sou · H3B399 · 2015-12-04 00:00:00 — Försvarsmakten har valt att i några fall ange områden som omfattas av 3 kap. 9 § första stycket . Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret behandlas i 3 kap. 9 § (tidigare 2 kap. 9 § NRL). Se avsnitt 4.20.1. Se avsnitt 4.20.2. 4.21.3Myndighetens arbete med områden av riksintresse Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för totalförsvarets civila anläggningar lämnas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) (se 2 § andra stycket 12 hushållningsförordningen). MSB fick bemyndigande att lämna uppgifter om områden av när myndigheten bildades . Sektorsansvaret låg tidigare på () mellan 2002–2009 och på (), som verkade mellan åren 1986–2002. ÖCB föregicks av Överstyrelsen för ekonomiskt försvar. fanns också myndigheten . slogs 1986 samman med och bildade . 1985/86:3 s. 74 anges att betonar att civilförsvarets intressen i fråga om markanvändningen i mycket ringa utsträckning är knuten till behov av mark- och vattenområden för egna ändamål. Civilförsvarets intressen hänför sig till all form av markanvändning som påverkar förutsättningarna för civilförsvarsverksamheten. Civilförsvarets intressen i fråga om användning av mark- och vattenområden är således i hög grad en fråga om hur andra samhällsfunktioner använder områdena. En anledning till att totalförsvarets civila delar inte har varit mer aktuella att arbeta med kan vara att riksintressefrågan för totalförsvarets civila delar låg hos en myndighet och PBL-bemyndigandet att bevaka totalförsvarets civila intressen låg hos en annan myndig- het (jmf. 13 kap. 14 § PBL). ligger båda frågorna hos en och samma myndighet. Varken MSB eller dess företrädare har lämnat uppgifter om några områden av riksintresse för anläggningar för totalförsvarets civila delar. Det har inte varit en prioriterad fråga för MSB. Det finns flera intressen inom det civila försvaret som ska fungera vid höjd beredskap. Flera av dessa sammanfaller med andra myndigheters ansvarsområden. MSB ser inte att enbart ett geografiskt utpekande områden av riksintresse för det civila försvaret kan säkerställa funktionen hos dessa. Det civila försvarets intresse är bland annat att försörjningssystemen fungerar och detta kan inte säkerställas genom att peka ut ett geografiskt intresse, eftersom det är själva flödet av t.ex. varor och tjänster som är det viktiga. Ett exempel är väg eller järnväg av riksintresse, dessa riksintressen säkerställer dock inte att det sker transporter av varor (men deras funktion är väsentlig för att varor ska kunna transporteras). MSB ser att vissa riksintresseanspråk skulle kunna kompletteras med viss beredskapsinformation vid tillfällen då visst ordinarie systemet inte fungerar. Exempel på detta är omledningsvägar för väg- och järnväg där det kan finnas behov av att upprätthålla viss försörjningstrygghet och standard för att tillgodose civila försvarets intressen. Utvärderingen av myndigheternas arbete handlar främst om deras arbete med riksintressen. En inledande iakttagelse är att myndigheternas tillämpningar skiljer sig åt. I det följande beskrivs olika aspekter av myndigheternas tillämpning. 4.22.1Myndigheternas arbetssätt och prioritering Det framgår av sektorsmyndigheternas underlag (se avsnitt 4.2– 4.21) att myndigheterna i varierande grad har resurser för att delta i arbetet med fysisk planering. Inom Försvarsmakten arbetar man t.ex. löpande med att granska översikts- och detaljplaner samt bygglovansökningar för att inte förändrad markanvändning ska kunna skada totalförsvarets intressen. är en liten och relativt nybildad myndighet med ansvar för att bevaka samernas och rennäringens intressen. Trots att de områden som bedömts vara av riksintresse för rennäringen sträcker sig över stora områden så arbetar endast 1,5 årsarbetskraft på heltid med frågor som berör hushållningsbestämmelserna. får därför förlita sig på att de enskilda samebyarna själva överklagar t.ex. detaljplaner som skadar samebyns möjlighet