sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Alternativet innebär således inte att befintliga eller möjliga planeringssammarbeten som omfattar några kommuner i ett eller flera län ska upphöra eller förhindras. 16 i län, Kartläggning av arbete med fysisk planering och bostads- försörjning, Rapport för , , s. 46. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Länen utgör en administrativ indelning. En planering med länet som indelning gör det möjligt att finna en för planeringen ansvarig aktör med en beslutande församling och ett politiskt mandat på den regionala nivån. Detta underlättar allmänhetens insyn, del- tagande och möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande. Alternativ 2 – Planering utan givna geografiska gränser I detta alternativ ska varje kommun ingå i minst en fysisk plane- ringsgemenskap. Kommunerna bestämmer själva i vilket eller vilka gemenskaper de ska ingå i och kan gå ut ur och in i olika gemen- skaper. De behöver inte vara i en och samma planeringsgemenskap under någon . Det finns inget krav på minsta antalet del- tagande kommuner. Det enda kravet är att kommunerna sam- arbetar i någon form. Genom detta möjliggörs både mellankommu- nala och regionala samarbeten. Kommunerna kan samarbeta flexi- belt, i den eller de konstellationer som behövs och rum. Något utpekat ansvarigt organ behövs inte för detta alternativ utan kan överlåtas till kommunerna att bestämma. Med detta alternativ skulle det behövas en reglering för den senaste tidpunkt då kommunerna ska ha inträtt i minst en plane- ringsgemenskap. Även om det får förutsättas att kommunerna skulle inträda i planeringsgemenskaper, anser vi det nödvändigt med någon slags kontrollfunktion för att säkra att kommunerna in- träder i minst en planeringsgemenskap. Alternativet är en variant av det befintliga systemet för region- planering i 7 kap. PBL. Skillnaden är att planeringen blir obliga- torisk, att regeringens beslut om att bilda regionplaneorgan av- skaffas och att arbetet ska kunna bedrivas utan att ett formellt ansvarigt organ bildas. Alternativet innebär att det kan bli svårt för allmänhet, myndigheter och andra aktörer att veta var och i vilka former samarbetena äger rum. För allmänheten försvåras där- igenom möjligheterna att få kunskap om vem som ansvarar för planeringen och för att utkräva ett politiskt ansvar. Fördelen ligger i alternativets möjligheter för funktionalitet i planeringen. Vi har tidigare i betänkandet framhållit behovet av att stärka samordningen mellan planeringsslagen för transportinfrastrukturen och kollektivtrafiken samt det regionala tillväxtarbetet med fysisk Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå planering och bostadsförsörjning. En sådan samordning skulle med detta alternativ inte stärkas, eftersom alternativet i mångt och mycket utgår från kommunerna och inte från en regional nivå. Alternativ 3 – Planering utan givna geografiska gränser, med angivande av minsta antal deltagande kommuner Varje kommun ska i detta alternativ ingå i minst en fysisk plane- ringsgemenskap, där minsta antalet deltagande kommuner regleras. Arbetet ska bedrivas av en ansvarig aktör. Detta alternativ utgör en variant av alternativ 2, med den skillnaden att minsta antalet del- tagande kommuner regleras och att arbetet bedrivs av en ansvarig aktör. Alternativet motverkar att planeringsgemenskapen blir för liten och att antalet gemenskaper blir för många. En planering som omfattar ett minsta antal kommuner får bättre förutsättningar att bli regional till sin karaktär. Detta alternativ kan vara mer eller mindre tillämpbart i landets olika delar, där kommunerna omfattar olika stora områden. Inte heller detta alternativ skulle stärka sam- ordningen mellan de olika planeringsslagen, men däremot innebära en transparens och viss förutsägbarhet. Vi föreslår att planeringen ska ske länsvis, dvs. Alternativet underlättar ökad samordning mellan fysisk planering och planering för transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillväxtarbete. Det skapar förutsättningar för att utse en befintlig aktör på regional nivå som allmänheten kan utkräva politiskt ansvar från. Planeringen kan vidare få stadga och lång- siktighet. Alternativ 2 kan ge upphov till en rad olika planerings- gemenskaper, som kan komma att variera i antal medverkande kommuner. De samarbeten som ingås skulle inte bli enhetliga och vad som utgör en regional nivå för den fysiska planeringen kan bli svåröverskådligt. Deltagande kommuners sammansättning skulle också kunna variera , då kommuner har möjlighet att både inträda och utträda ur planeringsgemenskapen. Att föreslå länen som indelningsgrund kan uppfattas som mot- satsen till en funktionell planering. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå regionplanering är utformade på ett sådant sätt att planeringen ska omfatta de aktörer och geografiska områden som bedöms ha lik- nande behov och utmaningar och omfatta områden och frågor som tjänar på en ändamålsenlig planering. Det skulle kunna övervägas, att utifrån funktionell planering, invänta kommuner och regionala aktörers bedömning och agerande för en regional planering. Vi vill i stället se att i en funktionell planering ska ligga de frågor och sakområden som behöver planeras och hur genomförandet bör bedrivas. Inte i en bedömning av behovet av planeringen som sådan. Motsvarande utformning kan sägas gälla för andra samhälls- planeringar, där för övrigt länen i flera fall utgör en indelnings- grund. Länen som en administrativ indelning ger en stabilitet för planeringen och stärker samordningen med andra planeringsslag, vilket i sin tur bör bidra till en funktionalitet i planeringen. Förslag: De samverkansorgan som avses i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen och de landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ska inom sina län ha i uppgift att bedriva regional fysisk planering. I ska ha i uppgift att bedriva regional fysisk planering. I övriga län ska ha upp- giften. I ska regionplaneringen bedrivas av , enligt lagen om regionplanering för kommunerna i . För övriga kommuner i kan enligt 7 kap. PBL den ansvarige aktören vara antingen ett befintligt kommunalförbund eller ett särskilt bildat regionplaneförbund, för vilket kommunallagens (1991:900), KL:s, bestämmelser om kommunalförbund i huvudsak ska gälla. Enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i , och det regionala utvecklingsansvaret i respektive län. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå omfattades av en försöksverk- samhet med ändrad ansvarsfördelning, som inleddes . hade ett samverkansorgan. I har ansvaret enligt samma lag, eftersom kommunen är en landstingsfri kommun. omfattas även landstingen i , , , , och av lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. I , , , , , och har samverkansorgan tills vidare kvar det regionala utvecklingsansvaret. Med samverkansorgan avses en kom- munalt beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. har kom- muner och landsting i ett län möjlighet att bilda samverkansorgan enligt lagen om samverkansorgan i länen. Utöver de uppgifter som utvecklingsansvaret för med sig kan samverkansorganets med- lemmar välja att ge organet kommunala uppgifter. I , , och har fortsatt det regionala utvecklingsansvaret mot- svarande det som avses i ovan nämnda lagar. Landstingen i dessa län, förutom i , har ansökt hos regeringen om att få ta över det regionala utvecklingsansvaret, något som också riks- dagen har lämnat ett tillkännagivande om (bet. 2013/14:KU30, rskr. 2013/14:158). Det finns ingen given aktör Det finns ingen given aktör för det uppdrag vi föreslår. Någon motsvarighet i tidigare eller befintlig lagstiftning i finns inte. Vad vi föreslår är att regional fysisk planering blir ett obliga- toriskt uppdrag i hela landet, som har länet som indelningsgrund med ett krav på att koppla samman den fysiska planeringen med andra planeringar på regional nivå. En förutsättning som vi måste förhålla oss till när vi pekar ut ansvarig aktör är att ansvaret för den regionala planeringen för transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillväxtarbete skiljer sig åt mellan länen. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Utgångspunkter för valet av ansvarig aktör När PBL infördes uttalade regeringen att den fysiska plane- ringen borde bedrivas under ledning av demokratiskt valda organ, för att målen med den fysiska planeringen ska kunna nås. Rege- ringen anförde att den fysiska miljön utgör ramen för mänskligt liv och mänsklig verksamhet och att både samhällets organ och de enskilda människorna har ett ansvar för den fysiska miljöns utformning (prop. 1985/86:1 s. 57). Vi delar detta synsätt. Det har också i sammanhanget grund- läggande betydelse att medborgarna i val ska kunna utkräva politiskt ansvar av den aktör som får uppdraget. En utgångspunkt är därmed att aktören ska kunna utses av medborgarna genom val. En annan utgångspunkt är att medborgarna och andra samhälls- aktörer ska kunna ha god insyn i arbetet. Insyn tillförsäkras om den ansvarige aktören utgör en myndighet och därmed omfattas av offentlighetsprincipen. Det förslag för regional fysisk planering som vi lämnar innebär ökade uppgifter för den aktör som får ansvaret. Hänsyn måste därför tas till möjligheterna att utföra uppdraget. Eftersom det ska gälla i hela landet bör aktören finnas i hela landet. Ett bakomliggande skäl till uppdraget om regional fysisk plane- ring är att planeringen bör kunna bidra till att stärka samordningen mellan vissa andra planeringsslag. Det är därför väsentligt att den ansvarige aktören har förutsättningarna att bidra till en ökad sam- ordning mellan planeringsslagen. Det är också viktigt att aktören kan tillskaffa sig den kompetens som krävs och att föra dialog med andra berörda aktörer. Vi har övervägt följande fem alternativ. 