sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Resonemanget bygger på att anställda i finansiell sektor kan få mer betalt än sin samhällsekonomiska marginalproduktivitet, dvs. kan ha en högre företagsekonomisk än samhällsekonomisk marginalproduktivitet. 116Edquist och Henrekson (2015). Figur 3.5 Näringslivets investeringar i kunskapsbaserat kapital och i realkapital 2010, procent av förädlingsvärde Källa: (2015i). Investeringar i energiförsörjning påverkar branschstrukturen Energiförsörjningen har en avgörande betydelse för både näringslivets och den offentliga sektorns investeringar i realkapital. Även på en avreglerad energimarknad, där även privata aktörer investerar i infrastruktur för produktion och distribution har energipolitiken stor betydelse för tillgången till energi. Detta beror på att politiken har ett avgörande inflytande på vilka energi- relaterade investeringar som görs och hur de lokaliseras. Pålitlig energiförsörjning är viktig för stora delar av näringslivet. De regleringar och de processer för tillståndsgivning som styr energirelaterade investeringar har därför en avgörande betydelse för hur investeringarna i övriga delar av näringslivet lokaliseras, deras volym och deras inriktning. På så sätt påverkar energipolitiken ekonomins branschstruktur och den totala produktivitets- utvecklingen i ekonomin. En betydande utmaning för energi- politiken är att förena de miljörelaterade krav som ställs på energiförsörjningen med samhällets behov av säker tillgång till energi till rimliga kostnader. En särskild aspekt av detta är att energimarknaderna är internationella och att energi- och klimatpolitiken i andra länder, genom att påverka energipriserna, påverkar den svenska energiförsörjningen. Investeringar i transportinfrastruktur kan öka tillgängligheten Genom investeringar i transportinfrastruktur står det offentliga direkt för ett viktigt bidrag till kapitalstocken i ekonomin. På aggregerad nivå finns ett samband mellan investeringar i transportinfrastruktur och produktivitet – infrastrukturen påverkar den fysiska tillgängligheten i ekonomin, dvs. hur lätt det är att nå olika typer av resurser eller målpunkter.118 Hög tillgänglighet i en stad eller region korrelerar ofta med ansamlingar av företag vilket möjliggör specialisering och bidrar till skalfördelar, matchning och lärande. I sådana områden ligger löner och sysselsättning på högre nivåer, vilket i sin tur korrelerar med högre produktivitet.119 Dessa samband verkar främst gälla för specialiserade och välutbildade branscher, städer och regioner. Att avgöra orsakssambanden är dock svårt. God tillgänglighet kan öka produktiviteten hos människor och företag, men god tillgänglighet kan också attrahera produktiva människor och företag som höga pris- och lönenivåer stöter bort lägre betald arbetskraft och mindre lön- samma företag.120 Den fysiska tillgängligheten beror i hög utsträckning på hur effektivt transportinfrastrukturen utnyttjas. Forskningen pekar bl.a. på att arbetsmarknaden fungerar bäst om man förtätar regioner snarare än förstorar dem. Detta samband gäller även för 117SOU 2014:37, Bilaga 2 till . 118Definitionen av tillgänglighet är dock inte helt entydig i den ekonomiska litteraturen: ibland menas den totala storleken på en stad eller region (t.ex. antal sysselsatta eller befolkning), ibland tätheten (t.ex. anställda per ytenhet). 119Fenomenet att tillgänglighet (storlek och täthet) kan orsaka högre produktivitet benämns agglomerationseffekt, vilket i sin tur är ett samlingsnamn för flera olika mekanismer, ofta sammanfattade i begreppen delning (stordriftsfördelar), matchning och lärande (kunskap sprids). Transportinvesteringar kan öka agglomerationseffekterna på två sätt: dels direkt, genom att förbättra kontakterna mellan en stads olika delar, dels indirekt, genom att öka möjligheterna för en stad att växa totalt sett. Den senare effekten är svårbedömd eftersom det i praktiken är väldigt svårt att bedöma hur mycket en enskild transportinvestering påverkar en stads eller regions totala tillväxt. 