sou · H3B340 · 2015-04-09 00:00:00 — När det slutligen gäller bestämmelser om tillsyn och ingripanden kan dessa utformas på ett likartat sätt för både kreditgivare och kreditförmedlare, utom i de undantagsfall då direktivet ställer sär- skilda krav på tillsynen av och ingripanden mot kreditförmedlare. Bestämmelser om tillsyn och ingripanden kan därför samlas i ett gemensamt avsnitt i lagen. Kravet i bolånedirektivet på ett godkännandeförfarande för kredit- givare gäller, som ovan nämnts, bara för andra tillhandahållare än kreditinstitut (artikel 35). Kraven på godkännande och registrering av kreditförmedlare gäller inte heller för kreditinstituten, enligt artikel 29.9. Direktivets bestämmelser om ett underrättelseförfa- rande för kreditförmedlare som verkar i ett annat land än hem- medlemsstaten, indragning av godkännande och övervakning av kreditförmedlare (artikel 32–34) kan inte heller uppfattas på annat sätt än att de gäller för kreditförmedlare som måste söka tillstånd enligt artikel 29, alltså inte kreditinstitut. Någon annan slutsats vore också orimlig, med beaktande av den särskilda ordning på EU- nivå som gäller för kreditinstitutens verksamhet inom unionen och som regleras bl.a. i direktiv /36/EU9 (CRD 4). I svensk lagstiftning regleras kreditinstituten bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Denna lag innehåller bestämmelser om tillstånd, utländska kreditinstituts verksamhet i , tillsyn och ingripanden m.m. Kreditinstituten bör alltså inte omfattas av en ny lag om kreditgivare och kreditförmedlare av bostadskrediter, eftersom detta skulle innebära en omfattande dubbelreglering. Vissa av de bestämmelser som tas in i den nya lagen förutsätts dock gälla även för kreditinstituten när de ger och förmedlar bostadskrediter. När det gäller den näringsrättsliga regleringen ska kraven på uppförande och ersättningssystem (artikel 7), kunskap och kompetens hos personer som bedriver verksamheten (artikel 9) och fastighetsvärdering (artikel 19) alltså gälla även för kredit- instituten. Detta bör framgå av lagen. En bestämmelse som hän- visar till den nya lagens bestämmelser i dessa delar bör också tas in i lagen om bank- och finansieringsrörelse, i anslutning till andra be- stämmelser om hantering av krediter och övriga engagemang (8 kap.). 9 och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (Celex 32013L0036). Tillsyn och ingripanden mot kreditinstituten avseende de be- stämmelser som gäller endast för verksamheten med bostadskrediter kommer att kunna ske med stöd av lagen om bank- och finansie- ringsrörelse, eftersom både tillsynen och ingripandemöjligheterna avser även andra författningar som reglerar institutens verksamhet (13 kap. 2 § samt 15 kap. 1 §). När det gäller utländska kreditinstitut är utgångspunkten att kreditinstituten i huvudsak följer hemlandets näringsrättsliga be- stämmelser. Den EU-rättsliga regleringen av kreditinstituten inne- bär också att det är ett kreditinstituts hemland som bedriver tillsyn över institutens verksamhet i andra europeiska länder. Vissa svenska näringsrättsliga bestämmelser anses dock vara tillämpliga även på utländska kreditinstitut i vissa fall, t.ex. sundhetsregeln (prop. 2002/03:139 s. 510). Av bolånedirektivet framgår att ett värdland ska fastställa regler för den kunskap och kompetens som ska gälla för personalen hos kreditgivare som bedriver verksamhet i landet, både genom inrättande av filial och vid gränsöverskridande verk- samhet (men då i begränsad omfattning, se artikel 9.3 ii). Bestäm- melsen om kunskap och kompetens i den nya lagen bör alltså tillämpas även på utländska kreditinstitut. Med ledning av att även grundläggande krav på sundhet, särskilt i de avseenden som har ett konsumentskyddande syfte, anses tillämpligt även på utländska kreditinstitut (jfr det ovan nämnda förarbetsuttalandet) bör därtill samma grundläggande bestämmelse om hederlighet och professio- nalism gälla för dessa. Frågor om tillsyn och ingripanden kommer