sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Det finns mycket starka samband mellan kvaliteten på offentliga institutioner och många viktiga välståndsindikatorer, som exempelvis förekomsten av långsiktig ekonomisk utveckling, jämställdhet, god miljö, utbildning och lycka.160 Sambandet mellan förvaltningskvalitet och tillit är också mycket starkt. I samhällen där förvaltningskvaliteten är hög finns inget uppmätt samband mellan hög etnisk mångfald och social tillit, medan ett negativt samband tycks finnas i regioner med låg förvaltningskvalitet.161 En möjlig men obekräftad förklaring kan vara att de fortfarande påverkas av den kultur som de kommer från, men också påverkas av den danska institutionella kontexten. 157Trägårdh m.fl. (2013). 158Se t.ex. Levi-Faur (red.) (2012), (2012) och (2014), North (1990). 159Acemoglu och (2012), (2014), (2015). 160Rothstein (2015), North (1990), Ostrom (1990), , och (1989). 161Charron och (2014). Enligt (2015) tycks också det politiska systemets legitimitet påverkas mer av förtroendet för förvaltningen än av förtroendet för de demokratiska procedurerna. Liksom när det gäller tillitens betydelse är orsakssambanden mellan förvaltningskvalitet och andra faktorer oklara och går sannolikt i flera riktningar.162 Det har dock kunnat visas att sannolikheten att medborgare försöker undkomma att betala skatt eller på andra sätt missbruka omfördelande system påverkas av medborgarnas förtroende för att skatterna verkligen går till de avsedda ändamålen, liksom av deras syn på hur ansvarsfullt och rättvist skattemedlen används. Attityden till att solidariskt bidra till samhällets omfördelande system påverkas också.163 Med offentliga institutioner av hög kvalitet menas här att de är opartiska (dvs. icke-korrupta och icke-diskriminerande) och kompetenta.164 I opartiska institutioner agerar tjänstemännen uti- från vad som anges i lagar och författningar. Positiv eller negativ diskriminering utifrån kön, religion, härkomst, politisk upp- fattning, sexuell läggning eller ekonomisk ställning förekommer inte. Korruption, också i en vid mening, betraktas som illegitim. En kompetent förvaltning har kapacitet att förse beslutsfattarna med högkvalitativt beslutsunderlag, implementera politiken effektivt och skapa förtroende hos medborgarna. Förvaltningens kapacitet är starkt kopplad till hur dess tjänstemän anställs – utifrån kompetens eller utifrån grupptillhörighet. Även här är icke-diskriminering en viktig förutsättning för kvalitet.165 En annan viktig förutsättning är att det finns kompetent personal att tillgå. Högkvalitativt beslutsunderlag ger politik och förvaltning stöd i policyutveckling och beslutsfattande. Offentliga åtgärder ger både direkta och indirekta effekter på målgrupper, branscher, resursanvändning, osv., och påverkar människors beteende i flera led. Åtgärders effekter påverkas också av i vilket institutionellt sammanhang de införs och av hur de implementeras.166 En åtgärd som vidtas med ett särskilt syfte leder därför inte säkert i önskad riktning. Analys av bedömda kostnader, effekter och risker förknippade med åtgärdsalternativ, liksom utvärdering av genomförda åtgärder, är genuint svårt och kan aldrig ge säkra svar 162Se t.ex. Algan och Cahuc (2010), och (2011), och (2014), (2015), se även Beugelsdijk (2006). 163Rothstein (2003),och (2012). 164För en diskussion om olika definitioner av högkvalitativa offentliga institutioner, se (2010). Barber (2015), (2015). 