sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — Det ställer krav på att myndigheten har effektiva processer och rutiner för beredning av regelverk baserat på detaljerat expertkunnande om sakområdet. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 107. Genom den instruktion, som regeringen beslutar om i form av en förordning, och i regleringsbrev, tydliggörs myndighetens uppdrag respektive de ekonomiska ramarna för verksamheten. I instruktion anges bl.a. att myndigheten ska ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för järnvägstrafik, och vara infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten.2 Vad som ingår i planeringsansvaret följer i sin tur av bl.a. lag (1995:1649) om byggande av järnväg och förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. Av den senare framgår att ska ta fram förslag till tolvårig nationell transportslagsövergripande plan och att denna plan ska innehålla en tydlig beskrivning av förväntade effekter för transportsystemet. Planen, som bl.a. innehåller förslag till inriktning vad avser investeringar och förbättringsåtgärder samt inriktning på drift, underhåll och reinvestering, fastställs av regeringen. Som infrastrukturförvaltare för statens spåranläggningar måste i sin verksamhet följa järnvägslagen (2004:519) och järnvägsförordningen (2004:526). Det krävs säkerhetstillstånd för att förvalta järnvägsinfrastruktur och driva anläggningar som hör till infrastrukturen. Verksamheten ska vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt och omfattas av ett säkerhetsstyrningssystem och andra bestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet.3 De som är sysselsatta i en infrastrukturförvaltares verksamhet ska ha god kännedom om de förhållanden, föreskrifter och villkor som gäller för verksamheten och som berör deras arbetsuppgifter.4 De närmare kraven på säkerhetsstyrningssystemets innehåll framgår av en EU-förordning5 och Transportstyrelsens föreskrifter.6 Reglerna innehåller bl.a. krav på riskhantering vid underhåll och materialförsörjning samt vid anlitande av entreprenörer och kontroll av leverantörer. Tekniska, drifts- och underhållsmässiga samt säkerhetsmässiga krav i Tekniska Driftsspecifikationer (TSD) som beslutats på EU- 21 § och 2 § 9 förordning (2010:185) med instruktion för . 33 kap. 7 §, jämför med 2 kap. 1–5§§ järnvägslagen (2004:519). 42 kap. 3 § första stycket järnvägslagen (2004:519). 5Kommissionens förordning (EU) nr. 1169/2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd för järnväg, Bilaga II. 6TSFS 2013:43 Transportstyrelsens föreskrifter om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare. nivå ska identifieras och tillämpas av infrastrukturförvaltaren, och vid förändringar i verksamheten ska infrastrukturförvaltaren bedöma om den planerade förändringen påverkar trafiksäkerheten, och genomföra riskanalys.7 Infrastrukturförvaltaren ska även övervaka att entreprenörer vidtagit åtgärder för riskhantering och att informationsutbyte sker mellan inblandade aktörer. Den som föreslår en annan lösning än den som överensstämmer med av EU framtagna specifikationer måste vända sig till EU- kommissionen för att få positivt yttrande innan den får tillämpas.9 Dessa regler påverkar det utrymme som en infrastrukturförvaltare har t.ex. vad gäller innovativa lösningar. Järnvägslagen reglerar kapacitetstilldelningen, som omfattar tid för underhåll och trafik, och vilka avgifter som ska tas ut och hur dessa ska beräknas.10 Infrastrukturförvaltaren ska beskriva järnvägsnätet och de villkor som gäller för tillträde i en järnvägsnätsbeskrivning (JNB).11 Närmare krav på t.ex. JNB:ns innehåll finns i 5 kap. 1 § järnvägsförordningen och i Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2005:1) om tillträde till järnvägsinfrastruktur. De transportpolitiska målen och de transportpolitiska principerna är enligt regeringen de viktigaste utgångspunkterna för regeringens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet. Målen används när regeringen fattar beslut och är formulerade för att vara vägledande för regeringens arbete. I arbetet inom transportpolitikens olika områden krävs därutöver riktlinjer för hur målen ska tillämpas praktiskt. 