sou · H3B399 · 2015-12-04 00:00:00 — Områden med särskilt goda förutsättningar för vattenanknutna friluftsaktiviteter och därmed berikande upplevelser. I samband med bildandet av Havs- och vattenmyndigheten överfördes riksintresseansvaret för naturvården och friluftslivet med avseende på vatten- och havsområden till myndigheten från . Det har inte skett någon förändring av utpekade områden sedan Havs- och vattenmyndigheten bildades och inga egna kriterier har formulerats. Havs- och vattenmyndigheten har dock samverkat med i översynen av områden av riksintressen. Enligt (skrivelsen, s. 14) har översynen medfört att det nu finns ett uppdaterat och reviderat förslag till områden av riksintresse för friluftsliv utifrån ny kunskap och aktuella förhållanden. För varje förslag till område av riksintresse för friluftslivet finns nu också uppdaterade och aktuella värdebeskrivningar och aktuella kartor. Länsstyrelser lämnar underlag till och Havs- och vattenmyndigheten efter dialog med kommuner och intresseorganisationer. samråder med och andra berörda myndigheter innan myndigheten lämnar sin bedömning av riksintressen. Havs- och vattenmyndigheten har i samverkan med utvecklat processen i den senaste översynen av områden av riksintressen för friluftslivet. har i den senaste översynen enligt regeringsuppdraget anpassat och utvecklat kriterierna efter ny kunskap som tillkommit –1990 när myndigheten senast pekade ut områden. Skydd mot åtgärder som kan skada miljön för friluftslivet utanför utpekade områden bevakas i första hand av länsstyrelser och kommuner, eftersom sådana frågor i de allra flesta fall rör sig om lokala eller regionala värden. Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras kulturvärden behandlas i 3 kap. 6 § (tidigare 2 kap. 6 § NRL). Se avsnitt 4.8.1. För övergripande uttalanden i förarbetena se avsnitt 4.8.2. Det i förarbetena föreslagna skyddet för kulturminnesvårdens intressen syftade till att det ska vara möjligt att slå vakt om ett brett urval av skyddsvärda miljöer och objekt såväl på landsbygden som i tätorterna och främja det skyddsvärda i ett större sammanhang. hade den kulturhistoriska byggnadsvården främst varit inriktad på vården av enstaka och särskilt värdefulla objekt, men uppmärksammades värden som finns bevarade i sammanhängande kulturmiljöer vid sidan av den traditionella monument- och objektvården. En annan viktig förändring var att urvalet av objekt och miljöer inte är en fråga för enbart experter, utan allt större vikt fästes vid vad allmänheten uppfattade som värdefullt. I rapporten (SOU 1971:75) Hushållning med mark och vatten underströks hur viktigt det är att vidga intresset från unika företeelserna till de karakteristiska. 4.10.3Myndighetens arbete med områden av riksintresse Uppgifter i fråga om områden av riksintresse för kulturmiljövården ska lämnas av (se 2 § andra stycket 4 hushållningsförordningen). urval av områden av riksintresse har sitt ursprung i den fysiska riksplaneringen men det nuvarande urvalet gjordes till största delen 1987 (se slutbetänkande SOU 2009:45, s. 119). Vad gäller kriterierna för bedömningen av om ett område är av riksintresse för kulturmiljövården, har dessa egentligen inte ändrats i någon större utsträckning utan snarare förtydligats . Kriterierna har bl.a. specificerats med avseende på innebörden av riksintressant kulturhistoriskt sammanahang och hur detta återspeglas i landskapet. En konsekvens av detta är att kraven är högre på att områdena ska ha tydliga fysiska uttryck för de delar av samhällsutvecklingen som de representerar. Inom ramen för utvecklingsprojekt 2012–2013, har modellen för riksintressebeskrivning setts över och i viss mån reviderats. Underrubrikerna Motivering och Uttryck för riksintresset kvarstår men med utvecklade och preciserade krav på vilka aspekter som ska anges under respektive underrubrik. Den