166Hill och Hupe (2009), i (red.) (2014). om åtgärders effekter. Det ersätter inte heller etiska eller politiska överväganden. Högkvalitativ konsekvensanalys ökar dock sanno- likheten för att relevanta och kritiska frågor ställs och för att starka särintressen inte ges alltför stort inflytande. Det kompenserar också i viss mån för de kognitiva begränsningar som präglar människan vid mångdimensionella resonemang och beslut.167 Hård konkurrens skapar en effektiv ekonomi Väl fungerande konkurrens är ytterligare en central faktor för ekonomins produktivitet. Så länge inte allvarliga marknads- misslyckanden föreligger har konkurrens en positiv inverkan på ekonomins effektivitet på flera sätt. För det första leder konkurrens till att de minst produktiva företagen slås ut, så att arbetskraft, kapital och kunskaper kan flyttas till mer produktiva företag. Detta kallas allokeringseffektivitet. För det andra leder konkurrens till att företag tvingas använda mer effektiv produkt- ionsteknik för att kunna hävda sig, vilket kallas produktions- effektivitet. För det tredje ger konkurrens företagen incitament att vara innovativa för att kunna stärka sin konkurrenskraft, vilket benämns dynamisk effektivitet. På marknader med bristande konkurrens är risken betydande att produktivitetsutvecklingen hålls tillbaka.168 Graden av konkurrens i ekonomin beror både på vilka sektorer av ekonomin som är konkurrensutsatta och på hur väl konkurrensen inom dessa sektorer fungerar. Viktiga faktorer i detta avseende är rättsväsendets förmåga att upprätthålla ägande- rätter, lösa tvister och utkräva ansvar, samt i vilken utsträckning regelverket möjliggör effektiv fördelning av kapital. Ett effektivt regelverk diskriminerar inte mellan befintliga och potentiella aktörer, företagsformer, affärsmodeller eller tekniker. Ett effektivt regelverk är dessutom lättöverskådligt och tillämpas på ett sätt som minimerar transaktionskostnaderna för de berörda aktörerna. 167Människans kognitiva begränsningar i samband med beslut beskrivs utförligt i Kahneman (2011). 168Se exempelvis SOU 2005:4 eller (SOU 2008:105). Organisation och ledning kompletterar investeringar Organisation och styrning förbisågs länge som förklaringsfaktorer för produktivitetsskillnader, dels pga. bristfällig data, dels för att man menade att det vore relativt enkelt för organisationer att införa bättre styrning om de ekonomiska vinsterna skulle motivera det. Studier genomförda visar dock att variationer i produktivitet delvis tycks kunna förklaras av skillnader i hur väl ekonomins aktörer organiserar och styr sin verksamhet.169 Till skillnad från investeringar i fysiskt kapital resulterar investeringar i organisation och styrning (och annat kunskaps- baserat kapital) i kunskap som också kan användas av andra aktörer till låg eller ingen kostnad.170 Dessutom krävs ofta komplementära organisationsförändringar i samband med andra investeringar, inte minst investeringar i IKT.171 Effektiv organisation och styrning blir dessutom allt vanligare i takt med den ökande betydelsen av globala värdekedjor (se kapitel 2) och överstatliga samarbeten, liksom den ökande komplexiteten i många produktionsprocesser. De stora skillnader i organisations- och styrningskvalitet som företag och länder uppvisar sinsemellan verkar till stor del kunna förklaras av skilda konkurrensförhållanden och ägandeformer, vilka i sin tur till stor del beror på andra institutionella förhållanden.172 En förklaring som har lyfts fram är att variationer i graden av konkurrens på produktmarknaderna orsakar dessa skillnader. Länder med låg konkurrens uppvisar en större andel dåligt skötta företag. Ytterligare en förklaring som har framförts är att regleringar på arbetsmarknaden kan hindra företag från att effektivt organisera och styra sin produktion. God organisation och styrning är lika relevant inom den offentliga sektorn och dess förvaltning som inom näringslivet, och därtill en större utmaning givet den politiska dimension som tillkommer. Den offentliga sektorn måste balansera mellan å ena sidan snabbrörliga politiska mål och externa förutsättningar och å andra sidan ett behov av stabilitet. Enligt forskningen hanterar politiken detta med kompletterande tekniker, 169Se t.ex. Bloom och (2010). 170OECD (2013a). 171Bloom m.fl. (2010) finner att amerikanska multinationella företag i regel är bättre än europeiska på att omsätta IKT-investeringar i högre produktivitet. 