sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — De problem med bristen på oberoende utvärderingar som de båda utredningarna 2009/10:155. 2009/10:175, s. 98. om dels , dels miljömålen lyfter fram har inte resulterat i några förslag om en oberoende regelbunden samhälls- övergripande utvärdering av resultaten i miljömålssystemet. De uppföljningar och utvärderingar som ligger till grund för statsmakternas resultatbedömningar utvecklas och genomförs – på regeringens uppdrag – av de ansvariga miljömålsmyndigheterna själva. Samma myndigheter som genomför uppföljningarna och utvärderingarna har också till uppdrag att utveckla mål, strategier, styrmedel, genomföra och beställa forskning, betala ut bidrag m.m. för att miljömålen ska nås. Miljömålsmyndigheterna, med Natur- vårdsverket i spetsen, har ett komplicerat uppdrag inte endast i sitt genomförande av miljöpolitiken, utan även i uppföljningen och utvärderingen av den egna verksamheten samt vidhängande förslag till nya åtgärder. Ett exempel är regeringens uppdrag till att redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.46 Regeringen har gett ett detaljerat uppdrag om hur den fördjupade utvärderingen ska genomföras, vad den ska innehålla och hur den ska avgränsas. Uppdraget ska genomföras i samverkan med övriga myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet. I utvärderingsarbetet ska , enligt uppdraget, samverka med myndigheter som har ett ansvar för officiell statistik inom miljöområdet och berörda intres- seorganisationer ska ges möjligheter att delta i arbetet. Enligt uppdraget ska även lämna förslag till åtgärder som är centrala för arbetets utveckling. Enligt vår bedömning är det ett problem att det inte finns någon oberoende regelbunden samhällsövergripande utvärdering av miljö- målssystemets resultat. Vi menar att avsaknaden av en sådan utvärdering är en brist i regeringens underlag för bedömningar och beslut om det fortsatta arbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Vi menar därför att den uppgift som har , att redovisa en fördjupad utvärdering av resultaten i förhållande till generationsmålet och miljökvalitetsmålen, ska utgå 46 Regeringsbeslut , M2014/419/Mm, Uppdrag till att redovisa en fördjupad utvärdering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen 2015. I stället bör en ny uppgift att regelbundet genomföra en samhällsövergripande oberoende utvär- dering av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen läggas på en annan befintlig statlig myndighet som inte har en direkt uppgift i miljömålssystemet. Vi föreslår att regeringen ger uppgiften till Formas. Formas är en av myndig- heterna inom Miljö- och område vars uppgift är att främja och stödja grundforskning och behovsmotiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhälls- byggande. För Formas del skulle det handla om att ta hand om och utveckla en helt ny uppgift med en annan inriktning än den uppgift myndigheten har . Vårt förslag innebär att uppgiften ska avgränsas till att regelbundet genomföra en samhälls- övergripande utvärdering av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen utan att lämna förslag till åtgärder. Vi bedömer att Formas är en lämplig myndighet för uppgiften och att Formas torde ha goda möjligheter att skapa förutsättningar att genomföra en sådan verksamhet. Resultatet av utvärderingen ska överlämnas till regeringen som ett underlag för regeringens fortsatta analys och beredning av de åtgärder som regeringen anser behöver vidtas bland annat med utgångspunkt i utvärderingen. Regeringen bör på grundval av utvärderingen ta ställning till om – och i så fall av vem – åtgärdsförslag behöver tas fram. Möjliga aktörer kan då vara till exempel Miljömålsberedningen, , olika myndigheter, forskare, intresseorganisationer, branschorganisationer etc. Vi föreslår att uppgift att redovisa en fördjupad utvärdering av resultaten i förhållande till genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen, ska utgå ur instruktion. Vi föreslår att Formas får en ny uppgift som innebär att regelbundet genomföra och till regeringen redovisa resultatet av en samhällsövergripande utvärdering av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. 