sou · H3B313 · 2015-02-27 00:00:00 — •rådets rambeslut /783/RIF av om tillämp- ning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om för- verkande. På det civilrättsliga området finns ett antal rättsakter som reglerar bl.a. erkännande och verkställighet av avgöranden som har med- delats i en annan medlemsstat. •Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (I-förordning), •Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 805/2004 av om införande av en europeisk exekutionstitel för obestridda fordringar, och •rådets förordning (EG) nr 4/2009 av om domstols behörighet, tillämplig lag, erkännande och verkställig- het av domar samt samarbete i fråga om underhållsskyldighet. SOU 2015:13 Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … 11.3Behovet av gränsöverskridande indrivningssamarbete i samband med utstationering Vid utstationering kan det bli aktuellt för värdstaterna att ta ut avgifter av ett företag som har utstationerat en arbetstagare och inte följer regelverket i värdstaten. Om företaget inte betalar en sådan avgift frivilligt kommer värdstaten ofta att tvingas vända sig till den stat där det utstationerande företaget (tjänsteleverantören) finns, eftersom det inte finns tillgångar i värdstaten som kan tas i anspråk för indrivning av avgiften. I avsaknad av regler om gränsöverskridan- de verkställighet kan emellertid inte heller den andra staten vidta några tvångsåtgärder för att driva in avgiften. Medlemsstaterna har frihet att för de överträdelser som det kan bli fråga om vid utstationering välja mellan att ha sanktioner av straffrättslig natur och sanktioner av administrativ natur. Exempel finns i medlemsstaterna på båda dessa slag av sanktioner och även på att bådadera förekommer i en och samma medlemsstat. Om sank- tionerna är av straffrättslig natur torde de omfattas av det ovan nämnda bötesrambeslutet, vilket också har varit utgångspunkten för regleringen i kapitel VI. Om sanktionerna däremot är av administrativ natur har det hit- tills inte funnits något regelverk för gränsöverskridande verkställig- het inom EU som de omfattas av. Indrivningsdirektivet är visserligen tillämpligt på sanktionsavgifter, men bara sådana som hör till skatte- området, dvs. utgör sanktioner för någon underlåtenhet i fråga om skatt, t.ex. underlåtenhet att lämna deklaration i rätt tid. Det är mot den nu angivna bakgrunden som det i tillämpningsdirektivet har tagits in bestämmelser om bl.a. sådan gränsöverskridande verk- ställighet, kapitel VI. 11.4Allmänna utgångspunkter för genomförandet av kapitel VI Förslag: Sådant bistånd som avses i kapitlet ska regleras i en ny särskild lag om ömsesidigt bistånd med indrivning av vissa admi- nistrativa avgifter (genomförandelagen). Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … Skälen för utredningens förslag Allmänt om behovet av genomförandebestämmelser Det finns inte några bestämmelser i svensk rätt om gränsöver- skridande verkställighet av administrativa avgifter. För att genom- föra kapitel VI i tillämpningsdirektivet måste därför sådana bestäm- melser införas, och de måste täcka såväl den situationen att en behörig myndighet i en annan medlemsstat begär bistånd i som den situationen att begär bistånd i en annan medlemsstat. Till största delen rör det sig om en reglering som kräver formen av lag. Vissa av bestämmelserna i kapitlet riktar sig emellertid bara till de tillämpande myndigheterna i medlemsstaterna och kan genom- föras genom reglering i förordningsform. Det gäller t.ex. bestämmel- ser om underrättelser mellan myndigheterna i de berörda medlems- staterna. Se beträffande kraven i allmänhet på genomförande av direktiv även avsnitt 2.3. Var ska genomförandebestämmelserna placeras? Utredningen behöver ta ställning till om bestämmelserna ska tas in i någon eller några befintliga författningar, och i så fall vilka, eller i en särskild lag om sådant bistånd