sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd. Förslag att bibehålla det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter Det utrikespolitiska hindret att export av krigsmateriel inte bör ske till en stat som befinner sig i en väpnad konflikt med en annan stat, till en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan be- faras leda till väpnad konflikt eller till en stat som har inre väpnade oroligheter äger alltjämt tillämplighet. Detta villkorliga hinder har sin motsvarighet i såväl som EU:s ge- mensamma ståndpunkt avseende vapenexport. Att denna omstän- dighet återfinns i såväl det svenska regelverket som i det internatio- nella medför att det finns en viss överlappning mellan riktlinjerna och de internationella förpliktelserna. Utgångspunkten för pröv- ningen är emellertid olika mellan regelverken. Den nationella pröv- ningen bedömer den mottagande staten som helhet, medan de internationella förpliktelserna utgår från vad det är för krigsmate- riel som ska exporteras. Med hänsyn till detta kompletterar regel- verken varandra. Kommittén anser därför att det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter även fortsättningsvis bör återfinnas som ett nationellt hinder. Förslag att politik för global utveckling ska beaktas vid tillståndsprövningen Kommittén anser att det i tillståndsprövningen bör finnas ett krav på att en analys ska göras hur en beviljad krigsmaterielexport kan komma att påverka målen för den av fastlagda politik för global utveckling (PGU). Detta bör enligt kommitténs uppfattning ske genom att det i riktlinjerna tydliggörs att PGU ska beaktas vid tillståndsprövningen. I beslutsunderlaget ska en bedömning göras där det framgår vilka konsekvenser en krigsmaterielexport förvän- tas få för uppfyllandet av målen för PGU. Kommittén föreslår att riktlinjerna kompletteras med följande: Vid tillståndsprövningen av en ansökan om utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet samt annan utlands- samverkan avseende krigsmateriel ska särskilt beaktas samstämmig- heten med politik för global utveckling (PGU). I tillämpliga ärenden ska en analys göras av vilken framgår huruvida den tänka krigsmateriel- exporten kan komma att motverka arbetet för att nå uppsatta mål in- om PGU. För att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på export- marknaden så måste den köpande statens krav på leveranssäkerhet beaktas i exportkontrollregelverket. Att i exportkontrollregelverket tydligt reglera hur frågan om leveranssäkerhet ska hanteras är så- ledes av särskild vikt. Av gällande riktlinjer framgår att med följdleverans avses reserv- delar till tidigare exporterad krigsmateriel, ammunition som har samband med tidigare exporterad krigsmateriel eller utförsel där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Begreppet följdleve- rans anges inte i riktlinjerna, men återfinns däremot i riktlinjernas motivtext utan någon uttömmande definition. Vad som är att be- trakta som följdleverans har i stället förtydligats genom praxisut- veckling. Följdleveranssituationerna har delats upp i olika typer som i sin tur kan delas upp i tre undergrupper: reservdelar till tidi- gare levererad krigsmateriel, speciell ammunition till tidigare leve- rerad krigsmateriel, samt leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljade utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd. Vid bedömningen av den sistnämnda följdleverans- typen torde en oskälighetsbedömning vara mer frekvent återkom- mande än i de övriga följdleveranstyper som ingår i denna under- grupp. Kommittén föreslår att tolkningen av vad som utgör en följd- leverans görs snävare än vad som följer av riktlinjerna och den praxisutveckling som skett. Enligt kommittén bör följdleverans- typerna ersättningsleverans, kompletteringsleverans, återkommande anskaffning samt besläktad materiel inte med automatik betraktas som en följdleverans. I de fall det finns ett tydligt direkt samband med tidigare beviljad utförsel och aktuell utförsel är sådan utförsel att betrakta som en följdleverans. Så är bl.a. fallet avseende uppgra- dering av tidigare levererade vapensystem eller underhållsutrustning till sådana system. För att ett direkt samband ska anses föreligga krävs dock att det föreligger en direkt koppling till de produkter som tidigare exporterats. Ett följdleveransärende ska som varje an- nat utförselärende prövas utifrån gällande regelverk. Dock följer det av riktlinjerna att det föreligger en presumtion för bifall när det gäl- ler följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger några ovillkorliga hinder. Presumtionen för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser ska kvarstå, men en prövning ska alltid ske i det enskilda fallet för