7TSFS 2013:43 Transportstyrelsens föreskrifter om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare, § 7. 8Kommissionens förordning (EU) nr. 1078/2012 om en gemensam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll. 9Kommissionens förordning (EU) nr. 1299/2014 om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD) avseende delsystemet Infrastruktur i Europeiska unionens järnvägssystem, och Kommissionens förordning (EU) nr. 1301/2014 av om teknisk specifikation för driftskompatibilitet (TSD) avseende delsystemet Energi i unionens järnvägssystem. 106–7 kap järnvägslagen. 116 kap. 5 § järnvägslagen. Enligt regeringen ska målen tillämpas i infrastrukturplaneringen, den fysiska planeringen, regelgivning, val av ekonomiska styrmedel och i organisering samt styrning av statliga myndigheter. Målen bör också kunna vara en utgångspunkt för regionala och lokala målformuleringar och uppmuntra till transportpolitiskt engagemang bland olika aktörer, t.ex. i kommuner och regioner, i näringslivet och i ideella organisationer.12 Regeringen fattar beslut om prioriteringar i inriktningsplaneringen och åtgärdsplaneringen mot bakgrund av de transportpolitiska målen, och i beslutet om fastställande av nationell plan. De transportpolitiska målen ska vara vägledande i planering och bedömning av fysiska åtgärder i transportsystemet. Det innebär att de ska användas vid framtagande av beslutsunderlag och vid val av åtgärder i arbetet med den fysiska planeringsprocessen, som regleras i lag om byggande av järnväg, väglagen (1971:948), (2010:900) (PBL) och . 3.3Utmärkande drag för järnvägssystemet Järnvägssystemet består av en mängd olika resurser, funktioner och aktiviteter som på ett eller annat sätt behöver samordnas och rum för att omhänderta resenärers och transportköpares behov och förväntningar. En del av dessa samordningsbehov kan lösas genom processer i en och samma organisation, andra via avtal mellan aktörer med olika specialisering, och åter andra genom mer eller mindre reglerade och formaliserade berednings- och samrådsprocesser mellan olika aktörer. Samtliga varianter finns representerade i det svenska järnvägssystemet. Till detta kommer att det finns dynamiska beroenden mellan banans egenskaper, underhållsbehoven, underhållsåtgärder, kapacitetstilldelning, trafikledning och den utförda trafiken. Detta gör att även om infrastrukturen i form av järnvägsanläggningen utgör en central del i järnvägssystemet, kan den egentligen inte diskuteras isolerat från andra delar av systemet och framför allt inte från dess användning. Anläggningen i sig har inget egenvärde utan är ett medel för att ta hand om transportbehoven. I ett kortare tidsperspektiv 2008/09:93, Mål för framtidens resor och transporter s. 59 ff. innebär det att infrastrukturen bör utvecklas och underhållas så att den tillgodoser efterfrågan från transport- och trafikföretagen och deras kunder. Långsiktigt bör den utvecklas i överensstämmelse med samhällets önskemål om att skapa förutsättningar för att bedriva järnvägstrafik som en del av transportsystemet. I och med att kapaciteten på banan är mer eller mindre begränsad, och omledning inte alltid är möjlig, blir det en särskild utmaning att balansera tiden i spår som krävs för att underhålla banan med den som krävs för trafikens behov. Trafiken, såväl som underhålls- och andra aktiviteter på banan, måste utföras enligt fastställda planer. Följs inte dessa planer uppstår ofta störningar som snabbt fortplantar sig i systemet. Den asymmetri som föreligger mellan olika aktörer kan vara en källa till särskilda problem. Tågoperatörer är beroende av en fungerande järnväg för att verksamheten ska vara möjlig att bedriva kommersiellt