sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — 51Redovisning av praxisutveckling avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 10. fullt att fastställa huruvida den samproducerade krigsmaterielen hade övervägande svensk eller utländsk identitet.52 Orsaken härtill är att den krigsmateriel som tas fram inom internationella sam- arbetsprojekt i allt ökande grad innehåller utvecklingsresultat och komponenter från ett flertal stater. Utveckling och produktion av komponenter och delsystem kan således ske i andra stater än den i vilken systemintegrationen och slutmonteringen sker. KRUT kom fram till att de olika nationella bidragen betydelser för den slutliga krigsmaterielen måste bedömas från fall till fall. I sin redovisning av praxisutveckling anger ISP att följande citat från KRUT53 om blandad identitet numera i princip får anses vara en del av rikt- linjerna. Enligt utredningen bör strävan vara att hantera tredjelandsexportfrågor redan vid ingåendet av samarbeten. Eventuella exportdestinationer, som inte prövas redan vid ingåendet eller blir kontroversiella under samarbetets genomförande, bör bli föremål för konsultationer mellan och samarbetslandet (länderna). Samarbetsavtal även utanför FA/bör utföras på ett sådant sätt att och samarbetsstaten kan konsultera med varandra om destinationer som inte blivit föremål för ställningstagande vid dess ingående. Vid sådana konsultationer bör väga samman det svenska intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelser för den aktuella materielens tillkomst. Av artikel 346.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, följer att varje medlemsstat får vidta åtgärder som medlemsstaten anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel.54 Med stöd av artikeln har EU:s medlemsländer nationella regler när det gäller krigsmaterielexport. Medlemsländerna har emellertid i viss utsträckning vidtagit åtgärder för att harmonisera och samordna sin exportkontrollpolitik avseen- de krigsmateriel. Detta har bl.a. skett genom antagandet av EU:s ge- 52Se avsnitt 5.3.3 i SOU 2005:9. 53SOU 2005:9 s. 54Jfr regeringen yttrande till EU domstolen av . mensamma ståndpunkt om vapenexport som ersatte den s.k. Upp- förandekoden.55 Vidare diskuterar medlemsstaterna regelbundet tillämpningen av den gemensamma ståndpunkten i rådsarbetsgrup- pen COARM (Council Working Party on Conventional Arms Ex- ports) och utbyter information om synen på exportdestinationer. Med hänsyn till strävan att förbättra den europeiska försvars- industrins konkurrenskraft har det s.k. överföringsdirektivet56 antagits. Syftet med direktivet är att förenkla överföring av försvars- relaterade produkter inom EU och att förbättra såväl den euro- peiska försvarssektorns konkurrenskraft som det industriella sam- arbetet mellan medlemsstaterna. 4.5.2EU:s uppförandekod för vapenexport antog EU:s medlemsstater en politisk deklaration av- seende vapenexport, den s.k. uppförandekoden (8675/2/98). En lista över kriterier mot vilka nationell tillståndsprövning skulle ske antogs emellertid redan på Europeiska rådets möte i Luxem- burg. Dessa var till en början sju till antalet men kompletterades året efteråt med ett åttonde kriterium gällande mottagarstatens tek- niska och ekonomiska förmåga. Uppförandekoden uppdaterades och stärktes 2005 samt utveck- lades indirekt genom antagandet av andra dokument. Här kan näm- nas att medlemsstaterna 2000 kom överens om en förteckning över vilken materiel som ska prövas utifrån koden samt antagandet av en användarhandbok . En brist var att uppförandekoden endast var ett politiskt bin- dande instrument. Genom att uppförandekoden, med vissa föränd- ringar, antogs som en gemensam ståndpunkt 200857 blev den dock folkrättsligt bindande för EU:s medlemsstater. Härutöver kan nämnas att följande tredjeländer officiellt anslutit sig till kriterierna och principerna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport; 55Gemensamma ståndpunkten (2008/944/GUSP). 56Europaparlamentets och rådets direktiv /43/EG av om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Överförings- direktivet utgör en del av det s.k. ”försvarspaketet” som även omfattar det s.k. upphandlings- direktivet och ett meddelande som gäller en strategi för en starkare och konkurrenskraftigare europeisk försvarsindustri (KOM[2007] 764 slutlig). 