sou · H3B311 · 2015-02-23 00:00:00 — Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015 och finansiering för ökad säkerhet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Omslag: , . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen (för kärnavfallsfrågor) är en oberoende tvärvetenskaplig kommitté som har i uppdrag att ge regeringen råd i frågor om kärnavfall och rivning av kärntekniska anläggningar. ger sin självständiga bedömning av det aktuella läget inom kärnavfallsområdet. Bedömningen presenteras i form av en kunskapslägesrapport. Syftet med rapporten är att uppmärksamma och beskriva frågor som anser viktiga och att redogöra för rådets synpunkter i dessa. överlämnar härmed till regeringen årets kunskapslägesrapport (den femtonde i ordningen) SOU 2015:11 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. Bakom denna rapport står samtliga ledamöter och sakkunniga i . Rapporterna om kunskapsläget på kärnavfallsområdet åren 1998, 2001, 2004, 2007, 2010, 2011, 2012, 2013 och 2014 finns även tillgängliga i en engelsk version. Rådet kommer att ge ut en engelsk översättning av årets rapport . (ordförande), professor emeritus i empirisk livsåskådningsforskning, (vice ordförande), docent i geologi, , professor i ekonomisk historia, , forskare på avdelningen för tillämpad kärnfysik, , professor i strålningsbiologi, Tuija , professor i mark- och vattenresurser med inriktning på MKB, , föreståndare för , adjungerad professor i radiofysik, , professor i idé- och lärdomshistoria, , professor i teknik och social förändring, , professor i maskinteknik, , f.d. chefsjurist på Översiktlig lägesbeskrivning av slutförvarsplaner i Danska kärntekniska anläggningar .............................. Samråd enligt Esbokonventionen ................................ 2.1.7 Nästa steg i processen .................................................. 2.4Förbundsstaterna och och deras 2.5.2 Delstater och federalt ansvar genom BMUB, BfE Mellanlager, kärnkraftsindustrins ansvar .................... 2.5.4 Platsvalsprocess för slutförvar av högaktivt avfall och använt kärnbränsle ................................................ Nagra och slutförvaren ................................................ 2.6.3 Det federala ansvaret DETEC, SFOE och ....... 2.6.5 Processen för platsvalen för de geologiska Kärnämneskontroll och slutförvaring av använt 3.1.1 Gränssnittet mellan kärnämneskontroll och Det internationella regelverket ............................................... 3.3.1 Kärnämneskontroll och fysiskt skydd ........................ Kärnämneskontrollens tre faser .................................. Det svenska regelverket .......................................................... 3.4.1 Viktiga punkter i SSM:s föreskrifter ........................... 3.4.2 Viktiga punkter i SSM:s allmänna råd ......................... Kärnämneskontrollen i SKB:s ansökan .................................. 3.5.1 Kärnämneskontroll i den pre-operativa fasen enligt SKB:s ansökan.................................................... 3.5.2 Kärnämneskontroll i den operativa fasen enligt 3.5.3 Kärnämneskontroll i den post-operativa fasen enligt SKB:s ansökan.................................................... 3.6Krav på kompletteringar till mark- och miljödomstolen och SKB:s svar.......................................................................... Informations- och kunskapsbevarande i samband med slutförvar av använt kärnbränsle................................... 4.3Bevarande- och dokumentationsfrågor på kort sikt, förvaret byggs − decennier................................. 4.4Bevarande- och dokumentationsfrågor på medellång sikt, från färdigt förvar till kontinuerlig översyn upphör 4.5Bevarande- och dokumentationsfrågor på lång sikt, utan kontinuerlig översyn − millennia ........................................... InSOTEC ur svenskt och internationellt perspektiv ............ Samhällsvetenskapens bidrag till utvecklingen....................... Slutsatser, förslag och rekommendationer ............................. Mätprogram för förslutna områden ............................... 6.1.1 Från initialtillstånd till idealtillstånd med 6.2.1 WP3 – Innovativa tekniker för icke-störande övervakning: fem delprojekt ........................................ 6.2.2 WP4 – Tre fallstudier gällande förvaring av kärnavfall i olika typer av berg................................... Beräkning av framtida kostnader för slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle .............................. 7.1Tillståndshavarnas skyldigheter att finansiera framtida 7.2 Faktorer som påverkar bedömningen .................................. Kostnadsavvikelser i stora investeringsprojekt ........ Få intressenter bedömer riskerna .............................. 7.3De treåriga avgiftsperioderna utgör finansieringssystemets grundläggande riskbuffert .............. Expertbarriären – SKB:s kalkylsystem ................................. Referenskalkylen och externa faktorer ................................ 7.5.1 SKB:s kalkyl................................................................ 7.5.2 Den administrativa barriären – SSM:s granskning av kalkyl 40 (real) ....................................................... Osäkerhetsanalys och kompletteringsbelopp...................... 7.6.1 SKB:s användning av Successivprincipen.................. 7.6.2 Den administrativa barriären – granskning av den Projektbarriären och lärkurvor ............................................. Den sociala barriären ............................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 1992:72 ............................................... Bilaga 2 Kommittédirektiv 2009:31 ............................................... vill rikta ett stort tack till ledamöterna vars förordnanden gick ut . De har bidragit med sina kunskaper och varit tongivande i arbete. Rådet har haft glädjen att anlita dem som konsulter redan i denna kunskapslägesrapport, eftersom de har lyft viktiga frågor som behöver utredas ytterligare. Processen för Svensk Kärnbränslehantering AB:s (SKB) ansökan om att bygga och driva Kärnbränsleförvaret (slutförvaret för använt kärnbränsle) pågår och det är regeringen som slutligen tar beslut om en eventuell tillåtlighet av verksamheten enligt och tillstånd enligt Kärntekniklagen. Enligt rådet är det viktigt att inte enbart utveckla tekniken för att bygga ett slutförvar för använt kärnbränsle. Inte heller de samhälleliga frågorna ska utredas isolerat, utan det intressanta är samspelet mellan dem. Kopplingar måste göras mellan människa, teknik och organisation (MTO)1. Innehållet i årets kunskapslägesrapport Rådet har redan tidigare vid ett flertal tillfällen efterlyst samhällsvetenskaplig forskning om kärnavfallsfrågan. Två kapitel i denna kunskapslägesrapport tar upp ämnen ur ett bredare perspektiv. Det är dels kapitel 4 där det diskuteras hur man bör föra vidare information till framtida generationer och civilisationer om slutförvar för 1 HTO – Human – Technology – Organization. arbete och nationell lägesbeskrivning kärnavfall, dels kapitel 5 om projektet for Implementing Geological Disposal (InSOTEC). Att följa utvecklingen i andra länder ingår i rådets uppdrag. Kunskaplägesrapporten redovisade nulägesbeskrivningar för slutförvaring av kärnavfall i , , , och . I denna rapport görs en uppföljning av läget i dessa länder. har inkluderats eftersom en remiss om slutförvar för låg- och medelaktivt avfall skickats till bl.a. . Ämnesområdena i denna rapport har alla ett gemensamt gränssnitt, X, som de tar upp och beskriver olika problemområden på ett sätt som kan illustreras med hjälp av nedanstående diagram, som även utgör rapportens omslagssida. Kostnadsberäkningen är en grundförutsättning för slutförvarsprojektet och utgör därmed en ram för de övriga