sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — En annan typ av situation som börjat uppmärksam- mats allt mer är följande: allt färre länder anser sig numera ha råd att upphandla hela sitt behov av ett dyrare system vid ett enda tillfälle. Ofta köper man ett mindre antal enheter utan att binda sig för en fort- sättning, även om denna återfinns i den interna planeringen. , när försvarsanslagen fyllts på, återkommer man med önskemål om fler enheter. Även detta har bedömts vara en aspekt som kan behöva beak- tas i en helhetsbedömning. uppkommer frågan om en viss tidigare export motiverar export av besläktad materiel. Det kan exempelvis vara frågan om skilda typer av sjöminsvepningsutrustning, eller ytterligare maskiner till en tidigare levererad produktionsanläggning, eller beväpning till en tidigare levere- rad plattform (t.ex. en pjäs till ett levererat fordon). I vissa fall har man kommit fram till att sådana leveranser rimligtvis bör medges. Följdleveranser utgående från licensavtal Följdleveransfrågeställningar kan uppkomma också i samband med export till tredjeland av licenstillverkad materiel, när denna export direkt (genom avtalsbestämmelser) eller indirekt (genom komponent- leveranser) kontrolleras från svensk sida. Här finns naturligtvis inte ett lika påtagligt svenskt åtagande som vid direktleveranser från . Men ett licenssamarbete som godkänts från svensk sida kan sägas med- föra krav på visst hänsynstagande till licenstagarens trovärdighet. Om med svenskt medgivande viss export tidigare skett från licenstagaren till ett tredje land, bör en presumtion för fortsatta leveranser av t.ex. reservdelar föreligga. Om det tredje landet utvecklats i negativ riktning ur svensk riktlinjesynpunkt måste hänsynen till licenstagaren vägas in i helhetsbedömningen. En ny typ av följdleveransfrågeställning uppkom i och med bredd- ningen av krigsmaterielbegreppet 1993. Hur skall man bedöma utförsel av krigsmateriel till ett land som inte är helt självklar ur riktlinje- synpunkt, när utförsel tidigare förekommit på grundval av att materie- len då betraktades som normal civil handel? Prövningar av denna typ av situation har lett till både tillstyrkanden och avslag, beroende på hur helhetsbedömningen i övrigt utfallit. har en tillstyrkan i denna typ av ärenden försetts med inskränkningar av olika slag, t.ex. att för- säljning endast får ske till civila kunder – vilket inte är orimligt mot bakgrund av att mycket av den ”nya” materielen i krigsmaterielför- teckningen även har civil användning. I sin redovisning av praxisutveckling framhåller ISP att de största tolkningsproblemen uppstår när det är fråga om kompletterings- leveranser, ersättningsleveranser och besläktad materiel.13 Här- utöver anför ISP att ikraftträdande av kriterium 2 a) och b) samt kriterium 3 och 4 i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport medför att ytterligare ovillkorliga hinder har tillkommit som med- för att tillstånd inte kan beviljas om dessa är uppfyllda. Vidare på- talar ISP att då de aktuella pro- memoriorna upprättades har ingått flera mellanstatliga överens- kommelser om leveranssäkerhet med andra stater som kan påverka ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande följdleveranser. 11.4Tillståndsprövningen av en ansökan om följdleverans Ett följdleveransärende ska som varje annat utförselärende prövas utifrån gällande regelverk. Det är således inte självklart att en an- sökan om utförseltillstånd ska beviljas på grund av att det är fråga om en följdleverans. Dock följer det av riktlinjerna att det före- ligger en presumtion för bifall när det gäller följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger något ovillkorligt hinder. Denna presumtion framhålls i riktlinjernas motivtext där före- dragande statsråd anför att följdleveranser bör ”få ske oavsett för- hållanden som jag har angivit som hinder för export, med undantag för … de ovillkorliga hindren”.14 Anledningen till denna presumtion anges vara dels att bevara trovärdigheten av svensk export gentemot presumtiva köpare (dvs. leveranssäkerhet hos den köpande staten som måste kunna lita på att erhålla nödvändiga reservdelar och annan följdleverans till det krigsmateriel som de köper), dels att tillgodose försvarsindustrins behov av förutsägbar- het för att möjliggöra att industrin kan verka på exportmarknaden. I anges att det föreligger en ”stark pre- sumtion” samt att huvudregeln är att endast ovillkorliga hinder bryter presumtionen. 13Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 1991/92:174 s. 57. I tillståndsprövningen kommer frågan om följdleverans i princip aldrig upp när prövningen avser ärenden som är okomplicerade. Detta gäller antingen ärenden där tillstånd inte kan medges, dvs. ärenden då ovillkorliga hinder medför att tillstånd ska avslås, eller om det är fråga om tillståndsprövning till okontroversiella stater, såsom utförseltillstånd till nordiska stater och EU:s medlemsstater. I de senare ärendena föreligger generellt inga utrikespolitiska hin- der mot att bevilja tillstånd och frågan om följdleverans behöver så- ledes inte prövas särskilt. En prövning av ett ärende inleds med en bedömning av om det är fråga om en följdleverans eller inte. Följ- aktligen har ISP i sin tillståndsprövning att ta ställning till om en följdleveranssituation är för handen. Avseende reservdelar och ammunition är detta relativt enkelt att avgöra, medan det är mer komplext att avgöra i de följdleveranstyperna som kräver att en skälighetsbedömning görs. Om det i tillståndsprövningen fastslås att det är fråga om en följdleverans har ISP att pröva om föränd- ringar i den mottagande staten ska medföra att en följdleverans, trots den starka presumtion som föreligger enligt riktlinjerna, ska avslås. Av ISP:s praxisredovisning framgår att exempel på avslag till följdleveranser kan hämtas från ärenden rörande i samband med det arabiska uppvaknandet.15 Varken riktlinjerna eller praxis uppställer någon bortre tidsgräns för när en följdleverans kan ske, vilket varit föremål för en åter- kommande kritik. Till följd av sin granskning av krigsmaterielexporten fann konstitu- tionsutskottet att praxisutvecklingen av följdleveranser behövde utredas.16 Utskottet framhöll också att följdleveransbegreppet be- hövde preciseras. Till följd av detta tillsatte regeringen en utredning vars uppgift var att analysera praxisutvecklingen och undersöka be- hovet av och möjligheterna till att precisera principerna kring följd- leveranser.17 15Se redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 36. 16Betänkande 1995/96:KU30 s. 90 och betänkande 1996/97:KU25 s. 63. framhöll att det förelåg svårigheter att definiera följdleveransbegreppet, bl.a. beroende på den snabba tek- niska utvecklingen. Det förelåg även svårigheter att uttömmande precisera begreppet. Den särskilda utredaren fann att ”[E]fter genomgång av praxis har jag dragit slutsatsen att det inte är möjligt att på ett meningsfullt sätt utforma ett regelverk som uttömmande beskriver alla följdleveranssituationer. Därtill kommer att varje följdleveransärende är föremål för politiska överväganden som inte kan förutses i något generellt regelsystem.”18 Med beaktande av den oklarhet som ansågs föreligga föreslog utredningen dock följande förändring av formuleringen i riktlinjerna: Om inte ovillkorligt hinder möter bör tillstånd ges till utförsel av Reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd, exporterad krigsmateriel; Andra leveranser, t.ex. ammunition, som har samband med tidi- gare beviljad utförsel, samt Leveranser som har sådant samband med tidigare beviljad utför- sel att det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. förslag remissbehandlades, men för- anledde därefter inga direkta förändringar i exportkontrollregel- verket. Då regeringen tillsatte en utredning att göra en över- syn av