sou · H3B369 · 2015-08-04 00:00:00 — lämna förslag på hur personer som lever under hot eller för- följelse eller som i övrigt har behov av skydd kan få ett starkare skydd för sina personuppgifter i folkbokföringsregistret, lämna förslag på hur det kan skapas en mer sammanhållen ord- ning för hot- och riskbedömningar samt för olika skyddsåtgärder, lämna förslag på hur reglerna om fingerade personuppgifter kan förändras så att skyddsåtgärden kan medges i något större om- fattning än , ta ställning till om undantaget från sekretesskydd för uppgift om beteckning på fastighet eller tomträtt bör slopas eller för- ändras på annat sätt, ta ställning till om det bör införas särskilda forumregler, dels i allmän domstol med undantag för familjemål, dels i allmän för- valtningsdomstol för situationer när en part har skyddade per- sonuppgifter, ta ställning till om det finns ett behov av förändring av sekretess- reglerna för att förstärka skyddet för hotade eller förföljda personers adressuppgifter som angetts i en förundersökning, ta ställning till om någon annan än en vårdnadshavare i vissa fall ska kunna ansöka om skyddsåtgärder för ett barn, och ta ställning till om det finns behov av och i övrigt kan anses lämp- ligt att , när ett barn medges kvarskrivning, lämnar underrättelse till socialnämnden i den kommun där barnet är bosatt. Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar eller andra åtgärder som behövs. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en utredning utsätts ett stort antal personer för våld, hot och trakas- serier i sin vardag. En del av detta är våld i nära relationer och ofta handlar det då om kvinnor som riskerar att utsättas för våld och andra kränkningar av en man som de har eller har haft ett förhål- lande med. Den fysiska och psykiska ohälsa samt det mänskliga lidande och de inskränkningar i de drabbades frihet som det leder till kan vara både betydande och bestående. Det är en angelägen uppgift för samhället att öka tryggheten för och ge skydd till de personer som lever i ständig rädsla att utsättas för brott. Den som är utsatt för eller riskerar att bli utsatt för personförföljelse ska kunna räkna med att samhället ställer effektiva skyddsåtgärder till förfogande. En viktig del i detta är skyddet för personuppgift- erna. Uppgifter om enskilda personers namn, personnummer, adress, civilstånd och andra familjeförhållanden används av ett stort antal myndigheter i deras dagliga verksamhet. Den grundläggande insamlingen och registreringen av de personuppgifter som används i samhället sker till stor del inom folkbokföringen hos , varifrån uppgifterna sedan förs vidare på olika sätt. Uppgifterna i folkbokföringen används även av företag och enskilda. De uppgifter som registreras i folkbokföringen är som huvud- regel offentliga. Det finns dock vissa möjligheter att skydda per- sonuppgifter i folkbokföringsdatabasen genom s.k. sekretess- markering eller kvarskrivning. Folkbokföringssekretessen regleras i 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt den bestäm- melsen gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga för- hållanden i folkbokföringen, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Om det kan antas att utlämnade uppgifter om en viss person innebär men för personen, kan en sekretessmarkering läggas in i registret. En sekretessmarkering fungerar som en var- ningssignal om att sekretess kan antas hindra utlämning vid en begäran om utlämnande av uppgifter. Om en sekretessmarkering inte är en tillräcklig åtgärd, finns möjlighet för att besluta om kvarskrivning. Kvarskrivning innebär att en person, i samband med att han eller hon byter bostadsort, är folk- bokförd på den tidigare orten. Den verkliga bostadsorten hålls därmed hemlig. hade ungefär 12 100 personer skydd för sina personuppgifter. Av dessa hade 10 100 personer en sekretess- markering, medan 1 992 personer var såväl sekretessmarkerade som kvarskrivna. Kvarskrivning som enda åtgärd