sou · H3B312 · 2015-03-02 00:00:00 — I fråga om brottmålen ansåg utredningen att dessa mot bakgrund av principiella handläggningsskillnader i förhållande till tvistemålen alltjämt skulle vara avgiftsbefriade. Särskilt rättens skyldighet att tillvarata den misstänktes rättigheter och rättens utredningsskyldighet lyftes fram.45 44Ds B 1980:7 s. 143–144. 45Ds B 1980:7 s. 109–122. betänkande Fullföljd av talan m.m. varav följande framgår46 Att överklaga beslut och domar är inte förenat med en avgift, oavsett om prövningen sker i allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Prövningen i har dock varit avgiftsbelagd. Avgiften avskaffades 1971. Det huvudsakliga skälet till avskaffandet var enligt att systemet hade lett till omfattande tillämpningsproblem. ansåg att redan den grundläggande tanken att en parts möjlighet att komma till sin rätt skulle vara betingad av erläggande av en avgift var föga tilltalande. Enligt kommittén hade avgiften knappast någon återhållande verkan på den som avsiktligen ville förhala processen genom överklagande. Vid nedsättning, redovisning och återbetalning av avgifterna uppkom ett kameralt och administrativt merarbete som inte stod i rimlig proportion till de fördelar som vanns. Systemet medförde även tillämpningssvårigheter. 5.3.2Andra EU- och EES-länders reglering47 Avgifter tas ut vid överklaganden i en rad europeiska länder. Våra grannländer , och tar ut avgifter vid överklaganden i domstol. Varken eller har särskilda förvaltningsdomstolar utan förvaltningsärenden prövas i allmän domstol. I prövas upphandlingsmålen i som är en förvaltningsdomstol. avgörande överklagas till . En avgift om betalas av den ingivande parten såväl för processen i som i Högsta förvaltningsdomstolen.48 Avgifterna återbetalas inte om klaganden får rätt. Avgifter har tagits ut sedan upphandlingsreglerna infördes. Handläggningstiden i ökade då den genomsnittliga handläggningstiden i Klagenemnda for offentlige anskaffelser 46SOU 1969:41 s. 57 f. 47Detta avsnitt bygger till stor del på de svar utredningen fått från respektive land. 48I andra förvaltningsmål tas en avgift om ut, dock inte i socialärenden, i ärenden som gäller offentligrättsliga anställningsförhållanden och inte heller i ärenden som gäller val och inte vid förvaltningsdomstolen i ärenden som gäller beskattning, befrielse från kommunalskatt, statliga bidrag eller offentliga avgifter enligt Lag om avgifter för domstolars och vissa justitieförvaltningsmyndigheters prestationer. (KOFA)49 var 15 månader. Antalet mål i KOFA har minskat markant sedan avgiften höjdes från till 8 . Avgiftsökningen kom dock som de nya reglerna i upphandlingsdirektiven infördes, något som innebar flera ändringar i det norska regelverket, bl.a. att KOFA:s behörighet att utdöma böter vid otillåten direktupphandling togs bort och alla sanktioner i mål om offentlig upphandling flyttades till domstolarna. Det är därför svårt att slå fast hur stor betydelse avgiftsökningen haft för att minska antalet mål i KOFA. För en ansökan om prövning avseende en otillåten direktupphandling är avgiften 1 . Beloppen är satta mot bakgrund av en avvägning mellan effektivitet och kvalitet avseende KOFA:s handläggning. Även handläggningstiden har minskat.50 En rättegångsavgift om tas ut när man klagar till domstol. Rättegångsavgiften återbetalas inte. I kostar det att inleda ett ärende hos Klagenævnet for Udbud ()51 avseende överträdelse av tillbudsloven (avser upphandlingar under EU:s tröskelvärde) och vid överträdelse av upphandlingsdirektiven. Detta belopp återfås om klaganden får rätt i någon del. Avgiften höjdes 2013 och infördes nya regler om rättegångskostnadsansvar (mer om detta i avsnitt 5.4.2) där den förlorande parten ska stå motpartens kostnader. Anledningen till förändringarna var att det fanns för många upphandlingsmål. Antalet överprövningar utan grund har efter införandet av de nya reglerna minskat. Skälen till denna minskning är att det ansågs vara för lätt tidigare att begära överprövning. I av målen vinner den leverantör som begärt överprövning. 