sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — I vårt arbete framkommer flera goda exempel på att när det finns en poli- tisk vilja att ta ett aktivt ansvar för att planera för bostadsförsörj- ning så ger det resultat, som exempelvis i kommun eller i kommun. Vi ser att planering inte sällan sker vid sidan av de marknads- ekonomiska aspekterna på lokalisering av bebyggelse. I flera kom- muner har ett tidigare överskott av bostäder bytts mot ett under- skott. Exempel är kommuner i och kommuner som växer med gruvnäringen. Ett sådant skifte ställer krav på såväl poli- tiker som tjänstemän att kunna ställa om i sin planering. Flera kommuner ser både fysisk planering och planering för bostadsförsörjning som integrerade delar av kommunens utveck- ling. Planeringen har således inget egenvärde utan bör sammanföras med övrig samhällsplanering och med kommunens utveckling. Kommunens befolkningsmål är minst lika betydelsefullt att beakta som exempelvis planeringsprocesen eller antalet färdig- ställda detaljplaner. Vi anser dels att kommuner behöver planera för bostadsförsörj- ning i större utsträckning, dels måste bostadsförsörjningen planeras utifrån en större geografi än vad kommunen kan erbjuda. Därut- över finns det ett behov av ökad samordning mellan planering för bostadsförsörjning, fysisk planering och annan sektorsplanering. Kommunen äger själv inte processen i dess helhet utan behöver Statens och kommunernas roller förstärka sitt samspel med myndigheter, andra kommuner och regionala aktörer. Kommunernas analyser och beskrivningar bör ses som viktiga planeringsunderlag för eget behov men också för en regional fysisk planering, planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik samt regionalt tillväxtarbete. Oavsett vilken utvecklingsfas en kom- mun befinner sig i, finns det många skäl att agera strategiskt. För det ändamålet bör kommunerna i större utsträckning upprätta analyser av bostadsbehovet och formulera den tänkta bostads- utvecklingen inom kommunerna. Här bör det regionala kunskaps- underlaget vara ett stöd samt även själva planeringen. Vi föreslår i avsnitt 6.2 att en av uppgifterna inom ramen för uppdraget kring regional fysisk planering ska vara att verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet av bostäder kan tillgodoses i länet. Genom att lyfta in denna uppgift vill vi knyta den regionala fysiska planeringen närmare kommunernas planering för bostadsförsörjning. För att kunna åstadkomma detta fullt ut föreslår vi att kommunera ska lämna sin planering för bostadsförsörjning, inklusive bland annat av analyser och mål, till den aktör som har uppdraget för regional fysisk planering. Det bör kunna leda till att riktlinjer för bostadsförsörjningen upprättas i större utsträckning än , eftersom även någon annan än kommunen använder uppgifterna som underlag och efterfrågar dem. Det bör även ligga i varje kommuns intresse att upprätta rikt- linjer, då de ingår i ett gemensamt underlag för en regional planering. När det gäller aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program föreslår vi att kommuner på begäran av ansvarig aktör ska redovisa sina synpunkter i fråga om sådana kommunala intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Syn- punkterna föreslås bli redovisade i en sammanfattande redogörelse. De berörda kommunernas redovisning bör avse kommunala intressen som kan ha mellankommunal eller regional betydelse, eller kommunala intressen av lokal betydelse som kan ha inverkan på möjligheterna att genomföra det regionala fysiska programmet. Statens och kommunernas roller Mot bakgrund av att programmet bör vara väl förankrat samt att det ligger i avsikten med en aktualitetsprövning att fånga upp nya eller förändrade omvärldsfaktorer, är det rimligt att även kom- munerna delger sådana omständigheter till ansvarig aktör. Vårt uppdrag har varit att utreda, utvärdera och analysera flera olika delar av samhällsplaneringen. Mot bakgrund av vårt utrednings- arbete föreslår vi en ökad samordning mellan ett antal strategiska planeringsslag. Vi föreslår också en regional fysisk planering i alla län och att den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret ska ha uppdraget. I de län där fortfarande har utvecklings- ansvaret får uppdraget. Ansvarig aktör ska upprätta och anta ett regionalt program för fysisk planering. Programmet ska vara vägledande för den kommunala planeringen. ska tillhandahålla planeringsunderlag och under samrådet om ett regionalt program ta till vara och samordna statens intressen. ska också lämna ett granskningsyttrande över programmet. ska däremot i fortsättningen inte verka för, yttra sig över eller överpröva kommunala beslut i frågor gällande mellankommunal