sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Jag menar att i sin verksamhet bör vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde. Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter. Jag kan inte se att de eventuella fördelarna av en sådan delning skulle kunna åstadkom- mas utan att riskera att redan pågående förbättringsarbete avstannar. Vidare har jag inte närmare kunnat utreda de kon- sekvenser som detta skulle innebära, exempelvis vad gäller andra delar av transportsektorn, däribland vägområdet. En annan associationsform? Jag kan konstatera att infrastrukturförvaltare inom EU har olika associationsform och att planerar för en bolagisering av . Mot bakgrund av de principer för den svenska statsförvaltningen som jag har redogjort för i 4.2.2 ovan, ser jag ingen anledning att överväga en ändrad associationsform, som t.ex. bolag, för . Styrning, ansvarsfördelning och roller Utifrån de iakttagelser och bedömningar jag gjort menar jag att det är väsentligt mer angeläget att göra andra förändringar, med på- verkan på organisation, än dem som diskuterats ovan. För att hantera den omfattande verksamhet som ansvarar för har valt en s.k. matrisorganisation som organisationsmodell. bygger på vertikala verk- samhetsområden och horisontella processer. Ansvar i organisationen beskrivs i termer av leveransansvar och funktionsansvar, där leveransansvar omfattar vad som ska levereras från en verksamhet även om delleverans har skett från någon annan enhet. Med leveransansvaret följer rätt och skyldighet att fatta beslut som krävs för att fullgöra leveransen – och ett helhetsansvar för denna leverans. Funktionellt ansvar (som inte kan delegeras) innebär ansvar för en process eller ett sakområde eller en kombination av dessa och syftar till att få ett gemensamt uppträdande och agerande inom viktiga områden. Funktionellt ansvarig har befogenhet att ta fram och fastställa styrande och vägledande dokument inom sitt ansvarsområde. är en organisationsmodell som ställer stora krav på styrning och ledning i och med att ansvaret i modellen fördelas på flera led utan att tydliggöra vem som ansvarar för helheten. Det uppdelade eller splittrade ansvaret riskerar att leda till att alla eller ingen känner ansvar. I mitt delbetänkande på anläggningen5 lyfte jag dessa problem eftersom modellen inte tycks underlätta eller tydliggöra nödvändigt ansvarstagande mot bakgrund av verkets grundläggande uppgifter som infrastruktur- förvaltare, och därmed riskerar att skapa ineffektivitet. Jag återkommer här till frågan eftersom jag även under arbetet med andra delar av utredningen funnit att problem med verksamheten i flera fall tycks vara hänförliga till ansvarsfördelningen i organisation. Jag har konstaterat att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när olika ansvar och delansvar interagerar och att otydligheter och konflikter kan uppstå när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser. 5 SOU 2015:42, s. 181 ff. Styrning, ansvarsfördelning och roller Min bedömning är därför fortsatt den jag redovisade i delbetänkandet, nämligen att en översyn av styrning och ledning behöver göras, och också att en annan organisations- modell bör övervägas, som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitets- förbättring inom myndigheten. De problem som brottas med har enligt min mening snarare med organisation, ledning och styrning att göra än med myndighetens trafikslags- övergripande uppdrag. 4.2.5Transportstyrelsens uppgifter och organisation Transportstyrelsens övergripande organisation framgår av Figur 4.1. Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för merparten av all regelgivning, tillståndsprövning, tillsyn och registerhållning för de fyra trafikslagen.6 Enligt sin instruktion ska myndigheten, utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen, övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.7 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 44. 78 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller Källa: Transportstyrelsen. Motiven bakom Transportstyrelsens bildande var bl.a. behovet av en effektiv och tillförlitligt genomförd tillsyn inom alla trafikslag. En väl fungerande tillsyn ansågs avgörande för rättssäkerheten. Det faktum att dagens transporter och resor ofta sker med flera olika trafikslag inblandade var ytterligare ett skäl bakom samman- slagningen av myndigheterna. Vidare anförde regeringen i pro- positionen att ”Likformighet ochlikabehandling mellan trafikslagen när det gäller tillsyn och normgivning – i den grad det är möjligt – är därför önskvärda. I en samlad verksamhet, där jämförelser av erfarenheter kan ske och nytta dras av resultaten, ökar förut- sättningarna för att uppnå dessa mål.”8 Regeringen ansåg att kunskaper från de olika områdena borde kunna användas och sam- ordnas på ett effektivt sätt. erinrade regeringen om att ”tanken är att verksamheten inom de enskilda transportslagen till största delen kommer att bedrivas separerat från varandra och med kompetens som förvärvats inom respektive område.” Det ansågs att vinster i form av utbyte av berikande erfarenheter och kompetens möjliggjordes genom organisationsförändringen. 