sou · H3B399d3 · 2015-12-04 00:00:00 — Detta förväntas i ett första skede ske inom ramen för den kommunala översiktsplaneringen för att i andra hand även påverka den kommunala detaljplaneringen och planering och beslut enligt övrig anknuten lagstiftning. Skälen till att planeringsunderlagen bedöms förbättras är framför allt att områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse redovisas i översiktsplanerna riksintressena får tydliga värdebeskrivningar som gör dem förutsägbara och användbara i planering och beslut kunskapen och kompetensen bland planerare och handläggare kring hur de allmänna intressena ska tillgodoses i samhällsplaneringen ökar. Ökad tydlighet och förutsägbarhet inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden Utredningen bedömer att den ökade kunskapen och de förbättrade planeringsunderlagen inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden sammantaget kommer att medföra en ökad tydlighet och förutsägbarhet inom systemet som sammantaget bedöms bidra positivt till systemets funktionssätt. Detta bedöms kunna generera positiva effekter som  minskade risker och osäkerheter i exploatering minskad tids- och resursåtgång för planering och kopplade processer bättre balans i avvägningar av intressen bättre förutsättningar att för att integrera tillämpningen systemet för hushållning med mark- och vattenområden med det övriga arbetet för hållbar utveckling, exempelvis miljömålsarbetet, det regionala tillväxtarbetet, klimatarbetet och energiomställningsarbetet. Ökad acceptans för beslutade områden av riksintresse, samt legitimitet för systemet och statens ingripandegrunder i planeringen Utredningens förslag bedöms få som konsekvens att aktörer inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden i större utsträckning accepterar beslutade riksintressen. I förlängningen bedöms därmed legitimiteten för systemet och statens inflytande i den kommunala planeringen att stärkas. Skälen till denna bedömning är framför allt: minskning av antal områden och arealer riksintresse kommuner, berörda länsstyrelser, berörda regionala organ, samt övriga berörda sektorsmyndigheter deltar samrådsförfaranden införande av formkrav för beslut om områden av riksintressen tydliga värdebeskrivningar gör tolkningen av riksintressevärden förutsägbara och användbara i planering och beslut. 14.5.2Direkta kostnader för att genomföra utredningens förslag I detta avsnitt redovisas en bedömning av de direkta kostnader som genomförandet av förslaget förväntas medföra på kort sikt för berörda aktörer i form av kostnader för ökat antal årsarbetskrafter. Det är troligt att genomförandet av förslaget i olika utsträckning kommer att ställa krav på berörda aktörer att säkerställa tillgång till specifika utredningskompetenser, samt skapa nya interna processer för att hantera förändringen. Dessa förändringar och krav ingår i den samlad kostnadsbild som har uppskattats. Om inget annat anges beskriver tabellerna i detta kapitel totala uppskattade kostnader per moment och aktör, inte årlig kostnad. Utredningen uppskattar de samlade direkta kostnaderna brutto för att genomföra förslaget till . Källa: Beräkningar av Ramböll. Not: Värdena i tabellen är diskonterade med diskonteringsränta . De värden som anges i tabellerna nedan (14.4–14.8) är inte diskonterade vilket gör att dessa skiljer sig från värdena i denna tabell. Nedan följer en utförligare beskrivning av dessa direkta kostnader. Enligt utredningens förslag ges i uppdrag att upprätta ett nationellt digitalt hushållningsregister och att hålla det uppdaterat meddela föreskrifter om hur underlaget för beslut om riksintresse ska utformas, samt hur underlaget till registret ska vara utformat ta fram en av hushållningsbestämmelserna genomföra utbildningar för de aktörer som har att tillämpa hushållningsbestämmelserna i samverkan med SKL och länsstyrelserna utveckla metoder för förenklad översiktsplanering som passar kommuner med olika resurser och behov i samverkan med