sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Gränsdragningen mellan olika typer av samhällsplanering gene- rellt är svår att göra, dvs. vilka som arbetar renodlat med den typ av regional planering som ingår i föreslagen lag. Baserat på tillgängliga uppgifter om de resurser som befintlig regional planering i län, och i län tar i anspråk i relation till länens storlek har vi också gjort en uppskattning över hur många årsarbetskrafter som kan förväntas behövas med före- slagen lag. Uppgifterna framgår av tabell 8.4. Förslaget om en lag om regional fysisk planering och dess uppgifter bedöms enligt ovan gjorda uppskattning medföra en nettoökning om cirka 50 årsarbetskrafter. Planeringen bedöms bli relativt resurs- krävande med tät dialog och möten med olika aktörer. Utöver de direkta personalkostnaderna för de personer som arbetar med upp- giften, bedöms ytterligare planeringskostnader tillkomma för lokaler, konsulter, material etc. Ett antagande är här att övriga planerings- kostnader motsvarar ungefär hälften av personalkostnaderna. Totalt bedöms landstingen och samverkansorganens planeringskostnader öka med . Denna kostnadsram innefattar även kompetensutveckling av ny och befintlig personal, samt ökad samordning mellan planeringsslagen. Den direkta och indirekta nyttan för landstingen och sam- verkansorganen bedöms huvudsakligen vara samordningsvinster. Den nyttan är svårbedömda men potentiellt mycket stor i termer av bättre investeringar och felinvesteringar som undviks. Den går inte att förutse eller beräkna. Om regional fysisk planering kan bidra till att genomföra eller tidigarelägga en samhällsviktig investe- ring eller undvika en regional felinvestering i exempelvis en gods- terminal, är samhällsnyttan potentiellt mycket stor. Detsamma gäller om den kan få landstingen respektive samverkansorganen att agera mer informerat i regionalt eller organisatoriskt viktiga beslut, exempelvis genom att koppla samman bostadsförsörjningsfrågan med att stärka en regions attraktionskraft. Regional planering för- väntas sammantaget medföra positiva konsekvenser för den regio- nala planeringen för kollektivtrafik, infrastruktur och regional ut- veckling. Att frågor om fysisk planering och bostadsförsörjning får en tyd- ligare koppling till den regionala politiska nivån kan öka frågornas regionala betydelse. Vi bedömer att föreslagen lag inte får några direkta konsekvenser för företag. I enlighet med tidigare framförda resonemang kan dock företag verksamma inom samhällsbyggnadssektorn i allmän- het och byggsektorn i synnerhet påverkas indirekt genom den in- verkan regional fysisk planering förväntas få på samhällsplane- ringen i stort. De företag som då förväntas påverkas indirekt är primärt fastighetsbolag och fastighetsförvaltare (SNI 68), bygg- entreprenörer (SNI 41), samt anläggningsentreprenörer (SNI 42). Det finns 24 324 verksamma företag inom dessa branscher med anställda. 23 955 av dessa företag är småföretag med färre än 49 anställda. Resterande 369 företag är medelstora till stora företag med 50 eller fler anställda. Vi har i samtal med verksamma företag i dessa branscher resonerat om olika indirekta konsekvenser som lagförslaget kan föra med sig. Det regionala programmet förväntas främst kunna ut- göra ett kunskapsmässigt och strategiskt underlag för verksamma aktörer, som gör planeringsförutsättningarna och därmed förut- sättningarna för exploatering tydligare, mer långsiktiga och mer förutsägbara för marknadens aktörer. Planeringen eller resultatet av planeringen gör marknadens förutsättningar för att exploatera mer förutsägbara, vilket sänker riskbilden och ökar investeringsviljan. Detta bedöms särskilt gälla kommuner och områden som är beroende av goda transportmöjligheter för exempelvis arbetspendling. Olika företagsföreträdare har bedömt betydelsen av detta olika. Den avgörande faktorn är i vilken utsträckning som marknaden bedöms kunna lita på och utgå från det regionala programmet och den kommunala översiktsplaneringen, vilket i sin tur beror på hur väl länens kommuner lyckas komma överens. Givet bostadsförsörjningsproblematiken bör en förbättrad fysisk planering, planering för bostadsförsörjning och samhällsplanering även i sig kunna bidra till att skapa ökade förutsättningar för exploa- tering, vilket får en generell positiv effekt på företagen. Företagens interaktion med kommunerna kring översiktsplane- ring bedöms som mycket liten. Det är osäkert om en regional planering i sig skulle öka graden av interaktion mellan