däremot att följa lagen om bank- och finansieringsrörelse. Finans- inspektionen kommer därmed inte att bedriva någon direkt tillsyn över efterlevnaden av kraven. kommer dock att ha vissa möjligheter att ingripa (15 kap. 15 § lagen om bank- och finansieringsrörelse) och även möjligheter att få information om institutens verksamhet avseende bostadskrediter, eftersom möjlig- heten att begära upplysningar och utföra undersökningar gäller även för utländska kreditinstitut som inrättat filial här (13 kap. 3 och 4 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse, jfr t.ex. SOU 2013:65 s. 36). Bolånedirektivet förutsätter inte att den rådande ordningen avseende tillsyn och ingripanden för kreditinstituten förändras, trots att direktivet ger en värdmedlemsstat utökade möjlig- heter att reglera utländska kreditgivares verksamhet. I direktivet anges endast att tillsynen just när det gäller kunskap och kompe- tens ska utövas i nära samarbete mellan de olika ländernas behöriga myndigheter (artikel 9.4). När det gäller kreditinstituten får detta anses innebära att samarbetet ska ske inom ramen för vad som redan gäller inom EU avseende kreditinstituten. Förhållandet mellan bestämmelser som genomför bolånedirektivet och andra näringsrättsliga bestämmelser för kreditinstituten Som redogörs för i följande avsnitt, se 5.4.13–5.4.16, är bolåne- direktivets reglering i vissa delar snarlik annan reglering som finns både i svensk rätt och i olika EU-rättsakter avseende kreditinstitu- tens verksamhet. De bestämmelser som genomför bolånedirektivet kommer dock att gälla uteslutande i kreditinstitutens verksamhet med bostadskrediter och kommer därför att i denna verksamhet tillämpas före annan mer generell reglering för institutens del. Även om regleringen i vissa fall kommer att bli delvis överlappande, kan detta inte anses medföra någon nackdel för kreditinstituten, som i sådana fall eventuellt redan uppfyller de nya kraven på verk- samheten, helt eller delvis. Det finns också möjligheter för Finans- inspektionen att hänvisa till redan gällande föreskrifter, om det i något fall skulle vara möjligt och anses lämpligt. Undantag från tillståndsplikt i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter m.m. När kreditgivare och kreditförmedlare av bostadskrediter regleras i en särskild lag kommer deras verksamhet som avser bostadskredi- ter inte längre att omfattas av lagen om viss verksamhet med kon- sumentkrediter, enligt 1 § andra stycket i den lagen. Som kommer utvecklas i det följande bör förutsättningarna för tillstånd i den nya lagen i allt väsentligt överensstämma med bestämmelserna om för- utsättningar för tillstånd i lagen om viss verksamhet med konsu- mentkrediter. Samma krav på sundhet i verksamheten kommer att gälla, och utöver detta de krav bolånedirektivet ställer på företagets rörelse när det gäller ersättningssystem och kunskap och kompe- tens. Sammantaget kommer det alltså att ställas höga krav på verk- samheten, som också kommer stå under till- syn. Företag som fått tillstånd att ge och förmedla bostadskrediter bör därför inte behöva ett särskilt tillstånd för att även ge eller förmedla konsumentkrediter som omfattas av lagen om viss verk- samhet med konsumentkrediter. Om ett företag utöver bolåne- verksamheten också sysslar med andra konsumentkrediter, kom- mer rörelsen i den delen att omfattas av regleringen i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och föreskrifter meddelade med stöd av denna. Om verksamhet med bostadskrediter regleras i en särskild lag, bör verksamheten inte längre vara anmälningspliktig enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet, eftersom det då skulle kunna bli fråga om dubbla förfaranden för företagen. Anmälningsplikt föreskrivs inte heller för andra finansiella företag som står under tillsyn av till följd av annan näringsrättslig reglering. Andra lagändringar till följd av att en ny näringsrättslig lag införs Kreditgivare och kreditförmedlare av