sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — saknar en särskild regional nivå. Kommunerna har därför ansvar för hälso- och sjukvården. Det är vanligt med samverkan för att hantera olika frågor. Kommunallagen har setts över och ett förslag till en helt ny kommunallag har lämnats till riksdagen.38 Kommunen leds av fullmäktige och det finns krav på att inrätta en kommunstyrelse och en revisionsnämnd. I övrigt inrättas de nämnder, direktioner för skötsel av affärsverksamhet och utskott för att bereda ärenden som behövs. Förslaget till den nya kom- munallagen innehåller mer detaljerade regler om kommunstyrelsen, bl.a. styrelsens ansvar för personalpolitiska frågor. Ordförandens roll i kommunstyrelsen är särskilt reglerad i lagen. Denne leder den politiska samverkan som behövs för att fullgöra kommunens upp- gifter. Ordförandens uppgifter ska i övrigt anges i en särskild stadga. Ordförande i kommunstyrelsen är oftast en fritidspolitiker. I ett par större kommuner39 finns en del- eller heltidsarvoderad ord- förande.40 Varje kommun ska ha antingen en förtroendevald borg- mästare eller en tjänsteman som särskilt utsedd kommundirektör för att leda förvaltning, ekonomi samt övrig verksamhet. 37Thomsen, m.fl., Lov om kommunernas styrelse – normalföretningsorden, s. 351. 38Förslag till ny finsk kommunallag (RP 268/2015). Åbo, och har heltidsarvoderade kommunstyrelseordföranden. 40SKL, Tänk om vore Hafnarfjördur. Lokal demokrati och styrning i , s. 26 f. Kommuner och landsting i en förändrad värld med en politiskt utsedd borgmästare har inte fått någon stor spridning.41 I kommun med borgmästare är denne alltid kommun- styrelsens ordförande. Kommundirektören eller borgmästaren utgör tillsammans med kommunstyrelsen koncernledning för den kom- munala verksamheten och ansvarar för att upprätthålla kontrollen över verksamheten. Kommundirektör eller borgmästare utses av fullmäktige. Kommundirektören eller borgmästaren har rätt att föra talan på kommunstyrelsens vägnar och att få upplysningar av kommunens myndigheter och ta del av deras handlingar, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna. Uppgifter kan inte tas ifrån kommundirektören på ett sätt som äventyrar dennes upp- gift som chef för förvaltningen.42 Det huvudsakliga ansvaret för beredning av ärenden i kommunstyrelsen måste exempelvis ligga hos kommundirektören.43 Kommundirektören har av tradition en stark ställning och har ofta en politisk bakgrund. Fullmäktige kan säga upp eller omplacera kommundirektören till andra uppgifter. Ett sådant beslut kräver stöd av två tredjedelar av fullmäktige.44 I förslaget till den nya kom- munallagen ställs krav på att kommuner har ett direktörsavtal som anger spelreglerna mellan kommundirektören och den politiska led- ningen. Uppsägning av direktören måste beslutas i fullmäktige och kräver två tredjedelars majoritet i fullmäktige. Vad gäller revision så väljs både en revisionsnämnd med för- troendevalda och särskilda yrkesrevisorer. För granskning av förvalt- ningen och ekonomin väljer fullmäktige en eller flera revisorer som utför sitt uppdrag under tjänsteansvar. Revisorerna kan väljas för granskning av förvaltningen och ekonomin för högst sex räken- skapsperioder. Revisorerna ska vara medlem av ett samfund som godkänts av offentliga förvaltningen och ekonomin (OFR-revisor eller OFR-samfund). Kommunerna är enligt kommunallagen skyldiga att bolagisera verksamheter som bedrivs i ett ”konkurrensläge”. Med detta avses att verksamheten är ekonomisk verksamhet enligt . Något krav på att bolagisera verksamheten finns dock bl.a. inte när verk- samheten är obligatorisk för kommunen. 41Endast och Birkala har valt modellen med borgmästare. 42Harjula och Prättälä, Kommunallagen – bakgrund och tolkning, s. 190. 43Harjula och Prättälä, Kommunallagen – bakgrund och tolkning, s. 190. 