sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — När det gäller effekterna av bidraget framkom i uppföljningen att verksamheterna generellt inte var beroende av bidraget för sin existens, men att kvaliteten på verksamheterna skulle kunna bli lidande om bidraget uteblev. Bidraget möjliggjorde enligt huvud- männen hög personaltäthet, kostsamma utflykter och inköp av olika pedagogiska hjälpmedel. Bidragets kostnadstäckning var relativt låg och skilde sig markant mellan olika verksamheter. Orsaken till detta uppgavs vara att myndigheten i sin handläggning inte gör någon bedömning av hur stora merkostnaderna för undervisningen är eller om elevhälso- kostnaderna är att betrakta som särskilt stora. Bidraget fördelades istället enligt schabloner oberoende av verksamheternas kostnader. Vidare visade uppföljningen att syftet med bidraget tycktes oklart ute i verksamheterna. Verksamheternas skiftande tolkningar av vad bidraget ska användas till och de stora skillnaderna i kostnadstäckning gjorde det svårt att bedöma effekterna av bidraget. Dessutom konstaterades att det av myndigheten uppgivna syftet med bidraget23 var vagt formulerat, vilket gjorde det svårt att använda vid en effektutvärdering. Myndigheten konstaterade slutligen i rapporten att en mängd externa faktorer, som inte myndigheten styr över, har en avgörande påverkan på effekten av de regionala undervisningsinsatserna. Myndigheten fann även att det kan ifrågasättas om de effekter som verksamheterna nämner verkligen härrör från bidraget. 23 ”…understödja skolhuvudmän att i regional samverkan bedriva undervisning för elever med funktionsnedsättning.” Specialpedagogiska skolmyndigheten, (2011), Verksamhetsplan beviljades 59 av sammanlagt 198 ansökningar om bidrag till utvecklingsprojekt. Totalt beviljades bidrag om , medan de beviljade beloppen per projekt varierade . Under en rad av år var Skoldatatek den vanligaste formen för utvecklingsprojekt, men även så kallade tillgänglighetsprojekt var vanliga. Flest utvecklings- projekt bedrevs i Specialpedagogiska skolmyndighetens Västra, Norra och Mellersta regioner. av alla tillgänglighetsprojekt blev inte klara inom utsatt tid, vilket även motsvarade genomsnittet för alla utvecklingsprojekt. Flera projekt genomförde inte heller alla aktiviteter som angavs i ansökan, bland annat på grund av att man beviljats mindre bidrag än förväntat. Uppföljningen visade även att syfte, mål och planerade aktiviteter i projekten ofta var otydligt beskrivna eller beskrivna i allmänna ordalag, vilket gjorde det svårt att avgöra om projekten frångått den ursprungliga planeringen. Hälften av projekten dokumenterades i någon form, utöver den slutredovisning som myndigheten krävde. Även hälften av projekten utvärderades. Flera projekt hade även försökt få till en kunskapsöverföring till andra, men nästan en tredjedel av projekten hade inte genomfört någon insats alls för att sprida erfarenheterna. Nästan alla projekt övergick i reguljär verksamhet i någon form efter projekttidens slut. När det gäller effekter av bidraget var det tydligt att de som fokuserat mer direkt på enskilda elever i högre utsträckning framhöll effekter och upplevda förbättringar även om det var svårt att koppla det till måluppfyllelse. Det fanns svårigheter att mäta effekter av bidraget dels eftersom projekten genomfördes parallellt med andra processer vilket gjorde det svårt att avgöra vad som var en effekt av projekten, dels eftersom projekten pågick . I vissa fall fanns det anledning att ställa frågan om inte ett projekts insatser egentligen var sådana som ingår i en skolas ordinarie verksamhet. Myndigheten konstaterade att bidraget i genomsnitt täckte kostnader för personal och dokumentation, även om kostnads- täckningen givetvis varierade. Det framstod således som om bidraget haft en avgörande betydelse för att projektet skulle bli Mot bakgrund av myndighetens uppgivna syfte med bidraget24 konstaterade rapporten att projekten faktiskt kan anses stimulera