sou · H3B319 · 2015-03-04 00:00:00 — Efter tysk modell har inrättat ett system för redovisningstillsyn som bygger på ett tudelat ansvar mellan tillsynsmyndigheten, Finanzmarktaufsicht (FMA) och en privaträttslig aktör, Österreichische Prüfstelle für Rechnungslegung (OePR). Den löpande granskningen utförs av OePr som leds av en ordförande och en vice ordförande. Därutöver sysselsätter redovisningstillsynen handläggare på fem och en halv heltidstjänst. Redovisningstillsynen finansieras dels genom avgifter från organisationens grundare, dels från emittenterna. Tillsynssystemet bygger på samarbete från de granskade emittenternas sida. När OePR fattat ett beslut om överträdelse vänder sig panelen till den granskade emittenten med en förfrågan om denne accepterar beslutet. Om en emittent inte accepterar OePR:s beslut eller inte låter sig granskas av OePR tar FMA, som har det övergripande myndighetsansvaret för redovisningstillsynen, över och gör en egen prövning. FMA kan även ta över ett tillsynsärende om det finns anledning att ifrågasätta riktigheten i ett beslut av OePR eller om granskningen är av stort allmänintresse. FMA kan besluta om att företaget ska offentliggöra rättad information på sin webbplats. Informationen publiceras även på myndighetens webbplats samt, i de fall är hemmedlemsstat, i två större dagstidningar. Redovisningstillsyn i andra EES-länder OePR:s befogenhet baseras på en lagstadgad delegering under öppenhetsdirektivet. OePR kan delta i EECS och har tillgång till databasen med tillsynsbeslut. Enligt uppgift från OePR anser emittenterna att tillsynen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Organisationsformen är ny och det finns inga förslag från emittenter eller andra på att ändra organisationen. Som framgått ovan skiljer sig strukturen åt mellan olika EES-länder för hur redovisningstillsynen är organiserad. Vilken ordning som valts förklaras av att varje land har sitt rättssystem och sina rättstraditioner. Det antal emittenter som omfattas av redovisningstillsynen skiljer sig mellan de olika länderna, varav är störst med cirka 1 000 emittenter som är upptagna till handel på en reglerad marknad och därtill cirka 700 företag som är noterade på en handelsplattform. I samtliga länder finansieras redovisningstillsynen helt eller delvis genom avgifter från emittenterna. Vid överträdelser av redovisningsreglerna visar såväl utredningens genomgång som den undersökning som genomförts av EY och (se vidare avsnitt 5.1) att tillsynsutövarna har varierande ingripandebefogenheter till sitt förfogande. Den vanligaste ingripandeåtgärden är beslut om rättelse. Baserat på det underlag som stått till utredningens förfogande går det inte att dra slutsatsen att något system skulle vara bättre eller mer effektivt för att uppnå det övergripande syftet att skydda investerare och att stärka förtroendet för värdepappersmarknaden. Detta stöds inte minst av att tillsynsutövaren i respektive land uppger att de företag som omfattas av tillsynen är nöjda med den tillsynsordning som gäller och inte ser något behov av att ändra denna. Som framgår i kapitel 6 ser emellertid utredningen övervägande fördelar med en sådan struktur som följer det övergripande mönstret för redovisningstillsynen i , dvs. att samla tillsynen hos en och samma myndighet. 6Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn 6.1En ny ordning för redovisningstillsyn Förslag: En ny ordning för redovisningstillsyn införs i . Den löpande granskningen av samtliga noterade företag som har som hemmedlemsstat bör samordnas och utföras av en enda i förhållande till företagen och börserna oberoende aktör. Börsernas ansvar för övervakning av regelbunden finansiell information upphör därmed. Det nuvarande svenska systemet för redovisningstillsyn där börserna tilldelats en stor del av ansvaret för den löpande övervakningen av redovisningsinformation i noterade företag har inte uppvisat de fördelar som framhölls i samband med att det infördes. Systemet har kritiserats för