sou · H3B360 · 2015-06-10 00:00:00 — En förutsättning för expropriationstillstånd är dock att planeringen av åtgärderna har nått så långt att det står klart att de verkligen kommer att genomföras. Någon detaljredovisning krävs inte, men det är nödvändigt att åtgärdernas art och omfattning redovisas i stora drag så att tillståndsprövningen kan bygga på en någorlunda säker uppfattning om den effekt som åtgärderna får på kringliggande mark.11 I det finska systemet för utvecklingskostnadsersättning ska kommunen fatta beslut om fastställande av utvecklingskostnadsersättningen efter det att detaljplanen har godkänts. Vid tvångsvis uttag av värdestegringsersättning talar rättssäkerhetsaspekter för att transportinfrastrukturprojektet ska ha nått en viss grad av konkretisering och att dess genomförande kan anses säkerställt innan markägare tvingas betala för det. Därvid framstår den tidigaste tidpunkten för värdestegringsexpropriation som en lämplig utgångspunkt även för värdestegringsersättning. 106 kap. 32 § PBL. 164–165. själva betalningstidpunkten kan skjutas fram kan det medge större frihet i fråga om när kommunen får fatta beslut om värdeåterföring. Behovet av förutsägbarhet och rättssäkerhet talar för en begränsning i tiden. Ett exploateringsavtal får inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad. Detsamma bör gälla även för värdestegringsersättning. När ska betalning av värdestegringsersättning ske? När det gäller återföring av värdeökning på grund av avhjälpande av en miljöskada finns inga regler om när betalning ska ske. Det blir upp till domstolen att bestämma. En fastighetsägare blir skyldig att betala gatukostnadsersättning när den anläggning som ersättningen avser kan börja användas för avsett ändamål för ägarens fastighet och kommunen begär betalning.12 Enligt det finska systemet för utvecklingskostnadsersättning ska kommunen fastställa ersättningen utan dröjsmål efter det att detaljplanen har godkänts. Kommunen ska debitera ersättningen när fastigheten kan bebyggas med lagakraftvunnet bygglov enligt detaljplanen13. Med den tvingande värdestegringsersättning är en reglering av tidpunkten för betalning logisk och viktig ur rättssäkerhetsperspektiv. Därvid bör övervägas om utrymme ska ges för att vid behov knyta betalningen till beviljandet av bygglov i enlighet med den relevanta detaljplanen. Tiden för betalning blir då beroende av när fastighetsägaren ansöker om bygglov enligt byggrätt i detaljplanen. Därmed skulle kommunen kunna ge en lättnad för markägare med begränsad likviditet, och en viss flexibilitet. Betalningsansvaret bör då följa med fastigheten vid en eventuell överlåtelse för att så långt möjligt säkerställa betalningsförmåga. Det kan förekomma situationer då den aktuella transportinfrastrukturen ligger längre fram i tiden. Mot bakgrund av detta bör betalningstidpunkten bestämmas till tidpunkten för genomförandet av transportinfrastrukturen eller bygglov meddelas. Därmed behöver inte markägarna ligga ute med pengar avseende projekt som inte realiserats 126 kap. 34 § PBL. 1312 kap. 91 i § markanvändnings- och bygglagen. och vars genomförande kanske är osäkert, som kommunerna undviker risken att behöva återbetala ersättning då ett projekt inte kan genomföras som planerat. När det gäller återföring av värdeökning på grund av avhjälpande av en miljöskada bedömer att tillsynsmyndigheten kan kräva ersättning genom att väcka talan i vanlig ordning vid allmän domstol, det vill säga tingsrätt som första instans. Om markägaren vill överklaga domen kan den då göra det till hovrätten. För värdestegringsexpropriation ska först regeringen besluta om expropriationstillstånd. Regeringen har möjlighet att i viss utsträckning delegera beslutanderätten i tillståndsärenden till myndigheter, i första hand länsstyrelserna.14 Regeringens beslut kan överklagas genom rättsprövning. Därefter ska ansökan om stämning göras hos mark- och miljödomstolen, för att lösa in mark som omfattas av