sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Regeringen kan därför i princip inte heller utöva någon styrning av ett insynsråd, annat än den som sker genom valet av utnämningar.20 Eftersom insynsrådet inte har något formellt ansvar för myndig- hetens beslut kan regeringen inte heller utkräva något ansvar av rådet eller de enskilda ledamöterna. Om rådet hade beslutsbefogen- heter skulle det kunna skapa otydlighet i ansvarsförhållandena. Myndighetschefen ska vara ordförande i insynsrådet. Utöver myndighetschefen kan insynsrådet bestå av förtroendevalda ledamöter eller ledamöter från myndigheter och organisationer av särskild betydelse för myndighetens verksamhet. Sammansättningen av insynsråd varierar beroende på vilka aspekter som prioriteras för respektive myndighet. I några fall har tonvikten lags vid den parlamentariska insynen. I andra fall har det varit insyn, råd och stöd från andra delar av statsförvaltningen eller relevanta verksam- heter som lyfts fram. Det är vanligt att det i ett insynsråd finns både politiker och chefer eller motsvarande från andra myndigheter vars verksamhet på ett eller annat sätt har samband med myndig- heten ifråga. Av den förvaltningspolitiska propositionen framgår att insyns- råd kan förekomma då insyn i en verksamhet av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen, eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper.21 Ett insynsråd ska tillgodose behovet av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande.22 Av de 131 myndigheterna som är enrådighetsmyndig- heter hade 93 stycken insynsråd per den 1 januari 2014.23 Det är myndighetschefen, i egenskap av ordförande i insynsrådet, som leder insynsrådets möten. Denne ska hålla rådet informerat om verksamheten, ge ledamöterna möjlighet att skaffa sig fördjupade kunskaper om verksamheten, ansvara för att ledamöterna ges reella 20Av 22 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår att ledamöter i insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 110. 22Regeringskansliet, informationsmaterial utgivet . Ledamot av insynsråd. 23Statskontoret, rapport 2014:4. Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, s. 42. förutsättningar att klara sina uppgifter, lägga upp insynsrådets arbete tillsammans med ledamöterna och bidra till att skapa en förtroendefull dialog. För ledamöternas del ingår det i uppdraget att fördjupa sin kunskap om verksamheten, engagera sig och ställa frågor. Vidare ingår att dela med sig av sina kunskaper och erfaren- heter och att bidra till konstruktiva diskussioner.24 17.3.2Tillsynsmyndigheten ska ha ett insynsråd ska utöva tillsyn över verksamheter med långtgående befogenheter att vidta ingripande åtgärder mot enskilda. Det är därför betydelsefullt med god medborgerlig insyn och demokratiskt inflytande i tillsynsverksamheten, särskilt för att bidra till att skapa och upprätthålla förtroende hos allmänheten för Polis- myndighetens, Säkerhetspolisens respektive Kriminalvårdens verk- samheter. kommer vidare att ha kontakt med ett vitt spektrum av aktörer i sin verksamhet. Även dess tillsynsobjekt har kontaktytor mot många olika aktörer, grupper och organisationer i samhället. Ett insynsråd kan tillföra kunskap, bredd och mångfald till stöd för myndighetens ledning samt tillförsäkra att myndighets- ledningen får del av synpunkter och perspektiv som den annars riskerar att missa. Kommittén anser därför att tillsynsmyndigheten ska ha ett insynsråd. bör på nära håll följa hur tillsynsmyndigheten inriktar och prioriterar sin verksamhet. bör t.ex. följa planeringen av tillsynsverksamheten. Insynen måste, såsom framhålls ovan, bygga på att ledamöterna får och tillgodogör sig kunskap om tillsyns- verksamheten. Därtill bör ledamöternas breda erfarenheter och möjlighet att med den utomståendes perspektiv se när något är fel i myndigheten tas tillvara. Kommittén vill särskilt framhålla att myndighetschefen bör ta tillvara insynsrådets erfarenhet, kunskap och