sou · H3B310 · 2015-02-26 00:00:00 — För de här aktuella sjöarna är det endast och som påtagligt påverkas av landhöjningen. I , som reg- leras efter vattennivån i , med lägst landhöjning, kommer 32 är problematisk då regleringen utgår från nivån i , medan registreringen av vattennivån görs i /Sunnanå. Konsekvensen av detta är att vattennivås förhållande till slusströskeln i ändras kontinuerligt. således vattennivån i att successivt minska. Skillnaden i landhöjning är /år vilket motsvarar en minsk- ning av vattendjupet vid slusströskeln . Vill man fortsättningsvis behålla vattennivån måste således vatten- nivån ökas med i RH 2000. I , som regleras efter vattennivån i , bibehålls vattendjupet till slusströskeln. Det får dock andra konsekvenser i där landhöjningen är /år lägre än i . Vattennivån har således på grund av landhöjningen ökat med . Slutsatsen när det gäller transformeringen av höjdangivelserna i sjöarna är att utan förnyad avvägning av slusströsklar eller mot- svarande utgångspunkter torde en transformering baserad på befint- liga gamla data endast anses vara approximativ. Osäkerheten i de transformerade referensnivåerna uppskattas uppgå till i storleks- ordningen en decimeter. Beträffande måste man också ta ställning till om det är höjden över slusströskeln eller om det är vattennivån, som motsvarar denna höjd som ska bibehållas. I fallet påverkas inte nivån direkt på samma sätt men frågan om landhöjningens effekter är särskilt påtaglig i . Övriga två sjöar är i detta sammanhang oproblematiska. I tabell 7.1 redovisas respektive vattenytas höjd i de två höjdsystemen. Även när det gäller sjöarna pågår en övergång från de lokala referenssystemen till att använda RH 2000 som referensnivå i sjökorten. Det är då inte nöd- vändigtvis de i tabellen redovisade värdena som kommer att använ- das i sjökorten. Utredningen har dock valt att utgå från de i lagen angivna nivåerna och transformera dessa till värden i RH 2000. De referensnivåer som används i lagen om gräns mot allmänt vatten- område och de som används i respektive sjökort kan därför komma att skilja sig åt. När övergången avseende sjökorten är genomförd, kan övervägas om även referensnivåerna i lagen ska anpassas till detta. SOU 2015:10 Allmänt vattenområde Tabell 7.1 Vattenytans höjd i RH 00 respektive RH 2000 för de fyra sjöarna med allmänt vatten *Med bibehållande av över slusströskeln i . En konsekvens av den föreslagna övergången från ”normalt medel- vattenstånd” till nollnivån i RH 2000 som referensnivå är att strand- linjen och tremetersdjupkurvan, i alla fall temporärt, blir fast. Noll- nivån i höjdsystemet RH 2000 ligger fast medan den synliga strand- linjen i praktiken är ständigt rörlig och kan avvika mer eller mindre från nollnivån. Landhöjning, havs- och vattenyteförändringar, erosion och andra geofysiska förändringar kommer med tiden med- föra att den vid varje given tidpunkt aktuella strandlinjen och tre- metersdjupkurvan i praktiken kommer att ligga över respektive under den strandlinje och de djupförhållanden som redovisas i sjö- korten och på kartor och som används som utgångspunkt för att bestämma gräns mot allmänt vattenområde. Avvikelsen mellan den aktuella strandlinjen samt tremetersdjupkurvan och sjökortens redo- visning m.m. kommer att variera längs . I norr, där landhöjningen är störst och dagens medelvattenyta ligger ca en deci- meter över nollnivån (som högst), kommer avvikelsen att minska till att i princip sammanfalla med nollnivån i RH 2050 (se figur 7.5). Längs landets , från i öster till i väster, kommer avvikelsen enligt beräkningar att öka till att ligga som mest (vid mätstationerna i och ) över nollnivån (se figur 7.5). Föränd- ringen sett är, med den kunskap vi har , tämligen liten – i alla fall för det nu aktuella ändamålet. som redovisas i diagrammet (när lagen tillkom till 2050) uppgår förändringen av vattennivån till som mest (i norra )33. Detta kan sättas i 33 I beräkningarna har hänsyn tagits till den