sou · H3B360 · 2015-06-10 00:00:00 — However, land value capture in development contracts is conditional on the investment being regarded as necessary for the development. It can happen that municipal transport infrastructure that leads to an increase in property values is not regarded as necessary for the implementation of a detailed development plan. Consequently, a development contract cannot be used as an instrument for land value capture where such municipal transport infrastructure is concerned. It is possible that a street cost charge could be applied for such transport infrastructure, but this is not clear. The current rules on development contracts do not cover national or regional transport infrastructure. Land value capture concerning transport infrastructure also occurs when property owners who see great benefits in a transport infrastructure investment choose to make a voluntary contribution to the investment with a view to enabling its implementation. However, this occurs to a limited extent and there is uncertainty about how land value capture in this form can be realised by mutual undertakings. Proposal for a new instrument for land value capture In practice, then, land value capture concerning transport infrastructure primarily occurs through contracts and is surrounded by unclear, unpredictable and unsatisfactory circumstances. Against this backdrop, and in the knowledge that land value capture can help to generate value for both society in general and individual property owners, we consider that a new instrument is needed for land value capture for national transport infrastructure, regional public transport structures and some municipal transport infrastructure. What we mean by ‘value’ in this case is more funds for transport infrastructure and cost-minimising and benefit-maximising solutions for society and the property owner. The instrument for land value capture is intended for use with reference to national transport infrastructure, regional public transport structures and municipal transport infrastructure not covered by current development contracts. In this interim report, we present legislative proposals on land value capture with respect to transport infrastructure. Under the proposals, a municipality and a property owner will be able, using a voluntary and negotiation-based instrument, to enter into an agreement on the recovery of increases in property value arising from transport infrastructure financed by the municipality. The proposed name of this instrument is ‘value gains compensation’. An agreement on value gains compensation can be made in conjunction with the drawing up of a development contract. The advantage of entering into an agreement in conjunction with a development contract and a detailed development plan is that the design of the detailed plan and the cost-sharing arrangement in the development contract will influence the value of the transport infrastructure for the property owner. The possibility of a mutually advantageous negotiation thus arises in connection with the negotiation of the development contract. Funds from land value capture will be used to finance the transport infrastructure that yields the value gains, whether this is through the municipality’s own investments in transport infrastructure or through municipal co-financing of central government or county council investments in transport infrastructure. Municipal guidelines for development contracts should clearly state whether municipalities intend to use value gains compensation, so that property owners can foresee well in advance what conditions they will face in their negotiations with the municipality. The purpose of such information is to create predictability. When applying value gains compensation, the municipalities must conform to the principle of equal treatment in the Local Government Act and EU state aid rules. The idea of these rules is to treat all parties in the same way and not to favour anyone more than anyone else. Proposal on clarification regarding co-financing While the primary responsibility for roads and railways rests with the central government, the responsibility is shared between central government and the municipalities, and in some cases county councils. Co-financing means that municipalities, county councils or the central government contribute to transport infrastructure construction for which another actor is responsible. A basic rule of municipal activities is that they must be associated with the municipality’s area