kommuner och marknadens aktörer. Regional fysisk planering kan dock för- väntas gå hand i hand med en mer strategisk och strukturbildande översiktsplanering. En sådan planering bör innehålla en välfunge- rande dialog med marknaden för att säkerställa att det finns en marknadsmässig efterfrågan på att bygga i linje med den kommu- nala och regionala planeringen. Att kommunens fysiska planerare deltar i den regionala planeringen bör bland annat ge en positiv effekt. En mer strategisk och långsiktig fysisk planering kan leda till minskade möjligheter för marknadens aktörer att utnyttja kommunala och mellankommunala planeringsmisslyckanden, exempelvis felaktigt prissatt mark till följd av att kommuner inte tar tillräckligt långsiktiga strategiska hänsyn. Detta bedöms påverka företag negativt. Vilken tidsåtgång kan regleringen föra med sig för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader? När det gäller den föreslagna regleringens effekter för företagens tidsåtgång eller administrativa kostnader bedömer vi att den inte får någon påverkan. Likaså bedömer vi att företag inte behöva vidta några förändringar i sina verksamheter till följd av föreslagen regle- ring. Den föreslagna regionala fysiska planeringen innehåller möjligheter till samråd för allmänheten. Möjligheten för företag att delta i samråd kring programmet för fysisk regional planering bör dock inte innebära att några förändringar i verksamheterna hos företagen. Huruvida regleringen kan komma att påverka konkurrensför- hållandena för företagen eller få betydelse och konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, förväntar vi oss att en regional fysisk planering genererar vissa indirekta effekter på marknadens funktionssätt. Dessa bedöms dock överlag som små. Ökad planeringsdiskussion med branschen skulle kunna gynna större aktörer som får större inflytande. Paralleller kan dras till samrådsförfarande inför upphandling av kollektivtrafik. Ett transparent regionalt program som är samordnat kan dock skapa ökad förutsägbarhet i investeringsförutsättningarna som mindre aktörer inte har resurser eller kapacitet att hålla sig á jour kring. Mindre företags förbättrade förutsättningar att kunna förstå länens övergripande strukturer och planeringsinriktning bör på marginalen kunna ha en positiv effekt på deras konkurrenssituation. En ökad långsiktighet och transparens kring den kommunala fysiska planeringen kan allt annat lika minska företagens egna behov av att göra strategiska marknadsanalyser, vilket kan för- väntas förbättra konkurrenssituationen för mindre aktörer kring exempelvis markanvisning och göra det relativt sett svårare för större aktörer att utnyttja sin kunskaps- och kapitalmässiga styrke- position vis-a-vis mindre aktörer. Sammantagna bedöms dessa kon- sekvenser som såväl osäkra som små. Konsekvenserna av en regional fysisk planering och en förbättrad samhällsplanering förväntas i förlängningen komma enskilda till del, exempelvis i termer av en bättre bostadsförsörjningssituation, möjligheter till ökad arbetspendling, starkare lokalt näringsliv etc. På grund av för stora osäkerheter och för långa orsak-verkan- kedjor bedöms dessa konsekvenser inte som möjliga att bedöma eller beräkna. Konkret bör en regional fysisk planering leda till en ökad regional publik debatt kring regionens fysiska utveckling, vilket kan stärka förutsättningarna för allmänheten att delta i olika former av medborgardialog. I detta avsnitt redovisas gjorda bedömningar av föreslagen lag om regional fysisk planering i linje med vad som efterfrågas enligt kommittéförordningen. Utifrån gjorda antaganden presenteras nedan en bedömd offentlig- finansiell nettoeffekt för de direkta kostnader som lagen bedöms medföra. Utöver planeringskostnaderna i termer av personalkostnader har vi gjort en schablonmässig bedömning över att den regionala fysiska planeringen medför övriga omkostnader för landstingen i termer av lokaler, konsulter, materiella kostnader motsvarande halva personal- kostnaden. De ökade planeringskostnaderna för landstingen och samverkans- organen bedöms uppgå till . Planeringskost- naderna för kommunerna bedöms öka med . Länsstyrelserna bedöms få en marginellt minskad arbetsbörda, som minskar myndighetens planeringskostnader med . Den direkta offentligfinansiella nettoeffekten av föreslagen lag bedöms därför bli en kostnadsökning med . Med utgångspunkt i gjorda analyser och bedömningar i konse- kvensutredningen är det inte möjligt att kvantifiera eller värdera den samlade samhällsekonomiska