sou · H3B325 · 2015-03-18 00:00:00 — En avgörande skillnad mellan säkerhetsprövning och klarering brukar anses vara att säkerhetsprövningen är kopplad till en anställ- ning medan klareringen är kopplad till en person (se direktiven s. 10). Mot den beskrivningen kan invändas att även i fråga om en klarering finns generellt sett ett nära samband med en specifik befattning. Det är t.ex. i regel endast arbetsgivaren som kan ansöka om klarering. I åligger det varje ministerium att av- göra vilka befattningar inom den egna organisationen som kräver placering i säkerhetsklass, och det är enbart personer som är aktuella för placering på sådana befattningar som kan klareras. Inte i något av de länder vi har studerat är det möjligt för en enskild person att själv ansöka om en klarering. Vilken anställning som aktualiserar klareringen är i hög grad styrande för prövningens om- fattning och inriktning. I är det särskilt tydligt hur prövningsunderlaget anpassas till den specifika befattningen. Själva prövningen uppvisar stora variationer. I är ambitionsnivån i fråga om bedömningsunderlaget överlag hög. Kla- reringen föregås där bl.a. av omfattande intervjuer i den berördes hemmiljö. Regleringarna i , och ger i och för sig såväl utrymme för som intryck av att klareringen grundas på en helhetsbedömning där omständigheter av olika slag belyses och värderas. I t.ex. den norska motsvarigheten till säkerhetsskydds- lagen anges uttryckligen vilka slag av omständigheter som kan vara av relevans för prövningen.5 Vår uppfattning, efter att ha informe- 5 21 §, Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven). rats om tillvägagångssättet i dessa länder, är dock att intervjuer, referenstagning och liknande underlagsinhämtning i praktiken förekommer relativt sällan. Det förefaller i stället vara så att un- derlaget som klareringen grundar sig på i flertalet fall består endast av en kontroll mot straffregister och liknande. Någon motsvarighet till Säkerhet- och integritetsskyddsnämndens prövning av register- uppgifters relevans finns inte i de studerade länderna, utan i princip alla förekommande registeruppgifter lämnas ut till den myndighet som avgör frågan om klarering. Det bör också framhållas att inte heller klareringen ger någon självständig rätt att ta del av uppgifter upp till en viss skyddsnivå (se avsnitt 16.3). På samma sätt som enligt 7 § säkerhetsskydds- förordningen förutsätts ett behov av att i tjänsten ta del av känsliga uppgifter. I är det den efterföljande auktorisationen som medför en rätt att, för en viss anställning, ta del av uppgifter upp till en viss skyddsnivå. Klareringen bygger i huvudsak på en prövning av en persons på- litlighet då en anställning påbörjas och gäller sedan i princip . Klareringen gäller alltså i regel för en förutbestämd tidsperiod. Rådets säkerhetsbestämmelser till vilka avtalet mellan EU-länderna om säkerhetsskydd hänvisar anger som en yttersta gräns för en klarering på nivåerna Secret och Confidential och för nivån Top secret. De flesta EU-länder har kortare giltighetstider. Att klareringen gäller för kan, men innebär inte med nödvändighet att godkännandet har giltighet även vid ändrad an- ställning eller att klareringen i sig underlättar möjligheterna att få andra anställningar som kräver en klarering. I t.ex. och gäller klareringen enbart för en specifik befattning. I däremot gäller klareringen för statliga anställ- ningar (för värnpliktiga dock endast ). I har man genom den nya säkerhetsutredningslagen frångått den tidigare strikta ändamålsbundenheten vid säkerhetsutredningar. I stället gäller att en ny arbetsgivare i princip måste godta en tidigare säkerhetsprövning. Undantag får göras om det finns särskilda skäl t.ex. om förundersökning har inletts. I finns en möjlighet, men ingen skyldighet, att överta en tidigare klarering. En klarering behöver inte heller medföra att den som klareringen gäller också själv förfogar över intyget. I t.ex. är det arbetsgivaren som får intyget, och det får endast för