sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Detta gjordes med det uttalade syftet att göra en distinktion mot vad som gäller för annan verksamhet som agerar på affärsmässig grund. Jag menar därför att ”Affärsmässiga principer” innehållsligt har en annan innebörd än affärsmässig grund och detta framgår med tydlighet av propositionen. För att närmare belysa frågan bör lagstiftningsprocessen som föregick Allbolagens införande i korthet beskrivas. SOU 2008:38 - Affärsmässig grund Utredningen ”EU, allmännyttan och hyrorna” (SOU 2008:38) före- slog i det alternativ som behandlade affärsmässiga kommunala bo- stadsaktiebolag att företagen skulle driva verksamheten ”på affärs- mässig grund”. I betänkandet redovisades också tämligen ingående vad utredningen ansåg att denna skrivning innebar för företagen. Ds 2009:60 – Affärsmässiga grunder I den departementspromemoria som därefter utarbetades inom föreslogs likaså att de allmännyttiga bostads- företagen skulle bedriva verksamheten på ”affärsmässiga grunder” (departementspromemoria ”allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – Överväganden och förslag, Ds 2009:60). I denna promemoria drogs slutsatsen att den av och föreslagna formuleringen ”affärsmässiga principer” var synonymt med begreppet ”affärsmässig grund” (s. 70). /10:185 – Affärsmässiga principer I samband med remissbehandlingen av DS 2009:60 framförde och kritik mot slutsatsen departements- promemorian, att ”affärsmässiga principer” är synonymt med ”affärsmässig grund”. Föreningen och pekade på att det finns betydande skillnader mellan de allmännyttiga bolagens verk- samhet och annan bolagsverksamhet. pekade på att valet av ”affärsmässig grund” skulle riskera att leda till att beslut som rör sådan verksamhet skulle kunna få en pre- judicerande verkan på området för de allmännyttiga företagen. Som skäl för att skrivningen ”affärsmässiga principer” skulle gälla på detta område pekade föreningen och på att prissättningen är underordnad en särskild lagstiftning, att investeringarna sker på mycket lång sikt och kräver ett långsiktigt förhållningssätt samt att de allmännyttiga bostadsföretagen har ett lagstadgat krav att er- bjuda hyresgästerna boendeinflytande och inflytande i bolaget (prop 2009/10:185, sid 47). Jag vill för egen del tillägga att även det uttalade syftet, och enligt propositionen det överordnat syftet, att bolagen har ett ”allmännyttigt syfte” motiverar en annan beskriv- ning än vad som gäller för andra kommunala verksamheter som agerar på ”affärsmässig grund”. Regeringen godtog i propositionen de invändningar som hade framförts. Regeringen konstaterade att det finns skillnader mellan hur allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet och övriga kommunala bolag som bedriver sin verk- samhet på ”affärsmässiga grund”. Bland annat pekade regeringen på att dessa företag till skillnad mot andra kommunala bolag är under- kastade särskilda regler om värdeöverföringar och att kommunala bolag som agerar enligt ”affärsmässig grund” inte på samma sätt är underkastade sådana begränsningar. Detta leder regeringen till följande slutsats: ”Mot bakgrund av det andförda anser regeringen, till skillnad mot vad som föreslig i promemorian, att allmännyttiga kommunala bostadsaktieolag ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Därmed tydliggörs skillnaden mot annan verksamhet som på en marknad med andra aktörer ska be- driva på affärsmässiga grunder” (a.a. sid 48-49, min kursivering). Jag menar att det är tydligt genom den beskrivna lagstiftnings- processen och propositionen att lagstiftaren har haft det uttalade syftet att skilja ”affärsmässiga principer” från ”affärsmässig grund”. Ambitionen från lagstiftarens sida har varit att ge ”affärsmässiga principer” en annan innebörd än ”affärsmässig grund”. Jag vill tilläg- ga att om det inte varit lagstiftarens tanke att göra en innehållslig skillnad mot ”affärsmässig grund, hade lämpligen skrivningen ”affärsmässig grund” passat bra även för de allmännyttiga bostads- företagen. Jag delar därmed inte utredningens slutsats att det inte finns någon ”företagsekonomisk skillnad mellan ett affärsmässigt agerande inom ramen för affärsmässiga principer i förhållande till ett affärs- mässigt agerande inom ramen för begreppet affärsmässig grund”. Jag menar att lagstiftaren har avsett att göra en innehållslig skillnad. Det faktum att propositionen inte i detalj redovisar vad skillnaderna närmare