sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — En av dessa är den s.k. , som lämnat en första översiktlig genomgång av situationen i november 2015.9 Som stående utanför EU har haft en större frihet i ut- formningen av transportpolitiken och organiserandet av järnvägs- sektorn än många andra europeiska länder. Likväl har det funnits en påverkan från EU liksom från andra strömningar i samhället i riktning mot en mer öppen järnvägsmarknad, särskilt vad gäller internationell trafik och då inte minst för godstransporter. Grund- modellen i är dock alltjämt att järnvägsföretagen är integrerade strukturer med infrastruktur och trafikering i samma organisation. Ett flertal sådana företag existerar även om statliga SBB intar en särställning och fungerar som systemintegrerande organisation. Persontrafiken planeras och utförs av SBB, dock uppdelat på olika divisioner. Fokus ligger på frekvent och s.k. taktfast trafik med givna bytespunkter och bytestider med hög punktlighet. En ökad hastighet i systemet är relativt lågt prioriterad jämfört med att få in fler avgångar enligt redan givna mönster. Satsningar på infrastrukturen görs med målet att det ska gå att köra trafiken på ett visst sätt (fler tåg ) från och med en bestämd tid- punkt . Godstrafiken planeras in i fördefinierade kanaler mellan persontågen. Den starka prioriteringen av persontrafiken och dess speciella trafikmönster uppfattas av godstransportföretag som problematisk. 9 (2015), The future shape and financing of – The scope. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Från transportministeriet ser man också flera problem med att skapa sunda incitamentstrukturer för infrastrukturförvaltarens verksamhet och en förutsägbarhet i t.ex. reinvesteringsbehoven. På papperet borde det i den integrerade strukturen finnas goda incita- ment till fordonsinvesteringar som är anpassade till infrastrukturen. Men, eftersom de offentliga bidragen bara kan riktas till infra- strukturen menar företrädare för ministeriet att SBB kan göra for- donssatsningar som trycker över kostnader till infrastrukturen där subventionerna finns. Det minskar viljan till optimering av hela systemet hos SBB. har ett stort problem varit att SBB:s infrastrukturdivision plötsligt meddelat att det behövs mycket stora tillkommande medel till infrastrukturen jämfört med vad som tidigare planerats för. Ett särskilt inslag i den schweiziska kapacitetstilldelningen är förekomsten av en fristående branschägd organisation, , som hanterar tåglägesfördelningen på det nät som kontrolleras av de tre största företagen (SBB, BLS och SOB). Genom detta söker man uppnå det oberoende för denna funktion som SERA-direktivet anvisar för i övrigt integrerade strukturer.10 hanterar Trasse av tåglägesfördel- ningen på den del av nätet som har normalspårvidd. Regeringens avsikt är att organisationen ska ta hand om tåglägesför- delningen på hela denna del av nätet. Trasse övervakar också infrastrukturförvaltarnas framtagning av tidtabeller i syfte att undvika diskriminering och gör kapacitetsanalyser för överbe- lastade linjer. Regeringen har föreslagit att Trasse i fram- tiden ska få ett stärkt oberoende och status som lagstadgad institution, men dessa och flera andra förändringar förväntas inte vara implementerade förrän . Viktigt att komma ihåg är att till ytan bara är en tiondel så stort som som befolkningen är drygt 8 mil- joner mot cirka 9,5 miljoner. Det innebär att en mycket stor del av persontågtrafiken i skulle kunna betraktas som tillhörande ett storregionalt nät där pendlingsresor har en ännu mer dominerande roll jämfört med långväga resor än i . Sam- tidigt är ett viktigt transitland för godstransporter. 10 , Annual Report 2014. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor och är intressanta exempel på länder där det skett nyinträden i form av konkurrens på spåren. I har det skett ett nyinträde i form av en operatör med moderna höghastighetståg på sträckorna och . Företaget bakom detta, NTV, ägs av bl.a. några finansiella institutioner samt franska SNCF, och bildades . Trafiken inleddes efter en lång process med att få bl.a. fordonen godkända. Svårigheter orsakades också av den ofullständiga separationen mellan infrastrukturförvaltaren RFI och den konkurrerande nationella operatören Trenitalia. Banavgifterna var inledningsvis höga men sänktes genom olika beslut respektive 2014. Inträdet av NTV har lett ett kraftigt ökat resande med höghastighetståg (från cirka 25 miljoner resor 2011 till 2013) och konkurrensen har lett till sänkta priser med cirka 30 procent.11 Höga kostnader, bl.a. i form av banavgifter, var inledningsvis ett stort problem för NTV. såg företaget ut att vara i en besvärlig ekonomisk knipa. Genom ett förändrat fokus, närmast i riktning mot lågprismarknaden, har fler resenärer lockats att åka med tågen och bidragit till att vända utvecklingen. I har företaget gått in på långdistans- marknaden () med nya snabbtåg i direkt konkurrens med nationella operatören . Även i fallet WESTbahn är SNCF en av delägarna, tillsammans med ett par finansiella institutioner. Företaget har fört en lång kamp mot diskriminering från infrastrukturförvaltaren ÖBB-Infra, både vad gäller avgifter och tillgång till infrastruktur. Av stor betydelse har varit att landets regulatormyndighet har ingripit vid ett flertal tillfällen för att stoppa otillåten diskriminering. WESTbahn har också vänt sig till för att påtala problemen.12 I samband med att WESTbahn skulle träda in på marknaden har ÖBB förändrat sin prispolitik och börjat erbjuda rabatterade priser 11Giuricin (2015), Case Study, NTV and the competition in the high speed rail in . 12European (2015), s. 16 ff. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor WESTbahn har lyckats nå nollresultat 2014 och satsar nu på fler tåg för att utöka verksamheten. Kommissionen har genom sitt förslag till fjärde järnvägspaket verkat för en utveckling på EU-nivå som liknar den svenska modellen. Förslagets marknadsdel består av ändringar av SERA- direktivet13 och EU:s kollektivtrafikförordning14 och innehåller förslag om ett öppet tillträde för kommersiell persontrafik på alla nationella nät, samt upphandling av kontrakt för persontrafik. Vidare föreslås en tydligare uppdelning mellan infrastruktur- förvaltare och trafikoperatörer för att främja icke-diskriminering och faktisk konkurrens. och Rådet har inledningsvis gått igenom förslagen var för sig. Det har då framkommit att viljan till en tydligare separation mellan infrastrukturförvaltare och operatör inte är särskilt stark i de medlemsländer där en mer eller mindre integrerad struktur fortfarande föreligger. Vidare finns ett starkt motstånd i flera medlemsländer mot en fortsatt marknadsöppning, särskilt vad gäller kravet på upphandling i konkurrens, men även öppet inträde. röstade om bl.a. marknadsdelen i fjärde järnvägspaketet , efter den s.k. första läsningen. Det innebar en försvagning av det ursprungliga förslagets krav på både separation och upphandling i konkurrens. I vissa fall senarelades förändringarna med större möjligheter till undantag.15 nådde Rådet en överenskommelse om den fortsatta inriktningen inför förhandlingarna med . Enligt denna förespråkas ett icke-diskriminerande tillträde till alla nationella järnvägsnät i unionen , antingen genom etablering av egen kommersiell trafik eller genom deltagande i upp- handlingar av trafikkontrakt. Upphandling i konkurrens före- språkas, men genom ett flertal undantag möjliggörs fortsatt direkt- tilldelning i många fall. För nationella myndigheter ges ett generellt 13Direktiv /34/EU. 14Förordning (EG) 1370/2007. 