sou · H3B399 · 2015-12-04 00:00:00 — bedöma om det finns skäl att komplettera skyddet av bevarandeintressena enligt 3 kap. 6 § och eventuellt även 2 och 3 §§, med möjlighet till en mer samlad form som även innefattar de utvecklingsmöjligheter områdena innehåller, analysera och redovisa om och hur områden som bedöms vara av riksintresse kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av eller andra relevanta lagar, och ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov och den särställning som totalförsvaret har i riksintressesystemet genom dess företrädesrätt vid konkurrerande riksintressen. Enligt uppdraget att utvärdera områden av riksintressen ska utredningen särskilt analysera tillämpningen av 3 kap. 5–9 §§ bl.a. med avseende på skillnader i områdenas betydelse i ett regionalt eller nationellt perspektiv och överväga sätt att förbättra den, bedöma vilket reellt behov som finns för de riksintressen som anges i 3 kap. och bedöma hur väl dagens områden av riksintresse motsvarar detta behov, analysera frågan om huruvida ett område som är av riksintresse kan upphöra att vara det, t.ex. till följd av att området getts ett rättsligt bindande skydd, bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anläggningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse; Utredningens uppdrag och arbete bedöma hur en riksintresseklassificering har påverkat möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området, ange vilket ansvar och vilka uppgifter som de berörda aktörerna (centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner) bör ha för att systemet ska fungera väl och vara anpassat till aktörernas uppgifter och roller, ange vilket underlag som bör krävas för ett utpekande av ett område av riksintresse och vilka kriterier som bör vara uppfyllda, och närmare precisera rekvisit för de åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hushållningsbestämmelserna. Enligt uppdraget att särskilt redovisa förslag i fråga om hinder för angeläget bostadsbyggande ska utredningen särskilt studera i vilken omfattning områden av riksintresse enligt 3 kap. utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta, utifrån denna bedömning föreslå hur sådana hinder kan begränsas utan att väsentliga skyddsbehov skadas , utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet, undersöka behovet av och lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse, och föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. Beträffande konsekvensbeskrivningen ska utredaren särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. Vid eventuella statsfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering. Utredningens uppdrag och arbete Vidare ska utredaren samråda med de myndigheter som har uppgifter gällande 3 och 4 kap. , med länsstyrelser och kommuner samt med Kommuner och Landsting. Utredaren ska också samråda med (S 2013:12) och följa Miljömålsberedningens (M 2010:04) arbete. Vidare ska utredaren ta del av arbete med granskning av statens hantering av riksintressen och Statens jordbruksverks arbete med uppdraget att utvärdera tillämpningen av den lagstiftning som reglerar när jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar liksom av övrigt underlag av värde för uppdraget. Uppdraget att särskilt redovisa förslag i fråga om hinder för angeläget bostadsbyggande redovisades till regeringen i ett delbetänkande (SOU 2009:57) . För att i delbetänkandet studera i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta, analyserades underlaget till enkät i rapporten (RiR 2013:21) Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande. De flesta av de kommuner som i enkäten angett att länsstyrelsers eller sektorsmyndigheters hantering av riksintressen helt eller delvis hindrat planer på bostadsbyggande , intervjuades för att klarlägga omfattningen av och skälen till hindren. Företrädare för de tre storstadskommunerna intervjuades särskilt. Vidare intervjuades företrädare för , , , , länsstyrelserna, Kommuner och Landsting och . Samråd skedde med (S 2013:12) och Miljömålsberedningen (M 2010:04) och uppgifter inhämtades från årliga plan- och byggenkäter och bostadsmarknadsenkäter. För att belysa frågeställningarna om begränsning av hinder, avvägningssystem och bostadsförsörjning som riksintresse upprättade utredningen tre författningsförslag som prövades i dialog Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:99 med myndigheter och andra intressenter samt utredningens experter, bl.a. vid en hearing. Utredningen fann vid en samlad