sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Avsikten med våra förslag är inte att införa en planering som ska styra över kommuner utan snarare ska det underlätta för den kommunala planeringen. Bestämmelsen om att det särskilt ska motiveras varför en översiktsplan avviker från ett regionalt program syftar till att synliggöra de samband som ska finnas mellan det regionala programmet och översiktsplanen. För att förtydliga att den regionala planeringen inte ska vara överordnad den kom- munala planeringen föreslår vi en bestämmelse som anger att det regionala fysiska programmet inte är bindande. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Programmet ska vara antaget senast efter ikraftträdande av lag om regional fysisk planering. Vi föreslår att ett regionalt program för fysisk planering ska vara antaget , det vill säga efter det att lagen ska ha trätt i kraft enligt vårt förslag. Arbetet med ett regionalt program kommer att variera mellan länen, såväl som i omfattning. Variationer i programarbetet är viktiga att respektera så att länens olika kombinationer av utmaningar och prioriteringar kan ges utrymme. Vi anser dock att det finns ett värde i att ställa krav på viss samstämmighet kring tidsramarna för programmen, särskilt med hänsyn till att dessa ska underlätta en samordning mellan länen och för kommuner som angränsar till andra län. finns det skäl att inte alltför långtgående reglera ramarna, eftersom det kan finnas regionala skäl för att även samordna dessa med andra planeringar, exempelvis den regionala utvecklingsstrategin eller länstransportplanen. När de samverkansorgan och landsting som avses i denna lag har beslutat om ett regionalt fysiskt program samt om ett sådant programs aktualitet ska samverkansorganen och landstingen utan dröjsmål skicka beslutet till , läns- styrelsen och berörda kommuner. Förslag: Den ansvarige aktören ska varje mandatperiod pröva om programmet är aktuellt i förhållande till de utpekade kraven på vad som ska framgå av programmet enligt 6.2.10. Vid aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program ska ansvarig aktör begära in synpunkter av och berörda kommuner som ska redovisa statliga intressen respektive sådana kommunala intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Översiktsplanernas aktualitet ska prövas minst en gång (3 kap. 1 och 27 §§ PBL). Aktualitetsprövningen ska avse de frågor som en översiktsplan enligt 3 kap. 5 § PBL ska SOU 2015:59 Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Några bestämmelser om aktualitetsprövning av en regionplan finns inte. Det ska alltid finnas ett program som ska aktualitetsprövas varje mandatperiod Enligt nuvarande regler för regionplanering finns det inget krav på att en regionplan ska finnas och regionplaner kan upphävas. Mot bakgrund av att den regionala fysiska planeringen ska utgöra under- lag för den kommunala fysiska planeringen enligt PBL bör det alltid finnas ett program för varje län. Det ska inte kunna uppstå situationer där ett län står utan ett program. Ett program kan ändras och ett nytt program kan ersätta ett gammalt. Som vi anger i avsnitt 6.2.12 kan ett regionalt fysiskt program upphävas efter laglighetsprövning enligt 10 kap. KL. Det bör i sådana fall ankomma på den ansvarige aktören att upprätta och anta ett nytt program. Av avsnitt 6.2.9 framgår att ett program ska kunna ändras. Motsvarande krav i 3 kap. 27 § PBL på aktualitetsprövning av översiktsplan, bör gälla för ett regionalt fysiskt program. Tidsintervallet, varje mandatperiod, föreslås för att harmoniera med den aktualitetsprövning som ska ske för översiktsplaner. Vid en aktualitetsprövning föreslår vi att och berörda kommuner ska redovisa statliga intressen respektive sådana kommunala intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Förslaget ska ses mot bakgrund av att programmet bör vara väl förankrat hos berörda kommuner för att få största möjliga genomslag. Det bör också som vi har redo- visat ovan innehålla statliga avvägningar. För dessa ändamål föreslår vi att kommuner och staten på begäran av ansvarig aktör ska lämna synpunkter vid en aktualitetsprövning. Aktualitetsprövningen avser att se över om det har tillkommit nya förutsättningar som exempel- vis ett nytt riksintresse och om intentionerna i programmet fort- farande är aktuella. Vid en aktualitetsprövning görs bedömningen om programmet behöver ändras. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Förslag: Av programmet ska framgå 1.hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. (2010:900), hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. har tillgodosetts och på vilket sätt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. har följts, 2.hur hänsyn har tagits hänsyn till och hur programmet har sam- ordnats med länsplaner för transportinfrastruktur, strategier för länets utveckling, trafikförsörjningsprogram och kom- munala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i länet, samt 3.hur programmet är tänkt att genomföras. granskningsyttrande ska utgöra en del av det regionala fysiska programmet. Regeringen får meddela föreskrifter om programmets ut- formning i övrigt. Vi ska enligt kommittédirektivet särskilt utreda vad som bör ingå i fysisk planering på regional nivå och i detta sammanhang särskilt analysera behovet av att på regional nivå avväga nationella och regionala mål, planer och program. Vidare ska vi överväga frågan om på vilken plannivå redovisning bör ske av sådana riksintresse- områden och områden av särskild betydelse som avses i 3 kap. MB samt andra allmänna intressen som t.ex. bostadsbyggande bör över- vägas. I 7 kap. PBL och i lagen om regionaplanering för kommunerna i föreskrivs att innan en regionplan antas ska region- planeorganet upprätta ett förslag till plan. Av förslaget ska framgå grunddragen i fråga om mark- och vattenanvändning och region- planeorganets syn på hur den byggda miljön ska användas, ut- vecklas och bevaras, Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå hur regionplaneorganet avser att tillgodose de redovisa riks- intressena och följa gällande miljökvalitetsnormer, hur regionplaneorganet i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nation- ella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom regionen, samt hur regionplaneorganet avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, och sådana områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § 1 st. MB. Regionplanen ska vidare utformas så att innebörden och konse- kvenserna av den tydligt framgår. 2 kap. PBL innehåller bestämmelser för frågor avseende både allmänna och enskilda intressen. Bland annat anges att planläggning och prövning i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt PBL ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ända- mål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från all- män synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hus- hållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ MB ska tillämpas. Enligt 3 kap. 20 § PBL ska kommunen redovisa granskningsyttrande enligt 16 § tillsammans med översiktsplanen. Om inte har godtagit planen i en viss del, ska det framgå av planen. För flera av de sektorsvisa program, strategier och planer som ut- arbetas på regional nivå ställs krav på deras innehåll. Enligt förord- ning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur ska det inom varje län upprättas en plan till ledning vid fördelning av medel för investeringar och förbättringsåtgärder. I förordningen pekas ett antal åtgärder ut som planen ska omfatta. Regeringen har även beslutat om särskilda direktiv för vad planens analys bland annat ska innehåll. Förordningen (2007:713) om regionalt tillväxt- arbete anger att det regionala utvecklingsprogrammet ska innehålla mål, inriktningar och prioriteringar samt en plan för uppföljning Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå När det gäller trafikförsörjningsprogrammen ska de enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik innehålla fastställda mål för den regionala kollektivtrafiken. Därutöver anger lagen krav på det närmare innehållet i programmen i sex punkter. Vi har övervägt att reglera innehållet för ett program för regional fysisk planering. I PBL anges vad en regionplan ska inne- hålla och detsamma gäller för en översiktsplan. Ett skäl till att reglera programmets innehåll är att det ökar förutsättningarna för mer samstämmiga program mellan länen. Det skulle bland annat kunna leda till ett ökat samarbete och samordning mellan länen och likartade förväntningar på programmet oavsett vilken landsdel det avser. En reglering skulle även erbjuda ett förtydligande kring och en förutsägbarhet om programmens innehåll. Detta ökar program- mets transparens och stärker förutsättningarna för dialogen med såväl statliga myndigheter som näringslivet. Det som talar emot en reglering är att den regionala variationen, som vi anser att program- men bör fånga upp, till viss del skulle kunna riskera att gå förlorad. En reglering leder oundvikligen även till avgränsningar, vilket i sin tur kan leda till icke avsedda konsekvenser. Regleringen av pro- grammets innehåll bör därför vara allmänt hållen för att inte i onödan binda utvecklingen och hindra anpassningen till olika för- hållanden. Eftersom regionala och lokala variationer och därtill kopplade ändamålsenliga lösningar kan fångas upp genom detta, stärks också den kommunala självstyrelsen