sou · H3B390 · 2015-10-23 00:00:00 — 4.3.5Rationella utbildningsval förutsätter lättillgänglig och rättvisande information För att personer ska göra upplysta val behöver de information. Effekten av förbättringar av utbildningsprogram eller individers Bilaga 5 till LU15 incitamentsstrukturer kommer att begränsas om inte rättvisande och lättillgänglig information når dem som potentiellt berörs av förändringarna. Omvänt kommer inte konkurrens om studerande att verka kvalitetsdrivande om förbättringar inte blir kända av potentiella sökande. Informationen kommer självfallet aldrig att bli perfekt, men bristande information torde försvåra individers utbildningsval. Sådana brister sänker effektiviteten i utbildnings systemet och på arbetsmarknaden generellt. Bristerna slår hårdast mot dem med svag socioekonomisk bakgrund. En studie som följt tidigare gymnasieelever i finner att samtal med studie- och yrkesvägledare minskar risken att ångra sitt utbildningsval med (från ) (Borghans m.fl., 2013). Redan den effekten kan anses vara ganska stor i förhållande till den relativt låga insatsen. Dessutom verkar information främja dem som i genomsnitt har svårast i skolan och på arbetsmarknaden. För dem med lägre utbildade föräldrar, för pojkar och för elever på de kortaste och minst teoretiska ut bildningarna skattas effekten av vägledning till ungefär det dubbla. Flera andra studier har uppmärksammat att det saknas stöd för studerandes karriärplanering och lättillgänglig information om förväntade utfall av olika utbildningsval, såväl i grund- och gymnasieskolan som inom högskolan (SOU 2006:102; SOU 2008:69; Geschwind & , 2008; , 2009b). Det leder också till att svenska lärosäten och gymnasieskolor generellt i för låg utsträckning tar till vara tidigare studerandes erfarenheter för att utveckla arbetsmarknadsrelevansen i utbildningarna. I dessa studier riktas också rekommendationer till stats makterna. Enligt rekommendationerna bör svenska högskolor ges i uppdrag att inlemma karriärplanering för alla studenter, liksom att följa upp sina tidigare studenters arbetsmarknadsutfall. I bilagan till rekommenderas att upprätta en tabell med förväntade utfall som redovisas på eller (SOU 2008:69). Tabellen föreslås innehålla förväntade utfall i form av inkomster, lön och arbetslöshetsrisk för en finmaskig uppdelning av utbildnings inriktningar, såväl ojusterat som justerat för social bakgrund och annat. arbetar också för en utveckling av studie- och yrkesvägledningsfunktionen inom grund- och gymnasieskolan. Bilaga 5 till LU15 4.4Utbildningssystemet skulle bättre kunna bidra till humankapital och tillväxt En fruktbar problemanalys kring utbildningssystemet och arbetsmarknaden behöver några normativa utgångspunkter. Eftersom denna rapport ser utbildning främst ur ett tillväxt- och arbetsmarknadsperspektiv antas att det är en viktig uppgift, kanske den viktigaste, för yrkesförberedande utbildningar att förbereda för arbetsmarknaden. Alla högskoleutbildningar är i denna mening yrkesförberedande. Högskolelagen beskriver de övergripande målen för högskoleutbildning som att ge ”förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självständigt lösa problem, förmåga att följa kunskapsutveckling och beredskap att möta förändringar i arbetslivet.” För varje given högskoleutbildning är det också svårt att se någon stor motsättning mellan akademisk kvalitet och arbetsmarknadsförberedelse.98 Genomgången ovan har visat att det är ganska tydligt, och , vilka utbildningar som ger god privatekonomisk avkastning och på vilka områden det råder brist på utbildade. För individer är det därför viktigt att få rättvisande information om prognoser för sysselsättning och lön utifrån utbildningsval för att ha möjlighet att göra så upplysta val som möjligt. Detsamma gäller information om hur arbetsmarknaden värderar olika egenskaper och erfarenheter. Självfallet kommer inte det att leda till att alla utbildningsval styrs enbart av monetära överväganden – en sådan utveckling