sou · H3B369 · 2015-08-04 00:00:00 — Sekretessintresset är alltså starkt. De sekretessbestämmelser som finns ger inte ett tillräck- ligt skydd för uppgifter som kan avslöja eller bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt. För att den skyddade folkbokföringen ska ge ett tillräck- ligt skydd måste därför en stark sekretess gälla hos de myndigheter som behandlar dessa uppgifter så att uppgifterna inte sprids mer än nödvändigt. Syftet med sekretessen ska vara att hindra att personen kan lokaliseras geografiskt. Det bör således införas en ny sekretessbestämmelse som ska skydda uppgifter som kan avslöja eller bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfäl- ligt. I likhet med vad som gäller för uppgifter i ärenden om skyd- dad folkbokföring ska uppgifterna omfattas av ett omvänt skade- rekvisit. Bestämmelsen ska vara en primär sekretessbestämmelse för alla myndigheter och verksamheter, det vill säga gälla för uppgifter, Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring oavsett i vilken verksamhet uppgifterna finns. I och med att be- stämmelsen är en primär sekretessbestämmelse gäller den även för uppgifter som personen själv lämnar till en myndighet. Sekretesstiden i olika sekretessbestämmelser varierar beroende på typ av uppgift. Sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden brukar gälla i högst . Vi bedömer att den sekretesstiden är lämplig även i detta fall. Den tystnadsplikt som följer av sekretessen bör, liksom för andra liknande bestäm- melser, inskränka meddelarfriheten. Den bestämmelse vi föreslår innebär att sekretessen stärks be- tydligt jämfört med . Om en person med skyddad folkbok- föring bedömer att sekretessen i ett enskilt fall försvårar för hen finns en möjlighet att efterge sekretessen. Uppgifter som ska omfattas av bestämmelsen om sekretess Det är många olika uppgifter som ensamma eller tillsammans med andra kan användas för att lokalisera en person. Det är inte möjligt att förutse vilka uppgifter det kan vara. Det är därför inte lämpligt att räkna upp specifika uppgifter som ska omfattas av sekretessen. Det är inte heller tillräckligt att bestämmelsen enbart skyddar upp- gifter som kan avslöja var personen bor. Även information om var personen i övrigt vistas kan göra det enklare att hitta personen, exempelvis uppgifter om var personen arbetar, går i skola eller har sina läkarkontakter. Uppgifter som kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor bör därför omfattas. Det förekommer att personer som utsatts för hot eller våld har ett till- fälligt boende, exempelvis på ett hotell. Uppgifter som avslöjar eller kan bidra till att avslöja ett tillfälligt boende bör därför också omfattas. Varje myndighet måste bedöma vilka uppgifter inom den egna verksamheten som kan bidra till att avslöja var personen bor stadigvarande eller tillfälligt. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring Sekretess i domar och beslut I likhet med bestämmelsen om sekretess för uppgifter om förföljda personer49 ska den nya bestämmelsen även omfatta beslut. Sekre- tessen enligt den nämnda bestämmelsen omfattar inte namn och personnummer. Vi bedömer dock att skyddsintresset när det gäller personer med skyddad folkbokföring är så starkt att den nya sekretessbestämmelsen även bör omfatta namn och personnummer. I den mån en uppgift behövs i en domstols dom eller beslut kan den tas med i en så kallad sekretessbilaga, se avsnitt 5.2.8. Möjligheterna för domstolar att ta in identitetsuppgifter med mera i en sådan bilaga underlättas om förslagen i Ds 2014:33 Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden genomförs, se avsnitt 5.3.1. För att undvika att uppgifter lämnas ut av misstag kan det vara lämpligt att även myndigheter i likhet med domstolarna tar in sekretessbelagda uppgifter i en bilaga till beslutet. Därigenom tillgodoses partsintresset samt behovet för tillsynsmyndigheter och andra att kunna granska myndigheternas verksamhet. En generell tillsyn utövas av JO, Justitiekanslern och Datainspektionen. Det är angeläget att tillsynen har ett särskilt fokus på beslut som omfattas av sekretess. Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för tillsyn över den myndighet där uppgiften förekommer.50 Den som är part i ett mål eller ärende har ofta rätt till parts- insyn, det vill säga en rätt att ta del av informationen i målet eller ärendet. Om sekretess råder hindrar inte den en part från att ta del av handlingar eller annat material i målet eller ärendet. Partsinsynen väger alltså tyngre än sekretessen. Endast om det är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs får rätten till partsinsyn ge vika. Vi beskriver rätten till partsinsyn närmare i avsnitt 5.2.6. Det kan dock finnas beslut där behovet av att kunna identifiera en person är större än skyddsbehovet. Det är dock svårt att gene- rellt ange när så är fallet. En avvägning måste göras för varje verk- samhet. Ofta kan det finnas skäl som talar såväl för som mot att behovet av att kunna identifiera personen i en dom eller ett beslut väger tyngre än skyddsintresset. Som exempel kan nämnas beslut 4921 kap. 3 § OSL. 5010 kap. 17 § OSL. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring om vård enligt LVU. När det gäller barn och unga under tjugoett år som behöver skyddad folkbokföring är det normalt för att skydda dem från vårdnadshavarna. Vårdnadshavarna känner redan till barnets grundläggande personuppgifter och barnen är dessutom normalt placerade i en annan kommun än hemkommunen. kan vidare hemlighålla vistelseadressen för föräldrarna och vårdnadshavarna. I dessa situationer väger insynsintresset tyngre än sekretessintresset. Det förekommer emellertid att den skyddade folkbokföringen behövs för att skydda barnet och ofta även vård- nadshavarna mot någon utanför familjen. Vi bedömer att sekretess- intresset i dessa situationer väger tyngre än insynsintresset. Det kan inte heller uteslutas att det i enstaka fall kommer att finnas skäl att ge skyddad folkbokföring till personer som är frihets- berövade eller har fått sin rörelsefrihet inskränkt med stöd av brotts- balken, lagen om psykiatrisk tvångsvård, lagen om rättspsykiatrisk vård, smittskyddslagen eller lagen om vård av missbrukare. I dessa fall väger insynsintresset ofta tungt. Insynsintresset är också stort när det gäller verksamheter som syftar till att skydda tredje man från rättsförluster. Sekretess- bestämmelser får inte innebära eller bidra till att andra inte kan göra gällande sin rätt gentemot personer med skyddad folkbokföring. Ett exempel är att när en person försätts i konkurs ska konkurs- beslutet kungöras. En kungörelse ska innehålla uppgifter om gälde- närens namn och postadress samt, om uppgiften framgår av hand- lingarna, personnummer.51 Syftet med kungörelsen är att göra det möjligt för borgenärerna att bevaka sina intressen genom att informera dem om att en viss gäldenär har försatts i konkurs. En kungörelse som inte innehåller någon uppgift om gäldenärens namn kan inte fylla sin funktion.52 Rättshandlingar som företagits med gäldenären senast dagen efter den då kungörelsen var införd kan göras gällande av en godtroende motpart.53 Liknande bestäm- melser gäller vid skuldsanering.54 Det finns även andra beslut där insynsintresset är starkt eftersom syftet med de offentliga besluten 512 kap. 24 § andra stycket konkurslagen (1987:672) och 10 § konkursförordningen (1987:916). 52JO 2003/04 s. 54. 533 kap. 2 § konkurslagen (1987:672). 5415 och 23 §§ skuldsaneringslagen (2006:548) samt 4 § skuldsaneringsförordningen (1994:347). Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring är att skydda enskilda. Det gäller exempelvis beslut om närings- förbud och beslut om biträdesförbud.55 Vissa yrken kräver legitimation för att personen ska kunna utöva det. Det gäller inom hälso- och sjukvården samt för veteri- närer och djursjukskötare, lärare och taxiförare. Det är tveksamt om sekretess bör gälla för beslut i sådana ärenden. Det har inom ramen för detta uppdrag inte varit möjligt att för olika verksamheter göra den nödvändiga avvägningen mellan insyns- intresset och skyddsbehovet. Det kan också finnas situationer då ett undantag även bör omfatta annat än namn eller personnummer. Vi föreslår därför att regeringen får meddela närmare föreskrifter om undantag från sekretessen. Några undantag från sekretessen I bestämmelsen om sekretess för förföljda personers adress, telefon med mera56 görs undantag för uppgifter i vissa register där insyns- intresset är starkt, exempelvis aktiebolagsregistret. Registren är alltså offentliga enligt dagens bestämmelser. Även om sekretess- intresset är starkt för personer med skyddad folkbokföring, bedömer vi att tredje mans intresse av att kunna göra sin rätt gällande väger tyngre. Om sekretess skulle gälla för denna typ av register skulle det dessutom kunna innebära att andra undviker att ingå avtal med personer med skyddad folkbokföring. Det skulle försvåra situa- tionen för dessa personer. Vi föreslår därför att denna typ av register inte ska omfattas av sekretess. Sekretessen för uppgift om förföljda personers adress och tele- fonnummer med mera gäller inte heller för uppgift i vissa andra register som och ansvarar för. Det finns också ett undantag som innebär att sekre- tessen inte hindrar att uppgifter lämnas till förvaltaren i den enskil- des konkurs.57 Detta undantag är ett komplement till de motsva- rande bestämmelser som finns inom skattesekretessen, förunder- 5511 § lagen (2014:836) om näringsförbud samt 9 och 15 §§ förordningen (2014:936) om näringsförbud och lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall och förordningen (1985:357) om registrering av och underrättelse om domar om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall. 5621 kap. 3 § OSL. 5721 kap. 4 § första stycket OSL. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring sökningssekretessen och sekretessen inom exekutionssekretessen.58 Ytterligare ett undantag innebär att sekretessen inte hindrar att uppgift om en enskild lämnas mellan och Säker- hetspolisen, om den mottagande myndigheten behöver uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet. Samma undantag bör gälla även för den bestämmelse vi föreslår. Vi återkommer i avsnitt 9.4.3 till frågan om undantag från sekre- tessen när det gäller fastighetsbeteckning och tomrättsbeteckning. Bestämmelser om överföring av sekretess I verksamheter som avser bland annat tillsyn och revision, disci- plinansvar, forskningsverksamhet och arkiv finns särskilda bestäm- melser om sekretess. Den sekretess som gäller hos den avsändande myndigheten gäller även för den myndigheten som i dessa syften tar emot uppgifterna. Om det finns en annan primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse som är tillämplig på uppgiften hos den motta- gande myndigheten gäller dock den i stället för bestämmelsen hos den avsändande myndigheten. Det finns några undantag som inne- bär att de vanliga bestämmelserna om konkurrens gäller, det vill säga att en bestämmelse som innebär sekretess har företräde framför en bestämmelse som inte innebär sekretess.59 Av detta un- dantag omfattas bland annat bestämmelsen om sekretess när det gäller uppgift om förföljda personers adress och telefonnummer.60 Syftet med undantaget är att låta bland annat sekretessen för upp- gift om förföljda personers adress och telefonnummer komplettera ett skydd som redan finns för uppgifterna för att inte riskera att sekretessen annars försvagas. Syftet med den sekretessbestämmelse vi föreslår är att även den ska komplettera, inte försvaga ett skydd som redan finns för uppgifterna. Därför ska den bestämmelse vi föreslå omfattas av samma undantag. Motsvarande särreglering med undantag gäller även när det finns ett förordnande om att en sekretessbestämmelse ska vara tillämplig 2005/06:161 Sekretessfrågor – Skyddade adresser, m.m. s. 58. 