sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — i förhållande till den kommunala planläggningen och att ge den regionala nivån mandat och uppgifter är dock inte riktigt samma sak. Snarare bör en del av de behov som våra förslag ska kunna lösa hanteras genom flernivåstyrning och växelverkan kommuner sinsemellan och mellan kommuner och den regionala nivån. Om direktivet ska tolkas som att det behövs en styrande kraft över kommunerna och deras planläggning för att tillgodose bostads- försörjningsbehovet, leder det till slutsatsen att regeringen vill se bindande bestämmelser från den regionala nivån som reglerar kom- munernas planläggning. Men som har redovisats tidigare och som framgår i det följande är sambandet mellan ökad planläggning och att bostadsförsörjningsbehovet därmed tillgodoses inte tydligt. Bland annat behöver kommuner bedriva ett mer aktivt arbete än att bara planlägga mark och vatten för att få till stånd ett ökat bostads- byggande, som sedan i sin tur kan leda till att bostadsförsörjnings- behovet kan tillgodoses. Till saken hör också det jämställda för- hållande som råder mellan den kommunala och den regionala nivån i . Enligt 1 kap. § 7 regeringsformen, , finns det i riket kom- muner på regional och lokal nivå. De är jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra. När det gäller fördel- ningen av uppgifter och ansvarsområden mellan kommuner och landsting finns det ingen precisering i regeringsformen. I kommu- nallagen (1991:900), KL, regleras kommunernas och landstingens allmänna kompetens (2 kap. 1 § KL). Därutöver finns det särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden (2 kap. 4 § KL). En omfattande del av kommunerna och landstingens uppgifter regleras alltså i special- lagstiftning. Enligt direktivet bör vi överväga om kopplingen bör utvecklas mellan sådana nationella och regionala mål, planer och program som avses i 3 kap. 5 § PBL och den fysiska planeringen på regional nivå. Vi bör även överväga frågan på vilken plannivå redovisning bör ske av sådana riksintresseområden och områden av särskild betydelse som avses i 3 kap. , MB och andra allmänna intressen som avses i 2 kap. 3 § PBL, som till exempel bostads- byggande. Med hänsyn till direktivet kan förslag om regional plane- ring innehålla redovisning av exempelvis riksintressen. Det innebär att avvägningar kan göras i ett tidigt skede i planeringsprocessen, Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå vilket i sin tur skapar förutsättningar för ökad transparens och förutsägbarhet. Förhållandet mellan den kommunala och den regionala nivån när det gäller frågan om var avvägningar bör ske, bör följa av planeringens olika grader av konkretion. Planeringens möjligheter att påverkar bostadsförsörjningsbehovet är små Skrivningar i direktivet synliggör ett resonemang som vår kart- läggning och analys inte fullt ut stödjer. Direktivet innehåller ett antagande om att kommunernas planläggning av mark- och vatten- användning bör ha direkta effekter på möjligheterna att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. Samma effekter antas kunna uppnås genom att regionplaneinstrumentet i PBL och övriga regionala planeringar stärks i förhållande till den kommunala planläggningen. Vi kan se i våra studier att kommunernas planläggning tycks ha mindre betydelse för möjligheterna att tillgodose bostadsförsörj- ningsbehovet. Både representanter för staten och för kommunerna lyfter fram andra faktorer bakom bristerna i bostadsförsörjningen, inte minst marknadens sätt att fungera. I den enkät som kom- mittén har tillställt samtliga kommuner instämmer till övervägande del färre än var femte kommun i påståendet att en bättre fysisk planering och planering för bostadsförsörjning hade kunnat för- bättra kommunens bostadsförsörjning . i län anger den ekonomiska konjunkturen som främsta orsak till varför det inte byggs på redan planlagd mark i länet.1 Till det kommer att för många hushåll som är i behov av bostad, är en nyproducerad bostad som resultat av planläggning ofta inte en realistisk möjlighet med hänsyn till dessa hushålls ekonomiska förutsättningar. Den planering som bedrivs inom samtliga planeringsslag är relevant för bostadsförsörjningen och för att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling. Men bostadsförsörjningsbehovet till- godoses numera på marknadsmässiga villkor. Det kan därför vara svårt, mot bakgrund av hur kommitténs uppdrag är formulerat, att 1 i län, Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i ? – Exempel från åtta kommuner, svar på regeringsuppdrag . Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå komma till rätta med ett marknadsmisslyckande genom att föreslå förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och andra planeringar. De teoretiska samband som går att konstruera för att koppla samman problembilden kring bostadsförsörjning med förslag om att införa en regional planeringsnivå är komplicerade. Detta har flera orsaker. En viktig orsak är just att såväl planläggning som planeringen inte är eller bedöms vara avgörande för kommunernas bostadsförsörjning. Få kommuner kan se ett tydligt samband mellan planering och bostadsförsörjning. Om bristande planering inte utgör en viktig förklaring till den uppkomna bostadsförsörjnings- situationen, blir det också svårt att utvärdera på vilket sätt som bostadsförsörjningen bättre kan tillgodoses genom bättre plane- ring. Under vårt arbete har synpunkter framförts om att vi i första hand bör fokusera på kommunernas ansvar för att tillgodose bostads- försörjningsbehoven. Vårt direktiv anger emellertid att vi ska se över regelverken som styr fysisk planering. Direktivet lägger vidare stor vikt vid samordning mellan planeringsslagen och relationen mellan och regional nivå. För vårt vidkommande blir det framför allt intressant att förhålla oss till vad det offentliga kan påverka genom fysisk planering och planering på regional nivå. Hur vi ser på vårt uppdrag Våra studier av dagens planeringssystem, våra iakttagelser och de samhällsförändringar vi kan se har tillsammans resulterat i ett antal bedömningar och förslag. För oss är det angeläget att förslagen beaktar de tendenser vi kan se inom samhällsutvecklingen. Vi har också strävat efter att förslagen ska förhålla sig till en omvärld som består av både sektorsvisa intressen och olika nivåer i samhälls- planeringen. Våra bedömningar och förslag ska självfallet också svara upp mot kommitténs direktiv. I vissa avseenden kan våra förslag uppfattas som snäva och alltför begränsade till fysisk planering och bostadsförsörjning. De resonemang vi för utgår från de ramar som direktivet har gett oss. Ett helhetsgrepp för att utveckla samhällsplaneringen vore önskvärt men har inte ingått i vårt uppdrag att utreda. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå bör dessutom ses mot bakgrund av det förvaltningspolitiska system vi har i med 290 kommuner med självstyre, 20 lands- ting och ett stort antal statliga myndigheter med sektorsansvar. Vi har heller inte haft i uppdrag att föreslå några genomgripande förändringar av hur samhällsplaneringen och bostadsmarknaden är reglerad eller hur vårt samhälle är organiserat. Men vi kan konsta- tera att flera faktorer som ligger utanför vårt uppdrag sannolikt påverkar samhällsplaneringen mer än vad vårt uppdrag kan göra. I övriga nordiska länder till exempel har flera av kommitténs frågor, som delvis har en utgångspunkt i den kommunala strukturen, hanterats genom sammanslagning av kommuner. När det gäller den regionala ansvarsfördelningen har lämnat ett tillkännagivande 2014 – om behovet av en helhetslösning för den regionala organisationen (bet. 2013/14:KU30, rskr 2013/14:158). Eftersom sektoriseringens betydelse påverkar balansen i sam- hällsplaneringen och förmågan att göra avvägningar, behöver sekto- rerna i större utsträckning bedömas mer likvärdigt och betraktas som ett sammanhållet system. Vårt samhälle är inte detsamma som under 1970-, 80- eller 90- talet. Trender som globalisering, digitalisering och urbanisering är för alla som arbetar med samhällsplanering kända företeelser. Tren- derna påverkar hur vi lever och det samhälle vi är en del av. De ut- gör också ramar eller förutsättningar för hur vi kan planera och för planeringens inriktning. Om digitalisering, klimatförändringar och urbanisering är globala trender så är sättet vi väljer att utforma våra planeringssystem på fortfarande högst traditionellt. 6.1.2Vad tar vi med oss från vårt utredningsarbete? Från kapitel 3 om dagens samhällsplanering tar vi med oss att varje planeringsslag som vi har studerat i sig är ett invecklat system med egen logik och målgrupp och eget syfte. Planeringarna stödjer inte nämnvärt varandra, vare sig i regelverken, tidsmässigt eller när det gäller genomförandet. Trots brist på samordning framhåller samt- liga aktörer betydelsen av varandra. I kapitel 4 redovisar vi våra olika studier och utvärderingar. Vi ser att bostadsförsörjning inte sällan bedrivs vid sidan av övrig Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå planering inom kommunen. På mellankommunal nivå är frågan om bostadsförsörjning knappt synbar. På regional nivå är den närmast obefintlig, vilket kan härledas till att regionala aktörer är försiktiga gentemot kommunerna i frågor som gäller bostadsplanering. De regelverk som styr planeringen av transportinfrastruktur och trafikförsörjning på regional nivå och det regionala tillväxtarbetet ger inte dessa