sou · H2B390 · 2015-01-01 00:00:00 — startade , US-EPA, aktivi- teten BPA Alternatives in Thermal Paper Partnership inom programmet Design for the Environment (DfE). Syftet är att identi- fiera och bedöma alternativ till BPA i termopapper och att utvärdera vilka effekter både BPA och de alternativa ämnena kan ha. Man vill även identifiera alternativ som är att föredra vid substitution. En slutgiltig rapport publicerades . (US-EPA, 2014) Del- tagare har varit termopappertillverkare, omformare av termo- papper, kemikalietillverkare, tillverkare av kvittoapparater, detalj- handel, branschorganisationer, fackförbund, återförsäljare, miljö- organisationer, statliga verk, Environment , () som tillhör samt konsulter som arbetar med grön kemi. Konsekvensutredningens1 fokus är att beskriva och jämföra alter- åtgärder som kan ge en betydande sänkning av exponeringen för bisfenol A (BPA). De åtgärder som diskuteras berör de två enskilt största exponeringskällorna, termopapper och livsmedels- förpackningar av metall. Åtgärderna utvärderas främst med avse- ende på hur effektiva de är från riskminsknings- och kostnads- perspektiv. Exponeringen för BPA förväntas minska , under förutsättning att en EU-begränsning för BPA i termopapper införs samt att livsmedelskedjans aktörer i , EU och andra länder fortsätter att fasa ut BPA ur livsmedelsförpackningar. Vår bedömning av den framtida utvecklingen är dock osäker. Om föreslagna EU-begränsning för BPA i termo- papper inte går igenom behövs andra åtgärder. Konsekvenserna av dessa åtgärder utreds inte närmare i vår konsekvensutredning eftersom i stort sett kompletta underlag redan finns presenterade i rapporter från KemI (2012a) och Anses (2014). I fråga om BPA i livsmedelsförpackningar identifieras ett antal alternativa åtgärder; ökade frivilliga åtgärder i livsmedelskedjan, olika åtgärder för att öka medvetenheten hos konsumenter och tillgång på information för olika parter på marknaden, miljöskatter, samt förbud i eller i . Vi bedömer att ökade frivilliga åtgärder (genom tydlig målstyrning och uppföljning) och vid be- hov ett förbud som träder 2020, har potential att uppfylla 1 har genomförts med utgångspunkt i vägledning för konsekvensutredning (, 2014) för att motsvara de krav som anges i Kommitté- förordning (1998:1474) samt Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning. målsättningarna för vår utredning och dessa åtgärder studeras därför närmare. De aktörer som i första hand riskerar att drabbas av negativa konsekvenser av förslagen är företag i livsmedelskedjan som fort- farande producerar eller säljer metallförpackningar med inre ytskikt innehållande BPA i kontakt med livsmedel. Vi uppskattar att ett ganska begränsat antal livsmedelprodukter inom vissa varugrupper berörs. Konsekvenserna för företag i livsmedelskedjan (vars pro- dukter berörs) bedömer vi i första hand vara kostnader för kvalifi- ceringsprocesser för BPA-fria ytskikt (eller för alternativa förpackningsmaterial). Kostnaderna bör kunna minimeras om tidsfrist ges fram . Vissa kostnader för tillsyn kan också tillkomma. Vi har inte kunnat kvantifiera kostnaderna men vi ger en fingervisning om att åtgärderna troligen inte innebär stora kostnader totalt sett för företag, myndigheter eller andra berörda. Nationella regler mot BPA i livsmedelsförpackningar kan leda till vissa effekter på handeln med andra länder samt på företagens arbetsförutsättningar och konkurrensvillkor. Den föreslagna tids- fristen fram tar särskild hänsyn till sådana konsekvenser och det ingår i åtgärdsstrategin att i första hand åstadkomma fri- villiga åtgärder utan onödig regelbörda på företagen. En kontroll- station föreslås för bedömning av utfasningstrenden för BPA i livsmedelsförpackningar. Om de frivilliga åtgärderna inte är tillräckliga kan ett förbud bli aktuellt. Vi bedömer preliminärt att ett nationellt förbud inte skulle strida mot . Ytterligare bedömningar i förhållande till kan dock behövas innan någon lagstiftning beslutas. Konserverad mat och termopapper är de två största källorna för exponering för BPA. Vårt uppdrag och därmed vår målsättning i utredningen är att ge förslag till hur en betydande sänkning av exponeringen för BPA, särskilt för barn, ungdomar och kvinnor i fertil ålder, kan åstadkommas på ett sätt som är effektivt från såväl riskminsknings- som kostnadsperspektiv. Särskilt fokus ska ägnas åt BPA i livsmedelsförpackningar. 