SKL och länsstyrelserna. Uppdragen uppskattas medföra en ökad arbetsbörda motsvarande totalt . Fördelningen av uppskattad arbetsbörda framgår av tabell 14.4 nedan. Källa: , beräkningar av Ramböll. Not: Kostnaderna för underhåll av register är löpande mellan åren 2020 –2035. Övriga kostnader tillkommer åren 2017–2019, och Summa alla aktörer i tabellen avser löpande totalkostnad över . Utformande av förslag till kriterier för områden av riksintresse Regeringen ger berörda sektorsmyndigheter i uppdrag att i enlighet med vissa förutsättningar utforma förslag till kriterier för beslut av områden av riksintresse. Samtliga berörda sektorsmyndigheter ska ta fram förslag, även de som i närtid har tagit fram nya kriterier. Efter en bred remiss beslutar regeringen om kriterier för områden av riksintresse enligt 3 kap. MB. Besluten förs in som bilaga i hushållningsförordningen. Förfarandet uppskattas medföra en ökad arbetsbörda för berörda aktörer motsvarande totalt . Fördelningen av uppskattad arbetsbörda framgår av tabell 14.5 nedan. Källa: , beräkningar av Ramböll. Not: Nyckel för fördelning av kostnader per sektorsmyndighet baseras på en fast del för samtliga sektorsmyndigheter () på antal intressen (37,); antal områden av riksintresse (12,); areal av område av riksintresse(); antal kommuner vari område av riksintresse finns (). Utformande av förslag till och beslut om områden av riksintressen och angivande av områden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv Berörda sektorsmyndigheter ges i uppdrag att inventera befintligt utpekade områden av riksintresse med utgångspunkt i de nya kriterierna samt att vid behov ange områden av väsentligt allmänt intresse. Utifrån genomförd inventering och beslutade kriterier utformar berörda sektorsmyndigheter förslag till områden av riksintresse med beskrivningar och anger vid behov områden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv. Utformande av förslag till beslut av områden av riksintresse och angivande av områden av väsentligt allmänt intresse uppskattas medföra en ökad arbetsbörda för berörda aktörer motsvarande totalt . Fördelningen av uppskattad arbetsbörda framgår av tabell 14.6 nedan. Källa: , beräkningar av Ramböll. Not: Nyckel för fördelning av kostnader per sektorsmyndighet baseras på en fast del för samtliga sektorsmyndigheter (33,) antal intressen (16,); antal områden av riksintresse (33,); areal av område av riksintresse(16,); antal kommuner vari område av riksintresse finns (). Kostnaderna är utspridda mellan åren 2018–2020. I fördelningen av uppskattad arbetsbörda bedöms fyra myndigheter i särskild utsträckning ta stöd av länsstyrelserna för att inventera och göra områdesbedömningar. Det är , , Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Stödet avser framför allt riksintressen avseende kulturmiljövård och naturmiljövård där besitter områdesspecifik kompetens. Det innebär att länsstyrelserna i kostnadsuppskattningen har tagit över delar av dessa myndigheters uppskattade kostnader. Samrådsförfarande, prövning och beslut om områden av riksintresse Samtliga förslag till områden av riksintresse ska genomgå ett samrådsförfarande med samt de länsstyrelser, regionala organ, kommuner och de sektorsmyndigheter som är berörda. Om en berörd kommun beträffande ett förslag till område av riksintresse anser att de av regeringen beslutade kriterierna inte är uppfyllda eller att underlaget till förslaget är bristfälligt kan kommunen begära att sektorsmyndigheten ger regeringen möjlighet att pröva förslaget. Denna möjlighet bedöms stärka kommunens roll i förhållande till staten genom en starkare position i samrådsprocessen. Förfarandet uppskattas medföra en ökad arbetsbörda för berörda aktörer motsvarande totalt . Fördelningen av uppskattad arbetsbörda framgår av tabell 14.7 nedan. Källa: , beräkningar av Ramböll. Not: Nyckel för fördelning av kostnader per sektorsmyndighet baseras på en fast del för samtliga sektorsmyndigheter (66,) antal intressen (8,); antal områden av riksintresse (4,); areal av område av riksintresse(4,); antal kommuner vari område av riksintresse finns (16,). Kostnaderna är utspridda mellan åren 2018–2020. Sammanfattande redogörelser till kommuner ska enligt 3 kap. 28 § PBL minst en gång per mandatperiod lämna en sammanfattande redogörelse till kommunerna som bl.a. redovisar områden av riksintresse. Enligt föreslagen författningsändring utökas denna uppgift till att även innefatta områden av väsentligt allmänt intresse som framgår av register och områden som bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur ett regionalt perspektiv. Förändringen bedöms sammantaget inte medföra någon förändrad arbetsbörda för . Skälet till det är att det redan i dag i länsstyrelsernas sammanfattande redogörelser lämnas information om allmänna intressen ur regionalt perspektiv som bör beaktas i kommunernas planering. Aktualitetsprövning av områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse m.m. Berörda sektorsmyndigheter ska aktualitetspröva beslutade riksintressen minst en gång varannan mandatperiod eller vid behov. De ska även aktualitetspröva angivna områden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv vid behov. har möjlighet att föreslå aktualitetsprövning av beslut om områden av riksintresse. Myndigheterna kommer också att löpande hantera frågor om områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse. Aktualitetsprövningen bedöms medföra betydligt mindre tids- och resursåtgång för sektorsmyndigheterna jämfört med den första inventeringen då rutiner och befintliga underlag antas förenkla förfarandet avsevärt. Sammantaget uppskattas förändringen medföra en genomsnittlig ökad arbetsbörda för berörda aktörer motsvarande mellan åren 2028–2035. Källa: , beräkningar av Ramböll. Not: Nyckel för fördelning av kostnader per sektorsmyndighet baseras på en fast del för samtliga sektorsmyndigheter () antal intressen (12,); antal områden av riksintresse (); areal av område av riksintresse(12,); antal kommuner vari område av riks- intresse finns (). Kostnaden är löpande mellan åren 2027–2035 utom för Sektorsmyndigheter under övergångsperiod som löper mellan åren 2021–2026. Kostnaderna uppkattas bli som högst –2029. De direkta kostnaderna medför även ökade skatteintäkter som minskar statens nettokostnader för att genomföra förslaget Det ökade antalet årsarbetskrafter netto förväntas i sin tur generera arbetstillfällen som indirekt även skapar ökade intäkter för staten, kommuner och landsting i form av skatt, sociala avgifter och moms. Om vi även tar hänsyn till dessa indirekta intäkter uppskattas de direkta nettokostnaderna för förslaget att uppgå till minus fram uttryckt i dagens Av tabell 14.9 framgår att det är staten som står för nettokostnaden och att huvuddelen av nettoeffekten förväntas äga rum –2020 och 2027–2029. Källa: , beräkningar av Ramböll. Not: Diskonteringsränta . 14.6Konsekvenser av förändringar i systemets funktionssätt (fas 2) Utredningens förslag bedöms sammantaget ha en positiv påverkan på den fysiska planeringens kvalitet och bidra till att avvägningar görs i den fysiska planeringen som i större utsträckning är önskvärda utifrån ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Ett huvudskäl till den bedömningen är de planeringsnyttor som förslaget förvän- tas generera som beskrivs i avsnitt 14.5.1 Förbättrade förutsättningar att tillämpa hushållningsbestämmelserna. Kravet om att områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse redovisas i översiktsplanerna – samt att områden av riksintresse får tydliga värdebeskrivningar som gör dem förutsägbara och användbara i planering och beslut – bedöms sammantaget få som konsekvens att kommuner kommer att kunna använda sig av mer tydliga, underbyggda och fullständiga planeringsunderlag. De förbättrade planeringsunderlagen – tillsammans med att Bo- verket anordnar utbildningar kring översiktsplanering och att kommuner, berörda länsstyrelser, berörda regionala