sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Avsnittet ger sammantaget en bild av planprocessens komplexitet, med många aktörer och en stor mängd utredningar, avvägningar och beslut. Att planera och bygga bostäder 3.2Intressenter och aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt Bostadsbyggandet berör många intressenter och aktörer med olika mål och incitament som har inbördes kopplingar och relationer till varandra. Det kan schematiskt illustreras med Figur 3.1 nedan.1 Figur 3.1 Aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt I sin roll som planmyndighet ska kommunen se till att bebyggelsen är lämplig enligt de krav som (PBL) ställer. Kommunen har också ansvar för dels teknisk infrastruktur som gator, vatten och avlopp, dels andra verksamheter med kopplingar till bostadsbyggande som skolor, daghem m.m. Vidare kan kommunen som markägare överlåta mark till bygg- herrar, s.k. markanvisning, med avsikt att uppföra bostäder. En markanvisning kan ske före, under eller efter detaljplaneprocessen. 1 Här saknas flera viktiga aktörer, bl.a. finansiärer och byggentreprenörer. Att planera och bygga bostäder Kommunen, eller kommunala bolag, kan även vara byggherre och uppföra bostäder, skolor m.m. Byggherren, dvs. den som låter utföra byggnadsarbeten i egen regi eller med hjälp av byggentreprenörer, är en heterogen grupp.2 Det kan t.ex. vara offentliga organ, allmännyttiga bostadsföretag, enskil- da fastighetsägare eller privata bolag i olika former. Till den senare gruppen hör allt från stora byggkoncerner till småföretag. för uppförande av bostäderna är byggherren vanligtvis ägare av den mark som ska bebyggas. Förvärvet kan ha skett före detaljplanearbetet, under planarbetets gång eller efter att planen antogs. Staten har alltid en roll vid upprättande av detaljplaner och represen- teras då av flera myndigheter och verk med olika ansvarsområden. agerar under planprocessen dels som rådgivande organ, dels som tillsynsmyndighet. Om planen antas inträder läns- styrelsen därefter i rollen som första instans vid ett eventuellt över- klagande.3 ansvarsområde är brett och i organisation- en finns specifika kompetenser som medverkar när ska yttra sig över en detaljplaneläggning. Beroende på det aktuella bostadsprojektet kommer staten dess- utom att, via sina sektorsmyndigheter, framföra synpunkter inom olika områden. Ett exempel är medverkan för att lösa ett projekts anslutning till det statliga vägnätet. Vidare kan staten uppträda som fastighetsägare. 2I PBL 1 kap. 4 § definieras byggherre som ”den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten”. 3I lagrådsremissen En kortare instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser som överlämnades till lagrådet föreslås dock att överklagande ska ske direkt till mark- och miljödomstolen och inte till . De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Att planera och bygga bostäder För planområdets tekniska försörjning (va, el m.m.) krävs i varie- rande grad medverkan av regionala aktörer. För att lösa försörjning med kollektivtrafik behöver kommunen nå överenskommelser med regionala huvudmän för kollektivtrafik (landsting m.fl.). Det kan även finnas regionala planeringsorgan med målsättningar om mark- användning och byggande som kommunen måste förhålla sig till. Grannar och miljöorganisationer – med rätt att överklaga Ägare av mark eller andra rättigheter som berörs – inom eller intill planområdet – har möjligheter att dels yttra sig under planprocessen, dels överklaga beslut att anta en detaljplan. Detsamma gäller sådana boende som bedöms vara direkt berörda av planen. Även intresseorganisationer ges möjlighet att framföra synpunk- ter på planeringen av ett bostadsprojekt. Vissa miljöorganisationer har även möjlighet att överklaga detaljplaner som kan medföra betydande miljöpåverkan. Ett syfte med vid upprättande av detalj- planer är att allmänheten ska få möjlighet att ge synpunkter på planerat byggande. När