sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — 502 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. 1997/98:173. Verkställighet och återvändande – en del av asylprocessen, s. 63. 5212 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716) och 13 § lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll. 53En utlänning får utvisas enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka i terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Med säkerhets- ärenden avses enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716) ärenden där Säkerhetspolisen av Kriminalvårdens roll vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut När ska verkställa ett avvisnings- eller utvisnings- beslut beställs en verkställighetsresa hos nationella transportenhet. Beställningen ska normalt ske senast före avresedagen och i samband därmed ska en säkerhetsbedömning tillställas enheten.54 Säkerhetsbedömningen ska ligga till grund för beslut om hur verkställigheten ska genomföras samt om den ska ske med eller utan bevakning (eskort) och i så fall antalet bevakare. I vissa fall ska verkställigheten alltid ske med bevakning, bland annat om utlänningen visar tydliga tecken på ovilja att medverka vid verkställigheten eller om denne bedöms utgöra en säkerhetsrisk under flygningen. Uppgifter om rymningsrisk och behov av fängsel ska anges särskilt. Om en verkställighet förväntas ge upphov till komplikationer rådgör med Kriminalvården om färdsätt, tidpunkt, praktiska åtgärder och andra omständigheter.55 När bevakning krävs vid en verkställighetsresa ska Polismyndig- heten i första hand anlita nationella transportenheten. Befattnings- havare vid ska delta i en verkställighetsresa endast om det föreligger särskilda skäl.56 I praktiken innebär det att personal från följer med i de fall det föreligger en förhandlingssituation gentemot destinationslandet eller om det anses nödvändigt av bemanningsskäl.57 Polis som deltar i en skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska avslås eller att en utlännings uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska återkallas, att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en utlännings statusförklaring ska återkallas, att en utlänning inte ska beviljas resedokument, eller att en utlännings ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska återkallas. Även ett ärende hos om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 a § utlänningslagen är ett säkerhetsärende om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende. 549 kap. 4 § föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1). Transporter av frihetsberövade, s. 170. 569 kap. 5 § föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1). Av de allmänna råden till nämnda paragraf framgår att särskilda skäl kan föreligga bland annat om en förhandlingssituation förutses kunna uppkomma vid ankomsten till destinationslandet och det därvid bedöms vara av avgörande betydelse för att utlänningen ska tas emot där att en befattningshavare vid polismyndigheten, som är väl insatt i ärendet, sköter förhandlingen. Bevakningen i övrigt bör utgöras av personal från Kriminalvårdens transporttjänst. 57Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 48. verkställighetsresa utgör alltid en del av bevakningspersonalen.58 När en befattningshavare vid följer med på en verkställighetsresa har han eller hon ansvaret för verkställighetens genomförande.59 Den nationella transportenheten ska ombesörja alla praktiska åtgärder i samband med förberedelserna av transporten, som personal- planering, beställning av biljetter, bokning av övernattningar m.m.60 Transport kan ske med reguljära flyg eller med chartrade flygplan. Den nationella transportenheten utser även transportpersonal och transportledare för varje resa. Om det finns behov av polisens medverkan vid en transport ska den samråda med Polismyndigheten.61 ska efter en verkställighetsresa, där befatt- ningshavare vid har deltagit, upprätta en verk- ställighetsrapport. Om inte någon befattningshavare från Polis- myndigheten har deltagit ska transportledaren från Kriminalvården upprätta verkställighetsrapporten.62 När Säkerhetspolisen ska verkställa ett beslut om avvisning- eller utvisning beställs resan via Kriminalvårdens nationella transportenhet. Vissa transporter inom landet till och från förvar, flygplats, förhandling m.m. utförs helt av Kriminalvården, utan att någon från Säkerhetspolisen är närvarande. Personal från Säkerhetspolisen ansvarar dock för bevakningen vid resan ut ur landet. Säkerhetspolisen verkställde inga utrikestransporter –2014.63 Verkställighet har dock skett och enligt en utredning verkställs ett fåtal säkerhetsärenden per år.64 589 kap. 6 § föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1). 