sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — Energiskattedirektivet innehåller bl.a. regler om vem som ska vara skyldig att betala energiskatt på el samt när skatt- skyldigheten inträder. Grundregeln i energiskattedirektivet är att el ska beskattas, men direktivet innehåller även krav på obligatorisk skattebefrielse i vissa situationer och möjlighet för medlemsstaterna att ge skattebefrielse i andra situationer, bl.a. med syftet att gynna produktionen av förnybar el. Energiskattedirektivet föreskriver även att medlemsstaternas nationella beskattning av el minst ska upp- fylla vissa i direktivet föreskrivna minimiskattenivåer. Energiskattedirektivet ger medlemsstaterna möjlighet till differen- tiering mellan yrkesmässig och icke yrkesmässig användning samt möjlighet att begränsa omfattningen av den lägre skattenivån vid yrkesmässig användning. Energiskattedirektivet innehåller inte reg- ler som uttryckligen ger medlemsstaterna möjlighet till regional differentiering av energiskatten eller för el som förbrukas i fartyg som angjort hamn. Genom artikel 19 i energiskattedirektivet kan dock rådet efter enhällighet bevilja medlemsstater tillstånd att om högst av särskilda politiska hänsyn införa ytterligare skattebefrielser eller skattenedsättningar. har på så sätt återkommande ansökt och fått undantag enligt artikel 19 som tillåter att ha en lägre energiskattesats för serviceföretagens elförbrukning i norra delar av landet. Det nu- varande undantaget löper ut 2017.1 Motsvarande gäller för den nedsatta energiskattesats för el till fartyg i hamn () för vilken nuvarande undantag löper ut under 2014.2 Regeringen har ansökt om förlängt undantag för landströmsnedsätt- ningen. 1Rådets beslut /47/EU av (EUT L 26, 28.1.2012, s. 33–34). 2Rådets beslut /384/EU av (EUT L 170. 30.6.2011, s. 36). Möjligheten att nationellt fritt utforma energibeskattningen begrän- sas, förutom av energiskattedirektivet, också av de regler om stat- ligt stöd som finns i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt. Detta gäller i de fall då driftsstöd i form av skattelättnader ges till andra aktörer än privatpersoner. För att det ska anses vara fråga om ett statligt stöd ska fyra kri- terier vara uppfyllda. –ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, –snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, –gynna vissa företag eller viss produktion, och –påverka handeln mellan medlemsstaterna. Huvudprincipen är att allt offentligt stöd till näringslivet är förbju- det, men det finns ett antal undantag. Ett stöd kan därför efter prövning av bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden. Den nuvarande nationella ordningen, med skillnader i skattenivå inom näringslivet beroende på vilken sektor företag är att hänföra till eller var de geografiskt är belägna, anses vara en selektiv åtgärd i förhållande till andra företag och är därför ett statligt stöd. Indu- strin har därmed ansetts få statligt stöd genom sin i förhållande till servicesektorn lägre skattesats som serviceföretag ansetts få statligt stöd genom en lägre skattesats i vissa delar av landet i förhållande till serviceföretag i andra delar av landet. Även den ned- satta energiskattesats som gäller för el som används av fartyg i hamn har ansetts utgöra statligt stöd. De nämnda åtgärderna har därför anmälts till kommissionen i enlighet med allmänna grupp- undantagsförordningen (EG) nr 800/2008. Kommissionens ser över det befintliga regel- verket om statsstöd och har presenterat nya riktlinjer för miljö- och energistöd. Översynen av regelverket innebär för- ändringar av möjligheten till nedsättningar enligt den allmänna grupp- undantagsförordningen, som antogs . Den omständighet att kommissionen beslutar att en specifik stödordning är förenlig med den inre marknaden, innebär inte att stödordningarna eller individuella stöd därefter kan lämnas därhän. Kommissionen genomför granskningar av ett urval av med- lemsstaternas stödordningar. granskades drygt 