sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — Vid beslut om statsbidrag för ska myndigheten särskilt beakta sitt uppdrag att samverka med , i deras regeringsuppdrag som beskrivs under . Bidrag lämnas i huvudsak till lönekostnader för pedagogtjänster i projektledning och projektgrupp. Ytterligare bidrag kan beviljas för mer omfattande dokumentation med fördjupade utvärderingar och analyser än vad som redan ska ingå i projektets slutredovisning. Bidrag kan också lämnas för utvärdering och analys av tidigare genomförda utvecklingsprojekt. I båda fallen lämnas bidrag endast för lönekostnader. I vägledningen uppgavs att bidraget ska täcka kostnader för projektansvariga, pedagoger, dokumentation, utvärdering eller analyser. Vidare framgick att utvecklingsprojekten ska tilldelas full bidragstäckning för de kostnader som godkänts. 57Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015), Utvecklingsprojekt . 58Regeringsbeslut S2012/4969/FST, Uppdrag att pröva en strukturerad modell för skolan inom . Dagens fördelningsgrunder för statsbidraget Bidrag får också lämnas för kostnader till fortbildning av medlemmar i en projektgrupp som är en ”avgörande insats” för att kunna genomföra projektet. Däremot lämnas inga bidrag för kostnader för ombyggnation eller inköp av material och utrustning, produktion av material och läromedel eller kostnader för fortbildningsinsatser som ingår i huvudmannens arbetsgivaransvar.59 och Specialpedagogiska skolmyndig- heten har fått i uppdrag av regeringen60 att pröva en modell för obruten skolgång och stärkt skolförankring för de ungdomar som vårdas hos . Mot denna bakgrund pågår ett projekt som syftar till att utveckla och etablera samverkan genom en strukturerad modell för skolan, SiSam, samverkans- modell för , skola och socialtjänst. Statsbidrag kan sökas av kommunala skolhuvudmän som tecknat avtal med om samverkan enligt SiSam vid placering av elever vid särskilda ungdomshem. Vidare kan Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem söka bidrag för utvecklingsprojekt som kan syfta till att utveckla samsynen mellan insatserna för behandling och undervisning. Bedömning av utvecklingsprojekten sker enligt samma kriterier som för övriga utvecklingsprojekt.61 6.5Mellanåret för svårt synskadade Enligt Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev får anslagsposten för särskilda insatser på skolområdet belastas med högst för stöd för särskilt anordnad utbildning för ungdomar med svår synskada som efter behöver 59Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), Vägledning SIS-medel till utvecklingsprojekt, ALL 2014/908. 60Regeringsbeslut S2012/4969/FST, Uppdrag att pröva en strukturerad modell för skolan inom . 61Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), Vägledning SIS-medel till utvecklingsprojekt, ALL 2014/908. Dagens fördelningsgrunder för statsbidraget ett så kallat mellanår innan de påbörjar en gymnasial utbildning.62 Utbildningen bedrivs vid två folkhögskolor och omfattar /15 fem elever, se tabell 5.10. Utbildningens fasta kostnader stöds genom ett grundbidrag som består av hälften av anslaget om fördelat på de sökande skolorna. Den andra halvan av anslaget fördelas utifrån antalet elever i utbildningen.63 Om en folkhögskola har av alla elever så tilldelas verksamheten av den kvarstående halvan av anslaget. I vägledningen finns inga förtydliganden av hur statsbidraget ska fördelas när det gäller särskilt anordnad utbildning för ungdomar med svår synskada. 62Regeringsbeslut U2013/7498/S, Regleringsbrev för avseende Special- pedagogiska skolmyndigheten. 63Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), Vägledning SIS-medel, ALL 2014/908. Sjukhusundervisning har funnits sedan åtminstone . Den har reglerats i skollagen som en rättighet för grundskole- och gymnasieskoleelever. Staten har också tagit ett särskilt ansvar för elever med funktionsnedsättning mot bakgrund av att alla kommuner inte rimligen kan ha resurser för att möta de olika behov som kan uppstå. Statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet är sprunget ur det så kallade SÅS-anslaget som infördes , se den historiska tillbakablicken i avsnitt 3.9.1. Ur detta anslag kunde medel beviljas för insatser inom de områden av skolan där problem gjorde sig gällande. kunde medel beviljas för regionala åtgärder med syfte att förbättra möjligheterna till utbildning för barn och ungdomar med funktionsnedsättning. kunde bidrag beviljas för såväl lokala som regionala insatser, och i regionala insatser ingick dessutom sjukhusundervisningen. I samband med kommunaliseringen av skolan begränsades bidraget till att omfatta regionala insatser. 