sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Skärgården är ett populärt turistområde som får så mycket befolkning . har tagit fram en gemensam utvecklingsplan. Med hjälp av en sådan levande utvecklingsplan hade man kunnat komma långt för att identifiera lämpliga LIS-områden. Det borde därför bli möjligt att peka ut LIS-områden även i . I första hand bör utveckling ske för de permanentboende. Men fritidshus genererar annan service och företagande, som bidrar till en lokal ekonomi. Jordbruket är viktigt för turismnäringen, vilken tappar i attraktion om jordbruket och hävden av beten försvinner. Problemet är att man måste vara mångsysslare för att få ekonomin i jordbruket att gå ihop. Det blir då svårt att tillämpa reglerna om generella undantag för areella näringar. När strandskyddet tillkom så var fiske, jordbruk och skogsbruk de vanliga areella näringarna. Men är det inte längre så det ser ut överallt. Många har inkomst även från annat håll. Man behöver kunna skruva lite på det generella undantaget för areella näringar. Det särskilda skälet om utvidgning av pågående verksamhet bör tillåta en diversifierad verksamhetsutveckling. Annars gynnar lagstiftningen kapitalstarka aktörer som är passiva i sitt markägande, och som inte driver verksamhet. Skärgården behöver ha en levande tillväxt. Vidare är det ett problem för skärgården att man inte har råd att göra arvsskiften om man inte kan stycka av tomter för att finansiera ett övertag. Erfarenheten är att tidig dialog med är viktigt för en bra tillämpning. Det är viktigt att den enskilde medborgaren känner sig rättssäker, och det inte framstår som att det är lättare att föra en dialog med vissa länsstyrelser än med andra. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet I grund o botten är det viktigt att slå vakt om det unika med denna skärgård. Det är viktigt att kunna bevara ett öppet landskap utan att förstöra naturen. 6.3.9Stockholms byggmästarförening, Region öst inom byggindustrier är en lokal branschorganisation för bygg-, anläggnings- och specialföretag med cirka 800 medlemsföretag. Byggmästareföreningarna samarbetar med Byggindustrier, som är den rikstäckande bransch- och arbetsgivarorganisationen. Det utvidgade strandskyddet om är väldigt omfattande och hindrar byggande i de bästa lägena. ökar exploateringar möjligheten för allmänheten att nå de strandnära områdena. Det viktigaste är dock att det i ett tidigt skede av en detaljplaneprocess går att avgöra om det går att bygga eller inte inom ett visst område. synpunkter bör därför komma in tidigt i processen. Det skulle också underlätta om man kunde föra en informell dialog med kommunen och om möjligheterna att bygga i ett visst område redan innan planprocessen inletts. Svenskt friluftsliv är en nationell paraplyorganisation för friluftsorganisationer i . Svenskt Friluftsliv har 24 ideella organisationsmedlemmar, som tillsammans organiserar cirka 2 miljoner medlemmar i närmare 10 000 lokala och regionala klubbar. Svenskt Friluftsliv hoppas att alla kommuner ska ha ett friluftsråd, i egen regi eller i sammanslutning med andra kommuner. Motsvarande finns i . Med ett friluftsråd hade de kunnat vara med i bl.a. kommunernas översiktsplanearbete och där slå vakt om friluftsintressena. Strandskyddsreglerna som de såg ut var inte lika detaljerade som , men egentligen bra. De hade utrymme för god flexibilitet men restriktivitet i högexploaterade områden. Däremot är roll att granska varje dispensbeslut ett bra Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet tillägg i lagstiftningen. borde dock haft kvar sin rätt att överklaga dispensbeslut. Det är viktigt att i tillämpningen slå vakt om lucktomter och kvalitativa badplatser, så dessa inte ianspråktas. Det måste gå att kunna ta sig ner till och gå längs stränderna. I det avseendet är nuvarande tillämpningar av tomtplatsavgränsningar och fri passage ett steg i rätt riktning. Hemfridsbrott kan föreligga om någon går 50– inom husets