sou · H3B338 · 2015-03-31 00:00:00 — Ett rent civilrättsligt alternativ som skulle kunna bedömas som en annan lämplig åtgärd enligt artikel 12.6 är om parterna i ett entreprenadavtal dels föreskriver att en viss del av kontraktssumman ska innehållas som säkerhet för betalning av arbetstagarnas löner, dels föreskriver att ett prisavdrag eller vite ska utgå för det fall entreprenören inte betalar lön till de anställda i enlighet med anställningsavtalet. Fördelen med en rent civilrättslig konstruktion är att det är mindre ingripande jämfört med om en myndighet ska fatta ett visst beslut. Utredningen ska analysera kostnader och konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Enligt utredningens direktiv ska utredningen utförligt redovisa de samhällsekonomiska konsekvenserna av handlingsalternativ som utredningen har i uppdrag att överväga behovet av eller föreslå. I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna ska det föreslås en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredningar. 6.2Utredningens utgångspunkter för konsekvensbeskrivningen Utredningens tilläggsuppdrag har varit att lämna förslag på hur EU:s tillämpningsdirektiv till utstationeringsdirektivet 96/71/EG ska genomföras i svensk rätt vad gäller förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor och entreprenörsansvar. Tilläggsuppdraget har varit omfattande och inneburit ställningstaganden i många svåra frågor. Det ska genomföras på väldigt . Utredningen har prioriterat att arbeta fram förslag. I det arbetet har dialog förts med utredningens experter samt arbetsmarknadens parter i utredningens referensgrupp och med Byggindustrier och . Möjligheterna att under den korta tid som står till förfogande därutöver lämna den omfattande samhällsekonomiska konsekvensanalys som efterfrågas i utredningens direktiv har därför varit begränsade. I den mån konsekvensbeskrivningen brister beror det på de nu nämnda förhållandena. Utredningens ambition har i denna del i första hand inriktats på att peka på konsekvenser som förslagen kan få så att det vid behov kan genomföras en mer omfattande konsekvensanalys efter det att betänkandet har lämnats. Utredningen redogör också i samband med det för de bedömningar och antaganden som utredningen anser sig kunna göra om förslagens konsekvenser. Utredningen har inhämtat synpunkter från arbetsmarknadens parter i referensgruppen samt från Byggindustrier och om vilka konsekvenser förslagen kan få. Parterna har i det sammanhanget hänvisat till en huvudrapport av programgruppen för ordning och reda i byggbranschen med olika konsekvenser för och emot ett entreprenörsansvar. Programgruppen bestod av sju ledamöter, varav tre representanter från och tre representanter från Byggindustrier. I programgruppen diskuterades och analyserades det möjliga och lämpliga i ett ekonomiskt solidaransvar inom entreprenörskedjan. Gruppen kunde dock inte enas om något sådant förslag. Det kan vara svårt att beskriva slutsatser om konsekvenserna av ett förslag om det inte har funnits något motsvarande system tidigare. Utredningen har därför även tittat på vilka konsekvenser entreprenörsansvar eller beställaransvar har ansetts haft i , Dessa erfarenheter kan enligt utredningen vara till hjälp för att göra en prognos av vad som skulle kunna ske i om ett entreprenörsansvar genomförs. Uppgifter om det tyska och norska systemet har utredningen inhämtat från den ovan nämnda huvudrapporten. Utredningen har vidare inhämtat uppgifter om konsekvenser av det norska systemet ur en rapport från forskningsinstitutet projektet finansierades av . Någon motsvarande rapport som finansierats från motstående sida har utredningen inte kunnat finna. Uppgift om erfarenheter från det finska systemet har utredningen inhämtat från en proposition om lagförslag gällande bl.a. ändringar i lagen om beställarens utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av arbetskraft, som behandlades i den finska under hösten 2014.2 Vissa bedömda konsekvenser av förslagen redovisas i respektive avsnitt. I det följande redovisas en samlad bedömning av förslagens konsekvenser med utgångspunkt i de olika kategorier som anges i kommittéförordningen, t.ex. konsekvenser för enskilda och för det allmänna. Regeringen tillsatte denna utredning för att få underlag till hur tillämpningsdirektivet bör genomföras i svensk rätt. Målsättningen för utredningens arbete har, i enlighet med utredningens direktiv, varit att med den svenska arbetsmarknadsmodellen som utgångspunkt åstadkomma ett genomförande av tillämpningsdirektivet samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. Kommissionen har i inremarknadsakten3 identifierat tolv nyckelåtgärder för att stimulera tillväxt och stärka förtroendet för den inre marknaden. Tillämpningsdirektivet är en av de tolv åtgärderna. Det syftar till att skapa ett allmänt regelverk för utstationeringar med en bättre och mer enhetlig tillämpning av utstationeringsdirektivet. Genom att klargöra och förtydliga hur bestämmelserna i utstationeringsdirektivet ska tillämpas kan skyddet för utstationerade 1Kristin Alsos og , Solidaransvar for lønn, 2014:15. 