sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Den avgörande frågan för en kommun beträffande ovannämnda transaktionsformer är en professionell avvägning av risk och möj- lighet för kommunen eller bostadsverksamheten. Mer komplice- rade transaktioner leder till mer komplicerade bedömningar. Om förekomsten av statligt stöd i EU-rättslig mening helt ska kunna uteslutas kan det krävas en konkurrensutsättning eller en värdering av en oberoende värderingsman. Det är dock inte rimligt att kräva att oberoende värderingsmän involveras i allt beslutsfattande vare sig i en kommun eller i ett kommunalt bolag. Att dokumentera beslutsunderlaget såväl i den löpande verksamheten som i kommu- nens beslutsfattande kan få stor betydelse för rättslig säkerhet i statsstödsrättsligt avseende. Även transaktioner som utgör statligt stöd kan vara eller kan förklaras vara förenliga med . Vi utvecklar dessa möjligheter nedan. Därutöver tillkommer en viktig aspekt, nämligen i vilken mån kommunen får välja att anlita andra utförare än kommunens egen bostadsverksamhet. Vi återkommer även till frågan om kommunernas befogenheter i det avseendet nedan. 9.6Vilka får kommunerna stödja? Vår bedömning: Kommunerna kan ge stöd direkt till enskilda hushåll för att göra det möjlighet för dem att efterfråga en bo- stad. Kommunerna har också de rättsliga förutsättningarna för att tillämpa . På bostadsförsörjningsområ- det har kommunerna också ett rättsligt utrymme att ge stöd till företag. En bostadsverksamhet kan ges stöd utan hin- der av 2 kap. 8 § kommunallagen. Enskilda privata företag kan ges stöd i vissa fall. Enligt 2 kap. 6 § i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogen- heter får kommunen stödja enskilda hushåll genom att minska de- ras kostnader för boendet eller genom att möjliggöra långivning eller ett hyreskontrakt genom kommunala garantier. Kommunerna har enligt kommunalrättslig praxis även befogenhet att rikta sådana bostadsförsörjningsinsatser och stöd utifrån sociala hänsyn utan att Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … detta kommer i konflikt med likabehandlingsprincipen i kommu- nallagen.28 Kommunernas rättsliga förutsättningar att lämna stöd till olika konkurrensutsatta verksamheter är dock inte lika lätta att utläsa ur svensk lag sedan den tidigare lagstiftningen om kommunala åtgär- der för att främja bostadsförsörjningen upphävdes 1993. Sedvanlig bostadsverksamhet i regi omfattas av den kommunala befogenheten eftersom den anses vara av allmänt intresse. Stöd till kommunägda bolag, stiftelser eller verksamhet inom kommunens egen förvaltning hindras inte av kommunallagen. Vare sig likställig- hetsprincipen eller förbudet mot stöd till enskild näringsverksam- het utgör hinder för stöd till kommunernas egna verksamheter.29 Kommunallagens bestämmelser om kommunernas kompetens i näringslivsfrågor återfinns bland annat i 2 kap. 8 § kommunallagen. Enligt 2 kap. 8 § kommunallagen är stöd till enskilda privata företag bara förenligt med kommunallagen om allmänintresset av att stöd ges överväger nackdelarna med sådan stödgivning på ett sätt som uppfyller rekvisitet synnerliga skäl. Bestämmelsen har fått en strikt tillämpning i kommunalrättslig praxis, eftersom frågor om stöd som kan påverka näringslivets lokalisering inte setts som en fråga som omfattas av kommunernas befogenhet. Den särskilda lagstift- ning som gav kommunerna en uttrycklig befogenhet att även ge stöd till företag för bostadsförsörjningsändamål är upp- hävd. Gränserna för kommunernas befogenhet att ge stöd till en- skilda företag (förutom kommunernas egna bostadsverksamheter) på bostadsområdet har inte varit föremål för prövning sedan regler- na för stödgivning till företag ändrades 1993. Som vi redan konstaterat är bostadsförsörjningen ett allmänt intresse och åtgärder för bostadsförsörjningen är därmed i princip förenligt med den kommunala kompetensen. Om en kommun köper en bostadsförsörjningstjänst som annars inte skulle finnas av en privatägd bostadsverksamhet anser vi att en sådan transaktion kan vara kompetensenlig. Om 2 kap. 8 § kommunallagen aktualise- ras måste det dock även finnas synnerliga skäl för att stöd till en- skilda privata företag ska få ges. 28Se vidare i avsnitt 3.4.1. 