sou · H3B330 · 2015-03-30 00:00:00 — För att skydda konsumenter från konsumentvaror som inne- håller förbjudna ämnen är det enligt utredningens uppfattning vik- tigt att marknadskontrollen är väl utbyggd och fungerande. Även om det inte alltid är möjligt att ställa någon till ansvar för brott med anledning av att produkter innehåller förbjudna ämnen är det viktigt att myndigheterna genomför ett stort antal kontroller av produkters innehåll. En omedelbar konsekvens av att det vid kon- troll konstateras att viss produkt innehåller förbjudna ämnen är att den marknadsaktör som tillhandahållit produkten inte kan fortsätta att tillhandahålla sådana produkter på marknaden förrän de över- ensstämmer med kraven. Om så ändå skulle ske riskerar marknads- aktören att fällas till ansvar för brott. Kontroller där det konstateras att produkter innehåller för- bjudna ämnen kommer att leda till att importörer och distributörer behöver vidta åtgärder för framtiden. Det kan vara fråga om att upphöra med försäljning av produkter av visst slag eller från viss tillverkare. Det kan handla om att förmå tillverkaren att ändra pro- duktens sammansättning. Det kan handla om att göra egna kon- trollmätningar för att förvissa sig om att produkten inte längre innehåller förbjudna ämnen. En tillsynsmyndighet kan lägga försäljningsförbud för produk- ter som inte följer kraven om inte berörda företag frivilligt upphör med försäljningen. En tillsynsmyndighet kan också kräva att pro- dukter återkallas eller dras tillbaka från marknaden. Dessa åtgärder kan innebära stora kostnader för företagen genom uteblivna intäkter från försäljning av varorna, kostnader för ersättning och returer av varor, risk för badwill för företaget, osv. Åtgärderna är väl så kännbara som straff eller annan påföljd. Rapex är ett offentligt och bildbaserat informations- och varnings- system som EU:s medlemsstater och institutioner använder för att informera varandra om produkter med allvarliga risker. upprättas en rapport med de senaste varningarna. Medlemsstaternas myndigheter som arbetar med produktsäkerhet för konsumenter är skyldiga att rapportera till om det finns pro- dukter med allvarliga säkerhetsrisker på marknaden som man har vidtagit åtgärder mot. är kontaktpunkt för Rapex. Risker med produkter som rapporteras är bland annat kvävning, kemisk risk, brännskador, inre eller yttre skador, elektriska stötar, hörselskador, skador på ögon och dödsfall. kalieinspektionen får notifikationer löpande om vilka varor som har rapporteras till Rapex. 10.13.6Sammanfattande analys – Marknadskontrollen har en viktig roll att fylla Utredningens bedömning är att det går att minska förekomsten av förbjudna ämnen i elektronik och leksaker genom en mer aktiv och systematisk marknadskontroll. En sådan marknadskontroll kräver betydligt större resurser än den har . Utredningen föreslår en utbyggd marknadskontroll med ett ökat antal kemiska analyser av varor. En ökad marknadskontroll bedöms leda till fler välunder- byggda åtalsanmälningar och fler fall där produkter inte får säljas respektive återkallas eller dras tillbaka från marknaden. En ökad marknadskontroll kan också leda till fler anmälningar till Rapex. Sammantaget kommer detta leda till att marknadsaktörerna bygger upp bättre system för varukontroll vilket i sin tur kommer leda till att antalet varor på marknaden som innehåller förbjudna ämnen sjunker. 10.14 Val av styrmedel Utredningens bedömning är att kemikalieskatter, ytterligare för- bud inom EU av farliga ämnen i elektronik samt ökad marknads- kontroll kan vara lämpliga styrmedel eller åtgärder för att nå syftet minskad förekomst av farliga flamskyddsmedel i viss elektronik. Dessa styrmedel analyseras närmare i konsekvensanalysen i kapitel 7. För att uppnå en minskning av ftalater i golv m.m. av PVC bedöms en kemikalieskatt eller ett nationellt förbud av vissa ftalater i byggvaror vara lämpliga styrmedel. Dessa styrmedel analyseras närmare i konsekvensanalysen i kapitel 8. 