sou · H3B319 · 2015-03-04 00:00:00 — 11/283; , s. 21. 3.5Utgångspunkter för utredningens förslag Utredningen har fått i uppdrag att analysera och föreslå hur tillsynen bör organiseras för att få till stånd en oberoende, rättssäker och effektiv tillsyn som inte innebär en oproportionerlig administrativ börda för emittenterna samt att utarbeta nödvändiga lagförslag.13 De generella ramarna för utredningens förslag styrs av öppenhetsdirektivets bestämmelser. Enligt direktivet ska varje medlemsstat utse en central behörig myndighet som ska ansvara för att kraven i direktivet följs. I är det som framkommit som utsetts till central behörig myndighet. Direktivet medger att en annan myndighet än den centrala behöriga myndigheten ansvarar för uppgifter som är kopplade till tillsynen över redovisningsinformation. Denna myndighet behöver inte vara en administrativ myndighet. Den centrala behöriga myndigheten får enligt direktivet delegera uppgifter som är kopplade till redovisningstillsynen. Denna möjlighet tillkommer endast den centrala behöriga myndigheten. Genom de ändringar som genomförts i öppenhetsdirektivet har den behöriga myndighetens ingripandebefogenheter stärkts (se vidare avsnitt 4.2.1 och utredningens delbetänkande SOU 2014:70 s. 205 ff.). Ändringarna innebär en kraftig höjning av de sanktionsavgifter som ska kunna beslutas enligt direktivet. Sådana sanktioner ska även kunna tillämpas mot fysiska personer som är ansvariga för en överträdelse som begåtts av en juridisk person. Enligt utredningens uppfattning understryker de utökade sanktionerna behovet av att redovisningstillsynen enligt direktivet organiseras på ett rättssäkert sätt, att ansvarsfördelningen är tydlig och genomlysningen god samt att alla tillsynsbeslut är möjliga att överklaga. Utöver direktivets bestämmelser är även de krav som följer av Esmas nya riktlinjer om tillsyn över finansiell information vägledande för utredningens förslag. Det innebär att tillsynen över finansiell information ska ske på ett effektivt sätt samt att tillsyns- 13 Se kommittédirektiv Regelbunden finansiell information och offentliggörande av aktieinnehav, Dir 2013:109 s. 11 f. utövaren bör vara oberoende i förhållande till regeringar, emittenter, revisorer och andra marknadsaktörer, inklusive marknadsplatser. Mot bakgrund av erfarenheterna av den nuvarande svenska tillsynsordningen och den reglering som styr tillsynen bör enligt utredningens uppfattning det framtida systemet för redovisningstillsyn i synnerhet uppfylla följande krav. Redovisningstillsynen bör organiseras så att oberoende från marknadsplatser, emittenter, revisorer och andra marknadsaktörer säkerställs. Tillsynen bör utformas på ett rättssäkert sätt. De emittenter som står under tillsyn ska ha möjlighet till insyn och att föra sin talan. Tillsynsbeslut ska kunna överklagas. Tillsynen bör organiseras så att syftet med tillsynen kan uppfyllas på ett effektivt sätt. Möjligheten att delta aktivt i det europeiska tillsynssamarbetet och erfarenhetsutbytet bör prioriteras. Vid prövningen av de olika alternativ för att organisera redovisningstillsynen som utredningen övervägt, har ovanstående utgångspunkter därmed varit vägledande. 4Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt I detta kapitel lämnas en närmare redogörelse för regleringen bakom redovisningstillsynen. I kapitlet redogörs även för den nuvarande svenska tillsynsordningen. I avsnitt 4.2 beskrivs öppenhetsdirektivets bestämmelser om redovisningstillsyn och hur de genomförts i svensk rätt. Av avsnitt 4.2.1 framgår vilka emittenter som omfattas av tillsynen och vilket rapporteringsramverk som ska tillämpas. I avsnitt 4.3 finns en beskrivning av IAS-förordningen, som reglerar noterade företags tillämpning av IFRS i koncernredovisningen. I avsnitt 4.4 lämnas en översiktlig genomgång av de europeiska riktlinjer m.m. som kompletterar nämnda EU-rättsakter. I avsnittet beskrivs även hur det internationella samarbetet med redovisningstillsynen är organiserat inom . Ordningen för börsernas övervakning av regelbunden finansiell information behandlas i avsnitt 4.5. En genomgång av roll som tillsynsutövare i egenskap av behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet görs i avsnitt 4.6 och de möjligheter till ingripande mot emittenter som inspektionen förfogar över för detta ändamål behandlas avslutningsvis i avsnitt 4.7. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt 4.2Öppenhetsdirektivets bestämmelser om redovisningstillsyn Öppenhetsdirektivet reglerar information som ska offentliggöras av de företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. Direktivet syftar till att förbättra såväl investerarskyddet som effektiviteten på värdepappersmarknaderna. Enligt öppenhetsdirektivet ska varje medlemsstat utse en central behörig myndighet med uppgift att övervaka att direktivets bestämmelser efterlevs (artikel 24.1). Tillsynen är organiserad enligt principen om hemlandstillsyn, vilket innebär att det för varje emittent ska finnas en central behörig myndighet i ett land inom EES som har huvudansvaret för tillsynen. I är central behörig myndighet i enlighet med direktivet. För de uppgifter som är kopplade till redovisningstillsyn får medlemsstaterna utse en annan behörig myndighet än den centrala behöriga myndigheten. Därmed kan en annan behörig myndighet än den som utsetts till central behörig myndighet enligt direktivet vara ansvarig myndighet för redovisningstillsynen. Den centrala behöriga myndigheten får enligt artikel 24.2 i öppenhetsdirektivet delegera uppgifter som är kopplade till redovisningstillsynen. Möjligheten till delegering av tillsynsuppgifter till andra myndigheter eller organ som följer av artikel 24.2 i direktivet tillkommer endast den centrala behöriga myndigheten. De bestämmelser som rör redovisningstillsyn finns i artikel 24.4.h i öppenhetsdirektivet. Av artikeln framgår att den behöriga myndigheten ska ha befogenhet att undersöka om den information som lämnas enligt direktivet utformats i enlighet med relevanta rapporteringsramverk och att vidta lämpliga åtgärder när en överträdelse skett. Kraven på redovisningstillsyn enligt öppenhetsdirektivet är genomfört i svensk rätt genom bestämmelser i . 4.2.1Företag och information som omfattas av redovisningstillsynen Redovisningstillsynen omfattar information som offentliggörs regelbundet i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 4–6 i öppenhetsdirektivet dvs. års- och i förekommande fall koncernredovisning Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt Detta följer av artikel 24.4.h där det framgår att tillsynen enligt direktivet ska omfatta en behörighet att undersöka att den information som avses i direktivet utformas i enlighet med relevanta rapporteringsramverk. Det är således regelbunden finansiell information som upprättas i enlighet med sådana ramverk som omfattas av tillsynen. Detta bekräftas även av definitionen av tillsynen enligt Esmas riktlinjer för tillsyn över finansiell information (se vidare avsnitt 4.4.2). Företag som omfattas av redovisningstillsynen Redovisningstillsynen omfattar de emittenter som ska tillämpa bestämmelserna om regelbunden finansiell information i artiklarna 4–6 i öppenhetsdirektivet, vilka genomförts i 16 kap. LVM. Bestämmelserna i 16 kap. LVM ska tillämpas av emittenter som har som hemmedlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. Stater, landsting, kommuner, myndigheter, mellanstatliga organisationer, () och centralbanker inom EES är undantagna från bestämmelserna. Därutöver är bestämmelserna inte tillämpliga i fråga om andelar i värdepappersfonder, specialfonder eller alternativa investeringsfonder, penningmarknadsinstrument med en kortare löptid än , samt obligationer eller andra överlåtbara skuldförbindelser som har ett nominellt värde som överstiger 100 000 euro.1 Emittenter av aktier och emittenter av skuldebrev med ett nominellt värde per styck som understiger har som hemmedlemsstat om emittenten har sitt säte här (1 kap. 7 § LVM). Emittenter som har sitt säte utanför EES har som hemmedlemsstat om är hemmedlemsstat enligt bestämmelserna om prospekt i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument (1 kap. 8 § LVM). 