sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — Det extraordinära med krisen i var att den inte kunde hanteras med omorganisationer av järnvägsföretagets verksamhet. under avregleringsprocessen hade kunnat hantera kriser antingen genom att ge upp förlustbringande aktiviteter till staten – främst banhållningen – eller sälja av verk- samheter för att värna om kärnverksamheten.6 Transitionskostnaden för synliggörandet av de dolda förlusterna i bars följaktligen av staten. Transitionskostnaden för staten om resulterade i flera följdeffekter. Det ny- bildade järnvägsföretaget har inte kommit tillbaka till 6 Se bilagan för en förteckning över hur genom avveckling av verksamhet hanterade transitionen –2001. staten och bett om nya kapitaltillskott. Företaget har antagit en betydligt försiktigare strategi i upphandlingar av regional tågtrafik och förlorat flera stora kontrakt. 3.2Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg beslutade alliansregeringen att ge trafikeringsrätter till , och för trafiken med på sträckorna –och –. Genom detta beslut förlorade sina unika trafikeringsrätter på sträckan till . Regionerna ordnade en upphandling i konkurrens av . Upphandlingen kostade att organisera och genomföra för de samverkande region- erna. Fyra företag lämnade anbud. Upphandlingen vanns av DSB First som fick en årlig ersättning om 325 till . Trafiken startade första och stod det klart att det kontraktet orsakade stora förluster för DSB First. 2011 bröts kontraktet av operatören utan att någon ersättning gavs till ägarna av . För att garantera trafiken fick DSB First i ersättning för störningar i samband med byggandet och öppnandet av . hade inte möjlighet att anordna en ny upphand- ling och tecknade därför ett avtal med om att företaget skulle köra . Avtalet med kostade mer än avtalet med . Tilldelningen av trafikeringsrätter till regionerna orsakade små eller försumbara transitionskostnader. lämnade marknaden men kom tillbaka med ett utbud av snabb- tåg som kör sträckan –med färre stopp och nära snabbare. Transaktionskostnaderna i form av upphandlingskostnader och kontraktskostnader motsvarar 2–(regionernas upphand- lingskostnader plus schablonberäkning av anbudsgivarnas kost- nader) av trafikeringskostnaden, d.v.s. en genomsnittlig kostnad för att handla upp järnvägstrafik i konkurrens. Transaktions- kostnaderna orsakade av opportunistiskt agerande var väsentligt DSB First lyckades med hot om trafikavbrott avbryta ett förlustkontrakt utan att lämna ersättning till regionerna. Därtill fick företaget en engångsersättning. Totalt handlar det om mer än (av en ökad årlig kontrakts- kostnad om plus i extra betalning till ) i transaktionskostnader för regionerna plus försämrade relationer med resenärer. motsvarar av kontrakts- summan givet en ursprungligen avtalad kontraktstid (Skånetrafiken). 3.3Upphävandet av SJ:s trafikeringsrätter i SL beslutade att organisationen skulle handla upp pendeltågstrafiken genom upphandling i konkurrens. SL hade innan upphandlingen två betydande ekonomiska relationer med . Den ena var att SJ skötte pendeltågstrafiken, den andra var att SL hade en skuld till SJ för kapitalkostnader för gamla investeringar. I enlighet med ändringsavtalet skulle SL fortsätta att betala dessa t.o.m. , baserat på villkoren i avtalet . Men i avtalet står tydligt att ersättningen skall motsvara SJ:s sär- kostnader för kapitalkostnaderna. Från SL:s sida menade man att SJ inte längre hade kvar några särkostnader för den gamla skulden. SJ hävdade att avtalstexten tydligt sade att SL skulle betala till. För både SL och SJ handlade det om stora belopp – SL betalade totalt till SJ för den gamla skulden (, 2000). Resultatet av denna konflikt blev att fick en engångsersättning om från SL . SL kunde i och med att man löste skulden till reducera sina kostnader för pendeltågstrafiken med och slippa göra utbetalningar om för infrastrukturen. Transitionskostnaden för att kunna upphandla pendeltågstrafik bars följaktligen av SL med en viss rabatt i förhållande till SJ:s krav på årliga ersättningar. En annan stor transitionskostnad som uppkom i samband med att tog över trafiken var att 140 av 760 SJ-anställda tackade nej till att arbeta för den nya operatören (, 2000). Det här medförde att flera avgångar ställdes in efter trafikövertagandet och att facket i lokala förhand- lingar fick igenom bibehållna villkor för arbetstidens förläggning m.m. Därigenom undvek de anställda transitionskostnader i form av försämrade arbetsvillkor. 