sou · H3B369 · 2015-08-04 00:00:00 — Enligt utredaren ingick emellertid en sådan bedöm- ning sannolikt i den bedömning som redan görs vid prövningen av fingerade personuppgifter. I annat fall bör prövningen ingå i den lämplighetsbedömning som har föreslagit. Frågan om skyddsbehovets utsträckning i tiden kan lämpligen be- aktas inom ramen för de två alternativen utan att det anges särskilt. Svårigheten enligt utredaren är inte att utforma en bestämmelse av detta slag utan i stället att finna en lämplig avvägning i frågan om de personrelaterade skäl som bör kunna leda till fingerade person- uppgifter trots att andra åtgärder uppfyller skyddsbehovet. Detta kräver en närmare studie av bland annat vilka förhållanden som medför att fingerade personuppgifter fungerar bra i praktiken.43 Utredaren framför vidare att när skyddet är riktat mot en föräl- der påverkas eller till och med hindras barnets möjligheter till umgänge med den föräldern. Frågan om förhållandet mellan skyd- dade personuppgifter samt vårdnad om och umgänge med barn är enligt utredaren av mer grundläggande natur och dess betydelse i förhållande till den föreslagna lämplighetsprövningen kan ifråga- sättas. I rättspraxis finns det exempel på att umgänge med barn har vägrats med hänvisning bland annat till risken för att bostadsorten avslöjas. Det finns dock andra avgöranden där skyddsåtgärden inte ansetts påverka umgängesfrågan. Umgängesfrågan kan därmed inte ha någon utslagsgivande betydelse för valet mellan skyddsåtgär- derna och därmed för den föreslagna lämplighetsprövningen. En viktig fråga som bör få ett svar är därför hur förhållandet bör vara mellan skyddsåtgärderna respektive rätt till vårdnad och umgänge. Detta kräver i sin tur en närmare utredning av möjligheterna att kombinera skyddsåtgärderna med vårdnads- och umgängesrätt. Om de inte kan förenas krävs ett ställningstagande om vad som bör ges företräde.44 43Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 105–107, 134 och 135. 44Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 39, 108, 109 och 7.6.1Förhållanden som medför att fingerade personuppgifter fungerar bra i praktiken Bedömning: Förhållanden som medför att fingerade person- uppgifter fungerar bra i praktiken är Polismyndighetens stöd till personer med fingerade person- uppgifter, Polismyndighetens samarbete med andra myndigheter om personer med fingerade personuppgifter, och Polismyndighetens kunskaper om kriminalitet, hotbilder och liknande. Vi har varit i kontakt med och fått allmän infor- mation om deras arbete med fingerade personuppgifter. Vi har där- emot inte varit kontakt med personer som har fingerade person- uppgifter. Handläggarna på stödjer personerna när de ska bygga upp sitt nya liv med fingerade personuppgifter. De möter alla som ansöker om fingerade personuppgifter, minst en gång personligen och oftast via exempelvis telefon. Polis- myndigheten eller socialförvaltningen ordnar bostad som prövningen av ärendet pågår. För en person som får fingerade personuppgifter går de igenom hela livssituationen för att kunna bedöma vilka åtgärder som behö- ver vidtas och ge stöd i att genomföra dem. Det görs både för att åtgärden ska fungera och för att det ska vara möjligt att leva ett så normalt liv som möjligt. efter det att personen fått fingerade personuppgifter är kontakterna mellan och personen intensiva för att reda ut olika praktiska situationer. hjälper också till med att ta fram en legend för personerna, det vill säga en påhittad historia om deras bakgrund. Efter den första intensiva perioden när personen har fått fingerade personuppgifter förekommer det också kontakter mellan personen och , exempelvis om personen avser att flytta till en annan ort och vill ha hjälp med bedömningen om det utifrån hotsituationen är en lämplig ort att flytta till. Personer med fingerade personuppgifter kan dygnet runt via telefon få stöd av . tar också emot post som ställs till den verkliga identiteten. Förhållanden som