sou · H3B395 · 2015-12-04 00:00:00 — Det råder stor samsyn i att detta sätt att räkna konceptuellt är att föredra framför tvärsnittskalkylen, i den meningen att det ger en mer rättvisande bild av individernas påverkan på den offentliga sektorn. Emellertid finns också ett tungt vägande argument emot livscykelskalkylen och det är den stora osäkerheten i att prognosticera framtida utfall. Olika antaganden om framtida utveckling av sysselsättning och löner (och därmed skatter) tenderar att ge mycket olika resultat. Likaså har antaganden om storleken på den framtida diskonteringsräntan och ekonomins framtida tillväxttakt en avgörande betydelse. Ytterligare osäkerhetsfaktorer rör framtida förändringar i strukturen på den offentliga sektorn. Här tenderar det enda rimliga antagandet att vara att inga genomgripande förändringar kommer att ske. genereras i någon mån behovet av förändringar inom själva kalkylen, då framskrivningarna i sig genererar antingen överskott eller ett underskott i de offentliga finanserna. Detta hanteras vanligtvis genom ett antagande om att framtida över /underskott justeras genom ändring av skattesatser. Ändrade skattesatser påverkar givetvis individers beteenden och har följaktligen också efterverkningar. Men genom antagandet att budgeten balanseras genom justeringar på intäktssidan undviks än mer komplicerade antaganden om framtida omfördelning mellan olika typer av utgifter. Att tvärsnittskalkylen alltjämt förefaller vara den vanligaste formen för beräkning av invandringens påverkan på offentliga finanser kan därmed ses som att forskare på området ofta föredrar att svara med högre precision framför att svara på en fråga med högre konceptuell relevans.13 Alternativen ovan beskriver två olika sätt att beräkna den offentligfinansiella påverkan av invandring som redan skett. är vi emellertid intresserade av att uppskatta påverkan av olika hypotetiska scenarier av framtida invandring. Den beräkning vi utför i det fallet liknar då det ovan nämnda livscykelperspektivet. Skillnaden är att i stället för att beräkna framtida påverkan av 13 Som ett argument för en tvärsnittsanalys kan nämnas att denna har relevans ur ett finanspolitiskt perspektiv, då den i allmänhet utvärderas mot kriterier som beräknas år för år, exempelvis budgetsaldot eller utgiftstaket. Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Bilaga 6 till LU15 invandring som redan skett, beräknas framtida påverkan av invandring som antas ske . Vi lägger alltså på ytterligare ett lager av osäkra antaganden. Föreliggande studie är ett exempel på denna typ av studie, där vi dels använder oss av prognoser av hur stor invandringen från olika delar av världen kommer att vara olika år, dels av antaganden om hur dessa invandrare kommer att prestera på arbetsmarknaden. Prognoserna utgår ifrån det bästa underlag som finns att tillgå. Men någonstans går förstås ändå en gräns för hur många antaganden man kan tillåta sig att göra utan att resultatet förlorar sin relevans. I denna studie befinner vi oss troligtvis nära den gränsen. Ytterligare en fråga som är relevant redan i en tvärsnittskalkyl, men än mer i en framåtblickande analys, är huruvida barn till invandrare ska anses tillhöra invandrargruppen eller inte. Här gör olika studier olika val och valen tenderar att starkt påverka resultaten. Särskilt så i kortare tidsperspektiv, eftersom invandrare ofta är starkt koncentrerade i åldrarna på kort sikt får många barn. På jämnar betydelsen ut sig, eftersom åldersfördelningarna hos de utrikes födda och deras ättlingar närmar sig den hos den övriga befolkningen.14 4.2Översikt av studier från , och andra jämförbara länder I har tvärsnittsstudier av den offentliga sektorns omför delning mellan inrikes och utrikes födda genomförts regelbundet sedan 1970-talet.15 Enligt dessa omfördelade den offentliga sektorn resurser från utrikes födda till inrikes födda fram till , medan förhållandet har varit det omvända. Detta mönster är konsistent med det faktum att invandring dominerades starkt av arbetskrafts invandring, medan invandring av familje- eller flyktingskäl blivit 14För mer omfattande och mer tekniska översikter av metodologiska utmaningar i denna typ av studier, se exempelvis och (1998), Rowthorn (2008), (2014), samt (2014). 