sou · H3B325 · 2015-03-18 00:00:00 — Det är t.ex. en väsentlig skillnad på vilket underlag som är nödvändigt för att kunna bedöma lämplighet att få del av säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter på t.ex. skyddsnivån kvalificerat hemlig jämfört med underlag för att kunna ges tillträde till förhål- landevis mindre känsliga säkerhetsområden vid ett skyddsobjekt. Om det redan av vad som kommit fram vid grundutredningen står klart att den som prövningen avser inte är lämplig för att delta i den säkerhetskänsliga verksamheten, ska självfallet inte någon registerkontroll göras. Det finns anledning att förtydliga detta förhållande i de närmare bestämmelserna om säkerhetsprövning i den till lagen hörande förordningen. Som vi har betonat tidigare är det angeläget att säkerhetsprövning ses som en process som också pågår som en person har sin anställning eller sitt uppdrag snarare än ett i tiden avgränsat moment. handlar det om att skaffa sig en genom t.ex. regelbundna kontakter och uppföljningssamtal för- djupad personkännedom för att kunna fånga upp t.ex. upplevt missnöje med arbetssituationen, kontaktförsök från främmande makt och liknande som kan påverka risk och mottaglighet för utpressning eller omständigheter som tyder på att personen är i riskzonen vad gäller olika former av missbruk. Vid uppföljning av säkerhetsprövningen kan det finnas anledning att lägga särskild vikt vid den avslutande fasen av anställningen och även vid tillfällen som innebär större förändringar av arbetsuppgifterna. Erfarenheter visar att missnöje inte sällan kan vara ett motiv för att lämna information till främmande makt. Det kan också vara av värde att uppmana den som avslutar sin anställning att höra av sig till arbetsgivaren, om den tidigare anställde t.ex. utsätts för försök att etablera kontakt. Genom ett tillägg i 11 § i den nuvarande säkerhetsskyddslagen har förtydligats att säkerhetsprövning får göras, inte bara innan anställningen påbörjas utan även under pågående anställning eller annat pågående deltagande i verksamheten. Den bestämmelsen fördes in i lagen för att tydliggöra att en säkerhetsprövning också kan göras efter påbörjandet av en anställning t.ex. om arbetsupp- gifterna förändras, om det blir fråga om arbete i en högre säkerhetsklass än tidigare eller för att uppdatera en tidigare pröv- ning.11 Tillägget har dock medfört en viss otydlighet i fråga om den kontinuerliga uppföljningen av säkerhetsprövning för vilken ett ska-krav bör finnas. Sammantaget ser vi behov av att arbeta om och vidareutveckla flera av de grundläggande bestämmelserna om säkerhetsprövning för att tydliggöra vad åtgärden innebär bl.a. i fråga om uppfölj- ningsansvar. Det innefattar även det förhållandet att register- kontrollen innebär en kontinuerlig bevakning av uppgifter som till- förs registren efter den inledande säkerhetsprövningen. Det bevak- ningsförfarandet medför också att det är viktigt att Säkerhets- 2005/06:137 Ändringar i säkerhetsskyddslagen m.m., s. 27 polisen får kännedom om när grund för att utföra kontrollen upphör, t.ex. vid avslutad anställning eller för det fall att den kontrollerade inte anställs. Det finns anledning att i den till lagen hörande förordningen ta in en bestämmelse om sådan anmälnings- skyldighet. 18.5Placering i säkerhetsklass vid hantering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter Förslag: Bestämmelserna om placering av anställningar i säkerhetsklass anpassas till förslaget om en övergång från skydd av hemliga uppgifter till skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter samt förslaget om att skyddsnivån för sådana upp- gifter ska bestämmas av uppgiftens informationssäkerhetsklass. Att den berörde får del av säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter som klassificerats som kvalificerat hemliga, hemliga eller konfidentiella ska i princip styra placeringen i säkerhetsklass. Om uppgifter på en högre skyddsnivå förekommer endast i mindre omfattning, ska dock anställningen placeras i