sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Dessa byggherrerisker som är kopplade till detaljplanearbetet undviker man i princip om markanvisningen görs när detaljplanen är fastställd. Ovanstående resonemang indikerar att fler byggherrar kan tänkas vara intresserade av markanvisningar om detaljplanen är fastställd och ”planrisken” därmed är undanröjd.16 Det gäller t.ex. nyetable- rade aktörer, mindre och medelstora byggherreföretag med begrän- sade resurser och förutsättningar för att hantera risker. Potentiellt gäller det också utländska aktörer med begränsad kunskap om den svenska planprocessen. Utbudet – eller snarare efterfrågan – på kom- munal mark skulle i så fall kunna öka. Denna fråga berörs också av Byggkonkurrensutredningen17 som menar att bostadsbyggandet skulle kunna öka om kommunerna anammade ett ”proaktivt planarbete” genom att ta fram färdiga eller nästan färdiga detaljplaner som kan bebyggas av såväl stora som mindre byggherrar. Fler byggherrar kan tänkas vara intresserade av markanvisningar om detaljplanen är fastställd vid markanvisning och vissa risker därmed är undanröjda. 14Av 12 kap. 9 § PBL framgår visserligen att kommunen ska ta dessa kostnader men i prak- tiken förekommer det att byggherren får ta, i vart fall en del, av kostnaderna. 15Det kan noteras, att vem som initialt står för plan- och utredningskostnader i slutändan varken behöver påverka byggherrens eller kommunens ekonomi. Man kan (åtminstone i teorin) anta att en byggherre är beredd att betala ett högre pris för mark med en antagen detaljplan där kommunen svarat för kostnaderna, jämfört med om byggherren utses tidigt och själv ska ta plankostnaderna. Det som skiljer metoderna åt är snarare hur risk och osäkerhet fördelar sig mellan byggherren och kommunen. 16Det kan nämnas att kommun, som använts i exemplet ovan, har en ”intresselista” för kommunala markanvisningar som omfattar 110 företag. Huruvida detta motsvaras av en reell efterfrågan på mark för bebyggelse kan vi dock inte bedöma. 17Se , dir. 2014:75. Bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande. försäljning av mark – markanvisningar Bedömning: Vi finner inte något behov av ny lagstiftning som rör kommunala markanvisningar. Vi har däremot identifierat ett behov av vägledningar och riktlinjer för hur markanvisningar bör och kan genomföras i olika situationer. Det pågår ett arbete med en sådan vägledning inom SKL. En grundläggande förutsättning för bostadsbyggande på mark är naturligtvis att kommunen över huvud taget äger någon mark, vilket behandlas i kapitel 12. Givet denna förutsättning på- verkas byggandet av tre huvudfaktorer: 1.kommunens vilja att planera för bostäder, 2.byggherrars efterfrågan på den kommunala marken samt 3.den sammankopplade processen för markanvisning och detalj- planeläggning. När det gäller kommunernas vilja att planera för bostäder har utred- ningen uppfattningen att ett stort antal kommuner har viljeinrikt- ningen att planlägga och uppföra bostadsbebyggelse. – åtminstone i kommuner i tillväxtregioner med höga markvärden – förstärkas genom att planläggning och markförsäljning genererar intäkter till kommunerna. Frågan om kommunernas incitament att planlägga samt möjliga åtgärder i denna del behandlas i kapitel 6 och 7. Byggherrarnas efterfrågan på mark beror primärt på marknads- förutsättningarna i kommunen. I viss mån kan kommunen påverka efterfrågan genom att planera för attraktiv bebyggelse i attraktiva lägen och/eller öka attraktiviten genom utbyggnad/upprustning av service och infrastruktur.18 Den sortens frågor bedömer vi ligga utanför utredningsuppdraget, se avsnitt 5.3. Därmed återstår själva processerna att upprätta detaljplaner och utse byggherre genom markanvisning. I det avseendet är det främst arbetet med att upprätta detaljplaner som tar tid och resurser i anspråk 18 , I. (2013) behöver växa! I Mattsson-Linnala et al (red), Så ökar vi bostads- byggandet. försäljning av mark – markanvisningar (och här har vi föreslagit vissa förändringar, se kapitel 8). Vad gäller markanvisningarna har dock utredningen inte identifierat sådana problem som motiverar ändringar eller tillägg i det befintliga lag- systemet. Ett motiv för detta ställningstagande är, att reglerna måste ha ett relativt stort mått av flexibilitet för att kunna hanteras efter lokala förhållanden och omständigheter i övrigt.19 Det betyder inte att markanvisningarna är utan problem när det gäller den praktiska tillämpningen. Vilka metoder ska användas för att utse byggherre i olika situationer? Hur ska markanvisningspro- cessen utformas med hänsyn till bl.a. transparens, förutsägbarhet och likabehandling? Ska byggherren utses i ett tidigt eller sent skede i förhållande till planprocessen? När ska anbud/tävlingar respektive direktanvisningar tillämpas? Hur ska den kommunala marken pris- sättas? Hur ska pris och andra kvaliteter vägas vid anbudstävlingar? I utredningsarbetet har vi stött på systematiskt arbete och goda exempel på hur markanvisningar kan hanteras. Därvid har vi samma bild som Statskontoret.20 Det finns bland de kommuner som har studerats goda exempel på markpolicys och markanvisningsprocesser, vilka visar på möjligheter att främja och stimulera en sådan utveckling. Kommunerna kan lära av varandra och utnyttja de möjligheter som ges utifrån förut- sättningarna i det enskilda fallet. Sedan införandet av lagen om riktlinjer för kommunala markanvis- ningar är vårt allmänna intryck, att det har skett förbättringar vad avser bl.a. tydlighet och transparens i markanvisningarna. Ändå finns en potential till effektiviseringar inom ramen för det gällande regel- verket, genom ett mer systematiskt samarbete mellan kommuner om t.ex. erfarenhetsåterföring av goda exempel (vilket för övrigt gäller för planprocessen som helhet). Det finns goda exempel och kommuner kan lära av varandra. I vissa kommuner pågår redan en sådan erfarenhetsöverföring. Vad som saknas är strukturerade vägledningar och riktlinjer för hur markanvisningar bör och kan genomföras i olika situationer. Utredningen har informerats om att ett arbete med en sådan vägledning pågår inom SKL. Detta arbete ska bl.a. 19I det avseendet delar vi Statskontorets bedömning i , bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25. försäljning av mark – markanvisningar innehålla analyser av för- och nackdelar med direktanvisning eller anbudsförfarande samt ifall byggherren kommer in tidigt eller sent i förhållande till detaljplaneläggningen. Därutöver ska framgångs- faktorer redovisas med utgångspunkt från exempel från ett antal kommuner. Arbetet beräknas kunna publiceras . 14Statlig mark för bostadsbyggande Staten är en stor fastighetsägare av bl.a. försvarsfastigheter, trafik- fastigheter, slott, museer samt skog- och fjällmarker. Fastigheterna förvaltas av vissa bestämda myndigheter. Av dessa är det och som har fastighetsförvaltning som sin huvuduppgift. Andra myndigheter som förvaltar fastig- heter är t.ex. , och . Även vissa statligt helägda bolag förvaltar fastigheter, t.ex. , , , , , och . En del mark som ägs av staten skulle möjligen kunna ha en annan användning, och därmed i vissa fall vara intressant för bo- stadsbyggande. Av våra direktiv följer därför att vi ska utreda om, och i så fall hur statligt ägd mark skulle kunna avyttras i syfte att användas för bostadsbyggande. För att få en bild av i vilken utsträckning statlig mark kan avyttras i syfte att användas för bostadsbyggande har vi gjort en översiktlig inventering av i vilka kommuner det finns statlig mark som kan vara intressant för bostadsbyggande. Statlig mark för bostadsbyggande Det finns redan ett regelverk för hur statlig mark ska avyttras som innebär att kommunerna har en förtur till att få köpa sådan mark för vissa ändamål, t.ex. bostadsbyggande. Av tidigare utredningar framgår dock att det finns utrymme för att förbättra denna process vilket skulle kunna gynna bostadsbyggandet. Vi