sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — –Kvalitetsuppföljning bör fokusera på avvikelser och variationer i fördelningen snarare än att undersöka enstaka punkter –Analys och återkoppling från kvalitetsmätningar bör utvecklas176 Arbetsgruppen som arbetade med förstudien lämnade ett antal förslag i anslutning till slutsatserna ovan. Bland annat föreslogs en gemensam kvalitetsdefinition som med smärre förändringar antogs av ledning: ”att inom ramen för en korrekt tillämpning av gällande lagstiftning möta kundens behov och överträffa förväntningarna på bemötande, kompetens och service.”177 Arbetsgruppen föreslog även en kvalitetsmodell i tre delar. Lokala kvalitetsuppföljningar, indikatorbaserade kvalitetsuppföljningar samt fördjupade riktade uppföljningar av framför allt rättslig kvalitet. Den föreslagna modellen började genomföras . I en statusrapport presenterades de inledande erfarenheterna av modellen. Kvalitetsmodellen utgår ifrån den framtagna gemensamma kvalitetsdefinitionen. 176Försäkringskassan (2013d). 177Försäkringskassans årsredovisning 2014, s. 23. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet Den första delen av kvalitetsmodellen, de lokala kvalitetsuppföljningarna, beskrevs som en vidareutveckling av befintliga lokala kvalitetsmodeller. Lokala kvalitetsuppföljningar skulle genomföras på alla handläggande kontor eller enhet inom den dåvarande organisationen som var indelad i LFC, NFC och KS178. Uppföljningarna skulle ha ett lärandeperspektiv. En ny, organisationsoberoende kvalitetsuppföljningsmall (dialogunderlag) utvecklades . Rent praktiskt innebär modellen att en specialist går igenom ett antal ärenden för respektive handläggare. Därefter genomförs en dialog mellan specialist och handläggare där också enhetschefen i regel deltar. Det görs inte någon kvantifiering av resultaten från de lokala kvalitetsuppföljningarna, då det har visat sig hämma lärande och utveckling. De delar som rör kundens behov utgick i modellens grundutförande från förvaltningslagens bestämmelser om serviceskyldighet och skyndsamhet (4 och 7 §§) samt från kundlöften. Den rättsliga kvalitetsuppföljningen skulle göras främst utifrån socialförsäkringsrättslig lagstiftning och förvaltningslagen. De rättsliga kvalitetsuppföljningarna planerades till att vara omkring fyra till åtta . Antalet ärenden i en specifik uppföljning borde enligt kvalitetsmodellen vara minst 600. Den andra delen i kvalitetsuppföljningsmodellen är indikatorbaserad uppföljning. Tanken är att det för varje förmånsslag ska utvecklas ett antal kvalitetsindikatorer som är relevanta att följa på olika nivåer i verksamheten. För varje förmån ska det finnas indikatorer på upplevd kvalitet, på rättslig kvalitet och där det är relevant på politisk måluppfyllelse. Indikatorerna tas fram på övergripande nivå, på kontorsnivå och på enhetsnivå. bedömde projektgruppen för kvalitetsmodellen att de flesta av indikatorerna på övergripande nivå skulle vara möjliga att följa från och med årsskiftet 2013/14, med undantag av 178 Lokala Försäkringscenter, Nationella försäkringscenter respektive Kundcenter och självbetjäning. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet indikatorerna för politisk måluppfyllnad och för livssituationen Ingen förmån just nu.179 skriver i sin årsredovisning att problem med arbetets styrformer, organisationsförändringar samt komplexiteten i området har underskattats. Det har lett till en försenad start för kvalitetsmodellen. Myndigheten räknar dock med att kunna införa kvalitetsmodellen i sin helhet för ett tjugotal förmåner . Inledningsvis som testverksamhet och senare i full skala. beslutades också om nya riktlinjer för kvalitetsutveckling.180 har särskilda riktlinjer för hanteringen av kundsynpunkter (Riktlinje 2013:5). Det myndigheten räknar som kundsynpunkter är sådana som har inkommit via webbplats och dess kundsynpunktsfunktion ”Hjälp oss att bli bättre/Klagomål och beröm”181 eller som har inkommit till handläggare