sou · H3B334 · 2015-03-30 00:00:00 — Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa delar av lotterilagstiftningen (dir. 2014:6). Statsrådet förordnade , f.d. ordförande i , som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades , chefsjurist , , chefsjurist och , direktör samt från förordnades , departementssekreterare, , rättssakkunnig, , kansliråd, , rättssakkunnig, , jur. doktor, , departementssekreterare, , rättssakkunnig, , kansliråd och , departementssekreterare. Som sekreterare i utredningen förordnades hovrättsfiskalen . Utredningen har antagit namnet . Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas till regeringen . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:146) beslutade regeringen att uppdraget i stället skulle Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande ”Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen” (SOU:2015:34). Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) ........... Bakgrunden till utredningsuppdraget ..................................... Svensk lotterilagstiftning och spelmarknad ................... utredningar inom spelområdet ................................. Omsättning på den svenska spelmarknaden .......................... regler om främjandeförbud ...................................... gällande främjandeförbud i lotterilagen (1994:1000)...... Några vägledande avgöranden ................................................ 4.3.1 Högsta förvaltningsdomstolens (HFD) dom den (RÅ 2004 ref. 95) ............................. 4.3.2 dom i de förenade målen C-447/08 och C-448/08 (förhandsavgörande från ) .................. 4.3.3 HFD:s dom (RÅ 2010 ref. 115 I och II) ........................................................... 4.3.4 HFD:s dom (HFD 2011 ref. 46) .... 4.3.5 Högsta domstolens (HD) dom 2012 (NJA 2012 s. 1073) ............................................. förslag om främjandeförbud .................................... 4.4.1 betänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11)................................. 4.4.2 betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124) ...................................... Övervägande och förslag......................................................... 4.5.2 Främjandeförbudet i 38 § lotterilagen ........................ 4.5.3 Straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen ........................ Lotterilagen (1994:1000) ............................................. Lag (1985:206) om viten .............................................. 5.2Spelutredningens betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124) ...................................................................... Exempel på gällande beslut ................................. Övervägande och förslag......................................................... Redovisning enligt kommittéförordningen (1998:1474) ...... Utredningen, som antagit namnet , har i uppdrag att föreslå de lagändringar som behövs för att utformningen av främjandeförbudet i 38 § första stycket 1 lotterilagen (1994:1000) inte ska göra åtskillnad mellan svenska och utländska lotterier och att utforma straffansvaret i 54 § andra stycket lotterilagen för överträdelse av främjandeförbudet så att det avser alla överträdelser av detta förbud, oavsett om främjandet avsett ett svenskt lotteri utan tillstånd eller ett utländskt lotteri. Utredningen ska vidare överväga ett system med förelägganden förenade med vite som ska gälla (se direktiv Fi 2014:6). Den svenska lotterilagstiftningen går tillbaka till mitten av och har varit en s.k. förbudslagstiftning. Det har i princip varit förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd. Nuvarande lotterilag trädde i kraft och är till stor del baserad lotteriförordning (1939:207) och lotterilag (1982:1011). på området är Lotteriinspektionen. har flera utredningar inom lotteriområdet genomförts. föregås närmast av (SOU 2006:11) och (SOU 2008:124) som båda delvis har utrett samma frågor som , om än med vida Dessa utredningar har dock inte lett till lagstiftning. Den svenska spelmarknaden omsatte 2013 cirka 50 miljarder kronor varav var hänförliga till de aktörer som har tillstånd att bedriva verksamhet i , s.k. reglerade aktörer, och till de aktörer som inte har sådant tillstånd i , s.k. oreglerade aktörer. I fråga om marknadsföring är förhållandet dock det motsatta. De reglerade aktörerna spenderade 2014 mot de oreglerades dryga . Marknadsföringskostnaderna ökade totalt sett med jämfört med året innan. av den vuxna