sou · H3B355 · 2015-06-09 00:00:00 — Vi menar att det nationella kunskapsstödet måste även framöver utgå från flera olika myndigheter och i samverkan för att kunna tillgodose de olika behov som finns inom olika myndigheter såsom hälso- och sjukvården, skolan, , och åklagar- myndigheten. Detta kompetensstöd kan inte ges från en enda myndighet enbart. 7.18Belysning av kunskapsstödet vid två myndigheter har haft utredningens uppdrag att på ett oberoende sätt belysa, analysera och bedöma två myndig- heter som har nationella uppdrag med kunskapsstöd inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. De två myndigheterna är NCK och kompetensteam i arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck.37 Resultatet av undersökningen visar bl.a. att NCK:s verksamhet och det kunskapsstöd som erbjuds är uppskattat av yrkesverk- samma på nationell, regional och lokal nivå. Yrkesverksamma på berörda myndigheter bedömer att NCK gör produkter av mycket hög kvalitet. Det tycks dock finnas förväntningar om att NCK bör nå fler målgrupper än vad de gör . Ramböll gör bedömningen att arbete är uppskattat av yrkesverksamma inom området. 37 Ramböll (2015). Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden tensteamet uppfattas som starkt drivet av engagemang och att man bedriver ett proaktivt arbete. Ramböll ser att även kompetens- teamet skulle kunna tjäna på att utveckla en strategi för verk- samheten och dess prioriteringar, så att man säkerställer att kraft riktas mot de områden och målgrupper där det mest behövs. Rambölls slutsatser om behov inför en eventuell utveckling av styrningen inom området framgår nedan. Det som framkommer i Rambölls belysning av samt NCK bekräftas av vad som framkommit till utredningen i såväl Brås utvärdering38 för utredningen som i möten med olika myndigheter. Sammanfattningsvis framkommer i rapporten bl.a. behov av: •Att målgruppsanpassa material till respektive yrkesgrupp. •Att befintligt material får nationell spridning. •Kunskap om de utsattas situation ur ett helhetsperspektiv, upp- märksamhet bör också riktas mot hur hela systemet fungerar, i stället för hur respektive myndighet arbetar. •Att synkronisera arbetet med att ta fram kunskapsstödjande material, för att identifiera behov och tillgodose de kunskaps- luckor som råder. •Tydligare samordning mellan myndigheter som ansvarar för kunskapsstöd, för att förenkla arbetet för praktiker och utsatta. •Långsiktiga insatser, så samtliga aktörer kan planera för kompetensförsörjning. •Utvärderingar av arbetet på flera nivåer. •Kontinuerliga utvärderingar för verksamheter som Läns- styrelsen samt NCK, för att få en tydlig bild av hur de på bästa sätt bidrar till utveckling inom området. 38 SOU 2014:71. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden Utredningens förslag: En uppföljningsstruktur bestående av strategins målstruktur, indikatorer, lägesrapporter från myndig- heter, regeringens årliga åtgärdsprogram samt uppföljning och utvärdering , ska utvecklas successivt under strategi- perioden. Regeringens årliga åtgärdsprogram är tillsammans med målstruk- turen, indikatorer, lägesrapporter, uppföljning och utvärdering av strategin de organisatoriska förutsättningarna regeringen har för att nå det övergripande målet, men även för att uppnå strategins syften om en förbättrad styrning, ökad samordning och samverkan. För att effekterna av samhällets insatser ska kunna mätas bättre är mål- strukturen kopplad till ett uppföljnings- och utvärderingssystem. De åtta långsiktiga målen och de prioriterade delmålen anger inriktningen på arbetet inom strategin som helhet.39 Tidsatta och tydliga krav ska kontinuerligt ställas på myndigheternas uppfölj- ning och återrapportering av genomförda aktiviteter och resultat inom de prioriterade delmålen. Ett sätt att bygga in uppföljning i arbetet med den nationella strategin är att uppföljning också görs med ett kortare perspektiv, t.ex. årsvis. Detta gynnar att aktiviteter kommer igång och också börjar följas upp. har ansvar för uppföljning m.m. av mål- strukturen i ANDT-strategin. Myndigheter som exempelvis Stats- kontoret och Brå skulle kunna få uppdrag att följa upp eller utvärdera strategin. Ett annat alternativ är att en eller flera särskilda forskare kopplas till arbetet med strategin för att följa upp och utvärdera arbetet med strategin . 