sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — Hanteringen av nationella prov i skolsektorn Ett annat exempel på ineffektiva informationsflöden är hanteringen av nationella prov inom skolsektorn. innebär hanteringen många moment och dubbelregistreringar för att överföra information till myndigheter och i de lokala informationssystemen för skol- och elevadministration. gör insamlingar i samband med att nationella prov genomförs på landets skolor. En insamling gäller rapportering av provresultat för samtliga elever i alla skolor, och genomförs av (). Uppgifterna lämnas in elektroniskt av huvudmännen eller direkt från skolorna. För varje elev ska ansvarig lärare fylla i personuppgifter, med undantag för elever med skyddad identitet. Utöver detta ska ett antal uppgifter anges till 118 (2012), Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). 119 Alla myndigheter i samhället har rätt att, mot avgift, erhålla uppgifter från folkbokföringen genom Navet (system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället). Navets funktioner regleras i lagen (2001:182) och förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Problem i en fragmenterad förvaltning exempel skolenhetskod, studievägskod, skolår, kursbetyg, antal terminer och antal kurstimmar. För ämnesproven i årskurs 3, 6 och 9 skickas informationsbrev till elever och vårdnadshavare med det första provutskicket. Det är ansvarig lärares ansvar att se till att informationsbrevet kopieras och delas ut till berörda. Den andra insamlingen gäller ett urval av elevlösningar och resultat på uppgiftsnivå samt en enkät om provets genomförande. Ansvariga lärare kopierar och skickar in elevernas svar på uppgifterna till de universitet och högskolor som ansvarar för utvecklingen av de nationella proven. SCB kontaktar landets rektorer via brev för att informera om hur insamlingen av resultatet från nationella proven går till. Provmaterialet ska normalt sparas . Huvudmannen för skolan har normalt egna rutiner för arkivering. SKL ger råd om arkivering av bland annat prov och elevlösningar i . Även fristående skolor ska bevara nationella prov enligt skollagen.120 Beroendet mellan Mina meddelanden och Min ärendeöversikt Med tjänsten Mina meddelanden kan medborgare och företag få myndighetspost digitalt istället för papperspost. Tjänsten ger minskade porto- och utskickskostnader men kan öka arbetsbelastningen för , som tillhandahåller tjänsten. upplever att det är svårt att besvara frågor om engagemang, ärenden och ärendestatus som inte tillhör den egna myndighetens uppdrag. För att lösa den problematiken är det nödvändigt att Min ärendeöversikt vidareutvecklas och integreras med Mina meddelanden, vilket i sin tur är beroende av anslutningsgraden till Mina meddelanden. Min ärendeöversikt är en myndighetsgemensam utvecklingsinsats som syftar till att ge en samlad elektronisk ärendeöversikt. Lösningen kan göra det lättare för medborgare och företagare att hålla ordning på sina ärenden och navigera rätt mellan myndigheter. Det medför att belastningen på den offentliga förvaltningens kundtjänster minskar, när de inte behöver hantera 120 26 kap. 28 § skollagen (2010:800). Problem i en fragmenterad förvaltning kundförfrågningar om ärendestatus etc. i samma utsträckning när frågorna istället kan besvaras i Min ärendeöversikt. utvecklar myndigheter själva en ärendeöversikt för de tjänster som erbjuds utifrån de egna uppdragen vilket i sig skapar en fragmentarisk upplevelse.121 121 Det pågår ett förberedelsearbete för utveckling och införande av en myndighetsgemensam ärendeöversikt baserad på infrastrukturen för Mina meddelanden. En viktig förutsättning är att det finns ett stort antal utskick från myndigheter i Mina meddelanden för att det ska finnas tillräckligt med innehåll i en ärendeöversikt. 