sou · H3B319 · 2015-03-04 00:00:00 — Enligt 23 kap. 13 § LVM ska övervakning av regelbunden finansiell information hos emittenter som ska tillämpa bestämmelserna i 16 kap. och vars överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i efter ansökan av emittenten bekostas av emittenten genom årliga avgifter till inspektionen. Den närmare beräkningen och uttaget av avgifterna regleras i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet (se vidare avsnitt 6.6). 4.7Finansinspektionens befogenheter att ingripa mot emittenter 4.7.1Rätt att begära upplysningar m.m. För att ska kunna fullgöra sin tillsyn har myndigheten getts vissa tillsynsbefogenheter. Artikel 24.4 i öppenhetsdirektivet fastslår vilka befogenheter den behöriga myndigheten åtminstone ska ha. Inspektionen får begära att ett företag eller någon annan tillhandahåller uppgifter, handlingar eller något annat (23 kap. 3 § LVM). Bestämmelsen tar främst sikte på sådan information som myndigheten behöver för sin tillsyn, exempelvis kompletterande information som behövs för att verifiera en tidigare lämnad uppgift i t.ex. en årsredovisning. Möjligheten enligt paragrafen för inspektionen att begära att någon inställer sig till förhör för att lämna upplysningar gäller emellertid inte vid tillämpning av de bestämmelser som följer av öppenhetsdirektivet (prop. 2006/07:65 s. 221). Inspektionen har rätt att förelägga någon vid vite att göra Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt rättelse om denne inte fullgör skyldigheten att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat (23 kap. 3 § sista stycket jämförd med 25 kap. 29 § LVM). får när det är nödvändigt också genomföra en platsundersökning hos såväl börsen som en emittent (23 kap 4 § LVM). Genom inspektioner på plats hos en börs har inspektionen möjlighet att kontrollera att en börs sköter övervakningen av emittenternas regelbundna finansiella information och studera rutiner och processer för övervakningen. Bestämmelsen möjliggör även för inspektionen att ta del av upplysningar och handlingar på plats hos en emittent för att fullgöra de arbetsuppgifter som följer av redovisningstillsynen. Inspektionen får inte använda tvångsmedel för att genomföra en platsundersökning (samma prop. s. 223). Av central betydelse för arbete med redovisningstillsynen är möjligheten att vid vite förelägga en emittent om rättelse. får enligt 25 kap. 18 § 2. LVM förelägga en emittent att göra rättelse om emittenten offentliggjort regelbunden finansiell information som är ofullständig eller som innehåller väsentliga fel. Enligt förarbetena bör en emittent med stöd av bestämmelsen kunna föreläggas att offentliggöra kompletterande information eller att korrigera redan offentligjord information. Ett föreläggande om rättelse kan även innebära att en emittent föreläggs att till en nästkommande rapportperiod t.ex. ändra en viss redovisningsprincip (prop. 2006/07:65 s. 223). Vid bedömningen huruvida finansiell information är ofullständig eller innehåller väsentliga fel är utgångspunkten, för emittenter med säte i , reglerna i årsredovisningslagen, lagen om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag, lagen om årsredovisning i försäkringsföretag samt IAS-förordningen (se vidare avsnitt 4.2.1). Rättelse är den ingripandeåtgärd som också anges i Esmas nya riktlinjer om tillsyn över finansiell information. Som framgår i avsnitt 4.4.2 har meddelat att inspektionen med något undantag avser att följa riktlinjerna såvitt avser tillsynsåtgärder. Enligt riktlinje 7 ska tillsynsutövaren när en väsentligt Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt oriktig uppgift upptäcks skyndsamt vidta åtminstone en av följande åtgärder: a)Kräva att de finansiella rapporterna rättas och offentliggörs på nytt. b)Kräva en särskild rättelse. c)Kräva en rättelse i framtida finansiella rapporter och räkna om jämförelsetalen, när detta är relevant.24 I riktlinje 8 anges att väsentlighetsbedömningen får göras utifrån det