åsikter innan tillsynsplanen fastställs. kommer att vara en del av tillsynsmyndigheten och några särskilda sekretessbestämmelser för insynsrådet krävs därför inte. Det bör med hänsyn till att tillsynen omfattar bland annat Säkerhetspolisens verksamhet framhållas att undantaget från den så 24 Ibid, s. 84. kallade meddelarfriheten gäller för vissa allvarliga brott, t.ex. mot rikets säkerhet.25 Kommittén vill avslutningsvis peka på möjligheten att överväga att inrätta en organisation motsvarande Tilsynsråd i , Citizen Advisory Committees i eller i och för att ge det civila samhället inblick i Kriminalvården och härigenom uppnå ytterligare medborglig insyn och demokratiskt inflytande (se kap. 7). 17.3.3Insynsrådets sammansättning och reglering Vilken roll ett insynsråd får är i stor utsträckning beroende av dels vilka personer som sitter i insynsrådet, dels hur samarbetet med myndighetschefen fungerar. Frågan är hur tillsynsmyndighetens insynsråd bör vara sammansatt för att den medborgerliga insynen och den rådgivande funktionen ska vara optimal. insynsråd bör, enligt kommittén, bestå av högst åtta ledamöter. Vid denna bedömning har en avvägning gjorts mellan Säkerhetspolisens verksamhets särdrag, som gör att den krets som får insyn i myndigheten inte bör vara alltför vid, samt behovet av medborgerlig insyn och demokratiskt inflytande. Enligt 22 § myndighetsförordningen utses ledamöter i insynsråd för en bestämd tid. Detta skapar förutsättningar för regeringen att löpande utvärdera vilken kompetens som behövs i ett insynsråd. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla att det utifrån det angelägna intresset av medborgerlig insyn och demokratisk kontroll är särskilt viktigt att ledamöterna i tillsynsmyndighetens insynsråd är personer som i vid mening representerar allmänheten. Dessa personer bör ha partipolitisk erfarenhet eller breda kontaktytor i samhället. Kommittén vill också framhålla att ledamöterna i insynsrådet bör genomgå säkerhetsprövning med hänsyn till bland annat att ett av tillsynsobjekten är Säkerhetspolisens verksamhet. Säkerhetspolisens eget insynsråds tillgång till uppgifter är begränsad på så sätt att dess insyn inte ska avse sådana uppgifter som kan äventyra Säkerhetspolisens samarbete med någon annan under- 25 Meddelarfriheten innebär att alla anställda inom offentlig verksamhet, utan risk för påföljder, kan lämna uppgifter till massmedia för publicering. Detta gäller i viss utsträckning även sekretessbelagda uppgifter. rättelse- eller säkerhetstjänst eller som rör Säkerhetspolisens ledning av polisverksamhet i ett enskilt fall.26 Tillgången till uppgifter avseende Säkerhetspolisens verksamhet bör begränsas på motsvarande sätt för insynsrådet vid tillsynsmyndigheten. Det bör påpekas att myndighetschefen kan inrätta även andra rådgivande organ som han eller hon anser sig behöva för att lösa sin uppgift, t.ex. samråds-, referens- eller expertgrupper. Genom att anlita personer med särskilda erfarenheter och kunskaper kan myndighets- chefen få del av utomståendes synpunkter, erfarenheter och professionella bedömningar. Kommittén fann i betänkandet Tillsyn över polisen att förtroendet för den nya polisorganisationens verksamhet inte i tillräcklig utsträckning skulle öka om den nya tillsynsfunktionen var en enrådighetsmyndighet med ett insynsråd. Kommittén föreslog att beslutsorganet skulle få särskilda uppgifter som gav nämnden möjlighet att utöva inflytande över den årliga planeringen av tillsynsverksamheten som tillsyns- myndigheten behövde göra. Detta för att tillföra parlamentarisk representativitet genom den demokratiska lekmannaförankring som finns i Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.27 Kommittén har i detta betänkande funnit att inte ska ingå i tillsynsmyndigheten (avsnitt 9.4.2). Det är därför inte längre aktuellt att nämnden utför vissa upp- gifter vad gäller den nya tillsynen. Ett insynsråd ger enligt kommittén god medborgerlig insyn i både tillsynsverksamheten och den verk- samhet tillsynen avser. Det kan därigenom bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för polisen, Kriminalvården och den nya tillsynsmyndigheten. Kommittén gör således numera bedömningen att ett insynsråd, med väl anpassad sammansättning och som arbetar utifrån kommitténs synpunkter ovan avseende tillsynsplan etc., kan tillförsäkra en tillräckligt god parlamentarisk representation i verk- samheten. 