sou · H3B382 · 2015-10-07 00:00:00 — –en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, –en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, –uppgifter om vilka som berörs av regleringen, –uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen och –en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: –antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, –vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, –vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, –i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, –hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen, och –om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Regeringen har i direktiven angivit att beskrivningen enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska avse konsekvenser för små, medelstora och stora huvudmän utifrån storlek på skolenheter och driftsform. Redogörelsen ska även innehålla en beskrivning av konsekvenser för elever utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter och för deras familjer. Beskrivningen ska vidare inkludera en uppskattning av kostnader för att ta fram allmänna råd eller annat stödmaterial för att underlätta de fristående skolornas och huvudmännens till- lämpning av offentlighetsprincipen, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) och arkivlagen (1990:782). I avsnitt 8.3 redogör vi för de aspekter som vi anser vara relevanta i sammanhanget. Utredningens förslag innebär att handlingsoffentligheten ska införas i fristående skolor. Huvudmännen för de fristående skolorna ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL. Det medför att dessa huvudmän ska iaktta reglerna i OSL om hantering av allmänna handlingar och att framställningar om utlämnande av allmänna handlingar ska behandlas skyndsamt. Vidare ska tryckfrihetsförordningens (TF) och yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) bestämmelser om meddelarskydd gälla. Några undantag föreslås inte. Samtliga huvudmän för fristående skolor omfattas av utredningens förslag. Arkivlagen görs tillämplig på arkiven hos huvudmännen för fristående skolor. Den kommunala arkivmyndigheten ska vara arkivmyndighet. 8.3.1Problemet och vad som ska uppnås Våra direktiv innebär att ett förslag om införande av offentlighetsprincipen ska läggas fram. Utgångspunkten är en överenskommelse i och den analys som ligger bakom överenskommelsen. Vi har därför inte haft anledning att särskilt uppehålla oss vid vad problemet är. Det som ska uppnås är en ökad insyn i en offentligfinansierad verksamhet. Handlingsoffentligheten möjliggör kontroll av användningen av allmänna medel. Skolor, oavsett huvudmannaskap, kommer att vara verksamma på lika villkor. Det främjar konkurrensen mellan skolorna men bör också kunna bidra till att hålla nere förekomsten av oseriösa huvudmän inom skolväsendet. En ökad insyn underlättar för elever och deras vårdnadshavare vid val av skola. Den stärker också elevers rättssäkerhet, bl.a. genom att skolans eko- nomiska förhållanden i alla delar kan kontrolleras och att skolornas myndighetsutövning mot enskilda kan kontrolleras bättre. Elevers rättssäkerhet stärks också genom att även andra handlingar än betygshandlingar arkiveras. Om dokumentationen om elever är fullständig och i behåll är det t.ex. enklare för elever att byta från en fristående skola till en annan skola och för mottagande skola att få information från den fristående skolan om eleven. Ett alternativ till utredningens förslag är att föreslå att offentlighetsprincipen inte ska införas i fristående skolor. Eftersom ett lagförslag om införande av stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, däribland skola, behandlas i (se avsnitt 3.2.4) kommer – förutsatt att det förslaget genomförs − den delen av offentlighetsprincipen inte att påverkas av denna alternativa lösning. Som vi har påpekat har vi uppfattat direktiven så att ett förslag om både handlingsoffentlighet och meddelarskydd ska läggas fram. Detta alternativ skulle därför strida mot direktiven. Ett annat alternativ är att införa handlingsoffentligheten i begränsad omfattning, dvs. i praktiken att föreslå ett antal undantag. Som vi tidigare redovisat (se avsnitt 7.4 och 7.5) kan detta göras på olika sätt. Ett sätt är att handlingsoffentligheten införs för endast en del av verksamheten eller för vissa dokument, alternativt att vissa dokument undantas. har föreslagit en sådan ordning. Ett annat sätt är att små huvudmän undantas från bestämmelserna. Handlingsoffentligheten kan vidare begränsas till huvudmän som driver sin verksamhet i en viss associationsform. Ett fjärde sätt är att begränsa de krav handlingsoffentligheten för med sig genom att befria huvudmännen från kravet på skyndsam handläggning av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar under skollov. Vi har i övervägandeavsnittet (se avsnitt 7) redovisat våra ståndpunkter rörande dessa alternativa lösningar. 