sou · H3B348 · 2015-05-26 00:00:00 — d.Priseskalering och riskbild på bostadsrättssidan höjer lönsamhetskraven på hyressidan. Punkterna a-d innebär sammantaget högre lönsamhetskrav för hyresprojekt och att potentiellt positiva investeringsprojekt på hyressidan framstår som förhållandevis olönsamma affärer jämfört med investeringar i nya bostadsrättsfastigheter eller fastigheter på lokalmarknaden. Därutöver har givetvis en investerare generellt också gott om andra tillgångsslag än fastigheter och företag med uthyrningsverksamhet att överväga. Bilaga 3 till LU15 Minskad rörlighet, lägre utnyttjande, köer, svarthandel m.m. Hyresregleringen påverkar rörligheten och utnyttjandet av befintliga bostäder. En lägenhet vars hyra uppfattas som subventionerad minskar hyresgästens incitament att hålla nere ytanvändningen och söka sig till andra boendealternativ. Följden är att utbudet på hyresmarknaden begränsas. Lägre hyror än vad som motsvaras av efterfrågan ger också lönsamhet i omvandling till bostadsrätter. Detta innebär i sin tur att utbudet av hyresboende minskar än mer. Knapphet är förenat med minskad omsättning, köer och informella marknader. I (2014) redovisas resultaten av en enkätundersökning hos 265 allmännyttiga bostadsföretag och nio kommunala bostadsförmedlingar. I rapporten konstateras en monumental brist på hyreslägenheter i hela . beskriver kösituationen i enligt följande: ”Den genomsnittliga väntetiden i bostadskön i har ökat kraftigt . 2009 var snittkötiden hos Bostadsförmedlingen ; 2013 var den . I innerstan – , och i – är år. På förmedlas så få lägenheter att Bostadsförmedlingen inte ens presenterar någon statistik.” (, 2014, s. 18-19) Den informella marknaden med svarthandel med kontrakt och informell uthyrning har en omfattning som av naturliga skäl är svår att uppskatta. Otvetydigt är emellertid att knapphet – och hyror som inte speglar knappheten – är jordmån för en informell marknad. Sammanfattningsvis hämmas den svenska ekonomin, liksom möjligheterna för enskilda att finna boende, av begränsningarna på den svenska hyresmarknaden. I detta ligger också att utbudsbegränsningarna ger grogrund för svarthandel och informell uthyrning med den sårbarhet för enskilda och uppluckring av rättsmedvetande som detta för med sig. Standardanalys av prisreglering på en enskild marknad Prisreglering som håller nere priserna rubbar jämvikten mellan utbud och efterfrågan på en marknad så att välfärdsförluster upp- Bilaga 3 till LU15 En numera klassisk skrift rörande bostadsmarknaden är m.fl. (1963) där välfärdsförluster av den dåvarande hyresregleringen belystes. I och (2002a) finns en senare beskrivning av hur reglerade hyror ger upphov till välfärdsförluster. Uppskattningar av välfärdsförluster kan inom ramen för sådan standardanalys göras med olika antaganden. (2013b) redovisar en uppskattning av välfärdsförlusten från hyresregleringen på ca . anger ett ineffektivt utnyttjande av det befintliga beståndet som den helt dominerande delen av välfärdsförlusten. Om de förhållandevis sammanpressade svenska hyrorna, via bruksvärde- och förhandlingssystemen, skulle vara motiverade av fördelningspolitiska skäl följer frågorna vad det kostar i effektivitetstermer och vad effekten är i fördelningstermer. De negativa konsekvenserna för boende, bostadssökande och samhället i stort av den reglerade marknaden har belysts ovan. finns en grupp konsumenter som är inne i systemet (”insiders”) och som annars skulle mött högre priser. Det är dock långtifrån givet hur många som faktiskt gynnas av att marknadskrafterna sätts ur spel. En rimlig jämförelsepunkt är utfallet av en fungerande marknad med ett varierat utbud och pressade kostnader och priser. Bara marknaden själv kan visa var priser och kostnader kommer att landa under friare marknadsförutsättningar. Därtill finns frågan om de som gynnas mest faktiskt återfinns i de avsedda stödgrupperna. I sammanhanget bör också noteras att den fördelning av boende