sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — 4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, 5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, samt 6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket , MB. Vid redovisningen ska kommunen tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB. Det betyder bland annat att översiktsplaneringen måste ta hänsyn till att oexploaterade områden, områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt och skogsmark som har betydelse för skogsnäringen så långt som möjligt ska skyddas. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar bara om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och behovet inte kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Översiktsplanen ska dessutom göra det möjligt att förenkla den efterföljande, mer detaljerade planläggningen. Enligt bestämmel- serna om detaljplaner kan exempelvis det enklare standardför- farandet (tidigare benämnt enkelt planförfarande) endast tillämpas om planförslaget är förenligt med översiktsplanen. Översikts- planens avvägningar och ställningstaganden förutsätts även ge väg- ledning för bygglovsprövning i områden där det saknas rätts- verkande planer. ska planen ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar (prop. 2009/10:170 s. 169 f.). Planen är enligt 3 kap. 3 § PBL inte juridiskt bindande för myn- digheter och enskilda. Kommunfullmäktige ska minst en gång under dess mandatid pröva om översiktsplanen är aktuell i för- hållande till kraven i PBL Även ska under mandat- perioden i en sammanfattande redogörelse till kommunen redovisa sina synpunkter om statliga och mellankommunala intressen, som kan ha betydelse för planens aktualitet. En översiktsplan kan ändras eller fördjupas för en begränsad del av kommunen. Ändringen kan även avse ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Ändringar i en översiktsplan kan följa ett enklare planförfarande än vad som gäller för en ny plan (3 kap. 23–28 §§). 3.2.2Översiktsplanering och riktlinjer för bostadsförsörjning Översiktsplanen ska således ange grunddragen i fråga om den av- sedda användningen av mark- och vattenområden och kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Dessa bestämmelser lägger grunden för en samordning mellan den fysiska planläggningen enligt PBL och kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen. I detta arbete är översikts- planen ett viktigt verktyg för att genomföra kommunens inten- tioner när det gäller bostadsförsörjningen (prop. 2013/14:59 s. 22). En ny bestämmelse i 2 kap. 3 § PBL anger att planläggning och andra ärenden enligt PBL ska främja bostadsbyggande och utveck- ling av bostadsbeståndet. Därigenom har det blivit tydligt att bostadsförsörjningsbehovet är ett viktigt allmänt intresse. Sam- tidigt infördes i BFL en bestämmelse om att kommunens riktlinjer Hur ser dagens samhällsplanering ut? för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen. På så sätt har kopplingen mellan kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar och PBL stärkts (prop. 2012/13:178). Det har även införts en bestämmelse i 3 kap. 5 § PBL om att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Bestämmelsen syftar till att öka samordningen mellan kommunens riktlinjer för bostadsför- sörjning och översiktsplanen. Den ska säkerställa att ett identifierat behov av bostäder enligt kommunens riktlinjer påverkar innehållet i översiktsplanen. Beträffande själva redovisningen anförde rege- ringen följande i sitt förslag till . Bestämmelsen ger stöd för att redovisningen i översiktsplanen anpassas till kommunernas skilda förutsättningar och behov. I den mån behovet lämpligen tillgodoses genom ny bostadsbebyggelse, bör kommunen precisera hur behovet ska tillgodoses, t.ex. i vilka områden som det är aktuellt att exploatera för nya bostäder. Därmed inte sagt att bostadsbehovet med nödvändighet behöver tillgodoses genom att nya områden pekas ut för bostadsbebyggelse. Behovet kan lika gärna tillgodoses genom förändringar eller kompletteringar i befintlig bebyggelse. I den mån det finns ett överskott av bostäder kan kom- munen välja att redovisa hur balans kan uppnås i beståndet. Avsikten med lagändringen är således att kommunens riktlinjer om bostads- försörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen, och inte att dubblera innehållet i översiktsplanen och kommunens riktlinjer. Hur kommunen avser att tillgodose behovet av bostäder kan lämp- ligen preciseras och rum i översiktsplanen, dvs. genom en redo- visning av var och när de nya bostäderna bör komma till stånd. Om det krävs större exploateringar, eller större omvandlingar av befintliga områden för att tillgodose behoven, kan sådana områden avgränsas på en karta så att det blir tydligt hur behovet ska tillgodoses. Tidpunkten då bostäderna ska komma till stånd kommer naturligtvis oftast att vara ungefärlig. Om det framgår av kommunens riktlinjer för bostadsför- sörjningen vilken typ av bostäder det är som behövs, kan det vara lämpligt att även redovisa detta i översiktsplanen. 