tidigare underrubriken ”I riksintresset ingår även” har strukits, vilket innebär att vid kommande översyner finns behov av att ta ställning till om de därunder tidigare listade företeelserna ska utgå ur eller inlemmas i riksintresset. har , tillsammans med främst och länsstyrelserna arbetat för att klargöra vad som gäller vid hanteringen av riksintressen för kulturmiljövården. En handbok har utarbetats och utbildningsinsatser sker löpande. De förväntade effekterna av detta är en mer enhetlig och rättssäkrare tillämpning och en ökad förståelse av riksintressenas innebörd. Riksintressen för kulturmiljövården är ett urval av miljöer som ska representera hela landets 10 000-åriga historia från stenålder till nutid. Runt om i landet har lämnats uppgifter om cirka 1 700 områden av riksintresse för kulturmiljövård enligt 3 kap. . Därutöver anges direkt i 4 kap. ett antal större områden vilka i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till deras natur- och kulturvärden. har inte utarbetat några absoluta kriterier som måste vara uppfyllda för att ett område ska kunna klassas som ett riksintresse. I stället grundar sig bedömningen av ett riksintresse för kulturmiljövården på landskapets fysiska innehåll och egenskaper (objekt, karaktärsdrag, strukturer, funktioner och samband) med avseende på möjligheten att därigenom utläsa och förstå väsentliga delar av samhällets kulturhistoriska utveckling. Sammantaget ska kulturmiljövårdens riksintressen ge en övergripande bild av samhällets historia och således belysa ett brett spektrum av tidsperioder, utvecklingsskeden, händelser, verksamheter och aktivi- teter samt regionala förutsättningar och kulturella perspektiv som har varit av betydelse för samhällsutvecklingen. Riksintressets utbredning innefattar inte, till skillnad från exempelvis världsarven, någon skydds- eller buffertzon. Riksintressebeskrivningen som upprättas i samband med utpekande av anspråket, ger en övergripande utgångspunkt för hur riksintresset kan beaktas och vidareutvecklas. En beskrivning av ett riksintresse ska fungera vägledande i en planeringssituation. Riksintressebeskrivningen ska därför ange det riksintressanta kulturhistoriska sammanhang som präglat området men också tydliggöra vad i landskapet som är viktigt för läsbarheten, dvs. upplevelsen och förståelsen, av dess kulturhistoriska utveckling. Beskrivningen behöver som regel preciseras i exempelvis översikts- och detaljplan för att tydliggöra riksintressets innebörd och avgränsning vid olika former och nivåer av samhällsutveckling. Urvalet av områden av riksintresse är inte en gång för alla givet utan ska kunna omprövas i takt med utvecklingen av ny kunskap och förändrade synsätt. Tillägg, avstående eller ändringar av riksintresseanspråk ska dock ske med stor omsorg och endast då där finns goda skäl. ansvarar för att, efter samråd med Bo- verket och berörda länsstyrelser, lämna uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse för kulturmiljövården. Om bedömer att ett anspråk ska ändras, avstås eller att ett nytt anspråk ska utpekas ska skicka förslag på reviderat eller nytt anspråk till . Förslaget ska även skickas till för kännedom. Förslaget ska innehålla en redogörelse för skälen till ändring, avstående eller utpekande av anspråket samt eventuell ny avgränsning. Alla ändringar av riksintressebeskrivningen och sådana ändringar av avgränsningen som påverkar riksintressebeskrivningen bedöms av . Förslag om att avstå eller att peka ut ett nytt anspråk bedöms av i samråd med . Sådana justeringar av avgränsningen som inte medför någon ändring av anspråket hanteras av , och kräver inte formella ställningstagande. ska dock underrättas. De insatser med översyn och revidering av kulturmiljövårdens riksintressen som pågått vid och läns- styrelserna 2012–2014, har visat på ett behov av att även uppdatera det samlade urvalet. Ett