sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Ägarsambandens betydelse för konkurrensen •Identifiera vilka ägarsamband som påverkar konkurrensen negativt. –Här gäller det att bedöma vilken typ av ägarsamband som kan påverka företagens konkurrensuppträdande i en för sam- hället negativ riktning. •Föreslå åtgärder för bättre konkurrens. –Här ingår såväl förslag för att motverka skadliga konkurrens- effekter av sådana ägarsamband samt att ge förslag på hur konkurrensen inom byggsektorn och byggmaterial- industrierna kan utvecklas och främjas. I resterande delar av detta kapitel utreds först varför ägandet spelar roll för konkurrensen inom byggsektorn och byggvaruindustrin. Därefter behandlas de tre punkterna ovan i tur och ordning. 8.1Hur påverkar ägarsambanden konkurrensen? I detta avsnitt beskrivs närmare de olika typerna av ägarsamband som finns i byggbranschen och hur dessa kan påverka hur företa- gen konkurrerar på marknaden. Kopplingar mellan ägarsamband och konkurrensproblem i tidigare utredningar av byggbranschen diskuteras, samt vilka förslag dessa lämnat för att åtgärda konkur- rensproblemen. I avsnitt 8.1.1 behandlas vad ägarsamband är och varför de är relevanta för konkurrensen och i 8.1.2 belyses ägarsamband i tidi- gare utredningar och förslag på åtgärder för att stärka kon- kurrensen Ägarsamband kan i korthet förstås som att beskriva vilka aktörer som äger de olika företagen som agerar på en eller flera näralig- gande marknader. Ägarsamband påverkar konkurrensen eftersom det påverkar företagens möjligheter och incitament att bestämma pris och kvalitet på produkterna. Traditionella mått på marknads- koncentration fångar endast delvis de konkurrensproblem som kan Ägarsambandens betydelse för konkurrensen uppstå genom sådana ägarsamband. När det föreligger korsvist eller gemensamt ägande är dessa mått bristfälliga eftersom en ägare kan ha ägarintressen i två konkurrerande företag. Det kan därför hävdas att förekomsten av horisontell och verti- kal integration samt andra ägarsamband i form av korsvist ägande eller gemensamma bakomliggande ägare är viktiga strukturella förutsättningar som påverkar hur effektiv konkurrensen är. Nedan beskrivs de olika former av ägarsamband i byggbran- schen som undersöks närmare samt vilka konsekvenser sådana ägarsamband har för konkurrensen. Horisontell integration innebär att ett moderbolag äger ett dotterbolag och att båda bolagen befinner sig i samma marknadsled och säljer konkurrerande produkter. Applicerat på byggbranschen innebär det att företag inom ett och samma byggled har en ägar- koppling, se relationen mellan Företag A och Företag B i figur 8.1. Horisontell integration leder till en hög koncentrationsgrad ofta som en följd av att ett företag förvärvar en konkurrent. På mark- nader med hög koncentration ökar risken för att konkurrensen fungerar sämre. Hög koncentration minskar incitamenten för enskilda företag att pressa priserna, stärker förutsättningarna för konkurrensbegränsande samarbeten och kan skapa förutsättningar missbruk av marknadsmakt, exempelvis i syfte att utestänga nya företag från marknaden.1 Detta kan exempelvis resultera i högre priser och lägre (eller snävare) utbud.2 Vertikal integration innebär att ett moderbolag äger ett dotter- bolag och att de båda bolagen befinner sig i två olika marknadsled, dvs. mellan företag som befinner sig i olika delar av en produkts värdekedja. Applicerat på byggbranschen innebär det att två eller flera företag som är verksamma inom olika byggled har en ägar- koppling, se relationen mellan Företag A och Företag C i figur 8.1. Vertikal integration sker vanligtvis genom att ett företag förvärvar ett företag i ett annat marknadsled. Förändringar i vertikal integration är vanligtvis motiverade av effektivitetshänsyn och speglar bland annat en avvägning mellan att konkurrensutsätta olika led i en verksamhet och hur detta kan påverka investerings- 1Europeiska kommissionens riktlinjer, 2004/C31/03, par. 2Hög koncentrationsgrad kan dock vara välfärdshöjande om det exempelvis leder effektivi- seringar (Europeiska kommissionens riktlinjer, 2004/C31/03, par. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen incitamenten i dessa. Exempelvis kan outsourcing av produktion av en insatsvara leda till lägre pris på grund av att produktionen kon- kurrensutsätts, men en leverantör som är utbytbar kommer samti- digt att vara mindre villig att göra investeringar som ökar värdet av relationen till en specifik köpare. Ökad vertikal integration kan, när den sker mellan företag på marknader med hög koncentrations- grad, emellertid också ge upphov till konkurrensbegränsande effekter.3 Utöver horisontell och vertikal integration kan det också vara rele- vant att tala om ägarsfärer. Ägarsfär är ett vitt använt begrepp som här tolkas som att medlemmarna i en ägarsfär agerar och röstar ge- mensamt.4 Applicerat på byggbranschen kan det innebära att ett moderbolag äger ett eller flera dotterbolag både inom bygg- branschen och i anslutning till byggbranschen. Ett exempel på detta är en koncern som har ägande både i en byggentreprenör och i en bank. Om en ägarsfär äger flera företag i, eller i anslutning till, bygg- branschen kan de traditionella måtten på horisontell och vertikal 3Det ska nämnas att vertikal integration dock ofta kan leda till en förbättrad konkurrens. Vertikal integration kan exempelvis eliminera problemet med dubbel marginalisering, dvs. att varje företag i värdekedjan lägger på en vinstmarginal på sina produkter, vilket leder till lägre priser för konsumenten. (Se ex. Pepall, L., et al., 2005, , Contemporary Theory & Practice, 3rd Ed., s. 426). 4Definition av SIS Ägarservice. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen integration vara missvisande. Exempelvis kan två företag som är verksamma inom samma marknadsled, och som är del av två sepa- rata koncerner, ägas av samma ägarsfär. Om ägarsfären har tillräck- ligt inflytande över företagen, utan att formellt vara kontrollägare, kan ägarsfären ha både incitament och möjlighet att påverka företa- gens konkurrensbeteende. Exempelvis kan de båda koncernerna, genom att ha en gemensam bakomliggande ägare, ha lägre incita- ment att konkurrera mot varandra genom att sänka sina priser. Vidare kan ägarsfärerna också underlätta för koncernerna att expli- cit samordna sitt konkurrensuppträdande avseende prisstruktur och geografisk marknad, vilket är olagligt.5 Ovan diskuterades strukturen på olika typer av ägarsamband. Det är också relevant att beakta vilka ägarandelar som känne- tecknar ägandet. En skillnad görs mellan majoritets- och minori- tetsägande. Ägarandelen påverkar både vilken utdelning ägaren har rätt till och dennes inflytande över företaget. Ägarandelens bety- delse kan skilja sig för utdelning och inflytande eftersom det senare ytterst bestäms av vem som kan samla ihop en röstmajoritet. Exempelvis kan en ägare som har rätt till av utdel- ningarna inneha kontroll. Relationen mellan utdel- ningar och kontroll kompliceras ytterligare av att det i finns aktier med differentierad rösträtt. Såväl incitamenten som möjlig- heterna för ägaren att påverka företagen är i regel större vid majo- ritetsägande än vid minioritetsägande och samarbetsavtal.6 Figur 8.2 nedan illustrerar ett exempel på ägarsamband. Varje ruta i byggbranschen indikerar ett byggled och byggleden utgör tillsammans byggbranschen som den beskrivits i kapitel 4. Rutorna utanför byggbranschen representerar branscher i anslutning till byggbranschen. Koncernen i figuren äger företag verksamma inom byggvaru- tillverkning, byggvarudistribution och byggentreprenad, vilket betyder att koncernen är vertikalt integrerad. i figuren illu- strerar exempelvis att en byggvarudistributör köper byggvaror från en byggvarutillverkare inom samma koncern. 5Europeiska Kommissionen, 2004/C31/03, Riktlinjer för bedömning av horisontella kon- centrationer enligt rådets förordning om kontroll av företagskoncentrationer, , par. 6Se Europeiska Kommissionen, SWD(2013) 239 Final, 1, , s. 3. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Koncernen kan också ha ägande i företag som endast har viss koppling till byggbranschen, som illustreras av boxarna utanför byggbranschrutan. i figur 8.2 exemplifierar en koppling mellan bankverksamheten och byggentreprenörsledet. Källa: Economics, anpassat från Statskontoret, 2012:25, 2012, s. 42, 87. 8.1.2Tidigare utredningar och förslag utredningar av byggsektorn och byggvaruindustrin har pekat ut ett antal konkurrenshämmande faktorer som relaterar till strukturella ägarsamband i byggbranschen.7 I betänkande noterades att byggbranschen karaktäriseras av en struktur med hög koncentration, vertikal integration och starka inslag av korsvist ägande.8 Enligt senare studier tycks denna 7Statskontoret, 2009, gubbar? En uppföljning av betänkande ”Skärpning gubbar!, Rapport 2009:6, SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen struktur ha varit bestående , även om en viss minskning av koncentrationen noterats under senare tid.9 10 Det har också note- rats att hög koncentration, förekomst av vertikal integration och andra ägarsamband kan påverka konkurrensen negativt.11 Gällande horisontell integration och ägarsamband har man funnit att koncentrationen inom marknaden för byggentreprenad, i alla fall avseende nyproduktion av flerfamiljshus i vanlig storlek, och flera av marknaderna för byggmaterial, är hög, vilket anses utgöra ett konkurrensproblem.12 Byggmaterial karaktäriseras ofta av en hög grad av komplementaritet och systemanpassning, vilket gör det svårt för kunden att kombinera produkter från olika leve- rantörer. Utredningar har också observerat en betydande före- komst av rabatter inom byggvaruindustrin.13 har konstaterat att det vore önskvärt att konkurrensen ökade, särskilt när det gäller produktion av byggmaterial.14 Vertikal integration mellan de stora byggentreprenörerna och byggvaruledet har observerats i tidigare utredningar. Integrationen omfattar ofta marknader för byggmaterial som är strategiska eller viktiga utifrån byggtekniska och ekonomiska utgångspunkter. Dessa marknader kännetecknas i många fall av hög koncentrations- grad.15 har rollen som byggherre och byggentreprenör börjat integreras. Flera byggentreprenörer gör markköp och bygger i egen regi, vilket kan påverka konkurrensen gentemot andra byggherrar som är beroende av byggentreprenörer för att 9Konkurrensverket, 2015, Bättre konkurrens i bostadsbyggandet? En uppföljning 2009–2012, Rapport 2015:4. 10Redan för 40 år sedan drog slutsatsen att vertikalt integrerade företagskedjor i vissa fall täckte så gott som samtliga led i byggprocessen (Dir. 2014:75 s. 3). I den uppföljning till betänkande som gjordes av Statskontoret 2009 konstaterar man att sektorn fortsatt karaktäriseras av fåtalsdominans och ägarsamband Statskontoret, 2009, gubbar? En uppföljning av betänkande ”Skärpning gubbar!, Rapport 2009:6. 12SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompe- i byggsektorn. 13I konkurrenshänseende är en hög koncentration i samband med förekomsten av dessa faktorer problematisk då det kan minska kundrörlighet och pristransparens och kan leda till inlåsningseffekter. 14Konkurrensverket, 2009, Konkurrensen i – Åtgärder för bättre konkurrens, Rapport 2009:4. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen utföra projekt.16 Byggherrar, som inte också agerar byggentrepre- nörer, saknar ofta nödvändig kompetens för att kunna påverka kontrakterade byggentreprenörers incitament att effektivisera, kvalitetssäkra och pressa priser.17 Integration av byggherreledet kan således vara drivet av en strävan efter effektivisering.18 Ett antal förslag på förändringar i byggsektorn och byggvaru- industrin har utmynnat från dessa utredningar. Byggkostnads- delegationen föreslog en utökad konkurrensbevakning av bygg- branschen och att tillsammans med bygg- materialmarknadens aktörer skulle klargöra vad som gäller för att rabatterna som tillämpas inte ska vara