sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Likaså kan skillnader i kvalitet mellan före- tags erbjudande leda till att ledande företag får en stark mark- nadsposition. I dessa fall motiveras en hög koncentration av ekonomiska fördelar. På motsvarande sätt betingas för- och nack- delar med vertikal integration också av ekonomiska omständig- heter. Dessa underliggande förhållanden, och de uttryck de tar sig på marknaden, påverkar i sin tur förutsättningarna för en väl funge- rande konkurrens. Exempelvis kan en hög marknadskoncentration innebära risker för konkurrensen. De huvudsakliga skälen till detta är att: (i) Företag på en mycket koncentrerad marknad har större möjlighet att påverka marknadspriset och kan därför ha incitament att minska produktionen. (ii) På en koncentrerad marknad stärks förutsättningarna för olika typer av konkurrenshämmande sam- arbeten om exempelvis priser eller om uppdelning av marknaden. (iii) Det finns en risk för att dominerade marknadsaktörer kan utnyttja sin marknadsmakt för att hämma konkurrensen, genom att på ett otillbörligt sätt hindra eller försvåra för konkurrenter att komma in på marknaden. Byggsektorn har egenskaper som ökar risken för att olagliga konkurrensbegränsande samarbeten, karteller, ska uppstå och vara i kraft över tiden. Fåtaldominans är en faktor. En annan faktor är att inslaget av anbudskonkurrens är stort, vilket underlättar horisontellt samarbete. Vidare är inträdeshindren för att vara verksam på nationell nivå relativt omfattande vilket motverkar nyetablering och ökar möjligheterna för företagen att upprätthålla karteller. Vissa produkter inom byggsektorn, som till exempel asfalt, cement etc. är tämligen homogena vilket underlättar ett otill- låtet samarbete mellan konkurrenter. Till detta kommer att bygg- sektorn har en tradition av samarbeten inom branschorganisationer om bl.a. standardisering av produkter, processer m.m. Den svenska konkurrenslagen (SFS 2008:579) påverkar mark- nadskoncentrationen i så måtto att förvärv som riskerar att påtagligt försämra konkurrensen kan förbjudas. I övrigt tas mark- nadstruturen för given, och tillämpningen av lagen syftar till att stävja konkurrenshämmande beteenden. Konkurrenslagen innehåller också, i likhet med EU:s konkur- rensregler, förbud mot två typer av konkurrens-begränsningar; förbud mot samarbete som begränsar konkurrensen och förbud för företag att missbruka en dominerande ställning. Det första förbudet innebär att företag som är konkurrenter inte får komma överens om priser, rabatter eller leveransvillkor. De får inte heller dela upp marknaden mellan sig. Sådana samarbeten, karteller, är allvarliga lagöverträdelser. Det andra förbudet innebär särskilda krav på företag som har en dominerande ställning och kan agera utan att ta hänsyn till sina konkurrenter. Sådana företag har ett särskilt ansvar och får inte missbruka sin marknadsmakt genom till exempel underprissättning och leveransvägran. Koncentrationer där de berörda företagens årsomsättningar överstiger vissa tröskelvärden ska anmälas till . Konkurrenslagen innehåller också regler för offentlig sälj- verksamhet som drivs i konkurrens med privat verksamhet och kontroll av företagskoncentrationer. Offentliga och privata företag ska ha likartade villkor om de agerar på samma konkurrensutsatta marknad. Det är bakgrunden till regeln som ska hindra ojust konkurrens mellan offentliga och privata företag. Konkurrenspolitik i bredare mening kan förbättra förutsätt- ningarna för en väl fungerande konkurrens genom att exempelvis minska inträdeshinder, eller handelshinder, på olika sätt. På marknader där det finns naturliga koncentrationstendenser är det speciellt viktigt att undvika beteenden och regelverk som gör det ännu svårare att konkurrera. Enhetliga regler och processer underlättar integration av marknader, vare sig det är på nivå i eller på europeisk nivå. En ökad marknadsintegration sänker inträdesbarriärerna och möjliggör ökad konkurrens men kan