sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — Våra undervisningssätt beskrivs också mycket bra i sjukhusskolans handledning Att vara sjukhus lärare, , 1995, s. 7- 9. (A 25/2013). Undervisningen bedrivs utifrån ansatsen att tillgodose elevens rätt till undervisning enligt lagar, föreskrifter och förordningar. Stor vikt läggs vid individanpassad undervisning där arbetssätt och arbetsformer regleras utifrån var eleven befinner sig i inlärningsprocessen. (A35/2013) Kvaliteten på redovisningarna för ligger på samma nivå som föregående år. Ett tiotal redovisningar är mycket kortfattade, medan en tredjedel är omfattande och innehållsrika. En viss skillnad från föregående år är flera beskrivningar om hur eleven fått uttrycka sin mening i lärsituationen. En typisk beskrivning är följande: I samarbete med skola, elev, föräldrar och vårdteam sker en undervisningsplanering. Eleven har oftast med sig arbetsuppgifter från hemskolan. Dessa bygger man vidare på för att eleven inte ska komma efter i undervisningen i förhållande till hemskolans undervisning. Kontakter med hemskolan sker kontinuerligt. Elevens åsikter väger tungt. (R 5/2013) Två uppföljningsbesök redovisas detta år. Vid en jämförelse med föregående år märks i flera fall likalydande texter i både ansökningar och redovisningar. Sammanfattning av innehållsanalys för åren 2009–2013; förbättringsarbete Sammanfattningsvis kan vi konstatera att en stor förändring skett . Från att ha varit en medelsansökan som mest byggt på ekonomiska beräkningar, dvs. äskande om resurser till lärartjänster, utvecklas ansökningarna och redovisningarna till att mera handla om verksamhetsmässiga, pedagogiska, didaktiska och specialpedagogiska uppgifter. föreligger en tydligare inriktning i vad både ansökan och redovisning ska innehålla. Myndigheten visar också att dessa riktlinjer är viktiga med tanke på det ökade antalet begärda kompletteringar . Dessutom ges från och med detta år både ett preliminärt och ett slutgiltigt beslut om medelstilldelning. I blanketterna kan man också redogöra för omkostnader utöver lärarlöner. Dessa uppgifter tas inte i beaktande vid tilldelningen av medel. Ansökningarna och redovisningarna har generellt sett förbättrats kvalitativt med tydligare beskrivningar av verksamhet, samverkan med hemskola och vård, undervisningens innehåll, samt tillvaratagande av elevernas åsikter i undervisningen. Struktureringen av hela processen verkar ha fått effekt och skolhuvudmännen tycks bli allt bättre på att anpassa sig efter riktlinjerna. Dock finner vi en betydande skillnad i kvalitet mellan ansökningar och redovisningar; från ytterst fragmentariska till mycket gedigna och innehållsrika. I vissa är skrivningarna ganska likalydande i ansökningar och redovisningar. Därmed kan det bli svårt att bedöma avsedd effekt av medlen. Detta gäller även de kortfattade ansökningarna, vilka ofta har en likalydande text i båda dokumenten. En viss tendens är att de stora städerna inkommer innehållsmässigt med gedigna ansökningar och redovisningar. Motiveringen till de fåtal ansökningar som ges avslag handlar om behandlingshem som inte är anknutna till BUP. Ett avslag motiveras med följande; X kommun har ansökt om statsbidrag enligt förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet (SIS- förordningen) för särskild undervisning på sjukhus vid behandlingshemmet yz. Specialpedagogiska skolmyndigheten beslutar enligt 3 § SIS-förordningen om fördelningen av de medel som regeringen anvisar för statsbidrag enligt denna förordning. För att göra denna fördelning måste myndigheten prioritera bland de ansökningar som uppfyller de formella kraven för att tilldelas statsbidrag enligt denna förordning. Specialpedagogiska skolmyndigheten har inte prioriterat er ansökan om statsbidrag och er ansökan har därför inte tilldelats några medel (Ö 252). De pedagogiska beskrivningarna skiljer sig avsevärt i ansökningarna från mera mål- och verksamhetsinriktning till den