sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Ett annat problem för inkomstsvaga grupper är att det, som vi redovisat i avsnitt 4.8, kan finnas hyresbostadsfastigheter som har behov av underhållsåtgärder men vars hyresgäster inte skulle ha råd att betala den nödvändiga hyreshöjningen. Det är ett problem som i debatten kopplas till bostadsbyggandet under miljonprogramsåren men som i princip hänger samman med sammansättningen av hyresgäster. Sådana diskussioner har förts i men även be- träffande privatägda hyresfastigheter i (). Det har förekommit att den allmänna debatten lett till att nödvändiga renoveringar uteblivit vilket i och för sig innebär att de boende kan bo kvar med oförändrad hyra men också att fastighetens standard kan förväntas sjunka. En sådan utveckling påverkar tro- 61 Se ovan i avsnitt 9.2.3.3. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … ligen mer betalningsstarka gruppers intresse av att bo i dessa fastig- heter eftersom de hushållen kan efterfråga mer attraktiva bostäder. Vi kan konstatera att det EU-rättsligt är möjligt att ge stöd för att minska hyreskostnaderna för svaga grupper men att det förut- sätter att bostäderna också i huvudsak kommer svaga grupper till del. Såväl investeringsbeslut med hyreshöjningar som följd som stöd till fastigheter med hög andel låginkomsttagare, som avsak- naden av hyreshöjningar och sjunkande standard på fastigheterna riskerar dock att skapa segregationsproblematik. En ändamålsenlig bostadspolitik för att hantera problemet måste utgå från omständigheterna i det enskilda fallet och besluten måste beakta såväl bostadsförsörjningssituationen som rörligheten på bostads- marknaden och målet att ha en blandad stad med möten mellan grupper med olika hög inkomst. 10Omstrukturering och bostads- behov på svaga bostads- marknader Enligt våra direktiv ska vi överväga åtgärder som möjliggör för kommuner att omstrukturera eller under ordnade former avveckla kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader som är i kris. Eftersom de kommunala företag som verkar på en svag bo- stadsmarknad och står inför en svår omställningssituation sällan har haft möjlighet att bygga upp en stark ekonomi, kan olika åtgärder krävas från kommunen. Det är i första hand kommunen, som ägare av ett bostadsföretag och med ett övergripande ansvar för bostads- försörjningen i kommunen, som bär ansvaret för att avveckla eller genomföra den omstrukturering som krävs för att företaget ska kunna verka på marknadsmässiga villkor. Det är också i första hand kommunen som ska lämna det stöd som det egna bostadsföretaget kan behöva. I särskilda fall kan det finnas behov av statliga insatser för att omstruktureringar av bostadsföretag ska kunna genomföras. Det måste dock bl.a. säkerställas att de åtgärder som vidtas för omstruktureringen av kommunala bostadsföretag är förenliga med i allmänhet och statsstödsreglerna i synnerhet. I vårt uppdrag ingår att undersöka, bedöma och redovisa: 1.hur många kommuner som har bostadsföretag som kan anses verka på svaga bostadsmarknader samt hur många av dessa bo- stadsföretag som har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation, 2.hur många kommuner som på 5–kommer att ha bo- stadsföretag som verkar på svaga bostadsmarknader samt vilka av Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader dessa bostadsföretag som kan förväntas få ekonomiska svårig- heter, 3.hur många av bostadsföretagen på de svaga bostadsmarknaderna som och på 5–har så stora ekonomiska svårig- heter att de bedöms komma att ha behov av stöd från kommu- nen för att klara fortsatt verksamhet, 4.hur många kommuner som klarar och på 5–för- väntas klara av att hantera omstrukturering eller avveckling av sina bostadsföretag utan statligt stöd och hur många kommuner som kan bedömas ha behov av statligt stöd för åtgärderna samt hur stort stödbehovet bedöms vara. Om det är möjligt ska redo- visningen visa vilka åtgärder stödet behövs till samt kostnaderna för varje åtgärd. Även