sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — Enligt förarbetena får ekonomiskt stöd till enskilda bara lämnas om det är av allmänt intresse att så sker. Ett allmänt intresse är dock inte alltid tillräckligt eftersom det har ansetts vara en statlig angelägenhet att åstadkomma en ändamålsenlig lokalisering av 36SOU 1947:53, s. 83. 37Lindquist, 2011, Kommunala befogenheter en redogörelse för kommuners och landstings allmänna befogenheter enligt lag och rättspraxis, s. 363. 1990/91:117, s. 153. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet näringslivet eftersom riksintressen har betydelse. Det klargjordes dock att kommunala åtgärder kan tillåtas om det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde. Denna kompetens- grund beskrevs som särskilt betydelsefull i glesbygdsområden där exempelvis livsmedelsaffärer och bensinstationer blev allt färre. Kommunen har följaktligen rätt att stödja enskilda näringsidkare om den kommersiella servicenivån till hushållen sjunker under en viss minimistandard. Det närmare innehållet i undantagskriteriet synnerliga skäl överlämnades dock till rättspraxis.39 I rättspraxis har den allmänna nyttan av stödet vägts mot den enskilda förmånen. Ett exempel på när ett stöds allmännytta vägde tyngre än förmånen var förlusttäckningsbidrag till ett privatägt aktiebolag som utförde insamling och annan hantering av retur- papper.40 Ett exempel på motsatsen är Regeringsrättens avgörande om att en borgen till förmån för en livsmedelshandlare för att denne skulle uppföra en affärslokal i ett mindre samhälle stred mot kommunens befogenhet.41 När en domstol haft att ta ställning till om ett visst stöd varit kompetensenligt har den haft att ta ställning till om stödet varit av allmänt intresse. Hur fördelaktigt ett visst stöd har varit är snarare en proportionalitetsbedömning än någon bedömning av stödets konkurrenspåverkan. Det står alltså klart att stödbegreppet i kom- munallagen inte är formbundet och avser mer än kontanta bidrag. Även senare tids rättsfall har gällt frågor såsom förmånliga kom- munala borgensåtaganden och prissättning av viss mark under marknadsvärdet samt värdet av ett servitut som ett företag erhöll utan motprestation.42 I betänkandet kompetens i utveckling uttalades att bestämmelserna i 2 kap. 8 § kommunallagen om stöd till närings- verksamhet var förenliga med EUF-fördragets bestämmelser om stat- ligt stöd och att det inte fanns något behov av att anpassa bestämmel- serna. Undantagsmöjligheterna bedömdes då sammantaget mer gene- rösa inom än i 2 kap. 8 § kommunallagen och dess rekvisit synnerliga skäl.43 Regeringen delade utredningens bedömning.44 1990/91:117, s. Se även RÅ 1968 K 726, RÅ 1968 K 728. 40RÅ 1990 ref. 96. 41RÅ 1970 C 260. 42RÅ 2010 ref. 119 och Kammarrättens i dom i mål nr 1137-14. 43SOU 2007:72 s. 249 ff. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet 3.4.2Tidigare speciallagstiftning om befogenhet att betala ut stöd för bostadsförsörjningsändamål På bostadsområdet beslutades en särskild lag (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. Enligt den lagen fick en kommun om den så fann påkallat för att främja bostadsförsörjningen inom kommunen eller område, i vilket kommunen ingick och som kunde anses utgöra en enhet i bostads- försörjningshänseende, ställa medel till förfogande att enligt de grunder och i den ordning, som kommunen bestämt, användas till åtgärder i syfte att nedbringa den enskildes kostnader för anskaf- fande eller innehav av en fullvärdig bostad. 1993 avskaffades dock den lagstiftningen med motiveringen att stöd till företag inte var önskvärt.45 Möjligheten till stöd till enskilda hushåll bibehölls och återfinns i lagen (2009:47)om vissa kommunala befogenheter. Regeringsrätten har funnit att avskaffandet av lag inte inskränkte kommunernas allmänna befogenheter enligt kommunal- lagen. Möjligheten till kommunalt stöd följer alltså numera i likhet med den situation som beskrevs av ovan nämnda kom- mitté av de allmänna befogenhetsbestämmelserna i kommunal- lagen.46 3.4.3Förutsättningar för stöd till kommunala bostadsbolag och stiftelser efter 1993 gjorde följande uttalande om kommunernas be- fogenheter med anledning av att bostadsförsörjningslag upphävdes. Som anförs i propositionen innebär detta att stöd till fastighetsägare efter upphävandet av bostadsförsörjningslag inte får lämnas i vidare mån än vad som följer av kommunallagens bestämmelser. Av den grundläggande bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om kommunernas allmänna kompetens följer att kommunerna själva får ta hand om en angelägenhet om det är av allmänt intresse att så sker. Bl.a. med avseende på det grundläggande ansvaret kommunerna förut- 2008/09:21 s. 51 ff. 1992/93:242. 