sou · H3B39 · 2015-03-06 00:00:00 — Däremot kan de kostnader som uppstår till följd av färre men mera betydande störningar vara mycket stora. En betydande andel av störningarna kan hänföras till yttre förhållanden i form av översvämningar, snöhinder, lövhalka och nedfallna träd. Det finns gott om exempel på att detta kan leda till mycket höga kostnader för samhället som helhet. som ingen part i systemet förorsakar sådana kostnader är det möjligt att på olika sätt minska konsekvenserna av dåligt väder. Artikel 35 i direktiv /34/EU stadgar att järnvägar ska implementera system med avgifter för att skapa incitament för parterna att reducera driftsstörningarna till ett minimum och att förbättra järnvägsnätets prestanda med hjälp av en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. Styrningen får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat. I det följande ges en kort beskrivning av utformningen av systemen i i avsnitt 5.1 respektive i i 5.2. De avgifter som tas ut inom ramen för det aktuella direktivet baseras på framräknade schabloner för ersättningens storlek. Som framgår nedan är det mått som används i en ersättning . Detta skiljer avgifterna från principen om regress som i stället hänför sig till rätten att få ersättning för faktiska kostnader. 5.1 Kvalitetsavgifter i Sverige12 I enlighet med 6 kap. 22a § i järnvägslagen (2004:519) tillämpar verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter. Dagens system etablerades i och med regeringens proposition 2010/11:25, ”Åtgärder för att höja kvaliteten i järnvägssystemet”. I propositionen sägs bland annat att en modell för verksamhetsstyrning inte ska ses som ett skadereglerande system. I stället är det ett förfarande för att motivera inblandade aktörer att verka för att avtalad kvalitet upprätthålls. Syftet med kvalitetsavgifter är därför att förebygga driftstörningarna i järnvägssystemet. Modellen har införts i flera steg för att säkerställa trovärdighet och stabilitet. Detta har bland annat inneburit att avgifterna gradvis höjts. I det följande redovisas principer för beräkning av kvalitetsavgifter (5.1.1) samt kvalitetsavgifter för merförseningar och inställda tåg enligt den nivå som gäller för den tidtabell som börjar tillämpas , d.v.s. Tågplan 2015 (5.1.2). Dessa avgifter är högre än under innevarande tidtabellperiod, men den högre nivån börjar tillämpas först senare i avgiftsperioden. Avsnitt 5.1.3 innehåller en redovisning av hur avgiftsnivåerna utvecklats sedan de började införas . 5.1.1 Principer för att ta ut kvalitetsavgifter Kvalitetsavgifter betalas för akut inställda tåg och för avvikelser jämfört med körplanen i form av merförseningar. Med att orsaka avvikelse menas att ett tåg blir försenat i första mätpunkten eller under färd mellan två mätpunkter som följer direkt efter varandra i system för verksamhetsstyrning. Infrastrukturförvaltarens ansvar omfattar huvudsakligen merförseningar som orsakats av störningar i infrastrukturen eller driftledningen. Järnvägsföretagens eller trafikorganisatörernas ansvar omfattar järnvägsfordonen och framförandet av dessa. Följdförseningar och merförseningar som beror på olyckor, tillbud eller yttre omständigheter belastar inte någon av parterna. 12 Detta avsnitt baseras på den text som finns i Järnvägsnätbeskrivning , se jarnvag/Jarnvagsnatsbeskrivning/Jarnvagsnatsbeskrivning-2015/ samt på (2013). Avgiften bestäms utifrån en orsakskod. sammanställer avvikelser och anger orsakskod samt beräknar merförseningen för utförd trafik respektive akut inställda tåg. Den sammanlagda kostnaden erhålls genom att antal minuter merförsening multipliceras med den aktuella avgiften. Avgifterna betalas månatligen. Verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter tillämpas endast under normala driftsförhållanden. När finner att driftsförhållandena är normala upphör tillfälligt tillämpningen av systemet, fram till dess att driftsförhållandena åter är normala. bedömning vad som ska anses vara normalt baseras