sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Den är dock alltid en del av myndigheten och inte i formell mening självständig, eftersom den är myndighetens ledning. Olika former av beslutsorgan eller rådgivande etiska råd är andra sätt att stärka insyn i och granskning av en hel verksamhet eller för en avgränsad del av en verksamhet. Det används särskilt för verksamheter som har inslag av etiska överväganden eller hantering av känslig information. Förtroendemannainflytande var tidigare vanligt men har i takt med enmyndighetsreformerna blivit mer ovanligt.56 55Statskontoret 2014:7 Utvärdering på olika områden. En analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter. 56Statskontoret 2014:4 Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys s. 81. Vad är tillsyn? Regeringens återrapporteringskrav på en myndighet är också ett sätt att följa upp en verksamhet. Krav på återrapportering återfinns i myndigheters instruktioner, i regleringsbrev eller ges som särskilda regeringsuppdrag. Slutligen är regeringens form för mål- och resultatdialog ett sätt att följa upp myndighetens verksamhet utifrån dess årsredovisning. Alla myndigheter ska arbeta aktivt med kvalitetssäkring och granskning av den egna verksamheten. Det handlar både om att granska kvalitet i exempelvis handläggningen och att granska att resurserna används på ett bra sätt. Detta är helt nödvändigt för att styra och utveckla verksamheten. Internrevisionen är en viktig del av den interna granskningen. För myndigheter av större ekonomisk betydelse är det särskilt reglerat i internrevisionsförordningen hur den interna styrningen och kontrollen ska gå till. Det gäller bland annat , och . Processen för internrevision beskrivs i avsnitt 5.3.1. Utöver internrevisionen har många myndigheter egna system, till exempel för granskning och kontroll av att beslut som fattas är korrekta, att interna riktlinjer följs och att handläggningen är enhetlig. Ofta görs både stickprovskontroller och fördjupade analyser av olika problemområden. används begreppet egentillsyn om tillsynsobjektets interna granskning. Men eftersom tillsyn per definition är en från tillsynsobjektet fristående verksamhet blir det begreppet något missvisande. 4.6Vad säger forskningen om behovet av tillsyn och granskning? Det finns skäl att, utifrån olika utgångspunkter, diskutera tillsynens roll och effekter. Dessvärre är det relativt svårt att hitta forskning som ställer tillsynen i relation till annan granskning och utvärdering. Vanligen behandlas granskning, utvärdering och tillsyn samlat. Den följande genomgången handlar därför främst om Vad är tillsyn? granskning och utvärdering i ett bredare perspektiv snarare än om tillsyn specifikt. 4.6.1Granskningen är en funktion för ansvarsutkrävande Statsvetenskaplig forskning pekar på att behovet av institutioner för granskning och ansvarsutkrävande uppstår på grund av ett inbyggt informationsproblem i den demokratiska besluts- och ansvarsmodellen. Detta informationsproblem grundar sig i att den förda politiken i praktiken inte alltid utfaller exakt som politikerna avsett. För att det ska vara möjligt för politikerna att gentemot medborgarna ta ansvar för sina beslut behövs information om förvaltningens förmåga att genomföra de politiska besluten. Det gäller såväl genomförandeprocesser som faktiska utfall.57 Poängen här är att behovet av information inte bara handlar om en önskan att följa upp hur förvaltningen fungerar utan om möjligheten att kunna utkräva politiskt ansvar av beslutsfattare. Det gäller särskilt i en styrmodell med långtgående delegering av beslutsfattande som gör att tjänstemän i förvaltningen inte bara uttyder politiska beslut, utan även är med och formar och bedriver politik.58 Möjligheterna till ansvarsutkrävande hänger på att det går att urskilja vem som är ansvarig, att det finns kunskap om huruvida den offentliga verksamheten har bedrivits på ett bra sätt och att det finns mekanismer för ansvarsutkrävande.59 4.6.2Granskning