49Det norska domstolsväsendet är uppbyggt kring allmänna domstolar och ett litet antal specialdomstolar. I kan man ansöka om överprövning i allmän domstol. Erfarenheterna i pekade dock tidigt mot att upphandlingsmål hade behov av en alternativ tvistlösningsmodell. För att ge en snabbare och billigare tvistlösning för leverantörer på en lägre nivå inrättades en oberoende överklagande nämnd KOFA. KOFA:s beslut är rådgivande, men det förväntas att dessa följs. 50KOFA har sedan starten avgjort drygt 2 000 ärenden. Ärendena delas in i prioriterade rådgivande ärenden, prioriterade bötesärenden, rådgivande ärenden och bötesärenden. De prioriterade ärendena innebär att det är fråga om upphandlingar där den upphandlande myndigheten väntar med att skriva avtal tills ärendet är avgjort hos KOFA. Handläggningstiden är cirka för de prioriterade ärendena vilket motsvarar KOFA:s målsättning. Bötesärenden tar vilket avviker från målsättningen som är . Handläggningstiden för de rådgivande ärendena är vilket radikalt avviker från målsättningen . I genomsnitt är handläggningstiden nu . 51Klagenämnden behandlar klagomål på offentliga upphandlingar. Den är en oberoende domstolsliknande administrativ klagoinstans och dess beslut kan överklagas till domstol. I där upphandlingsmålen prövas i förvaltningsdomstol tas en avgift om ut för att initiera ett överklagande till första instans. Själva avgiften i överprövningsprocessen i första och andra instans beror på värdet av den överprövade upphandlingen (t.ex. om värdet på upphandlingen uppgår till är avgiften för den administrativa processen ). Avgifterna återbetalas inte. I varierar avgifterna per sökande. Avgiftens storlek är beroende av vilken domstol som handlägger målet och värdet av den omtvistade upphandlingen. Avgifterna återbetalas inte. I varierar avgifterna . Avgiftens storlek är beroende av vilken domstol som handlägger målet och värdet av den omtvistade upphandlingen. Detta belopp återfås om klaganden får rätt i någon del. har inte alltid tagit ut avgifter och har inte sett någon påverkan på antalet mål om upphandling sedan införandet av avgifter. 5.3.3Avgifter i allmän domstol Systemet i allmän domstol I allmän domstol tillämpas ett system med ansökningsavgifter för majoriteten av de mål och ärenden som inte är brottmål. Enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna, avgiftsförordningen, ska avgiften betalas när ett mål eller ärende inleds i tingsrätten av den som anhängiggör målet eller ärendet (2 och 4 §§). Att ansökningsavgiften betalas är en processförutsättning och handläggningen av målet eller ärendet påbörjas inte förrän betalning skett. Om ansökningsavgiften inte betalas, trots ett föreläggande om det, ska stämningsansökan eller motsvarande avvisas. Ansökningsavgiften ska betalas tillbaka om rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619) har beviljats den part som har betalat avgiften. Ansökningsavgifterna i de allmänna domstolarna har höjts. För att stämma i ett mål som rör ett krav (ett halvt prisbasbelopp) är ansökningsavgiften som utgångspunkt . För att stämma i ett mål som rör ett krav är ansökningsavgiften som utgångspunkt . Regeringen beslutade att ge i uppdrag att överväga om det borde införas nya principer för uttaget av de ansöknings- och kungörandeavgifter som gäller enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna (domstolsavgiftsförordningen). Det system som gäller är inte exakt vad föreslog i sin rapport. Av framgår bl.a. följande. har tagit hänsyn till flera omständigheter vid valet av metod, för uttag av ansökningsavgifter. föreslår att ekonomiska mål ska användas som metod för att bestämma ansökningsavgifter till allmän domstol, i stället för att bestämma avgifterna schablonmässigt. Arbetet har bedrivits utifrån följande utgångspunkter. En första utgångspunkt är att den som vänder sig till