sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Delegationens förslag bygger på resultat och erfarenheter från utredningstiden och den omfattande samverkan som där ägt rum mellan kommuner, länsstyrelser, regionala utvecklingsorgan och sektorsmyndigheter. Förslaget avser endast en begränsad tid. Utgångpunkten bör vara att insatsen avslutas om inte nya förhållanden uppkommit som kräver en fortsättning. Delegationen föreslår för det första en fortsatt förvaltning och utveckling av Strandskyddsdelegationens webbportal (punkt 1 i Samverkan nationellt och regionalt … Verktyg, utbildningar och informationsmaterial som erbjudits via delegationens webbportal är designade för att ingå i ett produktsystem där helheten har ett större värde än de enskilda delarna. Intressenter länkar till portalen och målgrupperna använder aktivt informationen på portalen. Det är därför viktigt att stödet till strandskyddsreglerna även fortsatt hålls samlat, relevant och lättillgängligt via en samlad hemsida. För det andra föreslår delegationen att den nationella kraftsamlingen om samordning och samverkan kring insatser för strandskyddsreglernas tillämpning ska fortsätta efter utredningens slut (punkt 2–5 i förslaget). Aktörer med en roll i strandskyddsreglernas tillämpning bör samlas i en styrgrupp för att leda arbetet. Slutligen föreslår delegationen en förstärkt regional satsning på samverkan, dialog och stöd till strandskyddsreglernas tillämpning (punkt 5 i förslaget). Strandskyddsreglerna ska tillämpas lika, där lika förhållanden gäller. skiljer sig förutsättningar och kontext för strandskyddsreglernas tillämpning i dispensprövning och samhällsplanering, regionalt och lokalt. Förutsättningarna för att uppnå syftena med strandskyddet och med ökar om reglerna tillämpas utifrån kännedom om regionala och lokala förhållanden, vilka kan variera väsentligt över landet. 1.1.1Ansvaret för webbportal lämnas till länsstyrelse Användarstatistik och återkoppling ifrån utredningens målgrupper bekräftar att Strandskyddsdelegationens material varit efterfrågat, uppskattat och använt. Det är delegationens bedömning att verksamheten som helhet bidragit till en ökad kunskap om reglerna och deras tillämpning. Portalen har från lanseringen fram till haft fler än 33 000 besök. Sektorsmyndigheter, kommuner och länsstyrelser förmedlar information om strandskyddsregler och tillämpning genom att länka direkt till portalen (se kapitel 4). Den växande användningen av portalen talar för att det även efter uppdragets slut finns utrymme för effekthemtagning genom att hålla portalen tillgänglig, uppdaterad och relevant. Att även fortsättningsvis erbjuda stöd via en samlad portal gör det möjligt att upprätthålla relationen med målgrupperna och ta tillvara uppbyggt förtroendekapital. erbjuder en fortsatt förvaltning och Samverkan nationellt och regionalt … utveckling av webbportalen en plattform för att hantera och kommunicera framtida uppdateringar av regelverk, rättspraxis och vägledningar. I svensk offentlig förvaltning finns goda erfarenheter av att samverka kring konkreta stödinsatser med användarna i fokus och Strandskyddsdelegationens förslag ligger i linje med en ofta använd lösning. Insatserna kan vara riktade till enskilda och företag, men också till handläggare och beslutsfattare i offentlig sektor. Genom att sätta användarens behov av samlad information i centrum – i stället för t.ex. de myndighetsgränser som framgår av förvaltningsstrukturen – kan information bli mer relevant och tillgänglig för de som behöver den. I kapitel 7 lyfts några exempel där man på liknande sätt samverkar utifrån användarnas behov kring en gemensam, digital plattform där information och hjälpmedel erbjuds inom det gemensamma sakområdet. Det är delegationens förslag att ska erbjuda de verktyg, utbildningar och den information som finns tillgänglig via (se kapitel 4). Myndigheter med ett vägledningsansvar av relevans för strandskyddsreglernas tillämpning bör använda portalen som kanal för att