kortare tidsperioder, vid behov i tjänsten, lånas ut till den som intyget avser. Om kännedom om händelser eller förändrade förhållanden medför behov att ompröva bedömningen av pålitligheten, finns i regel förfaranden som ytterst kan leda till att klareringen återkallas. I fråga om nya omständigheter finns inte i något av de länder vi studerat någon direkt motsvarighet till den fortlöpande bevakning av tillkommande registeruppgifter som i görs inom ramen för säkerhetsprövningen.6 Är klarering som modell att föredra framför nuvarande ordning? En jämförelse mellan det system vi tillämpar och ett klarerings- system försvåras av att klareringssystemen, som framgått ovan, sinsemellan uppvisar stora olikheter. Vidare är tillämpningen av de svenska bestämmelserna om säkerhetsprövning som redovisats i avsnitt 18.1 inte enhetlig, vilket också det försvårar en jämförelse. Med utgångspunkt i hur bestämmelserna om säkerhetsprövning bör tillämpas ser vi, vid en jämförelse med ett klareringssystem, tydliga fördelar med nuvarande ordning. Det gäller framför allt ordningen där prövningen görs av den verksamhet som anställ- ningen eller deltagandet avser. Det kan bli svårare att anpassa pröv- ningen till vad som krävs för en specifik befattning, om prövningen inte görs på en verksamhetsnivå. Överlag är vårt intryck att under- lagen i klareringsmodellerna, med undantag av framför allt Neder- länderna, i högre grad är mer summariska och inte sällan bygger på enbart uppgifter om tidigare brottslighet. Sådana uppgifter tycks också i större utsträckning ges en självständig betydelse. Även om den helhetsbedömning som förarbetena till säkerhetsskyddslagen ger uttryck för inte fått fullt genomslag, är ändå intrycket att en mer nyanserad prövning överlag görs i . I det avseendet fyller också ordningen med Säkerhets- och integritetsskydds- nämndens relevansprövning av registeruppgifter en viktig funktion för att skydda den enskildes integritet. Den ordningen förefaller vara mer ändamålsenlig än de begränsade möjligheter till över- klagande av klarering som finns i vissa länder. En annan fördel med 6 En delvis liknande ordning finns i . Omfattningen av kontrollen är dock mer begränsad. den svenska modellen är att den genom den verksamhetsnära pröv- ningen ger bättre förutsättningar för en fördjupad personkänne- dom som anställningen pågår. Fasen efter den inle- dande säkerhetsprövningen är viktig för att kunna fånga upp t.ex. förändringar i livssituation och förhållningssätt som är av betydelse för pålitlighet, lojalitet och sårbarhet. Bland annat Säkerhetspolisen och Försvarsmakten, som hör till de verksamheter som utvecklat metoderna för säkerhetsprövning, har framhållit att erfarenheterna visar att från säkerhetssynpunkt det kan vara minst lika viktigt att fokusera på den avslutande fasen av en anställning som på den inledande. Även om klareringssystem också i allmänhet innehåller bestämmelser om uppföljning vid t.ex. ingående av äktenskap eller samboförhållande, ger en ordning med förutbestämda giltighets- tider snarare intryck av att själva prövningen är begränsad . Som vi ser det innebär en ordning med ett klareringsförfarande överlag ett avsteg från den viktiga principen om ett verksamhets- anpassat säkerhetsskydd. Att prövningen ska anpassas till den spe- cifika befattningen är angeläget inte enbart utifrån behovet av ett för verksamheten väl anpassat säkerhetsskydd utan också för den som prövningen avser. En person som inte bedöms lämplig för att delta i ett visst slag av säkerhetskänslig verksamhet kan mycket väl anses vara pålitlig när det gäller en annan säkerhetskänslig verk- samhet. Om en gjord säkerhetsprövning ska läggas till grund för en lämplighetsbedömning avseende andra anställningar än den som initierat prövningen, kan det således negativt påverka möjligheterna att delta i annat slag av säkerhetskänslig verksamhet. Självklart kan också situationen vara den omvända. Att prövningen skulle ges giltighet utöver den anställning eller det deltagande