sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — Problemet med att bedöma och värdera effektivitet och effekter är att ju längre ifrån själva re- sultatet (faktiskt antal producerade enheter eller liknande) man kommer desto mer svårfångad blir kausaliteten, det vill säga är det polisens synlighet utanför krogar vid stängningsdags som bidrar till minskad våldsbrottslighet eller är det informa- tionskampanj som leder till bättre folkhälsa? och tar upp denna problematik i ”Effektivitet och styr- ning i statliga verksamheter”.34 De menar för det första att effekter kan bero på flera olika offentliga organisationers prestationer. Det är därför svårt att isolera effekterna av enskilda organisationers verksamhet, i synnerhet då mätningen avser effekter för samhället i stort. För det andra beror effekter i hög grad på icke-påverkbara omständigheter i omvärldsmiljön. För det tredje råder det ofta lång tidseftersläpning mellan det att prestationerna utförs och till dess att effekter kan utläsas och mätas, och för det fjärde kan effekter uppstå genom slump snarare än genom kausala samband mellan prestationer och effekter. Prestationer eller output tycks således rikta uppmärksamheten mot enkla kvantifierbara resultat av verksamheten, vilket ger upp- hov till problem med målförskjutning eller suboptimering, att orga- 34 och , Effektivitet och styrning i statliga verksamheter, 2006. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt nisationerna blir förblindade av sina egna interna processer i stället för att se hur de bidrar till helheten. menar att det är skillnad mellan att styra på effekt eller prestation.35 Till exempel om får i uppdrag att bidra till korrekt handel över gränserna (effekt) eller om de ska utföra 40 000 kontroller (prestation). Men även om resultatmätning och fokusering på prestationer sägs leda till sådana konsekvenser, eller ”perversa bieffekter” som de ibland benämns, menar att det finns få studier – särskilt svenska sådana – där konsekvenser av kvalitets- och resultatmät- ning undersöks.36 När det omnämns dras ofta paralleller till det sovjetiska planhushållningssystemet. Granskning av resultat ses ofta som en uppgift för myndig- heterna själva, som ju förväntas ägna sin återrapportering åt just detta: vilka resultat har myndigheternas arbete uppnått? I myndig- heternas årsredovisningar från finns åtskilliga exempel på resultatredovisningar av olika slag – men det är oftare insatser som rapporteras än resultaten av dessa åtgärder. Det är mer sällsynt med oberoende forskare som studerar och ifrågasätter myndigheternas bilder av verksamheternas och de olika åtgärdernas resultat. Den kunskap vi har om statsförvaltningens resultat, effek- tivitet och granskning utifrån de senaste 20 årens forskning om statsförvaltningen är begränsad. Ett tema som återkommer, särskilt i skrifter från myndig- heterna, är de ”viktiga förutsättningar” med syfte att stärka resul- tatstyrningen och därmed möjliggöra en god, rättvisande gransk- ning. Förutsättningar som enligt forskningen sällan uppfylls, det vill säga att målen ska vara tydligt formulerade, att det ska finnas en koppling mellan resurser och mål, och att det ska finnas tid och resurser avsatta för uppföljning och utvärdering. Ett annat tema som finns i forskningen är kritik mot resultatstyr- ningen. Vad säger forskning om granskning inom miljöområdet? 35Johan , 2009. 36Lindgren, 2008, s. 123–126 om forskningsläget. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt 3.3.7Forskningen om följsamhet gentemot regler på miljöpolitikområdet Precis som i den allmänna forskningen om olika former av gransk- ning finns det lite forskning och tvetydiga resultat. menar att det går att dela upp forskningsstudier om granskning i förespråkare och kritiker. Men det är svårt att påvisa vad som är effektivt eftersom det beror på situation och intresse. Enligt en översiktsartikel saknas det studier och ”evidence” inom miljöområ- det för att regulatorisk effektivitet har möjlighet att stödja politiker att välja rätt instrument för att åstadkomma bättre reglering. Fors- karna föreslår att etnografisk forskning skulle kunna fånga ny- anserna bättre än de statistiska sammanställningar som är vanligt inom denna forskning.37 Artikeln är en genomgång av studier som kopplar reglerarens handlingar till ökad följsamhet gentemot miljömål och utsläpps- kvoter. Empirin är från – Environmental protection agency, EPA – och data kommer från deras databas. Myndigheten har fått minskad budget och personal mellan 1994–2010, men ett ökat antal inspektioner har genomförts från 17 2001 till 20 000 . Amerikanska forskare menar i en annan artikel att obligatoriska straff vid miljöförstöring/nedsmutsning är institutionaliserat hos nästan alla industrialiserade länder. Men de flesta anser att det krävs inspektioner och sanktioner för att åstadkomma detta. Författarna menar att tvingande regler är den viktigaste faktorn när det gäller utvecklingen av staters förbättring av miljön . Den traditionella kontrollen och granskningen som bygger på tvång har emellertid blivit kontroversiell. Miljöpolitikområdets före- trädare förespråkar allt mer en förändring från den konventionella regleringen till frivilliga program och information. Empirin, menar de, visar att kontroll och granskning ökar regelföljandet vilket ökar följsamhet mot utsläppskvoter etc. De visar också att det får effek- ter, det vill säga att man minskar utsläppen, även där man följer kvoterna.38 I en dansk forskningsstudie diskuteras frågan om varför man lyder sociala regleringar och miljöregleringar inom det danska jordbruket. 37Taylor m.fl. 2012. 38Gray & Shimshack, 2011. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt De pekar på tre faktorer: för det första spelar böndernas kunskap om regler en avgörande roll, för det andra är normativa och sociala motiv lika inflytelserika som strategiska motiv för att öka lydnaden mot reglerna och för det tredje påverkar inspektörers stil regelföljandet. I artikeln pläderar forskarna för att reglering är positivt och menar att flexibel påverkan främjar lydnaden gentemot regleringar.39 Munday och menar att utvärdering och mätning kräver tydliga mål.40 Utvecklingen mot att skapa många olika indikatorer inom miljöpolitiken är ett symptom på bristen på klara och tydliga mål. Bilden som tecknas inom miljöpolitiken är att det finns många olika överlappande instrument och sätt att mäta, och att olika beslut som fattats på olika håll i olika branscher differentierar systemet. Det är också osäkert om ökade nivåer leder till hållbar utveckling. Det kan precis lika gärna vara tvärtom, vilket gör att mätningarna blir osäkra och ibland motsägelsefulla. Vad de menar är således att governancestyrningen med många olika intressen och mål i ett fragmenterat system i praktiken leder till en sämre effektivitet. En kunskapsöversikt från över regler och styrmedel på det yttre miljöområdet redogör för ett antal svenska utvärderingar av sådana styrmedel. En sådan har genom- förts gällande skogsindustrin och bygger på 17 artiklar. Den visar att styrmedel har varit drivande för ökad energieffektivitet, mins- kad koldioxid och svavelutsläpp. Ökade relativpriser på energi och bränslen har varit viktigare än skatter som drivkraft för effektivise- ringar och minskade utsläpp i pappers- och massaindustrin. Effek- ten av nationella snarare än EU-styrmedel har varit större. Indivi- duella tillståndsprövningar har varit viktig för minskade utsläpp. gjorde en kartläggning av de miljö- politiska styrmedlen. Kartläggningen visar precis som den inter- nationella forskningen att styrmedelsarsenalen är mycket omfat- tande. Bara inom det klimatpolitiska området finns det 90 styr- medel. drar ändå slutsatsen att beslutade och planerade styrmedel inte räcker för att tillräckliga åtgärder ska kunna genomföras. Endast för två av de sexton miljökvalitetsmålen bedöms de befintliga och planerade styrmedlen vara tillräckliga, medan det anses omöjligt att nå de resterande miljökvalitetsmålen 39Winter & , 2001. 