sou · H3B330 · 2015-03-30 00:00:00 — Som det framgår av tabellen så sker det en del förändringar mellan olika poster i tabellen men den totala minskningen av försäljningen respektive de totala skatteintäkterna ändras inte så mycket. SOU 2015:30 Konsekvensanalys – skatt på golvbeläggningar, vägg- och … Tabell 8.22 Känslighetsanalyser av antagen andel golv m.m. av PVC som får rätt till avdrag Skatteintäkter, Mkr kr Ökning e-handel från utlandet Minskning varor med grundskatt Minskning varor med avdrag 1 Minskning varor med avdrag 2. Denna konsekvensutredning omfattar följande styrmedel: 1.Kemikalieskatt på golv m.m. av PVC 2.Nationellt förbud av ftalater på kandidatförteckningen23 i golv m.m. av PVC. Bägge åtgärderna har ett positivt nettonuvärde för en period. Skatten har störst nettonuvärde. Skattens nettonuvärde blir även positivt med en lägre antagen fiktiv hälsoekonomisk nytta. Utred- ningen föreslår därför att en kemikalieskatt på golv m.m. av PVC införs. 23 Kandidatförteckning över SVHC-ämnen för godkännande som publicerats i enlighet med artikel 59.10 i och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). Konsekvensanalys – skatt på golvbeläggningar, vägg- och … SOU 2015:30 Tabell 8.23 Samhällsekonomiskt nettonuvärde för två förslag år 1 för scenario hälsovinst medel 9Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar Användningen av kemiska ämnen i dagens samhälle är mycket omfattande. Kemiska ämnen finns i allt materiellt som omger oss i vardagen – kläder, mat, hygienprodukter, möbler, elektronik och bilar. Kemiska ämnen används som utgångsämnen vid tillverkning av material, till exempel plaster. Vissa kemiska ämnen tillsätts för att ge material och varor särskilda funktioner eller egenskaper, till exempel ämnen som ger vattenavvisande ytor, ämnen som gör plast mjuk, flamskyddsmedel som försvårar antändning eller färgämnen som ger materialet ett önskvärt utseende. Varor kan också innehålla rester av ämnen som inte har någon funktion att fylla men som har använts i tillverkningsprocessen, exempelvis smörjoljor. Den internationella handeln har tredubblats sedan 1970-talet1. Till importeras dubbelt så mycket elektriska och elek- troniska produkter som sedan2. Textilkonsumtionen ökade i mellan med 40 procent3. Den årliga världsproduktionen av kemiska ämnen ökade från till per år4. Det finns åtminstone 100 000 kemi- 1Kemisk industri ur ett ekonomiskt perspektiv. Utvecklingstendenser i världen, EU och 2010. Rapport 2/10. 2Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (2010). Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan. 3Nordiska , (2012). Prevention of Textile flows of textiles in three Nordic countries and suggestions on policy instruments. 4European Commission (2001). Towards Sustainability, A European Community Programme of Policy and Action in Relation to the Environment and Sustainable Development, Commission of Communities, COM(92) 23/II final, ; - Strategy for a future Chemicals Policy. Commission of Communities, COM(2001) 88 final, . Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar ska ämnen som framställts eller utvunnits av samhället och som förekommer eller kan förekomma på marknaden globalt. För en majoritet av de kemiska ämnena saknas fortfarande kunskap om deras eventuella farliga egenskaper. Farliga ämnen som ingår i varor kan spridas under olika faser av varans livscykel. Under varors användning eller skötsel kan farliga kemiska ämnen frisläppas till exempel genom att tillsatsämnen läcker ut från plastmaterial, i samband med tvätt och slitage av varan samt i avfallshanteringen. Exempel på ämnen som frisläpps från varor och som människor kan få i sig är mjukgörande ämnen som exempelvis går över från plastförpackningar till livsmedel eller läcker ut från plastleksaker, metaller från ledningar för dricksvatten och bly som finns i leksaker och smycken som små barn kan stoppa i munnen. Flamskyddsmedel avges från datorer och TV-apparater till inomhusluften och fastnar på dammpartiklar som människor kan få i sig via inandning. Särskilt utsatta är små barn som vistas nära golvet. Genom hudkontakt med varor, till exempel kläder, kan ämnen också tas upp direkt av huden. Farliga ämnen finns upplagrade i samhället i långlivade material och varor, vilket innebär en spridning över både tid och rum. De ansamlas successivt och kan spridas till miljön. I den yttre miljön kan farliga ämnen tas upp av växter och djur, bland annat av fisk som utgör föda till djur högt upp i näringskedjan, inklusive männi- skor. Generellt sett är kunskapen om mekanismerna kring den diffusa spridningen av ämnen från varor bristfällig och kunskapen om hur människor och miljön påverkas av att sammantaget utsättas för flera ämnen, som kan förstärka varandras farlighet, är dålig. Sådan exponering kan vara särskilt kritisk för känsliga individer, till exem- pel , spädbarn, barn och ungdomar. Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar Ett övergripande syfte med kemikaliepolitiken och kemikalielagstift- ning är att förebygga skador på hälsa och miljö. En utgångspunkt för att åstadkomma detta är att företag som sätter ut produkter på marknaden har det huvudsakliga ansvaret för att förebygga eller undanröja kemiska risker. I 2 kapitlet finns allmänna hänsynsregler och försiktighetsmått som ska följas av verksamhets- utövare för att undvika skador på människors hälsa eller i miljön, däribland att de ska ha den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa eller miljön mot skada och olägenhet. Även för- siktighetsprincipen, substitutionsprincipen och principen att föro- renaren betalar kommer till uttryck i hänsynsregler. Försiktighetsprincipen är en etablerad princip inom miljö- och kemikaliepolitiken. Den innebär att om hot om allvarlig eller oåterkallelig skada föreligger, får inte avsaknaden av veten- skaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kost- nadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring. Försiktig- hetsprincipen finns bland annat i 2 kapitlet 3 § , i (artikel 191.2) och på global nivå genom Rio- deklarationen om miljö och utveckling från om miljö och utveckling i . I inkluderas i försiktighetsprincipen även skyddet av människors hälsa. Substitutionsprincipen är central i kemikaliepolitiken. Miljöbalk- ens 2 kap. 4 § uttrycker den så kallade produktvalsprincipen, som även kallas substitutionsprincipen. Principen innebär en skyldighet att inte använda eller sälja skadliga kemiska produkter eller varor som innehåller kemiska produkter om det finns mindre riskabla alternativ som är likvärdiga för ändamålet. Substitutionsprincipen kommer även till uttryck på global nivå genom Rio-deklarationen. Substitutionsprincipen finns dessutom upptagen i EU:s lagstift- ning, däribland i Reach, växtskyddsmedelsförordningen och biocid- förordningen. Principen om att förorenaren betalar innebär att den som orsakar skador i miljön ska betala de samhällsekonomiska kostnader som uppstår. Den finns inskriven i hänsynsreglerna i 2 kapitlet 3 och 8 §§ och uttrycks på global nivå i Rio-deklaration. Principen är också grundläggande för EU:s miljöpolitik och finns inskriven i , exempelvis i Lissabonfördraget och Europa- Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar parlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. I kemi- kaliesammanhang aktualiseras principen exempelvis genom att företagen ska bära kostnaden för att ta fram kunskap och informa- tion om de kemiska produkter och varor som de sätter på markna- den. Skatter och andra ekonomiska styrmedel kan också ses som ett sätt att tillämpa principen. Grundläggande för kemikaliepolitikens inriktning är de mål som regering och riksdag antagit och som ingår i det nationella miljö- målssystemet. Miljömålssystemet består av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål för olika områden. Miljökvalitets- målet Giftfri miljö är och har varit en viktig utgångspunkt för den svenska kemikaliepolitiken och de ställningstaganden har gjort inom EU och internationellt. Nedan beskrivs kortfattat de delar av miljömålssystemet som har särskild relevans för innehållet av kemikalier i konsumentvaror. 9.3.1Generationsmålet och dess strecksatser I den modifierade miljömålsstrukturen som fastställdes av riks- dagen genom propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (2009/10:155) ingår ett generationsmål som tillsam- mans med sina sju strecksatser har följande lydelse: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljö- problemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpoli- tiken ska inriktas mot att, –ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad –den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar –människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas –kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen –en god hushållning sker med naturresurserna –andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effek- tiv med minimal påverkan på miljön –konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Av generationsmålets sju strecksatser är den tredje, fjärde och sjunde strecksatserna mest relevanta för problemområdet farliga ämnen i konsumentvaror. 