på tre förhållanden: -hur stora förseningar som råder i järnvägstrafiken -vilken bild av uppkomna störningar som driftnivåer indikerar -den kännedom har om yttre förhållanden som har en avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva järnvägstrafik. gör en helhetsbedömning med avseende på dessa tre förhållanden, vilket inte utesluter att tillämpningen av systemet upphör på grund av den rådande situationen i endast ett av dessa förhållanden. Järnvägsföretag, trafikorganisatörer och andra infrastrukturförvaltare underrättas när tillämpningen av systemet upphör och återupptas genom information på webbplats. Parterna kan komma överens om ytterligare informationsgivning i trafikeringsavtalet. Järnvägslagen anger att ska tillhandahålla ”ett system för att rapportera och registrera avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställd användning av infrastrukturen samt orsakerna till sådana avvikelser” (6 kap. 4 a §). registrerar automatiskt alla avvikelser från tågplanen i ett stort antal mätpunkter i järnvägsnät på det sätt som beskrevs i avsnitt 3. För merförseningar som uppkommer under färd mellan två mätpunkter som följer direkt efter varandra, och som uppgår , anges en orsakskod senast under tredje dagen efter det datum då tågläget påbörjades. Om en enskild merförsening är , och om järnvägsföretag och trafikorganisatörer menar att orsakskod är felaktig, är det möjligt att begära förnyad bedömning. En sådan begäran ska innehålla uppgift om datum, tågläge, plats och orsakskod. Den ska också innehålla uppgift om vilken orsakskod som järnvägsföretaget eller trafikorganisatören anser vara korrekt samt grunderna för detta. 5.1.2 Kvalitetsavgift för merförseningar Vid merförsening betalar samtliga ansvariga parter en avgift om . Merförseningar som förorsakas av att tåg är sent från depå har emellertid en reducerad avgift, . Som ett komplement till denna ersättning betalar en kvalitetsavgift vid större avvikelser där är ansvarigt. För resandetåg som har betalas per tillfälle och för godståg som har per tillfälle. Exempel: Antag att ett tåg är försenat vid slutstation. Detta har förorsakats av en första försening till följd av ett lokfel och av två därpå följande förseningar om vardera . Resterande (30-8-(2*5)=) 12 minuters försening beror på att man vid flera stationer haft merförseningar som är . Om både lokfelet och förseningarna vardera kan anses vara orsakade av operatören skall denne betala kvalitetsavgift på (* =) . I detta fall betalar operatören in avgiften till oavsett om andra operatörer har påverkats eller ej. Om tåg ställs in med kort framförhållning (före avgång) betalas en avgift om + av den tåglägesavgift13 som skulle ha betalats. Avgiften utgår för de orsaker som kodas som driftledning, infrastruktur (exklusive banarbeten) och järnvägsföretag. Övriga orsakskoder omfattas inte av modellen med kvalitetsavgifter för akut inställda tåg. Infrastrukturförvaltarens ansvar för avvikelser från tidtabellen omfattar akut inställda tåg som orsakats av störningar i infrastrukturen eller av de beslut driftledningen fattar. Järnvägsföretagens eller trafikorganisatörernas ansvar för avvikelser omfattar järnvägsföretagets verksamhet. Akut inställda tåg som beror på banarbete, tågplanejustering, följdorsaker, olyckor, tillbud eller yttre omständigheter belastar inte någon av parterna. Inte heller tjänstetåg, dvs. tåg mellan uppställningsplats för person- eller godståg och avgångsstation, omfattas av modellen med kvalitetsavgifter. 5.1.3 Utvecklingen av kvalitetsavgifter Kvalitetsavgifter började tillämpas i den tidtabell som avsåg trafik och låg då på en mycket låg nivå. Som framgår av tabell 7 har avgifterna därefter höjts år och den höjning som genomförs innebär en avgift som fördubblas jämfört med nu gällande avgifter. Kvalitetsavgifterna omsatte totalt . Av dessa betalade och operatörerna . Notera att bakom dessa uppgifter kan rymmas betydande positiva eller negativa saldon för enskilda parter. 