den nytta som kan uppstå till följd av samhällets insatser och värdet av denna ska redovisas i den ut- sträckning som det är möjligt. I kapitel 6 beskrev vi bakgrunden till den nuvarande stödordningen för vissa kommunala åtaganden för boendet. I kapitel 7 redogjorde vi för antalet kommuner med svaga bostadsmarknader och den förväntade utvecklingen samt hur den ekono- miska situationen ser ut för de kommunala bostadsverksamheterna på dessa marknader. I kapitel 8 har vi beskrivit hur olika övervägan- den kan göras utifrån affärsmässiga principer på en svag bostads- marknad. I kapitel 9 redovisade vi förutsättningarna för kommuner att ge marknadskompletterande stöd som har betydelse för bo- stadsförsörjningen. I detta kapitel ska vi redovisa vad vi menar med ekonomiska svårigheter och besvara frågorna 1–4 ovan från våra direktiv. Våra förslag och överväganden måste i enlighet med krav ställas mot ett alternativ utan stöd. För att göra det inleder vi med ett resonemang om vad som händer om kommunala bostadsverk- samheter inte kan betala sina skulder, följt av en beskrivning av effekterna på marknaden av stöd generellt respektive av att riva bo- städer. Därefter redogör vi för , kommunernas, bostads- verksamheternas och Kommuninvest i Sverige AB:s (Kommun- invests) bedömning av avvecklings- och nedskrivningsbehovet. Utifrån dessa bedömningar besvarar vi frågorna i direktivet. Där- efter går vi vidare till en bedömning av om en stödordning behövs Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader och om det kan behövas statlig finansiering. Slutligen beskriver vi hur vi ser på tillämpningen av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet samt hur vi anser att eventuella framtida stödordningar ska utformas för att de ska vara, eller kunna förklaras, förenliga med . I våra förslag beaktar vi även kommunernas förutsättningar att inom ramen för säkerställa bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader. Vi redovisar därför ett förslag på en stödordning för omstrukturering av kommunala bostadsverksamheter i syfte att säkerställa förutsättningar för fortsatt marknadsmässig verksamhet och ett förslag som även tar hänsyn till kommunens förutsättningar att säkerställa att alla kan efterfråga bostäder av god kvalitet när de ekonomiska svårigheterna inte kan överbryggas genom stöd i enlig- het med kommissionens riktlinjer om omstruktureringsstöd. Det innebär att vi även överväger stöd för att säkerställa ett nödvändigt bostadsbestånd i en situation när marknaden inte kan förväntas erbjuda ett godtagbart utbud av bostäder. Vi bedömer alltså även de rättsliga förutsättningarna för att hantera ekonomiska svårigheter som inte hotar företagens existens men som kan kopplas till urbani- seringens konsekvenser för vissa kommuner med allt svagare bo- stadsmarknader. I denna del överväger vi såväl stöd till privat bo- stadsverksamhet som stöd till bostadsverksamhet. Med bostadsverksamhet avser vi ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag eller bostadsverksamhet som drivs av en verksamhetsstiftelse eller av en nämnd. Vår utgångspunkt: Ett företag i kris är ett företag med ekono- miska svårigheter som hotar verksamhetens fortsatta existens. i kris respektive ekonomiska svårigheter som används i våra direktiv kan tolkas på olika sätt. Ett sätt är att lik- ställa ekonomiska svårigheter med risken för att ett företag kan hamna på obestånd, dvs. att företaget inte har förmåga att betala sina skulder och att denna situation inte endast är tillfällig enligt 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672). Obestånd, eller insolvens som det också heter, är ett begrepp som innefattar en prognos för fram- Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader En gäldenär kan vara på obestånd trots att skulderna ännu inte har förfallit till betalning. Begreppet kris i direktiven antyder att det ska vara fråga om en situation som hotar företagets fortsatta existens och konkurs är ett exempel på en sådan