60 stödord- ningar. Vid en sådan granskning undersöker kommissionen om res- pektive stödordning följer bestämmelserna i kommissionens beslut. Därutöver väljer kommissionen ut ett begränsat antal enskilda stöd inom respektive stödordning för närmare kontroll av om de följer reglerna för statligt stöd. På nationell nivå regleras energibeskattningen av el i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, vars regler är anpassade till energi- skattedirektivet. All el som förbrukas i är som huvudregel skattepliktig och skatten betalas in till staten av de skattskyldiga. De skattskyldiga består i huvudsak av två kategorier, nämligen elproducenter och elleverantörer. För dessa skattskyldiga inträder skattskyldighet för el när elen levereras till någon som inte är skatt- skyldig eller när den tas i anspråk för annat ändamål än försäljning. Nuvarande energiskatt på el är differentierad dels utifrån var i landet den förbrukas, dels utifrån vem som förbrukar den. betalar servicesektorn samma energiskatt på el som hus- hållen, medan tillverkningsindustrin samt jord-, skogs- och vatten- bruk är lågt beskattade. Skatten för el i hushålls- och service- sektorerna är per kWh (19,i vissa kommuner i norra ). För övriga sektorer är energiskatten på el per kWh, vilket motsvarar EU:s minimiskattenivå för yrkesmässig användning enligt energiskattedirektivet. I syfte att upprätthålla skatternas styrsignal över tiden omräknas energiskattesatserna utifrån förändringar i konsumentprisindex. Avrundnings- regler medför att den lägsta skattesatsen normalt inte förändras vid indexomräkning. Delar av energiskattelagstiftningen för el har i princip varit oför- ändrad sedan skatten infördes . Mot bakgrund av för- ändrade förhållanden och villkor på marknaden utredde (dir. 2001:29) utformningen av regler för ned- sättning av skatt på energi som användes inom sektorer utsatta för internationell konkurrens och förutsättningarna för en annan av- gränsning av området för energiskattenedsättning för konkurrens- utsatta sektorer än den då gällande. I sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) föreslog kommittén att elskatten skulle tas ut med olika skattenivåer för näringslivet respektive hushållen samt att en enhetlig skattesats skulle gälla för hela näringslivets elförbrukning. För näringslivet föreslogs att en generell skattesats motsvarande minimiskattenivån i energiskattedirektivet. Kommitténs förslag genomfördes emellertid inte. Uppdraget att utreda en förändrad energiskatt på el I uppdraget ligger att utreda och ta fram nödvändiga författnings- förslag som innebär en förändrad och mer ändamålsenlig utform- ning av energiskatten på el. De allmänna utgångspunkterna för uppdraget är att en förändrad energiskatt på el ska vara förenlig med unionsrätten, att svenska företags internationella konkurrens- kraft, i möjligaste mån, bibehålls samt att konkurrenssnedvridningar undviks. För att systemet ska vara långsiktigt hållbart är det dock av vikt att hänsyn tas inte bara till nuvarande företagsstruktur utan även till vad som kan vara samhällsekonomiskt motiverat utifrån förväntningar om hur den svenska företagsstrukturen kan komma att se ut . Den huvudsakliga inriktningen är att se över dagens beskattningsnivåer som innebär olika skattesatser för olika typer av verksamheter. Vid utformningen av systemet i allmänhet, och särskilda nedsättningar i synnerhet, ska utredaren beakta riskerna för ompaketering av verksamheter eller uppdelning i flera anslut- ningar som kan riskera omotiverade skattemässiga fördelar. Även skattens resursstyrande karaktär ska beaktas. Samtliga frågeställningar ska analyseras ur ett juridiskt, samhälls- ekonomiskt och offentligfinansiellt perspektiv. För uppdragets alla frågor ska förenligheten med och unionsrätten i övrigt analyseras och bedömas. Utredaren ska också beakta de administrativa aspekter som aktualiseras. antog riktlinjer för skattepolitiken i form av ett antal hållpunkter och ett antal krav (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU20, rskr. 2007/08:259). Genom fem hållpunkter inriktas skattepolitiken på att stödja de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik som exempelvis en var- aktigt högre sysselsättning och en högre generell och rättvist för- delad välfärd. Därutöver utformas skattepolitiken så att den till- godoser fem krav som ställs på de svenska skattereglerna i en allt- mer globaliserad värld. En i förhållande till hållpunkter och krav framgångsrik skattepolitik innebär därmed i första hand att håll- punkterna förstärks medan avvikelserna från kraven är så begrän- sade som möjlig. Dessa hållpunkter och krav bör beaktas redan under pågående utredning. Generella regler med goda villkor för företagande Mot bakgrund av att energiskatten genom prispåverkan styr mot ökad energieffektivitet är en grundläggande frågeställning vad som motiverar en lägre energiskatt på el enbart för vissa typer av el- användande verksamheter. Den svenska industrin verkar på en internationell marknad. Av konkurrensskäl beskattas därför el som förbrukas i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet samt i de areella näringarna med en låg energiskatt medan el som förbrukas i servicesektorerna eller av hushållen har en avsevärt högre skatt. Den snabba tekniska utvecklingen har gjort att de tillverkande företagen, deras produkter och produktionsprocesser har föränd- rats avsevärt . har andra sektorer i näringslivet förändrats och nya sektorer med relativt hög elanvänd- ning tillkommit. Gränsdragningen mellan de högbeskattade och lågbeskattade sektorerna skapar snedvridningar mellan sektorer, och kritiken mot denna snedvridning har tilltagit , eftersom omfatt- ande förändringar av näringslivet har skett sedan nuvarande system infördes . Den snabba utvecklingen har även lett till att bedöm- ningen av vad som utgör tillverkningsprocess inom industriell verk- samhet inte blivit enklare utan svårare . Den tilltagande skillnaden i beskattningsnivå mellan olika sektorer har medfört ökade incitament för omprövningar och domstols- processer i frågan. Tillväxtpotentialen i den svenska ekonomin är hög i även andra sektorer än de traditionella industrisektorerna. Exempelvis är såväl tillväxttakt som potential hög inom informa- tions- och utvecklingsverksamheter. Även dessa verksamheter är ofta elintensiva och konkurrerar på motsvarande sätt som industrin på en global marknad. är kunskapen om hur elanvänd- ningen ser ut i sektorer utanför industrin inte fullständig. Det finns därför ett behov av ytterligare analys och kartläggning av hur en annorlunda gränsdragning kan påverka såväl skatteuttag som offent- ligfinansiella intäkter. Basindustrin utgör en betydelsefull del av vårt näringsliv och av vår ekonomi. Basindustrin är särskilt viktig för att skapa sysselsätt- ning, inte minst på mindre orter och i glesbygd. Genom en stabil elproduktion, framför allt från vattenkraft, och i internationell jämförelse låga elpriser har den svenska basindustrin utvecklats till att bli relativt elintensiv. Oljekriserna och utbygg- naden av kärnkraften bidrog till att förstärka den utvecklingen. Därmed uppstod naturligt konkurrensfördelar i produktionen av energiintensiva varor, som massa och papper, kemi, stål och metall. Globaliseringen av ekonomin har ställt basindustrin inför stora utmaningar genom lägre kostnadsnivåer i många konkurrentländer. De konkurrensfördelar som traditionellt har varit industrins styrka, t.ex. närheten till råvaran och de europeiska marknaderna, har för- svagats. Den svenska basindustrin är genom sin elintensiva produk- tion extra känslig för kostnadsökningar som, direkt eller indirekt, påverkar industrins elförsörjning. För att basindustrin även fort- sättningsvis ska behålla och ha möjlighet att förstärka sin inter- nationella konkurrenskraft behövs tydliga och långsiktiga spelreg- ler inom energiområdet. Detta gäller även i termer av konkurrens- kraftiga priser på el. En utgångspunkt