2620 § förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. Tillsyn över polisen, s. 194 och 199. Kommitténs förslag: Det ska finnas en personalansvarsnämnd vid tillsynsmyndigheten. ska tillämpa personal- företrädarförordningen (1987:1101). En personalansvarsnämnd är en partssammansatt grupp vid statliga myndigheter med uppgift att utkräva det disciplinansvar som statligt anställda har enligt lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning. Tjänstemän på hög nivå lyder i disciplinhänseende under . En personalansvarsnämnd kräver vissa administrativa resurser och personalansvarsärenden är ytterst sällsynta i små myndigheter. Regeringen har därför en praxis som innebär att myndigheter med färre än 50 anställda i allmänhet inte har personalansvarsnämnd.28 Om en enrådighetsmyndighet inte har en personalansvarsnämnd ska ärendena prövas av myndighetschefen. Den handläggningsform som bäst uppfyller krav på en rättssäker och effektiv handläggning av personalansvarsärendena är den i personalansvarsnämnden. Andra än små myndigheter bör därför i största möjliga utsträck- ning ha personalansvarsnämnder. Det ska enligt kommittén finnas en bemanning motsvarande 60 årsarbetskrafter vid tillsynsmyndig- heten (se avsnitt 17.11.1). Kommittén anser därför att tillsyns- myndigheten för att säkra en rättssäker och effektiv handläggning av personalansvarsärenden ska ha en personalansvarsnämnd. Nästa fråga är om tillsynsmyndigheten ska tillämpa personal- företrädarförordningen. Om förordningen ska tillämpas har personal- företrädarna rätt att närvara och yttra sig när myndighetschefen slutligt handlägger vissa frågor. Personalföreträdarna är även leda- möter i personalansvarsnämnden.29 Regeringens praxis har varit att personalföreträdarförordningen ska tillämpas vid myndig- heter som har minst 50 anställda.30 Med hänsyn till myndighetens 28 Ds 2006:19. Personalföreträdare och personalansvarsnämnder i statliga myndigheter, s. 12 och 82. 296–7 §§ personalföreträdarförordningen (1987:1101). Personalföreträdare och personalansvarsnämnder i statliga myndigheter, s. 32 och 82. föreslagna storlek ska den enligt kommittén tillämpa personal- företrädarförordningen. 17.5Central, regional eller lokal organisation Kommitténs bedömning: bör ha en central organisation. Den kan överväga en lokal eller regional organisation. Den nya tillsynsmyndigheten ska vara en statlig förvaltnings- myndighet. Den kan antingen ha enbart en central organisation (utan lokal eller regional nivå) eller så kan den ha en egen lokal eller regional organisation. Såväl effektivitet som rättssäkerhet kan motivera centralt organiserad tillsyn. Detta gäller framförallt för komplexa ämnes- områden eller om tillsynsobjekten är stora och viktiga. Även följande punkter kan motivera en central organisation.31 Jäv och annan otillbörlig påverkan från lokala intressen undviks. Regionala och lokala resurser är otillräckliga. Är tillsynsobjekten många och spridda över landet kan det vara motiverat med en lokal, eventuellt regional, organisation. En fördel med att ha en decentraliserad tillsynsorganisation är att resorna kan minska och att lokalkännedomen rimligvis blir större, vilket kan underlätta och möjligtvis också effektivisera tillsynen. En möjlig nackdel är dock att det i en decentraliserad organisation kan uppstå för nära band mellan tillsynspersonalen och ansvariga för de verksamheter som ska granskas.32 Myndigheter med enbart central organisation är den vanligaste modellen för tillsyn och gäller ofta för myndigheter där tillsyn utgör dess huvudsakliga uppgift. Exempel på denna typ av tillsynsorgan är , JK och Datainspektionen. Myndigheter som och Inspektionen för vård och omsorg bedriver 31Se SOU 2002:14. Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 75. 32Statskontoret, rapport . Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 95. däremot sin tillsyn genom regionala eller lokala enheter, med olika grad av centralisering.33 Polisens och Kriminalvårdens verksamheter är stora och viktiga med komplexa ämnesområden. För att kunna bedriva tillsynen på ett professionellt och förtroendeingivande sätt behövs en till- räckligt stor och kompetent organisation. Detta talar för att till- synen samlas i en central organisation. Med hänsyn till rättssäker- heten är det dessutom viktigt att tillsynens tillämpning är likformig och entydig. Att den granskade verksamheten är spridd över landet talar dock för en lokal eller regional organisation. bör enligt förslaget ha motsvarande 60 års- arbetskrafter. Det blir svårt att upprätthålla kompetens, effektivitet och rättssäkerhet om resurserna sprids ut. Kommittén anser således att tillsynsmyndigheten bör vara en central organisation. Tillsyns- myndigheten ska dock själv besluta sin organisation (se nedan avsnitt 17.6). För det fall myndigheten skulle bli tillräckligt resurs- stark står det således myndigheten fritt att överväga att införa en egen lokal eller regional organisation. 17.6Ska tillsynsmyndighetens organisation regleras i övrigt? Kommitténs förslag: ska själv besluta sin organisation. Som kommittén redogjort för i betänkandet En sammanhållen svensk polis har , när nya myndigheter inrättats, beslutande- rätten över organisationen i hög grad överlåtits på myndigheten. Genom att inte låsa fast den interna organisationen i lag eller förordning skapas förutsättningar för en flexibel verksamhet som fortlöpande kan anpassas efter förändringar i omvärlden.34 ska utöva tillsyn över verksamheter som förändras. Även hur tillsynsmyndigheter bör vara organiserade ändras . För att kunna vara effektiv i sin tillsyn krävs därför 33Statskontoret, rapport /136-5. Statlig tillsyn och effektivitetsgranskning av annan statlig verksamhet – en övergripande kartläggning och några fördjupade exempel, s. 9. En sammanhållen svensk polis, s. 25 och 270. organisatorisk flexibilitet för ledningen av myndigheten. Regeringens ansvarsutkrävande av myndighetsledningen blir också tydligare om myndigheten själv får bestämma över organisationen. Kommittén anser därför att tillsynsmyndigheten själv ska besluta om sin organisation. Kommitténs förslag: Den nya myndigheten ska heta Tillsyns- myndigheten för polisen och Kriminalvården. Regeringen strävar efter att göra den statliga förvaltningen enkel och tydlig för medborgarna. I detta ligger att det ska vara lätt för medborgare och företag att snabbt veta att det är en statlig myndighet man är i kontakt med. Utifrån detta perspektiv är det önskvärt att det redan av myndighetens namn framgår att det är en statlig myndighet och vad den gör.35 Av namnet för polisen och Kriminal- vården framgår det klart för enskilda att det är en statlig myndighet och att den utövar tillsyn över polisen och Kriminalvården. Det väger upp nackdelen att det är ett förhållandevis långt namn.36 Vidare motsvarar den föreslagna tillsynsmyndighetens kontroll av regelefterlevnad regeringens definition av tillsyn och det får därför anses lämpligt att använda ordet tillsynsmyndigheten i namnet i stället för exempelvis inspektionen (avsnitt 9.3.6). Som framgår av propositionen En ny organisation för polisen är begreppet polisen en samlingsbeteckning för myndigheterna Säkerhetspolisen och Polismyndigheten.37 Den nya myndigheten bör därför heta Till- synsmyndigheten för polisen och Kriminalvården. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 42. 