5911 kap. 8 § och 43 kap. 9 § OSL. 6021 kap. 3 § OSL. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring trots att den tagits in i domen eller beslutet. Detsamma ska gälla även för den bestämmelse vi föreslår. Förhållandet till andra sekretessbestämmelser Den sekretessbestämmelse som vi föreslår kompletterar den redan befintliga bestämmelsen om omvänd sekretess i ärenden om skyddad folkbokföring.61 Den nya bestämmelsen ska gälla hos alla myndig- heter, i alla verksamheter och inte enbart i ärenden om skyddad folkbokföring. Sekretessen för uppgift om förföljda personers adress med mera62 kompletterar den bestämmelse vi föreslår. Den nya bestäm- melsen omfattar en betydligt större mängd uppgifter, nämligen alla uppgifter som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt. Den hindrar emellertid inte att uppgifter som kan användas för att tra- kassera en person lämnas ut, under förutsättning att dessa uppgif- ter inte kan användas för att avslöja eller bidra till att avslöja var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt. Det kan gälla uppgift om exempelvis e-postadress som alltså i stället skyddas av sekretes- sen för uppgift om förföljda personers adress med mera. Den nya bestämmelsen hindrar inte heller ett utlämnande av uppgifter om sjukdom, brottslighet eller andra förhållanden som inte avslöjar eller kan bidra till att avslöja var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt. Den typen av uppgifter omfattas i många fall av andra sekretessbestämmelser. Myndigheterna behöver införa nya rutiner För att sekretessbestämmelsen ska ge effekt måste mottagarna av information från folkbokföringsdatabas få informa- tion om vem som har skyddad folkbokföring. Vi behandlar den frågan i avsnitt 8.6.16. Den sekretess vi föreslår ska även gälla för beslut och i verksam- heter där det råder stor offentlighet. Det innebär att många 6122 kap. 2 § OSL. 6221 kap. 3 § OSL. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring myndigheter behöver ta fram nya rutiner. I första hand måste myn- digheterna överväga vilka uppgifter som ska och behöver anges i beslut. Besluten ska utformas så att parterna kan identifieras, besluten kan verkställas och skälen förstås. Om känsliga uppgifter inte behöver anges i besluten för att uppfylla dessa krav bör de inte tas med. För vissa beslut finns särskilda bestämmelser om vilka uppgifter som ska anges. Sekretessbelagda uppgifter kan behöva redovisas i ett beslut. Det är då möjligt att göra på samma sätt som domstolar ofta gör, nämligen att ta bort uppgifterna från själva beslutet och redovisa dem i en bilaga till beslutet, en så kallad sekretessbilaga, se avsnitt 5.2.8. Det gäller främst uppgift om parts namn, personnummer och adress. Vi har uppmärksammat att beslut om kontaktförbud inte alltid redovisar personuppgifter för den person som inte får kon- taktas. Det kan innebära att den som kontaktförbudet riktas mot inte kan lagföras om hen överträder kontaktförbudet. Vi bedömer att en sekretessbilaga bör kunna användas i dessa ärenden. 8.6.16En särskild sekretessmarkering för personer med skyddad folkbokföring Bedömning: bör införa rutiner med en särskild sekretessmarkering enligt 5 kap. 5 § OSL för personer som har skyddad folkbokföring. Behovet av information om att en person har skyddad folkbokföring För uppgifter om personliga förhållanden i folkbokföringsdatabasen för personer som har en sekretessmarkering registrerad och för de med kvarskrivning gäller samma sekretessbestämmelse, näm- ligen folkbokföringssekretessen.63 Bestämmelsen har ett kvalifice- rat rakt skaderekvisit vilket innebär en stark presumtion för offentlighet. Hos de myndigheter som tar emot folkbokförings- uppgifter från folkbokföringsdatabasen gäller för både personer 63 22 kap. 1 § första stycket 1 OSL. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring med sekretessmarkering och personer med kvarskrivning ofta sekretess med ett rakt skaderekvisit och i några fall med ett omvänt skaderekvisit enligt särskilda sekretessbestämmelser. Vi föreslår i avsnitt 8.6.15 att sekretesskyddet för personer med skyddad folkbokföring ska stärkas. Detta innebär att både Skatte- verket och de myndigheter som kommer att ta emot folkbok- föringsuppgifter behöver få reda på om en person endast har en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen eller har skyddad folkbokföring som innebär en starkare sekretess. Om de verksam- heter som tillämpar bestämmelser med ett rakt skaderekvisit inte har kännedom om att en person har skyddad folkbokföring har de inte förutsättningar att ge det starkare sekretesskyddet och sekretessbestämmelsen får då inget genomslag i praktiken. Det måste därför tydliggöras för mottagarna av information från folk- bokföringsdatabasen vilka personer som har skyddad folkbok- föring. Verksamheter där sekretess gäller med ett omvänt skade- rekvisit påverkas i mindre utsträckning. Den som har skyddad folkbokföring är folkbokförd på en annan ort än den där hen bor. När personen vill få tillgång till sina rättig- heter eller ska fullgöra sina skyldigheter i en kommun eller ett landsting kan det innebära problem eftersom dennes folkbokföring och bosättning inte sammanfaller. Personen kan då behöva visa beslut om skyddad folkbokföring och ibland även redovisa skälen för den skyddade folkbokföringen. Om kommunen eller får information om att personen har skyddad folk- bokföring bör det därför underlätta för den enskilde. Ett annat exempel på behovet av information om skyddad folk- bokföring är att det kan vara svårt för dessa personer att utöva sin rösträtt. skickar kvarskrivnas röstkort till adressen i folkbokföringsdatabasen, det vill säga till . Eftersom försändelsen inte innehåller personnummer kan Skatte- verket och inte alltid fastställa vem som är den rätta mottagaren av röstkortet. Det förekommer därför att dessa personer inte får sitt röstkort. I och med att de inte bor på den ort där de är folkbokförda och röstberättigade innebär det att dessa personer inte alltid kan utöva sin rösträtt. Med en markering av vilka personer som har skyddad folkbokföring är det möjligt för och att ta fram rutiner som innebär att dessa personer kan få sina röstkort. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring I kapitel 10 föreslår vi att särskilda forumbestämmelser ska gälla för personer med en sekretessmarkering med stöd i folkbokförings- sekretessen, men inte för personer med skyddad folkbokföring. För att veta vilka forumbestämmelser som gäller för en viss person behövs information om vilka personer som har en sekretessmar- kering och vilka som har skyddad folkbokföring. Sekretessmarkering är att föredra framför uppgift om skyddad folkbokföring Ett sätt att lösa de problem vi beskriver ovan är att använda sig av möjligheten till sekretessmarkering, som vi beskriver närmare i avsnitt 5.2.7. En sekretessmarkering ska bland annat ange enligt vilken sekretessbestämmelse det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut. Det innebär att det är möjligt för att använda sig av två olika sekretessbestämmelser vid sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen: en som hänvisar till folkbokföringssekretessen för personer som inte har skyddad folkbokföring, utan enbart en sekretessmarkering, och en som hänvisar till den förstärkta sekretess vi föreslår för personer med skyddad folkbokföring. När sekretessmarkeringarna aviseras får mottagarna genom den angivna sekretessbestämmelsen information om att personen har antingen enbart en sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring. Ett annat sätt är att på det sätt som föreslagit regi- strera en uppgift om skyddad folkbokföring i folkbokföringsdata- basen, se avsnitt 8.5.3. Det skulle vara en ny typ av uppgift som inte finns och som enligt förslaget ska regleras särskilt. Om personen har en sådan uppgift registrerad framgår det indirekt av registeringen att