bostadskrediter bör kunna utbyta kreditupplysningar på samma sätt som andra aktörer med tillstånd till verksamhet som avser kreditgivning, t.ex. företag som regleras enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och kreditinstitut. En ändring av denna innebörd bör därför införas i 5 a kreditupplysningslagen, se även avsnitt 5.4.17. Vidare bör dessa aktörer omfattas av regleringen i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, liksom sådana andra kreditgivare som ovan nämnts. Vid införandet i den lagen finns ingen anledning att göra någon skillnad i tillämpningen av regelverket jämfört med företag som hanterar konsumentkredi- ter enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter (jfr prop 2013/14:107 s. 93 f). Se vidare författningskommentaren till författningsförslagen i denna del, avsnitt 9.7. Lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. kommer att gälla även för kreditgivare och kreditförmedlare som öppnar filial här (se vidare nästa avsnitt). I lagens 2 § finns en hänvisning till andra lagar som gäller för filialers verksamhet. Denna uppräkning bör omfatta den nya lagen om kreditgivare och kreditförmedlare av bostads- krediter, vilket föranleder en ändring i bestämmelsen. Förslag: Den nya lagen ska tillämpas på yrkesmässig verksamhet med kreditgivning, kreditförmedling och rådgivning i fråga om bostadskrediter till konsumenter. Av lagen ska framgå att bara kreditgivare och kreditförmedlare, samt svenska och utländska kreditinstitut, får tillhandahålla rådgivning om bostadskrediter till konsumenter. Detta ska dock inte tillämpas på sådan råd- givning om bostadskrediter som tillhandahålls i enstaka fall i samband med annan yrkesmässig verksamhet som regleras av bestämmelser i lag eller annan författning eller av etiska regler som avser yrkesverksamheten i fråga. Vilka bestämmelser som gäller för utländska kreditgivare och kreditförmedlare ska anges inledningsvis i lagen. I lagen ska införas en särskild definition av begreppet kredit- förmedling, samt särskilda definitioner av begreppen behörig myndighet, bolånedirektivet, EES, filial, hemland, kvalificerat innehav, nära förbindelser och utländsk kreditförmedlare. Definitionerna av vad som avses med kreditgivare, rådgivning, konsument och bostadskredit ska vara desamma som i konsu- mentkreditlagen (2010:1846). Skälen för förslaget: Verksamhet med bostadskrediter och rådgivning Som redan nämnts bör den nya lagen omfatta yrkesmässig kredit- givning och kreditförmedling av bostadskrediter, dock inte kredit- institutens verksamhet med bostadskrediter. Den bör också om- fatta rådgivning avseende bostadskrediter för att genomföra bo- lånedirektivets krav på att endast kreditgivare och kreditförmedlare får tillhandahålla sådan rådgivning, se artikel 22.6. Det bör också uttryckligen framgå av lagen att endast kreditgivare och -förmed- lare som verkar enligt lagen samt svenska och utländska kredit- institut får tillhandahålla rådgivning om bostadskrediter. Detta innebär att den som vill syssla med endast rådgivning också måste söka tillstånd, antingen för kreditgivning eller kreditförmedling. Direktivet medger dock ett särskilt undantag från kravet att bara kreditgivare och kreditförmedlare får ge råd, se artikel 22.6 andra Det gäller dels för personer som utövar rådgivning om bostadskrediter tillfälligt där rådgivningen sker i samband med annan reglerad yrkesmässig verksamhet, dels för rådgivningstjänster i samband med konkurs och andra offentliga eller frivilliga skuldråd- givningstjänster utan kommersiellt syfte. När det gäller den senare kategorin av rådgivare anser utredningen att sådana inte omfattas av tillämpningsområdet redan p.g.a. att rådgivningen inte sker yrkesmässigt. När det gäller den första kategorin, som alltså kan avse t.ex. advokater eller skatterådgivare, bör dock ett undantag införas. Det bör utformas i nära anslutning till direktivets text. Undantaget bör förstås så att den rådgivning som är undantagen från