och registrerats under ”Registrera kundsynpunkt” på intranät. För andra inkomna synpunkter gäller riktlinjerna (2011:17) för hantering av skrivelser. Hjälp oss att bli bättre På finns det en särskild miljö där det går att lämna ett förbättringsförslag alternativt hålla med eller kommentera ett tidigare publicerat förslag. När enskilda ska lämna in förslag måste de verifiera sin e-postadress eller sitt Facebook- konto för att säkerställa att det finns en verklig person bakom förslaget. Särskilt utsedda handläggare inom Kundcenter ansvarar för granskning, publicering och administration av förslagen. 179Försäkringskassan (2013a) modell för systematisk kvalitetsuppföljning för lärande och utveckling ur kundens perspektiv – statutsrapport för pågående genomförandeprojekt. 180Försäkringskassan (2015a) Årsredovisning s. 26. 181För att hitta funktionen klickar man på Privatpersoner/Kontakt/Hjälp oss att bli bättre på hemsida. Där finns tre alternativ att välja på: Jag har ett förbättringsförslag! Jag vill klaga eller ge beröm! respektive Jag har en fråga! Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet det finns ett färdigt svar på förslaget publiceras det direkt. I övriga fall är målet att ett första svar ska publiceras . Handläggningen ska enligt riktlinjerna ske skyndsamt och svar ska ges . Om synpunkterna handlar om ett pågående försäkringsärende skickas synpunkten till ansvarig enhetschef på den handläggande enheten. Ansvaret för att ta tillvara förslaget ligger hos den del inom organisationen som det berör. Målet med funktionen är enligt att få större kunskap om kundernas behov för att kunna använda det i utvecklingsarbetet. Alla inkomna synpunkter samlas i ”Kundsynpunktsportalen”, som är ett handläggningssystem, där de får ett ID-nummer. I portalen sorteras inkomna synpunkter i korgar baserat på livssituationer, kanaler (KC, Servicekontor och Digitala kanaler) samt andra ansvarsområden, som exempelvis fordringshantering, personinformation, SGI och GD-stab. Inom varje sådant ansvarsområde finns en eller flera kundsynpunktssamordnare utsedda av sin organisation. Som stöd i arbetet med kundsynpunkter finns förutom riktlinjerna en manual med instruktioner för hur portalen fungerar samt beskrivningar av hur olika typer av synpunkter ska omhändertas. Exempel på olika typer av hantering av synpunkter är: –Handläggningen ska enligt riktlinjerna ske skyndsamt och svar ska ges . I Kundsynpunktsportalen finns ett ”varningssystem” som uppmärksammar samordnarna på om en synpunkt är försenad. Uppföljning kan göras på hur stor andel av kunderna som har fått återkoppling . –Om synpunkterna handlar om ett pågående försäkringsärende skickas synpunkten till ansvarig enhetschef på den handläggande enheten via portalen, där chefen öppnar synpunkten och bekräftar att den är omhändertagen och anger datum för när kunden är kontaktad. –Beröm av namngiven medarbetare, skickas till medarbetaren samt dennes närmaste chef och därefter avidentifieras den. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet –Klagomål på namngiven medarbetare, skickas till närmaste chef för omhändertagande och sedan raderas den. –Anmälan om misstanke om brott ska hanteras i enlighet med riktlinjer för överlämnande till kontrollutredning där synpunkten skrivs ut och skickas till kontroll varefter den raderas. När en kundsynpunkt är omhändertagen ska samordnaren kategorisera synpunkten för att underlätta analys och utvärdering av inkomna synpunkter. Samordnaren kan också avidentifiera en kundsynpunkt som innehåller sådant som kontakt- eller personuppgifter som kan identifiera kund eller medarbetare. Det finns också möjlighet att radera synpunkter som av andra skäl inte är lämpliga att publicera/spara. Det kan handla om synpunkter som innehåller rasistiska tillmälen utan annat informativt innehåll. Stöd för kunddriven verksamhetsutveckling När en kundsynpunkt är färdighanterad sparas den i en databas. Via länk på intranät är databasen tillgänglig för alla