sou · H3B344 · 2015-04-15 00:00:00 — En viss ökning av deltagande i Jobbgaranti för ungdomar och en förhållandevis stor ökning av målgruppens deltagande i Jobb och utvecklingsgaranti (från ) hade också skett. Däremot var förekomsten av deltagande i Jobb och utvecklings- garantin i kontrollgruppen nästan dubbelt så stor (37,). Sammanfattningsvis kan konstateras att insatser ges till såväl målgrupp som kontrollgrupp, men att kontrollgruppen oftare tar del av Arbetsförmedlingens insatser i form av Jobb och utvecklingsgaranti, medan målgruppen erhåller mer av förberedande insatser såsom Förberedande utbildning och insatser för unga genom Jobbgaranti för ungdomar. Det kan härutöver konstateras att några stora skillnader inte tycks föreligga i respektive grupp mellan män och kvinnor, utan Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser de största skillnaderna förekommer mellan kontrollgrupp och mål- grupp. Var har då hänt med respektive grupp från baslinjemätningen till uppföljningstidpunkten? Dryga av kontrollgruppen hade per gått till arbete utan stöd och samma gäller av målgruppen. För målgruppens vidkommande hade dock nästan lika stor andel avaktualiserats under kategorin Övriga avaktualiserade, där Arbetsförmedlingen inte vet var dessa personer har tagit vägen. Trots att det är fritt för alla att skriva in sig hos Arbetsförmedlingen, har myndigheten rätt att avaktualisera en individ efter ett antal miss- lyckade kontaktförsök. Hos kontrollgruppen förekom också denna avaktualiserings- kategori, dock i mycket mindre utsträckning (sannolikheten att en person i kontrollgruppen avskrivs av okänd orsak anses, enligt Arbetsförmedlingen, vara mindre än hos målgruppen, dels på grund av de tätare uppföljningskontakterna med Arbetsförmedlingen, dels på grund av sanktionsreglerna i ). I princip lika stora andelar () var vid uppföljnings- tidpunkten kategoriserade som Öppet arbetslösa i såväl kontroll- som målgrupp. Målgruppen består av en jämn fördelning mellan män och kvinnor. Unga vuxna är överrepresenterade i förhållande till övriga åldrar. I målgruppen ingår såväl personer med endast grundskolenivå, men består av i princip lika stor andel personer med eftergymnasial utbildning, varvid det generellt inte kan antas att målgruppen är lägre utbildad än kontrollgruppen. Majoriteten av personerna i målgruppen har av Arbetsförmedlingen bedömts vara matchningsbara, men synes ändå få mindre stöd av Arbetsförmedlingen i form av färre anvisningar och platsförslag till arbete än personer i kontrollgruppen med ersätt- ning. Även färre kontakter förekommer mellan Arbetsförmedlingen och personer i målgruppen än med personer i kontrollgruppen. Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser kan å ena sidan vara en konsekvens av att tydligt kravställande och därtill kopplade sanktioner saknas för Arbetsförmedlingen avseende målgruppen, varvid kontakter i form av kontroll/uppföljning inte heller är nödvändiga i lika stor utsträckning som för kontrollgruppen, men det kan också indikera att färre kontakter med innebär mindre stöd i arbetssökarprocessen, vilket träffar målgruppen i större utsträckning än kontrollgruppen. Det framkommer i sig inte av resultaten att målgruppen skulle få färre (statliga) arbetsmarknadspolitiska insatser än kontrollgruppen, däremot synes fördelningen skilja sig åt på så sätt att fler i kontroll- gruppen tas in i Jobb- och utvecklingsgarantin, medan fler i målgruppen ges Förberedande utbildning och Jobbgaranti för ungdomar. Resultaten visar vidare att efter baslinjemätningen kvarstod av ursprungliga ca 100 000 öppet arbetslösa personer, endast dryga i såväl kontrollgrupp som målgrupp i öppen arbetslöshet. Resten hade avaktualiserats på grund av arbete, diverse programinsatser, reguljära studier, eller i övrigt avaktualiserats. Siffrorna visar dock att dubbelt så många i kontrollgruppen var i arbete vid uppföljningstidpunkten jämfört med målgruppen, medan mål- gruppen