sou · H2B392 · 2015-01-01 00:00:00 — Företag som äger eller utövar verksamhet vid anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljö, med hänvisning till lagen (2003:778) om skydd mot olyckor SOS Alarm med hänvisning till lagen (1981:1104) om vissa regionala alarmeringscentraler Rådgivning vid utsläpp av radioaktiva ämnen Grov störning av allmän ordning eller svår brottslighet, som innebär fara Överhängande fara för spridning av allvarlig smittsam sjukdom Utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen i mark, vatten och luft, vid risk för ras, skred och dammbrott vid anläggningar med farlig verksamhet (av beslutade anläggningar) Vid allvarliga störningar i alarmeringsfunktionen, till exempel vid blockering av 112-numret Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) SOU 2014:92 Sammanställning över vilka som är behöriga att begära informationsmeddelande och vilka händelser det rör sig om Vilka har behörighet? Vilka händelser rör det sig om? Vid extraordinära händelser (sådana händelser som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver De myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap Kommuner och landsting enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Koncessionshavare enligt ellagen (1997:857), Teleoperatörer enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Myndigheter och företag som får begära sändning av varningsmeddelande Vid avbrott i telekommunikationerna Vid händelser som tidigare föranlett varningsmeddelande Utöver vad som ovan nämnts har överenskommelser om att sända VMA träffats med , , Kanal och Kanal . Vissa lokalradiostationer som har en mottagare för VMA bryter automatiskt för sändning av varnings- och informations- meddelanden trots att det inte finns någon aktuell överenskom- melse för detta. 3.3Utomhusvarningssystemet (tyfoner) Varning utomhus kan ske i princip i alla orter med mer än 1 000 invånare samt runt kärnkraftverken. Utomhusvarningssystemet be- står av totalt cirka 4 500 ljudsändare, så kallade tyfoner eller Hesa , som är installerade i de flesta större tätorter i samt inom särskilda områden runt kärnkraftverk. De kan användas för varning vid alla typer av faror och för beredskapslarm och flyg- Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) larm om landet skulle råka i krig (23 och 24 §§ förordningen [2006:942] om krisberedskap och höjd beredskap) samt för viktigt meddelande till allmänheten. Signalen i utomhuslarmet följs alltid av information i radio och TV. Utrustningen i utomhusvarningssystemet ägs av staten genom MSB. Kommunerna är användare och ansvarar för drift och under- håll. Ljudsändarna sitter vanligtvis monterade på hustak på offent- liga byggnader. För att styra och övervaka dessa finns ett radio- baserat manöversystem, M95. Manöversystemet ger möjlighet att varna inom de områden som är aktuella från fall till fall och möjlig- gör kontinuerlig övervakning av varningssystemets status. Systemet kan också hantera samarbete mellan olika räddningstjänster och SOS-centraler för att kunna larma invånare i exempelvis grann- kommuner. Information om vilka tätorter som har utomhusvarnings- system kan man få av kommunernas räddningstjänster. Enligt 3 kap. 6 c § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor får MSB meddela föreskrifter för kommunens användning av utomhusvarningssystemet. Av MSB:s föreskrifter om varning utomhus (MSBFS 2011:5) framgår bland annat att kommunen ska kunna utlösa signalen beredskapslarm enligt 24 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap samt signalerna flyglarm, viktigt meddelande och faran över enligt Svensk Standard SS 03 17 11 (utgåva 2) från de varningsanläggningar som kommunen förfogar över. Av föreskriften framgår även hur kommunerna ska prova varningsanläggningarna. Signalen för viktigt meddelande be- står av långa ljudstötar med fjorton sekunders paus emellan. Av 2 kap. 5 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor framgår att den som äger eller utövar verksamhet på en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön får, efter tillstånd från kommunen, använda utomhusvarningssystemet vid brand eller olycka som inne- bär fara för någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller för miljön. Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) Inom den så kallade inre beredskapszonen kring kärnkraftverken varnas allmänheten både utomhus och inomhus. För inomhusvarning används särskilda radiomottagare avsedda för varningsmeddelande. Radiomottagaren kallas RDS-mottagare, vilket står för . Den är statlig egendom och ska finnas i alla hushåll inom beredskapszonen kring kärnkraftverk i . RDS-mottagaren larmar hushållen vid en kärnkraftsolycka och vid andra VMA-larm. En larmsignal åtföljs av ett talat meddelande. För att undvika att alla VMA behöver sändas i mottagarna har programvaran utvecklats så att larmet endast ska nå ut till de när- boende vid eventuella kärnkraftsolyckor samt vid tester av larm- anordningen. Alla RDS-mottagarna kommer därför att bytas ut mot en modernare version . Länsstyrelserna i de län där det finns kärnkraftverk, det vill säga , och , ansvarar för information till allmän- heten vad gäller kärnkraftsvarningar. 4 VMA via fast och mobil telefoni I propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle anges att ett system för varning och information genom mobiltelefoner bör införas stegvis (prop. 2005/06:133, bet. 2005/06:FöU9, rskr. 2005/06:295–296). I regleringsbrevet fick MSB, i egenskap av ansvarig myndighet när det gäller samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor och kriser, i uppdrag att se över och lämna förslag på hur VMA kan utvecklas som en del i samhällets risk- och kris- kommunikation. Redovisningen skulle belysa den informations- tekniska utveckling som sker inom radio- och TV-området samt möjligheterna att använda andra kommunikationskanaler såsom tele- foni, internet och trådlös överföring. Uppdraget redovisades (Fö2009/2562/SSK). MSB föreslog bl.a. att VMA via mobiltelefon införs genom att utnyttja Cell Broadcast-teknik. PTS lämnade i yttrande daterat (PTS dnr. 10-1642) bl.a. den synpunkten att det fordras ytterligare utredning av såväl Cell Broadcast-tekniken som andra tekniska lösningar, däribland sms. gavs FMV i uppdrag av regeringen att utvärdera och lämna förslag avseende system för VMA via mobil telefoni. Uppdraget redovisades (Fö2012/1188/SSK). FMV angav då att ett system för sms-baserade meddelanden kan och bör införas omgående, för användning såväl inom som utom landet. Beträffande Cell Broadcast gjorde FMV bedömningen att detta system inte bör införas i förrän när ut- vecklingen av tekniken hunnit längre. VMA via fast och mobil telefoni SOS Alarm bildades i syfte att samordna samhällets alar- meringsfunktioner och möjliggöra effektiva hjälpinsatser samt vara en resurs i samhällets krisberedskap. Bolaget ägs gemensamt vardera av svenska staten och , ett dotterbolag inom Kommuner och Landsting. Verksam- heten bedrivs i SOS-centraler. Mellan staten och SOS Alarm finns ett alarmeringsavtal som reg- lerar SOS-tjänsten för nödnumret 112 och vissa alarmeringstjänster. Regeringen bemyndigade (Fö2008/3431/SSK) chefen för att underteckna alarmerings- avtalet (Fö2008/3587/SSK) mellan svenska staten och SOS Alarm. Av regeringsbeslut (Fö2013/468/SSK) fram- går att parterna enats om ett tillägg till alarmeringsavtalet med inriktningen att SOS Alarm gavs i uppdrag att inrätta ett nytt tekniskt system för VMA via mobil och fast telefoni vid allvarliga olyckor och kriser. SOS Alarm ska därefter svara för driften och underhållet av systemet. Det nya tekniska systemet ska enligt avtalet komplettera de befintliga systemen för varning. VMA via fast och mobil telefoni ska således kunna sändas i samband med att VMA sänds i radio och TV. SOS Alarm ska i samverkan med berörda aktörer