medför att fingerade personuppgifter fungerar bra i praktiken Personer som riskerar att bli utsatta för allvarlig brottslighet mot liv, hälsa eller frihet är utsatta för en svår psykisk press. Om per- sonen medges fingerade personuppgifter innebär det inte något enkelt liv. Personerna måste bryta med det gamla livet när det gäller arbete, bostad, släkt, vänner och fritid och bygga upp ett helt nytt liv på en annan ort. erbjuder, som framgår ovan, ett omfattande stöd till personer med fingerade personuppgifter, exempelvis i form av personliga möten, bostad prövningen pågår, hjälp med att reda ut praktiska situationer, ta fram en påhittad historia om sin bakgrund och jourtelefon dygnet runt. samarbetar också under säkra former med flera myndigheter för att stärka den enskildes skydd, underlätta för hen att ta tillvara sin rätt och underlätta för andra att ta tillvara sin rätt i förhållande till personen med skyddade personuppgifter. I den situation som personerna befinner sig bedömer vi att det stöd som ger till personerna och det samarbete myndigheten har med andra myndigheter är av avgörande betydelse för att åtgärden ska fungera och innebära ett så bra liv för perso- nerna som möjligt. Såvitt vi kan bedöma har sär- skilt goda förutsättningar att bidra till ett sådant skydd eftersom de har goda kunskaper om kriminalitet, hotbilder och liknande. Vi bedömer att det är dessa omständigheter som får åtgärden att fungera väl i praktiken. En annan omständighet som vi bedömer bidrar till att fingerade personuppgifter fungerar väl är bedömning av om personerna har förutsättningar att klara ett liv med fingerade Personer som har sådana förutsättningar klarar att leva med åtgärden tack vare stöd. Det finns emellertid personer som inte har dessa förutsättningar. För att få fingerade personuppgifter måste man flytta, bryta helt med sitt tidigare liv och börja leva som en annan person. Det är svårt för alla, men särskilt svårt för personer som inte har en god självbild och ett gott självförtroende samt för personer som missbrukar eller har en psykisk ohälsa. Det gäller i vart fall om personen inte har annat stöd, exempelvis inom psykiatrin, ett socialkontor eller med en kontaktperson. Andra exempel är offentliga personer eller personer som av andra anledningar vill fortsätta att leva ett utåt- agerande liv. Om bedömer att fingerade person- uppgifterna inte skulle ge någon effekt ens med stöd, kan de inte få fingerade personuppgifter. Enligt förekommer det i princip aldrig att en person med fingerade personuppgifter agerar på ett sätt som för- stör skyddet för hen. Det gäller även barn. Det förekommer inte heller att de använder sin verkliga identitet i brottsligt syfte. Det har dock förekommit att personer med fingerade personuppgifter har begått brott i den nya identiteten. Alla får inte arbete i sin nya identitet, men många får det. Hot mot vittnen minskar ofta efter det att fingerade personuppgifter har registrerats. 7.6.2Fingerade personuppgifter bör inte medges i större utsträckning än Bedömning: Det saknas skäl att utvidga möjligheterna att få fingerade personuppgifter eftersom fingerade personuppgifter ska bygga på en restriktiv prövning och de problem som finns med kvarskrivning kan lösas genom att förbättra kvarskriv- ningsinstitutet. Kvarskrivning och fingerade personuppgifter – likheter och skillnader Vi har i uppdrag att lämna förslag på hur reglerna om fingerade per- sonuppgifter kan förändras så att skyddsåtgärden kan medges i något större omfattning än . Kvarskrivning och fingerade per- sonuppgifter påverkar den enskildes livssituation på ett ingripande sätt. Vi redovisar inledningsvis vår bild av likheter och skillnader. Kvarskrivning och fingerade personuppgifter syftar till att skyd- da mot att andra personer får information om personens bosätt- ning och med hjälp av denna kan söka upp personen och utsätta denne för brott eller – när det gäller kvarskrivning – även förföljel- ser eller allvarliga