sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — förslag ledde inte till lagstiftning och behandlades inte i den följande propositionen.30 I uppgifter ingick att ta ställning till behovet av mellantvång till följd av barns hemförhållanden. Utred- ningen ansåg det angeläget att utveckla mer kvalificerade insatser som kan erbjudas vid missförhållanden för yngre barn i hemmet eftersom mycket tyder på att det är ett eftersatt område. Möjlig- heterna att bedriva ett stöd- och behandlingsarbete och uppnå varaktiga förändringar för barnet utan en viss grad av frivillighet bedömdes dock vara små. Dessutom ansåg utredningen att det är synnerligen tveksamt att använda disciplinärt tvång – dvs. åtgärder för att tvinga fram ett visst beteende – mot människor som befinner sig i en utsatt situation och i ett starkt beroendeförhållande till samhället. Enligt utredningen kan det däremot finnas situationer där det behövs möjligheter till kontroll och insyn vid en befogad miss- tanke om att ett barn riskerar att fara illa som föräldrarna inte accepterar några insatser. 29SOU 2000:77 s. 157 ff. 2002/03:53. Öppna insatser utan samtycke Mot den bakgrunden föreslog bestäm- melser om uppföljning i vissa fall efter avslutad utredning och efter avslutad placering. Vidare föreslog utredningen att barn inte bara skulle kunna få kontaktperson som utan även skulle kunna få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke. Dessa förslag har resulterat i lagändringar som trädde i kraft (se nedan). tillstyrkte också ett förslag som vid tillfället var under beredning om att införa en möjlighet att samtala med barn inom ramen för en utredning utan vårdnadshavarens samtycke. Utredningen menade att en sådan förändring också skulle utöka möjligheterna till insyn i barnets förhållanden. Försla- get genomfördes, och är det enligt 11 kap. 10 § SoL möjligt att samtala med barn vid en utredning, utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande.31 6.4.2Andra förslag och analyser Förslag om lagstöd för insatser utan samtycke vid brister i omsorgen och i hemmiljön har kommit från bl.a. () och . BO ansåg i sitt remissyttrande på förslag att det är orimligt att framför allt yngre barn som far illa på grund av brister i omsorgen i hemmet inte har samma rätt till stöd och skydd som ungdomar som far illa på grund av eget beteende. Att bristen på möjliga insatser kan innebära att står passiv och avvaktar till dess ett omhändertagande enligt LVU blir aktuellt är inte acceptabelt. Främst är det i två situationer som avsaknaden av andra möjligheter att hjälpa barnet och den unge än genom ett LVU-omhändertagande blir särskilt påtaglig, enligt BO. Den första är när ett barn eller en ung person har ett tydligt vårdbehov, men föräldrarna motsätter sig stöd och hjälp och förhållandena ännu inte är sådana att förutsättningarna för vård enligt LVU är uppfyllda. Den andra situationen är när social- nämnden har ansökt om vård enligt LVU, men domstolen har 31 SOU 2009:68 s. 396 ff. Öppna insatser utan samtycke avslagit ansökan och föräldrarna motsätter sig det stöd och den hjälp som barnet eller den unge har ett tydligt behov av. BO menade vidare att det tvång som redan i praktiken kan förekomma skulle tydliggöras och legitimeras om en möjlighet till mellantvång i de s.k. miljöfallen infördes. Dessutom måste en utökning av tillämpningsområdet i 22 § LVU leda till att de tillgängliga insatserna anpassas och ses över samt att nya insatser tillkommer. Exempel på sådana insatser kan vara placering i förskola eller inom skolbarnomsorgen. Om barnet exempelvis får en plats på förskola uppmärksammas det av andra vuxna och kan få hjälp och stöd som föräldrarna inte kan ge. föreslog i sitt remissyttrande på Barnskydds- utredningens förslag att en utredning skulle tillsättas för att ta fram lämpliga förslag till insatser för små barn. Exempel på insatser var, enligt , viss dagvård för barnet, regel- bundna besök hos familjen och uppföljningssamtal.32 På ett