aktörer mandat eller någon uppgift att närma sig bostadsförsörjningsfrågorna. Staten har en till synes ambivalent roll, där det ingår att ge stöd, råd, verka för, granska och styra fysisk planering genom bland annat ett 100-tal nationella mål, planer och program. I kapitel 5 redogör vi för olika samhällsförändringar som globa- lisering och urbanisering och hur dessa trender förstärker sam- banden med den fysiska miljön och de fysiska strukturerna för en hållbar utveckling. Fysisk planering är ett medel för samhällsplane- ring för att hantera förändringar och utmaningar. Det gäller allt- ifrån att skapa konkurrenskraftiga miljöer till att planera för klimatförändringar, för en växande befolkning eller för en socialt hållbar utveckling. Flera av dessa frågor är regionala eller nationella ansvarsområden, där den lokala nivån är för begränsad och där kommunerna ibland saknar rådighet. Kapitlet innehåller också ett antal iakttagelser som formar kommitténs problembild. Mot bakgrund av vad dessa kapitel visar, drar vi följande slut- sats. Kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling kan bättre tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda plane- ringsslag och mellan , regional och nationell nivå. Oav- sett situation på bostadsmarknaden är åtgärder som stärker sam- ordningen mellan olika sektorer nödvändig, med hänsyn till den utveckling vi ser i samhället och de krav som ställs på samhälls- planeringen. Bättre samordning mellan olika planeringsslag bör kunna leda till en mer långsiktig och effektiv samhällsplanering, vilket kan bidra till bättre bostadsförsörjning och en hållbar utveckling. En annan slutsats är att regional fysisk planering kan bidra till att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre tillgodoses genom att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar. I det resonemanget ligger ett brett synsätt på vad fysisk planering är, dvs. den består inte av planläggning av mark- och vatten. Skälet för en regional nivå Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå för detta ändamål är att den placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggelsen i ett större geografisk sammanhang än vad varje en- skild kommun kan göra. Våra förslag utgår följaktligen från att ökad samordning mellan planeringsslagen och en fysisk planering som för samman bebyg- gelse med andra strukturella förutsättningar kan påverka bostads- försörjningen på ett positivt sätt. Antagandet bygger på att sam- hället både kan ställa krav och stödja aktörer på bostadsmarknaden genom sin planering och finansiering av transportinfrastruktur och kollektivtrafik. Att föra samman flera planeringsslag har i sin tur avgörande betydelse för en hållbar utveckling. En annan utgångspunkt är att fysisk planering i ökad utsträck- ning påverkar en regions utveckling och därför kan ha betydelse för fler än bara enskilda kommuner. Fysisk planering kan vara ett av flera verktyg som den regionala nivån behöver för att utvecklas på ett hållbart sätt. Till detta kommer att kollektivtrafiken och trans- portinfrastrukturen, som båda bedöms kunna ha störst positiv effekt på bostadsförsörjningen, bedrivs på regional nivå. 6.1.3Sambanden mellan fysisk planering och planering för bostadsförsörjning Vårt uppdrag förutsätter att det finns ett tydligt samband mellan fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Uppdraget utgår också från behovet av ökad samordning mellan ett antal planeringsslag som bedrivs på regional nivå och fysisk planering och med planering för bostadsförsörjning. Regeringen ansåg att hur den kommunala processen för plan- läggning och byggande bedrivs är en viktig faktor för effektiviteten i samhällsbyggandet och då inte minst för bostadsförsörjningen (prop. 2009/10:170 s. 127). Fysisk planering och planering för bostadsförsörjning utgör båda medel som samhället råder över för att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling och att hantera olika utmaningar som samhället ställs inför. Fysisk planering och planering för bostadsförsörjning möts genom att bostadsförsörjningen är både beroende av nyproduktion av bostäder och att all planläggning sker med hänsyn till hållbar utveckling. Det sist nämnda gäller inte minst därför att planerings- ansvaret omfattar bostadsförsörjning för alla i en kommun, inklu- Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå sive de grupper som har svårt att komma in på bostadsmarknaden. Planeringen för bostadsförsörjning omfattar även utveckling av bostadsbeståndet i dess helhet avseende såväl dess sammansättning som standard och handlar då också om boendemiljöer. I och med att den fysiska planeringen utformas mot bakgrund av sektorsvisa behov och efterföljande bedömningar, ligger