sou · H3B331 · 2015-03-30 00:00:00 — I regleras skyldigheten att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation i telekommunikationslagen (Telecom- municatiewet). Enligt lagen ska leverantörer av allmänna telekom- munikationsnät och telekommunikationstjänster lagra uppgifter som genereras eller behandlas i verksamheten för att dessa ska kunna användas vid utredning och åtal av allvarliga brott. Lagringsperioden är för uppgifter om fast och mobil telefoni samt för uppgifter om vissa former av internettelefoni. För andra uppgifter om inter- netanvändning är lagringsperioden . De uppgiftskate- gorier som ska lagras överensstämmer med de som skulle lagras enligt datalagringsdirektivet. De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter som lagras regleras i straffprocesslagen (). Enligt den lagstiftningen har åklagare (officier van justitie) befogen- het att begära trafikuppgifter, under förutsättning att det föreligger antingen misstanke om ett brott som kan leda till häktning eller en rimlig misstanke om att ett allvarligt lagbrott planeras eller utförs i organiserade former. Vid sidan av åklagare får även utredare begära så kallade användaruppgifter, dvs. uppgifter om namn, adress, plats, 4 ogiltigförklarade en distriktsdomstol i de nederländska data- lagringsreglerna (Rechtbank , C09/480009/KG ZA 14/1575). I skrivandets stund är det fortfarande möjligt att överklaga domen (se t.ex. law/). Eftersom domen meddelades först i samband med att detta betänkande lämnades till tryck har vi inte haft möjlighet att göra någon analys av domen i betänkandet. nummer och typ av tjänst. Befogenheten att begära sådana upp- gifter är inte begränsad till utredningar om allvarliga brott, däremot krävs att det föreligger antingen misstanke om brott eller en rimlig misstanke om att brott planeras eller utförs i organiserade former. Vidare finns vissa särskilda befogenheter när det gäller kontra- terrorism. Enligt dessa regler får åklagare begära ut trafikuppgifter i de fall där det finns indikationer på ett terroristbrott. Vid sidan av åklagare får även utredare begära ut användaruppgifter. Under en förberedande utredning som bedrivs med målet att förbereda för en förundersökning om terroristbrott, har åklagare också befogenhet att begära ut datafiler från allmänna och privata institutioner i syfte att söka efter vissa handlingsmönster hos individer som är av bety- delse vid bekämpning av terrorism. Denna befogenhet, som kräver godkännande av en domare, gäller generellt och kan således använ- das även mot leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster. Säkerheten för de uppgifter som lagras enligt de nederländska reglerna regleras av dataskyddslagen (bescherming persoons- gegevens) och telekommunikationslagen. Denna reglering kräver att leverantörerna vidtar lämpliga tekniska åtgärder för att skydda de lagrade uppgifterna från otillåten användning, för att säkerställa att tillgång till uppgifterna bara ges till särskilt utsedda personer och för att se till att uppgifterna raderas efter lagringstidens utgång. Personuppgifter som lämnas ut till polisen ska behandlas i enlighet med polisdatalagen (politiegegevens). Kontrollen över att skyddsreglerna följs utövas av () och av Konsument- och marknadsmyndigheten (Autoriteit Consument en Markt) i samarbete med (College bescherming persoonsgegevens). överlämnade dåvarande säkerhets- och justitieminister en skrivelse till det nederländska parlamentet.5 I skrivelsen redogjorde ministern för regeringens analys av konsekvenserna av dom för det nationella regelverket om lagring av uppgifter om elektronisk kommunikation. Inledningsvis framhölls i analysen att EU-dom- stolens dom inte innebär att den nederländska lagstiftningen på området är ogiltig. Däremot påpekades att reglerna måste stå i över- ensstämmelse med de grundläggande rättigheterna till skydd för 5 Referensnummer 586638. privatliv och personuppgifter enligt den nya tolkning som dessa rättigheter har fått genom domen. Regeringen