sou · H3B335 · 2015-03-31 00:00:00 — Utredningen föreslår att bemyndigas att meddela föreskrifter om avgränsingen. Syftet är att avgränsningen inte ska göras för vid. Tillväxtanalys modell med dess indelning i tillgänglighetsklasser ansluter inte till administrativa indelningar i kommuner och församlingar. Utredningen har övervägt om det går att översätta modellens resultat och beskriva det på kommun- och församlingsnivå, vilket skulle göra avgränsningen enklare att beskriva. Detta får vägas emot andra förtjänster som Tillväxtanalys modell har. Den ger en nyansrik och finmaskig bild av områdens gleshet och tillgängligheten till tätorter och till service. Kartor som illustrerar tillgänglighet till tätorter och olika typer av service används i länens analyser och program, vilket innebär att Tillväxtanalys modell är väl känd bland de som arbetar med frågorna på länsnivå. 8.4Krav på minsta avstånd mellan dagligvarubutiker För nuvarande stödformer, som investeringsstöd och servicebidrag, tillämpar länen olika villkor vad gäller minsta avstånd mellan försäljningsställena. I länen förekommer krav på minst 10, till närmast liggande försäljningsställe för dagligvaror. Ett skäl till att ha avståndsgränser är att inte snedvrida konkurrensen mellan butiker. Stödet till en butik ska inte försvåra fortlevnaden för en annan butik. Ett annat skäl för avståndsgränser är enligt utredningen att kunna identifiera vilka försäljningsställen som ligger där tillgängligheten till dagligvaror och annan kommersiell service är som sämst. Utredningen har studerat underlag hos myndigheten som visar avstånden mellan dagligvarubutiker i olika delar av landet. Syftet har varit att komma fram till vad som är ett rimligt En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning avståndskrav för att inte snedvrida konkurrensen som hänsyn tas till gleshet och hur tillgängligheten till service ser ut. Ett av de stöd som utredningen föreslår är ett stöd till en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för tillhandahållande av dagligvaror (stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse). Därför är det centralt att rikta stödet till de områden där tillgängligheten till service är låg och där det också finns en sårbarhet för förändringar. Sårbarheten innebär att butiksnedläggelser påtagligt förlänger avstånden till service. Tillväxtanalys har bistått med analyser som beskriver hur långt det är från varje dagligvarubutik till närmaste alternativa dagligvarubutik. Butiker (cirka 450) med till närmaste alternativa butik finns i hela landet och i alla tillgänglighetsklasser. De finns även i områden med hög och mycket hög tillgänglighet till tätorter. Butiker med lite till närmaste alternativa butik förekommer alltså även i de områden som har landets bästa tillgänglighet till service. Det talar för att detta avstånd är för kort. För att avgöra vilket avstånd som bör gälla är det inte tillräckligt att endast titta på tänkbara avstånd mellan butiker. En stor del av befolkningen i särskilt sårbara och utsatta områdena bor nämligen inte i direkt anslutning till dagligvarubutikerna utan måste ofta resa ett inte obetydligt stycke för att komma dit. Det finns även andra faktorer som bör vägas in i bedömningen för att få till stånd ett rättvisande avstånd. En viktig faktor som måste beaktas är hur tillgängligheten till dagligvaror ser ut generellt och även kan komma att se ut i de områden som är aktuella för stöd. I stora delar av områdena med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter har de boende mellan 10 och 30 minuters resa till närmaste dagligvarubutik. Detta framgår av kartorna i figur 8.1 och 8.3 och även av framställningen tidigare i detta kapitel. För det fall den närmaste butiken lägger ned sin verksamhet i dessa områden får invånarna i ganska stora och utspridda områden över tio minuters längre resväg till närmaste butik. Detta framgår av kartan i figur 8.2. Det bör då beaktas att den närmaste dagligvarubutiken kan