som ansvariga myndigheter gör till förmån för särskilt behövande utifrån sociala hänsynstaganden bör antas vara densamma i en tänkt jämförelse med en fungerande marknad. Däremot torde knapphetskostnaden skilja sig mellan alternativen till förmån för den fungerande marknaden. I en debattartikel i tidskriften skriver tre ekonomer att bruksvärdesystemet kan ifrågasättas som fördelningspolitiskt medel. Följande citat från artikeln belyser väl frågeställningen: Bilaga 3 till LU15 ”Bruksvärdesystemet ger en generell subvention till alla som bor i områden som annars skulle haft höga hyror. Detta kan uppenbarligen vissa grupper dra nytta av, men uppenbarligen inte barnfamiljer, unga hushåll och hushåll med invandrarbakgrund. Om man vill subventionera bostadskonsumtion hos barnfamiljer, invandrare och dem som är rörliga på bostadsmarknaden är bruksvärdesystemet ett mycket trubbigt, och möjligen ett direkt kontraproduktivt redskap” (m.fl., 2012).79 Hyresmarknadens bristande funktion bidrar till den kraftiga prisutvecklingen på ägarmarknaderna och de fördelningseffekter detta för med sig. (2013) belyser fördelningseffekterna av bostadspolitiken mer generellt. I rapporten betonas den stora förmögenhetsomfördelningen: ”[…] befintliga bostadsägare får en ökad förmögenhet, på bekostnad av framtida bostadsköpare. […] är möjligtvis den största förmögenhetsomfördelningen i historia” (Jahnson & , 2013). I en debattartikel i mot bakgrund av rapporten skrev artikelförfattarna: ”Fördelningspolitik måste därför betraktas med nya glasögon. Det kan inte vara rimligt att fördelningsdebatten uteslutande kretsar kring små relativa förändringar i pension eller a-kassa, som politiska beslut skiftar enorma förmögenheter i det fördolda” (Fölster m.fl., 2013). En väl fungerande marknad innebär bl.a. att utbud matchas mot efterfrågan via prisbildningen. Prissystemet fungerar som ett signalsystem och investerare fokuserar på efterfråge- och kostnadsbedömningar. Konsumenternas efterfrågan blir styrande för utvecklingen. På en väl fungerande marknad ska också finnas ett tillfredställande konsumentskydd som etableringshindren på utbudssidan måste vara låga och adekvata. I skarp kontrast till de förhållanden som karakteriserar en väl fungerande marknad står följande sammanfattande beskrivning av de svenska marknadsförhållandena: 79 Denna debattartikel bygger på m.fl. (2014). Bilaga 3 till LU15 a.Ett varierat utbud saknas i tillväxtregioner – finns något är det i högprisklasser. c.Långa köer, svart marknad, bostadssökande bor kvar hemma eller flyttar runt. Det innebär bl.a. att många bostadssökande inte betraktar hyresboende som ett realistiskt alternativ. d.Prissystemet är satt ur spel genom bruksvärde- och förhandlingssystem. e.Stort offentligt ägande. f.Efterfrågetryck på bostadsrättsmarknaden med höga priser och hög skuldsättning. g.Företag på tillväxtorter med svårigheter att rekrytera. Icke-fungerande marknader kan vara en följd av etableringshinder av olika slag eller en hämmad investeringsvilja. Etableringshinder försvårar möjligheterna att bedriva uthyrningsverksamhet. Ett exempel är begränsningarna för privatpersoner att äga och hyra ut enskilda lägenheter. Ett annat är begränsningsreglerna för bostadsrättshavares beslutskapacitet vid temporär uthyrning av bostadsrättslägenheter. Ett tredje är svårigheterna att få tillgång till mark – kanske särskilt för mindre aktörer. En hämmad investeringsvilja kan följa av en bristfälligt fungerande prismekanism i meningen att det inte finns marknadspriser som speglar efterfråge- och utbudsförhållanden och genererar utbuds- och efterfrågeanpassningar. Detsamma gäller regleringsorsakad osäkerhet som tillför risker utöver normala marknadsrisker. Kategoriseringen i termer av fungerande och icke-fungerande marknader handlar i grunden om marknadsresultat i relation till marknadsförutsättningar. En icke-fungerande marknad betecknar ett dåligt marknadsresultat – vilket i sin tur kopplas