befolkningen är s.k. problemspelare. Ytterligare 400 000 personer är att anse som spelare med viss risk. Spelproblem tycks vara ett mycket rörligt tillstånd som personer går in och ur i. Nya problemspelare tillkommer i samma takt som andra lämnar problemen vilket tillsammans med det förhållandet att spelproblem också leder till sociala problem, hälsoproblem och ekonomiska problem för anhöriga gör att åtskilligt många fler personer har negativa erfarenheter av spel. Främjandeförbudet, som regleras i 38 § första stycket 1 lotterilagen, stadgar att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. har i avgörandet RÅ 2004 ref. 95 konstaterat att bestämmelsen givits en olycklig utformning men uttalat att den inte innebär någon negativ särbehandling. Förbudet gäller såväl svenska som utländska lotterier till vilka tillstånd inte har lämnats. föreslår att bestämmelsen utformas så att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett lotteri som inte har anordnats med stöd av lotterilagen. Ändringen är av redaktionell karaktär och innebär ingen utvidgning av vad som träffas av främjandeförbudet. Den till främjandeförbudet knutna straffbestämmelsen finns i 54 § andra stycket lotterilagen. Av den framgår att den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri döms till böter eller fängelse , om främjandet särskilt avser deltagande från . Paragrafens utformning har blivit föremål för kritik bl.a. av Lagrådet redan då bestämmelsen infördes. Kritiken har gått ut på att den endast stadgar straff för främjande av deltagande i lotterier anordnade utanför och inte främjande av deltagande i lotterier utan tillstånd anordnade i . Det sistnämnda kan endast straffas som medverkan till brott mot lotterilagen enligt 54 § första stycket med stöd av 23 kap. 4 § . Det straffbara området för främjande av deltagande i svenska lotterier utan tillstånd är således snävare än det för utländska lotterier som i vissa fall riskerar att straffas strängare. konstaterade i avgörandet NJA 2012 s. 1073, där två chefredaktörer stod åtalade, att detta stod i strid med EU- rättsliga bestämmelser och friade chefredaktörerna. Avgörandet baserades på det förhandsavgörande som hade inhämtats i målet. Detta har lett till att det förekommer omfattande marknadsföring för de oreglerade aktörerna i . föreslår att 54 § lotterilagen utformas så att den omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Ändringen innebär en viss utvidgning av det straffbara området genom att även främjande av deltagande i ett i anordnat lotteri utan tillstånd, som i vissa fall inte kunnat straffas som medverkan enligt 23 kap. 4 § , kommer att omfattas. Förelägganden och förbud vid vite regleras i 52 § lotterilagen vari framgår att en tillsynsmyndighet vid vite får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Det har i praktiken ofta visat sig vara svårt att utkräva viten eftersom såväl själva beslutet om vite som beslutet om utdömande av vitet kan överklagas i tre instanser vilket kan resultera i att ifrågavarande företeelse har upphört när beslutet väl vunnit laga kraft. föreslår att Lotteriinspektionen ska få besluta att ett föreläggande eller förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § lotterilagen ska gälla . Lotteriinspektionen har att i varje enskilt fall ta ställning till huruvida det i det aktuella fallet är påkallat med ett gällande vitesföreläggande. förslag antas leda till viss ökad arbetsbelastning för främst Lotteriinspektionen och rättsväsendet, i vart fall inledningsvis. Denna ökade arbetsbelastning bedöms kunna hanteras med nuvarande resurser. För personer med spelberoende antas förslaget endast få positiva effekter genom att marknadsföringen för de oreglerade aktörerna torde minska. The inquiry, which has adopted the name Inquiry into Prohibition on Promotion, has been commissioned to propose legislative changes which are necessary if the wording of the provisions of section 38, subs. 1 of the Lotteries Act (1994:1000) is to make no difference between Swedish and foreign lotteries, and to formulate penal provisions of section 54, subs. 2 of the Lotteries Act concerning violation of prohibition on promotion in such a way that it shall refer to all violations of this prohibition, irrespective of whether the promotion concerns a Swedish lottery without a permit or a foreign lottery. The inquiry shall furthermore consider a system of orders or prohibitions subject to fines which shall apply immediately (refer to Fi Directive, 2014:06). The Swedish lottery