sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — I driftkompatibilitetsdirektivet21 anges i skälen att de delsystem som utgör järnvägssystemet bör underkastas ett kontrollförfarande (utlåtande från ett anmält organ). Å ena sidan måste kontrollen ge de myndigheter som ansvarar för godkännande att ta i bruk möjlig- het att försäkra sig om att resultatet i projekterings-, uppbyggnads- och ibruktagandestadierna överensstämmer med gällande regler och tekniska och driftsmässiga föreskrifter. Å andra sidan måste kontrollförfarandet även göra det möjligt för tillverkarna att kunna räkna med likabehandling oavsett vilket land det rör sig om. Det är således nödvändigt att utforma en eller flera moduler som fastställer principerna och villkoren för en EG-kontroll av delsystemen. Efterlevnad förutsätter dock kontrollförfarande. När ett delsystem har tagits i bruk bör medlemsstaterna försäkra sig om att det används och underhålls i enlighet med de väsentliga krav som gäller för delsystemet. Enligt järnvägssäkerhetsdirektivet åligger ansvaret för att dessa krav uppfylls, som tidigare nämnts, infrastrukturför- valtaren eller järnvägsföretaget, som var och en ansvarar för sina egna delsystem. Medlemsstaterna kan kontrollera att dessa krav uppfylls i samband med beviljandet av säkerhetsintyg och säker- hetstillstånd i enlighet med artiklarna 10 och 11 i järnvägssäker- hetsdirektivet (Jfr skäl 39–40), men även vid omprövning och till- syn. Driftkompatibilitetsdirektivet eller TSD:er säger dock egent- ligen ingenting om hur gemensamma risker ska hanteras. Att TSD Drift kommer att ersätta JTF råder heller inte bot på den bristen. 4.1Nationella regler om gemensamma risker/gränssnitt regler återfinns i den ovannämnda JFT (som avses upphävas ), av vilken framgår att trafik- säkerhetsinstruktionerna ska vara likalydande om de reglerar samma trafik eller arbeten. Regler om gemensamma risker för järnvägs- företag och infrastrukturförvaltare följer av Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:34) om säkerhetsstyrningssystem och 21 och rådets direktiv /57/EG av om drifts- kompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (omarbetning), EUT L 191, , s. övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med säkerhetsintyg. Före- skriften, som ersätter JvSFS 2007:1, innehåller krav på samarbete vid hanteringen av gemensamma risker genom operativa regler i trafiksäkerhetsinstruktionerna och att dessa är likalydande i gemensamma delar. Transportstyrelsen hänvisar till TSD Drift och trafikledning avsnitt 2.2.2, av vilken följer ett delat ansvar för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, genom att inrätta lämpliga processer, att se till att alla krav avseende regler, förfaranden och dokumentation uppfylls. Införandet av dessa processer är en relevant del av järn- vägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas säkerhetsstyrnings- system, i enlighet med kraven i järnvägssäkerhetsdirektivet. Själva säkerhetsstyrningssystemet utvärderas av relevant nationell säker- hetsmyndighet innan säkerhetstillstånd/-intyg utfärdas. Inte heller i detta hänseende regleras gränsdragningen mellan aktörerna mera i detalj. Transportstyrelsen framhåller vikten av att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har kontroll över gemensamma risker och att dessa hanteras på korrekt sätt i de gemensamma reglerna i trafik- säkerhetsinstruktionen. Likaså lyfter myndigheten fram faran i att aktörerna inte kommer överens om hanteringen av gemensamma risker och nödvändiga ändringar. Detta säger dock inget om det konkreta ansvaret för respektive part i eller hur eventuella meningsskiljaktigheter ska lösas. Frågan är då om det är tillräckligt att kontrollera regelefter- levnad enbart i samband med beviljande av säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd. Transportstyrelsen har diskuterat möjligheten av deltagande i Forum för hantering av gemensam riskhantering av trafiksäkerhetsrisker (FRI) enligt engelsk förebild,22 där myndig- heten är beredd att administrera och ta ansvar för sådan verksam- het. Oklarhet råder dock om det är möjligt att kräva deltagande i sådant forumarbete. Vore det frivilligt finns en risk att det skulle kunna uppfattas som konkurrenssnedvridande och ge oklara för- delar respektive nackdelar för aktörerna. 