sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — Detta gör att regle- ringsbreven fortfarande kan innehålla avgränsade uppdrag som myndigheten ska utföra . Dessa förändringar låg väl i linje med en allmän strävan efter att minska detaljstyrningen av kulturmyndigheterna. Det är knappast kontroversiellt att konstatera att styrningen av myndigheterna har blivit tydligare sedan de överlappande och tämligen vagt formulerade verksamhetsmålen avskaffats. Sektorspolitiska mål för delar av kulturpolitiken Trots den uttalade ambitionen att begränsa målstrukturens omfatt- ning på kulturområdet har det inom vissa delar av politikområdet etablerats en ordning med sektorspolitiska mål fastställda av riks- dagen som fortfarande gäller. Så är det t.ex. för arkivverksamheten, statens arbete med arkitektur, formgivning och design samt arbetet för kulturmiljön. Målen för den statliga arkivverksamheten är oförändrade sedan 1990.16 Gällande mål för statens arbete med arkitektur, formgivning och design är daterade till 1998 men en särskild utredare har i uppdrag att analysera dessa mål och att vid behov före- slå nya.17 Även kulturmiljöområdet hade mål beslutade men efter att frågan utretts på nytt beslutade 2013 om nya nationella mål för kulturmiljöarbetet.18 På alla dessa områden finns det även lagstiftning att förhålla sig till. De riksdagsbundna målen har också på ett intressant sätt han- terats på olika sätt inom respektive sektor. På arkivområdet har målen förts in (i huvudsak) ograverade som en paragraf i arkivlagen (1990:782). Målen för statens arbete med arkitektur, formgivning 1989/90:72, bet. 1989/90:KrU29, rskr. 1989/90:307. 1997/98:117, bet. 1997/98:KrU14, rskr. 1997/98:225. Den pågående utredningen livsmiljö ska redovisa sitt uppdrag (dir. 2014:69). 18Se Kulturmiljöns mångfald (prop. 2012/13:96). Museerna och mål- och resultatstyrningen och design har bl.a. legat till grund för de så kallade skönhetspara- graferna i (1987:10), väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Kulturmiljömålen har däremot inte förts in i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Det primära syftet med sektorsmålen är att de ska vara styrande eller vägledande för arbetet på respektive område. De kan t.ex. tas till utgångspunkt för den årliga resultatredovisning som regeringen gör i förhållande till . Politiska målsättningar har även fått ökad betydelse i ett annat avseende. är de instrument som kulturpolitiken i första hand använder sig av – anslagsbelopp för olika bidragsformer, förordningar med bidragsbestämmelser och organisationslösningar – antingen delegerade till regeringen eller be- gränsade till den årliga budgetpropositionen. För att motivera en så kallad särproposition till krävs det antingen ett förslag om lagändring eller om en politisk målsättning som är framlagd för ställningstagande. Ser man till de senaste årens särpro- positioner på kulturområdet är det påfallande vilken stor roll förslag om nya eller ändrade mål har haft. Museiområdet har inte haft någon särskild lagstiftning och inte några sektorsmål och det har följaktligen inte heller beslutats någon museipolitisk särpro- position , vilket däremot har skett på arkivområdet, form- och designområdet och kulturmiljöområdet. Uppföljning och utvärdering på kulturområdet I den kulturpolitiska propositionen föreslog regeringen att en ny myndighet skulle inrättas med uppgift att analysera, ut- värdera och följa upp kulturpolitiska insatser. Syftet var att för- stärka en oberoende analys och uppföljning inom kulturområdet. Ansvaret för uppföljning av den bidragsgivning och de konstnärliga och kulturella insatser som görs av respektive myndighet eller in- stitution fortsatt skulle ligga hos den utförande eller beslutande myndigheten, t.ex. , , och . Den nya myndigheten – Myndigheten för kulturanalys – inledde sin verksamhet och har publicerat ett stort antal rapporter och analyser med statistiska uppgifter och med ut- värderingar av olika kulturpolitiska