2Regeringens proposition till lagar om ändring av lagen om beställarens utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av utomstående arbetskraft och av lagen om utstationerade arbetstagare (161/2014 rd). 3KOM(2011)206 slutlig. arbetstagares villkor säkerställas och en sund konkurrens på den inre marknaden främjas, som missbruk av utstationeringsreglerna motverkas. Kommissionen antog förslaget till tillämpningsdirektiv . Förhandlingar rörande kommissionens förslag inleddes . Medlemsstaterna ska enligt artikel 23.1 i direktivet sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . Utstationeringsdirektivet, som antogs , rör situationen att en utländsk tjänsteutövare skickar en arbetstagare till ett annat land för att tillfälligt utföra arbete där (utstationering). När det rör sig om en sådan utstationeringssituation ska enligt allmänna lagvalsregler etableringsstatens regler och villkor när det gäller arbetstagarskydd m.m. tillämpas. Utstationeringsdirektivet ändrar på detta genom att i stället ange att värdstatens regler ska tillämpas på vissa angivna områden. Dessa regler utgör den hårda kärnan. Den hårda kärnan innefattar regler om minimilön, antal betalda semesterdagar, längsta arbetstid och kortaste vilotid, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen (arbetsmiljö) och diskrimineringsregler. Utstationeringsdirektivets rättsliga innebörd och praktiska tillämpning i medlemsstaterna har varit föremål för diskussioner sedan meddelade dom i bl.a. Lavalmålet4. ändrades den svenska lagstiftningen om stridsåtgärder i förhållande till utstationerande arbetsgivare till följd av Lavaldomen.5 Utredningen föreslår att skyldigheten för arbetstagarorganisationer att lämna in kollektivavtal till ska förtydligas och att arbetstagarorganisationer ska vara skyldiga att anmäla en kon- 4Mål C-341/05, un mot , 1, Byggettan, och 2007 I-11767. 5Faktapromemoria 2011/12:FPM135. Kontaktpersonen ska tillhandahålla information om de villkor som avses i 5 a och 5 b §§ lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen), eller som annars kan komma att bli tillämpliga vid utstationering i . Utredningen gör vidare bedömningen att det bör tillsättas en medlare eller en arbetsgrupp i vissa utvalda branscher, med uppdrag att försöka underlätta parternas arbete med att nå en överenskommelse om villkoren i hårda kärnan i relevanta branscher. Utredningen föreslår att en bestämmelse om entreprenörsansvar ska införas för utstationerade arbetstagare i utstationeringslagen. Utredningens förslag ska också gälla i förhållande till arbetsgivare och arbetstagare från länder utanför EES och . Bestämmelsen ska vara semidispositiv och gälla för bygg- och anläggningssektorn. Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får (a) undantag eller avvikelser föreskrivas i fråga om entreprenörsansvaret, eller (b) föreskrivas att annan lämplig åtgärd enligt artikel 12.6 ska gälla. Undantag från lagen får göras endast om det inte innebär att mindre förmånliga villkor ska tillämpas för arbetstagarna än vad som följer av tillämpningsdirektivet. Ett avtal med mindre förmånliga villkor än tillämpningsdirektivet ska vara ogiltigt. Fysiska eller juridiska personer som bedriver näringsverksamhet ska kunna bli ansvariga enligt entreprenörsansvaret. Det ska också gälla beställare som bedriver näringsverksamhet och som är en underentreprenör. Entreprenörsansvaret ska kunna göras gällande i samtliga led i en entreprenörskedja med stöd av artikel 12.4. Entreprenörsansvaret ska vara strikt. En entreprenör ska inte kunna åberopa att rimliga kontrollåtgärder har vidtagits. Ansvaret ska vara solidariskt. Entreprenörsansvaret ska omfatta den lön som avtalats. Om det inte går att visa vad som avtalats ska entreprenörsansvaret vara begränsat till lön enligt vad som följer av 5 a och 5 b §§ utstationeringslagen. Entreprenörsansvaret ska begränsas till sådana rättigheter som arbetstagaren förvärvat under avtalsförhållandet mellan