sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — Intervjuer med centralmuseer, regionala museer och kommunala museer visade med stor samstämmighet att reformen inte fick några effekter att tala om. De berörda museerna gjorde inte mer av rollen än vad man ändå gjort tidigare och i vissa fall till och med mindre. Efter att ha studerat ytterligare två exempel drog utredningen slutsatsen att styreffekten kan vara låg med alla nämnda styrmedel. fanns det även exempel på lyckad styrning. Dit hörde enligt utredningen uppbyggnaden av den regio- nala museistrukturen i hela landet.62 61Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 148–173. De statliga museimyndigheterna hade styrelser med så kallat begränsat ansvar. Modellen avskaffades för att förtydliga ansvarsfördelningen inom myndigheterna. 62Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 173 ff. Typiskt för ”de lyckade styrsignalerna”, de med snabb effekt, är att de avser nya verksamheter. De förutsätter inte förändringar i de gamla organisationerna. Ingen behöver skära ned sin verksamhet på vissa områden för att bygga ut den på andra. Det krävs inte något explicit ställningstagande att en aktivitet är viktigare än en annan.63 Sammanfattningsvis ansåg 1990-talets museiutredning att antalet styrsignaler i museisystemet borde minska och kvaliteten på de som lämnas borde öka. Det var för många styrsignaler som mot- sade varandra, de var alltför detaljerade och handlade för lite om angelägna mål och för mycket om tekniska och administrativa pro- blem. Statens styrning av museerna borde vara enkel, konsekvent och begränsad till ett färre antal områden med strategisk innehåll. Utredningen var dock medveten om att det är en svår uppgift att utöva strategisk styrning och att inrikta verksamheten på priorite- rade mål. Hade det varit en enkel uppgift hade problemen inte fun- nits kvar. Styrning av museerna borde dock utvecklas i den före- slagna riktningen och arbetet behövde påbörjas snarast.64 I styrningsfrågorna är det i huvudsak problembilderna i sig själva som varit avsedda att ge signaler till regeringen och om att förändra sin styrning av museerna. Som framgått av genomgången ovan har det funnits delvis olika utgångspunkter för dessa krav, där en förväntan varit en bättre (hårdare) uppföljning, medan en annan handlat om en mer övergripande målstyrning. Frågan om museipolitiska mål har dock funnits med i diskussio- nen i flera av de berörda utredningarna, även om det först var 1990- talets Museiutredning som fick ett uttryckligt uppdrag om detta. Enligt direktiven skulle utredningsarbetet utgå från en helhetssyn på museistrukturen och inledas med en precisering av de över- gripande målen för museernas verksamhet. I sitt betänkande disku- terade utredningen museibegreppet och föreslog ”minne” som den övergripande museifunktionen och ”bildning” som huvudändamålet. Med stöd av detta föreslogs följande definition av ett museum: 63Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 175. 64Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 178 f. Ett museum är en del av samhällets kollektiva minne. Museer samlar in, dokumenterar, bevarar och levandegör föremål och andra vittnesbörd om människors kultur och miljö. Det utvecklar kunskap och bjuder upplevelser för alla sinnen. Det är öppet för allmänheten och medverkar i samhällsutvecklingen. Museets syfte är bildning för medborgarna.65 Varken definitionen av ett museum eller det övergripande målet har formaliserats i regeringens styrning av centralmuseerna. Däremot är det alltså ett uppdrag för denna utredning att föreslå nya musei- politiska målsättningar och hur de bäst kan implementeras i styr- kedjan. 