sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — En jämförelse mellan prognoserna visar att totalnivån för prognos ligger över KTH:s prognos för . prognos hamnar på 153 miljarder tonkm , vilket kan jämföras med KTH:s prognos som hamnar på 128 miljarder tonkm, en skillnad . Prognosen för den totala järnvägstrafiken ligger för något högre i prognos än i KTH:s. Dock ligger nästan hela ökningen i prognos på malmtrafiken, som mer än fördubblas. Den övriga järnvägstrafiken ökar därför i prognos , medan den i KTH:s prognos ökar . Marknadsandelen för järnväg exklusive malmtrafik i prognos minskar från (av det totala transportarbetet) till medan den i KTH:s prognos förblir . I samband med kapacitetsutredningen tog fram en prognos för . Den redovisar ett totalt transport- arbete på 159 miljarder tonkm för , vilket endast är över senaste prognos för . I sam- band med arbetet med tunga och långa lastbilar har en förenklad prognos tagits fram för genom en framskrivning av Trafik- verkets senaste prognos för . I denna hamnar det totala godstransportarbetet på 214 miljarder tonkm , vilket kan jämföras med KTH:s prognos på 156 miljarder tonkm. Det är en skillnad på mer än 50 miljarder tonkilometer eller . Enligt prognos kommer således det totala transport- arbetet att mer än fördubblas från 99 till 214 miljarder tonkilo- meter . Tillväxttakten i prognos blir mer än dubbelt så hög som den har varit –2014, medan den i KTH:s prognos ligger relativt högt åren 2014–2030 men lågt åren 2030–2050. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor ligger den totala järnvägstrafiken i prognos på ungefär samma nivå som i KTH:s (36–37 mdr tonkm). Förutom den fördubblade malmtrafiken kan detta förklaras av den höga nivån för det totala transportarbetet. Marknadsandelen för järnväg i prognos minskar från år , vilket är ungefär samma nivå som i KTH:s lågalternativ, medan andelen i KTH:s prognos för basalternativet ökar till . Den höga nivån på det totala transportarbetet innebär att även sjöfart och lastbil hamnar på mycket höga nivåer . Sjöfartens transportarbete fördubblas och lastbilens blir 2,5 gånger så högt som . Lastbilens totala transportarbete blir 99 miljarder tonkm , vilket är lika mycket som det totala transport- arbetet . Jämförelse mellan och prognoser för meter(mrd) Andel (%) SOU 2015:110 framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Jämförelse mellan och prognoser för meter(mrd) Andel (%) 3.4.4Ytterligare tankar kring scenarier Docent har tagit fram en annan underlagsrapport om scenarier åt utredningen (se Bilaga 12). I denna förs en mer teoretisk och principiell diskussion om tre alternativa scenarier (utifrån olika visioner med olika slutmål) för den svenska järn- vägens utveckling : 1) höghastighets- järnvägar, 2) nya banor för regionförstoring, och 3) gradvis förbättring. Genom att göra en sekventiell analys med hjälp av s.k. morfologiska träd med flera sekventiella förgreningar visas att trögheter, stigberoenden och politisk lobbying kan resultera i samma slutresultat även om visionerna är distinkt olika. Av detta resultat dras slutsatsen att för att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras ska beslutsfattaren alternativt beslutsfattarna välja en sekvens av investeringar som gör att visionen inte transformeras till att bli något annat än det ursprung- liga målet. Sekvensen av de investeringar som genomförs får också effekter på hur järnvägen kommer att användas och vilka företag och resenärsgrupper som kommer att få fördelar av invest- eringarna. En konsekvens av dessa resonemang är t.ex. att var nya stambanor för höghastighetståg börjar byggas kan bli styrande för utvecklingen. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor 3.5Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen” Mot bakgrund av den pågående digitaliseringen av samhället och den fortsatta spridningen av t.ex. smarta mobiler, är det naturligt att också fråga sig i vilken utsträckning som transportsektorn och järnvägsbranschen kan komma att påverkas av denna utveckling. Det är viktigt att komma ihåg att digitalisering inte nödvänd- igtvis leder till stora omvälvande förändringar. Tydligt är att digi- talisering kan göra delar av t.ex. produktionsprocessen effektivare och därmed frigöra kapital och andra resurser till andra ändamål. Vidare kan den bidra till innovationer som är ”upprätthållande” (sustaining), där nya bättre produkter ersätter befintliga produkter, t.ex. på fordonsområdet. För att få en omvälvande effekt krävs att digitaliseringen också leder till helt nya produkter eller öppnar upp för många fler användare. Detta kan också leda till att fler arbetstillfällen skapas (som en del andra försvinner). Ett återkommande