sou · H3B348 · 2015-05-26 00:00:00 — Det är lätt att finna tidningsartiklar som t.ex. lyfter fram hur många det är som står i bostadsförmedlingens kö i , eller i studentbostadsföretagens köer, och där man i artikeln ser den långa kön som ett tecken på att det råder bostadsbrist på marknaden. Denna tolkning av brist kan åtminstone delvis ses som inspirerad av ekonomisk teori där man ofta i utbuds- och efterfrågediagram noterar att om priset är reglerat och lägre än jämviktspriset så kommer efterfrågan att vara större än utbudet. Det uppstår en kö och det blir brist på varan. Detta samband mellan brist och kö kan emellertid ifrågasättas utifrån följande två frågor: Är det verkligen så att en kö ska tolkas som en brist? Är det verkligen så att om det inte finns en kö så finns det ingen brist? 143 Detta avsnitt bygger i huvudsak på m.fl. (2008). Bilaga 3 till LU15 Låt oss se närmare på var och en av dessa frågor. Kan det vara en kö utan att det är brist? Först måste det här preciseras vad som egentligen menas med ”kö”. I exemplen ovan tolkades kö som att personerna anmält sig till en bostadsförmedling. Detta är emellertid en klart otillfredsställande definition ur ett bristperspektiv. En rationell person ställer sig i bostadskön även om denne inte behöver en bostad eftersom en lång kötid kan vara bra att ha om man behöver en bostad. Att det finns många anmälda hos en bostadsförmedling innebär därmed inte att det finns en brist på bostäder. Låt oss nu emellertid tänka oss att det finns en verklig kö till en viss hyreslägenhet, i betydelsen att många personer faktiskt är intresserade av att hyra den när den blir ledig. En gammal tvåa på i blir ledig till en hyra på , och det kan tänkas att 10 000 personer är intresserade av att hyra den. Det är i detta fall en kö i betydelsen att vid det rådande priset är det många fler som vill ha varan än vad det finns varor. Som framgår av denna formulering är en kö helt beroende av vilket pris som begärs. Om hyran/priset höjs, minskar ju steg för steg antal intresserade och försvinner kön. Om kön försvinner genom att priset höjs kan man ju fråga sig om det verkligen var en brist från början - det kanske ”bara” var ett orimligt lågt pris? En ytterligare aspekt är att s.k ”efficiency pricing” kan leda till priser som skapar köer, t.ex. att en fastighetsägare kan sätta en hyra som är lägre än jämviktshyran för att t.ex. få hyresgäster att stanna (, 1996). Slutsatsen så här långt är rimligen att det inte räcker med att konstatera att det finns en kö för att säga att det finns ett problem på marknaden. Eftersom ordet brist signalerar att det finns ett problem, så är en kö till bostäder inte ett tillräckligt villkor för att säga att det finns brist på bostäder. Bilaga 3 till LU15 Kan det vara brist även om det inte finns någon kö? Låt oss göra ett tankeexperiment rörande en helt annan vara, t.ex. bananer. Antag att p.g.a. internationella konflikter minskar bananimporten till en hundradel och priset stiger till kilot. Vid detta höga pris är utbudet lika med efterfrågan, så det finns ingen ”kö” i banandiskarna. I detta läge känns det dock inte helt fel att säga att det är brist på bananer även om det inte är någon kö. Människor kan konsumera mycket mindre än de är vana vid och de ”lider” av att inte kunna konsumera så mycket bananer som de är vana vid. I bostadsdebatten är det inte heller ovanligt att de höga bostadspriserna pekas ut som en indikation på att det är brist på bostäder – och när det gäller småhus och bostadsrätter finns per definition inga köer eftersom det är fri prisbildning. Slutsatsen så här långt är därmed att en kö till en vara varken är ett tillräckligt villkor för att det ska råda brist eller ett nödvändigt villkor för att de ska råda brist på varan. Låt oss därför försöka att definiera brist utan att hänvisa till köer. Definition 2: ”Det råder brist på en vara om priset är högre än den långsiktiga produktionskostnaden” Innan denna definition utvecklas kan det noteras att