22 I föreligger ett krav på verksamhetsutövare att delta i Railway Safety and () och licensen att bedriva verksamhet är villkorat av deltagande i forumet. gemensamma risker skulle göras inom ramen för ett obligatoriskt deltagande i en forumverksamhet torde även detta kräva lagstift- ning i , varvid frågor aktualiseras om forumets rättsliga status och bemyndigande. I allt väsentligt skulle detta mycket väl kunna innebära att samma uppgifter kunde utföras av säkerhets- myndigheten. Problemet med FRI är även att det förvisso etablerar ett gemen- samt forum för samarbete om gemensamma risker, men det till- handahåller ingen mekanism att använda i händelse av oenighet om risker och hur sådana ska hanteras och om vem som bär ansvar för vad. I kommissionens genomförandeförordning23 avseende gemen- sam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning betonas behovet av särskild uppmärksamhet angående riskhantering vid gränssnitten mellan de aktörer som är inblandade i tillämpningen av den förordningen. 4.2Särskilt om riskhanteringsprocessen vid bedömning av ändringar Genomförandeförordningen fastställer en reviderad gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning som avses i artikel 6.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Kommissionsförordningen reglerar hur uppnåendet av säkerhetsmålen och uppfyllandet av andra säkerhetskrav bedöms genom att fastställa metoder för risk- värdering och riskbedömning. Vidare regleras därigenom risk- hanteringsprocesser vid bedömning av ändringars inverkan på säkerhetsnivåerna och efterlevnaden av säkerhetskraven. I detta hän- seende fastställs även hur utbytet av säkerhetsrelevant information mellan olika aktörer inom järnvägssektorn ska ske, i syfte att kontrollera säkerheten vid de olika gränssnitt som kan förekomma och vilken bevisning som tillämpningen av en riskhanterings- process innefattar. I genomförandeförordningens bilaga I regleras allmänna prin- ciper för riskhanteringsprocessen. Hantering av gränssnitt regleras 23 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009, EUT L 121, , s. 8–25. i bilagans avsnitt 1.2. Med gränssnitt avses alla gränsytor där ett samspel sker under ett systems eller delsystems livscykel, inbe- gripet drift och underhåll, där olika aktörer inom järnvägssektorn samarbetar för att hantera riskerna. Skyldigheter är som följer: För det första åläggs de berörda aktörerna inom järnvägssektorn för varje gränssnitt av betydelse en samarbetsskyldighet i syfte att identifiera och gemensamt hantera de riskkällor och därtill knutna säkerhetsåtgärder som behöver hanteras för respektive gränssnitt. Förslagsställaren24 ska samordna hanteringen av gemensamma risker vid gränssnitten. Vad gäller väsentliga förändringar stadgas i artikel 4.1 i genom- förandeförordningen att om det inte finns någon anmäld nationell bestämmelse som definierar om en änd-ring är väsentlig eller inte i en medlemsstat, ankommer det på förslagsställaren att beakta den aktuella ändringens eventuella konsekvenser för järnvägssystemets säkerhet. I sådana fall följer av artikel 4.1, 2 st. att om den före- slagna ändringen inte får några konsekvenser för säkerheten behöver den förhållandevis omfattande riskhanteringsprocessen i artikel 5 i genomförandedirektivet inte användas. I denna bestäm- melse finns alltså en inneboende risk för partisk och subjektiv bedömning. Bestämmelsen är alltså avsedd att ålägga förslags- ställaren en skyldighet i avsaknad av nationell reglering. Det senare torde dock vara en huvudregel, eftersom avsaknad därav kan leda till att ändringens allvarlighet påverkas av förslagsställarens sub- jektiva bedömning i stället för en oberoende