ett utvecklingsarbete. Mellanåret för svårt synskadade Den första utbildningen i form av ett så kallat mellanår för synskadade elever startade vid Hagabergs folkhögskola. tog över utbildningen och bedriver än utbildningen, men under namnet . Efter Specialpedagogiska skolmyndighetens informationsinsats för att få fler utbildningsanordnare tillkom som anordnare . Utbildningen bedrivs ”till formen” som ett gymnasialt introduktionsprogram. Mellan läsåren 2009/10 och 2012/13 har sammanlagt 31 elever gått utbildningen vid de två folkhögskolorna. Utbildningen benämns av folkhögskolorna som preparandkurs och finansieras genom en kombination av ”interkommunal ersättning” från elevens hemkommun och statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Den ”interkommunala ersättningen” ska täcka kostnader för undervisningen medan statsbidraget ska täcka kostnader för kost, logi och assistans. för Specialpedagogiska skolmyndighetens granskning skedde fördelningen av statsbidraget utifrån antal elever i utbildningen. Hela statsbidraget om utbetalades till utbildningsanordnarna i proportion till antalet elever som de hade. Vid uppföljningen av bidraget konstaterades det att det inte går att fastställa hur stor del av (eller exakt vilka) kostnader som statsbidraget täcker. Det syns varken i de uppgifter som Specialpedagogiska skolmyndigheten begär in i ansökan om bidrag eller i slutredovisningen av beviljat bidrag. Någon kontroll av skolans faktiska kostnader i förhållande till statsbidrag och interkommunal ersättning har inte gjorts. Det ansökningsförfarande som myndigheten har är detsamma som för de regionala utbildningsinsatserna trots att både bidraget och utbildningen skiljer sig från detta. Uppgifter om kostnader för 24 ”…att stimulera utvecklingen av lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning”. Specialpedagogiska skolmyndigheten, (2011), Verksamhetsplan 2011. kost, logi och assistans efterfrågas inte i ansökan. Vidare framkom att några enstaka elever –2012 gått det så kallade mellanåret först efter genomförda gymnasiestudier. Men majoriteten av eleverna har gått mellanåret efter att ha avslutat med ofullständiga betyg. Endast tre elever gick mellanåret direkt efter att de avslutat med fullständiga betyg. Knappt hälften av eleverna var eller äldre när de påbörjade mellanåret. Ett antal av eleverna gick mellanåret . Specialpedagogiska skolmyndigheten konstaterar att reglerings- brevet inte reglerar vad bidraget ska användas till i detalj. Myndigheten har inte heller gjort någon egen tolkning eller avgränsning av vad bidraget ska gå till. Det är därför oklart vad bidraget får användas till och vilka som får räknas till målgruppen. Mot bakgrund av vad som framkom i granskningen fann myndigheten att det kunde finnas anledning att dels förtydliga vad bidraget får användas till, dels ha ett särskilt ansökningsförfarande för mellanåret där det underlag som behövs krävs in. 4.5.3Uppföljning av beviljade statsbidrag till Kannebäcksskolan I en rapport redovisas resultatet av en granskning av beviljade statsbidrag till Kannebäcksskolan. Granskningen är gjord av en extern revisionsbyrå på uppdrag av Specialpedagogiska skolmyndigheten.25 Av myndighetens regleringsbrev följde att skulle tilldelas för undervisning av elever med dövhet i kommunens grundskola. Detta var elever som annars skulle ha tagits emot i den statliga specialskolan Vänerskolan. Granskningsrapporten visar att detta bidrag delfinansierade hela Kannebäcksskolans verksamhet, och inte enbart den verksamhet som riktade sig till Vänerskolans målgrupp. Kannebäcksskolan ansåg att alla skolans elever tillhörde Vänerskolans målgrupp. Specialpedagogiska skolmyndigheten ansåg däremot att skolans 25 Specialpedagogiska skolmyndigheten, (2012), Uppföljning av beviljade statsbidrag till Kannebäcksskolan. elever inom det så kallade tal- och språkspåret inte rimligtvis kunde ingå i gruppen. Granskningen visade också att skolan förutom det riktade bidraget om