sou · H3B330 · 2015-03-30 00:00:00 — När det gäller kemikalier är det fördel att hela grupper av ämnen kan beskattas utan att varje specifikt ämnes hälso- och mil- jöeffekter utreds i detalj vilket i regel är ett krav innan ett ämne kan förbjudas. Nackdelen med skatter är att de innebär administrativa kostnader för företag och myndigheter. Det finns en rad olika avgifter inom miljö- och kemikaliepoli- tiken. Skillnaden mellan skatter och avgifter är enligt regerings- formen med förarbeten att skatt betalas till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift däremot motsvaras av en direkt motprestation från statens sida.6 Vanligt förekommande är avgifter för tillsyn, kontroll eller tillstånd. Avgiftens storlek är då kopplad till en myndighets kostnad för att exempelvis utföra tillsyn, kontroll eller att ta beslut om tillstånd. En viktig skillnad mellan avgift och skatt är att regeringen kan delegera viss beslutanderätt gällande avgifter till en myndighet medan skatter alltid måste beslutas av . I princip skulle en kemikalieavgift på konsumentvaror ha samma styreffekt som en kemikalieskatt. De som ska betala avgiften behöver dock kompenseras med någon form av motprestation från statens sida. Syftet i detta fall är inte att finansiera tillsyn, kontroll, utfärdande av tillstånd eller dylikt utan endast att minska använd- ningen av vissa kemikalier i konsumentvaror. Utredningen bedömer därför att det inte finns någon lämplig motprestation att koppla till en avgift vilket innebär att det inte är aktuellt att använda sig av en avgift för att minska innehållet av farliga kemi- kalier i konsumentvaror. Ett vanligt styrmedel inom miljöområdet är subventioner. Det kan innebära alltifrån stöd till forskning om grön kemi till investerings- stöd till miljövänlig produktion. Utredningens uppdrag är dock att 6 ESV 2004:17. Att avgränsa avgifter. – Kartläggning och probleminventering styra bort varor från marknaden som kan avge farliga ämnen snarare än att gynna de mindre farliga alternativen. Det är förstås tänkbart att rikta en generell subvention till de varor som inte innehåller farliga kemikalier men det riskerar att bli en mycket dyr lösning. Sammantaget bedömer utredningen att subventioner av varor som inte avger farliga kemikalier till människors vardagsmiljö inte är en intressant lösning. Pantsystem används exempelvis för vissa aluminiumburkar, glasflaskor samt PET-flaskor. Detta innebär att ett ekonomiskt incitament skapas för konsumenten att lämna tillbaka tomma dryckesförpackningar för återvinning. Syftet är att ta om hand om uttjänta förpackningar för att spara material och energi. Pantsystem är lämpliga att använda om syftet är att ta vara på en förbrukad vara istället för att denna hamnar i soporna. Utredningens inriktning är att styra bort konsumentvaror från marknaden som avger farliga ämnen till människors vardagsmiljö under själva användningsfasen. Att införa ett pantsystem skulle i första hand skapa incitament att lämna in uttjänta varor till återvin- ning, men endast ge svaga incitament till att få bort varor som inne- håller farliga ämnen från marknaden. Då pantsystem både är dyra att införa och driva och ett sådant system i liten utsträckning skulle bidra till att lösa det aktuella pro- blemet bedömer utredningen att pantsystem inte är ett intressant alternativ. Producentansvar innebär att de som tillverkar, importerar eller för in varor från andra EU-länder åläggs att samla in de uttjänta varorna för återvinning efter att de är uttjänta. Exempelvis finns det producentansvar för returpapper, förpackningar av glas, metall och plast, elektriska och elektroniska produkter. Företagen åläggs att själva eller genom medlemskap i särskilda insamlings- bolag bygga upp ett nationellt system för insamling och åter- tagande. Syftet med producentansvaret är att skapa en hög återvin- ningsgrad samt att säkerställa att farligt avfall tas om hand på ett betryggande sätt. Producentansvaret