sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — I målstrukturen anges att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”leda till”. Vi tydliggör med detta att miljökvalitetsmålen är mål, dvs. de ska inte betraktas som visioner. Den tidigare formuleringen var att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”sikta mot”. Formuleringen ”miljöarbete ska leda till” kan tolkas som en viss skärpning av målen.34 beslutade om ändrad innebörd av de tre miljö- kvalitetsmålen Giftfri miljö, Säker strålmiljö och Bara naturlig för- surning. beslutade regeringen om reviderade preciseringar till alla miljökvalitetsmålen utom för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. beskrevs miljömålens karaktär på följande sätt: Generationsmålet och miljökvalitetsmålen utgör grunden för den natio- nella miljöpolitiken. Målen är även styrande för agerande inom EU och i internationella sammanhang. Miljökvalitetsmålen uttrycker den miljömässiga dimensionen av arbetet mot hållbar utveckling och konkretiserar mål om att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande gene- rationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Att har beslutat om generationsmålet och miljökvalitetsmålen ger en lång- siktighet och stabilitet i arbetet. Målen ger tillsammans en signal till 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart , bet. 1998/99:MJU6. Observera att när propositionen lades fram fanns cirka 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som hade tagits fram . Många av målen hade antagits av medan andra beslutats av regeringen. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, bet. 2005/06:MJU3. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, s. 20. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning samhällets aktörer om vad och regeringen vill uppnå med miljöpolitiken och är på så sätt vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället och i alla sektorer. Regeringen har utvecklat miljömålssystemet i syfte att göra miljö- arbetet mer effektivt, transparent och åtgärdsinriktat.35 Miljö- och jordbruksutskottet konstaterade i betänkandet Svenska miljömål36 att miljömålssystemet är kärnan i den svenska miljöpoli- tiken och därmed också grunden för genomförandet av miljö- politiken. Målen är även styrande för agerande inom EU och i internationella sammanhang. hade beslutat om cirka 70 delmål till de sexton miljökvalitetsmålen. Många av dessa delmål hade 2010 som målår. Delmålen som fastställdes av , angav att en viss miljökvalitet skulle vara uppnådd eller att förändringar skulle vara genomförda för att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation. Delmålen och åtgärdena för att nå delmålen skulle utformas med utgångspunkt i de fem grundläggande värdena: –människors hälsa, –den biologiska mångfalden och naturmiljön, –kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, –ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga, –en god hushållning med naturresurserna.37 Regeringen ansåg att det var mycket viktigt att de grundläggande värdena tillgodosågs i arbetet för att nå miljömålen. Enligt beslut 201038 skulle delmålen i miljömåls- systemet ersättas av etappmål. fastställda delmål skulle upphöra att gälla när nya etappmål beslutades. Till skillnad från del- 2013/14:145, Svenska miljömål visar vägen! 2013/14:MJU28. 2000/01:130. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning målen skulle etappmålen beslutas av regeringen. Etappmålen ska identifiera en önskad samhällsomställning och ange steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen ska däremot inte ange ett miljötillstånd eftersom det är fastlagt i miljökvalitetsmålen med preciseringar.39 Etappmål kan även tillföras miljömålssystemet genom mål som beslutas inom Europeiska unionen eller genom att internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet. Regeringen beslutar om strategier med etappmål men också om andra styrmedel och åtgärder inom prioriterade områden där in- satserna bedöms vara mest angelägna och där regeringen bedömer att det behövs tydliga styrsignaler. Strategierna liksom etappmålen är i huvudsak målövergripande, dvs. de kan bidra till ett eller flera miljökvalitetsmål och till generationsmålet. Syftet med strategierna och etappmålen är enligt regeringen att ge tydlig prioritet åt insatser inom områden där det finns ett stort behov av åtgärder för att öka takten i arbetet med att nå miljö- kvalitetsmålen. Avsikten med etappmålen är också att de ska för- tydliga den samhällsomställning som krävs för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås och de är styrande för miljö- arbetet. Enligt miljö- och jordbruksutskottet är det genom beslut om strategier och etappmål inom prioriterade områden som genom- förandet blir tydligare fokuserat till områden där behovet är störst, vilket ökar effektiviteten i miljöarbetet. Arbete med strategier är ett brett angreppsätt med insatser inom flera politikområden som bidrar till flera miljökvalitetsmål.40 2009/10:155, s. 35. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning 4.7Miljömålen – vad är det som ska uppnås? – bedömningsgrund för måluppfyllelse Bland regeringens förslag till åtgärder för att effektivisera av miljömålssystemet 2010 fanns även ett förslag om ändrad bedöm- ningsgrund för miljökvalitetsmålen. Bedömningsgrunden för mål- uppfyllelse, det vill säga att det är den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen uttrycker som ska vara uppnådd inom en generation – skulle ändras. Detta för att regeringen ansåg att den hade fört med sig att miljökvalitetsmålen var svåra och i vissa fall omöjliga att nå. Regeringen anförde att den nya bedömningsgrunden skulle vara Det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker eller förut- sättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation. Det innebär att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åt- gärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en generation efter att systemet infördes. Genera- tionsmålets strecksatser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms.41 skulle även fortsättningsvis vara den definierade tidpunk- ten att bedöma måluppfyllelsen mot. Regeringen menade att med den förändrade bedömnings- grunden skulle man också ta hänsyn till att naturen har lång åter- hämtningstid. Det skulle i sin tur medföra att miljökvalitetsmålen inte blir omöjliga att nå. Regeringen pekade också på att möj- ligheterna att nå miljökvalitetsmålen till stora delar är internatio- nellt beroende och det krävs betydande insatser både inom EU och internationellt för att nå målen. Det innebär att när miljökvali- tetsmålen följs upp behöver den nationella rådigheten i förhållande till det internationella beroendet synliggöras. I sitt betänkande över regeringens förslag till ny målstruktur 2010 sade miljö- och jordbruksutskottet att det är viktigt att målen är ambitiösa men möjliga att uppnå. Om ett mål uppfattas som omöjligt att uppnå finns, enligt utskottets uppfattning, risk för att inte tillräckliga ansträngningar görs för att nå målet. Detsamma gäller, enligt utskottets mening, för inriktningen för 2009/10:155, s. 28. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning miljöpolitiken som framgår av strecksatserna under generationsmålet. Inriktningen för miljöpolitiken måste också vara relevant i förhållande till de styrmedel som vi förfogar över i Sverige.42 Utskottet instämde därmed i regeringens analys att den tidigare bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen hade medfört att målen var svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå. Utskottet menade att detta inte främjade ett effektivt miljöarbete. Utskottet delade där- med regeringens uppfattning att miljökvalitetsmålen ska vara ambi- tiösa och utmanande – men att de inte bör vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. Utskottet anförde vidare att Det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte ett konstruktivt förhållningssätt att miljö- målsuppföljningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvali- tetsmålen trots att betydande resurser lagts ned på miljöarbetet, vilket resulterat i att tillståndet i miljön har förbättrats.43 Enligt utskottet är det också angeläget att bedömningarna om möj- ligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom miljöpolitiken. Hur bedömningarna ska göras behöver, enligt utskottet, utvecklas vidare för att förbättra miljömålsuppföljningen. 4.7.1Vad är åtgärder? Som vi redovisar ovan innebär den förändrade bedömningsgrunden för måluppfyllelse att ett mål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda. Vad innebär då begreppet åtgärder? närmar sig svaret på den frågan i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012. Där kopplar Natur- vårdsverket ihop sin definition av begreppet styrmedel med be- greppet åtgärder på följande sätt: Styrmedel är de instrument staten använder för att skapa åtgärder som bidrar till måluppfyllelse. Åtgärden kan vara såväl en fysisk förändring (till exempel investering i reningsutrustning eller anläggning av en 2009/10:MJU25, s. 13. 2009/10:MJU25, s. 14. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning våtmark) som en beteendemässig förändring (till exempel att åka kollek- tivt i stället för att ta bilen, att sopsortera eller att köpa miljövänligare produkter). Åtgärder kan genomföras av privatpersoner, organisatio- ner, företag eller inom den offentliga sektorn.44 Enligt finns det fyra typer av styrmedel. –information, och Bland de administrativa styrmedlen har, enligt , en central roll. Internationella konventioner och EU- lagstiftning som är grunden för en stor del av de nationella admini- strativa styrmedlen är andra exempel på administrativa styrmedel. säger vidare att administrativa styrmedel ofta är grunden för ekonomiska styrmedel och för information. Internationella styrmedel som har stor inverkan på måluppfyllelse för flera av de svenska miljömålen är , FN:s konvention om biologisk mångfald samt Montrealprotokollet. Viktiga EU-direktiv är ramdirektivet för vatten, havsmiljödirektivet samt art- och habitatdirektivet. Dessa konventioner och direktiv styr direkt eller omsätts till bland annat lagar, förordningar och skatter som styr miljö- arbetet nationellt.45 4.7.2Sverige har inte rådighet över alla sexton miljökvalitetsmålen Regeringen bedömer att för flera av miljökvalitetsmålen räcker det inte med de nationella insatserna för att de ska kunna nås. Det innebär att inte har rådighet över dessa miljökvalitetsmål. Detta gäller särskilt för Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Enligt regeringen måste man, som framgår 44Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, 65000, , s. 45. 45Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, 65000, , s. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning ovan, finna lösningarna inom EU eller genom internationellt samarbete. 4.8Närmare om miljökvalitetsmålen och deras preciseringar De sexton miljökvalitetsmålen är: –Bara naturlig försurning –Levande sjöar och vattendrag –Grundvatten av god kvalitet –Hav i balans samt levande kust och skärgård –Ett rikt odlingslandskap –God bebyggd miljö –Ett rikt växt- och djurliv Miljökvalitetsmålen med preciseringar anger alltså det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Genom preci- seringarna förtydligas innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska nås. Preciseringarna ska, enligt regeringen, även vara grunden för att tolka miljökvalitetsmålens innebörd, vara kriterier vid bedömningen av möjligheterna att nå målen och vara vägledande för miljöarbetet. Regeringens utgångspunkt vid utform- Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning ningen av preciseringarna har varit att de ska ange ett miljötillstånd, vara åtgärdsneutrala, inte för omfattande och så långt som möjligt vara likartat utformade. Regeringen redovisade sitt beslut och skälen till sina beslut om preciseringarna till miljökvalitetsmålen 2012 i departementsskrivelsen Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.46 Regeringen har preciserat innebörden av miljökvalitetsmålen för samtliga mål utom för Begränsad klimatpåverkan som har preciserat innebörden av. Som nämnts tidigare reviderade regeringen sina preciseringar till samtliga miljökvalitetsmål utom för Begränsad klimatpåverkan 2012.47 Förslagen till de reviderade preciseringarna togs – på regeringens uppdrag – fram av i samråd med myndigheterna med ansvar i miljömålssystemet.48 Flest preciseringar har miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingsland- skap med 12 stycken, medan Begränsad klimatpåverkan och Skyddande ozonskikt har två preciseringar var. Sammanlagt har de 16 miljökvalitetsmålen 116 preciseringar. 48Naturvårdsverket, Miljömålen på ny grund, rapport 6433. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Källa: Skr. 2013/14:145. Längre fram i betänkandet redovisar vi hur regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning. Av det skälet menar vi att det är viktigt att visa på miljökvalitets- målens omfång och komplexitet. Därför redovisar vi här nedan samtliga miljökvalitetsmål med sina respektive preciseringar. När regeringen ger en myndighet i uppgift att ”verka för att generationsmålet för miljöarbetet och de sexton miljökvalitets- målen som fastställt nås” är det som framgår av denna redovisning, ett mycket omfattande uppdrag. Beskrivningarna är hämtade ur bilaga 2 till regeringens skrivelse 2013/14:145, Svenska miljömål visar vägen! har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären – i enlig- het med för klimatförändringar – ska stabili- seras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimat- Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning systemet inte blir farlig. Målet ska nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedels- produktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan preciseras så att med målet avses att –den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till jämfört med den förindustriella nivån. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. –klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncen- trationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv koldioxidekvivalenter). har beslutat att miljökvalitetsmålet luft innebär att luften är så ren att människors hälsa samt djur, växter och kultur- värden inte skadas. Regeringen har preciserat miljökvalitetsmålet luft så att med målet avses att halterna av luftföroreningar inte överskrider lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Rikt- värdena sätts med hänsyn till känsliga grupper och innebär att –halten av bensen inte överstiger per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde, –halten av bens(a)pyren inte överstiger per kubikmeter luft (0,per kubikmeter luft) beräknat som ett årsmedelvärde, –halten av butadien inte överstiger per kubik- meter luft beräknat som ett årsmedelvärde, –halten av formaldehyd inte överstiger per kubik- meter luft beräknat som ett timmedelvärde, Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning –halten av partiklar (PM2.5) inte överstiger per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde eller 25 mikro- gram per kubikmeter luft beräknat som ett dygnsmedelvärde, –halten av partiklar (PM10) inte överstiger per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde eller 30 mikro- gram per kubikmeter luft beräknat som ett dygnsmedelvärde, –halten av marknära ozon inte överstiger per kubikmeter luft beräknat som ett åttatimmars medelvärde eller per kubikmeter luft räknat som ett timmedel- värde, –ozonindex inte överstiger per kubikmeter luft beräknat som ett AOT40-värde under peri- oden april–september, –halten av kvävedioxid inte överstiger per kubik- meter luft beräknat som ett årsmedelvärde eller per kubikmeter luft beräknat som ett timmedelvärde (98-per- centil), och –korrosion på kalksten understiger . Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning har beslutat att miljökvalitetsmålet Bara naturlig för- surning innebär att de försurande effekterna av nedfall och mark- användning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosions- hastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Regeringen har preciserat Bara naturlig försurning så att med målet avses att –nedfallet av luftburna svavel- och kväveföreningar från svenska och internationella källor inte medför att den kritiska belast- ningen för försurning av mark och vatten överskrids i någon del av , –markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens för- surningskänslighet, –sjöar och vattendrag uppnår oberoende av kalkning minst god status med avseende på försurning enligt förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön, och –försurningen av marken inte påskyndar korrosion av tekniska material och arkeologiska föremål i mark och inte skadar den biologiska mångfalden i land- och vattenekosystem. har beslutat att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrunds- nivåerna. Regeringen har preciserat Giftfri miljö så att med målet avses att –den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar inte är skadlig för människor eller den bio- logiska mångfalden, –användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört, –spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras ned- brytningsprodukter är tillgängliga, Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning –förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön, –kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är till- gänglig och tillräcklig för riskbedömning, och –information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig. har beslutat att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt innebär att ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning. Regeringen har preciserat Skyddande ozonskikt så att med målet avses att –vändpunkten för uttunningen av ozonskiktet har nåtts och början på återväxten observeras, och –halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i de övre luftlagren understiger den nivå där ozonskiktet påverkas negativt. har beslutat att miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö inne- bär att människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Regeringen har preciserat Säker strålmiljö innebär så att med målet avses att –individens exponering för skadlig strålning i arbetslivet och i övriga miljön begränsas så långt det är rimligt möjligt, –utsläppen av radioaktiva ämnen i miljön begränsas så att män- niskors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas, –antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning är lägre än , och –exponeringen för elektromagnetiska fält i arbetslivet och i övriga miljön är så låg att människors hälsa och den biologiska mång- falden inte påverkas negativt. har beslutat att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Regeringen har preciserat Ingen övergödning så att med målet avses att –den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till omgivande hav underskrider den maximala belastning som fastställs inom ramen för inter- nationella överenskommelser, –atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko- systemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av , –sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om för- valtning av kvaliteten på vattenmiljön, och –havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag har beslutat att miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag innebär att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras som förutsättningarna för friluftsliv värnas. Regeringen har preciserat Levande sjöar och vattendrag så att med målet avses att –sjöar och vattendrag har minst god ekologisk status eller poten- tial och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, –oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag har natur- liga vattenflöden och vattennivåer bibehållna, –ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion har god kvalitet, –sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna, –sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden som ger möjlighet till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur, –naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till sjöar och vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig gene- tisk variation inom och mellan populationer, –hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla sjöar och vattendrag, –främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden, –genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade, –sjöar och vattendrags natur- och kulturmiljövärden är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning –strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad. Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet har beslutat är miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet innebär att grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricks- vattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Regeringen har preciserat Grundvatten av god kvalitet så att med målet avses att