sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Transportstyrelsen (2015j), Strategi för positiv näringslivsutveckling, TSG 2014:1617, Transportstyrelsen (2015m), Uppdragsbeskrivning: Utredning av säkerhetskultur, TSJ 2015-3531 Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2) om anmälningsskyldighet och trafikantinformation Transportstyrelsens föreskrifter om bedrivande av tågtrafik, TSF 2014-353, Konsekvensutredning Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:34) om säkerhets- styrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastruktu- rförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med- säkerhetsintyg. Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:XX) om bedrivande av tågtrafik (2015) Framtidens regionaltågstrafik i (2015), Annual Report 2014. Vectura (2013) PM: Utvärdering av samråden kring de regionala trafikförsörjningsprogrammen VTI (2013), Marknadsöppning – och sen då? Samhällsekonomisk analys av förutsättningarna för en stärkt kollektivtrafik, VTI-Rapport 772 (2007), framåt Huvudrapport , VV publikation: 2008:33 (2011) Is Eating The World, 2011- 08-20 /regelprocessen/sverige.html /aboutparliament/sv/20150201PVL00004/ Lagstiftningsbefogenheter /Core-Activities/Safety/Pages/Matrix.aspx /sv/jarnvag/, giltiga tillstånd konkurrenskraft vinner på att lyssna till resenärernas behov Resenärsforum ställer sig mycket positiv till utredningens omfattande genomlysning av problemen i den svenska järnvägs- trafiken. Utredningens förslag att stärka de demokratiska processerna och bättre reglera formerna för samråd vid framtagande av trafikförsörjningsprogram är angeläget så att resenärsperspektivet i planeringens alla delar säkerställs. Det är därför nödvändigt att det finns en professionell organisation baserad på fakta om resenärernas behov, vilket dels underlättar för regionerna att uppfylla lagkravet på samråd med resenärs- representanterna och dels presentera konkreta förbättringsförslag som kan bidra till att öka järnvägens, ja hela kollektivtrafikens attraktivitet. Kollektivtrafiklagen föreskriver att samråd ska ske med resenärsföreträdare1 vid framtagandet av de regionala trafikförsörj- ningsprogrammen och har Resenärsforum deltagit i denna process, även om den processen ännu inte har satt sig helt hos alla regionala kollektivtrafikmyndigheter. 1 2 kap. 9 § kollektivtrafiklagen. Särskilda yttranden SOU 2015:110 forum är kollektivresenärernas konsumentorganisation på riks- planet. Resenärsforum företräder resenärsperspektivet tillsammans med regionala och lokala grupper. För att de som använder sig av kollektivtrafiken ska engagera sig och påverka trafikens utveckling måste de kunna se att engagemanget kan leda till förbättringar när det gäller utbud, tjänster och service. Det gäller i första hand lokalt där man bor och reser, men resenärernas åsikter måste också betyda något för trafikens utveckling regionalt och nationellt. Som nationell resenärsorganisation har Resenärsforum ofta kunnat bistå med värdefulla erfarenheter. Dessvärre är Resenärsforums möjlig- heter att delta starkt begränsade eftersom verksamheten i stort består av ideella krafter. För att en nationell resenärsorganisation i nära dialog med resenärerna, ska kunna tillvarata deras intressen på ett effektivt sätt och ge dem möjlighet till inflytande, krävs att den ges tillräckliga resurser för att fånga upp resenärernas synpunkter och förmedla dem vidare. Det krävs en organisation som förmår genomföra analyser och utredningar och som är professionell i dialogen med beslutsfattare på olika nivåer i samhället. Det måste fungera att resa med tåg inte bara i utan också till och i övriga europeiska länder, inte minst för att leva upp till miljö/klimatmålen som beslutats i vårt land och inom EU. Målet är att resenärerna inom unionen ska ha full tillgång till kollektivtrafik på järnväg, som håller en hög standard, med pålitliga och turtäta förbindelser. Resenärsforum arbetar för detta i den europeiska