sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — EU:s stats- stödsregler förutsätter att den som får stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget för att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse har en skyldighet att utföra tjänsten och att villkoren för detta har bestämts innan tjänsten utförs. Av bestäm- melsen framgår att det är kommunen som ska definiera en tjänst för vilken stöd ska lämnas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. En bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan, med beaktande av upphandlingsreglerna, anförtros såväl kommunala som privata utförare. Även en bostadsverksamhet som bedrivs av en nämnd kan anförtros att tillhandahålla bostads- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och motta stöd för sådan verksamhet enligt denna förordning under förutsättning att verk- samheten definieras och avgränsas på ett sätt som säkerställer för- enligheten med . 1 EUT L 114, 26.4.2012, s. 8 (Celex 32012R0360). Med svag bostadsmarknad avses en marknad där efterfrågan på bostäder påverkas påtagligt av en varaktigt vikande arbetsmarknad, en varaktigt minskande befolkning eller låga inkomster hos kommun- invånarna. Vid bedömningen av om en kommun har en svag bostadsmarknad ska utgå från den befolkningsutveckling som skett i kommunen och den förväntade befolknings- utvecklingen, befolkningens inkomstförhållanden, och därmed be- folkningens åldersstruktur och förväntade åldersstruktur, samt arbetsmarknadsregionens utveckling såväl när det gäller pendlings- mönster som antalet tillgängliga arbetsplatser i regionen. Stöd för undsättning och omstrukturering Stöd för undsättning eller omstrukturering av bostadsföretag med eko- nomiska svårigheter kan lämnas till allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag och kommunala verksamhetsstiftelser som i sin verksamhet på svaga bostadsmarknader huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. Stöd för undsättning eller omstrukturering kan lämnas till allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksam- hetsstiftelser men inte till bostadsverksamhet som bedrivs av en kommun genom en nämnd. Med en verksamhet i eko- nomiska svårigheter avses en verksamhet som utan stöd skulle vara på obestånd eller behöva ansöka om likvidation. Villkoren för att lämna stöd kommer att framgå av en stödord- ning som anmälts till och godkänts av kommissionen. Den stöd- ordningen kommer att avse endast mindre företag. Vad som avses med sådana företag har vi behandlat i avsnitt 10.14.2. Vi bedömer att samtliga kommunala bostadsföretag på de bostadsmarknader som anses som svaga i detta betänkande var mindre företag 2012. Statligt stöd avseende bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse Statligt stöd för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse får inte avse nybyggnation. Möjligheten att få statligt stöd enligt förordningen är inte tillämp- lig på stöd för nybyggnation. Statligt stöd får alltså inte lämnas enligt denna förordning för att avlasta kommuner från bördor av stöd till bostadsföretag som tillhandahåller tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse om det krävs nybyggnation för tjänsterna. Omfattning och inriktning på statligt stöd Statligt stöd ges i mån av tillgång på medel. ger stöd i förhållande till tillgången på statliga medel. Om tillräckliga medel saknas ska prioritera mellan olika an- sökningar utifrån de bostadsbehov som stödet ska bidra till att till- godose. Statligt stöd får ges som bidrag eller statliga kreditgarantier för att minska en kommuns bördor för dess åtaganden för boendet. Statligt stöd till kommuner kan ges som bidrag och kreditgarantier. Valet av form för det statliga stödet bör anpassas utifrån vad som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Statligt stöd får ges endast om vid en samlad bedömning av kommunens ekonomi finner att kommunen inte kan bära kostnaden själv och att andra åtgärder inte är tillräckliga. Bestämmelsen motsvarar 8 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Bestämmelsen innebär att bedömer hur stor andel av kommunens sam- lade intäkter och avgifter som kan användas för det ändamål som stödet avser. Det statliga stödet ska därefter täcka de kostnader för stödet som kommunens ekonomi inte kan bära. Det statliga stödet förutsätter även att alternativa åtgärder ska ha uttömts innan stat- ligt stöd lämnas. Statligt stöd ska utformas på ett sådant sätt att statens långsiktiga kost- nader hålls så låga som möjligt. Bestämmelsen motsvarar 4 § i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Ansökan om statligt stöd görs hos . Bestämmelsen motsvarar 5 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. En ansökan om statligt stöd för undsättning eller omstrukturering ska innehålla följande: 1.Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande hand- ling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns i kom- munen och vilka behov som förväntas samt vilket bostads- utbud som finns i kommunen. 2.Underlag som visar att bostadsföretaget är ett företag i ekono- miska svårigheter. 3.En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommu- nen och bostadsföretaget. 4.En redogörelse för de sociala bostadsförsörjningsproblem som upp- står om kommunens bostadsföretag avvecklas. 5.Övriga uppgifter som behövs för att uppfylla kraven i kommis- sionens beslut om att godkänna stödordningen och för att ska kunna bedöma kommunernas behov av statligt stöd. Om omstruktureringen förutsätter att det kommunala bostadsföretaget får stöd för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska ansökan även innehålla det underlag som anges i 12 §. För att ska kunna bedöma om kommunens bostads- verksamhet är ett företag i svårigheter i EU-rättslig mening krävs att uppgifter om verksamhetens ekonomiska situation bifogas an- sökan. Det kan finnas anledning för en kommun att inleda kontak- ter med redan innan ett kommunalt bostadsföretag kan anses befinnas sig i ekonomiska svårigheter i EU-rättslig mening. Bestämmelsen utesluter inte att en ansökan föregås av mer form- lösa kontakter för att underlätta tillämpningen. Eftersom planeringen av bostadsförsörjningen i första hand är ett kommunalt ansvar ska staten inte finansiera stödet om inte kommunen saknar finansiella förutsättningar att göra det på egen hand. Det krävs därför även uppgifter om kommunens finansiella situation. Kommunen ska även redovisa sin bedömning av bostadsmark- nadens funktionssätt med respektive utan stöd samt förklara vilka negativa sociala konsekvenser som uppstår utan stöd. Med sociala konsekvenser kan avses osäkerhet om den framtida driften av ett bostadsutbud som svarar mot äldres eller ungdomars behov eller andra svaga grupper på bostadsmarknaden som har ett behov av tillgängliga lägenheter till överkomlig hyra. Efter ansökan utformar , kommunen och det kommu- nala bostadsföretaget gemensamt en omstruktureringsplan som uppfyller kraven i den godkända stödordning som är en förutsätt- ning för förordningen. Eftersom särskilda regler gäller när undsättnings- eller omstruk- tureringsstöd beviljas till företag som tillhandahåller tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse kan även behöva pröva om företaget som ska motta stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ett sådant företag som mottar stöd som är förenligt med om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekono- miskt intresse. Vid bedömningen av förutsättningarna för en om- struktureringsplan kan och kommunen också beakta för- väntat stöd i form av ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Företag som ansöker om undsättnings- eller omstruktu- reringsstöd kan därför även behöva lämna uppgifter enligt 12 §. En ansökan om statligt stöd för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska innehålla följande: 1.Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande hand- ling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns i kom- munen, vilka behov som förväntas och vilket bostadsutbud som finns i kommunen. 2.En definition av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. 3.En beskrivning av hur utföraren av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska utses. 4.En beskrivning av hur stödets storlek ska beräknas. 5.En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommu- nen och bostadsföretaget. 6.Resultatet av ett samrådsförfarande med berörda lokala och re- gionala intressenter om innehållet i denna tjänst. 7.Övriga uppgifter av betydelse för bedömning. En kommun som beslutat att ge stöd i EU-rättslig mening för att finansiera en viss tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan ansöka om statlig finansiering av hela eller delar av kostnaderna för stödet. Genom granskning av ansökan bidrar även till rättslig säkerhet genom att bistå kommunen när det gäller att upp- fylla de EU-rättsliga kraven i kommissionens beslut eller förord- ning om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En ansökan kan avse antingen statligt stöd enligt en stödordning för omstruktureringsstöd som kommissionen har godkänt eller statligt stöd för att finansiera en bostadstjänst av allmänt ekono- miskt intresse. Både och den ansökande kommunen är skyldiga att tillämpa när stöd enligt artikel 107.1 i EUF- fördraget ges. får inte betala ut statliga medel till en kom- mun om verket inte kan bedöma att de EU-rättsliga förutsätt- ningarna för stödet är uppfyllda. För att