sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Det kan också nämnas att en särskild utredare fick i uppdrag att se över generalläkarfunktionen inom Försvarsmakten och lämna förslag om en effektiv och rationell tillsyn när det gäller miljö- och hälsoskydd, hälso- och sjukvård m.m. inom försvarets område. Uppdraget ska redovisas senast den 18 september 2015.13 8.4Tidigare utredningar angående granskning av kriminalvården Statskontoret fann i en rapport som publicerades att den dåvarande tillsynen över kriminalvården inte var tillräcklig i för- hållande till de långtgående befogenheterna att ingripa i enskilda Vägar till ett effektivare miljöarbete, se särskilt s. 15 och 351 ff. Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen. Översyn av generalläkarfunktionen. Statskontoret argumenterade för att ett fristående tillsynsorgan för kriminalvården borde inrättas. Dess huvuduppgifter skulle vara att granska att de lagar och förordningar som reglerar kriminalvårdsverksamhet efterlevs samt att granska händelser som rör hot och våld mot de intagna eller mot de anställda i deras kriminalvårdande funktion. Enligt rapporten beräknades förslaget positivt påverka effektiviteten i form av bättre rättssäkerhet och högre säkerhet för intagna och anställda.14 I propositionen som låg till grund för enmyndighetsreformen av kriminalvården redogjordes för ett förslag från den dåvarande som innebar att det skulle inrättas en särskild grupp vid huvudkontoret för tillsyn av verksamheten. Genom den tillsynsverksamheten skulle tillsynen förstärkas och bidra till att organisationens förmåga att utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt fick ökad tyngd. Regeringen framhöll att det är mycket viktigt att tillsynen inom fungerar väl.15 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att granska rymningarna från kriminalvårdsanstalterna Kumla, , och . Den så kallade Rymnings- utredningen fann att det borde övervägas att skapa en oberoende organisation för tillsyn över kriminalvårdens verksamhet. Detta eftersom kriminalvården har långtgående befogenheter att ingripa i människors liv och att inkräkta på den personliga integriteten samt att verksamheten i stor utsträckning är regelstyrd.16 gjorde i betänkandet Framtidens kriminalvård bedömningen att en väl fungerande tillsyn av reglernas tillämpning och god insyn i verksamheten stärker rättssäkerheten. Kommittén underströk vikten av en effektiv tillsynsorganisation i vart fall inom och att representanter för allmän- heten bör ingå i denna. Enligt kommittén, som saknade möjlighet att utreda frågan närmare, borde tillsynen av kriminalvårdens verk- samhet förbättras.17 Behovet av en fristående granskningsverksamhet för Kriminal- vården påtalades också i betänkandet Kriminalvården – ledning och 14Statskontoret, rapport 2003:20. Effektivitetsgranskning av kriminalvården, s. 38 f. och 305 ff. 2004/05:176. Kriminalvården en myndighet, s. 52. – En granskning av rymningarna från Kumla, , och 2004, s. 18. Framtidens kriminalvård, s. 41 f. och 878 f. I betänkandet föreslogs en ny myndighet för tillsyn av Kriminalvårdens verksamhet. Den nya tillsynsmyndigheten skulle bedriva vad som beskrevs som ”både system- och verksamhets- tillsyn”. Den skulle bland annat granska att gällande författningar efterlevs och att Kriminalvården fullgör och regeringens uppdrag. Vidare skulle den granska att Kriminalvården handlägger ärenden korrekt och att myndighetens resurser används effektivt. Vid allvarliga incidenter skulle den följa upp vad som orsakat dem och hur de hade hanterats av Kriminalvården. Utredningen fram- höll att en förstärkt tillsyn genom en fristående tillsynsmyndighet skulle leda till en större öppenhet och ett högre förtroende för Kriminalvården. Enligt utredningen var värnandet om de intagnas rättssäkerhet det tyngst vägande skälet för en extern tillsyns- funktion.18 8.5Tidigare utredningar angående granskning av polisen I betänkandet Tillsyn över polisen finns en redogörelse över utred- ningar som har handlat om granskning av polisen mer specifikt.19 Kommittén anser inte att det finns behov av att upprepa hela den redogörelsen utan att det är tillräckligt att här ta upp betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare.20 Den utredningen är den senaste som rör granskning av polisen specifikt, med undantag förstås för kommitténs betänkande Tillsyn över polisen. Den parlamentariska kommittén hade fått i uppdrag att granska den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll på bästa sätt skulle kunna tillgodoses.21 I betänkandet gjordes följande överväganden kring behovet av tillsyn över polisen.22 Det behövs en ambitiös tillsyn av polis- och åklagarmyndigheterna. I