9.3.2Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess preciseringar Giftfri miljö är det av de sexton miljökvalitetsmålen som i första hand behandlar kemikaliepolitiska målsättningar. Även andra miljö- kvalitetsmål är dock i varierande utsträckning relevanta. har beslutat om följande lydelse hos miljökvalitetsmålet Giftfri miljö: Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfal- den. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påver- kan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. Regeringen har beslutat om flera preciseringar av målet Giftfri miljö. De som är mest relevanta för konsumentvaruområdet är följande: –Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar är inte skadlig för människor eller den biolo- giska mångfalden, –Information om hälso- och miljöfarliga ämnen i material, kemi- ska produkter och varor är tillgänglig. Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar 9.3.3Etappmål om ”farliga ämnen” Regeringen har fastställt sju etappmål om farliga ämnen. Av sär- skild relevans för problemet med farliga ämnen i kläder och skor är etappmålet att minska barns exponering för farliga ämnen: Etappmålet om att minska barns exponering för farliga kemikalier är att har beslut fattats avseende befintliga och vid behov nya regelverk och andra styrmedel, vilka medför en betydande minskning av hälsoriskerna för barn till följd av den samlade exponeringen för kemikalier. Riskminskningen ska bedömas i jämförelse med situa- tionen 2012. Förslaget skulle även öka möjligheterna att uppnå etappmålet ” Information om farliga ämnen i varor” där följande strecksats ingår: Information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material och varor görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoni- serade system som omfattar prioriterade varugrupper. Etappmålen ska ange steg på vägen och bidrar till att nå i första hand miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, men även andra miljökva- litetsmål. 9.3.4FN:s globala mål för kemikalieområdet Det globala målet för kemikalier antogs ursprungligen vid om hållbar utveckling i . Målet anger att ska kemikalier produceras och användas på ett sådant sätt att de skadliga effekterna på miljö och hälsa minimeras. Målet har därefter bekräftats genom FN:s globala kemikalie- strategi, SAICM, vilken undertecknades i samt under on Sustainable Develop- ment, Rio+20. SAICM utgör ett ramverk med åtgärder för att nå det internationella målet och riktlinjer för vad som krävs för att uppnå målet. Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar 9.3.5Svensk lagstiftning på kemikalieområdet Regleringen av kemikalierisker i svensk lagstiftning sker genom en rad olika författningar. En del är relevanta för konsumentvaror. Kapitel 2 i handlar om principer för verksamhetsutöva- res och företags ansvar antingen de tillverkar eller saluför varor. Det är i 2 kap. som substitutions-, försiktighets- och förorenarenbetalarprinciperna är inskrivna. Dessa regler gäller såle- des på en generell nivå för de varor som sätts på den svenska mark- naden, men kan sägas vara för generella för att de ska kunna tilläm- pas i ett enskilt fall. Detta innebär att om ett farligt ämne hittas i en vara vid en inspektion kan inte tillverkaren eller importören fällas för att inte ha substituerat det aktuella ämnet. Regler om kosmetiska och hygieniska produkter faller under medan det finns annan särskild lagstiftning för vissa typer av kemiska produkter som läkemedel eller vissa aspekter på kemiska produkter som brandfarlighet och explosivitet. Vidare finns särskilda regler som hanterar kemikalieaspekter på vissa varor som till exempel leksaker och elektronik. Dessa varuregler har i många fall en motsvarighet på EU-nivå och de svenska reglerna behövs för att genomföra EU-begränsningen på nationell nivå. har för kemi- kalier utvecklats och förnyats kraftigt. har de cen- trala rättsakterna Reach5 och CLP6 tillkommit, vilka innehåller all- männa bestämmelser om kemiska ämnen och kemiska produkter. Dessa reglerar grundläggande aspekter som krav på kunskap om ämnens egenskaper, vilken information som ska lämnas när ämnen saluförs, krav på märkning, hur ämnen får användas i kemiska produkter etc. De innehåller också regler och kriterier för att bedöma och kategorisera ämnenas miljö- och hälsofarlighet. 5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). 6Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar. Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar Det finns även gemensamma regler inom EU som behandlar användningen av kemiska ämnen i vissa varor. Dessa så kallade produktregler har ofta ett bredare syfte än reglering av kemikalier och kan exempelvis behandla andra säkerhetsaspekter. Exempel på produkttyper där kemikalieaspekter ingår i regelverket är elektriska och elektroniska produkter, leksaker och fordon. Reglerna för såväl kemiska produkter som varor har i allmänhet artikel 114 i EUF-fördraget7 som rättslig grund. Det innebär att kraven ska vara harmoniserade, det vill säga att enskilda medlems- stater i princip varken får tillämpa strängare eller lindrigare krav. finns dock visst utrymme för nationella regler. Detta beror på att harmoniseringen endast avser det sakförhållande, som exempelvis en viss användning av ett kemiskt ämne i en kemisk produkt, ett material eller en vara, som den avser att harmonisera. Det kan också vara en följd av den så kallade miljögarantin som tillåter medlemsländerna att behålla eller i vissa fall införa nationella regler som går längre än de harmoniserande kraven. WEEE-direktivet8 och Batteri-direktivet9 är två EU-direktiv som anger hur elektriskt och elektroniskt avfall respektive batterier ska hanteras. Direktiven är respektive 2008 genomförda i genom förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter (2005:209) och förordningen om producentansvar för batterier (2008:834). I korthet går WEEE-direktivet ut på att företagen är ansvariga för att ta hand om det elektronikskrot som uppstår när konsumenterna gör sig av med de elektriska produkter de har köpt av företagen. Företagen ges möjlighet att gå ihop och sköta insamlingen gemensamt vilket de också har gjort, bland annat genom Elkretsen. 7Fördraget om EU:s funktionssätt. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /19/EU av om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk eller elektronisk utrustning (WEEE). 9Europaparlamentets och rådets direktiv /66/EG av om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och om upphävande av direktiv /157/EEG. Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar RoHS, egentligen direktiv /95/EG, är ett EU-direktiv som förbjuder eller begränsar användningen av vissa tungmetaller och flamskyddsmedel i elektriska och elektroniska produkter på mark- naden. RoHS började gälla inom Europeiska unionen . Det ersattes av direktiv /65/EU, även kallat RoHS 2. RoHS begränsar användningen av följande sex ämnen: Kvicksilver (Hg), kadmium (Cd), bly (Pb), sexvärt krom (Cr6+), polybromerade bifenyler (PBB) och polybromerade dif- enyletrar (PBDE). Ytterligare ämnen är på gång att införlivas i RoHS-direktivet . Den maximala koncentrationen av respektive ämne är 0,1 pro- cent av vikten, utom för kadmium som är begränsat till . Koncentrationen beräknas på varje enskild komponent i produkten för sig. I till exempel en elkabel får vare sig skyddsplasten, isole- ringen eller ledaren överskrida gränsvärdena. RoHS 2 är genomfört i genom förordning (2012:861) om farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning samt Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotekniska organismer. används CE- märket för att visa att en produkt uppfyller RoHS. infördes ett nytt leksaksdirektiv i EU som ställer ökade krav på leksakstillverkare och importörer. Det generella kravet i direktivet är att leksaker ska vara utformade på ett sätt som gör att det inte finns risk för skador på människors hälsa. Specifikt gäller att nitton ämnen finns upptagna på en lista inte får läcka ut ur leksaker. fanns endast åtta ämnen med på denna lista. Nya ämnen på listan är aluminium, bor, krom (III) och krom (VI), kobolt, koppar, mangan, nickel, strontium, tenn, organiskt tenn och zink. Antimon, arsenik, barium, kadmium, krom, bly, kvick- silver och selen är förbjudna . Kemikalier i varor, miljömål och kemikalieregleringar 9.5Kvarvarande behov av styrning Sammanfattningsvis är kemiska ämnen i varor betydligt sämre reg- lerat än ämnena i sig eller deras användning i kemiska produkter, både i svensk lagstiftning och i EU-lagstiftning. Allmänna över- gripande regelverk som produktsäkerhetslagen går i första hand att tillämpa på akuta hälsorisker, inte på effekter som orsakas av exponering för ett stort antal varor . I Reach-förordningen begränsas ett antal farliga ämnen i varor. Det krävs dock ett omfattande arbete från de nationella myndigheterna för att få till stånd begränsningar av enskilda ämnen i varor. Mer produktspecifika regelverk som redan finns på plats omfattar exempelvis elektronik och biocider i varor. Dessa täcker endast in vissa farliga ämnen över vissa haltgränser. Dessutom följs inte alltid de lagar och regler som gäller. Förbjudna ämnen hittas regelbundet i exempelvis leksaker och elektronik. Det innebär att dagens förbud och begränsningar inte kommer åt många av de risker som är förenade med farliga kemikalier i konsumentvaror. Det finns därför ett kvarvarande behov av ytter- ligare styrning. Särskilt saknas styrmedel som kan styra bort hela grupper av ämnen med farliga ämnen med liknande kemisk struktur från marknaden utan att varje enskilt ämne behöver utredas i detalj. 