11Effekter av kemikalieskatter i , och I detta kapitel redovisas ett eller två exempel på olika kemikalie- skatter för var och en av de fyra tänkbara skattekonstruktioner som diskuteras i kapitel 12. 11.2Exempel på skatt på kemiska produkter – skatt på lösningsmedel i och Ett exempel på skatt på kemiska produkter är skatten på kemikali- erna trikloreten1, TRI, och tetrakloretylen2, PER, i och Norge.3 De två kemikalierna TRI och PER är skadliga för människors hälsa. Vid olika former av exponering av dessa kemikalier kan pro- blem med lever och tarmar uppstå och det finns starka misstankar om att ämnena är cancerframkallande. Dels innebär hög använd- ning av ämnena en arbetsmiljörisk, dels finns även stora risker med utsläpp då båda kemikalierna lätt passerar genom olika jordlager och snabbt når grundvattnet4. TRI har haft en rad olika använd- ningsområden exempelvis som lösningsmedel i metallindustri. 1Trikloreten benämns även trikloretylen. 2Tetrakloreten benämns även Perkloretylen. Hur väl fungerar miljöskatter inom kemikalieområdet? – Effekter av miljö- skatter på växtskydd och klorerade lösningsmedel i , , och . Rapport på uppdrag åt Kemikalieinspektionen. 4Watts, P. (2006). Tetrachlorethylene – Assessment Document 68. Effekter av kemikalieskatter i , och PER har haft liknande användningsområden men har dock användningen främst förekommit i kemtvättar som använder äldre teknik. 11.2.1Danmark – låg skatt på TRI och PER I infördes en skatt på tre typer av klorerade lös- ningsmedel varav två var TRI och PER. Avgiften var vid införandet per kg lösningsmedel. 11.2.2Norge – Hög skatt/avgift på TRI och PER I infördes ett skatte/avgiftssystem för TRI och PER. Företagen fick betala in per kilo lösningsmedel som det fanns möjlighet till återbetalning motsvarande cirka halva avgiftsbeloppet om använt lösningsmedel lämnades för destruktion. Avgiftssystemet i fungerar således delvis som ett pantsystem, även om det återbetalda beloppet är lägre än avgiften. Avgiftsbeloppet på ansågs vid införandet som högt då marknadspriset på TRI vid införandet låg på cirka 10– . Nivån på valdes med grund i vad som ansågs vara samhällsekonomiskt optimalt utifrån företagens betalningsvilja för produkterna. Detta kan också jämföras med betydligt lägre skattenivå på för samma preparat. 11.2.3Sverige – ingen skatt utan i stället partiella förbud och tillståndsplikt För att kunna jämföra utfallen av de danska och norska skatterna beskrivs nedan hur angrep samma problem fast med hjälp av förbud och tillståndsplikt . I beslutades att totalförbjuda TRI . skulle all försäljning av TRI till privatpersoner upphöra. PER blev endast förbjudet för privat konsumtion, också . Användningen inom t.ex. metallindustrin reglerades inte. Förbudet av TRI kom att bli mindre definitivt än vad som från början var avsikten. Detta berodde på att företagen som var bero- Effekter av kemikalieskatter i , och ende av TRI trots den relativt generöst tilltagna tiden mellan beslut och implementerande av förbudet inte lyckades hitta några gång- bara alternativ till användandet av TRI.5 Resultatet blev ett system där Kemikalieinspektionen beviljar undantag från förbudet för verksamheter som inte kan hitta ett gångbart alter- nativ till användande av TRI. beviljades 55 företag dispens, vilket är en minsk- ning då antalet dispensbeslut uppgick till 103. I Danmark sjönk användningen av TRI under en sjuårsperiod6 då skatten infördes medan användningen av PER sjönk . I , som införde en skatt som mer än femdubblade priserna, var effekten mycket tydlig. Visserligen var startvärdet för förbrukningen av TRI och PER , det vill säga innan skatten infördes, så det går inte att utesluta att andra faktorer än skatten har spelat in, men mellan sjönk förbruk- ningen av TRI medan den för PER sjönk 95 procent.7 höga skattenivå på per kilo lös- ningsmedel gav med andra ord en snabbare effekt än skattenivå på per kilo. Det svenska förbudet av TRI har lett till en långsamt avtagande användning som pågår än . Den bristfälliga till- gången på alternativa lösningar innebar att motståndet mot för- budet blev stort. För att kunna jämföra den svenska utvecklingen med den i har minskningen mellan och beräknats. minskade användningen av TRI och för PER . Det vill säga det svenska totalförbudet var i princip lika effektivt som den norska höga skatten. Det svenska förbudet för privatkonsumenter, inte för professionella användare, var mindre effektivt. 