expropriationsbeslutet. Ansökan om stämning kan också göras av fastighetsägaren15. Ett mål om expropriering föregås av ett särskilt tillståndsbeslut, som ska fullföljas genom ansökan om stämning från det att tillståndet beviljades. mark- och miljödomstolens dom överklagas till Mark- och miljööverdomstolen.16 Beslut som avser grunderna för uttag av gatukostnadsersättning och generella villkor för detta får överprövas genom kommunalbesvär17. Tvist avseende den kostnadsersättning den enskilde markägaren ska erlägga och villkoren för detta prövas av mark- och miljödomstolen som första instans18. Det finska systemet för utvecklingskostnadsersättning föreskriver att fastighetsägaren kan överklaga kommunens beslut om debitering av utvecklingskostnadsersättningen hos förvaltningsdomstolen, där förvaltningsprocesslagen ska tillämpas.19 Förvaltningsdomstolens kompetens inom ramen för är laglighetsprövning efter kommunalbesvär. 143 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719). 155 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719). 161 kap. 2 § lag (2010:921) om mark- och miljödomstolar. 1713 kap. 1 § 5 p. . 1815 kap. 10 § . 1925 kap. 189 b § markanvändning- och bygglagen. hetsprövning är begränsad till om beslutet (i) inte har tillkommit i laga ordning, (ii) hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, (iii) har fattats av ett organ som därigenom har överskridit sina befogenheter eller (iv) strider mot lag eller annan författning.20 Kännetecknande för de frågor som omfattas av laglighetsprövningen är att de berör den kommunala kompetensen och förhållandet mellan kommunen och dess medlemmar som kollektiv. Vid beslut om uttag av värdestegringsersättning är dock fråga om relationen mellan kommunen och en enskild kommunmedlem. Se i detta avseendet exempelvis uppdelningen av överprövningskompetensen vid beslut om gatukostnadsersättning. Vår bedömning är att ett beslut om enskild markägares ersättningsskyldighet baserad på värdeåterföring är närbesläktat med gatukostandsersättning och berör under alla förhållande relationen mellan kommunen och den enskilde. Därmed bör prövningen inte begränsas till en laglighetsprövning, utan bör överklagas till mark- och miljödomstol. Ytterligare skäl för att mark- och miljödomstolen bör vara första instans vid överprövning vid tvist om ersättningens storlek är att tvistefrågan i de flesta fall kan antas bestå av värderingsfrågor. Dessa frågor är nära besläktade med exempelvis inlösen och expropriationsmål, vilka prövas av mark- och miljödomstolen, 5 kap. 1 § expropriationslagen. Mark- och miljödomstolens sammansättning, kompetens och erfarenhet talar med styrka för att även prövning av värdeåterföringsersättning bör falla inom domstolens kompetensområde. I den mån beslut om värdeåterföring i likhet med gatukostnadsersättning sker genom ett generellt beslut avseende grunder och villkor för uttag, genom riktlinjer, är det dock av samma skäl lämpligt att ett sådant beslut endast kan överprövas genom laglighetsprövning, varvid den enskilde på motsvarande sätt bör ges möjlighet till överprövning i mark- och miljödomstolen avseende den individuella ersättningsskyldigheten. 20 10 kap. 8 § kommunallagen. Förslag: Förslagen till ändringar i (2010:900) och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska träda i kraft . Vi föreslår att ändringarna i (2010:900) och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska träda i kraft . Vi bedömer att de aktörer som berörs av förslagen, fastighetsägare, kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter, inte behöver någon tid för att förbereda sig för ändringarna. Förslagen innebär inga nya uppgifter för någon aktör, utan endast nya möjligheter för de berörda aktörerna. När det gäller de föreslagna ändringarna i innebär de att exploateringsavtalens materiella innehåll utökas. Det blir således ett tillägg till ett förfarande som kommuner redan tillämpar. Fastighetsägare kommer att informeras