sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Däremot lämnar kommittén förslag på hur nya rikt- linjer skulle kunna struktureras och utformas. Tillståndspröv- ningen bör ta sin utgångspunkt i huruvida ett tillstånd är för- enligt med de internationella förpliktelser iklätt sig. I de fall ett tillstånd skulle stå i strid med internationella för- pliktelser ska en ansökan om export avslås. Därefter ska en hel- hetsbedömning göras som dels tar i beaktande de internationella kriterierna som åtagit sig att beakta i tillståndspröv- ningen dels prövar ett tillstånds förenlighet med utrikes- politik såsom bl.a. kommer till uttryck i de nationella kriterierna som ensidigt valt att föra in i prövningen. Det kan inledningsvis konstateras att en önskad skärpning av ex- portkontrollen kan ske på olika sätt. Detta kan ske t.ex. genom införandet av ytterligare kriterier som ska beaktas vid tillstånds- prövningen, genom förbättrad tillsyn, genom förbättrad efterkon- troll eller genom en utökning av antalet produkter som kontrolle- ras. Enligt kommitténs förmenande bör skärpningen ske genom en kombination av olika åtstramande åtgärder. I detta kapitel redogörs för kommitténs uppfattning om hur ex- portkontrollregelverket bör utformas vad gäller tillståndsprövningen som följer av krigsmateriellagen, inkluderande hur riktlinjerna bör utformas och struktureras. Kommitténs uppdrag är bl.a. att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den med det huvudsakliga syftet att skärpa exportkontrollen gentemot icke- demokratiska stater. Det är enligt kommitténs uppfattning således inte en fråga ”om” utan ”hur” exportkontrollen av krigsmateriel ska skärpas gentemot icke-demokratiska stater. Uppdraget att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramar- na kring denna måste ske med beaktande av de ställningstaganden som regering och gjort avseende de politikområden som styr exportkontrollen av krigsmateriel. Regeringen har i sin skrivel- se om strategisk exportkontroll berört kommittén och dess arbete. Regeringen har därvid anfört att utgångspunkten för kommitténs arbete utgörs av de ”förutsättningar som gäller för den svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken.” Utöver de politiska avvägningar som följer av exportkontrollen av krigsmateriel väcker också försäljning och export av krigsmate- riel både moraliska och etiska frågor, vilka kan tala mot sådan verk- samhet. Det är därför av stor vikt att den förda exportkontroll- politiken betraktas som legitim och för detta förutsätts att det är tydligt på vilka grunder beslut fattas avseende denna verksamhet. En kritik som framförts mot gällande regelverk är att det föreligger otydlighet avseende bl.a. vilket regelverk som tillämpas i tillstånds- prövningen samt vilka grunder som ett beslut bygger på. téns förslag syftar till att skapa ökad tydlighet. Vad gäller att öka öppenheten och transparensen i exportkontrollen av krigsmateriel framgår kommitténs förslag av kapitel 17. Av krigsmateriellagen bör även fortsättningsvis följa ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigs- materiel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. har emellertid av säkerhets-, försvars- och utrikes- politiska skäl valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmate- riel. Tillstånd för sådan verksamhet ska således under vissa förut- sättningar kunna lämnas. Exportkontrollen av krigsmateriel syftar ytterst till att säkerställa att den krigsmateriel som förs ut ur går till för oss acceptabla mottagarländer. De förslag till principer och kriterier som ska ligga till grund för den tillståndsprövning som ska ske måste grunda sig dels på nationella målsättningar som återfinns i berörda politikområden, dels på internatio- nella förpliktelser och åtaganden. Det politiska ansvaret för de beslut som fattas i enlighet med krigsmateriellagstiftningen vilar ytterst på regeringen. Detta gäller särskilt ärenden som berör vitala nationella säkerhetsintressen. måste möj- liggöra för regeringen att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. 