10.3Referensalternativ och alternativa lösningar I detta avsnitt beskrivs först ett referensscenario, det vill säga vad som förväntas ske utan att ytterligare åtgärder eller styrmedel införs utöver redan beslutade. I denna beskrivning ligger fokus på förväntade förändringar i exponeringen för BPA (–2020). Därefter identifieras ett antal åtgärdsalternativ för att minska exponeringen för bisfenol A. Vissa alternativa lösningar identifieras och beskrivs kortfattat men avskrivs på ett tidigt stadium eftersom de av olika skäl inte bedöms vara effektiva eller genomförbara. Endast de alternativ som uppfyller dessa kriterier går vidare till fördjupad utredning och jämförelse av konsekvenser gentemot ett referensalternativ ifråga om kostnader, effekter, etc. 10.3.1Referensalternativ för BPA i termopapper och BPA i kontakt med livsmedel Referensalternativ för BPA i termopapper Exponeringen för BPA i termopapper står för uppskattningsvis av den totala exponeringen . Referensalternativet för framtida exponering för BPA i termopapper baseras på bedöm- ningar av KemI (KemI, 2012a) och den franska myndigheten (Anses, 2014). Vad gäller användningen av termopapper generellt sett kan vissa faktorer bidra till ökad exponering , bland annat ökad konsumtion, nya och utökade användningsområden för termo- papper etc. sker en viss övergång från kassakvitton till digitala kvitton och teknisk utveckling. Ändrade användnings- mönster kan också bidra till minskad användning. Totalt sett förutspås dock en låg tillväxt i försäljningen av termopapper i . Gällande förekomsten av BPA i termopapper pågår bland annat frivillig substitution hos handlare till förmån för BPA-fria alter- nativ, vilket kan bidra till minskad exponering. I sker sub- stitutionsarbetet dock i mycket varierande grad inom olika delar av berörda branscher och KemI pekar på att det främst är större företag inom vissa delar av detaljhandeln som efterfrågar kassakvitton. Förbud eller andra typer av begränsningar har redan införts, eller är under beredning, i ett antal länder runtom i världen och i EU. I EU pågår eller planeras flera processer inom Reach och CLP som påverkar BPA-användningen. Sammanfattningsvis bedömer vi, likt Anses (2014), att den framtida användningen av BPA i termopapper i och EU karaktäriseras av att: marknaden för termopapper växer, användningen av BPA i termopapper minskar och redan håller på att ersättas av andra alternativa ämnen, men trots pågående frivilliga åtgärder på marknaden finns det ett behov av reglering för att ge ytterligare incitament för fullstän- dig utfasning av BPA i termopapper. Om det franska begränsningsförslaget inom Reach genomförs i EU innebär det sannolikt att användningen av BPA i termopapper i stort sett upphör. Att döma av tidigare begränsningsprocesser inom Reach kan ett beslut om begränsningsförslaget väntas bli taget i mitten av 2016. Den föreslagna övergångstiden är vilket innebär att förbudet (om det genomförs) i praktiken börjar gälla omkring . Ett referensscenario (Referensalternativ T0) för termopapper är därmed att exponeringen för BPA från denna användning i stort sett har upphört . Om det franska begränsningsförslaget inte genomförs, och inga andra riskhanteringsåtgärder beslutas i EU, karaktäriseras den framtida utvecklingen av exponering för BPA i termopapper tro- ligen närmast av de tre punkterna ovan. Vi har under utredningen inte kunnat kvantifiera eventuella framtida förändringar i expone- ringen för