sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — Beroende på hur situationen ser ut betraktas uppdragstagare som självständiga eller osjälvständiga och behandlas med utgångspunkt från detta som företagare eller arbetstagare i försäkringens mening. Detta gäller särskilt konstnä- rer som ofta har tidsbegränsade uppdrag eller anställningar. Det kan vara svårt att bedöma när eller om en konstnärlig verk- samhet upphört. En fråga som lyfts är om det behövs en ny kategori mellan anställd och egenföretagare. Invänd- ningar mot en sådan lösning är att gränsdragningen mellan arbets- tagare och företagare skulle luckras upp samt att nya gränsdrag- ningsproblem sannolikt skulle uppstå. Tillämpningsproblemen för kooperativ verksamhet har minskat , men det kvarstår oklarheter om personalkooperativa företag. Dessutom finns tillämpningsproblem för bemannings- företagen.24 Mer specifika problem som kommittén uppmärksammats på är att det inte är klarlagt vad som vid omprövning eller överprövning i domstol är det senaste beslutet avseende slutlig skatt som en före- tagares ersättning ska beräknas på. Beroende på hur och i vilken ordning arbete och företagandet kombinerats är det oklart hur reglerna för beräkning av ersättning till dem som varit kombinatö- rer före arbetslösheten ska tillämpas. Deltidsbegränsningen har lyfts fram som ett hinder för företa- gare som omfattas av den s.k. 17/10 regeln. Den innebär att en person som arbetar deltid och driver företag på deltid kan fortsätta att driva företaget om han eller hon förlorar anställningen. Tiden personen arbetar i företaget redovisas som arbetad tid. Den som arbetar lite tid i företaget når deltidsbegränsningen snabbt och måste då upphöra med företaget för att få fortsatt arbetslöshetsersättning. Kommittén har också uppmärksammats på att reglerna om till- godoräkningsbara socialförsäkringsförmåner och överhoppnings- bar tid inte fungerar för företagare. 24 Ds 2003:27. Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare Kommitténs bedömning: Det är tekniskt möjligt att införa en schablonregel för att tydliggöra hanteringen av uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen. En sådan regel kan dock leda till oberät- tigade skillnader mellan olika sökande och till oönskade drivkrafter. Oklarheterna beträffande uppdragstagare bör därför hanteras inom ramen för de förslag om ökad likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen som läggs fram i kapitel 20. Skälen för kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen omfattar anställda och företagare. Uppdragstagare är ingetdera och har därför ingen självklar plats i arbetslöshetsförsäkringen. Kom- mittén kan konstatera att de identifierade svårigheterna att tillämpa arbetslöshetsförsäkringens regler på uppdragstagare i allt väsentligt har sin grund i hur gränsdragningen görs mellan företagare och arbetstagare. Enligt fast praxis görs gränsdragningen efter en samlad bedöm- ning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.25 Graden av beroende i förhållande till uppdragsgivare är då avgörande för om en ersättningssökande ska betraktas som arbetstagare eller företa- gare vid prövningen av rätten till ersättning. Det kan vara fråga om s.k. mellanmanssituationer. Dessa kän- netecknas av att mellanmannen har skjutits in som avtalspart mel- lan uppdragstagaren och uppdragsgivaren för vilken arbetet eller uppdraget egentligen utförs. En sådan situation kan uppstå t.ex. när en uppdragstagare tar uppdrag via en juridisk person som han eller hon äger helt eller delvis. Andra likartade situationer kan upp- komma då uppdragstagare är knutna till ett personaluthyrningsfö- retag, en tolkförmedling, en tandläkarklinik, en modellagentur eller ett s.k. faktureringsföretag.26 Nuvarande utformning av regelverket kan innebära en risk för att lika fall behandlas olika. Dessutom är det är svårt för den enskilde att förutse hur regelverket ska tillämpas. Tekniskt sett skulle det enligt kommitténs mening vara möjligt att genom lagändringar uppnå en fullständigt förutsägbar gräns- 25Se t.ex. SOU 2011:52. 