57Rådets gemensamma ståndpunkt (2008/944/GUSP) av om faststäl- lande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. Bosnien och , , f.d. jugoslaviska republiken , , och . I samband med att den gemensamma ståndpunkten antogs på- börjades ett arbete med att uppdatera den s.k. användarhandboken och en ny sådan utarbetades och presenterades av Europeiska Unionens Råd.58 har en översyn skett av den gemensamma stånd- punkten (det framgår av artikel 15 i ståndpunkten att en sådan ska genomföras) dock utan att några förändringar av ståndpunkten har kommit till stånd. Den gemensamma ståndpunkten innehåller flera nya inslag, vilka fördjupar och breddar tillämpningsområde jämfört med uppförande- koden. Bland dessa inslag ingår en utvidgning av kontrollerna till att omfatta förmedling, transiteringstransaktioner och immateriell tekniköverföring samt genomförande av stärkta förfaranden för att harmonisera medlemsstaternas exportpolitik. Den gemensamma ståndpunkten innehåller utöver de s.k. åtta kriterierna även allmänna principer och tillämpningsföreskrifter. Bl.a. kan nämnas att en medlemsstat ska informera övriga med- lemsstater om de avslag som beslutas samt skälen för detta. I det fall en annan medlemsstat får en ansökan om en i huvudsak iden- tisk export ska denna stat först samråda med den medlemsstat som avslagit en motsvarande ansökan om export. Om en medlemsstat efter samråd ändå beslutar att bevilja tillstånd ska den underrätta den eller de medlemsstater som avslagit en motsvarande ansökan samt utförligt förklara sina egna skäl. Vidare kan nämnas att medlemsstaterna ska rapportera om sin export av militär teknik och krigsmateriel. Det kan också framhållas att medlemsstaterna vid tillstånds- prövning av en ansökan avseende export av produkter med dubbla användningsområden ska beakta kriterierna i den gemensamma ståndpunkten för vapenexport.59 58Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (9241/09). 59Se artikel 12 i Rådets förordning (EG) nr 428/2009. Av artikel 6 i den gemensamma ståndpunkten framgår att det finns en skyldighet för medlemsstaterna att pröva en ansökan av- seende export av produkter med dubbla användningsområden mot kriterierna i ståndpunkten i de fall när det finns rimlig anledning att anta att slutanvändaren av varorna och tekniken är de väpnade styr- korna, den interna säkerhetstjänsten eller liknande enheter i mot- tagarlandet. Av den gemensamma ståndpunkten framgår även att en med- lemsstat ska se till att deras nationella lagstiftning möjliggör kon- troll av exporten av all teknik och materiel på EU:s gemensamma militära förteckning. Här kan uppmärksammas att inte upp- fyllt detta krav förrän då en ändring av krigs- materielförteckningen trädde i kraft som medfört att även tekniskt bistånd hamnat under kontroll. Den gemensamma ståndpunkten innehåller flera nya inslag vilka för- djupar och breddar tillämpningsområde jämfört med uppförande- koden. Bland dessa inslag ingår en utvidgning av kontrollerna till att omfatta förmedling, transiteringstransaktioner och immateriell tekniköverföring samt genomförande av stärkta förfaranden för att harmonisera medlemsstaternas exportpolitik. Medlemsstaterna har erkänt det särskilda ansvar som ligger på stater som exporterar militär teknik och krigsmateriel och har visat att de är fast beslutna att förhindra export av militär teknik och krigsmateriel som kan användas för internt förtryck eller internationell aggression eller bidra till regional instabilitet. De åtta kriterierna kan sammanfattas enligt följande: Kriterium 1: Respekt för medlemsstaternas internationella förplik- telser och åtaganden, särskilt de sanktioner som har antagits av eller av Europeiska unionen, avtal om icke-sprid- ning och andra ämnen samt andra internationella förpliktelser. Kriterium 2: Respekten för de mänskliga rättigheterna i det slutliga bestämmelselandet samt det landets respekt för internationell hu- manitär rätt. Kriterium 3: Den interna situationen i det slutliga bestämmelse- landet som en följd av existerande spänningar och väpnade konflikter. Kriterium 4: Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet. Kriterium 5: Den nationella säkerheten för medlemsstaterna och de territorier i fråga om vilka en medlemsstat är ansvarig för de ytt- re förbindelserna, samt för vänligt sinnade och allierade länder. Kriterium 6: Köparlandets uppträdande gentemot det internatio- nella samfundet, i synnerhet i fråga om dess attityd till terrorism, arten av dess allianser och dess respekt för internationell rätt. Kriterium 7: Om det föreligger risk för att den militära tekniken eller krigsmaterielen kommer att avledas till annat ändamål inom köparlandet eller återexporteras på oönskade villkor. Kriterium 8: Den exporterade militära teknikens eller materielens förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska för- måga, med beaktande av det önskvärda i att stater får sina legitima behov på säkerhets- och försvarsområdet tillgodosedda med minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigs- materiel. Kriterierna