sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — I sammanhanget måste framhållas att frågan inte gäller om det är oproportionerligt att fatta beslut om allmän trafikplikt – denna möjlighet följer redan av KolltrF. Frågan gäller i stället hur långt och på vilket sätt denna möjlighet kan nyttjas för myndigheten. Klarlagt får anses vara att proportionalitetsprincipen har två huvud- sakliga inverkningar gällande beslut om allmän trafikplikt: a)För det första tillämpas principen i övervägandet huruvida det alls och i så fall var och i vilken omfattning ska införas allmän trafikplikt. Avvägningen i detta hänseende kommer att innefatta en bedömning av huruvida ett sådant beslut är ägnat att till- godose det i sig legitima ändamålet att säkerställa utbudet av och tillfredsställa behovet av kollektivtrafik. Vidare ska avgöras just beslut om allmän trafik kan anses nödvändigt i objektivt hän- seende, eller om det finns mindre inskränkande alternativ. Det ska hållas i åtanke att beslut av detta slag de facto allvarligt kan inskränka möjligheterna att bedriva kommersiell trafik, varför den faktiska eller potentiella skada som beslutet medför måste vägas mot de fördelar som uppnås.44 b)För det andra tillämpas även principen gällande utformningen av beslutet. Tvivelsutan har lagstiftaren avsett att åstadkomma en marknadssituation där kommersiell trafik verkar i samspel med samhällsstödd trafik, där ingendera av trafikslagen utesluter den andra. Även vid beslut om omfattning av den allmänna trafik- plikten och hur trafiken ska utformas är det nödvändigt att be- akta proportionalitetsprincipen. Helt klarlagt får emellertid anses vara att regeringen ansett att det skulle göras nog-grann avvägning mellan det kommersiella intresset och behovet av samhällsstödd trafik. Såsom följer av avgörandet i det s.k. Barsebäckmålet (RÅ 1999 ref. 76) gäller emellertid att domstolsprövningen i efterhand kan begränsas till huruvida ett beslut ligger inom myndighetens handlingsfrihet. Det är nämligen möjligt att lagstiftaren för vissa ärenden har gett en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, och därvidlag tillika överlåtit åt myndigheten att forma en policy vid beslutsfat-tandet. Härutöver ansåg HFD att domstolen i sådana fall också bör pröva om förvaltningsbeslutet uppfyller kraven i RF på saklighet och opartiskhet samt allas likhet inför lagen. Just i detta hänseende är det i vart fall nödvändigt att återigen beakta att den relevanta frågan gäller huruvida RKM har ett helt fritt skön vid beslut om allmän trafikplikt och därtill utan att behöva ta hänsyn till de samhällseko- nomiska konsekvenser de får. Det synes med hänsyn till förarbets- uttalandena vara nödvändigt att erinra att beslut svårligen kan fattas så att det allvarligt äventyrar de målsättningar som getts uttryck för i motiven, t.ex. i så måtto att kommersiell trafik i akt och mening omöjliggörs. Särskilt allvarligt får det anses vara om beslutet drab- bar befintlig kommersiell trafik. Icke desto mindre framhåller regeringen i förarbetena till KolltrL att det var obehövligt att införa en explicit regel om pro- portionalitet. Därtill framhåller regeringen att den förvisso in- stämmer med remissinstanserna angående faran för att RKM för- sämrar förutsättningarna för de kommersiella kollektivtrafikföre- 44 Jfr , U., , A., Europarättens grunder, 5 uppl., 2014, s. 158. tagen om myndigheterna skulle agera oproportionerligt. Det diskuterades därför i motiven huruvida det var lämpligt att införa en kompletterande skyddsbestämmelse för den kommersiella trafiken som därigenom ytterligare skulle begränsa RKM:s befogenhet. Regeringen ansåg det viktigt att noggrant följa utvecklingen på marknaden för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligen trängdes undan av offentligt initierad trafik. Trots detta ansågs det obehövligt att införa en särskild bestämmelse om hur balansen