sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Utbyggnaden innebär därför ofta svåra avvägningar mellan motstående såväl enskilda som allmänna intressen, till exempel när det gäller ianspråktagande av parker och grönområden, varsamhet vid ändringar och skydd av kulturvärden, önskemålen om en god miljökvalitet samt hantering av översvämningsrisker och behov av sanering av förorenad mark. Planläggningen initieras allt oftare av enskilda exploatörer, som även ofta svarar för tekniska delar av planarbetet. Då projekten aktualiseras i den kommunala planeringsprocessen finns inte alltid samma möjligheter som tidigare att föra en förutsättningslös diskussion om målen och utgångspunkterna för planläggningen. Genom att exempelvis bostadsbyggandet allt oftare sker på initiativ av en enskild exploatör blir detaljplaneläggningen ofta inriktad mot enskilda utbyggnadsprojekt med risk för att möjligheterna till hel- hetssyn blir sämre. Också när det gäller genomförandet av bygg- projekt finns tydliga tendenser till en ansvarsförskjutning genom att kostnaderna för gemensamma anordningar ofta finansieras via projektet. En annan tendens är att det blivit vanligare med gemen- samhetsanläggningar där fastighetsägare samfällt får ansvara för anläggningar som annars skulle kunna vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. har kommunerna följaktligen inte samma förutsätt- ningar att ta initiativ och styra planering och genomförande av bostadsbyggande och andra sammanhängande samhällsinveste- ringar som när PBL trädde i kraft. Denna utveckling innebär att formerna för planläggning till viss del har förändrats och att kom- munerna i ökad utsträckning arbetar i samverkan med enskilda aktörer. Också när det gäller andra investeringar i samhällets infrastruk- tur, såsom energiproduktion och energiförsörjning, har det sam- hälleliga inflytandet både ändrat karaktär och i vissa fall minskat genom avreglering av marknader, en ökad privatisering samt bola- gisering av offentlig verksamhet. (SOU 2005:77, del 1, s. 163–164). Dagens krav och behov Målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lant- mäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushåll- ning med naturresurser och energi främjas samt där bostads- byggande och ekonomisk utveckling underlättas (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12:89). Regeringens målsättning är att det ska byggas minst 250 000 nya bostäder (Prop. 2015/16:1, UO 18, s. 38). Länsstyrelserna fick i uppdrag (S2014/6521/PBB) att prioritera arbetet enligt 3 § andra stycket och 4 § 2 i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. med att ompröva och förtydliga riksintresseunderlaget, inklusive vad som skulle kunna innebära påtaglig skada, inom områden som är aktuella för bostadsbyggande och annan bebyggelseutveckling. Arbetet ska fullgöras efter samråd med berörda myndigheter. 10.3.6Näringslivsutveckling och regional tillväxt Den fysiska riksplaneringen sågs som ett medel att nå de välfärds- politiska målen, bl.a. främjad ekonomisk tillväxt, de regionalpoli- tiska målen och miljövårdspolitikens mål (SOU 1971:75, s. 26–27). Historiskt har den regionala tillväxtpolitikens fokus skiftat. Ursprungligen var den ett svar på de problem som uppstod med en utflyttning från inland. Genom en aktiv lokaliserings- politik ville regeringen öka industrisyssel- sättningen i områden med en nedåtgående utvecklingstrend genom omlokaliseringar av produktionen inom landet. Först kom politiken att omfatta hela landet. Innehållet i politiken gick från att vara riktad mot stödområden till att vara en aktiv tillväxt- politik med syfte att bidra till den totala nationella tillväxten. Med medlemskapet i EU följde EU:s sammanhållningspolitik och fick tillgång till de regionala strukturfonderna. Dagens krav och behov hållningspolitiken innebar även ett visst arbetssätt med bland annat mål och program som planeringsinstrument (SOU 2015:59, s. 155). De regionala utvecklingsprogrammen eller -strategierna (RUP/RUS) utgör kärnan i det regionala tillväxtarbetet. Förord- ningen om regionalt tillväxtarbete reglerar vad strategierna ska inne- hålla. Den nationella strategin för regional tillväxt och attraktions- kraft –2020 är vägledande och anger därigenom inriktningen för de regionala strategierna (SOU 2015:59, s. 162). Regeringen betonar i budgetpropositionen den fysiska planeringens viktiga roll i arbetet för näringslivsutveckling