sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Plats för fler som bygger mer Betänkande av Utredningen om bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över förutsättningarna för att främja konkurrensen på byggmarknaden och vid behov komma med förslag som kan förbättra situationen. blev professor förordnad som särskild utredare. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen och utredningen förlängdes för att redovisas . Som experter förordnades professor (), verkställande direktör (HSB), professor (KTH), styrelseordförande (), professor (i ), verkställande direktör (Besqab), enhetschef (), enhetschef (), docent (), entreprenadjurist (Byggindustrier), verkställande direktör () och ekonområdet (). förordnades ämnesråd , kansliråd och kansliråd som sakkunniga i utredningen. entledigades som expert i utredningen. förordnades konkurrensråd () som expert. anställdes som huvudsekreterare . Som sekreterare i utredningen förordnades . Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av . Utredningen får härmed överlämna betänkandet Plats för fler som bygger mer (SOU 2015:105). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ......................................... Anbudskonkurrens och utländska företag ............................ Integration, ägarsamband och konkurrens............................ Finansiella restriktioner vid bostadsbyggande ...................... Bättre konkurrens för ett ökat bostadsbyggande ................. Behov och efterfrågan på bostäder ........................................ När kommer det att byggas?.................................................. Var i landet byggs det?............................................................ Hur mycket byggs det? Byggande är konjunkturkänsligt ............................ Kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggande..................... Index för att mäta byggkostnader ......................................... Prisutvecklingen på byggmaterial .......................... Konkurrens och bostadsbyggande ................................ Konkurrens och bostadsbrist................................................. Prisbildning på bostadsmarknaden........................................ Lägesfaktorn och bostadsbyggandet...................... Byggbar mark och konkurrens .............................................. Kontroll över byggbar mark ................................... Marktillgång och inträde av nya Andra faktorer som kan begränsa byggande ......... Produktion och tilldelning av byggbar mark......... Plankapacitet, prioriteringar och konkurrens ....... Prissättning av mark vid markanvisning ................ Konkurrensproblem i bostadsbyggandet .............................. Marknadskoncentration och konkurrens .............. Ägarsamband kan begränsa konkurrensen ............ En lång planeringshorisont och informationsbrist kan begränsa konkurrensen ..... Offentlig upphandling av bostadsbyggande ......................... Konkurrensbegränsningar i byggsektorn.............................. Byggmarknadens struktur och utveckling.................... Omsättning och utveckling i olika led ................................ Strukturen på vissa byggmaterialmarknader ........ Byggmaterialvärden och försäljning ..................... Prisbildning på byggmaterial ................................ Grossist- och byggvaruhandeln ........................................... Underentreprenörer – installatörer ..................................... Underentreprenörer – byggnadshantverk ........................... Vad kan utländsk konkurrens bidra med? Utveckling av bostadsbyggande ........................... Många företag och sysselsatta .............................................. Byggmarknaden är fragmentiserad ...................................... Ett fåtal stora företag dominerar marknaden ...... 5.2.2Små och stora företag har olika Stora företag har konkurrensfördelar................... Markinnehav är en konkurrensstrategisk fråga ... Liten internationell konkurrens ........................... är viktiga för konkurrensen ......... Bostadsbyggandet utförs av projektorganisationer ............ Konkurrensen har varit statisk i byggsektorn ..... 5.4.1Olika villkor för att bygga hyresrätt och De största byggherrarna........................................ 5.4.3De största byggherrarna på De allmännyttiga byggherrarna............................ Byggherren som upphandlare .............................................. Val av entreprenadform........................................................ Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll ... Kommunerna och utbud av byggbar mark ......................... Markpolitik och markvärde .................................. Planprocessen kan försvåra etablering ................. Det kommunala ansvaret ..................................................... Regelverk för markanvisningar ............................ Initiering av projekt .............................................. Avtal i samband med markanvisning ................... Kriterier för val av byggherre ............................... Krav på byggherrar att finansiera infrastruktur .. Kommunerna och konkurrensen......................................... Offentlig upphandling och konkurrens........................ Offentlig upphandling av bostadsbyggande ....................... Deltagande i offentliga upphandlingar................. Allmännyttans upphandlingar och konkurrens.................. Storlek på upphandlingarna och antal Tre företag vinner flest upphandlingar men möter starka lokala konkurrenter ........................ Konkurrens från starka lokala aktörer vid 7.2.4Mindre företag lyckas sämre vid offentlig Utländsk närvaro och anbudskonkurrens............ Totalentreprenad är vanligast ............................... Utformning av upphandlingar och konkurrens... 7.2.8Sänkta byggkostnader genom ramavtal och Varför är den utländska konkurrensen begränsad? Kommunala särkrav kan begränsa konkurrensen ............... 7.5Hur kan anbudskonkurrensen förbättras enligt de Ägarsambandens betydelse för konkurrensen.............. Hur påverkar ägarsambanden konkurrensen?..................... Ägarsamband och konkurrens.............................. utredningar och förslag .......................... Kartläggning av ägarsamband............................................... Metod och begränsningar ..................................... 8.2.3Utredningens bedömning av horisontell 8.2.5Utredningens bedömning av vertikal Utredningens bedömning av ägarsfärer ............... 8.2.8Sammanfattning av kartläggning av 8.3 Vilka ägarsamband är negativa för konkurrensen? Horisontell integration och ägarsfärer................. Vertikal integration och avskärmning .................. 8.3.3Finns det anledning att befara avskärmning i Resultat från en enkätundersökning .................... Sammanfattning ägarsamband och konkurrens .. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar Faktorer som påverkar konkurrensen och utbudet............ Byggsektorns .................................agerande och strategier 9.2.1Hög marknadskoncentration inom centrala segment på bostadsmarknaden............................. Lönsamhet i olika segment ................................... 9.2.3Vertikal integration mellan projektutveckling 9.2.4Byggherrars markägande kan påverka Byggbar mark som inte bebyggs .......................... Tillgång på produktionsresurser.......................................... Byggbar mark, konkurrens och bostadsbyggande.............. mark och konkurrens ........................ Kommunala krav vid markanvisning.................... Storleken på markanvisningar och planer............ Markpolitik och konkurrens................................................ Den kommunala planprocessen och konkurrens ............... Detaljplaner och konkurrens................................ Långa plan- och byggprocesser och väntetider ... Från reaktiv till proaktiv planläggning................. Digitalisering av planprocessen ........................................... Finansiering av bostadsbyggande............................... Bostadsfinansieringssystemet har förändrats ..................... 10.1.2Finansieringsbehov och villkor varierar med Prisbildning på bostadskrediter ............................ 10.2 Utbudet av krediter för bostadsinvesteringar ..................... Stor ökning av bostadskrediterna ......................... 10.2.2Nyproduktionen är känslig för risk och Finansiella restriktioner vid bostadsbyggande .................... De statliga kreditgarantierna ................................................ Efterfrågan på kreditgarantier............................... 10.4.2 För vilka byggherrar tecknas garantin? Vad påverkar risken? 10.4.4 Priset på kreditgarantier avspeglar risken ............ Svenska företag i ...................................................... En gemensam problembild i många länder.......................... Bristande utbud på byggbar mark ........................................ Allmännyttan skiljer sig mellan länder ................................ Omfattning av horisontell och vertikal integration............ Utredningens uppdrag har varit att undersöka förutsättningar för en bättre konkurrens, så att utbudet av nya bostäder långsiktigt kan anpassas till efterfrågan, och vid behov föreslå åtgärder som kan förbättra konkurrensen. Utredningen har undersökt förutsätt- ningarna för konkurrens på marknaden för bostadsbyggande i allmänhet och mer specifikt avseende de delområden som pekas ut i direktivet. I uppdraget ingick att undersöka anbudskonkurrensen vid offentlig upphandling av bostadsbyggande och inslaget av utländska aktörer. Utredningen har analyserat hur vertikal och horisontell integration samt andra ägarsamband påverkar konkurrensen i byggsektorn och undersökt möjligheterna att förbättra konkur- rensen inom bostadsbyggandet. En uppgift har också varit att undersöka om det finns finansiella restriktioner vid bostads- byggande och varför de statliga kreditgarantierna inte används. Utredningen har även undersökt de svenska förhållandena inom de områden som direktiven pekar ut med ett antal nordiska och europeiska länder. Nyproduktionen av bostäder har legat på en relativt låg nivå i trots en stark och ökande efterfrågan på bostäder i framför allt tillväxtregioner. Utvecklingen har resulterat i allt högre priser på bostads- och äganderätter och långa köer för hyres- lägenheter. Behovet av bostäder bedöms vara större än utbudet den närmaste framtiden på grund av en stark befolkningstillväxt, en ökad inflyttning till storstadsområden och genom att nyanlända och ungdomar ska in på bostadsmarknaderna. Den samlade byggvolymen ökade med i genomsnitt –2007. 2007 sjönk byggvolymen för att åter öka . Framför allt har byggandet av bostads- och hyresrätter ökat, –2014. Småhusbyggandet stod still . Låg rörlighet i det befintliga bostadsbeståndet gör anpassningen i detta mindre lyhört för prissignaler vilket innebär att det ställs högre krav på att nybyggnationen skall svara på ökade behov. Det gör också att prisökningarna på bostäder blir större än de annars skulle ha varit. Nybyggnation är, och har alltid varit, relativt dyrt. Även byggare som profilerar sig genom att erbjuda flerbostadshus till de lägsta byggkostnaderna riktar sig mot bostadskonsumenter som ligger omkring medianinkomsten. Förutsättningarna för bostadsbyggandet är utpräglat lokala. Det gäller både efterfrågan och utbudet på bostadsmarknaden. Bostads- efterfrågan är stark på flera lokala bostadsmarknader. Det pågår stora och viktiga stadsutvecklingsprojekt på såväl privat som mark i många städer och det råder skarp konkurrens om mark och resurser för att bygga framför allt bostadsrätter i centralare lägen. Marknadsstrukturen uppvisar också stora lokala skillnader med varierande grad av marknadskoncentration i producentleden. Marknadens struktur, och särskilt marknadskoncentrationen, kan påverka förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens. Hög koncentration kan spegla effektivitet men också leda till minskad konkurrens, exempelvis genom att möjliggöra konkur- rensbegränsande samarbeten och beteende som syftar till att försvåra inträde. Det senare gäller också för vertikal integration. Konkurrenslagen förbjuder konkurrensbegränsande samarbeten och avtal samt missbruk av dominerande marknadsställning, och konkurrenslagens förvärvskontroll motverkar uppkomst av alltför stark koncentration. Det finns få svenska konkurrensrättsliga ärenden inom byggsektorn , men tidigare kartell- ärenden, och internationella erfarenheter, visar att incitament för konkurrensbegränsande samarbeten finns, åtminstone i dealar av byggsektorn och framför allt i upphandlingssituationer. gäller allmännyttans upphandlingar av bostadsbyggande kan före- komsten av starka lokala företag motverka risken för konkur- rensbegränsade samarbeten. På en koncentrerad marknad finns incitament att begränsa utbudet. Möjligheten att göra det beror på inträdeshindren till marknaden och tillgången på byggbar mark är central i detta sammanhang. Byggbar mark är en knapp resurs och utbudet begränsas av olika regleringar och plankapaciteten. Den senare kan stärkas med ökade resurser, antingen inom plankontoret eller genom att i större utsträckning delegera planarbete till byggherrar, eller genom sänkta krav på exempelvis detaljeringsgrad i plan- arbetet. Konkurrensens effekter på bostadsbyggandet genom lägre byggkostnadser får framför allt genomslag i områden där det tidigare inte varit lönsamt att bygga. I attraktiva områden där mark är en knapp resurs absorberas sänkta byggkostnader av ett högre markpris. Byggsektorn består av många produktmarknader som i sin tur kan avgränsas i olika geografiska marknader. På en övergripande nivå har marknadskoncentrationen minskat i de undersökta aktörsleden. De fyra största byggentreprenörerna, JM, NCC, och , har behållit sina produktionsvolymer under den marknadstillväxt som har varit. Deras marknadsandelar på den totala bygg- marknaden minskar dock, vilket till väsentlig del kan förklaras av att