1990/91:18 framgår att syftet med stöd till insatser av regional art bygger på att kostnaderna för eleverna vid en regionalt anordnad utbildning som regel är betydligt högre än i den vanliga skolan. De elever som måste få sin skolgång anordnad på detta sätt är ofta i behov av extra stödinsatser, till exempel personlig assistans, undervisning i mindre grupp, särskilt anpassade lokaler, extra resurser vad gäller elevvårdsinsatser med mera. Stödet till regionala insatser får anses vara ett uttryck för statens vilja att stötta kommuner i samband med de särskilda utbildningslösningar som kan behövas för eleverna. Specialpedagogiska skolmyndigheten har genom sin tillämpning av förordningen om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet tolkat det som att bidrag för regionala utbildningsinsatser ska begränsas till de insatser där antalet elever från andra kommuner än värdkommunen övergår . Dessutom har myndigheten ansett det angeläget att bevilja medel för utvecklingsprojekt i större utsträckning än för regionala utbildningsinsatser. Eftersom Specialpedagogiska skolmyndigheten har ett särskilt ansvar för att alla elever med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning får även dessa åtgärder anses vara uttryck för statens intentioner med statsbidraget. Utredningen kan konstatera att staten i några fall, genom regleringsbreven för Specialpedagogiska skolmyndigheten, detaljstyrt för vilka ändamål statsbidraget ska användas. Det har gällt särskilt riktade bidrag till för undervisning i kommunens grundskola för elever med dövhet som annars skulle ha tagits emot i den statliga specialskolan Vänerskolan, se avsnitt 3.4, och till den särskilt anordnade utbildningen för svårt synskadade elever, det så kallade mellanåret som beskrivs i avsnitt 5.5. Staten har valt att reglera bidrag till mellanåret genom regleringsbrev och inte i förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. 8Utvärdering och förslag till ändring I kommittédirektiv 2013:29 fick en särskild utredare, i egenskap av nationell samordnare, i uppdrag att utvärdera statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet. Syftet med utvärderingen var att få kunskap om hur bidraget fördelades och om användningen var effektiv. Som ett led i arbetet med utvärderingen gav utredningen två forskare vid avdelningen för utbildningsvetenskap vid i uppdrag att utvärdera statsbidraget i sin helhet för åren 2009–2013. färdigställdes rapporten i Skolan – SIS64, som återfinns i sin helhet i bilaga 3. Slutsatserna och förslagen i bilagan är forskarnas egna. I detta kapitel redovisas dels en utvärdering av statsbidraget dels utredningens föreslagna ändringar. Kapitlet är indelat utifrån de områden som kan beviljas statsbidrag enligt förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet och Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev: särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, regionala utbildningsinsatser, utvecklingsprojekt och särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. 64 Bostedt, G. & , L. (2014), Särskilda Insatser i Skolan - SIS, . Fortsättningsvis refereras till eller utvärdering vid hänvisning till den aktuella utvärderingen. Utvärdering och förslag till ändring 8.1Särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus biföll utbildningsutskottets förslag till beslut i utskottsbetänkande /15:UbU465 angående proposition 2014/15:43 Utbildning för elever i samhällsvård och på sjukhus. Propositionen innebär bland annat skollagsändringar där uttrycken någon annan institution och en motsvarande institution ska ersättas med institution som är knuten till ett sjukhus. Utredningen använder sig av den nya lydelsen vilken träder i kraft . Av propositionen framgår även att regeringen avser att ge i uppdrag att utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Regeringen avser även att ändra förordningen om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet så att en huvudman inom skolväsendet även ska kunna få statsbidrag för elever i grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som får särskild undervisning på sjukhus. 