sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Cirka 200 av landets 290 kommuner hade en så kallade Tobins q-kvot som understeg 0,8, vilket anses innebära ett betydande hinder för nyproduktion. Utanför storstadsområdena var genomsnittet för kommunernas Tobins q 0,72. I kommuner med en kvot som understiger 1,0 är det billigare att köpa ett begagnat småhus än att bygga ett nytt. I cirka 200 kommuner är det således svårt att få lönsamhet i att producera egenägda bostäder för avsättning på en öppen och fungerande marknad. Det innebär i sin tur att såväl banker som finansiärer med riskkapital är mycket restriktiva när det gäller nyproduktion av bostäder i merparten av landets kommuner.9 De kommunala bostadsföretagens ansvar för att det byggs för lite i den här situationen förs ofta fram i debatten. De kan ha svårt att producera hyresbostäder i sina kommuner med hänsyn till den affärsmässiga bedömning företagen är skyldiga att göra. En statlig utredning har i uppdrag att se över hur kommuner kan omstruk- 9 indikatorer, Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med bygg- prognos, . turera eller avveckla kommunala bostadsföretag som är i kris. Utredningen ska föreslå åtgärder som möjliggör för kommuner att få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknads- förutsättningarna inte medger ett bostadsutbud som möter efter- frågan på bostäder av god kvalitet (Dir. 2013:68). En särskild utredare har också fått i uppdrag att se över förut- sättningarna för att främja konkurrensen på byggmarknaden och vid behov komma med förslag som kan förbättra situationen. Syftet är att förbättra förutsättningarna för att utbudet av nya bostäder långsiktigt ska anpassas till efterfrågan. Regeringen anger i direktivet till utredningen att byggbranschen består av ett fåtal stora och rikstäckande företag och ett stort antal mindre, lokala företag som konkurrerar om uppdrag från offentliga och privata beställare. Tre företag har tillsammans hälften av omsättningen i byggbranschen, vilket enligt regeringen kan få effekter på kon- kurrensen vid arbeten som har tydliga skalfördelar och därmed leda till högre priser (Dir. 2014:75). Samordning mellan olika sektorer efterlyses också för att under- lätta bostadsbyggandet. Ur ett samhällsbyggnadsperspektiv är det t.ex. avgörande att planeringen för trafikinfrastruktur och kollek- tivtrafiken hänger samman med bostadsplaneringen, som i sin tur måste hänga ihop med planeringen för skolor och annan offentlig och kommersiell service. Med hänsyn till bostadsfrågans komplexitet är det rimligt att anta att det behövs flera olika lösningar för att få en fungerande bostadsmarknad och för att tillgodose bostadsförsörjningen. Utöver att bostadsmarknadens egna marknadsmekanismer måste fungera bättre, kommer bostadsplaneringen också i allt större ut- sträckning att behöva ske tillsammans med andra sektorsvisa plane- ringar. Exempelvis skulle rörligheten kunna underlättas genom nya lösningar för transportinfrastruktur och kollektivtrafik, som gör bostadsmarknaden både geografiskt större och mer integrerad, och därmed även mer mångfasetterad. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan de olika sektorerna och tillsammans borde de kunna bidra till att möta varandras utmaningar. Bostadsmarknadens sätt att fungera påverkar planeringen för bostadsförsörjning, fysisk planering, planering för regional trans- portinfrastruktur, kollektivtrafik och tillväxt. Planeringen måste ta hänsyn till att det är en marknad som avgör om de bostäder kom- munerna planerar för i praktiken kommer till stånd. Planerings- systemen behöver därför vara anpassade till hur marknaden fungerar. 