sou · H3B325 · 2015-03-18 00:00:00 — De flesta av dessa bestämmelser är av sådan karaktär och detaljeringsgrad att de bör finnas i myndighetsföreskrifter. För att tydliggöra den fysiska säkerheten och ge en bild av hur skyddet kan utformas redogör vi nedan för ett antal åtgärder som kan ha sin plats i sådana föreskrifter. För att den fysiska säkerheten ska vara relevant behövs det bestäm- melser om vem som ska vara behörig till byggnader, platser och anläggningar samt vilka utrymmen som bör vara tillgängliga för allmänheten och besökare. kan en sektionering av en bygg- nad vara ändamålsenlig genom att behörigheten till olika delar av en verksamhet kan vara olika. Byggnadstekniska åtgärder och områdesskydd Bland de byggnadstekniska åtgärderna finns perimeterskydd i form av stängsel och staket, grindar, dörrar och portar samt omslut- ningsytor i form av väggar, golv, tak och fönster. Robustheten i dessa åtgärder kan ofta mätas mot olika typer av standarder och därmed nivåindelas utifrån aktuella hot och betydelsen av det som ska skyddas. Skydd av viss utrustning och installationer Även tekniskt skydd, barriärer etc., kan behövas för att ge ett skydd mot viss avgränsad teknisk utrustning som datorer, kommu- nikationsutrustning och elförsörjning. Viss utrustning kan även behöva förses med exempelvis larm. Bevakning genomförs som inre och yttre bevakning och syftar dels till att hindra obehöriga, dels till att upptäcka intrångsförsök, inci- denter och brister i säkerhetsskyddet. skiljer man mellan personell bevakning och teknisk bevakning. Passersystem - nycklar, kort och koder I stor omfattning styrs det behöriga tillträdet till byggnader, lokaler och områden av antingen elektroniska passersystem eller nycklar. Även biometriska passersystem förekommer där behörigheten kontrolleras mot en persons unika fysiska karaktär, t.ex. finger- avtryck eller . Det behövs en reglering dels om hur tillför- litligheten och robustheten i passersystem ska mätas, dels när det gäller administrativa rutiner för säker hantering av nycklar, passer- kort och koder. För att upptäcka obehörigt tillträde kan larm och kameraövervak- ning användas. Larm bör terminera i någon form av larmcentral för att åtgärder mot det obehöriga tillträdet ska kunna vidtas. Larmsystemet innefattar sensorer som kan vara volym- och linjedetektorer, kross- och vibrationsdetektorer samt seismiska detektorer. Liksom för passersystem behövs det administrativa bestämmelser om t.ex. kodhantering och vilka åtgärder som ett utlöst larm ska medföra. Brand, fukt och explosioner Den fysiska säkerheten ska inte avse enbart skyddet för informa- tion ur ett konfidentialitetsperspektiv. När det gäller krav på till- gänglighet och riktighet är det därför viktigt att vidta åtgärder mot antagonistiska säkerhetshot som tar sikte på dessa aspekter. Särskilt it- och kommunikationssystem är sårbara när det gäller t.ex. brand och fukt. Detta kan gälla även för annan säkerhetskänslig verksam- het. Det behövs i dessa fall åtgärder för detektering och skydd som är anpassade mot den aktuella hotbilden och tillgångarnas bety- delse. Detektorer för spräng- och tändmedel, vapen och ammunition, radio- sändare och sjukdomsalstrande substanser Antagonistiska angrepp kan förekomma genom att skadeverkande föremål medförs eller sänds till en verksamhets lokaler eller områ- den. Beroende på angreppets syfte kan angreppen ta sikte på att förstöra eller undanföra för verksamheten viktiga tillgångar eller att obehörigen inhämta information. En skyddsåtgärd mot denna typ av antagonistiska hot kan vara att med hjälp av tekniska lösningar upptäcka olika typer av skadeverkande materiel eller ämnen och därigenom förhindra dessa att påverka den säkerhetskänsliga verk- samheten. För att förhindra upptagning av ljud eller andra röjande signaler kan utrymmen utformas med elektromagnetisk avskärm- ning. Lokaler kan också undersökas genom s.k. teknisk säkerhets- undersökning (s.k. TSU) med syfte att upptäcka obehörig teknisk utrustning för ljud- eller bildupptagning. Ett fordon kan medföra stora mängder skadeverkande ämnen men även obehöriga personer och otillåten utrustning. För verksam- heter där fordon förekommer i anslutning till den säkerhetskänsliga verksamheten bör det därför vidtas åtgärder för att hindra obehö- riga fordon och för att kunna upptäcka sådant som inte får medfö- ras i fordonet. Även åtgärder för att förhindra forcering genom användning av fordon kan behöva regleras. I de föregående kapitlen har vi behandlat informationssäkerhet och fysisk säkerhet. Åtgärder inom dessa områden berör i hög grad anställda och andra som deltar i en säkerhetskänslig verksamhet. Det tredje området för säkerhetsskyddet tar dock på ett mer direkt sätt sikte på att förebygga sårbarheter som kan kopplas samman med anställda och andra som deltar i en säkerhetskänslig verk- samhet. I säkerhetsskyddslagen finns i det avseendet bestämmelser om säkerhetsprövning och om utbildning Direktiven utgår i denna del från två större frågor. För det första handlar det om att underlätta det internationella samarbetet. I det avseendet finns i direktiven en tydlig inriktning mot en an- passning till ett system med s.k. säkerhetsklarering. För det andra handlar det om ett mer ändamålsenligt sätt att avgränsa tillämp- ningsområdet. I det avseendet tas upp att begränsningen i fråga om säkerhetsklassplacering till anställningar som innebär att den anställde hanterar uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, innebär ett för snävt tillämpningsområde. Andra frågor som tas upp är bl.a. om kravet på svenskt medborgarskap i säkerhetsskyddslagen bör förändras och om bestämmelserna om registerkontroll vid skydd mot terrorism behöver utvidgas till att avse även bl.a. verksamheter som innebär transporter av farligt gods. Flera av de förslag vi lämnat tidigare i betänkandet innebär i olika avseenden viktiga moment för förslagen i de följande av- snitten. Det gäller bl.a. förslaget om skydd av säkerhetskänslig verk- samhet. I begreppet säkerhetskänslig verksamhet ryms dels verk- samheter som är av betydelse för säkerhet, dels verksamheter som omfattas av internationella säkerhetsskydds- åtaganden. Av grundläggande betydelse för våra överväganden på det här området är förslaget om en förändrad systematik som innebär dels en övergång från skydd av hemliga uppgifter till ett skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, dels en övergång från ett särskilt skydd mot terrorism till skydd av verksamhet som är säkerhetskänslig av annan anledning än att den innebär hantering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (i övrigt säkerhetskänslig verksamhet). Också förslaget om att införa krav på en klassificering (fyra informationssäkerhetsklasser) och anpassning av skyddsnivå utifrån relevant informationssäkerhetsklass är en viktig utgångspunkt för våra överväganden om placering i säkerhetsklass. De nämnda förslagen innebär att vi redan har behandlat eller delvis behandlat flera av de frågor som i direktiven tas upp i samband med de delområden som närmast berör säkerhets- prövning. Det gäller bl.a. frågan om kopplingen vad gäller placering i säkerhetsklass till bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (se avsnitt 12.2). I avsnitt 15.1 har vi vidare före- slagit att en sammanfattande benämning på de samverkande åtgärderna säkerhetsprövning och utbildning i säkerhetsskydd ska vara personalsäkerhet. De frågor som återstår att behandla i fråga om personalsäkerhet är bl.a. syftet med säkerhetsskyddsåtgärden (avsnitt 18.2) och frågan om en övergång till ett klareringssystem (avsnitt 18.3). Resterande del av kapitlet behandlar frågor som hör samman med säkerhetsprövning. Den delen av kapitlet inleds med frågor om innehållet i och genomförandet av säkerhetsprövningen (avsnitt 18.4). Därefter behandlas grunder för indelning i säkerhetsklass (avsnitt 18.5 och 