praxisnära verksamheten. I vissa fall skrivs de pedagogiska ansatserna fram, i andra inte. Vissa ansökningar bygger på styrdokument, andra inte. Vissa ger utförliga beskrivningar av samverkan med hemskola och vård, andra inte. Vissa beskriver lärmiljöerna och tillgänglighetsaspekten och andra inte. Vad gäller pedagogisk, didaktisk, specialpedagogisk progression, kunskapsåterföring och nytänkande kan vi inte i någon större utsträckning skönja detta i dokumenten från . I detta delkapitel följer tematiska resultat av intervjuernas innehåll. Om urval och process Som tidigare framkommit har också intervjuer varit en metod för empiri-insamling. Avseende SU har 12 personer intervjuats; åtta anställda inom myndigheten och fyra skolhuvudmän (här refererade till Informant (I) 1–12). Vi har på detta sätt försäkrat oss om att få synpunkter både från skolhuvudmän och från SPSM. Konkret har tillvägagångssättet för urval varit fokus på tidigare och nuvarande nyckelpersoner inom SPSM, vilka vi frågat efter personer som lämpliga informanter. Intervjuerna har tagit mellan . Alla intervjuer har spelats in och kortfattade excerpter av dem har gjorts, en del har transkriberats mer fullständigt. Informanterna inom SPSM har arbetat med fördelning av SIS-medel mellan ett och . Skolhuvudmännen har erfarenheter av uppdraget. Kunskapen i denna del av utvärderingen, enligt vår tolkning, består i förståelse för alla aktörers upplevelser och erfarenheter i relation till styrdokument och verksamhet. Resultaten presenteras tematiskt. En främmande fågel och förordningen Ett återkommande epitet för sjukhusundervisningen är främmande fågel, med oklara gränsdragningar åt olika håll. Det är en verksamhet som inte ingår i det allmänna skolväsendet, den är reglerad av en skollag och en förordning som inte är synkroniserade med varandra gällande målgrupp, det är diskutabelt om verksamheten kan klassificeras specialpedagogik samt att ledning och styrning av verksamheten är otydlig. Vad som poängteras av de flesta informanter är att förordningen bör ändras i skrivningen vad gäller målgrupper. Som tidigare nämnts vid genomgång av gällande styrdokument är skrivningen i förordningen (elever i ) och skrivningen i skollagen (elever i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan) inte synkroniserade med varandra. Samtliga informanter har påpekat denna problematik. Det återfinns även i vissa tidigare dokument (se t.ex. Grausne, 2013). Man menar att detta inte likvärdigt för eleverna. Alla elever inskrivna på sjukhus borde ha rätt till undervisning, men bidragen ges inte till alla. Med andra ord påtalas behovet av att anpassa bidraget till verkligheten och skollagen. Någon informant menade att den nya förordningen också borde inkludera förskolan och förskoleklass och fritidshem. skolformer hör ihop i en samlad skolform och med dessa inkluderade i förordningen skulle styrning och ledning över sjukhusundervisning kunna fungera bättre. Visserligen finns lekterapi i landstingens regi, vilken ser olika ut i vid olika sjukhus, men den fokuserar inte på lärande, som läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11) föreskriver. Detta menar flera informanter vara problematiskt. Några av informanterna som varit med i processen (här mellan 10–) beskriver att arbetet med SIS-medlen utvecklats ; från att i () mera varit ett sidouppdrag till att under SPSMs tid blir ett av dess kärnuppdrag. En utmaning för handläggarna har varit att säkerställa att bidragen fördelas korrekt och på bästa sätt. När SPSM bildades blev uppdraget tydligare. har en upp- stramning och tydlighet skett vad gäller ansökningar, uppföljning, utvärderingar och redovisningar. Uppföljningsbesök har genom- förts mera utifrån kompletteringsbehov, men finns en plan att besöka samtliga sjukhus. Med andra ord tycks en typ av kvalitetssäkring skett. Informanterna inom SPSM menar att man nu bättre kan hantera, följa upp och utvärdera bidragen och att man lärt känna