sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — Det finns fem typer av aktiva banavgifter 2015: spåravgift, tåg- lägesavgift, passageavgift storstad, emissionsavgift och passageavgift . fram banavgifterna i åtta europeiska länder för ett referenståg . Den svenska banavgiften var 0,72 €/tågkm jämfört med 3,1 €/tågkm som var det genomsnittliga värdet. och resultat är i linje med tidigare forskning såsom /ITF, 2008. Intäkterna från banavgifterna förväntas att dubbleras (, 2011). Därmed täcks de kortsiktiga kost- naderna för drift, underhåll och reinvesteringar och SERA-direk- tivets19 krav på kostnadstäckning uppfylls (, 2014a). analyserade effekterna av de beslutade banavgiftshöjningarna –2016 och kom fram till att de skulle leda till en minskning av den förväntade tillväxten av godsvolymen med en procentenhet (, 2014). Den an- vända prognosen är gjord med analysverktyget Bangods och skiljer sig därmed från den officiella prognosen (, 2015). En slutsats i en tidigare rapport från (2011) är att ”godstransportbranschen är positiv till differentierade avgifter, men anger att höjda banavgifter kommer att försämra svensk industris konkurrenskraft.” Överflyttningar till främst vägtransporter anses som trolig och behovet av kompletterande åtgärder på vägsidan diskuteras. Förutsättningen för godstransporter på järnväg skulle förändras om det infördes en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga last- bilar. Regeringen har tillsatt en utredning (Dir 2015:47). Med högre kostnader för vägtransporter blir järnvägstransporter relativt mer konkurrenskraftiga. Det är dock många transporter där järnväg inte är ett realistiskt alternativ, det kan bero på att sträckan är för kort, kvantiteten för låg, tidskänsligheten för hög eller att det inte finns något spår att tillgå. Det gods som transporteras på järnväg är huvudsakligen malm, skogsprodukter, papper och metall, fördel- ningen har varit relativt stabil . Det tyder på att vissa typer av varor är lämpade för järnväg och andra för lastbil vilket gör att den faktiska konkurrensen mellan trafikslagen är begränsad. Vi anser att det är nödvändigt att dela upp marknaden med hänsyn till delmarknader eller varugrupper för att analysera konkurrensytan 19 antogs direktiv /34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järn- vägsområde (Area – ), som reviderar det första järnvägs- paketet. Kombitransporter konkurrerar t.ex. ofta direkt med lastbilstransporter. Införande av svaveldirektivet skulle kunna tänkas ha en liknande effekt som införandet av en vägslitageavgift, med dyrare sjötransporter blir järnvägen ett mer tilltalande alternativ. Den kraftiga minskningen av oljepriset som skedde har dock (delvis) kompenserat för den effekt svaveldirektivet skulle kunna ha haft. Det bör även påpekas att i och med att svavel- direktivet införts och vägslitageavgift aviserats finns det en unik möjlighet att höja banavgiften utan att försämra järnvägens kon- kurrenskraft i förhållande till de andra transportslagen, vilket även Transportstyrelsen (2015) antyder. De maximalt tillåtna fordonsdimensionerna påverkar också kon- kurrensen mellan trafikslagen. Den har beslutat om en ändring i trafikförordningen av maxvikten på lastbilar från 60 till 64 tons bruttovikt (Regeringen, 2015a) från och gett i uppdrag att utreda möjligheter att köra längre och/eller tyngre godståg (, 2015)20 samt att utreda 74 tons lastbilar (Regeringen, 2015c). har längre lastbilar och kortare tåg än de flesta grannländerna, däremot är vagnarnas lastprofil större än i många andra länder. Den största tillåtna axellasten är också högre än i de flesta länderna, metervikten är dock lägre. Fartygens genomsnittliga storlek ökar också över tiden, se exempelvis (Vierth, et al., 2014). Även om konstaterar att järnvägsföretag som genomför godstransporter har varit snabbare med att installera elmätare än järnvägsföretag som genomför persontransporter ligger järnvägssektorn efter de andra trafikslagen när det gäller energi- effektivisering, se t.ex. Vierth, et al. (2015). 