göra detta krävs att Bo- verket kan bedöma förutsättningarna på den lokala bostadsmark- naden, stödets påverkan på bostadsutbudet och att ersättningen inte riskerar att bli större än nödvändigt. Det är dock kommunen som beslutar om och har ansvaret för åtgärderna och därmed även för att på ett korrekt sätt definiera en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. kan bistå med råd och vägledning men kan inte ersätta kommunens bedömning med sin egen. Om den ansökande kommunen bedömer att stödet är förenligt med EU:s statsstöds- regler och inte delar den bedömningen föreligger det inga rättsliga hinder för kommunen att agera på egen hand inom ramen för . kan dock inte finansiera en tjänst utan att ha bedömt att de EU-rättsliga förutsättningarna är uppfyllda. Ett EU-rättsligt godtagbart stöd för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste avse en definierad bostadstjänst som inte skulle utföras alls, till för låg kvalitet, eller till för högt pris utan stöd. Stödet ska även uppfylla kraven i kommissionens beslut eller förordning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. beslutar om statligt stöd och utfärdar kreditgarantier enligt 7 §. Beslut om stöd ska förenas med villkor. Bestämmelsen motsvarar 7 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Statligt stöd för undsättning eller omstrukturering får ges endast om statens, kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med omstruktureringen reglerats i ett avtal mellan parterna. annat fall får ges endast om statens och kommunens åtaganden regle- rats i ett avtal mellan parterna. Avtalet sluts för statens del av . Avtalet ska, om ärendet är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt, underställas reger- ingen för godkännande. Civilrättsliga förhållanden och förpliktelser för en kommun kan inte regleras i en förordning. En förutsättning för att skapa de civil- rättsliga och kommunalrättsliga skyldigheter som kräver är att villkoren för stödet regleras i avtal. Tillämpningen av för- ordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtagan- den för boendet har förutsatt att villkoren för omstruktureringen görs bindande genom ett avtal. Den hanteringen uppfyller såväl de EU-rättsliga kraven på ett omstruktureringsavtal enligt omstruk- tureringsriktlinjerna som de EU-rättsliga kraven på bindande åtaganden i kommissionens regelverk om stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (beslut /21/EU och förordning (EU) nr 360/2012). Kommunen ska på begäran av lämna det underlag som behövs för åtaganden enligt Europeiska unionens statsstöds- regler. Bestämmelsen ska underlätta den administrativa hanteringen ge- nom att ge en samordnande roll i förhållande till kommu- nerna när det gäller de rapporteringskrav som följer av de EU- rättsliga bestämmelserna i kommissionens beslut /21/EU och förordning (EU) nr 360/2012 samt av kommissionens godkännan- de av en stödordning för stöd till kommunala bostadsföretag i eko- nomiska svårigheter. Vissa rapporteringskrav kan även behöva föras in i de avtal som sluts mellan kommunen och utföraren av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse eller i de avtal som sluts mellan Bo- verket, kommunen och det kommunala bostadsföretaget. ska lämna en samlad ekonomisk redovisning av det föregående årets stödbeslut till regeringen. Av redovisningen ska fram- gå vilka företag som har fått stöd, hur många ansökningar om stöd som har avslagits och en prognos för det kommande årets statliga stöd. Bestämmelsen innebär att ska ge regeringen en pro- gnos för att möjliggöra budgetbeslut som säkerställer finansiella förutsättningar för bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader. ska även lämna uppgifter till Tillväxtanalys enligt den myndighetens föreskrifter (MTFS 2009:3) om uppgifter för uppföljning av statligt stöd till näringslivet. ska granska att villkor för statligt stöd följs och ta till vara statens intressen när dessa inte följs. Bestämmelsen motsvarar 12 § i förordningen (2002:664) om stat- ligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. får besluta att ett beviljat statligt stöd helt eller delvis ska återbetalas om 1.den som har ansökt om det statliga stödet genom att lämna orik- tiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att det beviljats felaktigt eller med för högt belopp, 2.det statliga stödet av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller 3.villkoren för det statliga stödet inte har följts. Bestämmelsen avser överföring av statligt stöd till en kommun och inte stöd i EU-rättslig mening. Den som har lämnat olagligt stöd i EU-rättslig mening ska enligt 2 § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler (statsstödslagen) återkräva stödet, om inte