sou · H3B33 · 2015-02-13 00:00:00 — Även om inriktningen för polisens hundgrupper främst är en annan – narkotika, vapen, spårning, ordningsstörningar – skulle det leda till ökade kostnader om en annan myndighet behöver bygga upp en motsvarande organisation för att testa hundar. Polisens hundgrupper bör således testa hundarna även i fortsättningen, men då på uppdrag av den andra myndigheten och på den myndighetens bekostnad. Min slutsats blir därför att det inte längre bör vara polisens uppgift att besluta om en omhändertagen hund ska säljas, skänkas bort eller avlivas (12 §). ska därmed inte heller verkställa sådana beslut. ska inte besluta om hundförbud Ärenden om hundförbud är mycket ovanliga. förekom endast ett tiotal ärenden i hela landet. Jag ser fördelar med att en och samma myndighet handlägger samtliga förvaltningsärenden enligt tillsynslagen. Vid bedömningen av om ett hundförbud bör meddelas ska man exempelvis ta särskild hänsyn till om en hundägare vid upprepade tillfällen har varit föremål för förelägganden eller förbud enligt 8 § eller haft hand om en hund som omhändertagits med stöd av 11 §. Ärenden om hundförbud handläggs på i princip samma sätt som andra ärenden enligt tillsynslagen. De skiljer sig från andra ärenden enligt tillsynslagen främst på så sätt att hundförbud är en mer ingripande åtgärd mot den hundägare som brister i sin tillsyn. Då jag föreslår att polisen inte längre ska meddela förelägganden och förbud enligt 8 §, samt endast i vissa situationer, främst akuta, omhänderta hundar enligt 11 §, bör inte heller ha till uppgift att handlägga ärenden om hundförbud (15 §). En särskild fråga är hur den mottagande myndigheten ska få de sakuppgifter som krävs från bl.a. och domstolar för att kunna handlägga ärendena. Jag återkommer snart till detta. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter ska inte ta emot underrättelser från jakträttshavare Det är ytterst sällan som polisen tar emot underrättelser om att jakträttshavare har omhändertagit hundar som springer lösa i marker där det finns vilt. har endast en handfull sådana ärenden förekommit. Därmed har polisen i praktiken inte heller behövt omhänderta mer än enstaka hundar och bara i enstaka fall behövt ta ställning till om de ska säljas, skänkas bort eller avlivas. Detta talar för att polisen bör ha kvar uppgiften. Till skillnad från uppgiften att ta emot anmälningar om att någon har dödat en hund (14 §) kan det dock bli fråga om en ganska omständlig och för verksamhetsfrämmande hantering. Hunden ska transporteras och förvaras och senare säljas, skänkas bort eller avlivas. Till detta kommer också beslut om hur kostnaderna ska fördelas. Jag har tidigare föreslagit att liknande uppgifter enligt djurskyddslagen ska flyttas över till annan myndighet. Min uppfattning är att det även i detta fall saknas bärande skäl för att den här typen av uppgiften ska utföras av . Detta gäller även om det bara rör sig om enstaka ärenden i hela landet. Mitt förslag blir därför att polisen inte länge ska ta emot underrättelser om att en jakträttshavare omhändertagit hundar som springer lösa i marker där det finns vilt, omhänderta hunden om jakträttshavaren inte vill ta hand om den samt därefter besluta om hunden ska säljas, skänkas bort eller avlivas (17–18 §§). Berörda myndigheter ska hantera sina egna verkställighetskostnader och fakturera djurägaren Ägaren eller innehavaren av en hund som har omhändertagits med stöd av 11 eller 17 §§ ska betala de kostnader som omhändertagandet medfört. Om det finns särskilda skäl får dock i enskilda fall medge undantag från skyldigheten att betala kostnaden. Kostnaderna får förskotteras av allmänna medel. Om en omhändertagen hund har sålts genom försorg, får ta ut ersättning ur köpeskillingen för kostnaden för omhändertagandet och försäljningen (20 §). Mina förslag innebär att i betydligt färre fall än kommer att behöva förvara och transportera djur. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter och kostnaderna flyttas därmed över till den myndighet som tar över uppgifterna. Som jag pekat på tidigare bör kostnadsfrågorna handläggas av den myndighet som har förskotterat beloppen. Samma myndighet bör besluta hur kostnaden slutligt ska betalas och bevaka fordringarna på ägaren eller innehavaren av hunden. Mitt förslag blir därför att uppgiften att pröva om det finns särskilda skäl att frångå huvudregeln om kostnadsansvaret och uppgiften att bevaka fordringarna på hundägaren bör utföras av den myndighet som har förskotterat beloppen. Förslaget innebär i praktiken att en stor del av arbete med att administrera nytillkomna kostnader flyttas till över till en annan huvudman. Både och kan i vissa fall ha förskotterat kostnader av allmänna medel beträffande samma hund. Om en sådan hund säljs bör, av skäl som angetts i kapitel 4, i första hand få täckning för sina kostnader ur köpesumman. De flesta av uppgifter enligt tillsynslagen flyttas till länsstyrelserna Som framgått av det föregående innebär mina förslag att de flesta av uppgifter enligt tillsynslagen flyttas till länsstyrelserna. Mina överväganden utgår här från samma kriterier som när det gäller de föreslagna förändringarna av myndighetsuppgifterna i djurskyddslagen, nämligen att fördelningen av roller, ansvar och uppgifter i statsförvaltningen ska vara tydlig och hänga samman funktionellt. Kravet på kostnadseffektivitet innebär också att den myndighet som tar över uppgifterna i princip måste kunna göra arbetet lika bra eller bättre än utan att kostnaderna ökar. Inriktningen för en reform på området bör, så långt möjligt, vara att det statliga åtagandet på djurområdet samlas till en expertmyndighet. Länsstyrelserna bör få ett samlat ansvar för djuruppgifter När man tar ställning till utförarfrågan på djurområdet är det av stor betydelse att undersöka och bedöma vilka arbetsuppgifter det faktiskt är fråga om. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter De uppgifter som jag föreslår ska tas över av länsstyrelserna handlar om att handlägga förvaltningsärenden, dvs. att göra registerslagningar, kommunicera materialet och meddela förelägganden och förbud. Beslutsfattandet i ärenden enligt tillsynslagen har flera gemensamma drag med beslutsfattande enligt djurskyddslagen. Besluten enligt de båda lagarna grundar sig också på liknande underlag, nämligen iakttagelser som har gjorts av tjänstemän respektive, när det gäller tillsynslagen, polismän vid ingripanden. Den bedömning som länsstyrelserna ska göra enligt tillsynslagen går i praktiken ut på att identifiera vad som har hänt i en viss situation där en hund har varit inblandad och utifrån vissa bedömningsgrunder avgöra vilka förvaltningsrättsliga åtgärder detta sammantaget bör föranleda ur ett allmänt ordnings- och säkerhetsperspektiv. Som angetts i det föregående har länsstyrelserna uppgifter som i grunden avser tryggande av den allmänna ordningen och säkerheten när det gäller vilda djur. Av de allmänna råd som har utfärdat framgår att bedömningsgrunderna enligt tillsynslagen är konkreta, handfasta och situationsbundna (RPSFS 2009:1). Någon avgörande skillnad finns enligt min uppfattning inte mellan att exempelvis utifrån en tjänstemans eller enskilda personers iakttagelser konstatera att en hund är avmagrad, smutsig och saknar tillgång till mat och vatten, vilket har betydelse enligt djurskyddslagen, respektive att på ett liknande underlag konstatera att en hund, utan att vara kopplad och utan att ägaren försökt hindra den eller kalla den till sig, har fått springa lös på en lekplats och där gjort utfall mot barn, vilket har betydelse enligt tillsynslagen. För beslut enligt tillsynslagen krävs enligt min mening främst en generellt god förmåga att handlägga och fatta beslut i förvaltningsärenden samt kunskaper om djur och djurs beteende. Länsstyrelserna har såväl den beslutsförmåga som den djurkompetens som krävs. Länsstyrelserna ska också ta över den fortsatta verkställigheten av de hundar som polisen