sou · H3B370 · 2015-08-04 00:00:00 — Efter den senaste examensreformen, nu gällande, har balansen i viss mån återställts, framför allt genom högskoleförord- ningens, särskilt examensordningens, tydliga krav på yrkesförbere- delse. 4Svensk högskoleutbildning i ett internationellt perspektiv 4.1Skillnader mellan hur länder organiserar sina utbildningssystem I den internationella klassificeringen av utbildning (International Standard Classification of Education – ISCED) placeras utbildning motsvarande grundnivå och avancerad nivå och annan minst tvåårig eftergymnasial utbildning på nivå 5. Nivå 5 är i sin tur uppdelad i 5A och 5B. 5A är högre utbildning som är eller längre och 5B är utbildning som har en mer praktisk eller yrkes- förberedande karaktär. Nivåerna 5A och 5B tillsammans med nivå 6 (forskarutbildning) benämns eftergymnasial utbildning (tertiary education). I denna term ingår alltså inte eftergymnasial utbildning som är kortare än två år.1 Länderna inom har organiserat sina utbildningssystem på olika sätt, vilket också påverkar jämförbarheten mellan länderna. För i genomsnitt är andelen högskoleutbildning (ISCED 5A) ungefär tre fjärdedelar av den totala eftergymnasiala utbildningen, men andelen varierar. I exempelvis utgör högskoleutbildning bara drygt hälften av den eftergymnasiala utbildningen, medan i princip all eftergymnasial utbildning i är högskoleutbildning. I utgörs merparten av den eftergymnasiala utbildningen av högskoleutbildning (). Det beror på att en stor del av den eftergymnasiala utbildningen införlivades i högskolan 1977 (se kapitel 2). Andra länder har genomfört samma typ av reform, men . Detta gäller till exempel för som 1 Klassificering enligt ISCED 1997. Se bilaga 6 för mer detaljerad information. Svensk högskoleutbildning i ett internationellt perspektiv reformerade sitt utbildningssystem så att utbildning till bland annat sjuksköterska blev högskoleutbildning. 4.2Utbyggnaden av eftergymnasial utbildning är i olika stadier i olika länder Många har successivt byggt ut den eftergymnasiala utbildningen, och utbildningsnivån har därmed höjts efter hand. hade av den vuxna befolkningen (25–) inom eftergymnasial utbildning, jämfört . I ligger utbildningsnivån lite över OECD- genomsnittet – hade eftergymnasial utbildning , jämfört år 2000.3 I flera av de länder som har byggt ut den eftergymnasiala utbildningen har utbildningsnivån stabiliserats. I exempelvis de nordiska länderna, , och var utbildningsnivån hög, och den har bara höjts måttligt . I har eftergymnasial utbildning kraftigt byggts ut, vilket har lett till att landet har högst andel eftergymnasialt utbildade unga inom . har dock höjningen även i mattats av. 4 Hur stor andel av utbildningen som är offentligt finansierat skiljer sig åt mellan olika länder (se avsnitt 4.4) Några länder som har haftrelativt låg utbildningsnivå men som påtagligt har byggt ut den eftergymnasiala utbildningen är , , , och Turkiet.5 Sammantaget innebär det att utbildningsnivån inom förmodligen kommer att fort- sätta att öka. Den eftergymnasiala utbildningen är inte jämt fördelat över befolkningen. I de länder där utbyggnaden har skett relativt är det stora skillnader i utbildningsnivå mellan olika generationer. I har av den yngre befolkningen (25–) efter- gymnasial utbildning, medan motsvarande i den äldre befolkningen (55–) är . Det är också i de flesta 2UKÄ (2015b), s. 6. 