sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Utredningen anser att särskild hänsyn måste tas till små företag som ansöker om mindre omfat- tande verksamhet i arbetet med att fastställa beräkningsgrunderna för avgifterna. 13.6.1Behov av informationsinsatser m.m. Utredningen anser att förslagen i betänkandet ställer krav på infor- mationsinsatser och att tillståndsmyndigheterna förbereder sina ansökningsprocesser och sin tillsyn till de nya kraven. Det är sär- skilt viktigt att privata utförare av hemtjänst och utförare av s.k. entreprenadverksamhet får information om den utökade tillstånds- plikten och att de före ges möjlighet att ansöka om tillstånd. Även enskilda huvudmän och andra privata utförare bör informeras så att de ges möjlighet att vidta de even- tuella åtgärder som krävs för att de ska leva upp till de nya kraven. Ansvariga för informationen är Skolinspektionen, kommunerna och inom respektive område. Informationsinsatserna får anses ingå i myndigheternas och kommunernas nuvarande uppdrag, varför utredningen bedömer att det inte krävs något särskilt resurs- tillskott. 13.6.2Konsekvenser för brukare, elever, föräldrar och andra medborgare Alla förslag, men framförallt förslagen om utökad tillståndsplikt och prövning av huvudmäns lämplighet m.m., syftar till att de enskilda huvudmän och utförare som bedriver eller avser att bed- riva verksamhet inom välfärdssektorn ska ha goda förutsättningar och förmåga att leverera tjänster som uppfyller de krav som ställs. Genom utredningens förslag tar staten ett tydligare ansvar för att säkerställa att de som vill bedriva verksamhet har sådan förmåga. Allmänhetens generella förtroende för offentliga institutioner samt leveransen av välfärdstjänster kan sägas ha betydelse för samhällets funktion som helhet.3 Utredningen bedömer att förslagen kommer 3 , Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik, 2006. att generera positiva effekter för brukare-, elever och föräldrar, och ha betydelse för allmänhetens förtroende för välfärdssektorn. Utredningens förslag påverkar inte brukares, elevers och föräld- rars möjlighet att välja leverantör inom välfärdssektorn. Förslagen kan dock inledningsvis leda till att vissa enskilda huvudmän och privata utförare försvinner vilket kan drabba brukare, barn och elever. Även om det naturligtvis är förknippat med problem att byta leverantör så bedömer utredningen att konsekvenserna av detta står i proportion till syftet med förslagen. Utredningen vill dock betona att det är viktigt att kommunerna har beredskap för att möta de behov som eventuellt uppstår i samband med att enskilda huvudmän och privata utförare lämnar marknaden. Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet generellt sett kommer att bidra till att förbättra konkurrensvillkoren inom väl- färdssektorn. Förslagen syftar till att skapa en högre tröskel för att hindra att oseriösa aktörer eller aktörer med bristfälliga förutsätt- ningar etablerar sig eller verkar inom välfärdssektorn. Därigenom blir också villkoren på marknaden mer likvärdiga vilket skapar förutsättningar för en sund konkurrens. 13.6.4Konsekvenser för olika ägar- och driftsformer och effekterna för små och stora företag Enligt direktiven ska utredningen i alla sina förslag beakta konse- kvenserna av förslagens påverkan på olika ägar- och driftsformer samt effekterna för små och stora företag. Som beskrivs i avsnitt 4, 5 och 6 bedrivs verksamhet inom välfärdssektorn av stiftelser och en variation av associationsformer, även om aktiebolag vanligast. För att värna mångfalden inom välfärdssektorn har utredningen strävat efter att utforma förslagen så att de är neutrala i förhållande till företags- och organisationsform och att konsekvenserna för olika typer av utförare respektive huvudmän ska vara likvärdiga. Utredningen bedömer att utredningens förslag inte medför några större skillnader i konsekvenser beroende på ägar- eller driftsfor- mer eller beroende på om företagen