sou · H3B339 · 2015-04-08 00:00:00 — Likartade föreskrifter finns för konkurstillsynsdatabasen (2012:17). Enligt 114 kap. 31 § SFB ska personuppgifter gallras när de är nödvändiga för de primära ändamål som de behandlats för. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan dock meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för histo- riska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. I de ursprungliga motiven till föreskrifterna (prop. 2002/03:135 s. 122 f.) gjordes bedömningen att en föreskrift om bevarande för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål innebär bl.a. att rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov får be- aktas, dvs. de ändamål som arkivlagen syftar till att tillgodose. har meddelat föreskrifter med relativt omfattande undan- tag från gallringsskyldigheten. Det kan nämnas att Lagrådet hade anfört att en huvudregel om gallring utifrån en behovsprövning i förhållande till ändamålen knappast tillförde något utöver vad som följer av 9 § PuL. Av flera skäl ansåg Lagrådet att en tillämpning av arkivlagens bevarande- och gallringsregel i stället vore att föredra, bl.a. eftersom huvud- regeln om gallring är så vag att det blir regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer som kommer att ge bestämmel- sen innehåll (a prop. s. 165). Det finns många fler registerförfattningar som på motsvarande sätt föreskriver att bevarande, trots huvudregler om gallring, får ske för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål som undantag från en huvudprincip om gallring. Här kan noteras att vid angiv- ande av för vilka syften fortsatt bevarande får ske, så är det de ända- mål som enligt dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen kan motivera långtidslagring som används och inte något av de ändamål för bevarande av allmänna handlingar som anges i 3 § arkivlagen. Förordningen om registerföring m.m. vid allmän domstol med hjälp av automatiserad behandling Uppgifter i elektroniska verksamhetsregister vid allmänna domstolar – som utgör domstolarnas mål- och ärendehanteringssystem – ska alltid gallras inom vissa tidsramar räknade från avgörandeåret. Någon möjlighet till undantag är inte föreskriven. Dock föreskrivs att domstolen innan uppgifterna gallras ska se till att uppgifterna be- varas i skrift, dvs. i form av pappersutskrifter, i den omfattning som föreskriver, se 5 § förordningen (2001:639) om registerföring m.m. vid allmän domstol med hjälp av automatiserad behandling. I förslaget till domstolsdatalag föreslås inga gallringsregler utan elektroniskt bevarande av allmänna handlingar ska regleras av arkiv- lagen, arkivförordningen och föreskrifter (Ds 2013:10). Övriga personuppgifter som inte är allmänna handlingar – t.ex. en föredragningspromemoria eller ett domsutkast – ska få bevaras så länge det är nödvändigt med hänsyn till ändamålen för behand- lingen eller om bevarandet sker för historiska, statistiska eller veten- skapliga ändamål. Skälet till nyordningen i förhållande till gällande rätt motiveras med att domstolsdatalagen ska möjliggöra en ord- ning med s.k. e-akter vilket kräver en anpassning av regleringen om bevarande och gallring. I stället för gallring av integritetshänsyn föreslås införandet av ett kompletterande integritetsskydd genom att det meddelas bestäm- melser i förordning eller myndighetsföreskrifter om att tillgången till elektroniskt bevarade uppgifter i avslutade mål och ärenden ska begränsas och omfattning och kringgärdas av olika åtgärder. Bland annat anges att uppgifterna, när gått, ska överföras till ett separat datorsystem för fortsatt bevarande med vissa begränsningar vad avser t.ex. sökning, direktåtkomst, säkerhet och intern åtkomst (a. a. s. 150 f.). Förslaget i denna del synes vara inspirerat av polis- datalagstiftningens reglering om att personuppgifter som inte ska gallras ska avskiljas från den brottsbekämpande verksamheten när de efter vissa angivna tidsfrister och förutsättningar inte