sou · H3B348 · 2015-05-26 00:00:00 — Det finns därmed nära kopplingar mellan svensk bostadsfinansiering och internationella finansiella system. Lånen baseras också på sparande. Hushållen väljer mellan att konsumera och att spara/investera för framtiden. Bostadsförmögenhet och skuldsättning påverkar i sin tur konsumtionen och därmed den ekonomiska tillväxten både på kort- och lång sikt. Orsakssambanden går emellertid också från finanssektor till bostadssektor. Om det uppstår problem i finanssektorn kan detta få negativa effekter på bostadsbyggandet eftersom det kan försvåra finansiering av lönsamma projekt.1 Detta gör det angeläget att studera frågor om: –Institutionella förhållanden och krisers uppkomst internationellt. –Effekter av skuldsättning och bostadsprisförändringar på tillväxten i . 1 Se exempelvis (2013) för exempel på denna typ av argument. Bilaga 3 till LU15 Bostadsbyggande, renovering och förvaltning av bostäder är också faktorer som i sig bidrar till sysselsättning och inkomster. Svängningar i bostadsbyggandet kan bidra till konjunktursvängningar och byggsektorn har använts som instrument för att minska konjunkturnedgångar och arbetslöshet. Detta var ett av argumenten i Bostadssociala utredningen för att skapa kommunala bostadsföretag som inte drevs av kortsiktiga vinstintressen (SOU 1945:63, s 503). Case och Quigley (2008) beskriver hur finansiella kriser på olika sätt kan påverka den ekonomiska utvecklingen. En i det sammanhanget viktig faktor är byggkostnadernas utveckling och bostadsbyggandets omfattning. Bostadsmarknaden har således betydelse för den ekonomiska utvecklingen på olika sätt på kort, medellång och lång sikt. På kort och medellång sikt påverkar bostadsmarknaden arbetsmarknaden och efterfrågan, dels genom effekter på rörligheten, dels genom efterfrågan på arbetskraft och bygginvesteringar. På kort och medellång sikt påverkas också den makroekonomiska utvecklingen av skuldsättningens effekter på stabilitet och konsumtion. På lång sikt spelar demografiska förändringar en viktig roll för bostadsbyggande och relativa bostadspriser. I det långa perspektivet har bostadssituationen effekter också på hälsa och utbildningsmöjligheter. Ett klassiskt exempel är att trångboddhet försvårar barn och ungdomars möjligheter att fokusera på sina studier. Sammantaget är en fungerande bostadsmarknad en förutsättning för ett välfungerande samhälle. Den svenska bostadsmarknadens funktion har kommit att diskuteras i flera viktiga avseenden. Detta har medfört att fokus i allt större utsträckning har börjat riktas mot det faktiska kunskapsläget gällande olika problem på bostadsmarknaden och hur dessa kan åtgärdas. 1.3Rapportens struktur och ytterligare avgränsningar Bostadsmarknadens betydelse för den ekonomiska utvecklingen förstärks av vissa underliggande trender i urbanisering och demografisk utveckling. Dessa trender diskuteras översiktligt i kapitel 2. Bilaga 3 till LU15 Kapitel 3 fokuserar på rörlighet – möjlighet att flytta till t.ex. studier och arbete. Kapitlet behandlar bl.a. betydelsen av olika upplåtelseformer och skatteregler. Kapitel 4 ger en internationell och institutionell bakgrund till finansiella aspekter och i kapitel 5 behandlas sambanden mellan bostadsmarknaden, finansiell stabilitet och ekonomisk utveckling. Kapitel 6 redogör för de särskilda problem som finns på hyresmarknaden, medan kapitel 7 fokuserar på bostadsbyggande och byggkostnader. Kapitel 8 till 11 beskriver tänkbara åtgärder som kan göra att bostadsmarknaden på ett bättre sätt bidrar till den ekonomiska utvecklingen. Kapitel 8 behandlar ökad rörlighet och prisstabilitet, och kapitel 9 diskuterar hyresmarknaden. Kapitel 10 tar upp skatteändringar och kapitel 11 diskuterar bostadsbyggandet. I Bilaga A behandlas ett antal centrala begrepp: bostadsbrist, bostadsbyggnadsbehov och prisbubbla samt s.k. social housing.2 I Bilaga B ges en relativt detaljerad beskrivning av den tyska hyresmarknaden. Som betonades ovan