8.1.1Hur fungerar fördelningen och uppföljningen av statsbidraget? En del av utredningens uppdrag har varit att utvärdera hur särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus finansieras genom statsbidrag för särskilda insatser på skolområdet. Under arbetets gång har utredningen uppmärksammats på olika problem inom den särskilda undervisningen. Några av problemen har beskrivits i tidigare statliga utredningar och utvärdering. Andra problem har framkommit genom utredningens kontakter med huvudmän för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Under mer än ett årtionde har avsatts till statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Enligt innebär det att medel till särskild undervisning på 65 betänkande 2014/15:UbU4, Utbildning för elever i samhällsvård och på sjukhus. Utvärdering och förslag till ändring sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus beviljats omkring hälften av den totala budgeten för statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet. Någon direkt orsak till summans storlek och det faktum att den legat kring har inte framkommit i utredningens arbete. Specialpedagogiska skolmyndigheten har i kontakter med utredningen uppgivit att myndigheten förvaltat det uppdrag den fick när myndigheten bildades . Enligt myndigheten är det i stor utsträckning samma kommuner som ansöker . och 2014 har 36 respektive 37 kommuner ansökt om statsbidraget. Huruvida det finns kommuner som bedriver särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, men som inte ansöker om statsbidrag har varken utredningen eller Specialpedagogiska skolmyndigheten kännedom om. I Specialpedagogiska skolmyndighetens uppföljning av statsbidraget använder myndigheten begreppen elever och elevdagar som effektmått. Måtten är ett sätt för myndigheten att få klarhet i att statsbidraget har genererat faktisk undervisning i relation till utbetalda medel. Begreppet elevdag är enligt utredningen problematiskt eftersom de elevdagar som rapporterats till Specialpedagogiska skolmyndigheten beräknats på olika sätt. Som nämns i avsnitt 5.2 rapporterar vissa huvudmän elevdagar som antalet dagar en elev får undervisning oavsett hur många tillfällen per dag som eleven träffar läraren. Andra huvudmän rapporterar elevdagar som antalet undervisningstillfällen läraren har med eleven, oberoende av undervisningens omfattning och oavsett om flera av undervisningstillfällena infaller på . Enligt har antalet tjänster som beviljats statsbidrag minskat med till 2013. Någon tydlig orsak till detta framkommer inte i utvärderingen. Av Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar framträder dock en bild av att det framför allt är tjänsterna inom barn- och ungdomspsykiatrin, BUP, som minskat trots att vårdtiden där ökat. Ett rimligt antagande är att detta beror på att eleverna inom BUP i allt högre grad behandlas inom öppenvården, se avsnitt 5.2. utvärdering visar dock att BUP kontinuerligt fått hälften av alla medel avsatta för Utvärdering och förslag till ändring särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Av utvärdering framgår också att i förhållande till sökta medel har Specialpedagogiska skolmyndigheten beviljat mellan av kommunernas sökta belopp. Enligt Specialpedagogiska skolmyndigheten har huvudmännens kostnadstäckning för personalkostnader varierat mellan . Enligt vad utredningen erfar beror variationen i kostnadstäckning på myndighetens sätt att räkna fram det totala beloppet för statsbidrag och schablonbidraget för en lärarlön , se avsnitt 5.2. I tidigare genomförda granskningar såväl som i utvärdering och utredningens kontakter med skolhuvudmän och , har åsikter framförts om att statsbidraget borde täcka hela kostnaden för lärartjänsterna. Detta eftersom lägeskommunernas möjlighet att begära ersättning från huvudmännen för elevernas ordinarie utbildning är begränsade. Enligt är bidraget en förutsättning för att eleverna ska få den undervisning de har rätt till. När det gäller Specialpedagogiska skolmyndighetens handläggning av huvudmännens ansökningar om statsbidrag och den därpå följande redovisningen fann att en stor förändring skett till 2013. Inledningsvis utgjorde ansökningarna i huvudsak en medelsansökan baserad på ekonomiska beräkningar. Allt eftersom har myndigheten styrt och utvecklat ansökningarna och redovisningarna till att mer handla om verksamhetsmässiga, pedagogiska, didaktiska och specialpedagogiska uppgifter. Huvudmän ombeds i ansökan även redogöra för omkostnader utöver lärarlöner, men dessa uppgifter tas inte i beaktande vid tilldelningen av medel. Kvaliteten på ansökningarna och redovisningarna har generellt sett förbättrats. Det finns dock stora skillnader i kvalitet, vilket kan medföra svårigheter att bedöma avsedd effekt av medlen. har ansökningar och redovisningar från stora städer haft ett mer gediget innehåll. har inte kunnat urskilja någon högre grad av 66 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), Promemoria . Utvärdering och förslag till ändring kunskapsåterföring, nytänkande eller pedagogisk, didaktisk och