organ, samt övriga berörda sektorsmyndigheter deltar i samrådsförfaranden – bedöms vidare medföra att kunskapen och kompetensen bland planerare och handläggare kring hur de allmänna intressena ska tillgodoses i samhällsplaneringen förbättras. Dessa konsekvenser bedöms sammantaget bidra till ökad planeringsnytta för de aktörer som befinner sig och arbetar inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden. Detta förväntas i ett första skede ske inom ramen för den kommunala översiktsplaneringen för att i andra hand även påverka den kommunala detaljplaneringen och planering och beslut enligt övrig anknuten lagstiftning. Förenklat går det att urskilja två typer av förändringar i systemets funktionssätt som förslaget förväntas ge upphov till: Minskad tids- och resursåtgång i planeringen Bättre och mer ändamålsenlig planering Minskad tids- och resursåtgång i planeringen handlar om att förutsättningarna för aktörerna att agera inom systemet förbättras så att de kan agera tydligare och enklare och undvika onödigt arbete. Denna effekt är odelat positiv. Ett exempel på denna typ av planeringsnytta är bättre förutsättningar att undvika att en exploatör och en kommun tillsammans lägger ner arbete i en planeringsprocess som saknar förutsättningar för att leda till exploatering på grund av att i slutskedet konstaterar påtaglig skada på riksintresse, s.k. förgävesplanering. Ett annat exempel är att tiden för planprocesser blir kortare när vid sin prövning av påtaglig skada har tillräckligt kunskapsunderlag. Det kan exempelvis medföra att bostadsbyggnation kan tidigareläggas. Den andra typen av planeringsnytta – bättre och mer ändamålsenlig planering – handlar om att förutsättningarna för aktörerna att agera inom systemet förbättras så att de i större utsträckning kan fatta beslut som ligger i linje med målsättningen om en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden och den fysiska miljön i övrigt. Denna planeringsnytta är mer svårfångad och svår att värdera. Konsekvenserna av förslaget handlar här om att planeringen kan förväntas bli bättre och mer ändamålsenlig eftersom de grunder som planeringen genomförs på är tydligare, mer enhetliga, uppdaterade och genomarbetade, samt att de som genomför planeringen har blivit mer informerade och kompetenta att fatta väl avvägda beslut. 14.6.1Förändrad tids- och resursåtgång i översiktsplaneringen och kopplade processer Enligt bestämmelserna i ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen, samt minst en gång pröva om den är aktuell i förhållande till kraven i 3 kap. 5 § PBL. Enligt Kommuner och Landstings rapport (SKL 2014) hade nästan hälften () av 290 kommuner antagit en ny, eller aktualitetsförklarat en gällande, översiktsplan –2014. av kommunerna har ett pågående arbete med att ta fram en ny kommunomfattande översiktsplan. Enligt rapporten hade därmed av kommunerna en gällande översiktsplan som är äldre än 2010 och där det inte pågår något aktivt arbete med att ta fram en ny kommunomfattande översiktsplan. Kommunerna uppskattar att kommunerna i genomsnitt lägger ner 485 årsarbetskrafter på översiktsplanering årligen3 . Enligt föreslagen författningsändring föreslås en övergångsbestämmelse i PBL som ställer krav på en aktualisering av översiktsplanerna i samtliga kommuner till ett fastlagt datum. 3 Ramböll och 2014, Enkät till kommunala samhällsplanerare. föreslagen tidplan bör detta bli aktuellt efter valet fram till sista . Arbetet med att aktualisera översiktsplaner i samtliga kommuner kommer att medföra betydande kostnader i kommunerna på kort sikt. Givet befintligt krav i om att varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, samt givet möjligheten att planera för övergångsbestämmelserna , bedöms inte kravet i utredningens förslag medföra någon ny uppgift som medför förändrad tids- och resursåtgång för kommunerna jämfört med alternativt scenario. Enligt utredningens förslag ska kommunerna i översiktsplanerna redovisa områden av riksintresse