sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — 4.4.2Riktlinjernas inverkan på tillståndsprövningen Som anförts har riktlinjerna inte status som författning. Det kan konstateras att ISP tillämpar och har tillämpat riktlinjerna som om de har författningsstatus.25 Riktlinjerna utgör ett stöd för ISP vid uttolkningen av inriktningsbestämmelsen i 1 § andra stycket krigsmateriellagen, vilken ISP är bunden av vid sin pröv- ning. Riktlinjerna utgör således en praktisk vägledning för ISP vid tillståndsprövningen och i praktiken utgör de det vägledande doku- mentet för myndigheten.26 Av den proposition som låg till grund för ISP:s inrättande framgår att en given utgångspunkt ”är att 1995/96:31 s. 26. 2010/11:112. 23Aa s. 98. godkände propositionen, betänkande2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261. 2013/14:190 s. godkände propositionen i betänkande 2013/14:UU8 rskr. 2013/14:313. 25Jfr SOU 1999:38 s. 10 och SOU 2005:9 s. 199. Det kan noteras att regeringen i ISP:s regle- ringsbrev för åren 2009–2014 ålagt myndigheten att följa riktlinjerna samt EU:s gemensam- ma ståndpunkt. Se t.ex. regleringsbrev UD 2008/14588/Plan, av . 26Jfr SOU 1999:38 s. 10. regeringen också i fortsättningen skall ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav.”27 Av detta följer att det är regeringen som bär det politiska ansvaret för de beslut som fattas, oaktat om det är ISP eller regeringen som fattat beslutet i ett ärende. Riktlinjerna är skrivna på ett sådant sätt att de medger en praxis- utveckling, som därmed kan ta hänsyn till de förändringar som sker i säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. ISP har i sin redovis- ning av praxisutvecklingen till kommittén också konstaterat att riktlinjerna utgör praxis som inte är statisk. Ett exempel på praxis- ändring är att rådets gemensamma ståndpunkt28 numera tillämpas parallellt med riktlinjerna.29 ISP framhåller även vikten av det råd som erhålls från () då det gäller att göra de nödvändiga avvägningarna mellan berörda politikområden. I redovisningen anger ISP vidare att totalbedömningen utgör den viktigaste aspekten vid tillämpningen av riktlinjerna. Enligt ISP medför den övergripande principen om en totalbedömning att har en mer restriktiv exportkontrollpolitik än den som följer av EU:s gemensamma ståndpunkt. Orsaken står att finna i att avslag inte enbart sker när villkorliga hinder som framgår av rikt- linjerna är för handen, utan avslag kan även ske med beaktande av andra omständigheter som vägs in i totalbedömningen. Det är med andra ord inte enbart de utrikespolitiska hinder som uttryckligen framgår av riktlinjerna som medför att tillstånd inte beviljas. I redovisningen framhåller ISP de uttalanden från regering och riksdag som innebär att säkerhetsintressen har förtur vid avvägningen i totalbedömningen. Ett sådant exempel utgör utrikes- utskottets ställningstagande 2002 i samband med . Ut- skottet uttalade därvid att exporten av krigsmateriel till borde fortsätta, trots att befann sig i väpnad konflikt med en annan stat. slutsats var att ”i balansen emellan olika riktlinjer måste nationens eget intresse ha förtur.”30 1995/96:31 s. 25. 282008/944 GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av mili- tär teknik och krigsmateriel. 29Att ISP vid tillståndsprövningen ska tillämpa den gemensamma ståndpunkten framgår av 1a § förordning (2010:1101) med instruktion för . 30Betänkande 2002/03:UU9 och betänkande 2003/04:UU3, se även betänkande 2003/04:KU20. ISP anför vidare att riktlinjerna i huvudsak är generella och att dessa därmed inte förbjuder krigsmaterielexport till en viss stat eller region. Uttalanden som föreslagit att så ska ske har återkommande ifrågasatts eftersom dessa uttalanden inte ansetts vara förenliga med riktlinjernas grundläggande princip om att ärenden prövas från fall till fall.31 I riktlinjerna anges att det föreligger en positiv presumtion för samverkan med s.k. samarbetsländer. De nordiska staterna, de tra- ditionellt neutrala staterna i jämte stater inom den Euro- peiska Gemenskapen pekas särskilt ut. Genom praxisförändring har över tiden förändrats vilka stater som omfattas av denna positiva presumtion. tillträde till EU har t.ex. medfört att det före- ligger en sådan presumtion avseende alla EU:s medlemsstater. Vi- dare anses det föreligga en positiv presumtion till , , , , och USA.32 Oaktat presumtionen görs även beträffande dessa stater en själv- ständig tillståndsprövning från fall till fall. Grundläggande krav för att bevilja krigsmaterielexport I riktlinjerna33 anges de grundläggande principer som ska vara upp- fyllda för att tillstånd till krigsmaterielexport ska beviljas. Dessa ly- der enligt följande: ”Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets be- hov av materiel eller kunnande eller angav statsrådet i ett interpellationssvar inför , ”När det gäller bedömningen av förekommande licensärenden får naturligtvis hänsyn tas till omständigheterna i varje enskilt fall.” Detta synsätt framhölls även av Medborgarkommis- sionen som angav att ”Det överensstämmer inte med riktlinjerna att utan en prövning från fall till fall undandra en hel region från vapenexport, som sker i fråga om .” SOU 1988:15 s. 195. 