sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — Organisering handlar således om att: a) inrätta organisationer (med instruktioner, ledning och resurser); b) att positionera dessa; c) att (åtminstone i viss utsträckning) stimulera konkurrens; d) att avgöra organisationernas avstånd från politiken (nära eller på armlängds avstånd); och e) att på ett klokt och övertygande sätt berätta varför allt detta görs. Det är inte säkert att det som är minst viktigt placeras på störst avstånd från politikerna. Tvärtom kan politiker som vill åstadkomma förändring se till att det etableras en stabil infrastruktur av organisationer och regler för att sedan lämna fältet relativt öppet till förmån för professionella och andra experter. Det bör måhända heller inte ske (om)organiseringar av ett politikområde alltför ofta, eftersom detta i regel inte bara kostar en hel del pengar utan också förutsätter en betydande politisk mobilisering och en stor mängd överväganden gällande hur organiseringen ska utformas. Den andra delen av styrningen handlar om agerandet inom ramen för organiseringen, dvs. det som exempelvis görs när en fråga plötsligt blir aktuell och tvingar fram en reaktion eller skapar en vilja att svara an. m.fl. (2015) pekade ut fyra strategier när det gäller sådan mikrostyrning, där de två första innebär att förvaltningen behåller frågan hos sig. Antecipering innebär att förvaltningen, genom tidigare kontakter med politikerna eller genom att studera politiska dokument och uttalanden, läser av politiken. De listar ut vad politikerna kan tänkas vilja och agerar i enlighet med denna förstådda vilja. Om inte det fungerar kan förvaltningen ”erbjuda” politiker att via informella kontakter ge vägledning om lämpligt agerande. Det är detta som och kallar för invited authority (och 2005). En tredje strategi är att återföra delegerade frågor till regeringen genom att de antingen hissas (på förvaltningens initiativ) eller lyfts (på politikernas initiativ). Den fjärde komponenten i mikrostyrningen innebär att politikerna modifierar den ursprungliga organisering, till exempel genom att byta ut en (som det uppfattas) oduglig generaldirektör, sätter in nya ledamöter i en myndighetens styrelse, skapar nya öppna jämförelser, ökar sina informella kontakter eller kanske ger ut en ny fräsch broschyr om den egna politiken på ett visst politikområde. Allt detta utgör på ett sätt förändringar i organiseringen men inte av den digniteten att hela politikområdet reorganiseras. När modifieringarna blir mycket omfattande är man dock nära en situation där hela politikområdet reorganiseras. Mikrostyrningens komponenter är således antecipering, önskan om vägledning, politisering och modifiering. Ofta används de just i den ordningen, dvs. politisering och modifiering är styrformer som tillgrips när antecipering och mer informell vägledning inte har uppfattas vara tillräckliga för att åstadkomma ett önskvärt agerande hos förvaltningen. Reflektioner kring styrningens historia I förståelsen av regeringens styrning betonas dels organiseringens betydelse, men också det agerande som kan ske inom den infrastrukturella ram som ges av organiseringen. Som en kontrast till denna bild kan vi ställa hur regeringar under de facto har försökt förbättra förutsättningarna för styrning. Jag ska i det här avsnittet ställa den bild som ovan har givits av styrning i praktiken mot det reformerande av styrningen som har ägt rum. Hur har regeringar generellt försökt utveckla styrningen av förvaltningen? I vilken utsträckning har de förvaltningspolitiska försöken att utveckla styrningen utvecklats i samklang med hur styrningen i praktiken har gått till? Ett första inslag i styrningen har varit den delegering som har skett till myndigheter. I hög grad har beslut om intern organisation och resursanvändning, men också beslut om hur en myndighet ska positionera sig inom sin sektor, delegerats till varje enskild myndighet. med denna delegering och ambition att ”styra mindre” har det