120Konjunkturinstitutet (2013a). regionförstoring som bygger på kollektiva transporter. Det finns dessutom indikationer på att människor är lyckligare, friskare och mer jämställda i täta regioner än i regioner med långa pendlingsav- stånd.121 Transportinfrastruktur kan vidare försvaga lika väl som förstärka regioners ekonomi. Ökad tillgänglighet mellan två platser kan leda till att produktivitet och sysselsättning ökar i den ena änden, men minskar i den andra. Av bl.a. dessa anledningar är samordning av infrastruktur- och annan samhällsplanering lika viktigt som att investera rätt i transportsystemet. Realkapitalstockarnas värde beror på hur de utformas och används Samhällets och ekonomins behov förändras och några generella svar på vad som är en optimal storlek på ekonomins realkapitalstockar, eller en optimal volym på investeringarna, kan inte ges. Avgörande är istället vilka investeringar som prioriteras och hur de kombineras med andra åtgärder.122 En liten investeringsvolym i ett system kan innebära att kapitalstocken i fråga minskar, vilket kan ha negativa effekter. En stor investeringsvolym innebär dock risker för en ineffektiv användning av samhällets resurser genom att tränga undan annan, samhälls- ekonomiskt mer effektiv, användning av resurserna. Om investeringarna är offentligt finansierade påverkar de också skatteuttaget, vilket har snedvridande effekter på arbete och konsumtion. Liksom för det mesta som produceras i ekonomin är avkastningen från ytterligare investeringar i ett redan väl utbyggt system avtagande. Förutsättningarna för enskilda investeringar att effektivt bidra till produktiviteten beror på kontext och specifika faktorer. För investeringar som ingår i större system, exempelvis infrastruktur och energiinvesteringar, påverkas effekterna av bl.a. hur utbyggt systemet är, hur styrmedel, organisation och arbetssätt, osv. påverkar systemets användning, och hur väl investeringen kombineras med övrig samhällsplanering och samhällsutveckling. 121Konjunkturinstitutet (2013a). En kortare diskussion förs i avsnitt 3.3.2. 3.3.3Naturen påverkar produktiviteten på många sätt När det gäller produktionen i ekonomin har intresset för naturens värde och tillstånd historiskt varit begränsat till främst markvärden samt marknadsprissatta råvaror som fossila bränslen, mineraler, virke och ett urval storskaligt odlade grödor. Den ekonomiska forskningen har dock länge uppmärksammat att naturen också står för en stor mängd resurser som inte är marknadsprissatta men som har avgörande betydelse för ekonomisk utveckling och i många fall för mänskligt liv. Hit hör genetisk mångfald, klimatreglering och pollinering.123 Begreppet naturkapital har kommit att användas för att illustrera naturresursernas funktion för ekonomin: de utgör kapitalstockar som används för produktion av varor och tjänster. Liksom andra typer av kapital måste de förvaltas för att kunna bidra till långsiktig inkomst.124 Naturkapital skiljer sig från övriga kapitalformer på åtminstone två sätt.125 För det första kan många typer av naturresurser inte produceras av människor – dvs. om de tar slut eller förstörs är de normalt svåra eller omöjliga att återskapa. Däremot påverkar den tekniska och ekonomiska utvecklingen delvis tillgången på naturkapital. Geotekniska framsteg har t.ex. möjliggjort utvinnande av resursstockar som har varit otänkbara av tekniska eller ekonomiska skäl. För det andra är naturkapitalets distribution geografiskt bestämd och koncentrerad till ett mindre antal områden. Internationell handel är följaktligen nödvändigt för att länder ska få tillgång till de natur- resurser som inte finns inom de egna gränserna.126 Anger (2014), (2015a), Ayres och Kneese (1969), Mäler (1972). Miljöekonomins tidiga historia beskrivs i Sandmo (2014). 