sou · H3B399d3 · 2015-12-04 00:00:00 — 7Baseras på kommuns kostnader för att ta fram detaljplan med/utan område av riksintresse form av nedlagd arbetstid. Om vi gör ett försiktigt antagande om att av de detaljplaneprocesser som initieras inom områden av riksintresse sker i onödan pga. otillräckliga kunskaper och värdebeskrivningar, kan årliga besparingar i nedlagd arbetstid beräknas till (500*0,05*200 000). Dessa besparingar tillfaller kommunerna och de exploatörer som finansierar arbetet. Räkneexempel 4 – Tidigareläggande av bostadsbyggande Det saknas nationell statistik över hur lång kalendertid planprocesserna tar. I betänkandet En effektivare plan- och byggprocess (SOU 2013:34) har en sammanställning gjorts av genomförda undersökningar. Av sammanställningen framgår att processtiderna från de olika undersökningarna varierar mellan 1,5 och . Vi gör ett antagande om att den genomsnittliga planeringstiden för en detaljplan som berör ett område av riksintresse befinner sig i det övre spannet och är 30 månader. Vi antar också att utredningens förslag kan förväntas förkorta planeringsprocessen med , vilket får som konsekvens att det samlade bostadsbyggandet kan tidigareläggas . Detta är att betrakta som en engångsintäkt för samhället, dvs. vid varje givet tillfälle kommer tre månaders bostadsbyggande att vara uppfört som om förslaget inte hade genomförts inte hade varit uppfört. uppfördes cirka 29 000 bostäder i . av detaljplaner som antas berör områden av riksintresse. Om vi antar att det byggs lika många bostäder inom detaljplaner som berör riksintresse jämfört med detaljplaner som inte berör riksintresse kan vi vidare anta att 7 830 bostäder (29 000*0,27) byggs på detaljplaner som uppförs på områden som berör riksintresse. Om vi dessutom gör ett antagande om att konsumentöverskottet per uppförd bostad är kan vi uppskatta den samhällsekonomiska engångsintäkten av tidigarelagda bostäder till (7 830*(3/12)*100 000). 14.6.3Konsekvenser för övriga plan- och miljöprocesser Utredningen har inte gjort någon fördjupad bedömning kring vilka konsekvenser utredningens förslag kommer att få på tids- och resursåtgång i övriga plan- och miljöprocesser. Utredningen bedömer att följande faktorer talar för att planeringsnyttorna sammantaget bör bli positiva: Tydligt angivna områden och värdebeskrivningar för områden av riksintresse i översiktsplaner och nationellt register ökar transparensen gentemot exploatörer och skapar bättre underlag för att förutse tolkningar av riksintressevärden. Ökade kunskaper om områden av riksintresse hos kommunala planerare som kommer av deltagande i samrådsförfarandet kommer att medföra bättre avvägda bedömningar. Behovet av kompletterande utredningar i enskilda ärenden minskar. 14.7Konsekvenser av förbättrad tillämpning av systemet (fas 3) I avsnitt 14.6 beskrivs de två typer av förändringar i systemets funktionssätt som förslaget förväntas ge upphov till: minskad tids- och resursåtgång i planeringen, samt bättre och mer ändamålsenlig planering. En viktig skillnad mellan dessa båda typer av planeringsnytta är att det i fallet med bättre och mer ändamålsenlig planering handlar om förändrade avvägningar och beslut. Som vid alla avvägningar och beslut finns det aktörer som kan uppfatta sig som vinnare eller förlorare. Eftersom utredningens förslag förväntas leda till att fler och annorlunda avvägningar i mark- och vattenanvändningsfrågor kommer att göras inom systemet, kan olika aktörers intresse komma att påverkas på sätt som gör att aktörerna i olika utsträckning uppfattar sig som vinnare eller förlorare8. Det är dock viktigt 8 Den samhällsekonomiska konsekvensen av den ökade planeringsnyttan består i skillnaden mellan den samhällsekonomiska konsekvensen av det nya beslutet (nya förutsättningar) jämfört med den samhällsekonomiska konsekvensen av det gamla beslutet (befintliga förutsättningar). Ett exempel på denna typ av planeringsnytta kan exempelvis vara att en plane- att tänka på att det inte handlar om ett nollsummespel eftersom avsikten är att viktiga intressen ska tillgodoses som andra intressen tillåts att utvecklas. Tydligare värdebeskrivningar kan t.ex. bidra till att ett bevarandeintresse tillgodoses på ett bättre sätt än med en mer otydlig och godtycklig process. Det är generellt svårt att jämföra och ställa exploaterings- och bevarandevärden mot varandra. Eftersom det inte går att förutse vare sig på vilka sätt som beslut kommer att fattas annorlunda som en konsekvens av utredningens förslag eller hur stora samhällsekonomiska värden som påverkas, går det följaktligen inte heller att göra någon samlad samhällsekonomisk uppskattning av förslagets konsekvenser vad gäller det förändrade planeringsutfallet i form av bättre och mer ändamålsenlig planering. Utredningen gör dock följande övergripande bedömning: De samhällsekonomiska konsekvenserna av de förändrade avvägningar och beslut som kommer att göras som en konsekvens av förslaget bör sammantaget bli positiva. Förutsättningarna ökar för att beslut och planering i större utsträckning görs utifrån ett långsiktigt hållbart helhetsperspektiv så att viktiga värden tillgodoses som samhällsutveckling kan möjliggöras även i komplexa miljöer. I nästa avsnitt utvecklas resonemanget kopplat specifikt till exploatering och bostadsbyggande. 