15Se (2009) för översikt över dessa studier. Bilaga 6 till LU15 Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Den senaste studien genomfördes av (2009),16 som fann att den offentliga sektorn omfördelade mellan av BNP från inrikes till utrikes födda. Svenskfödda individer med båda föräldrarna födda utomlands räknades i studien till de utrikes födda. Senaste motsvarande siffra för beräknades av , och (2011). De fann att den offentliga sektorn i omfördelade motsvarande av BNP från inrikes födda danskar till utrikes födda och deras danskfödda barn . Att den danska omfördelningen är ungefär hälften så stor som den svenska rimmar väl med att andelen utrikes födda i , inklusive deras danskfödda barn, utgjorde av den danska befolkningen, medan motsvarande siffra i för studie var . Liknande beräkningar har gjorts för flera andra höginkomst länder. Rowthorn (2008) konstaterade i en översikt att netto överföringarna från inrikes till utrikes födda oftast ligger inom intervallet +/- av BNP. Den svenska siffran sticker följaktligen ut som ett av få undantag med en större omfördelning till utrikes födda. Detta beror delvis på att de utrikes föddas inrikes födda barn räknas som utrikes födda i den svenska studien. Men att har en av de större omfördelningarna är förväntat utifrån att har bland de största sysselsättningsgapen mellan inrikes och utrikes födda, i kombination med en förhållandevis stor andel utrikes födda i befolkningen. Två framåtblickande studier av invandring och offentliga finanser har gjorts i : av Storesletten (2003) och (2011). Storesletten beräknar framtida omfördelning genom den offentliga sektorn till/från en genomsnittlig invandrare som anländer och dennes framtida svenskfödda ättlingar. Sedan beräknas den diskonterade summan, det vill säga nuvärdet, av dessa omför 16 En senare kalkyl presenteras för och övriga i (2013). Då denna kalkyl är mer översiktlig beaktar vi den inte närmare här. Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Bilaga 6 till LU15 delningar under invandrarens livstid. Summeringen upphör alltså när den som en gång invandrat själv dör, även om de svenskfödda ättlingarna då fortfarande lever. Storesletten finner att den genomsnittliga invandraren innebär en sammanlagd diskonterad nettokostnad för offentliga finanser om (beräknat med en diskonteringsränta på ). (2011) studie utgår ifrån frågan om huruvida framtida invandring kommer att göra det lättare att finansiera den svenska välfärden. Frågan besvaras genom att undersöka hur mycket mer resurser välfärdssektorn kommer att ha att disponera om alternativet ”hög invandring” i SCB:s dåvarande befolknings prognos realiseras, jämfört med vid invandringsnivåerna i prognosens huvudalternativ. Studiens huvudslutsats är att med till räckligt god integration på arbetsmarknaden är det möjligt att högre invandring kommer att ge ett positivt nettotillskott, men att också med mycket god integration kommer detta tillskott att vara relativt blygsamt: av BNP . Storeslettens diskonterade nettokostnad kan jämföras med liknande resultat från i en studie av Wadensjö och Orrje (2002). Jämförelsen är ofullständig främst på grund av att Wadensjö och Orrje inte så som Storesletten inkluderar invandrarnas danskfödda ättlingar i invandrargruppen. Trots den skillnaden når författarna en likartad siffra. Den genomsnittliga invandraren som kommer till förväntas över sin livstid kosta den danska offentliga sektorn , beräknat med 3,5 procents diskonteringsränta. Det danska resultatet är alltså en aning mer negativt än det svenska, i den meningen att summorna är lika stora trots att den svenska studien räknar in svenskfödda