en allmän domstol och tar dess tjänster i anspråk också ska bidra till att täcka den kostnad som han eller hon på detta sätt förorsakar det allmänna (prop. 1964:75 s. 309). Det är även av grundläggande betydelse att den administrativa bördan för domstolarna inte ökar genom förändrade regler om ansökningsavgifter och att reglerna därför förblir enkla att tillämpa och är förutsägbara. I detta ligger att käranden eller sökanden inte ska behöva presentera ett särskilt underlag för att ansökningsavgiften ska kunna fastställas. Någon omfattande prövning för att fastställa ansökningsavgiften ska heller inte krävas. Därmed undviks också att avgiftens storlek blir en tvistefråga i sig. Det ska även fortsättningsvis vara möjligt för domstolarnas registratorer och annan administrativ personal att fastställa ansökningsavgiften i de allra flesta fallen. Det är också viktigt att reglerna om ansökningsavgifter är pedagogiskt utformade och att det finns en logik i systemet. Det bör finnas en möjlighet att ställa ansökningsavgiften i relation till den kostnad staten har haft för målet eller ärendet och i relation till vad andra mål eller ärenden kostar i fråga om ansökningsavgift. När det gäller avgiftsnivåerna är det vidare viktigt att de är rimligt avvägda. Avgifterna bör inte hamna på en sådan nivå att de kommer i konflikt med medborgarnas grundläggande rätt till domstolsprövning. Det var heller inte aktuellt för att föreslå helt andra och drastiskt högre avgiftsnivåer än de som gällde enligt dåvarande regler, t.ex. sådana avgiftsnivåer som finns i . En förutsättning för sådana avgiftsnivåer är nämligen att t.ex. rättshjälpsreglerna ses över, vilket inte ingick i uppdrag. Å andra sidan är det även viktigt att avgifterna inte är för låga. Avgifterna enligt dåvarande regler var så låga att t.ex. käranden i ett tvistemål i praktiken endast bidrog med en mycket liten del för att täcka den kostnad han eller hon vållar staten genom sin talan. De var även så låga att de inte avhöll en part från att inleda en rättegång som parten själv insåg var onödig och som inte borde belasta Domstolar. Det finns fall som måste ses som missbruk av domstolsprocessen. Det kan t.ex. vara fråga om grundlösa skadeståndskrav, ibland om astronomiska belopp, eller obefogade fodringskrav eller vissa enskilda åtal. Det förekommer även tvister som får anses drivas i trakasserande syfte. Det gäller t.ex. vårdnadsmål där en part upprepade gånger väcker talan mot en annan part som har skyddade personuppgifter och som fått ensam vårdnad på grund av tidigare våld eller trakasserier. Högre ansökningsavgifter kan motverka att denna typ av tvister tar domstolens resurser i anspråk. Mot denna bakgrund, och även med beaktande av att ansökningsavgifterna inte hade höjts , ansågs det finnas ett förhållandevis stort utrymme att genomföra generella höjningar av ansökningsavgifterna. Det ansågs också viktigt att nivåerna på ansökningsavgifterna är rimliga utifrån vilka mål eller ärenden det gäller. Det förslag som verket lämnade bygger på en metod som innebär att ansökningsavgifterna beräknas utifrån ett grundbelopp. Grundbeloppet ska beräknas utifrån en andel i procent av den genomsnittliga styckkostnaden för mål och ärenden. För varje mål- och ärendegrupp ska även en multiplikator bestämmas. Ansökningsavgiften ska motsvara grundbeloppet multiplicerat med det aktuella målets eller ärendets multiplikator. Verket föreslog att grundbeloppet skulle bestämmas till av den genomsnittliga styckkostnaden för mål och ärenden, vilket då var . 