att bedriva näringen. Hur länge respektive myndighet haft möjlighet att arbeta med frågorna varierar också mycket. Vissa av de myndigheter som har ett ansvar enligt hushållningsförordningen har haft detta ansvar sedan systemet infördes. Andra myndigheter, som t.ex. , och Havs- och vattenmyndigheten har övertagit ansvaret i samband med att myndigheterna bildades och startade sina respektive verksamheter. Ansvariga myndigheter har i varierande omfattning lämnat uppgifter till om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse. och har flest bedömda områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv respektive kulturvård. bedömer i princip att alla större kommunikationssträckningar och –knutar är av riksintresse. och har inte lämnat uppgifter om några områden för avfallshantering eller civilförsvaret. har inte lämnat uppgifter om några områden för energiproduktion gällande kärnkraft, värmeproduktion, vattenkraftverk eller elnät (med undantag för ett antal äldre riksintresseanspråk för kraftvärmeproduktion och eldistribution i ett fåtal län). PTS har uppgett att myndighetens bedömda område av riksintresse har en geografisk utbredning som är väldigt begränsad eftersom det i de flesta fall handlar om specifika knutpunkter för IT-infrastrukturen och att det skyddsvärda området endast omfattar på varje sida om knutpunkten. Arealen för områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ skiljer sig också mycket, se avsnitt 8.1.2. Myndigheternas arbete med ajourhållning och förbättringsarbete skiljer sig också åt. En del av sektorsmyndigheter har arbetat löpande med frågorna och har sett över sina bedömda områden av riksintresse och värdebeskrivningar medan andra myndigheter inte sett över sina områden sedan systemet infördes . En myndighet som arbetar aktivt med ajourhållningen är som har som målsättning att se över sina bedömda områden avseende mindre ändringar och att göra en större översyn. har delvis överlåtit ajourhållningen av värdebeskrivningen till länsstyrelserna och myndigheten har ingen egen uppsikt över sina bedömda områden av riksintresse. Samhällsutveckling och annan påverkan skiljer sig åt mellan de olika sektorerna vilket kan ha påverkat sektorsmyndigheternas arbete. Som exempel kan nämnas att motivet för att det infördes en bestämmelse med innebörd att områden som är av riksintresse för yrkesfisket infördes i NRL var för att det skulle vara möjligt ange de bästa (mest lönsamma) vattenområdena för olika fiskearter. Havs- och vattenmyndigheten anser numera att riksintresset för yrkesfiske snarare eller åtminstone också borde lägga större vikt vid att lämna uppgifter om områden som är viktiga för fiskearternas återhämtning och reproduktion. Legitimiteten i riksintressesystemet är beroende av att sektorsmyndigheterna ansvarar för att enbart föreslå områden av riksintresse som verkligen har betydelse ur ett nationellt perspektiv. har beskrivit att myndigheten lämnat uppgifter om lämpliga vindområden utan att ha påbörjat planeringen av ett sådant exploateringsprojekt. har beskrivit att myndigheten anser att det är viktigt lämna uppgifter om områden som verket bedömer vara av riksintresse för att åtnjuta möjligheten att väga två riksintressen mot varandra för det fall de inte kan samutnyttjas (jmf. 3 kap. 10 §). Myndigheterna använder även andra typer av strategier. Försvarsmakten lämnar uppgifter om alla områden de har intresse av för totalförsvarets räkning och inkluderar dessutom ofta influensområden eller andra radier för att bevaka det egentliga intresset. PTS har uppgett att myndigheten inte kan lämna uppgifter om områden av riksintresse för största delen av nätsystemet som är av vital betydelse för allmänheten, företag, myndigheter m.m., eftersom myndigheten inte har någon kontroll då det är operatörerna som planerar och bygger näten. Hur sektorsmyndigheterna arbetar med övriga bestämmelser i 3 kap. MB är även det helt olika. Vissa av myndigheterna har uppgett att de har lämnat