kan delas in i två huvudgrupper, kriterium 1–4 och kri- terium 5–8. En ansökan ska nekas om något av kriterium 1–4 är uppfyllt. Detta gäller inte om något av kriterium 5–8 är för handen, men dessa ska beaktas vid tillståndsprövningen. Kriterium 5 utgör en udda fågel i sammanhanget på så sätt att här ska inte enbart situationen i mottagarstaten beaktas utan även beaktas hur en export kan påverka den nationella säkerheten för medlemsstaterna liksom för vänligt sinnade och allierade stater. Ett sådant positivt kriterium återfinns inte i de svenska riktlinjerna. Strukturen i de svenska riktlinjerna respektive i den gemensamma ståndpunkten är olika. Medan tillståndsprövningen enligt riktlin- jerna ska ske utifrån en totalbedömning av alla för ärendet relevanta omständigheter, har den gemensamma ståndpunkten en struktur som medför att respektive kriterium är oberoende av varandra och att en ansökan kan avslås om något av kriterierna 1–4 är uppfyllda. Således kan den gemensamma ståndpunkten ses som en checklista, där respektive kriterium var för sig gås igenom och prövas. En annan skillnad mellan riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten är att frågan om följdleveranser inte alls behandlas i den gemensamma ståndpunkten och det finns inte heller vägled- ning om hur internationella samarbeten ska bedömas. Likheter finns emellertid också. I fråga om de ovillkorliga hind- ren, som motsvaras av kriterium 1, är dessa mer att jämställa med den gemensamma ståndpunktens karaktär av en checklista. Mot- svarigheten till riktlinjernas villkorliga hinder återfinns som krite- rium 2–4. Såväl riktlinjerna som den gemensamma ståndpunkten föreskriver att det vid tillståndsprövning av en ansökan ska tas hän- syn till mottagarstatens internationella förpliktelser, situationen för de mänskliga rättigheterna i mottagarlandet samt risken för väp- nade konflikter såväl internationella som interna. De uppenbara skillnaderna mellan riktlinjerna och den gemen- samma ståndpunkten är den sistnämndas kriterium 2 avseende mänskliga rättigheter. Enligt den gemensamma ståndpunkten ska det anläggas ett tydligt materielspecifikt synsätt vid prövningen. Riktlinjerna å sin sida framhåller att export inte bör medges till en stat där det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter, utan beaktande av vad det är för materiel som ansökan avser. Det finns även ett antal kriterier som inte behandlas över huvud i de svenska riktlinjerna. Här kan särskilt nämnas kriterium 5 där medlemsstaterna har att beakta såväl nationell som andra medlems- staters säkerhet. I kriterium 2 framhålls huruvida en stat efterlever den internationella humanitära rätten. Vidare framgår av krite- rium 8 att en medlemsstat har att beakta om en krigsmaterielexport allvarligt skulle skada en hållbar utveckling i mottagarlandet. Någon motsvarighet till den uppdelning av KS och ÖK som återfinns i riktlinjerna finns inte i den gemensamma ståndpunkten. Med hänsyn till att riktlinjerna framhåller att olika bedömningar ska göras avseende KS respektive ÖK kan emellertid hävdas att de gäl- lande riktlinjerna även inrymmer ett visst materielspecifikt synsätt. Tillämpningen av den gemensamma ståndpunkten Som anförts inledningsvis utgör den gemensamma ståndpunkten ingen bindande unionsrättslig rättsakt, men däremot är folkrättsligt bunden av ståndpunkten. Som angetts har regeringen genom regleringsbrevet till ISP styrt tillståndsprövningen på det sättet att ståndpunkten kommit att beaktas.60 I regleringsbreven för budgetåren 2006–2009 framhölls att ISP ska tydliggöra ”beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod för vapenexport”. Från och med regler- ingsbrevet för anges att ISP ”i sin prövning av tillståndsärenden på krigsmaterielområdet tillämpa både de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och de riktlinjer som framgår av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. ISP ska tydliggöra beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten.” återfinns detta i ISP:s instruktion.61 antogs direktivet om överföring av försvarsrelate- rade produkter (2009/43/EG). Syftet med direktivet är att förenkla överföring av försvarsrelaterade produkter inom Europeiska unio- nen och därmed förbättra den europeiska försvarssektorns konkur- renskraft och det industriella samarbetet mellan medlemsstaterna. Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas export- kontroll, bl.a. genom att ålägga medlemsstaterna att införa tre olika typer av överföringstillstånd: individuella, globala och generella 60”Även i fortsättningen bör enligt regeringens bedömning de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunktens kriterier tillämpas parallellt vid tillståndsprövningen enligt krigs- materiellagen.” Prop. 2010/11:112, avsnitt 5.2. 