sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Bland de 10 största byggherrarna är sju av företagen fokuserade på bostadsrättsproduktion och marknadskoncentrationen är högre inom bostadsrättssegmentet. Om man utgår från antalet påbörjade bostadsrättslägenheter så har de sex största bostadsutvecklarna, JM, , , , och en sammanlagd marknadsandel på på den svenska bostadsrättsmarknaden. Källa: Byggfakta. 5.4.3De största byggherrarna på Stockholmsmarknaden I är marknadskoncentrationen något högre än för landet som helhet, vilket illustreras i figur 4.4. De tio största bygg- herrarna hade av den totala marknaden för byggande av flerbostadshus . Störst var JM, följt av och . Både JM och har en starkare position i än i övriga landet och hade tillsammans av marknaden. Eftersom de nästan uteslutande bygger bostadsrätter så är deras ställning ännu starkare inom bostads- rättssegmentet. När det gäller hyresrättsproduktion så var det kommunala allmännyttiga bostadsföretaget störst följt av . Källa: Byggfakta. Några av de största byggherrarna i är kommunala allmän- nyttiga bostadsföretag. I finns det cirka 300 kommunala allmännyttiga bostadsföretag. Dessa stod för av antalet nybyggda bostäder och av antalet ny- byggda lägenheter i flerbostadshus –2013.13 Nästan samtliga allmännyttiga byggherrar är organiserade i bransch- och intresseorganisationen bostadsföretag (). Med allmännyttigt bostadsaktiebolag avses, enligt lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, ett aktiebolag som en kommun eller flera kommuner har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätter. De ska främja bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som är ägare till bolaget, och ska också erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. Enligt lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska verksamheten bedrivas enligt affärsmässiga 13 (), 2015, Statistikdatabasen , byggande och bebyggelse. Denna bestämmelse utgör ett undantag från själv- kostnadsprincipen och förbudet mot att driva verksamhet i vinst- syfte i kommunallagen. De allmännyttiga bostadsföretagens kan i princip välja mellan att bygga i egen regi eller upphandla byggentreprenaderna på den öppna marknaden. I praktiken har dock inte de kommunala bolagen resurser för att bygga i egen regi utan måste upphandla bygg- entreprenader enligt lag (2007:1091) om offentlig upphandling (). Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande utgör en väsentlig del av bostadsbyggandet i och är viktigt för konkurrensen och utvecklingen inom bostadsbyggandet. Vilken typ av upphandling som den privata byggherren väljer är beroende på projekt och upphandlingsstrategi. Upphandling i konkurrens kan pressa priserna på den enskilda entreprenaden medan upphandling genom förhandling används frekvent då bygg- herrarna utvecklat långsiktiga affärsrelationer med byggentrepre- nörer. Utveckling av långsiktiga relationer mellan byggherre och entreprenör kan vara positiva ur ett effektivitets- och kvalitets- perspektiv men kan vara problematiska från konkurrenssynpunkt. När byggherren upphandlar byggentreprenader bestäms kost- nader och kvalitet genom bland annat just av utnyttjandet av konkurrens. Det är av stor vikt för kostnad och kvalitet att kontraktskraven är rätt och tydligt definierad från början innan bygget startar. Följande punkter är avgörande: Att välja lämplig entreprenad-, ersättnings och upphandlings- form beroende på egna resurser, marknadssituation och objekt. Att projektet utformas särskilt för den avsedda entreprenad- formen för att skapa bra konkurrensförhållanden. Till exempel så att även småföretag kan lämna anbud om entreprenaden delats upp i lämpliga delar. Upphandling och styrning av underentreprenörer och material- leverantörer och deras möjligheter att i samverkan med övriga aktörer genomföra projektet. För samtliga byggherrar krävs det en omfattande och bred kompetens. En byggherre som bygger för egen förvaltning har starka