8.3.3Vilka berörs av regleringen I avsnitt 4 har vi redogjort för den friskolesektor som berörs av utredningens förslag. Som framgår där fanns det /15 ungefär 800 huvudmän för cirka 1 300 fristående skolor. Samtliga huvudmän – av vilka var aktiebolag, stiftelser eller ideella föreningar samt ekonomiska föreningar – och alla fristående skolor berörs av förslaget. Förslaget berör även de drygt 230 000 elever som går i en fristående skola. Utredningens förslag påverkar också kommunerna. Som genomgången i avsnitt 4 visar fanns det /15 fristående skolor i 185 av landets 290 kommuner. Främst är det kommuner där fristående skolor är belägna som påverkas av förslaget. Övriga kommuner påverkas emellertid också om de är hemkommun för elever som mottagits av en fristående skola i en annan kommun. Genom att handlingsoffentlighet, och därigenom en rätt till insyn, införs hos enskilda huvudmän berörs även allmänheten av utredningens förslag. Förslaget om att meddelarskydd ska gälla för anställda och uppdragstagare i de fristående skolorna får betydelse för dessa grupper. Som genomgången i avsnitt 5.1.1 visar hanterar ett antal framställningar om utlämnande av allmänna handlingar i ärenden som rör huvudmän för fristående skolor. Genom att handlingsoffentligheten införs hos sådana huvudmän kommer behovet för allmänheten att vända sig till Skolinspektionen för att få insyn i fristående skolors verksamhet att minska. berörs genom att allmänna råd eller annat stödmaterial om hantering av offentlighetsprincipen behöver tas fram för att underlätta för de enskilda huvudmännen. Domstolar kan också beröras av förslaget genom att antalet ärenden om utlämnande av allmän handling i förvaltningsdomstolar kan komma att öka. Genom att huvudmän för fristående skolor jämställs med myndigheter vid tillämpningen av OSL, kommer även deras hantering av utlämnande av allmänna handlingar att vara underkastad ombudsmäns (JO) och Justitiekanslerns (JK) tillsyn. Dessa myndigheter kan därför också komma att beröras av förslaget. 8.3.4Konsekvenser för huvudmän för fristående skolor Enligt utredningens förslag ska offentlighetsprincipen, dvs. handlingsoffentlighet och meddelarskydd, införas i fristående skolor. Konsekvenser av införande av meddelarskydd har analyserats i betänkandet om Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79). Vi ansluter oss till utredningens bedömning att konsekvenserna av införandet av meddelarskyddet ur ekonomisk synvinkel kan förväntas vara små för enskilda huvudmän (a. bet. s. 155 och 156). Det är därför framför allt handlingsoffentligheten som kommer att få konsekvenser för de fristående skolorna. Handlingsoffentlighet innebär att vissa nya krav kommer att ställas på fristående skolor (se avsnitt 7.9). Sannolikt kommer det att innebära en ökad administrativ börda för varje enskild huvudman genom att nya arbetsuppgifter tillkommer. Det kan även uppstå andra kostnader, t.ex. för anskaffande av datorprogram för registrering av allmänna handlingar, utbildning av personalen, ökad tillgänglighet för allmänheten, nya arkivrutiner, arkivlokaler m.m. Den ökade administrativa bördan och kostnaderna för huvudmännen kommer att variera mellan olika huvudmän beroende på associationsform, organisatorisk och administrativ uppbyggnad, antal skolor, elever och personal m.m. Bördan och kostnaden är också beroende av hur hanteringen av handlingar tidigare varit organiserad. Skolor med huvudman tillämpar bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Vi har därför, dels genom direkta kontakter med några kommunala skolor, dels genom en mindre enkät till några slumpmässigt utvalda kommunala skolor, försökt bilda oss en uppfattning om hur hanteringen av handlingsoffentligheten går till i dessa skolor. En av skillnaderna mellan fristående och kommunala skolor är att de fristående skolorna drivs som företag varför de har vissa ekonomiska handlingar som de kommunala skolorna inte har. Det skulle därför kunna hävdas att hanteringen av handlingsoffentligheten i de kommunala skolorna inte är jämförbar med hur det kommer att vara i de fristående skolorna. föreslog att ett nytt nationellt system som möjliggjorde jämförelse av olika skolor skulle byggas upp och admi- Systemet föreslogs innehålla bl.a. aktuell ekonomisk information