sou · H3B349 · 2015-05-29 00:00:00 — Den tillsyn som nationella tillsyns- myndigheter utövar får beskrivas som omfattande då de krav som ställs på banker och kreditmarknadsbolag har skärpts i samband med implementeringen av föreskrifter och allmänna råd om styrning, riskhantering och kontroll i kreditinstitut (FFFS 2014:1), som bl.a. reglerar vilka interna regler, rutiner och processer som företagen ska ha för att säkra en god styrning, riskhantering och kontroll, utöver de krav på extern revision som lagstiftaren i övrigt ställer. har i sina krav vid implemente- ringen av Authority, (GL 44), utgått från principen om de tre försvars- linjerna. Den innebär bl.a. skapandet av en stark andra försvarslinje (funktionerna för riskkontroll och regelefterlevnad) samt att tredje försvarslinjen, internrevisionsfunktionen varav många med utpräglad specialistkompetens, utöver sina uppgifter att granska och utvär- dera företagets organisation, styrningsprocesser, IT-system, interna kontroll, riskhantering och efterlevnaden av lagar och regler, också ska granska risker för fel i den interna och externa finansiella rap- porteringen. Att, med hänsyn tagen till det ovan angivna, införa krav på att byta revisor dubbelt så ofta i finansiella företag som för icke-finansiella företag av allmänt intresse leder inte till att finan- siella företag blir bättre genomlysta. Resonemanget kring en kortare mandatperiod utgår från att den ska stärka oberoendet hos revisorn och speciellt hur allmänheten Min utgångspunkt är att den externa revisors- kåren i sig är omgärdad av ett strikt regelverk som ska tillförsäkra att deras oberoende upprätthålls gentemot deras klienter oavsett mandatperiod. I stället menar jag att det är kunskapen om det granskade företaget, dess styrkor, svagheter och därmed förknippade risker samt den enskilda revisorns integritet som är de mest väsent- liga kriterierna avseende att revision av finansiella företag tillför- säkrar såväl aktieägare som samhällsintressenter en högkvalitativ revision. De förutsättningar som måste vara uppfyllda (upphandling respektive två revisionsbyråer) för att mandatperioden ska kunna utsträckas till 20 respektive anser jag i sig vara förtroende- främjande åtgärder som ytterst stärker oberoendet för revisorn och den revision som utförs av det granskade företaget. Detta är om- ständigheter som jag menar talar för att en förlängning av mandat- perioden bör kunna möjliggöras även för finansiella företag. Jag vill i detta sammanhang även hänvisa till den s.k. likabehand- lingsprincipen i , innebärande i denna kontext att man inte kan bryta ut en delgrupp ur en större grupp och särbehandla den förstnämnda. Det torde därför inte vara förenligt med EU- rätten att bryta ut de finansiella företagen ur gruppen företag av allmänt intresse och därvid särbehandla de finansiella företagen vad gäller kraven på revisorsrotation. Jag ställer mig därför frågande till om kan välja att behandla de finansiella företagen respektive de icke-finansiella företagen olika när det gäller användandet av optionerna i förordningen. Att begränsa mandatperioden för val av revisor till i finan- siella företag innebär dessutom i praktiken att snäva in aktieägarnas möjlighet att själva välja revisor i det företag de äger. Denna be- gränsning bör ur ett aktieägarperspektiv uppfattas som en betyd- ande restriktion av aktieägarnas rättigheter. Ytterligare en effekt av att inte kunna förlänga mandatperioden för revisorn är de admini- strativa konsekvenserna av att byta revisor. Det torde vara förenat med betydande merkostnader att byta revisor i ett större finansiellt företag . I en större bank kan fler än 100 personer vara involverade från externrevisionens sida vid granskning av före- taget/koncernen. Då rotation måste ske innebär detta att kompetensen hos samtliga dessa individer måste bytas ut. För de större finansiella företagen är det endast de fyra