till hur marknaden regleras. Det sociala ansvarstagandet för att alla ska ha en bostad innebär schematiskt att vissa individer tillhandahålls en bostad på basis av särskilda behovskriterier och att vissa inkomstsvaga grupper får Bilaga 3 till LU15 Ansvariga myndigheters fördelning av boende efter särskilda behovskriterier innebär i princip att det parallellt med en icke-fungerande marknad också finns en icke-marknad. En ickemarknad där terminologin för ansvariga myndigheter helt naturligt är behov och prioriteringar. Vid sidan av olika verksamheter i offentlig sektor finns knappast någon annan sektor/marknad där begreppen ”brist” och ”behov” har utvecklats till att bli så normala i ordvalet som de blivit i bostadssammanhang: bostadsbrist, bostadsbehov och nybyggnadsbehov. Som jämförelse kan t.ex. tas flygresemarknader och datormarknader. För att karakterisera förhållandena på sådana marknader används begrepp som konkurrensgrad, marknadssegment, stark eller svag efterfrågan, kundanpassning, prisanpassningar, prisdifferentiering, lågprisalternativ m.m. Men mer sällan aktualiseras användningen av begrepp som resebehov, nydatorbehov eller datorbrist. En begreppsapparat utgör grund för hur frågeställningar och sedan slutsatser formuleras. Begreppsapparaten från ickemarknadssektorn med ”brist” och ”behov” leder lätt in på frågeställningar och slutsatser om resurstillgång och stöd. En marknadsrelaterad begreppsapparat med utgångspunkt i utbud och efterfrågan leder däremot snarare till frågeställningar om prisbildning, konkurrens och etableringshinder. Den icke-marknadsterminologi som i stor utsträckning kommit att prägla diskussioner om problemen på hyresmarknaden har inte främjat utvecklingen mot en fungerande hyresmarknad. Den prisbild som skulle uppkomma på en väl fungerande marknad torde vara betydligt mer differentierad än . En hyresbostad är att se som en heterogen produkt genom att varje läge är unikt. Hur en bostads bedöms i termer av läge, standard etc. påverkar efterfrågan och kommer på en fungerande marknad att återspeglas i hyran. Kostnaderna för de som hyr ut kan också förväntas bli påverkade av hur väl hyresmarknaden fungerar – om än i olika utsträckning. Det innebär att dagens hyres- och kostnadsbild är att se som en följd av dagens marknadsreglering. En marknad med färre etableringshinder och friare hyressättning skulle ge en annan hyres- och kostnadsbild. Det är således inte bara hyrorna utan Bilaga 3 till LU15 också kostnadsstrukturen som ska ses som beroende av marknadsförutsättningarna på själva hyresmarknaden. En friare hyressättning, avvecklade etableringshinder och ett gott konsumentskydd är tre riktmärken för en omreglering av hyresmarknaden. I kapitel 9 belyses några alternativa regleringsformer och avslutningsvis pekas där på områden för fördjupad analys. Ekonomisk utveckling och bostadsbyggande är intimt förknippade med varandra. Bostadsbyggandet kan emellertid hämmas av låga priser i relation till kostnaderna och av faktorer såsom regleringar, brist på marktillgång, brist på kompetens m.m. Bostadsbyggande involverar många arbetstillfällen och underleverantörer. Låga investeringar i bostadsbyggande och ett begränsat bostadsutbud kan motverka rörligheten på arbetsmarknaden. Bostadsbyggande analyseras ofta utifrån det s.k. Tobins Q, dvs. kvoten mellan marknadsvärdet och byggkostnaden. Om Tobins Q är större än 1 så är det lönsamt att bygga och därmed bör byggandet öka. När efterfrågan ökar så stiger priserna och kommer byggandet igång. Ett första steg för att analysera dessa förhållanden är att bedöma efterfrågan på bostäder. På ägarmarknaden kan detta observeras genom att huspriserna stigit kraftigt . Prisutvecklingen beskrivs i Diagram 7.1, där det också framgår att priserna i och ökat även i relation till prisnivån före finanskrisen (, 2012). Även om det skett vissa kvalitetsförändringar och kan finnas förskjutningar i vilka geografiska lägen som varit mest attraktiva