relevanta finansiella rapporteringsramverk som användes för att utarbeta den finansiella informationen vid rapporteringsdagen.25 Enligt IFRS är exempelvis saknade eller oriktiga poster väsentliga om de var för sig eller tillsammans kan påverka de ekonomiska beslut som användare fattar på basis av de finansiella rapporterna. Hur väsentlig en avvikelse är beror på omfattningen av de saknade eller oriktiga uppgifterna och deras natur, med hänsyn tagen till de omständigheter som omger dem. Postens storlek eller natur, eller en kombination av båda dessa faktorer, kan vara en avgörande faktor.26 Enligt riktlinje 7 bör den typ av rättelse som ger investerarna bästa möjliga information användas. En tillsynsutövare kan välja att begära rättelse i framtida finansiella rapporter om marknaden är tillräckligt informerad när beslutet fattas. Detsamma gäller om beslutet enbart rör hur informationen presenterades i rapporterna snarare än innehållet i rapporterna (t.ex. om informationen tydligt presenteras i noterna men det relevanta regelverket kräver att informationen presenteras i själva rapporterna). Även tidpunkten för beslutet ska beaktas. Om beslutet tidsmässigt ligger väldigt nära offentliggörandet av rapporterna kan en rättelse i framtida rapporter vara lämplig.27 Som tidigare beskrivits är en börs enligt 16 kap. 14 § LVM skyldig att anmäla till när en emittent inte hörsammar börsens uppmaning till åtgärd. En anmälan behöver dock inte ske om emittenten på börsens uppmaning har offentliggjort 24ESMA/2014/1293SV punkt 57. 25ESMA/2014/1293SV punkt 62. 26ESMA/2014/1293SV punkt 6. Se IAS 1 punkt 7. 27ESMA/2014/1293SV punkt 61. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt rättad eller kompletterad information. Enligt förarbetena till bestämmelsen ska inspektionen när anmälan kommit in göra en bedömning av om det finns anledning för inspektionen att vidare utreda överträdelsen eller ingripa, eller om det som den börsen har gjort eller har för avsikt att göra är tillräckligt. För att inspektionen ska kunna göra en sådan bedömning, bör inspektionen i samband med anmälan få information från börsen om vilka åtgärder som vidtagits samt hur börsen avser att gå vidare (samma prop. s. 215 f.). Om finner skäl att ingripa framgår av 25 kap. 22 § LVM att inspektionen ska meddela emittenten en erinran. Avsikten är inte att en erinran alltid ska beslutas när regelbunden finansiell information inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten. Enligt 25 kap. 22 § andra stycket LVM ska erinran inte beslutas om en överträdelse är ringa eller ursäktlig. Enligt förarbetena till bestämmelsen utgår bedömningen i detta avseende från omfattningen av överträdelsen i det enskilda fallet. Det bör beaktas både vilken bestämmelse som har överträtts och i vilken grad så har skett (samma prop. s. 352). Det förhållandet att inspektionen beslutar om en erinran är inte avsett att förhindra att inspektionen också förelägger emittenten att göra rättelse och att föreläggandet förenas med vite i enlighet med 25 kap. 18 § LVM. har möjlighet att i kombination med erinran påföra en straffavgift som ska uppgå till lägst och högst (25 kap. 23 § LVM). Straffavgiften är tänkt att användas när enbart en erinran inte räcker till som sanktion mot emittenten och blir ett sätt att ytterligare gradera överträdelsen. Straffavgift kan bli aktuellt t.ex. när emittenten tidigare gjort sig skyldig till liknande överträdelser eller om överträdelsen är så allvarlig att inspektionen bedömer att enbart en erinran inte är en tillräcklig markering (samma prop. s. 352). har inte ingripit mot emittenter i något ärende i enlighet med det redovisade regelverket. Ett skäl till detta är att inspektionen inte har haft anledning att fatta beslut i ärenden som redan handlagts av börsernas övervakningsfunktioner. 