också påverka konkurrenssituationen mellan olika teknologiska lösningar och skulle till exempel kunna göra industriell byggande mer lönsamt. Vad gäller konkurrensbegränsande samarbeten pekar ekonomisk teori på att risken för sådana sannolikt är störst på koncentrerade marknader med homogena produkter där interaktionen mellan aktörerna är någorlunda frekvent. Huruvida det förekommer konkurrensbegränsande samarbeten inom den svenska byggsektorn är en tillsynsfråga som ligger under Konkurrens- verket, och har inte undersökts inom ramen för denna utredning. Vi kan dock notera att det inte har framkommit några indikationer på att så skulle vara fallet i de kontakter utredningen har haft med marknadens aktörer. är det klart att det finns incitament för dylika samarbeten inom delar av branschen, liksom inom många andra branscher. Sådana samarbeten har också bevisligen före- kommit, både i och internationellt. har handlagt ett antal konkurrensrättsliga ärenden som berör byggbranschen. Ärendena handlar främst om konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och i något fall förbud mot missbruk av dominerande ställning. Innan den nya konkurrenslagen trädde i kraft fanns många sam- arbeten inom ramen för branschorganisationer som t.ex. innehöll prisinformation, kalkylnormer, standardisering av produkter och kontraktsvillkor. Dessa samarbeten medförde att produkter och tjänster blev mer likformiga liksom att sättet att kalkylera och ta betalt blev enhetligt. Detta medförde en risk för begränsningar av konkurrensen. Exempel på ärenden som har utretts av Konkur- rensverket och som resulterat i ett förbud eller ett från företaget frivilligt åtagande berör bl.a. vissa av el- respektive VVS- installa- törernas prislistor och kalkylhjälpmedel som tagits fram av respektive branschorganisation. Ett flertal misstänkta karteller har prövats idomstol. Exempel är samordning inom områdena för plaströr (MD 2003:2), VVS‐installa- tioner (MD2005:5), ventilationsentreprenader (Mål nr T 11660‐03), och den s.k. asfaltskartellen (Mål nr T 5467‐ 03). Vad gäller byggmateriel eller installationsvaror har de mest uppmärksammade fallen på EU-nivå har rört planglas (2008), gipsskivor (2008) och hissar (2007). När det gäller anläggningsupphandlingar finns flera exempel på prissamarbete avseende vägbyggen. Dessa passar väl in den ekonomisk teoretiska , det vill säga få aktörer som kon- kurrerar med homogena varor på en marknad med relativt fre- kventa beställningar. Asfaltskartellen, nämndes ovan, inbegrep några av de största svenska byggföretagen och resulterade i arbete inom företagen med efterlevnad (så kallade compliance programs) och några ytterligare fall av prissamarbete har inte heller inrap- porterats i . Däremot har företag verksamma på den svenska marknaden blivit bötfällda för kartellsamarbete avseende väg- byggen utomlands så sent som i 2014. I har (2014) 28 byggföretag fått bötes- föreläggande av den danska konkurrensmyndigheten för konkur- rensbegränsande samarbete. Majoriteten har accepterat böterna. Kartellen samarbetade om priser vid offentliga upphandlingar –2009, till ett värde av 400–och omfattade såväl privata som offentliga byggnader, däribland skolor och vårdhem. I har det förekommit kartellfall inom byggsektorn tidigare och bedriver den brittiska konkurrensmyndigheten en omfattande undersökning om prissamarbete i byggmateria-lindustrin. Därtill finns många ytter- ligare exempel från och resten av världen, som till exempel , och . De flesta anbudskartellerna avser anläggningar och incitamenten för prissamarbete avseende bostadsbyggande kan vara lägre. De internationella erfarenheterna är dock inte nödvändigtvis en bra indikator på detta eftersom offentliga upphandlingar av bostäder på det sätt allmännyttan gör kan vara mindre vanligt förekommande internationellt. Om man betraktar risken för uppkomst av anbuds- karteller vid offentlig upphandling av allmännyttiga bostäder i ljuset av ekonomisk teori kan vi konstatera