är små eller stora. Utredningens förslag innebär att prövningen av kraven på till- räcklig insikt, erfarenhet och lämplighet blir olika omfattande bero- ende på om huvudmannen eller utföraren är en juridisk eller fysisk person. Om huvudmannen eller utföraren är en juridisk person ska prövningen inkludera en viss angiven personkrets. Hur omfattande prövningen blir beror på hur den juridiska personen är organiserad, t.ex. hur många ledamöter som sitter i ett bolags styrelse. Pröv- ningens omfattning kan få konsekvenser för den administrativa belastningen för den som ansöker om tillstånd eller godkännande samt för storleken på den avgift som sökanden kommer att debi- teras i samband med ansökan. Utredningen bedömer att detta framförallt kommer att få konsekvenser för större företag med komplicerade ägarstrukturer och att de har resurser och kompetens för att hantera det. Vad gäller avgifter och administrativ belastning för små företag hänvisas till de analyser som utredningen gjort i avsnitt 13.5.1, 13.5.2 och 13.5.4. 13.6.5Konsekvenser för den personliga integriteten Utredningen föreslår att Skolinspektionen, kommunerna och ska få genomföra en prövning av enskilda huvudmäns och privata utförares lämplighet. För att kunna göra denna prövning bör myn- digheterna ges rätt att beställa utdrag ur belastningsregistret. De uppgifter som registret innehåller finns i allmänna handlingar som är offentliga, såsom domar, men sammanställningar av uppgifterna är särskilt känslig varför spridningen av sådana sammanställningar förutsätter överväganden som ser till att de negativa konsekvens- erna för den personliga integriteten står i rimlig proportion till det ändamål man vill uppnå. Syftet med de utökade kraven är att säkerställa att enskilda huvudmän och privata utförare som godkänns har förutsättningar att leverera välfärdstjänster i enlighet med gällande bestämmelser samt att säkerställa att endast seriösa aktörer verkar inom välfärds- sektorn. En sådan prövning är inte bara viktig för brukare, elever och barn utan även för att upprätthålla allmänhetens förtroende för välfärdssektorn i dess helhet. Att Skolinspektionen, kommunerna och har möjlighet att begära utdrag ur belastningsregistret är en förutsättning för att de ska kunna genomföra den prövning som utredningen föreslår. Möjligheten att få uppgifter ur belastnings- registret, som utredningen bedömer att det finns behov av, omfat- tar inte alla former av brottslighet och rätten är även begränsad till en angiven personkrets. Som beskrivs i avsnitt 11.10 har uppdragit åt en arbetsgrupp (U2014/3433/) att utreda behovet av, och i förekommande fall föreslå, ändringar i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) för att kunna skydda uppgifter om enskilds per- sonliga och ekonomiska förhållanden som inkommer i samband med en godkännandeprövning och i tillsyn av skolväsendet för barn och unga. I samma avsnitt föreslår utredningen att IVO:s möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i tillsynen bör ses över. Utredningen bedömer att förslagets konsekvenser är godtagbara för den personliga integriteten förutsatt att ansvariga myndigheter och kommuner ges möjlighet att sekretessbelägga uppgifter om enskilds personliga förhållanden. De förslag som utredningen lägger fram syftar bl.a. till att försvåra för oseriösa aktörer att etablera sig och verka inom väldfärssektorn. Skolinspektionen, kommunerna och föreslås få ett starkare mandat och större möjligheter att avslå ansökningar och återkalla godkännanden och tillstånd om en enskild huvudman eller privat utförare inte visar sig lämplig vid en handel- och vandelsprövning. På förväntas förslagen kunna medverka till att förhindra oseriösa och kriminella personer i välfärdssektorn. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen kan bidra till att förebygga före- komsten av kriminalitet inom välfärdssektorn. 