sou · H3B339 · 2015-04-08 00:00:00 — TF används begreppet automatiserad be- handling, i t.ex. 3 och 13 §§ talas om ”upptagning för automatiserad behandling”. Skälet är att man velat ansluta till terminologin i register- författningarna (prop. 2001/02:70 s. 23). Vad som avses med ett medium för automatiserad behandling som kan användas för utlämnande av information har varierat bero- ende på informationsteknikens utveckling. I äldre förarbeten talades det exempelvis om magnetband, skivminnen eller en handling med visuellt läsbar text, om texten var maskinläsbar och avsikten var att avläsning skulle ske maskinellt (prop. 1979/80:146 s. 48). I senare motivuttalanden anfördes att utlämnande kunde ske genom filöver- föring, på diskett eller på annat sätt med hjälp av automatisk data- behandling (prop. 1995/96:201 s. 31). Med dagens teknik kan utlämnande av information ske exem- pelvis genom e-post, på ett usb-minne eller genom direkt över- föring från ett datorsystem till ett annat via ett elektroniskt kom- munikationsnät. Vid ett mer omfattande uppgiftsutbyte mellan myn- digheter är det ofta den senare metoden som används. I studiestödsdatalagen skiljer man på begreppen utlämnanden på medium för automatiserad behandling och utlämnanden via elek- tronisk kommunikation (se 13 §). Med medium för automatiserad behandling avses ett fysiskt medium såsom diskett, usb-minne eller cd-skiva, medan utlämnanden via elektronisk kommunikation tar sikte på exempelvis e-post, sms eller skriftlig dialog i realtid via internet (prop. 2008/09:96). Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? 5.4.2Hur regleras utlämnande på medium för automatiserad behandling? Frågan om utlämnande på medium för automatiserad behandling har behandlats på olika sätt i registerförfattningarna. I vissa för- fattningar har man uttryckligen reglerat när ett sådant utlämnande får ske. Ett sådant exempel är utlämnanden från socialförsäkrings- databasen, som regleras i 114 kap. 24 § SFB. Enligt den bestäm- melsen får personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen som får lämnas ut till den registrerade lämnas ut till denne på medium för automatiserad behandling. I övrigt får personuppgifter ur data- basen lämnas ut på sådant medium endast om det behövs för något av de ändamål som anges i 8 och 9 §§, dvs. för ett av de där upp- räknade tillåtna ändamålen för att tillhandahålla information – s.k. sekundära ändamål. Ett annat exempel där lagstiftaren har valt att reglera i vilka fall utlämnande på medium för automatiserad be- handling ska vara tillåtet är studiestödsdatalagen (2009:287). Enligt 10 § är elektroniskt utlämnande tillåtet bara i den utsträckning som anges i lag eller förordning. Som ytterligare förutsättningar gäller att bestämmelserna om tillåtna ändamål i 4 § följs. Detsamma gäller bestämmelserna om särskilda begränsningar, samtycke och sök- begrepp i 6–8 §§. Av 13 § följer emellertid att när personuppgifter får lämnas ut till någon genom direktåtkomst, får de också på något annat sätt lämnas ut elektroniskt till mottagaren. Vidare får per- sonuppgifter även i andra fall lämnas ut på medium för automati- serad behandling eller via elektronisk kommunikation i enskilda fall. I andra författningar saknas det regler om utlämnande på medium för automatiserad behandling. Av förarbetena framgår att man då ansett att en sådan reglering inte är nödvändig för att ett utläm- nande ska kunna ske. Som exempel kan nämnas utlämnanden från beskattningsdatabasen. Enligt 2 kap. 6 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet får uppgifter i databasen lämnas ut till enskild på medium för automatiserad be- handling endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. För sådant utlämnande till en myndighet saknas däremot regler. Ett annat exempel där det inte bedömts nödvändigt att särskilt reglera utlämnanden på medium för automatiserad behandling för att det ska vara tillåtet är patientdatalagen (2008:355). I