20 Uppdraget är avslutat och rapporterat till regeringen, (, 2015). 5.Problem och lösningar för järnvägstransporter Järnvägsnätets kapacitet begränsar järnvägens möjlighet att kon- kurrera med andra trafikslag och att växa. Det finns ett ransoneringsproblem vars omfattning är svår att bedöma eftersom processen kring tåglägestilldelningen inte är helt transparent. Pro- blemet ökar tentativt med ökande person- och godstransportvolym (se prognoserna i avsnitt 4.1). Vi har inte fått den bilden som Transportstyrelsen har att begränsad tillgänglighet till spåren på områden som har ett högt kapacitetsutnyttjande utgör ett inträdeshinder för nya järnvägsföretag (Transportstyrelsen, 2010), däremot är det ett hinder för järnvägsmarknaden som en helhet. Enligt (2015) om kapaciteten på järnvägen framgår det att det är kring storstäderna kapacitetsbristen är som värst men det är på de större stråken, där mycket av godstrafiken går, den största ökningen av antalet mycket högt utnyttjade linjedelar skett. har antalet mycket högt utnyttjade linjedelar ökat från fyra till nio på de större stråken. Här åsyftar mycket högt ut- nyttjade kapacitetsutnyttjandet över , ser man istället på rusningstid finns det många fler mycket högt utnyttjade linjedelar men dessa bör i alla fall till viss del kunna undvikas av godstågen om banavgifterna speglar kapacitetsbristen. Antalet passager som gjorts på landets 990 bandelar ökade . Persontågens passager ökade , tjänste- tågen ökade och godstågen minskade med 20 pro- cent (, 2015). 5.1.2.Tilldelning av tåglägen – regelverk Enligt Järnvägslagen (SFS2004:519) ska tilldelningen av infrastruktur- kapacitet ske på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt mot avgift. Om ansökningarna om kapacitet inte kan samordnas ska infrastrukturförvaltaren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller i enlighet med prioriteringskriterier som medför ett samhälls- ekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. kan järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare skjuta tvister avse- ende kapacitetstilldelning, tillhandahållande av tjänster och uttag av banavgifter för prövning till Järnvägsstyrelsen (Transportstyrelsen ). rumsliga och tidsmässigt differentierade banavgift (, 2011a), (, 2014a) ska bidra till ett effektivare utnyttjande av spårkapaciteten och därmed minska alternativt lösa ransoneringsproblemet. Eftersom det fortfarande finns ett knapphetsproblem är det tydligt att differentieringen inte är tillräckligt omfattande. Det är positivt att börjat differentiera ban- avgifterna, det arbetet bör fortsätta och utvecklas vidare. Att tåg- lägesavgiften betalas på tåg-km är klokt då det ger incitament till att använda tyngre och längre tåg vilket är effektivt ur kapacitets- synvinkel. Järnvägsföretagen uttrycker också ett visst missnöje med att de inte får de tåglägen som de önskar i förhandlingarna om tidtabellen med och att banarbeten inrapporteras sent (, 2011). har börjat arbeta med servicefönster för att göra underhållsarbetet mer förutsägbart, men det finns problem även med det. Delbetänkandet på anläggningen, (SOU 2015:42, 2015) har en mer utförlig diskussion om behovet av tid i spåret för underhållsarbete i relation till den reguljära trafikens behov. Vi anser att detta inte är hinder för konkurrensen mellan järnvägs- företagen, däremot en konkurrensnackdel i förhållande till väg- och sjötransporter. Enligt (Transportstyrelsen, 2010) upplever järnvägsföretagen generellt att processen kring kapacitetsdelningen har förbättrats genom att Järnvägslagen har tydligare regler avseende tilldelningen och kräver att infrastrukturförvaltarna beskriver järn- vägsnäten. Vi ser två alternativa lösningar på tilldelningspro- blematiken: att auktionera ut tåglägen till högstbjudande företag eller höja banavgiften på överbelastade bandelar och tider tills efter- frågan är i nivå med infrastrukturkapaciteten. Också i andra länder nämns den begränsade spårkapaciteten