via kommuners riktlinjer för exploateringsavtal om kommuner avser att använda sig av de föreslagna ändringarna. Vi bedömer att det saknas anledning att föreslå några övergångsbestämmelser. Vi föreslår två huvudförslag för att offentliga investeringar i transportinfrastruktur ska kunna återföras till samhället. För det första föreslår vi ett avtalsbaserat verktyg för värdeåterföring i samband med exploateringsavtal avseende medfinansiering av statlig och regional transportinfrastruktur samt transportinfrastruktur som i det enskilda fallet inte omfattas av exploateringsavtalet. För det andra föreslår vi att kommuners möjligheter att medfinansiera regional transportinfrastruktur förtydligas och underlättas. De två förslagen hänger ihop med avseende på den kommunala medfinansieringen av regional transportinfrastruktur och värdeåterföring avseende sådan transportinfrastruktur och bör med fördel betraktas som en helhet. Förslagen kan dock genomföras åtskilda, eftersom en kommun kan medfinansiera regional transportinfrastruktur även med dagens lagstiftning. I detta kapitel redogör vi för de bedömda konsekvenserna av vårt förslag till värdeåterföring. Den sammanfattande slutsatsen av konsekvenserna är att då förslaget om bestämmelser om värdeåterföring bygger på frivillighet kommer tillämpningen att styras av huruvida det går att finna vinnande överenskommelser. Det innebär att såväl samhällsekonomiska effekter som kommunernas intäkter bedöms försiktigt positiva. Storleken på effekterna är emellertid svårbedömda och kommer att avgöras av i vilken utsträckning bestämmelserna om värdeåterföring kommer att tillämpas. 6.1Når vi mål och kommer vi till rätta med problem? Det förslag vi lägger fram i denna delrapport är ett frivilligt verktyg som baseras på förhandling mellan två parter med ömsesidig nytta. Det medför att det inte förekommer några tvingande pålagor eller moment, och därmed inga obligatoriska kostnader. Syftet med utformningen av förslaget är att skapa en förhandlingssituation som kan gynna samhällsutvecklande investeringar. Förslaget bygger med andra ord på att det skapas goda skäl, incitament, för parterna att ingå avtal om värdeåterföring. Vi har också föreslagit ett tillägg i befogenhetslagen som tydliggör kommuners och landstings möjligheter att medfinansiera andra kommuners och landstings byggande av väg och järnväg. bygger i stora delar på en utredning som gjort på Sverigeförhandlingens uppdrag.1 Rapporten finns att läsa i sin helhet på 6.1.1Når vi målen om snabbare, bättre, mer infrastruktur, bostäder och annan exploatering? Enligt direktivet ska förslaget leda till att medel från värdeåterföring kan användas för att finansiera den infrastruktur som ger fastighetsvärdesökningen, direkt via kommunala infrastrukturinvesteringar eller indirekt via medfinansiering av statlig infrastruktur. Utformningen av förslaget ska också ge incitament till aktörerna att finna nyttomaximerande och kostnadssänkande lösningar för infrastruktur och exploatering. Med andra ord ska förslaget leda till att skapa incitament för samhällsbyggande aktörer att bygga snabbare, bättre och mer av både transportinfrastruktur och bostäder och att genomföra annan exploatering. 6.1.2Mer medel till transportinfrastruktur Fördelningen av kostnader i ett exploateringsavtal bygger på att det finns en nytta för fastighetsägaren. Genom att införa värdestegringsersättning som en materiell grund i exploateringsavtal och binda ersättningen till att täcka kommunens kostnader för den transportinfrastruktur som skapat värdeökningen, möjliggör verktyget för varje gång det används att mer medel kan användas till transportinfrastruktur. Det kan ske antingen genom kommunens medfinansiering till statliga och landstings investeringar, eller till kommunens egna investeringar i sådan transportinfrastruktur som inte omfattas av dagens exploateringsavtal. Hur mycket medel det handlar om är beroende av hur ofta verktyget blir aktuellt att