vore olycklig och är förmodligen inte ens realistisk. Men det minskar risken för att individer gör val de ångrar. Det kan också bidra till att brister på arbetsmarknaden kan lindras. Därutöver är det viktigt att det för individer finns chanser att välja om och på så enkla sätt som möjligt – med påbyggnad snarare än omstart – välja nya alternativ med bättre arbets marknadsutsikter. Samhället som helhet behöver också genom politiska beslut ta ställning till hur olika utbildningar ska dimensioneras och utformas. I vilken mån individers intresse överensstämmer med samhällets i stort är här en central fråga. Utbildningssystemet är i hög grad uppbyggt kring att överensstämmelsen är hög. 98 För ett längre resonemang, se Sonnerby (2012). Bilaga 5 till LU15 studerandes efterfrågan får stort genomslag i vilka utbildningar som erbjuds och hur de utformas. Konkurrens om studerande förväntas leda till hög kvalitet. I många fall kan det stämma. är inte individuella incitament alltid tillräckliga, ens om de är tydliga för individerna. Det offentliga reglerar inriktning på och utformning av utbildning för att åstadkomma relevans och kvalitet. Trots konstanta brister och betydande löneskillnader jämnar inte individers val ut skillnader mellan efterfrågan och utbud på arbetsmarknaden. 4.4.1Dimensioneringen av utbildning styrs i hög grad av resurstilldelningssystemets incitament Samhället måste ta hänsyn till incitament hos både individer och utbildningsanordnare när utbildningar ska dimensioneras och utformas. På ett område där det finns stor efterfrågan från arbetsmarknaden räcker det alltså inte med en politisk vilja att bygga ut platstillgången. Det måste också finnas kapacitet och vilja hos utbildningsanordnaren och en efterfrågan från behöriga sökande.99 Som nämnts är det förstås möjligt att sänka behörig hetskraven för att öka studentefterfrågan, men det är inte säkert att det är önskvärt eller effektivt. I praktiken kan lärosäten och andra utbildningsanordnare också vilja ha högre förkunskapskrav än de formella behörighetskraven, vilket indirekt kan styras genom platstillgången. Färre platser gör att sökande med sämre förkunskaper inte antas, vilket höjer de genomsnittliga för kunskaperna. Att minska tillgången på utbildningsplatser där det råder överskott på utbildade är också svårt. Dels kan det vara politiskt känsligt, dels kommer utbildningsanordnare i ett decentraliserat utbildningssystem som det svenska att ha incitament att erbjuda utbildningar så länge det finns efterfrågan hos studerande. (Undantaget är som dimensioneras av en central myndighet.) Ändå skulle beslut om neddragningar kunna vara samhälls ekonomiskt motiverade. Utbildningar med dåliga arbetsmarknads 99 I (2015b) finns en diskussion om hur lärosätena i praktiken arbetar med dessa överväganden. Bilaga 5 till LU15 utsikter kan vara olönsamma för både individen och det offentliga. De kan också ta studerande från utbildningar där brist råder, exempelvis lärarutbildningar. Och sker förstås i praktiken en ransonering av många utbildningar. En förklaring till sådan ransonering kan vara att en viss dimensionering krävs för att utbildningen ska kunna utformas väl. 4.4.2Studenter och institutioner kan ha olika uppfattning om vad som är en bra utbildning Även vad gäller utformningen av utbildning finns områden där samhällets intresse sammanfaller med individers och utbildnings anordnares, likväl som områden där de skiljer sig åt. Till exempel kan det från samhällets perspektiv vara viktigt att utbildningarna ställer krav på arbetsinsatser eller resultat, vilka kanske inte är populära bland de studerande. Utbildningsanordnaren som i slutänden utformar utbildningarna kan tycka att kraven är rimliga, men kanske inte genomdriver dem för att man saknar resurser (intressekonflikt med det offentliga) eller för att man är rädd att tappa studerande och därmed förlora resurser (intressekonflikt med individen). Det kan också finnas områden där det offentliga och individen har gemensamma intressen, men utbildnings anordnaren ett annat. På vissa håll kan arbetsmarknadsför beredelser i utbildning vara ett sådant, vilket leder till nästa område. 