för legitimitet och effektivitet i förvaltningen har den offentliga sektorn i vissa avseenden förändrats. Man skulle, lite hårdraget, kunna säga att ansvarsutkrävandet på valdagen har ersatts av allt mer av resultatbaserat ansvarsutkrävande. För att detta ska fungera har en 57Ahlbäck (1999), Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Avhandling vid s. 15 ff. 59Ahlbäck (2010) Att kontrollera förvaltningen, i (red) (2010) Politik som organisation, fjärde upplagan. (2010). Vad är tillsyn? flora av olika granskningsformer som syftar till att bedöma politikens resultat och effekter utvecklats och växt i omfattning.60 Tillsyn anses mer fokusera på proceduriellt ansvarsutkrävande (har reglerna följts?) och inte på effekterna av regelverket. Tillsynen skiljer sig därför från den utvärdering som rör effekter och resultat. Statsvetenskaplig teori brukar tala om tre ansvarighetsmekanismer – allmänna val, proceduriellt ansvarsutkrävande och resultatbaserat ansvarsutkrävande. Medborgarna behöver uppfatta att staten levererar både när det gäller regelverk och resultat. Den proceduriella delen, som handlar om regelefterlevnad och rättssäkerhet, brukar benämnas politisk legitimitet och det resultatbaserade ansvarsutkrävandet brukar kallas för politisk effektivitet.61 Det är dock osannolikt att befolkningen skulle uppfatta ett ekonomiskt ineffektivt och ohållbart system som legitimt, oavsett hur väl reglerna tillämpas.62 Effektivitetsfrågorna går med andra ord inte att isolera från legitimitetsfrågorna. Avståndet mellan de faktiska verksamheterna och de politiska besluten skapar legitimitetsproblem för välfärdsstaten. Det gäller särskilt när det handlar om beslut och verksamheter som är tvingande för individerna eller som är (allt för) enhetligt utformade. Att politiska beslut har fattats på legitima grunder medför inte per automatik att de specifika insatser från det allmänna som en enskild individ möter uppfattas som legitima. Ur förvaltningsperspektiv finns det främst två skäl till att det uppstår ett glapp mellan det legitima politiska beslutsfattandet och förvaltningens tillämpning. Det första skälet är att det kontinuerligt fattas ett stort antal beslut som rör enskilda fall vilket gör att det är omöjligt för politiker att besluta om allt. Dessutom krävs ofta ett stort inslag av situationsanpassning i beslutsfattandet vilket omöjliggör ett centralt och enhetligt beslutsfattande. Slutsatsen är att ett regelverk som tillämpas som avsett är en förutsättning, men ingen garanti, för ett väl fungerande 60Johansson och (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning s. 24. 62Rothstein (2010) Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet, i Rotshstein (red) (2010) Politik som organisation, fjärde upplagan. SOU 2015:46 Vad är tillsyn? Det faktiska innehållet i regelverket har också betydelse. Den tidigare modellen på socialförsäkringsområdet med förtroendevalda som beslutade i socialförsäkringsärenden kan enligt utredningen ses som ett sätt att försöka överbrygga glappet mellan det politiska beslutsfattandet och förvaltningens tillämpning. 4.6.3Granskning som en maktdelningsfunktion En skiljelinje inom rättsvetenskapen när det gäller begreppet legitimitet handlar om huruvida det är meningsfullt att försöka skilja på legalitet (rättfärdigande baserat på lag) och legitimitet (rättfärdigande baserat på värden).64 I finns egentligen i formell mening inte någon maktdelning i och med att har parlamentarism vilket innebär att all makt utgår från folket. Om man ändå anlägger ett maktdelningsperspektiv på förvaltningen kan det hävdas att legitimitet skapas genom maktdelning med begreppet rättsstat som utgångspunkt. Rättsstatens främsta uppgift är att förhindra okontrollerad maktutövning och att tillförsäkra medborgarna ordning och frihet. Tanken med maktdelning är att inget organ ska bli för mäktigt i förhållande till andra organ.65 Utvecklingen på socialförsäkringsområdet har beskrivits sett ur ett