fokuserar denna rapport på sambanden mellan bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen. Detta innebär att andra viktiga perspektiv på bostadsmarknaden inte behandlas. Våra bostäder förbrukar t.ex. stora mängder energi, och hur vi bygger, renoverar och förvaltar husen har stor betydelse för den framtida energiförbrukningen och utsläppen av växthusgaser. Bostaden är också viktig för hushållens sociala välfärd och att ge alla grupper i samhället en rimlig bostadssituation är en stor välfärdspolitisk utmaning. Rapporten bygger i hög grad på tidigare studier. Sambanden mellan bostadsmarknadens funktionssätt och den ekonomiska utvecklingen är i regel svåra att belägga med säkerhet. Kausaliteten i viktiga orsakssamband kan t.ex. vara mycket svår att fastställa. Likaså är det ofta svårt att dra slutsatser av studier från ett land 2 översättas social housing till ”subventionerade bostäder”, vilket är missvisande eftersom många bostadsformer på ett eller annat sätt är subventionerade. Bilaga 3 till LU15 eller en specifik miljö för förhållandena i andra länder och miljöer. De resonemang som förs i rapporten, och de slutsatser som dras av dem, utgår därför från en kombination av beprövade erfarenheter, mer rigorösa empiriska studier och teoretiska modeller. 2Urbanisering och demografisk utveckling Hur befolkningen förändras framöver beror på födslar, dödsfall och migration. befolkning som helhet förväntas enligt SCB:s beräkningar växa i enlighet med Tabell 2.1. Tabell 2.1 Prognos över befolkningen i Källa: SCB (2014c). Tabellen visar att det främst är åldersgruppen som kommer att växa framöver. Detta är inte unikt för utan gäller stora delar av . En prognos över den demografiska utvecklingen innehåller givetvis flera moment av osäkerhet. Särskilt på lång sikt kan förändringar ske som inte tas med i dagens beräkningar. Därför görs också i allmänhet flera prognoser, där man lägger till eller drar ifrån olika parametrar, exempelvis mer eller mindre migration. Basprognosen anses vara den utveckling som är mest trolig. Tabellen pekar på att de som arbetar kommer att behöva försörja allt fler. Denna utmaning blir speciellt stor i glesbefolkade regioner som har en hög andel äldre. När färre ska försörja fler blir produktivitetstillväxten och innovationskraften allt viktigare. Basprognosen för några svenska län framgår av Tabell 2.2. Urbanisering och demografisk utveckling Bilaga 3 till LU15 Tabell 2.2 Några svenska läns befolkning per åldersgrupp samt prognostiserade förändringar (jämfört med ) och Källa: (2012). Av tabellen framgår tydligt att det finns stora regionala skillnader i den förväntade framtida demografiska utvecklingen. , och väntas växa mest medan befolkningen i t.ex. och förmodas minska. Innebörden är att vi också framöver kan förvänta oss en stor efterfrågan på bostäder i de expanderande regionerna. Den centrala fråga som behandlas i denna rapport är hur den efterfrågan ska kunna mötas på ett sätt som främjar snarare än begränsar den ekonomiska utvecklingen. Den utveckling som förutses i befolkningsprognoserna ifrågasätts i debatten, ofta med hänvisning till en regionalpolitik som ska kunna vända trenderna och avlasta bostadsmarknaderna i de expanderande regionerna. Den pågående urbaniseringen är dock en stark global trend och oavsett vad den mer exakt beror på så får det anses vara ett rimligt antagande att den kommer att fortsätta. Det är därför också rimligt att den framtida bostadsmarknaden struktureras så att dessa utmaningar kan hanteras. Detta innebär dock inte att bostadsbyggandet kontinuerligt ska anpassas till den aktuella demografiska situationen. Den rimliga lösningen då t.ex. en ovanligt stor ungdomskull kommer ut på bostadsmarknaden är Bilaga 3 till LU15 Urbanisering och demografisk utveckling inte nödvändigtvis att bygga fler mindre bostäder och/eller fler bostäder som särskilt vänder sig till ungdomar. En rationell aktör som investerar i fastigheter gör i stället en långsiktig