sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Det gällde bl.a. om kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet bör skärpas, om privata verksamheter inom familjehemsvården i vissa fall bör vara tillståndspliktiga samt hur kraven bör utformas för verksamheter som befinner sig i gränslandet mellan familjehem och hem för vård eller boende (HVB). beslutade regeringen att komplettera utred- ningens uppdrag med att göra en översyn av hur långsiktighet och stabilitet i större utsträckning kan säkerställas för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade (dir. 2014:87). Utredningens uppdrag och arbete Regeringen konstaterar i direktiven att problem och brister i vården enligt LVU har uppmärksammats och att flera instanser efterfrågar ett ytterligare stärkt rättighets- och rättssäkerhets- perspektiv. Vissa frågor som närmare behöver analyseras berör både LVU och SoL. Förutom en allmän översyn av hur bestäm- melserna om tvångsvård för barn och unga tydligare kan utgå från barns och ungas rättigheter och bidra till ökad rättssäkerhet anges vissa frågor specifikt i direktiven. Utöver de frågor som behandlades i delbetänkandet (se ovan) ska utredaren bl.a. –göra en översyn av bestämmelserna som reglerar Statens institu- tionsstyrelses verksamhet vid de särskilda ungdomshemmen, bl.a. de särskilda befogenheterna, –se över tillämpningen av förebyggande insatser enligt LVU, –analysera hur sådan samverkan som sker mellan olika myndig- heter och andra relevanta aktörer i samband med att barn tvångsvårdas enligt LVU kan förbättras, samt –analysera gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT. Utredaren ska också bl.a. belysa och analysera –hur vårdens innehåll och kvalitet samt uppföljning kan utveck- las, t.ex. avseende barnets eller den unges rätt till delaktighet, information, god utbildning och hälso- och sjukvård, –rättssäkerheten inom processen för omhänder- tagande, –om det ur ett barnrätts- och rättssäkerhetsperspektiv finns behov av att tydligare reglera verksamheten vid de HVB som bedrivs i annan form än vid SiS:s särskilda ungdomshem, samt –hur barn och unga i större utsträckning kan komma till tals. I tilläggsdirektiven om hur långsiktighet och stabilitet för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade anges som bakgrund Social- styrelsens återrapportering av ett regeringsuppdrag om nationella adoptioner. I kartläggning framkom att social- Utredningens uppdrag och arbete tjänsten inte alltid uppmärksammar att undantag kan behöva göras från lagstiftningens huvudprincip om återförening mellan barn och föräldrar. Även i tilläggsdirektiven har vissa frågor preciserats. Inom ramen för översynen ska utredaren bl.a. överväga om det behövs bestämmelser som innebär särskild prövning av om vården ska upphöra när barnet har placerats i tidig ålder och om bestämmelsen om flyttningsförbud behöver förtydligas. Utredaren ska vidare se över lagstiftningen om föräldrars rätt att begära prövning av om vården ska upphöra trots att ingen förändring skett i deras livs- situation. Utredaren ska också analysera orsakerna till att vårdnads- överflyttningar och adoptioner används i relativt liten utsträckning samt överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att social- nämnden ska uppmärksamma dessa möjligheter i högre grad. 2.3Hur arbetet har bedrivits Utredningen påbörjade sitt arbete med översynen av LVU . Utredningen antog namnet Utredningen om tvångsvård för barn och unga. Med hänsyn till de förstnämnda tilläggsdirektiven koncentrerades arbetet t.o.m. på de nytillkomna frågorna. Även de specifika frågor i de ursprungliga direktiven som utredningen bedömde hörde samman med analysen av olika placeringsformer be- handlades, främst frågor rörande familjehemsvården. Sedan delbetänkandet överlämnades har nio sammanträden med utredningens sakkunniga och experter genom- förts. 2.3.1Barns och ungas synpunkter har hämtats in Utredningen har, i enlighet med direktiven, lagt stor vikt vid att inhämta synpunkter från barn och unga som har erfarenhet av att vara i samhällets vård. Samtal har förts med enskilda ungdomar som har hört av sig och velat berätta om sina erfarenheter. I samband med studiebesök vid HVB har samtal förts med placerade ungdomar. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har också träffat grupper av ungdomar som har erfarenhet av att vara placerade i familjehem och HVB eller av att få vård inom barn- och ungdomspsykiatrin. Det har bl.a. skett inom ramen för projekt ”Möte med makten”. bestod gruppen av ensamkommande barn. Utredningen har också haft en dialog med ungdomar som är ambassadörer för Knas hemma, ett projekt som syftar till att stärka rättigheterna för barn och unga i familjehem och HVB. Ung- domarna har delat med sig av sina erfarenheter och lämnat förslag till förbättringar. Utredningen har tillskrivit drygt 600 HVB och efterfrågat ungdomars åsikter om vården. Via en brevlåda på Barnombuds- mannens webbplats har utredningen också tagit emot synpunkter från barn och unga med erfarenhet av vård enligt LVU. Utredningen har slutligen tagit del av rapporter och studier som beskriver samhällsvården ur barns perspektiv, bl.a. Barnombuds- mannens intervjuer med placerade barn och unga och Inspektionen för vård och omsorgs samtal med barn och unga i HVB inom ramen för sin tillsyn. 2.3.2Forskning och erfarenheter från andra länder Utredningen har eftersträvat att i betänkandet redovisa relevant forskning och har inhämtat synpunkter från ett stort antal forskare inom samhällsvårdens område. För att betona vikten av en kunskaps- baserad samhällsvård har forskningsöversikterna i de olika kapitlen också gjorts relativt omfattande. I direktiven betonas vikten av att ta del av erfarenheter från andra länder, t.ex. övriga nordiska länder. Utredningen har deltagit i en internationell forskarkonferens om samhällsvård av barn och unga samt gjort studiebesök i , och . 2.3.3Samråd och avstämning med andra utredningar Samråd har skett med (S 2013:08) om bl.a. hur ett stärkt barnrättsperspektiv ska återspeglas i lag- stiftningen. Utredningens uppdrag och arbete Samråd har också skett med Utredningen om förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer (Fi 2014:11)med anledning av dess uppdrag att ta ställning till om någon annan än en vårdnadshavare i vissa fall ska kunna ansöka om skyddsåtgärder för ett barn. Därutöver har samrått skett med Utredningen om en utvär- dering av vårdnadsreform (Ju 2014:14) med anledning av dess uppdrag att ta ställning till vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att förbättra och effektivisera hanteringen av frågor om överflyttning av vårdnad när det förekommit allvarligt våld i familjen. Utredningen har utifrån olika frågeställningar hämtat in informa- tion och synpunkter från ett stort antal enskilda yrkesföreträdare, professionella nätverk, organisationer, myndigheter och verksam- heter som berörs av utredningens uppdrag. Många enskilda perso- ner har också kontaktat utredningen på olika sätt, inte minst föräldrar och anhöriga som velat förmedla egna eller närståendes erfarenheter av omhändertagande och kontakt i övrigt med barn- och ungdomsvården. Ett flertal möten har förekommit med barnrättsorganisationer och organisationer som företräder barn och unga med funktions- nedsättningar samt organisationer som på olika sätt företräder föräldrar till barn som är eller riskerar att bli omhändertagna. Utredningen har också sammanträffat med organisationer för familjehem, privata företag inom familjehemsvården och HVB. I det sammanhanget kan också nämnas att studiebesök har genom- förts vid HVB, såväl privata som offentliga. Vid ett flertal tillfällen har utredningen haft dialog med de regionala utvecklingsledarna inom barn- och ungdomsvården kring olika frågor, med BBIC-ansvariga och BBIC-samordnarna i regio- nerna samt med IFO/familjevårdsnätverket inom Kom- muner och Landsting (SKL). har utredningen sam- manträffat med SKL:s beredning för socialpolitik och individ- omsorg. Utredningen har diskuterat frågeställ- ningarna i tilläggsdirektiven om tryggheten för långsiktigt placerade Utredningens uppdrag och arbete barn med en särskild referensgrupp bestående av socionomer från tio kommuner samt en representant från Föreningen inom . Utredningen har under arbetets gång haft dialog med en grupp bestående av chefer inom barn- och ungdomsvården samt en advokat och en domare i en region. Vid ett annat tillfälle samlade utredningen domare i förvaltningsrätten och advokater med stor erfarenhet av uppdrag som offentligt biträde. I samverkan med SKL anordnade utredningen ett rundabords- samtal kring frågor om samverkan kring placerade barn med sam- mansatt problematik med chefer inom och barn- och ungdomspsykiatrin. Utredningen har samrått med med anledning av myndighetens uppdrag att göra en kartläggning av tillämpningen av bestämmelsen i 22 § LVU om förebyggande insatser på grund av den unges beteende. Betänkandet har delats upp i två volymer. I huvudsak behandlas utredningens