13.6.7Konsekvenser för sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet Utredningens förslag kan i viss utsträckning komma att påverka antalet enskilda huvudmän och utförare inom välfärdssektorn. För- slagen påverkar dock inte efterfrågan på eller finansieringen av väl- färdstjänsterna och kommunerna har alltjämt det yttersta ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls. Utredningens bedömning är därför att en förändring i antalet privata utförare och enskilda huvudmän inte kommer att leda till några egentliga förändringar vad gäller sysselsättningsgrad eller ha några effekter när det kommer till offentlig service i olika delar av landet. Utredningen bedömer att behöver förstärkas med ett antal årsarbetskrafter för att hantera de delar av förslagen som medför ekonomiska analyser och bedömningar, men även för att möta den utökade tillståndsplikten för framförallt hemtjänst. Även kommun- erna kan behöva förstärka sin verksamhet med ekonomisk kompe- tens. Vilka kostnader detta förväntas leda till redovisas i avsnitten 13.2.2 och 13.3. 13.6.8Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Utredningen ser inte att förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män. 13.6.9Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Utredningen ser inte att förslagen påverkar möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 14.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) I paragrafen regleras förutsättningar för godkännande av enskilda huvudmän. I andra stycket första meningen har ordet ska ersatts med får endast. Förändringen är redaktionell och någon ändring i sak avses inte. I andra stycket har tredje meningen som angav att det för god- kännande som huvudman för förskoleklass, grundskola eller grund- särskola krävs ett tillräckligt elevunderlag för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt, strukits. Kravet på ett tillräckligt elev- underlag blir en del av prövningen av om huvudmannen har ekono- miska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt enligt 5 a §. Kravet kommer därmed att gälla för all verksamhet inom skolväsendet för barn och unga, dvs. även för gymnasieskolan. För- ändringen är inte avsedd att förändra den praxis enligt vilken sök- anden ska presentera en tillförlitlig elevprognos i samband med en ansökan. Överväganden finns i avsnitt 11.1. Paragrafen, som är ny, innehåller utökade krav för godkännande av enskilda huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. I första stycket första meningen införs ett krav på att den enskilde ska ha tillräcklig insikt och erfarenhet samt i övrigt bedömas lämp- lig att bedriva verksamheten för att godkännas. Det är den som ansöker om godkännande som ska visa att kraven är uppfyllda. Prövningen ska göras utifrån en samlad bedömning av de uppgifter som framkommer i ansökningsförfarandet. Sökanden ska kunna visa att denne besitter kunskap om ekonomi och redovisning. Sök- anden ska även visa på tillräcklig insikt och erfarenhet av det aktu- ella verksamhetsområdet. I detta ingår att sökanden ska kunna redogöra för erfarenhet från det aktuella, eller något närliggande område, och ha kunskap om de krav som ställs på verksamheten enligt gällande bestämmelser. Kraven ska relateras till inriktningen och omfattningen på den aktuella ansökan. Är sökanden en juridisk person kommer kravet på insikt och erfarenhet att riktas mot den personkrets som anges i paragrafen. Med i övrigt lämplig avses att den sökande ska kunna visa att denne med hänsyn till sin handel och vandel är kvalificerad att bedriva verksamheten. I bedömningen ska ekonomisk skötsamhet vägas in, dvs. att sökanden skött redovisning, betalning av skatter och arbetsgivaravgifter m.m. samt om sökanden exempelvis varit föremål för konkurs eller näringsförbud. I bedömningen ska hän- syn även tas till om det förekommit brottslighet i verksamhet som sökanden tidigare bedrivit eller, om sökanden är en fysisk person, denne begått brott. Om ett godkännande har återkallats, eller om ansvarig myndighet i sin tillsyn