bedömning av efterfrågan och anpassar sina satsningar så att det finns god avsättning för investeringarna också när ungdomarna blivit äldre. En väl fungerande bostadsmarknad förutsätter därför att det finns ett antal anpassningsmekanismer som gör att tillfälliga demografiska svängningar kan hanteras på annat sätt. När en stor ungdomskull söker sig ut på marknaden kommer efterfrågan och relativpriserna på mindre bostäder att öka. Detta bör i sin tur leda till nya anpassningsprocesser. Vissa ungdomar väljer att bo kvar längre hemma. Andra väljer istället att dela på större lägenheter, även om de helst skulle vilja ha egna. Det kan noteras att i många storstäder är det relativt vanligt att ungdomar delar på större bostäder och det finns en stor marknad för uthyrning av delar av boenden. När bostadspriserna stiger kommer också andra hushåll att se nya lösningar. Ju högre pris den egna bostaden betingar relativt de egna behoven, desto mer intressant blir det att realisera vinsten och kanske flytta till ett mer perifert eller mindre boende. Det kan handla om pensionärshushåll men också om personer som lätt kan pendla till studier/arbete. När priserna stiger blir det också mer lönsamt att avveckla övernattningslägenheter och andra extrabostäder. Allt detta ökar utbudet och begränsar priseffekterna av en ökad efterfrågan. Motsvarande mekanismer finns om det är en fri uthyrning av de ägda bostäderna. Skillnaden blir bara att vissa väljer att hyra ut i stället för att sälja. Vi kommer fortsättningsvis inte explicit att hänvisa till den demografiska utvecklingen men det kan konstateras att en flexibel bostadsmarknad har betydelse för att kunna hantera demografiska utmaningar på både kort och lång sikt. 3Upplåtelseformer, skatter och rörlighet Forskningen visar att den ekonomiska utvecklingen främjas av kreativa miljöer med välfungerande institutioner. Sådana miljöer är ofta storskaliga och präglade av god kommunikation, såväl externt som internt.3 Geografisk närhet och god infrastruktur är viktiga faktorer i detta sammanhang. Storstadsregioner har ofta goda förutsättningar för tillväxt i kraft av storlek, utvecklat näringsliv, god kommunikation och välutbildad arbetskraft. I en bilaga till , Plats för tillväxt? (SOU 2007:25), framhålls att möjligheterna till interaktion mellan aktörer har blivit allt viktigare och att tillväxten främst sker där det finns stora marknader och goda utbildningsmiljöer. För att människor ska söka sig till regioner där tillväxten är stark krävs bostäder och infrastruktur. Om det är brist på passande bostäder och resvägar hämmas den ekonomiska utvecklingen både på kort och på lång sikt. På kort och medellång sikt eftersom rekryteringar försvåras och på för att det är svårt att utbilda sig på orter där det är ont om bostäder. Det är med andra ord viktigt att det finns möjligheter att flytta till de regioner där tillväxten är stark och förväntas öka. Ökad efterfrågan på bostäder leder dock till prisökningar på ägda boenden i tillväxtregioner.4 Det kan i sin tur medföra höjda utgifter 3Se exempelvis (2007) för en beskrivning av vad som kännetecknar dessa miljöer. 4Forskningen visar att regionala prisskillnader begränsar rörligheten på bostadsmarknaden och att ökad inflyttning leder till högre bostadspriser som i sin tur dämpar inflyttningstakten. För en sammanställning av tidigare forskning kring rörlighet och bostadsmarknad Upplåtelseformer, skatter och rörlighet Bilaga 3 till LU15 vid flytt och minskad geografisk rörlighet. Det riskerar då att bli svårare att rekrytera vilket medför att arbetskraftens produktivitet blir lägre än den annars skulle ha varit.5 För att matcha den ökande efterfrågan och medverka till fortsatt rörlighet hos befolkningen behövs ett väl fungerande utbud av bostäder på de platser där befolkningen antas växa, dvs. bostäder som nyttjas effektivt samt att det finns ett urval av olika upplåtelseformer. Många hushåll vill av olika skäl äga sin bostad. Det ger