tillgängliggöra vägledning och information. Delegationen föreslår vidare att en länsstyrelse ges i uppdrag att ansvara för förvaltning och vidareutveckla den framtida versionen av Strandskyddsdelegationens webbportal – nedan kallad för . Länsstyrelserna har kunskap om regionala förhållanden och variationer och utgör i flera avseenden ett nav vid tillämpningen av strandskyddsreglerna. Samtliga beslut i den praktiska hanteringen av strandskyddsreglerna passerar skrivbord. Länsstyrelserna skriver granskningsyttranden ifråga om LIS-planering i översiktsplaner, företräder statens intressen vid detaljplanering, är överprövnings- och besvärsinstans, och i vissa fall första instans vid dispensprövningen. har också mandat att upphäva och utvidga strandskyddet. Därmed har länsstyrelserna god förankring i det praktiska beslutsfattande som Strandskyddsdelegationens strukturkapital syftat till att förbättra. Länsstyrelserna har vidare närhet till den regionala och lokala tillämpningen där differentieringen behöver äga rum samt en bred kompetenstillgång. Det senare ökar sannolikheten för att målgrup- Samverkan nationellt och regionalt … per med skilda behov och intresseområden vänder sig till samma kunskapskälla och får samma, enhetliga information. Eftersom i dels har aktuell och relevant erfarenhet av att samordna arbetet med den jämförbara webbportalen Miljösamverkan , dels ansvarar för utveckling av det länsstyrelsegemensamma arbetet med IT-system, bör uppdraget lämpligen ges denna länsstyrelse. Det är delegationens förslag att i detta uppdrag ska samråda med en nationell styrgrupp och även bilda kansli till denna styrgrupp (se även avsnitt 1.1.2. om förslag till styrgrupp för Samverkan Strandskydd). Med uppdraget till bör följa en finansiering om 3 500 tkr . Denna finansieringsnivå ska ses i förhållande till utredningens årliga anslag om 10 000 tkr. Finansieringen ska täcka fortsatt drift och vidareutveckling av samt upprätthållande av kanslifunktion till Samverkan Strandskydd. Den medger även ett begränsat utrymme för nyproduktion av utbildningar och verktyg, riktade informationsinsatser till särskilda målgrupper, medverkan vid länsstyrelsernas regionala vägledningsmöten dialogfrämjande insatser osv. Noteras bör att delegationen, mot bakgrund av vägledande uppdrag inom område, även övervägt som övertagande myndighet för Strandskyddsdelegationens webbportal. Strukturen med sektorsansvariga myndigheter kan tala för denna lösning. Det är dock delegationens uppfattning att länsstyrelsernas kontakt med skilda målgrupper, det breda uppdraget vad gäller tillämpning och tillsyn av strandskyddsreglerna samt myndighetens kunskap om det regionala perspektivet väger tyngre. 1.1.2Nationell satsning på samordning och samverkan Delegationen har både genom sin egen sammansättning och genom de arbetsgrupper som bemannats av ledamöternas organisationer, andra sektormyndigheter, kommuner, länsstyrelser och regionala utvecklingsorgan, främjat en tvärsektoriell samsyn och strategisk såväl som konkret samverkan kring strandskyddsreglernas tillämpning (För delegationens arbetssätt, se kapitel 2 och 3). Samverkan nationellt och regionalt … Det är delegationens uppfattning att en sådan samverkan bör fortsätta. Delegationen föreslår därför en fortsatt nationell satsning, här kallad Samverkan Strandskydd inom vilken samordning och genomförande av stödinsatser kan äga rum nationellt och regionalt. Några exempel på insatser det kan vara relevant att samordna inom ramen för satsningen är: –projekt där länsstyrelserna samverkar kring en specifik fråga, t.ex. hur kriterierna för upphävande av strandskydd vid små sjöar och vattendrag ska tillämpas, –information riktad till särskilda målgrupper, t.ex. med fördjupning i relationen mellan strandskyddsreglerna i och fastighetsbildningslagen samt –utveckling av verktyg för tillämpning av strandskyddsreglerna. Delegationen föreslår att en styrgrupp tillsätts som ska leda och samordna Samverkan Strandskydd nationellt samt att länsstyrelserna