myndighets objektiva bedömning. Självfallet kan det inte uteslutas att förslagsställaren agerar oberoende och för järnvägssystemets allmänna fromma och bästa, men avsaknad av oberoende bedömning riskerar åtminstone att skapa en felaktig incitamentsstruktur. Detta talar för ett behov av nationell reglering och tillsyn av säkerhetsmyndigheten. I händelse av att en aktör som avser att uppfylla ett säkerhets- krav upptäcker att det finns behov av en säkerhetsåtgärd som denne själv inte kan genomföra ska aktören, efter överenskommelse 24 Med förslagsställare avses i förordningen ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare som genomför åtgärder för riskhantering i enlighet med artikel 4 i direktiv /49/EG, en enhet som ansvarar för underhåll som genomför åtgärder i enlighet med artikel 14a.3 i direktiv /49/EG, en upphandlande enhet eller en tillverkare som uppmanar ett anmält organ att tillämpa EG-verifieringsförfarandet i enlighet med artikel 18.1 i direktiv /57/EG eller ett organ som utsetts enligt artikel 17.3 i det direktivet, samt den som ansöker om godkännande av ibruktagande av strukturella delsystem (artikel 3). med en annan aktör, överföra hanteringen av den därtill knutna riskkällan till den sistnämnda aktören. Aktörer som upptäcker att en säkerhetsåtgärd inte uppfyller kraven eller är otillräcklig, ansvarar för att detta anmäls till förslags- ställaren, som i sin tur ska informera den aktör25 som genomför säkerhetsåtgärden. Den aktör som genomför säkerhetsåtgärden ska därefter informera alla aktörer som påverkas av problemet, antingen inom det system som bedöms eller, i den utsträckning aktören känner till detta, inom andra befintliga system som tillämpar samma säker- hetsåtgärd. I händelse av oenighet mellan två eller flera aktörer ska förslags- ställaren ansvara för att hitta en lösning. Om en aktör inte kan upp- fylla ett krav i en anmäld nationell bestämmelse, ska förslagsstäl- laren rådfråga den relevanta behöriga myndigheten. Oberoende av definitionen av det system som bedöms, ska förslagsställaren se till att riskhanteringen omfattar både själva systemet och dess inför- livande i järnvägssystemet som helhet. De konkreta skyldigheterna och rättigheterna avseende gemen- samma risker enligt är mot denna bakgrund tämligen fåtaliga och systemet för hantering av gemensamma risker bygger i allt väsentligt på en oklar form av obligatorisk samverkan mellan parterna, synbarligen baserat på den fromma förhoppningen om att parterna i samförstånd finner en lösning i händelse av konflikt. Det saknas emellertid bestämmelser i såväl som nationella rätt om hur sådan eventuell oenighet om gemensamma risker ska hanteras och hur bindande sådana regler ska vara. Problemet med frånvaron av nationella regler om gemensamma risker illustreras vidare av processen för säkerhetsbedömningsrap- porter som följer av artiklarna 15–16 i genomförandeförordningen. Av de bestämmelserna framgår att bedömningsorganet26 ska lämna en säkerhetsbedömningsrapport till förslagsställaren, vilken i sin tur ska ansvara för och bedöma om och hur man ska beakta slutsats- erna i säkerhetsbedömningsrapporten i fråga om säkerhetsacceptans 25Med aktörer avses enligt artikel 3 i genomförandeförordningen alla parter som direkt eller genom avtal är inblandade i tillämpningen av denna förordning. 26Med oberoende bedömningsorgan avses den oberoende och kompetenta externa eller interna enskilda person, organisation eller enhet som utför en undersökning för att, på grundval av bevisning, avgöra huruvida ett system kan uppfylla sina säkerhetskrav. av den bedömda ändringen. I detta ska förslagsställaren även dokumentera de delar av säkerhetsbedömningsrapporten som denne i förekommande fall invänder mot och motivera invändning- arna. Det ankommer sedan på förslagsställaren att på basis av bl.a. säkerhetsbedömningsrapporten från bedömningsorganet lämna en skriftlig försäkran om att alla identifierade riskkällor och därmed förknippade risker kontrolleras till en