sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Det är oklart om den ena åsikten ute- sluter den andra eller om subventionerade bostäder för vissa grup- per efterfrågas så länge de inte kan betraktas som kategoriboenden. När det gäller frågan om politikerna ser ett behov av att stöd i EU-rättslig mening ges till företag på bostadsmarknaden kan den illustreras av svar från två olika ansvariga kommunpolitiker: Både ja och nej. Att bara driva bolaget enligt affärsmässiga principer fungerar hur bra som helst. Det är när man vill bygga nytt som proble- men kommer. Då finns det inte någon affärsmässig sida att ta till, för Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … de som står i vår bostadskö är mindre bemedlade och det är svårt att ta ut de hyrorna som vi skulle behöva enligt allbolagen.3 I det andra exemplet på hur en kommunstyrelseordförande be- skriver problemet med bostadsmarknaden sägs följande. Det viktigaste för stunden är problemet med hur vi ska finansiera bo- stadsproduktionen. På många marknader utanför de största städerna är det så att marknadspriset för flerfamiljshus med god marginal under- stiger produktionskostnaderna. För de privata blir det då svårt att få låna i bank och om vi i kommunen vill bygga nytt är det vanligt att vi når lånetaket. Det finns ett behov av nya bostäder, men marknaden klarar inte av att bygga dem. Kommunen måste bygga men vi klarar det inte heller.4 Med lånetaket avser den citerade kommunrepresentanten troligen gränsen för kommunens upplåningsförmåga som Kommuninvest tillämpar.5 Ett konkret exempel på önskemål kopplade till taket för kommunens upplåningsförmåga gavs när vi vid vårt besök i kommun fick höra att statliga garantier efterfrågades för att möjlig- göra ytterligare satsningar eftersom kommunen hade nått taket för den egna upplåningen.6 Vilket behov av nya bostäder som det är fråga om i det fallet utvecklas dock inte även om det är klart för oss att kommunernas kostnader även avser infrastruktur och som följer av samhällsbyggnad. Av de öppna svaren i övrigt går det att utläsa att kommun- politikerna i huvudsak betraktar problemet som ett finansiellt pro- blem och bara i begränsad utsträckning som ett rättsligt problem. Finansieringsproblematiken som vissa kommunpolitiker beskriver illustreras också av en skrivelse som Kommuner och Lands- ting skickat till regeringen med önskemål om en utredning om de finansiella förutsättningarna för bostadsproduktion.7 3Citat från en kommunstyrelseordförande på en starkare bostadsmarknad vid telefonintervjun. 4Citat från en kommunstyrelseordförande som undersökningsföretaget intervjuat. 5Se vidare om Kommuninvest i avsnitt 10.6. 6Möte med kommun och kommunens allmännyttiga bostadsbolag. 7Hemställan från Kommuner och Landsting till regeringen , dnr. 14/2139. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … 9.2.3.6Våra möten med kommuner och företrädare för bostadsverksamheter De flesta kommuner vi träffat menar att det går att förena affärs- mässiga principer med en fungerande bostadsförsörjning. De vi talat med menar att de varit affärsmässiga redan tidigare och att verksamheten ger avkastning. En kommun menar dock att avkast- ningskrav och borgensavgifter innebär ett verkligt problem för verksamheten eftersom det försvårar eller hindrar underhåll och in- vesteringar. Några kommuner önskar att staten avlastar kommunen från ris- ken som är förknippad med att skjuta till det kapital som behövs för verksamheten. De bostadsverksamheter som inte fick kapital- tillskott ville investera i nya bostäder men hade även andra kostna- der såväl i bostadsverksamheten som avseende den kommunala för- valtningen i stort som begränsade de finansiella möjligheterna att även finansiera nybyggnation i bostadsverksamheten. Andra kommuner beskriver att de inte kan göra nyinvesteringar eftersom hyresbetalningsförmågan eller i något fall hyresbetal- ningsviljan är för låg bland dem som bor i bolagets hyresrätter. Alla