sou · H3B3103 · 2015-12-08 00:00:00 — Principiellt innebär ändringen att alla individer ska vara skyddade från diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck, oavsett hur könsidentiteten eller könsuttrycket förhåller sig till nor- men för det kön som tilldelats dem. Det innebär att diskrimi- neringsgrunden ska omfatta också så kallade cispersoner (i princip personer som har en könsidentitet eller ett könsuttryck som är och alltid har varit i enlighet med för den ursprungligen till- delade könstillhörigheten) när sådana personer blir diskriminerade på grund av sin könsidentitet eller sitt könsuttryck. Ändringen innebär därmed formellt sett en utvidgning av diskriminerings- grundens tillämpningsområde. Det är dock svårt att tro att den utvidgningen skulle kunna få någon större betydelse i praktiken. Som en följd av denna bedömning föreslår utredningen att mot- svarande ändring bör göras också i de andra lagar och förordningar där termen könsöverskridande identitet eller uttryck förekommer. Undantag bör göras bara för två förordningar som innehåller be- stämmelser om ansvar för ärenden rörande situationen för homo- och bisexuella samt transsexuella och per- soner med könsöverskridande identitet respektive statsbidrag till vissa organisationer. I dessa förordningar föreslår utredningen att könsöverskridande identitet eller uttryck ska ersättas med begreppet transpersoner jämte en förklaring till vad som avses med trans- personer i respektive förordning. Ökat straffrättsligt skydd för transpersoner Utredningen har haft i uppdrag att ta ställning till om transperso- ner bör höra till de grupper eller personkretsar som omfattas av bestämmelserna om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § BrB, TF och YGL, bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § BrB och åtalsregeln avseende förolämpning i 5 kap. 5 § BrB. Vidare har ut- redningen haft att ta ställning till om eventuella ändringar i de nämnda bestämmelserna, till exempel med hänsyn till intresset av enhetliga lagtekniska lösningar, bör medföra någon ändring i straff- skärpningsregeln i 29 kap. 2 § 7 BrB. Straffskärpningsregeln skiljer sig från de övriga nämnda bestämmelserna på så sätt att den omfattar också transpersoner. Enligt direktiven finns det skäl att överväga om det straffrätts- liga skyddet för transpersoner bör stärkas. I direktiven anges att det kan finnas ett praktiskt behov av lagstiftning mot hets mot trans- personer som grupp. Vidare talar den internationella utvecklingen på området för ett stärkt skydd. Bestämmelserna om hets mot folkgrupp Det är inte straffbelagt att uttrycka hot mot eller miss- aktning för transpersoner som grupp. Det finns dock ett antal bestämmelser om brott i BrB, vilka brott också kan utgöra tryck- och yttrandefrihetsbrott, som ger transpersoner ett visst skydd mot hotfulla eller kränkande uttalanden, såsom bestämmelserna om förolämpning, förtal, olaga hot och uppvigling. Nämnda bestäm- melser ger transpersoner ett visst skydd mot hotfulla och kränk- ande uttalanden, men de skyddar inte mot hetspropaganda riktad mot transpersoner som kollektivt bestämd grupp. Transpersoner är mycket utsatta. Av bland annat rapporter som gett ut framgår att transpersoner utsätts för diskriminering, våld, hot och annan kränkande behandling i mycket högre grad än den övriga befolkningen, just för att de är trans- personer. Vidare framgår det att hälsan, och då framför allt den psyk- iska hälsan, bland transpersoner är mycket sämre än hos befolkningen i övrigt. Troligen har detta sin förklaring i deras utsatta situation. Vad specifikt avser hets mot transpersoner som grupp finns det inte några säkra uppgifter om hur vanligt förekommande det är. Eftersom hets mot transpersoner inte är straffbelagt finns inte någon officiell brottsstatistik på området. Det har dock under utredningen kommit fram belägg för att hets mot trans- personer förekommer, främst i agitation på internet. I kommen- tarer i olika s.k. trådar finns det ett antal exempel på uttalanden om att hbt-personer generellt och transpersoner specifikt är onaturliga, omoraliska, sjuka och perverterade. I vissa fall skulle uttalandena kunna utgöra hets. Att det inte finns belägg som ger stöd för att det förekommer hets mot transpersoner i någon större omfattning är inte av avgör- ande betydelse. Transpersoner är en så utsatt grupp att det finns anledning att ge ett särskilt skydd även vid mer sällan förekom- mande handlingar. Dessutom finns det anledning att befara att så- dan hetspropaganda kan öka i takt med att transpersoner blir allt- mer synliga i samhället. Härtill kommer att kunskapen kring transpersoner generellt sett är låg. Det är för många inte klart vad som är skillnaden mellan å ena sidan könsidentitet eller könsuttryck och å andra sidan sexuell