kraven på tillstånd m.m. är sådan som sker vid enstaka tillfällen i samband med annan reglerad yrkesutövning. Om rådgivning om bostadskrediter börjar tillhandahållas på en mer regelbunden basis, måste även en näringsidkare som verkar inom någon annan yrkes- kategori söka tillstånd för att kunna erbjuda sådan rådgivning. Bolånedirektivets undantag i denna del gäller endast för själva möjligheten att ge råd för andra än kreditgivare och kreditförmed- lare, inte ett undantag för de bestämmelser som reglerar rådgiv- ningens kvalitet m.m. som finns i artikel 22.1–22.4. Utredningen föreslår att dessa delar av artikel 22 genomförs genom nya bestäm- melser i konsumentkreditlagen, se avsnitt 5.3.20. Dessa nya regler i konsumentkreditlagen om rådgivningsverksamheten kommer dock inte tillämpas på rådgivning som sker utan kommersiellt syfte eller som inte alls har något samband med kreditgivning i närings- verksamhet. Detta får anses förenligt med bolånedirektivet, bl.a. med beaktande av de undantag som ställs upp i artikel 22.6 b och c, men också med beaktande av direktivets allmänna tillämpnings- område, se avsnitt 5.3.1. Tillämpligheten på utländska aktörer Lagens inledande kapitel bör också innehålla en bestämmelse om vad som gäller för utländska kreditgivare och kreditförmedlare. Bo- lånedirektivet reglerar inte frågor om vilket lands lag som ska tillämpas, utom när det gäller kravet på kunskap och kompetens i artikel 9. I denna artikel anges att värdmedlemsstaten ska vara ansvarig för att fastställa kunskapskrav för en filials personal, och även i viss utsträckning för personal hos en kreditgivare eller kreditförmedlare som erbjuder tjänster över gränserna, utan att inrätta filial. Vidare framgår av artikel 32.2 att en värdmedlemsstat, när det gäller en kreditförmedlare som öppnat filial, har ett särskilt ansvar för tillsyn över vissa bestämmelser som genomför bolåne- direktivet. Direktivets reglering av ingripandemöjligheter för ett värdland innebär att skilda förfaranden ska gälla beroende på om värdlandet har ett särskilt tillsynsansvar eller inte. Utredningens utgångspunkt är att bestämmelser som kan be- traktas som marknadsrättsliga uppföranderegler ska vara tillämpliga för alla aktörer som verkar på den svenska marknaden. Dessa be- stämmelser införs i konsumentkreditlagen, men kommer att hamna under tillsyn, utom avseende de bestämmelser som sanktioneras genom en hänvisning till marknadsföringslagen (se vidare avsnitt 5.3.22). I den näringsrättsliga lagstiftning som föreslås avser rörelsereglerna i författningsförslagets 4 kap. i huvudsak sådana näringsrättsliga krav på organisation m.m., som bör gälla endast för de utländska aktörer som verkar här med eget till- stånd och där tillsyn och ingripanden inte regleras av bolåne- direktivet, dvs. När det gäller kreditförmed- lare bör utgångspunkten vara att kreditförmedlaren i stället följer sitt hemlands regelverk i detta avseende. Detta är förenligt med den uppdelning av tillsynsansvaret som bolånedirektivet anger. Undan- taget är bestämmelser om kunskap och kompetens, där det tydligt framgår av direktivet att värdmedlemsstaten har ansvar både för att fastställa kraven och utöva tillsyn. Utredningen anser dock att även den allmänna bestämmelse om hederlighet och professionalism i verksamheten som föreslås för att genomföra artikel 7.1 ska vara tillämplig på samtliga aktörer på den svenska marknaden. Denna bestämmelse kan betraktas både som ett grundläggande uppförande- krav och en sundhetsregel (jfr prop. 2002/03:139 s. 510 angående att sundhetsregeln torde kunna tillämpas i vissa fall även på utländ- ska kreditinstitut som verkar här, i vart fall om det sker genom in- rättandet av en filial). Slutligen bör i en bestämmelse om vad som gäller för utländska aktörer anges att lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. är tillämplig på deras filialetablering här (jfr t.ex. 1 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Definitioner av