som ett centralt problem för godstransporter på järnväg (Eco- nomics och PwC, 2013). Som ytterligare problem tas upp hinder för gränsöverskridande transporter till följd av olika spårbredd, energi- och signalsystem som leder till extrakostnader, illojal kon- kurrens från forna monopolister, otillräcklig personal på ranger- bangårdar (särskilt ) och ofullständig implementering av EU-direktiven. Informationen bör dock tolkas försiktigt eftersom den bygger på enbart 14 intervjuer med aktörer i , , , , , , och . antogs direktiv /34/EU om inrättandet av ett ge- mensamt europeiskt järnvägsområde (Area – ), som reviderar det första järnvägspaketet. Utöver förenkling och ökad öppenhet är det påstådda syftet med SERA- direktivet en ändamålsenlig finansiering och avgiftsuppbörd för järnvägsinfrastrukturer, effektiva icke-diskriminerande konkur- rensvillkor på järnvägsmarknaden och nödvändiga organisatoriska reformer för att säkerställa en lämplig marknadstillsyn. EU:s regel- verk avseende allokering av spårkapacitet och implementering av ramavtal diskuteras i en SERA-undergrupp. I förordningen om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrens- kraftig godstrafik, godskorridorförordningen (EU 913/2010) fastställs regler för inrättande och organisation av internationella järnvägskorridorer för konkurrenskraftig godstrafik i syfte att utveckla ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig gods- trafik. En översyn av godskorridorförordningen är planerad. Förordningen EU 1315/2013 innehåller riktlinjer för utbygg- naden av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T). Samtliga trafikslag ingår och det skiljs mellan ett core network som ska vara färdigställt och ett comprehensive network som ska vara klart . network måste uppfylla vissa infrastruktur- standarder, t.ex. möjliggöra en hastighet /h, en största tillåten axellast på och användningen av tåg. Förordningen EU 1316/2013 avser inrättandet av en fond för ett sammanlänkat . Korridorerna används för att främja sam- arbetet mellan regeringar, infrastrukturhållare och företag t.ex. för att synkronisera investeringar i olika länder, dock inte för att reglera flöden i infrastrukturen. När denna rapport skrivs är det inte uppenbart hur de ovan nämnda direktiven kommer att påverka godstransportföretagens möjligheter att få tillgång till de tåglägen som de önskar. Olika EU- medlemsstater har olika förutsättningar. är beroende av spår- kapacitet i ScanMed-korridoren som går mellan och Palermo21 och näringslivet uttrycker oro för att flexibiliteten och tillgången till kapacitet riskerar att försämras om kapaciteten ska för- delas med ramavtal (Näringslivets Transportråd, 2012). I utgörs godstransporter på järnväg i första hand av transit- transporter och det finns enligt danska Trafikstyrelsen tillräckligt med kapacitet för dessa transporter (Selsmark, 2015). Sex stycken core network corridors går igenom där av tågen är godståg. Enligt , ansvarig för tågplaner på infrastrukturhållaren DB , slöts cirka 70 000 avtal avseende tåglägen inför tågplanen 2015 (, 2015): I cirka 12 500 fall löstes konflikter i godo (en del konflikter uppstår eftersom enbart järnvägsföretag får söka tåglägen). I 19 fall bestämde DB efter följande prioriteringsregler: 1) Taktfahrplan 2) gränsöverskridande transporter, 3) gods- transporters prioritering baseras delvis på ramavtal som ger vissa tidsfönster. finns cirka 23 000 ramavtal för person- transporter och 68 för godstransporter. Om lika, prioriteras tåg- läget som ger mest banavgiftsintäkter. Auktioner användes inte. , DB , betonar att han helst ville optimera trafiken i hela järnvägsnätet och att korridorer kan vara ett störande inslag (, 2015). Han nämner också att enbart av tågen på korridoren går hela sträckan mel- lan och . 