5Implementation of forChlorinated Solvents. A Comparison of Design Standards, Bans, and Taxes to Phase Out Trichloroethylene, and . Discussion Paper 01–32. Resources for the Future . 6Under en period som sträcker sig innan och efter det att skatten infördes. 7KLIF (2002). Omräknat till procent. Effekter av kemikalieskatter i , och SOU 2015:30 Figur 11.1 Minskning av lösningsmedlen TRI och PER vid olika styrmedel i , och över en 7 års period (olika perioder).8 11.3Exempel på skatt på kemiska produkter – skatt på växtskyddsmedel i I har det funnits en skatt på växtskyddsmedel. Inledningsvis var skatten utformad som en skatt på försäljnings- värdet av produkterna. differentierades den genom olika avgiftsnivåer för olika riskklasser. Syftet med differentieringen var främst att öka benägenheten hos brukarna att i första hand välja alternativ med mindre negativ påverkan på miljön. Förutom skatt har även andra styrmedel såsom inform- ation, utbildning och tillsyn samt en tillståndsprocess som sållar ut de mest miljö- och hälsofarliga preparaten från marknaden. Den differentiering som infördes i innebar ett nytt system för beskattning av växtskyddsmedel. Tanken var att beskatta växtskyddsmedlen individuellt efter deras miljöpåverkande egen- skaper. Systemet bygger på en basavgift som räknas upp för olika riskklasser. Denna avgift var vid införandet 1,50 NOK vilket höjdes till samt till 2,50 NOK 2005. 8 Ramböll 2012. Hur väl fungerar miljöskatter inom kemikalieområdet? – Effekter av miljö- skatter på växtskydd och klorerade lösningsmedel i , , och . Rapport på uppdrag åt Kemikalieinspektionen. Effekter av kemikalieskatter i , och utvärdering gjordes vilket ledde till en del ändringar i utformningen av avgiftsklasserna 2004. I det nya systemet blev avgiftsnivåerna satta i relation till den behandlade markarealen utefter vad som betraktas som normaldos för medlet. Detta kan jämföras med det svenska beskattnings- systemet där avgiftens storlek enbart beror på mängden aktiv substans, vilket innebär att fler växtskyddspreparat med mer aktiv substans i förhållande till sin vikt också har fått en lägre skattebörda. Den norska miljöavgiften är uppdelad i sju olika avgiftsklasser som graderas efter hur farligt medlet anses vara för miljö och hälsa. Av dessa sju är det fem klasser som berör kemiska växtskyddsmedel för jordbruket. Avgiftsklass 6–7 är ämnade för koncentrerade och bruksfärdiga produkter för hobbyverksamhet.9 Priselasticiteten på växtskyddsmedel är låg eftersom växtskydds- medel har en avgörande faktor för hur lyckad skörden blir, vilket i sin tur har en kraftig påverkan på lönsamheten. Det är vidare svårt att hitta medel som å ena sidan ger en kraftig effekt på skade- angrepp från svampar och insekter utan att det finns negativa miljö- eller hälsoeffekter av medlet. Detta till skillnad från exempelvis leksaker som innehåller farliga kemikalier. En leksak kan mycket väl uppfylla sitt syfte, att underhålla barn, utan att innehålla farliga kemikalier. Den utvärdering som har gjorts av for lantbruksekonomisk forskning, NILF, visar därför att den differenti- erade skatten har gett effekt på marknaden men att effekten inte är kraftig. Omsättningen på växtskyddsmedel har legat relativt med vissa variationer över åren. Preparatens sammanvägda miljö- och hälsorisk har dock sjunkit något under dessa år vilket inneburit att den genomsnittliga risken per försålt medel har sjunkit. Sammantaget har bedöms att 9 Ramböll 2012. Hur väl fungerar miljöskatter inom kemikalieområdet? – Effekter av miljö- skatter på växtskydd och klorerade lösningsmedel i , , och . Rapport på uppdrag åt Kemikalieinspektionen. Effekter av kemikalieskatter i , och resultaten kan tyda på att skatten har haft avsedd effekt även om statistiken även påverkats av en rad andra faktorer10. 