sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — –utvärdera avtalen mellan och spårentreprenörsföretagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet, –utvärdera vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, –utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, –särskilt utreda förutsättningarna för att utföra besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen. I tilläggsdirektiven pekar regeringen ut en väl fungerande järnväg – som en del i ett robust, säkert och effektivt transportsystem – som en förutsättning för jobb, grundläggande tillgänglighet och hållbar utveckling i hela . En bättre fungerande järnväg anses också kunna bidra till regeringens mål om en ökad andel kvalificerad industriproduktion i . Vidare anger regeringen att den ser ett behov av att öka de resurser som är avsatta för underhåll av statens järnvägsanläggning, som det även krävs organisatoriska förändringar. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet. 1.2Tolkning av uppdraget, utgångspunkter och avgränsningar Under rubriken byggande och underhåll av järnvägens infrastruktur ryms en rad olika typer av åtgärder. Det handlar om såväl nyinvesteringar och reinvesteringar som om förebyggande och avhjälpande underhåll. Åtgärderna kan också riktas mot olika delar av anläggningen, exempelvis spår och växlar, kontaktledningar, signalsystem och teleanläggningar. Det övergripande syftet med åtgärderna är att både vidmakthålla och utveckla järnvägssystemet för att det ska kunna fungera för den trafik som efterfrågas. Detta syfte utgör också en viktig utgångspunkt i delbetänkandet och för mina analyser och förslag. I väsentliga delar kommer det dock att föreligga en tyngdpunkt på det som rör underhåll av järnväg, bl.a. för att regeringen så tydligt efterfrågat en lägesrapport med en önskan att påskynda utvecklingen i denna del. Som nämnts ovan anger regeringen att den ser ett behov av att öka de resurser som är avsatta för underhåll av statens järnvägsanläggning, som det även krävs organisatoriska förändringar. Enligt mina direktiv ska jag ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet. konstaterar regeringen att anlitandet av externa utförare inte fråntar ansvaret för förvaltningen av anläggningen, vilket jag också själv poängterat i mitt tidigare delbetänkande. Regeringen pekar särskilt på vikten av att på ett ändamålsenligt sätt tar det samlade ansvaret för kontroll och utförande av underhållet och behovet av bättre kunskap om järnvägsanläggningen tillstånd. Jag menar att dessa resonemang föranleder ett behov av att belysa mer grundläggande frågor som vad det faktiskt innebär att vara en infrastrukturförvaltare och vad som krävs för att ta det ändamålsenliga ansvaret för en anläggning, inklusive vilka förutsättningar som finns och ges för att utöva detta ansvar. Därmed blir det viktigt att beakta kunskapen om järnvägsanläggningens tillstånd men också kopplingen till behov och planering av olika åtgärder, vilka resurser som krävs och finns för dessa, och hur de bäst kommer till användning. I alla dessa delar kan det finnas organisatoriska överväganden att göra. I utredningens fortsatta uppdrag ingår att studera behov av förtydliganden relaterade till principer för medfinansiering av statens järnvägsinfrastruktur, liksom behov av vidareutveckling av ekonomiska styrmedel för bättre kapacitetsutnyttjande och kvalitet i utförandet av olika järnvägstjänster. Dessa frågor är i första hand knutna till deluppdraget om användning och tilldelning av kapacitet och behandlas därför inte närmare i detta delbetänkande. kring olika former av alternativ finansiering av infrastruktur behandlas inte heller. En del andra avgränsningar är viktiga att tydliggöra. I syfte att fånga in en så stor del av marknaden som möjligt har jag vinnlagt mig om att inkludera fler infrastrukturförvaltares verksamhet än bara . Där har det dock skett avgränsningar till , Öresundsbrokonsortiet, SLL , och och analysen av dessa organisationers verksamhet är allt annat än fullständig. Ett flertal av utredningens frågor handlar specifikt om och styr därför analysen till denna infrastrukturförvaltare. Med tanke på att åtgärder och förändringar hos kan få konsekvenser även för andra infrastrukturförvaltare, har jag i möjligaste mån även i dessa fall försökt göra bedömningar som inkluderar konsekvenser för andra infrastrukturförvaltare och för marknaden i stort. Vidare finns ett tydligt fokus i detta delbetänkande på den del av infrastrukturen som ibland kallas järnvägens huvudsystem. Det innebär att det