44SKL, Tänk om vore Hafnarfjördur. Lokal demokrati och styrning i , s. 33. Kommuner och landsting i en förändrad värld I förslaget till den nya kommunallagen regleras särskilt frågan om att tillämpa det EU-rättsliga regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI. En kommun kan för att tillförsäkra invånarna välfärd föreskriva att en leverantör ska tillhandhålla en tjänst om marknaden fungerar bristfälligt. Leverantören ska då väljas ut på ett öppet och icke-diskriminerande sätt. Förutsättningarna för att förfarandet ska vara möjligt är att en marknadsundersökning först görs. nämns även vad gäller möjligheten att ställa borgen. Vad gäller upphandling anges i lagen att offentlig upphandling inte ska tillämpas när kommunerna samverkar om vissa obligatoriska uppgifter. För andra uppgifter krävs inte heller att upphandlings- lagarna tillämpas om det bl.a. rör anknutna företag.45 har ett liknande system för att överklaga beslut som . Laglighetsprövning kan begäras av alla kommunmedlem- mar. Medlem i kommuner är både de som bor där, men även juri- diska personer som företag och ideella föreningar. Laglighetspröv- ning kan också begäras av den som ett beslut avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part). I en lag- lighetsprövning kan endast beslutets laglighet prövas. För att lag- lighetsprövning ska kunna begäras måste medlemmen först ha be- gärt att beslutet ska rättas.46 har inte genomgått någon kommunreform och har fort- farande många små kommuner. Totalt finns 428 kommuner. På regional nivå finns 19 fylkeskommuner vilkas uppgifter delvis mot- svarar de svenska landstingens. Det kommunala självstyret i kännetecknas av att det är negativt bestämt, vilket innebär att så länge en uppgift inte är uttryckligen förbjuden kan kommunerna och fylkeskommunerna utföra den. Det finns dock restriktioner för det kommunala självstyret i som inte finns i , bl.a. finns statliga begränsningar av de kommunala skattesatserna. 45Detta rör den s.k. Teckalpraxisen, se vidare avsnitt 12. 46Kommunelovene i – En kartlegging og sammenligning, HiOA rapport nr 13, s. 658 f. Kommuner och landsting i en förändrad värld lån ska också godkännas av kommundepartementet för att vara tillåtna. Den norska kommunallagen är och har reviderats . Organisatoriskt väljs en fullmäktigeförsamling (kommunestyre) och en styrelse (formannskap). Till skillnad från i ska styrelsen bestå av enbart ledamöter från fullmäktige- församlingen. Vid sidan av styrelsen kan andra utskott inrättas. Det är obligatoriskt att inrätta ett särskilt kontrollutskott som har ansvar för viss revision av verksamheten. Särskilda oavhängiga revi- sorer ska utses vid sidan av kontrollutskottet. Revisorerna kan vara fristående eller anställas i kommunen eller fylkeskommunen. En ordförande väljs som är ordförande både i fullmäktige och i styrelsen. Ordförande undertecknar alla avtal för kommunen eller fylkeskommunen om inte annat är bestämt. Till ordförande kan delegeras beslut som inte är av principiell betydelse, vilket dock är ovanligt i praktiken.47 Ordförande har yttranderätt i alla kommu- nala folkvalda organ. Varje kommun och fylkeskommun ska utse en särskild admini- strationschef som är chef för den samlade förvaltningen inom de ramar som fullmäktige fastställer. Administrationschefen ska se till att ärenden som läggs fram till styrelsen är tillfredsställande utredda. Hen är ansvarig för att verksamheten drivs i enlighet med lagar, föreskrifter och beslut. Administrationschefen har yttrande- rätt i alla kommunala organ utom kontrollutskottet. Till admini- strationschefen kan delegeras ärenden utom sådana som är av prin- cipiell betydelse. Utgångspunkten i den norska kommunallagen är en skarp gräns- dragning mellan politik och administration. Modellen beskrivs som en timglasmodell där alla kontakter mellan förvaltning och de poli- tiska organen går genom administrationschefen.48 och uttrycker i sin kommentar till den norska kommunallagen att bestämmelsen innebär att styrningen ska ligga hos de politiska organen, men dessa ska ha både en rätt och plikt att biträdas av en kompetent och självständig tjänsteman. Tjänstemannen ska under tjänsteansvar se till att ärendena är väl förberedda och också kan 47Willmesten, Ordförerrollen: Lokalt politiskt ledarskap i praksis, Kommuneloven , s. 45. 