med lönsamhetskrav. Även upphandlande regionala kollektivtrafikmyndigheter förväntar sig en balanserad affär i sin tågtrafik, om än med inslag av skattefinansiering. För är dock nettot av dessa aktiviteter en kostnad som ska täckas med i förväg beslutade anslag. Det leder till ett fokus på resurseffektivitet hos som i och för sig kan vara väl så motiverat ur verkets interna perspektiv, men ibland kan hamna i motsatsställning till de önskemål om flödeseffektivitet som användarna av infrastrukturen efterfrågar. Till skillnad från hos ett marknadsstyrt företag styrs utvecklingen av infrastrukturen inte enbart av den efterfrågan som möter från bl.a. järnvägsföretag och trafikorganisatörer. Av avgörande betydelse är de anslag och finansiella ramar som riktas till infrastrukturen , där transport- och näringspolitiska bedömningar spelar en mycket viktig roll. Som underlag för dessa finns olika planeringsprocesser. Tanken är att berörda delar av näringslivet och medborgare via dessa ska kunna påverka vilka satsningar som bör göras. Slutligen fastställs planerna, liksom de finansiella ramarna för att utföra dem, av riksdag och regering. 4Organisation av järnvägsunderhåll – historik och internationell utblick 4.1Organisation av järnvägsunderhåll – en historik Utgångspunkten för utvecklingen av organisation var den regionala struktur som fanns fram till slutet av 1997 (figur 4.1). Inom de fem regionerna fanns 20 bandistrikt som i sin tur hade ansvar för olika bandelar. Av drygt 7 300 medarbetare i arbetade i regionerna. Styrkan med en geografiskt decentraliserad organisation var stor lokal och personlig kännedom om anläggningens status och ett tydligt personligt ansvarstagande för de olika bandelarna. En nackdel med organisationen ansågs vara höga kostnader och bristande kompetensutveckling. hade 1997 i kostnader för banhållning (exklusive nyinvesteringar). bedömde högsta ledning att den geografiskt uppdelade organisationen innebar en merkostnad om . Orsakerna till detta var flera. För det första var banarbetsmaskinerna i regel ”ägda” lokalt av bandistrikten och spridda över hela landet, med lågt kapacitetsutnyttjande. Investeringar drevs fram lokalt, ofta utan hänsyn till att det kunde uppstå överkapacitet i andra delar av landet, eller för möjligheter till samordning för att köpa mer effektiva, storskaliga maskiner. För att motverka detta fanns en strategi för att tillhandahålla storskaliga maskiner från Industridivisionen. För det andra kännetecknades inte alltid ny- och reinvesteringar i infrastrukturen av en strävan att nå ”best practice”, utan det kunde ofta väljas olika tekniska lösningar med olika underleverantörer i olika regioner. Organisation av järnvägsunderhåll - historik och internationell utblick För det tredje upplevdes det från centralt håll att generaldirektören hade svårt att åstadkomma en produktivitetsutveckling i den regionala organisationen. Nödvändiga insatser och kostnader för ”leverans av välskötta banor” från olika bandistrikt var svåra att budgetera, och produktiviteten var svår att följa och jämföra. Figur 4.1 organisation 1997 För att möta krav på höjd effektivitet1 skapades från en organisation som separerade de förvaltande och producerande rollerna inom i en ”beställar- och utförarorganisation” (figur 4.2). Detta innebar att cirka 5 000 medarbetare organisatoriskt omfördelades från den regionala strukturen och in i nya, nationella producerande enheter. Samtliga producerande enheter styrdes som resultatenheter. Den största enheten blev med cirka 4 150 medarbetare. krympte den regionala organisationen från cirka 6 500 till cirka 600 med- 1 årsredovisning 1997, s. 8. Organisation av järnvägsunderhåll - historik och internationell utblick Regionernas beställningar samordnades under en överordnad funktion, ”Marknad och bana”. Figur 4.2 organisation 1998 med en beställar- och utförarorganisation blev turbulenta för , vilket exempelvis reflekteras i