1 De emittenter som undantas från kravet på att offentliggöra regelbunden finansiell information framgår av artikel 8 i öppenhetsdirektivet. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt Bestämmelserna om års- och koncernredovisning i artikel 4 i öppenhetsdirektivet har genomförts i 16 kap. 4 § LVM. Av paragrafen följer att emittenten och senast efter utgången av varje räkenskapsår ska offentliggöra sin årsredovisning och i förekommande fall koncernredovisning. Handlingarna ska vara granskade av revisor och revisionsberättelsen ska offentliggöras tillsammans med års- och koncernredovisningen. I fråga om innehållet i års- och koncernredovisningen gäller för emittenter med säte i årsredovisningslagen (1995:1554), lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag samt lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. I koncernredovisningen gäller därutöver IAS-förord- ningen (16 kap. 8 § LVM). Enligt IAS-förordningen ska de av kommissionen antagna IFRS tillämpas i koncernredovisningen (se vidare avsnitt 4.3). De som ska underteckna års- och koncernredovisningen ska ange sina befattningar hos emittenten samt även lämna ett intygande om att handlingarna upprättats i enlighet med bl.a. gällande redovisningsregler (16 kap. 9 § LVM). Artikel 5 i öppenhetsdirektivet som reglerar halvårsrapport har genomförts i 16 kap. 5 § LVM. Halvårsrapporten ska omfatta räkenskapsårets och ska offentliggöras och senast efter rapportperiodens utgång. Kravet på halvårsrapport gäller inte emittenter som bara gett ut konvertibla skuldebrev. För halvårsrapportens innehåll gäller för emittenter med säte i bestämmelserna om delårsrapport i 9 kap. årsredovisningslagen, lagen om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag samt lagen om årsredovisning i försäkringsföretag. I dessa lagar finns det särskilda bestämmelser om den delårsrapport som ska ges ut av företag som omfattas av IAS-förordningen och därmed tillämpar IFRS i sin koncernredovisning (9 kap. 5 § årsredovisningslagen). Dessa bestämmelser bygger på öppenhetsdirektivets Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt krav och innebär bl.a. att den redovisningsstandard som reglerar delårsrapportering, IAS 34, ska tillämpas i halvårsrapporten. Halvårsrapporten ska enligt 16 kap. 10 § LVM undertecknas med tillämpning av 2 kap. 7 § årsredovisningslagen. Det innebär i ett aktiebolag att samtliga styrelseledamöter och verkställande direktör ska skriva under rapporten. De som undertecknar ska ange sin befattning hos emittenten och i samband med undertecknandet lämna ett liknande intygande som i års- och koncernredovisningen. Enligt 16 kap. 6 § LVM, som bygger på artikel 6 i öppenhetsdirektivet, ska emittenter av aktier offentliggöra en delårsredogörelse under räkenskapsårets första och andra halvår. Redogörelsen ska offentliggöras tidigast efter början och senast före slutet av halvåret. Om emittenten i stället offentliggör en kvartalsrapport för perioden från halvårets början och framåt faller kravet på delårsredogörelse bort (16 kap. 7 §). Kvartalsrapporten ska offentliggöras och senast efter rapportperiodens utgång. Enligt gällande regelverk som gäller för emittenter av aktier som är upptagna till handel på NGM är det obligatoriskt att offentliggöra kvartalsrapport. Börsernas nuvarande ansvar för övervakning av regelbunden finansiell information omfattar kvartalsrapporter men inte delårsredogörelser (16 kap. 13 § LVM). För innehållet i en kvartalsrapport, som offentliggörs i stället för en delårsredogörelse, gäller för emittenter som har sitt säte i bestämmelserna om delårsrapport i redovisningslagstiftningen på motsvarande sätt som i halvårsrapporten. Kravet på påskrift och intygande som gäller i halvårsrapporten omfattar dock inte en kvartalsrapport. Öppenhetsdirektivets bestämmelser om delårsredogörelse och kvartalsrapport har tagits bort (se vidare avsnitt 4.2.2). Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt Emittenter som har sitt säte utanför EES Redovisningstillsynen kan även omfatta emittenter som har som hemmedlemsstat och som har sitt säte utanför EES. Bestämmelser om sådana s.k. tredjelandsemittenter finns i artikel 23 i öppenhetsdirektivet. För tredjelandsemittenter som har som hemmedlemsstat, och därmed omfattas av den svenska redovisningstillsynen, gäller inte den svenska redovisningslagstiftingen eller IAS-förord- ningen. Enligt 16 kap. 11 § LVM får en emittent som inte har säte i tillämpa sådana bestämmelser om års- och koncernredovisning samt halvårsrapport som finns i en offentlig reglering i en stat utanför EES, om dessa bestämmelser motsvarar de krav som ställs på regelbunden finansiell information i öppenhetsdirektivet. En sådan emittent får även tillämpa bestämmelser om koncernredovisning och halvårsrapport för koncernen som finns i en offentlig reglering i en stat utanför EES, om villkoren i kommissionsbeslut 961/2008/EG2 är uppfyllda. Exempel på rapporteringsramverk som anses likvärdiga med IFRS-standarder antagna i enlighet med IAS- förordningen är IFRS (dvs. direkt tillämpning av IFRS så som de antagits av IASB) och god redovisningssed i (US GAAP), se artikel 1 i kommissionens beslut. 4.2.2Kommande ändringar i bestämmelserna om regelbunden finansiell information Genom ändringsdirektivet har ändringar i öppenhetsdirektivets bestämmelser om regelbunden finansiell information genomförts. Ändringarna ska vara genomförda i nationell rätt . Utredningen har i delbetänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70) lämnat förslag på hur de ändrade bestämmelserna om regelbunden finansiell information bör genomföras i svensk rätt. Ändringsdirektivet innebär att kravet på delårsredogörelse eller kvartalsrapport i artikel 6 slopas. Den tidigare minimiregleringen på 2 Kommissionens beslut /961/EG av om tredjelandsemittenters användning av vissa tredjeländers redovisningsstandarder och internationella redovisningsstandarder vid upprättande av koncernredovisningar, EUT L 340, 19.12.2008, s. 112–114. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt detta område ändras dessutom och medlemsstaternas möjligheter att införa nationella krav på kvartalsvis rapportering begränsas (se den nya punkten 1a i artikel 3 i öppenhetsdirektivet). I artikel 6 införs i stället ett nytt krav på att emittenter som bedriver verksamhet inom utvinningsindustrin eller avverkning av primärskog ska offentliggöra en årlig rapport om betalningar till myndigheter. Vidare innebär ändringsdirektivet att nuvarande tidsfrist för att offentliggöra halvårsrapport förlängs från . Dessutom förlängs perioden som års- och koncernredovisning samt halvårsrapport ska hållas tillgänglig för allmänheten från minst fem till (artikel 4.1 respektive 5.1). Därutöver införs ett nytt krav på att års- och koncernredovisning ska upprättas i ett format som tillåter enhetlig elektronisk rapportering (artikel 4.7). Bestämmelsen är villkorad av att genomför en kostnads- och intäktsanalys. De kommande förändringarnas konsekvenser för redovisningstillsynen I utredningens delbetänkande föreslås att bestämmelserna om delårsredogörelse eller kvartalsrapport i 16 kap. 6 och 7 §§ LVM tas bort (SOU 2014:70 s. 170 ff.). Om utredningens förslag genomförs kommer dessa handlingar därmed inte att omfattas av redovisningstillsyn. Det gäller även kvartalsrapporter eller delårsredogörelser som offentliggörs frivilligt eller enligt det gällande regelverket för emittenter. Enligt utredningens bedömning följer det av direktivet att de nya bestämmelserna om rapport om vissa betalningar till myndigheter ska omfattas av den behöriga myndighetens tillsyn (förslag på genomförande av bestämmelserna lämnas i SOU 2014:70 s. 