5.1.4Vissa grupper är särskilt utsatta Vissa grupper av hushåll har svårare än andra att få tillgång till en bostad. Det gäller särskilt ungdomar, studenter, utrikesfödda och äldre. Regeringen tillsatte 2012 en nationell hemlöshetssamordnare med uppgift att ge kommunerna stöd i deras arbete med att mot- verka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden. Upp- draget redovisades i en slutrapport i juni 2014.10 En slutsats som samordnaren drar, och som vi får bekräftad i våra samtal, är att bostadsmarknaden är tuffare och att det är en hård konkurrens mellan många grupper om bostäderna. Bland annat beskriver rapporten att flera av kraven på hyresgästerna har skärpts. Enligt samordnaren innebär den ökade konkurrensen ett stärkt behov av att kommunerna får en överblick över kommunens hela bostadssituation. En del av den lösningen går att finna i en bättre samordning inom kommunen mellan exem- pelvis och stadsbyggnadsförvaltningen.11 I flera av våra samtal med kommuner och länsstyrelser kommer frågan upp hur kommunerna planerar för resursvaga grupper som står långt från bostadsmarknaden och att de bostäder som planeras inte har dessa grupper som målgrupp. Trots att behovet är som störst för dessa är de ingen prioriterad målgrupp i bostadsplane- ringen. Som framkommer i hemlöshetssamordnarens rapport, är hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden ett komplext problem, där bostadsmarknadens sätt att fungera är en aspekt. De ekonomiska förutsättningarna för de enskilda individerna är en annan viktig del.12 Den brist på hyresrätter som flera kommuner anger leder till ökad konkurrens på bostadsmarknaden, som antalet grupper och 10Socialdepartementet, Bostad sökes – Slutrapport från den nationella hemlöshetssamordnaren, dnr S2014.019. 11Ibid s. 10. 12Ibid s. 9. individer som får svårare att ta sig in på marknaden ökar.13 Enligt kartläggning av hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden var den vanligaste orsaken till hemlöshet bland utrikesfödda att de inte blivit godkända som hyresgäster på den ordinarie bostadsmarknaden.14 Utestängning eller svårigheter att komma in på markanden kan inte endast hanteras av kommunernas socialtjänst utan måste också ske via kommunernas planering för bostadsförsörjning och i kom- munernas övergripande planering. Här pekar hemlöshetssamord- naren på allmännyttans roll på bostadsmarknaden och att även om det är marknaden som till stor del styr bostadsbyggandet kan kom- munerna använda sina bostadsbolag för att påverka utvecklingen.15 Ungdomar och unga vuxna Ungdomars situation på bostadsmarknaden är beroende av många faktorer. Det handlar om möjligheter att efterfråga önskade bostäder, exempelvis genom inkomst, men också om utbudet av bostäder. Gruppen unga är blandad, men har som grupp sämre eko- nomiska förutsättningar än många andra i konkurrensen om de små lägenheterna. 180 av landets 290 kommuner uppger att de har brist på lägenheter som ungdomar efterfrågar. Enligt 151 av dessa kom- muner är den främsta anledningen att det råder en generell brist på bostäder i kommunen. Andra anledningar som kommunerna upp- ger är det finns för få små lägenheter, att ledigblivna, mindre bostäder är för dyra även för ungdomar med förvärvsinkomst eller att lediga lägenheter är för stora för de flesta ungdomshushåll.16 Det är vanligast med brist på bostäder för unga i och samt i de större högskoleorterna. Dessa kommu- ner har ofta generell bostadsbrist och ligger i regioner dit ung- domar flyttar. Även i orterna utanför storstadsregionerna kan det vara svårt för unga att hitta en lämplig bostad. Gruppen med kom- muner med fler än 25 000 invånare har stått för den 13Ibid s. 12. 14Socialstyrelsen, Hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden – omfattning och karak- tär 2011, Artikel nr 2011-12-8. 15Socialdepartementet (2014) , Bostad sökes – Slutrapport från den nationella hemlöshetssamordnaren, dnr S2014.019, s. 14. största ökningen när det gäller brist på bostäder för ungdomar. 