or members and concern measures that are not the sole responsibility of the central government, another municipality, another county council or some other body. This basic rule is given in Chapter 2, Section 1 of the Local Government Act (1991:900). With regard to municipal co-financing of central government road and railway projects, special rules are provided in the Act on certain Municipal Powers (2009:47) (the Municipal Powers Act). This Act gives the municipalities increased powers concerning co-financing of central government projects, compared with what applies under the Local Government Act. Under this Act, municipalities and county councils may contribute to road and railway construction and to the of public fairways for which central government is responsible. If special grounds exist, such contributions may be made even in the absence of the kind of connection with the area of the municipality or county council referred to in Chapter 2, Section 1 of the Local Government Act. ‘Special grounds’ means that the project is intended to be of regional benefit to a larger area than each individual municipality. The new traffic solution must also markedly improve communications possibilities in the area. Joint transport infrastructure between municipalities and county councils are becoming increasingly common. A municipality may therefore have grounds for wanting to co-finance public transport structures for which a county council is responsible. Such municipal co-financing is not regulated in the Municipal Powers Act. In these cases, Chapter 2, Section 1 of the Local Government Act applies. This provision does not prevent a municipality from involving itself in transport infrastructure beyond the municipality’s boundaries, but the municipality must be able to demonstrate the benefit of the cost for the municipality itself and the cost must be proportionate to the benefit. Case-law shows that a municipality can involve itself in road construction projects beyond its own boundaries, though mainly in adjacent areas. It is unclear where the geographical limit goes for municipalities’ involvement outside the municipality itself. We propose that municipalities be able to co-finance the construction of public transport structures for which a county council is responsible subject to the same conditions as apply to a municipality co-financing central government roads and railways. This entails an exemption from the geographical limitations that follow from Chapter 2, Section 1 of the Local Government Act. The proposal is submitted in the form of an addition to the Municipal Powers Act. Consequences and alternative proposals With regard to the consequences of the proposals, our assessment is that value gains compensation can increase the implementation rate for important investments. Value gains compensation in connection with development contracts can also give the actors incentives to find solutions for infrastructure and development that maximise benefits and reduce costs. The proposed provisions on land value capture build on a voluntary basis and their application will depend on whether it is possible to find winning agreements. The companies affected are property owners who want to build on their land and enter into development contracts with the municipality concerned. The socioeconomic consequences are considered cautiously positive. The central government, county councils and municipalities could obtain increased revenues, though they cannot assume this will be the case. The size of revenues is difficult to estimate and will be determined by the extent to which value gains compensation is used. However, the experience of the 2013 negotiation shows that the development value arising from changes in land use and investment in transport infrastructure may be substantial. Based on these experiences, and on international experience, we estimate that funds received from value gains compensation could represent a limited but important part of total public costs for transport infrastructure. As an alternative to the voluntary system that we advocate, we have also considered the possibility of land value capture being enforced by decision of an authority. We submit an alternative proposal for a binding instrument for land value capture along these lines. One advantage of binding rules is that they make it easier for municipalities to promote equal treatment between property owners, since municipalities can simply take decisions on value gains compensation rather than