använda (detta utvecklas i avsnitt 6.1.4 nedan). uppskattas medfinansieringen av statlig transportinfrastruktur uppgå till drygt 6,6 miljarder kronor.2 1 (2015) Underlagsrapport av lagändring kring värdeåterföring. Medfinansiering och förskottering av statlig infrastruktur från avtalsparter. TRV 2015/14750, s. 5. Värdestegringsersättningsverktyget kan bidra till att kommuner lättare kan föra en diskussion med fastighetsägare i kommunen om behovet av till exempel statlig infrastruktur. Genom en sådan dialog kan kommunen förhandla med stat och landsting om medfinansiering på tryggare grunder. Detta kan leda till ökad medfinansiering och bättre täckning för kommunens bidrag. Med stöd i internationella och egna erfarenheter från Stockholmsförhandlingen bedömer vi att medel som inkommer genom värdestegringsersättning kommer att kunna utgöra en viktig, men begränsad, del av samhällets totala kostnad för transportinfrastrukturinvesteringar. 6.1.3Snabbare och bättre samhällsbyggande Det verktyg för värdeåterföring som vi föreslår syftar till att (genom att återföra medel från den fastighetsägare som gynnats av en offentligfinansierad investering till samhället) skapa incitament för både kommun och fastighetsägare att samverka för ökade nyttor. Ansvaret för samhällsplanering, bostadsförsörjning, regionalt tillväxtarbete samt infrastrukturinvesteringar är fördelat mellan flera offentliga aktörer och företag för utveckling av såväl bostäder som kommersiella fastigheter som bedrivs på marknadens villkor. I en sådan situation är det värdefullt med ett verktyg som syftar till att skapa incitament för samverkan. Genom att kunna ingå avtal mellan fastighetsägare och kommun om hur en infrastrukturinvestering kan finansieras genom värdestegringsersättning skapas en form för förhandling om hur investeringen kan användas lokalt för att skapa nyttor för fastighetsägaren och samhället. Kommunen får incitament att driva planeringsprocessen effektivt och att medverka till ett värdeskapande av fastigheten, då dessa kan återspeglas i värdestegringsersättningen. En tät kollektivtrafikförsörjd stadsmiljö har många fördelar vad gäller hållbarhet och har dessutom förutsättning att generera större fastighetsvärden3 och värdeåterföring.4 Fastighetsägarna får å sin sida incitament att bidra till den transportinfrastruktur som skapar mervärden för sina investeringar. De är betjänta av en snabb och 3Stockholms läns landsting med flera (2011). 4Walters (2012). säker tidplan för utbyggnaden av transportinfrastrukturen och av att kunna diskutera värdehöjande utformning i samband med detaljplaneläggning. När värdestegringsersättningen är erlagd finns incitament att bidra till ett snabbare genomförande från fastighetsägarens sida, i syfte att få täckning för sin utgift. Om det avser en medfinansiering av en statlig eller landstingskommunal investering är verktyget, så som vi föreslagit det, en garant för att de medel fastighetsägaren bidrar med används till den aktuella investeringen och därigenom möjliggör ett snabbare genomförande. Även i detta fall finns incitament för kommunen att bedriva en effektiv planeringsprocess, som gör att fastighetsägarens bidrag blir en reell del av kommunens medfinansieringsbidrag. Vi har övervägt ett tvingande verktyg. Konsekvensen av ett sådant skulle kunna bli att värdestegringsersättning erläggs i större omfattning än med ett frivilligt system, vilket skulle vara värdefullt. Ett tvingande system är också mer förutsägbart och rättvist. Emellertid har vi bedömt att ett tvingande system kräver mycket mer långtgående regleringar och bland annat måste kunna överklagas. En redan lång planeringsprocess skulle då kunna förlängas ytterligare med såväl administrativa bördor och genom långa ledtider vid överklagande och rättsprövning. En annan konsekvens är att förhandlingsmomentet riskerar att minimeras och därmed att nyttomaximerande och kostnadsminimerande uteblir. Vi föreslår att det frivilliga systemet