sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen och där identifierat behov av bostäder ska genom bestämmelsen påverkar översikts- planen. Regeringen påpekar att redovisningen kan anpassas till kom- munens situation avseende bostadsförsörjningen (prop. 2013/14:59 s. 33). Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Att PBL och BFL har starka kopplingar mellan varandra kan tyckas vara givet. Men som vi har sett i vår studie kring samord- ningen och hanteringen av bostadsförsörjningen lokalt och regionalt, finns det stor variation i hur kommuner väljer att hantera bostadsfrågan och planläggning. I vissa fall är samordningen mellan de två obefintlig, medan andra arbetar väldigt metodiskt för att föra samman flera kommunala planeringsområden med bostadsförsörj- ningen. Regeringen angav att genom ändringarna i PBL och BFL stärks banden mellan de två lagarna. Bostadsbehovet lyfts fram som både ett allmänt intresse och som något som ska framgå av över- siktsplanen tillsammans med att kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning ska vara vägledande för PBL:s krav. Regeringen underströk att det är översiktsplanens funktion att redovisa hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras samt hur den ska användas. Översiktsplanen blir således ett viktigt verktyg för att genomföra kommunens intentioner när det gäller bostads- försörjningen. Bestämmelsen i PBL innebär att översiktsplanen, som regeringen angav det, ska återspegla bostadsförsörjnings- behovet genom ställningstaganden i den fysiska planeringen, och inte att dubblera innehållet i översiktsplanen och kommunens rikt- linjer (prop. 2013/14:59 s. 22). Även om den regionala fysiska planeringen inte ska vara en översiktsplanering på regional nivå finns det likheter kring de resonemangen som regeringen anger för att stärka banden mellan planering för bostadsförsörjning och fysisk planering. Vi anser där- för att det är rimligt att liknande krav som ställs på översiktsplanen även ställas på den regionala fysiska planeringen. Vi föreslår att uppgiften att verka för insatser som kan bidra till att länets lång- siktiga behov av bostäder för alla delar av befolkningen kan till- godoses, ska vara en del i uppgiften för regional fysisk planering. Även här bör underlaget för uppgiften utgöras av kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning tillsammans med hur översikts- planerna har hanterat frågan. Det bör i sammanhanget framföras att BFL anger att syftet med kommunernas planering för bostadsförsörjning ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Vad som avses med alla i kommunen kan uppfattas i förarbetena som både en inskränkning till endast kommuninvånare som en bredare definition (prop. 2000/01:26). Vi vill tydliggöra att de insatser som Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå här avses omfattar samtliga länsinvånare och att hänsyn vid plane- ringen bör tas till blivande invånare inom pendlingsavstånd i angrän- sade län. Det långsiktiga behovet av bostäder omfattar bostäder för alla delar av befolkningen. Således bör samtliga berörda aktörer inom ramen för denna uppgift ta sig an den särskilda problematik som gäller för bland annat nyanlända invandrare, ungdomar, studenter och även äldre. Med insatser avses exempelvis att ta fram analyser och annat planeringsunderlag och erbjuda olika mötesforum för att på regional nivå samtala om och sprida kunskap och erfarenheter kring regional fysisk planering och bostadfrågan. För att underlätta planeringen föreslår vi även att kommunerna ska lämna sina riktlinjer till den ansvarige aktören för den fysiska planeringen. Vi föreslår vidare att ansvarig aktör ska rapportera en bostadsmarknadsanalys för länet. Enlig vårt direktiv ska vi bland annat överväga hur arbetet för en positiv socioekonomisk utveckling i områden med utbrett utanför- skap och boendesegregation bör samordnas med frågor om bostads- byggande och den fysiska miljön i övrigt. Vi ska också pröva om behovet av bostäder för olika grupper bör preciseras på regional nivå. Det kan t.ex. gälla studenter, äldre personer, nyanlända in- vandrare, soldater och andra som av olika skäl har svårigheter att etablera sig på bostadsmarknaden. Vårt förslag om en regional fysisk planering och ett program för planeringen innehåller inte några specifika krav på utformningen av mål. Följdaktningen ser vi inga skäl till att krav ställs på regional nivå att ange särskilda mål för dessa grupper. Som vi har nämnt tidigare i avsnitt 6.2.2 kan arbetet för en positiv socioekonomisk utveckling i områden med utbrett utanförskap och boendesegre- gation med fördel samordnas med frågor om bostadsbyggande och den fysiska miljön. Det står inblandade