längre får behandlas för brottsbekämpande ändamål, se t.ex. 3 kap. 9–11 §§ jämfört med 2 kap. 12 § andra stycket polisdatalagen (2010:361) (prop. 2009/10:85 s. 203 f). Enligt 19 § polisdataförordningen (2010:1155) ska åtkomsten till avskilda uppgifter och handlingar, dvs. till det digitala arkivet, begränsas till särskilt angivna tjänste- män. Liknande bestämmelser finns bl.a. i 12 § kustbevakningsdata- förordningen (2012:146). Enligt 16 § studiestödsdatalagen (2009:287) ska personuppgifter i ärenden gallras senast inom vissa tidsfrister som är knutna till ärende- relaterade slutpunkter eller registreringsdatum. får, med undantag från 16 § och efter samråd med Datainspektionen, meddela föreskrifter om bevarande för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål eller för redovisningsändamål. Centrala studie- stödsnämnden, dvs. den arkivbildande myndigheten, får vidare, trots lagens krav på gallring, i enstaka fall besluta att personuppgifter i ett ärende om studiestöd ska bevaras på papper eller annat medium som inte är elektroniskt. I författningskommentaren till 16 § anförde regeringen att med gallring avses enligt paragrafen att personuppgifterna förstörs så att de inte kan återskapas. Det är alltså inte tillåtet för myndigheten att inför gallringen av de behandlade personuppgifterna föra över dem på annat medium, t.ex. papper. I den allmänna motiveringen an- fördes dock att det i enstaka fall kunde finnas behov av ett sådant förfarande, t.ex. i samband med en granskning av ärendet hos myn- dighet med tillsynsfunktioner eller i fråga om beslut i ett ärende som överklagats och där överprövningen ännu inte är klar (prop. 2008/09:96 s. 73 och 87). Det kan konstateras att den innebörd som i detta lagstiftnings- ärende lagts in i begreppet gallring inte framgår av lagtexten. Någon motsvarande reglering om att tillåta utskrifter på papper trots lagens krav på gallring tycks inte finnas i någon annan nu gällande register- författning. Lagen om behandling av personuppgifter vid utvärdering. Enligt 14 § lagen (2012:741) om behandling av personuppgifter vid utvärdering ska personuppgifter som utgångspunkt gallras så snart de inte längre behövs för de ändamål som de behandlas för. Av intresse här är 3 och 4 §§ i anslutande förordning (2012:742) som föreskriver att Institutet ska upprätta särskilda rutiner för gallring av de uppgifter som har behandlats i verksamheten. Institutet ska dels efter varje avslutat projekt, dels kontinuerligt pröva vilka uppgifter som kan gallras och vilka uppgifter som måste bevaras för att myndigheterna ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Vidare föreskrivs uttryckligen att – då det är aktuellt att föreskriva undantag från gall- ringsreglerna – ska väga intresset av att uppgifterna bevaras (forsk- ningens behov) mot behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. Några kommentarer och reflektioner Exemplifieringen ovan visar att registerförfattningarnas regler om bevarande och gallring inte är enhetligt utformade. Visserligen kan skillnader vara sakligt motiverade på grund av de speciella förhållandena för personuppgiftsbehandlingen i fråga. Huru- vida gallring är huvudprincip eller inte kan ha samband med hur integritetskänslig den reglerade informationshanteringen är eller för vilka ändamål som personuppgiftsbehandlingen sker. Likaså kan skillnader i hur gallringstider är bestämda – till vissa tidsfrister utifrån sakliga förhållanden eller till behovet utifrån ändamålen med personuppgiftsbehandlingen – te sig i sitt sammanhang välgrundade. Det finns emellertid skillnader i utformningen av regleringen som väcker frågor. En sådan fråga är att det kan vara svårt att bedöma vad gallring enligt registerförfattningarnas bestämmelser konkret innebär i fråga om faktisk informationsförlust. Med tanke på de många undantag som har föreskrivits av är det vidare svårt att skaffa sig överblick över vilka konkreta konsekvenser registerförfattningar med gallring