bedömning att det inte är lämpligt att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse. Utredningen fann vidare att det inte var lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Sådana förslag skulle kunna försämra möjligheterna att åstadkomma ett effektivt system för hushållning med mark- och vattenområden vid den kommande översynen. Utredningen avsåg att återkomma till frågorna i slutbetänkandet. Enligt utredningens tolkning innehåller direktivet inför slutbetänkandet två grundläggande uppdrag. Dels att redovisa en utvärdering av hushållningsbestämmelsernas tillämpning, dels att lämna förslag till ändringar i relevant lagstiftning enligt vissa kriterier. Som utredningen ser det sker hushållningsbestämmelsernas tillämpning i flera steg som vart och ett bör utvärderas för sig. En anledning till detta är att de olika stegen är sins emellan beroende på så vis att iakttagna brister i ett av tillämpningens steg kan vara anledningen till brister i nästa steg. Tillämpningens första steg är de ansvariga myndigheternas arbete med att lämna uppgifter till länsstyrelserna om vilka områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I det andra steget redovisar länsstyrelserna uppgifterna i en sammanfattande redogörelse till kommunerna. Kommunerna ska i sin översiktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur de bedömer att intressena bör tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden. Bedömningarna i översiktsplanen ger sedan i det tredje steget underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. Tillämpningens fjärde steg är överprövningen av besluten från det tredje steget. Som huvudsakligt underlag för utvärderingen av tillämpningens första steg använde utredningen en enkät till de ansvariga myndigheterna om hur de arbetar med att bedöma områden av riksintresse. Underlag för utvärderingen av steg två i tillämpningen erhölls bl.a. genom en enkät till länsstyrelserna via länsstyrelsernas Forum för hållbart samhällsbyggande som också har varit behjälpligt med visst Utredningens uppdrag och arbete Tillämpningen vid planering och beslut i steg tre undersöktes med en enkät till de myndigheter som har att besluta enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. För utvärderingen av överprövningen i steg fyra användes ett antal tidigare studier av rättstillämpningen och utredningens egen genomgång av ett hundratal mål och ärenden som rör tillämpningen av 3 och 4 kap. . Utredningen har även diskuterat tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid överprövningen med de plantekniska råden vid mark- och miljödomstolarna. Enligt direktivet ska systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Bakgrunden till hushållningsbestämmelserna finns i den fysiska riksplaneringen och i arbetet med plan- och bygglagstiftningen och naturresurslagen. För att klarlägga lagstiftarens intentioner och bättre kunna överväga lämpliga lösningar som motsvarar dagens krav har utredningen studerat den fysiska riksplaneringen och förarbetet till (1987:10) och naturresurslagen genom litteraturstudier och samtal med personer som medverkade i arbetet. Förslagen till ändringar i relevant lagstiftning har utvecklats mot bakgrund av utredningens utvärdering av hushållningsbestämmelsernas tillämpning och vad som framkommit om lagstiftarens intentioner samt dagens krav och behov. Företrädare för ansvariga departement och myndigheter, länsstyrelserna och Kommuner och Landsting (SKL) samt vissa intressorganisationer och har deltagit som experter i utredningens arbete och utredningen har kunnat dra nytta av deras sakkunskap vid regelbundna expertmöten. SCB har bistått med att ställa samman information om utbredningen av områden av riksintresse. har utförts med hjälp av konsulten och i dialog med utredningens experter. Utredningen har under arbetet med slutbetänkandet samrått bl.a. med (S 2013:12), Miljömålsberedningen (M 2010:04), (L 2013:02), Strandskyddsdelegationen (S 2013:05) och (S 2014:07). Utredningen har tagit del av arbete med granskning av statens hantering av riksintressen (2013) och Statens jordbruksverks arbete med uppdraget att utvärdera tillämpningen av den lagstiftning som reglerar när Utredningens uppdrag och arbete jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar (2013). Vidare har utredningen deltagit i ett antal seminarier och möten som behandlat frågor om hushållningsbestämmelserna, bl.a. med Samhällsbyggnadsberedningen respektive Nätverket för samhällsbyggnadschefer inom SKL. På begäran har särskilda