sou · H3B313 · 2015-02-27 00:00:00 — Här vill utredningen betona att svenska behöriga myndigheter ska utföra kontroller, undersökningar m.m. inom ramen för de befogenheter som de har enligt svensk rätt.14 I flera länder finns arbetstillsynsmyndigheter, som inte har någon motsvarighet i . Dessa kan ha till uppgift att delvis ansvara för fastställande och övervakning av löner och andra anställnings- och arbetsvillkor. I är det arbetsmark- nadens parter som har den uppgiften. Vad skyldigheten att samarbeta innebär föreslås vara behörig myndighet enligt direktivet, se avsnitt 7.4.3 ovan. Med detta som utgångspunkt gör utredningen följande bedömning. har redan en skyldighet enligt 9 § tredje stycket utstationeringslagen att samarbeta med motsvarande förbindelse- kontor i andra länder inom EES och . Vid genomförandet av utstationeringsdirektivet gjordes bedömningen att det inte be- hövdes någon mer detaljerad reglering av samarbetet. Denna slut- sats måste ses mot bakgrund av svårigheterna att 2008/09:187 s. 142 ff. 14Se bl.a. Ds 2008:75 s. 323. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 förutse hur samarbetet kring utstationeringsfrågor skulle komma att ta sin form. Det är mycket tveksamt om detta allmänt hållna uppdrag enligt 9 § utstationeringslagen är tillräckligt för att upp- fylla tillämpningsdirektivets krav vad gäller skyldigheten att på olika sätt lämna ömsesidigt bistånd till utländska myndigheter. Även om skyldigheten för att samarbeta skulle anses om- fatta att på begäran av ett utländskt förbindelsekontor utföra kon- troller, undersökningar och utredningar, är direktivets krav mer omfattande. Skyldigheten gäller nämligen gentemot andra utländska behöriga myndigheter, vilket i och för sig kan inbegripa förbindelse- kontoren. Sammanfattningsvis anser utredningen att det behövs en reglering av skyldigheten att lämna ömsesidigt bistånd och av vad det ömsesidiga biståndet innefattar. Utredningen anser att det bör framgå av lag att på begäran av en behörig myn- dighet i ett annat land inom EES ska lämna behövligt bistånd åt den utländska myndigheten. Det kan inte uteslutas att flera myndigheter eller andra organ kan komma att utses som behöriga myndigheter enligt direktivet och kopplas till det administrativa samarbetet i artikel 6 och 7 i tillämpningsdirektivet. Dessutom föreslås omfattas av bestämmelserna vad gäller frågor om gränsöver- skridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktions- avgifter, se avsnitt 11.5.2. I syfte att skapa ett flexibelt system är det lämpligt att införa en generell bestämmelse i utstationerings- lagen som tydliggör skyldigheten för behöriga myndigheter i att bistå utländska myndigheter i andra länder inom EES. En sådan bestämmelse skulle också bli tillämplig för Arbetsmiljö- verket. Eftersom det inte är klart om ska ansluta sig till tillämpningsdirektivet ska bestämmelsen endast omfatta länder inom EES, med förbehåll för att det ännu inte fattats något beslut om deltagande för dessa länder. Nästa del av det ömsesidiga biståndet handlar om att en svensk myndighet som behöver bistånd av ett annat lands myndighet förutsätts begära det i syfte att upprätthålla en effektiv tillsyn. En sådan skyldighet bedömdes vid genomförandet av tjänstedirek- tivet 2006/123/EG ligga inom ramen för den utredningsskyldighet Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 som åligger myndigheter enligt svensk rätt.15 En tydliggörande bestämmelse har emellertid införts i 12 § förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Där anges att en behörig myn- dighet i får begära information, utförande av kontroller, inspektioner och utredningar av en utländsk behörig myndighet när det kan underlätta handläggningen av ett ärende. Utredningen delar den bedömning som gjordes vid genom- förandet av tjänstedirektivet 2006/123/EG om att möjligheten att begära bistånd från utländska myndigheter omfattas av den utred- ningsskyldighet