sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Med hänsyn främst till vikten av en rättssäker kriminalvård, allmänhetens förtroende för kontrollen och behovet av insyn i Kriminalvårdens verksamhet bör alltså regel- efterlevnaden i myndighetens verksamhet kontrolleras av ett från myndigheten organisatoriskt fristående organ. Ett argument som skulle kunna föras fram mot en utvidgning av tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet, är att myndigheten är i en förändringsprocess som syftar till att förbättra den interna styrningen och kontrollen. De skäl som kommittén anfört ovan för varför det inte är tillräckligt med intern kontroll är dock giltiga oavsett hur väl Kriminalvårdens interna kontroll fungerar. Grund- läggande för förtroendet för tillsynen är att den är fristående från den verksamhet som kontrolleras. En utvecklad intern styrning och kontroll är inte ett skäl mot ytterligare tillsyn utan i stället en förutsättning för att resultatet av tillsynen ska få genomslag i Kriminalvårdens verksamhet. Det är således inte tillräckligt med intern kontroll, även om den förbättras. 20 Se prop. 2012/13:20. Inspektionen för vård och omsorg – en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst, s. 94 f. Se även Statskontoret, rapport . Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 13. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården 9.3.4Nuvarande tillsyn är inte tillräcklig utan ska utökas Kommitténs slutsatser ovan innebär att det behövs från Kriminal- vården organisatoriskt fristående kontroll av regelefterlevnaden i myndighetens verksamhet. Nästa fråga blir om dagens externa kontroll är tillräcklig eller om den bör utökas. Som kommittén tidigare redovisat utövar flera tillsynsmyndigheter ordinär tillsyn över olika delar av Kriminalvårdens verksamhet. Till detta kommer JO:s och JK:s extraordinära tillsyn. Därtill finns ett flertal myndig- heter som, utan att utöva tillsyn, bidrar till granskningen av Kriminal- vården. Vid en första anblick kan denna externa granskning framstå som tillräcklig. Tillsynen bör ha en betydande omfattning Vikten av en rättssäker kriminalvård talar inte bara för att det finns behov av extern kontroll av regelefterlevnaden utan även för att den bör ha en betydande omfattning. Flera icke-bindande internationella rekommendationer talar i samma riktning. Det är en grundläggande princip enligt ministerkommittés rekommendationer avseende de europeiska fängelsereglerna att samtliga fängelser ska stå under regelbunden statlig tillsyn och oberoende kontroll. Genom regelbundna inspektioner ska det säkerställas att verksamheten bedrivs i enlighet med kraven i internationell och nationell lagstiftning.21 Även enligt FN:s principer till skydd av alla personer under någon form av frihetsberövande ska platser med frihetsberövade besökas regelbundet av personer från en fristående myndighet för att övervaka att relevant reglering följs.22 för barnets rättigheter () betonar att oberoende inspektörer bör ha befogenhet att genomföra regelbundna inspektioner där det finns frihetsberövade barn.23 9 och 92 i rekommendationer Rec(2006)2 till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna. 22Princip 29 i principerna till skydd av alla personer under någon form av frihetsberövande, antagna genom generalförsamlings resolution 43/173 av . Se motsvarande krav i art. 55 standardminimiregler för behandling av interner, antagen genom ECOSOC-resolutionerna 663 C (XXIV) av och 2067 (LXII) av . 23Barnrättskommittén, allmänna kommentarer nr. 10 (2007). Barnets rättigheter inom rättskipning för unga lagöverträdare, p. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården Viss extern granskning gick förlorad vid enmyndighetsreformen I detta sammanhang bör framhållas att Kriminalvården har genom- gått en enmyndighetsreform. På samma sätt som Rikspolis- styrelsens granskning av de lokala polismyndigheterna har upphört har den centrala granskningen av de lokala kriminalvårdsmyndig- heterna försvunnit.24 var en central förvalt- ningsmyndighet för kriminalvården och chefsmyndighet för 35 lokala kriminalvårdsmyndigheter och Transporttjänsten.25 Till hörde fem regionkontor. Regionkontoren ansvarade för bland annat tillsyn och uppföljning. Tillsynen skulle främst ske genom granskning av tillämpningen av de lagar, före- skrifter och andra regler och normer som fastställts för verksam- heten.26 Den interna kontroll som ledningen för Kriminalvården utövar är inte fristående i lika hög grad. Viss extern gransk- ning gick således förlorad i samband med enmyndighetsreformen. Med utökad tillsyn