sou · H3B385 · 2015-10-05 00:00:00 — I den konsekvensanalys som utredningen har beställt beräknas kostnader och intäkter för stat och kommun av en tänkt utbyggnad av trygghetsbostäder för 100 personer med en subvention på per kvadratmeter bruksarea ovan mark. Under antagande att av hushållen är ensamstående och är sam- boende behövs det 77 lägenheter, varav 54 stycken antas vara och resterande 23 lägenheter antas vara . Den totala produktionskostnaden kan då beräknas till , inklusive väl tilltagna gemensam- hetsutrymmen21. Statens kapitalkostnad för subventionen beräknas till per år.22 2115 kvm per liten lägenhet och 20 kvm per större lägenhet. 22Annuitet , ränta. Beräkningarna finns i (2015). Tyvärr har det inte gjorts någon övergripande uppföljning av flyttfrekvenser från de trygghetsboenden som har byggts – det kan vara för tidigt än att göra det. Men erfarenheterna från kommuner utredningen varit i kontakt med tyder på att människor kan och vill bo kvar längre i en trygghetsbostad, jämfört med en vanlig bostad. Den av utredningen beställda analysen bygger på antagandet att flyttfrekvensen till särskilt boende från ett trygghetsboende är den- samma som uppmätts i SNAC23 när det gällde flyttfrekvens från serviceboende, nämligen . Där kom man också fram till en flyttfrekvens på i en population av personer som bodde i flerbostadshus och hade hemtjänst. Analysen här utgår från den flyttfrekvensen när det gäller ordinärt boende.24 Analysen utgår också från att den genomsnittliga boendetiden i särskilt boende är 3,2 år25. Det innebär att varje person som flyttar in i särskilt boende antas generera ett krav på kommunen att till- handahålla en sådan bostad under . Om det flyttar in tio personer, behöver det vid varje given tidpunkt finnas 10 x 3,2, dvs. 32 platser för att täcka behovet. Behovet av bostäder i särskilt boende kan alltså beräknas som flyttfrekvensen i en viss population x boendetiden. Om flyttfrekvensen minskar eller om boendetiden skulle vara kortare minskar behovet. Kostnadsminskningen för kommunen blir med dessa antaganden – att jämföra med statens kapitalkostnad för subventionen på . 23The Study on Ageing and Care. 24Klingvall (2015). 25Uppskattning av (2012). Det finns ingen statistik på boendetider i särskilt boende men uppskattningen här stämmer ganska bra med uppgifter från (2015): Det är visserligen en betydande del av dem som flyttar till särskilt boende som avlider efter ganska , men sex av tio bor kvar ännu efter , och efter det planar kurvan över andel avlidna ut. Källa: (2015). Marginalerna för en samhällsekonomiskt positiv effekt är så pass stora att även om flyttfrekvensen från trygghetsboende till särskilt boende skulle ligga så högt som – i stället för – erhålls en tillräckligt stor minskning av de kommunala kostna- derna för särskilt boende för att motivera subventionen. Detsamma gäller om man dessutom utgår från lite större lägenheter, och antar att en tredjedel av bostäderna är 60 i stället för 50 kvadratmeter stora.26 Här har antagits att alla som flyttar till trygghetsbostad har hemtjänst, vilket förmodligen de flesta har innan flytten27. Frågan är hur behovet av hemtjänst kan antas förändras efter en flytt till trygghetsboende. Generellt sett ökar behovet i takt med åldrandet men den omsorgsfulla utformningen av trygghetsbostäderna, i kombination med tillgång till trygghetsvärd och möjligheter till 26Klingvall (2015). 