principiellt plan har frågan om insatser oberoende av samtycke vid brister i omsorgen eller hemmiljön lyfts av . Hon ser ett behov av tydligare uppdelning mellan frivillig- het och tvång inom den sociala barn- och ungdomsvården. Med dagens ”samförståndsparadigm” finns det en risk att tvånget döljs, vilket kan göra det oförståeligt om och när LVU aktualiseras, hävdar hon. Någon form av mellantvång för den period när ett barns utsatthet och eventuella behov av skydd och stöd utreds skulle skapa större tydlighet i stället för det ”kvasitvång” som utredningen de facto innebär, bedömer Leviner.33 har pekat på att ribban för vård enligt LVU är hög och att ytterligare former av insatser som inte bygger på frivillighet skulle fylla en viktig funktion. I en rättsvetenskaplig studie av riskbedömningar i vårdnads- och LVU-mål konstaterar hon att utgången av ett LVU-mål måste leda till ett avgörande i form av ett avslag eller bifall, oavsett målets komplexitet och oavsett graden av osäkerhet i det enskilda fallet. Rättsprocessens dikotomi får till följd att en risksituation som inte går att bevisa i domstol betraktas som en icke-risk, vilket kan leda till att barnet 32 Sammanställning av remissyttranden över betänkande Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn och unga. Betänkande av (SOU 2000:77), dnr S2000/5585/ST. 33 (2011) s. 360. Öppna insatser utan samtycke får leva kvar i en miljö som är nästan så farlig att den motiverar ett samhällsingripande. och mindre ingripande tvångsåtgärder skulle kunna vara ett alternativ för att kompensera för den höga risknivån i LVU.34 6.4.3Nya bestämmelser i om åtgärder och insatser oberoende av samtycke Även om inte ansåg att det fanns skäl att införa möjlighet till öppna insatser utan samtycke vid misstänkta missförhållanden i hemmet så bedömde den att vissa andra förslag skulle fylla behovet av regler till stärkt skydd för barn i dessa situationer. Det gällde bl.a. uppföljning oberoende av samtycke efter avslutad utredning och placering samt ökade möjligheter för barn att få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke.35 Sådana regler infördes . Bestämmelsen om uppföljning efter avslutad utredning finns i 11 kap. 4 a § SoL och innebär att socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning som gäller ett barns behov av stöd eller skydd avslutats utan beslut om insats. En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att det föreligger förhållanden som avses i LVU, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådana insatser saknas. Enligt förarbetena kan det i vissa fall kvarstå en stor oro för barnets situation om vårdnads- havaren eller ett barn som har fyllt avvisar erbjudanden om insatser efter genomförd utredning. Då kan det vara viktigt att under ytterligare kunna följa utvecklingen genom exempelvis kontakter med förskola och skola samt uppföljande samtal med föräldrar och barn.36 Den nya bestämmelsen om uppföljning efter avslutad placering finns i 11 kap. 4 b § SoL. Bestämmelsen innebär att socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering i ett familjehem eller i ett HVB har upphört. En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att det föreligger förhållanden som avses i LVU, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd 34Kaldal A (2010) s. 346 f. 35SOU 2009:68 s. 396 ff. Öppna insatser utan samtycke eller skydd med samtycke till sådan åtgärd saknas. Bestämmelsen motiverades med att vårdnadshavare i vissa fall återkallar sitt sam- tycke till fortsatt frivillig vård, även om bedömer att barnet har behov av fortsatt stöd och skydd. Det är också väl belagt, enligt förarbetena, att ungdomar ofta avbryter vården utan att syftet med vården uppnåtts. Återplacering i samhällsvård är i sådana fall inte ovanligt. Syftet med uppföljningen är att få information om barnets förhållanden och kunna motivera för öppna insatser eller en ny placering.37 Vidare framgår det av 11 kap. 4 c § SoL att nämnden vid beslut om uppföljning