följande. På nationell nivå är koncentrationen bland byggentreprenörer förhållandevis låg, som frekvensen av upphandlingar är rätt så hög. Dessa faktorer motverkar varandra. Detta är dock ett ofullständigt perspektiv eftersom konkurrensen i många avseenden är lokal, och marknadskoncentrationen kommer i de flesta fall att vara betydligt högre på lokal nivå än på nationell, vilket skulle öka incitamenten för konkurrensbegränsande samarbete. På många lokala marknader möter de nationella byggentreprenörerna emellertid starka lokala företag, som i ringa utsträckning deltar i upphandlingar på andra marknader. Detta minskar helt klart förutsättningarna för prissam- arbete med nationella aktörer. tillsyn över upphandlingarna, som dels syftar till att följs och till att stävja anbudskarteller är därför viktigt. Vad gäller karteller arbetar med metoder för att upptäcka dylika samarbeten utifrån bland annat mönster i Vidare kan det vara motiverat att beakta lokala aktörers betydelse för att motverka förutsättningarna för pris- samverkan vid en förvärvsprövning om ett större nationellt bygg- företag står i begrepp att förvärva en stark lokal aktör. Utformningen av upphandlingar kan också påverka förutsätt- ningarna för konkurrensbegränsande samarbete. Vad gäller missbruk av dominerande ställning kan ett företag med en dominerande position på marknaden på olika sätt försvåra för konkurrerande företag att verka på marknaden. Exempelvis skulle ett vertikalt integrerat företag kunna vägra att leverera en nödvändig insatsvara till en konkurrent, eller prissätta varan så att konkurrenten är förhindrad att verka på marknaden. Risken för att sådana situationer skall uppstå på marknaden för bostadsbyggande diskuteras vidare i kapitel 9. Ett dominerande företag kan också genom sin prissättning, eller rabatter, på ett konkurrenshämmande sätt försvåra inträde för konkurrerande företag. Rabatter är ett vanligt inslag i prissättningen i många branscher och detta gäller också i hög grad byggmaterielbranschen. Ur kundens synvinkel innebär en rabatt att denne i praktiken betalar ett lägre pris, vilket på det hela taget är det utfall man hoppas att en väl fungerade konkurrens skall leda till. Omfattande rabatter på listpriser försvårar dock prisjämförelser på marknaden och mellan marknader eftersom listpriser ger begränsad information om vilka priser som faktiskt tillämpas. Bristande pristransparens kan också leda till att konkurrenstrycket på marknaden försvagas. Beroende på hur rabatterna är utformade så kan de också ha andra kon- kurrensbegränsande effekter. Raka procentuella rabatter är att likställa med vanliga pris- sänkningar och har inga negativa effekter. Rabatter kan också syfta till att differentiera priset mellan olika kundgrupper, så kallad prisdiskriminering, vilket förutsätter viss marknadsmakt men inte är konkurrenshämmande i sig. Det är framför allt rabatter som skapar inlåsningseffekter som kan vara problematiska ur konkur- renshänseende. Om en etablerad säljare med en stark position på marknaden tillämpar retroaktiva rabatter som betingas på att en kund köper allt eller en stor del av sitt totala behov av företaget kan det vara mycket svårt för en ny konkurrent att komma in på marknaden. För att locka kunden måste konkurrenten då erbjuda ett pris som inte bara matchar det etablerade företagets pris utan också kompenserar kunden för förlusten av rabatt på hela den volym som kunden köper av det etablerade företaget. Om kunden ändå är tvungen att köpa en stor volym av det etablerade företaget, som kanske har ensamrätt på vissa delar av sortimentet och är en så kallad oundgänglig handelspartner, kan hävstångseffekten bli mycket stark. Om det etablerade företaget har en i konkur- rensrättlig mening dominerande ställning så kan en sådan eller liknande rabattgivning utgöra ett missbruk och därmed vara förbjuden. Det ekonomiska kriteriet för om rabatten snedvrider konkurrensen är om en lika effektiv konkurrent, som det etable- rade