11.3Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led Vi föreslår att: Det som är inomstatliga bidrag mellan till exempel och länsstyrelserna i stället ska tilldelas respektive länsstyrelse i form av direkta anslag/anslags- poster. De inomstatliga bidragen betalas huvudsakligen ut från sakanslag. I den mån uppgifterna vid länsstyrelserna eller någon annan bidragsmottagande myndighet ska utföras med egen personal bör medlen föras upp på länsstyrelsernas/myndig- hetens förvaltningsanslag. Vi föreslår att: Sådana uppgifter som , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Strålsäkerhets- myndigheten, , Formas har och som innebär att betala ut beloppsbestämda statsbidrag till olika mottagare bör övergå till Kammarkollegiet. Enligt vårt uppdrag ska vi pröva förutsättningarna för en tydligare, effektivare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur och ett bättre resursutnyttjande för myndigheterna under Miljö- departementet. Myndighetsstrukturen bör i ökad grad underlätta regeringens styrning och utveckla förvaltningen. Vi ska ge förslag på hur regeringens styrning av berörda myndigheter och verksamheter kan utvecklas. Vår översyn ska även identifiera gränssnitt mellan myndigheterna under det tidigare Miljö- departementet och övriga statliga myndigheter som har ansvar inom miljöområdet. Eventuella verksamhetsöverlappningar som inte är ändamålsenliga ska beskrivas. Vi konstaterar att främst och Formas men även Havs- och vattenmyndigheten och i viss mån även Strål- skyddsmyndigheten, och Kemikalieinspektionen har regeringens uppdrag att betala ut avsevärda summor i bidrag . Som framgår av avsnitt 4 är skillnaden mellan Formas och de övriga miljömyndigheterna att det är Formas kärnuppdrag att fördela medel till forskning och verksamhet som hör samman med forskning. Bidragsutbetalningarna är av olika karaktär och bidrags- mottagarna är statliga myndigheter, kommuner och nationella och internationella privaträttsliga organisationer, andra länder, företag, enskilda personer, med flera. Delar av de inomstatliga bidragen ska av mottagaren användas för att mottagaren själv ska genomföra verksamhet och leverera resultat, andra delar av bidragen ska användas för att administrera och betala ut bidrag och statsbidrag till andra mottagare. Vår redovisning i avsnitt 6 av myndigheternas uppdrag i dessa frågor ger en översiktlig bild av omfattningen av dessa uppdrag. För att få en mer rättvisande bild av omfattningen av uppdragen måste vi dessutom studera de föreskrifter som inte bara anger reglerna för utbetalning utan även de utbetalande och mottagande myndigheternas och andra mottagares roller och uppgifter i dessa processer. Flera av föreskrifterna framgår i sin helhet av bilaga 3. Vi lämnar några exempel på sådana processer här nedan. Exempel 1 – Om arbete med anslaget 1:3 fördelar stora delar av anslaget till länsstyrelserna i form av inomstatliga bidrag. Det handlar alltså om en indirekt anslagsfinansiering av länsstyrelsernas verksamhet som läns- styrelserna bedriver inom ramen för sina uppgifter och anslagets ändamål. I resultatredovisningen i sin årsredovisning säger om sitt arbete med anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur att Vår prestation inom anslaget mäts i antalet fördelningsbeslut. En stor del av anslaget fördelas ut i form av bidrag till länsstyrelserna utifrån fördelningsnycklar som har sin utgångspunkt i respektive läns behov. Antalet beslut har minskat som en konsekvens av att vissa beslut per län, som tidigare fattats var för sig, numer slagits samman. Utöver länen är även kommuner, stiftelser och en lokal förvaltningsorgani- sation mottagare av medel ur anslaget. /---/Hanteringskostnaden har minskat något jämfört med beroende på att färre personer har arbetat med att fördela anslaget. har enligt årsredovisningen fördelat bidrags- utbetalningarna till respektive länsstyrelse på anslaget 1:3 på skötsel av skyddade områden, friluftsliv, lokala naturvårdsprojekt (, se exemplet nedan), investeringar i naturum, naturumsverksamhet, rovdjur, viltförvaltning, åtgärdsprogram för artbevarande och övrigt. Totalt fördelade från anslaget 2014. Det största beloppet på gick till skötsel av skyddade områden. Fördelning av anslag till skötsel av skyddade områden ska bidra till att dessa områden utvecklas och bevaras. Den största andelen av anslaget går till skötsel, förvaltning och restaurering av ängar och betesmarker där slåtter, avverkning och naturvårdsbränning är exempel på åtgärder. Anslaget går dock även till information om de skyddade områdena, exempelvis genom skyltning och webbinformation. Mottagare är framför allt länsstyrelserna, och den ideella före- ningen Laponiatjuottjudus.47 har beskrivit hur verket arbetar med för- delningen och administrationen av bidragsutbetalningarna från 1:3- anslaget till länsstyrelserna. Vi bedömer att detta är en omständlig, mycket detaljerad och kostsam process med många olika del- moment. egen kostnad för hanteringen av bidragen som betalas ut från anslaget 1:3 uppgick, enligt Natur- vårdsverkets årsredovisning 2014 till . Anslaget 1:3 Inomstatliga bidrag blir statsbidrag – Exemplet statsbidrag till lokala naturvårdsprojekt, Enligt ett av regeringens villkor till anslagsposten 2 – Kostnader för skötsel av skyddade områden, artbevarande, friluftsliv m.m. på anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur får anslagsposten användas för statsbidrag till kommunala och lokala naturvårdsåtgärder inom ramen för regeringens satsning på lokal och naturvård. Åtgärderna regleras i förordningen om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt.48 får även användas för visst arbete vid länsstyrelserna med samma ändamål. Enligt Natur- vårdsverkets årsredovisning beviljades stöd till 198 projekt och fördelade totalt till länsstyrelserna för projekt och administration av dessa projekt. 