189– 192). Denna rapport kan dock inte anses vara upprättad enligt något särskilt rapporteringsramverk på det sätt som års- och koncernredovisningar och delårsrapporter. Esmas riktlinjer för tillsyn adresserar enligt utredningen inte heller denna rapportering. Rapporten kan därmed inte betraktas som en handling som är föremål för den särskilda redovisningstillsynen. I linje med detta föreslog utredningen i delbetänkandet att bestämmelsen om erinran i 25 kap. 22 § LVM inte ska omfatta rapporten om vissa betalningar till myndigheter (samma SOU s. 303). har dock ett gene- Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt rellt ansvar för tillsynen på värdepappersmarknaden, och därmed även för att övervaka att de emittenter som omfattas av kravet på att offentliggöra en rapport om betalningar till myndigheter följer de bestämmelser om exempelvis offentliggörande som gäller för denna information. Några andra konsekvenser för redovisningstillsynen uppstår inte till följd av de senaste förändringarna i öppenhetsdirektivet. och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 av om tillämpning av internationella redovisningsstandarder innebär bl.a. att företag som har gett ut värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad ska upprätta koncernredovisning i enlighet med de internationella redovisningsstandarder, IFRS, som antagits av kommissionen. IFRS är inte bara en europeisk angelägenhet utan tillämpningen av standarderna är utbredd internationellt. För att standarderna ska vara tillämpliga i EU måste de först antas av kommissionen genom ett kommitté- förfarande. Före en ny standard antas prövas om tillämpningen av den ger en rättvisande bild av företagets ekonomiska ställning och resultat. Vidare prövas om den motsvarar det europeiska allmänintresset samt lever upp till kriterierna om begriplighet, relevans, tillförlitlighet och jämförbarhet. Till sin hjälp i prövningen har kommissionen de råd som lämnas av (). Standarderna antas i regel oförändrade. När den internationella redovisningsstandard som reglerar redovisning och värdering av finansiella instrument (IAS 39) skulle antas ströks dock vissa delar ur standarden med hänsyn till att kriterierna för att kunna antas inte var uppfyllda. IAS-förordningen lämnar möjlighet för medlemsstaterna att besluta om att utöka tillämpningsområdet för kravet på att upprätta koncernredovisning i enlighet med IFRS. I har föreskrivit att kreditinstitut och värdepappersbolag samt försäkringsföretag som är moderföretag i en koncern – oavsett om företaget är noterat eller inte – ska upprätta koncernredovisning i enlighet med IFRS (föreskrifter och allmänna råd FFFS 2008:25 om årsredovisning i kreditinstitut och Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt värdepappersbolag och föreskrifter och allmänna råd FFFS 2008:26 om årsredovisning i försäkringsföretag). Dessutom tillåter den svenska redovisningslagstiftningen att ickenoterade företag på frivillig basis upprättar koncernredovisning enligt IFRS. IFRS får dock inte tillämpas vid upprättande av årsredovisning i en juridisk person. Skälet till detta är att IFRS i vissa avseenden skiljer sig från det som föreskrivs i EU:s redovisningsdirektiv och den svenska redovisningslagstiftningen. Årsredovisningslagarna har dock i viss utsträckning anpassats till IFRS. Av skäl 16 till IAS-förordningen framgår att medlemsstaterna ska ansvara för efterlevnaden av redovisningen enligt internationella redovisningsstandarder. Där klargörs att medlemsstaterna är förpliktade att vidta de åtgärder som krävs för att garantera att förordningen efterlevs. Av skäl 16 framgår också att kommissionen tillsammans med medlemsstaterna och CESR ska utveckla en gemensam strategi för tillsynen. Att valt att utöka tillämpningsområdet för IAS-förord- ningen påverkar inte omfattningen av den svenska redovisningstillsynen, som endast omfattar företag vars aktier eller skuldebrev är upptagna till handel på en reglerad marknad. Att ett företag frivilligt eller till följd av föreskrifter tillämpar IAS-förordningen innebär därmed inte att företaget blir föremål för redovisningstillsyn. I vissa andra medlemsstater har dock tillsynen utökats till att omfatta även andra företag än de som är noterade på en reglerad marknad (se vidare avsnitt 5.2). 