nästa lägre klass. Två huvudsakliga grunder för placering i säkerhetsklass Ett grundläggande moment i nuvarande ordning för säkerhetspröv- ning är att befattningar där den som deltar i verksamheten får del av känsliga uppgifter i förväg identifieras och placeras i säkerhets- klass. Ordningen innebär att säkerhetsprövningen i fråga om de kvalificerade momenten registerkontroll och särskild personutred- ning ovillkorligen knyts till de krav som verksamheten eller befattningen ställer i det enskilda fallet. I förarbetena till säkerhets- skyddslagen framhålls att den ordning som innebär att man i förväg bestämt vilka verksamheter som är aktuella för kontroll och på vilken nivå denna ska ske ger en stadga och fasthet åt systemet. 12 Vi instämmer i den uppfattningen, och befattningar avseende säkerhetskänslig verksamhet bör därför även i fortsättningen 12 SOU 1994:149, s. 173. placeras i säkerhetsklass. Vi anser dessutom, vilket vi återkommer till i avsnitt 18.6, att den registerkontroll som görs med stöd av 14 § säkerhetsskyddslagen (skydd mot terrorism) ska inordnas i systemet med säkerhetsklassplacering. En sådan ordning kan i linje med vårt förslag i avsnitt 12.3 åstadkommas genom vidare kriterier för placering i säkerhetsklass. Placering i säkerhetsklass bör således göras inte enbart när det är fråga om ett deltagande i säkerhetskänslig verksamhet där den som deltar kan komma att få del av säkerhetsklassificerade uppgifter. Vi återkommer till övriga kriterier för placering i säkerhetsklass i det efterföljande avsnittet och behandlar nu först placering i säkerhetsklass i situationer där den som ska delta i säkerhetskänslig verksamhet får del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Övergången från hemliga uppgifter till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter Grunden för placering i säkerhetsklass är att den anställde (eller den som på annat sätt deltar i verksamheten) i olika stor omfattning får del av hemliga uppgifter, dvs. uppgifter som omfat- tas av sekretess och som i en varierande grad är av betydelse för rikets säkerhet. Vi har i avsnitt 12.2 föreslagit en övergång från skydd av hemliga uppgifter till skydd av säkerhetsskyddsklassi- ficerade uppgifter. Sammantaget innebär den övergången att kraven på säkerhetsskydd för uppgifter som är av betydelse för säkerhet på ett tydligare sätt än gäller såväl när sådana uppgifter förekommer vid myndigheter som när de finns i enskild verksamhet. Dessutom omfattas även uppgifter som ska skyddas enligt ett för folkrättsligt förpliktande åtagande om säkerhetsskydd. Övergången till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter behöver återspeglas i grunderna för placering av anställ- ningar i säkerhetsklass. Anpassning till förslaget om klassificering av information är säkerhetsklasserna tre till antalet. Placeringen bestäms av en kombination av två faktorer; i vilken omfattning den berörde kan få del av sekretessbelagda uppgifter och om det är fråga av uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. I fråga om placering i säkerhetsklass 3 gäller ett uttryckligt krav på skada av viss storlek (men för rikets säkerhet som inte är ringa) om uppgifterna röjs för obehöriga. När det gäller de högre säkerhetsklasserna har inte något motsvarande skaderekvisit ansetts påkallat. Av författningskommentaren till 17 § säkerhetsskyddslagen framgår att skälet till den skillnaden är att det får antas att det alltid föreligger en betydande risk för skada om uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet röjs för obehöriga.13 Vi har tidigare föreslagit att säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter ska klassificeras utifrån nivåerna kvalificerat hemlig, hemlig, konfidentiell och begränsad samt att nivån på säkerhetsskyddet för sådana uppgifter ska anpassas efter informationssäkerhetsklass. En sådan anpassning av nivån på säkerhetsskyddet är (som vi behand- lat tidigare) angelägen inte minst med hänsyn till behovet av en ökad tydlighet i fråga om