4.4.3Informationen om utbildning och arbetsmarknad kan förbättras Som redan nämnts är information om utbildningskvalitet och arbetsmarknad till existerande och potentiella studerande ett område där det offentligas intresse i hög grad sammanfaller med individens. Insatser som på central nivå underlättar sådan informations insamling framstår därför som en förhållandevis enkel och kostnadseffektiv åtgärd, med goda fördelningspolitiska effekter. Det vore även önskvärt att lärosäten och utbildningsanordnare engagerade sig i inhämtandet och bearbetningen av denna information. Ännu viktigare är att de använder sig av den för att Bilaga 5 till LU15 verkar det bara förekomma i högskolan i begränsad omfattning, särskilt på generella utbildnings program (, 2015b). 4.5Utmaningar för dagens utbildningssystem och arbetsmarknad Inför nästa kapitel, vilket blickar mot framtiden, kommer här en sammanfattning av vad detta och tidigare kapitel konstaterat om dagens utbildningssystem. Kunskaperna förefaller vara sjunkande. och gymnasieskolan, och kanske även högskolan, verkar förmedla sämre kunskaper än tidigare till nästa utbildningssteg och till arbetslivet. Framför allt gäller det kärnkunskaper och generella förmågor som läsförståelse, språkanvändning, problemlösning och räkning. Det är många som inte fullföljer utbildningen i gymnasieskolan. Av dem som började i gymnasieskolan 2011 fick en gymnasieexamen . Problemen är koncentrerade till dem med lägst betyg från . 1990 talets förändringar av betygssystemet och de yrkesinriktade gymnasieutbildningarna verkar ha förvärrat problemen. Det finns vissa matchningsproblem mellan utbildning och arbetsmarknad. De som inte genomgått en gymnasieutbildning är många fler än det finns efterfrågan på. Också personer som inte genomgått yrkesutbildning, eller som genomgått humanistiska eller konstnärliga utbildningar, har svårt att hitta jobb med rätt inriktning. Brist råder på högskoleutbildade inom vård, utbildning och vissa tekniska områden, liksom på gymnasieutbildade inom mer tekniska ämnen. Övergången från utbildning till arbetsliv skulle kunna under lättas. Generellt efterlyser arbetsgivare i lika hög grad karaktärs förmågor som ämneskunskaper. Arbetslivserfarenhet, särskilt ämnesrelevant sådan, är meriterande för den som går från utbildning till arbete. Bilaga 5 till LU15 Arbetsgivaren har en viktig roll i övergången från utbildning till arbete, både vid anställningen och för utbildningars attraktionskraft i stort. Samhällets och den enskilde arbets givarens intressen kan ibland skilja sig åt. Svårigheterna att rekrytera och behålla duktiga personer i lärar yrket, särskilt vissa ämneslärare, är dels ett tydligt exempel på svårigheter med matchning på arbetsmarknaden, dels ett problem för skolans kunskapsförmedling. Det svenska utbildningssystemet är decentraliserat. Studerandes och utbildningsanordnares intressen sammanfaller inte alltid med varandra, eller med samhällets intressen. Den offentliga styrningen av utbildningssystemet är ofta indirekt och trubbig. Resurserna till högskolan ger kraftiga incitament till rekrytering och genomströmning, vilka inte säkert balanseras av drivkrafter för kunskapskvalitet och arbetsmarknadsförberedelse. Rättvisande och tillgänglig information om utbildning och arbetsliv till de studerande är centralt för att ett decentraliserat utbildningssystem ska fungera väl. Även bortsett från de inne boende osäkerheterna om framtiden verkar den informationen ofta bristfällig, vilket hämmar effektivitet och jämlikhet. Som vi sett i tidigare kapitel finns en rad utmaningar för ett utbildningssystem som ska bidra till humankapital och tillväxt. Detta kapitel blickar framåt. Kapitlet skriver fram trender och använder sig av prognoser för utbildning och arbetsmarknad. Syftet är att se hur de redan identifierade utmaningarna