sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — utbetalningar inte sker till personer som inte är berättigade till förmånen i fråga. Den andra huvudgrenen, effektivitetsgranskning, delas in i kategorierna administrativ effektivitet och effektutvärdering. Administrativ effektivitet handlar om kostnaderna för administration, ärendehantering och beslutsstöd, medan effektutvärdering handlar om att granska de effekter som uppnås i samhället. publicerade ISF 26 rapporter, varav sju inom kategorin rättssäkerhet och sex inom kategorin träffsäkerhet. Fem rapporter hörde till kategorin effektivitetsgranskning och åtta av rapporterna handlade om effektutvärdering. Utöver rapporterna producerar myndigheten även working papers, skrivelser och vetenskapliga artiklar.140 I systemtillsynen används en kombination av olika analysansatser och metoder: aktgranskning, intervjuer, studier av styrdokument och analyser av registerdata.141 Eftersom ISF:s uppdrag är begränsat till systemtillsyn ska myndigheten inte bedöma till exempel enskilda ärenden. Men för att ISF ska kunna uttala sig om de granskade myndigheternas egna rutiner för handläggning fungerar på ett bra sätt gör myndigheten ofta en genomgång av ett större eller mindre urval av enskilda ärenden som ett underlag för sina ställningstaganden. I behandlas systemtillsynens förutsättningar. Den dåvarande Statens skolverks formbundna systemtillsyn hade fått kritik av RRV142 för att vara tämligen uddlös. menade att systemtillsynen kräver särskild uppmärksamhet i metodutvecklingen.143 Även Justitiekanslern () har påtalat svårigheterna med systemtillsynens ”flyghöjd”: ”När det gäller kontroll av myndigheterna måste den för att bli effektiv kunna utgå från enskilda exempel. 140ISF 2014:2 Årlig rapport . 141ISF 2014:2 s. 7 ff. 142RRV 2001:24, tillsyn. 143SOU 2002:14 s. 132. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet ”systemtillsyn” är svårgripbart. För att tillsyn ska få reell effekt och kunna ge den enskilde upprättelse men även för att blottlägga systemfel är det ofta nödvändigt att man kan utgå ifrån konkreta fall.”144 Risken med systemtillsynen är, enligt utredningen, att den missar problem i verksamheten genom sin ”flyghöjd”. Även om rutinerna är utmärkta är det inte säkert att verkligheten är lika bra. ISF:s ambition är att hantera detta dilemma genom att regelmässigt genomföra aktgranskningar i sina studier. undersöks rättsliga faktorer som till exempel hur handläggningen har skötts, men granskningen kan också göras i syfte att få fram statistiskt underlag. Det är därigenom en självständig granskning som genomförs även om den inte tar sin utgångspunkt i det enskilda fallet. ISF genomför också ofta intervjuer med handläggare eller analyser av register kopplade till moment i handläggningen för att fånga hur det faktiskt ser ut i verksamheten. hittar ISF felaktigheter i tillsynsobjektens interna styrdokument eller i enskilda ärenden. Dessa återges inte sällan i myndighetens rapporter, men påpekas endast undantagsvis för tillsynsobjekten. När det gäller felaktigheter i enskilda akter påpekas dessa endast undantagsvis för tillsynsobjektet. Inom ramen för effektivitetsgranskningen genomför ISF så kallade effektutvärderingar. Effektutvärderingarna kan syfta till att undersöka vilka effekter en viss förmån eller olika insatser har för mottagarna eller för samhället i stort. Det kan också handla om att studera effekterna av förändringar inom socialförsäkringsområdet. I effektivitetsgranskningen studerar ISF även administrativ effektivitet, det vill säga kostnaderna för administration, ärendehantering och beslutsstöd. 144 JK i Advokaten nr 8. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet Resultatet av ISF:s systemtillsyn ISF ska löpande redovisa resultatet av sin tillsyn och granskning till regeringen. Redovisningen görs normalt i rapporter som myndigheten överlämnar till regeringen. Det är relativt vanligt att ISF i rapporterna för fram förslag och rekommendationer till regering och riksdag i form av förslag på författningsändringar eller till tillsynsobjekten i form av förslag på exempelvis ändrade arbetssätt. ISF har inte uttryckligen använt sig av uttryck som att myndigheten ”riktar kritik mot” i sina rapporter, som till exempel ISF uttrycker i stället att något är ”olämpligt” eller beskriver på vilket sätt det finns brister i en hantering. I stället för rapporter har ISF har också överlämnat skrivelser till regeringen. Det har då oftast handlat om mindre omfattande redovisningar av tillsyns- eller granskningsinsatser. har ISF också riktat skrivelser direkt till ett tillsynsobjekt. I båda fallen handlade det om att informera tillsynsobjekten om konkreta felaktigheter som ISF hade uppmärksammat inom ramen för en granskning, men där ISF bedömde att iakttagelserna inte direkt rörde granskningen. Kopior av dessa skrivelser skickades också till regeringen. En av skrivelserna gällde assistansersättningen där ISF uppmärksammat att normerande skrivningar ledde till räknefel. tillämpning innebar att assistansersättningen beräknades i stället och att myndigheten därför enligt ISF:s beräkningar hade betalat ut för mycket från 1998 och framåt.145 Den andra skrivelsen rörde bilstöd där ISF upptäckt att anpassningsbidraget vid paketlösningar för golvsänkning av bilar fattades på ett bristfälligt underlag. Bidrag betalades därför ut för anpassningar som de försäkrade inte hade behov av. internrevision hade uppmärksammat problemet och ISF kunde efter sin granskning av bilstöd till personer med funktionsnedsättning bekräfta internrevisionens iakttagelser. Utbetalningarna hade som en följd av internrevisionens kritik stoppats , men sedan 145 ISF (2012) Felberäkning av assistansersättning, Promemoria, Dnr 2012-5. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet ISF ansåg att de åtgärder som vidtagits av inte varit tillräckliga. Även om med dagens regelverk skulle kunna göra avdrag för de åtgärder som inte behövdes efterlyste ISF regelförändringar som garanterar att ersättning bara betalas ut för de anpassningar som behövs för att bilen ska kunna användas av den försäkrade.146 Myndigheternas yttranden över ISF:s rapporter och ska, enligt sina instruktioner, senast efter att ISF har lämnat en rapport till regeringen kommentera de slutsatser som särskilt berör myndigheten. Eventuella åtgärder som myndigheten avser att göra med anledning av rapporten ska också redovisas.147 ISF får en kopia av myndigheternas yttranden. Det är sällan som myndigheterna i dessa svar uttalar att de kommer att vidta åtgärder med anledning av den granskning som ISF har genomfört.148 I sina årliga rapporter tar ISF bland annat upp hur och regeringen har använt sig av myndighetens rapporter. Detta kan ses som ett uttryck för rapporternas genomslag i politiken. Det är relativt vanligt att ISF:s rapporter leder till beslut om vidare utredning. Denna utrednings tilläggsdirektiv, om hur det allmänna ombudet kan ges bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag, är ett sådant exempel. Det är däremot inte särskilt vanligt att regeringen hänvisar till ISF i regeringsuppdrag som ges till ISF:s tillsynsobjekt. I regleringsbrev gavs myndigheten 18 uppdrag med återrapporteringskrav (förutom kravet på att lämna 146ISF (2014a) Bilstöd, Promemoria, Dnr 2012-154. 1473 a § förordning (2009:1174) med instruktion för och 3 a § förordning (2009:1173) med instruktion för . 148Se exempelvis yttrande över Inspektionen för socialförsäkringens rapport ”handläggning av sjukpenning - ur ett jämställdhetsperspektiv” (2013:16), Dnr . Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet prognoser vid ett antal tillfällen ). För ett av uppdragen nämndes en rapport från ISF som bakgrund till uppdraget. Det gällde efterhandskontroller inom tandvårdsstödet. I regleringsbrevet hänvisades inte till ISF i något av de uppdrag som fick. Varken eller hade något uppdrag i regleringsbrevet som hänvisade till ISF. ISF fick tre uppdrag i sitt regleringsbrev , varav två var av tillsynskaraktär. ISF har under de år myndigheten funnits haft en relativt stor frihet att själv prioritera granskningsområden och en stor del av de tillsyns- och granskningsinsatser som myndigheten har genomfört har varit egeninitierade. ISF har även fått ett antal regeringsuppdrag . Regeringsuppdragen är färre till antalet än de egeninitierade insatserna, men myndigheten lägger ungefär lika stor del av resurserna på regeringsuppdrag och egeninitierade insatser. Sedan ISF bildades har myndigheten fått totalt 48 regeringsuppdrag, antingen i regleringsbrev eller som ett särskilt regeringsbeslut. Av dessa har 21 helt eller delvis haft tillsynskaraktär och 17 har haft inriktning mot effektivitetsgranskning. De uppdrag som helt eller delvis haft tillsynskaraktär redovisas nedan. En hänvisning till återrapporteringen till regeringen redovisas inom parentes. –Uppdrag att sammanställa och bedöma befintliga uppföljningar och utvärderingar om samverkan inom socialförsäkringsområdet (ISF 2010:2) –Granskning av tillämpning av de regler som infördes inom sjukförsäkringen och (ISF 2011:4─7) –Granskning av hantering av de underlag som ligger till grund för beslut om sjukpenning (ISF 2011:8) Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet –Granskning av processen vid beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv (ISF 2011:15) –Granskning av kvaliteten i hanteringen av bostadstillägg till pensionärer i och respektive 2012 (ISF 2012:3) –Granskning av tillämpningen av lagstiftningen, inom sjukpenning och havandeskapspenning, i ärenden som rör kvinnor med graviditetsrelaterade besvär (ISF 2012:16) –Granskning av det allmänna ombudets roll vid (ISF 2012:11) –Granskning av hur beslut om indragen sjukpenning eller avslag på sjukpenning kommuniceras till de försäkrade och hur rutiner för omprövning av sjukpenningärenden (ISF 2013:1) –Analys av pensionssparares och pensionärers behov av kunskap och information för att tillvarata sina intressen inom pensionsområdet och stärka sin ställning som konsumenter (ISF 2012:14) –Uppdrag att följa utfall av beslut om statlig assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken (ISF 2012:18) –Granskning av arbete med en jämställd sjukskrivningsprocess (ISF 2013:16) –Granskning av om och hur förnyade utredningar om sjukersättning görs samt vad de leder till i fråga om ersättning och eventuella rehabiliteringsåtgärder (ISF 2014:13) Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet –Fortsatt granskning av kvaliteten i hanteringen av bostadstillägg (ISF 2013:8 och 2014:14) –Analys av sjukförsäkringens utformning och sjukfrånvaro i psykiska diagnoser (ISF 2014:22) –Uppdrag att följa upp nya regler för personlig assistans och assistansersättning (rapporteras och ) –Uppföljning av ISF:s tidigare granskning av tillämpningen av lagstiftningen om graviditetspenning (ISF 2014:25) –Granskning av hur informationsgivningen kring valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring ser ut för den som ska gå i pension (ISF 2014:26) –Granskning av kvalitet i beslut om tillfällig föräldrapenning och underhållsstöd (rapporteras respektive ) –Uppdrag att göra en genomgång av de problem som finns med nuvarande lagstiftning som berör assistansersättning (rapporteras ) –Granskning av arbete med aktivitetsförmågeutredningar (redovisas ) –Kartläggning och analys av myndigheternas tillämpning av lagvalsreglerna i artikel 12 (utsändning) och 13 (arbete i flera länder), i och rådets förordning (EG) nr 883/ 2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen (redovisas ) Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet 6.2.4Innehållet i enskildas klagomål till ISF Sedan ISF inrättades 2009 har myndigheten tagit emot skriftliga klagomål från enskilda. Klagomålen har diarieförts och besvarats kort av myndighetens jurister. ISF vidtar i regel inga direkta åtgärder i