13 En tåglägesavgift debiteras för tilldelad kapacitet på tre nivåer: hög, mellan och bas. Avgifterna är , 2.30 och 1,90 per tågkilometer. Hög avgift utgår för de hårdast belastade sträckorna medan låg avgift tas ut för att använda de lägst belastade delarna av järnvägsnätet. Ett tåg mellan och , en sträcka , betalar därför (6*84=) i tåglägesavgift . SOU 2015:9 Bilaga 3 Tabell 7: Kvalitetsavgifter, ersättningsnivåer 2012 - 2015 Dubbelriktad modell (eller mer) • Driftledning, Infrastruktur, ingen uppgift • Järnvägsföretag; sent från depå Järnvägsföretag; ingen uppgift Enkelriktad modell (betalar) • Persontrafik, eller mer (per tillfälle) • Godstrafik, eller mer (per tillfälle) • Driftledning (D), Infrastruktur (ej banarbete) 5.2 Det brittiska systemet; Performance regime Också det brittiska systemet baseras på artikel 35 i direktiv /34/EU. Fortsättningsvis beskrivs i avsnitt 5.2.1 en mall som tillhandahållits av Office of the Rail Regulator (), motsvarigheten till Transportstyrelsen i . innehåller den text som används för att skriva avtal () mellan (), dvs. motsvarigheten till , och den operatör som använder respektive del av nätverket. Huvudprincipen i är att en operatör har ensamrätt till all trafik inom en avgränsad region. I vissa fall används banor i en region av mer än en operatör, men detta fall behandlas inte i det som följer. I avsnitt 5.2.2 refereras ett underlagsmaterial avseende erfarenheter från systemet. I den del av kontraktsmallen som kallas Schedule 8: Performance Regime sägs att NR ska tillhandahålla ett system för registrering av förseningar. Man kan tolka systemet som bestående av ett antal punkter för registrering av tågens passagetidpunkt (Monitoring Points, på ungefär samma sätt som i det svenska systemet). Vissa av dessa punkter sägs vara Recording Points och det är tågens passage på dessa platser som ger grunden för det system som används. Summan av samtliga förseningar för tåg som passerar en sådan punkt registreras under förutsättning att förseningen är större än . Förutom (normala) förseningar registreras också om tåg är extremt försenade eller ställts in. Man tycks tillämpa ett likartat system som i där åtskillnad görs mellan försening och merförsening. Det är således endast den extra försening som uppstår mellan två Monitoring Points som utgör grund för beräkning av förseningens storlek. I frånvaro av ett sådant förfarande skulle en viss försening belasta ansvarig part under resan från starttill målpunkt. Berörda parter får från NR de registreringar som gjorts och den ansvarsfördelning som görs mellan parterna med maximalt en dags förskjutning. Ett annat centralt begrepp i systemet är Performance Point. I varje kontrakt specificeras en Performance Point och en Point. Detta mått utgår från respektive parts tidigare agerande, dvs. omfattningen av förseningar av olika orsak där NR respektive operatör varit vållande. NR erhåller en ersättning från operatörerna om infrastrukturhållaren presterar bättre – dvs. – än vad som framgår av denna referenspunkt. Tanken är att operatörernas lönsamhet stärks tack vare att kvalitén på trafiken förbättras. Ersättningen går i motsatt riktning om NR presterar sämre än referenspunkten.14 Utfallet av ett system med denna uppläggning beror på två huvudsakliga förhållanden; hur referenspunkten eller målet för punktlighet beräknas och principerna för att beräkna storleken på den ersättning som betalas ut. Tillgängligt material är allt för knapphändigt för att klargöra hur dessa värden tas fram. Operatörer kan enbart i speciella situationer ställa regresskrav för att få ersättning för de merkostnader man drabbas av till följd av infrastrukturhållarens agerande. Gods- eller persontrafikoperatörer som betalar ersättningar till sina kunder kan således inte få täckning för dessa kostnader utöver vad som faller ut av det nu beskrivna ersättningssystemet. Ett undantag utgörs dock av skador på transporterat gods eller skador på resenärer där en operatör betalar ut ersättning; i