sou · H3B373 · 2015-08-03 00:00:00 — Nedan följer därför en kortfattad beskrivning av några av de internationella åtaganden och överenskommelser som har in- flytande över den nationella lagstiftningen samt framväxten av EES- samarbetet och unionsrätten. 4.3.2Internationella åtaganden och överenskommelser Efter växte behovet av internationellt samarbete för att lösa frågor som rörde flyktingar. Efter ett beslut i FN:s general- församling inrättades , United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). UNHCR:s huvuduppgifter är verksamhet till skydd för flyk- tingar och biståndsverksamhet. väljer en flyktingkommissarie, vars uppgift är att bereda skydd åt flyktingar och att försöka hitta varaktiga lösningar i uppkomna flyktingsitua- tioner. När ett frivilligt återvändande inte är möjligt försöker UNHCR lösa det genom att flyktingen ges möjlighet att stanna permanent i det land han eller hon har flytt till eller genom att andra stater tar emot honom eller henne. I sker sådan vidarebosätt- ning inom ramen för den s.k. flyktingkvoten. UNHCR ger också bland annat ut en handbok om förfarande och kriterier vid fast- ställande av flyktingars rättsliga ställning, som är en vägledande tolk- ning av flyktingkonventionen (se nedan) och ett verktyg för alla de länder som ska tillämpa flyktingkonventionen. Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen tillsattes inom FN en expertkommitté med uppgift att lämna ett förslag på en flyktingkonvention. Med utgångspunkt i expert- gruppens förslag utarbetades vid en diplomatisk konferens i en konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k. flyktingkonventionen eller . Genom ett tilläggsprotokoll fastställdes att konvention- en gäller alla flyktingar oavsett från vilket land de kommer och när i tiden flyktingskapet har uppstått. Konventionen definierar vem som är en flykting och i behov av internationellt skydd samt flyktingars rättigheter och konventionsländernas skyldigheter. I artikel 33 finns till exempel ett förbud mot avvisning eller utvisning till gränsen mot ett område där flyktingen riskerar politisk förföljelse (principen om non-refoulement). ingick , och Beneluxstaterna det s.k. . Avtalets syfte var att främja den fria rörligheten för personer genom att succesivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att stärka åtgärderna mot internationell kriminalitet och olaglig invandring genom att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. innebär att personkontrollerna vid de inre gränserna har upphört. Detta kompenseras bland annat med att medlemsländerna noggrant kontrollerar sina yttre gränser. Med inre gräns avses medlemsländernas gemensamma landgränser, flygplatser och hamnar med förbindelser till och från medlemsländerna. Med yttre gräns menas medlemsländernas övriga landgränser, flygplatser och hamnar. undertecknade avtalsländerna en tillämpningskonvention, den s.k. . Konventionen innehåller bestäm- melser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av personkontrollerna vid de inre gränserna och andra samarbetsåtgär- der. Konventionen trädde i kraft . anslöt sig 1996 och deltar fullt ut i samarbetet. deltar 22 av EU:s 28 länder i , vissa dock endast i begränsad Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen Även , , och har an- slutit sig till samarbetet. var ursprungligen ett folkrättsligt avtal mellan tolv av den Europeiska gemenskapens medlemsstater. Konventionen tillkom och innehåller regler för vilken stat som ska behandla en asylansökan som inlämnats i en medlemsstat. Syftet är att garantera att den asylsökande får sin ansökan prövad i ett land, men också att undvika att ansökan görs och prövas i flera länder . trädde i kraft och tillträdde kon- ventionen . Konventionen ersatte då reglerna i Schengen- konventionen om hanteringen av asylansökningar. har ersatts av Dublinförordningarna, se nedan. Principen om personers fria rörlighet har funnits länge inom EU- samarbetet. Den innebar ursprungligen en fri arbetsmarknad och en fri etableringsrätt för medborgare i EG:s medlemsländer. Genom , det s.k. , som trädde i kraft , fördjupades dock samarbetet och bestämmelser om mellanstatligt samarbete om avvecklande av gränskontroller mellan medlemsstater, asylpolitiken, kontrollen vid passage av