26Se t.ex. beskrivningen i SOU 2011:52. Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare dragning mellan företagare och arbetstagare i arbetslöshetsförsäk- ringen. Detta skulle kunna åstadkommas genom en lagbestämmelse om att endast uppdragstagare med färre än t.ex. tre uppdrag ska behandlas som arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen. Ett förslag till en liknande schablonregel har tidigare lagts fram av Utredningen om uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen.27 En schablonregel kan emellertid leda till oberättigade skillnader mellan olika försäkrade vid prövningen av rätten till arbetslöshets- ersättning. Arbetslöshetskassor skulle vara skyldiga att bortse från alla andra faktorer – exempelvis graden av självständighet i förhål- lande till uppdragsgivare eller mellanmän – när de enligt en sådan bestämmelse tar ställning till om en uppdragstagare ska klassificeras som arbetstagare eller företagare.28 Uppdragstagare som vill bli behandlade som arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen kan då undvika att ta nya uppdrag och i stället ansöka om arbetslöshetsersättning. Sådana konsekvenser vore inte förenliga med arbetslinjen och inte heller med det utta- lade syftet bakom de särskilda reglerna i arbetslöshetsförsäkringen om när en företagare ska anses vara arbetslös. Syftet är att undvika snedvridning av konkurrensen.29 Tilläggas kan att även i tilläggsdirektiven uppmärksammas att det har gjorts försök att utforma bestämmelser om upp- dragstagare, men att det har visat sig vara komplicerat och att framlagda förslag på schablonregler för att bedöma uppdragstagare inte löser alla frågor. Intresset av ökad tydlighet i lagbestämmelser behöver därför, enligt kommitténs uppfattning, vägas mot intresset av att kunna ta hänsyn till varierande omständigheter som före- kommer i situationer som bestämmelserna avses reglera. Fullstän- digt förutsägbara lagbestämmelser kan annars lätt få oönskade kon- sekvenser som inte uppvägs av de tillämpningsfördelar som kan vinnas med en ökad tydlighet i själva lagtexten. Mot den bakgrunden anser kommittén att det inte är någon praktiskt framkomlig väg att undanröja oklarheter kring upp- dragstagares ställning i arbetslöshetsförsäkringen genom att föra in 28Se t.ex. den kritik som Arbetslöshetskassornas () i remissyttrande den 27september 2011 fört fram mot det förslag till en schablonregel som lagts fram i SOU 2011:52. 1996/97:107. Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare en schablonmässigt bestämd definition av uppdragstagare i själva författningstexten. De oklarheter beträffande uppdragstagare som dyker upp i arbetslöshetskassornas rättstillämpning bör i stället hanteras och undanröjas inom ramen för de förslag om ökad lik- formighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen som läggs fram i kapitel 20. 23.2.3Kommitténs förslag bidrar till att lösa vissa av problemen som rör företagarnas trygghet Kommitténs bedömning: Flera av förslagen som lämnats i tidi- gare avsnitt i betänkandet kan bidra till att lösa vissa av bristerna i trygghetssystemens anpassning till företagare. Skälen för kommitténs bedömning: Fler oklarheter och tillämp- ningsproblem än de som rör uppdragstagare lyfts fram i problem- beskrivningen. Kommitténs bedömning är att intresset av ökad tydlighet i författningsbestämmelser även i dessa fall måste vägas mot intresset av att kunna ta hänsyn till varierande omständigheter som förekommer i situationer som bestämmelserna avses reglera. Fullständigt förutsägbara bestämmelser kan annars lätt få oönskade konsekvenser som inte uppvägs av de tillämpningsfördelar som kan vinnas med en ökad tydlighet i själva författningstexten. Kommittén anser inte att det är någon framkomlig väg att undanröja de oklarheter i arbetslöshetsförsäkringen som berörts genom ytterligare författningsregler. De oklarheter som dyker upp i arbetslöshetskassornas rättstillämpning bör istället hanteras och undanröjas inom ramen för de förslag om ökad likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen som läggs fram i kapitel 20. Kommitténs bedömning att den förändring av deltidsbegräns- ningen som föreslås i kapitel 20 kommer att leda till förbättringar för deltidsföretagarna som omfattas av den s.k. 17/10-regeln. Den föreslagna deltidsbegränsningen kommer att göra det möjligt för dem som redovisar deltidsarbetslöshet, inklusive dem som omfattas av 17/10-regeln, att få arbetslöshetsersättning parallellt med del- tidsarbete eller deltidsföretagande . Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare nuvarande regler arbetar de i företaget som 17/10-regeln medger når deltidsbegränsningen . För företagare som driver företag i aktiebolagsform kommer, om de har anställning i bolaget, det att redovisas e-inkomstuppgif- ter i enlighet med förslaget i kapitel 7. I kapitlet föreslås dessutom en förändring som innebär att arbetslöshetsersättningen kan beräknas på e-inkomstuppgifterna för denna grupp när det är mer förmånligt än att beräkna enligt nuvarande regler. När beräkningen baseras på e-inkomstuppgifterna kommer socialförsäkringsförmån- erna att vara tillgoräkningsbara på samma sätt som för de som varit anställda, vilket innebär en förbättring för företagare som bedriver sin verksamhet i aktiebolagsform. I sjukförsäkringen kommer beräkning av ersättningsgrundande inkomst baserad på e-inkomstuppgifter att kunna förbättra ersätt- ningen till vissa kombinatörer som drivit företag parallellt med tillfälliga anställningar. Dessa personer kan med nuvarande regler ha svårt att påvisa att de kommer att ha en varaktig anställning och får då sin sjukpenninggrundande inkomst baserad enbart på inkomst från företaget. När beräkningen baseras på e-inkomst kommer varaktighetskravet inte att ställas och de kommer därmed även att kunna få ersättning som baseras på anställningsinkomst- erna. Kommitténs bedömning: Regler för uppbyggnadsskede för personer som går från anställning till företag bör förlängas. Skälen för kommitténs bedömning: Utredningen system för företagare30 föreslog att det skulle införas regler för uppbyggnadsskede som skulle gälla ett uppbyggnadsskede . En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte detta. infördes en möjlighet för företagare att få sin arbets- löshetsersättning beräknad på tidigare anställningsinkomster om näringsverksamheten läggs ner . För personer som bedriver näringsverksamhet i annan bolagsform än aktiebolag 30 SOU 2008:89. Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare infördes en lagreglering som avser beräkning av sjukpen- ninggrundande inkomst (SGI) under uppbyggnadsskede. Regeln innebär att företagaren från det att företaget startats får en SGI som minst motsvarar vad en anställd med samma arbetsuppgifter, utbildning och erfarenhet skulle ha haft. Innan denna förändring beräknades företagares SGI baserad på jämförelseinkomst med stöd av principer som utvecklats i praxis. Enligt dessa principer kunde en individuell bedömning leda fram till att en person fick sin SGI beräknad på tidigare anställningsin- komster under ett uppbyggnadsskede som varade en längre tidspe- riod än 24 månader. Regeringens intention var att möjligheten att få ersättning utifrån reglerna som avser uppbyggnadsskede än 24 månader efter en individuell bedömning skulle kvarstå.31 Bestämmelser om detta har tagits in i en föreskrift från (RFFS 1998:12). I en dom från anförs att 25 kap. 9 § socialförsäkringsbalken enligt sin ordalydelse och konstruktion uttömmande reglerar hur SGI i det nu aktuella fallet ska beräknas. Därför saknas enligt domstolen utrymme för att genom föreskrifter på lägre nivå än lag utvidga tidsperioden för uppbyggnadsskedet. Det innebär att föreskrifterna om det fortsatta uppbyggnadsskedet strider mot lagen. Att rege- ringen i propositionen har uttalat sig till förmån för en reglering genom föreskrifter påverkar inte domstolens bedömning. Kommitténs bedömning är att det är motiverat att ha möjlighet till längre uppbyggnadsskede än 24 månader. Mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens dom är det därför motiverat att förlänga den lagligt reglerade möjligheten. Nyttan med reglerna ökar av att det är på förhand känt hur långt uppbyggnadsskedet är. Det kan leda till att en person vågar fortsätta att driva sitt företag även om det ännu inte lett till lönsamhet som motsvarar personens tidigare förvärvsinkomster. Det är viktigt att reglerna är så lika som möjligt i de olika för- säkringssystemen. Därför bör en förlängning av uppbyggnadsske- det i arbetslöshetsförsäkringen också göras. 