sökte bidrag för hela verksamheten från den ansökningsbara delen av statsbidraget. Skolan sökte alltså statsbidrag för samtliga elever, det vill säga samma elever som skolan uppgav ingick i Vänerskolans målgrupp. Kannebäcksskolan fick således bidrag för samma elever från två olika delar av statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet, utan att någon av delarna reducerades av den anledningen. Bidraget kom även andra kommuner till del genom att den totala interkommunala ersättningens andel av verksamhetens finansiering var mindre än andelen elever från annan kommun än . Vidare visade rapporten att Kannebäcksskolan fått mer bidrag per elev i förhållande till en annan skola med motsvarande inriktning, trots att den andra skolan hade större andel elever från en annan kommun, vilket var ett av måtten utifrån vilket bidrag tilldelades. Utifrån slutsatserna i granskningen tyckte Specialpedagogiska skolmyndigheten inte att det fanns något skäl att ha en särlösning för Kannebäcksskolan. Därför hade myndigheten för avsikt att verka för att skrivningen i regleringsbrevet togs bort. Myndigheten fann också att den borde förtydliga sina ansöknings- och redovisningsblanketter eftersom granskningen visade på brister i dessa. 4.5.4Uppföljning av särskild undervisning på sjukhus 2009 Som en del i sitt utvecklingsarbete och uppföljningsansvar genomförde Specialpedagogiska skolmyndigheten en enkätundersökning bland de kommuner som erhöll bidrag från myndigheten.26 Myndigheten konstaterade att sjukhusundervisning finns inom två olika vårdområden, nämligen den somatiska barn- och ungdomssjukvården och den barn- och ungdomspsykiatriska vården (BUP). Behandlingshem som är knutna till barn- och 26 Specialpedagogiska skolmyndigheten, (2009), Uppföljning av särskild undervisning på sjukhus 2009. ungdomspsykiatrisk klinik omfattas också av bidragsformen. Den särskilda undervisningen inom BUP var 2009 den dominerande vårdformen och tillsammans med behandlingshemmen utgjorde den cirka två tredjedelar av det totala statsbidraget för sjukhus- undervisningen. Majoriteten av eleverna som fick undervisning vårdades på sjukhuset längre än och hälften av dessa återkom dessutom till sjukhusskolan. Tendensen var dock att behandlings- tiderna förkortades trots att eleverna uppvisade mer svårartade sjukdomstillstånd. Detta medförde att gruppundervisning försvårades. Allt fler elever inom BUP behandlades inom öppenvården och i vissa fall gick sjukhusskolan in och stöttade elever som fanns kvar i hemskolan eller i hemmet. Vanligast var att eleverna tillhörde eller gymnasieskolan. Av enkätundersökningen framgick också att knappt hälften av lärarnas arbetstid ägnades åt uppgifter utöver undervisning. Dessa arbetsuppgifter var i första hand samarbete med sjukvårds- huvudmannen och i andra hand tid för handledning och överlämning inför elevernas återgång till hemskolan. Dessutom visade undersökningen att sjukhuslärarna skötte viss hemundervisning. Handläggningen av ansökningar om medel har skötts regionalt i myndighetens fem regioner. Södra och Västra regionerna erhöll tillsammans omkring hälften av det totala utbetalda beloppet och hade flest antal årsarbetande sjukhuslärare, medan Norra regionen erhöll minst statsbidrag och således även hade minst antal årsarbetare. –2010 har antalet ansökningar om heltidstjänster såväl som beviljade heltidstjänster minskat. Undersökningen visade även att budgeten för verksamheterna vanligen fastställts av ansvarig nämnd eller ledning för skolverksamheten i kommunen. Det är ofta de som också ansöker om medel från Specialpedagogiska skolmyndigheten. Rektorerna uppgav att statsbidraget i genomsnitt täckte omkring två tredjedelar av verksamheternas totala kostnader. Undersökningen visade att bidragets täckningsgrad varierade en hel del och låg mellan . Bland rektorerna fanns en oro för att det administrativa arbetet skulle öka ifall statsbidraget skulle ersättas med interkommunal ersättning. Rektorerna