sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — 2009 lanserade president en djupgående reform av exportkontrollsystemet.15 Reformen syftar till att uppnå fyra mål: en kontrollista, en huvudenhet för koordinering av efterlevnads- kontrollen, ett koordinerat internetsystem samt en licensierings- myndighet. En grundläggande kritik mot det rådande systemet har varit att detta är alltför fragmenterat och att det finns en risk för bristande eller överlappande befogenheter mellan tillståndsprö- vande myndigheter och departementen. Reformarbetet har hit- intills resulterat i några konkreta åtgärder. Bl.a. har en ny huvud- enhet för koordinerad tillämpning och efterlevnadskontroll (Ex- port Enforcement Coordination Center) skapats. Utrikes- och Försvarsdepartementet har gått över till en gemensam IT-plattform och förväntas snart också övergå till denna plattform. Den mest omfattande uppgiften inom ramen för refor- men har varit att gå igenom varje kategori och produkt på Utrikes- departementets kontrollista och flytta de produkter som anses vara mindre militärt relevanta till kontrollista, den så kallade 600-serien. För att ta bort en produkt från en kon- trollista krävs dock kongressens godkännande. I motsats till många andra stater har ett omfattande system för efterkontroll. Under finns det s.k. Blue Lantern-programmet, vars syfte är att säkerställa att mot- tagaren av försvarsmateriel följer de beslutade licensvillkoren samt att produkterna används enligt det syfte som föreskrivs. 15 Före honom hade såväl president som president d.y. verkat för en reform av systemet. genomförs av bl.a. amerikansk ambassadpersonal som besöker pre- sumtiva och existerande slutanvändare. skickas även per- sonal ut från DDTC. Försvarsdepartementet använder sig av ett system som heter Golden Sentry för att övervaka de produkter och tjänster som förmedlats via FMS. Syftet är att minska säkerhets- risken genom att säkerställa att mottagaren uppfyller såväl export- kontrollen som säkerhetskraven. Även Handels- och Finansdeparte- mentet har egna kontrollfunktioner för att säkerställa efterlevnaden av lämnande tillstånd. Under vissa förutsättningar – bl.a. att exportaffären minst upp- går till ett visst belopp – måste Kongressen lämna sitt godkännande före affären kan genomföras. Kongressen har i dessa sammanhang vetorätt. Utgångspunkten för den amerikanska exportkontrollen är att ex- port av försvarsmateriel är en integrerad del av den amerikanska utrikespolitiken och ett sätt att bevara landets nationella säkerhet. Export av försvarsmateriel anses nödvändigt för och export är därför tillåten så länge den gynnar den amerikanska utrikespoli- tiken. Det huvudsakliga syftet med den amerikanska exportkontrollen är att förhindra att amerikansk högteknologi hamnar hos fel slut- användare. Under det fanns det en relativt klar skiljelinje mellan vem som var vän respektive fiende. Genom exportkontrollregimen COCOM () över- vakades att amerikansk teknologi inte överfördes till . Efter slut har nya riktlinjer för det amerikanska exportkontrollregelverket presenterats i omgångångar. utfärdade President beslutsdirektiv nummer 34, vilket framhöll att exportkontrollpolitikens syfte var att använda försvarsmaterieltransfereringar som ett verktyg för och en del av den amerikanska utrikespolitiken. I direktivet angavs bl.a. följdleveranskriterier, vars syfte var att förenkla sådana leveranser. utfärdade President säkerhetsdirektiv num- mer 55 och 56. Direktiven utgjorde ett tillägg till beslutsdirektiv och avsåg en reform av kontrollsystemen för produkter med dubbla användningsområden och försvarsmaterielexport. utfärdade president policydirektiv . Direktivet innehåller en genomgång av exportpolitiska mål samt kriterier som exportkontrolladministrationen ska beakta vid till - ståndsprövningen. Enligt policyn är målet för den amerikanska vapenleveranspolitiken: Försäkra att och dess allierade åtnjuter en teknologisk över- lägsenhet gentemot fiender. Förespråka införskaffandet av amerikanska vapensystem som ett sätt att öka interoperabiliteten med allierade och partners, sam- tidigt som kostnader sänks och den industriella basen stärks. Stärka allierade och partnerländers förmåga att avskräcka eller försvara sig mot anfall. Uppmuntra underhållet och utvecklingen av säkerhetspartner- skap mellan och de som delar amerikanska intressen, samt de som befinner sig i regioner som är viktiga för USAs intressen. Stöd till regional stabilitet, fredlig konflikthantering och vapen- kontroll. Förhindra spridningen av de konventionella vapen som kan an- vändas som leveranssystem för massförstörelsevapen. Stärkandet av samarbetet mot terrorism, skyddet av essentiell infrastruktur, och andra prioriteter inom ramen för nationens säkerhet. Motverka transnationell organiserad brottslighet och relaterade hot mot den nationella säkerheten. Stöd till demokratisk statsstyrning och andra relaterade ameri- kanska utrikespolitiska prioriteringar. Försäkran om att vapenleveransen inte bidrar till brott mot mänskliga rättigheter eller brott mot internationell humanitär rätt. I policyn anges också de kriterier som ska beaktas vid tillstånds- prövningen. Ett par av kriterierna (nummer sex och nummer nio) anses ha hämtat inspiration från FN:s internationella Vapenhandels- föredrag (, ATT).16 Kriterierna uppställer inga formella hinder mot att tillstånd till export meddelas.17 I likhet med det svenska systemet görs en helhetsbedömning vid tillstånds- prövningen. Vid den bedömningen är syn på mottagarstaten utifrån utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter av stor vikt. Enligt kriterierna ska följande vägas in vid tillståndsprövningen: 1.Transfereringens lämplighet utifrån legitima säkerhetsskäl i samt i mottagarstaten. 2.Transfereringens överensstämmelse med USAs regionala stabi- litetsintressen – kan produkten bidra till ökad militär styrka, eller till en förmåga att blockera tillträde till ett område, eller kan exporten i fråga rubba säkerhetsbalansen och bidra till upp- rustning? 3.Transfereringens inverkan på amerikansk kapacitet och tekno- logiska övertag. Särskilt ska beaktas hur man bäst skyddar hård- och mjukvarudesign, utveckling, tillverkning och integrations- kunskap. 4.Till vilken grad mottagarlandet kan skydda den känsliga tekno- login samt till risken för otillåten överföring till tredje part, såväl som omledning till icke tillåten slutanvändning inom landet. 5.Hur hög risken är för systemsårbarhet samt för att amerikansk militär operabilitet avslöjas ifall produkten kommer i orätta händer. 6.Risken för att större politiska eller säkerhetsrelaterade föränd- ringar inom mottagarlandet kan leda till otillåten slutanvändning eller transferering av försvarsmaterielen. 7.Till vilken grad kan transfereringen stödja amerikanska strate- giska- och utrikes- samt försvarspolitiska intressen genom ökad närvaro och inflytande, avlastning av allierade samt interopera- bilitet. 16USA har undertecknat avtalet, men inte ratificerat detta. Bedömningen är att p.g.a. inrikespolitiska skäl inte kommer att ratificera avtalet. 17Jfr de ovillkorliga hindren i de svenska riktlinjerna. 8.Mottagarlandets agerande vad gäller mänskliga rättigheter, de- mokratisering, anti-terrorism och icke-spridning samt hur den exporterade produkten eventuellt kan missbrukas. 9.Sannolikheten för att mottagaren kommer att använda vapnen för att begå brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller överföra vapnen till någon som kommer att använda dessa för att begå brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller att kan komma att identifieras med brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot inter- nationell humanitär rätt. 10.Inverkan på amerikansk industri och den försvarsindustriella basen om transfereringen godkänns eller inte. 11.Tillgängligheten av liknande system från utländska leverantörer. 