18.6) och frågan om krav på svenskt medborgar- skap vid placering i säkerhetsklass (avsnitt 18.7). Avslutningsvis be- handlas några frågor som på olika sätt har koppling till skyddet av den personliga integriteten vid säkerhetsprövning (avsnitt 18.8–18.12). Utöver de frågor som vi behandlar i det här kapitlet återkommer vi i kapitel 19 till frågor om personalsäkerhet vid säkerhetsskyddad upphandling och i kapitel 20 där vi behandlar frågan om utfärdande av säkerhetsintyg för internationella behov. Kapitlet inleds med redogörelse för regleringen om säkerhets- prövning och utbildning i säkerhetsskydd och tillämpningen av den. Regleringen om säkerhetsprövning och utbildning i säkerhetsskydd Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen tar sikte på an- ställda, uppdragstagare och andra som deltar i en säkerhetskänslig verksamhet. Utifrån den nu gällande säkerhetsskyddslagen handlar det om deltagande i verksamheter som är av betydelse för rikets säkerhet eller som särskilt behöver skyddas mot terrorism. Genom en analys ska klarläggas vilka anställningar som medför behov av placering i säkerhetsklass och säkerhetsprövning. Ansvaret för säkerhetsprövningen ligger i regel vid den verksamhet där den kontrollerade ska anställas. När det är fråga om enskild verksamhet är det dock i huvudsak de säkerhetsskyddsstödjande myndig- heterna1 (, , eller någon av länsstyrelserna) som beslutar om placering i säkerhetsklass och om registerkontroll. Säkerhetsprövning förutsätter inte placering i säkerhetsklass. Däremot är sådana i säkerhetsprövningen ingående kvalificerade moment som registerkontroll och särskild personutredning förbe- hållna situationer där det är fråga om anställning eller annat deltagande som placerats i en säkerhetsklass. Också bestämmelser om verksamheter som särskilt behöver skyddas mot terrorism ger stöd för registerkontroll som ett led i en säkerhetsprövning. I säkerhetsskyddslagen anges också att myndigheter och andra som lagen gäller för ska se till att personalen får utbildning i frågor om säkerhetsskydd. 1 I direktiven används benämningen sektorsansvariga myndigheter som en samlande benämning för , , Transportstyrelsen och länsstyrelserna. Som framgår av avsnitt 10.1.5 har vi i stället valt att använda säkerhetsskyddsstödjande myndigheter som en samlande benämning för dessa myndigheter såvitt avser deras funktioner för säkerhetsskyddet. Vi föreslår vidare i avsnitt 18.10 och 21.2.4 att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ta över de uppgifter länsstyrelserna i detta avseende har samt även vara säkerhetsskyddsstödjande myndighet för kommuner och landsting. I förhållande till kommuner och landsting är dock uppgiften begränsad till rådgivning och tillsyn. Närmare om säkerhetsprövning och utbildning i säkerhetsskydd Avsikten med säkerhetsprövningen är att hämta in ett allsidigt underlag, t.ex. genom samtal med den som prövningen avser och med tidigare arbetsgivare, för att kunna bedöma om personen är lämplig för att delta i den ifrågavarande säkerhetskänsliga verksam- heten. Bedömningen, som närmast kan beskrivas som en pålitlighets- och lämplighetsbedömning, ska inte ta sikte bara på att hindra att personer med antagonistiska avsikter deltar i säkerhets- känslig verksamhet. Den bör syfta till att också säkerställa att personer som i säkerhetshänseende är sårbara inte placeras på befattningar där sårbarheten kan påverka personens förmåga och vilja att upprätthålla verksamhetens krav på säkerhetsskydd. Med sårbarhet avses i dessa sammanhang att det finns omständigheter i fråga om livsföring och levnadsbakgrund som gör att en person kan antas riskera att hamna i en intressekonflikt eller bli särskilt utsatt för påtryckningar att lämna ut känsliga uppgifter eller att en person på annat sätt kan befaras äventyra den säkerhetskänsliga verksamheten. I förarbetena till säkerhetsskyddslagen nämns bl.a. dubbla lojaliteter, en ansträngd ekonomisk situation och olika