172Förklaringarna bygger i hög grad på Bloom och (2010) samt (2011). från den formella organisationen av förvaltningens delar till en subtil s.k. mikrostyrning som bl.a. bygger på informella kontakter och tillit mellan politiker och tjänstemän.173 Mikrostyrningen kan avlasta det politiska systemet genom att många frågor överlåts till förvaltningen, och den möjliggör en snabb respons på oförutsedda händelser i annars trögrörliga organisationer. Den offentliga sektorns produktivitet påverkas av hur väl denna mikrostyrning fungerar. Utfallet varierar såväl som mellan den offentliga sektorns aktörer. Vidden i det offentliga åtagandet i kombination med politikens ambitioner är också av betydelse, eftersom det påverkar antalet målkonflikter i styrningen.174 Forskning, innovation och entreprenörskap bidrar till produktiviteten Innovationer som förbättrar produkter och möjliggör nya produkter eller nya, mer effektiva, produktionsmetoder sänker kostnaderna för användningen av insatsvaror och höjer värdet på det som produceras. Entreprenörskap används ofta som begrepp för att förklara hur nya affärsmöjligheter utnyttjas. Entreprenören kombinerar tillgängliga insatsfaktorer på mer värdeskapande sätt, eller matchar producenter och konsumenter genom att sälja befintliga produkter och tjänster på nya marknader.175 I bilaga 8 till om forskning, innovationer och tillväxt undersöks vad det är som avgör ett lands innovationsförmåga. Svaret förefaller vara en kombination av såväl de direkta innovationssystemen (dvs. akademins, näringslivets och den offentliga sektorns insatser för forskning och utveckling) som de bredare ramvillkoren i ekonomin.176 Med ramvillkor menas här de flesta faktorer som påverkar produktivitet i allmänhet, exempelvis humankapital, konkurrensförhållanden och tillgång till finansiering. Organisationer som och EU försöker med olika indikatorer, både insatsindikatorer och utfallsindikatorer, fånga länders innovationskapacitet. En vanlig insatsindikator är 173Se t.ex. m.fl. (2015). 174Odén m.fl. (2013), (2010). (2014) diskuterar betydelsen av målkonflikter för offentliga institutioners utveckling. 175Se Henrekson och Stenkula (2007) för en diskussion kring entreprenörens roll. 176Avsnittet bygger på SOU 2015:X, Bilaga 8 till . företagens investeringar i forskning och utveckling (FoU) medan patentmått är den vanligaste utfallsindikatorn. Andra faktorer som framstår som innovationsfrämjande är öppenhet mot omvärlden och låga inträdeshinder, investeringar i grundforskning, kontakter mellan det offentliga och företag, tillgång till riskvillig finansiering samt, inte minst, en välutbildad arbetskraft. Därtill kommer det allmänna institutionella klimatet, vilket diskuteras under detta avsnitts andra rubriker. Entreprenörskap kan förstås i princip lika gärna förekomma inom existerande organisationer som i nya, men i statistiken används ofta entreprenörskap som ett samlande begrepp för t.ex. antalet och andelen nya respektive små företag. Eftersom definitionen varierar är det svårt att säga något entydigt om vad nya respektive små företags påverkan betyder för totalfaktor- produktiviteten. Enligt Adalet McGowan m.fl. (2015) är det dock viktigt för samhällets aggregerade produktivitet att nya företag antingen växer eller läggs ner, så att de inte utvecklas till att bli ”gamla och små” företag. Långsiktig finans- och penningpolitik lägger en grund för ekonomins utveckling Med en långsiktigt trovärdig finanspolitik finns en god grund för produktivitetsutveckling. Om aktörerna i ekonomin inte behöver oroa sig för hur dagens skattesänkningar och utgiftshöjningar ska finansieras ökar deras förutsättningar att fatta långsiktiga beslut som främjar investeringar och ansträngningar. Omvänt kan osäkerhet om finanspolitikens långsiktiga hållbarhet dämpa investeringar och andra ansträngningar. En stor statsskuld leder dessutom till stora räntebetalningar som tränger undan andra offentliga utgifter.177 Det finns en relativt stor konsensus om att en stor statsskuld är skadlig för tillväxten, men någon exakt nivå för när en stor statsskuld är ”för stor” kan knappast definieras, eftersom utfallet också beror på många kontextspecifika faktorer.178 177Se t.ex. Skr. 2010/11:79. 