sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — Accordingly, it appears that the aid must be classified as existing. Indeed, the financing system was already established before the entry into force of the Treaty in The , and subsequent changes did not substantially amend the existing aid character of the system. In summary, the Commission's view is that the Dutch financing system for social housing constitutes an existing aid measure.267 Nytt stöd som ges i strid mot genomförandeförbudet kallas otillå- tet stöd. Genomförandeförbudets direkta effekt innebär att natio- nella domstolar och andra offentliga aktörer såsom kommuner och myndigheter är skyldiga att säkerställa förbudets effektiva genom- slag. EU-rättslig praxis rörande detta beskrivs i förarbetena till en ny svensk lag om otillåtet statligt stöd.268 Kommissionen har också redovisat sin syn på de nationella domstolarnas skyldigheter i ett meddelande.269 reglerar lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler återkrav av olagliga stats- stöd. Den tidigare regleringen i 10 kap. 15 § kommunallagen be- dömdes inte tillräcklig eftersom den endast ställde krav på att rät- telse skulle ske i den utsträckning som det är möjligt.270 Den som har lämnat olagligt stöd, dvs. stöd i strid med genomförandeför- budet i artikel 108.3 i EUF-fördraget, ska i stället återkräva stödet och den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet, 267KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 and N642/2009 The Nether- lands Existing and special project aid to housing corporations, punkt 34–37. 2012/13:84, Olagligt statsstöd och SOU 2011:69, Olagligt statsstöd. 269Kommissionens tillkännagivande om nationella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd (2009/C 85/01). 2012/13:84, s. 27. om inte återkrav eller återbetalning får underlåtas enligt unionsrät- ten (2–3 §§). Talan om återbetalning av olagligt stöd och betalning av ränta på sådant stöd enligt denna lag får väckas endast av stöd- givaren (6 §). I lagen finns även föreskrifter om stödgivarens an- mälningsplikt till regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer av sådana stödåtgärder som kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget ska underrättas om (12 §). I lagen finns dessutom föreskrifter om handräckning så att kommissionen kan granska räkenskaper och andra affärshandlingar samt ta kopior av dessa handlingar, och få tillträde till samtliga lokaler och mark- områden som utnyttjas av det berörda företaget (13 §). Den nya lagen klargör stödgivarens och stödmottagarens skyl- digheter. Det framgår alltså av lagen att en stödgivare är skyldig att återkräva otillåtet statligt stöd och att en stödmottagare inte kan underlåta att återbetala ett otillåtet statligt stöd med hänvisning till avtalsrättsliga förhållanden. Eftersom den nya lagen trädde i kraft så sent som är det inte möjligt att uttala sig om dess konsekvenser och huruvida antalet statsstödsärenden hos myndigheter eller svenska domstolar kommer att förändras. 5.11Handläggningen hos Europeiska kommissionen Kommissionens roll som väktare av fördraget innebär att den både ska agera lojalt i förhållande till medlemsstaterna (lojalitetsplikten gäller åt båda hållen) och i förhållande till tredje part som skyddas av genomförandeförbudet. Som tidigare konstaterats har kommissionen bevisbördan för att en åtgärd utgör statligt stöd. har kommissionen också bevisbördan för att det utifrån dess preliminära granskning inte finns anledning att vara tveksam271, eller hysa tvivel,272 om att en viss åtgärd antingen inte omfattas av begreppet statligt stöd eller är förenlig med EUF-fördraget. Kommissionen måste alltså i princip 271Artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföre- skrifter för artikel 93 i EG-fördraget. 