har därför valt att fokusera på vilka problem som kan uppstå när en kommun vill köpa mark av staten och vad man kan göra för att förbättra denna process. Vi behandlar inledningsvis den reglering som finns på området och de problem som kan uppstå när kommunen köper mark av staten. Därefter följer en översiktlig redogörelse för ungefär var det finns statlig mark som kan vara intressant för bostadsbyggande. Efter detta behandlas tidigare utredningar på området och avslutningsvis redo- gör vi för våra överväganden, bedömningar och förslag. Av regeringsformen (9 kap. 8 §) följer att regeringen (med vissa här ej aktuella undantag) förfogar över och förvaltar statens medel och övriga tillgångar. Det är alltså regeringen som förfogar över de fastig- heter som ägs av staten. styr dock över grunderna för förvaltningen och regeringens disposition genom bestämmelser i budgetlagen (2011:203). Försäljning av de fastigheter som regeringen förvaltar och för- fogar över regleras både i budgetlagen och i förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m., benämnd försäljnings- förordningen. I försäljningsförordningen har regeringen delegerat dispositionsrätten över statens fastighetsinnehav till ett antal myn- digheter. Dessa regelverk är dock inte tillämpliga på den del av det statliga fastighetsägandet som är organiserat i bolagsform. Där gäller i stället det bolagsrättsliga regelverket. Även beträffande myndig- heters förvaltning av donationer och stiftelser finns en särskild reglering som beskrivs kortfattat nedan. Statlig mark för bostadsbyggande I 8 kap. 2 § första stycket budgetlagen anges att regeringen får besluta att sälja statens fasta egendom om värdet understiger och egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet. Det krävs dessutom att det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Av andra stycket framgår att regeringen, trots första stycket, får besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Rege- ringens befogenhet i denna del gäller alltså även om egendomens värde överstiger och även om egendomen behövs i den statliga verksamheten.1 Regleringen i budgetlagen innebär att regeringen inte har någon skyldighet att sälja. Regeringen kan därför väga statens intresse av att ha kvar fastigheten mot intresset av en försäljning i varje enskilt fall. Beträffande innebörden av begreppet samhällsbyggnadsändamål är utgångspunkten att detta har samma innebörd som bestämmelsen i 2 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719) där det anges för vilka ändamål expropriation för en kommuns räkning får ske.2 I bestäm- melsen anges att expropriation får ske för att ge en kommun möjlig- het att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utveck- lingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Expropriationslagen är inte tillämplig när det gäller fastigheter som tillhör staten men regeringen kan alltså besluta om försäljning när en kommun behöver mark för den framtida utvecklingen. En sådan försäljning skulle t.ex. kunna bli aktuell om staten äger en fastighet som har strategisk betydelse för att skapa större områden av bostäder.3 Av 8 kap. 7 § budgetlagen följer att en försäljning ska genom- föras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar emot det. 2010/11:40 s. 96. Jfr SOU 2010:92 s. 102. 2Se dock prop. 2010/11:40 s. 95–96 samt resonemangen i SOU 2010:92 s. 50 f. om att tillämpningsområdet för budgetlagens samhällsbyggnadsändamål skulle vara något vidare. 