kan i än högre grad behovet av ett fristående organ tillgodoses och rättssäkerheten stärkas Vid den externa granskningen av Kriminalvården, främst JO:s, har brister i myndighetens regelefterlevnad konstaterats. Ärenden rörande Kriminalvården utgör vidare en stor andel av JO:s ärenden. Det är inte självklart hur ett stort antal klagomål till JO ska tolkas. Det kan tyda på brister, men kan också vara ett utslag av att verk- samheten har stor betydelse för den enskilde. I vart fall innebär det att de som berörs av Kriminalvårdens verksamhet finner anledning att framföra klagomål till ett organ som är fristående från myndig- heten. Kommittén har ovan redogjort för hur tillsyn är ett sätt att stärka rättssäkerheten och för fördelarna med extern kontroll framför intern kontroll (avsnitt 9.3.2. och 9.3.3). Med utökad tillsyn kan i än högre grad behovet av ett fristående organ att vända sig till tillgodoses och rättssäkerheten stärkas. 24Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet har beskrivits i SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, avsnitt 6.5. Det kan nämnas att eftersom Säkerhetspolisen var en del av var styrelsens kontroll av Säkerhetspolisens verksamhet inte fristående. 2004/05:176. Kriminalvården en myndighet. 26Kriminalvårdsstyrelsen, riktlinjer 2001:2. Tillsynsprocessen – riktlinjer för tillsynsarbetet inom kriminalvården, s. 6. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården Med utökad tillsyn kan i högre grad leva upp till internationella åtaganden har genom flera internationella konventioner åtagit sig att vidta åtgärder för att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.27 Åtagandet är inte begränsat till personer som befinner sig i en anstalt eller ett häkte utan omfattar även frivården och transporter. JO:s tillsyn i egenskap av nationellt besöksorgan är dock koncentrerad till inspektioner i häkte eller anstalt. Genom utökad kontroll av regelefterlevnaden, som innefattar mer än inspektioner av häkten och fängelser, kan i högre grad leva upp till skyldigheten att vidta åtgärder för att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Därtill bör det beaktas att mot tortyr, med anledning av att JO pekats ut som nationellt besöksorgan, har uttryckt oro bland annat över att JO:s verksamhet till sin natur är reaktiv, inte proaktiv. Den oron synes främst bygga på JO:s egen beskrivning av sin verksamhet och oro över att myndigheten inte var lämpad att vara nationellt besöksorgan.28 JO har visserligen sedan uttalandet av kommittén inrättat Opcat-enheten och utökat antalet inspektioner av platser med frihetsberövade. JO:s tillsyn över Kriminalvården kan, genom inrättandet av Opcat-enheten och deras inspektioner, anses ha blivit mer proaktiv och omfattande. Även vid detta förhållande kan en utvidgad, strategisk extern kontroll av regelefterlevnaden vid frihets- berövanden ytterligare bidra till att lever upp till kravet på förebyggande mekanismer i protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. har även genom internationella konventioner åtagit sig att tillförsäkra enskilda andra fri- och rättigheter än sådana där en 2 och 16 i konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, art. 3 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och art. 7 i internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. 28FN:s kommitté mot tortyr, rapport , CAT/C/SWE/CO/5. Consideration of reports submitted by states parties under article 19 of the convention – Concluding observations of the Committee against Torture, p. Se även för förebyggande av tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, rapport , CAT/OP/SWE/1. Report on the visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to , särskilt p. 29–31. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården kränkning kan anses utgöra tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Fri- och rättigheter som kan kränkas vid bristande regelefterlevnad i Kriminalvårdens verksamhet.29 Genom utökad kontroll av regelefterlevnaden kan i högre grad leva upp till dessa internationella åtaganden. En medlemsstat ska enligt artikel 8.6 i återvändandedirektivet sörja för ett effektivt övervakningssystem för påtvingade åter- vändanden av tredjelandsmedborgare, dvs. övervakning av de myndig- heter som genomför återsändandena.30 Det har i flera sammanhang lyfts att övervakningen bör ske av ett organ som är fristående från den verkställande myndigheten.31 Genom den nationella transport- enheten biträder Kriminalvården vid genomförandet av sådana utrikesresor som utgör påtvingade återvändanden enligt