delarna. Inom området kärnämneskontroll aktualiseras tekniska, ekonomiska, organisatoriska, politiska och etiska frågor. arbete och nationell lägesbeskrivning ämneskontroll tangerar ämnen som övervakning, monitorering, och kontroll av förhållanden i slutförvaret under drift och efter förslutning, varav det sistnämnda omfattar frågan om mätprogram. Kärnämneskontrollen är också aktuell i samband med dokumentation och informations- och kunskapsbevarande eftersom den bygger på en noggrann redovisning av kärnbränsleelementens antal och innehåll samt av slutförvarets konstruktion. Informationsbevarande kan även ses som ett led i kärnämneskontrollen med mycket långt tidsperspektiv. InSOTEC knyter, tillsammans med informationsbevarandefrågan, an till den samhällsvetenskapliga aspekten av slutförvarsprojektet. InSOTEC behandlar relationen mellan tekniska och sociala utmaningar med utgångspunkten att sociala och politiska krav också bidrar till att forma tekniska, naturvetenskapliga lösningar. Kunskapslägesrapporten överlämnades till dåvarande miljöminister . presenterades den även för . I samband med publiceringen träffade rådet flera av sina målgrupper. Rådet höll också seminarier i och , kommuner som är aktuella i SKB:s ansökan, för att diskutera rapporten med politiker, tjänstemän och allmänhet. granskade SKB:s Fud-program 2013. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall. Rådet har i uppdrag att lämna ett självständigt yttrande till regeringen senast efter att SKB publicerat sitt program. Även () lämnar ett yttrande över Fud-programmet till regeringen. Därefter beslutar regeringen om SKB:s Fud-program blir godkänt. Även om programmet godkänns kan regeringen ställa villkor på det fortsatta arbetet med forskning och utveckling om den anser att det finns brister. arbete och nationell lägesbeskrivning Regeringen ställer i sitt beslut2 villkor för den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksamheten som innebär att SKB och reaktorinnehavarna inför redovisningen av Fud-program 2016 fortsatt ska samråda med SSM i frågor som rör utveckling av avvecklingsplaner och rivningsstudier. Vidare ska SKB säkerställa att kommande Fud-program är tydligare och mer strukturerade samt att de ska klargöra hur forsknings- och utvecklingsåtgärder planeras, motiveras och utvärderas för att uppfylla 10 § och 11 § kärntekniklagen. Regeringen ställer också villkoret att reaktorinnehavarna och SKB noga ska överväga de övriga påpekanden som såväl SSM, och andra remissinstanser gjort vid granskningen av Fud-program 2013. En av de viktigaste frågorna rådet uppmärksammade i sitt yttrande3 var att SKB inte har startat något forsknings- och utvecklingsprogram om den organisation som ska ansvara för att bygga Kärnbränsleförvaret (KBF). För att ytterligare lyfta denna fråga anordnade rådet ett seminarium4 där SKB, SSM och rådet gav sin syn. Representanter från berättade om erfarenheter från ett av största infrastrukturprojekt, i . En annan viktig punkt i Fud-yttrande är att ett mätprogram borde tas fram för att följa vattenmättnad av bufferten och andra viktiga processer i pluggade delar av förvaret. Kapitel 6 i denna rapport är en utveckling om detta. Rådet har i uppdrag att stödja kommunala och nationella politiker och gjorde en undersökning om riksdagsledamöternas kunskaper om kärnavfall. Rådet anordnade ett seminarium för att presentera resultatet av undersökningen. Därefter har rapporten hos Riksdagsledamöter om kärnavfall och dess slutförvar5 publicerats. 2Miljödepartementet, Regeringsbeslut I:6 (M2014/930/Ke, M2014/1495/Ke). 3SOU 2014:42 yttrande över SKB:s Fud-program 2013. 4Läs mer på /utfragningar-seminarier/seminarium-om- organisationsfragor-kring-uppbyggnad-och-drift-av-ett-slutforv (hämtad ). 