samordning enligt (2010:900), PBL. Regeringen bör i fortsättningen heller inte kunna meddela planföreläggande avseende frågor om mellankommunal samordning. Vi bedömer vidare att regeringen bör besluta om en nationell strategi med betydelse för fysisk planering och bostadsförsörjning. Regeringen bör också inrätta ett forum för fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor utifrån ett framtidsperspektiv och om möjligt samordna detta forum med Forum för regional tillväxt och attraktionskraft –2020. Kommittén har strävat efter att så långt som möjligt utreda för- slagens olika konsekvenser, men det har visat sig svårt att med evi- densbaserat material göra detta med hänsyn till förslagens karaktär. Vi har anlitat externt stöd för att genomföra väsentliga delar i arbetet med konsekvensutredningen som att bearbeta data, genom- föra en enkät till kommuner samt vissa analyser.1 Figurer och tabeller i detta kapitel härrör från de underlagsrapporter vi har erhållit, där inte annat anges. Vi inleder kapitlet med att i korthet beskriva de krav som ställs på en konsekvensanalys och hur analysen är genomförd och de resonemang som ligger till grund för arbetet. Vi redogör också för utredningens problembild och syftet med föreslagen tillsammans med en beskrivning av hur den mellankommunala och regionala planeringen ser ut . Vidare beskriver vi hur berörda aktö- rer kan förväntas agera och förhålla sig till föreslagen lag om regional fysisk planering samt huvuddragen kring hur förslagen är tänkta att fungera och bedömda konsekvenser för berörda aktörer, dvs. staten, landsting, kommuner, företag och enskilda. Slutligen redovisar vi våra konsekvensbedömningar av föreslagen lag om regional fysisk planering i linje med vad som efterfrågas enligt kommittéförordningen. Fokus i konsekvensanalysen ligger på för- slaget om en regional fysisk planering. 8.1Vilka är kraven på en konsekvensanalys och hur har den genomförts? Regeringen anger i vårt direktiv att kommittén ska redovisa sam- hällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen medför. Om ansvarsfördelningen mellan statlig och nivå eller inom statlig och nivå påverkas av förslagen, ska för- slagets konsekvenser ur ett konstitutionellt perspektiv särskilt redovisas. Det kan exempelvis gälla att sådana uppgifter som har en styrande inverkan på den kommunala planprocessen flyttas från länsstyrelser till landsting. Om något av förslagen i utredningen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska kommittén särskilt redovisa dessa konsekvenser och de avvägningar som har lett till förslagen. 1 , Analys av enkät till chefer för samhällsplanering i kommuner, Rapport för , ; , Konsekvensutredning Regional Fysisk Planering, Rapport för , . I 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) anges ett antal krav på kommittéernas kostnadsberäkningar och andra konse- kvensbeskrivningar samt att om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Konsekven- serna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Ambitionen för arbetet med konsekvensanalysen har varit att identifiera, kvantifiera och värdera de samhällsekonomiska konse- kvenserna av främst föreslaget till lag om regional fysisk planering och hur dessa konsekvenser påverkar berörda aktörer. I den mån det har varit möjligt har utgångspunkten varit att bedöma konse- kvenserna av förslagen på kvantitativa grunder. Förutsättningarna för detta har emellertid visat sig vara små. Skälen till det är flera. Ett huvudskäl är att den målbild som ligger till grund för föreslaget om regional fysisk planering på förhand är svag och svår att tydligt koppla till en väldefinierad problembild. Mål- och problembilden bygger i stället främst på övergripande antaganden om att det behöver ställas tydliga krav på samverkan och samordning i de regelverk som styr de regionala planeringsslagen, om ambitionen ska vara att skapa goda förutsättningar för att till- godose bostadsförsörjningen. Till det kommer att det i dagens sam- hällsplanering saknas en regional nivå för att placera in den fysiska miljön inklusive bebyggelsen i ett större geografiskt sammanhang än vad varje enskild kommun kan utgöra. För båda dessa mål- och problembilder förväntas en regional fysisk planering kunna fylla en funktion för att göra den samlade samhällsplaneringen mer effektiv och ändamålsenlig. Regional fysisk planering förväntas påverka och på- verkas av annan samhällsplanering och inte enbart situationen när det gäller bostadsförsörjningen. Planeringen ska således också bidra till en mer hållbar utveckling i ett bredare samhällsperspektiv. För- slagen om ökad samordning, regional fysisk planering och en nationell strategi liksom de sammanhang som dessa förslag