48Willmesten, Ordförerrrollen: Lokalt politiskt ledarskap i praksis, Kommuneloven , s. 44. Kommuner och landsting i en förändrad värld leda administrationen på ett sådant sätt att den fungerar till både folkvaldas och medborgarnas bästa.49 I norska kommuner finns en möjlighet att välja mellan att ha den traditionella formannskapsmodellen eller den parlamen- tariska modellen med majoritetsstyre. Den parlamentariska modellen innebär att den folkvalda försam- lingen utser vad som närmast är att likna vid en regering (byråd). Detta råd styr administrationen och har förslagsrätt. Ett särskilt politiskt utsett kommunal- eller fylkesråd ersätter administrations- chefen. Den centrala idén är koncentration av makt och ansvar. Förslagen från rådet går till den folkvalda församlingen (bystyret) där de diskuteras i utskott och debatteras i plenum. Modellen antas skapa klara skiljelinjer mellan partierna och bidra till att lyfta fram partiskiljaktigheter i lokalpolitiken. Maktbalansen är tänkt att be- hållas genom möjligheten att majoriteterna skiftar . Det har gjorts flera forskarutvärderingar av den kommun- parlamentariska modellen i . Forskarna har funnit att både ansvarsfördelningen mellan partierna och de förtroendevaldas rela- tion till förvaltningen har tydliggjorts. Däremot är det inte säkert att politiken i större utsträckning har kommit att präglas av en helhetssyn eller att medborgarnas deltagande har stimulerats. Även andra utvärderingar som genomförts framhåller den ökande poli- tiska styrningen av förvaltningen som den mest betydelsefulla konse- kvensen. Förväntningar på ökad tydlighet i politiska ansvarsförhåll- anden har däremot inte infriats i så stor utsträckning, vilket kan hänga samman med att den styrande koalitionen har varit mycket bred.50 Det har också framförts hård kritik mot systemet från opposi- tionspartierna som, trots lagstiftning om detta, anser att opposi- tionens insyn inte har tillgodosetts. Inte minst i har kritiken från oppositionspartierna varit hård på denna punkt.51 49Bernt och Overå, Kommuneloven med kommentarer, s. 182. 50SOU 2012:30 s. 76. 51SOU 2012:30 s. 76. Kommuner och landsting i en förändrad värld Tre kommuner (, och ) samt fyra fylkes- kommuner (Nordland, Hedmark, och Troms) tillämpar parlamentarism, medan övriga har valt det traditionella samregerandet i formannskapsmodellen.52 Översyn av den norska kommunallagen En särskild utredning har tillsatts för att göra en totalöversyn av den norska kommunallagen. Utredningen ska vara färdig . Den överordnade utgångspunkten är att utred- ningen ska göra en översyn av lagen i syfte att stärka det kom- munala självstyret. Utredningen ska överväga att reglera överord- nade principer för förhållandet mellan staten och kommunerna och analysera frågor kring den statliga överprövningen av kommunala beslut. I uppdraget ingår också att överväga behovet av att stärka de förtroendevaldas roll i förhållande till tjänstemännen och bl.a. särskilt analysera behovet av att reglera ordförandens roll närmare. De förtroendevaldas rätt till olika former av sociala förmåner som pension m.m. ska analyseras. Utredningen ska också utreda frågan om vem som avtalsrättsligt kan binda kommunen eller fylkeskom- munen.53 Utredningen ska vidare analysera ett antal olika frågor i syfte att stärka den kommunala egenkontrollen, bl.a. om det behövs närmare regler kring förvaltningsrevision och bolagskontroll och om det bör införas regler om att kontrollutskottets ordförande ska vara från ett annat parti än ordförande. Vidare ska bl.a. analyseras om det behövs regler om kommuners och fylkeskommuners ägarstyr- ning av sina företag. Utredningen ska analysera om EU:s statsstöds- och upphand- lingsregler föranleder behov av lagändringar. Vidare ska utredas om kommunens eller fylkeskommunens totala samhällsroll som kommer till utryck igenom rollerna som tjänsteutövare, demokratisk arena, myndighetsutövare och samhällsutvecklare bör komma till utryck i lagen. 