21 För mer information om Corridor (ScanMed) se (European Commission, 2014), för mer information om ScanMed Rail Freight Corridor se 5.1.3.Bättre utnyttjande av kapaciteten Ett problem som leder till ett underutnyttjande av spårkapaciteten är möten med så kallade spöktåg, tåg som fått tåglägen men inte utnyttjar dessa. Spöktågen gör att andra tåg får vänta i onödan vid mötesplatser på spöktåg som aldrig kommer. En undersökning (Joborn, 2014) visar att mellan 25–av stoppen i Norr- land kan klassas som tidtabellagda onödiga stopp. Längre söderut med en högre andel dubbelspår är problemen mindre. Med en annan avgiftsstruktur och/eller mer flexibel trafikledning kunde dessa onödiga stopp undvikas och viss kapacitet frigöras på banan. betalas en del av tåglägesavgiften vid avbokningar. Vid mindre än 24 timmars varsel betalas hela tåglägesavgiften, med 1 till 14 dygns varsel betalas , med 15 till 59 dygns varsel betalas och vid inget alls. Andelen av tåglägesavgiften som betalas vid avbokningar är dubbelt så hög för persontåg som för godståg. Antalet spöktåg bör kunna reduceras om incitamenten att avboka avgångar stärks och om tågled- ningen blir mer flexibla i sitt arbete. Om möjligheten till ad hoc- tåglägen förbättrades är det möjligt att avbokningarna blir färre, eftersom företagen då inte behöver ansöka om ett normalt tågläge när behovet är osäkert utan istället kan förlita sig på att de får ett ad hoc-tågläge vid behov. Det finns klagomål inom branschen om att tåg- plan inte lyckas utnyttja den existerande kapaciteten till fullo på grund av allt för stelbenta planeringsregler. Med mer datorstöd och optimering skulle planen kunna tas fram snabbare och vara effek- tivare. Flera parter, inklusive , har lyft fram behovet av en successiv uppdatering av tågplanen för att kunna ta till vara på tåglägen som avbokas. Med en effektivare tågplan skulle kapa- citeten i järnvägsnätet kunna öka till nästan ingen kostnad. Simu- leringar av järnvägstrafiken visar ofta att kolonnkörning med gods- tåg förbättrar kapaciteten. Det är en möjlighet som bör undersökas på de större stråken. Historiskt har banavgifter huvudsakligen betalats per brutto- tonkm, vilket gett begränsade incitament för att köra med tyngre eller längre tåg. Ur kapacitetssynvinkel är det bättre att ta betalt per tågkm. Moderna lok kan dra betydligt tyngre tåg än de 30–40 år gamla lok som dominerar den svenska vagnparken22 och i många fall är infrastrukturen den begränsande faktorn. För att internalisera det slitage på banan varje tåg medför är det däremot bättre att ta betalt per bruttotonkm. Dagens banavgifter tas både ut per bruttotonkm och tågkm vilket är klokt. Om fördelningen mellan bruttotonkm och tågkm motsvarar de respektive externaliteterna bör klargöras och vid behov uppdateras. Med en utbyggnad av mötesplatserna bör spårkapaciteten kunna ökas till en relativt låg kostnad. Den nuvarande ökningen tillåter ytterligare cirka sex godsvagnar per tåg. är minimilängden som förordningen EU 1315/2013 föreskriver i core network . Se avsnitt 5.1.2. En förbättring av bromstalen är också en förutsättning för längre tåg (, 2004). Dåvarande har beräknat positiva samhällseko- nomiska effekter för investeringar som möjliggör användningen av tyngre, längre och bredare godståg (, 2008). Beräkning- arna tar inte hänsyn till att mer gods kan transporteras med de befintliga tågen. Kostnadsbesparingarna som varuägarna och hela samhället realiserar utanför om flaskhalsar i upp- lösas inkluderas inte heller. VTI ser ett behov att ta fram mellan trafikslagen likformiga och välgrundade riktlinjer för nyttor kopp- lade till gränsöverskridande transporter. inkluderas nyttor som uppstår för varuägarna och hela samhället utanför för sjö- och flygtransporter dock inte för väg- och järnvägstransporter (Vierth et al., 2015). Det färdigställda regeringsuppdraget (, 2015) om möjligheten att köra längre och tyngre tåg innehåller endast en rudimentär genomgång av de möjliga nyttorna. För att kunna ta ställning till förslagen om längre tåg behövs bättre underlag för olika åtgärder både i avseende på kostnader och på nyttor. Vi ser ett behov att mer utförligt undersöka kostnadseffektiviteten i att bygga ut infrastrukturen för