enskilda ärenden utan klagomålen utgör i stället en kunskapskälla till aktuella områden att utöva tillsyn inom. I undantagsfall har man dock agerat direkt i enskilda ärenden genom att kontakta den berörda myndigheten. kan enskilda även lämna klagomål via webbplatsen. väljer den som klagar att vara anonym och ibland lämnas kontaktuppgifter. Information om hur klagomålen hanteras av ISF finns på myndighetens hemsida. Dessutom tar myndigheten emot ett stort antal telefonsamtal från enskilda. Tendensen är att antalet klagomål ökar . Totalt har det inkommit cirka 350 brev och 120 synpunkter via webbplatsen till ISF. kom det in 68 brev och inkom 92 brev. Utredningen har gått igenom de inlämnade breven som kom in och , samt synpunkterna från webbplatsen i syfte att se vilka synpunkter enskilda lämnar i sina klagomål. Tyvärr har det inte varit möjligt att analysera de inkomna klagomålen efter bakgrundsfaktorer som kön och ålder eftersom dessa uppgifter ofta inte framgår i klagomålen. Skrivelser från enskilda via brev När det gäller skriftliga klagomål har utredningen gjort en grov indelning i fyra olika grupper utifrån klagomålens tema. En del enskilda håller sig till ett tema i sin skrivelse medan andra framför synpunkter från olika teman. Ett fåtal klagomål har inte kunnat placeras under något tema. Samtliga klagomål riktar sig mot . Ett fåtal enskilda nämnde att de vänt sig till JO med sitt klagomål. Den första gruppen beskriver generellt långa händelseförlopp och bifogar ett omfattande material, till exempel i form av sjukjournaler. Den enskilde vill berätta om vad som hänt. I klagomålen lyfts fram att man önskar få en ursäkt, en förklaring till Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet vad som hänt, att ens erfarenheter ska leda till att liknande händelser förebyggs, att någon ska ta ansvar, att någon ska straffas eller att man vill ha skadestånd. Den andra gruppen har synpunkter på reglerna i socialförsäkringsbalken. De menar att det är fel på lagstiftningen och/eller att just deras ärende har felbedömts på olika sätt materiellt. De vill ha hjälp med sina ärenden för att få rätt. Den tredje gruppen framför klagomål som är relaterade till specifika händelser. Det handlar om att man inte, trots upprepade försök, kommit fram till aktuell handläggare, att man inte fått begärd relevant information, att man fått felaktig information, att man fått för korta svarstider över jul och nyår, att akter och handlingar försvunnit, att inlämnade handlingar tagit att nå aktuell beslutsfattare inom beslutsmyndigheten och inte kommit med i beslutsunderlaget, att sekretessbelagd information lämnats till obehöriga, att handläggningen av ärendet tagit och att beslut haft en bristande motivering. Även denna grupp framställer önskemål om att någon ska ta ansvar, att händelsen inte ska upprepas igen, att man ska få en ursäkt etcetera. Den fjärde gruppen utgörs av anställda på och är så kallade visselblåsare. Här finns två undergrupper. Den första gruppen klagar med namnunderskrift. De skriver att de har framfört synpunkterna internt först, men inte fått gehör för dessa och att de nu vill vända sig till ISF. Den andra gruppen utgörs av anonyma. De skriver att de inte har vågat ta upp frågan internt inom eftersom de då riskerar repressalier. De första tre grupperna är ungefär lika stora. Den fjärde gruppen med visselblåsare utgörs av ett fåtal klagomål. När den enskilde framför klagomål som hör hemma under olika teman är framför allt teman från de två första grupperna en vanlig kombination. Den tredje gruppen skiljer sig åt i ett annat avseende jämfört med övriga grupper. I denna grupp finns det personer, som uppträtt som juridiska ombud för den enskilde, som framför klagomål gällande specifika händelser. I breven kommer det också fram information om enskildas upplevelser av hur tidigare tagit om hand deras klagomål. Exempelvis att den enskilde upplever att han eller hon blivit nonchalant bemött. Andra