för folkrättsligt förpliktande åta- ganden om säkerhetsskydd. Det skulle kunna innebära att fler anställningar behöver placeras i en högre säkerhetsklass. Vår bedömning är dock att så inte behöver bli fallet. En konsekvens av den gällande ordningen i fråga om grunder för placering i säkerhetsklass är nämligen att översättningsproblematiken kan leda till placering i en onödigt hög säkerhetsklass. Det utrymme för differentiering som fyra informationssäkerhetsklasser innebär medför goda förutsättningar för en väl avvägd skyddsnivå. En bättre ordning är därför att grunderna för placering i säkerhets- klass, på samma sätt som är vanligt i andra länder, i högre grad än styrs av uppgifternas skyddsnivå. Att fullt ut övergå till en ordning där enbart förekomsten av uppgifter på en viss nivå avgör placering i säkerhetsklass anser vi dock inte vara lämpligt. En sådan ordning skulle kunna medföra att betydligt fler befattningar än skulle behöva placeras i framför allt den högsta säkerhets- klassen enbart på grund av en eventuell förekomst av någon enstaka uppgift på nivån kvalificerat hemlig. En sådan ordning är inte rimlig. Uppgifter i mindre omfattning på t.ex. nivån kvalificerat hemlig ska därför medföra placering i nästa lägre säkerhetsklass. prop., s.81. Information på nivån begränsad bör överhuvudtaget inte föran- leda några krav på placering i säkerhetsklass med anledning av det ringa skada som ett röjande kan medföra. Inte heller medför de internationella säkerhetsskyddsåtagandena något krav på att anställda och andra som hanterar uppgifter på nivån restricted eller motsvarande ska vara klarerade eller på motsvarande sätt godkända i säkerhetshänseende. 18.6En ny grund för placering i säkerhetsklass Förslag: Bestämmelserna om placering i säkerhetsklass utvidgas till att omfatta även befattningar i verksamhet som, även om den inte innebär hantering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgif- ter, är att anse som säkerhetskänslig (i övrigt säkerhetskänslig verksamhet). Den nya grunden för placering i säkerhetsklass innebär att den registerkontroll som görs med stöd av 14 § säkerhetsskyddslagen (skydd mot terrorism) inordnas i systemet med säkerhetsklasser vilket gör systemet mer enhetligt och logiskt. Att den berörde genom att delta i verksamheten har möjlig- het att orsaka synnerligen allvarlig skada, allvarlig skada eller en inte obetydlig skada för säkerhet ska i princip styra placeringen i säkerhetsklass. En anställning eller annat deltagande i säkerhetskänslig verksamhet ska dock även placeras i säkerhetsklass, om krav på säkerhetsprövning följer av ett internationellt säkerhetsskyddsåtagande t.ex. i fråga om luftfartsskydd eller hamnskydd. En kompletterande grund för placering i säkerhetsklass Nuvarande bestämmelser om säkerhetsprövning gäller också i verk- samheter som särskilt behöver skyddas mot terrorism. Däremot gäller inte bestämmelserna om placering av befattningar i säkerhetsklass för sådan verksamhet. Grunden för registerkontroll som ett led i säkerhetsprövning i dessa fall finns i stället i 14 § säkerhetsskyddslagen. Där anges att registerkontroll får göras om det behövs för skyddet mot terrorism och det finns särskilda skäl. Paragrafen innehåller vidare ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter.14 Sådana föreskrifter om registerkontroll till skydd mot terrorism finns i 26 och 26 a §§ säkerhetsskyddsförord- ningen. Bestämmelserna innebär i huvudsak att den som kan antas komma att anställas eller på annat sätt delta vid verksamheten vid flygplatser och skyddsobjekt av olika slag får registerkontrolleras. Det anges särskilt att sådan kontroll får göras endast om skydds- behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Vi har föreslagit en förändrad systematik för säkerhetsskydds- lagen där hanteringen av känsliga uppgifter inte ges någon sär- ställning i säkerhetsskyddshänseende. Förändringen är ett uttryck för att säkerhetsskyddet i en reformerad säkerhetsskyddslag inte enbart är inriktat på