sou · H3B39 · 2015-03-06 00:00:00 — Olika regler gäller för transport av personer och för transport av gods. Den civilrättsliga lagstiftningen om persontransporter är uppdelad på flera regelverk. De internationella transporter som omfattas av COTIF 1980 regleras i lagen om internationell järnvägstrafik. Regleringen innebär i princip att de enhetliga bestämmelserna i 1980 om transport av passagerare ska tillämpas. För inrikes transporter – och sådana internationella transporter som inte omfattas av COTIF 1980 – finns bestämmelser i järnvägstrafiklagen. gäller dock att reglerna i EU:s passagerarförordning ska tillämpas på merparten av persontransporterna, vid såväl inrikes som internationella resor inom EU. Passagerarförordningen har till syfte att stärka resenärernas rättigheter och ger en tvingande minimistandard för tågresor i . Förordningen ålägger järnvägsföretagen m.fl. vissa skyldigheter i förhållande till resenärerna, bl.a. att tillhandahålla information och biljetter samt assistans till personer med funktionsnedsättning. Den föreskriver även att merparten av bestämmelserna i (COTIF 1999) ska tillämpas på transporterna. Eftersom passagerarförordningen är direkt tillämplig i , får detta till följd att bestämmelserna i – i dess lydelse enligt COTIF 1999 – ska tillämpas trots att ännu inte tillträtt COTIF 1999. Enligt passagerarförordningen ska dock tillämpas med beaktande av förordningens särskilda bestämmelser om ersättning och assistans vid 2 och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer. På transporter inom unionen kan vissa bestämmelser i därför få en tillämpning som avviker från COTIF 1999. Merparten av de internationella godstransporterna regleras av bestämmelser i bihang till COTIF 1980, genom en hänvisning i lagen om internationell järnvägstrafik. Också de särskilda bestämmelserna om transport av privatvagnar, containrar och expressgods i bilagorna till har inkorporerats i svensk rätt genom lagen om internationell järnvägstrafik. För inrikes transporter och internationella transporter som inte omfattas av COTIF 1980 finns bestämmelser i järnvägstrafiklagen. Offentligrättsliga bestämmelser om järnväg reglerar bland annat krav på järnvägssystem, tillstånd för att bedriva järnvägsverksamhet, rätt att utföra och organisera trafik på järnvägsnät, tilldelning av infrastrukturkapacitet och tillsyn. Bestämmelserna finns i huvudsak i järnvägslagen, som är i hög grad harmoniserad genom olika EU-direktiv. Det finns även offentligrättsliga bestämmelser i lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Lagen införlivar direktiv /68/EG3 som i sin tur inkorporerar bihanget om transport av farligt gods (RID) till COTIF 1999. Ett svenskt tillträde till COTIF 1999 Utredningens första del omfattar att lämna ett underlag för bedömningen av frågan om ett svenskt tillträde till COTIF 1999 och att ge förslag till ställningstagande. Ett flertal omständigheter talar med styrka för att bör tillträda konventionen. Den svenska järnvägsbranschen har genomgått organisatoriska förändringar och särskilt den civilrättsliga regleringen för internationella järnvägstransporter har därmed blivit föråldrad. Ett tillträde till COTIF 1999 skulle innebära att den svenska regleringen moderniseras i viktiga avseenden och kommer att stämma överens med vad som gäller i övriga . En sådan utveckling vore positiv för såväl aktörerna i järnvägssektorn som de privatpersoner och företag som använder sig av internationell tågtrafik. 