medlemsstaternas yttergränser och invandringspolitiken gentemot tredjelandsmedborgare infördes. är ett frihandelsavtal mellan de europeiska länder som utgör EU samt , och . anslöt sig till avtalet och antog där- igenom bland annat regler om den inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital. Genom att ansluta sig till Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen avtalet antog de bestämmelser i som överförts till och gällande förordningar och direktiv på rättsområ- det. Ändringarna avsåg främst rätt till bosättning, anställning, etable- ring som företagare och studier. De nya bestämmelserna infördes i svensk rätt genom vissa nya lagar och ändringar i utlänningslagen och dess förordning. medlemskap i innebar inte några större sakliga förändringar på området för den fria rörligheten. De förordningar som inkorporerats i svensk rätt genom lagstiftning upp- hävdes och blev i stället direkt tillämpliga. EU-anslutningen innebar också att förbands av i egenskap av EU-medlem. Det innebär att ska tillämpa regler om fri rör- lighet för personer gentemot de EFTA-stater som är medlemmar i . Amsterdamfördraget innebar en avgörande förändring avseende per- soners fria rörlighet inom EU. Fördraget trädde i kraft . Genom fördraget fördes ett antal samarbetsområden över från det mellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor till gemen- skapssamarbetet, bland annat samarbete inom områdena yttre gräns- kontroller, fri rörlighet för personer, asyl- och invandringspolitik. Amsterdamfördraget innebar också att och införlivades . Utveckling inom området för fri rörlighet ersattes nio olika direktiv som reglerade rätten för EU-med- borgare att vistas och arbeta inom unionen med det s.k. rörlighets- direktivet (och Rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlem- mars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG). Direktivet var avsett att förenkla det tidigare regelverket och kodifiera praxis på området. Det innehåller samtliga bestämmelser kring unionsmedborgares rättigheter till inresa och vistelse i alla Europeiska unionens medlemsstater. Huvudregeln är att unionsmedborgare ska kunna röra sig fritt mellan medlemssta- terna på samma sätt som vid flyttning inom det egna landet. Med direktivet förenklades kraven för att unionsmedborgare och deras familjer ska kunna få uppehållstillstånd. Utöver unionens medlemsstater har även , och implementerat rörlighetsdirektivet genom EES-samarbetet. Även har implementerat motsvarande, dock något begrän- sade, bestämmelser genom bilaterala avtal med EU. Direktivet har genomförts gentemot EES-medborgare genom sär- skilda bestämmelser i 3 a kap. UtlL. Genom bestämmelserna avskaf- fades regler om uppehålls- och arbetstillstånd för EES-medborgare och deras anhöriga och en rätt för dessa personer att vistas i utan uppehållstillstånd. har ersatts av Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon med- lemsstat, den s.k. II-förordningen. Förordningen omarbetades och trädde i kraft i ny form genom och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat, III- förordningen. I förordningen fastställs kriterier för när en stat är ansvarig för asylprövningen. Kriterierna ska tillämpas i den ordning som de anges i förordningen och är kopplade till bland annat om den asylsökande har beviljats visum eller uppehållstillstånd av ett Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen annat land som omfattas av Dublinförordningen, om personen rest in utan tillstånd eller om han eller hon redan har ansökt om asyl i ett annat land. För att förbättra kontrollen av om en asylprocess redan har på- börjats eller avslutats i en annan medlemsstat infördes Eurodac (ett europeiskt automatiserat system för jämförelser av asylsökandes fingeravtryck) . Systemet regleras i och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och meka- nismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämfö- relser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (omarbetning). Som ovan nämns innebar Amsterdamfördraget att Schengenregel- verket införlivades med . Inom fanns tidigare en gemensam passage av de yttre gränserna. Eftersom det rådde tvek- samhet kring handbokens rättsliga status fick kommissionen i upp- drag att lämna ett förslag till omarbetning