sou · H3B355 · 2015-06-09 00:00:00 — De rättigheter som fast- ställs i direktivet ska gälla brottsoffer på ett icke-diskriminerande sätt, inbegripet när det gäller deras uppehållsstatus. artiklarna 18–23 behandlas skydd för brottsoffer och erkännande av brottsoffer med specifika skyddsbehov. När brottsoffret är ett barn har medlemsländerna enligt direkti- vet att säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet och att det görs en individuell bedömning. Direktivet ålägger vidare medlemsländerna att inta ett barnorienterat förhållningssätt och ta vederbörlig hänsyn till barnets ålder, mognad, synpunkter, behov och problem. 8.7Målområde 7: Skydd, stöd och behandling för barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck Samhällets insatser för flickor och pojkar som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska vara likvärdiga och av god kvalitet. Tillgång till skydd, stöd och be- handling ska öka. •Ett barnperspektiv med fokus på såväl barns behov av skydd och stöd som barns rätt till delaktighet ska utgöra grunden när det gäller insatser för utsatta barn. •Ökad tillgång till lättillgänglig och anpassad information till barn utifrån barns olika åldrar och behov. •Arbetet för att tidigt upptäcka barn som lever i och utsätts för våld behöver utvecklas och stärkas. •Ökad och likvärdig tillgång till skydd, stödinsatser och behand- ling av god kvalitet för barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. •Kunskap och evidensbaserade metoder för att göra det möjligt för barn att komma till tals ska utvecklas och spridas. •Kunskap om flickors respektive pojkars specifika utsatthet och behov ska öka. •En tydlig ansvarsfördelning och konkret samverkan mellan olika aktörer ska utvecklas och implementeras I utredningens direktiv omfattades inte specifikt målgruppen barn som upplever eller utsätts för våld. Vi har sett det som en bristfällig och problematisk avgränsning. Det har även medfört stor kritik från nästan samtliga myndigheter och organisationer som utred- ningen har haft kontakt med. Eftersom utredningen ska omfatta hedersrelaterat våld och förtryck såväl som våldsförebyggande arbete, vilket till stor del omfattar barn och unga, har utredningen valt att även involvera målgruppen barn som utsätts för och lever med de konsekvenser som mäns våld mot kvinnor och hedersrela- terat våld och förtryck innebär. Anledningen är att en stor andel barn lever under dessa förhållanden och strategin skulle bli mycket bristfällig om inte barn ingick. Samtliga myndigheter och organi- sationer har ställt sig positiva till att också barn ingår i strategin. Detta målområde omfattar särskilt insatser till skydd, stöd och behandling för barn. Barn ingår även i andra delar av strategin som t.ex. målområde 2 om kunskap, forskning m.m., målområde 3 om förebyggande arbete och målområde 4 om rättsväsendet. Enligt artikel 19 i FN:s konvention om barnets rättigheter har alla barn rätt till skydd mot alla former av våld. var det första landet i världen som förbjöd barnaga, 1979. Nio av tio för- äldrar i är emot kroppslig bestraffning.72 Trots det visar undersökningar att av alla barn i har blivit utsatta för fysiskt våld i familjen.73 Den senaste nationella kartlägg- ning som finns är och har gjorts av Stiftelsen och . Kartläggningen visar att av de barn som tillfrågades i en elevenkät uppgav att de blivit slagna av sina föräldrar eller någon annan vuxen i hemmet. Av dessa svarade att de blivit slagna många gånger.74 har bevittnat våld mellan föräldrarna under 72Jansson, S, Jernbro, C, Långberg, B (2011). 