sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — Därför avsattes medel för insatser på de områden av skolan där problem gjorde sig gällande. Det ansågs särskilt angeläget i storstadskommunerna, men också i områden med stora invandrargrupper. Medlen, som i första hand skulle användas för åtgärder inom och undantagsvis för insatser i gymnasieskolan, skulle i sin helhet inte bindas till en viss typ av åtgärder. Bidrag kunde utgå dels för personalförstärkning i undervisningen, dels till förstärkningsanordningar för elevvård och fritidsverksamhet. Medlen anvisades under ett särskilt reservationsanslag, Särskilda åtgärder på skolområdet (SÅS- anslaget). Den föreslagna verksamheten bedömdes kunna fortgå även efter starten vårterminen 1974.9 utgick bidrag enligt förordning (1981:501) om statsbidrag till särskilda åtgärder på skolområdet till insatser i eller gymnasieskolan för antingen ett närmare bestämt ändamål (särskild resurs) eller en i huvudsak valfri användning (allmän resurs). infördes bestämmelser i förordningen om att vissa belopp skulle fördelas mellan länsskolnämnder i län där regionala åtgärder för elever med handikapp, funktions- nedsättning, planerades av planeringsberedningarna. Syftet var att förbättra möjligheterna till utbildning för barn och ungdomar med funktionsnedsättning. Vid fördelning av medlen för allmän resurs skulle hänsyn tas till om andelen elever med funktionsnedsättning var stor eller om en kommun där det fanns en eller flera specialskolor hade särskilt stora kostnader.10 1986 begränsades bidraget till att gälla . I övrigt var förordningen, i allt väsentligt, oförändrad.11 Förordning (1987:738) om statsbidrag till särskilda insatser inom skolområdet tillkom /87 genom en samman- slagning av resurser under flera anslag för elever med funktions- 1973:165 och prop. 1974:1 Bilaga 10. 10Förordning (1981:501) om statsbidrag till särskilda åtgärder på skolområdet och prop. 1983/84:27. 11Förordning (1986:351) om statsbidrag till särskilda åtgärder i . Reglering av statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet nedsättning och andra särskilda behov i och gymnasie- skolan.12 Av förordningen följde att kommuner kunde erhålla bidrag för undervisningsinsatser av såväl lokal som regional art för elever med funktionsnedsättning eller med andra särskilda behov i och gymnasieskolan. Bidrag kunde även tilldelas för elevvårdsinsatser av regional art. Bidrag för insatser av regional art gällde även för elever med flera funktionsnedsättningar i särskolan. Vidare framgick av förordningen att i undervisningsinsatser av regional art ingick särskild undervisning av elever i enligt 10 kap. 3 § skollagen (1985:1100). Bidrag för insatser av regional art kunde beviljas för merkostnader för undervisningen som inte täcktes av statsbidraget till driftskostnader för undervisningen, eller för elevvårdskostnader, om dessa var särskilt stora.13 I samband med kommunaliseringen av skolan kom förordningen om statsbidrag att förändras och infördes förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. hade möjligheten till bidrag för insatser av lokal art tagits bort eftersom grundresursen inom sektorsbidraget14 inkluderade den del () av anslaget till särskilda insatser inom skolområdet som avsatts för lokala insatser för elever med ”handikapp eller med andra särskilda behov”, till exempel särskild undervisning. Den del av statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet (SIS-medlen) som avsåg regionala undervisnings- insatser ingick inte i sektorsbidraget, utan skulle beräknas och utbetalas i särskild ordning, eftersom det ansågs viktigt att verksamhet som bedrevs för elever med funktionsnedsättning kunde fortsätta som . Enligt förordningen avsågs med regional insats samordnade utbildningsinsatser, för elever med funktionsnedsättning eller med andra särskilda behov, som i stor utsträckning kommer även sådana elever till del vilka är folkbokförda i en annan kommun än den anordnande. Kostnaderna för elever vid en regionalt anordnad 1990/91:18. 