sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — 59 beslut , dnr 23-2011. SOU 2015:24 En förbättrad revision I princip har fullmäktige fria händer att bevilja ansvarsfrihet på vilka grunder som helst, även för olagligheter i verksamheten. I fråga om att vägra ansvarsfrihet råder däremot inte full frihet. I RÅ 1999 ref. 5 hade en förtroendevald slagit en budgethandling i huvudet på en annan förtroendevald och blivit dömd för ringa misshandel. Detta var dock inte skäl att vägra denna ansvarsfrihet enligt HFD. Det krävs för vägrad ansvarsfrihet att den förtroende- valde agerat på ett sätt som stört en förvaltningsuppgift eller åstadkommit ekonomisk skada för kommunen eller . I en dom från Kammarrätten i hade revisorerna riktat anmärkning ur två perspektiv mot en förtroendevald. Fullmäktige hade därefter vägrat ansvarsfrihet. Kammarrätten ansåg att revi- sorerna haft fog för sin anmärkning i bara det ena fallet. Enligt kammarrätten var det möjligt för fullmäktige att vägra ansvarsfrihet i detta fall. Av praxis framgår ett visst formkrav på hur revisorerna ska rikta kritik. I ett mål från Kammarrätten i hade revisorerna riktat ”synnerligen allvarlig kritik”. Frågan var då om detta utgjorde en sådan anmärkning som fullmäktige ska uttala sig om enligt 5 kap. 25 a § KL. Kammarrätten konstaterade att det inte fanns någon legaldefinition av begreppet. Frågan hade berörts i olika för- arbeten, men även om slutsatsen kunde dras att det rörde ett påpekande av särskilt allvarlig natur så gick det inte att klart utläsa hur ett sådant yttrande ska benämnas eller vilket innehåll det ska ha för att anses utgöra en anmärkning. Kammarrätten gjorde därefter en hänvisning till SKL:s ansvarsprövningsbank och menade att där framgick att begreppen användes mycket preciserat. Kammarrätten drog slutsatsen att det begreppet revisorerna använt måste tolkas utifrån sin ordalydelse och gjorde bedömningen att det i detta fall inte utgjorde en anmärkning i lagens mening. Av domen följer att om revisorerna vill att fullmäktige ska pröva en anmärkning måste denna uttryckligen vara formulerad som en ”anmärkning”.61 60Kammarrätten i dom i mål nr 4043-1998. Prövningstill- stånd meddelades inte i HFD. 61Kammarrätten i dom i mål nr 2299-09. Följer fullmäktige revisorernas förslag? Det kan konstateras att fullmäktige i många fall väljer att inte följa revisorernas förslag. riktade revisorerna anmärkning eller föreslog vägrad ansvarsfrihet i 34 fall. Fullmäktige följde revisorer- nas förslag helt och hållet i bara 14 fall. Det finns något enstaka exempel på att fullmäktige har haft en strängare syn än revisorerna och vägrat ansvarsfrihet när revisorerna bara riktat anmärkning. I det stora flertalet fall valde dock fullmäktige att inte rikta anmärk- ning trots att revisorerna föreslog det. Det finns också fall där anmärkning bara riktats mot ordförande när revisorerna velat rikta anmärkning mot hela nämnden. I en kommun valde samtliga revi- sorer att avgå efter att fullmäktige inte ställt sig bakom deras för- slag att rikta anmärkning mot styrelsen. Skälet till att fullmäktige valt att avvika från revisorernas upp- fattning anges ofta vara att den berörda nämnden har vidtagit åtgär- der med anledning av revisorernas förslag. Konsekvenser av vägrad ansvarsfrihet Av 5 kap. 25 b § KL framgår att om ansvarsfrihet vägras får full- mäktige besluta att skadeståndstalan ska väckas. Talan som inte grundas på brott ska väckas , annars är rätten till sådan talan förlorad. Om talan dock väcks är det oklart i vilken mån skadestånds- ansvar kan komma att uppstå. Klart är att en förtroendevald som vållat kommunen eller en ren förmögenhetsskada genom brott kan bli skadeståndsskyldig enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen. I vad mån skadestånd kan bli aktuellt i andra fall vid exempelvis vårdslös ekonomisk förvaltning är oklart.62 Frågan har diskuterats i den juridiska litteraturen. menar att det föreligger ett sysslomannaansvar som utgör grunden för skadeståndstalan.63 och menar å andra sidan att det är svårt att dra analogier till sysslomannareglerna i handels- 1990/91:117 s. 223. 