sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Skolinspektionen, och kommunerna kan komma att behöva inhämta information från och Kronofogdemyndig- heten vid sin godkännande- och tillståndsprövning och i sin tillsyn vilket kan innebära viss kostnadsökning för och Kro- nofogdemyndigheten. Utredningen bedömer att en sådan kost- nadsökning ryms inom ramen för myndigheternas nuvarande anslagsram. 2 Vad gäller IVO:s tillståndsprövning har utredningen endast beaktat ansökningar för hem- tjänst och entreprenadverksamhet eftersom myndigheten redan har möjlighet att göra utdrag ur belastningsregistret för den verksamhet som är tillståndspliktig . Förslagen i betänkandet om utökad tillståndsplikt och krav på till- räcklig insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förut- sättningar för att kunna bedriva verksamhet långsiktigt kan leda till att antalet överklaganden ökar. Utredningen bedömer att den even- tuella kostnadsökningen med anledning av detta ryms inom dom- stolsväsendets nuvarande anslagsram. 13.3.1Kommunernas prövning av godkännanden Utredningen bedömer att kommunerna är olika rustade för att hantera utredningens förslag om att pröva sökandens erfarenhet, insikt, lämplighet och ekonomiska förutsättningar. En beskrivning av vad prövningen innebär och hur den ska gå till redovisas i avsnitt 11.2 och 11.2.1. Utredningen bedömer att det sannolikt kommer krävas ny kompetens inom flera kommuner och då särskilt för att göra de ekonomiska bedömningar som utredningen föreslår. I sammanhanget vill utredningen dock framhålla att kommunerna gör bedömningar liknande dem som utredningen före- slår när det gäller annan tillståndspliktig verksamhet, exempelvis serveringstillstånd. För att exakt kunna redogöra för konsekvenserna av utredning- ens förslag krävs statistik över vilka kostnader kommunerna har för sina prövningar av godkännanden av fristående förskolor och vissa fritidshem , och hur dessa varierar mellan kommunerna. Någon sådan statistik finns dock inte tillgänglig. Eftersom pröv- ningen är likartad den som Skolinspektionen gör har utredningen bl.a. utgått från de uppgifter som Skolinspektionen redovisat till utredningen vad gäller timkostnad m.m. Skolinspektionen och beräknar att tidsåtgången ökar per ansökan med anledning av utredningens förslag. Det innebär en merkostnad om per ansökan förutsatt att timkost- naden om är densamma för kommunerna som för Skol- inspektionen. Det saknas aggregerade uppgifter på nationell nivå om antalet ansökningar om att bedriva fristående förskolor och vissa fritids- Utredningen har uppskattat att det totala antalet ansökningar i genomsnitt kan bli cirka 900 . Uppskattningen motsvarar ungefär förhållandet mellan antalet ansökningar som Skolinspek- tionen beräknar få in 2015 och antalet befintliga huvudmän inom skolväsendet för unga. Vid uppskattningen har utredningen även beaktat uppgifter som lämnat. Kommunen har till utredningen uppgett att den tog emot cirka 80 ansökningar om att starta nya förskolor och ansökningar om att byta huvudman för en befintlig förskola, samt att antalet ansök- ningar om fritidshem uppgick till ett 20-tal. Som beskrivs i avsnitt 13.2.1 bedömer utredningen att förslagen inte kommer att leda till omfattande förändringar i antalet ansökningar om godkännande. Utifrån en uppskattad merkostnad per ansökan om 3 460 kro- nor kan den totala kostnadsökningen för kommunernas prövning av 900 ansökningar beräknas till med anledning av utredningens förslag. Till skillnad från den uppskatt- ning som utredningen gör för Skolinspektionen i avsnitt 13.2.1 bedömer utredningen att detta motsvarar den faktiska kostnads- ökningen, bl.a. eftersom kommunerna som huvudregel inte genom- för någon ekonomisk bedömning och inte heller har samma möjligheter att göra effektiviseringsvinster som Skolinspektionen. Eftersom utredningen föreslår att prövningen av godkännande ska få beläggas med en avgift som täcker de totala kostnaderna för hela godkännandeprövningen, så kan utredningens