sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — Inga elanvändare är anslutna till stamnätet utan det är ute- slutande elproduktion och regionnät som ansluter till stamnätet. Regionnätet är nästa nivå. Regionnätet ägs i huvudsak av tre ak- törer. Regionnäten håller en spänning från 20 till . Den totala ledningslängden för regionnäten är , men endast ett mindre antal elanvändare är anslutna till region- nätet. Totalt levererar regionnäten el till omkring 600 större indu- strikunder som t.ex. smältverk och pappersbruk och till under- liggande lokalnät genom 1 600 gränspunkter till dessa. I det senare fallet utgör regionnätet alltså ett överliggande nät i förhållande till lokalnätet. Lokalnäten är den tredje nivån i elnätet och den med längst led- ningslängd, totalt De lokala elnäten tar emot elen från regionnäten, transformerar ned den till mellan –och distribuerar elen vidare till mindre industrier, hushåll och andra slutanvändare. Huvuddelen av elanvändarna är anslutna till lokalnätet. Elnätsverksamhet brukar vanligtvis betraktas som ett legalt mono- pol. Elnätsföretaget måste därför ha tillstånd från Energimarknads- inspektionen för att bygga och använda sina elnät, så kallad nät- koncession. Förklaringen till detta är i korthet att det inte är sam- hällsekonomiskt lönsamt med parallella elnät. För att hantera detta har de flesta länder inrättat så kallade koncessioner, så även . En områdeskoncession innebär en exklusiv rätt att bedriva elnäts- verksamhet inom ett geografiskt avgränsat område. Det finns även linjekoncessioner. Ett exempel på sådana är stamnätet som ägs av systemansvariga . I ägs och drivs områdeskoncessionerna av de cirka 170 elnätsföretagen. För att elanvändarna ska garanteras skäliga priser för nätöverföringen övervakas och regleras företagens intäkter av tillsynsmyndigheten . Inspektionen sätter ramar för vilka intäkter närföretagen får ha under de kom- mande åren (under nästa reglerperiod). Elmarknadens funktion och prisbildning Vissa typer av elledningar är undantagna från koncessionsplikten, s.k. icke koncessionspliktiga nät (IKN). Undantagen finns speci- ficerade i IKN-förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857). En ledning är alltid undantagen från koncessionsplikt, om något av de närmare angivna undantagen är tillämpligt. Det är alltså inte nödvändigt att ansöka om dispens för att en sådan ledning ska vara undantagen från kon- cessionsplikt. Ett krav för att ett elnät ska kunna vara undantaget från koncessionsplikten är att nätet inte får ha allt för stor utbred- ning och att området ska vara väl avgränsat. Enligt förordningen kan undantag från koncessionsplikt gälla för ledningar på eller inom: •Vissa ledningar på tomtmark Om en ledning omfattas av undantaget, så gäller det direkt. Vid osäkerhet går det att vända sig till för att få ett beslut i frågan. Marknaden för handel med el är komplex och innehåller många komponenter. I detta avsnitt har en något förenklad bild av mark- nadens funktion presenterats. Det centrala i beskrivningen är hur de olika delkomponenterna/marknaderna hänger ihop och påverkar Elmarknadens funktion och prisbildning det pris som elanvändaren slutligen betalar för sin el. Som det har beskrivits så påverkas elpriset bl.a. av utbud och efterfrågan inom varje elområde, av kostnader för eldistribution, av elnätets förmåga att transportera el mellan elområden och av konkurrensen mellan elhandelsföretag. Elanvändarnas kostnad för el har inte kvantifierats i detta avsnitt. En diskussion om priser och skillnader i pris mellan olika elanvändare finns i avsnitt 11. 