består i ändrar inte förhållandet att lagstiftaren har åsyftat en företagsekonomisk skillnad. I de delar vägledande uttalanden sak- nas för den närmare innebörden av ”affärsmässiga principer” får lag- stiftaren antas ha överlåtit på rättstillämpningen att avgöra. /10:185 är den relevanta rättskällan En konsekvens av mina synpunkter är att urvalet av rättskällor för bedömning av den närmare innebörden av ”affärsmässiga principer” Den enda relevanta rättskällan för hur lagstiftaren har ansett att skrivningen ”affärsmässiga principer” ska tolkas är prop. 2009/10:1985. Jag menar därför att det inte är korrekt att, som sker i betänkan- det, hämta ledning för tolkning vad som är ett affärsmässigt ageran- de från t ex utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38). Utredningen är inte relevant för att bestämma innebörden av den för Allbolagen unika formuleringen ”affärsmässiga principer”. Det allmännyttiga syftet och affärsmässighet En avgörande skillnad mellan de resonemang som fördes och för- slag som lades av utredningen 2008:38 jämfört med det som seder- mera blev Allbolagen, är att lagstiftningen klargjorde att de allmän- nyttiga bolagen som överordnad princip har ett allmännyttigt syfte med verksamheten. I propositionen klargjordes att de allmän- nyttiga bolagen ”inte tillkommit för att skapa vinster utan för att tillgodose ett allmännyttigt ändamål. I den meningen är det allmän- nyttiga syftet överordnat andra aspekter” (a.a. sid 47). Jag menar att detta krav skiljer ut de allmännyttiga bostadsbilagen både från andra kommunala bolag som agerar på en marknad enligt ”affärs- mässig grund” och från privata bostadsföretag som agerar på mark- naden. Vid en diskussion om innebörden av affärsmässighet för de all- männyttiga företagen, måste enligt mig hänsyn tas till att lagstift- ningen slår fast att bolagen är bunden av en lagstiftning och har skyldigheter som andra aktörer på marknaden inte har. De allmän- nyttiga bolagen har ett lagstadgat allmännyttigt syfte med verksam- heten, de har en skyldighet enligt lag att erbjuda hyresgästerna bo- inflytande och inflytande i bolaget och de är bundna av den kommunala lokaliseringsprincipen vilket förhindrar dem att agera utanför kommunens gränser. Detta påverkar och begränsar före- tagens möjligheter att agera, och påverkar enligt mig också hur man ska bedöma affärsmässighet för företagen. Jag menar att detta perspektiv har kommit i bakgrunden i be- tänkandet. I betänkandet uttalas t ex att ”endast projekt som kan räknas hem” kan anses affärsmässigt. I propositionen uttalas tvärt- om att en ”enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål (a.a. sid 46). Jag kan vidare konstatera att t ex boinflytandeverksamhet är inslag i bostadsföretagens verksamhet som bolagen enligt lag ska erbjuda hyresgästerna, och som ofta kostar men inte alldeles givet kan ”räknas hem” i vedertagen mening. I betänkandet refereras vidare till SOU 2008:38 som anförde att en affärsmässig drift av den befintliga verksamheten innebär att ”vinstmaximering ska eftersträvas, i vart fall på lång sikt, med hän- syn till de risker som tas”. I propositionen uttrycks det på ett annat sätt, affärsmässighet innebär inte innebär en strävan efter ”kort- siktig vinstmaximering, men utgångspunkten bör likväl vara en strävan efter i vart fall långsiktig vinst (a.a. sid 47). Vidare anfördes i propositionen att ett kommunalt bostadsföretag ska utgå från ”vad som är långsiktigt bäst för företaget som sådant, givet de begränsningar och förutsättningar som ligger i att de ska vara långsiktiga, seriösa fastighetsägare på hyresmarknaden inom ramen för de regler som gäller för denna sektor” (a.a. sid 49, min kursiver- ing). Jag vill här tillägga att vid bedömningen av affärsmässighet och avkastning i de allmännyttiga bolagen hänsyn måste, utöver de regler som gäller för hyresmarknaden, hänsyn tas till de särskilda regler som gäller för de allmännyttiga bostadsföretagen och som begränsar deras möjligheter att agera som andra aktörer på mark- naden. Liknande tankar har framförts av docenten i EU-rätt i ett rättsutlåtande till angående äldres boende på svaga bostadsmarknader (”Bo- städer för äldre i avfolkningsorter” RIR 2014:2, ”Rättsutlåtande an- gående offentligt stöd på svaga bostadsmarknader”, sid 23). När det gäller svaga marknader uttalas i betänkandet att affärs- mässigheten i bolag på svaga marknader måste bedömas genom att man granskar ”de enskilda beslut