för både fristående och kommunala skolor. Det skulle i regel finnas en resultat- och balansräkning (eller motsvarande) för varje skolenhet och för fristående skolor även uppgifter om sådana ekonomiska nyckeltal som omsättning, eget kapital, soliditet och årets resultat för huvudmannen. Informationen skulle finnas i lättillgänglig form på en webbsida (SOU 2013:56 s. 302). I propositionen Villkor för fristående skolor m.m. ansåg regeringen att systemet skulle innehålla bl.a. ekonomisk information på huvudmannanivå och, i de fall informationen var tillgänglig, även på skolenhetsnivå, men att frågan måste utredas vidare (prop. 2013/14:112 s. Regeringen tillsatte därför en särskild utredare med uppdrag att kartlägga hur budgetering och redovisning går till i kommuner och hos huvudmän för fristående skolor i syfte att en jämförbar ekonomisk information på skolenhetsnivå ska kunna presenteras ([U 2014:14], dir. 2014:126 och 2015:37). Detta talar för att insynen i de fristående skolorna kommer att öka, inte minst avseende ekonomiska uppgifter. Enligt skulle det utgöra ett skäl mot att offentlighetsprincipen införs. Enligt vår uppfattning kommer den ökade insynen snarare att bidra till att eventuella skillnader i hanteringen av allmänna handlingar hos kommunala och hos enskilda huvudmän minskar eftersom allmänheten i första hand sannolikt kommer att inhämta ekonomiska uppgifter om en specifik fristående skola från ett annat håll än den berörda huvudmannen. Det medför att hanteringen av handlingsoffentligheten i de fristående skolorna kommer att vara densamma som den i kommunala skolor i vart fall efter en ”inkörningsperiod”. Vi ser därför inte anledning att utgå ifrån något annat än de kommunala skolornas hantering av handlingsoffentligheten i vår konsekvensanalys. Det kan konstateras att det saknas statistikuppgifter om kostnader för administrativ personal i fristående skolor. Det saknas också statistik över kommunernas kostnader för hantering av handlingsoffentligheten i de kommunala skolorna. Vår konsekvensanalys bygger därför på kvalificerade antaganden med utgångspunkt i de faktiska förhållandena i ett begränsat antal kommunala skolor. Det har inte framkommit något som talar för att dessa skolor inte skulle vara representativa för de kommunala huvudmännen. Det bör i sammanhanget betonas att det i vårt uppdrag inte ingår att föreslå några ändringar i bestämmelserna om bidrag till huvudmän för fristående skolor. Det ingår däremot i uppdrag. Utredaren ska se över bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till fristående skolor avseende bl.a. administrativa kostnader. Vi har samrått med . Det förefaller mest ändamålsenligt att en mer detaljerad beräkning av administrativa kostnader och frågan om finansieringen av desamma hanteras samlat i den utredningen. anger kommittéförordningen att vi ska ange kostnadsmässiga konsekvenser av våra förslag. Vi beskriver i det följande främst de olika kostnader som bedöms uppstå med anledning av förslagen. För att uppfylla kommittéförordningens krav har vi även uppskattat storleken på de tillkommande kostnaderna utifrån det begränsade beräkningsunderlag som finns tillgängligt. De kostnader som alla huvudmän för fristående skolor kommer att hantera bör generellt kunna delas upp i tre delar – kostnaden för den löpande hanteringen (inkl. arkivkostnader), kostnader som uppstår då någon begär ut en handling, (inkl. kostnader för att upprätthålla kompetensen på området) och initiala kostnader som uppstår i anslutning till övergången till handlingsoffentligheten. Den löpande hanteringen av allmänna handlingar innebär kostnader för att registrera de allmänna handlingar som ska registreras, hålla resterande allmänna handlingar ordnade och slutligen att arkivera handlingarna. Det blir alltså fråga om löpande kostnader för personal och eventuella tekniska hjälpmedel (t.ex. licenshyra för datorprogram). Dessa kostnader är helt beroende av mängden allmänna handlingar som den enskilde huvudmannen kommer att behöva hantera. I sammanhanget bör dock framhållas att detta endast i begränsad utsträckning kan vara fråga om en ny arbetsuppgift. Huvudmännen måste självfallet ha en god ordning på sina handlingar och fastlagda rutiner för detta finns säkert i flertalet skolor. Huvudmännen kommer dock att vara skyldiga att arkivera sina allmänna handlingar enligt ett fastställt regelverk. skyldighet finns inte , annat än för vissa specifika handlingar (se avsnitt 5). Huvudmännen har också haft möjlighet att kostnadsfritt överlämna sina elevers betygshandlingar för arkivering hos lägeskommunen. Om