känner sig illa behandlade av enskilda handläggare. I hantering av klagomål Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet ingår att de handläggare som kritik riktas mot ska vara en del av processen för att ta hand om klagomålet. När enskilda har tappat förtroendet för handläggaren som man har, förekommer det att hon eller han vänder sig till ISF i stället. En annan grupp framför synpunkter på kvaliteten på de svar man fått från . Det kan handla om att man inte fått något svar (bristande kunskap hos handläggarna om hur klagomålet ska hanteras) eller att svaret från har varit obegripligt (långa, krångliga, juridiska motiveringar). Synpunkter som lämnas via webben ISF har en flik på sin webbplats där det går att lämna synpunkter. På sidan finns upplysningar om hur myndigheten tar hand om dessa synpunkter. ISF informerar om att inkomna klagomål ses som ett underlag för myndighetens arbete med att identifiera intressanta områden att studera, men att ingen hantering av individärenden genomförs. Synpunkter som kommer in via webben skiljer sig från dem som inkommer via brev och e-post. Eftersom det inte går att bifoga dokument måste den som hör av sig sammanfatta och beskriva sin historia relativt kortfattat. Men det är också delvis annorlunda frågor som tas upp, även om de fyra grupperna ovan känns igen. Inflödet varierar betydligt . I bland har flera synpunkter per dag kommit in medan det kan dröja mellan tillfällena vissa perioder. En av 120 synpunkter rör . Åtta av klagomålen har inte med socialförsäkringen direkt att göra. Det handlar då till exempel om klagomål på eller på arbetsförmedlingens anvisningar inom jobb och utvecklingsgarantin. I något fall är det rättssystemet man vill klaga på. Tio klagomål har klassificerats som obegripliga. Antingen för att de inte rör socialförsäkringen eller för att de innehåller för lite information. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet Observera att tabellen inte summerar eftersom klagomålen i många fall berör flera olika typer av synpunkter. En tredjedel av de inkomna synpunkterna 2014 pekar på problem med regelverket. är det den enda synpunkt som framförs, men ofta har de även andra erfarenheter och klagomål som de tar upp. En vanlig formulering är att ”så här kan det väl inte vara (tänkt)? Det är inte särskilt vanligt att den som klagar anger varför hon eller han hör av sig. I ett antal fall framgår det dock att syftet med klagomålet är att undvika liknande händelser eller att den som hör av sig vill berätta sin historia, troligen i syfte att undvika att fler blir behandlade på samma sätt. Några synpunkter är formulerade mer som förslag än som klagomål. Det kan handla om hur kan utveckla tekniska lösningar eller att det borde skapas en oberoende instans dit sjuka kan vända sig med förfrågningar och få stöd. Över hälften av samtliga klagomål rör sådant som faller inom förvaltningslagens område eller som handlar om bemötande och service. Klagomålen rör allt från frekventa byten av handläggare till Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet några fall där handläggaren ska ha uttryckt att det inte spelar någon roll vad som skrivs i en ansökan eftersom det ändå kommer att bli avslag. SGI-hanteringen med dess komplicerade regelverk tycks vara överrepresenterad bland klagomålen. Några klagomål handlar om att det i ett pågående ärende eller ett omprövningsärende inte alltid anges en kontaktperson utan den försäkrade hänvisas till kundtjänst. Ett par av klagomålen har skickats in av anställda på , så kallade visselblåsare. Även anställda på Arbetsförmedlingen har i något fall hört av sig med klagomål på hur samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen fungerar. Endast i tre av fallen framgår det att det rör sig om händelser som ligger . I två fall nämns en JO- anmälan. Socialförsäkringen granskas också av två extraordinära tillsynsorgan. har det i funnits två parallella extraordinära tillsynsorgan, nämligen