74Jansson, S, Jernbro, C, Långberg, B (2011). det senaste året.75 Det finns även ett starkt samband mellan barn som bevittnar våld och barn som själva utsätts för våld av närstå- ende.76 Våldsutsatta barn eller barn som bevittnat våld riskerar att ut- veckla post-traumatisk stress.77 NCK studie Våld och hälsa – en befolkningsundersökning om kvinnors och mäns våldsutsatthet samt kopplingen till hälsa visar att det också finns en ökad risk för att de utsätts för våld som vuxna.78 Det finns stora lokala skillnader i arbete med barn i utsatta situationer. Flera granskningar och tillsyner som genomförts visar att behöver bli bättre på att uppmärksamma och ge barn som lever i våld det stöd de behöver utifrån sin ålder och sina specifika behov.79 I den sen- aste nationella tillsynen konstaterades brister i över hälften av de 60 granskade kommunerna när det gällde att uppmärksamma, ut- reda och ge stöd till barn som bevittnat våld.80 Barnombudsman- nens granskning och rapport bekräftar brister när det gäller olika myndigheters, såsom , arbete med utsatta barn.81 Barn berättar sällan själva att de utsatts för våld.82 Inte minst därför är det än viktigare att samhällets olika myndigheter blir bättre på att tidigt se och uppmärksamma samt vidta adekvata åt- gärder när barn är utsatta för konsekvenserna av män våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck eller själva blir ut- satta. Det gäller t.ex. skolan och hälso- och sjukvården. Det är enligt 5 kap. 11 § SoL ansvar att uppmärk- samma och ge stöd och hjälp till barn som är utsatta för våld och barn som bevittnat våld. särskilda ansvar för barn framgår av 5 kap. 1 § SoL och utredningsansvar framgår av 11 kap. 1 § SoL. Dessutom finns numera, från , allmänna råd och föreskrifter inom 76Almqvist, K, , A. (2004). 77SOU 2001:72, , A, et al (2011). 78NCK (2014). 79Socialstyrelsen(2009), Barnombudmannen(2012), (2014). 80IVO (2014). 81Barnombudsmannen (2012). 82Jansson, S, Jernbro, C, Långberg, B (2011). området våld i nära relationer som gäller såväl som hälso- och sjukvården.83 Information är en viktig del i att nå barn. Det finns bra och an- passad information men den måste vara lättillgänglig och nå ut till barn. Information ska vid behov tas fram, användas, spridas och utvecklas. Stöd och hjälptelefoner finns för barn, bl.a. via . Myndigheternas arbete med barn måste dock bättre anpassas efter barns behov, vilket bl.a. Arbetet med tidig upptäckt bör också utvecklas inom olika myndigheter, som t.ex. skolan, hälso- och sjukvården och social- tjänsten. Förutsättningar för tidig upptäckt ska förbättras genom att alla som arbetar med barn har kompetens, att rutiner finns och att barn som misstänks fara illa anmäls till . Barn som lever i våld måste synliggöras tidigt och deras hemsituation behöver anmälas till . måste bli bättre på att både utreda och vidta ade- kvata åtgärder utifrån barns behov och rättigheter. Såväl kommu- ners (socialtjänst) som landstings (hälso- och sjukvården) efterlev- nad av föreskrifter måste bli bättre och även följas upp med aktiv tillsyn.85 Ett område som är särskilt viktigt att utveckla är utredningar inom familjerätten när det förekommer mäns våld mot kvinnor och riskbedömningar när det gäller vårdnad, boende och umgänge.86 Barn som lever i våld ska erbjudas skydd och metoder och ruti- ner för riskbedömning ska anpassas utifrån barns särskilda behov och användas mer konsekvent inom . Rutiner och metoder för att bedöma såväl omedelbar fara och långsiktiga risker för barns hälsa och utveckling som det berörda barnets upplevelse av trygghet behöver utvecklas och implementeras.87 Det finns be- hov av en ökad tillgång till skyddat boende och familjehem av god kvalitet utifrån barns särskilda behov. Det gäller barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. 84Barnombudsmannen (2012). 86Se t.ex. (2003), Kaldal (2010)(2015). 