bristande enhetlighet och oberoendet har ifrågasatts. Marknadsplatserna har var för sig anfört att lagstiftningen bör ändras så att de fråntas ansvaret. har haft svårt att uppfylla sina skyldigheter som tillsynsmyndighet och har inte kunnat bidra i den utsträckning som varit önskvärt i det europeiska erfarenhets- och kunskapsutbytet. Det delade ansvaret mellan inspektionen och börserna har försvårat möjligheten till en konsekvent och enhetlig tillsyn. En stor del av granskningsarbetet har utförts av externa konsulter som av sekretesskäl inte har tillgång till den gemensamma databas med tillsynsärenden som etablerats i . har därför haft svårt att delta på ett tillräckligt aktivt sätt i det europeiska tillsynssamarbetet och därmed att uppfylla syftet med redovisningstillsynen som det definieras i Esmas riktlinjer, dvs. att bidra till konsekvent tillämpning av rapporteringsramverket. Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn Utredningen har fått i uppdrag att föreslå hur redovisningstillsynen bör organiseras för att få till stånd en oberoende, rättssäker och effektiv tillsyn. För att undvika nuvarande samordningsproblem och skapa de bästa förutsättningarna för att samla den särskilda kompetens som redovisningstillsynen erfordrar, anser utredningen att den nya ordningen ska utformas så att ansvaret för den löpande granskningen av samtliga noterade företag som har som hemmedlemsstat tilldelas en och samma aktör. Börsernas lagstadgade skyldighet att övervaka regelbunden finansiell information bör därmed slopas. Med anledning av utredningens förslag föreslås att vissa bestämmelser i justeras eller utmönstras. Utredningen föreslår att bestämmelserna i 16 kap. 12–15 §§ LVM om en börs skyldighet att övervaka regelbunden finansiell information utgår. Vidare bör bestämmelsen i 13 kap. 2 § LVM om hur börsens övervakande funktion ska vara organiserad justeras på grund av att börsen inte längre ska övervaka regelbunden finansiell information enligt 16 kap. samma lag. I den mån börsen alltjämt anser att det föreligger ett behov av att en emittent ska lämna in offentliggjord regelbunden finansiell information till börsen i enlighet med vad som föreskrivs i 16 kap. 12 § LVM blir det i stället en avtalsrättslig fråga mellan börsen och emittenten. Med anledning av börsens slopade ansvar för övervakningen bör även normgivningsbemyndigandet i 16 kap. 6 § LVM avseende övervakningen enligt 13 § samt innehållet, omfattningen och fullgörandet av rapporteringen enligt 15 § utmönstras. 6.2Alternativ för att organisera redovisningstillsynen Ramarna för hur redovisningstillsynen kan organiseras är fastställda i öppenhetsdirektivet. Enligt artikel 24.1 i öppenhetsdirektivet ska varje medlemsstat utse en central behörig myndighet som ska ansvara för att kraven i direktivet och de genomförandeåtgärder som beslutats i enlighet med direktivet följs. Denna myndighet ska vara samma som utsetts till central myndighet enligt artikel 21.1 i prospektdirektivet (2003/71/EG). I är detta . För uppgifter som är kopplade till tillsynen över att den redovisningsinformation som regleras i artiklarna 4–6 i öppenhetsdirektivet upprättas i enlighet med relevanta rapporteringsramverk (dvs. Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn uppgifter som anges i artikel 24.4.h) får en annan behörig myndighet än den centrala behöriga myndigheten utses. Av skäl 28 i direktivet framgår att denna myndighet inte behöver vara en administrativ myndighet. Den centrala behöriga myndigheten får enligt artikel 24.2 i öppenhetsdirektivet delegera tillsynsuppgifter som är kopplade till redovisningstillsynen. Det är endast den centrala behöriga myndigheten som har rätt att delegera uppgifter. En eventuell lagstadgad delegation av redovisningstillsynen förutsätter därför att är behörig myndighet för tillsynen. Även om möjligheten till delegation utnyttjas har den centrala behöriga myndigheten det yttersta ansvaret för tillsynen och att kraven i direktivet och tillhörande