krigsmaterielexporten (KRUT) fick den utredningen i upp- drag att bl.a. ta ställning till de frågor som Följdleveransutredning- en tagit upp.19 KRUT behandlade frågorna i ett avsnitt om leve- ranssäkerhet.20 Utredningen konstaterade bl.a. vikten av leverans- säkerhet för att ett lands försvarsindustri ska kunna hävda sig på den internationella marknaden och att den ”hårda konkurrensen på marknaden har drivit företag och stater att framhålla att just deras åtaganden om leveranssäkerhet är mer trovärdiga än konkurrenter- nas”. KRUT framhöll således vikten av att bevara trovärdigheten. KRUT anförde att det i princip finns tre olika sätt, vilka i praktiken kombineras, att försäkra sig om leveranssäkerhet; 18SOU 1999:38 s. 76. 20SOU 2005:9 s. genom uppbyggandet av ömsesidigt beroende genom materiel- samarbete i utveckling och produktion, genom mellanstatliga överenskommelser avseende t.ex. specifika vapensystem (FA/är ett exempel på en mellanstatlig över- enskommelse med utfästelser avseende bl.a. leveranssäkerhet), samt genom tillskapandet av nationella regler som säkerställer leve- ranssäkerhet. T.ex. genom att ha en presumtion för export av- seende följdleveranser. KRUT ansåg att en riktlinje om leveranssäkerhet borde baseras på två element. För det första ska den allt viktigare exporten och det internationella samarbetet – som i sig medför ett ökat behov för att kunna erbjuda leveranssäkerhet i olika former – åter- speglas i riktlinjerna. För det andra ska den tilltänkta exporten ha ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. Det andra elementet bedömdes inte bara täcka in de fall av följdleveranser som nämns i riktlinjerna utan samtliga tio situa- tioner där följdleveranstänkande tillämpas (se avsnitt 11.3). Inte heller förslag har föranlett några direkta för- ändringar av exportkontrollregelverket. 11.6ISP:s redovisning avseende avslag av ärenden rörande följdleveranser ISP konstaterar i sin redovisning att antalet formella avslag vid utförselansökningar rörande följdleveranser har varit få sedan myn- digheten inrättades. En orsak härtill anges vara den kontinuerliga dialog som ISP har med krigsmaterielexporterande företag och vil- ken medför att företag avstår från att ansöka om ut- försel av följdleveranser när de erhållit negativa underhandsbesked från ISP vid dessa dialoger. har ISP meddelat minst 10 avslag när det varit fråga om följdleverlansärenden. Dessa avslag kan delas upp i tre grupper. Den första gruppen avslag består av att ovillkorliga hinder varit för handen. Här nämns särskilt säkerhetsråds be- slutade vapenembargon mot f d , samt EU:s vapenembargo mot i samband med konfliketen i –2000. Vidare har även ansökan avseende utförsel av klusterammunition avslagits efter det att signerat (men inte ratificerat) konventionen mot klusterammunition. Den andra gruppen avslag rör situationer då mottagarstaten inte fullgjort sina förpliktelser gentemot i enlighet med under- tecknade slutanvändarintyg. Här nämns bl.a. . Den tredje gruppen rör ärenden där situationen i mottagarlandet förändrats. ISP uppger att avslag medelats i följdleveransärenden – efter att ha gjort en totalbedömning utifrån en samlad säkerhets-, försvars- och utrikespolitisk bedömning – när utvecklingen i en mottagarstat varit negativ. Som exempel nämns avslag som beslu- tats med anledning av händelserna i och , det s.k. arabiska uppvaknandet.21 21 Se s. 35f Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel. 12 Demokrati och icke-demokrati Many forms of government have been tried and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all wise. Indeed, it has been said that democracy is the worst form of government, except all those other forms that have been tried from time to time. Den språkliga innebörden av ordet demokrati är folkmakt eller folkstyre. Någon universell definition av vad som utgör en demokratisk stat finns inte. Varken ur ett statsvetenskapligt eller