7Principiella överväganden – punktskatter 7.1Inledning – betydelsen av skattens syfte I detta avsnitt redogörs för utformningen av en optimal samhälls- ekonomisk beskattning och för vilka förutsättningar, kriterier och principer som gäller för en sådan beskattning. Därefter diskuteras principerna för en energiskatt på el, inom ramen för de utgångs- punkter som redogjorts för tidigare. Skatter används generellt för två syften. För det första används skatter för att generera skatteintäkter till staten. För det andra kan skatter användas för att styra hushållens och/eller företagens beteenden. Exempel på den senare typen av skatter finns bland de s.k. miljöskatterna eller miljöstyrande skatterna. Beroende på syftet med skatten finns det olika kriterier som bör vara uppfyllda för att skatten ska vara effektiv och ändamålsenlig. En fiskal skatt bör ha så små snedvridande effekter som möjligt på ekonomins resurs- allokering, den bör ha en stabil skattebas och den bör läggas på konsumtionssidan. En miljöskatt används för att åtgärda olika mark- nadsmisslyckanden genom att t.ex. internalisera icke-marknads- prissatta miljökostnader för konsumtion och produktion. Genom miljöskatten blir den miljöförstörande konsumtionen eller produk- tionen relativt sett dyrare, varför hushållens och företagens beteen- den styrs mot ett mer miljöanpassat beteende. Syftet med en miljö- skatt är ytterst att eliminera eller minimera skattebasen, t.ex. ut- släpp av farliga ämnen. En generell slutsats från nationalekonomisk forskning är att miljörelaterade skatter bör tas ut på ett så generellt sätt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Det innebär att skatten utan åtskillnad och på ett likformigt sätt bör träffa all kon- sumtion eller produktion av den företeelse vars miljöeffekter man vill motverka. Principiella överväganden – punktskatter Det förhållandet att det kan skiljas mellan fiskala och miljörela- terade skatter, beroende på vilka mål som skatten syftar till att uppnå, innebär inte att en skatt med ett mål inte har några effekter för den andra typen av mål. Även om en skatt på el har som primärt syfte att generera skatteintäkter – dvs. utgör en fiskal skatt – kommer den genom sin prispåverkan att bidra till uppfyllandet av vissa miljömål, till exempel målet om energieffektivisering. På motsvarande sätt kommer även en renodlad miljöskatt att generera skatteintäkter. Den avgörande skillnaden mellan en fiskal skatt och en miljöskatt i detta avseende är att en effektiv miljöskatt innebär att det förändrade beteende den bidrar till reducerar skattebasen och därmed också skatteintäkterna över tiden. Om skatten på el skulle utformas som en miljöskatt, skulle det innebära att elkon- sumtion (eller elproduktion) betraktas som något oönskat. Normalt är det emellertid inte elen som sådan som har miljöpåverkan, utan det sätt på vilket den produceras, t.ex. med hjälp av fossila bränslen. I en sådan situation bör eventuella miljöskatter belasta den typen av produktion och inte all elanvändning generellt. Sammantaget under- stryker detta betydelsen av en tydlig distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter för att energiskatten på el ska få en lämplig utformning. Det finns många typer av skatter, sätt att utforma dem på och skatteskyldiga att ta ut dem från. Den fortsatta diskussionen utgår från en punktskatt (eller styckskatt) som tas ut antingen av kon- sumenterna eller av producenterna. En punkskatt kan beskrivas som en skatt på en konsumerad eller producerad enhet av något. Skattesatsen anges ofta i öre per styck eller kronor per ton. En annan typ av skatt är skatter med procentuella skattesatser, exempelvis mervärdesskatten. Som har nämnts så används skatter för att generera skatteintäkter till staten eller för att styra bort oönskade beteen- den. som skatten i och för sig kan tillgodose sådana syften, innebär införandet av en skatt oftast att effektiviteten i ekonomin minskar. I det följande diskuteras på vilket sätt en skatt Principiella överväganden – punktskatter påverkar en marknad och på vilket sätt den har negativa effekter för effektiviteten i ekonomin. En annan fråga som diskuteras är hur skattens skadliga effekter kan minimeras. Diskussionen bygger på nationalekonomisk teori och beskriver utformningen av skattesyste- met som en balans mellan ekonomisk effektivitet och fördelnings- aspekter. Ekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser an- vänds där de skapar mest välfärd (i termer av producent- och konsu- mentöverskott). Detta är en objektiv (positiv) målsättning. Hur resurserna ska fördelas i samhället beror däremot på subjektiva (normativa) målsättningar. 