sou · H3B339 · 2015-04-08 00:00:00 — Bestämmelsens tillämpningsområde är alltså begränsat till upp- gifter som en myndighet antingen har fått från ett utländskt organ eller har inhämtat i syfte att överlämna till ett sådant organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett avtal som har ingåtts av EU eller av med en annan stat eller en mellanfolklig orga- nisation. I det sistnämnda fallet gäller emellertid som förutsättning att har godkänt avtalet. Sekretessbestämmelsen är således inte tillämplig på uppgifter som finns hos en myndighet på grund av internationella avtal som ingåtts av en förvaltningsmyndighet eller av regeringen utan godkännande av . I förarbetena anför- des att en sådan ordning hade varit problematisk ur ett principiellt perspektiv för en sekretessbestämmelse med generell räckvidd (prop. 2012/13:192 s. 31). Regeringen hänvisade också till att några Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… remissinstanser hade ifrågasatt om en sådan bestämmelse hade varit förenlig med lagkravet i 2 kap. 2 § TF. I offentlighets- och sekretesslagen finns flera bestämmelser som föreskriver sekretess i samband med vissa internationella sam- arbeten där något traditionellt skaderekvisit inte finns (se t.ex. 17 kap. 7 § andra stycket, 17 kap. 7 a § och 18 kap. 17 §). Enligt den nya bestämmelsen i 15 kap. 1 a § gäller emellertid ett rakt skade- rekvisit. Den svenska myndigheten ska alltså göra en självständig bedömning av om ett utlämnande i det enskilda fallet kan antas försämra möjligheter att delta i det aktuella samarbetet. I förarbetena påpekas att det inte finns något som hindrar den svenska myndigheten att vid sekretessprövningen kontakta den utlämnande utländska myndigheten för att utreda om sekretess bör gälla i det enskilda fallet. Om sekretess gäller för uppgifterna hos den ut- ländska myndigheten är utgångspunkten typiskt sett att skaderekvi- sititet är uppfyllt (a. prop. s. 34 f.). Enligt regeringen kommer en tillämpning av sekretessbestämmelsen normalt inte att aktualiseras i sådana situationer då avtalet eller EU-rättsakten inte innehåller någon tydlig sekretessbestämmelse, även om en sådan inte utesluts av dess ordalydelse. Regeringen anser att det då ligger närmare till hands att tillämpa bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § OSL. Bestämmelser i eller internationella avtal om begränsningar i för vilka ändamål uppgifter får användas, dvs. den typen av begränsningar som 9 kap. 2 § OSL tar sikte på, bör enligt regeringen inte heller aktualisera en tillämpning av den nya sekre- tessbestämmelsen (a. prop. s. 35). I förarbetena till den nya sekretessbestämmelsen för informa- tionsutbyte vid internationellt samarbete i 15 kap. 1 a § OSL finns en utförlig beskrivning av överenskommelser om sådant utbyte som kan finnas i avtal och EU-rättsakter (prop. 2012/13:192 s. 10 f.). Vi hänvisar till den redovisningen och lämnar alltså inte någon egen redovisning här. Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… Bedömning: Det finns inte något tillräckligt stort behov av att ändra 6 kap. 5 § OSL så att paragrafen står i bättre överens- stämmelse med användningsbegränsningar som kan förekomma i samband med internationella åtaganden. 6.2.1Behovet av en ny bestämmelse I våra direktiv konstateras att 9 kap. 2 § OSL visserligen ger en upplysning om att användningsbegränsningar införts i vissa andra författningar. Det påpekas att uppräkningen emellertid inte är hel- täckande och att det inte finns någon formell koppling mellan den bestämmelsen och 6 kap. 5 § OSL (jfr prop. 1990/91:131 s. 25). Den beskrivna frågeställningen har enligt regeringen en sådan betyd- else för uppgiftsutbytet mellan myndigheter att det bör övervägas om 6 kap. 5 § OSL bör justeras så att den står i bättre överens- stämmelse med förekomsten av nu nämnda användningsbegräns- ningar. Vår uppgift i denna del är inte att överväga behovet av en ny sekretessbestämmelse som kan hindra utlämnanden både