specialpedagogisk progression i dokumenten . Utredningens förslag: Statsbidrag för anordnande av särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus regleras i ny förordning, förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. beslutar om fördelning av statsbidraget enligt förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Enligt befinner sig den särskilda undervisningen på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus i ett gränsland mellan bland annat psykologi, pedagogik, medicin och specialpedagogik. Utvärderingen visade på mycket ringa spår av specialpedagogiska perspektiv i både ansökningar och redovisningar. Undervisningen inom den somatiska vården bedömdes som traditionell, medan undervisningen inom BUP och behandlingshem kunde innehålla specialpedagogiska insatser för elever. Utredningen har inte heller sett några specialpedagogiska inslag när det gäller Specialpedagogiska skolmyndighetens beräkning av schablonbidraget för en lärarlön och själva fördelningen av medel utifrån huvudmännens ansökningar. Detta beskrivs utförligt i avsnitt 5.2. Mot denna bakgrund kan utredningen konstatera att fördelningen av medel till särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus förefaller att i huvudsak utgöra en ren ekonomisk transaktion utan specialpedagogiska överväganden. Specialpedagogiska skolmyndighetens bedömning vid fördelningen av medlen till särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus har inte heller något samband med myndighetens beslut om statsbidrag till regionala utbildningsinsatser och utvecklingsprojekt. Utredningen bedömer därför att det inte föreligger några vägande skäl till varför Utvärdering och förslag till ändring Specialpedagogiska skolmyndigheten ska vara den myndighet som beslutar om fördelningen av statsbidraget för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Utredningen föreslår därför att statsbidraget för denna verksamhet regleras i en ny förordning benämnd förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus och att ges i uppdrag att besluta om fördelningen av bidrag enligt nämnda förordning. 8.1.3Uppdrag att ge råd och stöd Utredningens förslag: I förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ska det anges att myndigheten i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning även ska ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Ansvaret för att granska den särskilda undervisningen på sjukhus eller institutioner som är knutna till sjukhus för att se att den följer lagar och regler ligger hos Skolinspektionen. Enligt Specialpedagogiska skolmyndighetens instruktion ska myndigheten i specialpedagogiska frågor som bland annat rör barn och ungdomar med funktionsnedsättning ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för utbildning inom skolväsendet, internationella skolor enligt 24 kap. skollagen (2010:800), utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. skollagen och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen.67 Trots att det framgår i instruktionen att myndigheten ska ge råd och stöd åt huvudmän med ansvar för andra särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skollagen finns det inget uttalat uppdrag att ge råd och stöd åt huvudmän med ansvar för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Enligt utredningen förefaller det rimligt att anta att det även där finns behov av råd och stöd i specialpedagogiska frågor. Om man, som i utredningens förslag i avsnitt 8.1.2, ger i 67 Förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. Utvärdering och förslag till ändring ansvar att besluta om statsbidrag enligt förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus bör också Specialpedagogiska skolmyndigheten ges i uppdrag att ge råd och stöd åt huvudmän med ansvar för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Till skillnad från har Specialpedagogiska skolmyndigheten redan en etablerad råd- och stödverksamhet som bör komma ifråga för uppdraget. Utredningens förslag: I mån av tillgång på medel får statsbidrag lämnas för högst av huvudmannens totala lönekostnad för lärarna vid den särskilda undervisningen på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Statsbidrag lämnas i sänder och utbetalas en gång , året som huvudmannen haft kostnaderna. Utredningens bedömning: De medel som avsätts täcker de kostnader som utredningen föreslår och bör bibehållas på motsvarande nivå, men vara föremål för årlig revidering. För att få en likvärdig och effektiv fördelning av statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus kan utredningen tänka sig flera alternativa