5www.karnavfallsradet.se/publikationer/kunskapslaget-hos-sveriges-riksdagsledamoter-om- karnavfall-och-dess-slutforvar (hämtad ). arbete och nationell lägesbeskrivning En av de stora frågorna kring säkerheten av Kärnbränsleförvaret är om de kopparkapslar som sluter in det använda kärnbränslet kommer att förbli intakta. har uppmärksammat denna fråga bl.a. i två seminarier, det senaste . Rapporten från detta seminarium publicerades , Report 2014:1e New insights into the repository’s - A report from ’s scientific symposium.6 SKB lämnade Lägesrapport om kopparkorrosion i syrgasfritt vatten till SSM där de säger sig ha fått klarhet i frågan. Ledamöter från rådet har deltagit i internationella konferenser. WM Symposium i hade såväl som på agendan. Från rådet gjordes presentationer om ”The Division of Responsibilities between the State and in the Management of Spent Nuclear Fuel and Other Nuclear in ”, “Ethical Principles for the Management of High Level Spent Nuclear Fuel” och “Transparency, Consent and Democracy”. var rådet på studiebesök hos () i , vilket gav information bl.a. till denna kunskapslägesrapport. är den som hanterar atomenergifrågor. grundades och har 1628 medlemsstater. Rådet träffade IAEA-representanter från Radioactive and Unit, Decommissioning and Remediation Unit, Assessment and Management of Environmental Releases Unit och Division of Nuclear Installation Safety. 6Kärnavfallsrådet (2014), New insights into the repository´s engineered barriers; A report from symposium on , 2013. 7SKB (2014), Lägesrapport om kopparkorrosion i syrgasfritt vatten. arbete och nationell lägesbeskrivning Slutförvaret för använt kärnbränsle SKB har behövt göra ett flertal kompletteringar av ansökningarna om att få bygga Kärnbränsleförvaret i Forsmark och inkapslingsanläggningen i och därmed har tidsplanen förskjutits. tog SSM emot en komplettering från SKB till deras ansökan om att få bygga en inkapslingsanläggning (Clink). Anläggningen utgör en del av SKB:s föreslagna system för slutförvaring av använt kärnbränsle. SSM har beslutat att förlänga remisstiden för ansökan till . Utökad kapacitet för mellanlagret för använt kärnbränsle, Clab har SKB tillstånd att mellanlagra använt kärnbränsle i Clab. För att förebygga att Clab blir fullt har SKB kompletterat sina ansökningar om att få bygga KBF med att även ansöka om utökad kapacitet i Clab till . För att få plats med den ökade mängden använt kärnbränsle i befintliga bassänger planerar SKB att flytta de härdkomponenter som mellanlagras i Clab. De planerar även att packa om det använda kärnbränslet till s.k. kompaktkasseter. lastas det använda kärnbränslet som kommer till Clab i kompaktkassetter. Omlastningen rör de normalkassetter som redan står i Clab. SKB har tidigare gjort omlastningar från normalkassetter till kompaktkassetter i samband med tidigare kapacitetsökningar. Låg- och medelaktivt avfall SKB lämnade sin ansökan om utbyggnad av SFR (slutförvaret för kortlivat radioaktivt avfall) till Mark- och miljödomstolen vid och till SSM . anser att det är en nybyggnad snarare än en utbyggnad av det befintliga SFR eftersom både avfallskategorierna som lagras och verksamheten som bedrivs kommer att ändras.9 Det nya förvaret 9 (2011), synpunkter på om uppförande av anläggning för slutförvar för kortlivat radioaktivt avfall. (Dnr 60/2011) och (2014), Uppförande av anläggning i för slutförvar för kortlivat radioaktivt avfall (SFR). (Dnr 16/2014). arbete och nationell lägesbeskrivning kommer huvudsakligen att vara ett slutförvar för kortlivat låg– och medelaktivt avfall, men ska även vara ett mellanlager för långlivat låg- och medelaktivt avfall i väntan på att slutförvaret för långlivat radioaktivt avfall (SFL) ska tas i drift om cirka 30–. Detta är den tidsperiod som krävs för att kunna riva kärnkraftverk. Den planerade verksamheten innehåller andra avfallskategorier.10 Prövningen enligt bör därför omfattas av bestämmelserna enligt 17 kap. . Det innebär att det sker en obligatorisk tillåtlighetsprövning av regeringen och att bestämmelserna om s.k. kommunalt