och regional tillväxt. Hur den fysiska miljön utformas har stor betydelse för såväl närings- livets konkurrenskraft som för utvecklingen av attraktiva och hållbara livs- och boendemiljöer. Utformningen har också betydelse för hur natur- och kulturmiljön påverkas. Med växande funktionella regioner och förbättrad tillgänglighet ökar behovet av ett regionalt och region- överskridande perspektiv i den fysiska planeringen och för bostads- försörjningen. Regeringen anser därför att frågor om fysisk planering och boendemiljöer behöver tydliggöras i det regionala tillväxtarbetet och i de regionala utvecklingsstrategierna. Regeringen ser ett behov av att samtliga regionalt utvecklings- ansvariga aktörer integrerar ett rumsligt perspektiv i det regionala tillväxtarbetet, genom ett mer strategiskt arbete med frågor om fysisk planering och attraktiva livs- och boendemiljöer. Då de regionala förutsättningarna varierar över landet kan inriktningen och formerna variera, men utgångspunkten är att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna bör lägga större vikt vid en utvecklad inom- och mellan- regional samverkan och dialog rörande dessa frågor. 2015/16:1, UO 19, s. 51) redovisade 2014 (2014b) sitt uppdrag att ställa samman, analysera och vid behov lämna förslag till insatser för att stärka samordningen mellan det kommunala översiktsplanearbetet, infrastruktur- och transportplaneringen samt det regionala tillväxt- arbetet. Enligt visar rapporten på svårigheten att få det svenska systemet för fysisk planläggning och regionalt tillväxt- arbete att fullt ut fungera tillsammans. Analysen visar också bl.a. att medverkan utgör nyckeln för ett framgångsrikt regionalt utvecklingsarbete och att samspelet med och det regionalt tillväxtansvariga organet behöver stärkas och region- ernas samrådsroll utvecklas föreslår i rapporten att Dagens krav och behov krav på ett rumsligt perspektiv i det regionala tillväxtarbetet införs i förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete det regionala tillväxtansvariga organet bör få ett utpekat ansvar för att i samverkan med tillhandahålla regionala bilder som på ett strukturerat sätt tydliggör viktiga förhållanden och utgångspunkter för samhällsplanering på regional och nivå. länsstyrelsen och det regionala tillväxtansvariga organet ska ge kommunerna ett samlat tvärsektoriellt underlag vid ett och sam- ma tillfälle för att ge kommunerna bättre kommunernas möjlig- heter att ta hänsyn till statliga och regionala mål, planer och program i översiktsplanearbetet. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser för i rapport 2013:01 fram liknande synpunkter när det gäller utveck- lingsbehovet för ökad samverkan mellan de regionala utvecklings- programmen och kommunernas översiktsplaner.6 Myndigheten anser att det finns ett behov av att öka samordningen mellan lokala och regionala tillväxtfrågor och fysisk planering liksom att stärka samarbetet mellan den kommunala och den regionala nivån. Bostadsbristen är ett av största hinder för tillväxt och utveckling. Den gör att människor inte kan flytta dit jobben finns. Den gör det svårare för företag att anställa och växa. Studenter får svårt att flytta till utbildningsorten. Bristen på bostäder sänker tillväxt, ökar arbetslösheten, minskar sysselsättningen och försämrar våra möjligheter att finansiera välfärden (Ds 2015:35, s. 16). Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrens- kraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande före- tag (prop. 2014/15:1, utg.omr. 24 avsnitt 2.4, bet. 2014/15:NU1, rskr. 2014/15:68). 6 Tillväxtanalys, översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram, Rapport 2013:01. Dagens krav och behov Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft (prop. 2007/08:1, utg. omr. 19, bet 2007/08: NU2, rskr 2007/08:99). Uppdrag till ansvariga länsstyrelser och regionala organ Enligt 4 § förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete bör det regionala tillväxtarbetet utformas och bedrivas i sektorsöver- gripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Arbetet kan också utformas och bedrivas i samarbete med aktörer på europeisk nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet, kommunernas över- siktsplanering, landsbygdsprogrammet, program för de areella näringarna, lokala utvecklingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska särskilt eftersträvas i arbetet. Vidare ska