87Broberg et al. (2015), (2015). Barn som lever i våld ska alltid erbjudas adekvata stödinsatser av god kvalitet utifrån sin ålder, utveckling och behov. Detta ska gälla oavsett var i de bor. Konkret och fungerande samverkan mellan olika myndigheter och organisationer är avgörande för att utsatta barn både ska upptäckas och få adekvat och långsiktigt stöd. Det är som nämnts tidigare stora skillnader i hur samverkan fungerar i många kommuner och mellan myndigheter och organisationer. Barnperspektiv och barns delaktighet ska alltid vara i fokus i myndigheternas insatser och åtgärder gällande barn. För närva- rande pågår flera regeringsuppdrag inom området. Bland annat har en särskild nationell samordnare tillsattas av regeringen för att följa upp den sociala barn- och ungdomsvården.88 Det pågår även flera utredningar inom barnområdet, t.ex. en kartläggning av hur tillämp- ningen av lagar och föreskrifter stämmer överens med barnets rättigheter, en utredning om att göra till lag och utredningar med översyn av såväl tvångsvårdslagstiftning som vårdnadslagstiftning.89 Det har påtalats i flera offentliga utredningar att det finns ett behov av ett för frågor om våld mot barn. Social- styrelsen redovisade , efter en utlysning bland universi- tet och högskolor på regeringens uppdrag, vilket lärosäte som bör få uppgiften att bilda ett nationellt centrum för kunskap om våld och andra övergrepp mot barn.90 Ärendet bereds inom och beslut kommer att tas om vilket läro- säte som ska få bilda det nationella centrumet som ska främja tvär- professionell kunskapsutveckling kring våld och andra övergrepp mot barn samt stimulera och stödja samverkan. och det nya nationella centrumet för kunskap om våld och andra övergrepp mot barn tillsammans med bör ha ett nationellt ansvar och uppdrag inom områ- 90Socialstyrelsen (2015c). Samverkan bör ske med SKL och olika idéburna organisa- tioner. Länsstyrelserna är centrala aktörer på regional nivå för att följa upp utvecklingen inom området. Samverkan ska ske med landsting och andra myndigheter och organisationer. är expertmyndighet på barnets rättigheter och en viktig aktör för uppdrag när det gäller att följa upp insatser till barn, om barnrättsperspektivet beaktas och om och barns del- aktighet tillgodoses. Kommunerna (socialtjänst och skola) och hälso- och sjukvården är viktiga aktörer på lokal nivå. öppna jämförelser finns inom området, bland annat om information, stödinsatser för barn m.m. och kan användas och utvecklas. Uppföljning kan ske av andelen anmälningar och tidig upptäckt inom olika myndigheter som t.ex. skolan, hälso- och sjukvården och . Uppföljning kan ske även av de olika insatser som finns för skydd, stöd och behandling. Uppföljningar av utredningar inom och familje- rätten och när det gäller riskbedömning i ärende som rör vårdnad, boende och umgänge. Lägesrapporter från myndigheter kan komplettera uppföljningen. Målets koppling till Istanbulkonventionen och EU:s Områden i Istanbulkonvention som berör barn finns bland annat i artikel 26, 27 och 31. Artikel 26 handlar om skydd och hjälp för barnvittnen. Där framgår att parterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säker- ställa att skydd och stödtjänster för brottsoffer tillhandahålls med vederbörlig hänsyn till barns rättigheter och behov när de har be- vittnat sådant våld som faller inom ramen för denna konvention. De åtgärder som vidtas ska omfatta åldersanpassad psykosocial rådgivning för barn som har bevittnat sådant våld som faller inom ramen för denna konvention och ska genomföras med hänsyn till barnets bästa. I artikel 27 framgår att parterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppmuntra personer som har bevittnat en sådan våldshand- ling som faller inom ramen för denna konvention eller som har rimlig anledning att anta att en sådan handling kan komma att be- gås eller att ytterligare våldshandlingar kan förväntas, att anmäla detta till behöriga organisationer eller myndigheter. Vårdnad, umgängesrätt och säkerhet tas upp i artikel 31. Där framgår att parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att säkerställa att förekomsten av sådant våld som faller inom ramen för denna konvention beaktas när frågor om vårdnad av barn och barns umgängesrätt ska avgöras. Parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att säkerställa att utövandet av umgängesrätt eller vårdnad inte äventy- rar brottsoffrets eller barnens rättigheter och säkerhet. I Brottsofferdirektivet framgår att när brottsoffret är ett barn har medlemsländerna enligt direktivet att säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet och att det görs en individuell bedöm- ning. Direktivet ålägger vidare medlemsländerna att inta ett barn- orienterat förhållningssätt och ta vederbörlig hänsyn till barnets ålder, mognad, synpunkter, behov och problem. I artikel 24 fram- går barns rätt till skydd som brottsoffer. 