så visar ändå siffrorna att efterfrågan på en given bostad ökat. Bilaga 3 till LU15 Diagram 7.1 Reala huspriser 1980–2013, Index kvartal 1 1995=100 Källa: (2012). På hyresmarknaden kan ökad efterfrågan bl.a. observeras i höga hyror för nyproduktionen och längre köer för att få en lägenhet. (2014) har rapporterat om allt längre kötider på en rad olika orter. Med utgångspunkt i mikroekonomisk teori kan situationen beskrivas som att bostadsbyggandet/bostadsutbudet har låg priselasticitet. Byggandet har inte ökat så mycket att den ökande efterfrågan kunnat tillgodoses utan stigande priser och längre köer. En relativt ny studie av bostadsbyggandets priselasticitet presenteras i avsnitt 7.2 nedan. Utbudet på bostadsbyggnadsmarknaden kan ses som bestämt av två delmarknader. Den första handlar om tillgången till mark och hypotesen om låg elasticitet blir då att utbudet av mark för bebyggelse inte ökar (mycket) trots att efterfrågan på mark ökar. Istället för att mer mark planläggs och bebyggs blir konsekvensen stigande markpriser. I avsnitt 7.3 diskuteras detta närmare. Den andra delmarknaden som påverkar bygganden rör uppförande av huset (och nödvändig infrastruktur). Att det byggs lite Bilaga 3 till LU15 trots att priserna på den färdiga produkten stigit kan bero på stigande kostnader för att uppföra huset. Detta diskuteras närmare i avsnitt 7.4. Slutsatser presenteras i avsnitt 7.5. Ett försök att mäta utbudselasticiteten presenteras i en rapport från (Caldera m.fl., 2011). Studien omfattar 21 och en period till ca 2005. Analysen bygger på en s.k. modell som är vanlig i denna typ av studier och består dels av en långsiktig jämviktsekvation, dels en modell som beskriver anpassningen mot jämvikt. Mycket förenklat bygger modellen på att efterfrågan, vid sidan av priset, bestäms av den löpande kostnaden för boende samt av inkomst och demografiska faktorer. Bostadsbeståndet utvecklas genom rivningar och nyproduktion och priset skapar jämvikt mellan efterfrågan och utbud på kort sikt. Investeringarna i bostadsbyggande beror sedan på relationen mellan det observerade priset och ett antal variabler som beskriver byggkostnaderna. Denna typ av modell är förenad med en rad svårigheter, både när det gäller den detaljerade modellspecifikationen och möjligheterna att få fram relevanta data för skattningarna. Även om resultaten därför bör tolkas med viss försiktighet kan noteras att har den högsta utbudselasticiteten av de studerade europeiska länderna, se Diagram 7.2 nedan. Skillnaden mellan bostadsefterfrågan och bostadsutbudet sluts ovanligt snabbt i enligt resultaten från denna studie. Bilaga 3 till LU15 Diagram 7.2 Bostadsbyggandets långsiktiga priselasticitet 1980–2005 Källa: Caldera m.fl. (2011). Rapportens resultat stämmer inte särskilt bra med de argument som brukar framföras i den bostadspolitiska debatten i , där t.ex. planeringsprocessen beskrivs som längre och mer komplex än i jämförbara länder.80 Förutom de problem som beskrivs ovan med modellspecifikation och datatillgång, kan man peka på att studien ovan handlar om en betydligt än den som är i fokus i denna rapport. omfattar även en tidigare konjunkturcykel. Ser vi översiktligt på utvecklingen så ökade bostadsbyggandet kraftigt när priserna steg mot slutet av det decenniet, för att sedan falla tillbaks under första halvan av 1990- talet när priserna föll. varierade således byggandet tydligt i takt med prisförändringarna vilket antagligen återspeglas i resultaten ovan. När priserna sedan steg tog bostadsbyggandet fart igen, även om det var med betydande eftersläpning (, 2003) och inte alls på samma sätt som . Det finns därför skäl att tro att om motsvarande studie gjorts för perioden –2014 så skulle resultaten bli annorlunda. Det är således inte uppenbart vilken bärkraft resultat kan ges i en diskussion om de förhållanden som råder på svensk bostadsmarknad . Obeaktat detta ger den dock en översikt av 80 Se exempelvis (2014) och (2014). Bilaga 