sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — Lagar och förordningar där- emot saknar fasta beslutscykler och det är först när nya eller för- ändrade bestämmelser av något skäl ska införas som det fattas nya beslut. I praktiken är det också mer sällsynt att det fattas beslut om förändrade instruktioner för museimyndigheterna än om nya regleringsbrev. Stiftelsernas stadgar är i stort sett omöjliga att ändra vad gäller ändamålet för verksamheten men det händer att nya bestämmelser av mer organisatorisk art införs i stiftelsestadgar.14 14 Stiftelselagen (1994:1220) innehåller alla grundläggande villkor för stiftelser. I 6 kap. åter- finns bestämmelser om ändringar m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Av 4 a § framgår att regeringen får ändra vissa föreskrifter i förordnandet för stiftelser som bildats av staten, utan några krav på styrelsens eller förvaltarens samtycke. Den möjligheten har an- vänts av regeringen för att bl.a. ändra stiftelsen . Några av de sällsynta men betydelsefulla beslutstillfällena har inträffat när nya förvaltningspolitiska bestämmelser har introduce- rats. Det skedde t.ex. när mål- och resultatstyr- ningen infördes i hela statsförvaltningen och därefter utvecklades till en särskild modell på kulturpolitikens område, med konsekvenser för bl.a. centralmuseerna. Ett annat tillfälle var när det av konkurrens- mässiga skäl beslutades om en huvudregel att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad.15 För myndigheterna i centralmuseikretsen har denna bestämmelse ut- formats som ett finansiellt krav i de årliga regleringsbreven om att museibutikerna måste drivas med full kostnadstäckning och alltså inte får subventioneras med statliga medel räknat över . För stiftelserna gäller inte motsvarande begränsning. En annan viktig förändring av centralmuseernas styrdokument genomfördes –2009 med anledning av att en ny myndighetsförordning hade beslutats.16 Syftet var att samla långsik- tiga uppgifter och uppdrag av mer permanent karaktär i instruktio- nerna och att formulera dem mer enhetligt, medan regleringsbreven minskades i omfattning. Det klargjordes vidare att myndigheterna ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av instruktionen. begränsades till att i första hand innehålla olika finansiella villkor, återrapporteringskrav och uppdrag av mer tidsbegränsad karaktär. För de fyra stiftelserna fattar regeringen beslut om så kallade riktlinjer för statens bidrag, medan det årliga anslagsbeloppet tillförs Kammarkollegiet som i sin tur betalar ut rätt bidragsbelopp till stiftelserna. Riktlinjebesluten för stiftelserna innehåller verk- samhetsstyrande villkor som ofta har sin motsvarighet i myndig- heternas instruktioner. Med den stora omfattningen av bestämmelser som reglerar de tio museimyndigheterna jämfört med dem som gäller för de fyra stiftelserna ligger det nära till hands att reflektera över om den ena eller andra formen av styrning lämpar sig bäst för museiverksamhet eller om skillnaderna inte spelar någon större praktisk roll. 15Förslaget lämnades av i betänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118), s. 123 ff. En bestämmelse med denna innebörd finns införd i 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579). 16Styrning av myndigheter och institutioner inom område: Rapport (, 2010). enkät från som centralmuseerna har besvarat framgår att flera myndighetsmuseer pekar på den omfattande, detaljerade och relativt kortsiktiga styrningen som ett problem för den egna verksamheten (se bilaga 4). Stiftelserna å sin sida pekar samtliga på den större friheten att själva forma verksamheten som en betydande fördel. Myndighetsmuseerna pekar å andra sidan på den positiva bety- delsen av att vara en självklar del av ett statligt åtagande och av att verksamheten ska präglas av öppenhet och transparens. För stiftel- serna finns det inte samma krav på insyn i verksamheten, men det finns naturligtvis inte heller något förbud för en ledning