reformer. Museerna och mål- och resultatstyrningen mer att se ut framöver är dock oklart. Myndigheten för kultur- analys ska ingå i en aviserad översyn av regeringens alla utvärde- ringsmyndigheter och vilka förslag denna kan komma att resultera i återstår att se. Det minskade antalet målnivåer, de nedkortade regleringsbreven och den strategiska betoningen av instruktionen har sammantaget inneburit att vissa tidigare arbetskrävande moment försvunnit för tjänstemän. Ungefär togs även styrelserna bort från alla centrala myndighetsmuseer. ändrades instruktionerna för de myndighetsmuseerna så att de dittillsvarande styrelserna med begränsat ansvar togs bort. I stället blev museerna så kallade enrådighetsmyndigheter (se avsnitt 6.4). Detta har gjort att arbetet med styrelsetillsättningar minskat i om- fång. upptar dock den årliga budgetprocessen en an- senlig del av tjänsteutövningen. Budgetprocessen i följer i stora drag en års- cykel. Processen inleds i början av ett kalenderår då de allmän- politiska prioriteringarna formuleras på övergripande politisk nivå. Under vidtar tjänstemännens läsning och analyser av myndigheters och institutioners årsredovisningar och budget- underlag. Därefter sker en samordning av ett första budgetförslag för det egna departementet avstämt med den politiska nivån. Rela- tivt inleds också tjänstemännens arbete med att skriva de olika delarna i den årliga budgetpropositionen och ett första manus bör helst vara klart före sommarsemestrarna. hålls normalt politiska överläggningar på då de sista budgetfrågorna ska falla på plats och därefter sker slut- redigeringen av budgetpropositionen. I samband med att proposi- tionen lämnas till tar tjänstemännen fram olika typer av underlag för den presentation som sker på politisk nivå. Så snart detta moment är över vidtar arbetet med reglerings- breven. Varje budgethandläggare ansvarar för sina respektive myn- digheter och institutioner men det behövs även här en samordning för att undvika stora skillnader i hanteringen. be- slutas och därefter vidtar nästa års budgetprocess. Museerna och mål- och resultatstyrningen Ett ytterligare moment i budgetcykeln är de mål- och resultat- dialoger som är en viktig del av styrningsmodellen. När modellen var ny på kulturområdet fanns det förväntningar på att kultur- ministern skulle delta vid varje myndighetsdialog. Den normala ordningen var i stället att statssekreteraren ledde dialogerna. Totalt sett upptog dock dialogerna orimligt mycket tid för statssekreteraren, med följd att det kunde dröja mycket länge mellan dialogtillfällena för enskilda myndigheter och institutioner. har dialogerna därför i huvudsak delegerats till tjänstemannanivån. Inför mål- och resultatdialogerna, och som underlag för bl.a. ekonomiska uppföljning, tas det fram sam- manfattande analyser av institutionernas verksamhet. I dessa görs ett försök att beskriva och värdera verksamheten under föregående år, både kvantitativt och kvalitativt. Av tidsskäl får denna i huvud- sak begränsas till en sammanställning av institutionernas årsredo- visningar och viktigare återrapporteringar och någon mer ingående analys av verksamhetens innehåll kan normalt sett inte göras. Så som den svenska statsförvaltningen är uppbyggd, med ett litet re- geringskansli och relativt sett stora och självständiga myndigheter, är det också svårt att egentligen förvänta sig något annat. Budgetprocessen, inklusive mål- och resultatdialogerna, är den- samma för alla fackdepartement i . Det som i huvudsak skiljer från andra departement är antalet myndigheter och institutioner, mängden anslag och anslags- poster samt antalet sektorer inom politikområdet. Dessa faktorer är erfarenhetsmässigt mycket resurskrävande. I praktiken måste fler- talet handläggare ha ansvar för någon eller några institutioner och anslag. Hanteringen av de centrala museerna är t.ex. uppdelad på ca 10–15 handläggare, vilket i sin tur kräver en utvecklad samordning. Därmed försvåras också utvecklingen