sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — Eftersom den lägre skattenivån bestäms av elförbrukningen i företagen, är det sett till energiskatten för- delaktigt att samla elförbrukning i en verksamhet. Större förbruk- ningsenheter skulle kunna fås genom sammanslagningar eller genom nedläggning och överflyttning av verksamheter. Modellen bidrar inte till någon snedvridning mellan olika bransch- sektorer, eftersom skattesatsen inte beror på branschtillhörighet utan på elförbrukning. Däremot kan det diskuteras om modellen leder till konkurrenssnedvridning och medför ett behov av lägre energiskatt på el beroende på om företag är internationellt kon- kurrensutsatta eller elintensiva. Vissa verksamheter som be- talar normalskattesatsen, t.ex. gallerior, stora livsmedelsbutiker och datacenter, kommer att få en lägre genomsnittlig skattesats och en totalt sett lägre skattekostnad för en given verksamhet. I avsnitt 10 konstateras dels att datacenter är utsatta för internationell kon- kurrens, dels att de bedriver elintensiv verksamhet. Gallerior och stora livsmedelsbutiker å andra sidan är varken internationellt kon- kurrensutsatta eller elintensiva till sin karaktär. Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget Modell 2 ger större offentligfinansiella intäkter än nuvarande ord- ning. Det beror på att en större volym el beskattas med normal- skattesatsen. Detta drabbar emellertid små och medelstora indu- Utredningens val av skattemodell striföretag och deras konkurrenskraft. Företag med en elförbruk- ning som understiger 3 GWh, och som med nuvarande ordning betalar 0,5-öresskatt på elen i tillverkningsprocesserna, kommer att få en ökad total skattekostnad. Även andra stora elanvändare kan få en ökad skattekostnad. Avgörande för utfallet är hur stor elför- brukningen är och hur stor andel av den som med nuvarande ord- ning är processel. Modell 2 innebär att alla företag med hög elförbrukning får den lägre skattesatsen på marginalen. Det betyder att verksamheter som betalar normalskattesatsen, t.ex. gallerior, stora livsmedels- butiker och datacenter får den lägre skattesatsen för en del av sin förbrukning och följaktligen en totalt sett lägre skattebörda för en given verksamhet. Dessa är vinnarna i Modell 2. Bakom nuvarande ordning finns en tanke att de företag som får den lägre skattesatsen är företag som bedriver elintensiv industriell tillverkning och som är utsatta för internationell konkurrens. Efter- som den generella regleringen emellertid inte tar hänsyn till en- skilda företags situation, träffar den även företag som inte befinner sig i den situation som nämndes. Det är en av nackdelarna med systemet. Om de små och medelstora företag som med Modell 2 inte längre får tillgång till den lägre skattesatsen ska kompenseras så att skattekostnaden blir oförändrad i jämförelse med nuvarande ordning, blir det offentligfinansiella utfallet av Modell 2 emellertid negativt. En sådan kompensation medför ett fortsatt behov av särreglering för utvalda grupper, och därmed också stats- stödsfrågor. Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen Modell 2 innebär att en ökad andel av elförbrukningen träffas av en högre skattesats. Normalskattesatsen kommer att omfatta som omfattas av 0,5-öresskatten. Under förut- sättning att elanvändarna är priskänsliga i enlighet med vad som an- tagits i den svenska handlingsplanen kommer, allt annat lika, elför- brukningen att minska på kort sikt. En kvalitativ analys av Modell 2:s direkta effekter, utan hänsyn till eventuella substitutionseffekter, leder således till slutsatsen att modellen inte bör motverka åtaganden om energieffektivisering. Slutsatsen förutsätter att de Utredningens val av skattemodell små och mellanstora tillverkningsföretag som får högre energiskatt med modellen inte kompenseras. 