avsåg endast tre per- soner. Av de berörda personerna var kvinnor och män. Vidare kan noteras att 3 645 av personerna med sekretessmarkering var (), liksom 886 av dem som hade såväl sekretessmarkering som kvarskrivning (). Skyddsåtgärderna berör således drygt 4 500 barn och ungdomar. Antalet personer som har skydd för sina person- uppgifter av detta slag har ökat kraftigt (hade ca 4 700 personer skydd för sina personuppgifter). Vid särskilt allvarliga hot kan tillstånd att använda s.k. fingerade personuppgifter lämnas. medges fingerade personuppgifter i en handfull ärenden. Ett ärende kan avse en eller flera personer. lever drygt 140 personer med fingerade personuppgifter. Sekretessen enligt 22 kap. 1 § OSL gäller även i annan verksam- het som avser registrering av en betydande del av befolkningen, bl.a. Lantmäteriets fastighetsregister och kommunala fastighets- register. När det gäller förföljda personer finns en särskild sekretessbestämmelse i 21 kap. 3 § OSL enligt vilken det gäller sekretess för uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämför- bar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt och för vissa kontaktuppgifter, såsom telefonnummer, samt motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga. Sekretessen förutsätter att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om upp- giften röjs. Till skillnad från folkbokföringssekretessen gäller således bestämmelsen i 21 kap. 3 § OSL endast uppgifter av visst slag. Å andra sidan gäller den generellt i all offentlig verksamhet. Sekretessen gäller dock inte för uppgift om beteckning på fastighet eller tomträtt eller för uppgift i aktiebolags- eller handelsregister. Regeringen har vidare föreskrivit undantag från sekretessen för ett antal ytterligare register, företrädesvis sådana som förs av Bolags- verket eller . Frågor om skydd för personuppgifter beträffande hotade och förföljda personer har övervägts vid ett flertal tillfällen under de senaste tjugo åren.1 Systemet med skyddade personuppgifter har stegvis förbättrats men det finns fortfarande vissa brister och utrymme för förbättringar. Med ett bra skydd kan den enskilde känna sig tryggare men det kan inte bortses ifrån att skyddet också innebär svårigheter för den enskilde. Det kan t.ex. innebära problem i kontakten med myndigheter och hälso- och sjukvård. För barn kan problematiken se annorlunda ut och ofta vara allvarligare än för vuxna eftersom skyddet kan innebära svårig- heter när det gäller vårdnads- och umgängesrätt. Svårigheter för barn kan också uppkomma t.ex. i kontakten med skola och kompisar och i samband med olika föreningsaktiviteter. Chefen för beslutade att upp- dra åt en utredare att biträda departementet med att lämna förslag i fråga om skyddade personuppgifter i syfte att bl.a. höja skydds- nivån för personer som riskerar att utsättas för brott. Uppdraget redovisades genom departementspromemorian Skydd av 1 Utredningar som behandlat skyddet för personuppgifter är bl.a. (SOU 1998:40), (SOU 2002:71), (SOU 2008:81) och (SOU 2009:75). personuppgifter för hotade och förföljda personer (Ds 2013:47). Utredaren lämnade förslag till vissa författningsändringar och fram- förde därutöver att en övergripande översyn av skyddet för person- uppgifter bör göras. Efter beredning av utredarens förslag beslutade regeringen propositionen Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer (prop. 2013/14:178). beslutade att anta propositionen. Lagändringarna, som träder i kraft , innebär bl.a. förstärkt sekretess för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i ärenden om kvarskrivning. I propositionen framhöll regeringen att det bör skapas en mer sammanhållen och konsekvent reglering som skyddar hotade och förföljda personers personuppgifter. En ny ordning för skyddet i folkbokföringen för hotade och förföljda personer Det är en grundläggande princip i den svenska offentlighets- och sekretessregleringen att myndigheterna ska göra en prövning