sou · H3B320 · 2015-03-05 00:00:00 — När sådan konsultation inte kan komma till stånd, framförallt för väldigt sköra patienter, kan kommunens personal bedöma att det är säkrare för patienten att vara kvar i slutenvården. Alternativt att patienten ska läggas in på nytt i slutenvård. Problemet har sannolikt stor effekt för risken för oplanerade återinläggningar. 5.3.3Slutenvård och kommun ofta oense om patienten är Av utredningens kontakter med företrädare för såväl kommuner och landsting framkommer att det är vanligt förekommande att slutenvård och kommun har olika bedömningar av om en patient är utskrivningsklar eller ej. Företrädare för kommuner kan mena att patienter skrivs ut ”för tidigt” dvs. att patienten inte kan byta vård- nivå och att de därmed anser att den kommunala vården inte kan ta hand om patienten på ett patientsäkert sätt. Tvister och ”förhand- lingssituationer” uppstår vid utskrivningssituationen som påverkar ledtider. Alltsedan den första uppföljningen av betalningsansvarslagen, se avsnitt 3.1.1, framgår att tvister om bedömningar om patienten är utskrivningsklar eller ej (då var termen medicinskt färdigbehand- lad) är mycket vanligt förekommande. I samband med byte av begreppet medicinskt färdig behandlad till begreppet utskrivnings- klar fanns förhoppningen att problemen skulle minska. Utred- ningen kan konstatera att så inte blivit fallet. Dagens möjligheter att rent tekniskt klara avancerade hälso- och sjukvårdsuppgifter gör att allt sjukare patienter kan vårdas utanför slutenvården. Många kommuner diskuterar var gränsen går för vad som är deras ansvar, vad kan kommuner i samarbete med primärvård eller annan öppenvård klara av att ta om hand på ett patientsäkert sätt? Viktigt i sammanhanget är också det faktum att den enskilde ska kunna välja att vara hemma, trots ett omfattande behov av avance- Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys rade hälso- och sjukvårdsinsatser. Många kommuner anför att det är olyckligt att slutenvårdens läkare ensamma sitter på beslutet att bedöma om en patient är utskrivningsklar. De efterlyser dels en tydligare definition av ”utskrivningsklar” och dels någon form av överprövnings/”second opinionmöjlighet”. Ett av argumenten för den förändrade vårdplaneringsprocessen i samband med lagänd- ringarna 2003 var just att öka kontaktytorna mellan slutenvård och öppenvård (såväl som landstingsfinansierad öppenvård) och att bedömningen av om en patient är utskrivningsklar eller ej kunde föregås av en diskussion mellan parterna. Utredningen kan konstatera att lagändringen 2003 inte bidragit till en positiv utveck- ling i någon större utsträckning avseende detta problem. Enligt betalningsansvarslagen innebär en bedömning av om patienten är utskrivningsklar en bedömning av om patienten behöver slutenvårdens resurser eller ej. Enligt författningskommentaren till 10 § i prop 2002/03:20, s 41, ska hänsyn tas till ”vilka resurser som finns”. I den praktiska tillämpningen fungerar det inte riktigt så, vid bedömningstillfällena tas i regel ingen större hänsyn till vilka resurser som den öppna vården har att ta hand om patienten. Detta innebär i praktiken att den öppna vården har att ”rätta sig efter” och anpassa sig till den bedömning som den behandlande läkaren i slutenvård gör. I bedömningssituationen kan det därmed innebära att patienten har ett omfattande och/eller ett avancerat hälso- och sjukvårdsbehov som mottagande enheter inom kommun och lands- ting snabbt ska lösa. Om det är behov som man tidigare inte har vana av att hantera så krävs ofta utbildning av berörd personal, för- ändringar i schemaläggning så att personal med rätt kompetens kan ta hand om patienten eller andra åtgärder. Det kan också röra sig om omfattande vårdbehov som gör att kommunen snabbt behöver få in extrapersonal eller göra förändringar i befintligt arbetssätt. Det finns givetvis gränser för hur snabbt en verksamhet kan ställa om till förändrade behov. Tiden för omställning är vidare