65 Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 202. Det har genomförts och diskuterats förändringar av organisations- strukturen bland centralmuseerna . Framställningen i detta avsnitt begränsas dock till de förändringar som genomförts och diskuterats för centralmuseerna , då det senast genomfördes en större strukturförändring. Det finns ett relativt tydligt mönster när det gäller vilka strukturella problem som pekas ut och vilka lösningar som diskuterats , varav några alltså har genomförts. Det är också tydligt att det saknas uppfölj- ningar och utvärderingar av de omorganisationer som vidtagits. I detta kapitel redovisas i sju avsnitt (5.1–5.7) de organisatoriska modeller som har varit aktuella: museikoncerner, inordnade museer, sektorsövergripande organisationer, formaliserade samarbeten, sam- ordnande funktioner, förändringar av associationsform samt avslut- ningsvis nybildning och avveckling av i första hand myndigheter. Efter dessa redogörelser fortsätter kapitlet med en sammanfattning av museernas erfarenheter av dessa organisationsförändringar (av- snitt 5.8) samt en kort internationell utblick (5.9). Som underlag för utredningens överväganden i kommande kapitel sammanfattas avslutningsvis också vissa förvaltningspolitiska förutsättningar för organisatoriska förändringar (5.10). Som framgått i tidigare kapitel bildades det flera nya museiorganisationer genom att tidigare själv- ständiga museer slogs samman till det som med tiden har kommit att kallas museikoncerner. Utvecklingen var dock inte enkelriktad. delades en tidigare gemensam museiorgani- sation upp i två separata myndigheter och en annan museimyndig- het skiljdes ut från . I tabell 5.1 redovisas de förändringar som genomfördes . Den organisatoriska struktur som skapades finns i huvudsak fortfarande kvar. Dock ingår numer Statens musik- samlingar i . har också tillförts uppdragsarkeologisk verksamhet från Riksantikvarie- ämbetet. I det här sammanhanget är det särskilt intressant att granska de skäl som kommit till uttryck för att motivera såväl sam- manslagningarna som separationerna. Anm. Statens maritima museer hade namnet fram . Argumenten emot rådande ordning är ofta en spegelbild av de skäl som motiverar att en förändring bör genomföras. När 1990-talets Museiutredning analyserade svagheterna i de statliga museernas struktur och arbetssätt konstaterade man att verksamheterna inte berörde hela landet i tillräcklig omfattning, att arbetsfördelningen mellan museerna försvårade möjligheterna till helhetsperspektiv, att museerna inte erbjöd tvärvetenskapliga och tvärfackliga per- spektiv inom sina verksamheter i den utsträckning som publiken önskade, att möjligheterna till samverkan och arbetsfördelning för bättre resursanvändning inte togs till vara samt att mängden små museer betydde många anslagsposter i statsbudgeten, vilket i sin tur medförde en omfattande och detaljerad ärendehantering i reger- ingskansli och riksdag.1 Den fråga ställde var om det gick att lösa nämnda problem med en annan arbetsfördelning mellan museerna. Svaret gavs genom att utredningen föreslog en helt ny organisa- tionsstruktur för de statliga museerna. Även om det inte var exakt de enheter som föreslog som kom att genom- föras, utan de sammanslagningar som listas ovan i tabell 5.1, är det ändå relevant att redovisa de för- och nackdelar som ansvariga aktörer redovisade för att motivera sammanslagningen av statliga museer till större enheter. Enligt fanns det flera möjliga fördelar med större museiorganisationer. De skulle genom sin storlek ha bättre möjligheter att göra sin produktion tillgänglig i hela landet, både genom att tillgängliggöra egna utställningar för publik i hela landet och genom att hjälpa regionala och lokala museer med fackmanna- mässiga råd, utlåning m.m. Storleken borde också möjliggöra en bättre helhetssyn på det ämne som var aktuellt, så att en musei- organisation t.ex. skulle kunna ansvara för hela den svenska histo- rien. Även vissa skalfördelar skulle kunna uppnås genom att funk- tioner slogs samman, som större organisationer skulle kunna bereda de anställda karriärvägar med olika innehåll och fler skulle kunna få tjänstledigt för forskning. En risk fanns dock att en större organisation kunde bli tungrodd och byråkratisk.2 kulturpolitiska proposition – som innehåller de för- slag som ligger