som huvudprincip innebär i kvantitativ och kvalitativ mening för myndigheternas informationstillgångar jämfört med om arkivlagens huvudprincip om bevarande hade varit tillämplig. I exemplen ovan med skuldsaneringsdata- bas och konkurstillsynsdatabas är undantagen från registerförfatt- ningens huvudprincip om gallring så omfattande att det i praktiken har skett ett slags återgång till arkivlagstiftningens grundregel om bevarande. I en del författningar är det vidare oklart om det som åsyftas handlar om ett fullständigt förstörande eller om en partiell gallring som t.ex. innebär att informationen bara tas bort från ett register eller ett ärendehanteringssystem men kommer att bevaras i annan form, på pappersutskrifter eller liknande. Som regel framgår inte av författningarna vad som egentligen avses. Det är vidare ofta oklart om avsikten har varit att helt överlåta den bedömningen åt den arkiv- och personuppgiftsansvariga myndigheten. I de fall där det i vart fall indirekt framgår om det är fullständig eller partiell gallring som avses harmonierar emellertid reglerna inte med varandra i så måtto att begreppet gallring har olika innebörd i olika författningar. I ett fall behandlas bevarande av pappersutskrif- ter från elektroniska allmänna handlingar som ett undantag från gallringsplikten. I ett annat fall beskrivs samma förfarande såsom ett moment i den föreskrivna gallringen. Förekomsten av sådana sinsemellan motstridiga regleringar är olycklig och underlättar inte förståelsen om vad som följer av de aktuella regelverken. När det gäller rena begreppsfrågor förefaller det alltså finnas en risk för att den varierande och inte helt enhetliga användningen i register- författningar av förekommande begrepp – gallra, förstöra, utplåna, avföra, ta bort – leder till osäkerhet vid tillämpningen. Vidare förekommer olika varianter av registerförfattningars beskrivningar av för vilka syften personuppgifter ska bevaras, antingen hänvisas till den dataskyddsrättsliga lokutionen ”historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål” eller så hänvisas till arkivens syften enligt 3 § arkivlagen. Om begreppsvalet innebär någon skill- nad i sak är emellertid tveksamt. I allt väsentligt överlappar de syften som anges i 3 § arkivlagen personuppgiftslagens motsvarighet och regeringen har i motiven till personuppgiftslagen uttalat att arkiv- lagens syften ryms inom begreppen historiska, statistiska och veten- skapliga ändamål (prop. 1997/98:44 s. 47). Vissa mindre skillnader finns dock. Exempelvis torde arkivlagens forskningsbegrepp, som i sitt sammanhang inkluderar amatörforskning, vara ett mera vid- sträckt ändamål än det som ligger i personuppgiftslagens begrepp vetenskapligt ändamål. Rättsligt sett vållar detta måhända inte några problem eftersom historiska ändamål bör kunna omfatta amatör- forskning, t.ex. släktforskning. Man kan dock fråga sig i vad mån bevarande för ”statistiska ändamål” passar ihop med arkivregleringen. En annan reflektion är att , till skillnad från vad som förutsattes vid arkivlagens införande, numera har att göra många slags avvägningar mellan integritetsintresset och de olika ändamål för vilka ett fortsatt bevarande kan vara påkallat. be- vakningsområde kan därmed sägas ha vuxit efter hand; från ambi- tionen vid arkivlagens införande med tonvikt på ansvaret för att verka för att forskningens långsiktiga behov tillgodoses till att också bevaka inte bara allmänhetens rätt till insyn, rättskipningens och förvaltningens behov utan även skyddet av registrerades personliga integritet och ibland även behovet av statistikproduktion. Slutligen kan anmärkas att det inte sällan anges i registerförfatt- ningar att det är personuppgifter som ska gallras. Rättsligt sett förefaller det kunna uppstå ett glapp mellan vad som ska ske med personuppgifter respektive med vad som får ske med uppgifter om sakförhållanden m.m. som rimligen inte kan anses vara person- uppgifter och som kan tänkas förekomma i samma handling eller upptagning. Bedöms det saknas stöd att gallra även sådana övriga uppgifter torde allmänna handlingar få gallras genom att avidenti- fieras, vilket kan antas vara praktiskt komplicerat och kostsamt. Under alla förhållanden förefaller det inte vara särskilt ändamåls- enligt med bestämmelser om gallring enbart av personuppgifter som förekommer i färdiga elektroniska handlingar, t.ex. inlagor som skannats in för lagring i ett elektroniskt ärendesystem. 