frihet att bestämma över bostaden, kostnader och underhåll. Att äga kan också vara en god investering. För många är dock köpet av bostad det största förvärvet i livet och bostadslånen utgör ofta en väsentlig del av hushållsekonomin med betydande påverkan på hushållens valmöjligheter. Höga bostadslån förutsätter t.ex. ofta fasta anställningar, vilket kan begränsa mobiliteten. Höga transaktionskostnader vid flytt minskar också benägenheten att flytta.6 Bostadsägare kan också bli inlåsta p.g.a. investeringsförluster.7 (2011) framhåller att ränteavdrag och skatter som favoriserar ägande bör undvikas.8 Ett av de viktigaste skälen till detta är att en stor andel bostadsägare anses leda till minskad mobilitet. Flera internationella empiriska studier pekar också på att bostadsmarknaden och arbetsmarknaden hänger samman och att bostadsägare är mindre rörliga än de som bor i privat hyresrätt.9 Givet att det finns ett utbud är hyreskontrakt förenade med lägre transaktionskostnader och det är därmed lättare och billigare att flytta till och från en hyresrätt. Att de som bor i privat hyresrätt samt en översikt av internationella studier som visar på betydelsen av alternativa upplåtelseformer för hushållens geografiska rörlighet, se exempelvis BKN (2008). 5 Se exempelvis Ohanian och Herkenhoff (2011) för fler referenser kring studier om hushållens rörlighet. 6Se bl.a. de Graaf och Leuvensteijn (2007). Transaktionskostnaderna utgörs av de kostnader som är förenade med den tid, ansträngning och direkta kostnad vi lägger ned för att få ett kontrakt eller ett avtal till stånd. Transaktionskostnader vid flytt kan exempelvis bestå av mäklaravgifter, sökkostnader och skatter vid försäljning. 7Se exempelvis m.fl. (2010) som visar att negativa tillgångsvärden på bostäder minskar hushållens mobilitet. 8Avdraget kommer främst höginkomsttagare till godo, eftersom de har bättre möjligheter att köpa sina bostäder, se exempelvis m.fl. (2011). 9På mikronivå är situationen dock annorlunda: de som äger sin bostad är i mindre utsträckning arbetslösa än de som hyr. de Graaf och Leuvensteijn (2007) framhåller att det bl.a. kan bero att det är mycket mer riskabelt för de som äger att förlora sitt arbete eftersom de ofta har bostadslån. I bl.a. pekar forskare på att en ökning av andelen hyresrätter skulle underlätta matchningsprocessen (och , 2004). Bilaga 3 till LU15 Upplåtelseformer, skatter och rörlighet vanligen är mer rörliga kan dock delvis bero på att det finns en selektion i bostadsägande. Vissa hushåll köper inte sin bostad eftersom de är osäkra på hur länge de ska stanna på en plats. För en nyinflyttad kan en hyresrätt vara lämplig för att se om och var på den nya platsen man vill bo. Förutom att yngre och i samhället mindre etablerade grupper av flera skäl kan vara mer rörliga än andra (t.ex. för att de flyttar till/från studieorter och tillfälliga arbeten, inte har familj eller saknar en fast förankring på arbetsmarknaden) kan de också i många fall ha svårt att hitta den finansiering som behövs för att äga sitt boende. Som noterats ovan visar forskning att det främst är den privata hyressektorn som medger högre mobilitet jämfört med ägt boende såväl som social housing.10 I många länder är sektorn för privata hyresbostäder relativt oreglerad och verkar sida vid sida med social housing, dvs. en icke-vinstdriven eller subventionerad och relativt reglerad hyressektor. Social housing innebär alltid någon form av inkomstprövning av de som får tillträde till bostäderna, vilket medför lägre hyror för hushåll med låga inkomster. Bostäderna inom denna sektor behöver inte ägas av offentlig sektor. I har privatpersoner tidigare subventionerats för att bygga bostäder med lägre hyror för låginkomsttagare. I Bilaga A finns en beskrivning av social housing i , och Storbritannien.11 Det kan noteras att är ett av få europeiska länder där denna typ av upplåtelseform helt saknas. I många andra länder, exempelvis , och , utgör social housing runt hälften av hyresrätterna. 