sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — På kort sikt, givet ett visst antal anställda, är förvaltningens kostnader fasta. Det betyder att varje extra timme som läggs ner, och som kan debiteras byggherren, drar in mer pengar till förvalt- ningen och därmed minskar risken av att förvaltningen får ekono- miskt underskott (och behöver avskeda personal eller begära mer pengar från kommunkassan). En annan aspekt är att även om konsulter hyrs in av kommunen och personalkostnaderna är en variabel kostnad så kommer förvalt- ningen att tjäna på att fler timmar läggs ner eftersom förvaltningen då får in mer pengar för de fasta kostnader. Blir det mer timmar än man budgeterade när man beräknade timtaxan så kommer det att skapa ett överskott för förvaltningen och även om man hyr in kon- sulter så kan det löna sig för förvaltningen att lägga ner fler timmar i projektet. Även om det inte finns några avgifter så kan det naturligtvis vara så att ju effektivare som varje enskild person arbetar och ju snabbare varje ärende hanteras, desto färre personer behövs för att utföra en viss mängd arbete. Risken att förlora arbetet kan öka, men också att det blir färre arbetstillfällen för ens yrkesgrupp. När en aktör bestämmer hur mycket tid som ska läggas ner och en annan aktör betalar ”på löpande räkning” är det stor risk för effektivitetsproblem, där nyttan av en viss insats inte vägs mot kostnaden för insatsen. Incitamentsproblem vid användning av konsulter I många kommuner har såväl det faktiska som planerade byggandet ökat. Allt annat lika innebär det att mer arbete ska utföras och de flesta kommuner anlitar, av resurs- och kompetensskäl, i högre grad konsulter. Detta kan ta sig åtminstone två olika former: 1.att en konsult anlitas för själva planarbetet 2.att specifika utredningar i planprocessen läggs ut till konsult- företag I båda dessa situationer finns incitamentsproblem om vi antar att konsulten åtminstone delvis drivs av ett egenintresse. Fall 1 innebär i normalfallet att en mer omfattande och längre planprocess leder till att konsulten får mer betalt. Det kan löna sig att lägga ner mer tid och att peka på potentiella problem och svårig- heter som bör hanteras. Man kan peka på att fler alternativa lös- ningar behöver utredas ordentligt. I Fall 2 upphandlas konsulterna normalt i konkurrens till ett fast pris så några direkta incitamentsproblem uppstår inte när det gäller själva tidsåtgången. I två situationer kan det dock uppstå kom- plikationer. För det första kan det ligga i konsultens intresse att peka på att det behövs fördjupade studier på vissa punkter. Även om detta uppdrag inte självklart går till den aktuelle konsulten, kan det däremot gynna ”konsultkollektivet”. För det andra kan man tänka sig att det finns oklarheter i beställningen – exakt vad ska egentligen göras? Att då göra en snäv tolkning av uppdraget och sedan peka på att det behövs en särskilt utredning om en ”missad” aspekt kan ligga i konsultens kortsiktiga ekonomiska intresse. Man kan likna detta vid det problem som uppmärksammats i bygg- branschen där en entreprenör som ser svagheter i förfrågnings- underlaget kan lägga ett relativt lågt bud för att sedan räkna med att tjäna bra med pengar på s.k. ÄTOR (ändrings- och tilläggsarbeten). Dessa olika former kan förstås samverka, där den konsult som är anlitad som planhandläggare pekar på att man behöver beställa kompletterande utredningar för att få en tillräckligt bra grund för ett beslut. Att minska risken för kritik – två fall På samma sätt som läkaren har att bestämma om det ska göras extra undersökningar innan beslut om åtgärder tas, så ska tjänste- männen bestämma vilka utredningar som ska göras inför ett beslut. Det kan handla om en rad olika typer av utredningar, från buller- och riskutredningar till barnkonsekvensutredningar. Hur ska man då bestämma om en viss utredning ska göras eller inte? Ett rationellt beslut kan vi definiera som det som maximerar förväntad nytta, dvs. utredningen ska göras