sou · H3B36 · 2015-02-04 00:00:00 — Det system för registrering av näringsidkare i tobakslagen som finns gör i och för sig inte skillnad på näringsidkare som bedriver gränsöverskridande detaljhandel och andra säljare. Det skulle kunna hävdas att det därför finns skäl att tillskapa ett särskilt Gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror register för sådana näringsidkare som bedriver gränsöverskridande detaljhandel. Ett skäl för en sådan uppdelning skulle kunna vara att registren blir för omfattande och oöverskådliga om såväl nationella som gränsöverskridande näringsidkare registreras blandat. Å andra sidan förekommer – som utredningen konstaterat ovan – det ingen näringsidkare som registrerat sig för gränsöverskridande detaljhandel hos och den totala marknadsandelen som belöper på sådan verksamhet kan bedömas vara mycket liten. Mot den bakgrunden finns det enligt vår uppfattning inget skäl att tillskapa ett särskilt register för gränsöverskridande detaljhandel, utöver det register som finns hos . Det är också en rimlig utgångspunkt att den nationella försäljningen och den gränsöverskridande distansförsäljningen, så långt det är möjligt, regleras på ett likartat sätt. Det kan i slutbetänkandet finnas anledning att återkomma till hur regleringen av den gränsöverskridande distansförsäljningen av tobaksvaror från utlandet bör se ut, mot bakgrund av de överväganden som kommer att göras om eventuell tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror. Uppgift om vilka näringsidkare som anmält sig till kommun respektive till är en offentlig uppgift, vilket innebär att den som utgångspunkt inte omfattas av sekretess. Med hänsyn till sekretesslagstiftning och offentlighetsprincip kan således var och en få tillgång till uppgiften om vem som är registrerad för gränsöverskridande detaljhandel. För detaljhandel med tobaksvaror gäller enligt 12 c § tobakslagen att näringsidkaren ska ha ett egenkontrollprogram, vilket har till syfte att säkerställa att de sålda tobaksvarorna överensstämmer med tobakslagens bestämmelser. I artikel 18.4 i tobaksproduktdirektivet finns ett krav om att återförsäljningsställen som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning ska använda ett ålderskontrollsystem, som för försäljningen kontrollerar att köparen uppfyller det krav på lägsta ålder som föreskrivs enligt den nationella rätten i den medlemsstat som är destinationsland. Enligt artikel 2.36 är definitionen på ett sådant ålderskontrollsystem ett datasystem som elektroniskt Gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror entydigt bekräftar konsumentens ålder i enlighet med nationella villkor. Egenkontrollprogrammet syftar bl.a. till att näringsidkaren ska utarbeta rutiner för hur det kontrolleras att konsumenten har fyllt . Redan nu framgår av 12 a § tobakslagen att tobaksvaror som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder, och att detta även gäller när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande. Redan med nu gällande lagstiftning har således säljaren en skyldighet att kontrollera köparens ålder. Denna skyldighet gäller även vid distansförsäljning. har nationellt ett system för folkbokföring av personer i riket, som – med personnummersystemet och möjlighet till legitimering som utgångspunkt – på ett effektivt sätt är ägnat att kontrollera att åldersgränsen för köp av tobaksprodukter efterlevs. Uppgifter ur folkbokföringsregistret är som utgångspunkt offentliga och på olika sätt tillgängliga på Internet. De krav på kontroll i elektroniska register som tobaksproduktdirektivet ställer upp kan enligt vår bedömning uppfyllas genom kontroll i folkbokföringsregistret. Det bör dock ankomma på näringsidkaren som bedriver gränsöverskridande detaljhandel att inom egenkontrollprogrammet redovisa sina rutiner får genomförandet av en sådan kontroll. 