till grund för omorganisationerna av Statens för- svarshistoriska museer, Statens maritima museer och Statens mu- seer för världskultur – resonerade regeringen utifrån en diskussion som förts om att föra över föremål från ett centralmuseum till ett annat för att hålla ihop ett ansvarsområde. Regeringen ansåg dock att en bättre väg var att undanröja organisatoriska hinder för till- 1Minne och bildning: Museernas uppdrag och organisation (SOU 1994:51), s. 50 ff. 2Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 58 f. fälliga eller permanenta överföringar av föremål, framtidsplanering m.m. Den mest konstruktiva och hållbara lösningen var därför att organisera om berörda museimyndigheter och lägga samman en- heter på ett nytt sätt. Förutsättningarna för en rationell fördelning av samlingar, arbetsuppgifter och sakansvar kunde på så sätt för- bättras avsevärt.3 Sammanfattningsvis var de fördelar som lyftes fram för att moti- vera sammanslagningar såväl verksamhetsnära – ämnesbredd, tvär- vetenskap, helhetsperspektiv, publik i hela landet, personalutveck- ling skalfördelar och planering – som styrningsmässiga – färre stats- anslag och mindre detaljerad hantering i och . När regeringen i samma kulturproposition föreslog att skulle skiljas från och bli en egen myndighet motiverades det av att ämbetets uppgifter som centralt verk med övergripande ansvar för tillsyn och utveckling av kultur- miljövården behövde renodlas och koncentreras. För skulle det inte innebära någon egentlig verksamhetsför- ändring. Genom en fortsatt samlokalisering med Riksantikvarie- ämbetet skulle det också vara möjligt att samordna de båda myn- digheternas gemensamma kompetens på arkeologiområdet. Redan vid fanns det också förslag om att skilja den arkeolo- giska uppdragsverksamheten (UV) från ämbetet för att uppnå en boskillnad mellan tillsyns- och utförandeuppgifter på området men regeringen var inte beredd att föreslå en sådan förändring.4 Det kom sedan att dröja /15 innan UV skiljdes från och överfördes till . När det gäller Moderna museets separation från Statens konst- museer 1999 argumenterade regeringen för att samtidskonstens roll och utvecklingsmöjligheter behövde stärkas. Museets ställning hade visserligen varit stark , även internationellt, och 3Kulturpolitik (prop. 1996/97:3), s. 140. 4Kulturpolitik (prop. 1996/97:3), s. 138 f. verksamheten hade en tydlig egen institutionell identitet, inte minst genom den nya museibyggnaden på . Med ett tydligare eget verksamhetsansvar och en starkare integritet i för- hållande till övriga museer i koncernen skulle verksamheten dock kunna stärkas ytterligare. Regeringen hänvisade bl.a. till att kon- cernens ledning ”med kraft hävdat” denna linje. Det ansågs också finnas ett behov av en tydligare och enklare styrning och uppfölj- ning av museernas verksamhet och sammantaget ansåg regeringen att detta skulle kunna uppnås bäst genom att utgjorde en egen myndighet.5 Sammanfattningsvis har även de organisatoriska separationer som genomförts bland centralmuseernas koncerner motiverats av såväl verksamhetsmässiga som styrningsmässiga skäl. I dessa fall har det ansetts att verksamheterna snarare skulle vinna på att renodlas utan att behöva samsas med andra verksamheter i en gemensam organisation. Även den politiska styrningen har ansetts vinna på att verksamheterna bedrivs i egna myndigheter, i stället för i koncer- ner. Rakt motsatta åtgärder – sammanslagningar och separationer – har alltså genomförts med likartade argument. En annan organisatorisk modell med minst två museer inblandade som använts är snarlik koncernmodellen men med den skillnaden att ett museum då inordnas i ett annat och blir en avdelning i det andra museet, utan den gemensamma överbyggnad som känneteck- nar koncernerna. Det övertagande museets chef blir då också an- svarig för den samlade organisationen. Inom dessa förhållandevis vida ramar är det flera olika organisa- toriska varianter som används i centralmuseikretsen och den fråga som engagerar särskilt i den här modellen är konsekvenserna för det inordnade museet vad avser självständighet och särart. I tabell 5.2 redovisas tre exempel där ett mindre museum redan är inordnat i ett större samt ett förslag som bereds. 