sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Dessa företag arbetar efter en kostnadsbaserad strategi där man först bestämmer bostadens slutpris för att möta en specifik kundgrupp och sedan utvecklar värdekedjan för att med lönsamhet bygga bostäderna till den valda kvaliteten. Dessa aktörer, ofta mindre och medelstora företag, är särskilt beroende av mark och att processen kring planarbete och markanvisning är transparent, förutsägbar och effektiv. 9.2.3Vertikal integration mellan projektutveckling och entreprenadverksamhet Bedömning: Den vertikala integrationen har ökat mellan projektutveckling och entreprenadverksamhet. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Integrationen mellan projektutveckling och entreprenadverksam- het har ökat genom att byggherrarna i allt högre grad bygger i egen regi. Byggherrarnas utvecklings- och byggprocess har blivit mer sammanhållen. Ett och samma företag anskaffar mark, ordnar detaljplanering (i samverkan med kommunen), bygger i egen regi och upplåter fastigheten till en bostadsrättsförening. –2012 byggde de fyra största byggherrarna av lägenheterna i egen regi, vilket är en ökning –2003. Även de mindre byggherrarna ökade byggandet i egen regi från –perioden –2013.2 Statistiken avser byggarbeten vid nyproduktion av lägenheter i flerbostadshus. Även arbeten som har utförts på entreprenad som el- och VVS-arbeten kan ingå. som byggandet i egen regi tycks öka finns det också indikationer på att byggföretagen lägger ut fler aktiviteter på entreprenad för att fokusera på bostads- byggandet. Detta illustreras bland annat av att antalet anställda i förhållande till omsättning minskat de senaste decennierna.3 Höga marginaler inom projektutveckling och synergier mellan projektutveckling och entreprenadverksamhet kan förklara att fler byggföretag väljer att vara verksamma inom både projektutveckling och entreprenadverksamhet.4 2Konkurrensverket, 2015, Bättre konkurrens i bostadsbyggandet? En uppföljning 2009–2012, Rapport 2015:4. 3Se bland annat Gadde L.E. , 2012, Partnering med leverantörer – en outnyttjad möjlighet, Forskningsrapport till Byggindustrier. 4Det bör betonas att figur 9.1 baseras på SCB:s statistik över samtliga företag. De stora byggföretagen har haft lägre marginaler än genomsnittet och variationen har också varit lägre än vad figuren visar. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Källa: Byggindustrier och SCB, 2014, Byggindex 2014:8. Genom att bygga i egen regi säkerställer företagen att den egna kompetensen utvecklas och stannar i företaget. De behöver inte heller övervaka underleverantörers arbete från exempelvis kostnads- och kvalitetssynpunkt. Det kan öka möjligheten att utveckla långsiktiga och effektiva värdekedjor. Den ökade vertikala integrationen kan vara positiv ur effek- tivitetsperspektiv men även potentiellt negativ för konkurrensen, som diskuterats i kapitel 3 och 8. Det kan leda till utestängning eller minska den ”öppna marknaden” och därmed begränsa den konkurrensutsatta delen av marknaden. 9.2.4Byggherrars markägande kan påverka konkurrensen Bedömning: Stora byggherrar behöver en markportfölj för ett jämnt kapacitetsutnyttjande men en sådan kan också användas strategiskt och begränsa nybyggnation. Eftersom mark är en nödvändig resurs kan ett stort innehav av byggbar mark ge byggherrar möjlighet att begränsa utbudet och hålla en hög prisnivå på nyproducerade bostäder. Någon kommun har uppgett att de stora byggherrarnas markägande i kommunen har gett upphov till oligopolliknande marknadsstrukturer där de Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark stora byggherrarna kan anpassa utbudet för att hålla priserna uppe. Utredningen konstaterar att de stora byggherrarnas ägande av större exploateringsområden kan verka konkurrensbegränsande. Byggherrar som har möjlighet att köpa in och finansiera ett eget markinnehav har ett försprång vilket gör dem mindre bero- ende av kommunala markanvisningar. Mindre