godtagbar nivå. Genom- förandeförordningen stadgar dock inte till vem denna försäkran ska lämnas och torde förutsätta att det finns nationella regler om detta. Att försäkran i vart fall ska lämnas till tillsynsmyndigheten fram- står som rimligt, men torde kräva reglering. I sammanhanget råder oklarhet om exakt vad tillsynsmyndig- heten kan ingripa mot gällande säkerhetssystemens gemensamma riskhantering. Exempel på detta är att det i artikel 4.3 i genom- förandeförordningen stadgas att förslagsställaren ska föra lämplig dokumentation till stöd för sitt beslut. Huruvida det föreligger uppgiftsskyldighet för detta, de mer konkreta formerna för sådant eventuellt ansvar och i allmänhet hur processen processen knuten till riskhantering i avsnitten 1.1 och 1.2 i bilaga I till genomförande- förordningen ska utformas, är oklart. Särskilt osäkert är vad som menas med skyldigheten för förslagsställaren att ”hitta en lösning” i händelse av oenighet. Detta synes innefatta en allmän skyldighet bidra till att parterna kommer överens, närmast att jämställa med en oklar omförhandlingsklausul utan tillhörande skyldighet att ändra något rättsförhållande. Om det avser ett ansvar att åstadkomma enighet parterna emellan är även oklart. Lösningen torde vara att säkerhetsmyndigheten bemyndigas att lösa sådan oenighet och utfärda föreskrifter för undvikande av dess uppkomst. Med tanke på järnvägens särskilda karaktär som kan liknas med en produktionsprocess, där ingående komponenter och processer kännetecknas av ett ömsesidigt samspel, ständigt behov av samord- ning och där flera aktörer hanterar gemensamma risker – låt vara från olika verksamhetsperspektiv – framstår det som natur- ligt att det finns ett oberoende organ som kan anlägga ett helhets- ansvar gällande säkerhet på järnvägen som transportmedel. Enbart förekomsten av gemensamma risker och dess potentiellt sett katastrofala konsekvenser av felhantering eller oenighet om vem som bär ansvar för vad, i vilken omfattning och vad som bör göras åt saken, talar starkt för att en myndighet bör bära ansvaret för att utfärda föreskrifter om gemensamma risker och hantera oenighet i anledning av detta. utesluter emellertid inte att det finns nationella bestämmelser på området (jfr bl.a. artiklarna 4.1 och 6.1), innefat- tande regler om ett oberoende bedömningsorgan.27 Inte heller är det enligt unionslagstiftningen uteslutet att beslut om oenighet i samband med gränssnitt kan hanteras av säkerhetsmyndigheten, som genom nationell lagstiftning bemyndigas att bestämma t.ex. genom tillämpningsföreskrifter hur säkerhetsfrågor om gemen- samma risker ska hanteras. Såsom ovan har konstaterats finns det en omfattande delegationsordning avseende säkerhetsfrågor till Transportstyrelsen. Det kan därför anses att vare sig ordalydelsen i JvL eller JvF hindrar att Transportstyrelsen utfärdar detaljföreskrifter och föreskrifter vidoenighet om gemensamma risker. Däremot är JvF mer specifik i fråga om säkerhetsbemyndigandet än JvL och ger intryck av att vara uttömmande. Med tanke på dessa åtgärders ingripande och tvångsmässiga karaktär får det anses vara nödvändigt att förtydliga detta bemyndigande i JvF, inte minst med tanke på att ett sådant konkret bemyndigande saknas i uppräkningen i 2 kap. 1 § JvF Sammantaget kan konstateras att behovet av att hantera gemen- samma risker på ett ändamålsenligt sätt har uppmärksammats i EU- rätten. Principerna för detta och viktiga processteg har identifierats i genomförandeförordningen. Det är vidare tydligt att närmast tar som utgångspunkt att detta ska genomföras i nationell rätt. Aktörerna har dock ålagts ett gemensamt ansvar, vilket i avsaknad av tillsynsrätt och sanktionsmöjligheter, vilket i allt väsentligt är situationen i , ger en överhängande risk för skönsmässig eller subjektiv bedömning utan klara skyldigheter att lösa uppkomna problem eller risker. Systemkritiska risker och dess potentiellt sett mycket allvarliga konsekvenser bör, enligt min mening, inte överlämnas till marknaden för självreglering. 