kan komma att påverkas, och vilka nya utmaningar som kan komma att uppstå. Slutsatsen är att trender och andra prognoser pekar mot än större utmaningar än dem vi redan ser. I prognoserna konstateras att sämre resultat och ökad spridning i kunskapsmätningar har effekter över . Ett ökat intresse för högskolan avspeglar sig i minskat intresse för yrkesutbildningar på gymnasial nivå. Den demografiska trenden pekar mot en större andel äldre och en större andel utrikes födda i befolkningen. Branschprognoser tyder på stark tillväxt i tjänstesektorn och särskilt av offentligt finansierade tjänster. Fortsatt digitalisering och automatisering leder till hög strukturomvandling i arbets marknadens mellanskikt. Sammantaget pekar prognoserna på överskott av icke-yrkesutbildade och underskott inom pedagogik, teknik och vård. 5.1Sämre resultat och ökad spridning i kunskapsmätningar har effekter över Kunskapsresultaten har försämrats allt mer . I läsförståelse och naturvetenskap har kunskapsspridningen ökat, främst för att de lågpresterande elevernas resultat har försämrats mer än de högpresterandes. Det tar tid innan kunskapsresultaten i skolan får genomslag på arbetsmarknaden. Bilaga 5 till LU15 skulle plana ut eller vända uppåt kommer arbetslivet i att präglas av sämre kunskaper och större spridning. Utvecklingen kommer med stor sannolikhet att påverka fördelningen av sysselsättning och av löner. Det kommer i sin tur att ha effekter på behovet av fördelningspolitik och offentliga interventioner för att upprätthålla en någorlunda jämnt fördelad levnadsstandard. Försämrade kunskaper har också, i enlighet med resonemangen i kapitel 2, en negativ påverkan på tillväxten i stort. Med mindre humankapital minskar samhällets förmåga att lösa de problem som uppstår i förhållande till vad som annars vore fallet, och det blir svårare för näringslivet att upprätthålla internationell konkurrens kraft. 5.2Ett ökat intresse för högskolestudier avspeglar sig i minskat intresse för gymnasiala yrkesutbildningar Intresset för högskolestudier har ökat trendmässigt. Utvecklingen har också uppmuntrats av politiska beslut, särskilt . Intresset för gymnasiala yrkesutbildningar har minskat. De två trenderna hänger ihop. Med färre som fått yrkesutbildning i gymnasieskolan blir fler intresserade av att ta sig in på arbets marknaden via högskolan. I likhet med andra skolutfall kommer effekterna att vara bestående över . finns det brist på vissa grupper av gymnasialt yrkesutbildade. Om inte fler utbildas inom dessa områden kommer bristerna att förvärras. Med minskad efterfrågan på yrkesförberedande utbildningar finns risk att vissa inriktningar helt kommer att försvinna på många orter. När lärare och anpassade lokaler försvunnit blir uppstarts kostnaderna höga för att börja erbjuda inriktningen igen. Minskad efterfrågan och utbud kan därför ha konsekvenser . När fler med studieförberedande gymnasieutbildning söker till ett i stort sett antal platser på högskolan kommer en större grupp inte att antas dit. Därmed uppstår behov av att kunna ge den gruppen andra vägar in på arbetsmarknaden, helst utan att Bilaga 5 till LU15 de ökar konkurrensen och skapar svårigheter för gruppen utan gymnasieutbildning. 5.3Den demografiska trenden pekar mot en större andel äldre och en större andel utrikes födda i befolkningen De demografiska prognoserna präglas av två stora trender: en större andel äldre i befolkningen och en större andel utrikes födda. Därtill kommer en fortsatt urbanisering. De demografiska trenderna samspelar med den övriga ekonomiska utvecklingen. Prognoserna pekar mot en ökad efterfrågan på tjänster, särskilt offentligt finansierade tjänster. 