sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — –snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, –gynna vissa företag eller viss produktion, och –påverka handeln mellan medlemsstaterna. Lättnader från skatter eller avgifter för en urskiljbar grupp företag har ansetts som stöd som också omfattas av stats- stödsreglerna.7 Enligt vad som framgår av artikel 107.2 och 107.3 i fördraget är eller kan statligt stöd emellertid vara förenligt med den inre mark- naden i vissa fall och i så fall vara tillåtet. Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Medlemsstaterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kommissionen granskat åtgärderna (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har läm- nats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genom- förandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka med ränta.8 7Jfr Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, EUT C 384/03, 10.12.98, som emellertid före- slås ersätts av ett senare tillkännagivande anmärkt i not 9. 8Se Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EGT L 83, 27.3.1999, s. 1, kallad procedurförordningen. Jfr även lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget9 Som ett led i kommissionens program10 för att modernisera det statliga stödet i EU, har kommissionen publicerat vad som i nu- läget är ett utkast till tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget. Syftet är att bidra till en enklare, öppnare och enhetligare tillämpning av detta begrepp, som tillsammans med anmälningskravet och genomförandeförbudet i fördraget måste tillämpas både av kommissionen och de nationella myndigheterna, inklusive de nationella domstolarna. Kommissionen understryker att meddelandet inte berör det statliga stödets fören- lighet med den inre marknaden, eftersom denna bedömning görs av kommissionen. I den delen hänvisas till kommande avsnitt om kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 och om undantag enligt den allmänna gruppundan- tagsförordningen. Kommissionen inleder sin redogörelse med att påpeka att be- greppet statligt stöd är ett objektivt och rättsligt begrepp som definieras direkt i fördraget och att även kommissionen är bunden av detta begrepp, om inte annat följer av specifika situationer som rör komplexa ekonomiska bedömningar. Med sitt tillkännagivande vill kommissionen därför endast förtydliga hur den tolkar fördrags- bestämmelserna, i enlighet med EU:s rättspraxis och, i avsaknad av sådan, med hänvisningar till sin egen beslutspraxis. Kommissionen utvecklar de bedömningsgrunder och principer som har vuxit fram kring de kriterier för statsstöd som fördraget innehåller och som nämndes i föregående avsnitt. Således behandlar kommissionen begreppen företag och ekonomisk verksamhet, huru- vida en eventuell stödåtgärd baseras på statliga medel/resurser och kan tillskrivas staten, huruvida en sådan åtgärd utgör en fördel för dem som omfattas av den, huruvida detta sker på ett selektivt sätt och huruvida åtgärden påverkar handeln och konkurrensen. När det gäller stöd via skattesystemet konstaterar kommis- sionen (avsnitt 5.4) att det står medlemsstaterna fritt att välja den 9http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_sv.pdf. 10Se kommissionens meddelande COM (2012) 209 final, ; Meddelande från kom- missionen till , Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt - Modernisering av det statliga stödet i EU. ekonomiska politik som de anser vara lämpligast och särskilt att fördela skattebördan efter eget gottfinnande mellan de olika pro- duktionsfaktorerna. Medlemsstaterna måste emellertid utöva dessa befogenheter i överensstämmelse med unionslagstiftningen. När det mer specifikt gäller punktskatter uppger kommissionen (avsnitt 5.4.8) att även om dessa i stor utsträckning är harmoni- serade på unionsnivå, innebär detta inte automatiskt att en befrielse från punktskatt inom dessa områden faller utanför tillämpnings- området för reglerna om statligt stöd. I själva verket kan en nedsatt punktskatt innebära en selektiv fördel för företag som använder produkten i fråga som en insatsvara eller säljer den på marknaden. När det handlar om el har kommissionen i samband med selektiva skattenedsättningar eller skattebefrielser uttalat att de kan vara en fördel för tre typer av marknadsaktörer; de slutliga elanvändarna, elproducenterna och/eller eldistributörerna.11 På ett område som omfattas av unionsrättslig reglering kan frågan aktualiseras huruvida någon viss åtgärd härrör från en rättsakt i unionsrätten snarare än att den kan tillskrivas den enskilda staten. Kommissionen uppger (avsnitt 3.1.2) att det förra gäller om staten är ålagd att genomföra åtgärden utan prövning, men inte i situa- tioner där unionsrätten tillåter vissa nationella åtgärder och medlems- staten har befogenhet att göra en skönsmässig bedömning i)om huruvida den ska anta de aktuella åtgärderna eller ii)när det gäller att fastställa egenskaperna för den konkreta åt- gärden som är relevant ur ett statligt stöd-perspektiv. 