4.4Europeiska riktlinjer för redovisningstillsyn m.m. 4.4.1Tidigare standarder om tillsyn över finansiell information Som framgått ovan följer av IAS-förordningen att kommissionen tillsammans med medlemsstaterna och CESR ska utveckla en gemensam strategi för redovisningstillsynen. CESR har i samråd med de europeiska tillsynsmyndigheterna utvecklat två standarder för övervakning av finansiell information, Standard No 1 on Financial Information: Enforcement of Standards on Financial Information in Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt Europe3 och Standard No 2 on Financial Information: Coordination of Enforcement Activities.4 Dessa standarder har möjliggjort en gemensam strategi för den europeiska tillsynen genom att fastställa principer som definierar vad redovisningstillsynen innebär, dess räckvidd, vad som utmärker tillsynsutövaren, urvalstekniker och andra tillämpliga tillsynsmetoder, åtgärder samt samordning av tillsynen. Standarderna har betraktats som en utfyllnad av de regler om redovisnings- och prospekttillsyn som finns i EU:s rättsakter. Eftersom har förhandlats och beslutats av tillsynsmyndigheter och därmed inte utgör en del av har de inte ansetts vara formellt bindande för medlemsstaterna. De nationella tillsynsmyndigheterna har dock som medlemmar av CESR varit bundna av att, inom ramen för nationell lagstiftning och det uppdrag de har tilldelats, bedriva sin tillsyn i enlighet med de principer de själva har varit med om att ta fram (prop. 2006/07:65 s. 202). 4.4.2Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information har det pågått ett arbete med att revidera CESR- standarderna om redovisningstillsyn med beaktande av erfarenheterna om hur standarderna har använts. Arbetet har resulterat i Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information som började gälla den 28 december 2014.5 Riktlinjerna omfattar finansiell information från emittenter som redan är upptagna till handel på en reglerad marknad som omfattas av öppenhetsdirektivet. Enligt kommissionens förordning (EG) nr 1569/2007 kan detta även innefatta finansiell information från emittenter från tredjeland som tillämpar rapporteringsramverk som har förklarats likvärdiga med IFRS6 (se även avsnitt 4.2.1). Riktlinjerna är utfärdade med stöd av artikel 16 i och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndig- 3CESR/03-073. 4CESR/03-317c. 5ESMA/2014/1293SV punkt 5. 6ESMA/2014/1293SV punkt 3. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt het (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /77/EG (Esma-förordningen). I enlighet med artikel 16.3 i Esma-förordningen ska de behöriga myndigheterna med alla tillgängliga medel försöka följa riktlinjerna. Behöriga myndigheter ska även meddela huruvida de följer eller avser att följa riktlinjerna. I de fall myndigheterna varken följer eller avser att följa riktlinjerna ska de meddela skälen till detta.7 har underrättat om att myndigheten samt och NGM avser att tillämpa riktlinjerna vid sin tillsyn förutom på två områden. Enligt inspektionen kan dagens system där övervakning av regelbunden finansiell information till stor del utförs av börserna, inte följa riktlinjernas krav på oberoende från marknadsplatserna. Vidare kan inspektionen inte besluta om ingripandeåtgärder vid oväsentliga överträdelser av gällande redovisningsregler, vilket enligt inspektionens tolkning av riktlinjerna ska kunna ske i vissa undantagsfall.8 Enligt inspektionens uppfattning är riktlinjer från , riktade till behöriga myndigheter eller finansmarknadsaktörer, att jämställa med svenska allmänna råd (det som sägs om riktlinjer avser även rekommendationer).