vid varje begäran om att få ut en allmän handling mot bakgrund av de förutsättningar som råder vid varje givet tillfälle, oavsett hur tidigare ansökningar har bedömts. För att tydliggöra att uppgifter kan omfattas av sekretess har det förekommit att handlingar försetts med en s.k. hemligstämpel och elektroniskt lagrade uppgifter med en sekretessmarkering. Enligt 2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen får en anteckning om hinder att lämna ut en allmän handling bara göras på en handling som omfattas av en sekretessbestämmelse. Den tillämpliga bestämmelsen ska anges i anteckningen. Kompletterande föreskrifter finns i 5 kap. 5 § första stycket OSL. En sekretessmarkering utgör ingen slutlig prövning av sekretessfrågan utan är enbart en varningssignal om att en nog- grann sekretessprövning ska göras om de markerade uppgifterna begärs ut (JO 1993/94 s. 509). En sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen utgör en indikation på att folkbokföringssekretess enligt 22 kap. 1 § OSL kan gälla för uppgifterna. har slagit fast att åtgärd att sekretessmarkera uppgifter i folkbok- Bilaga 1 SOU 2015:69 föringsdatabasen inte kan överklagas (RÅ 2005 ref. 12 och RÅ 2006 ref. 61). För den som har medgetts en sekretessmarkering kan det vara svårt att presentera ett relevant beslutsunderlag för inför en förnyad prövning. Om personen inte har utsatts för hot eller annan förföljelse, kan det antingen bero på att gärningsmannen är motiverad att begå brott mot personen eller på att skyddsåtgärderna har fungerat. Om något brott inte har anmälts till polisen, har sannolikt varken gärningsmannen eller brottsoffret haft någon fördjupad kontakt med någon rättsvårdande myndighet. Ofta tvingas i sådana situationer att förlita sig på det beslutsunderlag som fanns tillgängligt redan vid det förra beslutstillfället. Om skyddet tas bort kan brottsoffret ofta anse att det sker för . Det har i olika sammanhang förordats en lagreglering av sekre- tessmarkeringarna, vilket man menat skulle möjliggöra överklagan- den av beslut att inte medge sekretessmarkering. Folk- bokföringsutredningen lämnade ett förslag som innebar att enskilda skulle kunna ansöka om registrering av skyddsbehov i folkbok- föringsdatabasen (2009:75). Förslaget fick viss remisskritik. Utifrån de utredningar som gjorts kan det inte anses vara en framkomlig väg vare sig att låta användningen av sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen bli föremål för en närmare reglering eller att införa en möjlighet till registrering av uppgift om skyddsbehov. Skälet är huvudsakligen att ingen av dessa ändringar i praktiken skulle medföra ett förbättrat skydd eftersom ingen av åtgärderna skulle vara bindande vid en prövning av utlämnande av uppgifterna. Det finns ett behov av att överväga en ny ordning för skyddet av personuppgifter i folkbokföringen för hotade och förföljda per- soner. En sådan ny ordning måste vara förenlig med de grundläg- gande principerna för offentlighet och sekretess. Utgångspunkten ska även fortsättningsvis vara att uppgifterna i folkbokföringen ska vara offentliga. Möjligheten att sekretessmarkera uppgifter kom- mer också i fortsättningen att finnas kvar. Det bör efter- strävas en möjlighet att ge skyddsbehövande personers personupp- gifter ett starkare skydd än det som finns . Vilka förutsätt- ningarna ska vara för att få ett sådant högre skydd blir då nödvän- diga att definiera. Vidare måste förslaget utformas så att rättssäker- En enskild person som nekats det starkare skyd- det bör därför kunna få saken prövad i domstol. lämna förslag på hur personer som lever under hot eller för- följelse eller som i övrigt har behov av skydd kan få ett starkare skydd för sina personuppgifter i folkbokföringsregistret, lämna förslag på vilka förutsättningarna ska vara för att omfattas av det starkare skyddet, ta ställning till vem som för ett barns räkning ska få ansöka om det starkare skyddet när hotet kommer från den ena