folkrättsligt perspektiv. De flesta statsvetenskapliga fors- karna är emellertid överens om att vissa grundläggande sam- hällsinstitutioner bör vara på plats i en demokratisk stat. Huru- vida det räcker med att institutionerna formellt är på plats eller om dessa också måste ha något faktiskt innehåll råder det dock delade meningar om. En annan teoretisk skiljelinje vid avgöran- det av om en stat är demokratisk eller inte är om denna skillnad ska utgå från en art- eller gradskillnad. om det finns en skarp skiljelinje mellan stater som är att betrakta som demokra- tiska respektive icke-demokratiska eller om stater ska inordnas längs en glidande skala. Det finns i världen ett flertal olika demokratiindex som uti- från olika utgångspunkter försöker besvara frågan huruvida en stat är demokratisk eller inte. Inget av indexen uppdateras kon- tinuerligt och alla index innehåller subjektiva bedömningar. Inget demokratiindex kan således ge ett objektivt svar på frågan huruvida en viss stat är demokratisk eller inte. Utredningens uppdrag är att utreda den framtida svenska export- kontrollen med det huvudsakliga syftet att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.1 En grundläggande förutsätt- ning för att så ska kunna ske är – som framhålls i direktiven – att ”det går att klargöra hur bedömningen ska göras som slår fast vilka länder som bör omfattas av en sådan skärpning.” Avsikten med kapitlet är att utreda om det går att ta fram över- väganden som möjliggör att det – vid varje givet tillfälle – går att avgöra huruvida en stat är att betrakta som demokratisk respektive icke-demokratisk. Utgångspunkten därvid är att fastställa vilka stater som är att bedöma som demokratiska. Utifrån den distink- tionen kan sedan motsatsvis avgöras vilka stater som är att betrakta som icke-demokratiska. I kapitlet redogörs för de viktigaste statsvetenskapliga demo- kratiteorierna och för olika typer av icke-demokratiska statsskick som behandlas inom statsvetenskapen. Vidare redogörs för de ledande demokratiindex som finns. I syfte att ta reda på huruvida det finns en statsvetenskaplig re- spektive en folkrättslig definition av demokrati respektive vilka kriterier eller rättigheter som bör beaktas vid en prövning om en stat ska ses som demokratisk, har kommittén vänt sig till två stats- vetenskapliga respektive en folkrättslig forskare. Uppdraget för dessa forskare har varit att författa rapporter varav den statsveten- skapliga respektive den folkrättsliga synen på demokrati framgår.2 Slutsatserna i rapporterna redovisas löpande i kapitlet. 2Den statsvetenskapliga rapporten, Mellan demokrati och diktatur, är författad av docent , vid , och professor , vid . Den folkrättsliga rappor- ten, Expertrapport till , är författad av professor , vid . 12.2Vad är demokrati? Den språkliga betydelsen av demokrati är folkmakt eller folkstyre. 3 Den övergripande principen i en demokrati är följaktligen att med- borgarna styr sig själva. För att ett samhällsskick ska betraktas som en demokrati ställs det emellertid krav på hur detta ”folkstyre” sker. En stats medborgare ska i ”någon form av process styra över sig själva” och en grundläggande förutsättning är att ”rättigheter och möjligheter till deltagande i styrandeprocessen är lika för alla medborgare.”4 Detta kan även uttryckas i de två grundläggande principerna om den ”politiska jämlikhetens princip” och ”frihetens princip”.5 Med den politiska jämlikhetens princip är utgångspunkten att alla i en stat har rätt att delta i styret av staten samt att dessa behandlas lika och att ”ingens vilja ska räknas för mer än andras”.6 En del samhällsvetare menar att begreppet politiska jämlikheten enbart bör omfatta formellt jämlika möjligheter såsom ”en person en röst”, likhet inför lagen och lika rättigheter. Andra anser emellertid att man även måste väga in individernas faktiska möjlighet och re- surser att tillvarata sina rättigheter. I den