3.4Den årliga fördelningen av tåglägen Den årliga fördelningen av tåglägen orsakar transaktions-, transitions- och rätlinjighetskostnader. Direkta mätbara trans- aktionskostnader uppkommer som de tidsmässiga uppoffringar som alla tågoperatörer måste göra för att delta i fördelningen av tåglägen. För att få ett tågläge måste en operatör fylla i ett webbaserat dokument och för att öka sannolikheten för att få ett efterfrågat tågläge måste operatören delta i informationsmöten, samordningsmöten och tvistlösningsmöten. Direkta mätbara trans- aktionskostnader uppkommer också hos när: 1) dess anställda planerar och deltar i möten med tågoperatörer, 2) verkets olika avdelningar koordinerar sina aktiviteter före, under och efter fördelningen av tåglägen vad gäller t.ex. inplanering av underhåll och 3) ett överklagande av ett tåglägesbeslut till Transportstyrelsen tvingar verket att utnyttja egna och inhyrda experter för att föra verkets talan under en tvistprövning. Rätlinjighetskostnader orsakas t.ex. av att operatörer inte tänker på systemets effektivitet när de försöker maximera nyttan av värdet av egna tåglägen. Transitionskostnader uppkommer regelbundet när det görs eller föranmäls regelförändringar i hur tåglägen fördelas. har eller signalerat att man avser införa auktioner i fördelningen av tåglägen och att man ska erbjuda femåriga ramavtal som ett komplement till den årliga fördelningen av tåglägen. Dessa genomförda eller planerade regelförändringar leder regelmässigt till att aktörer i järnvägssystemet behöver informera sig om den nya regeln, svara på remisser om planerade regelförändringar och följa beslut hos Transportstyrelsen och förvaltningsdomstolen när praxis utvecklas efter att nya lagar och regler har antagits. Av de tre kostnaderna ovan är förmodligen de direkta transakt- ionskostnaderna de minst betydande. Om vi antar att cirka 50 tåg- operatörer och ett stort antal andra intressenter vill delta i den s.k. JNB-dagen då den nya järnvägsnätsbeskrivningen presenteras och under de två samordningsmöten som ordnar och handlar det om 200 som förloras på dessa aktiviteter. Därtill ska tågoperatörerna fylla i webbaserade enkäter, vilket förmodligen inte innebär någon större tidsmässig uppoffring utöver den tid som tåg- operatören ändå måste lägga ned på sin tågplanering. Förhand- lingsprocesserna som gäller tåglägen som efterfrågas av flera operatörer tar förmodligen i anspråk för varje konflikt. Tvistlösningen i slutet av processen handlar i regel om färre än tio konflikter och brukar lösas . Den nedlagda arbetstiden på dessa processer är svårare att bedöma och varierar år . Tåglägesfördelningen resulterade t.ex. i få konflikter. interna planering med underhållsarbeten och reinvesteringar tar också när de ska koordineras i en öppen process med tågoperatörer. För större och speciellt viktiga investeringar använder en procedur med planerade större banarbeten vilka ligger med som förutsättningar innan arbetet startar med fördelningen av tåglägen. Rätlinjighetskostnaderna i form av att tågoperatörer ber om tåglägen utan hänsyn till att inkludera effekter på systemnivå är förmodligen de största kostnaderna som uppstår i samband med fördelningen av tåglägen. Tågoperatörer har t.ex. tagit för vana att be om tåglägen i den årliga fördelningen av tidtabellägen som de inte har för avsikt att använda (enligt en ännu ej publicerad utred- ning visar och att nära en