blir regionalt ansvariga för att utföra och samordna insatser i länen. I styrgruppen bör representanter för nationellt, regionalt och lokalt tillämpande myndigheter ingå. Styrgruppen ska ha till uppgift att planera, samordna och – där styrgruppen bedömer detta önskvärt – medfinansiera fortsatta satsningar på stöd i tillämpningen av strandskyddsreglerna. Styrgruppen ska utifrån sin planering ta fram förslag till utvecklingen av . I sitt arbete ska styrgruppen ta hänsyn till det nationella och regionala vägledningsansvar som , respektive länsstyrelserna har. Denna lösning medför inte någon förändring i eller ansvar som sådant för vägledningen. 1.1.3Satsning på regionalt stöd För att satsningen på Samverkan Strandskydd ska bli kraftfull krävs att ett systematiskt och regionalt arbete även genomförs i länen (punkt 5 i förslaget). Detta är ett sätt att regionalt säkerställa effekten av det nationella arbetet och ta kraft i de prioriteringar som görs på nationell nivå. Delegationen vill betona den regionala nivåns betydelse för möjligheterna till en differentierad tillämpning av strandskyddsreglerna. Reglerna ska tillämpas lika över landet när Samverkan nationellt och regionalt … förutsättningarna är lika (likhetsprincipen, 1 kap. 9 § regeringsformen), som förutsättningarna mellan olika delar av landet kan skilja sig kraftigt åt. Geografi, bebyggelsetryck och befolkningstäthet, men också de naturgeografiska och biologiska förutsättningarna, varierar stort mellan norr och syd, kust och inland, landsbygd och storstad. Som exempel på förhållanden som gör den regionala differentieringen legitim (se i övrigt kapitel 6) kan nämnas: I vissa delar av landet förutsätter bebyggelse detaljplanering i högre utsträckning än i andra delar. Möjligheten att bygga upp erfarenhet i handläggningen varierar eftersom antalet ärenden som handläggs av kommuner och länsstyrelser skiljer sig mycket åt både inom och mellan länen. Reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen är avsedda att leda till en differentiering av reglerna bl.a. utifrån hur begreppet landsbygd tolkas regionalt (prop. 2008/09:119 s. 64) och hur behovet av utveckling kan ske och ser ut i olika län. Länsvisa undantag från strandskyddet finns i tio av landets län men inte i övriga elva. Det är därför viktigt att den nationella satsningen kompletteras med att samtliga länsstyrelser ges i uppdrag att inom ramen för sina befintliga uppdrag medverka i Samverkan Strandskydd. Detta garanterar, tillsammans med kommunala och regionala representanterna i styrgruppen, att arbetet ges tillräcklig lokal och regional förankring och anpassning. 1.1.4Konsekvenser av uteblivna åtgärder Delegationens kunskapsportal och arena för samverkan har etablerat sig som en känd struktur för målgruppernas arbete med strandskyddsreglernas tillämpning. Ett s.k. nollalternativ där verktyg, utbildningar och övrigt material lämnas till och hemsidan släcks ner får förmodligen negativa återverkningar på förtroendet för statliga satsningar av liknande karaktär och kan innebära att nyttan med investeringen i Strandskyddsdelegationens verksamhet avmattas och går förlorad. Uteblir fortsatta åtgärder, uteblir också möjligheterna till Samverkan nationellt och regionalt … Detta kan i sin tur ge konsekvenser för hur man rent praktiskt kan arbeta effektivt och enhetligt med strandskyddsreglernas tillämpning på kommuner, länsstyrelser och myndigheter. I förlängningen kan detta i sin tur leda till en ökad arbetsbelastning inte bara på kommuner och länsstyrelser, utan även på domstolarna som kan komma att avgöra en ökad mängd ärenden utifrån sämre underlag. Delegationen har även övervägt alternativet att hålls tillgänglig i en arkiverad version utan förvaltare. En hemsida utan huvudman, underhåll och uppdateringar riskerar dock att snabbt bli inaktuell, både innehållsmässigt och tekniskt. Utan uppdateringar av regeländringar och ny rättspraxis samt kontinuerligt underhåll av länkar och hänvisningar, kommer webbportalen att förlora i relevans och förtroende hos målgrupperna. Framför allt innebär ett sådant scenario att hemsidan upphör vara en väg till rätt information om strandskyddsreglernas tillämpning. Delegationen avråder av dessa anledningar från ett alternativ där inga åtgärder vidtas för en fortsatt förvaltning av . 