BPA i termopapper i detta alternativa scenario (Referens- alternativ T1) och gör därför antagandet att exponeringen – 2020 ligger kvar på samma nivå som . Referensalternativ för BPA i kontakt med livsmedel I tidigare kapitel framgår att BPA förekommer i ytskikt av epoxi i livsmedelsförpackningar av metall. Konserverade livsmedel antas här stå för av exponeringen för BPA via livsmedel. Detta antagande baseras på Efsas exponeringsbedömning för EU. Vi har inte underlag för att göra en särskild uppskattning för av exponering för BPA eller av hur vanligt förekommande BPA är i livsmedelsförpackningar . Det finns ingen lagstiftning eller andra styrmedel i som bedöms ha någon betydande effekt på förekomsten av BPA i livsmedelsförpackningar. Orsakerna bakom resterande andel, det vill säga de av exponeringen via livsmedel som vi uppskattar är från annat än livsmedelsförpackningar, har inte kunnat identifieras. Därför görs heller inga antaganden om framtida förändringar av denna del av exponeringen. Vi har under utredningen identifierat ett flertal aktörer på den svenska livsmedelsmarknaden, inom såväl dagligvaruhandeln som livsmedelsindustrin, som redan arbetar aktivt med utfasning av BPA från sina sortiment. Detta arbete drivs i första hand på av oroade konsumenter som efterfrågar livsmedel, förvänt- ningar om framtida reglering samt företagens interna motiv och målsättningar vad gäller miljö- och hälsa. Omfattningen av åtgärder varierar mellan olika företag och olika delar av livsmedelskedjan. Troliga framtida trender diskuteras därför uppdelat per bransch och relaterar till skattade andelar av värdet på livsmedelsförsäljning i Sverige2. En rapport från den tidigare brittiska konkurrenskommissionen (Competition Commission, 2012) visar att det pågår en omställning till BPA-fria ytskikt i dryckes- och livsmedels- förpackningar av metall. Denna omställning sker tydligast , som svar på efterfrågan från konsumenter och kunder. Nya regler mot BPA i livsmedelsförpackningar i enskilda länder i EU driver också på utvecklingen. Enligt uppgifter som redovisas i den franska regeringens rapport om alternativ till BPA (Franska regeringen, 2 Försäljningsvärde för livsmedel används som utgångspunkt för att uppskatta förändringar i exponering för BPA eftersom information om exponering för BPA från olika produktsorti- ment saknas. Vi antar då att försäljningsvärdet för berörda livsmedel är fördelat mellan olika branschsegment enligt samma fördelning som det totala försäljningsvärdet av alla livsmedel. 2014) har förpackningstillverkarna fungerande lösningar för av berörda typer av livsmedel. Flera tillverkare av ytskikt till metallförpackningar erbjuder BPA-fria alternativ och vissa aktörer hävdar att de har fungerande lösningar för i princip alla typer av livsmedel. Många stora livsmedelsindustrier i använder BPA-fria ytskikt i kontakt med livsmedel och ytterligare användningar i livsmedelsförpackningar godkänns löpande genom företagens egna kvalificeringsprocesser3. De tre största dagligvarukedjorna i , vilka tillsammans står för av försäljningsvärdet på dagligvarumark- naden, har enligt vår bedömning redan gjort betydande framsteg i arbetet med att fasa ut BPA4. Dessa kedjor kommer sannolikt att fortsätta sina insatser . Vår bedömning är därför att förekomsten av BPA i kontakt med livsmedel (inom berörda varugrupper) hos dessa dagligvarukedjor kommer att minska successivt till av dagens förekomst och till av denna . Utfasningen av BPA förväntas ske först i kedjornas egna märkesvaror men i förlängningen också i andra sortiment. Det är högst osäkert hur resterande fyra kedjor på dagligvaru- marknaden (vilka står för av försäljnings- värdet) kan komma att agera. Ännu mer osäkert är vad som sker i de fristående livsmedelsbutiker (inklusive de med specialsorti- ment) som är många men tillsammans står för bara femton procent av dagligvarumarknaden . Ett troligt framtidsscenario är att trenden på