5.3.4Bör avgifter införas? Det finns ingen tradition i med ansökningsavgifter i förvaltningsdomstol. I allmän domstol är det däremot förenat med en avgift att lämna in en stämningsansökan när det gäller tvistemål. Grundsatsen vad gäller avgifter i allmän domstol är, som ovan redovisats, att den som vänder sig till en domstol och tar dess tjänster i anspråk också ska bidra till att täcka den kostnad som därigenom drabbar det allmänna. Att minska antalet mål i domstolarna har däremot inte primärt angetts som skäl för avgifter. Att brottmålen är avgiftsbefriade har förklarats med att det finns principiella handläggningsskillnader i förhållande till tvistemålen. Särskilt rättens skyldighet att tillvarata den misstänktes rättigheter och rättens utredningsskyldighet har i det sammanhanget lyfts fram. Att överklaga beslut och domar är inte förenat med någon avgift, oavsett om prövningen sker i allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Att en parts möjlighet att få rätt skulle vara avhängigt av om han eller hon betalar en avgift har i det sammanhanget ansetts från principiella utgångspunkter vara mindre tilltalande. En annan aspekt har uppgetts vara att ekonomiskt svagare parter drabbas hårdare än ekonomiskt starkare parter. blev av alla annonserade upphandlingar överprövade. Det är ungefär samma andel som – 2012.53 Ansökningar om överprövning är mer än dubbelt så vanliga vid direktivstyrda upphandlingar. Upphandlingar som genomfördes med öppet förfarande blev överprövade i av fallen, vilket kan jämföras av de upphandlingar som genomfördes med förenklat förfarande.54 52”nämner på sidan 82 att det är av annonserade upphandlingar som var föremål för överprövning. Räknar man även in antalet direktupphandlingar (som enligt beräkningar är cirka 50 000 stycken) så visar det sig dock att det endast var en dryg promille av det totala antalet upphandlingar som överprövades” ur Remissvar från avseende 2010:s delbetänkande ”På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen” (SOU 2011:73), s. 4. av de annonserade upphandlingarna överprövades 2012 enligt Rapport 2014:1 s. 70. 54Siffror och fakta om offentlig upphandling Statistik om upphandlingar som genomförts respektive 2012, Rapport 2014:1 s. 69 f. och Rapport 2013:9 s. 73 f. Enligt statistik avgjordes 3 296 mål55 om överprövning av förvaltningsrätterna . I av målen fick leverantörerna helt eller delvis bifall till sin ansökan. Det innebär att upphandlande myndigheten/enheten ålagts att helt eller delvis rätta eller göra om upphandlingen i nästan 1 000 mål. I av målen avgjorde förvaltningsrätten ärendet utan att ta ställning till den fråga som sökande leverantör tagit upp. Detta kan bland annat bero på att ansökan om överprövning kommit in , att sökanden inte hade talerätt eller på att målet lämnats över till en annan förvaltningsrätt. I av målen, dvs. i nära hälften av målen, fick leverantören inte bifall till sin ansökan. Om man enbart ser till de mål som blev sakprövade av förvaltningsrätterna fick leverantörerna bifall till sin talan i av målen.56 I kommittédirektiven anges, som nämnts tidigare, att en strategi för att öka effektiviteten i upphandlingsförfarandena kan vara att försöka minska antalet ansökningar om överprövning och därmed antalet stoppade upphandlingar. Ett sätt att minska antalet upphandlingsmål, eller åtminstone bromsa ökningen, kan enligt kommitté- direktiven vara att införa ansökningsavgifter. Att ha som mål att generellt minska antalet ansökningar om överprövning skulle enligt utredningens mening medföra en risk för att rättssäkerheten eftersätts. Det kan däremot inte anses strida mot rättssäkerhetsprinciper om antalet ansökningar om överprövning – i de fall de objektivt sett kan anses vara onödiga – minskade. En del remissinstanser57 har uppgett att s.k. okynnesansökningar om överprövning eller onödiga ansökningar om överprövning förekommer. Antalet bifall talar enligt utredningens mening i en annan riktning. I den mån det objektivt sett är så att s.k. okynnesöverprövningar eller onödiga överprövningar förekommer och i så fall i vilken utsträckning är det svårt att ha någon uppfattning om varför huvudargumentet för att minska antalet ansökningar om överprövning inte framstår som särskilt bärkraftigt. Utredningen anser därutöver att flera tungt 55Enligt statistik motsvarar det cirka 1 535 st upphandlingar , enligt Rapport 2014:1, Siffror och fakta om offentlig upphandling, Statistik om upphandlingar som genomförts , s. 67 f. 56Siffror och fakta om offentlig upphandling Statistik om upphandlingar som genomförts , Rapport 2013:9 s.80. 