sou · H3B371d2 · 2015-08-04 00:00:00 — På flera angränsande områden har man utvecklat olika former av samverkansmodeller både på strategisk och individuell nivå. Social- styrelsen, och dåvarande Myndigheten för skol- utveckling har gemensamt tagit fram en strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa (2007). har, i samverkan med , och tagit fram gemensamma riktlinjer för samverkan inom ramen för barnahus (2010). Inom ramen för det pilotprojekt med sociala insatsgrupper som bedrivs inom ett uppdrag till och (2011) sker strukturerad samverkan på individnivå. Ett tillfälle då samverkan är extra viktig är i samband med att barn och unga ska avsluta sin tid på institution, såväl när det gäller Statens institutionsstyrelses ungdomshem som andra hem för vård eller boende. på institutionen kan barn och unga ha fått olika former av vård och behandling som, för att effekterna ska vara effektiva och långsiktiga, kan behöva fortsätta också efter institutionstiden. Samverkan mellan berörda aktörer, såsom föräld- rar, skola, institutioner och är i dessa fall av avgö- rande vikt. Utredaren ska således även pröva behovet av åtgärder för att utveckla samverkan i dessa delar. Regeringen anser vidare att frågan om var gränsen går mellan familjehem och hem för vård eller boende är av intresse i detta sammanhang. kan familjehem driva verksamhet som liknar den verksamhet som drivs av hem för vård eller boende utan till- stånd medan de som driver hem för vård eller boende behöver leva upp till ett antal krav som ställs för att få tillstånd. Även Barn- skyddsutredningen har lyft denna fråga. Utredaren ska därför när- mare analysera hur kraven på dessa verksamheter bör utformas för att ge förutsättningar för en god och säker vård. Gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och LPT En angelägen fråga i detta sammanhang, som berörts av bl.a. (SOU 1998:31) och (SOU 2000:77), gäller gränsdragningen mellan LVU och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT. har slagit fast (RÅ 2010 ref. 24) att ett bete- ende som enbart är att betrakta som ett symptom på en psykisk störning inte kan utgöra ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. Barn eller unga som lider av en psykisk stör- ning får alltså inte enbart av det skälet bli föremål för vård enligt LVU. För att sådan vård ska bli aktuell krävs, i de s.k. beteendefal- len, att personen i fråga missbrukar eller bedriver brottslig verk- samhet eller uppvisar något annat socialt nedbrytande beteende. Gränsdragningen för vad som är att betrakta som ett socialt ned- brytande beteende som ligger utanför den psykiatriska problembil- den är dock inte alltid lätt att göra. Det kan också vara så att barnet eller den unge varken uppfyller förutsättningarna för att beredas vård inom på grund av sitt beteende eller uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning enligt LPT, trots att han eller hon har ett stort vårdbehov. Utredaren ska därför se över hur gränsdragningen mellan LVU och LPT fungerar i praktiken och överväga behovet av åtgärder för att förtydliga ansvarsfördelningen inom området. I denna del ska utredaren beakta Psykiatrilags- utredningens förslag i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångs- vård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) som kan få stor betydelse för gränsdragningen mellan LVU och LPT. Vidare ska utredaren analysera hur samverkan mellan berörda aktörer ska kunna utvecklas, med syfte att säkerställa att barn och unga får bästa möjliga vård och omsorg. Utredaren ska även bedöma behovet av åtgärder, förutom föränd- ringar i lagstiftningen, som kan bidra till kvalitetsutveckling av den sociala barn- och ungdomsvården, särskilt avseende tvångsvården. Det kan handla om ökad användning av bästa möjliga kunskap och metod- och kunskapsutveckling. Det är viktigt att kontinuerligt arbeta för att ny kunskap och erfarenheter på området kommer de verksamma till del. Utredaren ska därför även lämna förslag som bidrar till att sprida kunskap om och främja tillämpningen av nya bestämmelser med barns och ungas rättigheter som utgångspunkt hos kommunerna, familjehemmen, på Statens institutionsstyrelses institutioner och andra hem för vård eller boende. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs. Ekonomiska och andra konsekvenser Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, lands- ting, kommuner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utre- daren föreslå en finansiering, se 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Om betänkandet innehåller förslag till nya eller änd- rade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, se 15 a § kommittéförordningen. I 14 kap. 2 § regeringsformen finns ett förtydligande av att principen om kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regerings- formen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i denna utredning påverkar den kommunala självstyrelsen ska utredaren särskilt redo- visa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen. Arbetet ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv. En barnkon- sekvensanalys ska genomföras. Om individbaserad statistik används ska den presenteras och analyseras efter kön, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta för uppdragets genomförande relevant arbete som bedrivs inom och berörda myndigheter. Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter och andra för sammanhanget relevanta aktörer, t.ex. , , , , , i , Kommuner och Landsting och andra organisationer samt med forskare. Information ska även inhämtas beträffande ombudsmäns tillsyn över vård enligt LVU. Utredaren ska även på lämpligt sätt inhämta synpunkter från barn och unga som är eller har varit föremål för insatser enligt LVU. Samråd och avstämning ska ske med pågående utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget, t.ex. utred- ningen Utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning (U 2011:08). Det är viktigt att ta del av erfarenheter från andra länder. Utre- daren bör därför inhämta kunskaper och goda exempel från andra länder, t.ex. de övriga nordiska länderna. Utredaren ska vidare be- akta de synpunkter som framförts av internationella organ som granskar efterlevnaden av konventioner om mänskliga rättigheter, bl.a. . Uppdraget ska redovisas . Utredningen om tvångsvård för barn och unga (S 2012:07) Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU (dir. 2012:79). Uppdraget kompletteras nu med en översyn av hur långsiktighet och stabilitet i större utsträckning kan säkerställas för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade. Inom ramen för översynen ska utredaren bl.a. överväga om det behövs bestämmelser som innebär en särskild prövning av om vården ska upphöra, när barnet har placerats i tidig ålder (t.ex. i åldern ), och om bestämmelsen om flyttningsförbud behöver förtydligas. Utredaren ska även se över lagstiftningen om föräldrars rättigheter att begära prövning av om vården ska upphöra trots att ingen förändring har skett i deras livssituation. Utredaren ges vidare i uppdrag att analysera orsakerna till att vårdnadsöverflyttningar och adoptioner används i relativt liten utsträckning, samt överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att socialnämnden ska uppmärksamma dessa möjligheter i högre grad. Detta kan exempelvis, avseende vårdnadsöverflyttningar, vara fallet i situationer då allvarligt våld förekommer i familjen. Utred- aren ska pröva om förutsättningarna för när socialnämnden ska ansöka om överflyttning av vårdnaden behöver förtydligas. Utredaren ska även överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att stödja i att uppmärksamma frågan om adoption av familjehemsplacerade barn, t.ex. om adoption bör uppmärksammas efter att placeringen pågått . Tiden för slutredovisning förlängs till . hade 2 469 barn varit placerade i familjehem . Av dessa var 904 yngre än när de placerades första gången. Barn som placeras i familjehem blir ibland kvar i vården . Det är inte ovanligt att barn lever i ovisshet om var de hör hemma och om och hur länge de får bo kvar i ett familjehem. Detta gäller barn som är placerade enligt såväl social- tjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, som lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). En studie från om sammanbrott i familjehemplaceringar visar att bland yngre barn (0–) slutade av placeringarna med ett sammanbrott. Bland de barn som var långvarigt placerade slu- tade av placeringarna med ett sammanbrott. Enligt en ännu ej publicerad studie från om oplanerade avbrott i familjehemsplaceringar av 144 yngre barn och långvarigt placerade barn var av barnen övergivna eller hade en död förälder. Barn som varit placerade sedan tidig ålder kan få en stark anknytning till familjehemmet och behöva få stanna där. Om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas om hon eller han skiljs från familjehemmet, får förvaltningsrätten på ansökan av socialnämnden för eller tills vidare för- bjuda en vårdnadshavare att ta hem barnet från ett annat enskilt hem (24–26 §§ LVU). Flyttningsförbud innebär dock inte något fullgott skydd för dessa barn. Rättspraxis ger en motstridig bild av om flyttningsförbud kan användas i avvaktan på att frågan om en s.k. vårdnadsöverflyttning kan prövas. När ett barn har varit placerat i samma familjehem gäller att socialnämnden ska överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § FB. I förarbetena (prop. 2002/03:53) uttrycks att en överflyttning av vårdnaden skapar bättre möjligheter för kontinuitet och trygghet i vården. Vidare påpekas att det kan anses rimligt, mot bakgrund av att de flesta barn som blir kvar länge i vården placerats i åldern , att ett övervägande görs när barnet varit placerat i samma hem. är då satt i relation till barnets ålder och mognad. Det kan, enligt förarbetena, inte uteslutas att det kan behövas i familjehemmet för att barnet ska ha rotat sig så att det kan anses vara till barnets bästa att vårdnaden överflyttas till familjehemmet. Det är angeläget att övervägandet sker regelbundet. Möjligheten till en vårdnadsöverflyttning har funnits och ett flertal undersökningar har visat att detta sker i relativt låg utsträckning även efter lagens ikraftträdande. flyttades den juridiska vårdnaden över till familje- hemsföräldrarna för 246 långvarigt placerade barn. Ett barn som varit långvarigt placerat i ett familjehem kan även i vissa fall komma i fråga för adoption. I praktiken aktualiseras frå- gan sällan. Orsaker till detta kan bl.a. vara att det är ett definitivt och i många hänseenden oåterkalleligt beslut och att det kan vara svårt för att överblicka konsekvenserna för barnets framtid. Det är även en etiskt känslig fråga. under- sökningar visar att familjehemsföräldrar kan vara negativt inställda till en adoption, eftersom stödet avseende såväl ekonomisk ersätt- ning som samtalsstöd och liknande från då upphör eller minskar. har inte någon skyldighet att initiera en adoption till skillnad från en vårdnadsöverflyttning. Det framgår inte heller av nuvarande lagstiftning eller vägledningar att social- tjänsten på annat sätt bör uppmärksamma möjligheten till adoption för barn som är placerade i familjehem. Intentionen i den svenska sociallagstiftningen är att barn ska återförenas med sina föräldrar när syftet med vården har uppnåtts. Den vård som ges utanför den unges hem ska ingå som en del i en samlad behandling med syftet att så långt som möjligt skapa förutsättningar för barnet att återknyta gemenskapen med familjen under trygga förhållanden. Gruppen barn för vilka en adoption skulle vara ett alternativ är dock inte homogen. Det kan handla om barn vars föräldrar försvunnit eller är döda och barn som placerats i familjehem som mycket små och som med mycket stor sannolikhet inte kommer att kunna återvända till sina föräld- rar. För vissa barn kan avsteg från återföreningsprincipen vara en förutsättning för en stabil och trygg uppväxt. Barnet kan i och med en vårdnadsöverflyttning eller adoption tänkas uppleva ökad till- hörighet och trygghet. Men åtgärderna, och även övervägandet av dem, kan också innebära svåra lojalitetskonflikter för barnet. Det är av yttersta vikt att barnets bästa är avgörande i de beslut som fattas. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över LVU (dir. 2012:79). Syftet med översynen är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU samt bidra till kvali- tetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården, med särskilt fokus på tvångsvården. Regeringen beslutade att genom tilläggsdirek- tiv (dir. 2013:74) komplettera utredarens uppdrag till att omfatta även en översyn av olika former av placeringsalternativ för barns och ungas boende, vård och fostran enligt såväl socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, som LVU samt att lämna förslag till fler placeringsalternativ än vad som finns . Förslagen skulle svara mot barns och ungas skiftande behov samt säkerställa god kvalitet och hög kostnadseffektivitet i verksamheten liksom barns och ungas behov av skydd. Utredningen redovisade detta uppdrag den genom att överlämna delbetänkandet ”Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer för barn och unga” (SOU 2014:03). ska enligt 5 kap. 1 § SoL, i nära samarbete med hemmen, sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hem- met. Enligt 24–26 §§ LVU får förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämnden för eller tills vidare förbjuda den som har vårdnaden om en underårig att ta denne från ett annat enskilt hem om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet. ska överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdna- den enligt 6 kap. 8 § , förkortad FB, när ett barn varit placerat i samma familjehem (6 kap. 8 § SoL och 13 § LVU). Om socialnämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, umgänge eller förmyndarskap för ett barn, ska nämn- den göra en framställning eller ansökan om det hos den domstol till vilken ärendet hör (5 kap. 2 § socialtjänstförordningen [2001:937], förkortad SoF). Av 6 kap. 2 a § FB, framgår att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet ska det fästas avse- ende särskilt vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa, och barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Av 4 kap. 5–5 a §§ FB framgår att huvudregeln är att den som är inte får adopteras utan samtycke av de biologiska föräldrarna. Om barnet är krävs som regel även barnets samtycke. Enligt 1 kap. 2 § SoL ska barnets bästa särskilt beaktas vid åtgärder som rör barn och vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlings- insatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. lämnade sin återrapportering på ett reger- ingsuppdrag om nationella adoptioner (S2014/2097/FST) i vilken det framkom att inte alltid uppmärksammar att undantag kan behöva göras från lagstiftningens huvudprincip om återförening mellan barn och föräldrar. pekade på behovet av en fördjupad analys av frågan kring hur långsiktighet och stabilitet i högre utsträckning ska kunna tillförsäkras barn som inte kan växa upp med sina föräldrar och att det bör förtydligas att undantag kan behöva göras från principen om återförening mellan barn och föräldrar. Vidare rapporterade att det har framkommit exempel på situationer som skapar särskild oro för de barn som placerats tidigt och som blir långtidsplacerade samt för deras familje- hem. Ett exempel är då föräldrar med barn som är omhändertagna enligt LVU återkommande begär att vården ska upphöra trots att ingen förändring har skett i deras livssituation sedan beslutet om omhändertagande fattades. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer finns det ingen inskränkning i den enskildes rätt att begära att vården ska upphöra (JO dnr 2710-2001). Det saknas särskild reglering kring denna fråga. Det ovanstående tyder på att barnets bästa, som ska vara avgö- rande vid alla åtgärder som rör vård- och behandlingsinsatser för barn, ibland kan få stå tillbaka till förmån för andra bestämmelser som tillvaratar föräldrars rättigheter. menar därför att en översyn av lagstiftningen kan behöva genomföras när det gäller kriterierna för vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § FB samt föräldrars rättigheter att obegränsat begära vårdens upp- hörande trots att ingen förändring har skett i deras livssituation. har även i ett uppdrag gällande vård- nadsöverflyttningar (S2013/7656/FST) redovisat att socialnämnden i låg utsträckning väcker talan om vårdnadsöverflyttningar då all- varligt våld förekommit i familjen. Detta trots att regeringen tidi- gare uttalat (i prop. 2005/06:99, s. 44) att det är viktigt att social- nämnden uppmärksammar när insatser till stöd för ett barn behövs och att frågan om en eventuell överflyttning av vårdnaden verkligen övervägs. Barnets bästa ska enligt 1 kap. 2 § SoL vara avgörande vid alla åtgärder som rör vård- och behandlingsinsatser för barn. Inten- tionen i den svenska sociallagstiftningen är att barn ska återförenas med sina föräldrar, när syftet med vården har uppnåtts. Barn som är placerade i familjehem är dock inte en homogen grupp, och behoven kan skifta stort. I de allra flesta fall är återförenings- principen för barnets bästa, men . Mot den bakgrunden innehåller lagstiftningen vissa undantag från återföreningsprinci- pen. Möjligheten att flytta över vårdnaden till familjehemmet enligt 6 kap. 8 § FB är ett sådant undantag. Ett flertal undersökningar har dock visat att detta sker i relativt liten utsträckning. För en liten grupp barn som är familjehemsplacerade kan dock även adoption vara ett alternativ. Det handlar om barn vars föräld- rar försvunnit eller är döda, samt barn som placerats i familjehem som mycket små och som med stor sannolikhet inte kommer att återvända till föräldrarna. Individuella bedömningar behöver göras i varje enskilt fall utifrån barnets bästa och det är av stor vikt att utreda de blivande adoptivföräldrarnas vilja och lämplighet efter- som beslutet är slutgiltigt. Eftersom en adoption är oåterkallelig fordras det att även andra lämpliga insatser noggrant har övervägts innan. Enligt redovisning bör det förtydligas när undantag från principen om återförening mellan barn och föräldrar kan behöva göras. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga ytterligare åtgärder för att stärka barnets rätt till stabila och trygga uppväxt- villkor. Utredaren ges därför i uppdrag att analysera orsakerna till att vårdnadsöverflyttningar och adoptioner används i relativt liten utsträckning, samt överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att socialnämnden ska uppmärksamma dessa möjligheter i högre grad. Detta kan exempelvis, avseende vårdnadsöverflyttningar, vara fallet i situationer då allvarligt våld förekommer i familjen. Utred- aren ska pröva om förutsättningarna för när socialnämnden ska ansöka om överflyttning av vårdnaden behöver förtydligas. Utredaren ska även överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att stödja i att uppmärksamma frågan om adoption av familjehemsplacerade barn, t.ex. om adoption bör uppmärksammas efter att placeringen pågått . Det bör poängteras att det inte är en målsättning i sig att antalet vårdnadsöverflyttningar eller adoptioner ska öka jämfört med . Syftet är, som påpekats, att säkerställa stabiliteten och långsiktigheten för barn i familjehem som bedöms bli långvarigt placerade. Även andra vägar för att stärka förutsättningarna för stabilitet och långsiktighet ska prövas. –överväga om bestämmelsen om flyttningsförbud enligt 24–26 §§ LVU behöver förtydligas, –se över lagstiftningen om föräldrars rättigheter att begära pröv- ning av om vården ska upphöra trots att ingen förändring har skett i deras livssituation, –överväga om det behövs bestämmelser som innebär en särskild prövning av om vården ska upphöra, när barnet har placerats i tidig ålder (t.ex. i åldern ), samt –uppmärksamma behovet av långsiktighet i samband med rekry- tering och matchning av vissa familjehem och särskilt förord- nade vårdnadshavare. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms nöd- vändiga. Utredaren ska, i enlighet med vad som anges i direktiv 2012:79, redovisa ekonomiska och andra konsekvenser av försla- gen. Analyser, överväganden och förslag ska utgå från samt reflek- tera flickors respektive pojkars behov och villkor. Långvarigt placerade barns egna erfarenheter och åsikter bör så långt det är möjligt utgöra underlag för utredningen. Utredaren ska göra de internationella jämförelser som är befo- gade. Utredaren ska hålla sig informerad och vid behov inhämta synpunkter från Utredningen om en utvärdering av vård- nadsreform (Ju 2014:84) när det gäller frågan om vårdnadsöver- flyttning. Förlängning av tid och redovisning av uppdraget Tiden för slutredovisning av uppdraget förlängs till . i offentlig rätt, Enligt regeringens direktiv till Utredningen om tvångsvård för barn och unga (dir. 2012:79) är ett huvudsyfte med utredningens arbete att föreslå hur man kan stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas.1 Direktivet innebär att just frågor om barns rätt i tvångsvårdssammanhang spelar en central roll i utredningsarbetet. är frågan om ett stärkt barnrättsperspektiv i tvångsvårdssammanhang inte oproblematisk. Ett beslut om tvångsvård innebär i sig en kraftig inskränkning av enskildas rätt. En central fråga är vad ett stärkt barnrättsperspektiv bör innebära i tvångsvården. Jag har blivit ombedd att, på ett övergripande och principiellt plan, föra ett resonemang som fångar olika perspektiv på frågor om barns rättigheter inom ramen för tvångsvård. I det följande kommer jag att resonera kring följande frågeställningar: Vad innebär, allmänt sett, ett stärkt barnrättsperspektiv? Vad är typiska kännetecken för system och regler som har ett sådant perspektiv? Vad kan, övergripande och principiellt uttryckt, ett stärkt barnrättsperspektiv i tvångsvården innebära? Vilka olika tänkbara angreppssätt/strategier finns för att stärka barnrättsperspektivet i tvångsvården? Artikeln kommer att vara av övergripande karaktär, och den gör inte anspråk på att vara en heltäckande analys av begreppets tänkbara innehåll. I stället vill jag behandla ett antal grundläggande aspekter som enligt min mening bör ingå i ett barnrättsperspektiv i LVU-sammanhang, och diskutera dessa med utgångspunkt i den nuvarande regleringen, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Jag utgår alltså från att barnavårdslagstiftningen ingår som en del av den sociala lagstiftningen, vilket har varit fallet i . pågår en utveckling där barnets roll som rättighetsinnehavare successivt införlivas i det offentligas verksamhet i genom förändrad lagstiftning.