sou · H3B330 · 2015-03-30 00:00:00 — 12.1.2Skatt på varor eller kemiska produkter som innehåller vissa kemikalier Enligt denna skattekonstruktion beskattas varor som innehåller ett visst farligt ämne. Exempel på denna konstruktion är de olika skatter och avgifter på batterier som funnits i och andra länder, exempelvis avgiften på kadmiumbatterier2 samt skatt på mineralgödsel som innehåller kadmium. Denna skattekonstruktion bygger på att företag och myndig- heter har goda möjligheter att ta reda på om skatt ska betalas eller inte. Eftersom skatt endast ska betalas om en vara verkligen inne- håller den farliga substansen så försvagas skattekonstruktionen om det blir alltför svårt för företag och myndigheter att veta om så är fallet. Stor del av alla konsumentvaror som kan övervägas bli före- mål för kemikalieskatt tillverkas i andra delar av världen och importeras respektive förs in till . I sådana situationer är svagheten med den här konstruktionen att de som tillverkar varorna har ekonomiska incitament att låta bli att informera sina svenska kunder om innehåll av ämnen som medför att varan blir skattepliktig. För att konstruktionen ska fungera krävs det att den 2 Denna avgift hade sannolikt definierats som skatt . Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt kan upprätthållas med relativt enkla och snabba kemiska analyser eller att informationen finns tillgänglig på annat sätt exempelvis i produktdeklarationer. Denna skattekonstruktion har större möj- lighet att fungera för varugrupper som säljs i stora partier över och sämre för varor som säljs i små partier under korta tids- perioder. Utredningen har övervägt att införa skatter med hjälp av denna skattekonstruktion men funnit att tillgången på data för de aktuella varugrupperna varit alltför bristfällig. Utredningen har bedömt att myndigheternas möjligheter att kontrollera att skatten redovisades och betalades korrekt skulle ha blivit alltför dåliga. 12.1.3Skatt på avgränsade varugrupper med lägre skatt vid lägre farlighet För en del varugrupper är det känt att de innehåller farliga kemiska ämnen, till exempelvis flamskyddsmedel eller mjukgörare, men företag och myndigheter vet inte för varje enskild vara vilket speci- fikt ämne varorna innehåller. I dessa fall kan det underlätta att använda en skattekonstruktion som innebär att samtliga varor i gruppen blir skattepliktiga. Ett exempel på en sådan skatt är den danska skatten på ftalater i varor av PVC som omfattar ett antal uppräknade varugrupper. Denna skattekonstruktion skiljer sig principiellt från de två tidigare skattekonstruktionerna genom att skatten inte tas ut på specifika ämnen eller varor som innehåller specifika ämnen utan på hel varugrupp. Alla varor i varugruppen är skattepliktiga. De skattskyldiga som kan visa att deras varor eller produkter inte innehåller vissa angivna farliga ämnen får lägre skatt, antingen genom en lägre skattesats eller genom möjligheten att göra skatte- avdrag. Denna konstruktion bör användas: När miljö- och hälsoproblemet huvudsakligen går att avgränsa till ett begränsat antal varugrupper. När alla varor i dessa grupper innehåller ämnen som i högre eller lägre grad bidrar till problemet. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt När varans eller produktens innehåll av farliga kemikalier i utgångsläget inte alltid är känt för svenska importörer och myn- digheter. Konstruktionen med att samtliga varor inom en varugrupp görs skattepliktiga och de varor som inte innehåller vissa farliga ämnen får sänkt skatt innebär både fördelar och nackdelar. Nackdelen är att alla varor i en varugrupp belastas med skatt. Detta innebär att denna konstruktion inte lämpar sig för varugrupper där vissa varor inte innehåller några problematiska ämnen. För att denna kon- struktion ska kunna vara försvarbar måste därför alla varor i varu- gruppen leda till negativ kemikaliepåverkan. Det finns även fördelar med denna beskattning. Genom