15European Commission, Press release, . framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor undantag för fortsatt direkttilldelning utan behov av motivering i hela efter regelverkets införande, och redan direktupp- handlade avtal behöver inte avbrytas i förtid.16 Det krävs att och Rådet kan nå en överens- kommelse i de fortsatta förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet , innan förslagen om ändringar i SERA-direktivet och kollektivtrafikförordningen träder i kraft respektive kan införlivas i nationell lagstiftning. Ovanpå detta kommer förhandlingarna om genomförandeakten för ramavtal enligt artikel 42.8 i SERA-direktivet. Med nuvarande förslag finns inget tak för hur mycket kapacitet som kan tecknas i ramavtal, även om det finns vissa skyddsregler om infrastruktur- förvaltaren tecknar ramavtal för av kapaciteten. Enskilda infrastrukturförvaltare har därtill alltjämt makten att genom prioriteringskriterier styra vilken trafik som får kapacitet. Sammantaget innebär detta att de faktiska förutsättningarna för en öppen järnvägstrafikmarknad i EU ser ut att bli relativt begränsade även . Detta gäller också och inte minst för internationella godstransporter på järnväg (såvida man inte som godstågoperatör kan få till ett ramavtal och/eller samarbeta med någon annan som har det). Persontrafiken kan antas vara priorit- erad och dessutom ha lättare att få ramavtal. De s.k. godskorridorer som är på väg att etableras i enlighet med en EU-förordning17 ser inte ut att ge så mycket i praktiken. Som det ser ut nu kan det bli endast ett fåtal tåglägen mellan och i den korridoren. Detta torde ha stor betydelse för ett land som , lokaliserat i utkant och med ett starkt beroende av såväl export som import. Det finns ett stort behov av att använda prognoser för den framtida utvecklingen i transportsektorn, inte minst för att bedöma effekterna av olika åtgärder i transportsystemet. Jag har tagit del av officiella prognoser om järnvägens och transport- 16Council of the EU, Press release 709/15. 17Förordning 913/2010/EU. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor systemets framtida utveckling, men har också sett ett behov av att komplettera den bild som dessa prognoser ger med en underlags- rapport av professor , KTH, och , , som också undersöker några olika scenarier för den framtida utvecklingen. Orsakerna till detta, liksom skillnaderna mellan prognoserna, redovisas närmare i avsnitt 3.4.2 respektive 3.4.3 nedan. I avsnitt 3.4.4 presenterar jag också några slutsatser från en annan underlagsrapport om scenarier av docent . redovisar i ett par aktuella rapporter sina s.k. basprognoser för personresor respektive godstransporter. Fokus i rapporterna ligger på prognosen för eftersom den används i de samhällsekonomiska kalkylerna. Prognosen bygger på ett antal förutsättningar som i sig i vissa fall också är prognoser (t.ex. befolkningsutveckling och oljepris), samt beslutade och aviserade politiska åtgärder. I detta ingår t.ex. nuvarande nationell plan för transportsystemet 2014–2025. För persontransporter används modellen Sampers och för godstransporter modellen Samgods. Enligt basprognos 2030 beräknas det sammanlagda transportarbetet i ha ökat jämfört med , vilket motsvarar . Medan biltransportarbetete beräknas följa denna tillväxtstakt, beräknas persontransportarbetet på järnväg öka med , motsvarande . Det är väsentligt högre än i tidigare prognoser. Resandet med tåg förväntas med denna prognos fortsätta att öka i ungefär samma takt som den gjort historiskt 1990–2010, medan bilresandet ökar något snabbare. Det konstateras att den utplaning av bilresandet som skett inte entydigt kan tolkas som att sambandet mellan ökad BNP och ökat bilresande har brutits. Lågkonjunkturen har spelat roll och ökade bilresandet igen. Resandet med inrikes flyg och buss ökar enligt prognosen svagt, att 18 (2015b),Prognos för persontransporter 2030 – basprognos 2015 och (2015c), Prognos för godstransporter 2030 – basprognos 2015. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor jämföra med en historisk utplanande trend. För perioden – 2050 görs en förenklad prognos. I denna minskar tillväxten för samtliga trafikslag jämfört med perioden till . Prognosen för godstransportarbetet (som bara sträcker sig till 2030) utgår från liknande förutsättningar som person- transportprognosen, och tar också hänsyn till hur prognosen för trafik med persontåg påverkar spårkapaciteten för godståg. Svavel- direktivet för sjöfart antas leda till en övergång till lågsvavligt bränsle snarare än installationer av ny reningsteknik, vilket minskar kostnadsökningen jämfört med tidigare prognoser. Sjöfarten är också det trafikslag som bedöms öka mest i årstakt, jämfört för väg och för järnväg. relativa ställning utvecklas därmed klart sämre i denna prognos än för persontransporterna. En del av detta förklaras av höjda banavgifter. Den tillväxt som kommer på järnväg utgörs till stor del av nya transportbehov till följd av ökad gruvbrytning i norra . Befolkningstillväxten har stor påverkan för trafiktillväxten i prognoser. Här finns ett generellt problem med att hänsyn ännu inte tagits till revi- derade prognoser, som pekar mot en snabbare befolkningsökning än vad som tidigare förväntats. Medan t.ex. utgått från en befolkning på 10,3 miljoner år 2030 och 10,7 miljoner år 2050, räknar SCB nu med att befolkningen passerar 10 miljoner , 2025 och 2042.19 Jag har som komplement till basprognoser låtit professor , KTH, och , , undersöka några alternativa scenarier för den framtida utvecklingen. Dessa prognoser, som här förenklat kallas KTH:s prognoser, bygger på andra modeller än dem som används av Trafikverket.20 Det finns flera anledningar till detta. 19SCB, Demografiska rapporter, Rapport 2015:2 20Rapporten publiceras i form av Bilaga 14. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Prognosmodellen Sampers för persontrafik är inte avsedd att användas för att spegla konkurrens mellan operatörer, vare sig när det gäller tåg, flyg eller buss. Någon modell för utrikesresor finns inte implementerad. Det finns också osäkerheter när det gäller modellens förmåga att hantera kombinerade resor med olika färdmedel och att prognostisera höghastighetståg. Prognosmodellen Samgods är fortfarande under utveckling och bygger inte på en fullständig och aktuell databas över gods- transporterna i form av faktiska flöden. Lastbilstrafiken delas inte upp på lång- och kortväga transporter, vilket är av betydelse när det gäller att analysera konkurrensytor. Modellen kan inte heller användas för att belysa järnvägens olika produkter i form av vagnslast, systemtåg, kombi- och malmtrafik. De alternativa prognosmodeller som används av KTH har utvecklats och har tillämpats för analyser även till tidigare järnvägsutredningars betänkanden, exempelvis för resenärer och gods (SOU 2003:104) och Höghastighetsbanor - ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:74). Modellerna har också använts av , t.ex. när verket 2012 beställde en prognos för person- och godstransporter för åren 2010–2030, internt vid beställning av flera olika specialprognoser för godstransporter –2015, samt för att prognostisera effekterna av banavgifter. Jag har därför bedömt att det är relevant att med hjälp av dessa modeller ta fram alternativa scenarier för att belysa olika utveckl- ingsmöjligheter. kan jag konstatera att det är problem- atiskt att en del av det datamaterial som modellerna använder sig av inte tillhör den officiella statistiken och inte erbjuder den typ av transparens och möjlighet till verifiering som man normalt skulle önska. Detta ser jag som en del av ett större problem vad gäller insamling av statistik och andra uppgifter i branschen, som behöver hanteras (se också avsnitt 3.1.2). Underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman redogör för den hittillsvarande utvecklingen för person- och godstransporter på järnväg jämfört med övriga trafikslag fram . Till detta kommer analyser av tre alternativa scenarier för den framtida utvecklingen i perspektivet 2030 respektive 2050: •Ett basalternativ utifrån nu gällande planer och dess antagna förlängning. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor •Ett kapacitetsalternativ som bl.a. innebär en större satsning på järnväg än basalternativet. •Ett lågalternativ där järnvägen missgynnas jämfört med bas- alternativet. För de olika scenarierna görs bl.a. olika antaganden om järnvägens organisation, tidpunkt för färdigställande av höghastighetsbanor, införande av vägslitageavgifter, möjliga längder på godståg och tillåtna laster för lastbilar. I rapporten diskuteras också kapacitets- påverkande åtgärder i järnvägsnätet. Att notera är att KTH:s prognoser bygger på en högre befolkningstillväxt än , men är inte i överensstämmelse med SCB:s senaste revidering. I basalternativet växer det totala persontransportarbetet till 2030 (1,) och 2030–2050. persontransportarbete växer snabbast av trafikslagen i båda perioderna (respektive ). är det trafiken på de nya höghastighetsbanorna som slår igenom, vilket också innebär ett minskat transportarbete med inrikes flyg. Godstransportarbetet på järnväg förväntas öka med och därefter . En tillåten högre axellast och längre godståg i prioriterade stråk bidrar till en positiv utveckling för vissa varuslag. En ökad utrikeshandel ger också ökade flöden även i delar som av transporterna som körs inrikes. I kapacitetsalternativet ingår ytterligare satsningar på järnväg och en koncessionsmodell tillämpas för interregional fjärrtrafik, inklusive höghastighetsbanorna, som dessutom färdigställs . Det leder till en ännu kraftigare ökning av person- transporterna på järnväg (till 2030– 2050) som dessutom blir större för långväga än för regionala resor. För godstransporterna skulle bl.a. en mer generell ökning av tillåten axellast och längre tåg gynna järnvägens tillväxt. Ny trafikering skulle uppstå, även till nya orter, och järnvägen skulle därmed ta marknadsandelar främst från lastbilen. Sammantaget skulle godstransportarbetet med järnväg öka väsentligt mer än i basalternativet. I lågalternativet satsas mindre på järnväg och en del företags- ekonomiskt olönsam trafik läggs ned, däribland nattågstrafiken till . Till 2030 ökar persontransportarbetet på järnväg med framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor måttliga , endast något mer än det totala transport- arbetet. Genom att höghastighetsbanorna färdigställs kommer dock en kraftigare tillväxt i den senare delen av perioden (). Den regionala trafiken får dock relativt stort utrymme vilket gör att utbudet av direktresor inte blir optimalt. För godstransporterna medför tyngre lastbilar, som att vägslitageavgifter inte införs, att järnvägens konkurrenskraft försämras. Även om det totala transportarbetet utvecklas ungefär som i de andra alternativen kommer därmed järnvägen att drabbas negativt av en förändrad fördelning mellan trafikslagen. Vagnslasttrafiken kommer i detta alternativ att helt försvinna , p.g.a. att den kritiska massa som krävs för att bedriva verksamheten inte längre föreligger. Särskilda synpunkter om vagnslast När det gäller just vagnslasttrafiken har framfört att det finns behov av att nyansera bilden av denna produkttyp i förhållande till s.k. systemtåg. Vagnslast i traditionell mening innebär att man lastar/lossar gods på en eller flera konventionella vagnar hos kunden och bygger tåg genom att kombinera vagnar från flera olika kunder. Med systemtåg menas att en enstaka kunds transportbehov är så pass stort att det räcker för att bygga ett helt godståg. Vagnslasttrafiken har i flera andra länder lagts ned och kvar har då blivit systemtågen. menar att i det nätverk som företaget förfogar över i består vagnflödena till allra största delen av sådana som måste kombineras för att bilda tåg. Endast ett fåtal kunder har så stora volymer att de räcker för att fylla hela tåg . I realiteten finns sällan en tydlig gräns, vad gäller produkt- ionssätt, mellan vagnslast och systemtåg, när integrerade lösningar kan skapas i ett större nätverk. Exempelvis kan vagnar som går tillsammans med andra kunders vagnar genom en del av senare rangeras om till separata systemtåg för fortsatt transport. Denna möjlighet används t.ex. av ett speditörsliknande företag som , som ägs av delar av svensk skogsindustri. Företaget har byggt upp ett vagnslastliknande transportnätverk med internationella systemtåg mellan vagnslast- nätverk i