47Naturvårdsverkets årsredovisning 2014. 48Förordningen (2003:598) om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt. Förordningen framgår i sin helhet i bilaga 3. Enligt förordningen får, i mån av tillgång på medel, statliga bidrag ges till kommuner för åtgärder i naturvårdsprojekt som bidrar till att nå det generationsmål för miljöarbetet och de miljö- kvalitetsmål som har fastställt. I förordningen reglerar regeringen i detalj vad bidragen får användas till och admi- nistrationen av bidragen. Av förordningen framgår även att frågor om bidrag enligt förordningen prövas och beslutas av i det län där projektet huvudsakligen ska genomföras och att beslut enligt förordningen inte får överklagas. Detta exempel belyser dels det faktum att många inomstatliga bidrag i nästa utbetalningssteg blir ett statsbidrag. Exemplet visar också att även om det är som beslutar om utbetalningen av bidraget till kommunala och lokala naturvårdsprojekt så är det som inför regeringen är ansvarigt för anslaget. Exempel 2 – Om arbete med anslaget 1:4 Om sitt arbete med den verksamhets som finansieras med anslaget 1:4 Sanering av förorenade åtgärder skriver i resultatredovisning att ansvarar för den nationella samordningen och priori- teringen i efterbehandlingsarbetet. Vi ansvarar också för admini- stration, uppföljning och utvärdering av anslaget för sanering och återställning av förorenade områden. Vår prestation mäts som antal beslut om åtgärder. har vi fattat 40 beslut om medel till 31 nya och till nio fördyrade saneringar. Vi har därtill beslutat om att återta oförbrukade medel för 15 projekt från länsstyrelserna, för att fördela dessa till andra projekt. Vi har godkänt sju slutrapporter som avslut på åtgärdsprojekt. Vår prestation 2014 är något högre än . Hanteringskostnaden har också ökat jämfört med . fattade vi beslut om en nationell plan för efter- behandlingsarbetet. Genom en effektiv administration av anslaget säkerställer vi att de viktigaste områdena saneras först och med de mest effektiva metoderna. När ett förorenat område är riskklassat och prioriterat av kan ansöka om bidrag för undersökning av området. beslutar om medel för undersökningen, för vissa objekt i flera steg. I nästa skede kan ansöka om bidrag till åtgärder. När dessa är avslutade och en uppföljning av effekterna gjorts skriver en slutrapport som skickas till för godkännande. slutrapport ses objektet som avslutat. fortsätter efterkontrollen av att åtgärden fått önskad effekt . Anslaget för efterbehandling ska täcka både riskklassningar, utred- ningar inför åtgärder och själva åtgärderna. Det ska också stärka läns- styrelsernas tillsyn över förorenade områden.49 Enligt årsredovisning var omfattningen på anslaget 2014. Av detta belopp fördelade varav gick till åtgärder. hanteringskostnad för detta anslag uppgick till . Anslaget 1:4 Exemplet bidrag enligt förordningen om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande Enligt sin instruktion ska inom sitt ansvars- område särskilt ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande.50 Förordningen innehåller bestämmelser om att avhjälpa förore- ningsskador som avses i 10 kap. som behandlar verksamheter som orsakar miljöskador. Enligt förordningen får statsbidrag ges till föroreningsskada som genom förorening av ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en anlägg- ning kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt förordningen ska upprätta en nationell plan för avhjälpande av föroreningsskador. Planen ska vara utgångspunkten vid prövning av bidragsansökningarna enligt förordningen. ska även lämna en lägesbeskrivning av arbetet med att avhjälpa sådana föroreningsskador som avses i 10 kap. . Naturvårds- verket ska dessutom rapportera till Europeiska kommis- sionen om det statsbidrag som lämnas i enlighet med denna förordning. I förordningen reglerar regeringen bestämmelserna om 49Naturvårdsverkets årsredovisning , s. 94. 