i planeringen. Det regionala fysiska programmets innehåll kommer troligtvis att spegla uppdragets olika uppgifter. För att kunna göra nödvän- diga och önskvärda avvägningar för hur hänsyn har tagits till all- männa intressen enligt 2 kap. PBL, hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB tillgodosetts och hur miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB följts behöver dessa frågor framgå av programmet. Utformningen av ett program ska kunna skifta från län till län. Vi kan se att regionplaneorganen för Stockholms- respektive Göte- borgsområdet har valt att utforma sina dokument på helt olika sätt. För har regionplanen och strategin för länets utveckling, RUFS 2010, samordnats i ett och samma dokument. Det innehåller beskrivningar av utmaningar och utgångspunkter samt en vision, till vilken fyra mål och sex strategier med åtaganden knyts. Dokumentet omfattar totalt 262 sidor. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå I har Strukturbild för utformats som en överenskommelse mellan medlemskommunerna om hur den regionala fysiska strukturen ska utvecklas. Överens- kommelsen omfattar 12 sidor totalt och innehåller överenskom- melser och hänsynstaganden i ett antal specifika frågor, exempelvis lägen för koncentration och komplettering av bebyggelse och eta- blering av handel, arbetsintensiva företag eller serviceinrättningar, bevarande av natur- och kulturområden och behovet av samspel vid intresseavvägningar. För att ytterligare illustrera hur regionala fysiska program kan variera kan nämnas den regionala utvecklingsstrategin för Greater , Metro 2014 – Shaping our future. Detta dokument omfattar totalt 74 sidor och innehåller utmaningar, mål och strategier för markanvändning för att styra utvecklingen i regionen och tillhandahålla transporter, regional infrastruktur och samhällsservice. Hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL m.m. Vid våra samtal med kommunföreträdare har det framkommit att det är svårt för kommunerna att hantera alla 100-talet nationella mål, planer, program och riksintressen i den kommunala plane- ringen. Ett problem som har framhållits är att staten i en del fall, genom , kommer in i ett sent skede i detaljplane- processen och förhindrar eller fördröjer planeringen. Vi har också tagit del av den kritik som kommuner riktar mot att statliga myn- digheter kommer in sent i planeringsskedet och ibland med skilda budskap vid olika skeden i processen. Vid våra möten med före- trädare för kommuner och landsting och samverkansorgan har fler- talet framfört att ofta ställer krav på hänsyn till riks- intressen och nationella mål sent i detaljplaneprocessen så att processen bromsas upp och fördröjs. Dessa företrädare har efter- frågat ett system där avvägningar mellan olika nationella intressen kan göras i ett tidigare skede än vid detaljplaneläggning. I flera sammanhang har det framförts till kommittén att den regionala nivån kan erbjuda en plattform för avvägningar i ett tidigt skede i planeringen. Kommunföreträdare har bland annat efterlyst en regional fysisk planering som underlättar planeringen på kom- Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå munal nivå genom att sortera och gallra bland alla nationella intressen. Ett sätt att bemöta denna problematik och efterfråga anser vi är att i den regionala fysiska planeringen ska ingå att bedöma hur de nationella intressena bör komma till uttryck i länet. Först då skapas förutsättningar för att göra nödvändiga avväg- ningar. Kommunerna kan då söka vägledning i den tolkning och konkretisering av målen som har skett på den regionala nivån. bör därför yttra sig över den ansvarige aktörens bedömningar i denna del innan det regionala fysiska programmet antas (jfr avsnitt 7.3). På detta sätt kommer staten in i ett tidigt skede och kan påtala om det regionala fysiska programmet bedöms komma i konflikt med några nationella mål, planer, program eller riksintressen. Vi anser att det kan bidra till att bland annat före- bygga eventuella fördröjningar som kan uppkomma vid målkon- flikter. föreslog i sitt slutbetänkande att översiktsplanen framöver skulle ge tydligare vägledning för efter- följande beslut (SOU 2013:34 s. 196). Dialogen mellan stat och kommun borde i största mån ut i och med översiktsplanen. När översiktsplanen upprättas, skulle då riksintressen, miljökvali- tetsnormer, mellankommunala frågor och miljöbedömningar så långt som möjligt vara avgjorda. Den statliga redogörelsen skulle bestå av två delar, dels synpunkter på översiktsplanens aktualitet, dels redovisning av statliga och mellan- kommunala intressen med betydelse för översiktsplanens aktualitet. Regeringen ansåg att det var önskvärt att kan lämna ett så tidigt