om den förväntade nyttan i form av en bättre plan är större än kostnaden för utred- ningen. Ur den enskilda tjänstemannens (och även politikerns) perspek- tiv kan det dock se annorlunda ut. Eftersom besluten handlar om sannolikhetsbedömningar så kommer man ju ibland att ha fel. Man beslutar att inte göra en utredning trots att det i efterhand visar sig att det hade varit bra att ha gjort den. Och ibland göra man en utredning fastän det senare visar sig onödigt. Om dessa båda fel leder till att man får kritik när man gör en utredning för lite – men ingen kritik om man gör en utredning för mycket – så kommer den tjänsteman (och politiker) som tänker på sina egna intressen att utreda för mycket. Denna risk är naturligtvis särskilt stor om någon annan betalar för utredningen. Man göra alltså extra utred- ningar för att ”ha ryggen fri” fastän det kan ifrågasättas om de egentligen behövs. Som nämndes inledningsvis kan det finnas olika former av yrkes- intressen och risk för potentiell kritik från den egna yrkesgruppen: ”Hur kunde du som ska bevaka intresse X stödja detta alternativ!”. Det är ju naturligt att den som väljer en viss utbildning och yrkesinriktning också anser att vissa saker är särskilt viktiga. Man utbildar sig till arkitekt för att man vill bidra till bra stadsmiljöer och att det byggs hus med hög kvalitet. En person skaffar sig en miljöutbildning för att man är särskilt engagerad i miljöfrågor. Konstigt vore det väl annars. Men här finns en potentiell risk att personen inte kan dra en klar gräns mellan vad som är den aktuella organisationens officiella roll (officiella mål) och vad som egent- ligen är tjänstemannens egna värderingar eller allmänna värderingar inom den yrkesgrupp som tjänstemannen tillhör. Denna risk är naturligtvis särskilt stor om de kriterier som tjänstemannen, enligt direktiv och lagregler, ska utgå ifrån är vagt formulerade. Då är det ju inte så lätt att avgöra vad som ska accepteras och vad som inte ska accepteras när det t.ex. gäller ett planförslag från en byggherre. Risken för att professionella (eller personliga) värderingar får genomslagskraft ökar när den aktuella förvaltningsenheten inte behöver ta det ekonomiska ansvaret för de rekommendationer eller krav som formuleras ett projekt. Det kan då vara frestande för tjänstemannen att begära lite för mycket och antyda, att om inte byggherren återkommer med ett bättre förslag så är risken stor att förslaget inte kommer att accepteras. Att gå emot tjänstemannen blir riskfyllt, även om byggherren innerst inne tror att det är ett tomt hot. Om incitament av den typ som skissats ovan gör att tjänstemanna- organisationen inte fungerar effektivt blir följdfrågan hur detta kan fortgå. Här kan man tänka sig ett samspel med de faktorer som diskuterades i föregående avsnitt. Det kan t.ex. vara så att politi- kerna kanske inte har så bråttom att få fram planer eftersom det kan bli kontroverser kring framtagna planförslag. Till tjänstemannens försvar kan även sägas att både lagstiftning och politiska direktiv kan brista i precision. Jag har t.ex. mött kommunala tjänstemän som sagt att man trodde man gjort allt som lagen kräver, men att domstolarna sedan kommit med ytterligare krav som var en överraskning för tjänstemännen. När det gäller tänkbara åtgärder så kan dessa ligga på olika nivåer: •Tydligare politisk styrning med tidsgränser och budgetramar för enskilda projekt •Fasta priser på olika tjänster och att kommunerna därmed får betala överskjutande kostnader eller modeller där utrednings- kostnader delas mellan kommun och fastighetsutvecklare. Det kan vidare noteras att inom den s.k. Stadsbyggnadsbenchen i jobbar ett antal kommuner med att jämföra sina processer för att hitta metoder att minska tidsåtgången. får nog också våra utbildningsinstitutioner ta på sig en del av ansvaret. Det är enligt min bedömning en försummad del av utbildningen att diskutera tjänstemannarollen och vikten av att skilja mellan sina egna värderingar och de värderingar