av den mer strategiska roll för tjänstemännen som pekade på som allt viktigare. Museernas arbete med verksamhetsplaner och årsredovisningar arbete med att formulera instruktioner och att analysera återrapporteringar motsvaras av myndigheternas och in- stitutionernas arbete med verksamhetsplaner och årsredovisningar. Museerna och mål- och resultatstyrningen Det förstnämnda dokumentet är framåtblickande och i första hand till för internt bruk, medan det sistnämnda är tillbakablickande och primärt till för att återrapportera verksamheten till uppdragsgiva- ren. I princip ska strukturen och innehållet i de båda dokumenten vara sammanfallande men i praktiken hanteras de oftast separerade från varandra. Därmed måste myndigheterna och institutionerna utföra liknande dokumentation två gånger.19 I samband med förtydligandet av instruktionerna som det pri- mära styrningsinstrumentet ändrades också bestämmelserna för hur myndigheternas resultatredovisningar skulle utformas. I års- redovisningen skulle resultatredovisningen avse verksam- hetens ”prestationer” med avseende på ”volym” och ”kostnader” och redovisningen skulle göras enligt en ”indelning” som myndig- heten själv bestämde. Det gavs alltså en större frihet för myndig- heterna att redovisa ett urval av verksamheten och det kan even- tuellt förklara att verksamhetsplanen, som i högre grad ska beskriva hela verksamheten, inte samordnas mer med årsredovisningen. Vid utredningens kontakter med har det bl.a. framgått att museimyndigheterna är relativt dåliga på att formulera prestationsmått.20 Det som redovisas i årsredovisningarna är snarare verksamhetsgrenar. Att utveckla sådana mått utifrån uppdrags- beskrivningen i instruktionen är en utmaning för respektive institu- tion med nuvarande styrningsmodell. 8.4Dagens styrning av museerna – olika processer När styrmodellen i statsförvaltningen beskrivs och diskuteras är det oftast relationen mellan regeringen och dess myndigheter som väcker störst intresse. En pådrivande part i sammanhaget är dock som beslutar om lagar, vissa politiska mål och statsbudgetens anslag och som därmed också förväntar sig en resultatredovisning från reger- ingens sida. I praktiken består styrningsmodellen därmed av två delvis parallella processer. Dels den mellan regeringen och myndig- heterna/institutionerna, som granskar, dels den där regeringen resultatredovisar t.ex. museernas verksamhet till . 19Detta togs upp som ett problem vid utredningens möte med företrädare för Riksrevisio- nen . 20Uppgifter från mötet med . Museerna och mål- och resultatstyrningen Den årliga revisionen av centralmuseernas årsredovisningar resulte- rar i en revisionsberättelse där oftast anger att års- redovisningen i alla väsentliga avseenden ger en rättvisande bild av museets finansiella ställning. Det är det som i dagligt tal kallas för en ”ren” revision. Därutöver kan revisionen vid behov lämna en revisionsrapport för att påtala brister i årsredovisningen. Dessa brister kan vara relativt allvarliga utan att för den skull ändra den övergripande slutstatsen i revisionsberättelsen. Revisonen granskar inte processflödet – hur arbetet med årsredovisningen har utförts – utan enbart resultatet. Årsredovisningen består av två delar: dels en finansiell del med ekonomiska uppgifter, dels en beskrivande resultatredovisning som beskriver verksamhetens olika delar. Båda ingår i ansvar men det är i första hand den finansiella delen som granskas. Betoningen ligger på ”ordning och reda” och mindre på verksam- hetens innehåll. Normalt träffar den ansvariga revisorn museets ledning en gång och museets ekonomichef eller motsvarande två gånger. En fråga som diskuterats är i vilken grad revisionen genom sin granskning ska vara normerande för tolkningen av olika finansiella bestämmelser. Museernas revisionsberättelser och even- tuella revisionsrapporter lämnas för kännedom till Kulturdeparte- mentet och dessa läggs normalt till handlingarna utan åtgärd. De innehållsliga delarna