aktörer fritt att utforma en sådan samordning och hur arbetet lämpligast bör bedrivs. Verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimatpåverkan I kapitel 5 pekar vi på att klimatförändringar leder till en utveckling som all planering behöver förhålla sig till för att uppnå en lång- siktigt hållbar utveckling. Samhällsplaneringen är ett verktyg för att Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå minska vår klimatpåverkan och för att kunna möta de konse- kvenser som följer av ett förändrat klimat. Det är också nödvändigt att säkerställa att strategiska beslut i den fysiska planeringen inte försämrar förutsättningarna för att klara beslutade miljökvalitets- mål och generationsmål. Ökad nederbörd, stigande havsnivåer, fler väderrelaterade katastrofer och en förhöjd årsmedeltemperatur får direkta konsekvenser för samhällsplaneringen. Åtgärder för att minska klimatpåverkan bedrivs på alla nivåer i samhällsplaneringen, från FN och EU, till den nationella nivån samt på regional och lokal nivå. har 16 miljökvalitetsmål som förtydligas med hjälp av preciseringar. Ett av de 16 målen är målet om Begränsad klimat- påverkan. För detta mål har två preciseringar – temperatur och kon- centration- utarbetats. Temperaturpreciseringen innebär att den globala temperaturökningen får vara maximalt jämfört med den förindustriella nivån. Preciseringen för kon- centration går ut på att en gräns sätts för koncentrationen av växt- husgaser. För flera av miljökvalitetsmålen utarbetar regionala mål i samverkan med regionala aktörer. Som regional miljömyndig- het har en övergripande och samordnande roll i arbetet med miljömålen. Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet (Rus) är ett samverkansorgan som stödjer, väg- leder och samordnar de olika länsstyrelsernas arbete och det regionala arbetet i miljömålssystemet. har som mål att inte bidra till de globala ut- släppen av växthusgaser. Målet om en begränsad klimatpåverkan kommer enligt uppföljningen inte att uppnås. De globala utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka. Likaså ökar medel- temperaturen.21 Ett mål om att begränsa klimatpåverkan ställer krav på åtgärder inom samtliga nivåer i samhällsplaneringen och på en samordning mellan flera olika sektorer som transporter, bostäder, jord- och skogsbruk samt den ekonomiska politiken. presenterade en rapport där frågan ställdes om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med målen och till rimliga kost- 21 /sv/Miljomalen/1-Begransad-klimatpaverkan/Nar-vi-miljokvalitetsmalet/ Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå nader.22 identifierar att målen för att minska ut- släppen inte är tydligt utformade med bristande samordning såväl mellan olika myndigheter som mellan olika nivåer nationellt och på EU-nivå.23 Enligt rapporten är det vidare så att visionen om nära nollutsläpp i ligger mycket långt från Naturvårds- verkets referensscenario över utvecklingen. anser att överensstämmelsen är låg mellan miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, den samhällsomställning som skulle behövas för att nå dit och regeringens styrning och rapportering till riksdagen.24 En av två rekommendationer som ger regeringen är att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål, genom att göra tydliga, långsiktiga prioriteringar, tydliggöra vad som ska åstadkommas och vad det kostar. Genom detta anser Riks- revisionen att bör kunna få bättre beslutsunderlag och myndigheter, företag och allmänhet får långsiktiga spelregler så att de kan fatta rationella beslut.25 Vi delar den syn som rekommendationer grundar sig på. Med hänsyn till att åtgärder för att begränsa klimat- påverkan behöver bedrivas på alla nivåer i samhället har den regionala nivån en funktion att fylla. Därutöver har flera av de frågor som vi ser kan komma att ingå i den regionala fysiska plane- ringen betydelse för att minska klimatpåverkan. Som nämns ovan samordnar det regionala arbetet med miljökvalitetsmålen. Vårt förslag om att ansvarig aktör ska identifiera lösningar som kan minska länets klimatpåverkan ersätter inte arbete. Den uppgift vi föreslår avser i stället att tillföra såväl arbetet med att begränsa klimatpåverkan en ytterligare arena och att den regionala fysiska planeringen ska kunna bidra till en minskning av länets klimatpåverkan. Exempelvis kan en regional fysisk planering skapa förutsättningar för ökad användning av kollektivtrafik, genom att peka på strukturella förutsättningar för infrastruktur och bebyggelse. En annan åtgärd kan vara att planera för cykelstråk. Andra åtgärder som står den regionala och lokala 22Riksrevisionen, Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013, RiR 2013:19. 23Ibid s. 9. 