sådant arbete måste emellertid ske successivt och med försiktighet för att resultatet ska fungera . Det kan konstateras att vissa områden helt eller delvis kan anses som riksintressanta för att de påverkats negativt genom exempelvis ovarsam exploatering eller ohävd och förfall. Vissa områden av riksintresse kan också ifrågasättas med avseende på den bedömning som gjordes vid utpekandet. Å andra sidan finns också ett behov av ytterligare nya riksintressen som representerar tidigare förbisedda kulturhistoriska skeenden och händelseförlopp. Befintliga riksintressen kan dessutom behöva utvecklas med avseende på hur de återspeglar fler perspektiv på den kulturhistoriska utvecklingen. Även om sådana justeringar av urvalet behöver göras kommer detta, enligt bedömning, att ske utan att det sammanlagda antalet och utbredningen av riksintressena radikalt förändras. Därmed kan sägas att det reella behovet motsvaras av dagens situation vad gäller omfattning, ehuru inte helt vad gäller inriktning och innehåll. I flera lagstiftningar utöver finns krav på att hänsyn ska tas till bl.a. kulturmiljön, exempelvis kulturmiljölagen, , skogsvårdslagen, väglagen, lagen om byggande av järnväg samt minerallagen. Möjligheter till formellt juridiskt skydd finns i områdesskyddbestämmelserna gällande såväl kultursom naturreservat, men även i kulturmiljölagens bestämmelser om byggnadsminnen eller fornlämningar samt plan- och bygglagens detaljplan och områdesbestämmelser. Fördelarna med dessa juridiska skydd är att de möjliggör en tydlighet i regleringen av främst vad som inte får ske med de skyddade objekten och miljöerna samt – för kultur- och naturreservat – vilka förvaltande insatser som krävs för att deras värden ska upprätthållas. Enligt är nämnda skyddsformer dock inte alltid möjliga, lämpliga eller tillräckliga för att tillgodose ett riksintresse. Kulturmiljövårdens riksintresseområden är ofta komplexa och mångfacetterade till sin karaktär. Om enbart objekten skyddas kan det uppstå ett pedagogiskt problem med en polarisering som följd, där de ”skyddsvärda” delarna betraktas som statiska och hinder för utveckling, medan övriga delar missförstås som umbärliga och ignoreras. Detta gynnar inte en långsiktigt hållbar utveckling. Bestämmelserna enligt 3 kap. 6 § första stycket gäller kulturmiljön i stort, dvs. alla miljöer som har betydelse från allmän synpunkt på grund av sina kulturvärden. Kulturmiljön ska tas till vara och bidra till ett hållbart samhälle med goda livsmiljöer. 4.11Värdefulla ämnen eller material Värdefulla ämnen eller material behandlas i 3 kap. 7 § (tidigare 2 kap. 7 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse. Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Syftet med bestämmelsen är att ge möjlighet till framtida utvinning av sådana ämnen och material som bedöms som särskilt viktiga från samhällsekonomiska utgångspunkter och för att markera detta har det föreskrivits att det ska vara fråga om ”värdefulla ämnen eller material”. Utvinning av dessa ämnen behöver inte alltid vara aktuell. Bestämmelsens utformning medför att de områden som omfattas i avvaktan på utvinning kan användas för ändamål som inte hindrar eller påtagligt försvårar en framtida utvinning. Med påtaglig försvåra avses i denna bestämmelse dels åtgärder som gör själva fyndigheterna svårtillgängliga, t.ex. ett beslut om att bevara ett naturområde där förekommer, dels åtgärder, t.ex. bostadsbebyggelse, som försvårar en pågående eller framtida utvinning, se prop. 1985/86:3 s. 165–166. Enligt andra stycket ges ett starkare skydd för områden som inrymmer sådana ”fyndigheter” av ämnen och material som är av riksintresse. Skyddet avser främst fyndigheter av sådana ämnen eller material som är eller bedöms kunna bli av stor betydelse för landets försörjningsberedskap (se prop. 1985/86:3 s. 166 och prop. 1997/98:45, del 2 s. 