7.19.1Börja från grunden, bygg på och följ upp Effekter av regeringens politik på området, dvs. i vad mån insats- erna har medfört att vi kommit närmare eller längre ifrån det jäm- ställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upp- höra, skulle kunna följas upp på flera sätt. Dels genom att studera i 39 Se kapitel 8 om långsiktiga mål och prioriterade delmål. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden vad mån kvinnors utsatthet för mäns våld har minskat eller ökat, dels genom att titta på i vilken mån ansvariga myndigheter tar sitt ansvar, följer gällande lag och sina uppdrag på området, så att våldet minskar. Som vi redogjort för tidigare så tar våra förslag till innehåll och struktur i en nationell strategi avstamp i redan befintliga myndig- heters organisation, strukturer och kunskap. Vid uppföljning av strategin bör de indikatorer, statistik etc. som redan finns inom olika myndigheter och från t.ex. Brå, (), öppna jämförelser m.m. utgöra utgångspunkten för mätning. Det kan även finnas behov av att komplettera och utveckla nya indikatorer. Denna uppföljning kommer att kompletteras med utvärderingar och kvalitativa data. Brukarunderökningar kan vara ytterligare ett komplement. 7.19.2Formulera en tydlig styrkedja Tydliga styrkedjor för strategiarbetet och de årliga åtgärdsprogram- men bör formuleras där det framgår hur de prioriterade områdena eller andra indelningar i såväl strategi som åtgärdsprogram förhåller sig till uppsatta mål. En enkel sådan styrkedja beskrivs nedan i Figur 7.3. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden 7.20Formell status på den nationella strategin Utredningens bedömning: En skrivelse till är lämpli- gast för en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, bl.a. för att målområden då enklare kan läggas till eller revideras efterhand. Regeringen bör ha en klar bild av vilken formell status en nationell strategi ska ha. Strategin kan t.ex. utgöras av en skrivelse till riks- dagen eller enbart fastställas genom ett regeringsbeslut. Andra möjligheter är att den fastställs genom ett avtal eller en överenskommelse med parterna eller kompletteras med överens- kommelser mellan olika parter. Ytterligare en möjlighet är att tar beslut om planen. En proposition till kan ge en viktig signal om det politiska stödet för strategin, men en proposition förutsätter att planen innehåller förslag som kräver riksdagsbeslut, t.ex. lagförslag eller förslag om finansiering, vilket inte är fallet med denna strategi. Vilken form som är lämpligast beror på vad syftet med strategin ska vara. Vår bedömning är att en skrivelse till är mest lämpad för en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor, bl.a. för att målområden då enklare kan läggas till eller revideras efterhand. Utifrån erfarenheterna av strategier inom andra politik- områden konstaterar att om regeringen vill att strate- gin ska få ett brett genomslag är det sannolikt bäst att involvera berörda aktörer i så stor utsträckning som möjligt.40 7.21Nationell strategi – Målstruktur Vårt förslag till nationell strategi innehåller åtta långsiktiga mål och under varje sådant mål finns ett antal prioriterade delmål som ska uppnås . Detta redogör vi för i sin helhet i kapitel 8. De långsiktiga målen pekar ut centrala och logiska om- råden som skapar förutsättningar för stabilitet i arbetet, medan de prioriterade delmålen därunder visar på åtgärder och insatser som 40 Statskontoret (2015). Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden ska vara i fokus . I första hand perioden –2020. För att nå målen i den nationella strategin är det en förut- sättning att regeringen ger myndigheter och organisationer upp- drag och resurser för att genomföra olika åtgärder kopplade till den nationella strategin och målstrukturen. Dessa åtgärder ska fram- över beskrivas i ett årligt åtgärdsprogram eller i handlingsplaner. Vår strävan har varit att formulera kärnfulla, tydliga och relativt kortfattade mål som utifrån vår analys av utvecklingen inom områ- det mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck och förändringar i samhället, tar sikte på de aktuella och mest centrala problemen i myndigheternas arbete inom området. Vår analys och våra underlag till förslagen utgår, som vi tidigare nämnt, från bl.a. utredningens delbetänkande och utvärdering av regeringens satsningar –2014,41 av analys och för- slag i betänkandet från den nationella samordnaren mot våld i nära relationer,42 tidigare utvärderingar och forskning av bl.a. Brå43 och NCK,44 tidigare statliga utredningar inom området,45 referens- gruppsmöten med representanter från cirka 40 myndigheter och organisationer, samt från möten med myndigheter och organisa- tioner och medverkan på olika nätverksmöten.46 Vi har vägt in olika aspekter och synpunkter, fördelar och nackdelar med olika förslag och slutligen valt att lyfta fram de målområden som vi bedömt som mest centrala och ändamålsenliga för att en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor ska bli så konkret, kvalitativ och effektiv som möjligt. Målsättningen är att strategin ska leda till att myndigheternas arbete förbättras och framför allt nå ut till regional och lokal nivå samt nå de olika målgrupper som strategin riktar sig till. Förslagen utgår också ifrån pågående arbete och utveckling inom de olika myndigheterna. 43Brå (2010) m.fl. 44NCK (2013). 45Som t.ex. SOU 2004:12, SOU 2005:66, SOU 2006:65, SOU 2012:35. 46Nationell myndighetssamverkan, Länsstyrelsernas nätverk, . Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska synliggöras, förebyggas och åtgärder ska vidtas inom samhällets alla områden och verksamheter. Viktiga aspekter i arbetet med målstrukturen har varit att försöka: •skapa tydliga målformuleringar, •benämna ansvariga myndigheter för genomförandet av åtgärder och •ha krav på uppföljning och återrapportering av resultat. Vår målsättning har varit att försöka skapa tydliga målformule- ringar. Tydliga målformuleringar ska dock enligt vår mening inte vara för detaljerade och omfattande. Det är nästan omöjligt att i en enstaka mening och formulering fånga alla de aspekter vi vill knyta till respektive mål. Förslagen till målformuleringar har tagits fram i dialog med myndigheter och organisationer I samtliga målområden har vi också valt att pekat ut och ge förslag på en eller flera myndigheter som har det huvudsakliga ansvaret för att respektive mål ska uppnås. Myndigheter som har ansvar finns ibland på olika nivåer; nationellt, regional och lokalt. I flera fall bedömer vi att olika myndigheter bör samverka för att nå målet. Vår bedömning är att en konkret samverkan mellan flera myndigheter kan få en stor i effekt i arbetet på alla nivåer, nationellt-regionalt-lokalt.47 Samordning och samverkan måste ske på alla nivåer: från , via olika myndigheter på nationell nivå till sam- 47 Se t.ex. regeringsuppdrag till länsstyrelserna och om kompetensstöd. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden ordningsfunktionerna på länsstyrelserna för att sedan nå ut till lokal nivå. Arbetet med att tydliggöra roll- och ansvarsfördelningen mellan dessa aktörer kommer att behöva fortsätta för att skapa en fram- gångsrik genomförandeorganisation, där myndigheterna på natio- nell respektive regional nivå ger ett användbart, konkret och tillräckligt stöd till genomförarna på lokal nivå, och där även den lokala nivåns ansvar är tydligt. I detta arbete kommer bl.a. samordningsfunktionerna på läns- styrelserna ha en viktig roll som länk mellan de olika