legislation goes back to the middle of 19-th century, since which time it has been regarded as prohibition legislation. In principle, it has been forbidden to arrange lotteries without a permit. The current Lotteries Act came into force on 1 January 1995 and is to a large extent based on the Lotteries Ordinance of 1939 (1939:207) and the Lotteries Act (1982:1011). The supervisory authority in this area is the Swedish Gambling Authority. the years several inquiries in the area of lotteries have been conducted. The Inquiry into Prohibition on Promotion has been preceded by the Lotteries Inquiry (Swedish Government Official Reports SOU 2006:11) and Gaming Inquiry (SOU 2006:124), which have both investigated partly the same issues as the Inquiry into Prohibition on Promotion, albeit with a wider mandate. These inquiries have not, however, led to new legislation. The Swedish gaming market had a turnover of approximately in 2013, of which came from actors who had a permit to conduct business in , so called regulated actors, and came from actors who did not have such a permit in , so called unregulated actors. As regards marketing activities the relationship is reverse. The regulated actors spent in 2014, as compared with the unregulated actor’s expenditure of just over . About two percent of the adult population in can be referred to as problem gamblers. Another 400 000 persons are at risk of developing gambling problems. There is a large turnover among problem gamblers and this, taken together with the fact that gambling problems lead to various social difficulties, health problems and financial worries for whole families, makes that considerably more people have negative experiences with gambling. The prohibition on promotion regulated by section 38, subs. 1 of the Lotteries Act provides that it is not permitted, in commercial operations or otherwise for the purpose of profit, to promote participation in unlawful lotteries arranged within the country or in lotteries arranged outside the country. The Supreme Administrative Court stated in its ruling (Yearbook of the Supreme Administrative Court, RÅ 2004, ref. 95) that the provisions have been formulated in an unfortunate way, but stressed at the same time that they do not imply discrimination. The prohibition applies to both Swedish and foreign lotteries which have not obtained a permit. The Inquiry into Prohibition on Promotion proposes that the provisions shall be formulated in such a way that it shall not be permitted in commercial operations or otherwise for the purpose of profit to promote participation in a lottery which has not been arranged in accordance with the provisions of the Lotteries Act. The amendment is more of an editorial kind, and does not imply any extension of the scope of the prohibition on promotion. The penal provisions linked to the prohibition on promotion can be found in section 54 of the Lotteries Act. Section 54 states that a fine or a maximum of six months’ imprisonment shall be imposed on persons who, in the course of business or otherwise for the purpose of profit, intentionally and unlawfully promote participation in a lottery arranged outside the country if the promotion particularly relates to participation from . The formulation of this section has been the object of criticism delivered, among other institutions, by already at the time of the introduction of the provisions. The provisions were criticised for stipulating that criminal sanctions should be applied only for the promotion of participation in lotteries arranged in countries outside , and not for the promotion of lotteries without permits in . The latter can be subject to criminal sanctions only in the form of complicity to commit crime against the provisions of the Lotteries Act in accordance with section 54, subs. 1, pursuant to chapter 23, section 4 of the Penal Code. The area of criminal liability regarding promotion of participation in Swedish lotteries without a permit is thus narrower than it is for foreign lotteries which in some cases risk receiving more severe punishment. The Supreme Court stated in its judgment (Supreme Court Reports, NJA, 2012, p. 1 073), where two editors-in-chief were facing charges, that this was contrary to EU law, and acquitted the editors. The decision was based on the preliminary ruling that had been obtained in the case. As a result the unregulated actors conduct widespread marketing practices in . The Inquiry into Prohibition on Promotion has proposed that