efterfrågade tydliga riktlinjer för hur fördelningen går till, tidigare preliminärt besked om tilldelning och att förändrad tilldelning motiveras i beslut. De ville också ha tydlig skriftlig återkoppling från Specialpedagogiska skolmyndigheten på såväl ansökan som slutrapporten. Dessutom uttryckte de önskemål om att ansökan skulle sträcka sig över . Rapporten konstaterar att uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av verksamheterna varierat stort. Allt ifrån att ingen uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring gjorts utöver hemskolans egen, till en omfattande uppföljning av ekonomisk statistik och verksamhetens mål. I en rapport till regeringen redovisade fördelningen av bidrag per skolform i enlighet med bland annat förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. gjorde myndigheten en fördjupad redovisning och analys av bidragens ändamålsenlighet och hur institutets användning av bidragen skulle kunna utvecklas och effektiviseras27. Särskild undervisning på sjukhus När det gäller särskild undervisning på sjukhus såg behov av förändring för att skapa ökad ändamålsenlighet och för att utveckla och effektivisera sjukhusundervisningen. Myndigheten föreslog därför att en tydlig reglering av sjukhusundervisningen utformas, som ger eleven rätt till undervisning inom respektive skolform och där skolhuvudmannens ansvar tydliggörs. Vidare borde allmänna råd utformas, där gränserna för sjukhuslärarnas roll och uppgift klargörs. Myndigheten menade att lärarnas åtaganden gentemot 27 (2007), , Dnr 01-2007/1785. vården och hemskolan borde begränsas och att borde inta en aktivare roll för att stödja eleverna i både deras hemskolor och i sjukhusundervisningen. Myndigheten efterlyste också en tydligare reglering av den pedagogiska ledningen för sjukhusskolan och föreslog att det nuvarande statliga stödet borde ersättas med interkommunala ersättningar. Enligt Specialpedagogiska institutets rapport hade antalet elever som fanns i regionala undervisningsinsatser och som beviljats statsbidrag fördubblats av . Ökningen hade framför allt skett inom gruppen elever med autism samt elever med tal- och språksvårigheter. En tydlig ökning hade även skett inom gruppen elever med hörselskada. fördelade till regionala undervisningsinsatser som totalt omfattade omkring 1 500 elever. Insatsernas fördelning på olika funktionshinder var hörselskada , rörelsehinder , autism , tal- och språkstörning och övriga funktionshinder . Det statliga SIS-bidraget stod för av totalkostnaden för undervisningsinsatserna. Enligt Specialpedagogiska institutets bedömning var det mindre grupperingar och flexibla lösningar med ändamålsenlig anpassning som bidrog till elevernas framgångar i regionala undervisnings- insatser, hellre än särskilda undervisningsgrupper organiserade efter specifika funktionshinder. Institutet menade även att förskolan och förskoleklassen borde omfattas av statsbidragsförordningen för att på så sätt kunna möta behovet av tidiga insatser. reflekterade myndigheten över statsbidragets låga täckningsgrad för regionala undervisningsinsatser och frågan om inte verksamheterna borde kunna genomföras utan statsbidrag. bedömde slutligen att statsbidraget till regionala undervisningsinsatser skulle kunna användas mer ändamålsenligt om medlen kunde kopplas till utvecklingsarbeten. Institutet menade därför att förordningen borde ses över med avseende på anpassning till de övergripande målen för skolan och handikappolitiken och närmare koppling till utveckling av goda lärandemiljöer för berörda målgrupper. Mellan ökade antalet ansökningar om statsbidrag för utvecklingsprojekt kraftigt. mer än fördubblades antalet ansökningar. Därtill beviljades mer än fyra gånger så många ansökningar 2006 som 2004, 43 stycken respektive 9 stycken. bedömde att statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet i större utsträckning borde kunna användas för utvecklingsarbeten för att på så sätt bidra till utveckling av goda lärandemiljöer för barn, unga och vuxna med funktionsnedsättning. 