8 /09:31, s. 47 ff. Styrning, ansvarsfördelning och roller Jag kan konstatera, som bl.a. framgår senare i detta kapitel och i kapitel 7, att det finns brister i hur Transportstyrelsen säkerställer att de intentioner uppnås som legat till grund för myndighetens bildande. I detta avsnitt behandlar jag Transportstyrelsens uppgift inom järnvägsområdet när det gäller marknadsfrågor. I samband med att EU beslutade att anta regler för att åstadkomma marknadsöppning inom järnvägsområdet infördes även krav på regleringsorgan.9 Kommissionen hade andra nätverks- marknader som förebild, som energi, gas och telekommunikationer, för de uppgifter och den samverkan mellan regleringsmyndigheter som skapades på järnvägsområdet. Järnvägsinfrastrukturen utgör som dessa en nätverksmarknad med en dominerande aktör. Det är mot den bakgrunden regleringen inom området och innehållet i uppgifterna tillsyn och övervakning ska ses. skulle medlemsstaterna ha infört första järnvägspaketets krav i nationell lagstiftning och däribland kravet på regleringsorgan. Detta fick i uppgift att säkerställa att reglerna som avsåg att åstadkomma marknadsöppning följdes och för att bevaka utvecklingen på marknaderna för järnvägstjänster. I hade inledningsvis Tågtrafikledningen vid denna uppgift.10 bildades Järnvägsstyrelsen som fick uppgiften som regleringsorgan och lades Järnvägsin- spektionen ned. Järnvägsstyrelsen hade såväl säkerhets- som mark- nadsfrågor som sin uppgift. är det Transportstyrelsen som har uppgiften att vara regulator på järnvägsområdet. Regulator- uppgiften regleras i 8 kap. järnvägslagen och EU-reglerna som den införlivar återfinns i det omarbetade marknadsdirektivets artikel 55 och 56.11 I uppgiften ingår att utöva tillsyn över reglerna 9Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv /12/EG om ändring av rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och artikel 30 i direktiv /14/EG. 10SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, avsnitt 4.4.4 och 5.4.2, samt prop. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 149. 11Direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning) Styrning, ansvarsfördelning och roller för att säkerställa icke-diskriminerande och konkurrensneutralt beteende och att övervaka hur marknaden utvecklas. Den reglering som finns i järnvägslagen utgör i förhållande till konkurrenslagen en särreglering, vilket innebär att dessa regler ska tillämpas före de mer generella konkurrensreglerna. Vissa gränsytor finns och informationsutbyte är därför behövligt. Det som skiljer regulatorrollen och Transportstyrelsens roll från är att särregleringen i marknadshänseende på järnvägssidan syftar till att komma åt ageranden innan skadan upp- stått eller annorlunda uttryckt ex ante medan har möjlighet att agera först efter att skadan i marknadshänseende är ett faktum, eller med andra ord ex post. Detta framgår av propositionen där det från regeringens sida, i samband med att regleringsorgan infördes i svensk lagstiftning anges att ”Ett järn- vägsföretag som anser sig ofördelaktigt behandlat i förhållande till andra järnvägsföretag har i övrigt att sätta sin tillit till den allmänna konkurrensregleringen. Dessa regler får effekt först efter det att något inträffat. Det finns ingen som kan sägas ha till uppgift att fånga upp signaler om otillbörligt marknadsbeteende och att agera i förhållande till dessa innan de materialiserat sig”.12 Denna uppgift fick regleringsorganet. Uppgiften marknadstillsyn framgår av järnvägslagen13 och de regler som Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över i marknads- hänseende finns i dess kapitel 4, 5, 6 och 7. Marknadsövervaknings- uppgiften framgår av Transportstyrelsens instruktion, där det också anges att samråd med ska ske i konkurrensfrågor och att missförhållanden ska anmälas av Transportstyrelsen till Konkurrensverket.14 Andra marknadstillsyns- och marknadsövervakningsuppgifter har senare tillkommit på kollektivtrafikområdet. Dessa uppgifter har sin grund både i EU:s kollektivtrafikförordning15 och i nationell kollektivtrafikreglering. Transportstyrelsen har tillsyn över 2003/04:123, Järnvägslag s. 148 ff. 138 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). 