havsnivåhöjning som förväntas till följd av den pågående klimatförändringen. relation till den ”felmarginal” som accepteras vid redovisningen av strandlinjen i NSL, ±50 centimeter. För det enskilda vattnets utsträckning är förändringarna försumbara. Störst påverkan får över- gången till RH 2000 längs sträckor som är mycket långgrunda. Det är vidare endast i delar av norra , där landhöjningen är som störst, som ändringen sker till den enskildes nackdel (dvs. att det enskilda vattenområdet minskar). När avvikelsen mellan den verk- liga strandlinjen samt djupkurvan och den strandlinje samt djup- kurva som redovisas i sjökort m.m. på nollnivån i RH 2000 blir för stor, förväntas en revidering av den generella referensnivån för hela landet komma att behöva göras. När det gäller de fyra sjöarna sker ingen förändring genom över- gången, mer än att de angivna referensnivåerna anges i förhållande till RH 2000 i stället för till de lokala fixpunkterna. Den osäkerhet som transformeringen innehåller vägs upp av att det genom att använda RH 2000 med större enkelhet och säkerhet går att bestämma gränsen mellan enskilt och allmänt vatten. När det gäller landhöj- ningens påverkan, kan konstateras att det i de tidigare förarbetena har förutsatts att ingen av de berörda sjöarna nämnvärt påverkas av landhöjningen, eller åtminstone att denna saknar praktisk betyd- else34. Detta är dock inte alldeles korrekt, särskilt inte vad avser . För att åstadkomma endast en transformering av referens- nivån till RH 2000, utan att göra några materiella förändringar, väljer utredningen därför att utgå som referens- nivå. Det är utredningens uppfattning att de föreslagna referens- nivåerna avseende sjöarna bör revideras , när en avväg- ning av slusströsklar m.m. genomförs. Ett alternativ till att använda de inom ramen för utredningen transformerade referensnivåerna är att ge Lantmäteriet i uppdrag att genom ny avvägning bestämma nivåerna i RH 2000. När har både ett mer eller mindre yttäckande höjdnät och en nationell höjdmodell, där höjderna är uttryckta i samma höjd- system, kan det vara lämpligt att på nytt bestämma höjder på såväl slusströsklar som andra utgångspunkter för höjdbestämningarna. Att det inom ramen för utredningen varit svårt att ta fram en exakt transformering av uppgifterna samt att olika aktörer använder olika 34 SOU 1947:38, sid. 54, SOU 1947:47, sid. 336, SOU 1949:23, sid. 24 samt prop. 1949:59, sid. 32. nivåvärden pekar på nödvändigheten att på nytt bestämma höjderna för aktuella slusströsklar, referensfixar och vattennivåer. En osäkerhetsfaktor när man ska fastställa gränsen mellan enskilt och allmänt vatten, är hur man ska definiera ”den stranden följande kurvan för högst ” som anges i lagen. Det finns ingen vägledning i förarbetena, varken i propositionen (prop. 1950:59) eller i de tre utredningar som ligger till grund för författnings- förslaget (SOU 1947:38, SOU 1947:47 eller SOU 1949:23). I betänkandet angående förslaget till ny fiskelag (SOU 1947:47) resonerar man om problematiken att definiera begreppet ”det ställe invid stranden, där stadigt djup av vidtager”, som i tidigare författningsreglering varit vägledande för gränsen mellan enskilt och allmänt fiskevatten (se avsnitt 7.1.2). Det går däremot inte att återfinna en klart uttalad definition av ”den stranden följande kurvan för högst ”. Man kan dock dra slutsatsen att det är djupkurvan innanför vilken det finns mindre djup än , med undantag för isolerade djuphålor, som avses. Den information som exempelvis har är av varie- rande kvalitet och framtagen för annat syfte, nämligen för nautiska ändamål. Det betyder att generaliseringen i sjökorten har gjorts utifrån detta syfte, bl.a. ska man vara ”på den säkra sidan” så att fartyg inte går på grund. Det får inte finnas områden som är grundare än utanför kurvan. Man generaliserar genom att ”skjuta ut” kurvan till större djupområde på sjökortet. Ett skäl till att just tremetersdjupkurvan har valts lag, är att den