8.8Målområde 8: Säkra insatser för pojkar och män som utövar våld mot flickor och kvinnor samt hedersrelaterat våld och förtryck Samhällets insatser för att förhindra att pojkar och män utövar våld mot flickor och kvinnor samt hedersrelaterat våld och för- tryck ska ske med utgångspunkt i de utsattas säkerhet och våldsutövarens ansvar för sina gärningar. Insatserna ska vara in- dividuellt anpassade och av god kvalitet. •Arbete med att bedöma våldsproblematik, farlighet och behov av insatser ska utvecklas. •Arbete för att förmå pojkar och män att sluta använda våld och ta ansvar för våldet och dess konsekvenser ska alltid ha våldsut- sattas säkerhet, stöd och skydd i fokus. •Insatser för våldsutövande pojkar och män ska utgå från ett genusmedvetet förhållningssätt och från bästa tillgängliga kun- skap samt evidensbaserade metoder. •Insatserna för våldsutövande pojkar och män ska vara individu- ellt anpassade och utgå från våldsutövarens dynamiska riskfak- torer. •Insatser och kunskap kring pojkar och unga mäns våldsutövande ska utvecklas och öka. •En tydlig ansvarsfördelning och konkret samverkan mellan olika aktörer ska utvecklas och implementeras. Detta målområde inriktar sig på pojkar och män som utövar våld mot flickor och kvinnor. Med säkra insatser menas att insatser till våldsutövande pojkar och män måste vara säkra och trygga för de som utsatts för våldet, t.ex. kvinnor och barn. Med att förövaren ska ta ansvar för våld menar vi ansvar för sin våldsutövning, sina gärningar, sina problem och riskbeteende. Ett viktigt steg i arbetet mot pojkar och mäns våld mot kvinnor, flickor, barn och heders- relaterat våld och förtryck är att undersöka de bakomliggande orsakerna till mäns och pojkars i beteende. Brottspreventiva samt återfallspreventiva insatser bör utformas utifrån risken för fortsatt våldsutövning. Förövare med höga risker bör prioriteras och efter behov få mer intensifierade insatser. Insat- serna bör därefter utformas utifrån de dynamiska riskfaktorerna. Det vill säga problemområden relaterade till den specifika brotts- ligheten. Individuellt anpassade insatser innebär att de riktas mot exempelvis attityder som understöder våld, psykisk ohälsa, funkt- ionsnedsättning, missbruk- och beroende och så vidare. Dessa faktorer behöver även beaktas när det gäller hedersrelaterat våld och förtryck. Alla insatser för att förmå pojkar och män att sluta använda våld ska alltid ha våldsutsattas säkerhet, stöd och skydd i fokus. Arbetet med att upptäcka, bedöma och förmå våldsutövande män att sluta använda våld bedrivs såväl inom polis, kriminal- vård, socialtjänst och hälso- och sjukvård, som av idéburna organi- sationer. En fråga som framkommer under utredningen är vem som egentligen ska ha ansvar för att ge insatser och stöd till våldsut- övande män, förutom de som är dömda till påföljd och som är Kriminalvårdens ansvar. Det är viktigt att framöver klargöra hälso- och sjukvårdens och ansvar inom området. I detta klargörande bör det också ingå att utveckla och stärka arbetet med motiverande samtal, för att få fler våldsutövande pojkar och män att inse sitt behov av insatser. Arbetet med att tidigt upptäcka och bedöma farlighet och risk behöver utvecklas. De riskbedömningsinstrument som används måste identifiera den specifika risken och inte vara för generella eller irrelevanta. Kriminalvården arbetar kontinuerligt med att göra riskbedömningar. Riskbedömningar inom t.ex. hälso- och sjuk- vårdens olika