i större utsträckning hade avakutaliserats av okänd anledning. Med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens uppdrag att bryta och förhindra långvarig arbetslöshet, väcker resultaten av registerstudien frågor om Arbetsförmedlingens arbetssätt och prioriteringar, om drivkrafter hos såväl Arbetsförmedlingen som den arbetssökande samt om ansvarsfördelning och samverkan mellan och Arbetsförmedlingen. Även om målgruppen i många sammanhang inom forskning och rapporter (se kapitel 3) beskrivs som stående längre bort ifrån arbets- marknaden, visar resultaten i aktuell registerstudie att Arbetsför- medlingen bedömt majoriteten av målgruppen, dvs. , vara matchningsbara mot arbetsmarknaden. Med hänsyn till att nästan dubbelt så många i kontrollgruppen jämfört med målgruppen, kommit i arbete, väcks därför frågan om ett förändrat arbetssätt (med fler kontakter, fler anvisningar till arbete och fler förmedlade platsförslag) i likhet med myndighetens sätt att arbeta med kontrollgruppen, inte skulle kunna bidra till att mål- gruppens arbetssökarprocess underlättas och leder till ett snabbare inträde på arbetsmarknaden. Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser Med anledning av utredningens uppdrag att kartlägga och analysera Arbetsförmedlingens stöd och insatser, ville utredningen, utöver registerstudien, undersöka hur Arbetsförmedlingens stöd och insatser uttrycks i planeringen för målgruppen och vilka eventuella krav som ställs på den sökande i samband med denna planering. Som komplement till registerstudien fick utredningen, enligt överenskommelse med Arbetsförmedlingen, ett slumpmässigt representativt urval7 av 182 avidentifierade handlingsplaner för genomgång. Utredningens uppdrag, som ovan nämnts, avser att kartlägga vilka stöd och insatser Arbetsförmedlingen erbjuder. Med insatser menar utredningen därvid i princip Arbetsförmedlingens arbetsmarknads- politiska verksamhet och dess olika arbetsmarknadspolitiska program och med stöd avses t.ex. tips, rådgivning, information o dyl. Utredningen gör i denna del av kartläggningen inte anspråk på att utifrån en statistisk metod redovisa exakt hur många stöd/insatser som Arbetsförmedlingen faktiskt bistår den sökande med. I och med att utredningen erhållit vid tillfället () aktuella handlingsplaner, förekommer i urvalet av uppföljningsstudien i viss mån även personer med ersättning från Arbetsförmedlingen eftersom dessa personer kan ha fått arbetsmarknadspolitiska insatser efter det att urvalet gjorts. I de handlingsplaner som utredningen tagit del av och där det förekom någon form av insats, noterades samtliga insatser som denna person hade fått. Redovisningen vad gäller Arbetsförmedlingens insatser är således enbart avsedd att betraktas som ett komplement till bilden av vilka insatser som förekommit mest frekvent som personerna i fråga har varit inskrivna. Det ska även noteras att de ordval och begrepp som används i redovisningen är sådana som använts av Arbetsförmedlingen i handlingsplanerna och utredningen har alltså avstått från att på egen hand tolka vad som eventuellt avses i handlingsplanen därest kontexten inte ger entydig vägledning. 7 Urval av det totala antalet personer i målgruppen (99 869 st.). Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser Det i särklass vanligaste stödet (i av handlingsplanerna) utgörs av diskussionsunderlag för matchning8 till olika arbeten inom det område som kan anses lämpligt med hänsyn till den sökandes yrkesbakgrund eller utbildning. Arbetsförmedlingen lämnar också i stor utsträckning information om myndighetens olika servicevägar, om information på hemsidan, platsbanken, om villkor för a-kassa, aktivitetsrapportering m.m. Det framgår vidare att Arbetsförmedlingen ger tid för uppföljning och ny planering i av handlingsplanerna och att anvisning/platsförslag lämnats i av fallen. I av handlingsplanerna välkomnar Arbetsförmedlingen den sökande att kontakta eller besöka