införs som ett första steg och att ett tvångssystem kan övervägas om det frivilliga inte fungerar som avsett. Värdet av att transportinfrastruktur snabbare kan komma på plats är stort. Tillgänglighet och minskade restider har många positiva samhällseffekter på arbets- och bostadsmarknaderna och kan bland annat leda till ett ökat bostadsbyggande.5 Förslaget i befogenhetslagen kan underlätta för kommuner och landsting att bedöma sina befogenheter i en framtida medfinansiering. Förlaget ändrar inte förutsättningarna för medfinansiering i sak, men kommer att underlätta bedömningen om kommunen eller inom ramen för sin kompetens får medfinansiera. 5 WSP (2014) Samspelet mellan infrastrukturinvesteringar och bostadsbyggande – Hur ser sambandet ut? 6.1.4Vilka kommer att använda verktyget och hur ofta? Då vårt förslag bygger på frivillighet är det svårt att bedöma hur många kommuner och fastighetsägare som kommer att vilja använda det. Ett rimligt antagande är att verktyget kommer att användas för de platser som får en stor värdeförändring av en transportinfrastrukturinvestering, till exempel fastigheter vid eller i närheten av en ny järnvägsstation eller en väganslutning till det allmänna vägnätet där någon sådan inte har funnits. Dessa platser kan finnas i samtliga kommuner. Ett annat antagande är att de kommuner där fastighetspriserna är sådana att det finns en lönsamhet i fastighetsutveckling blir den förhandlingsbara värdepåverkan större. Sådana kommuner är de med en större stad (till exempel , och ), kommuner i storstadsområden (till exempel , , , , , , , och ), men också kommuner med betydande turistströmmar och många fritidsboende (till exempel , , och ). Av 290 kommuner är ca 58 sådana som nämnts ovan.6 De kommungrupper som nämnts återspeglar också i hög grad de kommuner som ingått medfinansieringsavtal med staten . Där är storstadskommuner, förortskommuner och större städer dominerande. Turismkommuner är inte lika frekvent förekommande.7 Sammantaget har 191 av landets 290 kommuner och 14 av landets 21 landsting ingått medfinansieringsavtal i olika omfattning . Medfinansieringen (inklusive förskottering) uppgick till och beräknas till ungefär det dubbla under 2015.8 Det kan också nämnas att områden med höga fastighets- och tillgänglighetsvärden på marginalen har god nytta av förbättrad tillgänglighet, vilket i absoluta tal kan vara betydande summor. Men det finns också en potential i områden med relativt dålig tillgänglighet, där 6Exemplen utgår ifrån uppgifter om kommuners Tobins Q, en kvot mellan produktionskostnad och marknadspris. Uppgifterna baserar sig på småhusförsäljning och är speglar därför inte lönsamhet för att bygga flerfamiljshus, kontorsfastigheter eller andra fastigheter. 7Medfinansiering och förskottering av statlig infrastruktur från avtalsparter, 2015. TRV 2015/14750, s. 5. 8Medfinansiering och förskottering av statlig infrastruktur från avtalsparter, 2015. TRV 2015/14750, s. 5. en transportinfrastrukturinvestering skulle kunna skapa mycket stora relativa fastighetsvärdeökningar.9 Det går med andra ord inte att ange hur vanligt det kan komma att bli att värdestegringsersättning blir föremål för förhandling mellan kommun och fastighetsägare. Sverigeförhandlingens bedömning är att det sannolikt blir vanligast i kommuner där det finns områden som är lönsamma att exploatera. Det kommer även enligt vår bedömning att vara aktuellt i övriga kommuner, om dessa i vissa delar påtagligt påverkas av en investering. Vårt förslag om värdestegringsersättning bygger på förhandling och frivillighet. De kommuner och fastighetsägare som kommer att ingå exploateringsavtal med värdestegringsersättning är de som är ömsesidigt betjänta av ett sådant avtal. Vår bedömning är därmed att förslaget inte har några direkt negativa konsekvenser. Det finns dock farhågor om vissa negativa effekter som vi har mött under utredningens gång och som behandlas nedan. Kommer storstadsområden att gynnas på andra