14.4Våra överväganden och förslag Av redogörelsen i avsnitt 14.1 och 14.2 framgår att regleringen av hur länge personuppgifter får bevaras hos myndigheter är komplex i och med att behandlade personuppgifter så gott som alltid ingår i upptagningar som är eller kommer att bli allmänna handlingar hos myndigheterna. Sådana handlingar omfattas av ett regelverk rörande bevarande som kan sägas ha en diametralt motsatt utgångspunkt mot vad det persondataskyddsrättsliga regelverket har. I det ena fallet är bevarande huvudregeln medan motsatsen gäller i det andra. I personuppgiftslagen regleras denna konflikt genom bestäm- melsen i 8 § andra stycket PuL som innebär att personuppgifts- lagens föreskrifter inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet samt att 9 § fjärde stycket inte gäller för en myndighets användning av personuppgifter i allmänna handlingar, dvs. att personuppgifter i arkiverade handlingar får användas för att vidta åtgärder i fråga om den registrerade. Detta förhållande gäller normalt sett generellt, dvs. för såväl myndighetsverksamhet som omfattas av registerförfattningar som verksamhet som regleras enbart genom personuppgiftslagen. Utgångspunkten kan därmed sägas vara att myndigheters arkivbildning och arkivmyndigheters omhänder- tagande av arkivmaterial har getts företräde. förhåller det sig alltså så, att det i många register- författningar – både sådana som vi kallar informationshanterings- författningar och sådana som rör specifika register – har införts huvudregler om gallring som i väsentlig omfattning modifierar arkiv- lagstiftningens grundläggande krav på bevarande. 14.4.2Vilken huvudprincip bör gälla? Förslag: Arkivlagstiftningens bestämmelser om bevarande och gallring ska gälla enligt den nya lagen vid myndigheters be- handling av personuppgifter som ingår i eller kan komma att ingå i allmänna handlingar. Detta ska framgå genom en hänvis- ning till 8 § andra stycket PuL som alltså ska ha motsvarande tillämpning vid myndigheters behandling av personuppgifter en- ligt den nya lagen. Sedan införandet av arkivlagen har den informationstekniska utveck- lingen medfört avsevärda förändringar. Mycket stora informations- mängder samlas numera i myndigheternas datorsystem med alltmer avancerade möjligheter för sökning, bearbetning och sammanställ- ning. Det är givet att den potentiella risken för integritetsintrång ökar med denna utveckling. Även om sekretessreglering finns på mer integritetskänsliga områden kan stora mängder information vara åtkomliga för många hos myndigheterna. Detta skulle kunna tala för att man på motsvarande sätt som gjorts i flera informationshanteringsförfattningar i den nya lagen om myndigheters personuppgiftsbehandling inför en huvudprincip om att gallring ska ske, dvs. Det finns dock skäl som med styrka talar emot detta. Det finns numera i praktiken knappast något alternativ till elek- tronisk informationshantering och tekniken ger förutsättningar för effektivisering, förbättrad service och ökad rättssäkerhet i myndig- heternas verksamhet vilket det är ett starkt samhälleligt intresse att ta tillvara. På motsvarande sätt är det ett starkt samhälleligt intresse att informationstekniken kan tas tillvara för att ge allmänheten in- syn i myndigheternas verksamhet liksom att myndigheternas infor- mationssamlingar kan användas som en samhällelig resurs och inte bara för myndigheternas omedelbara behov. Elektronisk primär lag- ring av information har blivit allt mer vanlig, liksom digital arki- vering av