av ett stiftelsemuseum att verka för öppenhet. Under utredningens dialo- ger med centralmuseerna har de fyra stiftelserna också agerat på olika sätt på den här punkten. Tre har markerat sin vilja att vara lika öppna och transparenta som myndigheterna vad gäller det statliga bidraget, medan ett museum har betonat sin rätt att i större grad begränsa insynen.17 Särskilda regler kring informationshantering Utöver de lagar och förordningar som styr museernas organisation och uppdrag finns ett antal särskilda regelsystem om hanteringen av information som påverkar förutsättningarna för att bedriva verk- samhet vid museerna generellt. Det gäller t.ex. offentlighets- och sekretesslagen samt arkivlagen. Dessa regelsystem gäller även för stiftelserna i vissa delar, bl.a. i enlighet med vad som särskilt an- givits i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. I tryckfrihetsförordningen finns det bland annat bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt är ett ut- tryck för offentlighetsprincipen. De närmare bestämmelserna om detta och om sekretess, som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar, finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lagen innehåller även bestämmelser om sådant som myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar. Arkivlagen (1990:782) anger de grundläggande bestämmelserna för hur myndigheter och 17 styresman –2014, , har i boken att styra en kulturinstitution beskrivit hur staten vid återkommande tillfällen har strävat efter att inordna museet tydligare i den statliga kulturpolitiken. beslutande församlingar ska sköta sina arkiv. En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från verksamheten och sådana handlingar som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkiver- ing. Myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar och be- hovet av information för bl.a. forskningens behov. Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen benämns vanligen PSI-lagen. I lagen används begreppet ”handling” och då menas ”allt innehåll, oberoende av me- dium (på papper eller lagrat i elektronisk form eller i form av ljud- inspelningar, bildinspelningar eller audiovisuella inspelningar) och varje del av sådant innehåll”. Syftet med lagen är att skapa goda vill- kor för aktörer att använda offentlig information för att skapa nya produkter och tjänster. Lagen reglerar hur och på vilka villkor in- formation som produceras i den offentliga verksamheten ska till- handahållas för vidareanvändning, till exempel om hur myndig- heterna får ta betalt. Lagen gäller dock inte för handlingar som om- fattas av upphovsrätt eller en närstående rättighet som tillkommer tredje man. PSI-lagen har framförallt kommit att diskuteras inom museisektorn i relation till digitalisering av samlingar. I några av centralmuseerna finns det särskilda beslutsordningar för beslut om vissa statliga stöd. och Statens maritima museer prövar frågor om statsbidrag till förvars- historiska museiverksamheter. Statens maritima museer prövar även frågor om statsbidrag till kostnader för vård av kulturhisto- riskt värdefulla fartyg. och med PEW har vidare myndighetsuppgiften att handlägga ärenden om utförsel av kulturföremål inom sina respektive sakområden.18 Även om det ligger längre ifrån kulturarvsverksamheten kan det också nämnas att prövar frågor om statsbidrag till det nutida musiklivet.19 18Se förordning (2013:1007) om statsbidrag till försvarshistoriska museiverksamheter och förordning (2011:1565) om statsbidrag till kostnader för vård av kulturhistoriskt värdefulla fartyg samt kulturmiljölagen (1988:950). 19Se förordning (2010:1921) om statsbidrag till musiklivet. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på att myndigheterna i hög grad själva avgör hur verksamheten ska organiseras internt. Därför är det inte heller givet att regeringen beslutat var en myn- dighet ska vara lokaliserad, även om det förekommer relativt ofta. Det finns dock undantag från dessa generella förhållningssätt även inom museiområdet. I detta avsnitt redovisas hur centralmuseernas interna organisation och lokalisering regleras i styrdokumen- ten och hur museerna själva har valt att agera utifrån dessa förut- sättningar. En närmare beskrivning av hur organisationsstrukturen utvecklats finns i kapitel 5. Flera centralmuseer omfattar två eller fler tidigare självständiga museer. Huvudelen av dessa sammanslagna organisationer kan date- ras till andra halvan av . lever dock de gamla museinamnen kvar i styrdokumenten. I tabell 6.2 redovisas de fall då det i centralmuseernas instruk- tioner finns bestämmelser om att myndigheten ska omfatta vissa enskilda museer eller funktioner. I tabellen anges även hur myndig- heten har valt att organisera verksamheten utifrån dessa förutsätt- ningar. Anm. Med matrisorganisation avses en organisationsform som frångår den traditionella regeln att varje anställd ska vara ansvarig inför enbart en chef. I stället för denna uppdelning i separata, hierarkiskt organiserade enheter tillämpas ofta en funktionsindelning. har kommit att användas för att beskriva de museiorganisationer som slogs samman . Normalt menas därmed att det har skapats en organisatorisk överbyggnad för myndighetens ledning och administration. Regeringen utser myndighetens chef i koncernen, medan chefen utser avdelnings- eller enhetschefer. är myndighetschefen inte chef för ett av myndighetens museer, men även den modellen har förekommit. Alla museikoncerner har haft som en mer eller mindre självklar utgångspunkt att de administrativa delarna i de tidigare självstän- diga enheterna ska samordnas och därför har det skapats en gemen- sam funktion för personalfrågor, ekonomiadministration, säkerhet, etc. I den meningen har alla koncerner ett inslag av funktions- indelad matrisorganisation. Däremot hade alla koncerner inled- ningsvis kvar indelningen i sammanhållna museienheter, med en museichef med ansvar för hela den museala verksamheten med samlingsförvaltning, kunskapsuppbyggnad och publik verksamhet. har det dock utvecklats en modell där flera museikon- tagit matrisorganisationen ett steg vidare till att också om- fatta kärnverksamheten. Statens maritima museer var först ut. införde myndigheten fyra funktionsinriktade avdelningar med myndighetstäckande uppdrag: en förmedlingsavdelning, en infor- mationsavdelning, en kulturmiljöavdelning och en samlingsavdel- ning. De tre ingående museerna organiserades som ”besöksmål” under ledning av en museichef i () och två i (och ).20 Flertalet museikoncerner har därefter genomfört liknande förändringar av den interna organisationen. Det finns dock flera olika varianter som är anpassade till respektive myndighet. En fullt genomförd matrisorganisation kan ses som en naturlig följd av koncernmodellen och av de uttalade styrsignalerna om en ökad samordning av verksamheten. Erfarenheten visar dock att det kan finnas en risk för otydligt ledarskap i en matrisorganisation, när den traditionella museichefsrollen försvinner och ersätts av flera funktionsansvariga för delar av kärnverksamheten. En av museikon- cernerna, , har också av bl.a. det skälet valt att behålla den traditionella indelningen i museienheter. Den interna organisationen för flertalet museikoncerner kom- pliceras också av att de enheter som ingår i organisationen finns på olika geografiska platser. 20 Museer, Årsredovisning 2005. Anm. SMT står för . Utöver vad som anges i tabellen ska det noteras att flera museer har föremål och verksamhet vid olika besöksmål. Till exempel visar ett s tort antal föremål vid gårdar och slott runt om i landet. har, utöver vad som anges i tabellen, även besöksmål som , Svindersvik och . När styrdokumenten pekar ut och namnger vissa museienheter är det underförstått att myndigheten ska bedriva verksam- het på de orter där dessa museer är placerade. ringen av centralmuseernas lokalisering relativt sparsam. Tabell 6.3 utgår därför i stället från hur centralmuseerna