former av missbruk.2 Säkerhetsprövning bör inte innebära endast en prövning av en persons pålitlighet i samband med att en anställning påbörjas utan är tänkt att medföra ett uppföljningsansvar som sträcker sig över hela anställningstiden. En viktig del i säkerhetsprövningen kan vara ett avslutningssamtal. Prövningen bör därför kunna beskrivas som en pågående process. Den bör normalt innefatta någon form av intervju eller annan uppgiftsinhämtning från den som prövningen avser, referenstagning, kontroll av betyg och intyg samt, i den omfattning det föreskrivs, registerkontroll och särskild personutredning. Registerkontrollmomentet innebär också att även uppgifter som efter den inledande prövningen till- förs registren kan komma att lämnas ut för säkerhetsprövning.3 1995/96.129 Säkerhetsskydd, s. 28 och även betänkande Säkerhetsskydd (SOU 1994:149), avsnitt 8.2.2 Riskfaktorer. 3Vilka uppgifter som efter registerkontroll (inkluderat eventuell särskild personutredning) anses vara av relevans för säkerhetsprövningen och därför ska lämnas ut avgörs av . För att förebygga sådana sårbarheter som den s.k. mänskliga faktorn kan utgöra i en verksamhet är också information och utbildning om säkerhetsskydd viktiga delar av säkerhetsskyddet. Det ska tilläggas att det i fråga om tillämpningen av bestämmel- serna om säkerhetsprövning och om utbildning i säkerhetsskydd verkar finnas stora variationer mellan olika verksamheter. Säkerhetsprövningen går inte alltid till på det sätt som har beskrivits. Det verkar inte vara ovanligt att säkerhetsprövningen så gott som uteslutande består av registerkontroll och att säkerhets- prövningen ses enbart som en åtgärd inför en anställning. Det har också från bl.a. Säkerhetspolisen och påtalats omfattande brister i fråga om den grundläggande förut- sättningen att behovet av placering i säkerhetsklass och säkerhets- prövning behöver ha ett stöd i en verksamhets säkerhetsskydds- analys. Att ambitionsnivån för själva prövningsunderlaget varierar kan i viss mån förklaras av att de anställningar som kan föranleda säkerhetsprövning är av varierande slag. Underlaget behöver själv- fallet anpassas till den anställning eller det deltagande det är fråga om. Det kan vara tillräckligt med ett mer begränsat underlag när säkerhetsprövningen t.ex. avser en person som behöver ges ett tillträde till vissa mindre känsliga säkerhetsområden på en flygplats. Överlag är vår erfarenhet att variationerna dock snarare beror på att vissa verksamheter tillämpar mer utvecklade metoder för att fast- ställa behov av och genomföra säkerhetsprövning. Det gäller bl.a. Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och flera andra myndigheter inom försvarssektorn. Intressant att notera är att dessa verksam- heter framhåller bl.a. att registerkontrollens betydelse för säkerhetsprövningen har minskat, att säkerhetsprövningen förut- sätter en kontinuerlig uppföljning och att utbildning som ska visa på behovet av säkerhetsskydd och en acceptans för det är en viktig och kostnadseffektiv del av säkerhetsskyddet. 18.2Vad ska personalsäkerhet syfta till? Förslag: Syftet med säkerhetsskyddsåtgärden personalsäkerhet ska anges vara dels att förebygga att personer som inte är pålit- liga från säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de får till- gång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i en verk- samhet som av annan anledning är säkerhetskänslig (säkerhets- prövning), dels att säkerställa att de som deltar i säkerhets- känslig verksamhet har en tillräcklig kunskap om säkerhets- skydd (utbildning i säkerhetsskydd). Personalsäkerhet – en ny benämning Som nämnts i inledningen till kapitlet har vi i avsnitt 15.1 föreslagit en mindre systematisk förändring på så sätt att säkerhetsskyddsåt- gärden säkerhetsprövning kompletteras med krav på utbildning i säkerhetsskydd. Därigenom förtydligas utbildningens betydelse för säkerhetsskyddet. Som en sammanfattande benämning på dessa