denna konstruktion så blir det fördelaktigt att lägga resurser på att bygga upp informationssystem om vad varor innehåller eftersom möjlig- heten att få skatteavdrag bygger på förmågan att visa att en vara inte innehåller vissa ämnen. De som inte förmår ta reda på inne- hållet i sina varor får inte sänkt skattesats eller skatteavdrag. Systemet är även relativt kontrollvänligt. Oavsett kemikalie- innehåll så måste den som importerar varor redovisa skatt i skatte- deklaration. Den som yrkar skatteavdrag behöver kunna visa på ett underlag för avdraget för att inte riskera att få avdraget underkänt. Detta underlättar skattekontrollen betydligt jämfört med en situ- ation där endast de som säljer varor som innehåller de farligaste ämnena behöver deklarera och bevara underlag. Ytterligare en fördel är att denna konstruktion i vissa fall öppnar upp för mer detaljerade kemikaliekrav. Genom att konstruktionen skapar incitament för tillverkarna att deklarera innehållet i sina varor möjliggör det konstruktionen av en mer förfinad differentiering av skatten utifrån olika ämnens farlighet. 12.1.4Fiskal skatt med sänkt skatt för varor med lägre farlighet Denna skattekonstruktion är egentligen ingen kemikalieskatt utan en skatt med kemikalieinslag. Ett exempel på denna typ av skatt är den svenska bränslebeskattningen med lägre skatt på oblyad bensin än på blyad bensin. Bränsleskatten är i grunden en fiskal skatt eller Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt en miljöskatt beroende på hur man ser på den. Kemikalieaspekten ingår endast som en mindre del. Skatten som sådan motiveras av fiskala avvägningar eller utifrån allmänna miljöskäl och skatt betalas för alla varor i den aktuella varugruppen. Med detta som utgångspunkt tas skatt ut för hel varu- grupp. Kemikalieinslaget i skatten består i att varor med lägre kemi- kaliepåverkan ges möjlighet till lägre skatt där den skattskyldige kan visa att miljö- och kemikaliepåverkan är lägre än normalt. Om skatten är fiskal kan det exempelvis röra sig om en redan befintlig punktskatt som justeras eller en helt ny fiskal skatt. Om det rör sig om en ny skatt är det viktigt att referenssystemet, de varugrupper som omfattas, utformas så att det inte kan ses som ett statsstöd till de varugrupper som inte omfattas. Ju fler varugrupper som omfattas, desto mer generell skatten är, ju färre gränsdrag- ningsproblem uppstår mellan olika varugrupper. Kemikalieaspekten skulle exempelvis kunna komma in i form av avdrag för varor som inte innehåller vissa farliga ämnen, exempelvis ämnen som är listade på den så kallade kandidatförteckningen3. Men det skulle även kunna vara aktuellt att ge avdrag, som inte är direkt kemikalierelaterade, till varor som är exempelvis energi- effektiva eller består av miljövänliga material. Utredningen har valt att inte fokusera på att utreda denna skatte- konstruktion. Den bedöms ligga utanför utredningens direktiv. 12.2Att tänka på vid utformandet av en kemikalieskatt Innan en kemikalieskatt utformas är det viktigt att definiera vilket problem som ska lösas. Skatten ska sedan utformas så att den har en tydlig koppling till detta problem samt även bidrar till att lösa detta problem. Exempelvis har skatterna i detta betänkande 3 Kandidatförteckning över SVHC-ämnen för godkännande som publicerats i enlighet med artikel 59.10 i och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt utformats för att minska mängden farliga ämnen i människors hemmiljö. Att definiera vilket problem som ska lösas är viktigt för att åtgärden ska bedömas som lämplig, kostnadseffektiv men även för att åtgärden inte ska ses som ett statsstöd till de varor som inte omfattas av skatten. 