synhåll, men p.g.a. reglerna om tomtplatsavgränsning blir det kanske inte mer än mellan hus och tomtplatsavgränsningen. Det kan få effekten att hemfridszonen blir begränsad. Det hade varit bättre med generell regel om passage, 20–, från huset, för att få reglerna om strandskydd och hemfridsbrott att gå ihop bättre. De sex särskilda skälen kan bli orimligt hårda i glesbygden, när skälen är likadant utformade i förhållande till både glesbygd och hårt exploaterade områden. Genom de särskilda skälen har syftesprövningen satts ur spel och systemet har därmed blivit fyrkantigt. Förmodligen är det visserligen inte tillräckligt fyrkantigt i hårt exploaterade områden, men tillämpningen är för hård i glesbygd. är en paraplyorganisation för fem regionala jordägareföreningar med sammanlagt cirka 600 medlemsgårdar, företrädelsevis större jordenheter. Tillämpningen av strandskyddsreglerna anses inte spegla intentionerna i prop. 2008/09:119. Den tänkta möjligheten att tillvarata landsbygdens konkurrensfördelar genom har inte realiserats, då verktyget innebär en alltför lång och byråkratisk process som hindrar entreprenörskap. är också utvecklat för storskaliga projekt, vilket inte alltid är vad landsbygden främst behöver. Det tas heller inte hänsyn till proportionalitetsprincipen, vilket föreningen anser vara i strid med skydd av äganderätten. Det är dock positivt att kommunerna blivit första prövningsinstans, eftersom de har bättre lokalkännedom för att göra rätt, lokala avvägningar. För areella näringar är det problematiskt att det nu blivit en bedömningsfråga huruvida en åtgärd för näringen behöver vidtas inom strandskyddat område. Det blir en osäkerhetsfaktor, om Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet myndigheterna kan komma att göra en annan bedömning av näringsverksamheten än verksamhetsutövaren själv gör. Detta riskerar att hämma investeringar och entreprenörskap. är en paraplyorganisation för den svenska besöksnäringen och ägs av 170 företag och organisationer, som i sin tur representerar cirka 37 000 företag inom hela besöksnäringen, det vill säga inom områdena äta, bo, resa och göra. Naturen och allemansrätten är de absolut viktigaste resurserna för svensk besöksnäring. Ett dilemma är svårigheten att kunna nyttja naturen hållbart och kunna göra kloka investeringar utan att tära på naturen. Det är viktigt för både besökare och företag att komma ihåg att med rättigheter kommer också ansvar och skyldigheter. Besöksnäringen har möjlighet att göra så att hela kan leva och borde därför beaktas och visas större förståelse i samhällsbyggandet. glöms de ofta bort och deras erfarenheter tas inte till vara. Ett exempel på hur detta skulle kunna ske är genom bättre dialog med destinationsbolagen. har cirka 295 000 medlemshushåll, fördelat på sju regionkontor och 250 lokalföreningar. Förbundet har som mål att bl.a. förbättra villaboendets villkor samt ge medlemmarna råd och upplysningar. Perspektiven på strandskydd är många inom föreningen, eftersom Villaägarna organiserar en mångfacetterad skara egnahemsägare med olika behov. Medlemmarna kan vilja ha mesta möjliga tillgänglighet för promenad, men också möjlighet till mesta möjliga privata sfär runt sitt hem. Medlemmarna är relativt accepterande inför strandskyddet eftersom de generellt står bakom syftet. Däremot kan enskilda regler som t.ex. tomtplatsavgränsning vara förargande vid befintlig bebyggelse. Regeln om fri passage vid nybyggnation är bra, eftersom den säkerställer fortsatt tillgänglighet. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Dålig information kring t.ex. Attefallshusen är ett problem. Informationen är bristfällig kring att det ofta krävs strandskyddsdispens, även om det inte krävs bygglov. Det underminerar legitimiteten för lagstiftningen om krav på åtgärder kommer i efterhand trots att den enskilde försökt ta reda på rätt information. Därför är det viktigt att Strandskyddsdelegationens informationsinsatser fortsätter spridas och levandehålls. 7Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar har Strandskyddsdelegationen fört dialog med en bred grupp intressenter som antingen tillämpar strandskyddet eller berörs av lagstiftningen på annat sätt. Delegationen har aktivt bjudit in till dialog med utredningens målgrupper vid två arenakonferenser samt vid regionala dialogmöten. De länsbesök som genomförts i samtliga län har också bidragit till att utredningen fått en inblick i de olika förutsättningar som råder runt om i landet. Det är en mångbottnad bild av strandskyddet som genom dessa möten träder fram. Det har gett delegationen anledning till reflektion över dagens strandskyddsregler, samt vilka framtida utmaningar och möjligheter som kan finnas för att uppnå syftena med strandskyddet och med landsbygdsutveckling i strandnära lägen (). I det föregående kapitel 6 ges en bild av bredden av de uppfattningar och erfarenheter som förts fram. Utredningens uppdrag har varit att stödja samverkan och tillämpning utifrån de regler som tillkom genom den större reformen av strandskyddsreglerna 2009/2010. I detta kapitel ger delegationen sina reflektioner på teman som återkommande förts fram till utredningen, i förhoppning om att belysa några viktiga aspekter på strandskyddsfrågan. Det bör noteras att erfarenheter, upplevelser och exempel på ärenden som förts fram till utredningen ibland haft sin upprinnelse i tillämpningen av tidigare regler. Delegationen har dock sökt bortse ifrån dessa och koncentrerat sina reflektioner till hur de nu gällande reglerna fungerar i praktiken. Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar 7.1Legitimitet för strandskyddets syften Frågan om strandskyddsreglernas legitimitet är central. I ett rättssamhälle är legitimitet för instiftade regler en grundläggande förutsättning. Med legitimitet för reglerna menas här att reglerna bärs upp av den allmänna rättsuppfattningen hos medborgarna, dvs. att reglerna speglar den allmänna uppfattningen av vad som är rätt och fel. Därtill bör regler, för att vara legitima, också följa de allmänna rättsprinciperna om bl.a. tydlighet: det ska gå att förstå vad reglerna innebär, och förutsägbarhet: det ska gå att i förväg kunna förutse konsekvenser av olika handlande.1 Ett av syftena med ändringen till de nuvarande strandskyddsreglerna var att öka legitimiteten för reglerna genom att åtgärda identifierade brister i tidigare regler.2 Intentionerna med regeländringarna /2010 var å ena sidan att med fortsatt restriktivitet som utgångspunkt stärka strandskyddet i exploaterade områden. Å andra sidan skulle reglerna ge lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden, en reform som kallades landsbygdsutveckling i strandnära lägen (). Riksdagsledamöter betonade i kommunikationen kring de nya reglerna att de nya reglerna skulle innebära lättnader i strandskyddet på landsbygden och förväntningarna på lagstiftningen och dess nya LIS- verktyg var stora. Debatten efter lagens ikraftträdande har kommit att fokusera på det ändamål med regelförändringen som handlade om lättnader i strandskyddet (se avsnitt 6.1). I budgetpropositionen 2012 reagerade regeringen på indikationer som tydde på att tillämpningen inte blivit som avsett. Strandskyddsdelegationen kan – mot bakgrund av sina många möten och besök på olika platser i landet – bekräfta bilden av att många har haft förhoppningar om att regeländringarna skulle göra det enkelt att bygga på landsbygden samt att de inte upplever att dessa förhoppningar infriats. Från detta finns givetvis undantag. Några kommuner och även länsstyrelser har pekat på att LIS-verktyget inneburit den lättnad som var avsedd, men att mer tid krävs för att kunna utvärdera det slutliga utfallet. Medan andra inte ansett att 1Nergelius, , Rättsfilosofi – samhälle och moral genom tiderna, 2 uppl., 2006. , , Lagstiftning – Problem, teknik, möjligheter, 2008. 2008/09:119 s. 32–33 och 98. Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar blivit den lättnad som var avsedd. Detta leder till frågan – varför blev det inte som det var sagt? I proposition 2008/09:119 redogörs för utgångspunkterna och avsikten med de nuvarande reglerna. Å ena sidan en lättnad i landsbygder genom LIS-verktyget, å andra sidan en uppstramning genom utpekade särskilda skäl och fortsatt restriktiv tillämpning av regelverket i övrigt. Propositionen beskriver inte det nya LIS-verktyget i detalj – detta i syfte att det ska kunna tillämpas på variation av landsbygder. T.ex. definierades inte begreppet landsbygd utan vad som kan anses vara landsbygd lämnades till tillämpande myndigheter och domstolar att bedöma. Denna otydlighet i propositionen skapade en osäkerhet i tillämpningen. Kommuner och länsstyrelser valde att ta sig an frågan och tillämpningen på olika sätt. Mark- och avgöranden rörande strandskyddsreglerna efter reformen av strandskyddet, visar att man tagit fasta på intentionen att behålla restriktivitet i tillämpningen. De vägledande avgörandena avser dock, med några få undantag, andra regler än LIS-reglerna. Delegationen noterar att detta utfall har stöd i antagna propositionen 2008/09:119. Att dagens tillämpning i stort följer gällande regler framgår också av statistiken i avsnitt 5.5.3. Rättstillämpningen kan på så vis anses följa propositionen. Den fortsatta restriktiviteten, även i landsbygder, kan bottna i att lagstiftaren valt att inte tydligt staka ut hur LIS-verktyget kan användas för lättnader, som lagärendet också syftade till ökad restriktivitet i vissa andra avseenden. När tillämpningen inte upplevs bli som avsett får det återverkningar på regelverkets legitimitet. Besvikelsen över oinfriade förhoppningar är givetvis en bidragande orsak. När upplevelsen är att de avsedda lättnaderna inte har fått tillräckligt genomslag, dvs. när LIS-skälet inte tillämpats eller kunnat tillämpas i behövlig utsträckning, kvarstår endast upplevelsen av striktare regler genom de sex särskilda skälen som då återstår för att pröva enskilda undantag från strandskyddet. Här bör det påpekas att de sex särskilda skälen, tydliga i sin utformning och utan att vara avsedda att tillämpas olika vid olika förutsättningar, har uteslutit att andra skäl än de uppräknade kan läggas till grund för dispens. Detta även om den sökta åtgärden inte har någon negativ inverkar på strandskyddets syften(läs vidare om detta i avsnitt 7.5.1 nedan). Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar Sammantaget innebär detta att regelverket i glest bebyggda områden upplevs som orimligt i förhållande till det skydd som behövs för att säkerställa strandskyddets syften i dessa områden. upplevs det inte alltid som att det tillämpas på ett sådant sätt att det säkerställer strandskyddets syften i tätbebyggda områden. Delegationen noterar att ett skydd av stränder i enlighet med strandskyddets syften förefaller ha ett brett stöd och en god legitimitet i den meningen att allemansrätten och friluftlivets möjligheter bör värnas och viktiga strandmiljöer för växt och djurliv skyddas. Denna upplevda brist på koppling till dessa syften, i såväl glesbygd som tätort, förefaller inte korrespondera fullt ut mot den allmänna rättsuppfattningen av strandskyddet. Det finns fog för att anta att legitimiteten för strandskyddet kan brista i enskilda ärenden där betraktaren inte ser en reell koppling mellan beslutet och syftena: goda livsvillkor för djur- och växtliv och tillträde för friluftslivet. Önskemål om mer syftesanknutna regler som gör det lättare att få dispens i landsbygder och bevarar viktiga områden i tätorter har framförts. Dessa önskemål har framförts av såväl grupperingar med ett bevarandeintresse som av grupper som önskar bättre möjligheter till exploatering i strandnära lägen. som denna övergripande legitimitetsproblematik finns, är det för tidigt att bedöma det fulla resultatet av LIS-verktyget eller avfärda möjligheten att i enskilda ärenden tillämpa utan föregående utpekande av LIS-områden