14.2.3Modell 3, trappstegsmodellen I Modell 3 sänks marginalskatten stegvis när elförbrukningen över- stiger fastställda gränsvärden. Utredningen har analyserat tre alter- nativ, alla med två brytpunkter men med olika sista gränsvärden. Normalskattesatsen gäller för elförbrukning upp till 600 MWh, en lägre skattesats från 600 MWh upp till sista gränsvärdet som i de olika alternativen är 1,2 respektive 6 och 12 GWh. Norrlandsskatte- satsen finns kvar i samtliga alternativ. Modellen har följande effek- ter. Oavsett vilka gränsvärden som väljs är Modell 3 en objektiv skatte- modell i så måtto att elanvändarens förbrukning avgör dennes mar- ginalskattesats. Detta innebär att modellen inte innehåller inslag av statsstöd annat än i fråga om Norrlandsskattesatsen. Modell 3 innebär att det inte finns några snedvridande skatte- skillnader mellan olika branscher. Däremot uppstår snedvridande incitament som beror på storleken på företagen eller – egentligen – på hur mycket el företagen förbrukar. Av avsnitt 13 framgår att det framför allt är små företag, och då speciellt de som med nuvarande ordning har 0,5-öresskatten, som missgynnas av modellen. Dessa företags internationella konkurrenskraft kommer att försämras. Större elanvändare, inom tillverkningsindustrin men också inom andra branscher, gynnas av modellen och förbättrar sin konkurrens- position, allt annat lika. Med Modell 3 finns inget behov av att analysera nya ”skydds- värda” branscher eftersom modellen är objektiv. Utredningens val av skattemodell Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget Det offentligfinansiella utfallet av Modell 3 beror på vilka gräns- värden som sätts för de olika skattenivåerna. Högt övre gränsvärde innebär att fler betalar högre energiskatt på el vilket förstärker de offentliga finanserna jämfört med nuvarande ordning. Med en låg övre gräns gäller det omvända, att de offentliga finanserna försvagas genom lägre skatteintäkter. Det är möjligt att kalibrera modellen så att de offentliga finanserna inte påverkas i någon riktning. I jäm- förelse med nuvarande ordning får det emellertid privatekonomiska effekter. När det gäller de privatekonomiska effekterna av Modell 3 sker större eller mindre omfördelningar av skatteuttaget mellan skatte- betalarna beroende på vilka gränsvärden som väljs. Kort kan sägas att privatekonomiska effekterna står i ett motsatsförhållande till de offentligfinansiella effekterna. En hög övre tröskel innebär att färre företag får del av den lägsta skattenivån. En lägre tröskel innebär att fler får del av den lägsta skattenivån. Eftersom modellen är sektorneutral, påverkas utfallet inte av branschtillhörighet, utan endast av elförbrukningen. Det innebär att det är de små och medelstora företag som tidigare haft 0,5-öresskatten som är förlorarna i modellen. Totalt sett blir det en kraftig omfördelning av skatte- bördan mellan stora och små företag. Modellen leder även till skatte- lättnader för företag som inte har bedömts vara skyddsvärda, såtillvida att de varken är internationellt konkurrensutsatta eller bedriver elintensiv verksamhet. Exempel på detta är gallerior och stora livsmedelsbutiker. Modellen medför vissa incitament för omotiverade företags- ombildningar eller andra förfaranden som huvudsakligen syftar till att erhålla skattemässiga fördelar. Med modellen får små och medel- stora företag, som med nuvarande ordning har 0,5-öresskatten, kraftigt ökade skattekostnader. Beroende på var den övre tröskeln sätts påverkas fler eller färre företag. Många av dessa företag verkar på en internationell marknad där de inte kan påverka priserna. Om företagen inte kan minska andra kostnader blir resultatet att vinst- erna minskar. Som framgår av avsnitt 13.8 är konkurrensen hård och marginalerna inte i överkant stora för företag inom tillverk- ningsindustrin. Det finns en risk för att företag inom samma Utredningens val av skattemodell bransch ser ett behov av att slå samman verksamheterna för att få större och effektivare enheter som får del av de lägre skattenivå- erna. Ett annat alternativ är att företagen lägger ner verksamheter eller flyttar dem till länder med mer fördelaktiga villkor. Om de företag i tillverkningsindustrin som får en ökad skatte- kostnad med modellen ska kompenseras, krävs särlösningar som aktualiserar statsstödsfrågor. Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen Utredningens kvalitativa bedömning av Modell 3:s direkta effekter och påverkan på energieffektiviseringsmålen är att de beror på vilka gränsvärden som används. Med Modell 3:1 och ett övre gränsvärde vid 6 GWh är det offentligfinansiella utfallet likvärdigt med vad som följer av nuvarande ordning. Påverkan på elförbrukningen och energieffektiviseringsmålen torde därmed vara ytterst begränsade. Ju lägre det övre gränsvärdet är desto lägre blir genomsnitts- skatten och de totala skatteintäkterna i modellen. De direkta effek- terna av en lägre genomsnittlig energiskatt på el (totalt lägre kost- nad för el) är enligt nationalekonomisk teori att elförbrukningen ökar. Det innebär att med Modell 3:2 med övre gränsvärde vid 1,2 GWh fås en lägre genomsnittlig skatt och modellens direkta effekt blir en ökad elförbrukning. Med ett högre sista gränsvärde som i Modell 3:3 ökar den genom- snittliga skatten och modellens direkta effekt blir en minskad elför- brukning. 14.2.4Modell 4, trappstegsmodellen med kompensation för skyddsvärda företag Modell 4 liknar Modell 3 och innehåller två gränsvärden vid vilka marginalskatten sänks. De två första skattesatserna är samma som i Modell 3 medan den tredje skattesatsen har höjts till per kWh. Modell 4 innehåller dessutom, för vissa företag, kompensation för elförbrukning som sker i tillverkningsprocessen. Analysen omfattar två alternativa kompensationsmodeller. I den första kompenseras de företag som har 0,5-öresskatten. I den andra kompenseras Utredningens val av skattemodell företag som är elintensiva enligt en definition framtagen av Energi- myndigheten. Kompensationen är för den del av elen som förbru- kas i tillverkningsprocessen. Norrlandsskattesatsen finns kvar i båda alternativen. Modellen har följande effekter. Modell 4 har inslag av statsstöd genom Norrlandskattesatsen och kompensationsmekanismen. Precis som Modell 3 innebär Modell 4 att små och medelstora företag som en följd av sin lägre elförbrukning får betala en högre skattesats. Som har diskuterats innebär det en snedvridning av konkurrensen till de större företagens fördel. Beroende på vad för slags kriterium som används för att peka ut företag som bör kompenseras i modellen får det olika snedvridande effekter mellan sektorer. Om någon branschindelning liknande SNI-koderna används, innebär det att modellen får samma sned- vridande effekter som den nuvarande ordningen har (jfr avsnitt 8). Företag kan även fortsättningsvis komma att olikbehandlas baserat på vilken SNI-kod de har, fastän verksamheten går ut på en pro- duktion som är likartad med den hos ett företag som får den lägre skattesatsen. SNI-kodsalternativet innebär även fortsatta gränsdrag- ningsproblem i fråga om vad som är industriell verksamhet och som således ska träffas av den lägre skattesatsen. Med alternativet bi- behålls emellertid den svenska basindustrins internationella kon- kurrenskraft. Om elintensitet (MWh per miljon kronor förädlingsvärde) i stället väljs som ett kriterium för kompensation, ger det en modell som är objektiv i så måtto att den beror på de numerära storheter som ingår i kvoten. Detta är en fördel med den modellen, men finns det även nackdelar att använda en elintensitetskvot som kri- terium för kompensationen. I avsnitt 10 diskuteras elintensitets- kvotens för och nackdelar. En påtaglig nackdel är att kvoten är beroende av faktorer som ligger utanför företagets kontroll. T.ex. kan prishöjningar på insatsvaror få ett företag att uppnå kvoten och nästa inte. Detta skapar problem för systemets trovär- dighet och gör att företagen kan få problem att konkurrera, efter- som de saknar kontinuitet med avseende på skattekost- Utredningens val av skattemodell naden för el. Oavsett hur kvoten bestäms kommer det alltid att finnas företag som ligger nära gränsen för att kvalificera sig för kompensation. Sådana företag har incitament att öka kvoten, tvärt- emot de strävanden som kommer till uttryck i energieffektivi- seringsdirektivet. Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget Båda varianterna av Modell 4 har negativa offentligfinansiella effek- ter i jämförelse med nuvarande ordning. Detta trots att skatte- satsen efter det sista gränsvärdet höjs till per kWh. De privat- ekonomiska effekterna av förslagen beror på valet av kompensa- tionsmekanism. Används SNI-kodsalternativet kommer skattekost- naden för de små och mellanstora företagen i tillverkningsindustrin att vara oförändrad. Detta är en skillnad i jämförelse med Modell 3. I övrigt är de kvalitativa effekterna liknande. Det är företag med hög elförbrukning som tjänar på sänkt marginalskattesats vid högre elförbrukning, medan mindre elförbrukare har samma förutsätt- ningar som i rådande modell. På grund av marginalskatteeffekter för den el som inte används i tillverkningsprocessen, kommer även stora företag i tillverkningsindustrin att få lägre energiskatt än med nuvarande ordning. Om en kompensation baseras på kriteriet elintensitet, kommer inte elintensiva elförbrukare i tillverkningsindustrin att få en högre kostnad. Det gäller i alla fall de med lägre elförbrukning. På samma sätt som för SNI-kodsalternativet kommer elanvändare med hög elförbrukning att få fördelar med trappstegsmodellen. Som diskuterats ovan finns det med modellen risker för omoti- verade företagsombildningar eller andra förfaranden som huvud- sakligen syftar till att erhålla skattemässiga fördelar. Om SNI-alter- nativet används, handlar det i första hand om att försöka få sin verksamhet omklassificerad så att den får den lägre skattesatsen. Om det alternativa kriteriet elintensitet väljs, handlar det om att företagen får incitament att komma över den kvotgräns som be- rättigar till den lägre skatten. Som framgår av avsnitt 10 finns vissa möjligheter till detta inbyggt i konstruktionen av kvoten som sådan. Utredningens val av skattemodell Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen Båda varianterna av Modell 4 medför lägre skatteintäkter. Detta återspeglar att företagens genomsnittliga skattesats sjunker med modellen. När kostnaden för en vara sjunker kommer köparna att efterfråga mer av varan. Analysen ger att den direkta effekten av modellen är en högre elförbrukning. Det innebär att modellens direkta effekter inte är gynnsamma i förhållande till energieffektivi- seringsmålen. 14.2.5Modell 5, finländska modellen Modell 5 liknar den modell för energiskatt på el som används i . Det som skiljer modellen från den nuvarande svenska modellen är i stora drag att tillverkningsindustrin generellt har en högre skattesats, per kWh. Elintensiv tillverkningsindustri har dock möjlighet att reducera sin skattesats ner till EU:s minimi- skattenivå om vissa krav uppfylls. En annan skillnad är att vissa företag inom datacenterbranschen hör till dem som beskattas på 6- öresnivån. Norrlandsskattesatsen finns kvar i modellen. Modellen har följande effekter. Modell 5 är precis som den nuvarande svenska modellen inte objek- tiv och sektorsneutral. Företagens branschtillhörighet avgör om ett företag får del av den lägre skattesatsen, eftersom denna är för- behållen företag i tillverkningsindustrin och företag i datacenter- branschen. Modellen innehåller med andra ord inslag av statsstöd som måste hanteras. I Modell 5 finns dessutom ytterligare en skatte- nivå jämfört med den nuvarande svenska modellen. i tillverkningsindustrin får sin energiskatt på el reducerad ner till EU:s minimiskattenivå. I jämförelse med den nuvarande ordningen innehåller modellen alltså ytterligare inslag av statsstöd. När det gäller konkurrenssnedvridning mellan olika branschsek- torer kvarstår med Modell 5 de problem som finns med nuvarande ordning. Dessutom skapas nya