sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — En annan är att man börjat intressera sig för studier och metoder som finner spår av governance och nätverksegenskaper i de poli- tiska processerna man studerar. Plötsligt har man riktat gatlyktans ljus mot sådana aspekter som tidigare legat i skugga, vilket innebär att man nu ser dem till skillnad från tidigare. En tredje tolkning är att governance stämmer bra in i en ideologi som betonar decentra- lisering, informalitet och framsteg. Som sådan stämmer den också bra överens med innehållet i och en nor- mativ idé om hur man styr på bästa sätt (good governance). Att governancebegreppet kommit att användas i så hög grad kan alltså Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt bero på att det passar bra in i den ”stora berättelsen” om hur sam- hället förändras, en ökad användning av forskningsmetoder som är empirinära och inriktar sig på forskningsproblem som betonar pro- cesser samt att governance också har ideologiska undertoner som antyder att det är ett normativt bättre sätt att styra staten på. Den pågående förändringen av samhällsstyrningen bör inte be- skrivas som ett enkelt skifte från den ena styrmodellen till den andra, vilket vanligtvis görs i litteraturen. Många menar att utveck- lingen är mer komplicerad. De båda styrmodellerna rymmer i själva verket flera olika dimensioner, vilka var och en utgör kontinuum.18 Vidare visar studierna att balansen mellan de båda styrmodellerna kan förklaras av en rad olika faktorer, av såväl aktör- som struktur- karaktär. Sammantaget har samhällsstyrningen blivit mer komplice- rad, vilket medfört förändrade förutsättningen för – och krav på – statens roll i styrningen. 3.2.3Miljöpolitik – ett svårstyrt politikområde När det gäller miljöpolitik är det ett genuint svårstyrt politik- område, eftersom miljöfrågor kommer in i alla andra politikområ- den på ett eller annat sätt. På så vis finns miljöpolitiken ständigt närvarande inuti andra politiska frågor, och det måste tas hänsyn till miljömässiga konsekvenser av i stort sett alla politiska förslag och reformer. En insikt från både forskning och praktik är att miljöutmaningar måste hanteras på alla administrativa nivåer. Dessa utmaningar kräver ett integrerat angreppssätt som skär tvärs över och genom policyområden eftersom de är utpräglat multisektoriella och ligger på flera styrningsnivåer. Ett begrepp som utvecklats inom forskningen för att förstå hur styrningen fungerar när ett flertal administrativa och politiska nivåer interagerar inom samma politikområden är ”multilevel governance” eller flernivåstyrning. Genom detta belyses komplexiteten i de sammanflätande politiska nivåerna. 18 och , 2009. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt 3.2.4Vilken roll spelar staten i governancestyrningen? En fråga inom governanceperpektivet är vilken roll staten spelar i policyprocesserna. Den mest långtgående tesen om governance menar ju att statens makt urholkats och mer eller mindre spelat ut sin roll. menar till exempel att nätverken i hög grad är själv- organiserande (”self-organizing”), och att de kännetecknas av för- mågan att ”resist government steering, develop their own policies and mould their environment”.19 Denna ”governing without govern- ment”-tes har dock kommit att ifrågasättas av många andra gover- nanceforskare.20 Tvärtom kan nätverk vara både mödosamma och resurskrävande att bygga, och här spelar staten ofta en betydelsefull roll.21 Statsvetaren diskuterar just dessa två tolk- ningar av governanceorienteringen utifrån en analys av lokala in- vesteringsprogram för ekologisk modernisering. Han studerar hur styrningen ser ut på detta område. Frågan är om ”hollo- wing out” stämmer eller ifall och ”Government still plays a role” är en mer rimlig tolkning.22 menar att rege- ringen fortfarande har en avgörande position, eftersom man lycka- des etablera ekologisk modernisering som en tvärsövergripande strategi för det gröna folkhemmet, och bygga