vårdnads- havaren, lämna förslag på lämplig giltighetstid för ett sådant skydd, lämna förslag på hur den enskilde ska informeras om att en skyddsperiod närmar sig sitt slut samt i övrigt lämna de förslag som anses behövas för en rättssäker ny ordning, särskilt beakta de förslag till utgångspunkter för en ny ordning för skyddad folkbokföring som lämnats i Ds 2013:47 samt att förslagen ska vara praktiskt genomförbara i folk- bokföringsverksamhet, analysera hur den förslagna ordningen förhåller sig till gällande offentlighets- och sekretesslagstiftning och allmänna förvalt- ningsrättsliga och förvaltningsprocessrättsliga principer, analysera hur uppgifter med det starkare skyddet i folkbok- föringen kommer att vara skyddade när de överförs till andra myndigheter, genom maskinell avisering eller på annat sätt, och hur den nya ordningen kommer att förhålla sig till 21 kap. 3 § OSL, och ta ställning till om förslaget bör medföra någon ändring i reglerna om kvarskrivning. En sammanhållen ordning för bedömningar och skyddsåtgärder Hot- eller riskbedömningen och en bedömning av behovet av just den åtgärd som är aktuell görs av olika myndigheter. För sekre- tessmarkering och kvarskrivning är det en uppgift för , för fingerade personuppgifter främst en polisiär bedömning. Mot- svarande bedömningar görs också i fråga om andra skyddsåtgärder, t.ex. i det personsäkerhetsarbete som polisen ansvarar för, kon- taktförbud som beslutas av åklagare samt skyddat boende och andra åtgärder som faller inom verksamhet. Ingen myndighet har ett övergripande ansvar eller möjlighet att göra en helhetsbedömning i fråga om de skyddsåtgärder som kan behövas. Även om det förekommer formaliserade eller informella kontakter mellan myndigheterna är ansvaret för bedömningen och beslutsfattandet uppdelat. Bristen är särskilt påtaglig när en förut- sättning för en viss åtgärd är att andra åtgärder, som någon annan myndighet ansvarar för, måste konstateras vara otillräckliga. Exem- pelvis får inte medge användande av fingerade personuppgifter om den enskilde kan ges tillräckligt skydd genom kvarskrivning som beslutas av . Kvarskrivning i sin tur får endast medges om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodoses genom t.ex. kontaktförbud som beslutas av åklagare. Detta innebär en risk för skiftande och emellanåt oförenliga bedöm- ningar av frågor om skyddsbehov och skyddsåtgärder beträffande samma person och samma hot. Förutom att detta kan hämma skyddsåtgärdernas effektivitet, kan de skiftande bedömningarna vara svårbegripliga för den enskilde. För en person som lever under hot kan dessutom den sammantagna handläggningstiden upplevas som alltför lång. göra en översyn av hanteringen av och handläggningstiderna för de olika skyddsåtgärderna hos , , och socialnämnderna, och lämna förslag på hur det kan skapas en mer sammanhållen ord- ning för hot- och riskbedömningar samt för olika skyddsåtgärder. Fingerade personuppgifter bör kunna medges i större utsträckning än Det mest ingripande skyddet i form av fingerade personuppgifter är förbehållet personer som riskerar att bli utsatta för särskilt all- varlig brottslighet som riktas mot personens liv, hälsa eller frihet. Skyddet består i ett medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga och reglerna om detta finns i lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter. Ett medgivande får inte lämnas om personen kan ges tillräckligt skydd genom kvarskriv- ning eller på annat sätt. De fingerade uppgifterna kan inte bara avse namn och personnummer utan vilken personuppgift som helst. Dock bör inte fler uppgifter än nödvändigt fingeras. Skydds- åtgärden har inte ansetts lämplig för den som har gemensamma barn med en gärningsman om gärningsmannen har umgängesrätt med barnet. Detta synsätt har emellertid kritiserats av bl.a. Problemen för dem som har skyddade personuppgifter innefat- tar frågor av psykisk, social och ekonomisk natur. Kvarskrivning anses av många