uppgifter även om sådana områden som inte bedöms vara av riksintresse medan andra myndigheter inte alls har brytt sig om att skapa ett underlag som kommunerna kan använda i Dessa områden ska skyddas så långt möjligt och i avvägningen ska hänsyn tas till samhällsekonomiska aspekter, som t.ex. regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Enligt , vars intressen främst finns i landets inlands- och fjällkommuner, är situationen sådan att egentligen alla åtgärder som vidtas i dessa områden kan sägas vara av regionalt- eller sysselsättningspolitiskt intresse. Bestämmelsen i 3 kap. 5 § första stycket har därför, enligt , en begränsad effekt för att motverka skador på rennäringens intressen. Enligt ger 3 kap. 6 § första stycket MB ett skydd mot åtgärder som kan skada naturmiljön utanför bedömda riksintresseområden, och i de allra flesta fall rör det sig om lokala eller regionala naturvärden som skyddas genom bestämmelsen. SGU hänvisar till förarbetena till där det anges att ämnen och material som finns i stora mängder och som är vanligt förekommande inte kan vara av riksintresse. SGU har därför bl.a. inte bedömt att bergtäkter och sandavlagringar är av riksintressen och i stället betraktat dem som områden som omfattas av bestämmelsen i 3 kap. 7 § första stycket. 4.22.2Kriterier för att bedöma områden av riksintresse I 2 § hushållningsförordningen anges att myndigheterna ska lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . Det finns inte några krav i lag- eller förordningstext om att de ansvariga myndigheterna ska utveckla kriterier för vilka områden som bedöms vara av riksintresse eller vad uppgifterna ska innehålla. Viss ledning kan fås genom att läsa förarbetena. Avsaknaden av nationell samordning har medfört att de ansvariga myndigheterna har utvecklat sina egna modeller för kriterier. har t.ex. inte utarbetat några absoluta kriterier som måste vara uppfyllda för att ett område ska kunna bedömas vara av riksintresse. I stället grundar sig bedömningen på en helhetsbedömning efter myndighetens vägledande uttalanden. har inte utvecklat några egna kriterier. bedömningar grundar sig främst på uttalanden i förarbetena till NRL. har utvecklat ett antal kriterier och har som huvudregel att samtliga kriterier ska uppfyllas för att intresset ska anses vara SGU har till skillnad från tidigare utvecklat fem kriterier och en praxis med innebörd att bedömningen av områden av riksintresse byggt på två kriterier. SGU har numera beslutat om nya tre kriterier och bedömt att samtliga kriterier ska vara uppfyllda för att en fyndighet ska kunna bedömas vara av riksintresse. har utvecklat ett antal huvudkriterier som gäller för alla kommunikationsriksintressen samt för var och ett av dem ett antal specifika kriterier som skiljer sig åt beroende på vilket kommunikationsmedel intresset rör. För yrkesfisket, där rådande områden huvudsakligen omfattar fångstområden men också fiskhamnar, är det fångstområdenas och hamnarnas ekonomiska betydelse som bedöms enligt huvudkriteriet. För att bedöma och lämna uppgifter om viktiga områden för föryngling och reproduktion går det inte att använda yrkesfiskets nuvarande kriterier. har för sin bedömning av områden av riksintressen för naturvård utvecklat huvud- och stödkriterier. Stödkriterierna ska ses som de faktorer och förhållanden som ger stöd för urvalet av områden av riksintresse samt avgränsningen av dem. Stödkriterierna anger förhållanden som kan mätas eller anges konkret, medan huvudkriterierna är mer kvalitativa och generella. Bra och tydliga kriterier hjälper . har påpekat att det ställs stora krav på den som utför bedömningen av ett riksintresseområde för rennäringen eftersom varje enskild samebys förutsättning för renskötsel varierar. Kriteriernas vikt i det enskilda fallet måste värderas utifrån kunskap om renskötsel, t.ex. mängd kalvningsland, ostördhet, uppsamlingsområden i lämplig omfattning i de årstidland där behovet föreligger, svåra passager i förhållande till