besked som möjligt till kommunen i fråga om sådana intressen som kan föranleda ett ingripande från statens sida. kan det vara svårt för att tidigt i plan- processen ta ställning om ställningstagandet är beroende av ytter- ligare uppgifter eller underlag från kommunen. Regeringen ansåg därmed att förutsättningarna inte fanns för att ändra bestämmel- serna i PBL i detta avseende (prop. 2013/14:126 s. 128). Vi instämmer i resonemang att frågor av strategisk betydelse och som förutsätter en dialog mellan staten och en aktör borde behandlas på en övergripande nivå. Skälen för det är bland annat att genomslaget för avvägningar mellan olika intressen torde bli större, om de sker på en över- gripande nivå. Tidiga avvägningar bör även bidra till en mer sam- Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå hällsekonomisk planering, där förutsättningar för kommande planering tydliggörs i ett så tidigt skede som möjligt. Tidiga avväg- ningar bör också leda till att förutsättningarna för att planera för en hållbar utveckling stärks genom att öka samordning och samverkan mellan olika planeringsslag och att tidigt i processen synliggöra och hantera målkonflikter. Genom att avvägningar kan ske redan på regional nivå bör mer långsiktiga och transparenta förutsättningar kunna lämnas, vilket i sin tur förbättrar investeringsklimatet för marknadens aktörer. I och med att vi föreslår att det av programmet för fysisk plane- ring ska framgå hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB har tillgodo- setts och hur miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB har följts, skapas förutsättningar för den regionala aktören och för kommu- nerna att få ta del av statens intressen i ett tidigt skede. Förslaget om hur hänsyn har tagits till allmänna intressen m.m. behöver följas av att staten ges möjlighet att lämna ett yttrande över programmet (jfr avsnitt 7.3). Vi föreslår därför att länsstyrel- sen ska avge ett yttrande över programmet utifrån 2 kap. PBL efter samrådet och innan det antas. Vi anser att förslaget ger staten ytterligare en möjlighet att framföra sina intressen och redan på regional nivå att göra det i ett tidigare skede. Staten bör se den regionala nivån som en möjlighet till tidigare avvägningar. I de enskilda fallen krävs konkretion och underlag för att avväg- ningar mellan olika intressen ska vara möjliga att göra. Många mål- konflikter uppkommer först i det enskilda planeringstillfället och tas inte om hand vare sig i översiktsplaneringen eller på en regional nivå. Den regionala fysiska planering vi föreslår kan inte vara forum för sådana avvägningar som måste ske i ett senare skede, då tänkta åtgärder har preciserats och detaljerat underlag har tagits fram. Däremot anser vi att planeringen kan bidra med avvägningar på en strategisk nivå så att de övergripande frågorna kan utmönstras och andra frågor kan uteslutas. Vissa avvägningar är förvisso svåra att förutse på en alltför över- gripande nivå utifrån brist på konkretion och att frågan i praktiken ännu inte har uppkommit. bör det inte underskattas att krav på att statliga intressen tydliggörs i ett tidigt skede bör leda till att avvägningar sker. Det vill säga krav på att både kommunerna och statliga aktörer lyfter fram potentiella målkonflikter i sig Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå skapar förutsättningar för att avvägningar görs. Vi ser således skäl till att frågor som både staten och andra inblandade aktörer har ett intresse av att få avvägda, bör hanteras i ett tidigt skede och före- trädesvis på den regionala nivån. En målkonflikt som går att förutse på en övergripande nivå är den mellan önskemålet att bygga stationsnära och statliga kommu- nikationsintressen. Stora trafikleder orsakar betydande störningar och innebär avsevärda skyddsavstånd. Järnvägar trafikeras av farligt gods och ambitionen att bygga i stationsnära lägen, som är en av tankarna i strukturbild, kan vara svår att klara i praktiken.31 pekar i sin analys av de nationella målen på att de nationella styrsignalernas olika dignitet är oklar och att staten inte gör några tydliga avvägningar mellan dessa mål. Bristen på avväg- ningar leder till att det heller inte finns någon helhetssyn över statens agerande för planering för bostadsförsörjning och fysisk planering. I det planeringsunderlag som ska tillhanda- hålla kommunerna redovisar staten de olika sektorerna separat. Vi anser att en väsentlig nytta med regional fysisk planering är att den kan bidra till att dels tidigt få med statens intressen i planeringen, dels klara ut vissa målkonflikter och avvägningar innan den kommunala planeringen. På så sätt ska den kunna avlasta och stödja kommunerna i deras arbete. Det förutsätter dock en statlig inblandning genom 2 kap. PBL och riksintressen och därför före- slår vi i kapitel 7 att lämnar ett yttrande över det regionala programmet för fysisk planering. Vi anser att fördelarna med att få med staten tidigt i planeringsprocessen överväger even- tuella nackdelar med att koppla samman den regionala fysiska planeringen med villkoren i 2 kap. PBL och riksintressena. Det bör framhållas att de avvägningar som en regional fysisk planering ska kunna leda till inte bör ske utan en förankring. Förank- ringen med kommunernas arbete har stor betydelse för genom- förandet av den planering vi föreslår. 