sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — En ytterligare förändring är att staten har lämnat ifrån sig ansvaret för att upprätta och fastställa länsplaner för transportinfra- strukturen till landsting eller samverkansorgan. Antalet regionala aktörer har successivt ökat. ligger ansvaret för länsplanerna kvar hos staten () i fyra län. Inflytandet från lokal- och regionalpolitiker och dito tjänstemän har stärkts och därigenom också förutsättningarna för ökad kopp- ling mellan transportinfrastrukturen och andra regionala och kom- munala strategier, planer och program. Ändringarna av planeringsprocessen har inneburit större krav på såväl samordning som samråd. På den lokala nivån sker en allt tyd- ligare samverkan med kommuner och andra aktörer för att utveckla transportsystemen i samstämmighet med flera intressen. I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () är en slutsats att statens roll behöver anpassas till en ny situation för att väg- och järnvägssystemen ska få en effektiv och robust organi- satorisk och finansiell miljö att utvecklas inom. Förändringarna inom den tekniska utvecklingen liksom ekonomiska och politiska förhållanden påverkar statens roll i transportsystemet. I rapporten beskrivs statens roll från att ha varit en ensam aktör till att numera liknas vid en förhandlare.34 3.4.1Planeringen är en invecklad process Planering för transportinfrastruktur i är en invecklad process. Inriktning, ekonomiska ramar och åtgärder vävs samman i parallella tidsperioder och arbetet bedrivs av flera aktörer på , regional och nationell nivå. Trots – eller som en följd av – sina många delar är planeringsprocessen för transport- infrastrukturen systematiskt uppbyggd och den innehåller tydliga avgränsningar. Den övergripande strategiska och ekonomiska planeringen sker i två steg. Först sker en inriktningsplanering som ligger till grund för en proposition till . Där ingår mål och ekonomiska ramar. Därefter tar åtgärdsplaneringen vid, där en nationell plan och 21 länsplaner utarbetas och fastställs. 34 ., Transportinfrastrukturens framtida organisering och finansiering, 2013:4. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Den senaste inriktningen för transportinfrastrukturen framgår av propositionerna Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) respektive Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93). I den sistnämnda läggs de transportpolitiska målen fast. Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säker- ställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar trans- portförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för medborgare och näringsliv. Hänsynsmålet handlar i sin tur om säkerhet, miljö och hälsa. I propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transport- system (prop. 2012/13:25), som beslutade om , fastställs de ekonomiska ramarna för åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen m.m. –2025. Ramarna är dels ett tillägg till den gällande nationella planen fram , dels ger de nya ekonomiska förutsättningar fram . Infrastrukturpropositionen kom- pletterar propositionen Framtidens resor och transporter – infra- struktur för hållbar tillväxt, och har sin utgångspunkt i beslutet om de transportpolitiska målen. I propositionen redovisar regeringen även en vägledning för prioritering av åtgärder i den kommande nationella planen, utöver behovet av åtgärder i transportinfra- strukturen för perioden –2025 och förslag till ekonomisk ram. Efter beslut följer åtgärdsplaneringen. I åtgärdsplane- ringen upprättar och planeringsorganen på länsnivå förslag till hur de ekonomiska ramarna ska disponeras –2025 på uppdrag av regeringen och utifrån tillhörande direktiv. Åtgärdsplaneringen styrs också av ett antal förordningar. Förslaget till ny nationell plan omfattar de objekt som redan finns med i befintliga planer och som börjat byggas, men som inte avslutats vid ingången av 2014. För dessa redan fastställda åtgärder är utgångspunkten att de ska genomföras (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE delvis). Uppdraget och direktivet till och planerings- organen på länsnivå är omfattande. Regeringen lyfter där fram olika aspekter, som ska vara vägledande när förslagen ska utarbetas. I direktivet står bland annat följande. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Åtgärderna ska inriktas mot de viktigaste stråken för att stärka sträckor som är betydelsefulla för hållbar arbetspendling, viktiga transportleder för näringslivet och gränsöverskridande transporter. Särskild upp- märksamhet kan även behöva läggas på de delar av infrastrukturen där det finns behov av anpassning till omgivningen. Specialisering och sektorisering i samhället kan i vissa fall leda till fragmentering, bristande helhetssyn och sämre resursutnyttjande och i förlängningen en lägre tillväxt. Bland annat därför bör utvecklingen av ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transport- system i ökad utsträckning samordnas med planering av markanvänd- ning, bostadsförsörjning och övrig samhällsplanering samt insatser inom andra områden i samhället såsom pågående arbete med grön infrastrukturtillväxt inom näringsliv och arbetsmarknad m.m. Trafik- verket bör därför inom ramen för åtgärdsplaneringen, komma med förslag på åtgärder för förbättrad samordning mellan berörda aktörer inom områdena tillväxt och samhällsplanering. Samråd bör ske med länsplaneupprättare och aktörer med samordningsansvar för regionalt tillväxtarbete samt med . 1 s. 3 och s. 22) överlämnade regeringen ett förslag till om ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen (prop. 2011/12:118). Syftet var att lägga fast en övergripande modell för effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur, såväl den fysiska som den ekonomiska planeringen. antog förslaget och lagändringarna trädde i kraft . anförde sammanfattningsvis följande. Utskottet anser att de föreslagna lagändringarna utgör angelägna för- bättringar av dagens planeringssystem och innebär såväl en effekti- visering som en förenkling av gällande ordning. 2011/12:TU13 s. 1) Utöver ett nytt planeringssystem ingick i förslaget nya rutiner för årlig ekonomisk planering. Det nya planeringssystemet innebär att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur ska göras i en Hur ser dagens samhällsplanering ut? Ändringarna ska leda till att förkorta led- tiderna i processen och göra den mer effektiv. Redan i den förra åtgärdplaneringen för åren 2010–2021 fanns det en del nyheter. Bland annat fattade regeringen beslut om en gemensam nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet. hade separata nationella planer för varje trafikslag tagits fram. En annan nyhet var frågan om med- finansiering, som ingick i åtgärdsplaneringen. Ytterligare för- ändring från tidigare planeringsprocesser var att regeringen hade fått bemyndigande att omfördela medel såväl länen emellan som mellan länen och den nationella nivån. Skälen för ett nytt planeringssystem Enligt regeringen bör en framtida inriktning för infrastrukturen med fördel ha ett bredare perspektiv och ange en mer övergripande transportpolitisk inriktning (prop. 2011/12:118 s. 62). För att uppnå ett väl övervägt inriktningsbeslut behöver alla typer av stat- liga insatser prövas såväl var för sig som tillsammans. Med det nya planeringssystemet vill regeringen förbättra förutsättningarna för att exempelvis öka samspel och synergieffekter mellan utvecklingen av bebyggelse och åtgärder i transportsystemet. Regeringen identifierade i förslaget att det finns behov inom flera områden av att stärka samordningen såväl mellan nationell, regional och lokal nivå som mellan olika sektorer. Planeringen för transportsystemet ska även främja koordinering och möjliggöra starkare band mellan statlig, regional och nivå. Viktiga aktörer för en ökad växelsamverkan är exempelvis de som har det regionala tillväxtansvaret, länsstyrelserna, regionala myndigheter för kollektivtrafiken, kommuner och statliga myndigheter. Planeringen för transportinfrastruktur har genom omorgani- sation av trafikverken och det nya planeringssystemet utvecklats mot att beakta ett bredare samhällsbyggnadsperspektiv och ökad samordning med andra sektorer. Med det följer behov av föränd- ringar när det gäller hur uppgifter och ansvar ska fördelas mellan aktörer. Vetskapen om betydelsen av transportsystemet för att nå andra mål i samhället finns men behöver förtydligas för att nå dessa Hur ser dagens samhällsplanering ut? andra mål, till exempel begränsad klimatpåverkan, regional tillväxt m.m. (prop. 2011/12:118 s. 61). Regeringen anger i propositionen att planeringssystemet för transportsystemet ska kunna underlätta förutsättningarna att öka synergieffekter mellan den framtida bebyggelseutvecklingen och åtgärder i transportsystemet. Som exempel anges att i växande stadsregioner kan åtgärder i transportsystemet leda till att exploate- ringstrycket ökar på mark som inte var intressant att bebygga. Det ger i sin tur stigande fastighetsvärden. Med för- bättrad tillgänglighet ökar värdet på existerande fastigheter. Andra effekter i form av förbättrad tillgänglighet, regional integration och bättre fungerande arbetsmarknader kan också uppstå. För att öka samspelet med det regionala utvecklingsarbetet behöver enligt regeringen bland annat den nya planeringsprocessen ge möjligheter till ökat regionalt inflytande (prop. 2011/12:118 