möten hållits med , och samt med organisationerna , SveMin, Svenskt Vatten och Svensk . Betänkandet är indelat i sex delar. I del I presenteras utredningens författningsförslag (kap. 1). Bakgrunden till hushållningsbestämmelserna behandlas i del II (kap. 3). Del III innehåller utredningens utvärdering av tillämpningen av hushållningsbestämmelserna med ett kapitel för varje steg i tillämpningen (kap. 4–7). Ett ytterligare kapitel behandlar områden av riksintresse, deras utbredning och effekter (kap. 8). I del IV redovisas utredningens bedömningar om lagstiftarens intentioner och dagens krav och behov i två kapitel (9–10) som tillsammans med utvärderingen av tillämpningen i del III bildar underlag för utredningens övervägande och förslag angående förändringar i lagstiftningen som redovisas beträffande dels systemet (kap. 11), dels områden av allmänt intresse (kap. 12). I denna del redovisas också utredningens förslag till ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kap. 13). Del V innehåller utredningens konsekvensutredning (kap. 14) och del VI författningskommentarer (kap. 15) och bilagor. Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i bestämmelser så att de på ett bättre sätt än uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. Utredaren bör sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov. Hushållningsbestämmelserna infördes i naturresurslagen (1987:12) för närmare . De flesta av bestämmelserna har inte ändrats och de speglar därför de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna vid genomförandet av den fysiska riksplaneringen. Underlaget till bestämmelserna utvecklades i den fysiska riksplaneringen. För att klarlägga lagstiftarens intentioner och bättre kunna överväga lämpliga lösningar som motsvarar dagens krav har utredningen funnit det motiverat att närmare studera dels den fysiska riksplaneringens bakgrund och genomförande, dels de förändringar som hänt sedan naturresurslagen trädde i kraft. Naturresurslagen med sina hushållningsbestämmelser och trädde i kraft . De var resultatet av arbetet med att ta fram en ny bygglagstiftning som startade . Den då gällande byggnads- och planlagstiftningen, främst i byggnadslagen (1947:385) och byggnadsstadgan (1959:612) ansågs inte ge tillräckliga verktyg för att åstadkomma ett rationellt och planmässigt samhällsbyggande. Samhällsplanering användes då som begrepp för en kombination av fysisk, social och ekonomisk planering. Det var en del av socialdemokraternas planhushållningspolitik som inleddes efter regeringstillträdet . Politiken innebar i korthet att eftersträva ett ökat statligt inflytande i samhällets alla politikområden för att åstadkomma ett välfärdssamhälle för alla. Politiken debatterades kontinuerligt i den s.k. planhushållningsdebatten och framåt med det borgerliga lägret som förespråkade en mer liberal politik med mindre statlig inblandning (se 1970). Den fysiska planeringen – den etikett som sattes på bebyggelseplaneringen – sågs som en beståndsdel i ett större system. Ekonomisk och övrig aktivitetsplanering skulle samordnas med den fysiska planeringen för att på en översiktlig nivå samverka i vägledningen av samhällets utvecklingsprocess. Det var då nödvändigt att stärka och förfina det offentligas, kommunernas och statens, inflytande över planeringen av markanvändningen och bebyggelseutvecklingen. efter medförde jordbrukets fortgående rationalisering en fortsatt minskning av antalet sysselsatta i jordbruket som antalet sysselsatta i industri och servicenäringar ökade (se figur 3.1). Källa: Folk och bostadsräkning 1945–1980, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik 1985–2010, SCB SNI69 används och därefter används SN192, 02 och 07. Det medförde en fortsatt inflyttning från landsbygden till tätorterna, en utveckling som inleddes (se figur 3.2). Källa: SCB. Efterfrågan på bostäder i tätorterna ökade, och eftersom exploateringen av mark för tätbebyggelse var i princip fri kom tätbebyggelsen att spridas över stora områden, även på områden som inte kunde försörjas med vägar, vatten och avlopp. Kommunerna hade sedan 1907 års stadsplanelag planmonopol. byggnadslag så att kommunerna fick rätt att bestämma var, när och hur bebyggelse skulle tillkomma eller förändras. Kommunernas möjligheter att styra bebyggelsen utökades successivt. Medel var bl.a. förmedling av bostadslån, förköpsrätt, tomträttslån och markförvärvslån. Egna investeringar och en aktiv markpolitik gav medel att kontrollera bebyggelsen. Markberedskap byggande