sou · H3B347 · 2015-05-18 00:00:00 — Härutöver finns ett 15–20-tal organisationer, t.ex. fackföreningar eller intresseorganisationer, som bedriver åtminstone viss kollektiv förvaltning i organiserad form. I vilket omfattning en eller flera av de organisationerna kommer att omfattas av det kommande regelverket är svårt att bedöma och får bli en fråga för tillsynsmyndigheten och eventuellt domstolar att ta ställning till. I den utsträckning som en kollektiv förvaltningsorganisation helt eller delvis, direkt eller indirekt, äger eller kontrollerar en organisation som bedriver en verksamhet som, om den skulle bedrivas av den kollektiva förvaltningsorganisationen, skulle omfattas av bestäm- melserna, tillämpas bestämmelserna på den ”dotterorganisationen”. Under utredningsarbetet har framkommit att flera av de organisa- tioner som helt eller delvis ägnar sig åt kollektiv förvaltning låter en sådan organisation utföra vissa aktiviteter som utgör kollektiv förvaltning. Det har också framkommit att organisationer som i övrigt inte betraktar sig som kollektiva förvaltningsorganisationer bedriver kollektiv förvaltning i en organisation, t.ex. ett aktiebolag, som de kontrollerar. Vissa av bestämmelserna som genomför direktivet kommer också att omfatta s.k. oberoende förvaltningsorganisationer. Med en sådan organisation avses en organisation som enligt lag eller genom överlåtelse, licens eller annat avtal har tillstånd att som sitt enda eller huvudsakliga syfte förvalta upphovsrätter eller när- stående rättigheter för mer än en rättighetshavare till gemensamt gagn för dessa rättighetshavare, och som i) inte, vare sig direkt eller indirekt, helt eller delvis, ägs eller kontrolleras av rättighetshavare, och som ii) organiseras på vinstbasis. Under utredningsarbetet har inte framkommit att det i finns några organisationer som omfattas av denna definition. Förslaget till bestämmelser syftar till och innebär ett ökat medlemsinflytande i de kollektiva förvaltningsorganisationerna, bl.a. baserat på bestämmelserna om att organisationernas stadgar ska ge uttryck för effektiva och lämpliga mekanismer för medlemmarnas deltagande i beslutsfattandet (se avsnitt 7.4.2), att de viktigaste besluten som rör ramen för organisationens verksamhet ska tas vid stämman (se avsnitt 7.8.2), rätt att delta i och utöva rösträtt vid medlemsstämma på elektronik väg (avsnitt 7.5.2) och via ombud (avsnitt 7.8.2) och att få svar på klagomål (avsnitt 14.1.2) och i övrigt kunna kommunicera med organisationen på elektronisk väg (avsnitt 7.5.2). Den föreslagna regleringen innebär också att ett stort antal skilda rättighetshavare ges tydligare rättigheter i förhållande till de kollektiva förvaltningsorganisationerna. Med rättighetshavare avses såväl den ursprunglige rättighetshavaren, t.ex. en upphovsman, om han eller hon fortfarande innehar rättigheterna, som den som genom överlåtelse förvärvat rättigheter och en licenstagare som genom ett avtal har förvärvat en ensamrätt (se avsnitt 6.6). I praktiken omfattas ett brett spektrum av och stort antal aktörer av uttrycket rättig- hetshavare. Det kan vara t.ex. en enskild upphovsman eller utövande konstnär, ett förlag, en producent, eller ett radio- eller tv- företag. Uttrycket omfattar såväl rättighetshavare som har gett en ett förvaltningsuppdrag direkt till en kollektiv förvaltnings- organisation, eller som har get ett sådant uppdrag till en medlem (t.ex. ett fackförbund eller en intresseorganisation) i en sådan organisation, eller som omfattas av bestämmelser i lagen om en avtalslicens utsträckta verkan, obligatorisk kollektiv förvaltning eller annan liknande bestämmelse (se avsnitt 3.3.2). Den föreslagna lagstiftningen innehåller också bestämmelser om skyldigheter för användare (se avsnitt 6.6), dvs. en person eller enhet som driver verksamhet som kräver tillstånd från rättighets- havare, ersättning till rättighetshavare eller betalning av kompensa- tion till rättighetshavare och som inte agerar i egenskap av konsument. Det