Justitiekanslern () under regeringen och ombudsmän () under . Denna dubbla kontroll av den offentliga förvaltningen motiverades från början av den då rådande maktdelningen i samhället. Den dubbla kontrollen motiveras utifrån medborgarnas rättssäkerhetsintresse och med hänsyn till att regeringen behöver ett eget kontrollorgan för att kunna svara inför riksdagen.149 Gemensamt för JK och JO är att de inte har till primär uppgift att kontrollera verksamheten inom ett visst område. De har i stället rätt att vid behov granska såväl handläggningen av ett enskilt ärende som arbetet inom en myndighet generellt. JK:s och överlappar varandra och båda myndigheterna utövar således tillsyn över socialförsäkringsområdet. 149 SOU 1993:37 Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m., s. 115. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet JO utses av och har till uppgift att övervaka att myndigheter och tjänstemän vid myndigheter följer lagar och andra författningar och att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen finner påkallade.150 JO:s uppfattning är att deras granskning som huvudregel inte ska ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på annan myndighet. Enligt sin instruktion kan JO överlämna ett ärende till en annan myndighet för handläggning, om ärendet är av sådan karaktär att det är lämpligt att det utreds och prövas av någon annan myndighet än JO. En förutsättning är att myndigheten inte tidigare prövat saken. Överlämnande av detta slag sker ofta till olika tillsynsmyndigheter. När RFV fanns överlämnade JO cirka ett ärende dit. Det kunde handla om en fråga som utreddes av RFV i en pågående interutredning gällande exempelvis bemötandefrågor och bristande kompetens hos anställda. Ett klagomål från allmänheten handläggs som en anmälan. Vem som helst kan göra en anmälan hos JO och det är heller inte nödvändigt att man personligen är berörd av det man anmäler. Anonyma klagomål utreds däremot normalt inte av JO. Antalet klagomål till JO –kom det in 7 110 klagomålsärenden till JO. Inflödet varierade över året med som lägst drygt 450 inkomna klagomål och som högst drygt 660 klagomål . Eftersom JO har relativt långa handläggningstider i sin klagomålshantering avgörs ärenden inte alltid under det år de 150 Lag (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet inkommit till myndigheten. Bland de klagomålsärenden som avgjordes /14 stod följt av polisväsendet för flest klagomål med omkring 1 100 klagomål vardera. Knappt 900 avgjorda klagomålsärenden handlade om kriminalvården. Därefter kom domstolarna med knappt 430 avgjorda klagomålsärenden. Socialförsäkringen hamnade på en femte plats med 425 avgjorda klagomålsärenden. Antalet anmälningar riktade mot har varierat kraftigt. gjordes under 300 anmälningar . Därefter steg antalet anmälningar sakta för att öka kraftigt. gjordes cirka 800 anmälningar riktade mot . vände trenden och antalet anmälningar har därefter sakta minskat i antal. minskade antalet anmälningar . Omräknat till kalenderårsdata inkom 377 klagomål till JO som rörde 2013. var motsvarande antal 368. I genomsnitt görs cirka 30 anmälningar riktade mot . JO:s hantering av klagomålsärenden Enligt uppgifter från JO används cirka tre heltidstjänster i handläggningen av socialförsäkringsärenden. JO är i princip fri att avgöra vad som ska utredas och hur mycket som ska utredas. Om JO väljer att inte gå vidare med anmälningen skrivs ärendet av direkt utan någon motivering. Vissa avskrivningsbeslut skickas dock till aktuell myndighet för kännedom, till exempel när en namngiven handläggare kritiseras i anmälan. av anmälningarna skrivs av direkt, ofta på grund av att klagomålet rör myndighetens beslut i sak. Av JO:s statistik framgår inte skälet till att ärenden avskrivs och JO har inte heller uppgifter om kön eller andra bakgrundsfaktorer för dem som klagomålen berör. Myndigheter och tjänstemän är skyldiga att lämna de upplysningar och yttranden som JO begär.