i praktiken har lokaliserat sin verksamhet, uppdelat på publika museilokaler, föremålsmagasin och myndighetsledning. I sista kolumnen anges dock även om det finns någon reglering vad gäller ledningens placering. Att flertalet centrala museer ligger i återspeglas i tabellen. I praktiken återfinns flertalet statliga museer i innerstaden, museiparken vid eller på . bör det inte bortses från att två statliga museer finns i , två har museilokaler i /och ett i . Ett projekt som ännu inte är färdigt handlar om att bygga en filial till National- museum i . Om man breddar beskrivningen till att även omfatta museernas magasinslokaler framträder en i huvudsak likartad bild. Magasinen finns oftast i viss geografisk närhet till museilokalerna, även om det förefaller finnas en viss trend mot att flytta föremålen från samma byggnad som utställningslokalerna till externa magasin för att på så sätt sänka kostnaderna. På det området erbjuder (), som ingår i , en särskild lös- ning med sina klimatanpassade magasin i . Flera av central- museerna hyr också magasinsplats hos SMT. Enligt uppgift är magasinen där nu fullbelagda och tillgången kan inte fullt ut möta efterfrågan. Ytterligare en aspekt på centralmuseernas lokalisering handlar om myndighetsledningens placering. På den punkten finns det, som visas i tabell 6.3, också en viss reglering. Begreppet säte används i två av stiftelsernas stadgar (och Arbetets museum) och i instruktionen för en museimyndighet (Statens museer för världskultur). För aktiebolag och stiftelser markerar detta primärt var årsmöten och bolagsstämmor ska hållas, medan det för myndigheter inte finns någon lika tydlig definition. Kritik har framförts mot ledningen i Statens museer för världskultur för att ha flyttat väsentliga delar av myndighetens ledning och den administrativa funktionen till organisationens lokaler i skulle den aktuella koncernen i huvudsak ha samma geo- 21 Frågan har diskuterats i i samband med fråga 2014/15:315 och interpellation 2014/15:377. grafiska spridning som de koncerner som inte har motsvarande reglering. Bland de myndigheter och stiftelser som inte har någon reglering alls på den här punkten och som har lokaler på olika orter har alla valt att placera ledningen i . Utnämningsmakten är en ofta underskattad del av statens styrning. utredningar på museiområdet har t.ex. inte problemati- serat och analyserat olika ledningsmodeller för centralmuseerna i någon högre utsträckning. De förändringar av utnämningsmaktens förutsättningar som genomförts har i stället moti- verats av allmänna förvaltningspolitiska skäl och inte utifrån musei- politiska bedömningar. finns det därför två helt olika modeller för tillsättning och entledigande av centralmuseernas led- ningar. Skillnaden går även i denna fråga i huvudsak mellan myn- dighetsmuseerna och stiftelsemuseerna, men det finns noterbara skillnader även i kretsen av stiftelser. Historiskt sett har samtliga centralmuseer haft en lednings- struktur bestående av en styrelse och en verkställande chef. I den modellen hade staten utnämningsmakten över myndighetscheferna, myndigheternas styrelser och även över en majoritet eller minoritet av stiftelsernas styrelser. Staten hade däremot inte befogenheten att tillsätta stiftelsernas museichefer utan den befogenheten har alltid legat på respektive stiftelses styrelse. Det har alltså funnits en mindre, men viktig, skillnad i förutsättningarna för utnämningarna i myndigheter respektive stiftelserna. Med de förvaltningspolitiska förändringar som genomfördes –2008 har den skill- naden ökat. Modellen med så kallade enrådighetsmyndigheter är en av totalt tre ledningsformer som finns tillgängliga i den svenska stats- förvaltningen. En enrådighetsmyndighet leds av en myndighetschef som anställs av regeringen. Enligt gällande bestämmelser får anställ- ningen begränsas och enligt den praxis som utvecklats förordnar regeringen vanligtvis myndighetschefer för en bestämd tid om sex år vid första