som företaget måste fatta rörande hyressättning, driftskostnader och underhållsinsatser. På var och en av dessa punkter bör företaget kunna visa att man gör det som en långsiktig aktör skulle göra”. Det finns enligt mig skäl att peka på att jämförelser ofta inte låter sig göras med andra långsiktiga aktörer på dessa marknader. I de flesta fall är det allmännyttiga bolaget helt dominerande och det bör erinras om att det då inte går att jämföra med vad en investe- rare skulle kräva i avkastning för att etablera sig på en sådan mark- nad. I propositionen beskrivs det på följande sätt: ”På en svag marknad är förutsättningarna att gå med överskott betydligt sämre än på en växande marknad med ökande efterfrågan. Detta innebär att en aktör som överväger att investera kräver högre avkastning på en svag marknad, där risken är större, än på en stark marknad. En aktör som är etablerad på en svag marknad begränsas dock av de lokala marknadsförutsättningarna, tidigare gjorda in- vesteringar och begränsade möjligheter att både köpa och sälja. Möjligheten att sälja för att investera på en annan marknad är ofta inget alternativ, inte ens för privata aktörer. Etablerade aktörer stäl- ler andra avkastningskrav än presumtiva nytillträdande investerare (om sådana alls finns). Detta hindrar dock inte att kommunen som ägare ska ställa normala avkastningskrav på sitt företag. Kommu- nen ska utgå från de lokala förutsättningarna och agera på ett sätt som överensstämmer med andra affärsmässiga aktörer som befin- ner sig i en jämförbar situation” (a.a. sid 62). EU-rättsliga förutsättningar för bostadspolitik En särskild utredare ska lämna de förslag som möjliggör för kom- muner att omstrukturera eller under ordnade former avveckla så- dana kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader som är i kris. Förslagen ska syfta till att de bostadsföretag som omstruktu- reras ges förutsättningar att hantera framtida utmaningar och verka på marknadsmässiga villkor. Vidare ska utredaren lämna förslag som möjliggör för kommu- ner att främja bostadsförsörjningen i kommunen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadsförutsätt- ningarna inte medger ett bostadsutbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet. Utredaren ska i detta sammanhang även undersöka vilka möjligheter det finns att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och som bidrar till att deras efterfrågan på bostäder av god kvalitet tillgodoses. Utredaren ska också analysera förutsättningarna för ny- och ombyggnad för egnahemsboende på gles- och landsbygd samt före- slå åtgärder som kan underlätta sådant byggande. För samtliga delar av uppdraget gäller att det står utredaren fritt att lämna förslag som har nära samband med uppdraget. Alla för- slag ska utformas så att de är förenliga med och så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för såväl kom- munerna som staten begränsas till det som är absolut nödvändigt. Uppdraget ska redovisas . I svensk bostadspolitik svarar staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna lokalt ansvarar för planering och genomförande. Av 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer bl.a. att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av all- mänt intresse på den kommunala självstyrelsen grund, vilket bl.a. innebär att kommunen har ett lokalt bostadsförsörjningsansvar. Enligt 1 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar (bostadsförsörjningslagen) ska varje kommun planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamåls- enliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen, om det behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäk- tige under varje mandatperiod. Genom årliga bostads- marknadsenkät har det dock visat sig att det är långt ifrån alla kommuner som utarbetar riktlinjer för bostadsförsörjningen och att de riktlinjer som tas fram är av skiftande kvalitet. I syfte att förtydliga det kommunala ansvaret för bostads- försörjningen och att tydliggöra det regionala perspektivet vid planering har på uppdrag av regeringen gjort en översyn av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Uppdraget har redovisats1. Regeringen har beslutat en lag- rådsremiss, En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar, med förslag till ändringar i bostadsförsörjningslagen. Många gamla regelverk och verktyg har mönstrats ut och förut- sättningarna för kommunerna att bedriva en lokal bostadspolitik i 