effekten av föreslagen lag. Av kommitténs tre huvudsakliga förslag är en regional fysisk plane- ring det som främst bedöms generera ökade kostnader. Förslaget om ökad samordning mellan nämnda planeringsslag är en utveck- ling och skärpning av redan gällande ordning och bör som sådant inte leda till ökade kostnader. Processerna knutna till framtagandet av de olika planeringsdokumenten kan behöva förändras, men vi bedömer att sådana åtgärder bör kunna finansieras inom statliga myndigheters och även kommunernas nuvarande ekonomiska ramar. Förslaget om en nationell strategi bör även det kunna finan- sieras inom och berörda statliga myndigheters ekonomiska ramar. Kostnaden för en regional fysisk planering och uppgifter kring bostadsförsörjningsfrågor däremot bedömer vi ovan uppgå till totalt för landstingen och samverkans- organen. Planeringskostnaderna för kommunerna bedöms öka med . För varje enskilt landsting är föreslaget uppdrag för regional fysisk planering sannolikt en ringa kostnad sett till totala budget. Icke desto mindre behöver landstingen rekrytera personal och förstärka sin kompetens inom området. Kommu- nernas totala kostnad på bör också kunna anses ringa sett till hela den kommunala verksamheten. Som vi har fram- fört tidigare är en möjlig konsekvens av en regional fysisk planering att kommunernas arbetsbörda bör kunna minskas, vilket i sin tur bör leda till en minskning av kommunernas kostnader. Förslagets ekonomiska konsekvenser för samverkansorganen är mer bety- dande med hänsyn till omfånget av deras verksamhet och budget. När det gäller finansiering av landstingens, samverkansorganens och kommunernas ökade kostnader faller den inom ramen för finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen innebär att inga nya obligatoriska uppgifter från staten får införas utan medföljande finansiering till kommuner och landsting. De uppgifter som vi föreslår ska utföras av samvekansorgan, landsting och faller visserligen inom ramen för finansieringsprincipen. Men vi bedömer att för varje enskilt landsting och kommun är merkostnaderna så pass ringa och att de positiva effekterna, som dock är svåra att kostnadsberäkna, bör kunna bidra till en minskad nettokostnad för berörda. För att finansiera samverkans- organens ökade kostnader skulle kommunernas medlemsavgift kunna höjas. Men kostnaden skulle då kvarstå hos kommun- sektorn. Finansiering till kommunsektorn via de s.k. generella statsbidragen är ett invecklat förfarande men kan vara lämpligt i detta sammanhang. 8.5.3Effekter vid utebliven författningsändring Eftersom regionplanering och andra typer av regional och mellan- fysisk planering redan bedrivs på olika platser i landet, bör det förväntade scenariot med regional fysisk planering och en ökade krav på samordning ställas mot det förväntade scenariot med befintlig planering och samordning. Då graden av mellankommunal samverkan skiljer sig åt från kommun till kommun och graden av regional och mellankommunal planering skiljer sig från län till län, blir dessa typer av resonemang svåra att göra. Den nytta som vi har pekat på med en regional fysisk planering och ökade krav på sam- ordning samt syftet med förslagen som sådana uteblir, om inte några författningsförslag lämnas. Huruvida regionala aktörer ändå kommer att fortsätta att utveckla arbetet med att bland annat föra samman fysisk planering med transportplaneringen eller det regionala tillväxtarbetet är svårt att bedöma. En sådan positiv ut- veckling minskar effekten av ett uteblivet författningsförslag. Utifrån vår bedömning kring marginaleffekten av föreslagen regional fysisk planering i avsnitt 8.2.6 bedömer vi att effekten av ett uteblivet författningsförslag för som liten. För län, där ett liknande arbete redan bedrivs som författnings- förslaget innebär, bedömer vi att effekten av ett uteblivet författ- ningsförslag som mer påtaglig. Arbetet med Strukturbild för bedöms kunna stärkas på marginalen genom att får ett tydligare och mer legitimt uppdrag. För skulle en tydlig effekt av att vi inte lämnar redovisat författnings- förslag vara att de fortsätter att vara regionplaneringsorgan enligt PBL. Påverkar förslagen ansvarsfördelningen mellan såväl statlig och nivå som inom statlig och nivå? Vårt förslag om en regional fysisk planering påverkar till viss del ansvarsfördelningen mellan staten och kommuner på regional nivå. Det sker genom att vissa uppgifter avseende bostadsförsörjning enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar föreslås föras över