mellan kommersiell trafik och samhällsstödd trafik skulle upprätthållas, men att regeringen aviserade att återkomma i frågan för det fall att ytterligare åtgärder skulle visa sig vara be- hövliga i syfte att skydda den kommersiella trafiken. Några sådana förslag har emellertid inte lagts fram för riksdagen.45 Detta innebär att befogenheten gällande trafikslagen formellt sett inte är inskränkt i lagstiftningen. Att befogenheten endast är inskränkt i geografiskt och funktionellt hänseende har i verklig- heten medfört att RKM synes ha nyttjat sin befogenhet i stor om- fattning – bl.a. av behöriga myndigheter i samverkan gällande i princip all regional kollektivtrafik med tåg i väsentligen hela östra . Beslutet är föremål för prövning i förvaltningsdom- stol i målet SJ/SLL.46 Beslut om allmän trafikplikt fattades bl.a. av , (). Enligt beslut av be- slutades således bl.a. att under samverkan med RKM i , , , och län att genom () fastställa allmän trafikplikt för regional tågtrafik i , , , , och län. Berörda sträckor var därigenom Stockholm-Västerås-Örebro-Hallsberg, Stockholm- , Stockholm-Eskilstuna-Arboga-Örebro samt Linköping- Norrköping-Stockholm-Uppsala. Det synes genom detta beslut finnas ytterligt få delsträckor kvar att bedriva kommersiell trafik på. Därtill kan anmärkas att berörda sträckor är just de som den kommersiella regionala kollektivtrafiken väsentligen är etablerad på. 2009/10:200, s. 58. 46Beslutet är föremål för tvist och har överklagats av , som gjort gällande att SLL överträtt sin befogenhet enligt KolltrL och även agerat i strid mot proportionalitets- principen. Se förvaltningsrätten i dom av , mål nr 17678- 14.Målet är överklagat till Kammarrätten, mål nr. 354-15 (ännu ej avgjort). SJ/SLL-målet om järnvägstrafiken i östra väcker en rad relevanta rättsfrågor. Förvaltningsrätten framhöll inledningsvis det faktum att det i lagstiftningen såväl på EU-nivå, som på nation- ell svensk nivå, saknas en bestämmelse som reglerar hur samspelet mellan kommersiell kollektivtrafik och samhällsstödd kollektiv ska utformas. Förvaltningsrätten tolkar lagstiftningen så att RKM har befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt för alla sträckor oavsett om där redan bedrivs kommersiell trafik. Enligt förvalt- ningsrätten inskränks emellertid den befogenheten av att beslut endast får fattas under förutsättning att den befintliga och plan- erade kommersiella trafiken inte lever upp till de krav som RKM ställer. Vad förvaltningsrätten avser med krav är inte helt klarlagt, men det kan rimligen inte avse något annat än de målsättningar som ges uttryck för i trafikförsörjningsprogrammet, ur vilken det går att utläsa vilka behov som RKM anser det finnas för varje län. Det framgår inte på något sätt att trafikförsörjningsprogrammet medför någon rättig-het för RKM att utan de här angivna hänsynen använda allmän trafikplikt så att det äventyrar eller omöjliggör kommersiell trafik. Än mer allvarligt är detta om besluten skulle inverka menligt på den interregionala trafiken. Förvaltningsrätten framhöll i SJ/SLL-målet att det i beslutsunderlaget (d.v.s. i beslutet om allmän trafikplikt) och inte i trafikförsörjningsprogrammet uppgetts att avsikten varit att etablera ett stomnät baserat på regionaltågtrafik för arbets- och vardagsresande mellan orterna i östra och härigenom skapa förutsättningar för fortsatt regionförstoring, främja samhälls- och stadsutveckling i goda lägen för kollektivtrafik samt att bidra till att göra kollektivtrafik- systemet i sin helhet konkurrenskraftigt (oklart mot vem eller vad) och attraktivt. I viss mån kan det argumenteras för att dessa mål- sättningar ligger utanför inte bara RKM:s befogenheter utan – mer allvarligt – även dess allmänna kompetens i den mån de ändrar, inskränker eller utvidgar den allmänna transportpolitiken. Syftet med trafikförsörjningsprogrammet är att fastställa hur behovet av