det gäller en starkare sekretess för uppgifter om dennes personliga förhållanden. Vi bedömer att det institut som redan finns i första hand bör användas i stället för att införa en ny typ av uppgift som ska regi- streras. En sekretessmarkering och en registrering av uppgift om skyddad folkbokföring skulle dessutom få samma innebörd. Det är i första hand den lagtekniska utformningen som skiljer. Vi förordar därför att , på motsvarande sätt som gäller för personer med sekretessmarkering i folkbokföringsdata- basen, inför rutiner för att registrera en särskild sekretessmarkering Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring för personer som har skyddad folkbokföring. Sekretessmarkerin- gen ska uppfylla de krav som ställs i OSL och bland annat innehålla uppgift om tillämplig sekretessbestämmelse. Detta är i linje med förslag om registrering av uppgift om kvarskrivning. Uppgiften om sekretessmarkering kan inte anses känslig Det finns inga generella bestämmelser som anger hur en sekretess- markering får behandlas när den finns på en elektronisk handling. Inte heller i de databaslagar som gäller specifikt för olika myndig- heters behandling av personuppgifter finns normalt några bestäm- melser om hur uppgiften får behandlas. Enligt vår mening finns det inte heller skäl att särskilt reglera hur en sekretessmarkering får behandlas. Den som inte får ut en handling på grund av att den är sekre- tessbelagd har rätt att få ett överklagbart beslut.64 Ett beslut ska motiveras och innehålla vilka rättsregler som är tillämpliga.65 Om ett beslut att inte lämna ut en handling motiveras av sekretess med stöd av den sekretessbestämmelse vi föreslår framgår det alltså att personen har skyddad folkbokföring. Uppgiften kan således inte anses känslig ur integritetssynpunkt. Det saknas därför skäl att skydda uppgiften om sekretessmarkeringen som sådan. Detsamma gäller den registrering av uppgift om kvarskrivning som Skatte- verket föreslagit. 8.6.17Informationsutbyten om personer med skyddad folkbokföring ska vara möjliga Förslag: ska lämna uppgifter om en person som har skyddad folkbokföring till en myndighet, om myndigheten enligt lag eller förordning får behandla uppgifterna och Skatte- verket får lämna ut uppgifterna enligt lagen och förordningen om behandling av personuppgifter i folkbok- föringsverksamhet. 642 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen (1949:105). 6520 § förvaltningslagen (1986:223) och och , Förvaltnings- lagen med kommentarer, version (tredje upplagan), kommentaren till 20 §. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring Bedömning: Befintliga bestämmelser som medger att sekre- tessbelagda uppgifter om personer med skyddad folkbokföring lämnas ut är tillräckliga för andra informationsutbyten mellan myndigheter. Sekretessen ska förhindra utlämnanden till enskilda, inte till andra myndigheter Sekretess gäller inte enbart i förhållande till enskilda utan även i förhållande till myndigheter och andra verksamhetsgrenar inom en myndighet. Syftet med den starkare sekretess vi föreslår för perso- ner med skyddad folkbokföring är att ge uppgifterna ett starkt sekretesskydd i alla de verksamheter där uppgifterna förekommer och att förhindra att uppgifter som kan avslöja eller bidra till att avslöja var personen bor stadigvarande eller tillfälligt röjs för enskilda. Syftet med den starkare sekretessen är därmed i princip inte att förhindra att uppgifter finns hos och överförs mel- lan de myndigheter som behöver uppgifterna i sin verksamhet. Det gäller både när lämnar ut uppgifter från folkbok- föringsdatabasen till myndigheter och när myndigheter överför uppgifter mellan sig. Uppgiftsskyldigheter och nödvändigt utlämnande omfattar även personer med skyddad folkbokföring Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndig- het, om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det finns en mängd bestämmelser om uppgiftsskyldigheter mellan myn- digheter.