omhändertar och förvara hundarna som handläggningen pågår. Andra uppgifter är att sälja, skänka bort och låta avliva hundar samt att förskottera kostnader av allmänna medel och i övrigt administrera kostnader för omhändertagandet. Det viktigt att poängtera att inte måste utföra alla verkställighetsuppgifter själv. Den kapacitet som behövs för uppgifterna kan – precis som på djurskyddsområdet – uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter tillföras myndigheten av externa uppdragstagare. Myndighetens roll blir då mer administrativ och samordnande. Jag ser klara fördelar med att länsstyrelserna hanterar dessa ärenden. Länsstyrelserna är regionala förvaltningsmyndigheter och har omfattande och kvalificerade uppgifter på djurområdet. Jag anser att länsstyrelserna generellt sett bör ha bättre förutsättningar än att kunna möta de höga krav som enligt min mening bör ställas på en myndighet som ska ha till uppgift att bedöma om det i ett enskilt fall kan finnas brister i tillsynen över en hund och vid behov kunna fatta nödvändiga myndighetsbeslut. Länsstyrelserna har en god förmåga att handlägga förvaltningsärenden av olika slag. Till detta ska läggas att länsstyrelserna också har en samlad kompetens om djurs beteende och djurs behov som är högre än den inom . Vid den inspektion som genomfördes av (Inspektionsrapport 2009:8) konstaterades exempelvis att dessa ärenden vid de dåvarande länspolismyndigheterna hanterades av tjänstemän med stort engagemang, men som ibland saknade viss formell kompetens för att handlägga djurärenden. I samband med genomförandet av den nya polisorganisationen kan det dock antas att man har kommit tillrätta med vissa tidigare konstaterade brister, bl.a. när det gäller handläggningen av vissa slags förvaltningsärenden. Mina förslag innebär att länsstyrelserna blir ännu tydligare expertmyndigheter på djurområdet. Min bedömning är att uppgifterna i tillsynslagen har fler och starkare beröringspunkter med länsstyrelsernas verksamhet än vad de har med någon annan myndighets verksamhet. Det finns också ett mervärde i att samla huvudansvaret för statens uppgifter inte bara inom djurskydd utan även närliggande djurområden hos en myndighet. Eftersom länsstyrelserna har den förvaltningsrättsliga och sakliga kompetens som krävs framstår de som väl lämpade att ta över uppgifterna från . Hur ser utredningen på motargumenten i tidigare lagstiftningsarbeten? Som jag nämnt tidigare finns det också argument som talar mot att uppgifterna flyttas till länsstyrelserna. Dessa har bl.a. tagits upp i det lagstiftningsärende som föregick tillsynslagen (prop. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter s. 35 f. och 40 f.). Frågan är då om argumenten har sådan tyngd att bör ha kvar uppgifterna. Avgörande för att polismyndigheterna skulle besluta i frågor om hundförbud var att dessa också föreslogs få andra uppgifter på området, dvs. att meddela förelägganden om bl.a. munkorg och koppeltvång samt att besluta om hundar ska omhändertas. Jag delar bedömningen att förvaltningsärendena enligt tillsynslagen hänger samman och bör handläggas av en och samma myndighet. I annat fall skulle det t.ex. kunna uppstå en risk för att en myndighet som har till uppgift att besluta om hundförbud inte känner till om en annan myndighet har utfärdat förelägganden och förbud i frågor om koppeltvång. Mitt förslag bygger dock på att länsstyrelserna ska kunna meddela alla slags förvaltningsbeslut – även omhändertaganden – enligt tillsynslagen. ska också, främst i vissa akuta situationer, vid sidan av kunna omhänderta hundar. Liksom på djurskyddsområdet ställs det här krav på att länsstyrelserna och ser till att det finns en väl anpassad myndighetssamverkan och effektiva samarbetsformer på operativ nivå för att uppgifterna ska kunna utföras så effektivt som möjligt. Bland annat är det tydligt att efter samråd med länsstyrelserna bör se till att det finns tydliga riktlinjer för när och hur polismän i yttre tjänst ska underrätta