påverkar inte kemikalieinne- hållet på de varor som sätts ut på marknaden. Detta eftersom före- tagens avgifter till de gemensamägda insamlingsbolagen, såsom exempelvis Elkretsen, inte är differentierade utifrån kemikalieinne- håll. Normalt sett är avgifterna differentierade utifrån typ av vara och vikt. En möjlig åtgärd skulle vara att lagstifta om att insamlings- bolagen var tvungna att differentiera sina avgifter från företagen efter kemikalieinnehåll. Fördelen med ett sådant system skulle vara att utgå från ett redan existerande system. En nackdel med den lösningen är att insamlingsbolagen är privata aktörer som har utformat sina taxor till medlemsföretagen utifrån vilka företags- ekonomiska kostnader och intäkter de har för respektive insamlings- kategori. Att kräva differentiering utefter kemikalieinnehåll skulle inte ligga i linje med det nuvarande systemet. En annan nackdel är att det skulle vara svårt att följa upp systemet eftersom genom- förandet av systemet ligger på privata aktörer. som är den myndighet som följer upp producentansvarssystemet får en mycket begränsad information från insamlingsbolagen. Sammantaget bedömer utredningen att systemet för producent- ansvar syftar till att minska mängden uttjänta varor som går till deponi och avfallsförbränning istället för att återvinnas eller tas om hand som farligt avfall. Då utredningens inriktning är att fasa ut varor som avger farliga ämnen till människors vardagsmiljö kommer ett producentansvarssystem in i ett för sent stadium i varans livs- cykel. Sammantaget bedömer utredningen att ett utvecklat producentanasvar inte är ett lämpligt styrmedel. Handelssystem är ovanliga. är anslutet till EU:s system för handel med utsläppsrätter som används för att begränsa utsläppen av koldioxid. Systemet omfattar aktörer som exempelvis industrier och kraftbolag som får sig tilldelat en viss mängd utsläppsrätter. ingår cirka 13 000 europeiska anläggningar i systemet, varav cirka 760 finns i . Många anläggningar finns inom energi- intensiv industri och energiproduktion. ingår även de flygoperatörer som flyger i EU. Principen för EU:s handelssystem är att utsläppen begränsas genom att en övre gräns sätts för hur stora de totala utsläppen från företagen i systemet får vara. Denna högsta tillåtna gräns kallas ”utsläppstak” och kommer att sänkas successivt för att på så sätt minska utsläppen. Utsläppstaket beslutas av Europeiska kommiss- ionen. Nuvarande utsläppstak innebär att utsläppen från berörda företag ska minska (jämfört med ).7 De företag som släpper ut mindre koldioxid än de har utsläpps- rätter för kan sälja vidare dessa på den europeiska börsen för utsläppsrätter. De företag som vill släppa ut mer måste istället köpa ytterligare utsläppsrätter. Ett liknande system finns i och , det så kallade Elcertifikatsystemet, som är ett marknadsbaserat stödsystem som syftar till att öka produktionen av förnybar el på ett kostnads- effektivt sätt. Båda dessa handelssystem bygger på förutsättningarna att energianläggningar och industrier är stationära verksamheter med en kontinuerlig verksamhet som inte ändrar sig från dag till dag. Import, införsel och tillverkning av konsumentvaror som avger farliga kemikalier till människors vardagsmiljö är en verksamhet som omfattar tusentals aktörer och dessa aktörer är inte desamma över tiden. Utredningens bedömning är att handelssystem inte skulle vara ett lämpligt styrmedel för att lösa problemet med konsumentvaror som avger farliga ämnen till människors hemmiljö. Dessutom bedömer utredningen att ett handelssystem skulle innebära en all- deles för stor administrativ överbyggnad för att vara ett lämpligt styrmedel. 