psykiatriska verksamheter behöver förbättras mot bakgrund av att många män som har dödat kvinnor i nära relation haft en psykiatrisk diagnos eller psykisk ohälsa.91 För att detta ska bli möjligt behöver kompetensen öka och yrkesverksamma ställa frågor om våld. Kriminalvården (2012). Arbetet för att förmå pojkar och män att sluta använda våld och ta ansvar för våldet och dess konsekvenser är under utveckling. Insatser och kunskap om pojkars och unga mäns våldsutövande behöver enligt vår bedömning både utvecklas och öka. Insatserna ska målgruppsanpassas och utgå från ett genusmedvetet förhåll- ningssätt samt från bästa tillgängliga kunskap och evidensbaserade metoder. Ett säkerhetsinriktat stöd till den våldsutsatta kvinnan är ofta en central komponent i de konventionella programmen riktade till våldsutövande män.92 Det finns olika modeller för säkerhetsarbete runt partnern/kvinnan. Det är viktigt att kvinnan får kunskap om innehållet i programmet och att hon får veta om mannen avbryter programmet eller behandlingen.93 Partnerkontakt ska vara ett er- bjudande till kvinnan, inte ett krav. Ett försök med partnerkontakt har genomförts och följts upp av Socialstyrelsen.94 Vid insatser som rör partnerkontakt måste partnerkontaktens begränsningar tydliggöras för både offer och andra aktörer så den inte inger en falsk trygghet eller ersätter andra skyddsåtgärder. Vid olika insatser för våldsutövande män är det särskilt viktigt att även beakta säkerheten för barn som kan finnas i hans närhet.95 För de män som döms för våld mot kvinnor finns som nämnts olika program inom : IDAP (för våld i nära rela- tion) och (för sexualbrott). IDAP har utvärderats och resul- taten är försiktigt positiva.96 Nya metoder och forskning är också under utveckling inom bl.a. gällande hedersrelaterat våld och för- tryck. När det handlar om olika insatser till förövaren som avtjänar påföljd inom frivården är det än viktigare med samverkan och skydd för brottsoffer. Insatser för män som använder våld mot kvinnor är en form av våldsförebyggande arbete. En stor del av detta arbete har i ofta förts inom ramen för mottagningar som riktar sig till män i kris och inte bara till män med en våldsproblematik. Det finns krismottagningar för män i olika delar av landet. är kommu- nerna huvudman, ibland är det landstingen och ibland är huvud- 92Austin & Dankwort (1999), RESPECT (2012). RESPECT (2012). 94Socialstyrelsen (2015b). 95Se även Alderson et al. (2013), et al. (2006). 96Kriminalvården (2012). De flesta mottagningarna arbetar utifrån en teoretisk bas med inspiration från såväl pedagogik, kognitiv beteendeterapi och krispsykologi som från systemteori och psyko- dynamisk teori, även om tyngdpunkten ofta ligger på någon av dessa influenser.97 Verksamheter som arbetar med våldsutövarna växer och ut- vecklas. Att försöka förhindra våldsutövare att fortsätta använda våld är väsentligt för att våldet mot kvinnor, unga kvinnor, flickor och barn ska minska. Utredningen har träffat flera verksamheter och behandlare som arbetar praktiskt med våldsutövare. Utred- ningen har dessutom träffat representanter från organisationer som Män för jämställdhet och Rikskriscentrum, som också arbetar inom området. Ett problem är att det är stora skillnader i både kvalitet och kompetens mellan olika verksamheter, vilket bekräftas av våra möten. Arbetet med att följa upp, systematisera och kvalitetssäkra metoder inom området behöver förbättras. har utvärderat flera av insatserna för våldsutö- vande män. Utvärderingen visar på ett försiktigt positivt resultat, men påpekar också svårigheterna med att mäta effekt på området. tydliggör att verksamheterna behöver utveckla sin dokumentation och uppföljning för att kunna förbättra sitt ar- bete.98 Arbetet med att systematisera och kvalitetssäkra insatser till våldsutövande män har kommit betydligt längre på internationell nivå. Det handlar dels om att forskningen om verkningsfulla meto- der framförallt bedrivits internationellt, dels om att arbetet med minimistandards och ackreditering av program kommit betydligt längre i andra länder, exempelvis i och Tyskland.99 WHO pekar på vikten av att adressera genusnormer i arbetet mot våld, samt att arbeta våldsförebyggande på alla nivåer.100 Modeller för stöd och behandling i arbetet med män som utövar våld och där studier visat positiv effekt är ofta hämtade från andra länder.101 Här återstår alltså mycket arbete både med att beskriva och beforska de insatser som är utvecklade och/eller görs i 97Se vidare , M. et al. (2006) och SKL (2011). 