incitament att se till att projektet blir utfört till rätt kostnader och kvalitet så att livscykelkostnaderna blir låga. För en byggherre som bygger för att sälja projekten efter färdigställandet beror incitamenten för att beakta byggnadens livscykelkostnader på i vilken utsträckning dessa kommer att avspeglas i försäljnings- priset. brukar framföras som förebild för kostnads- och kvalitetskontroll i byggprocessen. Kompetensen skiljer sig åt mellan olika kategorier av bygg- herrar. Större fastighetsägare har en ständig roll som byggherrar och utvecklar sin kompetens genom att vara verksamma inom ny-, om och tillbyggnader. Bland dessa återfinns statliga byggherrar som exempelvis , och Akademiska Hus, privata fastighetsägare som och , större allmännyttiga bostadsföretag samt privata byggherrar verksamma med projektutveckling som till exempel JM, NCC, och . Mindre byggherrar saknar ofta interna resurser för att helt på egen hand genomföra ny-, om- och tillbyggnader, underhållsarbeten eller större reperationer. Sådana byggherrar behöver då förlita sig på upphandling av extern kompetens från exempelvis konsulter eller entreprenadföretag i vissa delar och det kan vara svårt att avgöra huruvida dessa har den rätta kompetensen. Denna problematik påverkar även kommunala bostadsföretag. Det finns två huvudentreprenadformer: totalentreprenad och utförandeentreprenad. De regleras i standardavtalen AB04 respektive ABT06. Gränserna mellan de två entreprenadformerna är i praktiken ofta flytande men har sinsemellan olika för- och nackdelar och påverkar konkurrensen i upphandlingen på olika sätt. Val av entreprenadform styrs av tidskrav, hur stort inflytande byggherren vill ha över detaljutformningen, i vilken mån det när möjligt att beskriva byggnaden i detalj eller funktioner vid starten, egen kompetens och resurser. Den vanligaste entreprenadformen vid upphandling av bostäder har traditionellt varit så kallad ”styrd” (av byggherren) total- Vid en totalentreprenad träffar beställaren avtal med endast en entreprenör som projekterar och utför byggnaden i överensstämmelse med funktionskrav eller ett program som beställaren tillhandahåller. Vid en utförandeentreprenad upp- handlar beställaren först en arkitekt och teknikkonsulter för att projektera byggnaden, och sedan en generalentreprenör för att utföra byggnaden som projekterats. Generalentreprenören i sin tur handlar upp och ansvarar för nödvändiga underentreprenader. Vid delad entreprenad upphandlar beställaren de olika del- entreprenaderna var och en för sig. Entreprenörerna är sido- entreprenörer i förhållande till varandra och beställaren har sam- ordningsansvaret. Ett exempel där man tillämpar mycket delad entreprenad är ”construction management” (CM). CM innebär att beställaren/byggherren anlitar en konsult för att samordna både projektering, upphandling och utförande. Vid val av denna entre- prenadform hänvisas vanligen till tidsvinster eftersom projektering ofta bedrivs parallellt med upphandling och utförande och till bättre konkurrens i varje del. Nackdelen med CM i offentlig upphandling är att det blir frågan om många upphandlingar som alla kan överprövas var för sig, snarare än vid en generalentreprenad där det bara är en upphandling som kan överprövas. I både generalentreprenader och delade entreprenader är det byggherren/ beställaren som har projekteringsansvaret och alltså är ansvarig för konstruktionsfel, medan detta vid totalentreprenad ligger på totalentreprenören. Totalentreprenad anses vara den enklaste entreprenadformen avseende ansvarsförhållandet mellan beställaren och entreprenören. Det är också en entreprenadform som kan få anbudsgivare att konkurrera med innovativa lösningar. En nackdel med totalentreprenader kan vara att anbudskonkurrensen minskar om mindre företag har svårt att axla rollen som totalentreprenör. En nackdel ur beställarsynpunkt är att det kan vara resurskrävande och svårt att jämföra anbud med olika tekniska