32Se Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden röran- de utförsel av krigsmateriel, , s. 12. 33Riktlinjerna anges på s. 41–42 i prop. 1991/92:174 och vidareutvecklas i propositionens kap. 6. i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik.” Vidare framhålls att en totalbedömning ska göras där hänsyn tas till alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Denna totalbedöm- ning ska ske med utgångspunkt från de grundläggande principerna. Varje ärende ska följaktligen prövas med utgångspunkt i de av regeringen fastlagda riktlinjerna som ställt sig bakom. har framhållit att riktlinjerna till sin ”karaktär är ett balansinstrument” där faktorer som talar för export ska vägas mot de faktorer som talar emot en export samt att ”inget av krite- rierna, förutom de tre s.k. ovillkorliga hindren, har en direkt för- budseffekt.”34 Vad avser samverkan eller export till de nordiska staterna, de traditionellt neutrala staterna i och stater inom Europeiska Gemenskapen anges att det inte föreligger några utrikespolitiska hinder. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i över- ensstämmelse med utrikes- och säkerhetspolitik. Ovillkorliga och villkorliga hinder Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och villkorliga hinder. Medan begreppet ovillkorliga hinder återfinns i riktlinjerna utgör de villkorliga hindren ett samlingsbegrepp av utrikespolitiska hinder som framhålls i riktlinjerna och som talar mot att utförsel- tillstånd bör beviljas. Det bör dock framhållas att det kan föreligga andra utrikespolitiska skäl som talar emot att tillstånd beviljas än de som anges i riktlinjerna. De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder export, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Enligt riktlinjerna får tillstånd inte beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som tillträtt, mot beslut av eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Övriga hinder enligt riktlinjerna mot att tillstånd bör beviljas, de villkorliga hindren, föreligger om det förekommer omfattande och 34 Se bl.a. betänkande 2003/04:UU3. grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande sta- ten, om staten har väpnade inre oroligheter eller befinner sig i väp- nad konflikt med annan stat eller om det föreligger en sådan risk. Att ett villkorligt hinder är för handen innebär inte att tillstånd inte kan beviljas. Sådant tillstånd kan nämligen ges om de hänsyn – vid den samlade helhetsbedömning som görs i ett ärende – som talar för att tillstånd ska medges väger tyngre än de hänsyn som talar däremot. Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan de två krigsmaterielkatego- rierna krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK)35 vid tillståndsprövningen. Denna uppdelning gjordes i sam- band med att nuvarande krigsmateriellag antogs. Motivet därtill var att man ville göra en uppdelning mellan den krigsmateriel som var förstörelsebringande, KS, respektive sådan materiel som inte har förstörelsebringande egenskaper, ÖK. Vad som var att betrakta som krigsmateriel kom även att utvidgas. Vid ikraftträdandet kom de produkter som upptogs i krigsmaterielförteckningen och där- med kontrollerades att utökas med ca en tredjedel. I princip ut- gjorde KS (den förstörelsebringande materielen) sådana produkter som varit kontrollerade enligt den krigsmaterielförteckning som gällde , medan ÖK (icke-förstörelsebringande materiel) bestod av produkter som tidigare betraktats som civila. Olika bedömningar avseende KS respektive ÖK Enligt riktlinjerna görs en åtskillnad mellan KS respektive ÖK vid prövningen om tillstånd ska beviljas eller inte. Det uppställs högre krav för att export av KS ska tillåtas. Till skillnad från KS är rikt- linjerna vad gäller ÖK skrivna med en positiv presumtion där till- stånd bör ges förutsatt att inga ovillkorliga hinder eller villkorliga hinder är för handen. De hinder som riktlinjer framhåller avseende export till stater som befinner sig i, eller riskerar att hamna i, en väpnad konflikt oavsett om denna är internationell eller intern återfanns i såväl riktlinjer som i statsminister redogörelser