7 efter-omrade/Utslappshandel/ 10.8Förbud av ämnen på EU-nivå Ett sätt att bli av med farliga ämnen i konsumentvaror är att för- bjuda användningen och förekomsten av dem i varor som tillverkas och säljs inom EU. Fördelen med ett förbud på är att det får genomslag i alla EU-länder vilket leder till att till- verkare över hela världen får starka incitament att anpassa sig. Även om genomslagskraften för ett sådant styrmedel är stort så har alternativet nackdelar. Ett problem är att inte har egen rådighet över förbud på . Tvärtom är bara ett av 28 länder i EU och kan inte försäkra sig om att vissa ämnen förbjuds även om vi satsar stora utrednings- och förhandlingsresurser för att få igenom våra förslag. Generellt sett krävs det mycket omfattande dokumentation för att få ett ämne förbjudet inom EU och varje ämne måste utredas för sig. Detta innebär ett problem då det exempelvis finns närmare 350 kända flamskyddsmedel på mark- naden. Ett annat problem är tidsaspekten. Eftersom RoHS- direktivet8 endast uppdateras med oregelbundna mellanrum, en sådan uppdatering precis håller på att slutförhandlas som implementerandet av nya förbud av ämnen i regel tar så skulle det ta mellan åtta och innan ett sådant styrmedel ger effekt på marknaden. För byggvaror har de enskilda länderna större möjligheter att införa egna nationella begränsningar. Se avsnitt 10.7.2. Sammantaget bedömer utredningen att förbud på är ett intressant styrmedel att analysera vidare i konsekvensanalysen som alternativ eller komplement till en skatt på viss elektronik. 10.9Svenskt förbud av ämnen EU:s kemikaliepolitik är harmoniserad vilket innebär att det i regel inte är tillåtet för enskilda länder att införa egna kemikalie- regleringar i form av förbud eller användningsrestriktioner. Detta gäller särskilt för totalharmoniserade produktområden som lek- saker, elektronik och kosmetika. beslöt att införa ett nationellt förbud mot ftalaterna DEHP, DBP, DIBP och BBP i 8 och rådets direktiv /65/EU av om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning. konsumentprodukter men fick riva upp detta beslut efter påtryckningar från EU-kommissionen.9 Utred- ningen bedömer därför att det inte är framkomligt att föreslå nat- ionella regleringar för ovanstående varugrupper. Dock finns det en del varuområden som inte är lika reglerade eller där det tvärtom finns ett nationellt utrymme att föreslå nat- ionella regler. Ett sådant område är byggvaruområdet. Inom bygg- varuområdet finns det väldigt få gemensamma regler inom EU för kemikalier och flera EU-länder har egna kemikalieregleringar av byggvaror. Kemikalieinspektionen föreslog att borde införa nationella regler för begränsning av emissioner till inomhusmiljön av skadliga ftalater från byggmaterial.10 Utredningen bedömer att det inte är möjligt att införa nationella kemikalieregler för exempelvis elektronik men att det vore fullt möjligt att införa sådana regler för byggvaror. Utredningen kom- mer därför att ta med begränsningar av emissioner av skadliga ftalater från byggmaterial i konsekvensutredningen som alternativ eller komplement till en skatt på golv m.m. av PVC. 10.10 Information till konsumenter Ett vanligt styrmedel inom kemikaliepolitiken är information. Information om konsumentvaror som innehåller farliga kemikalier förekommer i flera olika former, exempelvis: Information till konsumenter via myndigheters hemsidor, informationsmaterial och liknande. Larm om farliga kemikalier från myndigheter eller miljöorgani- sationer som sprids via media. Krav på märkning eller annan information till konsumenten vid köptillfället. Fördelen med ökad information är att konsumenten kan göra ett mer informerat val och därigenom undvika att köpa varor som 9http:///sections/health-consumers/denmark-scraps-planned-ban- phthalate-chemicals-303241 10Kemi Rapport 7/14. Förslag till utfasning av fortplantningsstörande och hormonstörande ftalater i . Rapport från ett regeringsuppdrag. innehåller farliga kemikalier. Detta kan i bästa fall leda till att efter- frågan på varan sjunker så mycket att tillverkaren tvingas se över dess innehåll. Erfarenheten visar dock att konsumenterna har mycket svårt att ställa kemikaliekrav då de gör sina inköp. Det krävs ofta en hög