3Se SOU 2010:18 s. 295. Statlig mark för bostadsbyggande I försäljningsförordningen (1996:1190) regleras villkoren för de fastighetsförvaltande myndigheternas försäljning av statens fasta egen- dom.4 Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om vilka belopps- gränser som gäller för olika myndigheters möjligheter att själva be- sluta om försäljning av fast egendom. Av 8 § följer att en fastighetsförvaltande myndighet får sälja egendom om denna inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och det inte finns särskilda skäl för att den ska ägas av staten. Det finns ingen motsvarighet till regeringens möjlig- het enligt budgetlagen att sälja en fastighet till en kommun för sam- hällsbyggnadsändamål även om fastigheten behövs i statens verk- samhet. När myndigheten har beslutat att försäljning ska ske ska den överväga ifall det finns några intressenter som ska ges förtur innan fastigheten bjuds ut på den öppna marknaden. En sådan intressent är kommunen och i 10 § står att en fastighetsförvaltande myndig- het ska medverka till att statens långsiktiga planering av mark- och lokalbehov samordnas med kommunernas översiktsplanering. Detta ska ske så tidigt att ”avvägningen av den framtida markdispositionen i huvudsak är klarlagd och en principöverenskommelse är träffad mellan parterna, när en kommuns önskemål om förvärv av viss fast egendom aktualiseras”. Om det saknas en översiktplanering ska den fastig- hetsförvaltande myndigheten, enligt tredje stycket i bestämmelsen, ta reda på kommunens behov av fastigheten. I 11–13 §§ i försäljningsförordningen finns även bestämmelser om förhandsbesked. En kommun kan begära ett förhandsbesked från en fastighetsförvaltande myndighet, eller i vissa fall från rege- ringen, beträffande möjligheten att köpa fast egendom för samhälls- byggnadsändamål. Ett förhandsbesked från en myndighet kan över- klagas till regeringen enligt 24 § försäljningsförordningen. Andra beslut enligt försäljningsförordningen får inte överklagas. 4 Se även förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. där det framgår att de fastighetsförvaltande myndigheterna ska upprätta och fortlöpande hålla aktuell en plan för försäljning eller annan avyttring av sådana fastigheter som inte behövs för statlig verksamhet och som inte av andra särskilda skäl bör vara kvar i statens ägo (avyttringsplan). Statlig mark för bostadsbyggande Av försäljningsförordningen framgår vidare att försäljningen av statens egendom ska genomföras affärsmässigt och att den säljande myndigheten ska fastställa egendomens marknadsvärde genom att låta beskriva och värdera den. Vid försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål ska pris och övriga villkor för överlåtelsen bestämmas genom förhandlingar mellan kommunen och den fastig- hetsförvaltande myndigheten eller en av regeringen utsedd särskild förhandlare. Om parterna inte kan enas om priset och övriga villkor får myndigheten eller kommunen överlämna frågan till regeringen (18 §). Detta har förekommit mycket sällan.5 Av 19 § följer att köpeskillingen ska bestämmas enligt grunderna för expropriations- ersättning i 4 kap. expropriationslagen (1972:719) när statens fasta egendom säljs för att tillgodose ändamål som kan föranleda expro- priation (t.ex. försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsända- mål). Däremot undantas bestämmelsen i 4 kap. 1 § andra stycket om ett påslag om av marknadsvärdet. Detta innebär att köpe- skillingen ska motsvara marknadsvärdet när staten säljer mark till kommunen för samhällsbyggnadsändamål. Marknadsvärdet är således utgångspunkten vid förhandlingar enligt 18 § mellan den fastighets- förvaltande myndigheten och kommunen. Möjligheten till förhandsbesked verkar inte ha utnyttjats i någon större omfattning. Däremot förekommer informella kontakter mellan fastighetsförvaltande myndigheter och kommuner om möjligheter- na att köpa fastigheter som behövs för att stödja kommunens ut- veckling.6 En kommun som vill förvärva en statligt ägd fastighet gör i regel en intresseanmälan till den myndighet som förvaltar fastig- heten. Bestämmelsen i 10 § försäljningsförordningen om samordning med kommunernas översiktsplanering verkar inte heller ha tillämpats i någon större utsträckning. Försvarsbesluten och deras frigörelse av stora fastighetsbestånd har i regel inte tidsmässigt sammanfallit med kommunernas översiktsplanering och det finns ingen naturlig anknytning