599 kap. 11 § ibid. Av de allmänna råden till denna paragraf framgår att när Kriminalvårdens nationella transportenhet genomför en eskorterad verkställighetsresa utan medverkan av befattningshavare vid ansvarar nationella transportenheten för själva transporten. är verkställande myndighet enligt 12 kap. 14 § utlännings- lagen (2005:716) även i sådana situationer. 6027 och 30 §§ Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamheten (KVFS 2012:6). 6125 och 26 §§ ibid. 6238 § ibid och 11 kap. 2 § föreskrifter och allmänna råd om verk- ställighet av beslut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1). 63Polisorganisationskommittén, skrivelse från Säkerhetspolisen , dnr Ju 2010:09/2015/9 bilagan till nr 4. Transporter av frihetsberövade, s. 168. * Avser såväl reguljära resor som charterflyg, inklusive charterflyg samordnade av Frontex. * Exklusive charterflyg samordnade av Frontex. Den europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens yttre gränser (Frontex) ska stärka och effektivisera samarbetet mellan de nationella gränsbevaknings- väsendenas verksamheter. Ett av Frontex områden är att bistå medlemsstaterna vid påtvingade återvändanden, dvs. när en tredje- landsmedborgare inte återvänder frivilligt.67 Frontex bistår med nödvändig organisering av gemensamma insatser för återsändande (Joint Return Operations, JRO).68 Dessa genomförs med stöd av artikel 9 i den så kallade Frontexförordningen69 och rådets beslut av om organisation av gemensamma flygningar för återsändande från två eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare vilka omfattas av enskilda beslut om åter- sändande (2004/573/EG). En medlemsstat kan ta initiativ till att anordna en JRO till ett visst mottagarland och chartra ett plan. Den organiserande medlems- staten informerar Frontex om den planerade flygningen. 65Polisorganisationskommittén, skrivelse från Kriminalvården , dnr Ju 2010:09/2014/1 bilagan till nr 24. 67Med begreppet tredjelandsmedborgare avses person som inte är medborgare i en medlems- stat i Europeiska unionen, eller . Mission and Tasks. (Hämtad ). Transporter av frihetsberövade, s. 173 f. 69Rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontexförordningen). förmedlar denna information till de övriga medlemsstaterna som erbjuds möjlighet att delta. Varje deltagande land eskorterar själv sina deportees, dvs. de personer som verkställigheten avser. Den organiserande staten ska bland annat se till att lämplig medicinsk personal och tolkar finns tillgängliga vid återsändandeinsatsen.70 En person från Frontex (Frontex project manager) reser alltid med och i dennes uppgifter ingår att övervaka att insatsen utförs i enlighet med Frontex uppförandekod. Frontex står normalt kostnaden för det chartrade planet medan medlemsstaterna får stå för kostnaden för medföljande personal.71 Planen som chartras för denna typ av resor rymmer vanligen omkring 50 deportees (var antalet deportees på de gemensamma insatserna för återsändande mellan 8 och 112).72 är nationell kontaktpunkt för Frontex.73 Om deltar i en JRO följer det alltid med en eskortledare från . Eskortledaren är ytterst säkerhetsansvarig. Övriga eskortörer kommer i första hand från Kriminalvården. Med hänsyn till att det ofta är fråga om mer omfattande verkställigheter är det dock vanligt att det finns med ytterligare personal från . Säkerhetspolisen deltar aldrig i transporter samordnade av Frontex. 3.3 i gemensamma riktlinjer för säkerhetsbestämmelser i samband med gemensamma återsändanden med flyg som fogats till rådets beslut (2004/ 573/EG) av om organisation av gemensamma flygningar för återsändande från två eller flera medlems- staters territorium av tredjelandsmedborgare vilka omfattas av enskilda beslut om åter- sändande. (Hämtad ). General 2013, s. 60 f. 734 d) bilagan till förordningen (2014:1102) med instruktion för . 74Polisorganisationskommittén, skrivelse från , dnr Ju 2010:09/2015/2 nr 10. 