4.Den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå har varit en vanlig samarbets- form för mellankommunal samverkan på regional nivå. Region- planeringen i bedrivs av ett kommunalförbund. Erfarenheterna från planeringen där är positiva och planeringen är mycket väl förankrad bland de deltagande kommunerna. Kommunerna ansvarar för riktlinjer för bostadsförsörjningen och för den fysiska planeringen på nivå. Kommunalför- bund har ensamma ansvaret för kollektivtrafiken i tre län. Ett kommunalförbund skulle sannolikt möta acceptans och för- troende bland de deltagande kommunerna. som ansvarig aktör för en obligatorisk länsvis planering går dock emot andemeningen med kommunalförbund – att de bygger på frivilligt deltagande. Det skulle krävas en lösning liknande den som har gjorts i lagen om samverkansorgan i länen, där det föreskrivs att samtliga länets kommuner ska ingå i samverkansorganet och där regeringen sedan fattar beslutet om samverkansorganet. Kommunalförbundens verksamhet finansieras av medlemskom- munerna. Det är inte säkert att alla kommuner har resurser eller viljan att tillskjuta medel till ett kommunalförbund. Representan- terna i ett kommunalförbund väljs av medlemskommunerna och är därmed indirekt valda. Alternativ 2 – Landsting utgör en kommun på regional nivå och omfattar ett län. Regionplaneringen i bedrivs av . Erfarenheterna från denna planering är i huvudsak positiva. Som vi har lyft fram tidigare består kritiken genetmot regionplaneringen i på brister i genomförandet. Planeringen är generellt sett väl förankrad bland kommunerna. Landstingen ansvarar ensamt för kollektivtrafikplaneringen i tio län och tillsammans med kommuner i åtta län. I nio län ansvarar landstingen ensamma för planeringen av länstransportplanen och för regionalt tillväxtarbete. Med undantag från saknar de flesta landsting erfarenhet av fysik planering, även om viss komptens inom området numera bör finnas bland annat hos landstingen i , , och Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Det kommer därför, likt vad som gäller kommunernas och landstingens övriga verksamheter, att råda stor variation när det gäller de förutsättningar som landstingen har beträffande resurser och kompetens för att ta sig an föreslagen uppgift. Motsvarande skillnader finns bland de aktörer som har det regionala utvecklings- ansvaret. Landstingen finansieras direkt genom skattemedel och upp- giften skulle inte belasta kommuneras resurser. Landstingens beslu- tande församling väljs direkt av medborgarna. roll är bland annat att granska den kommunala fysiska planeringen och bevaka nationella intressen. Om läns- styrelsen skulle få uppgiften för fysisk planering på regional nivå, skulle den således få dubbla roller. Redan av den anledningen är inte ett lämpligt val av aktör. Vidare skulle det inte gå att utkräva något politiskt ansvar av . ansvarar dock för planeringen för transportinfrastruktur och det regionala tillväxtarbetet i fyra län. Enligt det tidigare nämnda tillkännagivande från bör regeringen lämna ett lagförslag om att landstingen ska överta dessa ansvarsområden från läns- styrelsen i och . Enligt tillkännagivandet bör regeringen också utreda om ansvaret ska övergå från till även i (bet. 2013/14:KU30, rskr. 2013/14:158). ansvar för regionalt tillväxtarbete och länsplaner för regional transportinfrastruktur blir därmed sannolikt kvar endast i . Samordningen mellan planeringsslagen skulle således inte underlättas, om fick ansvaret för fysisk planering på regional nivå. Alternativ 4 – Den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret Om den ansvarige aktören för regional fysisk planering ska vara densamme som den som har ansvaret för planering för transport- infrastruktur och regionalt tillväxtarbete, skulle , landsting och samverkansorgan få uppdraget att bedriva fysisk Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Alternativet underlättar en samordning mellan plane- ringsslagen. Ansvaret skulle dock komma att ligga på olika aktörer, som har olika förutsättningar när det gäller kompetens och resurser för att bedriva planeringen. Detta alternativ innebär att skulle få uppgiften i minst ett och eventuellt fyra län. Det vore som framgår av före- gående alternativ inte lämpligt. Problemet kan