4.6.2Dalarö – utvärdering av mellanår för synskadade I regleringsbrevet fick i uppdrag att bedöma behovet och kvaliteten av särskilt anordnad utbildning för ungdomar med synskada som behöver ett mellanår mellan grundskola och gymnasieskola. presenterades rapporten28 som baserades på bland annat intervjuer med elever, vårdnadshavare, personal vid folkhögskolan och Specialpedagogiska institutets synrådgivare. Av rapporten framgår att när uppdraget att bedriva det så kallade mellanåret gavs till så skulle detta utformas som ett individuellt program inför vidare studier i gymnasieskolan. Utgångspunkten var densamma som vid starten av den ursprungliga kursen vid Hagabergs folkhögskola i , det vill säga ett tionde år som inte skulle vara ett skolår utan ett sätt att ”komma ikapp och växa till vuxen”. övergripande syften med utbildningen framgick inte av de statliga styrdokumenten, men innehållet i utbildningen framgick av Specialpedagogiska institutets beslut om tilldelning av SIS-medel 2002: ”Preparandkursen som utformas som ett individuellt program, inför vidare studier i gymnasieskolan, skall erbjuda 28 (2006), – utvärdering av mellanår för synskadade. eleverna kompensatorisk färdighetsträning, arbetspraktik eller arbetsorienterad vägledning, studieteknik samt möjlighet till anpassad undervisning i vissa kärnämnen.” En förutsättning för att en elev skulle tas emot vid folkhögskolan var att hemkommunen undertecknat ett avtal där man bland annat förband sig att betala en kursavgift. Finansieringen av kursen förutsattes enligt Specialpedagogiska institutets beslut ske, förutom genom SIS-medel, genom att kursdeltagarnas hemkommuner betalade ”interkommunal ersättning” motsvarande utbildningskostnaden för en plats på gymnasiets individuella program. Institutet fann således att kursen inte var en folkhögskolekurs utan en utbildning som bedrevs inom ramen för gymnasieskolans individuella program och med stöd från staten genom SIS-medel. Den viktigaste kvaliteten hos preparandkursen var enligt eleverna att de fått bättre självförtroende och utvecklats som personer. Flera av eleverna hade även uppnått godkända betyg eller förbättrat sina tidigare studieresultat. Eleverna nämnde fritiden som ett förbättringsområde för att uppnå ökad självständighet. Även kontakten med hemskolorna behövde förbättras, framför allt inför planeringen av fortsatta studier efter preparandkursen. När det gäller behovet av utbildningen konstaterade institutets synrådgivare att det fanns ett behov av kompletterande insatser, men att det stöd som preparandkursen innebar borde kunna ges på flera olika sätt och i olika delar av landet. Exempelvis framfördes att stöd i studieteknik borde kunna ges tidigare under skolgången än efter avslutad grundskola och att ADL-träning (aktiviteter i dagliga livet) skulle kunna ges vid en folkhögskola i elevens region under sommarloven. Institutet konstaterade vidare att eleverna vid preparand- kurserna inte alltid gått kursen mellan och gymnasiet, utan att vissa varit äldre och någon hade gått den efter avslutad gymnasieutbildning. Flertalet av eleverna var inskrivna vid det individuella programmet i hemkommunens gymnasieskola, men någon enstaka elev var inskriven i hemkommunens grundskola för utbildningen. De slutsatser som drog av sin granskning var att de kompletterande insatser som vissa elever behöver borde kunna ske i mer flexibla former än som ett mellanår. Stöd för att klara godkända betyg ansågs vara en uppgift för kommunen i första hand, varför detta inte behövde vara ett primärt mål för ett mellanår. När det gäller finansiering av kurser eller andra aktiviteter på folkhögskolor konstaterade institutet att det skulle kunna ske genom att SIS-medel används bredare än endast genom ett i förväg angivet belopp till en enskild folkhögskola. 