16.3Utformningen av exportkontrollregelverket för krigsmateriel Som framhållits är kommitténs uppdrag att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den med det huvudsakliga syftet ”att lämna förslag till ny krigsmateriel- lagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke- demokratiska stater.”1 För kommitténs arbete blir det följaktligen nödvändigt att besvara frågan om vad som ska innefattas i begrep- pet ”krigsmateriellagstiftning”. Det gällande exportkontrollregelverket för krigsmateriel består av flera delar, nämligen av; krigsmateriellagen, krigsmaterielförord- ningen, de riktlinjer som regeringen redovisat i propositionen till den gällande krigsmateriellagen, de internationella förpliktelser på området som iklätt sig samt den praxisutveckling som skett 1 Direktiv 2012:50 s. 5. Utöver den grundläggande förutsättning som krävs för att tillstånd ska kunna ges – att det finns säkerhets- eller försvars- politiska skäl – lämnar vare sig krigsmateriellagen eller krigsmate- rielförordningen någon närmare vägledning om vilka överväganden som ska göras i tillståndsprövningen. Krigsmateriellagen reglerar endast vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha. Av 1 § krigsmateriellagen följer att tillståndsbeslut enligt lagen grundas på politiska överväganden. Medan inriktningen anges i lagen återfinns de närmare principerna och kriterierna för tillståndsprövningen på annat håll, nämligen i riktlinjerna, i regeringens och Inspektionens för strategiska produkter (ISP) praxis samt i internatio- nella förpliktelser och åtaganden. I riktlinjerna utvecklas i första hand de utrikespolitiska skälen när tillstånd inte får eller bör läm- nas. Enligt den gällande utformningen av exportkontrollregelverket skulle de principer och allmänna råd som ska ligga till grund för en skärpt tillståndsprövning gentemot icke-demokratiska stater kom- ma till uttryck i riktlinjerna. Som angetts har riktlinjerna medvetet inte givits författnings- status. Ett bärande skäl därtill är att ställningstagandet huruvida utförsel eller annan utlandssamverkan bör medges eller inte ska ut- gå från ett politiskt ställningstagande och inte utgöra en juridisk normprövning. Ett annat skäl är att det inte ansetts vara möjligt att inom ramen för normgivning reglera alla de situationer och hänsyn- taganden som måste vägas in i tillståndsprövningen.2 Som framgår av kapitel 4 har detta ställningstagande bekräftats av såväl regering som riksdag vid återkommande tillfällen, senast i samband med behandlingen av . Vid des- sa tillfällen har såväl regering som riksdag anfört att riktlinjerna, kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport samt bedömningsgrunderna i vapenhandelsfördraget inte lämpar sig för att genomföras i författningsform.3 Kommittén delar denna uppfattning och anser inte att riktlinjerna, vilka inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 2Se bl.a. prop. 1995/96:31. s. 24 där det anges ”står det klart att de utrikes-, säker- hets- och försvarspolitiska intressena är mångskiftande. Möjligheterna att förutse och på ett smidigt sätt reglera de olika situationer som kan komma upp i tillämpningen är begränsade. Regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan är inte heller avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.” 3Se regeringens ställningstagande i prop. 2013/14:190 s. 24f som sedermera godkändes av bet. 2013/14:UU8, rskr. 203/14:313. regeringsformen, bör ges normgivningskaraktär. Om så skedde skulle tillståndsprövningen övergå till att bli en normtillämpning, vilket i sig är direkt olämpligt mot bakgrund av att besluten ytterst ska grunda sig på politiska överväganden. Den nuvarande ordning bör således bestå vilket medför att regelverket inte ger en tillver- kare av krigsmateriel någon rätt att t.ex. erhålla tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan. Sådant tillstånd lämnas endast då det ligger i eget intresse. Om tillståndsprövningen skulle ske utifrån juridiska ställningstaganden medför det att regelverket kan komma att uppfattas innehålla civila rättigheter enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Om så blev fallet skulle ett till- ståndsbeslut kunna bli föremål för domstolsprövning.4 Det är värt att notera att en sådan prövning endast rör den som berörs av till- ståndsbeslutet. Olika intresseorganisationer skulle således inte kunna överklaga ett meddelat tillstånd eftersom de inte skulle anses vara ”saklegitimerade”. En juridisk prövning skulle också medföra att det inte längre fanns utrymme för de politiska hänsynstaganden som dagens regelverk möjliggör. I likhet med de återkommande ställningstaganden som riksdag och regering gjort vid tidigare be- handlingar av riktlinjernas status ska riktlinjernas nuvarande nor- mativa status bestå. Att ge riktlinjerna författningsstatus skulle dessutom medföra praktiska svårigheter eftersom det är närmast ogörligt att utforma en författningstext så att den är tillräckligt flexibel för att kunna anpassas till växlande säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska krav. Det anförda medför att kommittén anser att det finns starka skäl för att nuvarande struktur av exportkontrollregelverket bör bestå. Därmed kan beslut rörande exportkontroll av