byggherrar, som utredningen har intervjuat, har betonat att de är särskilt beroende av tillgång till mark för att kunna etablera sig och bygga. Det kan därför vara viktigt att en kommun tar hänsyn till hur markägandet fördelar sig vid nya mark- anvisningar så att den inte bidrar till att förstärka en marknads- struktur som kan begränsa konkurrensen. De stora byggherrarna köper mark som de bedömer kan komma att exploateras. Detta är också ett sätt att försöka styra kom- munens utbyggnadsplaner. Visserligen är det inget som säger att en kommun måste detaljplanera ett markområde på grund av att markägaren önskar det. Ett eget markinnehav kan också ge möjlig- het att utan konkurrens från andra byggherrar få markanvisningar i anslutning till den egna marken. Att byggherrar sitter på lager av mark i olika planskeden kan förklaras av den långa svenska plan- och byggprocessen där den totala tiden från idé till färdigt hus ofta är 8–, vilket är mycket ur ett internationellt perspektiv. Detta illustreras bland annat av byggföretaget jämförelse mellan tre likartade projekt som NCC genomfört i , och som inte varit drabbade av tidsödande överklaganden.5 NCC konstaterade att det var plantid i , plantid i och fyra månaders plantid i . Den totala tiden från idé till färdigt hus i var , medan den i var fyra och i . Den långa plan- och bygg- processen innebär att det är strategiskt viktigt att ha en portfölj med mark i olika planskeden för att få en jämn produktion och högt kapacitetsutnyttjande. De stora byggföretagens stora markägande innebär att de på kort sikt i vart fall inte är beroende av mark, men på lång sikt är de liksom de flesta byggherrar beroende av kom- munala markanvisningar. Det är således viktigt att poängtera att 5 NCC, 2012, Fånga tidstjuvarna och bygg bort bostadsbristen, 2012. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark de stora byggherrarnas markägande inte behöver vara negativt för konkurrensen om andra byggherrar också har tillgång till byggbar mark i tillräcklig omfattning. 9.2.5Byggbar mark som inte bebyggs Bedömning: För att säkerställa att mark bebyggs inom rimlig tid kan kommuner ställa villkor på byggherren. Nya mark- anvisningar kan kopplas till krav på byggnation och krav på att redan befintliga byggrätter utnyttjas. Även om brist på byggbar mark ofta anförs som hinder för ökat bostadsbyggandet pekar flera studier på att det finns byggklar detaljplanerad mark i kommunerna som byggföretagen äger och väljer att inte bygga på. Enligt visade det sig att av de undersökta kommunerna har detaljplanerade om- råden där de skulle vilja att det byggs men där ingen byggnation sker.6 Kommunerna pekar på att det inte är svårt att få intressenter att bygga i attraktiva lägen även om markpriserna är höga. Det är betydligt svårare att få igång byggande i mindre attraktiva och mindre centrala lägen trots att kommunerna menar att det finns ett behov av bostäder också i dessa lägen. De detaljplaner som inte bebyggs är nästan uteslutande planerade att bli bostadsrätter och äganderätter. Flera kommuner har betonat att det är ett problem att byggherrarna framför allt marknadsför och producerar liknande produkter som inte alltid matchar det behov av bostäder som finns på orten. Bedömning: Konkurrenssituationen vid bostadsbyggande på- verkas av resursbehov och konkurrensförutsättningar i andra delsektorer av byggmarknaden. 6 , 2015, Byggbar mark? En nyckelresurs för byggande, Rapport 2015:5. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Etablering av utländska aktörer med egna resurser inom infrastrukturbyggandet kan bidra till ökad konkurrens i bostadsbyggandet på lång sikt. Byggbar mark är den centrala resursen och en trång sektor för ett ökat bostadsbyggande. Det kan även uppstå flaskhalsar i andra led i värdekedjan vid en ökad efterfrågan på resurser. Konjunkturen är stark i både bostadsbyggande och anlägg- ningssektorn. Ett ökat bostadsbyggande för också med sig investe- ringar i infrastruktur. I kapitel 2 visade vi att de totala bygg- investeringarna ökat och de uppgick till . Investeringar i bostäder och lokaler stod för den största ökningen, men även anlägg- ningsinvesteringarna ökade. Det påverkar konkurrensförutsätt- ningarna. Ett ökat resursbehov för att bygga lokaler och anlägg- ningar som bostadsbyggandet ökar skärper konkurrensen om produktionsresurser som viss arbetskraft, byggmaterial och även om kommunernas planresurser. Det kan leda till att produk- tionskostnaderna stiger som ett resultat av en ökad efterfrågan vid en begränsad kapacitet. Utredningens kontakter med marknadens aktörer pekar på att det har uppstått flaskhalsar som begränsar bostadsbyggandet bland annat i form av brist på yrkeskunnigt folk, inte minst platschefer och insatsvaror som betongelement, vilket kan begränsa byggandet. Även i konjunktur- barometer har andelen husbyggare som anger brist på arbetskraft som främsta hinder för ökat byggande ökat snabbt. låg andelen på . har bristande efterfrågan snabbt minskat som främsta hinder. Brist på maskinkapacitet och byggnadsmaterial anges i mindre utsträckning. Vilken betydelse eventuella flaskhalsar i form av brist på personal och material har råder det delade meningar om. Flera byggherrar som utredningen varit i kontakt med menar att det är hanterbart då material kan importeras och personalfrågan kan lösas genom att rekrytera utländsk personal. Istället betraktar flera aktörer bristen på byggbar mark som det största hindret för ett ökat bostadsbyggande. Flaskhalsar i produktionen och ett ökat resursbehov både för bostadsbyggande och för infrastrukturinvesteringar ökar behovet Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark av att attrahera aktörer från den europeiska marknaden. Det finns kopplingar mellan upphandling av bostadsbyggande och upp- handling av infrastrukturbyggande. Fler utländska aktörer i till exempel infrastukturbyggandet kan ha betydelse för produktions- kapaciteten i bostadsbyggandet. Dels minskar konkurrensen om inhemska resurser och dels kan det skapa incitament för att genomföra en etablering inom bostadsbyggnadssektorn. Även olikheter i skattevillkor och förekomsten av stöd för viss produktion, till exempel avdragsrätt för moms vid produktion av kommersiella lokaler, påverkar den relativa lönsamheten för produktion i olika segment. Att produktionen av bostäder och lokaler inte är jämnställd ur skattesynpunkt kan snedvrida kon- kurrensen om produktionsresurser och kan påverka kostnadsnivån för underentreprenörer. Det kan också uppstå konkurrens om resurser mellan olika delmarknader i bostadsbyggandet. Omsätt- ningen i ROT-sektorn har ökat kraftigt till följd av ROT-avdraget. Det gör att en större andel av resurserna riktas mot hushåll, som har en svag köparmakt. 9.4Byggbar mark, konkurrens och bostadsbyggande Bedömning: Brist på byggbar mark är ett avgörande hinder för förbättrad konkurrens och ett ökat bostadsbyggande. Samtliga byggherrar och byggentreprenörer, såväl privata som kommunala, som utredningen har varit i kontakt med beskriver bristen på byggbar mark som ett avgörande hinder för att kunna konkurrera och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Byggbar mark är en förutsättning för att kunna bygga. Om tillgången på mark är begränsad är det svårt för nya aktörer och utländska aktörer att etablera sig. Det blir även svårt för etablerade aktörer med begränsad marktillgång att kunna konkurrera med aktörer med stor marktillgång och därmed kunna erbjuda konkurrenskraftiga pro- dukter. Nyetablerade aktörer är särskilt beroende av mark och att processen kring planarbete och markanvisning är transparent, förutsägbar och effektiv. För att bostadsbyggandet ska kunna öka är det viktigt att det finns tillgång till byggbar mark i tillräcklig omfattning. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark marken först när den har detaljplanerats och planen har vunnit laga kraft. Det innebär att kommunen, genom planmonopolet, styr vilken mark som blir tillgänglig och när den blir möjlig att bygga på. 9.4.1Kommunal mark och konkurrens Bedömning: Kommunernas markpolitik och markanvisningar spelar en alltmer central roll för bostadsbyggandet. mark har blivit mer betydelsefull för byggandet och en större andel av bostäderna byggs på mark.7 Det har flera orsaker, till exempel omfattande stadsutvecklingsprojekt på kom- munal mark i våra storstadsområden. Många kommuner arbetar också strategiskt för att genom markpolitik få igång byggandet, vilket har ökat utbudet av mark de senaste tio åren.8 Den kommunala planberedskapen tycks ha ökat.9 Detalj- planerna är antagna tre till innan bygget påbörjats. antogs de ofta tätare inpå byggstart. Det betyder att byggnation nu sker med bättre framförhållning. Det finns alltså mer färdig- planerad mark där man skulle kunna bygga. Kommunernas markpolitik har således blivit viktigare för att påverka nybyggnadstakten, vilket innebär att kommunernas mark- försäljning eller så kallade markanvisningar spelar en alltmer central roll för bostadsbyggandet. Kommunerna kan genom sin mark- politik påverka vilka aktörer som kan etablera sig och även styra vilken typ av bostäder som byggs. markpolitik kan minska inträdeshindren och underlätta för mindre eller nya företag att etablera sig på bostads- byggnadsmarknaden. Flera tidigare undersökningar har pekat på att kommunernas markpolitik och markanvisningar är bristfälliga utifrån ett konkurrensperspektiv.10 7Konkurrensverket, 2015, Byggbar mark? En nyckelresurs vid byggande, Rapport 2015:5. 8Konkurrensverket, 2015, Bättre konkurrens i bostadsbyggandet? – en uppföljning 2009–2012, Rapport 2015:4. 10Se bl.a. , 2015, Byggbar mark? – En nyckelresurs vid bostadsbyggande Rapport 2015:5, Statskontoret, 2012, , bostadsbyggande och konkurrens – En granskning av den kommunala planprocessen, Rapport 2012:25. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Det finns flera problem kopplat till kommunernas mark- anvisningar, vilka även utredningen har uppmärksammats på i intervjuer med marknadsaktörerna. Det övergripande problemet är att utbudet av byggbar mark har varit för lågt för att utbudet av nya bostäder ska möta behoven. Ett ökat utbud av mark leder inte automatiskt till förbättrad konkurrens men kan skapa bättre förutsättningar för konkurrens och ett ökat bostads- byggande. 9.4.2Kommunala krav vid markanvisning Bedömning: Att ställa krav som bara kan uppfyllas av vissa aktörer hämmar konkurrensen och motverkar industriella bygg- metoder. Det förekommer fortfarande kommunala särkrav på byggnaders tekniska egenskaper trots förbud. Utredningen kan konstatera att kriterier och förutsättningar för markanvisningar varierar mellan kommuner11. Många kommuner ställer ofta krav i exploateringsavtalet utöver gestaltning och krav på bostäders tekniska prestanda som gator, vatten, avlopp och även i annan infrastruktur. Byggherrarna har gett exempel på krav som brukar presenteras som villkor för att få en markanvisning. Många av dessa är både naturliga och rimliga i sitt sammanhang men det finns också exempel på krav av mer oväntat slag och som förefaller ligga utanför byggherrens kompetens. Det kan t.ex. gälla att byggherren ska bekosta och ansvara för uppförandet av trafikljus och trafikanläggningar utanför tomt- eller kvartersmark, uppföra förskolor och annan social service, bygga och hyra ut parkerings- platser utöver vad som efterfrågas av de boende etc. Denna typ av krav framförs ofta i ett tämligen sent skede, och enligt våra intervjupersoner finns exempel på mer eller mindre genomtänkta krav som radikalt har ändrat förutsättningarna i ett projekt. Exempelvis har vissa krav på utsmyckning eller placering av träd medfört behov av att ändra i detaljplanen eller inneburit att fastig- heter måste ritas om. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Alltför långt gångna krav gynnar framför allt stora och mer etablerade byggherrar som bättre kan anpassa sin verksamhet för att möta olika krav. Det kan hända att kommunen drar ner på sina krav under markanvisningsprocessen. Erfarna byggherrar kan kalkylera med att en lång kravlista, som minskar värdet på byggrätten, ofta kan vara föremål för förhandling. Priset för den mark som med en lång kostnadskrävande kravlista föreföll högt kan bli hanterligför den byggherre som är medveten om detta. Den mindre byggherren kommer sannolikt inte delta i en sådan tävling eller förhandling. Det finns en risk att konkurrensvillkoren snedvrids om kommunen ställer krav som bara kan uppfyllas av vissa aktörer. Kommunerna ställde tidigare egna egenskapskrav på byggnaders konstruktion, energiförsörjning etc. Såsom konstaterades i kapitel 6 är sådana kommunala särkrav uttryckligen förbjudna och det har tydliggjorts i PBL att exploaterings- avtalen inte får innehålla några sådana särkrav. Enligt byggherrarna är det fortfarande vanligt att det förekommer så kallade kom- munala särkrav. 9.4.3Storleken på markanvisningar och planer Bedömning: Stora markanvisningar och ett stort planinnehåll kan främja effektivitet men riskerar att begränsa konkurrensen. I många kommuner styrs arbetet av volymmål för hur många bostäder som ska byggas och hur många markanvisningar som ska göras. De ansvariga förvaltningarna måste avväga målen för verk- samheten mot de interna resurserna och den lokala marknadens förutsättningar. Enligt mindre byggherrar och även stadsbyggnads- kontor som utredningen har varit i kontakt med har det funnits en tendens i kommuner med ett högt bostadsbyggande att prioritera stora projekt och planer med ett stort planinnehåll framför mindre markanvisningar. Därigenom planläggs få mindre exploaterings- och markområden som kan bebyggas av mindre byggherrar. Kommunerna anser att det är mer kostnadseffektivt att allokera interna resurser till större projekt med fler bostäder än till många Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark små projekt med få bostäder. Det finns en risk att sådana priori- teringarna skapar etableringshinder för mindre aktörer som får svårare att få tillgång till byggbar mark. Enligt mindre byggherrar som utredningen har varit i kontakt med är det viktigt att kom- munen erbjuder en variation av markanvisningar inte minst vad gäller storlek om de ska kunna konkurrera. De menar att då kon- kurrensen är begränsad på grund av ovanstående etableringshinder så finns det heller inget omvandlingstryck eller tryck på de större aktörerna att sänka byggkostnaderna. Större byggherrar har mer resurser för att finansiera arbetet under planprocessen och de har flera verksamhetsgrenar vilket gör att de kan ställa om resurserna till annan typ av byggnation om de inte får tillräckligt med markanvisningar eller om planprocessen drar ut . De har även en större projektportfölj med byggbar mark som vi har beskrivit. En liten aktör fokuserad på bostadsbyggande är mer beroende av att få kommunala mark- anvisningar och att detaljplaneprocessen inte tar . De större aktörerna har en konkurrensfördel när det gäller stora projekt då de har stor kapacitet. behöver inte denna kapacitet avspeglas i lägre byggkostnader då mindre byggherrar kan ha lägre overhead-kostnader och ett tryck på att hålla nere bygg- kostnaderna i alla led från förarbetet, med ritningar, detalj- planarbete och själva byggandet. En möjlig anledning till att vissa företag är stora på en lokal marknad är att de är mer kostnadseffektiva, vilket i så fall gör det önskvärt att de bygger mer, snarare än att deras marktilldelning minskas. Ur konkurrenssynpunkt framstår det som naturligt att marktilldelningen är neutral och att tilldelningen istället förknippas med tydliga krav på att det verkligen byggs. Många kommuner gör också detta och villkorar tilldelning av mark på färdigställande av byggnation. Bedömning: För bättre konkurrens och ett ökat bostads- byggande är det nödvändigt att öka tillgången på byggbar mark och att den är tillgänglig på likvärdiga villkor. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Utredningen har inte tagit ställning till vilken markanvisningsform som är att föredra ur konkurrenssynpunkt. Det finns för- och nackdelar med olika markanvisningsmetoder och dessa kan variera mellan kommuner beroende på hur marknadsstrukturen och andra lokala förutsättningar för bostadsbyggandet ser ut. Det kan inne- bära att direktanvisningar kan vara en lämplig metod under vissa omständigheter och att olika former av tävlingsförfaranden kan vara lämpliga i andra situationer. Regeringen tillsatte en särskild utredare . I direktiven (dir. 2014:29) får utredaren i uppdrag att föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostadsbyggande och utbudet av markanvisningar. Utredningen ska lämna sitt slutbetänkande . Mot den bakgrunden utvärderar vi inte kommunernas system för markanvisningar eller utreder åtgärder som syftar till att öka utbudet av byggbar mark. Tillgången till byggbar mark och planprocessen har dock betydelse för etableringsmöjligheterna och därigenom konkurrensen. Utredningen berör därför vissa konkurrensaspekter som är förknippade med kommunernas mark- politik. Det finns grundläggande kriterier som markanvisningar bör uppfylla för att vara konkurrensneutrala. Kommunernas mark- anvisningar måste vara transparenta, förutsägbara och behandla alla aktörer lika. Markanvisningar har bland annat analyserats i en rapport till ESO.12 I rapporten beskrivs bl.a. olika varianter på hur byggherren utses och vilka konsekvenser det kan ha bl.a. för konkurrensen. Statskontoret ger i en rapport flera rekommendationer som syftar till att öka transparensen och förutsägbarheten i markanvisnings- processen.13 Bland annat betonades att det är viktigt med enighet om markpolicyn inom kommunens olika förvaltningar såväl som mellan olika kommuner i samma region, för att skapa förut- sägbarhet. Kommuner bör undvika detaljstyrning och särkrav. Statskontoret föreslog även att kommunens markpolitik skulle 12Caesar, Kalbro och (2013). Bäste på täppan? En om bostads- byggande och kommunala markanvisningar. Rapport 2013:1 till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (). 13Statskontoret (2012:25), , bostadsbyggande och konkurrens – En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark tydliggöras, liksom principer för markprissättning som ska vara tydliga och följa de riktlinjer som finns. För att öka transparensen föreslogs också att kommunen bör ha intressentregister för mark- anvisningar och föra information tillbaka till marknaden om vem som fått markanvisning och vilka utvärderingskriterier som till- lämpats av kommunen. Statskontoret föreslog inte någon lagreglering av mark- anvisningsprocessen och de avtal som tillämpas. Skälet var att markanvisningar inte är någon enhetlig process, och att det är viktigt att den kan variera efter lokala förhållanden och omständig- heter i övrigt. Även och har kommit till liknande slutsatser.14 Utredningen menar dock att det är viktigt att kommunerna vid markanvisning säkerställer att den kommunala markanvisningen inte bidrar till att hämma konkurrensen. Därför bör olika särkrav och alltför detaljerade krav vid markanvisningar undvikas. Utred- ningen vill uppmärksamma att kommuner fortfarande tillämpar egna särkrav på byggnaders tekniska egenskaper. Det är också viktigt att information förs tillbaka till marknaden om prisnivåer och kvalitet i det vinnande anbudet vid mark- försäljningar och särskilt när det sker direktanvisningar. Informa- tionsapsekten är central och om information går tillbaka till aktörerna ökar transparensen och förutsägbarheten och företagen kan lära och utveckla sina arbetssätt och produkter. 9.6Den kommunala planprocessen och konkurrens Kommunernas förmåga att producera byggbar mark spelar en viktig roll för konkurrensförutsättningarna, inte minst på markna- der med ett starkt efterfrågetryck. För att marken ska vara byggbar måste den ha en giltig detaljplan.