11.4Exempel på skatt på varor eller kemiska produkter som innehåller vissa kemikalier – avgiften på kadmiumbatterier11 i och infördes en miljöavgift motsvarande /kg på nickel- kadmiumbatterier i . Avgiften påverkade försäljningen av nickelkadmiumbatterier i radikalt. Försäljningsstatistiken visade att försäljningen minskade kraftigt avgiften inför- des. Åren därefter fortsatte försäljningen att minska. På nationell nivå minskade försäljningen av nickelkadmiumbat- terier till en tredjedel mellan åren 1997 () och 2004 (). Figur 11.2 Försäljning av nickelkadmiumbatterier i , , 2004 och 2007, ton/år Försäljning NiCd, ton 10(NILF 2013) Evaluering av avgiftssystemet for plantevernmidler i , NOTAT 2013-15. 11Denna avgift hade definierats som en skatt. Effekter av kemikalieskatter i , och Den kraftiga minskningen berodde på att det fanns substitut till nickelkadmiumbatterier på marknaden. Var brytningspunkten ligger för att påverka ett beteende, det vill säga hur stor prisök- ningen måste vara för att resultera i att en produkt tappar mark- nadsandelar varierar från produkt till produkt. I försågs nickelkadmiumbatterier med en betydligt lägre avgift än den i . Den danska avgiften fick aldrig samma effekt som miljöavgiften i . Ett annat intressant exempel på svenska miljöavgifter är avgiften på bly i batterier som infördes som den på nickel- kadmium. Miljöavgiften på bly fick inte alls samma effekt som avgiften på nickelkadmium. Avgiften på bly var betydligt lägre, vilket troligtvis är en av anledningarna till den begränsade effekten. En annan anledning kan vara det faktum att det inte fanns några konkurrenskraftiga alternativ till bly i startbatterier när avgifterna infördes. Avgiften på blybatterier är borttagen.13 11.5Exempel på skatt på varor eller kemiska produkter som innehåller vissa kemikalier – skatt på kadmium i gödselmedel Avgiften, som sedermera blev en skatt, på kadmium i handelsgödsel infördes i . Huvudsyftet var att minska spridningen av kadmium till . Skatten togs ut till och med . Skatten betalades av den som yrkesmässigt tillverkade gödsel- medlet eller förde in gödselmedlet i för yrkesmässig åter- försäljning eller för egen yrkesmässig användning inom landet. Skatten uppgick till för varje helt gram kadmium, för den del av kadmiuminnehållet som översteg /ton fosfor. Skatten administrerades tillsammans med skatten på kväve i gödselmedel. Intäkterna från skatterna på både kväve och kadmium uppgick Kadmium i batterier för handverktyg. Vilka möjligheter och konsekvenser medför ett förbud? 14Regeringens proposition 1993/94:3. Effekter av kemikalieskatter i , och Antalet skattskyldiga var cirka 100.15 De administrativa kostnaderna för skatten på bekämpnings- medel och handelsgödsel (kväve och kadmium) uppgick till sam- manlagt , eller av de sammanlagda intäkterna från skatterna på kadmium och kväve.16 Utvärderingar har visat att skatten bidrog till att tillförseln av kad- mium från handelsgödsel till sjönk. Enligt SOU 2003:9 var den genomsnittliga kadmiumhalten kad- mium per ton fosfor i gödselmedel som såldes i . Kring var halten nere i genomsnitt kadmium per ton fosfor. Kadmiumtillförseln med fosforgödselmedel hade minskat från kadmium per hektar till kadmium per hektar , såväl beroende på minskad fosforgödsling som minskad kadmiumhalt i handelsgödsel. 11.6Exempel på skatt på avgränsade varugrupper med lägre skatt vid lägre farlighet – PVC-skatten i införde en skatt på varor som innehåller PVC och ftalater. Den danska skatten omfattar vissa angivna varugrup- per, som exempelvis plastgolv, plaströr, plasthandskar och tejp. Skatten begränsas till varor i vilka det är relativt enkelt att beräkna mängden PVC respektive ftalater. Skatten syftar till att öka incitamenten att gå över från ftalater till andra typer av mjukgörare. Dessutom skapar skatten incitament att fasa ut användningen av PVC. PVC, som är en vanlig plast, innehåller klor vilket innebär att det bildas saltsyror och dioxiner vid förbränning av plasten. Flera ftalater har visat hormonstörande effekter vilket bland annat kan Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Rapport från Natur- vårdsverket och . 