verksamheten bättre. Organisatoriskt har uppdraget för fördelningen av medlen för sjukhusundervisningen legat centralt på en tjänste- man. finns en nationell handläggargrupp med en ansvarig person från varje region samt en handläggare från statsbidragsavdelningen. De enskilda ärendena handläggs och beslutas regionalt. Dock beskrivs en viss osäkerhet ute i regionerna hur ärenden ska hanteras. Vidare påpekas av en informant (I8, personlig kommunikation ) att det föreligger ett inre organisatoriskt motstånd i hanteringen av medlen; bidragsprocessen ses som endast en transferering baserat på beslut av regioncheferna, vilket inte ligger inom det specialpedagogiska uppdraget. Ansvaret för fördelning av SIS-medel En avgörande fråga är vem som ska ansvara för fördelningen av SIS- medlen för SU. Ska det vara kvar i samma form i SPSMs regi, ska man dela ut SIS-medlen direkt till kommunerna eller finns något annat alternativ? Som det nu görs ligger detta i SPSMs regi. Man fördelar medlen till de kommuner som ansökt om bidrag och täckningen har varit mellan 60–av lärartjänsterna . För att få full täckning har vissa kommuner infört interkommunal ersättning, dvs. man tar ut en avgift från berörda kommuner för att få täckning av utgifterna. Att behålla fördelningen i SPSMs regi förordas av majoriteten av de intervjuade. Argumenten för detta är att man har bättre möjlig- heter att rikta medlen till elever inskrivna på sjukhus och i behov av särskilt stöd, dvs. att det bäst når den avsedda målgruppen. Man menar att om kommunerna får pengarna, finns det en risk att dessa medel går in i den allmänna kommunala ekonomin och därmed inte kommer den specifika målgruppen fullt tillgodo. Erfarenheter av denna typ av skatteväxling är inte goda, och det riskerar att marginalisera sjukhusundervisningen. En informant, som varit med i dessa diskussioner, pekade på att det stora motståndet mot allokering av medlen i regi har kommit från rektorerna. Ett värsta scenario är att sjukhusundervisningen kommer att reduceras till läxhjälp. Dessutom hävdar en del informanter att SPSMs medverkan är en slags garant för styrning av och insyn i verksamheten, då den ännu inte tycks omfattas av Skolinspektionens granskningar. Ett citat kan belysa tveksamheten att lägga medelsfördelningen i regi: ”Blir det en likvärdighet för barnen bara för att det blir en slag likvärdig fördelning till kommunerna? (I5, personlig kommunikation ).” Om bidraget ska vara kvar i SPSMs regi bör man, enligt informant 12 (personlig kommunikation )”, säkra att de hälsofrämjande perspektiven tydliggörs samt att bidraget på ett bättre sätt täcker hemundervisningen i synnerhet ur ett regionalt perspektiv. En annan variant av fördelningen som förespråkas är att flytta hela medelshanteringen till statsbidragsavdelningen och att det då enbart skulle vara en ekonomisk transaktion (dvs. Därmed skulle man förenkla och effektivisera Då skulle man också komma ifrån det granskande uppdraget som SPSM till viss del har i dessa ansökningar. Detta skulle effektivisera uppdraget och möjligen minimera det administrativa merarbetet både för skolhuvudmännen och för myndigheten. Men, denna lösning skulle behöva ett särskilt uppdrag till SPSM att medverka i den (special)pedagogiska utvecklingen/processen/stödet. Några informanter förespråkade medelsfördelningen till regi. Huvudargumenten är att processen skulle effektiviseras samt att detta mer går i linje med skollagens skrivning om att huvudmannen ska ta fullt ansvar för en skola för alla. Man kan se nuvarande medelsfördelning som en exkluderande aktivitet, vilket inte går i linje med den nationella skolpolicyn. Dessutom skulle den kommunala regin bättre täcka de barn som är sjuka i hemmen – både hemsända från sjukhus för rehabilitering och de barn som är sjuka i hemmen av annan åkomma, exempelvis vattkoppor. En person påpekade att det finns inget mervärde i att SPSM av tradition fördelat pengarna till kommunerna. Viktiga aspekter