2013/14:59 s. 23) 3.2.3Är översiktsplanerna aktuella? Översiktsplanering bedrivs med skiftande inriktning och ambitions- nivå i landets kommuner. Vissa kommuner driver översiktsplane- ringen som en strategisk utvecklingsplanering. Hur ser dagens samhällsplanering ut? begränsar planeringen till en beslutsförberedande planering för mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling. Enligt regeringens förslag till om ny plan- och byggnadslagstiftning med anledning av betänkande var översiktsplanerna i många kommuner också inaktuella. Planerna hade dessutom inte fått den betydelse som ett politiskt vägledande, strategiskt doku- ment för kommunens långsiktiga utveckling som var avsikten när planinstitutet infördes (prop. 2009/10:170 s. 170). Aktualitetsprövning hade inte heller skett i den utsträckning som det var tänkt enligt lagens krav. Det var då bara en mindre del av landets kommuner som hade aktualitetsprövat sin översiktsplan. bedömdes behovet av mellankommunal samverkan ha ökat i första hand med anledning av vindkrafts- och infrastrukturplanering, men också med anledning av planering för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, behovet av gemensamma planeringsunderlag och i några fall gemensamma översiktsplaner (prop. 2009/10:170 s. 171). har fler planer tagits fram, vilket har bidragit till att antalet gällande planer har minskat något. Fort- farande är det dock många kommuner i framförallt landets norra delar som har en översiktsplan som är mer än . Exem- pelvis visar en studie som gjorts i att mer än hälften av länets 15 kommuner har en översiktsplan som är äldre än 12 år.6 Nära hälften av landets kommuner har översiktsplaner som antogs . Cirka en tredjedel av de gällande översikts- planer är antagna perioden –2010. har antagits efter 2010. 2014 antogs 33 översiktsplaner. 12 av dessa ersatte en plan . Åren 2010–2014 har dessutom 75 översiktsplaner aktualitetsprövats.7 Kommuner och Landsting (SKL) har undersökt hur aktuella de kommunomfattande översiktsplanerna var . I förhållande till tidigare utredningar hade andelen aktuella planer ökat. av de kommunomfattande översikts- planerna var enligt SKL aktuella eller under omarbetning. av planerna var utan att vara aktualitets- 6Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplane- ring, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag, s. 23 f. 7Boverket, Plan- och byggenkäten – Översiktsplanering, /sv/PBL-kunskapsbanken/uppfoljning/Statistik/statistik-oversiktsplan/ Hur ser dagens samhällsplanering ut? prövade eller där kommunen ännu inte hade tagit initiativ till en ny plan. Vad som krävs för att kommunen ska anses ha tagit initiativ till en ny plan framgår dock inte av rapporten.8 är det mindre kommuner och särskilt kommuner i områden där tillväxten är svag och oftast har en svag eller vikande befolkningsutveckling, som tenderar att vare sig aktualisera sina översiktsplaner eller utarbeta en ny plan. I storstadsregioner och andra tillväxtområden utarbetas eller hålls översiktsplanen aktuell och gör på så sätt det möjligt att bättre beakta det ömsesidiga sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och den kommunala översiktsplaneringen. Skillnaderna mellan kommunerna beror ofta på olika utveck- lingsförutsättningar och tillgång på resurser. Stora och expande- rande kommuner upplever som regel ett större behov av att fortlöpande diskutera den framtida utbyggnaden, medan små kom- muner i glesbygd med svagt förändringstryck inte har samma behov att upprätta en ny översiktsplan. Särskilt de små kommunerna upplever ibland att bestämmelserna är alltför betungande när det gäller förfarande och redovisning för att motsvara nyttan. Det framhålls ofta att PBL:s planinstrument, inklusive översiktsplanen, främst är avsedda som exploaterings- instrument för att hantera utveckling och expansion. De passar sämre för att hantera stagnation och befolkningsminskning, rivning av bostäder och avveckling av service. Flertalet kommuner arbetar dock aktivt med tillägg och för- djupningar till översiktsplanen. har 17 kommuner antagit totalt 19 tillägg till planen. har antalet tillägg successivt minskat från då ett 50-tal beslut . Precis som tidi- gare år är det tillägg med teman vindbruk och landsbygdsutveckling i strandnära lägen (s.k. LIS-områden) som dominerar. är det ledande temat. Enligt finns det ett tydligt sam- band mellan olika statliga stödinsatser och den planering som kom- munerna fokuserar på.9 Fördjupningar och tematiska tillägg kan användas som en del av en kontinuerlig översiktsplanering, där frågeställningarna kan 8Sveriges Kommuner och Landsting, Aktuella kommunomfattande översiktsplaner – Läget i landet , s. 12. 