27Av de äldre som flyttade till särskilt boende hade två tredjedelar hemtjänst innan de flyttade, med i median ((2015). ömsesidig hjälp mellan de boende, gör det troligt att behovet av hemtjänst allt annat lika är mindre bland dem som bor i trygghets- bostäder än bland dem som bor i vanliga bostäder. Men om å andra sidan utbyggnaden av trygghetsbostäder gör att äldre personer som är förhållandevis skröpliga flyttar till trygghetsboende i stället för till särskilt boende, kanske det kan bli så att det totala behovet av hemtjänst i stället ökar. En känslighetsanalys visar dock på ett positivt samhällsekonomiskt resultat även under antagande om att antalet hemtjänsttimmar ökar efter en flytt till trygghetsboende – som man antar både en högre flytt- frekvens och något större lägenheter28. Utredningen föreslår att ett stimulansbidrag inrättas för att främja byggemenskaper och att regeringen anslår för detta . Stöd bör kunna sökas för budgeterade kostnader (se 3.2.2). Statens utgifter för stödet beror på efterfrågan men begränsas av det föreslagna anslaget till , dvs. Därtill kommer kostnader för för information och administration. Vinster för kommun, företag och medborgare Stödet har dimensionerats för att täcka kostnaderna för att anlita en professionell projektsamordnare på konsultbasis. Det föreslagna maxbeloppet räcker eller 8 veckors arbete. Ett årligt anslag på räcker till åtminstone ett trettiotal projekt – om alla skulle söka maximalt belopp. 28 (2015). Vinsten för kommuner och medborgare ligger främst i att attraktiva bostadsprojekt kan förverkligas – projekt som annars, trots starkt engagemang och kostnader för såväl kommun som enskilda, skulle ha stupat på tröskeln. De som går in i en byggemenskap frigör ofta småhus på den lokala bostadsmarknaden. En viss sysselsättnings- skapande effekt kan man också räkna med, liksom positiva sociala effekter – se även avsnitt 4.4. 4.1.7Återbetalningsgaranti för upplåtelseinsatserna i kooperativ hyresrätt Utredningen föreslår att får i uppdrag att utveckla en statlig garanti till kooperativa hyresrättsföreningar för återbetal- ning av upplåtelseinsatser (se 3.2.3). Effekter på möjligheterna att bygga bostäder på svaga marknader Syftet med förslaget är att göra det möjligt att satsa på små kom- pletterande bostadsprojekt på platser där det finns en liten men väl definierad efterfrågan. Kalkylen nedan är ett exempel på hur en finansiering kan läggas upp. Bakgrunden är att staten, via , erbjuder möjligheter för kreditgivare att få utökade garantier för lån till bostadsprojekt. En kreditgaranti ger långivaren ett skydd mot kreditförluster och minskar behovet av topplån eller egen kapitalinsats för den som bygger bostäder. Kreditgarantin får avse ett belopp som motsvarar av den färdigställda fastighetens marknadsvärde, men i områden med låga marknadsvärden får kreditgarantin gälla /kvm29 30. Mellanskillnaden upp till produktionskostnaden måste täckas med eget kapital eller ett topplån. Poängen med att välja kooperativ hyresrätt är att då kan medlemmarnas insatser användas i stället för topplån. I tabellen nedan visas en kalkyl för ett tänkt projekt om 20 lägenheter à 65 kvm på en svag marknad31, med en sammanlagd yta på 1 300 kvm. Produktionskostnaden antas vara /kvm och det behövs alltså en toppfinansiering på /kvm, vilket i det här fallet innebär . Utslaget per lägenhet krävs då en insats på från varje hushåll. Föreningens ekonomiska plan måste även tåla framtida ränte- höjningar samt avsättningar för planerat underhåll. Den behöver dessutom ge ett årligt överskott, så att föreningen inom en tioårs- period har fått ihop ett eget kapital, tillräckligt stort för att klara eventuella vakanser och återbetalning av insatser. Målet är att föreningen ska ha ett fritt kapital motsvarande av med- lemmarnas upplåtelseinsatser, alltså i detta fall . Det kräver ett årligt överskott på . Genom att sänka kapitalkostnaderna med hjälp av upplåtelsein- satserna och hålla nere kostnaderna för drift och underhåll tack vare medlemmarnas egna arbetsinsatser, går det att göra en årskost- nadskalkyl för föreningen enligt tabell 4.5 och få hyran per lägenhet att stanna vid i genomsnitt . 29Vid kooperativ hyresrätt gäller egentligen av marknadsvärdet men på svaga mark- nader blir det enligt schablonen, alltså /kvm. 30Ytan mäts i BOA, som betyder boarea. 