organisationen 's Federation (EPF) som bevakar och påverkar utvecklingen av resenärsperspektivet i kollektivtrafiken inom EU. Resenärsforum är själva medlem i EPF, vilken driver resenärsperspektivet på EU-nivå. Där förs diskus- sionerna kring förordningar. Ett exempel är resenärernas rättig- heter, men det sker också samverkan med UITP (Lokaltrafik- unionen) och CER (Community of and ). Resenärsforums generalsekreterare medverkar som företrädare för hos Europeiska järnvägsbyrån (, Valenciennes, med sammanträde i ) gällande handikappreglerna (PRM TSI), och företräder nu EPF i DG Move:s uppföljande arbetsgrupp PRM TSI Advisory Body. Resenärsforum instämmer i utredningens förslag om att behöver arbeta mer aktivt inom olika EU-organ för att tillvarata svenska intressen på järnvägsområdet. Om Resenärsforum skulle få ökat stöd skulle även möjligheterna att påverka det europeiska arbetet kunna utvecklas. konsumenters synpunkter ökar järnvägens attraktionskraft attraktionskraft, som kollektivtrafikmedel, har ökat , trots störningar och problem med infrastrukturen. Om utbudet kommunicerar mer med behov hos resenärerna och om resenärerna får gehör för sina förbättringsförslag kring tur- täthet, tillgänglighet, stationerna/hållplatsernas utformning, orient- erbarhet och information före och under resan, kommer attrakt- ionskraften att öka ännu mer. Det är viktigt, inte minst för att leva upp till målen om att fördubbla antalet resor i kollektivtrafiken och att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Tanken på kollektivresenärerna som konsumenter håller på att etableras som en naturlig roll. Det finns ett starkt tryck på att Resenärsforum ska medverka i olika sammanhang med de förslag som utredningen lägger blir trycket än högre. Dagens Resenärs- forum, som har funnits , saknar förutsättningar att motsvara de krav som måste kunna ställas på en sådan organisation. Arbetet bedrivs till största delen av ideella krafter. Tiden är därför mogen att bygga vidare på det som gjorts och skapa en organisation som ges förutsättningar att fånga upp och förmedla resenärernas behov och som har branschens och sam- hällets förtroende att kanalisera dessa behov till beslutsfattarna. Som utnämnd expert till Utredningen om järnvägens organisation har jag möjligheten att lämna ett särskilt yttrande till slut- betänkandet. Utredningen har berört flera delar av järnvägen och arbetat mycket brett. I detta slutbetänkande har inte godstrafiken berörts specifikt och därför har jag velat sammanfatta några frågor viktiga för godstrafiken nedan. Nationellt perspektiv bör gälla för järnvägen Utredningen har poängterat, på flera ställen i betänkandet, att det finns intressekonflikter inom vissa delar av järnvägssystemet och motstridiga mål. Ett av dessa är avsaknaden av övergripande ställn- ingstagande om ”järnvägens roll i transportsystemet”, där utredn- ingen menar att regering/riksdag bör formulera ett ”övergripande mål avseende järnvägens roll”. Jag hade önskat att utredningen gjorde ett tydligare ställningstagande i den frågan. Motivet för staten att ha stora anslag till järnvägens infrastruktur är att det bidrar till konkurrenskraft, miljö och jobb. Att staten tar detta ansvar är för att infrastruktur behöver hänga ihop i ett nationellt perspektiv men också för att infrastruktur binder ihop nationen. Eftersom staten avsätter stora summor i statsbudgeten till järnvägen bör huvudfokus vara det som gagnar staten och inte regionen. Annars borde ansvar för infrastruktur ligga på kommunerna eller regionerna. Det som utredningen kallar inter- regionala resor och transporter bör därmed vara de järnvägsrörelser som bör ges högsta prioritet. är viktigt både för import och för export av varor. Speciellt viktig är järnvägen för branscher med långa transport- avstånd eller för gods som är tungt. Godstrafiken är inte bara transporter av varor, det är grunden för arbetstillfällen på de orter där tillverkningen sker. Godstrafiken är helt