argument när den här typen av mer om- välvande utvecklingstendenser diskuteras (kopplat till just digital- isering), är att ”mjukvara tar över världen” (software is eating the world), ursprungligen myntat i en essä av (2011).21 Vad menas egentligen med detta? , verksam vid , pekar på att vad det egentligen handlar om är att när mjukvara ”injiceras” i en verksamhet kan det skapa nya affärsmodeller och ibland t.o.m. nya branscher. När man har att göra med mjukvara och relaterade tekniska plattformar aktualiseras ett koncept som kan kallas inno- vation i samverkan. Innovation i samverkan innebär att en stor mängd människor, ibland flera miljoner, samlas kring en gemensam plattform men med olika affärsmodeller, olika inriktning och mål, och med olika färdigheter. Innovationssystemet i en bransch förändras därmed, inte minst vad gäller möjligheterna till vissa typer av ”sönderbrytning” (disruption) av rådande strukturer,22 från att ligga i händerna hos ett fåtal företag till ett stort kollektiv av utvecklare som jobbar mot plattformen. I samverkan med andra 21Why Software Is Eating The World, , . 22Det finns en omfattande litteratur från senare tid om hur företag och branscher påverkas av olika typer av disruption. Begreppet har i vissa fall likheter med koncept ”skapande förstörelse” (creative destruction). SOU 2015:110 framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor krafter kan detta leda till en s.k. modulär revolution, där t.ex. spridningen i användandet av nya tjänster kan accelereras. Resonemanget innebär vidare att transportsektorn, energi- sektorn och egentligen alla typer av verksamheter förr eller senare kan komma att påverkas av denna utveckling. Jag kan konstatera att i bilbranschen är mjukvara och kopplingen till användarnas mobiltelefoner på väg att få en allt mer framträdande roll i nya fordon. Taxibranschen (och i förlängningen det privata bilresandet) är på flera håll i världen på väg att omvandlas genom de tjänster som erbjuds av Uber, Car2Go, BlaBlaCar, Lyft, Zipcar m.fl., som alla har sitt ursprung i att mjukvara injicerats i branschen. Frågan är då i vilken utsträckning järnvägssektorn också kom- mer att påverkas. Det framgår att mjukvara blivit en allt viktigare del i t.ex. signalteknik i fordon (ETCS), standardisering av telematikapplikationer (TAP och TAF), att realtidsinformation via GPS finns spridd till snart sett varje resenär och transport- köpare och att olika typer av applikationer för mobila plattformar lägger grunden för nya och förändrade betalsystem och olika typer av informationstjänster. Den här typen av tillämpningar av digitali- sering lyfts fram i t.ex. ett diskussionspapper från EU-kommis- sionen.23 hoppas att digitaliseringen ska stödja utvecklingen mot ett gemensamt järnvägsområde och gynna branschens aktörer genom att förbättra deras interna och intra- modala processer, samt gränssnitten och kommunikationen med kunder och leverantörer. På många sätt finns, genom den uppdelning som skett av järn- vägens funktioner och introduktionen av mjukvara i flera delar av systemet, en teoretiskt bra grund för mer långtgående effekter av digitalisering, i form av en modulär revolution. finns kvar- varande starkatrögheter i form av beroendet av en viss infrastruktur (som är relativt stabil), en långsam introduktion och spridning av ny teknik på fordonsmarknaden p.g.a. låg utbytestakt, och före- komsten av regleringar, inte minst på säkerhetsområdet, som sannolikt hindrar snabba förändringar. Min sammanlagda bedömning är att järnvägssektorn, p.g.a. dessa trögheter, kommer att vara mindre känslig än andra trafikslag för omvälvande förändringar, men däremot indirekt kan påverkas av 23 , Area, . framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor vad som händer med andra trafikslag. Digitaliseringens effekter i form av effektivare produktionsprocesser ochförbättringar i befintliga produkter blir sannolikt betydande, men kommer i huvudsak att gynna redan befintliga aktörer i branschen. Inom områden som informationstjänster, bokning, betalning och samordningstjänster, som underlättar för och skapar värden för exempelvis resenärer, är det mer troligt att stora förändringar kan ske och i vissa fall drivas av helt andra företag än dem som är verksamma . Ett område där detskulle kunna ske större förändringar är mark- naden för arbetsfordon. Det tycks redan pågå något som påminner om low-end disruption, där mindre specialiserade och därmed billigare fordon används i fler sammanhang av vissa järnvägsentreprenörer. I vilken utsträckning enklare maskiner fortsätter att utvecklas till att klara av fler uppgifter kommer att spela stor roll för den fortsatta utvecklingen, liksom förmågan att