3 och rådets direktiv /68/EG av om transport av farligt gods på väg, järnväg och inre vattenvägar. Det är också angeläget att inte står utanför det internationella samarbetet på järnvägsområdet där COTIF 1999 utgör en central del. Kretsen av konventionsstater är ett viktigt forum för den europiska järnvägssektorns utveckling. Av de 45 medlemsstaterna i OTIF är det endast tre som ännu inte har anslutit sig till COTIF 1999. Konventionen har tillträtts av övriga nordiska länder och så gott som alla medlemsstater i EU. Genom ett tillträde till COTIF 1999 skulle ges samma förutsättningar att påverka utvecklingen av den internationella järnvägstrafiken som övriga . Ytterligare ett skäl för tillträde är att regleringen i COTIF 1999 redan till viss del en del av den svenska rättsordningen. Delar av konventionen tillämpas genom passagerarförordningen. Dessutom har EU tillträtt konventionen i dess helhet och den utgör därför en del av gemenskapsrätten. Lagändringar i samband med ett tillträde till COTIF 1999 Utöver frågan om ett svenskt tillträde till COTIF 1999 omfattar den första delen av utredarens uppdrag att lämna förslag till de lagändringar som är nödvändiga vid ett tillträde. Under utredningens andra del ska utredaren överväga och i förekommande fall lämna förslag till ytterligare lagändringar rörande internationella järnvägstransporter som bedöms lämpliga i samband med ett tillträde. Ett svenskt tillträde till COTIF 1999 förutsätter ändringar i lagstiftningen om internationella järnvägstransporter. Utredaren ska anpassa den civilrättsliga regleringen av internationella järnvägstransporter till konventionens enhetliga bestämmelser om persontransporter (), godstransporter () och avtal om nyttjande av vagnar (CUV). För persontransporternas del måste det beaktas att merparten av redan tillämpas i den svenska rättsordningen, genom att bihanget infogats i passagerarförordningen. Utredaren ska överväga vilka återstående delar av som behöver genomföras samt lämna förslag till en reglering av sådana internationella transporter som inte omfattas av passagerarförordningen. Vid utformningen av regleringen ska utredaren överväga om sådana bestämmelser i passagerarförordningen som ändrar eller kompletterar bestäm- melserna i kan och bör införas för sådana internationella transporter som faller utanför förordningens tillämpningsområde. Det finns vidare vissa frågor som inte regleras i och där särskilda bestämmelser behöver övervägas. Detta gäller bland annat ersättningens storlek vid dödsfall eller personskada, som ska bestämmas enligt nationell rätt (art. 30.2). Frågan är om det bör införas ett begränsningsbelopp för sådana skador. I utredarens uppdrag ligger också att anpassa de offentligrättsliga bestämmelserna till konventionens enhetliga bestämmelser för infrastrukturanvändning (CUI), tekniska standarder och föreskrifter för järnvägsmateriel (APTU) samt tekniskt godkännande av järnvägsmateriel (ATMF). Utredaren ska i denna del av uppdraget utforma sina förslag med beaktande av att järnvägslagens bestämmelser om krav på järnvägssystem respektive om avtal mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag eller auktoriserade sökande är EU-harmoniserade. Utredaren ska i så stor utsträckning som möjligt utforma sina förslag i syfte att komplettera dessa bestämmelser i järnvägslagen. Utredaren kan dock föreslå ändringar i de befintliga bestämmelserna, om detta möjliggör en mer ändamålsenlig anpassning av svensk rätt till bestämmelserna i såväl som i ovan nämnda bihang till COTIF 1999. Utredaren ska därtill bedöma om den offentligrättsliga regleringen behöver anpassas till konventionens enhetliga bestämmelser om transport av farligt gods i bihanget RID och vid behov lämna förslag till sådana anpassningar. Den civilrättsliga regleringen av inrikes gods- och persontransporter Ett svenskt tillträde till COTIF 1999 berör strikt sett endast internationella järnvägstransporter. Det finns emellertid ett behov av att också se över den civilrättsliga regleringen av inrikes transporter. En sådan översyn ska ske under utredningens andra del. Den är i vissa delar förlegad, bland annat på grund av att den inte är anpassad till att järnvägen numera enligt den offentligrättsliga regleringen är uppdelad på infrastrukturförvaltare, som ansvarar för infrastrukturen, och järnvägsföretag, som utför transporterna. tillkommer att passagerarförordningen nu reglerar en del av de områden som