till enskilda, med stöd av 2 kap. TF eller på annan grund, och till myndigheter. Uppdraget avser enbart att överväga en eventuell begränsning som kan utgöra hinder för en myndighet att lämna uppgifter till en annan myndighet. Betydelsen av uppräkningen i 9 kap. 2 § OSL Bestämmelsen i 9 kap. 2 § OSL erinrar om att det i andra lagar finns bestämmelser som begränsar en svensk myndighets användning av vissa uppgifter. Uppräkningen i paragrafen av lagar där sådana användningsbegränsningar finns utgör alltså en upplysning och syftar inte till att i sig reglera något. Sådana begränsningar gäller alltså för svenska myndigheter till följd av regleringen i den särskilda lagen och inte på grund av att sådana lagar räknas upp i 9 kap. 2 § OSL. Att uppräkningen i 9 kap. 2 § OSL inte är uttömmande har således inte någon betydelse för om en myndighet är skyldig att följa en sådan användningsbegränsning eller inte. Däremot kan det vara svårt Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… för myndigheter att hålla reda på de användningsbegränsningar som gäller enligt särskilda lagar, om de inte finns samlade på något sätt. Det kan emellertid konstateras att om en användningsbegräns- ning har reglerats i en lag på ett sådant sätt att den gäller för alla svenska myndigheter, förefaller det knappast finnas något praktiskt behov av att justera 6 kap. 5 § OSL så att den paragrafen också hindrar ett utlämnande av uppgifter till en annan myndighet på grund av en sådan användningsbegränsning. Som påpekats i flera lagstift- ningsärenden torde det inte bli aktuellt för en myndighet att begära ut uppgifter från en annan myndighet med stöd av 6 kap. 5 § OSL om man ändå inte får använda sig av uppgifterna. I dessa fall har det ansetts tillräckligt i praktiken att användningsbegränsningen gäller enligt den särskilda lagen. Något faktiskt behov av att justera 6 kap. 5 § OSL så att paragrafen kan sägas bättre stå i överensstämmelse med förekomsten av sådana särskilt reglerade användningsbegräns- ningar förefaller alltså inte finnas. Däremot saknas alltså, som på- pekas i våra direktiv, en formell koppling mellan 6 kap. 5 § OSL och sådana svenska författningsbestämmelser som begränsar en myndig- hets möjlighet att använda vissa uppgifter som inhämtats genom ett internationellt informationsutbyte. Som redan påpekats har det ingen betydelse för frågan om en användningsbegränsning gäller för en myndighet eller inte om den särskilda lag där begränsningen föreskrivs räknas upp i 9 kap. 2 § OSL. Däremot skulle en komplett sådan uppräkning naturligtvis innebära en bättre möjlighet för myndigheter att själva hålla reda på i vilka situationer användningsbegränsningar gäller. Användningsbegränsningar i EU-rättsliga lagstiftningsakter I våra direktiv nämns att sektorspecifika EU-rättsakter kan inne- hålla artiklar om att en myndighet bara får använda uppgifter som erhålls enligt rättsakten för vissa angivna ändamål eller i viss verk- samhet. Om det är frågan om en EU-förordning gäller den för svenska myndigheter utan att dess artiklar behöver genomföras i svensk rätt genom inhemsk lagstiftning. I den mån en EU-förordning inne- håller sådana användningsbegränsningar som gäller för alla myndig- heter finns således inte, i likhet med vad som gäller användnings- Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… begränsningar i särskilda lagar, något praktiskt behov av att göra en justering av 6 kap. 5 § OSL. Inte heller i dessa fall torde det ju bli aktuellt för en myndighet att begära ut uppgifter som omfattas av en sådan användningsbegränsning, eftersom myndigheten ändå inte får använda sig av uppgifterna. Om användningsbegränsningar finns i ett EU-direktiv i stället för i en förordning, måste direktivet genomföras i svensk rätt genom inhemsk lagstiftning i den mån direktivet inte kan anses gälla redan enligt svenska regler. Användningsbegränsningar som gäller enligt ett EU-direktiv kommer alltså till uttryck genom en svensk för- fattning. Sådana