större byråerna som har kapacitet att revidera dessa företag. Samtliga byråer säljer också konsulttjänster som finansiella företag köper och hänsyn till oberoende kriterier i detta sammanhang måste vägas in. Upphandlingarna blir därför ytterst komplicerade och resurs- krävande. Min bedömning är därför att skälen för att införa möjligheten att förlänga mandatperioden för revisor i finansiella företag av all- mänt intresse till 20 respektive väger väsentligt tyngre än de av utredningen angivna skälen till att inte möjliggöra en förläng- ning av mandatperioden för revisor i finansiella företag. Revisorer och revision – nya EU-regler En särskild utredare ska överväga vilka lagändringar som behövs för att anpassa svensk rätt till de nya EU-regler om revisorer och revi- sion som sannolikt antas . Reglerna syftar bl.a. till att höja kvaliteten på revisionen inom EU och att stärka den finansiella stabiliteten. Uppdraget omfattar frågor om bl.a. revisionsutskott, val och ent- ledigande av revisorn, revisorns opartiskhet och självständighet i för- hållande till revisionsklienten, sanktioner samt det allmännas tillsyn över revisorer och revisionsklienter. Utredaren ska också överväga om ansvarsfördelningen mellan bolagets revisor, styrelse och verkställande direktör bör förtydligas. Uppdraget ska redovisas . Det nuvarande regelverket om revisorer och revision De grundläggande reglerna om revisorer finns i revisorslagen (2001:883). De grundläggande reglerna om revision finns bl.a. i aktie- bolagslagen (2005:551), revisionslagen (1999:1079), försäkrings- rörelselagen (2010:2043) och lagen om bank- och finansierings- rörelse (2004:297). Dessa grundläggande regler kompletteras med normer som utvecklas inom ramen för god revisorssed och god revisionssed. De svenska reglerna om revisorer och revision grundar sig till stor del på och på internationella revisionsstandarder. består av det s.k. revisorsdirektivet (direktiv /43/EG om lagstadgad revision). Direktivet, som ersatte ett tidigare, mindre omfattande direktiv , genomfördes i svensk rätt genom bestämmelser i bl.a. revisorslagen och aktiebolagslagen. 2008/09:135 m.m. De nya EU-rättsakterna om revisorer och revision Europeiska kommissionen lämnade ett för- slag till direktiv om ändring av revisorsdirektivet. läm- nade kommissionen ett förslag till förordning om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse. Kom- missionen, och Europeiska unionens råd har under förhandlingarna enats om rättsakternas innehåll. Den preli- minära överenskommelsen innebär stora förändringar för revisions- branschen och för näringslivet i stort i fråga om revision. Ett övergripande syfte med förslagen, som sammantaget inne- håller ett hundratal artiklar, är enligt kommissionen att utforma regelverket om revisorer och revision på ett sätt som bidrar till den finansiella stabiliteten. Avsikten är att detta ska uppnås bl.a. genom åtgärder för att förtroendet för revision ska öka. Genom ökad insyn i och bättre förståelse för revisorns arbete ska skillnaden minska mellan vad som allmänt förväntas av en revision och det arbete som revisorn faktiskt utför. Vidare eftersträvas en högre revisionskvalitet. Ett mer kritiskt förhållningssätt från revisorerna ska åstadkommas genom en förstärkning av deras oberoende och objektivitet. Kommissionens förhoppning är även att konkurrensen i fråga om uppdrag som revisor i stora företag ska öka och att revi- sionsmarknaden därmed ska bli mindre sårbar. Slutligen är avsikten att stärka den inre marknaden för revisionstjänster och att förbättra tillsynen över revisorer och även över revisionsklienter såvitt avser revisionen. Den preliminära överenskommelsen innebär att vissa frågor om revision av företag av allmänt intresse bryts ut ur det nuvarande regelverket för att i stället regleras i en förordning. av allmänt intresse avses börsnoterade företag och vissa finansiella Eftersom en förordning