årsredovisningen (s. 46): ”Året har präglats av viss osäkerhet i rollerna hos såväl banhållare som producenter”. Orderingången från beställarorganisationen visade sig bli mindre än kapaciteten hos utförarorganisationen med avseende på både personal och maskinpark. hade bemanning reducerats till knappt 3 800, med planer om ytterligare minskning med 450 befattningar . Att skapa väl fungerande avtal och roller mellan beställare och utförare har varit ett pågående utvecklingsarbete under de år som gått . Organisation av järnvägsunderhåll - historik och internationell utblick gjordes omfattande förberedelser för att gå från en begränsad upphandling från externa leverantörer till en fullständig konkurrensutsättning av producerande enheter. Från konkurrensutsattes all verksamhet inom Projektering och Industridivisionen. Under 2001 konkurrensutsattes nyinvesteringar och reinvesteringar. Från 1 den påbörjades en successiv upphandling av drift och avhjälpande underhåll som utfördes av . avslutades det sista av de numera 34 basunderhållskontrakt som utförts utan att ha upphandlats i konkurrens. fram till att bildades genomfördes flera viktiga organisationsförändringar med betydelse för underhållet (figurerna 4.3 och 4.4). Regionernas resurser integrerades i olika funktioner med nationellt ansvar som även återfinns i nuvarande organisation. Dessa var Underhåll (en del av Leverans, som även inkluderade Trafikledning och mindre nyinvesteringar för snabb anpassning till marknadens efterfrågan), Investering (och stora projekt), och Samhälle och planering. SOU 2015:42 Organisation av järnvägsunderhåll - historik och internationell utblick Projektering uppgick tillsammans med från i . (inklusive Industridivisionen som integrerades 2007) bolagiserades till att bilda . Bolagiseringen av beslutades av ”i syfte att förbättra förutsättningarna för ökad konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägsområdet.”2 2009/10:10 Ändrad verksamhetsform för enhet . Organisation av järnvägsunderhåll - historik och internationell utblick Figur 4.4 organisationsförändringar till 2010 Efter etableringen av integrerades olika funktioner för väg och järnväg i enheterna Trafikledning, Underhåll (som under cirka 1½ år var integrerad med Trafikledning i enheten Trafik/Leverans), Investering, Stora Projekt (som skiljdes ut från Investering och integrerades med motsvarande stora projekt från ), och Samhälle och planering (figur 4.5). SOU 2015:42 Organisation av järnvägsunderhåll - historik och internationell utblick Från har centrala funktioner etablerats inom enheten för Underhåll för att bättre kunna arbeta med integrerad underhållsdokumentation och underhållsstrategier för järnvägsstråken, vilka är de viktigaste utvecklingsområdena framöver (figur 4.6). Verksamhetsområde Samhälle och planering har bytt namn till enbart Planering. Organisation av järnvägsunderhåll - historik och internationell utblick Figur 4.6 organisation 2015 I de flesta länder har tidigare stora delar av investeringsverksamheten och i stort sett allt järnvägsunderhåll utförts i egen regi. Flera länder har dock valt att övergå till att låta externa entreprenörer utföra åtminstone större investeringar, ofta efter ett anbudsförfarande. Reinvesteringar och underhållsåtgärder har i vissa fall också kommit att utsättas för konkurrens. I tabell 4.1 redovisas en översiktlig jämförelse över hur olika typer av åtgärder i järnvägsanläggningen är organiserade i ett antal europeiska länder. , och tillhör de länder som valt att helt övergå till att använda externa entreprenörer. I några länder, däribland och , har det skett en förändring tillbaka från användning av entreprenörer till mer av egen regi. finns inslag av såväl egen regi som entreprenader parallellt. SOU 2015:42 Organisation av järnvägsunderhåll - historik och internationell utblick Jämförelse av utförare av åtgärder i infrastrukturen i olika länder Egen regi** Egen regi** *Entreprenören är ett