det enligt denna definition inte kan råda brist på varor som inte kan produceras – typ Picassotavlor – och det är kanske rimligt. Låt oss anta att priset på en vara bestäms av utbud och efterfrågan och att det därmed inte finns någon kö. Ifall priset på varan är högre än den (långsiktiga) produktionskostnaden så borde det utifrån ett välfärdsperspektiv produceras mer av varan. Det höga priset är en signal om att det produceras för lite av varan och att det är en brist på varan. Bristen på varan pressar upp priset över en långsiktig jämviktsnivå som motsvarar produktionskostnaden. (Motsvarande resonemang kan föras för hyresmarknaden men detta utvecklas inte närmare här.) Även om priset på varan faktiskt är reglerat och satt på en sådan nivå att det finns en kö så kan man använda detta test genom att fråga sig hur högt priset skulle vara om det inte varit reglerat. Om priset då inte skulle bli högre än den långsiktiga produktions- Bilaga 3 till LU15 kostnaden skulle slutsatsen alltså vara att det inte är en brist även om det är en kö.144 Ett problem med denna definition är hur man ska se på markkostnaden och vad som är ett rationellt markpris. Om lite mark planläggs för bebyggelse blir markpriset högt och därmed blir den totala byggkostnaden hög – och priset på bostäderna är då inte högre än den totala kostnaden. Enligt definitionen är det i så fall inte brist. Markpriset betraktas ju ibland som en residual – och är då definitionsmässigt skillnaden mellan priset på den bebyggda fastigheten och kostnaden för att bygga huset. Detta innebär just att priset på en ny bostad aldrig kan överstiga den totala kostnaden och definitionen ovan där brist definieras som ett pris som är högre än produktionskostnaden skulle därmed inte fungera. För att komma vidare kan man i stället bortse från hur ett markområde faktiskt är planlagt och i stället definiera markvärdet utifrån markens alternativa användning (alternativkostnaden). I utkanten av en region skulle man t.ex. se på markens värde som jordbruksmark och i ett stadscentrum kan man se på alternativ användning i form av t.ex. kontorsbyggnad. Om planeringen i sig skapar markvärden som är högre än detta så är det en indikation på att planläggningen artificiellt begränsar utbudet och driver upp priserna på mark och bostäder. Detta förutsätter dock att man på ett någorlunda okontroversiellt kan mäta dessa alternativa markvärden och det kan vara problematiskt när det t.ex. handlar om rekreations- eller miljövärden. Man kan vidare tänka sig att det politiskt fastställs en ”efterfrågekurva” för olika alternativa användningar där marginalvärden kan läsas av liksom hur dessa marginalvärden ändras när mer och mer mark tas i anspråk. Bostadsbrist skulle det då vara om priserna för färdiga bostäder är högre än summan av dessa markvärden och kostnaderna för själva bygget. Även när det gäller själva byggkostnaden kan definitionen behöva utvecklas/preciseras. Den relevanta byggkostnaden är rimligen den som skulle uppstå om det var konkurrens på 144 Denna definition knyter an till att bedöma marknaden med hjälp av ”Tobins Q” som definieras som kvoten mellan vad det kostar att köpa t.ex. ett radhus och vad det kostar att bygga nytt. Om Tobins Q är större än 1 är det rationellt/lönsamt att bygga - och detta kan rimligen tolkas som att om Tobins Q är större än 1 så är det brist på bostäder i det aktuella området. Bilaga 3 till LU15 En monopoliserad byggmarknad som driver upp byggkostnaderna kan göra att relativt få projekt blir lönsamma och då kan man tala om bostadsbrist även om priset inte är högre än det ”rätta” markvärdet och den faktiska byggkostnaden. Den relevanta jämförelsen för att bedöma om det är bostadsbrist skulle alltså vara mellan priset på bostaden och summan av markens värde i alternativ användning och byggkostnaden på en konkurrensmarknad. Bostadsbrist råder alltså enligt denna definition om dagens pris är högre än dessa kostnader. I rutan nedan ges ett enkelt exempel på hur man