119 kommuner uppger 2014 att de gör särskilda insatser för att under- lätta för ungdomar att få egen bostad. En särskild grupp är de som väljer att genomgå militär grund- och befattningsutbildning och därefter anställs i Försvarsmakten för en period . Utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning har i sitt betänkande uppmärksammat svårigheterna för dessa soldater att få ett eget boende på de 30-tal förbandsorter där de kan få anställning. Gruppbefäl, soldater och sjömän förutsätts att själva ordna eget boende efter avslutad utbildning. Utredaren föreslår att Försvarsmakten får möjlighet att hyra ut bostadslägenheter i andra hand till dessa personalkategorier genom ett tillägg i förordningen (1993:528) om statliga myndig- heters lokalförsörjning (SOU 2014:73 s. 344 f.). Bostadssituationen för studenter skiljer sig åt mellan olika univer- sitets- och högskoleorter. 20–25 av totalt 43 högskolekommuner har oförändrat bedömt att det är brist på särskilda studentbostäder. uppger nästan lika många att det inte är några större problem för studenter att få tag på en lämplig bostad. Uppgifterna säger dock inte något om hur många studenter som påverkas eller hur stor bristen är. Stora ungdomskullar gör att antalet studenter är stort. fanns det nära 385 000 registrerade studenter och cirka 86 000 studentbostäder. SCB beräk- nar att antalet unga i åldern 20–minskar snabbt . Det har byggts 500–600 studentbostäder medan de konkreta projektlistorna visar på en kraftig ökning av den årliga produktionen . Kommunerna bedömer att det kommer att påbörjas omkring 4 000 studentbostäder per år.17 Kommunerna har rätt till statlig ersättning för att ta emot utländska medborgare som har beviljats uppehållstillstånd i . hade 273 av landets 290 kommuner överenskommelser om mot- mer än tredubblades antalet mottagna flyktingar till drygt 40 000 personer och har bedömt att det kan komma 80 000–105 000 asylsökande till under 2015.18 Allt fler kommuner anger att det är svårt att tillgodose behovet av bostäder för flyktingar. av kommunerna uppger att flyktingar som har fått uppehållstillstånd och som ska bosätta sig permanent i kommunen är en grupp som har särskilt svårt att få en bostad, vilket är en fördubbling på tre år.19 I bostadsmarknadsenkäten bedömer 196 kommuner att de har underskott på bostäder för nyanlända personer. Det är framför allt mindre kommuner med en svag bostadsmarknad som kan erbjuda bostäder för nyanlända. Den ökade invandringen till har inneburit att folkmängden ökade i sju av tio kommuner.20 Efter invandringen till landet följer de nyanlända samma flytt- mönster som gäller för inrikes födda, dvs. de flyttar till storstads- regionerna och framförallt till förortskommunerna. Skälen till att lämna glesbygds-, landsbygds-, och industrikommuner är främst möjligheterna att finna arbete och den sociala situationen.21 Inflytt- ningen till förortskommunerna sker inte alltid till ett eget boende, utan trångboddheten ökar. Med trångboddhet följer flera problem, varav ett är barnens situation och hur boendet påverkar deras förutsättningar i skolan. Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (2001:453) ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. av landets kom- muner uppger att behovet av särskilda boendeformer för äldre är täckt och kommer att vara det även . Däremot kommer behovstäckningen att minska något i takt med att 18Migrationsverket, Verksamhets- och kostnadsprognos 2014, Dnr 1.1.3 – 2014 – 5644. 19Boverket, Bostadsmarknaden –2014 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten , Rapport 2013:19, s. 24. 20Sweco och Arena för tillväxt, Nya Geografi 2014, s. 6. 21Ibid s. 16. andelen äldre ökar kraftigt, även om allt fler äldre sam- tidigt bor kvar hemma. Kommunernas bedömning är att det kom- mer att tillkomma 5 000 bostäder i särskilda boendeformer för äldre , vilket är en kraftig ökning. Investeringsstödet för äldrebostäder kan även lämnas för så kallade trygghetsbostäder, dvs. lägenheter som är kopplade till vissa gemensamma utrymmen och tillgång till personal under vissa tider. Ett par tusen trygghetsbostäder tillkommer , främst i kom- muner med mindre än 25 000 invånare. Det sker genom såväl ny- produktion som omvandling av särskilda boendeformer för äldre. har granskat förutsättningarna för äldres bostäder på svaga bostadsmarknader.22 Granskningen har