sou · H3B393 · 2015-11-03 00:00:00 — Verksamheten regleras emellertid av skollagen vad gäller t.ex. krav på kvalitet och innehåll, bidrag m.m. Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet regleras även i andra författningar som rör utbildning, t.ex. förordning (2011:538) om utbildning och statsbidrag för vissa barn och ung- domar som inte är folkbokförda i . Vid ansökan om ersättning enligt LEMK omfattas alltså verk- samhet inom förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksam- het av huvudområdet social omsorg som verksamheterna regleras av bl.a. skollagen. Skillnaderna i definition mellan ML respektive LEMK och annan lagstiftning skulle därför sannolikt kunna ställa till problem för den praktiska tillämpningen om olika Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag schablonnivåer införs för huvudområdena social omsorg och utbild- ning. Detta till följd av att kommunernas redovisning bygger på skollagen, vilket bl.a. innebär att förskola, fritidshem och annan peda- gogisk verksamhet ingår i området pedagogisk verksamhet i räken- skapssammandraget. Vidare är verksamheterna förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet ofta integrerade med övrig utbild- ning inom skolväsendet. Vid en differentiering av schablonersätt- ningen för delområden i stället för huvudområden skulle möjligen en del av nämnda problem kunna undvikas. 12.7Ersättning till kommuner för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt Förutom ett system med differentierade schablonnivåer har utred- ningen även undersökt om ett system där kommunerna helt eller delvis ersätts för de privata utförarnas faktiska kostnader för in- gående skatt skulle kunna fungera. I detta avsnitt redogörs för hur ett sådant system skulle kunna se ut och vilka för- och nackdelar som utredningen ser med en sådan modell. En ersättning som baseras på de privata utförarnas faktiska kost- nader för ingående skatt förutsätter att den privata utföraren upp- ger sina kostnader för ingående skatt hänförliga till de tjänster som upphandlas av kommunen, alternativt de tjänster som kommunen ger bidrag till inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbild- ning. Det administrativa arbete som följer av en modell med ersätt- ning för de privata utförarnas faktiska kostnader kan beskrivas i tre steg: 1.uppgifter om faktisk mervärdesskatt begärs in från privata ut- förare, 2.de inhämtade uppgifterna tas emot av kommunen och ersättning begärs från , Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag 3.Skatteverket tar emot ansökningar och betalar ut ersättning, samt genomför kontroller. Exempel: Kommunen upphandlar hemtjänst för en summa om . Den privata utförarens kostnader för ingående skatt uppgår till . Beloppet avser den ingående skatt hänförlig till inköp som den privata utföraren har gjort för att kunna genomföra de tjänster som upphandlats. Vid ansökan om ersättning enligt LEMK uppger kommunen det belopp som den privata utföraren uppgett, dvs. ersätter kommunen med . En variant av modellen är ett schablonersättningssystem i kom- bination med ersättning för privata utförares faktiska kostnader för ingående skatt. Då ansöker kommunen som huvudregel om ersätt- ning enligt schablon, men ges möjlighet att i särskilda fall ansöka om ersättning för den privata utförarens faktiska kostnader för ingående skatt. Syftet med en sådan modell skulle vara att i viss mån motverka konsekvenserna av de stora skillnader vad gäller andelen ingående skatt som kan finnas inom vissa områden sam- tidigt som den ökade administration som följer av enbart ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt i någon mån undviks. 12.7.2Ersättning direkt till de privata utförarna för ingående skatt? Den beskrivna modellen för ersättning för faktiska kostnader skulle avsevärt förenklas om de privata utförarna själva skulle ansöka om ersättning för ingående skatt hos . Steg 2 enligt beskrivningen ovan (där information om faktiska mervärdes- skattekostnader samlas in och vidarebefordras av kommunerna) skulle då falla bort. Detta skulle emellertid innebära en över- flyttning av kompensationen från kommuner till de privata ut- förarna. Under förutsättning att priset till kommunen sjunker i motsvarande mån som den ersättning som utbetalas, skulle modellen kunna skapa neutralitet i mervärdesskattehänseende. Att på så sätt, i strid med mervärdesskattedirektivet, införa regler som i praktiken innebär full avdragsrätt för verksamheter som enligt mervärdesskattedirektivet är undantagna från skatteplikt, förut- Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag sätter initiativ på EU-nivå och ligger helt utanför utredningens uppdrag. För att hantera uppgifter och underlag från de privata utförarna behöver kommunerna administrativa