undersöka förutsättningarna att med det nya tekniska systemet nå svenska mobilabonnenter som befinner sig i annat land i händelse av en all- varlig olycka eller kris. SOS Alarm skulle vidare inrätta en tjänst för att säkerställa att ansvariga aktörer bereds möjlighet att leverera samordnad och kvalitetssäkrad VMA vid allvarliga olyckor och kriser. Tjänsten ska vara en del av det totala VMA-systemet. Samordning ska ske med det särskilda informationsnumret 113 13 och vara tillgänglig dygnet runt. Vidare ska tjänsten utformas i sam- verkan med berörda aktörer. I bilaga till regeringsbeslut (Fö2014/280/SSK) framgår att parterna enats om att ovan nämnda uppdrag ska fortsätta (se aktuell bilaga 7 till alarmeringsavtalet, bilaga 4). I MSB:s regleringsbrev för angavs som ett villkor för MSB:s anslag avseende krisberedskap att myndigheten skulle betala ut högst till SOS Alarm för att påbörja inrättandet av ett system för varningar till mobila och fasta tele- VMA via fast och mobil telefoni Enligt regleringsbrevet för ska anslaget för krisberedskap belastas med högst avseende ersättning till SOS Alarm för inrättande av ett system för varningar till mobila och fasta telefoner i enlighet med bilaga 7 till alarmerings- avtalet mellan svenska staten och SOS Alarm. Beloppen har betalats ut . SOS Alarm har, enligt uppgift från MSB, angett att utvecklingen av sms-tjänsten kommer att kosta . Enligt bilaga 7 till alarmeringsavtalet ska SOS Alarm svara för driften och underhållet av systemet. Närmare detaljer kring drift och underhåll kan förväntas bli föremål för avtal mellan SOS Alarm och aktuella mobiloperatörer. Mot bakgrund av att sms-tjänsten enligt MSB:s mening inte uppfyller de grundläggande kraven för varning utan endast kan använ- das för att sprida information har MSB i sitt budgetunderlag för perioden –2017 (MSB dnr. 2014-1024) tillkännagett att myn- digheten anser att SOS Alarms nuvarande uppdrag att inrätta en ny funktion för information till allmänheten via mobil och fast tele- foni bör kompletteras så att tjänsten även innehåller en varnings- funktion enligt gällande specifikation för EU-alert (Cell Broadcast). Som skäl för detta pekar MSB på att informationstjänsten via mobil och fast telefoni då kompletteras med ett varningssystem vilket gör att förutsättningarna för att varna allmänheten väsentligt förbättras. Det anges att merkostnaden för att komplettera nuvarande uppdrag med utrustning för EU-Alert skulle innefatta en merkostnad om engångsvis ca vilket bör finansieras inom ramen för anslaget för krisberedskap i likhet med nuvarande uppdrag till SOS Alarm. 4.3Meddelanden till mobil och fast telefoni baserade på adressuppgifter SOS Alarm har driftsatt systemet för VMA via telefoni i den del det avser röstmeddelanden till fasta telefoner. När denna del av systemet används skickas ett förinspelat röst- meddelande till de fasta telefoner som registrerats till en adress inom det geografiska område som meddelandet rör. VMA via fast och mobil telefoni fasta nummer, bortsett från hemliga telefonnummer, kan ringas upp på detta sätt. Systemet för VMA via mobil telefoni består av varnings- eller informationsmeddelanden som dels skickas till mobiltelefonnummer med registrerad adress inom det aktuella geografiska området, dels till de mobiltelefoner som faktiskt finns i området (se avsnitt 4.4). I det första fallet används allmänt tillgängliga uppgifter om telefon- nummer och abonnemangets registrerade adressuppgifter. Telefon- nummer och adressuppgifter hämtas ur en databas som är placerad hos SOS Alarm och utskick av VMA görs därmed från SOS Alarm. SOS Alarm har förklarat att bolaget kommer att driftsätta den del av systemet som avser VMA via sms till adress- registrerade mobiltelefoner. VMA via sms till adressregistrerade abonnenter testades i sam- band med skogsbranden i . Då skickade SOS Alarm sms till mobiltelefoner i 74 hushåll som påverkades av vattenbombningarna. 