12.2.2Anpassa skatten till förutsättningarna för respektive varugrupp För att skatten ska bli träffsäker, effektiv och överblickbar rekom- menderar utredningen att varje varugrupp beskattas separat för sig. Detta hindrar inte att flera skatter införs parallellt, men utred- ningen bedömer att olika varugrupper skiljer sig så mycket åt att det är bättre med flera parallella kemikalieskatter än mycket breda skatter som spänner över flera varugrupper. Några av skälen till varför utredningen gör denna bedömning kan sammanfattas enligt följande: 1.Kemikalielagstiftningen ser olika ut för olika varugrupper. En del ämnen får inte förekomma i exempelvis leksaker medan de är tillåtna i byggvaror. I dessa fall blir det svårt att införa en skatt som avser bägge varugrupperna. 2.Prisnivån skiljer sig kraftigt åt mellan olika varugrupper. Detta förhållande kan göra det svårt att hitta lämpliga skattenivåer som passar flera olika varugrupper. 3.En del ämnen kan vara mycket problematiska i en viss varu- grupp som de finns i en annan varugrupp. I den andra varugruppen kanske det finns ännu farligare ämnen som det är mer prioriterat att fasa ut. 4.Informationen om vilka ämnen som finns i varorna varierar stort mellan olika varugrupper. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att varje varugrupp för- tjänar sin egen individuella analys och en skatt som är utformad utifrån den aktuella branschens förutsättningar. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt 12.2.3Vilka kemiska ämnen ska omfattas? De kemiska ämnen som väljs ut för beskattning ska i första hand vara de ämnen som bidrar till det problem som skatten avser att lösa. Det är dock svårare än det kan verka. Det finns så många aspekter att beakta att det kan vara svårt att hitta en lösning där alla aspekterkan beaktas. Identifiera källorna till problemet Det är ofta långtifrån helt klarlagt vilka kemikalier som bidrar till vilket problem eller varifrån olika kemikalier härrör. Det är dock viktigt att klarlägga orsaksambanden så långt som möjligt så att skatten kan sättas in där den ger avsedd effekt. Kemikalieskatter på ämnen som bedöms ge stora negativa hälso- eller miljöeffekter bör prioriteras. Kemikalieskatter passar inte som styrmedel för att minska använd- ningen av redan förbjudna kemikalier. Kommer förbjudna kemi- kalier fortfarande ut på marknaden bör det i stället lösas genom hårdare marknadskontroll. Om varor som innehåller förbjudna ämnen blir beskattade när en hel grupp ämnen väljs ut innebär det inga problem så länge inte den skattskyldige i något skede tvingas redovisa innehållet av förbjudna ämnen i skattedeklaration. Skulle den skattskyldige tvingas till detta skulle kravet på redovisning av skatt i deklaration krocka med rätten att inte tvingas avslöja sig själv som brottsling. Skatten bör utformas så att den styr mot lämpliga substitut. Det är viktigt att skatten inte utformas så att den oavsiktligt styr mot ämnen med högre farlighet. Det ska helst inte heller vara möjligt att genom en minimal ändring av kemikaliens molekylära uppbygg- nad undgå skatt. Om så trots allt är fallet måste skatten uppdateras regelbundet. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt En kemikalieskatt måste vara utformad så att det i varje läge går att ge ett svar på frågan om en vara är skattepliktig eller inte. Det måste finnas tydliga definitioner avseende vilka varor som är skattepliktiga. Exempelvis går det inte att skattebelägga varor som innehåller ”cancerframkallande ämnen”. Detta eftersom det finns mängder med olika ämnen som kan anses cancerframkallande och att det för en stor del av dessa ämnen pågår en diskussion om hur cancerframkallande de är. Tillgång på information om enskilda ämnens farlighet En kemikalieskatt, som bygger på att varje aktuellt ämnes farlighet ska värderas, kan bli mycket rättvis och ge en mycket god styr- effekt. Ett exempel på en sådan skatt är den danska skatten på växtskyddsmedel där varje medel har en individuellt framräknad skatt som bygger på medlets dokumenterade miljö- och hälsoegen- skaper. Dock fanns i detta fall all nödvändig dokumentation till- gänglig eftersom alla växtskyddsmedel måste granskas och