10.3.2Kontroll av tobaksvaror som säljs Vår bedömning: Det bör inte införas en särskild bestämmelse om att återförsäljare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror utser en fysisk person som ansvarar för att kontrollera att tobaksvarorna, innan de når konsumenten, är förenliga med tobakslagens bestämmelser. Artikel 18.3 i tobaksproduktdirektivet ger medlemsstaterna en möjlighet att anta bestämmelser om att återförsäljare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning utser en fysisk person som ansvarar för att kontrollera att tobaksvarorna, innan de når konsumenten, är förenliga med de nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med direktivet i den medlemsstat som är destina- Gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror tionsland, om en sådan kontroll är nödvändig för att säkerställa och lättare kontrollera att bestämmelserna följs. Enligt bestämmelserna om egenkontroll är det näringsidkaren som ansvarar för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Egenkontrollprogrammet syftar just till att säkerställa och lättare kontrollera att tobakslagens bestämmelser följs. Egenkontrollprogrammet ska bl.a. innehålla namnet på både företaget och den som bedriver verksamheten samt kontaktperson (se prop. 2009/10:207 s. 15). Redan genom de uppgifter som lämnas i egenkontrollprogrammet kommer det alltså att framgå vilka personer som är ansvariga för verksamheten. Det framstår för utredningen därför inte som lämpligt att det därutöver utses en fysisk person som ansvarar för dessa kontroller, enligt den möjlighet som tobaksproduktdirektivet öppnar för. Vårt förslag: Näringsidkare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror ska inte få lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av tobaksvaror eller till företag som ingår i samma koncern eller till andra tredje parter. Personuppgifter får inte heller användas eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet. Bestämmelsen i artikel 18.5 i tobaksproduktdirektivet innebär att näringsidkare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror ska behandla personuppgifter om konsumenten i enlighet med dataskyddsdirektivet. Dataskyddsdirektivet är införlivat i svensk rätt i personuppgiftslagen (1998:204). Den svenska lagstiftningen torde därför genom bestämmelserna i personuppgiftslagen uppfylla tobaksproduktdirektivets krav på att personuppgifter om konsumenter ska behandlas i enlighet med dataskyddsdirektivet. Tobaksproduktdirektivets bestämmelser går emellertid längre än att endast hänvisa till dataskyddsdirektivets bestämmelser. Enligt artikel 18.5 i tobaksproduktdirektivet får distansåterförsäljningsställen inte lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av tobaksvaror eller till företag som ingår i samma koncern eller till andra tredje parter. Personuppgifter får inte användas Gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet. Detta gäller också om återförsäljningsstället utgör en del av tillverkaren av tobaksvaror. Det kan diskuteras om bestämmelsen i 9 § första stycket d personuppgiftslagen, som innebär att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in, innebär att de begränsningar i möjligheten att lämna ut uppgifter som tobaksproduktdirektivet ställer upp redan är uppfyllda enligt den lagen. Å andra sidan är det fråga om uppgifter som samlats in i ett kommersiellt förhållande och som ska användas i ett sådant förhållande. Ändamålen är inte väsensskilda och möjligen till och med överlappande. Vi anser därför att det är befogat att införa en specialbestämmelse i tobakslagen som hanterar tobaksproduktdirektivets krav på personuppgiftshantering vid gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror. 11 Anmälan av nya tobaksvaror 11.1Bestämmelserna i artikel 18 i tobaksproduktdirektivet Alla tobaksvaror kan potentiellt orsaka dödsfall, sjuklighet och funktionsnedsättning. Tillverkningen, distributionen och konsumtionen av dem bör därför regleras. Av detta skäl är det viktigt att övervaka utvecklingen av nya tobaksvaror. För