att säkerställa att tillstånd inte står i strid med internationella förpliktelser liksom att den mottagande staten inte bryter mot sina åtaganden till som t.ex. kan följa av ett slutanvändarintyg. I sådana situationer bör presumtionen brytas. Vidare ska i tillstånds- prövningen även beaktas om situationen i den mottagande staten avsevärt försämrats i förhållande till hur situationen var när det ur- sprungliga beslutet beviljades. EKR bör rådfrågas i sådana ärenden. Vidare bör EKR rådfrågas i ärenden där en skälighetsbedömning ska göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleve- rans. Kommittén föreslår att följande regel om följdleverans införs i riktlinjerna: Tillstånd bör beviljas till följdleveranser. Med följdleverans avses ut- försel av reservdelar, ammunition samt andra leveranser, t.ex. under- hållsutrustning och uppgraderingar, som har ett direkt samband med tidigare levererad krigsmateriel. Uppdrag att kartlägga andra samarbetsländers exportkontrollsystem Kommittén konstateras att ingen av de undersökta staterna har ett ”demokratikriterium” i sitt regelverk. Kommittén konstaterar vidare att det svenska exportkontrollregelverket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i undersökta stater. är ensamt om att som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvalt- ningsmyndighet, i stället för att prövningen direkt hanteras av re- geringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten är att export av krigsmateriel generellt är förbjuden, men att undantag från detta förbud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. Ett par stater har en liknande utgångspunkt. Ut- gångspunkten för flertalet jämförda stater är emellertid att export av krigsmateriel i grunden är tillåten, men att export under vissa om- ständigheter inte ska beviljas. Denna skillnad torde bl.a. ha sin för- i att de undersökta staterna förbjuder export ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel an- vändare samt att tillståndsprövningen sker utifrån en materielspe- cifik bedömning som infattar såväl slutanvändare som slutanvänd- ning, i stället för att granska den mottagande staten som sådan. Uppdrag att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen Kommittén föreslår flera åtgärder som var och en för sig ökar öppenheten och transparensen kring exportkontrollen av krigs- materiel. Gentemot allmänheten föreslås bl.a. en ökad tydlighet kring skälen för besluten, att regeringen på ett tydligare sätt än ikläder sig det politiska ansvaret för fattade beslut samt att den officiella rapporteringen kring exportkontrollen utvecklas. Ge- nom en ökad öppenhet och transparens förbättras möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande för de beslut som fattas. Förbättringar avseende rapporteringen bör även göras gentemot , såväl avseende öppen som sekretessbelagd information. De s.k. för- handsbeskeden (kommittén förslag är att dessa i fortsättningen ska benämnas preliminär bedömning) bör redovisas till och därigenom skapas även ökad transparens om de beslut som fattas av regering och ISP, inkluderande den avvägning som skett i det en- skilda ärendet samt att informeras om den rekommenda- tion som EKR lämnat. Detta måste ske med hänsyn till att dessa ärenden ofta omfattas av sekretess, främst försvars-, utrikes- och kommersiell sekretess. Det föreslås att det utöver ordinarie leda- möter i EKR även utses suppleanter. Kommittén föreslår vidare att det införs ett system med efterkontroller för att säkerställa att de produkter och den kunskap som levereras hamnar hos avsedd slut- användare. Härutöver föreslås att regeringen i sin årliga skrivelse till riks- dagen ger mer detaljerad information om bl.a. de ansökningar om utförseltillstånd som beviljats respektive avslagits liksom mer in- formation avseende vilken faktisk export som skett. Avseende be- viljade utförseltillstånd bör det av skrivelsen framgå de tillstånd som beviljats fördelat på de olika kategorierna i EU:s militära lista, tillsammans med en kortare beskrivning av den överförda eller ex- porterade krigsmaterielen. Vidare bör information om vem som är slutanvändare framgå. Detta bör ske utifrån fyra kategorier; militär, polis, annan statlig myndighet samt industri. Av uppgifterna om den faktiska exporten bör det anges mängden eller antalet produk- ter som exporterats liksom en beskrivning av krigsmaterielen. I de fall antalet inte kan anges t.ex. p.g.a. kommersiell- eller utrikes- sekretess ska detta anges. Vidare föreslås att en särskild redovisning görs genom fall- studier. Dessa bör omfatta beslut om att bevilja krigsmaterielexport i ärenden där det föreligger en uppenbar intressekonflikt mellan säkerhets- och försvarspolitiken å ena sidan och utrikespolitiken å