kunskapsnivå om kemiska ämnen och dess effekter för att över- huvudtaget veta vilka kemikalier som bör undvikas av hälsoskäl, det är en mycket liten andel av befolkningen som kan relatera till begrepp som ”additivt tillsatta flamskyddsmedel” eller ”kortkedjiga ftalater”. Det andra problemet är att även om konsumenten har läst på om dessa ämnens negativa effekter så kommer denne finna att information om dessa ämnens förekomst saknas på de varor som ska inhandlas. Det har visat sig vara svårt att få handlare och tillverkare att frivilligt märka sina produkter med varningstexter. Detta innebär att konsumenten i regel inte får någon information om att en viss vara innehåller farliga kemikalier. I Reach-förordningen11 har dock införts bestämmelser som innebär att en konsument har rätt att få veta om en vara innehåller ett ämne som finns med på kandidatförteckningen.12 Problemet är att den som säljer varan har på sig att få fram informationen till konsumenten. En så har den vanlige konsumenten knapp- ast tid att vänta. har små möjligheter att gå före övriga EU- länder i detta avseende eftersom frågan redan är reglerad gemen- samt. Skulle kraven på information skärpas, till exempel genom krav på att allt kemikalieinnehåll ska framgå av produktens för- packning, skulle fortfarande problemet kvarstå att majoriteten av befolkningen har för svaga kemikaliekunskaper för att kunna tolka en sådan innehållsförteckning. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att ökad information till konsumenter inte kommer att vara ett tillräckligt effektivt styrmedel i detta sammanhang. 11Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). 12Kandidatförteckning över SVHC-ämnen för godkännande som publicerats i enlighet med artikel 59.10 i och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). Ett vanligt styrmedel inom kemikaliepolitiken är miljömärkning. Fördelen med miljömärkning är att den kan öka efterfrågan på mer miljöanpassade alternativ. Svenska staten är tillsammans med andra länder med och driver två stora miljömärkningar: Svanen-märk- ningen som drivs på nordisk nivå samt EU-blomman. Det finns även andra system som exempelvis TCO Certified som driver på elektronikbranschen i en mer miljöanpassad och arbetsmiljöanpas- sad riktning. Nackdelen med miljömärkning är att dessa system inte ger kon- sumenten någon vägledning om vilka varor som innehåller de mest farliga kemikalierna. Då utredningens inriktning är att styra bort konsumentvaror från marknaden som avger farliga ämnen till män- niskors vardagsmiljö så lämpar sig miljömärkning dåligt. Utred- ningens bedömning är därför att miljömärkning visserligen är bra och att ska fortsätta sitt engagemang i de ovan nämnda miljömärkningssystemen men att miljömärkning som styrmedel inte är effektivt för att nå denna utrednings syfte. Miljökrav i offentlig upphandling kan vara ett lämp- ligt styrmedel för att välja bort varor som innehåller farliga kemi- kalier. Denna utredning inriktar sig dock i första hand på privat- konsumenters inköp av varor varför miljökrav i offentlig upphand- ling inte är rätt styrmedel i detta sammanhang. 10.13Marknadskontroll – åtgärder riktade mot förekomst av redan förbjudna ämnen Det finns en rad begränsningar och förbud av farliga ämnen i kon- sumentvaror. Vilka ämnen som är begränsade eller förbjudna varie- rar mellan olika varugrupper. För exempelvis leksaker finns det ett stort antal ämnen som är begränsade eller förbjudna. Då de begränsningar och förbud som finns inte alltid efterlevs är det mycket viktigt att upprätthålla en fungerande tillsyn och mark- nadskontroll. Marknadskontrollen består av flera delar och sanktionsmöjlig- heter som diskuteras nedan. 