funnit allvarliga brister i en pågående verksamhet, kan det påverka bedömningen av sökandens lämplighet. I första stycket andra meningen fastslås att om sökanden är en juridisk person ska prövningen av insikt och erfarenhet samt bedömningen av lämplighet även omfatta personer som har ett väs- entligt inflytande över verksamheten. Verkställande direktör, styr- elseledamöter, styrelsesuppleanter och bolagsmän bedöms ha ett sådant inflytande. Även ägare och andra kan ha ett väsentligt inflyt- ande över verksamheten. Omständigheter som kan innebära att en ägare anses ha ett väsentligt inflytande kan t.ex. vara innehav som representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster. I de fall den juridiska personen ägs av en annan juridisk person kan även den juridiska personen omfattas av prövningen. Andra med väsentligt inflytande i verksamheten kan vara perso- ner med inflytande på grund av en viss tjänsteställning men också andra, t.ex. personer med fullmakt att sköta rörelsen eller personer som har ett väsentligt inflytande genom avtal med den juridiska personen. Är sökanden en stiftelse kan det vara dess förvaltare och ingår den juridiska personen i en koncern kan personer i moder- bolaget anses ha ett väsentligt inflytande över verksamheten. Över- väganden finns i avsnitt 11.2. I andra stycket införs ett krav på att den som ansöker om god- kännande ska ha ekonomiska förutsättningar att bedriva verksam- heten långsiktigt. Sökanden ska kunna visa att den har tillräckliga ekonomiska förutsättningar att bedriva varje enskild enhet eller verk- samhet som ansökan omfattar. Hur stora de finansiella behoven är varierar beroende på vilken verksamhet som ska bedrivas och verk- samhetens omfattning. Sökanden ska kunna presentera en plan med en långsiktig och realistisk prognos för den tilltänkta verksamheten. Även de antag- anden och analyser som prognosen bygger på ska redovisas. När det är möjligt ska en likviditetsbudget och resultatbudget ingå i prog- nosen. Inom skolväsendet är en elevprognos som bygger på en intresseundersökning ett av de viktigaste underlagen för att göra en bedömning av sökandens förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet. Andra underlag som bör ges in om sökanden redan bedriver verksamhet är t.ex. sökandens senaste årsredovisning, årsbokslut eller motsvarande sammanställning av räkenskaperna. Sökanden ska också kunna lämna information som möjliggör för ansvarig tillståndsmyndighet att genomföra en nyckeltalsanalys. Om sökanden ingår i en koncern ska sökanden visa hur kon- cernförhållandena ser ut och lämna information om ekonomiska förhållanden i andra bolag i koncernen, om tillståndsmyndigheten anser att det behövs för att kunna bedöma sökandens ekonomiska förutsättningar. Även i andra situationer än när sökanden ingår i en koncernstruktur kan en djupare ekonomisk genomlysning behöva göras om sökanden hänvisar till en garanti eller till en annan fysisk eller juridisk persons tillgångar. Överväganden finns i avsnitt 11.1. I paragrafens tredje stycke införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- skrifter om villkor för godkännande. Genom bemyndigandet kan föreskrifter med villkor som gäller både för och för kommunernas prövning av huvudmän utfärdas. Överväg- anden finns i avsnitt 11.3. I paragrafen införs en hänvisning till kraven i 5 a § som därmed, i likhet med övriga krav som gäller för godkännande, kommer att gälla för bolag och föreningar där en kommun eller ett landsting har ett rättsligt inflytande över verksamheten, exempelvis kom- munala bolag. Paragrafen är flyttad från 2 kap. 5 a § för att hålla samman de bestämmelser som anger vilka krav som måste vara uppfyllda för att en enskild ska godkännas som huvudman. Genom paragrafen, som är ny, införs en skyldighet för enskilda huvudmän att anmäla förändringar i den personkrets och de eko- nomiska förutsättningar som avses i 5 a §. Överväganden finns i avsnitt 11.6. Anmälan ska göras till den