98Socialstyrelsen (2010). 99Se EIGE (2015), RESPECT (2012). 100WHO (2010). 101SKL (2011). samt överföra och pröva lovande modeller i en svensk kontext och även vid behov anpassa dem till svenska förhållanden. Internation- ellt sett finns även en rad olika försök med att diversifiera och mål- gruppsanpassa insatser, såväl vad gäller olika målgrupper, exempelvis etniska minoriteter102 eller personer med funktionsnedsättningar, som när det handlar om olika våldsformer och allvarlighetsgrad av våld. Exempelvis finns förslag på modeller för hur man kan diffe- rentiera bedömningar av familjerättsliga tvister och skilja ut ären- den med våld från andra högkonfliktärenden103 samt differentiera bedömningar av familjerättsliga ärenden med våld beroende på våldsmönster och allvarlighetsgrad.104 bör ha ansvaret för området i samverkan med Kriminalvården. Samverkan kan ske med organisationer som t.ex. Män för Jämställdhet och Rikskriscentrum. Länsstyrelserna är regionala samordnare. Insatser och uppföljning för våldsutövande män finns med i Social- styrelsens öppna jämförelser. Kriminalvårdens arbete med våldsutövare bör följas upp regel- bundet. Vidare kan uppföljning och mätning ske av antal verksamheter som finns och arbetar inom området, vilka metoder som används och huruvida dessa är evidensbaserade. Vidare kan uppföljning ske av hur stort antal pojkar och män som erhåller insatserna, samt vilken effekt insatserna får för pojkar och mäns våldsutövande . Arbete med bedömning av farlighet och risk inom myndigheter som socialtjänst och hälso- och sjukvård bör följas upp. Uppföljning kan även ske av hur säkerhetsarbetet med vålds- utsatta tillgodoses. Gondolf och (2001). och (2009). 104Jaffe et al. (2008). Målets koppling till Istanbulkonventionen och EU:s Behandlingsprogram för förövare som utövar våld i hemmet nämns i artikel 16 i Istanbulkonventionen. Där framgår att parterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att inrätta eller stödja program som syftar till att förövare som har utövat våld i hemmet ska lära sig att inte bete sig våldsamt i mellanmänskliga relationer, i avsikt att förebygga ytterligare våld och förändra ett våldsamt beteende- mönster. Parterna ska även vidta åtgärder för att inrätta eller stödja be- handlingsprogram i avsikt att förebygga att förövare, särskilt sexual- förbrytare, begår nya brott. När parterna vidtar de åtgärder som avses ovan ska de säker- ställa att stöd till brottsoffren samt deras säkerhet och mänskliga rättigheter ska komma i första hand och att behandlingsprogram, när det är lämpligt, inrättas och genomförs i nära samarbete med specialiserade stödtjänster för brottsoffer. I detta kapitel redogör vi för kostnadsberäkningar av de förslag som utredningen lägger fram och som återfinns i kapitel 7 och 8. Vi beskriver också övriga konsekvensanalyser enligt kommittéförord- ningen (1998:1474). 9.1Kostnadsberäkningar och förslag till finansiering Utredningens bedömning: Genomförande av förslagen till nationell strategi beräknas innebära en ökad kostnad för staten som omfattar under strategi- periodens första fas 2016–2020. Finansiering föreslås ske främst genom anslag 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder inom utgifts- område 13. I kommittéförordningen (1998:1474) stadgas att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska även dessa redovi- sas.