regional kollektivtrafik ska lösas, inget annat. Regionförstoring, teknikutveckling i resandet m.m. synes dock ligga utanför behörig- heten och ankommer på andra myndigheter att besluta om. I vart fall måste det, oaktat kompetensfrågan, anses vara klart att syftet med lagstiftningen aldrig varit att helt utesluta kommersiell Tvivelsutan har det förekommit kommersiell kollektivtrafik inom ett flertal av de sträckor som omfattas av SLL:s beslut och de överväganden som getts uttryck i förarbetena borde rimligen har gjorts såväl vid fastställandet av trafikförsörjningsprogrammet som inför besluten om all-män trafikplikt. Det förefaller osäkert hur denna prövning har gjorts i SJ/SLL – om alls. Med avseende på detta ter det sig tveksamt om kravet på proportionalitet är uppfyllt. Det faktum att ett beslut om allmän trafikplikt inte hindrar att kommersiell trafik skulle uteslutas framgår redan enligt bestäm- melserna i JvL och JvF, där kollektivtrafiken som utgångspunkt inte undantas framför annan trafik som ansöker om samma tåg- lägen. I blir det därför som har att utifrån hänsyn till samhällsekonomisk nytta ska avgöra fördel- ningen vid konflikt om samma tåglägen. I så måtto hindrar inte beslut om trafikplikt kommersiell trafik i allmänhet. Märkligt nog har inte valt att ge den regionala kollektivtrafiken företräde framför annan trafik gällande tilldelning av tåglägen i enlighet med undantagsmöjligheten i artikel 11 i SERA-direktivet, vilket innebär att kollektivtrafik (även regional sådan) konkurrerar på samma villkor om tåglägen som annan järnvägstrafik om infrastruktur- kapacitet. Det är emellertid inte detta frågan gäller inom ramen för til- lämpning av KolltrL. Det avgörande är huruvida det ska anses til- låtet att införa allmän trafikplikt trots att de behov som ges uttryck för i trafikförsörjningsprogrammet redan tillgodoses – åtminstone delvis – av kommersiell kollektivtrafik. Såsom det uttryckts i för- arbetena ska det i sådana fall inte vara möjligt att fatta trafikplikts- beslut för de delar där kommersiell kollektivtrafik redan tillfreds- ställer trafikbehoven. Problemet är emellertid avsaknaden av en konkret lagbestäm- melse om hur samspelet mellan kommersiellt och samhällsstödd kollektivtrafik ska utformas. Frånvaron därav innebär dock inte att RKM ska anses ha helt fritt skön i utformningen av beslut om allmän trafik-plikt; och ej heller att RKM i utformningen av beslut om allmän trafikplikt kan bortse från proportionalitetsprincipen. I förvaltningsdomstolens dom har emellertid proportionalitets- övervägandena, som enligt förarbetena och även enligt allmänna rättsgrundsatser, skulle åligga RKM att utföra, i stället lagts på de av besluten på de kommersiella kollektivtrafikföretagen att i detalj påvisa de nackdelar (sic!) som utgör en del av proportionalitets- bedömningen. Det förefaller i detta sammanhang något svårför- ståeligt att proportionalitetsbedömningen reduceras till kon- staterade av fördelar medan de nackdelar som uppkommer därav ska presumeras vara obefintliga i den mån de som beslutet påverkar misslyckas att i detalj påvisa dessa. Om avsikten varit sådan att tillskapa denna form av omvända bevisbörda är emellertid oklart, men riskerar allvarligt att få den effekten. Vidare måste det ha framstått som uppenbart för såväl RKM som domstolen att beslut som praktiskt sett innebär att möjlighet- erna att bedriva kommersiell trafik begränsas på aktuella sträckor nödvändigtvis måste betraktas prima facie som en nackdel för järn- vägsföretaget och därtill som ett ingripande med belastande effekter för enskild. Under alla omständigheter synes det omvända vara att betrakta som helt orimligt; att ett beslut från myndighet som innebär att möjligheten att bedriva verksamhet och använda egendom helt eller kraftigt begränsas kan svårligen ses som ett effektneutralt eller positivt beslut för den enskilde. 