5Redovisningstillsyn i andra EES-länder I detta kapitel beskrivs redovisningstillsynen i några länder inom EES. Formerna för hur tillsynen är organiserad skiljer sig åt mellan länderna men generellt kan sägas att redovisningstillsynen i de flesta EES-länder utförs av den myndighet som har tillsyn över värdepappersmarknaderna och därmed är landets Esma-medlem. I några länder utförs tillsynen av privaträttsliga organisationer eller en kombination av myndighet och privaträttslig organisation. Så är fallet i , , , och . I , och är ansvaret för tillsynen uppdelat på olika myndigheter.1 Skillnaderna mellan tillsynsorganen i , bl.a. med avseende på resultaten av de granskningar som genomförs och de åtgärder som vidtas, beskrivs i en artikel av den dåvarande vice ordföranden för det tyska tillsynsorganaet Deutsche Prüfstelle für Rechnungslegung (DPR) Axel Berger.2 En undersökning som genomförts av och forskare vid visar att det finns väsentliga skillnader mellan de europeiska tillsynsorganen vad avser struktur, arbetsmetoder, beslutsfattande och ingripanden. Tillsynsorganen skiljer sig även åt i sina bedömningar av väsentlighet och vilket fokus som läggs vid övervakningen av olika redovisningsstandarder. I studien drar man slutsatsen att redovisningstillsynen i uppvisar en låg grad av homogenitet vilket innebär att tillsynens kvalitet kan skilja sig åt 1Esma Report on Activities of the IFRS Enforcers in Europe in 2013 s. 7. 2Berger, A. (2010) The Development and Status of Enforcement in Union, Accounting in Europe, Vol. 7, No. 1, s. 15–35. Redovisningstillsyn i andra EES-länder mellan länderna.3 Det går dock inte, enligt slutsatserna, att med studien som grund göra gällande att någon organisationsform för tillsyn skulle vara bättre än någon annan. Utöver övervakningen av regelbunden finansiell information har vissa tillsynsorgan andra uppgifter som är direkt relaterade till redovisningstillsynen. En stor andel av tillsynsorganen är exempelvis även ansvariga för att ge ut vägledningar i redovisningsfrågor till marknaden. Vissa tillsynsorgan är skyldiga att ge ut förhandsbesked i redovisningsfrågor till de företag som begär det. Den följande beskrivningen av tillsynens utformning i några länder inom EES är baserad på en enkät som utredningen gjort med frågor till tillsynsorganen. Alla länder som utredningen har vänt sig till har svarat på enkäten. Utredningen har bl.a. ställt frågor om hur många emittenter som står under tillsyn, vilka ingripandeåtgärder tillsynsutövaren kan vidta vid överträdelser av regelverket om regelbunden finansiell information, om besluten kan överklagas till domstol samt hur tillsynsverksamheten finansieras. Utredningen har även efterfrågat tillsynsorganets uppfattning om hur emittenterna anser att tillsynen fungerar och om det finns något område som kan förbättras. Den ordning som gäller i de nordiska länderna , och beskrivs i avsnitt 5.2. I avsnitt 5.3 beskrivs tillsynen i , , , , och . Sist i kapitlet finns en sammanfattande kommentar (avsnitt 5.4). I bedrivs redovisningstillsynen av Finanstilsynet, som är den statliga myndighet som ansvarar för tillsyn över finansiella företag och marknader i . Ansvaret för tillsynen är förlagt till en enhet inom avdelningen för kapitalmarknadstillsyn. Enheten ansvarar även för granskningen av prospekt. 3 Financial Reporting Enforcement, A study of enforcement activities in 17 European countries, EY och , , 2014. Undersökningen bygger på en enkät som skickats ut till samtliga europeiska tillsynsorgan varav 17 svarade. Redovisningstillsyn i andra EES-länder fattar cirka 250 emittenter och tar cirka tio årsarbetskrafter i anspråk. Tillsynen finansieras genom att de emittenter som omfattas betalar en årlig avgift till myndigheten. Beslut i redovisningstillsynsfrågor fattas i första hand av den ansvariga avdelningen inom Finanstilsynet. I de fall emittenten överklagar lämnas beslutet till myndighetens styrelse. Finanstilsynet har i redovisningstillsynsfrågor tillgång till en grupp av redovisningskunniga representanter från näringslivet, revisionsbranschen och akademin som utses av , det s.k. Regnskapsfaglig ekspertutvalg. Expertgruppen