finns redovisad på sjökorten. Av förarbetena framgår att man troligen var införstådd med denna problematik när regeln infördes. Sjökortens 3-m:kurva – som av praktiska skäl här skulle komma till användning – betecknar grundområden med djup till och med 3 m (3- m:konturen), medan fiskelagens 2-m:kurva löper där stadigt djup av 2 m vidtager. Skulle från det ställe, där 3-m:djupet börjar, sträcka sig ett område med oförändrat djup av 3 m, kommer enligt förslaget detta område att omfattas av det enskilda fiskevattnet.35 35 SOU 1947:47 sid. 66, not 1. Ska en exakt gräns fastställas krävs sjömätning, vilket betyder att det är fråga om ett mycket dyrt förfarande. Det kan också ses i ljuset av att en bestämning av gränsen strikt sett endast gäller för stunden. För att praktiskt kunna hantera gränsen mellan enskilt och allmänt vatten, är det därför angeläget att även fortsättningsvis kunna an- vända sig av den redovisning som traditionellt finns på sjökort och andra allmänna kartor.36 En konsekvens av att gå över till nollnivån i RH 2000 som referensnivå är att gränsen blir fast. Havsbottnens rörlighet är mar- ginell i sammanhanget. Stranderosion och landhöjning kommer dock att göra att den aktuella strandlinjen/vattendjupet avviker från nollnivån i RH 2000. Med den pågående klimatpåver- kan som råder är det dock osäkert hur den fortsatta landhöjningen i kommer att påverka strandlinjen/vattendjupet . Havs- nivåhöjningen förväntas fortsätta att öka, vilket gör att netto- effekterna av landhöjningen minskar. Som utvecklingen ser ut torde det vara så att det den enskilde fastighetsägaren förlorar i form av enskilt vatten till följd av landhöjningen kommer att kompenseras av havsnivåhöjningen. Detta betyder att vid en övergång till RH 2000 kommer effekterna för den enskilde att vara mycket begränsade, även i norra där landhöjningen är som störst. På flera håll längs kusten är inte heller 300-metersgränsen alternativt tremetersdjupet direkt avgörande för gränsen mellan enskilt och allmänt vatten. I och län definieras gränsen i stället av specialreglerna i 4 § lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde. Bestämmelsen innebär bl.a. att praktiskt taget hela skärgården utanför älvs mynning hänförs till enskilt vatten. Även i omfattar det enskilda vattnet ett större område än vad huvudregeln skulle ge upphov till. Där är dock landhöjningen försumbar. Vidare ger kilometerregeln den effekten att 300-metersavståndet alternativt tremetersdjupkurvan inte får någon självständig effekt på gränsen mellan enskilt och allmänt vatten för stora områden längs kusten. 36 Man bör i sammanhanget vara medveten om att djupuppgifter avseende grunda områden är osäkra. Djupuppgifterna baseras i många fall på äldre, bristfälliga mät- ningar och uppgifter om tremetersdjupkurvan saknas helt över södra halvan av samt östra . Kostnaden för att ta fram säkra djupuppgifter för grunda vatten längs kusten har av uppskattats till . Samhället kommer mer och mer att övergå till RH 2000 i olika sammanhang där höjden är en parameter. Exempelvis gäller detta redan i vanliga GNSS-tillämpningar37. Fler och fler samhällsfunk- tioner kommer att använda RH 2000 vid höjdangivelser. Det blir med den utvecklingen svårt för allmänheten att förhålla sig till det hittillsvarande sättet att relatera höjder till medelvattennivån. Denna kommer inte heller att finnas lättillgänglig i kartor och sjökort m.m. eftersom och Lantmäteriet går över till RH 2000. Medelvattenståndet döljer också mycket stora variationer i vattenstånd över åren. Man måste därför fundera på hur rättssäker den nuvarande rörliga och svårbestämda gränsen är. En övergång till RH 2000 gör det lättare att ta fram gränsen, eftersom NSL och sjökort kan användas. Den skillnad som kan uppkomma vid en övergång (dvs. om enskilda förlorar vattenområde) är mindre än den osäkerhet som dagens svårtillämpliga bestämmelser innebär. Rättssäkerheten blir större om man går över till RH 2000, som är klart