upp en central byrå- krati för implementering av den. Så den sammanfattande bilden enligt är att och bild, det vill säga att stater fortfarande spelar en viktig roll, är en bättre tolkning av föränd- ringen i styrningen än att statens makt har urholkats. Även om inte heller dessa forskare ser staten som helt suverän menar de ändå att staten har en speciell ställning och särskilda möjligheter att organisera och styra policynätverken. Dock betonas andra styrnings- och samordningsformer än dem som förknippas med hierarkier. Statens roll blir i ett governanceperspektiv inte i första hand att i ”command-and-control”-anda löpande utforma precisa direktiv, regler, mål och resultatkrav. Snarare handlar styr- ning om att ange övergripande problemformuleringar, att sätta ramarna för policynätverkens organisation, finansiering och arbets- 19Rhodes, 1996. 20Pierre och 2000, och , 2006. 21Davies, 2002. 22Lundqvist, 2001. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt sätt samt att påverka föreställningar hos policynätverkens aktörer om vad som är problem och hur problemen bör lösas, det vill säga att konstruera identiteter och mening. Governance innebär således inte att staten upphör att styra, men att formerna förändras. Jessop och Sørensen har i sammanhanget pratat om ”metagover- nance”, där politikerna ses som ”metaguvernörer”.23 Vissa menar också att sådan metastyrning i själva verket kan öka centrums kontroll över periferin, inte minst för att behovet av mer löpande, detaljerad och resurskrävande styrning minskar. Därför bör också metastyrning, eller nätverksstyrning som det också talas om ibland, eftersträvas. och formulerar fyra hypoteser om när graden av governance inom ett politikområde ökar: ju fler aktörer staten är beroende av för skapandet och genom- förandet av politiska program, desto större inslag av governance, ju mer ett område domineras av en vetenskaplig teknokratisk kunskapssyn, och om den synen även delas av media och med- borgarna, desto lättare för politikerna att decentralisera verk- samheten till mer självreglerande nätverk. Och omvänt, ju mer ett område uppfattas vara fyllt av svårbemästrade avvägningar mellan olika grundläggande värden, desto svårare får politikerna att organisera verksamheten på armlängds avstånd, ju viktigare politikerna uppfattar att en fråga är, desto mer cen- traliserad och hierarkisk blir styrningen, ju längre ett politikområde dominerats av en viss typ av styr- form, desto svårare att införa en annan form, i varje fall så länge kollektiva mål uppnås på området.24 3.2.5Miljöområdet präglas av governanceegenskaper Utifrån och fyra hypoteser kan miljöpolitiken ses som exempel på ett sådant politikområde där staten är hög- gradigt beroende av en mängd tunga etablerade organisationer i det kringliggande samhället. Dessutom domineras området av veten- skaplig/teknokratisk kunskapssyn som delas av medborgare och 23Jessop 2002; Sørensen 2004, 2007. 24Pierre och , 2009. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt Detta pekar på att området är i hög grad governanceorien- terat. Däremot kan det tänkas, enligt de två senare hypoteserna, att miljöfrågorna lyfts och blir politiskt viktiga, vilket talar för att man försöker centralisera styrningen. spelar också den etablerade styrstrukturen in, vilket gör att det inte enkelt går att helt förändra styrningen. Det innebär att samma politikområde ibland kan styras distinkt och hierarkiskt och under andra perioder genom mer informella governancetekniker, beroende på hur central och viktig frågan är vid varje given tidpunkt. Miljöfrågan visar hur ett politikområdes betydelse i den politiska debatten kan variera mycket påtagligt mellan olika tidpunkter. 