krigsmateriel även fortsättningsvis ytterst grundas på politiska överväganden. De generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndspröv- ningen bör återges i särskilda riktlinjer, vilka inte ges författnings- status, men jämväl får godkännande. Beaktat detta kan direktivets skrivningar om att krigsmateriellagstiftning ska skärpas inte förstås innebära att enbart ändringar i krigsmateriellagen ska 4 Jfr avgörande Anckarcrona mot , mål nummer 35178/97. I av- görandet prövades frågan om förekomsten av rättigheter att erhålla tillstånd enligt krigs- materiellagen. Domstolen konstaterade därvid att den enskildes intresse i frågan inte alls beaktades vid prövningen, vilken endast utgörs av politiska överväganden. komma ifråga Mot bakgrund av att kommittén anser att den nu- varande strukturen av exportkontrollregelverket ska bestå medför det att de kriterier och/eller bedömningsverktyg som kommittén föreslår i syfte att skärpa tillståndsprövningen ska göras i riktlin- jerna. Som ska den principiella inriktningen som en prövning ska ha framgå av lagen. 16.4Skäl för att anta nya riktlinjer Gällande riktlinjer har över tiden delvis förändrats. Förändringar har dels skett i de fall riktlinjerna inte gett tillräcklig vägledning, dels skett när riktlinjerna har omtolkats. Redan mot bakgrund av förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikespoli- tiken samt tillkommande internationella förpliktelser och åtagan- den sedan riktlinjerna formulerades är det lämpligt att nya riktlinjer formuleras. Genom utarbetandet av nya riktlinjer kan de utrikespolitiska skäl som talar emot krigsmateriel- export och de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som talar för så- dan export utvecklas. Härutöver kan även de internationella för- pliktelser och åtaganden på området som över tiden gjort – och vilka påverkar tillståndsprövningen – tillföras riktlinjerna. Mot bakgrund härav bör nya riktlinjer utarbetas då det enligt kom- mittén varken är möjligt eller lämpligt att beakta dessa förändringar genom enbart en omarbetning av gällande riktlinjer. Att utarbeta nya riktlinjer förutsätter att de olika regelverk som parallellt med varandra påverkar exportkontrollen kan samman- vägas i ett enda dokument. Hur en sådan sammanvägning ska göras är en grannlaga uppgift. Dels beaktat att regelverken har olika ut- gångspunkter för prövningen – EU:s gemensamma ståndpunkt och utgår från ett materielspecifikt medan riktlinjerna bedömer mottagarstaten som sådan – dels beaktat att regelverken använder sig av olika termer och begrepp. För att en konsolidering ska bli tydlig och transparent samt för att ett sådant dokument ska vara tillämpbart förutsätts att samlade riktlinjer inne- håller en enhetlig terminologi. Det kan konstateras att de olika dokumenten använder sig av olika terminologi, t.ex. kan näm- nas att de svenska riktlinjerna använder begreppet ”grova” kränk- ningar av mänskliga rättigheter, medan EU:s gemensamma stånd- punkt använder begreppet ”allvarliga” kränkningar (begreppet ”in- tern repression” används också i dess kriterium avseende mänskliga rättigheter), och använder begreppet ”allvarlig” kränkning (dvs. i singular). I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram nya riktlinjer. Däremot ska kommittén utreda den framtida svenska exportkon- trollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Kommittén lämnar därför förslag till en struktur avseende hur gällande riktlinjer och övriga regelverk kan konsolideras. Som regeringen påpekat ska, fram till dess en sådan konsolidering föreligger, ett beviljande av tillstånd kräva stöd i regelverket som helhet. Det kan inte komma i fråga att använda den minst stränga skrivningen inom regelverket.5 I de följande avsnitten utvecklas de skäl som enligt kommittén talar för behovet av att formulera nya riktlinjer. Enligt direktivet är kommitténs uppdrag att bl.a. se över export- kontrollen avseende krigsmateriel, i syfte att skärpa den gentemot icke-demokratiska stater. Medan det i gällande riktlinjer framhålls att respekten för mänskliga rättigheter ska utgöra ett centralt vill- kor vid tillståndsprövningen så finns inte någon sådan motsvarande skrivning avseende demokrati. Som redovisats utgör gällande vill- korliga hinder mot att tillstånd beviljas av dels att det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i staten i fråga, dels att staten i fråga befinner sig i väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en väpnad konflikt. Ett av målen för svensk utrikes- och säkerhetspolitik är att före- bygga krig och konflikter. Det villkorliga hinder som återfinns i riktlinjerna vad gäller strävan att stå utanför andra staters konflik- ter är fortfarande giltigt. Globaliseringen har medfört att även kon- flikter utanför vårt närområde kan påverka vår säkerhet. Att bidra till global fred och säkerhet genom att upprätthålla och försvara universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga rättig- heter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling, bidrar även till säkerhet. 