direktivet (avsnitt 3.6.2). Inför genomförandet av återvändandedirektivet fann regeringen att den ordning för övervakning av utlänningars rättigheter som finns i är att bedöma som effektiv i den mening som avses i direktivet och att svensk rätt därför uppfyller direktivets krav i denna del. Flera remissinstanser var dock kritiska mot motsvarande bedömning i betänkandet om genomförande av återvändande- direktivet. JO påtalade att myndigheten inte kunde ses som en del av ett effektivt övervakningssystem eftersom myndighetens verksamhet är klagomålsdriven och utrymmet för inspektioner begränsat samt att myndigheten i princip har fria händer att välja vad som ska tas upp till Både Europeiska kommissionen och för 29 Exempelvis får ingen enligt art. 17 i internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter utsättas för godtyckligt eller olagligt ingripande med avseende på privatliv, familj, hem eller korrespondens. Enligt art. 37 i ska varje frihetsberövat barn behandlas humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. 30 och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Se avsnitt 12.3.2 angående vilka transporter som omfattas av kravet. 31Se t.ex. följande. Art. 13.2 i Frontex Code of conduct for joint return operations coordinated by Frontex. för grundläggande rättigheter, årsrapport . Fundamental rights: challenges and achievements in 2013, s. 45. “Return Directive” (2008/115/EC). This document synthesises the questions raised by Member States at previous meetings of Return Directive (8 , , , 11 February, 21 , , 18 , 24 and ) and the preliminary answers/conclusions arrived at, s. 32. Europeiska kommissionen – Generaldirektoratet för Rättvisa, frihet och säkerhet, rapport av Matrix . Comparative Study on Best Practices in the Field of Forced Return Monitoring (JLS/2009/RFXX/CA/1001) Final Report, s. 7. 2011/12:60. Genomförande av återvändandedirektivet, s. 38 f. och 41 f. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården grundläggande rättigheter har senare också funnit att inte fullföljt sin skyldighet att inrätta övervakning av de som verkställer ofrivilliga återvändanden.33 Påtvingade återvändanden kan över- vakas ytterligare vid en utökad tillsyn över Kriminalvårdens verk- samhet. Nuvarande tillsyn är inte tillräcklig JO:s tillsyn i egenskap av nationellt besöksorgan kan således inte anses fylla behovet av tillsyn över Kriminalvården. Inte heller JO:s nuvarande granskning i egenskap av extraordinärt tillsynsorgan fyller det behovet. I förhållande till Kriminalvårdens verksamhet behövs fler inspektioner, observatörer vid utrikestransporter som kan innefatta tvång, mer uppföljning av tillsynsbeslut samt mer egeninitierad och strategiskt styrd tillsyn. Med beaktande av vikten av en rättssäker kriminalvård bör vidare den myndighet som har huvudansvaret för tillsyn över Kriminalvården ha tillräckligt med resurser för att bygga upp spetskompetens inom området och genomföra djupgående granskningar. Kommittén finner således att nuvarande tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet inte är tillräcklig. Det innebär att tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet ska utökas. Denna utvidgning bör omfatta både vidtagna åtgärder och under- låtenhet att vidta åtgärder. Syftet med kontrollen ska i första hand vara att stärka rättssäkerheten för Kriminalvårdens klienter. Om rätts- säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet stärks kan det också bidra till att allmänhetens förtroende för myndigheten stärks. Vidare får regeringen, och i förlängningen medborgarna, genom tillsynen mer insyn och bättre kontroll över att bindande föreskrifter följs i Kriminalvårdens verksamhet. De mer omedelbara effekterna av kontrollen ska vara följande. 33 Europeiska kommissionen, meddelande , COM(2014) 199 final. Meddelande från kommissionen till rådet och om EU:s återvändandepolitik, s. 21 f. för grundläggande rättigheter, årsrapport . Fundamental rights: challenges and achievements in 2013, s. 48. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården Kriminalvården ska korrigera fel som kan rättas till. Fel ska förebyggas genom att Kriminalvården vet att verksamheten kan bli föremål för en extern kontroll och genom att myndigheten blir medveten om brister den inte tidigare kände till. I kap. 10 utvecklas närmare vad tillsynen (kontroll av regelefterlevnad) ska avse och i kap. 14 tar kommittén ställning till om granskningen av Kriminalvården ska innefatta mer än tillsyn. 