sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — tiken får bättre möjligheter att hantera dessa frågor i bygglovet än vad man har . Krav på byggnadsverks tekniska egenskaper regleras i 8 kap. 4 § PBL, plan- och byggförordningen (2011:338) samt före- skrifter. finns en bestämmelse i 4 kap. 16 § PBL om att en detaljplan kan ha bestämmelser om utförande av byggnadsverk, dvs. byggnaders tekniska egenskaper. Om det i en detaljplan läggs in planbestämmelser som på ett detaljerat sätt reglerar tekniska egen- skaper kan det för byggande visa sig att bestämmel- serna inte längre stämmer överens med generellt gällande nationella föreskrifter. Det blir en otydlig eller t.o.m. motsägelsefull reglering av byggandet. För att minska risken för otydliga ”dubbelregleringar” föreslår vi en begränsning av möjligheterna att reglera byggnadsverk och tomters tekniska egenskaper. Vårt förslag innebär att detaljplaner endast får innehålla sådana bestämmelser om det, på samma sätt som beträf- fande färg- och materialverkan, behövs för att planen ska uppfylla statens krav i 11 kap. 10 § andra stycket PBL. Förslaget förtydligar att en detaljplanebestämmelse om tekniska egenskaper endast är tillåten om den kan motiveras av att det råder speciella förhållanden på platsen och av att bestämmelsen är nödvändig för att bebyggelse ska kunna komma till stånd. Vårt förslag förtydligar även att kommunen inte kan ställa egna krav på tekniska egenskaper. Inget krav på viss kvantifierad plan- eller planeringsberedskap I utredningsuppdraget ingick att överväga en skyldighet för kom- muner med hög efterfrågan på bostäder att ha färdiga detaljplaner motsvarande t.ex. byggande, dvs. Vi skulle också överväga en skyldighet för kommunerna att ha en viss planeringsberedskap3 som medför att nyproduktion av bostäder kan påbörjas i en sådan takt att behovet snabbt kan tillgodoses. 3 Begreppet planeringsberedskap omfattar enligt definition kommunernas stra- tegiska beredskap, markberedskap samt resurs- och organisationsberedskap. Se (2012), Kommunernas planberedskap, Rapport 2012:10. Vi anser inte att det bör införas några sådana definierade krav. Ett skäl till detta är att vi inte funnit någon relevant modell för hur dessa krav skulle konstrueras och tillämpas i praktiken. Vad ska t.ex. plan- eller planeringsberedskapen relateras till och hur ska bered- skapen mätas och uppskattas? Härtill kommer att kommunerna har mycket skiftande mark- nads- och planeringsförutsättningar som kan kräva olika arbets- former vid detaljplaneläggning för bostadsbyggande. I vissa fall är det lämpligt att planarbetet påbörjas först efter att en byggherre har initierat ett projekt. I andra fall arbetar kommunen med en plan- beredskap och tar fram detaljplaner utan att byggherren medverkar vid planläggningen. Vi bedömer att det finns anledning för kommunerna att, i större utsträckning än , arbeta med en planberedskap på mark där byggherrar kan erbjudas färdiga detaljplanerade områden. En sådan planberedskap förutsätter att kommunerna bedriver en aktiv markpolitik. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv Många kommuner äger mark som kan användas för bostads- byggande. Utredningens enkätundersökningar visar att en majoritet av kommunerna, framförallt de största kommunerna, även bedriver en aktiv markpolitik i syfte att säkerställa lämplig mark för bl.a. framtida bostadsbyggande. Kommunernas förutsättningar för att förvärva mark har föränd- rats genom upphävandet av förköpslagen (1967:868) och genom förändringar i expropriationslagstiftningen som innebar en höjning av ersättningsnivån för marken (en nivå som blir styrande vid frivilliga förhandlingar). Mot den bakgrunden anser vi att det bör utredas vidare om det är lämpligt att, under vissa förutsättningar, införa ett statligt stöd till kommuner som bedriver en aktiv markpolitik. Ett sådant stöd skulle kunna skapa incitament för att förvärva mark och underlätta bostadsbyggandet i vissa situationer. Det har dock inte ankommit på utredningen att redovisa några närmare förslag i denna del. försäljning av mark – markanvisningar Utredningen har inte identifierat några sådana problem beträffande markanvisningsprocessen som är av den arten att de motiverar tillägg eller preciseringar i det befintliga regelsystemet. Det betyder inte att markanvisningarna är utan problem när det gäller den praktiska tillämpningen och det finns utrymme för att förbättra kommunernas arbete i vissa delar. Vi har t.ex. sett att det kan finnas fördelar med att byggherren utses sent i förhållande till detaljplaneplanprocessen (s.k. sena markanvisningar). I dessa fall gör kommunen först en detaljplan och överlåter sedan marken till