mer konkret skulle kunna bedöma om det faktiskt råder bostadsbrist. Priset på nybyggd villa i söder om är ca 30 000–per kvm. Kostnaden för att bygga själva huset kan bedömas till ca per kvm. Alternativet till dagens användning är att skogsbruk och värdet i alternativ användning är därför försumbart i relation till beloppen ovan. Slutsatsen är alltså att det råder bostadsbrist eftersom priset är klart högre än de verkliga kostnaderna för att bygga nytt. Priset på bostadsrätt i Handen är 20 000–per kvm, avgifter till föreningen ligger på ca /kvm och år. Antas att /kvm är kapitalkostnader vilket motsvarar ett lån på per kvm. Totalt pris blir då i nivå med villapriset och om det antas att kostnaderna för att bygga är ungefär desamma så pekar även dessa siffror på att det är bostadsbrist enligt kriteriet ovan. När situationen på bostadsmarknaden diskuteras är det vanligt att frågan ställs om hur många bostäder som skulle behöva byggas. kom t.ex. i en rapport (2012) fram till Bilaga 3 till LU15 att det skulle behöva byggas 50 000 bostäder i regionen. (2014a) kom fram till att det saknas 110 000 bostäder i regionen. m.fl. (2008) ger en översikt av hur denna typ av bedömning går till och pekar också på ett antal problem i dessa bedömningar. Allmänt kan man säga att påståendet ”A behöver B” innebär att om en person A inte får B så innebär det negativa konsekvenser för personen. (1943) talar om en behovstrappa där det första steget består av grundläggande behov som mat, kläder och tak över huvudet. Lite tillspetsat kan man tolka detta som att ifall de grundäggande behoven inte tillgodoses så dör personen relativt snart. Behov diskuteras på en rad olika områden och i en rapport om behovsbedömning inom sjukvården skriver man att man valt: ”ett instrumentellt, målrelaterat begrepp för behov enligt synsättet ”P behöver X i den utsträckning X är nödvändigt för att realisera ett visst önskvärt tillstånd/mål” (, 2006, s. 3). Denna definition pekar tydligt på att begreppet behov kräver ett ställningstagande till vad som är det aktuella önskvärda tillståndet eller målet. Begreppet bostadsbehov är alltså ett normativt begrepp som bygger på ett ställningstagande till vad som är önskvärt eller vad som är en rimlig/acceptabel standard. Det typiska förfarandet när bostadsbyggnadsbehov (i en region) beräknas är följande. Först görs i regel en bedömning av befolkningsutvecklingen och hushållskvoterna, dvs. hur många personer som förväntas ingå i varje hushåll. Om varje hushåll antas behöva en bostad så ger detta i princip hur många bostäder som behövs i det aktuella området i slutet av den aktuella perioden. I en mer avancerad version kan man tänka sig att ta hänsyn både till naturliga vakanser och till att ett visst antal bostäder efterfrågas av personer som bor utanför regionen (se resonemanget ovan). Om detta bostadsbehov sen ställs mot den befintliga bostadsstocken minus rivningar (och omvandlingar till annan användning) så kan man räkna fram hur många nya bostäder som behöver tillföras. Det finns dock flera problem med detta tillvägagångssätt. Befolkningsutvecklingen är knappast exogen. Byggs det lite så flyttar färre in till regionen och då behövs färre bostäder. Bilaga 3 till LU15 Hushållsbildningen är knappast heller exogen utan beror av tillgången på bostäder. Det kan också vara värt att nämna att behovet av bostadsbyggande inte bara kan diskuteras i termer av antal bostäder. Det kan också diskuteras i termer av bostadsyta och då blir det tydligare att värderingar av olika slag spelar in. Om hushållen föredrar ett centralt läge med högre markpriser kommer de att efterfråga bostäder med mindre yta och då behöver inte lika många kvadratmeter nya bostäder byggas jämfört med om läget värderas relativt sett mindre. Preferenser spelar också roll för synen på äldre och nyare bostäder. I en situation där nya bostäder värderas relativt sett högre så kan det vara motiverat att i högre grad riva och bygga nytt jämfört med om det upplevs vara små