som initierat prövningen anser vi inte vara i linje med de inslag i prövningen som framhålls som viktiga. Det gäller bl.a. en tydlig verksamhets- anknytning, en anpassning av prövningsunderlaget till specifik befattning, möjligheten att väga in övriga omständigheter, t.ex. kompensatoriska skyddsåtgärder, och synsättet att den personkännedom som är kärnan i säkerhetsprövningen byggs upp genom samtal etc. under hela anställningsförhållandet. Det kan också med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten finnas tveksamheter med en ordning som bygger på att en bedöm- ning i ett säkerhetsprövningsärende får verkan också för framtida anställningar och uppdrag. En annan sak är att erfarenheter från tidigare anställningar genom referenstagning självfallet är en del av det samlade underlag som ska värderas och vägas in vid en säkerhetsprövning. Inom vissa sektorer, t.ex. inom kärnkraftsindustrin finns det personalkategorier (bl.a. i samband med underhållsarbete) som regelmässigt utför liknande arbetsuppgifter under korta och åter- kommande tidsperioder för olika arbets- eller uppdragsgivare. Det förekommer också myndighetsombildningar som medför att såväl uppgifter som den personal som utför dem flyttas från en myndig- het till en annan. För sådana situationer skulle ett klareringsförfa- rande kunna medföra en enklare och mer ändamålsenlig hantering utan att avkall behöver göras på viktiga principer för säkerhets- prövningen. innebär också en ordning där prövningen mynnar ut i ett intyg med viss giltighetstid i sig ytterligare admi- nistration. Även i fråga om kortvariga anställningar och personal- omflyttningar behövs dessutom en fungerande uppföljande säkerhetsprövning genom bl.a. bevakning av tillkommande registeruppgifter. Att ett klareringssystem skulle underlätta för arbetstagare och arbetsgivare inom vissa sektorer anser vi inte vara ett tillräckligt skäl för att gå över till ett sådant system. Däremot bör regelverket utformas så att det medger en viss flexibilitet i fråga om krav på säkerhetsprövning för att i möjligaste mån undvika upprepad underlagsinhämtning som inte tillför något nytt i sak och som innebär en onödig pålaga för de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet. En sådan ordning kan åstadkommas genom bestäm- melser om att den inledande säkerhetsprövningen får göras mindre omfattande om det finns särskilda skäl. Sammantaget har det för skyddet av verksamhet som har bety- delse för säkerhet inte kommit fram några påtagliga behov av ett intygsförfarande. Behoven hör i stället samman med delta- gande i säkerhetskänslig verksamhet i andra länder och vid mellan- folkliga organisationer. Det är vår bedömning att det finns mer- värden i nuvarande system som i viss utsträckning kan behöva för- stärkas men som i stället kan riskera att försvagas vid en övergång till ett klareringssystem. Ett system som i grunden fungerar bra bör inte heller ändras i onödan. Vi ser inga fördelar med en genom- gripande ändring av nuvarande ordning för säkerhetsprövning. Den fråga som därmed inställer sig är hur den internationella anpassning som behövs kan åstadkommas inom ramen för nuvarande system. Förändringar för att underlätta det internationella arbetet Det är således framför allt i två avseenden (informationsklassifi- cering och intygsmöjligheter) som skillnaderna mellan klarerings- system och den modell för säkerhetsprövning som tillämpas i är påtagliga och i en del fall kan medföra olägenheter i det internationella samarbetet. Det förhållandevis enhetliga sättet att klassificera känsliga upp- gifter utifrån en fyrgradig skala är en viktig grundförutsättning i klareringssystemen eftersom nivåerna för de olika säkerhetsskydds- åtgärderna bestäms utifrån informationssäkerhetsklass. Vi har redan föreslagit att uppgifter som ska skyddas genom säkerhets- skydd ska klassificeras på ett liknande sätt i fyra olika nivåer och att säkerhetsskyddet ska anpassas efter informationssäkerhetsklass. För att tillgodose krav som