lagen har i stället införts en bestämmelse, 5 kap. 6 §, som föreskriver att om en Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? personuppgift får lämnas ut, kan det ske på medium för automati- serad behandling. Det uppställda villkoret syftar på att uppgiften inte kan lämnas ut om utlämnandet inte är en tillåten behandling av personuppgifter eller sekretess hindrar utlämnandet (prop. 2007/08:126 s. 77 och 246 f.). Ett fåtal författningar innehåller förbud mot utlämnanden på medium för automatiserad behandling. Ett sådant exempel är utläm- nanden från passagerarregistret. Enligt 7 § lagen (2006:444) om passagerarregister är det förbjudet att lämna ut personuppgifter ur registret på medium för automatiserad behandling. Bakgrunden till bestämmelsen behandlas inte närmare i förarbetena (prop. 2005/06:129). Det konstateras emellertid att en myndighet som begär att få ut uppgifter ur registret med stöd av den s.k. general- klausulen i 10 kap. 27 § OSL således inte kan få uppgifterna ut- lämnande på medium för automatiserad behandling (a. prop. s. 79). 5.5.1Tidigare uttalanden om den tekniska utvecklingens betydelse för begreppens innebörd I våra direktiv anförs att den tekniska utvecklingen har inneburit att det numera finns betydligt fler sätt att överföra uppgifter elek- troniskt än tidigare och att nya åtkomstmetoder alltjämt tillkom- mer. Detta har medfört att det uppfattas som oklart hur begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad be- handling ska tillämpas på modernare metoder för informations- utbyte. 2007/08:160 behandlades frågan om ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan , , , , , , Arbetsförmedlingen, arbetslöshets- kassorna och kommunernas socialnämnder. Regeringen drog här slutsatsen att utgångspunkten för det utökade elektroniska infor- mationsutbytet bör vara att utlämnandet av uppgifter ska ske genom att direktåtkomst medges (a. prop. s. 56 f.). När det gällde utläm- nande som inte sker genom direktåtkomst utan på medium för automatiserad behandling anförde regeringen att den teknik som används för sådan elektronisk informationsöverföring nor- Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? malt innebär att data utbyts och att begärd information skickas från de interna registren till en brevlåda hos den myndighet som ska lämna ut uppgifterna (a. prop. s. 58). Regeringen påpekade att den fördröjning i uppgiftslämnandet som är inbyggd i tekniken innebär en teoretisk möjlighet för utlämnaren att kontrollera vilken information som ska lämnas ut. Sekretessprövningen sker dock i praktiken i samband med att förbindelsen upprättas. Någon ytter- ligare prövning av uppgifterna i samband med utlämnandet sker inte vid överföringar via telenätet, även om det på grund av fördröj- ningen i systemen är teoretiskt möjligt att göra en sådan prövning. Regeringen ansåg att den tekniska utvecklingen har lett till att skill- naderna mellan direktåtkomst och annat utlämnande på automati- serad väg har blivit så små att det kan vara svårt att dra en gräns mellan direktåtkomst och andra former för utlämnande. I samma proposition påpekade regeringen vidare att s.k. batch- körningar, som ofta användes för utlämnande på medium för auto- matiserad behandling, har en tidsfördröjning (prop. 2007/08:160 s. 60). Detta innebär att de uppgifter som hämtats in från en annan myndighets system är i vart fall gamla när handläggaren av ett ärende fattar beslut med stöd av dessa. påpekade i sitt betänkande Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet (SOU 2010:4) att den tekniska utvecklingen har fört med sig att gränsen mellan de metoder för utlämnande i elektronisk form som före- kommer i registerförfattningarna i viss mån har suddats ut (s. 366). Kommittén hänvisade i denna del till 2006:1, Elektroniskt informationsutbyte – myndighetsgemensamma rätts- frågor, s. 78 ff. Vi har i vårt delbetänkande berört frågan om vilka begrepp som används vid elektroniska utlämnandeformer