standardskillnader då renoveringar av beståndet framstår som mer logiskt. Slutsatsen av detta är att det knappast är meningsfullt att diskutera hur många bostäder som behöver byggas. Utifrån begreppet brist som det definierades ovan kan man dra slutsatsen att det ”behöver” byggas mer bostäder om det är brist – men först när det byggs mer kommer man att kunna se om det var tillräckligt eller inte. Följande text är en bearbetad version av texten i (2012). Den klassiska definitionen av en prisbubbla går tillbaka till Stiglitz (1990) där han säger att det är en prisbubbla om priserna på en tillgång är högre än vad som kan motiveras av fundamentala faktorer. Han säger också att det är en bubbla om priserna är höga enbart för att aktörerna förväntar sig att priserna ska vara höga. En kritisk diskussion av Stiglitz definition finns i (2009), där en central poäng är att så länge som det är svårt att veta vad som ska ses som fundamenta och hur man ska bedöma ”storleken” på dessa fundamenta, är det näst intill omöjligt att avgöra om något är en bubbla eller inte. Räntan nämns ofta som en fundamental faktor för bostadspriserna, men är det realräntan och/eller den nominella räntan som är fundamenta? Är det dagens ränta som är fundamental eller är det rationella förväntningar om framtida räntor som är fundamenta? Historiska debatter om ”bubblor” visar Bilaga 3 till LU15 att ekonomer aldrig är överens huruvida höga priser var en bubbla eller inte. Det finns till och med de som menat att ”Tulipmania” i inte var en bubbla utan grundad på fundamenta.145 Svårigheten att komma till en slutsats om det är en bubbla eller inte utifrån Stiglitz definition illustreras tydligt av (2011), som ingick i stora utredning om riskerna på bostadsmarknaden och som noterar följande rörande rationella förväntningar om framtida bostadsbyggande. Är det rationellt att tro att byggandet kommer att vara lågt även så är dagens höga priser baserade på fundamenta, men om det å andra sidan är rationellt att tro att byggandet kommer att öka kraftigt så är dagens höga priser en bubbla. Men att avgöra vad som är rationellt att tro är näst intill omöjligt. Det finns flera aktörer som arbetar med matematiska modeller över prisutvecklingen, till exempel BKN (2009c) och tidningen , där man relaterar priser till olika underliggande variabler. Genom att jämföra vad priset ”borde” vara enligt modellen med det faktiska priset gör man en bedömning av om priserna är för höga. BKN har på detta sätt kommit fram till att bostadspriserna är för höga och Economist att de är för höga i relation till hyrorna och för höga i relation till inkomsterna (Economist, 2013). Alla sådana påståenden om för höga priser är dock beroende av den underliggande modellen, och vad som är en bra modell är svårt att veta när marknadens förväntningar i praktiken spelar en betydande roll och är svåra att mäta. I (2009) förespråkas i stället en definition som utgår från att en bubbla ursprungligen var ett begrepp som användes för att beskriva ett historiskt förlopp där priserna stiger snabbt för att sedan direkt falla kraftigt, i stort sett tillbaka till den ursprungliga prisnivån. En prisbubbla ska då helt enkelt definieras just som en sådan utveckling – oberoende av vad som ligger bakom. Prisutvecklingen på kommersiella fastigheter kring 1990 uppfyller kraven i denna definition, liksom IT-bubblan på börsen kring och den amerikanska bostadsmarknaden . En sådan definition innebär också att det inte är 145 Se Garber (1990). Bilaga 3 till LU15 en bubbla i , helt enkelt därför att priserna nu legat relativt stilla under . Men även om det inte är en klassisk bubbla så kan priserna komma att falla kraftigt, t.ex. om det kommer oväntade negativa nyheter rörande t.ex. ekonomisk utveckling eller räntor. Social housing – några europeiska exempel: Social housing definieras på olika vis i skilda länder. refereras hyresvärdens status. till en särskild typ av hyresreglering eller till hur bostaden har finansierats. Cecodhas söker samla de olika begreppen i en definition: ”despite the great diversity of forms of social housing in the Member States [of CECODHAS], the primary role of social housing is to help households with problems in gaining access to decent housing on the market to find accommodation in an adequate social and urban mix. The common feature of social housing in the Member States is the existence of rules of allocating housing to benefiting households. Defining these rules for allocating housing is the responsibility of the Member States and their public authorities. They are aimed at overcoming the problems of the system of allocating the supply of housing on demand through the free working of the market, problems that result from a structural deficit of decent and affordable housing”.146 Det som är gemensamt för de flesta länder är målgruppen. Det är en reglerad boendeform med lägre hyror särskilt för låginkomsttagare eftersom marknaden inte kan tillhandahålla dessa med rimlig kvalitet. Andelen social housing skiljer sig också mycket åt. I svarar de för av bostäderna, i och för (se kapitel 3) i exempelvis är sektorn . I de flesta europeiska länder har andelen social housing sjunkit . Det byggs inte lika många nya och många äldre hyreshus har privatiserats. Nedan följer översiktliga beskrivningar 146 Se exempelvis UNECE (2006, s. 72). Bilaga 3 till LU15 av systemen i , och för att belysa skillnaderna mellan några olika länder. skiljer sig från många andra länder genom att sozialer Wohnungsbau i stor utsträckning ägs och tillhandahålls av privata fastighetsägare, vilka fått bidrag för att uppföra dessa och som en motprestation erbjuder bostäder till subventionerad kostnad åt behövande hushåll. 1986 avslutades detta bidragssystem, men det återinfördes igen strax efter återföreningen. ges bidrag främst till modernisering och renovering av befintliga hyresbostäder. Stora områden med kommunala subventionerade bostäder är inte vanliga i . Hyresregleringen är också tidsbegränsad. När har gått (vanligen 20–) kan hyresvärden höja hyran till marknadsnivå. På så vis övergår den subventionerade bostaden till att bli en vanlig privat hyresrätt. Det betyder att nu när nybyggnationen avtar minskar också antalet subventionerade bostäder. avslutas cirka 100 000 avtal. reglerades bidragen för bostäder och bostadskonstruktion i den andra Bostadsbyggarakten, Zweites Wohnungsbaugesetz. Politiken syftade till att tillhandahålla bostäder för allmänheten och av befolkningen hade då rätt att ansöka om en subventionerad bostad. Systemet kritiserades av flera skäl; målgrupperna var allt för breda och procedurerna var ineffektiva. 2001 reformerades (bl.a.) sozialer Wohnungsbau genom en ny nationell bostadslag, Wohnraumförderungsgesetz, och fokus kom att ligga på särskilt behövande grupper. Därutöver ändrades kriterierna för subventioner, vilka därmed kom att omfatta befintliga fastigheter i högre grad än nybyggnation. Detta eftersom behovet av nya bostäder minskat i flera regioner. decentraliserades ansvaret för sozialer Wohnungsbau. Delstaterna ansvarar nu för lagstiftningen kring dessa bostäder. Vissa regioner har valt att ge upp sina program för dem. Det pågår debatt om att helt avskaffa alla bidrag för sozialer Wohnungsbau. Ett skäl är att träffsäkerheten är ganska dålig. Ett annat är att friheten för de boende är relativt låg; den som Bilaga 3 till LU15 får rätt till en sådan bostad får bo där denne placeras. Av kritikerna förordas i stället bostadsbidragen, eftersom dessa anses vara mer effektiva och träffa målgrupperna bättre.147 Habitation à loyer modéré, (HLM) utgör av bostäderna i . Landet har en lång tradition av statliga interventioner på bostadsmarknaden. betalas exempelvis en statlig bostadsskatt på av arbetsgivarna. Habitation à loyer modéré medför låga hyror och många av hyresgästerna är låginkomsttagare. Hyrestaken är lagstadgade men kan variera något i olika områden. Habitation à loyer modéré är ofta koncentrerade till