3.6.3Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 Kommissionen har beslutat riktlinjer för statligt stöd till miljö- skydd och energi –202012. Riktlinjerna tillämpas från och ersätter tidigare riktlinjer på området. Enligt arti- kel 107.3 c i fördraget kan kommissionen komma fram till att stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter inom EU är förenligt med den inre marknaden när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det 11Se t.ex. kommissionens beslut i ärende N652/2000, C(2002)4821 fin, 11.12.2002. 12EUT C200/01, 28.6.2014. I riktlinjerna anger kommissionen under vilka villkor stöd till energi och miljö kan anses förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i fördraget. Riktlinjerna om- fattar bland annat stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter (se punkt 18). Miljö- och energistöd får inte beviljas företag som befinner sig i svårigheter. (se punkt 16). Bedömningen av ett stöds förenlighet med artikel 107.3 c i för- draget görs utifrån ett antal gemensamma bedömningsprinciper och att antal allmänna förenlighetsvillkor. Bland annat bedöms stödåtgärdens lämplighet, nödvändighet (stimulanseffekt) och pro- portionalitet. De allmänna villkoren gäller såvida de inte speci- ficeras eller ändras genom vad som anges mer specifikt i rikt- linjernas skilda avsnitt om olika typer av stöd. Stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter behandlas i ett eget avsnitt (3.7). Stödsystem på detta område god- känns av kommissionen för en period på högst , varefter med- lemsstaten kan anmäla stödåtgärden på nytt efter en utvärdering av om stödåtgärden är lämplig (punkt 169). Mot bakgrund av den harmonisering som skett genom energi- skattedirektivet uppger kommissionen att den kan tillämpa en för- enklad strategi för skattenedsättning som följer unionens lägsta skattenivå (punkt 172). Med detta avses beträffande energiproduk- ter och elektricitet den lägsta skattenivå som följer av energiskatte- direktivet (punkt 16). Mer allmänt anser kommissionen (punkt 173) att stöd i form av skattelättnader i fråga om harmoniserade miljöskatter är nödvän- digt och proportionellt under förutsättning i)att stödmottagarna betalar en skatt som minst motsvarar unionens lägsta skattenivå enligt det direktiv som är tillämpligt, ii)att valet av stödmottagare grundas på objektiva och öppna kriterier och iii)att stödet i princip beviljas på samma sätt till alla konkurren- ter inom samma sektor om de befinner sig i en liknande faktisk situation. Beträffande den närmare utformningen av stödet uppger kom- missionen (punkt 174) att medlemsstater kan bevilja stödet i form av nedsättning av skattenivån eller som ett fast årligt ersättnings- belopp (återbetalning av skatt), eller som en kombination av dessa. Fördelen med skatteåterbetalningsstrategin uppges vara att före- tagen förblir exponerade för den prissignal som miljöskatten ger. Om skatteåterbetalning tillämpas anser kommissionen att skatte- återbetalningsbeloppet bör beräknas på grundval av historiska data, närmare bestämt produktionsnivån och den förbrukning eller de utsläpp som observerats för företaget under ett givet basår. Nivån på återbetalningen får inte överskrida unionens lägsta skattenivå som skulle framgå för basåret. Om stödmottagarna betalar mindre än unionens lägsta skattenivå enligt det direktiv som är tillämpligt, bedöms stödet i stället på grundval av villkoren (i punkterna 176– 178) för icke-harmoniserade miljöskatter (punkt 175). För dessa uppges att det krävs en grundlig bedömning av om stödet är nöd- vändigt och proportionellt (punkt 172). Förutom riktlinjer som rör bedömningen av olika former av nya stöd, redogör kommissionen också för den utvärdering, övervak- ning och rapportering som sker i fråga om godkända stöd. Som framgår av utredningens direktiv innebär den omständigheten att kommissionen beslutar att en specifik stödordning är förenlig med den inre marknaden inte att stödordningarna eller individuella stöd därefter lämnas därhän. Kommissionen genomför gransk- ningar av ett urval av medlemsstaternas