definierbar. Gränsens definition blir också mer lätt- begriplig, vilket gynnar alla som vill veta var gränsen går. Med dagens regler är det både svårt och kostsamt att exakt bestämma gränsen, och ett beslut saknar dessutom rättskraft för framtiden. När det gäller de fyra sjöarna med allmänt vatten avser över- gången endast en transformering av de befintliga referensnivåerna till RH 2000. Även i dessa fall innebär övergången att rättssäker- heten ökar då de gällande referenspunkterna är beroende av gamla referenssystem som är i bruk och därmed svåra att defi- niera. Det är vidare osäkert att relatera en sådan viktig gräns till fysiska fixpunkter som kan (om det inte redan skett) raseras eller på annat sätt försvinna. Likaså i fiskelagen (1993:787) används medelvattenståndet som utgångspunkt för viss reglering. I 9 § andra stycket fiskelagen anges att vid bestämmande av strandlinjer och vattendjup ska bestäm- melserna i 8 § lagen om gräns mot allmänt vattenområde tillämpas. Detta avser exempelvis de djupangivelser m.m. som reglerar var och med vilken typ av redskap svenska medborgare får fiska i enskilt vatten (bilagan till fiskelagen). Som en konsekvens av den föreslagna 37 System (GNSS) är ett samlingsnamn för en grupp världs- täckande navigeringssystem som utnyttjar signaler från satelliter för att möjliggöra positionsinmätning. Exempel på GNSS-system är det amerikanska GPS-systemet och det ryska GLONASS-systemet. övergången till bestämning av gräns mot allmänt vattenområde utifrån nollnivån i RH 2000, kommer även denna djupbestämning m.m. att baseras på RH 2000. Man skulle härutöver kunna överväga om jordabalkens regler angående utgångspunkt för gräns mellan enskilda fastigheter bör ändras och anpassas till de referensnivåer som framöver kommer att finnas lätt tillgängliga i kartor och sjökort. När det gäller dessa gränser, som är fasta och utgår från den strandlinje som gällde då fastigheten bildades, skulle en ändring av referensnivån endast få verkningar för nytillkomna gränser. När det gäller strandskydd ut- går man i lagen (7 kap. 14 § ) från normalt medelvatten- stånd. Även i detta fall skulle hanteringen underlättas om man ut- gick från den redovisning som finns i allmänna kartor och sjökort. Utredningen väljer dock att inte lägga fram några sådana förslag. Utredningens förslag: Lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde förtydligas så att allt vatten i som inom svenskt territorium endast har förbindelse med öppna havet över enskilt vatten ska utgöra enskilt vatten. Som framgår av kapitel 6 och avsnitt 7.3.1 har gränsen mellan en- skilt och allmänt vattenområde betydelse även i den svenska lagstift- ningen rörande kontinentalsockeln. Enligt lagen (1992:1140) om kontinentalsockeln räknas den svenska kontinentalsockelns bredd från gränsen mellan enskilt och allmänt vatten till en yttre avgräns- ningslinje längre ut i havet. För att kunna ange var den yttre avgränsningslinjen för kontinentalsockeln börjar respektive slutar måste därför gränsen mellan enskilt och allmänt vatten vara känd i två fall. Avgränsningslinjen för kontinentalsockeln startar i väster i den punkt där mot skär gränsen mellan enskilt och allmänt vatten och slutar i norr vid gränsen mot där den lag (4 §) angivna breddgraden nordlig bredd västerut skär . Skärningspunkten i norr har beräknats av Lantmäteriet (se av- snitt 6.4.1). Skärningspunkten i väster är mer oklar, dels då gränsen mellan enskilt och allmänt vatten inte är rättsligt bestämd, dels då det uppstår en oklarhet hur lagens 2 § 2, ”enklavregel”(2 § 3 enligt utredningens ändringsförslag), ska tolkas. Lantmäteriet har på utredningens uppdrag undersökt om det finns enskilt vatten närmast strandlinjen vid mot och funnit att så är fallet. På ett flertal ställen i den inre delen av når enskilt vatten ut till vilket gör att det uppstår ett antal från varandra fristående enklaver som skulle kunna utgöra allmänt vatten utmed (se figur 7.6). Det är enligt utredningens