1412 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 15Europaparlamentet och rådets förordning 1370/2007EG av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning 1191/69/EEG och 1107/70/EEG. Styrning, ansvarsfördelning och roller kollektivtrafiklagen och beredning pågår i fråga om att utse tillsynsmyndighet i förhållande till EU-förordningen. I uppgiften marknadstillsyn ingår att bevaka att infrastrukturför- valtare, och andra, järnvägsföretag samt tjänste- tillhandahållare följer kraven på konkurrensneutralitet, icke-diskri- minering och transparens vad gäller bl.a. tillhandahållande av till- träde till infrastruktur, anläggningar för tjänster och tjänster. Därutöver finns regler som syftar till att förhindra kors- subventionering. Denna del av marknadstillsynen regleras i järn- vägslagen.16 Regler om krav på bl.a. järnvägsnätsbeskrivning, frister för ansökan om tåglägen, kapacitetstilldelning, avgiftssättning och trafikeringsavtal, är samtliga uttryck för kommissionens vilja att säkerställa välfungerande marknadsförutsättningar och förhindra illojalt beteende. Regleringen är en blandning av offentlig och civilrätt, och trafikeringsavtalet har ansetts vara ett förvaltnings- rättsligt avtal värt en egen avhandling.17 I de flesta medlemsstater har järnvägen varit dominerad av en aktör som haft kontroll över s.k. väsentliga funktioner (essential functions). En del i marknadstillsynen är att följa kraven vad gäller kapaci- tetstilldelning, som bl.a. syftar till att skapa balans mellan infra- strukturförvaltaren och järnvägsföretagens behov av banan, och mellan tider för underhållsarbeten och tider för trafik. I mitt del- betänkande på anläggningen lyfte jag frågan om beslut att införa servicefönster var förenliga med kraven i detta avseende. Marknadstillsynen inom kollektivtrafikområdet grundar sig på kollektivtrafiklagen18 och av förordningen framgår att Transport- styrelsen är tillsynsmyndighet.19 Tillsynen syftar till att säkerställa att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna tar fram trafikför- sörjningsprogram med angivet innehåll och att de lämnar uppgifter 168 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). 17Jakob Heidbrink, Det järnvägsrättsliga trafikeringsavtalet: ett förvaltningsrättsligt avtal. 185 kap. 1 § lag (2010:1065) om kollektivtrafik. 192 § förordning (2011:1126) om kollektivtrafik. Styrning, ansvarsfördelning och roller om sitt trafikutbud. Transportstyrelsen har tagit fram regler och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafikantinformation.20 Generellt handlar marknadstillsynen om att tillämpa och uttolka de skyldigheter som lagstiftningen ålägger verksamhetsutövare. Till- syn kan ske på Transportstyrelsens initiativ och utmynna i beslut som är generellt tillämpliga. En annan uppgift för Transportstyrelsen är att besluta vid tvister. Myndigheten har till uppgift att pröva om beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller en tjänsteleverantör överensstämmer med lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av den.21 Det gäller t.ex. beslut om trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning, avgifter eller tillträde till anläggningar för tjänster. Transportstyrelsens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Förfarandet ger ett järnvägsföretag eller annan sökande möjlighet att få en tvist med infrastrukturförvaltaren eller en tjänstetillhandahållare prövad. Transportstyrelsens uppgift är att tolka lagstiftningen och bedöma om de skyldigheter som lagstiftningen uppställer har följts. Transportstyrelsens beslut reglerar endast vad som gäller mellan parterna i den aktuella tvisten. Beslutet kan medföra att t.ex. villkor i järnvägsnätsbeskrivningen bedöms oförenliga med lagstiftningen och förutsätter att infrastrukturförvaltaren framåtriktat inte till- ämpar sådana villkor. Att infrastrukturförvaltaren verkligen efter- kommer beslutet kan därefter bli föremål för tillsyn. Uppgiften att övervaka marknaden framgår som nämnts av Transportstyrelsens instruktion.22 I den marknadsövervakande uppgiften kan även anses ingå att fånga upp signaler om icke önskvärt beteende och ställa frågor, påtala missförhållanden m.m. om konkurrenshämmande beteende, dvs. att vara ”vakthund”. 20Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:2) och allmänna råd om anmälningsskyldig- het och trafikantinformation. 218 kap. 9 § järnvägslagen. 