124Begreppet naturkapital ska ha lanserats 1973 av ekonomen i . Pearce m.fl. (1989), Millennium Ecosystem Assessment, (2003). Delvis parallellt används även begreppet ekosystemtjänster för att beteckna naturens direkta och indirekta positiva bidrag till människors välbefinnande. Ekosystemtjänster inkluderar både tjänster som används i produktionen av t.ex. livsmedel (som pollinering) och tjänster för direkt konsumtion (som dricksvatten). Det är därför ett mer omfattande begrepp än naturkapital som, likt realkapital, betecknar insatsvaror som används för vidare produktion. Se vidare t.ex. i (2012), SOU 2013:68 (2013). 125OECD (2015a). 126Enligt Millennium Ecosystem Assessment (2005) finns t.ex. av all jordbruksmark i tio av världens länder, hälften av skogsarealen är fördelad på världens fem största länder medan hälften av alla sällsynta jordartsmetaller finns i . Marknadsmisslyckanden försämrar naturkapitalet men sambanden är svårmätbara Många naturresurser utgör kollektiva nyttigheter som ger upphov till positiva externa effekter127 men som är svåra att knyta till äganderätt. Utnyttjande av naturresurser kan också skapa negativa externa effekter kopplade till t.ex. utsläpp och markanvändning. Därigenom uppstår lätt det som kallas marknadsmisslyckanden, som består i att marknaden producerar för mycket negativa och för lite positiva externa effekter jämfört med vad som vore optimalt ur ett samhällsperspektiv. Styrmedel för att korrigera miljörelaterade marknadsmisslyckanden har förbättrat situationen avsevärt i många länder. Miljöproblemen i världen är dock omfattande och inte begränsade till klimatförändringarna. På flera områden bedöms marginella försämringar från nuvarande nivåer kunna leda till oöverskådliga effekter inom samhällets alla sektorer.128 Ekonomisk utveckling mäts genom nationalräkenskaperna som inkluderar de naturresurser som prissätts på marknader. Det finns omfattande teoretisk forskning om hur nationalräkenskaperna skulle kunna utvecklas för att också inkludera övrig påverkan på naturen och finns det en internationell standard för miljöräkenskaper.129 Det finns dock än så länge för lite kunskap om hur naturen påverkar välståndsparametrar och makroekonomiska parametrar, och om hur ekonomisk aktivitet i sin tur påverkar naturens förmåga att leverera varor och tjänster. För några sektorer, som jordbruket, är sambanden mellan naturresursernas tillstånd och möjlig avkastning relativt väl kända, men uttryckliga kopplingar till makroekonomisk utveckling har ännu inte kunnat göras.130 För att naturresurser i högre grad ska kunna inkluderas i nationalräkenskaperna måste de kunna värderas monetärt. För vissa typer av naturresurser som inte prissätts på de traditionella 127Externa effekter innebär att en aktivitet påverkar en tredje part, positivt eller negativt. Eftersom aktörer inte har incitament att ta hänsyn till dessa externa effekter produceras för lite eller för mycket jämfört med vad som vore optimalt för samhället. Kollektiva nyttigheter kännetecknas av att en persons konsumtion av varan inte påverkar varans kvantitet eller kvalitet och av att det inte går att utesluta någon från konsumtion av varan. 128Se m.fl. (2015). Se också Ceballos m.fl. (2015) som menar att den allt snabbare artutrotningen inverkar starkt negativt på ekosystemtjänsternas stabilitet. 129UN Statistical Commission (2012). 130Anger m.fl. (2015). marknaderna är detta relativt enkelt, för andra är det närmast omöjligt. Ytterligare en utmaning är den begränsade tillgången till data. Det kommer därför troligen att dröja innan det finns praktiskt användbara nationalräkenskapsmått som på ett mer rättvisande sätt inkluderar naturresursernas värde för ekonomin.131 Miljö- och klimatpolitikens effektivitet har stor betydelse Vid högre materiellt välstånd tenderar samhällen att lägga större kraft på att minska de negativa miljö- och hälsoeffekter som följer av produktion och konsumtion. Belastningen per producerad enhet tenderar därför att minska ju högre det materiella välståndet är. När efterfrågan på råvaror ökar i förhållande