som enligt lagstiftning och politiska direktiv ska styra besluten. Markägarens och byggherrens perspektiv Processen när markanvändningen förändras kan se mycket olika ut. En stiliserad version är att marken används för jordbruksändamål och ägs av en enskild lantbrukare. Denne säljer sedan till en bygg- herre/fastighetsutvecklare som, tillsammans med kommunen, tar fram en detaljplan och därefter bygger. En relativt vanlig situation är också att ett äldre industriområde säljs till en fastighetsutveck- lare när det börjar bli lönsamt att byta markanvändning. I detta kapitel utgår vi från denna stiliserade bild men kommenterar avslut- ningsvis det fall där kommunen, sedan mer eller mindre , äger marken – en inte helt ovanlig situation. Precis som andra aktörer kan en markägare ha olika drivkrafter. Det kanske inte alls är så att denne strävar efter att maximera det ekonomiska utfallet. Även om det strikt ekonomiskt skulle löna sig att sälja och köpa ett nytt jordbruk på en annan plats, så är den markägaren nöjd med den intäkt jordbruket ger och tycker det är för besvärligt eller osäkert att flytta – eller har andra bindningar till den aktuella gården. En annan situation, som bl.a. engelska forskare pekat på är att den markägaren kan ha överdrivna förväntningar om vad marken är värd för ny bebyggelse. Fastighetsutvecklarna vet däremot att det är stora risker och kostnader för att få fram ett färdigt projekt och är därför inte villiga att betala vad markägaren begär. Parterna kan därför inte komma överens om ett pris. Expropriationslagstiftningen är skapad för att kunna hantera båda dessa situationer, men mycket pekar på att kommunerna är mycket obenägna att använda redskapet, kanske för att det riskerar ge ”dålig press”. Det kan dessutom konstateras att de änd- ringar som gjordes i expropriationslagen 2010 medförde att expro- priation för ”tätbebyggelseändamål” mindre ekonomiskt attraktivt – dels infördes ett påslag på ersättningen av mark- nadsvärdet, dels togs den s.k. presumtionsregeln bort som gjorde det möjligt att inte behöva ersätta (vissa) värden som beror på för- väntningar om ändrad markanvändning. Slutsatsen av detta är, att även om det vore lönsamt att bygga på marken så kan dessa faktorer göra att den nuvarande – mindre lönsamma – markanvändningen fortsätter. Hur mycket bygger byggherren? Låt oss anta att ett större markområde ägs av en byggherre och att man kommit så långt att det finns en antagen plan med en viss byggrätt. Frågan är nu hur mycket som kommer att byggas. Ett enkelt svar är att hela byggrätten utnyttjas och att allt byggs om det pris som det går att ta ut är större än kostna- derna för att bygga. Ett vanligt begrepp i detta sammanhang är Tobins Q som i detta sammanhang kan definieras som priset på en färdig bostad dividerat med kostnaden för att tillverka den. tesen är då att så fort som Tobins Q blir större än 1 så kommer den privata aktören att bygga. Detta enkla svar stämmer dock inte. Byggherren måste fråga sig om det lönar sig bättre att vänta med att bygga eller åtminstone vänta med att bygga delar av område. Att äga mark som får bebyggas kan ses som att äga en real- option, dvs. en rätt att bygga men också en rätt att vänta med det, och det finns ett antal studier som analyserat byggande ur ett optionsperspektiv. Finns det flera aktörer i ett område så är för- väntningar om andra företags beteenden viktiga. Om ett företag tror att andra företag kommer att bygga mycket kan det löna sig att försöka hinna före och sälja innan det stora utbudet kommer ut på marknaden. Om företaget å andra sidan tror att andra kommer att vänta kan det vara rationellt att dra ut på byggprocessen och bara bygga lite i taget. Om alla gör det så hålls priserna uppe. vi att det finns en stor byggherre i ett område så kan denne agera som monopolist. Det kan då vara lönsamt att bygga ut området (5–). Detta är logiskt givet att varje område är unikt och att företaget därför möter en nedåt- lutande efterfrågekurva men att det