sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Det bör finnas ett forum för dessa frågor, som synliggör det gemen- samma ansvar som staten, landsting, samverkansorgan och kom- muner har när det gäller såväl fysisk planering och bostadsförsörj- ningsfrågor som en hållbar utveckling i hela landet. Samordning och samverkan mellan olika nivåer i planeringsprocessen och mellan olika sektorer bör på så vis främjas. Som framgår av kapitel 6 är ett syfte med våra förslag att sam- ordna olika planeringsslag på regional nivå. Med regeringens Forum för regional tillväxt och attraktionskraft –2020 finns det mot den bakgrunden anledning att överväga om inte dessa frågor även bör samordnas inom ramen för ett gemensamt nationellt forum. Med vårt förslag om att – med vissa undantag – den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret också ska svara för regional fysisk planering i länet blir en sådan samordning naturlig och rationell i den utsträckning ett nationellt forum involverar regionala före- trädare. Även de frågor som det finns anledning att hantera inom ett nationellt forum är i många avseenden likartade. T.ex. har arbetsprogrammet för Nationellt forum för regional konkurrens- kraft, entreprenörskap och sysselsättning för perioden –2013 omfattat frågor som översiktsplanering och energi- och klimatarbete på regional nivå, vilket är områden som vi menar berörs av den regionala fysiska planeringen.7 7 , Arbetsprogram för nationellt forum för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2009–2013, PM . Statens och kommunernas roller I avsnitt 6.3, som behandlar bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå, redovisar vi förslag på ändringar i fråga om uppgifter om bostadsförsörjning. Förslag: Under samrådet om ett regionalt fysiskt program ska 1.ta till vara och samordna statens intressen, 2.tillhandahålla underlag för den ansvarige aktören för regionalt fysisk programs bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygg- lagen (2010:900), PBL, som hänsyn bör tas till, 3.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. , MB, tillgodoses och att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB följs, samt 4.så långt det är möjligt bidra till att avvägningar görs mellan allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och övriga relevanta nationella intressen. Efter samrådet om ett regionalt fysiskt program och innan det antas ska avge ett granskningsyttrande över pro- grammet. Av yttrandet ska det framgå om programmet inte till- godoser ett allmänt intresse enligt 2 kap. PBL eller ett berört riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB och om en miljökvalitets- norm enligt 5 kap. MB inte följs. Om ett beslut av eller någon annan statlig myn- dighet avviker från vad som anges i gransk- ningsyttrande över ett regionalt fysiskt program, ska det av beslutet framgå på vilket sätt det i så fall gör det och skälen för avvikelsen. Vid aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program ska redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga Statens och kommunernas roller intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska pro- grammets aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sam- manfattande redogörelse. Enligt vårt direktiv ska vi se över hur samarbetet mellan olika berörda regionala aktörer kan förbättras. I det sammanhanget ska vi utreda hur stöd och råd till kommunerna kan utvecklas i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor. I kapitel 3 redogör vi för olika uppgifter inom fysisk plane- ring och bostadsförsörjning. I kapitel 4 redovisar vi den kartlägg- ning som vi uppdragit åt sex länsstyrelser att göra över sin verk- samhet för fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. har till uppgift enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion att svara för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter (1 §). ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser (2 §). Enligt lagen om regionplanering för kommunerna i och 7 kap. PBL ska översiktsplaneringens förfaranderegler i huvudsak tillämpas vid upprättande av en regionplan. Det innebär bland annat att innan en regionplan antas ska ett förslag upprättas, som ska vara föremål för samråd och utställning. tillhandahålla underlag för regionplaneorganets bedömningar och ge råd i fråga om hänsyn till allmänna intressen enligt PBL, verka för att riksintressen tillgodoses, att miljökvalitetsnormer följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. MB, verka för att frågor om mark- och vattenanvändning som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, samt Statens och kommunernas roller verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Efter samrådet, under utställningen, ska avge ett gransk- ningsyttrande över planförslaget. Av yttrandet ska det framgå om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse, förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm inte följs, redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. MB, frågor om mark- och vattenanvändningen som angår flera kom- muner inte samordnas på ett lämpligt sätt, samt en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Under ett samråd om ett förslag till en översiktsplan ska länsstyrel- sen utöver ovan nämnda punkter även ta till vara och samordna statens intressen. Vårt förslag innebär bland annat att det ska framgå i ett beslut av eller någon annan statlig myndighet som avviker från vad som anges i granskningsyttrande, på vilket sätt det i så fall avviker och skälen för avvikelsen. Några gällande bestämmelser finns inte som motsvarar detta förslag. I fråga om uppgift att redovisa sina synpunkter vid aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program finns en motsvarighet för aktualitetsprövning av översiktsplaner i 3 kap. 28 § PBL. Någon liknande motsvarighet för regionplaner finns inte. När det gäller att ta tillvara och samordna statliga intressen anger plan- och byggförordningen (2011:388) att på lämpligt sätt ska hålla andra berörda statliga myndigheter under- rättade om planarbetet. ska underrätta de statliga myndigheter som kan väntas ha synpunkter i sådana frågor som ska ta ställning till i sitt granskningsyttrande över ett förslag till en regionplan eller en översiktsplan. Om en statlig myn- Statens och kommunernas roller dighet under samrådet har synpunkter på ett planförslag, ska myn- digheten framföra synpunkterna till . uppgifter inom fysisk planering och bostadsförsörj- ning kan delas in i att ge kommunerna råd och stöd, att tillhanda- hålla planeringsunderlag och att granska och överpröva. I samtliga processer handlar uppgift i huvudsak om att före- träda staten och i den rollen bland annat ta till vara och samordna statens intressen. Men uppgifterna kan även vara mer generella som att verka för att frågor som angår två eller flera kommuner sam- ordnas på ett lämpligt sätt. Inom PBL innebär upp- gifter att de bedrivs på ett sådant sätt att råd och stöd till kommu- nerna inte blandas med uppgifter för granskning och tillsyn. Frågor om fysisk planering innebär i sin tur ofta att flera funktioner inom myndigheten berörs. Ta till vara och samordna statens intressen verkar utifrån uppgiften att vara statens regionala företrädare och myndighetens verksamhetsfält spänner över flera sektorer från livsmedelskontroll, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, miljö- och hälsoskydd till jämställdhet och integration. Därutöver har uppgifter som rör samordning, tillsyn, uppföljning och utvärdering för många av de offentliga åtaganden som utförs av kommuner eller andra aktörer. Enligt länsstyrelse- instruktionen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters in- satser. Samordningen av statliga intressen som faller inom ramen för verksamhetsuppdrag blir en myndighetsintern övning. I budgetpropositionen 2015 anger regeringen att uppgift att arbeta sektorsövergripande och utifrån ett statligt hel- hetsperspektiv är särskilt framträdande inom verksamhetsområdena mottagande av nyanlända invandrare, landsbygd, samhällsplanering, miljöskydd och naturvård samt krisberedskap. Statens och kommunernas roller samverkar brett och samverkan med andra statliga myndigheter sker på såväl övergripande strategisk nivå, som på konkret operativ nivå (prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 1, s. 41). Det krav som länsstyrelseinstruktionen ställer på att arbeta sektorsövergripande och utifrån ett statligt helhets- perspektiv kan till viss del tillgodose behovet av att ta tillvara och samordna statliga intressen. Men för de fall statlig verksamhet inte utförs av krävs en annan form av samordning. Med anledning av att har i uppdrag att samordna statliga intressen för en regionplan och översiktsplan bör samma statliga samordning förekomma för en regional fysisk planering. Till det kommer att vi ser flera frågor som utgör statliga intressen som kan komma att beröras av en fysisk regional planering och som då behöver samordnas från statens sida. Det gäller exempelvis miljömålsarbetet, energi- och klimatarbetet på länsnivå och plane- ringen av transportinfrastruktur. En statlig samordning på regional nivå bör vidare