14.7.1Förbättrade förutsättningar för exploatering och bostadsbyggande Frågan om områden av riksintresse enligt 3 kap. MB som hinder för bostadsbyggande behandlades i utredningens delbetänkande (SOU 2014:59) och beskrivs i avsnitt 8.2.2. Utredningen fann att områden av riksintresse på olika sätt kan hindra planering för ring och en exploatering av en fastighet med bostäder blir av som annars inte hade blivit av på grund av att ett område som tidigare klassificerats som av riksintresse för kulturmiljövård efter aktualitetsprövning inte längre bedöms vara av riksintresse eller att bedömer att bostadsförsörjningsvärdet överstiger kulturmiljövärdena. Planeringsnyttan utgörs i detta exempel av värdet av de samhällsekonomiska konsekvenserna av exploatering minus värdet av de samhällsekonomiska konsekvenserna av bevarande. bostadsbyggande genom att bestämmelserna om områden av riksintresse ska tillämpas i planeringsprocessen enligt . En orsak är att otydligheter och brister i systemet gör det svårt att tillämpa, bl.a. när det gäller bedömning av påtaglig skada eller motsvarande. Det inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna så att planeringsprocessen för områden som berör riksintressen ofta blir onödigt långdragen och kostsam. Det bidrar också till en oförutsägbarhet i planeringsprocessen som kan medföra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse. När det gäller hushållningsbestämmelsernas påverkan på bostadsbyggandet ansåg utredningen att den största potentialen för att underlätta planering för bostadsbyggande finns i möjligheterna att förbättra förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelserna. Det är svårt att mer specifikt förutse konsekvenserna av utredningens förslag för exploatering och bostadsbyggande. Det beror i hög grad av hur kriterier utformas och vilka beslut om områden av riksintressen och områden av väsentligt allmänt intresse som kommer att fattas. Det kan inte uteslutas att en inventering av värden och en ökad tydlighet kring hur riksintressen bör hanteras i den kommunala planeringen kan leda till att områden som inte planeras eller bebyggs med anledning av att de berörs av riksintressen kommer att tillgängliggöras för bebyggelse. Följande faktorer talar för att förutsättningarna för exploatering för bostadsbyggande förbättras och i förlängningen får en positiv inverkan på bostadsbyggandet: Minskade antal områden och arealer av riksintresse kan potentiellt medge byggande i miljöer på attraktiv mark som andra viktiga värden så långt möjligt tillgodoses. Ökad transparens och förutsägbarhet i hur Riksintressevärdena kommer att tolkas i prövning och överprövning minskar exploatörers och kommuners risker med detaljplanering. Ökad tydlighet i systemet gör att kommuners och exploatörers risker för att planeringsprocesser drar ut , att planer behöver omarbetas och att projekt helt stoppas minskar, vilket sammantaget gör det mer attraktivt att exploatera. Föreslagen ventil för regeringen skapar en förbättrad möjlighet att tillgodose bostadsförsörjningsintressen. Utredningen gör bedömningen att föreslagna författningsändringar inte på något betydande sätt kommer att hindra att några bostäder byggs som hade byggts inom ramen för befintlig systemtillämpning. Det kan inte uteslutas att föreslagna författningsändringar i enskilda fall och avvägningar kan få som konsekvens att bostäder hindras som hade byggts inom ramen för befintlig tillämpning. Utredningen bedömer dock detta som mindre sannolikt än att motsatsen sker. Sammantaget gör utredningen därför bedömningen att föreslagna ändringar i systemet kommer att få en positiv effekt på bostadsbyggandet. Det har inte varit möjligt att bedöma eller uppskatta detta i kvantitativa termer eller ställa i relation till de riksintressen som kan påverkas. 