ättlingar. Men givet den stora osäkerheten i den här typen av kalkyler är resultaten anmärkningsvärt sam stämmiga. Siffran har vi beräknat utifrån underlaget i Wadensjö och Orrjes studie. I studien redovisas resultatet inte på den nivån, utan separat för västliga och icke västliga invandrare. Den genomsnittliga västliga invandraren förväntas ge ett positivt diskonterat nettotillskott till de offentliga finanserna om , medan genomsnittet för en icke-västlig invandrare är ett underskott om , beräknat med 3,5 procents diskonteringsränta. Bilaga 6 till LU15 Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Avsevärt mer avvikande är resultaten från en motsvarande kalkyl från . Framtida offentligfinansiella effekter av en invandrare som anländer beräknas för av Holmøy och Strøm (2012). I en uppföljande publikation (Holmøy & Strøm, 2013) summeras de årliga effekterna för år 2015−2100 och författarna finner att en icke-västlig invandrare som anländer 2015 innebär en total kostnad för offentliga sektor fram om . Skillnaden mot och Orrjes skattning för är anmärkningsvärd: nettokostnaden i befinns vara sju gånger så hög. Skillnaden beror på flera saker. Först och främst presenterar Holmøy och Strøm en icke diskonterad summa. Ett motsvarande icke-diskonterat värde presenteras också av Wadensjö och Orrje och det uppgår till per invandrare. Men det är viktigt att notera det anmärkningsvärda i att inte diskontera framtida kostnader, då staten de facto betalar ränta på sina skulder. Andra skillnader mellan studierna är att den norska, men inte den danska, inkluderar invandrarnas inrikes födda barn, samt att den norska har ett något längre tidsperspektiv. Dessa skillnader förefaller emellertid inte vara av avgörande betydelse. Påverkan av inrikes födda barn blir mindre när tidsperspektivet är långt, och den längre tidshorisonten är mindre betydelsefull eftersom (den icke diskonterade) påverkan ändå är liten. En mer betydelsefull skillnad är att Holmøy och Strøms studie modellerar en begränsad uppsättning dynamiska effekter av invandringen. Det som i det här avseendet förefaller vara viktigt är en specifik dynamisk effekt som fortplantar sig genom den offentliga sektorn: icke-västliga invandrare får i genomsnitt fler barn. Detta leder till att den offentliga sektorns resurser omför delas från andra ändamål till direkt offentlig konsumtion (skola och barnomsorg). Eftersom offentlig konsumtion inte är momsbelagd minskar den offentliga sektorns skatteintäkter ytterligare. Men det är värt att notera att andra nära relaterade dynamiska effekter inte ingår i modellen, så som hur förflyttningen av resurser från den privata marknaden till den mer arbetskraftsintensiva skola/barn omsorgssektorn påverkar sysselsättningen (eller importen). Som jämförelse beräknar , och Tranæs (2015) värden för genomsnittliga invandrare som anländer till som är endast cirka en tjugondel så stora som de Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Bilaga 6 till LU15 som beräknas av Wadensjö och Orrje. Deras studie baseras på en numerisk allmän jämviktsmodell och dess resultat är därför svåra att jämföra med övriga studier som tas upp här. Men det är värt att notera att när individers och företags rationella respons på förändringar (här: invandring) tas med i kalkylen bör påverkan av förändringarna dämpas snarare , så som verkar vara fallet i den norska studien, accentueras. 4.3Tvärsnittskalkyl: Den offentliga sektorns omfördelning till utrikes födda I detta avsnitt beräknas den offentliga sektorns omfördelning mellan inrikes och utrikes födda i . Kalkylerna baseras till stor del på data från individdatabas . Databasen innehåller information från offentliga register för ett slumpmässigt urval av av befolkning (inrikes såväl som utrikes födda), samt ett tilläggsurval på av de utrikes födda.17 Tabell 4.1 visar en översikt över offentliga finanser . Tabellvärdena är baserade dels på 2013 och dels på summering av individuella värden i . Så som beskrivits i början av detta kapitel, bygger beräkningen av den offentliga sektorns omfördelning mellan inrikes och utrikes födda på att posterna i tabellen är ojämnt fördelade över befolkningen. Undantag från detta är posterna ”Övrigt” som antas vara jämnt fördelade över befolkningen (se nedan). Notera att posten övriga kostnader bland annat innehåller den offentliga sektorns totala underskott, varför resultatet på sista raden i tabell 4.1 blir noll. Nedan följer en beskrivning av hur posterna fördelas över befolkningen. 