kunna underlätta för den kommunala planlägg- ningen och bidra till en effektivisering av planarbetet. Det må vara som får till uppgift att ta tillvara och samordna statliga intressen, men för att uppgiften ska kunna genomföras krävs att statliga myndigheters intressen i sin tur låter sig samordnas. I kapitel 4 och 5 redogör vi för vissa av de brister i statlig samordning som vi har sett. För de fall den statliga samord- ningen brister, bidrar det till ett otydligt statlig agerande och svårigheter för kommuner och i detta fall även för regionala aktörer att förhålla sig till statens intressen. Plan- och byggförordningen gäller för samtliga myndigheter som berörs. Lämna råd och stöd Vid råd och stöd till kommunerna har en roll att pro- blematisera och synliggöra de nationella spelreglerna i förhållande till det regionala och lokala perspektivet. Förutsättningarna i länen är skiftande och flera länsstyrelser anser att en särskilt viktig upp- gift för dem är att stödja de mindre och oftast resurssvagare kom- munerna i arbetet med planering och bostadsförsörjning. I flera samtal med kommuner har dessa framfört kritik mot råd och stöd gällande PBL. Statens och kommunernas roller annat att kommuner uppfattar att antingen ger dubbla budskap inom ramen för stöd och råd eller att inte ger något stöd. När det gäller det sist nämnda har det kommit fram att i och med att kan komma att lämna ett annat besked i sitt granskningsyttrande än vad som framförts tidigare i plane- ringen, riskerar de att bli restriktiva i sin stödjande och rådgivande roll. Den hållningen möts i sin tur av kritik från kommunerna, som då anser att de inte får något stöd från staten. Råd och stöd gällande PBL omfattar exempelvis att verka för ett statligt intresse eller för att bebyggelse och byggnadsverk blir lämpligt utformade med hänsyn till människors hälsa och säkerhet. Som sådant har det betydelse för kommunernas fysiska planering. Eftersom är den myndighet som främst företräder staten, får myndigheten ofta stå till svars för den kritik som flera för fram om brist på en samlad statlig syn på fysisk planering. Detta faller givetvis tillbaka på staten som sådan och inte på läns- styrelsen som enskild myndighet. Den mängd nationella mål, pro- gram och planer som vi har redogjort för tidigare i betänkandet innebär inte bara svårigheter för kommunerna utan också för att få en överblick över statens prioriteringar och att tillhandahålla ett statligt underlag samt att ta tillvara statens intressen gentemot kommunerna. Svårigheterna mynnar bland annat ut i att det underlag som tillhandahåller kom- munerna är en katalog med statliga intressen, i vilken inga avväg- ningar görs. I samtal med upplever de heller inte något tydligt mandat för att göra sådana statliga avvägningar. Ett problem för är att andra statliga myndigheter behöver ge ett bättre stöd till genom att exempelvis lämna aktuella planeringsunderlag. I vår kartläggning av verksamhet framgår att den arbetar med att utveckla formerna för planeringsunderlagen (jfr avsnitt 4.5).8 bedriver ett gemensamt utvecklings- 8 i län, Kartläggning av länsstyrelsernas arbete med fysisk planering och bostadsförsörjning, Rapport för , . Statens och kommunernas roller projekt som syftar till en webbaserad katalogtjänst för planerings- underlag (WPK). Projektet bedöms som en viktig del i arbetet med att tillhandahålla planeringsunderlag och för sam- manfattande redogörelser och tidiga dialog med kommunerna i översiktsplanearbetet.9 i arbetar med att ta fram ett regionalt planeringsunderlag avseende frågor om fysisk planering till stöd för i första hand kommunernas översiktsplanering, men även för deras detaljplanering. Syftet med projektet är att utifrån stora och föränderliga markanspråk skapa hållbara förutsättningar för kommunernas samordnade planering utifrån relevanta plane- ringsunderlag.10 Likväl som att det gemensamma utvecklingsarbetet kommer att förbättra det planeringsunderlag som tillhandahåller kommunerna, torde det kunna underlätta arbetet med att lämna motsvarande regionala underlag. Det är dock rimligt att anta att den problematik som gäller av- saknaden av statliga avvägningar och brister i de centrala myndig- heternas underlag till kommunerna, riskerar att återkomma i plane- ringsunderlaget till den regionala nivån. har svårt att fullt ut samordna de statliga intressena, något som plan- och bygg- förordningen ställer krav på. Verka för att riksintressen tillgodoses och miljökvalitetsnormer följs samt bidra till att avvägningar görs I avsnitt 6.2 föreslår vi att det ska framgå av ett regionalt fysiskt program hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB har tillgodosetts och på vilket sätt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB har följts. I och med att programmet ska innehålla nämnda kopplingar finns förut- sättningar för den regionale aktören och för kommunerna att få ta del av statens intressen i ett tidigt skede, både generella och sådana som kan föranleda ett ingripande. Med förslaget om en regional fysisk planering får staten ytterligare en nivå att verka på för sina intressen. Staten bör därför se den regionala nivån som en möjlig- 9Ibid s. 37. 