3OECD (2014), tabell A1.4a. 4OECD (2014), tabell A1.4a. 5OECD (2014), tabell A1.4a. Svensk högskoleutbildning i ett internationellt perspektiv skillnader mellan kvinnors och mäns utbildningsnivå. Bland hade i genomsnitt av kvinnorna och av männen eftergymnasial utbildning . I var det större skillnader mellan könen: av kvinnorna och av männen hade uppnått denna utbildningsnivå. De övriga nordiska länderna har motsvarande könsskillnader som i Sverige.6 4.3Andelen med högskoleutbildning ökar inom Högskoleutbildning är alltså en del av den eftergymnasiala utbild- ningen, och om vi koncentrerar oss på ISCED-nivåerna 5A och 6 (högskoleutbildning) ser vi att även denna del har ökat inom . har andeleni befolkningen (25– ) med minst tre års högskoleutbildning ökat från i i genomsnitt. I har ökningen varit i samma takt, från . var 2012 det land som hade högst andel högskoleutbildade i befolkningen (), följt av , , , och Storbritanniendär andelenvar . I de flesta länder är det en högre andel av kvinnorna än av männen som har högskoleutbildning, även om det i några länder är en betydligt högre andel av männen som har högskoleutbildning. De tydligaste exemplen på detta är och . I de nordiska länderna, med undantag av där skillnaderna är något mindre, skiljer det mellan kvinnor och män.8 6OECD (2014), tabell A1.4a och A1.4b. 7OECD (2002), tabell A2.3 samt (2014) tabell A1.3a. 8OECD (2014), tabell A1.3b. Svensk högskoleutbildning i ett internationellt perspektiv Figur 4.1 Andel (%) av kvinnor och män (25–) med minst tre års högskoleutbildning Diagrammet är sorterat på utbildningsnivå för båda könen totalt. Källa: , Education at a Glance 2014, tabell A1.3b (webbtabell). Svensk högskoleutbildning i ett internationellt perspektiv Utbyggnaden av högskolan märks tydligast bland de yngre och det är också bland demman snabbast kan se hur utbildningsnivån påverkats av ländernas utbildningssatsningar. hade i genomsnitt av den unga befolkningen (25–) i en högskoleutbildning (ISCED 5A och 6). Det är en ökning jämfört med , och den kraftiga ökningen är ett resultat av att många länder har byggt ut sin högskoleutbildning under senare tid.9 I har andelen högskoleutbildade bland 25–34-åringar ökat från till mellan 2003–2012. Ökningen skedde , har nivån inte förändrats. I de flesta andra länder har utbildningsnivån fortsatt att öka efter 2009.10 I byggdes högskolan ut framför allt under 1990- talet och . Därefter avstannade utbyggnaden. Under högkonjunkturen 2006–2008 minskade dessutom studenternas efterfrågan på utbildning tillfälligt, vilket också påverkar att utbildningsnivån inte har stigit efter 2009.11 är det land som har högst andel högskoleutbildade i den unga befolkningen (). Därefter följer () som kraftigt har byggt ut högskolan så att andelen högskole- utbildade unga har mer än fördubblats den senaste tioårsperioden. , , och har också en hög andel högskoleutbildade i den unga befolkningen, omkring 40 procent.12 9OECD (2014), tabell A1.4a. 10OECD (2014), tabell A1.4a. 11UKÄ (2015b), s. 8. 12OECD (2014), tabell A1.4a. Svensk högskoleutbildning i ett internationellt perspektiv Figur 4.2 Andel (%) av 25–34-åringar med minst tre års högskoleutbildning och 2012 Källa: , Education at a Glance 2014, tabell A1.4a samt Education at a Glance 2002, tabell A2.3. Svensk högskoleutbildning i ett internationellt perspektiv 4.4Stora skillnader i finansiering mellan länder avsatte i genomsnitt av BNP för eftergymnasial utbildning och forskning inom högskolan, varav var offentliga medel. satsade av BNP, varav var offentliga medel. Bland de övriga nordiska länderna satsade och av BNP, av BNP och av BNP. I samtliga nordiska länder utgör offentliga medel huvuddelen av finansieringen, medan länder som , , och har en övervägande del privat finansiering, huvudsakligen från studie- avgifter.13 Mellan 2001 och2011 har kostnaden per student ökat med (i löpande priser) i genomsnitt bland . och har de högsta kostnaderna per student, följt av , och på femte plats.14 satsningar på eftergymnasial utbildning och forskning inom högskolan är alltså stora i internationell jämförelse. skiljer sig dock åt med avseende på hur stor andel av kostnaderna som avser utbildning, forskning respektive studentstöd (exempelvis studentbostäder och studentmatsalar). För i genomsnitt utgörs två tredjedelar av kostnaden per student av utbildningskostnader och en tredjedel av forsknings- kostnader. utmärker sig, tillsammans med , genom att över hälften av den totala kostnaden är forskningskostnader. I andra länder bedrivs forskning i högre utsträckning utanför högskolesektorn. Det innebär att vid en jämförelse som enbart innehåller utbildningskostnader faller inte lika bra ut i jämförelse med andra . 