sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Tillsyn över polisen och Kriminalvården SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade kommittédirektiv för ett antal frågor om polisens organisation (dir. 2010:75). Kommittén antog namnet . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén för att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska polisens och Kriminalvårdens verksamhet samt att analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polismyndighet (dir. 2012:13). lämnade kommittén betänkandet En samman- hållen svensk polis (SOU 2012:13). lämnade kommittén betänkandena En tydligare organisation för Säkerhets- polisen (SOU 2012:77) och En sammanhållen svensk polis – Följdändringar i författningar (SOU 2012:78). Kommittén lämnade betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). Härefter beslutade regeringen om tilläggs- direktiv med uppdrag till kommittén att samlat överväga frågan om tillsynen över polisens och Kriminalvårdens verksamhet (dir. 2014:17). I tilläggsdirektiv som beslutades fick kommittén dessutom i uppdrag att överväga om uppgiften att övervaka påtvingade återvändanden kan läggas på den tilltänkta tillsynsmyndigheten (dir. 2015:20). förordnades som ordförande för kommittén dåvarande expeditionschefen vid , numera generaldirektören för Kriminalvården, . Som ny ord- förande för kommittén förordnades dåvarande lagmannen för , numera generaldirektören för , . förordnades som ledamöter gruppledaren i , tillika ledamoten i regionpolisråd , (V), dåvarande riksdags- ledamoten (KD), riksdagsledamoten, tillika dåvarande förste vice talmannen, (S), riksdagsledamoten (M), dåvarande riksdagsledamoten (C), riksdagsledamoten (S), dåvarande kommunstyrelsens ordförande i kommun (M), dåvarande partistyrelseledamoten (MP), dåvarande riksdagsledamoten (FP) och dåvarande riksdagsledamoten (M). förordnades som ledamöter dåvarande politiske sekreteraren (SD) och kommunstyrelsens ordförande i kommun (FP). förordnades partistyrelseledamoten (MP) som ersättare för . förordnades riksdags- ledamoten (S) som ersättare för . förordnades riksdagsledamoten (SD) som ersättare för . förordnades riksdagsledamoten (S) som ersättare för . Experter för den del av tilläggsuppdraget som rör att samlat överväga frågan om tillsyn över polisen och Kriminalvården samt övervakning av påtvingade återvändanden har varit polismästaren, tillika dåvarande chefen för enheten för inspektionsverksamhet vid , , polismästaren, tillika chefen för den operativa enheten i , , ämnessakkunnige vid , hovrätts- rådet, tillika vice ordföranden vid , , kansli- rådet vid , chefsåklagaren vid , f.d. generaldirektören för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring samt kanslichefen vid . Dåvarande chefsjuristen vid entledigades från funktionen som expert och ersattes av polisöverintendenten vid . Dåvarande verksamhetscontrollern vid entledigades och ersattes av kriminalvårdschefen . Sekreterare för denna del av uppdraget har varit hovrättsassessorn och kammarrättsassessorn . Härmed överlämnas betänkandet Tillsyn över polisen och Kriminalvården, SOU 2015:57. Kommitténs uppdrag är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag om tillsyn över , Säkerhetspolisen och Kriminalvården.................................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om 1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... 1.4 Förslag till förordning med instruktion för för polisen och Kriminalvården ......... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:971) med instruktion för ......... 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:972) med instruktion för ..... 1.7Förslag till förordning om ändring i polisdataförordningen (2010:1155) ....................................... Kommitténs uppdrag och arbete ................................. Definitioner av centrala begrepp............................................ Uppdraget enligt direktiven ................................... Kommittén utgår från att den ordinära tillsynen över polisen ska utökas ............................ Uppdraget omfattar granskning, inte bara Utgångspunkt i betänkandet Tillsyn över polisen ............... Uppgifter enligt instruktionen för Kriminalvården ............. Allmänt om nationella transportenheten Verkställighet av beslut om avvisning eller Regeringens ..........och styrning och kontroll 4.1Regeringens ansvar inför och 4.2.3Regleringsbrev och uppdrag genom särskilda Regeringen tillsätter ledningen............................... Årsredovisning, budgetunderlag och rapporter Granskning genom myndigheter m.m Kriminalvårdens och polisens organisation och 5.2.1Arbete med att förändra den interna styrningen och kontrollen ...................................... Ansvaret för intern styrning och kontroll ............. Ansvaret för intern styrning och kontroll ........... Ansvaret för intern styrning och kontroll ........... Extern granskning av Kriminalvården ......................... ombudsmän () .............................. Justitiekanslern ().............................................. Inspektionen för vård och omsorg ....................... Kommunala nämnder och länsstyrelser ............... Annan granskning av Kriminalvårdens verksamhet ........... Möjligheten att överklaga ..................................... , offentlighetsprincipen och ideella Centrala ..........................................utredningar om tillsyn .....publicerade utredningar m.m. om granskning utredningar angående granskning av .......utredningar angående granskning av polisen En ny myndighet för tillsyn över polisen och Den ordinära tillsynen över polisen ska utökas .................. Den ordinära tillsynen över Kriminalvården ska utökas .... Vikten av en rättssäker kriminalvård.................... 9.3.2Tillsyn kan stärka rättssäkerheten och därigenom allmänhetens förtroende .................... Det är inte tillräckligt med intern kontroll .......... 9.3.4Nuvarande tillsyn är inte tillräcklig utan ska 9.3.5Tillsynen ska inte utökas genom att JO eller JK tillförs mer resurser.......................................... 9.3.6Definitionen av tillsyn ska motsvara regeringens definition av begreppet ..................... 9.4 En ny myndighet under regeringen ska bildas .................... 9.4.1Utökning kan ske genom en ny myndighet eller genom utvidgat uppdrag för befintlig Sammanföring ska inte ske med Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet ....... 9.4.3Det är inte lämpligt att utvidga uppdraget för annan befintlig myndighet .................................... En ny tillsynsmyndighet under regeringen ska utföra tillsynen över polisen och Kontroll av regelefterlevnad i Kriminalvårdens Tillsynen kan avse Kriminalvårdens samtliga uppgifter ..... Tillsynen kan ske mot samtliga bindande föreskrifter ....... Tillsynen ska ske mot bindande föreskrifter ....... Vilka bindande föreskrifter som tillsyn kan ske mot ska inte begränsas .................................... Proportionalitets- och lämplighetsbedömningar................ 10.5.1 Befogenhet att granska proportionalitets- och lämplighetsavvägningar som styrs av bindande 10.5.2 Ingen befogenhet att kritisera lämplighetsbedömningar som inte styrs av Lagprövning och kontroll av normbeslut ........................... 10.7Tillsynen ska riktas in på förhållanden som är särskilt ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för 10.8 Förhållanden som faller under annan ordinär tillsyn ......... 10.8.1 Förhållanden som faller under annan ordinär tillsyn bör inte uteslutas från tillsynsansvaret ..... 10.8.2Tillsynsmyndigheten ska uppmärksamma, inte utreda, frågor som faller under annan ordinär Särskilt om förhållandet till Statens Enskilda fall får granskas...................................................... Beslut som kan överklagas ................................................... Anmälan när det finns anledning att anta att brott har En anmälningsskyldighet ska föreligga Information till mottagande myndighet Tillsynen ................................ska riktas mot myndigheten Kritik ska inte riktas mot enskilda Tillsynen ska endast avse den verksamhet som Exempel ...på föreskrifter som kan tillämpas vid tillsynen Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet ...... Tillsynen kan avse polisens samtliga uppgifter ................... Utgångspunkt i betänkandet Tillsyn över Ändrad beskrivning av polisens uppgifter i Verksamheten vid Nationellt forensiskt Verksamheten med särskilda utredningar ............ Den polisiära verksamheten vid Verksamheten med utrikestransporter ................ Tillsynen kan ske mot samtliga bindande föreskrifter ....... Proportionalitets- och lämplighetsbedömningar ................ Lagprövning och kontroll av normbeslut............................ Tillsynen ska riktas in på förhållanden som är särskilt ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för Förhållanden ..........som faller under annan ordinär tillsyn Enskilda ......................................................fall får granskas Beslut som ............kan överklagas eller prövas av åklagare Beslut som kan överklagas Beslut som kan prövas av åklagare Anmälan när det finns anledning att anta att brott har Tillsynen ska riktas mot myndigheterna............................. Kritik ska inte riktas mot enskilda Tillsynen ska endast avse den verksamhet som Initiering, planering, metoder och handläggning.......... Initiering och planering av tillsynsärenden ......................... Tillsynen ska bedrivas strategiskt med utgångspunkt i egna riskanalyser ......................... Krav på tillsynsplan ............................................... Övervakning av utrikestransporter ...................... Utredning av klagomål.......................................... Handläggning av klagomål................................................... Process för hur klagomål tas emot och Frihetsberövade barns behov ska särskilt Möjligheten för intagna och befattningshavare att ge in klagomål eller andra upplysningar ......... Handläggning av tillsynsärenden......................................... Medel för att brister ska rättas eller förebyggas ........... Tillsynsskrivelsen, tidigare bedömning och Beslut med uttalanden om regelefterlevnaden .................... 13.3.1 Uttalanden om regelefterlevnaden – inga sanktioner vid utebliven rättelse........................... 13.3.2 Uttalandena ska göras i skriftliga beslut .............. 13.3.3 Besluten ska skickas eller lämnas till de Förelägganden om återredovisning...................................... Anmälan eller överlämnande till annan myndighet ............ 13.5.1 Kontakter med andra tillsynsorgan och anmälan av brott .................................................... 13.5.2 bör inte göra anmälan 13.5.3 Ingen skyldighet att anmäla till Rådgivning är en del av uppdraget ....................................... Verka för att brister i föreskrift avhjälps ............................. Spridning av resultatet av tillsynen till andra än de 13.8.1 Regeringen ska få del av resultatet av tillsynen.... 13.8.2 Rapportering till Frontex ...................................... 13.8.3 Spridning av resultatet till andra 13.8.4 Spridning av resultatet till allmänheten................ Granskningsuppdrag utöver tillsyn över polisen och Inga andra granskningsuppdrag än tillsyn i förhållande till polisen och Kriminalvården ............................................ 14.2.1 Inga granskningsuppdrag utöver tillsyn i förhållande till Kriminalvården............................. 14.2.2 Inga granskningsuppdrag utöver tillsyn i förhållande till polisen........................................... Rätt att bistå annan stat med övervakning .......................... Eventuella framtida uppgifter för tillsynsmyndigheten ..... Skyldighet enligt gällande rätt att lämna information........ Uppgiftsskyldighet i förhållande till 15.3.1 För de myndigheter som omfattas av tillsynen... 15.3.2 För andra förvaltningsmyndigheter och 15.3.3 För anställda, uppdragstagare m.fl. ...................... Förelägganden om att fullgöra uppgiftsskyldigheten ........ 15.4.1 Beslut om föreläggande att fullgöra 15.4.2 Föreläggandena ska kunna förenas med vite ....... 15.4.3 Rätten att vara passiv ............................................ Straffsanktion för den som lämnar osann uppgift.............. Tillträde till lokaler m.m. samt omhändertagande av handlingar och föremål......................................................... 15.6.1 Allmänt om tillträdes- och undersökningsrätt.... 15.6.2 Tillträdes- och undersökningsrätt för 15.6.3 Samtycke krävs för att undersöka intagnas bostadsrum och tillhörigheter .............................. 15.6.4 Ingen rätt att omhänderta handlingar eller Skyldighet att lämna biträde ................................................ 15.8.1 Allmänt om regleringen av 15.8.2 Utlämnande av personuppgifter till 15.8.3 Personuppgiftslagen är tillräcklig för 15.9 Sekretesskydd av uppgifter i tillsynsmyndigheten ............. 15.9.1 Sekretesskyddet enligt gällande rätt ..................... 15.9.2Ny reglering om sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska 15.9.3Inga ändringar i rätten att meddela och Samverkan med och gränsdragning till andra Myndigheterna som omfattas av tillsynen .......................... Andra granskningsorgan och Frontex................................. Ledningsformer – återblick................................... Tre alternativa ledningsformer ............................. 17.2.3 Ledningsformer för olika tillsynsmyndigheter.... Ledningsform för tillsynsmyndigheten ............... Allmänt om insynsråd ........................................... 17.3.2 ska ha ett insynsråd ........... 17.3.3 sammansättning och reglering........ Insynsråd bedöms tillräckligt ............................... Central, regional eller lokal organisation ............................ Ska tillsynsmyndighetens organisation regleras i övrigt? Volym, kostnader och finansiering ..................................... Reglering av tillsynsmyndighetens verksamhet i lag vill uppnå med förslaget............................ Effekterna om det inte skapas någon ny Vilka som berörs av regleringen .......................................... Konsekvenser för de objektsansvariga................. Konsekvenser för andra myndigheter.................. Konsekvenser ur ett medborgarperspektiv.......... Kostnaderna för en ny tillsynsmyndighet........................... Konsekvenser för sysselsättningen ...................................... Konsekvenser för den personliga integriteten .................... Konsekvenser för brottsligheten och det Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för de integrationspolitiska målen ...................... Ikraftträdande och information ........................................... Förslaget till lag om tillsyn över , Säkerhetspolisen och Kriminalvården.................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)..................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2010:75............................................... Bilaga 2 Kommittédirektiv 2012:13............................................... Bilaga 3 Kommittédirektiv 2013:115............................................. Bilaga 4 Kommittédirektiv 2014:17............................................... Bilaga 5 Kommittédirektiv 2015:20............................................... har till uppgift att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska såväl polisens verksamhet, inklusive den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver, som Kriminalvårdens verksamhet. Kommittén redovisade uppdraget såvitt avser granskning av polisen i betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). I betänkandet föreslogs att en fristående tillsynsmyndighet skulle kontrollera att polisens verksamhet uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Kommittén utgår i det här betänkandet från att den ordinära tillsynen över respektive Säkerhetspolisens verk- samhet ska utökas och överväger därför inte den frågan på nytt. När det gäller den närmare utformningen av denna ordinära tillsyn över polisen prövar kommittén om det finns anledning att ändra de förslag och bedömningar som gjordes i betänkandet Tillsyn över polisen. Kommitténs uppdrag är nu således att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska Kriminalvårdens verksamhet. Kommittén ska också lämna förslag om hur den fristående granskningen av polisen och, i förekommande fall, Kriminalvården ska organiseras och vilken verksamhet inom myndigheterna som gransk- ningen ska avse. Därtill ska kommittén överväga om uppgiften att övervaka påtvingade återvändanden kan läggas på den tilltänkta tillsynsmyndigheten. Med begreppet tillsyn avses i betänkandet självständig granskning för att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter, dvs. kontroll av regelefterlevnad. För att vara tillsyn ska verksamheten också vid behov leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Ordinär tillsyn avser sådan tillsyn som utövas av ett organ som har till uppgift att utöva kontroll över viss verksamhet, t.ex. Datainspek- tionens tillsyn över viss behandling av personuppgifter. Därutöver finns extraordinär tillsyn, som utövas av ombudsmän () och Justitiekanslern (). Granskning är ett vidare begrepp än tillsyn och inkluderar även andra typer av granskning, som exempelvis revision. Begreppet polisen används som ett samlingsbegrepp för och Säkerhetspolisen. Nuvarande extern granskning av Kriminalvårdens verksamhet Kommittén beskriver i betänkandet den externa granskningen av Kriminalvården. Kommittén har redan i betänkandet Tillsyn över polisen redogjort för den huvudsakliga externa granskningen av polisens verksamhet. Ett flertal myndigheter och internationella organ granskar Kriminalvårdens verksamhet. Däribland finns följande tillsynsmyndigheter. Datainspektionen (personuppgiftsbehandling) Arbetsmiljöverket (arbetsmiljö och arbetstid) Inspektionen för vård och omsorg (hälso- och sjukvård) Statens skolinspektion (formella vuxenutbildningen) Tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet i förhållande till klienterna bedrivs dock i praktiken till stor del av JO. Den ordinära tillsynen över Kriminalvården ska utökas Kriminalvårdens uppdrag innebär långtgående befogenheter att ingripa i och påverka tillvaron för enskilda. Den reglering som styr Kriminalvårdens verksamhet tillåter i flera fall inskränkningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Kriminalvårdens klienter står dessutom i ett påtagligt beroendeförhållande till personalen inom myndigheten. Det måste därför säkerställas att rättssäkerheten inom upprätthålls. Flera för individen