olika tåglängder. Den nuvarande utbyggnaden från 630 m till 750 m bör jämföras med en utbyggnad till 835 m vilket är standard i . Fröidh (2013) utvecklar att dagens svenska standard med upp till 750 m tåglängd sannolikt är kortare än optimal och skulle omprovas till förmån för tåg på 1 000 22 TRAXX-lok kan dra tyngre tåg (Nelldal, 2013). m och 2 000 m. Inom ramen för MARATHON23 genomfördes framgångsrika test med multipla godståg. Det är viktigt att den svenska järnvägen är kompatibel med internationell standard för att undvika onödiga och kostnadsdrivande omlast- ningar. I – demonstrationsprojektet för längre och tyngre tåg – föreslås som en temporär lösning att utnyttja infrastrukturen effektivare. Lösningen innebär användning av dedikerade kanaler för längre godståg i specifika korridorer som t.ex. –, där vissa investeringar i mötesspår redan är gjorda (et al, 2014). Tilldelningen av tåglägen i dessa kanaler kan ske under den ordinarie tilldelningsprocessen men det skulle krävas ett åtagande av att fördela tåglägen effektivt. Även om den befintliga infrastrukturen utnyttjas optimalt finns, med hänsyn till den prognostiserade tillväxten av järnvägstrafiken åtminstone på behov att bygga ut infrastrukturen. Byg- gandet av den fasta Fehmarn Bält förbindelsen innebär förkortade avstånd till kontinenten och införan- det av delvis nya standarder som möjliggör högre lastkapaciteter och hastigheter för godstransporter på järnväg mellan och . Här är det viktigt att man kommer överens om ur ett internationellt perspektiv optimala standarder avseende tågens dimensioner, bromsregler mm.24 I planeras en utbyggnad av nya stambanor för hög- hastighetståg mellan och /och ökad till- gänglighet i storstäderna (Regeringen, 2014). De nya stambanorna ska avlasta Västra och och öka tillgängligheten i järnvägssystemet till nytta för den järn- vägsburna gods- och regionaltrafiken. Vi har inte information om hur stora förbättringarna för godstrafiken antas vara. Eventuella nya stambanors kostnadseffektivitet bör jämföras med kostnaden för att bygga ut kapaciteten på de linjedelar som faktiskt saknar 23http:// 24För detaljer se (, 2012). Stora delar av sträckorna /är inte överbelastade enligt om järnvägens kapacitet (2015). Det förefaller vara svårt att ekonomiskt motivera varför nya stambanor ska byggas på de sträckningar där det redan finns ledig kapacitet. Ett problem har varit att mindre projekt som efterfrågats från näringslivet inte blivit byggda eller tagit mycket att ge- nomföra. Dessa projekt anses ofta ha en hög samhällsekonomisk lönsamhet. har skapat för att kunna finansiera dessa mindre projekt men medfinansierade storprojekt har förskjutit de små projekten till slutet av åtgärdsplanen (, 2012). Att det finns problem med tillförlitligheten i tågtrafiken kan knap- past någon ha undgått. I tidningarna skrivs det mest om passagerare strandsatta på perronger, men tillförlitligheten är betydligt lägre för godståg än för persontåg. För persontågen var av tågen mindre än fem minuter sena till sin slutstation , motsvarande siffra för godståg var (2014). I förseningsstatistiken ingick tills inte inställda tåg eller tåg som tagit en annan rutt än den planerade. Enligt Transportstyrelsen (2013) var det 2012 av den totala tågtrafiken som inte nådde sin slutdestination, vilket kan bero på att tågen tvingats ställas in men också på att järnvägsföretagen valt att ställa in avgången på grund av bristande efterfråga. Tillförlitligheten är ett stort problem för varuägarna men det är huvudsakligen de riktigt stora förseningarna som skapar problem. Förseningar utgör sällan något problem. som är tidskänsligt transporteras generellt med lastbil. Kunskapsläget om vilka faktorer och åtgärder som påverkar sannolikheter för för- seningar och vilka kostnader som uppstår i de fallen där gods som fraktas helt eller delvis på järnväg är dåligt. Det nuvarande kalkyl- värdet för förseningar i ASEK:s rekommendationer25 är så pass lågt 25 ASEK står för Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet, se