som redan åvilar svenska myndigheter enligt gällande rätt. För tydlighetens skull är det enligt utredningens uppfattning ändå lämpligt att införa en reglering. Eftersom skyldigheten att bistå utländska myndigheter har nära koppling till förutsättning- arna för att begära motsvarande bistånd när behov finns, är det lämpligt att sammanföra dessa i en och samma bestämmelse. Enligt utredningens mening handlar det om grundläggande principer som är av sådan vikt att de lämpligen bör framgå av lag. Även i denna del bedömer utredningen att det bör skapas ett flexibelt system och föreslår därmed en generell bestämmelse i linje med det resonemang som förts avseende skyldigheten att lämna bistånd. Bestämmelser- na föreslås införas i utstationeringslagen. I artikel 6.2 i tillämpningsdirektivet anges närmare vad medlems- staternas samarbete kan bestå i. Enligt utredningens uppfattning bör detta också förtydligas i författning. Bestämmelsen har sådan anknytning till bestämmelserna om samarbete mellan myndigheter som föreslås framgå av lag att de också bör införas på sådant sätt. Utredningen föreslår därför att det i utstationeringslagen införs bestämmelser om att begäran om bistånd kan avse information samt utförande av kontroller, inspektioner och utredningar när det gäller utstationering av arbetstagare. Närmare föreskrifter om samarbetet mellan behöriga myndig- heter förutsätter enligt utredningen inte något särskilt normgiv- ningsbemyndigande i lag, utan kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningen föreslår att det i utstationeringslagen informeras om detta. Tillämpningsdirektivet innehåller krav på att , för att besvara en begäran om bistånd, ska säkerställa att tjänsteleveran- 2008/09:187 s. 143. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 törer som är etablerade här förser svenska behöriga myndigheter med de uppgifter som krävs för att deras verksamhet ska kunna övervakas i enlighet med svensk tillsynslagstiftning. En motsvarande bestämmelse i tjänstedirektivet 2006/123/EG bedömdes inte föranleda några lagstiftningsåtgärder vid genomförandet i svensk rätt. I många författningar (t.ex. arbetsmiljölagen, utstationeringslagen och arbets- tidslagen) finns redan möjlighet att sanktionera uppgiftsskyldighet inom ramen för tillsynen, i de fall det har bedömts som nödvän- digt.16 Bestämmelser som möjliggör tillgång till upplysningar m.m. finns i svensk tillsynslagstiftning som gäller även vid utstationerings- situationer. Utredningen anser mot den bakgrunden att svensk rätt bör uppfylla tillämpningsdirektivets krav i denna del. Eftersom svenska myndigheters skyldighet att samarbeta redan sker utan avgift enligt svensk gällande rätt behövs enligt utred- ningens mening inte heller några åtgärder i denna del. 7.4.5Informationssystemet för den inre marknaden () Förslag: I lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare ska införas en bestämmelse om att vid samarbetet mellan svenska behöriga myndigheter och behöriga myndigheter i andra länder inom EES ska informationssystemet för den inre marknaden () användas. Skälen för utredningens förslag Det administrativa samarbetet och det ömsesidiga biståndet mellan behöriga myndigheter i medlemsstaterna som föreskrivs i bl.a. artiklarna 6 och 7 i tillämpningsdirektivet ska enligt artikel 21 genomföras via informationssystemet för den inre marknaden (). I IMI-förordningen, som trädde i kraft , finns bestäm- melser om funktioner och ansvar, behandling av personuppgifter, säkerhet m.m. 16 Ds 2008:75 s. 325. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 beslutades rådsslutsatser om att utveckla en speciell modul av för administrativt samarbete gällande ut- stationeringsdirektivet.17 I rådsslutsatserna beslutades även att starta ett pilotprojekt för att testa för detta ändamål. Att kommis- sionen får genomföra pilotprojekt för att bedöma om skulle vara ett ändamålsenligt verktyg för att genomföra bestämmelser om administrativt samarbete framgår av artikel 4 i IMI-förord- ningen. Av artikel 29 i IMI-förordningen framgår att pilotprojektet för utstationeringsdirektivet får drivas vidare på grundval av de arrangemang som utformades före IMI-förordningens ikraftträ- dande. Det saknas reglering i svensk rätt av användandet av på utstationeringsområdet. har registrerats som enda svensk behörig myndighet i det pågående IMI-pilot- projektet. Myndighetens uppdrag är formlöst. Av artikel 9.2 i IMI-förordningen framgår att medlemsstaterna ska utse IMI-samordnare och behöriga myndigheter och ange inom vilka områden på den inre marknaden som dessa ska vara behöriga. har utsetts till nationell IMI-samordnare i enligt 9 § 6 förordningen med instruktion för Kommers- kollegium. Därmed ansvarar myndigheten enligt artikel 6 i IMI- förordningen bl.a. för registrering av behöriga myndigheter, fungerar som kontaktpunkt för IMI-aktörer samt står till tjänst med kunskaper, utbildning och stöd. Behörig myndighet är enligt artikel 5 f i IMI-förordningen varje organ som är inrättat på nationell, regional eller lokal nivå och som har registrerats i med specifikt ansvar. Enligt artikel 9.1 i IMI-förordningen ska endast IMI-användare ha tillträde till . Det följer av artikel att en IMI-användare är en fysisk person som arbetar under ledning av en IMI-aktör och som har registrerats i för den IMI-aktörens räkning. 17 Rådets slutsatser av (7395/11 SOC 208), s. 4. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 och föreslås utses till behöriga myndigheter enligt tillämpningsdirektivet, se avsnitt 7.4.3 och 11.5.2. Enligt den direkt tillämpliga IMI-förordningen ansvarar för att se till att det administrativa samarbetet i fungerar för de unionsrättsakter som omfattas av förordningen. Till detta ansvar hör även att utse IMI-användare. I lagen om tjänster på den inre marknaden och förordningen om tjänster på den inre marknaden finns bestämmelser om det admini- strativa samarbetet genom på tjänstedirektivets 2006/123/EG område. Av 11 § lagen om tjänster på den inre marknaden framgår att det vid det administrativa samarbetet mellan myndigheter ska användas ett elektroniskt informationssystem för den inre mark- naden. På yrkeskvalifikationsdirektivets 2005/36/EG område har det föreslagits att skyldigheten att samarbeta via ska författ- ningsregleras på förordningsnivå.18 I förordningen om tjänster på den inre marknaden anges i 10 § att en behörig myndighet vid registrering i ska utse två eller flera fysiska personer som användare i , varav minst en hand- läggare med behörighet att skicka och besvara förfrågningar och en användare som är lokal dataadministratör med ansvar för den lokala datahanteringen hos myndigheten. Av 21 § framgår att Kommers- kollegium får meddela föreskrifter om informationsutbyte i . Utredningen anser att skyldigheten för behöriga myndigheter att använda för det administrativa samarbetet med behöriga myndigheter i andra länder bör författningsregleras. Detta stämmer överens med de bedömningar som har gjorts vid genomförande av andra EU-direktiv i svensk rätt som innefattar administrativt samarbete genom . Skyldigheten att använda har författningsreglerats både i lag och i förordning. Utredningens bedömning är att regleringen, som handlar om föreskrifter av administrativt slag för en myndighet, är möjlig att införa på förordningsnivå. Utredningen anser emellertid att en systematik i författningarna som överensstämmer med lagen om tjänster på den inre marknaden är att föredra. 18 SOU 2014:19 s. 399 ff. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 bör därför införas i utstationeringslagen. Bestämmelsen bör ha en generell utformning med hänsyn till att det utöver Arbetsmiljö- verket kan tillkomma ytterligare behöriga myndigheter enligt utstationeringslagen. Det framgår av IMI-förordningen att behöriga myndigheter ska utse IMI-användare m.m. Det är möjligt att det behövs ytterligare reglering genom föreskrifter med användarbestämmelser för de behöriga myndigheter som ska använda . I syfte att skapa ett flexibelt system bör det övervägas om eller någon annan myndighet bör ges föreskriftsrätt på detta område. Utredningen kan inte bedöma om ett sådant behov kan komma att uppstå . Ett alternativ är att myndigheterna hanterar eventuella uppkommande frågor genom rådgivning och diskussioner. Här har en viktig roll som natio- nell samordnare för IMI-frågor. omfattas inte av IMI-förordningen och därmed inte heller av samarbetet genom IMI-systemet. Det är även oklart om kommer att omfattas av tillämpningsdirektivet, se avsnitt 7.4.1. Bestämmelsen ska därför endast omfatta länder inom EES, med förbehåll för att det ännu inte fattats något beslut om deltag- ande för dessa länder. 7.4.6Tidsfrister för tillhandahållande av information Förslag: I förordningen (2013:352) om anmälningsskyldighet vid utstationering av arbetstagare ska det införas en bestäm- melse om att på begäran av en behörig myn- dighet i ett annat land inom EES ska lämna information till den myndigheten inom de tidsfrister som enligt artikel 6.6 a och 6.6 b i tillämpningsdirektivet. Skälen för utredningens förslag I tillämpningsdirektivet fastställs tidsfrister för tillhandahållande av information som begärts av en annan medlemsstat eller av kom- missionen i elektroniskt format. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 I brådskande fall ska informationen enligt artikel 6.6 a i tillämp- ningsdirektivet tillhandahållas senast efter det att informationen har begärts. Brådskande fall definieras som situa- tioner som kräver registerkontroll för kontroll av att etablering i en annan medlemsstat föreligger, exempelvis kontroll av momsregi- strering. I en sådan begäran från en annan medlemsstats myndighet ska det tydligt anges varför ärendet är brådskande, liksom vissa detaljer för att styrka denna brådska. För alla andra informationsförfrågningar gäller enligt artikel 6.6 b i tillämpningsdirektivet en tidsfrist efter det att förfrågan inkommit, såvida inte medlemsstaterna i samförstånd enas om en kortare tidsfrist. När behöriga myndigheter samarbetar genom ska de enligt artikel 7 i IMI-förordningen i enlighet med tillämplig unionsakt se till att tillfredsställande svar lämnas , och under alla förhållanden lämna svar inom den tidsfrist som fastställs i den akten. Det saknas bestämmelser i utstationeringslagen om tidsfrister för tillhandahållande av information. Av 2 kap. 1 och 12 §§ tryckfrihetsförordningen (TF) följer att en myndighet på förfrågan ska lämna ut allmänna handlingar till svenska medborgare. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket TF likställs en utländsk medborgare med en svensk medborgare när det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar, om inte avvikande bestäm- melser meddelas i lag. Rätten att få en kopia av en allmän handling följer av 2 kap. 13 § TF. En begärd handling ska enligt 2 kap. 12 § första stycket TF lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. En begäran om en kopia ska enligt 2 kap. 13 § andra stycket TF behandlas skyndsamt. I 2 kap. 12 eller 13 § TF finns det inte några tidsgränser i form av angivande av . Enligt praxis bör dock besked i en fråga om utlämnande av en handling normalt ges . En fördröjning på någon eller kan dock godtas om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offent- lig.19 I 4 och 5 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om myndig- heters serviceskyldighet. I 6 § samma lag regleras samverkan mellan myndigheter. I avsnitt 7.4.10 nedan behandlas frågan om offentlighet och sekre- tess. Artikel 6 innehåller inte någon definition av vad som avses med information i tillämpningsdirektivets mening. I artikeln ges dock vissa exempel, t.ex. information om indrivning av administrativa sanktionsavgifter, delgivning av ett