medföra de mest långtgående konsekvenserna, eftersom hotbilden och det som har föregått beslutet om skydd i de flesta fall har varit värre än för dem som medges sekretess- markering. ger kvarskrivning inte ett lika bra skydd som fingerade personuppgifter utan brottsoffret tvingas fortfarande aktivt att gömma sig. gjorde bedömningen att det därför bör vara möjligt att medge fingerade personuppgifter i större utsträckning än och då även om kvarskrivning eller andra åtgärder i och för sig bedöms vara tillräckliga för att uppfylla skyddsbehovet (SOU 2008:81 s. 246–249). Förslaget har inte lett till lagstiftning. Det bedöms att det krävs ytterligare översyn. undersöka vilka förhållanden som medför att fingerade person- uppgifter fungerar bra i praktiken för såväl den hotade personen som hans eller hennes familjemedlemmar som också omfattas av åtgärden, med beaktande av de förslag till utgångspunkter som lämnats i Ds 2013:47 lämna förslag på hur reglerna om fingerade person- uppgifter kan förändras så att skyddsåtgärden kan medges i något större omfattning än , analysera hur skyddsåtgärden kan kombineras med vårdnads- och umgängesrätt och, om det inte är möjligt, vad som bör ges företräde, och ta ställning till om förslaget bör medföra någon ändring i reglerna om kvarskrivning. En översyn av undantaget i den generella sekretessbestämmelsen i 21 kap. 3 § OSL för uppgift om beteckning på fastighet eller tomträtt Eftersom en uppgift om fastighetsbeteckning kan avslöja var den enskilde bor är fastighets- och tomträttsbeteckningar i princip att jämställa med adressuppgifter. I och med undantaget i 21 kap. 3 § andra stycket OSL omfattas sådana beteckningar emellertid inte av den generella sekretessbestämmelsen till skydd för hotade och förföljda personer. Det innebär att det finns möjlighet att spåra var en fastighets- eller tomträttsinnehavare bor även om han eller hon har skyddade personuppgifter. Den som vill skydda sig mot detta har därmed inte möjlighet att fritt välja hur han eller hon ska bo. Undantaget för fastighets- och tomträttsbeteckningar bör inte vara mer långtgående än nödvändigt och det finns därför behov av en översyn. Såväl som utredaren i Ds 2013:47 gjorde bedömningen att ett slopande av undantaget för fastighets- och tomträttsbeteckningar i 21 kap. 3 § OSL skulle innebära ett ökat skydd för förföljda personer. gjorde de bedömningen att en sådan förändring inte skulle innebära någon försämring av möj- ligheterna att komma i kontakt med ägare eller rättighetshavare till fastigheter när det finns legitima skäl. Lantmäteriet och Kronofog- demyndigheten ifrågasatte i sina remissvar på departementspro- memorian dessa bedömningar. Uppgifter om fastighets- och tomträttsbeteckningar kommer rimligen också att behöva vara offentliga i olika avse- enden i vissa myndigheters verksamhet trots att innehavaren kan ha ett skyddsbehov. Behovet av att även i fortsättningen låta upp- gifterna vara offentliga i olika sammanhang innebär vidare att det kan ifrågasättas i vilken utsträckning en ändring skulle medföra något egentligt ökat skydd. Den generella sekretessbestämmelsen till skydd för hotade och förföljda personer har varit i kraft . Det finns numera erfarenheter från lagens tillämpning som kan tas till vara för att bedöma om den aktuella undantagsbestämmelsen bör slopas eller förändras på annat sätt och vilka konsekvenser det i så fall skulle innebära. undersöka hur de myndigheter och andra offentliga organ som behandlar fastighets- och tomrättsbeteckningar får kännedom om personers skyddsbehov och hur uppgifterna därefter hanteras, lämna förslag på hur eventuella brister i hanteringen hos dessa myndigheter och andra offentliga organ kan åtgärdas, analysera om ett slopande av undantaget i 21 kap. 3 § andra stycket OSL skulle innebära ett ökat skydd för förföljda per- soner, dels utifrån reglerna i OSL, dels utifrån förutsättningarna för att hos de myndigheter som hanterar uppgifter om beteck- ning på