handlar till exempel om rapporteringsskyldighet och skyldighet att förhandla med den kollektiva förvaltningsorganisationen i enlighet med god affärssed (se avsnitt 10.1.2 och 10.2.2). De bestämmelser som genomför direktivet innehåller också vissa rättigheter för användare i förhållande till kollektiva förvaltningsorganisationer, t.ex. rätt till information om de rättigheter organisationen representerar (se avsnitt 11.3.2), annan information som kan vara nödvändig i en förhandlingssituation (se avsnitt 10.1.2), information om hur en kollektiv förvaltningsorganisationen har beräknat tariffer (se avsnitt 10.1.2) och rätt att få svar eller licenserbjudande från en kollektiv förvaltningsorganisation i vissa fall (se avsnitt 10.1.2). ”användare” omfattar ett brett spektrum och ett mycket stort antal skilda aktörer. Exempel på användare som kommer att omfattas av direktivet är tillhandahållare av skilda nättjänster för tillgång till upphovsrättsligt skyddat material, restauranger och andra aktörer som nyttjar musik i offentliga lokaler, auktionshus och andra aktörer som är skyldiga att erlägga s.k. följerättsersättning, importörer och producenter av lagringsmedia som är skyldiga att erlägga s.k. privatkopieringsersättning, skilda slag av kultur- institutioner som digitaliserar och tillgängliggör sina samlingar på basis av en avtalslicens, kabeloperatörer som vidaresänder radio- och tv-utsändningar, arbetsgivare som tillhandahåller möjlighet för arbetstagare att lyssna på musik under arbetstid, samt företag, myndigheter och utbildningsinstitutioner som möjliggör för sina anställda att fotokopiera (se avsnitt 3.3.2 och 6.6). Sammanfatt- ningsvis gäller alltså att kretsen av användare som kommer att omfattas av den föreslagna regleringen – såväl vad gäller rättigheter som vissa skyldigheter – är mycket stor och omfattar en mängd skilda slag av användningsområden samt avtals- och inkasseringssituationer. Konsumenter av upphovsrättsligt skyddat material – som alltså ska skiljas från direktivets definition av användare (se ovan) – omfattas inte direkt av den föreslagna regleringen i betydelsen att regleringen inte innebär varken skyldigheter eller direkta rättigheter för konsumenter. Regleringen tar i stället sikte på att reglera aktiviteter som sker i tidigare led i en värdekedja som leder fram till slutlig konsumtion, t.ex. de kollektiva förvaltningsorganisationernas interna förhållanden, relation till rättighetshavare, användare och andra organisationer. Den föreslagna regleringen kan därmed för- väntas få en indirekt effekt på konsumenterna (jfr skäl 3 och 5 till direktivet). Den föreslagna regleringen innebär förslag om utvidgat uppdrag för i fråga om tillsyn och i fråga om att följa utvecklingen av den praktiska tillämpningen av de bestämmelser som genomför direktivets artiklar 16 och 17 (se avsnitt 14.13). kommer således också att beröras av den nya regleringen. Förslaget rör även domstolarnas verksamhet eftersom de civil- rättsliga bestämmelserna föreslås kunna bli föremål för talan vid allmän domstol och beslut i offentligrättsliga ärenden ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol. 16.2Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslagen Den föreslagna lagen om kollektiv rättighetsförvaltning är tämligen omfattande. Till stora delar innehåller lagen bestämmelser som helt saknar motsvarighet i befintligt regelverk, såväl vad gäller de materiella bestämmelserna om rättigheter och skyldigheter för skilda aktörer, som bestämmelserna om kontroll av efterlevnad – särskilt den före- I det följande bedöms de kostnadsmässiga och andra konsekvenser den föreslagna regleringen kan komma att få för de berörda aktörerna. 