3.2Upplåtelseformer och rörlighet i I finns tre dominerande upplåtelseformer: småhus med äganderätt, lägenhet med bostadsrätt och lägenhet med hyresrätt.12 utgör hyresrätterna av bostadsbeståndet. 10Se exempelvis Barcelo (2006). 11Dessa tre länder uppvisar tre olika exempel på social housing. 12Det finns även ett fåtal kooperativa hyresrätter och vad gäller äganderätt bör det nämnas att det även finns ett fåtal ägarlägenheter, en boendeform där lägenheten definieras som en fastighet i sig och där innehavaren äger både lägenheten och en andel i tomten och de gemensamma utrymmena. Upplåtelseformer, skatter och rörlighet Bilaga 3 till LU15 Andelen hyresrätter har minskat . Det byggs färre relativt de andra upplåtelseformerna och många hyresrätter har omvandlats till bostadsrätter. I har andelen nästan halverats de senaste 20 åren.13 Det medför att det blir svårt för storstadsbor att finna ett alternativ till att köpa bostad. Rörligheten på den svenska bostadsmarknaden avviker från det internationella mönstret. I andra länder är rörligheten vanligtvis störst bland hyresboende. I har emellertid de som äger sin bostad en större benägenhet än de som bor i hyresrätt att flytta av arbetsmarknadsskäl (, 2012). En möjlig förklaring till att mönstren ser annorlunda ut är att tillgången på hyreslägenheter är låg på flera tillväxtorter i . Regleringen av den svenska hyresmarknaden gör att transaktionskostnaden för att få en hyreslägenhet, främst i form av söktid, blir relativt stor. Detta har också medfört att det etablerats en svart marknad för hyreskontrakt liksom för informell uthyrning. När hyrorna inte avspeglar marknadsvärdet underbyggs den svarta marknaden. Hyresmarknaden och hyresregleringen diskuteras vidare i kapitel 6. Ytterligare en skillnad mellan den svenska bostadsmarknaden och marknaderna i flera andra jämförbara länder är att relativt få svenska hushåll ägnar sig åt privat uthyrning av bostäder. I t.ex. och hyr enskilda hushåll ofta ut en ägd bostad som en extra inkomstkälla och ser ägandet som en investering för pensionen. Det konstaterades ovan att hyresregleringen kan bidra till minskad geografisk rörlighet. Frågan är hur mycket detta påverkar den svenska arbetsmarknaden. i (2013) pekar på att bristen på bostäder i gör det besvärligt för företag att rekrytera arbetskraft. En rapport från (2012) pekar på att bostadsbristen försvårar rekrytering för 7 av 10 arbetsgivare. Undersökningen bygger dock på ett litet material, vilket gör det svårt att dra generella slutsatser. Att empiriskt belägga att människor avstår från att flytta p.g.a. svårigheten att finna en bostad är inte enkelt. Många kan byta jobb utan att flytta och en flytt behöver inte vara arbetsrelaterad. Vad som däremot framstår som tydligt är att generella svårigheter att hitta en bostad särskilt kommer att påverka de som är 13 Se exempelvis i (2013). Bilaga 3 till LU15 Upplåtelseformer, skatter och rörlighet yngre och/eller relativt oetablerade i samhället och står långt från arbetsmarknaden. De låga hyrorna gynnar de som redan har en bostad, men gör det svårt att komma in på hyresmarknaderna, särskilt för dem utan kontaktnät. En i sammanhanget särskilt utsatt grupp är nyanlända flyktingar som ofta har stora problem att finna bostäder i tillväxtregioner, vilket självfallet är försvårande för integrationen på arbetsmarknaden.14 Det är centralt för tillväxten att arbetskraften är välutbildad. I de stora städerna utbildas inflyttare från hela landet som sedan lätt kan rekryteras. Exempelvis Zenou m.fl. (2006) anger att närheten till arbete påverkar chansen att få jobb. Det tyder på att det är viktigt att unga utbildas där de senare kommer att efterfrågas. Att bo nära jobben medför generellt högre sökeffektivitet. Hur mycket svårigheterna på bostadsmarknaden faktiskt påverkar tillväxten är svårt att beräkna. HSB och gav konsultföretaget i uppdrag att räkna ut de samhällsekonomiska konsekvenserna av fortsatt bostadsbrist i . I WSP Analys & Strategi (2013) redovisas beräkningar där produktionsbortfallet uppgår till 330–(realt) om inte bostadsbyggande håller ”jämna steg med huvudstadens potentiella förutsättningar”.15 I beräkningarna utgår man från att boendetätheten inte kan öka särskilt mycket. Tabell 3.1 visar att boendetätheten har ökat i alla upplåtelseformer , dock mest för de som bor i bostadsrätt. 