178En uppmärksammad studie av och (2010) gav stöd för att en offentlig skuld var särskilt skadlig för ekonomin. Herndon m.fl.(2014) visade dock att det inte fanns belägg för detta. Det finns emellertid en mängd andra studier som visar att problem med en hög statsskuld kan vara betydande men att storleken beror på andra Även penningpolitiken har en viktig roll att spela som fundament för produktivitetsutvecklingen i ekonomin. En penningpolitik som på medellång sikt leder till en låg och stabil inflation är önskvärd av flera skäl. Å ena sidan bör penning- politiken undvika en hög och varierande inflation. En sådan inflation leder till en godtycklig omfördelning mellan låntagare och långivare, vilket har fördelningsmässiga effekter. Det skapar investeringsosäkerhet och leder till ökade administrativa kostnader genom att priser måste ändras oftare.179 Å andra sidan har också en alltför låg inflation – eller en deflation – negativa tillväxteffekter. Om priser förväntas falla, även om det bara handlar om små minskningar, skapas incitament för konsumenter att vänta med sina inköp, vilket kan skapa en negativ spiral med minskad total konsumtion och fallande BNP som följd. En för låg inflation försvårar dessutom relativprisförändringar, vilka är viktiga styr- signaler för ekonomisk effektivitet.180 3.4Svenska styrkor och svagheter I ett internationellt perspektiv förefaller generellt ha goda förutsättningar att anpassa ekonomin till samhällets och omvärldens utveckling och därmed behålla en hög produktivitet och ett högt välstånd. har en välutbildad befolkning. Såväl näringsliv som förvaltning håller en hög teknisk och organisatorisk nivå. Den svenska ekonomins svagheter när det gäller anpassnings- förmåga är i mångt och mycket brister inom de områden där överlag är starkt. 3.4.1En hög kunskapsnivå kan urholkas av sämre skolresultat Internationellt sett är en kvalificerad kunskapsekonomi, med en relativt hög och jämn kunskapsfördelning. faktorer, som t.ex. om skulden är mest inhemsk () eller funktionen i det politiska systemet (). 179Se t.ex. Riksbank (2010). 180Se t.ex. Riksbank (2003). tetsperspektiv är den svenska kunskapsekonomin närmast entydigt en styrka, medan den ur sysselsättningsperspektiv också delvis är en utmaning. Detta diskuteras i kapitel 4, där utredningen också gör en mer ingående analys av styrkor och svagheter i det svenska utbildningssystemet. har en hög andel människor sysselsatta i kunskaps- intensiva arbeten, och näringslivet satsar mycket på forskning och utveckling (se figur 3.6). Den vuxna befolkningen presterar väl i PIAAC-tester av läs-, räkne- och problemlösningsförmåga.181 Figur 3.6 FoU i näringslivet som andel av BNP (y-axel, procent) och andel sysselsättning i kunskapsintensiv verksamhet (x-axel, procent), 2013 Anm.: Definitionen av kunskapsintensiv verksamhet följer . Källa: , Database, Annual data on employment in knowledge-intensive activities at the national level (htec_kia_emp2); , Database, Business enterprise R&D expenditure (BERD) by economic activity (rd_e_berdindr2); samt egna beräkningar. Ur såväl sysselsättnings- som produktivitetsperspektiv utgör de sjunkande kunskapsresultaten hos skolelever ett uppenbart hot. Den ökade spridningen i elevprestationer riskerar också att göra kunskapsfördelningen mer ojämn. En jämförelse mellan PIAAC och testresultat för skolungdomar, exempelvis , visar att 181 m.fl. (2014). resultatutvecklingen för årskullar står sig . Försämrade resultat hos skolelever avspeglar sig i sämre kunskaper och färdigheter när de blivit vuxna.182 Den sammantagna bilden av och andra jämförbara tester är att svenska elevers skolresultat vad gäller läsförståelse, matematik och naturvetenskapliga ämnen har fallit påtagligt åtminstone . Detta gäller både absolut och relativt andra länder, och även om man tar