kommuner vi träffat med svaga bostadsmarknader talar om behovet av lägenheter för äldre. Det rör sig både om att få äldre som bor i villor att flytta till flerbostadshus och om att möjliggöra för en åldrande grupp av hyresgäster att kunna bo kvar längre i be- fintliga lägenheter i kommunens fastighetsbestånd. Exempelvis kommun uttryckte dock vikten av att inte låsa bo- städer till vissa kategorier av hushåll utan att möjliggöra blandade boenden i fastigheterna. Kommuner som byggt hyresrätter eller tillgänglighets- anpassade hyresrätter har konstaterat en begränsad inverkan när det gäller att skapa flyttkedjor eftersom villor är så billiga och många äldre trots allt föredrar att bo kvar i stället för att flytta. Kommuntjänstemän i beskriver att bruksvärdessyste- met och förhandlingsmodellen begränsar möjligheterna att ha lägre hyror för inkomstsvaga hyresgäster. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … 9.2.4Förhållandet mellan ökade bostadskostnader och bostadsbidragen Som vi beskrivit har bostadsbidragen som ska möjliggöra bostads- efterfrågan för främst barnfamiljer och äldre samt ungdomar inte ökat i samma takt som hyrorna för nyproduktion. I rapporten lys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför stor- städerna beskrivs att allt högre hyror krävs för att möjliggöra ny- byggnation av flerbostadshus. Med beaktande av denna utveckling konstateras det i rapporten att en minskande andel av befolkningen kommer att kunna efterfråga nyproducerade hyresrätter. Av rap- porten framgår det alltså att det inte är möjligt för dessa hushåll att efterfråga nybyggda hyresrätter. Om bostadsbidrag skulle användas för att möjliggöra sådan efterfrågan skulle det röra sig om kraftiga höjningar av de inkomstprövade bostadsbidragen till enskilda hus- håll. Vår bedömning: Utifrån de rapporter vi tagit del av har vi inte identifierat någon effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt som motiverar någon viss stimulans. Inte heller har vi identifie- rat något viss fördelningspolitiskt mål som inte tillgodoses. Vi kan dock inte utesluta att det finns bostadsbehov som inte till- godoses och som kan definieras på lokal nivå av en kommun. Kommunerna har många olika verktyg att tillgå däribland möj- ligheten att lämna stöd i EU-rättslig mening. Som vi redovisat i kapitel 3 avser vi med marknadsmisslyckanden att hushåll inte kan efterfråga det som de skulle kunna betala för. När det gäller fördelningspolitiska skäl som kan vara grund för offentliga åtaganden även i andra fall än när det finns effektivitets- brister i marknaden har vi inte identifierat någon politisk utgångs- punkt för en sådan bedömning inom ramen för utredningen. Vi har därför inte kunnat genomföra någon sådan analys eftersom vi inte kunnat koppla det faktum att alla inte kan efterfråga nybyggda hyresrätter till någon effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt utifrån det underlag vi beskrivit i kapitel 4 eller till något givet för- Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … delningspolitiskt mål enligt kapitel 3. Vi vill dock understryka att det finns en allmän uppfattning att det finns en brist på bostäder och att denna brist är störst när det gäller hyresrätter. I vilken utsträckning som bostadsbidragen gör det möjligt för de bidragsberättigade hushållen att efterfråga bostäder i det be- fintliga beståndet har vi inte utrett närmare. De bostadsbidrag och bostadstillägg som ges är riktade till barnfamiljer och äldre samt i viss utsträckning till ungdomar. Vi kan dock konstatera att den stora efterfrågan på bostäder gör att konkurrensen mellan de bo- stadssökande hårdnar. Inkomstkrav på förstahandshyresgäster och krav på fast anställning är exempel på vanliga krav som hyresvärdar ställer på bostadssökande som kan bidra till att även de som har rätt till bostadsbidrag kan utestängas från de delar av bostadsmarkna- den där hyran är lägre. När det gäller det äldre beståndet av hyres- rätter är det troligt att det är hyresvärdarnas krav vid fördelningen av hyresrätterna snarare än hyrorna som hindrar svaga gruppers efterfrågan. Även det faktum att många svaga grupper saknar den kötid som krävs för att tilldelas en hyresrätt i det äldre beståndet av lägenheter kan vara ett hinder. Av de förtursskäl som redovisas i kapitel 4 framgår att låga inkomster inte är en anledning till förtur i kommunernas bostadsköer. Det finns dock inga hinder som vi identifierat för att på nivå hantera svaga gruppers bo- stadsbehov i vart fall delvis genom sådana förturssystem. 