för utredningen är därför att en förändrad beskattning av el inte ska leda till att konkurrenskraften för basindustrin försämras. Eftersom även företag i andra sektorer än traditionell basindustri dels är viktiga i sig, dels kan vara nära kopplade till den verksamhet som bedrivs i basindustrin, är det även av vikt att belysa hur en förändrad beskattning påverkar andra typer av företag inom industrin och i näringslivet i allmänhet. Nuvarande gränsdragning kan vidare innebära att miljömässigt bättre alternativ, såsom återvinningsverksamhet och tvätterier, be- handlas på ett mindre förmånligt sätt än nytillverkning av t.ex. engångsartiklar, trots att de förstnämnda ofta kan vara miljömässigt bättre alternativ. Eftersom svenska företag verkar på samma elhandels- marknad som övriga nordiska länder kan det även vara problematiskt ur ett konkurrensperspektiv om svenska företag beskattas väsent- ligt högre än motsvarande företag i andra nordiska länder. •ta fram ett beslutsunderlag genom att kartlägga elanvändningen i olika sektorer i den svenska ekonomin, •utreda en förändrad beskattning för energiskatt på el, •ta fram nödvändiga författningsförslag, •i utformningen av en förändrad beskattning av el särskilt beakta hur konkurrensförutsättningarna för industrin i allmänhet, och basindustrin i synnerhet, kommer att påverkas, •beakta den internationella konkurrens som exempelvis informa- tions- och kommunikationsverksamhet utsätts för, dvs. kon- kurrenssituationen för företag även inom annan verksamhet än traditionell industri, •beakta risken för konkurrenssnedvridningar, samt •ha som utgångspunkt att svenska företag inte ska beskattas väsent- ligt högre än motsvarande företag i andra nordiska länder. Generella och tydliga regler samt förenkling av regler för ökad effektivitet är två av kraven i de av beslutade riktlinjerna för skattepolitiken. I ett system med indirekta skatter övervältras skatten på slutkonsumenten genom att den skattskyldige debiterar denne för skattepliktig vara/tjänst och skatt. Den skattskyldige ansvarar i sin tur för redovisning av skatten till . I de fall en nedsatt skattenivå tillämpas för el som förbrukas för ett visst ändamål så uppnås den lägre skattenivån i normalfallet genom att den skattskyldige redovisar skatt enligt en särskild lägre skattesats alternativt genom ett avdrag. Det är den skattskyldiges ansvar att ha kännedom och dokumentation om de omständigheter som med- för rätt till den lägre skattenivån. Det innebär att den skattskyldige exempelvis har bevisbördan för att levererad el förbrukats i tillverk- ningsprocessen i industriell verksamhet och inte i annan verksam- het eller annan del av verksamheten. Gränsdragningen mellan vad som utgör industri respektive tillverkningsprocess har medfört att omprövningar och domstolsprocesser inte är ovanliga på området. Dagens system har därför kritiserats för att innebära en stor admi- nistrativ börda för förbrukande företag, skattskyldiga, myndigheter och domstolar. Kritik har även riktats mot att det är den skattskyl- dige som står för den finansiella risken vid felaktig debitering av lägre energiskatt. Utredaren ska därför vid utformningen av systemet •beakta behovet av att omständigheter som grundar rätt till lägre skattenivå är objektiva och enkelt tillgängliga för den aktör som ansöker om nedsättning respektive redovisar en lägre skattesats och därigenom minimera den administrativa bördan för förbruk- ande företag, skattskyldiga, myndigheter och domstolar samt minska risken för oavsiktlig felaktig debitering av energiskatt. Hållbarhet gentemot EU och unionsrätten Differentierade skattenivåer för energiskatt på el är normalt att anse som statligt stöd, i form av driftsstöd. Enligt fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt är grundprincipen att statligt stöd är förbjudet, men det finns ett antal undantag och ett stöd kan efter prövning av kommissionen därför bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden. Sådana