läggning. Agitationen mot transpersoner ingår i och blandas med agitation mot hbt-personer i allmänhet och diverse uppgifter om sexuell läggning. Det kan antas att gärningsmannen sällan har klart för sig på vilken grund eller vilka grunder som han eller hon hetsar, annat än att agitationen riktas mot sådant som i gärningsmannens föreställningsvärd är ”onormalt”. Om inte såväl homo- och bisexu- ella som transpersoner omfattas av hetsbestämmelserna kommer bestämmelserna därför inte att utgöra ett fullgott skydd för någon av grupperna. Även den internationella utvecklingen talar för att nu kriminali- sera hets mot transpersoner. har transpersoners rättig- heter börjat lyftas fram i internationella sammanhang. Som exempel antog 2010 en rekommendation om skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning eller könsidentitet som anger rättigheter för hbt-personer. I bilaga I B som gäller ”hate speech” anges att medlemsstaterna bör vidta lämpliga åtgärder för att motverka alla former av uttryck, in- begripet i media och på internet, som skäligen skulle kunna tolkas som om de hetsar till, sprider eller främjar hat mot eller andra for- mer av diskriminering av homosexuella, bisexuella och transperso- ner. Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns ett behov av kriminalisering av hets mot transpersoner som grupp. Som lagstiftaren och har slagit fast är intresset av att skydda utsatta grupper mot hot och andra uttryck för missaktning ett sådant ändamål för vilket det är tillåtet att begränsa yttrandefriheten enligt såväl RF som . Det finns därför också förutsättningar att kriminalisera hets mot transpersoner även inom TF:s och förut- satt att ett behov av sådan kriminalisering kan konstateras. Enligt utredningen gör sig behovet gällande också på det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga området. De belägg för att hetspropaganda mot transpersoner som grupp faktiskt förekommer som utredningen har kunnat finna avser uttalanden på internet. Uttalandena kan falla inom de områden som grundlagarna skyddar. För att en bestäm- melse om hets mot transpersoner ska vara effektiv måste den därför finnas också i TF:s brottskatalog. Utredningen föreslår att kriminaliseringen ska ske genom att BrB:s bestämmelse om hets mot folkgrupp utvidgas så att den omfattar även hot och uttryck för missaktning mot folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på könsidentitet eller könsuttryck. Motsvarande ändring föreslås i TF:s brottskata- log. Uttrycket könsidentitet eller könsuttryck möter önskemålet om att transpersoner inte bör pekas ut som en avvikande grupp. Vidare innebär ett användande av det uttrycket att hetsgrunden formuleras i enlighet med hur hetsbestämmelsen i övrigt är utfor- mad. En sådan utformning stämmer också överens med hur diskri- mineringsskyddet i RF och i den civilrättsliga diskriminerings- lagstiftningen i huvudsak har utformats. Uttrycket tar sikte inte bara på transpersoner utan alla män- niskor, oavsett hur deras könsidentitet eller könsuttryck förhåller sig till någon norm. Det finns belägg för att transpersoner har behov av skydd från sådan diskriminering som omfattas av bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § BrB. DO har fått in ett 10-tal anmäl- ningar –2014 om händelser inom arbetslivet på grunden könsöverskridande identitet eller uttryck. Utanför arbetslivet har DO fått in ett 80-tal ärenden , varav de flesta rört hälso- och sjukvård och tillgång till varor och tjänster. Av rapporter som gett ut framgår vidare att en betydande andel transpersoner anser sig ha blivit utsatta för diskri- minering och avstår från aktiviteter av rädsla för diskriminering. Det finns alltså ett behov av skydd mot diskriminering även inom de områden som regleras straffrättsligt. Även den internatio- nella utvecklingen talar i samma riktning. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen om olaga diskriminering ska utvidgas till att omfatta också diskriminering av transpersoner. I konsekvens med bedömningen i fråga om utformningen av brottet hets mot folkgrupp föreslår utredningen att bestämmelsen om olaga diskriminering ska utvidgas till att omfatta olaga diskri- minering på grund av könsidentitet eller könsuttryck generellt, vilket innebär att lagstiftningen skyddar alla människor lika. Det är inte ovanligt att enskilda transpersoner utsätts för trakasserier på grund av att de uppfattas ha en könsidentitet eller ett köns- uttryck som avviker från . Av rapporter som Folkhälso- myndigheten gett ut framgår att det är betydligt vanligare att trans- personer utsätts för trakasserier och annan kränkande behandling än vad som gäller för befolkningen i allmänhet. Sådana trakasserier kan bestå i exempelvis förolämpningar. Till skillnad från till exempel olaga hot och ofredande faller