vara en trafikbutik som normalt inte har ett mångsidigt utbud av dagligvaror. Av kartorna framgår även att i områden med mellan-tillgänglighet som direkt angränsar till områden med En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning låg och mycket låg tillgänglighet, har befolkningen i många fall mellan 10 och till närmaste dagligvarubutik. Den sårbarhet som figur 8.2 belyser är reell, då många av butikerna i glesbygd har mycket låg omsättning. Utredningens slutsats är att det är viktigt att i huvudsak upprätthålla befintligt nät av butiker och att undvika en våg av nedläggningar, som sannolikt kommer om inte ytterligare stödmöjligheter införs. Med hänsyn till att dagligvarubutiker ofta samlar flera olika typer av grundläggande kommersiell service, kan konstateras att många butiker i de aktuella områdena generellt måste anses som mycket viktiga för tillgängligheten till service. Sätter man då som krav för stöd ett långt minsta avstånd till nästa butik riskerar man att utesluta sådana butiker som faktiskt är att anse som några av de viktigaste ur ett tillgänglighetsperspektiv. Två ytterligare faktorer som måste beaktas i sammanhanget är demografin och kommunikationerna i de aktuella områdena. Som tidigare beskrivits i kapitel 3 ökar andelen äldre personer i glesbygdskommunerna som antalet invånare i arbetsför ålder minskar. Vidare saknas ofta allmänna kommunikationer eller så är de mycket bristfälliga med låg turtäthet. Med största sannolikhet upplevs ett visst avstånd som längre av en äldre befolkning som är beroende av kollektivtrafik, än av en yngre mer bilburen befolkning. Detta förhållande måste också läggas in i bedömningen för att bestämma avståndsgränsen till nästa butik. Drygt 200 dagligvarubutiker i landet har till närmaste alternativa dagligvarubutik. Av dessa butiker ligger 2/3 eller 134 butiker i tillgänglighetsklasserna låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter. Endast ett fåtal av butikerna ligger i områden med hög tillgänglighet till tätorter och inte någon sådan butik ligger i områden med mycket hög tillgänglighet till tätorter. Det finns i hela gruppen några tiotal butiker med högre omsättning än vad som kan berättiga till de stöd som utredningen föreslår. Men det finns också några tiotal butiker i områden med mellan-tillgäng- lighet till tätorter, som har relativt låg omsättning och 15–till nästa butik. I , och är butiksnätet glest och avstånden längst. Genomgående ligger butiker med mer än till nästa butik i , och . En grundläggande nivå av kommersiell service och geografisk avgränsning staka butiker finns längre söderut. Alla butiker utom 12 ligger i områden med låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter. Ett tiotal av butikerna ligger längs turiststråk och har så hög omsättning att de inte skulle komma ifråga för stöd till kommersiell service. Totalt finns drygt 100 (104) butiker i hela landet som har mer än till närmaste alternativa butik. Men det finns också ett antal butiker i mellersta och som har nära till närmaste alternativa butik. Många av dessa har låg omsättning och är mycket sårbara. Om de lägger ner, vilket inte är ett osannolikt framtida scenario, får många människor en betydligt längre resa till närmaste butik. Med hänsyn till vad som redogjorts för ovan, främst till de aktuella områdenas sårbarhet när det gäller tillgänglighet till dagligvaror, anser utredningen att en avståndsgräns om och därutöver är för lång. Utredningens förslag är därför att stöd ska få lämnas om dagligvarubutiken är belägen mer än 15 kilometer från den närmaste alternativa dagligvarubutiken, förutsatt att butiken ligger i särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden. Den kortast möjliga vägen ska ligga till grund för avståndsberäkningen. Med väg avses sådan väg som normalt används för trafik med motorfordon. 