om sådana omständigheter som kan komma att bedömas som brister i tillsynen över en hund. När tillsynslagen antogs betonade regeringen också att det inte fanns någon annan myndighet än polisen som hade den upparbetade organisation som behövs för att lagstiftningen skulle kunna fungera i praktiken. Utan att gå in på vad regeringen avsåg med att det fanns en ”upparbetad organisation” inom polisen, vill jag i detta sammanhang endast konstatera att det inte finns någon särskild organisation inom för utförande av uppgifter rörande djur. Det är bara i som det finns en särskild grupp för djurskydd (Djurskyddspolisen), men uppgifterna enligt tillsynslagen hanteras inte enbart av den gruppen. I övriga landet finns ingen särskild organisation för att hantera djurfrågor. De praktiska frågorna som uppkommer i djurärendena, t.ex. förvaring och transport av djur, hanteras i polisregionerna medan själva ärendehandläggningen utförs vid den centrala rättsavdelningen inom . I praktiken är det dessutom uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter så att hanteringen av djuren – nästan all förvaring, huvuddelen av transporterna, veterinärundersökning – utförs av externa uppdragstagare. Detta sker antingen med stöd av ett ramavtal eller liknande avtal eller, som på vissa håll i landet, med stöd av avtal som ingås i det enskilda fallet. tillgång till hundförare och besiktningsmän har däremot viss betydelse. Att polisens hundförare kan användas för att omhänderta och få kontroll över hundar i de allra mest krävande fallen kan ibland vara det enda alternativet. Mina förslag innebär inte någon förändring av detta. Det är alltså inte tal om att tjänstemän på egen hand ska behöva hantera den typen av situationer. Om det är det nödvändigt, ska biträda med hjälp (handräckning). Som jag tidigare anfört bör testningen av hundars mentala status även i fortsättningen genomföras hos hundgrupper, men då på uppdrag av en annan myndighet. Ett sista skäl som framförts är att polisen har tillgång till belastningsregistret och antas känna till om en gärningsman har använt hund som vapen vid brott, vilket är relevant vid prövningen av frågor om hundförbud. handläggs dock alla förvaltningsärenden vid en central funktion inom , Rättsavdelningen. Det är alltså ett stort avstånd mellan deras verksamhet och förundersökningsverksamheten i de olika polisregionerna. Det är därför långtifrån säkert att det finns någon lättillgänglig och allmänt spridd kunskap bland rättsavdelningens handläggare – eller, för den delen, i övrigt inom polisen – om personer som använder hundar som vapen vid genomförande av brott. Det är i stället en lämpligare ordning att i stället informerar om brottsmisstankar och andra omständigheter som kan läggas till grund för ingripanden enligt tillsynslagen. Det är reglerat i lag för vilka ändamål belastnings- och misstankeregistren får användas, se lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Handläggning enligt tillsynslagen hör inte till dessa ändamål. Att någon har använt en hund som vapen när han eller hon begått brott framgår inte heller av belastningsregistret, utan kräver att man tar del av domen. Att har tillgång till belastningsregistret är därför inte något som kan inverka på bedömningen. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter Sammantaget leder de skäl som framförts i tidigare lagstiftningsarbeten inte till att uppgifterna bör ligga kvar hos polisen. Hur ser utredningen på länsstyrelsernas motargument? Företrädare för länsstyrelserna har till utredningen framfört att man inte har något emot att ta över uppgifter enligt tillsynslagen. Detta förutsätter, liksom tidigare, att finansieringen kan ordnas och att en reform inte innebär att länsstyrelserna behöver ha beredskap för att hantera ärenden också utanför expeditionstid eller etablera en större geografisk närvaro i länen än vad man har . Länsstyrelsernas vilja att ta över uppgifter enligt tillsynslagen är dock på ett allmänt plan klart mindre