veto enligt 17 kap. 6 § gäller. Det sker parallella prövningar enligt MB och KTL. I prövningen enligt KTL betraktas byggnaden redan som en ny och detsamma borde gälla enligt domstolsprövningen. /utfragningar-seminarier/seminarium-om- organisationsfragor-kring-uppbyggnad-och-drift-av-ett-slutforv (hämtad ). /publikationer/kunskapslaget-hos- sveriges-riksdagsledamoter-om-karnavfall-och-dess-slutforvar (hämtad ). (2011), synpunkter på om uppförande av anläggning för slutförvar för kortlivat radioaktivt avfall. (Dnr 60/2011). (2014), New insights into the repository´s engineered barriers; A report from symposium on , 2013. (2014), Uppförande av anläggning i för slutförvar för kortlivat radioaktivt avfall (SFR). (Dnr 16/2014). , Regeringsbeslut I:6 (M2014/930/Ke, M2014/1495/Ke). 10 SKB (2013), Fud-program 2013. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall och SKB (2013), Låg- och medelaktivt avfall i SFR. Referensinventarium för avfall 2013. arbete och nationell lägesbeskrivning SKB (2013), Fud-program 2013. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall. SKB (2013), Låg- och medelaktivt avfall i SFR. Referensinventarium för avfall 2013. SKB (2014), Lägesrapport om kopparkorrosion i syrgasfritt vatten. (DokumentID1448824). SOU 2014:42 yttrande över SKB:s Fud-program 2013. 2Översiktlig lägesbeskrivning av slutförvarsplaner i andra länder Även länder som inte använder kärnkraft för energiproduktion har ofta radioaktivt avfall från sjukvård, industri och forskning. har inga, och har inte heller haft, kommersiella reaktorer för energiframställning, detta beslutades av 1985.1 De har däremot haft tre forskningsreaktorer, DR1 (Dansk Reaktor 1), DR2 (Dansk Reaktor 2) DR3 (Dansk Reaktor 3) som alla är avställda, DR1 och DR2 är avvecklade. Avvecklingen av DR3 startade 2005.2 Bygget av DR1 påbörjades och den stängdes . DR1 är nu fullständigt avvecklad och riven. Reaktorbyggnaden och omgivande område friklassades 2006 och de kan nu användas till andra verksamheter. DR1 hade en maxeffekt på 2 kW och gav inte upphov till lika mycket kärnavfall som DR2 och DR3. 1GEUS (2011), ”Slutdepot for Risøs radioaktive affald”, Geoviden nr 2. 2Läs mer på / (hämtad ). Översiktlig lägesbeskrivning av slutförvarsplaner i andra länder Uppförandet av DR2 påbörjades och den stängdes ner 1975. En slutrapport från avvecklingen godkändes . Reaktorn är avvecklad men byggnaden är inte friklassad eftersom reaktorhallen används för att hantera kärnavfall från avveckling av de övriga kärntekniska anläggningarna. När bränslet köptes till DR2 och DR3 ingicks ett avtal om att det använda kärnbränslet skulle sändas tillbaka till , vilket också gjordes . Bygget av DR3 påbörjades och den stängdes ner 2000. Avvecklingen påbörjades och pågår fortfarande. Hot cell anläggningen var i drift 1964 till 1989 och användes bl.a. för att undersöka bestrålat kärnbränsle. Avvecklingen påbörjades och den anses vara den mest komplicerade av de danska kärntekniska anläggningarna. Det s.k. särskilda avfall (till stor del långlivat avfall) som har kommer härifrån. Anläggningen för bränsletillverkning (Teknologihallen) Anläggningen för bränsletillverkning har använts för tillverkning av bränsleelement till DR3. Produktionen slutade då DR3 stängdes ner. Projektplanen för avvecklingen av Teknologihallen godkändes 2013.3 Avfallshanteringsanläggningen tar emot och hanterar allt danskt radioaktivt avfall. 3 (2013), Aktstk. 