36Helsingborgs tingsrätt skrev i sitt remissyttrande att namnet, för polisen, är onödigt långt och kan komma att bli ännu längre om även Kriminalvårdens verksamhet ska omfattas av tillsynen. , remissyttrande , dnr 156-13. Remissyttrande SOU 2013:42, Tillsyn över polisen. 2013/14:110. En ny organisation för polisen, s. 402. Kommitténs förslag: Myndighetschefen vid tillsynsmyndig- heten ska benämnas generaldirektör. Myndighetschefen anställs av regeringen.38 Den som är myndig- hetschef vid en enrådighetsmyndighet benämns vanligtvis general- direktör. Det är alltså en inarbetad titel på många myndighetschefer. Kommittén föreslår därför att myndighetschefen vid myndigheten för polisen och Kriminalvården ska benämnas general- direktör. Kommitténs bedömning: Generaldirektören bör själv utse sina närmaste medarbetare på chefsnivå. Av 12 kap. 5 § regeringsformen följer att en anställning vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen beslutas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 23 § myndighetsförordningen anställs annan personal än myndig- hetschefen (och eventuell överdirektör) av myndigheten. Huvud- principen inom statsförvaltningen är att ansvaret för myndigheternas inre organisation är delegerat till myndigheterna. Det innebär att myndighetscheferna själva utser sina närmaste medarbetare.39 Denna grundregel bygger dels på tanken att effektiviteten i förvaltningen ökar när myndighetschefen själv kan utforma och bemanna sin organisation, dels på principen om ansvarsutkrävande. Enligt uttalanden i den förvaltningspolitiska propositionen ska statsförvalt- 3823 § myndighetsförordningen (2007:515). 39Enligt 23 § myndighetsförordningen (2007:515) utses dock överdirektörer av regeringen. Enligt 43 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion utses även länsdirektörer och länsråd av regeringen. I betänkandet Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81) föreslås att denna ordning ska avskaffas. Enligt den utredningen bör regeringen – såvida inte speciella förhållanden eller situationer föreligger – fullt ut till myndighetschefen delegera uppgiften att utse sin ställföreträdare. ningen vara organiserad på ett sådant sätt att det klart och tydligt framgår vem som ansvarar för vad.40 Mot denna bakgrund bör generaldirektören vid Tillsynsmyndig- heten för polisen och Kriminalvården själv ha möjlighet att utse sina närmaste medarbetare och bemanna sin organisation. Det innebär även att det är generaldirektören som avgör vem som ska förordnas att vara ställföreträdande myndighetschef.41 kommer att falla in under myndighets- förordningen, enligt vilken annan personal än myndighetschefen och överdirektören anställs av myndigheten själv.42 Det behöver därför inte vara särskilt reglerat att tillsynsmyndigheten beslutar om vilken personal – utöver myndighetschefen – som ska vara anställd vid myndigheten. Kommitténs bedömning: har behov av kvalificerad personal med kompetens inom främst juridik och den verksamhet som tillsynen avser, men även inom samhälls- vetenskap och statistik. Därtill bör personal med särskild kompetens avseende barn rekryteras. Tillsyn som förvaltningspolitiskt instrument behandlades bland annat i årliga rapport . Där konstaterades att tillsynen inte har fått en tillräckligt stark position och att tillsynsmyndigheterna själva anger kompetensproblem som en av orsakerna till detta.43 Kommittén har tidigare konstaterat att en viktig förutsättning för att tillsynsmyndighetens uttalanden ska få genomslag är att Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården har förtroende för den nya tillsynsmyndigheten (avsnitt 13.3.1). Att tillsynsmyndigheten får det förtroende som krävs för en effektiv tillsyn handlar till stor del om att det i myndigheten finns erforderlig kompetens. Rätt kompetens är således centralt för tillsynsmyndigheten. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 2. 41Det är brukligt att ställföreträdaren är en av cheferna på nivån närmast under myndighets- chefen. Ibid, s. 125. 4223 § myndighetsförordningen (2007:515). 