14Se exempelvis (2013c) för svårigheter för nyanlända på bostadsmarknaden. 15Forskare redovisar att bostadsmarknaden total sett svarar för en tredjedel av fallet i BNP under 2007-2009 i , se Regeneris (2010) för fler räkneexempel. Upplåtelseformer, skatter och rörlighet Bilaga 3 till LU15 Trångbodda personer enligt norm 3 (HEK), antal i tusental efter Källa: SCB (2014a). Trångboddhet kan definieras på olika vis, norm 3 baseras på antal rum. I sammanhanget är det dock främst förändringen över år för olika upplåtelseformer som är intressant. I sammanhanget bör dock nämnas att invånarna i har relativt stor bostadsyta per person jämfört med invånarna i många andra regioner i . En växande befolkning ställer krav på nybyggnation, en effektiv användning av det befintliga beståndet och en god balans mellan olika upplåtelseformer.16 har ett antal lagändringar gjorts för att stärka möjligheterna till andrahandsuthyrning av ägd bostad och bostadsrätt. Sammanfattningsvis pekar forskningen på att upplåtelseformerna spelar roll för hushållens rörlighet och att hyresrätter, på en fungerande marknad, kan underlätta rörligheten. I princip ska hyresrätten stå för en mer flexibel form av boende, eftersom transaktionskostnaderna vid flytt är lägre än när man äger sitt boende, men det förutsätter ett tillgängligt utbud. Istället för social housing har betydelsen av privat uthyrning betonats i flera länder. Att på olika sätt underlätta för unga och mindre etablerade att finna en bostad så att de kan komma in på arbetsmarknaden eller utbilda sig är också centralt för den ekonomiska tillväxten. 3.3Rörlighet – skatter, bidrag och avdrag Rörligheten påverkas av skatter, avdrag och bidrag på bostadsmarknaden. Dessa tre faktorer påverkar i sig också konsumenternas 16 Exempelvis finner van der Vlist m.fl. (2002) att mycket av rörligheten i sker genom in- och utflyttning i hyresrätt och att mobiliteten i hög utsträckning beror på hur hög andelen hyresrätter är. Bilaga 3 till LU15 Upplåtelseformer, skatter och rörlighet val av upplåtelseform. Om det är dyrt att flytta till eller från en viss typ av bostad väljer hushåll i större utsträckning att bo kvar, med inlåsningseffekter som följd. I tabellen nedan listas översiktligt boenderelaterade skatter, avdrag och bidrag som kan påverka rörligheten. Boenderelaterade skatter, avdrag och bidrag Den som lånar pengar för att köpa bostad får dra av av sina ränteutgifter mot annan inkomst när skatten ska betalas. räntekostnaden överstiger får emellertid endast 21 procent av kostnaderna dras av på det överstigande beloppet. Vid köp av fastighet finns det två typer av stämpelskatter. tas ut när lagfarten utfärdas. För privatpersoner uppgår den till 1,5 procent av köpeskillingen. Den andra tas ut när bostaden intecknas och uppgår till av det intecknade beloppet. bostadsrätt tas inga stämpelskatter ut. Vid vinst på en försäljning beskattas vinsten . vissa fall kan beskattningen skjutas upp genom uppskov. utmärker sig genom att ha tidsmässigt obegränsad kapitalvinst- Alla bostäder i småhus, ägarlägenheter och hyreshus får en för småhus, men högst av taxeringsvärdet. avgiften och bostadslägenhet (avgiften betalas direkt av föreningen). Vid låga inkomster kan man ansöka om bostadsbidrag. ca 200 000 hushåll. Motsvarande bidrag för pensionärer heter bostads- bidrag för flytt och tillägg och utgår till ca 250 000 pensionärer med låga inkomster. Kostnader för bohagstransport vid flytt till arbete kan ersättas med Dagpendlingsstöd (egenavgift , maxstöd utöver det är Veckopendlingsstöd finns också att söka.