det i planeringen att göra nödvändiga avvägningar och hantera mål- konflikter. Det ställer krav på helhetssyn och att underlagen är all- sidigt belysta genom breda samråd. När det gäller planeringen för bostadsförsörjning finns samma behov av helhetssyn och förståelse för frågans omfattning. Bostadsförsörjningen får betydelse för flera av kommunens verksamhetsområden och för de kommunalekono- miska förutsättningarna. Sambanden mellan fysisk planering och planering för bostads- försörjning är tydliga. visar vår analys av orsak och verkan att planering endast är en av flera bakomliggande faktorer som kan påverka den faktiska bostadsförsörjningen och att utbud och efterfrågan kan mötas på bostadsmarknaden. Andra faktorer som vi har redovisat tidigare i betänkandet kan ha större inverkan. Vad samhället kan påverka genom fysisk planering och planering för bostadsförsörjning bör övervägas med hänsyn till detta. Den fysiska planeringen är icke desto mindre central för flera samhällsprocesser. Utifrån de samband som kan tillskrivas fysisk planering och planering för bostadsförsörjning och utifrån tidigare redovisade förhållanden mellan ekonomisk, social och miljömässig utveckling finns det skäl att särskilt betona den fysiska plane- ringens betydelse för en väl fungerande bostadsförsörjning. Det- samma gäller enligt vår uppfattning den betydelse som bör till- skrivas planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik lik- som regionalt tillväxtarbete för att kunna tillgodose bostadsförsörj- ningsbehovet och en hållbar utveckling i alla delar av landet. 6.1.4Bostadsförsörjning – ett gemensamt ansvar Eftersom fysisk planering och planering för bostadsförsörjning är sektorsövergripande instrument i samhällsplaneringen, bör inte ansvaret bäras av någon enskild aktör. Planeringsinstrumenten bör ses som ett gemensamt ansvar för flera samhällsaktörer. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå programberedning för ökat bostadsbyggande ansåg att ansvaret för en väl fungerande bostadsmarknad är delat mellan kommunerna och staten och att även byggherrarna har ett ansvar.2 Program- beredningen menade att samhället har en viktig funktion och ett ansvar, trots att förändringar på bostadsmarknaden sker under marknadsmässiga villkor. Vi delar programberedningens synsätt att bostadsförsörjning är ett gemensamt ansvar för både staten och kommunerna. Rätten till bostad kommer till uttryck i regerings- formen på samma sätt som att det allmänna särskilt ska trygga rätten till arbete och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Genom har lämnat över en stor del av ansvaret för fysisk planering och planeringens genomförande till kommunerna. Kommunerna ansvarar även för planeringen för bostadsförsörjning enligt BFL. Staten ansvarar för att de rättsliga och finansiella instrumenten finns tillgängliga för bostadsbyggan- det. Denna delade ansvarfördelning har sin grund i den svenska bostadspolitiken allt . Hur kommunerna väljer att arbeta med uppgiften att planera för bostadsförsörjning skiljer sig åt. av landets kommuner uppger att de har antagit riktlinjer under innevarande mandatperiod på det sätt som lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL) anger. Jämfört med mandat- perioden –2010 har andelen ökat, men är trots det förvånans- värt låg.3 Det gäller framförallt med tanke på att omkring 150 kommuner anser att de har obalans på bostadsmarknaden. Likaså har endast ett 70-tal kommuner en aktuell översiktsplan antagen efter 2010. har det genomförts tillägg till ett 30-tal översiktsplaner . För dessa uppgifter finns det bestämmelser om att kommunerna ska ha aktuella riktlinjer respektive aktuali- tetsprövade översiktsplaner. 2Sveriges Kommuner och Landsting, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar (2014) s. 9. 3www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsplanering/kommunernas-verktyg/riktlinjer- for-bostadsforsorjning/ Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Planering för bostadsförsörjning är i allt väsentligt en kommu- nal angelägenhet. På regional nivå bedrivs inte någon planering för bostadsförsörjning. BFL har fört in ett regionalt perspektiv i planeringen genom att föreskriva att , den aktör som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län och andra regionala organ ska ha möjlighet att yttra sig över kommu- nens planering för bostadsförsörjning utifrån ett regionalt perspektiv. När det gäller den fysiska planeringen sker den likaså på kom- munal nivå. I några län bedriver den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret på eget initiativ ett arbete med att föra in en fysisk dimension eller struktur till det regionala tillväxtarbetet. Enligt dagens system har ingen enskild