användningsbegränsningar kan därigenom komma att gälla för alla svenska myndigheter. Inte heller i ett sådant fall finns det alltså något praktiskt behov av att justera 6 kap. 5 § OSL. Det förtjänar att påpekas att några av de särskilda lagar som räk- nas upp i 9 kap. 2 § OSL är lagar som har införts för att genomföra ett EU-direktiv. Som exempel kan nämnas lagen (2012:843) om admi- nistrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning. Användningsbegränsningar som inte är författningsreglerade Det förekommer att EU beslutar andra bindande rättsakter än lag- stiftningsakter i form av delegerade akter och genomförandeakter (se t.ex. prop. 2012/13:192 s. 43). EU ingår också avtal med tredje land för medlemsstaternas räkning genom sin på vissa områden exklusiva kompetens, exempelvis på det handelspolitiska området. I andra fall ingår respektive land för egen del bilaterala avtal med en utländsk aktör. är det då fråga om s.k. blandade avtal, där EU också för egen del har träffat avtal. Så är fallet exempelvis när det gäller avtal som träffas inom ramen för WTO, där både med- lemsstaterna och EU är medlemmar. Ett annat exempel är fri- handelsavtal som träffas med en del tredjeländer (se vidare a. prop. s. 10). Svenska myndigheter kan också träffa internationella avtal som behandlar frågor om informationsutbyte. En bindande EU-rättsakt som inte är en lagstiftningsakt är bind- ande för såsom medlemsstat, men innebär inte i sig att rättsakten måste komma till uttryck i svensk lagstiftning eller på annan grund tillämpas av svenska myndigheter. Ett internationellt avtal som EU eller för egen del eller en svensk myndighet Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… träffar kan innehålla bestämmelser som reglerar frågor om informa- tionsutbyte. Om bestämmelser som reglerar informationsutbyte i ett avtal inte har kommit till uttryck i någon svensk föreskrift utan endast i avtalet, kan de bestämmelserna inte binda någon annan än den som har ingått avtalet. Det innebär att om EU har ingått avtalet är det bindande för antingen direkt eller efter att det ratificerats av , eventuellt efter godkännande av . Det är då bindande för som stat i folkrättslig bemärkelse, men gäller inte direkt för svenska myndigheter. Detsamma gäller för sådana internationella avtal som för egen del ingår. Om ett avtal har ingåtts av en svensk myndighet är avtalet enbart bind- ande för den myndigheten. Ett avtal som har ingåtts av EU, av som stat eller av en svensk myndighet är alltså inte bind- ande för samtliga svenska myndigheter. Om det innehåller bestäm- melser som innebär begränsningar i att använda uppgifter, är andra svenska myndigheter än den som mottagit uppgiftena från den utländska aktören således inte skyldiga att följa bestämmelserna. Eftersom alla myndigheter inte är skyldiga att iaktta använd- ningsbegränsningar som enbart kommit till uttryck i en bindande EU-rättsakt som inte är en lagstiftningsakt eller i ett avtal, finns det inget praktiskt hinder för en myndighet att begära ut uppgifter från en annan myndighet som för egen del har att iaktta sådana begräns- ningar enligt EU-rättsakten eller det internationella avtalet. I det fallet finns det alltså i praktiken inget som hindrar den myndighet som begär ut uppgifterna att också använda dem. Det kan då upp- fattas som ett problem att en myndighet, som eventuellt själv har ingått avtalet i fråga, och tagit emot uppgifter från en utländsk aktör på de villkor som angetts i ett internationellt avtal, saknar möjlighet att iaktta de användningsbegränsningar som angetts i avtalet om en annan myndighet begär ut uppgifter med stöd av 6 kap. 5 § OSL. För denna situation kan det alltså anses finnas ett praktiskt behov – inte bara ett formellt sådant – av att justera 6 kap. 5 § OSL så att den bestämmelsen generellt kan förhindra att uppgifter lämnas ut till en myndighet i sådana situationer där användningsbegränsningar av det nu aktuella slaget föreligger. Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… 6.2.2Hur kan 6 kap. 5 § OSL justeras? Bestämmelser om användningsbegränsningar i föreskrifter som svenska myndigheter är skyldiga att följa I våra direktiv påtalas att det är ett problem att det inte finns någon formell koppling mellan 6 kap. 5 § och 9 kap. 2 § OSL. Tanken bakom detta synes vara att om en sådan formell koppling kan åstadkommas skulle användningsbegränsningar som finns i de lagar som räknas upp i paragrafen begränsa, liksom sekretess, den infor- mationsskyldighet i förhållande till en annan myndighet som annars gäller enligt 6 kap. 5 § OSL. Om syftet är att alla användningsbegränsningar som kommit till uttryck i en svensk lag också ska innebära att det finns ett hinder mot att lämna ut uppgifterna enligt 6 kap. 5 § OSL kan man emellertid sätta i fråga om det är tillräckligt att åstadkomma en formell kopp- ling mellan 6 kap. 5 § och 9 kap. 2 §. Som framgår av redovisningen ovan reglerar inte 9 kap. 2 § i sig frågan om en uppgift kan användas eller inte i en viss verksamhet. Den bestämmelsen innehåller enbart upplysningar om att det finns andra lagar som innehåller bestäm- melser om sådana användningsbegränsningar. I våra direktiv kon- stateras att uppräkningen inte är uttömmande. Vi har för egen del inte undersökt i vilken omfattning det förekommer lagar med be- stämmelser om sådana användningsbegränsningar som inte finns med i uppräkningen i 9 kap. 2 § OSL. Ett annat problem med 9 kap. 2 § OSL, dvs. förutom att para- grafen inte på ett fullständigt sätt räknar upp de lagar där bestäm- melser om användningsbegränsningar finns, är att den inte heller upplyser om att användningsbegränsningar finns i vissa EU-förord- ningar. Om bestämmelser om användningsbegränsningar finns i sådana förordningar kan svenska myndigheter vara skyldiga att följa dem när det gäller uppgiftsutbyte med andra myndigheter på samma sätt som användningsbegränsningar som föreskrivits i en svensk lag. Som framgår av redovisningen ovan kan det inte anses innebära något praktiskt problem att det saknas en formell koppling mellan 6 kap. 5 § och 9 kap. 2 § OSL, eftersom det saknas skäl för en myn- dighet att begära ut uppgifter från en annan myndighet som den ändå inte får använda. I dessa fall uppstår det alltså normalt inte någon sådan situation där en myndighet måste uppfylla sin infor- mationsskyldighet enligt 6 kap. 5 § OSL. Om man ändå anser att Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… det finns ett behov av att formellt säkerställa att en myndighet inte ska behöva lämna ut uppgifter i de fall då användningsbegräns- ningar finns enligt uppräkningen i 9 kap. 2 § OSL och inför en sådan bestämmelse i 6 kap. 5 §, innebär det att en konflikt mellan dessa bestämmelser inte längre finns. Däremot skulle en regelkon- flikt kvarstå mellan 6 kap. 5 § OSL och övriga föreskrifter som innebär att svenska myndigheter är skyldiga att följa användnings- begränsningar, dvs. då sådana föreskrifter finns i EU-förordningar samt i lagar som inte räknas upp i 9 kap. 2 § OSL. Detsamma gäller för det fall det skulle vara så att regeringen i något eller några fall har meddelat föreskrifter om sådana användningsbegränsningar. Att åstadkomma en formell koppling mellan 6 kap. 5 § och 9 kap. 2 § OSL leder alltså endast till en viss förbättrad systematik i formellt hänseende. Det löser emellertid inte hela den konflikt som kan uppfattas finnas mellan svenska regler som å ena sidan säger att en myndighet har rätt att få ut uppgifter från en annan myndighet, medan andra regler föreskriver att myndigheten inte får använda uppgifterna. För att denna konflikt helt ska lösas bör i stället 6 kap. 5 § OSL formellt kopplas direkt till bestämmelser om användnings- begränsningar snarare än till 9 kap. 2 § OSL. Om man ändå skulle överväga en koppling till den senare bestämmelsen måste para- grafen kompletteras så att den på ett uttömmande sätt upplyser om samtliga användningsbegränsningar som