9Boverket, Plan- och byggenkäten – Översiktsplanering. /sv/PBL-kunskapsbanken/uppfoljning/Statistik/statistik-oversiktsplan/ Hur ser dagens samhällsplanering ut? av allt eftersom de uppstår. På så sätt kan dessa stärka över- siktsplanens aktualitet ur kommunens perspektiv. Men det kan också innebära att det blir problematiskt för utomstående att bedöma om en översiktsplan är aktuell. Det måste därför vara tydligt vad som är ändringar i planen respektive vad som är parallella planer och program som inte är direkt kopplade till planen. Om användningen av tematiska tillägg och fördjupningar inne- bär att en översiktsplan är aktuell i PBL:s mening, är dock något som enligt rapporten inte kan svara på. Det är inte givet att en gammal översiktsplan är inaktuell på grund av att antagandeåret är gammalt. Planen kan just genom fördjupningar och tillägg ha moderniserats och därmed vara aktuell, trots att den enligt antagandebeslut är gammal.10 Flera av landets kommuner har fortfarande gamla och med stor sannolikhet också inaktuella översiktsplaner, vilket innebär en rad problem. Enligt låter centrala myndigheter gamla över- siktsplaner ligga till grund för bedömningar av nya investeringar. Detta är ett problem. Det är också ett problem med inaktuella översiktsplaner, när kommunerna i en region försöker att sam- ordna olika insatser. Likaså är det ett problem när prövningar enligt PBL eller grundar sig på inaktuella översiktsplaner.11 3.2.4Många nationella mål, planer och program ska beaktas Kommunen ska i den fysiska planeringen bland annat samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program. Antalet sådana mål, planer och program är betydande. konstaterar i en rapport till regeringen att 21 olika politik- och/eller ämnesområden har betydelse för den fysiska samhällsplaneringen. har identifierat 28 nationella myndigheter som har ansvar inom ett eller flera områden. Till områdena hör totalt ett 100-tal relevanta nationella mål, varav drygt 40 kan betecknas som över- gripande mål. 10Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplane- ring, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag, s. 24. 11Boverket, Årsredovisning 2008. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Endast mål som är fastställda av riksdag eller regering, vanligtvis redovisade i den årliga budgetpropositionen, finns med i samman- ställningen. Däremot är urvalet bredare när det gäller planer, pro- gram och strategier. Även sådana som är framtagna av nationella myndigheter och är kopplade till nationella mål, men som inte är lagreglerade har tagits med. Detta innebär bland annat att riks- intressen i 3 och 4 kap. MB inte har tagits med. Sammanställningen omfattar också strategier på EU-nivå och internationell nivå, som är viktiga för fysisk samhällsplanering.12 Nationella strategier, planer och program är oftast framtagna av den nationella myndighet som har ansvar inom det berörda om- rådet, men kan också vara beslutade av regeringen. Det gör att det kan vara svårt att fastställa digniteten hos varje enskild strategi. Strategierna riktar sig även till olika målgrupper, allt från rege- ringen via myndigheter och kommuner till enskilda näringsidkare och brukare. Kopplingen mellan målen och strategierna är enligt inte heller alltid tydlig. Alla mål följs inte av konkretiserade strate- gier eller planer för ett praktiskt genomförande. De nationella målen har olika karaktär. Några är mycket tydliga, konkreta och tidsatta, medan andra är betydligt mer övergripande och diffusa. Inom några områden finns det många mål, medan andra bara har ett. Det är därför en utmaning för kommunerna att göra avvägningar mellan de olika målen i den fysiska planeringen och att formulera och genomföra bra åtgärder för att nå målen. I en senare rapport har redovisat en problemanalys gällande de nationella målen.13 Där anser att målens ursprung från budgetpropositionen försvårar en direkt översättning till fysisk samhällsplanering. Det finns därför ett behov av att utveckla