14.8Övriga överväganden och bedömningar 14.8.1Potentiella risker och osäkerheter I detta avsnitt beskrivs övriga risker och osäkerheter som föreslagna författningsändringar bedöms medföra. Bedömningarna av dessa risker är förknippade med betydande osäkerheter och bedöms inte som möjliga att förutse på kvantitativ grund. Större utbredning av riksintresseområden När regeringen fastställer kriterier för riksintresseområden förutsätts att det ska kunna leda till en minskad total omfattning av riksintresseområdenas utbredning. är det tydligt att sektorsmyndigheterna ofta har betydligt lättare att föreslå fler riksintresseområden än färre. Andra intressenter kan också förväntas vilja påverka regeringen att tillgodose samhällsintressen som upplevs som viktiga. Om regeringen inte tar ett helhetsgrepp om frågorna och ger tydliga direktiv till myndigheterna om underlaget för riksintressekriterierna finns det risk för att utbredningen av riksintresseområden i slutänden ökar som det också finns stora områden av väsentligt allmänt intresse som kommunerna förväntas ta hänsyn till i sin planering. En sådan utveckling kan bli förödande för kommunernas möjligheter att möta medborgarnas och företagens krav på fler bostäder och övrig samhällsutveckling. För att förslaget ska kunna genomföras enligt utredningens intentioner och ge det avsedda resultatet krävs att alla berörda aktörer visar förståelse och acceptans för helheten i förslaget. Det krävs också att sektorsmyndigheterna tillsammans med länsstyrelser och kommuner utvecklar en gemensam syn på tillämpningen av hushållningsbestämmelserna som innebär att förutsättningar skapas för en rationell planering utifrån en helhetssyn om ett hållbart samhällsbyggande för en hållbar utveckling både i områden av riksintresse och av väsentligt allmänt intresse. Nuvarande system för riksintressen enligt 3 kap. MB utgår från sektorsmyndigheternas bedömningar av värden. Genom utredningens förslag ges regeringen en tydligare roll genom att besluta om kriterier för riksintressen. Riksintressena, och mer allmänt systemet för hushållning med mark- och vattenområden, får därmed en tydligare demokratisk förankring. Förändringen medför också en ökad flexibilitet i systemet som gör det möjligt att i en definierad process ändra på kriterierna för riksintressena allt eftersom nya faktorer och tillstånd som behöver beaktas tillkommer. Om kommande regeringar väljer att ändra kriterierna förutsätter detta ett rigoröst förfarande där underlag behöver inhämtas från sektorsmyndigheterna och frågan remitteras till berörda aktörer. Utredningen bedömer att regeringens beslut om kriterier sannolikt inte kommer bli föremål för ändringar som saknar motivering utifrån ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Införande av områden av väsentligt allmänt intresse som nytt begrepp i 3 kap. MB Utredningens förslag ger sektorsmyndigheter möjlighet att ange områden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv som kommuner ska redovisa i sina översiktsplaner. Det kan sägas inne- bära en formalisering av myndigheternas befintliga möjligheter att ange områden av allmänt intresse och en ny formaliserad uppgift för kommunerna. Exempelvis har områden av allmänt intresse som bör beaktas i kommunernas planering redan angivits av och Försvarsmakten. I länsstyrelsernas sammanfattande redogörelser lämnas information om allmänna intressen ur regionalt perspektiv som bör beaktas i kommunernas planering. Områden som kommunerna anser vara av allmänt intresse ur ett lokalt perspektiv anges i de kommunala översiktsplanerna. Utredningen bedömer att införandet av begreppet område av väsentligt allmänt intresse i huvudsak är en formalisering av hur dagens system är tänkt att fungera. Kortsiktig osäkerhet inom planeringssystemet Föreslagna ändringar inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden kan likt alla förändringar betraktas som en ”störning” inom systemet där aktörer inom systemet kommer att behöva anpassa sina processer och rutiner. Detta kan förväntas ske . Att en förändring inom ett befintligt system sker utgör i sig en risk då koppling till praxis, tidigare erfarenheter och rutiner förloras. Nya begrepp och uppgifter kan av olika aktörer inom systemet uppfattas som svårare att tillämpa. Skiftet från begreppet ”påtaglig skada” till att ”intresset ska tillgodoses” kan förväntas skapa viss osäkerhet. bedömning är att föreslagna ändringar i systemet bör ses mot bakgrund av befintlig problembild kring avsaknad av enhetlig tillämpning och tillgänglig praxis. Genom att tillhandahålla definitioner och formalisera systemets innehåll bedöms tydligheten öka . På kort sikt uppstår emellertid en risk för att aktörerna inom systemet kommer att uppleva en ökad osäkerhet kring hur tillämpningen ska ske och avvägningar göras mellan