17 I dessa urval finns en viss övertäckning, det vill säga urvalen innehåller individer som i själva verket har lämnat men utan att registrera sin emigration. För att justera för sådan övertäckning raderar vi alla individer ur hushåll vars sammanlagda disponibla inkomst är exakt noll (av totalbefolkningsurvalet och av urvalet av utrikes födda). Bilaga 6 till LU15 Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser offentliga finanser 2013 i sammandrag Andel av total (%) Direkta skatter, individer Direkta skatter, individer: Dessa inkluderar alla skatter som betalas av individer och stäms av i den årliga taxeringen, inkluderat inkomstskatter, egenavgifter och fastighetsskatter. Information hämtas från . Arbetsgivaravgifter: Dessa beräknas utifrån uppgift om indivi dens löneinkomst, vilken multipliceras med den relevanta procentsatsen utifrån individens ålder. Därefter kalibreras summan av de beräknade avgifterna för att stämma med statens redovisade totala intäkter. Konsumtionsskatter: Dessa inkluderar moms samt punktskatter som miljöskatter och skatter på alkohol och tobak. Erlagda konsumtionsskatter antas vara proportionella mot konsumtionen, Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Bilaga 6 till LU15 som i sin tur beräknas som en konkav funktion av hushållets disponibla inkomst. Förhållandet mellan inkomstdecil och konsumtion redovisas av SCB till och med . Förhållandet antas gälla också 2013 och summan av de därmed beräknade konsumtionsskatterna kalibreras för att stämma med statens redovisade totala intäkter. Övriga intäkter: Den offentliga sektorns övriga intäkter fördelas jämnt över befolkningen. Den enskilt största posten bland dessa är skatt på företagsvinster. Individuella transfereringar: Information om pension, sjuk penning, förtidspension, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning, studiemedel netto (summan av erhållna bidrag och lån minus åter betalning av lån), barnbidrag, bostadsbidrag, socialbidrag inklusive etableringsersättning för flyktingar, samt övriga transfereringar hämtas från . Offentlig konsumtion: Det genomsnittliga värdet av offentlig konsumtion per individ inom kategorierna barnomsorg, utbildning, hälsa/sjukvård, socialt skydd, samt kultur/fritid har beräknats av SCB för varje given kombination av kön, ålder och ursprungsland (sju grupper). Se bilaga 1 för redogörelse av vilken konsumtion som ingår i respektive kategori. Rättsväsendet: Enligt och (2005) är utrikes födda misstänkta för brott ungefär dubbelt så ofta som inrikes födda. Offentlig statistik avseende skillnader i sannolikhet att har lagförts för brott saknas. Kostnaderna för rättsväsendet fördelas därmed enligt antagandet att kostnaden per capita är dubbelt så hög för utrikes som för inrikes födda. Etableringsinsatser: Kostnaderna inkluderar ersättningar till kommuner vid flyktingmottagande, samt ersättningar till etable ringslotsar och andra insatser för vissa nyanlända invandrare. Dessa fördelas i sin helhet över gruppen invandrare födda utanför . Övriga kostnader: Den offentliga sektorns övriga kostnader fördelas jämnt över befolkningen. Större poster bland dessa inkluderar utgifter för infrastruktur, försvar, rikets styrelse och förvaltning, samt internationellt bistånd. Också kostnader för asylprocessen fördelas jämnt över befolkningen, då dessa är utgör kostnader för att upprätthålla en begränsad invandring. Också den