sådana fall kan ersättningskostnaden föras vidare till NR om infrastrukturhållaren varit ansvarig för skadan. Det finns begränsningar på ersättningens storlek om skadan beror på oaktsamhet men inte om anledningen kan sägas bero på uppsåt eller medveten underlåtenhet. Det engelska systemet sägs ha två syften. Det ena är att kompensera operatörer av resandetåg för förlorade intäkter till följd av sena och inställda tåg, där störningarna beror på NR eller på andra operatörer. Med samma logik ska operatörer av godstrafik kompenseras för förlorade intäkter eller ökade kostnader som kan hänföras till andra parter i systemet. Det har inte varit möjligt att klargöra anledningen till varför ersättningsnivåerna baseras på olika principer för person- och godstrafikoperatörer. 14Se även =0CCYQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.networkrail.co.uk%2Fschedule-8-benchmarks-consultation- letter.pdf&ei=qTUYVKq9KuLMyAOMgoHwBQ&usg=AFQjCNFMUD8tENAHHHZhQcrZYpuWfXEq mA&sig2=x1E4VvWpL6lkvZ3Q1L7KUw 15Detta avsnitt baseras på en presentation av , . Det andra syftet med ersättningssystemet är att skapa incitament för operatörer och för NR att förbättra sitt agerande. Detta avser både de operationella beslut som löpande måste fattas om drift och underhåll av såväl rullande material och infrastruktur såväl som de beslut som fattas om att genomföra nyinvesteringar. För resandetåg baseras ersättningsbeloppen på en bedömd effekt av förseningar och inställda tåg på tågoperatörernas intäkter och kostnader. Beloppen beräknas på grundval av studier av effekterna av förseningar och inställda tåg på total efterfrågan i branschen. Också för godståg baseras viten och bonusar på uppskattningar av effekter på kostnader och intäkter. För godståg finns dock ytterst begränsade kunskaper av denna art. Ersättningarna knyts helt till operatörernas intäkter, inte till passagerarnas eller transportköparnas ytterligare kostnader till följd av förseningarna. Det brittiska regelverket innehåller inget som motsvarar de svenska tankarna på regress. Den referensnivå som beskrivits i avsnitt 5.2.1, dvs. de förväntade prestationerna baserat på tidigare uppnådd punktlighet och genomförd trafik, innebär att inga betalningar görs om parterna inte avviker från detta mål. En annan möjlig innebörd är att distinktionen mellan primära och sekundära förseningar per automatik ingår i de mätningar av förseningar som görs. Så är åtminstone fallet om det är möjligt att i varje mätpunkt göra en korrekt bedömning av den ursprungliga orsaken till förseningen. Betalningarna viktas också för olika bandelar så att betalningarna är större för bandelar där många passagerare påverkas. menar att den process som krävs för att klargöra vilken aktör som är ansvarig för vilka störningar är viktig för att kunna utdebitera ersättningar på ett korrekt sätt. Förseningsinformation är därmed grunden för att ge incitament till förbättringar för den part som har möjlighet att åstadkomma förändringar. Processen kräver betydande resurser och mellan 300 och 500 personer vid både infrastrukturförvaltaren och operatörerna bedöms arbeta med denna process. Vår tolkning är att detta inte avser antal årsarbeten utan antal personer som från och till berörs av dessa arbetsuppgifter. Med reservation för de problem som fanns i det engelska järnvägssystemet har mängden inställda och kraftigt försenade tåg minskat mellan och ; jfr. Detta är också en period under vilken man använt systemet med performance regimes. Detta betyder självklart inte att det är möjligt att entydigt tillskriva förbättringarna just detta instrument. Det faktum att ett system för att klargöra förseningsorsaker har etablerats har i sig skapat en viktig källa till information för såväl infrastrukturförvaltaren som operatörerna. Därmed kommer frågan om mängden störningar och ansvaret för dem att få stärk uppmärksamhet. Man bedömer att förutsägbarheten i utgifterna för viten har tillåtit operatörerna (budgivarna för de brittiska