blir direkt tillämplig i medlems- staterna – och utesluter motsvarande nationella regler – innebär detta som huvudregel en full harmonisering i fråga om revision av sådana företag. Direktivet ska fortsättningsvis innehålla regler som delvis gäller för all revision och delvis för revision enbart av en kategori företag. Den preliminära överenskommelsen innebär i sak bl.a. följande i fråga om företag av allmänt intresse. får utökade uppgifter. Revisorsvalet ska föregås av ett anbudsförfarande. Den revisionsbyrå som innehar uppdraget eller i vilken en vald revisor är verksam ska bytas ut med jämna mellanrum, som huvudregel när revisionsuppdraget har pågått (s.k. byrårotation). Revisions- berättelsen utökas, bl.a. genom mer information om hur revisionen har utförts. Viss fristående rådgivning förbjuds. Annan fristående rådgivning får endast utföras i den utstäckning ersättningen för tjänsterna uppgår till högst av revisionsarvodet. När det gäller de regler som har bäring på all revision kan näm- nas följande. Revisionsberättelsens utformning regleras. Revisionen ska utföras i enlighet med internationella revisionsstandarder. ska ha möjlighet att besluta om vissa sank- tioner, däribland ekonomiska sanktioner mot revisorer och revisions- klienter som inte följer reglerna, samt om tvångsmedel. Samarbetet på EU-nivå mellan tillsynsmyndigheterna stärks genom att det etableras en ny kommitté sammansatt av representanter från med- lemsstaternas tillsynsmyndigheter. Kommissionens förslag har behandlats i och i rådet. Förhandlingarna om förslagen är i ett slutskede. Tiden för genomförande är från ikraftträdandet. Det finns, med anledning av förslagen till nya EU-regler, ett behov av att analysera och överväga ett stort antal frågor som gäller lag- stiftningen om revisorer och revision. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta. Utredaren får följande uppdrag. Utredaren ska utarbeta nödvändiga lagförslag för att genomföra de regler som föreslås i EU-direktivet. Utredaren ska även utarbeta nödvändiga författningsförslag för att anpassa svensk rätt till de regler som föreslås i den direkt tillämpliga EU-förordningen. Samt- liga förslag ska motiveras. Det övergripande målet med ändrade bestämmelser om revisorer och revision ska vara dels att revisionskvaliteten höjs, dels att revi- sionsreglerna bidrar ytterligare till den finansiella stabiliteten. Där- utöver ska regelverket om möjligt bidra till en mindre sårbar mark- nad för revisionstjänster. Revisorns skattekontrollerande och brotts- förebyggande funktion ska också värnas. Av stor betydelse för revisionskvaliteten är revisorns kompetens samt opartiskhet och självständighet, liksom att de regler som in- verkar på revisionen är klara och tydliga. Avgörande för den finansiella stabiliteten är att det finns ett grundmurat förtroende för de finansiella företagen. Deras samhälls- viktiga funktioner, där staten har ett särskilt ansvar, ger anledning att ställa än högre krav på revisionen av dessa företag. För att den finansiella informationen som ett finansiellt företag lämnar ifrån sig ska vara användbar för företagets intressenter, däribland tillsyns- myndigheten, krävs att den är tillförlitlig. En revision med starkt och synbart oberoende bidrar till att stärka förtroendet för infor- mationens riktighet. Mot bakgrund av detta ska utredaren särskilt beakta att det kan finnas skäl för att utforma kraven på byrå- rotation så att revisorn i ett finansiellt företag byts ut oftare än vad EU-reglerna kräver. Utredaren ska utgå ifrån och värna den svenska modellen för bolagsstyrning, bl.a. vid utformningen av reglerna om revisions- utskott samt val och entledigande av revisor. Utredaren ska i det sammanhanget beakta att näringslivets självreglering, t.ex. Svensk kod för bolagsstyrning, har en viktig roll. Utredarens förslag ska vidare utformas så att företagens admini- strativa börda inte ökar mer