tredjedel av de tåglägen som tilldelas godstågsoperatörer lämnas tillbaka). Detta leder ofta till stort merarbete för trafikplanerarna som lägger tidtabeller eftersom de här tåglägena ofta gäller snabbgående fjärrtåg. har , , Sundsvallståg, och Citytåg ställt krav på avgångar,7 som de inte avsåg att använda, vilka innebar stora problem att organisera trafikflödena på järnvägslinjer med tät 7 MTR ansökte om tåglägen innan företaget skulle få sina enligt plan inköpta tåg. Citytåg och Sundsvallståg ansökte om tåglägen utan att ha tillgång till tåg och söker ofta tåglägen som snabbtåg som aldrig körs. Ett annat problem med att tågoperatörer söker tåglägen som de inte utnyttjar är att andra tågoperatörer utestängs från möjligheten att använda rälsen. har varit medvetet om det här problemet och bl.a. annonserat införandet av bokningsavgifter som måste betalas oavsett om ett tågläge utnyttjas eller inte. I utvecklingen av fördelningen av tåglägen uppkommer både anpassningskostnader och förhalningskostnader. Anpassnings- kostnader uppkommer när implementerar nya sätt att ansöka om tåglägen och nya sätt att värdera tåg ifall av att det upp- står en tvist om ett tågläge. Förhalningskostnader uppkommer när signalerar förändringar som inte genomförs. I åtminstone två fall har förändringarna inte genomförts eller för- senats efter att det gått ut information om att de ska genomföras. Det mest kända exemplet är tillbakadragandet av ett auktions- förfarande i fördelningen av tåglägen som kom mitt under fördel- ningen av tåglägen. har införandet av bok- ningsavgifter fördröjts . har också signalerat att man avser införa femåriga ramavtal för tågoperatörer som vill ha en större långsiktighet i sin planering. För tillfället finns det ingen plan för när och om sådana avtal kommer införas. 3.5Transportstyrelsens prövning av tvister, fastställelse av villkor och annan myndighetsutövning Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet för järnvägsmarknaden och sköter bl.a. utformandet av regler, prövar tvister och fastställer villkor för aktörerna på marknaden. Styrelsen fattar beslut allt från individers lämplighet att ha ett visst arbete inom järnvägen till hur skriver sina järnvägsnätsbeskrivningar. Frågan är om detta arbete leder till transaktionskostnader utöver styrelsens myn- dighetsutövning? En sådan transaktionskostnad skulle kunna vara civilrättsliga beslut orsakade av skrivningar i Transportstyrelsens tvistprövning. En annan sådan kostnad skulle kunna vara att för- valtningsdomstolen, kammarrätten och Regeringsrätten tvingas hantera många rättsprocesser orsakade av felaktiga beslut fattade av Transportstyrelsen eller dess föregångare Järnvägsstyrelsen. För att ta reda på om det har uppkommit sådana kostnader har jag gått igenom de flesta av de rättsfall som har kommit upp i förvaltningsdomstolen, kammarrätten och Regeringsrätten med Transportstyrelsen som part och gjort en sökning på internet för att utröna om Transportstyrelsebeslut har använts i civilrättsliga mål. Slutsatsen av denna genomgång är att Transportstyrelsen har orsakat små transaktionskostnader i form av rättsliga processer beroende på beslut som korrigerats av högre instans och att i inget fall har ett transportstyrelsebeslut resulterat i framgångar i ett civilrättsligt mål.8 I åtminstone tre fall har Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen funnits ha fattat ett felaktigt beslut enligt en högre instans. 