9Sveriges e-förvaltningsutveckling i relation till omvärlden har historiskt varit ett av de länder som varit föregångare inom e-förvaltning. Som pionjär inom datorisering av myndigheter samt även kring användandet av internet för att interagera med medborgarna hade ett försprång. Satsningar som hem-pc- reformen gjorde att hemdatorerna och internetuppkopplingarna spreds i breda befolkningslager. Självständiga myndigheter kunde snabbt utveckla och lansera tjänster utan långsamma centrala beslutsprocesser. I de senaste årens internationella mätningar visar det sig dock att denna position håller på att förändras. Det svenska samhällets digitalisering står sig stark medan den offentliga förvaltningens digitalisering börjat tappa positioner. En förklaring till detta kan vara att de komparativa fördelarna med att vara tidigt ute med satsningar på digitaliseringen är uttömda. Andra förklaringar som lyfts fram är att den svenska förvaltningsmodellens fördelar med att snabbt kunna ställa om till ett digitaliserat samhälle, blir en lika problematisk akilleshäl när det gäller förvaltningsövergripande samverkan. Frivilligheten och självständigheten kan bli hinder för samverkan. Under den svenska e-förvaltningshistorien har ett antal olika stabsorgan haft som uppgift att på olika sätt stödja, koordinera och driva på utvecklingen inom e-förvaltning i . Denna roll har E-delegationen haft . e-förvaltningsutveckling i relation till omvärlden 9.2Uppföljning och analys av den svenska e-förvaltningsutvecklingen E-delegationen har genomfört uppföljningar av myndigheternas e-förvaltning och utveckling av e-förvaltning. Underlagen från dessa uppföljningar jämfördes i en analys mot resultaten i första steget av den livshändelsebaserade benchmark som genomförs av Cap Gemini på uppdrag . På uppdrag av E-delegationen har Governo genomfört analyser av internationella mätningar och E-delegationens uppföljningsenkäter.122 benchmark följer upp EU:s digitala agenda och genomförs . publicerades en första rapport enligt den modell som utgår från sju livshändelser. Sedan den förra analysen genomfördes har ett andra steg med resterande livshändelser genomförts. Vid sidan av dessa uppföljningar finns ett stort antal internationella uppföljningar och benchmark på e-förvaltningsområdet. Resultaten för skiljer sig i dessa mätningar liksom även uppsättningen av indikatorer samt metoden för de olika studierna. 9.2.1Analys av fyra internationella undersökningar E-delegationen gav 2014 Governo i uppdrag att sammanställa och analysera resultaten från fyra internationella undersökningar (benchmarks) inom e-förvaltning. Dessa undersökningar utgörs av den benchmark som genomförs på uppdrag, FNs Global E-government Survey, e-Government Ranking och () Report.123 Samtliga undersökningar tar i någon mån in infrastrukturella aspekter såsom tillgången till internet och mobilt internet samt befolkningens utbildningsnivå och andra förutsättningar för användning av elektroniska tjänster. 122 Resultaten av analyserna presenterades 2014 resp. 2015: –, och , A (2013), Uppföljning av e-förvaltning i , Governo. –Governo (2015), Den svenska e-förvaltningens utveckling i relation till omvärlden – Jämförande analys av internationella mätningar. 123 Governo (2015), Den svenska e-förvaltningens utveckling i relation till omvärlden – Jämförande analys av internationella mätningar. e-förvaltningsutveckling i relation till omvärlden sökningarna att har mycket goda förutsättningar för samhällets digitalisering. hamnar på 3:e plats i World Economic Forums Networked Readiness Index och en total 14:e plats i FNs Global E-government Survey. I Wasedas undersökning når en 10:e plats. När det gäller de specifika indikatorer som mäter e-förvaltning i undersökningarna visar den samlade bilden att tappar placeringar och når sämre resultat . Detta blir särskilt tydligt för de subindex som mer specifikt mäter utbud och kvalitet i tjänsterna. I Index når en 28:e plats, I Waseda kan bara utläsas att ligger på en sämre placering än 13 av 61 länder. data för utbudet av tjänster bygger till stor del på föregående FN- mätning vilket innebär en 14:e plats. Eftersom