228 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. Styrning, ansvarsfördelning och roller Denna uppgift som regulatorn fick redan från början är svår att fånga i regleringshänseende, eftersom den uttrycktes som en rätt att ”besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på dessa marknader.”23 Det är förmodligen anledningen till att kravet i samband med införandet av EU-regleringen inte återspeglades i järnvägslagen. I propositionen 2003 angavs att ”Vad gäller tillsynsmyndighetens uppgift att övervaka järnvägs- marknaderna utöver vad som följer av lagen bör det ankomma på myndigheten att analysera och följa upp de problem som finns för en effektiv och sund konkurrens på marknaderna och beakta detta vid utfärdande av föreskrifter och tillståndsvillkor, göra Konkurrens- verket uppmärksamt på förhållandena och föreslå nödvändiga ändringar av lagstiftningen.”24 I SERA-direktivet uttrycks denna uppgift som att ”regleringsorganet ska ha befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster och det ska särskilt kontrollera … (vissa beslut fattade av infrastruktur- förvaltaren, järnvägsföretaget eller tjänstetillhandahållaren) på eget initiativ och i syfte att förhindra diskriminering ...” Jag kan konstatera att regleringen fortsatt inte är särskilt tydlig när det gäller vad befogenheten ska resultera i och den har inte gett något avtryck i den senaste ändringen av järnvägslagen. I instruktionen framgår att ”Transportstyrelsen ska utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen (2004:519) övervaka att marknaderna för järnvägs- tjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.”25 Vidare framgår av 12 § att Transportstyrelsen skasamråda med i konkurrens- frågor och anmäla missförhållanden till verket. Utöver detta innehåller marknadsövervakningen även uppgiften att följa och analysera utvecklingen på marknaden. Syftet med denna del av marknadsövervakningen är ytterst att ge återkoppling till kommissionen om antagna åtgärder och att tjäna som grund för kommissionens överväganden om behov av ny eller ändrad reglering.26 inrättade kommissionen en särskild grupp för över- vakningsbehoven, Rail Market Monitoring Scheme (RMMS), där 23Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv /12/EGom ändring av rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 150 f. 258 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 26Artikel 10 b (2) Direktiv /12/EG. SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller representerats av dåvarande och Järnvägs- styrelsen samt därefter av Transportstyrelsen. En bärande del i denna övervakning har varit regleringens effekt på marknaden. Rapporteringen utgör underlag för kommissionens överväganden om behov av ytterligare reglering av marknaden. Kommissionen rapporterar i sin tur en gång till och rådet om utvecklingen på järnvägsmarknaden och behovet av lagstiftning.27 Marknadsövervakningen omfattar tekniska och ekonomiska villkor samt marknadsutvecklingen inom EU. har kommissionen inhämtat uppgifter om marknads- utvecklingen inom järnvägssektorn genom enkäter. Svaren har publicerats i RMMS-rapporter och den femte rapporten kommer att publiceras 2016 och omfatta uppgifter . Den genom- förandeakt som antogs specificerar närmare vilka upp- gifter som medlemsstaterna ska lämna till kommissionen.28 Genomförandeakten grundar sig på artikel 15 i SERA-direktivet som gör uppgiftslämnandet obligatoriskt. kom- mer medlemsstaterna att skicka uppgifter till kommissionen avse- ende verksamheten . De uppgifter som omfattas rör tilldelning av kapacitet, avgifter, investering i infrastruktur, graden av marknadsöppning m.m. Marknadsövervakningen inom kollektivtrafikområdet syftar till att följa upp och utvärdera marknaden, bl.a. avseende transport- politisk måluppfyllelse och som underlag för fortsatta åtgärder inom kollektivtrafikområdet.29 Kollektivtrafikföretag och regionala kollektivtrafikmyndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för detta till Transportstyrelsen.30 Transportstyrelsen har inte använt sin föreskriftsrätt31 avseende uppgiftslämnande eftersom myndigheten ansett att den information som behövs för att följa marknaderna gått att få via andra källor. Även på nationell nivå finns intresse av återkoppling om hur införda regler påverkar marknaden. I grunden är därmed anledn- ingen till övervakningen delvis densamma. 27Artikel 15 direktiv /34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägs- område. (omarbetning). 28Kommissionens genomförandeförordning 2015/1100/EU om medlemsstaternas rap- porteringsskyldigheter inom ramen för övervakning av järnvägsmarknaden. 2009/10:200, Ny kollektivtrafiklag, s. 90. 