anställningsperioden och med en möjlighet till för- längning i ytterligare tre år.22 Av tabell 6.4 framgår hur den nuvarande ledningen ser ut i de centralmuseer som är organiserade som myndigheter. Av tabellen framgår att museichefernas förordnanden följer gällande praxis om sexåriga respektive treåriga anställningsperioder. Huvuddelen är fortfarande inne på sin första period. Det används drygt 20 olika chefstitlar för landets enrådighets- myndigheter, varav den vanligaste är generaldirektör. Vilken chefs- titel som gäller framgår av instruktionen för myndigheten och som redovisas i tabellen är överintendent den titel som används för cheferna vid nio av centralmuseerna. Det är en chefstitel som inte används i övrigt i statsförvaltningen. Chefen för har däremot titeln generaldirektör, vilket hänger samman med att den myndigheten omfattar fler delar än enbart museiverksamhet. betonas det i olika sammanhang att det inte föreligger 22 De tre ledningsformerna och regeringens uppdrag att anställa myndighetschefer framgår av myndighetsförordningen (2007:515). Utvecklingen av praxis när det gäller tidsbegränsad anställning och anställningstidens längd beskrivs i betänkandet Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81), s. 65 ff. någon formell skillnad mellan de olika chefstitlarna. Gemensamt för alla är t.ex. att myndighetscheferna bestämmer hur arbetet på myndigheten ska organiseras. Samtliga myndighetschefer är vidare medlemmar, med personliga mandat, av högsta beslutande organ, arbetsgivarkollegiet och tar del av statens verk- samhet för generaldirektörer. Cheferna ansvarar också för rekryte- ring, utveckling och avveckling av personalen på myndigheten.23 rekryteringsförfarande vid tillsättningen av myn- dighetschefer har förändrats på flera avgörande punkter . Från att tidigare ha hanterats som ett av många parallella moment i den löpande ärendehanteringen på de olika fackdepartementen har processerna tydliggjorts och professionaliserats. De rekryteringar som genomförts av nuvarande chefer för centralmuseerna har samt- liga följt hela eller delar av den reformerade rekryteringsmodellen. Första steget i den modellen handlar om att beskriva vilka egen- skaper som efterfrågas för en specifik tjänst. innebär det att en formaliserad kravprofil tas fram. gäller därefter att en så kallad intresseannons publiceras, t.ex. i dagspressen, vilket har inneburit att processen blivit mer öppen än tidigare och att kandidaterna själva får anmäla sitt intresse. – efter en debatt om att offentligheten i ansökningsprocessen var ett hin- der för en del intressanta kandidater att lämna in en ansökan – infördes en ny bestämmelse som innebär att sekretess gäller för uppgifter om vem som söker en anställning som myndighetschef. De avslutande stegen i rekryteringsmodellen handlar om att uti- från ett urval kandidater bestämma vem som ska erbjudas arbetet som myndighetschef. Det förutsätter bl.a. intervjuer med flera kan- didater och även för detta moment har det skett en professiona- lisering i och med att börjat använda externt re- kryteringsstöd för hela eller delar av processen.24 23Se t.ex. regeringens skrivelse Utnämningspolitiken (2009/10:43), s. 5 f. 24Uppgifterna om förändringarna i rekryteringsprocessen är i huvudsak hämtade från reger- ingens skrivelse Utnämningspolitiken (2009/10:43) och betänkandet Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81). En annan relevant förändring av förutsättningarna för rekry- teringar av myndighetschefer genomfördes . Då ändrades be- stämmelserna vad gäller krav på svenskt medborgarskap för att få anställas som myndighetschef. är huvudregeln formellt sett att den som anställs ska ha svenskt medborgarskap, men för flertalet myndigheter, däribland huvuddelen av de statliga museerna, gäller numera ett undantag från denna regel. krävs dock svenskt medborgarskap för cheferna för försvarhisto- riska museer och Statens maritima museer.25 Myndighetschefer har inte något anställningsskydd enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), vilket också innebär att de inte kan sägas upp innan anställningstiden har löpt ut. Regeringens utnämningsmakt omfattar dock även ett förflyttningsinstrument som innebär att en myndighetschef kan förflyttas till en annan an- ställning under återstoden av mandatperioden.26 Sådana förfaranden är av lätt begripliga skäl ovanliga men det hindrar inte att det hän- der , även inom kretsen av centralmuseer. Regeringen meddelade i budgetpropositionen att styrelser med begränsat ansvar inte längre skulle förekomma i statsförvalt- ningen. Mot den bakgrunden beslutades också 2008 att de statliga museerna skulle ledas av en myndighetschef (så kallad enrådighets- myndighet).27 Ledningsformen innebär att myndigheten leds av en chef som ensam ansvarar för myndighetens verksamhet inför reger- ingen. Som skäl för reformen angavs att ansvarsutkrävandet försvå- rats av att både myndighetschefen och styrelsen hade beslutsbe- fogenheter och utgjorde ledningen för myndigheten. De tidigare styrelserna med begränsat ansvar hade i huvudsak två formella uppgifter: dels att lämna en årsredovisning, dels att lämna ett budgetunderlag. Därutöver fanns det dock stora möjlig- heter – beroende på i första hand personkemin mellan aktörerna – 25Förordning (2012:694) om svenskt medborgarskap för vissa myndighetschefer. 26Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81), s. 91 ff. 27Efter att styrelser med begränsat ansvar försvunnit finns det ändå kvar en modell med styrelser med fullt ansvar vid myndigheter. Den modellen används på kulturområdet t.ex. för . för styrelsen att delta i utvecklingen av verksamheten. Det finns också gott om exempel från museimyndigheterna där chefen och styrelsen, primärt ordföranden, samarbetade i både positiv och i mindre positiv anda. När styrelserna försvann fanns det många som beklagade förlusten av en styrelse eftersom det därmed också för- svann en samtalspart för berörda chefer. För att i någon mån ändå skapa ett sammanhang för insyn och dialog infördes det en modell med insynsråd i enrådig- hetsmyndigheter. Insynsråd inrättas dock endast om särskilda förutsättningar föreligger. Det kan t.ex. gälla om myndigheten be- driver en verksamhet där insyn av medborgare och politiker bedöms som angelägen, om det finns behov av råd och stöd från partsrepre- sentanter, politiker, intresse- och branschorganisationer, eller om det finns behov av att tillföra myndigheten unik kompetens och sakkunskap samt bredd och mångfald. har inga besluts- befogenheter och har därmed inte heller något ansvar för verksam- heten inför regeringen. finns det insynsråd i några, men inte alla, centralmuseer (se tabell 6.4). I stiftelser är det styrelsen som är central. Enligt stiftelselagen (1994:1220) bildas styrelsen av den eller de fysiska personer som har åtagit sig att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stif- telseförordandet (stadgarna). Styrelsen eller förvaltaren svarar ock- så för att föreskrifterna i stadgarna följs. Stiftelselagen innehåller därutöver ett stort antal bestämmelser om stiftelsers förvaltning, revision, likvidation och upplösning m.m. men när det gäller styrel- sens sammansättning och uppgifter är det den enskilda stiftelsens stadgar som är avgörande. Nedan redovisas hur ledningen är organiserad i de fyra stiftelser som ingår i centralmuseikretsen. Som framgår har de fyra stiftel- serna olika typer av stiftare. Medan och grundades av privatpersonen har och Arbetets museum grundats av olika parter på den svenska arbetsmarknaden. De fyra museistiftelserna har olika stora styrelser, mellan sju och femton ledamöter, och statens roll i styrelsen varierar likaså. Det statliga inflytandet är störst i utifrån att den stat- liga representationen är störst där. Även har en majoritet av statliga styrelseledamöter. I båda dessa stiftelser utser staten också ordförande. I de båda övriga stiftelserna är den statliga representationen mindre.