i varje period tillkommer nya kunder. Särskilt om diskonteringsräntan är relativt låg kan det löna sig för företaget att bygga och sälja successivt. I praktiken kan det finnas flera faktorer bakom detta, t.ex. företagets kapacitet och tillgången på produktionsfaktorer. Men att företag drar ner produktionen i stället för att sänka priset när efterfrågan faller kan exemplifieras med bilindustrin och det speglar samma grundläggande problematik: Företaget måste gör en avvägning mellan hur mycket som ska produceras och vilket pris man ska ta. På lokalhyresmarknaden finns samma mönster där fastighetsägare väljer vakanser i lågkonjunkturen i stället för att sänka hyran. Om efterfrågan har låg priselasticitet skulle priset behöva sänkas mycket för att allt skulle bli uthyrt och då lönar det sig bättre att låta det stå tomt. Den centrala poängen är alltså att alla företag som inte är verk- samma på en perfekt konkurrensmarknad måste göra en avvägning mellan tillverkad volym och pris och att det då kan vara rationellt att dra ner den nuvarande produktionen. Det är lönsammare att bygga ut ett större område stegvis än att ”dränka” marknaden med ett stort utbud . Corporate Social Responsibility (CSR) Det finns en omfattande diskussion om CSR (Corporate Social Responsibility), dvs. att ett företag ska engagera sig i det omgivande samhället och inte bara agera utifrån ett kortsiktigt vinstintresse. Det är alltså knappast rimligt att anta att långsiktiga företag agerar utifrån enbart ett snävt kortsiktigt vinstintresse. Man kan vilja engagera sig i ett projekt som kanske inte är direkt lön- samt för att det kan ge andra fördelar, t.ex. andra mer lönsamma markanvisningar eller andra affärsmöjligheter . Det kan ge lärdomar för framtida projekt eller motiveras av att företagets ägare tycker att frågan är viktig. Företaget kan dra ner avkastningskravet för vissa typer av investeringar, t.ex. miljöinvesteringar eller investe- ringar som har positiva sociala konsekvenser. Som vanligt är det svårt, men kanske inte särskilt intressant, att veta vad som ”egent- ligen” drivs av ideella intressen och vad som handlar om en mer långsiktiga ekonomiska intressen. Detta skapar också ett beroendeförhållande mellan företagen – om andra företag engagerar sig i olika sociala projekt kan det se illa ut om det egna företaget inte gör det. Men det kan naturligtvis också finnas företag som vill utmärka sig och vara först med att engagera sig inom ett visst område. Förändras bilden om det är kommunen som är markägare i stället för en privat aktör? Här kommer vi tillbaka till frågan om driv- krafterna i politiken och vad som styr de kommunala besluten. Om kommunen tänker precis som en privat aktör som vill tjäna så mycket pengar som möjligt så kommer kommunen också be- gränsa utbudet av mark för bebyggelse på samma sätt som en privat monopolist. Man vill inte riskera att behöva sänka priset på mark genom att släppa ut mycket mark på en gång. Svagare ekonomiska intressen kan för kommunens del leda både till att det byggs mer och att det byggs mindre. Det kan vara lättare att göra naturreservat av mark för att göra politiska vinster än om det finns en privat fastighetsägare som vill tjäna pengar på att bygga. kan kommunen vara beredd att acceptera ett lägre pris på marken om man kan få fram projekt som speglar de Ett aktuellt exempel är när kommunen kräver att en byggherre ska inkludera en viss andel hyresrätter med lägre hyra – även om detta leder till att kommunen får ett lägre pris på marken. Att få igenom detta på privatägd mark kan vara betyd- ligt svårare (med nuvarande lagstiftning). Om man särskilt oroar sig för att en privat aktör bygger för lite för att inte riskera att behöva gå ner i pris eller hyra, så kan man tänka sig en rad mer eller mindre komplexa åtgärder. Vissa länder har försökt med en särskild fastighetsskatt på outnyttjade byggrätter. Man kan ha hårdare begränsningar av planernas genomförandetid. Olika motstrategier kan dock begränsa effektiviteten