sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Bl.a. eftersom den ger en felaktig bild av de faktiska förhållandena.30 Det framstår också som märkligt att frågan om referensvapen inte är författningsreglerad med hänsyn tagen till det starka allmänintresse som föreligger vad gäller vapen- kontroll av handeldvapen. Kommittén föreslår därför att det införs en särskild bestämmelse avseende referensvapen och att tillstånd för att inneha sådana vapen regleras genom den bestämmelsen. Enligt kommittén framstår det som en ändamålsenlig lösning att dessa tillstånd, precis som sker , prövas av ISP utifrån krigs- materiellagens regelverk. Eftersom det handlar om innehav av vapen och ammunition framstår det vidare som lämpligt att prövningen sker i samverkan med – som är den myndighet som prövar ansökningar enligt vapenlagen – och att förvaringen och transport av sådana vapen sker i enlighet med vapenlagens före- skrifter. Den samverkan som ska ske med bör lämpligen även innefatta att yttrar sig över för- varingen av vapnen och ammunitionen. Information ska lämnas skriftligt (6 kap. 1 §) I 14 § förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs att en part har möj- lighet att i ett ärende lämna uppgifter muntligen till en myndighet. I de fall en uppgift som är av betydelse för ärendet lämnas muntli- gen ska myndigheten enligt 15 § anteckna uppgiften. Rätten att lämna muntliga uppgifter har dock en begränsning. En förutsätt- ning för att få lämna muntliga uppgifter är att detta kan ske ”med hänsyn till arbetets behöriga gång”. Med stöd av begränsningen torde en myndighet exempelvis kunna hänvisa en part att lämna omfattande uppgifter skriftligen. Bestämmelsen i 14 § bygger på att förvaltningsförfarandet normalt är skriftligt, men att förfarandet innehåller vissa muntliga inslag.31 Syftet med det muntliga inslaget är att underlätta en parts kontakter med myndigheten. Därigenom kan parten också få den vägledning m.m. som parten behöver för att kunna ta tillvara sin rätt. 30Exempelvis är det missvisande att utfärda ett tillverkningstillstånd för t.ex. ett vapen, med tillhörande ammunition, som en sökande inte ska tillverka utan endast inneha för prov av de produkter vederbörande tillverkar. 1985/86:80, s. Krigsmateriellagen innehåller flera bestämmelser som föreskri- ver en skyldighet att lämna information. Någon reglering som ex- plicit anger på vilket sätt informationen ska lämnas – muntligen eller skriftligen – finns dock inte. Underlåtenhet att lämna föreskriven information är sanktione- rad. Enligt kommitténs förslag i delbetänkandet ska viss sådan underlåtenhet sanktioneras genom sanktionsavgift.32 Med beaktan- de av att bristande uppfyllnad av informationsskyldigheten sanktio- neras är det angeläget att tydliggöra på vilket sätt informationen ska lämnas. Ett sådant tydliggörande underlättar även bedömning- en av om en överträdelse – t.ex. om informationen inte lämnats inom föreskriven tid – skett. En sådan reglering skapar också tyd- lighet kring regelverket, vilket kommittén eftersträvar. Regeringen har i gällande krigsmaterielförordning angett vilken information som ska lämnas avseende bl.a. marknadsföring och anbudsgivning. Det rör sig om relativt omfattande information som ska lämnas. Med beaktande av det nu anförda framstår det inte som lämpligt att den information som ska lämnas enligt bestämmelserna i 2–11 § i föreslaget kapitel 6 till ny krigsmateriellag lämnas muntligen.33 Sådan information bör i stället lämnas skriftligen. Detta bör kom- ma till uttryck i lagtexten. Överklagande (7 kap. 1 §) I 23 a § tredje stycket gällande krigsmateriellag föreskrivs att ”[a]ndra förvaltningsbeslut enligt denna lag får inte överklagas”. I första stycket angiven bestämmelse görs en uppräkning av de be- slut som är överklagbara. Genom en motsatsvis läsning av tredje stycket jämförd med första stycket i bestämmelsen framgår bl.a. att alla tillståndsbeslut inte är överklagbara. Att så är fallet beror på att dessa beslut enkom grundar sig på en politisk prövning och att be- sluten inte rör enskildas rättigheter. De beslut som är överklagbara är sådana beslut som rör rättigheter. 