god- kännas innan de får säljas inom EU. I andra fall skulle ett motsvarande system skapa ett oöverskåd- ligt arbete för att få fram all dokumentation. Det skulle i många fall inte ens vara görligt. Utformningen av kemikalieskatten måste därför ta hänsyn till hur kunskapsläget ser ut. De kemikalier som omfattas av skatten bör gå att analysera kemiskt i den aktuella varan till en rimlig kostnad. Mätkostnaderna kan variera väldigt mycket mellan olika kemikalier, mätmetoder och krav på noggrannhet. De enklaste mätningarna kan genomföras medan andra mätningar kanske endast kan genom- föras på några få laboratorier i världen. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt Stor del av alla konsumentvaror som säljs i tillverkas i andra delar av världen. Möjligheten för den som importerar eller för in varor till att ta reda på om varorna omfattas av skatteplikt eller inte bör påverka detaljerna i utformningen av en kemikalie- skatt. Olika definitioner såsom exempelvis haltgränser, ämnes- gruppsindelningar, viktgränser och liknande bör i möjligaste mån harmoniseras med de informationssystem som redan finns upp- byggda inom respektive varuområde. Ett exempel kan vara att låta förekomst av ämnen som är upptagna på kandidatförteckningen4, och därför omfattas av informationsplikt enligt artikel 33 i Reach- förordningen5, ligga till grund för om en vara blir skattpliktig eller inte. Oavsett vilken grundkonstruktion som tillämpas måste de varor som ska omfattas av skatteplikt definieras. Metoden bör vara så exakt som möjligt. Ett sätt är att ta utgångspunkt i KN-nomen- klaturens indelning. Det är de koder som används vid export och import av varor. Fördelarna med att använda sig av KN-nomen- klaturen är: 1.KN-nomenklaturen används internationellt och förstås över hela världen. 2.Många system är redan uppbyggda utifrån KN-nomenklarturen, exempelvis system för de som ska importera varor till samt SCB:s importstatistik. 3.KN-nomenklaturen innebär att det redan finns ett system för hur olika varugrupper ska avgränsas gentemot varandra. Det finns varuhandböcker, förklarande anmärkningar, tidigare med- delade klassificeringsbesked och omfattande rättspraxis att söka 4Kandidatförteckning över SVHC-ämnen för godkännande som publicerats i enlighet med artikel 59.10 i och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). 5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt ledning i vid osäkerhet om till vilket KN-nummer en viss vara ska hänföras. Nackdelen är att KN-nomenklaturen är uppbyggd utifrån helt andra syften än kemikaliebeskattning och är därför i en del fall otymplig att använda. Exempelvis delas inte varor in efter kemi- kalieinnehåll. Däremot förekommer det att de delas in efter typ av material. Alternativet till att använda KN-nomenklaturen är att ta fram en egen lista på vilka varor som ska vara skattepliktiga. Den danska PVC-skatten bygger på en sådan lista. Nackdelen med en sådan lista är att den lätt leder till gränsdragningsproblem. Exempelvis omfattar den danska PVC-skatten regnkläder. Men när slutar exempelvis en regnjacka att vara en regnjacka och i stället endast vara en allvädersjacka? 12.2.5Tillgång på data och skattens utformning En teoretiskt optimal kemikalieskatt ska tas ut proportionellt mot de farliga ämnenas negativa hälso- och miljökostnader. har utformat en skatt på växtskyddsmedel efter denna princip. har infört en skatt där varje växtskyddsmedel får en individuell skatt utifrån en sammanvägning av hur medlet placerar sig på tre olika miljöindex. Dessutom tillkommer en låg grund- avgift. Denna skattekonstruktion möjliggörs av att det finns en stor mängd data om varje enskilt växtskyddsmedel eftersom varje medel genomgår en rigorös granskningsprocess innan det sätts ut på marknaden. För den absoluta huvuddelen av de konsumentvaror som säljs på marknaden saknas i regel denna typ av detaljerad information. Kon- struktionen av kemikalieskatter