40Munday och , 2007. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt med gällande och planerade styrmedel. Bedömningen är att det saknas lämpliga styrmedel eller att det råder brist på imple- mentering. Både refererade litteraturöversikter och egna intervjuer lyfter fram de nationella, riktade styrmedlen och anser att de är effektiva. Flera av intervjupersonerna menar att styrmed- len som har utformats nationellt har haft större effekt på skogs- industrin, än de som har utformats av EU. De styrmedel som oftast nämns i sammanhanget är PFE och Gröna elcertifikat som anses ha bidragit till de tydligaste energieffektiviseringarna och produktio- nen av grön el. Detta stöds också av litteraturöversikterna. Det är intressant att notera att andra studier, av bland andra Riksrevisio- nen och , har slagit fast att PFE inte har lett till några energieffektiviseringar. Den befintliga forskningen om vilka effekter tillsyn ger är mot- sägelsefull. En studie som gjordes på uppdrag av forum visar att det finns få studier om effekter. De flesta studier är genomförda i , vilket kan vara svårt att jämföra med svenska förhållanden. Överlag är det osäkra resultat från studierna.41 Studier om skolinspektion i olika länder visar att tillsynen ger vissa effekter på undervisningskvaliteten men att det är oerhört svårt att koppla och isolera effekterna enbart till själva tillsynen.42 Enligt och Ek visar forskningen att den ger effekter, men att det är svårt att knyta generella lärdomar av vilka tillsynsåtgärder som ger vilka effekter.43 Statskontoret resonerade om tillsynen i en skrift där de också studerade ett antal myndigheter som bedriver tillsyn. De konstaterade att det var svårt att få någon bild över detta område, och svårt att se mönster i tillsynsarbetet och de områden som de ansvarade för. Nedan är ett talande citat från Statskontorets rap- port om tillsynens effekter: 41Björkdahl, 2005. 42Klerks, 2012. 43Bengtsson och Ek, 2012. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt Problemet är att det i stor utsträckning saknas uppgifter om tillsynens effekter. Det som skriver i sitt delbetänkande (SOU 2002:14), att myndighetsrapporter ger knapphändiga upp- lysningar om tillsynens effekter och att beskrivningarna domineras av uppgifter om nedlagda resurser, arbetsmetoder, prioriteringsgrunder och antal tillsyner tycks fortfarande gälla. Vidare är det ovanligt att utvecklingen inom ett område relateras till tillsynsmyndighetens akti- viteter. har inte funnit några fall där en tillsyns- myndighet försökt att isolera tillsynens samlade effekt och försökt mäta den ”vetenskapligt”. Det saknas metoder och redskap för att klara detta. Enligt utredningen är det helt enkelt så att vissa styrsystem inte på ett enkelt sätt låter sig utvärderas. I slutänden handlar det mer om att lägga samman indikationer och göra en rimlighetsbedömning. Inte heller i utvärderingar där utvärderaren har försökt att studera effekterna av tillsynen och hur effektivt tillsynsmyndigheten arbetar har något tydligt svar på frågan kunnat ges. Vi har t.ex. tidigare be- skrivit att Statskontoret i en utvärdering av kon- staterar att det i princip är omöjligt att uttala sig om effekterna av tillsynsverksamheten. Detta bl.a. därför att myndighetens återrappor- teringskrav för tillsynsverksamheten var inriktade på prestationer och företrädesvis sådana av beskrivande karaktär. Detta är ingen unik er- farenhet. Att mäta effekter är metodologiskt komplicerat, även då am- bitionerna finns … När det gäller att studera effekter av en verksamhet kommer måluppfyllelsen mycket ofta att påverkas av andra faktorer än den verksamhet som myndigheten utför. En myndighet kan genom- föra sin tillsynsverksamhet på ett alldeles förträffligt sätt, utan att de övergripande målen för verksamheten uppnås. Och vice versa, myndig- heten kan missköta sin tillsyn, men de övergripande målen uppnås trots