4Regeringens och styrning och kontroll 4.1Regeringens ansvar inför och myndigheternas lydnadsplikt Kriminalvården, och Säkerhetspolisen är förvalt- ningsmyndigheter under regeringen. Det innebär att både regeringen och utövar viss styrning och kontroll av dem. För förståelsen av regeringens och styrning och kontroll av myndigheterna inleds med en kort beskrivning av grunderna för statsförvaltningen. Den offentliga makten, som utgår från folket, ska utövas under lagarna.1 beslutar om föreskrifter i form av lag och regeringen i form av förordning.2 Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen ska regeringen styra riket och vara ansvarig för detta inför . Regeringen ansvarar alltså för att föreskrifter iakttas och att landet därmed styrs i enlighet med intentioner. Statens medel står i huvudsak till regeringens disposition, men får inte användas på annat sätt än vad bestämt.3 I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheter under regeringen har en lydnadsplikt gentemot regeringen, men inte mot eller ett enskilt statsråd.4 Det är regeringen som lämnar uppdrag till de statliga myndigheterna, med undantag för dem som lyder under . 11 kap. 1 § regeringsformen. 2Se 8 kap. ibid. 39 kap. 7–8 §§ ibid. 412 kap. 1 § ibid. Regeringens och styrning och kontroll De statliga förvaltningsmyndigheterna är emellertid tillförsäkrade en viss självständighet även gentemot regeringen. Regeringen får inte lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.5 Förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen gäller alltså inte på det området. Eftersom regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna är regeringen inför ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvalt- ningens lydnadsplikt inte gäller. I lagar och förordningar ges en ram för hur verksamheten ska organiseras och bedrivas samt för myndighetens interna styrning och kontroll. Det regelverk som myndigheten har att rätta sig efter kan delas upp i författningar som styr den operativa verksamheten och i ekonomiadministrativa författningar. Kriminalvårdens operativa verksamhet styrs av exempelvis fängelselagen (2010:610) och förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder. och Säkerhets- polisens operativa verksamhet styrs av bland annat polislagen (1984:387) och (se kap. 23–24 och 27–28). Med ekonomiadministrativa författningar avses huvudsakligen författningar som reglerar redovisning och internkontroll.6 Andra exempel på ekonomiadministrativa författningar är sådana som gäller upphandling, miljöfrågor, arkivering och konsekvensutred- ningar vid regelgivning. 512 kap. 2 § ibid. Se även prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 35. 6Angående vad som utgör ekonomiadministrativa författningar se regeringsbeslut, , Fi2003/5922. Ekonomiadministrativ värdering av statliga myndigheter. För Kriminalvårdens, och Säkerhetspolisens internkontroll gäller 3–4 §§ myndighetsförordningen (2007:515). För Kriminalvården och gäller även internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Detta följer av 13 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården, 52 § förordningen med instruktion för (2014:1102) och 1§ förordningen om intern styrning och kontroll. Regeringens och styrning och kontroll Varje höst lägger regeringen fram en budgetproposition för . Normalt antas den och utgör grunden i regeringens och ekonomiska styrning av myndigheterna. I propositionen finns de övergripande politiska målen för myndigheternas verk- samhet och anvisade anslag. Budgetpropositionen innehåller också beskrivningar av hur regeringen uppfattar resultatet av myndig- heternas verksamhet. Inriktning för verksamheten anges inte sällan för både kommande budgetår och tiden därefter. till- delar sedan medel i statsbudgeten. 4.2.3Regleringsbrev och uppdrag genom särskilda regeringsbeslut Kriminalvården, och Säkerhetspolisen får ett regleringsbrev från regeringen. Där anges de ekonomiska ramarna för verksamheten, t.ex. avseende dispositionsrätten till anslagen, villkoren för hur de får utnyttjas och tillåtna låneramar. Vidare anger regeringen prioriterade områden, återrapporteringskrav och särskilda uppdrag. De särskilda uppdragen kan vara sådana som ska slutföras under det år regleringsbrevet avser, men kan också sträcka sig över . Myndigheterna kan även få uppdrag genom särskilda regeringsbeslut. Nedan följer två exempel på särskilda uppdrag som regeringen har gett Kriminalvården. Genomföra en särskild satsning med inriktning på att ytterligare stärka de återfallsförebyggande insatserna dels i förhållande till gruppen våldsamma män, dels i förhållande till gruppen unga dömda.7 Bedriva ett utvecklingsarbete för jämställdhetsintegrering i syfte att verksamheten ska bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen.8 7Regeringsbeslut, , Ju2013/4393/och regeringsbeslut, , Ju2013/4394/. 