till och i framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor anlitar bl.a. för uppsamlande transporter till och från , samt för distributionen i av returlastade vagnar med importgods. Systemtågen används där volymen är som störst mellan och Maschen/Dortmund. De dras av konkurrenter till , och . Vagnslastrafiken är enligt den del av verksamheten som är mest lönsam och en av de få delarna som varit lönsam . Dock är den beroende av volymer (skalfördelar) i nätverket och spår till enskilda bruk och terminaler för att kunna leva vidare. Om förändringar görs i infrastrukturen utifrån prognoser om att det bara är renodlade systemtåg som kommer att vara lönsamma att köra , finns enligt risken att man gör prognosen självuppfyllande. 3.4.3En närmare jämförelse mellan och prognoser Det är inte helt enkelt att jämföra prognoser med KTH:s, eftersom prognoserna delvis omfattar olika delmarknader och har olika utgångsår. Nedan görs ändå ett försök att reda ut de viktigaste skillnaderna för slutresultaten och tillväxttakten. En översikt presenteras också i form av Tabell 3.1 och 3.2. basprognos motsvaras närmast av KTH:s basaltern- ativ. Utgångsåret för prognos är dock , medan utgångsåret för KTH:s prognos är . modell Sampers innehåller inga utrikesresor, men för järnväg ingår en fast matris för utgångsåret och för prognosåren som tagits fram vid KTH. Samvips, som är den modell som KTH använder, bygger på Sampers matriser, men innehåller också utrikesresor med alla färdmedel till , och norra . I de nu publicerade resultaten i underlagsrapporten redo- visas dock enbart transportarbetet inom . Sampers innefattar också i . Konsekvenserna av dessa skilln- ader blir att det totala transportarbetet (alla trafikslag) i Trafik- framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110 verkets prognoser blir lägre än i KTH:s prognoser. i , vilka ingår i prognos, svarar för av transportarbetet. Transportarbetet med järnväg är emellertid jämförbart mellan och prognoser och ligger på ungefär samma nivå i prognosen för : 18,0 respektive 18,2 miljarder person- kilometer. Dock gäller att KTH:s prognos utgår i stället och har tagit hänsyn till de kvalitetsproblem som funnits för järnvägen /2010. KTH:s prognos utgår från ungefär samma nivå som men når samma slutnivå på färre år. Den årliga ökningstakten i KTH:s prognos är således högre än i prognos. De största skillnaderna i absoluta tal mellan och prognoser finns i bilresandet som ligger lägre i prognoser. Skillnaderna är störst för de långväga resorna, eftersom de flesta utrikesresorna ligger där. När det gäller redovisar en förenklad prognos som är en framskrivning av prognosen . Ostlänken ingår i prognos för och således också i prognosen för . Hela höghastighetsnätet och andra åtgärder ingår dock inte. Det totala transportarbetet blir lägre i prognos än i KTH:s prognos, vilket troligtvis till stor del kan förklaras av de ovan nämnda skillnaderna i utrikestrafiken. transportarbete ligger lägre än i KTH:s prognos, vilket förmodligen delvis kan förklaras av skillnaden när det gäller höghastighetsbanorna. Även i detta fall motsvaras basprognos för närmast av KTH:s basalternativ. Någon prognos för redovisas inte i , men har presenterats i andra sammanhang enligt nedan. Det är svårt att hitta entydiga värden på transporternas omfattning i publikationer, eftersom det redovisas olika nivåer för transportarbetet. Det gäller t.ex. utgångsåret, där ibland modellberäknade data och ibland faktisk statistik används. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Utgångsåret för prognoser är i detta fall 2006, medan utgångsåret för KTH:s prognoser är 2014. Det är således en betydande skillnad redan i utgångsläget. Totalnivån för transport- arbetet stämmer dock ganska väl för utgångsåret i respektive KTH:s prognoser. Om man använder jämförbar statistik, ligger den på cirka 99 miljarder tonkm . prognos redovisar modellberäknade värden för , där sjöfart ligger något över och lastbil något under de faktiska nivåerna .