272Skäl 2 i ingressen till rådets förordning (EU) nr 734/2013 av om ändring av förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget. kunna styrka antingen att det i ett visst fall är fråga om statligt stöd eller att det inte är fråga om statligt stöd.273 Eftersom kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning är väsentligt större när det gäller möjligheterna att förklara ett stöd förenligt med EUF-fördraget än när det gäller vad som utgör stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är det svårt att få kommissio- nen att redan under den inledande granskningen slå fast att en in- vestering omfattas av principen om den private investeraren i en marknadsekonomi. Ett konstaterande att något inte är statligt stöd förutsätter alltså normalt att kommissionen inleder ett formellt granskningsförfarande. Kommissionens procedurregler har utvecklats genom EU-dom- stolens praxis och delar av denna rättspraxis kodifierades 1999 i en procedurförordning som är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Förordningen reviderades 2013. Procedurreglerna skiljer mellan stödordningar och individuella stöd (ad hoc stöd).274 När en stödordning anmäls behöver kommissionen inte bedöma alla de stöd som kan komma att beviljas när stödordningen tilläm- pas i medlemsstaten utan kan begränsa sig till dess allmänna sär- drag, såsom presenteras i anmälan. Kommissionen ska dock ta ställ- ning till om det är fråga om statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF- fördraget och om stödordningen är utformad så att stöd bara kan ges till sådana stödmottagare som verkligen är berättigade till så- dant stöd, med beaktande av stödets syfte och huruvida stödet är nödvändigt för att nå detta syfte.275 Om stöd ges på ett sätt som avviker från villkoren i den god- kända stödordningen är det fråga om nytt stöd som måste anmälas till och godkännas av kommissionen. Med avvikelse avses även en situation där avvikelsen enbart avser den information som med- lemsstaten lämnat till kommissionen trots att detta inte kommit till uttryck som ett uttryckligt villkor i beslutet.276 En stödordning ger alltså bara rättslig säkerhet i den mån som villkoren för stödets godkännande följs till fullo. 273Jfr dom Corsica Ferries, T-565/08, EU:T:2012:415, punkt 100 och 108. 274Artikel 1 b ii i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpnings- föreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget. 275Mål T-171/02, p. 101–104. 276Mål T-20/03 Kahla Porzellan, punkt 94. Bekräftat av i mål C- 537/08, punkt 44–46. Kommissionen måste också utföra en grundlig och objektiv utredning av ett klagomål som även kan behöva omfatta omstän- digheter som klaganden inte uttryckligen tagit upp i sitt klago- mål.277 Sammanfattningsvis är vår bedömning att kommissionen endast kan godkänna stöd som avser ett gemensamt intresse inom unionen (107.2 eller 107.3) eller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (106.2) i en medlemsstat och som är nödvändigt och proportioner- ligt för att nå det godtagbara ändamålet. Kommissionen har dock ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av ekonomiska om- ständigheter som medlemsstaterna har ett stort utrymme för egna bedömningar av de allmännyttiga aspekterna som stöden syftar på inom dessa ramar. 5.11.1Proceduren hos Europeiska kommissionen Kommissionens prövning ska följa bestämmelserna i rådets förord- ning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i EUF-fördraget. Denna s.k. procedurförordning innehåller bl.a. be- stämmelser om skriftväxling, tidsfrister m.m. Enligt 4 § i förordningen ska kommissionen inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget om det finns tvekan om en åtgärd är förenlig med EUF-fördraget. Detta beslut eller avsaknaden av ett sådant beslut kan överklagas av den som berörs och av den som klagat till kommissionen. De flesta anmälda stöd godkänns av kommissionen utan att något formellt granskningsförfarande inleds. Det finns två former av förenklade förfaranden. Ett för att an- mäla eller förlängning eller mindre ändringar av redan godkända stöd. Det andra avser stöd där det finns klar beslutspraxis (minst tre kommissionsbeslut) eller tydliga riktlinjer som klart omfattar det anmälda stödet. Dessa förfaranden ska handläggas av kommissionen men följer i övrigt samma procedur som övriga an- mälningar. Förenklade förfaranden förutsätter dock att en förenklad anmälan föregås av förhandskontakter. 277 mot Europeiska kommissionen, T-512/11, EU:T:2014:989, punkt 105. mål C-367/95 P kommissionen mot Sytraval, 1998 I-1719, punkt 62. Enligt fast rättspraxis är kommissionen i fråga om en stödordning i princip inte skyldig att göra en bedömning av stöd som beviljats i en- skilda fall, utan kan begränsa sig till att granska den ifrågavarande stöd- ordningens allmänna särdrag […]. Vidare kan en bedömning av de om- ständigheter som är specifika för varje enskild mottagare av stöd enligt stödordningen bedömas först när stödet återkrävs av den berörda med- lemsstaten […]. Om det förhöll sig annorlunda, skulle nämligen kom- missionen vara tvungen att göra en mer omfattande utredning i fall där en stödordning genomförts olagligen, i strid med artikel 88.3 EG [numera 108.3 i EUF-fördraget], än i fall där medlemsstaten i fråga har iakttagit anmälningsskyldigheten som slås fast i nämnda bestämmelse. I det senare fallet är nämligen de potentiella stödmottagarnas specifika förhållanden per definition okända för kommissionen i gransknings- skedet.278 När kommissionen inte vid den inledande bedömningen kan kon- statera att den anmälda åtgärden antingen inte utgör stöd i EU- rättslig mening eller är förenlig med EUF-fördragets statsstöds- regler ska ett formellt granskningsförfarande inledas. Ett sådant ställningstagande är ett motiverat och överklagbart beslut som pub- liceras i Europeiska unionens tidskrift (EUT). Den berörda med- lemsstaten och andra intresserade parter ges tillfälle att yttra sig över kommissionens preliminära bedömning. Därefter fattar kom- missionen något av följande beslut; 1.att åtgärden inte utgör stöd enligt art. 87.1, 2.att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden med eller utan åtaganden från medlemsstaten (positivt beslut som kan vara villkorat av åtgärderna), 3.att stödet inte får införas (negativt beslut). 278 Mål T-394/08, T-408/08, T-453/08 och T-454/08, Regione autonoma della m.fl. mot Europeiska kommissionen, REU 2011 II-06255,punkt 91. 5.11.3Procedurregler vid tillämpningen av den allmänna gruppundantagsförordningen För stöd som uppfyller förutsättningarna i gruppundantagsförord- ningen räcker det att kommissionen informeras om stödet genom att en sammanfattning av stödet skickas till kommissionen 20 ar- betsdagar efter att stödordningen har trätt i kraft. Uppgifter om stödordningen måste publiceras på en hemsida hos medlemsstaten som kommissionen kan hänvisa till. Svenska stödordningar baserade på det allmänna gruppundantaget publice- ras av . Sammanfattningen av anmälan publiceras i Europeiska unionens officiella tidskrift (EUT) och på kommissionens hemsida. Medlemsstaten måste föra detaljerade register över de stöd som undantagits för att kommissionen ska kunna kontrollera att vill- koren i förordningen följts. Kommissionen har mer likheter med än med en myndighet. Beslut fattas kollektivt av kommissionärskollegiet på förslag av en kommissionär. Beredningen utförs av tjänstemän. Varje generaldirektorat kan på det sättet sägas motsvara ett depar- tement. Motsvarigheten till krav på gemensam- beredning kallas inom kommissionen för ”Inter Service Consulta- tion”, ett förfarande som sker i slutet av kommissionens interna beslutsprocess och innan ärendet dras för kommissionären. Kom- missionärens roll påminner i många avseende om ministerns roll. Kommissionären har ett kabinett till sitt förfogande som fungerar ungefär som politiskt sakkunniga i . Konkurrens- direktoratet hade 2011 cirka 750 anställda varav 200 då arbetade med statsstödhanteringen. Det finns alltså både en tjänstemanna- organisation och en politisk organisation. Ett enskilt ärende hanteras normalt av 1–3 handläggare och en mer senior ansvarig tjänsteman, ett s.k. ”case team”. Kommis- sionens statsstödsarbete omfattar dels anmälningar från medlems- staterna och dels klagomål. Kommissionen kommer enligt sina riktlinjer att göra sitt ytters- ta för att undersöka ett klagomål inom en vägledande tidsram på Denna tidsfrist är inte bindande. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet och på om ytterligare upplysningar måste inhämtas kan granskningen av ett klagomål ta längre tid.279 När det gäller prövningen av en anmälan från medlemsstaterna finns det en formell tidsfrist från att kommissio- nen fått en fullständig anmälan. Innan en anmälan är komplett krävs dock ofta flera omgångar med skriftväxling med kommissio- nen. Bland annat av denna anledning rekommenderar kommissio- nen att preliminära kontakter tas redan före anmälan sker. Sådana kontakter ger kommissionens avdelningar och den anmälande med- lemsstaten möjlighet att i förtroende och före anmälan diskutera de rättsliga och ekonomiska aspekterna av ett planerat projekt, vilket i sin tur leder till bättre och fullständigare anmälningar. I samband med detta kan medlemsstaten och kommissionen också tillsam- mans utarbeta konstruktiva förslag till ändring av problematiska delar av en planerad åtgärd. Denna fas bereder vägen för en snab- bare handläggning av anmälningar när de formellt har lämnats in till kommissionen. Godtagna föranmälningar bör i realiteten ge kom- missionen möjlighet att anta beslut enligt artikel 4.2, 4.3 och 4.4 i förordning (EG) nr 659/1999 för an- mälan. Nackdelen med ett preliminärt granskningsförfarande är att det inte finns några formella tidsfrister vilket gör att det inte är självklart att ärendet får högsta prioritet hos kommissionen. Eftersom kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning är väsentligt större när det gäller möjligheterna att förklara ett stöd förenligt med EUF-fördraget än när det gäller vad som utgör stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är det svårt att få kommissio- nen att redan under den inledande granskningen slå fast att en investering omfattas av principen om den private investeraren i en marknadsekonomi. Ett konstaterande att något inte är statligt stöd förutsätter alltså normalt att kommissionen inleder ett formellt granskningsförfarande. 279 Regler om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd (2009/C 136/04), punkt 47. 5.12Att överklaga Europeiska kommissionens beslut En medlemsstat som inte accepterar kommissionens beslut kan väcka talan om att beslutet ska ogiltigförklaras enligt artikel 263 i EUF-fördraget. Detta ska ske från att medlems- staten fått del av beslutet. Det enda som är helt klart när det gäller talerätten är att den på- stådde stödmottagaren och medlemsstaten kan överklaga kommis- sionen beslut om statligt stöd. En kommun kan inte föra en sådan talan för det fall den inte berörs på annat sätt än i sin egenskap av stödgivare. Det är staten som är medlem i EU och det faktum att den interna maktför- delningen i medlemsstaten fördelats på ett visst sätt påverkar inte detta förhållande. Vilka utöver medlemsstaten och stödmottagaren som direkt be- rörs av ett beslut och därmed har talerätt är beroende av en kompli- cerad prövning som följer av en serie avgöranden från EU-dom- stolen. Ett kommunalt bolag kan troligen klaga på ett kommissions- beslut om bolaget anser att en konkurrent genom beslutet erhållit ett otillåtet statligt stöd eller om bolaget i ett kommissionsbeslut anses ha mottagit otillåtet statligt stöd. Av större intresse är dock att klargöra vad tribunalen och EU- domstolen kan pröva eftersom det de facto avgör vilket utrymme som kommissionen har för sin bedömning. Definitionen av statligt stöd är som ovan konstaterats ett rättsligt begrepp baserat på objektiva kriterier. Tribunalen och EU- domstolen är skyldiga att göra en fullständig granskning av kom- missionens bedömning om huruvida en viss åtgärd omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget. Om det är en klagande som ifrågasätter avsaknaden av en for- mell granskning är dock ramen för domstolens prövning mer be- gränsad även om förutsättningarna för en formell prövning också är ett sådant rättsligt begrepp som domstolen kan pröva utifrån dess objektiva grunder.280 280 Mål T-388/03 , 2009 II-199, punkt 90 och dom CBI mot kommissio- nen, T-137/10, EU:T:2012:584, punkt 76. Bevisvärdet av kommissionens syn på vad som är statligt stöd i samband med en domstolsprocess är därmed begränsad till styrkan i dess argumentation281 som kommissionen ska göra en fullständig prövning så har domstolen också tillerkänt kommissionen ett stort utrymme för egen bedömning när det gäller komplexa ekonomiska förhållan- den. Sådana komplicerade bedömningar kan exempelvis avse frågan om en åtgärd skulle ha kunnat utföras av en privat investerare i en marknadsekonomi.282 I ett sådant fall får domstolen granska de fakta som ligger till grund för kommissionens bedömning men den får inte ersätta kommissionens bedömning med en egen bedöm- ning.283 När det gäller kommissionens bedömning av ett statligt stöds förenlighet med EUF-fördraget respektive sådana komplexa eko- nomiska bedömningar som nämnts ovan är domstolen begränsad till att pröva om kommissionens bedömning är uppenbart felaktig. Denna prövning omfattar huruvida kommissionens bedömning var rimlig utifrån de fakta som kommissionen hade tillgång till. Domstolen ska emellertid inte bara pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dragits.284 Vidare avser prövningen de faktiska omständigheter som kom- missionen hade tillgång till när den fattade det överklagade be- slutet. Domstolen får alltså inte ta hänsyn till nya fakta som inte framkommit förrän i samband med domstolsprocessen.285 Detta gör det angeläget att redan vid prövningen hos kommissionen lägga fram all dokumentation av betydelse för bevisvärderingen. För att illustrera de tidsaspekter som kan aktualiseras vid en domstolsprocess beträffande kommissionens statsstödsbeslut ges nedan en kort beskrivning av tidsaspekterna i ett mål beträffande viss brittisk lagstiftning. 281Mål C-301/96 mot kommissionen 2003 I-9919, punkt 80, punkt 81. 282Mål C-290/07 kommissionen mot 2010 I-7763, punkt 68, och dom Neder- länderna mot kommissionen, T-29 och 33/10, EU:T:2012:98, punkt 104. 283Jfr exempelvis tribunalens prövning av kommissionens bedömning avseende Åre kommuns påstådda stöd till Nord. 284Dom Frucona mot kommissionen, mål C-73/11P, EU:C:2013:32, punkt 76. 285Mål T-291/06 Operator mot kommissionen, REU 2009 II-2275 punkt 64. En brittisk lag om miljöavgifter avseende visst konstruktions- material beslutades . Lagen ifrågasattes i brittisk domstol av en branschorganisation. prövade kommissionen om lagen innebar statligt stöd. Den nationella domstolen avslog klagomålet och kommissionen fann att lagen inte utgjorde ett statligt stöd. Kommissionens beslut överklagades till tribunalen och den nationella domen överklagades också. Den brit- tiska domstolen vilandeförklarade sitt mål i avvaktan på tribunalens prövning. upphävde tribunalen kommissionens beslut (efter att tribunalens första dom om att upprätthålla kommissio- nens bedömning hade ändrats av ). Den nationella domstolen har beslutat att pröva frågan nationellt som kommissionen beslutat att förklara vissa delar av lagen förenliga med EUF-fördraget och ifrågasatt andra delar av lagen inom ramen för en formell granskning som inleddes den 31 juli 2013.286 fattades slutligt beslut som också överklagats. Det är få politiska beslut som tas med den typen av tidsperspek- tiv. Även rena bevisfrågor kan leda till mångåriga processer i såväl svenska domstolsinstanser som hos kommissionen och EU-dom- stolen.287 5.12.1Bevisbördan inför och tribunalen När Europeiska kommissionen ifrågasätter ett stöd ska kommissio- nen bevisa att det är ett stöd medan medlemsstaten ska visa att det eventuella stödet borde ha förklarats förenligt med den inre mark- naden. Beviskraven påverkas dock av i vilken mån medlemsstaten besvarat kommissionens frågor och det tolkningsutrymme EU- domstolen har gett kommissionen vid komplexa ekonomiska be- dömningar.288 En annan aspekt på hur bevisbördan fördelas är att kommis- sionen under sin utredning, som normalt initieras av en medlems- 286Mål T-210/02 Brittish Aggregates, 2006 II-2789 och dom Brittish Aggregates, T- 210/02, EU:T:2012:110, punkt 1–24 och kommissionens senaste beslut om återkrav togs den 27mars 2015 i ärendet SA.34775 [ännu inte publicerat]. Ärendet är överklagat till tribunalen T-101/14. 287Mål T-244/08 Nord, 2011 II-00444. 288Mål T-68/03 Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE mot Europeiska kommissionen, 2007 II-2911, punkt 34 och 35. stats anmälan, måste inhämta omfattande bevisning från medlems- staten eller stödgivaren. Kommissionen har rätt att ålägga med- lemsstaten, klaganden, eller andra företag att lämna in all nödvändig information, kommissionen har också en stor frihet när det gäller den ekonomiska bedömningen, i slutändan måste dock kommis- sionen kunna föra fram bevis till grund för ett ställningstagande att en viss åtgärd verkligen innebär ett gynnande. Bevisning som där- efter kommer att avgöra om det är fråga om ett gynnande från medlemsstaten. Den bevisbörda som domstolen lägger på kommis- sionen får alltså betydelse för vilka krav kommissionen ställer på medlemsstaten under sin utredning. Om kommissionen trots medlemsstatens svar inte kan leva upp till beviskraven för att det verkligen är fråga om statligt stöd kan resultatet bli en ny utredning där kommissionen med nya fakta kan komma fram till samma sak. Kommissionen är skyldig att granska de ifrågasatta åtgärderna på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt för att, då det slutgiltiga beslutet antas där det slås fast att det före- ligger statligt stöd och i förekommande fall att stödet är oförenligt eller olagligt, förfoga över de mest kompletta och tillförlitliga upp- gifterna för detta ändamål.289 Om kommissionen under sin utredning inte får svar på sina frågor så får beslut fattas utifrån det ofullständiga underlaget. 5.13Ett riskbaserat förhållningssätt till statsstödsreglerna Nedan bifogas ett citat från en rapport som & i publicerade 2004. Kärnan i dokumentet är att en korrekt tillämpning av statsstödsreglerna är angelägen men att tillämpningen av statsstödsreglerna ofta är kom- plicerad och att det därför är viktigt att fatta beslut med beaktande av hur statsstödsreglerna troligen ska tolkas snarare än att utesluta alla politiska beslut som teoretiskt kan komma i konflikt med stats- stödsreglerna. De brittiska departementen betonar dock att be- 289 Dom mot komissionen, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punkt 63. Se för ett lik- nande resonemang mål C‑290/07 P kommissionen mot , REU 2010 I‑7763, punkt 90. dömningen måste göras med beaktande av att även företag tar ris- ker kopplade till statsstödsreglerna. Det finns ett mervärde i att ha ett liknande angreppssätt när det gäller statsstödsbedömning i en svensk kommun även om det är angeläget att tillämpa reglerna på ett korrekt sätt. I våra över- väganden återkommer vi till behovet av kompletterande stöd för kommunala beslutsfattare om hur statsstödsreglerna bör tolkas och tillämpas. En riskbedömning förutsätter god insyn i regelverket. Making a proper assessment of the state aid issues is becoming an increasingly important and frequent aspect of policy making right across government. Failing to take proper account of the state aid rules can have major implications for the delivery of government policies, including stopping a scheme from being implemented, damage to the overall objectives of the policy or, in the worst case, requiring funds paid under a scheme to be recovered. However, an overly-cautious approach to state aid can lead to unnecessary delays in policies being implemented or can lead to sub-optimal policy-making.