framhöll dock även att tvingande regler om datalagring är ett oumbärligt verktyg vid utredning och åtal av allvarliga brott. När det gäller lagringsskyldighetens omfattning noterades att data- lagringsreglerna syftar till att säkerställa att historiska uppgifter om elektronisk kommunikation finns tillgängliga, om det i efterhand visar sig att sådana uppgifter är relevanta för utredning och åtal för brott. Eftersom det inte är möjligt att på förhand skilja mellan miss- tänkta och icke misstänkta individer, bedömdes det nödvändigt att lagringsskyldigheten omfattar samtliga personers trafikuppgifter. En- ligt regeringens uppfattning borde kritik av direk- tivet i den delen, d.v.s. att direktivet träffar alla personer utan be- gränsningar i förhållande till syftet att bekämpa brott, tolkas i sitt sammanhang. Regeringen fastslog därvid att domen inte kan tolkas så att samtliga omständigheter som domstolen tog upp måste vara uppfyllda i nationell rätt för att kravet på proportionalitet ska kunna anses tillgodosett. I sådana fall skulle det ha varit tillräckligt för domstolen att konstatera att direktivet föreskrev lagring av samtliga personers uppgifter – utan begränsningar i förhållande till syftet att bekämpa brott – för att komma till slutsatsen att direk- tivet var ogiltigt. Regeringen framhöll att domstolen i stället gjorde en samlad bedömning av samtliga omständigheter som togs upp i domen. Enligt regeringens mening borde domen därför uppfattas på så sätt att domstolen ansett att det faktum, att direktivet inte krävde en koppling mellan den person vars uppgifter lagras och ett allvarligt brott, visserligen kan innebära ett allvarligt ingrepp i rätten till privatliv, men att allvaret i detta ingrepp kan vägas upp genom tillräckliga garantier och skyddsmekanismer när det gäller metoder- na för lagring, behandling och tillgång till uppgifterna. Vad därefter gäller lagringstiden framhölls i analysen att syftet med datalagringsregleringen är att vissa uppgifter om elektronisk kommunikation måste finnas tillgängliga för utredning av allvarliga brott. Ett krav på differentiering av lagringstiden för varje enskild uppgiftskategori bedömdes vara oförenligt med detta syfte, efter- som man inte på förhand kan veta för vilken typ av brottslighet som en viss uppgift eventuellt kommer att begäras ut. Regeringen fann därför att reglerna om lagringstiden borde kvarstå oföränd- rade. krav på att lagringstiden ska styras av ett objektivt kriterium som relaterar till syftet att bekämpa brott bedöm- des i stället kunna tillgodoses på andra sätt. Regeringen framhöll att en möjlighet till differentiering skulle kunna vara att den tidsperiod, under vilken de brottsbekämpande myndigheterna har möjlighet att få tillgång till uppgifterna görs olika lång beroende på allvaret i det brott som utreds. När det sedan gäller regleringen av tillgången till uppgifter fram- höll regeringen att denna fråga redan är strikt reglerad i nederländsk rätt. Det konstaterades att, till skillnad från regleringen i direktivet, möjligheterna att få tillgång till trafikuppgifter är begränsade till fall som gäller allvarliga brott. Regeringen uttalade dock att den, med anledning av dom, har för avsikt att föreslå några nya skyddsåtgärder i syfte att ytterligare begränsa tillgången. För det första anförde regeringen att det ska införas ett system för differentiering av den tidsperiod under vilken myndigheter kan få tillgång till uppgifter. Detta system kommer enligt regeringen att syfta till att hela lagringsperioden används endast vid de allvarligaste kategorierna av brottslighet som också har de strängaste straffen. I fråga om andra brott, där myndigheterna i och för sig kan begära uppgifter men som inte har lika stränga straff, ska möjligheten att få ut uppgifter gälla . För det andra anförde regeringen att ett system med rättslig prövning kommer att föreslås, i syfte att i högre grad säkerställa att lagrade uppgifter bara används i sådana situationer där det finns