eftersträvades. Expropriationslagstiftningen ändras så att förväntningsvärden som uppkommit före aktualiseringen av en expropriation inte behöver ersättas. Markvillkoret införs så att statligt stöd endast får ges till bostäder som byggs på mark som kommunen förmedlat (2006, s. 144–145). Målet för bostadspolitiken formulerades 1967 som att ”Samhällets mål för bostadsförsörjningen bör vara att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader”. Det tog sig uttryck bl.a. i ambitionen att sanera äldre miljöer och stadskärnor och i det massiva bostadsbyggandet –1974 som fått benämningen miljonprogrammet (se figur 3.3). Källa: Bostadsstatistiken, SCB. Kommunernas inflytande över bostadsbyggandet nådde sin höjdpunkt (2006, s. 144–146). gav den ökade materiella levnadsstandarden med ökat bilinnehav och människornas ökade fritid upphov till en ökad efterfrågan på välbelägen mark både för fritidsbebyggelse och friluftsliv. Den industriella utvecklingen medförde behov av nya lokaliseringar för industrin som problemen med industrins utsläpp och andra miljöstörande effekter började uppmärksammas i högre grad . Frågan om hushållningen med landets mark- och vattenresurser ansågs vara av central betydelse från miljöpolitisk utgångspunkt. proposition angående riktlinjer och organisation för naturvårdsverksamheten (prop. 1963:71) gav utgångspunkter för den fortsatta lagstiftningen om naturens nyttjande och exploatering. Departementschefen framhöll att utvecklingen gjorde det nödvändigt ”dels att söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som dagens samhälle ställer på naturen och dels se till att dessa tillgångar också bevaras åt kommande generationer”. Naturvårdslagen (1964:822) trädde i kraft . Till grund för naturvårdslagen låg två syften, hämtade års naturskyddslag, nämligen syftet att bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla områden samt syftet att tillgodose sociala intressen genom att hålla mark och vatten öppna för rekreation och friluftsliv. Ursprungligen lades tyngdpunkten på den vetenskapliga och kulturella sidan men naturvårdslag jämställdes friluftslivets intressen inom naturvården med vetenskapens och kulturens. naturreservat infördes för att tillgodose båda intressena. Strandskydd hade införts , först provisoriskt och sedan permanent genom strandlag. innebar reglerna att utsåg områden där strandskydd skulle gälla i syfte att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Strandskyddet skärptes 1975 genom ändringar i naturvårdslagen (prop. Det infördes ett generellt förbud mot att bebygga stränderna vid både kusten och i inlandet, kopplat till en möjlighet att ansöka om dispens från förbudet. Det uppstod ofta markanvändningskonflikter, förutom vid tätortstillväxten främst mellan intressen för friluftsliv, fritidsbebyggelse och vissa slag av industri. Exempel var de avvägningsproblem som uppstod i samband med önskemålen att lokalisera massafabrik och kärnkraftanläggningar till Väröområdet, kärnkraftverk till Trosaområdet och oljeraffinaderi till . Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det fanns ett behov att i ökad utsträckning på ett planmässigt sätt hushålla med våra naturresurser. Det förelåg ett behov av att överblicka dessa resurser i riksperspektiv och av ökade möjligheter att utifrån bedömningar på riksnivå styra hushållningen med vissa resurser (SOU 1971:75, s. 21–27; prop. 1972:111, bilaga 2, s. 128–129). Ambitionen att länka samman den fysiska planeringen med åtgärder inom andra politikområden medförde behov av en kommunomfattande översiktlig planering som kunde tjäna som underlag för politisk styrning av kommunens utveckling, såväl fysiskt som ekonomiskt och socialt. Också den ökade konkurrensen om mark- och vattentillgångar motiverade en bättre fungerande översiktlig planläggning. En samlad genomgång av gällande byggnads- och planlagstiftning som förberedelse till en reform av denna lagstiftning påbörjades . I anslutning till denna genomgång påbörjades vissa provinventeringar och metodstudier för en fysisk riksplanering. Syftet med den fysiska riksplaneringen var att kartlägga anspråk mot och tillgångar av mot mark och andra naturtillgångar, analysera konflikter mellan anspråken och dra upp riktlinjer för hushållningen med naturresurserna. 