följer av internationella säkerhets- skyddsåtaganden behöver också grunderna för och underlaget vid säkerhetsprövningen ansluta till det sätt att klassificera information som vi har föreslagit. En sådan anpassning kan åstadkommas genom en justering av grunderna för placering av anställningar i säkerhetsklass (se vidare avsnitt 18.5). Redan när säkerhetsskyddslagen infördes förutsågs behovet av att efter säkerhetsprövning kunna utfärda intyg som i andra länder och i mellanfolkliga organisationer kan godtas som ett s.k. bevis om klarering (PSCC). Det behovet är bakgrunden till kravet på att en godkänd säkerhetsprövning ska dokumenteras (se 38 § säkerhetsskyddsförordningen). För en person som redan har säkerhetsprövats kan således ett intyg ordnas. Det finns dock behov av en reglering som tydligt ger stöd för att utfärda sådana intyg. Det är också angeläget med en större enhetlighet och att en sådan utsedd nationell säkerhetsmyndighet som förutses i bl.a. avtalet om säkerhetsskydd mellan EU:s medlemsstater har ett ansvar för förfarandet. Vidare behöver intyg kunna utfärdas också i vissa situationer där någon säkerhetsprövning inte har gjorts. I det avseendet är nuvarande bestämmelser om register- kontroll efter ansökan av annan stat eller mellanfolklig organisation i 15 § säkerhetsskyddslagen inte ändamålsenligt utformade. En fungerande ordning där intyg ges för internationella behov förut- sätter en tydligare författningsreglering och också vissa organisato- riska förändringar. Sådana förändringar bedömer vi dock kan genomföras också inom ramen för nuvarande system för säkerhets- prövning (se vidare kapitel 20). Sammanfattningsvis har vi alltså kommit fram till att behovet av en anpassning till internationella förhållanden inte motiverar ett systemskifte utan mycket väl kan tillgodoses inom ramen för nuva- rande ordning. Inte heller finns det andra skäl som motiverar att den nuvarande modellen med säkerhetsprövning ersätts av ett klareringssystem. Hur behovet av anpassning till internationella förhållanden ska tillgodoses i fråga om säkerhetsprövning behand- las dels i avsnittet om placering i säkerhetsklass vid hantering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (avsnitt 18.5), dels i avsnitt 20.4 där vi behandlar frågor om säkerhetsintyg för internationella behov. Förslag: Vad som ska bedömas inom ramen för säkerhetspröv- ningen är pålitlighet och lojalitet. Det ska därför uttryckligen anges att omständigheter som kan antas innebära sårbarheter i säkerhetshänseende ska beaktas. Det ska också tydligare framgå att prövningen förutsätter en grundutredning som, i den utsträckning som följer av bestäm- melserna om placering i säkerhetsklass, ska kompletteras med registerkontroll och särskild personutredning. Vidare ska förtydligas att säkerhetsprövningen är en åtgärd som innebär krav på uppföljning under hela den tid deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår. Ett tydliggörande i fråga om sårbarhet i säkerhetshänseende Vad som ska bedömas inom ramen för säkerhetsprövningen fram- går av 7 och 11 §§ säkerhetsskyddslagen. I 7 § 3 nämns pålitlighet från säkerhetssynpunkt. I 11 § anges att prövningen ska klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas av säkerhetsskyddslagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Av författningskommentaren till 7 § 3 framgår bl.a. att pålitlighets- bedömningen ska innefatta inte bara en bedömning av om det finns en risk för att personen i fråga kan göra sig skyldig till spioneri eller dylikt utan också av risken för att bli utsatt för olika påtryckningar eller risker för att den enskilde genom slarv eller på annat oavsikt- ligt sätt röjer sekretessbelagda uppgifter.7 Av författningskommen- taren till 11 § framgår bl.a. att med lojalitetsprövningen avses i första hand en bedömning av om det t.ex. på grund av bindningar med en främmande makt eller en terroristorganisation finns en risk att personen begår brottsliga handlingar.8 Vidare framhålls att en person kan utgöra