system som stödjer uppgifts- inhämtningen. Kommunerna behöver också anpassa sin bemanning för att hantera uppgifterna. Utredningen har efterfrågat kommunernas uppskattning av de administrativa konsekvenserna för att inhämta och hantera upp- gifter om de privata utförarnas faktiska mervärdesskattekostnader. En majoritet av de kommuner som svarat på utredningens enkät (20 av totalt 22 kommuner) uppger att ett sådant system skulle påverka den administrativa bördan i hög eller i mycket hög grad. Såväl inhämtande av uppgifter som hantering och arkivering skulle belasta kommunerna administrativt. I en kommun uppges att det skulle behövas en helårs arbetskraft enbart för att hantera inhämt- ande och hantering av det material som ska läggas till grund för ansökan. har enligt nu gällande bestämmelser i inga möjligheter att begära uppgifter direkt från privata utförare för att kontrollera kommunernas ansökan om ersättning. Detta gäller också vid ansökan om ersättning för lokalkostnader enligt 18/5- regeln, där kommunen måste kunna styrka sin rätt till ersättning utifrån de privata utförarnas underlag. Kommunerna är vid dessa ansökningar hänvisade till de uppgifter och underlag som inlämnats av de privata utförarna och har begränsade möjligheter att kontrollera underlaget. En modell där alla ansökningar bygger på underlag som finns hos en tredje part skulle av allt att döma för- svåra kontrollmöjligheter. Ett införande av en ersättning som grundar sig på de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt uppges vid inter- Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag vju med handläggare vid nödvändiggöra ett helt nytt system för vilket det är svårt att överblicka konsekvenserna. Om ersättning för faktiska kostnader skulle ges delvis, t.ex. vid särskilda skäl, måste även kraven på vad som i så fall utgör särskilda skäl sättas högt. Det finns risker för att det kan bli fel vid t.ex. investeringar. Alternativet innebär en liknande hantering som finns med schablonersättning för lokalkostnader enligt 18/5-regeln (se avsnitt 10.5.1). Eftersom tillämpningen av den regeln ställer till stora problem är det inte önskvärt med ännu en regel som skulle medföra samma slags tillämpningssvårigheter. De privata utförare som inte är registrerade för mervärdesskatt och som inte separerar mervärdesskatten i sin redovisning måste lägga om sina ekonomisystem för att få fram underlag för kostnader för ingående skatt. Efterbearbetningen kan delvis underlättas genom att dels en uppdelning görs av verksamheter på olika kostnads- ställen, dels se till att kostnader med olika mervärdesskattesats inte bokförs på ett och samma konto och dels att bokföra kostnader för skattepliktig verksamhet på egna konton. En modell där kommunen endast i särskilda fall ansöker om ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader skulle inne- bära mindre administration för utförarna. skulle modellen medföra en viss oförutsägbarhet eftersom utföraren endast i vissa fall skulle behöva ta fram underlag. Deltagare i utredningens referensgrupp har framfört att kost- nader för bl.a. nyinvesteringar skulle tala för ett system med ersätt- ning för faktiska kostnader. Det skulle dock finnas mindre förut- sägbarhet i ett system där kommunen ersätts för de privata ut- förarnas faktiska kostnader för ingående skatt. 12.7.4Fördelar med ersättning till kommuner för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt? En ersättning som baseras på de privata utförarnas faktiska kost- nader för ingående skatt innebär att ersättningen till kommunerna så långt det är möjligt motsvarar den dolda mervärdesskatt som Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag övervältras från privata utförare i det belopp kommunen betalar till utföraren vid bidragsgivning eller upphandling. På så sätt bör kommunens kostnader för att bedriva verksam- heten i egen regi i förhållande till att överlåta verksamheten till privata utförare vara likvärdiga, vilket skulle innebära neutralitet i mervärdesskattehänseende. En ersättning för faktiska kostnader skulle därför kunna leda till större träffsäkerhet jämfört med ersätt- ning enligt schablon. Detta förutsätter dock bl.a. att det finns reella möjligheter för kommunen att få ersättning för de privata ut- förarnas faktiska dolda mervärdesskattekostnader. 