flytt- och strövningsvägar, möjlighet till rast efter flyttled m.m. Myndigheternas kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse är inte samlade på någon gemensam sökyta, t.ex. på eller i någon handbok. Utredningen bedömer att det är relativt svårt att ta reda på kriterierna genom att besöka sektorsmyndigheternas webplatser. Flera myndigheter har i sina underlag pekat på att kriterierna behöver ses över med jämna mellanrum för att vara aktuella. I 2 § hushållningsförordningen anges att myndigheterna ska lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . Det finns inte några krav i lag- eller förordningstext om att de ansvariga myndigheterna ska utforma värdebeskrivningar eller vad de ska innehålla. Avsaknaden av nationell samordning har medfört att de ansvariga myndigheterna har utvecklat sina egna modeller för att beskriva de värden som de bedömda områdena av riksintresse innehåller. Av en del myndigheters bedömningar av områden av riksintresse (t.ex. ) framgår även värdebeskrivningen. Andra myndigheter, t.ex. , skiljer på vad som står i de uppgifter som lämnats till om områden av riksintresse och vad som uttrycks i en mer detaljerad precisering. precisering av ett område av riksintresse är ett fördjupat planeringsunderlag som visar de värden som bör skyddas och som ska beaktas i den fysiska planeringen. I samarbete med använder sig av ett registerbladsystem. Varje registerblad innehåller en områdes- och värdebeskrivning för var och ett av riksintressena. innehåller bl.a. uppgifter om områdenas areal, kommuntillhörighet, naturvärden och förutsättningar för bevarande. Alla områden har getts ett områdesnummer, vilket kan göra det enkelt att hitta i sökbara system. Länsstyrelserna ansvarar för ajourhållningen av registerbladen. Genom att detaljavgränsa en fyndighets utbredning (på en karta med tillhörande koordinater) preciserar SGU områden av riksintresse. Detta underlättar för länsstyrelser och kommuner, dels i planprocessen och dels för att göra en avvägning när ett område är av riksintresse för flera ändamål. SGU lägger stor vikt vid att underlaget är välunderbyggt och att värdebeskrivningen är lättillgängligt och begripligt även för icke-geologer. Enligt ska en värdebeskrivning beskriva områdets funktion och geografiska avgränsning men också eventuella influensområden. I Havs- och vattenmyndighetens arbete med lämna uppgifter om nya områden av riksintresse gällande anläggningar för vattenförsörjningen har myndigheten lämnat riktlinjer till om bl.a. kriterier för urval av nya områden, vilka typer av områden med anläggningar som kan vara aktuella samt en mall för vad värdebeskrivningen ska innehålla. Länsstyrelsenas värdebeskrivning omfattar anläggningen med dess enheter, själva markanspråket, vilka åtgärder som påtagligt kan försvåra utnyttjandet av anläggningen, beskrivning av vattentäkten samt motiv till bedömningen av att området är av riksintresse, dvs. vilka kriterier enligt riktlinjerna som har beaktats. Att värdebeskrivningarna innehåller teknisk analys visar bl.a. ett överklagande i fråga om bygglov på fastigheten 1:23 i kommun (Regeringsbeslut , S2013/2717/PBB). Kommunen, och regeringen var överens om att det inte förelåg förutsättningar för att lämna bygglov, dvs. avslå ansökan och överklagandena. Regeringen anförde bl.a. följande. ”Av handlingarna framgår att nu aktuella vindkraftverk är avsedda att uppföras i närheten av väderstation, som har utpekats som riksintresse för totalförsvaret. Tekniska analyser enligt framtagna beräkningsverktyg visar att uppförandet skulle kunna medföra stora störningar på väderinformationen. Enligt regeringens bedömning skulle därför uppförande av vindkraftverken påverka utnyttjandet av väderstationen och därmed även skada riksintresset.” Influensområde (också kallade buffertzoner, skyddsområden) är sådana områden som ligger utanför det område som har bedömts vara av riksintresse men som ändå kan ha betydelse för att bedöma om en åtgärd kan påtaglig