beslut om att påföra sådana sanktionsavgifter, utredning av bristande efterlevnad eller missbruk samt sändande och delgivning av handlingar. Hos en myndighet kan sådan information som avses i tillämp- ningsdirektivet finnas t.ex. i allmänna handlingar, men också i handlingar som inte har upprättats enligt 2 kap. 7 § TF och därför inte är allmänna handlingar, t.ex. minnesanteckningar eller pro- memorior. Informationen kan förekomma i t.ex. skriftlig form, bild- eller ljudform och i elektronisk form. Tillämpningsdirektivet gör inte någon skillnad på vilken information som avses eller i vilken form som informationen förekommer i. De relativt korta tidsfrister som tillämpningsdirektivet anger i artikel 6.6 a och 6.6 b tydliggör vikten av snabb hantering av ärendena hos behöriga myndigheter. I normala fall ska information tillhanda- hållas från det att begäran inkommit, och i brådskande fall . De brådskande fallen ska enligt direktivet dels avse situationer som kräver registerkontroll för kontroll av att etablering föreligger – och får förstås som att det därmed inte avser något ytterligare än just detta – dels måste en sådan begäran om information motiveras så att det framgår av vilken anledning ärendet är brådskande. Utred- ningen bedömer att skyldigheten att motivera varför ett ärende är brådskande är en förfarandefråga som bör lösas i IMI-systemet, 19 JO 1986/87:221. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 och således inte behöver regleras på annat sätt. Hur ofta före- kommande förfrågningar av detta slag kan komma att bli är svårt att förutse. Rimligen bör den normala tidsfristen, tjugofem arbets- dagar, gälla för huvuddelen av förfrågningarna, i den mån sådana alls inkommer. tog endast emot två förfrågningar om information i IMI-systemet.20 Enligt uppgift från har endast fem förfrågningar inkommit till myndigheten . Förfråg- ningarna har dock ofta innehållit flera olika frågor – mellan tio och sjuttio frågor per förfrågan. Det framgår av den direkt tillämpliga IMI-förordningen att när behöriga myndigheter samarbetar genom ska svar lämnas inom den tidsfrist som anges i den tillämpliga unionsakten. Med tanke på att tidsfristerna därmed i vart fall indirekt framgår av förordnings- texten är det mycket tveksamt om det behövs en svensk reglering för att genomföra bestämmelserna om tidsfrister i svensk rätt. Vid genomförandet av och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG i svensk rätt, ansågs det inte behövas någon författningsreglering av de tidsfrister om en som direktivet angav för tillhandahållande av miljöinformation. Skyldigheten att tillhanda- hålla information inom dessa tidsfrister gäller enligt direktivet i fråga emellertid gentemot allmänheten, varför det enligt utredningens mening inte är direkt jämförligt med tillämpningsdirektivet.21 De krav som finns i TF, och den praxis som tillkommit mot bakgrund av den, gör att i och för sig får anses uppfylla de tidsgränser som anges i tillämpningsdirektivet när det gäller utlämnande av allmänna handlingar. Det kan dock finnas annan information som inte finns i allmänna handlingar men som ändå omfattas av artikel 6.6 a och 6.6 b i tillämpningsdirektivet. Dessutom innebär direktivet att en behörig myndighet ska kunna lämna ut uppgifter som finns hos en annan myndighet. När det gäller sådan infor- mation anser utredningen att det vore önskvärt om tidsfristerna framgick på ett tydligare sätt, inte minst med tanke på att det i brådskande fall är en väldigt kort tidsfrist som gäller – endast två 20Commission staff non paper for the SQWP, , s. 6. 21Ds 2004:29 s. 48. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 har under utredningens gång anfört att om en bestämmelse införs i svensk rätt så är det viktigt att den inte avviker från direktivets ordalydelse. Syftet med detta är att undvika tillämpningsproblem eftersom IMI-förordningen också anger att det är den tidsfrist som anges i den tillämpliga unionsakten som gäller. Utredningen instämmer i den bedömningen och föreslår att tidsfristerna, såsom de framgår av artikel 6.6 i tillämpningsdirektivet, införs i en bestämmelse i förordningen om anmälningsskyldighet vid utstationering av arbetstagare. Införandet av de tidsfrister som föreslås kommer endast att omfatta sådan information som avses i tillämpningsdirektivet men som inte finns i allmänna handlingar enligt TF. I den mån informationen finns i en allmän handling enligt TF kommer regelverket i TF alltjämt att vara tillämpligt. Eftersom föreslås vara behörig myndighet enligt utstationeringslagen, se avsnitt 7.4.3, anser utredningen att det i förordningstexten bör anges att det är som ska iaktta de angivna tidsfristerna. 7.4.7Underrättelse till utländska myndigheter Förslag: I förordningen (2013:352) om anmälningsskyldighet vid utstationering av arbetstagare ska införas en bestämmelse med innebörden att när har svårt att besvara en begäran om information eller att genomföra kontroller, inspektioner eller utredningar, ska myndigheten utan dröjsmål underrätta myndigheten i den berörda medlemsstaten inom EES i syfte att finna en lösning. Av bestämmelsen ska också framgå att , i fall då det föreligger omständigheter som tyder på oegentlig- heter, på eget initiativ och utan onödigt dröjsmål ska överlämna all relevant information till en behörig myndighet i den berörda medlemsstaten inom EES. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 Skälen för utredningens förslag Bestämmelserna i tillämpningsdirektivet om administrativt sam- arbete mellan myndigheter innehåller ett antal skyldigheter som ska prägla samarbetet. Det följer av bestämmelserna att underrättelser ska lämnas till myndigheter i andra medlemsstater i vissa angivna fall. En underrättelse ska för det första lämnas då en behörig myn- dighet har svårt att tillmötesgå en begäran om information eller att genomföra kontroller, inspektioner eller utredningar. Enligt arti- kel 6.5 i tillämpningsdirektivet ska den behöriga myndigheten utan dröjsmål underrätta myndigheten i den medlemsstat som begärt informationen i syfte att finna en lösning. I artikeln anges också att kommissionen ska vidta lämpliga åtgärder då den underrättats, i förekommande fall genom , om fortlöpande problem med infor- mationsutbytet eller ihållande vägran att tillhandahålla information. För det andra ska enligt artikel 7.4 i tillämpningsdirektivet en behörig myndighet i de fall då det föreligger omständigheter som tyder på oegentligheter på eget initiativ och utan onödigt dröjsmål överlämna all relevant information till den berörda medlemsstaten. Någon motsvarighet till bestämmelserna om skyldighet att under- rätta utländska myndigheter i vissa fall finns inte reglerat på ut- stationeringsområdet. Skyldigheten att i vissa särskilt angivna fall lämna underrättelse till myndigheter i andra länder är ett nytt moment i myndighets- samarbetet på utstationeringsområdet. I andra EU-direktiv finns liknande skyldigheter, och även mer detaljerade varningsmekanismer, som precis som här syftar till att få myndigheter att kontakta varandra på olika sätt när det är sär- skilt påkallat. I lagen om tjänster på den inre marknaden finns en bestämmelse om underrättelse som har sin grund i tjänstedirek- Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 tivet 2006/123/EG. I 13 § nämnda lag anges att inom tjänste- direktivets tillämpningsområde ska en behörig myndighet i , om det inte är möjligt att tillmötesgå en begäran om bistånd eller om en myndighet i ett annat land inom EES inte lämnar begärt bistånd, lämna information om detta till den behöriga myndigheten i det andra landet och till Europeiska kommissionen. Utredningen anser att det är lämpligt att skyldigheten att lämna underrättelse i de fall som beskrivits ovan författningsregleras. Bestämmelserna bör till sin ordalydelse följa vad som anges i direk- tivet.