tillräcklig anledning till det. Enligt regeringen kommer straffprocess- lagen därför att ändras på så sätt att en begäran om trafikuppgifter kommer att kräva förhandsgodkännande av en domare. Däremot ansåg regeringen att det inte finns anledning att ändra reglerna vad gäller möjligheten att begära s.k. användaruppgifter. I den delen beaktades att de uppgiftskategorierna är klart mer begränsade, och att det inte är möjligt att dra några slutsatser som rör privatlivet av uppgifterna. Regeringen ansåg därför att lagringen av dessa uppgifter måste bedömas annorlunda än lagringen av trafikuppgifter. När det slutligen gäller säkerheten för de lagrade uppgifterna kon- staterade regeringen att den nederländska lagstiftningen redan inne- håller skyddsmekanismer och regler som innebär att de lagrings- skyldiga leverantörerna måste vidta lämpliga tekniska och organisa- toriska åtgärder för att säkerställa säkerheten för de nätverk och tjänster som de tillhandahåller. Dessa åtgärder ska syfta till att skydda uppgifterna mot förstöring, förlust, förändring och mot otillåten lagring, behandling, tillgång eller avslöjande. Vidare är leve- rantörerna skyldiga att se till att endast behöriga personer kan få tillgång till uppgifterna. Det framhölls att reglerna inte ger leveran- törerna utrymme för att ta ekonomiska hänsyn vid utformningen av skyddet. Regeringen hänvisade även till en rapport, utgiven av näringsministern , av vilken det framgick att leverantörerna generellt sett följer säkerhetsreglerna. Mot den angivna bakgrunden ansåg regeringen att nederländsk rätt och dess tillämpning i huvud- sak lever upp till krav på säkerhet för uppgifter som lagras. Regeringen påpekade dock att de nederländska reglerna inte kräver att uppgifterna lagras inom EU, och att detta innebär att det inte fullt ut kan garanteras att kan övervaka säkerheten och skyddet för uppgifterna. Regeringen ut- talade att den därför har för avsikt att ändra regleringen så att leverantörerna blir skyldiga att lagra uppgifterna inom unionen. 5Vilka uppgiftskategorier ska lagras? Enligt våra direktiv ska vi föreslå de förändringar som, utifrån analysen av datalagringsdomen och svensk rätt, bedöms lämpliga för att stärka skyddet för den personliga integriteten i förhållande till reglerna om lagring av uppgifter enligt 6 kap. 16 a–f §§ LEK och övriga bestämmelser om tillgång till och behandling av sådana upp- gifter. I analysen gjordes bedömningen att det kan ifrågasättas om det finns behov av att lagra vissa av de uppgiftskategorier som lagras enligt dagens regler och att det finns anledning att analysera detta närmare i det fortsatta arbetet. En av de frågor som utredningen har att överväga är därför om lagringsskyldigheten bör begränsas avseende några av dessa uppgiftskategorier. Artikel 5 i datalagringsdirektivet var uppdelad utifrån olika ändamål för vilka uppgifterna skulle lagras. I anslutning till respektive ända- mål angavs exempel på den typ av trafikuppgifter som skulle lagras för respektive kommunikationssätt. Lagringsskyldigheten enligt data- lagringsdirektivet omfattade uppgifter som genereras eller behandlas av leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikations- tjänster eller allmänna kommunikationsnät inom statens territorium, under förutsättning att uppgifterna tillhör någon av de kategorier som specificerades i artikel 5 i direktivet. Vilka uppgiftskategorier ska lagras? Uppgifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera en kommunikationskälla (punkten 1a) omfattade, beträffande fast och mobil telefoni, det uppringande telefonnumret och abonnentens eller den registrerade användarens namn och adress. När det gäller internetåtkomst, internetbaserad e-post och internettelefoni om- fattades uppgift om tilldelad användar-id (som är en unikt id som tilldelas den som abonnerar på eller registrerar sig på en internet- åtkomsttjänst eller en internetkommunikationstjänst, artikel 2.2d). Användar-id och telefonnummer som tilldelats kommunikationen