3 till LU15 vilka faktorer som i den internationella litteraturen framhålls som viktiga för bostadsbyggandets priselasticitet. Nedan diskuteras dessa faktorers betydelse ur ett svenskt perspektiv. En rad olika studier har fokuserat på de faktorer som gör att utbudet av mark för byggande blir begränsat även om efterfrågan är hög. Om efterfrågan är hög och utbudet inte anpassar sig så blir konsekvensen stigande markpriser i stället för ökat byggande. Ett antal studier kring begränsat markutbud fokuserar på det som blir resultatet i nästa led, dvs. stigande bostadspriser (Glaeser, 2012). Tesen i denna litteratur är att den främsta orsaken till höga huspriser är höga markpriser som beror på begränsat utbud av mark för bebyggelse. En faktor som kan begränsa utbudet av mark är olika fysiska restriktioner, t.ex. att en stad ligger vid en kust och enbart kan expandera i en riktning. Det kan också vara att en stad t.ex. ligger i anslutning till en bergskedja. Flera studier visar på ett signifikant samband mellan förekomsten av fysiska begränsningar och högre huspriser (Saiz m.fl., 2011; Wheaton m.fl., 2014). Regelverk som begränsar byggandet Glaeser har undersökt sambandet mellan restriktiva kommunala regler för planläggningar av mark för bostadsbyggandet och huspriser, och funnit ett klart samband. I Glaeser (2012) jämförs städer i med städer på både den amerikanska öst- och och slutsatsen är att städer kan expandera utan att huspriserna stiger, givet att utbudet är tillräckligt elastiskt. Han ser städerna i som bra exempel på detta. Även de höga markpriserna på ser Glaeser m.fl. (2005) som kopplade till restriktioner när det gäller byggandet, bl.a. svårigheter i att Bilaga 3 till LU15 ersätta lägre hus med högre. De studier som nämndes i föregående stycke pekar också på samband mellan prisnivåer och regelverk. Mean och (2011) framhåller att om det fysiska begränsningarna är små så kan det göra att restriktiva lokala regelverk inte spelar så stor roll. Ett regelverk som t.ex. enbart tillåter bostadsbebyggelse på redan tidigare exploaterad mark, s.k. Brownfields, har ingen stor negativ effekt om det finns gott om sådana områden som lätt kan omvandlas till bostäder. Problem i regelverket för planering och byggande har också tagits upp i flera statliga utredningar och propositioner.81 Det finns emellertid skäl att precisera på vilka olika sätt ett regelverk kan begränsa byggandet. Diskussionen i om hur politiska beslut på detta sätt kan begränsa utbudet tar i regel fasta på något av följande: 1.Staten har bestämt att det ska vara möjligt för enskilda hushåll att överklaga och stoppa lokalt fattade beslut om byggande. Det svenska regelverket kan tolkas som att politikerna på nationell nivå litar mer på medborgarna än de lokala politikerna. har därför gett enskilda medborgare goda möjligheter att överklaga och stoppa projekt. Som diskuteras i bl.a. m.fl. (2013) kan detta förklara varför det är svårare att genomföra projekt i vissa kommuner/stadsdelar än i andra. 2.Staten har infört andra bestämmelser som begränsar möjligheterna att bygga. Under har antalet områden som markerats som riksintressen ökat kraftigt.82 Staten har också beslutat om ett starkt strandskydd som begränsar möjligheterna att bygga i vissa attraktiva områden. En mer allmän kritik är att statsmakterna inte är tillräckligt tydliga i sina krav och har svårt att prioritera mellan olika riksintressen. För att skapa bättre balans har bostadsbyggandet också klassificerats som ett allmänt intresse och ska därmed inte automatiskt stå tillbaka för andra riksintressen.83 3.Lokala politiker ställer krav och inför regler som begränsar bostadsbyggandet. De s.k. kommunala särkraven har diskuterats flitigt, vilket också medfört vissa begränsningar i 81Se exempelvis Prop. 2013/14:126. 82En statlig utredning har också tillsatts med uppdrag att se över processen för att inrätta och revidera gränserna för olika riksintressen (Dir. 2013:126). 