27 Kommissionen genomförandeförordning anger i skäl 12 att ”När allmänt vedertagen praxis tillämpas bör det därför vara möjligt att begränsa konsekvenserna av tillämpningen av den gemensamma säkerhetsmetoden i enlighet med proportionalitetsprincipen. På samma sätt gäller att om det finns bestämmelser på unionsnivå som kräver särskilda ingripanden från den nationella säkerhetsmyndigheten, bör myndigheten ha tillåtelse att agera som oberoende bedömningsorgan i syfte att minska dubbelkontroller, onödiga kostnader för branschen och tiden fram till dess att produkten kan släppas ut på marknaden.” 4.3En alternativ ordning för reglering av säkerhetsmetoder Som nämnts ovan är inte utvecklad på detaljnivå avse- ende aktörernas hantering av gemensamma risker, även om metoderna för detta har harmoniserats. Det är klart att järnvägs- företag och infrastrukturförvaltare har ett ansvar för säkerheten för respektive verksamhetsdel och ett gemensamt ansvar för gränssnitt. Det krävs vidare en samverkan om dessa risker med tillhörande informationsskyldighet till berörda parter. Däremot saknas regler om hantering vid oenighet. 4.3.1Nationella säkerhetsbestämmelser i allmänhet Enligt artikel 8 i järnvägssäkerhetsdirektivet finns en skyldighet för medlemsstaterna att vid tillämpningen av direktivet fastställa bindande nationella säkerhetsbestämmelser och se till att de offent- liggörs och tillhandahålls infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, dem som ansöker om säkerhetsintyg samt om säkerhetstillstånd på ett klart språk som kan förstås av de berörda parterna. Enligt direktivet föreligger inga hinder mot att ändra anmälda säkerhetsbestämmelser, men dessa ska anmälas till kommissionen, såvida inte en bestämmelse enbart avser tillämpningen av TSD. Kommissionen har en övervakande roll i syfte att säkerställa att det inom unionen som helhet införs så få nya specifika nationella bestämmelser som möjligt med siktet inställt på en successiv harmonisering av säkerhetsbestämmelserna. Det finns heller inga hinder mot att en medlemsstat inför nat- ionella bestämmelser med högre säkerhetsnivåer än vad som följer av de gemensamma. I sådana fall ska dock staten rådgöra med berörda parter och underställa sådana bestämmelser kom-miss- ionen för prövning. Enligt bilaga II p. 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet följer att de nationella säkerhetsbestämmelser som omfattas av anmälnings- plikten till kommissionen omfattar bl.a. bestämmelser angående befintliga nationella säkerhetsmål och säkerhetsmetoder, bestäm- melser angående krav på säkerhetsstyrningssystem och utfärdande av säkerhetsintyg till järnvägsföretag och gemensamma regler för sådan drift av järnvägsnätet som ännu inte omfattas av någon TSD, inbegripet bestämmelser i samband med signal- och trafiklednings- system. Här har upplysts mig att järnvägsnätet i till klart övervägande del består av ett signalsystem som inte omfattas av någon TSD. Det framstår som helt orimligt att avsaknaden av TSD:er skulle innebära att skulle antingen se det som lämpligt eller tvingat att acceptera en ordning med självreglering för sådana system. I stället torde detta vara ett gott exempel på behov av nationell reglering. 4.3.2 Hantering av gemensamma risker i nationell lagstiftning Hantering av risker som rimligen inte uteslutande kan åläggas en enskild part och där enskildas verksamhet ingår i ett system av helt eller delvis överlappande verksamheter torde i vissa fall kräva inter- vention av myndighet – särskilt om det föreligger fara för liv och hälsa i händelse av felaktig hantering. Det är sålunda motiverat av ett angeläget allmänintresse för staten att reglera och utöva tillsyn över det aktuella området. En lämplig ordning i förevarande fall synes vara att det i nation- ell lagstiftning med tillhörande bemyndigande klargörs hur gemen- samma risker ska hanteras och att myndigheten ges möjlighet att bestämma i händelse av oenighet. Sammantaget krävs åtminstone följande komponenter 1.Komplettering i järnvägslagen (2004:419) med regler för gemen- samma risker med tillhörande bemyndigande för myndighet att meddela föreskrifter. 