störningar när ytterligare en skatte- Utredningens val av skattemodell nivå läggs till. Som framgår av avsnitt 7 påverkas effektiviteten för marknaden som helhet negativt av att olika branscher beskattas med olika skattenivåer. Allt annat lika tenderar t.ex. kapital att söka sig till de sektorer som har lägst kostnader och högst förväntade avkast- ning. Modell 5 innehåller också samma typ av gränsdragningsproblem som finns med nuvarande ordning. Även om tillverkning i indu- striell verksamhet skulle definieras, kommer det att uppkomma diskussioner om huruvida enskilda företag verkligen behandlas korrekt och får rätt skattesats. Gränsdragningsproblemen handlar också om att företag med likartad produktion av varor/tjänster ska behandlas lika. Olika branschkoder kan ge upphov till diskussioner om hur produktionen ska beskattas. Med ytterligare en komponent i modellen kommer samma diskussion att aktualiseras för tillverk- ande företag med elintensiv produktion. Som beskrivs i avsnitt 10 kan elintensitetsmått ge upphov till incitament för företagen att öka sin elförbrukning för att på så vis klassificeras som elintensiva. När det gäller företagens internationella konkurrenskraft kom- mer den att påverkas av Modell 5 i jämförelse med den nuvarande ordningen. De företag som påverkas positivt är vissa företag i data- centerbranschen som får en sänkt skattesats. Elintensiv tillverk- ningsindustri påverkas inte av Modell 5 så länge som företagen be- håller sin status som elintensiva. För dessa företag kan modellen med andra ord skapa en viss osäkerhet. De som får en sämre kon- kurrenssituation är tillverkande företag som med nuvarande ord- ning har 0,5-öresnivån, men som inte är elintensiva. Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget En fördel med Modell 5 är att den ger minst lika höga skatte- intäkter som nuvarande ordning. När det gäller privatekonomiska effekter kommer en viss omfördelning av skatteuttaget att ske. Skatteuttaget från elintensiva företag i tillverkningsindustrin kom- mer inte att påverkas. Inte heller påverkas skatteuttaget för företag utanför tillverkningsindustrin. Däremot höjs skattesatsen för de företag i tillverkningsindustrin som inte är elintensiva. reduceras skattesatsen för datacenterbranschen. Det är med andra Utredningens val av skattemodell ord de inte elintensiva tillverkningsföretagen som finansierar data- centerbranschens lägre skattesats. På grund av modellens konstruktion finns risker för omotive- rade företagsombildningar eller andra förfaranden som huvudsak- ligen syftar till att uppnå skattemässiga fördelar. För det första inne- håller modellen samma risker/incitament som finns med nuvarande system. Därutöver finns en risk för att företag i tillverknings- industrin försöker uppfylla kriterierna för att vara elintensiva. Dess- utom finns risker sammanslagningar av företag i datacenter- branschen. Incitament för detta finns eftersom modellen innehåller en lägsta gräns för när företag i datacenterbranschen blir berättigade till den lägre skattesatsen. Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen Utredningen har inte genomfört någon kvantitativ analys av modellens kort- eller långsiktiga påverkan på elförbrukningen. Vid en kvalitativ utvärdering finns två motstridiga effekter av Modell 5. Den ökade skatten för tillverkningsindustri som inte är elintensiv verkar för minskad elförbrukning, medan den lägre skatten för data- centerbranschen verkar för högre elförbrukning. Nettot av dessa effekter är den totala effekten på elförbrukningen. Med beaktande av beräkningarna i avsnitt 13 av de offentligfinansiella effekterna av Modell 5 så hör av elförbrukningen till de delar av tillverkningsindustrin som får skatten höjd till per kWh. För datacenter kommer elförbrukning att få skattesatsen sänkt till per kWh. Höjningen av skattesatsen för företagen i tillverkningsindustrin är 1 medan sänkningen för data- centerbranschens företag är . Den totala höjningen res- pektive