konkurrenshämmande.19 föreslog vidare ett antal åtgärder för att stärka byggherrens roll, vilket bland annat skulle förbättra kon- kurrensen inom byggsektorn. Detta eftersom byggherren har en nyckelroll i hur byggnader utformas och byggs. Byggkommis- sionen menade att många av branschens standardvillkor snedvrider balansen mellan byggherren och byggentreprenören, särskilt reglerna om felansvar för byggnadsverk. Därför föreslog Bygg- kommissionen en utredning av tvingande minimiregler och mer rimlig fördelning av parternas ansvar för fel vid projektering och utförande. föreslog också att de statliga bygg- herrarna tillsammans utarbetar en allmän statlig byggherrepolicy för att stärka sin ställning gentemot byggentreprenörerna.20 Dessa åtgärder verkar dock ha haft begränsad effekt. I Stats- kontorets uppföljning konstaterar man att problembilden i stort sett är densamma som när utredning genom- fördes.21 För att stärka konkurrensen vid upphandlingar föreslog Bygg- kommissionen också att skulle ges ansvar för 16Konkurrensverket, 2015, Bättre konkurrens i bostadsbyggandet? En uppföljning 2009–2012, Rapport 2015:4. 17Statskontoret, 2009, gubbar? En uppföljning av betänkande ”Skärpning gubbar!, Rapport 2009:6. 18Konkurrensverket finner dock att byggkostnaderna är lägre för de lägenheter som upphandlats i konkurrens eller genom övrig upphandling än de som byggts i egen regi eller upphandlats genom förhandling , 2015, Bättre konkurrens i bostadsbyggandet? En uppföljning 2009–2012, Rapport 2015:4. 19SOU 2000:44, Från byggsekt till byggsektor. 20SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompe- i byggsektorn. 21Statskontoret, 2009, gubbar? En uppföljning av betänkande ”Skärpning gubbar!, Rapport 2009:6. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen tillsynen av hur lagen om offentlig upphandling efterlevs. I en rap- port föreslog vidare att offentliga byggherrar bör förändra sättet de upphandlar på för att öka möjlig- heterna till fungerande konkurrens, bland annat genom att begränsa kostnaderna för att ta fram anbud. konstaterade i sin uppföljning att offentliga byggherrar har blivit mer aktiva i upphandlingar.22 har det gjorts vissa framsteg vad gäller standardi- sering av byggmaterial.23 Byggvaruindustrin i kännetecknas dock fortfarande av ett flertal nationella frivilliga standarder som potentiellt kan hindra importkonkurrensen.24 I detta avsnitt kartläggs ägarsambanden inom byggsektorn och byggvaruindustrin genom att studera de största koncernerna inom varje byggled. Kartläggningen innefattar de största koncernernas horisontella och vertikala integration samt förekomsten av ägarsfärer som ägare till de största koncernerna inom byggledet byggentreprenad. I 8.2.1 undersöks horisontell integration, i 8.2.2 vertikal inte- gration, i 8.2.3 ägarsfärer och i 8.2.4 sammanfattas slutsatserna. Kartläggningen av ägarsamband görs primärt utifrån uppgifter från statistikföretaget innehåller in- formation om de största koncernerna inom byggleden såsom byggentreprenör, byggvarutillverkare, samt sex strategiska insats- varor och asfalt vilka är av extra vikt vid bostadsbyggande.26 22Konkurrensverket, 2015, Bättre konkurrens i bostadsbyggandet? En uppföljning 2009–2012, Rapport 2015:4. 23Sedan 1 juli 2013 tillämpas harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (och rådets förordning nr 305/2011). 24Direktivet 2014:75, s. 7. 25Industrifakta AB är specialiserat på faktainsamling om bygg-, installations- och fastighets- sektorn i och har tagit fram data för rapporten på uppdrag av utredningen. 26För varje koncern anges vilka företag som koncernen äger, företagens omsättning och under vilken SNI-kod varje företag sorterar. Antalet koncerner som redovisas inom varje byggled varierar från tre till fjorton. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Med en koncern avses ett företag i ett byggled i byggbranschen som i sin tur inte ägs av ett annat företag inom byggbranschen, eller dess dotterbolag. Analysen utgår från hur ägarsambanden ser ut inom dessa koncerner. Fyra kompletteringar görs utöver data från Industrifakta. För det första kompletteras data med de tre största koncernerna inom de övriga byggleden.27 För det andra undersöks ägarandelar för koncernerna NCC, , , JM och Veidekke i samtliga företag dessa koncerner äger. För det tredje undersöks information om ägarsfärtillhörighet för dessa koncerner. För det fjärde används data från Byggfakta för att studera hur den horisontella inte- grationen ser ut på regional nivå.28 Ett antal indikatorer för de olika ägarsambanden används. För horisontell integration undersöks koncentrationsgraden29 och antalet företag per koncern i byggledet. Ett antal marknadssegment inom varje byggled undersöks.30 Därtill undersöks koncentrationsgraden i ett tiotal arbetsmarknadsregioner, hädanefter benämnda A-regio- ner. För vertikal integration undersöks hur mycket av en koncerns omsättning som härrör från andra byggled samt hur många av antalet koncerner som ingår i undersökningen som är vertikalt integrerade. Därtill undersöks de olika typerna av ägande som karaktäriserar den horisontella och vertikala integrationen,31 samt hur integrationen förändrats . För ägarsfärer undersöks eventuell ägarsfärstillhörighet för de stora byggentreprenörerna, samt vilka övriga äganden dessa ägar- sfärer har i eller i anslutning till byggkedjan. 27Byggvarudistributör, Underentreprenör – installation och Underentreprenör – byggnads- hantverk. 28Data från Byggfakta är och baseras på samtliga byggprojekt för bostäder som genomförts i samtliga A-regioner i . 29Koncentrationsgraden mätts som den samlade marknadsandelen för de tre största koncernerna inom respektive byggled, C3. 30Med marknadssegment menas en del av ett byggled, identifierat via SNI-koder. Anled- ningen till att dela upp byggleden i marknadssegment är för att vissa marknadssegment inom ett byggled inte nödvändigtvis utgör substitut till ett annat marknadssegment inom samma byggled. Vidare finns det också marknadssegment som kan utgöra komplement till varandra. 31Detta är dels hur stor del av omsättningen som härrör till moderbolaget respektive dotter- bolag inom en koncern och byggled, samt vilka ägarandelar moderbolaget har i dotter- bolagen. Detta görs enkom för de största byggentreprenörerna som nämns ovan. Analysen av ägarandelar avgränsas till byggentreprenörsledet eftersom det är byggledet med störst om- sättning och byggledet med bäst tillgång till data. För vertikal integration undersöks före- komsten av konsortier, dvs där två koncerner samäger ett tredje företag. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Tillgänglig data har ett antal begränsningar som påverkar hur långtgående slutsatser som kan dras. För det första är det inte möjligt att få en heltäckande bild av ägarsambanden i byggbranschen och dess utveckling . Detta eftersom data inte täcker samtliga företag i byggbranschen och deras ägare och detaljerad information endast finns för . För det andra betraktas primärt hela riket som en marknad.32 Därtill kompletteras med data av koncentrationsgraden, dvs. horisontell integration, för byggentreprenörer och byggherrar i ett tiotal A-regioner. Det innebär att för de övriga byggleden och för vertikal integration så studeras inte hur det ser ut regionalt utan endast i hela riket. För det tredje antas att varje företag i data endast är aktiva inom sin huvudverksamhet. Därför kan vertikal integration endast iden- tifieras om ett företag äger ett annat vertikalt integrerat företag. Det är möjligt att större företag som exempelvis NCC är verk- samma inom flera olika byggled. Konsekvensen av dessa begränsningar är att analysen inte är heltäckande för byggbranschen vad gäller ägarsamband inom samtliga företag och eventuella regionala/lokala skillnader i ägarsamband, framför allt vertikala ägarsamband. Hur ägarsamband utvecklats kan endast studeras på en aggregerad nivå och för ett fåtal år. Först undersöks koncentrationsgrad och antal företag per koncern i byggleden. Därefter undersöks vilka olika ägandeformer som finns. Koncentrationsgrad och antal företag per koncern i byggleden Koncentrationen inom byggherreledet är förhållandevis låg. Mätt som andelen av nyproduktion av flerbostadshus har den största koncernen () en marknadsandel på . De tre största koncernerna har en samlad marknadsandel på cirka 23 procent.33 32Data från Industrifakta tillåter inte en geografisk segmentering. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen För de övriga byggleden, byggentreprenör, underentreprenör – byggnadshantverk, underentreprenör – installation, byggvarudistribu- tör och byggvarutillverkare (strategiska insatsvaror), används två mått för att uppskatta den horisontella integrationen. Det första måttet är koncentrationsgrad, mätt som den kumula- tiva marknadsandelen av de tre största koncernerna inom ett bygg- led, vilket fortsättningsvis betecknas C3.34 Det andra måttet är antalet företag inom ett byggled per kon- cern. Tillsammans fångar måtten både storleken av en koncerns verksamhet i ett byggled (omsättning) och om koncernen sprider ut sin verksamhet horisontellt inom byggledet (antal företag per koncern). Koncentrationsgraden inom byggleden är mestadels låg, se tabell 8.1. Koncentrationsgraden inom byggleden byggentreprenör, under- entreprenör – byggnadshantverk, underentreprenör – installation och byggvarudistributör är lägre än . Det enda byggled med hög koncentrationsgrad är byggvarutillverkare med en koncen- trationsgrad om 77 procent.35 Antalet företag per koncern är högt, se tabell 8.1. Det genom- snittliga antalet företag per koncern inom byggleden bygg- 34C3 säger inget om det inbördes förhållandet mellan de största företagens marknadsandelar. Ett givet C3 kan därför motsvara olika HHI på intervallet 3(C3/3)2 ≤ HHI ≤ C32. 35Detta är ett oviktat genomsnitt av C3 för de undersökta marknadssegmenten bland byggvarutillverkare som redovisas i tabell 8.3 nedan. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen entreprenör, underentreprenör – byggnadshantverk, underentreprenör – installation och byggvarudistributör är mellan sex och åtta. Det genomsnittliga antalet företag per koncern inom byggvaru- tillverkarledet är dock endast ett, vilket sannolikt avspeglar skal- fördelar i verksamheten. Not: a I detta avsnitt studeras endast de största tillverkarna av de strategiska insatsvarorna och dessa förs samman i en kategori, byggvarutillverkare. I avsnittet om vertikal integration studeras både de största tillverkarna av byggvaror som helhet, och de största tillverkarna av strategiska insatsvaror separat. bKoncentrationsgraden för de två största koncernerna, eftersom tillgång till data för den tredje största koncernen saknas. cMed antal företag per koncern inom ett byggled menas antalet företag som en koncernmoder äger och som är verksamma inom samma byggled som koncernmodern. Siffran i kolumnen är ett genomsnitt över antalet företag för varje koncern i respektive byggled. Källa: Industrifakta och årsredovisningar, bearbetat av Economics . I följande stycken redovisas horisontell integration mer ingående för byggentreprenadledet, vilket har störst omsättning (288 mdkr, av omsättningen i byggbranschen36), och bygg- varutillverkarledet (strategiska insatsvaror) (61 mdkr, av omsättning i byggbranschen) där koncentrationsgraden är störst. De andra byggleden studeras inte närmare eftersom kon- centrationsgraden är så pass låg, för underentreprenör – 36 0,338=288/851 Den totala marknadsstorleken baseras på Tabell 1. Omsättningen inom byggvarutillverkare för samtliga insatsvaror är cirka 168 mdkr. Total marknadsstorlek är således 851 mdkr = 288 mdkr + 81 mdkr + 111 mdkr + 203 mdkr + 168 mdkr. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen byggnadshantverk, för underentreprenör – installation och för byggvarudistributör. Byggentreprenörsledet: I de olika marknadssegmenten inom byggentreprenörsledet är koncentrationsgraden förhållandevis låg, se tabell 8.2.