sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — När ett regionalt fysiskt program upprättas eller ändras ska den ansvarige aktören samråda med , motsvarande aktörer i berörda län, kommuner, regionala kollektivtrafik- myndigheter och andra statliga myndigheter som berörs. Den ansvarige aktören ska ge den allmänhet, de andra myn- digheter och sammanslutningar i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet tillfälle till samråd. Efter samrådet och innan ett regionalt fysiskt program antas ska programmet sändas till för granskning. Enligt lagen om regionplanering för kommunerna i och i 7 kap. PBL ska översiktsplaneringens förfaranderegler i huvudsak tillämpas när en regionplan upprättas. Det innebär bland annat att innan en regionplan antas ska ett förslag upprättas, som ska vara föremål för samråd och utställning. Efter att samråd har skett ska en samrådsredogörelse upprättas. Samrådsredogörelsen ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Därefter ska planförslaget ställas ut . Efter utställningstiden ska region- planeorganet i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Om förslaget ändras väsentligt efter utställnings- tiden, ska det ställas ut på nytt. När en regionplan upprättas ska hänsyn tas till och samordning ske med relevanta nationella och regionala mål, planer och pro- gram. Samråd ska ske med , berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering, med kommunens medlemmar samt med andra myndigheter, samman- slutningar och enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Århuskonventionen, som har ratificerats av , innehåller bestämmelser om allmänhetens medverkan när planer, program och riktlinjer avseende miljön utarbetas. Enligt artikel 7 i konventionen ska varje part, sedan den har försett allmänheten med nödvändig information, vidta praktiska eller andra åtgärder för att allmänheten inom öppna och rimliga ramar ska kunna delta. Allmänhetens medverkan ska enligt konventionen ske på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett menings- fullt sätt. Allmänheten ska ges rimliga tidsfrister för sin medverkan och i beslutet ska det tas vederbörlig hänsyn till vad som framkom- mit. Om en regionplan kan antas medföra en betydande miljö- påverkan när den ska genomföras, ska en miljöbedömning av planen genomföras. Inom ramen för en miljöbedömning ska en miljökonsekvensbeskrivning av planen upprättas (3 kap. 8 § PBL och 6 kap. 11 § 1 st. MB). Inom ramen för arbetet med att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning ska samråd ske. Innan omfatt- ningen och detaljeringsgraden för miljökonsekvensbeskrivningen bestäms, ska regionplaneorganet samråda med den eller de kommu- ner och länsstyrelser som berörs. Allmänheten, kommuner och myndigheter har därefter möjlighet att yttra sig över förslaget till plan eller program och den tillhörande miljökonsekvensbeskriv- ningen (6 kap. 14 § MB). Om ett förslag till plan eller program kräver samråd enligt annan författning utöver ett samråd om en miljökonsekvensbeskrivning, ska berörda myndigheter och kom- muner sträva efter att genomföra samråden i ett sammanhang (8 § 2 st. förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar). Om en plan eller ett program kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land ska den berörda staten underrättas och beredas tillfälle till samråd (6 kap. 15 § MB). Andra aktörer ska lämna den ansvarige aktören underlag och information som behövs för att ta fram programmet I avsnitt 6.4 föreslår vi att de planer, strategier, program och riktlinjer som ska upprättas inom regional fysisk planering för regionalt tillväxtarbete, transportinfrastruktur och kollektivtrafik samt kom- Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå munal planering för bostadsförsörjning ska innehålla en beskriv- ning av hur hänsyn har tagits till och hur samordning har skett med respektive planeringsslag. Som skäl för förslaget anför vi att regel- verken för dagens planering för mark- och vattenanvändning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillväxt och bostäder inte är tillräckligt samordnade. Dagens planering presenteras i dokument som alla går under olika benämningar. Regelverken ställer inga krav på att samordning ska ske mellan olika planeringsformer. Om en regionplan upp- rättas, ska regionplaneorganet ta hänsyn till och samordna region- planen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program. Länsplaner behöver inte samordnas med övrig planering. Samma sak gäller för trafikförsörjningsprogrammen. En utveck- lingsstrategi ska binda