9 Beräkningen av stödet Utredningens iakttagelser och bedömningar: Resultaten i en studie från visar att flertalet av butikerna i de mest sårbara och utsatta glesbygdsområdena inte når upp till en lönsamhetsnivå som är långsiktigt hållbar om de ska överleva på marknaden, men att många av dessa butiker skulle ha en möjlighet att göra detta vid ett eventuellt stöd. Utredningen föreslår bl.a. att ett stöd till försäljningsställen med ett mångsidigt utbud av dagligvaror (stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse) ska kunna lämnas med högst . Utredningen föreslår att får meddela föreskrifter som närmare beskriver hur stödens storlek ska beräknas. Utredningen har därför inte inkluderat någon stödbeloppsberäkning i förslaget till förordning. Mot bakgrund av HUI:s studie rekommenderar dock utredningen att beräkningen av stödbeloppet när det gäller stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse, sker i enlighet med stödmodell C. har genomfört en studie på uppdrag av utredningen. Uppgiften var att ta fram en modell för beräkningen av stödnivån för det stöd som utredningen benämner stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse. I detta kapitel sammanfattas resultaten från analys. För en mer utförlig redovisning hänvisas till HUI:s rapport som finns i sin helhet som bilaga 2. Problemet som har haft i uppdrag att analysera är hur mycket stöd en butik av en viss storlek behöver för att nå en bestämd lönsamhetsnivå. Den analys utfört bygger på data från 216 dagligvarubutiker i områden med låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter. Analyserna ger stöd för utredningens preliminära antaganden om att stödet ska riktas gentemot butiker i glesbygd med i omsättning. Resultaten visar att flertalet av butikerna i dessa glesbygdsområden inte når upp till en lönsamhetsnivå som är långsiktigt hållbar om de ska överleva på marknaden, men att många av dessa butiker skulle ha en möjlighet att göra detta vid ett eventuellt stöd. Analysen visar att en stödmodell bör vara utformad som ett ”tält”, med ett initialt stöd för butiker med i omsättning, som sedan stiger med ökad omsättningsnivå. Stödet måste sedan avtrappas för att nå noll vid den omsättningsnivå som föreslås vara bortre gräns för att butikerna ska beviljas stöd. I den basmodell som används är den bortre gränsen för stödet . Resultaten från en regressionsanalys visar att det finns en positiv korrelation mellan rörelsemarginal och omsättning för de butiker som har en omsättning , men inte för de butiker som har en lägre omsättning. Detta talar för att en inriktning på butiker i intervallet 2–är lämplig eftersom butikerna inom detta omsättningsintervall inte verkar kunna expandera verksamheten för att öka lönsamheten. För att få underlag att föreslå en beräkningsmodell för stödet har undersökt stödbehovet, det vill säga hur många butiker som inte når en viss rörelsemarginal och hur stort stöd dessa butiker skulle behöva för att nå detta mål. I analysen har studerat rörelsemarginaler i butiker med olika omsättningsnivåer. Rörelsemarginalen för de butiker som har en omsättning har medianvärdet , medan motsvarande resultat för butiker med mellan 2 miljoner och i omsättning är . Denna rörelsemarginal ökar sedan ytterligare för butikerna med mellan 5 miljoner och i omsättning (1,17) och uppgår till för medianbutiken som har i omsättning. Detta indikerar att butikerna med lägre omsättning har ett större stödbehov för att komma upp till en viss rörelsemarginal i jämförelse med de butiker som har en högre omsättning. När en stödmodell utformas är det ett flertal faktorer som behöver beaktas. En stödmodell behöver utformas som kan leda till att målet uppnås som den bör minimera risken för de negativa incitamentseffekter som selektiva företagsstöd kan ge upphov till. En fråga som diskuterar är vad som är en acceptabel rörelsemarginal för att butikerna i glesbygd ska kunna driva sin verksamhet vidare. I vanliga fall brukar det framhållas att vinstmarginalen inte långsiktigt kan avvika från konkurrenternas vinstmarginaler eftersom detta leder till att de då inte kan överleva på