Arbetsförmedlingen vid behov av samtal, tips eller råd. Av av handlingsplanerna framgår att Arbetsförmedlingen anvisat den sökande till någon arbetsmarknads- politisk insats. I framkommer det att Arbetsför- medlingen överväger behov av stöd för ökade möjligheter till försörjning och i lika stor utsträckning välkomnar Arbetsförmedlingen eller bjuder in den sökande till seminarier, workshops, rekryteringsträffar, jobbmingel, jobbmässor m.m. Genomgången av handlingsplanerna visar att den sökande i 122 av de 182 handlingsplanerna, åtminstone under den arbets- sökandes inskrivningstid/historik hos Arbetsförmedlingen (vilket i vissa fall sträcker sig flertalet år tillbaka), hade erbjudits minst en insats. Resultaten visar att av samtliga hos Arbetsförmedlingen listade insatser, var Förberedande utbildning den i särklass vanligast före- kommande9 insatsen (99 st) inom målgruppen. 8 I denna planering och diskussionsunderlag är det enligt Arbetsförmedlingen troligt att individen faktiskt platsanvisas i många fall, dock framkommer detta inte vanligtvis av handlingsplanerna (förutom i några enstaka) utan i handläggarnas daganteckningar som utredningen inte tagit del av. 9 Det bör dock observeras att olika typer av insatser i många fall förekommer under en individs arbetslöshetsperiod eller som Arbetsförmedlingens träfflista Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser Den näst mest förekommande insatsen utgjordes av Arbetspraktik och förekom 68 gånger10 i samtliga handlingsplaner. Därefter noterades 50 st. Jobb- och utvecklingsgaranti-insatser. Ekonomiskt beslut om lots förekom i lika stor utsträckning, dvs. Utredningen noterade vidare 30 fall av insatsen Jobbgaranti för ungdomar 12 och i 49 fall förekom insatsen Rätt till etableringsplan. Sammanfattningsvis kan konstateras att vissa insatser förekommer oftare inom målgruppen som exempelvis Förberedande utbildning och Arbetspraktik. I och med att utredningen fick ta del av vid tillfället aktuella handlingsplaner förekom även vissa handlingsplaner som uppdaterats efter urvalsdatum () och av vilka framgick att personerna nu hade insatser med pågående bidrags- perioder. Exempel på sådana var bl.a. sökande som inträtt i Jobb och utvecklingsgarantin (som också visat sig vara ofta förekommande). Arbetsförmedlingens krav på den sökande När det gäller Arbetsförmedlingens krav på den enskilde, framgår av de genomgångna handlingsplanerna, att Arbetsförmedlingen i (126) av fallen kräver att den enskilde aktivt ska söka arbete på olika sätt. I de flesta handlingsplanerna beskrivs att den sökande ska använda sig av information på Arbetsförmedlingens hemsida, söka arbete via olika jobbsajter och själv kontakta arbetsgivare. I vissa handlings- planer beskrivs att den sökande ska söka brett och kreativt. I (38) av handlingsplanerna förväntas de sökande härutöver på Arbetsförmedlingens hemsida hålla utkik efter samt besöka anordnade rekryteringsträffar och jobbmässor. I lika stor utsträckning förväntas de sökande skapa personliga nätverk och därvid använda sig av såväl aktuella som tidigare kontaktnät, marknadsföra sin kompetens och i en del fall följa upp sina jobbansökningar. angående insatser/program sträcker sig, varför antalet insatser, i denna del av kartläggningen, inte kan ställas i relation till antalet handlingsplaner/klienter. 10I 3 fall noterades insatserna vara under ”pågående bidragsperiod” och i 18 fall ”påbörjat ärende”. 11Av dessa 50 noterades härutöver 22 st. vara under ”pågående bidragsperiod”, vilket antyder att den sökande i aktuell situation kan uppbära aktivitets- eller utvecklingsersättning (och således inte borde räknas till målgruppen). 12Av vilka 6 ”pågående ärenden och 2 ”påbörjade ärenden” som eventuellt innebär att den sökande i aktuell situation uppbär aktivitetsersättning. Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser I dryga hälften av handlingsplanerna påtalas att sökanden kontinuerligt ska lämna in aktivitetsrapporter och av (42) av handlingsplanerna framgår att Arbetsförmedlingen vill ha en redovisning av sökta arbeten och andra åtgärder som den sökande vidtagit för att närma sig egen försörjning. I (48) av fallen uttrycks att den sökande förväntas komma till möten och följa tider för planerad uppföljning och kontakt. I vissa fall beskrivs även vissa konsekvenser (t.ex. utebliven ersättning eller meddelande till arbetslöshetskassa) för det fall överenskommen planering inte följs eller missköts. I ungefär hälften av fallen förväntas den sökande meddela Arbetsförmedlingen om eventuella förändringar i dennes situation, som t.ex. om den sökande fått en anställning, ändrad adress, telefon, sjukdom eller förhinder m.m. I de flesta fall framgår en tidsangivelse inom vilken uppföljning eller ny handlingsplan ska upprättas. Den sökande förväntas då, i (57) av fallen, själv ta kontakt med Arbetsförmedlingen för att få för ny handlingsplan. Vad gäller kravet att den sökande ska kontakta Arbetsförmedlingen för uppföljning är siffran något lägre, dvs. förekommer i (53) av handlingsplanerna. (I och med att Arbetsförmedlingen anger inom vilken uppföljning eller ny planering ska ske, har utredningen gjort bedömningen att Arbetsförmedlingen också i form av stöd ger sökanden för dessa åtgärder). I (27) av handlingsplanerna förväntas den sökande kontakta Arbetsförmedlingen om den sökande vill ha få till ett möte och (i något mindre utsträckning) kontakta Arbetsförmedlingens kundtjänst vid behov av hjälp. Vanligast förekommande övrig information, var bl.a. uttryck som ”bedöms ha goda möjligheter till arbete”. Vidare uppgavs att den sökande ”går på sfi” eller att denne ”har gått eller avslutat sfi”. I ett antal handlingsplaner framkom information att den sökande ”varit förhindrad eller sjuk med läkarintyg”, att den sökande ”kan öka sina chanser att få arbete genom att bredda sin sökning” (såväl geografiskt som yrkesmässigt alternativt genom att öka sökaktiviteten). Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser handlingsplaner uppgavs den sökandes utbildningsnivå, t.ex. ”har eftergymnasial utbildning från utlandet”, ”har utländsk grundskole- utbildning” eller ”saknar grundskoleutbildning”. I andra uppgavs om den sökande ”deltidsarbetar” eller, i förekommande fall, att den sökande ”tillhör gruppen nyanlända”. Sammanfattningsvis är utredningens slutsats att Arbetsförmedlingen ger såväl stöd som insatser till målgruppen. Stödet, som det framgår av handlingsplanerna, utgörs huvudsakligen av planering av matchning, vilken enligt handlingsplanerna beskrivs genom att personen ska söka vissa angivna typer/kategorier av tjänster/lämpliga arbeten. Enligt handlingsplanerna förekommer vidare stöd i form av anvisningar och platsförslag, dock endast noterat i av de genomgångna handlingsplanerna. Det kan vara så att anvisningar och platsförslag mer frekvent dokumenteras i Arbetsförmedlingens daganteckningar, men dessa har utredningen inte tagit del av. Övrigt stöd visar sig till stor del bestå av bl.a. information om Arbetsförmedlingens servicevägar, om information på hemsidan och hur den enskilde förväntas söka arbete. Såsom framkommer av handlingsplanerna synes stödet i tämligen stor utsträckning också vara kopplat till Arbetsförmedlingens krav och förväntningar på den enskilde. Framförallt yttrycks i en stor andel av handlings- planerna, förväntningen på att individen aktivt, brett och kreativt ska söka lämpligt arbete. Även om det inte finns några sanktioner kopplade till om den sökande inte lämnar in en aktivitetsrapport, framgår det av handlingsplanerna att den sökande, i ca hälften av fallen, förväntas att på angivna datum lämna in en aktivitetsrapport. Arbetsförmedlingens uppföljning av själva aktivitetsrapporteringen framgår dock inte av handlingsplanerna. Det bör dock härvid noteras att Arbetsförmedlingen har en skyldighet att kontrollera samtliga inskrivnas aktivitetsrapporter. När eller hur