section 54 of the Lotteries Act shall be formulated so that it includes all promotion of and participation in lotteries which have not been arranged pursuant to the provisions of the Lotteries Act. The change implies a certain extension of the criminal liability area in that even promotion of participation in a lottery arranged in without a permit, which at the present time cannot be punished in certain cases under the charge of complicity pursuant to the provisions of chapter 23, section 4 of the Penal Code, will now be included. Fines with immediate effect Orders and prohibitions subject to a fine are regulated by section 52 of the Lotteries Act. In accordance with the latter the supervisory authorities may issue, under the penalty of a fine, orders and prohibitions required for compliance with the Act and with any directions and conditions issued in accordance with the provisions of the Act. In has often been difficult to recover fines in practice, since both a decision concerning a fine and a decision on the imposition of a fine can be appealed against to three instances, and, as a result, by the time the decision becomes unappealable the event in question may well have ceased. The Inquiry into Prohibition on Promotion proposes that the Swedish Gambling Authority may decide that an order or prohibition subject to a fine, pertaining to the prohibition on promotion as provided in section 38 of the Lotteries Act, shall apply with immediate effect. The Swedish Gambling Authority has to decide in each individual case whether it is necessary to impose a fine with immediate effect in the case in question. The proposals of the Inquiry into Prohibition on Promotion are assumed to lead to a certain increase in the working load, primarily with regard to the Gambling Authority and the judiciary, at least in the beginning. It is considered that such increased work load can be handled with the current resources. With regard to compulsive gamblers the proposal is assumed to bring positive effects due to the fact that marketing of the unregulated actors should decrease. lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Härigenom föreskrivs att 38, 52 och 54 §§ lotterilagen (1994:1000) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i som inte är tillåtet eller ett utom med stöd av denna lag, eller landet anordnat lotteri, eller 2. utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri. Regeringen eller den myn- Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer dighet som regeringen bestämmer får medge undantag från för- får medge undantag från för- budet enligt första stycket 1 att budet enligt första stycket 1 om främja deltagande i ett utom lan- främjandet avser deltagande i ett det anordnat lotteri, om utom landet anordnat lotteri, 1.lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande, och 2.den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Lotteriinspektionen får besluta att ett föreläggande eller förbud som avser främjandeförbudet i 38 § ska gälla . Till böter eller fängelse döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet 1.olovligen anordnar lotteri, eller 2.olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat eller varuspelsautomat. Till böter eller fängelse i Till böter eller fängelse i den som olovligen i yrkesmässig den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i för- verksamhet eller annars i för- deltagande i ett utom landet deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av denna lag, om främjandet särskilt avser I ringa fall döms inte till ansvar. Är brottet grovt döms till fängelse i högst . Denna lag träder i kraft . Av direktiven till utredningen framgår att det är av grundläggande betydelse att all spelverksamhet kräver tillstånd och står under statlig tillsyn. Vidare framgår att sanktionssystemet inte är tillräckligt effektivt i alla delar samt i vissa fall inte står i överensstämmelse med EU-rättsliga bestämmelser. På ett par områden finns anledning till ändring, dels i fråga om förbudet mot främjande av spel utan tillstånd med tillhörande straffbestämmelse, dels i fråga om föreläggande förenat med vite (se vidare direktiven, bilaga 1). Lotterilagens (1994:1000) bestämmelse om främjandeförbud och dess korresponderande straffbestämmelse har varit föremål för domstols prövning i flera fall. I avsnitt 4.3 redovisas ett par av de för föreliggande utredning mest relevanta domarna, nämligen dels dåvarande Regeringsrättens, numera (), dom RÅ 2004 ref. 95 vari konstaterades