4.4Meddelanden baserade på aktuell position Möjligheteten att skicka VMA baserat på mobiltelefoners aktuella position utgår från terminalutrustningars (mobiltelefoners) place- ring i celler. Cellsystemet, som är en av grunderna för mobil tele- foni, är en geografisk uppdelning i ett stort antal delvis överlapp- ande täckningsområden, celler, där mobilanvändaren kommunicerar via en basstation i cellen. I enlighet med SOS Alarms uppdrag i alarmeringsavtalet har bolaget tagit fram ett system för att kunna använda uppgifter om aktuell position för att skicka sms till berörda personer. Den tekniska lösningen levereras av det norska bolaget . De uppgifter som behöver behandlas för att skicka ut meddelan- dena är mobiltelefonnummer, geografisk cellanknytning och tid för cellanknytningen. Detta är uppgifter som behandlas av mobiloperatörerna. Mobiloperatörerna behandlar abonnentuppgifter såsom mobiltele- fonnummer och abonnenternas övriga personuppgifter samt trafik- uppgifter och lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter. VMA via fast och mobil telefoni I finns fyra mobiloperatörer som också är nätägare och som enligt SOS Alarm kommer att behöva medverka för att systemet ska fungera, nämligen , , och , med varu- märket 3. Enligt SOS Alarm ska det aktuella tekniska systemet fungera på så sätt att uppgifterna om mobiltelefonnummer, cell- anknytning och tid för cellanknytningen hos de fyra mobilopera- törerna kontinuerligt uppdateras i särskilda servrar. Dessa ska vara placerade hos de fyra mobiloperatörerna. De uppgifter som speglas till de nya servrarna kommer att visa inom vilken cell en mobil- telefon senast var påslagen men någon positionering av mobiltermi- nalen inom den aktuella cellen sker inte. Uppgifterna uppdateras kontinuerligt i servern och information äldre än betraktas som inaktuell och raderas. Vid en allvarlig kris eller olycka ska SOS Alarm via det nya tek- niska systemet ange en avgränsad geografisk yta till respektive mobiloperatör. Med hjälp av positionsuppgifterna i den särskilda servern skickar mobiloperatören ut ett VMA till de terminaler som används inom det angivna geografiska området. Mobiloperatörerna kommer således att från den som förmedlar VMA-meddelandet få dels en meddelandetext, dels uppgift om inom vilket område med- delandet ska förmedlas. Meddelanden baseras på information från den som begärt att det ska sändas (exempelvis räddningsledaren.) Mobiloperatörerna ska skicka vidare meddelandet till de mobiltelefon- nummer som enligt informationen på de särskilda servrarna finns i området. Abonnentuppgifter eller positionsuppgifter lämnas alltså inte ut utan dessa uppgifter behandlas enbart av respektive mobil- operatör. Statistik skickas från servern till den som förmedlar VMA från exempelvis räddningsledaren till mobiloperatörerna. Av stati- stiken framgår hur många mobiltelefoner som befunnit sig i om- rådet och fått sms skickade till sig. Enligt SOS Alarm kommer även de användare som är kunder till mobiloperatörer utan egna nät samt användare med utländska SIM- kort att nås av meddelandena. Meddelandet är avsett att skickas på svenska till svenska telefonnummer och på engelska till utländska telefonnummer. VMA via fast och mobil telefoni SOS Alarm har schematiskt beskrivit tjänsten enligt följande. Figur 4.1 SOS Alarms system för VMA via sms baserat på positionsuppgifter 5.1Reglering avseende positionsuppgifter och abonnemangsuppgifter Vid ett införande av systemet för VMA via sms baserat på position ska positionsuppgifter och mobiltelefonnummer användas. Mobil- telefonnummer är att anse som personuppgifter enligt personupp- giftslagen (1998:204) (PuL) då personuppgifter enligt 3 § är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Av 6 kap. 2 § lagen om elektronisk kommunikation (2003:389) (LEK) framgår att PuL gäller i fråga om behandling av personupp- gifter vid tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster samt vid abonnentupplysning, om inte annat följer av LEK. Begreppet behandling har samma inne- börd i 6 kap. LEK som i personuppgiftslagen (1998:204). Defini- tionen finns i 3 § personuppgiftslagen. Uppgifter om mobiltelefonnummer är ett exempel på uppgifter om abonnemang. För abonnemangsuppgifter innehåller LEK endast tystnadspliktsregler samt regler som avser behandling i abonnent- upplysningssyfte. Det innebär att behandling för andra syften, t.ex. för förmedling av VMA, inte skulle regleras av LEK utan av PuL. Systemet för VMA via sms som tagits fram av SOS Alarm baseras på behandling av positionsuppgifter i syfte att nå mobilanvändare som faktiskt befinner sig i det område som meddelandet avser. I LEK finns bestämmelser som rör behandling av lokaliserings- uppgifter. Bestämmelserna avser behandling av dels trafikuppgifter, dels lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter. Lokaliserings- uppgifter som inte är trafikuppgifter kan t.ex. avse positionsbestäm- ning av en mobiltelefon via satellit genom GPS-systemet när tjänster med GPS används, t.ex. kartor och olika appar. Trafikuppgifter är enligt definitionen i 6 kap. 1 § LEK uppgifter som behandlas i syfte att befordra ett elektroniskt meddelande via ett elektroniskt kommunikationsnät eller för att fakturera detta meddelande. För att kunna befordra elektroniska meddelanden samlar respektive mobiloperatör kontinuerligt in uppgifter om var varje användares mobiltelefon för tillfället befinner sig. Till trafik- uppgifter hör således information om i vilken cell i mobilkommu- nikationssystemet som en mobilterminal finns. Behandling av trafikuppgifter regleras i 6 kap. 5–8 §§ LEK. Huvud- regeln i 6 kap. 5 § LEK innebär att trafikuppgifter som avser an- vändare och abonnenter som är fysiska personer ska utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elek- troniskt meddelande. Uppgifterna får dock sparas för sådan behand- ling som anges i 6 kap. 6, 13, 16 a eller 16 c § LEK. Undantagen gäller för behandling av trafikuppgifter som krävs för fakturering, för att på begäran av en abonnent kunna identifiera störande samtal samt för att tillhandahålla lokaliseringsuppgifter vid nödsamtal. Vidare är det för brottsbekämpande ändamål tillåtet att lagra upp- gifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera kommunika- tionskällan, slutmålet för kommunikationen, datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen, typ av kommunikation, kommu- nikationsutrustning samt lokalisering av mobil kommunikations- utrustning vid en kommunikations början och slut. För uppgifter som lagras för brottsbekämpande ändamål finns begränsningar av- seende bl.a. under vilka förutsättningar de får lämnas ut. I 6 kap. 6 § andra stycket LEK stadgas att den som tillhanda- håller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst får behandla trafikuppgifter för att marknadsföra elektroniska kommu- nikationstjänster eller för att tillhandahålla andra tjänster där upp- gifterna behövs. Sådan behandling förutsätter att den som uppgift- erna rör har lämnat sitt samtycke. Efter inhämtat samtycke skulle trafikuppgifter även kunna få behandlas för att sända VMA via sms. Behandling av trafikupp- gifter i syfte att skicka VMA utan att samtycke först inhämtats medges inte enligt nu gällande lagstiftning. Behandling av lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter regleras i 6 kap. 9–10 a §§ LEK. som inte är trafikuppgifter krävs att de avidentifieras eller att abonnenten gett sitt samtycke för att de ska få behandlas. Inte heller sådana uppgifter får alltså utan samtycke behandlas för att skicka VMA via sms. och rådets direktiv /58/EG om behand- ling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation anger förutsättningarna för medlems- staterna att lagstifta på området för elektronisk kommunikation. Direktivet har implementerats i svensk lag genom LEK. I artik- larna 6 och 9 stadgas de villkor för behandling av trafikuppgifter och andra lokaliseringsuppgifter som också är införda i LEK. I artikel 15 föreskrivs rätten för medlemsstaterna att lagstifta om undantag från de nämnda bestämmelserna givet att begränsningen är nödvändig, lämplig och proportionell för bl.a. att skydda natio- nell säkerhet (dvs. statens säkerhet), försvaret och allmän säkerhet. Det anges att medlemsstaterna för detta ändamål bl.a. får vidta lagstiftningsåtgärder som innebär att uppgifter får bevaras som motiveras av de skäl som fastställts. 