sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Jag vill dock gå längre än vad EU:s kollektivtrafikförordning kräver och utöka omfånget på de uppgifter de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna ska offentliggöra. Min utgångspunkt är att tillgång till offentlig information om marknaden är mycket viktig för att denna ska fungera. När det gäller kommersiella kollektivtrafikföretag har de ett behov av att skydda sina affärshemligheter. De regionala kollektivtrafikmyndig- heterna har inte samma skyddsbehov eftersom finansieringen sker genom biljettintäkter från resenärer och skattemedel från med- borgarna. Den information som finns tillgänglig på marknaden utgörs t.ex. av den nationella trafikdatabasen och rapporter från olika myndigheter. Trafikanalys ska t.ex. enligt sin instruktion samla in, sammanställa och sprida statistik inom transportområdet. Den information som finns om marknaden är till övervägande del på en aggregerad nivå, vilket gör det svårt för utomstående att göra egna bedömningar. Jag vill åstadkomma en öppenhet som gör det möjligt för fler aktörer att följa utvecklingen av den samhälls- organiserade kollektivtrafiken. Information om de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet behövs utifrån fyra perspektiv. För det första handlar det om möjligheten till insyn för allmänheten och möjligheten att 99 SKL (2013), Vägledning för regionalakollektivtrafikmyndigheter – begrepp och metoder för den årliga rapporten. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik utkräva ett demokratiskt ansvar för hur verksamheten hanteras. uppgick de totala kostnaderna för rikets lokala och regionala kollektivtrafik till . Intäkterna i verksamheten var drygt 20 miljarder kronor.100 Det handlar alltså om åtskilliga miljarder kronor i biljettintäkter och skattemedel från medborgarna. Används skattemedel effektivt, kan skattemedel användas mer produktivt i andra verksamheter eller ska skatte- medlen rent av stanna kvar hos skattebetalarna? En förbättrad till- gång till information handlar också om att upptäcka och förhindra korruption och bedrägerier. För det andra behöver de regionala kollektivtrafikmyndighet- erna få ordning på sina årsredovisningar och avtal för att kunna stå till svars för sina handhavanden gentemot styrelser och förtroende- valda i sin organisation, inte minst med beaktande av kostnads- utvecklingen i verksamheten. Det är av betydelse för verksamheten att veta vilka avtal som finns, hur stora avtalen är, vilket trafikutbud och vilket resande avtalen har resulterat i och vad har det kostat. Med mer information kan också den politiska styrningen öka över tjänstemännen. Tanken med att flytta kollektivtrafiken från bolag till myndighet var att den skulle bli en integrerad del av den politiska styrningen för regionens utveckling och medborgarnas bästa. För det tredje har tillgången till information stor betydelse för de kommersiella kollektivtrafikföretagen. Utträngningen av den kommersiella trafiken sker på linjenivå. Detta gäller oavsett trafik- slag. För att marknadsutvecklingen ska gå att följa krävs informat- ion om hur trafiken utvecklas på de enskilda linjerna som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna svarar för. Inom en regional kollektivtrafikmyndighets verksamhetsområde kan det också finnas linjer som är mer eller mindre intressanta ur ett kommersiellt perspektiv. Det är intressant för kommersiella kollektivtrafikföretag att få information om linjer som skulle kunna bli kommersiellt intressanta och resultera i ett mark- nadsinträde. Hur ser t.ex. resandeunderlaget och därmed efter- frågan ut på en viss linje? Om varje linje redovisas för sig blir det också tydligt om det finns linjer som ger ett positivt täckningsbidrag. 100 Trafikanalys, Lokal och regional kollektivtrafik 2014, Statistik 2015:20, s. 8. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik tydligt om det förekommer korssubventionering mellan linjer eller inte. Företrädare för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har framfört att myndigheternas uppdrag är att ordna tjänst av allmänt intresse, dvs. att anordna ändamålsenlig trafik. Det är utifrån detta uppdrag de regionala kollektivtrafikmyndigheterna agerar, inte för att konkurrera, eller tränga ut kommersiella aktörer. Jag anser emellertid att genom en särredovisning av linjer kan eventuella konsekvenser av myndigheternas beslut om allmän trafikplikt för kommersiell trafik bli tydligare. För det fjärde finns det ett behov av utveckling hos den sam- hällsorganiserade trafiken. Information behövs för att kunna jäm- föra de olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna med varandra och över tiden. I en bransch med stigande kostnader och stag- nerande efterfrågan är det viktigt med information som gör det möjligt att förstå utvecklingen. De olika regionala kollektivtrafik- myndigheterna behöver lära av varandra. Om linjer särredovisas går det att tydligt koppla ihop de olika upphandlade avtalen med faktiska utbetalningar, liksom att ställa kostnader i förhållande till antalet resenärer, till trafikutbud etc. Detta skulle i sin tur göra det lättare att ta reda på vilka avtals- och ersättningsformer som fun- gerar bättre eller sämre under olika förutsättningar samt att följa upp hur trafik och kostnader utvecklas över tiden. En systematisk uppföljning och utvärdering av de olika avtalen är en förutsättning för att man ska kunna lära sig något av processen, bli duktigare på upphandling och få mer och/eller bättre trafik för pengarna. Om tillgång till information linje för linje ökar underlättar detta även marknadsövervakning. En annan fördel med redovisning linje för linje är att informationen skulle kunna användas i kapacitetstilldelning och ge stöd i prioritering mellan regionaltåg och fjärrtåg. Jag föreslår därför att det ska införas en bestämmelse i kollektiv- trafiklagen innebärande att en regional kollektivtrafikmyndighet ska upprätta ochoffentliggöra ett trafikårsbokslut, där myndig- heten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Information ska alltså lämnas om både den upphandlade trafiken och trafik som köps genom inköp och tillköp från kommersiella kollektivtrafikföretag. Med linje avser jag sådan yrkesmässig trafik som är tidtabellsbunden och där ersättningen bestäms särskilt för Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik varje passagerare för sig. Jag ser ingen anledning attgöra skillnad mellan olika trafikslag utan behovet av information får anses gälla samtliga trafikslag. Däremot kan det vara befogat att undanta anropsstyrd linjetrafik. Jag anser att regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, är bäst lämpad att närmare meddela föreskrifter om hur redovisningen linje för linje ska utformas. Den information som be- hövs är bl.a. resandeunderlag, trafikutbud, vilken typ av fordon och antal fordon som används, intäkter, kostnader och eventuella av- drag för bristande kvalitet. Det behöver även redogöras för vilket avtal som hör till vilkenlinje (typ av avtal, löptider, eventuell option etc.). Det ankommer på de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att genom avtal med dem som utför trafiken få tillgång till den infor- mation som behövs. Detta kani sin tur föranleda behov av övergångs- bestämmelser, t.ex. beroende på vilka tekniska lösningar som redan finns på plats. De föreslagna reglerna ska inte påverka Trafikanalys uppdrag att samla in information från de olika regionala kollektivtrafikmyndig- heterna. Att kunna följa utvecklingenpå en övergripande nivå är fort- farande värdefullt. Kommersiell trafik kan upphöra med 21-dagars varsel.101 Denna regel rimmar illa med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas önskan om att skapa långsiktiga stabila trafiksystem för att ge rese- närerna trygghet och stabilitet. är den kommersiella tra- fikens styrka att den kan anpassa trafiken efter marknadssituat- ionen, t.ex. att kunna ändra utbud, tider, frekvens, uppehållsbild och priser till det som bedöms vara marknads- och konkurrens- mässigt mest gynnsamt. Resenärer gynnas därmed också av inno- vationer i branschen. Utifrån ett resenärsperspektiv får det anses vara mest fördelaktigt att den kommersiella trafiken trots allt har kvar sin möjlighet att snabbt kunna anpassa sig efter resenärernas behov. Jag ser det heller inte som möjligt att tvinga en kommersiell 101 TSFS 2012:2. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik operatör att bedriva en trafik som går med förlust . Jag föreslår därför ingen ändring i denna del. 5.6.6Inköp och tillköp av trafik En del regionala kollektivtrafikmyndigheter gör inköp och tillköp av trafik från kommersiella kollektivtrafikföretag. Andra regionala kollektivtrafikmyndigheter gör det inte. Jag föreslår inte någon ny regel i kollektivtrafiklagen för inköp och tillköp av trafik eftersom detta i första hand bör kunna lösas på annat sätt, t.ex. genom branschorganisationer. 