förslag resultera i att kommunerna får intäkter med en summa som motsvarar kostnaderna för prövning av godkännanden och kostnaderna som tillkommer pga. utredningens förslag. Eftersom det inte finns någon statistik över kommunernas nuvarande kostnader för pröv- ningar och då dessa sannolikt varierar kraftigt mellan kommunerna kan utredningen inte uppskatta den totala storleken på de intäkter som utredningens förslag kan förväntas generera eller de ekono- miska konsekvenserna för enskilda kommuner. Utredningen kan dock konstatera att kommunernas sammanlagda intäkter kommer att överstiga den sammanlagda kostnadsökningen. Utredningen föreslår att de ökade kostnaderna för godkännandeprövningen finansieras med de intäkter som kommunerna får genom att pröv- ningen kan beläggas med en avgift. 13.3.2Kommunernas tillsyn av fristående förskolor och vissa fritidshem Utredningen föreslår att kraven på insikt, erfarenhet, lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för långsiktighet ska kvarstå för enskilda huvudmän även efter det att ett godkännande beviljats. Förslaget medför att kommunerna i sin tillsyn ska följa upp att kraven efterlevs, vilket ger kommunerna ett utökat tillsynsuppdrag som kan komma att medföra kostnadsökningar. Innebörden av att kraven ska kvarstå även efter det att godkännande lämnats behand- las i avsnitt 11.4. Det saknas aggregerade uppgifter om frekvensen av och kom- munernas kostnader för tillsynen av fristående förskolor och vissa fristående fritidshem. Förhållandena skiljer sig sannolikt väsentligt åt mellan kommunerna, bl.a. på grund av att antalet förskoleenheter med enskilda huvudmän varierar stort mellan kommunerna. Som redovisas i avsnitt 4.2.6 fanns det sammantaget 2 749 förskole- enheter 2013. Någon uppgift om antalet fristående fritidshem som omfattas av kommunernas tillsynsansvar finns inte, men utred- ningen har erfarit att det finns få sådana fritidshem och att antalet är mycket begränsat i förhållande till antalet fristående förskole- enheter. Utredningen uppskattar därför antalet sådana fritidshem till totalt cirka 50 stycken. Utifrån antagandet att kommunerna kommer att tillse samma andel enheter som Skolinspektionen beräknar att göra , dvs. cirka en tredjedel av de befintliga fristående förskoleenheterna, innebär det att kommunerna i genomsnitt kommer att tillse totalt 933 förskolenheter och fritidshem . Som beskrivs i tidigare avsnitt beräknar Skolinspektionen den ökade tidsåtgången per skolenhet med anledning av utredningens förslag. Utifrån antagandet att den ökade tidsåtgången och tim- kostnaden är densamma för kommunerna som för Skolinspek- tionen skulle det medföra en kostnadsökning om per förskoleenhet eller fritidshem som tillsynas. Den totala årliga mer- kostnaden för tillsynen med anledning av utredningens förslag skulle därför kunna beräknas till för kom- munerna som kollektiv. Utredningen uppskattar, till skillnad från den bedömning som görs för Skolinspektionen, att beräkningen motsvarar den sammanlagda kostnadsökningen, bl.a. eftersom kommunerna inte har möjlighet att samordna sin tillsyn på samma sätt som Skolinspektionen. Utredningen anser att kommunerna, i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen, bör kompen- seras för de ökade kostnaderna i tillsynen med ett belopp som mot- svarar den beräknade merkostnaden. Utredningen föreslår att res- urstillskottet finansieras med de intäkter som staten får genom att IVO:s och Skolinspektionens tillståndsprövning beläggs med en avgift. När förändringar i personkretsen anmäls ska kommunen, inom ramen för sin tillsynsverksamhet, göra en prövning av den eller de fysiska eller juridiska personer som tillkommer. Vad det innebär behandlas mer utförligt i avsnitt 11.6. Utredningen har försökt uppskatta hur många anmälningar om förändringar i personkretsen som kan beräknas inkomma till kommunerna. Som beskrivs i avsnitt 13.2.1 utgår utredningen från att det är rimligt att anta att förändringar är aktuellt för var tredje huvudman . Det