att skydda uppgifter från ett konfidentialitets- perspektiv. Den nuvarande inriktningen i fråga om säkerhetspröv- ning, som i sin tur bygger på den tidigare personalkontrollen, har en tydlig inriktning mot just ett sådant mer begränsat skydd av uppgifter.15 Ett motiv till att välja en annan ordning för anlägg- ningar och annat som behöver skyddas mot terrorism och att hålla isär de olika slagen av kontroll ansågs vara att det skyddet hade en annan inriktning som påverkade prövningen.16 Ursprungligen fanns vid s.k. § 14–prövningar en begränsning till uppgifter om vissa slag av brott. Bestämmelsen är dock ändrad på så sätt att omfattningen i fråga om vilka uppgifter som får lämnas ut är densamma som vid placering i säkerhetsklass 3.17 Som vi nämnt tidigare ser vi inte att det i fråga om genom- förandet av säkerhetsprövningen finns behov av att sätta upp någon skiljelinje mellan olika slag av befattningar. Övergången från skydd av verksamheter som särskilt behöver skyddas mot terrorism till skydd av i övrigt säkerhetskänslig verksamhet innebär i fråga om säkerhetsprövning att det inte bara är presumtiva terrorister som prövningen ska fånga upp. En fördel med ordningen med säkerhetsklassade befattningar är att momentet där befattningar i förväg identifieras ger en stadga åt förfarandet som är viktig från integritetssynpunkt. Det är ett argu- 14Bemyndigandet omfattar inte och dess myndigheter. 15SOU 1994:149, s. 180. bet., s. 183. 17Ändrad lydelse av 22 § säkerhetsskyddslagen till följd av antagande av Prop. 2005/06:137 Ändringar i säkerhetsskyddslagen m.m. ment som vi anser vara lika viktigt i fråga om all säkerhetskänslig verksamhet. Det gäller särskilt när den del av säkerhetsskyddet som inte avser säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter ges ett mer flexi- belt tillämpningsområde. På samma sätt som för anställningar som innebär hantering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter bör således anställningar som av annan anledning är av betydelse för säkerhet medföra placering i säkerhetsklass. Att ytterligare komplicera säkerhetsklassindelningen genom att skapa nya klasser bedöms inte ge något mervärde. En sådan uppdelning i ytterligare klasser kan också vid den praktiska tillämpningen vara svår att förhålla sig till. En vanligt förekommande situation kan vara att en person som ska ges tillträde till anläggningar som är av betydelse från säkerhets- synpunkt kan anses få del av säkerhetsskyddsklassifi- cerade uppgifter om skyddet av anläggningen vilket redan det kan motivera en placering i säkerhetsklass. Placering utifrån en skadebedömning För befattningar som innebär hantering av säkerhetsskyddsklassi- ficerade uppgifter kommer säkerhetsklassplaceringen att vara given utifrån den skyddsnivå (kvalificerat hemlig, hemlig eller konfiden- tiell) som har bestämts vid en informationssäkerhetsklassificering. Vilken grad av skada som en anställd eller någon som på annat sätt ska delta i verksamheten kan orsaka genom att obehörigen röja en uppgift har på så sätt bedömts redan på ett tidigare stadium. För verksamhet som är säkerhetskänslig på annan grund än hantering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter har inte någon motsva- rande formell förtida skadebedömning gjorts. Däremot bör en konsekvensbedömning ha gjorts inom ramen för verksamhetens säkerhetsskyddsanalys. För att kunna bedöma t.ex. vilka it-system som behöver ett säkerhetsskydd är det nödvändigt att bedöma vilka konsekvenser ett angrepp som från ett tillgänglighets- eller riktighetsperspektiv stör viktiga funktioner skulle ha. På liknande sätt behöver konsekvenserna av t.ex. ett terroristangrepp mot en flygplats eller en kärnkraftanläggning bedömas innan säkerhets- skyddsåtgärder vidtas för att i olika avseenden begränsa tillträdet till sådana platser och anläggningar. bedömning behöver göras redan med anledning av kravet på en säkerhetsskyddsanalys bör tillräckliga förutsättningar finnas för att också utifrån en sådan bedömning avgöra