6 Anläggningar för tjänster Förslag: bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka sitt arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I ansvar ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning. bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. En strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och regelbundet uppdateras. bör ta över ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör göra en konsekvens- utredning. Regeringen bör överväga organisationsformerna för den depåverksamhet som staten bedriver genom utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och överföras till . Innan en överföring till kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltn- ing för anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finans- ieringsmodell måste då också beslutas. Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och den fastighetsförvaltning som hanteras av staten genom bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras. En sådan utredning behöver omfatta frågan vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighets- förvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare. Regeringen bör låta utreda frågan om organisering av led- sagning och assistans för personer med funktionsnedsättning. En sådan utredning bör även beakta gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer. I mitt uppdrag ingår att analysera lämpligheten i att inom det statligt ägda bolaget hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning, samt att ta ställning till om delar av Jernhusen AB:s terminal- och depåverksamhet bör avskiljas för att åstad- komma ökad mångfald och konkurrens. Vidare ska jag ta ställning till om en mer samlad förvaltning av spår, övriga terminalanläggn- ingar och terminalservice bör etableras och hur den i så fall ska organiseras för att också medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva, eller via dem upphandlade tjänstetillhandahållare, utföra relaterad verksamhet. I uppdraget ingår också att föreslå hur järnvägens behov av mark för bl.a. terminaler och depåer ska säker- ställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering, samt föreslå vilka villkor som bör vara uppfyllda innan statliga järnvägsfastigheter, mark, eller anläggning får upplåtas eller överlåtas. Inledningsvis kan jag konstatera att en samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster inte har gjorts i samband med de reformer som genomförts sedan delningen av SJ 1988. Detta gjordes inte heller i samband med bolagiseringen av SJ 2001 trots att frågor om t.ex. hantering av statens järnvägsmark och depåer är viktiga för effektiviteten i trafiken. Jernhusen AB:s dominans har lyfts som problematisk, bl.a. vad gäller de tjänsteleverantörer som vill bedriva sin verksamhet inom anläggningar för tjänster ochsom därmed är hänvisade till Jernhusen AB:s upphandlingar för att få tillträde till anläggningarna. SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster också framförts att uppfattas ha en oklar roll och att myndighetens agerande på marknaden, i kombination med dess anslags- finansiering ochavgiftssättning, innebär en subvention av spårtillträde i anläggningen som försvårar för konkurrerande verksamhet. Ett antal frågor måste behandlas innan de som specifikt avser tas upp. Jag ägnar därför en relativt stor del av kapitlet till att gå igenom regelverk och uppdrag. En viktig första fråga att reda ut och tydliggöra handlar om ansvar för sina anläggningar för tjänster. Det påverkar angränsande aktörers möjlighet och vilja att utveckla deras anläggningar. Anslutning till spår är ofta nödvändig för den som vill bygga eller utveckla en anläggning för tjänst. Förutsättningar och förutsebarhet vad gäller lokalisering och anslutningar är därför viktiga för att marknaden för tjänster ska fungera effektivt. Även för en effektiv användning av järnvägsystemet kan det vara en fördel att utveckla funktioner (verkstäder, avisningsanlägg- ningar, tvättanläggningar) på befintliga spårområden. Särskilt ange- läget är detta vid ändpunkter för persontrafiken i storstads- områden, där det är svårt att få tillgång till ny mark för utveckling av anläggningar. För den aktör som vill bygga eller utveckla t.ex. en verkstad inom befintligt spårområde kan tillgång till vara viktig. Möjligheterna till upplåtelse eller överlåtelse av spår är därför viktiga förutsättningar. En särskild fråga är i vilket led det bör vara konkurrens för att skapa en effektiv depåmarknad till gagn för en effektiv järnvägs- trafik. Någon måste ansvara för lokalisering och planering, utform- ning och byggande, ägande och förvaltning, drift, respektive till- handahållande av underhållstjänstentill järnvägsföretagen. De tidigare överväganden som gjorts har inneburit att dessa frågor lämnats till marknaden att lösa, som Jernhusen AB:s övertagande av statens befintliga depåer och terminaler lett till en