31Där marknadsvärdena är låga, vilket innebär en risk för vakanser. Utöver de 123 regioner som definierades av som svaga p.g.a. vikande befolkningsunderlag, låg syssel- sättning m.m. finns även andra kommuner och delar av kommuner där det är svårt att få lån till bostadsbyggande. Bankerna bedömer risken som för stor – jämfört med att investera i centralt belägna projekt i tillväxtregionerna. Källa: , egen bearbetning. För att det här ska fungera krävs också en borgen för den del av byggnadskreditivet32 som inte täcks av den statliga kreditgarantin från , alltså de 7,8 miljoner som när huset är klart ska täckas av medlemmarnas insatser. Kommunens borgen upphör när huvuddelen av byggnadskreditivet övergår i ett fastig- hetslån och medlemmarnas insatser kommer in för att täcka resten. Det är då den statliga återbetalningsgarantin till föreningen behövs, som säkerhet för att kunna garantera medlemmarna en återbetal- ning av insatserna vid eventuell avflyttning. 32 Det temporära lån som behöver tas innan huset är klart och medlemsavgifterna betalda. 4.1.8Höjt bostadsutgiftstak i bostadstillägget för pensionärer Utredningen föreslår en förstärkning av bostadstillägget för pensionärer genom att taket för bostadsutgiften höjs från nuvar- ande till (se 3.3.1). Enligt beräkningar skulle en höjning av taket för bostadsutgiften från nuvarande till medföra att kostnaderna för bostadstillägget ökade med . Det motsvarar en ökning på i jämförelse med prognos för utgifterna . Den beräknade utgiftsökningen för staten beror på att bortåt hälften av dem som har bostadstillägg har bostads- utgifter som överstiger och alltså skulle få kom- pensation för en större del av sina bostadsutgifter om taket höjdes. Källa: beräkningar via (2015) . Avsikten med den föreslagna reformen är att göra det möjligt för pensionärer med låga inkomster att vid behov flytta till en modernare bostad, som det går att bo bra i även med nedsatt rörlighet. Alltså inte primärt att förstärka ekonomin för de pensionärer som har bostadstillägg. Det är de så kallat dynamiska effekterna som är huvudsyftet med åtgärden. Hur benägenheten att flytta skulle påverkas av ett förstärkt bostads- tillägg är dock svårt att förutse. Det är inte bara de privatekono- miska förutsättningarna som styr valet av bostad. Flyttnings- benägenheten bland äldre människor är generellt sett låg. I en studie33 av flyttningar bland äldre utifrån databasen , visade det sig att av en population på 1,5 miljoner individer som var eller äldre var det i genomsnitt som flyttade inom den ordinarie bostadsmarknaden . Flyttningsbenägenheten varierade mellan boendeformer och åldersgrupper. Källa: Abramsson, (2012) Äldres flyttningar. De flesta av dem som har bostadstillägg bor i hyresrätt, en del i bostadsrätt men bara ett fåtal i äganderätt. Vi antar därför här att flyttningsbenägenheten ligger på 33Granbom, , (2012) Äldres flyttningar och motiv till att flytta eller bo kvar. 34Databasen har framställts av SCB och ägs av forskning vid . Den innehåller ekonomisk, demografisk och geografisk information för rikets befolkning åren 1990–2008, även uppgifter om bostad. och att alla som flyttar väljer en dyrare bostad.35 Om taket höjs till och detta gör att var fjärde av dem som har bostads- tillägg flyttar till en lägenhet som kostar minst så mycket att bo i, kan statens utgifter beräknas öka med ytterligare . Det innebär en sammanlagd ökning med . Direkt effekt= omedelbar effekt genom att BTP ökar för cirka hälften av dem som ligger över taket Dynamisk effekt=effekt om flyttar till en dyrare bostad Källa: via (2015). Som framgår av figuren ovan räknar med att utgifterna för bostadstilläggen kommer att sjunka framöver. Det beror på att pensionärernas inkomster förväntas öka, så att det dels blir färre som blir berättigade till BTP och dels blir ett lägre genomsnittligt belopp per mottagare av BTP. 35 Eftersom det inte föreslås någon förändring i inkomstgränserna för vilka som är berät- tigade till BTP, räcker det att utgå från dem som har BTP. Vinster för stat, kommun, medborgare och fastighetsägare Vinsterna med en höjning av hyrestaket ska ses i förhållande till syftet med