samman planeringsprocesser med betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen. Vad som avses med andra relevanta regionala program framgår inte och får då bedömas vara en möjlighet snarare än en skyldighet för de planerare som tar fram dessa andra program att förhålla sig till utvecklingsstrategin. I de flesta fall gör flera av länstransport- planerna och trafikförsörjningsprogrammen denna koppling till den regionala strategin. Exempelvis nämner de flesta program, plan eller strategi respektive sektors betydelse för utvecklingen som hel- het och för sin sektors utveckling. har arbete bedrivits på några håll i landet med att koppla samman den fysiska planeringen med regional utveck- lingsplanering. Exempelvis har regionplan och regionala utvecklingsstrategi utarbetats i ett och samma dokument. Även i och län har arbete bedrivits med att koppla samman den fysiska planeringen med utvecklingsplanering. För att åstadkomma en ökad samordning bör en del i arbetet bestå av att ansvariga aktörer lämnar underlag och information till varandra. ska lämna ansvarig aktör det planerings- underlag som behövs för planeringen och framtagandet av det regionala programmet (jfr avsnitt 7.3). Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Samråda med aktören med motsvarande uppdrag i län som berörs m.fl. Vid och översyner av bygg- nadslagen framförde remissinstanser att planerings- processen var alltför tungrodd och tidsödande. Delar av planerna hade ibland varit inaktuella redan vid fastställelsen. Förfarandet för att upprätta en plan har än inte förenklats. strukturbild har upprättats utan tillämpning av processreglerna, medan landstings regionplan har tagits fram med tillämpning av processreglerna. ska en upprättad regionplan genomgå samma process som gäller för en översiktsplan. Ett samrådsförfarande är enligt vår uppfattning nödvändigt, då det ger kunskap och förbättrar beslutsunderlaget samt möjliggör insyn och påverkan. Ett beslut som har föregåtts av ett samråd har också större möjligheter att möta acceptans och bidra till ökad förutsägbarhet och förståelse. Bestämmelserna om samråd måste garantera att behoven av förankring och inflytande tillgodoses. Översiktsplanens samrådsförfarande bör dock inte tillämpas på regional nivå. Bra planering måste få ta tid, men processregler ska inte bidra till att man undviker att upprätta en formell plan som är fallet för regionplaneringen i . Vi anser att nuvarande krav på regionplaner att upprätta en samrådsredogörelse, ställa ut ett förslag och upprätta ett särskilt utlåtande inte bör föras över till den lag vi föreslår. Formerna för samrådet bör vara upp till den ansvarige aktören att bestämma. Detta innebär dock inte att kraven på samråd minskar. Som följer av Århuskonventionen ska allmänhetens medverkan ske på ett tidigt stadium, när alla alter- nativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett meningsfullt sätt. Tiden för samrådet måste vara så väl tilltagen att den ger en reell möjlighet att lämna synpunkter. Som också följer av Århus- konventionen ska det i beslutet tas vederbörlig hänsyn till vad som framkommit vid samrådet. Vi anser att nuvarande syftesbestämmelse för samråd om region- planer bör föras över till föreslagen lag, det vill säga att planeringen ska få ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att samrådet ska ge möjlighet till insyn och påverkan. Som vi har angett i det före- gående, ska samråd om miljökonsekvensbeskrivningar samordnas med samråd om programmet, för det fall en miljökonsekvensbeskriv- Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå ning ska upprättas enligt . samrådsregler om miljökonsekvensbeskrivning kommer i så fall att påverka hur samrådsförfarandet ska läggas upp. Vi anser dock att det saknas anledning att införa en bestämmelse om krav på miljöbedömning i den föreslagna lagen, eftersom kraven på miljöbedömningar av planer och program följer av . För att underlätta att hänsyn tas till motsvarande planering i angränsande län och till den regionala planeringen för transport- infrastruktur, kollektivtrafik, regionalt tillväxtarbete bör ett samråd även genomföras med ansvariga aktörer för dessa verksamheter. Ett program kan ha genomgått betydande förändringar efter att samråd har genomförts. Bortsett från möjligheterna till laglighets- prövning enligt kommunallagen (1991:900) föreslås inte någon möjlighet till överprövning av ett regionalt fysiskt program. Staten bör därför få möjlighet att granska programmet efter att det har varit föremål för samråd och innan det antas. (jfr avsnitt 7.3.) 