till PBL.7 5Se SOU 2010:92 s. 125. Statlig mark för bostadsbyggande De statligt ägda bolagen lyder under samma regler som privatägda bolag, t.ex. aktiebolagslagen (2005:551). Statens styrning av dessa bolag sker därför enligt de regler som gäller för ägarstyrning av bolag. Staten får ibland fastigheter genom gåvor och testamentariska förordnanden från enskilda (donationer). Det är framförallt univer- siteten och högskolorna som tar emot donationer. Staten äger ett hundratal donerade fastigheter. Dessa förvaltas huvudsakligen av Statens fastighetsverk.8 Myndigheternas mottagande och förvalt- ning av donationer regleras i donationsförordningen (1998:140). Där regleras även myndigheters åtagande att förvalta en stiftelse. bildas genom att egendom, enligt förordnande, avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett be- stämt ändamål, se stiftelselagen (1994:1220). Formellt sett är stiftel- serna egna juridiska personer. Vi har frågat ett antal kommuner om deras behov av statlig mark för bostadsbyggande och deras erfarenheter av att köpa mark från staten. Frågorna har ställts både i djupintervjuer och i två enkät- undersökningar. Den första enkäten skickades ut till 155 kom- muner som uppgett att de har bostadsbrist och den andra enkäten skickades ut till mark- och exploateringschef eller motsvarande i landets 35 största kommuner.9 I enkäterna frågade vi om kommunen har förvärvat eller försökt förvärva statlig mark för bostadsbebyggelse. Totalt uppgav 21 kommuner att så var fallet. Av dessa ansåg drygt hälften (12 kommuner) att det hade varit en besvär- lig och tidskrävande process. Vi anser att detta stöder antagandet 8Se SOU 2010:18 s. 206 ff. 9Enkätundersökningar och intervjuer beskrivs närmare i kapitel 2. Se även Bilaga 4 och 5. Statlig mark för bostadsbyggande att det finns utrymme för att förbättra processen när kommuner köper mark av staten för samhällsbyggnadsändamål. För att få en bättre uppfattning av problembilden har vi kon- taktat flera av de 12 kommuner som beskrivit att processen varit besvärlig. De problem kommunerna uppger kan bl.a. karaktäriseras som: •långdragna prisdiskussioner som kompliceras av att myndig- heter kräver en nära förestående detaljplan, •problem med handläggaren samt •myndighetskulturen präglas av en ovilja att sälja till kommunen. En kommun uppgav att man utan framgång försökt köpa mark av staten eftersom handläggaren på den ansvariga myndigheten endast kunde acceptera ett markbyte. Processen tog och slutade med ett markbyte i stället för en försäljning. En annan kommun upplevde att den ansvariga myndigheten foku- serade mycket på frågan om affärsmässighet och i princip agerade som ett privat bolag. Kommunen efterlyste att staten skulle ta mer hänsyn till samhällsnyttan av markförsäljningen och inte vara så fokuserad vid affärsmässigheten. En kommun som önskat förvärva mark av en statlig myndighet men ännu inte lyckats beskrev att myndigheten i fråga hade svaga incitament för att sälja marken eftersom myndigheten inte själv får behålla intäkterna vid en försäljning. Några kommuner beskrev att processen tog på grund av diskussioner om priset och krav på att detaljplaneläggningen skulle ha kommit relativt långt för att en överlåtelse skulle kunna bli aktuell. Att marken pekas ut som lämplig för bostadsbyggelse i översikts- planen verkar ofta inte räcka. Ett specifikt problem som lyfts fram är statens hantering av oexploderad ammunition som finns på gamla militära övningsområ- den där kostnaderna för sanering kan bli mycket höga. Två kom- muner beskrev att de har förvärvat fastigheter som delvis varit belastade med oexploderad ammunition och att staten åtagit sig att sanera dessa i samband med överlåtelsen. Någon sanering har dock inte skett trots att det har gått . Detta innebär att det ligger Statlig mark för bostadsbyggande en död hand över både den belastade marken och de områden som ligger i närheten. Speciella komplikationer uppstår även för de kommuner som vill förvärva mark ovanför odlingsgränsen med hänsyn till det regelverk som gäller för denna typ av fastighetsöverlåtelser. I enkäterna frågade vi även kommunerna om ersättningsnivå- erna vid förvärv av statligt ägda fastigheter eller markområden är rimliga. De flesta kommuner svarade att de inte har någon uppfatt- ning i den frågan. Fyra kommuner svarade att nivåerna inte är rimliga. Ett problem som särskilt lyfts fram är att staten vill ha ersättning för framtida förväntningsvärden utan att vara villig att bekosta en planprocess för att förädla marken. 