skulle i så fall röra sig om totalt cirka 680 anmälningar för kommunerna som kollektiv. Som beskrivs i avsnitt 13.2.1 bedömer utredningen att majori- teten av anmälningar inte kommer att kräva någon mer omfattande arbetsinsats per ärende. Utredningen uppskattar den genomsnittliga arbetstiden per anmälan . Om antalet anmälningar uppskattningsvis uppgår till 680 så inne- bär det en tillkommande kostnad om totalt för kommunerna som kollektiv givet att timkostnaden om 1 235 konor är densamma för kommunernas tillsyn som för Skol- inspektionen. Eftersom utredningen föreslår att kommunerna ska få ta ut en avgift som täcker kostnaden för att hantera anmälning- arna så kan utredningens förslag resultera i att kommunerna sam- mantaget får intäkter med motsvarande summa. Utredningen före- slår att kostnaderna för hanteringen av anmälningarna finansieras med de intäkter som kommunerna får genom att anmälningarna kan beläggas med en avgift. Utredningen föreslår att kommunens skyldighet att anmäla s.k. entreprenadverksamhet till ska upphöra. Den föreslagna för- ändringen innebär att en arbetsuppgift tas bort från kommunernas ansvar. Utredningen bedömer att förslaget inte påverkar den kom- munala självstyrelsen samt uppskattar att den minskade arbets- belastning är mycket liten och att den därför inte förändrar kom- munernas resursbehov. 13.3.4Kommunernas skyldighet att erbjuda obruten service Kommunerna ansvarar för att erbjuda invånarna utbildning inom skolväsendet för barn och unga samt socialtjänst till de som är berättigade till det. Om privata utförare och enskilda huvudmän upphör med verksamhet kan kommunerna, med kort varsel, få ta över ansvaret för brukare, elever och barn vilket kan generera till- fälliga kostnader för kommunerna. Syftet med utredningens förslag är bl.a. att förhindra att oseri- ösa utförare och enskilda huvudmän med bristfällig kompetens etablerar sig på marknaden samt att, i högre utsträckning än , säkerställa att de har ekonomiska förutsättningar för att bedriva en långsiktig verksamhet. Utredningen bedömer att förslagen i betän- kandet kan bidra till att privata utförare och enskilda huvud- män i lägre utsträckning lämnar marknaden. Utredningen anser dock att förslagen kan resultera i att privata utförare och enskilda huvudmän väljer att lämna marknaden eller att tillstånd och godkännanden att bedriva verksamhet åter- kallas. Kommunerna behöver därför inledningsvis ha viss ökad beredskap för att ta över ansvaret för brukare, barn och elever. I sammanhanget vill utredningen betona att det före- kommer att verksamheter läggs ned, bl.a. till följd av förändringar i brukar- och elevunderlag eller pga. konkurser, samt att finansie- ringen av välfärdstjänsterna i dessa situationer kvarstår oförändrad. Utredningen bedömer därför att kommunerna, inom ramen för sina nuvarande resurser, kommer att kunna tillmötesgå kravet på obruten service. Som beskrivs i avsnitt 4 ansvarar kommunerna för godkännande- prövningen och tillsynen av fristående förskolor. Utredningens förslag om krav på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekono- miska förutsättningar för en långsiktig verksamhet innebär att kommunerna åläggs att bedöma och tillse ytterligare omständig- heter inom ramen för godkännandeprövningen och tillsynen. Utredningen bedömer därför att förslaget medför en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet med förslaget är att säkerställa att barn och föräldrar erbjuds en kvalitativ och långsiktig förskoleverksamhet samt att förhindra att oseriösa huvudmän etablerar sig inom förskolan. Utredningen har undersökt om syftet kan uppnås på ett för den kommunala självstyrelsen mindre ingripande sätt. Enligt utred- ningens mening är utökade krav, som bedöms i samband med godkännandeprövningen och i tillsynen, det mest effektiva sättet för att uppnå syftet med förslaget. Att barns och föräldrars berät- tigade intresse av en kvalitativ och långsiktig verksamhet tillgodo- ses samt att allmänhetens generella förtroende