intressen. I förlängningen kan det inte uteslutas att exploatörer som hade tänkt exploatera avvaktar till efter att sektorsmyndigheterna fattat beslut om områden av riksintresse. Den föreslagna ventilen kan dock tänkas motverka en sådan utveckling. Försvagat skydd av vissa intressen Det är generellt svårt att förutse vilka konsekvenser som utredningens förslag medför för skyddet av olika intressen då detta i hög utsträckning är beroende av vilka kriterier och beslut om områden av riksintressen som fattas. En tydlig intention med föreslagna ändringar är att hushållningsbestämmelserna i större utsträckning tillämpas som en planeringslagstiftning i stället för en skyddslagstiftning. Detta bedömer utredningen ligger i linje med lagstiftarens ursprungliga intentioner. Det kan inte uteslutas att aktörer och enskilda inom systemet kommer att uppfatta systemet och specifika skyddsvärden som mindre säkra. behöver det ses i perspektivet av att avsevärda områden som bedömts vara av riksintresse omfattas av beslut om annat skydd, t.ex. beslut enligt 7 kap. MB. Föreslaget samrådsförfarande bedöms stärka möjligheten för olika aktörer att påverka besluten om områden av riksintresse. 14.8.2Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen Förslagen bedöms inte beröra de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. 14.8.3Förslagens betydelse och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen bedöms inte medföra några förändringar för den kommunala självstyrelsen. Om förslagen genomförs så att den totala utbredningen av områden av riksintresse minskar innebär det ett större utrymme för kommunerna att självständigt göra bedömningar om tillämpningen av hushållningsbestämmelserna för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning. 14.8.4Förslagens betydelse och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Förslagen bedöms inte ha någon betydelse för konsekvenserna för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. 14.8.5Förslagens betydelse och konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Förslagen bedöms inte få några övriga konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet utöver de som redan redovisats. 14.8.6Förslagens betydelse och konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 14.8.7 Särskilda hänsyn som behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande eller speciella informationsinsatser Utredningen föreslår (se avsnitt 11.10) att ges i uppdrag att ta fram en av hushållningsbestämmelserna och att genomföra utbildningar för de aktörer som har att tillämpa hushållningsbestämmelserna. 14.8.8Uppföljning och utvärdering av föreslagna författningsändringar Utredningen föreslår (se avsnitt 11.10) att ges i uppdrag att följa och utvärdera bestämmelsernas tillämpning. Enligt kommittéförordningen ska kommittén föreslå en finansiering om förslagen innebär kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. Utredningens förslag innebär samlade direkta kostnader brutto för staten, kommuner och landsting till –2035 (se avsnitt 14.5.2). Utredningen föreslår att en del av de resurser som avsätts i statsbudgeten för nå miljökvalitetsmålen används för att finansiera den föreslagna ändringen av systemet för hushållning med mark- och vattenområden. Skälen är följande. Den fysiska planeringens betydelse för att nå miljökvalitetsmålen och en hållbar utveckling betonas i ett flertal av regeringens propositioner, skrivelser och i utredningar som behandlar dessa frågor (se bl.a. avsnitt 10.1.5 och 11.2.1). Som framgår bl.a. av avsnitt 11.1.1 och 11.4.1 är ett viktigt syfte med förslaget att samordna miljömålsarbetet och annat arbete med att nå olika samhällsmål med systemet för hushållning med mark- och vattenområden. beslutade om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (se avsnitt 10.1.3). beslutade om följande riktlinjer för samhällsplaneringen. De nationella miljökvalitetsmålen ska, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen ska statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla. 1997/98:145, s. 321) beslutade om 62 delmål till samtliga miljökvalitetsmål utom Begränsad klimatpåverkan. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). beslutade om ett särskilt delmål för klimatpolitiken (Prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Delmålen innehöll åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen som behövde finansieras. I budgetpropositionen lanserades miljökvalitetsmålen som indelningsgrund för resultatredovisningen i budgetpropositionen som har följt denna indelning. Det totala anslaget för miljöområdet (UO 20) ökade med mellan 2001–2002. Från och med denna proposition har en större del av resurstilldelningen inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård uttryckligen avsatts för arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. Av tabell 14.11 framgår omfattningen av de resurser som uttryckligen avsatts i budgetpropositionen under utgiftsområde 20 för arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. Källa: Budgetpropositionerna –2015. *Tillskottet beräknat som den årliga summan av anslagsposterna 1:2 –1:4, 1:10, 1:12, 1:15, 1:16 och 1:18 minus det totala anslaget 2001 för UO 20. Den totala bruttokostnaden om –2035 för att genomföra utredningens förslag ger en genomsnittlig kostnad om . Det skulle utgöra en andel motsvarande av tilldelade resurser för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Med hänsyn till de förväntade långsiktiga effekterna av att genomföra förslagen (se avsnitt 14.7) anser utredningen att en sådan finansiering skulle vara en samhällsekonomiskt lönsam investering. Det behövs ett väl fungerande system för fysisk planering inte bara för bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen utan även för att främja exempelvis bostadsbyggande, regional tillväxt, klimatarbete och energiomställningsarbete på ett sätt som bidrar till en hållbar utveckling. En effektiv tillämpning av hushållningsbestämmelserna är en viktig del av planeringssystemet. Utredningen har inte närmare studerat statens finansiering av arbetet med att nå andra samhällsmål men förutsätter att det även under andra utgiftsområden kan finnas utrymme för och anledning till att bidra till finansiering av genomförandet av utredningens förslag. Enligt utredningens bedömning finns det framgent behov av vägledande bestämmelser för arealhushållning med områden av väsentligt allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Det finns också behov av möjligheter till statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationellt särskilt betydelsefulla intressen. Förslaget till ändringar i lagstiftningen Utgår från att bestämmelserna handlar om arealhushållning med områden av allmänt intresse i den fysiska planeringen med syfte att bidra till en hållbar utveckling och betonar vikten av helhetssyn i den fysiska planeringen. Utgår från att det även finns behov av ett system för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationella intressen. Eftersom frågorna rör nationella intressen bör staten genom regeringen ha ett tydligare ansvar i systemet. Betonar kommunernas uppgift att i sin fysiska planering göra samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Förslagets bakomliggande syften är bl.a. att främja en helhetssyn i den fysiska planeringen om vad som är en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden och den fysiska miljön i övrigt för att nå en hållbar stads- och landsbygdsutveckling, att skapa bättre förutsättningar för väl avvägda beslut i frågor om ändrad användning av mark- eller vattenområden och för kontinuerlig dialog mellan statliga myndigheter, kommuner och regionala planeringsorgan om vad som är en långsiktigt god hushållning, och att säkerställa internationella åtaganden i frågor som rör långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden. 15.2Förslag till ändring i Paragrafen motsvarar nuvarande 1 §. Utredningen föreslår att den grundläggande bestämmelsen i 3 kap. 1 § MB till stöd för avvägningen i fråga om användningen av mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt lämnas oförändrad. Enligt bestämmelsen ska en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av att bevara ett mark- eller vattenområde för framtiden och å andra sidan värdet av att ta det i anspråk för något visst ändamål. I förarbetena (prop. 1985/86:3, s. 47) uttalas bl.a. att reglerna ska ses som förhandsuttalanden om hur avvägningar om användningen av naturresurserna normalt bör göras i de fall som reglerna behandlar. De verksamheter och intressen som tas upp är inte rangordnade sinsemellan. Vid konkurrens mellan dessa om ett område får – om området inte är av stor betydelse i ett nationellt perspektiv för en viss verksamhet eller ett visst intresse – avvägningar göras utifrån den grundläggande avvägningsbestämmelsen. Enligt förarbetena (se prop. 1985/86:3 s. 154 och prop. 1997/98:45, del 2 s. 30) bör alltid möjligheten att kunna utnyttja ett område för olika verksamheter undersökas. I första meningen menas med ”det eller de ändamål” att man alltid ska pröva möjligheterna till kombinerad användning av ett område. Vid ökad markbrist eller annan konkurrens är det en fördel om marken och den fysiska miljön i övrigt kan nyttjas för flera ändamål.