svenska myndigheter är skyl- diga att följa. Bestämmelser om användningsbegränsningar som inte är bindande för alla myndigheter Som har framgått finns det EU-rättsakter som visserligen är bind- ande för som medlemsstat, men inte är lagstiftningsakter som måste tillämpas av svenska myndigheter på grund av att de genomförts i svensk lagstiftning eller på annan grund. Om de inne- håller bestämmelser om användningsbegränsningar gäller de alltså inte för alla myndigheter. Ett internationellt avtal som EU eller för egen del eller en svensk myndighet träffar kan också innehålla bestämmelser som reglerar frågor om informationsutbyte. Om sådana bestämmelser inte har kommit till uttryck i någon svensk föreskrift utan endast i avtalet, kan de bestämmelserna inte binda någon annan än den som har ingått avtalet. De gäller alltså i Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… så fall inte för alla svenska myndigheter, utan endast för den svenska myndighet som tar emot uppgifter från den utländska aktören. När det gäller denna typ av användningsbegränsningar finns det alltså inte någon konflikt mellan svenska författningsbestämmelser som å ena sidan säger att uppgifter ska lämnas ut till en annan myndighet och å andra sidan att den myndigheten inte får använda uppgifterna. I detta fall finns ju inte några svenska bestämmelser som innebär begränsningar i möjligheterna för alla myndigheter att använda sig av uppgifter som härrör från det internationella infor- mationsutbytet. Däremot kan det uppfattas finnas en konflikt mellan informationsskyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL och de åtaganden som som stat eller som medlemsstat i EU eller som en svensk myndighet har gjort i ett internationellt samarbete, om den svenska parten i ett sådant samarbete har åtagit sig att se till att uppgifter som en svensk myndighet kan få genom samarbetet endast ska användas för vissa ändamål. Ett sätt att lagstiftningsvägen lösa den konflikt som är i fråga skulle kunna vara att föra in en bestämmelse i 6 kap. 5 § OSL som innebär att en myndighet är förhindrad att lämna ut en uppgift till en annan myndighet, om myndigheten har fått uppgiften genom ett internationellt samarbete på villkor att uppgifterna endast får an- vändas för vissa ändamål. Det som skiljer detta fall från situationen ovan är att den myndighet som begär att få uppgifter med stöd av 6 kap. 5 § OSL inte är förbjuden att använda sig av uppgifterna enligt någon författningsbestämmelse. En ny föreskrift i 6 kap. 5 § OSL som hindrar ett utlämnande i dessa situationer skulle alltså inte enbart ta sikte på den formella frågan utan skulle innebära en reell inskränkning i myndigheters informationsskyldighet enligt 6 kap. 5 § OSL. Om det införs en föreskrift i 6 kap. 5 § OSL som generellt hänvisar till användningsbegränsningar som har kommit till uttryck i ett internationellt samarbete som som stat eller en svensk myndighet deltar i, dvs. oavsett om begränsningarna också kommit till uttryck i en föreskrift som alla myndigheter är skyldiga att följa, innebär det exempelvis att en svensk myndighet skulle kunna avtala om villkor som får till effekt att informationsskyldigheten i 6 kap. 5 § OSL inskränks. En sådan ordning kan anses problematisk från principiella utgångspunkter. I sammanhanget kan nämnas att den nya generella sekretessbestämmelsen i 15 kap. 1 a § OSL om sekre- Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… tess i det internationella samarbetet har avgränsats så att om en myndighet har fått en uppgift på grund av ett internationellt avtal, är bestämmelsen endast tillämplig om avtalet har ingåtts av EU eller godkänts av . I förarbetena anfördes att detta innebar en väsentlig inskränkning av bestämmelsens tillämpningsområde och skulle i praktiken göra att sekretess för uppgifter som utbyts enligt ett visst avtal endast skulle primärt komma att gälla hos ett begränsat och överblickbart antal myndigheter (prop. 2012/13:192 s. 32). Det finns