av museernas årsredovisningar och sär- skilda avrapporteringar analyseras av tjänstemännen på Kultur- departementet och resulterar i en relativt översiktlig bedömning av verksamhetens resultat. I de fall det hålls en mål- och resultatdialog skrivs även en särskild promemoria med en redovisning av verk- samhetens bedömda resultat och måluppfyllelse. Promemorian är ett viktigt underlag för själva dialogen som hålls på Kultur- departementet mellan museets ledning och oftast departementets ansvariga huvudman på tjänstemannivå och ansvarig handläggare. Vid dessa dialoger är det tänkt att ska kunna uttala både beröm och kritik men innehållet i dialogen eller i de Museerna och mål- och resultatstyrningen eventuellt riktningsgivande signaler som ges är inte offentliga och därmed inte heller möjliga för allmänheten att följa. skrivs det också en resultatredovisning i budgetpro- positionen enligt den indelning i sektorer som har gällt . De centrala museerna, både myndigheter och stiftelser, ingår där i området för ”Museer och utställningar”. I samma krets ingår också de museer som ryms i begreppet ”vissa museer”, liksom Riksutställ- ningar, Forum för levande historia och anslaget för statliga utställ- ningsgarantier. En annan näraliggande sektor är den för ”Kultur- miljö” som omfattar , anslaget till kultur- miljövård och den kyrkoantikvariska ersättningen. Varje sådan sektor beskrivs i avsnitt som följer en disposition som har varit oförändrad . Under rubriken visar regeringen till målen för den nationella kulturpolitiken och om det finns sektorsmål anges det att även antagit dessa. Det gäller t.ex. för de nya sektorsmålen för kulturmiljöarbetet. Därefter i dispositionen följer avsnittet Resultatredovisning med tre delavsnitt: Bedömningsgrunder, Resultat och Analys och slutsatser. På museiområdet finns det sedan budgetpropositionen en lista med bedömningsgrunder som resultatet mäts utifrån. Det får antas att bedömningsgrunderna bygger på museernas uppdrag i sina instruktioner, men de kan också liknas vid indikatorer för mål som inte har formulerats. I tabellen nedan redovisas de bedöm- ningsgrunder som har använts i respektive budgetproposition (BP) . De listas i den ordning de nämns i respektive text och inte i tematisk ordning. Museerna och mål- och resultatstyrningen Som framgår av tabellen omfattar bedömningsgrunderna i huvudsak de traditionellt sett dominerande delarna av museernas verksamhet: samlingsförvaltning och publik verksamhet. Formuleringarna är inte identiska med dem som finns i instruktionerna och några av de upp- drag som ingår i instruktionerna saknas i bedömningsgrunderna, t.ex. ”nyförvärv” och ”ökad kunskap grundad på forskning”. Begreppet ”utställningsverksamhet” är vidare utbytt mot ”publik verksamhet”. I bedömningsgrunderna får också de generella kulturpolitiska målen om barn och unga, jämställdhet och tillgänglighet en relativt stor plats. I den redovisning av resultat som följer är det påfallande hur användningen av kvantitativa uppgifter har ökat.21 Resultatredovis- 21 De statliga museerna och fler andra kulturinstitutioner har också fått i upp- drag att definiera och redovisa kvalitativa indikatorer. Detta är dock fortfarande ett utveck- lingsområde för museerna. Museerna och mål- och resultatstyrningen ningen har inletts med en redovisning av be- söksutvecklingen på i första hand de centrala museerna. har man kunnat redovisa ökande besökstal i hela eller delar av sektorn men när det i budgetpropositionen konstaterades att det totala antalet besök minskat, gjordes bedömningen att besökstalen bara är en variabel bland flera vid bedömningen av museernas re- sultat och att det var minst lika viktigt att se på verksamhetens kvalitet.22 Med stöd av statistik från Myndigheten för kulturanalys kan numera även uppgifterna om barn och unga och jämställdhet illustreras med kvantitativa data. I övrigt består resultatredovis- ningen av exempel hämtade från enskilda centralmuseer, t.ex. om förvaltning av samlingarna, inklusive uppgifter om digitaliseringen, och om kunskapsuppbyggnad och forskning. I delavsnittet med analys och slutsatser har regeringen beskrivit resultaten som ”goda”. 