maktdelningsperspektiv. Även om staten successivt stärkte sitt inflytande över socialförsäkringen var det en tredelad maktdelningsmodell som gällde . ansvarade för normgivningen, de privaträttsliga kassorna hade hand om den verkställande makten och domstolarna hade hand om den dömande makten. I och med bildandet av kom normering och verkställighet inom socialförsäkringen att knytas samman. Eftersom ingen fristående funktion för tillsyn skapades kom även 64Stendahl (2007) Att bedöma arbets(o)förmåga. rättvisa och legitimitet i förvaltningsrättsliga beslutsprocesser, i (red) (2007) Legitimitetsfrågor inom socialrätten. 65Vahlne (2007) Legitimitetsfrågor inom den offentliga försäkringen. En kritisk analys, i (red) (2007) Legitimitetsfrågor inom socialrätte, s. 190 f. Vad är tillsyn? tillsynsfunktionen att placeras inom ramen för den nya organisationen i form av försäkringsdelegationerna, se avsnitt 6.2.2. Tanken var att försäkringsdelegationerna, liksom det allmänna ombudet, skulle få en fristående ställning gentemot myndigheten. Men i och med att både det allmänna ombudet och försäkrings- delegationerna kom att placeras inom ramen för den allmänna myndighetsuppföljningen uppstod inte den fristående ställning som var avsikten.66 Demokratiteoretikern ser tillsynen som en funktion för medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande. Den information som framkommer vid tillsynen blir en viktig del av den demokratiska modellen. Även om välskötta organisationer på egen hand utvärderar och korrigerar fel kommer det alltid att finnas drivkrafter att tillhandahålla en tillrättalagd och förskönad bild av organisationen. Därför kan tillsyn aldrig helt ersättas av en, aldrig så ambitiös, intern granskning.67 4.6.4För- och nackdelar med tillsyn, granskning och utvärdering Det finns inom såväl forskning som i den politiska debatten en diskussion om framväxten av självständiga tillsyns- och utvärderingsfunktioner. Diskussionen handlar i första hand om att det finns principiella problem förknippade med granskning och utvärdering. Utredningen har dock inte kunnat hitta någon aktuell empirisk forskning som handlar om vare sig kostnader eller på vilket sätt tillsynen har påverkat verksamheterna. Genomgången av såväl effekter av som risker med tillsynen är därmed i detta avsnitt endast teoretisk. Först ges dock en kort beskrivning av tre teorier som problematiserar granskningens betydelse för effektivitet och legitimitet i förvaltningen i ett generellt perspektiv. Redovisningen är en kort sammanfattning av ett kapitel i en antologi om granskning.68 66Vahlne (2007) s. 190 f. 67Wildavsky (1979) Speaking Truth to s. 6 f. 68Johansson och (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning. Vad är tillsyn? Teorin om risksamhället går ut på att samhället har blivit allt mer upptaget med att hantera risker av olika slag. Dessa risker är dock mänskligt konstruerade. Antingen genom att människan har skapat ett samhälle där hon utsätts för faktiska risker, eller genom att det snarare är uppfattningen av vad som är en risk som konstrueras. Risksamhällets drivkraft är att försöka kontrollera riskerna, något som görs med hjälp av granskningar av olika slag. Fokuseringen på risker och riskanalyser har påverkat det offentliga beslutsfattandet, exempelvis inom vårdens evidensbaserade standardisering av behandlingsmetoder och regler för sjukskrivningstid. En annan konsekvens är att fokuseringen på risker också leder till en fokusering på det svåra, det som inte fungerar, vilket ger en bild av att samhället är utsatt för allvarliga hot.69 Teorin om granskningssamhället utgår ifrån att reformeringen av den offentliga sektorn () innebar en lavinartad ökning av efterfrågan på mätbara utfallsdata inom såväl privat som offentlig sektor. Det leder till målförskjutningar från det som är svårt att mäta till det som är lätt att mäta. Organisationerna kommer också att anpassa sig för att på olika sätt göra sig mätbara.70 Granskning ett sätt att kontrollera de styrande I en teori som kallas för det motdemokratiska samhället är utgångspunkten att granskning och övervakning har funnits i alla samhällen genom historien. I alla samhällen finns det någon som vill kontrollera dem som styr. Det är bristen på förtroende som skapar behovet för de styrande att bevisa och rättfärdiga politiska beslut. Det demokratiska misstroendets organisering består av tre motkrafter: tillsynsmakt, vetomakt och bedömningsmakt. 