4.1.1Sammantagen bedömning av proportionalitet vid samspelet mellan samhällsstödd och kommersiell regional kollektivtrafik Det måste konstateras att de sampelsöverväganden som regeringen avsett skulle komma till stånd hos RKM, och som i sig syftade till att inskränka RKM:s beslutsut-rymme och faktiskt även styrande för hur processen för att trygga kollektivtrafiken praktiskt sett skulle genomföras, inte på något sätt har kommit till uttryck i kon- kret lagtext. Objektivt sett förefaller detta de lege ferenda vara ett tillkortakommande i lagstiftningen – inte minst med hänsyn till den i långt liberaliserade järnvägsmarknaden. Det är vidare tydligt att regeringen heller inte haft för avsikt införa en sådan bestämmelse och i stället aviserat att i efterhand utvärdera proces- sen och därefter – eventuellt – återkomma med lagstiftning i Sålunda är det klart att hänsynstagandet till kommersiell trafik konkret endast kommer till uttryck i förarbetena. HFD har tidigare behandlat de rättsliga effekterna av att in- skränkningar i lagfästa skyddsbestämmelser endast kommer till uttryck i förarbetena. I RÅ 1997 ref. 18 fastslog HFD att det krävs lagstöd för att inskränka skyddsbestämmelser som följer av annan lagstiftning. Det är alltså inte tillfyllest att det fanns konkreta uttalanden därom i förarbetena. I fallet SJ/SLL förhåller sig saken något annorlunda. Myndigheten i fråga har av lagstiftaren getts en befogenhet, inom ramen för sin allmänna behörighet, att fatta be- slut, vilket kan vara inskränkande för enskild och till och med äventyra de målsättningar med lagstiftningen, fastän även denna kommer till uttryck endast i förarbetena. Med tanke på att målsätt- ningar och hänsynstagande till kommersiell kollektivtrafik synes ha varit av mycket stor vikt framstår det som anmärkningsvärt att detta inte kommit till uttryck konkret i KolltrL. Det är alltså i rättslig mening olämpligt att skyddsbestämmelser för sådana intressen har utelämnats från lagstiftningen, varför det må framstå som möjligt för myndighet-en att fatta beslut oin- skränkt av sådana överväganden som kan ha kommit fram i förar- betena. Den relevanta frågeställningen blir därmed huruvida myn- digheten helt kan frångå de överväganden som framkommer i motiven. Å ena sidan saknas begränsningar i den allmänna be- fogenheten för detta, å andra sidan kan det strida mot grundläg- gande förvaltningsrättsliga principer. 4.2Överväganden om rättssäkerhet och proportionalitet vid beslut om allmän trafikplikt Till att börja med kan konstateras, såsom det ges uttryck för i för- arbetena, att beslut om allmän trafikplikt är ett instrument som ska användas för att säkerställa att kollektivtrafik kommer till stånd och erbjuds på ett ändamålsenligt sätt. Det är vidare klarlagt att lagstiftaren har avsett en kombination av kommersiellt driven kol- lektivtrafik och samhällsstödd kollektivtrafik. Det finns inga uttryck i lagstiftningen för att RKM har rätt att direkt begränsa kommersiella kollektivtrafikföretags verksamheter. Detta kan i stället vara en nära indirekt effekt av beslut om allmän trafikplikt. I det fall att befintlig kommersiell kollektivtrafik redan bedrivs på spåren och detta efterföljs av beslut om allmän trafikplikt för den aktuella sträckan kan detta komma att innebära uppkomsten av en kommersiell situation som är liktydig med ett de facto-förbud mot verksamhet för den befintliga trafiken. Om allmän trafikplikt införs för sträckor där kommersiell trafik bedrivs innan beslutet kan det medföra i praktiskt hänseende att förutsättningar för fort- satt verksamhet tillintetgörs. Det kan även noteras att dessa effekter i allt väsentligt uteblir för de sträckor där kommersiell kollektivtrafik inte har ekonomisk bärkraft, eller det av skilda skäl saknas sådan trafik. Beslut av RKM äventyrar i sådana fall väsent- ligen inte något näringsintresse. Just denna situation synes vara den som