12.Hur väl kan mottagarstaten etablera, underhålla samt korrekt använda systemet enligt dess ämnade slutanvändning. 13.Risken för att transaktionen får negativa ekonomiska, politiska och sociala konsekvenser inom mottagarlandet, samt hur säker- hetsbehoven kan mötas på annat sätt. Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det amerikanska exportkontrollregelverket. Förvisso anges i krite- rium åtta i de nya riktlinjerna att mottagarstatens demokratisering ska beaktas. Kriteriet förbjuder dock inte export till en icke-demo- kratisk eller auktoritär stat. Därtill kan noteras att hänsynen till mottagarstatens demokratisering endast utgör ett bland flera andra hänsynstaganden – varav vissa, utifrån bl.a. amerikanska säkerhets- politiska intressen, med styrka kan tala för tillåtande av export även till stater med bristande demokratiskt inslag – som beaktas vid den slutliga avvägningen. Uppgifter om utförsel och transport av försvarsmateriel etc. lämnas återkommande av flera olika myndigheter. Innehållet i de uppgifter som lämnas skiljer sig dock åt mellan myndigheterna, bl.a. till följd av att myndigheterna utgår från olika regelverk och att rappor- teringskraven enligt dessa är olika. Den sammantagna information som publiceras är relativt omfattande men är inte alltid fullständig, vilket också försvårar möjligheten att få en heltäckande bild av vad som de facto exporteras. I huvudsak är det den kommersiella för- säljningen som redovisas öppet, medan den försäljning som sker under FMS inte redovisa öppet. Det lämnas ingen information om skälen för att en export beviljas eller avslås. Förekomsten av avslag redovisas inte heller. Utrikes- och lämnar båda statistik- uppgifter, bl.a. över exportlicenser, överträdelser och påföljder, till Kongressen. Även Försvarsdepartementet lämnar viss data över den utförsel som skett under FMS. Det finns dock viss försäljning under FMS som inte rapporteras. Information i den delen kan be- gäras med stöd av lagen om tillgång till information (Freedom of Information Act). sammanställer en rapport över exporten av handeldvapen. () och Tullen sammanställer data över vapentrans- porter. Därutöver sammanställer Kongressens forskningsenhet en årlig rapport med bakgrundsdata över amerikanska vapenöverenskommelser samt med uppgifter om leveranser till större inköpare. Vad som är att betrakta som en följdleverans har utvecklats över tiden. Begreppet följdleverans anges inte i riktlinjerna, men åter- finns däremot i riktlinjernas motivtext. Vare sig riktlinjerna eller riktlinjernas motivtext lämnar någon uttömmande definition av vad som utgör en följdleverans. Av riktlinjerna framgår att med följdleverans avses reservdelar till tidigare exporterad krigs- materiel, ammunition som har samband med tidigare exporterad krigsmateriel eller utförsel där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Ett följdleveransärende ska, som varje annat ut- förselärende, prövas utifrån gällande regelverk. Det är således inte självklart att en ansökan om utförseltillstånd ska beviljas på grund av att det är fråga om en följdleverans. Dock följer det av riktlinjerna att det föreligger en presumtion för bifall när det gäller följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger några ovillkorliga hinder. Vad som är att betrakta som följd- leverans har förtydligats genom praxisutveckling. Det föreligger inte någon bortre tidsgräns för när en följdleverans kan ske. Följdleveransbegreppet har varit föremål för övervägande i de två senaste utredningarna på krigsmaterielexportområdet; Följd- leveransutredningen (SOU 1999:38) och KRUT (SOU 2005:9). Utredningarnas förslag har inte föranlett några direkta lagstift- ningsåtgärder. Begreppet följdleverans anges inte i riktlinjerna, men återfinns