13OECD (2014), tabell B2.3. 14OECD (2004), tabell B1.1 och (2014), tabell B1.2. 15OECD (2014), tabell B1.2. Svensk högskoleutbildning i ett internationellt perspektiv Figur 4.3 Kostnad för eftergymnasial utbildning och forskning per student Diagrammet är sorterat efter utbildningskostnad Köpkraftsjusterade US-dollar, tusental Källa: , Education at a Glance 2014, tabell B1.2. 5Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 Förutsättningarna för verksamheten inom universitet och högsko- lor förändrades kraftigt genom reform. Den nya högsko- lelagen (1992:1434) som trädde i kraft , tillsammans med den nya högskoleförordningen (1993:100), gav universiteten och högskolorna en betydligt ökad frihet att besluta om sin verk- samhet och sin egen organisation (se kapitel 3). Det centralt reglerade linjesystemet för grundläggande utbildning avskaffades och ett nytt system för tilldelning av resurser för grundläggande högskoleutbildning infördes.1 Medel anvisas /94 till varje statligt universitet eller högskola under ett anslag till grund- läggande högskoleutbildning. Detta nya resurstilldelningssystem ersatte de sex tidigare anslagen till yrkesutbildningssektorerna (fem stycken) samt till lokala och individuella linjer och enstaka kurser. Styrningen av utbildningsutbudet skedde på en mycket övergri- pande nivå genom att det i ett utbildningsuppdrag till varje lärosäte angavs ett maximalt antal helårsstudenter samt ett maximalt antal helårsprestationer som lärosätet kunde få ersättning för, inom som mest tolv olika utbildningsområden. För de konstnärliga områdena angavs antalet helårsstudenter för vilka ersättning kunde utgå. En maximal ersätt- ning för utbildningen (s.k. takbelopp) till varje högskola fastställ- des. I utbildningsuppdraget ingick också vilka examina av olika slag som varje universitet eller högskola fick utfärda. I utbildningsupp- draget, som avsåg en treårsperiod, angavs hur många examina av 1 Observera att inte omfattades av resurstilldelningssystemet, liksom ej heller senare Försvarshögskolan. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 vissa slag som skulle avläggas. Medelstilldelningen ett visst bud- getår till grundläggande utbildning vid en högskola bestämdes slut- ligt först i efterskott, när högskolan redovisat hur många studenter (omräknat till helårsstudenter) som deltagit i utbildningen och vilket antal helårsprestationer de åstadkommit. Vid införandet av reformen beräknades och översattes utbild- ningarna (egentligen kurserna) från de fem sektorsanslagen samt anslaget för lokala och individuella linjer och enstaka kurser studieordning till det nya systemet med utbildningsområden. Vid starten /94 fanns följande sex ersättningsområden: –Humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap –Naturvetenskap, teknik, farmaci, vårdutbildning –Undervisning (lärarutbildningarnas praktisk pedagogiska inslag) –Övrigt (journalist- bibliotekarieutbildning samt praktiskt este- tiska inslag i lärarutbildningarna). Utbildningsområdena borde enligt propositionen2 motsvara de traditionella fakultetsområdena, undervisnings- och vårdutbildnings- områdena samt det konstnärliga området. För varje utbildningsområde fastställdes ett ersättningsbelopp för helårsstudent respektive helårsprestation. Det lägsta beloppet utgick för humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsvetenskap- lig utbildning (för en helårsstudent och 14 242 kro- nor för en helårsprestation) och det högsta för medicinsk utbild- ning (för en helårsstudent och för en helårsprestation). Resurser för lokalkostnader inkluderades inte i prislapparna /94 beroende på att utredningen av dessa krävde ytterligare tid. (Medlen anvisades tidigare under ett anslag för lokalkostnader och var inte uppdelade på grundutbildning och forskning/forskar- 1992/93:169 s. 14. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 Från och med /95 fördes en ”hyres- peng” in i ersättningen för helårsstudenter.3 /96 kom ersättning för helårsstudenter och helårspre- stationer att utgå även för de konstnärliga och idrottsliga högsko- leutbildningarna. I propositionen understryker statsrådet att principerna för er- sättningsbeloppen enbart avser statsmakternas resurstilldelning till universitet och högskolor och att lärosätena förväntas göra interna omfördelningar enligt deras egna behov: Det ankommer sedan på respektive styrelse att besluta om hur de till- delade medlen fördelas och används internt för att fullgöra utbild- ningsuppdraget. Ansvaret för kvaliteten i verksamheten måste vara vägledande för de fördelningsprinciper som universiteten och hög- skolorna tillämpar internt.4 Trots detta har det visat sig att flera lärosäten kommit att tillämpa de centrala ersättningsbeloppen eller relationerna mellan dem i den lokala resursfördelningen. Resurserna för grundutbildningen anvisades som ett anslag till varje universitet och högskola. Till skillnad mot övriga anslag där myndigheterna avräknar sina kostnader fick lärosätena ett helt prestationsinriktat anslag där intäkterna för respektive budgetår avräknas i efterskott beroende på vilka prestationer som har utförts vid lärosätet. I grundutbildningsanslaget ingår ett takbelopp, som är den maximala ersättningen ett lärosäte kan erhålla för grund- utbildningen under ett budgetår. och Försvarshögskolan har inget takbelopp då de ej omfattas av resurstilldelningssystemet. Vid sidan av takbeloppet finns i vissa fall medel för särskilda åtaganden5. Dessa är av mindre storlek. 3Avsnittet bygger i huvudsak på betänkande 1993/94: UbU 8. 1992/93:169 s. 17. 5För vissa särskilda ändamål exempelvis för småämnen och för tandvårdscentralerna vid och utgår medel direkt som s.k. särskilda åtgärder. Dessa avräknas inte mot takbeloppet utan fungerar som ett ”vanligt” statligt anslag. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 5.1.1Anslagssparande och sparande av prestationer Respektive lärosätes anslag fastställs av . Takbeloppet som är den största delen av anslaget fördelas i tolftedelar som för- skott till lärosätet . Vid budgetårets slut beräknas antalet helårsstudenter och helårsprestationer per ersättningsområde och först kan lärosätets intäkt beräknas. Om intäkten underskrider takbeloppet återförs differensen till anslaget och ett anslagssparande uppstår. Om däremot intäkten överskrider takbeloppet uppstår ett sparande av prestationer. Båda dessa ”sparformer” får utnyttjas . (1993/94 till det förlängda /966) fick lärosätena enbart använda detta sparande . Efter treårsperiodens slut drogs allt sparande in. Från och med får sparande maximalt uppgå till av takbeloppet. Anslagssparande som översti- ger dras in till staten och om prestationssparandet över- stiger ersätts det överhuvudtaget inte. Begränsningen inom treårsperioden togs då bort och eventuellt sparande fick över- föras till nästa budgetår. Begränsningarna om maximalt finns fortfarande kvar. Ytterligare en begränsning som enbart fanns var så kallade ”innertak” inom tak- beloppet. För varje utbildningsområde angavs det maximala antalet helårsprestationer som högskolan kunde få ersättning för. Denna begränsning infördes för att lärosätena skulle erbjuda ett allsidigt utbildningsutbud. Även denna begränsning togs bort 1997. Resultatet av första periodens nollställande av sparandet blev att lärosätena producerade att stort antal helårsprestationer för vilket man inte kunde få ersättning. Summan beräknades till drygt 1 miljard eller motsvarande 40 000 helårsstudenter inom det samhällsvetenskapliga området.7 I en rapport från universitets- och högskole- förbund redovisas anslagssparande och överproduktion som över- stiger 10 procentför perioden2003–2012. Enligt denna rapport har 2 493 989 tkr återgått till statskassan från anslagssparandet och lärosätena har överproducerat utbildning för 1 166 930 tkr utan 6Läsåren ersattes av kalenderår, som då infördes som budgetår för hela stats- förvaltningen. 