situation. En näraliggande situation avser vissa av reglerna för likvidation av företag. Enligt 25 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551) ska styrelsen genast upprätta en kontrollbalansräkning när det finns skäl att anta att bolagets kapital understiger hälften av det registre- rade aktiekapitalet eller när bolaget vid verkställighet enligt 4 kap. utsökningsbalken visat sig sakna tillgångar till full betalning av ut- mätningsfordringen. Enligt 25 kap. 15 § aktiebolagslagen ska styrel- sen utfärda kallelse till en bolagsstämma (första kontrollstämman) om kontrollbalansräkningen visar att bolagets egna kapital under- stiger hälften av det registrerade aktiekapitalet. Stämman ska pröva om bolaget ska gå i likvidation. Om kontrollbalansräkningen inte utvisar att det egna kapitalet uppgår till minst det registrerade aktiekapitalet och stämman inte beslutar att bolaget ska gå i lik- vidation, ska bolagsstämman (andra kontrollstämman) från den första kontrollstämman på nytt pröva frågan om likvidation (25 kap. 16 § aktiebolagslagen). Enligt 25 kap. 17 § aktiebolagslagen kan rätten besluta om lik- vidation av ett företag om bolagsstämman vid ett s.k. andra balans- sammanträde inte själva beslutat att företaget ska likvideras och tillgångarnas värde enligt kontrollbalansräkningen understiger före- tagets skulder. För stiftelser gäller att en stiftelse ska försättas i likvidation om den inte kan betala en utmätt fordran enligt 4 kap. utsöknings- balken eller om en så kallad särskild balansräkning enligt 7 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) visar att verksamhetens tillgångars värde understiger verksamhetens skulder. Ett annat förfarande som kan tillämpas för företag i ekonomiska svårigheter är företagsrekonstruktion. Ett företag som är föremål för företagsrekonstruktion hanterar sina skulder genom något som kan liknas vid ett tvingande statligt ackordsförfarande. Resultatet av en företagsrekonstruktion är att verksamheten kan fortsätta drivas. Ett rekonstruerat företag behöver alltså inte längre statligt stöd i EU-rättslig mening. Någon anledning att låta sådana företag omfattas av våra överväganden finns därmed inte. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Ett annat sätt att definiera begreppet ekonomiska svårigheter skulle kunna vara att låta begreppet omfatta alla situationer som är svåra för ett företag att hantera trots att det inte finns en risk att ett affärsmässigt agerande leder till att företaget går i konkurs. På bostadsmarknader med en minskande befolkning samt låg betal- ningsvilja kan de dåliga framtidsutsikterna leda till att investeringar i bostadsfastigheter inte kan motiveras affärsmässigt. Även brister i den finansiella marknadens funktionssätt eller byggmarknadens funktionssätt kan hindra nya investeringar på svaga marknader genom att sådana brister kan minska tillgången till kapital respek- tive höja kostnaderna för ny- och ombyggnation. Tillfälliga likvi- ditetsproblem, låg avkastning och en vikande marknad skulle alltså kunna betraktas som ekonomiska svårigheter som trots välavvägda affärsbeslut i verksamheten innebär att företagets fortlevnad inte kan garanteras på lång sikt. Den här typen av ekonomiska svårig- heter riskerar att sänka bostädernas kvalitet i förhållande till bo- stadsutbudet på marknader med större efterfrågan. I kapitel 5 har vi redogjort för den EU-rättsliga definitionen av ett företag i ekonomiska svårigheter. För sådana företag finns sär- skilda statsstödsregler som även utesluter tillämpningen av andra statsstödsregler. Enligt våra direktiv ska vi föreslå en ordning som gör det möjligt att omstrukturera företag i kris på svaga bostads- marknader om dessa efter omstruktureringen kan förväntas agera enligt affärsmässiga principer, dvs. utan ytterligare stöd, i fram- tiden. Detta stämmer väl in på de statsstödsregler som gäller före- tag som är på obestånd eller som står inför tvångslikvidation. Den gemensamma nämnaren för de rättsliga