52SOU 2012:30 s. 76 f. 53Mandatet för den offentliga utredningen av ny kommunelov, uppgifter från kommunal- og regionaldepartmentets webbplats, regioner/kommunereform/Hvorfor-kommunereform/id752904/. 4Utgångspunkter för en ny kommunallag 4.1Kommunernas och landstingens olika roller Svenska kommuner och landsting bedriver en mycket omfattande och komplex verksamhet. Många av de centrala välfärdstjänsterna som hälso- och sjukvård, socialtjänst och utbildning är ett kommu- nalt ansvar. Dessa är obligatoriska uppgifter som vilar på kommu- ner och landsting enligt bestämmelser i speciallagstiftning. Många av uppgifterna har varit kommunala sedan mycket . Tillkomst- en av landstingen 1862 motiverades bl.a. av behovet av att ha ett regionalt ansvarigt organ för sjukvården. Kommuner och landsting kan också frivilligt engagera sig för att utforma olika former av frivillig välfärdsservice till medborgarna som fritids- och kulturverksamhet. Vid sidan av rollen som ansvarig för välfärdstjänster har framför allt kommunerna en roll som myndighetsutövare. Kommuner är ofta tillsynsmyndigheter och har ansvar för olika former av tillsyn, t.ex. på miljö- och hälsoskyddsområdet. Kommunerna är här ofta sista länken i en tillsynskedja. Olika former av tillstånd och bidrag till medborgarna kräver ofta kommunala beslut. Kommunernas roll som myndighetsutövare innefattar beslut av mycket stor betydelse för enskilda medborgare och företag i kommunerna. Det kan handla om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) men även mycket ingripande åtgärder som omhänder- tagande av unga och missbrukare enligt lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga, LVU, och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM. Rollen som myndig- hetsutövare ställer stora krav på kommuner och landsting att korrekt och rättssäkert tillämpa bestämmelser som kan innebära mycket omfattande ingrepp i enskildas integritet. Utgångspunkter för en ny kommunallag Kommuner har också en roll som samhällsbyggare. Genom det kommunala planmonopolet har de ett ansvar att fatta beslut om utformningen och utvecklingen av den lokala bebyggelsen. Förutom de rättigheter och skyldigheter som följer av (2010:900), PBL, har kommuner och landsting ofta ett stort allmänt engagemang för att på olika sätt bidra till att utveckla det lokala näringslivet och värna den lokala miljön. Kommuner och landsting är på många sätt aktiva i lokalt och regionalt utveck- lingsarbete. Ansvaret för kollektivtrafik kan också ses som en del i detta kommunala ansvar som samhällsbyggare. Kommuner och landsting har även en stor roll som arbetsgivare. Mer än en miljon personer är anställda hos kommuner och lands- ting. Även om privata utförare anlitas i allt högre utsträckning så är fortfarande majoriteten anställda direkt hos kommuner och lands- ting. Att på olika sätt agera som arbetsgivare är därför en viktig uppgift för kommuner och landsting. Kommuner och landsting är också på olika sätt marknadsaktörer. När de agerar för att uppfylla sina åtaganden på exempelvis social- tjänstområdet kan det hända att de konkurrerar med redan befintlig verksamhet på marknaden. Genom att sysselsätta personer med funktionsnedsättning förekommer att tjänster som caféverksamhet och annat tillhandahålls på en marknad. Ett annat exempel på kom- munernas och landstingens roll som marknadsaktörer är deras roll som stora upphandlare. Det handlar både om upphandling av pri- vata utförare för att utföra kommunala tjänster, men även inköp av olika former av varor. Kommuner och landsting har också en roll att fungera som en demokratisk arena. De förtroendevalda från de olika partierna ska ha en fungerande arena för debatt och kunna