sou · H3B399 · 2015-12-04 00:00:00 — Planering och beslut för hållbar utveckling SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för och Regeringen beslutade (dir. 2013:126) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. . Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. Utredningen har antagit namnet . förordnades generaldirektören att vara särskild utredare. förordnades planeringschefen till huvudsekreterare och departementssekreteraren till sekreterare i utredningen. entledigades fr.o.m. och länsjuristen förordnades till sekreterare fr.o.m . Som experter förordnades fr.o.m. ämnesrådet vid , ämnesrådet , departementssekreterarna . och vid , departementssekreteraren vid Försvarsdepartementet, departementssekreterarna vid Landsbygdsdepartementet, kanslirådet vid , departementssekreteraren vid Miljö- departementet samt ämnesrådet vid . Som experter förordnades vidare fr.o.m. länsrådet i , samordnaren vid , handläggaren vid , specialisten vid , enhetschefen vid Försvarsmakten, länsrådet i län , hydrologen vid hydrologiska institut, handläggaren vid , handläggaren vid Kommuner och Landsting, rådgivaren vid , utredaren vid , handläggaren vid , adjunkten vid , senior advisor vid Lantmäteriet, utredaren vid , senior advisor vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samhällsplaneraren vid , utredaren vid Havs- och vattenmyndigheten, handläggaren vid , handläggaren vid , handläggaren vid och avdelningschefen vid geologiska undersökning. Branschjuristen vid och civilingenjören vid Fastighetsägarna förordnades som experter fr.o.m. . Miljöjuristen vid och generalsekreteraren vid förordnades som experter fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades verksjuristen vid som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades samhällsplaneraren vid som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades länsarkitekten vid i län som expert fr.o.m. . . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades kanslirådet vid Miljö- och som expert fr.o.m. . och entledigades fr.o.m. och i stället förordnades kanslirådet vid och projektledaren vid som experter fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades länsöverdirektören i som expert fr.o.m . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades kanslirådet vid Miljö- och som expert fr.o.m. . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna som också bidragit med underlag för utredningens utvärdering av hushållningsbestämmelsernas tillämpning. Utredningens förslag har dock inte stöd av alla experter. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet Bostadsförsörjning och riksintressen (SOU 2014:59). Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Planering och beslut för hållbar utveckling – hushållningsbestämmelser (SOU 2015:99). Uppdraget är härigenom slutfört. DEL I Författningsförslag .................................................... Förslag till lag om ändring i (1998:808)........... 1.2Förslag till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:896) om hushållning med mark- och 1.4Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordning (2011:338) .................................................... DEL II Inledning och bakgrund............................................ Utredningens uppdrag och arbete ............................... Riktlinjer för den fysiska riksplaneringen 1972 .... Den fysiska riksplaneringens programskede 1973–1974 ................................................................ Den fysiska riksplaneringens planeringsskede 1975–1977 ................................................................ Fortsatt fysisk riksplanering................................... och naturresurslagen 1987................... Viktigare förändringar i lagstiftningen efter 1987 ................ DEL III Utvärdering av tillämpningen av 3 och 4 kap. Stora opåverkade områden................................................... Myndighetens arbete med områden av Ekologiskt känsliga områden............................................... Myndighetens arbete med områden av Myndighetens arbete med områden av 4.5.3Myndighetens arbete med områden av 4.6.3Myndighetens arbete med områden av 4.7 Yrkesfisket och vattenbruk .................................................. 4.7.3Myndighetens arbete med områden av 4.8.3Myndigheternas arbete med områden av 4.9.3Myndigheternas arbete med områden av 4.10.3Myndighetens arbete med områden av 4.11 Värdefulla ämnen eller material............................................ 4.11.3Myndighetens arbete med områden av 4.12 Anläggningar för industriell produktion ............................. 4.12.3 Myndighetens arbete med områden av Anläggningar för energiproduktion .................................... 4.13.3 Myndighetens arbete med områden av Anläggningar för energidistribution ................................... 4.14.3 Myndighetens arbete med områden av 4.15 Anläggningar för kommunikationer för väg, järnväg, sjöfart och luftfart ................................................................ 4.15.3 Myndighetens arbete med områden av 4.16 Anläggningar för elektronisk kommunikation................... 4.16.3 Myndighetens arbete med områden av Anläggningar för vattenförsörjning .................................... 4.17.3 Myndighetens arbete med områden av Anläggningar för avfallshantering ....................................... 