som lämnat huvudmannens godkän- nande, dvs. till Skolinspektionen eller ansvarig kommun. Det är den som godkänts som huvudman som ska anmäla förändringen. Anmälan ska göras i samband med förändringen. Vid byte av en styrelseledarmot ska anmälan göras efter att den nya personen valts in och en ny vd ska anmälas så snart han eller hon anställts. När det gäller nya ägare ska dessa anmälas vid förvärvet eller utan dröjsmål därefter. Förändringar i de ekono- miska förutsättningarna som kan behöva anmälas är exempelvis ett kraftigt vikande elevunderlag, som påverkar verksamhetens lång- siktighet. Genom paragrafen, som är ny, ges Skolinspektionen eller den kommun som handlägger ärenden om godkännande av enskilda som huvudmän möjlighet att ta ut en avgift av den som ansöker om godkännande enligt 5 §, eller anmäler förändringar i personkretsen enligt 6 b §. Överväganden finns i avsnitt 11.7. Vid beräkning av avgifterna gäller självkostnadsprincipen för kommunerna. För Skolinspektionen ska utgångspunkten vara full kostnadstäckning, dvs. att avgifterna ska beräknas så att de täcker myndighetens kostnader för tillståndsprövningen och kostnaderna för att hantera anmälningar om förändringar i personkretsen. Avgifterna bör differentieras beroende på hur omfattande en ansö- kan är så att det finns ett samband mellan den avgift som myndig- heten tar ut och kostnaden för prövningen av ärendet. I paragrafen införs en ny punkt 5. Förändringen innebär att Skol- inspektionens tillsyn utvidgas till att omfatta även att de enskilda huvudmän som godkänts av Skolinspektionen fortlöpande uppfyl- ler kraven i 2 kap. 5 a §. Överväganden finns i avsnitt 11.4. Genom bestämmelsen ges Skolinspektionen möjlighet att i sin tillsyn följa upp att enskilda huvudmän lever upp till kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt att de har tillräckliga eko- nomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. För att bedöma förutsättningarna för en verksamhets långsik- tighet kan Skolinspektionen kräva motsvarande ekonomiska information som vid en ansökan om godkännande. Skolinspek- tionen kan också begära ut nya handlingar som visar att huvudman- nen, och de som ingår i personkretsen, fortfarande uppfyller kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet. Skolinspektionen kan även begära nya utdrag ur belastningsregistret eller ta in uppgifter från t.ex. . Om Skolinspektionen bedömer att kraven är upp- fyllda får myndigheten agera inom ramen för de verktyg som finns i tillsynen. Paragrafen ändras på motsvarande sätt som 26 kap. 3 §. Även kom- munens tillsynsansvar kommer att omfatta att enskilda huvudmän som har godkänts fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 a §. Över- väganden finns i avsnitt 11.4. I paragrafens andra stycke görs en följdändring med anledning av att paragrafen om samråd byter beteckning. I paragrafen införs en hänvisning till 5 a §. Överväganden finns i avsnitt 11.5. I och med förändringen införs en möjlighet att återkalla ett god- kännande om det framkommer att tillståndshavaren inte längre uppfyller kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet eller saknar ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. Skolinspektionen eller den ansvariga kommunen kan fortfarande förelägga huvudmannen att åtgärda bristen om det bedöms möjligt för huvudmannen att följa ett föreläggande. Ett godkännande kan dock återkallas utan föregående föreläggande om huvudmannen saknar rättslig och faktiskt möjlighet att åtgärda de brister som föranlett frågan om återkallelse av godkännandet, och därmed saknar förutsättningar att följa ett föreläggande. Huvudmannen ska självfallet ges tillfälle att yttra sig över vad som anförs som skäl för återkallelse innan ett sådant beslut fattas. Huvudmannen kan t.ex. sakna förutsättningar att följa ett före- läggande om skälet för att ta upp frågan om återkallelse är konkurs eller om huvudmannen uppvisar kraftigt vikande ekonomiska för- utsättningar och inte har någon möjlighet att avhjälpa bristen. Utrymmet för huvudmannen att följa ett föreläggande kan också vara mycket begränsat eller obefintligt om huvudmannen exempel- vis är ett aktiebolag där samtliga aktier övergår till en person som bedöms vara olämplig. 