8Det innebär att säkerställa att både kvinnors och mäns, flickors och pojkars behov och intressen tillvaratas och beaktas i myndighetens verksamhet. Se dels regleringsbrev för avseende Kriminalvården, Ju2013/8710/m.fl., dels regleringsbrevet för avseende Kriminalvården, Ju2014/7871/m.fl. Regeringens och styrning och kontroll Kriminalvården, och Säkerhetspolisen är enrådig- hetsmyndigheter och leds av myndighetschefer (generaldirektören, rikspolischefen respektive säkerhetspolischefen). Regeringen anställer myndighetscheferna, den biträdande säkerhetspolischefen vid samt cheferna för operativa avdelningen och Avdelningen för särskilda utredningar vid Polismyndigheten.9 Regeringen kan genom sitt val av chefer styra myndigheterna i viss riktning. Utöver den mer formella styrningen kan en informell styrning av myndigheterna ske vid de fortlöpande kontakterna mellan regeringen och på den ena sidan och myndigheterna på den andra. Vid dessa kontakter utbyts information och beställningar kan göras av underlag, återrapporteringar eller annan uppföljning. Institutionaliserade kontakter av mer informell karaktär är de årliga mål- och resultatdialogerna mellan och myndig- heterna. 4.3.1Årsredovisning, budgetunderlag och rapporter ska Kriminalvården, och Säkerhetspolisen lämna en årsredovisning till regeringen avseende det senast avslutade räkenskapsåret. I årsredovisningen ska det lämnas information av betydelse för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten.10 De mål som regeringen har beslutat om i myndighetens regleringsbrev följs upp i årsredovisningen. 97 och 10–11 §§ förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården, 31 och 44 §§ förordningen med instruktion för (2014:1102), 19 och 21 §§ förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen (2014:1103) samt 23 § myndighetsförordningen (2007:515). Kriminalvården har inte någon överdirektör anställd, men om en sådan anställs är det regeringen som beslutar om anställningen. 10Vad årsredovisningen ska innehålla regleras i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Regeringens och styrning och kontroll av uppdrag som myndigheten fått i regleringsbrevet eller genom särskilda beslut kan redovisas i årsredovisningen. Resultatet av dessa kan också redovisas i särskilda rapporter. och Kriminalvården ska, utöver årsredo- visningen, lämna in en delårsrapport till regeringen.11 De tre aktuella myndigheterna ska lämna ett budgetunderlag till regeringen. Budgetunderlaget ska innehålla myndighetens förslag till finansiering av verksamheten de tre närmast följande budgetåren. Regeringen utgår från budget- underlaget i budgetpropositionen.12 Regeringen kan i reglerings- brevet ålägga en myndighet att lämna anslagsprognoser. Exempelvis lämnar Kriminalvården anslagsprognoser till regeringen fem gånger om året.13 En myndighet har dessutom en fortlöpande skyldighet att informera regeringen så snart den bedömer att det finns risk för att det anslag som myndigheten får disponera är otill- räckligt. Myndigheten ska då också föreslå nödvändiga åtgärder.14 4.3.2Granskning genom myndigheter m.m. Den svenska statsförvaltningen har i ett internationellt perspektiv små departement och stora myndigheter. Att departementen är små ökar behovet av att regeringen från andra organ får information av betydelse för regeringens styrning och kontroll av dess myndigheter. Efter kapitlet om Kriminalvårdens och polisens interna styrning och kontroll redogörs närmare för den granskning av Kriminal- vården som myndigheter under regeringen och utför (kap. 6). Förutom olika myndigheter, har regeringen och också tillgång till alternativ som statliga utredningar, universitet och privata konsulter för utvärderingar.15 11Se 1 kap. 3 § andra stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunder- lag samt 52 § förordningen med instruktion för (2014:1102) och 13 § för- ordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. 12Vad budgetunderlaget ska innehålla regleras i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 13Se t.ex. regleringsbrev för avseende Kriminalvården, Ju2013/8710/m.fl., s. 7. 149 § anslagsförordningen (2011:223). 15Statskontoret, rapport 2014:7. Utvärdering på olika områden. En analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter, s. 9. 5Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att en myndighet med rimlig säkerhet bedriver verksamheten effektivt, enligt gällande rätt och enligt de förpliktelser som följer av medlemskapet i EU. I den interna styrningen och kontrollen ligger också att verksamheten ska bedrivas med en tillförlitlig och rättvisande redovisning samt med god hushållning av statens medel.1 Åtgärder för kontroll av regelefterlevnad, utvärdering och uppföljning inom den egna verksamheten kan betraktas som en del av myndighetens interna styrning och kontroll. 