detta.44 Slutsatsen är att det inte finns någon generell kunskap om vilken typ av tillsyn som fungerar bäst för särskilda områden eller tillsyns- objekt. Vad som är mest effektivt går helt enkelt inte att ge något vetenskapligt stöd för. Många myndigheter och offentliga organisa- tioner står inför liknande situation och utmaningar när det gäller tillsyn och dess effekter. I en studie om metoder i och regional tillsyn säger till exempel som en slutsats att: Systematiska metoder för utvärdering och uppföljning är något som kommuner och länsstyrelser i allmänhet saknar men önskar. Tillsyns- myndigheterna som deltagit i inventeringen upplever att metoder saknas för utvärdering och uppföljning av vilka effekter samt vilken genomslagskraft som tillsynsbesöken har. Metoder för att mäta till- 44 Statskontoret, 2010, Tänk till om tillsynen, s. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt synsarbetet kvantitativt finns men det som saknas är kvalitativa meto- der. Kvalitativa metoder för utvärdering av arbetets miljönytta skulle också kunna bidra till att öka inspektörernas vilja att arbeta med till- syn.45 Haikola menar när han talar om Kemikaliekontrollen att Tilltron till övervakningssystemet är, skulle jag vilja hävda, i grund och botten inte vetenskapligt grundad utan snarare av religiös karaktär. Jag kan inte göra någon annan tolkning än att föreställningen att kemi- kalieproduktionen är under kontroll står i direkt konflikt med uttalan- den som det tidigare citerade: ’Uppskattningsvis saknas adekvat kun- skap om av de cirka 2–3 000 högvolymämnena. För övriga cirka 30 000 ämnen som tillverkas eller importeras i volymer över per företag är sannolikt bristen på kunskap ännu större’. 3.4Slutsatser om forskningen om organisering av miljöpolitik i ett internationellt perspektiv Utifrån forskningen om organisering av miljöpolitiken går det att dra några generella slutsatser: området/sektorn präglas av hög komplexitet och föränderlighet, området präglas av att det finns en mångfald av aktörer som del- tar i beslutsprocesser på olika förvaltningsnivåer, området är i hög grad globalt/transnationellt, den svenska utvecklingen är att politikområdet gått från central- styrning till en decentraliserad modell, området präglas av så kallad governancestyrning, statens roll har förändrats från en traditionell reglerare-kontrol- lant till att vara ett slags ”metaguvernör”, det utvecklas i snabb takt nya policyinstrument på området, dvs. nya typer av styrmedel. Och det används en mångfald av styr- medel i kombination, finns inga entydiga forskningsresultat om vilka styrmedel som är effektiva, 45 , 2004. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt organisering av miljöområdet är lite studerat, det finns ingen ”formel” för hur stater ska organisera sin miljö- politik. Det beror på bl.a. tradition, på förvaltningsstruktur, aktörstätheten på området, grad av politiskt intresse. Utifrån studierna inom det miljöpolitiska området tycks finnas ett ständigt ökande behov av uppföljning, analys och utvärdering. Något som tycks prägla miljöpolitiken är utvecklingen av nya styr- medel, nya indikatorer kopplat till den föränderliga karaktären på området. De nya styrmedlen sprids mellan länder eftersom områ- det präglas av globalisering och utveckling av transnationella nät- verk. är såväl den mer allmänna forskningen om styrmed- lens effektivitet och effekter liksom hur granskning och tillsyn bidrar till detta inte entydig. Det saknas forskningsstudier om or- ganisering av uppföljning, analys och utvärdering på miljöområdet. I enskilda fallstudier inom miljöområdet verkar det finnas en slag- sida mot naturvetenskapliga/tekniska indikatorstyrd utvärdering och uppföljning. Inom forskningen tycks man vara enig om att miljöområdet styrs genom så kallad governance. Staten, sägs det utifrån studier av såväl miljöområdet som andra politikområden, har en fortsatt vik- tig roll i styrningen. Däremot är man försiktig med idéer om hur staten ska organiseras eller vilken roll staten har och bör ha i detta fragmenterade system. En insikt/synpunkt som finns i de inter- nationella studierna är att det är väldigt svårt att jämföra olika stater med varandra på detta område, eftersom de har olika tradi- tioner och strukturer. Även om de uppvisar samma tendens på ytan och ”träffas” av samma slags trender, så blir utfallet väldigt olika. 