31 i län, Kartläggning av verksamhet med fysisk planering och bostadsförsörjning, Rapport för , , s. 47. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Ta hänsyn till och samordna planeringen och programmet med annan planering Se avsnitt 6.4 Samordning av regional planering. Uppgift om hur programmet är tänkt att genomföras För att stärka genomförandeperspektivet föreslår vi att det regionala fysiska programmet ska innehålla uppgift om hur programmet är tänkt att genomföras. En framträdande erfarenhet av regionplanering är bristen på genomförandeverktyg. Bristen påtalades vid översynen av byggnadslagen och något genomförandeverktyg har aldrig införts. Bristen har även påtalats till oss, både av kommuner och av aktörer på regional nivå. Det som saknas är framför allt ett tydligare ansvars- och finansieringsinstrument. I vår utvärdering av regionplanering är det tydligt att förankring av planeringen är en förutsättning för dess effekt och genom- förbarhet. Ett effektivt genomförande förutsätter att någon har i uppgift att verka för att åtaganden kommer till stånd. Det är viktigt att genomförandefrågorna hanteras som en del av själva programmet. Det är också av betydelse att genomförande- frågor behandlas fortlöpande. Därför föreslår vi att det ska framgå av regionala fysiska programmet hur det är tänkt att genomföras. Den ansvarige aktören och andra inblandade, däribland kommu- nerna, måste bedöma möjligheterna för att genomföra programmet på ett tidigt skede då tänkta utvecklingsalternativ identifieras. Diskussioner om åtgärds- och finansieringsansvar bör bli en följd av detta. Det är varken lämpligt eller nödvändigt att reglera hur den ansvarige aktören ska arbeta för att genomförande av programmet ska ske. Detta bör lämnas till den ansvarige aktören att avgöra. Vi föreslår vidare att regeringen ska få meddela föreskrifter om pro- grammets utformning i övrigt. Detta kan då ske i en förordning. Regeringens bemyndigande ger inte regeringen befogenheter att styra programmets sakmässiga innehåll. Föreskrifterna kan avse att reglera exempelvis frågor om huruvida programmet ska redovisa en särskild analys, ska ange mål, inriktningar och prioriteringar samt Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå om programmet ska ha en plan för uppföljning och utvärdering samt en karta eller kartliknande material. granskningsyttrande ska utgöra en del av det regionala fysiska programmet För att synliggöra statens invändningar och eventuella intresse- och målkonflikter för efterföljande översikts- och detaljplanering samt upprättande av områdesbestämmelser anser att vi att gransknings- yttrandet ska redovisas tillsamman med programmet. Vi föreslår därför att en liknande bestämmelse till 3 kap. 20 § PBL, dvs. läns- styrelsens granskningsyttrande ska redovisas tillsammans med översiktsplanen införs för den regionala fysiska planeringen. Skäl som anges för 3 kap. 20 § är bland annat att vid beslut om en över- siktsplan ska det råda klarhet i frågan om det finns väsentliga invändningar. Även för dem som hämtar upplysningar från planen för sitt handlande har det betydelse att få information om det råder enighet eller inte mellan staten och kommunen. Det är dessutom viktigt att andra myndigheter och aktörer som använder en över- siktsplan som beslutsunderlag får klart för sig vilken vikt man bör tillmäta planen (prop. 1985/86:1 s. 535 f.). Vi menar att motsvarande synsätt bör anläggas på ett regionalt fysiskt program. Kvarstår invändningar från ska detta framgå av programmet och vilka av programmets rekommenda- tioner som inte kan godtas. Anmärkningen behöver inte vara uttöm- mande. Det räcker med en anteckning att det råder olika meningar i ett visst avseende och en hänvisning till den del av gransknings- yttrandet där statens synpunkter utvecklas. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Förslag: De kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter, samt andra myndigheter som berörs ska lämna den ansvarige aktören underlag och information som behövs för plane- ringen och för upprättande av ett regionalt fysiskt program.