dotterbolag till infrastrukturförvaltaren **Planerad förändring från tidigare användning av entreprenörer Källa: ProRail, , samt intervjuer. Under de senaste årens diskussion och uppmärksamhet kring problem med den svenska järnvägen har infrastrukturen och hur den underhålls varit i fokus. Det har också varit en bidragande orsak till att denna utredning tillsatts och mer specifikt efterfrågan på detta delbetänkande. Syftet med detta kapitel är att visa hur infrastrukturen utvecklats i ett antal avseenden, samt måla upp en översiktlig bild över vilka problem som faktiskt föreligger. Detta görs genom en kombination av statistiska och andra uppgifter, tidigare rapporter och redogörelser för en del uppmärksammade händelser. I senare kapitel kommer jag att återkomma till en del av dessa mer i detalj. Innan jag redogör för hur järnvägsinfrastrukturen har utvecklats , kan det vara lämpligt att visa på den utveckling som skett vad gäller dess användning. Denna bör man ha i åtanke och ta hänsyn till vid bedömningen av utvecklingen i övrigt. I figur 5.1 presenteras efterfrågan i form av transportarbetet på järnväg i indexerad form för perioden –2014, på motsvarande sätt som jag redovisade i mitt förra delbetänkande t.o.m. . För persontransporter anges transportarbetet i personkilometer och för godstransporter i tonkilometer. Som framgår av figuren har persontransporterna fortsatt att öka och har nått nivån 12,0 miljarder personkm, en ökning . Godstransporterna, som är mer konjunkturberoende, hade en topp som låg nivå. Därefter har efterfrågan varierat och efter en svag uppgång nått nivån 20,3 miljarder tonkm. över hela perioden är ökningen . Utbudet av tågtrafik kan mätas i form av trafikarbetet i tågkilometer. Denna utveckling redovisas i indexerad form för person- och godstrafiken separat samt också totalt i figur 5.2. I denna syns att ökningen för persontrafiken varit (till 113,8 miljoner tågkm) medan godstrafiken, sett över hela perioden, minskat (till 37,0 miljoner tågkm). En del av minskningen kan sannolikt förklaras av att godstågens medellastvikt har ökat, d.v.s. kapaciteten utnyttjas bättre. Det totala trafikarbetet har ökat till 150,8 miljoner tågkm. Figur 5.1 Transportarbetets utveckling 2014 Not: Uppgifter är preliminära. Källa: , . Figur 5.2 Trafikarbetets utveckling 2014 Not: Uppgifter är preliminära. Källa: , . Infrastrukturens användning kan också illustreras med ett diagram över utvecklingen i bruttotonkilometer (figur 5.3), ett mått som ofta sätts i nära samband med förslitningen av spårinfrastrukturen och därmed utgör underlag för exempelvis banavgifter. (För förslitningen på el- och signalanläggningar har trafikomfattningen betydelse.) Räknat i bruttotonkilometer har persontågen ökat över hela perioden medan godstågen ökat , även om ökningen var . Totalt har ökningen varit . Utvecklingen vad gäller transportarbete, trafikarbete och i bruttotonkilometer visar samstämmigt att användningen av järnvägsinfrastrukturen för tågtransporter totalt sett har ökat, särskilt . Därmed har också förslitningen av anläggningen ökat, även om det av materialet inte närmare går att säga var eller i vilka delar. Not: Uppgifter är skattade och preliminära. Källa: , . Ett ofta återkommande argument är att den svenska järnvägen av lider av ett eftersatt underhåll som byggts upp p.g.a. otillräckliga anslag. Figur 5.4 ger en bild av vilka medel som faktiskt satsats på den statliga järnvägens infrastruktur i form av de utgifter som och haft för nyinvesteringar, reinvesteringar samt underhåll –2014. I detta ingår inte bara anslagen utan också intäkterna från banavgifter. I underhållsdelen ingår också indirekta drifts- och underhållskostnader eftersom det varit svårt att separera dessa över hela perioden. uppgick dessa kostnader till . Figur 5.4 Utgifter för nyinvesteringar, reinvesteringar och underhåll 1989 2014 kr, 2014 års Källa: och egna beräkningar. Diagrammet visar att de totala spenderade