samverkande åtgärder har vi föreslagit personalsäkerhet. Med denna systematik består alltså personalsäkerheten av delmomenten säkerhetsprövning och utbildning i säkerhetsskydd. Syftet med de två delmomentet behandlas i det följande. En något vidare formulering av syftet med säkerhetsprövning I 7 § säkerhetsskyddslagen anges bl.a. att syftet med säkerhets- prövning är att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet. Vidare anges att säkerhetsskyddet även i övrigt ska före- bygga terrorism. I 11 § säkerhetsskyddslagen utvecklas innebörden av och förutsättningarna för säkerhetsprövning. Där anges bl.a. att säkerhetsprövning ska göras innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism. Det anges vidare att prövningen ska klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas av säkerhetsskyddslagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Till följd av våra tidigare överväganden i fråga om beskrivningen av lagens syfte och lagens systematiska uppbyggnad behöver syftet med säkerhetsprövning justeras något. Åtgärden behöver följakt- ligen anpassas till en ny terminologi och därför avse säkerhets- känslig verksamhet i dess helhet. Beskrivningen av syftet med åtgärden bör ansluta till de två huvudsakliga inriktningarna för säkerhetskänslig verksamhet. I en ny säkerhetsskyddslag bör därför syftet med säkerhetsprövning anges vara att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt genom anställning eller på annat sätt deltar i en verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i en verksamhet som av annan anledning är säkerhetskänslig. I 30 § säkerhetsskyddslagen åläggs myndigheter och andra som lagen gäller för att bl.a. se till att personalen får utbildning i frågor om säkerhetsskydd. På samma sätt som säkerhetsprövning är det fråga om krav på säkerhetsskyddsåtgärder som direkt är inriktade mot att förebygga sådana hot och risker för säkerhetsskyddet som anställda och andra som deltar i verksamheten kan utgöra. Sårbarheter vid t.ex. myndigheter kan inte sällan direkt kopplas samman med anställda som av okunskap, obetänksamhet eller av bekvämlighet inte följer de krav på säkerhetsskydd som gäller för verksamheten. Säkerhetsskyddsåtgärder uppfattas inte sällan som krångliga, tidsödande och begränsande. Det förhållandet blir än mer påtagligt när utvecklingen för att tillgodose säkerhet vid elektronisk kommunikation av olika slag inte är i fas med utveck- lingen för att åstadkomma en allt större mobilitet. Utbildnings- och informationsinsatser för att höja kunskapen om verksamhetens säkerhetsskydd och för att öka förståelsen och acceptansen för det är därför en viktig del av säkerhetsskyddet. Myndigheter som har ett väl utvecklat program för att utbilda personalen i säkerhets- skydd har framhållit att det också är en kostnadseffektiv säkerhets- skyddsåtgärd. Självfallet behöver utbildningens omfattning och innehåll samt formerna för den anpassas till det deltagande i säkerhetskänslig verksamhet som det är fråga om. På samma sätt som för säkerhetsprövningen finns det för utbildningskravet ett uppföljningsansvar som sträcker sig över hela anställningsför- hållandet eller den som deltagandet pågår. Ut- bildning i säkerhetsskydd kan också underlätta den uppföljande säkerhetsprövningen. Samtal om säkerhetsskydd i samband med utbildning kan ge tillfälle att fånga upp relevanta attitydföränd- ringar hos personer som omfattas av krav på säkerhetsprövning. Utbildning, inte minst med inriktning på att skapa acceptans för behovet av säkerhetsskydd, är på samma sätt som en väl genomförd säkerhetsprövning således en viktig del av säkerhetsskyddet. 18.3Behovet av en anpassning till internationella förhållanden Bedömning: Den nuvarande säkerhetsprövningen bör inte ut- vecklas mot ett s.k. klareringssystem. För att i fråga om säkerhetsprövning tydligare kunna uppfylla krav som följer av internationella säkerhetsskyddsåtaganden och även i övrigt underlätta internationell samverkan på säkerhetsskyddsområdet behövs det förändringar av nuvarande ordning i följande delar. 