trakasserier.45 En förutsättning för att en hotad eller förföljd person ska kunna skyddas är att personen helt ändrar sin livsföring. Fingerade personuppgifter eller kvarskrivning kan endast vara ett komplement. Kvarskrivning innebär att en person vid flyttning får medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten. Den rätta adressen finns endast i form hos . Uppgifter om personens verkliga bostadsort och adress aviseras inte till några myndigheter. Uppgifterna kan således inte lämnas ut vare sig av misstag eller efter prövning, under förutsättning att den inte regi- streras i andra register. En kvarskriven person får som regel även en sekretessmarkering som skyddar andra uppgifter som kan ge led- ning om var personen uppehåller sig.46 Fingerade personuppgifter innebär att personen får använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. Den verkliga identiteten avregistreras i folkbokföringen och endast ett fåtal har kännedom om kopplingen mellan identiteterna. Personen har rätt att i alla avseenden använda de fingerade uppgifterna i stället för de Den verkliga identiteten sekretessmarkeras i folkbok- föringsdatabasen.48 Effekterna av kvarskrivning och fingerade personuppgifter liknar varandra. En kvarskriven person kan välja att byta namn enligt bestämmelserna i namnlagen. Andra väljer att använda en egen, falsk identitet. Inte bara personer med fingerade personuppgifter utan även kvarskrivna bryter ofta banden med släkt och vänner. Det förekommer att även kvarskrivna använder osanna bakgrunds- historier och lär sina barn att inte berätta om vem de är. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag s. 116 och prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 41 och 52. 46SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 101 och prop. 2013/14:178 Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 11. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 118, 119 och 144 samt prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 53. 48Enligt uppgift från och . Fingerade personuppgifter är emellertid en betydligt mer ingri- pande åtgärd än kvarskrivning. Den stora skillnaden är att en person med fingerade personuppgifter byter personnummer och andra personuppgifter och därmed får en helt ny identitet. Den nya identiteten innebär emellertid också en möjlighet att leva ett vanligt liv i den nya identiteten, i den bemärkelsen att det är möjligt att vara öppen med sina personuppgifter och sluta avtal, skaffa bibliotekskort och vara med i föreningar och liknande utan att riskera att bli hittad med hjälp av personuppgifterna. Det kan inte en person med kvarskrivning som fortfarande använder sitt verkliga personnummer. Däremot kan en person med kvarskriv- ning fortfarande använda gamla betyg och intyg. Det kan inte en person med fingerade personuppgifter, dels eftersom dokumenten redovisar de verkliga personuppgifterna, dels eftersom en använd- ning av dem skulle innebära att kopplingen mellan den gamla och den nya identiteten avslöjas. I praktiken innebär det att det som är känsligt för en person med fingerade personuppgifter är utseendet. Blir personen igen- känd och den nya identiteten avslöjas genom igenkännandet till- sammans med andra uppgifter om personen, exempelvis adress, måste personen byta identitet på nytt. För en person med kvar- skrivning är även personuppgifterna känsliga. Så fort identiteten registreras i ett nytt register ges ytterligare möjligheter till sprid- ning av uppgifterna och det skapas en ledtråd som kan göra det möjligt att hitta personen. En person med kvarskrivning måste därför vara försiktig med att använda sina personuppgifter för att inte hittas. Fingerade personuppgifter behöver inte utvidgas Fingerade personuppgifter är en mycket ingripande åtgärd som även påverkar tredje man, exempelvis en person som har en ford- ran. Utgångspunkten bör därför vara att prövningen av rätten till fingerade personuppgifter ska vara restriktiv. Vi har haft kontakt