en säkerhetsrisk, även om han eller hon i och för sig ställer sig solidarisk med de intressen som lagen ska skydda. Det anges t.ex. kunna vara fallet om han eller hon på grund av sin livs- föring eller levnadsbakgrund löper en risk för att bli utsatt för ut- pressning eller om det finns en risk för att han eller hon oaktsamt avslöjar sekretessbelagd information. Det betonas därvid att säkerhetsprövningen ska omfatta inte endast en bedömning av den prövades lojalitet, utan även av hans eller hennes pålitlighet från säkerhetssynpunkt i övrigt. En reformerad säkerhetsskyddslag behöver på ett tydligare sätt än nuvarande lag ta höjd för att säkerhetsskydd innefattar mer än att skydda information från ett konfidentialitetsperspektiv. Vad som behöver bedömas inom ramen för säkerhetsprövningen är därför om en person som ska anställas eller på annat sätt delta i verksamheten kan anses vara lämplig att anförtros säkerhetsskydds- klassificerade uppgifter eller ges tillträde eller annan behörighet i fråga om verksamheter och funktioner som är av betydelse för säkerhet eller som ska skyddas enligt ett internationellt säkerhetsskyddsåtagande. Det vidare skyddsperspektivet i kombi- nation med att vissa verksamheter i hög grad verkar förlita sig enbart på en registerkontroll ger anledning till att något ytterligare beröra vilka omständigheter som kan vara av relevans vid en säkerhetsprövning. Ytterst handlar säkerhetsprövning om att bedöma om en person har tillräckliga förutsättningar och personlig förmåga att genom anställning eller på annat sätt delta i en säkerhetskänslig verk- samhet. Det är fråga om en bedömning som görs utifrån ett risk- reduceringsperspektiv, dvs. i syfte att undvika inte acceptabla risker 1995/96:129, s.75. 8a prop., s. 78. i den säkerhetskänsliga verksamheten. Det förutsätter en helhets- bedömning som medför krav på ett allsidigt underlag och på att bedömningen tydligt relateras till verksamheten och anställningen. En bedömning att en person inte är lämplig för ett deltagande kan också bero på att det inte finns möjlighet att få tillräcklig kunskap om levnadsbakgrunden t.ex. när personen har vistats utomlands. Så kan särskilt vara fallet när det är fråga om vistelse i länder med vilka i det avseendet inte har ett till- räckligt samarbete. De värdeord som används i bestämmelserna om säkerhetspröv- ning, dvs. pålitlighet och lojalitet i säkerhetshänseende, är i sig mångfacetterade. Vissa närmare egenskaper kan nämnas som särskilt relevanta.9 Sådana egenskaper är ärlighet (för att avgöra pålitlighet), oberoende (vilket relaterar till en persons sårbarhet), lojalitet mot arbetsgivare, samhället och demokratiska principer, samt integritet (vilket är en indikation på förmåga till en korrekt tjänsteutövning som präglas av sakkunskap, rättvisa, ärlighet och likabehandling). Indikatorer som på olika sätt kan resa frågetecken i förhållande till de egenskaper som eftersöks kan vara bl.a. olika slag av brottslighet, subversiv verksamhet och anti-demokratiska aktiviteter, missbruk i olika former, ekonomiskt beroende, oönskad påverkan på grund av t.ex. dubbla lojaliteter, behov av att hemlig- hålla personliga förhållanden, tecken på bristande integritet och risktagande i onormal omfattning. För att få ett tillräckligt underlag för en säkerhetsprövning framgår av Säkerhetspolisens vägledning om säkerhetsprövning10 att frågor kan behöva ställas om bl.a. umgänge (den sökandes vänner och eventuella ovänner), tidigare verksamhet (erfarenheter från tidigare anställningar), ekonomi (inkomst, skulder, för- mögenhet och boendeform), bisysslor (eventuella andra åtaganden samt uppgifter om företag och verksamhet), personliga egenskaper (den sökandes ambition, samarbetsförmåga, etik, säkerhetsmed- 9Den följande redogörelsen bygger i stor utsträckning på ett informationsunderlag från den Nederländska säkerhetsmyndigheten, Personal Conduct and Circumstances Guide, publicerad av General and , (materialet finns tillgängligt under fliken publikationer på webbplatsen . Vid en muntlig presentation för utredningen av psykologen under temat Försvarsmaktens metod för säkerhetsprövning redogjordes för liknande resonemang. 