6 Överväganden och förslag Utredningens uppdrag är att undersöka de rättsliga förutsättning- arna för SOS Alarm att inrätta och driva ett system för VMA via mobil och fast telefoni vid allvarliga olyckor och kriser. Utredningen utgår i sina överväganden ifrån den beskrivning av det tekniska sys- temet som SOS Alarm har lämnat (se avsnitt 4.5). En förutsättning för att det tekniska systemet i sin helhet ska fungera är att posi- tionsuppgifter behandlas. 6.2VMA via fast telefoni m.m. Bedömning: Ingen lagändring krävs för att möjliggöra inrättande och drift av den del av systemet som avser VMA via fast telefoni eller via sms till abonnemang med registrerad adress i ett område. Delar av systemet har redan driftsatts av SOS Alarm, respektive kommer att driftsättas, och avser VMA via sms till abonnenter med registrerad adress inom ett aktuellt område respek- tive VMA genom förinspelade samtal till fasta telefoner. I dessa delar av systemet behandlas inga positionsuppgifter. Däremot behandlas uppgifter om adress och telefonnummer. De abonnenter eller använ- dare som har registrerad adress inom ett område som berörs av ett VMA får ett meddelande skickat till sig oavsett om de för tillfället befinner sig där eller inte. Behandlingen av personuppgifter regleras i denna del av PuL. En bedömning av huruvida behandlingen är tillåten får därmed göras enligt 10 § PuL. Utgångspunkten enligt den bestämmelsen är att personuppgifter får behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Om samtycke inte har inhämtats skulle behandling i samband med utskick av VMA i många fall kunna anses nödvändig för att vitala intressen för den registrerade ska kunna skyddas (10 c § PuL). I övriga fall får en intresseavvägning enligt 10 f § PuL göras, varvid intresset av att skicka ut ett VMA vid allvarliga olyckor och kriser torde väga tyngre än den registrerades intresse av skydd av den personliga integriteten. Enligt utredning- ens bedömning finns således redan rättsliga förutsättningar för SOS Alarm att inrätta och driva dessa delar av systemet. Behov av någon särskild reglering beträffande VMA via fast telefoni eller via sms till abonnemang med registrerad adress i ett område bedöms alltså inte föreligga. Några förslag lämnas därför inte i denna del. Skulle ett sådant behov uppkomma kan en bestämmelse införas i LEK med innebörden att den som förmedlar viktiga meddelanden till allmän- heten får behandla de personuppgifter som är nödvändiga för ända- målet. 6.3Kan VMA via sms utifrån position baseras på samtycke? Bedömning: Det är inte lämpligt att införa ett system för VMA via sms utifrån position baserat på krav på samtycke. Det system som tagits fram av SOS Alarm baseras på information om i vilken mobilcell en viss mobilterminalutrustning befinner sig (se avsnitt 4.4). Såsom angetts i avsnitt 5.1 hindrar bestämmelserna i som reglerar behandling av trafikuppgifter och lokaliserings- uppgifter som inte är trafikuppgifter att sådana uppgifter behandlas utan föregående samtycke från abonnenter eller användare. En första fråga är därför om det finns behov av ny eller ändrad lagstiftning eller om ett system för VMA via sms kan inrättas och drivas genom att samtycke först inhämtas. Den tid och den administration som skulle krävas för att inhämta samtycke från varje enskild abonnent eller användare skulle inne- bära att införandet av systemet fördröjs avsevärt.