sou · H3B386 · 2015-10-07 00:00:00 — framhöll att det är stora skillnader mellan kommunerna både avseende kompetens inom området och kvaliteten i arbetet. Enligt finns det kommuner som lever upp till lagstiftningens krav och som bedriver verksamhet av god kvalitet men de är fort- farande få. I de kommunerna finns ofta särskilda verksamheter eller särskilt ansvariga personer som arbetar med målgruppen. framhåller att kommunernas kvalitetsarbete inom området måste förbättras. I många kommuner saknas handlingsplaner, mål och statistik för arbetet och kartläggning inom området har sällan gjorts. Den övergripande uppföljningen inom området är bristfällig. Det kan medföra att man inom kommunen inte vet hur många ären- den man har haft , vilka insatser som gjorts och vad dessa insatser har inneburit för enskilda. I många kommuner finns en 68NCK (2013a), SOU 2014:71. 69IVO (2014). Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … bristande styrning och ledning från ansvariga nämnder och chefer. Det är dessutom en stor omsättning av personal, särskilt inom social- tjänstens myndighetsutövning. pekade även på att utredning och dokumentation av vålds- utsatta kvinnor saknas eller brister, att serviceinsatser sker i stället för utredning med beslut och bistånd, att rutiner saknas eller är bristfälliga och att riskbedömning eller strukturerade bedömnings- metoder sällan används. Kommunernas arbete med särskilt utsatta grupper måste utvecklas i flertalet kommuner.70 Arbetet med våldsutövare har i många kommuner utvecklats och fler kommuner arbetar med mer riktade stödinsatser och särskilda metoder. I andra kommuner saknas det helt arbete med våldsutövare. har noterat att det har skett vissa förbättringar inom familje- rättens arbete med vårdnad, boende och umgänge sedan den förra nationella tillsynen. Tillsynen av hälso- och sjukvården visar att landsting och sjuk- vårdsregioner har tagit fram olika riktlinjer, rutiner och planer inom området. Dessa är dock i olika omfattning kända eller används i olika grad i verksamheterna som granskats. Mål, statistik och kart- läggning inom området saknas ofta. Det finns skillnader mellan de granskade verksamheterna. Vålds- utsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld är en viktig mål- grupp för vissa verksamheter medan andra anser att detta inte berör dem eller inte är hälso- och sjukvårdens ansvarsområde. Det systematiska kvalitetsarbetet behöver utvecklas. Vårdgivaren verkar i liten omfattning följa upp verksamheternas arbete inom området. Risken är stor att vården blir ojämlik. har konstaterat brister i 28 av de granskade verksamheterna. Bristerna har i huvud- sak rört anmälningsskyldigheten, det systematiska kvalitetsarbetet och samverkan. De verksamheter som överlag fungerar bättre inom hälso- och sjukvården är gynekologiska mottagningar och psykiatriska öppenvårdsmottagningar. Där finns det ofta kompetens inom om- rådet, särskilda barnansvariga, kunskap om anmälningsskyldigheten, rutiner m.m. 70 Särskilt utsatta grupper kan t.ex. vara våldsutsatta äldre kvinnor, våldsutsatta kvinnor med funktionsnedsättning, våldsutsatta kvinnor med missbruksberoende, våldsutsatta hbt-personer samt personer utsatta för hedersrelaterat våld. Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … I IVO:s granskning ingick kvinnojourer som har avtal eller över- enskommelse med kommuner och arbetar med att ta emot kvinnor som har bistånd enligt socialtjänstlagen (SoL). När kvinnojourer utför insatser enligt SoL gäller lagen i tillämpliga delar för verksam- heten. Kvinnojourerna är i sitt arbete delvis beroende av att kommu- nerna fungerar bra och tar sitt ansvar. Det är stora skillnader mellan olika kommuner i hur samverkan fungerar med kvinnojourerna. I tillsynen konstaterades brister i 22 av de 30 granskade kvinno- jourerna, bl.a. bristfälligt kvalitetsarbete och dokumentation och rutiner för rapportering enligt lex saknades. Brå:s utvärdering av handlingsplanen mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål 2008–2010 Regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål omfattade 36 åtgärder och drygt 215 miljoner av- sattes för att genomföra planen. Enligt Brå innebar handlingsplanen en omfattande utbildningssatsning. Poliser och åklagare utbildades för att förbättra utredningsarbete och bemötande. Kriminalvården och har arbetat med att identifiera och erbjuda samtal med människor i riskzonen. och har haft olika uppdrag som rör förebyggande arbete bland unga och i skolan och Länsstyrelserna har haft uppdrag som rör förbättrad samverkan på området. Regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel, som gällde åren 2008–2010, syftade till att förbättra arbetet inom berörda myndigheter och organisationer. Insatser på området har framför allt bidragit till utveckling av ny kunskap, vilket ytterligare har förstärkts genom de forskningsinsatser som har gjorts på området. Brå lyfter också fram vikten av att öka kunskapen om de utsattas behov och om vilka metoder och insatser som fungerar bäst. Bilden av prostitutionens och människohandelns omfattning behöver också bli bättre. Polisen fick utökade resurser för att arbeta med frågorna. Detta ledde till att anmälningarna om sexköp ökade från 200 anmälningar till 1200 . Antalet anmälningar om människo- handel för sexuella ändamål ökade från 15 fall 2008 till 31 fall 2009 och 32 stycken 2010. Men antalet personer som blir lagförda är fort- farande mycket litet; endast ett par fall . Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … Brå kunde inte bedöma om prostitution och människohandel i hade minskat till följd av handlingsplanen. Brå bedömer att skyddet och stödet till personer i prostitution eller med tidigare så- dana erfarenheter, inte tycks ha förändrats märkbart då handlingsplanen var i kraft. Däremot har initiativ tagits som kan leda till att insatserna för dem som är utsatta för människo- handel för sexuella ändamål blir bättre. Arbetet med att förebygga att unga dras in i sexhandel, som säljare eller som köpare, förstärktes tydligt under de år handlingsplanen var i kraft. Rättsväsendet ökade tydligt sina insatser mot prostitution och människohandel och fler brott har anmälts och lagförts. Om detta främst är en konsekvens av att Polisen fick utökade resurser för att arbeta med frågorna, eller om kvaliteten och effektiviteten i arbetet också har ökat, är dock en mer öppen fråga. En satsning på bättre bemötande har också gjorts. Brå konstaterade att huvudfokus har legat på människohandeln. Samverkan kring frågorna på nationell och internationell (främst europeisk) nivå har ökat tydligt när det gäller människohandel för sexuella ändamål. Däremot finns få initiativ på europeisk nivå när det gäller prostitution. En del ny kunskap i form av nya kartlägg- ningar har producerats med medel från handlingsplanen. Brå ansåg att det finns skäl att lägga en större del av de tillgäng- liga resurserna på insatser mot sexhandel generellt och på stödjande insatser för dem som säljer sex – och vid behov även köparna – och en mindre del på den särskilda del av prostitutionen som bygger på människohandel. Brå menade också att den växande marknaden på internet, som inte bara avser fysiska kontakter utan även ”virtuella” tjänster, och som många ungdomar kommer i kontakt med, bör stå i fokus för det fortsatta arbetet. 9.9.3Ökad samordning och mer analys efterfrågas En återkommande uppfattning hos de myndigheter som vår utred- ning har intervjuat i fråga om mäns våld mot kvinnor är att rege- ringens samordning av insatserna inom området behöver stärkas samt att det krävs mer analys och återkoppling till myndigheterna. Brå finner utifrån sina utvärderingar att arbetet har spretat allt för mycket och att en del uppdrag har motverkat varandra. Det krävs därför en helhetssyn i styrningen. Brå för också fram att utvärde- Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … ringsperspektivet behöver förstärkas liksom den vetenskapliga grun- den.71 NCK anser också att regeringens styrning behöver stärkas och samordnas i högre utsträckning för att bl.a. undvika onödig kon- kurrens mellan myndigheter. I likhet med Brå för NCK fram att de ser behov av mer uppföljning och utvärdering av genomförda insatser. NCK efterlyser också mer återkoppling från regeringens sida.72 Även Polisen och samt i ser behov av en ökad samordning. Enligt Polisen bör samord- ningen mellan departementen stärkas och regeringen borde i större utsträckning ge återkoppling på det arbete som görs och förslag som lämnas. Polisen ser en poäng i att det finns en extern uppföljning av de berörda myndigheternas arbete.73 för fram att det behövs någon aktör som kan se helheten för att se till att rege- ringens uppdrag är samordnade.74 En liknande uppfattning förs fram av i län.75 Utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55) och den nationella samordnaren mot våld i nära relationer (SOU 2014:49) drar båda slutsatsen att det behövs en bättre samordning, struktur och tydlighet när det gäller arbetet och insatserna mot mäns våld mot kvinnor på nationell nivå. Det krävs en välfungerande koordi- nering mellan olika statliga myndigheter och i relationen mellan och andra myndigheter. Länsstyrelserna har haft flera uppdrag inom området. Utifrån rege- ringens handlingsplan som avsåg perioden –2010 fick länsstyrel- serna i uppdrag att stödja och samordna det lokala och regionala arbetet för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och för- tryck. Även i regeringens handlingsplan för att motverka prostitution och människohandel gavs länsstyrelserna ett samordnande uppdrag rörande dessa insatser. Över tid har uppdragen förlängts och ut- Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … pågår ett antal uppdrag fram till utgången av 2015. Länsstyrelserna ska bl.a. inom sitt ansvarsområde stödja samordningen i länet av insatser som syftar till att motverka mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck, att barn bevittnar våld samt prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Länsstyrelserna i , och ska även lämna stöd till utveckling av skyddat boende för våldsutsatta kvinnor. Länsstyrelserna ska samverka med relevanta myndigheter som t.ex. och Nationellt centrum för kvinnofrid.76 Länsstyrelserna ska också främja och lämna stöd till insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck. Stöd till insatser som syftar till att motverka att unga blir gifta mot sin vilja ingår i upp- draget. Länsstyrelserna ska göra en samlad redovisning av de insatser som vidtagits dels uppdelat för respektive län, dels samlat på natio- nell nivå för att möjliggöra en nationell bild av insatser och resultat. har fått i uppdrag att fördela utvecklingsmedel och att tillsammans med länsstyrelserna ge nationellt och regionalt kompetens- och metodstöd med syfte att kvalitetsutveckla arbetet med våldsutsatta kvinnor, barn som har blivit utsatta för våld eller som har bevittnat våld samt med våldsutövare. Stödet har utvärde- rats av (2015) och genomförandet av uppdraget lyfts fram som ett positivt exempel på samverkan och stöd från nationella och regionala myndigheter till kommuner på lokal nivå i utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55). För att genomföra arbetet har varje länsstyrelse en utvecklings- ledare för arbetet mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människo- handel. Utvecklingsledarna och de särskilt sakkunniga för jämställd- het på länsstyrelserna samarbetar med varandra, dock i varierande grad beroende på vilka förutsättningar som råder. I SOU 2015:55 beskrivs hur arbetet som rör mäns våld mot kvinnor ofta sido- ordnas ordinarie verksamheter, och att det även finns en sidoordning av våldsfrågorna i relation till övrigt jämställdhetsarbetet. Det finns dock tendenser till att arbetet mot mäns våld mot kvinnor långsamt håller på att integreras med övrigt jämställdhetsarbete. Länsstyrel- sernas arbete med uppdraget att samordna delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra framhålls som ett exempel på detta i SOU 2007/08:39. Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … I samband med vår intervjuundersökning har det också fram- hållits att uppdraget Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ), se kapitel 10, har bidragit till att utvecklingsledare och särskilt sak- kunniga samarbetar i högre grad än tidigare och att frågorna om mäns våld mot kvinnor samordnas mer med övrigt jämställdhets- arbete. Enligt i har samordningen i länen blivit bättre i jämförelse med 2010. I den enkät som genomfört svarar sju av tio kommuner att det blivit bättre, medan knappt två av tio anser att samordningen blivit delvis bättre. En av tio kommuner ser ingen skillnad i jämförelse med hur det var 2010.77 9.9.5De nationella kompetens- och samordningsuppdragen Det finns ett antal nationella kompetens- och samordningsuppdrag som rör delmål 4 mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Tre av dessa ligger inte på en sektorsmyndighet och är av mer omfattande karak- tär. Länsstyrelserna i och har getts nationella uppdrag som rör kompetensstöd och samordning på om- rådet. Dessa uppdrag är temporära. Därtill har ett permanent nationellt uppdrag på området. har i i uppdrag att fördela utvecklingsmedel till nationella och länsövergripande insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck och att förebygga och för- hindra att unga blir gifta mot sin vilja. i har i uppdrag att utveckla ett nationellt kompetensteam mot tvångs- och barnäktenskap samt hedersrelaterat våld och förtryck. Inom ramen för uppdraget har upprättat ett särskilt stöd och en konsultationstelefon för myndigheter som startades . Myndigheten har en särskild webbplats med information och stöd till myndigheter i arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck. Uppdragen har förlängts till utgången av 2015.78 77Länsstyrelsen i (2015a). 78Justitiedepartementet (2005), och (2014b). Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … har i ett nationellt sam- ordnande uppdrag rörande prostitution och människohandel, där även medelsfördelning ingår. Uppdraget har förlängts och utvecklats och det uppdrag som har pågår till utgången av 2016. Uppdraget innefattar bl.a. nationell samordning, stärkt samverkan, operativt metodstöd, arbete med tryggt återvän- dande och stödprogram för rehabilitering för personer som har ut- satts för prostitution och människohandel för sexuella och andra ändamål. ska även fördela medel till utvecklingsprojekt som bedrivs av myndigheter eller frivilligorganisationer. Medlen ska stödja projekt som bidrar till att arbetet mot prostitution och män- niskohandel ska ingå i ordinarie strukturer och processer bland de aktörer som medverkar i projektet.79 (Nationellt centrum för kvinnofrid, NCK) I uppdraget till ingår att med ett rikstäckande och samlat perspektiv utveckla och sprida evidensbaserad kunskap och information om mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld samt våld i samkönade relationer. Uppdraget omfattar vidare att samman- ställa aktuell forskning inom området och att kontinuerligt analysera behovet av ny forskning. ska också bedriva forskning med anknytning till den kliniska verksamheten inom området mäns våld mot kvinnor. Inom ramen för uppdraget ska bedriva utbildning och vara ett stöd för myndigheter och organisationer i frågor om mäns våld mot kvinnor. ska stödja myndigheterna i deras metodutvecklingsarbete och verka för en effektiv samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer. I detta ingår att utveckla och sprida evidensbaserade metoder för bemötande och omhändertagande av personer som har misshandlats eller våldtagits. ska samverka med i i frågor som rör den kliniska verksamheten inom området mäns våld mot kvinnor. I detta ingår att stödja driften av en nationell stöd- telefon. 79 Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna och Statskontoret (2014b). Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … Till skillnad från de andra nationella uppdragen som Länsstyrel- sen i respektive , som finansieras inom utgiftsområdet Jämställdhetspolitik, är uppdraget till finansierat tills vidare med medel från utgiftsområde 16, Utbildning och universitetsforskning.80 Rambölls belysning av kunskapsstödet vid två myndigheter Utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55) har gett i uppdrag att på ett oberoende sätt belysa, analysera och bedöma kunskapsstödet inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck vid NCK vid respektive vid i Öster- götlands län.81 Undersökningen visar att NCK:s verksamhet och det kunskaps- stöd som erbjuds är uppskattat av yrkesverksamma på nationell, regional och lokal nivå. Yrkesverksamma på berörda myndigheter bedömer att NCK gör produkter av mycket hög kvalitet. Det tycks dock finnas förväntningar om att NCK bör nå fler målgrupper än vad de gör , t.ex. gruppen yrkesverksamma praktiker. Verksamheten anses fortfarande ha sin bas inom hälso- och sjuk- vård och socialtjänst, trots breddning . I Rambölls rapport beskrivs att huvudmannaskapet för NCK uppfattas påverka verksamhetens inriktning och hur väl den når ut. Hemvisten vid upplevs i viss mån bidra till en tonvikt mot forsknings- underlag snarare än praktiskt tillämpbart material. Det kunskaps- stöd som erbjuds upplevs inte täcka samtliga områden som det finns behov av och kunskap om, eller vara riktat till samtliga berörda yrkes- kategorier. Personer som arbetar operativt på nationella, regionala och lokala myndigheter anges ha begränsad kunskap om NCK:s verksamhet. Arbetet vid i bedöms vara upp- skattat av yrkesverksamma inom området. Kompetensteamet upp- fattas som starkt drivet av engagemang och att teamet bedriver ett proaktivt arbete. Ramböll bedömer dock att verksamhetens räck- 80Utbildningsdepartementet (2011b). 81Ramböll (2015b). Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … vidd inte är tillräcklig. Vidare framhålls att organisationen är starkt personberoende och att den strukturella överbyggnaden inte är säkerställd för att möta risker förknippade med detta. Ramböll belyser att det finns både geografiska och ämnesmässiga luckor i befintligt kunskapsstöd. Vidare finner Ramböll att oavsett om det nationella kunskapsstödet ska vara samlat eller fördelat mellan olika aktörer så behövs det en större tydlighet vad gäller olika aktörers ansvar för det kunskapsstödjande arbetet. Därefter, menar , bör samordning och samverkan stärkas mellan de olika aktörerna för att förenkla arbetet för praktiker och utsatta. Statskontorets utvärdering av i Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat i nationella kompetens- och samordningsuppdrag. Enligt Statskontorets bedömning har i stora delar upp- fyllt målet med sitt samordningsuppdrag. Samverkan har framför allt utvecklats mellan aktörer som arbetar med frågor om prostitution och människohandel på operativ nivå. har skapat sam- verkansforum, utvecklat metodstöd i form av nationella vägledningar och anordnat utbildningar för olika typer av aktörer. har också etablerat en nationell länkningsfunktion dit personer som arbetar med konkreta fall kan vända sig för stöd eller vidaresluss- ning till relevanta aktörer. Funktionen riktar sig till statliga och kom- munala myndigheter samt frivilligorganisationer. Användningen av den har ökat . Statskontoret uppmärksammar att en svårighet i arbetet är att kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen varierar i fråga om stöd till brottsdrabbade. Vidare för Statskontoret fram att Länsstyrel- sen i arbete hade vunnit på en djupare, mer forma- liserad samverkan med SKL som företrädare för kommunerna, och med , som normgivande myndighet för socialtjänsten.82 Statskontoret ser både för- och nackdelar med att samordnings- ansvaret har lagts på en länsstyrelse. Till fördelarna hör att en läns- styrelse är en neutral aktör, utan ett ensidigt ansvar för vare sig brotts- bekämpning eller stöd. Analysen visar att sociala aktörer uppfattar 82 Statskontoret (2014:14b). Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … att frågor om brottsbekämpning dominerar den nuvarande sam- verkan, men att neutrala uppdrag ändå stävjar den dominansen. En nackdel med att en länsstyrelse har ett nationellt uppdrag är dock att den i övrig verksamhet endast har ett regionalt uppdrag och därför har etablerade kontakter främst inom det egna länet. En regional aktör kan också ha svårt att etablera samverkan på jäm- bördig nivå med nationella aktörer. En annan möjlig risk är att kom- muner och myndighetsföreträdare på regional nivå utanför det aktuella länet uppfattar att samverkan inte berör deras verksamhet i samma grad som företrädare inom länet. Statskontoret framhåller att i trots sin ställning som regional aktör har etablerat sin status som natio- nell samordnare bland de operativt ansvariga hos berörda statliga myndigheter. Enligt har det visserligen tagit avsevärd tid att förankra ställningen som nationell samordnare, men myn- digheten anser sig nu i stor utsträckning ha lyckats med detta även bland statliga myndighetsrepresentanter som verkar utanför län. Om regeringen anser att det även fortsättningsvis behövs en funktion som samordnar arbetet mot prostitution och människo- handel, menar att den om möjligt bör ges mer lång- siktiga förutsättningar för att planera arbetet än vad som gällt för i . Utifrån att det inte finns någon given myndighet pekar Statskontoret på tre möjliga alter- nativ för huvudmannaskapet för en fortsatt samordning: fortsatt uppdrag till i , uppdrag till Polisen eller till . Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … Uppdragen överlappar varandra i betydande utsträckning De nationella uppdragen sammanfaller i flera avseenden, vilket fram- går av följande tabell. Tabell 9.6 Likheter och skillnader mellan de nationella kompetens- och samordningsuppdragen NCK (hela delmålet) Alla tre myndigheter har i uppdrag att tillhandahålla utbildning, kompetensstöd, metodutveckling och informations- och kunskaps- spridning i frågor som rör delmålet mäns våld mot kvinnor. Upp- draget till skiljer sig på flera sätt från upp- dragen till de andra. Dels omfattar uppdrag forskning och evidensbaserade metoder, dels avser uppdraget en större del av delmålet samt även våld i samkönade relationer. Dock omfattas inte hela delmålet om mäns våld mot kvinnor eftersom prostitution och människohandel inte ingår. Därtill är uppdrag per- manent till skillnad från länsstyrelsernas. Det framstår som att de nationella uppdragen till uni- versitet (NCK) respektive i , överlappar varandra delvis avseende frågan om hedersrelaterat våld och för- tryck. Att olika nationella myndigheter har ansvar för samma fråga, t.ex. hedersrelaterat våld och förtryck, behöver inte vara proble- matiskt. Det finns flera myndigheter, t.ex. , , , Brå och MUCF som har ansvar för frågor inom delmål 4. Dessa myndigheter ansvarar dock för frågan inom sina respektive sektorer. Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … () har delvis liknande uppdrag och samma målgrupper när det gäller utbildningar, metodutveckling, kompe- tensstöd och informations- och kunskapsspridning. Uppdraget till () har dock en tydligare betoning av evi- densbaserade metoder och kunskapsstöd jämfört med Länsstyrel- sen i . Regeringen genomförde –2014 en särskild jämställdhets- satsning. Totalt avsattes, varav förbrukades. Drygt hälften av medlen fördelades till insatser för att nå jämställdhetspolitikens fjärde delmål Mäns våld mot kvin- nor ska upphöra, vilket motsvarar ca . Minst medel, , har fördelats till insatser som har syftat till att nå det tredje delmålet En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Nästan 70 myndigheter har fått ta del av insatserna. Ett tiotal myndigheter har genomfört flera insatser. Flest insatser har genom- förts av /Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor, 32 insatser, och av , 25 insatser. Även organisationer har tagit del av jämställdhetssatsningen, varav bidraget till SKL för programmet Hållbar Jämställdhet (HåJ) hör till den största satsningen på . Övriga organisationer har fått i bidrag.