13Förordning (1987:738) om statsbidrag till särskilda insatser inom skolområdet. 14Sektorsbidraget anger det totala statliga finansiella stödet till skolsektorn, dvs. grundskola, gymnasieskola och utbildning för vuxna. Grundresurs är beräkningsmodellen för där sektorsbidraget ersätter huvuddelen av tidigare bidragsdelar till grund- skolan. Reglering av statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet utbildning bedömdes som regel vara betydligt högre än i den vanliga skolan. De elever som måste få sin skolgång anordnad på detta sätt bedömdes ofta i behov av extra stödinsatser.15 15 Förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet, prop. 1990/91:18 och prop. 1990/91:100 Bilaga 10. 4Tidigare utredningar och rapporter 4.1Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning lämnade sitt betänkande, Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning16, . Utredningens uppdrag var att klarlägga om regleringen behövde förtydligas i frågor om utbildning för barn och unga vid hem för vård eller boende, särskilda ungdomshem och sjukhus eller motsvarande institution. När det gäller särskild undervisning vid sjukhus eller motsvarande institution fann utredningen att begreppet ledde till svårigheter att avgöra hur som avses. Tiden för vård på sjukhus har förkortats och ambitionen är att barnen ska vistas hemma så mycket som möjligt. Inom den somatiska vården behandlas barn en mycket kort sammanhängande tid på sjukhus medan den totala behandlingstiden kan vara lång. Inom den barn- och ungdomspsykiatriska vården är vårdtiderna generellt längre, men även här har mellanvårdsformerna ökat, till exempel dagvården. Liksom inom den somatiska vården kan tiden på sjukhus vara kort medan den totala tiden för behandling kan vara lång. Utredningen föreslog därför att begreppet tas bort ur bestämmelsen om sjukhusundervisning, eftersom behovet av undervisning mer handlar om elevens skolsituation och sjukdoms- tillstånd, än om hur länge eleven vårdas. 16 SOU 2012:76, Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning. Vidare konstaterade utredningen att tolkningen av begreppet motsvarande institution i skollagen varierar, vilket leder till osäkerhet om tillämpningen. Utredningen ställde sig inte bakom tolkningen att ett hem för vård och boende kan anses vara en motsvarande institution utan menade att lagstiftaren troligen avsåg att det ska motsvara sjukhus eller ha en koppling till sjukhus eller sjukvård, till exempel ett behandlingshem som är knutet till en BUP-klinik. Utredningens förslag var därför att begreppet motsvarande institution ersätts med begreppet institution knuten till ett sjukhus. Utredningen tog även ställning till ersättningsfrågan när det gäller sjukhusundervisningen och föreslog att förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet (SIS) ändras så att en huvudman inom skolväsendet, utöver att få ersättning för särskild undervisning av elever i , även kan få statsbidrag för särskild undervisning av elever i grund- särskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan. Om det statliga anslaget skulle ökas eller elevernas hemkommuner skulle ersätta en del av undervisningen på sjukhuset lämnade utredningen emellertid öppet. Detta trots att utredningen fått signaler om att de ekonomiska resurserna behövde öka till de anordnande kommunerna. Utredningen fann det dock angeläget att peka på de brister som framkommit om det finansiella systemet. Förutom ovanstående hade det i utredningen framkommit att det fanns en osäkerhet om sjukhuskommunen kunde kräva inter- ersättning från elevens hemkommun, att anordnande kommuner inte fick full täckning för sina kostnader och att kostnaden för undervisningen av eleverna på sjukhus varierade mycket mellan de olika sjukhusen. För att få en mer likvärdig sjukhusundervisning för eleverna och undvika olika tolkning av bestämmelserna föreslog utredningen att regeringen skulle ge i uppdrag att, i samarbete med Specialpedagogiska skolmyndigheten, utarbeta allmänna råd eller stödmaterial om särskild undervisning vid sjukhus eller vid en institution knuten till ett sjukhus. 