består av ordförande, vice ordförande, fem ledamöter och tre suppleanter.4 Finanstilsynet väljer i vilken mån de vill konsultera expertgruppen och gruppens rekommendationer är inte bindande. Expertgruppens medlemmar omfattas av tystnadsplikt och frågan om jäv prövas i varje enskilt fall. Enligt riktlinjerna för expertgruppen ska de råd som lämnas till Finanstilsynet sammanfattas i ett uttalande där även avvikande uppfattningar ska framgå. Expertgruppens uttalanden är offentliga frånsett eventuella sekretessbelagda uppgifter och publiceras i anonymiserad form på myndighetens webbplats.5 Sammanträden med expertgruppen hålls cirka 6–. Vid sammankomsterna diskuteras i normalfallet ett eller två ärenden vilket brukar ta 4–i anspråk. Finanstilsynet tar inte upp alla granskningsärenden med expertgruppen, utan endast de som bedöms som särskilt komplicerade. Enligt uppgift från Finanstilsynet har den norska redovisningstillsynen fungerat väl som gått sedan införandet. Att få tag i specialistkompetens uppges dock vara en särskild utmaning. För en framgångsrik granskning krävs inte endast kunskaper om redovisningsregelverket utan även om den verksamhet som det granskade företaget bedriver. Den expertgrupp som Finanstilynet har till sin hjälp utgör en bra källa till kompetens och ger tillsynen en god förankring i marknaden och bland redovisningskunniga. Finanstilsynets intryck är att emittenterna som omfattas av tillsynen generellt sett varit nöjda. Tillsynsärenden kan dock i vissa 4www.finanstilsynet.no/no/Artikkelarkiv/Brev/2011/Medlemmer-i-regnskapsfaglig- ekspertutvalg/ 5www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/Regjeringen-Bondevik-II/fin/Nyheter-og- pressemeldinger/2005/retningslinjer_for_regnskapsfaglig.html?id=256848 Redovisningstillsyn i andra EES-länder fall dra ut och vara resurskrävande både för myndigheten och det granskade företaget. Några emittenter har framfört önskemål om att granskningsprocessen ska förkortas. Ansvaret för redovisningstillsynen i har delats mellan två myndigheter. Finanstilsynet ansvarar för granskningen av noterade finansiella företag och Erhvervsstyrelsen (den danska motsvarigheten till ) ansvarar för granskningen av övriga noterade företag. Tillsynen tar cirka tio årsarbetskrafter i anspråk. Enligt Finanstilsynets granskningsrapport omfattades 240 emittenter av redovisningstillsyn. Den granskning som utförs av Erhvervsstyrelsen finansieras genom årliga avgifter från emittenterna. Avgiften består av en fast grundavgift samt en rörlig komponent som bygger på emittentens marknadsvärde. Finanstilsynet tar inte ut någon särskild avgift för redovisningstillsynen från de finansiella företagen utan kostnaderna täcks av andra avgifter som myndigheten tar ut av företagen. fattar beslut i frågor om redovisningstillsyn som är av väsentlig karaktär eller där myndighetens uppfattning skiljer sig från emittentens. Fram fattades beslut i redovisningstillsynsfrågor av det dåvarande . bestod av en nämnd med 14 sakkunniga ledamöter varav hälften var oberoende och hälften representerade olika intressegrupper inom värdepappersmarknadsområdet. I frågor rörande redovisningstillsyn agerade rådet som en självständig myndighet. I andra sammanhang utgjorde rådet en del av Finanstilsynet. När lades ned övertogs arbetsuppgifterna av Det Finansielle Råd som är en särskild nämnd inom Finanstilsynet. Som en följd av finanskrisen har Finanstilsynet omorganiserats och fått en egen styrelse som fattar beslut i tillsynsfrågor. har därför Det Finansiella Råd upphört och ansvaret för beslutsfattandet överförts till . Den enda sanktion som används vid överträdelser av reglerna om regelbunden finansiell information är att emittenten föreläggs att offentliggöra en rättelse. Något beslut om sanktionsavgifter har aldrig fattats inom ramen för redovisningstillsynen. Redovisningstillsyn i andra EES-länder De emittenter som omfattas av tillsynen i är nöjda och något förslag att ändra på organisationen