till utbudet höjs också priserna, vilket ger incitament till större resurseffektivitet, utveckling av substitut, återanvändning och återvinning. En snabbt ökande global produktion och konsumtion i kombination med marknadsmisslyckanden innebär dock att det totala trycket på naturresurserna fortsätter att öka. Teknisk utveckling skapar nya substitutionsmöjligheter, men medför ofta nya påfrestningar på miljön kopplade till bl.a. efterfrågan på insatsvaror.132 Ny teknik och styrmedel som minskar resursåtgången per producerad enhet kan dessutom stimulera efterfrågan så att den totala resursåtgången ökar, en s.k. rekyleffekt.133 Miljöpolitikens styrmedel påverkar ekonomins resursallokering, investeringar, produktionsprocesser och konkurrens, osv.134 Inom den nationalekonomiska forskningen har man länge debatterat huruvida miljörelaterade styrmedel generellt främjar produkti- vitetstillväxt och företags konkurrenskraft.135 Argumenten för att så är fallet kan sammanfattas med att miljöpolicy tvingar företagen att vara innovativa och effektivisera. Argumenten emot utgår från 131SCB (2015b). 132Teknik för att minska växthusgasutsläpp har ökat efterfrågan på sällsynta och geografiskt koncentrerade mineraler och metaller, t.ex. litium och platina. En ökad efterfrågan på biomassa till biobränslen medför konflikter med livsmedelsproduktion och mål om att bevara biologisk mångfald. (2015a). 133Se t.ex. (2011c). 134Albrizio m.fl. (2014). 135Denna hypotes lanserades av och som menade, att miljöpolitiska styrmedel ger incitament till företag att agera på sätt som ökar deras effektivitet och stärker deras konkurrenskraft. Se t.ex. Koźluk och Zipperer (2015). att företagen även utan miljöpolicy har kunskap om var det finns möjlighet till innovation och effektivisering.136 Det finns inte några entydiga empiriska belägg för vare sig den ena eller andra stånd- punkten. Det som avgör hur ekonomin – och miljön – påverkas tycks istället vara om de miljöpolitiska styrmedel som används är väl valda och utformade utifrån hänsyn till samhällets andra mål och den relevanta institutionella kontexten. Effektiviteten i styrmedlens genomförande har också betydelse.137 Vidare diskuteras i forskningen huruvida ett ensidigt införande av en än striktare miljöpolitik i länder med redan strikta miljöpolitiska styrmedel bidrar till inlåsningseffekter i produktion med betydande negativ miljöpåverkan för länder som saknar eller har svaga miljöpolitiska styrmedel.138 En närliggande debatt är den om ”grön tillväxt”, dvs. hur ekonomisk tillväxt kan skapas utan långsiktigt ohållbar miljö- påverkan. Flera internationella organisationer, bl.a. och , har tagit initiativ på området.139 På nationell nivå har sådana ambitioner omsatts i policy – ofta i form av riktade stöd och subventioner till tekniker och sektorer – med förhoppningen att bidra till teknikutveckling och ”gröna jobb”, dvs. arbetstillfällen relaterade till förnyelsebar energi, resurssnål teknik m.m. Sådana stöd kan emellertid förväntas ge utbuds- och efterfrågeförändringar som indirekt påverkar arbetsmarknaden även inom andra sektorer, t.ex. mer utsläppsintensiva sådana, där arbetstillfällen kan försvinna.140 Det finns därför inte något teoretiskt stöd, och inte heller någon empirisk evidens, för att riktad miljörelaterad policy leder till en nettoökning av antalet arbetstillfällen i ekonomin.141 Snarare riskerar de, liksom andra sektor- och teknikspecifika 136Se t.ex. Koźluk och Zipperer (2015). 137Albrizio m.fl. (2014), Koźluk (2014), Koźluk och Zipperer (2015). 138Enligt den s.k. Pollution Haven Hypothesis (PHH) påverkar länders miljöregleringar hur olika delar i produktionskedjan allokeras mellan länder. ”Renare” produktion tenderar enligt denna hypotes att förläggas i strikt miljöreglerade länder medan ”smutsigare” produktion allokeras till länder med svag miljöreglering. Enligt Millimet och (2015) tycks en sådan effekt finnas åtminstone i . 139Se t.ex. (2015d), (2012). 140Se t.ex. (2012). 