sou · H3B393 · 2015-11-03 00:00:00 — till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt Slutbetänkande av Utredningen för översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att se över den ersättning som kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund får för s.k. dold mer- värdesskatt vid upphandling av eller bidragsgivning till verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg, utbildning och vid hyra av lokaler för vissa boendeformer. beslutades att vissa frågor som avser ersättning för dold mervärdesskatt vid upphand- ling av ambulansflygverksamhet skulle redovisas . Genom beslut förlängdes tiden för detta deluppdrag till . förordnades kammarrättsrådet tillika vice ordföranden som särskild utredare. Som experter i utredningen för- ordnades departementssekreteraren , Finans- departementet, ämnesrådet , Utbildningsdeparte- mentet, departementssekreteraren , Finans- departementet, kanslirådet , Näringsdeparte- mentet, skatteexperten , Kommuner och Landsting, enhetschefen (numera avdelningschefen) , , docenten , Ekonomihögskolan i , mervärdesskatteexperten , , och rättsakkunniga , . Rättssakkunniga , , förordnades från . Som utredningens sekreterare anställdes departementssekre- teraren (tidigare ) och justitiesekreteraren . Ekonomen anställdes som utredningssekreterare den har varit föräldraledig från till . Utredningen lämnade delbetänkandet Ersättning för s.k. dold mervärdesskatt vid upphandling av luftburen ambulanssjukvård . Utredningen överlämnar nu sitt slutbetänkande, Översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt. 1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och Utredningens uppdrag och arbete ............................... 3.1Kommuners befogenhet att överlämna verksamhet till en juridisk person eller en enskild individ............................. Upphandling av offentliga tjänster samt bidragsgivning...... Lagen om offentlig upphandling, ................. Lagen om valfrihetssystem, LOV........................... Kommuner och mervärdesskatt............................................. Tillämpningsområdet för mervärdesskatt.............. Ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner............... gällande lag och förordning om ersättning för viss mervärdesskatt ........................................... Allmänt om hälso- och sjukvård............................................ Mervärdesskatt och sjukvård ................................................. Från skatteplikt undantagen sjukvård.................... Vissa tillhandahållanden omfattas inte av Ersättning för dold mervärdesskatt ....................... Aktörer på marknaden ........................................................... Beräkning av ingående skatt................................................... Beräkning av ingående skatt för Beräkning av ingående skatt för varje Specialiserad somatisk vård .................................... Specialiserad psykiatrisk vård ................................. Ambulans- och sjuktransporter ............................. Kostnader för laboratorie- och Allmänt om tandvård ............................................................. Mervärdesskatt och tandvård................................................. Från skatteplikt undantagen tandvård ................... 5.2.2Vissa tillhandahållanden omfattas inte av Ersättning för dold mervärdesskatt........................ Aktörer på marknaden............................................................ Beräkning av ingående skatt................................................... Beräkning av ingående skatt för tandvården.......... Allmänt om social omsorg ..................................................... 6.1.3Lagen om stöd och service till vissa 6.2 Mervärdesskatt och social omsorg......................................... 6.2.1Social omsorg som omfattas av undantag från Ersättning för dold mervärdesskatt........................ Aktörer på marknaden............................................................ Beräkning av ingående skatt................................................... 6.4.2Beräkning av ingående skatt för området social omsorg totalt ................................................. 6.4.3Beräkning av ingående skatt för varje 6.4.5Insatser till personer med Individ- och familjeomsorg................................... Utbildning inom skolväsendet................................... Allmänt om utbildning inom skolväsendet......................... 7.2Särskilt om bidrag och entreprenad avseende utbildning 7.3 Mervärdesskatt och utbildning ............................................ Från skatteplikt undantagen utbildning .............. 