304 kap. 3§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik. 314 kap. 4§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik. Styrning, ansvarsfördelning och roller Kommissionen kallar regelbundet regleringsmyndigheterna till möten för erfarenhetsutbyte och i syfte att harmonisera besluts- fattandet i EU. Detta samarbetsforum mellan regleringsmyndig- heter går under benämningen Regulatory Bodies (ENRRB). Till en början utgjorde en mindre arbetsgrupp, Regulatory Bodies Task Force, kommissionens stöd inför samarbetsforumets möten. Erfarenheten av marknadsöppning inom järnvägen var inledningsvis inte så stor och kommissionen behövde diskutera innehållet i regulatorns uppgifter och gränssnittet mot konkurrensrätten med medlemsstater som hade erfarenhet av konkurrens på järnvägsområdet. ingick i denna grupp till- sammans med bl.a. och . Samarbetet mellan regleringsmyndigheterna är nödvändigt eftersom regleringen ytterst syftar till att underlätta gränsöver- skridande trafik inom EU och varje regleringsmyndighet endast har möjlighet att fatta beslut inom sitt lands gränser. Vid dessa möten utbyts information om de beslut som fattats vid tvister men även information om marknadsövervakning och hur marknaden utvecklas. Utöver detta forum deltar Transportstyrelsen på frivillig grund i sammanslutningen (IRG-rail), som har sin förebild från gas- och telekommunikationsområdet. I IRG-rail ingår regleringsorgan från andra medlemsstater. Disk- ussionerna är här friare än vid de möten som kommissionen sammankallar. Syftet är dock övergripande detsamma, att utbyta erfarenheter ochgoda exempel regleringsmyndigheter emellan, men har även kommit att omfatta diskussioner om kommande EU- reglering inom marknadsområdet. Kommissionen ska enligt marknadsregleringen basera de tillämpningsföreskrifter som tas fram under SERA-direktivet på regleringsmyndigheternas erfaren- heter. IRG-rail har även utarbetat synpunktsdokument vid omarbetningen av järnvägspaketen. Det innebär att såväl ENRRB som IRG-rail har möjlighet att göra och gör inspel i pågående regelutveckling. Styrning, ansvarsfördelning och roller Transportstyrelsen och rollen som marknadsövervakare Statskontoret har granskat Transportstyrelsen och dess roll som marknadsövervakare och identifierat ett antal oklarheter.32 Det konstateras i Statskontorets rapport att en fungerande marknads- övervakning bygger på att signaler fångas upp från företag och aktörer om problem som försämrar marknadernas funktionssätt. Förutsättningen att fånga upp signaler är att myndigheten har en fungerande kommunikation med transportbranschen. Marknads- övervakningen anses vara ett ”mjukt” styrmedel utan sanktions- möjligheter. Statskontoret anser att en del av kritiken mot Trans- portstyrelsen beror på att myndigheten inte lyckats kommunicera vad uppgiften marknadsövervakning innebär och att det internt i myndigheten finns olika uppfattningar om detta. I rapporten lyfter Statskontoret t.ex. svårigheten att på Transportstyrelsens webb- plats få sammanhängande och entydig information om marknads- övervakningen. I rapporten framgår vidare bl.a. att inom finns uppfattningen att Transportstyrelsen behöver bli mer proaktiv genom att i högre grad själv identifiera och driva frågor samt utarbeta konkreta förbättringsförslag. Där framgår också att Transportstyrelsen å sin sida anser att regeringen i högre grad borde signalera om och när det finns frågor eller marknader som särskilt bör belysas. Jag ställer mig något undrande till denna inställning. Transportstyrelsen har uppgiften att hantera marknads- frågor inom järnvägsområdet, myndigheten är närmare verksam- hetsutövarna och marknaden än vad är och borde därför ha en bättre bild av vilka frågor som kan behöva belysas utifrån det bakomliggande syftet med regleringen. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på att experterna finns på myndig- heterna och att det är dessa som lyfter behov som de upptäcker till regeringen, i detta avseende bl.a. vad gäller fortsatt utveckling av marknadsregleringen. Det är naturligtvis även viktigt att myndigheten har kunskap och kännedom om innebörden i den reglering den är satt att bevaka och tillämpa. Att efterfråga att regeringen ska informera myndigheten om vad den ska göra 32 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? Uppföljning av och Transportstyrelsen, s. 61 ff. Styrning, ansvarsfördelning och roller förefaller som ett passivt förhållningssätt till de uppgifter myndig- heten ålagts att ansvara för. kan jag konstatera att regler- ingsorganets uppgift att på eget initiativ vidta åtgärder inte kan sägas framgå av järnvägslagen.