5.2.1Arbete med att förändra den interna styrningen och kontrollen blev 35 lokala kriminalvårdsmyndigheter, Transporttjänsten och en myndighet, Kriminalvården.2 Myndigheten har varit öppen med att det varit problematiskt att trygga den interna styrningen och kontrollen. Enligt årsredovisningarna för både 2012 och 2013 saknades det en samman- hållen styr- och uppföljningsmodell, omfattande ett strukturerat och systematiserat arbete med internkontroll.3 12 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 2004/05:176. Kriminalvården – en myndighet. 3Kriminalvården, årsredovisning 2012, s. 7 f. och Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 2 och 13. konstaterade också vid en granskning att flertalet Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll beslutade generaldirektören för Kriminalvården om en genomgripande översyn kallad moderniseringsprojektet. Enligt beslutet brast den interna kontrollen i struktur, samordning och systematik. Vidare utfördes den interna kontrollen endast i begränsad omfattning på nationell nivå. Målet med översynen var bland annat att Kriminalvården skulle få en mer strategisk ledning och styrning av verksamheten, en mer sammanhållen styr- och uppföljningsmodell samt att den interna kontrollen skulle stärkas.4 Moderniserings- projektet delades in i följande fem delprojekt. 2.Kriminalvårdens styr- och uppföljningsmodell 5.Kriminalvårdens administration och service Samtliga delprojekt slutredovisades . fattades ett inriktningsbeslut angående den övergripande organisations- och ledningsstrukturen.5 fattades ett inriktningsbeslut angående den interna kontrollen.6 November 2014 beslutades detaljorganisationen av avdelningar vid Kriminal- vårdens huvudkontor.7 Den nya organisationen realiserades . I årsredovisningen gör generaldirektören bedömningen att det fortfarande finns vissa brister i den interna styrningen och kontrollen, men dessa är betydligt mindre allvarliga än föregående år. Flera av bristerna bedöms också kunna åtgärdas under 2015.8 tidigare funna brister i den interna styrningen och kontrollen avseende verkställighets- planering, arbetsdrift och upphandling fanns kvar. Se , revisionsrapport 2014- 01-22, dnr 32-2013-0552. Rapport löpande granskning av Kriminalvården . 4Kriminalvården, beslut , dnr 2012-020635. Översyn av Kriminalvårdens organisation m.m. Se även Kriminalvården, beslut , dnr 2012-020635. Projektdirektiv avseende utveckling av ledning och styrning samt organisatoriska förändringar inom . 5Kriminalvården, beslut , dnr 2013-24481. Inriktningsbeslut – Kriminalvårdens övergripande organisations- och ledningsstruktur. 6Kriminalvården, beslut , dnr 2014-009085. Inriktningsbeslut med anledning av förslag avseende intern kontroll. 7Kriminalvården, beslut , dnr 2014-24043. Beslut om detaljorganisation av avdel- ningar vid . 8Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 4 och 16 ff. Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll Kriminalvården leds av dess generaldirektör. Vid finns ett insynsråd, som utses av regeringen.9 Generaldirektören är ordförande i insynsrådet. ska hållas informerat om verksamheten och utöva insyn i den, men saknar beslutsfunktion. Vid , som ligger i , finns nio avdelningar. Respektive avdelningschef anges inom parentes. 1.Avdelningen för ledningsstöd (kriminalvårdsdirektören) 2.Avdelningen för anstalt och häkte (anstalts- och häktesdirektören) 3.Avdelningen för frivård (frivårdsdirektören) 4.Avdelningen för säkerhet (säkerhetsdirektören) 5.Avdelningen för ekonomi (ekonomidirektören) 6.HR-avdelningen (HR-direktören) 7.IT-avdelningen (IT-direktören) 8.Avdelningen för kommunikation (kommunikationsdirektören) 9.Avdelningen för lokalförsörjning (fastighetsdirektören) Avdelningscheferna rapporterar direkt till generaldirektören. Avdelningarna är i sin tur indelade i enheter, som kan bestå av flera sektioner. Vid huvudkontoret finns också internrevisionen, som rapporterar direkt till generaldirektören. Internrevisions uppdrag beskrivs nedan (avsnitt 5.2.5). Till huvudkontoret hör vidare de två nationella fristående enheterna; Kriminalvårdens servicecenter och nationella transportenheten (tidigare transporttjänsten). Även cheferna för dessa enheter rapporterar direkt till generaldirektören. Servicecentret är placerat i och har till uppgift att försörja myndigheten med bland annat personal- och ekonomi- administrativa tjänster. 9 8 § förordningen med instruktion (2007:1172) för Kriminalvården och 22 § myndighets- förordningen (2007:515).