7.3.2Vissa tillhandahållanden omfattas inte av Ersättning för dold mervärdesskatt ..................... Aktörer på marknaden ......................................................... Beräkning av ingående skatt................................................. 7.5.2Beräkning av ingående skatt för Beräkning av ingående skatt per delområde ........ 7.5.5Verksamhet inom grundskola, förskoleklass, fritidshem och grundsärskola............................... Gymnasieskolor och gymnasiesärskolor ............. Sammantagna beräkningar av ingående skatt och avvikelser från nuvarande schablonnivå...................... Genomsnittlig andel ingående skatt per huvudområde ..... Genomsnittlig andel ingående skatt per delområde ........... 8.3Genomsnittlig andel ingående skatt vid ansökan enligt den s.k. 18/5-regeln .............................................................. 8.4 Avvikelser från nuvarande schablonnivå............................. Metod för beräkning av ingående skatt....................... Schabloner i beräkningarna................................... vid beräkningarna använda skattesatser ............... Beräkning i flera steg............................................. Urval och svarsfrekvens kommunenkät............... Urval och viktning vid beräkning......................... Risk för avvikelser ................................................. 9.3.2Kostnadsgrupper och skattesatser som använts vid beräkningarna..................................... Urval och svarsfrekvens landstingsenkät ............. Beräkning i flera steg............................................. Risk för avvikelser ................................................. 9.4 Privata aktörer....................................................................... 9.4.4Beräkning utifrån privata utförares Urval och svarsfrekvens privata utförare ............. Interna köp inom koncerner................................. Risk för avvikelser ................................................. Skillnader mellan offentlig och privat verksamhet ............. Resultat av beräkningarna .................................................... Ersättning för lokalkostnad och hyra vid vissa När kan kommuner ansöka om ersättning enligt 18/5- regeln respektive 18-regeln? Bestämmelser i om uthyrning av fastighet................... 10.2.3 Skattepliktig fastighetsuthyrning och frivillig 10.3Vad innebär avseende fastighetsuthyrning m.m. för kommuner och privata utförare i förhållande till LEMK?........................................ 10.3.1 … när kommunen hyr lokal för vissa boendeformer (18-regeln) .................................... 10.3.2 … när kommunen upphandlar eller ger bidrag till privata utförare som hyr eller äger lokalen (18/5-regeln) ......................................................... Ansökan enligt 18/5-regeln i förhållande till Tillämpning av 18/5-regeln.................................................. 10.5.1 Synpunkter från kommuner och .... 10.5.2 Kostnadsstruktur och ansökan enligt 18/5- Ersättning enligt 18-regeln .................................................. Utbetald ersättning enligt 18-regeln, 18/5-regeln och Utredningens beräkningar av andelen ingående skatt 11 Kompensationssystem i andra länder och bestämmelserna om statsstöd................................... Allmänt om offentligrättsliga organ och mervärdesskatt Pågående diskussion kring offentlig verksamhet och mervärdesskatt inom ramen för EU-samarbetet ................ De lösningar som diskuteras ................................................ Allmänt om kompensationssystem i andra länder.............. Särskilt om kompensation för mervärdesskatt i Slutsatser rörande kompensationssystem inom EU........... om statligt stöd.................................... När är en åtgärd att anse som statligt stöd? 11.8.1 Stödet ska ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel............................................ 11.8.2 Stödet ska gynna vissa företag eller viss 11.8.3 Stödet ska snedvrida eller hota att snedvrida 11.8.4 Stödet ska påverka handeln mellan Statsstöd och kompensation för mervärdesskatt................ 11.9.1 system för kompensation för Statsstöd och kompensation för dold mervärdesskatt ....... Utgångspunkter för utredningens överväganden och gällande kompensationssystem för dold Synpunkter på nu gällande system och framtida Kommuner och landsting ..................................... Reflektioner med avseende på gränsdragning mellan huvud- och delområden vid införande av fler 12.6.1 Kommuners och landstings redovisning och rapportering till räkenskapssammandraget.......... 