det gäller större stadsbyggnadsprojekt får allmänheten ofta kännedom om projektet på andra sätt än via det formella planförfarandet. Synpunkter framförs också ofta via mass- media eller andra kanaler som ligger vid sidan av PBL. Såväl kommunen som byggherren anlitar i större eller mindre grad konsulter för olika moment under planarbetets skeden. Det kan vara inledande tekniska undersökningar av t.ex. markens stabilitet, föroreningar, bullernivåer. Det kan även gälla arbete med miljö- konsekvensbeskrivningar, gestaltningsprogram för byggnader och allmänna platser etc. Konsulter kan dessutom medverka i arbetet Att planera och bygga bostäder med att upprätta förslag till detaljplan (karta, bestämmelser, plan- beskrivning). 3.2.1Många aktörer leder till samordningsproblem De olika intressenterna och aktörerna har skilda utgångspunkter, målsättningar och drivkrafter. Det belyses av professor i Ökat bostadsbyggande – en översikt av tänkbara incitamentsproblem, se, Bilaga 3. Ett kännetecknande drag för planprocessen är alltså att den måste hantera målkonflikter. En primär uppgift för PBL och övrig lagstiftning på området är att klargöra de olika intressenternas rättigheter och skyldigheter vid planering och plangenomförande. Vad ligger inom ramen för den kommunala beslutsmakten? Vilken är statens roll? Vad får bygg- besluta om? Vilket inflytande ska allmänheten och grannar ha på plan- och byggprojekt? Vem ska ansvara för byggande, drift och finansiering av olika infrastrukturanläggningar. Den rättsliga regleringen av ”maktfördelningen” vid planering och plangenomförande har naturligtvis en central betydelse för hur plan- och byggprocessen bedrivs. kan konstateras att lagstiftningen som styrmedel har begränsningar. Den ger enbart ramar för hur plan- och byggproces- sens aktörer ska ”samordnas”. Hur det praktiska arbetet inom t.ex. en kommun ska organiseras och samordnas med andra aktörer ligger i mångt och mycket utanför lagens räckvidd. De målkonflikter som kan finnas i processen gäller inte bara mellan de aktörer som beskri- vits ovan. Inom kommuner, staten, byggherrar etc. finns ”interna aktörer” med olika verksamhets- och ansvarsområden som måste samordnas. I realiteten är alltså bilden mer komplicerad än vad Figur 3.1. ger intryck av. Det ser snarare ut som i Figur 3.2 nedan. Att planera och bygga bostäder Figur 3.2 Aktörer vid planering och prövning av bostadsprojekt (jfr Figur 3.1) De samordningsproblem i plan- och byggprocessen som belyses ovan är inte specifika för . De är generella och internationellt upp- märksammande. En jämförande analys av åtta tyska städer med avseende på mark- politik och bostadsbyggande, pekar på ett antal faktorer som är grundläggande för effektiviteten i planering och plangenomförande.4 •Breda överenskommelser, mellan politiska partier och mellan politiker och tjänstemän •Likabehandling av berörda aktörer 4 Kötter et. al (2014), Kommunale Bodenpolitik und Baulandmodelle – Strategien für bezahl- baren Wohnraum? vergleichende analyse in deutschen Städten. Gesellschaft für Geodäsie, Geoinformation und Landmanagement. Att planera och bygga bostäder •Flexibilitet och anpassning, till olika situationer och ändrade förutsättningar •Samordning mellan stat, regioner och kommuner •Kommunerna i ”förarsätet”, med en samordning av politik och administration samt administrativa avdelningar inbördes. ”För byggherrar är det viktigt att information och beslut samlas på ett ställe”. Med utgångspunkt från och konsta- teras att samspelet mellan den offentliga sektorn och byggherrar är centralt för en fungerande process.5 är samspelet kom- plicerat eftersom offentliga och privata aktörer arbetar utifrån olika förutsättningar och med olika incitament som ofta leder till intresse- konflikter.6 För att samverkan ska fungera mellan aktörerna måste det finnas gemensamma mål och erfarna/kompetenta ledare. Vidare måste s.k. ”organisatoriska mellanrum” i plan- och byggprocessen så långt möjligt minimeras.7 Dvs, inga moment får glömmas bort och ansvars- fördelningen för olika moment måsta vara tydlig. 