från till landsting respektive samverkansorgan. Lik- nande övergång har skett i samband med ikraftträdandet av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Uppgifterna som föreslås övergå till landstingen respektive samverkansorganen ändrar inte ansvarsfördelningen mellan den regional och den kommunala nivån. Vidare innebär våra förslag att den aktör som enligt lagen om samverkansorgan i länen och lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län tilldelas ytterligare uppgifter. Uppgiften gällande regional fysisk planering har tidigare inte utförts vare sig av kommuner på regional eller lokal nivå eller av staten. Därmed bedömer vi att ansvarsfördelningen mellan staten och den regionala nivån i det avseendet inte påverkas. I sammanhanget kan det även finnas skäl att påpeka att våra förslag inte påverkar den asymmetri som råder mellan länen vad gäller ansvarsfördelningen mellan staten och den regionala nivån. omfattar lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län nio län. Lagen ålägger landstingen i dessa län uppgifter för läns- transportplaner och det regionala tillväxtarbetet. För sju län gäller lagen om samverkansorgan, som i sin tur ålägger samverkansorgan motsvarande uppgifter. I fyra län har kvar uppgifterna och för har kommunen dessa uppgifter. Vid en änd- ring av ovan nämnda lagar och den regionala ansvarsfördelningen följer uppdraget att bedriva regional fysisk planering uppgifterna för länstransportplaner och det regionala tillväxtarbetet. Mot bak- grund av den utveckling som skett och tillkänna- givande i frågan skulle uppdraget då övergå till landstingen. Stämmer regleringen överens med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen? Förslagen bedöms inte beröra de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Har åtgärden betydelse för konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet? Förslagen bedöms inte ha någon betydelse för konsekvenserna för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Har åtgärden betydelse och konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet? Förslaget om en regional fysisk planering bedöms generera nya arbetstillfällen hos berörda regionala aktörer. Åtgärden bedöms inte få några övriga beräkningsbara konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. Har åtgärden betydelse och konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen? Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Åtgärden bedöms ha en positiv effekt på samhällets bostadsförsörjnings- och bebyggelseplanering. Konse- kvenserna är inte möjliga att beräkna eller bedöma. Behöver särskilda hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande eller speciella informationsinsatser? Vi föreslår att lagen om regional fysisk planering ska träda i kraft . Som skäl för ett ikraftträdande är att samtliga aktörer behöver ges god tid för att förbereda sig för upp- gifterna. Särskilt gäller det de samverkansorgan och landsting som får uppdraget för regional fysisk planering. Vi anser även att ikraft- trädandet bör ske efter de allmänna val som hålls . Det kan finnas skäl till att regeringen genom exempelvis Bo- verket eller annan myndighet genomför informationsinsatser gentemot berörda regionala aktörer. Hur bör åtgärden följas upp och utvärderas? Förslaget om en regional fysisk planering bör följas upp. De regionala aktörerna bör därför genomföra en utvärdering av sitt arbete. Regeringen bör även på nationell nivå följa upp och utvärdera förslaget om en regional fysisk planering. 8.6Förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen Enligt vårt direktiv ska vi föreslå förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjnings- behovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. I direktivet anges att om något av förslagen i utredningen påverkar den kommunala självstyrelsen ska kommittén särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till för- slagen. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommu- nala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konse- kvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Enligt 14 kap. 3 § RF ska en proportionalitetsbedömning göras vid lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Det innebär att en prövning ska ske om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regle- ringen innebär. Bestämmelsen anger följande. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen innefattar en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som Om olika möjligheter finns för att nå samma mål, bör av hänsyn till principen om den kommunala själv- styrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommu- nala självbestämmanderätten. Detta förutsätter att det i lagstift- ningsprocessen har gjorts noggranna analyser av den påverkan olika förslag har på den kommunala självstyrelsen. Det ger också ett bättre underlag när det gäller att bedöma olika besluts följder för den kommunala självstyrelsen (prop. 2009/10:80 s. 147). 8.6.1Vad innebär den kommunala självstyrelsen? Den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin (KU 1973:26 s. 39). Enligt 1 kap. 1 § RF för- verkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Någon exakt definition av vad som avses med själv- styrelse finns inte. Vid införandet av RF beskrevs den kommunala självstyrelsen som en styrelseform där viktiga samhällsuppgifter decentraliseras till kommunala organ så att hänsyn ska kunna tas lokala förhållanden och att medborgarna ska engagera sig, ta ansvar och få inflytande i samhällsfrågor i den kommunala verksamheten (prop. 1973:90 s. 188). ratificerade den europeiska konventionen om självstyrelse. I konventionen slås fast vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Områden som berörs är bl.a. den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa struk- turen, statlig tillsyn, och ekonomiska resurser. I konventionen finns den så kallade subsidiaritetsprincipen, som bland annat inne- bär att besluten ska fattas så nära medborgarna som möjligt (prop. 1988/89:119, KU 1988/89:32 och prop. 1990/91:117 s. 139–141). Den kommunala självstyrelsen gäller för kommuner och lands- ting. Kommuner och landsting är enligt RF kommuner på lokal och regional nivå. De är jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra (1 kap. 7 § RF och prop. 2009/10:80 s. 209). I 14 kap. 2 § RF preciseras att den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet. Där anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om den kom- munala självstyrelsen har även införts i 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL. Där anges att kommuner och landsting sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de ange- lägenheter som anges i KL eller i särskilda föreskrifter. Någon reglering av vilka uppgifter som ska ligga på kommuner och landsting finns inte i RF utan där anges att närmare bestäm- melser om uppgifterna finns i lag (14 kap. 2 § RF). I kommunal- lagen anges kommunernas och landstingens allmänna kompetens och vad som utgör den yttre ramen för deras handlingsfrihet genom ett antal kompetensbegränsande principer. Vidare finns det en kom- petensutvidgande lag, lag (2009:47) om vissa kommunala befogen- heter, som innebär att kommunerna och landstingen, inom vissa områden, har rätt att lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd som annars skulle falla utanför den allmänna kompetensen. Vilka uppgifter som kommuner och landsting ska svara för anges framför allt genom obligatoriska uppgifter reglerade i lag. Sådana obligatoriska uppgifter finns exempelvis i lag (2010:1065) om kollektivtrafik, lag (2002:34) om samverkansorgan i länen, lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, plan och bygglagen (2010:900), (1998:808), socialtjänstlagen (2001:453), lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och skollagen (2010:800). Den kommunala självstyrelsen kan således begränsas och utökas genom lag. Utgångspunkten är att staten och kommunerna ska samverka på skilda områden och i olika former. Regeringen har ansett att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser kring den kommunala själv- styrelsen. Ett skäl är att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste kunna ändras i takt med samhälls- utvecklingen (prop. 1973:90 s. 190). 8.6.2Det kommunala planmonopolet är en del av den kommunala självstyrelsen Det så kallade kommunala planmonopolet enligt PBL utgör en viktig del av den kommunala självstyrelsen (SOU 2007:72 s. 65). Det kommunala planmonopolet uttrycks i 1 kap. 2 § PBL. föreskrivs att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen. Med ”planläggning” menas enligt 1 kap. 4 § PBL ”arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser”. I för- arbetena till PBL anges att vad som omfattas av den kommunala ensamrätten är befogenheten att anta planer (prop. 1985/86:1 s. 461). Det finns ett antal regler i PBL som styr om och när de olika planeringsformerna ska bedrivas. I fråga om regionplanering är det regeringen som fattar beslut om att sådan planering ska ske.