undantag beviljas dock alltid och förutsätter vanligen också detaljerad rapportering. Efter- som alla former av differentieringar kräver en prövning ur ett stats- stödsperspektiv, med den osäkerhet som en sådan medför, bör utredaren särskilt överväga system som innebär att statligt stöd inte uppkommer. För att skapa ett mer långsiktigt system i förhållande till EU är det önskvärt att utredaren begränsar antalet inslag som kräver prövningar vid utformningen av systemet och beaktar den osäkerhet och administrativa börda som sådana inslag kan medföra. En struktur som innebär att ett objektivt kriterium och inte sektorstillhörighet avgör beskattningen kan vara lämplig att ana- lysera. En sådan struktur används t.ex. i . I den nederländska energiskattemodellen avgör energi- användningen vilken energiskatt som tas ut för en viss förbrukning. Modellen likabehandlar energiintensiva företag, utgör inte statligt stöd samt minskar de skattskyldigas administrativa börda och finan- siella risk. En annan struktur som kan vara lämplig att analysera är en modell, motsvarande den som föreslogs av Skattenedsättnings- kommittén, där hela näringslivet ges en lägre skattenivå än hus- hållen. Det kan finnas skäl att överväga om det med beaktande av den samhällsekonomiska nyttan bör införas möjligheter till skattelätt- nader för elintensiva företag och då särskilt mindre sådana. Vid ut- formningen av systemet ska utredaren beakta riskerna för omstöp- ning av verksamheter, uppdelning i flera anslutningar eller för flera företag gemensamma anslutningar med huvudsakligt syfte att upp- nå omotiverade skattemässiga fördelar. •lämna förslag till ett system som är förenligt med unionsrätten och särskilt överväga om ett system som inte utgör statligt stöd kan införas, •om inslag i systemet kan vara att anse som statsstöd, i möjligaste mån begränsa antalet inslag som kräver sådant godkännande, •i syfte att underlätta skattekontroll samt för att regelverket ska vara förenligt med unionsrätten, i möjligaste mån undvika att statligt stöd i form av nedsättningar kan erhållas utan att såväl stödmottagare som stödbelopp är kända av den stödgivande myn- dighet eller annan särskilt utpekad myndighet. •utreda hur uppfyllandet av och kostnadseffektiviteten mot målet i artikel 7 i det s.k. energieffektiviseringsdirektivet3 kan påverkas. Utredaren ska beakta samhällsekonomiska konsekvenser samt offent- ligfinansiella effekter. Om utredarens förslag innebär offentligfinan- siella kostnader, ska förslag till finansiering inom skatteområdet lämnas. Utredaren ska vidare beakta långsiktiga mål och priori- teringar inom miljö- och klimatområdet som har direkt bäring på energiskatten på el. 3 och rådets direktiv /27/EU av den 25oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven2004/8/EG och 2006/32/EG. För uppdragets samtliga frågor ska följande analyseras och be- aktas vid förslagens utformning: •Den administrativa bördan för aktörer och berörda myndig- heter. Vid analysen av gränsdragningar och vid utformningen av författningsförslag ska utredaren särskilt beakta frågan om admi- nistrativ börda för företag och för . •Hur ändrade regler påverkar olika grupper av företag och före- tagsformer, t.ex. företag i olika sektorer och i olika utvecklings- faser samt företag av olika storlek. De administrativa konse- kvenserna av förslagen för och andra myndigheter, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa. •Vilka konsekvenser förslagen har för arbetet för effektivare energianvändning. •Konsekvenser för företagens konkurrenskraft, särskilt hur kon- kurrensförhållandena för basindustrin påverkas. Konsekvens- analysen bör därför belysa hur en förändrad beskattning av el påverkar dels basindustrins olika näringsgrenar, dels hur typ- företag, inom och utanför basindustrin, kan påverkas. Analysen bör därvidlag relatera skattekostnad till förädlingsvärde och om- sättning. Uppdraget ska redovisas . 1.Deltagande med väpnad styrka En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. MiFID II och MiFIR. 