6.2.12Möjligheten till överprövning och överklagande Förslag: Regeringen ska inte ha möjlighet att överpröva ett regionalt fysiskt program. Regeringen kan överpröva och upphäva ett beslut om att anta, ändra eller upphäva en regionplan om planen innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses (11 kap. 13–14 §§ PBL). Skälet är att beslut i fråga om en regionplan ska kunna prövas för att eventuella konflikter mellan riksintressen och regionala intressen ska kunna lösas innan regionplanen läggs till grund för fortsatt över- siktsplanering inom kommunerna (prop. 1985/86:1 s. 807). Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få lag- ligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga ett beslut hos förvaltningsrätten. Detsamma gäller beslut av en gemensam nämnd och av ett kommunalförbund. Det gäller både beslut av fullmäktige eller motsvarande organ i ett kommu- nalförbund och av nämnder eller ett partssammansatt organ eller förbundsstyrelse i ett kommunalförbund. Detta regleras i 10 kap. 1 § KL. I PBL finns en bestämmelse som anger att ett beslut om att anta en regionplan kan överklagas i den ordning som gäller för laglig- hetsprövning enligt 10 kap. KL. Anledningen till att denna bestäm- melse har införts i PBL är att reglerna om laglighetsprövning i KL inte gäller om det finns särskilda föreskrifter om överklagande (10 kap. 3 § KL). Eftersom PBL har särskilda regler om över- klagande har det således varit nödvändigt att där reglera möjlig- heten till laglighetsprövning av en regionplan. Laglighetsprövning innebär att ett överklagande endast får grundas på att beslutet inte har tillkommit på ett lagligt sätt, att beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för region- planeorganet, att regionplaneorganet har överskridit sina befogen- heter eller att beslutet strider mot lag eller annan författning (13 kap. 1 § PBL och 10 kap. 8 § KL). Regeringen har beslutat att överpröva en regionplan (beslut , M 92/3703/9). Regeringen beslutade dock att inte vidta någon åtgärd. Det rörde sig om hur trafiksystemet i Regionplan 91 påverkade riksintressen.32 Rege- ringens överprövningsmöjlighet har alltså inte haft någon större praktisk betydelse. Förekomsten av överprövningsmöjligheten kan visserligen ha bidragit till att mer hänsyn har tagits till riks- intressen, än vad som skulle ha skett om överprövning inte fanns. 32 Didón m.fl., , kommentaren till 11 kap. 13 §. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Som framgår av avsnitt 6.2.10 föreslår vi att ska lämna ett granskningsyttrande innan ett regionalt fysiskt program antas. Av detta yttrande ska det framgå bland annat om program- met inte tillgodoser ett berört riksintresse eller några relevanta nationella mål, planer eller program. Det kommer således att fram- gå av yttrande om det finns några konflikter mellan riksintressen och regionala intressen, vilket kommer att utgöra underlag för kommunernas översikts- och detaljplanering. Det saknas därför anledning att undanröja eventuella konflikter i det regionala programmet inför efterföljande planering. Mot denna bakgrund anser vi att det saknas anledning att föreslå en möjlighet för regeringen att överpröva ett regionalt fysiskt program. Vi anser att möjlighet till laglighetsprövning bör finnas för ett regionalt fysiskt program. En laglighetsprövning kan exempelvis avgöra om den ansvarige aktören har följt reglerna för förfarandet när ett program har tagits fram. Som vi har angett i det föregående har varje medlem av en kommun eller ett landsting rätt att få laglig- heten av kommunens eller beslut prövad genom laglig- hetsprövning enligt kommunallagen. Kommunallagens regler om laglighetsprövning blir således tillämpliga för regionala fysiska pro- gram. Det saknas därför anledning att reglera möjligheten till över- klagande av programmen särskilt. 6.3Frågor om bostadsförsörjning på regional nivå Vi behandlar i detta avsnitt bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå. Vi föreslår inte någon regional planering för bostadsförsörj- ning motsvarande den som regleras i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Planering för bostadsförsörjning har ett nära samband med kommunens övriga planering och med kommu- nens ekonomiska förutsättningar. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Förslag: Den aktör som är ansvarig för regional fysisk planering ska överta uppgift att lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostads- försörjning och ska uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd. Ansvarig aktör för regional fysisk planering ska upp- rätta en rapport som ska innehålla en bostadsmarknadsanalys för länet. Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om rapportens närmare utformning. Enligt 2 § förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Enligt 1 § BFL, ska varje kommun med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i kommunen. saknas bestämmelser om att en aktör ska ta emot bostadsförsörjningsriktlinjerna. Det finns således ingen mottagare av riktlinjerna annan än kommunerna själva. ska enligt 3 § BFL lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörj- ningen. ska uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd. Enligt 2 § förordning (2011:1160) om regionala bostadsmark- nadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska i en skriftlig rapport analysera bostadsmarknaden i länet. Utöver en regional bostadsmarknadsanalys ska rapporten innehålla en redovisning av hur kommunerna lever upp till kraven enligt BFL, hur lever upp till kraven i 3 § BFL, och hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kommu- nen, med andra kommuner och regionalt. Rapporten ska lämnas till . Av 3 § förordningen om regionala bostadsmarknadsanalyser följer att ska stödja Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå länsstyrelserna i deras arbete med att analysera bostadsmark- naderna. Planering för bostadsförsörjning är främst en ange- lägenhet, då den har starka beröringspunkter med övrig planering som planering för förskola och äldreomsorg och med de kommunalekonomiska förutsättningarna. Vi bedömer att det inte är vare sig nödvändigt eller lämpligt att bedriva en fristående planering för bostadsförsörjning med riktlinjer även på regional nivå. Vi föreslår därför inte en regional planering för bostadsför- sörjning. Däremot anser vi att de riktlinjer för bostadsförsörjning som kommunerna ska ta beslut om utgör ett betydelsefullt under- lag för flera planeringar på regional nivå. Vi har tidigare redovisat skäl till varför det ska framgå av den regionala fysiska planeringen hur det långsiktiga behovet av bostäder ska tillgodoses (jfr avsnitt 6.2. Vi anser att bostadsförsörjningsfrågor planeras i allt för stor utsträckning vid sidan av annan planering av väsentlig betydelse. Riktlinjer för bostadsförsörjning ska innehålla uppgifter om hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörj- ningen. Motsvarande styrning av regionala planer, program eller strategier för att ta hänsyn till kommunernas riktlinjer för bostads- försörjning finns däremot inte. För att ge kommunernas bostads- försörjningsansvar en ökad spelplan och för att synliggöra frågorna även på regional nivå utan att ändra ansvarsfördelningen mellan regional och lokal nivå, anser vi att riktlinjerna ska utgöra ett underlag till den regionala planeringen. Vi föreslår därför att kom- munerna ska lämna sina riktlinjer för bostadsförsörjning till den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret i länet (jfr avsnitt 7.4). Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Råd, information och rapport om bostadsmarknaden i länet Regeringen konstaterar att har en viktig roll för att bevaka bostadsförsörjningsfrågor ur ett regionalt perspektiv. Läns- styrelsen bör med hänsyn till sina uppgifter ha en god överblick över bostadsförsörjningsbehovet regionalt och över kommuneras planering (prop. 2012/13:178 s. 20). En del i arbetet är också att stödja kommunerna genom att förmedla erfarenheter från andra kommuner samt bistå kommunerna med olika underlag och metodstöd (prop. 2012/13:178 s. 19). Som en del av sin stödjande och rådgivande funktion erbjuder samtliga sex länsstyrelser som har ingått i vår kartläggning om läns- styrelsens verksamhet inom PBL och bostadsförsörjning ett regional forum för samtal kring fysisk planering, bostadsförsörj- ning och boende. Samtalen genomförs tillsammans med SKL eller med den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. De vänder sig till länets kommuner, kommunala bostadsbolag och privata bostadsaktörer och syftar till att skapa en gemensam kun- skapsarena, att inspirera och nå ut med samlad information och att ge möjligheter för deltagarna att bygga upp kontaktytor och nät- verk. Den uppgift som har gällande kommunernas planering för bostadsförsörjning avser stöd och råd och att upp- märksamma kommunerna på behovet av samordning i frågor om bostadsförsörjning. ska också verka för att sådan samordning kommer till stånd och även yttra sig i sådana frågor. råd och stöd för bostadsförsörjning utgår bland annat från den årliga analys om bostadsmarknaden i länet som länsstyrelen lämnar till . ger även stöd åt i att kvalitésäkra den kommunala bostadsenkäten. Bostads- marknadsanalysen är ett exempel på ett kunskapsunderlag för att nå det nationella målet för bostadsmarknadspolitiken.33 beskriver rapporten som ett kunskapsunderlag kring frågor om bostadsbyggande, färdigställda bostäder och planerat byggande samt information om läget på bostadsmarknaden för olika hushållsgrupper och hur kommunerna arbetar med bostadsförsörj- 33 i län, Kartläggning av länsstyrelsernas arbete med fysisk planering och bostadsförsörjning, Rapport för , , s. 7. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Rapporten bygger bland annat på kommunernas svar på bostadsmarknadsenkäten och har potentiellt en bred målgrupp med alltifrån kommunerna till aktörer verksamma i fastighets- och byggbranschen. Arbetet med bostadsmarknadsanalysen och bostadsmarknads- enkäten är för i viss mån kommunicerande kärl. Kommunernas svar utgör underlag till den bostadsmarknadsanalys som rapporterar till . anser sig ha stor nytta av i arbetet med kommunenkäten. Om uppgiften att göra bostadsmarknadsanalysen åläggs en annan aktör än , kan det få konsekvenser för arbete med bostadsmarknadsenkäten. Något problem med eller kritik mot råd och stöd till kommunerna vid deras planering av bostadsförsörjningen har inte kommit fram i vårt arbete. Vi har heller inte tagit emot några särskilda synpunkter på den rapport om bostadsmarknaden i länet som gör . Rapporten visar dock, anser vi, att i detta avseende har två roller. Dels handlar rapporten om läget på bostadsmarkna- den i länet och bygger i det avseendet på uppgifter från kommu- nerna. Dels handlar den också om hur kommunerna och länsstyrel- sen lever upp till kraven enligt BFL och hur planeringen av bostads- försörjningen samordnas inom kommunen, med andra kommuner och regionalt. Den sistnämnda delen av rapporten har framförallt regeringen som mottagare, medan den första delen kan ses som en sammanställning av uppgifter från samtliga länets kommuner och är som sådan ett regionalt planeringsunderlag. Vi anser att det i sammanhanget är relevant att ställa frågan om uppgiften att sammanställa kommunernas uppgifter för en plane- ring som kommunerna ansvarar för bör vara ett statligt åtagande. En fråga som påverkar bostadsmarknaden är den senaste tidens invandring. På en redan pressad bostadsmarknad ska nyanlända beredas plats. har i uppdrag att förhandla med varje kommun och teckna avtal om hur många platser som kan erbjudas nyanlända med uppehållstillstånd. För asylsökande är det Migrations- verket som ska ordna boende, vilket sker genom upphandling och där vare sig eller kommunen är inblandade. För läns- styrelsens arbete att teckna avtal med kommunerna är det en fördel att ha en övergripande bild över länets bostadsmarknad. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå för att ska ta fram bostadsmarknadsanalyser. Å andra sidan är det troligt att verkar inom flera ansvars- områden där de själva inte har till uppgift att ta fram underlag och analyser. Mot bakgrund av hur regeringen beskriver roll kring bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå, det vill säga att tillföra det regionala perspektivet, och vad som framgår av vår kart- läggning av verksamhet, det vill säga bistå kommu- nerna med olika underlag och metodstöd, förmedla erfarenheter från andra kommuner samt erbjuda ett regional forum för samtal kring fysisk planering, bostadsförsörjning och boende finns det skäl som talar för att berörda uppgifter utförs av en regional aktör. Men vi anser att den regionale aktören inte bör vara staten utan uppgifterna ska åläggas den aktör som har uppdraget för en regional fysisk planering. Att arbetet bedrivs på regional nivå bör ge utrymme för en bra dialog och samarbete mellan och ansvarig aktör. Genom att lämna över uppgifterna avseende råd, information och rapport om bostadsmarknaden i länet till en regional aktör som landsting och samverkansorgan, anser vi att uppgifterna sätts in i ett större planeringssammanhang och på den regionala politiska agendan. På så sätt blir en bättre samordning möjlig mellan regional fysisk planering och planeringarna för transportinfrastruktur, tillväxt, kollektivtrafik och bostadsförsörjning och bostadsförsörj- ningsfrågorna. Motsvarande samordning bedöms inte kunna upp- nås om uppgifterna ligger kvar hos . Vi anser att den aktör som är ansvarig för regional fysisk plane- ring kommer att ha nödvändig kompetens för att kunna utarbeta en rapport med en sammanställning som är likvärdig den som läns- styrelsen gör .