att beakta I detta sammanhang nämns även den interkommunala ersättningen som en fråga att vara medveten om. Då schablonbeloppet för varje lärartjänst inte täcker de reella utgifterna måste detta ekonomiska ”gap” hanteras. Vissa skolhuvudmän inkräver avgifter från an- gränsade regioner, andra inte. En informant menade att det inte finns täckning i lagen för att ta ut denna typ av ersättning. För att få medel till behandlingshemmen ska dessa vara knutna till sjukhusens BUP-kliniker. Detta påtalades av en informant eftersom det finns behandlingshem som är fristående från BUP. Häri ligger också en slags exkludering utifrån möjlig medelsfördelning. En annan viktig aspekt är Skolinspektionens roll i sjukhusundervisningen och hur detta kan se ut. Som det nu ser ut har SPSM en viss granskande roll i arbetsprocessen vad gäller verksamheten. SPSM är ingen tillsynsmyndighet och frågan är om SPSM verkligen ska ha den rollen? Flera informanter menar att Skolinspektionens roll bör skrivas fram som betydelsefull aktör i verksamheten. Att allokera resurser utifrån elevdagar anges inte som ett objektivt bra mått, eftersom undervisningen kan te sig så olika beroende på elev, sjukdomstillstånd, lokaler etc. Flera av informanterna menade att man bör ställa kritiska frågor om vad som görs. Antalet elev- dagar och antalet elever tycks inte beskriva personalens arbets- insatser/behov. Antalet elever beskriver heller inget om det behov av pedagoger som undervisningen kräver. En och samma elev räknas som en (1) elev oberoende av hur och hur ofta/länge som undervisning bedrivs med eleven. Informanter efterlyser med andra ord ett system som också bedömer andra viktiga parametrar som exempelvis ålder, förutsättningar och behov. Man påpekade också att systemet måste bygga på att sjukvården ständigt förändras och att eleverna är patienter inom sjukvården. BUP jobbar på ett annat sätt än tidigare och sjukhuslärarnas kompetens blir alltmer efterfrågad. Detta är också incitament på att beräkningsmodellen med antalet elever och elevdagar måste ses över. En informant ser gärna en samverkan med Kommuner och Landsting (SKL) i denna fråga. I årsredovisningarna (SPSM 2009, 2010, 2011, 2012, 2013) märks tydligt minskade beviljade anslag för lärartjänster. Detta påtalas också av flera informanter. Detta har inte att göra med att barn i allmänhet har mindre behov av sjukhusvård. Det har mera att göra med synen på var barnen bäst rehabiliteras; hemma eller på sjuk- hus. Det har blivit en klar förskjutning åt hemvård som bästa läkning för barnen. Vårdtiderna på sjukhus har blivit kortare och därmed medfört ett minskat behov av sjukhuslärare (om de nu bara ska undervisa i sjukhusens lokaler). Denna problematik gör det svårt att avgöra om bidrag ska tilldelas. I några av intervjuerna framkom att man trots att undervisningen ska ske i sjukhuset lokaler, tänjt på den gränsen. Den förkortade vårdtiden på sjukhus gäller dock inte BUP-elever, enligt några källor. En annan fråga om likvärdighet illustreras med följande exempel; bidraget ges för barn inskrivna på sjukhus för att de ska få rätten till skolgång. Men om ett barn får vattkoppor och ligger sjuk hemma gäller inte detta. Detta barn ligger inte på sjuk- hus, men är sjuk. Å andra sidan kan ett barn vara inskrivet på sjukhus för att sedan rehabiliteras i hemmet – det är också då sjuk . Här uppstår ett dilemma; ska sjukhusundervisningen täcka även hemundervisning av sjuka barn eller inte alls? Eller ska sjukhusundervisningen helt och hållet vara en angelägenhet? Detta kan tyckas vara något irrelevant i sammanhanget, men informanten påpekade att hemundervisningen endera bör täcka alla som är sjuka i hemmet, eller inte förekomma alls. Med detta uppkommer ytterligare ett problem: vilket är sjukhus- lärarnas undervisningsrum? Som nu gällande förordning föreskriver är rummet sjukhuset (eller anknytning därtill). Sjukhuslärare varken får eller ska undervisa sjuka barn i deras hem. Detta är