1998/99:1, utg. omr. 17, s. 112 f. Utan att gå in närmare på förhistorien bakom de organisatoriska lösningar som redovisas i tabellen, finns det några noterbara skill- nader i hur verksamheterna är, eller är tänkta att vara, organiserade i praktiken och i det sammanhanget tycks det spela en viss roll om det inordnade museet får behålla sitt namn eller inte. I fallet med och finns det inordnade museets tydligt framskrivet i myndighetens namn och det reflekterar också graden av självständighet för det mindre museet. Regeringen bestämmer att en (minsta) fast summa ur myndighetens anslag ska användas för den delen av verk- samheten. har en egen chef och en egen styrelse, delvis utsedd av regeringen, där bl.a. myndighetens chef har en plats. Det finns dock en utbredd insikt bland berörda parter om att detta är en komplicerad modell som har skapat oklarheter och konflikter och det har i flera samman- hang uttryckts en önskan om att borde frigöras från Nationalmuseum.6 Myntkabinettet är nämnt i instruktionen för men i övrigt är det myndighetens ledning som avgör den interna organisationen och fördelar tillgängliga resurser. Exemplet med visar också att organisationsutveck- lingen inte står still bland centralmuseerna i avvaktan på politiska beslut eller utredningsförslag. Enligt uppgift pågår det en översyn av den interna organisationen i myndigheten som bl.a. kan innebära en övergång till en mer koncernlik modell, med en gemensam över- byggnad för ledning och administration. I fallet med Statens histo- riska museer hänger organisationsfrågan även samman med att myn- 6 har uppvaktats i denna fråga av . Se inkom- men skrivelse i utredningens arkiv. digheten har tagit över den uppdragsarkeo- logiska verksamheten (UV) från . Arbetets museum tog 2009 över illustratören efterlämnade bilder och inordnade dessa i verksamheten som en ny del av verksamheten. Det så kallade utgör numera ingen egen organisation i stiftelsen och finns inte heller omnämnt i stiftelsens stadgar eller regeringens riktlinjer. Verksamheten i museum bygger i hög grad på extern finansiering, utöver statsbidraget, och möjligheter att ordna nya utställ- ningar bygger också på förmågan att attrahera externa bidrag. I praktiken är Arbetets museum därmed ett exempel på hur en ny verksamhetsdel fullt ut inordnas i centralmuseets verksamhet.7 Motsvarande gäller för inom stiftelsen . I det förslag till inordnande av Statens centrum för arkitektur och design i som har remitterats föreslås att ska behålla sitt namn även efter sammanslag- ningen och att myndigheten fortsatt ska vara en enrådighets- myndighet som leds av en överintendent. sägs att syftet med den föreslagna förändringen är att skapa en myndighet där de olika uppgifterna ska berika varandra och där det ska finnas möjlig- heter att utveckla effektiva arbetsmetoder. Det betonas att det inte handlar om att lägga ned eller tona ned någon verksamhet. Den närmare styrningen av myndigheten i instruktioner och reglerings- brev framgår dock inte av den remitterade promemorian.8 Förslaget har mötts av omfattande remissynpunkter, där det å ena sidan finns de som bedömer att en sammanslagning kan åstadkomma en mer effektiv organisation, medan andra pekar på risken för att det in- ordnande museet kommer att tappa sin självständighet och särart. Ett alternativt förslag kommer, enligt vad vi inhämtat, också att lämnas i det betänkande den statliga utredningen livsmiljö ska lämna . 7Uppgifter från utredningens dialog med Arbetets museum. 8Se promemorian Inordnande av Statens centrum för arkitektur och design i – en kraftsamling för konsten, arkitekturen och formen (Ku2015/01181/KI). En organisatorisk modell som diskuterats och även kommit till an- vändning i centralmuseikretsen är när det bildas sektorsöver- gripande myndigheter, där ett eller flera museer ingår tillsammans med verksamheter från andra kultursektorer som t.ex. arkiv, biblio- tek och levande scenkonst. föreslog i sitt betänkande att myn- digheterna på kulturområdet skulle samordnas i tre så kallade sfärer, en för arkiv, bibliotek och språk, en annan för samtid, historia och livsmiljö och en tredje för konstarterna. Ett centralmuseum, det då- varande , föreslogs ingå i den andra sfären tillsam- mans med , , och . Övriga centralmuseer lämna- des dock utanför förslag med hänvisning till den parallellt arbetande Museikoordinatorn.9 Utredningens förslag om tre olika sfärer har inte genomförts. Regeringen argumenterade för att en så omfattande omstrukturering inte var aktuell eftersom den skulle vara både resurs- och tidskrävande, med risk för att det skulle gå ut över verksamheterna. Många av de samverkansfördelar och effektivitetsvinster som pekade på borde i stället uppnås genom ett utvecklat och utökat samarbete mellan myndig- heterna.10 idéer om andra organisatoriska lösningar har dock levt vidare och fått konkreta konsekvenser för ett central- museum. Utredningen föreslog nämligen också att Stiftelsen konserter skulle läggas ned och att endast delar av den verksam- heten skulle bestå men utföras av andra aktörer. I den version av förslaget som regeringen sedermera kom att förorda var målet att bygga upp en ny plattform för musiken som kunde bidra med nationell överblick och kompetensuppbyggnad samt främja inter- nationell samverkan inom det svenska musiklivet som den skulle hålla musikens kulturarv levande.11 I den särskilda utred- ning som tog fram ett utarbetat förslag om inrättandet av den nya 9Kulturpolitikens arkitektur (SOU 2009:16), s. 73–100. 10Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 87 f. Regeringens ställningstagande byggde bl.a. på den omfattande kritik mot de organisatoriska idéerna som framkommit under remissbehand- lingen av förslagen. 11Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 62 ff. myndigheten betonades både möjligheter och svårigheter med att integrera kulturarvet på musikens område och den levande och nyskapande musiken. Förslaget innebar att den verksamhet som dittills hade bedrivits inom Statens musiksamlingar bildade grunden för den nya myndigheten.12 finns det alltså en myndighet inom centralmusei- kretsen, , som skiljer sig från övriga genom att vara sektorsövergripande sammansatt. Den interna organisationen i myndigheten är dock inte en matris utan det nya Scenkonstmuseet har en egen chef direkt under myndighetschefen.13 Det är viktigt att inte sätta likhetstecken mellan fruktbara sam- arbeten och gemensamma organisationslösningar. Det finns en rik flora av samarbetsorgan och enskilda samarbetsprojekt mellan själv- ständiga organisationer i det svenska museilandskapet. Det finns skäl att i det här kapitlet peka på några mer formaliserade sam- arbeten som utvecklats mellan centralmuseerna och med andra mu- seer, detta inte minst för att illustrera de olika alternativ som före- ligger för att uppnå en effektiv resursanvändning. I kretsen av museer som helt eller delvis finansieras med statliga medel finns det vid sidan av centralmuseerna bl.a. en krets av museer som har det gemensamt att de har pekats ut som särskilt angelägna för staten och tilldelats årliga medel direkt av regeringen. Staten har generellt sett inte huvudmannaskap för dessa museer utan de är överlag privaträttsliga stiftelser. Regeringen utser dock hela eller delar av styrelserna. Det finns inget samlingsbegrepp för denna krets av museer men de redovisas under rubriken i budgetpropositionens utgiftsområde 17. I tabell 5.3 redovisas de aktuella museerna och det statliga anslag som de tilldelats . 12Se I samspel med musiklivet (SOU 2010:12), s. 96–105. den nya organisationen bildades hade Statens musiksamlingar, som dittills hade omfattat , Musika- liska bibliotek, Svenskt musikhistoriskt arkiv och Svenskt visarkiv, tillförts även och . Denna organisatoriska förändring hade i sin tur föreslagits i utredningen i tiden (SOU 2006:68). 13Uppgifter från utredningens dialog med . Det är som synes stora skillnader i medelstilldelningen för de olika museerna i kretsen av Vissa museer. Ser man till museernas ämnes- mässiga inriktning finns det stora likheter med kretsen av central- museer, med en viss övervikt för bildkonst och kulturhistoria. Den geografiska spridningen är emellertid större än för centralmuseer- na, genom de museer som finns i , och Norr- botten. Det finns ingen fastlagd ordning för hur museer tillförs den här kretsen, utan här får man se till motiven bakom de politiska be- sluten i varje enskilt fall. Denna krets av museer ingår inte i uppdrag, men under utredningens gång har vi bl.a. blivit uppmärksammade på hur ett centralmuseum, , och ett av museerna i tabellen ovan, , har tecknat ett samverkansavtal där centralmuseet, mot ersättning, erbjuder rådgivning och tjänster inom ekonomistyrning, digitalisering av samlingar, upphandlingar, transporter, publik verksamhet, marknadsföring, information, tek- nik och övrig administration. Parterna erbjuder också varandra att låna föremål utan kostnad. Enligt uppgift från båda parter har av- talet ingåtts med förutsättningen att varje part självständigt för- fogar över den konstnärliga processen på respektive museum.14 Under utredningens gång har det framförts idéer om liknande arrangemang mellan centralmuseer och museer i kretsen av Vissa museer. Det har dock inte kommit till utredningens kännedom att 14 Uppgifter från utredningens dialoger med och med . några fler sådana formaliserade samarbeten har etablerats och det ligger inte heller inom utredningens mandat att lämna förslag om specifika sådana samarbetsavtal. Det finns å andra sidan inget som hindrar att exemplet /tas till ut- gångspunkt för avtal mellan andra intressenter. Utöver de organisationslösningar som prövats och diskuterats för centralmuseerna själva har det från och till också förts fram förslag om nya eller befintliga myndigheter som tilldelas ett övergripande och samordnande ansvar för hela eller delar av museisektorn. Det uppfattas oftast som ett alternativ till sammanslagningar av central- museer. 5.5.1Förslag om en koordinatorsfunktion Det senaste, och fortfarande ofta åberopade förslaget, var det som lämnades av den så kallade Museikoordinatorn i ett betänkande 2009.15 Där föreslogs att en ny, permanent samordningsfunktion skulle inrättas i för att vara en samverkans- och stödfunktion inom museernas kärnområden och som central expertmyndighet för sektorn som helhet. Förslaget byggde på att samordningsfunktionen skulle vara parallellställd med de centrala museimyndigheterna och ha en samordnande, drivande och stöd- jande roll. Kostnaden för den föreslagna nya myndigheten beräkna- des till . Därtill skulle avsättas för utvecklingsinsatser som samordningsfunk- tionen skulle fördela. Åtgärderna skulle finansieras genom en om- fördelning av resurser från bl.a. de centrala museerna. I remissrundan framfördes kritik mot förslaget bl.a. när det gällde beräkningen av kostnader och finansieringsförslag. Det fanns också ett motstånd från centralmuseernas sida mot att en ny myndighet skulle inverka på den direktkontakt som dessa traditionellt har med /. – museisamverkan ger resultat (SOU 2009:15), s. 23 ff. att en samordningsfunktion riskerade att leda till en ökad admi- nistration och därför valde man att inte gå vidare med förslaget. I stället skulle redan befintliga strukturer inom kulturområdet för- stärkas. Ett årligt bidrag på avsattes till för att föreningen skulle kunna samla och utveckla museisektorn i dess helhet.16 Bland de befintliga strukturer som skulle förstärkas för att öka samordningen i museisektorn nämndes både Riksutställningar och . Regeringen förutskickade att båda myndig- heterna skulle få samordnande och stödjande uppdrag. Riksutställningar inleddes ursprungligen som en försöksverksam- het 1965 (se även kapitel 3). Verksamheten fick från början ett bre- dare uppdrag än de föregångare som bildats .