representativa demokratin uttrycker medborgarna sin politiska vilja främst genom att i val utse sina företrädare samt genom opinionsbildning. Av de baskriterier (eller grundkriterier) som redovisas nedan kan val sägas utgöra det mest grundläggande kriteriet. De valda företrädarna ges förtroendet att fatta beslut å medborgarnas vägnar. Medborgarna har sedan i de allmänna valen möjlighet att ställa de förtroendevalda till svars. Vilka som har röst- rätt skiljer sig emellertid åt mellan olika demokratiska stater. Att t.ex. begränsningar sker i rösträtten utifrån medborgarskap och ålder är mindre omstridda, än de begränsningar som utesluter t.ex. en etnisk grupp. Det senare anses inte vara förenligt med de grund- 3Här avses den politiska demokratin och inte den demokrati som finns inom t.ex. skola, arbetsliv m.m. 4Mellan demokrati och diktatur, s. 5. 5Hadenius, Axel, Demokrati – En jämförande analys, s. 10, se även , Principles and for a Democratic Audit som talar om principerna ”popular control” och ”political equality” s. 28, i Defining and Measuring Democracy, ed. 6Hadenius, Axel, Demokrati – En jämförande analys, s. 10. läggande demokratiska principerna. Det finns emellertid andra begränsningar i rösträtten som anses acceptabla. Här kan bl.a. nämnas att brottsligt belastade personer och vissa statsanställda (såsom militärer och poliser) inte har rösträtt i vissa stater. Av- seende vilken beslutsmetod som ska vara gällande är den vanligaste ståndpunkten i nuvarande demokratier att det är majoritetens upp- fattnings som ska gälla. För vissa frågor som t.ex. konstitutionella frågor är det dock vanligt att kvalificerad majoritet krävs, bl.a. för ändring av grundlag. För en fungerande demokrati krävs även att vissa politiska fri- heter är uppfyllda. Detta kommer till uttryck genom frihetens prin- cip som föreskriver ”att alla typer av politiska opinioner och vilje- yttringar ska få komma till uttryck i den politiska processen.”7 De politiska friheter som särskilt brukar föras fram är yttrande-, press-, mötes- och organisationsfriheten. Hur dessa kan begränsas är om- stritt. Här går bl.a. en skiljelinje mellan olika demokratiska stater om begränsningar kan göras gentemot grupper eller partier som är anti-demokratiska och ytterst avser avskaffa demokratin. Dessa rättigheter återfinns även i konventioner om mänskliga rättigheter och tillhör de rättigheter gentemot vilka en stat kan göra avvikelser ifrån under extra ordinära förhållanden – såsom krig eller om ett allmänt nödläge hotar nationens existens – ifall det är absolut nöd- vändigt. Hur dessa principer ska uppnås och omsättas i praktiken råder det emellertid delade meningar om. Det finns ingen allmänt accep- terad definition av demokrati. Det finns dock olika typer av demo- kratier. Som anges i FN:s World Summit Outcome så delar demokratier vissa gemensamma drag men där framhålls även att det inte finns någon enskild modell för demokrati.8 Mellan olika demokratiteorier och modeller finns det således skiljelinjer där olika ”egenskapsdimensioner” står emot varandra.9 Dessa kan sam- manfattas i fem grupper. 7Aa s. 10. 82005 World Summit Outcome, A/RES/60/1, para 135. 9Lundquist, , Demokratins väktare, Ämbetsmännen och vårt offentliga etos, Student- litteratur 1998, s. 79 ff. Den första skiljelinjen mellan procedurer och beslutssubstans med- för att frågan kan ställas om det är möjligt – i en demokrati – att i alla beslut som fattas kunna bortse från substansen i besluten, så länge dessa skett i enlighet med uppställda procedurer. Här finns det gränser om vad substansinnehållet i ett beslut kan medföra även om beslutet har fattats i enlighet med demokratiskt korrekta pro- cedurer. Den andra dimensionen ovan är den potentiella konflikt som föreligger mellan en rättsstats krav på att skydda medborgar- nas rättigheter gentemot beslut från majoriteten som kan komma att inskränka dessa rättigheter. Den konflikt som