fastighet eller tomträtt i praktiken upprätthålla ett sekretesskydd för uppgifterna, ta ställning till om undantaget i 21 kap. 3 § andra stycket OSL bör slopas eller förändras på annat sätt, och analysera i vilken utsträckning en sådan förändring skulle inne- bära att myndigheters användning av fastighets- och tomträtts- beteckningar försvåras. En översyn av vissa processrättsliga forumregler Det kan råda diskrepans mellan processrättsliga regler om forum och olika sekretessintressen. Det gäller bestämmelser där forum- frågan styrs av den plats där den som talan riktas mot är folkbok- förd, vilket är huvudregeln i tvistemål och en möjlighet i brottmål. För mål i förvaltningsdomstolar har vissa specialförfattningar fo- rumregler som knyter an till var personen är folkbokförd. Det gäl- ler t.ex. skattemål, socialförsäkringsmål, körkortsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring. kan det finnas skäl att hemlig- hålla folkbokföringsorten och forumreglerna skulle kunna bidra till att avslöja var en hotad eller förföljd person är bosatt. Frågan har uppmärksammats tidigare . Med anledning av för- slag om särskilda forumregler i mål där ena parten har fått sekre- tessmarkering, kvarskrivning eller fingerade personuppgifter som hade lämnat (SOU 1998:40) uttalade rege- ringen att frågan borde utredas särskilt (prop. 2000/01:79 s. 52–55). Uppdraget gick till som i sitt slutbe- tänkande föreslog vissa särskilda forumregler för situationer då part eller annan har skyddade personuppgifter (SOU 2004:1 s. 196–202). Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Det bedöms att det krävs ytterligare översyn. Regeringen har tillsatt en utredning (dir. 2014:84 En utvärdering av vårdnadsreform) som bl.a. ska behandla frågan om det behöver införas särskilda forumregler i för situationer när barn och föräldrar har skyddade personuppgifter. Det finns skäl att utreda behovet av särskilt forum även när det gäller andra måltyper när en part har skyddade per- sonuppgifter. ta ställning till om det bör införas särskilda forumregler, dels i allmän domstol med undantag för familjemål, dels i allmän för- valtningsdomstol för situationer när en part har skyddade per- sonuppgifter och nuvarande forumregler knyter an till var per- sonen är folkbokförd. En översyn av möjligheten att sekretessbelägga adressuppgifter som tagits in i en förundersökning Justitiekanslern har identifierat brister i skyddet för den som har en sekretessmarkering i folkbokföringen när adressen ska hanteras av andra myndigheter (se beslut i ärende ). En sådan brist är att om adressen – trots att det finns möjlighet att inte uttryckligen ange den i en förundersökning – ändå råkar nämnas där blir den offentlig hos åklagaren i och med att åtal väcks. De undantag från principen om offentlighet som görs i 35 kap. 6 och 7 §§ OSL synes inte vara avsedda för sådana uppgifter. Som en brist av samma art påtalade Justitiekanslern att adressen blir offentlig en gång för alla hos domstolarna om den lämnas dit av åklagaren. Sedan Justitiekanslerns beslut har den generella regeln om sekretess för förföljda personers adressuppgifter m.m. i 21 kap. 3 § OSL införts. Det bör utredas om det, för att uppnå ett förstärkt skydd, finns ett behov av förändring av reglerna för att förföljda personers adressuppgifter som angetts i en för- undersökning ska kunna skyddas. analysera förutsättningarna som finns för att sekretess- belägga adressuppgifter som tagits in i en förundersökning, dels hos åklagare i och med att åtal väcks, dels hos domstol om adressuppgiften lämnas dit av åklagare, och ta ställning till om det finns ett behov av förändring av sekretess- reglerna för att förstärka skyddet för hotade eller förföljda personers adressuppgifter som angetts i en förundersökning. Möjlighet för någon annan än vårdnadshavare att ansöka om skyddsåtgärder för barn Skyddsåtgärder kan omfatta både sökanden och familjemedlemmar som bor tillsammans med honom eller henne.