genomlysningen av FN-undersökningen visar aktuella data för detta index kan det konstateras att Index i undersökning kommer att sjunka mot en 28:e plats. EU- undersökningen har ett upplägg som bygger på en analys av 7 livshändelser. placering bland EU-länderna för dessa livshändelser varierar enligt följande; Flytta (2), Äga och köra bil (3), (10), (14), Starta ett rättsligt förfarande (15), Studera (15) och Förlora och hitta arbete (24). Placeringarna gäller för tillgången till elektroniska tjänster. Den offentliga sektorns prestationer Sammantaget är det, utifrån ovan beskrivna undersökningar, en lång väg kvar att gå för den offentliga sektorn när det gäller att nå det skyhöga målet bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Undersökningarna fokuserar på sektorer som huvudsakligen ligger inom de stora statliga myndigheternas uppdrag med undantag för miljö, e-hälsa och utbildning som har tydliga lokala och regionala kopplingar. I vilken utsträckning undersökningarna faktiskt värderat den lokala och regionala nivån för dessa sektorer går dock inte att utläsa ur rapporterna. I rapporten har även tidsserier sammanställts för utvecklingen av övergripande index och de subindex som fångar e-förvaltnings- utvecklingen. När det gäller både FN-undersökningen och World e-förvaltningsutveckling i relation till omvärlden Economic blir det tydligt att ett gap öppnar sig mellan å ena sidan förutsättningarna för digitalisering och samhällets prestationer i stort och å andra sidan den offentliga sektorns prestationer. Detta gap började öppna sig –2008 och har sedan accelererat. En viktig aspekt för denna analys är dock att dessa undersökningar ständigt utvecklas i termer av metod och de värden som ländernas e-förvaltning mäts emot. Detta gör att tidsserier rymmer omfattande variation mellan olika perioder. Denna förändring har dock inneburit en rörelse från utbudsmätningar till att ta hänsyn till mer kvalitativa egenskaper i undersökningsmodellerna. Fokus på medborgarorienterade och sammanhållna lösningar är exempel på värden för en bra e-förvalt- ning som fått större utrymme i modellerna. Detta gör att dessa undersökningar rör sig i en riktning mot större överensstämmelse med den svenska målbilden om en enklare, öppnare och effektivare förvaltning. Svagt fokus på lokal nivå Ett stort problem med undersökningarna är att underlagen inte presenteras i detalj vilket gör att det blir mycket svårt att omsätta resultaten i konkreta utvecklingsaktiviteter. Ingen av undersökningarna förutom redovisar resultaten för de olika områdena vilket gör att det inte utifrån dessa går att peka på enskilda aktörer som behöver ta ytterligare steg. Vad som är tydligt är att lyckas relativt bra när det gäller tjänster eller livshändelser som ligger inom ramen för väl avgränsade sektorers eller myndigheters mandat. När livshändelser eller sektorer innebär en mer omfattande tvärsektoriell eller myndighetsövergripande process blir resultatet sämre. Att undersökningarna ligger på en så hög abstraktionsnivå gör att , för att få stöd att identifiera åtgärder, bör fokusera på undersökning. Att det är ett så svagt fokus på den lokala nivån gör att behöver komplettera dessa undersökningar med egna uppföljningar för att följa och styra utvecklingen. Samarbetet med SKL blir därmed viktigt. Inkluderingen av den lokala nivån även i strategier och utvecklingsinsatser blir en betydelsefull framtidsfråga. Livshändelser som t.ex. starta och driva företag blir svåra att utveckla e-förvaltningsutveckling i relation till omvärlden om inte den lokala nivån tydligare inkluderas i myndigheternas arbete och detsamma gäller på utbildningsområdet. Andra potentiella utvecklingsområden som utkristalliserar sig utifrån resultatet av undersökningarna är ett ökat fokus på digital delaktighet. Detta gäller både utifrån att utveckla användarbasen men även när det gäller utvecklingsprocesser för att skapa tjänster med hög användbarhet. Vidare har svaga resultat