24Ibid s. 10. 25Ibid s. 15. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå nivån till buds är att ta tillvara naturliga resurser som vind, sol och vatten. En regional fysisk planering som kan bidra till effektiva och strategiska lösningar kring bland annat avfallshantering eller för energitillförsel bör också kunna bidra till en minskad klimat- påverkan i länet. En omedelbar åtgärd är att utveckla kollektiv- trafiken. Lämna uppgifter till regeringen gav regeringen i i egenskap av regionplaneorgan, i uppdrag att göra en regional bedömning av behovet av nya bostäder i länets kommuner.26 Vidare skulle lands- tingets utrednings- och samordningsverksamhet inriktas på att skaffa fram underlag för kommunernas och de statliga myndig- heternas planering inom regionen. Uppdraget skulle genomföras i samverkan med i , kommunerna i länet och med . I uppdraget angavs att regeringen avser att ge i uppdrag att i sam- verkan med i göra en årlig uppfölj- ning av bostadsbyggandet i var och en av länets kommuner, i vilken även en bedömning av utfallets konsekvenser skulle ingå. Regeringens uppdrag till i visar på behovet för regeringen att få tillgång till en regional bedömning för bostadsfrågan. Uppdraget visar även på att frågan anses delas av många, då en uppföljning av bostadsbyggandet i var och en av länets kommuner åläggs statliga myndigheter i stället för regionplanerings- organet. En liknande bestämmelse om att regeringen ska kunna begära underlag från kommunerna återfinns i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Motiv till bestämmelsen anges i för- arbetena (prop. 2000:01:26 s. 17) att det kan finnas behov för rege- ringen att i en viss situation begära uppgifter från kommunerna. Regeringens befogenhet att begära in uppgifter från en kommun är avsedd att utnyttjas restriktivt. Vi anser att det finns liknande skäl för att regeringen ska kunna begära uppgifter avseende frågor inom den regionala fysiska plane- 26 Regeringsbeslut IV:11 . Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Det kan handla om att synliggöra regionala utmaningar eller att lämna kunskapsunderlag om exempelvis behovet av nya bostäder i länets kommuner. Det sist nämnda kan dock anses ingå i uppgiften att ta fram en årlig rapport om bostandsmarknaden i länet som berörd aktör föreslås bli tilldelad (jfr avsnitt 6.3). 6.2.8Ett program för regional fysisk planering Förslag: Ett regionalt fysiskt program ska finnas i varje län. Programmet för regional fysisk planering ska vara vägledande för översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Pro- grammet ska inte vara bindande. Om en översiktsplan avviker från det regionala fysiska programmet för länet, ska det anges på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. Programmet ska vara antaget senast efter att lag om regional fysisk planering har trätt i kraft. När den ansvarige aktören har beslutat om ett regionalt fysiskt program samt om ett sådant programs aktualitet ska den utan dröjsmål skicka beslutet till , och berörda kommuner. I lagen om regionplanering för kommunerna i och i 7 kap. PBL föreskrivs att en regionplan är vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen ska gälla och kan ändras eller upphävas. Något krav på aktuali- tetsprövning finns inte för en regionplan. Översiktsplaner ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § PBL). Om en detaljplan avviker från en översiktsplan ska det i detaljplanen anges på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikelsen (4 kap. 33 § 1 st. 5 PBL). Den juridiskt bindande regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplan. I vissa avseende kan detta även ske genom områdesbestämmelser (4 kap. 1 och 4 §§ PBL). Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Bindande eller vägledande program? När det gäller frågan om programmet ska vara bindande eller vägledande har vi fäst avseende vid hur översiktsplaneringen är utformad. diskuterade Lagrådet om översiktsplanen kunde anses få en bindande verkan med det förslag som lades fram. fanns ingen möjlighet att göra översiktsplanen bindande enligt regeringsformen. Därför infördes en bestämmelse om att planen ska vara vägledande. När planeringen sker på en översiktlig nivå, har valet ofta varit att den bör vara vägledande med hänvisning till bland annat att en bindande plan skulle kunna mot- verka sitt syfte att få flera kommuner att arbeta tillsammans. Dess- utom skulle innehållet riskera att bli urvattnat samt att planeringen skulle riskera att bli passerad av samhällsutvecklingen. Vi har övervägt möjligheten att enbart vissa frågor i programmet skulle kunna vara bindande och att dessa skulle kunna vara bindande endast mot statliga myndigheter. Vi anser dock att de svårigheter som gäller generellt med att göra bindande program är gällande även för specifika frågor. Dessutom anser vi att det är förenat med stor osäkerhet att definiera vilka frågor som bör vara bindande. Vilka frågor som bör prioriteras torde skifta . Vidare anser vi att ett program bör formuleras och beslutas i syfte att genomföras. I det ligger en förankringsprocess och att frågor som är relevanta och aktuella behandlas. Innan infördes gick regionplanering ut på att en plan skulle upprättas. När en regionplan upprättades i (kallad Rp 70), hade allmänhetens engagemang ökat och det framfördes krav på att få en dialog med dem som skulle fatta besluten. Planen blev omdebatterad i media på ett sätt som inte hade skett tidigare. Pressen på beslutsfattarna med- förde att dessa inte längre ville se regionplanering som bindande plan- läggning. Det har vare sig i dagens system eller enligt byggnadslagens regler för regionplanering varit aktuellt med bindande regionala planer. När systemet med regionplanering infördes 1947, Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå bedömde regeringen att avvikelser från regionplaner kunde behöva göras, varför planerna endast skulle ha vägledande karaktär.27 En plan eller ett program kan aldrig exakt förutse eller styra utvecklingen. Avvikelser kan behöva göras från en regional plan, inte minst i en snabbt skiftande samhällsutveckling.28 Vid införandet av anförde regeringen följande i fråga planernas verkan i plansystemet. Plansystemet måste både ha framåtsyftande, offensiva inslag och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande nya situationer. Vid ställningstaganden till nya projekt används normalt tillgängliga planer på alla nivåer tillsammans med andra kunskaper om fysiska, ekono- miska och sociala förhållanden som underlag för att bedöma lämplig- heten och nå bästa möjliga helhetslösning. Plansystemet måste i denna situation fungera som hjälpmedel och inte som ett svårforcerat hinder, byggt på felaktiga eller tidigare okända förutsättningar. Jag anser där- för att övervägande skäl talar för att några tvingande bindningar mellan planerna inte bör finnas. 1985/86:1 s. 71) i pekar på förankring som en central del för planens genomslag. Samma erfarenheter finns från de så kallade kommunöversikterna som kommuner upprättade på eget initiativ som alternativ till byggnadslagens generalplaner. Enligt erfaren- heterna från regionplanering och den i Göteborgs- området är det förankringen som är avgörande för förutsättningarna för genomförandet av en plan.29 För det fall en plan eller ett program skulle kunna vara bindande uppstår frågan vad som ska hända om någon kommun eller myn- dighet bryter mot planen respektive programmet. Det ter sig meningslöst att införa någon form av sanktion. Ett bindande program skulle innebära att föreskrifter skulle med- delas i regeringsformens mening. När det gäller bindande regionala program förutsätts det att den aktör som ansvarar för programmet m.fl., Byggnadslagstiftningen, 1971 s. 32–33 samt Fysisk planering och regional utveckling, Seminarieserie, Reglab 2012, s. 33. , Regionplaneringen i under 60-, 70-, , Rapport 2, 1995,s .29, 31-34. 29Möte med företrädare för (TRF, tidigare TMR) inom samt möte med företrädare för , , . Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå faller in under begreppen förvaltningsmyndighet eller kommun i regeringsformens mening för att de ska kunna få rätt att meddela föreskrifter. Ett kommunalförbund faller enligt ett avgörande från inte in under begreppet kommun och saknar därmed rätt att meddela föreskrifter (mål nr 3835-12). Ett landsting däremot utgör en kommun i regeringsformens mening och skulle därmed kunna få rätt att meddela bindande före- skrifter i form av regionplaner utifrån detta perspektiv. Till detta kommer att det i 1 kap. 7 § RF anges att det i riket finns kom- muner på lokal och regional nivå. Av bestämmelsen följer att de båda kommuntyperna är jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra. Som vi har angett i det föregående föreslår vi att uppdraget om regional fysisk planering ska åläggas den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. Förslaget innebär att det blir lands- ting i vissa län och samverkansorgan i andra län. Samverkansoragn är ett kommunalförbund som har samtliga kommuner i länet som medlemmar och där även landstingen kan ingå. Mot bakgrund av regeringsformens regler om att kommuner och landsting är jämlika, skulle det möta hinder att landsting skulle kunna meddela bindande föreskrifter gentemot kommunerna. Sam- mantaget föreslår vi att programmet ska ha en vägledande funktion. Eftersom programmet är vägledande och granskningsyttrandet ska vara en del av programmet kommer både programmet och läns- styrelsens granskningsyttrande vara vägledande för alla, såväl kom- muner som statliga myndigheter. Sådan statlig vägledning har tidi- gare saknats på regional nivå. Det regionala programmets koppling till planläggning Vi föreslår att programmet för regional fysisk planering ska vara vägledande för översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestäm- melser, liksom regionplaner ska vara enligt gällande ordning. En kommun måste inte följa en vägledande regional fysisk plan i sin efterföljande planering. Ett av skälen till att regionplaner inte är bindande är just behovet av att kunna göra avsteg från en plan. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå den vägledande funktionen ligger att de ska utgöra ett besluts- underlag och ge riktlinjer för kommande beslut (prop. 1985/86:1 s. 70, 73 och 122). Vid planläggning enligt PBL ska hänsyn tas till mellankommunala och regionala förhållanden (2 kap. 3 § PBL). Detta innebär exempelvis att hänsyn måste tas till ett regionalt fysisk program när en detaljplan upprättas. Om en miljökonse- kvensbeskrivning måste upprättas för detaljplanen, ska det framgå hur den förhåller sig till andra relevanta planer och program, exem- pelvis ett regionalt fysiskt program (6 kap. 12 § MB). Ett praktiskt exempel är kommuns beslut om detaljplan för en bussterminal i vid . Beslutet upphävdes bland annat på grund av att miljökonsekvensbeskriv- ningen var bristfällig i fråga om beskrivning av hur planen förhöll sig till regionplanen för , RUFS 2010.30 Detalj- planen avsåg en ny bussterminal för Nacka- och Värmdöbussarna. I regionplanen diskuterades en utbyggnad av tunnelbanan till . Kommunens översiktsplan innehöll inga uppgifter om en tunnel- bana till . Detaljplanens miljökonsekvensbeskrivning saknade en beskrivning av hur detaljplanen förhöll sig till uppgiften om tunnelbana till i regionplanen, hur kommunen hade beaktat detta förhållande och vilka överväganden som kommunen hade gjort i anledning av denna fråga. Mark- och miljödomstolen konstaterade att det fanns en överenskommelse om utbyggnad av tunnelbanan till och att detta innebar att endast hälften av den planerade bussterminalens kapacitet skulle behövas. Mot bakgrund av att det finns krav på hänsyn till mellankom- munala och regionala förhållanden och till relevanta planer vid exempelvis detaljplaneläggning, anser vi att det är viktigt att den regionala planeringen även i fortsättningen ska vara vägledande. Det ska gälla inte bara för översiktsplaner utan även för detaljplaner och områdesbestämmelser. Det vägledande programmet ska handla om att genomföra av- vägningar mellan intressen som finns inom de områden som vi har beskrivit. Dessa avvägningar bör påverka den planering av olika strukturer som sker i , regional och statlig regi. 30 Mark- och miljödomstolens dom , mål nr P 1273-13. Domen över- klagades till mark- och som i beslut , mål nr P1156-13, beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Utan en sådan reell påverkan på dessa planeringsnivåer och plan- former riskerar den regionala fysiska planeringen att bli en onödig process. För att stärka programmets vägledande funktion anser vi att det bör framgå av en översiktsplan om den avviker från det regionala fysiska programmet för länet, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikelsen. En sådan bestämmelse finns för detaljplaner i förhållande till översiktsplaner. I vårt förslag om att öka samordningen mellan planeringsslagen (jfr avsnitt 6.4) förordar vi att det ska vara en ömsesidig samord- ning och hänsynstaganden mellan berörda planer, program och strategier. föreslår vi att det regionala programmet för fysisk planering ska vara vägledande för översiktsplaner, detalj- planer och områdesbestämmelser. Det regionala fysiska program- met får således i förhållande till efterföljande fysisk planering en annan roll än styrdokumenten för andra planeringsslag. Förslaget följer nuvarande ordning för en regionplan och vi finner inga skäl till att ändra den. Vi anser att det är logiskt att tala om en samordning mellan olika planeringsslag på samma administrativa nivå och att tala om en vägledning mellan planeringar på olika nivåer men inom samma sektor. Huruvida annan planering, exempelvis den länsvisa plane- ringen för transportinfrastruktur, också bör ges samma inflyttande på behandlar vi inte inom ramen för vårt uppdrag. Vi anser dock att frågan bör behandlas för de fall en samlad regional samhällsplanering blir aktuell. Programmets vägledande funktion innebär att en kommun kan göra avsteg från den regionala planeringen och kan välja om den vill genomföra den regionala planeringen på kommunala nivån eller inte.