i det allmänna telenätet liksom namn på och adress till den abonnent eller registrerade användare som ip-adressen, användar-id eller telefon- numret tilldelades för kommunikationen omfattades också av lagringsskyldigheten enligt direktivet. Uppgifter som är nödvändiga för att identifiera slutmålet för en kommunikation (punkten 1b) omfattade, beträffande fast och mobil telefoni, det eller de nummer som slagits samt abonnentens eller den registrerade användarens namn och adress. Slutmålet för internet- baserad e-post och internettelefoni omfattade uppgifter om användar- id eller telefonnummer som tilldelats den avsedda mottagaren av samtalet samt namn på och adress till abonnenten eller den registre- rade användaren och den användar-id som tilldelats den avsedda mottagaren av kommunikationen. När det gäller uppgifter som är nödvändiga för att identifiera datum, tidpunkt och varaktighet för en kommunikation (punkten 1c) avsågs beträffande fast och mobil telefoni datum och tid för ett samtals påbörjande och avslutande. För internetåtkomst, internet- baserad e-post och internettelefoni avsågs datum och tid för på- respektive avloggning i tjänsten inom en given tidszon samt beträffan- de internetåtkomsttjänsten även tilldelad ip-adress och användar-id. För att identifiera typ av kommunikation (punkten 1d) skulle uppgift om telefoni- eller internettjänst lagras. För att identifiera användarnas kommunikationsutrustning (punk- ten 1e) skulle lagring ske av det uppringande och det uppringda tele- fonnumret vid fast och mobil telefoni. När det gäller mobiltelefoni skulle lagringen därutöver omfatta den uppringande respektive den uppringda partens IMSI (International Mobile Subscriber Identity) och IMEI (Identity) samt, vid förbetalda anonyma tjänster, datum och tid för den första aktive- ringen av tjänsten och den lokaliseringsbeteckning (cell-id) från Vilka uppgiftskategorier ska lagras? vilken tjänsten aktiverades. Lokaliseringsbeteckningen definierades i direktivet som identiteten hos den cell från vilken ett mobiltelefon- samtal påbörjades eller avslutades (artikel 2.2e). Varje basstation i kommunikationsnätet har nämligen en beteckning som är unik för stationen, ett cell-id. När det gäller internetåtkomst, internetbaserad e-post och internet-telefoni gällde lagringen uppringande telefon- nummer och DSL () eller annan slutpunkt för kommunikationens avsändare. För att identifiera lokaliseringen av mobil kommunikations- utrustning (punkten 1f) krävdes slutligen lagring av lokaliserings- beteckning (cell-id) för kommunikationens början samt uppgifter som identifierar cellernas geografiska placering genom referens till deras cell-id som kommunikationsuppgifterna lagras. 5.2.2Lagringsskyldigheten enligt svensk rätt Lagringsskyldighetens omfattning enligt svensk rätt regleras i 6 kap. 16 a § LEK samt i 39–43 §§ förordningen om elektronisk kommunikation. Dessa bestämmelser omfattar samtliga de uppgifts- kategorier som angavs i artikel 5 i datalagringsdirektivet, men de är i viss mån annorlunda strukturerade och definierade. Skälet till detta angavs vid genomförandet främst vara att få till stånd en tydlig och teknikneutral reglering (prop. 2010/11:46 s. 27). Exempelvis använ- des det vidare begreppet lokaliseringsinformation i stället för direk- tivets ”lokaliseringsbeteckning (cell-id)” (a. prop. s. 33). Vid genom- förande av direktivet beslutades även att lagringsskyldigheten på två punkter skulle gå utöver den lagringsskyldighet som direktivet krävde. Leverantörerna ålades att lagra även uppgifter om misslyckad upp- ringning och uppgifter om lokalisering av mobilsamtals slut. I motiven anfördes att dessa uppgifter var av stort värde för de brottsbekäm- pande myndigheterna och att det, även med beaktande av inte- gritets-, kostnads- och konkurrensaspekter, bedömdes att en sådan lagringsskyldighet var proportionerlig i förhållande till ändamålet att beivra brott (a. prop. s. 31 f.). Ett lagringskrav som omfattade även lokaliseringsuppgifter beträffande pågående kommunikation, något som vissa brottsbekämpande myndigheter hade anfört att det Vilka uppgiftskategorier ska lagras? fanns ett behov av, ansågs däremot inte proportionerligt och inför- des därför inte (a. prop. s. 35). 