och konstaterade där att begreppet utlämnande på medium för automatiserad behandling i takt med att tekniken utvecklats har getts en vidare innebörd än att avse ett överlämnande av elektroniskt lagrade uppgifter via något slags medium för lagring eller överföring (SOU 2012:90 s. 198 f.). Med hänvisning till uttalanden i förarbeten nämnde vi som exempel på detta s.k. batch-körningar. E-delegationens expertgrupp för rättsliga frågor har i en rapport presenterat en juridisk modell för on-lineliknande utlämnanden som syftar till att inte komma i konflikt med de krav i Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? författning som gäller för direktåtkomst, uppfylla erforderliga krav på persondataskydd och informationssäkerhet och inte leda till att överskottsinformation hos mottagande myndighet uppstår. Expert- gruppen anför i rapporten att den snabba tekniska utvecklingen har möjliggjort att nya metoder för utlämnanden av myndighets- information kan innefatta reella och automatiserade kontroller som görs i varje enskilt fall, i likhet med vad som sker vid automati- serade beskattningsbeslut. Enligt expertgruppens bedömning kan ett fullt utvecklat stöd för automatiserade beslut, som leder till reella prövningar och individuella förvaltningsbeslut i varje enskilt fall innan uppgifter lämnas ut, ges en sådan utformning att infor- mationsutbytet inte bör anses utgöra direktåtkomst. 5.5.2Uppgiftsutbyte mellan och kommunala nämnder pågår en process i allmän förvaltningsdomstol mellan och Datainspektionen där frågan berörs om ett uppgiftsutbyte mellan och kommunala nämnder är att anse som direktåtkomst eller utlämnande på medium för automatiserad behandling. Uppgiftsutbytet sker genom datasystemet LEFI Online, som är en automatiserad onlinetjänst som bl.a. ger socialnämnder åtkomst till viss information. Det är en fråga/svars- tjänst med fördefinierade frågor och svar. Mottagaren skickar en frågefil avseende en viss person i taget som innehåller uppgifter om personnummer och efterfrågade förmåner för . För- säkringskassans it-system hämtar in informationen från olika interna källor och sammanställer ett svar. En behörighetskontroll och två sekretesskontroller genomförs automatiserat under processen. En svarsfil skickas sedan till mottagaren. I sak rör målet om Datainspektionen, som anser att det upp- giftsutbyte som sker genom LEFI-Online är direktåtkomst, haft fog för ett föreläggande mot att upphöra med att ge socialnämnder åtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdata- basen till dess att en sådan försäkran som avses i 114 kap. 22 § SFB har hämtats in från socialnämnderna. I en dom (mål nr 9049-11) fann Förvalt- ningsrätten i att det måste vara fråga om ett beslut som baseras på en reell prövning i det enskilda fallet för att det ska vara Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? fråga om utlämnande på medium för automatiserad behandling och inte direktåtkomst. Det bör enligt förvaltningsrätten krävas att en sådan prövning inte endast innebär i princip detsamma som en på förhand genomförd prövning vid direktåtkomst till fördefinierade uppgifter. Domstolen instämde därför i Datainspektionens bedöm- ning att det var fråga om direktåtkomst och ansåg att det därmed saknades anledning att invända mot Datainspektionens förelägg- ande. överklagade domen till Kammarrätten i , som i en dom avslog överklag- andet (mål nr 189-13). Som skäl för sitt avgörande anförde kam- marrätten bl.a. följande. För att det ska vara fråga om ett utläm- nande på medium för automatiserad behandling krävs antingen att det är fråga om en s.k. batch-körning eller att utlämnandet baseras på en reell prövning i det enskilda fallet. Med en reell prövning avses att den utlämnande myndigheten i varje enskilt fall gör en sekretessprövning av om uppgifter kan lämnas ut. I målet var det inte fråga om en batch-körning. Vad gällde frågan om en reell sekretessprövning görs vid utlämnande av uppgifterna, framgick av handlingarna i målet att inte fattar något indi- viduellt beslut, automatiserat eller inte, för varje enskild begäran. Vid en sammantagen bedömning av de behörighets- och sekretess- kontroller som utförs i systemet LEFI Online av de fördefinierade uppgifterna fann kammarrätten att de inte kan anses tillräckliga för att det ska anses som att det sker ett utlämnande på medium för automatiserad behandling, utan att utlämnandet som sker genom systemet sker genom direktåtkomst. har överklagat kammarrättens dom till som beslutade att meddela prövningstill- stånd (mål nr 1356-14). En del myndigheter har infört servicesystem som innebär att myn- digheter och enskilda medges en automatiserad tillgång till upp- gifter hos myndigheten som inte är sekretessreglerade, dvs. som inte omfattas av någon sekretessbestämmelse. Ett exempel är att man kan få tillgång till uppgifter i vägtrafikregistret genom själv- Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? betjäningstjänster via Transportstyrelsens hemsida. Möjligheten för Transportstyrelsen att medge direktåtkomst till registret är begrän- sad enligt särskilda bestämmelser i lagen (2001:558) om vägtrafik- register och den anknytande förordningen (2001:650). Transport- styrelsen har i en framställan till regeringen uppmärksammat att det nuvarande regelverket inte ger ett tydligt stöd för de redan befintliga servicetjänsterna och är ett hinder för fortsatt utveckling av dessa (dnr TSV 2014-1642). Myndigheten föreslår därför vissa ändringar i nämnda registerförfattningar, bl.a. att direktåtkomst till enstaka personuppgifter som gäller registrering av fordon, felparkeringsavgifter samt trängselskatt och som inte är integritetskänsliga ska vara tillåtna utan något särskilt medgivande och utan att ändamålen med åtkomsten behöver prövas. Många myndigheter ger enskilda möjlighet att via en ”allmän- hetens terminal” själva söka i myndighetens diarier och andra infor- mationssamlingar med offentliga uppgifter som myndigheten gjort tillgängliga för sökning i terminalen. En sådan ”allmänhetens ter- minal” kan ses som ett praktiskt sätt att lösa den skyldighet för myndigheten som följer av 6 kap. 6 § OSL och som innebär att en myndighet som huvudregel ska ge enskilda tillfälle att själva an- vända tekniska hjälpmedel för att kunna ta del av myndighetens elektroniska handlingar. Detta sätt att erbjuda enskilda en teknisk möjlighet att direkt hos myndigheten ta del av elektroniska hand- lingar har ibland inte ansetts utgöra direktåtkomst (se t.ex. Ds 2013:10 s. 138). I andra sammanhang har ”allmänhetens termi- nal” emellertid betraktats som direktåtkomst (se t.ex. JK:s beslut , dnr 7004-13-28). I våra direktiv sägs att vi mot bakgrund av gränsdragningsproble- matiken i fråga om direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling ska analysera vilka effektivitetsvinster och integritetsrisker som är förknippade med olika former av elek- troniskt informationsutbyte. Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? I syfte att effektivisera förvaltningen har riksdag och regering åter- kommande i olika lagstiftningsärenden infört bestämmelser som ska möjliggöra ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan olika myndigheter. En utgångspunkt har därvid ofta varit att det utökade elektroniska utbytet ska ske i form av direktåtkomst. I exempelvis prop. 2007/08:160 s. 56 f. om ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan , , , , , Cen- trala studiestödsnämnen, Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och socialnämnder bedömdes att enbart den föreslagna elektro- niska hanteringen av informationsutbytet mellan och skulle frigöra ca 15 årsarbetskrafter från ett rutinbetonat uppgiftsinhämtande över telefon till mer kvalificerade arbetsuppgifter. har i sin rapport 2010:18 redovisat sin gransk- ning av om möjligheterna till effektivisering har utnyttjats när det gäller informationsutbytet mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem. Enligt