lagts ner kolossalt stora ansträngningar på att ”styra mera”, och då med mål och resultat. Mål- och resultatstyrningen är den reformmodell som har kommit att dominera inom statsförvaltningen under . Annat har också förändrat förutsättningarna för styrningen, exempelvis EU-med- lemskapet, men styrreformerna har varit det mest betydelsefulla uttrycket för hur regeringen vill styra förvaltningen. Här har också stora ansträngningar gjorts för att förbättra styrningen: att lära sig formulera och operationalisera mål, att beskriva prestationer och effekter och att försöka koppla dessa resultat till de mål som har formulerats. Alltsedan programbudgeteringens inträde i förvaltningen har denna produktionsmodell– resurser, prestationer, effekter, mål– dominerat reformagendan. Den långtgående delegeringen (”styra mindre”) kan ses som ett uttryck för en tilltro till att myndigheter själva har en förmåga att uppmärksamma och anpassa sig efter förändringar i sin omvärld. Det kan ses som anmärkningsvärt att regeringar på detta sätt har frånhänt sig ett antal tämligen verkningsfulla styrmöjligheter, exempelvis sådana som följer av makten att bestämma både över en myndighets organisation och hur medel fördelas inom myndigheten. Att detta har överlämnats till myndigheterna skulle kunna ses som ett kraftfullt uttryck för att regeringar har följt den andra av de två handlingslinjer som redovisades ovan, nämligen den som säger att komplexitet bör leda till att man reducerar behovet av att styra allt från centrum. Det paradoxala är dock att huvudlinjen i reformerandet (mål- och resultatstyrningen) har varit det motsatta, nämligen att i relativt stor detalj kontrollera vad myndigheterna ägnar sig åt. Om vi följer modellen ovan kan vi säga att innebörden i mål- och resultatstyrningen är att regeringen i samband med utformandet av regleringsbreven har ägnat sig åt politisering. Fokus har legat på mikrostyrning och inte på organisering. Det här har fått en del förutsägbara konsekvenser: att det kortsiktiga betonas på bekostnad av det långsiktiga; att det har blivit viktigare att vara lyhörd visavi de återkommande politiska styrsignalerna än att långsiktigt se till att den egna verksamheten fungerar på ett bra sätt; och att ängsligheten ibland har blivit större än beslutsamheten. Så här har det inte sett ut överallt men betoningen av mål- och resultatstyrning (dvs. en politiserad mikrostyrning) har definitivt gyn- nat det kortsiktiga och ängsliga och missgynnat det långsiktiga och oförvägna. Mål- och resultatstyrningens entré i staten skedde uppenbarligen i en annan idémässig konjunktur än dagens. Mål- och resultatstyrningen passade det ideal som då fanns i samhället om planering och socialt ingenjörskap. mellan 1960- och 1970-tal kallades reformerna för programbudgetering. Efterhand när samhällsplanering som ideal började ersättas av mer liberala tankar och idéer, kom ändå teknikerna att leva vidare. Idéer om det rationellt planerade samhället där livet kunde läggas tillrätta (för att använda begrepp) ersattes av idéer om den rationellt planerade organisationen. Det betydelsefulla hade blivit att skapa avgränsbara, styrbara, jämförbara och granskningsbara organisationer. Och, som jag diskuterade inledningsvis, med starka organisationsideal öppnades för managementidéer. Erfarenheterna av mål- och resultatstyrningen som politiskt styrinstrument har aldrig varit särskilt positiva. Också tidiga utvärderingar pekade på stora problem med styrmodellen (2003). Den politiska styrningen underlättades inte. Politiker överlät målformulerandet till tjänstemän. Det var svårt att mäta prestationer och ännu svårare att mäta prestationernas effekter. Det uppstod en ymnig samling planer, dokument och seminarier där man skulle formulera mål. Antropologer med intresse för sekulära riter kunde med viss fascination följa de danser till den organisatoriska rationalitetens lov som utfördes hos myndigheterna. Och när politikerna verkligen ville styra, använde de sig av