behandlas i järnvägstrafiklagen. När det gäller regleringen av inrikes persontransporter på järnväg måste – liksom när det gäller regelverket för internationella transporter – beaktas att passagerarförordningen begränsar utrymmet att överväga en särskild nationell reglering av inrikes persontransporter. Det finns dock under alla förhållanden behov av att revidera eller upphäva sådan lagstiftning som står i strid med passagerarförordningen eller är obehövlig med hänsyn till förordningen. Utredaren är vidare fri att föreslå sådana bestämmelser som lämpligen bör komplettera passagerarförordningen, dock under förutsättning att dessa inte omfattas av det lagstiftningsarbete rörande resenärers rättigheter som pågår i (se vidare nedan). Det finns också ett behov av att se över den civilrättsliga lagstiftningen som ska gälla vid sidan av passagerarförordningen. Förordningen är endast tillämplig på sådan järnvägstrafik som tillhandahålls med tillstånd enligt EU-direktivet om tillstånd till järnvägsföretag4. Det får till följd att förordningen inte tillämpas på vissa delar av den järnvägstrafik som bedrivs i . Det gäller trafik som bedrivs på slutna spår, såsom och i . Förordningen omfattar inte heller sådan spårbunden trafik som inte utgör järnvägstrafik, t.ex. spårvagnstrafik och . För sådan trafik som undantas från förordningens tillämpningsområde finns det behov av en civilrättslig lagstiftning vid sidan av passagerarförordningen. En sådan reglering finns i järnvägstrafiklagen, men den behöver moderniseras. Utredaren ska inte behandla sådana resenärsrättigheter i kollektivtrafiken som omfattas av Utredningen om en ny kollektivtrafiklags slutbetänkande Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik (SOU 2009:81). I betänkandet lämnas förslag till en transportslagsövergripande lag om resenärsrättigheter i kollektivtrafiken, bland annat resenärers rätt till information och ersättning vid förseningar samt särskilda rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Förslaget förutsätter att möjligheten till permanent undantag för lokal och regional tågtrafik, som finns i 4 Rådets direktiv /18/EG av om tillstånd för järnvägsföretag. Direktivet senast ändrat genom och rådets direktiv /49/EG. passagerarförordningen, utnyttjas. Arbete med förslaget pågår i . I promemorian Lag om resenärers rättigheter – kompletterande bestämmelser (Ds 2013:44) föreslås att undantag från passagerarförordningen ska göras för lokal och regional trafik. Det lämnas också förslag till viss kompletterande reglering till förordningen. Utredaren ska vid sitt arbete utgå från att det kommer att införas en nationell lagstiftning som i huvudsak täcker de transporter och reglerar de frågor som föreslås i det nämnda betänkandet och den nämnda promemorian. Andra frågor rörande inrikes persontransporter som inte omfattas av förslaget i betänkandet eller promemorian ska dock övervägas av utredaren, till den del dessa inte regleras av passagerarförordningen. Det handlar t.ex. om ansvaret för personskador vid transporter med tunnelbana eller spårväg. För godstransporternas del är utrymmet större att föreslå en moderniserad reglering för inrikes transporter. En allmän utgångspunkt för alla järnvägstransporter bör vara att de regleras likartat oavsett om det är fråga om inrikes eller internationella transporter. Tåg transporterar ofta passagerare som har skilda destinationer. Ofta torde det saknas skäl att en passagerare som har en biljett till ett annat land har andra rättigheter än den som ska resa inom . Motsvarande gäller godstransporter där företagen normalt gynnas av enhetliga regler oavsett om transporten passerar landgränsen eller inte. Denna utgångspunkt behöver inte gälla undantagslöst. Utredaren kan således föreslå olika regler beroende på passagerarens eller godsets destination, om utredaren anser att det finns starka skäl för det. En mer vidsträckt regressrätt, innefattande även inrikes trafik I samband med ett