där- emot i riktlinjernas motivtext.1 Begreppet används frekvent i den allmänna debatten, liksom i såväl regeringens som arbete. Frågan om följdleverans vid krigsmaterielexport och vad som utgör en sådan har varit föremål för diskussion och bedömning. Följdleveranser har behandlats i förarbetena till gällande krigsmateriellagstiftning, av Följdleveransutredningen2 – som tillsattes efter begäran från konstitutionsutskottet3 – och av (KRUT).4 Vidare har följdleveransfrågan varit föremål för en återkommande politisk diskussion. Med jämna mellanrum har frågan behandlats av utrikesutskottet till följd av motioner från riksdagsledamöter. Därvid har bl.a. föreslagits att bestämmelserna för följdleveranser ska blir mer restriktiva och att en tidsgräns ska sättas för hur länge följdleveranser kan pågå. Vid den granskning av krigsmaterielexporten som konstitu- tionsutskottet gjorde anmärkte utskottet att det fanns ett antal problem förknippade med följdleveransbegrep- pet. Ett sådant var att nya vapensystem var mer komplicerade och krävde större kringinvesteringar jämfört med tidigare. Detta med- för i sin tur att ett systemberoende lättare uppkommer när det var fråga om mer komplexa och avancerade vapensystem. Utskottet konstaterade ”att följdleveransbegreppet tenderar att glida i bety- delse över tiden varigenom innehållet och tillämpningen föränd- ras.”5 Vidare framhölls att riktlinjerna är allmänt hållna som medför tolkningssvårigheter. Tolkningen av följdleveransbegreppet har för- tydligats genom praxisutvecklingen. I kapitlet lämnas en deskriptiv redogörelse över bl.a. vad som utgör en följdleverans och hur begreppets betydelse utvecklats över tiden. Kommitténs förslag avseende vad som bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa redovisas i kapitel 15. 1991/92:174 s. 3Se betänkande 1995/96:KU30, s. 90, betänkande 1996/97:KU25, s. 63 och direktiv 1997:130. 5Betänkande 1996/97:KU25 s. 11.2Vad är en följdleverans? Vad som är att betrakta som en följdleverans har utvecklats över tiden. Begreppet följdleverans används när det är fråga om en leve- rans som har ett ”organiskt” samband med godkänd ex- port.6 Någon uttömande definition av vad som utgör en följdleve- rans finns dock inte. I riktlinjerna beskrivs följdleverans som ”utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter” liksom ”andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”.7 Att reservdelar är att betrakta som följdleverans framgår redan av riktlinjer, medan ammunition först infördes i de gäl- lande riktlinjerna. Således skedde en expansion av vad som var att betrakta som följdleveranser års riktlinjer till riktlinjer. Av förarbetena framgår att förklaringen till den nya skrivningen var att regeringen i praxis bedömt utförsel av ammuni- tion till tidigare utförda pjäser m.m. på motsvarande sätt som re- servdelar. Motivet för detta var att ett antal vapensystem kräver speciell ammunition och att systemet i princip är obrukbart utan denna ammunition. Medan införandet av ammunition som ett element i följdleve- ransbegreppet var en bekräftelse av rådande praxis så utgjorde in- förandet av uttrycket ”eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd” ett nytt element i följdleveransbegreppet. Det hade dock funnits en praxis som innebar att även hela, nya vapen- system kunde inrymmas i följdleveransbegreppet.8 Någon närmare förklaring av detta uttryck lämnas dock inte i motivtexten för rikt- linjerna. Vid sin granskning fann att den (föregångaren till ), i sam- 7Den fullständiga texten lyder ”Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”. 