ska verka inom innebär komplicerade samband. De orsak- och verkankedjor som bör kunna identifieras, kvantifieras och värderas i en konse- kvensutredning, är svaga, många och långa. En annan faktor som begränsar förutsättningarna för att bedöma konsekvenser av framförallt en regional fysisk planering är att försla- gets utfall i sig är starkt beroende av andra institutionella förutsätt- ningar. Hur samhällsplanering och governance-strukturer ser ut i kommer att avgöra hur förslagen kan komma att fungera i praktiken. Det är därför också svårt att förutse konsekvenserna med stöd av andra länders erfarenheter av regional planering. En konsekvensutredning ska redovisa den marginella föränd- ringen från dagens situation. Att regional planering enligt PBL genomförs i och i samt att andra typer av frivillig regional och mellankommunal planering också bedrivs runtom i landet gör den marginella nettoeffekten svårbedömd. Förslaget om en regional fysisk planering bör därtill betraktas som en förändring av det institutionella ramverket för samhälls- planering och som sådan en störning inom ett befintligt system. Det kommer att ta tid för berörda aktörer att anpassa sig till detta nya tillstånd och de nya förutsättningar som förslaget medför. Konsekvenser kan därför också förväntas förändras . Det sista och kanske viktigaste skälet till varför förutsättning- arna är dåliga för att på kvantitativa grunder bedöma konsekven- serna har att göra med att föreslagen lag om regional fysisk plane- ring endast utgör ett ramverk. Hur och i vilken utsträckning som kommunerna och länens aktörer väljer att utnyttja möjligheterna att tillgodogöra sig fördelarna är avhängigt av hur aktörerna agerar i förhållande till detta ramverk. Vilka konsekvenser som föreslagen för med sig beror således i stor utsträckning på hur berörda aktörer – kommunala och region- ala politiker och tjänstemän – väljer att förhålla sig till och agera ut- ifrån de nya institutionella förutsättningarna. Antalet varianter av effekterna av en regional fysisk planering kan därför bli lika många som antalet kommuner och län i landet. Berörda aktörers inställ- ning till regional fysisk planering blir i sig viktig för att implemen- tera och realisera nyttan med förslaget. Stat, landsting, För att hantera dessa olika utmaningar har vi tillämpat ett pragma- tiskt förhållningssätt i förhållande till tillgängliga källor och möjliga metoder för datainsamling för att besvara konsekvensutredningens frågeställningar. Vi har genomfört en enkät till chefer för samhälls- planering i samtliga kommuner. Enkäten har en svarsfre- kvens på , vilket bedöms ge god representativitet. Utifrån tillgängliga statistiska källor – primärt från och – samt den enkät som vi har genomfört, har vi gjort en samlad statistisk analys med syfte att understödja analysen av förslagens problembild och förväntade effekter. I syfte att fördjupa för- ståelsen för reformens möjliga och troliga konsekvenser har denna analys kopplats med ett antal analyser som bygger på mycket långt- gående antaganden. Utöver detta har ett trettiotal intervjuer med byggherrar/exploatörer, myndigheter, region- och kommunför- bund och kommunala samhällsplanerare genomförts för att förstå hur berörda aktörer kommer att förhålla sig till förslaget om en regional fysisk planering och de konsekvenser som kan förväntas följa på denna anpassning. Vi har vidare försökt att identifiera konkreta praktiska exempel på erfarenheter, där en regional eller mellankommunal fysisk plane- ring har fungerat väl eller där frånvaron av ett regionalt perspektiv har utgjort ett problem för en bygg- eller exploateringsprocess. Dessa erfarenheter ligger till grund för de resonemang som förs, särskilt i avsnittet om hur den regionala planeringen kan förväntas bli mottagen av kommunerna. De personer som har kontaktats har dock haft svårt att ge mer detaljerade exempel, som tydligt har gått att koppla till närvaron eller frånvaron av mellankommunal och regional planering. 8.2Problembild och syfte med förslagen Att vårt uppdrag inte utgår från någon tydlig problembild har nämnts tidigare. Avsaknaden av en regional planering för att tillgo- dose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveck- ling i alla delar av landet, anses inte nödvändigtvis vara ett problem. Uppdraget utgår snarare från ett antagande om att bostadsförsörj- ningsbehovet och en hållbar utvecklig bättre kan tillgodoses dels genom en regional planering, dels genom ökad samordning mellan olika planeringsformer. Dit hör kommunernas planering för bostadsförsörjning och den fysiska planeringen. Dit hör också regionalt tillväxtarbete samt planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik. Vårt uppdrag