allmänna handlingar. Med en elektronisk informations- hantering som är en integrerad del av myndigheternas verksamheter på alla nivåer blir den tidigare vanliga ordningen för registerför- fattningar med gallring som huvudregel och bevarande som undan- tag allt svårare att hävda utan allvarliga konsekvenser för offentlig- hetsinsynen och de övriga intressen som bär upp arkivverksam- heten och som anges i 3 § arkivlagen. Den nya lagen ska kunna tillämpas av ett stort antal statliga och kommunala myndigheter alldeles oavsett karaktären på deras infor- mationshantering och graden av integritetskänslighet i den person- uppgiftsbehandling som äger rum. En allmän huvudregel om att personuppgifter i allmänna handlingar ska gallras skulle därför i praktiken behöva förses med så många och omfattande undantag att den i realiteten skulle komma att sakna egentlig funktion sam- tidigt som dessa undantagsregler skulle fordra mycket stora arbets- insatser att ta fram. Mot den angivna bakgrunden anser vi att en bestämmelse om gallring som huvudprincip när det gäller myndigheters behandling av personuppgifter i allmänna handlingar knappast kan komma i fråga beträffade den nya lagen. I stället ska den arkivrättsliga huvud- regeln om bevarande vara grunden för myndigheters behandling av personuppgifter. I den nya lagen bör det därmed, menar vi, komma till uttryck att arkivlagstiftningen gäller för myndigheternas behand- ling av personuppgifter som ingår i allmänna handlingar. I registerförfattningar som konstruerats på motsvarande sätt som den vi föreslår – dvs. genom en reglering som ersätter personupp- giftslagen men anger olika bestämmelser i personuppgiftslagen som ändå ska tillämpas – hänvisas utan undantag till 8 § PuL om för- hållandet till offentlighetsprincipen, dvs. inbegripet paragrafens andra stycke. Vi anser att en motsvarande hänvisning bör tas in i den nya lagen. Av hänvisningen följer att varken övriga tillämpliga bestämmelser i personuppgiftslagen eller bestämmelserna i den nya lagen utgör något hinder mot att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att en arkivmyndighet behandlar personuppgifter genom att överta arkivmaterial från en arkivbildande myndighet eller en enskild. 14.4.3Regler om undantag från huvudregeln om bevarande Bedömning: Det finns inte anledning att i den nya lagen införa bestämmelser om att viss gallring ska ske. Det förhållandet att vi inte anser att den nya lagen kan bygga på en presumtion om gallring innebär på inget sätt att gallring av allmänna handlingar skulle sakna betydelse som metod att skydda enskildas personliga integritet. Vi har därför ställt oss frågan om det finns behov av någon gene- rell gallringsbestämmelse som skulle gälla för alla myndigheter vars personuppgiftsbehandling omfattas av den nya lagen. Vi har emeller- tid dragit den slutsatsen att så inte är fallet. Den avvägning som måste göras mellan å ena sidan intresset av bevarande – dvs. intresset av allmänhetens insyn i allmänna hand- lingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, kulturarvsaspekten samt forskningens behov – och, å andra sidan, intresset av gallring med syftet att tillgodose registrerades behov av skydd för sin personliga integritet kan nämligen inte göras utifrån generella utgångspunkter. Avsteg från bevarandepresumtionen i arkivlagstiftningen och därmed från den grundregel som ska gälla vid behandling av personuppgifter enligt den nya lagen bör alltså även i fortsättningen utformas utifrån vad som är påkallat på det särskilda området i fråga efter en ingående och noggrann avvägning mellan de skäl som kan tala för respektive mot bevarande. Det betyder att gallringsbestämmelser måste vara tämligen specifika. Det ska vidare framhållas att de avvägningar som då ska göras kan vara komplicerade, inte minst därför att det inte är givet att gallring alltid ligger i den registrerades intresse i det långa loppet. Man kan alltså inte alltid utgå från att ett bevarande inte skulle