avhängig många faktorer som exempelvis resursbrist, kompetensbrist eller organisatoriska faktorer. Utredningen har tagit del av exempel på att bedömningen av om en patient är utskrivningsklar eller ej i viss mån kan påverkas av andra faktorer. I situationer där beläggningsgraden är hög eller allt- för hög inom slutenvården kan bedömningen av utskrivningsklar komma att påverkas. Vården av utskrivningsklara patienter är även Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys en bidragande orsak till överbeläggningsproblematik. Vid över- beläggningsproblematik kan personalen pressas att skriva ut de patienter som är ”minst sjuka” för att få plats med andra patienter med större behov av vårdplatsen. Det uppstår bl.a. risk för att patienter skrivs ut för tidigt och därigenom ökar också risken att patienter blir återinlagda . Utskrivningsklara patienter som blir kvar i slutenvård kan således skapa en ond cirkel. Utred- ningen erfar att bedömningen av utskrivningsklar även kan på- verkas av vilka insatser som väntar patienten efter utskrivningen. I de fall där patienten ska skrivas ut till en korttidsplats eller särskilt boende så kan bedömningen av utskrivningsklar ske ”tidigt”, den behandlande läkaren kan uppleva större trygghet med att patienten får dygnetruntövervakning. I de fall där patienten ska skrivas ut till hemmet kan bedömningen av om patienten är utskrivningsklar eller ej möjligen påverkas så att patienten blir kvar inom slutenvård något längre ”för säkerhets skull”. Utredningen erfar att det före- kommer att personal inom slutenvården har vaga uppfattningar av vad den kommunala vården och omsorgen innehåller och hur den fungerar. Och vice versa. Utredningen har även tagit del av exempel på att slutenvårdens personal uppfattar korttidsplatser som en form av ”eftervård” dvs. ett slags ”sjukhus light” eller att kom- munens rehabiliteringsinsatser är koncentrerade till korttidsboen- den. kan kunskaperna vara vaga om den professionalise- ring av kommunernas hemtjänst och hemsjukvård som skett. Det tycks som att man på sina håll har en något föråldrad syn på hur kommunernas insatsutbud och kompetensnivå ser ut. 5.3.4Det dokumenteras som aldrig förr men ändå har berörda parter inte tillräcklig aktuell information om de berörda patienterna Utredningen konstaterar att informationsutbytet mellan berörda enheter generellt sett ofta är långsam och innehåller inte alltid full- ständig och aktuell information. Problemen är väl kända och doku- menterade. Att informationsutbytet inte fungerar optimalt kan bero på en rad olika skäl. Lagstiftningshinder, föråldrade IT-system, gammal utrustning, osäkerhet avseende vilken information som får överföras och när, olika journalsystem i olika verksamheter som inte tillåter att andra berörda enheter kan se information m.m. Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys Att parterna inte kan lita på den information som de har tillgång till leder till att personal ofta behöver ”dubbelkolla” eller utreda faktiska omständigheter. Denna osäkerhetsvariabel leder till bety- dande merarbete och påverkar sannolikt ledtider. Utredningen har tagit del av exempel på kommuner som av patientsäkerhetsskäl inte vågar ”ta hem” en patient före helg eftersom man behöver på sig för att utreda vilken information som är den aktuella och korrekta. Att utgå från felaktig information i arbetet utgör en stor patient- säkerhetsrisk. Vi dokumenterar som aldrig förr men har inte tillgång till aktuell information – den moderna informationsparadoxen Utredningens arbete har bedrivits integrerat med uppdraget En nationell samordnare för effektivare resursutnyttjande i hälso- och sjukvården (S 2013:14). Denna utredning har i uppdrag att analy- sera den administrativa bördan inom hälso- och sjukvården, detta mot bakgrund av flera signaler om att dokumentation och annan administration vuxit på bekostnad av andra arbetsuppgifter inom vården. Det råder samstämmighet avseende uppfattningen att om- fattningen av dokumentationskrav inom hälso- och sjukvården är betydande. Motsvarande problematik inom verk- samheter har också förts fram till utredningen, dock är frågan inte lika utredd. Utredningen finner att det är något av en paradox att som vården och dokumenterar som aldrig förr så är tillgången till adekvat och aktuell information mellan parterna ett så stort problemområde. Problem som rör informationsöverföring mellan olika parter inom hälso- och sjukvård och socialtjänst har varit föremål för en utredning, utredningen om rätt information i vård och omsorg. Betänkandet Rätt information på rätt plats i rätt tid (SOU 2014:23) innehåller förslag som syftar till att förbättra informations- överföringen mellan olika aktörer. Utredningen hänvisar till den problembeskrivning som framförs i ovan nämnda betänkande. Utredningen vill dock lyfta fram några aspekter som specifikt har påverkan på ledtiderna. Samtliga landsting och kommuner har någon form av gemen- samma IT-baserade verksamhetssystem för samordnad vårdplane- ring och informationsöverföring. De vanligaste systemen är Prator Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys Via dessa system skickas inskrivningsmeddelanden, kallelser till vårdplanering samt att upprätta och justera vårdplaner samt i viss utsträckning annan information som rör den aktuella patienten. Det är ett vanligt förkommande problem att uppgifter om omvårdnadsbehov och läkemedelsordinationer inte följer med från en instans i vård- och omsorgskedjan till nästa, eller blir starkt försenade. Det är exempelvis inte alltid möjligt att elektroniskt bifoga information som sammanfattningar av vårdtiden (epikriser) eller läkemedelsordinationer i det gemensamma IT-systemet. I stället förekommer det att dessa uppgifter överförs via post eller fax. De IT-baserade informationssystemen som används för att planera den fortsatta vården efter utskrivningen är till för att för- medla information mellan sjukhuset, primärvården och kommunen. Dessa informationssystem är inte alltid integrerade med journal- systemen. Detta innebär att viktig information om patienten för- varas vid sidan av journalen och kräver dubbeldokumentation om informationen ska föras in i journalen. När uppgifter om vård och behandling ska återges på nytt finns det även en risk för att upp- gifterna inte blir helt korrekta, vilket kan medföra patientsäker- hetsrisker. När personalen försöker lösa informationsöverföringen på andra sätt uppstår ”vid sidan av”-lösningar som i sig utgör en risk för patientsäkerheten och är väldigt sårbar t.ex. vid personal- byte. Dessutom går mycket arbetstid åt att ”reda upp” oklarheter i informationen. Särskilt om överföring av information om läkemedel Det är ett mycket vanligt förekommande problem att patienter saknar korrekt ordinationshandling för läkemedel vid utskrivning. Det skapar osäkerhet, och ett enligt utredningens bedömning, ett betydande merarbete för den kommunala vården och omsorgen att reda ut vilka läkemedel som patienten ska ha. En av de kommunala planeringssjuksköterskor som utredningen intervjuat uppger att ett sådant ”utredningsmoment” tar per patient – om allt går smidigt. Ett utredningsmoment där den kommunala perso- nalen måste avvakta telefontider, får motstridiga uppgifter och reda upp i allmänt krångel kan ta i anspråk. Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys personalen inte får tag i ansvarig läkare måste annan läkare konsul- teras varvid denne måste sätta sig in i patientjournalen innan oklarheter kring läkemedelslistan kan ut. Det skapar givetvis ett merarbete även för den landstingsfinansierade hälso- och sjuk- vården. Vidare förekommer också att den läkare som förskrivit läkemedel i slutenvården inte tagit ställning till om administration av läkemedlet kan utföras som egenvård. Att bringa klarhet i detta blir också en uppgift för berörda kommunala enheter och som tar onödig tid. Utredningen har tagit del av forskningsresultat som kommer att redovisas i en doktoravhandling av vid Institu- tionen för Hälsovetenskap, tekniska universitet.3 I en av del- studierna framkommer att ett återkommande problem vid utskriv- ningssituationen var att sjukhusläkarna inte uppdaterade patientens läkemedelslista i samband med utskrivningen trots påtryckningar. Distriktsläkarna vägrade att skriva ut recept för läkemedel sjuk- huset satt in eller ändrat. Distriktssköterskan fick själv söka in- formation om aktuella läkemedel genom telefonkontakt med vård- avdelningen där sjuksköterskorna försökte vara behjälpliga så gott det gick. Konsekvenser blev utebliven/ försenad medicinering eller fel dosering för patienten till dess recept m.m. var ordnat. Denna process var tidskrävande för distriktssköterskorna och innebar en osäkerhet i läkemedelshanteringen. Informationen hinner inte med vid snabba utskrivningar Vid snabba utskrivningar, särskilt eller , förekom- mer att informationen inte når ansvariga inom berörda verksam- heter , t.ex. hemtjänstpersonal. Det kan innebära att patienter med ett förändrat och försämrat hälsotillstånd inte tas emot av någon i hemmet eller blir utan hjälpmedel eller inte vet vilka läke- medel som ska tas. I glesbygdskommuner kan det dessutom uppstå 3 Publicerade artiklar; . S., & Skär. Information exchange between registered nurses and district nurses during the discharge planning process: cross- sectional analysis of survey data. Informatics for Health and Social Care 2015; 40(1):23-44. , S., Zingmark. K., & . I. Experiences and Views of the Discharge Planning Process Among Swedish District Nurses and Home Care Organizers: A Qualitative Study. & Practice 2015 Online First doi: 10.1177/1084822315569279. Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys svårigheter att snabbt få tag på hjälpmedel och läkemedel när det är långt till närmaste öppna apotek eller hjälpmedelscentral. Överenskomna rutiner efterlevs inte Enligt nu gällande föreskrifter i 2 kap 3 § (SOSFS 2005:27) om samverkan vid in- och utskrivning av patienter i sluten vård ska huvudmännen överenskomma om rutiner för informationsöver- föring. I tillsynen konstaterades att alla granskade kom- muner, landsting och sjukvårdsregioner hade gemensamma avtal och rutiner för vårdplanering inför utskrivning av patienter och för överföring av information.4 var det av verk- samheterna som hade motsvarande rutiner. Däremot uppfattar utredningen att efterlevnaden av överenskomna informationsöver- föringsrutiner brister. Detta ger upphov till missförstånd och mer- arbete och att patientsäkerhetsrisker uppstår. Utebliven eller fel- aktig information gör att ledtiderna påverkas, berörda aktörer får inte den information de behöver för att kunna agera . Informationsöverföring till privata utförare I de fall verksamheter drivs av annan huvudman (det kan t.ex. gälla vårdcentraler) försvåras informationsöverföringen om de inte är anslutna till det databaserade informationssystemet där informa- tionsöverföringen sker. Detta innebär risk för att information inte når fram till alla parter som skulle behöva informationen. Utred- ningen har mottagit exempel som tyder på att det förekommer att de befintliga rutinerna inte är tillräckliga eller att de inte följs när det gäller informationsöverföring till privata utförare. Detta gäller landstingsfinansierade verksamheter såväl som kommunfinan- sierade. Det är oklart vad detta beror på men en förklaring som delgivits utredningen är att rutinerna för informationsöverföring kan vara ”gamla” och inte hängt med i den utveckling som varit där fler verksamheter drivs i privat regi. Möjligen kan detta också hänga samman med det faktum att valfrihetsreformerna kom något 4 , Äldre efterfrågar kontinuitet, s 18. Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys år efter att utkommit med föreskrifterna som inne- höll kraven på gemensamma rutiner för informationsöverföring. Utredningen har tagit del av exempel på problem vid utskriv- ningssituationen som rör personer som har assistansersättning enligt Socialförsäkringsbalken och som har annan anordnare av den personliga assistansen än kommunen. Även i dessa fall tycks in- formationsöverföringen mellan kommun och slutenvård till den privata assistansanordnaren vara bristfällig, det saknas underlag som närmare belyser denna problematik. En förklaring som fram- förts till utredningen gör gällande att personer med assistansersätt- ning inte ”är kända av kommunen” och därför ”tappas bort” i den vidare hanteringen av information. Personer som har statlig assistansersättning är givetvis i visst avseende alltid kända av kom- munen då kommunen alltid betalar en avgift till för de 20 första timmarna av den av beviljade assistansersättningen. Dock kan detta i många fall vara en rent administrativ åtgärd om personen inte har några andra pågående insatser från kommunen. En risk med den uteblivna informationen till assistansanordnaren är att den personliga assistansen inte hinner ordnas när patienten skrivs ut. Vad som är relevant information och hur den uppfattas är inte alltid självklart I ovan nämnda kommande avhandling av , se avsnitt 5.3.4, finns forskningsresultat som visar att det råder oklarheter gällande informationsutbytet vid processen för samordnad vård- planering. Både sjuksköterskor i slutenvård och distriktssköter- skorna inom hemsjukvården gav uttryck för svårigheten att veta vilken patientrelaterad information som efterfrågas av den andra parten. De gav också uttryck för att inte heller erhålla den in- formation man förväntat sig att få från den andra parten. Forsk- ningsresultaten visar en signifikant skillnad mellan upplevd given och mottagen patientrelaterad information mellan de bägge grup- perna. Störst var skillnaden mellan given och mottagen information vid inskrivningen där det framkom signifikanta skillnader för 20 av 21 informationsområden. Vid själva vårdplaneringskonferensen där distriktssköterskan lämnade information och sjuksköterskan mot- tog den framkom signifikanta skillnader för 11 av de 21 informa- Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys Å andra sidan framkom det inga signifikanta skill- nader för 17 av de 21 informationsområdena när sjuksköterskan lämnade information och distriktssköterskan mottog den vid vård- planeringskonferensen. Vid utskrivningen framkom inga signi- fikanta skillnader mellan den information sjuksköterskan upplevde att hon lämnade och distriktssköterskan upplevde att hon mottog. I samma delstudie framkom också att störst diskrepanser mellan vilken patientrelaterad information som upplevdes lämnad respek- tive mottagen var för den elektroniskt överförda jämfört med på papper eller muntligt. För information som utbyttes elektroniskt var det signifikanta skillnader mellan given och mottagen informa- tion för 17 informationsområden av 21, medan det bara fanns signi- fikant skillnad för ett informationsområde för information utbytt via papper. Det framkom inga signifikanta skillnader för muntligt utbytt information. 5.3.5Olika verksamheter regleras enligt olika lagstiftningar med olika målsättningar och former för beslutsfattande I vården och omsorgen av patienter med komplexa behov behövs insatser som ges enligt olika lagstiftningar, SoL (och i förekom- mande fall även LSS) samt HSL. Dessa lagar är har olika målsätt- ningar och olika utgångspunkter i sin syn på människan och dess behov. Insatser enligt SoL präglas av en administrativ utrednings- process och formella beslut där den sociala aspekten dominerar och vårdbehovet står i bakgrunden, medan HSL har helt andra proces- ser för bedömning av behov och lämplig insats och där personalen har personligt ansvar genom legitimation. Socialtjänstlagen är en ramlag med inslag av rättighetslagstiftning och med ett betydligt större inslag av rättssäkerhetsaspekter än HSL. De båda lagstift- ningarna har olika termer och begrepp, olika dokumentations- skyldigheter i olika journaler, olika behörigheter att läsa andra parters journaler. Utredningen finner det inte möjligt att med exakthet härleda att parallella lagstiftningar som anges ovan på- verkar ledtider men kan konstatera att det sammantaget finns skäl att tro att de parallella lagstiftningarna sannolikt försämrar möjlig- heten något att vid utskrivningssituationen åstadkomma en sam- manhållen vård och omsorg för patienter som behöver insatser från båda huvudmännen. I utskrivningssituationen blir detta tydligt då Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys konflikter kan uppstå mellan kommunala företrädare och personal i slutenvård i bedömningar av vad som är ”patientens bästa” och hur vård och omsorg ska tillgodoses efter slutenvårdstiden. Bestämmelser om handläggning och dokumentation av ärenden gällande bistånd i socialtjänstlagen finns främst i 11 kap. SoL, för- valtningslagen (1986:223), förkortad FL, och lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom , förkortad SoLPuL. Ytterligare bestämmelser finns i före- skrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verk- samhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. Enligt 7 § FL ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkel, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. När det gäller frågan om hur en kommun kan handlägga ärenden enkelt och rättssäkert kan vägledning hämtas i official- principen. Förvaltningsmyndigheter har sedan gammalt ansetts ha ett ansvar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. Det innebär att nämnden har ansvar för att utredningen blir så fullständig som krävs för att nämnden ska kunna fatta ett beslut i det aktuella ärendet. är det viktigt att utredningen inte görs mer om- fattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ett ärende eller en viss typ av ärenden. Förutom att ge nämnden ett korrekt och fullständigt beslutsunderlag syftar utredningen både till att garantera den enskilde rättsäkerhet och insyn i utredningen samt till att utgöra en grund för genomförandet av beslutad insats. Utred- ningen och beslutet ska också kunna utgöra underlag för uppföljning av beslut samt vid revision. Biståndsbedömningen i sig påverkar i viss mån ledtider Ärendehanteringen enligt SoL (och LSS) är mer administrativt tungrodd än beslutsfattande och handläggning enligt HSL. Det ligger således i sakens natur att beslutsfattande är långsammare än hälso- och sjukvårdens beslutsfattade. Dock ska framhållas att kommunerna också har en möjlighet att fatta beslut om insatser medan man gör en mer omfattande utredning av behoven Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys en form av interimistiskt beslut. När det gäller vården av ut- skrivningsklara patienter är situationen ofta så att hälsotillståndet är osäkert och behoven kan komma att skifta snabbt, från dag till dag och ibland från timme till timme. Kommunen behöver därför i sitt beslutsfattande ”ta höjd” för att de insatser som beviljas snabbt kan anpassas till den enskildes behov. En fråga som aktualiseras är hur allmänt hållet ett sådant beslut får vara och i vilken utsträckning kommunerna har möjlighet att fatta så kallade förenklade biståndsbeslut. Rättsläget är något oklart avseende hur detaljerat ett rambeslut måste vara för att uppfylla kraven på rättssäkerhet. Exempelvis har framfört tveksamheter avseende lagligheten i sådant beslutsfattande. Justitie- ombudsmannen, , anger i ett beslut:5 Jag har ingen erinran mot att det i själva beslutet hänvisas till en arbetsplan som finns dokumenterad i beslutshandlingen. Det är emellertid viktigt att det av beslutshandlingen tydligt framgår vad som har beslutats. När det gäller sådan omvårdnad som här är fråga om kan hjälpbehovet självklart variera med korta mellanrum. Det är därför viktigt att det i ärendet som detta finns en möjlighet till flexibilitet under verkställigheten av ett biståndsbeslut. Jag är därför beredd att i sådana biståndsbeslut godta att biståndsinsatsen inte alltid anges så specificerat som krävs i andra fall.