verksamheterna, som har avsevärd omfattning, avgörs frågor som är ingripande för den enskilde och som avser grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Frågorna avgörs under sekretess. Kriminalvården – ledning och styrning, s. 98 ff. Tillsyn över polisen, avsnitt 5.2–5.4. Förstärkt granskning av polis och åklagare. Tillsynen över polisen och åklagarväsendet m.m. Förstärkt granskning av polis och åklagare, s. 170. fungerar som de skall eller inte har medborgarnas förtroende kan respekten för demokratin och demokratiskt fattade beslut under- grävas. Det övergripande syftet med tillsynen är att bidra till att verksamheterna drivs på ett ur alla synvinklar optimalt sätt och att de har medborgarnas förtroende. För att på bästa sätt uppfylla sitt syfte borde, enligt den nämnda kommitténs mening, den ordinära tillsynen över polis och åklagare i första hand vara inriktad på att finna de fel och brister som kan förekomma i verksamheterna samt klarlägga orsakerna till deras uppkomst. Tillsynsverksamheten skulle också lämna informa- tion om felen och bristerna samt möjliga orsaker till dessa. Dessutom skulle en uppföljning ske för att kontrollera att felen eller bristerna åtgärdats.23 Kommittén fann att i fråga om såväl polis som åklagare borde granskningen avse att beslut fattas i enlighet med gällande författningar, att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig, att besluten fattas i rätt tid, att besluten är försedda med de skäl som krävs, att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen lagt fast, att verksamheten bedrivs effektivt, och att förvaltningen fungerar väl.24 Även om det ansågs vara en fördel om den föreslagna tillsynen över polisen utövades av ett helt fristående organ var kommitténs slutsats att en tillsyn som anförtroddes och dess styrelse – rätt utförd – kunde uppfylla det övergripande syftet med tillsynen. Mot den bakgrunden, och med beaktande av de förslag till förbättringar som utredningen lämnade, fann kommittén att det inte fanns tillräckliga skäl för – utan tvärtom betydande nackdelar med – att inrätta ett särskilt tillsynsorgan.25 23Ibid, s. 170 f. 24Ibid, s. 12 och 23 f. 25Ibid, s. 12 f. De förslag som kommittén lämnade om en ny inriktning på tillsynen över polisen genomfördes inte. En majoritet av remiss- instanserna tillstyrkte förslagen, men bland annat JO, riktade stark kritik mot utredningen. JO kritiserade särskilt analysen av tillsyns- begreppet och avsaknaden av diskussion om att inrätta ett särskilt tillsynsorgan för polis och åklagare.26 26 Se JO, ämbetsberättelse 2004/05:JO1, s. 107 ff. 9En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården Nedanstående avsnitt 9.2 och 9.3 gäller frågan om den ordinära tillsynen över polisens respektive Kriminalvårdens verksamheter ska utökas. Avsnitt 9.4 handlar om i fall utvidgningen ska ske genom inrättande av en ny myndighet eller om det är möjligt att utvidga uppdraget för en befintlig myndighet. I samma avsnitt tar kommittén ställning till om granskningen av polisen och Kriminalvården ska utföras av en och samma myndighet. 9.2Den ordinära tillsynen över polisen ska utökas Kommitténs bedömning: Kommittén utgår från bedömningen i betänkandet Tillsyn över polisen att den ordinära tillsynen över och Säkerhetspolisens verksamhet ska utökas. Kommittén har tidigare i betänkandet Tillsyn över polisen föreslagit att en fristående tillsynsmyndighet i efterhand skulle kontrollera att polisens åtgärder har stöd i lag eller i andra bindande föreskrifter.1 Av tilläggsdirektiven till kommittén som beslutades efter att betänkandet remissbehandlats framgår att regeringen delar bedöm- ningen att tillsyn över polisen ska utövas av en från polisen fri- stående myndighet och att kommitténs uppdrag nu är att lämna förslag om hur den tillsynen ska organiseras. 1 SOU 2013:42. Tillsyn över polisen. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården enligt direktiven vara att inte ska ingå i den nya tillsynsmyndigheten om det inte finns starka skäl för det.2 På sätt kommittén anfört i beskrivningen av nu aktuellt uppdrag (avsnitt 2.3.2) utgår kommittén därför från att den ordinära tillsynen över respektive Säkerhetspolisens verk- samhet ska utökas. Den frågan övervägs således inte på nytt i det här betänkandet. 9.3Den ordinära tillsynen över Kriminalvården ska utökas Kommitténs förslag: Kontrollen av regelefterlevnaden i Kriminal- vårdens verksamhet ska utökas. Det organ som utövar denna utvidgade kontroll ska vara organisatoriskt fristående från Kriminalvården och kontrollen ska benämnas tillsyn. Den ordinära tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet ska således utökas. 9.3.1Vikten av en rättssäker kriminalvård För alla delar av den offentliga förvaltningen gäller att den ska fullgöra sina uppgifter enligt de lagar och förordningar som har meddelats av respektive regeringen. Förvaltningens funktion är att omsätta de styrandes vilja i handling och medborgarna ska kunna vara säkra på att lagar och regler följs.3 Ett grundläggande krav på den offentliga verksamheten är alltså att den bedrivs enligt gällande rätt. Att så sker bör vara centralt när man bedömer vilken kvalitet de rättstillämpande myndigheternas verksamhet håller.4 Kriminalvårdens uppdrag innebär långtgående befogenheter att ingripa i och påverka tillvaron för enskilda. Den reglering som styr Kriminalvårdens verksamhet tillåter i flera fall inskränkningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regerings- Tilläggsdirektiv till (Ju 2010:09). 3Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen utövas den offentliga makten under lagarna. Se även , . Tillsyn och effektivitet. Statliga inspektörers yrkesroller och strategival. : , 2006, s. 11. Behovet av rättslig tillsyn över offentlig verksamhet. Juridisk 2001-02 nr 4: s. 961–974, s. 966. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården formen och (den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna). Även de närståendes livssituation påverkas av Kriminalvårdens myndighetsutövning. Häktena och fängelserna är slutna miljöer och de intagna har endast en begränsad och ofta övervakad kontakt med omvärlden, vilket gör att de får svårare att ta tillvara sina rättigheter. Många av dem som är frihetsberövade eller verkställer påföljd inom frivården har också svårt att föra sin egen talan på grund av missbruks- problematik och funktionsnedsättningar.5 Kriminalvårdens klienter står dessutom i ett påtagligt beroendeförhållande till personalen inom myndigheten. Kriminalvården bedriver därtill en komplex verksamhet där det fattas beslut av mycket skiftande karaktär. Ett system med många bedömningar kräver rättssäkerhetsgarantier för att minska risken för orättvisor och godtycke. Att Kriminalvården inte följer lagar och förordningar utgör enligt Kriminalvårdens internrevision en övergripande risk som inte förändras över tiden.6 Denna risk måste tas på allvar. Det är alltså mycket viktigt att rättssäkerheten inom Kriminal- vården upprätthålls. Vikten av en rättssäker kriminalvård för klienterna är enligt kommittén det starkaste skälet för att utvidga den externa granskningen av Kriminalvården. Krav på rättssäkerhet innebär bland annat att förvaltningen fattar materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. Förutsägbarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten. Reglerna ska tolkas på ett likartat sätt oberoende av var i landet verksamheten äger rum.7 5ADHD förekommer bland av de intagna, se Kriminalvården, årsredovisning 2012, s. 19. av intagna och klienter har missbruksproblem, se Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 1. 6Kriminalvården, revisionsplan , dnr 2015-005980. Revisionsplan – till , s. 3. 71 kap. 1 § tredje stycket och 9 § regeringsformen. Om rättssäkerhet, se prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 29. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården 9.3.2Tillsyn kan stärka rättssäkerheten och därigenom allmänhetens förtroende Ett sätt att stärka rättssäkerheten är att den enskilde kan överklaga ett beslut som har gått honom eller henne emot. Som framgår av redovisningen ovan kan emellertid flera för individen viktiga myndighetsåtgärder inte överklagas (avsnitt 6.5.6). Tillsyn definieras i tillsynsskrivelsen som självständig granskning för att kontrollera om en verksamhet, anläggning etc. uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. För att vara tillsyn ska verksamheten också vid behov kunna leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Regeringen har i bland annat tillsynsskrivelsen och i den förvaltningspolitiska propositionen framhållit att den offentliga tillsynen spelar en viktig roll för att stärka regelefterlevnaden och upprätthålla rättssäker- heten i hela samhället. En väl fungerande tillsyn ska säkerställa att demokratiskt fattade beslut får genomslag i praktiken. Den bidrar därigenom både till att reglerna efterlevs och till att bibehålla förtroendet för det demokratiska systemet och för den offentliga förvaltningen. Brister i tillsynen kan leda till ett minskat förtroende för demokratiska beslut.8 Enligt Statskontoret utgör tillsyn ett medel för att se till att demokratiskt fattade beslut genomförs på det sätt som statsmakterna har avsett. Tillsynen ska omöjliggöra, eller i vart fall försvåra, att brott mot lagar och förordningar förblir oupptäckta. En fungerande tillsyn bidrar enligt myndigheten till att skapa förtroende för staten.9 Med tillsyn kan enligt kommittén rättssäkerheten stärkas även vad gäller ingripande myndighetsåtgärder som inte kan överklagas. Tillsynen kan också stärka rättssäkerheten genom att avse 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 95. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 5. 2013/14:155. Regeringens förvalt- ningspolitik, s. 25 f. Jfr dock slutbetänkande där man bland annat framhöll som sin uppfattning att utvecklingen med särskilda granskningsmyndigheter riskerar att leda till ökat misstroende och bristande tillit, mellan såväl statliga myndigheter som mellan politiska beslutsfattare och förvaltning. Se SOU 2013:40. Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet, s. 174. förslag och idéer används i interna utvecklingsarbete. I avsnittet om tillsyn i skrivelsen om förvaltningspolitik omnämns dock inte rådets uppfattning om särskilda granskningsmyndig- heter. 2013/14:155. Regeringens förvaltningspolitik, s. 8 f. och 25 f. 9Statskontoret, rapport . Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 23. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården tillämpningen av förfaranderegler för förvaltningsmyndigheter som inte kan prövas i högre instans.10 Om Kriminalvården uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet kan det vidare bidra till att allmänhetens förtroende för myndig- heten stärks. Allmänhetens förtroende för Kriminalvården har ett självklart värde. Enligt Brottsförebyggande rådets (Brå) nationella trygghetsundersökning 2014 hade andelen med stort förtroende för Kriminalvården ökat från 2014. Den siffran ska dock ses i relation till att var andelen med stort förtroende för polisen och för åklagarna . Uppgifterna visar således på en ökning av förtroendet för Kriminalvården, men från en låg nivå. Kriminalvården är den myndighet som har lägst förtroende av de undersökta myndigheterna inom rättsväsendet.11 9.3.3Det är inte tillräckligt med intern kontroll Rättssäkerheten i Kriminalvårdens verksamhet är alltså mycket viktig och ett sätt att stärka den är tillsyn.12 Kommittén ser dock anledning att först utreda om det, för att uppnå tillräckliga rättssäkerhetsgarantier i Kriminalvården, är tillräckligt med intern kontroll av regelefterlevnaden. Det kan nämligen argumenteras för att intern kontroll har vissa fördelar jämfört med extern kontroll. Den som ska kontrolleras har förstås hög sakkunskap och god kännedom om den egna verksamheten. Särskilt riskfyllda delar som kontrollen bör inriktas på kan då identifieras. De som utför kontrollen kan också komma nära verksamheten. Förutsättningarna för att upptäcka brister blir på så sätt goda. Att det är tal om intern kontroll kan också ha en positiv verkan på förutsättningarna för att resultatet av kontrollen får genomslag i verksamheten. Om felen upptäcks internt är avståndet mellan den som iakttagit bristen och den som kan åtgärda bristen kort. Om de som ansvarar för verk- samheten har varit en del av kontrollen har den från början inriktats på något som de ansvariga anser vara angeläget att Behovet av rättslig tillsyn över offentlig verksamhet. Juridisk 2001-02 nr 4: s. 961–974, s. 969. 11Brottsförebyggande rådet, rapport 2015:1, Nationella trygghetsundersökningen 2014 – Om utsatthet, otrygghet och förtroende, s. 10 och 124. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården De bedömningar som kontrollen har genererat har också i viss mån förankrats i verksamheten. Med extern kontroll kan det finnas en risk för att resultatet av kontrollen inte integreras lika väl i utvecklingsarbetet. Det kan vara fallet om den objektsansvarige anser att kontrollorganets bedöm- ning vilar på bristande förståelse för verksamheten eller att kontrollen inte träffar det område som är mest angeläget att utveckla. Extern kontroll stör den operativa verksamheten när den kontrollerade verksamheten måste ta emot besök och ta fram den information som efterfrågas, särskilt om kontrollen sker vid för verksamheten olämplig tidpunkt. Det kan hävdas att risken för att som enskild handläggare bli föremål för tillsyn kan leda till formalism. Därtill har fackförbundet i remissyttrandet över betänkandet Tillsyn över polisen framfört att en ständig risk för att bli föremål för granskning kan påverka klimatet på arbetsplatsen.13 Vidare kan det finnas viss risk för att en verksamhet som är föremål för omfattande extern kontroll inte känner samma ansvar för att utöva intern kontroll. Effekten kan dock bli den motsatta. En följd av den externa kontrollen kan vara ökad benägenhet att se till så brister uppmärksammas internt. Trots de risker som kan vara förknippade med extern kontroll talar enligt kommittén starka skäl för