12.7.5Nackdelar med ersättning till kommuner för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt En ersättning som grundas på de privata utförarnas faktiska kost- nader har flera nackdelar som främst kan sammanfattas med en stor administrativ börda samt svårigheter med att beräkna och få fram korrekt underlag liksom att kontrollera underlagen. Förutom den administrativa bördan med inhämtande och hantering av underlag innebär ett sådant system också att kommunen måste se till att korrekt underlag för faktiska kostnader erhålls av de privata utförarna för att kunna styrka underlaget för sin ansökan till . De svar som utredningen fått vid intervjuer och enkät indikerar att många kommuner bedömer att en hantering av de privata utförarnas underlag inte är ett realistiskt alternativ eftersom det innebär en mycket stor administrativ börda i form av inhämtande, hantering och förvaring av underlag. Vidare skulle även de privata utförarna belastas med en admin- istrativ börda för att ta fram korrekt underlag. Det förhållandet att mervärdesskatten skulle behöva särredovisas skulle innebära en högre administrativ börda för utförare som inte är registr- erade för mervärdesskatt. Även skulle få en ökad administrativ börda i för- hållande till dagens system. Eftersom det underlag som kom- munerna måste ha för att ansöka om ersättning måste inhämtas Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag från tredje man skulle det sannolikt även uppstå svårigheter vid kontrollen. Omständigheter som skulle kunna försvåra beräkningen av faktisk ingående skatt Svårigheter med att beräkna korrekt andel ingående skatt vid ansökan Det kan i vissa fall finnas kostnader som endast delvis är hänförliga till den verksamhet som kommunen överlåtit till privata utförare. Så kan vara fallet när den privata utföraren bedriver verksamhet inom flera av de huvudområden inom vilka ersättning kan sökas eller när den privata utföraren har flera kommuner som uppdrags- givare. För att få fram underlag för den ingående skatt som kan hän- föras till just den upphandling eller bidragsgivning som kommunen söker ersättning för måste den ingående skatten kunna separeras, vilket sannolikt skulle komplicera ansökningsförfarandet. Vid ersättning för faktisk mervärdesskatt skulle kostnader för ingå- ende skatt vid investeringar ersättas det år investeringen görs utan någon form av periodisering. Ett problem med utbetalning av ersättning vid investeringstillfället är också att användningsområdet för investeringen kan komma att ändras under dess livslängd, vilket i efterhand kan påverka underlaget för ersättning. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Dold mervärdesskatt som uppstått i tidigare led Den privata utföraren kan ha merkostnader i form av dold mer- värdesskatt som uppstått i ett tidigare led. En sådan situation kan uppstå om den privata utföraren förvärvar varor eller tjänster från en underentreprenör som bedriver från skatteplikt undantagen verksamhet. Det kan t.ex. gälla sjukvårdstjänster eller icke skatte- pliktig uthyrning av lokal. Eftersom underentreprenören saknar avdragsrätt uppkommer en merkostnad i form av dold mervärdes- skatt som belastar den privata utföraren. Denna dolda mervärdes- skatt skulle dock inte kommunen kunna få ersättning för eftersom den uppstått i ett tidigare led. Ett exempel på detta är att kommunerna inte skulle kunna få någon kompensation vid upphandling avseende särskilt boende inom äldreomsorgen och den privata utföraren har lokalkostnader utan ingående skatt (dvs. dolda mervärdesskattekostnader). Det skulle därför kunna bli billigare för kommunen att bedriva verk- samheten i egen regi. Därmed skulle snedvridningen flyttas tillbaka till kommunens val mellan att bedriva verksamheten i egna lokaler eller att upphandla t.ex. äldreomsorg, dvs. den ursprungliga pro- blematik som schablonen för lokalkostnad, den s.k. 18/5-regeln, var tänkt att lösa. 18/5-regeln är tänkt att neutralisera valet mellan kommunernas val att bedriva verksamhet i egna fastigheter eller att överlåta verksamheten. För att inte skapa snedvridning i de fall kommuner upphandlar eller ger bidrag till verksamheter som inne- håller lokalkostnader skulle ett system med ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader behöva kompletteras med samma typ av schablon för lokalkostnader som finns . Vid införande av en modell med inslag av ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt måste ställning tas till huruvida även utländsk mervärdesskatt som belastar inköp i den privata utförarens verksamhet ska medföra rätt till ersättning. Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag 12.8Slutsatser och utgångspunkter för utredningens förslag till ändringar Dagens system med ersättning enligt schablon innebär ett förut- sägbart och administrativt sett enkelt system. finns det vissa nackdelar med en ersättning enligt schablon. Ett system med i huvudsak en schablon är mindre träffsäker och tar inte hänsyn till de olika variationer av kostnader för ingående skatt som utredning- ens beräkningar visar. Vidare kan ingående skatt ändras p.g.a. olika faktorer som är svåra att förutse varför ett system med ersättning enligt schablon också kan vara mindre flexibelt. Utredningens beräkningar av ingående skatt indikerar att en ersättning för dold mervärdesskatt med en schablon om i vissa fall avviker från de faktiska kostnaderna för ingående skatt. Utifrån de synpunkter som inhämtats från de aktörer som til- lämpar systemet kan slutsatsen dras att både kommuner och privata utförare i huvudsak är nöjda med befintligt system. Utifrån framförda synpunkter från aktörerna vad avser olika alternativa framtida kompensationssystem kan det konstateras att ett system med flera schablonnivåer skulle öka den administrativa bördan och behovet av kontroll, som det kan finnas svårigheter med att separera olika delområden från varandra i de fall den privata utföraren tillhandahåller tjänster inom flera huvud- eller delområden. Det kan även konstateras att redovisning och rap- portering till räkenskapssammandraget kan medföra svårigheter vid flera schablonnivåer. Förekomsten av avtal med olika typer av tjänster, t.ex. hemtjänst och hemsjukvård, skulle kunna ställa till med bekymmer om flera schablonnivåer införs. Slutligen finns en diskrepans mellan definition av social omsorg och utbildning i ML och LEMK i förhållande till annan lagstiftning som medför pro- blem vid införande av olika schablonnivåer för huvudområdena social omsorg och utbildning. En modell där kommunerna ersätts utifrån de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt skulle bl.a. innebära en hög administrativ börda för kommunerna för att inhämta och hantera underlag från de privata utförarna. Under förutsättning att kom- munen kan få ersättning för de privata utförarnas kostnader för ingående skatt bör en sådan modell vara mer träffsäker eftersom Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag kommunens ersättning i sådant fall bör motsvara den dolda mer- värdesskatt som övervältras i priset från de privata utförarna. De slutsatser utredningen drar är dock att det i många fall inte är möjligt för kommunen att få ersättning för de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt. Dels kan det vara svårt att beräkna ett korrekt underlag, t.ex. när den privata utföraren har kostnader som kan hänföras till flera olika verksamheter eller har flera uppdragsgivare. Dels saknas möjlighet till ersättning när de privata utförarna inte har debiterats ingående skatt för sina inköp, men har dolda mervärdesskattekostnader vid t.ex. lokalhyra. Dess- utom kräver modellen ökad administration och kontroll. 13 Överväganden och förslag I avsnittet redogörs för de överväganden som ligger till grund för utredningens bedömning av lämplig ersättningsmodell varefter förslag presenteras med avseende på ersättning för dold mer- värdesskatt till kommuner. gällande kompensationssystem för dold mervärdesskatt baseras på en schabloniserad ersättning till kommuner och landsting som ges vid upphandling eller bidragsgivning inom områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Schablonersättningen bygger på ett antagande om att kostnader belagda med mervärdes- skatt uppgår till av de totala kostnaderna och att mer- värdesskattesatsen för denna andel uppgår till , vilket ger i ersättningsnivå. Förutom schablonersättningen om finns också möjlighet att ansöka om högre ersättning för lokalkostnad och för lokalhyra för vissa boendeformer (18/5-regeln och 18-regeln). Dessa ersättningsnivåer uppgår till respektive samt . Även dessa nivåer är tänkta att motsvara kommunernas kostnader för dold mervärdesskatt. Nuvarande system är enkelt att tillämpa eftersom samma schablon gäller oavsett typ av verksamhet. Förutom vid ansökan om ersättning enligt 18/5-regeln krävs inte någon närmare utred- ning om de faktiska mervärdesskattekostnaderna hos privata ut- förare för att få ersättning. Utformningen av nu gällande system kan emellertid innebära att de mervärdesskattemässiga konsekvenserna inte är neutrala när kommunerna bedriver verksamhet i egen regi jämfört med att kom- munen upphandlar eller ger bidrag till privata utförare för att Detta beror på att schablonersättningen i högre eller mindre grad avviker från den ingående skatt som de privata utförarna inte kan dra av eller få återbetalning för enligt ML. Sedan ersättningsnivån om infördes har skattesatsen på vissa varor och tjänster sänkts. Dessutom kan andelen av de kostnader som är belagda med mervärdesskatt ha förändrats. Enligt en rapport från Statskontoret skulle en sänkning av schablonnivån med 1–bättre motsvara de faktiska kostnaderna. Utredningens uppdrag är se över nuvarande kompensations- system för dold mervärdesskatt. Det förslag som utredningen lämnar ska vara tydligt, administrativt enkelt och rättssäkert. För att få en uppfattning om hur väl nuvarande schablon mot- svarar andel ingående skatt inom huvudområdena sjukvård, tand- vård, social omsorg och utbildning