har inte lagts fram. I ligger ansvaret för redovisningstillsynen på den statliga myndigheten (Fin-FSA). På den enhet som hanterar tillsynen arbetar tio personer. Dessa personer har emellertid även andra arbetsuppgifter som är kopplade till värdepappersmarknaden och någon exakt uppskattning av årsarbetskraft avseende tillsynen går inte att göra. Redovisningstillsynen omfattar 140 emittenter och finaniseras via avgifter från emittenterna. Avgiften är reglerad i lag. Fin-FSA har befogenhet att besluta om samtliga ingripanden som följer av Esmas riktlinjer. meddelade myndigheten inga officiella och överklagbara ingripandebeslut. Emittenterna anser att tillsynen i fungerar bra. Myndigheten betonar dock att en bra och fungerande tillsyn kräver fortsatt tillräckliga personalresurser. Något förslag att ändra organisationen har inte lagts fram. 5.3Andra länder inom EU I bedrivs redovisningstillsynen av Authority (FSMA) som är den oberoende statliga myndighet som bl.a. ansvarar för tillsynen över de finansiella marknaderna och den information som ska lämnas av noterade företag. FSMA är behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet. Möjligheten att delegera tillsynsuppgifter har inte utnyttjas. Redovisningstillsynen omfattar cirka 130 emittenter och cirka 15 personer är involverade i tillsynen. Dessa personer har emellertid även arbetsuppgifter som rör tillsynen över värdepappersmarknaden, exempelvis granskning av prospekt, uppköpserbjudanden och frågor om bolagsstyrning. Myndigheten uppskattar att de resurser som läggs ned på redovisningstillsynen mot- Redovisningstillsyn i andra EES-länder svarar cirka 6–8 heltidstjänster. Redovisningstillsynen finansieras via avgifter från emittenterna. Avgiftens storlek är reglerad i lag. FSMA kan vidta flera olika ingripandeåtgärder i de fall myndigheten kommer fram till att en emittent har gjort en överträdelse av redovisningsreglerna. Myndigheten kan besluta om rättelse, sanktionsavgift eller vite om en emittent inte följer myndighetens beslut. En emittent som inte är nöjd med myndighetens beslut kan överklaga till domstol. Enligt uppgift från FSMA anser emittenterna att tillsynen fungerar bra. Något förslag att ändra på organisationen har inte lagts fram. I bedrivs redovisningstillsynen av den statliga myndigheten des Marchés Financiers (AMF). Redovisningstillsynen hanteras på två enheter inom myndigheten där cirka 40 medarbetare arbetar. Myndighetens verksamhet finansieras genom avgifter från emittenterna, kapitalförvaltare och fonder. Noterade bolag betalar dels en fast avgift, dels en avgift som varierar beroende på bolagets börsvärde. AMF har befogenhet att besluta om olika ingripandeåtgärder i de fall myndigheten kommer fram till att en emittent har gjort en överträdelse av redovisningsreglerna. Myndigheten kan dels begära förbättringar i framtida finansiella rapporter, dels korrigeringar i redan offentliggjord information. Vid allvarliga överträdelser kan myndighetens generalsekreterare besluta om en utredning. Utredarna har långtgående befogenheter att t.ex. intervjua arbetstagare eller beslagta handlingar. Utredningens resultat läggs fram för en sanktionskommitté inom AMF som består av självständiga medlemmar som inte sitter i myndighetens styrelse. Kommittén kan besluta om sanktionsavgifter om maximalt och kommitténs beslut kan överklagas till domstol. Emittenterna anser att tillsynen fungerar bra. Antalet anställda på AMF innebär emellertid att antalet granskningar måste hållas nere de år det finns många prospekt att granska. Något förslag att ändra organisationen har inte lagts fram. Redovisningstillsyn i andra EES-länder I ansvarar De Autoriteit Financiële Markten (AFM) för redovisningstillsynen. AFM bildades och är den myndighet som har hand om tillsynen över den holländska finansmarknaden. Ansvaret för granskningen av regelbunden finansiell information är delat mellan två olika avdelningar inom myndigheten. Öppenhetsdirektivets möjlighet till delegering