förutsätter således att det finns ett tydligt samband mellan fysisk planering och bostadsförsörjning. Uppdraget utgår också från behovet av ökad samordning mellan ett antal planeringsslag som bedrivs på regional nivå och fysisk plane- ring och med planering för bostadsförsörjning. Mot bakgrund av vårt utredningsarbete drar vi följande slut- satser. Kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling kan bättre tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda plane- ringsslag och mellan , regional och nationell nivå. Bättre samordning mellan olika planeringsslag bör kunna leda till en mer långsiktig och effektiv samhällsplanering, vilket kan bidra till bättre bostadsförsörjning och en hållbar utveckling. Regional fysisk planering kan vidare bidra till att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre tillgodoses genom att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar. Skälet för en regional nivå för detta ändamål är att den placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggelsen i ett större geografisk sam- manhang än vad varje enskild kommun kan göra. Våra förslag utgår följaktligen från att ökad samordning mellan planeringsslagen och att en fysisk planering som för samman bebyggelse med andra strukturella förutsättningar kan påverka bostadsförsörjningen på ett positivt sätt. Antagandet bygger bland annat på att samhället både kan ställa krav och stödja aktörer på bostadsmarknaden genom sin planering och sin finansiering av transportinfrastruktur och kollektivtrafik. Att föra samman flera planeringsslag har i sin tur avgörande betydelse för en hållbar utveckling. En annan slutsats är att fysisk planering i ökad utsträckning på- verkar en regions utveckling och därför har betydelse för fler än bara enskilda kommuner. Fysisk planering kan vara ett av flera verktyg som den regionala nivån behöver för att kunna utvecklas på ett hållbart sätt. Till detta kommer att flera av de planeringsslag som bedöms ha en positiv effekt på bostadsförsörjningen bedrivs på regional nivå. Sammantaget anser vi att samhällsutvecklingen kräver ett vidare perspektiv för fysisk planering än vad enskilda kommuner kan om- fatta. En effektiv samhällsplanering, där den fysiska planeringen är en vital del, kan inte begränsas till kommunala gränser när med- borgarna rör sig över större geografiska områden för arbete, utbildning och fritidsaktiviteter. Därtill kommer att samt- liga aktörer som vi har fört samtal med under utredningen under- stryker vikten av samverkan som en förutsättning för en effektiv bostadsförsörjning och hållbar utveckling. Utan att fördjupa oss i frågan om bostadsbrist kan vi inledningsvis konstatera att det stora flertalet av kommuner anser sig ha en bostadsmarknad i obalans. Enligt Bostadsmarknads- enkät rapporterar cirka 150 kommuner om ett underskott på bostäder. På många håll är detta underskott mycket stort. Att bedöma den faktiska storleken på bostadsbristen – eller storleken på det samlade samhällsproblem som den medför – är inte möjligt. Om vi ser till kommunernas egna bedömningar över hur många bostäder som skulle behöva tillkomma , skulle den samlade bostadsbristen i uppgå till cirka 265 000 bostäder.2 2 Kommunernas bedömningar av bostadsbehoven är beroende av andra hänsyn än marknads- mässig efterfrågan och utbud på bostäder, exempelvis den kommunala politiken för bostads- försörjning. har ett visst bortfall för dessa bedömningar. bedömningar från uppskattar den aggregerade nettobristen på bostäder till mellan 92 000 och 157 000 beroende på teoretisk modell.3 Att variationen är stor mellan uppskattningar beror på att bostadsbrist, likt arbetslöshet, är teoretiska koncept som bygger på olika antaganden om när jämvikt kan antas uppnås mellan utbud och efterfrågan. Det är därför rimligt att kommunvis gjorda bedömningar som bostadsmarknadsenkät är högre. Dels är bedömningarna gjorda och inte vid ett enskilt tillfälle, dels tar varje kommun i sina bedöm- ningar bara hänsyn till sin lokala bostadsmarknadssituation och inte hur denna förhåller sig till den större bostadsmarknaden som en marknad där utbud och efterfrågan mellan kommuner påverkar varandra. Problembilden kring bostadsförsörjningssituationen ingår i sig som en del i en större samhällelig problembild, där bristen på bostä- der kan ses som negativt för individen. Den är också negativ för förutsättningarna för hållbar utveckling och tillväxt i allmänhet och för rörligheten på arbetsmarknaden i synnerhet. Skillnaderna i förutsättningar på bostadsmarknaden mellan olika grupper av hus- håll kan få en negativ effekt på den sociala sammanhållningen. Stor- leken på bostadsbristen och de utmaningar och problembilder som går att koppla till