den andra. I den redovisningen bör, så långt det är möjligt, redo- visas hur avvägningen gjorts mellan de olika politikområdena samt klarläggas varför ett visst politikområde vägt tyngre än ett annat. De månatliga rapporter som ISP redovisar avseende beviljade ut- förseltillstånd bör göras utförligare. Detta kan ske genom att dessa även redovisar försäljning av krigsmateriel fördelat på mottagande stat och produkt utifrån krigsmaterielförteckningens kategori- områden. Vidare föreslås att redovisningen avseende export av små och lätta vapen fördjupas. I redovisningen bör även jakt- och sport- skyttevapen och ammunition särredovisas. Slutligen föreslås att efterkontroller genomförs löpande. För att möjliggöra efterkontroller måste emellertid slutanvändarintygen utformas på ett sådant sätt att detta möjliggörs. Detta medför att slutanvändarintygen behöver omarbetas för att säkerställa att den mottagande staten godkänner att efterkontroller genomförs. Fokus för efterkontrollen bör ligga dels på krigsmateriel där risken för av- ledning är stor, dels på krigsmateriel där det finns intresse från att säkerställa att den teknik och/eller tekniskt kunnande som förts ut inte sprids. Rutiner för hur efterkontrollen ska organi- seras bör utarbetas av ISP efter samverkan med berörda myndig- heter och med försvarsindustrin. Kommittén anser att beslut som följer av krigsmateriellagen i största möjliga mån bör redovisas för allmänheten, särskilt när det gäller beviljade tillstånd till utförsel av krigsmateriel. Ifråga om be- viljade och offentliggjorda beslut kan kommittén inte se något hin- der mot att en ledamot i redogör för sin rekommendation in- kluderande de avvägningar denne gjort i ett enskilt ärende. Konsekvenser om exportkontrollen skärps gentemot icke-demokratiska stater Frågan om tillåtande av export av krigsmateriel innefattar betydligt fler hänsyn än bara frågan om exporten som sådan. Ytterst handlar frågan om export av krigsmateriel om säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Att tillåta eller inte tillåta export i ett enskilt fall får mer eller mindre konsekvenser för samtliga dessa politikområden. Avsikten med de föreslagna skärpningarna av regelverket är att försvåra krigsmaterielexport till icke-demokratiska stater. Detta kommer att få konsekvenser för den svenska krigsmaterielexporten. Att förutsäga hur ett skärpt regelverk för krigsmaterielexport gentemot icke-demokratiska stater kommer att påverka den fak- tiska exporten är emellertid svårt att bedöma med hänsyn till de osäkra faktorer som föreligger. Det är inte möjligt att på ett meningsfullt sätt göra en kvantitativ analys av denna förväntade minskning. Med hänsyn härtill görs en generell redovisning av hur minskad krigsmaterielexport kan påverka den inhemska försvars- industrin samt hur detta i sin tur kan komma att påverka Försvars- maktens materielförsörjning, möjligheter att ingå inter- nationella materielsamarbeten, möjligheter till att delta i internationella insatser för fred och säkerhet, samt de ekonomiska konsekvenserna för försvarsindustrin liksom för ekonomin i stort. En direkt följd av minskad export är att företagens intäkter minskar. Generellt kan sägas att detta får till följd att företagens konkurrenskraft försämras och därmed dess möjligheter att bi- behålla såväl sin kapacitet som kompetens att verka på teknologins framkant. Ett mer restriktivt exportkontrollregelverk kommer att försämra de svenska företagens konkurrensförutsättningar jämfört med företag från andra stater. Försvarsmakten har ett stort antal materielsystem i drift som har tillverkats av svensk försvarsindustri, vilket medför att det finns ett beroendeförhållande till den inhemska försvarsindustrin för att vid- makthålla dessa materielsystem. Genom att dessa system exporteras skapas möjligheter till kostnadsdelning med köparlandet/länderna för såväl drift som uppgraderingar och utveckling av systemen. En minskad export torde medföra att kostnaderna för Försvarsmaktens materielförsörjning kan förvänts öka. Att kunna bibehålla en viss kompetens, försvarsindustriell för- måga och kapacitet skapar ett svenskt handlingsutrymme, t.ex. om det utifrån en försvarsnytta skulle uppstå behov av en viss tekno- logisk kompetens eller industriell kapacitet. Det kan konstateras att bibehållandet av en viss kompetens i har kunnat ske tack vare enskilda exportaffärer. Det finns en risk för att detta kommer att försvåras genom kommitténs förslag till en skärpning av export- kontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Den gränsförskjutning av teknisk kompetens som skett från försvarsmyndigheterna till försvarsindustrin har i sig indirekt med- fört ett ökat behov av försvarsindustrin för vidmakthållande av inte