s.k. sidosystemet, i form av bl.a. depåer och terminaler, anslutnings- och uppställningsspår och flera andra anläggningar och fastigheter, behandlas mer översiktligt. I mitt slutbetänkande kommer dessa anläggningar, kopplat till flera andra utredningsfrågor, att behandlas mer ingående. Med hänvisning till direktiven vill jag också poängtera att delbetänkandet i viss utsträckning är just en lägesrapport avseende utfört arbete med de frågor som räknats upp ovan. Sammantaget innebär detta att alla frågor inte behandlas lika djupt och att jag förbehåller mig rätten att återkomma med närmare besked i vissa frågor i mitt kommande slutbetänkande. Där blir det för övrigt också aktuellt att knyta ihop infrastrukturfrågorna med andra delar av utredningsuppdraget till ett större sammanhang. har sett det som befogat att göra en organisatorisk separering av järnväg från väg i underhållsorganisationen. En återkommande uppfattning från berörda branschorganisationer, transportköpare m.fl. är att , för att bättre möta järnvägssektorns behov, generellt skulle behöva organiseras om i en järnvägsdel och en vägdel (eller att två separata myndigheter återskapas). I särskilt fokus för den här typen av synpunkter är de mer operativa delarna av verksamheten, där likheter och synergier mellan väg och järnväg uppfattas som svaga. verksamhetsdelar som hanterar mer långsiktiga överväganden, vad gäller exempelvis planering av och investeringar i infrastruktur, uppfattas däremot det trafikslagsövergripande arbetet som mer ändamålsenligt. Jag har konstaterat att dessa uppfattningar föreligger och vilka de huvudsakliga argumenten är. Relaterat till detta vill jag poängtera att jag i det fortsatta utredningsarbetet har i uppdrag att fundera närmare på en rad frågor som kan ha bäring på och järnvägens övergripande organisation. Eventuella förslag till förändringar behöver också ta hänsyn till noggranna konsekvensanalyser. Av dessa skäl kommer jag att avvakta till slutbetänkandet med mina närmare överväganden i dessa delar. Det kan dessutom krävas andra överväganden som inte utgår enbart från järnvägssektorns perspektiv. Enligt de ursprungliga direktiven ska uppdraget genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter. I utredningens andra steg har jag valt att dela in arbetet i sammanlagt nio delprojekt med tillhörande arbetsgrupper, vars aktiviteter inleddes . Basen för deltagare till dessa arbetsgrupper utgörs av den grupp med 13 experter och två sakkunniga som utsetts att bistå utredningen. För att säkerställa en bred representation och kompetens i alla sakfrågor har dessa experter kompletterats med ett flertal adjungerade personer i varje arbetsgrupp. Jag har också utsett en ordförande för respektive grupp för att bistå utredningens kansli med att bereda och leda arbetsmöten. Ett av delprojekten behandlar de frågor som rör byggande och underhåll av infrastruktur. Arbetsgruppen för detta delprojekt har haft sammanlagt fyra möten – . Gruppen har totalt 13 ledamöter, enligt följande: Ole Kjörrefjord, Swedtrain/(ordförande) Karolina , Näringslivets Transportråd Robert Röder, Föreningen / Thomas Pilo, Föreningen / Bengt-Erik , tidigare särskild utredare i Utredningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet Vid arbetsgruppens möten har också särskilt inbjudna specialister och forskare medverkat. För att få en bredare belysning av vissa frågeställningar och tidiga slutsatser kallade jag till ett öppet seminarium i . Sammanlagt deltog ett 30-tal personer vid detta. I tillägg har hela expertgruppen –2015 hållit sju möten där dessa och andra frågor diskuterats. Jag har också haft en rad bilaterala möten med specialister och personer från andra organisationer. I samband med att regeringen fattade beslut om tilläggsdirektiv till utredningen, gavs även ett par särskilda uppdrag till med nära koppling till utredningens frågor. Därför har särskilda ansträngningar gjorts för att i samråd med säkerställa en samstämmighet vad gäller överlappande delar av det faktabaserade underlaget. I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utredningen har också deltagit vid flera seminarier där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats. fördes studiebesök i samt . En insamling av aktuell statistik och andra uppgifter har också skett. Aktuell information om utredningsläget har lämnats vid presentationer på diverse konferenser, i samband med en särskild utfrågning om järnvägsunderhåll i trafikutskott , samt via utredningens webbplats . Betänkandet är strukturerat i 12 kapitel. Närmast kommer ett