EU-marknaden för metallförpackningar och de större aktörernas krav på leverantörerna har gjort BPA-fria förpackningar tillgängliga på marknaden för de flesta typer av berörda livsmedel. Förekomsten av BPA hos de övriga kedjorna och de fristående butikerna minskar därför sannolikt också efter- som produktsortimentet i vissa delar är detsamma i de olika dagligvarubutikerna. Vi bedömer att förekomsten av BPA i kontakt med livsmedel i berörda sortiment hos dessa aktörer minskar till 3Kvalificeringsprocessen omfattar tester i stegvis ökande skala (antal förpackningar) för att säkerställa att en förpackning (och i relevanta fall dess ytskikt) kan hålla önskvärd kvalitet på det förpackade livsmedlet under avsedd hållbarhetstid. Se kapitel 6 för närmare beskrivning av vilka krav som ställs på ytskikt i metallförpackningar. 4En indikation på detta är att ICA meddelade sin ambition att fasa ut BPA ur alla livsmedelsförpackningar (ICA, 2014) av dagens förekomst och till av denna . Denna framtida trend är högst osäker och det finns inga tydliga indikationer om när förändringar kan komma att ske. Förekomsten av BPA i livsmedelsförpackningar som säljs av grossister och används i restauranger och storkök är svår att be- döma. till försäljningsvärde svarar denna sektor för uppskatt- ningsvis cirka 26 procent5 av den totala livsmedelskonsumtionen i . Storlek och format på förpackningar kan här skilja sig jämfört med de som förekommer i dagligvaruhandeln, men samma typ av metallförpackningar som kan innehålla BPA används också inom restaurang- och storköksmarknaden. Vår bedömning är att det inte finns en tydlig efterfrågan på BPA-fria förpackningar från den privata restaurangnäringen som omfattar många små och spridda aktörer. Vissa offentliga uppköpare ställer sannolikt krav som rör BPA i förpackningsmaterial i samband med upphandling, men det är oklart vilken faktisk effekt detta ger. Vår bedömning är sammantaget att förekomsten av BPA i kontakt med livsmedel i berörda sortiment hos grossister som förser restauranger och stor- kök minskar till av dagens förekomst och till av denna . Det vill säga samma förväntade förändring som för de mindre dagligvarukedjorna och fristående butiker. Det saknas underlag för att bedöma utvecklingen på . Det utfasningsarbete som sker beror delvis på förväntan att BPA i livsmedelsförpackningar kommer att regleras endera i , i andra länder eller möjligen på EU-nivå. Om och andra länder upphör att driva frågan om reglering kan den förväntade nedåtgående trenden i användning av BPA poten- tiellt avstanna eller vända uppåt igen. Detta alternativa framtids- scenario, det vill säga att dagligvaruhandelns frivilliga utfasnings- arbete upphör eller att företagen går tillbaks till BPA-innehållande livsmedelsförpackningar kan inte uteslutas men bedöms som mindre sannolikt. 5 Försäljningsvärdet för livsmedel i restaurang och storkök är inte direkt jämförbar med försäljningsvärdet i dagligvaruhandeln. Räknat i grossistpriser utgör restaurang och storkök av totala livsmedelsförsäljningen men räknat i konsumentledet utgör de . En grov uppskattning är därför att denna sektors andel av totala livsmedelskonsumtionen i uppgår till . Sammanfattning av referensalternativen för BPA i termopapper och livsmedelsförpackningar Redogörelsen ovan beskriver vår bedömning av hur förekomsten av BPA kan förväntas minska . Här följer en bedömning av vad detta innebär ifråga om minskad exponering för människor. Figuren nedan åskådliggör summan av de olika bedömningar och antaganden som görs i referensalternativen. Diagram 10.1 Exponering för BPA i referensalternativen för –2020 (2015 = index 100) Exponering BPA, index (2015 = index 100) Baserat på egna antaganden och beräkningar. I figuren visas referensalternativ T1 för termopapper tillsammans med referensalternativ för BPA i kontakt med livsmedel. Den totala exponeringen har räknats om till ett indextal för att åskådliggöra förändringen