att säkerställa lika konkurrensvillkor bör nya tobaksvaror som är tobaksvaror enligt definitionen i detta direktiv uppfylla kraven i direktivet (ingressen p. 34 och 35). Medlemsstaterna ska enligt artikel 18 i tobaksproduktdirektivet kräva att tillverkare och importörer av nya tobaksvaror gör en anmälan till de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna om en sådan produkt som de avser att släppa ut på den berörda nationella marknaden. Anmälan ska lämnas i elektroniskt format varan är avsedd att släppas ut på marknaden. Den ska åtföljas av en detaljerad beskrivning av den berörda nya tobaksvaran liksom bruksanvisningar och uppgifter om ingredienser och utsläpp enligt artikel 5. Tillverkare och importörer som gör en anmälan om en ny tobaksvara ska också förse de behöriga myndigheterna med tillgängliga vetenskapliga studier av den nya tobaksvarans toxicitet, beroendeframkallande egenskaper och attraktionskraft, särskilt när det gäller dess ingredienser och utsläpp samt tillgängliga studier med sammanfattningar och kommentarer och marknadsundersökningar av preferenserna hos olika konsumentgrupper, däribland Anmälan av nya tobaksvaror ungdomar och nuvarande rökare (p. 1 a och b). Myndigheterna ska också förses med annan tillgänglig och relevant information, inklusive en analys av riskerna och fördelarna med varan, de förväntade effekterna vad gäller avbrytande av konsumtionen av tobak, de förväntade effekterna vad gäller påbörjande av konsumtionen av tobak och förväntade konsumentreaktioner (p. 1 c). Medlemsstaterna ska kräva att tillverkare och importörer av nya tobaksvaror till sina behöriga myndigheter överlämnar alla nya eller uppdaterade uppgifter om de studier, undersökningar och annan information som avses i punkt 1 a–c. Medlemsstaterna får kräva att tillverkare eller importörer av nya tobaksvaror utför ytterligare undersökningar eller lämnar ytterligare information. Medlemsstaterna ska göra alla uppgifter som tagits emot enligt denna artikel tillgängliga för kommissionen (p. 3 får medlemsstaterna införa ett system för godkännande av nya tobaksvaror. Medlemsstaterna får då ta ut en proportionell avgift av tillverkare och importörer för det godkännandet. Nya tobaksvaror som släpps ut på marknaden ska uppfylla kraven i direktivet. Vilka bestämmelser i direktivet som tillämpas på de nya tobaksvarorna beror på om dessa produkter omfattas av definitionen av en rökfri tobaksvara eller tobaksvara för rökning (p. 11.2Vilka ändringar behöver göras i den nationella lagstiftningen? Vårt förslag: Tillverkare och importörer av nya tobaksvaror ska göra en anmälan till om en tobaksvara som de avser att släppa ut på den nationella marknaden. bör närmare föreskriva hur en sådan anmälan ska vara utformad och vad den ska innehålla. Tillsynen över anmälningsskyldigheten ska utövas av , kommunerna och . Tillverkare och importörer av nya tobaksvaror ska till lämna in dels tillgängliga vetenskapliga studier av den nya tobaksvarans toxicitet, beroendeframkallande egenskaper och attraktionskraft, särskilt när det gäller dess ingredienser och utsläpp, dels tillgängliga studier med sammanfattningar och kommentarer och marknads- Anmälan av nya tobaksvaror undersökningar av preferenserna hos olika konsumentgrupper, däribland ungdomar och nuvarande rökare, dels annan tillgänglig och relevant information. Tillsynen över denna rapporteringsskyldighet ska utövas av . Denna myndighet ska också ansvara för att hålla den rapporterade informationen tillgänglig för kommissionen. Vår bedömning: Det är inte nödvändigt att införa ett system för godkännande av nya tobaksvaror. Det finns inga nationella regler om anmälan av nya tobaksvaror. Skälet till att införa en regel om anmälan är enligt direktivet att det är viktigt att övervaka utvecklingen av nya tobaksvaror. Det alternativ som står till buds är att införa ett system för godkännande av nya tobaksvaror i stället för ett krav på anmälan. Den