efter avslutad utredning respektive avslutad placering får ta de kontakter som behövs och samtala med barnet oberoende av vårdnadshavarens samtycke, under förutsättning att barnet själv samtycker till det. Vidare framgår att sådan uppföljning inte får pågå efter att placeringen har upphört. Den nya bestämmelsen om öppna insatser finns i 3 kap. 6 a § andra stycket SoL. Enligt den får som fyllt besluta om öppna insatser även utan vårdnadshavarens samtycke om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. har det funnits möjlighet att utse kontaktperson för ett barn som fyllt oberoende av samtycke från vårdnadshavaren, under förutsättning att barnet själv begär eller samtycker till det. gäller denna möjlighet samtliga öppna insatser som förfogar över. Enligt proposi- tionen motiveras en ökad bestämmanderätt för barn som fyllt av en tidsenlig syn på barn som kompetenta individer. När all- varliga konflikter mellan ungdomar och deras föräldrar omöjliggör samförståndslösningar kan bestämmelsen öka möjlighet att bistå dessa ungdomar. krävs att social- tjänsten är lyhörd för att barnet ger ett tydligt medgivande och att en avvägning görs utifrån barnets behov och barnets bästa.38 har i uppdrag av regeringen att följa upp dessa och andra bestämmelser i som gäller barn och unga och som trädde i kraft . Uppföljningen ska vara avslutad . 2012/13:10 s. 87 f. Öppna insatser utan samtycke 6.5Förhållande till öppenvårdens utveckling 6.5.1Statistik och öppna jämförelser Under de som gått sedan socialtjänstreformen genomfördes har de frivilliga öppna insatserna byggts ut kraftigt och differentierats, helt i enlighet med intentionerna med reformen. Det gäller både den typ av insatser som regleras i 22 § LVU och vissa insatser vid brister i hemmiljön. De öppna insatserna kan ges både med och utan behovs- prövning och till såväl barn och unga som deras familjer. Någon fullständig bild av de insatser som ges utan behovsprövning finns inte. I den officiella statistiken redovisas endast behovs- prövade öppna insatser. har sådana insatser inom barn- och ungdomsvården ökat med 20 procent.39 Ungefär 29 100 barn och unga i åldern 0–hade en eller flera av öppenvårdsinsatser som redo- visas i officiella statistik. Av de som hade öppenvårdsinsats var pojkar och flickor. Vidare var i åldern 0–, i åldern 13–och i åldern 18–. Av de behovsprövade öppna barn- och ungdomsvårdsinsatser som redovisas i den officiella statistiken var personligt stöd enligt SoL den insats som flest barn och unga berördes av . Cirka 27 100 hade denna insats gång medan ungefär 18 800 barn och unga hade kontaktperson eller kontakt- familj enligt SoL och cirka 10 700 fick insatsen strukturerat öppenvårdsprogram enligt SoL. Utöver detta hade 623 barn och unga en särskilt kvalificerad kontakt- person enligt 3 kap. 6 b § andra stycket SoL. Det kan tilläggas att särskilt kvalificerad kontaktperson/behandling 22 § LVU inte redovisas i den officiella statistiken.40 Utvecklingen av öppenvårdsinsatser har påskyndats av arbetet för en evidensbaserad praktik inom . Inte minst har strukturerade och manualbaserade program för föräldrastöd fått ett starkt genomslag. Enligt öppna jäm- förelser gäller det bl.a. manualbaserat föräldrastöd i grupp för 39Socialstyrelsen (2014e) s. 87. 40Socialstyrelsen (2014c) s. 30 f. Öppna insatser utan samtycke barn med bråkigt/normbrytande beteende och manualbaserade stödgruppsverksamheter för barn och unga i familjer med psykosocial problematik.41 6.5.2Olika typer av öppenvårdsinsatser Utbudet av öppenvårdsinsatser har inte bara ökat utan också differentierats efter behov hos barn, unga och deras föräldrar. I en kartläggning som genomförde urskildes sex kategorier av tidiga och allmänt förebyggande insatser inom öppen- vård med stöd av SoL till barn, ungdomar eller familjer: Programverksamhet: Insatsform som syftar till att påverka barnets, den unges eller familjens kunskaper, färdigheter och/eller beteenden genom ett på förhand framtaget