skol- huvudmannens uppdrag. I detta avseende finns förmodligen ett ”frirum” som man tänjer på. En annan fråga som tycks otidsenlig är skrivningen i Skollagen ””. Frågan är vad omfattar och hur detta stämmer med framförallt den somatiska vården med kortare utskrivningstider och vård i hemmen. Problem med begreppet undervisning har också påtalats av flera informanter därför att tolkningen av begreppet har betydelse för sjukhuslärarnas uppdrag. För vissa konnoterar begreppet undervisning till katederundervisning. En informant beskrev hur man inom SPSM använder Skollagens definition av begreppet, dvs. ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden” (SFS 2010:800, 1 kap. § 3). Denna skrivning ligger till grund för hur man tolkar sjukhuslärares uppdrag, vilket omfattar konsultationer, rådgivning och vägledning i verksamheten och förberedelse för att komma tillbaka till hemskolan. Någon informant ställde sig frågan om SU över huvud taget är tidsenlig och menar att ett hälsofrämjande synsätt och en friskhetssyn borde styra verksamhetens inriktning. Citatet nedan sammanfattar denna aspekt av problematiken. ”När man inte kan definiera uppdraget kan man inte ringa in vad man ger bidraget till.” (I7, personlig kommunikation, ). Elever inskrivna i BUP är ett särskilt problem. I denna målgrupp finns många hemmasittare. BUP-skolan är ofta en för elever och frågan är om de ska ”tvingas” ut till hemskolan. Informanterna anger en risk för att antalet hemmasittare då utökas. Denna grupp anses vara hemskolans ansvar. Här finns en gråzon som handlar om likvärdighet och rättvisa. Gränsen för arbetsuppgifter för sjukhus- lärare inom BUP och BEH gränsar till elevhälsans hälsofrämjande arbete. Var går gränsen mellan förebyggande och konsulterade undervisning, frågar sig en informant? Till detta kan läggas funderingar på vad begreppet sjukhus innebär. Många BUP- kliniker har behandlingshem knutna till sig. Är också behandlingshemmen inkluderade i begreppet sjukhus? Vidare finns skäl att undra över varför fristående behandlingshem exkluderas i medelstilldelning. Frågor om vad som ingår i lärandeuppdraget kontra konsultationer, handledning och behandling påtalades av flera informanter. Frågor man kan ställa sig är t.ex. hur mycket tid sjukhuslärare ska ägna sig åt lärande respektive vårdrelaterad verksamhet? Ska sjukhuslärare vara med på ronder? Hur ser deras fortbildning ut? Vilka blir konsekvenserna när sjukhuslärarna står för lärandet? Ska de ge råd och stöd till sjukhuspersonal? Sjukhuslärarnas specifika kompetens beskrevs i flera intervjuer. Formellt krävs inte lärarlegitimation för dessa men reellt sett har denna yrkesgrupp en mycket hög kompetens och en spets- kompetens som är viktig att bibehålla och utveckla. Informanter påpekade att kompetenskrav på sjukhuslärare behövs och att situationen , när de inte krävs en lärarlegitimation, skulle kunna leda till att kraven på kompetens minskar. Intervjuerna pekar på att sjukhuslärare driver en undervisning som i hög grad bygger på individualisering. Dock tycks kontakten med hemskolorna variera. Några informanter problematiserade SPSMs möjligheter eller uppdrag att utveckla detta specifika kunskapsområde, dvs. (special)pedagogik och särskild undervisning på sjukhus. Flera informanter pekade på problemet att tolka styr- dokumenten för den särskilda undervisningen på sjukhus och att man ibland fått påkalla juridisk expertis. Syskonen, rektorer och Råd & stöd Ytterligare aspekter att beakta gällande sjukhusundervisningen är hur man ska ställa sig till syskon som måste befinna sig på sjukhus för att ingen annan lösning finns för dem. Eller vad som kan göras när föräldrarna är sjuka och barnen måste tillbringa tid på sjukhus? Till dessa frågor finns ingen uttalad policy. Några informanter menade att syskon som tillbringar tid på sjukhusen av familjeskäl borde få formell undervisning där också. I några av de stora städerna läggs ansvaret för sjukhus- undervisningen