9.3Sammanfattning av bostadsförsörjnings- problemen utifrån marknadens funktionssätt Bedömare har konstaterat att det krävs ett helhetsgrepp för att lösa problemen på bostadsmarknaden.8 Det är också många omständig- heter som påverkar bostadsbyggandets omfattning och hur bostä- derna fördelas mellan starkare och svagare grupper på bostads- marknaden. Den stora prisspridning som finns beträffande olika nyproduktionsprojekt visar att det i många fall är möjligt att för- 8 Se bostadspolitisk agenda för 63 förslag för ökat byggande, , fungerande bostadsmarknad – En reformagenda, och Byggindustriernas rapport, Utan fungerande finansiering stannar bostadsbyggandet, En djupanalys av bostadsbyggandets grundläggande villkor, . Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … bättra förutsättningarna för bostadsproduktion genom inköp som på ett bättre sätt tillvaratar konkurrensen mellan företagen som bygger bostäder och genom planering som i större utsträckning beaktar byggföretagens och regionens förutsättningar för bostads- produktion. Bättre riktade infrastrukturinvesteringar, investerings- vilja inom kommunernas bostadsverksamheter, ett fortsatt gynn- samt ränteläge och en fortsatt omställning från en bostadspolitik som fokuserat på att riva lägenheter till en politik för lönsamma in- vesteringar i bostäder är bidragande orsaker till att bostadsbyg- gandet ökar. En pågående statlig utredning utreder förutsättningar- na att förbättra konkurrensen i bostadsproduktionen. Det står klart att det om rätt förutsättningar ges bör finnas förutsättningar för ökat marknadsmässigt bostadsbyggande både på vissa starkare och på vissa svagare bostadsmarknader. Regeringen har även beslutat om vissa riktade stöd för nyproduktion av mindre hyresrätter. Det är inte säkert att ens kraftiga generella stimulanser av ny- byggnation, oavsett om det är fråga om egnahem, bostadsrätter, eller hyresrätter skulle komma de grupper till del som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden. Inte heller är det troligt att generella stimulanser för investeringar skapar förutsättningar för nyproduktion av bostäder på de bostadsmarknader som har den lägsta efterfrågan på bostäder. Bostadsproduktionen följer konjunkturen och efterfrågan. Samhällets skyldighet att säkerställa en fungerande bostadsförsörj- ning för svaga grupper och på svaga bostadsmarknader med allt sämre förutsättningar för bostadsinvesteringar kan dock inte vara beroende av konjunkturen eller urbaniseringstrenden vilket illu- strerar skillnaden mellan de fördelningspolitiska behov som kan finnas och det utbud och den efterfrågan som finns i avsaknad av sådana åtgärder. Kommunerna har en skyldighet att planera för att alla ska kunna efterfråga en bostad av god kvalitet. På svaga bostadsmarknader och för svaga grupper kan det finnas förutsättningar att säkerställa bostadsförsörjningen utan stöd. Vi kan dock inte heller utesluta att olika typer av marknadskompletterande lösningar kan behövas för att säkerställa bostadsförsörjningen, det kan handla om stimulanser av efterfrågan genom garantier eller bidrag till hushåll för deras boende eller stimulanser av utbudet genom stöd till företag i EU- rättslig mening. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … Kommunerna har inte vidtagit några mer omfattande åtgärder för att stimulera bostadsefterfrågan. Staten har försökt skapa ökade incitament för kommunerna att göra detta genom bidrag till kom- muner som ger vissa typer av kommunala garantier för att möjlig- göra bostadsefterfrågan. Sådana bidrag har dock inte efterfrågats av kommunerna eftersom sådana garantier inte använts i någon större utsträckning. har föreslagit att staten ska ta över ansvaret för att ge garantier som säkerställer att även ekonomiskt svagare hushåll kan efterfråga bostäder.9 Ett annat sätt att skapa förutsättningar för svaga grupper att etablera sig på bostadsmarknaden skulle kunna vara att i ökad ut- sträckning fördela lägenheterna i bostadskön efter förturskriterium som kopplar till dessa gruppers bostadsbehov. Vi har inte utrett detta närmare av samma anledning som vi inte utrett förutsätt- ningarna för ökade bostadsbidrag men vi kan konstatera att effek- terna på bostadsmarknaden och på segregationen påminner om de effekter som kan förväntas om riktade stöd ges till bostäder för svaga grupper på bostadsmarknaden. Kommunerna har alltså även bostadsköerna som ett möjligt verktyg för att främja bostads- försörjningen för svaga grupper. Eftersom vi ser över de EU-rättsliga förutsättningarna för stöd kan vi dock konstatera att stöd till företag kan vara ett sätt för kommuner att möjliggöra såväl bostadsefterfrågan för svaga grup- per som förbättrade förutsättningar för bostadsutbudet på s.k. svaga bostadsmarknader. Ur ett marknadsperspektiv är stimulanser av efterfrågan genom olika typer av kompletterande bidrag till svaga grupper bättre än riktade stöd till företag eftersom efterfrågestimu- lanser inte begränsar konkurrensen mellan vare sig bostadsprodu- centerna eller företagen som upplåter bostäder till enskilda hus- håll.10 Som framgår av kapitel 3 har kommunerna de rättsliga förut- sättningarna för att ge olika former av stöd till enskilda hushåll såväl inom ramen för biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen som i syfte att av allmänt intresse skapa förutsättningar för bredare grup- per av hushåll att efterfråga bostäder. I detta och kommande kapi- tel fokuserar vi på de statsstödsrättsliga aspekter på kommunala beslut om stöd till företag som också kan användas för att hantera 9Etableringshinder på bostadsmarknaden, 2014:33. 10Se vidare i avsnitt 9.8 om effekterna av stöd till företag och hushåll. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … olika typer av brister i utbudet på bostadsmarknaden. Eftersom vi bara beskriver förutsättningarna för marknadskompletterande kom- munal bostadspolitik utesluter vi inga lösningar. Vi kan dock kon- statera att kommunerna har en stor utmaning i att säkerställa att bostadspolitiska åtgärder utformas på ett ändamålsenligt och rätts- säkert sätt. 9.4Kommunernas möjligheter att påverka bostadsmarknaden utan stöd De flesta kommuner har en bostadsverksamhet (i många fall i formen av ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag), många är också betydande markägare med en stor andel av kom- munens byggbara mark. Kommunen planerar för och beslutar hur marken får användas. Kommunen är även den del av det allmänna som har det yttersta ansvaret för den enskildes bostadsförsörjning enligt socialtjänstlagen. Inom ramen för bostadsförsörjningslagen kan kommunen även besluta om att det ska finnas en bostadskö och vilka kriterier som ska användas för att fördela lägenheter ge- nom bostadskön. Kommunen kan alltså direkt påverka en del av bostadsutbudet för hyresrätter, men i huvudsak är kommunens roll att skapa förutsättningar för marknaden genom väl avvägd sam- hällsplanering. Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag eller annan bostadsverksamhet är i det avseendet en del av denna marknad. 9.4.1Påverkan genom allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag Vår bedömning: Kommunernas allmännyttiga bostadsaktiebolag har en betydande marknadsandel och i övrigt samma förutsätt- ningar som andra fastighets- och markägare att på egen hand i ett allmännyttigt syfte låta uppföra och förvalta bostäder i en- lighet med affärsmässiga principer. Därutöver finns möjligheten för kommunerna att ge stöd i enlighet med EU:s statsstöds- regler. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva en verksamhet som är motiverad av allmänt intresse. Omregleringen av bostadsmarknaden med minskade subventioner, krav på en kom- munal ekonomi i balans och krav på att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska verka på samma ekonomiska villkor som de privata aktörerna på marknaden gör att bostadsföretagen inte har någon – på nationell nivå – uttalad marknadskompletterande upp- gift som föranleder kostnader som i sin tur förutsätter stöd i EU- rättslig mening. I motsats till den större delen av kommunernas övriga verksam- heter ska verksamheten i allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag – inom ramen för ett allmännyttigt syfte – bedrivas enligt affärsmässiga principer. Kommunen ska alltså, som vi redogjort för i kapitel 8, styra och ställa de krav på sitt allmännyttiga bostads- aktiebolag som en långsiktig privat investerare skulle ha gjort. Kommunallagens lokaliseringsprincip ställer krav på kommunen som företagsägare att begränsa företagets verksamhetsområde till kommunen. Lokaliseringsprincipen bidrar därmed till ett lång- siktigt kommunalt engagemang på den lokala bostadsmarknaden som den minskar kommunens möjligheter att sprida de affärsmässiga riskerna över flera marknader. Det kommunala ägan- det tillför mycket långsiktigt kapital som påverkar den lokala bo- stadsmarknadens utvecklingspotential. I synnerhet på sådana lokala bostadsmarknader eller segment av bostadsmarknader där prisnivån eller övriga förutsättningar gör att privata investeringar uteblir ger de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens betydande mark- nadsandelar på hyresbostadsmarknaden kommunerna goda förut- sättningar att låta företagen bidra till ett bostadsutbud som till- godoser behov som privata aktörer av olika anledningar inte valt att satsa på. Som vi redovisat i tidigare kapitel kan beslut om åtgärder som inte är långsiktigt lönsamma för företaget betraktas som stöd i EU-rättslig mening. När det gäller sociala åtgärder som inte är affärsmässigt motive- rade måste allmännyttan ges andra politiskt motiverade uppdrag som är förenliga med om kommunen anser att det finns ett behov av sådana marknadskompletterande insatser. Kommunernas allmännyttiga bostadsaktiebolag har alltså en be- tydande marknadsandel och i övrigt samma förutsättningar som andra fastighets- och markägare att på egen hand låta uppföra och Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … förvalta bostäder i enlighet med affärsmässiga principer. Därutöver finns möjligheten för kommunerna att ge stöd i enlighet med . 9.5Kommunernas möjligheter att påverka bostadsmarknaden genom stöd I de fall det inte är möjligt att nå de kommunala bostadspolitiska målen i enlighet med affärsmässiga principer har kommunerna be- fogenhet att ge sådant stöd som de kan ge inom kommunallagens allmänna befogenhetsregler och som dessutom är förenligt med . I kapitel 3 har vi beskrivit vilken befogenhet kommunerna har när det gäller stöd till företag i syfte att främja bostadsförsörjnings- ändamål. I kapitel 5 har vi beskrivit . Kommu- nerna berörs följaktligen av två regelverk i detta avseende, och kommunallagens förbud mot stöd till enskild näringsidkare. Förbudet mot stöd till enskilda företag i 2 kap. 8 § kommunallagen är en kodifiering av att kommuner som regel inte har befogenhet att ge stöd till enskild näringsverksamhet eftersom näringspolitiken i det avseendet ses som en statlig angelägenhet. Genomförandeförbudet i som avser så kallat nytt statligt stöd i EU-rättslig mening är en konkurrensreglering som ska säkerställa konkurrens på lika villkor inom EU genom att allt stöd ska godkännas av kommissionen innan det genomförs. På bostadsområdet berörs kommunen av dessa regler på två sätt. Kommunen är en offentlig aktör som kan lämna stöd med allmänna medel. Kommunerna bedriver också konkurrensutsatt bostadsverk- samhet, vilket innebär att den verksamheten även kan motta stöd. Både kommunens roll som stödgivare och kommunens bostads- verksamhets roll som stödmottagare har betydelse för bostads- marknaden. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … 9.5.1Vad är kommunalt stöd i EU-rättslig mening? Vår bedömning: Stöd i form av ersättning som är nödvändig för att en allmännyttig tjänst ska utföras bör kunna uppfylla såväl kraven i 2 kap. 8 § kommunallagen som kraven på förenlighet som innehåller. Det EU-rättsliga stödbegreppet är ett objektivt begrepp som träder in när ett antal rekvisit i artikel 107.1 i EUF-fördraget är uppfyllda. Det mest centrala rekvisitet för oss är gynnanderekvisitet. EU- rättsligt är det fråga om ett gynnande när en konkurrensutsatt verksamhet ges en fördel av det allmänna som en potentiell kon- kurrent i motsvarande situation inte skulle ha kunnat få av en privat aktör.11 Det EU-rättsliga stödbegreppet kan avse i princip vilken typ av transaktion som helst där det allmänna deltar. Det finns exempelvis särskild vägledning från kommissionen om när försälj- ning av mark- och fastigheter kan utgöra stöd och om när en ga- ranti från det allmänna kan utgöra stöd. Alla typer av affärsförbindelser mellan en kommun och ett före- tag som är verksamt på en konkurrensutsatt marknad kan innehålla stöd i EU-rättslig mening om transaktionen inte utformas på ett sätt som säkerställer att den motprestation som kommunen får i affärsförbindelsen är marknadsmässig i förhållande till kommunens insats. Det finns ingen särskild lagstiftning om hur kommuner får läm- na stöd på bostadsområdet. Lagstiftningen om kommunala stöd på bostadsområdet avskaffades 1993. Av rättspraxis framgår dock att det förhållandet vare sig förändrat kommunernas möjlighet att be- tala ut stöd inom ramen för de allmänna kompetensreglerna eller kommunernas möjlighet att stödja sina egna bostadsverksamheter. I kapitel 3 har vi redogjort för kommunernas kompetens på näringslivsområdet enligt kommunallagen. Normalt är kommunalt stöd till enskilda näringsidkare inte tillåtet. Kommunernas allmän- nyttiga uppdrag kan dock i vissa fall motivera stöd till enskilda näringsidkare för marknadskompletterande uppgifter. Exempel på kommunala åtgärder som ansetts ligga utanför den kommunala be- 11 Se vidare i avsnitt 5.4.2. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … fogenheten är kommunala borgensåtaganden, avtal om kostnads- täckning för framtida vakanser i HSB:s fastigheter och markförsälj- ning till ett pris under marknadsvärdet. Även förmånliga infra- strukturinvesteringar som gynnat näringslivet har varit föremål för prövning i äldre rättspraxis. Det finns även kommunalrättslig praxis där det prövas om direkttilldelning av ett exploateringsavtal utgör stöd till enskild näringsverksamhet i kommunallagens mening. Enligt den något ålderstigna rättspraxis som finns om kommu- nernas befogenhet att stödja näringslivet är denna inte bunden till formen för stödet. Det finns alltså likheter mellan 2 kap. 8 § kom- munallagen och gynnanderekvisitet i . Det finns dock även ett antal skillnader mellan hur reglerna om den kommunala kompetensen har tillämpats och hur det EU-rättsliga stödbegreppet tillämpats. Det EU-rättsliga stödbegreppet är ett objektivt begrepp som förutsätter en undantagsprövning av kom- missionen i varje fall. En viktig skillnad i förhållande till kommu- nallagens kompetensregler är att kommunallagens begränsningar inte avser alla typer av åtgärder som utgör stöd i EU-rättslig mening.12 Enligt 2 kap. 8 § första stycket medger kommunallagen åtgärder som allmänt gynnar näringslivet, såsom att tillämpa en generell lågprispolitik avseende kommunens markförsäljning. Kom- munallagen begränsar inte heller kommunens möjligheter att stödja kommunens egna bostadsverksamheter.