1.2Satsning på nationell geografisk redovisning av strandskyddet Delegationen ser ett stort behov av en nationell samordning kring kartredovisning av strandskydd och eventuella framtida informationstjänster. Delegationen konstaterar att det i Lantmäteriets uppdrag ingår att redovisa utvidgat strandskydd geografiskt. Länsstyrelser och kommuner ska redovisa beslut om ändringar i strandskyddsområdets utbredning till Lantmäteriet. Redovisningen i fastighetsregistret har dock varit mycket varierande och tog Lantmäteriet bort dessa skikt. Skälet till detta var att en rad brister som påverkade kartredovisningens tillförlitlighet förstärktes i samband med översynen av det utvidgade strandskyddet och länsstyrelsernas olika sätt att redovisa de nya besluten. Lantmäteriet har meddelat att nya strandskyddsbeslut kommer att börja registreras igen när Strandskyddsdelegationens arbete avslutats och nya riktlinjer för kartredovisning tagits fram. Samverkan nationellt och regionalt … Lantmäteriet kommer att verka för att strandskyddet återigen redovisas geografiskt och att redovisningen kombineras med fastighetsindelningen. För att lyckas med detta krävs ett nationellt utbytesformat, dvs. att redovisningen hos länsstyrelser och kommuner samordnas. Länsstyrelserna har en nyckelroll i detta arbete eftersom alla beslut där strandskyddsreglerna tillämpas hanteras av respektive länsstyrelse (se beskrivning av roller i 5 kap.). Lantmäteriet har parallellt med Strandskyddsdelegationens arbete inlett samverkan med länsstyrelserna för att hitta en gemensam lösning. Delegationen rekommenderar att detta arbete fortsätter, t.ex. inom ramen för Samverkan Strandskydd, genom att Lantmäteriet samlar representanter för kommuner, regionala utvecklingsorgan, länsstyrelserna, och för att ta fram ett nationellt utbytesformat för strandskyddsinformation och därmed möjliggöra en nationell redovisning av strandskyddets geografiska utbredning. 2.1Strandskyddsreglerna och dess tillämpning – vad är problemet? Svenska strandområden rymmer stora värden. För folkhälsan och friluftslivet, för djur och växtliv och för den som vill bygga och bo i naturskön omgivning. 1950-talets strandlag har lagstiftaren försökt att utforma ett strandskydd i tiden och hantera konflikten mellan bevarande och tillgänglighet å ena sidan, och exploatering och lokal utveckling å den andra. Strandskyddet är en förbudslagstiftning. Initialt syftade skyddet till att förhindra överexploatering och bevara allmänhetens tillgång till strand och vatten, ett syfte som utvidgades till att också omfatta skydd av växt- och djurliv. har diskussionen emellertid kommit att handla allt mer om behovet av ett mer ändamålsenligt strandskydd som ger utrymme för tillväxt och utveckling av landsbygden. Med början i översyn av strandskyddet 2002 har framför allt följande problemområden återkommit genom åren:1 behovet av en förbättrad tillämpning av reglerna, möjlighet till en differentiering mellan orter och landsdelar, å ena sidan, och behovet av harmonisering, å den andra, samt, behovet av ökad legitimitet för regelverket. 1 , Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna, Rapport 5185, 2002. Proposition 2008:09/119, Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden. och , Strandskydd, en utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, 2013. Strandskyddsdelegationens kommittédirektiv, Delegationen för en långsiktig tillämpning av strandskyddsreglerna, Dir 2013:27. Proposition 2013/14:214, Strandskydd vid små sjöar och vattendrag. Dessa problem bildade bakgrund till de lagändringar som sedan infördes och 2010. Ändringarna gav bl.a. kommunerna ett ökat ansvar för dispensprövningen och ett nytt planeringsverktyg