s. 64). Vid sidan av ökad förståelse för ett mer sektorsövergripande perspektiv och en ny inriktning, driver nya EU-direktiv på för en stärkt samordning mellan de svenska och de europeiska instru- menten. Detta för att bland annat påverka transportsystemet till att bli klimatanpassat och att främja hållbar tillväxt. Ett nytt centralt inslag i det nya planeringssystemet är att banden mellan den strategiska och ekonomiska planeringen respek- tive den fysiska planeringen tydliggörs och stärks. Båda pro- cesserna behövs enligt regeringen för att genomföra åtgärderna i transportinfrastrukturen. Genom ett bättre samspel mellan de två vill regeringen förbättra förutsättningarna för att genomförandet blir snabbare och effektivare. Krav har förts fram på ökad effektivisering av den fysiska plane- ringen för transportinfrastruktur. Planeringen har upplevts som komplicerad med långa ledtider. Det är många regelverk som ska samspela och målkonflikter som behöver hanteras. Utöver effekti- visering av systemet har flera ansett att det saknas en förutsägbar- het och transparens i systemet. Kommunerna har upplevt problem med ryckighet i planeringen, något som påverkar kommunala och andra investeringar, som är kopplade till de statliga infrastruktur- investeringarna. Önskemålet om förutsebarhet måste enligt rege- ringen ställas mot möjligheterna att också bemöta större omvärlds- förändringar, ny transportefterfrågan från medborgare och närings- Hur ser dagens samhällsplanering ut? liv, konjunktursvängningar eller akut uppkomna utmaningar inom transportsystemet (prop. 2011/12:118 s. 80). Syfte och utgångspunkter för planeringssystemet Regeringens förslag till den formellt reglerade fysiska planeringen av vägar och järnvägar är att den ska utformas som en samman- hållen process i stället för att innefatta flera planeringsskeden. Ett syfte med systemet är att planeringen ska samordnas med annan samhällsplanering som sker, till exempel det regionala tillväxt- arbetet och kommunernas planering. Det nya planeringssystemet ska även åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenom- förande. Systemet har flera utgångspunkter. En är att det ska göra strate- gisk och övergripande planering möjlig, där olika samhällsaspekter värderas tillsammans och var för sig. Systemet ska också utgöra en plattform, som främjar att aktörer kan samordna insatser inom andra områden i samhället. Planeringen måste därutöver uppfylla krav på att vara konkret och flexibel. Det sist nämnda blir viktigt, anser regeringen, för att systemet ska kunna svara upp mot för- ändringar i omvärlden som påverkar transportbehoven. Ett system för transportinfrastruktur behöver vara tydligt med befogenheter och ansvarsfördelning inom systemet. Det nu införda systemet ger förutsättningar för kommande regeringar att påverkar rådande transportsystem genom att om- prövning av gällande beslut om övergripande inriktning kan ske . Det är upp till regeringen att i början av varje plane- ringsomgång välja vilka utgångspunkter, tidpunkter och innehåll som ska vara styrande i den process som ska leda till att den fram- tida inriktningen läggs fast. Behovet av en omprövning ändrar inte att det fortfarande finns skäl att även i fortsättningen upprätta en långsiktig plan för infrastrukturåtgärder. En långsiktig plan ger förutsättningar för samordning med andra planeringssystem som spänner , exempelvis den kommunala översiktsplane- ringen och det regionala tillväxtarbetet. Den långsiktiga åtgärdsplanen – den nationella planen för trans- portsystemet – som innehåller projekt och tidsplan ska kom- Hur ser dagens samhällsplanering ut? pletteras med årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras utifrån budgetramar och aktuellt planeringsläge. I det nya planeringssystemet gäller en ny beslutsordning för att genomföra infrastrukturåtgärder. Rullande planering tillämpas med möjlighet att ändra i regeringens planbeslut utifrån ändrade förutsättningar. Regeringen kommer att fatta beslut en gång om vilka åtgärder som ska påbörjas avseende år 1–3 och år 4–6. Denna nya ordning ställer krav på att åtgärderna är väl förberedda och utredda för att kvalificeras vidare i planeringsprocessen. Med kontrollsystem i flera steg vill regeringen uppnå högre effektivitet och kostnadskontroll. I praktiken innebär systemet att en åtgärd får påbörjas efter regeringens beslut för år 1–3. En viktig skillnad med det nya systemet är att regeringens beslut om att fastställa en nationell plan för transportsystemet för de kommande tolv åren är indikativt. Beslutet innebär inte ett uppdrag till och övriga berörda myndigheter att fullfölja eller påbörja byggandet av de projekt som anges i planen. I stället