skada värdet inom ett sådant område. Av förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3 s. 115), framgår att den gräns som läggs fast, i planarbetet, bör utgå från syftet med bestämmelsen i 3 kap. NRL, dvs. inte utmärka något influensområde. Det är enligt min mening inte acceptabelt – och dessutom onödigt – att när avgränsningsfrågan behandlas hävdar att buffertzon ska ingå i området av det skälet att vill garantera en ingripandeeffekt om ett exploateringsanspråk skulle dyka upp i denna buffertzon. Mitt förslag i propositionen om PBL innebär nämligen att staten, dvs. i första hand , kan gripa in mot kommunala beslut som innebär att ett riksintresse hotas oavsett om hotet ligger inom ett område av riksintresse eller i sådan närhet av området att riksintresset hotas. Oavsett vad som uttalas i förarbetena använder sig , och av sådana områden. Som exempel kan nämnas att har uppgett att ett riksintresses värdebeskrivning ska beskriva områdets funktion och geografiska avgränsning men också eventuella influensområden. När Försvarsmakten lämnar uppgifter om områden av riksintresse till förutsätter myndigheten att de på kartorna redovisade riksintresseområdena med omgivningspåverkan, dvs. influensområdena, anges i översiktsplanerna för de berörda kommunerna. Hur lång processen för att ta fram ett underlag för att kunna bedöma om ett område är av riksintresse och vilka intressenter myndigheterna samråder med skiljer sig åt. Flera myndigheter har uppgett att de följer beredningskraven hushållningsbestämmelserna ställer, t.ex. att de samråder med och andra berörda myndigheter innan myndigheten lämnar uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse. Vissa myndigheter är beroende av länsstyrelsernas arbete i denna process. Länsstyrelserna lämnar t.ex. underlag till och Havs- och vattenmyndigheten efter att ha haft en dialog med kommuner och eventuellt med intresseorganisationer etc. har som målsättning att se över sina bedömda områden av riksintresse avseende mindre ändringar och justeringar samt att göra en större översyn . har för ämbetets del beskrivit processen och uppgett följande. ansvarar för att, efter samråd med och berörda länsstyrelser, lämna uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse för kulturmiljövården. Om bedömer att ett anspråk ska ändras, avstås eller att ett nytt anspråk ska föreslås ska skicka förslag till reviderat eller nytt anspråk till . Förslaget ska även skickas till för kännedom. Förslaget ska innehålla en redogörelse för skälen till ändring samt eventuell ny avgränsning. Även SGU har tydlig processtrategi. Myndigheten tar fram en prioriteringslista med områden eller objekt som SGU planerar att hantera . Varje objekt dokumenteras enligt checklista som följer kriterierna. SGU tar fram geologiskt underlagsmaterial för fyndigheten. Efter framtagande av underlagsmaterial besöks vanligen fyndighetens eventuella ägare. Vid sammanträde efter besiktning av fyndigheten tas en preliminär avgränsning fram tillsammans eller efter förslag från företaget. Efter kartritning och koordinatsättning med arealberäkning på SGU remitteras förslaget. Samtliga handlingar skickas på remiss till och . Handlingarna översänds också till berörd kommun och i de fall en fyndighet erfordrar tillstånd enligt minerallagen till Bergsstaten. Slutligen fattas beslut och expediering sker. Beslutet skickas till berörd länsstyrelse med kopia till Bo- verket och kommunen samt i förekommande fall Bergsstaten. 