3.3Offentlig prövning av bostadsprojekt – innehåll och ordningsföljd Den offentliga planeringen och prövningen av ett nytt bostads- projekt inleds vanligen med övergripande frågor om markanvänd- ning och därefter prövas projektets detaljutformning. Arbetet med beslutsunderlag för prövningen behöver dock inte ske i samma ordning. För att vinna tid – eller i syfte att ”marknads- föra” projektet – kan det vara värt risken att tidigt lägga ned arbete 5Heurkens, E. (2011). A method to study the management of urban development projects. Planning, Practice and Research, 29(4), 350–369. Heurkens, E. (2012). Management, Partnerships and Effects in the and the UK, HA+BE | Architecture and the Built Environment, No 4. 6Martinez, C. and , S. (2015). Stakeholder participation for sustainable property development. Procedia Economics and Finance, 21, 57–63. 7Sturdy A, , Fincham R and Handley K (2009) Between innovation and legitimation boundaries and knowledge flow in management consultancy. Organization, 16, 627–653. Att planera och bygga bostäder på detaljer i beslutsunderlaget, trots att den offentliga prövningen befinner sig i ett inledande översiktligt skede. Även prövningen kan läggas upp så att detaljer behandlas parallellt med prövningen av övergripande frågor. I så fall finns en risk för att arbete läggs ner i onödan på detaljfrågor i ett projekt som senare bedöms vara olämpligt på andra grunder. I vissa fall kan det vara rationellt att tidigt behandla frågor om byggnadernas tekniska konstruktion eller byggnaders placering. Det gäller t.ex. platser med speciellt svåra grundläggningsförhållanden eller som är utsatta för störningar och risker. Särskilda krav på kon- struktion eller placering, kan påverka projektets ekonomi eller på annat sätt ha betydelse för överväganden om projektets genom- förande. I fortsättningen utgår vi dock från att den offentliga prövningen sker stegvis från översiktlig nivå ner till detaljfrågor. En grov in- delning av olika skeden kan då se ut enligt Figur 3.3. Att planera och bygga bostäder Figur 3.3 Principskeden vid prövning av ett bostadsprojekt Är bostadsprojektet önskvärt? -konkurrerande markanvändningsintressen? -kommunalpolitik och –ekonomi? Är området lämpligt för bostäder? Bebyggelseutformning i stort? -stadsbild, byggnadshöjder m.m? -gator, kvartersmark, grönstruktur? -innehåll/exploateringsgrad? Principer och huvuddrag för fördelning av ansvar och kostnader? - mellan kommun och byggherre m.fl. Bebyggelseutformning i detalj? -utformning av gator/allmänna platser? -byggnaders närmare placering? -byggnaders utformning och utseende? -utformning av tomtmark? Slutlig fördelning av ansvar och kostnader? - mellan kommun och byggherre m.fl. -inre utformning av byggnader? -byggnaders tekniska egenskaper? I den fortsatta framställningen nedan ges exempel på innehåll i de olika skedena. Att planera och bygga bostäder Är bostadsprojektet önskvärt? Prövningen av ett bostadsprojekt kan avse överväganden som går utöver den enskilda kommunens intressen. Den tilltänkta platsen för bebyggelse bör kanske användas till annat än bostadsbyggande. Det kan t.ex. finnas nationella intressen för utbyggnad av infra- struktur eller för skydd av flora och fauna. Ett annat exempel kan vara att byggandet skulle inkräkta på ett friluftsområde av stor betydelse för andra kommuner i regionen. Omvänt kan nationella eller regionala hänsyn vara argument för att bygga på den aktuella platsen även om kommunen har svaga incitament att tillåta byggande. Bebyggelsen kan exempelvis vara ett led i en nationell politik för bostadsbyggande eller vara önskvärd för att ge ökat underlag för kollektivtrafik som är av betydelse för en krets av kommuner. Ur kommunens perspektiv kan det i prövningen ingå att bedöma platsens värde för en alternativ användning som är värdefull för