reagera på detta potentiella hot hos det lilla fåtal och högst dominerande företag som tillverkar specialmaskiner (där den tekniska utvecklingen förefaller att ha gått mycket långsamt). Det finns många framtida val att göra när det gäller transport- sektorn och mer specifikt i järnvägssektorn. Här är inte ambitionen att få med så många som möjligt. Fokus ligger på de vägvalsfrågor som bedömts ligga närmast utredningens övergripande uppdrag om att söka förbättra järnvägssektorns funktionssätt, och som kanske inte har uppmärksammats tillräckligt tidigare. Ett exempel på något som därmed utelämnats är hanteringen av klimatfrågan. Den frågan menar jag berör flertalet sektorer inklusive transportsektorn i sin helhet, men diskussionen förs redan i andra sammanhang. I tillägg till arbetet med scenarioanalysen har även utredningens arbete i övrigt bidragit till att identifiera vägvalsfrågor. I korthet kan dessa sammanfattas under följande rubriker: •Järnvägens användning och roll i transportsystemet framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor •Medfinansiering och relaterade principer •Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll 3.6.1Järnvägens användning och roll i transportsystemet En återkommande synpunkt till utredningen är att det behövs en större tydlighetnär det gäller vilken roll som staten vill att järnvägen ska ha i det svenska transportsystemet. Man poängterar därmed (i likhet med regeringens direktiv) att i tillägg till ”transportkundernas efterfrågan” och ”marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen” behöver riksdag och regering fatta beslut utifrån ”övergripande mål avseende järnvägens roll”. Det är dock oklart vilka dessa mål kan och bör vara. Järnvägssektorn och transportssystemet i stort existerar inte i första hand för att skapa värden och jobb inom sin egen industri – även om detta förstås inte är oväsentligt i sammanhanget. Dess främsta betydelse kommer som möjliggörare för andra delar av samhället att skapa värden genom en effektiv lokalisering och förflyttning av varor och människor. Därmed kan det vara berättigat att fokusera insatserna på att skapa effektiva och stabila transportmöjligheter. har staten valt att hantera detta på en relativt övergripande nivå genom tilldelningen av anslag till infrastrukturens utveckling och vidmakthållande, och t.ex. genom framtagande och fastställande av en nationell plan för transportinfrastruktur. Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska priori- teras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska användas till. Är det för en stabil och frekvent trafik för arbets- resor? Är det för att binda ihop storstäderna i konkurrenskraftiga långväga reserelationer? Eller är det för att svenska industriföretag ska kunna få insatsvaror respektive få ut sina varor till kunder i och utanför landet? Svaret har varit att allt detta ska kunna ske , men utan att försäkra sig om att förutsättningarna för detta finns på plats. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor På lokal och regional politisk nivå finns i regel en mycket större tydlighet (och ibland även en stabil samstämmighet över parti- gränserna) i vad man vill att järnvägenska leverera, inte minst i termer av persontrafik men också vad gäller godstrafik för näringslivets behov. Kapacitetstilldelning, prioriteringskriterier och samhällsekonomisk effektivitet I brist på tydliga prioriteringar från statens sida och med rådande modell för tillträde till spåren blir det kapacitetstill- delningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används. Denna har beskrivits relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande En enkel till framtiden? (SOU 2013:83, s. 183–186). I korthet för- söker först tillgodose alla sökandes önskemål, men kan för att lösa konflikter bl.a. använda sig av samråd och prioriter- ingskriterier för beräkning av samhällsekonomiska nyttor med olika trafikupplägg. Den nuvarande processen har fått mycket kritik från järnvägs- företagen, andra myndigheter och forskare, kanske i första hand vad gäller tillämpningen, men till viss del också avseende de bakom- liggande regelverken. Även detta har jag behandlat tidigare, och jag kan konstatera att senare rapporter från Transportstyrelsen och Trafikanalys har lyft liknande frågor. Transportstyrelsen har t.ex. pekat på behov av en mer transparent process för att säkra kon- kurrensneutralitet och icke-diskriminering, behov av IT-stöd för effektivisering och behov att övervaka att samrådsprocessen inte leder till en marknadsuppdelning.24 Trafikanalys slutsats är att kapacitetstilldelningen inte fungerar ändamålsenligt, särskilt inte på en avreglerad marknad. Det innebär att inte kan be- räkna vilka tågplaner som är mest effektiva för samhället, utan bara kan väga ett tåg mot ett annat. I övrigt pekar de också på brister i optimering, överblick och transparens.25 En synpunkt som lyfts upprepade gånger till utredningen är de anpassningar av infra- strukturen till SJ AB:s fordonsflotta (exempelvis vad gäller signal- 24Transportstyrelsen, Marknadstillträdeför långväga persontrafik på järnväg. Hur upplever tågbolagen konkurrensförutsättningar? 25Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor systemet) som alltjämt styr arbete, med effekten att MTR Express till skillnad från SJ inte kan köra sina tåg med maximal hastighet. Inom pågår ett arbete med att utveckla prioriteringskriterierna, liksom att studera hur förändrade incita- mentstrukturer och andra styrmedel kan skapa förutsättningar för ett mer effektivt kapacitetsutnyttjande. Vidare pågår arbete med att datorisera ansökningsprocessen. I utredningens uppdrag har ingått att bedöma detta arbete och jag har därför begärt in uppgifter från om vilka effekter de olika pågående projekten kan förväntas få.26 Det har visat sig svårt att få fram uppgifter om kvantifierbara effekter, men tydligt är att en ökad användning av IT-stöd redan har lett till en betydande minskning av handlägg- ningstiderna vid ansökan om kapacitet (i första hand ad-hoc), . Störst påverkan förväntas av introduktionen av det som kallas Marknadsanpassad planering av kapacitet (MPK). Det handlar om att utveckla arbetssätt och systemstöd, möjliggöra en ”webbshop” för ansökningar av tåglägen och successiv planering av produktionsplanen. MPK inkluderar också ett nytt IT-verktyg (som ska kopplas till de kommande pro- grammen Nationell Tågtrafikledning och ). Förväntning- arna på projektet är att det ska leda till besparingar /år i hela järnvägssektorn , frigöra cirka 5 miljoner spårkm/år och minska godstrafikens s.k. skogstid . När det gäller utveckling av prioriteringskriterier har det visat sig vara besvärligt att i samhällsekonomiska termer beskriva värdet för alla olika tågtyper. Det är t.ex. olika mängd och typ av gods i ett godståg olika dagar, antalet resenärer och deras resbehov är olika mellan olika dagar, biljettpriset är olika för samma resa beroende på när resan bokas etc. Det innebär att det är svårt att vid varje tid och i förväg bedöma det aktuella samhällsekonomiska värdet för ett visst tåg, eller för den delen ett system av tåg, vilket innebär att någon form av schabloner måste användas.27 När det gäller styrande avgifter är ett konkret exempel de bok- ningsavgifter (egentligen avbokningsavgifter) som införs för- 26Trafikverket, PM, . 27Eliasson och (2014) menar att det i praktiken är omöjligt för att göra en samhällsekonomiskt effektiv prioritering mellan olika typer av trafik eftersom väsentlig information, särskilt vad gäller den kommersiella trafiken, helt enkelt saknas. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Banavgifter kan vara attraktiva som styrmedel inte minst från ett teoretiskt ekonomiskt perspektiv. Jag bedömer att de dock har begränsad effekt när det gäller att påverka använd- ningen av knappa resurser i form av tåglägen på järnvägen. För det första måste de vara relativt höga för att få ett genomslag bland alla de andra kostnader som är förknippade med att bedriva järnvägs- trafik. För det andra är det långt ifrån alla företag som i praktiken kan välja var eller när trafiken ska bedrivas. För det tredje ger de i praktiken inte incitament till ett utökat utbud så som är normalt på andra marknader. Med detta sagt är det fortfarande av intresse att titta vidare på banavgifter som styrinstrument, men förväntn- ingarna på effekterna måste vara realistiska och utredda, inklusive administrativa kostnader, innan nya instrument börjar tillämpas. En del av utvecklingsprojekt handlar om att göra mer ingripande förändringar i kapacitetstilldelningen. Ett exempel är möjligheten att tillämpa ramavtal för kapacitet. En fördel med detta skulle vara att ge en större trygghet till den som får ett ramavtal, men i har det betraktats som svårt att ge ett ramavtal någon större dignitet i förhållande till den ordinarie årliga tilldelningen. Jag har inom ramen för arbetet med detta betänkande inte haft möjlighet att närmare kartlägga användningen av ramavtal inom EU. Däremot har jag följt utvecklingen av de regler för användningen av ramavtal som förts inom ramen för genom- förandet av SERA-direktivet (se 3.3.5 ovan). Den modell som skisseras skulle göra det möjligt att använda ramavtal för att knyta upp stora delar av kapaciteten till vissa marknadssegment, i första hand kanske riktat till persontrafik. innebär inte ramavtal i sig någon hjälp med att välja mellan olika operatörers ansökningar inom ett segment, vilket är aktuellt på en avreglerad marknad som den svenska. Ett vanligt framfört argument är att auktioner av tåglägen är en möjlig väg att gå som ett alternativt sätt att fördela tåglägen på ett effektivt sätt, eftersom alla aktörer därigenom skulle behöva redo- visa sin faktiska betalningsvilja. Idén har diskuterats åtminstone och har varit föremål för omfattande forskning både i och utomlands. Jag har dock ännu inte sett ett förslag till auktionsförfarande som skulle kunna fungera i praktiken annat än i vissa undantagsfall. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Det finns flera problem med att hitta en fungerande modell för auktioner av tåglägen. För det första kan auktion bara fungera inom ett gemensamt marknadssegment. Det blir t.ex. orimligt att ställa en budgivare som företräder en till stora delar skattefinansierad regionaltågstrafik mot en privat godstågsoperatör. För det andra finns det olikheter i önskemålen mellan aktörer inom ett och samma segment. Det kan t.ex. handla om variationer i form av var trafiken är planerad att börja och sluta. I och med att de van- liga banavgifterna utgör golvet för vad som ska betalas även vid en auktionsmodell, innebär det att aktörerna helt enkelt inte bjuder på samma sak. Vidare är det viktigt att resultatet av ett eventuellt auktionsförfarande kan hanteras på ett kostnadseffektivt sätt som inte leder till en oproportionerligt stor administrativ börda för myndigheten eller järnvägsföretag eller andra sökande. I tillämpas auktioner som konfliktlösning i vissa fall, men då bygger detta på att det t.ex. finns fördefinierade kanaler för gods och rum. Man bjuder alltså på en viss utpekad sträcka med vissa bestämda avgångs- och ankomsttider. En mer generellt fungerande auktionsmodell tycks dröja och även här är det viktigt att väga konsekvenserna mot administrativa kostnader. I dagens system har som infrastrukturförvaltare upp- draget att både definiera de olika marknadssegmenten (som kan knytas till uttag av banavgifter) och vilka prioriteringskriterier som ska gälla vid kapacitetsfördelningen för dessa segment. Det innebär i praktiken att kan fatta beslut som blir avgörande för vilka exportmöjligheter som finns för olika företag i . Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägs- nät ska användas till. En följd av sådana överväganden kan vara beslut om att viss trafik har prioritet framför annan trafik på en viss bana eller (t.ex. godstrafik ). I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. De bör dock inte tas på en så detaljerad nivå att tappar all flexibilitet. Det är fortsatt infrastrukturförvaltarens ansvar att för- dela kapacitet i tågplanen. kan för övrigt också på egen framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor hand i större utsträckning göra den här typen av prioriteringar. För svensk del förutsätter dock detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EU-direktiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik. Viktigt att observera är att detta inte ska tolkas som en rekom- mendation om att bedriva en samhällsekonomiskt ineffektiv trafik. Förslaget ska ses mot bakgrund av att det i praktiken, som har diskuterats ovan, har visat sig vara väldigt svårt att i förväg beräkna och optimera den samhällsekonomiska nyttan som ett sätt att prio- ritera mellan såväl marknadssegment som mellan konkurrerande operatörers önskemål om tåglägen. Mycket tyder också på att sam- hällsekonomiska nyttoberäkningar inte ger godstrafiken en rätt- visande värdering, vilket blir uttalat problematiskt t.ex. för trafik som är helt nödvändig för vissa företags möjligheter att trans- portera och exportera sina varor. I efterhand är det lättare att, uti- från faktiska utfall och data, utvärdera och följa upp den samhälls- ekonomiska nyttan. Detta är fortfarande befogat att göra, inte minst som underlag för framtida justeringar i prioriteringskriterierna. Aktuell utveckling och problembild i Den stegvisa marknadsöppningen tillsammans med andra förändr- ingar i järnvägens (och kollektivtrafikens) organisationhar resulterat i en blandad marknadstillträdesmodell: samhällsorganiserad ”olönsam” trafik huvudsakligen upphandlad i konkurrens, parallellt med det öppna egeninitierade inträdet på ”kommersiella” grunder för tåg- operatörer. Det öppna inträdet omfattar såväl persontrafik (huvud- sakligen långväga mellan de större städerna) som all godstrafik. Det är värt att särskilt uppmärksamma den tvetydighet som råder i synen på den kommersiella persontrafikens roll i samhället, inklusive SJ AB:s egentrafik. Å ena sidan förväntas den komma till på marknadsmässiga grunder och därmed styras av faktisk efter- frågan.