4.2Utredningen om en flexibel specialskola överlämnade utredningen om en flexibel specialskola sitt slutbetänkande Likvärdig utbildning – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktions- nedsättning.17 Enligt utredningens tilläggsdirektiv skulle utredningen se över den riksrekryterande gymnasiala utbildningen för ungdomar med vissa funktionsnedsättningar. De utbildningar som avsågs var Rh-anpassade gymnasieutbildningen i , , och för elever med svåra rörelsehinder, gymnasieutbildningen för elever med dövhet, hörselskada, dövblindhet och språkstörning i samt utbildningen för elever med dövhet och hörselskada i kommuns gymnasiesärskola. När det gällde statligt stöd till kommunala och fristående huvudmän kom utredningen att beröra statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet. Enligt uppgifter till utredningen bestämdes storleken på bidraget till regionala undervisningsgrupper utifrån faktorer som antal elever från egen kommun, antal elever från annan kommun, skolform och om det fanns särskilt kostnadskrävande behandlingsinsatser. Utredningen bedömde att de bidrag som delades ut i flera fall var så låga att de knappast var avgörande för om de aktuella verksamheterna kom till stånd eller inte. Utredningen ifrågasatte att det var kostnadseffektivt att fördela så små belopp per elev. Av den anledningen ansåg utredningen att denna del av SIS-medlen borde ses över. Oberoende av om en granskning skulle komma fram till att bidraget borde avvecklas eller förstärkas ansåg utredningen att statliga bidrag ska utgå först efter en prövning av om verksamheten verkligen tillför en anpassad verksamhet av hög kvalitet som så långt möjligt är integrerad i den ordinarie utbildningsmiljön. 17 SOU 2012:24, Likvärdig utbildning – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning. 4.3Utredningen om statliga specialskolor Utredningen om statliga specialskolor lämnade sitt slutbetänkande, Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder18, . Utredningens uppdrag bestod av två delar. För det första att utreda hur och ska återetableras som statliga specialskolor för elever med synskada och ytterligare funktionshinder respektive grav språkstörning. För det andra att kartlägga och analysera hur stort behovet av utbildningsplatser kan förväntas bli vid inrättande av en statlig specialskola för elever i gymnasieåldern med synskada och ytterligare funktionshinder. I sitt slutbetänkande berörde utredningen även frågan om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Utredningen föreslog bland annat att det statliga bidraget till kostnader för insatser av regional art som kommuner vidtar för döva eller hörselskadade skulle höjas. Orsaken till detta var att en jämförelse hade visat att kommunernas genomsnittliga kostnad för en hörselklasselev i en grundskola med regional verksamhet är betydligt högre än kommunernas genomsnittliga kostnad för en elev i statlig specialskola. Detta, menade utredaren, skulle kunna påverka elevernas möjlighet att välja skolform. En höjning av bidraget skulle öka förutsättningarna för kommunerna att samverka. En sådan samverkan skulle i sin tur innebära att elevgruppen blev tillräckligt stor för att kommunerna skulle kunna utveckla kvalitativa och kostnadseffektiva utbildningsformer. För att skolformerna skulle få lika finansiella förutsättningar skulle statsbidraget behöva höjas . Utredningen föreslog även att det skulle ställas krav avseende exempelvis gruppers storlek och sammansättning på de regionala insatserna, anpassade efter de regionala förutsättningarna. Syftet med kraven var att säkerställa att utbildningsinsatserna som beviljades statsbidrag höll hög kvalitet. Vidare föreslog utredningen att Myndigheten för specialpedagogik skulle få i uppdrag att följa upp att de krav som ställts på regionala insatser uppfylls. Myndigheten för specialpedagogik skulle även ges i uppdrag att utreda om bidrag enligt förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet för andra elever än döva eller 18 SOU 2007:87, Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder. hörselskadade behöver höjas. Utredningen föreslog även att myndigheten i samband med ansökan om bidrag skulle ange vilket eller vilka krav som ska ställas på den regionala insatsen för att bidraget ska beviljas och att myndigheten skulle följa upp de krav som ställs. överlämnade utredningen om funktionshindrade elever i skolan sitt slutbetänkande FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan.19 Utredningens uppdrag var framför allt att utreda hur ansvaret för utbildning och omvårdnad i anslutning till utbildning för funktionshindrade elever ska fördelas mellan stat, kommun och landsting samt vem som ska finansiera verksamheten. Utredningen berörde även statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet. Bland annat framkom att medel från SIS-anslaget fördelades till bland annat kunskapscenter och REDAH-center. Den huvud- sakliga uppgiften för kunskapscenter var att samla, utveckla och sprida tvärfackliga kunskaper och erfarenheter medan REDAH- center var regionala center för datorbaserade hjälpmedel för handikappade. Vidare fördelades SIS-medel till landstingens hörselvårdskonsulenter. Av utredningen framgår även att SIS- medlen till sjukhusundervisningen ökat från till . Särskild undervisning på sjukhus När det gäller sjukhusundervisningen framkom i betänkandet att medel från SIS-anslaget stod för merparten av kostnaderna för sjukhusundervisningen. Bidrag lämnades till undervisning vid somatiska och psykiatriska avdelningar, behandlingshem knutna till barnpsykiatriska kliniker och till ett litet antal ”samverkansklasser” som organiserades med ett delat ansvar mellan barn- och ungdomspsykiatriska kliniker och värdkommuner. fördelades till sjukhusundervisningen. 19 SOU 1998:66, FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan. I en utvärdering som (i skolan) presenterade 1995 konstaterades att sjukhus- undervisningen fyllde en viktig funktion för eleverna då den skapade trygghet, hade en terapeutisk funktion, utgjorde en brygga till hemskolan och minskade behovet av stödinsatser vid återkomst till hemskolan. Vidare framkom att vårdtiderna hade minskat vid somatiska kliniker och att antalet vårdplatser minskat vid såväl barn- och ungdomspsykiatriska kliniker som behandlingshem. Mot bakgrund av detta ansåg i att behovet av sjukhusundervisning hade minskat. I en uppvaktning till utredningen framförde sjukhuset även att sjukhuslärarnas arbetsuppgifter successivt förändrats till att bland annat även omfatta pedagogisk utredning av barn och medverkan i att utarbeta pedagogiska program för att stödja barn med funktionsnedsättning. I skrivelsen framfördes också att det var angeläget att frågan om huvudmannaskap för sjukhusskolan löstes. Man förordade en treårig försöksverksamhet med statligt huvudmannaskap för sjuk- husskolan vid . Mot denna bakgrund och med anledning av att utredningen inte haft i uppdrag att utreda sjukhusundervisningen föreslog utredningen att hela frågan om sjukhusundervisningen ses över. Utredningen kom fram till att kriterierna för att bidra med statliga medel till regionala undervisningsgrupper borde skärpas. Detta mot bakgrund av att det fanns en tendens att bidrag utgick till allt fler verksamheter, i vissa fall med få elever totalt och framför allt med få elever från annan kommun är värdkommunen. Utredningen konstaterade även att det var ett kommunalt ansvar att erbjuda elever undervisning i särskilda undervisningsgrupper om de hade behov av det. I de fall det var motiverat borde staten i första hand stödja kommunerna att etablera samarbete med varandra. Statligt bidrag borde därför, enligt utredningen, endast utgå för verksamheter som har betydelse för en större region eller, i vissa fall, hela landet. Det gällde regionala undervisningsgrupper med utvecklingsverksamhet, eller med förutsättningar att etablera en För att skapa stabila förutsättningar borde stödet kunna beslutas i taget, till exempel för två till . Vidare föreslog utredningen att en styrelse för de regionala centren för specialpedagogiska frågor, bestående av företrädare för stat, kommun och landsting, borde fördela SIS-medlen. Preparandkurs för ungdomar med synskada I en skrivelse till utredningen från och Sisus (utbildningsstöd) ombads utredningen även ta ställning till försöket med en ettårig ”preparandkurs” på folkhögskola för vissa ungdomar med synskada. Detta hade bedrivits i projektform /93 och hade finansierats av hemkommunerna med per elev och år samt med olika statliga bidrag från (SIS-medel), och Sisus om sammanlagt per elev. och Sisus hade i sin skrivelse föreslagit att kursen borde betraktas som en preparandkurs inom gymnasieskolan där kostnaderna fördelades mellan stat och kommun. Utredningen bedömde att projektet var ett värdefullt exempel på hur folkhögskolan kunde fylla en roll för vissa ungdomar med funktionshinder. Den aktuella verksamheten förbereder ungdomar med synskada för fortsatta gymnasiestudier i den vanliga gymnasieskolan. Utredningen menade, i enlighet med SIH:s och Sisus förslag, att staten skulle kunna bidra med viss finansiering. 4.5Specialpedagogiska skolmyndighetens uppföljningar och utvärderingar 4.5.1Mittuniversitetets utvärdering Särskilda insatser på skolområdet (SIS) På uppdrag av Specialpedagogiska skolmyndigheten genomförde två forskare vid i en utvärdering av två utvecklingsprojekt finansierade med SIS-medel.20 Syftet med utvärderingen var dels att få kunskaper om insatsernas 20 Bostedt, G. & , L. (2013), Särskilda insatser på skolområdet (SIS), . genomförande och resultat, dels att ge Specialpedagogiska skolmyndigheten underlag att reflektera över sin struktur för direktiv och processtöd gällande SIS-medel. De studerade projekten visade på olikheter när det gäller initiativ till projektet, i vilken utsträckning som Specialpedagogiska skolmyndighetens rådgivare deltog i processen och om ansökningarna var praxis- eller verksamhetsorienterade. Projekten uppvisade däremot likheter när det gäller avsaknad av systematisk dokumentation och utvärdering. Slutsatserna i utvärderingen var, att för att underlätta uppföljningen av bidragens effekter skulle Specialpedagogiska skolmyndigheten behöva förtydliga sina direktiv. Vidare är det betydelsefullt för genomförandet av projekten om behovsanalysen vid ansökan är genomtänkt. Särskilt bör elevernas behov beskrivas i högre grad. Då utvecklingsprojekt är en stor källa till kunskaps- och verksamhetsutveckling är det viktigt att också slut- redovisningarna görs fylligare. Hög kvalitet i ansökningar och slutredovisningar möjliggör organisatoriskt lärande hos alla berörda aktörer. Myndigheten borde därför se över vilka krav man ställer i ansöknings- och redovisningsformulär för att uppnå samstämmighet med myndighetens syn på specialpedagogik. Resurser för utvärdering borde ingå i projektbeloppet och Specialpedagogiska skolmyndigheten borde utarbeta rutiner för att säkerställa en systematisk kunskapsbildning av utvecklingsprojekten. Utvärderingen visade att handläggningstiden för ansökan om SIS-medel var rimlig, men Specialpedagogiska skolmyndigheten rekommenderades att överväga om inte merparten av de SIS-medel som fördelades borde anpassas efter skolans läsår snarare än kalenderår. Vidare efterlyste forskarna en flexibilitet när det gäller tidskravet på återrapporteringen och menade att ett tidsintervall på kanske vore rimligt innan ett projekt behöver slutredovisas. Detta skulle ge tid för reflektion. Rapporten problematiserar vidare hur stödet från Specialpedagogiska skolmyndigheten kan genomföras på ett regionalt likvärdigt sätt, då de båda studerade projekten visade på olika grad av engagemang från myndighetens sida. stöd i ansökningsförfarandet ställer frågan om var gränsen mellan stöd och styrning går. 4.5.2Effekter av statsbidraget Särskilda insatser på skolområdet (SIS) presenterade Specialpedagogiska skolmyndigheten sin uppföljning av anslaget till särskilda insatser på skolområdet. 21 Syftet var att följa upp effekterna av beviljade bidrag . Utifrån vad som konstaterades i uppföljningen framhöll myndigheten fem utvecklingsområden: 1.För att underlätta framtida uppföljningar bör det finnas ett dokumenterat resonemang kring vilka effekter respektive bidrag förväntas leda till. 2.Mot bakgrund av de oklarheter som framkommit om syftet med bidraget till regionala undervisningsinsatser bör informationen om detta ses över. 3.Myndigheten bör ta hänsyn till verksamheternas faktiska kostnader vid beviljandet av bidrag till regionala undervisningsinsatser. 4.Myndigheten bör överväga möjligheten till flexiblare tidsramar för projekten för att öka genomförandegraden inom utsatt tid. 5.Myndigheten bör överväga krav på dokumentation och utvärdering av projekt som beviljas statsbidrag över en viss summa. Särskild undervisning på sjukhus beviljades totalt 77 verksamheter i 41 kommuner bidrag om sammanlagt . Fördelningen i landet var tämligen jämn, men en av Specialpedagogiska skolmyndighetens fem regioner, Östra regionen, utmärkte sig genom att ha relativt få verksamheter i förhållande till regionens folkmängd. 21 Specialpedagogiska skolmyndigheten, (2013), Effekter av statsbidraget Särskilda insatser på skolområdet (SIS). Bidrag beviljades till särskild undervisning i anslutning till somatisk vård, barn- och ungdomspsykiatri eller behandlingshem knutna till barn- och ungdomspsykiatri. Verksamheter i anslutning till barn- och ungdomspsykiatri och behandlingshem beviljades i genomsnitt ett högre belopp än verksamheter i anslutning till somatisk vård. Fördelningen följde av antalet lärartjänster men täckte i genomsnitt av kostnaderna för de beviljade lärartjänsterna. Somatisk vård hade många fler elever men färre elevdagar i förhållande till barn- och ungdomspsykiatrin.22 Detta visade på att elever i somatisk vård vistas på sjukhus medan vårdtiden inom barn- och ungdomspsykiatrin har ökat. I genomsnitt undervisades elever i somatisk vård , medan elever inom barn- och ungdomspsykiatrin undervisades . Vid behandlingshem fick eleverna i genomsnitt undervisning i , vilket beror på att elever vistas där under förhållandevis . Antal elevdagar per lärartjänst skilde sig även åt. Inom barn- och ungdomspsykiatrin var antalet elevdagar per lärartjänst lägre än inom somatisk vård och behandlingshem. I uppföljningen konstaterades att bidraget tycks ha en avgörande ekonomisk betydelse för verksamheterna eftersom det finansierade en större del av verksamheternas totala kostnader. I genomsnitt täckte bidraget av kostnaden för lärartjänsterna. Vid en jämförelse mellan hur många elever som var inskrivna på sjukhus i och hur många elever som fick del av särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus fann myndigheten att undervisningen nådde en förhållandevis stor andel av eleverna. Huvudintrycket var även att verksamheterna fungerade väl. Det fanns dock flera faktorer som påverkade effekten av bidraget, varav en var omständigheten att ytterligare finansiering krävdes från annat håll. 22 Elevdagar definieras som antal dagar som lärarledd undervisning bedrivs med en viss elev. beviljades omkring två tredjedelar av de 90 ansökningar om bidrag till regionala undervisningsinsatser som inkom till myndigheten. Flest verksamheter återfanns i storstadsregioner i Östra, Västra och Södra regionerna. Sammanlagt 38 huvudmän beviljades totalt i bidrag, vilket kom drygt 1 500 elever tillgodo. Majoriteten av eleverna gick i och av eleverna var hemmahörande i en annan kommun än den verksamheten låg i. av eleverna var pojkar. Merparten av de regionala undervisningsinsatserna pågick hela skolåret.