kommersiell och har ibland problem med att få till tåglägen eller behövliga investeringar. Att det från politiskt håll inte tydligt finns tydliga svar på vilken trafik som ska prioriteras eller vad det statliga järnvägsnätet ska användas till påverkar godstrafiken negativt . Ofta betonas arbetspendling som en del av det statliga åtagande från olika aktörer, men en del av det statliga åtagandet är också att se till att det ges förutsättningar till arbetstillfällen. Utan arbetstillfällen har människor inga jobb att pendla till. – ett handelsberoende land i utkant Flera viktiga frågor för väl fungerande godstransporter har inte belysts i utredningen trots att det inom ramen för utredningen funnits en arbetsgrupp för godstransporterna. Modern logistik ställer ökade krav på järnvägens funktionalitet och tillförlitlighet. Varuägare vill till exempel se en flexibel beslutsordning inom för mindre marknadsåtgärder till näringslivets trans- porter, det vill säga en marknadspott. har en mycket viktig roll för att skapa bättre transparens i godsflöden och mer av horisontella samarbeten där kan spela en förut- sättningskapande roll. Godstrafiken undervärderas systematiskt i de samhällsekonomiska kalkylmodellerna Att utredningen landar i slutsatsen att det bör vara konkurrens på spåren och inte konkurrens om spåren är bra. Det öppna mark- nadstillträdet för gods fungerar bra och ska behållas. Utredningens förslag om att använda kvotering av kapacitet för godstrafiken, till exempel på vissa utpekade sträckor samt vissa tider , är intressant. I planeras godstrafiken in mellan persontågen i fördefinierade kanaler. Utredningen skriver att kravet om samhälls- ekonomisk effektivitet därför bör tas bort som grund för prioritering av trafik, om kvotering ska vara möjlig. Att trafik ska prioriteras utifrån samhällsekonomisk effektivitet låter naturligtvis bra, men det innebär en administrativ börda vid kapacitetstill- delningen och utgår dessutom från en modell som inte visar ett relevant samhällsekonomiskt värde. Jag instämmer därför i för- slaget att stryka samhällsekonomisk effektivitet som grund i kapa- citetstilldelningen. De samhällsekonomiska kalkylmodellerna undervärderar systematiskt gods då modellerna bara tar hänsyn till kapitalvärdet av gods ombord på en järnvägsvagn. I förhållande till persontrafiken har godstrafiken ett mycket lågt värde. Järnvägs- truppen på KTH har uppskattat att persontrafiken är värderad tio gånger högre än godstrafiken. I princip så värderas människor som pendlar till en specifik fabrik nästan tio gånger högre än samma fabriks varor, trots att förmågan att kunna leverera varorna är grunden till varför dessa människor har ett jobb. Regeringen bör omgående ge uppdrag om förbättrad statistik Bristen på tillförlitlig statistik har länge varit uppenbar för transportköpare men bekräftas av utredningen som dessutom visar att situationen till och med är allvarligare än vad som tidigare uppfattats. Utredningen skriver att saknar uppgifter om godsflöden och att det inte går att få en övergripande bild av vilka uppgifter som samlas in, av vem och på vilka grunder. Staten avsätter flera miljarder till infrastruktur och underlag vi baserar dessa åtgärder på är bristfälliga och baseras på statistik som inte är tillförlitlig. Det är en situation som måste åtgärdas! Kapacitetstilldelningen bör ses över - effektiviseringsvinster utan ny infrastruktur! Utredningen föreslår att persontrafiken får en förändrad marknads- tillträdesmodell och kvotering av kapacitet för godstrafiken. Utöver det går det också att göra kapacitetstilldelningsprocessen effektivare. Transportstyrelsens utvärdering av kapacitetstill- delningsprocessen visar en process som inte är transparent eller förutsägbar. är processen och borde ha stor potential att digitaliseras. Även Trafikanalys menar att systemet inte är ända- målsenlig på en avreglerad marknad. Det är möjligt att effektivisera processerna för kapacitetstilldelning. har till