emellertid även bestämmelser om sekretess till följd av internationella avtal som inte uppställer något krav på att avtalet ska ha godkänts av . Enligt exempelvis 30 kap. 7 § första stycket andra meningen OSL gäller sekretess hos Finans- inspektionen för uppgifter som inspektionen har fått från en ut- ländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt ett avtal. Som förutsättning gäller emellertid att regeringen har meddelat före- skrifter om detta (se 8 § offentlighets- och sekretessförordningen). I de fall det finns bestämmelser om användningsbegränsningar en- ligt en EU-förordning eller en svensk författningsbestämmelse sker i normalfallet i praktiken inte något uppgiftsutbyte på grund av informationsskyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL. Skälet till det är, som redovisats ovan, att myndigheter inte begär ut uppgifter från en annan myndighet med stöd av den bestämmelsen om de ändå inte får använda uppgifterna. I dessa fall förefaller det alltså inte finnas något reellt behov av att justera 6 kap. 5 § OSL för att und- vika en konflikt med internationella åtaganden. Vi kan emellertid inte se att det skulle finnas några systematiska eller liknande skäl som talar emot att 6 kap. 5 § OSL justeras så att man åstadkommer en formell koppling mellan den bestämmelsen och andra bestäm- melser om användningsbegränsningar, vilka myndigheterna ändå är skyldiga att följa. Det förefaller däremot inte ändamålsenligt att åstadkomma en formell koppling mellan 6 kap. 5 § och 9 kap. 2 § OSL, eftersom det inte skulle innebära att samtliga fall då det finns bestämmelser som begränsar myndigheters möjlighet att använda vissa uppgifter fångas upp. Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… Den nya bestämmelsen om sekretess i samband med internatio- nellt samarbete i 15 kap. 1 a § OSL har avgränsats så att den enbart ska tillämpas på uppgifter som utbyts på grund av en bindande EU- rättsakt eller ett avtal som har ingåtts av EU eller av godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Som har framgått anfördes som skäl för denna avgränsning bl.a. att en ordning där uppgifter som finns hos en myndighet på grund av andra internationella avtal än sådana som har godkänts av också skulle omfattas av den nya sekretessbestämmelsen skulle vara problematisk ur ett principiellt perspektiv för en bestämmelse med generell räckvidd. Några remissinstanser hade också satt i fråga om en sådan bestämmelse hade varit förenlig med lagkravet enligt 2 kap. 2 § TF. Den bestämmelse som är i fråga i 6 kap. 5 § OSL innebär visserligen inte några begränsningar av den grundlagsstadgade rätten för var och en att ta del av allmänna handlingar utan reglerar enbart utbytet av uppgifter mellan myndigheter. Det kan emellertid kon- stateras att det svenska förvaltningsrättsliga systemet bygger på att myndigheter så långt möjligt ska samverka, även när det gäller utbyte av information (jfr 6 § FL). Regleringen bygger på principen att det är en fråga för lagstiftaren att avgöra när en sådan skyldighet ska finnas. Det bör således inte vara upp till den enskilda myn- digheten att bedöma när information som myndigheten har tillgång till ska utbytas med en annan myndighet. Om 6 kap. 5 § OSL skulle justeras på ett sådant sätt att det generellt skulle finnas ett hinder mot att lämna ut uppgifter till andra myndigheter då det inom ramen för ett internationellt informationsutbyte har uppställts villkor om användningsbegränsningar, dvs. även om dessa begräns- ningar inte har kommit till uttryck i en föreskrift utan enbart i ett avtal som en enskild myndighet har slutit, skulle emellertid en enskild myndighet ha befogenhet att själv styra över vad den ska dela med sig av till andra myndigheter av den information som den fått genom ett internationellt avtal. Enligt vår uppfattning skulle en sådan ordning få alltför långtgående och principiellt betänkliga effekter. En bestämmelse med en sådan innebörd bör alltså inte in- föras.