kommer beslutet om fastställelse av nationell plan att innebära ett uppdrag att vidta nödvändiga planeringsinsatser och andra för- beredelser inför kommande beslut från regeringen. Uppdragen att påbörja projekt kommer regeringen att ta ställ- ning till med en framförhållning (år 1–3). Rege- ringen kommer således att besluta vilka åtgärder i den nationella planen som får påbörjas de närmaste följande tre åren och vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre åren. Den nya beslutsordningen när det gäller de regionala planerna ändrar inte ansvarsfördelningen mellan staten och de regionala aktörerna med ansvar för länsplaner. Av ansvarsfördelningen följer att regeringens årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras år 1–3 samt år 4–6 inte omfattar åtgärderna i de regionala planerna. har i den årliga processen ansvaret för beredning av samtliga åtgärder. Verket ska bedöma vilka åtgärder som ska genomföras och lämna förslag till regeringen om de nationella åtgärderna. Regeringens årliga beslut kommer i sin tur att omfatta Hur ser dagens samhällsplanering ut? hur mycket som varje regional plan ska tilldelas för de sammanlagt som beslutet avser. Den totala planeringsramen för läns- planerna framgår av inriktningsbeslutet eller åtgärdsplaneringen. I den sistnämnda redovisas fördelningen per län (prop. 2011/12:118 s. 81). Fysisk planering av väg och järnväg Efter att åtgärdsplaneringen är genomförd inom ramen för den nationella planen och länsplaner, tar planering och utformning av respektive åtgärd vid, liksom att genomföra, bygga och driva anläggningarna. Den fysiska planeringen av vägar och järnvägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Det finns många gemensamma områden mellan den fysiska planeringen för vägar och järnvägar och den kommunala fysiska planeringen enligt PBL. Regeringen menar att det finns ett bety- dande utrymme för de som bygger infrastruktur och för kommu- ner att samverka och samordna sitt arbete. Men detta har inte alltid skett i den omfattning som vore önskvärd (prop. 2011/12:118 s. 107). I likhet med vad som förts fram i , anser regeringen att alla möjligheter till samordning behöver tas till vara för att undvika att dubbelarbete sker och för att effektivisera beslutsprocesserna. Därför har bestämmelser införts i väglagen och i järnvägslagen om att ärenden, som även har prövats eller ska prövas enligt en annan lag, ska samordnas med det andra arbetet. Bestäm- melserna understryker vikten av samordning (prop. 2011/12:118 s. 109). Regeringen anser vidare att inriktningen för samverkan ska vara att kommunen och formaliserar sitt samarbete genom samverkans- eller samarbetsavtal. Med en fungerande samverkans- form ansvarar varje part för sina åtgärder inom ramen för sitt planeringssystem, men samtliga åtgärder är koordinerade med varandra. Hur ser dagens samhällsplanering ut? 3.4.3En nationell plan för transportsystemet har en gemensam långsiktig plan för alla trafik- slag i det svenska transportsystemet – vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart – benämnd Nationell plan för transportsystemet 2010–2021. Till grund för denna nationella plan låg beslut om regeringens inriktningsunderlag i proposition Fram- tidens resor och transporter – infrastruktur för en hållbar tillväxt. In- för propositionen hade i sin tur ett förberedande arbete bedrivits , där flera aktörer hade involverats, bland annat regionala organ som har det regionala utvecklingsansvaret och som även gör regionala systemanalyser. lämnade ett förslag till ny nationell plan –2025. Ansvariga regionala aktörer för länstransport- planerna redovisade också till regeringen förslag till länsplaner för den regionala transportinfrastrukturen 2014–2025 (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE delvis). fattade sedan regeringen beslut om en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2025, beslut om byggstarter –2016, beslut om förberedelse för byggstarter –2019 samt beslut om defini- tiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden –2025 (dnr N2014/1779/TE m.fl.). Därefter har länen fastställt sina länsplaner. Enligt förordningen (2009:236) om nationell plan för transport- infrastruktur ska upprätta en nationell plan till ledning för fördelning av statliga medel. Planen ska vara trafikslagsöver- gripande. Förordningen anger vilken omfattning planen ska ha, vilken inriktning planen ska ange och hur synpunkter och yttran- den över planen ska tas in. Den nationella planen fastställs av rege- ringen och kan inte överklagas. Planen utarbetas i bred samverkan med olika aktörer, däribland ansvariga för regionalt tillväxtarbete. I det förslag till nationell plan som lämnade betonas vikten av att vårda den infrastruktur som finns . prognoser visar att det sammanlagda transportarbetet för bil, buss, tåg och flyg i personkilometer räknat beräknas öka till 2030. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Enligt motsvarande prognos för inrikes godstransporter beräknas dessa öka med 52 procent.35 I förslaget till nationell plan lyfts behovet fram av att integrera planering av transportsystemet och lokaliseringar av bebyggelse, verksamheter och service. Planen redovisar konkreta förslag och ekonomisk fördelning av såväl mindre åtgärdsområden som nya trafikplatser och kollektivkörfält liksom stora investeringsåtgärder som satsningar på malmtransporter i Bergslagen och i norra . Planen föreslår vidare en prioritering av gång-, cykel- och kollek- tivtrafik.36 Det kan handla om bättre utformning av anläggningar och tjänster inom kollektiv- trafiken, samordning av biljett- och betalsystem samt ökad och säker cykel- och gångtrafik, att främja resfria möten, var bytespunkter lokaliseras och hur de utformas och med vilken servicenivå, samt information inför och under resan, användbarhet för barn, äldre och funktionshindrade samt resors kvalitet som turtäthet, res- tid, komfort, trygghet, säkerhet och tillgänglighet. En attraktiv kollektivtrafik bidrar enligt planen till att öka trans- portsystemets användbarhet för alla och ökar möjligheterna för personer med funktionsnedsättningar, barn och äldre att på ett säkert sätt använda transportsystemet. Den skapar även förutsätt- ningar för att människor ska kunna transportera sig i stora städer, ger minskad trängsel och ökar städernas attraktivitet, samt bidrar till en ökad energieffektivitet i transportsystemet. I större tätortsområden har cykeln alltmer kommit att bli ett färdsätt för arbetspendling och hastigheterna ökar. Därmed ökar också riskerna med blandad gång- och cykeltrafik. Om cykling på allvar ska bidra till att lösa framtida problem i transportsystemet, krävs det enligt planen att det ses som ett eget trafikslag med specifika behov i infrastrukturen. I vissa fall är det därför angeläget att separera gång- och cykeltrafik från varandra. 35Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025, TRV 2012/38626. 36Ibid s. 42 f. Hur ser dagens samhällsplanering ut? vägar innebär också att motortrafiken får bättre säkerhet och standard. Regeringen har fastställt en ram för den nationella transport- planen på för perioden –2025 och i beslutet har det skett vissa omprioriteringar i förhållande till förslag. Enligt förordning (1997:263) om länsplaner för regional transport- infrastruktur ska det inom varje län upprättas en plan till ledning vid fördelning av medel för investeringar och förbättringsåtgärder. Om det bedöms ändamålsenligt, får en gemensam plan tas fram för två eller flera län. Det framgår dock inte hur en sådan flerlänsplan ska fastställas. Förordningen anger vidare att länsplanen ska upprättas med hänsyn till de samlade transportbehoven inom en region. Det ansvariga planeringsorganet ska begära in förslag om vilka objekt som bör utföras i länet från regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner, och andra berörda myndigheter. Innan planen fastställs ska yttranden inhämtas från dessa myndigheter och från och Försvarsmakten samt berörda organisa- tioner. Syftet med förordningen är att åstadkomma en bättre samord- ning av de olika trafikslagens investeringsplanering på regional nivå samt att åtgärder ska planeras och genomföras utifrån en helhets- syn på de samlade transportbehoven och utifrån effekterna på markanvändning och miljö (prop. 1996/97:53 s. 14 f.). Liksom den nationella planen ska länsplanen avse . Planen ska bland annat omfatta investeringar i statliga vägar som inte ingår i stamvägnätet, åtgärder som kan beviljas för statlig medfinansiering, åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av trans- portsätt, åtgärder som ger effektivare användning av befintlig infra- struktur, samt Hur ser dagens samhällsplanering ut? åtgärder i andra, icke statligt finansierade anläggningar av betydelse för det regionala transportsystemet. Enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsarbete i vissa län är det landstingen i , , , , , , , och läns och samt samverkansorganen som upprättar och fastställer länsplanen för sitt län. har motsvarande uppgift i , , och . ska lämna underlag till länsplanen. Underlaget ska avse gällande nationella planeringsförutsättningar och ange inrikt- ningsmål inom respektive trafikslag samt vilka särskilda regionala aspekter som bör beaktas. ska därutöver lämna förslag till vilka regionala infrastrukturobjekt som bör genomföras och lämna en redovisning av objektens beräknade kostnader.