3.2.6Staten har fortfarande en viktig roll Staten har fortfarande en viktig roll i implementeringen av politik på miljöområdet. Dels är den en arena, den är en auktoritet och den tillhandahåller grundläggande regler och ramar. Samhällsstyrning för hållbarhet beskriver ganska väl utvecklingen inom flera politik- områden som till exempel skogspolitik och transportpolitik. Fler- nivåpolitik, inblandning av privata aktörer, användningen av mjuka styrmedel, och att konflikt förbytts i (retorisk) konsensus känne- tecknar de ingående områdena. Hållbar utveckling måste förstås och användas som ett politiskt begrepp som tydliggör de delade meningar som råder om mål och verktyg för att nå ett hållbart sam- hälle. Det är också viktigt att de styrtekniker som används är legi- tima det vill säga att de genomsyras av representativitet, deltagande, genomskinlighet och tydlig ansvarsfördelning. De måste också vara effektiva, det vill säga bidra till lösningen av samhällsproblem eller skapa utvecklingsmöjligheter. Men styrteknikerna måste också hantera offentliga medel på ett ansvarsfullt sätt. Sammanfattnings- vis präglar governance miljöpolitik mer än andra politikområden, på grund av att det finns många intressen och aktörer (multi stake- holder), det har etablerats nya nätverk, och att förvaltningen sker på flera olika nivåer (multilevel governance). Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt 3.3Hur ser forskningsläget ut? Det finns följaktligen en stark idé om att eftersom miljöpolitik- området präglas av föränderlighet, transnationalitet, globalisering, starka intressen, en blandning mellan civila, privata och offentliga aktörer så är miljöområdet styrt av så kallad governance där statens roll minskat eller ibland till och med försvunnit. I likhet med governanceforskarna menar den statsvetenskaplige miljöforskaren med flera att den empiriska forskning som växt fram inom den statsvetenskapliga forskningen visar att staten är nog så närvarande, men att dess roll har förändrats.25 När det gäller statens roll inom miljöforskningen visar det sig att det saknas studier om staters miljöorganisation. Det vill säga att det saknas studier som kartlägger eller visar hur olika stater har organiserat sin miljöpolitik när det gäller fristående myndigheter, tillsynsorgan, regeringsdepartement etc. Detta bekräftas av t.ex. Duit med flera som menar att staten varit frånvarande i miljö- studier. Många nya studier om miljöförvaltning fokuserar på an- tingen mikronivå (lokal och individuell nivå) eller makronivå (glo- bal) som de försummar styrningen på nationalstatsnivå. Statlig miljöförvaltning upplevs ofta som otillräcklig eller begränsas av hänsyn till den ekonomiska tillväxten. Dessutom anses effekter- na av den statliga som försumbara jämfört med marknaden eller internationella organisationer.26 Det forskningsområde som ligger närmast handlar om den över- gripande styrningen av miljöpolitiken och benämns environmental governance i den internationella forskningen. Forskningen inom temat ”environmental governance” studerar hur olika processer, strukturer och aktörer inom offentlig sektor, bland företag och inom civilsamhället påverkar hur miljö- och natur- resursfrågor beskrivs, kommuniceras och hanteras. Miljö- och naturresursfrågors komplexa, osäkra, gränsöverskridande och för- änderliga karaktär skapar stora utmaningar. 25Andreas Duit m.fl. 2014. 26Duit m.fl. 2014. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt organisationsformer är ofta dåligt anpassade till ekologiska systems gränser och dynamik liksom till miljöproblemens gränsöverskri- dande karaktär. Så kallad ”multi-level governance” utvecklas paral- lellt med att staters traditionella och självständiga förvaltningsför- måga alltmer ifrågasätts, vilket inte minst gäller inom miljöområ- det. Nya former av styrning och förvaltning innebär att en ökad betydelse ges till att olika typer av kunskap (vetenskaplig och prak- tisk kunskap) förs närmare varandra. Likaså fästs stor vikt vid kom- munikation och samarbete mellan olika aktörer på lokal, regional och internationell nivå i syfte att öka vår förståelse av hur vi ska förhålla oss till vår tids stora miljöutmaningar. I forskningen om ”environmental governance” framträder tre