kreditgivare, konsument, bostadskredit, kreditförmedling och rådgivning Vad som avses med kreditgivare, konsument, rådgivning och bostads- kredit bör ha samma innebörd som enligt 2 § konsumentkredit- lagen. När det gäller definitionen av kreditförmedling framgår en sådan av 48 § konsumentkreditlagen. Den ansluter till vad som avses med kreditförmedling i konsumentkreditdirektivet (artikel 3 f). Denna definition är i huvudsak likalydande med den som framgår av bolånedirektivet (artikel 4.5). I bolånedirektivet har det tillägget gjorts att den som endast introducera en konsument för en kredit- givare eller en kreditförmedlare inte utför kreditförmedling. Detta tillägg gör dock ingen skillnad i sak, utan kan betraktas som ett för- tydligande av vad som angavs redan i konsumentkreditdirektivet. Denna del av bolånedirektivets text behöver alltså inte införas i den svenska författningstexten, utan samma uttryckssätt som använts för att genomföra konsumentkreditdirektivet bör användas. Inledningsvis i lagen bör också införas en bestämmelse som samlar definitioner av vissa andra begrepp. Definitioner av vad som avses med behörig myndighet, hemland och EES behövs för att förenkla utformningen av bestämmelser om bl.a. gränsöverskridande verksamhet. Vad som avses med behörig myndighet har angetts med beak- tande av artikel 5 i direktivet och de bestämmelser i direktivet som utgår ifrån att myndigheter i varje land ska utses att utföra olika uppgifter enligt direktivet. Behöriga myndigheter ska godkänna och registrera kreditförmedlare (artikel 29.1 och 29.4) samt utöva tillsyn över kreditförmedlare (artikel 34.1. När det gäller begreppet hemland bör detta ord väljas i stället för direktivets hemmedlemsstat. Vad som avses är dock detsamma, nämligen den medlemsstat som enligt direktivet ska godkänna och registrera en kreditförmedlare. Definitionen av begreppet finns i bolånedirektivets artikel 4.19. När det slutligen gäller definitionen av filial, bör detta begrepp ges samma innehåll som i annan näringsrättslig lagstiftning som genomför EU-direktiv, t.ex. 1 kap. 5 § 6 lagen om bank- och Begreppen nära förbindelser och kvalificerat innehav används i bestämmelser om tillståndsprövning. Även dessa definitioner bör överensstämma med hur begreppen ska förstås enligt annan näringsrättslig lagstiftning, t.ex. 1 kap. 5 a och 6 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse. 5.4.3Tillståndspliktens utformning för svenska kreditgivare Förslag: För att driva verksamhet med kreditgivning av bostads- krediter till konsumenter ska krävas tillstånd av Finansinspek- tionen. Tillstånd får ges endast till ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening. ska föra ett register över kreditgivare som fått tillstånd enligt lagen. Skälen för förslaget: Vad som ska gälla avseende tillstånd när det gäller kreditgivare är i princip inte reglerat av bolånedirektivet, utom i det avseende som redan beskrivits, nämligen att de ska godkännas och övervakas på ett sätt som är lämpligt (artikel 35). Vid utformningen av tillståndsplikten bör därför annan närings- rättslig lagstiftning vara en utgångspunkt. Särskilt bör beaktas att genom införandet av lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter relativt tagit ställning till vilka krav som bör gälla på den som ger, eller förmedlar krediter till konsumenter. I detta lagstiftningsärende tjänade tillståndsplikten enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse som förebild (prop. 2013/14:107 s. 44). I likhet med vad som gäller enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter bör alltså tillstånd att bedriva verksamhet med bostadskrediter inte ges till andra än aktiebolag och ekonomiska föreningar. Någon möjlighet för fysiska personer att bedriva verk- samhet med konsumentkrediter ansågs nämligen inte motiverad, utan olämplig (a. prop. s. 45). Bör det göras några undantag från tillståndsplikten? Eftersom kreditinstituten inte omfattas av lagens tillämpnings- område