reglering av anmälans innehåll som ställs upp i direktivet är relativt omfattande, se avsnitt 11.1.2. Genomförs en sådan reglering kommer en myndighet att kunna få en god samlad bild av vilka tobaksprodukter som släpps ut på marknaden, förväntade konsumtionseffekter m.m. Enligt utredningens uppfattning får en sådan reglering anses ge en tillräcklig kontroll av nya tobaksvaror. Det är alltså nu inte nödvändigt att införa ett system för godkännande av nya tobaksvaror. Uppgiften att ta emot anmälan bör lämpligen ligga på . Det bör även ankomma på att med beaktande av reglerna i direktivet utarbeta närmare föreskrifter för hur en sådan anmälan ska se ut. Tillsynen över att anmälan sker bör centralt ligga på . Den praktiska tillsynen av produkter i handeln bör ske i enlighet med strukturen i övrigt i tobakslagen, dvs. av kommunerna och . Skyldigheten att anmäla en tobaksvara som avses att släppas ut på den nationella marknaden samt tillsynsansvaret bör regleras i tobakslagen, medan övrig reglering lämpligen sker på föreskriftsnivå. Tillverkare och importörer av nya tobaksvaror har enligt bestämmelserna i artikel 19 en utökad rapporteringsskyldighet avseende viss information som inte gäller för ”gamla” tobaksvaror. Den information som ska rapporteras särskilt för nya tobaksvaror är dels tillgängliga vetenskapliga studier av den nya tobaksvarans Anmälan av nya tobaksvaror toxicitet, beroendeframkallande egenskaper och attraktionskraft, särskilt när det gäller dess ingredienser och utsläpp, dels tillgängliga studier med sammanfattningar och kommentarer och marknadsundersökningar av preferenserna hos olika konsumentgrupper, däribland ungdomar och nuvarande rökare, dels annan tillgänglig och relevant information. Det finns därutöver möjlighet för medlemsstaterna att nationellt bestämma att ytterligare information ska rapporteras. Det har inte framkommit skäl att kräva att tillverkare och importörer av nya tobaksvaror ska rapportera ytterligare information än vad direktivet uttryckligen kräver. Tillverkare och importörer ska därför endast rapportera sådana studier och annan information som framgår av artikel 19 i tobaksproduktdirektivet. Denna information bör rapporteras till , eftersom det är denna myndighet som ansvarar för anmälningar av nya tobaksvaror och eftersom myndigheten enligt utredningens förslag i avsnitt 7.3.3 även ska ta emot viss näraliggande information. Tillsynen över rapporteringsskyldigheten bör därför också utövas av . Direktivet kräver att den rapporterade informationen ska hållas tillgänglig för kommissionen. bör ansvara för att detta sker. 12 Örtprodukter för rökning 12.1Direktivets bestämmelser om örtprodukter för rökning 12.1.1Vad är örtprodukter för rökning? I tobaksproduktdirektivet definieras örtprodukter för rökning i artikel 2.15 som en produkt baserad på växter, örter eller frukter som inte innehåller tobak och kan förbrukas via förbränning. I begreppet örtprodukter för rökning torde exempelvis örtcigaretter ingå. Även tobaksfri rökmassa till vattenpipor (”tobaksfri vattenpipstobak”) torde ingå, under förutsättning att produkten är baserad på växter, örter eller frukter och kan förbrukas via förbränning. 12.1.2Märkning av örtprodukter för rökning – artikel 21 Bestämmelser om märkning av örtprodukter för rökning finns i artikel 21 i direktivet. Märkningsbestämmelserna innebär att styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar med örtprodukter för rökning ska vara försedda med hälsovarningen ”att röka denna produkt skadar din hälsa”. Hälsovarningen ska ha en viss närmare angiven utformning och täcka av förpackningarnas fram- och baksida. Märkningsbestämmelserna innebär vidare att styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar av örtprodukter inte får innehålla något påstående om att produkten saknar tillsatser eller smaktillsatser. Vidare får märkningen bl.a. inte skapa en felaktig uppfattning om varans egenskaper, hälsoeffekter, risker eller utsläpp, eller antyda att varan är mindre skadlig än andra. Märkningen får inte heller innehålla någon beståndsdel eller något inslag som liknar ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. 