huvudspår: ett handlar om ”policy instruments”, dvs. vilka styrmedel stater har valt för att driva miljöpolitiken och på vilket sätt de kom- binerats. Begrepp som används här är EPI () och NEPI (), ett andra spår är ”environmental performance”, dvs. hur effek- tiva stater är på att hantera miljöproblem, ett tredje spår, nära kopplat till de andra är att studera ”policy diffusion”, dvs. att studera spridningen av miljöpolitiska åtgär- der och policyinstrument. Denna forskning visar typiskt hur stater har anammat och infört olika slags policyinstrument. En vanlig diskussion är huruvida vissa stater ligger i framkant och vilka sackar efter, och förklaringar till detta. Förutom dessa tre huvudinriktningar finns det också ett forsk- ningsområde som kallas ”natural resource management”, som hand- lar om hur man valt att organisera naturresurser. Här genomförs ofta fallstudier inom särskilda sektorer inom miljöområdet. En känd föregångsstudie på området är ”Governing the Commons” (1990) som handlar om hur man organiserar sam- fälligheter. Givet de inriktningar som den internationella forskningen om miljöpolitik har, är det ett stort forskningsfält, med egna tidskrifter och läroböcker i ämnet. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt 3.3.2Få studier berör svenska förhållanden Det är dock få studier som berör svenska förhållanden inom detta område. Den svenska forskningen har ofta en naturvetenskaplig/ teknisk karaktär där något specifikt miljöområde studerats. Orga- nisering av miljöpolitik är överlag lite studerat. Det finns viss forskning om styrmedel och effekter. Bristen på miljöforskning ur ett samhällsvetenskapligt perspektiv − har tagits upp i olika sam- manhang, vilket lett till att forskningsrådet Formas har försökt driva på det som kallas ”samhällsvetenskaplig miljöforskning”. 3.3.3Exempel på svensk forskning Några exempel på svensk forskning är vårdsförvaltning och politisk struktur (1971), som handlar om bildande. sustainability handlar om skogspolitik och transportpolitik, kontroll handlar om framväxten av svensk kemikalie- kontroll, och institutioner (2009), som handlar om miljöskyddets framväxt. En annan studie som analyserar kemikaliepolitik är artikel om svensk kemikaliereglering : Regulation – An overview and analysis (2003). går där igenom svensk lagstiftning på området och diskuterar orsakerna till varför kemikaliepolitiken tagit nuvarande form. Även fokuserar på det juridiska ramverket i sin studie av svenska miljöbrott och miljöskyddslagstiftning; Svenska miljöbrott och miljöskandaler 1960–2000 (2007). Det finns ett antal samhällsvetenskapliga studier om specifika miljöfarliga ämnen. Bland dessa kan nämnas studie Environmental politics and the enchantment of modernity – Mercury and radioactive waste disposal in (2002); and hazardous waste management in – Move- ments, politics and science (1994); bedrock of opinion – Science, technology and society in the siting of high-level nuclear waste (2002); eller våghalsigt? – Frågan om kärnavfallets hantering i det offentliga samtalet i –2002 (2006) och hettan från ångpannan – Vetenskap och politik i konflikter om tekniska anläggningar (2006). Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt Andra mer idéhistoriska studier är kens natur (1994), som behandlar den svenska miljöpolitikens idé- mässiga utveckling från dess formativa period , och idéhistoriska studier Socialdemokraterna och miljöfrågan – En studie av framstegstankens paradoxer (1995). Båda dessa studier betraktar i flera av fallen fram- växten av de organisationer eller regleringar som varit viktiga på området, men behandlar inte i någon större utsträckning den svenska statliga organiseringen på miljöområdet så som den ser ut . 