10Ibid s. 27. Statens och kommunernas roller het till tidiga avvägningar. Med den regionala nivån stärks möjlig- heterna för staten att verka för sina intressen i ett större plane- ringssammanhang och med det bör även förutsättningarna för en helhetssyn på samhällsplaneringen främjas. För att kunna bidra till att avvägningar görs mellan allmänna intressen enligt PBL och övriga relevanta nationella intressen, ställs krav på både kommunerna och statliga aktörer att lyfta fram poten- tiella målkonflikter. Vidare förutsätter det att statliga myndigheter bidrar med relevant planeringsunderlag och ett aktivt samarbete under planeringen och när det regionala programmet ska tas fram. Eftersom ska verka för att riksintressen tillgodoses och att miljökvalitetsnormer följs i samband med översiktsplane- ringen, kan det vara lämpligt att samma uppgift återfinns på regional nivå. Utan en sådan korrelation skulle inte den regionala nivån kunna avlasta den kommunala planeringen, i den mån det är möjligt. Under utredningsarbetet har det framförts krav på att staten tydliggör sina intressen tidigt i olika planeringsprocesser. En regional nivå bör kunna möta denna efterfrågan. Med vårt förslag att ska bidra till att avvägningar sker, finns det för- väntningar på att också ska kunna bidra till en ända- målsenlig regional verksamhet, som i sin tur underlättar för kom- mande arbete på nivå. Det finns även en förväntan på att avvägningar ska ske utifrån myndighetens sektors- övergripande arbete och helhetsperspektiv och leda till en samlad hållbar utveckling. Motsvarande uppgift för finns inte för en regionplan enligt PBL. Granskning och överprövning av den regionala fysiska planeringen Enligt gällande bestämmelser i ska avge yttrande över regionplan, översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmel- ser. Yttrandena är en del i uppföljningen av hur de intressen som bland annat anges i 2 kap. PBL har tillgodosetts i planerna. Som skäl till förslaget att det ska framgå av programmet för regional fysisk planering hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB har tillgodo- setts och på vilket sätt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB har Statens och kommunernas roller följts anför vi att det leder till förutsättningar för att göra avväg- ningar mellan olika intressen redan på regional nivå. För att sådana avvägningar ska vara möjliga, behöver länsstyrel- sen få i uppgift att avge ett granskningsyttrande över programmet. Av yttrandet ska framgå om programmet inte tillgodoser ett all- mänt intresse enligt 2 kap. PBL eller ett berört riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB och om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. MB inte följs. Vi väljer att koppla programmet mot PBL och MB samt att ge staten i uppgift att lämna ett yttrande över programmet. Vi gör det valet trots vårt förslag om att placera bestämmelserna om en regional fysisk planering i en egen lag. Med anledning av den kritik som har framförts om statens agerande och som vi har redogjort för tidigare, skulle flera aktörer hellre se att vi inte ger i uppgift att granska programmet. Men utan ett sådant statligt ytt- rande och kopplingen till 2 kap. PBL och till MB, riskerar en bety- delsefull fördel med en regional fysisk planering att gå förlorad. Ett viktigt skäl för en regional fysisk planering är att kunna göra tidiga avvägningar mellan olika intressen. Vi anser därmed, som vi fram- för i avsnitt 6.2, att fördelarna med ett statligt yttrande överväger nackdelarna. En avgörande faktor i sammanhanget är att staten är trogen det granskningsyttrande som lämnar över programmet. Om staten inte följer sitt eget yttrande, är risken överhängande att det regionala fysiska programmet undermineras. När det gäller en aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program är det viktigt att staten redovisar sina synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Vi föreslår vissa ändrade uppgifter för med anledning av förslagen i avsnitt 