61Se 1 a § Förordning (2010:1101) med instruktion för . Den svenska lagändringen med anledning av införandet av direktivet trädde i kraft . De största förändringarna på krigsmateriellagstiftningen är in- förandet av generella licenser för överföring av krigsmateriel inom EU samt övergången till EU:s militära förteckning. Övergången till EU:s militära förteckning medför att även tekniskt bistånd lagts under kontroll. Tillståndskrav införs för verksamhet i som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet, för lämnande av tekniskt bistånd utanför landet, för ingående av avtal med någon utom landet om att tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet samt för avtal om tillägg till eller ändring av sådana avtal. För bibehållandet av de svenska riktlinjerna fogades dock en förklaring över vilken krigsmateriel som utgör KS respektive ÖK.62 Vad gäller införandet av generella tillstånd medför ett av dessa tillstånd en rätt för företag att överföra krigsmateriel eller tekniskt bistånd till ett företag i en annan medlemsstat som har certifierats. Det är upp till respektive medlemsstat att utfärda vilken krigsmate- riel eller tekniskt bistånd som förs upp på det generella tillståndet.63 Mot bakgrund av att det framgår av riktlinjerna och praxis- utvecklingen att det inte föreligger några utrikespolitiska skäl mot utförsel av krigsmateriel till en annan EU medlemsstat eller EES- land medför direktivet inga större förändringar för det svenska exportkontrollregelverket. En förändring medför emellertid direktivet. Det följer av direkti- vet att medlemsstaterna ska fastställa villkoren för överföringstill- stånd för komponenter på grundval av en bedömning av hur känslig överföringen är. De kriterier som ska följas är a) komponenternas beskaffenhet i förhållande till de produkter som de ska ingå i och i förhållande till varje slutanvändning av de färdiga produkterna som kan väcka farhågor, och b) komponenternas betydelse i förhållande till de produkter som de ska ingå i. Vidare framgår att medlems- staterna inte ska belägga komponenterna med exportrestriktioner om mottagaren i en försäkran om användning intygar att de kom- ponenter som omfattas av överföringstillståndet ingår eller ska ingå i mottagarens egna produkter, med undantag för de fall när de an- ser att överföringen av komponenter är känslig. Även om det finns 62Bilaga del D till krigsmaterielförordningen. 63De svenska generella tillstånden återfinns i , TFS 2012:7–11. skrivningar som ovan redovisats vad avser samarbete är denna skrivning mer långtgående än den som följer av riktlinjerna. Det övergripande syftet med Wassenaararrangemanget (WA)64 är att främja medlemsstaternas öppenhet gentemot varandra och ett ansvars- fullt agerande rörande överföringar av konventionella vapen och pro- dukter med dubbla användningsområden i syfte att förhindra destabi- liserande ansamlingar av dessa produkter. Till skillnad från de övriga exportkontrollregimerna omfattar kontrollistorna inte enbart produk- ter med dubbla användningsområden utan även krigsmateriel. Grund- synen i WA är att handel med de varor som återfinns på kontrollistor- na ska vara tillåten, men att den måste ske under kontrollerade former. WA har två kontrollistor, dels en lista som omfattar konventio- nell krigsmateriel, den s.k. Munitions List, dels en lista omfattande produkter med dubbla användningsområden som inte återfinns på övriga exportkontrollregimers kontrollistor, den s.k. List of Dual- Use Goods and Technologies. Båda dessa listor är vägledande för innehållet i EU:s motsvarande kontrollistor. I WA utarbetas även riktlinjer av olika slag. Bl.a. har medlemsstaterna överenskommit om att s.k. MANPADS (Man-portable air-defense systems) ska om- fatta särskilda slutanvändarintyg. antog vapenhandels- fördraget (, ATT). Fördraget antogs genom om- röstning med röstsiffrorna 154 ja, 23 avstående och 3 nej (, och ). ratificerade den 50 staten fördraget, vilket trädde i kraft . Fördraget har två övergripande målsättningar, dels att utvidga kontrollen över den internationella vapenhandeln till så många 64 WA bildades som en efterföljare till det multilaterala exportkontrollsamarbete som tidigare hade bedrivits inom kommittén (). Initial Elements återfinns syftet med WA. stater som möjligt, dels att säkerställa att den lagliga och reglerade internationella handeln bedrivs under ansvarsfulla former. Det är viktigt att påpeka att fördraget utgör ett golv (uppställer en lägsta nivå) och inte ett tak. Stater kan således ha en högre ambitionsnivå avseende kontrollen av de