4.22.6Anspråk eller ett formellt beslut? Ingen myndighet kan med rättsligt bindande verkan förklara att ett område är av riksintresse. Sådant bemyndigande saknas i lagstiftningen. Frågan om huruvida ett område är av riksintresse ska därför bedömas i ett enskilt ärende, t.ex. i en tillståndsprövning. Den prövande myndigheten kan i ärendet å ena sidan underkänna ett tidigare beslut om riksintresse, å andra sidan anse att ett visst område är av riksintresse, trots att ingen central myndighet beslutat om detta tidigare. Av en dom från (dom , mål nr. M 300-07 [Gabrielsberget]) framkommer i domskälen bl.a. att vid en översyn av områden för riksintresse för vindkraft som var under utarbetande föreslagit Gabrielsberget som ett område för fortsatt utredning och i målet anfört att det kan anses utgöra ett område av riksintresse för vindkraft. gjorde för sin egen del bedömningen att projektet är av riksintresse för vindkraft. Vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna är det dock sällsynt att någon annan än de ansvariga myndigheterna gör en bedömning av om ett område är av riksintresse. Det är så att myndigheternas lämnade uppgifter om områden av riksintresse ses som en presumtion för att respektive område är av riksintresse (se t.ex. dom , mål nr M 9120-03 och dom , mål nr M 456-06). Genom hushållningsförordningen har regeringen fördelat uppgifter mellan statliga myndigheter inom ramen för hushållningsbestämmelser. Utredningen konstaterar att de olika riksintressenas skilda karaktärer har medfört att de ansvariga myndigheterna har lämnat uppgifter om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse i olika utsträckning. Myndigheternas motiv för att peka ut ett område av riksintresse för ett visst ändamål synes variera enligt följande: Förhindra att en värdefull resurs eller tillgång skadas eller förstörs Förhindra att ett lämpligt område för ett visst ändamål tas i anspråk för annan verksamhet Förhindra verksamhet som kan begränsa pågående och utökad verksamhet Möjliggöra avvägning mot annat riksintresse vid intressekonflikt. I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 115–116) uttalas att ansvariga centrala sektorsmyndigheter måste utarbeta ett kunskapsmaterial som redovisar vad myndigheten bedömer vara områden av riksintresse för sektorn i fråga. Kriterierna bör ses över och preciseras. Som framgår av avsnitt 4.22.2 och 4.22.3 har avsaknaden av nationell samordning medfört att de ansvariga myndigheterna har utvecklat sina egna modeller för kriterier för vilka områden som bedöms vara av riksintresse. De ansvariga myndigheterna har även utvecklat egna modeller för hur områden av riksintresse beskrivs. Kriterierna och beskrivningarna är därför inte alltid så preciserade som det förutsattes i förarbetena till NRL. Utredningen kan konstatera att detta försvårar kommunens arbete med att i översiktsplanen redovisa hur riksintressen kommer att Det försvårar även tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i den anknutna lagstiftningen. De ansvariga myndigheternas bedömningar av områden av riksintresse har oftast bedrivits med utgångspunkt i myndighetens egen tolkning av förarbetena och utifrån det uppdrag myndigheten har enligt sin instruktion. Trots att det i förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s 115) uttalas att det inte är meningen att de statliga myndigheterna ska ta till ”säkerhetszoner” för att försäkra sig om ett statlig inflytande om en exploateringsåtgärd aktualiseras i närheten av det riksintressanta området varierar användningen av sådana influensområden (buffertzoner etc.) allt efter riksintressets karaktär. Hur lång processen för att ta fram ett riksintresseanspråk är och vilka intressenter myndigheterna samråder med skiljer sig också åt. Många myndigheter har uppgett att de följer beredningskraven hushållningsbestämmelserna ställer, t.ex. att de samråder med Bo- verket och andra berörda myndigheter innan myndigheten lämnar uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse. En del myndigheter är beroende av länsstyrelsernas arbete inför ett utpekande av ett nytt riksintresse. För att uppnå en bättre effektivitet finns det finns enligt utredningens bedömning ett behov av att tydligöra processen för hur myndigheterna ska föreslå områden av riksintressen. Vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB har fokus varit på områden av riksintresse medan övriga bestämmelser ofta inte har tillämpats på det sätt lagstiftaren förutsatte.