sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Det kan därför ifrågasättas om prövningssystemet med detaljplan och efterföljande bygglov har uppfattats på det sätt som avsågs då lagtexten utformades. Tanken var att de materiella kraven i 2 och 8 kap. skulle prövas i två steg: 1.Övergripande frågor om framförallt markanvändning och byggan- dets omfattning (byggrätt) prövas i detaljplanen. Även vissa mer detaljerade krav om t.ex. byggnaders utseende eller placering kan – men behöver inte – regleras i detaljplanen. 2.Prövningen i detalj om byggnadens utformning m.m. sker i bygg- lovet. Att prövningssystemet ”detaljplan – bygglov” ska fungera på detta sätt anser vi vara en följd av lagtextens konstruktion, se 9 kap. 30 § PBL. Vid prövning av bygglov inom detaljplan ska, utöver prövning mot planen, ske en prövning direkt mot lagens krav avseende bland annat byggnaders utseende, placering och anpassning till omgiv- 23 Frågan har tidigare berörts i SOU 2005:77 Får jag lov? s. 486 ff, SOU 2013:34 En effek- tivare plan- och bygglovsprocess, s. 108–111, liksom i prop. 2013/14:126 En enklare plan- process, s. 200–204. Så länge sådana krav i bygglovsskedet inte hindrar att planens byggrätt kan nyttjas finns i lagtexten inget hinder mot att långtgående ”kompletterande” krav ställs vid prövning av bygglov. Detta eftersom de materiella kraven i PBL enligt lagtexten är de- samma oavsett om de hanteras i detaljplaneskedet eller vid bygglovs- prövningen. Uppfattningen att systemet ska betraktas på detta sätt stöds även av de uttalanden regeringen gör i prop. 2013/14:126 s. 201–204 och den redovisning av förarbeten och praxis som finns där. Vi har övervägt behovet av en lagändring för att ytterligare tydlig- göra det som sagts ovan om bygglovsprövning inom detaljplan. Vår bedömning är att nuvarande lagtext om prövning av bygglov inte bör ändras. Systemets avsedda funktion får trots allt anses vara tydlig mot bakgrund av lagtextens utformning och uttalanden i förarbeten. För planbestämmelser om byggnaders utseende kommer systemet detaljplan – bygglov att förändras med vårt förslag. Inom en detalj- plan som tas fram med de föreslagna reglerna kommer det inte att finnas några bestämmelser som reglerar färgsättning, materialval för tak och fasader, fönstersättning, förekomst och placering av skar- var/fogar etc. Prövningen av sådana frågor kommer enbart att behandlas vid bygglovsprövningen. I dessa fall kan överprövande instanser inte hävda att krav vad gäller utseende borde ha hanterats i detaljplanen. I den meningen stärks bygglovsprövningen genom vårt förslag.24 ska påpekas att vår utredning inte behandlar inne- börden eller styrkan hos de materiella kraven i 2 och 8 kap. PBL och hur dessa krav ska vägas mot andra intressen. Dvs., vi gör inga ställningstaganden vad gäller ”maktfördelning” mellan byggherre och kommun. I det avseendet medför vårt förslag således ingen ändring av bygglovets ”styrka”. Som framgått föreslår vi att en detaljplan ska kunna ha bestäm- melser om en utseende om det är befogat för att skydda ett riksintresse. Oavsett detta har kommunen fortfarande kvar an- 24 Se även regeringens bedömning i prop. 2013/14:126 s. 201–203 där regeringen konstaterar att förslaget om att utformningsbestämmelser ska upphöra att gälla efter genomförande- tidens utgång innebär att möjligheterna att hävda utformningskrav i bygglovprövningen stärks. De anser inte att det behövs någon lagändring för att förtydliga detta. Vårt förlag bör innebära att bygglovsprövningen stärks på ett ännu tydligare sätt. svaret att pröva byggnadens utseende med hänsyn till annat än riks- intresset, för att uppfylla de generella kraven i 2 och 8 kap. PBL. Ett föreslaget byggande kommer därför i vissa fall att prövas både mot detaljplanebestämmelser om utseende och mot kompletterande krav om utseende som ställs vid bygglovsprövningen. 