sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — En annan möjlig utveckling är att kommuner och landsting, på grund av risken för överklaganden, tar höjd när de reglerar detta och låter de anställda fatta självständiga beslut endast i begränsad utsträck- ning. Domstolarna skulle vid en laglighetsprövning slutligen få av- göra om beslut som de anställda fattat varit av rutinartad karaktär eller inte. Men eftersom vad som är att betrakta som rutinartat torde komma att variera från kommun till kommun skulle dessa domar riskera att bli avgöranden i enskilda fall utan att vara väg- ledande. Även om HFD:s praxis angående beslut av rent verkställ- ande karaktär är sparsam och restriktiv så finns i vart fall vägled- ning från HFD om hur detta begrepp ska tolkas. Ett andra alternativ som utredningen har övervägt är att i kom- munallagen fastslå vad som gäller enligt praxis, dvs. att anställd hos kommun eller landsting får fatta beslut av rent för- beredande eller rent verkställande art. De anställda skulle då få ett tydligare mandat för sina beslut och med en uttrycklig bestämmelse om de anställdas beslutanderätt skulle det bli tydligare för med- borgarna vilka befogenheter de anställda har. En invändning mot detta alternativ är emellertid att det inte behövs någon reglering eftersom detta redan gäller enligt praxis och att en kodifiering inte skulle medföra något mervärde. Sammantaget gör utredningen bedömningen att nackdelarna med en reglering överväger fördelarna och föreslår därför inte någon reglering av de anställdas beslutanderätt i kommunallagen. Utred- ningen anser dock att den nuvarande ordningen är mycket admini- strativt krävande för kommuner och landsting. Flertalet mycket enkla administrativa beslut måste framgå av delegationsordningar och anmälas till nämnderna. Utredningen återkommer nedan till ett alternativt förslag i syfte att underlätta administrationen av rutin- artade beslut som de anställda beslutar. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag 8.6.1Ett alternativ till att reglera de anställdas beslutanderätt i kommunallagen? Utredningen har i avsnitt 8.5.2 redogjort för sina överväganden avseende en reglering av de anställdas beslutsfattande i kommunal- lagen. Utredningen anser sammanfattningsvis att de anställda inte bör ha någon i kommunallagen fastslagen beslutanderätt, utan att de anställdas beslutanderätt även fortsättningsvis bör utgå från nämnderna. En reglering skulle enligt utredningen inte underlätta eller gagna den kommunala verksamheten. Enligt utredningen be- höver man dock på annat sätt komma till rätta med problemen med en allt för vidlyftig tolkning av bl.a. begreppet ren verkställighet och en betungande administration. Frågan är då om det finns något annat sätt att rationalisera verksamheten så att de förtroendevalda kan ägna sig åt viktigare och mer principiella frågor? Enligt utred- ningen kan det diskuteras både hur delegationsordningar utformas och formerna för anmälningsskyldigheten. En lösning som bl.a. vissa nämnder i kommun tillämpat är s.k. omvända delegationsordningar. I stället för att i delegationsordningen ange vilka ärenden som delegeras anges i stället att förvaltningschefen får besluta på nämndens vägnar i alla frågor med undantag för vad som följer av 6 kap. 34 § KL och en s.k. förbehållslista. Förbehållslistan är en uppräkning av ett antal ärenden i vilka förvaltningschefen inte får fatta beslut. Syftet är att göra systemet mer flexibelt och beslutsgången snabbare. Med denna ordning behöver inte alla ärenden som delegeras nämnas i delegationsordningen. Vad utredningen erfarit måste det emellertid i andra dokument ändå regleras vilka anställda som får fatta vilka typer av beslut. I stället för att nämnderna delegerar arbetet blir det i princip förvaltningschefen som gör detta. Det kan också disku- teras om systemet verkligen är förenligt med kravet i 6 kap. 33 § KL på att delegation ska ske ”i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden”. Enligt utredningens mening torde därför fördelarna med omvända delegationsordningar vara begränsade. En annan fråga som tangerar de anställdas beslutanderätt är anmälningsskyldigheten till nämnderna. Av 6 kap. 35 § KL följer att beslut som har fattats på delegation ska anmälas till nämnderna, Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag som bestämmer i vilken ordning detta ska ske. Utredningen har i avsnitt 7.3.2. närmare redogjort för denna anmälningsskyldighet. 