8I ett KU granskningsärende, bet. 1996/97:KU25 s. 39ff, angavs följande ”Under gransk- ningen har det framkommit att det , då tillstånd gavs till följdleverans av totalt 16 luftvärnskanoner till , funnits ett synsätt innebärande att hela, nya vapenexemplar kan inrymmas i följdleveransbegreppet under vissa speciella förutsättningar. Denna typ av leveranser innebär att mottagarlandets kapacitet i kvantitativ mening ökar.” band med ett utförselärende , konstaterat att det vore oskäligt att inte medge export då det i det aktuella ärendet var för- enat med stora olägenheter för den aktuella mottagarstaten, där denna gjort ett medvetet systemval, att införskaffa ett likvärdigt vapensystem från en annan stat.9 I samband med nämnda granskning av redo- gjorde () i en promemo- ria10 för tolkningen av följdleveransbegreppet. I promemorian redo- görs för tio olika följdleveranssituationer, vilka baserades på ären- den som handlagts av regeringen, Krigsmaterielinspek- tören respektive ISP. Dessa följdleveranssituationer återgavs även i Följdleveransutredningen.11 ISP har i sin redovisning avseende praxisutvecklingen anfört att de slutsatser som framkommer i de ovan nämnda promemoriorna i allt västenligt fortfarande gäller.12 Nedan följer ett utdrag över de olika typer av följdleveranssituatio- ner som redogjordes för i promemorian: Begreppet följdleveranser avsåg ursprungligen reservdelar. Ett stort antal tillstånd beviljas för reservdelsleveranser. Att det finns en stabil ”riktlinjepraxis” i detta avseende innebär att ett reservdelsärende skulle tas upp till prövning i endast om helhets- bedömningen innehåller element som talar för ett avsteg från praxis. förekommer förfrågningar rörande export av reservdelar till system som inte ursprungligen levererats från . Något följd- leveransförhållande anses inte föreligga då, utan ärendet prövas utifrån en bedömning av om det tänkta mottagarlandet uppfyller riktlinjernas krav för export och ev. andra faktorer i en helhetsbedömning. En handlingsregel som upprätthållits med stor fasthet är att reserv- delsexport inte bör komma ifråga till system som förts ut eller vidare- exporterats utan den medgivande. En klar inrikt- ning i detta avseende har ett viktigt förebyggande syfte. Vid rikt- linjernas revidering infördes detta synsätt explicit i följdleverans- 9SOU 1999:38 s. 73. 101996/97:KU25, bilaga A 5.2, s. 164 ff. Promemorian har rubriken ”Uttolkningen av det s.k. följdleveransbegreppet i riktlinjerna”. 11SOU 1999:38 s. 12Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel. avsnittet (”reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporte- rad krigsmateriel”). Nära reservdelsbegreppet ligger underhållsutrustning som är specifik för den tidigare levererade materielen. Sådan utförsel har prövats vid olika tillfällen och bedömts ligga inom ramen för följdleveransbegrep- pet. Även avstyrkande har förekommit, vilket ytterligare bidrar till att tydliggöra under vilka omständigheter bedömningen gäller. Det blir allt vanligare att försvarsmakter av ekonomiska skäl söker för- länga livslängden på befintliga system genom renovering eller uppgra- dering. Renovering avser genomgång av utrustningen och utbyte av skadade och förslitna delar. Uppgradering innebär utbyten som med- för förbättrade prestanda för systemet. Det sistnämnda är inte minst viktigt ur brukarens synvinkel eftersom ett systems livslängd inte bara bestäms av fysisk slitstyrka utan också av om bättre materiel blivit till- gängligt senare och därmed minskat det egna systemets militära värde. De flesta system inom det svenska försvaret vidareutvecklas konti- nuerligt för att möta hotet från senare generationer av utländsk mate- riel. Inte sällan medför renovering med automatik en viss uppgrade- ring, eftersom reservdelar i det ursprungliga utförandet inte längre finns tillgängliga utan bara förbättrade versioner. Frågor om utförsel av renoverings- och uppgraderingssatser till system som ursprungligen exporterats från har prövats . Leveranser av ammunition specifik för ett vapensystem innefattas ut- tryckligen i riktlinjernas följdleveransbegrepp. Ett antal exempel på prövning av detta synsätt föreligger från tiden