sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — Vid utvecklade uppgifter för arbetslöshetskassorna kommer de att få en ännu viktigare roll inom arbetsmarknadspolitiken. I det perspektivet är det angeläget att de associationsrättsliga bestämmelserna, som styr kassornas organisa- tion, är så tydliga, att det inte uppstår onödiga oklarheter om hur arbetslöshetskassorna då kommer att fungera. 19.2.2Behovet av att säkerställa en likformig tillämpning Kommitténs bedömning: Det är statens ansvar att säkerställa att försäkringens bestämmelser tillämpas likformigt. Det är angeläget att stärka och utveckla statens arbete med att säker- ställa en likformig tillämpning av försäkringens bestämmelser. För att arbetet ska nå framgång krävs direkt medverkan av arbetslöshetskassorna själva. Skälen för kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen administreras av ett antal fristående arbetslöshetskassor. I sin myn- dighetsutövning styrs arbetslöshetskassorna av innehållet i olika rättskällor, dvs. författningsbestämmelser som har beslutats av riksdag, regering och myndigheter, uttalanden i motiven till lagar samt domstolspraxis. Rättskällorna lämnar i många fall utrymme för arbetslöshetskas- sorna att göra olika tolkningar. Ofta är det i dessa fall inte lämpligt att ändra i författningsbestämmelser innan det genom domstols- prejudikat har blivit klarlagt hur rättsläget faktiskt ser ut och vad Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring som eventuellt behöver ändras av lagstiftaren. Det är normalt sett först efter en sådan analys av ändringsbehovet som det går att ta ställning till i vilken form författningsändringar behöver övervägas. I vissa fall kan det vara så att det ligger inom en förvaltningsmyn- dighets normgivningbemyndigande att besluta om ändringar genom en myndighetsföreskrift. När så inte är fallet kan det rymmas inom regeringens normgivningskompetens att besluta en förordning i ämnet. Om inte heller regeringen har normgivningskompetens i ämnet, behöver stifta lag för att åstadkomma nödvändiga förändringar av rättsläget.3 Om svaret på tillämpningsfrågor inte kan utläsas direkt av för- fattningstext, förarbeten eller domstolspraxis kan det sägas före- ligga oklara rättsfrågor. När författningsbestämmelser ger upphov till oklara rättsfrågor, kan klarhet i hur bestämmelserna ska tolkas av arbetslöshetskassorna ändå successivt skapas genom praxis i de högsta domstolsinstanserna (kammarrätterna och Högsta förvalt- ningsdomstolen). På så sätt kan det klarläggas t.ex. i vilka situationer en ersättningssökande kan undgå sanktionsåtgärder enligt , trots vägran att söka eller ta ett arbete på annan ort på grund av svårigheter att anskaffa en ny familjebostad på den andra orten. Likaså kan det utvecklas en domstolspraxis om i vilka fall upp- dragstagare ska behandlas som arbetstagare respektive företagare4. 3Nödvändigheten av att först klarlägga rättsläget för att därefter kunna ta ställning till behovet av och formen för författningsändringar illustreras av avgörandet i RÅ 2005 ref. 39 och de konsekvenser som avgörandet medförde. , (AMS) hade utfärdat verkställighetsföreskrifter om omprövning av dagsförtjänst. Regeringsrätten (numera ) fann att föreskrifterna inte kunde tillämpas, eftersom det sak- nades stöd i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring () för att utfärda sådana föreskrifter. För att säkerställa att en myndighet alltjämt skulle kunna meddela föreskrifter i ämnet, införde i ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att få meddela föreskrifter om omräkning av dagsförtjänst (prop. 2005/06:152; bet 2005/06 AU10). Regeringen utnyttjade i sin tur bemyndigande till att utfärda ett bemyndigande för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) att meddela föreskrifter om omräkning av fastställd dagsförtjänst. Bestämmelser av det aktuella slaget finns nu i IAF:s föreskrifter. 4Se t.ex. översikten av kammarrättspraxis om gränsen mellan företagare och arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen i SOU 2011:52 (bilaga 2). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Frågan blir då hur många oklara rättsfrågor som kan antas förekomma hos arbetslöshetskassorna. Viss ledning kan hämtas genom att studera hur många mål enligt lagarna om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor som avgörs av kammarrätterna efter meddelat prövningstillstånd. Enligt 34 a § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska kammarrätten meddela prövningstillstånd och ta upp målet till prövning om det finns skäl att anta att underinstansens avgörande bör ändras eller att det handlar en fråga som bör tas upp till pröv- ning i (s.k. prejudikatdispens). –2013 har kammarrätterna efter meddelat pröv- ningstillstånd avgjort mellan 56 och 120 mål per år5. Detta mot- svarar i medeltal ungefär 90 mål . Det förekommer också att domstolar prövar oklara rättsfrågor där det inte råder någon tvist mellan sökanden och arbetslöshets- kassan. Då har frågan förts upp till domstol av tillsynsmyndigheten, som på något sätt fått vetskap om ett beslut av arbetslöshetskassan som den anser vara felaktigt6. Detta är emellertid ovanligt. Upp- skattningar av antalet oklara rättsfrågor där det inte råder någon tvist mellan sökanden och arbetslöshetskassan kan inte heller grun- das på något tillgängligt faktaunderlag. Med andra ord finns ett mörkertal i fråga om det totala antalet oklara rättsfrågor i arbets- löshetskassornas verksamhet. Det är rimligt att utgå från att det är vanligare att oklara rätts- frågor inom arbetslöshetsförsäkringen ger upphov till tvister i all- män förvaltningsdomstol än att de inte gör det. Vid en grov upp- skattning kan då mörkertalet avseende antalet identifierade oklara rättsfrågor i arbetslöshetskassornas verksamhet förväntas uppgå till högst ett hundratal . Det totala antalet oklara rättsfrågor hos arbetslöshetskassorna kan i så fall uppskattas till högst ca 200 . 6Som ett exempel kan nämnas Kammarrättens i dom i mål nr 2822-13, som berör frågan om arbetslöshetskassan kunnat medge fortsatt och obrutet medlemskap för en person som inte betalat sin avgift inom föreskriven tid. IAF hade över- klagat kassans beslut om att medge fortsatt och obrutet medlemskap. Förvaltningsrätten hade upphävt kassans beslut och förklarat att personen i fråga hade utträtt som medlem. Arbetslöshetskassan överklagade förvaltningsrättens dom i egenskap av ombud för den enskilde. Kammarrätten avslog överklagandet. Omständigheterna var desamma i kammar- rättens mål nr 2849-13 och 2876-13. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Antalet oklara rättsfrågor kan dock antas variera beroende på bl.a. vilka ändringar i lagstiftningen som gjorts. –2013 har prö- vat frågan om att meddela prövningstillstånd i mellan 83 och 300 mål mål enligt lagarna om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor7. Detta motsvarar i medeltal ungefär 140 mål . Domstolen har meddelat prövningstillstånd i mellan 0 och 11 mål under den aktuella tidsperioden8. På årsbasis har dom- stolen därmed i genomsnitt meddelat prövningstillstånd i av målen eller i sex mål . Det är dessa mål som domstolen tar upp till prövning i sak. Med ett uppskattat antal oklara rättsfrågor hos arbetslöshetskassorna om 100–200 kan därmed andelen oklara rättsfrågor som besvaras i Högsta förvalt- ningsdomstolen beräknas till tre–och i kammarrätterna till 50–. Tiden för att besvara antalet oklara rättsfrågor Följdfrågan är hur det kan dröja innan en oklar rättsfråga har blivit besvarad i de högsta domstolsinstanserna. Kommittén har från inhämtat statistik över omloppstiden i för- valtningsrätt, kammarrätt och för mål enligt lagarna om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshets- kassor –2013. Omloppstiden beräknas från det att ett mål kommer in till domstolen tills dess att det avgörs. Det framgår att den genomsnittliga omloppstiden kan beräknas i förvaltningsrätt, ca i kammarrätt och cirka i Högsta förvalt- ningsdomstolen. Den