8.6.2Ingen absolut anmälningsskyldighet för delegationsbeslut Utredningens förslag: Nämnden ska besluta om i vilken ut- sträckning beslut som har fattats med stöd av delegation ska an- mälas till den. Detta gäller dock inte delegerade brådskande beslut. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas genom laglighetsprövning. Motivet till att man vid den nuvarande kommunallagens tillkomst behöll anmälningsskyldigheten till ansvarig nämnd var att förfaran- det ansågs ha en väsentlig betydelse för medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala beslutsprocessen. Lagrådet anförde att regeringens förslag att mjuka upp anmälningsskyldigheten kan medföra svårigheter särskilt för en enskild att bevaka ett ärende på ett sådant sätt att överklagandetiden inte går förlorad.24 Utredningen delar Lagrådets uppfattning att det är viktigt att enskildas möjligheter att bevaka ett ärende inte försvåras. Utred- ningen föreslår i avsnitt 16.8 en digitalisering av den kommunala anslagstavlan. Information som enligt nuvarande ordning ska anslås på den kommunala anslagstavlan ska i stället läggas ut på kom- munens, eller kommunalförbundets anslagstavla. Genom den föreslagna ordningen finns dessutom förutsättningar för att väsentligt öka medborgarnas möjligheter till insyn i den kommu- nala verksamheten. Utredningen anser att det från rättssäkerhetssynpunkt, med anledning av ovan nämnda förslag, inte längre finns hinder mot att införa ett system i vilket inte alla delegationsbeslut måste anmälas till nämnden och att anmälningsskyldigheten kan mjukas upp. Nämndernas intresse för utpräglat rutinartade delegationsbeslut torde vidare i allmänhet vara lågt.25 1990/91:KU38 s. 70. 25Detta var bl.a. ett motiv för att låta de kommuner som ingick i det s.k. frikommunförsöket själva besluta om i vilken utsträckning anmälan skulle ske, se prop. 1990/91:117 s. 105. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Utredningen föreslår därför att nämnderna ska besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 6 kap. 33 § KL ska anmälas till dem. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas genom laglig- hetsprövning. Utredningen anser att brådskande beslut som t.ex. en ordförande har meddelat med stöd av 6 kap. 36 § KL även fortsättningsvis alltid ska anmälas vid nämndens nästa samman- träde. Inte heller ärenden som delegeras till s.k. självförvaltnings- organ ska omfattas av förslaget. Hur protokollen ska utformas och vad de ska innehålla bör enligt utredningen vara upp till varje kommun och landsting att bestäm- ma. Protokollen kan innehålla allt ifrån fullständiga beslut med motivering och andra uppgifter till en förteckning över att beslut har fattats i vissa ärenden. Eftersom dessa protokoll enligt utred- ningens förslag nedan ska tillkännages på den kommunala anslags- tavlan måste hänsyn tas till bl.a. bestämmelser i personuppgifts- lagen och offentlighets- och sekretesslagen om personuppgifter och sekretess. Protokollens utformning kan därför komma att se olika ut beroende på typen av beslut. Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att besluten kan identifieras. Grundläggande uppgifter som möjliggör det måste därför finnas med i tillkännagivandet. Bedöm- ningarna om vad som kan tillkännages utan att strida mot nämnda bestämmelser kan ibland vara svåra att göra. Kommuner och landsting torde enligt utredningens bedömning dock inte löp- ande behöva ta ställning till protokollens utformning, utan det borde räcka att göra detta vid övergången till denna ordning. Hur sådana problem kan hanteras är enligt utredningens mening också en omständighet för nämnden att ta ställning till när den bestäm- mer sig för att vissa beslut inte ska behöva anmälas till den utan endast kan tillkännages på anslagstavlan. Det torde enligt utred- ningens mening också ligga i sakens natur att detta förfarandesätt kommer att i högre utsträckning komma till användning i ärenden där det typiskt sett inte förekommer sekretess även om det i en- skilda fall med hänsyn till individen kan göra det. Förslaget gäller inte bara de beslut som de anställda fattar på delegation utan även delegationsbeslut av bl.a. utskott och enskilda förtroendevalda. Det gäller även beslut som överklagas enligt be- stämmelser i speciallagstiftning. Kommuner och landsting får alltså en ökad frihet att organisera sin verksamhet. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag dock fortfarande att vara ansvariga för delegaternas beslut. Har de förtroendevalda ett särskilt intresse av vissa typer av beslut har de dessutom möjlighet att besluta att dessa ska anmälas till dem. Vad gäller svårigheterna för bl.a. en enskild att bevaka ett ärende på ett sådant sätt att inte överklagandetiden går förlorad föreslår utredningen nedan att dessa beslut ska tillkännages på den kom- munala anslagstavlan som utredningen också föreslår ska överföras till kommunernas, landstingens och kommunalförbundens webb- platser (se avsnitt 16). Detta ökar förutsättningarna för att bevaka kommunala beslut. Även med nuvarande anslagstavlor krävs en viss bevakning eftersom den enskilde inte på förhand vet när det ska tillkännages att protokollet över nämndens beslut justerats. Hur detta tar kan variera beroende på arbetsbörda, semestrar m.m. Precis som med nuvarande kommunala anslagstavla krävs alltså med nu föreslagen ordning en viss regelbunden bevakning. Till skillnad från tidigare torde det dock räcka med att bevakningen sker elektroniskt, de enskilda behöver inte ta sig till anslagstavlan i t.ex. . Utredningen anser inte att förslagen i denna del medför ett behov av att ge de anställda något eget revisionsansvar, utan det är även fortsättningsvis hos de förtroendevalda som revisionsansvaret ska ligga. Det är nämnderna som bestämmer vilka beslut som ska anmälas till dem och som också därför får ta ansvar för utebliven återrapportering. 8.6.3Ingen absolut anmälningsskyldighet för beslut som fattats med stöd av vidaredelegation Utredningens förslag: Nämnden ska besluta om i vilken utsträck- ning beslut som har fattats efter vidaredelegation ska anmälas till den. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om be- slutet får överklagas genom laglighetsprövning. En nämnd får besluta att en förvaltningschef, som erhållit delega- tion enligt 6 kap. 33 § KL, ges rätt att vidaredelegera beslutande- rätten till en annan anställd inom kommunen. Ett beslut som fattats med stöd av vidaredelegation ska anmälas till förvaltningschefen (6 kap. 37 § KL). Någon lagstadgad skyldighet för delegaten eller Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag förvaltningschefen att vidareanmäla beslutet till nämnden föreligger inte, men nämnden kan ställa sådana krav som villkor för vidare- delegering. JO har i beslut JO 1998/99 s. 407 berört denna fråga om anmälningsskyldighet till nämnden. JO uttalade att en sådan anmälningsskyldighet är det enda sättet att få sammanhang och konsekvens i systemet med delegationsbeslut. Utredningen delar JO:s bedömning såtillvida att samma återrapportering bör ske till nämnderna oavsett om det är fråga om delegation eller vidaredele- gation. Utredningen föreslår därför att nämnderna ska besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 6 kap. 37 § KL ska anmälas till dem. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas genom lag- lighetsprövning. Hur protokollen ska utformas och vad de ska innehålla bör enligt utredningen vara upp till varje kommun och landsting att bestämma. Protokollen kan innehålla allt ifrån full- ständiga beslut med motivering och andra uppgifter till en förteck- ning över att beslut har fattats i vissa ärenden. Med den nu före- slagna ordningen behövs enligt utredningens mening inte längre någon lagstadgad återrapporteringsskyldighet till förvaltningschefen. Det står dock nämnden fritt att bestämma att återrapportering, i stället för att ske till nämnden, ska ske till förvaltningschef. Nämnden kan också bestämma att återrapportering ska ske till både nämnden och förvaltningschefen. Man kan också tänka sig en situation där nämnden överlämnar till förvaltningschefen att besluta om vilken återrapportering som ska ske till denne. Bestäm- melsen om vidaredelegation omfattar även samverkan i gemensam nämnd vilket innebär att en förvaltningschef kan uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att fatta beslut. Utredningens förslag ska gälla även för beslut som fattats efter vidaredelegation inom en gemensam nämnd. Om det är en uppgift för förvaltningschefen eller för delegaten att anmäla sådana beslut till nämnden får respektive nämnd bestämma. Nämnden bör dock i likhet med vad som föreslås ovan ha möjlighet att be- sluta om omfattningen av återrapporteringen. Utredningen föreslår i avsnitt 16 att beslut som inte ska anmälas ska tillkännages på den kommunala anslagstavlan. Detta ökar förut- sättningarna för att bevaka kommunala beslut. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag 8.7Andra frågor om delegering Utredningen har även tittat på vissa andra frågor som handlar om delegation, bl.a. möjligheten till vidaredelegation i flera led (av- snitt 8.7.1), delegation till nämndernas presidier (avsnitt 8.7.2) och delegation till annan än anställd (avsnitt 8.7.3). Utredningen redo- visar nedan sina bedömningar och förslag. Utredningens bedömning: Förvaltningschefernas roll och upp- gifter bör inte regleras närmare. Det bör inte gå att vidare- delegera beslutanderätt i flera led och inte heller bör annan än en förvaltningschef kunna vidaredelegera beslutanderätt. Precis som när det gäller direktören är förvaltningschefernas roll sparsamt reglerad i kommunallagen. Förvaltningscheferna kan emellertid ansvara för stora förvaltningar med mycket resurser. Det är inte heller ovanligt att många olika typer av beslutsfattande dele- geras till dem. De kan i sin tur som ovan nämnts också vidare- delegera beslutanderätt. I 4 kap. 6 § KL andra stycket anges att den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde inte får väljas till ledamot eller ersättare i nämnden. Som exempel på sådana förvaltningschefer som drabbas av valbarhetshindret nämns i för- arbetena en socialdirektör i fråga om uppdrag i socialnämnden och en skoldirektör i fråga om uppdrag i skolstyrelsen. Valbarhets- hindret gäller enligt praxis inte för ”institutionsföreståndare”.26 I 6 kap. 37 § KL regleras frågan om vidaredelegation från för- valtningschefen. I bestämmelsen anges följande. Om en nämnd eller en gemensam nämnd med stöd av 33 § uppdrar åt en förvalt- ningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller eller i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta i stället. Sådana beslut ska anmälas till förvaltningschefen. 1990/91:117 s. 166. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag I förarbetena till bestämmelsen om vidaredelegation angavs bl.a. följande. Det ankommer på kommunerna och landstingen att i en arbetsordning eller liknande dokument bestämma vilka förvaltnings- chefer som ska ha rätt att vidaredelegera. Normalt bör en sådan rätt tillkomma endast en person inom en nämnds verksamhetsområde, t.ex. en socialdirektör eller en fastighetschef. Rätten att vidaredele- gera måste utnyttjas på ett sådant sätt att nämnden alltid har vetskap om vem som har rätt att fatta beslut. Det är viktigt för att nämnden ska kunna utöva sin