de egna invånarna, exempelvis för service eller som rekreationsområde. Är området lämpligt för bostäder? Även om det i princip framstår som önskvärt att kunna bygga bo- städer på den aktuella platsen kan det finnas svårigheter av teknisk art att uppföra bebyggelsen. Hur är de naturgivna förutsättningarna vad gäller geologi, klimat, hydrologi? Störningar och olycksrisker från näraliggande verksamheter? Är dessa förutsätt- ningar sammantagna sådana att en god boendemiljö i området kan uppnås med rimliga kostnader? Ett i och för sig önskvärt bostadsbyggande kan dessutom visa sig svårt att genomföra på grund av att geologiska eller hydrologiska förhållanden försvårar anläggande av infrastruktur. Prövningen kan då komma att handla om att bedöma vilka fördyringar som kan uppstå i fråga om infrastruktur. Kan bostadsprojektet bära dessa kostnader? Vad gäller mer övergripande frågor om infrastruktur är kommunen ofta beroende av andra aktörer, t.ex. . Kommunen be- höver därför få besked från dessa aktörer om vilken infrastruktur- försörjning som kommunen kan räkna med och hur finansiering ska ske. När övergripande frågor om infrastruktur bedöms vara Att planera och bygga bostäder avgörande för projektet är det rationellt att prioritera dessa frågor. Detta för att inte riskera onödigt arbete med andra undersökningar och prövningar av teknisk karaktär. Är projektet ekonomiskt genomförbart? De ekonomiska ställningstagandena i detta skede handlar om att bedöma de grundläggande marknadsförutsättningarna för ny be- byggelse. Från kommunalekonomisk synpunkt är det av intresse att bedöma förändringar i skatteunderlag, sysselsättning, kostnader för social och kommersiell service, utbyggnad av infra- struktur m.m. Bebyggelseutformning i stort? Om bostäder anses önskvärda och bedöms tekniskt och ekonomiskt möjliga är nästa steg att lägga fast ramar för projektets innehåll. Det gäller exempelvis frågor om: •Bebyggelsens karaktär; villor, radhus eller flerbostadshus? •Bebyggelsens omfattning; exploateringsgrad, antal lägenheter, bebyggelsehöjder? •Fördelning på lägenheter av olika slag/storlek? •Kompletterande service som daghem, skolor m.m? •Utbyggnad av teknisk infrastruktur som vägar/väganslutningar, kollektivtrafik, va-anläggningar, elförsörjning, telekommunika- tioner m.m.? Principer för fördelning av ansvar och kostnader? Kostnader och ansvar för utbyggnad och drift av teknisk eller social infrastruktur kan fördelas mellan stat och kommun, inbördes mellan kommuner, mellan kommun och byggherrar samt inbördes mellan byggherrar. Att planera och bygga bostäder Sådana beslut om kostnads- och ansvarsfördelningar kan ut- formas som principer som läggs fast före det att projektets närmare omfattning och utformning är bestämd. Bebyggelseutformning i detalj? Detaljutformning av bebyggelsen innebär att ta ställning till exem- pelvis: •byggnaders placering, höjd, form, färgsättning m.m. •utformning av allmänna platser som gator, gångvägar, parker, •placering av ledningar och annan infrastruktur •omfattning och placering av parkering •kvartersmarkens/tomtmarkens utformning (tillgänglighet, anpass- ning till anslutande allmänna platser m.m.). Slutlig fördelning av ansvar och kostnader? När bostadsprojektets närmare utformning och omfattning är be- stämd kan en slutlig ansvars- och kostnadsfördelning läggas fast. Vanligen är det då fråga om kostnadsfördelning mellan kommunen och byggherren som konfirmeras i ett genomförandeavtal.8 Byggnaders tekniska egenskaper regleras med bindande statliga före- skrifter som gäller generellt för hela landet. Kommunens prövning enligt PBL avser att säkerställa att de nationella kraven iakttas. På platser med svåra grundläggningsförhållanden eller som är utsatta för risker, kan frågor om byggnaders konstruktion behöva upp- märksammas i ett tidigt skede eftersom det kan påverka övervägan- den om byggandets ekonomi m.m. 8 Med termen genomförandeavtal avses exploateringsavtal eller