12Kommunal markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv Utredningen har fått i uppdrag att analysera kommunernas system för markanvisning och att föreslå åtgärder som syftar till att öka utbudet av mark som är lämplig för bostadsbyggande. Markanvis- ningarna behandlas i kapitel 13. En förutsättning för att markanvisningar ska kunna ske är att kommunen äger mark. I detta kapitel resonerar vi kring varför kom- muner ska äga mark och hur kommunernas förutsättningar för att förvärva mark har påverkats av förändringar av lagstiftningen på området. Avslutningsvis redovisar vi våra överväganden och bedöm- ningar med anledning av dessa förändringar. framhåller behovet av en markberedskap och av en aktiv markpolitik.1 De kommuner som lyckas bäst med sin planering för bostadsändamål kopplar tydligt samman översikts- planeringen med riktlinjer för bostadsförsörjning, infrastruktur- planering och en aktiv markpolitik. En betydande del av den mark som är aktuell för nyproduktion av bostäder ägs – ofta – av kommunerna. I en rapport från framgår att av landets kommu- ner uppger att de äger all mark som är aktuell för planerat/pågående 1 Se (2012), Kommunernas planberedskap, Rapport 2012:10. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv bostadsbyggande, och av kommunerna äger delar av potentiellt byggbar mark.2 Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () redovisar att merparten av ett antal kommuner i tillväxtregioner äger mellan 40–av den mark som kan bli aktuell för bebyggelse.3 I utredningens enkät till 155 kommuner anger i princip samtliga kommuner att de äger mark som är lämplig för framtida bostads- byggande.4 Fyra av tio kommuner bedömer vidare att mer än 50 pro- cent av nyproducerade lägenheter kommer att byggas på mark (se avsnitt 5.5) Generellt sett finns det alltså kommunala markreserver som kan användas för bostadsbyggande. Men situationen varierar kraftigt mellan olika kommuner. Vad gäller framtiden uppger av kommunerna att de nu bedriver en aktiv markpolitik i syfte att säkerställa lämplig mark för bl.a. bostadsbyggande. Några kommuner som för när- varande inte genomför långsiktiga, strategiska markförvärv har an- gett de avser att börja med det. Utredningen enkät till mark- och exploateringschefer i de 35 största kommunerna visar att 29 kom- muner bedriver en aktiv markpolitik i syfte att underlätta och säker- ställa framtida byggande. Vi konstaterar således att frågan om markpolitik och kommunala markförvärv, trots övergången till ett mer marknads- orienterat bostadsbyggande , alltjämt är levande. 12.3Varför ska kommunerna äga mark? Argumenten för ett offentligt markägande brukar, generellt sett, sönderfalla i två huvudtyper. Markägandet är ett medel att (1) på- verka markanvändning och bebyggelse och (2) tillgodogöra sig den markvärdestegring som (normalt) sker i samband med samhälls- byggandet. 2Se (2012), Bostadsmarknaden –2013. Med slutsatser från bostadsmarknads- enkäten . 3Se , och (2013), Bäste på täppan? En om bostads- byggande och kommunala markanvisningar. Rapport 2013:1 till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (). 4Enkäten beskrivs mer utförligt i avsnitt 2.2.1. Se även Bilaga 4 och 5. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv Argumenten är inte på något sätt nya. Frågan om kommunalt markägande som ett medel att åstadkomma ett lämpligt samhälls- byggande och tillgodose bostadsförsörjningen behandlades i ett antal statliga utredningar under 1950- respektive 1960-talen. Det kan exemplifieras med följande två citat: För att kunna utöva ett bestämmande inflytande över markanvändningen och samhällsbyggandets tidsschema har kommunen även behov av andra medel än de som innefattas i befogenheterna i samband med planlägg- ningen. Ett sådant kommunalt inflytande på samhällsbyggandet synes endast kunna åstadkommas genom ett kommunalt markägande. (Mark- politiska utredningen, SOU 1964:42 s. 8–9) Enligt vår mening utgör ett kommunalt markinnehav i expanderande kommuner ett värdefullt hjälpmedel, då det gäller att genomföra ratio- nella lösningar av stadsplaneringsproblemen