för välfärdssektorn säkerställs bedöms uppväga den begränsade inskränkning som för- slaget innebär för den kommunala självstyrelsen. Förslaget bedöms därför vara proportionerligt och godtagbart. Utredningen föreslår att kommunerna ska ges möjlighet att ta ut en avgift för godkän- nandeprövningen av enskilda huvudmän inom förskolan och för att hantera anmälningar om förändringar i personkretsen. Utredningen bedömer att det, och övriga förslag som utredningen lämnar i betänkandet, inte påverkar den kommunala självstyrelsen Vad gäller utredningens förslag att anmälningsskyldigheten ska tas bort för s.k. entreprenadverksamhet hänvisas till avsnitt 13.3.3. 13.4Sammanfattning av förslagens ekonomiska konsekvenser för staten och kommunerna Utredningens förslag medför kostnadsökningar för Skolinspek- tionen, och kommunerna. Genom att utredningen föreslår avgiftsfinansiering av bl.a. godkännande- och tillståndsprövningen bedöms förslagen medföra intäkter till staten och kommun- erna som överstiger dessa kostnader. Skolinspektionen bör få ett årligt resurstillskott om totalt med anledning av utredningens förslag. Resurstill- skottet uppskattas täcka de ökade kostnaderna för Skolinspektion- ens prövning av godkännande och tillsyn som förslagen i betänk- andet medför. Eftersom utredningen föreslår att Skolinspektionen ska få ta ut en avgift som täcker kostnaden för hela prövningen av godkännanden (dvs. kostnader som Skolinspektionen har för pröv- ningen och de som tillkommer med anledning av utredning- ens förslag) samt för att hantera anmälningar om förändringar i personkretsen så uppskattar utredningen att staten kan få intäkter med totalt med anledning av utred- ningens förslag. Sammanfattningsvis innebär det att de uppskattade intäkterna klart överstiger de uppskattade resurstillskotten. Utred- ningen föreslår att resurstillskotten till Skolinspektionen finan- sieras med de intäkter som en avgiftsfinansiering genererar. Utredningen anser att bör få ett resurstillskott om totalt år 1 och därefter . Tillskotten bedöms täcka kostnader för att förstärka myn- dighetens ekonomiska kompetens, ökade kostnader för tillstånds- prövning och ökade kostnader för tillsynen. På samma sätt som för Skolinspektionen föreslår utredningen att ska få ta ut en avgift som täcker kostnaden för hela tillståndsprövningen och han- teringen av anmälningar om förändringar i personkretsen. Utred- ningen uppskattar att staten därigenom kan få intäkter med totalt år 1 och därefter . Sammanfattningsvis innebär det att de uppskattade intäkterna klart överstiger de uppskattade resurstill- skotten. Utredningen föreslår att resurstillskotten till finansieras med de intäkter som avgiftsfinansieringen genererar. Utredningen har uppskattat den totala kostnadsökningen för kommunerna som kollektiv till med anledning av utredningens förslag. Kommunerna föreslås få ta ut en avgift som täcker kostnaderna för prövningen av godkännanden och för hanteringen av anmälningar om förändringar i personkret- sen. Det är inte möjligt för utredningen att uppskatta den samman- lagda intäkten som utredningens förslag kan generera eftersom det saknas uppgifter över vilka kostnader kommunerna har för sina nuvarande prövningar av godkännanden och kostnaden varierar sannolikt kraftigt mellan kommunerna. Utredningen anser dock att kommunerna som kollektiv bör kompenseras med för de ökade kostnaderna i tillsynen. Utredningen föreslår att resurstillskottet finansieras med de intäkter som staten får genom att IVO:s och Skolinspektionens tillståndsprövning beläggs med en avgift. 