29Se vidare i avsnitt 3.4.3. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … En oacceptabelt låg nivå av kommersiell service i glesbygd är ett exempel på vad som kan vara synnerliga skäl i detta avseende. Att säkerställa bostadsförsörjningen i glesbygd kan med beaktande av detta vara synnerliga skäl för att stöd till privata företag ska få ges av en kommun. Även andra marknadsmisslyckanden eller fördel- ningsproblem kan behöva hanteras genom kommunalt stöd till en- skilda företag. Kompetensenligheten måste dock bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. bygger på ett avvägningstest som förut- sätter att nyttan med stödet överväger skadan på konkurrensen om stödet ska kunna godkännas EU-rättsligt. Ett EU-rättsligt godtagbart stöd för en tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse som inte tillhandahålls av marknaden kan i vissa fall vara ett köp av en tjänst vilket innefattar en motprestation och inte stöd till enskild i kommunallagens mening. I andra fall får det bedömas om det är en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att säkerställa det allmänna intresset av en fungerande bostadsförsörj- ning på orten. Stödets förenlighet med kommunallagen är dock beroende av att kommunen uppfyller kommunallagens grundläg- gande principer och ger stödet enligt objektiva kriterier. Även stöd till enskilda privata näringsidkare som är nödvändiga för att säkerställa bostadsförsörjningen i kommunen kan alltså vara förenligt med den kommunala befogenheten. Såväl kommunallagen som förutsätter dock att det kan visas att det finns ett verkligt behov av stödet hos kommuninvånarna och att tjänsten inte skulle erbjudas utan stöd. Om bostadsutbudet i en kommun redan är godtagbart kan stöd inte motiveras. I förarbetena till allbolagen uttrycktes det att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsområdet inte skulle definieras i lag. Det har därigenom skapats en viss osäkerhet om huruvida kommu- nerna får ge stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse. Detta är dock i grunden inte en EU-rättslig fråga, eftersom EUF-fördraget uttryckligen föreskriver att lokala myn- digheter kan ges sådana befogenheter. Det är rimligt att anta att det finns kommunala ansvarsområden som kan förutsätta att stöd i EU-rättslig mening utbetalas. Kommunerna är också skyldiga att följa . Vi har inte funnit några skäl till varför skulle inskränka den kommunala befogen- heten så länge som statsstödsreglerna följs. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … behörig att ingripa när det gäller hur respektive medlemsstat väljer att fördela den offentliga makten. Vi bedömer att det inte finns några rättsliga hinder för att kommuner inom ramen för sina be- fogenheter tillämpar . Utredningen om en ny kommunallag har i betänkandet – En kommunallag för framtiden – också bedömt att kommunerna har de rättsliga förutsättningarna för att tillämpa statsstödsreglerna inklusive statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.30 9.7Behöver kommuner lämna stöd till företag på bostadsområdet? Vår bedömning: Det är troligt att det på vissa bostadsmark- nader och för vissa grupper i samhället som har en svag ställning på bostadsmarknaden kan finnas behov av åtgärder som kan utgöra statligt stöd i EU-rättslig mening. Det är dock viktigt att stöd utformas utifrån verkliga bostadsbehov och att besluts- fattarna väger nyttan av de marknadskompletterande åtgärderna mot såväl den möjliga skadan på konkurrensen som den risk åt- gärden innebär för finansiären. Vi har inte sett några tydliga politiska uttalanden om att kommuner behöver kunna lämna stöd för att säkerställa