sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — har ett stort anseende, vi uppfattas som proffs, experter med integritet och auktoritet. Vi satsar på samverkan med regionen och gemensamt mål för utveckling oavsett om vi kallar det region eller län. Ta som exempel. Vi vill inte vara den som säger nej, stopp, i sent skede. Vi vill ge service. Därför har vi samordnat oss i en VM- grupp inom och bjudit in regionen och VM-bolaget m.fl. för att diskutera vad som är möjligt. Vi är med – och vi ska skapa ett hållbart VM.60 bjuder in till strategiska samtal där vi är tydliga med att vi inte ska fortsätta strid utan föra dialog […] Bra komplement är kommunstyrelsebesök där vi t.ex. rett ut om det inte är strandskyddet som stoppar upp utan något annat. Lyckats styra till politiken så att det inte kan göra något åt förmedlas till rätt instans – och inte beskylls. är inte lagstiftare utan genomförare.61 Att länsstyrelserna inte kan göra regionala anpassningar av exempelvis LIS-reglerna utifrån en sammanvägning av intressen upplevs inverka negativt på kommunernas och allmänhetens syn på roll i samhällsutvecklingen. För väl och ve är det viktigt att behålla sin roll som utvecklingsmyndighet. Vi ska främja nationella intressen på den regionala nivån och balansera nationella frågor om tillsyn. Den regionala verklighetens behov måste styra friheten för med ett mandat [att göra bedömningar] och sen får vi förklara våra beslut. Vi ska ha förmåga att värdera utifrån bebyggelsetryck och behov av strän- Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Det ska finnas krav på att vara bildade, unika i kunskapen om sin region. Vi får stå ut med att de skäller på oss.62 På regional nivå måste det vara möjligt att göra regionala ställningstaganden. kan bryta ner de nationella vägledningarna. styrka är att man väger och balanserar alla olika statliga intressen, och är van att göra det.63 Kommunernas olika roller delvis nya Kommunen har /2010 rollen som prövningsmyndighet, och tillsynsmyndighet. är kommunen en politisk organisation med ansvar för hur kommunens mark och vatten ska nyttjas och exploateras. Många kommuner hade dispensprövningen, och ibland även strandskyddstillsynen, på delegation från . För andra kommuner tillkom helt nya uppgifter i och med lagändringen. Att de olika uppgifterna inom kommunen kan innebära målkonflikter i strandskyddsärenden vittnar både länsstyrelser och kommuners tjänstemän om, men även förtroendevalda har framfört att politik inte hör hemma i myndighetsutövningen och att missnöje över en lag inte ska få utlopp i just myndighetsutövningen. Kommunernas sinsemellan vitt skilda förutsättningar gör att frågans betydelse och eventuella rollkonflikter varierar och inte ska överdrivas Här presenteras dock endast exempel som framförts om svårigheter att förhålla sig till strandskyddet både som myndighet och politisk organisation. Det är ofta politiken som vill markera mot oss []. Det går ganska bra med LIS-planeringen i översiktsplaneprocessen med tjänstemännen, men sen kommer de tillbaka och har fått andra krav från politikerna, frågan utnyttjas av politiker som vill visa sina väljare […]64 Ordförande i miljönämnden var överens med oss men sen när det kom uppåt till kommunstyrelsen så ändrade hen sig.65 Vi tjänstemän var överens med om att ett område var olämpligt för , men politiken ville ha med det. Sen blev dispensen överklagad och vi förlorade i MÖD – det var bra det.66 64Samhällsbyggnadschefer, möte . Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Kommuntjänstemän har uttryckt att strandskyddsärenden är besvärliga. Uttalanden som ”det tar dubbelt så ” och ”när jag får ett strandskyddsärende blir jag alldeles svettig” kan ge uttryck för att reglerna i förhållande till annan lagstiftning är komplexa, att man endast har ett fåtal ärende , att många utredningar behövs för att göra bedömningar, att antalet inblandade personer blir fler och/eller att målkonflikter och pressen från sökande uppfattas som betungande. Alla gräsmattor och all trätrall som breder ut sig, alla pirar som blir längre och längre. Kommunerna och de enskilda tjänstemännen orkar inte argumentera och ta dessa strider utan bör få hjälp av staten i dessa frågor.67 Vid ett dialogmöte där många olika myndigheter och även politiker medverkade var en övning att beskriva förhållandet strandskydd och tillväxt utifrån hur man uppfattade en annan parts kompetens och roll. En summerande kommentar speglar avsaknaden av förståelse för olika parters uppgifter, mandat och kompetens: Mycket bristande kunskaper om vad man tror att andra organisationer har för uppfattningar och roller. Schablonföreställningar som inte alls stämmer. Brister i samverkan och dialoger. Tillspetsat i övningen men man tror saker om andra som är mycket förenklade och schabloniserade.68 De sex särskilda skälen skrevs in i lagstiftningen Sammanfattningsvis kan uppfattningen av innebörden att de sex särskilda skälen skrevs in i lagstiftningen och utvecklingen av praxis av dessa regler beskrivas som att det blivit: Bättre förutsättningar att göra likartade bedömningar där förutsättningarna är lika. Sämre förutsättningar att göra olika bedömningar där förutsättningarna är olika i olika delar av landet. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Det är framför allt i glesbygd med lågt bebyggelsetryck som avsaknad av ett godtagbart särskilt skäl upplevs hindra tillkomst av fritidshus i attraktiva lägen och permanentboenden i vissa områden, som av finansinstituten bedöms vara så pass attraktiva att lån skulle beviljas. Stora projekt kommer till ändå, trots strandskydd. T.ex. flerfamiljshus och centrumutveckling. Men de kompletterande funktionerna utanför tätorten hindras av strandskyddet. Det finns ett tryck på fritidshus men kommunerna kan inte erbjuda tillräckligt många fast de är i behov av den tillväxt det kan ge med fler fritidsboenden. Gäller även enstaka permanentboende, för där folk vill bo och kan få lån för byggande, dvs. nära vatten är inte möjligt med nuvarande regler.69 Bedömningen utifrån den enskilda platsen eller utifrån strandskyddets syften försvann i nya lagstiftningen. Många tjänstemän påtalar exempel med avstyckade, ännu obebyggda tomter och avstyckning av del av egen fastighet till anhöriga som exempel på där lagändringen fått negativa konsekvenser för den enskilda. Ex. med liten fastighet där man inte kan bygga något. Troligen länge sedan den avstyckades men om man inte kan tillåta byggande blir fastigheten värdelös för ägaren. Borde man inte kunna hävda proportionalitet? Största problemet är kring enstaka bostadshus. Man vill stycka av och bygga ett litet hus och sälja gården till sina barn. Ofta runt mindre vattendrag. Ett exempel i [byn] där man inte fick ge dispens för avstyckning till föräldrarna. Litet vattendrag genom gården. Föräldrarna flyttar nu i stället till [staden].72 Svårt att förklara logiskt . Tomma ord om man ska förklara syftena i . Borttagande av lucktomt slår hårt mot den som har en avstyckad tomt men inte får göra något. Trots att det offentliga inte har exproprierat något …73 Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Reglerna upplevs skrivna för ”” och anpassade för platser med bebyggelsetryck – det anser ofta både förtroendevalda och tjänstemän inom såväl stat som kommun i glesbygd. I glesbygd upplevs det mer sällan än i tätort vara möjligt att hävda ianspråktaget (särskilt skäl 1) eller tätortsutveckling för enstaka tillkommande hus – även om det är avgörande för den lilla ortens serviceunderlag. I tättbebyggda tillväxtkommuner är förutsättningarna annorlunda: Vi har inga problem med strandskyddet, är detaljplanelagt eller så kan man hävda ianspråktaget.74 Strandskyddet är ingen fråga hos oss, vi tycker det är bra. Det som finns kvar ska skyddas75 [I vår kommun] är politikerna mycket grönt lagda. Omöjligt att säga nej till något miljöskydd.76 efterlyser ett nationellt förtydligande kring vilka möjligheter kommuner och länsstyrelse har att hänvisa till proportionalitetsavvägningen (7 kap. 25 § ) i de fall de särskilda skälen för dispens är tveksamma och exemplifierar med en jämförelse mellan skrivningar i vägledning och regler: : Strandskydd – en vägledning för planering och prövning, anger på sida 39 i avsnittet Avvägning mellan den enskildes intressen och strandskyddets syften: En dispens kan aldrig beviljas om särskilda skäl saknas trots att den enskildes intressen väger tungt. 