5.3Behovet av lagrade uppgifter Som redan har framhållits råder det inte någon tvekan om att upp- gifter om elektronisk kommunikation är av stort värde för att kunna upptäcka och utreda brott, inte minst vad gäller grov och organise- rad brottslighet. För vissa typer av internetrelaterad brottslighet, som exempelvis barnpornografibrott, är trafikuppgifter också av avgörande betydelse för att kunna identifiera en misstänkt gärnings- man. Digitala spår blir en allt viktigare del i polisiärt arbete. Allt oftare utgör t.ex. en ip-adress det första spåret i en utredning av ett anmält brott. Detta medför att uppgift om vem som var abonnent på den aktuella ip-adressen eller blir helt avgörande för hur ärendet hanteras vidare. Polisen har vidare påpekat att det ofta är analys av historiska trafikupp- gifter, kopplat mot andra underrättelser, som utgör grunden för att ärenden om t.ex. grovt narkotikabrott når framgång. Ofta är det inte möjligt att i ett senare skede använda sig av andra hemliga tvångsmedel som t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion utan att först ha tillgång till historiska trafikuppgifter som visar vilka abonnemang som en misstänkt person använder sig av. Upp- gifter inhämtas enligt polisen främst vid brott som inte är spontana utan som föregås av planering, där trafikuppgifter kan leda fram till vilka personer som deltagit och var dessa har befunnit sig, samt vid brott där det typiskt sett är av betydelse var personer har befunnit sig. En begränsande faktor är det förhållandet att det är tidskrävande att gå igenom materialet vilket gör att man undviker att begära in uppgifter än nödvändigt. Enligt utredningens mening står det klart att lagringen av upp- gifter som helhet fyller en viktig funktion i den brottsbekämpande verksamheten (se avsnitt 3.5.2). Vid prövningen av om lagringen också är proportionerlig, dvs. att den inte sträcker sig längre än vad som är strikt nödvändigt för att nå de eftersträvade målen, måste dock behovet av de enskilda kategorierna av uppgifter som lagras Vilka uppgiftskategorier ska lagras? bedömas och vägas mot intresset av skydd för enskildas personliga integritet. I samband med analysen identifierades några uppgiftskategorier beträffande vilka det ansågs kunna ifrågasättas om lagringen utgör en proportionerlig åtgärd (se Ds 2014:23 s. 52). Såvitt avser telefoni angavs detta gälla uppgifter om s.k. IMSI-nummer (del av 40 § punkten 1 förordningen om elektronisk kommunikation), efter- som denna information går att få fram genom telefon- nummer, lokaliseringsuppgifter om den första aktiveringen av en förbetald anonym tjänst (del av 40 § punkten 3 förordningen om elektronisk kommunikation) och uppgifter som identifierar den ut- rustning där kommunikation via ip-telefoni slutligt avskiljs från den lagringsskyldige till den enskilda abonnenten (41 § punkten 3 förordningen om elektronisk kommunikation). Såvitt avser inter- netåtkomst och tillhandahållande av internetåtkomst ansågs lagrings- skyldigheten kunna ifrågasättas beträffande uppgifter om den typ av kapacitet för överföring som har använts och uppgifter som iden- tifierar den utrustning där kommunikationen slutligt avskiljs från den lagringsskyldige till den enskilda abonnenten (43 § punkterna 4 och 5 förordningen om elektronisk kommunikation). Utredningen har inhämtat uppgifter från både och Säkerhetspolisen vad gäller behovet av dessa kategorier av upp- gifter. När det gäller IMSI-nummer så kan denna uppgift enligt Säker- hetspolisen jämställas med telefonnummer eftersom uppgiften är unik och kan knytas till abonnemanget. IMSI är den identitet som mobiltelefonen använder sig av för att i luftgränssnittet identifiera sig mot basstationer. Det faktiska mobiltelefonnumret, MSISDN, är alltid