uppföljning av aktiviteter i övrigt sker, framgår inte heller i någon större utsträckning av handlingsplanerna. I och med att Arbetsförmedlingen inte enbart arbetar med handlingsplaner utan även journalför aktiviteter och kontakter i sina interna daganteck- Kartläggning av Arbetsförmedlingens stöd och insatser ningar, är det möjligt att en mer kontinuerlig uppföljning sker och noteras på sådant sätt. Huruvida så sker eller i vilken omfattning framgår dock inte av den dokumentation som utredningen fått del av. Även om Arbetsförmedlingen i planeringen sätter ut en sista tidpunkt för när ny uppföljning och planering ska ske, förväntas den sökande i många fall själv höra av sig till Arbetsförmedlingen för vidare planering och vid behov av hjälp. Vidare förväntas den enskilde via hemsidor och andra kanaler informera sig, skapa egna nätverk, höra av sig till Arbetsförmedlingen och i allmänhet finnas tillgänglig och nåbar för kontakter med såväl Arbetsförmedlingen som potentiella arbetsgivare. Utredningens genomgång av handlingsplanerna besvarar inte hur många insatser målgruppen får. Däremot framgår vilka typer av insatser målgruppen tidigare fått (och i begränsad omfattning får). Insatser i form av Förberedande utbildning visar sig vara den insats som erbjudits målgruppen i störst utsträckning. Utredningen har i uppföljningsstudien inte gjort några jäm- förelser med någon kontrollgrupp. Med hänvisning till resultaten i registerstudien och i synnerhet till de data som avser kontakt- frekvens mellan Arbetsförmedlingen och personerna i målgruppen samt Arbetsförmedlingens anvisningar och platsförslag till arbete, tycks registerstudiens resultat även bekräftas efter genomgången av handlingsplanerna. I vart finns indikationer som tyder på att Arbetsförmedlingen inte arbetar på samma sätt med målgruppen som med kontrollgruppen och frågan kvarstår därför om ett mer omfattande stöd till målgruppen i form av fler kontakter samt fler anvisningar och platsförslag skulle kunna medföra att en högre andel av personerna i målgruppen, i likhet med de sökande som får ersättning, kommer ut i arbete. 7 Överväganden och förslag 7.1Krav på den som ansöker om ekonomiskt bistånd Utredningens förslag: I socialtjänstlagen införs ett förtydli- gande av det i lagen redan befintliga kravet på den enskilde att i första hand själv tillgodose sina behov. Den som är arbetsför och oförhindrad att arbeta är, i fråga om försörjningsstöd, skyldig att vara aktivt arbetssökande, anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och även i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande, om det inte finns godtagbara skäl. En utgångspunkt för utredningen är enligt direktiven att det i så stor utsträckning som möjligt ska gälla samma krav och uppföljning för samtliga arbetslösa, oavsett försörjningskälla, utan att det därför bortses från fundamentala grundvalar i SoL, såsom barnets rättigheter och principen om självbestämmande och integritet.1 Genom lagändring gjordes en rad ändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad , som bl.a. innebär att fler åtgärdsgrunder infördes men åtgärderna2 mildrades. Kravet att aktivt söka arbete betonades genom att underlåtenhet att söka arbete är grund för åtgärd. 1Se kapitel 2. 2Med åtgärder i ALF:s mening avses varning eller avstängning från rätt till ersättning. på den enskilde att lämna en aktivitetsrapport vilket bl.a. underlättar för Arbetsförmedlingen att följa upp arbetssökandet och tydliggör att det är den enskilde som själv har ansvaret för att visa sin sökaktivitet. Från har också, i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd, införts en rad åtgärdsregler som innebär en harmonisering av aktivitetsstödet med åtgärdsreglerna i . Kraven i grundas dels på de allmänna villkoren i 9 § och dels, de nya åtgärdsreglerna i 43–43 b §§. De senare delas i huvud- sak in i tre kategorier: misskötsel av arbetssökandet, förlängning av tiden i arbetslöshet och