3.3.4Miljöpolitiska styrmedel – spridning och effektivitet Ett av de forskningsområden som fått stor uppmärksamhet handlar om miljöpolitiska styrmedel, eller det som kallas ”environmental policy instruments” (EPI). Forskare menar att termen EPI är komplex och beroende av många faktorer. Det finns få ”best practices” när det gäller styr- medel som enkelt kan överföras mellan olika juridiska system. Kunskapen om olika styrmedels effektivitet är svag och det poli- tiska systemet tycks vara dåligt organiserat för att överföra policy- instrument mellan varandra.27 Enligt en forskningsöversikt om empirisk forskning om kontroll och granskning i finns det forskning om enskilda stater, men inom den komparativa forskningen är det brist på studier. Detta beror på att det är svårt att jämföra mått och andra data.28 En forskningsinriktning inom EPI handlar om utvecklingen av nya styrmedel och hur effektiva de olika politiska styrmedlen är när det gäller miljöpolitiken. NEPI, ”New policy instruments” är en beteckning på denna inriktning som tycks ha växt fram inom den internationella statsvetenskapliga miljöforskningen. NEPI definie- ras som olika typer av styrmedel: skatter, handelsbara tillstånd, fri- villiga överenskommelser, eko-märkning och reglering. I artikeln ”Comparative conclusions – ’new’ environmental policy instruments: An evolution or a revolution in environmental policy?” 27Jordan & Lenschow, 2010. 28Tosun, 2012. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt diskuterar , Wurzel och Zito detta forskningsfält.29 Bak- grunden är att de nya policyinstrumenten har växt enormt . Länder världen över har experimenterat med NEPI på ett likartat vis. Det finns olika drivkrafter till detta: missnöjdhet med tidigare regleringar, att nya policyinstrument uppfattas vara bättre än de gamla, den förändrade styrningen ”från government till governance”, EU:s ökande inflytande på miljöområdet, en ökad internationell konkurrens samt ökat nationellt stöd för miljöpolitik. Ytterligare drivkrafter är att NEPI driver på varandra samt att klimatförändringarna satt miljöfrågornas angelägenhet på agendan. NEPI:s används för olika mål. Olika länder använder också etiketterna på olika sätt. Användningen och framväxten av NEPI:s visar att de i hög grad beror på de olika ländernas traditioner och system. NEPI är betecknade för ett skifte från miljögovernment till miljögovernance. Det pågår en stor forskningsinsats om huruvida olika policy- instrument passar för olika situationer och hur effektiva de är. Ju fler NEPI:s som används desto mer trängsel blir det på området med överlappningar och NEPI:s som kommer i konflikt med varandra. I takt med insikten om att det inte finns något perfekt instrument och att alla har sina för- och nackdelar, försöker myn- digheter skapa ett komplext paket av olika åtgärder, vilket riskerar leda till en administrativ överbelastning. Genom empiriska studier är den övergripande slutsatsen att environmental governance är som bäst ett komplement, men ersätter högst troligen inte environ- mental government i regulatorisk mening. 29 , Wurzel och Zito, 2010. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt 3.3.5Om policyinstrument och deras spridning En riktning inom forskningen om policyinstrument är dess sprid- ning − hur de sprids, vad det beror på och varför vissa stater ligger före andra. Forskning visar att trots att det övergripande är så att NEPI:s blivit vanligare överallt så är det en differentierad bild som råder mellan länder och sektorer. En tysk forskningsstudie ger en överblick över tjugotvå miljöpolitiska innovationer. Styrmedlen grupperas i: administrativa institutioner, lagar, EPI-instrument, energiskatter samt eko-märkning, och i artikeln går forskarna igenom olika varianter på dessa. De menar att det finns en kon- vergens när det gäller styrmedel på miljöområdet bland som beror på tre mekanismer: diffusion, harmonisering och tvång.30 En annan studie visar att det finns ett stort mått av diffusion när det gäller miljöpolitik. Pionjärländer visar vägen för andra på om- rådet. Men för att vara pionjär krävs en hög grad av nationell självständighet att utveckla politik.31 har varit föregångsland när det gäller miljöpolitik, och