hos sådana förslag. Är det mark är en variant att dela upp den i mindre delområden med olika byggherrar. Är det privatägd mark är en sista åtgärd att hota med att expropriera marken. Som nämndes inledningsvis finns det andra aktörer vars incita- mentsstrukturer kan vara intressanta för att förstå bostadsbyggan- dets omfattning. •Hur ser incitamenten ut i finanssektorn för att låna ut pengar till olika typer av investeringar? •Hur ser incitamenten ut för byggentreprenörer att lägga anbud med rimligt priser till olika byggherrar som vill bygga bostäder? Någonstans måste man som sagt dra gränsen och dessa grupper behandlas därför inte i denna rapport. Frågan om incitament kan också lyftas till högre abstraktions- nivåer: Vilka incitament finns egentligen för att ändra de rådande incitamenten? Svarsvärden (164) A. Bostadsbyggande i kommunen Vilket genomsnittligt årligt bostadsbyggande - antal lägenheter - anger kommunen i riktlinjer för bostadsförsörjningen och/eller översiktsplan ? Kommentarer (36) Exakt 100 lägenheter . Anger inga sådana riktlinjer någonstans Har inget program eller liknande. Vi har behov av lhheter, vi har mark och detaljplaner men ingen bygger. Banken säger "nej" till lån. De tar inget samhällsansvar Detta är ett allvarligt problem. över 100 bostäder/år. Mycket fritidshus byggande inom vår fjällturism. I Kommunfullmäktiges övergripande mål som är för 2015-2018 är ett av målen " Antalet färdigställda lägenheter är minst 600 , räknat som ett genomsnitt över mandatperioden". I vår FÖP för stad har vi angivit att vi har som vision att bygga ca 300 bostäder . FÖP:en antogs 2009. Kommunen har inte angett riktlinjer i antal bostäder . Arbetar just nu med att upprätta en handlingsplan som ska vara kopplad till bostadsförsörjningsprogrammet. Målet är att bli 13 000 invånare (ca 12300). i LUP (Lokalt utvecklingsprogram) I bostadsförsörjningsprogrammet anges 200 nya bostäder/år . Det är dock inte aktuellt och bostadsförsörjningsprogrammet behöver revideras. Siffran byggde på ett orealistiskt antagande om kraftig befolkningsökning till följd av att en järnmalmsgruva öppnat i kommunen. ses över under 2015-2016. målet är tillväxt/år Målet är 500 bosäder per År. Ett mål som uppnåtts under en lång följd av år. Bedömningen är att målet kommer att överstigas o 2017. Kommunens strategiska mål anger 2000 bostäder . Det innebär en kraftig ökning i relation till genomförda nya lägenheter Den politiska plattformen säger 600/år. 2014 byggdes 550. Något ojämnt fördelat över åren men i snitt blir det nog ca 150 nya bostäder 2016-18 Ca 900 bostäder behövs de kommande 10 åren med nuvarande befolkningsprognos. Just nu revideras siffrorna upp och landar troligen på 1001-2000 Vi har inga antagna riktlinjer för bostadsförsörjning ännu men de är under upparbetande! Bostadsbyggandet bedöms vara relativt högt i kommun utifrån vår befolkningsstorlek på knappt lämnades slutbesked till 173 nya bostäder. prognostiseras ytterligare ca 100/år. , då ombygnation av bla planeras, är bostadsbyggandet ca 175/år. Produktionsvärdet är högre än marknadsvärdet Kommunalt mål 300 bostäder/år 155 lgh/år enligt Exploateringsprogram 2015-2019. Kommunens mål är att växa från dagens 27 000 invånare till 35 000 till 2030 vilket kräver att ca 4200 nya bostäder byggs fram tills dess, vilket motsvarar ca 200 . I ÖP anges behov av minst 25-30 lägenheter för att kunna nå kommunens mål om 7 000 invånare 2025. Detta anges ej i ÖP, kommunen jobbar med en bostadsbyggnadsprognos som uppdateras och som innehåller mer aktuell information. Översiktsplanen anger inte bostadsbyggande (antallägenheter/år) utan utgår från att staden växer med ca 20´invånare Kommunen saknar bostadsförsörjningsprogram. Dock finns ett uppdrag att ta fram en. Markberedskap finns för en byggnation av ca 100 lägenheter. Öp13 anger 100-150 bostäder/år Vi har ingen aktuell bostadsförsörjningsplan så detta är min bedömning Riktlinjer för bostadsförsörjning är under framtagande och kommer förhoppningsvis