1) en lokförares lämplighet, 2) krav på att lämna särredovisning, och 3) beslutet att tilldela OBAS tåglägen. Det finns emellertid en betydande rätlinjighetskostnad i hur Transportstyrelsen fattar beslut i tvistprövningsfrågor. Styrelsen tar regelmässigt på sig minst att fatta principbeslut om fördelningsprinciper i fördelningen av tåglägen. För det första orsakar det här kostnader för de tågoperatörer som har rätt i sakfrågan men enbart får rätt i principfrågan utan möjlighet till ersättning. För det andra orsakar det här en försening av praxis eftersom järnvägsnätsbeskrivningen inte hinner inkludera Transportstyrelsens beslut. I åtminstone två EU-länder prövar tillsynsmyndigheten eller en annan organisation än infrastrukturförvaltaren en tvist innan tågplanen fastställs. Detta görs både i och i . I kan en operatör överklaga till en tidtabellspanel under den normala processen för att fördela tåglägen. Panelen består av medlemmar från järnvägsföretag och infrastrukturförvaltaren. Beslut av panelen kan överklagas till Office of Rail and Road efter att tågplanen är fastställd. I ska alla infrastrukturförvaltare under arbetet med att ta fram en ny tågplan meddela tillsynsmyndigheten om de avser att avslå en ansökan om ett tågläge.9 8Jag vill tacka på Transportstyrelsen för att han sammanställde en dokumentation om de rättsprocesser som har förorsakats av Transportstyrelsens beslut. 9“The working timetable is established once a year. If problems arise between the RUs/entities entitled to access and IMs following the four-week application period, which normally ends on the second Monday in April, then the Bundesnetzagentur's Access Section should be contacted. An IM intending to reject a path application must give prior notification of their intention of doing so to the Bundesnetzagentur's Access Section which 3.6Trafikverkets underhåll av järnvägen påbörjade en successiv upphandling av drift och avhjälpande underhåll som utfördes av . har trafikarbetet mätt i bruttotonkm för persontåg ökat med och för godståg varit i stort sett oförändrat. Antalet passagerarkm har ökat med drygt 30 pro- cent (Nelldal et al, 2014). har kostnaderna för underhåll ökat pris- nivå. Under åtminstone har underhållskostnaderna legat på en väsentligt högre nivå (eller mer ) . Några nya banor har tagits i bruk men det påverkar inte bilden av kraftigt ökade underhållsanslag. Sam- tidigt har de viktigaste effektparametrarna varit oförändrade eller försämrats – punktlighet, olyckor i samband med spårarbete och större avbrott. En effektparameter har utvecklats väldigt ogynn- samt nämligen större trafikavbrott och avbrottsdagar orsakade av godstransporter. Konkurrensutsättningen har enligt en ekonometrisk studie av Odolinski och (2014) gett kostnadsbesparingar om med i stort oförändrad kvalité i termer av spårkvalité och urspårningar perioden –2011. Det bör påpekas att i Odolinski och (2014) finns det registrerat kraftiga kostnadsökningar för underhållskontrakten . Odolinski uppger att de direkta observerbara transaktionskostnaderna uppgår till cirka en procent för för upphandlingar och kontraktsskrivning (SOU 2015:42). Om vi utgår från att den ekonometriska analysen i Odolinski och (2014) är korrekt beror den försämrade effektiviteten i banunderhållet på andra faktorer. En hypotes är att effektivitets- försämringen beror på att det finns en bristande rätlinjighet mellan underhållsföretagens incitament och järnvägssystemets totala effektivitet. Med oförändrade stordriftsfördelar och effektivitets- vinster till följd av upphandling i konkurrens borde vi se väsentliga förbättringar av en eller flera makrovariabler av kraftigt höjda underhållsanslag. En enkel kalkyl visar att under will review the IM's proposed rejection within ten working days under the procedure set out in Section 14e AEG.” (Bundesnetzagentur, 2015). 2014 hade , exklusive effektivitetsvinsten från upp- handling, mer i underhållsanslag att använda på i stort sett samma järnvägsnät men med restriktionen att tågtrafiken med gods- och persontåg ökat . Vi står inför en transaktionskostnadsdifferential om nära jämfört med innan upphandlingen i konkurrens startade. Transaktionskostnadsdifferentialen för ett visst år kan mätas som kostnadsökningen satt i förhållande till förändringen av trans- porterna på järnvägsnätet, se ekvationen nedan. Transaktionskostnadsdifferentialen = underhålls- kostnader 2014-(underhållskostnader 2002*(transportarbete 2014/transportarbete 2002)) Även