och att fullgöra kommu- nala uppgifter på bostadsförsörjningens område (, SOU 1966:23, s. 77–78). har situationen förändrats i väsentliga avseenden. Plan- och bygglagstiftningen ger långtgående möjligheter att på- verka markanvändning och bebyggelseutformning. Den tidsmässiga styrningen av plangenomförandet har också förbättrats genom in- förandet av begränsade genomförandetider i detaljplaner. Vidare kan frågor som rör det efterföljande plangenomförandet konfirme- ras i exploateringsavtal mellan kommunen och byggherren. Från synvinkel är det av intresse att kunna till- godogöra sig markvärdestegring till följd av detaljplaneläggning och infrastrukturutbyggnad. Det ger resurser som t.ex. kan användas för att finansiera infrastrukturen eller genomföra samhällsekonomiskt önskvärda åtgärder som saknar marknadsmässiga förutsättningar.5 Kommunernas möjligheter att finansiera infrastruktur som är direkt kopplad till genomförandet av en detaljplan, dvs. huvudsakligen gator, vägar och va-anläggningar, är visserligen goda.6 Men finansieringen av större infrastrukturprojekt – s.k. generalplaneanläggningar – är dock normalt inte möjliga att finansiera via byggherreavgifter. 5De tankegångar som finns i den s.k. Sverigeförhandlingen om värdeåterföring för att finan- siera infrastruktur kan få illustrera detta, se SOU 2015:60. 6Genom den nya lagregleringen av exploateringsavtal i 6 kap 40 § PBL har kommunens finansieringsmöjligheter utvidgats något ytterligare. Med den nya lagstiftningen klargörs att även anläggningar utanför detaljplanen kan få bekostas av byggherren under vissa förut- sättningar. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv Andra aspekter som talar för ett offentligt markägande är att försäljningsintäkter kan ge ekonomiska incitament som i sin tur kan leda till en högre planeringsaktivitet och ökat bostadsbygg- ande. Det kan också skapa förutsättningar för en mångfald i stads- byggandet genom att många byggherrar får tillgång till byggbar mark, dvs. risken för att det uppstår privata markmonopol undviks.7 Kom- munalt markägande kan således vara ett medel för att skapa kon- kurrens och möjliggöra för mindre och medelstora företag att få marknadsandelar i bostadsbyggandet (se även kapitel 13 om mark- anvisningar). Genom PBL och detaljplaneläggning har kommunen inte möj- lighet att styra huruvida bostäder i ett område ska upplåtas med hyresrätt eller ej. Om det anses önskvärt med hyreslägenheter i ett område finns det bara två alternativ. En möjlighet är att det aktuella området ”råkar” ägas av en byggherre som är villig att uppföra och förvalta hyresbostäder. För att få en mer planmässig hantering krävs dock att kommunen förvärvar/äger mark där hyresbostäder ska uppföras, och genom en markanvisning ställer villkor om upp- låtelseformen till bostäderna. Såvitt utredningen kan bedöma kommer det att finnas ett ansen- ligt behov hyresrättslägenheter . Detta är, med dagens regler, i sig ett bärande motiv för att kommunerna även fortsätt- ningsvis ska bedriva en aktiv markförvärvspolitik. I kapitel 15 an- knyter vi till problematiken med hyresrätter genom att även väcka frågan om det borde vara möjligt att reglera upplåtelseformer för bostäder i en detaljplan. 7 Å andra sidan kan det finnas potentiella nackdelar. Kommunen kan frestas att styra plan- läggning och byggande till den egna marken, trots att privatägd mark skulle vara lämpligare i ett större samhällsperspektiv. Det finns också en risk att kommunen skulle kunna gynna vissa byggherrar, dvs. sätta konkurrensen ur spel. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv 12.4Lagändringar och förändrade förutsättningar för kommunala markförvärv skedde två förändringar av lagstiftningen som delvis för- ändrade förutsättningarna för kommunernas markförvärv. Förköpslagen (1967:868) – som gav kommunen laglig rätt att genom förköp förvärva fastigheter till det pris köpare och säljare avtalat – upphävdes. Vidare ändrades ersättningsreglerna i expropriationslagen på så sätt de blev mindre förmånliga för kommunen. Effekterna av dessa ändringar ska belysas i det följande. Enligt expropriationslagen (1972:719) har kommunerna, under vissa förutsättningar, rätt att tvångsförvärva mark för ”tätbebyggelse”, bl.a. bostadsbebyggelse (2 kap. 1 §).8 I praktiken används de formella reglerna kring expropriation och ersättning i mycket liten omfattning. I den meningen har ersätt- ningsreglerna en marginell betydelse. Indirekt har dock reglerna en stor påverkan på de ersättningar som blir resultatet av de överenskommelser som görs när kom- munen skulle kunna tillgripa expropriation. Då utgör lagens ersätt- ningsregler det ramverk inom vilket förhandlingar om markpriset förs mellan kommunen och säljaren. Värdeutvecklingen – från pågående markanvändning till färdig detalj- plan – brukar schematiskt ofta illustreras som i Figur 12.1 på nästa sida. 8 Expropriation ske endast om (1) det med skäl kan antas att marken inom överskådlig tid kommer att beröras av byggnads- eller anläggningsåtgärd, som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, eller (2) det med hänsyn till intresset av att främja ett planmässigt byggande eller av annan därmed jämförlig orsak är angeläget att kommunen får rådighet över marken (2 kap. 1 §). markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv Figur 12.1 Principiell värdeutveckling vid en bebyggelseexploatering Innan det finns några planer på förändrad markanvändning – t.ex. genom en ny detaljplan – baseras fastighetens marknadsvärde på den pågående markanvändningen. När sedan formella eller infor- mella planer utarbetas kommer fastigheten att ”ta till sig” värden som beror på förväntningar om att marken ska användas mer lönsamt och effektivt. som har tagit åt sig förväntnings- värden brukar benämnas råmark. var huvudregeln att ersättning skulle betalas med markens marknadsvärde.9 De nya ersättningsreglerna innebär att det ska göras ett påslag på ersättningen som motsvarar av marknads- värdet. 9 Eller minskning i fastighetens marknadsvärde om endast en del av fastigheten tas i anspråk. Till detta kommer att fastighetsägaren kan få s.k. ”annan ersättning” för ekonomiska skador som inte beaktas i marknadsvärdet. Se 4 kap. 1 §. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv Ett rättsekonomiskt argument för detta påslag är i korthet följ- ande.10 Man kan förutsätta att de flesta fastighetsägares egna, indi- viduella värden ligger högre än marknadsvärdet. Det är endast de som av olika skäl är ”missnöjda” med sitt fastighetsinnehav som går ut på marknaden och säljer fastigheten. Slutsatsen av detta är att en ersättning med marknadsvärdet inte kommer att ge (de flesta) fastig- hetsägare ”full kompensation”. Det behövs därför ett påslag på mark- nadsvärdet. Upphävande av den s.k. presumtionsregeln Bestämmelsen i 4 kap. 3 § expropriationslagen innebar i princip att förväntningsvärden inte behövde ersättas (om de uppkommit innan ansökan om expropriation). Regeln innebar alltså att kom- munen inte behövde betala marknadsvärdet på marken. En bakgrund till upphävandet av bestämmelsen var att det stat- liga bostadsfinansieringssystemet – med reglering av mark- och försäljnings/upplåtelsepris samt byggkostnader – avskaffades . I detta system fanns en ambition att hålla markkostnaderna nere i avsikt att hålla de slutliga boendekostnaderna så låga som möjligt, eftersom markförvärvskostnaderna direkt påverkade det slutliga priset. sker prissättningen på bostäder på marknads- mässiga grunder, dvs. det slutliga priset bestäms av utbud och efter- frågan. Själva markpriset påverkar alltså inte på samma sätt det slut- liga priset. Därmed försvagades motiven för att inte ersätta markens fulla marknadsvärde vid expropriation.11 Sammantagna effekter av de ändrade ersättningsreglerna De ändringar som gjordes i expropriationslagens ersättningsregler innebar alltså att ersättningsnivån höjdes. Storleken på denna höjning beror på när ansökan om expropriation görs. 10Se t.ex. (1978), Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrätts- liga grundprinciper. 