7.2.2Konceptuell beskrivning av effekterna av en punktskatt I detta avsnitt belyses och beskrivs effekterna av en punktskatt, i syfte att bidra till en referensram för den kommande analysen. Som utgångspunkt för diskussionen antas en ekonomi med opti- mal resursfördelning utan skatter. Staten har emellertid ett behov av skatteintäkter för att exempelvis finansiera den offentliga verk- samheten. Därför införs en styckskatt på en vara i ekonomin (skatt per producerad enhet av konsumtion eller produktion). Effekterna av denna åtgärd presenteras i Figur 7.1. Innan skatten införs befinner sig marknaden i jämviktspunkten A där efterfrågan tillsammans med utbudet möts när marknadspriset uppgår till P0 och den handlade kvantiteten till Q0. När skatten införs förskjuts antingen efterfrågekurvan eller utbudskurvan till en nivå som återspeglar den tillkommande skattens storlek. Efterfråge- kurvan förskjuts om skatten läggs på konsumenterna och utbuds- kurvan förskjuts om skatten läggs på producenterna. I detta fall blir utfallet emellertid detsamma varför det inte spelar någon roll på vem som skatten läggs. Skatten kan läggas på producenterna varvid utbudskurvan förskjuts uppåt till en nivå där priset motsvarar det tidigare plus den skatt som har tillkommit. En ny marknads- jämvikt etablerar sig vid jämviktspunkten B där den handlade kvan- titeten minskar till Q1 och priset stiger till P1. Skatten får således till effekt att produktionen och konsumtionen minskar, samtidig som priset stiger. Även välfärdseffekterna av skatten kan utläsas av Figur 7.1. När den handlande kvantiteten minskar från Q0 till Q1 friställs pro- Principiella överväganden – punktskatter duktionsresurser av ett värde motsvarande arean på området mellan noderna Q1CAQ0. Friställningen av resurser innebär att andra mark- nader kan använda dem för att producera andra varor eller tjänster för motsvarande belopp. Vi kommer att anta att så är fallet i stället för att de friställda resurserna inte kommer till användning någon annanstans. En annan effekt av skatten är att skattebasen minskar (ett annat sätt att uttrycka att kvantiteten minskar). Värdet av detta motsvaras av arean av området mellan noderna Q1BAQ0. Netto- effekten av värdeförändringen är lika med området mellan noderna ABC. Det är denna nettoeffekt som normalt betraktas som väl- färdsförlusten av en skatt. Med andra ord, välfärdsförlusten är värdet av den konsumtionsminskning som sker genom skatten och som inte leder till en omfördelning av friställda resurser. En annan konsekvens av skatten är att marknadspriset – eller konsumentpriset – är detsamma som producentpriset. I Figur 7.1 är konsumentpriset efter skatten och producent- priset P2. Skillnaden mellan dem utgörs av skattesatsen. Baserat på detta går det även att härleda välfärdseffekterna för konsumenterna och producenterna som separata grupper. Innan skatten är konsu- mentöverskottet lika med arean på området AP0D och producent- överskottet AP0E (arean på området AQ0E är produktionskost- naderna och utgör därmed inte en del av producentöverskottet). Efter att skatten har införts minskar konsumentöverskottet till arean av området BP1D medan producentöverskottet minskar till CEP2. Med andra ord, värdet av konsumentöverskottet minskar med arean motsvarande AP0P1B och producentöverskottet med arean motsvarande ACP2P0. En stor del av dessa minskningar är en omfördelning från konsumenterna och producenterna till staten, som ju införde skatten för att generera skatteintäkter. Storleken på skatteintäkterna motsvaras av arean på området BCP2P1. För sam- hället i sin helhet utgör en omfördelning av resurser mellan kon- sumenter, producenter och staten ingen välfärdsförlust. Det