46RÅ 1997 ref. 47. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet satts ha i fråga om bostadsförsörjningen har den kommunala kom- petensen ansetts vara omfattande på området. Det får sålunda anses vara kompetensenligt för en kommun att skapa och driva bostads- företag m.m. Enligt utskottets uppfattning följer att kommunerna även fortsättningsvis måste anses ha möjlighet att på olika sätt stödja kommunala bostadsföretag oavsett om företagen drivs som aktiebolag, stiftelser eller i annan företagsform.47 Regeringsrätten har senare också konstaterat att ändringar av kommunernas kompetens på bostadsförsörjningsområdet inte påverkade möjligheten att stödja kommunens egna bolag eller stif- telser.48 Enligt Regeringsrätten var bostadsförsörjningen en sådan angelägenhet av allmänt intresse som faller inom ramen för kom- munernas kompetens enligt 2 kap. 1 § kommunallagen. Regerings- rätten förklarade också att en verksamhet som innefattar upplåtelse i en egen fastighet av bostäder åt kommunmedlemmar är en sådan näringsverksamhet som, under förutsättning att den bedrivs utan vinstsyfte, är tillåten enligt 2 kap. 7 § kommunallagen. En verk- samhet som bedrevs på ett sätt som tryggade kommunens in- flytande över verksamheten skulle enligt Regeringsrätten likställas med en verksamhet som bedrevs direkt av kommunen. Det innebar att kommunen var oförhindrad att stödja en sådan verksamhet eftersom det inte var fråga om stöd till enskild näringsverksamhet enligt 2 kap. 8 § kommunallagen. Att hyresgäster indirekt kunde gynnas stred inte heller mot likställighetsprincipen i kommunal- lagen. 3.4.4Äldre praxis om kommunens befogenhet att ge stöd på bostadsområdet Även om det saknas aktuella kommunalrättsliga avgöranden har de kommunalrättsliga grundläggande principerna inte förändrats. Vi beskriver därför äldre avgöranden som fortfarande kan ha betydelse en kommuns beslut om stöd till privata företag på bostadsområdet. Det bör understrykas att denna rättspraxis i allt väsentligt avspeglar rättsläget före EU-inträdet och att den inte heller tar hänsyn till 47BoU 1992/93:19 s. 8. 48RÅ 1997 ref. 47. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet I doktrin beskrivs dagens rättsläge som oklart.49 Kommuner med stora marktillgångar har ansetts kunna be- stämma hur mark fördelas mellan olika kategorier av bostads- företag och byggherrar. En kommun har ansetts ha befogenhet att gynna kooperativa bostadsföretag.50 En kommun har vidare ansetts oförhindrad att utesluta privata byggmästare från mark i vissa om- råden eftersom beslutet inte gynnade vissa företagsformer i vidare mån än vad riktlinjerna för bostadspolitiken då medgav. Med rikt- linjerna för bostadspolitiken avsågs uttalanden i vissa förarbeten.51 När en garanti till förmån för HSB ansetts gå utöver vad som varit motiverat för bostadsförsörjningen har det stöd garantin ansetts innebära inte ansetts förenlig med vare sig bostadsförsörjningslag som beskrivits ovan eller med kommunens allmänna befogenhet. Det har med andra ord inte funnits ett all- mänt intresse som motiverat stödet. I det fallet hade marknads- förutsättningarna för HSB:s bostadsbyggande förändrats i förhål- lande till förutsättningarna som förelåg när ett gemensamt avtal mellan HSB och kommunens bostadsstiftelse samt två privata byggentreprenörer tecknades om uppförande av ett visst antal bostäder . När marknadsförhållandena gjorde avtalet mindre attraktivt för HSB ville kommunen överta en del av risken från HSB i syfte att kunna få fortsätta köpa bostads- produktion från de privata byggbolagen till de framförhandlade pri- serna som inte längre skulle gälla om HSB drog sig ur affären. Regeringsrätten fann dock att garantiåtagandet inte omfattades av den kommunala befogenheten.52 Att en kommun ingått avtal med en aktör utan att även för- handla med andra aktörer om exploatering av viss mark kan strida mot den kommunala befogenheten men bara om direkttilldelning- en gynnat den utvalda avtalsparten.53 49Lindquist (2011), s. 263. 50RÅ 1963 I 140. 51RÅ 1976 Ab 261. 52RÅ 1973 ref. 68. 53RÅ 1974 A 1696. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet 3.4.5Förutsättningarna för stöd till enskilda och till egnahem Enligt 2 kap. 6 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogen- heter (befogenhetslagen) får ekonomiskt stöd lämnas till enskilda hushåll i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbostad. Kommunen får även ställa säkerhet avseende avtal om hyra av en bostadslägenhet i syfte att enskilda hushåll ska få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Kommuner har enligt rättspraxis ansetts kunna ge olika typer av stimulanser för småhusbyggande till egnahemsägare.54 Kommuner- na har även kunnat vägra sådana förmåner p.g.a. en bostadssocial behovsprövning under förutsättning att prövningen sker efter en- hetliga grunder.55 En kommun har även kunnat bestämma bostadstillägget till ett högre belopp för folkpensionärer som bodde i kommunens service- hus än för övriga folkpensionärer i kommunen.56 uttalade bl.a. följande när bestämmelsen om kommunala befogenheter avseende stöd till enskilda hushåll be- slutades. Förslaget i propositionen innebär, att kommunerna genom en särskild lag får möjlighet att lämna stöd till enskilda hushåll för boendet. Genom lagen ges kommunerna rätt att lämna alla former av stöd till de boende som syftar till att sänka enskildas bostadskostnader. Som exempel på sådant stöd kan nämnas borgen till enskilda för nybyggnad m.m. av bostäder samt bostadsbidrag utöver vad som följer av de regler som fastställs av staten. Det framlagda förslaget ger där- emot inget utrymme för att lämna stöd till ägare av hyreshus eller till bostadsrättsföreningar.57 Kommunsektorn är en viktig del av den svenska ekonomin, dels genom den egna produktionen av välfärdstjänster såsom sjukvård, äldreomsorg och skola, dels genom den ökande andelen kommu- 54RÅ 1952 I 99, RÅ 1954 I 53, RÅ 1955 I 40, RÅ 1957 I 165, RÅ 1960 I 32, RÅ 1967 K 817. 55RÅ 1973 C 192, RÅ 1974 A 343, RÅ 1977 Ab 145. Se även (2011), s. 257 f. 56RÅ 1985 2:75. 57BoU 1992/93:19 s. 8. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet nalt finansierad produktion i näringslivet. Kommunsektorns utgif- ter uppgick till av bruttonationalprodukten (BNP) 2014. Av den offentliga sektorns utgifter står kommunsektorn för närmare hälften. har en lång tradition av kommunalt självstyre. Själv- styret regleras ytterst i regeringsformen, där det bl.a. föreskrivs att kommuner sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse samt kommunala angelägenheter reglerade i särskild lagstiftning och att kommuner har beskattningsrätt. I ett internationellt perspektiv är självstyret långtgående. Vidare är en viktig utgångspunkt i sam- spelet mellan staten och kommunerna den s.k. finansieringsprin- cipen. Principen innebär att om staten beslutar om åtgärder som direkt påverkar den kommunala sektorns verksamhet ska de eko- nomiska effekterna av beslutet neutraliseras genom att nivån på statsbidragen ändras. Kommuner ansvarar för en betydande del av den offentliga verksamheten i både genom obligatoriska uppgifter (t.ex. skola, vård och omsorg) och frivilliga uppgifter (såsom verksam- heten i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag). Största delen av de kommunala verksamheterna bedrivs i förvaltningsform. Kommuner har dock även möjlighet att bedriva viss verksamhet i andra juridiska former, t.ex. aktiebolag. Nästan alla kommuner bedriver viss affärsverksamhet i bolagsform. Bolagens ekonomiska utveckling har kommit att få en allt större betydelse för kommun- sektorns ekonomi. Om man vill följa den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn krävs därför att man också följer utvecklingen i de kommunala företagen. Det finns drygt 1 800 kommun- och landstingsägda företag, varav majoriteten verkar på bostads- eller energimarknaden. Majoriteten av företagen är helägda aktiebolag och många av de delägda företagen ägs tillsammans med andra kommuner eller landsting. Kommunernas intäkter kommer främst från skatteintäkter, som utgör ungefär två tredjedelar av de totala intäkterna. Skatteintäk- terna bestäms av skatteunderlaget och den skattesats som varje kommun beslutar. Den genomsnittliga skattesatsen uppgick . Skillnaden mellan den högsta (34,) och lägsta (28,) skattesatsen var 2013. hade av kommunerna en sammanlagd kom- munal skattesats över den genomsnittliga. Det innebär att mindre Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet kommuner med färre medborgare och lägre skattebas generellt har ett högre skattetryck. Utöver skatteintäkterna får kommunerna in- täkter via avgifter och statliga bidrag såsom specialdestinerade och generella statsbidrag, som tillsammans utgör av de totala intäkterna. Avgiftsuttagen begränsas som huvudregel av den s.k. självkostnadsprincipen, vilken innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls. Det finns ett system för kommunalekonomisk utjämning som syftar till att ge kommunerna förutsättningar att tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av skattekraft (genom inkomst- utjämning) och strukturella kostnadsskillnader (genom kostnads- utjämning). Utjämningen sker dels i form av fördelning av det gene- rella statsbidraget till kommunsektorn, dels i form av omfördelning mellan kommuner. Systemet för kommunalekonomisk utjämning består sammantaget av fem olika delar: inkomstutjämning, kostnads- utjämning, strukturbidrag, införandebidrag, och regleringsbidrag. Kommunernas största kostnad är kostnad för personal. Befolkningsförändringar och förändringar av antalet invånare i olika åldersklasser medför att verksamheten behöver anpassas vil- ket också påverkar kostnaderna. har befolkningen ökat mest i kommungruppen storstäder medan glesbygdskommuner haft den största minskningen. Glesbygds- kommuner har generellt en större andel äldre än exempelvis stor- städer. 3.5.1Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i 8 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer, t.ex. kommunala före- tag. Enligt det s.k. balanskravet, 8 kap. 4 § kommunallagen, ska budgeten upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Det kommunala balanskravet anger således den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Om resultatet blir negativt ska det kom- penseras med överskott , såvida det inte finns synnerliga skäl. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet God ekonomisk hushållning innebär att varje kommun har ett ansvar för att ha en långsiktigt hållbar ekonomi. För att en god ekonomisk hushållning ska uppnås bör resultatet för varje enskild kommun ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin. En grundläggande princip har varit att varje generation ska stå för sina egna kostnader. Ett vanligt förekommande finansiellt mål är att årets resultat ska uppgå till av skatteintäkter och generella statsbidrag. har andelen för kommuner och landsting varierat mellan 1 och 3 pro- cent. Kommunerna har generellt haft en högre genomsnittlig andel jämfört med landstingen eftersom landstingen sammantaget redo- visat negativa resultat medan kommunerna samman- taget redovisat positiva resultat. Den genomsnittligt högsta andelen hade kommungruppen storstäder medan glesbygdskommuner hade det lägsta. Inkluderas de kom- munalägda företagen är resultatets andel av skatteintäkter och gene- rella statsbidrag högre och har uppgått till 2–. Kommunsektorn som helhet har redovisat positiva resultat.58 Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till . Kommunerna redovisade till- sammans ett positivt resultat om , medan landstingen redovisade ett negativt resultat om nästan . Det genomsnittligt högsta resultatet hade kommungruppen storstäder medan glesbygds- kommuner hade det lägsta. Inkluderas de kommunägda företagen har resultatet generellt sett varit högre. uppgick resultatet för kommunkoncer- nerna till . Liksom vid redovisningen av endast kommunernas genomsnittliga resultat var det genomsnittliga resul- tatet för kommunkoncernen 58 Regeringens skrivelse till , skr. 2014/15:102, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet högst i kommungruppen storstäder medan glesbygdskommuner hade det lägsta. Kommuner har generellt en låg kreditrisk, främst till följd av deras beskattningsrätt. Kommuner och landsting lånar bland annat från privata banker och Kommuninvest i . Kommun- invest är ett kreditmarknadsbolag som ägs och garanteras av svens- ka kommuner och landsting. Urbaniseringen fortgår och utflyttningen från glesbygden fort- sätter. Detta innebär att antalet små kommuner ökar i antal. hade 13 kommuner under 5 000 invånare och 2030 beräknas antalet så små kommuner uppgå till 30.59 Det minskande befolk- ningsunderlaget ställer krav på kommuner att anpassa sina organi- sationer utifrån de förändrade förhållandena. Kommuner har en central roll för välfärden genom sitt ansvar för vård, skola och omsorg. Genom bl.a. den demografiska utveck- lingen med allt fler äldre så ökar kostnaderna för att upprätthålla servicen. kommuner och landsting har konstaterat att om inte statsbidragen höjs kommer kommuner och landsting att vara tvungna att höja skattesatsen med en krona för att utveckla vård, skola och omsorg i samma takt som hittills.60 Detta är endast i det korta perspektivet. I ett längre perspektiv kommer trycket på nya kostnader att bli än starkare. kommuner och landstings programberedning för välfärdens finansiering har gjort bedömningen att om välfärden ska finansieras på samma sätt som krävs kommunala skattehöjningar på fram till 2035.61 59Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, sekretariats- rapport nr 1, s. 142. 