och av väsentligt allmänt intresse. Utredningens uppfattning är att kommunerna principiellt sett redan omfattas av detta krav enligt gällande författning men att detta krav endast uppfylls i varierande omfattning i kommunernas nuvarande översiktsplanering. Utredningen bedömer att den faktiska tids- och resursåtgången för redovisning och hantering av dessa intressen i översiktsplaneringen kommer att öka för kommunerna . Den ökade tids- och resursåtgången kan uppvägas av att utbredningen av områden av riksintresse förväntas minska, att kommunerna får tillgång till ett bättre planeringsunderlag, samt att kommunerna är med och deltar i samrådsförfaranden kring besluten om områden av riksintresse. Utredningen bedömer att dessa faktorer talar för att tids- och resursåtgången för hanteringen i översiktsplaneringen av allmänna intressen, bl.a. riksintressen, på bör minska. har vidare i uppgift att av en översiktsplan avge ett granskningsyttrande över planförslaget. Enligt plan- och byggenkät gjorde i genomsnitt 76 granskningsyttranden över översiktsplaner, fördjupande översiktsplaner eller tillägg till översiktsplaner –2014. hade invändningar mot riksintressen i genomsnittligen 37 av dessa granskningsyttranden . Utredningens förslag bedöms på kort sikt medföra ökad tids- och resursåtgång för med anledning av att översiktsplaner kommer att arbetas fram i alla kommuner. Detta bedöms för övergångsbestämmelserna i medföra ökad tids- och resursåtgång för genom ökade volymer av översiktsplaner och granskningsyttranden. bedöms denna ökade arbetsbörda vägas upp av en minskad arbetsbörda före och efter perioden för övergångsbestämmelserna i . Över tid bedöms tids- och resursåtgången för därför inte förändras. Utredningen anser att det är svårt att förutse den sammantagna effekten av förslaget på tids- och resursåtgången för översiktsplaneringen och kopplade processer. Utredningens bedömning är därför att tids- och resursåtgången förblir oförändrad. 14.6.2Minskad tids- och resursåtgång i detaljplaneringen och kopplade processer En av förslagens största förväntade nyttor handlar om potentiella följdeffekter av en förbättrad översiktsplanering. Av enkät (2013) framgår att 56 av 65 tillfrågade kommuner uppger att de har velat planera eller påbörjat en formell process för att planera bostadsbyggande i områden där de har behövt ta hänsyn till riksintressen. Av de 20 länsstyrelser som har besvarat enkäten uppger en att det är mycket vanligt och åtta att det är ganska vanligt att kommunerna efterfrågar att de tydliggör och avgränsar berörda riksintressen i samband med detaljplanering. På motsvarande sätt uppger tre länsstyrelser att det mycket vanligt och fyra länsstyrelser att det är ganska vanligt att de begär att kommunen tydliggör eller avgränsar berörda riksintressen under detaljplaneprocessen. Dessa processer tar tid för alla inblandade aktörer och påverkas av förslaget. gjorde länsstyrelserna 480 invändningar under planprocessen mot förslag till detaljplaner vid samråd eller i granskningsyttrande. 127 av dessa gjordes med hänvisning till riksintressen4 (SOU 2014:59, s. 52). Det saknas uppgifter om hur dessa processer pågår och hur stor andel av som hade varit möjlig att undvika genom bättre underlag och processer. Enligt utredningens intervjuer med kommunerna (se SOU 2014:59, s. 55 ff.) handlar det ofta om hinder i form av krav från läns- 4 Motsvarande statistikuppgift saknas för 2013-2014. styrelsen på ytterligare underlag för bedömning av påtaglig skada på berört riksintresse. Det kan också ta att få besked från . En kommun nämnde att det inte var ovanligt med 7– . Dessa processer inverkar negativt på detaljplaneringen. Utredningens förslag förväntas medföra markant bättre underlag för bedömningar som kan förväntas påverka såväl tids- och resursåtgången för länsstyrelsernas bedömningar som behovet av att utforma invändningar. Detta kan förväntas minska länsstyrelsernas tids- och resursåtgång men framförallt förkorta detaljplaneprocesserna. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att förslagen kommer att generera positiva effekter för den kommunala detaljplaneringsprocessen. Den samlade tids- och resursåtgången för detaljplaneringen bedöms allt annat lika att kunna minska. Huvudskälen till det är att planprocesserna bedöms kunna bedrivas snabbare, samt att onödiga planprocesser kan undvikas. Det som bedöms möjliggöra detta är framför allt att kommunerna kan agera tydligare i dialogen med exploatörer som får tidigare och tydligare besked i planprocesser att tydligt angivna områden och värdebeskrivningar för områden av riksintresse i översiktsplaner och nationellt register ger ökad transparens gentemot exploatörer och skapar bättre underlag för att förutse tolkningar av hushållningsbestämmelserna vilket leder till att kommuner och exploatörer inte behöver konkretisera en planprocess lika långt innan kan göra en bedömning ökade kunskaper om områden av riksintresse hos planerare som kommer av deltagandet i samrådsförfarandet ökad acceptans hos kommunerna om beslutade områden av riksintresse förbättrade förutsättningar att hantera frågor om riksintressen som har hamnat i konflikt sinsemellan eller med andra allmänna eller enskilda intressen. Storleken på dessa effekter är svåra att uppskatta i kvantitativa termer. I tabell 14.10 redovisas några räkneexempel som kan illustrera effekternas potential. Källa: , beräkningar av Ramböll. Enligt plan- och byggenkät antogs i genomsnitt 1 787 detaljplaner –2014. samlar inte in uppgifter kring hur många av dessa detaljplaner som har berört områden av riksintresse. I kommunenkät5 har emellertid frågan ställts till kommunerna om hur många detaljplaner som har antagits avseende nybyggnation av bostäder som har berört områden av riksintresse. Genom att samköra kommundata från enkät med uppgifter från Plan- och byggenkät framgår det att andelen detaljplaner som berör områden av riksintresse jämfört med det totala antalet detaljplaner ungefärligen uppgår till . Om ett förenklat antagande görs om att svarande kommuner representerar ett genomsnitt av kommuner kan ett antagande göras om att ungefär 500 detaljplaner som berör områden av riksintresse antas . 5 Källa: kommunenkät i Rapport 2013:21. Räkneexempel 1 – Minskad tids- och resursåtgång för detaljplanering pga. bättre underlag saknar uppgifter om tids- och resursåtgången för den kommunala detaljplaneringen i allmänhet och de detaljplaner som avser områden av riksintresse i synnerhet. Ett försiktigt antagande är att en detaljplan som berör områden av riksintresse i genomsnitt kostar 200 000 kronor6 och att kostnaderna för att planera inom områden av riksintresse är högre7, dvs. att kostnadstillägget för en detaljplan på områden av riksintresse i genomsnitt är 46 000 (200 000 – 200 000/1,3). Om vi vidare antar att de högre kostnaderna för att planera på områden av riksintresse bl.a. beror på otillräckliga värdebeskrivningar, ofullständiga översiktsplaner etc. och att utredningens förslag kan förväntas minska denna problematik kan planeringsnyttan för kommunerna och de exploatörer som finansierar arbetet av förslaget till följd av tydligare värdebeskrivningar och förbättrade översiktsplaner uppskattas till (500*46 000*0,5). Räkneexempel 2 – Minskad tids- och resursåtgång för detaljplanering pga. färre områden av riksintresse Om vi antar att antalet detaljplaner som berör områden av riksintresse minskar till följd av minskat antal områden och arealer riksintresse, kan planeringsnyttan i form av minskade handläggningstider uppskattas till (500*0,1*46 000). Räkneexempel 3 – Minskad ”förgävesplanering” Det förekommer att planeringsprocesser och förberedelser till planering utförs för exploatering som inte kommer att realiseras på grund av att i slutskedet konstaterar påtaglig skada på riksintresse. Sådan s.k. förgävesplanering kostar samhällsresurser i 6Indikativa kostnader för detaljplaner med normalt planförande varierar kraftigt mellan kommuner.