om vi nu har utvecklat en modell för hur det går att kvantifiera storleken på transaktionskostnadsdifferentialen när vi går från ett sätt att organisera en verksamhet till ett annat sätt att organisera en verksamhet kan vi inte påstå att kostnadsökningen enbart beror på denna förändring. För att göra detta krävs mer om- fattande analyser. I fallet med kostnaderna för järnvägsunderhållet vet vi att har , senare , möjlig- heter kringskurits att besluta om den tidsmässiga inplaceringen av banarbeten.10 Banarbetenas inplanering i den årliga tidtabellen ställs nu mot operatörernas krav på att köra tåg. Det är mycket troligt att de lågt värderade banarbetena i förhållande till järnvägstrafik (kost- naden för ett banarbete beräknas som alternativa produktions- kostnader kopplat till olika tider för tillgång till spåret) gör att banarbeten flyttas till tider med högre kostnader. I på anläggningen (SOU 2015:42) görs det antal rekom- mendationer för hur ska kunna förbättra sitt arbete med underhåll av järnvägen. I ett tilläggsdirektiv till utredningen finns det klara indikationer på att regeringen anar att det finns en bristande rätlinjighet i styrningen och givandet av incitament på underhållsmarknaden. Utredningen ska: 1) analysera förutsätt- ningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, 2) utvärdera avtalen mellan och spårentreprenörsföretagen, 3) utvärdera 10 Se (2014) för en genomgång av Järnvägsstyrelsens beslut som gav och rätt i två viktiga tvistprövningsbeslut som stärkte tågoperatörernas ställning i förhållande till inplanering av banarbeten. vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, 4) utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, och 5) särskilt utreda förutsättningarna för att utföra besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen. Utredningen kom fram till tolv övergripande rekommendat- ioner. Av dessa övergripande rekommendationer behandlade flera rätlinjighetsproblem i underhållsarbete. Några rekommendationer pekade på kunskaper som var nödvändiga för att skapa rätlinjighet och andra identifierade handlingar som kan leda till minskade rätlinjighetskostnader. Tre rekommendationer tog sikte på att ge kunskap vilken kan användas för att skapa rätlinjighet: 1) bör bygga upp ett underhållsystem, vilket innebär att ta fram system- stöd, metoder och arbetssätt för att ge en aggregerad bild av anläggningen, dess tillstånd, kostnad för att byta komponenter och när så behöver ske, kopplat tillanvändningen av anläggningen. 2) bör bygga upp systemstöd, metoder och arbetssätt för planering av underhållet. 3) bör ta fram en nationell underhållsplan baserad på anläggningens tillstånd och användning. Planen bör bygga på en tydlig definition av standard för olika bandelar. Underhållsplanen bör vara underlag för prioritering av underhållsåtgärder och tydliggöra konsekvenser för enskilda banor. Fyra rekommendationer handlade om att etablera återkoppl- ingar från underhållsverksamheten.1) bör utveckla systemen för rapportering avbesiktningsanmärkningar och genom- förda åtgärder som en del i utvecklingen av ett underhållssystem. 2) bör utveckla metoder och arbetssätt för uppföljning av effekter av åtgärder och på trafik. 3) bör förstärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entre- prenörernas arbete. 4) bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs. En rekommendation var inriktad på att skapa rätlinjighet i interna organisation. bör tydliggöra ansvarsfördelning och rutiner förberedning av åtgärder i anlägg- ningen från planering till operativt läge, särskilt inom och mellan verksamhetsområdena planering, underhåll, trafikledning och investering. Två rekommendationer syftade till att få till stånd partnerskap eller förstärkta insikter om ömsesidiga beroenden. 1) bör uppmuntra till dialog mellan entreprenörer och järnvägs- företag. 