6.2. I huvudsak följer de förslag som vi lämnar den redan gällande ordningen för och översiktsplane- ringen. Skillnaden är att uppgifterna omfattar hela länet och inte enskilda kommuner. Förslaget om en regional fysisk planering innebär att får en ytterligare nivå att arbeta med. Statens och kommunernas roller Bland annat föreslår vi att under samrådet ska ta tillvara och samordna statens intressen, tillhandahålla planerings- underlag till den ansvarige aktör som har uppdraget för en regional fysisk planering och verka för att riksintressen tillgodoses. Plane- ringsunderlaget ska i största möjliga mån möjliggöra avvägningar av statliga intressen. Vi anser att dialogen mellan staten och den ansvarige aktören ska kunna resultera i att riksintressen, miljökvalitetsnormer och miljöbedömningar så långt möjligt behandlas och avgörs i ett regionalt fysiskt program. Det underlättas om lämnar tydliga planeringsunderlag, som bland annat innehåller priorite- ringar eller överväganden kring de olika intressenas betydelse. De frågor som bedöms lämpligast att hantera inom ramen för över- siktsplanering bör givetvis hanteras på den nivån. Det kan finnas invändningar mot ett krav på att allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och övriga relevanta nationella intressen ska tillämpas i fråga om ett program för regional fysisk planering och att staten ska yttra sig över huruvida dessa krav har tillgodosetts. Vi har därför övervägt när frågorna ska anses vara avvägda och om ska behöva lämna yttranden över det regionala fysiska programmet. Syftet med förslaget är dock att en regional fysisk planering med tillhörande program ska kunna bidra till att avvägningar mellan olika intressen kan ske redan på regional nivå och att de därigenom inte behöver vägas av på nytt på den kommunala nivån. För att ska kunna lämna ett sådant yttrande behöver sam- rådet innehålla motsvarande frågor. Vårt förslag innebär således inte några ändringar avseende läns- styrelsens stöd, råd och vägledning gentemot kommunerna. Vi föreslår däremot i nästa avsnitt att inte längre ska bevaka att mellankommunala och regionala frågor samordnas. För- slaget påverkar inte heller uppgifter att tillhandahålla underlag när miljökonsekvensbeskrivningar ska upprättas. För flera frågor har den aktör som föreslås få uppgifter för en regional fysisk planering redan ett upparbetat samarbete med läns- styrelsen. Likt den bedömning som regeringen gjorde när ÄPBL infördes , anser vi att borde kunna avlastas vissa utrednings- och planeringsuppgifter i och med förslaget om en regional fysisk planering. Statens och kommunernas roller Vad gäller förhållandet mellan regionplaneorganet och medför helt naturligt inrättandet av ett sådant organ att kan avlastas vissa utrednings- och planuppgifter. Detta kan möjligen ses som en inskränkning av uppgift att samordna mark- användnings- och bebyggelsefrågor i länets kommuner. För min del finner jag det riktigare att se på inrättandet av ett regionplaneorgan som en önskvärd komplettering av planeringsresurserna i länet, vilket bör underlätta för kommunerna och att få fram erforder- ligt bedömningsunderlag i komplicerade planeringslägen. Det bör vara möjligt för och regionplaneorganet att komma överens om en lämplig arbetsfördelning. 1985/86:1 s. 196) Som statens förlängda arm i länet har en omfattande roll att spela i fysisk planering. Myndigheten har också en bety- delsefull roll i länet bland annat genom att enligt förordningen med länsstyrelseinstruktion främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt att underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. 7.3.3Länsstyrelsens och regeringens uppgifter i fråga om mellankommunal samordning Förslag: Följande uppgifter för upphävs. 1.Att verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner sam- ordnas på ett lämpligt sätt vid samråd om förslag till över- siktsplaner och detaljplaner enligt 3 kap. 10 § och 5 kap. 14 § PBL, 2.Att yttra sig om sådana frågor gällande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommu- ner, om de inte samordnas på ett lämpligt sätt vid granskning av förslag till översiktsplaner och detaljplaner enligt 3 kap. 16 § och 5 kap. 22 § PBL, samt 3.Att överpröva kommuners beslut, om beslutet kan antas innebära att frågor gällande användningen av mark- och Statens och kommunernas roller vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt enligt 11 kap. 10 § PBL. Regeringens möjlighet att meddela planföreläggande för att samordna användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner enligt 11 kap. 15 § 2 st. 2 PBL upphävs.