14.2Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (20001:453) I paragrafen införs tillståndsplikt för hemtjänstverksamhet och för de verksamheter som avses i 1–4, även om kommunen genom avtal har överlämnat verksamheten till enskild att utföra. Överväganden finns i avsnitt 10. 1 och 10.2. I paragrafens första stycke införs en ny punkt fem. Därmed kommer krav på tillstånd för att bedriva verksamhet även att gälla hemtjänst. Begreppet hemtjänst finns i SoL men definieras inte där. Vilka typer av insatser som ska anses ingå i hemtjänst framgår bl.a. av prop. 2000/01:149 s. 22 f., prop. 1997/98:113, prop. 1996/97:124 och bet. 1996/97:SoU18, jfr även prop. 1992/93:129. Begreppet hemtjänst finns även med i Social- styrelsens termbank där det definieras som bistånd i form av service och personlig omvårdnad i den enskildes bostad eller motsvarande. Andra stycket som angav att tillstånd inte behövs för verksam- het som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till en enskild att utföra stryks. Tillståndsplikten kommer därmed att gälla alla som yrkesmässigt vill bedriva verksamhet med vissa särskilda boendeformer, hem för heldygnsvård samt hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet, oavsett hur kommunerna väljer att upphandla verksamheten. I paragrafens tredje stycke har, som en följd av den utökade till- ståndsplikten, kommunens skyldighet att anmäla verksamhet som genom avtal har överlämnats till enskild, strukits. Krav för att beviljas tillstånd att bedriva verksamhet finns i 2 §. I paragrafen införs utökade krav för tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 1 §. Andra stycket är nytt. I första meningen införs ett krav på att sökanden ska ha tillräcklig insikt och erfarenhet samt i övrigt bedömas lämplig att bedriva verksamheten för att beviljas tillstånd. Det är den som ansöker om tillstånd som ska visa att kraven är uppfyllda. Pröv- ningen ska göras utifrån en samlad bedömning av de uppgifter som framkommer i ansökningsförfarandet. Sökanden ska kunna visa att denne besitter kunskap om ekonomi och redovisning. Sökanden ska även visa på tillräcklig insikt och erfarenhet av det aktuella verksamhetsområdet. I detta ingår att sökanden ska kunna redo- göra för erfarenhet från det aktuella, eller något närliggande område, och ha kunskap om de krav som ställs på verksamheten enligt gällande bestämmelser. Kraven ska relateras till inriktningen och omfattningen på den aktuella ansökan. Är sökanden en juridisk person kommer kravet på insikt och erfarenhet att riktas mot den personkrets som anges i paragrafen. Med i övrigt lämplig avses att den sökande ska kunna visa att denne med hänsyn till sin handel och vandel är kvalificerad att bedriva verksamheten. I bedömningen ska ekonomisk skötsamhet vägas in, dvs. att sökanden skött redovisning, betalning av skatter och arbetsgivaravgifter m.m. samt om sökanden exempelvis varit föremål för konkurs eller näringsförbud. I bedömningen ska hän- syn även tas till om det förekommit brottslighet i verksamhet som sökanden tidigare bedrivit eller, om sökanden är en fysisk person, denne begått brott. Om ett tillstånd har återkallats, eller om ansvarig myndighet i sin tillsyn funnit allvarliga brister i en pågående verksamhet, kan det påverka bedömningen av sökandens lämplighet. I andra meningen fastslås att om sökanden är en juridisk person ska prövningen av insikt och erfarenhet samt bedömningen av lämplighet även omfatta personer som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Verkställande direktör, styrelseledamöter, styr- elsesuppleanter och bolagsmän bedöms ha ett sådant inflytande. Även ägare och andra kan ha ett väsentligt inflytande över verk- samheten.