offentliga sektorns totala underskott räknas in här, varför resultatet på sista raden i tabell 4.1 blir noll. Bilaga 6 till LU15 Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Resultatet då den offentliga sektorns alla intäkter och kostnader fördelats över befolkningen enligt ovan redovisas i tabell 4.2. I de två första kolumnerna visas fördelningen mellan inrikes och utrikes födda. I den sista kolumnen visas de utrikes föddas andel av respektive totalbelopp. Då de utrikes födda utgjorde av totalbefolkningen innebär en större andel än så att intäkterna respektive kostnaderna för en genomsnittlig utrikes född är högre än för en genomsnittlig inrikes född och vice versa. Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Bilaga 6 till LU15 Offentliga sektorns inkomster och utgifter för inrikes och Direkta skatter, individer -26,0 Anm: Utrikes födda utgör av totalbefolkningen. Som synes i tabell 4.2 är den offentliga sektorns intäkter från en genomsnittlig utrikes född person väsentligt lägre än motsvarande genomsnitt för en inrikes född. De utrikes föddas andelar av summorna av direkta skatter, arbetsgivaravgifter och konsumtions skatter är alla lägre eller mycket lägre än de som motsvarar deras andel av befolkningen. På kostnadssidan är variationen större. De utrikes födda är underrepresenterade på Bilaga 6 till LU15 Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser kostnader så som pensioner, barnomsorg och socialt skydd (äldrevård ingår i socialt skydd). är de överrepresenterade på poster så som bostadsbidrag, arbetslöshetsersättning och social bidrag (inklusive etableringsersättning). Sammantaget är kostnaden för den genomsnittliga personen född utomlands marginellt lägre än kostnaden för den genomsnittliga inrikes födda personen; utrikes födda står för av kostnaderna. Nettoresultatet som syns längst ner i tabellen visar att den offentliga sektorn omfördelade från inrikes till utrikes födda. Detta motsvarar av BNP . I tabell 4.3 har gruppen utrikes födda delats upp i inom europeiska och utomeuropeiska invandrare. Som framgår av slut resultatet står utomeuropeiska invandrare för en relativt stor del, 21,0 av de 26,0 miljarderna som omfördelas till utrikes födda. Återigen uppstår det negativa resultatet till största delen på intäktssidan: utomeuropeiska invandrare står för av den offentliga sektorns intäkter, men av befolkningen. Gruppens andel av den offentliga sektorns totala kostnader är närmare dess befolkningsandel: . Överrepresentationen på vissa kostnadsposter, så som bostadsbidrag och socialbidrag inklusive etableringsersättning, balanseras därmed i stor ut sträckning av underrepresentation på andra poster, så som pensioner. Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser Bilaga 6 till LU15 Tabell 4.3 Offentliga sektorns inkomster och utgifter för utrikes födda från och utanför Direkta skatter, individer Socialbidrag inkl. etab.-ers. -4,8 -21,0 Anm: Var och en av de båda utrikes födda grupperna utgör av totalbefolkningen. Den inomeuropeiska gruppen påminner i betydligt högre grad om den inrikes födda befolkningen. Gruppens andel av de flesta intäkts- och kostnadsposter ligger relativt nära dess andel av totalbefolkningen (7,). Och den offentliga sektorns totala Bilaga 6 till LU15 Att studera invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser omfördelning till gruppen är relativt blygsam: 4,8 miljarder kronor.18 Resultatet att den offentliga sektorn omfördelade motsvarande av BNP från inrikes till utrikes födda kan närmast jämföras med (2009) resultat att omfördelningen till utrikes födda och deras svenskfödda barn var mer än dubbelt så stor. Dessa båda resultat har räknats fram på mycket likartade sätt och den enda betydande skillnaden består just i att i studie räknades inrikes födda individer med utrikes födda föräldrar till gruppen utrikes födda. Sannolikt är det den skillnaden som förklarar skillnaden i resultat mellan dessa båda studier. Detta