kapitel som diskuterar begreppen underhåll, reinvestering och investering. Därefter följer ett kapitel som redogör för några viktiga förutsättningar, med fokus på det regelverk som har att förhålla sig till som infrastrukturförvaltare, samt på att sätta in frågor rörande infrastrukturen i ett större sammanhang. I kapitel 4 presenteras en kort historik över viktiga organisationsförändringar som skett under och senare tid. En internationell utblick görs också. Infrastrukturens utveckling, vad gäller bl.a. spenderade medel, dess användning och olika händelser, baserad på tillgängligt statistiskt material samt tidigare utredningar och rapporter, ges i kapitel 5. Kapitlet målar också upp en översiktlig bild av bakgrunden till utredningens frågor på området. De efterföljande kapitlen 6–10 är strukturerade efter en tänkt processmodell för hur hanterar järnvägsunderhåll och reinvesteringar (se nedan). I kapitlen används respektive processteg från denna modell för en fördjupad problembeskrivning samt mina relaterade bedömningar och överväganden. Varje kapitel inleds med en sammanfattning av mina förslag. I kapitel 11 behandlar jag några övergripande bedömningar och förslag vad gäller ledning och styrning, delvis baserade på vad som framkommit i tidigare kapitel. I ett avslutande tolfte kapitel har jag samlat mina konsekvensanalyser. I figur 1.1 presenteras den översiktliga processmodell för åtgärder i infrastrukturen som används i kommande kapitel för att beskriva olika funktioner och förhållanden, identifiera eventuella problem, göra bedömningar och lämna förslag till lösningar. Den kan sägas vara en vidareutveckling och generalisering av en beskrivning av rådande underhållsprocess, som varit föremål för diskussion i den projektgrupp som övervägt frågorna om byggande och underhåll av infrastrukturen. Figur 1.1 En processmodell för åtgärder i järnvägens infrastruktur Modellen startar i kunskapen om anläggningen och dess användning, där användning avser vilken trafik som körs. Kunskap kan finnas hos infrastrukturförvaltaren eller i andra organisationer, bygga på enskilda personers erfarenhet och/eller olika informationssystem och kan bl.a. inkludera anläggningens skick och ålder. Planeringen omfattar att ta fram ett underlag om åtgärder utifrån anläggningens tillstånd och behov, gällande såväl underhåll som reinvesteringar. Planeringen måste ske i både tid och rum och innefatta hänsyn till transportbehov. I processteget finns tydliga kopplingar till budgetprocesser och behov av prioriteringar mellan olika typer av åtgärder. Beställning används här i vid mening och kan därmed omfatta utförande av beslut inom den interna organisationen, beställning från en intern resultatenhet, eller upphandling från externa leverantörer. Beställning kan omfatta en enskild typ av åtgärder (t.ex. banunderhåll) eller en paketering av olika typer, som t.ex. reinvesteringar i kombination med underhållsåtgärder. Vid beställning från externa leverantörer genom upphandling kan olika avtalstyper (t.ex. utförandeentreprenad eller funktionsentreprenad) och avtalslängder aktualiseras. Utförandet kan, beroende på hanteringen i beställningsledet, skötas internt eller med olika externa entreprenörer. Beställning och utförande kan för övrigt ses som mer eller mindre separerade delar av ett genomförandesteg. Den sista delen i processkedjan är uppföljning och återkoppling som exempelvis kan inkludera en kontroll av de åtgärder i infrastrukturen som gjorts och deras effekter. Steget är nära kopplat till det första steget, som ett led i den fortsatta uppbyggnaden av kunskap om anläggningen. Viktigt att komma ihåg är att denna modell inte ska tolkas som ett uttryck för hur byggande och underhåll av järnvägens infrastruktur bör organiseras. Den är i första hand ett verktyg för att sortera ett antal iakttagelser och till att illustrera vilka funktioner som inte bör glömmas bort i en analys av processen i stort. Som alla modeller förenklar den också verkligheten i flera avseenden. Exempelvis kan en del processteg pågå parallellt snarare än sekventiellt och med flera återkopplingsmöjligheter till varandra. Stegen kan också se delvis olika ut för olika typer av åtgärder, exempelvis vad gäller planering av reinvesteringar jämfört med akut avhjälpande underhåll. 