1 översyn av bostadsförsörjningslagen, rapport 2012:12 samt Tillägg till rapport 2012:12 översyn av bostadsförsörjningslagen, båda dnr S2012/2989/PBB. syfte att ta sitt bostadsförsörjningsansvar har successivt förändrats. finns bestämmelser som har betydelse för en kommuns ansvar för bostadsförsörjningen även i förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostads- försörjningsansvar, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt i (2010:900, PBL). Enligt PBL har kommunen bl.a. ansvar för den planläggning och andra åtgärder som krävs för att det ska kunna byggas bostäder. Kommunerna bygger dock normalt sett inte själva några bostäder annat än genom de kommunala bostads- bolagen. Förutsättningarna för kommuner att bedriva bostadspolitik och ta ansvar för bostadsförsörjningen skiljer sig åt över landet. I kommuner som präglas av svaga bostadsmarknader samt gles- och landsbygdskommuner som t.ex. står inför betydande företags- etableringar och expansion inom gruvnäringen ser problematiken annorlunda ut än i kommuner i storstadsregionerna. För att främja en hållbar tillväxt och utveckling finns det därför behov av att undersöka möjligheterna att förbättra förutsättningar- na för kommunernas arbete för bostadsförsörjningen i hela landet. Även om bostadsförsörjningen väsentligen är ett område där medlemsstaterna har kompetensen påverkas förutsättningarna för den nationella bostadspolitiken i allt högre grad av lagstiftning och åtgärder på EU-nivå. Det kan handla om statsstöds- och konkur- rensregler, riktlinjer vid försäljning av offentligt ägd mark, direktiv om byggnaders energiprestanda, m.m. Europeiska unionens regler om statsstöd En väl fungerande konkurrens inom EU skapar förutsättningar för att effektiva och innovativa företag belönas på ett adekvat och rik- tigt sätt och att konsumenter får ökad tillgång till varor och tjäns- ter, bättre service och lägre priser. Om marknadskrafterna sätts ur spel kommer konkurrenskraften att minska vilket bl.a. medför risk för högre konsumentpriser, lägre kvalitet på varor och tjänster samt färre innovationer. I fördraget om den Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget) finns därför bl.a. i artiklarna 107–109 bestämmelser om statligt stöd som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids (se även Statsstödsutred- ningens betänkande Olagligt statsstöd (SOU 2011:69) och prop. 2012/13:84 Olagligt statsstöd). Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Enligt denna artikel är, om inte annat föreskrivs i fördragen, stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av stat- liga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Även om det således finns ett generellt förbud mot statsstöd i artikel 107.1 i EUF-för- draget, så framgår det emellertid av artikel 107.2 och 107.3 att stat- ligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre mark- naden och att stödet i sådana fall är tillåtet. Utgångspunkten i statsstödsreglerna är att allt stöd ska anmälas i förväg till . Bestämmelser om EU-kommis- sionens granskning av statligt stöd finns i artikel 108. Enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till . De får inte genomföra åt- gärderna förrän genomfört föreskrivet gransk- ningsförfarande. Av artikel 109 framgår att rådet får på förslag av kommissionen och efter att ha hört anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108, särskilt villko- ren för tillämpningen av artikel 108.3, och vilka stödåtgärder som ska vara undantagna från detta förfarande. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse används i artik- larna 14 och 106.2 i EUF-fördraget, samt i protokoll nr 26 som åtföljer EUF-fördraget, men det definieras varken i EUF-fördraget eller i sekundärrätten. Enligt EU:s praxis avser begreppet i allmän- het tjänster av ekonomisk natur vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte på ett tillfredsställande sätt skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande. Medlemsstaterna har ett brett handlingsutrymme när det gäller att fastställa vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. och EU:s domstolar kontrollerar emellertid att medlemsstaterna inte begår några uppenbara fel i bedömningen. Ersättning som ges till företag som utför allmännyttiga tjänster kan utgöra statligt stöd, eftersom ersättningen kan utgöra över- kompensation om det överstiger de kostnader som företaget ådrar sig i utförandet av den allmännyttiga