ombyggnadsmarknaden har ökat såväl i volym som i andel av byggmarknaden – en utveckling som har gynnat mindre och medelstora lokala företag. Det finns också tecken på att de stora rikstäckande byggentreprenörerna haft svårt att möta en ökad efterfrågan med hänsyn till rådande kapacitetsbrist i tillväxt- regioner. De fyra största byggentreprenörerna har en bred verksamhets- inriktning och är samtliga verksamma inom bostadsutveckling och bostadsbyggande. Inom bostadsområdet fokuserar de på att bygga bostadsrätter i egen regi för vidareförsäljning till bostads- rättsföreningar och inom detta segment är deras marknadsandelar Dessa byggföretag har konkurrensfördelar särskilt när det gäller större byggprojekt. Även om den utländska närvaron har ökat är de utländska byggentreprenörernas marknadsandelar låga. Det ökade bostadsbyggandet har inneburit att lokala aktörer har tagit marknadsandelar. Det som utmärker dessa företag är att de har etablerat sig lokalt genom att konkurrera med låga produk- tionskostnader. För att vara konkurrenskraftiga har de utvecklat sina upphandlingsstrategier och byggprocesser och därigenom gått förbi de etablerade strukturerna. Nya aktörer är särskilt beroende av mark och att processen kring planarbete och markanvisning är transparent, förutsägbar och effektiv. Byggkostnaderna har ökat mer än andra producentpriser i ekonomin. Mark- och byggmaterialkostnader är de kostnadsslag som har ökat kraftigast. Produktivitetsutveckling har också varit väsentligt sämre än i den övriga industrin. Ökade byggkostnader och en låg produktivitetsutveckling kan tyda på en svag konkurrens och ett begränsat omvandlingstryck. Pristransparensen på byggmaterialmarkanden är låg på grund av att prissättningen och förhandlingar om priser i hög grad handlar om rabatter och andra villkor. Rabatter kan skapa konkurrens- begränsande inlåsningar och riskerar att begränsa konkurrensen. Harmonisering av regelverk kring byggmaterial kan vidga mark- naden och förbättra konkurrensen, liksom åtgärder som underlättar etablering för utländska aktörer med egna värdekedjor, Ökad harmonisering kan också skapa bättre förutsättningar för industri- ellt byggande. Integration, ägarsamband och konkurrens Horisontell integration avser integration mellan företag som är direkta konkurrenter, och graden av horisontell integration avspeglas i marknadens koncentration. Marknadskoncentrationen mätt på nationell nivå är låg inom flertalet byggled, och har sjunkit. Koncentrationen var lägre än , men varierar med konjunkturen. För vissa strategiska insatsvaror och projektutveckling av bostadsrätter är dock koncentrationen hög. Marknaden i vissa byggled är lokal, snarare än nationell, och marknadskoncentrationen är då som regel högre än vad de natio- nella siffrorna visar. Den höga marknadskoncentrationen för vissa strategiska insatsvaror innebär att konkurrenstrycket på dessa marknader kan vara begränsat, vilket kan avspeglas i en högre prisnivå. Om kon- kurrensen på marknaden för en insatsvara är svag kommer ett ökat efterfrågetryck på slutkundsmarknader också att leda till stigande priser på insatsvaran, vilket kan bidra till att förklara stigande priser på byggmaterial. Vertikal integration avser integration mellan olika led i värdekedjan, till exempel ett förvärv av en leverantör. Förändringar i vertikal integration motiveras som regel av effektivitetsskäl men kan i vissa fall också begränsa konkurrensen. Exempelvis skulle ett företag som är vertikalt integrerad mot en strategisk insatsvara kunna hindra ett konkurrerande företag att få tillgång till insats- varan och därigenom avskärma konkurrenten från marknaden. Av- skärmning kan av samma skäl avvärja inträde av nya konkurrenter. Utredningen har funnit att det finns betydande vertikal integration avseende strategiska insatsvaror i byggbranschen men har inte funnit några indikationer på att avskärmning skulle förekomma. Utredningen har också undersökt bakomliggande ägarsamband och om dessa kan påverka konkurrensen. Bakomliggande ägar- samband har tolkats som ägarsfärer som kan kontrollera företag inom olika, eller samma, byggled utan att det förekommer direkta ägarkopplingar mellan företagen. Flera av de största bygg- entreprenörerna kontrolleras helt eller delvis av ägarsfärer. har det funnits vissa horisontella ägarkopplingar i byggentrepre- nadledet över sfärerna, vilket potentiellt skulle kunna ha varit konkurrenshämmande. Bakomliggande ägarsamband kan även ta sig vertikala uttryck men som konstaterades ovan har utredningen inte fått några indikationer på avskärmning i sina kontakter med marknadens aktörer. Bostadsfinansieringen har skiftat från att vara ett stort offentligt åtagande till att numera