av handboken. Omarbet- ningen resulterade i ett förslag till en gränskodex som omfattade bestämmelser om all gränspassage för personer över yttre och inre gränser. och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) trädde i kraft . Bestämmelserna i kodex om Schengengränserna och dess bilagor består till stora delar av omarbetade bestämmelser från den gemen- samma handboken och från delar av . Genom kodexen om Schengengränserna infördes ett gemensamt regelverk för passage av EU:s yttre gränser. I kodexen slås också fast att det Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen inte ska förekomma någon gränskontroll av personer vid de inre gränserna mellan EU:s medlemsstater. På viseringsområdet inrättandes ett gemensamt europeiskt system för utbyte av viseringsinformation genom rådets beslut /512/EG av om inrättande av Informations- systemet för viseringar (VIS). Enligt beslutet ska systemet användas för utbyte av uppgifter om viseringar mellan medlemsstaterna och göra det möjligt för behöriga nationella myndigheter att föra in och uppdatera viseringsuppgifter och ha tillgång till dessa uppgifter på elektronisk väg. Informationssystemet ska bestå av ett centralt in- formationssystem (Centrala informationssystemet för viseringar, CS VIS) och ett system i varje medlemsstat (Nationella gränssnittet, NI VIS). VIS regleras genom och rådets förord- ning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen) som trädde i kraft . De övergripande målen med förordningen var att förbättra genomförandet av den gemensamma viseringspoli- tiken och förenkla samarbetet mellan de nationella viseringsmyndig- heterna. Systemet ska bland annat underlätta handläggningen av viseringsansökningar, förebygga kringgåendet av reglerna för vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan, underlätta kampen mot bedrägerier och kontrollen vid de yttre gränserna och inom medlemsstaternas territorium. VIS-förordningen innehåller allmänna bestämmelser om syfte, tillämpningsområde och mål, definitioner, vilka uppgiftskategorier som ska registreras i VIS, åtkomst till uppgifterna för att föra in, ändra, radera eller inhämta uppgifter i systemet, andra viseringsmyn- digheters åtkomst till dessa uppgifter samt om lagring och ändring av uppgifterna. Den fastställer också vilka rättigheter den registre- rade har, regler för dataskydd och tillsyn, villkoren för viserings- myndigheterna att använda uppgifterna i VIS och förfaranden för utbytet av uppgifter mellan medlemsstaterna för att underlätta pröv- ningen av viseringsansökningar och beslut som fattas i anslutning till dessa. Förordningen innehåller vidare en s.k. broklausul, som reglerar brottsbekämpande myndigheters och Europols tillgång till uppgifter i VIS för att förhindra, upptäcka eller utreda terrorist- brott och andra grova brott. Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen antogs och rådets förordning (EG) nr 810/2009 om inrättande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex). Genom viseringskodexen samlades de bestämmel- ser som avser utfärdande av viseringar i en och samma förordning. Enligt artikel 1 i kodexen är syftet med förordningen att inrätta förfaranden och villkor för utfärdande av viseringar för transitering genom medlemsstaternas territorium eller för planerade vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar . Bestämmelserna ska tillämpas på alla tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Förordningen innehåller bland annat bestämmelser om vilka myndigheter som är behöriga att pröva och besluta om viseringar och om vilken medlemsstat som är behörig att pröva och besluta om en ansökan. Det finns även bestäm- melser om upptagande av biometriska kännetecken, exempelvis fingeravtryck och fotografi, i samband med en viseringsansökan. I samband med Amsterdamfördraget enades EU-staterna om att unionens asylsystem skulle grundas på en tillämpning av FN:s flyk- tingkonvention och dess protokoll. Arbetet med att få till stånd ett gemensamt europeiskt asylsystem har intensifierats . I direktivet 2001/55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna per- soner och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstater- nas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (massflyktsdirektivet) regleras under vilka förutsättningar som Europeiska unionens råd kan besluta att en massflyktssituation före- ligger. I sådana fall kan medlemsländerna bevilja tillfälligt skydd åt personer som är i behov av skydd. Bestämmelser om tillfälligt skydd finns i 21 kap. UtlL. antog rådet direktivet 2003/86/EG av om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet). Direktivet innehåller minimiregler för rätten till familjeåterförening. Bestämmelserna gäller tredjelandsmedborgare som har haft uppehålls- tillstånd i ett medlemsland och som har välgrundade Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen utsikter att få ett permanent uppehållstillstånd. En sådan person ska ha rätt att återförenas med sin make, maka eller minderåriga barn. Direktivet stadgar en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd till sådana familjemedlemmar. och rådets direktiv /33/EU av om normer för mottagande av personer som ansöker om inter- nationellt skydd (mottagandedirektivet) är omförhandlat efter det ursprungliga direktivet . Det innehåller miniminormer för hur asylsökande ska tas emot och även vissa rättigheter som exem- pelvis rätten till information, barns rätt till skolgång och asylsökan- des rätt till nödvändig hälso- och sjukvård. Som ett led i strävandet efter en gemensam asylpolitik med flyktingkonventionen som grund antog /83/EG om miniminormer för när tredje- landsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (skyddsgrundsdirektivet). Direktivet har ersatts av och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska berättigas till internationellt skydd (det om- arbetade skyddsgrundsdirektivet). Direktivet innehåller regler för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande, och för inne- hållet i det beviljade skyddet. I direktivet fastslås på vilka grunder en person som söker asyl ska anses berättigad till internationellt skydd. Definitionen av begreppet flykting motsvarar den som finns i flyktingkonventionen, med undantag för att definitionen i direk- tivet enbart omfattar tredjelandsmedborgare och statslösa. Utöver flyktingkonventionens definition av vem som är en flykting omfattas också alternativt skyddsbehövande. Direktivet inför också en en- hetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande; flyktingsstatus- förklaring respektive alternativ skyddsstatusförklaring, och för inne- hållet i det beviljade skyddet. Det omfattar bland annat bestämmelser om skydd mot avvisning, sammanhållning av familjer, uppehålls- tillstånd som ska beviljas möjligt efter beslutet om status, resedokument, tillträde till arbetsmarkanden och till utbildning. Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen Bestämmelserna införlivades i svensk rätt genom ändringar i utlän- ningslagen . antogs Rådets direktiv /85/EG av om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för bevil- jande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet). Direktivet har upphävts och ersatts med och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (det omarbetade asylprocedurdirektivet). Syftet med direktivet är att fastställa gemensamma förfaranden för beviljande och återkallande av flyktingsstatus. Direktivet innehåller regler för hur en asylansökan ska prövas. Det finns bland annat bestämmelser om att det ska finnas en myndighet som ansvarar för en korrekt prövning av ansökningar enligt direktivet samt att myndigheten ska förses med de resurser som krävs för en korrekt prövning, exempelvis personal med ändamåls- enligt utbildning. Direktivet innehåller vidare vissa rättigheter för den sökande, till exempel rätten att stanna kvar i medlemsstaten tills beslut i ärendet fattas, rätt till ett skriftligt beslut och, i förekom- mande fall, motiverat avslagsbeslut med överklagandehänvisningar. och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för åter- vändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlems- staterna (återvändandedirektivet) innehåller gemensamma regler för vad som ska gälla när en person som har fått avslag på sin ansökan ska lämna landet. Bestämmelserna medför bland annat att personer som ska avvisas eller utvisas och som inte lämnar inom före- skriven tid får ett återreseförbud som gäller alla Schengenstater. Åter- reseförbudet får överstiga om tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Direktivet innehåller också bestämmelser om förvar. Utlänningslagen innehåller nationella bestämmelser som rör utlän- ningars rätt att resa in i, vistas och arbeta i samt att söka asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar som en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Med utlänning avses i utlännings- lagen den som inte är svensk medborgare enligt medborgarskapslagen. Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen Utlänningslagens bestämmelser om rätt till inresa, vistelse och arbete utgör grunden för den s.k. kallade generella utlänningskon- trollen. Utlänningslagen reglerar också förutsättningarna för s.k. indi- viduell utlänningskontroll, dvs. möjligheten att hindra enskilda utlän- ningar som inte uppfyller lagens villkor att vistas i landet. En sådan utlänning kan avvisas eller utvisas enligt bestämmelser i 8 kap. UtlL. 4.3.5Villkor för att en utlänning ska få resa in, vistas och arbeta i Bestämmelser om en utlännings inresa, vistelse och arbete i finns i 2 och 3 kap. UtlL. En utlänning som reser in i eller vistas i ska ha pass, se 2 kap. 1 § UtlL. Möjlighet finns dock till utfärdande av främlings- pass för den som inte har någon handling som gäller som pass och som saknar möjlighet att skaffa en sådan handling. Passkravet gäller inte för utlänning som är medborgare i en Schengenstat eller för en medborgare i , , eller . Med Schengen- stat avses i utlänningslagen en stat som har tillträtt eller anslutit sig till samt , , och . I 2 kap. 1–2 §§ utlänningsförordningen (2006:97, UtlF) finns ytterligare undantag från passkravet, bland annat för utlänningar som har permanent uppehållstillstånd eller som har be- viljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Visering är ett tillstånd att resa in i och vistas i upp . Enligt 2 kap. 3 § UtlL ska en utlänning som reser in i ha Schengenvisering eller nationell visering. Som anges ovan har deltagande i medfört gemensamma bestämmelser för visering för hela Schengen- området. Schengenviseringen är den normala formen för visering. Enligt 3 kap. 1 § UtlL finns villkor för beviljande av Schengenvisering i viseringskodexen. Villkoren för utfärdande av en Schengenvisering regleras uttömmande i viseringskodexen, som även Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen hänvisar till de inresevillkor som uppställs i kodex om Schengen- gränserna. De viseringar som utfärdar gäller i hela Schengenområdet. Med en Schengenvisering kan en tredjelands- medborgare således resa in i ett Schengenland och sedan fritt resa omkring i hela Schengenområdet. Om det finns särskilda skäl får nationell visering beviljas (3 kap. 4 § UtlL). En nationell visering gäller endast i och får endast beviljas än . Det finns en rad undantag från visumtvånget som ger möjlighet för vissa personer, till exempel EES-medborgare, att resa in i och uppehålla sig i utan visering. En utlänning som vistas i mer än ska ha uppe- hållstillstånd, se 2 kap. 5 § UtlL. Ett uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Uppehålls- tillstånd kan beviljas av olika skäl, till exempel för att en utlänning är i behov av skydd eller på grund av arbete, studier, besök eller för att bedriva näringsverksamhet, se 5 kap. UtlL. Från kravet på uppehållstillstånd gäller undantag för en utlänning som är medborgare i något av de nordiska länderna, som har uppe- hållsrätt eller som har visering än . Med uppehållsrätt avses en rätt för EES-medborgare och deras familje- medlemmar att vistas i utan uppehåll- stillstånd. Förutsättningarna för uppehållsrätt regleras i 3 a kap. UtlL. Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbe- hövande som befinner sig i har rätt till uppehållstillstånd, se 5 kap. 1 § UtlL. Ett sådant uppehållstillstånd ska som huvudregel vara permanent eller gälla . En flykting får dock vägras uppehållstillstånd om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i . Detsamma gäller om utlänningen har bedrivit verksamhet som inne- burit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här. Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen Med asyl menas uppehållstillstånd som beviljas en utlänning för att han eller hon är flykting eller alternativt skyddsbehövande, se 1 kap. 3 § UtlL.