer- ings- eller likvidationsplan. Den allmänna principen är att undsätt- ningsstöd ska möjliggöra tillfällig hjälp till ett företag som ställts inför en allvarlig försämring av sin finansiella situation, som om- fattar en akut likviditetskris eller teknisk insolvens. Sådant tillfälligt stöd bör ge tid till att analysera de omständigheter som föranlett Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader svårigheterna och att utarbeta en lämplig plan för att avhjälpa dessa svårigheter.41 Omstruktureringsstöd utgör mer genomgripande stöd än und- sättningsstöd och måste återställa stödmottagarens långsiktiga lön- samhet på grundval av en realistisk, enhetlig och långtgående om- struktureringsplan, men möjliggöra ett tillräckligt eget bidrag och en lämplig ansvarsfördelning och begränsa den poten- tiella snedvridningen av konkurrensen.42 Tillfälligt omstruktureringsstöd är likviditetsstöd som är utfor- mat för att underlätta omstruktureringen av ett företag genom att skapa de nödvändiga förutsättningarna för stödmottagaren att ut- forma och genomföra lämpliga åtgärder för att återställa sin lång- siktiga lönsamhet. Tillfälligt omstruktureringsstöd får endast ges till små och medelstora företag och till offentligägda mindre företag (såsom kommunala bostadsverksamheter).43