2015 gör regeringen bedömningen att resultatet avseende de cen- trala museernas publika verksamhet varit bra och att det speglar en stor bredd i utbudet. Det kvarstår dock ett arbete för att de cen- trala museerna ska nå grupper som är tydligt underrepresenterade bland museibesökarna. Införandet av fri entré bedöms undanröja ett hinder för den som är museiovan.23 En slutsats som kan dras av denna genomgång är att regeringens resultatredovisning av museernas verksamhet i budgetproposi- tionen är relativt ambitiös i förhållande till många andra kultur- området. Det är också tydligt att den utvecklats i en riktning som efterfrågat med bl.a. tydligare bedömningsgrunder och en mer övergripande redovisning. Sambandet mellan resultatredo- visningens slutsatser och budgetpropositionens förslag till anslags- belopp och reformer är dock sällan helt tydligt. Ett undantag är de senaste budgetpropositionerna och förslaget om att införa fri entré. Reformen med fri entré kan utan större svårigheter knytas till de bedömningsgrunder som används och förväntas påverka den typ av resultat som redovisas i budgetpropositionen. 2013/14:1, utg.omr. 17, s. 123. 2014/15:1, utg.omr. 17, s. 131. Museerna och mål- och resultatstyrningen 8.5Lärdomar att dra av nuvarande styrningsmodell Mål- och resultatstyrning inom kulturpolitiken har i det närmaste på nacken. Även om styrningsmodellen som sådan i stora delar är intakt har det hänt en hel del med den styrning som sker på kulturområdet. Från att inledningsvis ha tagit sig an uppgiften med råge, med bl.a. alltför många mål och målnivåer, har det skett en förflyttning i riktning mot en enklare och mer en- tydig styrning av myndigheter och institutioner på kulturområdet. Det finns dock en del kvarvarande ofullkomligheter i modellens praktiska hantering. Museernas instruktioner är t.ex. fortfarande omfattande och detaljerade med ett flertal strecksatser som be- skriver uppdragets olika delar. Det årliga budgetarbetet på Kultur- departementet präglas ännu av en traditionell sektorsindelning och av en relativt splittrad process som försvårar en mer strategisk styr- ning av museerna. Detta är inte heller rimligt att förvänta sig att tjänstemännen på departementet löpande ska kunna genomföra någon djupare bedömning av själva innehållet i institutionernas verksamhet. När det gäller resultat av den förda museipolitiken finns det också, precis som på andra ”mjuka” politikområden, stora svårig- heter att påvisa och beskriva de kvalitativa effekterna och därför blir det allt vanligare med kvantitativa uppgifter om olika faktorer som faktiskt är mätbara. kan dessa få en överdriven bety- delse, eller så har de till och med en oklar koppling till det egentliga uppdraget. I syfte att motverka denna utveckling har man inom kulturpolitiken bl.a. gett institutionerna i särskilt uppdrag att själva redovisa de kvalitativa effekterna av sin verksamhet. Genom att förnya tidigare beslutade sektorsmål inom kultur- politiken, eller genom att införa helt nya, riskerar styrningsmodel- len också att bli mindre entydig och mer oöverskådlig. Ska natio- nella mål införas är det viktigt att det inte bara blir en fråga om att föra till nya målformuleringar/uppdrag, utan att man också analy- serar relationen till uppgifter som uttrycks i andra delar av styr- systemet. Vi föreslår i kapitel 10 att nationella mål och grundläg- gande uppdrag för de allmänna museerna bör uttryckas i en egen lag, bl.a. för att skapa klarhet i systemet med styrsignaler inom statsförvaltningen. 