områdens bekostnad vad gäller statliga transportinfrastrukturinvesteringar? Sverigeförhandlingens bedömning är att storstadsområden inte kommer att särskilt gynnas på andra områdens bekostnad. Förslaget om värdeåterföring kan påverka möjligheterna för kommunerna att medfinansiera statlig transportinfrastruktur. Medfinansiering ska alltid prövas i samband med statliga investeringar i transportinfrastruktur, såväl i storstäder som i övriga kommuner. Staten förhandlar inte direkt med fastighetsägarna i vårt förslag. Förhandling med fastighetsägaren sker med kommunen i samband med att exploateringsavtal upprättas. En förhandling kan då avse 9 En sådan slutsats drog till exempel när de jämförde fastighetsvärdeökningar i , och Lindängen. (2010) Framtidens kollektivtrafik, Ekonomi och finansiering. transportinfrastruktur eller medfinansierad statlig eller landstingskommunal sådan. Kommer förslaget att leda till dyrare eller färre bostäder? Sverigeförhandlingens bedömning är att förslaget inte leder till dyrare eller färre bostäder. För att byggherrar och andra aktörer på bostadsmarknaden ska få lönsamhet i sin verksamhet behöver marknadspriserna på bostäder överstiga produktionskostnaden. Värdeåterföring blir i sammanhanget en produktionskostnad. Som visats i avsnitt 2.2 finns som regel en ökande betalningsvilja för bostäder (och andra fastigheter) i tillgängliga lägen. Det vill säga att oavsett om produktionskostnaden är högre eller oförändrad kommer marknadens efterfrågan på bostäderna att öka försäljningspriset. Priset på tillgängliga bostäder är alltså högre än priset på jämförbara bostäder i ett mer otillgängligt läge, oavsett om värdeåterföring förekommit eller inte.10 En tänkbar konsekvens kan också vara att priset på obebyggda fastigheter (markpris) sjunker. Givet att köparen av fastigheten är medveten om att det kan tillkomma utgifter för värdeåterföring är denne beredd att betala mindre för fastigheten.11 I vårt förslag till utformning av bestämmelser för värdeåterföring anser vi därför det som angeläget att de kommuner som avser att använda förhandlingar om värdestegringsersättning tidigt aviserar det i sina riktlinjer för exploatering. En förbättrad tillgänglighet leder till bättre marknadsförutsättningar för bostäder och kan leda till ett ökat byggande.12 Genom att värdeåterföring i vårt förslag sker i samband med förhandling om exploateringsavtal får såväl kommun som fastighetsägare incitament att använda marken så effektivt som möjligt och att denna bebyggelse sker samordnat med utbyggnad av transportinfrastruktur. 10Boverket (2015) Markpriser, markbrist och byggande. 11Cars, Kalbro och (2013) Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre infrastruktur. 52–53 för teoretiskt resonemang, samt Ihlanfeldta och Shaughnessy (2004) An empirical investigation of the effects of impact fees on housing and land markets Regional Science and 34, s. 639–661 för empirisk undersökning. 12WSP (2014) Samspelet mellan infrastrukturinvesteringar och bostadsbyggande – Hur ser sambandet ut? att samma plats kan bedömas rymma fler bostäder (eller andra lokaler) med de bestämmelser som vi föreslår. Kommer hyresrätter att missgynnas? Hyreslagen och hyresförhandlingslagen reglerar bland annat vad hyra för hyresbostäder får omfatta och hur förhandlingar ska gå till. Det så kallade bruksvärdessystemet syftar till att spegla kvaliteten på bostaden. För nybyggda hyresrätter, som kan beröras av förslaget på värdeåterföring, kan så kallad presumtionshyra användas. Reglerna för presumtionshyra syftar till att stimulera nyproduktion genom att tillåta att hyran för nybyggda hyresrätter överskrider bruksvärdeshyran på orten.13 För fastighetsägare som vill utveckla hyresrätter på sina fastigheter och ingår exploateringsavtal med kommunen samt förhandlar om värdestegringsersättning är syftet med vårt förslag att värdet av transportinfrastrukturen för den berörda fastigheten ska avspeglas i ersättningens storlek.