fördelningsmetoder. Ett sätt vore att fördela statsbidraget efter befolkningsunderlag, det vill säga efter hur stor andel av befolkningen som bor i huvudmannens upptagningsområde. Svårigheten med denna metod är att det inte finns något tydligt upptagningsområde för framför allt specialiserade universitetssjukhus, vilka ofta tar emot patienter från hela landet. Att fördela statsbidraget utifrån antalet patientplatser är en annan lösning. Det skulle dock innebära att sjukhus och institutioner knutna till sjukhus hade beredskap att ta emot elever utan att veta om platserna skulle fyllas eller inte eftersom det är svårt att förutsäga när barn och ungdomar ska bli sjuka och i eventuellt behov av särskild undervisning. Utvärdering och förslag till ändring Ytterligare ett alternativ vore om det i fördelningen av statsbidraget togs hänsyn till flera parametrar än lönekostnaden för sjukhuslärarna. En sådan differentierad redovisning får Specialpedagogiska skolmyndigheten när huvudmännen i ansökningarna redovisar uppgifter om verksamhet, samverkan med hemskola och vård, undervisningens innehåll och elevernas inflytande på undervisningen. Huvudmännen redogör också för omkostnader utöver lärarlöner. Dessa parametrar tas emellertid inte i beaktande vid tilldelningen av medel och påverkar således inte bidragets storlek. En process där statsbidraget beräknas utifrån en mängd olika parametrar skulle, enligt utredningens uppfattning, inte bidra till en effektivare hantering utan försvårar snarare ansökningsprocessen för huvudmännen. Det är även utredningens uppfattning att ett sådant förfarande endast marginellt skulle bidra till en mer likvärdig hantering och fördelning. Enligt vore en medelsfördelning i regi ett alternativ till att Specialpedagogiska skolmyndigheten ansvarar för fördelningen av statsbidraget. förhåller sig dock tveksamma till denna lösning eftersom det finns risk att behoven för den tilltänkta målgruppen inte kommer att tillgodoses på bästa sätt. Medlen kan dessutom komma att osynliggöras i den kommunala budgeten och delvis fördelas på andra utgiftsposter. Argument liknande har framförts i från 200568 liksom vid utredningens referensgruppsmöten som invändningar mot att kommuner skulle ansvara för medelsfördelningen till den särskilda undervisningen på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Ytterligare ett alternativ som framför är att landstingen skulle ta över medelsfördelningen. Detta skulle enligt medföra organisatoriska fördelar genom att rektorer och lärare bättre finner en hemvist och kan integreras i ett landsting som även är skolhuvudman. Vidare skulle tillgången till funktionella lokaler kunna säkerställas i samband med lokalplanering och ansvar för regionens samlade behov av särskild undervisning för målgrupperna skulle tydliggöras. anför flera argument som talar emot förslaget, 68 (2005), Redovisning av uppdrag om en översyn av särskild undervisning på sjukhus, Dnr 55-2004:3256. Utvärdering och förslag till ändring bland annat att det finns en möjlig risk att medlen går in i den landstingskommunala budgeten och därmed delvis kan fördelas på andra utgiftsposter. Utredningen konstaterar även att alternativet förutsätter ett ändrat huvudmannaskap. Därtill skulle det krävas en helt ny organisation med de kostnader som det medför. Med tanke på att det redan finns en väl fungerande organisation uppbyggd i kommunerna ställer sig utredningen frågande till nyttan med att bygga upp en ny organisation inom landstingen. Utredningen noterar även att staten så sent som i samband med skollagen (2010:800) gjorde en översyn av organisationen av den särskilda undervisningen på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Då fattades beslutet att sammanföra tidigare bestämmelser i skollagen (1985:1100), grundskoleförordningen (1994:1194) och gymnasieförordningen (1992:394) till 24 kap. skollagen (2010:800) om särskilda utbildningsformer. Utredningen menar därför att ett ändrat huvudmannaskap för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus inte är aktuellt. För att underlätta och få en effektiv och likvärdig hantering och fördelning av det återkommande statsbidraget föreslår utredningen en förenklad fördelningsprincip. föreslog, utöver vad som beskrivs ovan, att Specialpedagogiska skolmyndighetens statsbidragsavdelning skulle kunna sköta medelsfördelningen. Detta skulle medföra att processen effektiviserades till att i stort sett utgöra en ekonomisk transferering. När det gäller ansökningsförfarandet har det i utvärdering framkommit att ansökningarna innehållit varierande mängd information om verksamheterna som söker medel.