att antas under detta år. dessa redovisar vi planberedskapen, färdiga detaljplaner som möjliggör för byggnation. Det är dock inte samma sak som att det kommer att byggas i samma utsträckning. Detaljplanerna planeras för att ge möjligheter till knappt 600 lägenheter i flerfamiljshus fram . (och ungefär 500 villor) Det faktiska lägenhetsbyggandet tror vi dock inte ha kommit upp i dessa nivåer, därav den lägre siffran. Kommunen har inga antagna riktlinjer för bostadsförsörjning. Dessa ska intregreras i pågående arbete med ny översiktsplan Kommunen har i den nya översiktsplanen som antogs 2014 höjt bostadsbyggnadsmålet från 350 till ca 650 bostäder . Bedöms detta planerade bostadsbyggande motsvara den förväntade marknadsmässiga efterfrågan på bostäder? Nej, efterfrågan på Vet inte/ingen Kommentarer (26) Byggkostnader och befintliga hyresnivåer hindrar detta. Utredning pågår i bostadsförsörjningsprogram Beräknat för att klara av beräknad befolkningsökning enligt SCB statistik. De köpsvaga grupperna har en stark önskan om bostad men inte betalningsförmågan. Kommunen har laåt bostadsbyggande men det finns en efterfrågan på bostäder, framförallt marklägenheter i hyresrättsform. "Planering" enl. Bostadsförsörjningen behöver annars inte innebära att det byggs något öht. Behovet av hyreslägenheter är stort Vi har planlagd mark för enbostadshus, pågående detaljplaner för att kunna bygga flerfamiljshus med hyresrätter Det finns en efterfrågan på centralt belägna lägenheter med vrierad upplåtelseform och i olika storlekar men troligtvis med viss övervikt på små lägnehter. Lite brist av permanentbostäder i vissa av de "populära" byarna, exempelvis , , . Vad innebär planerade? Det har inte byggts lika mycket som vi planerat för. Efterfrågan bedöms vara högre i och med att det färdigställts så få lägenheter i de , dvs det råder bostadsbrist. Därför tar man höjd och planerar för att ta fram detaljplaner som möjliggör ett större tillskott av bostäder än så för att ha en god planreserv. Efterfrågan på bostäder kommer från en ekonomiskt svag resurs grupp som inte kan delta i den marknadsmässiga efterfrågan och utbud som erbjuds. Efterfrågan på bostäder är högt, finns det detaljplaner som inte är genomförda. I vår kommun är det en hög andel delårsboende (fritidshus) som efterfrågar en viss typ av boende kustnära. Utmaningen är att planera bostäder som attraherar helårsboende både i pris och läge. () finns ingen marknad för nybyggnation på grund av låg efterfrågan på bostäder. Beror av vilken typ av upplåtelseform. Något vi inte kan styra genom PBL. Motsvarar nivån på bostadsbyggande som kommunen angett i "vision 2035". marknaden men inte behovet Den befintliga bostadsbristen späs på att kommunen ökar med personer . Det är framför allt svårt att tillgodose efterfrågan på hyreslägenheter och tomter för enskilt byggande. Den marknadsmässiga efterfrågan bedöms som betydligt högre, men är svår att hantera för en liten kommun med en liten förvaltning. Marknaden ser värden som: - En ökning av turtätheten med regiontågen med from när invigs. Pendling till : - En av bästa grundskolor enligt SKL:s öppna utvärdering - Vacker natur- och kulturmiljö - Småstadskänsla i en växande - En växande arbetsmarknad med flera stora företagsetableringar - Ett nytt centrum under uppbyggnad Efterfrågan är stor! Målsättningen om 25-30 bostäder kommer inte heller att nås. har dock bostadsbyggandet överskridit behovet (om endast sett till befolkningsökning). Markberedskapen motsvarar i stort den förväntade marknadsmässiga efterfrågan. De näramste tre åren gör det inte det då det är brist på bostäder. Vår förhoppning är att vår planering av kommande detlajplaner ska möjliggöra för att det ska kunna svara upp till efterfrågan på bostäder. (Under förusättning att byggnationerna blir verklighet) Finns det outnyttjade byggrätter i aktuella detaljplaner som motsvarar det planerade byggandet ? Vet inte/ingen Kommentarer (33) I antal räknat finns det men inte i attraktiva lägen