företaget, kan konkurrera med lönsamhet på en marknad med sådana rabatter.20 Konkurrens påverkar bostadsbyggande. På en koncentrerad marknad finns exempelvis incitament att begränsa utbudet. Möjlig- heten att göra detta beror på inträdeshindren till marknaden och här är tillgången på kommersiellt intressant byggbar mark central. Sådan mark är en knapp resurs och utbudet begränsas av olika regleringar och plankapaciteten. Den senare kan ökas med ökade resurser, antingen inom plankontoret eller genom att i större utsträckning delegera planarbete till byggherrar, eller genom sänkta krav på exempelvis detaljeringsgrad, Eftersom det kan finnas incitament att begränsa utbudet av nybyggnation, och andra skäl att vänta och se, kan marktilldelning behöva förenas med krav på byggnation . Om anvisad mark kan återlämnas utan kostnad kan markpriset drivas upp vid anbudstävlingar och öka risken för inget byggs om prisökningen på bostäder avtar. Vad gäller konkurrensens effekter på byggandet bör noteras att effekten naturligtvis är begränsad i områden där tillgången på byggbar mark är mycket knapp. 20 Ett exempel från byggmaterialbranschen där frågor om utestängande rabatter aktuali- serades är Europeiska kommissionens undersökning av företaget Velux prissättning av takfönster. Rabatterna bedömdes i det fallet inte ha utestängande effekter. Se Albaek, S. och Claici, A., 2009, ”The Velux case – an in-depth look at rebates and more”, Competition Policy Newsletter, 2, 2009. där i huvudsak av ett högre markpris. Effekten består därför till större delen av att byggnation blir lönsam i områden där så tidigare inte har varit fallet. Marknadskoncentrationen kan också påverka förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens. Hög koncentration kan spegla teknologisk effektivitet men också leda till minskad konkurrens. Motsvarande gäller för vertikal integration. Hög koncentration kan möjliggöra konkurrensbegränsande samarbeten och beteende som syftar till att exempelvis försvåra inträde. Det senare är också den huvudsakliga konkurrensrisken vid vertikal integration. Konkurrenslagen förbjuder konkurrensbegränsande avtal och, för dominerande företag, vissa konkurrensbegränsande beteenden. Förvärvskontrollen motverkar uppkomst av alltför stark kon- centration. Det finns dock få svenska konkurrensrättsliga ärenden inom sektorn , men tidigare kartellärenden, och inter- nationella erfarenheter, visar att incitament finns. För allmän- nyttans upphandlingar kan förekomsten av starka lokala byggare motverka risken för prissamverkan. 4Byggmarknadens struktur och utveckling Byggsektorn består av ett stort antal geografiska och produkt- och tjänstemarknader med olika egenskaper och ett stort antal företag som sysselsätter många yrkeskategorier. Konkurrensförutsätt- ningarna skiljer sig åt mellan olika led och delmarknader. Vissa delmarknader är lokala på grund av produktens egenskaper, andra är nationella eller till och med internationella. Hur väl konkur- rensen fungerar i ett led kan ha påverkan på konkurrensen i andra led byggsektorns värdekedja, vilket kommer diskuteras mer ingå- ende i kapitel 8. I det här avsnittet ligger fokus på att diskutera och analysera utvecklingen och konkurrensförutsättningarna i några centrala led och delmarknader i byggsektorn. Vi kommer att utgå från de SNI- koder som finns för byggindustrin och som redovisas uppgifter för följande led (se specifikation av branschkoder i bilaga 4): Underentreprenörer, tekniska installationer Byggvarudistributörer, grossist/detaljist Byggentreprenörer, regionala/lokala Det finns ingen officiell definition på vad som är en rikstäckande byggentreprenör eller vad som definierar en regional/lokal bygg- entreprenör. Den valda definitionen på rikstäckande bygg- entreprenör är byggentreprenör med väl fördelade säljkontor och Byggmarknadens struktur och utveckling marknadsrepresentation och närvaro i hela landet, även på lokala marknader. Definitionen av en regional byggentreprenör är