6, s. 81–120. 11Det fanns naturligtvis andra motiv för att upphäva presumtionsregeln, bl.a. rättviseskäl. Varför skulle t.ex. en fastighetsägare få lägre ersättning vid expropriation, jämfört med om fastigheten såldes på den öppna marknaden. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv munen förvärvar mark i ett tidigt skede i förhållande till detalj- planeläggningen blir effekterna mindre, se Figur 12.2 nedan. Om däremot expropriationen sker i ett sent skede blir däremot konse- kvenserna större. Ersättningen skulle kunna bli högre än markens värde enligt en ny detaljplan. I praktiken ett värdemässigt stopp för expropriation? Figur 12.2 Expropriationslagens ersättningsregler efter 2010 12.4.2Är den ovan beskrivna bilden fullständig? Figurerna 12.1–2 redovisar s.k. förväntningsvärden som ett enhet- ligt begrepp. Begreppsmässigt kan man dock tänka sig att dessa värden delas upp i två kategorier:12 12 Denna kategorinsering gjordes i den numera upphävda lagen (1987:11) om exploaterings- samverkan (ESL), där lagens 21 § hade följande lydelse: ”Om mark enligt 19 eller 20 § över- förs till en annan fastighet eller till en samfällighet, ska ersättningen bestämmas med tillämp- ning av 4 kap. expropriationslagen. Hänsyn ska dock inte tas till den inverkan som detalj- planen kan ha haft på markens värde”. Det betyder att ”generella” förväntningar kunde bli föremål för ersättning, däremot inte värden som berodde på den specifika detaljplan som skulle genomföras i exploateringssam- verkansföretaget. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv •Generella förväntningar om ändrad markanvändning, med hän- syn till den allmänna bebyggelseutvecklingen i ett område eller en kommun. Någon närmare information om hur och när be- byggelse kan komma att uppföras finns inte i detta skede. Pris- nivån på marken – råmark – speglar denna osäkerhet. •Specifika förväntningar om att en viss detaljplan kommer att an- tas och vinna laga kraft, dvs. ett planeringsarbete har formellt, eller informellt, initierats med en viss inriktning och exploaterings- grad. Markprisnivån i detta skede kan närmast motsvara vad som betalas vid en markanvisning. I figurform kan denna kategorisering åskådliggöras med Figur 12.3. Figur 12.3 Generella och specifika förväntningar om ändrad markanvändning Vad är poängen med att göra denna uppdelning av förväntnings- värden i två kategorier? Ett skäl att diskutera dessa två begrepp är att lagstiftningen innehåller en annan bestämmelse av betydelse för vilken ersättning som ska betalas, den s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv Grundtanken med denna bestämmelse är att man ska bortse från den inverkan som själva expropriationsföretaget har på marknads- värdet och därmed på ersättningens storlek.13 Det gäller såväl nega- tiv inverkan, s.k. företagsskada, som positiv inverkan, s.k. företags- nytta. Om vi antar att expropriation sker efter det att planarbete har påbörjats i figuren ovan: Är de värden som grundar sig på specifika förväntningar om planen då att betrakta som företagsnytta – och därmed inte ersättningsgilla? Såvitt vi förstår är rättsläget inte helt klart. I en HD-dom från 198114 konstaterades visserligen att influensregeln inte var tillämp- lig på markvärdstegring orsakad av detaljplaneläggning. I stället skulle den ovan nämnda presumtionsregeln (4 kap. 3 §) tillämpas på sådan värdestegring. Men genom upphävandet av presumtionsregeln har situationen kanske förändrats? Innebär denna förändring att det nu kan vara av intresse att analysera hur influensregeln ska hanteras i relation till förväntningsvärden? Det ligger utanför utredningens ramar att göra en sådan analys. Vi återkommer dock till frågeställningen i avsnitt 12.5 för en dis- kussion om vilken ersättning kommunen ska betala för statlig mark. 12.4.3Höjda ersättningsnivåer och markpolitik En indirekt effekt av en höjd