aktör ansvar för att det råder bostadsbrist eller obalans mellan efterfrågan och utbud av bostäder i vissa delar av landet. Kommunerna har ansvar för att planera för bostadsförsörjning och att planlägga mark- och vatten- användningen, dock inte att det faktiskt byggs bostäder. Som ett led i att det inte finns någon enskild aktör med ett samlat ansvar för bostadsförsörjningen i landet, finns det heller inte någon aktör som tar ett övergripande ansvar för att samordna eller få till stånd en nödvändig bostadsförsörjning. Det blir särskilt tydligt när kommu- nerna inte ser något sådant behov eller inte förmår att själva till- godose behovet. Enligt gällande bestämmelser kan visserligen rege- ringen genom planföreläggande tvinga kommunerna att planera för bostadsbyggande, men något sådant beslut har ännu inte fattats. I samhällsplaneringen tillskrivs en väl fungerande bostads- försörjning ökad betydelse för utveckling och tillväxt. Fysisk planering ska främja flera faktorer, varav en berör bostadsfrågan. Av 2 kap. 3 § PBL framgår att planläggningen ska främja bostads- byggandet och bostadsbeståndet. I 3 kap. 5 § samma lag föreskrivs dessutom att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Utifrån hur bostadsmarknaden ser ut kan det ifrågasättas om kommu- nerna, eller någon annan aktör, förmår att ensam ta ansvar för fysisk planering eller för att planera för bostadsförsörjningen. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Inte heller statens agerande visar på något tydligt ansvarstagande i frågan. Det statliga ansvaret brukar definieras som att skapa de rättsliga och finansiella förutsättningarna. Trots ett brett perspektiv på vad som utgör rättsliga förutsättningar tycks det som att det 100-tal nationella mål, planer och program som staten bär ansvar för förbises i detta sammanhang. Det gäller likaså det stora antalet riksintressen. I direktiven till drog dock regeringen en parallell mellan statens agerande när det gäller riksintressena och bostadsförsörjningen (Dir. 2013:126). Utredaren fick således i uppdrag att med förtur behandla frågan om bostadsförsörjningens relation till riksintressesystemet och att utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. I sitt delbetänkande finner utred- ningen att områden av riksintressen enligt 3 kap. MB på olika sätt kan utgöra hinder för planeringen av bostadsbyggande. I vissa fall är det avsiktligt och i enlighet med intentionerna hos lagstiftaren. I andra fall är hindren mer oavsiktliga. Utredningen menar dock att riksintressena inte utgör ett större hinder i jämförelse med andra hinder, främst av ekonomisk art, för att bygga bostäder i områden med bostadsbrist (SOU 2014:59 s. 12). 6.1.5Brist på ansvarstagande skapar förvirring Dagens brist på ansvarstagande leder till att planering för bostads- försörjning och fysisk planering tycks ske utan något gemensamt mål eller gemensam inriktning för olika aktörer i samhällsplane- ringen. Fysisk planering och planering för bostadsförsörjning sker dessutom i flera kommuner åtskilt från varandra och från annan viktig samhällsplanering. En iakttagelse från de samtal vi har fört med företrädare för flera sektorer i samhällsplaneringen är att dessa upplever dödlägen, där andra med sina aktiviteter eller brist på aktivitet, beslut eller brist på beslut omöjliggör önskvärd utveckling genom samverkan. Som ett skäl för otillräckligheter i bostadsförsörjningen anges ofta brist på kommunalt ansvarstagande för planering för bostads- försörjning och fysisk planering. Flera statliga utredningar har Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå lämnat förslag på hur förutsättningarna för planeringsprocessen kan förbättras. Fokus har ofta legat på att ändra i det befintliga planeringssystemet genom att främst se över de rättsliga förutsätt- ningarna. En del av lösningen på rådande situation har således sökts i detaljer och enskildheter. Vi har tidigare i betänkandet fört fram att planering för bostadförsörjning och fysisk planering kräver en helhetssyn. De bör därmed inte betraktas som enbart kommunala angelägenheter eller enskildheter med hänsyn både till hur sam- hället ser ut och till statens nuvarande agerande samt den regionala nivåns växande betydelse. 6.1.6Samhällsutvecklingen kräver ett vidare perspektiv för planeringen En iakttagelse vi har gjort är att bostadsfrågan alltmer betraktas som en tillväxtfråga och inte bara en fråga för individens egen välfärd. I och med det har frågan till viss del vuxit ur den kommu- nala sfären. Fysisk planering kopplas även den ihop med frågor som har helt andra gränser och sammanhang än kommunens, exempel- vis miljö- och klimatfrågor eller ett internationellt perspektiv som exempelvis EU:s sammanhållningspolitik.