förhållanden under vilka ett svenskt bolag eller en svensk stiftelse kan försättas i konkurs eller måste ansöka om likvidation är att de avser en ekonomisk situation som hotar företagets fortsatta existens. Vi väljer att definiera ett företag i kris enligt våra direktiv som ett företag med ekonomiska svårigheter som hotar verksamhetens fortsatta existens. För företag som har den typen av ekonomiska svårigheter väljer vi att använda oss av det EU-rättsliga begreppet ekonomiska svårigheter när vi i detta kapitel talar om finansiering för att skapa förutsättningar för företag i kris att kunna verka enligt affärsmässiga prin- ciper. Förutsättningarna för en sådan stödordning redogör vi för i avsnitt 10.14. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.3Effekten av att ge respektive inte ge stöd till kommunala bostadsverksamheter med ekonomiska svårigheter För att det ska vara möjligt att avgöra om stöd bör lämnas måste vi överväga såväl vad som händer om företag i ekonomiska svårigheter får stöd som om de inte får stöd för att upprätthålla deras verk- samhet. Ekonomiska svårigheter kan orsakas av marknadssituationen, förändringar i de rättsliga och politiska förutsättningarna eller av att ett företag sköts dåligt. Det kan också vara fråga om en kom- bination av dessa omständigheter som leder till de ekonomiska pro- blemen. På fungerande konkurrensutsatta marknader skulle mindre effektiva företag tvingas träda ur marknaden till förmån för mer effektiva företag. Om ett företag tvingas lägga ner verksamhet på de svagaste bostadsmarknaderna kan det bero på att det är mark- nadsförutsättningarna i sig som är för dåliga för att motivera kom- mersiell drift. Under sådana förhållanden kan det förväntas vara svårt att hitta en långsiktig ägare som kan bedriva en långsiktigt lönsam verksamhet utan att urholka boendekvaliteten. Nedan beskriver vi inledningsvis vad som händer om en kom- munal bostadsverksamhet inte kan betala sina skulder. De omstruktureringsstöd som har betalats ut till kommunala bostadsverksamheter och som beskrivits i kapitel 6 har i huvudsak kompenserat kommuner för kostnaderna för ägartillskott i syfte att riva övertaliga lägenheter. Vi beskriver därför även de företags- ekonomiska övervägandena bakom beslut att riva lägenheter för att kunna ta ställning till om det krävs stöd för att riva övertaliga lägenheter. 10.3.1Kan kommunala bostadsverksamheter gå i konkurs? I avsaknad av stöd kan ekonomiska svårigheter leda till att ett före- tag som inte kan vända utvecklingen går i konkurs. Konkurser bland kommunägda företag är dock mycket ovanliga. Det generella systemet som tillämpas i när det gäller företag med betal- ningssvårigheter kan tillämpas beträffande alla företag oavsett om ägaren är en privat eller en offentlig aktör, som en kommun. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader ett kommunägt aktiebolag eller ett annat privaträttsligt subjekt inom den kommunala sfären kan försättas i konkurs.1 Om kon- kursgäldenären är en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, medför en konkurs att bolaget avvecklas och att en konkursförvaltare tillvara- tar värdena i konkursboet på bästa sätt. Staten och svenska kommuner anses emellertid inte kunna bli föremål för konkurs, eftersom de har beskattningsrätt och därmed kan öka sina intäkter. En svensk kommun kan alltså inte försättas i konkurs.2 Bostadsverksamhet som drivs i förvaltningsform men som EU-rättsligt kan anses utgöra ett företag och omfattas av kan alltså inte heller försättas i konkurs. 