i riks- 35 Vad som ska betraktas som krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel framgår av bilaga del D till krigsmaterielförordningen. Föredragande statsråd framhöll att dessa hinder ger ut- tryck för de ”element i utrikespolitik som av tradition ligger bakom det principiella förbudet mot vapenexport, nämligen en önskan att stå utanför andra länders konflikter, liksom arbetet för rustningskontroll …”.36 Det bör uppmärksammas att riktlinjen avseende att export inte bör ske till en stat som riskerar hamna i en väpnad konflikt endast avser KS och inte ÖK. Detta fick till följd att exporten av sådana produkter som var civila men nu- mera utgjorde ÖK kunde fortsätta till sådana stater som inte erhållit krigsmateriel från . Tolkningen av det villkorliga hindret ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” I nuvarande riktlinjer anges att ”respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas.” Även Utrikes- utskottet framhöll detta vid sin behandling av förarbetena till gäl- lande krigsmateriellag.37 En tydlig skärpning finns i gällande rikt- linjer i jämförelse med riktlinjer vad gäller synen på mänskliga rättigheter. riktlinjer framhåller att tillstånd inte bör beviljas för utförsel till en stat som kan antas använda materie- len för att undertrycka de mänskliga rättigheter som anges i FN- stadgan. Detta ska jämföras med gällande riktlinjer som anger att ”tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller annan utlandssamver- kan som avser krigsmateriel, bör inte lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter före- kommer.” Det är tydligt i föredragande statsråds argumentation att avsikten med den förändrade skrivningen är att tillmäta de mänsk- liga rättigheterna en större tyngd i den totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Det medför att kriteriet för mänskliga rättigheter i de nuvarande riktlinjerna ska tillämpas på all export och inte enbart på export av sådan krigsmateriel som kan tänkas komma till användning för att kränka mänskliga rättigheter. 1991/92:174 s. 45. 37Betänkande 1992/93:UU1. Det finns inte någon folkrättslig definition om vad som om- fattas av begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter38. Avseende uttolkningen av begreppet framhålls i en pro- memoria från Krigsmaterielinspektionen att begreppet ”vilar på grundpremissen att riktlinjerna är ett politiskt instrument för reglering av krigsmaterielexport och inte ett instru- ment i vår allmänna MR-politik”. Vidare framhålls att det ”inte an- setts lämpligt för ett litet alliansfritt land som att på ett systematiskt sätt använda krigsmaterielexportbeslut som ett instru- ment för att främja de värden som vi vill verka för internationellt på MR-området.” Det anges att begreppet tillämpas relativt snävt samt att störst vikt i regel läggs vid människors fysiska säkerhet. Detta medför att kränkningar som utomrättslig avrättning, godtyckliga fängslanden, försvinnanden och tortyr utgör centrala element vid tillståndsprövningen, medan mindre vikt som regel fästs avseende politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Härutöver påtalas att begreppet ”grova och omfattande” innebär en ”tröskel” för att de ska anses vara för handen. För att detta hinder ska anses vara för handen bör kränkningar mot mänskliga rättigheter vara av en viss omfattning och i någon mening systematiska, vilket medför att mindre vikt fästs vid enstaka kränkningar. Av promemorian framgår vidare att det kan förekomma brott mot mänskliga rättig- heter i en stat, men att krigsmaterielexport ändå kan beviljas då dessa kränkningar inte ”bedöms vara av den art eller omfattning att det är frågan om grova och omfattande kränkningar i riktlinjernas bemärkelse.”39 38Begreppet ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” har sitt ursprung i resolution 1503(XLVIII) från ekonomiska och sociala råd (UN Economic and social council, ECOSOC). Syftet var att fastställa vilka klagomål från enskilda personer eller organisationer mot stater som skulle behandlas av Kommissinen för mänskliga rättigheter. De kränkningar som skulle tas upp till behandling var de som ”förefaller att utgöra ett sammanhängande mönster av grova och tillförlitligt styrkta kränk- ningar av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.” Genom den så kallade 1503- proceduren skapades en procedur som var hemlig och vars syfte var att finna ett samman- hängande mönster av grova och tillförlitligt belagda kränkningar av mänskliga rättigheter i en stat. Kränkningen måste ha satts i system, och det blev därigenom situationer och inte enskilda fall som prövades. Kommissionen för mänskliga rättigheter ersattes av ett nytt människorättsråd – – som övertagit flera av kommis- sionens granskningsmekanismer och 2007 inrättade ett nytt klagomålsförfarande. 39Rådgivande nämnden uttolkning av riktlinjer, promemoria från Krigsmateriel- inspektionen . Vad gäller frågan om när det ska anses föreligga grova och om- fattande kränkningar av mänskliga rättigheter anför ISP att myn- digheten lägger avgörande vikt vid det underlag som Utrikes- departementet lämnar vid behandling av ärenden i EKR.40 Ifråga om tolkningen av begreppet ”grova och omfattande kränkningar” fram- hålls i redovisningen den granskning som skett i Konstitutions- utskottet dels med anledning av krigsmaterielexport till samt de s.k. och ,41 dels med anledning av krigsmaterielexport till Vid ut- frågning anförde ansvarigt statsråd följande: När det gäller just uttolkningen av riktlinjerna på den här punkten är det givetvis inte bara propositionen utan också utskottets uttalanden som är vägledande. Det gäller alltså även frågan om uttolkningen av grova och omfattande kränkningar. När det gäller systematiken i det hela, kan den vara en kvalificeringsgrund, en bakomliggande omständ- lighet, men det är naturligtvis oerhört svårt att exakt definiera vad systematik är. Det är klart att ett enskilt, enkelt brott mot mänskliga rättigheter inte är grund för att förbjuda export. Det är å andra sidan alldeles klart att upprepade grava brott mot mänskliga rättigheter är systematiska. Men däremellan finns en gråzon, och det är den typen av bedömningar som vi får göra från fall till fall. Det är i varje enskilt fall ett mycket grannlaga avgörande.43 Vid denna granskning hördes även dåvarande krigsmaterielinspek- tören som anförde följande: Man kan diskutera mänskliga rättigheter i alla möjliga sammanhang, men just när det gäller krigsmateriel står de essentiella mänskliga rättig- heterna till liv och lem i fokus. Det är ju de grundläggande rättigheterna. Det finns också vad vi kallar politiska rättigheter: rätten till demokrati, fackföreningsfrihet osv. De är också viktiga och finns nämnda i FN:s stadga om mänskliga rättigheter, men de är mera långsiktiga. Vi verkar för dem i olika fora och bilateralt. Vilka länder är det då, om vilka man utan tvekan kan säga att där förekommer grova och omfattande kränk- ningar av mänskliga rättigheter på ett sådant sätt att de länderna över huvud taget inte bör få köpa försvarsmateriel från eller så att vi inte bör ha något samarbete inom försvarsområdet med dem? … Den här frågan diskuterades mycket när utrikesutskottet gick igenom pro- 40Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel s. 33. 41Betänkande 1993/94:KU30. 43Aa bilaga B 10. ägnade stor möda åt den, och jag var där . Då ställdes frågan, vad det finns för måttstock som man kan använda för att avgöra om det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Svaret är väl att det uppriktigt sagt inte finns någon enkel måttstock. Man kan inte bara säga att i ett land som kritiseras av Amnesty förekommer det grova och omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna, eller i ett land som kri- tiseras av FN:s . Man måste ta in all information som finns, och den får vägas in i den politiska helhetsbedömning där vi får hjälp av den rådgivande nämnden och som slutligen görs av regeringen. (föregångare till EKR) har vid uttolk- ningen av mänskliga rättighetskriteriet i första hand fäst vikt vid människors fysiska säkerhet.44 Något som även följer av krigsmate- rielinspektörens återgivna utskottsförhör där denne framhåller att ”de essentiella mänskliga rättigheterna till liv och lem” står i fokus vid tillståndsprövningen av krigsmaterielexport. Tolkningen av grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kom att utvecklas i samband med den granskning som skedde i med anledning av krigsmateriel- export till där tidigare statsrådet bl.a. uppgav följande. ”Grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättig- heter har av olika regeringar ansetts som liktydiga med utomrätts- liga avrättningar, systematisk tortyr, politiska mord och försvinnan- den. Denna tolkning har inte kritiserats av . Bedömningen av tillståndet för mänskliga rättigheter måste göras för varje fall för sig.”45 Av ovanstående resonemang följer att införandet av ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” innebär att en ”tröskel” har införts för att det villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter ska anses vara för handen. I sin redovisning anger ISP att man utgår från att en lista där folkmord, utomrättsliga och godtyckliga avrättningar, påtvingade försvinnanden, slaveri och slavhandel, utomrättsliga och godtycklig tvångsförvaring , tortyr, brott mot mänskligheten och appartheid är att betrakta som grova kränkningar mot mänsk- liga rättigheter. Dock framhåller ISP att listan inte är statisk eller 44Se två promemorior från Krigsmaterielinspektionen: Krigsmaterielfrågor, promemoria , samt uttolkning av riktlinjer, promemoria 1994- 11-28. 