och-analysmetoder/Samhallsekonomisk-analys-och-trafikanalys/ASEK---arbetsgruppen- for-samhallsekonomiska-kalkyl--och-analysmetoder-inom-transportomradet/ att sällan ens inkluderar det i sina kalkyler.26 Det finns kritik från bl.a. Näringslivets Transportråd att de samhälls- ekonomiska kalkylerna som ligger till grund vid tvistlösningar med avseende på tåglägen och vid prioriteringen av infrastrukturprojekt, inte inkluderar alternativt undervärderar de för godstransporter relevanta nyttorna (Vierth och , 2013). Då passagerare gynnas i större grad av snabbare transporter (tidsvinster) än varuägare är en förbättrad tillförlitlighet relativt sett viktigare för varuägare. Dess värdering är dock komplicerad med hänsyn till godstransporternas heterogenitet och att större förseningar och inställda tåg med stora konsekvenser förekommer relativt sällan. Ytterligare en aspekt som tas upp är att enbart tåg med last ingår i de samhällsekonomiska kalkylerna. Tomvagnar prioriteras också lågt av trafikledningen. Detta kan medföra att lastningen kan för- dröjas på grund av brist på vagnar, vilket i sin tur leder till för- seningar eller produktionsproblem för varuägaren eller mottagaren. Ett problem var tills att banarbeten inplanerades med kort varsel och därmed drastiskt minskade kapaciteten på järn- vägen. Trots att järnvägsföretagen långt i förväg sökt och fått ett tågläge tilldelat kunde det ibland inte utnyttjas. Denna problematik har ändrats i och med införandet av servicefönster . Det finns en oro för att underhåll tar restkapacitet i anspråk och in- kräktar på godstågens möjlighet att få ad hoc-tåglägen. I delbe- tänkandet på anläggningen (SOU 2015:42) påtalades behovet av att utvärdera servicefönster och att se till att underhållet i första hand faktiskt sker på de angivna tiderna. Detta ska inte tolkas som att det är fel att genomföra underhåll, men det är viktigt att mini- mera den direkta störning underhållet medför och göra störningen så förutsägbar som möjligt. Ett lovande initiativ är kvalitetsavgifter, principen att den som orsakar ett stopp ska betala för de kostnader som uppstår för andra aktörer. Kvalitetsavgifterna infördes (, 2014a). omsatte kvalitetsavgiftssystemet bara 94 miljoner kro- nor, ansågs vara den vållande parten för två tredjedelar av beloppet (, 2014). Kvalitetsavgifter har potentialen att rätta till skeva incitamentsstrukturer men systemet behöver 26 En möjlig lösning för att förbättra tillförlitligheten är att skjuta till mer pengar till under- håll och reinvesteringar, vilket regeringen gjorde i vårbudgeten 2015 utvecklas innan det kan förväntas ha någon betydelsefull påverkan, bland annat behöver orsakskodning förbättras (Transportstyrelsen, 2014). bedöms kvalitetsavgifter inte ha någon styrande effekt. VTI har på uppdrag av (Ju 2013:13) studerat olika aspekter av att införa regress27 i järnvägssektorn (, et al., 2015). VTI konstaterar att om parterna i branschen skulle ges möjlighet att ställa regresskrav måste ramförutsättning- arna vara sådana att detta kan göras till lägsta möjliga systemkost- nad. Detta förutsätter ett väl fungerande system för att registrera störningar och dess orsaker; i frånvaro av kvalitetssäkrad inform- ation av denna art finns en risk att regresskrav skapar tvister som i förlängningen kan avgöras i domstol. Därför behöver kvaliteten förbättras på registrering av orsaker till att tåg är sena, ställs in eller leds andra vägar än vad som ursprungligen planerats. VTI:s samlade bedömningar är att system med information om förseningar och dess orsaker kan ge en grund för att implementera system för regress, men orsakskodningen behöver även här förbättras. Tillgång till personal riskerar att bli ett problem för järnvägsföre- tagen. För få lokförare utbildas för att klara den ökande trafiken. Enligt uppskattning utbildas ungefär hälften så många lokförare som krävs för att er- sätta pensionsavgångarna. Därtill krävs det fler lokförare för att klara trafikökningen.