69Johansson och (2013) Granskning som möjlighet och hot, i och (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning s. 30 ff. Vad är tillsyn? Vetomakt innebär att folket mobiliserar till protester mot politiska förslag. Bedömningsmakt innebär att medborgarna ställer de ansvariga till svars för de beslut som fattats. Ansvarsutkrävandet sker genom att överklaga beslut legalt eller genom medial granskning av beslutsfattares agerande. Tillsynsmakten utövas genom vaksamhet, utpekande och utvärdering och kan utföras både av allmänhet, av organisationer och av myndigheter. Gemensamt för dem som har tillsynsmakten är att de som granskar själva kan välja ut indikatorer och bedömningsfaktorer. Enligt teorin har det allt lägre förtroendet för politiker gjort att de tre motkrafternas betydelse har ökat.71 Granskningens fördelar och risker En sammanställning av forskningen på området identifierar ett antal positiva konsekvenser av granskning i ett verksamhets- perspektiv. En positiv konsekvens av granskning är enligt forskningssammanställningen att verksamheter kan bedrivas effektivare genom en ökad transparens. En annan positiv konskevens är att förtroendet för den granskade verksamheten kan öka. När det gäller tillsynen är ett syfte med den att värna den enskildes rättssäkerhet, vilket kan antas leda till ett ökat förtroende. Ytterligare en positiv konsekvens är att granskningen leder till ett ökat lärande, till utveckling och förbättring. Men det går också att identifiera risker med granskning. Dessa kan sammanfattas i problem med bristande måluppfyllelse och en ökad byråkratisering. En risk med granskningen är enligt forsknings- sammanställningen att den ger uttryck för misstroende som riskerar att bli självuppfyllande. Det anses finnas en risk att känslan av ansvar minskar om verksamheten blir mer fragmentiserad och detaljstyrd av olika granskningskriterier. En annan risk med granskningen är att fokus förflyttas från att göra rätt saker, till att göra saker på rätt sätt. Att vara föremål för granskning kan leda till formalism och att handläggare inte vågar lita på sitt eget omdöme. Granskningens fokus på fel kan också 71 och (2013) s. 36 ff. Vad är tillsyn? leda till att det upplevs som bättre att inte göra något alls än att riskera att göra fel.72 4.7Fyra syften med tillsyn Reguljär tillsyn innebär en självständig rättslig granskning som utförs kontinuerligt av en myndighet med ett specifikt verksamhetsområde. Utredningen har konstaterat att det finns en rad begrepp som inte är tydligt definierade och väljer därför att avvända det breda begreppet tillsyn. Tillsynsbegreppet omfattar såväl generell tillsyn av verksamheten som handläggning av enskildas klagomål. Det finns flera skäl till att tillsyn behövs. I slutändan är det naturligtvis så att all offentlig verksamhet finns till för med- borgarnas skull. Utredningen har utifrån denna utgångspunkt identifierat fyra huvudsakliga syften med tillsynen. Dessa fyra syften är: 1.att göra det möjligt för medborgarna att utkräva ansvar från politiker och förvaltning 2.att förebygga felaktigheter i förvaltningen 3.att ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen 4.att vara en funktion för allmänhetens insyn i verksamheterna Gemensamt för alla dessa syften är att de i sin förlängning hänger samman med legitimiteten för förvaltningen. Legitimiteten handlar om enskildas rättigheter i förhållande till förvaltningen, men lika mycket om att medborgarna ska känna sig trygga med att skattemedel används på det sätt som det är tänkt enligt lagar och regler. Att det finns fyra syften med tillsyn gör det naturligtvis mer komplicerat att analysera behovet och nyttan av tillsyn. Utredningen menar dock att alla dessa fyra perspektiv på tillsyn behövs. De är i olika grad relevanta beroende på om det handlar om tillsyn av en verksamhet eller om det gäller klagomålshantering. 