9Samhällsförändringar, trender och utmaningar I detta kapitel behandlas samhällsförändringar, trender och utma- ningar som kan iakttas i museernas omvärld. Framställningen utgör en grund för de bedömningar och förslag som uttrycks i nästa kapi- tel. Kapitlet baseras på en rad studier och rapporter om pågående förändringar i samhället. I vissa delar, framförallt när det gäller ob- servationer om museiverksamheten som sådan, har vi även inklude- rat uppgifter från möten som utredningen genomfört med företrä- dare från sektorn och från enkätsvar vi fått in. Med utgångspunkt i detta material fokuserar utredningen här (avsnitt 9.1) på ett antal utvecklingslinjer som är särskilt betydelse- fulla för museerna. Det handlar bl.a. om utvecklingen mot större kulturell heterogenitet i samhället, nya historiebruk, digitaliser- ingens och internationaliserings effekter samt en ökad insikt om klimatfrågans betydelse. I följande avsnitt (avsnitt 9.2) presenteras synpunkter på museernas utmaningar från olika grupper av musei- professionella (9.2.1), men också från museiovana men potentiella användare (9.2.2). 9.1Samhällsförändringar som påverkar museerna Den statliga tillsattes av den förra reger- ingen med uppdraget att identifiera viktiga utmaningar med sikte och 2050.1 Kommissionen identifierade en rad utma- ningar av betydelse för samhällsutvecklingen. Bland annat lyfte man fram de utmaningar som följer av klimatförändringarna, den demo- 1 För en sammanfattning se Svenska framtidsutmaningar – Slutrapport från regeringens Framtids- kommission (Ds 2013:19). Samhällsförändringar, trender och utmaningar grafiska utvecklingen och av migration och integration. Vidare pekade man på fortsatta utmaningar vad gäller t.ex. jämställdhet. Av särskilt intresse i detta sammanhang är den analys som Fram- tidskommissionen gjorde av den sociala sammanhållningens ut- maningar. Man framhöll att under har förändrats på de flesta områden genom bl.a. teknikutveckling, globalisering och individualisering. Heterogeniteten har ökat i sam- hället, som många av de institutioner, symboler och upp- levelser som förmår skapa gemensamma referensramar har försva- gats eller skiftat karaktär. Ytterst handlar social sammanhållning, enligt denna bedömning, om i vilken grad människor känner gemenskap och tillit till var- andra, av hur stora de upplevda avstånden och konflikterna mellan grupper är, av hur stor toleransen för olikheter är, och av hur stark känslan är av tillhörighet. Det handlar om hur stark känslan för det allmänna är, och hur den gestaltar sig. I det sammanhanget spelar både objektiva och subjektiva faktorer en stor roll. Även om det som i slutändan har störst betydelse är i vilken utsträckning män- niskor upplever att man, trots skillnader i övrigt, tillhör samma gemenskap, så riskerar den upplevelsen att försvagas ifall de objek- tiva olikheterna mellan grupper växer. Kommissionen pekade på att som den sociala sam- manhållningen i är stark pågår olika förändrings- processer som riskerar att både kan öka skillnaderna och minska kontakterna mellan grupper på ett sätt som kan inne- bära nya utmaningar för sammanhållningen. Dit hör i första hand utanförskap och ekonomisk ojämlikhet, ökad etnisk och kulturell mångfald, individualisering och ett allt mer fragmenterat medie- landskap. Alla dessa risker och utmaningar går igen i de trender och sam- hällsförändringar som utredningen identifierat som viktiga för museernas del. Framtidens museer kan också, med sina särskilda resurser, i högsta grad vara en del av lösningen på flera av de pro- blem som förändringarna orsakar. Detta förutsätter dock att de aktivt tar sig an utmaningarna. Nedan identifieras ett antal viktiga förändringsområden och i förhållande till dessa pekar vi också på utvecklingsmöjligheter för museerna. Inledningsvis ska dock sägas något om hur museerna som institutioner kommit att utvecklas . Samhällsförändringar, trender och utmaningar I är museisektorn på många sätt expansiv. Till exempel har en rad privata initiativ sjösatts i , som dessutom redan är en museität stad. Konsthallen har slagit upp sina portar i och öppnade Hamn (Historiearvsmuseet) i . och The Museum är också ganska nya verksamheter, som dess- utom har valt att kalla sig museer.