och fördelningen mellan olika källor för exponering. Den exponering som beskrivs i figuren ovan baseras på Efsas (2014) beräknade exponering för kvinnor i åldern 18–(som enligt problembeskrivningen är en särskilt utpekad grupp). För denna grupp av befolkningen står exponeringen från livsmedel för i medeltal, varav livs- medelsförpackningar av metall antas stå för . Det inne- bär att nära hälften av den totala exponeringen 2015 antas komma från livsmedelsförpackningar av metall. av den totala exponeringen i bedöms komma från livsmedel där man ännu inte har kunnat identifiera orsaken till förekomst av BPA, det vill säga andra källor till BPA i livsmedel än metallförpackningar. I referensalternativet antas denna källa till exponering förbli oförändrad eftersom konkreta åtgärder knappast kan göras utan att man har identifierat källan till problemet. Övrig exponering i antas komma från termopapper. I referensalternativet minskar exponeringen för BPA mellan 2015–2017 till följd av frivilliga åtgärder hos aktörer i livsmedels- kedjan och minskningen fortsätter . Minskningen antas vara störst hos de tre stora dagligvarukedjorna. I referens- alternativet T1 kvarstår exponeringen från termopapper på samma nivå som föregående åren. Det är baserat på detta referens- alternativ som vi diskuterar åtgärdsalternativ i konsekvensutred- ningen. Totalt sett kan den största förändringen ske i exponeringen från termopapper om referensalternativet T0 förverkligas (detta scenario syns inte i figuren) då en eventuell begränsning enligt Reach börjar gälla i EU och exponeringen från termopapper antas upphöra. 10.3.2Åtgärd T1: Ge underlag till för begränsning enligt artikel 68.2 i Reach Denna åtgärd är endast aktuell i det fall förslag till Reach-begränsning (enligt artikel 69) inte genomförs. Effekterna av åtgärden ska därför jämföras med referensalternativ T1. En begränsning enligt artikel 68.2 i Reach bygger på en möj- lighet att begränsa CMR-ämnen6 i beredningar och varor till kon- sumenter (se kapitel 8.2.1) Om BPA får en ny klassificering som reproduktionstoxiskt kategori 1B, i linje med förslag till harmoniserad klassificering, uppfylls kriterierna en begränsning av BPA i termopapper enligt denna artikel. Beslut om begränsning enligt artikel 68.2 i Reach fattas direkt av till skillnad från motsvarande begränsning 6 Ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska enligt artikel 69 som först bedöms i Echas vetenskapliga kom- mittéer. Detta innebär troligen att det krävs ett relativt sett mindre omfattande underlag för beslut. Det finns inget ut- arbetat arbetssätt för denna typ av begränsningar. Eftersom det saknas en etablerad procedur går det inte att förutse när, hur eller om kommer att bedöma ett eventuellt underlag från . Om begränsningsprocessen initieras och Kommissionen arbetar skyndsamt bedömer vi ändå att en reglering på EU-nivå skulle kunna börja gälla , det vill säga efter en beslutsprocess och övergångstid. En begränsning enligt artikel 68.2 i Reach skulle troligen ge liknande konsekvenser som den begränsning som har föreslagit, under antagandet att omfattning och avgränsning görs på liknande sätt. Viss substitution av BPA skulle i detta fall kunna ske med andra bisfenoler vilket gör den slutliga effekten på människors hälsa svårbedömd. De andra bisfenolerna uppfyller inte kriterierna för CMR-ämnen och kan därför inte regleras enligt artikel 68.2. 