141Studier som har påvisat positiva jobbskapande effekter har typiskt begränsat analysen till effekter på kort sikt inom den berörda sektorn. Se och (2015), (2012). styrmedel, att snedvrida konkurrensen och skapa ineffektiviteter i ekonomin. 3.3.4Totalfaktorproduktiviteten mäter ekonomins dynamik Tillgången till olika former av kapital är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för ekonomisk utveckling. Den produkti- vitetstillväxt som inte kan förklaras av mer eller bättre kapital brukar benämnas totalfaktorproduktivitet. Forskningen pekar på ett antal faktorer som kan bidra till att förklara totalfaktor- produktivitetens utveckling. –graden av social tillit, –den offentliga förvaltningens kvalitet, –organisation och ledning, –forskning, innovation och entreprenörskap samt –finans- och penningpolitikens långsiktiga hållbarhet. Totalfaktorproduktiviteten mäts alltså residualt, dvs. som en restpost, och omfattar i praktiken också de delar av kapitalets intensitet och kvalitet som inte kan mätas, t.ex. många natur- resurser. Därför är det kanske mest fruktbart att se totalfaktor- produktiviteten som ett mått på ekonomins dynamik och anpass- ningsförmåga – en kombination av ekonomins samlade kunskaper, hur väl de kombineras med kapital av olika slag och hur väl de är anpassade till omvärlden. De institutionella särdrag som präglar en ekonomi med god anpassningsförmåga bidrar till en hög totalfaktorproduktivitet oavsett omvandlingstryck. Sådana särdrag kan förklara BNP-skillnader mellan länder.143 En sammanställning av tillväxtekonomisk forskning visar att fel- allokering av resurser på mikronivå (med andra ord att ekonomins aktörer inte använder tillgängliga resurser så bra som möjligt) leder 142 Se exempelvis m.fl. (2008), SOU 1991:82, SOU 2008:14, Bilaga 6 till , (2005). 143 Acemoglu och (2012). till en minskad totalfaktorproduktivitet på aggregerad nivå.144 När resurser används optimalt kommer en ekonomi att verka vid produktionsmöjlighetsgränsen, dvs. så bra den kan med de givna resurserna och den samlade kunskapen. När så inte sker kommer totalfaktorproduktiviteten att vara lägre, och en given resursinsats kommer att ge lägre produktion. De stora skillnaderna mellan olika branschers totalfaktorproduktivitet tyder på att även bransch- specifika egenskaper kan påverka utvecklingen av totalfaktor- produktiviteten. Ekonomins interna och externa omvandlingstryck tenderar att gå i cykler där perioder av stabila förhållanden bryts av kriser som följs av förnyelse, dvs. perioder av snabb strukturomvandling och ett högt tryck på institutionell förändring.145 I tider av snabb omvandling är särdrag som bidrar till dynamik och anpassnings- förmåga särskilt viktiga för totalfaktorproduktiviteten. Social tillit bidrar till ekonomisk utveckling En förutsättning för att ett fungerande samhälle ska kunna vidmakthållas och dess välstånd växa är att människor känner en grundläggande nivå av tillit gentemot sin omvärld, även utanför den egna kretsen. En hög grad av sådan social tillit146 tycks ha ett starkt samband med långsiktig ekonomisk utveckling, liksom med en rad andra mått relaterade till välstånd och produktivitet, som rätts- säkerhet och låg brottslighet.147 Även på individnivå kan man konstatera positiva samband mellan tillit och viktiga välstånds- indikatorer som hög utbildning, låg arbetslöshet m.m.148 144 (2015) illustrerar produktionsfaktorernas felallokering med att av läkarna och juristerna i var vita män 1960, liksom med att en gata i (Sand i ) saknar skyskrapor trots att hyresnivån är densamma som på . (2013). 146Social eller generell tillit betecknar människors förtroende för personer som man inte har närmare kännedom om. I undersökningar brukar tilliten mätas som andelen positiva svar på frågan ’Anser du att man i kan allmänhet lita på folk?’ eller liknande. Som kontrast är partikulär tillit det förtroende som människor känner gentemot bekanta och närstående. Ytterligare distinktioner är horisontell och vertikal tillit, där det förra riktar sig mot andra människor medan det senare betecknar tilliten till formella institutioner, förvaltning, politiskt system, osv. Lokalsamhällestillit är tillit gentemot människor i det egna närområdet eller i den egna kommunen. 