4.18.3 Myndighetens arbete med områden av 4.19 Anläggningar för slutlig förvaring av använt kärnbränsle 4.19.3Myndighetens arbete med områden av 4.20 Totalförsvarets militära anläggningar .................................. 4.20.3Myndighetens arbete med områden av 4.21 Totalförsvarets civila anläggningar ...................................... 4.21.3Myndighetens arbete med områden av Utvärdering och analys......................................................... Myndigheternas arbetssätt och prioritering ........ Kriterier för att bedöma områden av Anspråk eller ett formellt beslut?......................... Perioden –1998.............................................................. Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36).......... 5.2.3Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. (prop 1994/95:230) .................... 5.3 Perioden –2010.............................................................. Miljöbalk (prop. 1997/98:45) ............................... Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77)...................................................... sanktionssystem m.m. (prop. 2005/06:182).......................................................... En enklare plan- och bygglag (prop 2009/10:170).......................................................... Dialog vid översiktsplanering............................... Utvärdering och bedömning................................................ Tillämpning vid planering och beslut ......................... Aktörerna i instansordningen .............................. Förarbetsuttalanden kring den anknutna Tillämpningen enligt den anknutna lagstiftningen............. (1998:808)......................................... (2010:900), PBL ................. Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ........... Väglagen (1971:948) ............................................. Lagen (1978:160) om vissa rörledningar ............. Lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter........ Minerallagen (1991:45) ......................................... Lagen (1992:1140) om ekonomiska Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg........ Ellagen (1997:857) ................................................ Naturgaslagen (2005:403) .................................... Luftfartslagen (2010:500) ..................................... Utvärdering och bedömning ................................................ Tillämpningen i överprövningen enligt tidigare studier ..... 7.3Tillämpningen i mål och ärenden enligt utredningens 7.4Vissa centrala begrepp i rättstillämpningen av Så långt möjligt ...................................................... Utvärdering och bedömning ................................................ Områden av riksintresse ........................................... Nationellt och regionalt perspektiv ..................................... Områden av riksintresse enligt 4 kap. MB........... 8.1.2Områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB..................................................... 8.1.3Områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap 8.1.4Regional fördelning av områden av 8.1.5Områden av riksintresse enligt 3 kap. MB i 8.2 Effekter av områden av riksintresse..................................... 8.2.2Områden av riksintresse enligt 3 kap. MB som hinder för bostadsbyggande.................................. 8.2.3Påverkan av riksintresseklassificering på utveckling av verksamheter och i prövningen av olika mål och ärenden ....................................... 8.3 Utvärdering och bedömning ................................................ DEL IV Översyn av hushållningsbestämmelserna.................. PBL och NRL – samordnad lagstiftning............................. Dialog mellan stat och kommun ......................................... Dagens krav och behov ............................................. Den allmänna samhällsutvecklingen .................... 10.1.5 Ekologisk grundsyn och ekosystemansatsen ...... 10.1.9 Långsiktiga tendenser i samhällsutvecklingen..... EU-lagstiftning, internationell lagstiftning och Nya krav och behov.............................................................. Ekologiskt värdefulla strukturer .......................... 10.3.6 Näringslivsutveckling och regional tillväxt ......... Överväganden och förslag ......................................... Behov av förändring.............................................................. 11.1.1 Systemet för hushållning med mark och vatten .. 11.1.2 Är bestämmelsernas nuvarande struktur och Inledande överväganden och utgångspunkter för 11.2.1 Översiktsplanens centrala roll för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna .... 11.2.2 Utgångspunkter för utredningens förslag ........... Inledande bestämmelser i 3 kap. MB ................................... Områden av väsentligt allmänt intresse............................... 11.4.2Definition av områden av väsentligt allmänt 11.4.3 Bedömning av vilka områden som är av väsentligt allmänt intresse ur nationellt, regionalt och lokalt perspektiv och deras redovisning i översiktsplanen ............................... 11.4.4Särskilda bestämmelser för vissa väsentliga 11.4.5Beskrivning av områden av väsentligt allmänt 11.5 Områden av riksintresse ....................................................... 