andra sätt att styra än att formulera nya mål. Målstyrningen blev aldrig den framgångssaga som reformatörerna hade hoppats. Men, som sagt, också in var målstyrningen i hög grad institutionaliserad i förvaltningen. Drygt efter det att den förvaltningspolitiska kommissionen hade avslutat sitt värv lämnade en annan statlig utredning – – sitt betänkande till regeringen (SOU 2007:75). I den lyftes kritiken mot regeringens sätt att styra fram. Utredaren markerade att de problem som hade funnits i första hand inte handlade om bristfällig implementering, utan att det var den grundläggande styrmodellen som fallerade. pekade på att styrningen hade fått starka rituella drag med en omfattande målexercis. I praktiken användes heller inte, menade utredningen, den information som togs fram i särskilt hög grad som underlag för omprioriteringar. föreslog att styrningen skulle bli mer strategisk och långsiktig. Målen borde tonas ned. Styrningen skulle bli mer verksamhetsanpassad, dvs. se ut olika för olika myndigheter. Årsredovisningen skulle vara det centrala redovisningsdokumentet och myndigheterna skulle redovisa hur de hade fullgjort sina uppdrag. Budgeten skulle handla om framtiden. Allt skulle inte prövas i den årliga budgetprocessen. Instruktionen borde, menade utredningen, vara det centrala styrdokumentet för regeringens styrning av myndigheterna. pekade också på de informella kontakternas betydelse för styrningen. Underlag för omprövningar skulle tas fram utanför myndigheten och ad hoc, dvs. när det uppfattades som angeläget. Kommittéväsendet borde, enligt utredningen, användas strategiskt för att åstadkomma sådana omprövningar. Regeringen beslutade sig – som en följd av förslag – att tona ner vissa inslag i mål- och resultatstyrningen, och att satsa mera på instruktioner och på en verksamhetsanpassad styrning. Retoriskt följde regeringen i hög grad de förslag som lanserades. Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (den så kallade FÅB:en) förändrades och myndigheterna fick själva bestämma hur de skulle redovisa sin verksamhet. Inriktningen i den här årliga redovisningen var på prestationer och hur dessa hade utvecklats volym- och kostnadsmässigt, inte på effekterna av verksamheten. För myndigheterna kunde detta tolkas som en ökad frihet och en minskad detaljstyrning. Vad skulle det betyda för ? skulle tonas ner och regeringens arbete skulle mer inriktas på myndigheternas uppdrag och uppgifter, något som framförallt skulle preciseras i instruktionen. Styrningen skulle verksamhetsanpassas och mera beakta sambanden mellan olika myndigheters verksamheter. En öppnare dialog skulle ske kring de informella kontakterna som – korrekt använda – sågs som ändamålsenliga inslag i styrningen. Någonstans här finns vi (). Betydelsen av mål- och resultatstyrningen har tonats ned och målexercisen har reducerats. bidrog till att få stopp på en del avarter. Framtiden får utvisa huruvida det är en tillnyktring som vi ser, eller om det mest handlar om att likartade idéer hittar nya administrativa kärl att fylla upp. Det har hursomhelst öppnats för möjligheter att spela in nya idéer, och en av dessa är den att erbjuda ett större utrymme för ett systematiskt lärande i statsförvaltningen. Innan jag ger några skissartade förslag om på vilket sätt man skulle kunna utforma sådana former av system för lärande i syfte att effektivisera verksamheter– ungefär på det sätt som föreslog– ska jag första kortfattat beskriva några premisser för ett sådant nytänkande. Vilka reflektioner kan man göra med utgångspunkt från hur styrningen har varit utformad i staten, dvs. av historien som den har berättats? Vad har vi egentligen lärt oss och vad bör man tänka på när man diskuterar hur regeringen bör organisera för att skapa goda förutsättningar för effektivitet och styrning? Är det möjligt att föreställa sig en mer lärande statsförvaltning, och hur skulle vägen dit kunna se ut? Den tidigare diskussionen rymmer en del värdefullt tankegods, dvs. reflektioner