sänkningen av företagens elkostnader är dock mindre än så, eftersom skatten enbart är en del av den totala kostnaden för el. Givet en priselasticitet som innebär 0,7 procents minskad elför- brukning vid en 10 procentig prishöjning är slutsatsen att de direkta effekterna av Modell 5 åtminstone inte motverkar Energieffektivi- seringsdirektivets målsättning. Utredningens val av skattemodell 14.2.6Modell 6, utökad svensk modell Modell 6 är en utökad svensk modell där de statsstödsrelaterade problemen som diskuteras i avsnitt 3.8 är åtgärdade. I modellen har dessutom ytterligare en skyddsvärd bransch, i form av datacenter- branschen, lagts till bland dem som får den lägre skattenivån. Tillägget begränsas av att datacenter måste ha en installerad effekt på minst 0,5 MW för att omfattas av lagstiftningens definition och därmed få del av den lägre skattenivån. Modellen har följande effekter. Som framgår av avsnitt 3.8 så är den nuvarande ordningen för energiskatt på el inte sektorsneutral. Det finns flera inslag som medför att modellen innehåller statsstöd. Ett sådant inslag är att företagets verksamhetsinriktning är avgörande för skattesatsen. Ett annat är den geografiskt anknutna nedsättningen av skattesatsen för el som används i vissa kommuner i norra och som inne- bär att elanvändarna där får ett statsstöd. Inslagen av statsstöd måste uppfylla de krav som ställer på sådana stöd. Med avseende på konkurrens är Modell 6 i princip konkurrens- neutral jämfört med den nuvarande svenska modellen. Det som skiljer är att datacenterbranschen får en lägre skattesats. Företagens internationella konkurrenskraft påverkas således inte utom såvitt avser datacenterbranschen som förbättrar sin internationella posi- tion. Modell 6 innebär också att skattesatsen för industrin inte försämras jämfört med andra nordiska länder. Eftersom Modell 6 skiljer sig marginellt från nuvarande ordning finns nackdelarna med denna kvar. En av dessa är att nuvarande konkurrenssnedvridningar mellan sektorer med olika skattesatser bibehålls. Dessa snedvridningar kan orsaka ineffektiviteter i ekono- min, eftersom skatteskillnaderna kan påverka hur produktions- resurserna allokeras till olika sektorer (se avsnitt 7). Utredningens val av skattemodell Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget Med Modell 6 minskar skatteintäkterna i jämförelse med nuvarande ordning. Detta beror på att datacenterbranschen får en lägre skatte- sats. Det offentligfinansiella skattebortfallet är emellertid relativt begränsat varför modellen är nästan intäktsneutral. När det kommer till privatekonomiska effekter är det endast datacenterbranschens aktörer som påverkas. I grundmodellen påver- kas inte övriga elanvändare. Beroende på hur Modell 6 finansieras kan vissa grupper av elanvändare, eller alla, påverkas av ett ökat skatteuttag. Som framgår av avsnitt 13 så skulle ett finansierings- alternativ kunde vara att öka normalskattesatsen med för alla elanvändare i den kategorin. Den nuvarande ordningen har inte särskilt stor påverkan på hur företag strukturerar sig. Modell 6 liknar i det stora den nuvarande modellen. Ytterligare risker för omotiverade företagsombildningar eller andra tekniska lösningar som huvudsakligen syftar till att upp- nå skattemässiga fördelar bör därför vara små jämfört med . Modellens gränsvärden rörande storleken på datacenter innebär dock att sådana får incitament att bilda större enheter. Modell 6 löser inte heller de gränsdragningsproblem som finns i fråga om vad som är industriell verksamhet. Med nuvarande ord- ning finns exempel på företag som producerar liknande varor/tjänster men som har olika SNI-koder och som därmed beskattas med olika skattesatser. Detta är inget som ändras med Modell 6. Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen Modell 6 påverkar efterfrågan på el väldigt lite. Det är endast data- centerbranschen som får lägre energiskatt på el och som därigenom får incitament att ändra sin elförbrukning.