koncessionerna) att reducera de riskpremier som de annars skulle ha behövt begära för sina koncessioner. Införandet av systemet skedde inte utan problem. Exempelvis menar man att viten och bonusar låg på för höga nivåer –2004. Penningflödena minskade dock när referensnivån justerades . Tillskrivning av förseningar ned är också tidkrävande och kostsam. genomförde (2013) ett samråd med berörda parter för att undersöka om kvalitetsincitamenten för punktlighet skulle kunna vidareutvecklas. En av de frågor som ställdes var om vites- och bonussatserna skulle minskas ned till nivåer av kostnader och intäktsbortfall. Detta förslag vann inte bifall hos operatörerna. Figur 9: Inställda tåg och tåg som är allvarligt försenade (significant lateness) i olika delar av den engelska järnvägssektorn . Källa: Passenger and freight rail performance statistical release 2013-14 Q4, 2013-14 Quarter 4 Statistical Release - Passenger and Performance. Väl utformade system för belöning och bestraffning av mer eller mindre gott agerande i trafiksituationen kan vara av betydelse för hur stora förseningar som inträffar. Sådana system kan liknas vid fisknät med olika stora maskor. Alla nät fångar upp vissa ageranden medan andra passerar mellan maskorna. Den grundläggande strukturen på den svenska modellen med kvalitetsavgifter är enkel och fångar upp vissa typer av (tillräckligt stora) avvikelser från tidtabell. Man tar ut dessa avgifter oavsett om någon annan än den som förorsakar störningen drabbas av följdkostnader. Förfarandet är också grovmaskigt i så måtto att många förhållanden undantas från modellen. Exempelvis tas inga avgifter ut för de sekundära effekter som en primär störning kan ge upphov till. Det engelska förfarandet har i stället fokus på avvikelser från en uppställd norm. Ersättningar eller avgifter utgår om infrastrukturhållaren agerar bättre eller sämre än denna norm. I vare sig det engelska eller det svenska fallet finns något större intresse inriktat mot de mycket stora kostnader som kan drabba andra än den som förorsakar en störning. Aspekter på regress i järnvägssystemet Genomgången har så långt redovisat de kunskaper som finns om förseningar och dess orsaker, om kostnader som uppstår till följd av förseningar och om de avgiftssystem som används för att skapa incitament till att minska mängden förseningar i järnvägssystemet. Med detta i bagaget är det möjligt att peka på några aspekter på konsekvenserna av att införa ett system för regress. Avsnitt 6.1 redovisar några exempel på åtgärder som de olika parterna i järnvägssystemet kan vidta för att minska risken för att råka ut för regresskrav. Kostnaden för att genomföra sådana åtgärder i förhållande till de besparingar som kan uppnås, inklusive (eventuellt) minskade kostnader för regresskrav, är av central betydelse för potentialen att minska mängden förseningar. Medan avsnitt 6.1 ger exempel på åtgärder av olika typ behandlas i avsnitt 6.2 vilka incitament som ett system med regress skapar i mer generell bemärkelse. Avsnitt 6.3 diskuterar de transaktionskostnader av olika art som hänger samman med ett system för regress: Ju större resurser som krävs för att hantera ett system för att utkräva ersättning för upplupna kostnader, desto svagare är motiven för att föreslå ett sådant system. Slutligen behandlas i avsnitt 6.4 det eventuella behovet av att införa begränsningar av hur stora regresskrav som kan ställas. 