knutet till en unik IMSI vilket gör att styrningen av samtal till och från mobiltelefonen går rätt. Myndigheterna har framfört att det finns ett stort behov av att kunna få ut uppgifter om IMSI-nummer och vilket telefonnummer som IMSI-numret är knutet till. I fall där polisen ska inhämta trafik- uppgifter från en operatör som i sitt elektroniska kommunikationsnät också hyr ut tjänster till en s.k. virtuell mobiloperatör, MVNO1, kan det vara så att IMSI-numret, som identitet på abonnemanget, är det sökbegrepp som krävs för att få tillgång till trafikuppgifterna. Vilka uppgiftskategorier ska lagras? krävs IMSI för att hos en MVNO få tillgång till eventuella abonnent- uppgifter, inklusive telefonnummer, som i de flesta fall endast finns hos MVNO och inte hos nätoperatören. I de fall som frågan ställs till en MVNO, så krävs det att MVNO har lagrat telefonnummer och IMSI och att sedan IMSI-numret används för att i efterföljande fråga till nätoperatören få ut trafikuppgifter. Polisen måste alltså först rikta frågan till den virtuelle operatören för att få fram IMSI- numret och därefter till nätoperatören som baserat på IMSI- numret kan ta fram trafikuppgifter. I de fall där polisen använder tekniska hjälpmedel i luftgränssnittet för att identifiera den miss- tänktes mobiltelefon, så erhålls IMSI-numret som sedan används för att hos operatören knyta det till ett telefonnummer och en eventuell abonnent. Det är viktigt att både telefonnummer och IMSI-nummer sparas av operatören då användaren vid byte till ett nytt kan erhålla ett nytt IMSI-nummer men behålla sitt gamla telefon- nummer. Det blir allt vanligare att anonyma abonnemang används i brottslig verksamhet. Då krävs tekniska hjälpmedel för att i luftgräns- snittet identifiera den misstänktes mobila kommunikationsutrust- ning. Det är därför inte tillräckligt med lagringsskyldighet enbart för uppgift om telefonnumret, utan både telefonnummer (MSISDN) och IMSI-nummer krävs för att möta de brottsbekämpande myn- digheternas behov. När det gäller uppgifter om den första aktiveringen av en för- betald anonym mobiltelefonitjänst har Säkerhetspolisen framhållit att det blir att vanligare att personer, som planerar att begå brottsliga handlingar, förser sig med ett stort antal mobiltelefoner med anonyma abonnemang. Mobiltelefonerna aktiveras men används inte för samtal förrän för brottet. Anledningen till att kravet på att dessa uppgifter ska lagras infördes i datalagringsdirektivet var terroristattackerna i . Den tekniska undersökningen visade att mobiltelefoner använts som utlösare till bomberna. Vid den fort- satta utredningen kunde man konstatera att de mobiltelefoner som använts hade varit aktiverade och i samma geografiska område vilket senare ledde till att gärningsmännen kunde lokaliseras och gripas. För att illustrera behovet av att uppgifter om den första aktiveringen av ett abonnemang lagras av operatörerna kan enligt Säkerhetspolisen ett hypotetiskt fall användas som exempel. Inkommer ett hot om en terroristattack mot exempelvis en flygplats, kan aktiverade men inte använda mobiltelefoner finnas Vilka uppgiftskategorier ska lagras? Har abonnemangen dessutom varit aktiva i området , kan de misstänkas vara utlösare till bomber. En blockering av kommunikation, med stöd av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, till de aktuella mobiltelefonerna kan förhindra att bomberna utlöses. Användningen av anonyma abonne- mang gör att uppgifter om mobiltelefonernas lokalisering blir allt viktigare för att knyta sådana abonnemang till den misstänkte. För att kunna göra detta krävs att datum, spårbar tid och lokaliserings- information lagras. Dessa uppgifter är nödvändiga för att kunna identifiera användarens kommunikationsutrustning eller den utrust- ning som denne tros ha använt. Det har enligt myndigheterna visat sig att uppgifter om vilka mobiltelefoner som befunnit sig i det geografiska område där ett brott begåtts i ibland kan vara det enda spår en utredning kan utgå ifrån.