10.13.1 Olika ansvar för olika aktörer enligt produktdirektiv För vissa varugrupper finns det harmoniserade så kallade produkt- direktiv inom EU. Dessa direktiv kan avse även andra krav än kemikaliekrav. Två exempel på harmoniserade produktdirektiv som innehåller kemikaliekrav är RoHS-direktivet13 och leksaksdirek- tivet14. I dessa direktiv har de aktörer som medverkar till att pro- dukterna sätts ut på marknaden tilldelats olika roller och ansvar. Bestämmelserna följer i stort samma uppbyggnad. Direktiven ställer upp olika krav för tillverkare, importör och distributör. Tillverkaren har bland annat följande ansvar. Tillverkaren ska se till att produkterna har konstruerats och tillverkats enligt de krav som gäller. Tillverkaren ska upprätta erforderlig dokumentation och låta utföra tillverkningskontroll. Tillverkaren ska upprätta en EU-försäkran om överensstämmelse och märka produkten med CE-märkning. Vid tillämpningen av produktdirektiven ska produkter som är CE-märkta presumeras uppfylla de krav som ställs i direktiven. Om en produkt är CE-märkt och det även i övrigt framstår som att tillverkaren har fullgjort sina skyldigheter bör efterföljande aktörer i kedjan således kunna förlita sig på att produkten uppfyller de krav som ställs. Importör är den som köper produkten från ett land utanför EU för försäljning till företag eller konsument. Importören har bland annat följande ansvar. Importören ska se till att tillverkaren har fullgjort sitt ansvar om bedömning av överensstämmelse, att till- verkaren upprättat teknisk dokumentation, att tillverkaren CE- märkt produkten och att produkten åtföljs av erforderlig doku- mentation. Om en importör anser eller har skäl att anta att en produkt inte överensstämmer med kraven ska importören informera tillverkaren och marknadskontrollmyndigheterna om detta. 13Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EU av om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning. 14Europaparlamentets och rådets direktiv /48/EG av om leksakers säkerhet. Importören ska i sådana fall inte tillhandahålla produkten på mark- naden förrän den överensstämmer med kraven. Distributör är den som köper produkten i eller annat EU-land för försäljning till företag eller konsument. Distributören har bland annat följande ansvar. Distributören ska se till att kon- trollera att produkten är CE-märkt och åtföljs av erforderliga dokument på ett språk som kan lätt kan förstås av konsumenterna samt att tillverkaren och importören har uppfyllt sina krav. Om en distributör anser eller har skäl att anta att en produkt inte överens- stämmer med kraven ska distributören informera tillverkaren eller importören och marknadskontrollmyndigheterna om detta. Distri- butören ska i sådana fall inte tillhandahålla produkten på mark- naden förrän den överensstämmer med kraven. Importör eller distributör ikläder sig i vissa fall samma ansvar som en tillverkare. Så är fallet om de släpper ut produkter på mark- naden i eget namn eller under eget varumärke eller om de ändrar en produkt på ett sådant sätt att överensstämmelse med kraven kan påverkas. För såväl tillverkare, importör som distributör gäller att de är skyldiga att vidta korrigerande åtgärder för att få en produkt att överensstämma med kraven om de har skäl att anta att en produkt som de tillhandahållit på marknaden inte överensstäm- mer med kraven. Om nödvändigt ska de dra tillbaka eller återkalla produkten från marknaden. De ska underrätta behörig myndighet och lämna detaljerade uppgifter om den bristande över- ensstämmelsen och de korrigerande åtgärder som vidtagits. 10.13.2Kontroll av tillverkare vad avser förbjudna ämnen i varor Till den del konsumentvaror som säljs i också tillverkas i kan Kemikalieinspektionen bedriva tillsyn av tillverkningen och kontrollera att varorna inte innehåller förbjudna ämnen. Utredningen bedömer att kontrollen av inhemska tillverkare fun- gerar väl . Flertalet av de konsumentvaror som säljs i tillverkas dock i andra delar av världen. Om varorna tillverkas utom- lands har Kemikalieinspektionen inte möjlighet att genomföra kontroll hos tillverkaren av om varorna innehåller förbjudna ämnen. För att säkerställa att sådana varor inte innehåller förbjudna ämnen är det viktigt att marknadskontrollen fungerar i de efter- följande leden i kedjan. 