entreprenören och dennes underentreprenörer. En arbetstagare ska först framställa sitt krav mot arbetsgivaren. Om arbetsgivaren inte betalar kravet får arbetstagaren framställa kravet mot någon annan som kan bli ansvarig i entreprenörskedjan. Den mot vilken arbetstagaren framställer kravet ska, och senast från det att arbetstagaren framställde kravet, underrätta övriga i entreprenörskedjan om kravet. Den entreprenör som i enlighet med entreprenörsansvaret har betalat lön till en utstationerad arbetstagare ska ha regressrätt mot arbetsgivaren. Underrättelseskyldigheten och regressrätten ska regleras i utstationeringslagen. Vid mål om entreprenörsansvar ska svensk domstol vara behörig att pröva tvisten och lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister ska gälla. Utredningen har i kapitel 4 och 5 redovisat ett antal olika alternativa lösningar i samband med argumentationen kring varför utredningen lämnar det förslag som lämnas. I det följande har utredningen begränsat sig till sådana alternativa lösningar som inte ligger alltför långt från de förslag som utredningen har lämnat. En alternativ lösning i frågan om förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor skulle kunna vara att helt ta bort skyldigheten i 9 a § utstationeringslagen och ersätta den med något annat system, t.ex. skyldighet att utse kontaktperson från arbetstagarorganisationerna som kan lämna uppgifter om relevanta villkor. Ett annat alternativ skulle kunna vara att skyldigheten att utse kontaktperson ska omfatta både arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer. Dessa alternativa förslag skulle kunna kopplas ihop med medling. Ett ytterligare alternativ skulle kunna vara att ha kvar 9 a § utstationeringslagen och koppla den till en sanktion, alternativt tillsätta medling. När det gäller entreprenörsansvar inom bygg- eller anläggningssektor kan ett ansvar enligt direktivet se ut på olika sätt. Momenten i ett sådant ansvar kan kombineras på olika sätt. Ett alternativ skulle kunna vara ett entreprenörsansvar för avtalad lön endast för den entreprenör till vilken en utstationerande arbetsgivare är en direkt underentreprenör, dvs. ansvar endast i ett led i stället för i flera. Ett annat alternativ skulle kunna vara ett entreprenörsansvar för avtalad lön i ett eller flera led, fast med den begränsningen att en entreprenör som har uppfyllt skyldigheten att vidta rimliga kontrollåtgärder inte ska hållas ansvarig. Ett ytterligare alternativ skulle kunna vara att låta det föreslagna eller något av ovanstående alternativ endast gälla minimilön enligt den hårda kärnan i utstationeringsdirektivet 96/71/EG, i stället för avtalad lön. Ett sista alternativ skulle kunna vara att utvidga det föreslagna entreprenörsansvaret eller något av de ovan nämnda alternativen, till att även gälla inhemska arbetstagare, dvs. ha ett entreprenörsansvar som omfattar alla arbetstagare. I ett sådant fall skulle den lön som skulle få krävas avse avtalad lön och inte minimilön. 6.5Vilka berörs av förslaget? Förslaget berör svenska arbetstagarorganisationer och . Förslaget berör utstationerade arbetstagare. Det berör vidare utländska företag som utstationerar arbetstagare i . Förslaget berör också både svenska och utländska företag som är entreprenörer inom bygg- och anläggningssektorn och som i sin tur har anlitat underentreprenörer för vars räkning arbete utförs av utstationerade arbetstagare. Förslaget berör också svenska arbetsgivarorganisationer, framförallt i bygg- och anläggningssektorn, på så sätt att de ska kunna informera sina medlemmar om nya regler. Enligt uppgift från SCB, , fanns det 99 110 företag verksamma inom branschgruppen byggverksamhet i . Avdelningen består av verksamheterna Byggande av hus där 22 644 företag var verksamma, Anläggningsarbeten där 2 905 företag var verksamma och specialiserad bygg- och anläggningsverksamhet där 73 561 företag var verksamma.6 Enligt statistik från utstationeringsregistret registrerades 38 251 personer . Antalet utstationerade arbetstagare inom branschgruppen byggverksamhet var 14 001 personer. har mellan 4 644 och 10 641 personer varit registrerade i registret. De länder som utstationerade flest arbetstagare i var , , och . De vanligaste angivna verksamhetsområdena var Specialiserad 6 SCB, . bygg- och anläggningsverksamhet, Byggande av hus, Reparation och Installation av maskiner och apparater samt Dataprogrammering datakonsultverksamhet o.d.7 var 6 812 personer registrerade i registret. De länder som utstationerade flest arbetstagare i var , och