viktiga myndighets- åtgärder kan dock inte överklagas. Med tillsyn kan rättsäkerheten stärkas även vad gäller dessa åtgärder. Vikten av en rättssäker kriminalvård talar inte bara för att det finns behov av extern kontroll av regelefterlevnaden utan även för att den bör ha en betydande omfattning. Nuvarande extern kontroll av regelefterlevnaden i Kriminalvårdens verksamhet är enligt kommittén inte tillräcklig. Det behövs mer egeninitierad och strategiskt styrd tillsyn. Kommittén har i den bedömningen bland annat beaktat att Kriminalvården har genomgått en enmyndighetsreform. I samband med reformen försvann den centrala granskningen av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna. Den interna kontroll som ledningen för Kriminalvården utövar är inte fristående i lika hög grad. Organisatorisk åtskillnad mellan granskningen och den operativa verksamheten skapar, enligt kommitténs mening, grund för en trovärdig granskningsverksamhet. JK:s och JO:s uppdrag faller enligt kommittédirektiven utanför det som kommittén har att överväga. Det finns således ett behov av att utöka den ordinära tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet. En ny myndighet under regeringen ska bildas Kommittén föreslog i betänkandet Tillsyn över polisen att en ny tillsynsmyndighet skulle bildas. Utöver den föreslagna nya tillsynen över polisen skulle Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verk- samhet ingå i tillsynsmyndigheten. Kommittén finner dock nu att skälen för att föra samman dessa verksamheter inte kan anses vara så starka att så bör ske. Enligt kommittén finns det inte någon annan myndighet vars verksamhet lämpligen kan slås samman med den nya tillsynsverksamheten. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården ska därför bildas. ska vara en förvaltningsmyndighet under regeringen. Vad tillsynen ska innefatta Tillsynen ska kunna avse all verksamhet som , Säkerhetspolisen och Kriminalvården bedriver. Den ska kunna ske i förhållande till samtliga lagar och andra bindande föreskrifter som reglerar dessa verksamheter. Detta inkluderar föreskrifter som ställer krav på intern styrning och kontroll samt föreskrifter som innefattar proportionalitets- och lämplighetsavvägningar. Tillsyns- myndigheten ska kunna utöva tillsyn över enskilda fall. För att tillsynen ska bli effektiv bör enskilda fall där det finns indikationer på strukturella eller allvarliga regelöverträdelser prioriteras. I samband med utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång finns det en sådan risk för regelöverträdelser att tillsyn regel- bundet bör utövas över enskilda fall. ska således ha ett brett tillsynsmandat. Det huvudsakliga skälet för att utvidga den externa tillsynen är att stärka rättssäkerheten i verksamheter som innefattar för enskilda mycket ingripande åtgärder som inte kan överklagas. Mot den bakgrunden ska tillsynen riktas in på förhållanden som är särskilt ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för enskilda. Med denna inriktning bör tillsynen över Kriminalvården vara fokuserad på den klientnära verksamheten. Tillsynen över polisen bör vara fokuserad på verksamhet som begränsar enskildas rörelsefrihet, inkräktar på deras privatliv, påverkar deras möjligheter att förfoga över sin egendom, som innebär att våld utövas eller liknande. Förhållanden som rör utrikestransporter som utförs med tvång, frihetsberövade barn eller barn med nära anhöriga som är frihetsberövade bör ofta falla inom inriktningen. Förhållanden som faller under annan ordinär tillsyn utesluts inte från tillsynsmyndighetens tillsynsansvar. Genom att inte helt utesluta sådana förhållanden undviks gränsdragningsproblem. Förutsätt- ningarna för att upptäcka regelöverträdelser och risker för sådana förbättras också. ska dock normalt inte granska förhållanden som annan myndighet har till särskild uppgift att utöva tillsyn över. Detta innebär att tillsynsmyndigheten för det mesta endast ska uppmärksamma den andra tillsynsmyndigheten på frågor som faller under dess tillsyn och inte själv utreda dem. På så sätt undviks parallella utredningar och motstridiga beslut av olika tillsynsmyndigheter samt att flera myndigheter lägger resurser på att bygga upp kompetens inom samma områden. Av betydelse för tillsynens inriktning är även att tillsyns- myndigheten inte i sak ska uttala sig om ett enskilt beslut om det kan överklagas. För sådana beslut finns redan en fungerande kontroll. ska inte heller i sak uttala sig om ett enskilt beslut av polisen, om det är eller har varit föremål för åklagares prövning. Om tillsynsmyndigheten gjorde det skulle det i praktiken innebära en prövning av åklagares rättstillämpning i ett enskilt fall.