bostadsförsörjningssituationen ser mycket olika ut i olika delar av landet och för olika typer av kom- muner. Det finns flera bakomliggande orsaker till den här situationen. För vår konsekvensutredning är två ingångsvärden särskilt rele- vanta. För det första skiljer sig problembilden och dess utmaningar åt mellan olika delar av landet och för olika typer av kommuner. För det andra hänger de specifika problem och utmaningar som går att identifiera för respektive lokala bostadsmarknad intimt samman med varandra. Varje kommun och varje lokal bostadsmarknad har med andra ord sin unika mix av utmaningar kopplade till situationen när det gäller bostadsförsörjning. Det finns dock gene- för dessa kommuner har extrapolerats genom en regressionsmodell utifrån bakomliggande faktorer med hög korrelation. 3 , Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv, Rapport 2012:18. rella mönster som är värda att analysera och som kan ge vägledning för en konsekvensutredning. Vi har därför gjort ett försök att koda och typologisera de öppna textsvaren i bostadsmarknadsenkät, där respektive kommun har bedömt vilka hinder som begränsar bostadsbyggandet i kommunen. Utifrån vår genomgång kan 26 kategorier av hinder urskiljas. Det stora flertalet har en nära koppling till ett eller flera andra hinder. I figur 8.2 presenteras dessa hinder tillsammans med uppgifter om hur många kommuner som har angett respektive hinder för bostadsbyggande. Källa: , , bearbetning För att synliggöra respektive betydelse i relation till den samlade bostadsförsörjningsproblematiken viktas sedan respektive hinder utifrån den bedömda bostadsbristen i respektive kommun.4 Siffrorna till höger om staplarna i figur 8.3 kan därför läsas som en bedömning över hur mycket respektive hinder kan antas begränsa 4 Ett förenklat antagande har här gjorts att alla anförda hinder utgör lika stora hinder. bostadsförsörjningsproblematiken genom att begränsa nypro- duktion av bostäder. Dessa siffror uttrycks som antalet bostäder som inte byggs respektive andelen bostäder av den samlade bostads- bristen som inte byggs av respektive hinder.5 Utan att föregå konsekvensutredningens resultat och resone- mang kan vi utifrån uppdelningen av hinder göra en övergripande indelning av de hinder som företrädelsevis hänger samman med eller direkt kan påverkas av en förändrad samhällsplanering och de som företrädelsevis utgörs av externa faktorer som inte alls – eller i begränsad och indirekt utsträckning – kan påverkas av en förändrad samhällsplanering. En sådan uppdelning mellan hindren indikerar att huvuddelen av den bedömda bostadsförsörjningsproblematiken i kommunerna inte kommer att kunna påverkas av en förändrad samhällsplanering. Källa: , , bearbetning 5 Identifierade kategorier hänger intimt samman med varandra. Det finns dock goda skäl att göra en så högupplöst uppdelning som möjligt utifrån kommunernas bedömningar i syfte att kunna genomföra en mer träffsäker analys. Källa: , , bearbetning Flera tolkningar är möjliga att göra utifrån presenterade figurer. En tolkning är att de tre hinder som bedöms som mest vanligt före- kommande – kapitaltillgång för marknadsaktörer, höga produk- tionskostnader och bristande marknadsmässig efterfrågan på bostäder – alla utgör olika utbuds- och efterfrågeförklaringar till varför marknaden inte kan eller vill producera nya bostäder. Dessa tre hinder bedöms tillsammans med ”bristande marknadsmässig investeringsvilja” stå för nästan hälften av den samlade problem- bilden kring varför bostäder inte byggs i tillräcklig omfattning. Även om metoden liksom bedömningen är trubbig pekar den på något grundläggande: Det går inte att planera fram nya bostäder om det saknas tillräcklig marknadsmässig efterfrågan. Eftersom den svenska bostadsmarknaden i allt väsentlig funge- rar utifrån marknadsmässiga principer, bygger investeringsbesluten på rationella avvägningar bland marknadens aktörer över var av- kastningen på investerade medel är tillräckliga och högre än alter- En Tobins Q-karta6 över – som indikerar var det är mest lönsamt att producera bostäder – illustrerar det faktum att förutsättningarna för att bygga bostäder ser mycket olika ut i olika delar av landet. 6 Uppgifterna från över perioden –2012 avviker från tidigare tidsserier över Tobins q, som togs fram av () vid . Enligt uppgifter från justerades metoden i samband med att tog över uppgiften 2010. kan dock inte redogöra för skillnaderna eller den övergripande kvalitén i beräkningarna. Med utgångspunkt i uppdelningen av hinder i relation till uppskat- tade behov av bostadsbyggande kan vi se i vilken utsträckning som olika typer av kommuner bedömer att bostadsbyggandet begränsas av hinder kopplade till samhällsplanering.