10 Val av styrmedel I detta kapitel diskuteras möjligheten att minska innehållet av flam- skyddsmedel i viss elektronik samt ftalater i golv m.m. av PVC med hjälp av olika styrmedel. Syftet är att sålla ut de styrmedel som kan vara lämpliga att använda. I avsnitt 10.2–10.10 diskuteras styrmedel för att fasa användningen av tillåtna ämnen. I avsnitt 10.11 diskuteras olika åtgärder inom marknadskontrollen som kan användas för att helt få bort förbjudna ämnen ur konsumentvaror. De styrmedel och åtgärder som bedöms som lämpligast analyseras sedan mer i detalj i konsekvensanalyserna i kapitel 7 och kapitel 8. Skatter kan användas för att skapa incitament för konsumenterna att ändra sina köpmönster. Exempelvis används tobak- och alko- holskatterna för att hålla nere konsumtionen av dessa varor. Studier visar att väl utformade miljöskatter på kemikalier har haft avsedd effekt. Exempelvis har skatt på blyad bensin, nickelkadmiumbat- terier samt lösningsmedel lett till kraftiga minskningar av försälj- ningen av dessa kemiska produkter respektive varor inom ett fåtal år, se kapitel 11. Det finns olika sorters skatter. Enligt utredningens uppfattning är så kallad punktskatt, det vill säga skatt som tas ut för särskilt utvalda varor, den variant av skattekonstruktion som kan ge önskad styrning. Utredningen anser att en kemikalieskatt bör utformas som en punktskatt. Andra varianter av skatter är enligt utredning- ens bedömning inte möjliga eller lämpliga. Mervärdesskatte- systemet är inte möjligt att använda för att uppnå den önskvärda styrningen. Mervärdesskattesystemet är harmoniserat inom EU och bygger bl.a. på principen att medlemsstaterna ska fastställa en generell skattesats som tillämpas för flertalet varor. Medlems- staterna har möjlighet att införa lägre skattesatser för särskilda kategorier av varor. Det är dock inte möjligt att ha högre skattesats än den generella skattesatsen för vissa varor. Därmed är mervär- desskattesystemet inte möjligt att använda som styrmedel i detta sammanhang. Inkomstskatt är enligt utredningens bedömning inte lämpligt att använda som styrmedel. Det är tveksamt om ändringar inom inkomstskattesystemet skulle kunna leda till den styrning som är önskvärd. Inom EU tillämpas harmoniserade bestämmelser om punktskatt för vissa varugrupper. De harmoniserade bestämmelserna tillämpas för alkohol och alkoholdrycker som omfattas av direktiv /83/EEG1 och 92/84/EEG2, tobaksvaror som omfattas av direk- tiv 2011/64/EU3 samt energiprodukter och elektricitet som omfattas av direktiv /96/EG4. För dessa varugrupper har meddelats gemensamma bestämmelser i det så kallade punktskattedirektivet, direktiv /118/EG5. Av artikel 1.3 i punktskattedirektivet följer att medlemsstaterna får påföra skatter på andra produkter än de varor som omfattas av punktskattedirektivets tillämpning. Påför- ande av sådana skatter får emellertid inte leda till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. Det är således inte tillåtet att införa nationella punktskatter som innefattar gränskontroller vid gräns mellan två medlemsstater. Det är inte heller tillåtet att kräva att redovisning och betalning av skatten ska ske i samband med att varorna passerar gränsen mellan två medlemsstater. Punktskatter kan utformas på en rad olika sätt. I kapitel 12 identifieras och diskuteras fyra olika tänkbara skattekonstruktioner för en kemikalieskatt. I kapitel 11 redovisas exempel på kemikalie- skatter som har visat sig vara effektiva. Kemikalieskatter ger en styrning av marknaden utan att ett oönskat ämne behöver för- 1Rådets direktiv /83/EEG av om harmonisering av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker. 2Rådets direktiv /84/EEG av om tillnärmning av punktskattesatser på alkohol och alkoholdrycker 3Rådets direktiv /64/EU av om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror. 4Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. 5Rådets direktiv /118/EG av om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv /12/EEG.