med flera myndigheter och organisationer. Det är inte någon av dem som har framfört något behov av att fler personer ska få fingerade personuppgifter. Exempelvis kan nämnas att det är förhållandevis många personer som kontaktar Polis- myndigheten för att få fingerade personuppgifter, men som inte får det. Det förekommer i princip inte några överklaganden av Polis- myndighetens beslut, vilket talar för att personerna inte varit miss- nöjda med myndighetens bedömning. hjälper dessa personer att få exempelvis kvarskrivning eller en sekretess- markering i folkbokföringsdatabasen och dessa åtgärder har visat sig vara tillräckliga. Frågan är om det ändå finns ett behov av att utöka möjlig- heterna att få fingerade personuppgifter och vilka förutsättningarna i så fall ska vara. Det är tre grundläggande krav som måste vara uppfyllda för att en person ska kunna få fingerade personuppgifter. Personen ska riskera att bli utsatt för allvarlig brottslighet, kvarskrivning eller annan åtgärd ska inte ge ett tillräckligt skydd och fingerade person- uppgifter ska kunna förväntas ge den tänkta skyddseffekten. Det saknas skäl att ändra kriteriet att personen ska riskera att bli utsatt för allvarlig brottslighet. Vid bedömningen av om kvarskrivning kan ge ett tillräckligt skydd står de hotande personernas kapacitet i fokus, exempelvis deras kunskap om hur samhället fungerar och kontakter inom myndighetssfären. Har de en tillräckligt hög kapacitet att hitta per- sonen, talar det för fingerade personuppgifter. Andra omständig- heter som vägs in är om det är en eller flera personer som utgör hotet, om de hotande personerna är kända till sin identitet och deras förmåga att verkställa hotet. Vid bedömningen av om åtgärden kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt står den hotade personens kapacitet i fokus, det vill säga förmågan att leva efter anvisningar. Om personen inte klarar det riskerar den fingerade identiteten att avslöjas och bli utan värde. Dessa två prövningar kan innebära att kvarskrivning bedöms ge ett otillräckligt skydd, men att den hotade personen inte har kapa- citet att leva med fingerade personuppgifter. Vi bedömer att det för den situationen är uteslutet att samhället ska lägga tid och resurser på en avancerad åtgärd som ändå inte har förutsättningar att fun- gera. En avslöjad fingerad identitet har inte något värde och andra skyddsåtgärder bör väljas. Vi bedömer att denna situation inte omfattas av vårt uppdrag att utöka möjligheterna att få fingerade personuppgifter. De två prövningarna kan också innebära att kvarskrivning ger ett tillräckligt skydd, som den hotade personen har den kapacitet som krävs för att kunna få fingerade personuppgifter. Vi bedömer att det är denna situation som omfattas av vårt uppdrag. Utgångspunkten för de tidigare utredningarnas förslag, se avsnitt 7.5, är att det är för svårt att leva med kvarskrivning och enklare att leva med fingerade personuppgifter. Stalkningsutred- ningen ger följande exempel på när fingerade personuppgifter gör det enklare att finna ett socialt sammanhang. Om ett brottsoffer på grund av hälsoskäl, bristande arbetslivserfarenhet eller utbildning saknar förutsättningar att snabbt få ett arbete på den ort som hen flyttar till, så talar det emot att brottsoffret med enkelhet kommer att kunna finna ett socialt sammanhang. Vi bedömer emellertid att det inte nödvändigtvis skulle vara enklare för den som har fingerade personuppgifter att i denna situation finna ett socialt sammanhang. En person med fingerade personuppgifter kan exempelvis inte använda sina betyg som utfärdats i den riktiga identiteten för att få ett arbete. Fingerade personuppgifter är ett skyddsinstitut. Stalk- ningsutredningens förslag bygger på att fingerade personuppgifter i sig även kan underlätta rehabiliteringen efter brott. Fingerade personuppgifter innehåller inte några sådana inslag. Visser- ligen ger stöd åt personer med fingerade person- uppgifter. Syftet med stödet är