12.6.2 Avtal med blandade huvud- och delområden...... 12.6.3 Definition av social omsorg och utbildning ........ Ersättning till kommuner för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt ................................. 12.7.2 Ersättning direkt till de privata utförarna för 12.7.4 Fördelar med ersättning till kommuner för de privata utförarnas faktiska kostnader för 12.7.5 Nackdelar med ersättning till kommuner för de privata utförarnas faktiska kostnader för Slutsatser och utgångspunkter för utredningens förslag Överväganden och förslag ......................................... 13.2Ska kompensation för dold mervärdesskatt ges med schablonersättning eller med ersättning baserad på de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående 13.3Ska schablonersättningens nivåer baseras på beräkning av kommunernas eller de privata utförarnas andel ingående skatt?...................................................................... 13.3.2Omständigheter som talar för och emot att utgå från beräkning av de privata utförarnas andel ingående skatt .............................................. 13.3.3 Omständigheter som talar för och emot att utgå från kommunernas andel ingående skatt ..... 13.4 Vilka hänsyn bör tas vid utformningen av ett system 13.5 I vilken utsträckning är det lämpligt att differentiera 13.5.2Differentierade schablonnivåer för olika delområden inom huvudområdena? En gemensam schablonnivå?................................. Förslag till nya ersättningsnivåer ......................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ Konsekvenser av att utredningens förslag genomförs........ 14.1.1Ekonomiska konsekvenser för stat och Konsekvenser för företag...................................... 14.1.4Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor Litteratur- och källförteckning ........................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:48........................................... Bilaga 2 Enkät till kommuner.................................................... Bilaga 3 Enkät till landsting ....................................................... Bilaga 4 Enkät till privata utförare............................................. Bilaga 5 Frågeformulär till kommuner...................................... Bilaga 6 Frågeformulär till landsting......................................... I verksamhet som är undantagen från mervärdesskatteplikt eller faller utanför tillämpningsområdet för mervärdesskattelagen (1994:200), ML, saknas som regel avdragsrätt för ingående skatt. Kommuner får emellertid med stöd av 2 § lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kom- munalförbund och samordningsförbund (förkortad LEMK) ersätt- ning för den ingående skatt som inte kan dras av eller återbetalas enligt ML. När en kommun upphandlar verksamhet från en privat utförare, för vilken verksamheten är undantagen från skatteplikt, blir den ingående skatten som inte kan dras av eller återbetalas enligt ML en kostnad för utföraren. Denna merkostnad utgör en del av kostnaderna som ska kompenseras vid bestämmandet av priset för upphandlingen, s.k. dold mervärdesskatt. Utredningens uppdrag är att se över den ersättning som kom- muner och landsting får för dold mervärdesskatt vid upphandling av eller vid bidragsgivning till verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg, utbildning och vid hyra av lokaler för vissa boende- former i enlighet med bestämmelserna i 5 § LEMK. Ersättningen för dold mervärdesskatt utgår enligt schablon och uppgår som huvudregel till av upphandlingskostnaden eller bidragsbeloppet (huvudregeln). Om det framgår att en viss andel av upphandlingskostnaden eller bidragsbeloppet avser lokal- kostnad kan ersättning ges för denna del och för resterande del (18/5-regeln). I de fall kommunen eller hyr lokaler för att användas som sådana boendeformer som anges i 5 kap. 5 § andra stycket och 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen, SoL, (2001:453) och 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, kan ersätt- ning ges av hyresbeloppet (18-regeln). Utredningen ska undersöka den ingående skattens andel av den totala kostnaden för verksamhet som bedrivs inom de olika huvud- områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. En analys ska göras av för- och nackdelar med en ersättning som baseras på de privata utförarnas faktiska kostnader för icke av- dragsgill ingående skatt samt av för- och nackdelar med en schablon- ersättning baserad på antingen kommunernas mervärdesskatte- kostnader för verksamhet i egen regi eller de privata utförarnas mervärdesskattekostnader. Utredningens