uppfattning oklart hur lagen om allmänt vattenområde ska tolkas i detta fall. Lagen tar inte uttryckligen upp inverkan på det allmänna vattenområdet. Dess 2 § 2 torde ha tillkommit för att förhindra att enklaver uppkommer i skärgårdsmiljö. Enligt utredningens uppfattning bör samma lagrum även tillämpas på svenskt sjöterritorium i . Det innebär att det inte förekommer allmänt vatten i de havsområden längs mot där det allmänna vattnet annars skulle bilda enklaver mot , enklaver vilka endast har förbindelse inom Sveriges sjöterritorium med öppna havet över enskilt vatten. Utredningen anser således att det faktum att enklaverna har förbindelse med öppna havet via norskt sjöterritorium bör likställas med att de har förbindelse inom Sveriges sjöterritorium med öppna havet endast över enskilt vatten. Figur 7.6 Principskiss allmänt/enskilt vatten i 7.3.4Ersättning för minskat vattenområde Utredningens förslag: Om övergången till ny referensnivå inne- bär att enskild fastighets vattenområde minskar, har fastig- hetsägaren rätt till ersättning av staten. Ersättningen ska bestäm- mas enligt 4 kap. expropriationslagen (1972:719). Anspråk på ersättning ska framställas hos Mark- och miljödomstolen före utgången av . En särskild lag införs som reglerar rätten till ersättning. Den övergång till RH 2000 som föreslås i avsnitt 7.3.2 får, enligt utredningens uppfattning, totalt sett positiva konsekvenser för fastighetsägare och enskilda. Gränsen mellan enskilt och allmänt vatten blir lättare att bestämma och därmed ökar rättssäkerheten. För stora delar av och i de fyra sjöarna med allmänt vatten innebär inte heller reformen några inskränkningar av enskilt vatten. Det kan dock förekomma fall där övergången innebär att gränsen mellan enskilt och allmänt vatten ändras till den enskilde fastighetsägarens nackdel. Exempelvis kan detta förekomma i delar av norra där landhöjningen är som störst om stränderna är långgrunda. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att man inte kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande, utom när det krävs för att tillgodose ange- lägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara till- försäkrad full ersättning för förlusten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Det innebär att varje ekonomisk skada ska ersättas, även om den är helt obetydlig och där exem- pelvis en skillnad i marknadsvärdet före och efter intrånget inte kan fastställas38. De negativa konsekvenser för den enskilde som i vissa fall kan uppkomma genom utredningens förslag, kan liknas vid expropriation eller fastighetsreglering genom att mark frångår en fastighet till förmån för det allmänna, allmänt vatten. Det bör alltså utgå ersättning till de fastighetsägare som genom övergången till ny 38 Jfr NJA 2007 sid. 695. referensnivå får ett minskat vattenområde. Genom den likhet med fastighetsreglering och expropriation som konsekvenserna av förslaget uppvisar, synes det lämpligt att ersättningen bestäms i enlighet med expropriationslagens (1972:719) ersättningsbestämmelser. Enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen ska intrångsersättning till ett belopp motsvarande minskningen av fastighetens marknadsvärde betalas då del av fastighet exproprieras. Utöver detta ska även annan skada som uppkommer för ägaren till följd av expropriationen ersättas. Vidare ska enligt andra stycket 4 kap. 1 § ett påslag av marknadsvärdeminskningen göras på expropriationsersättningen. Utredningen föreslår att anspråk på ersättning av den som anser sig lida ekonomisk skada till följd av reformen ska framställas skriftligen hos Kammarkollegiet, som företräder staten avseende allmänt vatten. Anspråken om ersättning bör framställas inom en rimlig tid från det att de nya reglerna om referensnivån trätt i kraft. Annars är rätten till ersättning förlorad. Det är utredningens uppfattning att är en rimlig tidsrymd, dvs. anspråken ska framställas före utgången av . Kammarkollegiet ska vid beslut om