hänsyn till att andelen elever med annat modersmål än svenska har ökat. På samma sätt som inom övriga kunskapsområden presterar svenska elever något under OECD-genomsnittet på problemlösningsprov, vilket syftar till att mäta förmågor som nyfikenhet, uthållighet, kreativitet och kritiskt tänkande. Spridningen i kunskaper har ökat signifikant i läsförståelse och naturvetenskap. har de lågpresterande eleverna i haft bättre resultat i läsförståelse och naturvetenskap än lågpresterande elever i som genomsnitt, men de låg- presterandes resultat har blivit relativt sämre i och ligger nu under OECD-snittet. I matematik är nedgången lika stor bland låg- och högpresterande elever.183 De svaga skolresultaten kommer att ha effekter . Utbildningssystemets senare delar och arbetsmarknadspolitiken kan behöva hantera sjunkande kunskaper och större spridning av kunskapsnivåerna hos de tillkommande kullarna . Därmed sjunker sannolikt andelen ungdomar som har ett stort utbyte av en högkvalitativ högskoleutbildning. visar exempelvis bilaga 5 till att intresset för gymnasiala yrkesutbildningar sjunker.184 Ur såväl produktivitets- som sysselsättningsperspektiv kan den utvecklingen vara problematisk. Att finna vägar till bristyrken för ungdomar med svaga skolresultat, är en central utmaning för såväl utbildnings- politiken som för arbetsmarknadens aktörer. 183Skolverket (2014). 184SOU 2015:90, Bilaga 5 till . 3.4.2Realkapitalets värde avgörs av mer än investeringsvolymer Näringslivets investeringar i realkapital utgör av de totala investeringarna i . I detta ingår också stora investeringar i energi- och bostadssektorerna.185 För näringslivets investeringar är det offentligas roll främst att se till att de finansiella marknaderna kan försörja näringslivet med kapital och att regler för att balansera mellan privata och allmänna intressen – t.ex. miljöhänsyn – utformas och tillämpas på ett rättssäkert och effektivt sätt. Statens investeringar i realkapital består främst av investeringar i järnväg och väg. Den kommunala sektorn (kommu- ner och landsting) investerar främst i byggnader, väg, kollektivt- rafik och sjukvårdsutrustning. Dessa investeringar diskuteras översiktligt i kapitel 5. har investeringarna i utgjort i genomsnitt av BNP, vilket är något mer än genomsnittet inom och Investeringarna i realkapital har som andel av BNP varierat kraftigt , beroende på bl.a. konjunkturläge och strukturomvandling. Också investeringarnas sammansättning av olika realkapitaltyper har förändrats. höga placering beror främst på investeringar i maskiner och immateriella tillgångar, medan svenska investeringar i byggnader och bostäder ligger på en internationellt sett låg nivå. Investeringarna i byggnader och anläggningar har dock ökat i omfattning och utgjorde av de totala investeringarna. Investeringarna i övriga tillgångar, främst forskning och utveckling samt datormjukvara, var som störst och har minskat något. De offentliga investeringarna ligger på av BNP, vilket är i linje med genomsnittet . uppgick de statliga investeringarna till av BNP vilket är något lägre än genomsnittet . Kommunsektorns investeringar har ökat snabbt och 185Proposition 2014/15:100 Bilaga 3. Med investeringar avses här bruttoinvesteringar i realkapitaltillgångar. Nettoinvesteringarna – som påverkar kapitalstockarnas storlek – utgörs av bruttoinvesteringar minus kapitalförslitning. 186Statistiken i detta avsnitt är hämtad från Prop. 2014/15:100, Bilaga 3. ökningen förväntas fortsätta. Den offentliga realkapitalstocken motsvarar av BNP, varav kommunsektorns andel är större än statens. Näringslivets tillgång till kapital förefaller relativt god Överlag verkar kapitalförsörjningen i den svenska ekonomin fungera väl. I förhållande till många andra länder har kredit- givningen till näringslivet, också till mindre företag, fungerat väl också under turbulenta tider. bedöms vara ett av de där företagens tillgång på lån och riskkapital är bäst.187 Ett område med förbättringspotential tycks