än när det gäller uppgifter enligt djurskyddslagen. I tidigare remissyttranden över förslag har flera länsstyrelser befarat att uppgifterna kan kräva en polismans särskilda vålds- och tvångsbefogenheter. Det rör sig med andra ord om väsentligen samma invändningar som tidigare framförts mot att ta över uppgifter enligt djurskyddslagen. Mina förslag innebär att polisen ska ha kvar ansvaret att omhänderta hundar i alla akuta situationer. När beslutar att omhänderta hundar sker det antingen som en följd av att polisen i ett första, oftast akut, skede har beslutat att omhänderta en hund eller på eget initiativ och då på grundval av de uppgifter som myndigheten har tillgång till i ett ärende. Polisen kommer att vara skyldig att lämna den hjälp (handräckning) som krävs för att ska kunna verkställa sina beslut enligt tillsynslagen. Polisen kommer också, som nämnts, att svara för alla akuta omhändertaganden av hundar under jourtid. Länsstyrelserna behöver alltså inte bygga upp någon särskild beredskap för detta. De nya besluts- och verkställighetsuppgifter som jag föreslår att länsstyrelserna ska ta över från polisen innebär enligt min bedömning inte att länsstyrelserna kommer att behöva ha verksamhet på fler orter än . uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter Hur ska länsstyrelserna få det underlag som krävs? En fråga att ta ställning till är hur länsstyrelserna ska få den information som krävs för att fullgöra sina uppgifter enligt tillsynslagen. Lagen ställer inte krav på länsstyrelserna att ha en i förväg planerad ordinär tillsynsverksamhet som motsvarar den som bedrivs på djurskyddsområdet. Att ingripandena enligt lagen är händelsestyrda kommer inte att förändras om tar över uppgifterna. Något kontrollprogram av länens alla hundar krävs därför inte. En effektiv och ändamålsenlig tillämpning av tillsynslagen kommer alltså även i fortsättningen att bygga på att polisen lämnar de uppgifter som länsstyrelserna behöver för att meddela beslut. En sådan uppgiftsskyldighet bör utformas efter förebild av motsvarande regler på djurskyddsområdet (71 § djurskyddsförordningen). Sekretess hos hindrar inte att uppgifterna lämnas till , se 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Uppgifter kan i vissa fall också behöva lämnas av andra myndigheter än . Vid bedömningen av om ett hundförbud bör meddelas ska särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott där han eller hon har använt hund som vapen. Som redan nämnts är det långtifrån säkert att det finns någon lättillgänglig och allmänt spridd kunskap inom om vilka personer som har använt hund som vapen när man begått brott. Däremot framgår detta av domen i brottmålet. En domstol som dömer någon för ett sådant brott bör därför skicka en kopia av domen till . En annan fråga är då om det finns behov av regler som styr informationsutbytet mellan länsstyrelserna. Jag har inte kunnat se något sådant behov. Länsstyrelserna är självständiga myndigheter, vilket innebär att beslut som en länsstyrelse har meddelat t.ex. enligt 8 § tillsynslagen inte kommer till andra länsstyrelsers kännedom om man inte hämtar in uppgiften särskilt. Ingripandena och ärendehanteringen enligt tillsynslagen berör typiskt sett bara i det län där hundägaren är bosatt. Om hundägaren flyttar kan det dock tänkas att ett t.ex. förelägganden eller förbud enligt 8 § som meddelats av en länsstyrelse har betydelse om bristerna i tillsynen består och en annan länsstyrelse överväger åtgärder. I stället för ett nytt beslut om exempelvis koppeltvång eller munkorg uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter kan möjligen andra, mer ingripande, åtgärder komma i fråga. Vid bedömningen av om ett hundförbud bör meddelas ska ju särskilt beakta om den mot vilken förbudet avses gälla vid upprepade tillfällen har varit föremål för förelägganden eller förbud enligt 8 § eller har haft hand om hund som har omhändertagits enligt 11 §. ska se till att ärendena blir så utredda som deras beskaffenhet