avsett de 123 av landets 290 kommuner som har eller har haft en svag bostadsmarknad enligt . Enligt enkät har en majoritet av dessa kommuner inte ett utbud av bostäder för äldre som motsvarar efterfrågan. Kommunerna har ofta svårt att möta efterfrågan på tillgängliga och moderna bostäder för äldre. Det gäller särskilt i kommunernas centralort, där tillgången på samhällsservice, kommunikationer och butiker framförallt finns. SKL:s programberedning för ökat bostadsbyggande pekar i sin rapport på att äldres boende inte främst är särskilda äldreboenden.23 bor en överväldigande majoritet fortfarande kvar i det ordinarie bostadsbeståndet. bor i så kallade äldreboende, det vill säga särskilt boende som beslutats av kommu- nen. Av de som är har plats i särskilt boende. Under kommer andelen äldre att öka, såväl till antal som i förhållande till andelen i yrkesför ålder. Inte minst kommer de allra äldsta att öka sin andel. Att boendet fungerar bra är i första hand av- görande för att olika grupper av äldre ska kunna leva ett självstän- digt liv. Men hur gruppen äldre väljer att bo påverkar också hela bostadsmarknaden. Ett tillskott i nyproduktionen av trygghets- bostäder och seniorbostäder påverkar rörligheten i stort. Inte minst är detta avgörande på mindre orter med svagare bostadsmarknad. 22Riksrevisionen, Bostäder för äldre i avfolkningsorter, RiR 2014:2. 23Sveriges Kommuner och Landsting, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar. Slutrapport från programberedningen för ökat bostadsbyggande, SKL 2014, s. 30. Det innebär fler begagnade småhus till försäljning på marknader där låga bostadspriser gör det svårt att bygga nya småhus. 5.2Framtida utmaningar för bostadsförsörjning och hållbar utveckling En rad samhällsförändringar påverkar det framtida bostadsförsörj- ningsbehovet och våra möjligheter att tillgodose kraven på hållbar utveckling. Några förändringar är påtagliga , medan andra bedöms ha större inverkan på samhället på . Fortsatt befolkningstillväxt och urbanisering liksom kraven på en hållbar utveckling, bl.a. för att undvika negativa konsekvenser av framtida klimatförändringar, kommer att avgöra omfattningen och lokalise- ringen av det framtida bostadsbyggandet. Vi gör i detta avsnitt ett försök att överblicka några övergripande samhällsförändringar på 10–, i vissa fall ända fram till mitten av seklet. Det senare är givetvis förenat med stora osäkerheter men visar ändå på några tendenser som det kan finnas anledning att beakta när de framtida planeringssystemen ska utvecklas. 5.2.1Långsiktiga tendenser i samhällsutvecklingen har i Vision för 2025 identifierat och fokuserat på fyra så kallade megatrender – klimatförändringar, globalisering, urbanisering och digitalisering.24 Begreppet megatrender används av många forskare för att illustrera en utveckling som inte är tillfällig. Trenderna kan grupperas och benämnas på olika sätt, men oftast är det samma fenomen som fångas in. Klimatförändringar måste vi alla förhålla oss till för att nå en hållbar samhällsutveckling. Det är nödvändigt att använda sam- hällsplaneringen som ett verktyg för att begränsa utsläppen av växt- husgaser och för att kunna möta de förändringar som följer av det ändrade klimatet. Det är också nödvändigt att säkerställa att strate- giska beslut i den fysiska planeringen inte försämrar förutsätt- ningarna att klara beslutade miljökvalitetsmål och generationsmål. 24 , Vision för 2025, , Dnr 109-2640/2011. Ökad nederbörd, stigande havsnivåer, fler väderrelaterade kata- strofer och en förhöjd årsmedeltemperatur får direkta konse- kvenser för samhällsplaneringen. Globalisering innebär att världen krymper genom ett ökat ut- byte när det gäller handel, personresor och information. Städer, tätorter, regioner och länder ingår i ett sammanhang där de ömsom kompletterar varandra och ömsom är varandras konkurrenter. Likaså bygger industrins produktion på ett välutvecklat globalt nät- verk, vilket bland annat ställer stora krav på transportinfrastruk- turen. Urbanisering