10http:///sakerhetsskydd/sakerhetsprovning.html . vetande och dylikt) samt intressekonflikter (om den sökande kan hamna i en intressekonflikt vid eventuell anställning). Som framhålls i Säkerhetspolisens vägledning är sådana frågor nödvändiga att ställa, även om de kan uppfattas som integritets- kränkande. Det är viktigt att vid säkerhetsprövningen skapa en medvetenhet om vilka faktorer som kan medföra att den sökande hamnar i en utsatt situation och därmed blir sårbar. Personliga för- hållanden kan t.ex. utnyttjas i utpressningssyften, och dålig eko- nomi kan fresta en person att begå brottsliga handlingar. Vi åter- kommer till frågan om säkerhetsprövning och integritetsskydd i avsnitt 18.8. I fråga om vilka omständigheter som är relevanta vid säkerhetsprövningen och möjliga indikatorer på sådana omständig- heter är det angeläget med en större tydlighet och utförlighet. Ett sådant underlag kan vara av värde för personer som ska genomgå en säkerhetsprövning, för registerkontrolldelegationen vid Säkerhets- och integritetsskyddsnämnen som prövar frågan om registerupp- gifters relevans och för arbetsgivare och andra som utför säkerhets- prövningar. En redogörelse av sådant slag bör dock närmast vara en uppgift för tillsynsmyndigheterna. Något som har framhållits av bl.a. Säkerhetspolisen och För- svarsmakten är att det är särskilt viktigt att säkerhetsprövningen innefattar underlag och bedömning i fråga om sårbarhet. Att en eventuell sårbarhet är viktig att beakta vid säkerhetsprövningen kan utläsas av förarbetena till säkerhetsskyddslagen. Av tydlighetsskäl, och inte minst av integritetsskyddshänsyn, bör det framgå redan av lagtexten att sårbarhet i säkerhetshänseende ska beaktas. Vi föreslår en sådan komplettering av lagens beskrivning av säkerhetspröv- ningens närmare syfte. En grundutredning är en viktig del av säkerhetsprövningen I förarbetena till säkerhetsskyddslagen betonas att säkerhetspröv- ning förutsätter en helhetsbedömning där omständigheter av olika slag vägs samman. Det ställer krav på ett tillräckligt underlag. Vad som ingår i säkerhetsprövningen regleras i 27 § säkerhetsskydds- lagen och 14 § säkerhetsskyddsförordningen. Viktigt att framhålla är att bestämmelserna ger uttryck för att registerkon- troll kan vara en del i en säkerhetsprövning men på intet sätt ersät- ter personkännedom och omdömen om den som ska prövas. Vad som gäller för registerkontroll vid säkerhetsprövning återkommer vi till i avsnitt 18.8–18.10. I de fall registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen medför att uppgifter lämnas ut för säkerhetsprövning, är det viktigt att de utlämnade uppgifterna inte ges en självständig betydelse. Bety- delsen av tidigare brottslighet eller brottsmisstanke behöver rela- teras till vilket slag av deltagande det är fråga om och omständig- heterna i övrigt. Omständigheter kring brotten och den prövades inställning till dem är också av relevans. Det kan t.ex. vara av bety- delse, för att kunna bedöma ärlighet och pålitlighet, om den prö- vade redan före registerkontrollen berättat om tidigare brottslighet. Det viktigaste momentet i den inledande säkerhetsprövningen är den del som syftar till en tillräcklig personkännedom. Viktiga inslag kan, beroende på vilket deltagande det är fråga om, vara någon form av intervju eller annan form av uppgiftslämnande från den som prövningen avser, kontroll av intyg och betyg och inhäm- tande av referenser. För att ytterligare understryka detta moments betydelse för säkerhetsprövningen, inte minst i förhållande till registerkontrollen, bör den delen av säkerhetsprövningen särskiljas genom benämningen grundutredning. Vad som krävs i fråga om underlag och bedömning behöver i hög grad anpassas till de skilda former av deltagande i säkerhets- känslig verksamhet som kan omfattas av krav på säkerhetspröv- ning.