marknaden. Glesbygdsbutiker möter i de flesta fall inte någon direkt lokal konkurrens och de stöd som diskuteras i rapporten är snarare utformade för att en butik ska kunna vara kvar för att överhuvudtaget kunna erbjuda invånarna i glesbygd tillgång till kommersiell service. I en sådan situation är det rimligt att rörelsemarginalen borde täcka räntekostnader, investeringskostnader för anläggningen och erbjuda en viss vinst till ägarna som kompensation för den risk som de tar. menar att en rörelsemarginal i de flesta fall därför borde indikera att företaget inte mår speciellt bra. Analysen genomförs också för en rörelsemarginal på i syfte att studera hur resultaten förändras om en något högre nivå på rörelsemarginalen väljs. har analyserat utfallen för ett antal olika stödmodeller. Fem av de presenterade stödmodellerna är utformade som ett ”tält”, med ett initialt stöd för butiker med i omsättning som sedan stiger med ökad omsättningsnivå. Detta minskar risken för oseriösa butiksetableringar och ger de minsta butikerna incitament att expandera sin verksamhet. Stödet måste sedan avtrappas för att nå noll vid den omsättningsnivå som föreslås vara bortre gräns för att butikerna ska beviljas stöd. med två bortre gränser, nämligen och . För att kunna jämföra de olika stödmodellerna är det av betydelse att inte ändra mer än en parameter åt gången. Om fler faktorer ändras så innebär detta att det inte går att urskilja vilken av förändringarna som lett till det observerade utfallet. I figuren nedan ges en schematisk bild över hur analysen av de olika stödmodellerna går till. HUI:s basmodell är stödmodell A där butikerna får ett initialt stöd om vid 2 miljoner i omsättning. I modell B ändrar det initiala stödet till , vilket innebär att de butiker som omfattas av stödmodell B utgör summan av ytan I modell C (se streckad linje) införs en ”platå”, så att butiker med mellan 5–får det maximala stödbeloppet på . Detta innebär att denna förändring kan jämföras mot modell A, men man kan också studera utfallen av stödmodell A gentemot en kombination av modell B och C genom att addera deras effekter (B+C). Det som skiljer modell D från stödmodell A är att endast utvidgar den bortre gränsen till . I modell E behålls en bortre gräns på 15 miljoner men återigen införs en platå, det vill säga att fler butiker (mellan 5–7 miljoner) är berättigade till stödet. Fördelen med den här designen är att kan jämföra hur alla förändringar gentemot stödmodell A påverkar studerade utfallsvariabler, såsom total kostnad för stödmodellen. Relativt många av glesbygdsbutikerna skulle lyftas över en rörelsemarginal på med någon av de olika stödmodellerna. Men det förekommer en relativt stor variation mellan modellerna när det gäller hur många butiker som lyfts över målet. I syfte att jämföra effektiviteten hos de olika stödmodellerna relateras de totala kostnaderna för stödmodellerna till antalet butiker som lyfts över en rörelsemarginal på . noterar att den genomsnittliga stödkostnaden är något mindre om en platå tillämpas i mitten av stödintervallet (modell C) jämfört med om stödet i stället utökas till att omfatta butiker med max i omsättning (modell D). Den genomsnittliga kostnaden per extra butik som når över lönsamhetsmålet är lägre för både modell C och E jämfört med modell D. Detta indikerar att det är mer effektivt att platta ut toppen på ”tältet” och ge fler butiker möjligheten att få en maximal ersättning på jämfört med att öka den bortre gränsen för stödet från till . har även genomfört motsvarande beräkningar för hela den studerade tidsperioden, det vill säga 2009–2014. Genomsnittskostnaden mäter den genomsnittliga kostnaden för varje tillfälle –2014 där stödmodellen lyfter butikerna över en rörelsemarginal på . Resultaten visar att stödmodell C verkar vara att föredra jämfört med de andra modellerna. Den genomsnittliga kostnaden per butik är klart lägst för den modellen och kostnaden för att lyfta ytterligare butiker över en rörelsemarginal