3.1.2Riktlinjer för den fysiska riksplaneringen 1972 redovisades det förberedande arbetet med inventeringar av anspråk och tillgångar på mark och vatten och förslag till riktlinjer i rapporten (SOU 1971:75) Hushållning med mark och vatten. Enligt betänkandet skulle den fysiska riksplaneringen söka forma ett sådant mönster för hushållningen med viktiga naturresurser att målen för samhällsutvecklingen främjades som betydande handlingsfrihet beträffande resursanvändningen bevarades åt kommande generationer. Planeringens uppgift var (förenklat) ”att göra en avvägning, där önskan att bevara dessa resurser intakta, dvs. nyttiggöra dem utan att förändra dem, ställs mot olika önskemål att exploatera dem, dvs. utnyttja dem så att de förändras”. Den sågs som ett medel att nå de välfärdspolitiska målen, bl.a. främjad ekonomisk tillväxt, de regionalpolitiska målen och miljövårdspolitikens mål (SOU 1971:75, s. 26–27). I proposition 1972:111 Regional utveckling och hushållning med mark och vatten, bil. 2 motiverade departementschefen behovet av en fysisk riksplanering på följande sätt. Den ökade fritiden, industrins utveckling och den snabba rationaliseringen inom jord- och skogsbruket hör till de omständigheter som orsakat skärpta konflikter om hur landets naturtillgångar skall utnyttjas. Allt oftare har från två eller flera håll riktats anspråk på att få utnyttja samma, från skilda synpunkter särskilt värdefulla mark- och vattentillgångar. Därvid har de som önskat exploatera naturtillgångar i allmänhet haft lättare att hävda sina intressen än de som önskat bevara ett område oexploaterat. En långsiktig planering av naturresursernas användning i syfte att förebygga miljöskador och konflikter om dessa resurser har blivit allt mer angelägen. Konflikternas art gör det nödvändigt att i en sådan planering anlägga ett perspektiv som gör att hela landet kan ses i ett sammanhang. Det har därför varit naturligt och nödvändigt att staten tagit på sig denna planeringsuppgift. 1972:111, bilaga 2, s. I propositionen lämnades förslag till riktlinjer för hushållning med mark och vatten och förslag till vissa lagändringar i samband med den fysiska riksplaneringen. antog i huvudsak förslagen i propositionen (CU 1972:35, rskr 1972:348). Riktlinjerna (se bilaga 2) var av två slag. De avsåg dels vissa verksamheters behandling i den fysiska riksplaneringen, dels behandlingen av vissa geografiska områden. De verksamhetsanknutna riktlinjerna omfattade jordbruk, skogsbruk, fiske, renskötsel, friluftsliv, fritidsbebyggelse, vetenskaplig naturvård, kulturminnesvård, försvar, vissa tekniska och vetenskapliga verksamheter samt resurskrävande och miljöstörande industri. De geografiska riktlinjerna avsåg i första hand kusterna, och , fjällen, huvudälvarnas dalgångar, de större insjöarna samt vissa ytterligare inlandsområden. Riktlinjerna var mycket översiktliga och avsågs bli närmare preciserade i det följande planeringsarbetet. Det fortsatta arbetet med åtgärder för att säkerställa den fysiska riksplaneringens intentioner delades in i ett programskede och ett planeringsskede (prop. 1975/76:1, s. 4). Riktlinjerna skulle dock tillämpas . Maj:t anbefallde i cirkulär (SFS 1973:15) fr.o.m. ”samtliga statsmyndigheter att som vägledande vid varje beslut som är av betydelse för användningen av mark eller vatten beakta de riktlinjer som statsmakterna dragit upp för hushållningen med dessa naturtillgångar”. Vid beslut om fysisk riksplanering infördes också bestämmelser om regeringsprövning av viss industriell eller liknande verksamhet i 136 a § byggnadslagen (1947:385). Prövningen var avsedd att utgöra ett led i genomförandet av den fysiska riksplaneringens riktlinjer (prop 1985/86:3, s. 39). 3.1.3Den fysiska riksplaneringens programskede 1973– 1974 Under programskedet utarbetade kommunerna i samråd med länsstyrelserna förslag till program för de planeringsåtgärder som föranleddes av den fysiska riksplaneringen. Som underlag fanns bl.a. och redovisningar av områden av intresse för friluftslivet (cirka 160), den vetenskapliga och kulturella naturvården (drygt 600) samt miljöer (ca 850) och större områden (ca 100) av betydelse för kulturminnesvården. 272 av landets 278 kommuner upprättade program som behandlats och antagits av kommunfullmäktige. Länsstyrelserna redovisade till regeringen sammanställningar av programmen med eget yttrande efter hörande av regionala organ. remitterade redovisningarna till berörda centrala myndigheter, forskningsinstitutioner, intresseorganisationer m.fl. (prop. 1978/79:213, s. 4–5, 7). Regeringen tog ställning till programarbetets resultat – i beslut län för län. Till varje beslut fogades en inom i samråd med övriga berörda departement utarbetad promemoria daterad med förslag till utgångspunkter för det fortsatta planeringsarbetet.