lösningar. De totalentreprenader som handlas upp är dock ofta styrda och därmed är utrymmet för entreprenörens egna tekniska lösningar begränsat. Vid offentlig upphandling accepterar beställaren i praktiken aldrig alternativa utföranden. Utförandeentreprenader kan förbättra konkurrensen då fler mindre entreprenörer kan delta då de inte behöver ansvara för projek- teringen. Det kan också vara lättare att jämföra anbuden mellan anbudsgivare eftersom dessa då avser samma tekniska lösningar. Nackdelen med utförandeentreprenader är att det kan bli mindre konkurrens mellan tekniska lösningar och att beställarorganisa- tionen kan behöva mer interna resurser än vid totalentreprenad. Delade entreprenader innebär att beställaren handlar upp de olika fackområdena separat, dvs. bygg, el, vvs, måleri, mark m.m. Det innebär att beställaren har många avtal med olika entreprenörer i stället för ett enda med en generalentreprenör. Det kan göra att konkurrensen ökar i varje del av entreprenaden vilket kan leda till totalt lägre kostnader för projektet. Nackdelen är att det kan uppstå samordningsproblem då beställaren har många avtal att hantera och att delentreprenörerna kan få svårt att skapa sig en egen helhetsbild över projektet. Delade entreprenader kan också ställa stora krav på planering, samordning och ekonomisk upp- följning.14Detta kan innebära att idéer som i och för sig förbättrar deras delområde får negativa konsekvenser för projektet som helhet. Funktionsentreprenad är en variant av totalentreprenaden, dvs. en totalentreprenad med ett drift- och underhållsåtagande efter att anläggningen är färdigbyggd. Beställaren upphandlar en funktion hos den färdiga byggnaden. Entreprenören får själv besluta om utformning och kvalitet. Det innebär att om kvaliteten inte är tillräckligt hög från början får entreprenören högre underhålls- kostnader i ett senare skede. fördelas riskerna mellan beställaren och utföraren så att den som bäst kan hantera eventuella 14 , 2015, Upphandling av entreprenad framtida kostnader också får ansvaret för dessa. Det skapar incitament hos utföraren att hålla byggnadens kvalitet på rätt nivå och till rätt pris, åtminstone entreprenören är ansvarig för byggnaden. Genom funktionsentreprenaden kan byggherren få ett snabbare genomförande och stimulera till en effektivare arbetsprocess där de totala byggkostnaderna hålls nere. Det är främst anläggningsbranschen som har börjat tillämpa funktionsentreprenader. Nya entreprenad- och samarbetsformer i form av funktions- entreprenader och partnering ställer höga krav på den egna kompe- hos byggherren. Partnering är en samverkansform som ökat i popularitet bland byggherrar och det finns numera ett antal exempel både på projektpartnering och strategiska partnering- projekt, då i form av ramavtal eller avtal som omfattar flera projekt. Partnering är en samarbetsform där byggherren, byggentrepre- nören och oftast även strategiska konsulter, och installatörer gemensamt löser en uppgift. Partnering är lämplig särskilt för projekt med en hög komplexitet, osäkerhet och risk och/eller stor tidspress, som exempelvis sjukhus och ombyggnadsprojekt. Ofta ligger ett incitamentskontrakt till grund för avtalsförhållandet och en eventuell avvikelse från ett förutbestämt pris delas mellan parterna. Därigenom ska entreprenören få incitament att beakta såväl kostnad som kvalitet. Ekonomiska incitament kan också skapas för andra viktiga dimensioner såsom tid för genomförande, kvalitet, säkerhet, teknikutveckling, samarbete och lägre resurs- utnyttjande. I dessa fall får entreprenören en bonus eller ett avdrag om en förutbestämd nivå över- eller underskrids. I partnering tillämpas som regel öppen redovisning vilket bland annat innebär att beställaren ska ha full insyn i byggentreprenörens kostnader. Eftersom det kan bli mycket diskussioner om när riktkostnaden ska förändras har det blivit vanligare att inte använda rikt- kostnadsavtal, utan istället en fast del kombinerat