7 kap. 25 § Intresseprövning anger: Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.77 Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet översyn av det utvidgade strandskyddet Återrapportering om utvidgat strandskydd78 visar att totala arealen utvidgat strandskydd minskats till av arealen före översynen i riket som helhet. En lång rad länsstyrelser anger att de blivit hårt belastade av uppdraget som ålades länsstyrelserna 2009 och som skulle vara slutfört . Det gäller främst de länsstyrelser som valde att göra en helhetsbedömning och som inventerat inte bara områden som tidigare haft utvidgat skydd utan alla strandlinjer. Länsstyrelsernas uppfattning är också att både allmänhet och kommuner påverkats av en polariserad debatt som präglades av olika uppfattningar om uppdraget. En uppfattning var att uppdraget från regeringen var att minska områden med utökat skydd genom att begära en motivering av varje område. En annan uppfattning var att inventeringen skulle fånga upp även nya områden med skyddsvärde. Länsstyrelser har uttryckt att processen också präglades av ett generellt missnöje med reglerna, förtroendevaldas besvikelse över LIS-verktyget och även av markägares oro för begränsningen av undantagen för de areella näringarna.79 Erfarenheterna mellan länsstyrelserna skiljer sig dock påtagligt. Även i län där det utvidgade skyddet minskats kan antal överklaganden ha varit stort. I ett län där man minskat skyddet med och där endast två överklaganden inlämnats (varav ett gällde en redan ianspråktagen tomt, dvs. ett missförstånd) beskriver processen: Vi involverade kommunerna . Och sen igen. ”Dessa områden finns , vad tycker ni om det, vad ser ni för andra behov?” Öppet för kommunerna att komma med synpunkter. Skickade sen ut förslag till beslut och fick in synpunkter. Ett beslut för varje kommun. Vi från har inte tagit några initiativ till nya områden som skulle få utökat strandskydd, avgörande var om kommunen tog initiativ till nya områden. Fått påpekanden om att se över områden runt nedre [älven] där andra län haft mer skydd. Enstaka fall kontaktat större markägare. Bedömt som omöjligt att kontakta markägare, speciellt som strandfastigheterna är oskiftade i [länet]. Vi har valt att skriva motivering för varje område var för sig även om det blir 78Naturvårdsverket, Återrapportering om utvidgat strandskydd, Ärendenr NV-00453-15, 2015. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Tenderar att bli övergripande formuleringar i alla fall. Viktigt att se detta som ett områdesskydd – och då måste staten motivera.80 Ett län minskade det utvidgade skyddet med efter en omfattande process med upprepade revideringar i dialog med kommuntjänstemän och kommunledningar. Man tillskriver de drygt 100 överklagandena till att processen inleddes dåligt i och med att det första förslaget kungjordes utan förhandsinformation. hade dialog med kommunerna men med facit i hand skulle dialogen ha inletts tidigare. I början framfördes kritik endast via media och vid enskilda överläggningar med t.ex. LRF. Efterhand som processen fortskred började dialogen föras så att parterna, i stället för att prata om varandra i media, började prata med varandra. Erfarenheten är att dialogen måste byggas upp underifrån.81 I vissa län har länsledningen medverkat aktivt i processen, men inte i alla. Arbetet med översynen har pågått , många inom som varit involverade [Plan, Natur, Kultur, Vatten]. Landshövdingen har varit med och träffat i princip alla kommuner med mål att inte skicka ut remiss innan vi är så överens vi kan bli. Bara [kommun V] som överklagade – av rent principiella grunder (de anser lagen är fel, inte arbete). Frågan är en kommunalrådsfråga på kommunerna. Finns mycket okunskap om reglerna – [länsstyrelsetjänsteman] haft inledning vid varje kommunmöte vilket gett mycket. Besluten är fattade kommunvis och det har kommit in cirka 40 överklaganden. Vi har inte haft så mycket diskussioner utan möten i efterhand. Någon kommun har haft kritiska yttranden men inte velat ha en diskussion. Landshövdingen har delegerat till tjänstemännen som skött dialogen med kommunerna. Landshövdingen kontaktades dock av förtreondevalda när LRF gick ut med felaktig information. Lärdomen är att behovet av att informera, kommunicera och utbilda är mycket stort.83 Sammanfattningsvis har många länsstyrelser tyngts av processen och det har ofta varit svårt att samordna sig mellan länen. Dels för att man legat olika i processen, dels för att grannlänet inte visat intresse av samverkan och dels för att tidigare beslut och tillämp- Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet ning skilt sig för mycket åt för att en harmonisering skulle vara genomförbar. Ett län kan också ha många grannlän med sinsemellan olika principer och förutsättningar. gav ut en vägledning i skrift och anordnande ett webbseminarium om det utvidgade strandskyddet. anordnades strandskyddsträff för länsstyrelserna med på samma tema. Detta till trots uttrycker länsstyrelserna att de saknade praktiskt stöd i en komplex process. Sporadiska kontakter med [grannlän] under resans gång men vi låg olika i processen. Nästa gång måste handleda.84 Fick information av men den var inte så mycket till hjälp och vi utvecklade själva [en modell].85 Kommunernas syn på processen med det utvidgade skyddet Kommuner som överklagat länsstyrelsernas beslut kan ha invändningar mot motiveringen, mot processen eller mot reglerna i sig. En invändning som framkommit är att inte tagit hänsyn till andra samhällsintressen och att enskilda intressen omotiverat skadas. Dels anförs i kritiken mot länsstyrelsernas beslut att de negativa konsekvenserna av ett utvidgat skydd blir oproportionerligt stora. Till exempel att kommunen kommer att hindras i att utvidga en sammanhållen bebyggelse och därmed inte fullt kunna utnyttja befintlig infrastruktur. I ett exempel anför också den mindre, tätortsnära, kommunen orättvisan i att den större grannstaden kan exploatera vid samma kust bort genom att området är i anspråktaget av gamla anläggningar, medan de med ett utvidgat skydd hindras skapa motsvarande attraktiva bostäder.86 En annan invändning från kommuner kan vara att inte tillräckligt väl kunnat motivera varför ett enskilt område ska utvidgas, att besluten kan vara för generella, vilket illustreras i ett överklagande från en kommun i Mellansverige.87 Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet har endast översiktligt beskrivit natur- och friluftsvärdena vid de aktuella sjöarna. Ett sådant starkt skydd som strandskyddsförordnandet innebär måste föregås av mer fördjupade analyser av respektive område. Det som avgör hur stort område som kan omfattas av ett utvidgat strandskydd är dess värden och motiv, ett utpekande får inte ske schablonartat. Utvidgat strandskydd – en vägledning […] Utan en tydlig motivering i det enskilda fallet finns annars risken för att lagstiftningen utarmas och rättssäkerheten påverkas. Enligt 7 kap. 25 § ska det vid prövning av frågor om skydd av områden även tas hänsyn till enskilda intressen. Konsekvenserna för den enskilde har inte fullt ut beskrivits. Detta förfarande anses inte vara förenligt med grundläggande rättsprinciper. Det har även föreslagits att kommunerna själva borde ha möjlighet att utvidga strandskyddet och samordna med LIS-planering. Inte konsekvent att kommunerna kan utse