bedömning hade myndig- heterna inte utnyttjat alla möjligheter som lag och teknik erbjuder. Ett införande av elektroniskt informationsutbyte mellan kommu- ner och myndigheter skulle kunna medföra en årlig nettobesparing på . Granskningen visade att det fort- farande fanns en stor utvecklingspotential i informationsutbytet mellan myndigheterna och att regeringens insatser på området inte hade nått ända fram. Enligt utgör den svåröver- skådliga strukturen i lagstiftningen ett hinder för utbytet eftersom den skapar en osäkerhet hos myndigheterna om vilken information som får utbytas. De är vidare svårt att bedöma om det finns restrik- tioner i lagstiftningen när det gäller på vilket sätt det elektroniska utbytet får ske. Modellen med förvaltningsmyndigheter under regeringen och kommunalt självstyre innebar enligt bedömning att regeringen behövde bli bättre på att samordna re- surser och att skapa ekonomiska incitament för myndigheterna. Elektroniskt informationsutbyte bör ske enligt gemensam standard så att säkerhet och därmed integritetsskyddet säkerställs i informa- tionsöverföringen. En standardiserad kommunikationslösning bör bygga på modern och kostnadseffektiv teknik. Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? konstaterade vidare att det fanns exempel på att informationsutbyten inte har blivit av på grund av att myndig- heterna hade problem med att tolka lagstiftningen om hur informa- tion får överföras, men att myndigheterna inte hade informerat regeringen om väsentliga problem med lagstiftning och resurser. En annan anledning till uteblivet informationsutbyte var kommu- nernas bristande samordning. Enligt uppfattning har myndigheterna ett gemensamt ansvar för att se till att viktiga informationsutbyten kommer till stånd samt att de bör skapa direktåtkomst för att effektivisera elektroniska utbyten i de fall det är ekonomiskt lönsamt. När det gällde problem i de elektroniska informationsutbyten som myndigheterna redan hade skapat visade granskningen att det förekom att informationen kunde utebli eller innehålla fel. Utbyte av information genom översändningar av batchfiler en gång medförde vidare en fördröjning av vik- tig information som behövs i handläggningen. Enligt Riksrevi- sionen borde sådana brister i det befintliga elektroniska informa- tionsutbytet kunna åtgärdas genom en uppgradering av de tekniska systemen så att aktörerna får direktåtkomst till informationen. I sin uppföljningsrapport redovisade vilka åtgärder som vidtagits granskning av informations- utbytet mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem. Riks- revisionen konstaterade bl.a. att regeringen i budgetpropositionen för delade revisionens slutsats att myndigheternas hand- läggning kan effektiviseras, att regeringen tillsatt två utredningar med koppling till informationsutbytet (bl.a. ), att E-delegationen i betänk- andet Vägen till en effektivare e-förvaltning (SOU 2011:67) tagit fram en juridisk modell för en on-lineliknande åtkomst samt att Kommuner och Landsting hade tagit fram ett strategi- dokument i syfte att stödja kommuner och landstings utveckling av e-förvaltning samt skapat ett programkontor med samordnings- ansvar. I rapporten 2014:2 redovisade sitt regeringsuppdrag att följa upp realiseringen av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekten fakturor, Elektroniska beställningar, Elektroniska legitimationer och Säker myndighets- gemensam meddelandeförmedling. redo- visade i rapporten att det inte varit möjligt att sammanställa eko- Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? nomiska nyttor från de fyra initiativ som uppdraget omfattat. Den viktigaste orsaken var att initiativen fortfarande befann sig i en genomförandefas. Många myndigheter saknade vidare mätningar för genomförandet. Flera myndigheter hade också lyft fram att det saknades tillräckliga incitament för samverkan över myndighets- gränserna och för att mäta de ekonomiska nyttorna