arbete och metod för beräkning av andel ingående skatt Beräkningar med avseende på offentlig verksamhet har gjorts genom att använda offentliga uppgifter om ekonomisk statistik för kommuner respektive landsting, det s.k. räkenskapssammandraget. Uppgifterna har kompletterats med enkäter som skickats till ett urval av kommuner och landsting där det efterfrågats mer detalj- erade uppgifter. Beräkningar av ingående skatt hos privata utförare har gjorts utifrån inhämtade resultatrapporter och kompletterande informat- ion som de privata utförarna har fått lämna i en enkät. Möjligheten att dra generella slutsatser på grundval av beräkningarna av de privata utförarnas andel ingående skatt har begränsats inom vissa delområden p.g.a. alltför få enkätsvar. Även andra faktorer, t.ex. att de privata utförarna bedriver blandad verksamhet eller flera olika verksamheter samt olika koncernförhållanden, försvårar möjlig- heten att få fram ett beräkningsunderlag som kan ligga till grund för generella slutsatser. I stället har de värden som tagits fram för privata utförare fått indikera om den verksamhet som bedrivs av privata utförare skiljer sig i mervärdesskattehänseende från den verksamhet kommuner och landsting bedriver inom sjukvård, tand- vård, social omsorg och utbildning. Svarsfrekvensen för de enkäter utredningen har skickat ut för att kunna beräkna den ingående skattens andel av de totala kost- naderna har varit för kommunenkäten, för landstingsenkäten och för enkäten till privata utförare. För att kunna bedöma konsekvenserna av och få synpunkter på olika alternativa lösningar samt få en bättre bild av tillämpningen av nuvarande system har intervjuer genomförts med tjänstemän vid fem kommuner och tre landsting samt handläggare vid Skatte- verket. Vidare har en enkät med frågor rörande tillämpning av nuvarande system, konsekvenser och synpunkter avseende de olika, tänkbara alternativen för ersättning för dold mervärdesskatt skickats ut till ekonomicheferna vid 40 kommuner och 10 lands- ting. Svar har lämnats av sammanlagt 22 kommuner. Därutöver har utredningen haft kontakter med en referensgrupp med företrädare för de privata utförarna. Utredningen har även gjort en jämförelse mellan olika länders kompensationssystem och har då särskilt undersökt de system som innehåller regler om kompensation för dold mervärdesskatt i och i . Resultatet av beräkningarna visar att det finns en variation i andelen ingående skatt både mellan olika huvudområden och mellan olika delområden inom huvudområdena sjukvård, tandvård, social om- sorg och utbildning. Skillnaderna beror framför allt på kostnads- strukturen, t.ex. hur stor andel personalkostnad verksamheten har i förhållande till övriga kostnader. Det har också visat sig att det finns skillnader mellan olika kommuntyper. Den genomsnittliga andelen ingående skatt för de fyra huvudområdena sjukvård, tand- vård, social omsorg och utbildning tillsammans beräknas uppgå till av kommunernas totala kostnader inom respektive område. Beräknad andel ingående skatt inom huvudområdet sjukvård upp- går till för landstingen. Andelen ingående skatt bland landstingens delområden inom sjukvårdsområdet uppgår enligt utredningens beräkningar till för den specialiserade somatiska vården, för området ambulans/sjuktrans- porter, för primärvården och för den specialiserade psykiatriska vården. Beräknad andel ingående skatt inom tandvård uppgår till för landstingen. Inom huvudområdet social omsorg uppgår andelen beräknad ingående skatt till för kommunerna. Vad gäller andelen ingående skatt inom de olika delområdena inom social omsorg så beräknas LSS-området ha den lägsta andelen ingående skatt medan missbruksvården för vuxna har den högsta andelen . Däremellan ligger delområdena insatser till personer med funktionsnedsättning (ej LSS) , äldreomsorg och barn- och ungdomsvård . För utbildningsområdet visar utredningens beräkningar en andel ingående skatt på totalt för kommunerna. Inom respektive delområde uppgår den beräknade genomsnittliga andelen ingående skatt till för förskola, för grund- skola och för gymnasieskola. Delområden för vuxen- utbildning beräknas vara i nivå med gymnasieskolan. Den beräk- nade genomsnittliga andelen ingående skatt för gymnasiesärskolan på är i nivå med förskoleklassen på medan andelen för grundsärskola är något lägre, och fritids- hem . För att beräkna den andel ingående skatt som hänförs till lokaler och som utgör grund för den s.k. 18/5-regeln respektive 18-regeln har utredningen utgått från kommunala fastighetsbolag. Beräknad andel ingående skatt av hyresinkomsterna inklusive ingående skatt (dvs. marginalprocent) uppgår i snitt till hos de fastig- hetsbolag som studerats. Utredningen bedömer att resultaten av beräkningarna utgör ett tillräckligt underlag för att kunna dra slutsatser om andel ingående skatt i verksamhet inom såväl huvudområdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning, som delområden inom huvudom- rådena när verksamheten bedrivs av kommuner och landsting. För motsvarande verksamhet som bedrivs av privata utförare är under- laget emellertid alltför tunt för att resultaten ska kunna utgöra grund för annat än indikationer beträffande andel ingående skatt. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Dagens system med ersättning enligt schablon innebär ett förut- sägbart och administrativt enkelt system. Nackdelen är att schabloner har dålig träffsäkerhet och att de inte är flexibla vid förändringar. Nivån på den procentsats som ges enligt huvudregeln har varit densamma och baseras på en mervärdesskattesats på och ett antagande om att 30 pro- cent av aktörernas kostnader uppkommer på grund av inköp av mervärdesskattepliktiga varor och tjänster. Utredningen har efterfrågat synpunkter från de olika aktörer som berörs av och tillämpar kompensationssystemet med avseende på dels nu gällande system, dels tänkbara framtida alternativ till nu gällande system. Sådana alternativ är bl.a. att det införs fler schablonnivåer än eller ett system som baseras helt eller delvis på de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt. Uti- från synpunkterna kan slutsatsen dras att både kommuner och privata utförare i huvudsak är nöjda med befintligt system. Vad avser alternativa framtida kompensationssystem kan konstateras att ett system med flera schablonnivåer skulle öka den administrativa bördan och behovet av kontroll, som det kan finnas svårigheter med att separera olika delområden från varandra i de fall den privata utföraren tillhandahåller tjänster inom flera huvud- eller delområden. Ett system där kommunerna ersätts utifrån de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt skulle bl.a. inne- bära en hög administrativ börda för kommunerna vad gäller att inhämta och hantera underlag från de privata utförarna. Vad gäller gränsdragningen mellan olika verksamhetsområden konstaterar utredningen att det kan finnas problem med att defi- niera och separera olika verksamheter vid kommuner och lands- tings redovisning och rapportering till det s.k. räkenskapssamman- draget. En annan komplicerande faktor är att det förekommer avtal med privata utförare som omfattar olika typer av verksamhet där t.ex. social omsorg och sjukvård kan upphandlas i form av hemtjänst och hemsjukvård. Utredningen har analyserat för- och nackdelar med en ersätt- ning för de privata utförarnas faktiska ingående skatt i stället för schablonersättning. Under förutsättning att kommunen kan få ersättning för de privata utförarnas kostnader för ingående skatt bör systemet enligt utredningens uppfattning vara neutralt i mer- värdesskattehänseende eftersom kommunens ersättning i så fall bör motsvara den dolda mervärdesskatt som övervältras i priset från de privata utförarna. De slutsatser utredningen drar är dock att det i många fall inte är möjligt för kommunen att få ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt. Det kan vara svårt att beräkna ett korrekt underlag, t.ex. när den privata utföraren har kostnader som kan hänföras till flera olika verksamheter eller har flera uppdragsgivare. Det saknas vidare möjlighet till ersättning när de privata utförarna inte har debiterats ingående skatt för sina inköp, men har dolda mervärdesskattekostnader vid t.ex. lokalhyra och anlitande av underentreprenörer. kontroll kan vidare försvåras av att underlaget för kontroll av kommunernas ansökan finns hos de privata utförare som anlitas. Utredningens beräkningar indikerar att andelen ingående skatt generellt är lägre än nuvarande schablonnivå. Beräkningarna visar också att det finns en viss variation mellan olika huvudområden och delområden. Utredningen gör bedömningen att ersättning till kommuner för dold mervärdesskatt även fortsättningsvis bör ske med en schablon- ersättning och inte genom ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt. Vidare bör schablonersätt- ningens nivåer grundas på beräkningarna av kommunernas andel ingående skatt inom sjukvård, tandvård, social omsorg samt utbild- ning och inte på beräkningarna med avseende på de privata utförarnas andel ingående skatt. Enligt utredningens uppfattning bör en differentiering av schablonnivåer endast ske när detta är möjligt ur gränsdragnings- synpunkt och inte medför en alltför stor administrativ börda.