32SOU 2014:83, kapitel 9. 33Att någon hänvisning inte görs till 12 §, som avser revisorskontroll, beror på att det direkt i den bestämmelsen framgår att informationen ska lämnas skriftligen i form av en kopia av revisionsberättelsen. Kommittén föreslår ingen ändring avseende vilka beslut som ska vara överklagbara framgent. Däremot föreslår kommittén att be- stämmelsen om överklagande förtydligas så att det direkt framgår att beslut enligt lagen inte är överklagbara annat än om det särskilt anges. Detta görs genom att ett sådant stadgande anges i 1 § medan undantagen anges i 2 §. Administrativa sanktioner (8 kap. 6–18 §) Kommittén föreslår i sitt delbetänkande en del genomgripande för- ändringar av sanktionssystemet i krigsmateriellagen. Förändringarna kommer till uttryck i 8 kap. 6–18 § i förslaget till ny krigsmateriel- lag. De överväganden som ligger bakom förslaget framgår av kom- mitténs delbetänkande, till vilket hänvisas i denna del.34 Införandet av en ny krigsmateriellag jämte genomförandet av kom- mitténs förslag i övrigt medför att det behöver göras följdändringar i ett 20-tal andra författningar. I huvudsak rör det sig om rena redak- förändringar i form av att ändra SFS nummer och paragraf- hänvisningar. I vissa fall rör det sig dock om materiella förändringar. Det kan konstateras att en ny krigsmateriellag medföra att om- fattande redaktionella förändringar behöver göras i gällande krigs- materielförordning. Ändringarna är så pass omfattande att det redan av det skälet framstår som ändamålsenligt att regeringen utfärdar en ny förordning. En sådan förändring kommer i sig att medföra att redaktionella ändringar behöver göras i andra författningar som hänvisar till krigsmaterielförordningen. Kommittén har i sin undersökning av vilka författningar som behöver ändras med anledning av en ny krigsmateriellag funnit ett tiotal författningar vari begreppet krigsmateriel förekommer, men där det inte lämnas någon närmare förklaring till begreppets inne- börd. Av tydlighetsskäl kan det enligt kommittén vara aktuellt att i 34 SOU 2014:83, kapitel 8–10. dessa författningar hänvisa till krigsmaterielförordningen, på sätt som sker i andra författningar. I det följande anges de författningar som behöver ändras med anleding av en ny krigsmateriellag respektive med anledning av en ny krigsmaterielförordning. Vidare anges de författningar vari be- greppet krigsmateriel förekommer, men där någon förklaring av begreppet inte görs. Kommittén lämnar inget författningsförslag till förordningar. Av detta skäl behandlas endast lagar i författningsförslaget (kapitel 1). En ny krigsmateriellag medför att hänvisningar till gällande krigs- materiellag och paragrafnummer i denna behöver förändras i följan- de lagar: Vapenlag (1996:67) Lag (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen Lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd Lag (2003:148) om straff för terroristbrott Luftfartslag (2010:500) En ny krigsmateriellag medför att hänvisningar till gällande krigs- materiellag och paragrafnummer i denna behöver förändras i följan- de förordningar: Förordning (1992:1303) om krigsmateriel Förordning (1997:969) om import- och exportreglering Förordning (2000:278) om gåvor och överföringar av överskotts- materiel hos Försvarsmakten Förordning (2000:1217) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd Förordning (2008:889) om finansiering av verksamheten vid In- spektionen för strategiska produkter Offentlighets- och sekretessförordning (2009:641) Förordning (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor Förordning (2010:1101) med instruktioner för . Förordningar som behöver förändras om en ny krigsmaterielförordning utfärdas Om regeringen utfärdar en ny krigsmaterielförordning behöver hänvisningar till gällande krigsmaterielförordning förändras i följan- de förordningar: Förordning (1988:563) om vad som avses med krigsmateriel i lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar Förordning (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet Förordning (2007:704) om vissa sanktioner mot Förordning (2011:67) om vissa sanktioner mot Förordning (2012:114) om vissa sanktioner mot Förordning (2014:1448) om vissa sanktioner mot 19.4.3Författningar som saknar hänvisning I nedanstående författningar anges begreppet krigsmateriel. Någon förklaring till begreppet lämnas inte och någon motsvarande hän- visning till krigsmateriellagen eller krigsmaterielförordningen som gäller för ovanstående författningar görs inte. I 1 § andra stycket i lag (1971:1078) om försvarsuppfinningar anges dock att ”[r]egering- en meddelar föreskrifter om vad som i denna lag avses med krigs- materiel.” I syfte att åstadkomma konsekvens föreslår kommittén att det i nedanstående författningar införs en skrivning i anslutning till be- greppet krigsmateriel av följande lydelse: ”Med krigsmateriel avses i denna lag/förordning sådan materiel som är upptagen i bilagan till förordningen (2015:000) om kontroll av krigsmateriel och av tek- niskt bistånd.” Brottsbalken (1962:700), 21 kap. 12 § Lag (1971:1078) om försvarsuppfinningar Maj:ts kungörelse (1972:698) om avtalet mellan och Europeiska ekonomiska gemenskapen Kungörelse (1973:898) om Förordning (1996:1515) med instruktion för Lag (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet Förordning (2008:834) om producentansvar för batterier Lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhets- området Förordning (2012:861) om farliga ämnen i elektrisk och elektro- nisk utrustning Förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning Förordning (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. Kommitténs förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De föreskrifter regeringen föreslås meddela med anled- ning av kommitténs förslag, bör träda i kraft per som lagändringarna. De föreslagna förändringarna medför behov av övergångs- bestämmelser. Kommittén har i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) lämnat förslag på förändringar av krigsmateriellagen och av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tek- niskt bistånd i syfte att förändra sanktionssystemet i dessa lagar. Kommittén framhöll i delbetänkandet att det är angeläget att de föreslagna förändringarna tillämpas så snart det är möjligt. Kom- mittén uppskattade att förändringarna skulle kunna träda i kraft . Så kommer inte att ske. erfarit är avsikten att delbetänkandet och slutbetänkandet ska remissbehand- las parallellt. De förslag till ändringar av gällande krigsmateriellag, som presenterats i delbetänkandet, har i sin helhet arbetats in i det förslag till ny krigsmateriellag som läggs fram. Som framhållits är det angeläget att kommitténs förslag blir tillämpbara så snart det är möjligt. Beaktat remissförfarandet och den beredning som görs på och i be- dömer kommittén att nu föreslagna lagändringarna kan träda i kraft . En ny krigsmateriellag medför redaktionella följd- ändringar i vapenlagen (1996:67), i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, i lagen (2003:148) om straff för teroristbrott och i luftfartslagen (2010:500). Kommittén föreslår även en materiell ändring i vapenlagen. Dessa ändringar bör träda i kraft som en ny krigsmateriellag träder i kraft. Utöver förändringar av lagstiftning kommer regering att behöva utfärda föreskrifter i förordningsform, bl.a. en ny krigsmateriel- förordning. Vidare kommer redaktionella följdändringar att behöva göras i ett flertal förordningar med anledning av en ny krigsmate- riellag och en ny krigsmaterielförordning. Samtliga dessa förändr- ingar bör också träda i kraft som lagändringarna. Kommittén föreslår att en ny krigsmateriellag ska träda i kraft och att gällande