sammanlagda genomsnittliga omloppstiden i hela instanskedjan uppgår alltså . I ledet för- valtningsrätt – kammarrätt uppgår den . Till bilden hör dessutom att enskild part har på sig att överklaga från det att han eller hon fått del av arbetslös- hetskassans beslut respektive förvaltningsrättens och kammarrät- tens avgörande (se 54 § och 102 § LAK). Därmed torde det i genomsnitt dröja från det att arbetslöshetskassan har Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring meddelat beslut tills dess kammarrätt har besvarat en oklar rätts- fråga. Vidare torde det genomsnittligt sett dröja innan frågan har besvarats av Högsta förvaltningsdom- stolen. Vid exempelvis ändringar i lagstiftningen kan det alltså dröja minst ett–innan det har utvecklats en domstols- praxis som kan tjäna till ledning för arbetslöshetskassornas rätts- tillämpning inom olika områden. Som tidigare noterats kan det också finnas ett mörkertal avseende fall som överhuvudtaget inte kommer upp till prövning i domstol. Även innan det har utvecklats en vägledande domstolspraxis finns det ett intresse av att den enskilde ersättningssökanden får sitt ärende behandlat på samma sätt, oavsett vilken arbetslöshetskassa som handlägger ärendet. Detta är naturligtvis ett centralt rätts- säkerhetsintresse från den enskildes synvinkel, men det torde också vara av avgörande betydelse för att upprätthålla systemets legitimitet. Det behöver inte vara en statlig myndighetsuppgift att admin- istrera arbetslöshetsförsäkringen. Ytterst är det dock statens ansvar att säkerställa att försäkringens bestämmelser tillämpas likformigt även när svaret på tillämpningsfrågor inte kan utläsas direkt av för- fattningstext, förarbeten eller domstolspraxis. Det är därför ange- läget att stärka och utveckla statens arbete med att säkerställa en lik- formig tillämpning av försäkringens bestämmelser. För att arbetet ska nå framgång krävs direkt medverkan av arbetslöshetskassorna själva. Endast på så sätt kan oklara rättsfrågor identifieras tidigt och signaler som underlättar en likformig rättstillämpning kan snabbt tränga ut till arbetslöshetskassorna och få genomslag på ett smidigt sätt. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring 19.3Vem ska vara försäkrad? Kommitténs bedömning: Det ökande antalet oförsäkrade och underförsäkrade arbetslösa är ett problem. Vinsten av att öppna arbetslöshetsförsäkringen så att fler arbetslösa blir berättigade till arbetslöshetsersättning måste dock vägas mot risken för att villkoren i försäkringen kan bli alltför generösa. Skälen för kommitténs bedömning: Vem som ska kunna få ersättning är en grundläggande frågeställning. Som visats tidigare i betänkandet har täckningsgraden i arbetslöshetsförsäkringen sjun- kit . Detta gäller oavsett vad som menas med täckningsgrad. Av störst intresse här är de sökande som inte uppfyller ett arbetsvillkor och därför inte har rätt till arbets- löshetsersättning, dvs. Ett av kvalifikationskraven för arbetslöshetsersättning har alltid varit formulerat som ett arbetsvillkor. Tanken är att arbetslöshets- försäkringen ska ge ersättning för det inkomstbortfall som uppstår vid förlorat förvärvsarbete. Utgångspunkten i försäkringen är i många avseenden den fasta heltidsanställningen. Det innebär att reglerna är mindre väl anpassade för andra anställningsformer. Till exempel omfattar arbetslöshetsförsäkringen företagare , men reglerna för företagare kan fortfarande uppfattas som kompli- cerade och som att de rymmer åtskilliga tolkningsmöjligheter. Det ökande antalet uppdragstagare och – – egenanställda späder på dessa svårigheter. Studerande är ytterligare en grupp som inte riktigt passar in i arbetslöshetsförsäkringens regler, liksom sökande som valt att arbeta i annat EU/EES-land (se delbetänk- ande I gränslandet9). Utformningen av arbetsvillkoret har ändrats . Arbetsvillkoret har uttryckts som krav på antal arbetade dagar i , som antal dagar , och som antal arbetade timmar i ett visst antal månader. Arbetskravet för att kvalificera sig till ersättning har ökat , se kapitel 18. I samband med föränd- 9 SOU 2011:74. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring ringarna har kopplingen mellan försäkring och anknytning på arbets- marknaden betonats. kunde t.ex. deltagande i arbetsmark- nadspolitiska program ligga till grund för arbetslöshetsersättning, liksom avslutade heltidsstudier. I och med skärpningen av kvali- fikationsvillkoren har det blivit viktigare att ersättningen grundar sig på arbete och på att arbetet ska ha varit fördelat över ett visst antal månader. Detta för att markera kravet på en viss minsta tids etablering på arbetsmarknaden. Eftersom kvalifikationsvillkoren skärpts successivt är det svårare att uppnå dessa villkor, i alla fall för nytillträdande på arbetsmarknaden och för sökande med en svagare förankring på arbetsmarknaden. En annan förklaring till den sjunkande täckningsgraden, utöver skärpta kvalifikationsvillkor, är att sammansättningen av arbetslösa har förändrats, se kapitel 3. Andelen sökande som har liten – eller ingen – förankring på arbetsmarknaden ökar. Bedömningen av arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad kan bli missvisande om hänsyn inte tas till att arbetslösa som får aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Många arbetslösa som inte uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning kan fortfarande få statligt stöd vid arbetslöshet – aktivitetsstöd eller utvecklingser- sättning – genom att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det finns dock skillnader mellan de båda stöden. Det gäller t.ex. ersättningsnivå och efter hur i arbetslöshet som stöden kan utgå. Dessutom har täckningsgraden för det statliga stödet vid arbetslöshet sjunkit även om aktivitetsstödet tas med i beräkningen. Då rör det sig emellertid inte om en lika kraftig sänk- ning. En låg täckningsgrad för statligt stöd vid arbetslöshet kan få flera effekter. En sådan effekt är att fler arbetssökande, vars enda problem är arbetslöshet, är hänvisade till att ansöka om ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning. Det ökar belastningen på det kommunala ekonomiska biståndet. De sökande som inte får statlig ersättning omfattas också i mindre utsträckning av de styrmedel som reglerna i arbetslöshetsförsäkringen, aktivitetsstödet och den statliga arbetsmarknadspolitiken innebär.10 Det kan bidra till att arbetslösa inte och i tillräcklig omfattning får stöd för att finna ett arbete, även om många kommuner arbetar aktivt med arbets- 10 (2011). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring marknadspolitiska åtgärder för dessa grupper. Om fler arbetslösa omfattas av det statliga stödet vid arbetslöshet och den nationella arbetsmarknadspolitiken kan detta höja sökaktiviteten bland, och öka stödet till, personer som bl.a. får sin försörjning genom ekonomiskt bistånd. I detta betänkande föreslås en möjlighet att ersätta eller kom- plettera dagens arbetsvillkor med ett kvalifikationsvillkor som bas- eras på inkomst, se kapitel 7. Förändringen syftar inte till att ändra kvalifikationsvillkoret. Tvärtom är inkomstvillkoret utformat för att i så stor utsträckning som möjligt likna det nuvarande arbets- villkoret. Att öppna försäkringen för fler oförsäkrade arbetslösa skulle därför innebära andra förändringar av kvalifikationskraven. Kommittén har övervägt flera alternativ för att öka täcknings- graden i försäkringen. Införande av en ny kvalifikationsgrund, ett sökvillkor En möjlighet att utvidga arbetslöshetsförsäkringen så att den omfat- tar fler arbetssökande är att komplettera kvalifikationsreglerna med en generell regel – ett sökvillkor – som öppnar försäkringen för nya grupper. Sökvillkoret skulle innebära att även den som inte för- värvsarbetat skulle kunna få rätt till en grundersättning i arbets- löshetsförsäkringen genom att aktivt söka arbete under exempelvis . Det motsvarar kvalifikationstiden i arbetsvillkoret. Tid då den sökande arbetar skulle kunna läggas samman