having to negotiate. Another advantage of binding rules is that case-law can be created, as municipalities’ decisions must be appealable in material respects. This can contribute to predictability. However, the binding alternative presupposes much more farreaching regulation of the design of the instrument and associated procedures than a voluntary instrument based on agreement. We recommend that value gains compensation should be applicable by means of agreements, because a voluntary instrument is less intrusive for the property owner than binding regulations and such an instrument has better than a binding instrument of leading to a negotiation that generates value for both parties. Our assessment is that a voluntary system has good of being accepted by property owners. This ought to provide better conditions for cooperation and dialogue between municipalities and property owners than binding rules. A voluntary instrument also creates incentives for municipalities to listen to the needs of property owners during negotiations in a way that would not happen in the case of binding decisions by authorities. A binding instrument presupposes that the authority’s decision can be appealed in material respects. Appeals against authorities’ decisions therefore risk leading to delays in the detailed planning process. A voluntary instrument can delay the detailed planning process since a new issue for negotiation is added in connection with the development contract, but we regard this as marginal since the new issue will be one of many issues included in the negotiation of the development contract. In conclusion, our assessment is that a voluntary instrument such as the one we recommend has the best of leading to more efficient and value-generating planning and development. Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner och för värdestegringsersättning samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) att 6 kap. 39 och 40 §§ ska ha följande lydelse. Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Om en kommuns medfinansiering av statlig eller transportinfrastruktur eller finansiering av egen transportinfrastruktur som inte anses nödvändig för genomförande av detaljplanen medför att fastighet som omfattas av detaljplanen med skäl kan antas öka i värde, får ett exploateringsavtal avse åtagande för en fastighetsägare att ersätta hela eller del av värdeökningen till kommunen (värdestegringsersättning). Värdestegringsersättningen ska användas för att finansiera den infrastruktur som ger värdeökningen. Denna lag träder i kraft . lag om ändring i lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Härigenom föreskrivs i fråga om lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att 2 kap. 1 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Kommuner och landsting får Kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg lämna bidrag till byggande av och järnväg som staten ansvarar väg och järnväg som staten eller Bidrag får även lämnas till andra kommuner och landsting anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. lämnas till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Vad som avses med byggande av väg och järnväg framgår av väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Med anläggande av farled avses i denna lag att anlägga en ny farled och att i farled göra fysiska ingrepp som utgör förbättringar av den ursprungliga anläggningen. Denna lag träder i kraft . 2 Uppdrag och nuläge Sverigeförhandlingen har för i uppdrag att förhandla om en finansiering av höghastighetsjärnväg mellan och /om åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna. Syftet med förhandlingen är att dels möjliggöra ett snabbt genomförande av höghastighetsjärnvägar på ett sätt som maximerar deras samhällsekonomiska lönsamhet, dels identifiera kostnadseffektiva åtgärder som leder till en förbättrad tillgänglighet och ett ökat bostadsbyggande i framför allt storstäderna med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning. I uppdraget ingår även att analysera vissa frågor och ingå överenskommelser för att främja cykling. Offentliga investeringar i transportinfrastruktur bidrar ofta till att fastigheter ökar i värde. Det finns därför enligt direktiven argument för att låta privata aktörer som gynnas av en offentlig investering återföra delar av detta värde till samhället, så kallad värdeåterföring. Värdeåterföring kan exempelvis åstadkommas genom exploateringsavtal som fördelar åtaganden och kostnader mellan en kommun och en exploatör i