57Avseende SOU 2013:12. vägande skäl talar emot att införa avgifter vid överprövning av upphandlingsmål. Upphandlingsprocessen har visserligen drag av civilprocessen där anbudslämnarna är näringsidkare och parterna i förhållande till varandra är köpare respektive säljare. I upphandlingsmålen ska vidare officialprincipen tillämpas med försiktighet och den som ansöker om överprövning har åberopsbörda. Trots att upphandlingsmål i vissa avseenden påminner om de förmögenhetsrättsliga mål som prövas i allmän domstol anser utredningen att det i grunden handlar om en överprövning av om en myndighets beslut varit i enlighet med offentligrättslig reglering. Det avtal som sluts mellan den upphandlande myndigheten eller enheten och en leverantör bör enligt utredningens mening inte ses isolerat utan som en följd av det tilldelningsbeslut som föregått avtalets slutande. Som utredningen ser det styr offentligrättslig lagstiftning på vilket sätt en myndighet eller enhet kan fatta ett tilldelningsbeslut. Om myndigheten eller enheten inte följt den offentligrättsliga lagstiftningen, dvs. upphandlingslagarna, upphandlingsdirektiven eller rättsmedelsdirektiven, står olika rättsmedel till leverantörens förfogande. En förvaltningsdomstol kan efter ansökan om överprövning upphäva ett tilldelningsbeslut eller besluta att ett tilldelningsbeslut ska rättas och ett avtal kan i vissa situationer ogiltigförklaras. En allmän domstol kan besluta att en myndighet eller enhet till följd av överträdelser av nämnda lagar ska betala skadestånd till en förfördelad leverantör. Som utredningen uppfattar det är det centrala syftet med en överprövning i upphandlingsmål såväl som i andra förvaltningsmål att kontrollera en myndighets beslut.58 Med en sådan utgångspunkt skiljer sig inte överprövning av upphandlingsmål från prövningar av övriga förvaltningsmål. Många av de som pekar på upphandlingsmålens likhet med tvistemålsprocessen har inte berört att i upphandlingsmålen kan parterna inte förlikas. Om upphandlingsmålen ska jämföras med tvistemål borde det närmast ligga till hands att jämföra med indispositiva tvistemål. Mot bakgrund av det som anförts ovan anser utredningen att det inte är lämpligt att ta ut en avgift för att den enskilde ska 58 Enligt (HFD 2013 ref. 5) tar en överprövning i upphandlingsmål inte sikte på upphandlingens materiella resultat utan endast på om myndigheten förfarit formellt korrekt och iakttagit principer och regler som anges i . kunna ta till vara sin rätt att genom överprövning ansöka om att allmän förvaltningsdomstol ska kontrollera att en myndighets beslut är i enlighet med offentligrättslig reglering. Till det kommer att bifallsfrekvensen såsom ovan visats är relativt hög i första instans vilket i sig kan anses tala emot införandet av avgifter. Införande av ansökningsavgifter innebär enligt ett relativt omfattande administrativt arbete för domstolarna. Ett annat skäl som talar emot en avgift är att den då skulle behöva vara så hög att den får en reellt avhållande effekt också när det gäller upphandlingar avseende stora belopp, exempelvis rörande infrastruktursatsningar. Så höga avgifter skulle då kunna medföra att små, kapitalsvaga leverantörer, inte skulle våga ansöka om överprövning ens i de fall där det skulle finnas anledning att förvänta sig bifall. En differentierad avgift beroende på upphandlingens värde skulle kunna vara en möjlighet men en sådan avgift skulle medföra administrativa kostnader för domstolen som skulle kunna uppgå till betydande belopp. Ett sådant system skulle dessutom avvika från de principer som gäller för avgifter och som beskrivits i (se mer i avsnitt 5.3.3). Utredningen bedömer därför sammanfattningsvis att någon avgift inte bör införas. Bedömning: En