2013/14:190, s. 26. En skärpning av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater kan förväntas stärka delar av utrikespolitiken, inte minst de utrikespolitiska målen att främja demokrati och mänskliga rättig- heter i vår omvärld. Att exportera krigsmateriel till icke-demokra- tiska stater liksom till stater som begår omfattande och grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna kan medföra att uppfattas – direkt eller indirekt – legitimera regimen i den stat som mottar svensktillverkad krigsmateriel. Sedan gällande riktlinjerna antogs har även riksdag och regering antagit ”politik för global utveckling” (PGU). Som angivits är målet med PGU att ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Detta mål är tänkt att genomsyra samtliga politikområden. En bristande samstämmighet mellan olika politikområden medför en risk för att ansträngningar och framsteg när det gäller global utveck- ling och att bekämpa fattigdomen motverkas eller omintetgörs. I detta sammanhang kan krigsmaterielexporten riskera att under- gräva målen för PGU eftersom det kan föreligga en intressekon- flikt mellan behovet av att exportera och viljan att värna de intres- sen som kommer till uttryck i PGU. engagemang och strävan för att stärka demokrati och mänskliga fri- och rättigheter globalt får inte undergrävas av krigsmaterielexporten. Att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar ut- veckling utgör en central del av utrikespolitik och detta bör enligt kommittén tydligare komma till uttryck i riktlinjerna än som är fallet . 16.4.2Nya internationella förpliktelser och åtaganden De internationella förpliktelser och åtaganden som gjort sedan gällande riktlinjer antogs medför också skäl till att nya rikt- linjer bör utarbetas. har sedan riktlinjerna formulerades träffat flera internationella avtal som har betydelse för den svenska exportkontrollen av krigsmateriel. Detta gäller inte minst de för- pliktelser som medför att vissa kriterier ska beaktas vid tillstånds- prövningen. Framväxten av såväl EU:s exportkontrollsamarbete som annat internationellt samarbete – bl.a. inom Wassenaar – samt därutöver ikraftträdandet av FN:s Vapenhandelsfördraget6 har medfört att om- fånget av de internationella förpliktelserna och åtagandena inom ex- portkontrollområdet av krigsmateriel ökat över tiden. Den svenska exportkontrollen styrs således inte längre enbart av de principer som kommer till uttryck i riktlinjerna. Dessa internationella för- pliktelser och åtaganden åvilar som stat, och utan nationella bestämmelser föreligger ingen uttrycklig skyldighet för ISP att föl- ja dessa förpliktelser och åtaganden.7 Regeringen har valt den lös- ningen att i instruktionen till ISP8 ålägga myndigheten att uppfylla de åtaganden inom sitt verksamhetsområde som följer av samarbete inom EU. Regeringen har även i regler- ingsbrevet instruerat ISP att tillämpa såväl de svenska riktlinjerna som den gemensamma ståndpunkten.9 Genom en förändring av in- struktionen till ISP ges denna instruktion numera i förordnings- form.10 Kommittén anser att det även bör komma till uttryck i krigs- materiellagen att man vid tillståndsprövningen ska beakta internationella förpliktelser. Det är ett viktigt förtydligande och medverkar till ytterligare klarhet och därmed skärpning.11 6Det bör uppmärksammas att de produkter som utgör krigsmateriel enligt FN:s Vapen- handelsfördrag är avsevärt färre än de produkter som utgör krigsmateriel enligt den svenska krigsmaterielförteckningen. 7Sveriges dualistiska synsätt på folkrätten innebär att internationella konventioner först genom införlivandet med svensk rätt blir tillämpliga och bindande för domstolar, myndig- heter och enskilda. 1993/94:117, s. 11. 82 § 3 förordning (2010:1101) med instruktion för . Av paragrafen följer att ISP ska uppfylla de åtaganden inom sitt verksamhetsområde som följer av samarbete inom Europeiska unionen och följa de tillämpningsbestämmelser som överenskommits mellan Europeiska unionens medlemsstater. 9I pkt 1.1 i regleringsbrevet för anges att ”ISP ska i sin prövning av tillståndsärenden på krigsmaterielområdet tillämpa både de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och de riktlinjer som framgår av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. ISP ska tydliggöra beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten.” Genom ikraftträdandet av har ytterligare internationella förpliktelser och åtaganden kommit att behöva tas i beaktande vid tillståndsprövningen. 