10.3.3Åtgärd T2: Nationellt förbud mot BPA i termopapper Denna åtgärd är endast aktuell i det fall förslag till Reach-begränsning (enligt artikel 69) inte genomförs. Effekterna av åtgärden ska därför jämföras med referensalternativ T1. KemI har tagit fram ett förslag till förbud mot BPA i kassa- kvitton (KemI, 2012a). Förbud mot hantering av BPA kan enligt förslaget föreskrivas av regeringen i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (Kemikalieförbudsförordningen). Därtill föreslås förbud mot att tillhandahålla kassakvitton för de verksamhetsutövare som omfattas av dokumentationsskyldighet i i skatteförvaltningslagen (2011:1244). Vår bedömning är att KemIs förslag i stort sett fortfarande är tillämpligt om inga harmoniseringsåtgärder inom EU görs på området. Ett förslag till nationellt förbud kan beredas parallellt med åtgärd T1. En bedömning av den harmoniserande verkan av ett eventuellt negativt beslut i fråga om begränsning enligt Reach behöver dock göras. Det är inte osannolikt att anser att ett negativt beslut om begränsning av BPA i termopapper i EU innebär en harmoniseringsåtgärd, vilket skulle försvåra möjligheter att införa ett nationellt förbud. Det bör också övervägas om förslaget kan utvecklas så att det täcker inte bara BPA i kassakvitton utan även termopapper i övrigt – likt den omfattning som föreslagit i fråga om begränsning enligt Reach. Därtill bör det utredas närmare hur förbudet kan utformas för att undvika substitution av BPA med andra bisfenoler vars egenskaper misstänks ha egenskaper som liknar BPAs. Beroende på förbudets omfattning behöver lämplig övergångstid övervägas; att döma utifrån förslag kan vara en utgångspunkt. Ett nationellt förbud skulle troligen ge liknande konsekvenser i som den begränsning har föreslagit, under förut- sättning att omfattningen är likartad. Effekten skulle då vara att exponeringen för BPA i termopapper i stort sett upphör. Om förbudet endast omfattar kassakvitton bör KemIs konsekvens- utredning kunna användas som underlag för beslut. Kon- sekvenserna av att reglera även andra bisfenoler behöver dock utredas ytterligare i båda dessa fall. 10.3.4Åtgärd L1a: Ökade frivilliga insatser mot BPA inom livsmedelskedjan genom tydlig målstyrning och uppföljning Som framgår av kapitel 7 pågår ett omfattande arbete inom daglig- varuhandeln med att fasa ut bisfenol A från livsmedelsförpack- ningar. Handeln ställer krav på leverantörer som i sin tur tar fram BPA-fria produkter i samarbete med förpackningstillverkare. Det är osäkert hur långt dessa frivilliga insatser når i utfasning av BPA eller . Företagens önskan att undvika framtida lagstiftning kan vara en (av flera) drivkrafter som driver på denna utveckling. Ett sätt att öka takten på utfasningsarbetet kan därför vara att regeringen tydliggör målen för en utfasning och vilka åtgärder som kan komma att vidtas om dessa mål inte nås berörda företag. Detta åtgärdsalternativ innebär att regeringen: sätter mål för hur stor andel av livsmedelsförpackningar av metall på den svenska marknaden som ska vara fria från BPA i kontakt med livsmedel, samt tidpunkt när detta ska ha skett, beskriver hur och när en uppföljning av dessa målsättningar kommer ske vid en kontrollstation, beskriver vilka ytterligare insatser som kan komma i fråga, efter kontrollstationen, om målsättningarna inte ser ut att uppnås på frivillig väg. Företagen i livsmedelskedjan ges möjlighet att själva avgöra om, och i så fall hur och när, de vill genomföra åtgärder för att nå målen. En viktig del i genomförandet av detta åtgärdsalternativ är det underlag som tas fram inför kontrollstationen. Ett förslag till genomförandeplan för denna kontrollstation och vilken informa- tion som bör tas fram beskrivs i bilaga 7: Förslag till utförande av kontrollstation 2017. Vi bedömer att detta åtgärdsalternativ har potential att bli ett effektivt styrmedel med relativt små ekonomiska konsekvenser. Det beskrivs därför vidare i konsekvensutredningen. 10.3.5Åtgärd L1b: Verka för ökade frivilliga insatser mot BPA inom livsmedelskedjan genom frivillig överenskommelse En möjlighet är att verka aktivt för att få till stånd en frivillig överenskommelse mellan regeringen och livsmedelskedjans aktörer i i fråga om BPA i livsmedelsförpackningar. Detta åtgärds- alternativ kan under vissa omständigheter användas som komple- ment till Åtgärd L1a. Vissa särskilda förutsättningar krävs dock för att en frivillig överenskommelse ska vara effektiv.