2) bör vid upphandling ta större hänsyn till den trafikpåverkan som orsakas av entreprenörens behov av tid i spår. En rekommendation handlade om att skapa rätlinjighet mellan banans standard och vald kontraktsform för underhållskontraktet. bör, tills en större egen kunskap om anläggningens tillstånd byggts upp, använda utförandeentreprenader framför funktionsentreprenader för järnvägsunderhåll. En rekommendation handlade inte alls om rätlinjighetsproblem utan snarare om benchmarking. bör tills vidare fortsätta att anlita externa entreprenörer för järnvägsunderhåll. bör, som ansvarig infrastrukturförvaltare, även fort- satt själv kunna avgöra om egen regi eller utförande med externa entreprenörer är att föredra, utifrån vad som bedömsvara mest ändamålsenligt och effektivt i det enskilda fallet. Avbrutna och omförhandlade kontrakt har inträffat återkommande för den upphandlade järnvägstrafiken . Det saknas heltäckande uppgifter om båda dessa typer av transaktionskost- nader och vår kunskap om kostnader orsakade av omförhandlade kontrakt mycket begränsad. Tre stora kontrakt inom den upp- handlade regionala järnvägstrafiken har avbrutits . avtal med Östgötatrafiken efter att tågoperatören gick i konkurs. DSB First tidigare nämnda avbrutna kontrakt med , vilket medförde en kostnadsfördyring om för regionerna som delar på kostnaderna för . DSB First sade också upp ett kontrakt med . I samband med att detta kontrakt av- vecklades betalade tågoperatören ut en ersättning om till . Detta belopp motsvarar kostnaden för tåg- trafiken . 3.8Upphandling av regional tågtrafik Alla upphandlingar resulterar i kostnader för de upphandlande enheterna och anbudsgivarna. När SL handlade upp det första pendeltågsavtalet arbetade 35 personer på heltid med upphandlingen . Pendeltågen sysselsatte 740 personer vid City- pendelns övertagande av trafiken . uppgav att regionernas kostnader för den första upphandlingen kostade för en kontraktssumma om 250–för ett avtal som sträckte sig . Dessa arbetsinsatser och belopp ligger inom det intervall som tidigare utredningar och forskning har funnit att anbudsupphand- lingar kostar för upphandlande enheter (1–av kontrakts- summan). 3.9Ägande och inköp av persontåg Det svenska järnvägsnätet består i stort sett enbart av normalspårig järnväg och alla elektrifierade banor använder samma system för strömavtagning och har samma strömstyrka i ledningarna. Det här innebär att tåg som trafikerar det svenska järnvägsnätet är stand- ardiserade i dessa två avseenden. Införandet av ERMTS har skapat en viss heterogenitet i tågens utformning. ERMTS består av två huvudsakliga system. GSM-R som sitter utmed järnvägen och ETCS () som finns i tågen eller loken. De två delarna kommunicerar via baliser som sitter i banan. med den närliggande banan och Västerdals- banan i var de första svenska järnvägslinjerna anpassade för ERMTS. Det nya signalsystemet kommer gradvis införas på övriga järnvägslinjer i , systemet planeras t.ex. bli infört på perioden –2021 (, 2014). Det finns därför inga större problem med heterogena standarder för tågen som trafikerar den svenska järnvägen. Däremot fanns det problem med ägandet av tågen som ägdes av den tidigare mono- polisten. använde leasingavtal för att reglera bolagets kapitalbehov och vid inköp av nya tåg. De här leasingavtalen tog att avveckla efter bolagiseringen av affärsverket 2001. Avvecklingen av leasingavtalen sköttes av det som var kvar av hade bolagiserats. Ett annat problem var vem som skulle äga regionaltågen som användes i regioner med begränsad järnvägstrafik. Detta problem löstes med det av 1999 bildade vagnbolaget , som togs över av regionala trafik- huvudmän . Ett tredje problem var att staten investerade stora belopp i ny infrastruktur som sedan inte användes på ett effektivt sätt med ny rullande materiel. Lösningen på detta problem var att staten subventionerade inköpen av regionaltåg . Totalt avsattes för detta ändamål. Staten och andra offentliga organisationer har tagit på sig stora kostnader för att skapa rätlinjighet på fordonsmarknaden.