förvaltningsrätten tagit fasta på i målet SJ/SLL (refererat ovan), vilket alltså omfattar en situation som målet egentligen inte handlar om. Efter beslutet har fattats upphandlas normalt därefter trafiken, varvid det befintliga kollektivtrafikföretaget inte lagligen kan erhålla någon förtur till avtal om allmän trafik. I så måtto skulle alltså ett beslut om allmän trafikplikt gentemot åtminstone befint- liga kollektivtrafikföretag kunna anses innebära en indirekt inskränkning av dessa rättssubjekts näringsfrihet. Marknadseffekten kan alltså uppkomma genom att det allmänna med stöd av skattemedel skapar ett överutbud av trafiktjänster på vissa sträckor, varvid det åstadkoms en utbudssituation som är ohållbar i förhållande till efterfrågan. Det ska noteras att detta inte i sig begränsar näringsfriheten i strikt mening, varför beslutet om allmän trafikplikt inte kan anses begränsa näringsfriheten i strid mot grundlagen. Så kan endast ske om KolltrF och KolltrL skulle stå i strid med bestämmelsen. Det förfaller mycket svårt att hävda att det vore fallet. Stöd för detta följer av att myndighetsbeslutet i sig inte inskränker någon enskilds rättighet att bedriva verksamhet. Att situationen av andra skäl vore ohållbar hänför sig i stället till frågan om huruvida beslutet är proportionerligt eller ej. I sammanhanget kan noteras att lagstiftaren varit mycket tydlig i det att konkurrens ska förekomma på spåren och att inget trafik- slag såsom utgångspunkt har företräde framför det andra. RKM kan sålunda inte stödja sig på någon laglig företrädes- eller ensam- rätt i det hänseendet vid beslut om allmän trafikplikt. HFD anförde i RÅ 1999 ref. 76 att laglighetsprövningen av ett myndighetsbeslut som är grundat på en lagbestämmelse endast kan upphävas om det på grundval av utredningen i målet kan kon- stateras att beslutet – även med beaktande av den ersättning som kan tänkas komma att utgå – får sådana effekter för bolagen som påverkas av beslutet, att det kommer att råda ett klart missför- hållande mellan det allmännas fördel av ingreppet och den sam- mantagna belastning som ingreppet kan medföra. Det är vidare inte möjligt att rättfärdiga beslut om allmän trafikplikt på den grunden att det vore tillfyllest att enskilda järn- vägsföretags rätt skulle vara fullt tillgodosedd genom företagens möjlighet att delta i upphandlingen av avtal om allmän trafik. Den tidigare liberaliserade marknaden är i sådana fall de facto mono- poliserad. Att monopolisten – RKM – senare väljer att upphandla trafiken i stället för att bedriva den i egen regi ändrar inget i det hänseendet. Sålunda handlar inte frågan om vem som i slutänden bedriver verksamheten (oaktat huvudmannaskapet), utan samspelet mellan den liberaliserade delen av marknaden för regional kollek- tivtrafik och den andra delen som är samhällsstödd. Övervägandet som anges i motiven – och som aktualiseras i proportionalitetshän- seende – är huruvida beslut om trafikplikt alls ska avse sådana sträckor. Försiktighet är även påkallad i fall där ingen kommersiell trafik bedrivs, eftersom beslut om allmän trafikplikt kan påverka potentiell etablering av kommersiell trafik, vilken, såsom utvecklats ovan, åtminstone enligt motiven till KolltrL är i högsta grad skyddsvärd. Det faktum att KolltrL ger sådan formell be- fogenhet enligt ordalydelsen ändrar inte att RKM har att beakta förvaltningsrättsliga bestämmelser som inverkar begränsande på besluts utformning. 