33). Med mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material avses enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 165 och prop. 1997/98:45 del 2, s. 33) endast sådana råvaruförekomster som finns i marken eller under sjö- och havsbottnen, dvs. i huvudsak mineralråvaror, men inte skog eller andra resurser som finns i stora mängder eller är allmänt förekommande. I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 69–72) framhölls att det är angeläget att områden som innehåller kända tillgångar på värdefulla ämnen eller material som av stor betydelse i ett nationellt perspektiv skyddas mot åtgärder som kan förhindra eller försvåra ett framtida utnyttjande av den ifrågavarande resursen, bl.a. industrimaterial, järn- och sulfidmalmer, mineralråvaror på havsområdenas bottnar samt bl.a. torvutvinning för energiändamål. och mineraler ansågs vara av särskild betydelse ur beredskapssynpunkt då det i en krissituation kan behövas en sådan inhemsk produktion samt utgöra en viktig samhällsekonomisk resurs. Det ansågs att viss verksamhet och bebyggelse därför borde undvikas i områden med viktiga råvarutillgångar eftersom de kan förhindra eller försvåra ett senare utnyttjande av resurserna, eftersom en god hushållning innebär att känsliga verksamheter inte lokaliseras i omedelbar anslutning till råvaruförekomster för vilka en senare brytning har rimlig sannolikhet. Frågan om att reservera mark- och vattenresurser för mineralutvinning behandlades inte särskilt ingående i den fysiska riksplaneringen (prop. 1985/86:3 s. 70). I rapporten med mark och vatten 2 framhölls dock att det kan vara ett nationellt intresse att säkerställa att vissa mineraltillgångar kan utvinnas och att det därför kan finnas anledning att i en ny plan- och bygglag öppna möjlighet att skydda sådana områden som från nationell synpunkt är särskilt lämpade för utvinning av mineralråvaror så att de inte tas i anspråk för andra verksamheter. I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 165–166) förutsågs att andra än statliga myndigheter, t.ex. privata företag, kan tänkas hävda att vissa fyndigheter ska behandlas som riksintressen enligt bestämmelsen. Syftet med bestämmelsen var främst att ge stöd för de samhällsplanerande organen att kunna slå vakt om möjligheterna att exploatera viktiga malm- och mineraltillgångar, torvtillgångar m.m. genom att undvika etablering av verksamheter som kan hindra eller påtagligt försvåra en från samhällets synpunkt önskvärd utvinning. Bestämmelsen avsåg därför att främja ett konstruktivt samarbete mellan företrädare för utvinningsintressena och berörda kommuner, eftersom det i hög grad också ligger i de berörda företagens intresse att medverka till att kommunerna tidigt får del av kunskapsunderlag kring utvinning. Enligt förarbetena ankom det, som ovan nämnts, på berörda statliga myndigheter att tillhandahålla det underlag som behövs för att tillämpningen ska fungera. Trots att dessa frågor inte hade behandlats inom ramen för den fysiska riksplaneringens program- och planeringsskeden, fanns det ett omfattande inventeringsmaterial som kunde ställas samman som underlag för planläggning och tillståndsprövning. I länsstyrelsernas ansvar för tillsynen över naturresurshushållningen i länen ansågs ligga att med ledning av myndigheternas underlag sammanställa ytterligare vägledning för planering och tillståndsprövning som behövs beträffande sådana områden inom respektive län. 4.11.3Myndighetens arbete med områden av riksintresse Uppgifter i fråga om områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse ska lämnas av geologiska undersökning (se 2 § andra stycket 5 hushållningsförordningen). Vid införandet av NRL var det länsstyrelserna som till en början tog fram länsvisa förslag på fyndigheter som ansåg borde vara av riksintresse, bl.a. fyndigheter av natursten, bergmaterial