inte bara behovet av säkerhetsskyddsåtgärder i stort utan också behovet av att placera in befattningar i säkerhetsklass. Ett alternativ till placering i säkerhetsklass utifrån en skadebe- dömning skulle kunna vara att inordna de nuvarande § 14-pröv- ningarna i säkerhetsklass 3. En sådan lösning är logisk mot bak- grund av att prövningsunderlaget i fråga om registerkontroll har samma omfattning.18 ser vi behov av möjlighet till en viss differentiering mellan olika slag av deltagande. Det gäller inte minst när utrymme ges för att inkludera även andra verksamheter än de som träffas av regleringen om skydd mot terrorism, t.ex. vissa kritiska delar av för samhället vitala it-system. Gemensamt för personalkategorier som prövas inom ramen för 14 § är i regel någon form av fysiskt tillträde till platser och anläggningar som ansetts behöva skyddas särskilt mot terrorism. Graden av skada som en person till följd av sitt deltagande i en säkerhetskänslig verksamhet har möjlighet att orsaka varierar beroende på anlägg- ning och tillträdesbehörighetens omfattning. Som regelverket är utformat är det i fråga om registerkontroll ingen formell skill- nad vad gäller underlag till säkerhetsprövningen avseende t.ex. en person anställd vid en butik på en flygplatsterminal eller någon som, utan att få del av känsliga uppgifter, utför service av SCADA- system19 som reglerar dammluckor vid en större vattenkraft- anläggning av central betydelse för energiförsörjning. En mer ändamålsenlig säkerhetsprövning förutsätter att omfatt- ningen av prövningsunderlaget också i fråga om registerkontroll kan anpassas beroende på vad anställningen eller deltagandet inne- bär. I linje med vad som föreslås gälla för hantering av säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter bör en indelning av de säkerhets- klassade befattningarna som här är i fråga göras utifrån skade- nivåerna synnerligen allvarlig, allvarlig eller inte obetydlig skada för säkerhet. Det innebär en alternativ grund för placering i säkerhetsklass 1, 2 eller 3. Något formellt krav på en föregående 18Jfr 18, 21 § 2 och 22 § säkerhetsskyddslagen. 19SCADA står för Acquisition och avser system för styrning och övervakning av bl.a. industriprocesser, energiproduktion och annan processövervakning. klassificering utifrån en skadebedömning, motsvarande det som föreslås gälla för säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, bör inte gälla avseende anläggningar och liknande som utgör i övrigt säkerhetskänslig verksamhet. Som framhållits tidigare bör dock en sådan skadebedömning ha gjorts vid den säkerhetsskyddsanalys som ska utgöra grunden för verksamhetens säkerhetsskydd. Det bör också i sammanhanget understrykas att ett beslut om placering i säkerhetsklass behöver föregås av en noggrann befattningsanalys eller motsvarande analys av det deltagande det är fråga om. Sådana analyser är nödvändiga inte minst för att av integritetsskyddshän- syn motverka en godtycklighet som kan innebära obefogade kon- troller (se vidare vårt förslag i 18.8). Av samma anledning bör inte beslut om placering i säkerhetsklass, annat än i undantagsfall, få fattas av enskilda verksamheter (se vidare avsnitt 18.10). Vår bedömning är att den registerkontroll som görs med stöd av 14 § säkerhetsskyddslagen bör kunna rymmas inom i första hand säkerhetsklass 3. Utrymmet för att placera anställningar i säkerhetsklass 1 och 2 bör däremot vara begränsat. En placering i en högre säkerhetsklass kan vara motiverad om t.ex. en anställning innebär att en person behöver anförtros tillgång till vissa anlägg- ningar eller system av kritisk betydelse för landets elförsörjning. Förslaget i avsnitt 18.5 om säkerhetsklassplacering av den som får del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter tillgodoser även krav på säkerhetsskydd som följer av internationella säkerhetsskydds- åtaganden. De internationella säkerhetsskyddsåtagandena avser emellertid inte enbart skydd av uppgifter. Det finns också åtagan- den som tar sikte på skydd av