förslaget genomförs kommer de själva att stå för denna uppgift och då också för kostnaderna för den. Kostnaden för arkivering består utöver en initial kostnad för att ställa i ordning arkivlokal alternativt införskaffa dokumentskåp som uppfyller arkivkrav, av en årlig kostnad för underhåll av arkivlokalen och för personalen som utför arkiveringsuppgiften. När övergången till handlingsoffentligheten och därmed arkivskyldigheten väl är genomförd kommer den årliga kostnaden för underhåll av arkivlokalen att vara begränsad. Den löpande personalkostnaden för arkiveringen kommer också i sammanhanget att vara begränsad och får anses ingå i den uppskattade arbetstidsåtgången nedan. Den kommunala arkivmyndigheten föreslås bli arkivmyndighet för de fristående skolornas arkiv. Den kommunala arkivmyndighetens ansvarsområden utökas och den får fler arbetsuppgifter vilket måste antas leda till ökade kostnader. För huvudmännens del kommer detta att innebära en viss kostnad i form av en tillsynsavgift. För det fall en huvudman för en fristående skola upphör med sin verksamhet ska arkivet, enligt förslaget, överlämnas till den kommunala arkivmyndigheten. Eftersom verksamheten upphör kommer kostnaden för den fortsatta vården således inte att belasta någon enskild. Den kommunala arkivmyndigheten kan även i annat fall besluta att överta arkivet från en enskild huvudman. I likhet med vad som gäller för ska den kommunala arkivmyndigheten då kunna ta ut en avgift för detta från den enskilde huvudmannen, vilket i sin tur innebär en kostnad för denne. Kostnaden är beroende av antalet och typen av handlingar som ska arkiveras. Det kommer med stor sannolikhet att vara i ytterst få fall som den kommunala arkivmyndigheten kommer att besluta om att överta arkivet från en enskild huvudman som fortfarande driver verksamhet. Det får antas att – om det sker – det beror på att huvudmannen inte skött arkivet på föreskrivet sätt och därmed också undandragit sig en kostnad som ålegat honom. Till oregelbundna kostnader räknar vi de kostnader som uppstår då någon vill ta del av en allmän handling. Hit kan också räknas kostnader för att uppfylla handlingsoffentlighetens tillgänglighetskrav under exempelvis skollov då personalbemanningen på vissa skolor troligen är låg. Enligt förslaget överlämnas det åt huvudmännen för de fristående skolorna att anpassa sin verksamhet så att de uppfyller de krav som ställs enligt TF och OSL. De kan därför välja det sätt som bäst passar in i den egna verksamheten. Även här bör tilläggas att det rimligen förekommer viss tillgänglighet även under lov m.m. varför det inte blir fråga om en helt ny uppgift. Huvudmännens arbetsbörda och därmed kostnaderna beror på hur stort intresset är från allmänheten att ta del av handlingarna. Intresset av att begära ut allmänna handlingar från de enskilda huvudmännen kommer att variera beroende på om skolfrågor aktualiseras i den allmänna debatten, händelser inträffar som är medialt intressanta m.m. Det ligger nära till hands att anta att intresset kommer att vara relativt stort i samband med att handlingsoffentligheten införs för att därefter avta. Mot bakgrund av vad som framkommit i våra kontakter med kommunala skolor bedömer vi emellertid att enskilda huvudmän likväl kommer att hantera relativt få framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Om det uppmärksammas missförhållanden eller liknande vid en skola kan man dock utgå ifrån att intresset för att få ut handlingar ökar temporärt. Det torde handla endast om enstaka fall. Det bör också påpekas att huvudmännen i ett sådant fall – oberoende av om offentlighetsprincipen gäller eller ej – torde få ägna en hel del tid åt media. Samtliga enskilda huvudmän kommer att ha vissa initiala kostnader till följd av införandet av handlingsoffentligheten. De måste skaffa sig rutiner för bl.a. hantering av allmänna handlingar och arkivering. Personalen måste utbildas i sekretessfrågor och registreringsrutiner måste ändras eller införas. Förslaget innebär att varje enskild huvudman får ordna sin registrering på det sätt som är lämpligast för den egna verksamheten. Detta kan innebära att vissa huvudmän skaffar sig datorprogram för registrering av allmänna handlingar, vilket medför en kostnad för licensköp/licenshyra. För andra huvudmän kan ett enklare system som exempelvis ett Excelblad och pärmar vara tillräckligt. Det ligger givetvis i den enskilde huvudmannens eget intresse att ha ordning på handlingarna i verksamheten. Därtill kommer att det finns vissa författningskrav på hur enskilda huvudmän ska hantera vissa handlingar (se avsnitt 