502 § 14 punkten förordningen (2013:989) med instruktion för . bidrag och utförligt förfarandet i bidragsärenden, beslut och utbetalning av bidrag, återbetalning och överklagande. Enligt förordningen ska ansöka om bidrag hos . betalar ut bidraget till läns- styrelsen. får besluta att överlämna bidraget till en kommun eller till en annan myndighet som är huvudman för avhjälpandet. Den som har tagit emot bidraget ska redovisa för om hur bidraget har använts och lämna en slutlig redovisning av utförda utredningar eller åtgärder. får besluta att kräva tillbaka bidrag från om bidrags- beslutet har grundats på oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller om villkor för bidraget inte har följts och avvikelsen inte är av mindre betydelse. skriver i sin resultatredovisning att ansvarar för den nationella samordningen och priori- teringen i efterbehandlingsarbetet. Vi ansvarar också för admini- stration, uppföljning och utvärdering av anslaget för sanering och återställning av förorenade områden. Vår prestation mäts som antal beslut om åtgärder. har vi fattat 40 beslut om medel till 31 nya och till nio fördyrade saneringar. Vi har därtill beslutat om att återta oförbrukade medel för 15 projekt från länsstyrelserna, för att fördela dessa till andra projekt. Vi har godkänt sju slutrapporter som avslut på åtgärdsprojekt. Vår prestation 2014 är något högre än . Hanteringskostnaden har också ökat jämfört med . fattade vi beslut om en nationell plan för efter- behandlingsarbetet. Genom en effektiv administration av anslaget säkerställer vi att de viktigaste områdena saneras först och med de mest effektiva metoderna. När ett förorenat område är riskklassat och prioriterat av kan ansöka om bidrag för undersökning av området. beslutar om medel för undersökningen, för vissa objekt i flera steg. I nästa skede kan läns- styrelsen ansöka om bidrag till åtgärder. När dessa är avslutade och en uppföljning av effekterna gjorts skriver en slutrapport som skickas till för godkännande. Efter godkänd slutrapport ses objektet som avslutat. fortsätter efterkontrollen av att åtgärden fått önskad effekt . Anslaget för efterbehandling ska täcka både riskklassningar, utred- ningar inför åtgärder och själva åtgärderna. Det ska också stärka läns- styrelsernas tillsyn över förorenade områden.51 51 årsredovisning , s. 94. Som framgår av citatet ovan är beslut om utbetalning av bidrag till länsstyrelserna – efter ansökan – en process i flera steg. Exempel 3 – Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid – Anslaget 13:4 Stöd till friluftsorganisationer Regeringen tilldelar 2015 dispositionsrätten till en anslagspost på ramanslaget 13:4 Stöd till friluftsorganisationer inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. I regleringsbrevet uppgick beloppet på anslaget till . Regeringens villkor till anslagsposten är att anslagsmedlen ska användas för statsbidrag till föreningen . har överlämnat vissa förvaltningsuppgifter till föreningen I detta fall handlar det om att Svenskt Friluftsliv prövar frågor om bidrag till friluftsorganisa- tioner med stöd av förordningen om statsbidrag till frilufts- organisationer.53 I förordningen har regeringen preciserat stats- bidragets syfte, definitioner, kraven på en organisation som söker bidrag, ansökan om bidrag, beslut om bidrag, revision, åter- betalning och återkrav, förvaltningslagens tillämpning samt att de beslut som fattas med stöd av förordningen inte får överklagas. Enligt förordningen ska Svenskt Friluftsliv i sin årsredovisning göra en samlad redovisning av vilka organisationer som har fått bidrag, med vilka belopp och för vilka ändamål. ska i sin tur lämna en sammanfattande redogörelse till regeringen för vad bidragen har använts till och en bedömning av i vilken utsträckning som ändamålen med bidragen har nåtts. Enligt förordningen ska dessutom – om det är möjligt – till regeringen lämna en bedömning av de samlade bidragens effekter i förhållande till syftet med bidragen. 52Lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen . 53Förordningen (2010:2008) om statsbidrag till friluftsorganisationer. Exempel 4 – statsbidrag som betalas av Formas Ett annat exempel är regeringens uppdrag i regleringsbrevet till Formas att ur anslaget 2:2 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Forskning, betala ut förut- bestämda belopp till olika privaträttsliga forskningsinstitut. Exempel på sådana bidragsmottagare är och Stiftelsen forskning vid IVL . 