resp. industrimineral. geologiska undersökning (SGU), tillsammans med () och länsstyrelserna gick igenom dessa länsvisa förslag innan SGU och SNV gemensamt, efter samråd med , tog länsvisa beslut om vilka fyndigheter som skulle vara av riksintresse enligt 2 kap. 7 § andra stycket NRL i respektive län. 1991 tog SGU beslut om områden av riksintressen för malmfyndigheter. Alla dåvarande gruvor i drift var sådana områden som beslutades vara riksintressanta fyndigheter enligt 2 kap. 7 § andra stycket NRL (SGU dnr 41-66/91). Övriga utmål (dvs. inte var i drift) pekades ut enligt 2 kap. 7 § första stycket NRL. Totalt omfattas cirka 125 fyndigheter i som riksintressen enligt dessa beslut. SGU har lämnat uppgifter om 141 fyndigheter av värdefulla ämnen eller material av riksintresse. Av dessa har 84 detaljavgränsats och märkts ut på karta, medan övriga har lägesbestämts med en centrumkoordinat. SGU arbetar fortlöpande med att komplettera dessa. SGU:s kriterier, som togs fram , innebär att ett riksintressant område ska: 1.ha en från försörjningsberedskapssynpunkt stor betydelse för landet, 3.uppfylla speciella krav på materialegenskaper, 4.förekomma i begränsad omfattning men dock vara så stor att den även på lång sikt kan försörja hela eller delar av landet med material, eller 5.ha betydelse för landets försörjning i ett avspärrningsläge. SGU har i praxis föreslagit områden av riksintressen som byggt på två kriterier, vanligtvis kriterie nr 2 och nr 3. De fem urvalskriterierna är delvis svåra att applicera på samtliga aktuella ämnen och material. T.ex. har behovet av riksintresseområden för bergmaterial aktualiserat genom arbetet med miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, eftersom bergmaterial och havssand numera behöver användas i allt större utsträckning som ersättning för naturgrus. För SGU har det i revideringsarbetet varit viktigt för att bibehålla andemeningen i hushållningsbestämmelsernas förarbeten. SGU har därför beslutat om nya kriterier för bedömningen av områden av riksintresse för ämnen eller material. De nya kriterier, vilka SGU vill grunda ett beslut att peka ut ett område med en fyndighet av ett ämne eller material som riksintresse, är följande: 1.ämnet eller materialet har betydelse för samhällets behov, 2.ämnet eller materialet har särskilt värdefulla egenskaper, och 3.området innehållande fyndigheten av ämnet eller materialet är väl avgränsat, undersökt och dokumenterat. Alla ovanstående kriterier ska vara uppfyllda för att bedöma en fyndighet som riksintresse. Förutom nya kriterier har SGU utarbetat förbättringsåtgärder. Åtgärderna syftar till att få större transparans i processen, att större vikt läggs vid värdebeskrivningarna samt att besluten ska bli mer lättförståeliga. Detaljavgränsning av ett område av riksintresse innebär att fyndighetens utbredning preciseras genom att området ritas in på en karta med tillhörande koordinater. Detta underlättar för länsstyrelser och kommuner, dels i planprocessen och dels för att göra en avvägning när ett område är av riksintresse för flera ändamål. Som ovan nämnts har SGU främst bedömt områden av riksintresse som byggt på två av de gamla kriterierna, vanligtvis kriterierna 2 och 3. I ökad utsträckning har myndigheten vid avgränsningar kommit att inte bara beakta, utan även tydligt beskriva fyndighetens betydelse för landets försörjningsberedskap och ämnets eller materialets värde för samhället. SGU lägger stor vikt vid att underlaget är välunderbyggt och att värdebeskrivningen är lättillgänglig och begriplig även för icke-geologer. SGU tar fram en prioriteringslista med områden/objekt som myndigheten planerar att hantera . Objekt kan föreslås av extern part men prioritering och bedömning görs av SGU utifrån objektets förutsättningar. I SGUs databas ”och ” finns drygt 850 kända, helt eller delvis dokumenterade, fyndigheter där flera kan