fatta beslut om inrikt- ningen på den kommunala verksamheten. Genom den lokala debatten förs politiken närmare medborgarna. Den lokala politiska nivån fungerar också som en skola i demokrati där nya generationer av medborgare lär sig hur demokratin praktiskt fungerar. Utgångspunkter för en ny kommunallag Vilka roller regleras i nuvarande kommunallag? I kommunallagen regleras delvis de olika roller som kommuner och landsting har. Ansvaret för de centrala välfärdstjänsterna regleras framför allt i speciallagstiftningen. Vissa välfärdstjänster vilar dock på den allmänna kommunala kompetensen i kommunallagen. Den allmänna kompetensen ger exempelvis kommuner och landsting ett utrymme för att vara aktiva på kultur- och fritidsområdet. Rollen som samhällsbyggare regleras i men är också en funktion som bygger på den allmänna kommunala kompetensen. Kommuner och landsting har exempelvis en rätt att bedriva sedvanlig näringsverksamhet som att tillhanda- hålla bostäder, hamnar, fjärrvärme m.m. med stöd av den allmänna kommunala kompetensen. Det finns också ett ansvar för grund- läggande infrastruktur som vägar, vatten och avlopp. Möjligheten att engagera sig i olika former av regional utveckling är också något som följer av den allmänna kommunala kompetensen. Rollen som myndighetsutövare regleras i första hand i special- lagstiftningen. Men det finns vissa regler i kommunallagen som berör denna roll. Kravet på att behandla sina medlemmar lika (lik- ställighetsprincipen) kan ses som en rättssäkerhetsgaranti som finns i kommunallagen. Att ledamöter i en nämnd måste rösta i ärenden som rör myndighetsutövning är ett annat exempel på en reglering som rör denna roll. Arbetsgivarrollen berörs i mycket begränsad omfattning i kom- munallagen. Viss reglering finns som exempelvis jävsregler och möjlighet att delegera beslutanderätt till de anställda. I övrigt om- fattas naturligtvis kommuner och landsting av samma regler som övriga arbetsgivare vad gäller exempelvis arbetsmiljö och arbetsrätt. Kommunernas och landstingens ansvar som marknadsaktörer och upphandlare regleras i viss mån genom reglerna om den all- männa kommunala kompetensen. I övrigt är detta något som regleras i speciallagstiftningen som exempelvis, konkurrenslagen (2008:579) och lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, . Det finns en omfattande reglering i kommunallagen om funk- tionen som demokratisk arena. Generella regler finns om hur besluts- fattande ska ske och om kompetensfördelningen mellan fullmäktige och nämnder. De förtroendevaldas rättigheter vad avser exempelvis ledighet och ekonomiska förmåner finns också reglerade. Utgångspunkter för en ny kommunallag finns om skydd för politiska minoriteter vad exempelvis gäller rätten att vara representerade i nämnder och möjligheter att ställa interpellationer och frågor. 4.2Vilka roller och värden behöver regleras i kommunallagen? I avsnittet ovan har beskrivits i vilken omfattning olika kommunala roller regleras i nuvarande kommunallag. Medan det finns en omfatt- ande reglering av vissa roller regleras andra roller inte alls. Frågan är då vilka roller som behöver regleras på ett tydligare sätt i kom- munallagen. Utredningen ska enligt sina direktiv ha ett medborgar- perspektiv. I detta ligger enligt utredningens mening att kommu- nallagen på ett tydligt sätt ska reglera hur kommuner och landsting de facto styrs. En medborgare ska genom att läsa kommunallagen kunna få en rättvisande bild av hur landsting och kommuner organiseras och hur beslutsfattande sker. Så är dock inte alltid fallet . Exempelvis finns ingen beskrivning av kommun- och lands- tingsdirektörernas uppgift i lagen. Kommunallagen ska dock inte enbart återspegla hur verksam- heten de facto ser ut utan också vara ett normativt styrinstrument. I detta ligger enligt utredningen att utgångspunkten för en översyn måste vara att lagen ska tillgodose olika centrala samhällsvärden. I det följande beskriver utredningen