bostadstilläggen: Utgångspunkten för BTP-systemet är att, oberoende av bostadsort, ge pensionärer möjlighet att efterfråga och bibehålla en bostad med till- fredsställande standard också i nyproduktion.36 Om hyrestaket för bostadstillägget höjs från till kommer de pensionärer som har bostadstillägg och som har en bostadsutgift som överstiger att få höjt bostadstillägg. Det förstärker deras möjligheter att bo kvar och minskar oron inför framtida hyreshöjningar och eventuell för- sämring av inkomsten. Men höjningen gör det framför allt möjligt för pensionärer med låga inkomster att flytta till bostäder som är tillgängliga för personer med nedsatt funktionsförmåga. Det kan bidra till att hålla nere kommunens kostnader för särskilt boende och hemtjänst. Om flytten sker till ett trygghetsboende eller någon annan boendeform som ger ökade möjligheter till samvaro och gemenskap, ökar chanserna till ett långvarigt kvarboende ännu mer. Det innebär välfärdsvinster för de berörda och deras anhöriga (se även avsnitt 4.1.1 om effekter av kvarboende). För fastighetsägare och byggherrar innebär en förstärkning av bostadstillägget att den potentiella målgruppen för nyproduktion ökar. Och om hyresgästernas ekonomiska utrymme ökar så ökar även möjligheterna till förbättringsåtgärder i befintliga fastigheter. En fråga är om höjningen av bostadstillägget skulle kunna få en prisdrivande effekt. Det skulle i så fall gälla bostäder som riktar sig direkt till äldre, men motverkas av att det är ytterst få som är berät- tigade till bostadstillägg. Föreslagna åtgärder, exklusive höjningen av bostadsutgiftstaket i bostadstillägget och en eventuell subventionering av avgiften till återbetalningsgarantin i kooperativ hyresrätt, innebär sammanlagt utgifter för staten på som mest under 2000/01:140 Reformerade regler för bostadstillägg till pensionärer m.fl. Sammanlagt, om utrymmet för stöd utnyttjas till fullo, innebär det . *Avser , utom för stödet till tillgänglighetsinventeringar, som avser åren 2016 -2020. Utredningen menar att dessa åtgärder bör finansieras genom om- prioriteringar inom utgiftsområde 18. Det skulle komplettera regeringens bostadspaket för att stimulera ökat bostadsbyggande: Satsningen på energiåtgärder vid renovering av miljonprogram- met kombineras med att också göra det befintliga bostads- beståndet mer ”tillgänglighetssmart”. Investeringsstödet för byggande av små och klimatsmarta hyres- rätter i regioner med hög inflyttning kompletteras med ett investeringsstöd till trygga och tillgänglighetssmarta bostäder för äldre, inte minst i regioner med svag tillväxt och en åldrande befolkning. Genom startbidraget för byggemenskaper främjas ett begränsat men växande intresse från flera åldersgrupper, för boendeformer som bygger på eget engagemang och gemensamt ansvar. I kombination med en återbetalningsgaranti för upplåtelse- insatserna i kooperativ hyresrätt skulle startbidraget kunna vara den stimulans som möjliggör små, kompletterande bostads- projekt i kommuner med en liten men väl definierad efterfrågan. Dessa förslag innebär i varierande utsträckning kostnader för stat- liga myndigheter, framför allt länsstyrelserna och , för administration, utvecklingsarbete och kunskapsspridning. Sådana kostnader kan anses inräknade i respektive budgetpost i tabellen ovan. Inget av stöden är särskilt komplicerat och utredningen be- dömer att de administrativa kostnaderna blir förhållandevis begrän- sade. Länsstyrelserna hanterar stödet till äldre- bostäder och det här föreslagna investeringsstödet till trygghets- bostäder föranleder inga väsentliga förändringar i länsstyrelsernas administration. Det gör däremot stödet till installation av hissar, för vilket det behöver byggas upp nya rutiner på länsstyrelserna. Och på behöver särskilda resurser avsättas för att utveckla datorstöd samt ta fram och sprida information och exempel. Stödet till tillgänglighetsinventeringar är redan etablerat och hanteras av . Även startbidraget för