2012/2013:178. Bilaga 3 till LU15 möjligheterna att ställa tekniska krav (, 2013). diskuteras detta i termer av lokala incitamentsstrukturer. Den amerikanske forskaren (1992) har i ett antal arbeten argumenterat för en public choice-inspirerad tes att lokala myndigheter agerar för att maximera nyttan för de nuvarande kommuninvånarna. Om merparten av invånarna är fastighetsägare, blir kommunens mål att maximera de lokala fastighetsvärdena, t.ex. genom att begränsa utbudet av mark för bebyggelse. Kommunen tar då inte tillräcklig hänsyn till positiva externa effekter av ökat byggande. Kommunmedborgarna kan även av andra skäl vilja begränsa byggandet, t.ex. för att det tar mark i anspråk som de använder för rekreationsändamål. Begreppet NIMBY (not in my backyard) har myntats för situationer där personer eller grupper i och för sig anser att det bör byggas, men inte att det ska ske just där de bor. Att incitamenten kan skilja sig mellan olika kommuner är också något som kommit upp i debatten. Utgångspunkten är då att det finns skillnader mellan kommunernas planeringsprocesser. I vissa kommuner går processen snabbt och smidigt, men inte i andra. Enkelt uttryckt finns det å ena sidan mindre och medelstora kommuner i stagnerande regioner som välkomnar nybyggnation. Å andra sidan finns regioner där fastighetsvärdena hålls uppe genom att begränsa nyproduktionen av bostäder. I en tätortsregion kan medborgarna i en välbärgad kommun, enligt teori, inte ha mycket att vinna på ett ökat bostadsbyggande. Den kommunalpolitiker som föreslår ökat byggande i sådana lägen riskerar helt enkelt att förlora nästa val. Att reglering av markanvändning kan vara ett sätt för välbärgade kommuner att begränsa byggandet av bostäder ämnade för hushåll med lägre inkomster tas upp t.ex. i Pogszinski och Szas (1990). Dessa argument om kommunens incitament att bromsa nybyggande förutsätter att kommunen har den formella makten att bestämma hur marken får användas. De kommunala planerarnas agenda. Rollfördelningen mellan de kommunala planerarna, marknaden och de lokala politikerna har också lyfts fram i både den svenska och internationella debatten.84 Detta knyter i hög grad an till Public choice-skolans hypotes om 84 Se exempelvis Rodwin och Sanyal (2000) samt m.fl. (2013). Bilaga 3 till LU15 Hypotesen är att planerarna driver egna kvalitetskrav och egna åsikter om hur områden och byggnader ska gestaltas. Detta beteende kan i sin tur underbyggas av en marknadsskeptisk ideologi. Eftersom kostnaderna för planeringen ofta bärs av den som vill bygga så kan kommunen dra ut på processerna utan att det kostar kommunen något. Om byggandet, av skäl som berördes ovan, står lågt på den politiska dagordningen har inte politikerna incitament att driva på tjänstemännen. Implikationer av de olika teorierna För att bedöma rimligheten i de olika påståendena ovan är det intressant att se på vilka observerbara implikationer som olika hypoteser har, och i hur hög grad de kan förklara olika observationer som gjorts. Här är några exempel: Planeringsprocessernas längd: En rad studier visar på stor spridning i tider och det stödjer hypoteser om att det är kombinationen av regler och incitament/attityder som har betydelse. Om reglerna i sig skapade problem borde planeringsprocesserna vara ungefär lika långa i alla kommuner. m.fl. (2013) ger exempel på att detta inte är fallet i en jämförelse mellan hur planeringen av gick till i och . Markpriserna: Teorier om att regleringar begränsar utbudet av mark för bostadsbyggande innebär att priserna för byggklar mark är högre än värdet av marken i alternativ användning (mark för jord- och skogsbruksändamål) och de direkta kostnaderna för att iordningsställa tomterna. Inom ramen för denna studie har det inte funnits möjlighet att göra en mer systematisk jämförelse av detta, men det är en viktig forskningsuppgift för att bättre förstå vad som ligger bakom det låga bostadsbyggandet. Detsamma gäller nästa punkt.