från dessa gemensamma satsningar. På uppdrag av E-delegationen bedriver Centrala studiestöds- nämnden projektet . Projektets syfte är att ta fram en tjänst som möjliggör för kommuner att via en anslutning elektroniskt inhämta information från flera myndigheter samt Arbetslöshetskassornas samorganisation. Med den nya tjänsten kommer handläggaren att i stället för manuellt via brev, fax eller telefon kunna inhämta uppgifter från myndigheter och a-kassor på elektronisk väg. Tjänsten sattes i produktion och bygger på befintliga it-tjänst LEFI-Online. Kommuner och Landsting kommer att förvalta tjänsten. Utveck- lingen sker i etapper och en pilotverksamhet startade . E-delegationen har utarbetat en vägledning för digital samver- kan (uppdaterad senast ) som är ett första steg i att stödja organisationer som samverkar vid utveckling av gemen- samma lösningar för informationssystem. Som vi har redovisat i vårt delbetänkande är det ett särskilt problem att s.k. överskottsinformation kan uppstå vid direktåtkomst. Detta beror på att när direktåtkomsten etableras det ofta inte går att av- göra exakt vilka specifika uppgifter i en värdmyndighets informa- tionssamlingar som en mottagarmyndighet kan komma att ha an- ledning att ta del av. En sådan myndighet kan alltså behöva ha tillgång till uppgifter om personer som visar sig aldrig bli aktuella i myndighetens verksamhet. Detta kan redan i sig innebära vissa integritetsrisker. Det kan också få negativa konsekvenser för enskildas personliga integritet att överskottsinformation på detta sätt blir allmän handling hos mottagarmyndigheter redan då den tekniska möjligheten att ta del av informationen etableras. Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? En direktåtkomst kan också upplevas utgöra en risk för enskildas integritet i ett mer övergripande perspektiv, eftersom en sådan åt- komst aktualiserar särskilda frågor om informationssäkerhet på grund av att de inblandade aktörernas informationssystem i viss utsträck- ning kopplas samman. Utlämnanden av personuppgifter i elektronisk form på annat sätt än genom direktåtkomst innebär däremot inte i sig att det upp- står vare sig problem med s.k. överskottsinformation eller sådana säkerhetsrisker som har samband med att informationssystemen kopplas samman. Däremot finns det integritetsrisker förknippade även med sådana former av informationsutbyte som bl.a. innebär att överväganden behöver göras så att information som behöver skyddas kan förmedlas på ett säkert sätt. Bedömning: Direktåtkomst innebär rättsligt att gränsen mellan de uppgiftsutbytande myndigheterna i viss omfattning tas bort, vilket inte är en konsekvens av annat elektroniskt utlämnande. Hur den mottagande myndigheten väljer att använda direkt- åtkomsten har den utlämnande myndigheten inte någon befogen- het att påverka, eftersom de handlingar som omfattas av åtkomsten redan har lämnats ut. Korresponderande sekretessfrågor måste därför vara lösta på förhand liksom behov av sökbegränsningar hos den mottagande myndigheten, vilket kan medföra krav på lagstiftningsåtgärder. Både principiella och rättsliga skäl talar därför för att en åtskillnad mellan direktåtkomst och annat utlämnande i elektronisk form görs. Vidare utgör varken den tekniska utvecklingen eller effektivi- tetsvinster och integritetsrisker som kan förknippas med olika åtkomstmetoder skäl för att utmönstra den begreppsmässiga åtskillnaden. Ett sådant utlämnande i elektronisk form som inte är direkt- åtkomst innebär – oavsett på vilket sätt det sker – alltså inte att myndigheternas verksamhet rättsligt sett blandas samman. Något behov av att rättsligt skilja olika sådana former åt finns därför inte. Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? I våra direktiv sägs att vi ska ta ställning till om det finns skäl för att i registerförfattningar upprätthålla en skillnad mellan direkt- åtkomst och andra former av elektroniskt utlämnande eller om denna skillnad bör utmönstras.