3.4.1Varför har inte stater studerats nämnvärt inom miljöforskningen? För det första har stater inte setts som lämpliga enheter för att hantera globala miljöproblem. Typiskt sett har man i stället riktat fokus mot transnationella, överstatliga eller globala arenor. För det andra har det att göra med kopplingen mellan demokratiska och kapitalistiska institutioner. Det finns en utbredd idé om att en drivkraft i det demokratiska systemet är att skapa tillväxt, arbets- Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt tillfällen och värde för skattebetalarnas pengar. Detta står i mot- satsställning till att bekämpa miljöproblem, enligt denna uppfatt- ning. En vetenskaplifierad politisk diskussion om ett hållbart sam- hälle tenderar att bli marginaliserad i diskussionen om tillväxt och teknokratisk design av samhället. Ett annat argument är att stater tenderar att främja kortsiktiga framför långsiktiga mål. För det tredje menar man att staters huvudsakliga verktyg, förvaltningen, med sina byråkratiska styrformer överhuvudtaget passar illa för att hantera miljöproblem. Men en annan förklaring till frånvaron av studier av organisering av miljöpolitiken är att miljöområdet inte har studerats av organisa- tions- eller förvaltningsforskare i någon högre grad. Forskningen har bedrivits av särskilda miljöforskare som tar utgångspunkt i sitt miljöintresse, eller är statsvetare med miljöintresse. Forskningen om environmental governance bedrivs i oftast inom ramen för särskilda centra med tvär/mångvetenskaplig inriktning med starkt inflytande från miljövetenskaper. Studierna är ofta normativa och har en naturvetenskaplig inriktning där indikatorer för miljö- effekter är av intresse. Organisering − särskilt den statliga − ses inte i den forskningstraditionen som viktig. Baserat på forskningsstudier om miljöpolitikens organisering och karaktären på området är det möjligt att resonera övergripande om organisering. Några frågor som bör ställas ur ett organisationsperspektiv är: Har det någon betydelse för hur politiska frågor organiseras? Har det betydelse om man väljer att inrätta en särskild myndig- het för att hantera någon särskild fråga, eller om man väljer att utse en särskild person som samordnade för frågan? Blir det skillnader för vilka åtgärder som vidtas, hur politiken förs eller för hur opinionsbildningen i frågan ser ut? Och hur ser det ut över tiden? Är vissa organisationsformer eller sätt att organisera politiska frågor särskilt gångbara eller attraktiva i vissa tidsperioder, me- dan andra former anses vara mindre användbara? Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt På vilka grunder, varför, väljer man att organisera på ett visst sätt? Och hur stor möjlighet har man möjlighet att välja hur en fråga ska organiseras? undersökte hur regeringen styrde sina ämbetsverk. Han menade att detta gjordes i hög grad genom att organisera. Man skapade och förändrade regler, skapade nya organisatoriska enheter, kopplade samman existerande enheter, stödde forskning, förändrade verksledningar, anordnade konferen- ser eller uttalade sig strategiskt i media. Politikerna markerade att något var angeläget och skapade nödvändiga organisatoriska struk- turer för att detta skulle kunna förverkligas. När det gällde själva verksamheten i myndigheterna sköttes det självständigt och poli- tiker lade sig inte i den dagliga verksamheten. På många områden överläts politiken åt de organiserade intressena, vilket innebar att regeringen organiserade sig ut ur områdena. Ett exempel är den statliga skogspolitiken som i hög grad skötts av