förolämpning med grund i att någon är transperson inte under allmänt åtal. Enligt Brå:s senaste hatbrottsrapporter förekommer ärekränkningsbrott med transfobiska motiv även om antalet identifierade anmälningar med sådana motiv inte är särskilt stort. Det kan dock på goda grunder antas att mörkertalet är stort. Det är viktigt att samhället tar avstånd från olika slags fördoms- fullt uppträdande mot transpersoner. Ansvaret för att påtala detta slags kränkningar bör inte ligga helt på den enskilde. Med tanke på att det framkommit att transpersoner generellt är obenägna att ens anmäla brott de utsätts för är det enligt utredningen uppenbart att transpersoner som utsatts för ett ärekränkningsbrott som förolämp- ning kan behöva det stöd som det innebär att en åklagare tar sig an deras sak. Utan sådant stöd finns det en risk att förolämpnings- bestämmelsen i praktiken förlorar en betydande del av sin skydds- verkan för transpersoner. Förolämpning mot transpersoner bör därför enligt utredningen kunna falla under allmänt åtal. I konsekvens med bedömningen i fråga om utformningen av brottet hets mot folkgrupp bör utvidg- ningen omfatta könsidentitet och könsuttryck generellt, alltså även när identiteten eller uttrycket inte avviker från någon norm. Utred- ningen föreslår därför att åtalsregeln i 5 kap. 5 § 2 BrB utvidgas till att omfatta förolämpning med anspelning på könsidentitet eller könsuttryck. Andra utvidgningar av bestämmelsen om olaga diskriminering och åtalsregeln avseende förolämpning Utredningen föreslår att bestämmelsen om olaga diskriminering och åtalsregeln avseende förolämpning ska utvidgas till att omfatta också s.k. misstagsfall (se nedan) och brott på grund av eller med anspelning på att någon annan person än målsäganden tillhör någon av de skyddade personkretsarna. Bestämmelsen om olaga diskriminering och åtalsregeln avseende förolämpning omfattar inte fall när en gärningsman diskri- minerar eller förolämpar någon med utgångspunkt i ett felaktigt antagande om till exempel personens hudfärg, s.k. misstagsfall. Okunskapen vad gäller skillnaden mellan å ena sidan sexuell lägg- ning och å andra sidan könsidentitet eller könsuttryck är stor. Detta får bland annat till följd att transpersoner utsätts för brott på grund av att gärningsmän uppfattar dem som homosexuella. kränkningar mot transpersoner, motiverade av antaganden om deras sexuella läggning, inte omfattades av bestämmelserna skulle det åsyftade skyddet för transpersoner i praktiken kunna förlora en del av sin verkan. Avgörande för avgränsningen av det kriminaliserade området respektive vad som ligger under allmänt åtal bör rimligen vara det straffvärda motiv som ligger till grund för diskrimineringen eller det straffvärda uttrycket i förolämpningen, vare sig gärnings- mannen träffar rätt i sina förmodanden eller inte. De rättstillämp- ande myndigheterna ska inte heller behöva utreda till exempel vilken sexuell läggning eller könsidentitet som den drabbade faktiskt har. Bestämmelserna bör mot denna bakgrund utvidgas till att om- fatta även de s.k. misstagsfallen, i alla fall vad gäller sexuell läggning och könsidentitet eller könsuttryck. Enligt utredningens uppfattning saknas det dock skäl att be- handla de olika grunderna i bestämmelserna olika och därmed göra tillämpningsområdet större för vissa grunder än för andra. Utred- ningen föreslår därför att sådana fall då gärningsmannen har miss- tagit sig på någon av de skyddade grunderna genomgående ska om- fattas av bestämmelsernas skydd. Detta åstadkoms genom att orden ”hans eller hennes” tas bort ur bestämmelserna. diskriminering respektive förolämpning på grund av att någon annan person än målsäganden tillhör någon av de skyddade personkretsarna Bestämmelsen om olaga diskriminering och åtalsregeln avseende förolämpning omfattar inte heller diskriminering på grund av respektive förolämpning med anspelning på att en annan person än målsäganden tillhör någon av de skyddade personkretsarna. Enligt utredningens uppfattning förefaller det dock omotiverat att göra skillnad på om motivet för diskrimineringen respektive förolämpningen ligger i könsidentiteten eller könsuttrycket hos den som gärningen riktas mot eller hos exempelvis en anhörig till personen. Bestämmelserna bör därför utvidgas till att omfatta diskri- minering respektive förolämpning på grund av annans tillhörighet till någon av de skyddade grunderna. Enligt utredningens uppfatt- ning saknas det skäl att behandla de olika grunderna olika och därmed göra tillämpningsområdet större för vissa grunder än för andra. Utredningen föreslår därför att tillämpningsområdet för en sådan utvidgning av bestämmelsen om olaga diskriminering och åtalsregeln ska avse samtliga skyddade grunder som räknas upp i bestämmelserna. Även detta åstadkoms genom att orden ”hans eller