program. Riktad dagverksamhet: Insatsform som syftar till att påverka barnets, den unges eller familjens livssituation genom en strukturerad verksamhet under en längre, sammanhållen tid. Socialpedagogiska insatser: Insatsform som syftar till att påverka barnets eller den unges och/eller familjens situation genom pedagogiskt använda aktiviteter och upplevelser i vardagen. Skolsocial insats: Insatsform som syftar till att genom förstärkt socialt stöd i skolsituationen och samarbete med hemmet möjliggöra för barnet eller den unge att alltjämt vara integrerat i ordinarie skola. Kvalificerat nätverksarbete: Insatsform som syftar till att påverka barnets eller den unges livssituation genom att mobilisera och/eller intervenera i ett stödjande nät av personer bland släkt, vänner och professionella kring barnet eller den unge. Enskilt samtalsstöd: Insatsform som syftar till att stödja barnet, den unge eller familjen genom enskilda samtal av rådgivande eller behandlande karaktär.42 41Öppna jämförelser av social barn- och ungdomsvård (/oppnajamforelser/barnochunga) 42Socialstyrelsen (2006) s. 28 ff. SOU 2015:71 Öppna insatser utan samtycke Även andra indelningar och kategoriseringar av öppenvårds- insatserna förekommer. Insatser för unga lagöverträdare Som framgått gav 2008 ut en systematisk samman- ställning av översikter om effekter av insatser för unga lagöverträdare. Utifrån främst nordamerikansk forskning konstaterade myndigheten bl.a. att det generellt är mer effektivt att ge unga lagöverträdare insatser som syftar till att förändra beteenden och tänkesätt än att övervaka och avskräcka dem från fortsatt kriminalitet. Samman- ställningen omfattade insatser både i öppenvård och dygnsvård, och resultaten visade inte någon generell skillnad i effekter beroende på i vilken av dessa vårdformer som insatserna gavs. När det gäller enskilda insatser visade sig familjebaserade insatser som primärt fokuserar på att bygga upp föräldrars föräldra- förmågor konsekvent minska fortsatt kriminalitet. En annan relativt effektiv behandlingsinriktning var insatser med en kognitiv eller kognitiv beteendeterapeutisk inriktning, dvs. att ungdomarna tränas att se konsekvenserna av ett beteende, att förstå egna motiv och att utveckla nya sätt att kontrollera sina beteenden. Medling vid brott betraktades som en potentiellt lovande insats för att minska risken för återfall i brott. Den genomsnittliga effekten var dock liten. Systematiska översikter av effekterna av ungdomstjänst saknades.43 Effekter av interventioner i samband med försummelse eller övergrepp gav 2011 ut en sammanställning av kunskapsöversikter av interventioner riktade till barn och föräldrar i samband med försummelse av eller övergrepp mot barn. De interventioner som togs upp är till stor del sådana som ges inom öppen barn- och barndomsvård. Sammanställningen byggde på en databassökning 43 (2008) s. 7 ff. Öppna insatser utan samtycke och nytt underlag har antagligen tillkommit . I huvudsak avsåg kunskapsöversikterna studier som genomförts i andra länder, särskilt . För att avgöra om interventionerna – med bevarade effekter – kan överföras till svenska förhållanden skulle det enligt krävas en bedömning tillsammans med sakkunniga inom området. Kartläggningen visade att det fanns ett stort antal översikter publicerade inom området, men också att antalet interventioner som förekom i dessa översikter var relativt litet. Det handlade framför allt om förebyggande interventioner till familjer som anses tillhöra olika riskgrupper, där det finns en överrisk att barn kan fara illa på grund av föräldrarnas omsorgssvikt. Vid förekomst av sexuella övergrepp tycktes behandling med kognitiv beteendeterapi (KBT) ge bäst effekt när den ges till yngre barn samt om behandlingen innefattar en icke förövande förälder. Vid förekomst av försummelse föreföll lekterapi och terapeutiska behandlings- program såsom dagverksamhet att ge positiva effekter för barnen medan Multisystemisk terapi (MST) hade