minst teknisk kompetens i . De statliga neddragningarna av FoU-budgeten i kombination med att försvarsindustrin ökat sina satsningar i FoU har också medfört ett ökat beroende av försvars- industrin för bibehållande av kompetens inom landet. Minskade ex- portintäkter kommer att innebära att försvarsindustriföretagen kommer att få mindre resurser att avsätta för FoU. Att ha ett exportkontrollregelverk som är mer restriktivt än de stater som man vill ha samarbeten med torde generellt medföra att blir en mindre intressant samarbetspartner. Detta gäller inte minst för att en potentiell samarbetspartner inte vill riskera de begränsningar som har på tredjelandsexport. Skillnaden i restriktivitet mellan olika staters regelsystem föreligger som svensk industri har ett omfattande internationellt samarbete. Att ingen annan stat har ett demokratikriterium i sitt exportkontrollregelverk kommer att vara en faktor som vägs in av samarbetspartnern om ett samarbete ska inledas och torde i det- ta sammanhang vara en försvårande faktor för att sådant samarbeta ska komma till stånd. De förändringar som föreslås i exportkontrollen av krigsmateriel, inkluderande förslaget om att skärpa exportkontrollen till icke- demokratiska stater, kommer att kräva att resurser tillförs ISP. Nya handläggarresurser kommer att krävas för att omhänderta förslagen om bl.a. ökad rapportering, fördjupade krav på beslutsunderlag, in- förandet av ett demokratikriterium samt ökad efterkontroll. Utöver ökade resurser genom personalförstärkningar krävs även ökade resurser för att omhänderta förändringar i bl.a. ärendehanterings- system och ökade resekostnader. Uppskattningsvis rör det sig om 4–som bl.a. ska täcka 4–5 årsarbetskrafter. För vissa kommuner utgör försvarsindustrin ett dominerande inslag. Det föreligger emellertid svårigheter att redogöra för vilka de faktiska konsekvenserna blir av kommitténs förslag och därmed också för hur förslagen kan komma att påverka dessa kommuner. Några kommuner har inkommit med yttranden om försvarsindu- strins betydelse för sina respektive regioner. Av dessa framgår bl.a. vikten av att ett större exportföretag finns i regionen och som ver- kar på den internationella markanden då sådana företag bidrar till att mindre företag kan slå sig in på exportmarknaden. Om en mins- kad krigsmaterielexport leder till att försvarsindustriföretagens ut- vecklingsavdelningar försvinner eller flyttar skulle detta också drabba regionens utveckling. Ett sådant scenario skulle förändra hela strukturen för näringslivet och påverka den ekonomiska ut- vecklingen i regionen på ett negativt sätt. On 19 2011, the Riksdag requested that the Government present proposals for new legislation on military equipment, with the aim of tightening controls on exports of military equipment to non-democratic countries.1 On 1 2012, the Government adopted terms of reference (ToR 2012:50) and appointed a parliamentary committee consisting of representatives of all the parties in the Riksdag. The overall remit for the committee is to review the export controls on military equipment and make proposals regarding how the control system should be designed in the future. The remit includes: Examining future Swedish export controls on military equipment and the regulatory framework surrounding these. The main purpose of the inquiry is to submit proposals for new military equipment legislation with the aim of tightening controls on exports to non-democratic countries. Proposing the factors that should be taken into consideration in order to establish whether or not a country is a democracy and that should form the basis for assessing applications for licences to export military equipment from . Examining how the controls on the export of military equipment to non-democratic countries will be tightened. Examining the consequences of tightening controls on the export of military equipment to non-democratic countries, for 1 Report 2010/11:UU3 and 2010/11:261. example the impact of the proposal on ’s wider bilateral relations. Examining what should be regarded in the future as follow-on deliveries. Study and survey export control systems in other partner countries, in particular their controls on the export of military equipment to non-democratic countries. Examining the possibility of improving openness and transparency in Swedish export controls. Analysing and assessing whether military equipment legislation needs to be amended for clarification. Describing how the joint position, the Swedish guidelines on military equipment exports and ’s Policy for Global Development have been put into practice and whether this has changed over time. In addition, the committee’s remit has included examining the suitability of