13.5Konsekvenser för företag och andra enskilda 13.5.1En utökad tillståndsplikt för utförare av hemtjänst och s.k. entreprenadverksamhet Utredningens förslag om utökad tillståndsplikt får konsekvenser för privata utförare som bedriver hemtjänst eller s.k. entrepre- nadverksamhet. De kommer att behöva ansöka om tillstånd för att få bedriva verksamheten fortsättningsvis och i samband med det se till att de uppfyller kraven för att beviljas tillstånd. Sannolikt kommer det att finnas utförare som väljer att inte ansöka om tillstånd och utförare vars ansökningar kommer att avslås för att de inte uppfyller de ställda kraven. Det är inte möjligt för utredningen att göra någon uppskattning av hur många av dagens utförare som inte kommer att ansöka om tillstånd eller som saknar förut- sättningar att klara en tillståndsprövning. Privata utförare som utan anmärkning bedrivit verksamhet med hemtjänst eller s.k. entrepre- nadverksamhet torde i de flesta fall anses uppfylla kraven på insikt och erfarenhet. Utredningen bedömer därför att merparten av de utförare som bedriver verksamhet har förutsättningar att göra det även efter det att utredningens förslag trätt i kraft. Vad gäller konsekvenserna av utredningens förslag om att belägga ansökan med en avgift hänvisas till avsnitt 13.5.4. För befintliga utförare som väljer att ansöka om tillstånd, och för företag och andra enskilda som vill bedriva verksamhet med hemtjänst, kommer utredningens förslag om utökad tillståndsplikt att medföra en tillfällig administrativ belastning för att ta fram det underlag som krävs för en sådan ansökan. Som utredningen anfört tidigare så anser utredningen att den utökade tillståndsplikt som utredningen föreslår innebär en prövning av omständigheter och faktorer som utföraren under alla omständigheter måste hantera för att bedriva verksamheten, se avsnitt 11. Utredningen bedömer därför att det bör vara möjligt, även för mindre utförare och före- tag, att utan större hinder ansöka om tillstånd och leva upp till kraven för att beviljas tillstånd. Utredningen anser att den utökade tillståndsplikten är angelägen både ur ett brukar- och ett med- borgarperspektiv och att de höjda kraven och belastningen som uppstår till följd av förslaget är proportionerliga i förhållande till förslagens syfte. Som beskrivs i avsnitt 10.2 finns det olika uppfattningar om vilka verksamheter som omfattas av det nuvarande undantaget från tillståndsplikt för s.k. entreprenadverksamhet. I och med att utred- ningen föreslår att undantaget ska tas bort blir det tydligare vilka verksamheter som är tillståndspliktiga, vilket gynnar företag och andra enskilda som önskar bedriva verksamhet inom välfärdssek- torn. För att underlätta övergången för utförare som redan bedriver sådan verksamhet som kommer att omfattas av den utökade till- ståndsplikten föreslår utredningen att de, förutsatt att de lämnat in en ansökan inom den fastställda tiden, ska få fortsätta göra det i avvaktan på att fattar beslut i ärendet. 13.5.2Kraven på insikt, erfarenhet, lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för långsiktighet Utredningens förslag om krav på tillräcklig insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar att bedriva verksam- heten långsiktigt innebär att det ställs högre krav i samband med tillståndsprövningen såväl som i tillsynen. Förslagen får därmed konsekvenser för företag och enskilda som ansöker om att få bed- riva sådan verksamhet som omfattas av förslagen och för enskilda huvudmän och privata utförare som bedriver sådan verksamhet. För aktörer som inte kan leva upp till kraven kommer förslagen att få konsekvenser antingen genom att deras ansökan avslås eller genom att de i samband med tillsyn exempelvis föreläggs att åtgärda bristerna. Vilka konkreta konsekvenser utredningens för- slag får för den enskilde huvudmannen eller utföraren i samband med tillsyn beror på bristernas omfattning. I det fall bristerna är mycket allvarliga kan det ytterst bli fråga om att tillståndet eller godkännandet återkallas. Detta är också i viss utsträckning utred- ningens avsikt. Syftet med utredningens förslag är att endast de aktörer som kan anses ha tillräcklig insikt, erfarenhet och lämp- lighet och som har förutsättningar att bedriva en långsiktig verk- samhet ska få etablera sig och verka inom välfärdssektorn. Utred- ningen bedömer att merparten av de privata utförare och enskilda huvudmän som bedriver tillståndspliktig