63Lundin, revision, s. 397 ff. balken.64 Det saknas rättspraxis med ett klart ställningstagande i frågan. I praktiken torde dock den viktigaste konsekvensen av vägrad ansvarsfrihet vara att fullmäktige entledigar den förtroendevalde. Enligt 4 kap. 10 a § KL får fullmäktige entlediga en förtroendevald som vägrats ansvarsfrihet. Det finns fall där fullmäktige vägrat ansvarsfrihet men valt att inte entlediga ledamoten. Beslutet får i dessa fall ses som en form av ”politisk” prickning. Prövning av ansvarsfrihet i aktiebolag Frågan om ansvarsfrihet ska lämnas är ett obligatoriskt ärende på årsstämman i ett aktiebolag (7 kap. 11 § 3 ABL). Revisionsberättel- sen ska också innehålla ett uttalande om huruvida styrelseleda- möterna och vd:n bör beviljas ansvarsfrihet gentemot bolaget. Be- viljas bolagsledningen ansvarsfrihet för sin förvaltning , innebär det att skadeståndstalan sedan i princip inte kan väckas. Syftet med bestämmelserna är att tidigt ge bolagsledningen ett bindande besked om huruvida bolaget avser att väcka talan mot styrelseledamöterna, vd eller någon av dem på grund av det sätt som de har skött bolagets förvaltning under det aktuella räken- skapsåret. Har bolagsstämman beslutat att bevilja ansvarsfrihet eller att inte föra en skadeståndstalan mot styrelseledamöterna och vd, inne- bär detta dock inte att möjligheten till skadeståndstalan är ute- sluten. Beslutet gäller inte om aktieägarna på bolagsstämman har blivit vilseledda. Bolaget kan sålunda väcka skadeståndstalan utan hinder av att bolagsstämman fattat beslut om ansvarsfrihet, om det i årsredovisningen eller i revisionsberättelsen eller på annat sätt inte har lämnats i väsentliga hänseenden riktiga och fullständiga upp- gifter till bolagsstämman om det beslut eller den åtgärd som talan grundas på (29 kap. 11 § ABL). Denna bestämmelse har visat sig ge utrymme för skadeståndstalan i en sådan omfattning att hela ansvars- frihetsinstitutet har kommit att sättas i fråga.65 Att ansvarsfrihet ska lämnas är, enligt Utredningen om prövning av revisionens oberoende, tämligen okänt utomlands. 64Björkman och Riberdahl, Det kommunala förtroendeuppdraget, s. 141. 65SOU 2008:32 s. 201 f. utredningen har skapat problem i börsbolag med aktieägare utom- lands. Många amerikanska pensionsfonder har stora aktieinnehav i svenska börsbolag och vill utnyttja rösträtten genom ombud på årsstämman. I detta syfte utfärdar de fullmakt med instruktioner om hur ombudet ska rösta i olika frågor. Institutet ansvarsfrihet är okänt i de flesta länder, inklusive . Fullmaktsgivarna känner därför redan från början en viss misstänksamhet och vill inte så gärna ge instruktioner om att ansvarsfrihet ska beviljas. Enligt de regler som gäller för pensionsfondens förvaltning har fullmakts- givaren ofta inte heller befogenhet att på fondens vägnar avstå från bolagets eventuella rätt att föra skadeståndstalan mot bolagsled- ningen. Utredningen om prövning av revisionens oberoende menade mot denna bakgrund att institutet egentligen borde avskaffas. Ut- redningen fann dock att detta inte ingick i dess direktiv och läm- nade inte något förslag.66 Frågan om institutet bör avskaffas har därefter berörts av Utred- ningen om enklare aktiebolag. Den konstaterar att systemet med ansvarsfrihetsprövning inte är så ovanligt som Utredningen om prövning av revisionens oberoende anger, utan att det finns i 13 europeiska stater. Bolagets och aktieägarnas intresse av att styrelseledamöter och vd kan hållas ansvariga för fel som de begår i förvaltningen är viktigt, men en rimlig avvägning måste göras mellan detta intresse och bolagsledningens intresse av ett i tiden begränsat ansvar. Mot denna bakgrund gjorde utredningen bedöm- ningen att systemet bör finnas kvar.67 Någon prövning av ansvarsfrihet sker inte inom staten. I den mån kritik riktas mot en myndighet för att dess redovisning är missvis- ande är det upp till regeringen att ta ställning till om detta ska för- anleda någon åtgärd från regeringens sida, t.ex. byte av general- direktör. Någon rättslig skyldighet för regeringen att reagera finns dock inte. Vad gäller effektivitetsrevisionen så överlämnar rapporter med sina iakttagelser till . 66SOU 2008:32 s. 202. 67SOU 2009:34 s. 271. efter i en skrivelse till redovisa vilka eventuella åtgärder som vidtagits med anledning av rapporten (4 kap. 18 a § RO). skedde en politisk beredning av riksrevisorer- nas rapporter i riksrevisorernas styrelse, vilket dock har avskaffats . har möjlighet att väcka åtal mot statsråd för dennes tjänstutövning. Detta kräver dock att statsrådet grovt åsidosatt sin tjänsteplikt (13 kap. 3 § RF). 