2.Lagstadgat tillsynsansvar för processen knuten till hantering av gemensamma risker och ansvar för myndighet vid oenighet. 3.Effektiva rättsmedel för genomdrivande av föreskrifter, över- klagandemöjligheter, sanktioner m.m. 4.Komplettering av befintlig lagstiftning avseende uppgiftsskyldig- het för nödvändig information knuten till gemensamma risker. 5.Komplettering av befintlig lagstiftning med interimistiska regler för brådskande åtgärder. Sammantaget torde det inte finnas hinder för att komplet- tera och befintligt nationellt regelverk med en för- stärkt roll för säkerhetsmyndigheten avseende gemensamma risker. Avsaknaden av konkreta bindande regler vid oenighet om gemen- samma risker talar starkt för att detta är nödvändigt. De nödvändiga regeländringarna kommer att medföra behov av en översyn av säkerhetsbestämmelserna och bemyndigandena i JvL och JvF om det ska vara möjligt för Transportstyrelsen att utfärda föreskrifter på området. Det måste framhållas att översynen inte enbart ska omfatta föreskrifter om just gemensamma risker, utan att även anknutna frågor om tillsyn och sanktioner måste ses över. De senare måste regleras i JvL. Relationen mellan kommersiell och upphandlad subventionerad trafik på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden 3Kollektivtrafiklagen och politiker och myndigheters ställningstaganden i frågan om konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik ........................... Effekter av inträde av upphandlad järnvägstrafik på prissättning, tidtabeller och restider .......................... Pendeltåget ––.......................... Hur utvecklas resandet? Vad förklarar det ökade resandet? Olika utredningars syn på konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik ................ Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell Varför agerar regionerna på det här sättet? Diskussion och slutsatser ......................................... 8.1En sekventiell modell över interaktionen upphandlad På allt fler järnvägslinjer som sträcker sig över flera regioner (storregional järnvägstrafik) kan resenärer välja mellan att åka med tåg som planeras och marknadsförs av de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna (RKM) eller planeras och marknadsförs av kommersiella järnvägsföretag. Relationen mellan den upphandlade och kommersiella järnvägstrafiken är komplex och ser olika ut i olika delar av landet. En del regioner, som , har valt att koordinera sitt utbud av långväga järnvägstrafik med SJ AB:s kommersiella persontrafik. Andra regioner har valt att handla upp all storregional järnvägstrafik som tjänstekoncessioner och låta det kommersiella företag som utför trafiken ta hand om en del av biljettintäkterna. En tredje typ av regioner (t.ex. regionerna som samverkar i eller och som samarbetar om pendeltågen –) handlar upp trafiken och sköter både tid- tabeller och tar hand om alla biljettintäkter. Inträdet av upphandlad persontrafik på marknader där tidigare bedrev kommersiell persontrafik har ifrågasatts av Trafikanalys i en del utredningar, men har genomgående fått ett positivt bemötande av rikspolitiker, regionalpolitiker och statliga myndigheter. I den här rapporten försöker jag kritiskt ifrågasätta om vinsterna med den upphandlade järnvägstrafiken är större än de kostnader den orsakar. Några av de viktigaste positiva effekterna med upphandlad storregional järnvägstrafik är att de utvidgar den regionala arbets- marknaden, underlättar annat vardagsresande och ger väsentliga tillskott till kollektivtrafiken. Några av de viktigaste negativa effekterna är att den stör utbudet av kommersiell persontrafik med buss och tåg, att den innebär stora kostnader för regionerna, och att den leder till ett överdrivet utbud av tågavgångar på linjer där upphandlad och kommersiell trafik konkurrerar.