2009/10:120. 32Mål nr 4974-13. Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare Kommitténs bedömning: Företagare som driver företag i aktie- bolagsform bör omfattas av regler för uppbyggnadsskede. Skälen för kommitténs bedömning: Det finns skillnader mellan egenföretagare och anställda som motiverar att bestämmelserna på vissa områden ser olika ut. Bestämmelserna skiljer sig åt både skat- terättsligt och i vissa avseenden i socialförsäkringarna. Till exempel kan egenföretagare välja karenstid och därigenom påverka egenav- giften. En egenföretagare driver sitt företag som fysisk person och är personligen ekonomiskt ansvarig. Den som är anställd i eget aktiebolag är inte personligen ekonomiskt ansvarig, betalar ut lön till sig själv likaväl som till eventuella anställda och har två veckors sjuklön på samma sätt som eventuella anställda. Kommitténs bedömning är dock att olikheterna mellan bolags- formerna inte motiverar avsaknaden av regler för uppbyggnads- skede för personer som bedriver näringsverksamhet i aktiebolags- form. Sjukförsäkringen bör utformas så att drivkrafter att starta företag skapas oberoende av företagsform. Företagare med anställning i aktiebolag kommer att redovisa e- inkomstuppgifter enligt förslaget i kapitel 7. I kapitlet lämnas för- slag till bestämmelser som innebär att ersättning baserad på e- inkomster från den tidigare anställningen kan ligga till grund för SGI under ett uppbyggnadsskede. Det är angeläget att skyddsregler under uppbyggnadsskede för personer som driver företag i aktiebolagsform träder ikraft så fort som möjligt. I avvaktan på att e-inkomstuppgifter för tillräckligt finns anser kommittén att det bör införas regler som kan tillämpas för aktiebolag innan dessa uppgifter finns. Även i detta fall bör uppbyggnadsskedet vara 36 månader. Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare 23.3.1Förslag till förbättrade regler vid uppbyggnadsskede Kommitténs förslag: Möjligheten att få arbetslöshetsersätt- ningen baserad på tidigare anställningsinkomster ska förlängas i arbetslöshetsförsäkringen. Möjligheten för egenföretagare att få sjukpenninggrundande inkomst som minst motsvarande skälig avlöning för liknande arbete bör förlängas . Skälen för kommitténs förslag: Reglerna för uppbyggnadsskede vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och i arbetslöshetsförsäkringen ska förlängas . På så sätt blir regeln mer generös än den tidigare lagregleringen som avser SGI men mindre generös än den praxistillämpning som gällt vid individuell bedömning. I arbetslöshetsförsäkringen har det inte funnits något utrymme för individuell bedömning som möjliggjort längre uppbyggnadsskede, vilket innebär att förändringen medför mer generösa regler för alla. Kommitténs anser att en förlängning är rimlig mot bakgrund av att det kan ta att bygga upp lönsamheten i ett nystartat företag. Förändringen kan därigenom motivera företagare att våga ta steget från anställning till att driva företag samt möjliggör för de nya företagarna att fortsätta att driva företaget längre utan att förlora möjligheten att få sin arbetslöshetsersättning eller SGI beräknad på alternativa inkomster. Generösa regler kring sjukpen- ning och arbetslöshetsersättning får inte heller bli ett sätt att allt för länge hålla liv i företagsidéer som inte bär. Därför anser kom- mittén att ett uppbyggnadsskede är väl avvägt. 