16.2.2Kollektiva förvaltningsorganisationer och deras medlemsorganisationer Som angetts har utredningen inte för avsikt att ta ställning till vilka organisationer etablerade i som omfattas av definitionen av kollektiv förvaltningsorganisation. För att ändå kunna redogöra för hur ett genomförande av direktivet enligt det förslag som presenterats kan komma att påverka de organisationer som helt eller delvis ägnar sig åt kollektiv förvaltning, utarbetades en enkät som skickades till de av utredningens experter som företräder organisationer som helt eller delvis, direkt eller indirekt, ägnar sig åt kollektiv förvaltning.2 Enkäten, som återges i bilaga 5, syftade till att få närmare informa- tion om hur organisationerna skulle behöva ändra sin verksamhet och vilka administrativa och andra kostnader som ett genom- förande i enlighet med förslaget kan ge upphov till. Nedan redovisas utfallet av enkäten tillsammans med annan information och en bedömning av hur ett genomförande av direktivet, i enlighet med förslaget, kan påverka organisationernas verksamhet och vilka kostnader (administrativa och andra) det kan leda till. Allmänt gäller att organisationerna har haft svårigheter att uppskatta de kostnader eller positiva effekter som ett genom- förande av direktivet kan leda till. Organisationernas bedömning av om direktivets krav kommer leda till betydande förändringar av verksamheten eller betydande kostnader har varierat beroende på inom vilken sektor organisationen är verksam. Organisationerna på musikområdet har överlag bedömt att ett genomförande av 2 Enkäten ställdes till och besvarades av , , , IFPI Svenska Gruppen, , , Bonus Copyright Access, , , . Enkäten ställdes även till , som dock avböjde att svara på enkäten. Den krets som enkäten ställdes till utgör endast en del av alla organisationer som är verksamma på området för kollektiv förvaltning (se avsnitt 3.2 och 3.3.2). Inte alla organisationer som enkäten ställdes till torde falla under definitionen av kollektiv förvaltningsorganisation, t.ex. eftersom de huvudsakligen bedriver annan verksamhet. Flera av de organisationer som inte uppfyller definitionen av kollektiv förvaltningsorganisation är dock medlemsorganisationer i kollektiva förvaltningsorganisationer och kan därmed omfattas av regelverket såväl direkt som indirekt. Enkäten innehöll också frågor som tog sikte på medlemsorganisationer. direktivet inte kommer leda till lika betydande förändringar av verksamheten eller kostnader som organisationer verksamma på andra områden. I vissa fall har organisationerna i sina enkätsvar framhållit att bedömningen av om genomförandet kommer att leda till att verksamheten behöver förändras på något sätt, samt till- hörande kostnadsbedömningar, är beroende av om genomförandet kommer att påverka befintliga ordningar för kollektiv förvaltning med i vissa fall paraply- och medlemsorganisationer (se avsnitt 3.2, 3.3.2 och 3.3.3). Där skillnader framkommit i enkätsvaren hänvisas därför i det följande till vilken sektor av upphovsrättsområdet som den organisation som lämnat svaret är verksam inom, samt i förekommande fall om det är en paraplyorganisation som svarat. Styrelseformer för kollektiv förvaltning Allmänt gäller att organisationerna har svårt att bedöma om eller hur ett genomförande av artiklarna 4-10 (styrelseformer för kollektiv rättighetsförvaltning) i enlighet med förslaget kan komma att leda till att de behöver ändra sin verksamhet. Flera organisationer anger att ett genomförande i vart fall kommer att ställa krav på ändring av stadgar, ordningar för utseende av styrelseledamöter, ordningar för inhämt- ning och registrering av mandat (fullmakter m.m.) från medlemmar och rättighetshavare samt regelverk för fördelning och betalning av ersättningar. En organisation, verksam på musikområdet, uppger att den skulle behöva vidta omfattande ändringar av sin verksamhet i fråga om styrning och organisation. När det gäller möjliga krav på organisationerna att ändra associationsform anger några av de tillfrågade organisationerna att de överväger en sådan ändring. Ändringen skulle, enligt uppgift, i så fall vara motiverad av att organisationerna önskar göra en åtskillnad – en separation – mellan den verksamhet som avser kollektiv förvaltning och annan verksamhet, bl.a. på grund av de