14.6Var finns det statlig mark som kan vara intressant för bostadsbyggande? har genomfört en intern utredning (efter för- frågan från ) för att inventera vilka obebyggda markområden som skulle vara lämpliga för bostadsbyggande.10 Listan på områden gjordes ursprungligen för studentbostäder men den bedöms även vara lämplig som utgångspunkt för behov. Listan redovisas även i Statskontorets ? Kostnader och konsekvenser11. Såvitt vi kan bedöma bör områdena även vara lämpliga i allmänhet för bostadsbyggande. Av listan framgår att det finns sådana områden i Botkyrka12, Göteborg13, Gävle14, Luleå15, Malmö16, Norrköping17, Norrtälje18, Nykvarn19, Sundbyberg20, Södertälje21, Vaxholm22 och Örebro23. Flera av om- rådena är dock belastade av oexploderad ammunition. 10Se (2014), Utredning stöd till , . 112015-05-27, dnr 2015/43-5. 12Botkyrka Riksten 9:4. Fastigheten omfattar cirka 168 000 kvm. Fastigheten omfattar cirka 897 226 kvm. 14Gävle – 14:1 och Kungsbäck 2:5. Fastigheterna omfattar cirka 2 880 000 kvm. 15Luleå Hertsön 3:51, 5:230 och 5:231. Fastigheterna omfattar cirka 93 000 kvm. 16Malmö Husie 173:153, del av fastighet om cirka 110 700 kvm. 17Norrköping Fiskeby 1:1. Fastigheten omfattar cirka 355 000 kvm. 18Norrtälje Mellingeholm 2:4. Fastigheten omfattar cirka 1 730 000 kvm. Fastigheten omfattar cirka 800 000 kvm. Fastigheten omfattar cirka 8 000 kvm. Statlig mark för bostadsbyggande Vi har kontaktat kommunerna för att närmare utreda hur pass intressant marken är för bostadsbyggande.24 uppger att marken är intressant och att diskussioner om förvärv pågår. Även är intresserad av att förvärva marken som enligt översikts- planen ska användas för bostadsbebyggelse, park och naturmark. har även uttryckt ett intresse av att förvärva ytterligare en del av den aktuella fastigheten (dock inte för bostadsbyggande) men har fått beskedet att inte vill sälja den. uppger att planarbete för bostäder pågår och att Forti- fikationsverket, enligt överenskommelse med kommunen, kommer att sälja till privat exploatör när planen är färdig. uppger att marken ingår i ett större område där det pågår arbete med en fördjupad översiktsplan. Kommunen kan tänka sig ett förvärv men ser också positivt på en privat exploatering om marken läggs ut för bebyggelse i den fördjupade översiktsplanen. uppger att fastigheten är föremål för diskussioner med som gärna ser en bostadsexploatering. Kom- munen är dock tveksam på grund av fastighetens läge men en mindre del av fastigheten skulle eventuellt kunna användas för bostads- byggande. Även äger mark som kommunen är intresserad av att förvärva men kommunen måste i så fall genomföra ett mark- byte. är tveksam till att marken är lämplig för bostads- byggande eftersom den ligger relativt långt från centrum och efter- som en intilliggande bergtäkt orsakar störningar. , och uppger att marken på kan vara aktuell för bostadsbebyggelse men att oexploderad am- munition är ett problem. uppger att marken inte är utlagd för bebyggelse i över- siktsplanen och att den inte är av intresse för kommunen. 21Södertälje 5:6 och del av 5:13. Fastigheterna omfattar cirka 153 000 kvm. Fastigheten omfattar cirka 290 000 kvm. 23Örebro Slätten 1:5 och Ulriksberg 1:1. Fastigheterna omfattar cirka 624 000 kvm. 24Fortifikationsverkets utredning innehåller korta noteringar om kommunernas intresse av marken. Statlig mark för bostadsbyggande