4.7Skolverkets regeringsuppdrag om en översyn av särskild undervisning på sjukhus fick ett regeringsuppdrag att göra en översyn av särskild undervisning på sjukhus utifrån en analys av det pedagogiska arbetet och dess innehåll, omfattning och ändamålsenlighet.29 Sjukhusundervisning bedrevs av 42 kommuner och /05 var antalet Flertalet kom från kommunala verksamheter och endast kom från fristående skolor. konstaterade att elevernas fysiska hälsa blir allt bättre men att den psykiska ohälsan ökar. ökar olika öppenvårdsformer medan slutenvården minskar. Vidare fann att sjukhusundervisningen i huvudsak fungerade väl, men att behov fanns av ändrad reglering på vissa områden. Undersökningen visade bland annat att det saknades koppling mellan särskild undervisning och sjukhusundervisning och att sjukhusskolorna normalt inte gjorde någon distinktion mellan olika elevgrupper som vistas inom vården. Bestämmelserna för olika skolformer och verksamhetsformer skiljer sig åt en del. Särskild undervisning på sjukhus för elever i gymnasieskolan är en del av gymnasieskolan och således även det offentliga skolväsendet. Särskild undervisning för elever i grund- skolan är däremot en särskild utbildningsform. Trots detta finns vissa bestämmelser i skolformsförordningar för skolpliktiga elever, men det är otydligt vilka av förordningens bestämmelser som 29 (2005), Redovisning av uppdrag om en översyn av särskild undervisning på sjukhus. eventuellt är tillämpliga på den särskilda undervisningen. Författningsreglerna borde därför ändras för att få större enhetlighet mellan olika verksamhetsformer och bättre anpassning till rådande förhållanden. förordade att man förtydligade elevens rätt till undervisning och den ordinarie skolhuvudmannens ansvar, liksom att regleringen av själva sjukhusundervisningen förtydligades. När det gäller finansieringen fann att bidraget i en stor del av kommunerna motsvarade 70–av de totala kostnaderna för verksamheten. Det saknas bestämmelser om kommuners rätt eller möjlighet att ta ut interkommunala ersättningar från de kommuner vars elever deltar i sjukhus- undervisningen. Två tredjedelar av de anordnande kommunerna täckte den resterande delen av kostnaderna med egna medel. Svagheterna i det aktuella ersättningssystemet var att kommunerna fick olika kostnadstäckning genom statsbidraget och att hänsyn inte togs till antalet elever i verksamheten, till exempel i form av antalet elevdagar. Vissa kommuner tog ut interkommunala ersättningar medan andra inte ansåg det vara möjligt av sekretesskäl eller andra administrativa skäl. Enligt bedömning fanns mycket som talade för att ersättningssystemet borde ersättas av en rätt för kommuner med sjukhusskolor att ta ut ersättning från elevernas ordinarie skolhuvudmän för den tid eleverna befinner sig i undervisning på sjukhusskolan. Undervisningen borde således anordnas av den kommun där sjukhuset eller institutionen är belägen. Hur ett ersättningssystem skulle fungera rent praktiskt lämnade öppet och menade att det borde vara en fråga för Kommuner och Landsting samt . 4.8Skolinspektionens kvalitetsgranskning av undervisning vid hem för vård eller boende genomförde Skolinspektionen en kvalitetsgranskning av samtliga hem för vård och boende (HVB)30 som uppgavs bedriva särskild undervisning enligt 10 kap. 3 § skollagen (1985:1100). 30 Skolinspektionen, (2010), Undervisning vid Hem för vård eller boende, HVB. Granskningen omfattade 114 elever vid 31 HVB-verksamheter. Då särskild undervisning fick överlåtas till sjukhus eller en motsvarande institution bedömde Skolinspektionen i rapporten att särskild undervisning kunde överlåtas till HVB, då HVB kunde anses vara en motsvarande institution. Överlåtandet förutsatte dock att det fanns en överenskommelse mellan skolhuvudmannen och HVB. Skolinspektionen noterade även att begreppet inte fanns definierat, men konstaterade att det är viktigt att eleverna erbjuds undervisning omgående, bland annat på grund av att många av eleverna har haft en mycket problematisk skolbakgrund. 4.9Inspektionen för vård och omsorgs rapport: Vad har vi sett?