i översiktsplanen (se mer avsnitt 7.5.2 nedan). Delegationens uppfattning är också att en del av den bristande legitimiteten beror på bristfällig eller felaktig information om strandskyddsreglerna och tillämpningen av dessa, samt brister i tillgången på data om strandskyddets utbredning (se avsnitt 5.5.8). Ett exempel är revideringen av det utvidgade strandskyddet som länsstyrelserna har slutfört . Utifrån utredningens dagliga omvärldsbevakning är det delegationens uppfattning att denna revidering på sina håll fått stort medialt genomslag och inte alltid beskrivits på ett korrekt sätt. Det har varit en pedagogisk utmaning för länsstyrelserna att förklara att det i många fall varit frågan om att minska det utvidgade strandskyddet. I media har det framför allt rapporterats kring utvidgat skydd. Att det utvidgade strandskyddet totalt sett har minskat har inte fått motsvarande medialt utrymme. Det finns alltså en dimension av Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar kommunikativa utmaningar, som inte nödvändigtvis relaterar till de faktiska omständigheterna. Delegationen kan konstatera att det är helt centralt för debatten om strandskyddsreglernas legitimitet att den som ska bilda sig en uppfattning om regelverket bygger sin uppfattning på korrekt information. Även sett ur ett legitimitetsperspektiv är det därför angeläget att ta till vara och aktivt vidareutveckla och förmedla det kunskapsunderbyggande material som finns tillgängligt i Strandskyddsdelegationens webbaserade kunskapsportal. 7.2Äldre förordnanden om undantag från strandskyddet och enhetlig tillämpning När det generella strandskyddet infördes gavs länsstyrelserna behörighet att avgränsa strandskyddet så att områden som uppenbart saknade betydelse för bad- och friluftslivet inte skulle omfattas av det generella skyddet (se avsnitt 5.2.2). Det är inte längre möjligt för att besluta om länsvisa generella undantag. Undantag kan dock göras i det enskilda fallet (se avsnitt 5.3.1). Det finns tio län som i någon utsträckning tillämpar äldre, länsvisa förordnanden som på olika sätt avgränsar strandskyddets geografiska omfattning. Dessa förordnanden innebär alltså att strandskyddet inte gäller överallt, för alla sjöar och vattendrag, i dessa län. Un- dantagen är också utformade på sinsemellan olika sätt (se avsnitt 5.4.1). För övriga elva län gäller strandskyddet för samtliga sjöar och vattendrag och kuststräckor. Detta innebär skillnader mellan länen och i lokala förutsättningar. Länsvisa undantag avsågs spegla behovet av att undanta områden som uppenbart saknade betydelse för strandskyddets dåvarande enda syfte, friluftslivets tillgång till strandområden. Undantagen finns kvar från norr till söder, i glesbygd och i tätbebyggelse. I tätbebyggda områden med sämre tillgång till tillgängliga stränder skulle det kunna vara svårare att motivera undantagen utifrån argument om att de undantagna områdena saknar betydelse för Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar strandskyddets två syften. De problem som de länsvisa undantagen kan ge upphov till har också belysts i flera rapporter.3 Strandskyddsdelegationen noterar att de länsvisa skillnaderna i strandskyddets utbredning i diskussionen om strandskyddsreglerna ger upphov till felaktiga slutsatser vid jämförelser av beslut mellan olika län. De länsvisa undantagen förefaller inte vara allmänt kända, en omständighet som dels kan bero på att det saknas en enhetligt nationell kartredovisning över strandskyddets utbredning (se avsnitt 7.3), dels på att olikheterna sällan uppmärksammas vid prövningar i domstol4 eller i media. För en medborgare eller exploatör som i samband med byggnationer i strandnära lägen ställs inför att dispensprövning krävs i ett län men inte i ett annat, blir olikheten dock tydlig och frågetecken kan uppkomma. Den mediala debatten om strandskyddets utbredning i länen och revideringen av det utvidgade skyddet som har genomförts är ett exempel på missvisande