kan uppstå oönskade omfördelningseffekter men det är ett normativt ställningstagande. Men som figuren visar kan välfärdseffekterna inte i sin helhet förklaras med en omfördelning mellan olika grupper i samhället. Det värde som området ABC representerar och som uppstår efter skattens införande utgör inte en sådan omfördelning. Detta värde är skattens allokeringsförlust (eller välfärdsförlust). Principiella överväganden – punktskatter Figur 7.1 är en schematisk beskrivning av en marknad. Allo- keringsförlustens verkliga storlek bestäms av i vilken omfattning skatten påverkar den handlade kvantiteten (storleken på skillnaden mellan Q0 och Q1). Ju mindre förändringen är desto mindre är allokeringsförlusten. innebär en mindre förändring av den handlade kvantiten att skattebasen inte påverkas särskilt mycket. Skattebasen är i ett sådant fall relativt stabil, något som är önskvärt för en fiskal skatt men mindre lämpligt för en miljöskatt. Orsaken till att små förändringar av den handlade kvantiteten kan observeras på vissa marknader efter att en skatt har införts är att antingen efterfrågan, utbudet eller båda är relativt prisokänsliga. Av den anledningen är det således bättre, från ett fiskalt perspektiv, att beskatta marknader med prisokänsliga varor eller tjänster, efter- som syftet med en fiskal skatt inte är att påverka konsumtions- beteendet. Figur 7.1 Priseffekt och förändrad konsumerad kvantitet av en styckeskatt på en vara I jämförelse med lagstiftning och administrativa tillvägagångssätt har punktskatter och andra marknadsbaserade styrmedel fördelen att de utnyttjar marknadssignaler för att korrigera marknadsmiss- Principiella överväganden – punktskatter lyckanden (se nedan). Fördelen består i de flesta fall av ett avsevärt lägre behov av information för den reglerande myndigheten. När en punktskatt väl är införd så är det upp till berörda aktörer att anpassa sig efter prissignalerna så länge det är lönsamt för dem. Punktskatten bygger på insikten att alla aktörer som påverkas är olika och att de därmed har olika förutsättningar för att ändra sitt beteende. Detta skapar en flexibilitet som bidrar till att sänka den sammanlagda kostnaden av nödvändiga åtgärder för att uppnå mål- sättningen med skatten. Det är emellertid viktigt att påpeka att punktskatter inte är någon allmän lösning på alla typer av mark- nadsmisslyckanden. För att de ska fungera ändamålsenligt förut- sätts bl.a. tydliga rättsliga ramar och fungerande institutionella ram- verk. Beskattningen av en vara kan även påverka marknaden för andra varor. Endast om det inte finns någon koppling mellan olika varor kan effekterna av en skatt isoleras till en marknad. Om det t.ex. införs en styckeskatt på el enligt Figur 7.1 får det en direkt effekt på elmarknaden. Men det får också effekter på andra energi- marknader som värmemarknaden och olika bränslemarknader. Anledningen till det är att el har substitut som kan användas i stället för el och som kan tillfredsställa samma behov som elen. Om en skatt införs på el, blir den relativt sett dyrare än andra energibärare, varför efterfrågan på dessa energibärare ökar. Det får två konsekvenser som måste beaktas i en skatteanalys. För det första sker en omfördelning mellan användningen av olika energi- bärare, på grund av förändringen i deras relativpris. Det kan till exempel innebära att en relativt ”ren el” (dvs. producerad med redu- cerad miljöpåverkan) ersätts med fossila bränslen. För det andra kan skatten resultera i en snedvriden konkurrens mellan olika energi- bärare (denna konsekvens är mindre påtaglig för miljöskatter som rättar till olika typer av marknadsmisslyckanden). En viktig aspekt i energiskattediskussioner är därmed betydelsen av olika relativ- priser. Det är nämligen relativpriserna som bestämmer företags och individers beteenden – inte de absoluta priserna. Det är relativ- priserna som bestämmer industrins teknologival och hur hushållen Principiella överväganden – punktskatter fördelar