emellertid att få åtgärden att fungera. För att underlätta rehabilitering efter brott bistår samhället med andra åtgärder, exempelvis via samt hälso- och sjukvården. Om fingerade personuppgifter även ska bli ett främja personens livssituation och därigenom underlätta rehabili- tering efter brott väcker det frågan om institutet bör förändras helt när det gäller innehåll och beredning. Det är inte i första hand en polisiär fråga att bedöma vad som krävs för att underlätta rehabili- tering efter brott eller vad som krävs för att ge personen möjlig- heter till ett självständigt liv. De myndigheter som ansvarar för frågor om rehabilitering av brottsoffer behöver då bidra i bered- ningen av ärenden om fingerade personuppgifter i stor omfattning. Det komplicerar beredningen och förlänger utredningstiden. Vi är tveksamma till att ge ett skyddsinstitut även ett bredare syfte och anser att åtgärder som behövs för att främja en persons livssituation bör lösas för sig. Om fingerade personuppgifter ska få ett annat syfte än att vara ett skyddsinstitut behövs grundligare överväganden som bör utredas i särskild ordning. Det finns vidare flera risker med att medge fingerade person- uppgifter i större utsträckning än . Förtroendet för fingerade personuppgifter kan minska om kraven för att få åtgärden sänks och skyddsinstitutet med en lämplighetsbedömning blir otydligare. I beredningen av ärendet bör myndigheter med kunskaper om vad som behövs för att underlätta rehabilitering efter brott bidra. Det innebär en ökad risk för att kopplingen mellan den ursprungliga och den fingerade identiteten kommer att finnas hos fler myndig- heter än hos . En annan risk är att betydligt fler personer kommer att omfattas av institutet med de svårigheter det medför för tredje man. I vart fall bedömer vi att antalet ansöknin- gar kommer att öka. Det förekommer att personer åberopar falska dokument som stöd för sin ansökan om fingerade personuppgifter. Vi bedömer att också risken för det kan öka. Förslagen från och Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer utgår från bedömningen att situationen för kvarskrivna behöver förbättras. Vi delar den bedömningen och föreslår därför en rad åtgärder, se kapitel 8. Vi bedömer att dessa åtgärder är tillräckliga och att det saknas skäl att utvidga fingerade personuppgifter så att fler kan få åtgärden. Om en utvidgning med utgångspunkt i förslag bedöms vara nödvändig för att ge en hotad person förut- sättningar att så snabbt som möjligt återhämta sig från brottet anser vi att en utvidgning kan genomföras på följande sätt. Det kan införas en möjlighet att medge fingerade personuppgifter, även om kvarskrivning är en tillräcklig skyddsåtgärd, om det finns synner- liga skäl. Vid bedömningen av om det finns sådana skäl ska Polis- myndigheten beakta om personens möjligheter till ett självständigt liv under trygga förhållanden påtagligt förbättras med fingerade personuppgifter. För att bestämmelsen ska vara aktuell att tillämpa bör personen redan ha utsatts för allvarlig brottslighet och ha ett behov av åtgär- der för att underlätta sin rehabilitering. En person som riskerar allvarlig brottslighet, men ännu inte utsatts för den, kan inte anses ha ett tillräckligt stort behov av rehabilitering. effekten av brottet och möjligheterna att återhämta sig från brottet beaktas. I bedömningen ska även ingå att pröva om brottet har drabbat brottsoffret särskilt allvarligt, om brottet har skett i en nära relation eller om brottsoffret har barn. Det bör också ingå en prövning av möjligheterna för brottsoffret att etablera sig på den nya orten. Vi bedömer att det inte finns några skäl att ändra i reglerna om kvarskrivning med anledning av denna utvidgning av fingerade personuppgifter, om den genomförs. 