krigsmateriellag (1992:1300) ska upp- hävas . Införandet av en ny lag medför behov av övergångsbestämmelser. Den nya lagen anger, i likhet med den gällande krigsmateriel- lagen, den inriktning som tillståndsprövningen ska ha. I detta av- seende medför den nya lagen ingen förändring mot gällande ord- ning. De tillstånd och de certifieringar som har meddelats med stöd av gällande lag ska således, vid tillämpningen av den nya lagen, an- ses som meddelade enligt den nya lagen. Detta bör i klarläggande syfte framgå av en övergångsbestämmelse. Några av de bestämmelser som föreslås i den nya lagen medför också behov av övergångsbestämmelser. Det är bestämmelsen om ett ärendes inledande (2 kap. 2 och 3 §), bestämmelsen om prelimi- när bedömning (4 kap. 1 §) samt bestämmelsen om referensvapen och ammunition (4 kap. 2 §). Ett ärendes inledande: Det kan antas att det då en ny krigsmateriellag träder i kraft kommer att finnas pågående ärenden med tillståndsansökningar. Det saknas enligt kommittén skäl att kräva att en ansökan i sådant ärende, som inte uppfyller det föreslagna skriftkravet, kompletteras i efterhand för att uppfylla skriftkravet. Kravet på att en ansökan ska vara skriftlig gäller såle- des endast ansökningar som görs efter det att den nya lagen trätt i kraft. Detta bör framgå av en övergångsbestämmelse. Preliminär bedömning: Genom kommitténs förslag att lagfästa möjligheten att begära ett ”förhandsbesked” tydliggörs vad som gäller beträffande dessa. Kommitténs förslag är att företeelsen ska benämnas preliminär bedömning. Bestämmelsen om preliminär be- dömning innebär ingen ändring i sak. Det är angeläget att alla de bedömningar i nu aktuellt avseende som görs efter lagens ikraftträ- dande får en likartad utformning och benämning, oaktat om ansö- kan därom gjorts före eller efter lagens ikraftträdande. Referensvapen: Som anförts ges enligt gällande ordning tillstånd till innehav av s.k. referensvapen (vapen med tillhörande ammuni- tion). Sådana tillstånd ingår i tillverkningstillstånden. Av tyd- lighetsskäl bör dessa tillstånd, sedan den nya lagen trätt i kraft justeras – både till benämning och till innehåll – så att särskilda tillstånd utfärdas för denna företeelse och att de utformas i enlighet med den föreslagna bestämmelsen. Detta bör framgå av en över- gångsbestämmelse. Att förändra de nu aktuella utfärdade tillstån- den kommer att medföra ett visst övergående administrativt mer- arbete för () och berör- da företag. Fördelen av att skapa tydlighet avseende vilka tillstånd som utfärdas överväger dock nu påtalad nackdel. I den gällande krigsmateriellagen finns två övergångsbestämmel- ser som berör äldre tillverkningstillstånd (stycke tre) respektive äldre avtal om tillverkningsrätt m.m. (stycke fyra). Avseende äldre tillverkningstillstånd föreskriver gällande lag följ- ande: Beträffande tillstånd att tillverka krigsmateriel som har meddelats svenskt aktiebolag eller handelsbolag före får In- spektionen för strategiska produkter bestämma att tidigare meddelade villkor avseende ägandet ändras. Beträffande tillstånd som har med- delats svenskt aktiebolag före nämnda datum får inspektionen vidare bestämma att tillståndet skall förenas med villkor om att nya styrelse- ledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bo- laget skall vara svenska medborgare och bosatta i . Om sådana villkor åsidosätts får tillståndet återkallas. Övergångsbestämmelsen tillkom på utrikesutskottets initiativ1 och föreskriver en möjlighet för ISP2 (fram till dess ISP inrättades, en möjlighet för regeringen) att anpassa tillverkningsvillkor som med- delats före . gällde strängare regler av- seende företagsförvärv och särskilda regler om bundna och fria ak- tier i aktiebolag. Då dessa regler upphörde var det enligt utskottet angeläget att i en övergångsbestämmelse tydliggöra möjligheten att justera sådana villkor så att dessa fick en utformning avseende ägande samt avseende bl.a. styrelseledamöters