skogsproducenter och skogsägare i en korporativ modell.46 Andra exempel som studerade är arbetarskyddspolitiken. Han menar att den verkliga och viktiga styrningen (som dessutom verkade fungera) var organisering, in- formella kontakter och politiska uttalanden till skillnad från de for- mella styrmedel som lyfts fram som viktiga i teorin som till exem- pel budgetar, regler, mål, resultatanalyser. Reglerna var oftast i form av ramlagar som de organiserade intressena själva fyllde med avtal och överenskommelser, budgeten var svagt utvecklad som styrinstrument och målen fungerade som ett sätt att pre- sentera verksamheten på.47 Det är otvetydigt så att miljöpolitiken och den organisering som växt fram på området är av fragmentiserad och differentierad karak- tär. Många olika myndigheter har delansvar för miljömålen i det svenska systemet. Ofta är de också beroende av varandra och andra aktörer. Givet karaktären på området är detta en situation som lig- ger helt i linje med den forskning om miljöpolitik som bedrivits som säger att governancestyrning är den rådande styr- regimen. Frågan är inte ifall det bör vara centraliserat eller decent- 46Sundström, 2005. 47Jacobsson 1984, 1989, och , 2006. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt raliserat, eftersom governancesituationen är själva utgångspunkten. Utifrån ett organisationsteoretiskt contingencyperspektiv som foku- seras på omgivningens påverkan på organisationer bör organisa- tioner svara upp mot en föränderlig omgivning med en differen- tierad struktur.48 Frågan bör i stället ställas om vad statens roll bör vara i detta fragmenterade och decentraliserade system. Här kom- mer organiseringsperspektivet in, vilket skulle säga att situationen ställer krav på den interna samordningen i staten. En hög arbets- delning och differentiering bör vägas upp av en lika stark inre sam- ordning. En dansk forskningsstudie som diskuterar gapen mellan politik och genomförande i governancestrukturer menar att stater kan påverka och minska detta ”compliance gap”. I studien redogörs för ett fall där staten styrt hårdare inom arbetsmarknadsområdet. Forskaren49 menar att hängivna regeringar kan lyckas med att för- stärka kontrollen över komplexa implementeringsprocesser genom att: skapa tydliga, klara och otvetydiga mål, direkt adressera samordningsproblemen, autonomi och handlingsfrihet har begränsats genom procedu- riella regler, ökad legitimitet för regeringspolitiken, gynnsamma socio-ekonomiska villkor (minskad arbetslöshet). En annan insikt hämtad från governanceforskningen är att det be- tonas att staten bör uppträda som en ”metaguvernör” inom om- rådet. Med det menas att staten intar en roll som sammanhållande centrum, en arena, snarare än som en aktör som aktivt styr och kontrollerar. Sammantaget pekar dessa insikter mot att receptet på en lyckad miljöpolitisk organisering ligger i hur väl staten kan sam- ordna den nödvändiga differentieringen och fragmenteringen i för- valtningssystemet. Frågan är om det behövs fler formella styrmedel i tillägg till den rika existerande , eller om det snarare handlar om att agera mer med organisering, informella kontakter, samord- ning och ökad politisk uppmärksamhet av miljöpolitiken. 48Lawrence & , 1967. 49Bredgaard, 2011. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt är förmodligen inte att skapa en enhetlig sektorsmyndighet med en tillhörande oberoende gransknings/utvärderingsmyndighet som tycks vara den nuvarande förvaltningspolitiska trenden av det skälet att miljöpolitiken genomsyras av ”governance” och ”flernivåstyre”. Att många myndigheter har delansvar inom det svenska miljömåls- systemet ter sig utifrån ett governanceperspektiv funktionellt. Men det kräver också ett starkt centrum i form av en ”metaguvernör” om staten aktivt vill påverka styrningen. 4Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning De statliga myndigheterna är regeringens redskap för att realisera och regeringens beslutade politik.