sin konsumtion mellan olika varor och tjänster. En energi- skatt på el gör el dyrare relativt övriga produktionsfaktorer, inklusive andra energibärare. Med andra ord får en höjd energiskatt på el, allt annat lika, samma effekter som en prissänkning på fossila bränslen. I vissa fall kan sambandet mellan pris och kvantitet mellan olika energislag (den s.k. korspriselasticiteten) vara betydligt högre än för ett enskilt bränsle (den s.k. egenpriselasticiteten). På välfungerande marknader fungerar priset som en signal på samhällsvärdet av olika aktiviteter och resurser. Marknadskrafterna säkerställer att den samhällsekonomiska marginalkostnaden mot- svarar den samhällsekonomiska marginalnyttan av olika varor och tjänster. Därmed är samhällsnyttan maximerad i den betydelsen att det inte går att förbättra situationen för någon utan att försämra för någon annan. Ett marknadsmisslyckande är en situation där marknaden inte själv klarar av att effektivt fördela samhällets resur- ser. Genom att rätta till marknadsmisslyckanden kan samhället således använda mindre resurser utan att konsumtions- eller pro- duktionsnivån påverkas. Det finns många orsaker till att marknadsmisslyckanden upp- står. Monopol och andra former av s.k. imperfekta marknader, externa effekter, kollektiva varor och asymmetrisk information är olika fenomen som kan ge upphov till marknadsmisslyckaden. Mark- nadsmisslyckanden innebär att prissignalen inte fungerar fullt ut. Förekomsten av marknadsmisslyckanden kan motivera införandet av olika styrmedel för att med dessa ”styra” beteendet hos mark- nadsaktörerna mot en ökad samhällsnytta. Ett ekonomiskt angrepps- sätt på marknadsmisslyckanden är att försöka rätta till prissignalen så att den korrekt reflekterar samhällsvärdet av ekonomiska aktivi- teter. måste strävan efter ökad samhällsnytta vägas mot risken för att ett korrigerande styrmedel i stället leder till ett reg- leringsmisslyckande och ännu lägre samhällsekonomisk effektivitet. Principiella överväganden – punktskatter Externa effekter uppstår när en ekonomisk transaktion påverkar nyttan för en tredje part. Det finns både negativa och positiva externa effekter. Negativa externa effekter kan regleras med en skatt medan positiva externa effekter kan främjas med en subven- tion. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv kan exempelvis styrmedel riktade mot förbränning av fossila bränslen motiveras med att koldioxidutsläppen utgör ett marknadsmisslyckande. Kol- dioxidutsläppen är en negativ extern effekt, eftersom de orsakar externa kostnader som en negativ bieffekt av förbränningen av fossila bränslen. Utan en koldioxidskatt återspeglas inte dessa kostnader i förorenarens produktionsbeslut och är därmed ingen privatekonomisk kostnad, men väl en samhällsekonomisk kostnad. Det innebär att den privatekonomiska kostnaden för förbränning av fossila bränslen är lägre än den samhällsekonomiska kostnaden. Om inte denna kostnadsskillnad synliggörs för de anläggningar som släpper ut koldioxid (t.ex. genom att internaliseras med hjälp av en punktskatt), kan större utsläpp göras än vad som är sam- hällsekonomiskt önskvärt. En särskild svårighet när man ska förhålla sig till externa effek- ter är att de i regel saknar marknadsprissättning. Det krävs andra metoder än normala marknadsanalyser för att bestämma storleken på dessa kostnader. Vidare är svårigheterna med att utforma sam- hällsekonomiskt optimala styrmedel inte bara relaterade till bristen på information om skadeeffekter och kostnader, utan också till att beslut som återspeglar politiska ambitioner inte alltid kan fattas baserat på en strikt ekonomisk avvägning mellan nytta och kost- nader. Ett av de grundläggande ekonomiska motiven till att införa en punktskatt är att en sådan kan vara ett kostnadseffektivt sätt att korrigera för marknadsmisslyckanden. I det sammanhanget är de samhällsekonomiska kostnaderna för att uppfylla politiska uppsatta mål av intresse. Enligt ekonomisk teori är den