föreligger i den tredje dimensionen är att en stark fokus på individutveckling kan komma att urholka det demokratiska systemets stabilitet och be- slutsförmåga. I den fjärde dimensionen, elitkonkurrens eller mass- deltagande, utgör konflikten vem det är som ska fatta besluten i demokratin. Ytterligheten av en elitkonkurrens medför att med- borgarnas insats i stort begränsas till att rösta vid återkommande val. Detta till skillnad från massdeltagandet där medborgarna löpan- de engageras och aktivt deltar. Ett uttryck för denna egenskaps- dimension följer av svaret på frågan hur folket styr. En indelning brukar här göras i direkt respektive representativ demokrati. I den direkta demokratin är det folket (alla röstberättigade) som fattar beslutet, medan man i den representativa demokratin i val har ut- sett särskilda representanter eller ombud för att fatta beslut å fol- kets vägnar. Den femte och sista egenskapsdimensionen som fram- går av figuren ovan rör demokratins omfattning och innehåll. Här utgör skiljelinjen mellan den centrala politiska frågan om den offent- liga sektorns storlek. Denna dimension ”träffar själva kärnan i höger–vänster-dimensionen”.10 10 , Demokratins väktare, s. 88. Samtliga stater som betraktas som demokratier är repre- sentativa demokratier,11 om än att vissa stater har större inslag av direkt demokrati, genom t.ex. folkomröstningar. På hem- sida framhålls den representativa demokratin. Frågan Vad är demo- krati? besvaras med att det finns ”många olika sorters demokrati och olika grupper tycker att ordet står för olika saker.” Det fram- hålls att alla människors lika värde och rättigheter är grundläggande i en demokrati och att den kännetecknas av respekt för mänskliga fri- och rättigheter, till exempel yttrandefrihet, samt att det råder fria val. Detta framhålls även i propositionen Demokrati för ett nytt sekel12 där det anges att en grundläggande utgångspunkt för reger- ingens demokratisyn är alla människors lika värde och att alla skall ha lika möjligheter att påverka såväl sin vardag som samhällsutveck- lingen i stort. I regeringsformens inledningsparagraf framgår att det svenska styrelseskicket har demokrati som grundläggande princip. Stats- skickets karaktär av folkstyre följer av regeringsformens portal- paragraf, kap. 1 § 1. All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på all- män och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. I första stycket är det tydligt att det är medborgarna som ytterst har den politiska makten. Vidare framgår av paragrafen att den svenska demokratin eller folkstyrelse bygger på åsiktsfrihet liksom allmän och lika rösträtt. Härutöver framhålls att det svenska stats- skicket är en representativ demokrati. I kommitténs direktiv framhålls att det i folkrätten i huvudsak finns två definitioner av termen demokrati. Den ena definitionen inriktar sig på den demokratiska processen och är fokuserad på rösträtt och rätten att vara politiskt aktiv. De grundläggande rättig- heterna i denna definition är rätten till fria, hemliga, direkta och regelbundna val och dessa återfinns även i alla de stora och viktiga 11Lindberg/framhåller att det enligt deras uppfattning är allmänt vedertaget ”inom såväl vetenskapliga som andra sammanhang att den representativa valdemokratin är ett nödvändigt villkor för all sorters demokrati”, s. 22. 2001/02:80. konventionerna om de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna. Bl.a. kan nämnas artikel 25 Inter- nationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Den andra definitionen omfattar också rösträtt, rätten att vara poli- tiskt aktiv samt rätten till fria och rättvisa val, men dessa rättigheter är beroende och sammankopplade med andra mänskliga rättigheter. Denna definition tar sin utgångspunkt i en helhetsbild där även respekt för andra mänskliga rättigheter är nödvändig för att man ska kunna tala om ett verkligt demokratiskt styrelseskick.