ersättningsnivå skulle kunna vara att incitamenten för en långsiktig, aktiv markpolitik för- svåras, Detta kommenteras i proposition 2009/10:162, Ersättning vid expropriation, s. 88. Kommunerna förutsätts bedriva en aktiv markpolitik. Kommunerna för- värvar och förmedlar mark till byggherrar för exploateringar (s.k. mark- anvisning). En viss ekonomisk effekt följer av att presumtionsregeln upphävs. Den gällande ordningen innebär nämligen att kom- munen med tillämpning av presumtionsregeln kan förvärva mark till ett pris som understiger marknadsvärdet. När kommunen säljer marken vidare tar den dock ut ett marknadsmässigt pris. Mellanskillnaden mellan förvärvspris och försäljningspris kan kommunerna tillgodogöra sig, vilket 13Om denna inverkan är av ”någon betydelse” och det är ”skäligt med hänsyn till förhållan- dena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga för- hållanden”. 14NJA 1981 s. 933. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv inte blir möjligt när presumtionsregeln upphävs. Detta innebär en viss inkomstminskning för kommunerna i förhållande till . I sin roll som markförmedlare kommer kommunerna också att be- röras av det tjugofemprocentiga påslaget. Eftersom en vidareförsälj- ning måste ske till marknadspris, även om kommunen har förvärvat marken till ett högre pris, uppkommer en merutgift på av markanskaffningskostnaden. Detta kommer att beröra kommuner på olika sätt, beroende på hur aktiv markpolitik som förs. Totalt sett torde dock nivåhöjningen av ersättningen leda till en något minskad benägenhet hos kommunerna att satsa på markanskaffning för exploa- tering. Detta leder sannolikt till att kommunerna i större utsträckning än kommer att agera som förmedlare av kontakter mellan säljare och köpare i exploateringssammanhang i stället för att själv agera som köpare och säljare. Härigenom minskar kommunerna den ekonomiska risk som det innebär att förvärva till ett pris som kommunen inte kan sälja fastigheten vidare för. Även i övrigt begränsas den ekonomiska risk som det innebär för kommunen att agera både köpare och säljare, vilket är positivt. I propositionen konstateras alltså att de nya och högre ersättnings- nivåerna riskerar att leda till en minskad benägenhet från kommu- nerna att bedriva en aktiv markpolitik. Vid en mycket långsiktig markförvärvsstrategi, med köp av mark av lägre värde, är effekterna begränsade. Men om mark behövs för byggande i ”närtid”, där för- väntningsvärdena är höga, blir situationen naturligtvis annorlunda. Kommunernas synpunkter på den förändrade lagstiftningen I utredningens enkät till 155 kommuner15 ställdes frågan om 2010 års förändringar i expropriationslagens ersättningsregler påverkat kommunens möjlighet att bedriva en aktiv markförvärvspolitik. Av de 107 kommuner som besvarat frågan uppgav att för- ändringarna påverkat markförvärven, bl.a. därför att det blivit dyrare att köpa mark. I av kommunerna hade dock inte mark- förvärvspolitiken påverkats (och av kommunerna visste inte/hade inte någon uppfattning i frågan). I den enkät som skickats till mark- och exploateringschefer i de 35 största kommunerna är bilden något annorlunda. Här anger 20 av kommunerna () att lagändringarna har påverkat deras markförvärvspolitik. 15 Enkäterna beskrivs i kapitel 2. Se även Bilaga 4 och 5. markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv Av kommunernas kommentarer framkommer att upphävandet av förköpslagen tycks ha haft negativa effekter, bl.a. genom att en informationskälla om fastighetsmarknaden har försvunnit. Av svars- frekvensen i kommentarerna att döma verkar förköpslagens upp- hävande vara ett större problem än ändringarna i expropriations- lagen. I vissa kommentarer konstateras dock att expropriationslagens påslag på har lett till fördyringar och påverkat kom- munens markförvärvsaktivitet. Bedömning: Det bör utredas vidare om det är lämpligt att, under vissa förutsättningar, införa ett statligt stöd till kommuner som bedriver en aktiv markpolitik.