10.3.2Vad händer om kommunen har gått i borgen för lånen? En annan aspekt på betalningssvårigheter i kommunala bostads- verksamheter är att kommunen kan ha borgensåtaganden för före- tagens skulder. Om sådana borgensåtaganden riskerar att skapa ekonomiska problem för den enskilda kommunen skulle andra vik- tiga samhällsfunktioner äventyras. Som vi redan konstaterat kan en svensk kommun inte försättas i konkurs. Risken för att en kom- mun inte infriar ingångna avtal bärs alltså av fordringsägarna. Det är med andra ord kommunens fordringsägare och inte kommunen som gynnas om kommunens åtaganden garanteras av staten. Hur den typen av stöd ska bedömas EU-rättsligt går dock inte att avgöra utan konkreta problemställningar. Sådana problemställning- ar har vi inte identifierat inom ramen för utredningen. Vi har dock kunnat konstatera att omfattningen av de kommunala garantierna för bostadsverksamhet har minskat väsentligt sedan 1990-talet3 och att obegränsade garantier inte förekommer om kommunerna vid sin upplåning från Kommuninvest följer den vägledning som Kom- muninvest, Kommuner och Landsting och All- 1Dalman, et al, Kommunallagen med kommentarer och praxis, 2011, s. 524. Det finns exempel på att sådan verksamhet i form av en bostadsstiftelse försatts i konkurs och att dess fastigheter sålts på exekutiv auktion. Stiftelsen i försattes i konkurs 1975. 2RH 1996:6 och RH 1996:75. 3Se vidare i avsnitt 6.3.3. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader männyttiga Bostadsföretag publicerat och kopplar borgensåtagan- den och avgifter till enskilda krediter.4 10.3.3Effekterna av stöd till företag i ekonomiska svårigheter Europeiska kommissionen har låtit undersöka effekterna av stöd till företag i ekonomiska svårigheter.5 I rapporten konstateras att statsstöd kan åtgärda marknadsmisslyckanden och åstadkomma önskvärda fördelningseffekter. Det kan också bidra till att säker- ställa arbetstillfällen i ett företag eller en region. Dessa fördelar ska vägas mot kostnaderna i form av skatter och avgifter samt stödets effekter på marknaden (konkurrensen). Omstruktureringsstöd inne- bär i princip att stödmottagaren fortsätter att bedriva sin verk- samhet på marknaden. De företag som får stödet får högre mark- nadsandelar på bekostnad av deras konkurrenters marknadsandelar. Det innebär oftast att utbudet och antalet anställda hos konkurren- terna minskar. Omstruktureringsstöd kan också påverka incita- menten som driver alla företag på marknaden genom att ineffektiva företag kan komma att ta en större risk än vad de annars skulle göra. Det innebär i sin tur att effektiva konkurrenter investerar mindre, vilket kommer att flytta marknadsandelar till de mindre effektiva företagen. 10.3.4En analys av beslut att riva övertaliga bostadslägenheter I rapporten – spelregler för ökad konkurrens beskrev , och beslut om att riva lägenheter i kommunens bostadsverksamhets bostads- bestånd. Myndigheterna betraktade rivning av övertaliga lägenheter som normala affärsmässiga beslut för att anpassa utbudet efter efterfrågan. Nedan återges resonemangen i de delar som de fort- farande är relevanta. 4Sveriges Kommuner och Landsting, , Kommuninvest i , En modell för borgensavgift till kommunala bostadsaktiebolag, 2012. 5Oxera, Should aid be granted to firms in difficulty?, 2009, s. 2. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader var det inte ovanligt att kommunala bostads- företag hade 10–av det totala hyresbeståndet outhyrt. Detta, tillsammans med den hårt ansträngda ekonomin i flera kom- muner och minskande befolkningsunderlag, gjorde att fråga upp- stod om vad man skulle göra åt situationen. Vissa kommuner hade därför, efter att ha prövat andra utvägar, valt att riva delar av sitt fastighetsbestånd. De kommuner som rev var ofta mindre kommu- ner (i flera fall bruksorter), dvs. sådana kommuner som vi här be- tecknar som svaga bostadsmarknader. De hade i flera fall drabbats av utflyttningar, som de hade byggt nytt och dyrt under främst . I vissa fall rörde det sig om små kommuner belägna i närheten av en större kommun, som upplevdes som at- traktivare av bostadskonsumenterna. Ofta hade kommunen redan prövat andra lösningar, t.ex. att erbjuda flyktingförläggningar, ung- domsbostäder och försäljningar, men problemen hade inte kunnat lösas på annat sätt. Beslut om rivningar beskrevs i rapporten som känsliga beslut eftersom människor drabbas. I rapporten konstaterades att många allmännyttiga