återkrav får underlåtas enligt . Det inne- bär att kommunen ska kräva tillbaka ersättningen från utföraren eller den egna verksamheten i den mån stödet kommer från kom- munen medan kräver tillbaks eventuella stöd som Bover- ket lämnat. Kommunen är återbetalningsskyldig om någon av de grunder som an- ges i 18 § 1–3 föreligger. Även denna bestämmelse avser förhållandet mellan staten och den ansökande kommunen. I övrigt följer det av 3 § statsstödslagen att ett företag som tagit emot stöd i strid mot ska betala tillbaka stödet, om inte återbetalning enligt unionsrätten får underlåtas. Om en kommun är återbetalningsskyldig enligt 18 §, ska be- sluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet. Om det finns särskilda skäl, får efterge krav på återbetalning helt eller delvis. Även denna bestämmelse avser statens återkrav i förhållande till en kommun. Återkrav enligt statsstödslagen får enbart underlåtas om det är tillåtet enligt unionsrätten. ska på begäran av en kommun yttra sig i frågan om kommu- nens planer på att lämna stöd till företag som tillhandahåller bostads- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfyller kraven i kommis- sionens beslut om stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan be- gäran ska innehålla de uppgifter som anges i 12 §. En kommun ska kunna begära att yttrar sig över de EU- rättsliga förutsättningarna för kommunens planer på att ge stöd till en verksamhet som utför en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan begäran kan även avse en bostadstjänst av allmänt ekono- miskt intresse som förutsätter nybyggnation av bostäder. Yttrandet får anpassas utifrån den information som kommunen kan tillhanda- hålla men det underlag som ska lämnas till av en kommun som ansöker om statligt stöd kan vara en utgångspunkt för vilken information kan komma att behöva. I samband med Bo- verkets handläggning av en begäran om yttrande ska bistå kommunen med information och vägledning. En kommun får lämna stöd för undsättning och omstrukturering en- dast om har konstaterat att villkoren i den stödordning som godkänts av Europeiska kommissionen är uppfyllda. Kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med omstruktureringen ska re- gleras i ett avtal mellan dessa parter och . Planeringen av bostadsförsörjningen och kommunala bostadsverk- samheter är i första hand ett kommunalt ansvar. Statligt stöd enligt denna förordning ska därför bara kunna lämnas till kommuner som saknar finansiella förutsättningar att själva finansiera de kostnader som är nödvändiga för att säkerställa bostadsförsörjningen. I de fall det finns förutsättningar att tillämpa den stödordning för omstruk- tureringsstöd till kommunala mindre bostadsverksamheter som vi föreslår i en kommun som kan finansiera detta stöd på egen hand ska säkerställa att stödet ges i enlighet med villkoren i den stödordning som kommissionen har godkänt. roll blir då att medverka vid efterlevnaden av vill- koren i stödordningen vilket kan ske på samma sätt som i de fall bidrar med statligt stöd. Bestämmelsen utesluter inte att en kommun via näringsdeparte- mentet ansöker om att kommissionen godkänner omstrukturer- ingsstöd i fall som inte omfattas av denna förordning. I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om över- klagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 18 § får dock inte överklagas. Förordningen skapar ingen rättighet för kommuner att få statligt stöd. Förordningen påverkar inte heller i övrigt kommunernas rättigheter och skyldigheter. Enligt bestämmelsen är det därför inte möjligt för en kommun att överklaga beslut att avslå en begäran om statligt stöd. Beslut att återkräva utbetalt stöd kan dock överklagas av en kommun. Bestämmelsen inverkar inte på de möjligheter som konkurrenter till stödmottagaren kan ha att genom en talan grundad på ta tillvara sina rättigheter enligt dessa regler. ska följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner och bostadsverksamheter som berörs eller kan komma att beröras av stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt i enlighet med denna förordning samt utvärdera effekterna av de åtgär- der som har genomförts. Bestämmelsen motsvarar 15 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Bestämmelsen är ett tydliggörande eftersom en sådan löpande analys är en förutsätt- ning för årliga prognos om den framtida stödgivningen. Bedömningen av om en viss kommun har en svag bostadsmarknad i förordningens mening gör efter ansökan i det enskilda fallet i enlighet med kriterierna i 3 §. 