60SKL:s ekonomirapport s. 5. 61SKL:s programberedning för välfärdsfinansiering Framtidens utmaning – välfärdens lång- siktiga finansiering, 2010 s. 24. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet Kommunerna svarar för den lokala samhällsplaneringen och bas- service samt infrastruktur. Enligt (2010:900, PBL) har kommuner ett planmonopol. Mot bakgrund av de bostadspolitiska målen är det kommuner- nas uppgift att bedriva en aktiv markpolitik för att främja en effek- tiv konkurrens och skapa ett varierat utbud som efterfrågas av bo- stadsmarknadens konsumenter. Planmonopolet och markinnehavet ger kommunerna verktyg för att uppfylla mål för bostadsförsörj- ningen genom att ge förutsättningar för konkurrens och mångfald i byggandet och boendet. I sammanhanget bör också nämnas att kommunerna har rätts- liga möjligheter att expropriera mark för att ge en kommun möj- lighet att förfoga över mark eller annat utrymme som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Ersättningen ska motsvara marknads- värdet och s.k. intrångsersättning om av marknads- värdet. Vi utvecklar dock inte dessa frågor vidare utan konstaterar bara att även detta är en rättslig möjlighet för det fall kommunerna saknar tillgång till mark som behövs för samhällsbyggnad. I ett visst skede övergår kommunen från en situation där den utövar en offentlig uppgift inom ramen för planmonopolet och börjar på- verka marknaden genom att uppställa villkor och sluta avtal som får en direkt marknadspåverkan. Från ett EU-rättsligt perspektiv är det viktigt att avgränsa kommunens myndighetsroll från kommu- nens roll som utförare, säljare eller köpare på en marknad. De EU- rättsliga aspekterna på detta behandlar vi i kapitel 5 men eftersom kommunens verksamhet måste klassificeras enligt ovan för att göra en EU-rättslig bedömning i enlighet med våra direktiv beskriver vi nedan kommunernas arbete med s.k. markanvisningar och ex- ploateringsavtal. Vi ska dock inte utreda och vi behandlar därför inte formerna för samhällsplaneringen mer än vad som krävs för att identifiera skärningspunkten mellan marknaden och de kommunala besluten. Nedan återges plangenomförande- utredningens resonemang om denna skärningspunkt mellan kom- munens offentliga roll och åtaganden samt de civilrättsliga avtal som reglerar markexploatering. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet Genom planmonopolet har kommunen stora möjligheter att påverka hur bebyggelsen kommer att uppföras, bl.a. när det gäller omfattning och utformning av det som kan byggas. I nästan alla projekt agerar byggherren på marknadsmässiga villkor. För att byggherren ska kunna bedöma om en exploatering är lönsam behöver kommunen och bygg- komma överens. Om kommunen bedömer att en föreslagen lokalisering är lämplig, måste parterna enas om kostnadsfördelningen vid genomförandet av planen. Kostnaderna kan bl.a. avse gator och vägar, parker, vatten och avlopp, energidistribution, kollektivtrafik eller s.k. social infrastruktur, t.ex. skolor och förskolor. Inte sällan är det frågan om komplexa förhandlingar där det kan råda olika uppfatt- ningar mellan parterna om hur olika aspekter bör värderas och finan- sieras.62 När mark ska bebyggas föregås detta ofta av olika former av genomförandeavtal med kommunen. Nedan redogör vi för exploa- teringsavtal och markanvisningar. Dessa avtalsformer omfattas se- dan av nya bestämmelser. Begreppet exploateringsavtal definieras i 1 kap. 4 § plan- och bygg- lagen (2010:900) som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare av- seende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Av den planbeskrivning som en kommuns detaljplan ska inne- hålla ska det enligt 4 kap. 33 § tredje stycket framgå om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, dessa av- tals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommu- nen enligt 4 kap. 39 § anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter, för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploa- teringsavtal. 62 SOU 2013:34, s. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet Enligt 4 kap. 40 § får ett exploateringsavtal avse en byggherres eller en fastighetsägares åtaganden att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra all- männa platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detalj- planen ska kunna genomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Enligt 4 kap. 41 § får ett exploateringsavtal inte innehålla ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhanda- hålla.