ersättning i första hand försöka träffa överenskommelse med den som framställt anspråket. Kammarkollegiets beslut bör inte kunna överklagas. Är den som framställt anspråk på ersättning inte nöjd med Kammarkollegiets beslut i ersättningsfrågan, får vederbörande i stället väcka talan mot staten hos Mark- och miljödomstolen inom vars område fastigheten är belägen. Talan om ersättning hos domstolen ska väckas från det att sakägaren får del av Kammarkollegiets beslut. Väcks inte talan inom den fastlagda tidsperioden, är rätten till ersättning förlorad. Kammarkollegiet bör föra statens talan och vara motpart till den sakägare som yrkar ersättning för minskat vatteninnehav. Hur många fastigheter som kan komma att lida någon ekonomisk skada till följd av förslaget är svår att uppskatta. Troligtvis rör det sig om ett begränsat antal. Gränsen mellan enskilt och allmänt vatten har ett mycket osäkert läge. Gränsen finns inte redovisad på kartor eller sjökort. Den tremeterskurva som anges i sjökorten har ofta en för låg kvalitet. Strandlinjen visas inte heller på kartor/sjökort på ett sådant sätt som är förutsatt i gällande lagstiftning. Förutom sedvanlig annonsering i post- och inrikes tidningar bör Havs- och vattenmyndigheten, berörda länsstyrelser och Lantmäteriet få i uppdrag att genom sina sedvanliga kanaler för kontakter med fastighetsägare, fiskevattenägare och andra berörda samt genom annonsering på myndigheternas hemsidor etc., informera om över- gången till RH 2000 och att ersättningsmöjlighet finns för den som upplever sig lida ekonomisk skada på grund av att referensnivån har ändrats. 8 Äganderätt till allmänt vatten Enligt direktiven ska äganderätten till allmänt vatten utredas. Frågan har uppmärksammats bl.a. genom Kammarkollegiets skrivelse till Näringsdepartementet1 där de oklarheter som finns angående ägande- rätten till allmänt vatten lyfts fram. Enligt kollegiet är den rättsliga statusen för allmänt vattenområde och respektive myndigheters befogenhet att agera i frågor med koppling till detta område oklar. Staten har rätt att med stöd av lagen (1966:314) om kontinen- talsockeln och lagen (1966:319) om rätt till sand-, grus- och inom vissa allmänna vattenområden ta ut avgift för utvinning av naturtillgångar inom allmänt vattenområde. Kollegiet menar i sin skrivelse att det i lämpligt sammanhang bör övervägas om denna rätt ska utvidgas till att även täcka andra typer av kommersiellt nyttjande av allmänt vattenområde och de naturtillgångar som åter- finns inom detta område. Även i betänk- ande Planering på djupet – fysisk planering i havet (SOU 2010:91) uppmärksammas att rättsläget när det gäller statens rätt att bestäm- ma över dispositionsrätten till allmänt vatten och att ta ut avgift för denna rätt är oklart. är möjligheten att ta ut avgift eller ersättning för att nyttja naturresurser ett viktigt medel för att göra havsförvaltningen ekosystembaserad. 8.1Vem äger allmänt vatten? Allmänt vattenområde utgör del av svenskt sjöterritorium men in- går inte i fastighetsindelningen. Området kan därför inte ägas av någon enskild. Däremot skulle staten kunna anses ha en äganderätt till området. Lantmäteriet har på uppdrag av 1 Kammarkollegiet, Dnr 4.1-5982-10, daterad . Äganderätt till allmänt vatten utrett denna fråga. Slutsatserna redovisas i Lantmäteriets prome- moria Äganderätten till allmänt vatten, bilaga 10 till detta betänk- ande. Enligt Lantmäteriet är det svårt att hitta stöd för att den svenska staten, eller för den del någon annan, kan anses ha en äganderätt till det allmänna vattenområdet. Varken förarbeten, doktrin eller praxis ger något tydligt stöd för att statens rätt till det allmänna vattenområdet skulle kunna karaktäriseras som en privat- rättslig äganderätt. Det mesta talar i stället för att området är en ”riksallmänning” och att statens rätt till området är att beteckna som en offentligrättslig höghetsrätt. Detta innebär att staten har en rätt att förfoga över området genom lagstiftning.