medlen har ökat kraftigt i reala termer , men att utvecklingen också gått i vågor och att fördelningen mellan nyinvesteringar, reinvesteringar och underhåll varierat . Om enbart reinvesteringar och underhåll ritas i ett eget diagram (figur 5.5) blir det tydligt att spenderade medel på underhåll sjönk , medan reinvesteringarna minskade efter 1994. har det sedan skett kraftiga ökningar. De särskilt låga nivåerna 1998– 1999 kan sannolikt förklaras av att införandet av beställar- och utförarmodellen i initialt både resulterade i effektivitetsvinster och i en osäkerhet om roller som gjorde att själva beställningarna av en del åtgärder minskade. Utgifter för reinvesteringar och underhåll 1989 2014 Källa: och egna beräkningar. För att på något sätt kontrollera om ökningen av spenderade medel påverkats av eventuella förändringar i nätets storlek, har utgifterna –2014 dividerats med spårlängden. Resultatet, som presenteras i diagram 5.6, visar att utgifterna i kr/m ökat till en nivå som är högre än . Att observera är dock att detta är ett grovt genomsnitt som inte säger något om hur pengarna egentligen har fördelats över nätet. Utgifter för reinvesteringar och underhåll fördelat per spårmeter 2000 2014 (kr/m; 2014 Källa: och egna beräkningar. När det gäller de eftersatta behoven av underhåll och reinvesteringar visar sig detta vara en källa till diskussion och varierande bedömningar. I den kapacitetsutredning för järnvägsnätet som presenterade 2011 ingick en skattning av det uppdämda reinvesteringsbehovet till 8,8 miljarder kronor.1 Den baserades på principen att varje del av anläggningen som nått sin funktionella livslängd borde ersättas för att undvika störningar och i vissa fall för att möta säkerhetskraven. Det flaggades också för att skulle anläggningsdelar motsvarande nå ett så bristfälligt funktionellt tillstånd att de borde bytas ut. En kritik som framfördes, främst från VTI, var att det för järnvägssektorn saknas en modell för att göra den här typen av bedömningar, och att det inte heller finns en samlad bild av järnvägsnätets standard. Man menade att det utifrån det presenterade 1 TRV 2011/17304 behov av ökad kapacitet – förslag på lösningar för åren 2012– 2021, s. 80. materialet inte gick att dra några säkra slutsatser om resursbehovet.2 , föreståndare på Bygg- och fastighetsekonomi vid KTH, har pekat på ett antal kriterier som bör vara uppfyllda för att det ska vara befogat att prata om förekomsten av ett eftersatt underhåll: underhållsplaner har inte följts (eller saknas), den tekniska standarden är låg i förhållande till nyproduktion, relativt mycket resurser satsas på akut underhåll och insatser kan förväntas återkomma relativt snart, anläggningen kommer att utnyttjas (d.v.s. inte läggas ned) och det skulle vara mycket kostsamt att ersätta anläggningen med en ny (, 2010, s. 11). Han menar att samtliga dessa kriterier är uppfyllda för den svenska järnvägsinfrastrukturen, men att problemet heller inte är unikt för denna infrastruktur. Regeringen har i olika omgångar uttalat sig om förekomsten av eftersatt underhåll och dess konsekvenser. I infrastrukturpropositionen hette det att ”både kapacitetsbrister och de störningar som uppstår till följd av ett eftersatt underhåll medför stora samhällsekonomiska kostnader och påverkar den svenska ekonomin negativt”.3 I den senaste budgetpropositionen skrev regeringen att ”har satsat för små resurser på drift och underhåll av järnvägssystemet vilket bidragit till den förseningsproblematik som systemet dras med framför allt ”.4 Den här typen av bedömningar har också ofta legat till grund för ökade anslag till drift, underhåll och reinvesteringar av järnvägens infrastruktur. För att återigen reflektera över utvecklingen i figurerna 5.4 och 5.5, menar jag att det är troligt att nivån på avsatta medel till underhåll och reinvesteringar var för låg för att vara långsiktigt hållbar, inte minst mot bakgrund av att trafiken ökade kraftigt.