1.En anpassning av grunderna för placering i säkerhetsklass till en ordning där säkerhetsskyddets nivå i fråga om säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter bestäms utifrån uppgifternas informationssäkerhetsklass. 2.En tydligare reglering avseende säkerhetsintyg som kan jäm- ställas med ett s.k. personnel security clearance certificate (PSCC). Förändringsbehovet behöver belysas från ett internationellt och nationell perspektiv Direktiven ger uttryck för behov av en förändring av nuvarande säkerhetsprövning mot ett system med inslag av säkerhetsklarering. Redovisningen i direktiven utgår i det avseendet från de föränd- ringar som samarbetet med andra länder och mellanfolkliga organi- sationer påkallar. Också behovet av att underlätta för enskilda att få uppdrag i andra länder och mellanfolkliga organisationer där krav ställs på säkerhetsintyg lyfts fram. En fråga som däremot inte närmare berörs i direktiven är om det också från ett nationellt pers- pektiv finns fördelar med en ordning som bygger på ett klarerings- förfarande. Vi anser att båda dessa perspektiv bör beaktas i fråga om behovet av att förändra nuvarande system. Inledningsvis behöver därför skillnader och likheter belysas mellan den svenska modellen för säkerhetsprövning och sådana klareringssystem som används bl.a. i andra europiska länder och inom bl.a. EU, Nato och ESA.4 På vilket sätt skiljer sig klareringssystemen från nuvarande ordning? I vårt uppdrag ingår att redovisa hur klareringssystem tillämpas i närliggande länder. Vi har valt att genomföra den internationella utblicken genom att från en något vidare utgångspunkt studera systemen för säkerhetsskydd i några utvalda länder (, Dan- mark, , och ). En landsvis redovis- ning av bl.a. klareringssystemen i dessa länder finns i kapitel 8. Därutöver har vi mer översiktligt studerat klareringssystem i några andra EU-länder, bl.a. , och . Av betydelse för frågan om en övergång till ett klareringssystem är också bestämmelser om klarering vid mellanfolkliga organisationer, bl.a. EU. I kapitel 6 om folkrättsliga förpliktelser finns en redo- görelse för bestämmelser om bl.a. klarering inom EU samt i olika multi- och bilaterala avtal om säkerhetsskydd. Erfarenheter som kan dras utifrån den internationella utblicken visar framför allt att i fråga om klarering är likheterna med den svenska modellen större än olikheterna. Det handlar överlag mer om formella skillnader än om skillnader i sak. Systemen för klare- ring i de länder vi har studerat skiljer sig dessutom sinsemellan åt i flera avseenden. Det gäller inte minst organisatoriskt. I finns t.ex. ett stort antal klareringsmyndigheter medan prövningen är centraliserad till en myndighet i . I finns två klareringsmyndigheter med ansvar för civil- respektive försvars- inriktad sektor. I tillämpas dessutom ett tvåstegsförfarande 4 I avsnittet finns hänvisningar till bl.a. regleringen om säkerhetsskydd i de nordiska länderna och till om säkerhetsskydd. För fullständiga referenser hänvisas till kapitel 6 och 8. (klarering av klareringsmyndighet och efterföljande auktorisation på verksamhetsnivå). Vad gäller gemensamma drag i de olika ländernas och mellanfolkliga organisationernas system är det fram- för allt två områden som är framträdande. Det är också i dessa av- seenden som skillnaden mot den svenska säkerhetsprövningen är mest påtaglig. Det handlar för det första om att klareringen utgår från ett system där säkerhetsskyddet för uppgifter ska anpassas till den skyddsnivå (Top secret, Secret, Confidential eller Restricted) som bestämts vid en informationsklassificering. Vårt förslag i av- snitt 15.3 innebär krav på en motsvarande klassificering och an- passning av nivå på säkerhetsskyddet, varför den skillnaden inte kommer att kvarstå. För det andra manifesteras klareringen genom att ett intyg utfärdas.