lösas genom en specialreglering, där ett annat organ, exempelvis , får ansvaret för de fyra län där har det regionala utveck- lingsansvaret. Alternativ 5 – Ett anpassningsbart alternativ Enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik kan ansvaret för kollektivtrafikplanering ligga på och kommunerna gemensamt eller antingen eller kommunerna ensamma. Denna reglering möjliggör en anpassning av den ansvarige aktören inom varje län efter de rådande förhållandena. Uppgiften att bedriva fysisk planering på regional nivå skulle kunna ligga på flera alternativa aktörer. Detta alternativ möjliggör en anpassning till olika utvecklingar. Vilken aktör som skulle ha uppgiften, skulle länets aktörer själva välja enligt den modell som finns i kollek- tivtrafiklagen. Vår uppfattning är att landstingen är den mest lämpade aktören. Skälen för det är att de har direktvalda politiska församlingar och att de har länet som administrativ indelning. Därtill kommer att de i nästan alla län, antingen själva eller genom att de ingår i sam- verkansorgan, har ansvaret för planeringen för transportinfra- struktur, kollektivtrafik och regionalt tillväxtarbete. Mot bakgrund av den utveckling som har skett, där tilldelats det regionala utvecklingsansvaret i allt fler län, har upp- drag på den regionala nivån förändrats. En svårighet är att lands- tingen i sju län delar ansvaret för planering för regional transport- infrastruktur och regionalt tillväxtarbete i och med att de tillsam- mans med kommunerna ingår i länets samverkansorgan. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå tingen delar i vissa län på samma vis även ansvaret för planering för kollektivtrafik. Om tilldelas uppgiften att bedriva fysiska planeringen på regional nivå, skulle således inte samma aktör ansvara för samtliga nämnda planeringsslag. Vårt förslag blir därför den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret, dvs. vårt alternativ 4. Skäl för detta är att i 17 län – och eventuellt mot bakgrund av tillkännangivande i 20 län – blir det samma aktör som har uppgiften om fysisk plane- ring som också har ansvaret för regional transportinfrastruktur och det regionala tillväxtarbetet. I sju län får samverkansorgan upp- giften, där landstingen är medlemmar, och i nio län är landstingen ensamma om ansvaret. Alternativet kräver dock att något annat organ än får uppgiften i de resterande fyra län där har det regionala utvecklingsansvaret. Mot bakgrund av att vi bedömer att är den bäst lämpade aktören, föreslår vi att får uppgiften att bedriva fysisk planering i dessa län. Valet av landsting i dessa län följer även tillkännagivande om det regionala utvecklingsansvaret för tre av länen. I fyra län kommer således enbart att ha uppgiften för fysisk planering, då det regionala utvecklingsansvaret i dessa län åligger . Om en ändring sker på regional nivå avseende ansvarsfördel- ningen av det regionala utvecklingsansvaret, följer uppdraget att bedriva regional fysisk planering det regionala utvecklingsansvaret. Mot bakgrund av den utveckling som har skett, skulle uppdraget då övergå till landstingen. Ansvarsbestämmelsen bör därför utformas så att den möjliggör en sådan förändring. För landstingen är den huvudsakliga uppgiften hälso- och sjukvård. Uppdraget gällande regional fysisk planering är ringa i förhållande till hälso- och sjukvårdens omfattning. För samverkansorganen kan inte samma sak sägas gälla, även om storleken på samverkansorganen som organisation varierar. Förutsättningarna kommer att skiljer sig åt mellan aktörerna att ta sig an uppgiften. Detsamma gäller flertalet av de uppgifter som åligger kommuner och landsting. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Förhållandet mellan kommuner och landsting Kommuner och landsting är enligt regeringsformen kommuner på lokal och regional nivå (1 kap. 7 § RF). De är jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra (prop. 2009/10:80 s. 209). Det finns inte någon precisering av uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting i regeringsformen. Enligt regerings- formen ska kommunernas och landstingens åligganden och befogenheter som huvudregel meddelas genom lag. Det gäller även grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grun- derna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen (8 kap. 2 § 3 RF). Genom lag- stiftning kan kommuner och landsting såväl åläggas som bemyn- digas att fullgöra vissa uppgifter. I kommunallagen, KL, anges de grundläggande reglerna för fördelningen av makt och ansvar i kommuner och landsting. I KL finns även den grundläggande bestämmelsen om kommunerna och landstingens allmänna kompetens (2 kap. 1 § KL). Där slås fast