17.12Revisorerna bör fortsätta att uttala sig om ansvarsfrihet Utredningens bedömning: Revisorerna bör fortsätta att uttala sig om ansvarsfrihet ska lämnas eller inte. Utredningen ska enligt direktiven pröva om revisionens uppgift att uttala sig i ansvarsfrihetsfrågan bör kvarstå och om processen i fullmäktige bör förändras i något avseende. I en revisionsberättelse kan revisorerna uttala olika former av kritik mot hur nämnderna fullgör sina uppdrag. Av kommunallagen framgår att revisorerna kan lämna anmärkning och måste ut- tala sig i frågan om ansvarsfrihet ska lämnas eller inte. I praktiken är det inte ovanligt att de förtroendevalda revisorerna trappar upp sin kritik över åren så att de uttalar generell kritik första året och om nämnden inte vidtar åtgärder återkommer de året efter med en formell anmärkning eller rekommendation att ansvarsfrihet inte ska lämnas. Vilka skäl kan finnas för att revisorerna inte bör uttala sig i ansvarsfrihetsfrågan? Som berörts ovan finns flera fall där revisorerna föreslagit att ansvarsfrihet inte ska lämnas eller anmärkning riktas, medan fullmäktige därefter beviljat ansvarsfrihet och avstått från att rikta kritik. Om revisorernas förslag inte följs finns en risk att dessa uppfattas som ”tandlösa” och respekten för institutionen ur- holkas. Ytterligare ett argument för att revisorerna inte bör uttala sig i ansvarsfrihetsfrågan är att om de inte är skyldiga att uttala sig kan deras roll bli mera utpräglat kunskapssökande. De levererar då ett underlag med generella synpunkter och kritik till fullmäktige. mäktige får därefter självständigt värdera om anmärkning eller vägrad ansvarsfrihet ska lämnas. Revisorerna kan förhålla sig friare i sina rapporter än när dessa ska innehålla uttryckliga uttalanden i frågor om ansvarsfrihet. Förtroendevalda revisorer och sakkunniga som utredningen varit i kontakt med har haft delade åsikter om ett avskaffande av revi- sorernas skyldighet att uttala sig i ansvarsfrihetsfrågan. Utredningen kan konstatera att det också finns skäl som talar emot en föränd- ring. Som utredningen tolkar sina direktiv ska en prövning av frågan om ansvarsfrihet fortfarande ske i fullmäktige. Fullmäktige måste då på något sätt bereda ett förslag till beslut med anledning av vad revisorerna anfört. Det ankommer ytterst på ordföran- den att se till att det sker en beredning av fullmäktiges ställ- ningstagande i olika avseenden. Fullmäktige har normalt inte några särskilda egna handläggningsresurser. Om revisorerna inte lämnar några förslag till beslut blir det då ordförande, eller möjligen pre- sidiet beroende på hur arbetsordningen ser ut, som ska ta ställning till frågan. Det är enligt utredningens mening rimligt att revisorer- na som sitter på en djup sakkunskap om de aktuella sakförhållan- dena och om god revisionssed ger fullmäktige ett förslag till beslut. Om fullmäktige ska basera sitt ställningstagande enbart på allmänt formulerad kritik från revisorerna finns också en risk att praxis blir skiftande över landet. Detta talar ytterligare för att betona vikten av att fullmäktige ges ett professionellt underlag som även inklu- derar en bedömning i den svåra frågan om anmärkning ska riktas eller ansvarsfrihet ska vägras. 17.13 Processen i fullmäktige Utredningens förslag: Godkännande av årsredovisningen ska ske innan fullmäktige tar ställning till frågan om ansvarsfrihet. Utredningen ska enligt direktiven särskilt ta ställning till om revi- sorerna ska lämna uttalanden till fullmäktige i frågan om ansvars- frihet för nämnder, fullmäktigeberedningar och enskilda förtroende- valda, vilket utredningen har belyst ovan. Därutöver ska enligt direk- tiven ordningen för fullmäktiges beredning av frågan om ansvars- frihet och hantering av revisionsrapporter analyseras. ser inte skäl att generellt förändra denna process. Nuvarande ordning ger enligt utredningens mening utrymme för lokal flexi- bilitet och fungerar tillfredsställande. I ett visst mer begränsat avseende ser dock utredningen skäl att se över nuvarande reglering. Enligt 8 kap. 18 § KL ska årsredovisningen godkännas av full- mäktige. Det bör enligt bestämmelsen inte ske innan fullmäktige beslutat om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Enligt utred- ningens mening är