krav som direktivet uppställer i fråga om styrning och insyn. Administrativa och andra kostnader Alla tillfrågade organisationer uppskattar att ett genomförande av artiklarna 4–10 i enlighet med förslaget kommer att leda till ökade kostnader, särskilt initialt, men att det är svårt eller omöjligt att uppskatta kostnaderna. En organisation, verksam på musikområdet, anger att det handlar om ”avsevärda” kostnader. En paraply- organisation, verksam på området för bl.a. text och bild, anger att eventuell kostnadsökning bör vara hanterbar inom ramen för befintlig verksamhet. Samma bedömning görs av en organisation på området för bildkonst och en paraplyorganisation på textområdet. Initiala kostnader som nämnts är t.ex. kostnader för att ändra stadgar, arbetsrutiner och ökad personaltäthet. Andra exempel på initiala kostnader som nämns av flera organisationer är nya IT-system m.m. för att kunna acceptera och anpassa ett förvaltningsuppdrag. En organisation, som företräder producenter på det audiovisuella området, uppskattar initiala kostnader för att ändra stadgar till . Ökade årliga kostnader för styrelsearbete m.m. beräknas till ca . Några organisationer anger att såväl direktivet som förslaget till genomförande innehåller vissa osäkerheter, bl.a. i fråga om representation i styrelse, stämmans makt i förhållande till styrelsen, styrelsens tillsättning och medlemskap. Det framhålls att dessa osäkerheter i sig är potentiellt kostnadsdrivande. Även vad gäller artiklarna 11-13 (förvaltningen av rättighetsintäkter) har de flesta organisationer svårigheter att konkret ange om och i så fall hur ett genomförande i enlighet med förslaget kommer att leda till att de behöver ändra sin verksamhet på något sätt. En organisation, som företräder producenter på det audiovisuella området, anger att ett genomförande kommer att leda till att organisa- tionen behöver lägga ner mer tid än på att identifiera verk. Några organisationer, verksamma på musikområdet, anger att de bedriver sin kollektiva förvaltning i huvudsak efter de krav som kommer följa med ett genomförande av direktivet i enlighet med förslaget. En organisation på bildkonstområdet anger att de kan behöva ändra vissa rutiner för beslut, t.ex. när och av vilket föreningsorgan ett beslut ska tas i en viss fråga eller rutiner för att hitta upphovs- män till vilka betalning ska ske. En paraplyorganisation, verksam på området för bl.a. text och bild, har bedömt att ett genomförande av artiklarna i enlighet med förslaget inte kommer att leda till att verksamheten behöver ändras i någon nämnvärd utsträckning, förutsatt att organisationens medlems- organisationer inte i betydande omfattning faller inom bestäm- melsernas tillämpningsområde. Organisationen har i sitt enkätsvar framhållit att det är särskilt svårt att bedöma hur ett genomförande kan komma att påverka verksamheten eftersom direktivet till sin struktur inte i alla delar är anpassat till vissa former av s.k. paraply- strukturer där medlemsorganisationerna samarbetar med varandra med stöd av bestämmelser om s.k. avtalslicenser (se härom avsnitt 3.2, 3.3.2 och 3.3.3). Administrativa och andra kostnader Med något undantag uppger alla tillfrågade organisationer att ett genomförande av artiklarna 11-13 i enlighet med förslaget kommer att leda till ökade kostnader, särskilt initialt, men att det är svårt eller omöjligt att uppskatta kostnaderna i kvantitativa termer. Initiala kostnader som nämnts är t.ex. kostnader för att ändra arbetsrutiner. Andra exempel på initiala kostnader som nämns av flera organisationer är nya IT-system m.m. för att kunna uppfylla direktivets krav, bl.a. om fördelning och betalning till rättighets- havare. En organisation, som företräder producenter på det audiovisuella området, uppskattar att initiala kostnader för att uppdatera hemsida och övrig kommunikation kan uppgå till ca . Årliga löpande kostnader för rapportering beräknas till ca . De organisationer, verksamma på musikområdet, som angett att de bedriver