sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Den inhemska försvarsindustrin kunde bl.a. konstruera och utveckla utpräglade svenska lösningar samt därutöver säkerställa försörjningstrygghet av materiel till För- svarsmakten under ofred. Denna strävan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har under de senas- te två decennierna, bl.a. p.g.a. de ökade kostnaderna för att ta fram ny krigsmateriel, ersatts av ett ökande behovet av samarbete med likasinnade stater. Försvarsindustrin har även ansetts utgöra en faktor bakom internationella anseende som en stark och viktig aktör inom teknik och innovation. Det sistnämnda har dessutom gett en framskjuten internationell ställning såsom samarbets- land.1 Den kunskap och tekniska utveckling som uppkommit inom försvarsindustrin – bl.a. till följd av avancerade utvecklingsprojekt – har även den övriga svenska industrin ansetts kunna dra nytta av samt kommit att gynna ekonomiskt och konkurrensmässigt.2 Krigsmaterielexport utgör en förutsättning för att ska kunna behålla en inhemsk försvarsindustri. Behovet av sådan ex- port har ökat i takt med att För- svarsmakten minskat sina beställningsvolymer. Den ökade expor- ten ligger i linje med regeringens inriktning till försvarsindustrin och är en direkt följd av Försvarsmaktens minskade beställnings- volymer. kan det föreligga en intressekonflikt mellan de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som talar för krigsmateriel- export och de utrikespolitiska skäl som talar emot en sådan export. 1Se rapport, den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll för och . 2Se bl.a. bok, Synliga kostnader, osynliga vinster. Vari han redogör för utvecklingen av stridsflygplanet 39 . Ett flygplan, som var tekniskt omöjligt att konstruera för beställning . En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten Kapitlet avser att beskriva hur riksdag, regering och berörda myndigheter ser på försvarsindustrin och dess betydelse utifrån säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska aspekter samt synen på behovet av krigsmaterielexport. 8.2Förändringarar av försvarsindustrins roll och betydelse över tiden I detta avsnitt redogörs för regeringens och säkerhets- och försvarspolitiska syn av försvarsindustrin, så som det kommit till uttryck i förarbetena till gällande krigsmateriellag, i de försvars- beslut som antagits samt i regeringens årliga skrivelser om krigsmaterielexporten till . Därutöver berörs de ut- rikespolitiska aspekterna av försvarsindustrins export av krigs- materiel kopplad till politiken för global utveckling. I förarbetet till gällande krigsmaterielag angavs att försvars- industrin utgör en väsentlig säkerhetspolitisk tillgång. En hög egen förmåga att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel, bidrar till att skapa respekt för vilja och förmåga att föra en fast och konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik.3 Trots det all- männa principiella förbudet mot krigsmaterielexport har det an- setts nödvändigt att tillåta krigsmaterielexport för att försvarsindu- strin ska kunna upprätthålla nödvändig kompetens och kapacitet för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel. Sam- tidigt konstaterades att på många områden var beroende av internationellt samarbete för sin teknologiförsörjning. Sådant sam- arbete i sig kan också medföra behov av att tillåta export av krigs- materiel. En förutsättning för att få delta i internationella samarbe- ten är att man som deltagande parter kan tillföra kompetens som bedöms som viktig för samarbetet som helhet. Det framhölls att försvarsindustrins ”tillverkning och utveck- ling, antingen den sker på egen hand eller i samverkan med ut- landet, skall främja den tekniska kompetens och kapacitet som kan nyttiggöras för vår egen försvarsförmåga.”4 1991/92:174, kapitel 5. 4Aa s. 40. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten Regeringen konstaterade att en inhemsk försvarsindustri som har kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla krigsmateriel utgör en betydande säkerhetspolitisk tillgång för . Det framhölls att försvarsindustrin bidrar till att ”skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri ut- rikespolitik och att värna vårt land.”5 En inhemsk försvarsindustri ansågs vidare utgöra en förutsättning för att självständigt kunna vidmakthålla materiel av vikt under kriser och i krig. En inhemsk försvarsindustriell förmåga ansågs även medföra att Försvarsmakten kunde förses med materiel anpassad till speciella behov som skapades av värnpliktssystemet, försvarsplane- ringen och vår geografi. Härutöver påpekades att kraven på sekre- tess i vissa fall medför att anskaffning