markanvisningsavtal. Dessa avtal beskrivs närmare i avsnitt 4.4. Att planera och bygga bostäder 3.3.1Prövning med PBL:s planer och tillstånd Utredningar, diskussioner/förhandlingar och ställningstaganden sker delvis utanför regleringen PBL. En idé om ett bostadsbyggande kan t.ex. förkastas redan efter en första kontakt med en viktig aktör – utan att det har påbörjats något ärende enligt PBL. Utifrån kan dock systemet för prövning av olika frågor på olika nivåer grovt beskrivas med nedanstående Figur 3.4. Figur 3.4 PBL:s prövning av ett bostadsprojekt Översikts- Detalj- plan plan Är bostadsprojektet önskvärt? Är området lämpligt för bostäder? Är projektet ekonomiskt genomförbart? Bebyggelsestruktur och exploateringsgrad? Bebyggelseutformning i detalj? Här kan noteras att det finns valfrihet i PBL-systemet. Över- siktsplanen kan för ett visst område och inför en viss bebyggelse- utveckling fördjupas till en mer detaljerad nivå och behandla sådant som i ett annat fall hanteras endast inom ramen för detaljplanen. Översiktsplanen är visserligen enbart vägledande men kan i sak vara ett viktigt instrument för utredning och ställningstagande till ett förestående byggande. I kapitel 9 om processen inför detaljplane- läggning behandlas detta närmare. Att planera och bygga bostäder Det kan även noteras att det finns en valfrihet att pröva bygg- naders utformning med detaljplan eller bygglov – eller att i ett visst avseende reglera detaljutformning med detaljplanen och pröva åter- stående utformningsfrågor i bygglovet. Lagreglerna för prövning med detaljplan respektive bygglov behandlas i kapitel 11 om detalj- planers innehåll. 3.4Många aktörer och många frågor – PBL ger ramar men hanterar inte allt Beskrivningen av aktörer och frågeställningar som måste besvaras visar att arbetet med planering och beslut kring bostadsprojekt är omfattande och komplicerat. Frågor kring organisation, samordning av aktörer, utredningars innehåll och omfattning, former för politisk behandling m.m. har avgörande betydelse för hur pass effektiv processen som helhet blir vad gäller tidsåtgång och kostnad. Detta bör finnas i bakgrunden vid diskussioner kring ändringar av det rättsliga ramverket i PBL. Många frågor kring processen kan inte, eller bör inte, regleras med lagstiftning. ska understrykas att de ramar som ges av PBL vad gäller olika aktörers befogenheter och inflytande har av- görande betydelse för processens huvuddrag. PBL med dess koppling till är grunden för reglering av byggande i svensk rätt. Nedan behandlas huvuddragen i lagstift- ningens krav vad gäller markanvändning och byggande och de medel i form av bl.a. detaljplaner som lagstiftningen tillhandahåller för att säkerställa att kraven uppfylls. 4.2Reglering av byggande i PBL PBL innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Den nuvarande PBL trädde ikraft och er- satte den första (1987:10) som infördes . 1987-års PBL innebar stora förändringar i förhållande till den byggnadslagstiftning som tidigare hade gällt och fokuserade på med- borgarinflytande och decentralisering av beslutsfattandet.1 En central del i reformen var att staten genom inte längre skulle fastställa kommunernas planer. Eventuella konflikter mellan stat och kommun skulle lösas genom dialog och samråd i planprocessen. Däremot fick möjlighet att på vissa angivna grunder granska och upphäva detaljplaner och områdes- bestämmelser. Av lagen framgick även det s.k. kommunala plan- monopolet, dvs. att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Genom 1987-års PBL avskaffa- des den tidigare möjligheten att ge dispens från planbestämmelser och endast mindre avvikelser från dessa blev möjliga. 