10Av 1a § Förordning (2010:1101) med instruktion för ter följer att ”Inspektionen ska när det gäller utförsel och annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, på det sätt som myndigheten finner lämpligt, tydliggöra beslutens förenlighet med de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan, samt de internationella åtaganden som gäller inom verksamhetsområdet, inklusive kriterierna i rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp av om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel samt .” Paragrafen trädde i kraft . 11Se kommitténs förslag i kapitel 1 samt kapitel 19. Det faktum att de principer och kriterier som ligger till grund för tillståndsprövning av utförseltillstånd m.m. återfinns i flera olika dokument skapar osäkerhet och otydlighet om export- kontrollpolitiken. Detta blir tydligt i de fall då det inte råder sam- stämmighet mellan de principer och kriterier som återfinns i dessa dokument. Enligt kommittén bör de principer och kriterier som ISP har att beakta vid sin tillståndsprövning i stället samlas i ett dokument. Detta klargör vilken exportkontrollpolitik som gäller för krigsmateriel. Ytterligare en aspekt att hålla i åtanke är att de gällande skrivna svenska riktlinjerna12 inte alltid är mer restriktiva än de internatio- nella förpliktelserna. Bl.a. kan konstateras att nuvarande riktlinjer är skrivna på så sätt att utförseltillstånd, efter vederbörlig helhets- bedömning, alltid kan beviljas under förutsättning att det inte före- ligger ovillkorliga hinder. Ifråga om följdleveranser framgår t.o.m. av riktlinjerna och den praxisutveckling som skett att den starka presumtionen för att bevilja utförseltillstånd i stort endast bryts om det föreligger ett ovillkorligt hinder. I dessa situationer kan konstateras att t.ex. den gemensamma ståndpunkten är mer restrik- tiv då den – utöver kriterium 1 som motsvarar de ovillkorliga hind- ren i riktlinjerna – i kriterierna 2–4 fastslår situationer som när de är för handen medför att en medlemsstat ska avslå en ansökan om krigsmaterielexport. Vidare har iklätt sig internationella åtaganden som medför att tillståndsprövningen särskilt ska beakta vissa kriterier och/eller förhållanden. Även om det kan argumenteras för att upp- fyllandet av de folkrättsliga förpliktelserna säkerställs genom de ovillkorliga hindren (ett av dessa är att tillstånd inte ska beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som har biträtt) är det, inte minst ur transparenssynpunkt, önskvärt att dessa förpliktelser kommer till uttryck i riktlinjerna. En konsoli- dering av riktlinjerna och den gemensamma ståndpunktens krite- rier skulle även underlätta samarbete inom EU avseende exportkontrollen av krigsmateriel. 12 Såsom ISP anfört i sin redovisning av praxisutvecklingen, utgör riktlinjerna praxis och är ”därmed inte statiska utan kan förändras genom praxisutveckling.”, se s. 3. 16.4.3Förändringar i säkerhets- och försvarspolitiken Som framhållits är en förutsättning för att tillstånd ska kunna be- viljas att det föreligger säkerhets- eller försvarsspolitiska skäl för det. I takt med att Försvarsmakten minskat sina beställningar av materiel från den inhemska försvarsindustrin har exporten blivit allt viktigare för industrin. I gällande riktlinjer nämns de försvars- politiska skälen för krigsmaterielexport övergripande som För- svarsmaktens behov av materiel eller kunnande. I transparenssyfte borde – precis som beträffande de utrikespolitiska skäl som talar mot att tillstånd beviljas – tydliggöras när det föreligger försvars- politiska skäl som medför att tillstånd kan beviljas. Det kan kon- stateras att de försvarspolitiska skälen förändrats sedan gällande riktlinjer formulerades. Gällande principer för Försvarsmaktens materielförsörjning har medfört ökade krav på export för att kunna vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens samt behålla pro- duktionskapacitet. Ytterligare en förändring som skett är den vikt som internationellt samarbete på området numera tillmäts. Att tydligt ange de försvarspolitiska skäl som i totalbedömningen ska vägas mot de utrikespolitiska skälen skapar enligt kommittén en större transparens i exportkontrollregelverket. I riktlinjerna bör således framgå de försvarspolitiska skälen för att tillstånd till utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bi- stånd till någon i utlandet samt för annan utlandssamverkan röran- de sådan materiel ska kunna beviljas.