exempel visat på outnyttjad kapacitet i storleksordningen 20–om ständiga optimeringar av innevarande tågplan gjordes . Processen genererar till exempel spöktåg, det vill säga tåg som är inlagda i tågplanen men som sedan inte utnyttjas. Eftersom det är omöjligt att veta behovet framåt planeras det för en rad tåg som aldrig behövs. Spöktåg innebär att tåg kommer att stå på mötesspår för att vänta på att släppa fram ett tåg som aldrig kommer. Om tågtidtabellerna i stället kan tillämpas genom ständiga optimeringar och anpassningar kan kapaciteten i hela systemet höjas men även tågens hastighet kan öka. Ramavtal är att gå i helt motsatt riktning och bör därför inte införas. bör inte vara regionaliserad i organisation är ett komplext transportsystem där de olika delarna beter sig som kommunicerande kärl, det vill säga en del påverkar ett annat i ett sammanhängande system. Ur ett godsperspektiv är därför stråktänkandet centralt då alla järnvägstransporter ska transporteras relativt långt. När bildades skapades regioner där både väg och järnvägsfrågor hamnade. hade haft regioner i sin organisation men det hade inte . Att hantera järnvägen i regioner gör att en helhetssyn saknas och att mindre åtgärder på järnvägen hanteras regionalt i stället utifrån ett stråktänkande. Att det finns nytta med regioner för väginfrastrukturen är tämligen klart, men nyttan för järnvägen verkar inte finnas. Genom att dela in järnvägen i regioner så förloras det övergripande systemperspektivet. Från transportköparnas sida finns stor tveksamhet till försäljning av . För en fungerande järnvägsmarknad behövs flera aktörer och fungerande konkurrens. Det är därför viktigt att en eventuell försäljning av inte leder till att det finns färre tågoperatörer på den europeiska marknaden, vare sig de är privata eller statliga. Att bryta ut vissa delar av verksamhet för försäljning är också tveksamt. Det mest centrala för resenärer med funktionsnedsättning är ett ”hela resan”-perspektiv och ett sammanhållet/trafikslagsöver- gripande system. En del i detta system är järnvägen. För att järnvägen ska fungera för resenärer med funktionsnedsättning krävs mycket god kännedom om vem som ansvarar för stationen, för perrongen, för tåget och för ytorna däremellan. Dessutom är någon eller några ansvariga för information som ska delges resenärer och som att det inte vore nog, finns ytterligare parter som ska tillhandahålla ledsagning. Denna otydliga organisering inom järnvägen skapar oerhörda hinder för personer med funktionsnedsättning vid tågresor. Utredningen om järn- vägens organisation har tyvärr inte förmått att lyfta dessa frågor och med det heller inte kunnat lämna nödvändiga åtgärdsförslag. Något, som enligt min mening, är absolut nödvändigt för att personer med funktionsnedsättning ska kunna resa med tåg Det finns vissa aspekter som primärt borde hanteras. Begreppet stationsförvaltare måste definieras och dess ansvar måste tydligt kommuniceras till resenärer och resenärsorganisationer. Tillgänglig och användbar information är ytterligare en fråga som behöver uppmärksammas. Information inkluderar realtidsinformation genom utrop och på displayer, förändringar i infrastrukturen samt tydlighet vid störningar. Detta behöver naturligtvis appliceras på alla delar inom järnvägen där resenärer har tillträde. Utförandet av ledsagning/assistans är också en avgörande funktion som måste ses över. Det råder brist, dels i utförandet, dels i organiseringen av denna tjänst. Även om det finns lovvärda samarbeten, så behöver samordningen mellan olika aktörer och olika trafikslag fungera för att resan ska kunna genomföras. En tanke vore att titta närmare på hur ledsagning organiseras och fungerar inom flyget och se om detta kan koordineras för alla trafikslag. 