3.Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter på djurområdet. 4.Ett svenskt tonnageskattesystem. 5.En ny svensk tullagstiftning. 6.Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksprodukt- direktivet. 7.Krav på privata aktörer i välfärden. 8.En översyn av årsredovisningslagarna. 10.Gränser i havet. 11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. 13.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. 14.Sedd, hörd och respekterad. ihälso- och sjukvården. 15.Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. 16.Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. 17.För kvalitet – Med gemensamt ansvar. 18.Lösöreköp och registerpant. 19.En ny ordning för redovisningstillsyn. 20.Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. 21.Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. Rektorn och styrkedjan. Strategi och åtgärder för säker information i staten. 24.En kommunallag för framtiden. Del A + B . 25.En ny säkerhetsskyddslag. 27.Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? 28.Gör – digital kompetens. 29.En yrkesinriktning inom teknik programmet. Skatt på vissa konsu- mentvaror som innehåller kemikalier. 31.Datalagring och integritet. 32.Nästa fas i e-hälsoarbetet. 33.Uppgiftslämnarservice för företagen. 34.Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen. 35.Service i glesbygd. 37.Översyn av lagen om skiljeförfarande. 38.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del II. 40.Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden. 42.Koll på anläggningen. 43.Vägar till ett effektivare miljöarbete. 44.Arbetslöhet och ekonomiskt bistånd. 45.SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet. Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen. 47.Kollektiv rättighetsförvaltning på upphovsrättsområdet. 48.Bostadsmarknaden och den ekono- miska utvecklingen. 49.Nya regler för revisorer och revision. 50.Hela lönen, . Utmaningar för ett jämställt arbetsliv. 51.Klimatförändringar och dricksvatten- försörjning. 53.The and Economic Performance. 54.Europeisk kvarstad på bankmedel. 55.Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. 56.Får vi det bättre? Om mått på livskvalitet. 57.Tillsyn över polisen och Kriminalvården. 58.EU och kommunernas bostadspolitik. 59.En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostads- försörjning. 60.Delrapport från Sverigeförhandlingen. Ett författningsförslag om värdeåterföring. 61.Ett stärkt konsumentskydd vid telefon- försäljning. 62.UCITS V. En uppdaterad fond- lagstiftning. 63.Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor. 64.En fondstruktur för innovation och tillväxt. 65.Om – en antologi om digitaliseringens möjligheter. En förvaltning som håller ihop. 67.För att brott inte ska löna sig. 68.Tjänstepension – tryggandelagen och skattereglerna. 69.Ökad trygghet för hotade och förföljda personer. 71.Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Förslag till ny LVU. 72.Skärpt exportkontroll av krigsmateriel – DEL 1 + 2, bilagor. 73.Personuppgiftsbehandling på utlän- nings-och medborgarskapsområdet. 74.Skydd för vuxna i internationella situa- tioner – . 75.En rymdstrategi för nytta och tillväxt. 76.Ett tandvårdsstöd för alla. Fler och starkare patienter. 78.Upphandling och villkor enligt kol- lektivavtal. 79.Tillsyn och kontroll på hälso- och miljöområdet inom försvaret. Stöd och hjälp till vuxna vid ställnings- taganden till vård, omsorg och forsk- ning. 81.Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola. 82.Ökad insyn i fristående skolor. 83.Översyn av lex . En livsviktig verksamhet. 85.Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemen- skap i tillgänglighetssmarta boende- miljöer. Mål och myndighet. En effektiv styr- ning av jämställdhetspolitiken. + Forskarrapporter till Jämställdshets utredningen. 87.Energiskatt på el. En översyn av det nuvarande systemet. Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I.