11.3.1Finansiell styrning för ett effektivare miljöarbete Budgetlagen reglerar i första hand regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. I budgetlagens första kapitel har slagit fast att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.54 I myndig- hetsförordningen som gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen slår regeringen fast att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.55 Den finansiella styrningen är en central del av regeringens myndighetsstyrning. Genom den finansiella styrningen fastställer statsmakterna de ekonomiska ramarna för en verksamhets resursförbrukning och därmed ambitionsnivån för det statliga åtagandet. Regeringens finansiella styrning av myndigheterna är bland annat tilldelning av anslag/anslagsposter, tillgång till anslags- sparande och anslagskredit, skriftliga villkor för anslag/anslags- poster, dispositionsrätt till avgiftsinkomster, regler och villkor för avgifter, låneramar och kreditramar. Regeringens finansiella myndighetsstyrning är också avgörande för myndigheternas handlingsfrihet och möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet effektivt . Enligt vår bedömning medför regeringens finansiella styrning enligt den modell med inomstatliga bidrag som regeringen nu 54Budgetlagen (2011:203). 553 § myndighetsförordningen (2007:515). tillämpar inom miljöpolitiken att statliga medel inte används effektivt och med god hushållning. Vi bedömer inte heller att administration, utbetalning, kontroll, redovisning m.m. av bidrag – inomstatliga bidrag och statsbidrag – är en av miljömyndigheternas kärnuppgifter. Förutom administrationen av själva bidragsutbetalningen, ofta i flera led, och relationen till bidragsmottagaren tillkommer även en omfattande administration av själva bidragshanteringen för den utbetalande myndighet som har tilldelats dispositionsrätten till det anslag/anslagspost som finansierar bidraget. Främst länsstyrelserna men även andra myndigheter tar emot stora inomstatliga bidrag från och Havs- och vattenmyndigheten . För länsstyrelserna innebär det i vissa fall att de måste invänta exempelvis beslut innan de kan betala ut ett statsbidrag och i andra fall att bidrags- utbetalningarna som ska finansiera verksamhet hos länsstyrelserna kommer först en bit in på det budgetår som verksamheten ska genomföras. Enligt vad vi erfarit händer det att länsstyrelserna får vänta på bidragsbeslutet. Om länsstyrelserna inte hinner genomföra verksamheten och därmed använda hela bidragsutbetalningen under budgetåret, ska kvarvarande bidrag betalas tillbaks till den utbetalande myndigheten . Detta skapar inte några goda förutsättningar för länsstyrelserna att kunna genomföra sina uppdrag på ett effektivt sätt. Flera medarbetare vid länsstyrelserna har beskrivit läns- styrelsens möjligheter att använda de inomstatliga bidragen på ett effektivt sätt ungefär så här Administrationen kring rekvisitioner, uppföljningar och utvärdering tar betydande del av den tid som vi istället skulle vilka ägna uppdraget. Att finansieringen är ettårig skapar dessutom arbetsrättsliga problem med många projektanställda medarbetare. Projektanställda i fleråriga projekt orsakar kompetenstapp och en otrygghet vilket bidrar till en hög omsättningen av kompetent personal inom vissa sakområden. Detta leder i sin tur till svårigheter att skapa jämnt arbetsflöde och uppvisa resultat. Vi anser att regeringen behöver ändra den finansiella myndighets- styrningen av , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, , , Formas och länsstyrelserna för att minska omfattningen av den inom- statliga bidragsfinanseringen och därmed ge myndigheterna förutsättningar att bedriva en effektivare verksamhet. Vi föreslår att det som är inomstatliga bidrag mellan till exempel och länsstyrelserna i stället ska tilldelas respektive länsstyrelse i form av direkta anslag/anslagsposter. De inomstatliga bidragen betalas huvudsakligen ut från sakanslag. I den mån uppgifterna vid länsstyrelserna eller någon annan bidragsmottagande myndighet ska utföras med egen personal bör medlen föras upp på länsstyrelsernas/myndighetens förvaltnings- anslag. Vi föreslår att sådana uppgifter som , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Strålsäkerhets- myndigheten, , Formas har och som innebär att betala ut beloppsbestämda statsbidrag till olika mottagare bör övergå till Kammarkollegiet vars kärnverksamhet består av bland annat sådana uppgifter. 11.4En ny myndighet för tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning Vi föreslår att: En ny myndighet inrättas med huvuduppgift att bevilja tillstånd enligt kapitlen 9, 11, 13–15 i . Myndigheten ska också bedriva tillsyn inom dessa områden samt svara för tillsynsvägledning till kommunerna. Ansvaret för dessa uppgifter ligger hos , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och läns- styrelserna, men flyttas genom vårt förslag till den nya myndigheten. Vi föreslår att: Möjligheterna för , Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i