stora höghuskomplex i städernas ytterområden. De drivs av offentliga organisationer eller privata företag. Inkomsttaken är inte särskilt restriktiva. Två tredjedelar av de franska hushållen har möjlighet att ansöka om en sådan bostad, men de bebos främst av de mest behövande; det är stigmatiserande att bo i HLM. Om en fastighet byggts med syfte att vara en habitation à loyer modéré förblir den det. Om ett hushåll får tillträde till HLM är kontraktet beständigt - även om inkomsterna stiger. I många områden är emellertid inte problemet att de med bättre inkomster bor kvar, utan att de flyttar. Habitation à loyer modéré byggdes i stor utsträckning på grund av den då aktuella bostadskrisen. Tanken blev efter hand att de som kunde omsider skulle köpa sig en annan bostad. Det i sin tur medförde småningom att de stora höghuskomplexen fick dåligt rykte; de som bodde kvar var de som av olika skäl inte hade möjlighet att ta sig vidare. lanserades ett program, Habitat et vie sociale, för att förbättra miljön bland HLM. Efter ett uppror i introducerades ett nytt program. I det senare medföljde även åtgärder mot arbetslöshet och andra sociala problem. Ytterligare program introducerades och därefter har många åtgärder följt. Det finns dock fortfarande stora områden med HLM, vilka brottas med utanförskap och segregering. 147 Läs mer om den tyska bostadsmarknaden i BKN (2009b). Bilaga 3 till LU15 renoveras är områdena fortfarande stigmatiserande. Efterfrågan på HLM är också ojämn. I vissa områden finns till och med vakanser, varför rivningar genomförts. är ett av få länder i som alltjämt satsar på att utveckla social housing. byggs det ungefär 50 000 sådana bostäder . Detta motsvarar ca 13–av det totala årliga bostadsbyggandet. Målet är att av de nybyggda bostäderna ska vara för hushåll med låga inkomster.148 Social housing har en lång historia i och inleddes eftersom många bostäder då var i dåligt skick. Under många årtionden framöver byggdes detta bestånd ut allt mer. har icke-vinstdrivande organisationer arbetat parallellt med kommuner för att tillhandahålla social housing. Kring 1980 bestod 1/3 av bostäderna av social housing i . utgör de av beståndet. Centrala myndigheter finansierar allt färre nybyggnationer. Politiken har främst syftat till att ge incitament till dem som bor i social housing att övergå till att äga sitt hem. Politiken har gett resultat. 1961 var andelen bostadsägare , 1981 var den och 2001 var andelen bostadsägare . Det är stigmatiserande att bo i social housing i och det finns också en rad forskningsresultat som tyder på att det är förenat med flera negativa effekter att växa upp i bostadsområde med social housing (Lupton m.fl., 2009, Feinstein m.fl., 2008). Forskning pekar också på att de som bor i ett område med social housing bostäder är mindre nöjda med sitt grannskap än andra. Regeringen har därför föreslagit olika strategier för att blanda områden i större utsträckning, men effekterna har varit små (Tunstall, 2002). Köerna till social housing är mycket långa och det byggs relativt lite i . 148 Läs mer om den franska bostadsmarknaden i BKN (2009a). Bilaga B Hyresutveckling och skärpta begränsningsregler i Den genomsnittliga hyran i Tyskland sjönk betydligt i reala termer . Genomsnittshyran har också fallit något i reala termer , vilket är en period med, efter tyska förhållanden, kraftiga hyreshöjningar i nya kontrakt i ett antal större städer. T.ex. har hyrorna i nya kontrakt i höjts med i genomsnitt . Dessa hyreshöjningar föranledde ställningstaganden i den tyska valrörelsen om förstärkta hyresspärrar (Mietpreisbremse). Därför ingår sådana skärpta begränsningsregler nu också i överenskommelsen mellan koalitionspartierna. I överenskommelsen anges att: –Delstater ska kunna besluta om att nykontraktshyror högst ska kunna sättas över den ortstypiska jämförelsehyran (ortsüblichen Vergleichmiete). Begränsningsregeln gäller dock inte vid förstagångsuthyrning (nybyggnation) eller efter omfattande renoveringar.