än nödvändigt. Mer ingripande eller strängare regler än vad EU-reglerna kräver ska om möjligt und- vikas. Med avseende på revision av finansiella företag kan det dock i vissa fall finnas skäl till strängare regler än vad som krävs, även om dessa leder till en ökad administrativ börda. En viktig fråga när det gäller administrativa sanktioner mot revi- sorer och revisionsklienter är att förutsättningarna för en rättssäker och effektiv tillsyn blir så goda som möjligt. Utredaren ska belysa hur EU-reglerna om sanktioner och tvångsmedel påverkar tillsynen. Utredaren ska beakta de eventuella delegerade akter eller genom- förandeakter till reglerna om revisorer och revision som kommis- sionen antar. De akterna kan vara av sådant slag att de kan komma att påverka genomförandet av ändringsdirektivet respektive anpass- ningen av svensk rätt till förordningen. Det är därför viktigt att delegerade akter och genomförandeakter beaktas i ett så tidigt skede som möjligt i lagstiftningsarbetet. Vid utformningen av förslagen ska utredaren ansluta till den systematik och terminologi som används i svensk rätt. De lösningar som föreslås ska i möjligaste mån ligga i linje med de principer som har legat till grund för lagstiftningen på området, inklusive gällande arbetsrättsliga regleringar. Liksom vid all lagstiftning ska enkelhet, överskådlighet och kon- sekvens eftersträvas. En särskild fråga, som har väckt i en skrivelse till (Ju2011/9226/L1), är om det i bolagsord- ningen för ett aktiebolag ska kunna anges flera möjliga mandattider för bolagets revisor. Mot bakgrund av de nya EU-reglerna ska ut- redaren överväga behovet av en förändring i detta avseende. En revisor kan bli skadeståndsskyldig om revisorn uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar revisionsklienten, en aktieägare eller någon annan. De nya EU-reglerna påverkar i viss mån ansvarets innebörd, bl.a. genom att revisionsberättelsen avseende årsredovisningen för ett företag av allmänt intresse får ett utökat innehåll. har skadeståndsansvaret betydelse för i vilken mån ett av EU-reglernas syften – skapandet av en mindre sårbar marknad för revisions- tjänster – kan förverkligas. Vidare har revisorns skadeståndsansvar varit föremål för diskussion (jfr även prop. 2012/13:61 s. 49 f.). Mot denna bakgrund ska utredaren överväga på vilket sätt EU-reglerna och utformningen av revisorns skadeståndsansvar påverkar vilka möjligheter en revisionsbyrå har att åta sig revisions- uppdrag i företag av allmänt intresse. I den nämnda diskussionen om revisorns skadeståndsansvar har det gjorts gällande att det råder en viss osäkerhet kring hur revisorns ansvar för en skada som uppkommit på grund av fel i bolagets redovisning är avgränsat i förhållande till styrelsens och den verk- ställande direktörens ansvar för samma skada. Utredaren ska därför också överväga om ansvarsfördelningen mellan bolagsorganen kan förtydligas i något avseende. Även i denna del ska utredaren utgå ifrån och värna den svenska modellen för bolagsstyrning. Utredaren får i mån av tid även ta upp andra närliggande frågor om revisorer eller revision som aktualiseras under utredningsarbetet. Utredarens huvuduppgifter är således att •följa arbetet som pågår inom EU när det gäller nya regler om revisorer och revision i ett ändringsdirektiv och en ny förordning, •analysera vilka förändringar som måste göras i lagstiftningen som en direkt följd av ett antagande av ändringar av revisors- direktivet respektive ett antagande av en ny förordning samt med anledning av eventuella delegerade akter och genomförandeakter, •beakta att det när det gäller finansiella företag finns särskilt starka skäl att främja revisorns synbara oberoende, t.ex. i fråga om byrårotation, •överväga om ansvarsfördelningen mellan revisorn, styrelsen och den verkställande direktören bör förtydligas, och •utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska allsidigt