nivåerna och som samordnare och pådrivande i kunskaps- och utvecklingsarbete inom strategins områden. Ansvariga myndigheter inom strategins område kommer konti- nuerligt att lämna lägesrapporter och strategins utveckling kommer kontinuerligt att följas upp. Ansvariga myndigheter ska även redogöra för sin förmåga att ta hand om uppdragen i praktiken. Varje målområde med respektive delmål presenteras i följande kapitel 8. Inom varje målområde ingår bl.a.: •förslag till långsiktiga mål, •förslag till prioriterade delmål , •motivering och kommentarer, •förslag på ansvariga myndigheter, •förslag till indikatorer, •målets koppling till Istanbulkonventionen och EU:s Brotts- offerdirektiv. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden Förslag till långsiktiga mål och prioriterade delmål Varje avsnitt inleds med förslag till långsiktiga mål och prioriterade delmål. Därefter följer en kort sammanfattande motivering och kommentarer av de exempel på områden som kan knytas till respektive mål. Analyserna som ligger till grund för detta finns i respektive kapitel tidigare i detta betänkande och i delbetän- kandet.48 En del mål är mer långsiktiga än andra. Det behövs såväl insatser för att förebygga och förhindra våld innan det skett, som insatser till skydd och stöd när våldet väl har inträffat. Det vi benämner motivering och kommentarer ska ses som en vägledning i tolkningen av målen, i vad vi menar med begrepp och i hur de olika målen hör ihop med varandra. Vår avsikt är att moti- vering och kommentarer ska utgöra en hjälp och ett stöd i att genomföra politiken och satsningar för att nå det jämställdhets- politiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Inom samtliga målområden har vi valt att ge förslag på en eller flera myndigheter som har det huvudsakliga ansvaret för att respektive mål ska uppnås. Vi varje målområde ges några förslag till indikatorer inom respek- tive område. Dessa kommer att behöva utvecklas under strategi- perioden. En indikator kan vara en form av mätare. Den ska visa om man närmar sig målet eller inte. En indikator är statistisk information som syftar till att synliggöra ett specifikt problem. Indikatorer kan också belysa uppfyllelsen av ett mål och föränd- 48 SOU 2014:71. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden Två typer av indikatorer är i huvudsak möjliga för att mäta utvecklingen på området: processindikatorer och resultat- indikatorer. Processindikatorer kan mäta huruvida ansvariga kommunala och statliga myndigheter fullföljer sina uppdrag, om insatserna är av god kvalitet och likvärdiga över landet. Resultatindikatorer kan mäta utvecklingen av våldet mot kvinnor. Dessa två typer av indika- torer kan sammantaget ge en bild av effektiviteten i insatserna. De kan vid uppföljning ge svar på om samhällets insatser har inneburit att våldet har minskat. Indikatorer i sig räcker dock inte för att belysa utvecklingen på ett område, utan det krävs också en analys av de förhållanden som studeras, för att få en bild av utvecklingen. Indi- katorerna ska vara få till antalet, men kan kompletteras med annan statistik som belyser måluppfyllelsen. Det är framför allt på och landstingskommunal nivå som mycket av arbetet inom området utförs. Det är därför viktigt att en del indikatorer kan brytas ned på regional och lokal nivå. Om den regionala och lokala nivån kan använda flera av indikatorerna ökar förutsättningarna för att strategin implementeras och blir ändamålsenlig på alla nivåer. En indikator på ett område kan kompletteras med statistik, lägesrapporter, brukarundersökning, utvärderingar, rapporter från myndigheter etc. Vi anser att det är viktigt med en helhetsyn när det gäller mät- ning: Vad är det vi ska mäta? Vad är bra effekt och resultat och för vem? Mätning av resultatet av regeringens politik på området och om insatserna har medfört att vi kommit närmare eller längre ifrån det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra, behöver ske på flera sätt. Dels genom att studera om kvinnors utsatthet för mäns våld har minskat eller ökat, dels genom att granska om ansvariga myndigheter tar sitt ansvar, följer gällande lag och sina uppdrag på området, så att våldet minskar.49 Det finns , till skillnad från tidigare, flera studier om kvinnors våldsutsatthet.50 Dessa studier ger svar på hur kvinnors utsatthet 50Brå (2014), NCK (2014) m.fl. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden för olika typer av våld ser ut. Vid återkommande studier skulle utvecklingen kunna följas upp . Rättsväsendet dokumenterar systematiskt antalet våldutsatta kvinnor och dömda män för brott mot kvinnor i sin brotts- och lagföringsstatistik. Polis- och åklagarmyndigheten har även statistik på handläggningstider av olika ärenden m.m. Ett sätt att mäta våldsutsatthet är att med hjälp av kriminal- statistik analysera antalet anmälda våldsbrott. På så sätt går det att få en uppfattning av det polisanmälda våldet. Det siffrorna visar är dock inte en komplett bild av hur utbrett våldet är, eftersom det finns ett stort mörkertal när det gäller olika våldsbrott mot kvin- nor. Enligt Brå anmäls uppskattningsvis av alla sexual- brott i Sverige.51 Tillsynen och öppna jämförelser har bidragit till kunskaper om huruvida myndigheternas arbete har förbättrats . öppna jämförelser kan användas som indikatorer eller komplement till mätning. För att studera kommuners, lands- ting och andra myndigheters insatser, krävs att tillsynen framöver skärps och att fler uppföljningar och utvärderingar genomförs. Det saknas en helhetsbild och kunskap om antalet våldsutsatta kvinnor, vilka insatser de får från myndigheter samt vilka effekter insatserna får. Detsamma gäller insatser till män som utövar våld. Det är områden som behöver utvärderas och följas upp framöver. Dessa uppföljningar och utvärderingar bör belysa t.ex. vilka insatser och metoder som är effektiva för allt från förebyggande arbete för att förhindra mäns våld, till insatser för stöd till vålds- utsatta kvinnor och barn och till insatser för mäns som utövar våld. Sådana studier är viktiga för att förbättra myndigheternas och olika verksamheters arbete. Som ett komplement därtill skulle regelbundna brottsoffer- och brukarundersökningar behöva genomföras. Sådana undersökningar skulle kunna svara på frågor om hur våldsutsatta kvinnor upplever olika aspekter såsom bemötande, stöd, skydd, insatser m.m. från , hälso- och sjukvården och rättsväsendet. 51 Brå (2013). Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden Målets koppling till Istanbulkonventionen och EU:s Brottsofferdirektiv Vi beskriver här några exempel på kopplingar målet har till åtaganden i Istanbulkonventionen respektive Brottsofferdirektivet. I detta kapitel beskriver vi förslagen till den nationella strategins åtta långsiktiga målområden och de prioriterade delmålen . I kapitlet ges förklarande motivering och kom- mentarer till målen. Vi lämnar också förslag på särskilt ansvariga myndigheter samt indikatorer som tillsammans med lägesrappor- ter, uppföljningar och utvärderingar m.m. kan ligga till grund för uppföljning av arbetet inom strategins målområden och för de olika målgrupperna. I varje målområde finns även en beskrivning av målets koppling till Istanbulkonventionen och EU:s Brottsofferdirektiv. 8.1Målområde 1: Nationell styrning, organisering, samordning och uppföljning Den nationella styrningen, organiseringen, samordningen och uppföljningen av strategin ska öka kvaliteten, effektiveten, och långsiktigheten i arbetet mot mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck. •Den nationella myndighetsstyrningen ska bli mer samordnad och strategisk. •Ett nationellt sekretariat ska inrättas för att samordna, genom- föra, utvärdera och följa upp politiken och åtgärderna. •En strukturerad och tydlig samverkan mellan myndigheter och olika organisationer ska utvecklas och stärkas på alla nivåer. •Länsstyrelsernas roll som