kontroll av verksamheten och återkalla ett sådant uppdrag om behov av detta skulle uppkomma. Om en för- valtningschef betjänar flera nämnder, får varje nämnd avgöra om vidaredelegering ska medges.27 I kommunallagen anges inte närmare vilka som ska utses till förvaltningschefer. I 4 kap. 6 § KL refereras till den som chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde. I 3 kap. 4 § KL anges att fullmäktige ska bestämma nämndernas verksamhets- områden. En kommun eller landsting får alltså själv välja hur den vill organisera nämnderna. Detsamma gäller förvaltningen. En för- valtningschef kan t.ex. arbeta för flera olika nämnder. Ett stort antal kommuner har valt att ha en s.k. liten nämndorganisation, vilket innebär att de flesta nämnder som inte är obligatoriska har tagits bort. I stället har arbetet samlats under styrelsen som inrättat fullmäktigeberedningar och styrelse- utskott. I utredningen har frågan lyfts om vad som händer med förvaltningscheferna när man dels har en kommundirektör som är chef över förvaltningscheferna, dels har en styrelse som ansvarar för i princip alla verksamhetsområden. Det har till utredningen framförts att lagens kriterier för en förvaltningschef inte är upp- fyllda om kommundirektören är chef över alla förvaltningscheferna och att vidaredelegation då endast skulle vara tillåten från kommun- direktören. Utredningen kan konstatera att förvaltningscheferna och deras roll och uppgifter inte klart framgår av kommunallagen. En följd av det är att kommuner och landsting har en viss frihet att själva be- stämma detta. Utredningen anser att det som anges i förarbetena om att man normalt bara kan delegera till en person och att varje nämnd får avgöra om vidaredelegering ska medges när man har en 1990/91:117 s. 205. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag förvaltningschef som betjänar flera nämnder stödjer uppfattningen att det finns en viss flexibilitet. Enligt utredningens bedömning torde det därför inte finnas några problem med att peka ut för- valtningschefer i en förvaltning där direktören är chef över alla för- valtningschefer. Utredningen anser vidare att det finns skäl som talar mot att reglera förvaltningscheferna och deras roll om man vill ge utrymme för lokala lösningar. En reglering riskerar, enligt utred- ningens uppfattning, snarare att begränsa kommunernas och lands- tingens handlingsutrymme. Utredningen föreslår därför inte någon närmare reglering av förvaltningschefernas roll och uppgifter. Det har till utredningen också framförts att det finns ett prak- tiskt behov av att kunna vidaredelegera i flera led och att kunna vidaredelegera beslutanderätt från annan än en förvaltningschef, t.ex. en avdelningschef. Särskilt i en s.k. liten nämndorganisation ska detta behov finnas. Det har gjorts gällande att sådana möjlig- heter skulle leda till att färre beslut av kommuner och landsting skulle tolkas som verkställighetsbeslut. Även här anser utredningen att kommuner och landsting kan utnyttja den flexibilitet som finns i nuvarande system. Kommuner och landsting har möjlighet att utse flera förvaltningschefer. Utredningen anser vidare att ett system med vidaredelegation i flera led skulle bli oöverblickbart för nämnderna, som ytterst är ansvariga för verksamheten. Utred- ningens förslag om en tydlig reglering av direktörens roll utgör ytterligare ett argument mot att låta annan än en förvaltningschef vidaredelegera beslutanderätt. Utredningen anser generellt att direk- törens roll att leda förvaltningen och ansvara för beredning och verkställighet ska understrykas i kommunallagen. Möjligheten att kunna fullfölja ett sådant uppdrag riskerar att försvåras om ärenden kan delegeras på ett sätt som gör dem svårare att följa för direk- tören. Direktörens möjlighet att överblicka verksamheten riskerar alltså att minska. Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte bör gå att vidaredelegera beslutanderätt i flera led och inte heller bör annan än en förvaltningschef kunna vidaredelegera beslutande- rätt. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag 8.7.2Delegering till nämndernas presidier Utredningens förslag: I kommunallagen ska införas en möjlig- het för nämnderna att delegera beslutanderätt till sina presidier. Nuvarande bestämmelser om delegation och nämndens presidium Nuvarande bestämmelser om delegation finns i 6 kap. 33–38 §§. Av 6 kap. 33 § KL framgår att nämnderna har möjlighet att delegera beslutanderätt till ett utskott, en ledamot, ersättare eller en anställd. Någon möjlighet att delegera beslutanderätten till nämndernas pre- sidium finns inte. Nämndernas presidier regleras i 6 kap. 15 § KL. I första stycket anges bl.a. att fullmäktige bland nämndens ledamöter ska välja en ordförande och en eller två vice ordförande som tillsammans utgör nämndens presidium. Bestämmelsen i 6 kap. 15 § KL fick sin nuvarande lydelse , som en följd av att man i kommunallagen införde en definition av fullmäktiges presidium. hade det i lagen endast angetts att fullmäktige ska bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande. Begreppet pre- sidium fanns då inte i lagen. I fråga om regleringen av fullmäktiges presidium i 5 kap. 6 § KL slogs det fast i förarbetena att presidiet, till skillnad från , blir ett kommunalrättsligt organ och kan i sin egenskap av presidium ges särskilda uppgifter.28 När det gällde förslaget att definiera även nämndernas presidium i 6 kap. 15 § KL hänvisade regeringen till förslaget om fullmäktiges presidium och uttalade att det förslaget motiveras av behovet av att kunna ge fullmäktiges presidium särskilda uppgifter för att vitali- sera fullmäktiges arbete. För nämndernas del är det behovet inte lika framträdande. För enhetlighetens skull ansåg regeringen dock att det av kommunallagen bör framgå även när det gäller nämnd- erna att ordföranden tillsammans med vice ordförandena utgör nämndens presidium. 2013/14:5 s. 22 f. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Även när det gäller nämndernas presidium har alltså lagstiftaren tänkt sig att presidiet kan ges uppgifter. Frågan om delegation av beslutanderätt till nämndens presidium berördes dock inte i ovan nämnda förarbeten. Nämnderna bör kunna delegera beslutanderätt till presidiet Eftersom nämndens presidium nu är ett kommunalrättsligt organ finns också anledning att överväga att ge samma möjligheter att delegera beslutanderätt till detta som till andra organ. Utredningen föreslår att fullmäktiges presidium ska bereda frågan om revisorer- nas budget, se avsnitt 17.5. På liknande sätt kan det på nämndnivå finnas frågor som lämpar sig väl för ett beslutsfattande där man strävar efter politisk konsensus. Mot en sådan lösning talar möjligen att detta kan lösas genom att göra presidiet till ett utskott och att en sådan möjlighet till dele- gation därför inte behövs. Ytterligare ett argument mot ett sådant förslag är att besluts- fattandet i presidierna kan bli problematiskt. I 5 kap. 44 § KL anges att ordförande vid lika röstetal har utslagsröst. Denna bestämmelse är enligt 6 kap. 28 § KL tillämplig även när en nämnd fattar beslut. I kommunallagen finns inga regler om hur ett presidium eller ett utskott ska fatta beslut. I JO 1985/86 s. 278 hade ett socialutskott, bestående av tre ledamöter samt suppleanter, samman- trätt med endast två ledamöter. JO gav då uttryck för att ordför- andens röst skulle vara utslagsgivande och rekommenderade kom- munfullmäktige att i reglemente för utskott fastställa beslutför- hetsregler. JO konstaterade att detta kunde medföra att ordföran- den genom sin utslagsröst i princip kunde avgöra ärenden ensam, vilket enligt JO inte var tillfredsställande. Eftersom det saknades regler om hur man skulle göra i sådana situationer var förfarandet dock inte olagligt. JO:s beslut torde ge uttryck för en generell princip om att vid lika röstetal har ordförande utslagsrösten även vid delegation till presidier.