2013 gjorde trafikutskott en uppföljning av transportsystemets tillgänglighet och användarbarhet för personer SOU 2015:110 Särskilda yttranden Även där lyftes samordning, led- sagning, utvärdering samt tillsyn, som viktiga områden att fokusera vidare på. Sammanfattningsvis anser jag att flertalet utredningar och rapporter kommit till liknande slutsatser gällande tillgänglighet och användarbarhet till transportsystemet. Men det torde finnas till- räckligt med underlag som rättfärdigar krav på att omgående förändra organisationen av järnvägen. 2 Hela resan ! – En uppföljning av transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Rapport från 2013/14:RFRS. Utredningen om järnvägens organisation har haft ett mycket omfattande uppdrag. Slutbetänkandet har av tidsskäl kunnat sammanställas först i ett sent skede och det har varit svårt som expert i utredningen att få en överblick över de samlade förslagen och sambanden mellan de olika delarna. Det har också funnits begränsade möjligheter att i tillräcklig utsträckning analysera materialet från utredningen. Jag är medveten om att utredarens uppdrag avser järnvägens organisation. Som jag har framfört är min uppfattning att betänkandet skulle vinna på att sätta in järnvägen i sitt samman- hang som en del i samhällsutvecklingen och transportsystemet. Det är viktigt att genomgående beakta ett trafikslagsövergripande perspektiv i de förslag som lämnas. Utredningen har i ett sent skede kompletterats med skrivningar om uppgifter och organisation. är medveten om och instämmer i att det finns behov av att utveckla samarbetet och samordningen mellan olika organisatoriska delar inom verket för ökad effektivitet i verksamheten. Ledning och intern organisation är rimligtvis en fråga för och ledning. bedömning är att den övergripande ledningen och styrningen är tillfredsställande. Den prövning av ledningen och styrningen inom myndigheten som löpande redan sker ger ett tillräckligt underlag för att identifiera förbättringsområden och för att vidta åtgärder. Vissa av utredarens förslag skulle innebära utökat ansvar för och detta är beskrivet och även kommenterat i kapitel 9 Konsekvensanalyser. Det är viktigt att, om denna fråga utreds vidare, beakta och ytterligare utreda hur sådan verksamhet skulle finansieras och vad det i övrigt kan innebära. I kommittédirektiv 2014:52 förs ett resonemang kring ett antal problemställningar avseende användning och tilldelning av spårkapacitet. Detta avser frågor som identifierades i delbetänkandet SOU 2013:83. Denna del av kommitténs direktiv avslutades med ett antal punkter som skulle studeras närmare. Jag menar att utredningen hanterat dessa frågeställningar i otillräcklig omfattning. En särskild utredare ska göra en översyn av järnvägens organi- sation. Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järn- vägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen för- anleds bl.a. av tillkännagivande om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör genomföras. •på grundval av en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter på järnvägs- området och för hur ansvaret och uppgifterna förhåller sig till varandra, •inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör kunna vidtas för att bättre möta framtidens behov av ett effektivt och hållbart transportsystem, och •utifrån regeringens kommande tilläggsdirektiv föreslå förändr- ingar som kan leda till förbättringar av järnvägens funktionssätt. Uppdraget ska genomföras i två steg. Det första steget – uppdraget att göra en funktionell beskrivning av järnvägssystemet samt att inventera potentiella förbättringsområden – ska redovisas . I det andra steget, som ska föregås av ett tilläggs- direktiv, ska utredaren analysera hur järnvägens organisation kan förbättras. Datum för slutredovisning kommer att framgå av tilläggsdirek- tiven. tillkännagav för regeringen som sin mening vad trafikutskottet anfört om att en utredning bör genomföras om järnvägssystemets organisation för att utvärdera de förändringar som skett inom järnvägsområdet och överväga hur järnvägssystemet på bästa sätt bör organiseras för att möta fram- tidens behov av ett effektivt och hållbart