omfattas de heller inte av tillståndsplikten för verksam- heten. Frågan är då om det bör göras några andra undantag avseende endast tillståndsplikten. Det skulle t.ex. vara möjligt, endast med beaktande av artikel 35, att undanta andra företag som kan ge krediter till konsumenter och vars verksamhet är näringsrättsligt reglerad, t.ex. värdepappersbolag, pengar samt betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer (jfr att sådana företag är undantagna från tillståndsplikt enligt 5 § lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter). Utredningen anser dock att det är lämpligt att sådana företag också ska omfattas av tillståndsplikt, för att redan innan verksam- heten påbörjas ska få kännedom om vilka företag som har för avsikt att bedriva verksamhet med bostadskrediter och kan kontrollera att det finns förutsättningar för att företagen ska kunna följa de be- stämmelser för rörelsen som lagen kommer att innehålla. Visser- ligen skulle inspektionen annars ha möjlighet att ingripa i efter- hand, men då skulle eventuell misskötsamhet från företagens sida redan ha kunnat skada konsumenternas intressen. Som redan nämnts förutsätter artikel 35 i bolånedirektivet att alla kreditgivare av bostadskrediter genomgår ett godkännande- förfarande och står under tillsyn. Det finns alltså ingen möjlighet att undanta t.ex. varu- eller tjänsteleverantörer, som i och för sig kan bedriva finansieringsrörelse utan särskilt tillstånd enligt 2 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. Att undanta försäk- ringsföretag, och pantbanker, som också kan driva finansieringsrörelse utan särskilt tillstånd i enlighet med den nämnda bestämmelsen, är heller inte aktuellt eftersom dessa aktörer inte kan syssla med kreditgivning av bostadskrediter i enlighet med den för dem tillämpliga lagstiftningen. Över kreditgivare som får tillstånd bör ett register inrättas (jfr t.ex. 13 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse eller 15 § lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter). Det finns två möj- liga myndigheter som kan föra registret, antingen eller . Eftersom för regist- ret över andra företag som bedriver verksamhet med konsument- krediter, anser utredningen att inspektionen bör föra registret även över kreditgivare av bostadskrediter. Innehållet i registret bör preciseras i förordning. 5.4.4Förutsättningar för tillstånd för svenska kreditgivare Förslag: Tillstånd ska ges om 1.företaget inte är i konkurs eller likvidation, 2.bolagsordningen eller stadgarna inte strider mot lagen eller någon annan författning av betydelse för verksamheten, 3.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kom- mer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, 4.den som har eller kan förväntas komma att få ett kvalificerat innehav i företaget bedöms som lämplig att utöva ett väsent- ligt inflytande över ledningen i företaget och 5.den som ska ingå i den juridiska personens ledning eller vara ersättare för denne har tillräcklig insikt och erfarenhet och även i övrigt är lämplig. Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära för- bindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindel- serna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget. Vid bedömningen av om en innehavare är lämplig ska bl.a. innehavarens anseende beaktas. Bestämmelserna om ägarpröv- ning i kreditinstitut i 14 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska tillämpas även beträffande kreditgivare av bostadskrediter. Kreditgivarens bolagsordning eller stadgar ska godkännas i samband med att tillstånd ges att driva verksamhet enligt lagen. En kreditgivare som beslutat att ändra sin bolagsordning eller sina stadgar ska ansöka om godkännande av ändringen. Skälen för förslaget: Eftersom direktivet inte uppställer några krav på vilka förutsättningar som ska gälla för att få tillstånd att verka som kreditgivare, är medlemsstaterna, som tidigare nämnts, fria att närmare reglera denna fråga.