sin kollektiva förvaltning i huvudsak efter de krav som kommer följa med ett genomförande av direktivet, bedömer att ett genomförande av nu nämnda bestämmelser inte kommer att leda till några omfattande kostnader. Även dessa organisationer framhåller att det kan behövas vissa ändringar i befintliga rutiner samt investeringar i systemstöd, men att det är mycket svårt eller omöjligt att uppskatta kostnaderna i kvantitativa termer – även om mycket talar för att de nya bestämmelserna kommer att leda till ökade kostnader. En sådan organisation nämner att den har som riktmärke att de operativa kostnaderna inte får överstiga av intäkterna och att man hoppas att man även efter direktivets genomförande kan uppfylla detta krav. En paraplyorganisation, verksam på området för bl.a. text och bild, har bedömt att avgörande för om ett genomförande kommer att leda till ökade kostnader är att organisationens medlemsorganisationer inte i betydande omfattning faller inom bestämmelsernas tillämpnings- område. Organisationen har framhållit att det är särskilt svårt att bedöma om ett genomförande kan komma att leda till ökade kostnader, bl.a. eftersom direktivet till sin struktur inte i alla delar är anpassat till vissa former av s.k. paraplystrukturer där medlems- organisationerna samarbetar med varandra med stöd av bestämmelser om s.k. avtalslicenser (se härom avsnitt 3.3.2). Organisationen har framhållit att om förutsättningarna för hur medlemsorganisationerna ska fördela inkasserade medel förändras, så krävs troligen större eller mycket större administrativa insatser, antingen hos medlemsorganisa- tionerna eller i paraplyorganisationen. Organisationen framhåller att direktivets bestämmelser till övervägande delar verkar anpassade efter arbetssätt, licensiering och rättighetsklarering som utvecklats utanför och inom områden för musiklicensiering. Mot den bakgrunden bedömer organisationen att det finns en risk att ett genomförande av direktivet leder till att befintliga administrativa kostnaderna för kollektiv förvaltning ökar från nuvarande till det internationella genomsnittet (på området för bl.a. text och bild) om . Med utgångspunkt i dagens administrativa kostnad så skulle det för denna organisation innebära att ytterligare ca skulle gå till förvaltningskostnader i stället för att fördelas till rättighetshavarna. Merparten av de extra kostnaderna skulle utgöras av fler anställda medarbetare samt omfattande uppbyggnad och skötsel av IT-system för rättighetshantering, utbetalningar m.m. Organisationen framhåller dock att siffran inte speglar hela den nuvarande kostnaden för fördelningen eftersom ytterligare kostnader uppkommer för medlemsorganisationerna. Alla tillfrågade organisationer uppger att ett genomförande av artiklarna 18–22 (insyn och rapportering) i stort inte kommer att leda till att de behöver ändra sin verksamhet på något avgörande sätt. En bidragande förklaring till det är att alla tillfrågade organisa- tioner omfattas av bokförings- och redovisnings- skyldighet med kalenderår som räkenskapsår, vilket innebär att det krav på relativt omfattande insynsrapport som uppställs i artikel 22 direktivet i stora delar redan uppfylls av organisationerna. Som exempel på smärre ändringar av verksamheten som föranleds av ett genomförande av artiklarna 18 till 22 nämner organisationerna vissa förändringar av rutiner och medel för kommunikation, t.ex. att viss information som delges endast styrelse och medlemmar måste göras tillgänglig även för andra aktörer. Konkreta exempel på förändrade rutiner och medel för kommunikation som nämns är att hemsidor kommer att behöva göras om och att årsredovisningar, tillsyns- och övervakningsrapporter, standardavtal, stadgar, samt kriterier för medlemskap kommer att behöva tillgängliggöras på ett mer öppet sätt . Några organisationer, verksamma på musikområdet, anger att de i huvudsak tillhandahåller information och rapporterar till rättighetshavare och andra efter de krav som kommer att följa med ett