12.1.3Rapportering av ingredienser i örtprodukter för rökning Bestämmelser om rapportering av ingredienser i örtprodukter för rökning finns i artikel 22 i tobaksproduktdirektivet. Enligt bestämmelsen ska tillverkare och importörer av örtprodukter för rökning till sina behöriga myndigheter lämna in en förteckning över alla ingredienser som används vid tillverkningen av sådana produkter, uppdelad på varumärke och sort, med uppgift om kvantiteter. Uppgifterna ska lämnas in innan en ny eller modifierad örtprodukt för rökning släpps ut på marknaden. Tillverkare och importörer ska också underrätta de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna när en produkts sammansättning ändras på så sätt att det påverkar de uppgifter om ingredienser som lämnats tidigare. De uppgifter om ingredienser som inkommer till den behöriga myndigheten ska offentliggöras på en webbplats. Vederbörlig hänsyn ska tas till behovet av att skydda uppgifter som utgör företagshemligheter när uppgifterna görs tillgängliga för allmänheten. De ekonomiska aktörerna ska vid rapporteringen ange exakt vilka uppgifter som de anser utgör en företagshemlighet. Det finns ingen särskild nationell reglering för örtprodukter för rökning. Bestämmelsen i 1 e § lagen om tobaksskatt (1994:1563) innebär emellertid att vissa tobaksfria produkter omfattas av lagen. Exempelvis omfattas örtcigaretter av lagen om tobaksskatt eftersom det är en produkt som ser ut som en cigarett och går att röka (se prop. 2000/01:118 s. 117 f). Även tobaksfri rökmassa för vattenpipsrökning torde omfattas av lagen om tobaksskatt eftersom massan fungerar som röktobak, med den enda skillnaden att massan inte innehåller tobak. Följden av att produkterna omfattas av lagen om tobaksskatt är att sådan skatt tas ut på produkterna. Enligt 1 § tobakslagen omfattar den lagen bruk av tobak och exponering för tobaksrök. Enligt tobakslagens ordalydelse skulle därför tobaksfria produkter, såsom örtprodukter för rökning, inte falla under lagens bestämmelser. Det har dock förekommit att kommuner, med stöd av 2 § tobakslagen, har förbjudit vattenpipscaféägare vid vite att tillåta eller bedriva rökning av vattenpipa i lokalen, oavsett om vattenpipan innehåller tobak eller inte. Sådana förbud har i några fall prövats av olika förvaltningsrätter, med olika utfall. De rättsliga bedömningarna i de rättsvårdande myndigheterna har således trots lagstiftningens ordalydelse gjorts på olika sätt. 12.3Vilka ändringar behöver göras i den nationella lagstiftningen? 12.3.1Var ska bestämmelserna införas? Vår bedömning: Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om örtprodukter för rökning bör införlivas genom ändringar i tobakslagen. En inledande frågeställning är var bestämmelserna om örtprodukter för rökning ska införas. Två huvudalternativ är att antingen införa bestämmelserna i tobakslagen eller att skapa en helt ny lag för örtprodukter för rökning. Det som särskiljer örtprodukter för rökning från rökbara tobaksprodukter är att örtprodukterna inte innehåller tobak. Exempel på örtprodukter för rökning, är som nämnts ovan, örtcigaretter och tobaksfri rökmassa till vattenpipor. Dessa produkter konsumeras genom rökning, liksom vanliga cigaretter och tobaksmassa till vattenpipor. Det finns alltså stora likheter mellan örtprodukterna för rökning och tobaksprodukter. Även tobaksproduktdirektivets regleringar av de båda produktkategorierna är snarlika. Tobaksprodukterna är visserligen mycket mera detaljreglerade, men örtprodukter för rökning regleras av bestämmelser om märkning och rapportering av ingredienser som liknar de som gäller för tobaksvaror. Däremot finns det för örtprodukter för rökning inte några bestämmelser om t.ex. utsläppsmätningar och marknadsföringsrestriktioner. I