det inte lämpligt att i lagtexten ange att något ”bör” ske i frågor av stor praktisk betydelse. Den föreslagna ord- ningen kan också ifrågasättas från sakliga utgångspunkter. Om revisorerna i sin berättelse exempelvis kritiserar förslaget till års- redovisning och menar att denna inte upprättats korrekt utifrån bokföringsmässiga regler och principer kan detta vara ett skäl att vägra ansvarsfrihet. Det är då lämpligt att fullmäktige först tar ställ- ning till om de delar revisorernas kritik mot årsredovisningen. Där- efter tas ställning till om kritiken bör föranleda anmärkning eller vägrad ansvarsfrihet. Motsatt ordning skulle kunna innebära att fullmäktige först vägrar ansvarsfrihet och därefter godkänner den årsredovisning varpå kritiken vilar. I bestämmelsen ska därför slås fast att årsredovisningen godkänns först. Utredningens förslag: Inskränkningarna i möjligheterna till fyll- nadsval av revisorer ska tas bort. Begreppet årsbokslut ska ersättas med årsredovisning. I nuvarande 9 kap. 3 § KL anges, att om en revisor, som utsetts på annat sätt än med proportionellt valsätt, avgår får fyllnadsval göras. Om valet skett proportionellt ska inte något fyllnadsval ske utan ersättare blir i stället ordinarie. utses dock inga ersättare för revisorer längre varför fyllnadsval alltid kommer bli nödvändigt. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen ska ut- mönstras. Revisorerna ska enligt nuvarande 9 kap. 9 a § KL uttala sig om årsbokslutet. Vad som avses med detta anges inte närmare i för- arbetena till bestämmelsen. Bokslut är möjligen ett mera ålderdom- ligt eller vardagligt begrepp som normalt är ersatt av års- Man kan nog också mena att begreppet årsbokslut håller sig till siffrorna medan årsredovisning omfattar mer, dvs. såväl en förvaltningsberättelse som de finansiella rapporterna (balans- räkning m.m.). Det är i förvaltningsberättelsen man bl.a. följer upp målen. I skriften God revisionssed i kommuner och landsting, i vilket SKL dokumenterar god revisionssed, anges dock att med begreppet bokslut avses årsredovisningen. I praxis före- faller alltså likhetstecken dragits mellan årsbokslut och årsredovisning. Revisorer uttalar sig om årsredovisningen. Därför föreslås att ”årsbokslutet” ska ersättas med ”årsredovisning”. 1.Deltagande med väpnad styrka En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. MiFID II och MiFIR. 3.Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter på djurområdet. 4.Ett svenskt tonnageskattesystem. 5.En ny svensk tullagstiftning. 6.Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksprodukt- direktivet. 7.Krav på privata aktörer i välfärden. 8.En översyn av årsredovisningslagarna. 10.Gränser i havet. 11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. 13.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. 14.Sedd, hörd och respekterad. ihälso- och sjukvården. 15.Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. 16.Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. 17.För kvalitet – Med gemensamt ansvar. 18.Lösöreköp och registerpant. 19.En ny ordning för redovisningstillsyn. 20.Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. 21.Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. Rektorn och styrkedjan. Strategi och åtgärder för säker information i staten. 24.En kommunallag för framtiden. Del A + B . Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I [13] MiFID II och MiFIR. + Bilagor [2] Ett svenskt tonnageskattesystem. [4] En ny svensk tullagstiftning. Krav på privata aktörer i välfärden. Överprövning av upphandlingsmål m.m. [12] En ny ordning för redovisningstillsyn. En kommunallag för framtiden. Del A + B. Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. Med fokus på kärnuppgifterna. En ange- lägen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter på djurområdet. En översyn av årsredovisningslagarna. [9] Lösöreköp och registerpant. Strategi och åtgärder för säker information i staten. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansie- ring för ökad säkerhet. Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaks- produktdirektivet. Sedd, hörd och respekterad. Ett ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården. För kvalitet – Med gemensamt ansvar. Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. Rektorn och styrkedjan. Gränser i havet.