och grundligt belysa förslagens konsekven- ser för näringslivet, det allmänna och andra intressenter. Om utred- arens förslag medför ökade kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering redovisas. Genomförande och redovisning av uppdraget Vid bedömningen av förslagens påverkan på företagens kostnader ska utredaren ta hjälp av . Utredaren ska i sitt arbete föra en dialog med och inhämta syn- punkter från myndigheter, organisationer och intressenter i den ut- sträckning det behövs. Utredaren ska hålla sig informerad om och samordna sitt arbete med genomförandet av relevanta EU-rättsakter, t.ex. ändringarna i det s.k. yrkeskvalifikationsdirektivet och i det s.k. redovisnings- direktivet, samt förslag till nya rättsakter som behandlas inom EU. Vidare ska utredaren hålla sig informerad om och samordna sitt arbete med andra relevanta utredningar, t.ex. Utredningen om genomförande av EU-direktiv om redovisning och koncernredovis- ning (dir. 2012:126). Utredaren ska hålla sig informerad om arbetet i andra länder med anledning av de nya EU-reglerna och i lämplig utsträckning sam- råda med berörda departement samt med kommissionen. Genom- förandet i övriga nordiska länder ska uppmärksammas särskilt. Utredaren ska vidare följa EU-institutionernas arbete med regler som ska komplettera de båda EU-rättsakterna (delegerade akter och genomförandeakter). Uppdraget ska redovisas . Europeiska unionens officiella tidning L 157/87 OCH RÅDETS DIREKTIV 2006/43/EG om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och om ändring av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG samt om upphävande av rådets direktiv /253/EEG (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel , med beaktande av kommissionens förslag, med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit- téns yttrande (1), i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget (2), och av följande skäl: (1)Enligt rådets fjärde direktiv /660/EEG av om årsbokslut i vissa typer av bolag (3), rådets sjunde direktiv /349/EEG av om sammanställd redovisning (4), rådets direktiv /635/EEG av om årsbokslut och samman- ställd redovisning för banker och andra finansiella institut (5) och rådets direktiv /674/EEG av om årsbokslut och sammanställd redovisning för försäkringsföretag (6) krävs att årsbokslut och sammanställd redovisning skall revideras av en eller flera personer som är behöriga att utföra sådan revision. (2)Villkoren för godkännande av personer som har ansvar för att genomföra den lagstadgade revisionen har fast- ställts i rådets åttonde direktiv /253/EEG av om godkännande av personer som har ansvar för lagstadgad revision av räkenskaper (7). (1) EUT C 157, 28.6.2005, s. 115. (2) yttrande av (ännu ej offentliggjort i EUT) och rådets beslut av . (3) EGT L 222, , s. 11. Direktivet senast ändrat genom Euro- paparlamentets och rådets direktiv /51/EG (EUT L 178, , s. 16). (4) EGT L 193, , s. 1. Direktivet senast ändrat genom direktiv /51/EG. (5) EGT L 372, 31.12.1986, s. 1. Direktivet senast ändrat genom direktiv /51/EG. (6) EGT L 374, 31.12.1991, s. 7. Direktivet ändrat genom direktiv /51/EG. (7) EGT L 126, , s. 20. (3)Avsaknaden av en harmoniserad syn på lagstadgad revi- sion i gemenskapen var skälet till att kommissionen i sitt meddelande ”Lagstadgad revision i Europeiska unionen: vägen framåt” (8) föreslog inrättandet av en revisionskommitté som skulle kunna utarbeta ytterligare åtgärder i nära samarbete med revisorskåren och medlemsstaterna. (4)På grundval av arbetet i denna kommitté utfärdade kommissionen en rekommenda- tion om kvalitetssäkring av lagstadgad revision i Europe- iska unionen: minimikrav (9) samt en rekommendation om revisorers oberoende i EU: grund- läggande principer (10). (5)Detta direktiv syftar till en långtgående – om än inte full- ständig – harmonisering av kraven på lagstadgad revi- sion. En medlemsstat som föreskriver lagstadgad revision