som avses i kapitel VI. Kommissionens ursprungliga förslag hade hämtat inspiration främst från bestämmelserna i indrivningsdirektivet 2010/24/EU och tillämpningsförordningen på det sociala trygghetsområdet 987/2009. Indrivningsbestämmelserna i den senare är i stort sett identiska med det tidigare indrivningsdirektivet på skatteområdet, rådets direktiv /55/EG. En lösning är därför att utvidga tillämpningsområdet för den lag genom vilken indrivningsdirektivet har genomförts1 och göra de tillägg och andra justeringar i denna som krävs på grund av bestämmelserna i kapitel VI. Jämfört med de nu nämnda rättsakterna var kommissionens förslag till kapitel VI kraftigt ”nedbantat”, något som man från kom- 1 Lagen (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen. SOU 2015:13 Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … missionens sida motiverade med att man velat värna balansen mellan de olika delarna av tillämpningsdirektivet. Under behandlingen i rådet efterlyste emellertid flera medlemsstater ytterligare bestämmel- ser som man ansåg nödvändiga för att regleringen skulle bli tillräckligt tydlig för såväl tillämpande myndigheter som berörda enskilda. Detta ledde till en viss utbyggnad av kapitlet med bestämmelser som i varierande utsträckning påminner om de nämnda rättsakterna. fanns det andra medlemsstater som ville att man skulle ta in vissa bestämmelser som liknade regleringen på det straffrätts- liga området, och då närmast bötesrambeslutet. Även detta ledde till en viss utbyggnad av kapitlet. Slutresultatet blev att kapitel VI i tillämpningsdirektivet kom att skilja sig rätt så mycket från indrivningsdirektivet och tillämp- ningsförordningen på det sociala trygghetsområdet. Att föra in den reglering som behövs för att genomföra kapitel VI i den befintliga genomförandelagen på skatteområdet skulle därför kräva att denna kompletteras med åtskilliga särbestämmelser rörande de administra- tiva sanktionsavgifterna. är många av bestämmelserna i den befintliga lagen specifika för skatteområdet och skulle behöva uteslutas från tillämpning i fråga om de administrativa sanktions- avgifterna. Sammantaget skulle denna lösning riskera att göra den befintliga lagen svåröverskådlig. I tillämpningsdirektivet är det bara bestämmelserna i kapitel VI och i viss mindre utsträckning bestämmelserna om administrativt samarbete i artiklarna 6 och 7 som kommer att tillämpas av Krono- fogdemyndigheten, och det är endast som kommer att tillämpa dessa bestämmelser. Det finns därför knappast något att vinna genom att placera de bestämmelser som behövs för att genomföra kapitel VI i exempelvis utstationeringslagen. En sådan lösning skulle bara göra det onödigt svårt för Kronofogdemyndig- hetens personal att hitta bestämmelserna och tynga ut- stationeringslagen. Det som har sagts talar enligt utredningens mening för att placera de bestämmelser som behövs för genomförandet av kapitel VI i en egen lag och en till denna anslutande förordning. En nackdel med den lösningen kan naturligtvis sägas vara att den behöriga myndigheten, dvs. , får olika författningar att tillämpa beroende på vilket slags fordringar biståndet med in- drivning avser. Detta är dock bara en fråga om den formella upp- Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … delningen, eftersom det, som redan påpekats, under alla förhållan- den kommer att gälla delvis olika regler i sak beroende på vilket slags fordringar det rör sig om. Något avgörande skäl mot att ta in bestämmelserna i en särskild lag kan detta därför inte anses vara. Vid en samlad bedömning talar det mesta för att placera den reglering som krävs för genomförande av kapitel VI i en särskild lag, i det följande kallad genomförandelagen. 