kräver. Detta följer av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser (RÅ 1992 not 234). Utredningsskyldigheten kan sträcka sig längre om det är en myndighet som tar initiativ till en åtgärd riktad mot den enskilde (, Förvaltningslagen med kommentarer, 2010, s. 82). Av de allmänna kraven på handläggningen av ett ärende följer också att ska beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs (7 § förvaltningslagen). Det är svårt att generellt ange hur långt utredningsskyldighet sträcker sig i dessa fall. Jag bedömer dock att de allmänna kraven på länsstyrelsernas ärendehandläggning är tillräckliga för att säkerställa att ärendet blir tillräckligt utrett och att alla nödvändiga uppgifter, även från andra länsstyrelser, hämtas in. Det finns därför inte något behov av specialreglering i tillsynslagen. Min bedömning är att informationsutbytet mellan länsstyrelserna varken kommer att bli enklare eller svårare än informationsutbytet inom . Beslut enligt tillsynslagen innehåller normalt sett inte några uppgifter som omfattas av sekretess. Det finns därför inte något behov av bestämmelser som bryter sekretessen för uppgifter som en länsstyrelse begär att få del av från en annan länsstyrelse för att fullgöra sin utredningsskyldighet vid handläggning av ärenden enligt tillsynslagen. Vad bör gälla i fråga om myndigheternas föreskriftsrätt? får meddela föreskrifter om utredning enligt 12 och 18 §§ tillsynslagen, dvs. om den utredning som ska finnas innan beslut fattas om en omhändertagen hund ska säljas, skänkas bort eller avlivas. Detta framgår av förordningen om tillsyn över hundar (11 §). har, med stöd av ett motsvarande uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter bemyndigande i äldre rätt, utfärdat föreskrifter och meddelat allmänna råd om tillämpningen av tillsynslagen (RPSFS 2009:1). De allmänna råden avser bl.a. frågor som ska prövas av länsstyrelserna. Enligt uppgift från pågår dock ett arbete med att se över föreskrifterna och de allmänna råden. Något behov av att ändra delegationsbestämmelserna och föreskriftsrätten i den del som berör har inte framkommit. får enligt 8 och 12 §§ samma förordning meddela föreskrifter om bl.a. avgift för registrering av hundar samt meddela vissa verkställighetsföreskrifter. Föreskriftsrätten berörs i den delen inte av förslagen till ny uppgiftsfördelning på området. Det finns därför inte något behov av att ändra delegationsbestämmelserna. I de delar som berör länsstyrelserna torde det främst finnas behov av enhetliga handläggningsrutiner, bedömningsgrunder och liknande, jfr de allmänna råden i RPSFS 2009:1. Om det uppkommer behov av föreskrifter för länsstyrelsernas del måste det ske i förordningsform, eftersom de självständiga länsstyrelserna lyder direkt under regeringen. 6Polismyndighetens uppgifter på jaktområdet Vår bedömning: bör ha kvar sina uppgifter på jaktområdet. hanterar djur i flera situationer med anknytning till jakt och viltvård. I detta kapitel tar vi ställning till om dessa bör flyttas till någon annan myndighet. Vilka är uppgifter på jaktområdet? Regler om uppgifter på jaktområdet finns främst i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). Uppgifterna består i följande: –låta avliva vilt som orsakar skada eller är farligt för människor (9 § jaktlagen), –låta avliva eller fånga moderslösa årsungar av vissa arter (30 § jaktförordningen), –ta emot underrättelser om viltolyckor med motorfordon och vidta åtgärder för att djuret ska kunna spåras upp och avlivas (26 a § jaktlagen, 40 § jaktförordningen), –ta emot underrättelser om jaktskadat eller dött vilt av vissa arter (28 § jaktlagen, 36 § jaktförordningen), samt –svara för organisation och samordning av verksamheten för eftersök av trafikskadat vilt (14 § förordningen [2014:1102] med instruktion för ). Av föreskrifter och allmänna råd om jakt och statens vilt (NFS 2002:18) följer att – mer i detalj – ska utföra följande arbetsuppgifter med anknytning till trafikskadat vilt: