sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — För att en stat ska betraktas som en demokrati förutsätts således fria och rättvisa val, allmän och lika rösträtt, rätten att kandidera till förtroendeuppdrag, möjligheter till ansvarsutkrävande, samt re- spekt för de olika opinionsfriheterna. En förutsättning för detta är bl.a. att varje individ – oavsett kön, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt – tillerkänns sina grundläggande fri- och rättigheter och ges möjlig- het att delta i öppna och fria val av de styrande representanterna.3 Om en stat utifrån sin lagstiftning gör åtskillnad mellan sina med- borgare eller där det förekommer andra begränsningar föreligger ett demokratiskt underskott i staten ifråga. Vid prövningen av en stats demokratiska status ska kvinnors rättigheter särskilt uppmärksammas. Av prövningen ska bl.a. fram- gå huruvida kvinnor har möjlighet att delta i samhällsstyrningen, rätt att utöva offentliga uppdrag samt rätt till självbestämmande. 3 Se regeringens skrivelse Frihet från förtryck, 2008/09:11. Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna Att kvinnors rättigheter särskilt beaktas i bedömningen av en stats demokratiska status ligger även i linje med svensk utrikespolitiks mål att stärka lika rättigheter mellan män och kvinnor. En orsak till att särskild hänsyn bör tas till kvinnor och barn vid tillståndsprövningen avseende krigsmaterielexport är att kvinnor och barn är särskilt utsatta i väpnade konflikter. Något som också särskilt uppmärksammats av FN:s säkerhetsråd.4 Vidare bör minoriteters rättigheter vara centralt vid bedömning- en av en stats demokratiska status. Minoriteters rätt till sitt språk, sin kultur och sin religion är avgörande för om en stat ska betraktas som fullt ut demokratisk. 14.4Utformningen och tillämpningen av ett demokratikriterium Genom införandet av ett demokratikriterium lyfts en stats demo- kratiska status tydligare fram som en viktig utrikespolitisk faktor i den totalbedömning som ska göras för varje enskilt ärende. Att be- vilja krigsmaterielexport till en stat som har grava demokratiska brister kan ses som en legitimering av eller politiskt stöd till den sittande regimen. Detta kan i sin tur komma att motverka övergripande utrikespolitiska mål att främja demokrati och mänsk- liga rättigheter. Det bör framhållas att de flesta stater har någon form av demokratiska brister. Det demokratikriterium som kommittén föreslår ska utgöra ett hinder för krigsmaterielexport till stater som har tydliga brister i sin demokratiskastatus. Den mottagande statens respekt för de medborgerliga och politiska rättigheterna ska vara av avgörande betydelse (se vidare kapitel 16). Som konstaterats kan det demokratiska underskottet i de stater som är att betrakta som icke-demokratiska skilja sig åt. Prövningen bör därför utgå från statens demokratiska status där hänsyn kan tas till den spännvidd som kan föreligga, alltifrån stater som gränsar till demokrati till stater med omfattande brister i sin demokratiska status. Denna syn på hur en stats demokratiska status ska analy- 4 Se bl.a. FN:s säkerhetsråds resolution som uppmanar medlemsstaterna att inkludera kvinnor i arbetet med säkerhetsfrågor på alla nivåer och resolution som syftar till att synliggöra sexuellt våld mot kvinnor i konflikter som en institutionaliserad form av vapen och krigsstrategi. Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna seras stämmer med den syn på demokrati som kommer till uttryck i ett antal regeringsskrivelser5 och framhålls även i utredningens direktiv. Någon i förväg fastslagen gräns mellan stater som ska betraktas som demokratier respektive icke-demokratier anser kommittén inte kan göras. I stället ska en stats demokratiska status, utifrån de kriterier som tidigare redovisats, ingå som en central del i den hel- hetsbedömning som ska göras i det enskilda ärendet. Bl.a. bör det i prövningen beaktas i vilken riktning den aktuella staten rör sig – mot demokrati eller från demokrati. Det kan inte uteslutas att en stat som ännu inte är att betrakta som en konsoliderad demokrati, men som är i en positiv utveckling mot demokrati, kan vara i behov av att importera krigsmateriel för att säkerställa en sådan positiv ut- veckling. Sådant tillstånd bör emellertid lämnas med försiktighet. En sådan situation kan exempelvis uppstå för att skydda sig mot yttre hot och/eller internationell terrorism. Det kan heller inte ute- slutas att det finns stater som balanserar på gränsen till demokrati, men som har en negativ demokratiutveckling och där p.g.a. detta inte bör bevilja tillstånd. Respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och en fungerande rättsstat förutsätter och ömsesidigt förstärker varandra. Sambandet mellan mänskliga rättigheter och demokrati visar sig dels genom att respekt för dessa rättigheter förstärker en stats demokratiska sty- relseskick, dels genom att demokratiska institutioner och besluts- processer gör skyddet för mänskliga rättigheter starkare. Demokrati- kriteriet och det nationella åtagandet avseende mänskliga rättig- heter kan ses komplettera varandra i tillståndsprövningen. Att det kommer att uppstå viss överlappning mellan dessa två kriterier ser kommittén inte som problematiskt mot bakgrund av att tillstånds- prövningen ska utgå från en helhetsbedömning. Ett nationellt demokratikriterium som ska utgå från den mot- tagande staten som sådan utgör ett komplement till och en skärp- ning av nuvarande riktlinjer. Därmed skapas förutsättningar för att göra en samlad bedömning av de mål som särskilt lyfts fram i ut- rikespolitiken. Generellt kan sägas att ju större det demokratiska 5 Se bl.a. regeringens skrivelser Frihet från förtryck (skr. 2008/09:11), Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skrivelse 2007/08:109), och i propositionen Gemensamt ansvar – politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna underskottet är desto större utrikespolitiska skäl föreligger mot att tillstånd beviljas. Gentemot icke-demokratiska stater som har grava brister i sin demokratiska status föreligger hinder mot export. En- ligt kommitténs uppfattning står det inte i överensstämmelse med svensk utrikespolitik att tillstånd beviljas till en sådan stat. Med stat som har grava och omfattande brister i sin demokratiska status av- ses vad som i dagligt tal benämns diktaturer eller auktoritära stater. Ärenden som berör stater med grava och omfattande brister i sin demokratiska status kan innefatta känsliga utrikespolitiska bedöm- ningar. ska alltid rådfrågas i sådana ärenden. 15Kommitténs förslag gällande följdleveranser Kommitténs förslag: För att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på exportmarknaden så måste den köpande statens krav på eventuella garantier på leveranssäkerhet beaktas i export- kontrollregelverket. För att tydliggöra den svenska exportkontroll- politikens syn på leveranssäkerhet bör en regel om följdleveranser även fortsättningsvis återfinnas i riktlinjerna. Kommittén föreslår att tolkningen av vad som utgör en följdleverans görs snävare än vad som följer av riktlinjerna och den praxisutveckling som skett. Presumtionen för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser ska kvarstå, men en prövning ska alltid ske i det enskilda fallet för att säkerställa att tillstånd inte står i strid med internationella förpliktelser. En sådan prövning ska också säkerställa att den mot- tagande staten fullgjort sina åtaganden till . Bl.a. att staten följt de föreskrifter som kan följa av ett slutanvändarintyg. Om så inte är fallet bör presumtionen brytas. I tillståndsprövningen ska även beaktas om situationen i den mottagande staten avsevärt för- sämrats i förhållande till hur situationen var när det ursprungliga be- slutet beviljades. Så är t.ex. fallet om situationen för de mänskliga rättigheterna avsevärt försämrats så att den mottagande staten begår omfattande och allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. Ex- portkontrollrådet (EKR) bör rådfrågas i sådana ärenden. Vidare bör EKR rådfrågas i ärenden där en skälighetsbedömning ska göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleverans. Kommittén anser att en följdleverans ska anses vara för handen när det rör sig om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel, speciell ammunition till tidigare levererad krigsmateriel, samt andra leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljade till- stånd. Kommitténs förslag gällande följdleveranser 15.1Förslag till regel om följdleverans Kommittén föreslår att följande regel om följdleverans införs i rikt- linjerna. Regeln tydliggör vad som ska betraktas som en följdleve- rans: Tillstånd bör beviljas till följdleveranser. Med följdleverans avses utför- sel av reservdelar, ammunition samt andra leveranser som har ett direkt samband med tidigare levererad krigsmateriel. Av utredningens direktiv framgår att kommittén ska pröva vad som bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa. Vidare följer av direktivet att de förändringar som föreslås inte ska få retroaktiv verkan, dvs. nuvarande export- kontrollregelverk ska tillämpas på tillstånd som beviljats före det att kommittén föreslagna förändringar träder kraft. Inledningsvis kan konstateras att det i samband med att nu- varande riktlinjer antogs skedde en utökning av vad som är att anse som en följdleverans. Det kan vidare konstateras att praxisutveck- lingen av vad som ska betraktas som en följdleverans – såsom det kommer till uttryck i de tio följdleveranstyper som redogjorts för i kapitel 11 – har utökats. Följdleveransbegreppet har med andra ord över tiden fått en vidgad innebörd. Enligt kommittén har tolk- ningen av följdleveransbegreppet genom praxisutvecklingen blivit alltför vidlyftig. För att legitimera en fortsatt presumtion för följd- leveranser bör tolkningen av begreppet göras snävare. 15.3Presumtionen att bevilja tillstånd för följdleveranser bör bestå För att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på export- marknaden så måste den köpande statens krav på eventuella garan- tier på leveranssäkerhet beaktas i exportkontrollregelverket. För att tydliggöra den svenska exportkontrollpolitikens syn på leverans- säkerhet bör en regel om följdleveranser även fortsättningsvis åter- finnas i riktlinjerna. Som en allmän princip bör framgå att det före- ligger en presumtion för beviljande av tillstånd. Kommitténs förslag gällande följdleveranser märksammas att det inte finns någon allmän skyldighet att bevilja nya leveranser av krigsmateriel till en mottagarstat. Av motivtexten till gällande riktlinjer avseende följdleveranser av reservdelar m.m. framgår att tillstånd bör meddelas om inte ovillkorliga hinder är för handen. Även om kommittén delar synen att det ska föreligga en presumtion för följdleveranser så måste en prövning göras i varje enskilt fall. Tillstånd får t.ex. inte beviljas om det går emot någon internationell förpliktelse åtagit sig. Detta uppstår t.ex. om FN, EU eller beslutat om ett vapenembargo mot den mot- tagande staten, eller om det finns en övervägande risk att den aktu- ella krigsmaterielen kommer att användas för att allvarligt kränka mänskliga rättigheter eller den internationella humanitära rätten. Härutöver bör tillstånd till följdleverans inte beviljas i de fall där mottagarstaten inte fullgjort sina förpliktelser – som t.ex. kan framgå av ett slutanvändarintyg – gentemot . I tillstånds- prövningen ska även beaktas om situationen i den mottagande sta- ten avsevärt försämrats i förhållande till hur situationen var när det ursprungliga beslutet beviljades. Så är t.ex. fallet om situationen för de mänskliga rättigheterna avsevärt försämrats som medför att den mottagande staten begår omfattande och allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. För att presumtionen för följdleveranser ska bestå är det nöd- vändigt att behålla en restriktiv tolkning av vad som är att betrakta som en följdleverans. Endast leveranser som har ett direkt samband till tidigare levererad krigsmateriel bör betraktas som en följdleve- rans. Den praxisutveckling som skett avseende vad som bedömts utgöra en följdleverans har enligt kommittén kommit att bli alltför extensiv. Tolkningen av vad som utgör en följdleverans måste be- gränsas för att på så sätt säkerställa att presumtionen för att till- stånd ska beviljas för följdleveranser kan kvarstå. EKR bör råd- frågas i ärenden där en skälighetsbedömning ska göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleverans eller inte samt i ärenden där det finns skäl att överväga att presumtionen ska brytas. I det följande redogör kommittén för sitt förslag till vad som fortsättningsvis ska betraktas som en följdleverans samt för hur en regel om följdleverans kan utformas. Kommitténs förslag gällande följdleveranser 15.4Förslag om vad som ska utgöra en följdleverans De i kapitel 11 nämnda följdleveranstyperna kan delas in i tre under- grupper: reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel, speciell ammunition till tidigare levererad krigsmateriel, samt leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljad ut- försel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd. ser på dessa undergrupper beskrivs närmare i det följande. Reservdelar utgör den tydligaste formen av följdleverans och ska även fortsättningsvis betraktas som en sådan. Denna typ av följd- leverans torde heller inte skapa några gränsdragningsproblem efter- som det bör vara relativt enkelt att avgöra om det rör sig om en reservdelsleverans till tidigare levererad krigsmateriel. I ett beslut om följdleverans av reservdelar bör det framgå att ärendet rör en sådan följdleverans samt när beslutet fattades om det ursprungliga utförseltillståndet. Härutöver har ISP att ta ställning till om det skett sådana förändringar i mottagandestaten att pre- sumtionen för att tillstånd ska beviljas bör brytas. Särskild eller speciell ammunition bör även fortsättningsvis betrak- tas som en följdleverans. Därvid fordras att ammunitionen i fråga är särskilt utvecklad för ett specifikt vapensystem. Vidare fordras att den aktuella ammunitionstypen omfattades av det ursprungliga utförseltillståndet. Robotar, vars avskjutningsanordning inte är av engångskaraktär, likställs i detta sammanhang med särskild eller speciell ammunition. Om den ursprungliga krigsmaterielexporten avsåg ett vapen- system som har kapacitet till olika typer av verkan bör en åtskillnad göras utifrån vilken typ av mål som ammunitionen kan användas Kommitténs förslag gällande följdleveranser Ett exempel på detta är ammunition till det i tillverkade granatgeväret . Detta granatgevär kan dels användas med pansarbrytande ammunition, dels användas med anti-personell ammunition. Avgörande för bedömningen av huruvida en följd- leverans är för handen eller inte beror således på vilken typ av am- munition som ursprungligen levererades. I sammanhanget bör även framhållas internationella förpliktelser. I de fall en inter- nationell förpliktelse föreligger får inte tillstånd beviljas, oaktat om det rör sig om en följdleverans. Utgångspunkten för bedömningen blir delvis en annan i den situationen att prövningen avser vidareutvecklad eller uppgraderad ammunition till ett befintligt vapensystem, vilken medför en för- stärkt vapenverkan eller utökat användningsområde. Huruvida en följdleverans i en sådan situation kan anses föreligga eller inte måste baseras på en skälighetsbedömning, där kopplingen till den ur- sprungliga leveransen bör vara avgörande. I den situationen fordras att ISP (eller regeringen om frågan hänskjutits dit) har tillräcklig information om vilka förändringar i vapenverkan eller användnings- området som skett med hänsyn till vidareutvecklingen eller upp- graderingen. Av beslutsunderlaget ska tydligt framgå den skälig- hetsbedömning som myndigheten därvid gjort. Avseende småkaliberammunition är denna generellt sett inte framtagen för ett specifikt vapensystem. Vid utförsel av sådan am- munition kan det därför som huvudregel inte bli fråga om att rikt- linjerna för följdleveranser ska tillämpas. 15.4.3Leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljad utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd I nuvarande regelverk bedöms en leverans som har samband med tidigare beviljad utförsel, och där det framstår som oskäligt att inte bevilja tillstånd, som en följdleverans. I dessa fall är det subjektiva inslaget i bedömningen större än i de två andra undergrupperna. I ISP:s promemoria redovisas bl.a. följdleveranstyperna: ersätt- ningsleverans, kompletteringsleverans, återkommande anskaffning samt besläktad materiel. Vid bedömningen av nämnda leverans- typer torde oskälighetsbedömningen vara mer frekvent återkom- mande än i de övriga följdleveranstyper som ingår i denna under- Kommitténs förslag gällande följdleveranser grupp.1 De ovan uppräknade följdleveranstyperna har inte heller alltid en sådan direkt koppling till tidigare levererad krigsmateriel att det framstår som naturligt att en presumtion för att tillstånd ska beviljas ska föreligga. Däremot är kopplingen mellan den initiala utförseln och den aktuella en omständighet som är av betydelse för den sedvanliga totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Beaktat det anförda bör enligt kommitténs förmenande följdleve- ranstyperna ersättningsleverans, kompletteringsleverans, återkom- mande anskaffning samt besläktad materiel därför inte fortsätt- ningsvis med automatik betraktas som följdleveranser. I de fall det finns ett direkt samband med tidigare beviljad ut- försel och aktuell utförsel bör den senare även fortsättningsvis be- traktas som en följdleverans. Så är fallet avseende uppgradering av tidigare levererade vapensystem eller underhållsutrustning till så- dana system. För att ett direkt samband ska anses föreligga krävs dock att det föreligger en direkt koppling till de produkter som har exporterats. En särskild situation föreligger i de fall där svenska staten åtagit sig leveranssäkerhetsgarantier gentemot den mottagande staten. Att bryta ett sådant åtagande utgör ett beslut av sådan principiell be- tydelse att ärendet som regel bör prövas av regeringen, efter det att EKR rådfrågats. 15.4.5Bedömda effekter av förslaget Som påpekats utgör leveranssäkerhet för en köpande stat en av- görande faktor i en upphandling och därmed utgör frågan om tyd- lighet rörande följdleveranser en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på exportmarknaden. Den fråge- ställning som är av intresse att besvara med anledning av kommit- téns förslag om följleveranser är huruvida och svenska före- 1 Underhållsutrustning, renoverings- och uppdateringssatser, följdleveranser utgående från licensavtal samt tidigare civil materiel. Kommitténs förslag gällande följdleveranser tag genom förslaget kan komma att betraktas som en mindre till- förlitlig samarbetspartner och leverantör. Genom att det tydligt i