positiva effekter för både föräldern och barnet. De flesta översikter som inkluderades i kartläggningen handlade om hembesök. konstaterade att det tycks råda samstämmighet om att hembesöksprogram i olika former har en viss förebyggande effekt och reducerar förekomst av försummelse och övergrepp i olika riskgrupper. Intensiva insatser med hög besöksfrekvens som pågår och utförs av utbildad personal har högre sannolikhet att ge positiv effekt. Vidare framgick det av kartläggningen att föräldraträning, individuellt eller i grupp, har vissa positiva effekter på utfallsmått som samspel/kontakt mellan föräldern och barnet, barns språkutveckling och föräldrarnas attityder och kunskap.44 Effekter av föräldrastöd och kontaktfamilj I har några effektutvärderingar genomförts av insatser som används inom bl.a. öppenvård för att förebygga psykisk ohälsa hos barn och unga. Resultaten från en effekt- 44 (2011) s. 18 f och 38. Öppna insatser utan samtycke utvärdering av fyra föräldrastödsprogram (, Connect, Komet och De otroliga åren) visar att programmen ger goda resultat även vid relativt stora problem hos familjer och att insatserna är kostnadseffektiva i förhållande till vad samhällets stöd till barn och föräldrar annars skulle kosta.45 En annan svensk studie har visat att kontaktfamiljsprogram inte är effektiva i att långsiktigt förbättra barns situation när det gäller att förebygga bl.a. psykisk ohälsa, drogmissbruk och placering i vård utanför det egna hemmet.46 6.5.4Kan öppna insatser förebygga eller ersätta placering? För bedömningar och förslag om vilka regler som ska finnas om öppna insatser utan samtycke är det viktigt att veta om det finns situationer där dagens möjligheter att arbeta med öppna insatser inte är tillräckliga, om det skulle gå att åstadkomma bättre resultat utan samtycke, vilka insatser som i så fall skulle vara ändamåls- enliga och om dessa är utvecklade och tillgängliga. Tyvärr är det mycket ont om studier och annat underlag för att avgöra detta, såväl i som övriga . Ett återkommande tema i diskussionen om öppenvårdens utbyggnad är om den kan ersätta eller förebygga heldygnsvård med samma eller till och med bättre kvalitet och resultat. har pekat på insikten att institutionsvård kan innebära risker för negativa konsekvenser som en orsak till kommunernas strävan att utöka öppenvården. De ekonomiska incitamenten för utvecklingen mot en utökad öppenvård kan också vara av betydelse, enligt . Den totala kostnaden för en eller flera öppen- vårdensinsatser per individ är betydligt lägre än kostnader för till exempel en institutionsplacering.47 konstaterade att mycket talar för att det krävs ”intensivare” former av öppna insatser och olika mellanformer som tar vara på både dygnsvårdens och öppenvårdens fördelar om öppna insatser ska kunna ersätta eller förebygga placering.48 45Socialstyrelsen (2015d) s. 8 ff. 46Brännström L m.fl. (2013). 47Socialstyrelsen (2013) s. 120 ff. 48SOU 2009:68 s. 374. Öppna insatser utan samtycke 6.6Öppna insatser utan samtycke i andra länder I detta avsnitt behandlas öppna insatser utan samtycke i och . Sådana insatser regleras särskilt i dessa länder och användningen av dem har uppmärksammats på flera sätt. I finns inget lagstöd för öppna insatser utan samtycke inom barn- skyddet, och det finns inga förslag om sådana insatser i det reform- arbete som pågår, varken när det gäller föräldrar eller unga.49 Det är svårt att göra jämförelser med länder utanför eftersom barnavårdssystemen skiljer sig åt. Enligt Barnskydds- utredningen förekommer inga tvångsmöjligheter i öppna former som beslutas av socialnämnd eller motsvarande utanför . De öppna insatser utan samtycke som förekommer beslutas av domstol inom ramen för barnavårdssystem där domstolar har en annan, mer aktiv roll än i . Ett exempel på det är systemet med care order i . Det innebär att barn kan bo hemma men vid behov återföras i vård.50 Regler om öppna insatser utan samtycke för föräldrar I är det land som arbetat mest med