genomförandeåtgärder följs. Som framgår av utredningens utgångspunkter i avsnitt 3.5 bör det nya systemet för redovisningstillsyn organiseras på ett rättssäkert sätt och så att oberoendet kan garanteras. Syftet med tillsynen, att bidra till en harmoniserad tillämpning av regelverket genom aktiv medverkan i det europeiska tillsynssamarbetet, bör prioriteras vid utformningen av tillsynen. Systemet bör vidare utformas med hänsyn till de krav som följer av de riktlinjer som tagits fram av (se vidare avsnitt 4.4.2). Givet utredningens utgångspunkter och förutsättningarna i regelverket finns det enligt utredningens bedömning tre rimliga huvudalternativ för att organisera redovisningstillsynen. Dessa alternativ är 1) att ge , i egenskap av central behörig myndighet för öppenhetsdirektivet, hela ansvaret för redovisningstillsynen utan att direktivets möjlighet till delegation utnyttjas, 2) att är behörig myndighet för redovisningstillsynen och att tillsynsuppgifter delegeras till ett privaträttsligt organ, eller 3) att en annan myndighet än tilldelas ansvaret för tillsynen. Det tredje alternativet innebär att möjligheten till delegering inte kan utnyttjas. I det följande redogörs först för utredningens överväganden i frågan om även i fortsättningen bör vara behörig myndighet för redovisningstillsyn eller om det är lämpligare att en annan myndighet tilldelas den uppgiften. Därefter redogörs för utredningens ställningstagande i frågan om öppenhetsdirektivets möjlighet att delegera tillsynsuppgifter bör användas eller inte. Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn Bedömning: bör även i fortsättningen vara behörig myndighet för redovisningstillsynen. är den myndighet som är central behörig myndighet i enlighet med öppenhetsdirektivet och som ansvarar för redovisningstillsynen enligt LVM. Vid genomförandet av direktivet motiverades valet av inspektionen som ansvarig myndighet främst med att nödvändig kompetens och resurser kunde åstadkommas med utgångspunkt från den verksamhet inspektionen utövar. Uppgiften som tillsynsmyndighet på redovisningsområdet för noterade företag betraktades dessutom som en del av inspektionens uppgift som tillsynsmyndighet på värdepappersmarknaden. Ett annat skäl till att utpekades som behörig myndighet för redovisningstillsynen var det internationella samarbetet inom dåvarande CESR. Inspektionen bedömdes också vara den myndighet som är bäst lämpad att hantera de befogenheter som följer av öppenhetsdirektivet, som i flera avseenden överensstämmer med de befogenheter inspektionen har tilldelats med anledning av andra direktiv på värdepappersområdet. Vidare pekade regeringen på samordningsfördelarna med att låta en enda myndighet ansvara för de på flera sätt integrerade regelverken. På detta sätt kunde, enligt regeringen, inspektionens allmänna kompetens- och erfarenhetsmässiga fördelar utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt (prop. 2006/07:65 s. 206 ff.). Som tidigare nämnts har en etablerad enhet för redovisningstillsyn (se vidare avsnitt 4.6). I egenskap av behörig myndighet för närliggande värdepappersmarknadsdirektiv som prospektdirektivet,1 direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID), marknadsmissbruksdirektivet2 och takeover-direktivet3 är inspektionen en del av det internationella 1Europaparlamentets och rådets direktiv /71/EG av om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel [EUT L 345, 31.12.2003, s. 64]. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /6/EG av om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan [EUT L 96, , s. 16]. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /25/EG av om uppköpserbjudanden [EUT L 142, 30.4.2004, s. 12]. Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn nätverket av myndigheter med ansvar för tillsyn över värdepappersmarknaden. Regelverken är, som nämnts ovan, på många sätt integrerade och liknar varandra i fråga om befogenheter och sanktioner m.m. Inspektionen är vidare involverad i det internationella samarbetet genom medlemskapet i och deltar i arbetet med att ta fram riktlinjer för hur redovisningstillsynen ska bedrivas och de fokusområden som granskningen ska inriktas mot. De skäl som tidigare angetts för att inspektionen ska vara behörig myndighet för redovisningstillsynen är därmed enligt utredningens bedömning fortfarande giltiga. 6.3.1En alternativ myndighetslösning? Utredningen har övervägt frågan om det är lämpligt att en annan myndighet än tar över ansvaret för redovisningstillsynen. En sådan ordning skulle kunna vara motiverad med hänsyn till att inspektionens tillsyn primärt har riktats mot finansiella företag och marknader. Inspektionens ansvarsområde har vidare ökat kontinuerligt , vilket kan innebära att det finns en risk att intern konkurrens om uppmärksamhet och resurser mellan olika arbetsuppgifter inverkar negativt på verksamheten. En alternativ myndighetslösning kan även motiveras med att det finns skäl att samordna statens kompetens på redovisnings- och revisionsområdet i en ny myndighet med särskilt fokus på dessa frågor. Detta skulle kunna åstadkommas genom en hopslagning av , som är statens befintliga expertmyndighet på redovisningsområdet, med . nuvarande ansvar omfattar redovisningsnormgivning i icke-noterade företag, med undantag för finansiella företag. uppgifter omfattar tillsyn över och normgivning för revisorer och revision. Nämnden ansvarar även för revisorsexamen och auktorisation av revisorer. En hopslagning av och till en ny och större myndighet har föreslagits av tidigare utredningar (se vidare avsnitt 3.3) och utvecklingen har aktualiserat motiven bakom en sådan ordning. Enligt utredningens uppfattning skulle en förbättrad samordning av redovisnings- och revisionsfrågor från samhällets sida ge Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn En ny myndighet med ansvar för såväl redovisnings- som revisionsfrågor skulle öka förutsättningarna för en mer koordinerad tillsyn med tydligare koppling till frågor om revisionens förhållande till de reviderade finansiella rapporterna. Den nuvarande åtskillnaden mellan reglering av och tillsyn över redovisning och revision har kritiserats bl.a. därför att den redovisningsinformation som varit föremål för revisorsgranskning ur ett användarperspektiv utgör en odelbar produkt. Ett principbaserat redovisningsregelverk som IFRS ställer höga krav på att även revisionen är principorienterad och på att konsekvenserna av ett principbaserat regelverk kan hanteras inom ramen för revisionen. Detta bör även återspeglas i tillsynen.4 En ny och större myndighet på redovisnings- och revisionsområdet skulle även kunna vara lämplig med hänsyn till de nya tillsynsuppgifter som kommer att uppstå som en följd av den införda EU-regleringen avseende revisorer och revision.5 Genomförandet av de nya reglerna i svensk rätt utreds för närvarande.6 Som argument mot att samla tillsyn över redovisning och revisorer i en myndighet har anförts att en sådan myndighet skulle bli beroende av extern kompetens i redovisningsfrågor från revisionsbranschen, vilket skulle stå i konflikt med tillsynen över samma revisorer. Att myndigheten skulle bli beroende av konsulttjänster från revisionsbranschen är dock enligt utredningen inte uppenbart. har det europeiska myndighetssamarbetet utvecklats och blivit en viktig källa till kompetens- och kunskapsutbyte i redovisningstillsynsfrågor. Det finns också möjlighet att använda sig av nationella referensgrupper som är sammansatta på ett sådant 4Se ”Revisionens roll i bolagsstyrningen” , och , , 2013, s. 113 ff. 5Se och rådets förordning (EU) nr 537/2014 av om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse och om upphävande av kommissionens beslut /909/EG, EUT L 158, 27.5.2014, s. 77–112, Celex 32014R0537 samt och rådets direktiv /56/EU av om ändring av direktiv /43/EG om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning, EUT L 158, 27.5.2014, s. 196–226, Celex 32014L0056. Bland bestämmelserna finns regler rörande företag av allmänt intresse. Sådana företag utgörs av noterade företag, vissa finansiella företag och företag som medlemsstaten pekar ut som företag av allmänt intresse. Genom EU-regleringen införs bl.a. ett krav på att en behörig myndighet ska övervaka revisionskommittéer i företag av allmänt intresse. Någon motsvarande tillsyn bedrivs inte av någon myndighet i . De sanktioner som ska kunna beslutas enligt EU-regleringen ska inte bara kunna riktas mot företagets revisorer, utan även mot andra företag eller fysiska personer. 