ut på en rektor. Detta kan vara problematiskt på flera sätt; han/hon kan uppfatta att de får uppdraget ”i knäet”, han/hon har inte erfarenheten av detta uppdrag och byts rektorerna ut ofta blir det låg kontinuitet i arbetet. Ett flertal av informanterna efterlyste råd- och stödmaterial från statens sida för att bättre befästa, följa upp, utvärdera och utveckla verksamheten. Styrkor med SPSMs nuvarande hantering Styrkorna med nuvarande arbetssätt för fördelning inom SPSM är det speciella teamet för handläggning med representanter från alla regioner. Därmed finns en bred kompetens för frågorna, man för en levande diskussion med kommuner och skolhuvudmän, det finns etablerade regionala kontakter och kännedom samt att man har genomfört ett genomgripande utvecklingsarbete. Hanteringen inom myndigheten upplevs som tydlig, öppen, smidig och tämligen konfliktfri av de intervjuade skolhuvudmännen. Dessa informanter uppskattar också att SPSM ställer högre krav på både ansökan och redovisning. Det har blivit tydligare hur in- skickade uppgifter ska besvaras och vad som bör ingå i dem. Transparensen för de sökande har ökat och de får relativt snabb återkoppling. SOU 2015:45 Bilaga 3 Svagheter med SPSMs hantering En svaghet med SPSMs hantering är det nya databassystemet W3D3 . Det bedöms som svårhanterligt; det anges vara svårt att hitta information i det, och det upplevs svårt att bara göra små förändringar. Det finns också brister i hur SPSM följer upp att regelverket (undervisning) efterlevs på samma sätt i olika kommuner i landet. Alla skolhuvudmän har inte haft samma öppna dialog som andra, vilket återverkar på resursfördelning (indragning av tjänster). Till svagheter nämns också att hanteringen inte fokuserar några utpräglade pedagogiska frågor. De handlar om hur undervisningen bedrivs och lokalernas tillgänglighet, kontakt med hemskolan, samverkan med sjukvården samt på vilket sätt tas elevernas åsikter tillvara. En informant uttrycker sig på följande sätt: Det finns ju inga rätt eller fel i svaren och jag kan väl undra hur man använder sig av dom på SPSM? Till vilken nytta? (I11, personlig kommunikation ). Flera informanter frågar sig varför den innehållsmässiga rapporteringen bör vara med då det mest handlar om ”sifferexercis”. Ytterligare en svag länk i SPSMs hantering är nyckeltalen som räknas fram. En informant frågar sig vad SPSM vill uppnå med denna statistik och hur den styr fördelningen av resurserna. Denne informant påpekar att det finns alla möjligheter att kringgå syftet med detta med ”falsk” statistik om man så skulle vilja. Slutligen nämns hela processen med ansökningarna som onödig byråkrati med ”för många kockar”. En stor utmaning som man ser i medelshanteringen är att säker- ställa att bidragen används på bästa sätt. Informanterna funderar över hur stora behoven är och hur man kan specificera bidraget på bästa sätt. En annan utmaning är att sjukhusundervisningen ligger utanför det allmänna skolväsendet och därmed t.ex. kan göra åtgärdsprogram som skiljer sig från skolan. Som en informant uttryckte sig: ”Verksamheten i sjukhuset lever sitt liv, och skolan lever sitt (I3, personlig kommunikation ).” Vad som tycks vara ett utvecklingsområde är dels synkronisering av sjukhusundervisningen med skolan och med vården, dels över- föring och utveckling av de pedagogiska kunskaperna. Över huvud taget anges att sjukhuslärarnas roll behöver utvärderas. Kan de jobba i hemmen, på distans, med handledning till föräldrar och hemskola? Hur kan de nyttja modern teknik i sitt uppdrag och vilken kompetens behöver de ha? Även rektorer som tilldelas sjukhusundervisningen tycks vara osäkra i sin roll då det är en för dem udda verksamhet. En informant menar att den största utmaningen har varit kring tolkningen av regelverket och begreppet ”undervisning” och då speciellt på BUP. BUP i X-stad var tidigt ute med att förändra sin vård med att minska slutenvården till förmån för öppenvård och dagvård.