bostadsföretag hade ett outhyrt lägenhetsbestånd och att de då agerade, som andra företag med överkapacitet, genom att anpassa utbudet till den fallande efterfrågan. I den dåvarande marknadssituationen kom hyresförluster ofta från outhyrda lägen- heter i det dyrare nyproducerade beståndet medan det äldre be- ståndet med lägre hyror ofta var uthyrt. Det omvända förhållandet kunde också gälla, nämligen att det äldre beståndet stod outhyrt för att det var oattraktivt eller nedgånget. De hus som revs hade i regel omfattande renoveringsbehov. I denna situation fattades besluten om att riva delar av det äldre beståndet på företagsekonomiska grunder. Det hade hävdats att rivningar kunde leda till höjda hyror. För de boende i det bestånd som revs ansågs det stämma på kort sikt men ur ett längre perspektiv kunde det tvärtom visa sig att riv- ningarna fick motsatt effekt. Att inte riva innebar renoveringar, som förmodligen skulle höja hyrorna.6 Vi anser att dessa resonemang om den företagsekonomiska rationaliteten i att riva övertaliga lägenheter fortsatt är relevanta. 6 Bostadsmarknaden – Spelregler för ökad konkurrens, 1996:1 rapportserie 1996:5 , Info. 365-96, , s. 98–99. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Rivningar förutsätter alltså inte något stöd i EU-rättslig mening om det inte finns andra underliggande problem i verksamheterna. 10.4Kommunala bostadsverksamheter som har eller riskerar att få ekonomiska svårigheter En fördjupad granskning av den ekonomiska situationen hos var och en av de kommunala bostadsverksamheterna är inte möjlig inom ramen för utredningen. Vi har därför undersökt bolagens eko- nomiska förutsättningar på ett mer generellt plan med bistånd från som låtit bedöma de ekonomiska förutsättningarna enligt en metod som den tidigare myndigheten använt. Vi har även tagit del av (SCB:s) statistik över vakanser i de allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolagen. Därutöver har vi tagit del av Allmännyttiga Bo- stadsföretags () sammanställningar över medlemsföretagens ekonomi 2013 och 2014. har även tillhandahållit genomsnitt- liga uppgifter för den grupp av kommunala bostadsverksamheter som är verksamma i kommuner som bedömts ha svaga bostads- marknader. I kapitel 7 beskrev vi den ekonomiska situationen i de kommu- nala bostadsverksamheterna utifrån dessa uppgifter och gjorde en prognos för hur bostadsefterfrågan kommer att utvecklas i landets kommuner. Av dessa uppgifter framgår att de kommunala bostads- verksamheterna överlag är lönsamma. Detsamma gäller för verk- samheterna på svaga bostadsmarknader. Det framgår dock också att det finns enstaka bolag som är verksamma på de svaga bostads- marknaderna som har sämre ekonomiska förutsättningar än andra företag och att några dras med förluster. Trots de överlag goda resultaten går det därför inte att utesluta att det finns verksamheter med ekonomiska svårigheter. Med hänsyn till att marknadsförutsättningarna i kommunerna med de svagaste bostadsmarknaderna förväntas bli allt sämre i för- hållande till utvecklingen i andra kommuner har vi kompletterat årsredovisningsuppgifterna genom att efterfråga kommuners och kommunala bostadsverksamheters egen uppfattning om den eko- nomiska situationen. Vi har besökt ett drygt tiotal kommuner och fört samtal med företrädare för ytterligare några tiotal kommuner Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Vi har även låtit undersökningsföretaget göra telefonintervjuer med kommunstyrelsens ordförande i samtliga kommuner. I kommuner med svaga bostadsmarknader har vi även låtit kontakta den verkställande direktören för kommunens bostads- verksamhet. Nedan redogör vi för resultaten av denna undersökning. De som svarat har fått frågor av ja- och nej-karaktär där svaren illustreras i de figurer vi visar. Respondenterna har även kunnat utveckla sina svar och vi hänvisar till dessa i våra resonemang. 10.4.1Kommunstyrelseordförandes bedömning av risken att bostadsverksamheten får ekonomiska svårigheter