förefaller inte minst sannolikt utifrån beaktande av tabell 2.3 där det framgår att av de inrikes födda med två utrikes födda föräldrar är 0−19 år gamla. Det vill säga att majoriteten av gruppen är fortfarande barn och innebär av den anledningen fortfarande nettokostnader för den offentliga sektorn. är – så som framgår av vår figur 3.8 – sysselsättnings gapen mellan inrikes och utrikes födda och 2013 nästan precis lika stora. Därmed är det mindre troligt att förhållandet mellan den offentliga sektorns intäkter från och kostnader för inrikes och utrikes födda skulle ha ändrats markant i övrigt. Skillnader i åldersstruktur mellan olika grupper har stor betydelse för de resultat som rapporterats här. Gruppen födda utanför innehåller en låg andel äldre personer och hade följaktligen låga kostnader för pensioner och äldrevård. Betydelsen av denna positiva faktor kommer att avta med tiden i takt med att gruppen blir äldre. kommer den negativa faktorn att gruppen har låg sysselsättning också med all sannolikhet att avta i takt med att gruppen etableras på arbetsmarknaden. Vår prognos för hur dessa trender sammantaget kommer att påverka den offentliga sektorns finanser redovisas i nästa kapitel. 18 Notera avrundningsfelet som gör att omfördelningen till de två utrikes födda grupperna inte exakt summerar till den totala omfördelningen till utrikes födda. 5Invandringens framtida påverkan på de offentliga finanserna Syftet med detta avsnitt är att redovisa migrationens långsiktiga effekter för de offentliga finanserna. Verktyget som används för dessa beräkningar kallas SESIM.19 SESIM är en dynamisk mikrosimuleringsmodell som på individnivå beräknar en prognos för ett urval av befolkning. Ambitionen är att fånga upp många av de beslut som människor måste fatta över livscykeln och som påverkar deras ekonomi. Här bildas och splittras familjer, barn föds och genomgår en utbildning, kommer ut på arbetsmarknaden får lön och pensionsrättigheter. Eftersom familjens samman sättning simuleras såväl som dess inkomster, bidrag och skatter kan även hushållets disponibla inkomst beräknas. Eftersom både skatter som transfereringar ingår i disponibel inkomst innebär detta att hushållens bidrag till både den offentliga sektorns inkomster och utgifter kan beräknas. Den totala nivån för intäkter och kostnader beräknas inte i SESIM utan utgörs av de nivåer som följer av Finans departementets beräkningar i anslutning till vårpropositionen 2015 (2015). Givet dessa nivåer används SESIM för att fördela dem på hushållen och individerna och även på olika ländergrupper beroende på individernas födelseland.20 De metoder och antaganden som ligger bakom 19 SESIM har utvecklats av i samarbete med forskare från olika universitet och har bl.a. använts för långsiktiga konsekvensberäkningar av pensionssystemet. SESIM har även använts i den akademiska forskningen, se Klevmarken och (2008). En beskrivning av SESIM ges i appendix 2. 20 Trots detta kommer de resultat som här redovisas avvika från (dvs. även på totalnivå) då våra beräkningar bygger på en nyare befolkningsprognos. Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 beräkningar presenteras i följande avsnitt, efter det ges en beskrivning av SCB:s befolkningsprognos. Givet denna bakgrund presenteras en framskrivning för . Beräkningen avser enbart det året och kan således jämföras med den tidigare beräkningen för . Vid denna jämförelse är det viktigt att beakta att beräkningen är en prognos och att detta förklarar en del av skillnaden jämfört med beräkningen för . Efter detta följer en presentation av de långsiktiga prognoserna till 2060. Detta görs under olika antaganden om det framtida arbetsutbudet men även om invandringens storlek. Resultaten presenteras både som upprepade tvärsnitt och baserade på en livscykelanalys. Den modell som används för att prognosticera BNP och den offentliga sektorns inkomster och utgifter beskrivs närmare i Finansdepartemetet (2015).