5). Handlingsoffentligheten ställer också krav på verksamhetsutövaren avseende kunskaper om bestämmelserna i och OSL. Det kommer därför att behövas vissa utbildningsinsatser hos enskilda huvudmän, vilket innebär en kostnad. Det förefaller troligt att många, framför allt små, enskilda huvudmän kommer att ha samma tillämpningsproblem som de mindre kommunala huvudmännen. Många små kommuner saknar en egen kommunjurist. De kommunala skolorna har då kanske inte någon jurist i den kommunala organisationen att vända sig till för att få råd vid tillämpning av bestämmelserna. Enligt uppgift från Kommuner och Landsting (SKL) förekommer det därför att dessa huvudmän kontaktar SKL:s juridiska avdelning för att få vägledning vid tveksamheter i tillämpningen av TF och OSL. Det får antas att mindre enskilda huvudmän på motsvarande sätt kommer att kunna vända sig till någon av de existerande riksorganisationerna för fristående skolor för att få juridisk vägledning. Det gör de i andra skoljuridikrelaterade frågor. Små huvudmän med endast en fristående skola Den vanligast förekommande huvudmannen driver en (1) fristående skola. En sådan huvudman har i genomsnitt 144 elever1. Antalet allmänna handlingar som måste registreras bedöms uppgå till i genomsnitt 10 handlingar (se avsnitt 6.2). För resterande allmänna handlingar är det tillräckligt att de hålls ordnade. Det bör också observeras att om det är uppenbart att inkomna eller upprättade handlingar är av ringa betydelse för verksamheten, de varken behöver registreras eller hållas ordnade. 1 Uppgifter från Skolinspektionen, . Antalet framställningar om utlämnande av allmänna handlingar är beroende av allmänhetens intresse av den aktuella skolan. Detta kan givetvis variera men bör ändå kunna uppskattas. Våra kontakter med kommunala skolor visar att de normalt tar emot mycket få framställningar (se avsnitt 6.2). De allra flesta kommer från elevernas vårdnadshavare som önskar informera sig om eleven eller tillvarata dennes intressen. Även eleven själv kan begära ut handlingar. Dessa grupper har redan, eller bör i vart fall ha, insynsrätt i det egna ärendet hos en fristående skola varför framställningar om utlämnande av allmänna handlingar från elever och vårdnadshavare inte bör påverka antagandet. Vi bedömer att den aktuella huvudmannen kommer att få fyra framställningar , vilket alltså är betydligt fler än vad skolor med huvudman normalt hanterar. Det högre antalet kan dock vara motiverat eftersom intresset för enskilda huvudmäns verksamhet kan vara större än för motsvarande verksamhet, särskilt i ett inledningsskede. Vi utgår också från att huvudmännen redan har författningsskyldighet att hantera och bevara vissa handlingar och därför bör ha rutiner för detta (se avsnitt 5). Vissa arbetsuppgifter är därför inte helt nya i verksamheten, även om handlingsoffentligheten är mer omfattande än de andra författningsreglerade skyldigheterna. Löpande och oregelbundna kostnader Huvuddelen av arbetsuppgifter kring hanteringen av handlingsoffentligheten kan antas komma att utföras av en anställd som sköter företagets övriga administration (en administratör), eller av någon som har denna uppgift vid sidan av andra uppgifter. har anfört att det kommer att behövas åtminstone en ny heltidsanställd administratör för varje mindre och medelstor skola. Förbundet har dock inte närmare angivit vad den stöder detta på. Vi uppskattar − mot bakgrund av vad som fram- kommit om vilken arbetsinsats som läggs ned vid de kom- munala skolorna − att högst av en administratörs arbetstid kommer att gå åt för hanteringen av handlingsoffentligheten och arkiveringen av allmänna handlingar. Enligt statistik från hade kontorsassistenter/sekreterare inom den privata sektorn en genomsnittlig lön om ()2. Det innebär att kostnaden för en administratörs hantering av handlingsoffentligheten skulle uppgå till eller (inkl. sociala avgifter). En rektors hantering av handlingsoffentligheten måste vara betydligt mer begränsad. Det torde framför allt röra sig om att fatta beslut i de fall en framställning ska avslås. Majoriteten av avslagsbeslut kommer sannolikt att vara relativt enkla att hantera. Uppgifter inom skolväsendet är som huvudregel offentliga och det är relativt få sekretessbestämmelser som det blir aktuellt att tillämpa. Även i detta avseende har framfört en annan uppfattning och anfört att sekretess skulle komma att gälla i bl.a. alla elevärenden och personalärenden. Som har redovisats i avsnitt 3.2.1 torde det endast vara i speciella fall som det kan bli aktuellt med sekretess i sådana ärenden, framför allt i personalärenden.