komma att bedömas vara områden av riksintresse. Varje objekt dokumenteras enligt checklista som följer kriterierna. SGU tar fram geologiskt underlagsmaterial för fyndigheten. Efter kartritning och koordinatsättning med arealberäkning på SGU remitteras förslaget. Samtliga handlingar skickas på remiss till och . Handlingarna översänds också till berörd kommun och i de fall en fyndighet som erfordrar tillstånd enligt minerallagen till Bergsstaten. Slutligen fattas beslut och expediering sker. Beslutet skickas till berörd länsstyrelse med kopia till och kommunen samt i förekommande fall Bergsstaten. Eftersom det i förarbetena till (prop. 1997/98:44, Del 2, s. 33) anges att ämnen och material som finns i stora mängder och är vanligt förekommande, inte kan komma i fråga som riksintresse samt att materialet ska vara av nationellt intresse, uppstår svårigheter med bl.a. bergtäkter och sandavlagringar. I finns i huvudsak tre större malmprovinser, , samt Bergslagen i . SGU har pekat ut områdena ”västra”, ”mellersta” samt ”östra” enligt 3 kap. 7 § första stycket . Dessa ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen av dessa. Dessa områden är mycket viktiga ur försörjningssynpunkt och av största vikt för gruvnäringen från en nationell utgångspunkt. Områdena är unika i dels på grund av geologin, dels på grund av omfattningen av den gruvdrift som bedrivs och som bedrivits . Områdenas potential för framtida gruvdrift är också unik för landet. Fyndigheterna som finns inom områdena representerar värden i mångmiljardklassen. 4.12Anläggningar för industriell produktion Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion behandlas i 3 kap. 8 § (tidigare 2 kap. 8 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse. Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Bestämmelsen syftar till att ge skydd för mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge är särskilt lämpliga för anläggningar som behövs för vissa viktiga och nödvändiga funktioner i samhället. Det är enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 167 och prop. 1997/98:45 del 2 s. bl.a. fråga om att slå vakt om sådana lägesbundna naturresurser som är mindre vanligt förekommande och som därför gör vissa mark- och vattenområden särskilt lämpade för sådana anläggningar. Bestämmelsen i första stycket innebär att man vid prövningen ska ta hänsyn till områden av angivet slag genom att t.ex. inte planera för eller lämna tillstånd till sådana verksamheter inom eller i närheten av områdena, som kan hindra eller påtagligt försvåra ett utnyttjande av dessa för ändamål som anges i stadgandet. Bestämmelsen innebär krav på hänsyn från andra verksamheter, så att anläggningarna också kan brukas på ett rationellt sätt. Det innebär t.ex. att åtgärder som kan försvåra driften av anläggningen inte bör tillåtas i anläggningens närhet. Om exempelvis bostadsbebyggelse tillåts intill ett område som är avsett för en flygplats, kan detta begränsa möjligheterna att utnyttja flygplatsen, eftersom hänsyn måste tas till bullerstörningar för de boende. Liksom de övriga hushållningsbestämmelserna innebär bestämmelsen inte något förbud mot ändring av markanvändningen inom de skyddade områdena. Om förändringar medges bör användningen emellertid anpassas så att några störningar av betydelse för den avsedda anläggningen inte uppkommer. Som exempel nämns i förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 167) att bebyggelse bör kunna medges inom områden som berörs av planerade kraftledningar eller gasledningar under förutsättning att bebyggelsen inte förläggs inom det område som direkt avses för anläggningen eller att inte t.ex. säkerhetsskäl eller andra liknande skäl lägger hinder i vägen för nybebyggelse i anläggningens närhet. Sammanfattningsvis kan försvårande åtgärder uppkomma genom såväl bevarandeintressen som konkurerande exploateringar.