öppna insatser utan samtycke inom social barn- och ungdomsvård.51 Enligt serviceloven § 56 kan beslut om exempelvis dagverk- samhet, personlig rådgivare och kontaktperson fattas även utan vårdnadshavarens samtycke. Det ska dock vara ändamålsenligt att verkställa åtgärden och sannolikt att ett positivt resultat kan uppnås trots motstånd från vårdnadshavaren. Vidare ska kom- munen besluta om forældrepålæg enligt § 57 a serviceloven när det finns risk för att barns och ungdomars utveckling är i fara och det bedöms bero på att vårdnadshavaren inte tar sitt ansvar. För ett beslut om ”föräldrapålägg” krävs det information om att barnet uteblir från skolan eller i övrigt inte uppfyller sin skolplikt, har 49Social- och hälsovårdsministeriet i (2014) s. 44 ff och 154 f. 50SOU 2009:68 s. 394. 51Ankestyrelsen & (2013) s. 244 ff. Öppna insatser utan samtycke begått omfattande eller grova kriminella handlingar, har allvarliga beteende- eller anpassningsproblem eller att vårdnadshavaren vägrar att samarbeta med berörda myndigheter för att lösa problemen. Målgruppen för föräldrapålägg är vårdnadshavare för barn . Åtgärden är bara tänkt att användas när föräldrar har förmåga men ändå försummar att ta sitt föräldraansvar. Föräldrar med exempelvis utvecklingsstörning eller psykisk sjukdom ingår inte i målgruppen. Ett föräldrapålägg anger en eller flera konkreta plikter som ska vara ägnade att bidra till att lösa barnets eller den unges problem och som är rimliga i förhållande till detta. Det kan handla om att vårdnadshavaren åläggs att 1.säkerställa barnets eller den unges närvaro i skolan genom att personligen följa med till skolan, 2.delta i föräldramöten och samråd angående barnets eller den unges skolgång, 3.säkerställa barnets eller den unges deltagande i fritidsaktiviteter genom att personligen följa med till dem, 4.säkerställa att barnet är hemma vid , 5.ta del av kommunens utbud av föräldraprogram, eller 6.delta i möten med berörda myndigheter om hur barnets eller den unges problem ska lösas. Ett beslut om föräldrapålägg gäller för högst och kan för- längas i taget. Det ska upphävas om skälen till beslutet inte längre kvarstår eller om föräldrapålägget är ägnat att lösa barnets eller den unges problem. Om kommunen beslutat om föräldrapålägg har den också befogenhet att besluta om vissa andra åtgärder enligt serviceloven § 52, såsom dagverksamhet, stöd i hemmet, familjebehandling och kontaktperson. Om föräldrarna inte följer beslutet om föräldrapålägg kan barn- bidraget minskas och ett eventuellt bostadsbidrag påverkas. Beslut om sådana sanktioner kan fattas av kommunen för ett kvartal. Reglerna om föräldrapålägg infördes först och innebar då en möjlighet för kommunerna att besluta om åtgärderna. skärptes reglerna så att kommunerna nu är skyldiga att fatta beslut om föräldrapålägg i de situationer som lagen anger. Öppna insatser utan samtycke främja kommunernas användning av reglerna om föräldrapålägg och att tydliggöra för kommunerna när det är deras plikt att agera för barnets eller den unges utveckling.52 Regler om öppna insatser utan samtycke för ungdomar finns det också bestämmelser om ungepålæg. Enligt § 57 b serviceloven ska kommunen besluta om vissa ålägganden när ett barn eller en ung person i åldern 12–har beteendeproblem eller uppvisar ett negativt beteende som medför risk för barnets eller den unges utveckling och när det bedöms att samtycke med barnet, den unge eller dennas vårdnadshavare inte räcker för att lösa problemen. Även ungapålägg förutsätter förmåga att fullfölja det. Barn och unga med exempelvis utvecklingsstörning eller psykisk sjukdom ingår inte i målgruppen för ungapålägg. För ett beslut om unge- pålägg krävs det information om att barnet eller den unge uteblir från skolan eller i övrigt inte uppfyller sin skolplikt, har begått omfattande eller grova kriminella handlingar, har allvarliga beteende- eller anpassningsproblem eller vägrar att samarbeta med berörda myndigheter för att lösa problemen.