och låg till grund för beslutet att explicit omnämna ammunition i riktlinjetexten. En särskild form av ammunition är robotarna till svenska luftvärns-, pansarvärns-, eller sjömålsrobotsystem. Genom prövning av olika kon- kreta ärenden har framkommit att dessa robotar bör betraktas som ammunition eftersom systemets avskjutningsanordning inte är av en- gångskaraktär utan, liksom en artilleripjäs, laddas om med en ny robot när den avfyrats. Liksom i reservdelsfallet uppkommer ibland den särskilda situatio- nen att den ursprungliga materiel som ammunitionen är avsedd för inte levererats från . Ett bra exempel är granatgeväret , som anskaffats av den brittiska försvarsmakten . , i samband med att kolonialväldet avvecklades, över- lämnades svenska granatgevär helt legitimt i mindre antal till de nya självständiga staternas försvarsmakter i samband med det brittiska trupptillbakadragandet. Ammunitionen kan endast erhållas från , eller från licenstillverkning som, vad avser reexport, alltjämt kontrolleras från svensk sida. Prövning av ärenden som rör export av ammunition till system som inte exporterats från styrs inte av ett följdleveranstänkande, utan av de andra elementen i riktlinjerna. Ersättningsleveranser, hela system Ammunitionsleveranser kan, liksom reservdelsleveranser i allmänhet, beskrivas som ersättningsleveranser (påfyllnad av ny materiel för att ersätta försliten eller förbrukad sådan). Ersättningsleveranser kan emellertid även avse hela exemplar av ett system. Det kan vara frågan om att ersätta utslitna eller förlorade system, eller om att byta ut tidi- gare exporterade system mot, exempelvis, ett billigare utförande när ursprungliga inköpsplaner fått lov att revideras av ekonomiska skäl. En annan typ av utförsel där följdleveransbegreppet är relevant är kompletteringsleveranserna (ytterligare utrustningar av samma slag). I sin nuvarande utformning innehåller riktlinjernas följdleveransbegrepp ett mindre precist avslutande element (”… eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”). Denna formulering tar sikte bl.a. på situationer då mottagarlandet kan sägas ha gjort ett systemval genom sina upphandlingsbeslut, och då det skulle vara förenat med betydande tekniska eller ekonomiska svårigheter för detta land att vid senare an- skaffning frångå det ursprungligen valda systemet. Sådana svårigheter kan uppstå om det runt ett större system byggs upp särskilda utbild- nings- och underhållsresurser och annan infrastruktur specifikt avpas- sad för just det systemet. Ett annat särskilt skäl som vid tillfälle beaktats positivt är då kom- pletteringsleveransen avser ett svenskt inslag i ett utländskt system, när detta särskilt anpassats för den svenska delen och utbyte skulle medföra ett behov av omkonstruktion med betydande kostnader och fördröjningar som följd. Ett exempel är när en fartygstyp konstruerats runt en särskild pjäs. Ammunitionsförsörjning, kraftförsörjning, förbindelse med eldled- ning, förstärkningar och urtag i skrov m.m. är till sina fysiska mått och utformning anpassade till den specifika pjäsen. Ett sådant samband mellan pjäs och fartyg innebär inte med automatik att en följdleverans- situation skall anses föreligga. En bedömning måste göras av relevanta faktorer i det specifika fallet för att avgöra vilka konsekvenser som ett svenskt nej skulle få för slutmottagaren. Dessa skäl är av sådan art att ärenden knappast avgörs utan prövning i om inte landbedömningen är invändningsfri och leveransen därmed ”står på egna ben”. Någon lika entydig riktlinjepraxis som för reservdelar eller ammunition kan inte sägas föreligga. Det är frågan om att bedöma relativt komplicerade förhållanden för att utröna om det underliggande syftet med riktlinjernas följdleveransbestämmel- ser måste beaktas i helhetsbedömningen. Hur man drar gränsen för när ett systemberoende föreligger måst avgöras från fall till fall.