bygg- i samband med, eller efter, planantagandet. Därmed kan byggherren undvika den osäkerhet som råder om vilka kost- nader för detaljplaneläggningen som faktiskt kommer att uppstå i slutändan. Sena markanvisningar kan därför vara ett sätt att få fler byggherrar att bli intresserade av markanvisningar. Det gäller t.ex. nyetablerade aktörer samt mindre och medelstora byggherreföretag med begränsade resurser och förutsättningar för att hantera risker. Potentiellt gäller det också utländska aktörer med begränsad kun- skap om den svenska planprocessen. Efterfrågan på mark skulle i så fall kunna öka. I utredningsarbetet har vi sett goda exempel på hur markanvis- ningar kan hanteras och erfarenhetsöverföring mellan kommuner pågår. Vad som saknas är en strukturerad vägledning som behand- lar hur markanvisningar bör och kan genomföras i olika situationer. Det pågår ett arbete inom Kommuner och Landsting, SKL, med att ta fram en sådan vägledning. I vårt uppdrag ingick att utreda om det finns möjlighet att skapa förutsättningar för att i något avseende utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt. Det finns goda sådana möjligheter genom t.ex. 9 kap. 36 § PBL, som innebär att lov får ges med villkoret att planbeslutet vinner laga kraft, och möjligheten till bygglovsbefrielse i detaljplan (4 kap. 15 § och 9 kap. 7 § PBL). Vi har inte kunnat identifiera något behov av ytterligare möjligheter till parallell hantering. Under utredningen har vi uppmärksammat några frågor som ligger utanför direktiven, men som vi bedömer som väsentliga. Det rör sig om möjligheten att reglera upplåtelseform till bostäder (t.ex. hyresrätt) i detaljplanen och digitaliseringens möjligheter för plan- processen. Vi analyserar också relationen mellan lagen (2007:1091) om offent- lig upphandling, förkortad , och PBL:s exploateringsavtal. Efter en dom i har det hävdats att byggande av kommunala allmänna platser (gator m.m.) måste föregås av en offentlig upphandling. En exploatör skulle alltså inte, med stöd av exploateringsavtal, kunna utföra anläggningarna och sedan överlämna dem till kommunen. Vi menar dock att den aktuella domen delvis avser en annan situation än vad som gäller i . Vår slutsats blir att inte förhindrar att kommunen utan före- gående upphandling (i ett exploateringsavtal) ger exploatören i upp- drag att utföra de allmänna platserna. Mot den bakgrunden bedömer vi att det bör utarbetas förtydligande vägledningar beträffande LOU:s tillämpning i olika situationer där exploateringsavtal används. lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900), dels att 4 kap. 16 §, 11 kap. 10 och 11 §§, 13 kap. 6 § samt rubriken närmast före 4 kap. 16 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 kap. 10 a och 10 b §§ samt 13 kap. 5 a §. Placering, utformning och utförande av byggnadsverk och placering, utformning och I en detaljplan får kommunen 1. bestämma placering, ut- formning och utförande av bygg- och tomters placering, utformning nadsverk och tomter, och tekniska egenskaper, 2.i fråga om byggnadsverk bestämma de preciserade krav som behövs för att följa kraven på varsamhet enligt 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 17 och 18 §§, 3.bestämma om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnads- verk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 §, 4.bestämma att byggnader som omfattas av förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 § inte får rivas, och 5. i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader bestämma sådana krav på byggnadsverk som avses i 16 kap. 2 och 5 §§ och bestämma undantag från sådana krav. Bestämmelser om tekniska egenskaper enligt första stycket 1 får införas endast om de är nöd- vändiga för att planen ska till- godose de intressen och uppfylla de krav som anges i 11 kap. 10 § andra stycket. Vad som anges i andra stycket gäller även bestämmelser om en ny utformning avse- ende färg- och materialverkan. Om kommunen inför eller under detaljplaneläggning skrift- ligen begär det ska lämna ett planeringsbesked. I detta ska bedöma om planförslaget har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket avseende den eller de frågor som kommunens begäran gäller. får i ett plane- ringsbesked ange vilka ändringar som krävs för att detaljplanen inte ska överprövas enligt 11 kap. 10 §. Planeringsbeskedet ska läm- nas från det att begäran kom in till , om inte är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Ett planeringsbesked kan även avse en fråga om vilket underlag som krävs för att ska kunna bedöma om planförslaget har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket. När enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett med- delande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att 1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, 2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, 3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, 4.strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller 5.en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Om har lämnat ett besked enligt 5 kap. 10 a § som innebär att planförslaget i visst avseende tillgodoser de in- tressen och uppfyller de krav som anges i 11 kap. 10 § andra stycket får en överprövning inte ske beträffande den eller de frågor som planeringsbeskedet gäller. Detta gäller inte om planförslaget eller förutsättningarna för plane- ringen har ändrats väsentligt av- seende den eller de frågor som ändra eller upphäva en detaljplan ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess eller områdesbestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan helhet, om beslutet har en sådan innebörd som anges i 10 § andra innebörd som anges i 10 § andra det, får beslutet upphävas i en det, får beslutet upphävas i en fråga om upphävande enligt första det att har fattat ett 10 § första stycket om inte längre tid är nödvändig på grund av utredningen i ärendet. Kommunen får överklaga läns- styrelsens beslut om planerings- 5 kap. 10 a § till I övrigt får ett beslut om planeringsbesked inte överklagas. Andra beslut av enligt denna lag än de som avses i 4 och 5 §§ och andra beslut av en statlig förvaltningsmyndig- het enligt denna lag får över- klagas hos mark- och miljö- domstol. Andra beslut av enligt denna lag än de som avses i 4, 5 och 5 a §§ och andra beslut av en statlig förvaltningsmyn- dighet enligt denna lag får över- klagas hos mark- och miljö- domstol. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 4 kap. 16 § andra och tredje stycket gäller inte i ärenden som påbörjats före . 3.Har en länsstyrelse, före , enligt 11 kap. 10 § beslutat om överprövning ska tidsfristen i 11 kap. 11 § andra stycket räknas från och inte från beslutet om överprövning. förordning om ändring i förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1190) att 18 § ska ha följande lydelse. Vid försäljning av fast egen- Vid försäljning av fast egen- dom till en kommun för sam- dom till en kommun för sam- och övriga villkor för över- och övriga villkor för över- låtelsen bestämmas genom för- låtelsen bestämmas genom för- myndigheten eller en av rege- myndigheten eller en av rege- ringen utsedd särskild förhand- ringen utsedd särskild förhand- Om parterna inte kan enas Om parterna inte kan enas om priset och övriga villkor, får om priset och övriga villkor, får överlämna frågan till regeringen. överlämna frågan till regeringen. Innan frågan får överlämnas till regeringen ska ett yttrande från Lantmäteriet om värdet på någon av parterna. yttrande ska vara vägledande för samt för regeringens beslut i frågan. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för ärenden som har överlämnats till regeringen före . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade om utredningens direktiv (dir. 2014:29). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2014:130). Direktiven bifogas som bilaga till betänkandet, Bilaga 1 och 2. Utredningen har haft det övergripande uppdraget att utreda och föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planlägg- ningen för bostadsbyggande och markanvisningar. Genom tilläggs- direktiven utvidgades uppdraget till att även omfatta frågor om kommunernas möjligheter att ställa detaljerade krav i en detaljplan, en möjlighet till bättre planberedskap samt behovet av effektivisering av de statliga myndigheternas, särskilt länsstyrelsernas medverkan i plan- och byggprocessen och tidsåtgången för denna. Uppdraget kan delas upp i fyra delar. Den första delen handlar om förutsättningar för aktiv planläggning i kommunerna. Häri ingår både en inventering och analys av olika kommuners hinder och incitament avseende planläggning samt förslag på åtgärder som kan leda till att öka planeringsaktiviteten i kommunen. I direktiven anges att utredningen särskilt ska överväga ett ekonomiskt statligt plane- ringsstöd för bostadsbyggande samt andra former av stöd än eko- nomiska, t.ex. planeringsunderlag och vägledningar för kommuner- nas arbete. Vidare anges att utredningen ska överväga en skyldighet för kommuner med hög efterfrågan på bostäder att ha färdiga detalj- planer eller en planeringsberedskap som medför att nyproduktion av bostäder kan påbörjas i en sådan takt att behovet snabbt kan tillgodoses. Den andra delen handlar om själva detaljplaneprocessen och statliga myndigheters roll i denna. Häri ingår att analysera hur pro- Utredningens