de värden som enligt utred- ningen bör utgöra en utgångspunkt för en översyn av kommunal- lagen. Kommuner och landsting är demokratiskt styrda organ som ska förverkliga det lokala självstyret. En självklar utgångspunkt är att kommunallagen ska innehålla de regelverk som behövs för att den lokala representativa demokratin ska fungera. Det bör av lagen framgå hur fullmäktiges ledamöter ska utses, hur fullmäktige ska vara sammansatt och hur beslutsfattande ska ske. Vidare bör lagen innehålla regler om de förtroendevaldas rättigheter och skyldig- heter. Vid sidan av den representativa demokratin bör kommunal- lagen också reglera vissa andra former av demokratiskt inflytande, Utgångspunkter för en ny kommunallag t.ex. folkomröstningar och rätt till brukarinflytande. Även detta kan ses som naturliga delar av ett system som syftar till att tillgodose kommunernas och landstingens roll som demokratiska arenor. Frågor om hur den kommunala demokratin ska förstärkas och utvecklats har utretts de senaste årtiondena.1 Den senaste utredningen har resulterat i flera förändringar som genomförts efter förslag i propositionen demo- krati.2 Med hänsyn dels till det omfattande reformarbetet som skett och det pågående arbetet Demokratiutred- ning, dels till utredningens direktiv saknas skäl att närmare utveckla dessa frågor. Av 1 kap. 1 och 2 §§ RF framgår att den offentliga makten utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Av 1 kap. 9 § RF framgår att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Dessa bestämmelser är exempel på grund- läggande principer för en rättsstat. Det allmänna, vilket inbegriper kommuner och landsting, har ett ansvar att värna den enskildes rättssäkerhet och skydda grundläggande fri- och rättigheter. Det kan diskuteras exakt vilka procedurer och krav som behövs för att ett förfarande kan ses som rättssäkert. En grundläggande utgångspunkt är dock enligt utredningens mening att rättsreglerna ska tillämpas förutsägbart och effektivt. Detta förutsätter att det på nivå finns professionell kunskap om innehållet i gäll- ande rätt och att besluten, när det handlar om ärenden som rör tillämpning av lagbestämmelser, sker på sakliga och opartiska grun- der samt på ett professionellt beslutsunderlag. En revidering av kommunallagen måste enligt utredningens mening utgå från att den ska bidra till att värna och stärka rätts- säkerheten i det kommunala beslutsfattandet. 1Se SOU 2000:1, SOU 2001:48 och SOU 2012:30. 2013/14:5. Utgångspunkter för en ny kommunallag Den kommunala verksamheten handlar till stora delar om att han- tera sådana uppgifter som kräver en särskild professionell utbild- ning och kompetens, t.ex. när läkare utför operationer eller lärare undervisar elever. Generellt kan konstateras att ett stort antal kompetenser krävs för att hantera den kommunala verksamheten. Det finns inget vedertaget klassificeringssystem för att dela in kommunernas per- sonal efter kompetens. Däremot finns Kommunala befattnings- benämningar, ett kodsystem där kommunerna själva kodar sina personalkategorier. Befattningsbenämningarna används i stor ut- sträckning av kommunerna för att hålla isär yrken och arbets- uppgifter samt för att skapa jämförbara personalgrupper. De till invånarantalet minsta kommunerna delar in sin personal i knappt 100 befattningar. I kommuner med cirka 10 000 invånare finns cirka 150 befattningar och i kommuner med cirka 20 000 invånare finns cirka 230 befattningar. Antalet befattningar ökar med invånar- antalet men ökningen planar successivt ut. I finns cirka 600 befattningar.3 Även om antalet befattningar är färre i små kommuner kan alltså konstateras att även en mycket liten kommun med några få tusen invånare behöver kompetens från närmare 100 personalkategorier. Det är inte heller enkelt att rekrytera alla former av kompetens som behövs i alla delar av landets kommuner och landsting. Det kan exempelvis vara svårt för medföljande att finna ett passande arbete.