tillträde till COTIF 1999 blir det nödvändigt att ta ställning till hur bestämmelserna om ansvarsförhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska utformas. Enligt COTIF 1999 (bihang CUI) gäller att järnvägsföretag under vissa förutsättningar har rätt att genom regress få kompensation av infrastrukturförvaltaren för ersättning som företaget fått betala till kunder på grund av försening, om driftstörningen orsakats av infrastrukturen. Konventionen innehåller också bestämmelser om vilket ansvar infrastrukturförvaltare respektive järnvägsföretag har för skador som de tillfogar varandra inom ramen för järnvägsdriften. Även beträffande dessa frågor ska förslag till nödvändiga anpassningar av svensk rätt föreslås under utredningens första del. Under utredningens andra del ska frågor om regress övervägas ytterligare. I svensk rätt saknas särskilda bestämmelser som reglerar ansvarsförhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. De trafikeringsavtal som sluts mellan parterna brukar innehålla regler om ansvar för skador. I kontraktsförhållanden ansvarar parterna dessutom normalt för oaktsamt vållad skada, även ren förmögenhetsskada, enligt allmänna kontraktsrättsliga principer. I järnvägslagen har det dessutom införts ett system med kvalitetsavgifter, som har sin grund i ett EU-direktiv5. Systemet bygger på att den som orsakar en störning i trafiken kan bli skyldig att betala en kvalitetsavgift. Avgifternas främsta syfte är dock inte att ge kompensation för skador utan att utgöra ett incitament till att utföra verksamheten på avtalat sätt. Den reglering om regressrätt som behöver införas med anledning av COTIF 1999 gäller endast ersättning som utbetalas enligt eller , dvs. vid internationella person- och godstransporter. Det kan emellertid ifrågasättas om inte en vidare regressrätt bör införas, bl.a. mot bakgrund av att såväl internationella som inrikes transporter inte sällan utförs med ett och samma tåg. Frågor som i så fall aktualiseras är om regressrätten även bör omfatta ersättning enligt passagerarförordningen (som går utöver ) och sådan ersättning som kan betalas ut enligt den lagstiftning om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik som föreslagits i betänkandet SOU 2009:81. En annan fråga är om regressrätt också bör gälla när ersättning betalas ut i samband med inrikes godstransporter. Det bör också övervägas om det bör finnas undantag från infrastrukturförvaltarens ersättningsskyldighet. En särskild fråga är om en infrastrukturförvaltare, som har betalat ersättning till ett järnvägsföretag, i sin tur bör kunna utöva regressrätt gentemot ett annat järnvägsföretag som orsakat störningen. 5 och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, numera ersatt av och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. Utredaren ska mot denna bakgrund i uppdragets andra del analysera konsekvenserna av att införa en mer vidsträckt regressrätt än regleringen i COTIF 1999 och, om det bedöms lämpligt med en mer vidsträckt regressrätt, lämna förslag till hur den bör utformas. Vid bedömningen av om bestämmelser om en vidare regressrätt bör införas och, om sådana bestämmelser ska införas, hur de lämpligen bör utformas, ska utredaren beakta vilka konsekvenser regleringen får för järnvägsmarknaden. Det ska övervägas vilka ekonomiska konsekvenser regleringen kan förväntas få för marknadens aktörer men även andra tänkbara följder, exempelvis när det gäller turtäthet. Samtliga förslag till reglering av järnvägsföretags regressrätt gentemot infrastrukturförvaltare bör slutligen även analyseras utifrån järnvägslagens reglering om kvalitetsavgifter. Ändringar av den senare regleringen kan föreslås, om sådana krävs för att bestämmelserna därmed ska ge en mer ändamålsenlig samlad effekt för järnvägstrafiken. Ytterligare en förutsättning för sådana ändringar är att bestämmelserna är förenliga med krav. Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget Utredaren ska inhämta synpunkter från branschen, berörda myndigheter och organisationer i den utsträckning som utredaren finner lämpligt. När det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för företagen ska synpunkter inhämtas från (). Utredaren ska även ta del av den rapport om konsekvenserna av ett genomförande av COTIF 1999 som utarbetats av Trafikanalys. Utredaren ska vidare hålla sig informerad om arbetet inom rörande förslagen i betänkandet SOU 2009:81 och Ds 2013:44 samt följa det arbete som pågår inom ramen för Utredningen om organisation (dir. 2013:46). Utredaren ska redovisa ekonomiska konsekvenser och andra effekter av framlagda förslag för företag och enskilda samt för det allmänna. Om förslagen kan förväntas leda till intäktsminskningar eller kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska i ett delbetänkande redovisa resultatet av sina överväganden när det gäller ett svenskt till- träde till COTIF 1999 och nödvändiga lagändringar vid ett tillträde. Uppdraget i övrigt ska redovisas . - en god idé i järnvägssektorn? Regress – en god idé i järnvägssektorn? av , , , , tillämpar ett system med kvalitetsavgifter för att förmå parterna i järnvägssystemet att förändra sitt agerande och därmed minska mängden störningar av trafiken. Syftet med denna promemoria är att studera möjligheterna att som ett komplement, eller eventuellt som en ersättning, införa möjligheter till regress. Medan kvalitetsavgifter baseras på en schablonersättning, i per (mer-)förseningsminut, är innebörden av regress att en drabbad part kan kräva ersättning för faktiska kostnader från den som förorsakat störningen. Ett system med regress skulle inte innebära att parterna i branschen – infrastrukturhållaren och dennes underhållsentreprenörer liksom de företag som bedriver tågtrafik – drabbas av nya kostnader. I stället förs en redan befintlig kostnad över från den drabbade till den som förorsakat kostnaden. Endast om möjligheten till regress också skulle omfatta ersättningar till resenärer och godskunder ökar balansomslutningen i branschen. En konsekvens av denna observation är att ett regresskrav på kort sikt inte påverkar priset för resor och transporter med järnväg. På kan de incitament som parterna får att minska störningarna, bidra till att sänka kostnaderna för att bedriva trafik och i förlängningen också sänka prisnivån. bör utformas på ett sätt som bidrar till att minska störningarna till lägsta möjliga kostnad. En central aspekt av detta krav är förekomsten av ett väl utvecklat system för att registrera vilka störningar som inträffar och vem som förorsakat störningarna. Med stöd av sådan information, och i kombination med parternas olika möjligheter att genomföra åtgärder för att reducera risken för krav på kostnadsersättningar anspråk, ges en god grund för att möjligheten till regress förbättrar järnvägens funktionalitet. Ett system för regress som inte är uppbyggt på ett robust sätt riskerar i stället att leda till ersättningsanspråk som skapar tvister som i förlängningen kan komma att avgöras i domstol. Detta skulle uppenbarligen resultera i betydande samhällskostnader för att administrera systemet bli stora, åtminstone i ett inledande skede innan den praktiska hanteringen och ansvarsfördelningen har etablerats. Det informationssystem som använder för att hantera uttag av kvalitetsavgifter innehåller en stor mängd information om förseningar och inställda tåg. Det finns problem med att göra flera typer av uttag ur systemet, dvs. sådana uttag förutsätter en betydande arbetsinsats. Registreringen av orsaken till att tåg ställs in behöver utvecklas och för försenade tåg bedömer att tillförlitligheten i uppgifterna är . Det är vidare svårt att identifiera antalet tåg som leds andra vägar än vad som ursprungligen planerats. Dessa problem måste hanteras innan det är möjligt att etablera ett system med regress. Vår samlade bedömning är emellertid att de system med information om förseningar och dess orsaker som förfogar över ger en god grund för att implementera ett system för regress. Det mesta talar också för att de brister som behöver rättas till under alla omständigheter kommer att hanteras av . Merparten av de (små) förseningar som inträffar i järnvägssystemet ger sannolikt upphov till endast begränsade kostnader. Däremot kan de kostnader som uppstår till följd av mera betydande störningar vara mycket stora. Det har inom ramen för detta uppdrag inte varit möjligt att göra mer än att peka på storleksordningen för de kostnader som branschens olika parter drabbas av. En icke oväsentlig del av störningarna i kan hänföras till väder och vind. I detta innefattas inte bara snörika vintrar utan också den återkommande lövhalkan liksom de träd som faller över banor i samband med omfattande oväder. Infrastrukturhållaren har inte ansvar för dåligt väder men väl för att ha en organisation som begränsar kostnaderna för de konsekvenser det dåliga vädret ger upphov till. Det är emellertid sammantaget inte självklart hur kostnader som har denna bakgrund skulle behöva hanteras i ett system med regress. Den grundläggande strukturen på den svenska modellen med kvalitetsavgifter är enkel och fångar vissa typer av avvikelser från tidtabell. Avgifterna tas ut oavsett om någon annan än den som förorsakar störningen drabbas av följdkostnader. Förfarandet är också grovmaskigt i så måtto att många förhållanden undantas från modellen. Regeringen har gett i uppdrag att studera möjligheterna att vidareutveckla detta system för att bättre bidra till en god kvalité i järnvägstrafiken. Det är i skrivande stund inte möjligt att bedöma vad detta skulle kunna innebära för de överväganden som måste göras innan ett system med regress införs. 1988 separerades den trafik som bedrivs på järnvägar från ansvaret för infrastrukturen. har en stegvis marknadsöppning kommit att innebära att det är fritt för operatörer av person- och godstrafik att konkurrera om resenärer och godskunder. Trafiken har ökat kraftigt sedan de första förändringarna började genomföras. Verksamheten inom järnvägssektorn styrs av de direktiv från EU som i relevanta delar omvandlas till svensk lag och ger en ram för den verksamhet som bedrivs av operatörer och infrastrukturhållare. Där anges exempelvis principerna för beräkning och uttag av de avgifter som operatörerna betalar för att få använda banan. Dessutom fastställs principer för att den aktör som förorsakar störningar i verksamheten för andra ska få betala ersättning för detta, eller omvänt att betala ut bonus till den som agerar på ett sätt som bidrar till att minska sådana störningar. En annan utgångspunkt för sektorn är det regelverk för internationell trafik som tillträtts av såväl EU som det stora flertalet europeiska stater; COTIF (1999). Regeringens bedömning var 2013 att den civilrättsliga lagstiftningen om järnvägstransporter är föråldrad och i behov av en bred översyn. Bland annat återspeglar inte lagstiftningen den vertikala separation som innebär att olika aktörer ansvarar för infrastrukturen respektive utför järnvägstransporterna. Man menade också att järnvägsföretag och andra transportörer i den spårbundna trafiken framställt önskemål om en möjlighet att från infrastrukturförvaltaren återkräva ersättning som företagen blivit skyldiga att betala på grund av problem med infrastrukturen (regressrätt). Ett tillträde till COTIF 1999 medför en sådan möjlighet vid internationella transporter, men man menade att det kan finnas skäl att införa en mer omfattande regressrätt, och att i detta innefatta också inrikes trafik. Mot denna bakgrund gavs (dir. 2013:79) bland annat i uppdrag att analysera konsekvenserna av att införa en regressrätt som är mer vidsträckt än regleringen i COTIF 1999. Om det bedöms lämpligt med en mer vidsträckt regressrätt, ska utredaren lämna förslag till hur den bör utformas. Utredningen gav () i uppdrag att ta fram ett underlag för att ta ställning till denna fråga.