i utlandet är omöjlig eller olämplig och att inhemsk produktion i dessa fall är det enda möj- liga alternativet. Till detta nämndes även att en inhemsk försvars- industri ger möjlighet till krigsproduktion. Avseende export av krigsmateriel konstaterades att sådan är nödvändig för att försvarsindustrin ska kunna bevara sin kompe- tens, kapacitet och konkurrensförmåga. Vidare påtalades att hög teknisk och industriell kompetens utgör en förutsättning för sam- arbete med utländsk industri samt att industrin är beroende av in- ternationellt teknologiutbyte. Härutöver påpekades att utveckling och tillverkning av krigsmateriel tillför ett brett tekniskt kunnande och att försvarsindustrin därigenom bidrar till det svenska näringslivets utveckling. Det konstaterades vidare att svensk försvarsindustri är beroende av krigsmaterielexporten och att en begränsning av denna skulle med- föra att betydande problem skulle uppstå att förse Försvarsmakten med lämplig materiel. 1986/87:995 s. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten instämde i det regeringen anfört avseende för- svarsindustrins betydelse och förutsättningar. Utskottet anslöt sig till regeringens uppfattning att en inhemsk försvarsindustri har ett säkerhetspolitiskt värde i enlighet med de ovan redovisade skälen. Vidare instämde utskottet i att viss export av krigsmateriel är nöd- vändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindu- strins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga.6 Regeringen anförde att det föreligger såväl industripolitiska som säkerhetspolitiska skäl att bevara en inhemsk försvarsindustri. En stark inhemsk kompetens på det högteknologiska området, inkl. för- svarsteknologin, måste tillmätas stor säkerhetspolitisk betydelse. De områden där vill behålla en hög kompetens kräver dock större marknad än vad enbart den svenska kan erbjuda. I likhet med annan svensk industri är därför försvarsindustrin beroende av internationellt teknologiutbyte och behöver på olika sätt delta i det internationella tek- niksamarbetet.7 Möjligheterna att genom export öka produktionen och få en bättre kostnadstäckning ansågs vara begränsad mot bakgrund av bedöm- ningen om en vikande efterfrågan på världsmarknaden. Regeringen framhöll vikten av internationellt samarbete samt att det utifrån försvarspolitiska utgångspunkter var viktigt att skapa förutsätt- ningar för utlandssamarbete så att en livskraftig svensk försvars- industri kunde bevaras inom de områden som borde behålla kompetens inom. 6Betänkande 1986/87:FöU11 och rskr. 1986/87:310. 1991/92:102 s. 84. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten anslöt sig till regeringens uppfattning om att svensk försvarsindustri utgjorde en betydande säkerhetspolitisk tillgång för . Utskottet framhöll att det var av fortsatt stor säkerhetspolitisk betydelse att inom landet kan behålla en försvarsindustriell kompetens även . Det minskade behovet av försvars- materiel, teknisk komplexitet och höga utvecklingskostnader skulle dock medföra att hittillsvarande bredd och självständighet i den inhemska industrin inte skulle kunna vidmakthållas. Detta skulle ledda till strukturomvandlingar för industrin och till ett ökat inter- nationellt samarbete.8 Vid behandlingen av den proposition som låg till grund gällande krigsmateriellag framhöll utskottet bl.a. följan- de: ”En inhemsk försvarsindustri utgör en väsentlig tillgång i den svenska säkerhetspolitiken. Egen kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent för- svarspolitik fri från bindningar i militära allianser.” Försvarsutskot- tet anförde vidare att den inhemska industrin i många fall var en förutsättning för våra möjligheter att under kriser och i krig själv- ständigt kunna vidmakthålla vår försvarsmateriel. Härutöver anför- de utskottet att export i viss omfattning är nödvändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins kompetens, kapa- citet och konkurrensförmåga. betonade särskilt att en konsekvens av att ändra klassificeringen av krigsmateriel (som medförde att antalet produkter som klassificerades som krigsmate- riel ökades) var att antalet tillståndsärenden skulle öka. Detta skulle medföra – för det fall regeringen meddelade tillstånd – att exporten statistisk skulle öka men att en ”sådan ökning är självfallet skenbar” och att denna typ av statistikförändringar kunde ge upphov till en debatt som ”inte är särskilt intressant”. Det viktiga var i stället enligt utskottet att export inte skedde till fel länder.9 8Betänkande 1991/92:FöU12 och rskr. 1991/92:337. 9Betänkande 1992/93:UU1, bilaga 4. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten Regeringen framhöll att svensk försvarsindustri har ett stort för- svars- och säkerhetspolitiskt värde genom sin förmåga som ”kvali- ficerad leverantör av högteknologiska produkter till det svenska försvaret.”10 Avseende materielförsörjningen angavs att ett val mel- lan att anskaffa ett materielsystem på egen hand eller i samarbete med en annan stat alltid måste ske när ett sådant system ska inför- skaffas. Vidare måste beslut fattas om systemet ska anskaffas inom ramen för ett utvecklingsprojekt eller om systemet ska direkt- anskaffas. Det påtalades att de beställningar som Försvarsmakten gjort hos inhemsk försvarsindustri i kombination med det utlands- samarbete (inkluderande export) som bedrivits inom exportkontroll- regelverkets ramar varit tillräcklig för att upprätthålla en bred och konkurrenskraftig industri. Den krympande krigsorganisationen och kraven på mer komplexa materielsystem ansågs emellertid skapa förändrade förutsättningar för den långsiktiga materielför- sörjningen. Detta tillsammans med krav på kostnadseffektiv an- skaffning innebar att inhemsk kompetens inom vissa områden riskerade att försvinna och en långsiktig strategi borde därför ut- arbetas för att definiera de teknologiområdena som är mest värde- fulla ur ett försvarspolitiskt perspektiv. Regeringen framhöll att en inhemsk försvarsindustri alltid med- för säkerhets- och försvarspolitiska fördelar. Detta berodde bl.a. på att en inhemsk försvarsindustri skapar möjligheter i krissituationer till ökad rustning, liksom att det inom vissa områden är av mycket stor säkerhetspolitisk betydelse att en inhemsk kompetens kan upprätthållas i landet. Regeringen framhöll som de två viktigaste försvarspolitiska skälen för att säkerställa en inhemsk försvars- industriell kapacitet att: Sverige därigenom säkerställde en förmåga att underhålla, vid- makthålla och vid behov anpassa anskaffad materiel i kris och krig utan stöd utifrån. 1995/96:12, avsnitt 8.2. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten Sverige därigenom kunde vidmakthålla kompetens inom om- råden där den försvarsteknologiska sekretessen medför svårig- heter att anskaffa materielen utomlands. I fråga om export påtalades att denna var av stor betydelse ur för- svarspolitisk synvinkel. Genom att försvarsindustrin kunde expor- tera sina produkter medförde detta en minskad belastning på för- svarsanslagen. Vidare anfördes att export innebar att företagens överlevnadsmöjligheter stärktes. Därigenom skapades förutsätt- ningar för industrin att bibehålla kompetens som behövdes för att vidmakthålla, och eventuellt anpassa materiel och system som För- svarsmakten anskaffat, t.ex. livstidsförlängningar. anslöt sig till regeringens bedömning att svensk försvarsindustri, som hade förmåga att leverera högteknologiska pro- dukter till Försvarsmakten, hade ett stort säkerhetspolitiskt värde. Vidare delade utskottet regeringens uppfattning att svensk krigs- materielexport bidrar till att minska utvecklingskostnader samt upp- rätthålla önskvärd kompetens och kapacitet för att kunna utveckla och tillverka produkter för Försvarsmakten.11 Regeringen framhöll att ”export av väsentliga och komplexa svenska försvarsmaterielsystem har fortsatt stort försvars- och säkerhets- politiskt värde för .”12 framhölls att en krympande och hårt konkurrensutsatt internationell försvarsmaterielmarknad, i kombination med en försvarsindustriell överkapacitet i , kunde få försvarsindustrikonsekvenser. Regeringen gjorde bedöm- ningen att den framtida industriella förmågan att leverera krigs- 11Betänkande 1995/96:FöU1och rskr. 1995/96:45. 1999/2000:30 s. 106. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten materiel i stor utsträckning skulle komma att vara uppbyggd på ömsesidiga industriella beroenden och mellanstatliga samarbeten. Export från av krigsmateriel framhölls även fortsätt- ningsvis vara viktigt för att generera investeringsmedel och säker- ställa utvecklings- och tillverkningskompetens inom områden som bedöms behöva bevaras. Det fastslogs att det förändrade säkerhets- politiska läget, Försvarsmaktens förändrade uppgifter samt myn- dighetens ekonomiska förutsättningar skulle medföra reduceringar i försvarets organisation. Därutöver förelåg en osäkerheten kring Försvarsmaktens materielbehov. Det framhölls att Försvarsmaktens materielanskaffning inte skulle vara tillräcklig för avsättningen av svensk försvarsindustris produkter. Vidare påtalades att den svenska försvarsindustrins möj- ligheter till internationellt samarbete förutsätter att industrin har internationellt intressant kompetens samt utvecklar och producerar efterfrågade materielsystem eller komponenter. ansåg i likhet med regeringen att en inter- nationellt väl integrerad försvarsindustri bidrog till att säkerställa en oberoende och för våra behov anpassad materielförsörjning. Vidare framhöll utskottet att en förutsättning för svensk försvarsindustris framtida möjligheter var att industrin har en kompetensbas som gör att den uppfattas som en intressant partner inom materieltekniskt informationsutbyte. Utskottet framhöll även att stödet till försvars- industrins exportansträngningar var av stor betydelse.13 Regeringen konstaterade att utgångspunkterna för materielförsörj- ningen förändrats genom Försvarsmaktens omdaning, med hänsyn till den förändrade omvärlden.14 Det framhölls att materielförsörj- 13Betänkande 1999/2000:FöU2 och rskr. 1999/2000:168. 