ett fåtal konkreta mål för hållbar samhällsplanering i stället för dagens hundratal mål. Tematiska vägledningar skulle kunna vara en möjlighet. De nationella målen är i första hand anpassade för ekonomisk målstyrning av olika budgetområden och myndigheter, eftersom de i stor utsträckning ursprungligen kommer från de utgiftsområden i 12Boverket, Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk sam- hällsplanering, Rapport 2011:17 Regeringsuppdrag, s. 11 f. 13Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regerings- uppdrag, s. 10. Hur ser dagens samhällsplanering ut? budgetpropositionen som berör fysisk samhällsplanering. Det kan bidra till komplikationer i arbetet med att anpassa de nationella målen till en regional och fysisk planering av mark- och vattenområden. Det gäller inte minst då det inte föreligger någon inbördes prioritering och värdering mellan sammanställda mål, planer och program. anser i rapporten att frågan därför behöver belysas ytterligare. Det skulle kunna ske genom en beskrivning av historien bakom de nationella målen och en djupare analys av hur användbara de egentligen är för effektiv styrning av fysisk samhällsplanering. En möjlig slutsats av en sådan analys skulle kunna vara att det före- ligger ett behov av att utarbeta ett fåtal mer konkreta mål för sam- hällsplaneringen i stället för dagens hundratal. Målformuleringar, som i första hand har tagits fram för ekono- misk målstyrning, skapar även svårigheter när målen ska brytas ner regionalt och anpassas till fysisk samhällsplanering ute i regioner och kommuner. Länsstyrelserna har haft i uppdrag att regionalisera de nationella målen med utgångspunkt i tidigare rapport (2011).14 De har dock enligt inte mäktat med att ta sig an det uppdraget fullt ut.15 Länsstyrelserna har tolkat uppdraget så att redovisningen i första hand bör vara inriktad på att visa hur de kan bidra med råd, information och underlag till kommunerna för att de nationella målen, planerna och programmen ska uppnås. Anledningen till omtolkningen anges vara att en regionalisering av målen skulle kräva en omfattande samverkan med andra parter i en lång process. Länsstyrelserna ansåg inte att en sådan regionalise- ring rymdes inom ramen för uppdraget. Generellt sett menar de att länsstyrelserna med dagens resurser har få möjligheter att arbeta med att ta fram övergripande planeringsunderlag med samman- vägda och förankrade ställningstaganden på regional nivå.16 ser ett behov av att tydliggöra de olika myndighets- nivåernas roller och ansvar utifrån länsstyrelsernas problemanalys. Staten bör enligt rapporten överväga att utarbeta ett fåtal mer kon- kreta och uppföljningsbara mål för hållbar samhällsplanering. 14Regionalisering av nationella mål, planer och program, Länsstyrelsernas uppdrag 42 regleringsbrev. 15Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regeringsuppdrag, s. 7. 16Ibid s. 12. Hur ser dagens samhällsplanering ut? för att målstyrningen och den viktiga kunskapsöverföringen mellan planeringsaktörerna ska fungera effektivt. konstaterar att många av de nationella målen hanteras inom ramen för PBL. Enligt länsstyrelserna finns ett stort antal regionala planeringsunderlag som bidrar till att genomföra målen. För att kunna utvärdera effekten av att bearbeta målen genom tematiska regionala planeringsunderlag, krävs en tydlig och transparent uppföljning av målens faktiska genomslag i den efter- följande planeringen såväl som i genomförandet. för fram tematiska fördjupningar som en möjlig lös- ning på problemet med att översätta en stor och komplex mål- materia till planeringsunderlag, som är användbara för fysisk planering. Länsstyrelserna har pekat på goda exempel på riktade uppdrag, som följts av extra resurser till länen och kommunerna. Här framhävs även eget initiativ Det stationssam- hället, som är en tematisk konkretisering av Vision för 2025.17 Syftet har här varit att hjälpa kommunerna och regionerna i arbetet med att nå ett flertal av de nationella målen. Rapporten tar även upp frågan om kunskapsförmedlingen och mötet mellan aktörer. Enligt finns det behov av en gemensam regional arena för hållbar samhällsplanering som kan förmedla kunskap mellan olika aktörer tidigt i planeringsprocessen. Länsstyrelserna har den sammanfattande redogörelsen som ett viktigt instrument för att möta den kommunala översikts- planeringen i ett tidigt skede (jfr 3 kap. 28 § PBL). anser att både de regionala och de nationella målen behöver få en tydligare roll i den sammanfattande redogörelsen. Ansvarsfördelningen mellan och den regionalt till- växtansvariga aktören i länet behöver dessutom klargöras för ett effektivare samarbete mellan den regionala och den kommunala nivån. Med stöd av länsstyrelsernas rapporter lyfter slutligen fram följande identifierade brister när det gäller kommunernas möjligheter att tillämpa de nationella målen i översiktsplane- ringen.18 17Boverket, Vision för 2025, Dnr 109-2640/2011. 18Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regeringsuppdrag, s. 15 f. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Boverket har inte något utpekat ansvar för att samordna de nationella målen kring samhällsplanering. Flera länsstyrelser efterlyser statliga riktlinjer och vägledningar för hur de nationella målen ska vägas mot varandra. Länsstyrelserna ser ett stort utvecklingsbehov i kommunernas arbete med konsekvensanalyser i översiktsplaneprocessen. Länsstyrelserna anser att den nationella nivån måste ta ett större ansvar för de frågor som bara kan hanteras centralt. Några länsstyrelser anser att mål som ligger utanför den fysiska planeringen i många fall är avgörande för att genomföra de nationella målen för bebyggelse. Både och länsstyrelserna menar att fysisk planering kan skapa förutsättningar för att nå ett mer hållbart samhälle, men enbart planeringsunderlag kan aldrig göra att de nationella målen nås. Länsstyrelserna anser att kunskapsöverföring och dialog är av- görande framgångsfaktorer för att genomföra de nationella målen. Boverket delar uppfattningen att miljömålsuppföljningen inte fungerar optimalt och ser liksom länsstyrelserna att det finns svårigheter i att hantera målkonflikter inom nuvarande system. Boverket drar tillsammans med länsstyrelserna slutsatsen att det finns ett behov av att arbeta för ett målsystem som hanterar hållbar utveckling, där alla aspekter av hållbar utveckling finns med och inte enbart de miljömässiga. Enligt 3 kap. 4–5 §§ PBL ska kommunen i sin översiktsplan särskilt redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur kommunen avser att tillgodose dessa. De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och de särskilda bestämmelserna för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet i 4 kap. innehåller bland annat regler för områden Hur ser dagens samhällsplanering ut? För riksintresseområdena gäller, med vissa undan- tag i 4 kap., att de ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Undantagen i 4 kap. innebär bland annat att de bestämmelser som rör områden av sär- skild betydelse för turism och friluftsliv – som kustområden, fjäll- områden och älvar – inte utgör hinder för utvecklingen av befint- liga tätorter eller det lokala näringslivet. Det finns dock inget mot- svarande undantag för riksintressena i 3 kap. MB. En bedömning av om en åtgärd medför påtaglig skada eller mot- svarande måste alltid göras i samband med plan- eller tillstånds- beslut som berör områden av riksintresse. Varken eller hushållningsförordningens lagtext ger någon ledning om vad som är påtaglig skada. Inte heller i praxis har enligt Riksintresse- utredningen någon klar tolkning av begreppet påtaglig skada utvecklats, mycket beroende på riksintressenas olika karaktär och förutsättningar (SOU 2014:59 s. 2). har dock i samråd med tagit fram allmänna råd för vad som är påtaglig skada enligt 3 kap. 6 § MB (NFS 2005:17). Mark- och vattenområden kan vara av riksintresse för följande ändamål enligt 3 kap. 5–9 §§ MB. Rennäringen eller yrkesfisket, Naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet, Fyndigheter av ämnen eller material, Anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering, samt Genom myndighetsbeslut kan tolv så kallade riksintressemyndig- heter, som räknas upp i 2 § hushållningsförordningen, göra anspråk på eller peka ut områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Myndigheterna kan göra anspråk på riksintressen genom att efter samråd med bland annat lämna uppgifter om dessa områden till . När har tagit emot ett riksintresseanspråk med värdebeskrivning, ska den förse Hur ser dagens samhällsplanering ut? berörda kommuner med kunskapsunderlag för att dessa ska kunna hantera riksintressena i översiktsplaneringen. har påtalat väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen. Verket har framfört att oklarheterna inte bara är många utan också grund- läggande. Hela regelkomplexet för statligt inflytande på mark- användningen genom riksintressen borde därför ses över i ett sam- manhang. menar att tillämpningen av bestämmelserna i flera avseenden inte är förenliga med bestämmelsernas innehåll och syfte.19 granskning av statens hantering av riksintressen