45Betänkande 1995/96:KU30 s. KU fann vid granskningen att regeringen ”följt riktlinjer- nas intentioner vad avser respekt för mänskliga rättigheter.” uttömande och att ”även andra kränkningar av mänskliga rättig- heter i vissa enskilda fall kan kvalificera sig som ’grova’.”46 Vidare uppger ISP, med stöd av förarbetsuttalanden,47 att myndighetens bedömning är att begreppet ”omfattande” medför att det bör vara fråga om systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. Följdleveranser kommer att redogöras för mer ingående i kapitel 11. Här ges endast en kortare bakgrund till vad en följdleverans är. Gällande riktlinjer anger att ”tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigs- materiel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidi- gare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge till- stånd.”48 För utförsel av reservdelar m.m. föreligger således en pre- sumtion för att tillstånd ska ges. Förekomsten av en presumtion för tillstånd vid följdleverans kan medföra att tillstånd till en sådan utförsel medges trots att en ansökan, till samma mottagare av samma materiel, hade avslagits om ansökan avsett utförsel av krigs- materiel som inte exporterats till den aktuella mottagaren (ny leverans). I gällande riktlinjer behandlas särskilt frågan om samarbete med part utanför . Ifråga om avtal med en sådan part om gemen- sam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel framhålls att till- ståndsbedömningen ska ske utifrån de grundläggande principerna. När ett samarbetsavtal har ingåtts anges att tillstånd bör medges till samarbetslandet om inte ett ovillkorligt hinder uppstår. För export från samarbetslandet görs en åtskillnad mellan en slutprodukt som 46Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 33. 47Det föredragande statsrådet anger att ”det inte står i samklang med svensk utrikespolitik att samarbeta på krigsmaterielområdet med stater som grovt och på ett systematiskt sätt för- trycker de mänskliga rättigheterna, prop. 1991/92:174 s. 54. Ett uttalande som ISP finner an- tyder att begreppet ”omfattande” ska likställas med ”systematiska”. 1991/92:174 s. 42. har övervägande svensk eller utländsk identitet. Avseende de slut- produkter som har en svensk identitet ska tillståndsprövningen av- seende export till en tredje stat ske utifrån de svenska riktlinjerna. Om slutprodukten däremot anses ha en övervägande utländsk iden- titet bör export från samarbetslandet till tredje stat bedömas utifrån samarbetslandets exportkontrollregelverk. En export till tredje land kan även komma att prövas enbart av samarbetslandets export- kontrollregler om det är en förutsättning för samarbetslandet att export ska ske och om det föreligger ett starkt svenskt försvars- politiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd. Av motiv- texten framgår att detta även gäller i situationer när slutprodukten inte har en övervägande utländsk identitet. I sin motivering framhöll föredragande statsrådet att samarbete som syftar till att tillgodose väsentliga svenska säkerhets- och försvarspolitiska intressen bör bejakas.49 Föredragande statsrådet framhöll vidare att det är ett svensk intresse och behov av ett utvidgat internationellt samarbete, inte minst med länder inom den europeiska gemenskapen. I första hand bör frågan om export till tredje land av den gemensamt framtagna produkten regleras i sam- arbetsavtalet. Vidare framhålls att det inte är möjligt att på förhand fastställa någon generell regel om vad som ska betraktas som svensk identitet utan i bedömningen måste alla relevanta omständigheter beaktas.50 I sin redovisning över praxisutvecklingen anger ISP att myndig- heten arbetar med ”parameterar där äganderätten till immateriella rättigheter och patent vägs samman med uppgifter om uppdragets art, procentuella kostnads- och prisfördelningar och relationstal mel- lan utvecklings-, tillverknings- och försäljningskostnader, allt sett i relation till de i respektive projekt inblandade företagen, för att nå en i sammanhanget rimligt totalbedömningen” samt att ”hänsyn tas till om det svenska bidraget efter internationella förhållanden anses vara unikt.”51 En förändring som skett avseende internationella samarbete är framväxten av multilaterala samarbetsprojekt. KRUT bedömde mot bakgrund av denna utveckling att det inte längre var menings- 1991/92:174, s. 59. 50Aa s. 60.