samband med att kommunala detaljplaner antas. Värdeåterföring genom exploateringsavtal kan ge incitament till aktörerna att finna nyttomaximerande och kostnadssänkande lösningar för infrastruktur och exploatering. I de ramar våra direktiv sätter ska medel från värdeåterföring användas för att finansiera den infrastruktur som ger fastighetsvärdesökningen, direkt via kommunala infrastrukturinvesteringar eller indirekt via medfinansiering av statlig infrastruktur. Vårt uppdrag, som presenteras i denna delrapport, är att föreslå lagändringar som tydliggör hur fastighetsvärdesökning kan ligga till grund för kostnadsdelning i samband med exploateringsavtal. Förslaget ska ta hänsyn till befintlig lagstiftning som påverkar möjligheterna att låta en fastighetsvärdesökning ligga till grund för kostnadsdelning, som kommunallagen (1991:900) och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Om vi anser det behövligt ska vi föreslå ändringar i dessa lagar. 2.2Offentliga investeringar i transportinfrastruktur bidrar till att fastigheter ökar i värde. Faktorer som ger upphov till värdeökning för fastigheter kan grovt indelas i fyra grupper enligt följande. •Tillstånd till byggande, exempelvis genom detaljplan och bygglov. •Offentliga investeringar i gator, va-anläggningar, skolor, kollektivtrafik m.m. •Fastighetsägarens investeringar i byggnader och anläggningar. •Allmänekonomisk utveckling på grund av tekniska framsteg, befolkningstillväxt, inflation, räntesänkningar m.m.1 När det gäller transportinfrastruktur är det den ökade tillgängligheten till en fastighet som medför att den ökar i värde. Ökad tillgänglighet vidgar marknadsunderlaget genom minskade rese- och transportkostnader. Sambandet mellan tillgänglighet och fastigheters värde har konstaterats både i ett regionalt och lokalt perspektiv. Hur stor värdeökning en viss investering i transportinfrastruktur skapar för en fastighet kan inte avgöras med schabloner, eftersom fastigheters värde även påverkas av andra faktorer och varierar både med konjunktur och lokala förhållanden.2 1Kalbro, Finansiering av infrastruktur, (2009), s. 14 samt Kalbro och , Markexploatering, (5:e uppl. 2015), s. 163. 2Se t.ex. , ., , ., Melo, ., , . A meta-analysis of the impact of rail projects on land and property values, Part A: Policy and Practice (2013). 2.2.1Exempel som illustrerar hur transportinfrastruktur medför ökade fastighetsvärden I 2013-års Stockholmsförhandling3 hade vi i uppdrag att åstadkomma en utbyggnad av tunnelbanans blå linje i och ett ökat bostadsbyggande. Våra erfarenheter från Stockholmsförhandlingen är att en utbyggnad av tunnelbanan påverkar såväl möjligheten att bygga bostäder som värdet av de bostäder som ligger i anslutning till stationslägena. Som vi har angett ovan uppkommer värdet genom en ökad tillgänglighet. Värdet blir realiserbart för exploatören i samband med uthyrning och försäljning av bostäder eller lokaler som uppförs på fastigheten. Vi lät utföra beräkningar av den värdeökning som en utbyggnad av tunnelbanan medför. Beräkningen visade på ett nettovärde om . De största värdena uppstod i bostadsfastigheter.4 3Utbyggnad av tunnelbanan och ökad bostadsbebyggelse i Dir. 2013:22. 4Hammar Locum Metior (2013) Ny tunnelbana nyttovärdering markanvändning – Ekonomiska konsekvenser av ny tunnelbana, jämfört med om tunnelbana inte byggs. Figuren visar schematiskt de områden (skrafferade) som ingick i Stockholmsförhandlingen. I dessa områden kommer 78 000 bostäder att uppföras. Värdet av dessa ökar med som en effekt av tunnelbaneutbyggnaden. Tillgänglighetsförbättringar skapar möjligheter att ta sig till en handelsplats med olika färdsätt vilket i stor grad styr dess attraktivitet. Även synligheten från centrala kommunikationsleder, orienterbarheten från av-/påfarter och uppgångar ökar tillgängligheten, liksom möjlighet till parkering. För de handelsfastigheter som berörs av tunnelbaneutbyggnaden fann studien ett ökat värde omfattande mellan 1,3 och (penningvärde).5 5 WSP (2013) Effekter på värdet på handelsfastigheter vid etablering av nya tunnelbanelinjer i . En slutsats vi drog från Stockholmsförhandlingen är att det behövs tydligare lagstöd för att fördela kostnader mellan offentliga aktörer och fastighetsägare för den investering som för fastighetsägaren skapar ett ökat värde, i syfte att få ett mer effektivt genomförande.6 Byggindustrier ställde sig frågan hur samspelet mellan infrastrukturinvesteringar och bostadsbyggande ser ut? Slutsatsen var att såväl ekonomisk teori som internationell empirisk forskning