för att lätta på strandskyddet till förmån för landsbygdsutveckling och attraktivt boende i strandnära lägen på landsbygden. Oklarheter kring tolkningen av reglerna och påtagliga risker för överexploatering i områden med ett högt exploateringstryck gjorde att lagändringen också innehöll tydliggöranden och skärpningar som skulle göra det svårare att bygga i de strandområden som inte uttryckligen utpekats som lämpliga för landsbygdsutveckling. Regeringen gör i budgetpropositionen 2012 dock ett konstaterande: Det finns indikationer på att de ändringar av strandskyddsreglerna som trädde i kraft och 2010 med syfte att bland annat underlätta för viss byggnation i strandnära lägen inte har fyllt sitt syfte, har tillämpats olika över landet och har lett till oavsedda effekter. Även i regeringens budgetproposition anges att de nya strandskyddsreglerna inte till alla delar fyllt sitt syfte och att mycket tyder på att förändringarna 2009 och 2010 har lett till en icke avsedd skärpning av tillämpningen av strandskyddet i stora delar av landet. 2.2Regeringen inrättar en delegation för långsiktig tillämpning av strandskyddsreglerna Mot bakgrund av denna problembeskrivning tog regeringen beslut om att inrätta en statlig utredning i form av en delegation. Utredningsdirektivet gavs titeln för en långsiktig tillämpning av strandskyddsreglerna (Dir 2013:27). Av direktivet framgår att: En delegation ska inrättas med uppdrag att utföra och samordna en informations- och kunskapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strandskyddsreglerna. Delegationen ska utgöra en arena för erfarenhetsutbyte och dialog. Syftet med delegationens arbete är att bidra till kompetensutveckling när det gäller tillämpningen av strandskyddsreglerna i och och förutsättningar för en nationellt harmoniserad tillämpning av strandskyddsreglerna. Delegationen ska också verka för att tillämpningen av strandskyddsreglerna effektiviseras i samhällsplanerings- och byggprocessen. Delegationens arbete ska bidra till syftet med de särskilda medel som avsatts i budgetpropositionen för bl.a. planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, för att underlätta för attraktivt boende på landsbygden. Delegationens arbete ska fokusera på: 1att sammanställa och sprida kunskap om strandskyddsreglerna, sprida kunskap om tillämpningen av reglerna och kunskap om arbetsprocesser, olika handläggningsverktyg samt erfarenheter och goda exempel, 2att främja samverkan och utbyte av erfarenheter och underlätta samarbete mellan berörda aktörer, bl.a. inom och mellan kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter samt organ med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länen i samhällsplanerings- och byggfrågor som relaterar till strandskyddsregelverket. Insatsen ska i första hand rikta sig till kommuner, länsstyrelser, andra statliga myndigheter samt organ med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länen. Insatsen ska även stödja informations- och kunskapsspridning till organisationer, företag och allmänhet om tillämpningen av strandskyddsreglerna. Av direktivet framgår vidare att delegationens arbete ska ta hänsyn till befintligt kunskapsunderlag, utgå från gällande regelverk och vid planering och utförande av sitt uppdrag ta hänsyn till vad som ingår i och ordinarie vägledningsansvar. utsågs delegationens ordförande och utsågs elva ledamöter, däribland ett antal chefer och ledare för organisationer som hanterar tillämpningen av strandskyddsreglerna: kommuner, länsstyrelser, , och Lantmäteriet. I delegationen tillsattes också representanter för regionala utvecklingsorgan, kommuner och landsting (SKL), och från . förordnades sju experter från , , , och samt från SKL respektive . 