introducing financial penalties into the Act and the Dual-use Items and Technical Assistance Control Act. reported this remit in the interim report Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (Penalty-shift – more effective sanctions in the area of export controls) (SOU 2014:83), which was presented in . With regard to the remit to report on the development of practice etc., the committee has turned to the Inspectorate of () and asked it to describe the situation in this area. There is no reason for the committee to present its own account alongside that provided by the ISP, as it would be mainly based on the agency’s account. In this respect, the committee has therefore chosen to present the ISP’s account in its entirety as an annex to this report. has a domestic defence industry for security and defence policy reasons. The industry is dependent on authorisation of its activities by the Swedish Government as licences are required for the manufacture, supply and export of military equipment. A fundamental condition to be met for such a licence to be granted is that the Swedish Government has a need to do so in terms of security and/or defence policy. Exports of military equipment have been regulated in law in since the First World War. Government controls have been developed, adapted and tightened over the course of time. The controls have been tightened both by increasing the number of products that have been controlled and by setting ever stricter requirements for licensing. With regard to the concept of export controls, it can be noted that it covers more than just monitoring and assessment of the actual export, i.e. when products and know- how are exported from the country. Export controls include all the assessment and monitoring measures taken throughout the life cycle of the products, from manufacturing to border crossing and post-control at the recipient, both within and outside its borders. The ultimate purpose of export controls on military equipment can be said to be the political endeavour to make sure that the military equipment exported from goes to recipient countries acceptable to us. has chosen to allow exports of military equipment to a certain extent for security, defence and foreign policy reasons. This trend has been reflected in Swedish legislation in an ever stricter set of rules. As well as exports of military equipment, export controls on military equipment cover the manufacture of military equipment, supply of military equipment and certain agreements on manufacturing rights etc. for military equipment. The controls apply both to equipment designed for military use and to technical support regarding military equipment that, according to the Government regulations, constitutes technical assistance. Applicable rules on export controls relating to military equipment Previously it was the Government that assessed all cases relating to export licences. Since 1996 almost all cases have been assessed by the administrative authority ISP. The ISP is a director-led agency, which means that it is the Director-General who is ultimately responsible for all decisions made by the authority. However, the Government retains the power to assess precedent-setting cases and cases of particular importance in order to consequently be able to manage the development of practice and adapt it to changing security, defence and foreign policy requirements. In some cases the ISP seeks the opinion of the (). The ECC is a parliamentary advisory body for export control issues. is appointed by the Government and consists of members representing all the parties with seats in the Riksdag. The recommendations made by the ECC on how a particular case should be assessed are not binding on the ISP or the Government. It is the Director-General of the ISP who decides which cases are to be handed over to the Government for a decision and in which cases the ECC is to be consulted. The Government can decide that certain types of cases are always to be handed over to the Government, for example that cases concerning a particular designated country or region are always to be handed over. The Military Equipment Act contains a general ban on the manufacture, supply and export of military equipment and on the provision of technical assistance to anyone outside . The Act also states that such activity may be undertaken if a licence for that purpose is granted. Under the Act, licences may only be granted if there are security or defence policy reasons for doing so, and provided there is no conflict with ’s foreign policy. This provision constitutes the fundamental condition to be met for the assessment of licence applications and indicates what the assessment should focus on.