jämförelser. I denna debatt har länsstyrelsernas beslut rörande det utvidgade skyddet sällan eller aldrig ställts i relation till länsvisa undantagen. Bristerna i redovisningen av de länsvisa undantagen kan även leda till minskad effektivitet i tillämpningen. Kartorna är i flera fall äldre och ibland svårtydda och det finns ett behov av en enhetlig nationell kartredovisning som även medborgare och företagare kan få tillgång till. Eftersom det inte längre finns stöd i lagen för att besluta om nya länsvisa undantag av mer generell karaktär är det inte heller möjligt för länsstyrelserna att revidera undantagen och uppdatera dem. Frågan om de länsvisa undantagen är dock långt ifrån okomplicerad. Att upphäva alla länsvisa undantag, för att skapa samma utgångspunkter i tillämpningen av enskilda fall, skulle innebära att väsentligt större områden än blev strandskyddade – detta utan att det nödvändigtvis skulle kunna motiveras utifrån strandskyddets två syften. Det är därmed inte säkert att en sådan lösning skulle gagna legitimiteten för lagstiftningen. 3Naturvårdsverket, Redovisning av uppföljning av strandskyddsbeslut (), och , Strandskydd, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, 2013. , Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna, rapport 5185, 2002. 4Frågan om strandskydd gäller har prövats i mål M 5458-11 , i mål F 5418-13 och mål M 10756-14 . Därutöver finns enstaka mål om vad som gäller inom olika former av planer. Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar Delegationen anser att det behövs en enhetlig nationell kartredovisning som tydliggör strandskyddets utbredning i olika län, vilket inte finns (se även avsnitt 1.2 om fortsatt arbete med nationell kartredovisning). En sådan redovisning skulle utgöra ett sakligt analysunderlag, som det främjar såväl en effektiv handläggning som transparens kring skyddets utbredning. Vilka utmaningar genomförandet av en sådan redovisning innefattar redovisas i avsnitt 7.3. En tydlig, transparent och enhetlig visning av strandskyddets utbredning är viktig av flera anledningar. Det är viktigt för kunskap om skyddets faktiska omfattning, för en effektiv tillämpning, för harmonisering och rättssäkerhet, men också för strandskyddsreglernas förutsägbarhet för medborgare, företagare och andra. En tydlig och enhetlig visning bidrar med andra ord till ökad legitimitet. Sedan Lantmäteriet tog bort sin strandskyddsvisning finns strandskyddet endast angivet i länsvisa karttjänster som några av länsstyrelserna erbjuder (webbGIS). Denna visning är dock utformad på olika sätt i olika län och därför svår att jämföra eller använda för att skapa sig en heltäckande bild av strandsskyddet. Innan en nationellt enhetlig redovisning kan bli verklighet finns dock ett antal knäckfrågor att lösa. Bl.a. saknas en entydig definition av vad som räknas som strandlinje vid medelvattenstånd, vilket gör det svårt att geografiskt redovisa var gränsen för strandskyddsområdet går med utgångspunkt i strandlinjen. En huvudfråga är därför vilken kvalitet strandlinjen behöver hålla på den bakgrundskarta som strandskyddsområdet redovisas på. Redovisning av det generella strandskyddet kan rent tekniskt lösas genom att områden kring sjöar och vattendrag buffras i kartan. Visningen av det generella strandskyddet kompliceras emellertid av att det skyddet inte gäller fullt ut i de tio län som har undantag. Att dessa undantag sällan är digitaliserade och dessutom sinsemellan utformade på olika sätt innebär en utmaning ur digitaliseringsperspektiv. För att uppnå en fullständig redovisning av strandskyddets utbredning behöver information vidare hämtas från länsstyrelsebeslut om att upphäva och utvidga strandskyddet i enskilda fall och Strandskyddsdelegationens reflektioner på strandskyddets utmaningar från kommunernas detaljplaner, både enligt nu gällande lag och äldre planinstrument med betydelse för strandskyddets utbredning enligt övergångsbestämmelser (se avsnitt 5.5.8).