7Högskoleverket (1997a), s. 31. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 ersättning.8 Det är alltså betydande belopp som antingen har åter- gått från lärosätena till statskassan eller där man har utbildat utan ersättning. Antalet helårsstudenter och helårsprestationer är svårt att för- utse. Påverkan från konjunktursvängningar och av förändringen i de för lärosätet aktuella årskullarna påverkar inflödet av studenter. Vid lågkonjunktur i samhället tenderar fler studenter att både påbörja eller förlänga sin utbildning – vid högkonjunktur råder det motsatta läget. Både 1997 och 2004 var det ekonomiska utfallet av antalet helårsstudenter och helårsprestationer betydligt högre än takbeloppet. –2001 var situationen den mot- satta då utfallet var 95–av takbeloppet. Därefter följde av överproduktion då lärosätena byggde upp ett nytt spa- rande av prestationer som vid ingången av uppgick till nästan 1 miljard kronor.9 Därpå följde återigen en nedgång av studenter som byttes mot en uppgång . Ett sparande uppstod till stor del på grund av att de tillfälliga platserna (10 000 ) upphörde och att läro- sätena då inte hade hunnit förbruka samtliga medel som de hade tilldelats. Frågan om det lämpliga i att använda utbildningsområden som grund för resurstilldelningen har diskuterats ett flertal gånger efter reformen. Redan i den första uppföljningen som gjordes av Högskolever- ket i rapporten av resurstilldelningssystemet för grund- läggande utbildning10 förekommer ifrågasättande: Vidare har också påpekats att det förhållande att resurstilldelningen baseras på utbildningsområden i sig verkar konserverande. Utbild- ningsområdena avspeglar i stort den traditionella fakultetsindelningen. Eftersom per capitaersättningarna inom de olika utbildningsområ- dena/fakultetsområdena är historiskt betingade (med undantag för förstärkningen av per capitaersättningen till de humanistiska, juridiska, teologiska och samhällsvetenskapliga områdena) motverkas föränd- ringar och utveckling framför allt inom de områden som har den lägsta per capitatilldelningen. 8Eriksson & (2014), bilaga 1. 9Högskoleverket (2009a), s. 29. 10Högskoleverket (1997b). Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 I betänkande Högskolans styrning konstateras att ”utbildningsområdenas ersättningsnivåer har egentligen sin grund i tidigare förhållanden, vilka i betydande utsträckning saknar aktua- litet . Ingenting har egentligen gjorts för att modernisera och rationalisera dess grunder.”11 Problematiken och ifrågasättandet av klassificeringen har varit föremål för ett flertal rapporter och promemorior från inte minst . publicerade 2012 en uppföljning av kursklassificeringen med förslag och rekommendationer.12 Slutligen bör det tilläggas att grundutbildningens resurstilldelningssystem har varit föremål för två större offentliga utredningar: Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning13 och Resurser för kvalitet14. Inga av förslagen till förändringar av resurstilldel- ningssystemet har genomförts. från reformen 1993/94 till 2013 har ett antal för- ändringar skett av ersättningsbeloppen. Det har rört sig om ökning av ersättningsbeloppentill följd av att olika kostnader har förts över till högskolan (exempelvisvis nytt pensionssystem, studiedokumenta- tionssystemet Ladok, det gemensamma avtalet för upphovsrätts- skyddat material Bonus m.m.), men också för ofinansierade reformer. hade minst 30 ändamål fått finansieras av högskolorna utan tillförsel av resurser.15 Större förändringar av ersättningsbeloppen har skett för vård- utbildningarna som höjdes 2002 i samband med förstatligandet av vårdhögskolorna och fick ett eget ersättningsbelopp (ingick i gruppen naturvetenskap, teknik och farmaci) och resur- ser för klinisk praktik tillfördes från landstingen. Ersättnings- beloppet för humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsveten- skaplig utbildning, som har haft den lägsta ersättningen, har höjts ett antal gånger: 2001, 2002, 2006, 2007, 2008, 2012 och 2013. 