stödordningar. Kom- missionens senaste årliga granskning omfattar 96 stödordningar. Vid en sådan granskning undersöker kommissionen om respektive stödordning följer bestämmelserna i kommissionens beslut eller bestämmelserna i tillämplig gruppundantagsförordning. Därutöver väljer kommissionen ut ett begränsat antal enskilda stöd inom respektive stödordning för närmare kontroll av om de följer de tillämpliga reglerna för statligt stöd. 3.6.4Undantag enligt den allmänna gruppundantagsförordningen Förordningen omfattar bl.a. skattenedsättningar enligt energiskattedirektivet Enligt artikel 109 i fördraget får rådet fastställa vilka kategorier av stödåtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åt- gärden till kommissionen. Vidare får kommissionen anta förord- ningar avseende dessa kategorier av stöd. Baserat på detta har kom- missionen antagit s.k. gruppundantagsförordningar. s.k. allmänna gruppundantagsförordningen13 tillämpas till och med . Den anger ett trettiotal olika typer av stöd som kan beviljas utan föregående anmälan till kommissionen under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Om så är fallet, räcker det med att medlemsstaterna med hjälp av ett formulär meddelar kommissionen att stödet har bevil- jats. De olika stöd som omfattas av förordningen finns samlade under 13 avsnitt i förordningens kapitel III, som innehåller sär- skilda bestämmelser för de olika typerna av stöd. Till dessa hör, vilket är av intresse här, stödordningar som innebär en nedsättning av sådana miljöskatter som uppfyller villkoren i energiskattedirek- tivet. Sådana stödordningar är, enligt artikel 44 i gruppundantags- förordningens kapitel III, undantagna från anmälningsskyldigheten enligt fördraget och anses förenliga med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 i fördraget under förutsättning att vissa specifika respektive allmänna villkor är uppfyllda. De specifika villkoren framgår direkt av artikeln. De som är relevanta i detta sammanhang är följande: –De som beviljas skattenedsättningen ska väljas på grundval av transparenta och objektiva kriterier och ska betala åtminstone den minimiskattenivå som fastställs i energiskattedirektivet. –Stödordningar i form av skattenedsättningar ska baseras på en minskning av den tillämpliga miljöskattesatsen eller på betal- ningen av ett fast ersättningsbelopp eller på en kombination av dessa två metoder. För att en medlemsstat ska få använda förordningen ställs vissa krav I gruppundantagsförordningens kapitel I finns vissa gemensamma bestämmelser för de olika typer av stöd som förordningen om- fattar. Där finns artiklar om förordningens tillämpningsområde (artikel 1), definitioner (artikel 2), villkor för undantag (artikel 3), tröskelvärden för anmälan (artikel 4), stödets överblickbarhet (arti- 13 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, EUT L 187/1, 26.6.2014. kel 5), stimulanseffekt (artikel 6) stödnivå och stödberättigande kostnader (artikel 7), kumulering (artikel 8), offentliggörande och information (artikel 9). De villkor som uppställs tar sikte på vitt skilda stödordningar, med olika utformning och syfte, varför samtliga villkor inte är relevanta i alla situationer. De artiklar som är relevanta att nämna i fråga om stödordningar som rör miljöskatter är följande. Enligt artikel 1 (tillämpningsområde) punkten 4 tillämpas grupp- undantagsförordningen inte på a)stödordningar som inte uttryckligen utesluter utbetalning av stöd till enskilda företag som är föremål för betalningskrav på grund av tidigare stöd som genom ett kommissionsbeslut förklarats vara olagligt, och b)stöd till företag i svårigheter, såsom detta definieras i artikel 2 punkt 18. Det handlar om vissa aktiebolag eller företag där ägarna har personligt ansvar och där mer än res- pektive det egna kapitalet har gått förlorat på grund av förluster, företaget är i insolvens, har fått viss typ av stöd eller har en skuld- sättningsgrad eller ett rörelseresultat som över- respektive under- skrider vissa värden. Det innebär att stödordningen måste utesluta stöd till företag som anges i punkterna a och b. Enligt artikel 9 (offentliggörande och information) punkt 1 ska den berörda medlemsstaten på en nationell webbplats offentliggöra a)viss sammanfattande information om själva stödåtgärden enligt vad som anges i artikel 11, b)den fullständiga texten till stödåtgärden, samt c)den information som anges i bilaga III om varje beviljat indi- viduellt stöd som överstiger . Den information som avses i nämnda bilaga III är följande (num- rering tillagd här): 3.Typ av företag (små eller medelstora respektive stora) vid tid- punkten för beviljandet. 