5.3.1Befolkningen kommer i högre grad att vara äldre, född utanför och bosatt i storstäderna Både den åldrande befolkningen och den ökade invandringen är i sig uttryck för globala utvecklingar. I hela världen stiger medel livslängden till följd av bättre hälsa och sjukvård. Den tekniska utvecklingen och den ekonomiska integrationen gör det mer naturligt att flytta till andra länder för att söka ett bättre liv. innebär det utmaningar för utbildningssystemet. En större andel äldre kräver för sin försörjning och omsorg att en hög andel av befolkningen i arbetsför ålder deltar på arbets marknaden och därmed bidrar till produktion och finansieringen av offentligt finansierad välfärd. Den ökande andelen äldre kommer sannolikt också att ställa ökade krav på vård och omsorg, vilket inte minst framgår av branschprognoserna senare i detta kapitel (se t.ex. , 2010). En större andel utrikes födda kommer också att vara ett påtagligt inslag i svensk arbetsmarknad. SCB (2014b) beräknar att de förvärvsarbetande i åldern 16–ökar med 510 000 personer , från 4,5 miljoner 2012. De utrikes födda står för av ökningen. I den mest yrkesaktiva åldern 20– står invandrarna för hela ökningen (360 000 personer). En del av de utrikes födda utgörs av dem som kommer till primärt för att arbeta, kanske tillfälligt, och som redan har Bilaga 5 till LU15 eller snabbt får jobb när de kommer till landet. Den gruppen är viktig för att avhjälpa brister på arbetsmarknaden och tillföra kompetenser. kan delar av gruppen bidra till att konkurrensen om lågkvalificerade arbeten ökar. Andra invandrare – de som kommer som flyktingar och deras anhöriga – kan särskilt komma att drabbas av en hårdare konkurrens bland arbetskraft med lägre eller mindre efterfrågad utbildning. När den gruppen ökar blir det fler bofasta, vilka också behöver etablera sig på arbetsmarknaden. Ofta har personer i denna grupp relativt svaga förutsättningar att hävda sig på arbets marknaden, inte minst på grund av språksvårigheter. Utöver dessa två tydliga trender har också präglats av ökad urbanisering. Landets 20 största kommuner står för av befolkningen mot . växte , och Malmös befolkning på kommunnivå från 7,9, av invånare 1990 till 9,4, (SCB, 2015b). Det mest sannolika är att den trenden kommer att fortsätta. Men det är heller inte omöjligt att stigande bostadspriser och fortsatt lågt byggande, eventuellt i kombination med teknisk utveckling som främjar distansarbete, kommer att bromsa och kanske vända urbaniseringen. I huvudscenariot kommer dock efterfrågan att växa mer i de branscher som i större utsträckning finns i storstäder än på mindre orter. kan migrationen av främst yngre arbetskraft till större städer skapa bristsituationer i mindre orter, inte minst inom offentliga tjänster som vård, skola och omsorg. 5.3.2Efterfrågan på tjänster, särskilt offentligt finansierade tjänster, kommer att öka Branschprognoser tyder på stark tillväxt i tjänstesektorn, särskilt av offentligt finansierade tjänster. Den prognos som ligger till grund för SCB:s analys av framtida utbildningsbehov pekar på en tillväxt av sysselsättningen inom tjänsteproduktionen och en minskning inom varuproduktionen. Bilaga 5 till LU15 Källa SCB (2014b). Som framgår av tabellen innebär prognosen en fortsatt utveckling mot mer sysselsättning inom tjänsteproduktion, inte minst av offentligt finansierade tjänster och mindre av varuproduktion. Att möta behovet av yrkesutbildning för de växande sektorerna är en utmaning för utbildningssystemet och för arbetslivet. Men även i sektorer med sjunkande sysselsättning är kompetensförsörjning viktig. Som vi ska se i nästa avsnitt prognosticeras ett fortsatt växande behov av tekniskt och industriellt yrkesutbildade, inte minst på gymnasienivå, för att täcka de stora pensionsavgångarna de kommande decennierna. 