att aktören har en regional närvaro över en eller flera län eller annan regional indelning, exempelvis , utan att vara representerad i hela landet och med avsaknad av viss lokal representation. Det kan för vissa företag vara en gränsdragning om de är regionala eller rikstäckande. Definitionen av en lokal byggentreprenör är att verksamheten bedrivs lokalt inom en eller flera kommuner med stark lokal förankring. I det följande redovisas uppgifter för . Anledningen till att dessa jämförelseår har valts är att motsvarande uppgifter togs fram och användes av Byggkommissionen1 och Statskontoret2 . Kartläggningen har gjorts av Industri- fakta AB3 på uppdrag av utredningen. Uppgifterna avser företagens årsomsättningar. Det innebär att det är byggmarknaden i sin helhet som beskrivs. Företag kan vara aktiva inom flera olika områden och därmed omfattas av flera SNI- koder. Kapitlet inleds med en beskrivning av byggsektorn som helhet för att sedan diskutera och analysera utvecklingen inom olika led i byggsektorn. 4.1Omsättning och utveckling i olika led I tabell 4.1 redovisas omsättningen för olika aktörskategorier för . Byggentreprenörerna representerar den största aktörskategorin med en total omsättning på . Omsättningen i byggentreprenörledet ökade med jämfört med totala om- sättning. KPI ökade och mellan , vilket innebär att det är enbart byggvarutillverkare som inte ökat sin omsättning i 1SOU, 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kostnaderna, kvaliteten och kompe- i byggsektorn. 2Statskontoret, 2009, gubbar? En uppföljning av betänkande ”Skärpning gubbar! 3Industrifakta, 2015. SOU 2015:105 Byggmarknadens struktur och utveckling nominella och reala termer mellan , vilket illustreras i tabell 4,1. Källa: Årsredovisningar. Antalet företag har ökat i samtliga aktörskategorier förutom byggvarudistributörer. I tabell 4.2 ser vi bland annat att antalet rikstäckande byggentreprenörer har ökat, men för de mindre regionala/lokala byggentreprenörerna är ökningen särskilt stor. Källa: Årsredovisningar. I tabell 4.3 och 4.4 redovisas aktörernas andelar inom respektive marknadssegment. Dels redovisas de fem största företagens andelar, och dels de tio största företagens andelar av total om- sättning . Tolkningar av utvecklingen för respektive aktörskategori görs i separata avsnitt. Byggmarknadens struktur och utveckling Källa: Industrifakta, Årsredovisningar. Källa: Industrifakta, Årsredovisningar. En stor andel av produktionskostnaden vid bostadsproduktion, , utgörs av byggmaterial. Byggmaterialindustrins bredd är stor och företagen erbjuder allt från bulkprodukter till hela konstruktionssystem. Vi talar om tusentals olika produkter från ett stort antal leverantörer. Byggmaterialföretag säljer ofta kompletta systemlösningar med de egna produkterna som grund. som tillverkar gipsskivor saluför till exempel även reglar för att erbjuda kunden en komplett lösning. Byggföretag vill ha en så färdig produkt som möjligt för att slippa bearbetningar. Det ger företag som erbjuder hela sortimentet en konkurrensfördel mot nischföretag som endast erbjuder en viss vara. Byggmarknadens struktur och utveckling Den totala omsättningen hos byggvarutillverkare har sjunkit , som omsättningen inom övriga led har ökat. Den totala omsättningen för byggvarutillverkare har minskat med jämfört med . En ökad import av byggmaterial kan vara en orsak till en minskad volym för byggvarutillverkarna. I byggmaterialindustrins omsättning ingår även exportförsäljning. Andelen av den totala omsättningen för de fem respektive tio största byggvarutillverkande företagen är, med små avvikelser, samma åren 2013, 2007 och 2002. Andelarna ligger på för samtliga tre jämförelseår. En anledning till att andelarna är oförändrade mellan åren beror på att kategorin utgörs av cirka 30 produktområden, vilket ger en utjämnande effekt mellan respektive område. En annan orsak är att det finns etableringströsklar som hindrar nya aktörer från att träda in och ta marknadsandelar. Vid