medborgarskap som var önskvärd. Beaktat att det – såvitt kommittén förstått – finns tillverkningstillstånd som utfärdats före , före- ligger det alltjämt ett behov av en övergångsbestämmelse med den innebörden att nämnda villkor kan ändras. Utifrån kommitténs förslag att tydliggöra regeringens ansvar i lagtexten bör någon direkt hänvisning till ISP inte göras i övergångsbestämmelsen. Avseende äldre avtal om tillverkningsrätt m.m. föreskriver gäl- lande lag följande: Bestämmelserna i 9 § skall tillämpas på avtal av det slag som avses i 7 eller 8 §, även om avtalet på grund av äldre bestämmelser inte krävt tillstånd. Övergångsbestämmelsen tillkom på lagrådets initiativ.3 9 § i gällan- de krigsmateriellag (3 kap. 7 § i förslaget till ny lag) föreskriver att ändringar av avtal om tillverkningsrätt m.m. i vissa situationer inte får ingås utan tillstånd. Eftersom bestämmelsen tillämpas även på avtal, som på grund av äldre bestämmelser inte krävde tillstånd, var det enligt lagrådet önskvärt att detta tydliggjordes i en övergångs- bestämmelse. Behovet av denna övergångsbestämmelse kvarstår eftersom det finns avtal som kräver tillstånd, men inte gjort det tidigare. 1Betänkande 1992/93:UU1. 1991/92:174, bilaga 5. En fråga som kommittén berört i betänkandet, men som inte be- rörs i förslaget till ny lag, är frågan om följdleverans. Kommittén har i den delen bl.a. föreslagit att tolkningen av vad som utgör en följdleverans görs snävare än vad som följer av gällande regelverk. Som framgår av utredningsdirektivet ska denna förändring inte få retroaktiv verkan. Prövningen av en följdleverans till en utförsel som gjorts före en ny lagstiftning trätt i kraft ska således göras ut- ifrån gällande regelverk och praxis. Att så ska vara fallet bör tydlig- göras i regelverket. Då frågan om följdleveranser behandlas i rikt- linjerna införs lämpligtvis en ”övergångsbestämmelse” härom i rikt- linjerna. En sådan övergångsbestämmelse skulle exempelvis kunna utformas på följande sätt: I fråga om följdleverans till utförsel och lämnande av tekniskt bistånd som har beslutats enligt krigsmateriellagen (1992:1300), ska en sådan följdleverans prövas utifrån det regelverk och den praxis som gällde före ikraftträdandet av lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd. Som påpekats i delbetänkandet4 medför föreslagen utmönstring av den straffrättsliga sanktionen att det personliga straffansvaret i vissa fall kommer att upphöra. För det fall ett brott begåtts före lagförslaget trätt i kraft, men som prövas först efter ikraftträdan- det, ska den nya lagens bestämels tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Att så är fallet följer av bestämmel- sen i 5 § andra stycket promulgationslagen till och något behov av särskild övergångsbestämmelse i krigsmateriellagen föreligger inte. 4 SOU 2014:83, s. 174. De förändringar som föreslås i exportkontrollen av krigsmate- riel, inkluderande förslaget om att skärpa exportkontrollen till icke-demokratiska stater, kommer att kräva att resurser tillförs (). Nya handläggar- resurser kommer att krävas för att omhänderta förslagen om bl.a. ökad rapportering, fördjupade krav på beslutsunderlag, införan- det av ett demokratikriterium samt en utökad efterkontroll. ISP bedöms behöva tillföras resurser dels genom personalförstärk- ningar, dels med ekonomiska medel. Uppskattningsvis rör det sig om 4–som bl.a. ska täcka 4–5 års- arbetskrafter. ISP bör ges i uppdrag att redovisa en mer detalje- rad beräkning av vilka resurser som krävs för att lösa de nya upp- gifter som kommittén föreslår. De ökade kostnaderna för ISP:s verksamhet kommer dels att belasta försvarsindustriföretagen med uppskattningsvis 3–3,, dels att belasta statsbudgeten med uppskattningsvis 1,5–. I detta kapitel redovisas de bedömda kostnader som kommitténs samlade förslag beräknas leda till. Det i direktivet särskilt angivna uppdraget – att utreda konsekvenserna av en skärpa exportkontrol- len