vara av värde för den registrerade. Det kan tvärtom vara av stort värde att kunna få tillgång till arkiverat material för att bringa klarhet i händelseförlopp i handläggningen av ett avslutat ärende. Detta intresse kan, men behöver inte, stå i motsats till graden av integritetskänslighet i materialet. Erfarenheterna visar att förekom- sten av arkiverade handlingar från höggradigt integritetskänslig verksamhet senare kan få mycket stor betydelse för indi- vider vars personuppgifter förekommer i handlingarna. Av 10 § tredje stycket arkivlagen framgår att från arkivlagen av- vikande gallringsbestämmelser i annan lag eller förordning har före- träde framför arkivlagen. Det behöver därmed inte föreskrivas i den nya lagen att särskilda gallringsbestämmelser kan gälla i stället för arkivlagstiftningens bestämmelser om bevarande och gallring. En helt annan sak är att sådana särskilda gallringsbestämmelser, i linje med vad vi föreslår beträffande exempelvis särskilda bestämmelser om sökbegränsningar, med fördel kan tas in i en bilaga till den nya lagen eller meddelas i en till den lagen anslutande förordning. Det kan här erinras om att bestämmelser om gallring i arkiv- vårdande syfte, dvs. som motiveras av att begränsa arkiven till att omfatta bara det som har ett informationsvärde för framtiden, givetvis också gäller vid myndigheters behandling av personupp- gifter. Det följer av arkivlagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av arkivlagen. Arkivlagens bestämmelser kommer därför att gälla parallellt med eventuella särskilda gallringsbestämmelser. På det statliga området finns sådana gallringsföreskrifter som är gene- rella eller myndighetsspecifika och som meddelats av . Indirekt kan sådana gallringsföreskrifter ha betydelse även för inte- gritetsskyddet och förefaller också tillämpas med den biavsikten. Ett exempel är föreskrifter och allmänna råd om gall- ring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse (RA-FS 1991:6; ändrad genom RA-FS 1997:6). Under förutsättning att allmänhet- ens rätt till insyn inte åsidosätts och att handlingarna bedöms sakna värde för rättskipning, förvaltning och forskning får sådana hand- lingar gallras av statliga förvaltningsmyndigheter (7 §). E-delega- tionen har i delbetänkandet Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service framhållit att den bestämmelsen kan användas för att besluta om s.k. omedelbar gallring i samband med att enskildas användning av e-tjänster i form av presentationstjänster och hjälptjänster till- fälligt genererar allmänna handlingar vilka bedöms vara av tillfällig betydelse och sakna betydelse från offentlighetssynpunkt (SOU 2014:39 s. 103 f.). 14.4.4Utformningen av specifika gallringsbestämmelser Bedömning: Särskilda gallringsbestämmelser bör utformas i enlig- het med arkivlagstiftningens terminologi och enbart ta sikte på att begränsa hur länge personuppgifter i allmänna handlingar får bevaras. De gallringsbestämmelser som behövs till skydd för registrerades integritet vid myndigheters behandling av personuppgifter enligt lagen bör alltså enligt vårt förslag även fortsatt utformas utifrån de speciella behov och det slags intresseavvägningar som uppstår i viss typ av verksamhet eller gäller en viss informationssamling osv. Det är dock vår bestämda uppfattning att sådana särskilda gall- ringsregler måste anpassas bättre till arkivlagstiftningens termino- logi än vad som är fallet . Begreppsbildningen på området behöver stramas upp. Som vi ser det handlar det arkiv- rättsliga begreppet ”gallring” om arkivvårdande åtgärder, dvs. der som innebär att handlingar inte ska vara kvar i en myndighets arkiv eller aldrig ska hamna där (omedelbar gallring). Vi förordar att den arkivrättsliga termen gallring genomgående används även när det som avses är föreskrifter om att inte längre bevara person- uppgifter i allmänna handlingar. Gallringsbegreppet bör således enbart användas i den betydelse som begreppet har i arkivlagstift- ningen.