5Övriga legala aspekter på samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik har behandlats den mer förvaltningsrättsliga frågan huruvida RKM har möjlighet att fatta beslut om allmän trafikplikt och vilken inverkan på främst befogenheten i det hänseendet som proportionalitetsavväganden har. Oavsett vad som framkommit i den delen av utredningen måste hållas i åtanke att EU:s statsstöds- regler sätter de yttre gränserna för vad som är tillåtet för det all- männa att subventionera med allmänna medel. Sålunda måste eventuella stöd vara förenliga med artikel 107 TFEU. Vidare följer av artikel 106.1 TFEU att beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättig- heter har medlemsstaterna en skyldighet att inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen, i synnerhet reglerna i artiklarna 18 TFEU (regler om icke- diskriminering) samt artiklarna 101–109 TFEU (konkurrens- och statsstödsreglerna). Enligt artikel 106.2 TFEU gäller vidare att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt, eller i prak- tiken hindrar, att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse. Emellertid gäller enligt artikel 93 TFEU (f.d. artikel 73 FEG) att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för all- män trafikplikt. Det följer av KolltrF att Artikel 73 i fördraget är lex specialis i förhållande till artikel 86.2. Artikeln innehåller bestämmelser om ersättning för allmän trafikplikt inom sektorn för landtransporter (skäl 3). Sålunda är stödet i form av allmänna medel som utgör ersättning till aktörer som utför trafik baserat på beslut om allmän trafikplikt, som utgångspunkt förenligt med unionsreglerna. Det följer dock av KolltrF att all form av ersättning inte ska anses förenlig med unions- reglerna. Alltså gäller att ersättning för allmännyttiga tjänster inom sektorn för landbaserad kollektivtrafik som utgångspunkt kan vara nödvändig för att de berörda företagen ska kunna bedriva trafiken på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Ersättningen kan enligt artikel 93 TFEU vara förenlig med fördraget om vissa villkor är uppfyllda (skäl 34): 1.Ersättningen måste syfta till att säkerställa tillhandahållandet av tjänster som verkligen är tjänster av allmänt intresse i den mening som avses i fördraget. 2.I syfte att undvika en oskälig snedvridning av konkurrensen, får ersättningen inte överstiga det belopp som krävs för att täcka nettokostnaderna för fullgörandet av den allmänna trafikplikten, med hänsyn till företagets inkomster i samband med detta och en rimlig vinst. Ingen av punkterna torde aktualiseras i det fall det allmänna be- slutar att den allmänna trafikplikten ska bedrivas helt i egen regi, utan tillämpas främst vid direkttilldelning av tjänsteuppdraget till ett kollektivtrafikföretag. Vid konkurrensutsatt upphandlingsför- farande torde punkten två automatiskt vara uppfylld, alltmedan punkten 1 anknyter till bedömningen om det över huvud taget är motiverat att besluta om allmän trafikplikt. I artikel 9 KolltrF har mot denna bakgrund intagits en regel om att ersättning för all-män trafik som utbetalas i enlighet med KolltrF för drift av kollektivtrafik eller upp-fyllande av taxevillkor som fastställts i allmänna bestämmelser, ska anses vara förenlig med den unionsrätten. Ersättning är därmed undantagen från kravet på förhandsanmälan enligt artikel 108.3 TFEU. Vidare möjliggörs enligt artikel 9.2 KolltrF, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 93, 106, 107 och 108 TFEU, att medlemsstaterna fortsätter att bevilja stöd till transportsektorn i enlighet med artikel 93 TFEU när stödet tillgodoser behovet av transportsamordning eller om det innebär kompensation för vissa andra skyldigheter som ingår i begreppet allmännyttig tjänst än sådana som omfattas av denna förordning, särskilt a)till dess att gemensamma regler trätt i kraft när det gäller fördel- ning av infrastrukturkostnader, om stödet beviljas företag som måste stå för kostnaderna för den infrastruktur de använder medan andra företag inte har samma börda. När det stödbelopp som beviljas i detta fall beräknas ska man beakta de infrastruk- turkostnader som konkurrerande transportslag inte är tvungna att betala, b)när stödets syfte är att främja antingen forskning om eller ut- veckling av transportsystem och transportteknik som är mer ekonomiska för gemenskapen som helhet.