för e-deltagande, speciellt i FN-undersökningen. Detta inkluderar både användarmedverkan i utvecklingsprocesser men även digital demokratiutveckling. När det gäller användbarhet når vi i EU-undersök- ningen resultat som ligger över eller på EU-genomsnittet men flera länder ligger klart före . Samtliga undersökningar fokuserar på sammanhållna digitala möten i form av portaler och one-stop shops. Utförda behovsanalyser i den svenska förvaltningen visar att dessa sammanhållna möten utgör en central del av medborgarnas förväntningar på offentlig sektor. Arbetet med den svenska förvaltningens digitalisering har inte i tillräcklig utsträckning ställt krav på att samla offentliga aktörer kring medborgarna i digitala möten vilket blir tydligt i flera av undersökningarna. På detta område behövs tydligare ställningstaganden kring gemensamma digitala möten inte bara för att det krävs för att stiga i internationella undersökningar utan för att vi vet att det är tydligt i medborgarnas kravbild. Förvånande är att dessa undersökningar över lag inte fokuserar på den offentliga sektorns effektivitet annat än implicit genom t.ex. automatisering av processer. Informationsförsörjning som förutsättning för att utveckla den offentliga sektorns effektivitet, men även för enklare kundmöten, är ett identifierat utvecklingsområde i den svenska förvaltningen och behöver fortsätta vara det. e-förvaltningsutveckling i relation till omvärlden Transparens är en av svagaste grenar i EU-undersök- ningen, som lägger särskilt fokus på detta. Transparens gäller såväl insyn i den offentliga sektorns förehavanden som transparens i ärendeprocesser. När det gäller ärendetransparens placerar sig nära ett mycket lågt EU-genomsnitt. På detta område är det känt från forskningen att det finns betydande effektivitetsvinster för den offentliga förvaltningen att göra för att minska onödig efterfrågan. Ledning och styrning inom e-förvaltning är ett område som är underutvecklat i dessa mätningar. Den enda mätningen som tydligt fokuserar på mer än policies är Waseda. når höga resultat för flera indikatorer inom styrning och ledning. Detta ska ställas mot genomlysningar av den svenska e-förvaltningen (t.ex. Statskontoret och SKL124) ur ett styrnings- och ledningsperspektiv som pekar ut centrala brister. Därmed blir det viktigt att inte fästa större betydelse vid detta resultat, utan fortsätta det arbete med att stärka och andra aktörers förmågor som redan är under genomförande. Viktiga åtgärder på nationell nivå Sammantaget blir det utifrån undersökningarnas resultat viktigt att genomföra ett nationellt arbete kring ställningstaganden och inriktningsbeslut för e-förvaltningsutvecklingen. Det är också viktigt att ställa krav på förvaltningens aktörer att ta fram en gemensam handlingsplan för att lösa upp de knutar som hindrar svensk e-förvaltning från att få fart. 124Statskontoret (2014), Delegerad digitalisering En utvärdering av E-delegationen (2014:12). , och (2013), Förutsättningar för digital samverkan – insatser för att främja digitalisering och digital samverkan, Kommuner och Landsting och Governo. e-förvaltningsutveckling i relation till omvärlden När det gäller status för den svenska e-förvaltningen utifrån de internationella undersökningarna återfinns vissa centrala teman som är gemensamma för samtliga mätningar. Dessutom kan intressanta slutsatser dras utifrån den genomförda analysen utifrån tidsserierna. En tydlig bild utifrån tidsserieanalysen är att som nation tappar i internationella undersökningar av e-förvaltningsutveck- lingen. Hur kraftigt och vad detta tapp betyder kan diskuteras men trenderna är så starka att de inte går att bortförklara med förändrade mätmetoder eller annat. Den internationella utvecklingen går snabbare än den svenska. En förklaring till att tappar är att de komparativa fördelarna av våra självständiga myndigheter och självstyrande kommuner i fråga om att snabbt komma till beslut kring digitalisering är