transportsystem (bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). En sådan utvärdering bör, enligt , påbörjas och beakta pågående och planerade utredningar och utvärderingar. Med hänsyn till frågans samhälls- betydelse menar att utredningsarbetet bör ske i former som medger ett parlamentariskt deltagande. Stora förändringar av järnvägens organisation har en stor och betydelsefull roll i det svenska transport- systemet och väl fungerande transporttjänster med tåg är viktigt för att uppnå transportpolitisk måluppfyllelse. har så många transporter skett med tåg som räknat i absoluta tal. I relativa tal står järnvägen för av allt persontransport- arbete. Motsvarande andel för godstransporter på järnväg är 23 pro- cent. Under det senaste kvartsseklet har politiken på järnvägsområdet resulterat i att stora förändringar genomförts av järnvägens organi- sation. Två huvudsakliga processer ligger bakom detta. För det första har i en mängd olika steg beslutat om att förändra organisationen i syfte att utveckla järnvägens funktionssätt och effektivitet. För det andra har EU:s vision om ett gemensamt euro- peiskt järnvägsområde inneburit att kommit att ställa allt mer långtgående krav på järnvägens organisation inom unionen. Från en sammanhållen organisation till uppdelning av ansvar och roller Startåret för den moderna reformeringen av den svenska järnvägen brukar sättas till 1988. Då separerades järnvägsinfrastrukturen från trafiken och andra funktioner. Det året bildades myndigheten verket, vars uppgift var att ta det fulla ansvaret för investeringar och underhåll av järnvägsinfrastrukturen. omvandlades till ett järnvägsföretag som betalade banavgifter för att få använda spåren. överfördes även andra funktioner, såsom tågtrafikledningen, från till . har till uppgift att vara infrastrukturförvaltare för det statliga järnvägsnätet. Separeringen av infrastrukturen från trafiken i kombination med att trafikhuvudmännen (numera regionala kollektivtrafikmyndig- heter) fick ansvar för trafiken på de så kallade länsbanorna, resulte- rade i att tilldelningen av avtal om allmännyttig regional person- trafik konkurrensutsattes. började även staten konkur- rensutsätta upphandlingar om viss interregional tågtrafik. fick alltså i allt högre utsträckning konkurrera med andra järnvägsföretag om att få bedriva trafik som kräver offentlig ersätt- ning. ledde riksdagsbeslut fram till att sålde flera sidoverksamheter till järnvägstra- fiken, exempelvis spedition, busstrafik, färjetrafik och hotellverk- samhet. genomfördes en separering och bolagisering av de kvarvarande verksamheterna, vilket resulterade i ett antal fristående företag, däribland (persontrafik), (gods- trafik) och (järnvägsstationer och andra fastigheter). En annan viktig reform – öppningen av godstrafikmarknaden för konkurrens – genomfördes . För persontrafik på järnväg avskaffades SJ AB:s kvarvarande företrädesrätt i en stegvis process , vilket innebar en realiserad marknadsöppning med konkurrens på spåren på det järnvägsnät som förvaltas av staten . Parallellt med ökad konkurrensutsättning och separering av verksamheter har det också skett en regelutveckling och organisa- toriska förändringar för att hantera trafiktillstånd, tillsyn och säkerhet. Redan i samband med bildande etablerades , som sedermera övergick i Järnvägsstyrelsen och i Transportstyrelsen . Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde Med målsättningen att inrätta en inre järnvägsmarknad, för att på så sätt försöka skapa effektivare och mer kundanpassade transport- tjänster, fastställdes redan tidigt i EU-lagstiftningen de grundläg- gande principerna för att förbättra järnvägarnas effektivitet genom att gradvis öppna marknaderna, inrätta oberoende järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare samt låta dessa omfattas av separata redo- visningar. har dessa principer gradvis omsatts i praktiken, inte minst genom antagandet av tre på varandra följande EU-lagstiftningspaket.