med löpande räkning och ofta även olika former av bonus. När det gäller offentliga byggherrar får inte partnering- samarbetet utformas så att det strider mot . framför allt viktigt att utvärderingskriterierna är tydliga och bedömningen transparent. Så länge som anbud infordrats genom något av de förfaranden som direktiven och anvisar, är partnerskap förenligt med gällande upphandlingsregler. De stra- tegiska partneringupphandlingar som skett i vid bostads- byggande har tillämpat totalentreprenad som entreprenadform.15 Totalentreprenader är även vanliga när det gäller partnering, särskilt för bostadsbyggande. Långa avtalsperioder kan medföra en risk för att företag som inte anlitas får svårt att överleva mellan upp- handlingarna. måste avtalsperioderna vara tillräckligt långa för att företag skall våga ta affärsrisker och investera i utrustning och anläggningar som är nödvändiga för att bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Ramavtal utgör en bas för fortsatta kontakter med ett begränsat antal anbudsgivare. Ramavtal förekommer i vid upp- handling av byggvaror, byggentreprenader och tjänster. Ett vanligt användningsområde är konsulttjänster och byggnadsarbeten för mindre reparations- och ombyggnadsarbeten. Ramavtal har även börjat tillämpas för större upphandlingar som nybyggnad av flerbostadshus genom bransch- och intresseorganisationen . SABOs ramavtal för så kallade Kombohus gör det möjligt för 300 medlemsföretag att avropa nyckelfärdiga fler- bostadshus. 15 och I, 2014, Strategic partnering relationships in the Swedish construction industry – Overview and case studies on structures for learning, . Bedömning: Byggherrens upphandling och val av entreprenad- form ger förutsättningarna för konkurrens. Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande är en viktig del av byggandet av hyresrätter och konkurrensförutsättningarna vid dessa upp- handlingar är viktiga för konkurrensen. Byggherrerollen är central och det är byggherrens ansvar att ett projekt genomförs till rätt kvalitet och kostnad. Byggherrens upphandling bestämmer hur värdekedjorna kommer att organiseras och ger förutsättningarna för konkurrens och produktions- kostnader. Kompetensen skiljer sig åt mellan olika kategorier av bygg- herrar. och fastighetsägare har en ständig roll som byggherrar och utvecklar sin kompetens. Mindre byggherrar saknar ofta interna resurser för att helt på egen hand genomföra projekt och behöver förlita sig på upphandling av extern kompetens från exempelvis konsulter eller entreprenadföretag. Denna problematik påverkar även kommunala bostadsföretag. Den vanligaste entreprenadformen vid upphandling av bostäder har traditionellt varit totalentreprenad. Vid stora och komplicerade byggprojekt har rikstäckande företag konkurrensfördelar mot mindre, lokalt förankrade företag dels vad gäller tillgång till arbetskraft, dels beträffande erfarenhet, tekniska resurser och byggledning. De har en bredare verksam- hetsinriktning, centrala stödfunktioner och administrativa resurser. Konkurrensen vid upphandling av större bostadsprojekt sker därför i huvudsak mellan de rikstäckande byggföretagen och stora lokala företag. saknar möjligheter att vara kon- kurrenskraftiga när det gäller stora projekt. Det finns emellertid ett antal lokalt starka företag som bygger bostäder särskilt i stor- stadsområden och i tillväxtregionerna. Dessa företag är viktiga för konkurrensen på regionala byggmarknader och även vid större projekt. De fyra rikstäckande byggföretagen har konkurrensfördelar när det gäller projektutveckling av större byggprojekt. I vissa marknadssegment är marknads- koncentrationen hög, till exempel inom utveckling bostadsrätts- projekt i där JM och har en stark ställning. Den projektbaserade verksamheten vid bostadsbyggande har inte gett några starka incitament för att arbeta med effektivi- tetshöjande åtgärder och innovationer. Förutsättningar för ett innovations- och konkurrensklimat beror på interaktionen mellan kunder, leverantörer, statliga och kommunala myndigheter och spelreglerna (institutionerna) i form av författningar, traditioner, kultur och normer. Byggföretagens agerande kommer bland annat att bestämmas av entreprenad- och upphandlingsformer. Även staten och kommunerna kan påverka omvandlingstrycket genom de möjligheter som olika regler ger för etablering. Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande är viktig för konkurrensen och utvecklingen inom bostadsbyggandet. De allmännyttiga bostadsföretagen stod för av de lägenheter som byggdes i flerbostadshus och när det gäller hyresrätter. När det gäller offentliga byggherrar måste upphandlingar utformas så att de inte strider mot . Det är framför allt viktigt att utvärde¬ringskriterier är tydliga och att bedömningen är transparent. Genom upphandling kan de allmännyttiga bostadsföretagen bidra till en utveckling som mot en mer dynamisk konkurrens. Genom upphandlingsverktyget kan en marknad skapas för nya företag, såväl utländska som svenska, som konkurrerar med nya produkter och produktionsprocesser. har börjat tillämpa ramavtal för upphandlingar av nybyggnad av flerbostads¬hus, av så kallade Kombohus. I kapitel 7 diskuterar vi närmare den offentliga upphandlingen av bostadsbyggande. 6Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll Politiska beslut och lagar har stor betydelse för förutsättningarna att bygga och investera i bostäder. Bostadsbyggandet har historiskt sett varit föremål för omfattande offentliga regleringar. har det skett förändringar, exempelvis förändrade byggregler, förändringar av byggherrens och kommunernas ansvar i PBL samt skärpta upphandlings- och konkurrensregler. Staten formulerar mål för bostadspolitiken och förfogar över styrmedel som lagreglering, myndighetsstyrning och ekonomiska insatser. Kommunerna har ansvar och redskap att förverkliga de övergripande statliga målen för bostadspolitiken genom sitt ansvar för den fysiska planeringen och genomförandet av bostads- försörjningen. Detta sker med hjälp av kommunala översikts- och detaljplaner, den kommunala markpolitiken och de allmännyttiga bostadsföretagen. I detta kapitel beskriver vi de förutsättningar som det institu- ramverket ger för att bygga bostäder och kommunernas särskilda roll. 6.1Kommunerna och utbud av byggbar mark Den första pusselbiten i bostadsbyggandets värdekedja är byggbar mark. Kommunerna äger mark och kan påverka konkurrensen genom markanvisningar. Många studier har visat att kommunerna dessutom är stora markägare.1 visade att 60– av bostadsbyggandet sker på mark som 1 , 2013, Bostadsmarknaden –2014 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll överlåtits till byggbolag.2 visade i en under- sökning att kommunerna i genomsnitt ägde av marken vid nybyggnation av flerbostadshus och byggherrarna 23 procent.3 Bostadsbyggandet på mark förutsätter att kom- munen har en vilja att planlägga och bebygga marken. Det måste också finnas en efterfrågan på marken från byggherrar. Kom- munernas ambitioner avseende bostadsbyggande varierar. Kom- muner kan ha svaga eller motstridiga incitament att planera och ge förutsättningar för ökat bostadsbyggande, dels på grund av att bostadsbyggande för med sig ökande investeringar i annan infrastruktur och dels på grund av att befintliga kommuninvånare kan motsätta sig bostadsbyggande.4 Det kommunala markägandet för kommuner i tillväxtregioner med höga markvärden kan utgöra ett positivt ekonomiskt incitament, eftersom planläggning och markförsäljning genererar intäkter till kommunerna. Det är framför allt markanvisnings- och detaljplaneprocessen som påverkar utbudet av mark för bostadsbebyggelse. Värdet av mark hänger samman med det förväntade värdet på denna när den är bebyggd. När en idé om bostadsbyggande initieras finns det förväntningar om det framtida värdet av projektet. Det geografiska läget är centralt för markvärdet. Efter- frågan påverkas av områdets attraktivitet, läget och lokalisering i förhållande till exempelvis infrastruktur och kollektivtrafik. kallas råmark då den inte är detaljplanelagd. När det finns en lagakraftvunnen detaljplan för ett område övergår marken från att vara råmark till råtomtmark. När planläggning och finansiering av vatten och avlopp, gator och annan infrastruktur har ordnats blir marken byggklar tomtmark. Markens värde stiger allteftersom tiden för när marken ska bli bebyggd närmar sig. Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler. 3Konkurrensverket, 2015, Byggbar mark? En nyckelresurs för byggande, Rapport 2015:5 4Lind, H. 2003, Bostadsbyggandets hinderbana – en om utvecklingen1995–2001, , Ds 2003:6. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll I sin roll som planläggare och markägare påverkar kommunen markvärdet. I det sammanhanget blir också kommunens val av storlek på byggrätter viktig. Kommunen är vidare huvudman för kommunala gator, vatten och avlopp och genom exploateringsavtal och anslutningsavgifter påverkars ekonomin i ett bostadsprojekt. Även beslut avseende service, placering av barnomsorg och skolor påverkar efterfrågan på mark och bostäder. 6.1.2Planprocessen kan försvåra etablering Planeringsprocessens egenskaper och utformning kan försvåra etablerings.5 Processen skiljer sig mellan kommuner men upplevs av många aktörer som både komplex och icke transparent. De vittnar också om att kunskap, erfarenhetet och kontakter om hur beslutsprocessen går till i en kommun är viktigt för möjligheterna att få tillgång till byggbar mark. Det kan försvåra särskilt för nya företag och utländska aktörer som saknar kunskap och erfarenhet av en lokal marknad. En komplex planeringsprocess kan göra att färre företag har resurser att sätta igång ett bostadsprojekt och leda till att ett lägre utbud av byggbar mark blir tillgänglig för bostadsbyggande. pekar på att osäkerheterna i planeringsprocessen är ett av de största hindren för bostadsbyggandet6. Om arbetssätt och tillämpningen av spelregler skiljer sig åt mellan kommuner blir det svårt för byggherrar att dra nytta av erfarenheter och kunskap från processen i andra kommuner. Större byggherrar har ofta avsatt personal och resurser som uteslutande arbetar med att analysera olika lokala marknader, leta lämplig mark för bostäder och föra dialog med kommuner. Mindre byggherrar har ofta inte möjlighet att avsätta sådana resurser. 5Boverket, 2005, Markpolitik och kommunala markpriser, Statskontoret, 2012, , bostads- byggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, 6Konkurrensverket, 2013, Konkurrensen i – så kan vi bygga mer och billigare, Rapport 2013:10 Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll Det kommunala självstyret ger kommunerna stora möjligheter att påverka bebyggelseutvecklingen. Det kommunala självstyret finns angivet i såväl kommunallagen (1 kap. 1 §) som i PBL (1 kap. 5 §). Enligt det av PBL föreskrivna kommunala planmonopolet ska kommunerna ansvara för den fysiska planläggningen av mark och vatten. Planmonopolet innebär att kommunen har ensamrätt att besluta om planläggning. Kommunen har ansvar för att planlägga använd- ningen av mark och vatten samt ansvar för bebyggelseutvecklingen inom kommunens område. Det kommunala planmonopolet är inte helt oinskränkt. Staten har fortfarande det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och anger ramarna för kommunernas befogenheter. Ensamrätten för kommunerna att anta och ändra planer är inte helt absolut. Regeringen kan med ett så kallat planföreläggande besluta att en kommun inom måste anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelse om det anses nödvändigt för att tillgodose vissa allmänna intressen. Kommunen ska fastställa översiktsplaner över markanvändningen och detaljplaner över bebyggelsens utformning. En översiktsplan för kommunen ska fastställas minst en gång per mandatperiod. Detaljplanen används för den närmare planeringen av markens användning eller bebyggelse.