verksamhet antingen lever upp till de nya kraven , eller har möjlighet att kom- plettera verksamheten med exempelvis ytterligare kompetens för att göra det. På liknande vis som utredningens förslag om utökad tillstånds- plikt, medför kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar en viss ökad administrativ belastning. Vid en ansökan om tillstånd eller i samband med tillsyn behöver enskilda huvudmän och privata utförare kunna presentera uppgifter och underlag som visar att de uppfyller kraven. Utredningen bedömer att den ökade belastningen är möjlig för större såväl som för mindre huvudmän och utförare att bära. Utredningen vill i sammanhanget understryka att syftet inte är att öka det admi- nistrativa merarbetet för enskilda huvudmän och privata utförare utan att säkerställa att de som ansöker om tillstånd eller bedriver verksamhet inom välfärdssektorn har rätt förutsättningar. Mot bakgrund av att det rör sig om skattefinansierad verksamhet som riktar till skyddsvärda grupper är förslagen angelägna och utred- ningen gör därför bedömningen att konsekvenserna av kraven är proportionerliga i förhållande till dess syfte att säkerställa att enskilda huvudmän och privata utförare har förutsättningar att bedriva en kvalitativ och långsiktig verksamhet. För enskilda huvudmän och privata utförare blir den föreslagna anmälningsskyldigheten vid förändringar i personkretsen (ägare och ledning) och vid förändringar i de ekonomiska förutsättning- arna en tillkommande arbetsuppgift. Utredningen bedömer att den arbetsbelastning som följer med anmälningsskyldigheten inte är särskilt omfattande och står i proportion till dess syfte att ansvariga myndigheter ska få information om förändringar som påverkar verksamhetens förutsättningar. Utredningens förslag kommer att innebära en engångskostnad för företag och andra enskilda som ansöker om godkännande att bed- riva verksamhet inom skolväsendet för barn och unga eller som ansöker om tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL eller LSS. För de som ansöker om godkännande för att bedriva verksamhet inom skolväsendet för barn och unga beräknas kostnaden uppgå till i genomsnitt per ansökan. För de som ansöker om tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL eller LSS beräknas kostnaden uppgå till i genomsnitt per ansökan. Beräkningen är gjord utifrån de uppgifter som Skolinspektionen och lämnat om den genomsnittliga kostnaden för ett till- ståndsärende och den tillkommande kostnaden med anledning av utredningens förslag samt antalet uppskattade ansökningar, se delavsnitt 13.2.1 och 13.2.2. Uppskattningarna är gjorda utifrån att avgifterna sätts enligt principen om full kostnadstäckning. Utredningen föreslår också att en anmälan av förändringar i per- sonkretsen ska beläggas med en avgift. Den avgiften kommer att vara väsentligt lägre än den avgift som tas ut vid en ansökan om godkännande eller tillstånd. Utredningen beräknar att avgiften i genomsnitt kommer att vara för anmälningar om förändringar till Skolinspektionen och kommunerna och i gen- omsnitt för anmälningar om förändringar till . Beräkningen är gjord utifrån de uppgifter som Skolinspek- tionen och lämnat om den genomsnittliga timkostnaden, se avsnitt 13.2.1 och 13.2.2. Som beskrivs i avsnitt 3 är inträdeskraven för att etablera sig inom välfärdssektorn förhållandevis låga och kapitalbehoven är relativt begränsade inom stora delar av sektorn. Utredningen bedö- mer därför att de ekonomiska konsekvenserna står i proportion till syftet med förslagen. För framförallt små företag kan avgifterna dock vara betungande vilket kan leda att de avstår från att ansöka och etablera sig inom välfärdssektorn. Utredningen anser därför att avgifterna bör differentieras utifrån den kostnad de genererar hos myndigheten. Detta innebär att en enskild som ansöker om till- stånd eller godkännande för en mindre omfattande verksamhet ska betala en lägre avgift än exempelvis den som ansöker om tillstånd för en mer omfattande verksamhet.