6Se kommittédirektiv Revisorer och revision – nya EU-regler, Dir. 2014:36. Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn sätt att oberoendet säkerställs. Organisationen av den nya myndigheten skulle dock försvåras av det delade ansvaret för både normgivning i redovisningsfrågor och tillsyn över delvis samma regelverk. Detta är dock en problematik som även återfinns i den föreslagna lösningen med som ansvarig myndighet, eftersom inspektionen ansvarar för såväl normgivning för som tillsyn över finansiella företag. En nackdel med att en annan myndighet än skulle ansvara för redovisningstillsynen enligt öppenhetsdirektivet är emellertid att samordningsfördelar med inspektionens roll som ansvarig myndighet på värdepappersmarknadsområdet och medlem av går förlorade. En sådan lösning skulle även väcka gränsdragningsfrågor om vilken myndighet som ska ansvara för redovisningsnormgivning för finansiella företag samt granskning av prospekt i enlighet med prospektdirektivet. Det har tidigare konstaterats att redovisningsnormgivningen för finansiella företag är intimt förknippad med inspektionens roll som tillsynsmyndighet för de finansiella företagen. Att inskränka inspektionens kompetens på redovisningsområdet har därför bedömts kunna inverka negativt på inspektionens möjligheter att utöva en effektiv tillsyn över finansiella företag (prop. 2006/07:65 s. 207). Sammanfattande diskussion och slutsats Utredningens sammantagna bedömning är att de skäl som tidigare anförts för att ska vara ansvarig myndighet för redovisningstillsynen är giltiga. Det finns visserligen skäl som talar för att samordna statens kompetens på redovisnings- och revisionsområdet i en ny myndighet. För en sådan myndighet skulle redovisningstillsynen vara ett naturligt ansvarsområde vid sidan av normgivning avseende redovisning, revision och tillsyn över revisorer. Utvecklingen har visat på en ökad komplexitet i redovisningsregelverket och de problemställningar som förväntas tas om hand inom ramen för revisionen. Detta tydliggör behovet av resurser och kompetens för att hantera dessa frågor från statens sida. En ny samordnad myndighet på redovisnings- och revisionsområdet skulle förbättra förutsättningarna för detta. En sådan reform skulle dock innebära en genomgripande förändring av Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn såväl som befintliga verksamheter. Konsekvenserna av dessa förändringar har inte varit möjliga att helt klarlägga inom ramen för denna utredning. Vissa samordningsfördelar med övriga verksamhet skulle dessutom gå förlorade och inspektionen skulle riskera att gå miste om nödvändig kompetens på redovisningsområdet. Utredningen har därför gjort bedömningen att den mest lämpliga ordningen är att inspektionen kvarstår som ansvarig myndighet för redovisningstillsynen. Om utredningens förslag genomförs bör arbete med redovisningstillsynen, och i vilken mån verksamheten uppfyller de mål som ställts, utvärderas när det är möjligt att dra säkra slutsatser av de erfarenheter som gjorts. Det kan då exempelvis vara lämpligt att utreda i vilken mån inspektionens övriga ansvarsområden har inverkat menligt på möjligheterna att ge verksamheten den tid och fokus som behövs. Som tidigare framgått tillåter öppenhetsdirektivet att den centrala behöriga myndigheten delegerar tillsynsuppgifter som avser övervakning av regelbunden finansiell information (artikel 24.2). Sådan delegering av redovisningstillsyn bygger på att ansvar och uppgifter fördelas