som kan vara viktiga att ha med sig in i det framtida reformerandet. Att man bör ta tillvara lärdomar från historien låter som en truism, men det är slående hur regeringar systematiskt har valt att bortse från gjorda erfarenheter och det även när dessa har varit uppenbara. Styrreformerna i staten har byggt på en del förenklade föreställningar som inte stämt med ”fakta på marken”. De har byggt på att det går att skilja politik från administration, att politiker vill och kan formulera mål och att det finns kunskap om kausala samband. Naiviteten har haft ett pris. Att det är oklarhet, svårförutsägbarhet och komplexitet som mestadels kännetecknar politiken bör rimligen påverka hur styrningen utformas. Om medvetenheten är låg om detta finns en uppenbar risk att reformer kommer att se ut ungefär som de tidigare alltid har gjort, och att de således riskerar att misslyckas på samma sätt. En första generell reflektion är att styrning i hög grad sker genom organisering. Organiseringen av olika politikområden har dock inte alltid varit särskilt genomtänkt. Tvärtom har regeringar i hög grad försummat att tänka systematiskt kring hur man ska organisera sin förvaltning. Styrreformerna har istället, som beskrevs ovan, handlat om att skapa manualer och ritualer kring mål- och resultatstyrning, och detta har trängt undan andra långt viktigare diskussioner om styrning. Den strategiska styrningen har varit satt på undantag. Organiseringen bör prioriteras, och är i behov av ett ordentligt kunskapsunderlag. Ett sådant underlag måste vara olika för olika politikområden. Ett viktigt element i denna kunskapsuppbyggnad bör vara både att tillgodogöra sig erfarenheter av den tidigare organisering och att söka inspiration från hur andra har gjort. I normalfallet förväntar vi oss att de myndigheter som arbetar inom varje enskilt politikområde, exempelvis skolans, har en förmåga att reflektera kring sin egen praktik, t.ex. att hantera konflikter, lära sig av misstag och att uppmärksamma nya idéer. Mestadels sker detta löpande och inkluderar informella utbyten med regeringen, utan att det fördenskull behöver ske någon re-organise- ring av hela politikområdet. I vissa situationer kan det dock av olika skäl ses som angeläget att ifrågasätta och överväga hela den existerande organiseringen. Här finns två problem. Det första är att det finns för lite kunskaper om organisering som styrform, exempelvis vad det betyder för skolresultaten ifall statens inspektörer mer ses som kontrollanter än som några som ska hjälpa till att förbättra verksamheten. Det andra problemet är att granskningen av olika politikområden sällan leder till diskussioner kring organiseringens ändamålsenlighet. Fastna inte i det kamerala är en andra reflektion när det gäller att diskutera förutsättningarna för lärande. Det finns en risk vid granskningar och jämförelser att inriktningen blir alldeles för smal och mest kommer att syfta till felfinneri, att kolla av så att det finns mål, planer och dokument, budgetar och en redovisning i enlighet med standarder – att hitta jämförelsetal för sådant som ganska lätt går att mäta. Sådant kan vara viktigt men det är inte det som behövs för att utveckla verksamheter. Granskningen i staten har haft för få ingredienser som främjar utvecklingen av verksamheters effektivitet. När det gäller utformandet av system för jämförelser och lärande är det utomordentligt viktigt att uppmärksamheten riktas mot frågan om organiseringen är ändamålsenlig. Hur kan regeringen utforma system för att stimulera lärande, som i sin tur kan skapa effektiva verksamheter? Finns det lärdomar att hämta från hur andra har organiserat? En tredje reflektion rör managementidéerna. Att det vildvuxna komplex av idéer och metoder som har samlats under paraplybegreppet () har blivit så betydelsefullt i staten, beror inte på att det har fattats något beslut om att NPM ska införas.105 Dessa idéer och metoder kommer heller inte att försvinna som en följd av en förändrad politisk