gentemot icke-demokratiska stater – redovisas i huvudsak i kapitel 18. I detta kapitel redovisas dock bedömda konsekvenser av det förslaget på ekonomin i stort. Att denna aspekt av förslaget redovisas i detta kapitel, istället för i kapitel 18, beror på att regler- ingen av exportkontrollen av krigsmateriel inte ska beakta närings-, regional- eller sysselsättningspolitiska aspekter. Att ange de faktiska kostnader som kommitténs medför är svårt. Bl.a. eftersom det föreligger osäkerhet om de faktiska resur- ser som måste tillföras ISP. Detta gäller såväl de extra handläggar- resurser som kommer att krävas, som de kostnader som följer av förändringar av t.ex. ärendehanteringssystem, ökade resekostnader m.m. Ytterligare en osäkerhetsfaktor utgörs av hur ärendetillström- ningen kommer att se ut vad gäller prövningen av tillstånd enligt krigsmateriellagen med anledning av de lagda förslagen. Vidare kan det finnas andra sätt att lösa en del uppgifter som följer av förslagen. T.ex. genom att ISP utvecklar sitt samarbete med i första hand för- svarsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna. Mot bakgrund här- av finns det skäl att ge ISP i uppdrag att särskilt utvärdera och in- komma med förslag om hur de nya uppgifterna dels kan lösas, dels vilka resurser som bedöms krävas. 21.2Vilka berörs av förslagen Förslagen påverkar i första hand ISP som tillståndsmyndighet enligt krigsmateriellagen samt de myndigheter, företag och andra aktörer som hanterar krigsmateriel. 21.3Behov av resursförstärkning med anledning av förslagen Förslagen bedöms medföra merarbete för ISP samt krav på vissa in- vesteringar hos ISP, vilket medför att myndigheten måste tillskju- tas resurser. Avseende förslaget att införa ett demokratikriterium, ett kriterium för politik för global utveckling samt att ändra det nationella kriteriet avseende mänskliga rättigheter bedöms detta kräva att extra handläggarresurser tillförs ISP. De samlade försla- gen kräver att ISP tillförs kompetens inom de aktuella områdena. Vidare krävs resurser för att ISP ska kunna utarbeta utförliga be- slutsunderlag. Av det underlag som inkommit från ISP framgår att den hand- läggningsreform som genomfördes – bl.a. i syfte att förbättra myndighetens institutionella minne – har skett utan tillförsel av ytterligare resurser. Istället har reformen kunnat genomföras tack vare att myndigheten gjort en omprioritering inom verksamheten. Enligt ISP har reformen, som medfört att föredragningspromemo- rior kommit att upprättas i mycket större utsträckning, lett till att tillämpningen av praxis numera är fastare och tydligare . Att det i tillståndsprövningen utarbetas beslutsunderlag av vilka det tydligt framgår hur avvägningen mellan de olika politikområdena har gjorts är också avgörande för att skapa goda förutsättningar för en ökad öppenhet och transparens kring exportkontrollregelverket. Att genomföra de lagda förslagen – att skärpa exportkontrollen jämte att uppfylla de ökade rapporteringskraven – kräver att nya handläggarresurser tillförs ISP. Den ökade rapporteringen i sig är viktig för att öka öppenheten och transparensen. De eventuella förändringar som kan komma att krävas i ISP:s ärendehanteringssystem torde i första hand vara av en engångs- investering och som sådana bör de kostnader detta medför kunna lånefinansieras. Att beräknade kostnaden för en sådan investering kan bäst göras av ISP. Att mer exakt beräkna de handläggarresurser som krävs för att fullgöra de nya uppgifterna är ISP också bäst läm- pad att beräkna. Kommittén uppskattar att de resurser som krävs för att genomföra ovan nämnda förslag bedöms motsvara två–tre årsarbetskrafter. Kommitténs förslag att behandling av den årliga skri- velsen avseende strategisk exportkontroll ska fördjupas torde med- föra ett merarbete för . En annan följd av kommitténs förslag är att fler ärenden torde komma att överlämnas till regeringen för avgörande än vad som varit fallet under drygt .