1.föreskrifter om samrådsförfarandet, 2.föreskrifter om hur stödets storlek ska beräknas 3.föreskrifter om kontroll av överkompensation, och 4.ytterligare föreskrifter om verkställighet av denna förordning. För att underlätta tillämpningen av förordningen kan det vara lämpligt att när det byggts upp viss praxis kring tillämp- ningen publicerar bindande föreskrifter om tillämpningen. För att undersöka vilka möjligheter som finns att i enlighet med EUs statsstödregler stödja insatser på svaga bostadsmarknader har utredningen även tittat på den verksamhet som bedrivs av Statens bostadsomvandling AB (Sbo). Utredningen föreslår att en stödord- ning för den verksamhet som Sbo bedriver utformas i enlighet med beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse. I utredningens analys av den befintliga verksamheten förs re- sonemang om vilka effekter stödet har för olika aktörer på den lokala bostadsmarknaden, inte minst avseende konkurrensneutra- litet. Utredningen menar bland annat att en konkurrensutsättning av blockförhyrningsavtalen troligen inte skulle medföra varken bättre konkurrensneutralitet eller ökad samhällsekonomisk effekti- vitet, då privata aktörer inte skulle vara intresserade av att ta en så- dan risk. I avsaknad av en fördjupad analys är det ett antagande som påverkat hur förslaget till en ny stödordning utformats. Utredningen väljer att inte stänga dörren för privata aktörer att vare sig ingå blockförhyrningsavtal med Sbo eller bedriva förvalt- ning av fastigheten under blockförhyrningsavtalets löptid. Men ut- redningen väljer att inte föreslå att blockförhyrningen, förvaltningen eller båda bör eller skall konkurrensutsättas. Sanno- likheten för att privata aktörer inte i någon del av omvandlings- projekten blir tillfrågade eller ges möjlighet att lämna anbud blir därmed större än nödvändigt. Genom utformningen av sitt förslag för en ny förordning missar utredningen därmed en värdefull möj- lighet att göra Sbo:s verksamhet så konkurrensneutral som den skulle kunna vara. Utredningens förslag till åtgärder som underlättar för kommuner att främja bostadsförsörjningen i enlighet med EU:s statsstöds- regler om ekonomiska tjänster av allmänt intresse är otillräckligt. Utredningen har vidare avstått från att undersöka åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter för att de ska kunna efterfråga en bostad av god kvalitet. I bakgrundskapitlen beskriver utredningen affärsmässiga principer på ett alltför ett begränsat sätt. Utred- ningen är också kritisk mot att kravet på affärsmässighet kopplas till avkastningskrav på bolagsnivå, vilket utgör en viktig del av ägar- styrningen av allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Jag har därför valt att redovisa mina synpunkter på dessa frågor i ett sär- skilt yttrande. Ekonomiska tjänster av allmänt intresse Utredningen har haft i uppdrag att ta fram författningsförslag och övriga förslag som möjliggör för kommuner att främja bostads- försörjningen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situa- tioner då marknadens lönsamhetskrav eller marknadsmisslyckanden försvårar ett bostadsutbud som innebär att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet. I detta sammanhang skulle särskilt under- sökas i vilken mån om ekonomiska tjänster av allmänt intresse utgör en framkomlig och lämplig väg för att främja bo- stadsförsörjningen i kommunerna. Medlemsstaterna har stor handlingsfrihet när det gäller att de- finiera en viss tjänst som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, som kommissionens behörighet är begränsad till att kon- trollera huruvida medlemsstaten har gjort ett uppenbart fel vid av- gränsningen av tjänsten. Min bedömning är dock att det finns en stor osäkerhet och tveksamhet hos många kommuner när det gäller tillämpningen av statsstödsreglerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Osäkerheten gäller bland annat vilka tjänster på bostadsområdet som kan omfattas, vad som krävs för att kunna hävda att mark- naden inte klarar av att tillgodose bostadsbehovet i kommunen, hur stödet ska beräknas och hur regelverket förhåller sig till bestäm- melserna om offentlig upphandling. Tveksamheten beror bland annat på att de negativa konsekvenserna för stödmottagaren blir mycket omfattande om det skulle visa sig att man gjort fel och stö- det inte är tillåtet. Osäkerheten och tveksamheten kan ha förstärkts av det ut- talande som regeringen gjorde i propositionen om allbolagen: ”Sammanfattningsvis gör regeringen mot denna bakgrund bedöm- ningen att bostadsförsörjningen varken generellt eller i delar bör definieras i lag som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.”1 Enligt direktivet till denna utredning har både och föreslagit att det införs en rambestämmelse i lag med stöd av vilken enskilda kommuner i princip ska kunna tilldela ett allmän- nyttigt bostadsföretag eller en privat fastighetsägare ett konkret uppdrag.