9.3.5Tillsynen ska inte utökas genom att JO eller JK tillförs mer resurser En rimlig fråga att ställa är om det, för erforderlig utvidgning av tillsynen, är tillräckligt att ge JO eller JK mer resurser. Regeringen har i direktiven varit tydlig med att JK:s och JO:s uppdrag faller utanför det som kommittén har att överväga.34 Att enbart tillföra mer resurser till dessa myndigheter behöver inte nödvändigtvis innebära att deras uppdrag förändras. Om ett så betydande resurstillskott som är aktuellt tillförs, med avsedd inriktning på Kriminalvården, innebär det dock enligt kommittén en förändring av de extraordinära tillsyns- organens uppdrag. Det finns bara fyra justitieombudsmän och en justitiekansler. Avgränsningen i direktiven utesluter förslag som innebär att fler justitieombudsmän utses.35 Om JK eller JO skulle ansvara för hela den utvidgning som behövs skulle det kräva en betydligt mer omfattande delegering av beslutanderätten till andra personalkategorier vid myndigheterna än vad som är fallet i dag.36 Avgränsningen i direktiven Tilläggsdirektiv till (Ju 2010:09). 35Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen väljer en eller flera justitieombudsmän. 2 § andra stycket riksdagsordningen ska det vara fyra ombudsmän. 36JK får uppdra åt byråcheferna att avgöra ärenden av enklare slag och på föreskrivet sätt överlämna åt en byråchef eller någon annan tjänsteman att på eget ansvar vidta åtgärder för ett ärendes beredande, se 18 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. I 22 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän regleras ombudsmännens möjlighet att delegera. Bestämmelsen innebär bland annat att en ombudsman får bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att på ombudsmannens vägnar dels verkställa inspektion, dels fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål. Sådant bemyndigande får dock inte innefatta rätt att fatta beslut i ärende som avgörs efter att skriftligt yttrande eller skriftliga upplysningar inhämtats från berörd myndighet eller tjänsteman. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården innebär således enligt kommittén att det inte är ett alternativ att låta JK eller JO ansvara för utvidgningen av tillsynen. JO och har också gjort uttalanden som talar för att det inte vore förenligt med JO:s roll som extraordinärt tillsynsorgan att låta myndigheten svara för utvidgningen. Innan dessa uttalanden återges bör dock beskrivningen av JO:s roll vid riksdagsbehandlingen av JO-instruktion citeras.37 JO:s huvuduppgift är … att tillvarata den enskildes intresse av en lag- enlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida … JO- ämbetet är och (bör) … förbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och … institutionen (är) sålunda inte … avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället … (T)illgången till en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndig- heternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet – som gäller även gentemot , som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden – är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse. JO har uppmärksammat på att det inom vissa samhälls- områden saknas reguljär tillsyn och att det riskerar att underminera JO:s roll som extraordinärt tillsynsorgan. Det gäller bland annat verksamheter där människor hålls frihetsberövade.38 Enligt JO är det angeläget att myndigheten inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter utan att myndigheten ska vara en extraordinär institution med i princip fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på.39 Dåvarande chefsJO har i ämbets- berättelsen /2010 avfärdat metoden att utse ytterligare en ombudsman som ett sätt att hantera en växande arbetsbörda. En frågeställning som i stället kunde övervägas var att införa ordinär tillsyn på de områden där sådan saknades. Där en ordinär tillsyn finns skulle JO kunna fungera bättre som det extraordinära organ som institutionen är tänkt att vara.40 KU 1975/76:22. 38Se bland annat JO:s ämbetsberättelse 2009/10:JO1 s. 16 ff. och JO:s ämbetsberättelse 2010/11:JO1, s. 28 f. 39JO:s ämbetsberättelse 2008/09:JO1, s. 20. 40JO:s ämbetsberättelse 2009/10:JO1 s. 17 f. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården konstitutionsutskott har uttalat att det är problematiskt att det saknas ordinär tillsyn över Kriminalvården. Bakgrunden till det uttalandet var bland annat det ökande antalet klagomålsärenden som tog huvuddelen av JO:s handläggnings- resurser i anspråk. Utskottet kom till slutsatsen att frågan om bristen på ordinär tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet bör ses över, för att öka förutsättningarna för JO att bedriva den extra- ordinära tillsyn som är avsedd.41 har även tidigare understrukit att det är olyckligt att frånvaron av reguljära tillsynsorgan innebär att JO, som är avsett att vara ett extraordinärt tillsynsorgan, inte kan fullfölja denna uppgift på det sätt som är meningen.42 Om den ordinära tillsynen utökas utgör den enligt kommittén ett komplement till JO:s tillsyn. Specialiseringen gör att det kommer att finnas kompetens och resurser till djupare utredningar. Den ordinära tillsynen kan också vara mer strategiskt styrd och ha ett mer systematiskt perspektiv. Kontrollerna inom ramen för den ordinära tillsynen kan vidare avse att tillsynsobjekten följer gällande rätt i enlighet med JO:s uttalanden. Genom att utvidga den ordinära tillsynen, i stället för att tillföra JO mer resurser, blir det därtill möjligt att organisatoriskt placera kontrollen under regeringen. Eftersom JO är en myndighet under kan inte regeringen styra JO eller ge JO uppdrag. 9.3.6Definitionen av tillsyn ska motsvara regeringens definition av begreppet Regeringen har i tillsynsskrivelsen definierat tillsyn som ”verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstad- komma rättelse av den objektsansvarige”.43 har ställt sig bakom skrivelsen och angett att tillsynen bör bli tydligare och mer enhetlig samt bygga på ett enhetligt tillsynsbegrepp.44 Skrivelsen är 2011/12:KU6 s. 11 f. 2010/11:KU16 s. 8. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 1. 2009/10:FiU12. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården avsedd att utgöra en utgångspunkt för när regler om tillsyn utformas på nya områden. I tilläggsdirektiven hänvisar regeringen till tillsynsskrivelsen och anger att kommittén kan hämta vägled- ning från den.45 Kommittén har ovan funnit att kontrollen av regelefterlevnaden i Kriminalvårdens verksamhet ska utökas. Kommitténs förslag innebär att det är tal om en självständig granskning av om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter (se kap. 10 om kontroll av regelefterlevnad i Kriminalvårdens verk- samhet). Det är även tal om en verksamhet som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige (se kap. 13 om vilka åtgärder som kommer att kunna vidtas). Det är då också lämpligt att ansluta sig till regeringens definition av begreppet tillsyn och kalla den nya kontrollen av regelefterlevnad för tillsyn. Eftersom det inte är JO eller JK som ska utföra tillsynen är det fråga om ordinär tillsyn. 9.4En ny myndighet under regeringen ska bildas Kommitténs förslag: En ny förvaltningsmyndighet under regeringen ska bildas för tillsyn över , Säkerhetspolisens och Kriminalvårdens verksamheter. 9.4.1Utökning kan ske genom en ny myndighet eller genom utvidgat uppdrag för befintlig myndighet Kommittén har ovan funnit att det finns ett behov av att utvidga den ordinära tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet. Kommittén har i betänkandet Tillsyn över polisen gjort motsvarande bedömning beträffande och Säkerhetspolisens verksamheter och denna bedömning har regeringen angett att den delar. Tillsynen kan utökas antingen genom att en eller två helt nya myndigheter inrättas eller genom att man utvidgar uppdraget för en eller flera befintliga myndigheter. Utökning kan också ske genom att en helt ny myndighet bildas, i vilken en befintlig myndighets 45 Kommittédirektiv 2012:13. Tilläggsdirektiv till (Ju 2010:09). En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården Kommittén ser inte anledning att i det följande resonemanget skilja utvidgning av en befintlig myndighets uppdrag från att låta en befintlig myndighets verksamhet ingå i en ny myndighet. Effekten är oavsett vilket en samordning mellan befintlig verksamhet och den utvidgade tillsynen samt att antalet myndigheter inte ökar. När kommittén nedan skriver om möjligheterna att utvidga en befintlig myndighets uppdrag innefattar det alltså att bilda en helt ny myndighet där en befintlig myndighets verksamhet ingår. Kommittén gjorde i betänkandet Tillsyn över polisen bedöm- ningen att det finns anledning att göra ansträngningar för att föra samman närliggande tillsynsuppgifter.46 Regeringen anförde i tilläggs- direktiven att den delade kommitténs bedömning att det inte bör skapas nya tillsynsmyndigheter om det i stället går att föra samman tillsynsuppgifter och därigenom effektivisera tillsynen.47 Kommittén förordar alltså en restriktiv hållning till utbyggnad av antalet organ som utövar statlig tillsyn. Mot den bakgrunden kommer kommittén att nedan utreda möjligheterna att utvidga den ordinära tillsynen över polisen och Kriminalvården, utan att en ny myndighet inrättas.