bygga på privat finansiering på marknadsmässiga villkor. stor del av bostadsbyggandet genom lån från banksektorn. Bygg- herrar finner finansiering på kapitalmarknaden och nya finansie- ringsätt har utvecklats. Eget kapital har dock blivit viktigare för bostadsfinansieringen. Det finns inga tecken på att kreditrestrik- tioner skulle utgöra någon större begränsning för bostads- byggandet på marknader där det finns en efterfrågan på bostäder. Marknadsaktörer har dock uppgivit att finansiering kan bli, och har utgjort, en restriktion på byggandet under mindre gynnsamma konjunkturlägen. Under sådana omständigheter har det varit svårt att få finansiering, även för tämligen säkra projekt. Då är tillgång till eget kapital en förutsättning. Att små eller medelstora företag systematiskt skulle missgynnas vid kreditbedömningar har utredningen inte funnit belägg för. Utredningen har uppmärksammats på situationer där kreditbedöm- ningen har ansetts vara alltför restriktiv. Utredningen kan dock inte bedöma om dessa situationer är exempel på finansiella restrik- tioner som diskriminerar mindre- och medelstora företag och begränsar bostadsbyggandet. Vid varje enskilt projekt och bedöm- ning ska priset på risk fastställas utifrån det aktuella projektet, den lokala marknaden, konjunkturen och låntagarens kreditvärdighet. Efterfrågan på de statliga garantierna har varit låg. Kredit- garantierna kan dock spela en roll för bostadsbyggandet och betydelsen av kreditgarantierna kan vara större än vad garanti- beloppen indikerar. Kreditgarantier efterfrågas främst av små och nystartade företag och i tider av ekonomisk oro när privata investerare ofta är ovilliga eller inte kan bära risk. Kreditgarantier kan då ha viss betydelse för konkurrensen. Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande De allmännyttiga bostadsbolagens upphandlingar står för av produktionen av hyresrätter. Allmännyttan är därför en viktig aktör på bostadsbyggnadsmarknaden. Utredningen har undersökt de kommunala allmännyttiga bostads- företagens upphandlingar av flerbostadshus. Det empiriska underlaget utgörs av en undersökning som genomförts av , i samråd med utredningen. Denna har senare kompletterats av Studien visar att tre rikstäckande byggentreprenörer tillsammans vinner av allmännyttans upp- handlingar. Flera stora lokala aktörer vinner upphandlingar i kon- kurrens med de rikstäckande byggentreprenörerna. Den samlade omsättningen är i nivå med de tre stora företagens. Däremot är det mer ovanligt att mindre företag vinner upphandlingar. Antalet anbud vid olika upphandlingar ger en fingervisning om intensiteten i konkurrensen. Det genomsnittliga antalet anbuds- givare låg strax över fyra, men relativt många upphandlingar har färre anbudsgivare vilket tyder på att anbudskonkurrensen kan förbättras. Undersökningen visar att det förekommer mycket få utländska anbud vid allmännyttans upphandlingar. redan etablerade i har lämnat anbud vilket antyder att för att kunna få in anbud från utländska företag är det viktigt att minska de etableringshinder som finns i . De försök som har gjorts för att locka utländska aktörer som inte är etablerade i har inte gett något resultat. Vad begränsar deltagande? Höga kostnader för att delta i upphandlingarna kan avskräcka nya anbudsgivare från att delta och gynnar etablerade aktörer. Hög lönsamhet och efterfrågan i andra marknadssegment, som i bostadsrättsbyggande kan minska deltagandet i allmännyttans upphandlingar. En stark konjunktur med högt kapacitets- utnyttjande kan därför försvaga konkurrensen. Under sådana omständigheter blir det viktigare för upphandlare att koordinera inköp för att undvika att simultant konkurrera om knapp lokal kapacitet. kan också uppfattas som krångligt av mindre företag. Enklare och enhetligare förfrågningsunderlag och ett upphandlingsstöd inriktat på bostadsbyggande skulle underlätta för mindre företag att delta i upphandlingar. Entreprenadform och entreprenadernas storlek kan också vara ett hinder för mindre företag med begränsad kapacitet. Flera av de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen har en liten bygg- herreorganisation med begränsade resurser och de handlar därför oftast upp totalentreprenader. De stora byggföretagen får därmed en fördel då de är bättre rustade för denna entreprenadform än mindre företag. som stora entreprenader kan försvåra för mindre företag kan de också innebära skalfördelar, locka fler anbudsgivare som inte annars skulle ha varit intresserade och sänka upp- handlingskostnaden. Dessa fördelar kan vara betydande. Även vid större upphandlingar kan emellertid deltagande från små och medelstora företag underlättas, genom exempelvis kombinatorisk upphandling.1