att den svenska lotterilagstiftningen i princip inte stred mot men att en paragraf i lotterilagen, främjandeförbudet i 38 §, hade givits en olycklig formulering, dels Högsta domstolens (HD) dom NJA 2012 s. 1 073 vari domstolen ogillade ett åtal mot bakgrund av att regleringen av straffansvaret för främjande av lotterier som anordnades utanför skiljde sig från regleringen av främjande av lotterier som anordnades olovligen i . Bestämmelsen i 54 § lotterilagen stred därför mot Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) eftersom den kunde leda till strängare påföljd för utländska lotterier. HD kom i målet till samma slutsats som hovrätten tidigare gjort. Hovrätten hade i målet inhämtat förhandsavgörande från som också redovisas. Det är värt att notera att det som i vissa fall fann vara diskriminerande var den till främjandeförbudet knutna straffbestämmelsen och inte själva främjandeförbudet (se vidare avsnitt 4.3.5). Även HFD:s dom RÅ 2010 ref. 115 I och II redovisas eftersom de har relevans för bedömningen av vad som ska omfattas av tryckfrihetsförordningen (TF) och därmed anses vara skyddat från ingripande enligt lotterilagen respektive vad som är att hänföra till material av rent kommersiell natur och som kan angripas med ett föreläggande (se avsnitt 4.3.3). har valt att något beröra denna gränsdragning och svårigheter som hör samman med denna närmast som ett bidrag till ledning för tillämpande myndighet (se avsnitt 5.4). Det faller dock inte inom utredningens uppdrag att lämna något förslag i frågan. Uppdraget enligt direktiven till utredaren är att: –föreslå de lagändringar som behövs för att främjandeförbudet inte ska göra åtskillnad mellan svenska och utländska lotterier, –utforma straffansvaret för främjande i 54 § andra stycket lotterilagen så att det avser alla överträdelser av främjandeförbudet oavsett om främjandet avser ett svenskt eller utländskt lotteri, samt –överväga ett system med vitesföreläggande som ska gälla . Utredningen har hållit fyra sammanträden med experterna. Vidare har information inhämtats genom möten med AB (), Miljonlotteriet/, AB Trav och Galopp (ATG), plc (Unibet), Spelbranschens Etiska råd (SPER), Tidningsutgivarna, och Lotteriinspektionen. Utredningen har deltagit i ett seminarium anordnat av Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi () där rapporten ny giv av prestenterades samt Dagens Industris seminarium Det nya spel-Sverige. Utredningen har även haft kontakt med som uppgivit att det har ett nära samarbete med Lotteriinspektionen i aktuella frågor. Utredningen har därutöver haft kontakt med åklagare och därvid erfarit att åklagarkammaren i , som är den kammare som handlägger sådana frågor som denna utredning tar upp, inte bedriver någon verksamhet i några för utredningen relevanta frågor. Utredningen har inte fått kontakt med någon avdelning, enhet eller handläggare inom polisen att diskutera spelfrågor med. Detta kan ha ett samband med att omorganiserades . Lotteriinspektionen, som är den myndighet som initierar ärenden hos polisen, har uppgett att de inte har haft någon kontakt med polisen . Utredningen har träffat tjänstemän vid , finska , danska Spillemyndigheden samt nederländska Säkerhets- och justitieministeriet. Av dessa möten har det bl.a. framgått att såväl som och har bestämmelser i sin lagstiftning som mer eller mindre motsvarar det svenska främjandeförbudet. Det har även framkommit att alla brottas med problem vid tillämpningen av främjandeförbudet, oavsett om landet har ett licenssystem eller ett monopol. I betänkandet lämnas inledningsvis en resumé över lotterilagstiftningen och en allmän övergripande redovisning av den svenska spelmarknaden. Betänkandet går därefter in på respektive område, dvs. främjandeförbudet och gällande förelägganden förenade med vite. Slutligen innehåller betänkandet en konsekvensanalys. Som framgår nedan har det tillsatts flera utredningar på lotteriområdet, utredningar som även berört de frågeställningar som föreliggande utredning har haft att behandla. I den utsträckning dessa utredningar fortfarande har bäring på uppdraget kommer hänvisning att ske till tidigare utredningar. I betänkandet används genomgående formuleringen gällande vitesföreläggande för vitesförelägganden som ska gälla . inbegriper i detta också sådana förbud som tillsynsmyndigheten kan meddela enligt 52 § även om sådana förbud inte uttryckligen anges i direktiven. 3Svensk lotterilagstiftning och spelmarknad har det funnits bestämmelser om lotterier i svensk lagstiftning.