1 Se prop. 1985/86:1. Vid reformen infördes krav på att varje kommun skulle ha en aktuell översiktsplan som omfattade hela kommunen. Översikts- planen skulle tas fram i samarbete mellan stat och kommun och på så sätt förhindra att staten ingrep i ett senare skede. I dagens PBL finns huvuddragen i 1987-års PBL kvar. 4.2.2Allmänna och enskilda intressen I PBL:s inledande paragraf konstateras att lagen innehåller bestäm- melser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Be- stämmelserna syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt håll- bar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Det betonas även att hänsyn ska tas till den enskilda människans frihet. I 2 kap. PBL finns övergripande regler om allmänna och enskilda intressen. I 2 kap. 1 § anges den grundläggande principen att hän- syn ska tas både till allmänna och enskilda intressen vid prövningen av frågor enligt PBL. Av 2 kap. 2 § PBL följer att regler i 3 och 4 kap. om hushållning med mark- och naturresurser ska beaktas. Vidare ska planläggningen, enligt 2 kap. 3 § PBL, främja tillgänglighet, an- vändbarhet samt en ändamålsenlig struktur och estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder. Hänsyn ska tas till natur- och kulturvärden, miljö- och klimat- aspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. Nu- mera framgår även att planläggning ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.2 För att ett område ska kunna bebyggas med bostäder krävs att det är lämpligt för boende. Lokalisering och utformning av bebyg- gelse regleras i 2 kap. 5–7 §§ PBL. Bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till •hälsa och säkerhet, •jord-, berg- och vattenförhållanden, 2 Se 2 kap. 3 § 5 PBL samt prop. 2012/13:178. •trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, energiförsörj- ning, elektronisk kommunikation samt övrig samhällsservice, •förebyggande av bullerstörningar samt vatten- och luftförorening- ar, och •risk för olyckor, översvämning och erosion. Bebyggelse ska även utformas och placeras på den avsedda marken med hänsyn till bl.a. •stads- och landskapsbild, natur- och kulturvärden, •avfallhantering, trafikförsörjning och tillgänglighet, •skydd mot brand och trafikolyckor, •möjlighet att förebygga olägenheter av omgivningsbuller, •behovet av gator, vägar, grönområden och lekplatser samt •möjligheter att ordna service. Hänsyn måste även tas till vilken inverkan bebyggelsen har på om- givningen. Bebyggelse under mark ska i skälig utsträckning utformas så att den inte försvårar användningen av marken ovanför (2 kap. 8 § PBL). Av 2 kap. 9 § PBL framgår att planläggning och placering av byggnader inte får medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet i övrigt. I 2 kap. 10 § PBL hän- visas till att miljökvalitetsnormer i 5 kap. ska följas.3 4.2.3Krav på byggnader, tomter och allmänna platser I 8 kap. PBL finns bestämmelser om byggnaders yttre och inre utform- ning, samt om tomter och allmänna platser. Av 8 kap. 1 § 2 PBL fram- går att en byggnad ska ha en god form-, färg- och materialverkan, vara lämplig för sitt ändamål och uppfylla krav på tillgänglighet och 3 Miljökvalitetsnormer är rättsligt bindande föreskrifter om en viss lägsta miljökvalitet för mark, vatten, luft eller miljön i övrigt inom ett visst geografiskt område, se 5 kap. 1, 2 §§ . användbarhet för personer med nedsatt rörlighet och orienterings- förmåga. En byggnad ska även ha de tekniska egenskaper som är väsentliga bl.a. i fråga om bärförmåga, beständighet, brandsäkerhet, energi- hushållning, skydd mot buller och lämplighet för det avsedda ända- målet (8 kap. 4 § PBL). Kraven på byggnaders utformning samt tekniska egenskaper preciseras i plan- och byggförordningen (2011:338) och i föreskrifter.4 Tomter och allmänna platser5 ska utformas så att naturförutsätt- ningarna så långt möjligt tas till vara, krav på tillgänglighet och användbarhet beaktas, risken för olycksfall begränsas och betydan- de olägenheter för trafiken inte uppkommer. Vidare ska det finnas friytor för lek och utevistelse, utfarter för nödvändiga transporter, samt i skälig utsträckning utrymmen för parkering, lossning och lastning, se 8 kap. 9–12 §§ PBL. I PBL finns även bestämmelser om befintlig bebyggelse.