har varit viktigt för dess utveckling och spridning. Det finns ett antal tecken på att så är fal- let.32 Enligt genomgång och bedömning av olika länders miljöpolitik menar de att är en föregångare inom många områden inom miljöpolitiken. säger att långvariga engagemang för miljön har avsevärt minskat utsläppen av växthus- gaser, luftföroreningar och kväveläckage.33 Vidare menar att har en robust, innovations- inriktad ekonomi och en väl utbyggd välfärdsstat samt en sund struktur när det gäller miljöförvaltning. Man listar följande faktorer som bidragit till att varit framgångsrikt på miljöpolitik- området: En omfattande uppsättning ambitiösa miljömål. En lång tradition av öppen, fri tillgång till miljöinformation och starkt offentligt stöd för miljöpolitiken. 30Busch & , 2005. 32Hysing, 2014. 33OECD : Assessment and Recommendations. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt En väl avvägd blandad miljöpolitik som innehåller priser/kost- nader för miljöskadlig verksamhet. En koldioxidsnål energimix, med en hög andel av förnybara energikällor. En topplacering på listan över de mest miljöinnovativa OECD- länderna. En ledande roll i klimatförändringarna, bland annat som en pionjär inom koldioxidbeskattning. Efter att ha gått igenom ett antal forskningsartiklar och några böcker inom detta forskningsområde kan konstateras att de allra flesta studier håller sig på en systemnivå när man jämför olika länder med varandra. Man talar om faktorer på principiell nivå som särskiljer stater från varandra, och som påverkar utfallet av miljö- politiken, men diskuterar inte mer konkret vad i statens organise- ring som spelar roll. Faktorer som återkommer i studierna är till exempel administrativ fragmentering, institutionell kapacitet, demo- kratisk representativitet etc. Ett betydande inslag i statens styrning inom miljöpolitiken är i form av aktiviteter som kan kopplas till framväxten av det nya granskningssamhället. Det går till och med att tala om granskning som en ”ny” styrform som inrymmer ett ökat fokus på resultat, re- sultatmätning, produktivitet, kontroll och utvärdering. Intresset för, och det uppfattade behovet av resultat och resultatmätning, har där- med också ökat i de offentliga verksamheterna. Behovet av gransk- ning har i sin tur drivit på mer detaljerade redovisning av resultat, vilket ger större möjlighet till granskning och jämförelser och så vidare. Granskningssamhället återkommer i allt fler sammanhang. Ett återkommande tema i forskningen om utvärdering, gransk- ning och tillsyn är att den fokuserar på politikens utflöde, det vill säga utfallet eller resultatet av insatta åtgärder. Syftet är att bedöma och värdera vad som åstadkoms och relatera detta till det som upp- fattas vara lämplig måttstock − ofta mål. Då talas det om produkti- vitet, effektivitet eller effekter. En vanligt förekommande illustra- Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt tion (eller teori) är den så kallade programteorin, eller resurs- omvandlingskedjan (eller ibland värdeskapandet). Modellen beskri- ver att det i ena änden av organisationen (projektet, myndigheten) stoppas insatsvaror, råmaterial och kapital (input). I organisationen genomförs aktiviteter och det är där själva värdeskapandet uppstår. I andra änden kommer något ut som resultat av denna förädlings- process (output). Det som kommer ut kan därmed jämföras med det inkommande och vi får då ett mått på förädlingsvärdet, det vill säga hur mycket har vi fått ut av insatta resurser (produktivitet, inre effektivitet). Men detta säger inte så mycket om vad man förväntat sig, eller ifall resultatet av åtgärderna fått det genomslag man vill. Därför an- vänds förutbestämda mål som måttstock för bedömning och värde- ring av resultatet (effektivitet). Det är inte säkert att det finns ett entydigt mål, utan flera olika mål som dessutom kan hänföras till olika intressenter. Då talar man om effekter av åtgärder och re- sultat, eller ibland om yttre effektivitet.