11.5.2 Regeringen beslutar om områden av 11.5.3 Definition av områden av riksintresse.................. 11.5.4Regeringen beslutar om kriterier för områden 11.5.5Samrådsprocess och beslut om områden av 11.5.6 Beskrivning av områden av riksintresse ............... 11.5.7Aktualitetsprövning av beslut om områden av 11.6Åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av 11.6.1 Påtaglig skada ersätts av att intresset ska 11.6.2 Möjligheter till samutnyttjande av ett område för olika ändamål................................................... 11.6.3 Prövningsordning mellan 3 och 4 kap. MB ......... En ventil för regeringen ....................................................... Ett nationellt register ........................................................... Förtydligande av bestämmelsernas tillämpning.................. Förslag om översyn av 4 kap. MB ....................................... Hushållningsbestämmelser som främjar en hållbar Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB.... Områden av väsentligt allmänt intresse och av Stora opåverkade områden................................................... Ekologiskt känsliga områden samt områden som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer eller för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § ..... 12.4.1 Ekologisk känsliga områden................................. 12.4.2 Värdefulla strukturer för ekologiska samband .... 12.4.3 Åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 §......................... 12.5Begränsad klimatpåverkan, klimatanpassningsåtgärder eller åtgärder som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat Jord- och skogsbruk ............................................................. Renskötsel, fiske och vattenbruk......................................... Naturvärden, kulturvärden och friluftsliv ........................... Värdefulla ämnen eller material............................................ 12.11Anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, väg-, järnvägs-, luftfarts-och sjöfartskommunikation, elektronisk kommunikation, vattenförsörjning, avfallshantering Kommunikation – transporter.............................. Kommunikationer – elektronisk .......................... 12.13 Näringslivsutveckling, forskning och innovation eller Totalförsvarets militära verksamhet ..................... Totalförsvarets civila verksamhet ......................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Hushållningsförordningen och PBF.................... DEL V Konsekvenser......................................................... Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande........................ 14.1.2 Förordningen om konsekvensutredning vid Problembeskrivning och målsättning.................................. 14.2.1 Problemen med dagens system och Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ ................................ 14.3.1 Effekter av om ingenting görs.............................. Introduktion och sammanfattning av konsekvenser.......... 14.4.1 Ett ramverk för att identifiera och värdera 14.4.2 Övergripande bedömning av förslagets 14.4.3 Hur olika aktörer påverkas av förslaget............... Konsekvenser av nya krav och uppgifter (fas 1)................. 14.5.1 Förbättrade förutsättningar att tillämpa 14.5.2 Direkta kostnader för att genomföra 14.6 Konsekvenser av förändringar i systemets funktionssätt (fas 2)..................................................................................... 14.6.1 Förändrad tids- och resursåtgång i översiktsplaneringen och kopplade processer ..... 14.6.2 Minskad tids- och resursåtgång i detaljplaneringen och kopplade processer ........... 14.6.3 Konsekvenser för övriga plan- och 14.7 Konsekvenser av förbättrad tillämpning av systemet (fas 3)..................................................................................... 14.7.1 Förbättrade förutsättningar för exploatering 14.8 Övriga överväganden och bedömningar.............................. 14.8.1 Potentiella risker och osäkerheter ........................ 14.8.2 Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen ......................................... 14.8.3 Förslagens betydelse och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen .............................. 14.8.4 Förslagens betydelse och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande 14.8.5 Förslagens betydelse och konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ........................................................ 14.8.6 Förslagens betydelse och konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de 14.8.7 Särskilda hänsyn som behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande eller 14.8.8 Uppföljning och utvärdering av föreslagna DEL VI Författningskommentarer och bilagor....................... Förslag till ändring i ......................................... Förslag till ändring i ........................... Förslaget till förordning om ändring i Förslaget till förordning om ändring i plan- och Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:126 ............................................. Bilaga 2 riktlinjer för den fysiska riksplaneringen Bilaga 3 Länsvis fördelning av områden av riksintresse................ Bilaga 4 Fördelning av områden av riksintresse i landet............... Bilaga 5 Annat skydd för områden av riksintresse ....................... Plan- och bygglag (2010:900) Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och Miljöbalk (1998:808) Lag (1987:12) om hushållning Plan- och bygglag (1987:10) Utredaren ska i slutbetänkandet redovisa en genomgripande översyn av 3 kap. med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet redovisades enligt uppdraget till regeringen i ett delbetänkande (SOU 2014:59) . Frågan ska också redovisas i slutbetänkandet. Enligt direktivet ska utredningen utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt och annan relevant lagstiftning. Utredningen ska även bedöma om alla de intressena som anges i 3 kap. är i behov av reglering och i vilken utsträckning det finns andra samhällsintressen som är i behov av att regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. . Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i bestämmelser så att de på ett bättre sätt än uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. Utredaren bör enligt direktivet sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov. Systemet ska fungera så att det uppnår syftet utan att leda till onödiga inskränkningar i använd- ningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet bör vara klart och tydligt utformat. Det bör präglas av enkelhet, tydlighet, överskådlighet och begripliga begrepp som gör besluten rättssäkra. Det ska vara lätt att tillämpa på ett sätt som är likartat i hela landet och för de olika intressena. Systemet ska ha en sådan anpassbarhet att ändrade behov ska kunna tillgodoses utan alltför omfattande regeländringar. Systemet bör även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser. Utredningen har i enlighet med direktivet utvärderat tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Mot bakgrund av utvärderingen har utredningen övervägt hur bristerna i systemet för hushållning med mark och vatten kan åtgärdas så att systemet motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Vidare har utredningen formulerat förslag till lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som utredningen anser motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav och som bidrar till att tydliggöra systemets tillämpning. Arbetet har utförts i samråd med berörda myndigheter, utredningar och organisationer. Utredningens bedömningar och förslag redovisas sammanfattande i det följande. Hushållningsbestämmelsernas syfte och avsedda tillämpning Syftet med hushållningsbestämmelserna är att främja en hållbar utveckling genom att de tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används för att trygga en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning. I bestämmelserna anges vad som i huvudsak utgjorde de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor vid tiden för naturresurslagens ikraftträdande . Områden av sådant allmänt intresse ska beaktas vid planering av och beslut om mark- och vattenanvändning. Det är enligt förarbetena områden för sådana verksamheter och intressen som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av mark- och vattenområden i landet, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande. Sådana verksamheter och intressen ges enligt bestäm- melserna en prioriterad ställning vid avvägning mellan ett områdes olika användningar vid planering och beslut. De områden som är av riksintresse på grund av att de inrymmer eller kan inrymma de aktuella verksamheterna eller intressena skyddas särskilt genom att staten kan ingripa i planerings- och beslutsprocesserna. Områden som är av riksintresse enligt 4 kap. MB beskrivs i bestämmelserna i det kapitlet. Vilka områden som är av riksintresse enligt 3 kap. MB ska bedömas av ansvariga centrala myndigheter i dialog bl.a. med berörd kommun. Kommunen ska i sin översiktsplan visa hur hänsynen till allmänna intressen ska tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden. Det gäller både hänsynen till områden av allmänt intresse enligt 3 och 4 kap. MB och till sådana allmänna intressen som anges i PBL och som ska främjas vid planläggning, bl.a. en ändamålsenlig struktur, en god och tillgänglig livsmiljö, en god ekonomisk tillväxt och bostadsbyggande. Bedömningarna i kommunens översiktsplan skapar gemensamma utgångspunkter för att bedöma mark- och vattenanvändningsfrågor vid tillståndsprövning enligt olika lagar. Eftersom hushållningsbestämmelserna tillämpas i översiktsplanen ger den underlag för tillämpningen av bestämmelserna vid beslut enligt de tretton lagar där bestämmelserna ska tillämpas. På så vis kan hushållningsbestämmelserna fungera som ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Utvärdering av hushållningsbestämmelsernas tillämpning Enligt förarbetena anger hushållningsbestämmelserna i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor och inriktningen för de bedömningar som måste göras i det enskilda fallet. Utredningen konstaterar inledningsvis att bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande har betonats i tillämpningen jämfört med den av lagstiftaren åsyftade allmänna funktionen som vägledning för väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Ett uttryck för det kan vara att den sammanlagda nettoarealen för områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB omfattar av landets totala land- och vattenareal innanför länsgränserna.