dock vara ramverket kring konkursförfarandet.188 De statliga insatserna för riskkapitalförsörjning förefaller ofta ersätta privata investeringar, snarare än komplettera dem.189 En särskild svensk styrka verkar ha varit lyckosamma investeringar i informations- och kommunikationsteknik (IKT). är ett av de som har varit mest framstående vad gäller användning av IKT. Indikationer på detta är höga IKT-investeringar och att IKT-användningens bidrag till produktivitetstillväxten har varit högt i , särskilt –2005, som framgår av tabell 3.1 och figur 3.5. Till den sämre fungerande kapitalallokeringen kan utvecklingen på bostadsmarknaden höra. Bostadsmarknaden diskuteras främst i kapitel 4. Bristerna beror delvis på konkurrensförhållanden, men också i hög grad på svagheter i offentlig reglering och beskattning. Elmarknaden möjliggör produktiva investeringar men subventioner kan snedvrida priser och investeringar Elmarknadens aktörer brukar delas upp beroende på om de är verksamma inom produktion, transmission (överföringar genom elnätet som helhet) eller distribution (överföring till slutkund). 187Enligt (2015) är det i bara i och som det är lättare än i för företag att få ett banklån på basis av en affärsplan. I fråga om riskkapital ligger samma länder samt och före . Produktionen och handeln med el avreglerades i . utgör ett statligt monopol med ansvar för transmission och balanshållning, medan distributionen sköts av lokala monopol med olika ägarstruktur vilkas intäkter regleras av . Elproduktion och elhandel sker på en avreglerad marknad. I bilaga 2 till görs bedömningen att den nordiska elmarknaden fungerar väl.190 En stagnerande efterfrågan på el efter den ekonomiska krisen har dock bidragit till stor produktionskapacitet i förhållande till efterfrågan, med låga elpriser som följd. Politiska beslut om att stödja el från förnyelsebara källor har bidragit i samma riktning.191 Det är emellertid inte givet att låga elpriser ger lägre kostnader totalt sett eftersom prisvolatiliteten ökar, som den nya och delvis subventionerade produktionsstrukturen ökar kostnaderna för t.ex. elnäten. Därtill kommer själva subventions- kostnaden, som via sin skattefinansiering kan leda till sned- vridningar av incitament i resten av ekonomin. Den nya marknadssituationen utgör också en utmaning för den traditionella baskraften, t.ex. kärnkraften. Energislagspecifika skatter, som effektskatten, försvagar kärnkraftens ställning ytterligare. Ned- montering av baskraftskapacitet ställer ökade krav på marknadernas förmåga att få till stånd effektiva investeringar. Det måste t.ex. finnas tillräcklig produktions- och överföringskapacitet i elsystemets övriga delar för att balansera situationer med låg produktion av sol- och vindkraft i förhållande till efterfrågan. Störningar i elleveranserna är en utmaning inte minst för den svenska elintensiva industrin. planerar investeringar i stamnätet motsvarande till 2025. En betydande del utgör förstärkningar för att möjliggöra ökad produktion från t.ex. vindkraft och ökad överföring mellan elnätets delar.192 Flera politiska initiativ som påverkar elmarknaden har tagits , nationellt och inom EU. Konsekvenserna av dessa beror på hur regelverken utvecklas 191Styrmedel på området beskrivs i (2013). 192Svenska Kraftnät (2013). och på i hur stor utsträckning de tar till vara marknadens egen förmåga till anpassning. Prioriteringen av offentliga investeringar påverkar kapitalstockarnas samhällsekonomiska nytta Det finns ständigt investeringsbehov i de system för samhälls- viktigt realkapital där den offentliga sektorn har ansvar för finansiering eller planering och tillståndsgivning, ex. transport- infrastruktur, energi och bostäder. Detta är fallet eftersom realkapitalstocken kontinuerligt behöver ses över för att ersätta förslitning och säkerställa tillgänglighet till samhällsviktiga funktioner i takt med samhällets utveckling. Det gäller statliga investeringar såväl som kommunernas och landstingens investeringar.