2Underhåll, reinvesteringar och investeringar – en begreppsdiskussion En ambition i arbetet med detta delbetänkande har varit att vara tydlig i användningen av olika begrepp för att undvika missförstånd. Underhåll, reinvestering och investering används ofta som vedertagna begrepp men jag har inte funnit någon enhetlig och skarp avgränsning mellan dem på järnvägsområdet. Det saknas inte definitioner, men begreppen återfinns i många sammanhang, indelade, definierade och grupperade på olika sätt. Det innebär exempelvis att begreppen kan ha olika innebörd och avgränsningar i strikt redovisningsekonomisk bemärkelse, i indelning av anslag på statsbudgeten, i tekniska regelverk, i planeringslagstiftningen och vid indelning av åtgärder i upphandlingskontrakt. Med detta i åtanke följer här en ansats att redogöra för definitionerna så som de återfinns främst i tekniska regelverk. Genomgången är inte ett förslag till vad begreppen bör betyda eller hur de bör användas. Med underhåll av järnvägsinfrastruktur avses enligt reglering om säkerhetssystem för infrastrukturförvaltare samtliga åtgärder under en infrastrukturanläggnings livstid avsedda att bibehålla den i, eller Underhåll, reinvesteringar och investeringar - en begreppsdiskussion återställa den till, ett sådant tillstånd att den kan utföra nödvändiga funktioner som har betydelse för säkerheten. I entreprenadkontrakt finns följande definition av begreppet underhåll: ”Underhåll är alla åtgärder under en enhets livstid i syfte att vidmakthålla den i, eller återställa den till, ett sådant tillstånd att den kan utföra avtalad prestation.” Vad som menas med avtalad prestation torde vara att banan och dess komponenter hålls i det skick de installerats för. Det i sin tur är dimensionerande för den trafik som kan bedrivas på banan. Underhåll kan delas in i förebyggande och avhjälpande underhåll och diverse undergrupper enligt den internationella standarden SS-EN 13306 (figur 2.1). Figur 2.1 Uppdelning av underhåll enligt SIS (2001) Enligt definition är förebyggande underhåll sådant underhåll som genomförs vid förutbestämda intervaller och/eller i enlighet med angivna kriterier och med avsikten att reducera sannolikheten för fel eller degradering av enhetens prestation. Det förebyggande underhållet består i sin tur av förutbestämt respektive tillståndsbaserat underhåll. 1 TSFS 2013:43 Transportstyrelsens föreskrifter om säkerhetsbestämmelser och övriga bestämmelser för infrastrukturförvaltare, 3 §. Underhåll, reinvesteringar och investeringar - en begreppsdiskussion Förutbestämt underhåll genomförs i enlighet med bestämda intervaller, utan att föregås av någon kontroll.2 Tillståndsbaserat underhåll innefattar dels kontroll av en enhets tillstånd/status avseende dess funktion och tekniska egenskaper, dels av åtgärder som då bedöms behöva vidtas. Avhjälpande underhåll genomförs efter det att funktionsfel uppstått och med avsikt att få enheten i ett sådant tillstånd att den kan utföra krävd prestation. Det avhjälpande underhållet initieras av Trafikledningen efter indikationer från lokförare (eller annan) om att det finns ett fel. Efter bedömning på plats av vad felet består i och om det påverkar säkerheten för trafiken, fattar Trafikledningen beslut om huruvida felet måste avhjälpas direkt innan trafiken kan släppas på igen (akut underhåll), eller om felet istället kan repareras senare och trafikering därmed kan fortsätta innan felet åtgärdas (uppskjutet underhåll). Reinvestering kan skiljas från underhåll genom att syftet är att byta ut en komponent istället för att fortsätta underhålla den. Det görs i regel för komponenter som nått sin tekniska livslängd, till exempel växlar, spår, baliser, signalstolpar, ställverkskomponenter, transformatorer och kontaktledningar. Reinvesteringsåtgärder upphandlas i kontrakt med en avgränsad åtgärd för ett visst område. Avgränsningen mot underhåll görs för spåråtgärder genom en beloppsgräns. Åtgärder inom kategori spår ska kosta per stationssträcka för att betraktas som utbyte, och därmed för att klassas som reinvestering. Enligt regleringsbrev får disponera medel från vidmakthållandeanslaget för reinvesteringar på det statliga järnvägsnätet.3 2I kontrakt ska intervallerna följa BVF 817, Förutbestämt underhåll. 3Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, 2014/5371/TE, 2014/5334/KLS (delvis), 2014/1042/TE, . Underhåll, reinvesteringar och investeringar - en begreppsdiskussion Investeringsåtgärder kan skiljas från reinvestering genom att syftet med åtgärden är att höja standarden på en bana i stället för att endast bibehålla den. Det kan handla om att byta ut ett äldre ställverk mot ett nytt för att öka kapaciteten, eller byta en omformarstation mot en nyare för att fler tåg ska kunna trafikera en sträcka. Investeringar tilldelas medel genom ramanslaget Utveckling av statens transportinfrastruktur. Därunder finns anslagsposterna 10 Större investeringar i nationell plan, med delposten 10.2 Järnvägsinvesteringar, som får användas till förbättringar i det statliga järnvägsnätet där investeringen har en totalkostnad över 50 miljoner kronor.4 Från anslagspost 11 Övriga investeringar, delpost 11.1 Trimning och effektivisering samt miljöinvesteringar, får disponera medel för investeringar och förbättringar i det nationella statliga järnvägsnätet där investeringen har en totalkostnad under 50 miljoner kronor.5 Driftåtgärder genomförs i eller i anslutning till en anläggning, för att anläggningen ska fungera som avsett, utan att anläggningens funktionella och tekniska tillstånd förändras. Drift kan omfatta t.ex. snöröjning, lövsopning, farbanerengöring p.g.a. spårhalka och drift av teknikbyggnader. Vad som menas med driftåtgärder skiljer sig dock i praktiken mellan underhållsområdena. Redovisningsmässigt hanteras till exempel snöröjning som drift i vissa av underhållsområden, och som underhåll i andra. Det har även skiftat . Med drift menas i vissa fall trafikledning, som också finansieras med vidmakthållandeanslaget. 4Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, 2014/5371/TE, 2014/5334/KLS (delvis), 2014/1042/TE, . 5Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, 2014/5371/TE, 2014/5334/KLS (delvis), 2014/1042/TE, . infrastruktur och olika typer av järnvägsverksamhet påverkas av ett omfattande regelverk, som i flera avseenden har styrts och styrs, helt eller delvis, av den utveckling av lagstiftningen som skett inom Europeiska Unionen (EU). Denna har jag beskrivit närmare i mitt tidigare delbetänkande. I detta avsnitt redogör jag översiktligt för det regelverk som utgör grunden för verksamhet, både i fråga om vad som gäller generellt för verket som förvaltningsmyndighet, samt mer specifikt i dess egenskap som förvaltare av statens järnvägsinfrastruktur. Som förvaltningsmyndighet under regeringen är underkastat en omfattande förvaltningsrättslig reglering som gäller myndigheter. Det handlar bl.a. om myndighetsförordningen (2007:515), budgetlagen (2011:203), anslagsförordningen (2011:223), avgiftsförordningen (1992:191), kapitalförsörjningsförordningen (2011:210), förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Av myndighetsförordningen framgår att en myndighets ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i . Samma förordning innehåller krav på att myndigheten har en arbetsordning där bl.a. delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten framgår, att en verksamhetsplan finns och att det säkerställs att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll innehåller krav på att myndigheter har en process som syftar till att kraven i myndighetsförordningen Av internrevisionsförordningen (2006:1228) framgår att internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Internrevisionen ska ge råd och stöd åt myndighetens styrelse och chef. Det framgår vidare att myndighetens styrelse bl.a. ska besluta om åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Av myndighetsförordningen framgår vidare att en myndighet ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och hushållar väl med statens medel. Myndigheten har också en skyldighet att fortlöpande utveckla verksamheten. Det är också så att myndigheten, enligt 9 kap 2 § i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, ska pröva ändamålsenligheten i de regler som styr verksamheten, och redovisa förslag även till författningsändringar om befintliga regler inte längre skulle visa sig ändamålsenliga enligt myndighetens bedömning. Myndigheterna har således en långtgående skyldighet att ta ansvar för sin verksamhet och även för ändamålsenligheten i den lagstiftning och det regelverk under vilken myndigheten bedriver sin verksamhet. Myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas, inom ramen för gällande regelverk, är en viktig komponent i den svenska förvaltningen.1 Myndigheten ska enligt 7 § myndighetsförordningen även ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom EU och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet. Transportstyrelsen är den myndighet som ofta bistår regeringen i förhandlingsarbetet inom EU i de frågor som berör järnvägsfrågor. har expertkunskap vad gäller frågor om t.ex. teknik och anläggning och det regelverk som styr detta. måste därför hålla sig informerad om lagstiftningsarbetet, och bidra med expertkunskap och stödja Transportstyrelsen vid framtagande av underlag till regeringen i regelarbetet.