23.3.2Införande av regler vid uppbyggnadsskede för företagare som bedriver företag i aktiebolagsform Kommitténs förslag: För en försäkrad som har inkomst av anställning, och som är företagare i den mening som avses i 34 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, ska den sjukpen- ninggrundande inkomsten räknat Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare från den månad då verksamheten startade beräknas till minst vad som motsvarar vad den skulle ha beräknats till med utgångs- punkt i förhållanden närmast före det att företaget startade. Skälen för kommitténs förslag: Företagare som driver verksamhet i aktiebolagsform ska omfattas av regler som ger trygghet under ett uppbyggnadsskede. De förslag som kommittén lägger fram i kapi- tel 7 innebär att e-inkomstuppgifter ska kunna ligga till grund för att beräkna ersättning till denna grupp av företagare under ett upp- byggnadsskede som omfattar . För att e-inkomstupp- gifter ska kunna ligga till grund för en sådan beräkning krävs att uppgifterna finns tillgängliga för en ramtidperiod som ligger . Att införa ett uppbygg- nadsskede för företagare som bedriver sin verksamhet i aktiebo- lagsform är angeläget för att fler ska våga ta steget från anställning till företagande. Kommittén anser därför att en bestämmelse ska införas som skapar denna trygghet innan det har hunnit byggas upp ett system som kan förse med e-inkomstupp- gifter som ligger . Tills dess ska den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) kunna fastställas på samma sätt som för grupper som omfattas av SGI-skydd. Det innebär att SGI:n kan fastställas utifrån de förhållanden som rådde innan företaget startade. Den som hade inkomst från anställning innan företaget startades kan därmed få sin ersättning baserad på denna anställning. Bestämmelsen ska vara tillämplig på personer som avser att ha företaget som en betydande försörjningskälla. Tillämpningsområ- det bör därför avgränsas på så sätt att bestämmelsen enbart är til- lämplig på personer som kan definieras som företagare enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Det innebär att personen ska ha utfört arbete i och ha ett väsentligt inflytande över företaget. Kommitténs förslag: Bestämmelserna om intern styrning och kontroll samt om informationssäkerhet träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Övriga bestämmelser träder i kraft . Bestämmelserna om kalendertid och deltidsbe- gränsning tillämpas dock inte på ersättningsperioder som har påbörjats före ikraftträdandet och bestämmelserna om karens- avdrag tillämpas inte för sjuklöneperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Ändringarna i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring () och socialförsäk- ringsbalken (2010:110) föreslås träda i kraft . Detsamma gäller den föreslagna ändrade lydelsen av förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring som innebär att en person som utför eller deklarerar deltidsarbete kan få arbetslöshetsersätt- ning under längst för en ersättningsperiod. Kommittén bedömer dock att det krävs en övergångsbestäm- melse till den föreslagna bestämmelsen i 22 § om kalender- tidsbegränsning av rätten till arbetslöshetsersättning. I övergångs- bestämmelsen bör anges att den ändrade lydelsen inte tillämpas på ersättningsperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. På så sätt undviks att ersättningsperioder som redan har påbörjats vid ikraftträdandet blir avkortade på ett sätt som inte gått att förutse då perioden inleddes. Kommittén bedömer också att det krävs en övergångsbestäm- melse till den föreslagna ändringen av bestämmelsen om deltidsbe- gränsning i förordningen om arbetslöshetsförsäkring. I övergångs- bestämmelsen bör anges att den ändrade lydelsen inte ska tillämpas på ersättningsperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. På så vis undviks att deltidsbegränsningen får verkningar som inte gått att förutse när ersättningsperioden inleddes. Det gäller personer som tar ut arbetslöshetsersättning endast under någon dag . För dessa personer kan bestämmelsen leda till