tjänsten. har i målet C-280/00 (Altmark) slagit fast att ersättning för offentliga tjänster inte utgör statligt stöd under förutsättning att fyra kumu- lativa kriterier är uppfyllda. Dessutom har kommissionen i en förordning2 föreskrivit villkor enligt vilka försumbart stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt intresse inte ska anses uppfylla alla villkor i artikel 107.1 i EUF-fördraget och därmed inte heller utgör statligt stöd. Om varken kriterierna i denna förordning eller kriterierna från Altmarkdomen är uppfyllda utgör ersättningen statligt stöd som i princip ska anmälas till och godkännas av kommissionen. Kommis- sionen har möjlighet att med stöd av artikel 106 i EUF-fördraget förklara att ett stöd är förenligt med den inre marknaden. Kommis- sionen har publicerat ett beslut 3 avseende stöd och vissa utpekade sektorer oavsett stödets omfattning. Om villkoren i beslutet uppfylls anses stödet vara förenligt med den inre marknaden och någon förhandsanmälan behövs inte. Övriga stöd måste förhandsanmälas till kommissionen och kommer att bedömas enligt kommissionens rambestämmelser4 på området. Det finns i sammanhanget även andra stödmöjligheter enligt EU- rätten. Europeiska kommissionen har exempelvis antagit Gemen- skapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstruk- 2Kommissionens förordning av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108i Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT L 114, 26.4.2012, s. 8. 3Kommissionens beslut av om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT, L 7, , s. 3. 4Meddelande från kommissionen – Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011) EUT C 8, , s. 15. turering av företag i svårigheter5. Även om detta regelverk är ut- format för företag inom helt andra sektorer än bostadsmarknaden kan de principer som kommer till uttryck i dessa riktlinjer ha en generell relevans. antog kommissionen ett meddelande om moderni- sering av statsstödsreglerna i EU. Den övergripande ambitionen är att stimulera till bärkraftig tillväxt på en konkurrenskraftig inre marknad. Reformpaketet omfattar bl.a. förtydliganden och förenklingar av regelverket liksom översyn av de rådsförordningar som reglerar kom- missionens arbete (se faktapromemoriorna 2011/12:FPM152 och 2012/13:FPM43). Inom ramen för moderniseringen kommer ett antal regelverk som har betydelse för utredarens uppdrag att revi- deras, bland annat nämnda riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter, men även definitionen av statligt stöd i sig, vilket avgörs av hur artikel 107.1 tillämpas. Nya villkor för kommunala bostadsföretag I propositionen 2009/10:185 Allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag och reformerade hyressättningsregler föreslogs att ett kommunalt bostadsaktiebolag ska bedrivas i allmännyttigt syfte, men verka enligt affärsmässiga principer och av sina ägare åläggas marknadsmässiga avkastningskrav. Lagändringarna trädde i kraft . Regeringen anförde i denna proposition bl.a. att det övergri- pande allmännyttiga syftet för ett kommunalt bostadsföretag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostads- utbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster (prop. 2009/10:185, s. 40–43). Regeringen konstaterade vidare att de all- 5 Artikel 107.3 c i EUF-fördraget och Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsätt- ning och omstrukturering av företag i svårigheter EUT C 244, 1.10.2004, s. 2–17. männyttiga kommunala bostadsaktiebolagen varit viktiga instru- ment för kommunerna att främja en väl fungerande bostadsförsörj- ning, men att dessa bostadsföretag inte var det enda medel som kommunerna har till sitt förfogande. Regeringen betonade sam- tidigt att även om de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebola- gen är viktiga instrument för kommunerna, så kan kommunerna inte delegera ansvaret för bostadsförsörjningsfrågorna till sitt bo- stadsbolag. Vidare uttalade regeringen att även då de kommunala bostadsföretagen uttryckligen ska bedriva sin verksamhet på affärs- mässiga grunder och sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat, ska kommunerna kunna använda sina företag för att full- göra sitt bostadspolitiska ansvar. När det gäller affärsmässigheten anförde regeringen i proposi- tionen bl.a. att med detta avses det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar inför in- vesteringar, i sin dagliga drift och i relation till andra aktörer.