på konsumentvaror måste därför anpassa sig till vilken information som det kan vara möjligt och rimligt att få fram om varje enskild vara i respektive varugrupp. Skattesystemet måste utformas på ett sådant sätt att även små före- tag ska klara av att följa det. Vid utformning eller uppdatering av utformningen av en kemi- kalieskatt för konsumentvaror är det därför viktigt att utgå från följande faktorer: Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt Vilka informationskrav finns det för ”företag till företag” när de säljer varor ur den aktuella varugruppen”? Efter- som inte ensamt kan införa nya informationskrav på utländska leverantörer är detta viktigt att ta hänsyn till. Skattens utformning bör ta hänsyn till om informationskraven exempel- vis omfattar halten av vissa kemiska ämnen i varan eller endast förekomsten av dem. En skatt som differentierar efter halt bör undvikas om halten normalt sett inte preciseras av leverantören. Skatten måste utformas så att det är möjligt att vid stickprover kontrollera den korrekta skattenivån för varan genom kemisk analys. Detta innebär att skatten bör utformas så att kostnaden för kemisk analys inte blir allt för hög även om en viss kostnad inte kan undvikas. Exempelvis kan skatten behöva utformas så att antalet kemiska analyser som behöver göras för att fastställa skattenivån för en viss vara begränsas. Exempelvis genom att skatten tar fasta på det kemiska innehållet i varans större delar, dess yttre delar, innehållet i vissa material eller liknande. Ytter- ligare ett sätt att hålla nere kostnaderna för kemisk analys är att skatt tas ut redan vid förekomst av ett beskattningsämne. På detta sätt kan både företag och myndigheter sluta att analysera det kemiska innehållet i en vara redan då minst ett beskattnings- ämne har identifierats. Enligt miljöekonomisk litteratur bör en miljöskatt tas ut i pro- portion till den externa effekt som orsakas. En extern effekt i detta sammanhang kan vara de miljö- och hälsokostnader som ett visst ämne orsakar. Genom att införa en pigouviansk-skatt6 kommer konsumtionen av varan att sjunka ner till en ny, samhällseko- nomiskt optimal nivå. Detta teoretiska betraktelsesätt kan vara svårt att tillämpa i praktiken, bland annat om kunskaperna om de externa effekternas storlek är begränsad. Marginalkostnaden för kemikalier i kon- 6 Skatter som justerar negativa externaliteter, exempelvis miljöpåverkan, hos en marknads- aktivitet. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt sumentvaror är t.ex. i många fall okänd eftersom det finns mycket få studier gjorda inom området. Miljöskatter kan också användas för att styra mot politiska och/eller miljömässiga mål. En lämplig nivå på skatten är då en nivå som innebär att det aktuella miljömålet nås. Syftet med utredning- ens förslag har varit att minska tillförseln av farliga ämnen till män- niskors hemmiljö. Det innebär att den föreslagna skatten inte ska sättas så högt att den i praktiken innebär ett förbud, men heller inte så lågt att den styrande effekten uteblir. För att vara så kostnads- effektiv som möjligt är det är vidare en fördel om skatten, så långt det är praktiskt möjligt, utformas på ett sådant sätt att skattenivån relaterar till den faktiska miljöskadan. En kemikalieskatt som omfattar flera olika substanser kan vara differ- entierad utifrån de olika ämnenas farlighet. En sådan differentiering kan utformas på olika sätt. I finns en skatt på växtskyddsmedel där varje medel har sin egen individuella skat- tenivå. Fördelen med en väldigt differentierad skatt är att den ger en mer precis styrning mot lägre miljö- och hälsopåverkan. I detta fall fanns det detaljerad information om varje växtskyddsmedels miljö- och hälsopåverkan. I andra fall ser situationen annorlunda ut. Då kan inte differentieringen drivas lika långt. Andra aspekter att ta hänsyn till är att en ökad differentiering leder till mer omständliga beräkningar och redovisningssystem. För varor som omfattar många olika skattskyldiga bör därför differentieringen inte göras alltför komplex. Även kunskap om olika ämnens exakta farlighet kan vara en begränsande faktor. Ju fler olika skattenivåer desto mer detaljerad information bör finnas om respektive ämnes farlighet. Sammanfattningsvis måste en avvägning göras mellan en exakt och preciserad miljöstyrning och vad som är möjligt med hänsyn till kunskapsläget och den administrativa kapaciteten hos de skatt- skyldiga. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt 12.2.8Olika skattesatser eller skatteavdrag? För skattekonstruktion tre och fyra, se avsnitt 12.1, finns det två principiellt olika vägar att gå för att konstruera en differentiering av skatten. Antingen kan olika kemikalieinnehåll helt enkelt leda till olika skattesatser. En sådan lösning valdes för att åstadkomma lägre bränsleskatt för oblyad bensin jämfört med blyad bensin. Eller så kan frånvaron av olika farliga ämnen leda till möjligheten till skatte- avdrag. Den sistnämnda konstruktionen leder till något högre krav på den skattskyldige att dokumentera innehållet i sina varor för att få sänkt skatt vilket kan vara en fördel ur kontrollsynpunkt för myndigheterna. Detta är särskilt viktigt i ett läge där det finns dålig tillgång på information om produkternas innehåll för myndig- heterna. Den danska PVC-skatten tillämpar principen med skatte- avdrag. 12.2.9Vilka kategorier av aktörer ska vara skattskyldiga? Ett tydligt mönster för flertalet svenska punktskatter är att skatt- skyldigheten placeras bland de aktörer som befattar sig med skattepliktiga varor. Därmed begränsas antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av punktskatterna. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller kemikalieskatter. Utredningen anser att principen om att skattskyldigheten placeras hos den som först befattar sig med de skattepliktiga varorna i även bör tillämpas för kemi- kalieskatter. Skattskyldig bör därmed den vara som yrkesmässigt i tillverkar skattepliktiga varor, den som yrkesmässigt låter föra in skattepliktiga varor från annat EU-land samt den som yrkesmässigt importerar skattepliktiga varor. Skattskyldigheten ska inträda för tillverkning, införsel respektive import. Att skattskyldighet inträder redan vid tillverkning, införsel respektive import kan innebära att skatt ska betalas redan innan den som är skattskyldig hunnit sälja och få betalt för varorna. Skatten kan därmed ge upphov till likviditetsproblem för den som är skattskyldig. För att undvika sådana likviditetsproblem bör i lik- het med andra punktskattelagstiftningar bestämmelserna om skatt- skyldighet och skattskyldighetens inträde utformas på så sätt att Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt beskattningen under vissa förutsättningar kan skjutas upp. Ett sätt att åstadkomma detta är att införa och tillämpa ett system med godkända lagerhållare. Konstruktionen med lagerhållare innebär att skattskyldighetens inträde skjuts upp till en senare tidpunkt än tidpunkten för till- verkning, införsel eller import för de aktörer som godkänts som lagerhållare. Konstruktionen innebär också att skattskyldighetens inträde skjuts upp då varor levereras från en lagerhållare till en annan lagerhållare. Skattskyldighet inträder först då varorna levereras till en köpare som inte är godkänd lagerhållare eller då varorna tas i anspråk för egen användning. Detta innebär att lagerhållare kan hålla ett obeskattat lager och att de likvida påfrestningarna därmed blir mindre än om lagret skulle vara beskattat. Utredningen anser att denna konstruktion är lämplig att tillämpa även för kemikalie- skatter. 12.2.10 Beskattning av varor som används löpande över tid Syftet med kemikalieskatt för viss typ av varor som innehåller oönskade kemiska ämnen är att varorna ska beskattas med anled- ning av den negativa hälsopåverkan varorna ger upphov till medan de används.