med tid då han eller hon är aktivt arbetssökande för att uppfylla sökvillkoret. Fördelarna med ett sökvillkor är att även den som saknar för- ankring på arbetsmarknaden men som är aktivt arbetssökande skulle kunna ha rätt till en grundersättning. En drivkraft skulle då inte bara vara att hitta ett arbete utan även att vidta fler åtgärder för att ta sig ur arbetslösheten. Det skulle också tydliggöra att det är Arbetsförmedlingen, inte kommunen, som har huvudansvar för arbetsmarknadspolitiken. De sökande som på detta sätt skulle föras över från kommunens till Arbetsförmedlingens ansvar skulle där- med i större utsträckning få del av det stöd myndigheten tillhanda- håller och omfattas av arbetslöshetsförsäkringens sanktionssystem. Det finns emellertid också nackdelar med ett sökvillkor. För det första finns det risk för att sökvillkoret skulle kunna bli för gene- Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring röst, dvs. öppna arbetslöshetsförsäkringen för alltför många. Inför- ande av ett sökvillkor ställer också höga krav på att Arbetsförmed- lingens kontrollfunktion fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det är viktigt att de som kvalificerar sig för ersättning med hjälp av ett sökvillkor verkligen står till arbetsmarknadens förfogande och är aktivt arbetssökande. Den individuella handlingsplanen och akti- vitetsrapporten skulle kunna vara en framkomlig väg för att kon- trollera detta. Saknas det en effektiv uppföljning av att de sökande aktivt söker lämpliga arbeten finns risk för att sökande anmäler sig på Arbetsförmedlingen för att ”vänta sig in” i arbetslöshetsförsäk- ringen, dvs. utan någon egentlig avsikt att arbeta. Det skulle i sin tur göra att sökvillkoret inte upplevs som en acceptabel och rättvis grund för att få ersättning. En annan svårighet med ett sökvillkor är att det skulle kunna bli svårt att begränsa möjligheten att kvalificera sig för arbetslöshets- ersättningen genom ett sökvillkor för studerande eller föräldra- lediga, dvs. personer som har en annan huvudsaklig sysselsättning än att aktivt söka arbete. En annan nackdel med sökvillkoret är att en kvalifikationsperiod inte alltid stämmer överens med tidsramarna inom arbetsmarknadspolitiken. Som visas i kapitel 18 är kvalifikations- tiden för exempelvis jobb- och utvecklingsgarantin olika för olika sökandegrupper. Det är inte lämpligt att sökande anvisas till pro- gram utan att vara berättigade till ersättning. Det är inte heller lämpligt att anpassa arbetsmarknadspolitikens tidsramar till ett eventuellt sökvillkor. Arbetsmarknadspolitiken måste vara flexibel för att kunna anpassa sig till konjunkturer och arbetsmarknadens läge. En fastställd kvalifikationstid för ersättning motverkar detta syfte. Ytterligare en tänkbar nackdel är svårigheterna att vid införande av ett sökvillkor förutse konsekvenserna av bestämmelserna i för- ordningen 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssyste- men.11 Samordningsreglerna innebär att exempelvis kvalifikations- tid i ett EU/EES-land kan läggas samman med tid i ett annat EU/EES-land för att uppfylla kvalifikationsvillkoren i detta land. En sökande skulle kunna lägga samman tid med arbetssökande i ett 11 och rådet förordning (EG) nr. 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring annat EU/EES-land med tid med aktivt arbetssökande i och på så vis uppfylla villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning i . Det ställer mycket höga krav på kontrollfunktionen i andra EU/EES-länder. Införande av särregler för specifika grupper Ett annat sätt att öka täckningsgraden för det statliga stödet i arbetslöshetsförsäkringen är att komplettera kvalifikationsvillkoren för grundförsäkringen med särskilda villkor för specifika grupper. Ett exempel på sådana särskilda regler är det tidigare studerande- villkoret. Detta villkor innebar att den som hade studerat kunde ha rätt till ersättning utan att uppfylla ett arbetsvillkor, givet att grundvillkoren och vissa andra kriterier