11.5Närmare om förslaget till genomförande av kapitel VI 11.5.1Artikel 13, Tillämpningsområde Förslag: Genomförandelagen ska gälla ömsesidigt bistånd för indrivning och delgivning m.m. av administrativa avgifter, in- begripet avgifter, tilläggsavgifter och viten, för bristande efter- levnad av bestämmelser om utstationering. Bedömning: Det behövs inte någon reglering i svensk lag för att genomföra artikel 13.1. Skälen för utredningens bedömning och förslag I artikel 13 anges tillämpningsområdet för kapitel VI dels i positiva termer i artikel 13.2 första stycket, dels i negativa termer, dvs. genom att ange vilka fordringar kapitlet inte tillämpas på, artikel 13.2 andra stycket. Det är viktigt att vid genomförandet beskriva tillämpnings- området så exakt som möjligt. Utredningen bedömer att i den nya genomförandelagen bör tillämpningsområdet bestämmas i såväl positiva som negativa termer enligt samma teknik som i indrivnings- direktivet och genomförandelagen till det direktivet. Med använd- ning av den tekniken, med hänvisningar som i båda fallen görs till olika EU-rättsakter, torde lagens tillämpningsområde vara så klart angivet som överhuvudtaget är möjligt på EU-nivå. Innehållet i artikel 13.2 bör därför i sin helhet tas in i den inledande bestäm- melsen i den föreslagna genomförandelagen. Vad gäller vilka svenska fordringar som omfattas av direktivet och av den nya genomförandelagen kan följande nämnas. SOU 2015:13 Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … flertalet fall torde de avgifter som är avsedda att omfattas också kallas just sanktionsavgifter i de författningar där de regleras, och det torde då normalt inte råda någon tvekan om att de omfattas. Av 1 kap. 2 § lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen framgår att den lagen är tillämp- lig på böter, företagsbot, rättegångskostnader (i mål där böter eller företagsbot har bestämts) och avgift till brottsofferfonden. Dessa fordringar har alltså bedömts omfattas av bötesrambeslutet och om- fattas därmed inte av tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirek- tivet. I det lagstiftningsärendet berördes också frågan om viten. Slutsatsen av det som då togs upp torde vara att viten som döms ut i en situation som har anknytning till utstationering kan ses som en sanktion som omfattas av tillämpningsdirektivet och därmed av genomförandelagen.2 På motsvarande sätt som i fråga om bötes- rambeslutet får det också anses klart att eventuella anspråk som en enskild kan ha i anslutning till ett ärende om sanktionsavgift inte omfattas. I den mån det förekommer sådana anspråk är de i av civilrättslig natur och ska erkännas och verkställas i enlighet med bestämmelserna i . Artikel 13.1 hänvisar till de allmänna principerna om ömsesidigt bistånd och ömsesidigt erkännande. Dessa principer kommer också till uttryck genom de mera operativt utformade bestämmelserna. Artikel 13.1 kan inte sägas ha något egentligt sakinnehåll därutöver. Principerna omnämns även i skäl 43, vilket troligen hade varit till- räckligt3. Utredningens bedömning är därför att det inte behövs någon reglering i svensk lag för att genomföra artikel 13.1. 11.5.2Artikel 14, Utseende av behöriga myndigheter Förslag: I genomförandelagen ska anges att Kronofogdemyndig- heten är behörig myndighet. Bedömning: Det behövs i övrigt inte någon reglering i svensk lag för att genomföra artikel 14. 2008/09:218 s. 32 f. och 130 f. 3I bötesrambeslutet återfinns en liknande formulering bland skälen, och bara där. Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … Skälen för utredningens bedömning och förslag I artikel 14 föreskrivs att varje medlemsstat genom ska infor- mera kommissionen om vilken eller vilka myndigheter som enligt nationell rätt har behörighet med avseende på kapitel VI. Medlems- staterna får, om deras förvaltningsstruktur så kräver, utse en eller flera centrala myndigheter med ansvar för administrativt över- sändande och mottagande av begäranden och för bistånd till andra relevanta myndigheter. Artikeln föreskriver alltså vad som kan beskrivas som ett faktiskt handlande av medlemsstaterna, vid ett enda tillfälle, och inte ett regelverk för tillämpningen. När det är dags att börja följa direktivet kommer att ha fullgjort den skyldighet som föreskrivs i artikel 14 och denna skyldighet för- anleder inte i sig någon reglering i svensk lag. Det måste däremot klargöras i genomförandelagen vilken myndig- het som är behörig myndighet vid bistånd enligt lagen. Utgångs- punkten enligt utredningens direktiv är som redan nämnts att ska vara behörig myndighet. Eftersom det under alla förhållanden kommer att vara som svarar för de faktiska verkställighetsåtgärderna i i ett inkommande ärende är detta den lösning som bäst tillgodoser intresset av en snabb och smidig handläggning med minsta möjliga resursåtgång. Vad gäller utgående ärenden skulle man kunna tänka sig någon annan myndighet som behörig vid tillämpningen av direk- tivet, t.ex. den myndighet som har fastställt en administrativ sank- tionsavgift. Det finns emellertid åtminstone två skäl som talar emot en sådan lösning. För det första skulle det kunna innebära att behörigheten blev uppdelad på flera myndigheter, vilket skulle göra det svårare att upprätthålla en tillräckligt hög kompetens och sannolikt leda till en långsammare handläggning av ärendena. För det andra är det enligt direktivet ett krav att avgiften inte har kunnat drivas in eller att beslutet om den inte har kunnat delges i den medlemsstat där avgiften har fastställts. Först då är det möjligt att begära bistånd med indrivning respektive delgivning i en annan medlemsstat. När det gäller avgifter som har fastställts i måste det alltså först konstateras att de inte kan drivas in här (se vidare om detta krav i följande avsnitt). Att göra den utred- SOU 2015:13 Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … ning som krävs för detta är naturligen en uppgift för Kronofogde- myndigheten. Sammanfattningsvis anser utredningen att Kronofogdemyndig- heten bör vara behörig myndighet i såväl inkommande som utgående ärenden avseende det samarbete som föreskrivs i kapitel VI i tillämp- ningsdirektivet. 11.5.3Artikel 15, Allmänna principer – ömsesidigt bistånd och erkännande Förslag: Sakinnehållet i artikel 15 om ömsesidigt bistånd för att driva in och delge beslut om administrativa avgifter ska i sin hel- het tas in i genomförandelagen. För att göra regleringen så lättillgänglig som möjligt ska be- stämmelserna delas upp i två paragrafer – en som riktar sig till som anmodad myndighet (inkomman- de ärenden) och en som riktar sig till som sökande myndighet (utgående ärenden). I lagen ska det vidare tas in bestämmelser om skyldighet att på begäran lämna information för indrivnings- och delgivningsändamål. Skälen för utredningens förslag I artikel 15 finns de centrala bestämmelserna om vad som åligger myndigheterna i medlemsstaterna med avseende på kapitel VI. Det är genom dessa bestämmelser som de allmänna principerna (jfr vad som har sagts i den föregående beträffande artikel 13.1) kommer till operativt uttryck och det är därför nödvändigt att de genomförs på ett tydligt sätt i svensk rätt. Med hänsyn till de konsekvenser regleringen får för enskilda står det också klart att denna måste ske i form av lag. I artikel 15.1 föreskrivs att den anmodade myndigheten, på den sökande myndighetens begäran, ska Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … •driva in administrativa sanktionsavgifter som behöriga myndig- heter har påfört i enlighet med lagstiftning och förfaranden i den sökande medlemsstaten eller som administrativa eller rätts- liga organ, och/eller arbetsdomstolar i förekommande fall, har bekräftat och som kan överklagas, och •delge ett beslut om sådana sanktionsavgifter. Den anmodade4 myndigheten ska dessutom delge eventuella andra handlingar som är relevanta med avseende på indrivningen av så- dana sanktionsavgifter, inbegripet en dom eller ett slutligt