ger stöd för att ett förbättrat transportsystem ökar fastighetsvärden och har förutsättningar att öka bostadsbyggandet. Investeringar i transportsystemet ökar tillgängligheten, det gör det lättare att nå regionens samlade utbud av arbetsplatser, affärer, restauranger, offentliga serviceinrättningar med mera. Det finns ett starkt samband mellan tillgänglighet och lönsamheten för att bygga bostäder, vilket syns i ökade Tobins Q-värden (kvoten mellan produktionskostnad och marknadsvärde).7 kommun undersökte 2010 vad tre möjliga spårvägsutbyggnader (, Lindängen och Limhamn-Bunkeflo) skulle få för påverkan på fastighetsvärden längs utbyggnaderna. Resultatet visar att värdepåverkan uppstår. De sträckor där exploateringsmöjligheterna var som störst och den ökade tillgängligheten ökade som mest fick de största värdena. Värdena ansågs ligga per sträcka spårväg i och Lindängen. För däremot var värdeökningen lägre på grund av redan höga fastighetspriser och begränsad nytillkommande bebyggelse. En slutsats var emellertid att de fastigheter vars ägare värdena längs dessa stråk och att verktyg för att återföra värden från andras fastigheter saknas i regel.8 I samband med järnvägsutredningen enligt lag (1995:1649) om byggande av järnväg för Västlänken genomfördes en analys av regionala utvecklingseffekter, baserad på beräknade tillgänglighetsförbättringar till följd av Västlänken. Dessa beräkningar visar förändringar i kommunernas genomsnittliga tillgänglighet till arbetskraft och arbetsplatser. Sambandet mellan förbättrad tillgänglighet och ökat 6Utbyggd tunnelbana för fler bostäder (2013) Delrapport års Stockholmsförhandling, s. 58. 7WSP (2014) Samspelet mellan infrastrukturinvesteringar och bostadsbyggande – Hur ser sambandet ut? 8Malmö stad (2010) Framtidens kollektivtrafik, Ekonomi och finansiering, . fastighetsvärde skattades med en samhällsekonomisk modell9. Modellen belyser vilka dynamiska, ekonomiska effekter som kan uppstå om den fysiska tillgängligheten förbättras med en given transportinfrastrukturinvestering och om denna potential utnyttjas med en genomtänkt regional och lokal planering. Fastighetsvärdeseffekten av Västlänken i kommunerna i , beräknas att bli omkring 7 miljarder kronor.10 I har i sin roll som regionplaneorgan analyserat hur tillgång till olika stadskvaliteter kan påverka värdet av en bostad eller lokal. Det värde som gäller transportinfrastruktur är definierat som gångavstånd till spårstation (tunnelbana, pendeltåg eller spårvagn). Beräkningarna är gjorda med en statistik regressionsanalys. Resultaten visar att det går en kritisk gräns vid till en station. För bostäder som är lokaliserade mer än från en station faller priserna med /kvm bostadsytan, om bostadsmiljöerna har i övrigt likvärdiga stadskvaliteter. I av de studerade basområdena är bostäderna lokaliserade högst från en spårbunden station. Resultaten kan illustreras med att en lägenhet i södra skulle vara värd i genomsnitt mindre utan tunnelbanestation, allt annat lika.11 Värdeökning för fastigheter på grund av transportinfrastruktur stiger , från planeringsskedet till slutprodukten. Om exempelvis en tågstation ska byggas uppstår förväntningsvärden när en offentlig diskussion om tågstationen inleds eller när meddelande om byggnationen lämnas. Över tiden ökar värdet i takt med att sannolikheten för att tågstationen kommer att byggas blir större. När tågstationen öppnas kan det ökade värdet realiseras. Därefter kan fastighetsvärden öka ytterligare, exempelvis om transportsystemet byggs ut ytterligare eller om andra faktorer ökar attraktiviteten för lokalisering nära tågstationen. Det kan vara stigande bensinpriser, ökad biltrafik eller tillgänglighetsförbättringar till stationsområdet. Värdeökningen illusteras i nedanstående figur.12 9DYNLOK, utvecklad av i . 10WSP (2015) Finansieringsalternativ för Västsvenska paketet s. 34 rapport åt . 11Stockholms läns landsting m.fl. (2011) Värdering av stadskvaliteter, PM – sammanfattning av metod och resultat . 12Center for Transit-oriented development (2008) Capturing the Value of Transit. s.13–14. Figuren visar ett hypotetiskt exempel som illustrerar hur fastighetsvärden kan stiga som en följd av ny transportinfrastruktur. (källa: development (2008) Capturing the Value of Transit. Prepared for .) 2.3Vem får tillgodogöra sig värdeökning för fastigheter? Vem som ska få tillgodogöra sig värdeökning för fastigheter har debatterats alltsedan utbyggnad av städer och tätorter påbörjades. Man talar i sammanhanget om ”förtjänt” och ”oförtjänt” värdeökning.