147Zak och Knack (2001), Algan och Cahuc (2010), och (2014). 148Uslaner (2002). Forskningen på området är enig om tillitens fundamentala betydelse, men man är inte på det klara med orsakssambanden.149 Det bör poängteras att all sorts tillit inte behöver vara positiv. Missriktad tillit kan leda till okritisk lydnad gentemot dogmer och auktoriteter. Stark tillit inom den egna gruppen kan vara kombinerad med stark misstro mot andra grupper.150 Tillitens direkta effekter för ekonomin är att den sänker transaktionskostnader, eftersom varje transaktion förutsätter att berörda aktörer har ett visst förtroende för varandra. Minst lika viktiga är troligen tillitens indirekta effekter, t.ex. människors riskbenägenhet och acceptans för omfördelande välfärdssystem. Oavsett orsakssambandens riktning finns det ett tydligt negativt samband mellan graden av social tillit i ett samhälle och graden av korruption i vid bemärkelse. Där tilliten är god är korruption ovanligt och vice versa.151 Korruption finns i alla länder, men problemet är mångdubbelt större i de samhällen där korruptionen är en del av den politiska och administrativa kulturen.152 Det finns dock anledning att tro att korruption leder till betydande samhälls- ekonomiska kostnader och demokratiska problem även i relativt lågkorrupta länder, och att även uppfattningen att korruption förekommer påverkar tilliten.153 Forskningen tycks vara relativt enig om att en hög nivå av tillit tar att bygga upp. Däremot finns olika indikationer på huruvida en hög tillitsnivå lätt kan sjunka till en låg.154 Social tillit är en attityd som tycks byggas upp och överföras mellan generationer. Variation i tillit mellan delstater uppvisar t.ex. samband med variationen i befolknings- ursprung och i tillit mellan immigrantländerna under de perioder då de hade en omfattande emigration till USA.155 verkar graden av tillit påverkas av den aktuella institutionella kontexten.156 149Trägårdh m.fl. (2013), Trägårdh (red.) (2009), (2003). Se Trädgårdh m.fl. (2009) för en ämnesövergripande översikt av tillitsforskning inom olika discipliner. 150Se t.ex. Trägårdh m.fl. (2009). 151Rothstein (2015). 152Arrow (1972), North (1990). 153Bergh m.fl. (2013). 154Bergh (2014), (2015), Trägårdh m.fl. (2013). 155Ljunge (2014). 156Se t.ex. m.fl. (2014), och (2012). Invandrade turkar i är t.ex. mer tillitsfulla än turkar i , men mindre tillitsfulla än infödda I samhällen med väl fungerande formella institutioner (rätts- väsende, skattesystem, osv.) är det rationellt att vara tillitsfull, medan ett sådant beteende snabbt straffar sig i samhällen där de formella institutionerna är opålitliga eller diskriminerande. Människors tillitsnivå tycks också variera med graden av kulturell homogenitet och socioekonomisk jämlikhet, inklusive möjligheten till social rörlighet.157 Den offentliga förvaltningen är central för långsiktigt välstånd Forskningen inom jämförande ekonomisk politik tyder på att det finns ett antal grundläggande förutsättningar för att ett samhälle långsiktigt ska kunna skapa välstånd för sin befolkning: en stark stat (liten eller stor) med en högkvalitativ förvaltning som förmår att leverera kollektiva nyttigheter, en rättsstat i vilken likhet inför lagen gäller alla inklusive den styrande eliten, samt ett fungerande system för ansvarsutkrävande.158 Utan dessa fundament på plats är det mycket svårt att försöka utveckla mer avancerade institutionella system, inklusive välfärdssystem. Ett samhälle som har lyckats bygga upp sådana fundament måste därtill aktivt värna dem, eftersom offentliga och privata aktörer i alla samhällen tenderar att försöka styra formella institutioner i en riktning som gynnar dem själva.159