72 och (2013) s. 41 ff. 5 Tillsyn av statlig verksamhet 5.1Tillsyn av statlig verksamhet är vanligt förekommande Detta kapitel handlar om frågan om staten som tillsynsobjekt och om vad som skiljer tillsyn från intern granskning. Som nämns i avsnitt 4.1.3. har regering och riksdag fört fram att staten som tillsynsobjekt inte skiljer sig från andra tillsynsobjekt. Tvärtom har vid ett antal tillfällen betonat att samma villkor ska gälla för statliga som för andra typer av tillsynsobjekt. konstaterar utredningen i avsnitt 4.4.2 att det finns delvis andra överväganden att göra i tillsyn av myndighetsutövning, bland annat vad gäller ingripandemöjligheter. Inledningsvis beskrivs nuvarande förhållanden när det gäller tillsyn av statlig verksamhet översiktligt. Därefter beskrivs ett antal egenskaper som utmärker tillsyn av statlig verksamhet. Avslutningsvis återges den diskussion som problematiserar staten som tillsynsobjekt. I bilaga 4 redovisas ett antal exempel på tillsyn av statlig verksamhet. Genomgången visar att det är relativt vanligt med tillsyn över statlig verksamhet. I vissa fall är tillsynen av statliga verksamheter förhållandevis detaljerat reglerad medan det ibland är betydligt mer kortfattat reglerat i lag vad tillsynen innebär. Här beskrivs kortfattat några exempel på tillsyn av statlig verksamhet. Sammantaget finns en rad myndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn över andra statliga myndigheter eller som utövar tillsyn över såväl statliga, privata och kommunala objekt. Tillsyn av statlig verksamhet 5.1.1Tillsyn över i huvudsak statliga tillsynsobjekt På socialförsäkringsområdet utövar Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) systemtillsyn och effektivitetsgranskning. På arbetsmarknadsområdet är Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ett exempel på en myndighet som har i uppdrag att utöva tillsyn över delar av andra statliga myndigheters verksamhet i form av Arbetsförmedlingen och handläggning av aktivitetsstöd och etablerings- ersättning. IAF:s tillsynsuppdrag omfattar att granska såväl enskilda ärenden som rutiner för handläggningen. Inom trafikområdet utövar Transportstyrelsen tillsyn över i egenskap av infrastrukturförvaltare av statliga väg- och järnvägsnät. På kulturområdet finns tillsynsmyndigheter som har i uppgift att utöva tillsyn gentemot andra statliga myndigheter. På försvarsområdet finns generalläkarfunktionen som är organisatoriskt inordnad under Försvarsmakten men som även utövar tillsyn över andra försvarsmyndigheter. Tillsynen över bereds . Kriminalvårdens tillsyn behandlas gemensamt med polisens. Säkerhetspolisen utövar tillsyn över säkerhetsskyddslagens område. () utövar tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter. Inom migrationsområdet har Statskontoret avrapporterat ett regeringsuppdrag där myndigheten förordar att en tillsynsmyndighet för tillsyn över delar av migrationsområdet bildas.73 utövar tillsyn över myndigheternas tillämpning av förordningen om tekniska regler. 73 Statskontoret 2014:32 Tillsyn och klagomålshantering inom migrationsområdet. Tillsyn av statlig verksamhet 5.1.2Tillsyn där statliga tillsynsobjekt ingår bland andra typer av tillsynsobjekt Skolinspektionen utövar tillsyn över skolhuvudmän, såväl kommunala, fristående som statliga. utövar tillsyn över såväl statliga som enskilda högskolor och universitet. utövar tillsyn på statliga arbetsplatser på samma sätt som på andra arbetsplatser. Diskriminerings- ombudsmannen (DO) utövar också tillsyn över statliga myndigheter på samma sätt som över andra tillsynsobjekt. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utövar tillsyn, bland annat vad gäller myndigheters hantering av explosiva varor. utövar tillsyn över premiepensionsverksamhet. Datainspektionen utövar tillsyn över hanteringen av personuppgiftslagen och sekretesskydd. har tillsynsansvar över statlig verksamhet bland annat genom att de granskar offentliga upphandlingar. 5.2Ingripandemöjligheter mot statliga myndigheter En fråga som hänger samman med om statliga myndigheter bör ha i uppdrag att granska andra statliga myndigheter är om det är rimligt att statliga myndigheter kan drabbas av sanktioner förenade med tillsyn. 5.2.1Ingen samordning av ingripandemöjligheterna Det finns skillnader mellan tillsynsområden när det gäller vilka risker för människors liv, hälsa och välfärd som eventuella regelöverträdelser kan orsaka. Av intresse är även tillsynsobjektets betydelse för grundläggande värden som rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Möjligheterna att ta till sanktioner för att åstadkomma rättelse varierar betydligt mellan olika tillsynsområden. föreslog en gemensam ”ingripandekatalog”. Men eftersom regeringen inte gick på utredningens linje om en gemensam tillsynslag blev det heller ingen samordning av sanktionsmöjligheterna. Tillsyn av statlig verksamhet När det gäller sanktionsavgifter menade att det främst är inom tillsynsområden där det finns påtagliga intressemotsättningar, till exempel när starka ekonomiska intressen står emot tillsynsmyndigheten, som kraftfulla sanktioner ska väljas. Om tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektet i grunden har samma syfte och en professionell gemenskap kan det vara tillräckligt med den svagare sanktionen kritik.74 Regeringen gjorde i tillsynsskrivelsen bedömningen att sanktionsavgifter, oavsett om tillsynsobjektet är offentligt eller privat, endast bör förekomma inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse skett eller inte. Utkrävande av sanktionsavgifter ska ses som ett komplement till övriga ingripandemöjligheter och främst användas för att nyansera dem.75 5.2.2Exempel på befintliga ingripandemöjligheter När det gäller ingripandemöjligheter mot statliga tillsynsobjekt är en vanligt förekommande modell att observerade brister ska påtalas till regeringen och/eller till den berörda myndigheten i form av uttalad kritik. Det gäller exempelvis ISF, som i sin tillsyn har möjlighet att uttala kritik. När IAF bildades valde regeringen en modell där brister påtalas till tillsynsobjektet som sedan får möjlighet att besvara kritiken. Regeringen tog också tydligt ställning mot sanktioner av ekonomisk art mot myndigheten. Eventuella åtgärder från IAF:s sida skulle utformas med respekt för den tillsynade myndighetens eget uppföljningsansvar.76 Men det förekommer även andra typer av ingripandemöjligheter statliga myndigheter emellan. Skolinspektionen har till exempel samma möjlighet att förelägga med vite gentemot de statliga skolorna77 som gentemot kommunala skolor. Detsamma gäller för och DO. 74SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 126 f. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 41 ff. 2001/02:151 Tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen, s. 36. 77Specialskolan, Sameskolan och SiS skolor. Tillsyn av statlig verksamhet kan konfiskera/omhänderta konstverk som inte tas om hand på ett bra sätt. Detsamma gäller för som ensidigt kan besluta om att överta andra myndigheters arkiv. MSB kan besluta om verksamhetsförbud och vidta åtgärder på tillsynsobjektets bekostnad. har en rad skarpa sanktioner att ta till gentemot premiepensionsverksamhet, exempelvis att begränsa eller förbjuda förfoganderätten över tillgångar. I ett antal fall förekommer det därmed att tillsyn som enbart eller i stor utsträckning riktar sig mot statliga tillsynsobjekt har olika typer av sanktionsmöjligheter till sitt förfogande. På flera områden saknas dock fortfarande författningsreglerade ingripandemöjligheter, trots att regeringen betonade vikten av det i sin tillsynskrivelse, se avsnitt 4.1.1.