10.13.3Kontroll av importörer och distributörer vad gäller CE-märkning och dokumentation m.m. Som framgår ovan ska importör och distributör bevaka att tillver- kare i andra delar av världen har följt de krav som gäller. En importör har ansvar att se till att tillverkaren fullgjort sina skyldig- heter avseende dokumentation och CE-märkning m.m. En distri- butör har ansvar att kontrollera att produkterna är CE-märkta och åtföljda av erforderlig dokumentation. Vare sig importör eller distributör får således tillhandahålla varor på marknaden som sak- nar CE-märkning och/eller erforderlig dokumentation. Kemikalieinspektionen utövar tillsyn och kontroll över att svenska importörer och distributörer uppfyller dessa förpliktelser vad avser de kemikaliekrav som gäller för produkterna. Kraven i leksaksdirektivet15 är genomförda i genom lagen (2011:579) om leksakers säkerhet. Om leksaker saknar CE-märk- ning kan säljaren påföras sanktionsavgift enligt 32 § i nämnda lag. Sådan sanktionsavgift prövas av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndighet. Det är Kemikalieinspektionen som utövar marknadskontroll vad avser leksakers kemiska egenskaper. Kraven i RoHS-direktivet16 är genomförda i genom för- ordningen (2012:861) om farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning. Om sådan utrustning saknar CE-märkning kan säljaren påföras miljösanktionsavgift enligt förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Sådan miljösanktionsavgift är en administ- rativ påföljd som beslutas av Kemikalieinspektionen och den ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. 15Europaparlamentets och rådets direktiv /48/EG av om leksakers säkerhet. 16Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EU av om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning. 10.13.4Kontroll av importörer och distributörer vad gäller förekomst av förbjudna ämnen i produkterna Det förekommer att produkter innehåller förbjudna ämnen trots att de är försedda med CE-märkning och åtföljda av dokumentat- ion som förespeglar att produkterna uppfyller alla krav. Importör eller distributör av sådana produkter har ingen anledning att anta att produkterna skulle innehålla förbjudna ämnen. Som framgår ovan ska produkter som är CE-märkta pre- sumeras uppfylla de krav som ställs i direktiven. I de fall importör eller distributör tillhandahåller CE-märkta produkter som visar sig innehålla förbjudna ämnen kan det således vara svårt att påvisa att importören eller distributören varit oaktsam eller haft uppsåt avseende överträdelsen av förbudet mot förekomst av dessa ämnen. Om varorna tillverkats utomlands kan det följakt- ligen vara svårt att döma någon till straffansvar för överträdelse av förbudet. Först om en importör eller distributör anser eller har skäl att anse att en produkt innehåller förbjudna ämnen torde det vara möjligt att döma importör eller distributör till straffansvar för före- komsten av förbjudna ämnen i produkt som de tillhandahåller. Det har under utredningens arbete diskuterats om det vore möjligt att införa nya bestämmelser som innebär att den som till- handahåller produkter som innehåller förbjudna ämnen skulle kunna påföras miljösanktionsavgift enligt samma modell som gäller vid överträdelse av krav på CE-märkning. Avgiften skulle i sådant fall alltså tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Utredningen har dock stannat för att en sådan lösning inte passar för att beivra förekomsten av förbjudna ämnen i konsumentvaror. Mot bakgrund av hur produktdirektiven utformats med uppdelning i olika roller och ansvar är det rimligt att importörer och distributörer inte kan ställas till ansvar med anledning av att produkter innehåller förbjudna ämnen annat än i de fall de haft skäl att ifrågasätta CE-märkning, dokumentation eller andra uppgifter om att varorna uppfyller kraven.