16(SOU 2003:9). Effekter av kemikalieskatter i , och Skatten följer även principen att den som föro- renar ska betala. Skatten beräknas utifrån varornas genomsnittliga innehåll av PVC och ftalater där utgångspunkten är en skatt på per kilo PVC och per kilo ftalat. Utifrån beräkningar har sedan schablonskattesatser beräknats som bygger på varans vikt eller antalet varor. Detta för att hålla nere de administrativa kost- naderna. Tabell 11.1 Exempel på skattesatser för den danska PVC-skatten, DKK Varor som innehåller PVC Reducerad avgift då varan Mjuka rör och slangar Golvbeläggningar av PVC eller Handskar, förkläden, regnkläder Endast näringsverksamheter som säljer skattepliktiga varor i en omfattning som motsvarar en skatt som överstiger är skattskyldiga. omfattades även fler varor som består av hård PVC, men dessa har undantagits på grund av att kommunerna förväntas återvinna sådan plast. Sammansatta varor som innehåller minst 10 viktprocent av någon av de skattepliktiga varorna, exempelvis kablar ska betala skatt för den delen av varan. Skattenivåerna är fastställda med utgångspunkt från priset på ftalater när lagen förbereddes. Tanken var att fördubbla priset på ftalater. Effekter av kemikalieskatter i , och Det är svårt att säga hur stor effekt skatten har haft på försälj- ningen av produkterna eftersom ingen kvantitativ studie har gjorts. Det går därför inte att avgöra om försäljningsminskningen har berott på skatten eller inte. Skattesatserna är generellt sett lågt satta. Den vikande försäljningen kan exempelvis bero på tek- nikutveckling som är oberoende av skatten. Dessutom verkar skattekontrollen av denna skatt inte ha varit högprioriterad vilket innebär att det är svårt att veta om svängningar i skatteintäkter beror på ökad/sänkt skattemoral eller på faktiska förändringar av försäljningen av varor som innehåller PVC och ftalater. Det går dock inte att utesluta att skatten har haft viss effekt. Intäkterna från skatten har trots allt minskat kraftigt . Skatteintäkter 2001 2012 från den danska PVC-skatten 11.7Exempel på fiskal skatt med lägre skatt vid lägre farlighet – lägre bränsleskattesats på blyfri bensin härrörde av alla luftburna blyföroreningar från trafiken. För att undvika de kraftigt negativa effekterna som bly har på människors hälsa, inklusive störningar på Effekter av kemikalieskatter i , och nervsystemet, beslutade regeringen att accelerera utfasningen av blyet i tre steg. Till att börja med sänktes blyhalten i bensin gradvis från /l , till /l, därefter till /l och slutligen till /l. För det andra skapades incitament för att producera oblyad ben- sin genom differentierade skatter på blyad och oblyad bensin. Den initiala skatten på oblyad bensin var sänkt med per liter 1986. Denna åtgärd var tänkt att utjämna skillnaderna i produkt- ionskostnad för blyad och oblyad bensin. Skillnaden var emellertid för liten och ökades därför gradvis. För det tredje infördes obligatorisk kata- lytisk avgasrening på alla nya bilar. Som ett resultat av kravet på avgasrening samt den differentierade skatten ökade den oblyade bensinens marknadsandel kontinuerligt. , , gjordes en undersökning som visade att det fanns alternativ på marknaden till oblyad bensin som inne- höll andra smörjmedel än bly som även kunde användas i bränsle till äldre bilar. Detta gjorde det möjligt att genomföra det slutliga steget i utfasningsprogrammet. Skatteskillnaden mellan blyad och oblyad bensin höjdes därefter till , vilket skapade en prisskillnad på mellan blyad och oblyad bensin. Marknaden reagerade mycket positivt på detta och var all bensin som såldes i oblyad. Effekterna av utfasningen av blyad bensin har varit mycket positiva. En studie18 har visat på ett tydligt statistiskt samband mellan de årliga utsläppen av bly från blyad bensin (1976, som minskade till 1993), och halterna av bly i barns blod . Mellan sjönk de genomsnittliga bly- halterna i 2 400 testade sydsvenska barn med . 