av tillsynsuppgifter har inte utnyttjats. Redovisningstillsynen sköts av en särskild enhet inom AFM där cirka tolv medarbetare arbetar med frågor som rör redovisningstillsyn av cirka 245 emittenter. Verksamheten har fram finansierats genom avgifter från emittenterna () och direkt av staten. ska redovisningstillsynen helt finansieras via avgifter från emittenterna. I de fall AFM finner att en emittent har gjort en överträdelse av redovisningsregelverket kan myndigheten ingripa genom beslut om rättelse i kommande finansiella rapporter eller beslut om offentliggörande av rättelse. AFM kan även ansöka hos domstol om att emittenten ska upprätta nya finansiella rapporter. Myndighetens beslut kan inte överklagas. Om en emittent inte delar myndighetens bedömning om att rätta ett fel har emittenten möjlighet att avstå från att göra detta, varvid AFM måste vända sig till domstol för beslut. meddelade myndigheten fyra beslut med anledning av överträdelser av redovisningsregelverket. Den holländska tillsynen fungerar på ett tillfredsställande sätt och det har inte framkommit några förslag från emittenter eller andra på att ändra organisationsform eller arbetssätt. I utförs redovisningstillsynen av den privaträttsliga organisationen ().6 Den brittiska modellen bygger inte på lagstadgad delegering av myndighetsuppgifter från den centrala behöriga myndigheten, utan organi- Redovisningstillsyn i andra EES-länder sationen har utsetts direkt till behörig myndighet för redovisningstillsynen under öppenhetsdirektivet. Tillsynsarbetet utförs av enheten team som består av en ordförande, sekreterare och nio heltidsanställda handläggare. Den del av verksamheten som avser redovisningstillsyn finansieras via avgifter som varierar beroende på emittentens storlek. Övervakningen omfattar 1 000 emittenter som är upptagna till handel på en reglerad marknad. Därutöver övervakas cirka 700 företag som är noterade på en handelsplattform (Facilitiy). FRC ansvarar även för övervakning av större onoterade företag. Systemet förutsätter samarbete från de granskade emittenternas sida och FRC uppger sig inte ha något egentligt behov av ingripandeåtgärder. Om så skulle vara fallet kan organisationen begära en rättelse i kommande eller av redan publicerade finansiella rapporter. När en emittent inte hörsammar FRC:s begäran om rättelse kan organisationen till domstol för att kräva information eller en förklaring av emittenten. FRC har funnits och de emittenter som omfattas av tillsynen anser att verksamheten fungerar bra. Något förslag att ändra på organisationen har inte lagts fram. I infördes ett system för redovisningstillsyn som bygger på ett tudelat ansvar mellan tillsynsmyndigheten, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin), och en privaträttslig panel, Deutsche Prüfstelle für Rechnungslegung (DPR).7 Den löpande granskningen utförs av DPR, som består av ordförande, vice ordförande samt 15 panelmedlemmar. Samtliga är heltidsanställda. Beslut om ingripande vid överträdelser fattas av ordförande, vice ordförande samt en ytterligare panelmedlem. Redovisningstillsynen omfattar cirka 750 emittenter och verksamheten finansieras genom årliga avgifter från dessa emittenter. Redovisningstillsyn i andra EES-länder Eftersom DPR saknar myndighetsbefogenheter, bygger systemet på samarbete från de granskade emittenternas sida. När panelen fattat ett beslut om överträdelse vänder sig panelen till den granskade emittenten med en förfrågan om denne accepterar beslutet. Om en emittent inte accepterar DPR:s beslut tar Bafin, som har det övergripande myndighetsansvaret för redovisningstillsynen, över och gör en egen prövning. DPR:s befogenhet bygger på en lagstadgad delegering under öppenhetsdirektivet. DPR deltar därmed i EECS och har full tillgång till den databas med tillsynsbeslut som EECS har upprättat. De emittenter som omfattas av tillsynen anser att verksamheten fungerar bra och något förslag att ändra på organisationen har inte lagts fram.