pågår i hela världen och människor söker sig till städer och särskilt till städer som redan är stora. I såväl industri- länder som utvecklingsländer kan vi se en mycket snabb urbanise- ring, som innebär att hälften av jordens befolkning kommer att bo 2050. För del beräknar att de flesta bor i de tre storstadsregionerna, där av folkökningen sker. har storstadsregionerna dessutom förtätats och inne- håller flera städer med egna kärnor. När allt fler vill bo i staden behöver mycket byggas ut och det krävs en effektiv planering på många nivåer för att kunna möta behoven. Vid sidan av urbanise- ringen minskar befolkningen i andra delar av landet. Minskande befolkning ställer även det krav på god planering. Digitaliseringen har utvecklats i mycket snabb takt under . Genom en digitaliserad värld rör sig in- formation blixtsnabbt och människor kan följa händelser i realtid som inträffar runtom i världen. Vi kan enkelt nå varandra utan att träffas och vi kan vara närvarande oavsett avstånd genom att vara uppkopplade. Vårt vardagsliv och våra rörelsemönster förändras. Samhället måste anpassas till de nya behoven av snabb uppkoppling och nya former för samvaro som påverkar hur man arbetar, studerar och lever sitt liv. Medborgare och offentliga institutioner kommunicerar alltmer med varandra digitalt, vilket påverkar synen på de administrativa gränserna och vem exempelvis en enskild kom- mun eller ett landsting vänder sig till. Det finns naturligtvis fler än fyra stora trender i samhälls- utvecklingen. urval grundar sig på studier av flera om- världsanalyser och på resultat från diskussioner under seminarier med nationella myndigheter och organisationer. Dessa fyra har betydelse för de strukturella fysiska förändringarna i Andra stora trender som lyfts fram är indivi- dualisering, åldrande befolkning och kommersialisering. , som tillsattes av regeringen, har i sin slutrapport identifierat ett antal utmaningar för med sikte på 2020 och 2050. Utmaningarna har också sin utgångspunkt i på- gående samhällsförändringar eller megatrender som kommissionen har kunnat observera. Dit hör bland annat hållbar tillväxt, demo- grafisk utveckling samt migration och integration (Ds 2013:19). Med megatrenderna följer ändrade livs- och produktions- mönster, som ställer nya krav på exempelvis planering av trans- portsystemen, tillväxtinsatser och välfärdstjänster. Städer och regioner konkurrerar med varandra oberoende av landsgränser för att locka till sig företag och välutbildad arbetskraft i syfte att kunna öka sin tillväxt. Den regionala nivån har därmed fått en annan betydelse i sammanhang där enskilda kommuner anses vara för små såväl geografiskt som befolkningsmässigt och där nationalstaten kan anses vara för stor. Regionernas utveckling påverkas av den mellanstatliga nivån, som EU och andra sammanslutningar, och regionerna är ofta direkta samtalspartners med bland annat EU. Det sker en kraftig befolkningstillväxt i många delar av landet. /14 hade cirka 9,65 miljoner invånare och folkmängden hade ökat med cirka 700 000 personer . Den årliga befolkningsökningen har varit särskilt kraftig . 12 av landets 21 län svarade för hela befolkningsökningen, medan övriga nio län hade en oförändrad eller något minskande befolk- ning. De tre storstadslänen , och ökade sammantagna med närmare 550 000 invånare. SCB har prognosticerat att befolkningen kommer att uppgå till cirka 10,5 miljoner, dvs. en ökning från med cirka 850 000 invånare. SCB har då beräknat att invandringsöverskottet kommer att minska . I en annan prognos i underlaget för Vision 2025 utgår beräkningarna från att invand- ringsöverskottet kommer att fortsätta öka i takt med att befolk- ningen växer i områden med konflikthärdar eller med svåra konse- kvenser av klimatförändringar.25 Den prognosen innebär att folk- mängden stiger till närmare 10,7 miljoner invånare 2025, dvs. folkökningen skulle uppgå till drygt 1 miljon invånare . En större del av den ökningen beräknas ske i storstads- regionerna , och samt