hushållens möjligheter att efterfråga bostäder av god kvalitet. En slutsats av det skulle kunna vara att det inte behövs några stöd inom ramen för den kom- munala bostadspolitiken. En annan möjlig slutsats är att behoven och den politiska viljan i olika kommuner varierar på ett sätt som gör att det är svårt att få en samlad bild. Det finns dock inte någon skyldighet för kommuner att lämna stöd till företag utan sådana beslut kan kommunerna fatta om de anser att det är lämpligt. Av svaren på de telefonintervjuer vi låtit genomföra framgår att många kommuner ser ett behov av marknadskompletterande in- satser. Exakt vilka åtgärder som en kommun vill vidta eller vad som är problemet exempelvis med att ett allmännyttigt kommunalt bo- stadsaktiebolag ska agera enligt affärsmässiga principer är svårare 30 SOU 2015:24, s. 428. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … De samtal vi fört direkt med kommunföreträdare har gett en liknande bild. Omständigheter som en kommun ser som problematiska ser en annan kommun som en möjlighet. Det är i huvudsak finansiering som efterfrågas och i mindre utsträckning stödordningar baserade på möjligheter. var det just statlig finansiering genom statliga garan- tier som historiskt ledde till ett bostadsbyggande i såväl privat som regi som i för liten utsträckning anpassades efter efter- frågan och risken med investeringarna.31 En central fråga vid stödgivning är därför hur risken med bo- stadsinvesteringar bör fördelas i förhållande till ansvaret för in- vesteringsbesluten. Även om detta inte är en fråga som direkt kny- ter an till så har den avgörande betydelse för hur effek- tiva olika offentliga insatser kan bli och för bedömningen av hur ett alternativ utan marknadskompletterande insatser kan förväntas utvecklas. Investeringar kännetecknas av risk oavsett vem som tar den. En väsentlig del av skulden till den tidigare bostadsakuten och kostnaderna för staten för att sanera ekonomin hos såväl privata som kommunägda bostadsaktörer faller på det statliga risktagande som gjordes –1990. De statliga stöd som ut- gick till bostadsbyggandet innebar att staten tog en stor del av risken för bostadsinvesteringar trots att staten inte deltog i in- vesteringsbeslut med någon egen riskbedömning. Denna proble- matik är viktig att lyfta upp när vi diskuterar förutsättningarna för marknadskompletterande insatser på bostadsområdet. Det är ange- läget att risken med investeringsbeslut övervägs innan beslut om stöd för marknadskompletterande investeringar fattas. Av som vi har beskrivit i avsnitt 4.7.2 framgår att kommuner som fått stöd för att riva bostads- fastigheter vill investera i nya bostadsfastigheter. Av kapitel 4 och kapitel 8 framgår att det kan finnas förutsättningar för att genom- föra bostadsprojekt även på svaga bostadsmarknader utan att det i alla fall behöver vara fråga om stöd i EU-rättslig mening. Kommu- nerna har också många verktyg som kan användas för att förbättra förutsättningarna för bostadsmarknaden och bidra till mer affärs- mässig och riskanpassad bostadsproduktion. Det bör gå att ta större hänsyn till efterfrågan och betalningsförmågan när hyres- 31 Se mer om detta i avsnitt 3.2.4. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … bostäder byggs och det bör även vara möjligt att bygga billigare bo- städer för målgrupper med lägre inkomster som ändå svarar mot dessa gruppers behov. En arbetsgrupp tillsatt av bedömde 2006 att stöd kunde behövas på svaga bostadsmarknader och för svaga grup- per på bostadsmarknaden. När det gäller svaga grupper föreslogs kommunala garantier och när det gäller svaga bostadsmarknader föreslogs statlig finansiering till sådana kommuner för att anpassa det befintliga beståndet till de äldres behov och till en minskande befolkning. konstaterades det att någon nationell sam- manhållen politik inte var möjlig att utforma eftersom det var de regionala förhållandena i arbetsmarknadsregionen som avgjorde vil- ka åtgärder som kunde vara motiverade.32 Betalningssvaga grupper i samhället och äldre som är överrepre- senterade i hyresrätter i allmänhet och i de kommunala bostads- verksamheterna i synnerhet kan ha svårigheter att efterfråga bostä- der av god kvalitet. Andelen köpkraftsvaga hushåll på den ordinarie bostadsmark- naden33 är störst i allmännyttans hyresrätter på svaga bostadsmark- nader. Det kan till och med påstås att dessa bostäder i vissa kom- muner utgör en form av kategoriboende. Hushåll som kan ha svårt att bo kvar vid större hyreshöjningar och hushåll som har svårt att efterfråga bostäder på ägarmarknaden återfinns dock i alla upplåtelseformer och är inte heller överrepresenterade hos den kommunala bostadsverksamheten på alla svaga bostadsmarknader. Hushållens betalningsförmåga har ökat genom ökad disponibel in- komst och låga räntenivåer. Detta medför i sin tur ökande bostads- priser på de marknader där efterfrågan finns. På marknader med mindre efterfrågan ökar dock prisskillnaden mellan möjlig nybyggnation och värdet av det befintliga beståndet. Klyftan mellan de ekonomiskt sett svagaste grupperna i samhället och den större delen av befolkningen med ökande disponibel in- komst har ökat i och med att stora delar av befolkningen har fått kraftiga reallöneökningar. Dessa faktorer talar för att det kan be- hövas bostadspolitiska insatser för svaga grupper. 32Se mer om detta i avsnitt 3.2.3. 33Här beaktar vi alltså inte den kategori av bostäder som kallar övrigt boende. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … fortfarande svaga bostadsmarknader med ett överskott på hyres- bostäder även om många kommuner med svaga bostadsmarknader bedömer att det är brist på hyresrätter i kommunen. Regeringen har beslutat att införa riktade stöd till anordnande av nya hyres- bostäder. Vi anser dock att det fortfarande finns anledning att utgå från respektive lokal bostadsmarknads funktionssätt när bostadspoli- tiska överväganden görs. De problemområden som identifierades kvarstår också fortfarande även om problemet med vakanser på svaga bostadsmarknader har minskat successivt. Urbaniseringen och den demografiska utvecklingen mot en allt äldre befolkning kvarstår som betydande samhällsekonomiska såväl som bostads- politiska utmaningar. Sammanfattningsvis är det troligt att det på vissa bostadsmark- nader och för vissa grupper i samhället som har en svag ställning på bostadsmarknaden kan komma att behövas åtgärder som kan ut- göra statligt stöd i EU-rättslig mening. Det är dock viktigt att stöd utformas utifrån verkliga bostads- behov och att beslutsfattarna väger nyttan av de marknadskom- pletterande åtgärderna mot såväl den möjliga skadan på konkur- rensen som den risk åtgärden innebär för finansiären. En risk med stöd är att det kan leda till ett beslutsfattande som inte tar hänsyn till risken med olika investeringar. Genom att kommunerna står för finansieringen säkerställs det att beslutsfattandet sker med beak- tande av den verkliga risken utifrån de aktuella marknadsförhållan- dena. Vissa av de problem som statlig finansiering kan leda till och som vi redogjort för i avsnitt 3.2.2 kan då undvikas. Vår bedömning: Om ett stöd utformas på ett bra sätt kan det leda till att behov tillgodoses som marknaden inte tillgodoser utan stöd. Risken med stöd är ökade priser och minskad effek- tivitet men även att stöd kan skapa tröskeleffekter som kan vara oönskade för samhället. Effekterna av stöd kan i princip bara bedömas utifrån ett konkret föreslaget stöd. Ur ett marknadsperspektiv syftar stöd till att skapa Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … något som marknaden inte åstadkommer. Det går inte att generellt säga om stöd är samhällsekonomiskt lönsamt eller inte utan en sådan bedömning måste göras i förhållande till någon viss planerad åtgärd. Med detta sagt så undersökte , Kommers- kollegium och dåvarande () subventioners effekter på bostads- och byggmarknaden.34 I rapporten – spelregler för ökad konkurrens konstaterades att subventioner till företag var ett ineffektivt sätt att nå de bostadspolitiska målen och myndigheterna förordade bo- stadsbidrag som inte kopplades till hyresnivån i syfte att ha kvar incitamentet för den enskilde att söka ett billigare boende. Sub- ventioner inklusive de dåvarande bostadsbidragen ansågs bidra till ökade priser och riskera att öka segregationen genom att höja hy- rorna i mindre attraktiva områden till en nivå som medför att mer välbärgade hushåll utan tillgång till bostadsbidrag skulle sakna in- citament att bosätta sig i mindre attraktiva områden. I huvudsak baserades slutsatserna på de omfattande nationalekonomiska ut- värderingarna av bostadssubventioner som gjordes . Subventioner riskerar enligt nationalekonomisk teori att leda till högre faktiska kostnader genom att de snedvrider de olika mark- nadsaktörernas incitament. Myndigheterna beskrev att även gene- rella utbudssubventioner kunde få negativa konsekvenser i form av minskad effektivitet och ökande priser. Den främsta effekten av generella utbudssubventioner till bostads- byggandet är att kostnadsmotståndet riskerar att minska hos såväl pro- ducent som konsument. Låt oss visa detta med ett litet räkneexempel. Vi antar att hyran i en nybyggd lägenhet är subventionerad till via statliga räntebidrag. Detta innebär att en verklig kost- nadsskillnad mellan två lägenheter på t.ex. i den potentielle hyresgästens kalkyl endast förefaller vara . När kostnadsmotståndet minskar hos konsumenterna till följd av kraftiga generella subventioner leder detta till ett motsvarande beteende hos pro- ducenterna, om vi antar att dessa inte är vinstmaximerande utan nöjer sig med en tillfredsställande vinst. Detta innebär att det finns en uppen- bar risk att generella utbudssubventioner inte fullt ut leder till sänkta konsumentpriser och ökad konsumtion av den subventionerade varan, utan att effekten av subventionen till stor del ”äts upp” av bristande kostnadseffektivitet i branschen. Detta leder till att samhällets totala kostnad för produktion av bostäder blir högre än den skulle vara utan 34 Bostadsmarknaden – Spelregler för ökad konkurrens, 1996:1 rapportserie 1996:5 , Info. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … Även riktade bostadssubventioner i form av bostadsbidrag kan få kostnadshöjande effekter. Om subventionens storlek kopplas direkt till hyresnivån och bostadsbidraget täcker en stor del av hyran i ett brett hyresintervall, minskar incitamenten för hyresgäster som är berättigade till bostadsbidrag att försöka hitta en billigare och mer prisvärd lägenhet. Detta beror på att en flyttning till en billigare och mer prisvärd men kvalitativt något sämre lägenhet skulle leda till att konsumentens bostadskostnad skulle minska betyd- ligt mindre än hyresskillnaden mellan de två lägenheterna p.g.a. att bostadsbidraget skulle sjunka radikalt. Detta innebär att även riktade subventioner av enskilda individers konsumtion av bostäder riskerar att leda till ett minskat kostnadsmotstånd, om subventionens storlek är direkt kopplad till hyresnivån. Även subventioner till byg- gandet av konjunkturpolitiska skäl kan få negativa effekter på kost- nadseffektiviteten i bygg- och bostadssektorerna. Det finns en risk att subventioner av konjunkturpolitiska skäl får till följd att nödvändiga strukturrationaliseringar skjuts . Företagens incitament att effektivisera sin produktion riskerar även att minska. I stället ökar företagens incitament att bedriva lobbyverksamhet gentemot myndig- heterna för att bibehålla eller öka subventionerna. Ur det enskilda företagets synvinkel, kan det i en miljö där det finns omfattande sub- ventioner och regleringar som ständigt ändras, vara rationellt att lägga ner relativt mycket kraft på att försöka öka eller bibehålla lönsamheten genom att försöka påverka myndigheterna att öka subventionerna eller ändra