byggemenskaper ska hanteras av och för det behövs nya rutiner och framför allt en informationsinsats, som kan kräva särskilda resurser . Därutöver kan de allmänna förvaltningsdomstolarna så små- ningom komma att få en viss ökad belastning till följd av överkla- ganden. Erfarenheterna från det tidigare investeringsstödet till äldrebostäder är att överklagandena blev ytterst få – trots att det då gick att överklaga beviljandebesluten. går det bara att över- klaga beslut om att inte betala ut stöd eller återkallelse av beviljat stöd, vilket gör att överklagandena blir ännu färre och att det knappast kan bli fråga om några alls . Beslut om att inte betala ut eller återkalla beviljat stöd till hissinstallationer kan också leda till överklaganden. När det gäller de båda andra stöden är det med hänsyn till stödens storlek och karaktär inte troligt att det blir något nämnvärt antal överklaganden. En del andra förslag innebär också uppgifter för statliga myn- digheter – , , och Myn- digheten för delaktighet. Även om dessa uppgifter inte innebär något principiellt nytt åtagande så kan de medföra extra kostnader. Det gäller förslagen om ett nationellt system för tillgänglighets- märkning, en extra satsning på kunskapsspridning om strategisk planering av bostadsförsörjningen för äldre, ett lagkrav att undan- röja enkelt avhjälpta hinder i flerbostadshus, utvärdering av trygg- hetsbostäder samt utveckling av smidigare lösningar för sophan- teringen. Detta bör tas upp i dialogen med respektive myndighet kring uppdragsformulering och regleringsbrev. Forskningssatsningen på föreslås finansieras över anslagen för forskningsråden Forte och Formas. Finansiering av höjt tak i bostadstillägget Den föreslagna höjningen av bostadsutgiftstaket i bostadstillägget beräknas kosta . Finansi- eringen bör ske inom utgiftsområde 3, vilket kan kräva ett tillskott. Noteras bör att utgifterna för bostadstilläggen enligt Pensions- myndigheten förväntas minska som en följd av att allt färre pensionärer förväntas ha så låga inkomster att de blir berättigade till bostadstillägg, vilket även kan påverka storleken på utgiftshöj- ningen till följd av den här förslagna regeländringen. Den fortsatta kostnaden beror också på hyresutvecklingen och på flyttfrekvensen bland pensionärer, vilket i sin tur beror på i vilken mån det kommer att finnas attraktiva alternativ på den lokala bostadsmarknaden. Vid en eventuell omprioritering inom utgiftsområdet anser utred- ningen att bostadstilläggets bostadspolitiska syfte – att ge pensio- närer möjlighet att efterfråga och bo kvar i en bostad med tillfreds- ställande standard också i nyproduktion – bör vara utgångs- punkten. 4.3Betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män Som vi har visat finns det betydande skillnader mellan män och kvinnor när det gäller bostadsförhållanden och ekonomiska möjlig- heter på bostadsmarknaden. Kvinnor har i genomsnitt sämre eko- nomiska förutsättningar än män. Å andra sidan är det fler kvinnor än män som kommer i åtnjutande av samhällets insatser för äldre, såsom hemtjänst, särskilt boende, trygghetsboende och bostadstil- lägg. Det är också fler kvinnor än män som får bostadsanpass- ningsbidrag (men anpassningarna hos män är betydligt dyrare). Flera av utredningens förslag kan förväntas gynna kvinnor mer än män, åtminstone ekonomiskt sett. Genom sin längre livslängd lever kvinnor oftare än män ensamma. Men män som lever ensamma har å andra sidan generellt sett färre sociala kontakter och nära vänner än ensamboende kvinnor och skulle därigenom kunna ha väl så mycket att vinna på boendeformer som främjar samvaro och gemenskap. Sammantaget bör de åtgärder som utredningen föreslår ha en utjämnande effekt på skillnaden i förutsättningar mellan kvinnor och män när det gäller boendet. Som exempel på sannolika effekter kan nämnas: Kvinnor står för en stor del av vård av nära anhörig. Bättre bostäder och ett större utbud av trygghetsboende och liknande boendeformer skulle