samhällsekonomiska kostnaden lika med den privatekonomiska kostnaden plus even- tuella externa kostnader. I många fall är det emellertid svårt att Principiella överväganden – punktskatter utforma en optimal punkskatt enbart baserat på bedömningar av externa effekter och kostnaderna för dessa. Det innebär att många politiskt uppställda kvantitativa mål också bestäms utifrån denna osäkerhet. Så är ofta fallet med många av de klimat- och energi- politiska målen. Den ekonomiska analysens roll blir då att bl.a. bedöma hur dessa mål kan uppfyllas till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnad. Det är också viktigt att påpeka att kostnads- effektivt inte är desamma som ”billigt”. Ett styrmedel som med- verkar till att uppfylla ett ambitiöst politiskt mål kan medföra dyr- bara åtgärder men trots allt vara det styrmedel som uppnår målet till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Om en punkskatt säkerställer att ett kvantitativt mål nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad, kan skatten i detta sammanhang betraktas som kostnadseffektiv, givet det kvantitativa målet. Ett nödvändigt villkor för kostnadseffektivitet är att margi- nalkostnaden för genomförda åtgärder är lika för alla påverkade aktörer. Figur 7.2 illusterar det ekonomiska villkoret för kostnads- effektivitet. Figuren inkluderar marginalkostnadskurvor (MC) för två aktörer (A och B). Marginalkostnaden definieras här som kost- naden för att genomföra ytterligare en åtgärd för att minska exem- pelvis utsläppen. Som figuren visar stiger marginalkostnaderna allteftersom fler åtgärder genomförs. Notera att i figuren läses aktör A:s åtgärder från vänster till höger och aktör B:s åtgärder från höger till vänster. För båda aktörerna gäller att första åtgärden kan genomföras förhållandevis billigt, medan ytterligare åtgärder endast kan åstadkommas med hjälp av stigande kostnader. Längden på den horisontella axeln visar den totala kvantiteten åtgärder som måste genomföras för att uppnå det politiska målet (QT). PrincipiellM övervägMnden – punktskatter Figur 7.2 Kostnadseffektiv fördelning av åtgärder mellan två ekonomiska aktörer för att uppnå fastställt kvantitativt politiskt mål Det ekonomiska villkoret för kostnadseffektivitet är uppfyllt i punkt K i figuren eftersom marginalkostnaden då är lika stor för de två aktörerna. Om aktörerna genomför åtgärder som gör att de avlägsnar sig från punkt K, går det att minska den totala kostnaden genom att omfördela antalet åtgärder mellan aktörerna. Enbart i punkt K kostar det lika mycket för bägge aktörerna att genomföra åtgärderna fram till denna punkt (Q* på horisontalaxeln). Notera att aktörerna inte genomför samma antal åtgärder. Aktör A genom- för fler, eftersom A har en marginalkostnadskurva som relativt sett stiger långsammare jämfört med aktör B:s marginalkostnadskurva. Genom att kombinera insikterna om punktskatternas effekter och om kostnadseffektivitet går det att bestämma en optimal nivå på punktskatten. Anta att en punktskatt (t0) införs och att berörda aktörer vill minimera de kostnader som skatten orsakar. Vid in- förandet av punktskatten jämför aktörerna kostnaderna för punkt- skatten med kostnaden för att undvika skatten genom att reducera skattebasen. I Figur 7.3 framgår det att det är kostnadseffektivt för SOU 2015:87 Principiella överväganden – punktskatter aktör A att genomföra Q0A åtgärder. För ytterligare åtgärder är det billigare att betala punktskatten jämfört med att bekosta ytterligare åtgärder. På motsvarande sätt är det kostnadseffektivt för aktör B framgår det att en punktskatt 0 inte uppfyller det kvantitativa är mindre än Q . Skatten är i detta fall för lågt sätt kommerTen skatt motsvarande t sultera i att för många åtgärder genomförs jämfört med vad som är önskvärt. Både t0 och t1 innebär kostnadseffektiva lösningar, efter- som marginalkostnaden är lika stora för aktörerna men målupp- fyllelsen brister. Det kvantitativa målet (QT) nås om punktskatten bestäms till t*.