förhållningssättet att det inte är tillräckligt med enbart intern kontroll när det gäller Kriminal- vårdens verksamhet. I 2010-års förvaltningspolitiska proposition anges att roll- konflikter inom en enskild myndighet bör undvikas.14 Kravet i regeringens tillsynsskrivelse på att kontrollen ska vara självständig, för att den ska kunna kallas tillsyn, har tillkommit för att garantera trovärdighet i tillsynen.15 Enligt en regeringsskrivelse strävar regeringen efter att undvika rollkonflikter inom myndig- heter, bland annat genom att skapa nya tillsynsmyndigheter som är fristående från den verksamhet som tillsynen omfattar. Syftet är att bättre tillgodose medborgarnas krav på effektivitet, rättssäkerhet och legitimitet i tillsynen.16 fann för sin del att 13SACO-förbundet , remissyttrande , dnr. Yttrande över Polis- organisationskommitténs betänkande ^”Tillsyn över polisen” (SOU 2013:42). 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 72 och 74. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 16. 2013/14:155. Regeringens förvaltningspolitik, s. 26. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården frågan om tillsynens organisatoriska oberoende var av central betydelse med hänsyn till rättssäkerhets- och medborgaraspekter på den statliga tillsynen.17 Den interna kontrollen sker i huvudsak ur myndighetens, inte ur de enskildas, perspektiv. Vad kontrollen avser kan alltså påverkas av att det är tal om intern, inte extern, kontroll. Hur resultatet av kontrollen presenteras utåt – om det presenteras – kan dessutom påverkas av att kontrollen avsett den egna verksamheten. Vidare kan anställda, dömda och intagna i häkte på grund av rädsla för repressalier tveka inför att påtala missförhållanden för Kriminal- vården. Även om myndigheten förmår att objektivt kontrollera den egna verksamheten kan närhet mellan det kontrollerande organet och myndigheten leda till misstankar om att Kriminalvården förskönar eller döljer de verkliga förhållandena. Organisatorisk åtskillnad mellan kontrollen och den operativa verksamheten skapar, enligt kommitténs mening, grund för en trovärdig granskningsverksamhet. Sker kontrollen av ett i förhållande till Kriminalvården fristående organ ökar utomståendes insyn i myndighetens verksamhet. Med sådan extern kontroll blir också granskningsmaterialet allmänna handlingar på ett annat sätt än om kontrollen sker inom en myndighet.18 Insynen i både Kriminalvårdens och kontrollorganets verksamhet stärks således om kontrollen utövas av ett helt fristående organ. Myndigheters öppenhet är en grundläggande förutsättning för en demokrati. En allmän strävan är så stor öppenhet som möjligt.19 Det bör vidare beaktas att Kriminalvården, som är en stor myndighet med mycket makt över enskilda medborgare, är en enrådighets- myndighet med ett insynsråd. Ett insynsråd har inte samma inflytande som en styrelse. En fristående kontroll kan i viss mån genom ytterligare insyn balansera upp den maktposition ledningen har. Om bristerna påtalas av ett externt organ bör även trycket på ledningen att snabbt vidta åtgärder för att korrigera bristerna bli starkare. Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 145. Om roll- konflikter mellan utförare och tillsynsorgan se även Statskontoret, rapport . Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 49 ff. 18I vissa fall kan dock även handlingar som överlämnas mellan självständiga organ inom en myndighet vara att anse som inkomna respektive upprättade i tryckfrihetsförordningens mening, 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen. De yttranden de objektsansvariga lämnar till en helt fristående tillsynsmyndighet blir dock alltid allmänna handlingar. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 30. En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården En annan fördel med extern kontroll är att om den utövas av ett fristående organ hamnar ansvaret för prioriteringar mellan den operativa verksamheten och kontrollen utanför myndigheten. Är det fråga om ett organ inom är det myndigheten själv som styr hur stor del av anslaget som ska gå till kontroll- organet. Är det ett från Kriminalvården fristående organ är det riksdag och regering som styr hur stort dess anslag ska vara. Resursfördelningen till statens olika åtaganden blir på så sätt mer transparent. Det blir också möjligt att i myndighetsinstruktionerna tydliggöra och avgränsa uppdragen för respektive myndighet.20 Intern kontroll och extern tillsyn fyller olika syften. Den interna kontrollen är myndighetsledningens verktyg för att fullgöra ansvaret att utöva kontroll av verksamheten. Tillsynens uppgift är att fylla medborgarnas, och regeringens behov av kontroll av att lagar och regler följs.