produkter som omfattas av fördraget än vad som följer av detta. Regeringens bedömning är att det inte krävs några ändringar av det svenska regelverket för att ska uppfylla fördragets tillämpningsområde (artiklarna 2–4), generella krav på kontroll- systemet (artikel 5 och 14) respektive förbud och bedömningsgrun- der för export (artikel 6 och 7). Det kan noteras att regeringen i propositionen anger att det ”inte kan komma i fråga att vid till- ståndsprövningen tillämpa den för en aktuell situation minst stränga skrivningen inom regelverket. En sådan tillämpning skulle uppen- barligen stå i strid med övriga, likaledes gällande, bedömnings- grunder. För ett beviljande av tillstånd krävs med andra ord stöd i regelverket som helhet.”65 De produkter som enligt fördraget omfattas av kontroll är avsevärt färre än de produkter som enligt svensk lagstiftning utgör krigs- materiel. Av de åtta materielkategorier som återfinns i fördragets artikel 2.1 är sju hämtade från FN:s register för rapportering av handel med konventionella vapen, medan det åttonde – små och lätta vapen – finns definierat i andra FN instrument. I syfte att åstadkomma konsensus vid de förhandlingar som föregick antagandet av fördraget har ammunition/stridsdelar tagits upp i artikel 3 i fördraget. Därmed följer att ammunition/stridsdelar endast omfattas av fördragets krav när fördraget uttryckligen hänvisar till artikel 3. Detsamma gäller för delar och komponenter, vilka behandlas i artikel 4 i fördraget. En frågeställning som var uppe till diskussion vid de förhand- lingar som föregick antagandet av fördraget var huruvida detta borde innehålla ett kriterium som föreskriver att man vid tillstånds- prövningen bör beakta bl.a. mottagarstatens ekonomiska situa- tion.66 Något sådant kriterium infördes emellertid inte i fördraget. erfarit67 beror detta till stor del på att utveck- lingsländerna entydigt motsatt sig ett sådant kriterium. 2013/14:190 s. 26. 66Jfr den gemensamma ståndspunktens kriterium 8. efter samtal med ambassadör , , och ambassadör , , som båda deltog vid förhandlingarna. till motståndet var att detta sågs som en inblandning i den importe- rande statens inre angelägenheter av den exporterande staten samt att ett sådant kriterium har inslag av pre-kolonialism. I artikel 2.2 regleras vilka transaktioner som omfattas av för- draget. Krigsmateriellagen omfattar samtliga angivna transaktioner (export, transitering, omlasting och förmedling) med undantag för import68. Vissa avgränsningar av fördraget återfinns avseende i arti- kel 2.3 av vilken framgår att fördraget inte ska tillämpas på ”inter- nationella transporter av konventionella vapen som genomförs av en statspart, eller för denna statspart räkning, för statspartens eget bruk, under förutsättning att dessa konventionella vapen kvarstår i den statspartens ägo.” Vidare ålägger fördraget statsparterna att inrätta och upprätt- hålla ett nationellt kontrollsystem, inklusive en nationell kontroll- förteckning.69 Som ovan angivits kan den nationella kontrollför- teckningen vara vidare än den som anges i fördraget. Avseende export åläggs statsparterna att i sin prövning av till- stånd göra vissa bedömningar. Fördraget fastslår bl.a. att det är för- bjudet för en statspart att medge tillstånd om; överföringen innebär brott mot statspartens förpliktelser inom ramen för åtgärder som antagits av i enlighet med VII kapitlet i FN:s stadga, särskilt vapenembargo. överföringen innebär brott mot statspartens relevanta inter- nationella förpliktelser inom ramen för internationella fördrag där den är part, särskilt de som hänför sig till överföring av eller olaglig handel med konventionella vapen. statsparten för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten, grov överträdelse av Genève- konventionerna , attacker mot civila mål eller civila som åtnjuter skydd i den egenskapen, eller för andra krigsbrott som definieras i internationella fördrag där statsparten i fråga är part. 68Av artikel 2.3 följer att dessa transaktioner omfattas av begreppet överföring. 69Artikel 5 Vapenhandelsfördraget. Vidare ska statsparterna i enlighet med artikel 7 i sin tillstånds- prövning av export göra en bedömning huruvida de konventionella vapen eller den materiel som ska exporteras a)skulle bidra till eller underminera fred och säkerhet, b)skulle kunna användas för i.att begå eller underlätta en allvarligkränkning av internatio- nell humanitär rätt, ii.att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internatio- nell rätt om de mänskliga rättigheterna, iii.att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt internationella fördrag eller protokoll om terrorism där den exporterande staten är part, eller