i de större universitets- och högskoleorterna. förväntas få en folkökning med drygt 30 000 , länen i exklu- sive beräknas öka med uppemot 9 000 invånare och län med cirka 15 000 invånare . har en något långsammare befolknings- utveckling. Den inhemska omflyttningen ökar och har inte varit så om- fattande flyttboom. har t.ex. inflyttningsnettot till högskoleorter med mer än 75 000 invånare varit i genomsnitt cirka 2 000 personer , medan utflyttningsnettot från kommuner med mindre än 25 000 invånare har varit lika stort.26 kommer hälften av landets kommuner att öka sin befolkning, medan resterande kom- muner kommer att minska sin folkmängd.27 De 10 kommuner som har den svagaste befolkningsutvecklingen – alla i inland – väntas tappa av sin befolkning under den när- maste 20-årsperioden.28 är i ett internationellt perspektiv ett starkt urbaniserat land. Det betyder att det sker en stark inflyttning till tätorter, vilka är spridda över landet. Enligt är det medlemsland i EU med snabbast tillväxt i regioner. bodde av befolkning (drygt 8 miljoner invånare) i en tätort.29 Tätortsbefolkningen ökade med 550 000 personer . Ökningen skedde i alla åldersgrupper och har skett framför allt i förortskommuner. Utanför tätort minskade befolkningen utom andelen äldre , som ökade. 25Nilsson, , Befolkningsprognos för 2011–2040, PM . 26Tyréns, Omvärldsanalys demografi och bebyggelse, Rapport . 27Trivector, Trender med påverkan på samhällsplaneringen – Omvärldsanalys med fokus på transport, infrastruktur och bebyggelse, Rapport 2012:69. 28Tyréns (2012). 29Med tätort avses enligt Officiella Statistik en ort med 200 invånare eller fler. Antalet tätorter ökade – 2010 marginellt . Definitionen av begreppet tätort är gemensam för de nordiska länderna, medan gränsen för vad som räknas som orter sätts betydligt högre i flera andra länder. Källa: Statistiska meddelanden MI Även inom tätort ökade andelen äldre i samtliga län. Mindre tät- orter med färre än 5 000 invånare hade 2010 den största andelen unga . Arbetsmarknaden är en drivande faktor bakom urbaniseringen, men även sociala faktorer spelar in. Klimatförändringarna anges ofta vara en av vår tids stora ödes- frågor. Den senaste redovisningen av läget från FN:s klimatpanel IPCC är tydlig med att världens länder har på sig för att vända utvecklingen när det gäller utsläppen av växthusgaser. Det handlar i praktiken om att hålla halten av växthusgaser i atmo- sfären under farliga nivåer, där riskerna ökar för att självförstär- kande mekanismer i klimatsystemen triggas igång och det uppstår en så kallad skenande klimatförändring.30 I finns en bred samstämmighet om att vi ska ta på oss vår del av ansvaret för att snabbt minska utsläppen. har därför satt upp ett mål om att ska ha en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 och även en vision om att nettoutsläppen av klimatgaser 2050 ska vara nära noll (prop 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28). De samhällssektorer där bedömer att det kom- mer att vara svårast att komma ner till noll utsläpp är dels jord- brukssektorn med bland annat utsläpp av metan- och lustgas vid bearbetning av åkerjorden, dels inom processindustrin, där koldioxid- utsläppen ofta är en del i processen som inom stål- och cement- produktion.31 Inrikes transporter står för cirka en tredjedel av de svenska ut- släppen av klimatgaser. De bedöms dock vara relativt sett lättare att ställa om av det skälet att det finns många olika typer av åtgärder som kan kugga i varandra. Det gäller åtgärder som energieffek- tivisering av nya fordon, biodrivmedel, överflyttning till transport- slag med lägre utsläpp – sjöfart, järnväg för gods och kollektivtrafik 30Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change . Synthesis Report of the Fifth Assessment Report of the IPCC, . 31Naturvårdsverket, Underlag till en färdplan för ett utan klimatutsläpp , Rapport 6532, . för persontransporter – samt en inriktning av samhällsplaneringen mot minskade transportbehov och ändrade beteenden.