knutna till genomförda studier var uppfyllda.12 På liknande sätt skulle det kunna vara möj- ligt att utforma riktade villkor för andra specifika grupper som anses vara lämpliga att underlätta kvalificeringen för, t.ex. personer som har deltagit i etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Fördelen med en sådan lösning är att systemet blir träffsäkert. Försäkringen blir därmed mer generös för de grupper som anges, utan att den öppnas för alla. Prioriterade grupper kan pekas ut i reglerna och därmed komma att omfattas av den ekonomiska trygghet arbetslöshetsförsäkringen utgör. De kan även komma att omfattas av arbetsmarknadspolitiska insatser på ett tydligare sätt. Nackdelen med en sådan lösning är att reglerna blir mer svår- överskådliga. För en sökande kan det bli otydligt vilken regel han eller hon omfattas av. Regler som kompletteras med undantag och särskilda villkor för vissa grupper riskerar också att leda till gräns- dragningsproblem. De kan också uppfattas som orättvisa, utifrån vilka grupper som omfattas av reglerna och vilka som inte gör det. 12 Studierna skulle vara avslutade, ha omfattat heltid, varat minst ett läsår och ha varit studie- stödsberättigade. Innan ersättningen beviljades skulle den sökande ha fullgjort en kvali- fikationstid som innebar att han eller hon varit anmäld på Arbetsförmedlingen i 90 kalender- dagar inom en ramtid av efter avslutade studier. Den som hade arbetat efter avslutade studier fick räkna den arbetade tiden som kvalifikationstid om arbetet omfattat minst i genomsnitt och låg inom ramtiden . Ersättning kunde beviljas tidigast från 20-årsdagen. För den som var och hade fullföljt en treårig gymnasieutbildning förlängdes ramtiden till den dag han eller hon fyllde . Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring För att minska denna risk blir undantagsreglerna ofta mycket detaljerade och därmed mindre transparenta. Generella regler är därför att föredra framför särregler. Uppfatt- ningen om vilka grupper som bör omfattas av reglerna kan dess- utom variera . Det kan antingen leda till frekventa regel- ändringar, vilket ger en sämre förutsägbarhet, eller till föråldrade regler, som inte längre träffar rätt grupper. Dessutom har arbets- marknadspolitiken individualiserats . Särregler för vissa grupper skulle krocka med denna utveckling. En generell sänkning av kvalifikationsvillkoren Ett tredje sätt att öppna försäkringen för fler är att behålla arbets- villkor eller inkomstvillkor, men att göra dessa kvalifikationsvillkor mindre strikta. Det finns flera fördelar med att sökande kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning genom arbete. Det ger den enskilde drivkrafter att hitta ett första arbete – och behålla det – för att kva- lificera sig för arbetslöshetsersättning. Dessutom prövar ett sådant villkor arbetsviljan hos en sökande. Kraven kan sänkas genom att det kvantitativa måttet sänks. I stället för att en sökande måste arbeta minst halvtid för att uppfylla villkoren skulle kravet kunna innebära arbete på av heltid. Kraven kan också sänkas genom att varaktig- hetskravet sänks, så att villkoren motsvarar t.ex. fyra månaders arbete i stället för dagens . Fördelen med sänkta kvalifikationskrav är att det ger mer begrip- liga regler. Det skulle innebära generella kvalifikationsvillkor som gäller lika för alla, oavsett vilken arbetslöshetsgrupp den sökande tillhör och oavsett om det handlar om grundförsäkring eller frivillig försäkring. Nackdelen med en sådan lösning är att den, likt ett sökvillkor, riskerar att bli alltför generös. Kvalifikationsvillkoren skulle sanno- likt behöva sättas lågt för att säkerställa en ökad täckningsgrad. Det är viktigt att det finns en balans mellan kraven i kvalifikationsvill- koren och hur hög ersättning som betalas ut. Det vore inte rimligt att det skulle gå att kvalificera sig för en hög ersättning med en låg inkomst. Ersättningen i försäkringen skulle då kunna vara högre än den inkomst som grundat rätten till ersättningen.