5.4Fortsatt digitalisering och automatisering leder till hög strukturomvandling i arbetsmarknadens mellanskikt En långvarig historisk trend som uppmärksammats är arbetsmarknadens polarisering (Acemoglu & Autor, 2010; Adermon & , 2011; McIntosh, 2013). Med begreppet avses att arbetsmarknaden växer mest för de yrken som kräver högst respektive lägst kvalifikationer (och där lönen är högst respektive lägst), medan sysselsättningen krymper i många yrken Bilaga 5 till LU15 på medelhög kvalifikationsnivå. Förklaringen bedöms främst vara att ny teknik ersätter arbetskraft för uppgifter som är rutinartade, exempelvis inom administration och tillverkning. Det har länge talats om att arbetsmarknaden växer mest för personer med mer kvalificerad utbildning, så kallad skill-biased technological change. Diskussionen om arbetsmarknadens polarisering är en viktig nyansering av den utvecklingen till att snarare handla om task biased technological change. Den högre sysselsättningen i de yrken som har lägst löner följs dock inte av en snabbare löneökning i dessa. En förklaring till det är att personer som annars skulle haft medelkvalificerade yrken nu i högre utsträckning konkurrerar om de lågkvalificerade jobben. Det förefaller stämma att sysselsättningen i de yrken som exempelvis 1990 krävde medelhöga kvalifikationer och gav medel hög lön har sjunkit i (Adermon & , 2011). har flera nya arbets tillfällen på medelhög kvalifikationsnivå uppkommit. Det råder inte brist på arbetsuppgifter för personer med medelhöga kvalifikationer, men dessa arbeten är av en annan karaktär än de mer rutinartade som försvinner. Om utvecklingen håller i sig innebär det en tvåfaldig utmaning för utbildningssystemet. För det första är det viktigt att gruppen i mitten av kvalifikationsfördelningen inte tvingas konkurrera om lägre kvalificerade jobb, utan har möjligheter att ställa om till framväxande jobb på samma eller högre kvalifikationsnivå. För det andra är det viktigt att det finns arbetskraft till många jobb på hög och medelhög kvalifikationsnivå. I så fall blir dessa arbeten en möjlighet för både dem som tidigare haft medelkvalificerade arbeten och för dem som haft lågkvalificerade arbeten. 5.5Analyserna indikerar ett framtida överskott av icke-yrkesutbildade och underskott inom pedagogik, teknik och vård De tidigare refererade arbetsmarknadsprognoserna från SCB (2014b) och Arbetsförmedlingen (2015) innehåller också prognoser på lång sikt – i SCB:s fall så lång sikt som . Bilaga 5 till LU15 Tabell 5.2 och 5.3 nedan lyfter fram de utbildningsgrupper där de tydligaste överskotten och underskotten beräknas. Till grupperna med överskott ska också räknas högskolestuderande utan examen. Inom alla utbildningsområden beräknas tillgången på dem utan examen öka mer än efterfrågan. Överskotten 2035 beräknas typiskt till 30–av gruppen. Källa: SCB (2014b). Bilaga 5 till LU15 Källa: SCB (2014b). Av prognoserna att döma finns två stora områden med överskott – icke-yrkesutbildade från grundskola och gymnasieskola samt hög skoleutbildade inom humaniora, samhälls-, medie- och beteende vetenskap samt konstnärliga ämnen. Dessutom tillkommer personer med viss, men inte avslutad, högskoleutbildning. Dessa områden liknar dem där arbetsmarknaden är svår , men omfattar fler grupper – främst högskoleutbildade samhälls- och beteendevetare, samt personer med bara studieförberedande gymnasieutbildning. Det finns en uppenbar risk att om inte utbildningsvolymerna förändras så kan högskoleutbildade inom överskottsområden eller utan examen komma att konkurrera med Bilaga 5 till LU15 dem som bara har studieförberedande gymnasieutbildning, vilka i sin tur kommer att sätta ytterligare tryck på bara grund skoleutbildade. Att så redan är fallet indikeras av en undersökning som visar att av högskoleexaminerade som jobbar utanför sitt examensområde anser att gymnasieutbildning vore tillräcklig för de arbetsuppgifter de har (SCB, 2009). En knapp tredjedel av dem som jobbar utanför sitt examensområde anser att de inte har någon nytta av sin högskoleutbildning i arbetet, och bara en fjärdedel skulle valt samma utbildning igen. Därmed finns en tydlig risk för överutbildning och överut bildningskrav, exempelvis förväntningar på högskoleutbildning för administrativa tjänster. En sådan utveckling leder till att konkurrensen hårdnar för dem med sämst förutsättningar. Prognoserna tyder vidare på betydande underskott inom flera områden. Industri/teknik på gymnasienivå och lite högre (inklusive datautbildade)