Indien.8 till arbetsmarknaden i stort utgör utstationerade arbetstagare en mycket liten del.9 Betänkandet innehåller förslag som påverkar arbetstagare som är utstationerade i eller som ska utstationeras hit. För det första föreslås i kapitel 4 att svenska arbetstagarorganisationer ska lämna in kollektivavtal till och anmäla en kontaktperson till som ska kunna svara på frågor om arbets- och anställningsvillkor som ingår i den hårda kärnan och som finns i kollektivavtal. Förslagen bedöms vara positiva för enskilda utstationerade arbetstagare då de bl.a. syftar till att förbättra möjligheterna för dem att ta reda på vilka villkor som ska tillämpas för dem vid utstationering till . Vidare föreslås i kapitel 5 ett entreprenörsansvar inom bygg- och anläggningssektorn. Förslaget innebär att en utstationerad arbetstagare, som inte får ut lön av en arbetsgivare som ingår i en entreprenörskedja, kan kräva sin lön av huvudentreprenören eller något av de företag som befinner sig mellan huvudentreprenören och den egna arbetsgivaren i entreprenörskedjan. Även dessa förslag bedöms vara positiva för enskilda utstationerade arbetstagare. Ett entreprenörsansvar i enlighet med det föreslagna syftar till att säkra löneutbetalningarna till de utstationerade arbetstagare som har utfört arbete. Förslaget syftar till att ge dem ytterligare en möjlighet att driva in de rättigheter som de enligt utstationeringsdirektivet 96/71/EG har rätt till. I den huvudrapport som tidigare nämnts av programgruppen för ordning och reda i byggbranschen har anförts att en följd av ett entre- 7Uppgifter från utstationeringsregister perioden januari–. 8Månadsstatistik från utstationeringsregister . 2011/12:178 s. 96. prenörsansvar/solidaransvar skulle kunna vara att byggarbetsplatserna blir säkrare. I rapporten anfördes också att genom ett huvudentreprenörsansvar/solidaransvar skulle oseriösa företag få svårare att verka i byggbranschen och andra företag skulle få bättre förutsättningar att verka samt lägga ner tid och resurser för att säkerställa en säker arbetsmiljö.10 Enligt utredningens uppfattning skulle denna effekt kunna uppnås vid ett entreprenörsansvar. 6.7Konsekvenser för företag och arbetsgivare Utredningens förslag påverkar företag och arbetsgivare som utstationerar arbetstagare i . Förslaget påverkar också både svenska och utländska företag som är entreprenörer inom bygg- och anläggningssektorn och som i sin tur har anlitat underentreprenörer för vars räkning arbete utförs av utstationerade arbetstagare. Det kan även påverka utländska företag och arbetsgivare inför ett eventuellt beslut om utstationering i . Vidare kan förslaget påverka företag inom bygg- och anläggningssektorn inför ett eventuellt beslut att anlita utländska företag som underentreprenörer. Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor Förslaget i kapitel 4 innebär att svenska arbetstagarorganisationer ska lämna in kollektivavtal till och anmäla en kontaktperson till som ska kunna svara på frågor om arbets- och anställningsvillkor som ingår i den hårda kärnan och som finns i kollektivavtal. Förslaget förväntas leda till förbättrade möjligheter för utländska företag att få vetskap om vilka svenska villkor i kollektivavtal som gäller vid utstationering i . Detta kan i sin tur gynna den fria rörligheten av tjänster och således för företag som vill verka i . 10 Huvudrapport av programgruppen för ordning och reda i byggbranschen, s. 58 f. Entreprenörsansvar – negativa konsekvenser Förslaget i kapitel 5 innebär ett solidariskt entreprenörsansvar inom bygg- och anläggningssektorn för lön som utstationerade arbetstagare har rätt till. En arbetstagare har dock att i första hand kräva sin arbetsgivare på lönen innan det blir aktuellt med ett solidariskt ansvar för entreprenörerna. En synpunkt som har framkommit under utredningen från arbetsgivarsidan i utredningens referensgrupp är att en reglering om solidariskt ansvar mellan företag i en entreprenörskedja är typiskt sett ägnad att försvåra marknadsinträdet för de företag som av olika anledningar betraktas som mer osäkra än andra. Företag skulle behöva förvissa sig om att underentreprenörerna kan betala löner för sina anställda . De farhågor som finns om betalningsförmågan skulle kunna drabba små företag i motsats till svenska väletablerade företag. Konkurrensen skulle därmed bli sämre. Det har vidare från arbetsgivarsidan i referensgruppen framförts att specialiseringen i branschen skulle hotas av ett entreprenörsansvar. De stora svenska byggföretagen saknar ofta