43Riksrevisionens årliga rapport (RiR 2007:14), dnr 30-2007-0909, s. 8. För att kunna utöva kontroll av regelefterlevnaden behöver tillsynsmyndigheten personal med hög juridisk kompetens. Därtill behövs kunskap om polisens och Kriminalvårdens verksamheter. När det gäller kunskap om själva sakområdet råder det ibland obalans mellan den verksamhet som står under tillsyn och tillsynsfunktionen. Det är ofrånkomligt att god kunskap om tillsynsområdet hos personalen är en förutsättning för att tillsynen ska fånga det som är mest relevant. Vidare ökar de objektsansvarigas och medborgarnas förtroende för tillsynsmyndigheten om den besitter djup och bred kunskap om den granskade verksamheten. För tillsynsmyndigheter inom verksamheter där tillsynsobjekten är mycket resursstarka och har hög egen kompetens blir kunskap om tillsynsområdet särskilt viktig.44 för polisen och Kriminalvården behöver således anställda med god sakkompetens inom den verksamhet som tillsynen avser och som är väl förtrogna med förhållandena och arbetsmetoderna inom polisen och Kriminalvården. För att uppnå detta kommer tillsynsmyndigheten behöva rekrytera personal från såväl polisen som Kriminalvården. Det måste dock alltid göras en avvägning mot allmänhetens förtroende. Om det blir en för stor andel av personalen som arbetat inom tillsynsobjekten kan det bli problematiskt med tillsynsmyndighetens fristående ställ- ning. En risk är att personal som arbetat inom tillsyns- objekten har en så nära koppling till den verksamhet som ska granskas att deras objektivitet kan ifrågasättas. Även om tillsynen är objektiv så kan det uppfattas som att den inte är det.45 I kraven på rollen som tillsynstjänsteman ingår utöver ren sakområdeskompetens också förvaltningskunskap och insikt om tillsynens roll i det demokratiska systemet. Till detta kommer en form av ”rollkompetens”, dvs. en förmåga att bland annat kunna dra gränsen mellan den rådgivning som är ett naturligt komplement till den granskande tillsynen och sådan rådgivning som är mer lös- ningsorienterad eller av konsultkaraktär.46 tidigare Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 86. 45Brottsförebyggande rådet har i sitt remissyttrande pekat på att om personal rekryteras från befintlig organisation och placeras vid tillsynsorganet kan det bli problematiskt att garantera självständighet. , remissyttrande , dnr 0223/13. Remiss- yttrande över betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 86 f. funnit i betänkandet Tillsyn över polisen kommer det alltså att finnas behov av personal med goda generella kunskaper om tillsyn.47 God metodkompetens inom tillsyn och analytisk förmåga finns som regel hos personer med utbildningsbakgrund inom samhällsvetenskapliga discipliner såsom statsvetenskap och nationalekonomi. Ovan nämnda kompetenser bör enligt kommittén vara tillräckliga för att tillsynsmyndigheten även ska kunna övervaka utrikes- transporter. Dock bör tillsynsmyndigheten beakta att den personal som arbetar som observatörer vid utrikestransporter måste kunna hantera att arbeta under pressade förhållanden med människor som befinner sig i en mycket utsatt ställning. Personalen bör därför ha utmärkt kommunikationsförmåga för att kunna hantera konfliktfyllda situationer. Vid övervakning av utrikestransporter kan även viss bakgrund inom mänskliga rättigheter eller medicin vara en fördel.48 Behovet av sådan kompetens blir dock något som tillsynsmyndigheten får överväga när den anställer personal. Vad gäller medicinsk kompetens bör det främst vara fråga om att kunna identifiera brister som Inspektionen för vård och omsorg sedan kan uppmärksammas på. behöver också statistiker som kan bidra med att ta fram uppgifter till underlag för tillsynsplaneringen. Därtill bör personal med särskild kompetens avseende barn rekryteras för att säkerställa att barns behov beaktas vid kontakt med tillsynsmyndig- heten (se avsnitt 12.4.2). Det behövs även administrativt stöd i form av bland annat funktioner för IT, personal, ekonomi m.m.