11SOU 2000:82, s. 102. 12Högskoleverket (2012c). 15Andrén (2013), s. 173, SOU 2007:81, s. 186. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 ersättningsbeloppet för naturvetenskap, teknik och farmaci har höjts 2002 och 2005.16 Den största höjningen av ersättningsbeloppet per helårsstudent till humanistisk, teologisk, juridisk och samhälls- vetenskaplig utbildning genomfördes med per helårsstudent eller med 30 procent17 (Ersättnings- beloppet per helårsprestation höjdes inte). Finansieringen skedde bland annat genom omfördelningar inom takbeloppen. Relationen mellan ersättningen för helårsstudent respektive helårsprestation kom därmed att ändras till en större andel av ersättningen för hel- årsstudent. Ersättningsbeloppen och högskolornas takbelopp räknas upp enligt den pris- och löneomräkningsmodell som gäller för alla statliga myndigheter. Omräkningen baseras bl.a. på ett lokalkost- nadsindex och ett löneindex. För högskolorna används en gemensam omräkning baserad på ett genomsnitt för samtliga lärosäten. Löne- indexet justeras med ett s.k. produktivitetsavdrag, baserat på produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. Produkti- vitetsavdraget behandlades bl.a. i betänkandet Resurser för kvalitet.18 Där framhålls att högre utbildning borde undantas från det årliga kravet på ökad produktivitet med motiveringen att ständig ökad produktivitet, utan att kvaliteten sänks, är svår att åstadkomma inom sådan verksamhetsom bygger på mötet mellan studenter och lärare. Reformen 1993 resulterade i en ny högskolelag och en ny högsko- leförordning. All detaljstyrning av dimensioneringen försvann och ersattes med att högskolorna i stället fick ansvaret för dimension- ering av utbildningen. En ny styrning med utbildningsuppdrag och ett helt nytt resurstilldelningssystem infördes. Följande uttalande, som har citerats, från utbildnings- ministern i propositionen Högre utbildning för ökad kompetens sammanfattar den grundläggande ideologin bakom den nya styr- modellen: 16Högskoleverket (2009a), tabell 4 B. 2012/13:1 Utgiftsområde 16, s. 78.En fulltäckande beskrivning av hur ersättnings- beloppen har förändrats –2007 återfinns i (2009a). 18SOU 2007:81, s. 189–190. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 I den nya universitets och högskoleorganisationen avstår regeringen, som jag tidigare nämnt, från att i detalj ange hur många studenter som skall utbildas på respektive område vid varje universitet och högskola. Det blir i stället studenterna, universiteten och högskolorna som genom sina egna val och prioriteringar avgör detta. tagen är utbildningar till vissa viktiga yrken för vilka staten ur ett nat- ionellt perspektiv måste garantera ett visst antal examinerade samt vissa mindre men väsentliga ämnen. Dessutom anges viktiga mål för den långsiktiga inriktningen av examinationen.19 I detta avsnitt redovisar vi en sammanfattning av hur styrningen har varierat –2013. fanns inte arbetsmarknadens behov om- nämnt i styrsystemet utan det fanns en ensidig koncentration på studenternas efterfrågan och häri låg också de ekonomiska incita- menten. Först –1999 återfinns en formulering att universiteten och högskolorna också ska anpassa utbildningarna till områden där behovet av välutbildad arbetskraft kan förutses. Någon ekonomisk stimulans för detta finns inte i systemet – tvärtom. Ensatsning på utbildning för arbetsmarknadens behov och där studenterna inte visar intresse för denna utbildning leder direkt till en ekonomisk förlust för högskolan. Eftersom hög- skolans resurstilldelning bygger på ett förskott av medel kommer den ekonomiska konsekvensen av en felaktig prioritering (i betydelsen att studenterna inte kommer att söka) att få en direkt ekonomisk konsekvens. Vi väljer att redovisa en sammanfattning av styrningen utifrån följande typer av styrmedel som har använts : •Styrning av antalet examina