naturreservat men inte utvidga strandskyddet.88 6.2.2Små sjöar och vattendrag och länsvisa undantag från strandskyddet I län som saknar länsvisa undantag påtalas frågan om strandskydd vid små sjöar och vattendrag som den dominerande utmaningen. pekar i rapporten /1093/Nm på att kostnaderna för en generell inskränkning av strandskyddet till att inte omfatta små sjöar och vattendrag sannolikt skulle bli betydligt större än nyttan för samhället i stort. Enskilda kommuner och länsstyrelser har dock framfört till Strandskyddsdelegationen att de får större kostnader med nuvarande ordning. Att ärendena leder till tidskrävande processer och diskussioner med sökande och till urholkning av legitimiteten för reglerna och myndigheten. Kan hamna i absurda situationer ibland – t.ex. om man vill ha en stuga vid en liten bäck så kan det vara svårt att få legitimitet för att man måste säga nej. Finns inga särskilda skäl att använda och det är svårt att förklara alla dessa situationer.89 Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Bland tjänstemän som representerar naturvårds- och miljöintressena finns ofta förståelse för riskerna med ett generellt upphävande Värdefulla naturmiljöer finns inte sällan vid små vattendrag, även sådana som är artificiella och uttorkade. Andra anför i stället att man kan använda biotopskyddet där det är motiverat. Denna diskussion kommer upp i de elva län som saknar länsvisa undantag (läs mer om länsvisa undantag från strandskyddet i avsnitt 5.4). Undantag från strandskyddet gäller i av areal, där av befolkningen finns. Det finns undantag i de flesta län med stort exploateringstryck. Skulle [generella undantagen] tas bort överallt skulle det blir revolution, men då kanske det skulle börja hända något.90 som upphävde länets tidigare beslut om undantag från strandskyddet säger att ”det ångrar vi bittert”, en annan att ”vi trodde vi var tvungna”.91 I råder 25 meters strandskydd vid små vattendrag enligt beslut . och kommuner har uttryckt att det uppfattas som logiskt och att det bidrar till större acceptans för strandskyddet hos allmänheten. En tjänsteman med erfarenhet även av grannlänet, där inga länsvisa undantag gäller, anför: Underlättar mycket, uppskattas av bygglovhandläggare och även plan […] Vill poängtera hur bra det är med 25-metersregeln. Jag jämför med [kommunen] i grannlänet där vi kunnat minska antalet LIS-områ- den om samma 25-metersregel gällt där. […]92 I län där länsvisa undantag gjorts genom markering på karta framkommer påpekanden om att det i terrängen kan tillkomma vatten, där det då kan vara tveksamt om strandskyddet gäller eller inte, och att det även kan försvinna vattendrag. För den som bara tittar på en karta så verkar det som att det råder fortsatt strandskydd på platsen. Det beskrivs som pedagogiskt utmanande för myndigheten att förklara förbud genom strandskyddet vid ”små uttorkade diken” vid sidan av att skillnader mellan länen försämrar förtroendet för länsstyrelserna. En länsstyrelserepresentant uttrycker: 91Länsbesök , Plan- och bostadsdagar . Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Ja, vi är för dåliga här. Vi kommer med våra kartor och säger att det är bestämt […]Bestämt av vem då? har kommunerna ansvaret så det är konstigt att våra gamla beslut är så avgörande.93 Möjlighet för att upphäva strandskyddet vid småvatten Genom en lagändring är det nu något enklare att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag för . På länsstyrelser såväl som i kommuner uttrycks en oro för resursbrist som hinder för att uppnå syftet med regeländringen: [] har inte fått några nya resurser utan måste sköta detta med befintliga. Om vi blir bombarderade så kommer inget kunna hanteras.94 Nya lagstiftningen med små sjöar och vattendrag skulle underlätta för oss [i kommunen]. Men vi får inget svar när vi skickar till , de lägger det underst i högen. [De har] inga resurser.95 samlade länsstyrelsetjänstemän till en strandskyddsdialog , som också Strandskyddsdelegationen deltog i. Då framfördes osäkerheter om hur skulle gå tillväga och vad som kunde avkrävas dem eller inte. Kan vi kräva [att] en inventering [görs av kommunen eller den sökande] eller ska stå för den? Kan inte kräva MKB. Man kanske kan påtala för en markägare att, nej, kanske inte naturvärden på din tomt men vi måste undersöka hela området. har vi inte de resurserna så vi kan inte […] skulle det vara viktigt för dig kan du förstås visa för oss att det finns förutsättningar för upphävande.96 Frågan om kommunens respektive länsstyrelsernas roll berördes också vid strandskyddsdialog: Kommunens roll är att planera [markanvändningen], vill inte bli av med planmonopolet […] Tyckte att det var märkligt och ovanligt att en enskild kan väcka planliknande fråga [om att upphäva strandskyddet] direkt 96Gruppdiskussion Strandskyddsdialog för länsstyrelserna . Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet till när det är kommunens jobb att hantera planering. Hur kom man fram till detta, att man ska kunna hoppa över kommunen?97 Det är endast län som saknar generella undantag för småvatten som berörs av lagändringen och det framkommer att tillämpningen långsamt växer fram i dessa län. Man diskuterar även möjligheten att i dialog länsstyrelse och kommuner prioritera områden att inventera som alternativ till att endast hantera enskilda initiativ. Vi kan konstatera att tåget för länsvisa, generella undantag har gått, nu kan vi använda oss av detta i stället [undantag i enskilda områden]. De gamla dokumenten finns inte kvar, när man kartlade mindre vattendrag.98 6.2.3Strandskyddets inverkan på areella näringar och besöksnäringen I strandskyddsreglerna finns ett undantag för areella näringar, som innebär att åtgärder för den areella näringen inte omfattas av förbuden i lagstiftningen (läs mer om reglerna i avsnitt 5.3.1). Tillgängliga stränder, vildmark och öppna landskap beskrivs för Strandskyddsdelegationen som viktiga förutsättningar för besöksnäringen. Det har funnits en bred enighet kring detta bland såväl tjänstemän som förtroendevalda. Om det är strandskyddsreglerna som hindrar bevarandet av öppna landskap och utveckling av besöksnäringen eller inte, råder det däremot oenighet kring. Många har förutfattade meningar, att det är strandskyddet som hindrar brukande av stranden t.ex. Det är inte skyddet som gör att stränderna växer igen, det är ohävden.99 Både länsstyrelser och kommuner med glesbygd framför dock kritik mot fyrkantiga regler som inte är anpassade efter dagens verklighet för småskaliga jordbruk och småskalig besöksnäring. Strandskyddslagstiftningen är otidsenlig. Jordbruksverksamhet avser antingen väldigt stora gårdar eller mindre diversifierade verksamheter med olika grenar i sin verksamhet (mindre jordbruk, fiskeverksamhet och någon turistverksamhet) som endast utgör en del av in- Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet De mindre verksamheterna faller ofta utanför undantaget för de areella näringarna då de bedöms som hobbyverksamhet. De små verksamheterna fyller dock en viktig funktion för att hålla landskapet öppet, tillgängligt och attraktivt. Strandskyddsreglerna har därmed inte följt utvecklingen inom jordbrukets område.100 Ur en kommuns perspektiv finns en risk för besöksnäringen om hävden av mark försvinner i skärgården: Marknadsvärdet står inte i relation till avkastningsvärdet. Problem för skärgården att man inte har råd att göra arvsskiften när man inte kan stycka av tomter för att finansiera ett övertag. Lagstiftningen gynnar kapitalstarka aktörer som är passiva med sitt markägande, som inte driver verksamhet. Skärgårdsjordbruket viktigt för turismnäringen, tappar i attraktion om jordbruket och hävden av bete försvinner101 Möjligheter att utveckla en besöksnäring inriktad på s.k. ekoturism borde kunna utnyttjas med hjälp av LIS-verktyget, anser en företrädare för , särskilt som målgruppen för ekoturism efterfrågar: