sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — En relativt vanlig återrapportering i den frågan handlar dels om åtgärder för ökad fysisk tillgänglighet, dels om att medarbetare har utsetts till ansvariga för mångfaldsfrågor. Mot den bakgrunden innehöll enkät en sär- skild fråga om hur museet arbetar med de olika mångfaldsperspek- tiven i uppdraget. En följdfråga i enkäten är om museet kan peka på några effekter av sitt arbete på den här punkten. För att precisera begreppet mångfaldsperspektiv har utredningen på förfrågan hän- visat till de lagstadgade diskrimineringsgrunderna. I sina skriftliga enkätsvar är centralmuseerna angelägna om att beskriva mångfaldsarbetet som väl integrerat i verksamhetens alla delar och att man arbetar aktivt och kontinuerligt med dessa frågor. Några av museerna pekar på sitt arbete med genus, hbtq-frågor, etnisk tillhörighet, representativitet och normkritik i allt från rekry- tering, personalens kompetensutveckling och lönebildning till den publika verksamheten med utställningar och program. Andra lyfter fram sitt arbete med att öka tillgängligheten för barn och vuxna med funktionsnedsättning. När det gäller uppnådda effekter av mångfalds- arbetet hänvisar några museer till en större och breddad publik. Det är dock svårt att belägga detta med uppgifter från besöksstatistik. I budgetpropositionen konstaterar regeringen, med stöd av uppgifter från Myndigheten för delaktighet, att de för många av de cen- trala museerna kvarstår arbete med att undanröja hinder för tillgänglig- het. Ingen av museimyndigheterna uppfyller samtliga kriterier för grundläggande tillgänglighet och det finns därför anledning för flera av de centrala museerna att öka sitt fokus på att förbättra tillgängligheten.10 10 Se prop. 2014/15:1, utg. omr. 17, s. 130 f. Det finns inga uttalade riktlinjer om besöksutvecklingen för de centrala museerna i styrdokumenten från uppdragsgivaren. Däremot har museerna själva oftast interna mål för nivån på antalet besökare och för den beräknade besöksutvecklingen givet verksam- hetens förutsättningar i övrigt. Museerna har även egna system för att räkna antalet besökare vid sina entréer. Att redovisa uppgifter om besökstal behöver därför inte vara främmande för museerna. Det som däremot kan komplicera frågan är om nivån på besöks- utvecklingen får en central betydelse för uppdragsgivarens resultat- bedömning utan att vara en uttalad del av uppdraget. Som framgår av tabell 7.7 ska museimyndigheterna rapportera uppgifter om sin besöksutveckling till Myndigheten för kultur- analys med det innehåll som man enats om, medan det för stiftel- serna är givet av styrdokumenten vilka uppgifter som bl.a. ska sam- las in. I praktiken är det dock ingen skillnad eftersom Myndigheten för kulturanalys också samlar in antal besök fördelat på ålder, kön, bostadsort och utbildningsnivå. Det varierar sedan en del när det gäller vilka uppgifter som faktiskt redovisas. En av stiftelserna – – redovisar t.ex. en noggrann besöksstatistik upp- delat på ålder, kön, boendeort och andel utländska besökare.11 I den rapport med generell statistik från museiområdet som Myndigheten för kulturanalys lämnar används i stället relativt få bakgrundsvariab- ler och intresset ligger i huvudsak på besöksutvecklingen i olika grupper av museer, bl.a. centralmuseerna.12 I tabell 7.8 redovisas uppgifterna om antalet besökare på de olika centrala museerna 2014 i fallande skala, med separata uppgif- ter för de museer som ingår i samma myndighet. Uppgifterna kom- mer från en särskild rapport som Myndigheten för kulturanalys gjort angående de centrala museerna.13 11Tekniska museet, Verksamheten 2013, s. 8 ff. 12Myndigheten för kulturanalys, Museer 2013 (2014). 13Myndigheten för kulturanalys, Besöksutveckling för de centrala museerna 2014 – redovisning av ett regeringsuppdrag (2015). Anm. betecknar i tabellen med . har varit stängt för renovering. Besökare till de utställningar som genom - förts på annan plats har inte tagits med här. Livrustkammaren innefattar även och stiftelsen . Av tabellen framgår att det finns stora skillnader i besöksnivåer för de olika centralmuseerna. och spelar i en egen liga som de i särklass mest besökta. Det gör i sin tur att myndig- heten Statens maritima museer är det centralmuseum som har flest besök. Hälften av museerna ligger annars i intervallet 200 000– 600 000 besök. Utvecklingen av de totala besöken varierar mellan åren och just 2014 hade de ökat med jämfört med året innan. Det kan dock konstateras att de totala besökssiffrorna påverkas mycket av vilka museer som varit stängda för renoveringar m.m. under ett visst år. (den verksamhet som bedrivits tillsammans med har inte tagits med här). Som Myndigheten för kulturanalys påpe- kat är det en komplex uppgift att räkna besök vid centralmuserna på ett meningsfullt sätt.14 Institutionerna räknar och redovisar be- sök på olika sätt, vilket gör att de kan vara svåra att jämföra sins- emellan. Dessutom påverkas, som nämnts, siffrorna i hög grad av enskilda händelser, vilket kan innefatta både större publikdragande vandringsutställningar och att institutioner hålls stängda på grund av renovering. De statitiska uppgifterna om centralmuseernas besöksutveckling används i den resultatredovisning som reger- ingen presenterar för i den årliga budgetpropositionen. Regeringen har bl.a. påpekat att det kvarstår arbete för att de centrala museerna ska nå grupper som är tydligt underrepre- senterade bland museibesökarna.15 Uppgifter om besöksutvecklingen får också stort genomslag i media när de presenteras och det ligger nära till hands att siffrorna används okritiskt som det enda måttet på framgång för verksamheterna. Som konstaterats tidigare i detta kapitel är centralmuseernas natio- nella uppdrag – det vill säga deras ansvar för att nå ut med sin verk- samhet i hela landet – formulerade på olika och för- hållandevis vaga sätt i museernas styrdokument. Detta kan tyckas anmärkningsvärt då det av tradition setts som en central uppgift samt behandlats som ett utvecklingsområde i samtliga tidigare museiutredningar. Så även för denna museiutredning i och med de tilläggsdirektiv som beslutades . Gemensamt för regeringens styrning av alla centralmuseer vad gäller det nationella ansvaret är att det finns ett särskilt åter- rapporteringskrav i regleringsbrev och riktlinjebeslut om att följa upp och rapportera det regionala utfallet av verksamheten till Sta- tens kulturråd. Detta redovisningskrav gäller dock inte uteslutande för museerna utan återfinns i styrningen av sammanlagt 27 statliga 14Myndigheten för kulturanalys, Besöksutveckling för de centrala museerna 2014 (2015), s. 5. 15Se t.ex. prop. 2014/15:1, utg.omr. 17, s. 128 ff. Rapporteringen går ut på att redovisa och här- leda verksamhetskostnader per region samt att beskriva den verk- samhet man bedrivit och medverkat till regionalt. Anm. Uppgifterna är hämtade från Statens kulturråds rapport kulturutgifter i regionalt pers- pektiv 2013–2014 (2015). Riksutställningar och Forum för levande historia har tagits bort i de total - summor som redovisas i tabellen samt vissa uppgifter om kostnader för internationell verksamhet . I tabell 7.9 redovisas en sammanfattning av centralmuseernas verk- samhetskostnader fördelade per region. Som framgår av tabellen kan institutionernas totala verksamhetskostnader till övervägande del hänföras till (totalt ca ). Troligen är denna siffra dock något överskattad då kostnader som varit svåra att härleda till olika regioner ibland hänförts till . En försvarlig andel av resurserna används även i Västra Göta- landsregionen, vilket till största delen beror på att Världskultur- museet är lokaliserat där (kostnad ca ). Motsva- rande gäller med i (kostnad ca ). Dessutom kan nämnas att Arbetets museum i (ca ) påverkar siffrorna i Östergöt- land och (ca ) siffrorna för . Utöver detta finansierar eller driver Statens försvars- historiska museer verksamhet på många platser i landet, vilket ock- så syns i statistiken. Ser man till den institutionsvisa uppdelningen i framgår det att , Livrustkamma- ren, Statens centrum för arkitektur och design inte härlett några kostnader regionalt.16 Detta uppger museerna i fråga bero på svårig- heter att knyta verksamhet till enskilda regioner. Dessa museer har dock på andra sätt redovisat verksamhet region för region i rappor- teringen till . Exempelvis redogör Livrustkammaren för hur många skolgrupper från respektive region som tagit del av pedagogiskt material eller visningar producerade av myndigheten. Även vad gäller de museer som i olika utsträckning och för olika verksamhetsdelar har härlett sina kostnader bör fördelningen enligt ses som en grov bild av den regionala spridningen av dessa statliga utgifter. Museernas ekonomisystem är i många fall för dåligt anpassade för att följa hur kostnader fördelas regionalt. Inte minst visas detta av differensen mellan totala härledda anslag på regional nivå (ca ) och museernas totala an- slag i kulturbudgeten (ca ). Fördelningen av är alltså oredovisad uppdelat per region. De museer som utmärker sig genom att kunna redovisa en större regional spridning av medel är generellt sett sådana som för- delar bidrag och/eller själva har spridd lokalisering genom filialer. Det behöver alltså inte betyda att museet i fråga har kommit längre i att arbeta med att hitta nya metoder för att sprida verksamhet i hela landet. sticker dock ut i redovisningen och kan förmodas ha ett väl anpassat redovisningssystem för att följa de medel som lämnar det lokala arbetet. 16 , Statliga kulturutgifter i regionalt perspektiv 2013–2014 (2015), s. 27. Museernas beskrivningar av sina regionala verksamheter för åren 2013–2014 varierar i omfattning och kvalitet. Allmänt sett fram- kommer att de vanligaste sätten för museerna att nå ut utanför sina hemregioner är via utlån av föremål, olika typer av samverkan med lokala och regionala museer (men även universitet, högskolor och andra offentliga aktörer), genom vandringsutställningar, program- verksamhet och utbildningar. Även ny teknik och digitalisering lyfts i flertalet svar fram som viktiga faktorer för att lyckas nå ut regionalt. Det är vanligt att museerna tillgängliggör sina samlingar och annat material på webben, tanken är inte minst att det ska kunna nå skolor. Museerna har i olika utsträckning bedrivit eller medverkat till verksamhet för barn och unga ute i regionerna, van- ligtvis inom pedagogiska program. Uppdrag kring nationell samverkan Centralmuseernas uppdrag kring nationell samverkan och sprid- ning av verksamheten reglerade i instruktioner och stadgar visar en stor variation museerna emellan. I tabell 7.10 redovisas de gällande bestämmelserna. Av tabellen framgår bl.a. att det endast i vissa museers fall står utskrivet att man kunskapsmässigt ska ha en ledande position inom sitt område (och ). Detta trots att det, som tidigare konstaterats, är en del av vad som traditionellt har ansetts utgöra ett nationellt ansvar för centralmuseerna. Det- samma gäller att bedriva utlånings- och depositionsverksamhet (och ) samt att stödja regionala och lokala museer inom sitt verksamhetsområde (och Statens maritima museer). Även dessa formuleringar figurerar alltså sporadiskt trots att var och en av dessa uppgifter in- om sektorn av tradition uppfattats åligga alla centralmuseer. Anm. betecknar i tabellen med . Livrustkammaren innefattar även och stiftelsen . Statens musik- verks nationella uppdrag rör i första hand den del av myndighetens verksamhet som handlar om att främja samtida musik. I bestämmelserna återfinns inga formuleringar om att museerna bör utnyttja digitaliseringens möjligheter för att nå ut med sin verksamhet. Detta är dock någonting som museerna numera ofta själva lyfter fram som något man satsar på och som har utveck- lingspotential vad gäller att nå ut utanför det lokala sammanhanget. Krav på en genomtänkt digital förmedling återfinns dock i andra uppdrag från regeringen, för tillfället främst den nationella strate- gin kallad Digitalt kulturarv.17 Målet med strategin är att kulturella verksamheter, samlingar och arkiv i ökad utsträckning ska bevaras digitalt och tillgängliggöras elektroniskt för allmänheten. Alla stat- liga institutioner som samlar, bevarar och tillgängliggör kulturarvs- material och kulturarvsinformation ska ha en plan för digitalisering och tillgänglighet . Inför fick alla centralmuseer förutom ett särskilt uppdrag om ökat regionalt perspektiv. Museerna skulle då redovisa hur de utifrån ett regionalt perspektiv avsåg att utveckla sitt arbete för att verksamheten i högre utsträckning skulle ge effek- ter i hela landet. lämnades återrapporteringen av detta uppdrag in. Museernas redogörelser känns igen från den redovisning som lämnas till . Många museer arbetar på liknande sätt med det regionala perspektivet, t.ex. genom samarbe- ten med turistnäringen och kommuner samt genom seminarier och konferenser, digitalisering, vandringsutställningar och låneverksam- het. Överlag bedömde institutionerna sin regionala förankring som god. Arbetets museum ansåg till och med att de redan bedrev det regionala arbete som var möjligt inom ramen för verksamheten.18 De nationella och regionalt inriktade uppdragen till central- museerna återfinns alltså både i grunddokumenten (instruktioner och stadgar) och i specifika tidsbegränsade uppdrag. Vissa delar i dessa uppdrag påminner om den tidigare ansvarsmuseirollen. De är brett formulerade och handlar om att ha en ledande roll och vara en stödjande funktion. Andra uppdrag är betydligt mer avgränsade, t.ex. kring låneverksamhet. Merparten av centralmuseerna uppger, både i se- naste uppföljning och i redovisningen av regeringsuppdraget , att de utifrån sina resurser är nöjda med sina regionala utfall. Av detta kan man möjligen dra slutsatsen att det finns en viss diskrepans mellan museernas uppfattning om vad som är möjligt att åstadkomma vad gäller spridning av verksamheten i landet och upp- dragsgivarens förväntningar. En slutsats man kan dra av ovan- 17Se Digitalt kulturarv – Nationell strategi för arbetet med att digitalisera, digitalt bevara och digitalt tillgängliggöra kulturarvsmaterial och kulturarvsinformation 2012–2015 (2012). 18I år har fått ett särskilt uppdrag om regional närvaro. Myndigheten ska se över möjligheterna till ökad samverkan med institutioner i regioner i som myn- digheten bedömer har mindre tillgång till äldre måleri, skulptur, teckning och grafik, före- trädesvis från tiden , samt porträtt och konsthantverk från äldre tid till nutid. Bakgrunden är att museet håller stängt för renovering . stående genomgång är också att om regeringen önskar tydliggöra centralmuseernas ansvar vad gäller att nå ut nationellt bör styr- ningen av uppgiften kunna förtydligas. Statens budgetstyrning sker dels genom villkor i de årliga regler- ingsbreven, dels genom generella bestämmelser som t.ex. budget- lagen (2011:203) och förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Därtill kan årliga granskning och praxis för tolkning av regelverket ha be- tydelse för berörda institutioner. I huvudsak handlar budgetstyr- ningen om två saker: dels om ett anslagsbelopp, dels om vissa vill- kor kring hur anslaget får användas. En viktig del av alla myndig- heters och stiftelsers ekonomiska förvaltning är också den admi- nistration som behövs för att driva verksamheten. Det årliga statsanslaget är en självklart viktig förutsättning för cen- tralmuseernas verksamhet. I tabell 7.11 nedan redovisas museernas anslag . Uppgifterna är hämtade från respektive budgetproposition. När det gäller anslag är dessa angivna exklusive det tillägg för fri entré som fanns med i regeringens för- slag men som inte fick gillande. Centralmuseerna är placerade i fallande ordning utifrån anslagen . I likhet med uppgifterna om besöksutvecklingen ovan visar upp- gifterna i tabell 7.11 på stora skillnader mellan de olika museerna. Det är dock svårt att se något direkt kausalt samband mellan besöks- talen och anslagsbeloppen. Det gäller oavsett om man tänker sig att höga besökstal skulle kunna kopplas till högre anslag som en form av positiv bekräftelse, eller om man tvärtom tänker sig att museer med höga besökstal inte skulle vara lika beroende av ett högt statsanslag och därför kunna prioriteras ner i budgetprocessen. Den viktigaste förklaringen till variationen i anslagsbeloppen är historiska ingångs- värden som sedan har blivit styrande för kommande budgetår. En vanlig utveckling är också att museer slagits ihop till koncerner och då har tagit med sig sina tidigare anslag till den nya organisationen. Anm. betecknar i tabellen med . Livrustkammaren innefattar även och stiftelsen . har anslagen för Statens musiksamlingar och lagts samman. Jämförelsen i tabell 7.11 visar att den in- bördes relationen mellan de olika centralmuseernas anslag är för- hållandevis stabil. Ett museum som ändå tagit sig uppåt i tabellen är med . Även Musik- verket har tagit kliv uppåt, men då som en följd av ett nytt utökat uppdrag som innefattar annat än museiverksamhet. Detsamma gäller i viss mån ArkDes, vars stora anslagsökning kommit med det utökade så kallade mötesplatsuppdraget. En annan iakttagelse är att tre av stiftelsemuseerna återfinns relativt långt ner på skalan. När de olika förutsättningarna för stiftelser och myndigheter i centralmuseikretsen ska illustreras ligger det nära till hands att peka på hur den ekonomiska regleringen skiljer sig åt.19 Stiftelser har t.ex., till skillnad mot myndigheter, befogenhet att äga fastigheter, ta upp lån på den privata kreditmarknaden och bilda bolag och stiftelser. Stiftelser kan även på egen hand besluta om driftbidrag till en verksamhet som en extern part driver. De kan också planera verksamhetens finansiering mer lånsiktigt i och med att stiftelser inte är bundna av det krav som ställs på en myndighet att tilldelat statsanslag får över- respektive underfinansieras (anslagssparande och anslagskredit). Vidare har stif- telser större frihet att ta emot gåvor och donationer, träffa avtal om sponsring samt besluta om vilka principer som ska vara styrande för avgiftsbelagda verksamheter som restauranger och caféer. Stiftelseformen kan dock även medföra vissa merkostnader jäm- fört med myndighetsformen. Myndigheter har generell rätt till kompensation för den mervärdesskatt de betalar i samband med köp av varor och tjänster, oavsett om den egna verksamheten är moms- pliktig. Så är inte fallet när det gäller stiftelser. Dessutom äger stif- telser själva sina föremålssamlingar och de måste försäkra både före- mål och byggnader, vilket statliga museer inte behöver göra. En annan skillnad är att statliga myndigheter också kan finansiera inve- steringar genom att ta lån i Riksgälden, vilket stiftelser inte har sam- ma rätt till. Från myndighetsmuseernas sida har det framförts att det i första hand är den relativa kortsiktigheten i anslagstilldelningen och hind- ren mot att fritt spara intjänade medel till kommande budgetår som försvårar möjligheten att bedriva en effektiv verksamhet. Framför allt handlar det om att det är svårt att spara eller föra över intäkter från stora publikdragande utställningar från till ett annat och till andra delar av verksamheten. Även kraven på full kostnadstäck- ning för och särredovisning av intäkterna från vandringsutställningar utomlands och myndigheternas museibutiker är i motsvarande me- ning kontraproduktiva. 19 Uppgifterna i detta avsnitt är i huvudsak hämtade från Statskontorets rapport – ett centralmuseum i stiftelseform (2014:9), s. 60 ff. De skilda budgetreglerna för stiftelser och myndigheter får också konsekvenser när det gäller centralmuseernas möjligheter att ordna extern finansiering från näringslivet för delar av sin verksamhet.20 Av utredningens dialog med museerna framgår att ett par av stif- telserna (, och Arbetets museum) har de mest omfattande och framgångsrika samarbetena med näringslivet. Angivna kostnader för administration varierar stort mellan central- museerna, både i absoluta tal och som andel av totalen. Detta beror dels på att museerna skiljer sig åt vad gäller storlek, organisation och verksamhetsinnehåll, dels på att vad centralmuseerna kategori- serar som administration varierar institutionerna emellan. I vår en- kät till centralmuseerna (se bilaga 3) bad vi museerna uppskatta hur de totala kostnaderna fördelas på olika delar av verksamheten, bl.a. administration. Administration exemplifierades i enkäten som per- sonal, ekonomi, verksamhetsplanering, säkerhet, vaktmästeri, fastig- hetsfrågor, teknik och IT. I tabell 7.12 redovisas museernas svar vad gäller andelen av budgeten som går till administration samt en sammanfattning av vad respektive institution uppgett ingår. Av enkätsvaren är det uppenbart att administration förstås allt- för olika för att det ska gå att uttala sig på en allmän nivå om vilket museum som har större eller mindre andel administrativa kostna- der. Viktigt att notera är att det stora arbete av administrativ art som görs med koppling till samlingarna, det vill säga sådant som förteckning och arkivering, av museerna inte klassificeras som administration. Det går inte att utläsa att stiftelsemuseerna hanterar sin administration på ett sätt som i grunden skiljer sig från myn- dighetsmuseerna eller omvänt. Myndighetsmuseerna styrs dock av myndighetsförordningen vilket gör att vissa delar av det administ- rativa arbetet i högre utsträckning bestäms av generella villkor. Exempel på administrativ verksamhet som regleras av myndighets- förordningen är ärendehandläggning, utformning av myndighetens beslut och regler om ärendeförteckning. 20 är också ett särfall såtillvida att en särskild avdragsrätt för sponsring gäl- ler för just den verksamheten. Anm. betecknar i tabellen med . Livrustkammaren innefattar även och stiftelsen . Några museer, bl.a. , uppger att det är svårt att bryta ut museiverksamhetens kostnader enligt utredningens önskemål. I fall är myndighetens redovisning indelad i fem huvudprocesser samt en ledningsprocess och en stödprocess. Samma processer kan återfinnas i olika delar av myndighetens organisation. Det ger att kostnader för administration är spridda över samtliga dessa processer. Alla lönekostnader fördelas per lön- tagare på de olika huvudprocesserna. Lokalkostnaderna fördelas också på huvudprocesserna. Att museerna är organiserade på olika sätt blir också överlag tydligt vid denna jämförelse. Museerna har därmed olika förutsätt- ningar för att använda sig av gemensamma lösningar för administ- ration och de stödinstanser som statsförvaltningen erbjuder hos t.ex. Statens servicecenter och Kammarkollegiet. Ökad effektivitet genom samverkan vad gäller stödfunktioner är både en av museipolitikens ”eviga frågor” och någonting som vad gäller staten som helhet varit föremål för flera reformer . Regeringen inrättade Statens servicecenter (SSC) i syfte att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i staten. I budgetpropositionen skrev regeringen att mer- parten av myndigheterna på bör vara anslutna till SSC. preciserades denna målsättning då regeringen beslutade att SSC ska verka för att hälften av staten mätt i antalet anställda är anslutna till myndighetens tjänster vid utgången av 2017. Av centralmuseerna var vid slutet av 2014 nio stycken anslutna till någon av SSC:s tjänster. Åtta av dessa använder sig av SSC:s löneadministrativa tjänster, sju är anslutna till e-handelstjänsterna, ett museum har upphandlat ekonomiadministrativa tjänster och fem använder sig av tjänster hos SSC som kategoriseras som övriga.21 Övriga tjänster avser tjänster av engångskaraktär, t.ex. projekt eller rådgivningstjänster. Utredningen har frågat samtliga centralmuseer vilka åtgärder man vidtagit för att effektivisera sina stödfunktioner, t.ex. genom förändringar inom den egna organisationen, genom samordning med andra eller genom anslutning till Statens servicecenter samt vilka besparingar eller andra effekter som uppnåtts (se bilaga 3 och 4).