4.Region där stödmottagaren är belägen, på Nuts II-nivå. 5.Verksamhetsområde på Nace-gruppnivå. 6.Stödinslag, angivet i heltal i nationell valuta. 7.Stödinstrument (bidrag/räntesubvention, lån/förskott med åter- betalningsskyldighet/bidrag som ska återbetalas, garantier, skatte- förmåner eller skattefrihet, riskfinansiering, övrigt). 8.Datum för beviljande. 11.För stödordningar enligt artiklarna 16 och 21, namnet på den enhet som anförtrotts befogenheterna och namnen på de finan- siella intermediärer som valts. När det handlar om stöd i form av skatteförmåner ska informa- tionen enligt punkterna a–c ovan offentliggöras från den dag då skattedeklarationen lämnas in. Det är tillräckligt att den information som krävs angående individuella stödmottagare redo- visas inom vissa beloppsmässiga intervall. Medlemsstaterna är skyldiga att iaktta kraven avseende offent- lighet och information i artikel 9 (artikel 9 punkten 6). Förutom de krav som gruppundantagsförordningen enligt ovan ställer på stödordningen som sådan och på offentliggörande av information om stödet och stödmottagarna krävs även, enligt arti- kel 11 (rapportering) i förordningens kapitel II, att medlemsstaterna lämnar a)information om stödåtgärden till kommissionen via ett elek- troniskt anmälningssystem (arbetsdagar efter stödåtgär- dens ikraftträdande) och b)en årlig rapport till kommissionen om stödåtgärden. Medlemsstaterna ska föra ett register som möjliggör kommissionens övervakning av stödet Enligt artikel 12 (övervakning) i kapitel II ska medlemsstaterna föra detaljerade register med information och styrkande handlingar som är nödvändiga för att fastställa att samtliga villkor i förordningen är En berörd medlemsstat ska på begäran inom 20 arbets- dagar, eller inom den längre tidsfrist som får anges i begäran, förse kommissionen med all information och styrkande handlingar som kommissionen anser nödvändiga för att kunna övervaka tillämp- ningen av förordningen. Om en medlemsstat beviljar stöd som enligt dess uppfattning är undantaget från anmälningsskyldigheten enligt förordningen, utan att de villkor som anges i kapitlen I–III är uppfyllda, föreskrivs i artikel 10 att kommissionen, efter att ha gett medlemsstaten tillfälle att lämna sina synpunkter, helt eller delvis kan återkalla grupp- undantaget i den meningen att kommissionen beslutar att alla eller en del av de framtida stödåtgärder som har antagits ska anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 i fördraget. Förordningens informationskrav tillämpas fullt ut Beskrivningen ovan har, som inledningsvis angivits, avsett den senaste s.k. allmänna gruppundantagsförordningen som ersätter den tidi- gare förordningen14 och tillämpas , till och med . Syftet med den nya förordningen är, enligt punkt 3 i dennas ingress, att den ska leda till ökad insyn, effektiv utvärdering och kontroll av efterlevnaden av reglerna för statligt stöd på nationell nivå och unionsnivå som kommissionens och medlems- staternas institutionella befogenheter bevaras. Redan den tidigare förordningen innehöll en skyldighet för med- lemsstaterna att föra detaljerade register över varje individuellt stöd enligt förordningen och att förse kommissionen med de uppgifter som kommissionen ansåg sig behöva för att övervaka tillämpningen av förordningen. En nyhet i den nya gruppundantagsförordningen som kommer att behöva återspeglas i den svenska hanteringen av statsstöd på området är emellertid de uttryckliga krav – återgivna ovan – som i artikel 9 punkt 1 c) ställs på offentliggörande och 14 Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning). information om individuella stödmottagare. De kommer att tillämpas fullt ut . 3.6.5Undantag för stöd av mindre betydelse Som tidigare framgått finns det undantag från kravet på förhands- granskning vid införande av statsstöd. Ett sådant undantag gäller för stöd av mindre betydelse. Villkoren för att kunna lämna sådant stöd framgår i första hand av kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt på stöd av mindre betydelse. Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse innebär i huvudsak följande. För att ett stöd ska anses vara ett stöd av mindre betydelse får det totala stöd som beviljas ett enda företag som huvudregel inte överstiga om tre beskattningsår (det s.k. individuella taket), se artikel 3.2 i förord- ningen. Vid tillämpning av kommissionens regelverk omfattar begreppet ”företag” varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. Vid be- dömningen av stödnivåerna beaktas inte endast det enskilda före- taget i fråga, utan också andra företag som står i intressegemenskap med företaget på ett sådant sätt att de bör ses som en enhet. Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse gäller företag inom flertalet sektorer. Avgörande för bedömningen av vilken förordning om stöd av mindre betydelse som är tillämplig är den verksamhet som bedrivs i företaget. Stöd får kumuleras under vissa förutsättningar. Den stödgivande myndigheten får lämna ett stöd av mindre betydelse bara om vill- koren i kommissionens regelverk om stöd av mindre betydelse är uppfyllda och är således skyldig att kontrollera att det totala belopp av stöd av mindre betydelse som beviljas det berörda företaget inte överskrider det relevanta taket. I avsaknad av ett centralt register för stöd av mindre betydelse sker kontrollen mot bakgrund av uppgifter från företagen. Den stödgivande myndigheten är vidare skyldig att informera företagen om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till det regelverk som är tillämpligt. Den stödgivande myndigheten har viss under- rättelseplikt i förhållande till Myndigheten för tillväxtpolitiska utvär- deringar och analyser (Tillväxtanalys).15 3.6.6Den svenska energiskatten och reglerna om statligt stöd Den nuvarande svenska ordningen vid energibeskattningen av el, med skillnader i skattenivå inom näringslivet beroende på vilken sektor företag hänförs till eller var de geografiskt är belägna, anses vara en selektiv åtgärd och är därför ett statligt stöd. Industrin anses få statligt stöd genom sin i förhållande till servicesektorn lägre skattesats som serviceföretag i vissa delar av landet anses få statligt stöd genom en lägre skattesats i förhållande till service- företag i andra delar av landet. Även den nedsatta energiskattesats som gäller för el som används av fartyg i hamn (s.k. ) anses utgöra ett statligt stöd. Den tidigare gällande allmänna grupp- undantagsförordningen, (EG) nr 800/2008 har tillämpats på de nämnda åtgärderna, vilket meddelats kommissionen i enlighet med denna förordning. 3.7Den svenska energibeskattningen av el På nationell nivå regleras energibeskattningen av el i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Reglerna i LSE är anpassade till energiskattedirektivet. All el som förbrukas i är som huvudregel skattepliktig och skatten betalas in till staten av de skatt- skyldiga. De skattskyldiga består i huvudsak av två kategorier, nämligen elproducenter och elleverantörer. För dessa inträder skatt- skyldighet för el när elen levereras till någon som inte är skatt- skyldig eller när den tas i anspråk för annat ändamål än försäljning. Nuvarande energiskatt på el är differentierad dels beroende på var i landet den förbrukas, dels beroende på i vilken verksamhet den förbrukas. är tillverkningsindustrin samt jord-, skogs- och vattenbruk lågt beskattade medan annan näringsverksamhet, t.ex. i servicesektorn, betalar samma energiskatt på el som hus- 15 Se 1 § andra stycket och 22 § förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Skatten för el i hushålls- och servicesektorerna är per kWh (19,i vissa kommuner i norra ). För el som förbrukas i industriell verksamhet i tillverkningsprocessen, jord- skogs- och vattenbruk är energiskatten per kWh, vilket motsvarar EU:s minimiskattenivå för yrkesmässig användning en- ligt energiskattedirektivet. I syfte att upprätthålla skatternas styr- signal över tiden omräknas energiskattesatserna utifrån för- ändringar i konsumentprisindex. Avrundningsregler medför emeller- tid att den lägsta skattesatsen inte har förändrats vid indexomräk- ning. I avsnitt 17.2 finns en redogörelse för rättstillämpningen, där det har prövats i vilken utsträckning el ska anses förbrukad i indu- striell verksamhet. Mot bakgrund av vad som anges i utredningens direktiv (avsnitt 2.1), riktlinjerna för skattepolitiken (avsnitt 3.3), den EU-rättsliga reg- leringen (avsnitt 3.4–3.6), redogörelsen för gällande rätt (avsnitt 3.7) och utredningens egna överväganden presenteras i detta avsnitt en övergripande problembeskrivning, som utredningen avser att för- hålla sig till i kommande avsnitt (främst avsnitt 14) där nya modeller för och/eller utformningar av energibeskattningen av el övervägs. För fullständighetens skull kan påpekas att var och en av dessa övergripande frågeställningar givetvis kan innehålla ytterligare frågor, men dessa får behandlas allteftersom de aktualiseras i de modeller som utredningen finner motiverade att diskutera mer ingående.