medarbetare. En söksida möjliggör avgränsad sökning av kundsynpunkter. Avgränsningar som kan göras är exempelvis datumintervall, livssituation, ersättning, kanal och andra ansvarsområden som försäkringstillhörighet och fordringshantering. Kundsynpunkter gallras löpande från Kundsynpunktsportalen och databasen . I databasen finns dock även raderade synpunkter sparade men endast samordnare med administratörsbehörighet har tillgång till dem. Enheten Kundinsikter och tjänstedesign har förvaltningsansvar för kundsynpunkter och sammanställer månads- och tertialrapporter till ledningsgrupp. Rapporterna publiceras på intranät. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet har tertialvis sammanställt de kundsynpunkter som inkommer till myndigheten. I början handlade sammanställningarna mest om att redovisa antalet inkomna synpunkter, men med tiden har sammanställningarna fått en mer kvalitativ ansats. inkom det 4 332 synpunkter till kundhanteringssystemet. Enligt det system som gäller sorteras och redovisas kundsynpunkter som kommer in under ett antal kvalitetsfaktorer. Dessa omfattar etablerade faktorer för servicekvalitet och faktorer som har identifierats som viktiga för förtroende och kundnöjdhet hos . Det görs också en bedömning av om kundsynpunkterna berör något av så kallade kundlöften.182 Däremot görs ingen systematisk redovisning av andra bakgrundsfaktorer, som kön, ålder eller region. Här ges några exempel på den information som finns i När det gäller gruppen ”med tillfälligt nedsatt arbetsförmåga” kom det in 781 synpunkter under Långa handläggningstider var den vanligaste orsaken till klagomål. För gruppen ”som lever med funktionsnedsättning” kom det in få synpunkter , totalt 137 stycken. Enligt gällde synpunkterna varierande områden. Antalet synpunkter som gällde föräldrapenning var 1 260 stycken 2014. Under årets sista tertial rörde flest klagomål webbplatsen och myndighetens service i form av appar samt funktionen för ansökan på webben. Klagomål på felaktig information var också relativt vanligt. Bland synpunkter som kopplas samman med bostadsbidrag lyfter att det under tredje tertialet inkommit klagomål på dåligt bemötande i nio fall. För gruppen ”med varaktigt nedsatt arbetsförmåga” lyfter att klagomål på brist på information är det vanligaste ämnet.183 182Försäkringskassan (2014b) Klagomål och beröm . 183Försäkringskassan (2014c) Klagomål och beröm, tertialrapport, T3 2014. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet 6.5.2Pensionsmyndighetens kontroll- och kvalitetsarbete arbetar med en kvalitetsmodell som innehåller kontinuerliga respektive riktade kvalitetskontroller. Syftet med de kontinuerliga kvalitetskontrollerna är ta fram underlag till myndighetens arbete med att säkerställa att regelverket tillämpas korrekt. Den kontinuerliga kvalitetskontrollen innebär att ett slumpmässigt urval av ärenden tas fram och granskas utifrån fastställda kvalitetskriterier. Granskningen görs utifrån kriterierna materiell respektive formell riktighet samt enkelhet. upphörde den kontinuerliga kvalitetskontrollen för ett antal ärendeslag. De riktade granskningarna innebär att ett specifikt område väljs ut och granskas. Urvalet av områden sker utifrån riskanalyser, synpunkter från pensionssparare och pensionärer eller från resultat av den kontinuerliga granskningen. genomfördes tre riktade granskningar. Utöver kontinuerlig och riktad granskning genomförs så kallade utbetalningskontroller. Dessa innebär att det görs en rimlighetsbedömning för ett slumpmässigt urval av utbetalningar.184 hantering av synpunkter från pensionssparare definierar synpunkter som ”klagomål, förslag och beröm på myndighetens övergripande verksamhet och service”. inkom 3 185 synpunkter till myndigheten, varav 3 062 var klagomål och 123 var beröm. Mer än en tredjedel (1 130) av klagomålen 2014 handlade om förvaltningstjänster för premiepension (det vill säga företag som erbjuder tjänsten att sköta kundernas fondbyte inom premiepensionen). När premiepensionsföretag beställer fondbytesblanketter åt kunder kommer utskicket från , trots att det är företaget som har gjort 184 (2015) Årsredovisning , s. 22 f. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet och undrar varför de får utskick som de inte har bett om. Detta problem har uppstått efter att möjligheten att göra massfondbyten togs bort. Synpunkter som gällde ålderspension var näst vanligast utifrån indelning i verksamhetsområden. 273 klagomål och 3 synpunkter med beröm inkom . Bland dessa var det 69 stycken synpunkter som handlade om beslutet om ålderspension och 96 synpunkter som berörde ålderspensionssystemet allmänt. 241 synpunkter som inkom handlade om myndighetens webbplats eller om andra tekniska frågor. 61 av de 241 synpunkterna handlade om informationen på webbplats och 46 handlade om ”dina sidor”. Synpunkter på kuvertet och på kundservices service var också relativt vanligt med omkring 135 synpunkter vardera. Cirka tre fjärdedelar av synpunkterna 2014 inkom via telefon. Omkring en femtedel kom via e-post. Ett fåtal inkom via Facebook eller Twitter.185 6.5.3Skatteverkets kontroll- och kvalitetsarbete Rättsavdelningen på ansvarar för att säkerställa styrningen och utveckla stödet inom PGI. Det är även rättsavdelningen som genomför juridisk granskning av området. Avdelningen ansvarar för allmänna råd och andra ställningstaganden i rättsliga frågor. Avdelningen genomför också särskilda utredningar om den rättsliga kvaliteten i PGI- bedömningen. Enligt har det genomförts fyra rättsliga kvalitetsgranskningar på PGI . De allra flesta klagomål som kommer in till handlar om taxeringsärenden. Det är bara något enstaka klagomål som kommer till som gäller PGI. Däremot ser att det är problematiskt att det är otydligt för enskilda om de ska vända sig till eller till med en synpunkt som gäller PGI.186 185Enligt uppgifter från . 186Enligt uppgifter från . Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet internrevision bygger på en modell med integrering i verksamheten snarare än på självständighet. Det ligger i linje med den styrfilosofi som myndigheten har , där det är högt prioriterat att undvika motverkande styrsignaler. Det kan öka behovet av en extern granskning. Både och arbetar med att sammanställa och ta till vara synpunkter från enskilda. I fall ingår synpunkterna som kommer in som en del i kvalitetsmodellen då de kan resultera i riktade granskningar. modell för hantering av kundsynpunkter bygger på att medarbetarna har möjlighet att ta fram uppgifter om inkomna synpunkter utifrån olika dimensioner. Vissa uppgifter gallras dock vilket gör att det underlag medarbetarna har tillgång till inte är heltäckande. Det är också oklart i vilken utsträckning kundsynpunkterna används i kvalitetsarbetet. Det är den del av verksamheten som berörs av en synpunkt som ansvarar för att besvara den. Myndigheten är mån om att hålla korta svarstider till de som lämnar synpunkter. Men det finns ingen information i myndighetens riktlinjer om hur återkopplingen till enskilda ska gå till vad gäller innehåll och bemötande. Det är alltså inte frågan om någon systematisk fristående eller djupare granskning av de synpunkter som kommer in. Varken eller tycks göra någon systematisk uppföljning av synpunkterna från enskilda uppdelat på generella bakgrundsfaktorer som kön eller ålder. Utredningen har också uppfattat att vare sig eller använder sig av de synpunkter som inkommer till ISF. 6.6Flera aktörer som granskar Beskrivningen av den befintliga granskningen på socialförsäkringsområdet visar att det finns flera aktörer som med utgångspunkt i sitt specifika uppdrag granskar socialförsäkringsområdet. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet De olika granskarna har mer eller mindre tydliga gränser mellan sig. I vissa fall handlar skillnaden kanske mer om vem som är uppdragsgivare än om själva innehållet i granskningen. är det så att innehållet kan styras av vem som är uppdragsgivare. handlar det om tydligt avgränsade tillsynsområden, eller till och med om lagstadgad ensamrätt. Ett exempel på detta är (). Systemet med överlappande granskning återfinns inom flera politikområden där verksamheten har stor betydelse för den enskildes rättsäkerhet. 