uppdrag och arbete cessen inför en detaljplaneläggning fungerar och föreslå åtgärder som kan leda till effektiviseringar. Beträffande ska ut- redningen överväga en ordning som innebär att myndigheten yttrar sig över ett planärende sammanhållet och tidigt i processen tydliggör vilket underlag som behövs från kommunen m.fl. Vidare ska utredningen överväga behovet av tidsgränser för olika moment i planprocessen, t.ex. för besked från och andra myndigheter. Utredningen ska även utreda om det finns möjligheter att skapa förutsättningar för att i något avseende utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt. Den tredje delen handlar om att utreda ifall kommunens möjlig- het att ställa krav i en detaljplan kan behöva begränsas för att detaljplanerna ska bli mindre detaljerade. Den fjärde delen handlar om hur utbudet av mark för bostads- byggande kan öka. Häri ingår att analysera kommunernas system för markanvisningar och utreda hur aktiviteten på området kan ökas, t.ex. genom en markreserv för bostadsbyggande. Utred- ningen ska även utreda om, och i så fall hur statligt ägd mark skulle kunna avyttras i syfte att användas för bostadsbyggande. I uppdraget ingår att analysera ett relevant och representativt urval av kommuner över hela landet med å ena sidan vitt skilda demo- grafiska och ekonomiska förutsättningar, å andra sidan likartade förutsättningar, men med olika ambitioner när det gäller planering för bostäder. I uppdraget ingår inte att utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörj- ningsfrågor kan förbättras. Utredaren ska lämna de förslag till åtgärder, författningsförslag och andra förslag som behövs. Utredaren ska dessutom redovisa de samhällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen medför. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala själv- styret ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslaget redovisas. Uppdraget ska redovisas . Utredningens uppdrag och arbete Utredningens arbete har bedrivits i samarbete med sakkunniga och experter som fortlöpande har haft möjlighet att komma med syn- punkter på utredningens förslag vid de totalt sju sammanträden som utredningen har hållit. Vi har genomfört enkätundersökningar och intervjuer med kom- muner och länsstyrelser som beskrivs nedan. Vi har medverkat på Länsstyrelsernas forum för hållbart samhälls- byggande, Länsstyrelsernas plan- och bostadsdagar samt på Skånskt Bostadsforum. Synpunkter från byggindustrin har inhämtats genom utredning- ens expert samt genom att vi arrangerat en workshop för ett antal företrädare för byggindustrin. Vi har även haft möten med byggindustrier och ett kommunalt bostadsbolag. Enligt direktiven ska utredningen föra en dialog med , , Kommuner och Landsting (SKL), (S 2013:12) samt vid behov även med andra relevanta aktörer. Dialogen med och har förts via utredningens experter samt genom att utredningen har medverkat på för samhällsbyggnadschefer samt SKL:s beredning för samhällsbyggnad. Dialogen med har förts via utredaren som medverkat som expert i den utred- ningen samt genom särskilda möten mellan utredningarna. Vi har även träffat sekreteraren i utredningen om EU-rättsliga förutsättningar för bostadspolitik (S 2013:11) samt sekre- teraren och utredaren i utredningen konkurrens för ökat bostadsbyggande (S 2014:14). En av utredningens sekreterare har medverkat som expert i (M 2014:01) och vi har haft ett möte med sekretariatet i den utredningen. Härutöver har vi även haft dialog med , , Forti- fikationsverket och . För att genomföra vår analys har vi och våren/som- maren 2015 genomfört flera enkätundersökningar och intervjuer med representanter för länsstyrelser och kommuner. Utredningens uppdrag och arbete Den mest omfattande enkäten har skickats ut till samhällsbygg- nadschef eller motsvarande i 155 av landets 290 kommuner. De kommuner som har valts ut är sådana som har uppgett att de hade underskott på bostäder i kommunen som helhet i bostads- marknadsenkät 2014.1 Kommunerna finns över hela landet och har vitt skilda demografiska förutsättningar. Vår enkät har besvarats av 114 av de 155 kommunerna, vilket innebär en svarsfrekvens på . Vi har inte identifierat några skillnader i svarsfrekvens utifrån kommuntyp eller geografisk spridning. Vår bedömning är därför att enkätresultatet speglar kommunernas förutsättningar på ett relativt bra sätt och att det kan läggas till grund för vår analys. Kommunerna fick även möjlighet att lämna kommentarer till flera av frågorna. Dessa kommentarer framgår av Bilaga 4 där enkätunder- sökningen i sin helhet redovisas. Utöver den stora enkäten har vi även genomfört en fördjupad enkätundersökning (se Bilaga 5) som har riktats