att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägen- heter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I den allmänna kompetensregeln i KL finns ett förbud mot att kommuner och landsting har hand om sådana angelägenheter som enbart vilar på någon annan att sköta, exempelvis staten, en annan kommun eller ett annat landsting (2 kap. 1 § KL). Vad som avses med begreppet ”någon annan” framgår inte av förarbetena. En vanlig tolkning är dock att uttrycket är relaterat till övrig offentlig sektor och inte till det privata näringslivet (prop. 2008/09:21 s. 17). Det styrande för den kommunala kompetensen är att det finns ett allmänintresse. Vad som ligger inom ramen för allmänintresset bedöms ytterst utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommu- nen eller befattar sig med angelägenheten. Sådana upp- gifter som ankommer på annan att utföra torde som huvudregel sakna allmänintresse för den berörda kommunen eller . Det finns dock områden där lokala, regionala och statliga intressen sammanfaller. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Regleringen om kommunernas och landstingens allmänna kompetens i 2 kap. KL är inte uttömmande. På vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogen- heter och skyldigheter (2 kap. 4 § KL). En stor del av kommu- nernas och landstingens kompetens är reglerad i speciallagar, där riksdag och regering fastställer nationella mål för verksamheter i kommuner och landsting i lagar och förordningar. Genom dessa bestäms villkoren för den kommunala verksamheten och uppgifts- fördelningen mellan stat, landsting och kommun. I samband med att blev ansvarig aktör för region- planeringen i utreddes frågan om landstingen skulle få ansvaret även i övriga delar av . Det var kom- mun och i som inkom till regeringen med en begäran om att skulle få överta ansvaret för regionplaneringen i länet. Till grund för begäran låg en utredning som Storlandstingskom- mittén hade färdigställt . Kommittén fann att det inte skulle inkräkta på möjligheterna för olika länsdelar att bevaka sina speciella intressen om blev ansvarig aktör. Kommittén förutsatte att kommunerna skulle få yttra sig innan planen antogs. På detta sätt skulle sambandet mellan den regionala och de kom- munala planeringarna garanteras. Kommittén ansåg vidare att skulle få ansvaret i hela . Enligt en promemoria som hade upprättats av kommunikations- departementet, ansåg departementet att det var ändamålsenligt att fick ansvaret (Stencil K 1968:4). Det fanns enligt departementet skäl att föra över ansvaret till även i andra län när det var motiverat av samverkansbehov och andra organisatoriska förhållanden som motsvarade de i Stockholms- regionen. Nästan alla instanser ansåg att ansvaret skulle kunna ligga på i . I fråga om att överlåta ansvaret till landsting i andra län var remissopinionen delad. Regeringen fann att som ansvarig aktör för region- planeringen skulle innebära en ändamålsenlig lösning av flera av de särskilda kommunala samverkansproblem som förelåg i stock- holmsregionen. I fråga om att överföra ansvaret till även i övriga delar av konstaterade regeringen att det enligt remissvaren stod klart att det praktiska behovet av detta var starkt Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Regeringen ansåg att något principiellt ställningstagande i frågan inte skulle göras (prop. Inför införandet av hade PBL- utredningen föreslagit att landsting skulle kunna ansvara för regionplaneringen i hela landet. Förslaget möttes av kritik bland många remissinstanser. Regeringen anförde att utredarens förslag sannolikt hade sin grund i erfarenheter från , där hela länet utgjorde ett regionplaneområde och med stöd av en särskild lag fungerade som huvudman för regional planering. Regeringen fann det dock mindre lämpligt att skulle vara huvudman för regionplanering. Förhållandena i , vilka låg till grund för den särskilda lagstiftningen, ansågs inte ha någon direkt motsvarighet i något annat län. Det fanns också principiella invändningar mot en sådan ordning, då landstingen skulle kunna uppfattas som överordnade kommunerna. Vi kan konstatera att en skillnad mellan förhållandena och dagens förhållanden är att landstingen då inte hade något ansvar för regional planering för transportinfrastruktur och till- växtarbete. Flera kommunalförbund har på eget initiativ lämnat över sitt regionala utvecklingsansvar till just lands- ting. Kommuner och landsting arbetar dessutom tillsammans i flera utvecklingssammanhang. Att i praktiken se planeringsnivåer, oavsett sektor, utifrån enbart ett hierarkiskt synsätt, är enligt vår mening inte tidsenligt – med tanke på de metoder kring governance och flernivåstyrning som gör sig allt mer gällande i planeringssammanhang.