får införa strängare krav om inget annat anges i detta direktiv. (6)Revisionskvalifikationer som lagstadgade revisorer skaffat sig på grundval av detta direktiv bör betraktas som likvärdiga. En medlemsstat bör därför inte längre ha möjlighet att kräva att en majoritet av röstetalet i ett revisionsföretag skall innehas av lokalt godkända revi- sorer eller att en majoritet av medlemmarna i ett revi- sionsföretags styrelse eller ledningsorgan skall vara godkända lokalt. (7)Den lagstadgade revisionen kräver tillräckliga kunskaper inom sådana ämnesområden som bolagsrätt, skattelag- stiftning samt sociallagstiftning. Sådana kunskaper bör prövas innan en lagstadgad revisor från en annan medlemsstat kan godkännas. (8)För att skydda tredje man bör alla godkända revisorer och revisionsföretag upptas i ett offentligt register som skall innehålla grundläggande uppgifter om lagstadgade revisorer och revisionsföretag. (8) EGT C 143, , s. 12. (9) EGT L 91, 31.3.2001, s. 91. (10) EGT L 191, , s. 22. L 157/88 Europeiska unionens officiella tidning (9)Lagstadgade revisorer bör iaktta striktast möjliga etiska normer. De bör därför omfattas av yrkesetiska regler som minst omfattar deras funktion när det gäller allmän- intresset, deras integritet och objektivitet samt deras yrkeskompetens och vederbörliga omsorg. Lagstadgade revisorers funktion när det gäller allmänintresset innebär att en större grupp människor och institutioner är beroende av kvaliteten på de lagstadgade revisorernas arbete. God revisionskvalitet bidrar till god ordning på marknaderna, eftersom den förbättrar årsredovisning- arnas integritet och effektivitet. Kommissionen kan som miniminormer anta genomförandebestämmelser för yrkesetiska regler. Den kan i detta avseende beakta de principer som fastställs i de etiska reglerna från Ifac (). eller ett revisionsföretags oberoende. Bland de typer av skydd som kan användas för att minska eller eliminera hoten återfinns förbud, restriktioner, andra strategier och förfaranden och offentlighet. Lagstadgade revisorer och revisionsföretag bör vägra att utföra varje annan tjänst än revisionstjänster som kan äventyra deras oberoende. Kommissionen kan som miniminormer anta genomfö- randebestämmelser för oberoende. I detta avseende skulle kommissionen kunna beakta principerna i den ovannämnda rekommendationen av . För att fastställa revisorernas oberoende måste begreppet ”nätverk”, inom vilka revisorerna är verksamma, klar- göras. I detta avseende måste olika omständigheter beaktas, till exempel fall då en struktur skulle kunna defi- nieras som ett nätverk på grund av sitt vinst- eller kost- nadsdelningssyfte. Kriterierna för att visa att det finns ett nätverk bör bedömas och värderas på grundval av alla kända omständigheter, till exempel om det finns gemen- samma regelbundna kunder. (10)Det är viktigt att lagstadgade revisorer och revisionsfö- retag respekterar sina kunders integritet. De bör därför underställas strikta regler om konfidentialitet och tyst- nadsplikt, vilka dock inte får hindra ett korrekt genomfö- rande av detta direktiv. Dessa bestämmelser om konfi- dentialitet bör även gälla lagstadgade revisorer eller revi- sionsföretag som inte längre deltar i ett särskilt revisions- uppdrag. (11)Lagstadgade revisorer och revisionsföretag bör vara oberoende när de utför lagstadgade revisioner. De får informera den granskade enheten om frågor som har sitt ursprung i revisionen men bör avstå från att delta i den granskade enhetens interna beslutsprocess. Om de befinner sig i en situation som innebär alltför stort hot mot deras oberoende, trots att säkerhetsåtgärder för att minska hotet har vidtagits, bör de avsäga sig eller avstå från revisionsuppdraget. Slutsatsen att det finns ett förhållande som äventyrar revisorns oberoende kan vara olika för förhållandet mellan revisorn och den granskade enheten respektive mellan nätverket och den granskade enheten.