7.6.3Fingerade personuppgifter medges endast om det ger en tillräcklig skyddseffekt Förslag: Kravet som finns i praxis att ett medgivande att använ- da fingerade personuppgifter endast får lämnas om använd- ningen, med hänsyn till den förföljdes person och andra förhål- landen, kan antas få en tillräcklig skyddseffekt, ska uttryckligen framgå av lagen om fingerade personuppgifter. En person kan få fingerade personuppgifter endast om åtgärden ger ett effektivt skydd. Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor föreslog att detta krav borde framgå av lagtexten.49 Enligt rege- ringen borde ingen skyddsåtgärd tillgripas om den inte kunde antas få effekt. Regeringen bedömde dock att någon särskild reglering av detta inte kunde anses nödvändig.50 I Ds 2013:47 Skydd av person- uppgifter för hotade och förföljda personer bedömer utredaren att bestämmelsen bör återspegla villkoret att åtgärden måste bedömas kunna fungera i praktiken.51 Vi bedömer i likhet med utredaren att det är ett viktigt krav att åtgärden ska förväntas fungera och ge effekt för att den ska med- ges. I annat fall riskerar den enskilde att invaggas i en falsk säker- het, som samhället lägger resurser på en åtgärd som inte har förutsättningar att fungera. Som framgår ovan bedömer vi att det saknas skäl att utvidga möjligheterna att få fingerade person- uppgifter. Om en sådan utvidgning ändå görs bedömer vi att det 49SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor s. 148–149. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 58. 51Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 135. inte är lämpligt att göra undantag från kravet på att fingerade personuppgifter ska ge ett effektivt skydd. För att dels tydliggöra kravet, dels tydliggöra att något undantag från detta krav inte får göras föreslår vi att det ska införas ett uttryckligt krav på att åtgär- den ska förväntas ge effekt för att kunna medges. Som framgår ovan innebär det inte någon ändring i sak utan enbart en kodi- fiering av den praxis som finns. 7.6.4Fingerade personuppgifter ska även fortsättningsvis ges endast till folkbokförda personer Bedömning: Det saknas skäl att göra det möjligt för personer som inte är folkbokförda att få fingerade personuppgifter. Endast folkbokförda personer kan få fingerade personuppgifter. Regeringen bedömde vid lagens tillkomst att det saknades behov av att låta icke folkbokförda personer få fingerade personuppgifter eftersom det för dem inte fanns någon registrering och spridning av personuppgifter som motsvarade folkbokföringen. Registreringen och spridningen av uppgifter om personer som inte är folkbokförda är mer omfattande än när lagen om finge- rade personuppgifter kom till. Det finns därför skäl att överväga om avgränsningen till folkbokförda personer bör ändras. En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begä- ran från en myndighet eller vissa enskilda utbildningsanordnare till- delas ett samordningsnummer som ser ut som ett personnummer med den skillnaden att siffrorna för dag ska adderas med 60. Syftet med numret är att undvika personförväxling och att göra det möj- ligt att utbyta information om personen med andra myndigheter och organisationer. Samordningsnummer får som huvudregel till- delas en person endast om det inte råder osäkerhet om hens iden- titet. Det finns dock omfattande undantag från denna huvudregel.52 I en begäran om tilldelning av samordningsnummer eller person- nummer ska bland annat uppgift om namn och adress i anges. 52 18 a § folkbokföringslagen (1991:481) samt 5 och 5 a §§ folkbokföringsförordningen (1991:749). Uppgifter om personer med tilldelade samordningsnummer och personnummer sprids till både myndigheter och privata organ genom aviseringar av personuppgifter. Privata organ får dock del av uppgifter om personer med samordningsnummer endast under förutsättning att det inte råder någon osäkerhet om personens identitet.53 Det har inte framförts till oss att det finns några problem med att icke folkbokförda personer inte kan få fingerade person- uppgifter. Adressen är inte nödvändig och det finns inget som hindrar att personerna är registrerade utan adress eller att uppgiften sekretessmarkeras.