6.1 Åtgärder för att minska risken för förseningar Ju oftare en part förorsakar störningar för övriga parter, desto större är risken för att ett system med regress skulle få återkommande krav på ersättning för uppkomna kostnader. För att minska denna risk är det möjligt att genomföra en mängd olika åtgärder och avsikten är här att översiktligt belysa vad detta kan innebära. Av central betydelse för att identifiera sådana åtgärder är att ha tillgång till ett väl fungerande system för mätning av förseningar och för orsaksregistrering. Information av denna art skapar en grund för systematisk analys av vad som sker i genomförandet av järnvägstrafik. På så sätt kommer intresset för förbättringar att med automatik riktas mot de företeelser som skapar de största störningarna. Exempelvis kan det då bli möjligt att notera att delar av järnvägsnätet med ofta återkommande störningar kan bero på att infrastrukturens standard är otillräcklig eller att kapaciteten på denna plats är hårt utnyttjad. Däremot finns det inte skäl att tro att eventuella problem som härrör från operatörernas agerande på ett systematiskt sätt skulle inträffa på fysiskt avgränsade platser. har tillgång till ett antal system för att löpande mäta banans standard. Exempelvis används tåg som regelbundet mäter spårläge. Starka avvikelser mellan önskvärt och uppmätt spårläge ger upphov till så kallade C-fel vilket är brister som den ansvarige entreprenören måste korrigera med kort varsel. Det genomförs också mätningar i form av Oförstörande provningar (OFP) vilket är ett tillvägagångssätt för att tidigt upptäcka tecken på sprickbildning. Ytterligare en hantering är de system för felrapportering som finns. Med stöd av information av denna art är det möjligt att undersöka om det finns generella samband mellan mängden fel, spårens ålder och förseningsfrekvensen. Om så är fallet är det också möjligt att tidigt få indikationer på när åtgärder behöver sättas in för att undvika brandkårsutryckningar. Det dyra avhjälpande underhållet kan i så fall ersättas med ett planerat och normalt billigare förebyggande underhåll. Medan har ansvar för att banan är i ett skick som minimerar risken för att trafiken störs av skador och fel så omsätter fristående underhållsentreprenörer detta ansvar till faktisk handling. Det är då betydelsefullt att de avtal som reglerar entreprenörernas ansvar är utformade på ett sätt som ger arbete i banan den prioritet som är lämplig i förhållande till behovet av att använda banan för trafik. Av sådana skäl finns det anledning att överväga att så långt som möjligt inbegripa entreprenörerna i arbetet med att lägga tidtabeller för att på ett samlat sätt balansera de olika behoven mot varandra: Underhåll kan minska möjligheten att bedriva trafik, men för lite underhåll kan skapa stora framtida störningar. För att balansera olika önskemål om att få tillgång till banan mot varandra är det betydelsefullt att hantera implikationerna av när eller året olika underhållsåtgärder genomförs. Vid vissa tider kan trafiken vara av begränsad omfattning, men – i synnerhet om detta är – i stället kan entreprenörens lönekostnader vara högre. Detta pekar också på betydelsen av att ha goda kunskaper om kostnaderna för underhåll, i det här exemplet om kostnadsskillnader , för att fatta korrekta beslut. Underhållsentreprenörernas sätt att genomföra sina arbetsuppgifter har konsekvenser för möjligheten att hålla tågens tidtabell. Den mest uppenbara aspekten är att entreprenören behöver göra ett gott arbete, dvs. bidra till att hålla infrastrukturen i ett sådant skick att risken för störningar minimeras. På ett mera operationellt plan är det också angeläget att entreprenören lämnar spåret så snart som man närmar sig slutet man fått sig tilldelad. Inom ansvarsområde ligger även de beslut som fattas både i arbetet med en framtida tidtabell liksom de beslut som trafikledningen tar för att hantera en störning. Tidtabellplaneringens betydelse kanske framför allt är kopplad till antalet tåg i ett system; ju fler tåg, desto större nytta av banan som risken för spridningseffekter när en störning inträffar blir större. Det kan i vissa situationer finnas skäl att avvisa ansökningar om trafik för att på så sätt begränsa störningskänsligheten. En central arbetsuppgift för tågtrafikledningen är att på ta ställning till vilket tåg som ska få vänta på vilket när en störning inträffar. Beroende på vilket val som görs kan konsekvenserna av en störning bli olika stora. saknas fortfarande optimeringshjälpmedel som stöd för att snabbt fatta sådana beslut.