retorik. Mål- och resultatstyrningen har tonats ned i staten och en del har hänt: verksamhetsstrukturen har försvunnit, vissa regleringsbrev är tunnare etc. är mycket sig likt och vi ser också områden där resultatstyrningen tycks mer populär . Det finns förstås en avsevärd risk att idéerna enbart kommer att hitta nya containrar, höljen och formar att passa in i. Managementidéerna är institutionaliserade, och dominerar fortfarande tänkandet. Man bör vara en smula skeptisk mot dem som säger att NPM-idéerna (exempelvis mål- och resultatstyrningen) har spelat ut sin roll. Ska NPM-idéer tonas ner måste regeringen organisera fram något annat. Om inte kommer efterträdaren till vissa managementidéer att bli andra managementidéer. Eller snarare så kommer de nya idéerna att lagras på de gamla. Det är också viktigt (särskilt när så många vill förpassa NPM till historiens skräphög) att inse att vissa managementidéer kan vara ändamålsenliga för att skapa effektiva verksamheter. System som möjliggör systematiska jämförelser skulle också kunna ses som något som ryms under NPM-paraplyet. Att skapa bättre förutsättningar för lärande förutsätter ju att det inrättas organisatoriska enheter, skapas en del regler och rutiner etc. Den fjärde reflektionen handlar just om betydelsen att också tänka igenom hur förvaltningspolitiken är organiserad. Det betonades ovan att det inom varje enskilt politikområde finns behov av ett kunskapsunderlag för att tillgodose den strategiska styrningen. Det gäller också förvaltningspolitiken. Inte förrän en bit in (med ) öppnades möjligheter att tänka i 105 Det var den brittiska forskaren som myntade begreppet i sitt försök att begripa de förändringsprocesser som då genomsyrade de offentliga organisationerna i OECD-världen (1991). Det framgår med all önskvärd tydlighet av Hoods artikel både att NPM är ett mångtydigt fenomen och att det behövs en precisering för att det ska vara möjligt att diskutera såväl dess möjligheter som dess vådor. lite nya banor, och detta trots att det även tidigare hade funnits gott om cassandror som hade pekat på bristerna i det existerande. Genom att organiseringen av förvaltningspolitiken inte gav tillräckligt utrymme åt att tillvarata och lära av erfarenheter, kunde den inte heller i någon större utsträckning bidra till att utveckla den strategiska styrningen. Inom flera olika politikområden har det i praktiken förekommit grundliga diskussioner om olika sätt att organisera, men min poäng är att sådana diskussioner inte har stimulerats av förvaltningspolitiken. Erfarenheter samlades och systematiserades inte på ett sätt som gjorde att de kom till användning. Det finns förstås många personer med djupa insikter och erfarenheter i organiseringens problematik, men min poäng är att sådana kunskaper inte har samlats och gjorts tillgängliga för många andra. I alldeles för liten utsträckning gavs kritiska perspektiv– såväl från förvaltningen självt men också från forskningen – möjligheter att påverka. Precis som andra områden där en förändring är önskvärd, behöver förvaltningspolitiken organiseras på ett nytt sätt. Sammanfattningsvis kan man säga att politiken behöver hjälp av en organisering som för det första förmår att ta tillvara erfarenheter av olika sätt att styra. Organiseringen ska skapa förutsättningar att lära av andra. Politiken behöver för det andra vara öppen för olika sätt att tänka om styrning. Organiseringen ska stimulera att det åtminstone någonstans finns utrymmen för ett kritiskt tänkande. Politiken behöver för det tredje ibland en del handfast hjälp. Organiseringen ska se till att det finns resurser som på ett kvalificerat sätt kan bidra i policyskapandet, exempelvis när ett område är inne i en fas där man tänker över organiseringen. Förvaltningspolitiken bör i detta avseende stimulera lärande, kritiskt tänkande och policyskapande. Jag kommer i ett avslutande avsnitt att resonera om hur man mer skulle kunna arbeta för att realisera dessa tre olika förvaltningspolitiska ambitioner: att sporra till lärande, stimulera kritiskt tänkande och bistå vid policyskapande. Den som är otålig kan direkt gå till avsnitt 8, och avstå från den lilla utvikning som ska göras kring begreppet lärande, och varför idéer om lärande inte har varit särskilt prioriterade. Politikens natur av att vara visionär och framtidsinriktad tycks ha bidragit till att eftertanken aldrig riktigt har kunnat konkurrera om reformatörernas gunst. framsteg har, verkar det, förutsatt en blick stadigt riktad framåt. Hur kan det komma sig? Vad vi talar om när vi talar om lärande Förvaltningspolitiken har inte betraktat lärande som en nyckel till förändring. Andra mer basala tankemönster– eller om man så vill teorier om förändring – har istället givits företräde. Det finns åtminstone fyra sådana grundläggande tankemönster: a) teorier som hävdar att det är resurser och strategier som styr (makt); b) teorier som menar att det viktiga för handlandet är analyser av förväntade framtida utfall (målinriktat handlande); c) teorier som förklarar förändring med variation och selektionsmekanismer (”naturligt” urval); och d) teorier som bygger på föreställningen att erfarenheter från historien förändrar organisationers rutiner som i sin tur påverkar deras handlande (lärande). Två av dessa perspektiv har dominerat reformdiskussionen. Det första är maktperspektivet. Den som styr vill att någon annan ska göra något som den annars inte skulle ha gjort, och styrstrategier handlar i hög grad om att åstadkomma detta. Då framstår det som viktigt att utnyttja de resurser som man själv har och som andra är beroende av för att kunna åstadkomma det man vill. Så här kan man förstå reformerandet. Regeringen kontrollerar viktiga resurser som myndigheterna är i behov av, och har därför stora möjligheter att styra. Det finns dock ”problem” (vilket diskuterades ovan): politiker vet mestadels inte vilka effekter som enskilda åtgärder har på de mål som de vill uppnå – kunskapen om kausala samband är ibland låg. vet de heller inte mer än ganska vagt vad det är som ska uppnås. Teknologin är oklar och målen i hög grad både oklara och föränderliga. Innehållet i reformerna har också i hög grad dominerats av tanken att organisationer utifrån specifika mål väljer de handlingsalternativ som leder till bäst förväntat utfall. Som vi har sett har en stor del av reformerandet i praktiken innehållit starka element av att specificera mål; att operationalisera dessa; att mäta prestationer och effekter och att (om gap uppstår mellan resultat och mål) välja ett annat alternativ som kan göra att målen förverkligas. Perspektivet förutsätter att det går att analysera (eller gissa) både vilka de framtida konsekvenserna av olika handlingsalternativ är och vad individer och organisationer kommer att vilja. Det ställs således – precis som i maktperspektivet – höga krav på kunskap både om kausalitet (orsak-verkan-samband) och om de egna preferenserna nu och . Det tredje av de ovan nämnda perspektiven, dvs. det som jag kallade ”naturligt urval”, har inte haft särskilt stort genomslag i det praktiska reformerandet. Det är inte så konstigt eftersom det är ett perspektiv som spelar ner betydelsen av såväl strategiskt agerande som målinriktat handlande. I det här perspektivet förklaras förändring av att det finns variation och att omgivningen ”väljer” det alternativ som är bäst. Det sker en selektion som varken bygger på strategier eller kalkylerade val. Organisationer kännetecknas enligt dessa teorier av tröghet, och utrymmet för strategisk förändring är litet. I organisationsvarianten kallas teorierna populationsekologiska, och det som studeras är populationer av organisationer över längre tidsperioder. Sådana teorier har haft stort genomslag bland annat inom amerikansk organisationsforskning, men i liten grad påverkat reformerandet här hemma. Jag lämnar det därhän. Det fjärde teoretiska perspektivet, det om lärande, försöker komma tillrätta med några av de ”brister” som verkar inbyggda i de andra.