beslut, vilket kan ta formen av en bestyrkt kopia, som utgör rättslig grund och exekutionstitel för begäran om indrivning. I artikel 15.2 föreskrivs att den sökande myndigheten ska säker- ställa att begäran om indrivning av en administrativ sanktionsavgift eller delgivning av ett beslut om en sådan sanktionsavgift görs i överensstämmelse med gällande lagar, författningar och administrativ praxis i den medlemsstaten. En sådan begäran ska endast göras om den sökande myndigheten är förhindrad att genomföra indrivning eller delgivning i enlighet med sina lagar, författningar och administrativa praxis. Den sökande myndigheten får inte göra någon begäran om indrivning av en administrativ sanktionsavgift eller delgivning av ett beslut om en sådan sanktionsavgift i de fall då sanktionsavgiften, liksom de bakomliggande fordringarna eller de instrument som används för verkställighet i den sökande medlemsstaten, är föremål för bestridande eller överklagande i denna medlemsstat. Enligt artikel 15.3 ska den behöriga myndighet som anmodats att driva in administrativa sanktionsavgifter eller att delge ett beslut om en sådan sanktionsavgift godta begäran utan krav på några vidare formaliteter och genast vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa den, såvida den anmodade myndigheten inte beslutar att åberopa någon av de vägransgrunder som anges i artikel 17.4. I artikel 15.4 första stycket föreskrivs att när administrativa sanktionsavgifter drivs in eller ett beslut om sådana sanktionsavgifter delges ska den anmodade myndigheten agera i enlighet med gällan- 4 En felaktighet finns i den svenska översättningen av artikel 15.1 andra stycket i tillämpnings- direktivet. Där anges ”sökande” där det korrekta återgivandet ska vara ”anmodade”. Jämför med den engelska versionen där det står ”requested”. SOU 2015:13 Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … de lagar, författningar och administrativ praxis i den anmodade medlemsstaten som är tillämpliga på samma, eller i brist på detta, liknande, överträdelser eller beslut. Enligt artikel 15.4 andra stycket ska delgivning av ett beslut om administrativa sanktionsavgifter av den anmodade myndigheten och begäran om indrivning, i enlighet med gällande lagar, författningar och administrativ praxis i den anmodade medlemsstaten, anses ha samma verkan som om den hade gjorts av den sökande medlems- staten. Som nu har framgått är artikel 15 komplex såtillvida att den inne- håller såväl bestämmelser som riktar sig till den anmodade myndig- heten (artikel 15.1, 15.3 och 15.4 första stycket) som bestämmelser som riktar sig till den sökande myndigheten (artikel 15.2). Bestäm- melsen i artikel 15.4 andra stycket riktar sig inte direkt till någon viss av de berörda myndigheterna men har betydelse närmast för förfarandet i den sökande myndighetens medlemsstat. Dessutom innehåller artikel 15 bestämmelser som rör såväl bistånd med del- givning av handlingar som bistånd med indrivning. Se även nedan beträffande lämnande av information. För läsbarhetens skull bör man enligt utredningens mening dela upp artikelns innehåll på flera paragrafer i genomförandelagen. En sådan uppdelning skulle kunna göras efter flera olika linjer, exem- pelvis utifrån •vilken myndighet en viss bestämmelse riktar sig till, •om bestämmelsen rör delgivning eller indrivning, eller •utifrån båda dessa kriterier. Utredningen har stannat för att uppdelningen bör göras utifrån vilken myndighet en viss bestämmelse riktar sig till. Det innebär att det som föreskrivs om anmodad myndighet i artikel 15.1, 15.3 och 15.4 första stycket förs till en paragraf och det som föreskrivs om sökande myndighet i artikel 15.2 till en annan paragraf. Till den senare kan lämpligen också det som föreskrivs i artikel 15.4 andra stycket föras. Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … Hinder mot indrivning i den sökande medlemsstaten I artikel 15.2 föreskrivs alltså att begäran om bistånd ska göras endast om den sökande myndigheten är förhindrad att genomföra indrivning eller delgivning i enlighet med sina lagar, författningar och administrativa praxis. Såvitt gäller indrivning finns i andra rättsakter och instrument ofta en regel som är mjukare utformad. Det bästa exemplet på detta är indrivningsdirektivet. Där föreskrivs i artikel 11 ett krav på den sökande myndigheten att först tillämpa de lämpliga förfaranden som man har till sitt förfogande i den egna medlemsstaten, såvida det inte •är uppenbart att dessa inte skulle leda till full betalning, och det är känt att den berörda personen har tillgångar i den anmodade medlemsstaten, eller •sådana förfaranden i den sökande medlemsstaten skulle medföra orimliga svårigheter. I utstationeringssituationerna torde det visserligen ofta stå helt klart från början att det inte finns några möjligheter att driva in fordringen i den sökande medlemsstaten, eftersom tjänsteleveran- tören inte vare sig är etablerad eller av något annat skäl har till- gångar där. För att inte möjligheterna att använda sig av kapitel VI i ska bli alltför begränsade torde det emellertid vara nödvändigt att tolka bestämmelsen i artikel 15.2 på ett något mjukare sätt än vad ordalydelsen antyder. Det är inte möjligt att kräva av den sökande myndigheten att den ska lägga fram ”full bevisning” om att det är alldeles omöjligt att driva in fordringen i dess medlemsstat. Det bör vara tillräckligt att myndigheten intygar att den har gjort rimliga ansträngningar i det syftet. Av bestämmelsen i artikel 15.4 första stycket följer att indrivning ska ske på samma sätt som i fråga om samma eller ett liknande slags fordringar som har fastställts i den anmodade medlemsstaten. För del innebär detta att de bestämmelser som gäller för indriv- ning i s.k. allmänna mål hos blir tillämp- liga. Detta föranleder ett tillägg i 1 kap. 2 § utsökningsförordningen SOU 2015:13 Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … (1981:981), som innehåller en uppräkning av de fordringsslag som vid indrivning handläggs som allmänna mål, trots att de inte omfattas av den allmänna bestämmelsen i 1 kap. 6 § utsökningsbalken om vilka mål som är allmänna mål. I upplysningssyfte bör det i genom- förandelagen tas in en hänvisning till lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, som är de lagar som innehåller särskilda bestämmelser om indrivning som bara är tillämpliga i allmänna mål. Det bör också klargöras att det utländska beslutet utgör exekutionstitel vid indrivning i , vilket kan ske genom att det föreskrivs att verkställighet enligt utsökningsbalken får äga rum vid indrivningen.5 Det har i tillämpningen rått viss tveksamhet om huruvida lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (avräkningslagen) är tillämplig när motfordringen är en utländsk fordran som drivs in i med stöd av en internationell överens- kommelse, harmoniserad nationell lagstiftning (t.ex. nordiska verk- ställighetslagen) eller en EU-rättsakt, t.ex. indrivningsdirektivet. I förarbetena till avräkningslagen uttalas bl.a. att det för tillämpning av lagen på utländska fordringar torde krävas att den aktuella handräck- ningsöverenskommelsen kan anses inrymma en hänvisning till be- stämmelserna om avräkning.6 Det är emellertid att märka att dessa uttalanden gjordes före tillkomsten av lagen (1990:314) om ömse- sidig handräckning i skatteärenden. Där föreskrivs i 5 § att hand- räckning, om inte annat följer av 10 §, ska genomföras i enlighet med vad som gäller för den svenska skatt som är närmast jämförlig med den utländska skatt som handräckningen avser. Den bestäm- melsen torde, låt vara att förarbetena inte går in på detta, innebära att bestämmelserna om avräkning är tillämpliga om den utländska fordringen kan anses motsvara något av de svenska fordringsslag som omfattas av dessa.