nyetablering krävs ofta betydande investeringar. Hur omsättningen har utvecklats beror på vilka produkt- områden som undersöks. När det gäller företag kopplat till sand, grus och cementtillverkning så har omsättningen ökat , vilket kan förklaras av det ökande byggandet och att flera av produkter inom detta område inte är utsatta för importkonkurrens. Däremot har omsättningen för flertalet trävaruproducenter minskat , vilket kan bero på minskad efterfrågan, export och en ökad internationell konkurrens. Sammanfattningsvis har inte marknadskoncentrationen för- ändrats bland byggvarutillverkare. Det är dock en mycket över- gripande bild då kategorin utgörs av cirka 30 produktområden och utvecklingen varierar med produktområde. 4.2.1Strukturen på vissa byggmaterialmarknader Byggmaterialledet består av flera produktmarknader där vissa präglas av en hög koncentration, liten kundrörlighet och bristande pristransparens. På sådana marknader finns ofta in- och utträdes- kostnader, exempelvis kopplade till skalfördelar i produktionen som naturligt leder till en högre grad av koncentration. Byggmarknadens struktur och utveckling bland annat marknaderna för cement, armeringsstål och gipsskivor där ett företag har av respektive marknad. Dessa frågor kommer att diskuteras mer ingående i kapitel 8. Import- konkurrensen är begränsad och förmedlas främst genom stora företag och agenter. Nedan ges några exempel på centrala bygg- materialmarknader. Ballast är en strategisk insatsvara vid asfalt- och fabriksbetong- tillverkning. Ballast kan utgöras av krossat berg eller material från grustäkter. Det krävs myndighetstillstånd för utvinning av ballast. Naturgrus är en icke förnyelsebar resurs som är viktig för grundvattenmagasinering. ges inga nya täkttillstånd för utvinning av naturgrus. Bergkross är därför den viktigaste insatsvaran. Ballast är en tung produkt och transportkostnaderna är betydande varför produktionsanläggningarna försörjer en lokal marknad. Ballasttillverkningen inom byggentreprenörkoncernerna används huvudsakligen inom det egna byggandet. Den svenska cementmarknaden domineras av med en marknadsandel på av branschomsättningen . Cementa ingår i den tyska koncernen . Zement som i princip är monopolist på cement- marknaden är också vertikalt integrerat genom sin verksamhet på marknaderna för ballast och betong. Zement är ägare till andra bolag på den svenska marknaden, som tillverkar och säljer ballast (), prefabricerade betongvaror () och fabriksbetong (). Dessa svarade för cirka 7, av den svenska branschomsättningen för dessa varor . Zement har ett betydande inflytande inom varugrupper, som tillsammans utgör cirka en fjärdedel av totalt materialvärde inom ny- och ombyggnad. Byggmarknadens struktur och utveckling På fabriksbetongmarknaden finns ett fåtal stora rikstäckande företag samt ett antal mindre lokala företag med en eller ett fåtal fabriker. Marknaden avgränsas geografiskt med en radie om från en produktionsanläggning. Detta på grund av trans- porttider och kostnader. Fabriksbetong är en tung bulkprodukt och även en färskvara. I tillverkningsledet för fabriksbetong råder fåtalsdominans. Swerock, som ägs av , har två tredjedelar av marknaden. Tre företag har i princip hela den svenska marknaden. Andra stora till- verkare av fabriksbetong vid sidan av Swerock (ingående i ) och Betongindustri (ingående i ) är , som ägs av brittiska företaget . Armeringsstål används för att förstärka konstruktionsdelar i betong. Produktionen utgörs av nät och armeringsjärn. , dotterbolag till är dominerande tillverkare på den svenska marknaden. Produktion av armeringsstål är en internationell marknad där till exempel prisutvecklingen påverkas av över- respektive underkapacitet i tillverkningen. Betongelement utgörs av stom-, fasad-, och bjälklagskonstruk- tioner. Inom prefabricerade betongvaror är , som ägs av franska Consolis SAS, störst med av branschomsättningen följt av Abetong (ingående i ), och (ingående i Peabkoncernen).