2.3Strandskyddsdelegationen tydliggör utredningens målsättningar Delegationen tog namnet Strandskyddsdelegationen – nationell arena för samverkan. Vid sitt första sammanträde samlades den om följande programförklaring: Strandskyddsdelegationen är en nationell arena för samverkan, erfarenhetsutbyte och dialog kring tillämpningen av strandskyddsreglerna. Vi vill bidra till att stärka kompetensen hos dem som arbetar med och kommer i kontakt med frågor som rör strandskyddet. Målet är att harmonisera och effektivisera tillämpningen av strandskyddsreglerna, och i förlängningen öka legitimiteten för regelverket – samt främja tillväxt och attraktivt boende i hela landet. Insatsen vänder sig till kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter, regionala organ för tillväxtarbete samt även till organisationer, företag och allmänhet. Strandskyddsdelegationen är ett regeringsuppdrag som ska vara slutfört . Det konsterades också att delegationens uppdrag inte är att föreslå eller utreda konkreta förslag till ändringar i strandskyddsreglerna. Mot bakgrund av regeringens direktiv beslutade delegationen om fem ömsesidigt förstärkande effektmål. Utredningen ska bidra till: 1.Stärkt kompetens för att tillämpa strandskyddsreglerna. 2.Nationellt harmoniserad tillämpning av strandskyddsreglerna.2 3.Effektivare tillämpning av strandskyddsreglerna i samhällsplanerings- och byggprocessen. 4.Underlättat för tillväxt och attraktivt boende på landsbygden. 5.Ökad legitimitet för tillämpningen av strandskyddsreglerna. Effektmålen har styrt det arbete som Strandskyddsdelegation med arbetsgrupper genomfört under de som utredningen pågått. De första tre effektmålen har använts som direkta målsättningar för delegationens insatser, medan de två senare i första hand betraktats som följdverkningar av stärkt kompetens, nationell harmonisering och en effektiv tillämpning. 2 Med målet om nationell harmonisering avser Strandskyddsdelegationen att strandskyddsreglerna ska tillämpas likadant på platser och i situationer där lika förhållanden råder. 2.4Planering av en nationell arena Utredningens organisation och arbete har utformats för att ta tillvara kunskap från olika organisationer, perspektiv och delar av landet. En viktig ambition har varit att stimulera till samverkan över organisations- och sakområdesgränser. Syftet med en sådan organisation har varit att öka förståelsen för ämnet och skapa förutsättningar för att kunna ta fram kvalitativa stödinsatser som är relevanta för målgrupperna. Det har också varit viktigt att förankra stödinsatserna hos aktörer med centrala roller för tillämpningen av strandskyddsreglerna. 2.4.1Utredningens organisation och styrning Utredningens organisation och bemanning har i sig utgjort en nationell arena och gett förutsättningar för att ta ett helhetsperspektiv på frågan om strandskyddsreglernas tillämpning, samt att nyttja kraften i en gemensam satsning.3 Förtroendevalda, verksamhetschefer, enhetschefer, experter och handläggare från organisationer med myndighetsansvar för miljö-, samhällsplanerings- och landsbygdsutvecklingsfrågor har deltagit i delegation, expertgrupp, kansli respektive arbetsgrupper. Organisation och styrning framgår av organisationsschemat nedan. 3 För utredningens bemanning, se bilaga 3. Delegationen har letts av ordförande och fattat beslut om uppdragets organisation och planering för genomförandet. Delegationen har följt och kontinuerligt stöttat arbetet i kansli och arbetsgrupper samt svarat för de beskrivningar och förslag till framtida arbete som förts fram till regeringen genom utredningens slutbetänkande. Kansliet har arbetat operativt med kommunikation, strategi- och utredningsarbete samt planering och produktion av stödinsatser. Kansliet har samordnat arbetet i och mellan utredningens olika grupper samt dialogen med experter och målgrupper utanför delegationen. Expertgruppen har haft en rådgivande funktion i relation till delegation och kansli. Expertgruppen har även deltagit i utredningens arbetskonferenser för arbetsgrupper och intressenter. Arbetsgrupperna har arbetat med att ta fram underlag i form av analyser av utpekade nyckelområden och rekommendationer till insatser och . Arbetsgrupperna har medverkat i eller själva genomfört ett antal prioriterade insatser .