exportkontrollregelverket framgår vad som ska anses utgöra en följdleverans liksom att det även fortsätt- ningsvis ska föreligga en presumtion för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser tydliggörs den svenska exportkontrollpolitiken. För en köpare är det således redan klart inom vilka ramar en följdleve- rans kan medges. De stater som med anledning av förslaget i denna del väljer bort att köpa krigsmateriel från är sannolikt så- dana stater som genom de övriga skärpningar som kommittén före- slår ändå inte skulle komma ifråga för svensk krigsmaterielexport. Detta medför följaktligen att den föreslagna skärpning avseende följdleveransbegreppet inte torde innebära någon ytterligare konse- kvens för försvarsindustrin än den som följer av de övriga skärp- ningar som föreslås. Att exportkontrollregelverket är så tydligt som möjligt på denna punkt medför att den trovärdighet som och svenska företag åtnjuter på den globala marknaden som en tillförlitlig sam- arbetspartner kan bestå. vid bedömningen av följdleverans Som angetts föreligger ingen bortre tidsgräns för när en följd- leverans kan ske. Detta har kritiserats och röster har höjts för att få till stånd en tidsgräns för följdleveranser. Kommittén ser inte att det är möjligt att av praktiska skäl upp- ställa någon generell bortre tidsgräns. Dels på grund av svårigheter- na att objektivt bedöma den livslängd som aktuella produkter har, dels på grund av att det i stor utsträckning är ägarens/bruka- rens perspektiv på produktens livslängd som måste läggas till grund för bedömningen. Härutöver torde det skilja sig avsevärt mellan olika produkters respektive hela systems livslängd, vilket också medför svårigheter att föra in en tidsbegränsning för hur länge en följdleverans kan vara för handen. Då en prövning alltid ska ske i det enskilda fallet utgör likväl tidsaspekten en faktor som ska be- aktas i den helhetsbedömning som ska göras. Kommitténs förslag: nuvarande struk- tur bör bestå, dvs. att krigsmateriellagen anger vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. Riktlinjerna ska inte ges författningsstatus eftersom tillståndsprövningen ska bygga på en politisk avväg- ning och därmed inte etablera några positiva rättigheter som kan prövas i en juridisk process. Av krigsmateriellagen bör även fortsättningsvis följa ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Under vissa förutsättningar ska dock tillstånd även fortsättningsvis kunna lämnas. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden bör även fortsättningsvis ligga till grund för prövning av tillstånd enligt krigsmateriellagen. Ex- portkontrollrådets (EKR) roll som rådgivande organ bör bestå då detta skapar förutsättningar för att erhålla en bred parlamen- tarisk bas kring exportkontrollen av krigsmateriel. Det politiska ansvaret för de tillståndsbeslut som fattas vilar emellertid ytterst hos regeringen. Gällande skrivna riktlinjer återspeglar inte fullt ut de princi- per och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövning- en avseende utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bi- stånd till någon i utlandet eller för annan utlandssamverkan. De förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikes- politiken sedan riktlinjerna formulerades måste komma till ut- tryck i dessa. De förslag till skärpningar av exportkontrollen av krigsmateriel som kommittén föreslår bör också komma till ut- tryck i riktlinjerna. Sedan riktlinjerna formulerades har biträtt ett antal internationella förpliktelser och åtaganden inom exportkontroll- området av krigsmateriel. Bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och (, ATT). Kommittén anser att det är angeläget att reger- ingen utarbetar nya riktlinjer som i ett dokument sammanför alla nationella och internationella principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen. En sådan konsoli- dering skulle skapa större transparens och överskådlighet i ex- portkontrollregelverket samt tydliggöra den svenska exportkon- trollpolitiken avseende krigsmateriel. De kriterier som följer av de internationella förpliktelserna och åtagandena utgår till skill- nad från de svenska riktlinjerna ifrån ett materielspecifikt syn- sätt. I de svenska riktlinjerna, såsom de kommer till uttryck i de villkorliga hindren, ska en bedömning av den potentiella mot- tagande statens situation som sådan göras, främst vad gäller förekomsten av, eller risken för, väpnad konflikt, situationen för de mänskliga rättigheterna samt den mottagande statens demo- kratiska status (enligt kommitténs förslag). Hur en samman- vägning av de olika regelverken ska göras är en grannlaga uppgift i sig själv. I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram nya riktlinjer.