på är i genomsnitt lägre än genomsnittskostnaden för stödmodell A. Vid en ändring av stödmodell A verkar det således vara mer effektivt att införa en platå där butiker med en omsättning mellan 5–7 miljoner får maximalt stöd (), och att stödet sedan avtrappas snabbare, jämfört med att öka den bortre omsättningsgränsen för de stödberättigade butikerna till . Stödmodell C illustreras i Figur 2. För en närmare beskrivning se betänkandets bilaga 2. Den av utredningen föreslagna förordningen behöver fyllas ut med föreskrifter. Utredningen föreslår att får meddela föreskrifter som närmare beskriver hur stödens storlek ska beräknas. Utredningen har därför inte inkluderat någon stödbeloppsberäkning i förslaget till förordning. Mot bakgrund av HUI:s studie rekommenderar utredningen att beräkningen av stödbeloppet när det gäller stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse, sker i enlighet med stödmodell C. Hur beräkningen av stödbeloppet enligt stödmodell C går till i praktiken framgår nedan. Förordad stödmodell: Stödmodell C stöd = 100 000 – om omsättningen är stöd = 100 000 + 0,066 * (omsättning – 2 000 000) – om omsättningen ligger stöd = 300 000 – om omsättningen ligger stöd = 300 000 – 0,075 * (omsättning – 7 000 000) – om omsättningen ligger – om omsättningen är mer än HUI:s studie har baserats på uppgifter om 216 butiker i områden med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter. Utredningen förordar stödmodell C, som i de beräkningar som utfört ger ett genomsnittligt stöd om per butik. Den årliga kostnaden enligt denna stödmodell beräknas till för 88 dagligvarubutiker som ligger i omsättningsintervallet 2–. I glesbygdsområden med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter finns 382 butiker. En del av dessa är s.k. trafikbutiker och har tagits bort ur urvalet då det är osäkert om de har ett mångsidigt utbud av dagligvaror. Därefter återstår 329 butiker. Om vi antar att de 216 butiker som ingår i undersökningen utgör ett representativt urval för de 329 butikerna i det utpekade området så innebär detta en totalkostnad för stödmodell C om cirka 28–. Troligen är den senare beräkningen dock en överskattning eftersom många av de mindre butikerna som är handelsbolag och ekonomiska föreningar inte ingår i urvalet. har i sina beräkningar utgått från butikernas nettoomsättning. Utredningen föreslår att stödet ska bygga på nettoomsätt- ningen i försäljningen av dagligvaror. Skälet till diskripansen är att inte haft tillgång till mer detaljerad omsättningsstatistik. Det är dock sannolikt att skillnaden mellan dessa omsättningssiffror är relativt liten för butiker i glesbygd, vilket bekräftas av samtal med representanter för de stora dagligvarukedjorna i . Troligen medför ändå detta att beräkningarna underskattar kostnaderna för det föreslagna stödet eftersom fler butiker i realiteten kommer att vara stödberättigade än vad som är fallet i analysen. En indikation på den ökade kostnaden ges av analysen då vi utvidgar stödet till att omfatta butiker med som mest i årlig omsättning. Kostnaderna ökar då med , vilket utgör en indikation på hur stor denna kostnadsökning kan komma att bli. Ett förhållande som också lyfts fram i HUI:s studie är att kostnadsutvecklingen för dagligvarubutiker måste beaktas. Lönekostnaden utgör den största kostnadsmassan för dessa butiker. Om inte en succesiv uppräkning görs av stödbeloppen riskerar ett eventuellt stöd att på lång sikt urholkas och inte få avsedd effekt på den kommersiella servicen i glesbygd. I kapitel 13 finns ytterligare bedömningar om förslagens kostnader. Utredningens iakttagelser och bedömningar: , , och Systembolaget har ombudsverksamhet i glesbygd. och PostNord svarar för tjänster som ingår i en grundläggande kommersiell service. Svenska Spels och Systembolagets ombudsverksamhet bidrar också till dagligvarubutikernas attraktivitet. Utredningen har fört en dialog med bolagen omkring möjligheter till samordning som skulle stärka ombudsverksamheten i glesbygd. I det syftet har Tillväxtanalys inlett ett analysarbete i samarbete med de statliga bolagen för att skapa en samlad bild av var ombuden i glesbygd är lokaliserade. De statliga bolagen bör ta ett särskilt ansvar för att det ska finnas ombudsfunktioner på de försäljningsställen som mottar de nya stöd som utredningen föreslår samt i glesbygd i övrigt mot bakgrund av sina samhällsuppdrag. Centralt samordningsforum, som sammankallas av , kan utgöra en mötesplats för fortsatta överläggningar om samordningsmöjligheter i särskilt sårbara och utsatta områden av de statliga bolagens ombudsverksamhet. 10.1Ombudsverksamheten hos fyra statliga bolag bedriver endast () apoteksombudsverksamhet. Huvuddelen av apoteksombuden har inrättats i enlighet med tidigare gällande föreskrifter (LVFS 1997:10) och tidigare riktlinjer. Dessa innebar bland annat att ombud kunde inrättas i områden med litet befolkningsunderlag om avståndet till nästa apotek översteg . Tanken var att säkra tillgången till läkemedel även i områden där befolkningsunderlaget inte medgav att ett fullvärdigt apotek etablerades. Vid omregleringen av apoteksmarknaden beslutades att apoteksombuden skulle behållas . En förlängning av övergångsreglerna beslutades . Förlängningen framgår av statens ägaranvisning avseende som gäller . Enligt ägaranvisningen ska till och med behålla befintliga apoteksombud som behövs för att upprätthålla en god läkemedelsförsörjning på den ort ombudet är verksamt (1 § d). Enligt innebär detta att de inte gör aktiva nyetableringar men att de kan göra ersättningsetableringar när ett befintligt ombud lägger ner sin huvudsakliga verksamhet och behovet av apoteksombud kvarstår. har föreslagit att det bör införas ett kapitel i lagen (2009:366) om handel med läkemedel där apoteksombud regleras. har även föreslagit att samtliga näringsidkare som är villiga att åta sig ombudsuppgifter ska vara fria att förhandla och ingå ombudsavtal med den apoteksaktör som de själva väljer. Förslaget har just varit ute på remiss till berörda parter. Apoteksombud utgör ett komplement till öppenvårdsapoteken och är viktiga för läkemedelstillgången i gles- och landsbygd. Verksamheten regleras genom avtal och styrs av instruktioner som upprättats av för hur verksamheten ska bedrivas hos ombuden.1 1 Apoteksombud, från , s. 4–6, 12–13, 17, 19–20. Apoteksombuden bedriver försäljning av receptfria läkemedel, förmedling av recept samt utlämning av receptbelagda läkemedel och andra apoteksvaror, inklusive receptfria läkemedel, som inte finns i ombudets lokaler. står för inredning (ombudsskåp) för de varor som kan förvaras i rumstemperatur. Ombudet står för kylförvaring (t.ex. kylskåp). Ersättningen för ombudstjänsterna grundar sig på omsättningen. Ombuden får provision på försäljningen av receptfria läkemedel och handelsvaror men också en fast ersättning per utlämnat paket. Ett paket kan innehålla både receptbelagda läkemedel och andra apoteksvaror. Enligt postlagen (2010:1045) ska det bedrivas en samhällsomfattande posttjänst. Av 2 § postlagen definieras samhällsomfattande posttjänst som en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana förändelser. (PostNord), f.d. , har fått uppdraget att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. PostNords ombudsnät etablerades 2001. I postombudens uppdrag ingår att ta emot brev och paket för avsändning samt lämna ut brev och paket. Det ingår även att sälja frimärken och andra postvaror. Körkort lämnas också ut av postombuden tillbaka. Villkoren för att bli ombud handlar om att de ska ha för verksamheten anpassade lokaler, vissa öppettider, handikappanpassning samt viss säkerhet och miljöanpassning. PostNord har femåriga ramavtal med ICA, Coop och där ersättningar och villkor regleras. Genom särskilda ombudsavtal med de enskilda butikerna regleras konceptet, längden på ombudsverksamheten, säkerhetsfrågor, utbildning etc. PostNord har dessutom ombudsavtal med enskilda butiker utan kedjetillhörighet.