tobakslagen slås i inledningsbestämmelsen i 1 § fast att lagen endast omfattar tobaksvaror och tobaksrök. I det hittillsvarande lagstiftningsarbetet har man undvikit att införa definitioner i tobakslagen. Skälen för det har varit att det inte har ansetts finnas något behov att införa definitioner eftersom begreppen i tobakslagen är väl etablerade i svensk rätt. Om bestämmelser om ört- produkter införs i tobakslagen kommer lagens omfång att vidgas. Eftersom olika bestämmelser skulle gälla för tobaksvaror och örtprodukter, skulle det bli nödvändigt att i vart fall införa en definition för örtprodukter för rökning. Detta skulle bryta mot den gamla ordningen i tobakslagen. Det skulle även kunna anses vara inkonsekvent att definiera vissa begrepp, men inte andra minst lika centrala begrepp. Att införa bestämmelserna om örtprodukter i en egen lag skulle innebära att tobakslagen även endast skulle reglera tobaksprodukter och att lagens hittillsvarande struktur skulle hållas intakt. har örtprodukter mycket gemensamt med tobaksprodukter. Av den anledningen finns det starka argument för att tillsynen över örtprodukter bör utformas på samma sätt som tillsynen över tobaksprodukter. En lag om örtprodukter skulle därför innehålla många bestämmelser vad avser tillsyn som är identiska med bestämmelserna i tobakslagen. Vid en sammantagen bedömning anser vi att de stora likheterna mellan örtprodukter för rökning och tobaksvaror, både avseende hur de används och hur de bör regleras, innebär att de bör regleras i samma lag. Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om örtprodukter för rökning bör därför genomföras i tobakslagen. Utredningen ska utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-ciga- retter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök. Vi kommer med hänsyn till det att få anledning att i samband med redovisningen av slutbetänkandet återkomma till om rökförbudet i 2 och 4–7 §§ tobakslagen även ska omfatta bl.a. örtprodukter för rökning. 12.3.2Definition av örtprodukt för rökning Vårt förslag: Det ska införas en definition av begreppet örtprodukt för rökning. De olika begreppen i tobakslagstiftningen är väl inarbetade i svensk rätt. Som angetts i avsnitt 5.2 finns det inte behov av att införa en definition av begreppet tobaksvara. Begreppet örtprodukt för rök- ning är inte inarbetat på motsvarande sätt och introduceras i tobaksproduktdirektivet. Eftersom vi föreslår att bestämmelser om örtprodukter för rökning införs i tobakslagen behöver det införas en definition av begreppet för att särskilja denna produktkategori från tobaksvaror. Vårt förslag: Tillverkare och importörer av örtprodukter för rökning ska vara skyldiga att förse förpackningar till produkterna med en hälsovarning. En örtprodukt för rökning får inte i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter inom landet, om den saknar hälsovarning, eller om denna är uppenbart oriktig. Tobaksproduktdirektivet kräver att örtprodukter för rökning förses med hälsovarningen ”att röka denna produkt skadar din hälsa”. Produktförpackningen är att betrakta som en tryckt skrift enligt tryckfrihetsförordningen. Som nämnts ovan kommer ett krav om att en sådan skrift ska ha ett visst innehåll i princip i konflikt med tryckfrihetsförordningen. Som redovisats i kapitel 3 finns dock ett visst utrymme för sådana ålägganden när det rör sig om saklig information som bygger på resultaten av forskning på området. Örtprodukter för rökning innehåller med nödvändighet organiskt material eftersom produkterna enligt sin definition utgörs av växter, örter eller frukter. Rök från förbränning av organiskt material innehåller kolmonoxid, som ökar risken för hjärt- och kärlsjukdomar. Att röken från örtprodukter för rökning innehåller kolmonoxid finns också belagt i forskning.1 Hälsovarningen grundar sig alltså på forskning på området och får anses utgöra saklig information som är angelägen ur folkhälsosynpunkt.