hennes” tas bort ur bestämmelserna. I förtydligande syfte, och i konsekvens med de föreslagna ändring- arna i 16 kap. 8 och 9 §§ BrB och 5 kap. 5 § BrB, föreslår utred- ningen att det i straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § 7 BrB uttryck- ligen anges att det är en försvårande omständighet om ett motiv för brottet varit att kränka en person eller en grupp av personer på grund av könsidentitet eller könsuttryck. På grund av de regler som gäller för ändring av grundlag kan änd- ringarna av TF:s bestämmelse om hets mot folkgrupp träda i kraft tidigast . Ändringarna av BrB:s motsvarande bestämmelse bör träda i kraft . Övriga föreslagna änd- ringar bör kunna träda i kraft . The three parts of the remit The inquiry's remit can be divided into three parts. The first part concerns the removal of the words “race” and “racial” from the legi- slation. The second concerns amendments to the term “transgender identity or expression” and the definition of that term in the Discri- mination Act. The third concerns the issue of stronger legal pro- tection for transgender persons under criminal law. This remit is set out in the inquiry's terms of reference, which were adopted on 31 2014 (Dir. 2014:115), see appendix. Removing the terms “race” and “racial” from Swedish law The inquiry's remit has been to consider whether the words “race” and “racial”, as used when referring to people, should be removed from legislation in which they occur and possibly be replaced by some other expression. According to the terms of reference, the background to this review is mainly that there is no scientific basis for dividing human beings into separate races and consequently, from a biological point of view, there is also no basis for using the word “race” when referring to people. According to the terms of reference, use of the word “race” in statutes risks stirring up prejudice. Some points of departure and boundaries for this part of the remit are set out in Section 2. The Penal Code and the Freedom of the Press Act The provisions concerning agitation against a national or ethnic group in the Penal Code (BrB) and the Freedom of the Press Act (TF) – the provision concerning unlawful discrimination in Chapter 16, Section 9 of BrB; the prosecution rule for the crime of insulting behaviour in Chapter 5, Section 5 of BrB and the rule concerning increasing the severity of the punishment in Chapter 29, Section 2, point 7 of BrB – contain the word “race”, together with the expressions “skin colour”, “national or ethnic origin” and “reli- gious belief”. The inquiry presumes that “race” has the same meaning in all these provisions. The word was originally introduced into the provisions con- cerning agitation against a national or ethnic group and the pro- vision concerning unlawful discrimination in order to fulfil the requirements of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. According to the legislative history, the term “race” refers to such groups of the human species as were formerly included in anthropological racial classifications. However, the inquiry believes it may be the case that the term has a broader meaning. If the word “race” were to be removed without being replaced by some other expression, there is a risk of some groups losing their protection under criminal law. It is also important that the provisions con- tinue to capture cases in which perpetrators expressly justify their reprehensible behaviour by referring to race or racial ideologies. The inquiry thus makes the assessment that there is a consider- able risk that the scope of the provisions will be restricted if the term “race” is removed without being replaced by another expression. Accordingly, no such removal should take place. Another reason for this is the criticism expressed – in legislative cases, internatio- nally and within the inquiry's own reference group – to the effect that removal might involve a risk that the legislator does not explicitly address the racism problems that actually exist. According to the inquiry, it would be appropriate for the penal provisions to replace the word “race” with the expression “concep- tion of race”. This expression satisfies the arguments put forward in support of removal. It satisfies the legislator's need to disavow the word “race” in the sense in which it has been used in legislation in the past. The legislator instead focuses on what is punishable, namely the notions that constitute the perpetrator's reason for insulting others. Accordingly, this means that the legislation does not conceal the problem of racism; on the contrary it is highlighted. These amendments are not intended to involve any change to the scope of the provisions. The Act on Criminal Responsibility for Genocide, Crimes Against Humanity and War Crimes (2014:406) and the Aliens Act (2005:716) The Act on Criminal Responsibility for Genocide, Crimes Against Humanity and War Crimes contains the word “racial” in its penal provisions concerning genocide and crimes against humanity. The Aliens Act contains the word “race” in the provision that indicates which persons are to be considered refugees. Both of these acts are based on international undertakings. For reasons including the risk that the protection in these provisions would be weakened if the words were to be removed without being replaced by another expression, the inquiry has made the assess- ment that no such removal should take place. Instead, the inquiry proposes a solution similar to that in BrB and TF, which is based on the expression ”of race”. This would appear to be the most appropriate option if the aim is to ensure that the pro- visions comply with the underlying international undertakings. At the same time, this underscores the legislator's disavowal of the biological concept of race. These amendments are not intended to involve any change to the scope of the provisions. The Act on International Cooperation in the Enforcement of Criminal Judgments (1972:260) and the Act on International Cooperation in Criminal Proceedings (1976:19) The Act on International Cooperation in the Enforcement of Crimi- nal Judgments and the Act on International Cooperation in Crimi- nal Proceedings contain provisions concerning the rejection of a request for enforcement of judgements or legal assistance, respec- tively, if the request has been occasioned with reference to “race”. These provisions are based on international conventions and exist to enable a state to reject a request in cases where compliance would contravene human rights. With respect to these acts, the inquiry makes the assessment that it is appropriate to replace “race” with the expression “ethnicity” in the sense this expression has in the Discrimination Act. According to the inquiry, this does not encroach on the State's opportunity to refuse to cooperate if this were to contravene human rights. These amendments are not intended to involve any change to the scope of the provisions. There are a number of acts containing provisions on the processing of sensitive personal data. These acts have been formulated in accordance with Article 8(1) of the Data Protection Directive and have the same wording with regard to the definition of the personal data that is sensitive in the respect now in question, namely data concerning a person's racial or ethnic origin. According to the main rule in Section 13 of the Act (1998:204), it is pro- hibited to process personal data that discloses sensitive data of this kind. The other registry statutes contain provisions which are supple- mentary to or constitute exceptions to Section 13 of the Act. The Inquiry has assessed that the most appropriate solution is for the term “race” in these statutes to be replaced with “skin colour or any other similar circumstance attributable to the/an individual”. Data on “other similar circumstance” includes data that is based on of some capacity to divide people into races and data concerning hereditary physical characteristics associated with a particular geographical region or ethnic group, regardless of linguistic, cultural, national or religious factors. The term also appears in the Instrument of Government and in the Discrimination Act. These amendments are not intended to involve any change to the scope of the provisions. The term “transgender identity or expression” and its definition in the Discrimination Act This part of the remit has been to consider whether there is a need to amend the term “transgender identity or expression” and the definition of this term in the Discrimination Act (2008:567) and other statutes in which the term appears. The term “transgender identity or expression” can be criticised The term “transgender identity or expression” is found in the Discri- mination Act, the Act concerning the Equality Ombudsman (2008:568), the Education Act (2010:800), the Agency Work Act (2012:854) and in seven ordinances. “Transgender identity or expression” was introduced as a new ground for discrimination in the Discrimination Act in 2009. The definition of the term in Chapter 1, Section 5 of the Discrimi- nation Act is “that someone does not identify herself or himself as a woman or a man or expresses by their of dressing or in some other way that they belong to another sex”. This ground for discrimination has in view those people who are sometimes called transgender persons. The term transgender per- sons refers here to people whose gender identity or gender ex- pression always or sometimes differs/has differed from a norm for the gender assigned to them at birth.