specialistkompetens inom områden som golvläggning, puts- och mur, rivning samt byggnadsställningar. Dessa specialister är ofta anställda i s.k. specialistföretag som har som verksamhet att sälja sina tjänster till större byggföretag. Om huvudentreprenörer ändå skulle få bära risken för dessa specialisters lönekostnader skulle det uppstå ett starkt incitament att anställa specialister i stället för att köpa in tjänsterna. Om specialisterna anställs i stora byggföretag uppstår risk för kvalitetsförsämring hos specialisterna, eftersom en förutsättning för hög kvalitet för denna typ av tjänster är att specialister arbetar långsiktigt med andra specialister i specialistföretagen inom sina respektive områden. En annan synpunkt som framkommit om entreprenörsansvar är att förslaget skulle kunna gynna s.k. enmansföretag. Enmansföretagare som driver sin verksamhet som enskild firma är inte arbetstagare. De får därmed inte lön och den ersättning de tar ut omfattas inte av entreprenörsansvaret. Enmansföretag kan därför anlitas utan risk för att entreprenörer i tidigare led i kedjan behöver ta ansvar för någon annans lön. Enmansföretag skulle därmed kunna anses som mer attraktiva som underentreprenörer. verket har anfört att detta i sin tur skulle kunna öka risken för s.k. falska egenföretagare, dvs. att någon utger sig för att vara egenföretagare trots att det i själva verket handlar om arbetstagare. En annan farhåga som framförts av arbetsgivarsidan är att förslaget skulle öka risken för att huvudentreprenören eller andra tidigare aktörer i en entreprenörskedja skulle utsättas för bedrägerier. Systemet skulle kunna utnyttjas av företag och personer som påstår sig vara anställda. Lönekrav skulle också kunna överdrivas. I huvudrapporten av programgruppen för ordning och reda i byggbranschen har anförts att ett entreprenörsansvar utan ansvar för beställare skulle kunna medföra en ökad mängd s.k. delentreprenader, vilket innebär upphandlingar av många entreprenörer som var och en endast har beställaren som kontraktspart.11 Entreprenörsansvar – positiva konsekvenser Från arbetstagarsidan har det anförts att har haft ett system med entreprenörsansvar och att det därifrån inte har kommit några rapporter som visar att entreprenörsansvaret skulle utgöra en konkurrensnackdel för små underentreprenörer eller nystartade företag. Denna aspekt framkommer också i huvudrapporten av programgruppen för ordning och reda i byggbranschen.12 Arbetsgivarsidan har i den rapporten som motargument anfört bl.a. att det finns stora skillnader mellan vad de tyska huvudentreprenörerna påtog sig och vad en svensk huvudentreprenörs solidaransvar skulle kunna innebära. Lönekostnaderna i är t.ex. högre. Den norska modellen med entreprenörsansvar har haft den tyska lagstiftningen som grund. Effekterna av det norska systemet har, som inledningsvis nämnts, granskats av forskningsinstitutet . Nästan inga av de farhågor som arbetsgivarsidan hade tagit upp innan solidaritetsansvaret infördes i hade besannats. Både arbetsgivarsidan och arbetstagarsidan framstod som nöjda med hur systemet hade fungerat. Enligt arbetstagarsidan har ord- 11Huvudrapport av programgruppen för ordning och reda i byggbranschen, s. 71. 12Huvudrapport av programgruppen för ordning och reda i byggbranschen, s. 60. ningen haft en preventiv effekt då det finns färre oseriösa aktörer på den norska marknaden eftersom ordningen varit disciplinerande.13 De erfarenheter av ett entreprenörsansvar från och som utredningen tagit del av har således varit positiva. Enligt uppgifter från Byggindustrier till utredningen är det inte möjligt att dra några slutsatser för svensk del utifrån förhållandena i länder som och . Man har anfört att den norska byggbranschen är hårt styrd av en lagreglerad struktur och de entreprenadrättsliga spelreglerna är i stora delar artskilda från svenska byggförhållanden. Vidare har anförts att arbetsgivarorganisationen har löpande kontakter med norska arbetsgivarorganisationer och därifrån har fått beskrivningen att avsaknaden av naturliga inslag av internationell konkurrens är markant i . Det finns således olika uppfattningar om vilka konsekvenser det föreslagna entreprenörsansvaret skulle kunna få för svensk del. Resultatet av den norska rapporten om vad ett entreprenörsansvar inneburit har också ifrågasatts av arbetsgivarsidan. De norska och de svenska rättssystemen skiljer sig åt i vissa avseenden. I finns det t.ex. allmängiltigförklarade regler om minimilön. Det finns också regler som möjliggör kontroll av underentreprenörer.