mellan den behöriga myndigheten och ett delegeringsorgan. All delegering ska enligt artikel 24.2 i direktivet vara noggrant reglerad så att det framgår vilka uppgifter som ska utföras av delegeringsorganet och de närmare villkoren för hur detta ska ske. Ett delegeringsorgan ska vara organiserat så att intressekonflikter undviks och att den information som erhållits vid fullgörandet av uppgiften inte används på ett illojalt sätt eller för att förhindra konkurrens. Det slutliga ansvaret för tillsynen och att kraven i direktivet och tillhörande genomförandeåtgärder följs ligger alltid hos den centrala behöriga myndigheten. De befogenheter som kan delegeras av den centrala behöriga myndigheten regleras i artikel 24.4.h i öppenhetsdirektivet. Detta omfattar befogenheten att granska att den information som avses i direktivet utformas i enlighet med relevanta rapporteringsramverk (granskning) samt att vidta lämpliga åtgärder när en överträdelse Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn upptäcks (åtgärder). Beslut om sanktioner i enlighet med artikel 28 kan inte delegeras, utan måste fattas av den centrala behöriga myndigheten. En ordning som bygger på att delar av redovisningstillsynen delegeras till ett privaträttsligt organ förutsätter att kraven på rättssäkerhet och oberoende från marknadsplatser, emittenter, revisorer och andra marknadsaktörer kan säkerställas. Delegeringslösningen bör även kunna hantera de krav som ställs i Esmas riktlinjer och vara lämplig för det europeiska tillsynssamarbetet. En delegeringslösning måste även organiseras på ett sådant sätt att kontinuitet och långsiktighet i den svenska redovisningstillsynen garanteras. För att kravet på en enhetlig tillsyn ska kunna tillgodoses bör en eventuell delegering omfatta tillsyn över samtliga svenska emittenter, dvs. även sådana emittenter som har som hemmedlemsstat men är noterade på en reglerad marknad i ett annat land inom EES. För att en delegering av redovisningstillsynen ska vara meningsfull bör vidare delegeringsorganet ha resurser och kompetens för att kunna fullgöra sin uppgift på ett tillfredsställande sätt. Ansvaret för ett delegeringsorgans verksamhet kommer att kvarstå hos . Inspektionen bör därför ha befogenhet att indirekt styra delegeringsorganets verksamhet genom upprättande av normer eller på annat sätt. I den mån delegeringsorganet inte fullgör sin uppgift så ska delegeringen kunna återkallas. Någon befintlig organisation som skulle kunna föreslås som delegeringsorgan för redovisningstillsynen finns inte. Som framkommit ovan har dock sed på värdepappersmarknaden föreslagit att ett sådant organ, , ska inrättas med föreningen som huvudman (se bilaga 3 och 4). 6.4.1Motiv för delegering till ett privaträttsligt organ Självreglering har traditionellt tillämpats på ett flertal områden på värdepappersmarknaden i . Flera självreglerande organ är organiserade under sed på värdepappersmarknaden. Ett exempel är Rådet för finansiell rapportering som bl.a. ansvarar för anpassning och utveckling av god redovisningssed i svenska noterade företag. Ett annat exempel är Aktiemarknads- Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn nämnden som bl.a. genom delegation från getts rätt att besluta i vissa frågor angående budplikt, försvarsåtgärder m.m. i enlighet med lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden. verkar även för god sed på den svenska aktiemarknaden genom uttalanden, rådgivning och information. Även redovisningstillsynen har varit föremål för självreglering (se vidare avsnitt 3.2). De argument som historiskt har använts för den svenska självregleringsmodellen brukar uttryckas i termer av effektivitet och flexibilitet. Modellen brukar också anses ge legitimitet åt regleringen och de beslut som fattas samt främja regelefterlevnaden.7 Övervakning och normering genom självreglerande organ som finansieras direkt av näringslivets intressenter kan dessutom bli mindre resurskrävande för staten i jämförelse med rena myndighetslösningar.