regel som innebär att förlorande part ska betala processkostnaderna bör inte införas i , LUF eller LUFS. Förslag: En regel bör införas i upphandlingslagstiftningen som innebär att processkostnader i överprövningsmål inte utgör ersättningsgill skada. I avsnitt 5.2 har utredningen beskrivit uppdraget enligt kommitté- direktiven, beskrivit den diskussion om upphandlingsmålens karaktär som utredningen tagit del av samt redogjort för aktuell reglering avseende bl.a. processkostnader. I detta avsnitt kommer utredningen att redovisa tidigare utredningar och förarbeten som behandlat frågan om processkostnadsansvar i domstol och hur andra EU- och EES-länder reglerat processkostnadsansvar i upphandlingsmål. Slutligen överväger utredningen om bestämmelser om ersätt- ning för processkostnader i mål om överprövning enligt upphandlingslagarna bör införas. 5.4.1Tidigare förarbeten och utredningar Frågan om det ska införas regler avseende processkostnadsansvar i förvaltningsdomstol har diskuterats i olika utredningar . Här nedan följer en redogörelse för en del uttalanden hämtat från dessa förarbeten. betänkande Effektiv och rättssäker PBL-överprövning varav följande framgår59 Under arbetets gång har det framförts att det skulle kunna införas en skyldighet för enskilda som förlorar PBL-mål i domstol att betala motpartens rättegångskostnader på liknande sätt som gäller vid prövningen av tvistemål enligt . Det finns dock flera invändningar som kan framföras mot en sådan ordning. Ett PBL-mål är inte ett tvistemål utan ett överklagat myndighetsbeslut. Grundtanken är att enskilda ska kunna föra en process utan ombud och enskilda beviljas inte heller rättshjälp i PBL-mål. Detta talar emot att införa en ordning där den ena parten ska betala den andra partens rättegångskostnader, i de fall det uppkommer sådana. Det kan även ifrågasättas om kommunernas skattepengar ska användas till att betala rättegångskostnader för enskilda i de fall den enskilde har framgång med sitt överklagande. PBL-ärendena kan ha många klaganden, i t.ex. överklagandet av den medialt uppmärksammade detaljplanen för i (Mark- och miljödomstolen vid tingsrätts avgörande , mål nr P 3602-12) var det 157 klagande. Att i ett mål med så många klaganden ha ett krav på att betala motpartens rättegångskostnader skulle kunna bli komplicerat. Det skulle även bli dyrt för tappande part i en process med så många klaganden. Slutligen täcker rättsskyddet genom försäkringar i regel inte rättegångskostnader för prövningar av överklagade myndighetsbeslut, vilket gör att det kan bli mycket dyrt för 59 SOU 2014:14, s. 151. En skyldighet att betala motpartens rättegångskostnader i PBL-mål bör därför inte införas. betänkande Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling varav följande framgår60 bedömer att parterna även fortsättningsvis bör stå sina egna kostnader i överprövningsmål och anför följande. Ett fåtal remissinstanser61 har berört frågan om rättegångskostnader i upphandlingsmål. Av dessa vill de flesta – dock inte alla – att en ordning övervägs där förlorande part ska ersätta motpartens rättegångskostnader. vill till att börja med påpeka att uppfattningen att det inte skulle vara förenat med kostnader att begära överprövning av en upphandling är en sanning med modifikation. Dels är det fråga om kostnader i form av arbetstid och dels i regel kostnader för ombud. står båda parter för sina egna kostnader i samband med en överprövning. Det finns få möjligheter att få ersättning för kostnader i samband med ett förvaltningsrättsligt förfarande. Detta gäller i stort sett för samtliga måltyper. I 43 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) finns regler om att en skattskyldig kan få ersättning i vissa fall. Vidare finns i rättshjälpslagen (1996:1619) bestämmelser om rättshjälp för fysiska personer som gäller under vissa förutsättningar. Det finns ingen tradition i att en part får ersättning för sina rättegångskostnader i förvaltningsrätt.