orsakande av arbetslöshet. Dessa bestäm- melser, åtgärdsgrunder, visar vilka konkreta krav som kan ställas på den enskilde när det gäller rätt till arbetslöshetsersättning. Frågan är då i vad mån motsvarande krav kan eller bör ställas även inom . Allmänt om att ställa krav i verksamhet Respekten för människornas självbestämmande och integritet som framgår av den s.k. portalparagrafen, 1 kap. 1 § SoL, är en grund- läggande princip i som allt sedan SoL infördes 19823 avser att betona att ska ha sin utgångspunkt i rätten för den enskilde att själv bestämma över sin situation. Att frivillighet och självbestämmande är ledorden vid hand- läggningen av enskilda ärenden betyder emellertid inte att det inte går att ställa krav på den enskilde. I förarbetena till lag konstaterades bl.a. att i samarbetet mellan och den enskilde är det viktigt att klienten själv behåller ansvaret för sin situation. måste så långt möjligt i samråd med den enskilde klara ut om och hur ett fortsatt hjälpbehov ska kunna förebyggas. Det kan gälla krav på den enskilde att genomgå läkar- undersökning av hälsotillstånd och arbetsförmåga, att godta lämpliga rehabiliteringsåtgärder som syftar till att han eller hon återvinner eller förbättrar sin arbetsförmåga, att han eller hon anmäler sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen osv.4 De krav som ställs måste emellertid anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. ska, enligt 1 kap. 1 § andra 4Regeringens proposition (1979/80:1 Del A) om s. 196. stycket, under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation, inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Lagens förarbeten uttrycker att det är viktigt att beakta den enskildes ansvar för såväl sin egen situation som medmänniskornas sociala situation. ska inte inriktas på att ta över detta ansvar, utan på att frigöra och utveckla den enskildes egna resurser.5 För att dessa möjligheter ska kunna förverkligas inom social- tjänsten måste tillvägagångssätt och krav anpassas till enskildas olika förutsättningar. Enligt förarbetena kan en mindre kravfylld hållning i vissa fall vara ett nödvändigt första led i ett rehabiliteringsinriktat behandlingsarbete.6 I andra situationer kan redan från början verka mer aktivt genom att klargöra vad som kan och bör göras, vad man finner felaktigt eller skadligt i en människas livsföring och hur man bör gå till väga för att förbättra situationen och stärka individens möjligheter att själv ta ansvar för sin situation. Social- tjänsten har här många uppgifter, sägs det. Den ska tillsammans med klienten söka klara ut vilka handlingsalternativ som finns och vilket livsinnehåll dessa kan tänkas ge den enskilde. Men ska också i detta samspel vid behov argumentera, försöka skapa insikt, ställa krav och aktivt påverka klienten.7 Det framgår av att kraven på den enskilde inte kan drivas hur långt som helst. För personer som har sociala problem, till exempel missbruk, är rättspraxis tydlig. De ska i första hand erbjudas hjälp för sina sociala problem och ska tillsammans med den enskilde planera för hur man på lång sikt ska kunna nå själv- försörjning.8 Självbestämmanderätten i portalparagrafen accentueras ytterligare av 3 kap. 5 § SoL där det framgår att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Bestämmelsen riktar sig främst till socialarbetarna och innebär att inte får vidta insatser över huvudet på klienten. Tvingande inslag finns inte i SoL, det är förbehållet särskilda tvångslagar. Som framhålls av ger 5Regeringens proposition (1979/80:1 Del A) om s. 522. 6Jfr Regeringens proposition (1979/80:1 Del A) om s. 210. 7Regeringens proposition (1979/80:1 Del A) om s. 211. 8Socialstyrelsen, Ekonomiskt bistånd, s. 85. SoL inget utrymme för att avslå en ansökan om ekonomiskt bistånd om den enskilde inte accepterar behandling eller vissa insatser. Det är ansvar att arbeta på ett sådant sätt att den enskilde blir motiverad till att förändra sin situation.9