17World Bank 1998. Phasing out lead from gasoline. Worldwide Experience and policy implications. Technical paper No. Pollution management series. 18Strömberg U, , decrease of blood lead in Swedish children 1978-94, associated with petrol lead. and Environ Med 1995;52:764-9. Effekter av kemikalieskatter i , och De vitt skilda exemplen på kemikalierelaterade skatter i detta kapitel visar några mönster: En väl utformad kemikalieskatt kan ha stor effekt på försälj- ningen av farliga kemikalier eller av varor som innehåller farliga kemikalier. En högre skatt ger starkare incitament till substitution än en låg skatt. Om det finns substitut eller inte på marknaden påverkar utfallet av skatten. Finns substitut, som i fallet med blyad bensin och nickelkadmiumbatterier, kan en skatt leda till mycket snabb utfasning av det oönskade kemiska ämnet från marknaden. Saknas tillräckligt bra, ofarliga substitut, som i fallet med bly- batterier och växtskyddsmedel, blir skattens styrande effekt begränsad och skatten får i stället en mer fiskal karaktär. Det hindrar dock inte att skatten kan ge ett långsiktigt innovations- tryck. En sådan skatt innebär även att principen förorenaren betalar följs som substitut utvecklas. Alla fyra skattekonstruktioner fungerar i praktiken och har sina olika fördelar och nackdelar. Den konstruktion som passar bäst för ändamålet bör väljas. 12Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt 12.1Olika grundkonstruktioner för kemikalieskatter Utmaningen för den som vill införa en kemikalieskatt är att dess avgränsning inte ska vara godtycklig utan konsistent. Skatten ska också vara möjlig att administrera. Annars kommer den att upp- levas som orättvis, riskerar att träffas av statsstödreglerna eller bli omöjlig att upprätthålla på grund av tillämpningsproblem. Dessa tre faktorer begränsar antalet tänkbara grundkonstruktioner. I utredningsarbetet har flera tänkbara varianter framkommit, bland annat följande fyra huvudvarianter: 1.Skatt på kemiska produkter. Beskattning av kemiska produkter. Exempel: Skatt på lösningsmedel och skatt på växtskyddsmedel. 2.Skatt på varor eller kemiska produkter som innehåller vissa kemi- kalier. Exempel: Skatten på kadmium i gödselmedel och avgiften på kadmiumbatterier1. 3.Skatt på avgränsade varugrupper med lägre skatt vid lägre farlighet. Beskattning av en hel varugrupp om vilken det är känt att hela varugruppen innehåller mer eller mindre farliga kemikalier. Skatten kan konstrueras så att varor som inte innehåller vissa ämnen får lägre skatt. Exempel: Den danska PVC-skatten. 4.Fiskal skatt med lägre skatt vid lägre farlighet Här avses en skatt som inte har som huvudsyfte att beskatta kemikalier. Skattens syfte kan vara antingen fiskalt, d.v.s. att ta in medel till stats- budgeten, eller att motverka allmän miljöpåverkan, det vill säga inte specifikt kemikaliepåverkan. Skatten har ändå inslag av 1 Denna avgift hade definierats som en skatt. Grundprinciper för utformning av en kemikalieskatt kemikaliestyrning genom att den konstrueras så att varor som inte innehåller vissa ämnen får lägre skatt. Exempel: Lägre bränsleskattesats på blyfri bensin. 12.1.1Skatt på kemiska produkter Den första konstruktionen passar för mycket väl avgränsade pro- blem, där skatten läggs direkt på den kemiska produkt man vill begränsa användningen av. Produkten och det farliga ämnet är i dessa fall samma sak. Informationen om halter, innehåll med mera i produkten är i dessa fall av god kvalitet. Exempel på sådana skatter är skatt på växtskyddsmedel och skatt på lösningsmedel. Ofta rör det sig inte om klassiska kon- sumentvaror utan om varor som används inom jordbruket och industrin.