regleringarna.35 Riktade stöd riskerar att skapa olika typer av tröskeleffekter som kan leda till segregation. Med mer generellt utformade stöd finns risken att stödet inte leder till att målet med stödet nås. En annan möjlig effekt av ett stöd som inte avgränsas är att subventionerade bostäder till hushåll som skulle ha kunnat efterfråga nyproducerade bostäder utan subventioner undantränger andra bostadsinvester- ingar. Nettot i form av mängden nybyggnation behöver alltså inte bli positivt för att staten eller en kommun finansierar nyproduktion av hyresrätter. Risken med produktionsstöd är då att effekten i form av ökad produktion inte blir lika stor som kostnaden sam- tidigt som det inte är säkert att sådana bostäder som stödet går till och som därmed efterfrågas i större utsträckning är den typ av bostäder som är mest ändamålsenliga för de hushåll som får bo- städerna. 35 Bostadsmarknaden – Spelregler för ökad konkurrens, 1996:1 rapportserie 1996:5 , Info. 365-96, , s. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … 9.9Kommunernas förutsättningar att utforma EU-rättsligt godtagbart stöd Vår bedömning: Det finns inga EU-rättsliga hinder för kom- munala stöd eller stödordningar så länge som de är utformade efter målsättningar som skiljer sig från marknadens förväntade funktionssätt utan stöd och som antingen avser tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse i eller ett gemensamt intresse i EUF-fördragets mening. Det har byggts för lite bostäder i , i synnerhet hyresrätter, under . Vi har i kapitel 4 redovisat en skillnad mellan hyran som bostadsföretag behöver ta ut för att göra nybyggnation lönsam och den förväntade betalningsförmågan hos boende i hyres- rätter på svaga bostadsmarknader respektive hos s.k. svaga grupper på bostadsmarknaden. finns redan ett befintligt bestånd av bostäder. Det är inte bostadspolitiskt nödvändigt att alla hushåll ska kunna efterfråga alla bostäder. Offentliga ingripanden i bostadsmarknadens funktionssätt finns redan på många olika sätt och ytterligare ingripanden kan motiveras politiskt utifrån olika bostadsbehov som inte tillgodoses på dagens bostadsmarknad. Vi har dock inte kunnat dokumentera att något sådant ingripande är nödvändigt i något enskilt fall. Ett av rekvisiten för att något ska utgöra stöd i EU-rättslig mening är selektivitet. Selektivitet bedöms i förhållande till den nationella i respektive medlemsstat. Eftersom en åtgärd jämförs med den nationella och inte den kommunala om kommunen inte betraktas som en autonom region är det svårare att utforma kommunala stöd till näringslivet eftersom både den geo- grafiska avgränsningen till den aktuella kommunen och den av- gränsning som stödets övriga villkor innebär måste kunna motive- ras på ett EU-rättsligt godtagbart sätt. Att tillhandahålla riktat stöd i form av särskilda bostäder för ut- satta grupper på bostadsmarknaden är som framgår av enkätsvaren från kommunerna och även av kommuns ovan redovisa- de rapport om ett socialt blandat boende kontroversiellt. Begreppet sociala bostäder (”social housing”) är i ett värdeladdat be- grepp kopplat till en svensk historik där de offentligt finansierade Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … s.k. barnrikehusen samlade socialt utsatta hushåll på ett oönskat sätt. Vid en internationell utblick är politik som på socialpolitisk grund säkerställer bostäder inte enbart en sådan politik som finansier- ingen av barnrikehusen utgjorde. Sociala bostäder är en mång- facetterad företeelse med såväl goda som dåliga exempel.36 Det är respektive medlemsstat som avgör vad som är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den medlemsstaten. Eftersom EUF- fördraget inte skiljer mellan olika nivåer i den offentliga förvalt- ningen i en medlemsstat finns det inget EU-rättsligt hinder för att en svensk kommun definierar och finansierar en bostadspolitiskt motiverad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.