2004/05:5, avsnitt 7.6. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten ningen bör säkerställa en förmåga att göra vägval, vidmakthålla kompetenser och förmåga till långsiktig utveckling genom att sats- ningar görs på utvecklingsprojekt, forskning och teknikutveckling, demonstratorer samt studier och försök. Ytterligare mål som peka- des ut för materielförsörjningen var att minska långsiktiga ekono- miska bindningar, öka spårbarheten, öka internationella samarbeten, prioritera vissa nischområden, utnyttja försvarsindustriell kompe- tens i flera av materielförsörjningens faser samt utveckla export- stödet. Ett honnörsord var att den nya materielförsörjningen skulle skapa större handlingsfrihet. Vidare konstaterade regeringen att förutsättningarna för en in- hemsk industri förändrats. En inhemsk försvarsindustri behövdes inte längre för att säkerställa tillgång till materiel utifrån den mili- tära alliansfriheten och förmågan att möta ett invasionshot. I stället hade kompetensen vid myndigheter och försvarsindustrin fått en viktig roll för Försvarsmaktens övergång till ett insatsförsvar. Av- seende internationella samarbeten ansågs den inhemska kompeten- sen även bidra till att öka leveranssäkerheten genom skapandet av ömsesidiga beroenden och förtroenden i de internationella sam- arbetena. Det framhölls att denna kompetens även kunde utgöra en förutsättning för att ta del av den internationella utvecklingen och få köpa vissa typer av system. Vidare konstaterades att det även kunde finnas andra säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl för att upprätthålla en inhemsk försvarsindustriell förmåga, bl.a. genom att därigenom blev en attraktiv internationell sam- arbetspartner. Vid valet av direktanskaffning och utveckling i internationell samverkan underströk regeringen att ställningstagandet mellan alternativen skulle utgå från en analys i det enskilda fallet. I de fall där alternativen bedömdes likvärdiga ska det alternativet väljas som har störst positiv betydelse för den inhemska industrins kompetens och utvecklingsförmåga. Regeringen framhöll att det grundläggande syftet med att främja export av krigsmateriel var att säkerställa försörjning av materiell och kompetens till det svenska försvaret. Vidare angavs att en ex- port av materiel eller tjänster som inte sålts till svenska myndig- heter var ovanligt. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten delade regeringens bedömning avseende vilka nischer inom forskning och teknikutveckling i vilka det borde säkerställas en nationell kompetens inom. Utskottet delade även regeringens syn att förutsättningarna för en inhemsk industri hade förändrats och att industrin är viktig för att skulle få ta del av internationell kompetens. Avseende export ansåg utskottet, så- som anförts i propositionen, att det grundläggande syftet med att främja export av krigsmateriel även fortsättningsvis var att där- igenom säkerställa försörjningen av materiel och kompetens till det svenska försvaret. Det konstateras även att färre beställningar av Försvarsmakten medförde fortsatt behov av exportstöd och inter- nationell samverkan.15 Till skillnad från de tidigare redovisade propositionerna omnämns i stort sett inte den inhemska försvarsindustrin i den proposition som låg till grund försvarsbeslut. I stället är det en tydlig fokusering på hur materielförsörjningen ska inriktas. Regeringen konstaterade att Försvarsmaktens behov av materiel ytterst bestäm- des av kraven på dess operativa förmåga. Materielförsörjningen bor- de därför fokusera på att säkerställa att förbanden i insatsorganisa- tionen var kompletta och användbara. Därigenom skapas förutsätt- ningar att genomföra den försvarspolitiska inriktningen av ett mer insatsberett, tillgängligt och rörligt försvar. Regeringen framhöll att förmågan att hantera förändrade behov förutsatte handlingsfrihet, vilket innebär att såväl ledtider som ekonomiska bindningar i mate- rielförsörjningen borde fortsätta reduceras. De principer som regeringen tidigare lagt fast för materiel- försörjningen hade fortsatt giltighet16; 15Betänkande 2004/05:FöU4 och 2004/05:FöU 5 och rskr. 2004/05:143. 