genomförande av artiklarna 18 till 22 i enlighet med förslaget, även om viss anpassning kan bli nödvändig. En paraplyorganisation verksam på området för bl.a. text och bild, har uppgett att bestämmelserna om insyn och rapportering inte kommer medföra någon betydande förändring av den egna verksamheten, men att betydande svårigheter kan uppstå om regelverket ska tillämpas även på medlemsorganisationerna. Påverkan på administrativa och andra kostnader Alla tillfrågade organisationer uppskattar att ett genomförande av artiklarna 18–22 i enlighet med förslaget kommer att leda till ökade kostnader, särskilt initialt, men att det är svårt att uppskatta kostnaderna i kvantitativa termer. Initiala kostnader som nämnts är t.ex. kostnader för att uppdatera information på hemsidor och övrigt kommunikation. Andra exempel på initiala kostnader som nämns av flera organisationer är nya IT- system m.m. för att kunna uppfylla direktivets krav, bl.a. om rapportering till rättighetshavare och annan kommunikation. Det handlar således både om initiala investeringar i system för att kunna presentera de uppgifter som krävs, liksom löpande kostnader. De organisationer, verksamma på musikområdet, som angett att de bedriver sin kollektiva förvaltning i huvudsak efter de krav som kommer följa med ett genomförande av artiklarna 18 till 22, bedömer att även om ett genomförande innebär ökade kostnader så kommer de inte att vara av omfattande. En sådan organisation anger att de aktuella kostnaderna kommer att kunna hanteras löpande inom fastställd budget. En paraplyorganisation verksam på området för bl.a. text och bild, har uppgett att bestämmelserna om insyn och rapportering inte kommer medföra några betydande kostnader i den egna verk- samheten, men att betydande kostnader kan uppstå i medlems- organisationerna om även de kommer att omfattas av regelverket. En organisation på bildkonstområdet bedömer att ett genom- förande av artiklarna 18 till 22 visserligen kommer att innebära ökade kostnader, men marginella sådana. Positiva effekter av ett genomförande av direktivet i enlighet med förslaget Några organisationer har angett positiva effekter av ett genom- förande av direktivets avdelning II (artiklarna 4 till 22) i enlighet med förslaget. Positiva effekter som framhålls är ökad tydlighet, effektivisering och insyn – vilket bedöms ha betydelse i relationerna med organisa- tioner i andra medlemsstater där motsvarande regler införs. Som exempel nämns att svenska organisationer kan få större strömmar av ersättningar från organisationer i andra delar av . Det framhålls dock att det närmast är omöjligt att förutspå vad det kan handla om i kvantitativa termer. En organisation verksam på musikområdet framhåller att även om ett genomförande av direktivet leder till initialt ökade kostnader, framför allt i form av investeringar i IT-stöd, så är det sannolikt att investeringar på kan leda till effektivitetsvinster. Flera organisationer har framhållit att ett genomförande av direktivet sannolikt kommer att leda till ökad legitimitet för kollektiv rättighetsförvaltning. Andra fördelar som nämns är högre grad av professionalitet och information i samband med medlemsstämma. En organisation, verksam på det litterära området, har anfört att även om ett genomförande inte kommer att ha någon direkt positiv effekt på den egna verksamheten, så kommer genomförandet att leda till ökad transparens för rättighetshavarna. Sammanfattning och slutsatser av enkätsvaren m.m. När det gäller verksamhets- och kostnadsmässiga konsekvenser av ett genomförande av direktivets avdelning II i enlighet med förslaget för organisationer som helt eller delvis, direkt eller indirekt, kommer att omfattas av det föreslagna nya regelverket kan sammanfattningsvis konstateras följande. Organisationerna har i allmänhet svårigheter att bedöma om förslagen kommer att leda till att de behöver ändra sin verksamhet på något sätt eller i vilken utsträckning som förslaget kommer att leda till ökade kostnader.