samordnare för området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska tydliggö- ras och utvecklas. •Arbetet ska följas upp kontinuerligt på lokal, regional och nationell nivå. Lokala och regionala skillnader i tillgänglighet, kvalitet och resultat ska minska. Det behövs en bättre samordning, struktur och tydlighet på natio- nell nivå när det gäller arbetet och insatserna mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Det framgår tydligt utifrån våra möten med myndigheter och organisationer, i Brås utvärdering1 samt i betänkandet från den nationella samordnaren mot våld i nära relationer.2 Att öka effektiveten, kvaliteten och långsiktigheten i insatserna på området genom en nationell strategi är också regeringens främsta avsikt med uppdraget till denna ut- redning. Vår bedömning är att ett ramverk och en målstruktur därför be- höver skapas, som medför att det våldsförebyggande och det stöd- jande arbetet liksom rättsväsendets arbete med att beivra brott samordnas, effektiviseras samt kvalitetssäkras. Vi menar att det föreslagna ramverket och den föreslagna målstrukturen är själva förutsättningen för att kunna implementera arbetet inom den nationella strategin. Vi har valt att formulera detta som ett eget målområde eftersom vi anser att det är avgörande för att arbetet inom strategins områden både kommer igång och följs upp. Vårt förslag på strategiperiod är med uppföljning årsvis och utvär- dering och vid periodens slut. Utredningen konstaterar att tidigare uppdrag till myndigheter har sett olika ut och att myndigheterna har hanterat uppdragen på olika sätt. Vissa uppdrag har varit avgränsade och tydliga medan andra uppdrag varit mer oklara. Det är också ett stort problem när insatser och finansiering är kortsiktiga. Såväl i Brås utvärdering av handlingsplanen som i den utvärdering som gjorts inom ramen för denna utredning, framgår att det finns en stor projekttrötthet hos olika myndigheter.3 Det saknas ibland mer permanenta och långsiktiga uppdrag och lösningar. Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer lyfter i sitt betänkande upp att en bättre koordinering mellan i första hand kriminal-, jämställdhets-, folkhälso- och socialpolitiken sannolikt skulle ge bättre förutsättningar för ett långsiktigt hållbart arbete och minska risken för satsningar som inte hänger ihop med var- andra.4 Den nationella samordningen av arbetet inom området behöver vidare, enligt den nationella samordnaren, förtydligas både mellan olika statliga myndigheter och mellan och olika myndigheter. Arbetet med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersre- laterat våld och förtryck är ett tvärsektoriellt område där det finns brister i samordning och styrning som liknar de brister som Stats- kontoret uppmärksammar efter att ha genomfört analyser av statlig styrning och organisering i tjugo olika myndigheter.5 Flera av bris- terna som Statskontoret lyfter fram har att göra med att det saknas ett konsekvent agerande i regeringens styrning av sina myndig- heter, oavsett om myndighetsstyrningen sker genom uppdrag, genom mål i regleringsbrev eller genom formuleringar i myndig- hetens instruktion. Det kan t.ex. handla om ansvars- och upp- giftsfördelning som leder till överlappande uppgifter och oklara ansvarsförhållanden mellan myndigheter. När det gäller arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är det vanligt att myndigheter får regeringsuppdrag, såväl i regle- ringsbrevet som löpande . Det faktum att uppdragen är utspridda kan försvåra myndighetens planering och prio- riteringar. Statskontoret lyfter upp en risk med en stor mängd styr- signaler från regeringen och att mängden uppdrag minskar precis- ionen i styrningen. Om en stor mängd mål och uppdrag ges till en myndighet kan det medföra att det i praktiken är myndigheten som får prioritera. När strategiska styrning brister 3Brå (2010), SOU 2014:71. 5Statskontoret (2013). påverkas myndigheternas interna styrning.