2008/09:140, avsnitt 6.6.2. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning, nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel och, utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodo- ses enligt ovan. Avseende internationellt samarbete angavs att möjligheterna till samarbete borde undersökas oavsett anskaffningsform. Härutöver framhölls att samarbete i fråga om försvarsteknologi kunde vara aktuellt i de fall där regeringen bedömt att ett sådant samarbete är ett viktigt inslag eller verksamhetsmässigt och ekonomiskt fördel- aktigt. Samarbetet ska då ske med stater med vilka vi delar säker- hetspolitiska intressen. Vad gäller marknads- och industrifrågor angavs att det var av vikt för materielförsörjningen att det fanns en öppen och konkur- rensutsatt europeisk försvarsmarknad. En bättre fungerande mark- nad ökar nämligen staternas möjligheter till kostnadseffektivitet. De tidigare s.k. nischområdena borde utgå då denna indelning har blivit för trubbig och antal områden för allomfattande för att vara en vägledning för regeringens ställningstagande. Vad gäller de ut- vecklingssatsningar som kan komma i fråga bör dessa enligt reger- ingen begränsas till ett mindre antal områden. Krav för statligt engagemang i sådana utvecklingssatsningar är att Försvarsmakten har ett behov av satsningen och att denna innebär en verksamhets- mässig eller kostnadseffektiv lösning. I fråga om exportstödjande verksamhet angavs att denna även fortsättningsvis bör användas som medel för att bidra till en kost- nadseffektiv materielförsörjning. Regeringen framhöll att en ökad exportandel ur ett industriellt perspektiv kan sägas vara nödvändig för att företagen ska kunna vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens. Regeringen såg positivt på att den inhemska industrin utvecklar och producerar materiel och tjänster som inte bedöms komma att användas av Försvarsmakten. Även om sådan export dit- intills varit ovanlig. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten underströk att ”försvarsindustrin sedan decen- nier har en central roll i svensk försvarspolitik” samt att ”detta ger inflytande och har betydelse för vår strävan att integreras i försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra länder.”17 Av- seende de föreslagna principerna för anskaffning av materiel hade utskottet inga invändningar. Härutöver framgår att såväl utrikes- som försvarsutskottet dela- de regeringens positiva syn på att försvarsindustrin ska producera materiel som inte används av Försvarsmakten.18 försvarsbeslut framhålls att materiel- och logistikförsörj- ningen är medel för att stödja Försvarsmakten i att upprätthålla en relevant operativ förmåga. De principer som antogs för materiel- försörjningen försvarsbeslut bör fortfarande gälla som inriktning av materielförsörjningen. Regeringen pekar även ut bi- behållandet av stridsflyg- och undervattensförmågan som väsent- liga säkerhetsintressen för . Vidare framhåller regeringen att det även inom andra områden kan finnas delar av system vilka kan betraktas som väsentliga säkerhetsintressen, men att detta kräver en särskild prövning i varje enskilt fall. Avseende den exportstödjande verksamheten påtalas att denna ska ha en tydlig koppling till Försvarsmaktens operativa förmåga. Regeringen framhåller även att ”Export stärker också företagens möjligheter att bibehålla en stark konkurrenskraftig teknologinivå och den kompetens som krävs för att underhålla och vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem. Det kan också medföra möjlig- heter till kostnadsdelning och därmed lägre kostnader för vidmakt- hållande och vidareutveckling för Försvarsmakten.”19 17Betänkande 2008/09:FöU10 och rskr. 2008/09:202. 18Aa s. 52. 2014/15:109 s. 101. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten 8.2.2Regeringens årliga skrivelse till Regeringens förda exportkontrollpolitik avseende krigsmateriel kommer även till uttryck i regeringens årliga skrivelse om strate- gisk exportkontroll. Regeringen har lämnat en skrivelse till vari redogjorts för exporten av krigsmateriel. Inledningsvis utgjorde skrivelsen en kortfattad sammanställning av svensk krigsmaterielexport där de bifogade tabellerna gav en över- siktlig bild av aktuell statistik utan några längre förklaringar. utökades skrivelsens omfång och innehåll. lämnas en, jämfört med tidigare, djupare och vidare redogörelse för svensk exportkontrollpolitik i sin helhet. Försvarsindustrin har återkom- mande, med något undantag, behandlats i skrivelserna.