innebära en avlastning av det ansvaret. Det är fler kvinnor än män som har bostadstillägg och en för- stärkning av bostadstilläggen skulle alltså gynna fler kvinnor än män. Eftersom detta i grunden beror på att kvinnor har lägre inkomster, både före och efter pension, kommer detta att ha en utjämnande effekt mellan könen.37 En potentiell effekt som pekar i motsatt riktning är att ett relativt sett minskat behov av särskilt boende kan innebära färre sysselsätt- ningstillfällen inom äldreomsorgen, vilket drabbar i synnerhet kvinnor. Å andra sidan kan det mot bakgrund av den kraftiga ökningen av antalet äldre sannolikt inte bli fråga om en ytterligare nedskärning i absoluta tal räknat. Problemet är snarare det mot- satta: hur man ska få fler – både män och kvinnor – intresserade av att arbeta inom äldrevården. Här redovisas kortfattat de andra aspekter som enligt kommitté- förordningen38 ska belysas när det gäller konsekvenserna av en utrednings förslag. Avslutningsvis görs en prövning av de offent- liga åtaganden som följer av förslagen. 37Se (2015) för närmare analys. 38Kommittéförordning (1998:1474). Betydelse för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Utredningens förslag har ingen direkt integrationspolitisk ansats. Men att blanda olika boendeformer och få en varierad social sam- mansättning är bra ur integrationssynpunkt och detta främjas genom att släppa fram initiativ från grupper av enskilda med egna idéer om hur man vill bo. Och ett ökat utbud av boendeformer som har gemenskap och samvaro som bärande tanke kan öppna för ökad gemenskap även mellan människor av olika härkomst. Byg- gemenskaper kan – som det tyska exemplet visar – öppna en möj- lighet för såväl integrerat boende som för etniska minoriteter att skapa ett boende som motsvarar särskilda preferenser. Den före- slagna höjningen av taket för bostadsutgiften i bostadstillägget gynnar invånare med utländsk bakgrund, eftersom de är överrepre- senterade bland de pensionärer som har lägst inkomster. Sammantaget kan utredningens förslag i någon mån främja integrationspolitikens mål om lika rättigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund, samt om en samhälls- gemenskap med samhällets mångfald som grund. Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Förslagen har ingen konkret sysselsättningspolitisk ansats och för- väntas inte få någon betydande effekt på näringslivet. Men genom att flera av åtgärderna främjar byggande och ombyggnad av bostäder kan de bidra till viss ökad sysselsättning inom byggsek- torn. Det gäller även hissinstallationer. Tillgänglighetskonsulter och projektsamordnare kan få fler uppdrag. Denna effekt kan relativt sett förväntas vara större i regioner med svagare tillväxt, eftersom annat bostadsbyggande är svårare att få till stånd där än i tillväxtregionerna. Utbyggnaden av trygghetsbostäder kommer att innebära nya sysselsättningstillfällen för trygghetsvärdar. Å andra sidan är ett av syftena att hålla tillbaka behovet av en utbyggnad av särskilt boende, som är en betydligt mer personalkrävande verksamhet. Att möjliggöra för äldre personer att bo kvar inom det ordinarie bostadsbeståndet och på mindre orter kan ha positiv effekt på servicen. Det kan bidra till att behålla underlaget för service i perifera stads- och kommundelar och på landsbygden. Betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Utredningens förslag är genomgående snarare till förmån för små- skaliga än för storskaliga verksamheter. Investeringsstödet till trygghetsbostäder och byggemenskaper ger ökade möjligheter för små, kompletterande bostadsprojekt, med inriktning på äldre, vilket också stöds av ett förstärkt bostadstillägg för de fattigaste pensionärerna. Även kravet att ta bort enkelt avhjälpta hinder och stödet till hissinstallationer kan öppna möjligheter för små lokala företag i bygg- och renoveringsbranschen. I förlängningen kan om- byggnader och tillgänglighetsförbättringar göra att man undviker vakanser.