en kortare ersättningsperiod. Den nya bestämmelsen i 6 a § lagen (1997:239) om arbetslös- hetskassor om att förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas när en arbetslöshetskassa handlägger ärenden som avser myndighetsutöv- ning mot någon enskild föreslås träda i kraft . Kommitténs förslag till bestämmelser om intern styrning och kontroll samt om informationssäkerhet i samma lag förutsätter att det utfärdas kompletterande föreskrifter av antingen regeringen eller en myndighet. Därför bedömer kommittén att det är lämpligt att de träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Bestämmelserna om karensavdrag i stället för karensdag i lagen (1991:1407) om sjuklön föreslås träda i kraft . Kommittén bedömer dock att det krävs en övergångsbestämmelse till de föreslagna ändringarna i lagen om sjuklön. I övergångsbe- stämmelsen bör anges att den ändrade lydelsen ska tillämpas på sjuklöneperioder som inleds efter ikraftträdandet. På så vis undviks att karensavdrag görs på ett sätt som inte gått att förutse för sjuk- löneperioder som redan inletts vid ikraftträdandet. 25 Konsekvenser av förslagen Enligt kommittéförordningen ska konsekvenserna av förslagen som läggs i detta betänkande belysas.1 Det handlar om ekonomiska konsekvenser för stat, myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, företag och enskilda. Om förslagen har kon- sekvenser för det kommunala självstyret, brottsligheteten, sysselsättning, offentlig service, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen ska dessa också beskrivas. Utöver detta ska även konsekvenser för små och stora företag samt för den personliga integriteten redovisas. I detta kapitel redovisas enbart konsekvenser av de förslag som kommittén nått enighet kring. Konsekvenser av de utredningsuppdrag och utvecklingsmöjligheter som kommittén lägger fram belyses inte eftersom det inte rör sig om fullt utarbetade förslag. Inte heller konsekvenserna av att genomföra det andra steget vid införandet av e- inkomst belyses närmare. Kommittén föreslår att en införande- kommission inrättas som ska utvärdera effekterna av en fullständig övergång till att använda e-inkomstunderlaget som beräkningsgrund vid ersättning från sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Många av de reformer som föreslås är svåra att kostnadsberäkna då det saknas underlag för att bestämma hur många som berörs av dem. Beräkningarna ska därför mer ses som en ungefärlig storleksbestämning av de ekonomiska effekterna än som en faktisk prognos över själva utfallet. Beräkningarna ska därför tolkas med viss försiktighet. De administrativa effekterna för myndigheter och organisationer har i möjligaste mån stämts av med berörda parter. Kommitténs övergripande bedömning är att förslagen innebär ökade kostnader för statens budget med . Av detta utgör ökade kostnader 1 14–15 §§ i kommittéförordningen (1998:1474). i sjuk- och föräldraförsäkringarna till följd av nya regler för att beräkna SGI. I arbetsskadeförsäkringen förväntas kostnaderna öka med ca till följd av en förbättrad beslutsprocess och ett mer jämställt utfall av arbetsskadelivränta mellan kvinnor och män. Många förslag riktas mot grupper med svag förankring på arbetsmarknaden, exempelvis förslagen om att förbättra deltids- anställdas möjligheter att få ersättning vid arbetslöshet och visstids- anställdas möjligheter att få ersättning från sjuk- och föräldra- försäkringarna. Fördelningsmässigt kan den samlade effekten av förslagen därmed förväntas gynna personer med en svag förankring på arbetsmarknaden och förstärka de ekonomiska möjligheterna för grupper med låga och genomsnittliga inkomster. Sammantaget bedömer kommittén att de förslag som läggs har en viss utjämnande effekt på inkomstfördelningen. Effekten är dock relativt begränsad och reformerna bedöms endast ha en begränsad effekt på kom- munernas ekonomi. Ur sysselsättningssynpunkt kan förslagen inte förväntas ha några omedelbara effekter. För flertalet av förslagen tar det tid innan de kan förväntas ge effekt.