tillräckligt. Mycket av den utveckling som realiseras i andra länder bygger på gemensamma identifieringslösningar, säker infrastruktur för kommunikation, registerhantering och lagstiftning kopplad till denna samt inte minst gemensamma sammanhållna kundmöten i livshändelser eller utifrån ett one-stop shop-koncept. Detta inom ramen för nationella satsningar på digitalisering genom att fokusera på att utveckla både utbudet i sig och kvaliteten i utbudet. Oavsett vilka vägval vi gör i kring realisering behöver samverkan mobiliseras inom hela den offentliga förvaltningen. För detta krävs centrala inriktningsbeslut och en nationell styrning och samordning som tar till samma nivå av goda förutsättningar för samverkan som i de länder som passerat . En annan tydlig bild utifrån tidsserieanalysen är att har internationellt sett goda förutsättningar för digitalisering. I undersökningarna av FN, EU och WEF ges en bild av antingen goda tekniska och infrastrukturella förutsättningar, kopplade till utbildningssystem eller kopplade till användarnas attityder till användning av e-kanaler i interaktioner med förvaltningen. Problemet är att medan förutsättningar fortsätter att vara internationellt sett starka tenderar den offentliga sektorns prestationer att sjunka i internationell jämförelse. Dessa goda förutsättningar gör att trots allt hamnar rätt högt i mätningarna på aggregerad nivå. Det finns en diskrepans mellan digitaliserings- e-förvaltningsutveckling i relation till omvärlden förutsättningar och den offentliga sektorns utveckling. Den offentliga sektorn är mycket viktig för att driva innovation, men i förlängningen kan det bli problem med förtroendet för offentlig sektor om förväntningarna på digitalisering är höga eller stiger medan den offentliga sektorns prestationer inte kan hålla samma takt. Detta sker speciellt i ljuset av att EU-undersökningen visar att en stor grupp medborgare föredrar elektroniska interaktioner med förvaltningen. Medborgarnas behov av ökad samverkan Samtliga undersökningar i rapporten visar att det finns en stark tendens att värdesätta sammanhållna digitala möten, men olika mätningar använder olika begrepp för att definiera och beskriva det digitala mötet mellan medborgare och förvaltning. Det är viktigt att myndigheter har en gemensam förståelse för definitionen av begreppen, för att kunna hantera medborgarnas situation. Detta kan kompletteras med de sammanställningar av medborgarnas behov som E-delegationen gjort samt den forskning kring medborgarnas problembilder som finns. Utvecklingen av olika portaler och projekt med benämningen ”en väg in” har stärkts i Det har dock skett utan explicita och tydliga inriktningsbeslut inom ramen för e-förvaltningsstyrningen annat än att begreppet livshändelse och medborgarnas perspektiv lyfts fram. Detta decentraliserade förfarande skiljer från många andra länder. Men det är inte bara medborgaren som har nytta av en ökad samverkan. I framkommer att länder som investerat i one-stop service uppnått omedelbara resultat i form av kostnadsminskningar och ökat förtroende för offentlig sektor. Forskningsrapporten ger två rekommendationer för svensk del. Den första rekommendationen är att skapa ett nationellt handlingsorienterat uppföljningsmaterial. Ett material som tar fasta på sammanhållna livshändelser men i ett sammanhang av användning, användbarhet, tillit och förtroende vid sidan om utbud. e-förvaltningsutveckling i relation till omvärlden behöver den kommunala sektorn inkluderas i uppföljningen av livshändelserna och realiseringen av målen kring digitalisering. Den andra rekommendationen är att skapa en mer handlingsorienterad svensk plan för digitalisering inom offentlig sektor. I har det tagits fram strategier som fungerar för sina syften men det saknas en tillräckligt konkret handlingsplan för den svenska digitaliseringen. Denna handlingsplan behöver ta upp konkreta insatser men även hur dessa ska ledas, styras, finansieras, användas, förvaltas och genomföras. 10Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning Detta avsnitt inleds med en bakgrund till samverkansperspektivet och det kulturella paradigmskifte som skett i offentlig sektor kring horisontella frågor och helhetssynen utifrån medborgares samt offentlig sektors behov. Vidare diskuteras den frivilliga samverkan som uppstår när en eller flera offentliga aktörer samverkar kring en gemensamt framtagen problembild, samt en diskussion kring hur samverkan i det offentliga styrsystemet ser ut och framförallt kan behöva se ut för att skapa ett effektivt fokus på utvecklingen av en mer sammanhållen förvaltning. I målen med en enklare, öppnare och effektivare förvaltning ligger många olika aspekter. Mycket av utvecklings- och förändringsarbetet ligger inom ramen för de uppdrag som respektive myndighet utför. Som tidigare kapitel visat kommer dock en stor del av utvecklings- och förändringsarbetet inom ramen för den offentliga sektorns digitalisering också att kräva att den offentliga förvaltningen hålls samman och samverkar. 10.2Hur går det att samverka i en fragmenterad förvaltning? Svensk e-förvaltning befinner sig i ett mycket dynamiskt och expansivt skede. Mycket utvecklings- och förändringsarbete sker på lokal nivå, ofta med utgångspunkt i de övergripande e-förvaltningsmålen enklare, öppnare och effektivare förvaltning. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning Förutom lokala insatser så finns det också många förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatser som utvecklas av flera offentliga aktörer i samverkan. En del har skett på uppdrag av E-delegationen, men det pågår också en mängd utvecklingsinsatser på nationell nivå och gemensamma initiativ inom kommunsektorn. På nationell nivå pågår bland annat arbete kring framtida e-legitimationer. Som de internationella uppföljningarna visar tappar dock offentliga förvaltning mark och befinner sig relativt långt ifrån målet att vara bäst i världen. Inte minst gäller detta på den lokala nivån. I den svenska förvaltningsmodellen finns stora möjligheter att skapa förutsättningar för en effektiv styrning av förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatser. Digitaliseringen medför både krav på och möjligheter med ökad samordning och samnyttjande. SKL identifierar i sin strategi för e-samhället just samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner, landsting och regioner som en central framgångsfaktor för digitaliseringen av offentlig förvaltning. Detta gäller såväl kring förutsättningar för intern effektivisering i myndigheter som för möjligheterna att skapa nytta för medborgare och företag. I hanteringen av medborgares och företagares livshändelser har den svenska förvaltningsmodellen sina främsta svårigheter. Det visar bl.a. resultatet av undersökningar som Governo genomfört på uppdrag av E-delegationen. Dessa är sammanvägda analyser av uppföljning av e-förvaltning i och internationella uppföljningar, t.ex. benchmarkundersökning.125 Analyserna visar att brister i att ta fram e-tjänster som stödjer livshändelser och som spänner över statlig, regional och lokal nivå. når t.ex. en högre placering för företagande inom livshändelsen starta företag men mediokra resultat för livshändelsen förlora och hitta arbete. Utmaningar att förbättra styrningen inbegriper hur man kan organisera och finansiera såväl utvecklingsarbete som förvaltning av utvecklade tjänster. Det finns särskilt stora utmaningar i samverkan mellan statlig, regional och nivå. 125 , och , A (2013), Uppföljning av e-förvaltning i , Governo. Governo (2015), Den svenska e-förvaltningens utveckling i relation till omvärlden – Jämförande analys av internationella mätningar. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning 10.3Principer för en sammanhållen förvaltning Ett antal principer måste vara kända och överenskomna för att utvecklingen mot en sammanhållen förvaltning ska kunna påbörjas: Låt det digitala mötet ske på användarnas villkor.