monopol- liknande ställning. Det har också ingått i mitt uppdrag att utvärdera hur väl ansvariga aktörer organiserar och utför assistans för personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet, samt vid behov och inom ramen för vad som följer av gällande EU-reglering föreslå åtgärder, t.ex. ett alternativt, för berörda parter kostnadseffektivt, sätt att organisera verksamheten. Kopplat till en del andra frågor rörande stationer, berörs denna fråga översiktligt i slutet av kapitlet. I mitt första delbetänkande, En enkel till framtiden? (SOU 2013:83), har jag redogjort för att många intressenter uttryckt att det råder oklarheter i fråga om ansvar och rättigheter avseende uppställnings- spår, underhållsanläggningar och relaterade funktioner på den svenska järnvägsmarknaden. Vidare har jag framfört att det finns aktörer som har synpunkter på att anläggningar i vissa fall är fel- aktigt placerade ur logistiksynpunkt och att det saknas en strategisk markplanering. Under mitt fortsatta arbete med utredningen har problembilden konkretiserats och det har framkommit att en stor del av den upp- levda oklarheten kretsar kring vad som är respektive marknadens ansvar vad gäller t.ex. uppställningsspår, tågvändning och anslutningar. Dessutom råder det otydlighet rörande förut- sättningarna för användning av spår, exempelvis för etablering av en verkstad eller en underhållsplattform. Depåmarknaden har granskats av och Transport- styrelsen. Av framgår att anser att depåförsörjningen är marknadsaktörernas ansvar och att myndigheten inte har något tydligt ansvar i frågan. Riks- revisionen konstaterar dock att i sitt uppdrag har för- utsättningar att påverka förhållanden som underlättar en effektiv och trafiknära depåförsörjning, som gynnar kapacitets- utnyttjandet på huvudspåren. Mot denna bakgrund menar att det finns anledning att tydliggöra ansvar inom området.1 Aktörerna inom sektorn har efterfrågat ett sådant förtydligande för långsiktig förutsebarhet för verksamheten. Transportstyrelsen har undersökt tillgången till depåer.2 Myn- digheten har funnit att de nya operatörerna anser att tillgången till depåer är en stor utmaning, bl.a. p.g.a. den monopolställning som det statligt ägda bolaget har. Transportstyrelsen beskriver situationen där en operatör som helst ville förlägga underhållet i fick nej av , som i princip kontrollerar alla relevanta depåer där, med hänvisning till att det inte fanns ledig kapacitet. 1RiR 2013:18, s. 132. 2Transportstyrelsen, Marknadstillträdeför långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653. Transportstyrelsen framför vidare att upplevs ha en tydlig strukturell fördel eftersom företaget bundit upp sig med långa hyresavtal med Jernhusen AB.3 Trots detta har framfört till Transportstyrelsen att företaget inte är tillfreds med den planerade utveckling av depåkapaciteten som föreslås av . har därför tagit initiativ till förändringar i utformningen av de depå- och avisningslokaler som bolaget hyr av . Eftersom anser sig behöva hela kapaciteten är flera depålokaler på strategiskt viktiga ställen även stängda för övriga tågoperatörer.4 Jag kan således konstatera att även den del av det statliga åtagandet som bedrivs i bolagsform är en källa till otydligheter och svårigheter bland sektorns aktörer. Ett tydliggörande av ansvar skulle sannolikt på- verka förutsättningarna för marknadens aktörer och innebära större säkerhet vid beslut om t.ex. investeringar, eller vid beslut om att utveckla eller avveckla verksamhet. Jag anser att dagens situation skulle gynnas av att ovan beskrivna problem hanteras och att det är nödvändigt att detta sker för att undvika större problem på . De otydligheter och svårigheter som finns kan komma att förvärras vid en utveckling av järnvägssystemet, särskilt vid en utbyggnad av höghastighetsjärnväg. Denna uppfattning är i linje med vad som har framförts till Sverigeförhandlingen om nödvändigheten av fungerande förut- sättningar när det gäller depåer för underhåll och service. Det innebär att dessa anläggningar bör vara strategiskt belägna, helst vid ändpunkterna, för att underhåll och service ska kunna ske så effektivt som möjligt. Eftersom de befintliga depåerna är högt belastade är en förutsättning för en fungerande trafik på höghastighetsjärnvägarna att nya depåer planeras och byggs.5 har pekat på Jernhusen AB:s dominerande ställning på depåmarknaden, och att denna, i kombination med be- tydande inträdeshinder, är orsaken till att en depåmarknad för underhåll av fordon inte har utvecklats i . framför även att det finns en problematik i kombinationen lång- 3Transportstyrelsen, Marknadstillträdeför långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653, s. 5 f. 4RiR 2013:18, s. 126 f. 5PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i , s. 20. siktiga avtal om depåkapacitet och dagens marknadsmodell med kortsiktiga ettåriga villkor för tågtrafik. Detleder enligt till att det byggs få moderna depåer som är tillgängliga för alla operatörer och att järnvägsoperatörer tvingas till långväga trans- porter för att underhålla sina järnvägsfordon. I sin tur innebär det att kapacitet på huvudspåren används till tomkörning i stället för trafik. framför även att det faktum att det statligt ägda bolaget har i uppdrag att vara affärsmässigt har inne- burit att inga effektiva och moderna depåer byggs, om inte kunden är beredd att göra långsiktiga åtaganden. Regeringen har instämt i uppfattning att depå- verksamhet liksom terminaler och terminaltjänster måste utvecklas samordnat med utvecklingen av annan järnvägsinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvudinfrastrukturen riskerar annars att inte få den effekt som uttryckts i och regeringens ställ- ningstaganden. Regeringen anser vidare mot den bakgrunden att ”det finns skäl att överväga hur järnvägens behov av mark för terminaler ochdepåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Därutöver finns skäl att analysera hur marknaden för tillhandahållande av terminal och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveckling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt studera frågan om huruvida mångfald och konkurrens inom sidoverksamheterna bör värderas som ett inslag i effektiviseringen av järnvägssektorn. Det är dock viktigt att poängtera att regeringen anser att depåtjänsterna som sådana, även fortsatt, ska tillhandahållas av marknadsaktörerna och ligga utanför det statliga åtagandet.”6 Det har också framkommit att regelverken som styr förutsätt- ningarna inom anläggningar för tjänster, och när järnvägslagen (2004:519) respektive hyreslagstiftningen, dvs. 12 kap. jordabalken (1970:994), ska tillämpas, skapar en osäkerhet hos aktörerna om vad som egentligen gäller. I sammanhanget råder oklarhet kring vilken reglering som ur marknads- och konkurrenshänseende bör och kan tillämpas. Inom järnvägssektorns anläggningar för tjänster finns förutom infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag även tjänsteleverant- 6 Skr 2013/14:201, s. 15. utför även järnvägsföretagen vissa tjänster. Tjänste- leverantörsmarknaden har, så vitt jag kunnat finna, inte varit föremål för närmare utredning eller reglering, trots de stora för- ändringar som genomförts på t.ex. gods- och persontrafik- marknaderna respektive 2010, samt vid bolagiseringen av SJ 2001. Betydelsen av tjänsteleverantörsmarknaden för ett effektivt järnvägssystem har dock lyfts fram i samband med att dessa för- ändringar genomförts. Regeringen framhöll t.ex. vid omregleringen av persontrafikmarknaden att den avsåg att följa utvecklingen av järnvägens servicefunktioner och vidta åtgärder för att säkerställa en väl fungerande konkurrens även inom denna del av järnvägen.7 Regeringen ansåg att utvecklingen av terminal- och servicefunkt- ioner inom järnvägssektorn inte nått en helt tillfredställande lös- ning, och att strukturella åtgärder kunde behöva aktualiseras i kombination med att rollerna för aktörerna sågs över och precise- rades. Även Transportstyrelsen och har uppmärk- sammat att det finns problem när det gäller tjänster som tillhanda- hålls i anläggningar för tjänster, t.ex. rangering, växling, lättare underhåll, tvätt eller städning. Som en grundförutsättning för tjänsteleverantörsmarknadens funktion har det uttryckts att nuvarande förutsättningar och ansvarsfördelning bör tydligöras. I samband med den översyn jag själv gjort i denna utredning, har jag funnit att det statliga åtagandets omfattning och form är centrala frågor i sammanhanget. Överväganden kring det statliga åtagandet och tydliggöranden av statens uppdrag utgör viktiga grundförutsättningar inför andra ställningstaganden kring mark- naden för anläggningar för tjänster och för tjänster som tillhanda- hålls i dessa anläggningar. Andra frågor som är av betydelse är vilken modell för marknadstillträde som staten väljer långsiktigt, samt vägvalet gällande inriktning för järnvägens användning. Dessa överväganden bör enligt min mening ta sin utgångspunkt i gällande principer för vad som bör vara ett statligt åtagande, respektive hur det bör organiseras (se kapitel 3 och 4). När det gäller marknadstillträdesmodellen ser jag på frågan ur ett kort- siktigt och ett långsiktigt perspektiv. I det korta perspektivet kan 2008/09:176, s. 28.