6.6.1Extraordinär och reguljär tillsyn Den extraordinära tillsynen omfattar i princip hela förvaltningen. Det innebär att det på alla statliga verksamhetsområden där det finns en reguljär tillsyn finns en överlappning mellan den extaraordinära och den reguljära tillsynen. JO har framfört att en reguljär tillsyn inom socialförsäkringsområdet skulle kunna utgöra ett komplement till JO:s verksamhet.187 JO:s verksamhet skiljer sig från reguljär tillsyn genom att den omfattar hela förvaltningen, men också genom att JO lyder under . JK omfattar även den hela förvaltningen men lyder i likhet med den reguljära tillsynen under regeringen. Däremot har JK ett begränsat uppdrag att genom övergripande tillsyn främst hitta systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK har även, till skillnad från andra tillsynsmyndigheter, till uppgift att reglera skadeståndsanspråk som riktas mot staten. 6.6.2Flera funktioner för granskning är en del av modellen I prövning av klagomål är det de enskilda som väljer vilken granskningsfunktion som klagomålet lämnas till. Det kan innebära att samma klagomål lämnas in till flera olika myndigheter eller till 187 Jfr JO, ämbetsberättelse 2010/11:JO1, s. 28 där dåvarande JO uttalade att det inte behövde uppstå några gränsdragningsproblem mellan JO:s extraordinära tillsyn och reguljär tillsyn. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet SOU 2015:46 att klagomål lämnas till en annan myndighet än den som är bäst lämpad att pröva klagomålet. hävdas det att det kan skapa oklarheter för allmänheten, tillsynsobjekten och för tillsynsmyndigheten om två eller flera myndigheter utövar tillsyn parallellt över samma verksamhet. Oklarheterna kan handla om vem som har ansvaret för en viss tillsyn och om att tillsynsmyndigheterna kan komma till olika slutsatser. Om tillsynsmyndigheterna kommer till olika slutsatser i samma fråga får inte tillsynsobjektet någon klar vägledning att förhålla sig till. En parallell granskning kan också leda till effektivitetsförluster i form av ökade störningar i den granskade verksamheten. finns det flera exempel på tillsynsmyndigheter som har delvis överlappande tillsynsuppdrag. På alla de områden där det finns reguljära tillsynsmyndigheter som har i uppdrag att tillsyna statlig verksamhet finns det också en extraordinär tillsyn. De tillsynsmyndigheter som har i uppdrag att utöva tillsyn över specifika frågor, som diskriminering, arbetsmiljö eller datasäkerhet har stor erfarenhet av att förhålla sig till annan tillsyn inom den verksamhet de tillsynar, även om tillsynsuppdragen är olika. Samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna tycks i praktiken fungera relativt smidigt. En reguljär tillsyn kan ha en väl upparbetad kompetens och erfarenhet av ett specifikt område. JO har en förvaltningsrättslig inriktning och kan inte vara specialiserad på samma sätt som en reguljär tillsynsmyndighet. Dessutom är det viktigt att peka på att utgångspunkten för direktiven till denna utredning bland annat är att JO har upplevt det som problematiskt att det varit en omfattande volym med klagomål som gäller socialförsäkringsområdet som har inkommit till JO. Utredningens uppfattning är att anmälningarna till JO över åren har varierat och att det inte finns några indikationer på att denna variation skulle upphöra. 7Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Det här kapitlet handlar om behovet av tillsyn inom socialförsäkringsområdet. På en rad offentliga verksamhetsområden har det bedömts finnas ett behov av en bred tillsyn med möjlighet för enskilda att lämna klagomål på verksamheten. Det gäller exempelvis inom en rad områden såsom skola, socialtjänst, på högskole- och på arbetsmarknadsområdet med flera. Syftet är att garantera enskildas rättssäkerhet och vara en funktion för medborgerlig insyn i verksamheterna. I det här avsnittet behandlas ett antal faktorer som har betydelse för behovet av tillsyn kopplat till socialförsäkringsområdet specifikt. Utgångspunkten för den tillsynsdefinition utredningen använder är att tillsynen i första hand är medborgarnas funktion för ansvarsutkrävande och insyn. Därutöver fyller tillsynen även andra viktiga behov som också hänger samman med ansvarsutkrävande och insyn. Det handlar om att tillsynen utgör ett underlag för regering och riksdag Men inte minst viktigt är att tillsynen också syftar till att förebygga framtida fel. I kapitel 4 redovisas argument som man från forskningens sida fört fram vad gäller för- och nackdelar med utvärdering, granskning och i viss mån tillsyn. I kapitel 5 drar utredningen slutsatsen att behovet av tillsyn avgörs av medborgarnas behov, verksamhetens art och regeringens behov av underlag för styrning. Utifrån dessa resonemang tar det här kapitlet sikte på de olika skäl för tillsyn som utredningen har identifierat utifrån främst medborgarnas behov och verksamhetens art. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Utredningen menar att de fyra syften med tillsyn generellt, som redovisas i kapitel 4, även fullt ut är relevanta för socialförsäkringen. Det handlar om att (1) göra det möjligt för medborgarna att utkräva ansvar från politiker och förvaltning, (2) att förebygga felaktigheter i förvaltningen, att (3) ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen och om att (4) vara en funktion för allmänhetens insyn i verksamheterna. Därutöver finns för olika samhällssektorer mer specifika skäl för tillsyn över just deras verksamheter. Vad gäller socialförsäkringen har dessa behov analyserats av två tidigare utredningar, SOU 2003:63 respektive SOU 2008:10. Enligt utredningen är de skäl som där förs fram i stor utsträckning fortfarande giltiga. De skäl som förs fram har också olika grad av relevans beroende på om tillsynen handlar om enskilda individers rättigheter – det vill säga klagomålshantering- eller om det handlar om tillsyn av mer generell art. De olika skälen för tillsyn som har förts fram av tidigare utredningar redovisas i avsnitt 7.1.1 nedan. I avsnitten 7.2─7.6 analyseras ett antal olika faktorer som utredningen bedömer är relevanta för att bedöma behovet av tillsyn inom socialförsäkringsområdet. I avsnitt 7.7 undersöks om den nuvarande tillsynen är tillräcklig och om behovet av tillsyn kan fyllas genom att bygga ut de befintliga granskningsfunktionerna. Kapitlet avslutas med en summering av de olika argument för att det finns ett utökat tillsynsbehov på socialförsäkringsområdet som utredningen har identifierat. 7.1.1Tidigare tankar om socialförsäkringens behov av tillsyn Historiskt har det funnits en reguljär tillsyn inom socialförsäkringsområdet. I denna tillsyn ingick både generell tillsyn och klagomålshantering, se avsnitt 6.1.1. I samband med enmyndighetsreformen av och vid bildandet av ISF utreddes frågan om behovet av tillsyn på socialförsäkringsområdet av två olika utredningar, SOU 2003:63 respektive SOU 2008:10. Dock omfattade inte någon av utredningarnas direktiv hanteringen av klagomål från allmänheten. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Den så kallade gjorde en avvägning mellan tillsyn och insyn. En utgångspunkt för förstatligandet av försäkringskassorna var, enligt , att insyn främst skulle åstadkommas genom en ny förtroendemannaorganisation på både lokal och regional nivå, se avsnitt 6.1.3. Denna skulle fungera som allmänhetens ”ögon och öron” in i myndigheten.188 Mot bakgrund av den föreslagna förtroendemannaorganisationen fann utredningen att det inte fanns ett behov av att inrätta ett särskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över den nya myndigheten.189 Utredningen resonerade dock främst kring generell tillsyn och inte tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål.