sou · H3B381 · 2015-10-02 00:00:00 — När ytterligare en årskull får rätt till skolskjuts kan det medföra ett ökat antal överklaganden till förvaltningsdomstolarna. Enligt statistik från domstolar är den genomsnittliga styck- kostnaden för ett mål i förvaltningsrätten . Det är mycket svårt att bedöma hur vanligt det kommer att bli med över- klaganden av beslut om skolskjuts för sexåringar. Ett antagande kan vara att det kommer att röra sig om ytterligare ett tjugotal överklaganden, vilket innebär en försumbar kostnad utslaget på kommunkollektivet. Att överklaga vidare till högre instans förut- sätter att man får prövningstillstånd för att målet ska komma upp, vilket sällan sker. Reformen medför inget behov av någon omfattande imple- menteringsinsats för personalen i förskoleklassen. Vi bedömer därför att förslagen inte får några övriga kostnadskonsekvenser för staten. De enskilda huvudmän som berörs av förslagen om obligatorisk förskoleklass eller sexårsklass är de företag, föreningar och andra juridiska eller fysiska personer som är huvudmän för fristående grundskolor med förskoleklasser. Cirka 11 800 elever, vilket motsvarar av alla elever i förskoleklass, gick /15 i en skolenhet med fristående skola med grundskola och förskoleklass. Det fanns 564 fristående skolenheter med förskole- klass och dessa är oftast mindre än de kommunala skolorna. Enskilda huvudmän ska få ersättning för tillkommande elever genom att elevens hemkommun betalar ett bidrag. Bidraget ska, enligt den så kallade likabehandlingsprincipen, beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten av motsvarande slag i enlighet med 9 kap. 19– 21 §§ skollagen. Vissa enskilda huvudmän kan behöva se över sin organisation. Elevökningen kommer dock att bli väldigt liten och vi bedömer därför att förslagen inte kommer att medföra några negativa kon- sekvenser för enskilda huvudmän med förskoleklasser. Däremot kan vissa enskilda huvudmän inom pedagogisk omsorg påverkas eftersom barnantalet kommer att minska, åtminstone under en del av dagen. fanns det 127 sexåringar i peda- gogisk omsorg med enskild huvudman. Den obligatoriska för- skoleklassen kommer dock fortfarande bara att omfatta . Sexåringarna kan vara i pedagogisk omsorg resten av dagen, om föräldrarna så önskar. Vi bedömer därför att de ekonomiska konsekvenserna blir små. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Förslagen får endast marginell inverkan på sysselsättningen, efter- som det totala behovet av mer eller mindre personal i förskole- klassen inte blir särskilt märkbart. De flesta sexåringar finns redan i förskoleklassen och i fritidshemmet och behovet av nyanställningar blir därför litet. En viss omfördelning av förskollärare mellan förskola och förskoleklass kan behövas i enstaka kommuner. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Pojkar har generellt lägre skolresultat än flickor i . Genom att alla sexåringar kommer att vara i obligatorisk förskole- klass och får förberedelse för skolstarten kan införandet av obligatorisk förskoleklass påverka ett litet antal pojkars skolresultat på ett positivt sätt. För de föräldrar, framför allt kvinnor, som är hemma med sina sexåringar blir det en omställning, när barnen får plikt att infinna sig i förskoleklassen. De kan få mer utrymme till förvärvs- arbete eller studier och på så sätt bli mer jämställda. Den till- kommande gruppen är dock liten och effekterna på nationell nivå förväntas bli små. Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen När alla sexåringar får tillgång till pedagogisk verksamhet i förskoleklassen får de möjlighet att använda svenska språket och att vara tillsammans med andra barn i grupper med olika bakgrund. Detta gör dem bättre förberedda att börja skolan som sjuåringar. Även föräldrar kan få utökade kontakter med svenskspråkiga miljöer och fördjupad inblick i det svenska samhället genom att barnet går i förskoleklassen. Den tillkommande gruppen sexåringar är liten. Det finns ingen statistik över hur stor andel av barnen som har utländsk bakgrund och det är därför svårt att bedöma konsekvenserna av förslagen på nationell nivå. Utredningen bedömer att reformen med obligatorisk förskoleklass och skolplikt för sexåringar kommer att få positiva konsekvenser för de barn som berörs. Utredningen har inte gjort egna intervju- undersökningar men ny forskning1 och en kvalitetsgranskning2 från bekräftar att eleverna i förskoleklassen har en trygg och lärande miljö. De brister som finns handlar mest om otydliga styrdokument och bristande samarbete mellan förskole- klassen och . Det är därför värdefullt för en sexåring att få tillgång till utbildning i förskoleklass, både för det som erbjuds under läsåret och som förberedelse för starten i grund- skolan. Plikten i sig innebär en markering av att samhället fäster stor vikt vid att alla barn kommer till förskoleklassen och därmed får bättre förutsättningar att lyckas med sin skolgång. Vårdnads- havarna kan inte längre välja att barnet ska stå utanför den förberedelse för som de allra flesta barn får i förskoleklassen. Barnen blir därmed delaktiga i den verksamhet som styrs av läroplanernas värderingar, bland annat när det gäller mänskliga rättigheter och jämställdhet. Det är omvittnat att de flesta barn i förskoleklassen uppfattar det som att de redan har börjat skolan precis som sina äldre kamrater i årskurs 1. För barnen behöver därför inte införandet av skolplikt bli särskilt dramatiskt. Det kan därför anses vara förenligt med barnets bästa att det blir skolplikt för sexåringar i förskoleklassen. Förslagen om att rektor ska besluta om att en sexåring ska få börja i årskurs 1 och att femåringar inte ska få gå i förskoleklassen innebär förändringar jämfört med . Utgångspunkten för den bedömning som ska göras ska alltid vara barnets bästa (se avsnitt 3.7 om rektors bedömning). När det gäller möjligheten att tidigt upptäcka elever i behov av särskilt stöd och åtgärder för att ge detta stöd betyder inte införandet av skolplikt några nya generella förutsättningar, eftersom våra förslag inte medför några förändringar av förskoleklassens syfte, uppdrag eller innehåll. Se avsnitt 3.6.4 om särskilt stöd, studiehandledning på modersmål och modersmålsundervisning. Det finns bestämmelser om särskilt stöd i förskoleklassen i skollagen och ett barn som till exempel har en funktions- nedsättning har därför rätt att få det stöd som behövs. För de barn som tidigare stått utanför systemet och kommer att 1Ackesjö: Barns övergångar till och från förskoleklass, 2014. 2Undervisning i förskoleklass, rapport 2015:03 från . omfattas av skollagens bestämmelser om stöd i förskoleklassen kan detta självklart betyda mycket i individuella fall. Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (dir. 2015:65) har i uppdrag att lämna förslag om vad en sådan garanti ska innehålla och vilka åtgärder som kan vidtas redan i förskoleklassen. I utred- ningens direktiv ingår också att analysera hur en sådan garanti förhåller sig till regleringen av särskilt stöd. Utredningen bedömer inte att förslagen får några konsekvenser för den personliga integriteten, överensstämmelse med eller för brottsligheten. 6.2.1Utredningens förslag i korthet Av direktiven framgår att elever utan behörighet till yrkesprogram i gymnasieskolan ska fullgöra förlängd skolplikt under högst ett läsår i eller i ett introduktionsprogram. skolplikten som huvudregel ska upphöra efter högsta årskursen, senast när eleven fyller , att elever ska ha skolplikt för de åtta ämnen som behövs för att kunna antas till ett nationellt yrkesprogram och ha möjlighet att komplettera med ytterligare fyra ämnen till ett högskoleför- beredande program, att eleverna ska bedriva heltidsstudier och ha en individuell studieplan, eleverna ska ha förlängt barnbidrag i eller studie- stöd i introduktionsprogrammet, elever på introduktionsprogram ska läsa minst ett grundskoleämne, eleverna ska få kostnadsfria näringsriktiga skolmåltider och elevresor enligt dagens regler, hemkommunen beslutar om förlängd skolplikt och att huvud- mannen anmäler till hemkommunen, elever i specialskolan ska ha förlängd skolplikt enligt samma system som . Vilka berörs av regleringen? Utredningens förslag berör elever i och specialskolan som inte blivit behöriga till ett nationellt yrkesprogram i gymnasie- skolan och i viss mån deras vårdnadshavare. Kommunala och enskilda huvudmän samt personal i och special- skolans högre årskurser och i gymnasieskolans introduktions- program får delvis förändrade uppgifter. 6.2.2Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Källa: Egna beräkningar (se nedan) Utredningen beräknar att förlängd skolplikt kommer att ge kom- munerna ökade kostnader med . blir det halvårseffekt och kostnads- ökningen beräknas till . Beräkningarna bygger på att den förlängda skolplikten fullgörs inom introdukt- ionsprogrammen i gymnasieskolan och att det bara är kostnaderna för de elever som inte går vidare till gymnasieskolan som till- kommer. Kommunerna har kostnader för flertalet av de elever som inte är behöriga till gymnasieskolan, eftersom dessa frivilligt går på introduktionsprogram. Ökade kostnader för admi- nistration avser dock alla elever som kommer att omfattas av för- längd skolplikt. Om några elever fullgör den förlängda skolplikten inom grund- skolan kommer de faktiska kostnaderna att öka något för grund- skolan, men i gengäld uteblir då kostnadsökningen i gymnasieskolan, där genomsnittlig kostnad per elev är högre än i . Beräk- ningen av kompensationen till kommunerna bygger på att skol- plikten fullgörs inom gymnasieskolan. För varje elev som i stället fullgör den förlängda skolplikten i minskar kostnaden. De uppgifter och antaganden som ligger till grund för beräk- ningarna redovisas nedan. Med utgångspunkt från antalet elever i årskurs 9 /14 och med hänsyn till befolkningsförändringar enligt SCB:s prognos beräknas cirka 101 100 elever lämna årskurs 9 . Om andelen som inte är behöriga i förhållande till totalt antal elever är densamma som 2013, beräknas 13 200 elever sakna behörighet till ett nationellt yrkesprogram. Av dessa beräknas 2 408 elever inte gå över till gymnasieskolan . beräknas antalet som inte skulle gått över till gymnasieskolan uppgå till 2 525 elever. Det framgår inte av statistiken om de elever som inte fortsätter till gymnasieskolan är behöriga till ett nationellt program eller inte. Vissa elever skulle nog inte omfattas av förlängd skolplikt men i gengäld finns det med dagens regler elever som går i gymnasie- skolan vid elevmätningarna men som sedan hoppar av, vilket de inte kommer att kunna göra med förlängd skolplikt. Utredningen har utifrån de två senaste årens statistik antagit att av eleverna som lämnar årskurs 9 går vidare direkt till gymnasieskolan. Antagande om kostnad per elev Med förlängd skolplikt kommer kommunerna således att få ökade kostnader för de elever som inte går vidare till gymnasie- skolan. Beroende på om eleverna kommer att fullgöra skolplikten inom gymnasieskolan eller kan kostnaderna förändras även för de elever som frivilligt börjar på något av intro- duktionsprogrammen. Genomsnittlig kostnad per elev är lägre i än i gymnasieskolan och därmed skulle man kunna anta att kostnaderna minskar om kommunerna beslutar att alla elever som omfattas av den förlängda skolplikten ska fullgöra denna i . Utredningen bedömer dock att de flesta elever även fortsättningsvis kommer att fullgöra sin skolplikt inom ett introduktionsprogram i gymnasieskolan och att kostnaden per elev därmed inte kommer att förändras för den andel elever som frivilligt går på introduktionsprogram. Det finns ingen nationell statistik över kostnad per elev och program. är det kommunens budget för verksam- heten som ska ligga till grund för bestämningen av bidrag till fristående skolor. Grundbeloppet bygger på budgeterade värden och alla kostnader ingår inte i grundbeloppet. Kostnader för modersmålsundervisning och extraordinära stöd- åtgärder ska fördelas via ett tilläggsbelopp. Dessutom är det endast bidragsbelopp för nationella program som rapporteras. Kostnader för introduktionsprogram ingår därför inte i den insamling som SCB genomför åt . Eftersom det inte finns uppgifter om kostnad per elev på introduktionsprogrammen har utredningen försökt uppskatta hur stor kostnadsskillnaden är mellan genomsnittlig kostnad per elev på ett nationellt program och kostnad per elev på ett introduk- tionsprogram. Utredningen har tagit fram fastställda bidragsbelopp i ett antal kommuner och sedan beräknat ett vägt genomsnittligt bidragsbelopp (hänsyn har tagits till hur många elever som går på respektive program) för de nationella programmen. Detta har sedan jämförts med ett vägt genomsnittligt bidragsbelopp för introduktionsprogrammen. I genomsnitt är bidragsbeloppen för introduktionsprogrammen högre än för de nationella programmen. Utred- ningen antar därmed att även den faktiska kostnaden per elev på introduktionsprogrammen är högre än den genom- snittliga kostnaden per gymnasieelev. Kostnaden har sedan räknats upp till 2017 respektive nivå. Ökade kostnader för administration beräknas till 1,4 miljoner år 2018 och till 0,6 miljoner . Beräkningarna bygger på en tidsuppskattning per elev för hantering av administration kring förlängd skolplikt och skolpliktsbevakning. Vi bedömer att de samlade kraven på lärarna inte kommer att öka med anledning av den nya bestämmelsen om individuella studieplaner för elever som slutför skolplikten i och därmed räknar vi heller inte med några extra kostnader. Det blir förmodligen ganska få elever som kommer att fullgöra sin förlängda skolplikt i och därmed också få lärare som kommer att beröras av skyldigheten att upprätta en individuell studieplan. Vårt förslag att det ska finnas en fullständig dokumentation av elevens kunskapsutveckling i form av slutbetyg och en skriftlig bedömning av de ämnen där eleven inte fått godkända betyg, när skolplikten upphör, innebär i vissa avseenden ökade krav på dokumentation. Det handlar dock om få elever och det blir bara en viss kategori lärare som får dessa uppgifter . Eftersom regle- ringen av skriftlig bedömning finns och vi föreslår ett förtydligande, bedömer vi inte att vårt förslag kommer att medföra några nämnvärt ökade krav på skolans organisation eller ekonomi jämfört med . Kostnader för skolmåltider och vissa egna hjälpmedel i gymnasieskolan Utredningen föreslår att elever med förlängd skolplikt i intro- duktionsprogrammet ska få kostnadsfria skolmåltider. Huvudman- nen ska heller inte kunna kräva att dessa elever ska hålla sig med vissa egna hjälpmedel. Skälet till förslagen är att elever med förlängd skolplikt i gymnasieskolan generellt inte ska ha sämre villkor än elever som fullgör den förlängda skolplikten i grund- skolan. Utredningen har erfarit att det bara är ett fåtal kommuner som tar ut avgift för skolmåltider i gymnasieskolan. När det gäller egna hjälpmedel är det rimligt att undervisningen planeras så att elever med förlängd skolplikt inte blir tvungna att skaffa sådana. Vi bedömer därför att dessa förslag endast kommer att medföra för- sumbara kostnader. Den förlängda skolplikten innebär ett utökat åtagande för huvud- männen och finansieringsprincipen ska därmed tillämpas. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning bör därför enligt vårt förslag höjas med , när det blir halvårseffekt. blir det helårseffekt med . Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslaget om förlängd skolplikt begränsar i viss mån den kom- munala självstyrelsen eftersom kommunerna får en ny obligatorisk uppgift. Detta innebär en ökad styrning av en verksamhet där kommunerna redan har en uppgift och ett ansvar. För samhället innebär varje elev som blir behörig till ett nationellt program eller förkortar sin tid i ett introduktions- program en vinst. En gymnasieutbildning är en avgörande förut- sättning för att en individ ska få inträde på arbetsmarknaden eller för att kunna gå vidare till högre studier. Med hänsyn till samhällets intresse av att eleverna utifrån sina behov och förutsättningar ska nå kunskapskraven i ämnen får denna inskränkning i den kommunala självstyrelsen därför anses vara proportionerlig i förhållande till syftet med förlängd skolplikt. 6.2.3Ekonomiska konsekvenser för staten Ekonomiska konsekvenser och finansiering för elever från specialskolan av de elever som lämnade specialskolan 2011/2012 gick vidare till riksgymnasiet för döva och hörselskadade (RGD/RGH). gick vidare till gymnasiesärskolan. Resterande elever gick till andra gymnasieskolor, folkhögskolor eller började i daglig verksamhet. RGD/RGH finns för elever som är döva, har en hörselnedsättning, är dövblinda eller har en språkstörning. kommun har ett statligt uppdrag att anordna utbildning för elever från hela landet. Riksgymnasierna finns integrerade på fyra av gymnasie- skolor. Vilka elever som får gå där regleras i gymnasieförordningen. De ekonomiska konsekvenserna blir olika beroende på om den förlängda skolplikten förläggs till specialskolan eller till gymnasie- skolan. var kostnaden per elev i specialskolans regionskolor i genomsnitt enligt statistik. Total kostnad per elev i RGD/RGH var i genomsnitt inklusive dagliga resor som hemkommunen bekostar. Eftersom eleverna redan har gått i specialskolan bedömer utredningen att de flesta elever som inte är behöriga till ett nationellt program kommer att genomföra den förlängda skol- plikten i gymnasieskolan. Studierna i riksgymnasierna finansieras dels genom att hemkommunen betalar en interkommunal ersätt- ning till kommun, dels genom statsbidrag som finansierar av utbildningskostnaden. Boende, kost och resor betalas dels av riksgymnasiebidrag (Rg-bidraget) från (), dels av inackorderingstillägget från elevens hemkommun. Respektive hemkommun ansvarar för buss- kort för dagliga resor mellan boendet i och skolan. Sammanlagt står staten för av kostnaderna för elevhem och resor. Med utgångspunkt från kostnaden per elev i riksgymnasierna beräknas de totala kostnaderna till under 2018, då det blir helårseffekt och till 2017, då det är halvårseffekt. Om den förlängda skolplikten skulle genomföras i specialskolan beräknas helårseffekten 2018 bli och halvårs- effekten beräknas till . Vi bedömer dock, som nämnts ovan, att detta är ett mindre troligt alternativ. Utredningen föreslår att kommunerna kompenseras för de ökade kostnaderna för elever i RGD/RGH genom att anslaget för kommunalekonomisk utjämning höjs med och med . Vi bedömer också att anslag för särskilda bidrag för riks- rekryterande gymnasial utbildning för elever med funktions- nedsättning bör tillföras och . CSN bör kompenseras för ökade kostnader för elevernas resor och boende på elevhem med 1,9 miljon och . Konsekvenser för och finansiering av systemen för barnbidrag och studiestöd Barnbidraget betalas ut till och med det kvartal som barnet fyller . Hur länge barnbidraget betalas ut beror på barnets födelse- datum. För den som inte studerar på gymnasieskolan utan går kvar i eller grundsärskolan fortsätter utbetalningen av barnbidrag även efter det att barnet har fyllt (förlängt barnbidrag). Elever som börjar studera på gymnasieskola får studiebidrag. Studiebidraget betalas ut automatiskt från CSN. Elever som fyller får det första studiebidraget . För elever som fyller till och med september betalas det första studiebidraget ut . Slutligen får elever som fyller till och med december den första utbetalningen . Med vårt antagande om att de flesta elever kommer att fullgöra sin förlängda skolplikt på ett introduktionsprogram i gymnasieskolan påverkas inte kostnaderna för barnbidrag och studiestöd för de elever som finns där frivilligt. Däremot kommer kostnaderna för studiestöd inklusive inackordering och extra tillägg att öka för de elever som beräknas tillkomma. Helårseffekten 2018 beräknas till och halvårseffekten beräknas till . Den stora skillnaden på halvårs- och helårseffekt beror på att elever som slutar årskurs 9 och fyller år fortsätter att få barnbidrag oavsett om de går vidare till gymnasieskolan eller inte, medan samtliga elever beräknas få studiestöd . Vi bedömer att anslaget till CSN bör höjas med då det blir halvårseffekt. blir det helårseffekt med . Övriga kostnader för staten Enligt vår bedömning kommer inte förlängd skolplikt kommer att medföra några påtagliga ökade kostnader för staten. Det kan finnas ett visst behov av implementeringsinsatser av reformen från Skol- verket, främst till huvudmän och rektorer i och gymnasieskolan. bör också göra en utåtriktad informationskampanj till elever, föräldrar och allmänhet. Syftet är att understryka allvaret i att det läggs skolplikt på elever som inte är behöriga till ett yrkesprogram i gymnasieskolan. Vi tror emellertid att information om förlängd skolplikt kan samordnas med andra insatser och främst göras via och övriga digitala kanaler. Därför räknar vi inte med några nya kostnader för i samband med införandet av förlängd skolplikt. Det finns en möjlighet att överklaga den förlängda skolplikt som inträder enligt dagens regler. Vi föreslår inte någon sådan möjlighet till överklagande i det nya systemet med förlängd skolplikt. har bara haft ett fåtal sådana ärenden och effekten förväntas därför bli försumbar. De enskilda huvudmän som berörs av förslagen om förlängd skolplikt är de företag, föreningar och andra juridiska och fysiska personer som är huvudmän för fristående skolor. Enskilda huvud- män som enbart är godkända för grundskola är skyldig att erbjuda och anordna förlängd skolplikt i sin grundskola. Om en elev väljer att stanna kvar i hos den enskilda huvudmannen betalar elevens hemkommun ersättning enligt de regler som gäller för bidrag till fristående grundskola. En fristående grundskola kan inte erbjuda introduktions- program med mindre än att skolan också är en fristående gymnasie- skola. I avsnitt 4.4.4 redogör vi för de regler som gäller för att en enskild huvudman ska få anordna introduktionsprogram. För enskilda huvudmän finns begränsningar i skyldigheten att ta emot alla behöriga elever till ett introduktionsprogram, vilket också kommer att gälla för elever med förlängd skolplikt. En enskild huvudman är skyldig att ta emot en elev till yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion bara om huvud- mannen och elevens hemkommun har kommit överens om det bidrag som kommunen ska betala för utbildningen. För preparand- utbildning och programinriktat individuellt val betalar hemkom- munen bidrag enligt särskilda regler (se avsnitt 4.4.4). Den elev som inte vill stanna kvar i eller inte vill gå i något av de introduktionsprogram som enskild huvudman kan anordna får vända sig till hemkommunen. Hemkommunen har ansvar för att eleven fullgör sin förlängda skolplikt i eller i ett introduktionsprogram i gymnasieskolan. Den fristående skolan beräknas inte få några ytterligare kostnader för administration, även om de ska rapportera till elevens hemkommun att eleven ska ha förlängd skolplikt. Våra förslag innebär inga större skillnader mot hur systemet fungerar för de fristående skolorna. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Vi bedömer inte att sysselsättningen kommer att påverkas annat än genom marginella ökningar av personalbehovet i och introduktionsprogrammet i gymnasieskolan. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Färre pojkar än flickor blir behöriga till ett nationellt gymnasie- program. Andelen pojkar som blev behöriga /14 var 85,5 medan andelen flickor som blev behöriga uppgick till . Om fler pojkar blir behöriga till ett nationellt pro- gram i gymnasieskolan genom den förlängda skolplikten kan detta indirekt påverka jämställdheten. Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Elever som har gått samtliga i svensk grundskola har andra förutsättningar att klara sig i skolan än elever som kommit till sent under sin skolgång. Av elever födda i var behöriga till gymnasieskolan 2014.