samordning med arbetet för energiomställningen eftersträvas. Enligt 5–6 §§ ska den länsstyrelse eller det regionala organ som är ansvarig för det regionala tillväxtarbetet 1.utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram och samordna genom- förandet av programmet, 2.löpande följa utvecklingen i länet och de funktionella analys- regionerna i länet i förhållande till regionala och nationella mål, och 3.följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. Enligt 10 § ska det regionala utvecklingsprogrammet utarbetas i samråd med kommuner och landsting. Samråd bör också ske med näringsliv och organisationer. Programmet ska ligga till grund för samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, näringsliv och organisationer. Enligt 18 § har i samtliga län ansvaret för att 1.följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet, 2.främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet, och Dagens krav och behov 3.i förekommande fall, löpande informera samverkansorganet eller självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Länsstyrelserna har enligt regleringsbrevet i uppdrag (nr 45) att med utgångspunkt i ”Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhälls- planering” (2011:17) bryta ner de nationella målen, planerna och programmen till regionala mål, planer och program. Dessa regionala mål, planer och program ska utgöra ett underlag för kommunernas fortsatta planeringsarbete. Länsstyrelsernas arbete ska i första hand fokusera på de mål, planer och program som i rapporten redovisar under rubrikerna ”Demografi” (som rör folkhälsa, funktionshinder, jämställdhet samt integration och diskriminering) och ”Ekonomi” (Näringspolitik, Regional tillväxt, Areella näringar, landsbygd och livsmedel, Resursanvändning samt energi, . Upp- draget ska genomföras efter samråd med aktörer med regionalt ut- vecklingsansvar. redovisade 2011 en sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhällsplanering (Bo- verket 2011b). Sammanställningen visade att 21 olika politik- och/eller ämnesområden var av betydelse för den fysiska samhälls- planeringen. Till områdena hörde totalt runt 100 relevanta nation- ella mål, varav drygt 40 kunde betecknas som övergripande mål. Därtill kom nationella strategier, planer och program och mål, samt strategier och initiativ på EU- och internationell nivå. I avsnitt 10.3.1–10.3.6 redovisas några av de nationella mål av stor relevans för hushållningen med mark och vatten som och regeringen har antagit. Här redovisas några ytterligare exempel. Enligt de nationella målen för kulturmiljöarbetet ska det statliga kulturmiljöarbetet bland annat främja en helhetssyn på förvalt- ningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen (prop. 2012/13:96, bet. 2012/13:KrU9, rskr. 2012/13:273). Dagens krav och behov Som mål för statens arbete med arkitektur, formgivning och design gäller bland annat att kvalitet och skönhetsaspekter inte ska under- ställas kortsiktiga ekonomiska överväganden och att kultur- historiska och estetiska värden i befintliga miljöer ska tas till vara och förstärkas (prop. 1997/98:117, bet. 1997/98:KrU14, rskr. 1997/98:225). Målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därutöver har riks- dagen beslutat om ett funktionsmål – tillgänglighet och ett hän- synsmål – säkerhet, miljö och hälsa (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU4, rskr. 2008/09:257 och prop. 2013/14:1 utg.omr. 22, avsnitt 3.5, bet. 2013/14:TU1, rskr. 2013/14:131). Det övergripande målet för energipolitiken är att trygga tillgången på el och annan energi på med om- världen konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa vill- kor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnads- effektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). Målet för it-politiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87). Ett delmål för politiken är att ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (prop. 2009/10:193, bet. 2009/10:TU18, rskr 2009/10:297). Skogspolitiken har två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål. Enligt produktionsmålet ska skogen och skogsmarken utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Enligt miljömålet ska skogsmarkens naturgivna pro- duktionsförmåga bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas (prop. 1992/93:226, SOU 2015:99 Dagens krav och behov 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252; prop. 2007/08:108, bet. 2007/08:MJU18, rskr. 2007/08:244). Det övergripande mål för samepolitiken är att verka för en levande samisk kultur byggd på en ekologiskt hållbar rennäring och andra samiska näringar (prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:MJU2, rskr. 2005/06:108). Förutsättningarna för att tillämpa hushållningsbestämmelserna i enlighet med lagstiftarens intentioner har förändrats i flera av- seenden sedan bestämmelserna infördes. Samhällsutvecklingen har bl.a. inneburit en ändrad näringslivs- struktur och demografi, större arbetsmarknadsregioner och ökad urbanisering. Det påverkar förutsättningarna för den fysiska plane- ringen i stort. För kommunerna innebär förändringarna nya ut- maningar som också påverkar den fysiska planeringen och byggan- det på olika sätt i olika delar av landet. dominerade ofta det kommunala initiativet i planeringen för att tillgodose behovet av bostäder, kommunikationer och arbetsplatser. bedrivs planeringen på mer marknadsmässiga grunder, ofta på initiativ av enskilda exploa- törer, vilket förstärker behovet av ett regelsystem som säkerställer att viktiga samhällsintressen tas till vara i planeringen. Nationella mål, planer och program har fått en allt tydligare roll i samhällsplaneringen, och nya åtaganden enligt internationella överenskommelser och gemenskapslagstiftningen i EU påverkar svensk samhällsplanering. Flera av länsstyrelsernas uppgifter har överförts på regionala organ. Länsstyrelsernas kompetensbredd har därmed minskat jäm- fört med när bestämmelserna infördes. Enligt direktiven bör utredaren sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skydds- behov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov. Den fysiska riksplaneringen bedrevs med ambitionen att länka samman den fysiska planeringen med åtgärder inom andra politik- områden i syfte att främja målen för miljöpolitiken, regional- Dagens krav och behov politiken och den ekonomiska politiken. bedrivs myndig- heternas arbete för att främja en hållbar utveckling i ett målstyr- ningssystem med utgångspunkt i nationella mål för olika politik- områden. I allmänhet har länsstyrelserna i uppdrag att utveckla åtgärder och samordna arbetet på regional nivå för att nå målen. Ofta har åtgärderna koppling till frågor om fysisk planering och hushållning med mark och vatten, men det naturliga sambandet mellan målstyrningssystemet och hushållningsbestämmelserna sak- nas. Det finns inte heller någon utvecklad samordning av arbetet för de olika nationella målen. Enligt utredningens mening skulle en utveckling av hanteringen av områden av allmänt intresse i hus- hållningsbestämmelserna kunna bidra till en bättre samordning och effektivisering av arbetet för en hållbar utveckling i de delar av arbetet som berör fysisk planering. Kunskapen om vad som behövs för att åstadkomma en lång- siktigt hållbar mark- och vattenanvändning har fördjupats. En håll- bar markanvändning innebär bl.a. verksamhet som kan ha en god ekonomisk avkastning och som bevarar markens, vattnets och eko- systemens produktionsförmåga samt inte leder till långsiktigt negativ miljöpåverkan eller medför negativ påverkan på människors sociala välfärd. Viktiga frågor är bland annat anpassning till ett förändrat klimat och främjande av grön infrastruktur. Utredningen bedömer att det finns anledning att komplettera bestämmelserna i 3 kap. MB med fler allmänna intressen som är viktiga att beakta i den fysiska planeringen. 11 Överväganden och förslag Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i miljö- balkens bestämmelser så att de på ett bättre sätt än uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. Utredaren bör sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hän- syn till samhällets övriga behov. Systemet ska fungera så att det uppnår syftet utan onödigt stora hinder för annan användning av mark och vatten eller inskränkningar för samhällsutvecklingen. Systemet bör vara klart och tydligt utformat. Det bör präglas av enkelhet, tydlighet, överskådlighet och begripliga begrepp som gör besluten rättssäkra. Det ska vara lätt att tillämpa på ett sätt som är likartat i hela landet och för de olika intressena. Systemet ska ha en sådan anpassbarhet att ändrade behov ska kunna tillgodoses utan alltför omfattande regeländringar. Systemet bör även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller inter- nationell lagstiftning och internationella överenskommelser. Kapitlet inleds med utredningens överväganden om behovet av förändring av systemet för hushållning med mark och vatten som görs mot bakgrund av redovisningarna i kap. 4–10 om tillämp- ningen av hushållningsbestämmelserna, lagstiftarens intentioner och dagens krav och behov. De utgångspunkter och nya förutsätt- ningar som därefter beskrivs utgör tillsammans med utredningens överväganden grund för utredningens överväganden och slutsatser som redovisas i de följande avsnitten. Utredningens bedömning: Syftet med hushållningsbestämmel- serna är att främja en hållbar utveckling genom att de tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används för att trygga en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekono- misk synpunkt långsiktigt god hushållning. Bestämmelserna innehåller planeringsriktlinjer för långsiktig hushållning med områden av allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Bestämmelserna ger också möjligheter till statligt inflytande i den kommunala fysiska planeringen för att säkerställa att områden av riksintresse, dvs. områden med mark- och vattenanvändningsintressen av särskild nationell betydelse, används så som bestämmelserna anger. För att kunna ta till vara viktiga samhällsintressen finns det enligt utredningens mening även framgent behov av vägledande bestämmelser för långsiktig hushållning med områden av stort allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Det finns också behov av möjlig- heter till statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationellt särskilt betydelsefulla intressen. Utred- ningen bedömer att bestämmelsernas innehåll behöver utvecklas och deras tillämpning förtydligas. Det behövs för att bestämmelserna bättre ska fylla sitt syfte och för att minska osäkerhet, tidsåtgång och kostnader i planerings- och besluts- processer. Förutsättningarna för att åstadkomma en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har förändrats i flera avseenden sedan hushållningsbestämmel- serna infördes . före dess dominerade ofta det kommunala initiativet i planeringen för att tillgodose behovet av bostäder, kommunikationer och arbetsplatser. bedrivs planeringen på mer marknadsmässiga grunder, ofta på initiativ av enskilda exploatörer, vilket förstärker behovet av ett regelsystem som säkerställer att viktiga samhällsintressen tas till vara i planeringen. har nationella mål, planer och pro- gram fått en allt tydligare roll i samhällsplaneringen och nya åtaganden enligt internationella överenskommelser och gemen- skapslagstiftningen i EU påverkar svensk samhällsplanering. Kunskapen om vad som behövs för att åstadkomma en lång- siktigt hållbar mark- och vattenanvändning har fördjupats och det finns anledning att komplettera bestämmelserna med ytter- ligare allmänna intressen. I tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB har fokus främst varit på områden av riksintresse medan övriga bestämmelser ofta inte har tillämpats på det sätt lagstiftaren förutsatte. Arbetet för att främja en hållbar utveckling bedrivs i ett målstyrningssystem där åtgärder ska utvecklas för att uppfylla olika nationella mål. När åtgärderna konkretiseras kan de i många fall lokaliseras till avgränsade mark- och vattenområden som kan anges som områden av allmänt intresse enligt 3 kap. som kan tjäna som underlag vid de avvägningar om mark- och vattenanvändningen som görs i den fysiska plane- ringen. I dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna tyd- liggörs i allmänhet inte dessa områden såvida de inte bedömts vara av riksintresse. För att skapa ett ändamålsenligt system för hushållning med mark och vatten som motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens behov och krav anser utredningen att hanteringen av områden av allmänt intresse bör lyftas fram och byggas under i lagstiftningen, bland annat genom bestämmelser om obliga- torisk redovisning i översiktsplanen och om kunskapsförsörj- ning. bör hanteringen av områden av riksintresse för- tydligas och förankras bättre, bland annat genom formella beslut om områden av riksintresse efter dialog med berörda parter samt tydliga kriterier och utvecklade formkrav på redovisning. På så sätt ges kommunerna bättre förutsättningar för att i sin översiktsplanering ge underlag för beslut om mark- och vatten- användningen som främjar en hållbar utveckling. 11.1.1Systemet för hushållning med mark och vatten Hur fungerar systemet ?