har beräkningar av andel in- gående skatt gjorts för varje huvudområde och för delområden inom respektive huvudområde. Beräkningarna grundar sig framför allt på andelen ingående skatt för kommunernas verksamhet inom dessa områden. Skälet härtill är framför allt ett otillräckligt under- lag (alltför få svar) med avseende på den verksamhet som bedrivs av privata utförare. Eftersom ifrågavarande verksamheter – oavsett aktör – bedrivs under samma offentligrättsliga regelverk kan emellertid antas att olikheterna i hur verksamheterna rent faktiskt bedrivs är begränsade. Detta är något som de beräkningar som genomförts avseende privata utförare också bekräftar. Utredningens beräkningar indikerar att andelen ingående skatt generellt sett ligger under nuvarande schablonnivå, mot nuvarande , vilket motsvarar en positiv avvikelse som totalt sett uppgår till (se avsnitt 8). Beräkningarna visar också att den genomsnittliga nivån för respektive huvudområde varierar. För sjukvård, tandvård och utbild- ning beräknas den genomsnittliga andelen ingående skatt till , medan den för social omsorg hamnar på . Vad gäller de olika delområdena inom huvudområdena finns en större variation. Variationen beror framför allt på kostnads- strukturen, t.ex. hur stor andel personalkostnad verksamheten har i förhållande till övriga kostnader. Det har också visat sig att det finns skillnader mellan olika kommuntyper, där t.ex. storstads- kommunerna i större grad har höga lokalkostnader. I utredningens uppdrag ingår både att se över den modell som används och om det kan finnas behov av ändring av systemet för ersättning. 13.2Ska kompensation för dold mervärdesskatt ges med schablonersättning eller med ersättning baserad på de privata utförarnas faktiska kostnader för ingående skatt? Utredningens bedömning: Kompensation för dold mervärdes- skatt bör ges med schablonersättning. Utredningen har i avsnitt 12 analyserat för- och nackdelar med en modell där kommunerna ersätts helt eller delvis för de privata ut- förares faktiska kostnader för ingående skatt. Utredningens slutsats är att en sådan form av ersättning skulle medföra en ökad administrativ börda för kommunerna, de privata utförarna och . Dessutom skulle en sådan modell behöva komplet- teras med en motsvarande typ av schablon för lokalkostnader som finns för att åstadkomma neutralitet vid kommunernas val mellan verksamhet i egen regi och verksamhet som utförs av privata utförare. Mot denna bakgrund förordar utredningen inte en modell med ersättning till kommuner för privata utförares faktiska kost- nader för ingående skatt, vare sig fullt ut eller delvis. Utredningens bedömning är följaktligen att kompensation för dold mervärdesskatt ska ges genom schablonersättning. Vad utredningen har att ta ställning till är därefter om det finns anledning att föreslå förändringar i nuvarande ersättning enligt schablon. Här kan man tänka sig att behålla nuvarande system med i huvudsak en nivå eller att i olika utsträckning föreslå differentie- rade schabloner. En första fråga är emellertid om schablonersätt- ningens nivåer ska baseras på kommunernas eller de privata ut- förarnas andel ingående skatt. 13.3Ska schablonersättningens nivåer baseras på beräkning av kommunernas eller de privata utförarnas andel ingående skatt? Utredningens bedömning: Schablonersättningens nivåer bör i första hand baseras på en beräkning av kommunernas andel ingående skatt. De beräkningar som utredningen har kunnat göra visar på relativt små skillnader mellan privata utförares och kommuners andel in- gående skatt av de totala kostnaderna för berörda verksamhets- områden, även om det inom vissa områden kan finnas avvikelser. Detta torde bero på att ifrågavarande verksamheter – oavsett aktör – bedrivs under samma offentligrättsliga regelverk vilket medför att olikheterna i hur verksamheterna rent faktiskt bedrivs är begränsade. Ett exempel där skillnader mellan privata utförares och kommuners andel ingående skatt gör sig gällande är för huvudområdet tand- vård, där landstingen beräknas ha en lägre andel ingående skatt än de privata utförare som undersökts. Det kan emellertid finnas förklaringar till detta till följd av målgrupp. Ett annat exempel utgörs av LSS-området där andelen ingående skatt för kommunerna är lägre än för de flesta privata utförare som utredningen har gjort beräkningar för. Vid valet mellan att grunda en schablonersättning på kom- munernas eller de privata utförarnas andel ingående skatt finns ett antal omständigheter att ta hänsyn till. För att kunna använda be- räkningarna som utgångspunkt för lämpliga nivåer krävs t.ex. att underlaget är representativt och att det är möjligt att göra beräk- ningar som så långt det är möjligt motsvarar andelen ingående skatt för offentliga och privata aktörer.