till mark- och exploateringschefer i landets 35 största kommuner. Detta för att få en bättre bild av kommunernas syn på just mark-och exploaterings- frågorna. Den fördjupade enkäten besvarades av 32 kommuner totalt vilket innebär en svarsfrekvens på . Förutom enkätundersökningarna har vi även genomfört djup- intervjuer med 16 kommuner och . Vi har valt ut kommuner med en geografisk spridning och med olika förutsättningar för bostadsbyggande. Utifrån vårt uppdrag har vi dock fokuserat på kommuner som upplever bostadsbrist och fram- förallt på kommuner där behovet av bostadsbyggande är stort. Vi har även ansett det angeläget att täcka in några kommuner där det funnits kritik mot att det inte planeras för bostäder. Företrädare för följande kommuner har intervjuats: , , , , , , , , , , , , , , och . 1 Resultaten av hade ännu inte offentliggjorts när enkäten skickades ut. Det finns några kommuner som i har uppgett att de har underskott på bostäder i centralorten/innerstaden men inte i kommunen som helhet. Dessa kommuner ingår inte i vårt kommunurval. Utredningens uppdrag och arbete Vi har även intervjuat företrädare för SmåKom som är ett nät- verk för kommuner med få invånare2. Utredningen har uppdragit åt , professor i fastighets- ekonomi vid och byggande, () att analysera tänkbara incitaments- problem vid ökat bostadsbyggande. Hans promemoria redovisas i Bilaga 3. Vi har även initierat två exjobb om 15 respektive 30 poäng vid och byggande, KTH. Det ena handlar om detaljplaners detaljeringsgrad och det andra om hur förutsätt- ningar inför detaljplanearbetet påverkar den fortsatta processen. Vi har genomfört en enkätundersökning som har skickats ut till samt- liga 21 länsstyrelser och som har besvarats av 15 länsstyrelser. Svars- frekvensen uppgår alltså till . Vi har även genomfört intervjuer med i , i , i samt i . I kapitel 3 beskrivs processen vid bostadsbyggande och de aktörer som är involverade i denna. Gällande rätt med fokus på PBL och beskrivs i kapitel 4. I kapitel 5 belyser vi kommunernas olika förutsättningar för bostadsbyggande samt de hinder och in- citament som har betydelse vid detaljplaneläggning och bostads- byggande. Kapitel 6 handlar om möjligheterna att ställa vissa uttryckliga, kvantifierbara krav på kommunerna vad gäller planläggning för bo- städer och kapitel 7 handlar om åtgärder för att stimulera en ökad planläggning. Förslag på hur medverkan i detaljplaneplaneproces- sen och processen inför planläggning ska effektiviseras behandlas i 2 SmåKom består av 66 kommuner (). Kommunerna har i regel 11 000 invånare eller färre. Utredningens uppdrag och arbete kapitel 8 respektive kapitel 9. Behovet av tidsfrister i planprocessen, särskilt för besked från , behandlas i kapitel 10. Kapitel 11 innehåller våra överväganden om begränsningar av vad kommuner får reglera i detaljplan. I kapitel 12 behandlas markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv. Kommuners möjligheter att förvärva stat- lig mark för bostadsbyggande behandlas i kapitel 13 där vi även redovisar en inventering av var det finns statlig mark som kan vara lämplig för bostadsbyggande. Kapitel 14 handlar om försäljning av mark (markanvisningar). I kapitel 15 tar vi upp frågan om vilka möjligheter som finns att utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt och be- hovet av fler sådana möjligheter. I kapitlet behandlas även några frågor som vi uppmärksammat under utredningsarbetets gång men bedömt ligga utanför direktiven. Kapitel 16 innehåller reflektioner avseende vårt utrednings- uppdrag. De avslutande kapitlen innehåller frågor kring ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 17), konsekvenserna av försla- gen (kapitel 18) och författningskommentar (kapitel 19). 3 Att planera och bygga bostäder En central del av utredningen är att överväga åtgärder som kan under- lätta och öka byggandet av bostäder. Processen att bygga bostäder omfattar allt från diskussioner på översiktlig nivå fram till att bygg- naderna står färdiga. En mängd aktiviteter och beslut måste alltså genomföras innan ett bostadsprojekt är färdigställt. I vår utredning ligger fokus på lagreglerade processer som, direkt eller indirekt, är kopplade till kommunernas planering för bostadsbyggande. Detta avsnitt syftar till att sätta in lagstiftningen i ett större sammanhang och ge en bakgrund till våra överväganden vad gäller processer och prövningsinstrument vid bostadsbyggande. Avsnittet innehåller beskrivningar och kommentarer kring •de olika intressenter och aktörer som medverkar vid planering och prövning av bostadsprojekt och •vilka generella moment och frågeställningar som ingår i den offentliga prövningen av sådana projekt.