14, Aktstykke om dekommissioneringen af Teknologihallen. Se: /samling/20131/aktstykke/Aktstk.14/aktstykket.htm (hämtad ). Översiktlig lägesbeskrivning av slutförvarsplaner i andra länder röstade det danska parlamentet () för att forskningsanläggningarna på Risø DTU National Laboratory for Sustainable Energy skulle stängas. skapades därför Dansk Dekommissionering (DD) som är en självständig del under utbildning och forskningsministeriet, (Uddannelseeog ). DD är ansvariga för avvecklingen av de kärntekniska anläggningarna på Risø. De tar också emot, hanterar och lagrar allt danskt radioaktivt avfall. (Ministeriet for sundhed og forebyggelse) har det övergripande ansvaret för uppförande av ett slutförvar. Ansvaret för de preliminära studierna är uppdelat: DD ansvarar för slutförvarskonceptet i förhållande till geologin och säkerhetsanalyserna. Statens Institut for Strålebeskyttelse, SIS ansvarar för transportfrågor. De nationale geologiske undersøgelser for og Grøn- land (GEUS) ansvarar för de geologiska undersökningarna av de föreslagna områdena. använder klassificeringssystem och gränsvärdessystem4 som tagits fram av det internationella atomenergiorganet och enligt det systemet anser sig inte ha något högaktivt avfall. Avfall som mellanlagras på Risø kommer från den tidigare forskning som bedrivits där. Avfallet kommer även från dansk sjukvård, industri och forskning. Vissa delar av det radioaktiva avfallet innehåller även tungmetaller och andra miljöfarliga kemiska ämnen. 4 (2009), General . GSG.1, Classification of Radio . Översiktlig lägesbeskrivning av slutförvarsplaner i andra länder DD har föreslagit tre olika förvarskoncept: 1.ett ytnära (cirka 0–) slutförvar för att förvara allt danskt radioaktivt avfall, 2.ett ytnära slutförvar med tillägg av ett borrhål (cirka 100–) eftersom mängden långlivat avfall kan vara en avgörande faktor i utformningen av förvaret, 3.ett slutförvar (cirka 30–) för att förvara allt danskt radioaktivt avfall. Om det finns risk för att en verksamhet i ett land påverkar ett annat så ska grannlandet informeras enligt Esbokonventionen. har påbörjat planering och avgränsning (s.k. scoping) för en strategisk miljöbedömning som ska hantera slutförvaring av låg- och medelaktivt avfall och de har underrättat sina grannländer , , , , , , , , och . Tre förslag har presenterats; slutförvaring, mellanförvar eller export av avfallet. har i detta tidiga skede getts möjlighet att lämna synpunkter på miljöbedömningens avgränsning samt på om det finns intresse av ett fortsatt deltagande i processen avseende miljöbedömning. I det material som presenterats föreslår sex olika platser för ett slutförvar. Dessa sex olika platser är utvalda med hjälp av riktlinjer. Fem av platserna har sedimentära bergarter, en består av gnejs och granit. Som en del av avgränsningen har det hållits möten på de föreslagna platserna. är den myndighet i som ansvarar för samråd enligt Esbokonventionen.5 I svaret från (skickat ) till Danska , som bl.a. baseras 5 Läs mer på (hämtad ). Översiktlig lägesbeskrivning av slutförvarsplaner i andra länder på svar från remissinstanser så framgår det att avser att delta i det fortsatta samrådet angående miljökonsekvensbeskrivningen.6 () skrev i sitt remissvar till att tydligare behöver redovisa avfallets sammansättning och innehåll samt mer tekniskt utförligt redovisa de olika alternativa utformningarna till slutförvaret. SSM anser också att det är viktigt att eventuella miljökonsekvenser redovisas både för normal funktion hos slutförvaret och för händelser med låg sannolikhet men med stora konsekvenser (worst case scenarios). Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG) sammanfattar sitt remissyttrande med att de danska planerna för att lokalisera och bygga ett slutförvar är så bristfälliga att det endast är det presenterade förslaget om att mellanlagra avfallet ytterligare som är framkomligt. Läs svar och övriga remissinstansers yttranden på hemsida.7 2.1.7Nästa steg i processen skickade Danska Plan og miljø- vurdering for etablering af slutdepot for dansk lavog mellemaktiv affald8 samt Miljørapport9 till för eventuella synpunkter. har skickat handlingarna på remiss i och lämnade en sammanställning av remissinstansernas svar till danska Miljøministeriet.10 SSM har i sitt yttrande konstaterat att innehåller delar av den information som myndigheten efterfrågat.