anläggningar, objekt och platser bl.a. inom områdena luftfarts-, hamn- och sjöfartskydd. Det finns bestämmelser om registerkontroll av bl.a. den som ska anställas eller på annat sätt delta i verksamhet som har betydelse för luftfartsskyddet, om det följer av en internationell överenskom- melse som tillträtt eller av en bindande EU-rättsakt på om- rådet för luftfartsskydd (26 § säkerhetsskyddsförordningen). Också åtaganden i förhållande till mellanfolkliga organisationer t.ex. Nato kan innebära ett behov av att skydda annat än uppgifter. Merparten av de anställningar som kan aktualisera säkerhets- prövning med anledning av internationella säkerhetsskyddsåtagan- den i fråga om t.ex. luftfartsskydd kommer att behöva placeras i säkerhetsklass redan av hänsyn till säkerhet. Att därför ha en särskild lösning för situationer där så inte är fallet förefaller inte motiverat. En rimlig ordning bör således kunna vara att också säkerhetsprövning med registerkontroll mot bakgrund av sådana internationella säkerhetsskyddsåtaganden som här är i fråga föregås av en placering i en säkerhetsklass. Av bestämmelsen om placering i säkerhetsklass ska därför framgå att, utöver vad som följer av bestämmelserna om säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, ett deltagande ska placeras i säkerhetsklass, om krav på säkerhets- prövning följer av ett internationellt säkerhetsskyddsåtagande. Vilka krav på säkerhetsskydd som ställs bör avgöra valet av säkerhetsklass. Som anförts tidigare bör det t.ex. i fråga om luftfartsskydd i huvudsak handla om säkerhetsklass 3. 18.7Medborgarskapskravet i fråga om säkerhetsklassad anställning tas bort Förslag: Kravet på att en säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting får innehas endast av den som är svensk medborgare tas bort. En säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting får innehas endast av den som är svensk medborgare (29 § säkerhetsskyddslagen). Den som utöver svenskt medborgar- skap har ett ytterligare medborgarskap anses uppfylla kravet på svenskt medborgarskap. Regeringen får i enskilda fall medge undantag från kravet. Rege- ringen prövar i regel ett 30-tal sådana ärenden . Ärendena omfattar olika slag av befattningar bl.a. inom elförsörjningen och kriminalvården. Undantag från medborgarskapskravet har med- getts i de allra flesta ärendena. Direktiven och vårt uppdrag En fråga som tas upp i våra direktiv är om kravet på svenskt med- borgarskap för att inneha en anställning som placerats i säkerhets- klass bör förändras, i vart fall för de lägre säkerhetsskyddsklasserna. I direktiven konstateras (utan att det utvecklas närmare) att det finns anställningar inom totalförsvaret där medborgarskapet är av väsentlig betydelse. framhålls att kravet på svenskt med- borgarskap kan försämra möjligheterna att rekrytera kompetent personal inom verksamheter som har behov av specialistkompetens som inte finns att tillgå här i landet. En annan aspekt som tas upp är att kravet på svenskt medborgarskap kan innebära svårigheter att åstadkomma en jämnare personalsammansättning med avseende på etnisk bakgrund. Kriminalvården nämns som ett exempel på en verksamhet som arbetar aktivt för att öka andelen anställda med utländsk bakgrund som en stor del av anställningarna är placerade i säkerhetsklass. Säkerhetsklassade anställningar förekommer i stor utsträckning inom bl.a. Försvarsmakten, och Polismyndig- heten. För många av de säkerhetsklassade anställningarna vid dessa myndigheter innebär även annan lagstiftning krav på svenskt med- borgarskap. 20 Vårt uppdrag att överväga förändringar av kravet på svenskt medborgarskap avser de krav som följer av säkerhets- skyddslagen. Det innebär att, även om kravet på svenskt med- borgarskap förändras i säkerhetsskyddslagen, så kan ändå annan lagstiftning utgöra ett hinder för utländska medborgare att inneha vissa anställningar som i regel föranleder placering i säkerhetsklass. Det gäller t.ex. många befattningar i Försvarsmakten och anställ- ning som polis.