utgångspunkter samt överväganden och förslag om vårdens förutsättningar i volym A (kapitel 1–13). Vårdens genom- förande och övergripande frågor om uppföljning, konsekvenser m.m. behandlas i huvudsak i volym B (kapitel 14–22). Inledningsvis beskrivs barnrättsperspektivets grunder samt de övergripande förutsättningarna för dagens tvångsvård för barn och unga i kapitel 3 och 4. Dessa kapitel leder fram till inledande överväganden och förslag om bl.a. en ny LVU. Därefter följer flera kapitel med analyser, överväganden och förslag om vilka förutsättningar som bör gälla för tvångsvården för barn och unga. Det gäller kapitel 5 om barns och ungas rätt till skydd och god vård, kapitel 6 om öppna insatser utan samtycke, kapitel 7 om förutsättningar för tvångsvård utanför det egna hemmet och kapitel 8 om omhändertagande. Även kapitel 9 om socialnämndens utredning och planering samt kapitel 10 om den rättsliga processen vid beslut om tvångsvård berör vägen fram till att tvångsvård beslutas och inleds. I kapitel 11 behandlas en fråga som inte avser tvångsvård utan vård med stöd av SoL. Utredningens uppdrag och arbete gäller möjligheterna för barn som fyllt att bli placerade utanför det egna hemmet utan vårdnadshavares samtycke om de själva vill det och har behov av det. Kapitel 12 och 13 innehåller analyser, överväganden och förslag som berör vårdens inriktning och förutsättningar när barn placeras till följd av brister i hemmiljön. Först behandlas föräldrarnas rättsliga ställning och stödet till dem, därefter tryggheten för långsiktigt placerade barn i dessa situationer. Utredningen ser ett nära samband mellan dessa frågor och har valt att lägga dessa kapitel i anslutning till varandra. Utredningens tilläggsdirektiv redovisas huvudsakligen i kapitel 13. De närmast följande kapitlen är inriktade på den vård som ges. I kapitel 14 behandlas ansvar och befogenheter under vårdens genom- förande, i kapitel 15 samverkan om hälsa och utbildning för pla- cerade barn och unga, i kapitel 16 innehåll av god kvalitet inom främst HVB och i kapitel 17 verksamheten vid de särskilda ung- domshemmen, inklusive de tvångsåtgärder som bara får vidtas där. Samverkansfrågorna behandlas, i enlighet med utredningens direktiv, i förhållande till såväl tvångsvård som vård utanför det egna hemmet med stöd av SoL. Vissa andra frågor om vårdens genomförande berör också SoL, men fokus ligger på tvångsvården. Kapitel 18 går utöver frågor som vårdens genomförande genom analyser, överväganden och förslag om stöd och hjälp efter avslutad placering. Detsamma gäller kapitel 19 som behandlar styrning med kunskap och systematisk uppföljning på nationell nivå inom i princip alla områden som tagits upp tidigare i betänkandet. Betänkandet avslutas med analyser om konsekvenserna av utredningens förslag inom olika områden (kapitel 20), kom- mentarer till författningsförslagen (kapitel 21) och övergångs- bestämmelser (kapitel 22). Sist redovisas det särskilda yttrande som fogas till betänkandet och de expertunderlag som tagits fram på utredningens uppdrag (bilaga 3–5). En huvuduppgift för utredningen är att ytterligare stärka barnrätts- perspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångs- vårdas enligt LVU. pågår en utveckling där barnets roll som rättighetsinnehavare successivt införlivas i det offentligas verksamhet i genom förändrad lagstiftning. Begrepp såsom barnets rätt och barnets bästa har därigenom kommit att bli en vanlig företeelse i reglering inom lagstiftning som rör barn, såsom inom familje- och socialrätten. Barnets rätt har även fått grundlagsstöd. anges i l kap. 2 § femte stycket regeringsformen (RF) att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Det dokument som särskilt formulerar barns mänskliga rättig- heter är FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonven- tionen. Utöver behöver också bestämmelser i andra konventioner, särskilt , ingå i barnrätts- perspektivet. Detsamma gäller andra grundläggande rättsliga krav och principer, såsom rättssäkerhetskrav och proportionalitets- principen.1 De mänskliga rättigheterna är ett sätt att formulera vad som krävs av staten i vid bemärkelse för att de som bor eller vistas i ett land ska kunna garanteras ett människovärdigt liv. 1 Se vidare artikel i bilaga 3 i detta betänkande. som inte får göras mot någon människa och vad som måste göras för varje människa. Rättigheterna fungerar som en begränsning av statens makt över individen. Utgångspunkten för de mänskliga rättigheterna är att alla människor ska ses som fria och lika i värde och rättigheter. Alla människor har rätt att åtnjuta de mänskliga rättigheterna utan någon form av diskriminering. De mänskliga rättigheterna gäller alla människor oavsett ålder. De mänskliga rättigheterna rör alla delar av samhället och omfattar medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter. De omfattar bl.a. alla människors rätt till en rimlig levnads- standard, en kostnadsfri grundskoleutbildning, politiskt deltagande och ett flertal rättigheter som syftar till att skydda individen från den egna statens eventuella maktmissbruk och övergrepp. för mänskliga rättigheter 1993 slog fast att de mänskliga rättigheterna är odelbara och samverkande. Om en enskilds rätt till utbildning åsidosätts så urholkas också rätten till politiskt deltagande. På liknande sätt kan enskilda inte utkräva sina mänskliga rättigheter om rätten till domstolsprövning inte respekteras. slog också fast att de mänskliga rättigheterna är universella, dvs. att rättigheterna i FN:s allmänna förklaring gäller i hela världen. Ingen regering kan åsidosätta de mänskliga rättigheterna med hänsyn till särskilda förhållanden som tradition, kultur eller religion. Ytterligare en central princip är principen om icke-diskriminering, enligt vilken de mänskliga rättigheterna ska gälla för var och en utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. Uppräkningen är bara exemplifierande, både i den allmänna förklaringen och i de olika bindande internationella människorättskonventionerna. Av praxis från FN:s olika övervakningsorgan, liksom från för de mänskliga rättigheterna, framgår att icke- diskrimineringsprincipen gäller också för många andra grunder, såsom sexuell läggning, funktionsnedsättning och ålder. Principen om icke-diskriminering utesluter dock inte möjligheten att använda särskilda åtgärder för att påskynda jämlikhet och jämställdhet, SOU 2015:71 Barnrättsperspektivets grunder förutsatt att åtgärderna upphör när jämlikhet eller jämställdhet uppnåtts.2 För att ge de mänskliga rättigheterna större juridisk tyngd och tydlighet har de, med utgångspunkt i den allmänna förklaringen, med tiden utvecklats till en rad konventioner, dvs. folkrättsligt bindande avtal mellan stater. De stater som ansluter sig till konven- tionerna kan sägas ha ett tredelat ansvar. För det första ska de avstå från vissa handlingar som skulle begränsa eller kränka individens rättigheter. För det andra ska de skydda människor från att utsättas för övergrepp från andra aktörer. Slutligen ska de ge förutsätt- ningar för enskilda att åtnjuta och utkräva sina rättigheter.3 Till de viktigaste konventionerna på detta område hör barn- konventionen och . antogs av FN:s general- församling. Syftet med konventionen är att stärka barnets rättig- heter och den utgör ett komplement till övriga mänskliga rättig- heter som gäller såväl barn som vuxna. Intentionen med barn- konvention kan härledas ur den grundläggande tanken som präglar hela konventionen att barn har fullt och lika människovärde och således inte är mindre värda än vuxna. Barn är dock sårbara och behöver särskilt stöd och skydd. kan beskrivas som ett etiskt grunddokument som uttrycker världssamfundets syn på barn och ungdomar och kan sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv. Det krav ställer på världens stater är att barnperspektivet ska genomsyra alla beslut som rör barn.4 För att förstärka och fördjupa åtagandena i finns det tre fakultativa protokoll till konventionen. Det första protokollet rör frågan om barns indragning i väpnade konflikter och anger minimiåldern för obligatorisk rekrytering. Det andra protokollet är mer relevant för barn som är föremål för samhällsinsatser och behandlar frågan om sexuell exploatering av 2SOU 2010:70 s. 111. 4SOU 1997:116 s. 137 f. barn, handel med barn, barnprostitution och barnpornografi. Det tredje protokollet är tämligen nytt och behandlar barns klagorätt. 3.3.1Medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grund- läggande rättigheter och behov tillgodosedda. Den inkluderar alla typer av mänskliga rättigheter. Således innehåller den såväl med- borgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter. innehåller också en särskild dimension av de mänskliga rättigheterna som inte återfinns i de andra stora konven- tionerna på området: rätten till särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande. Barnets rättigheter är i formulerade i de olika sakartiklarna. Dessa ska ses som en del av en helhet där samtliga artiklar är lika viktiga. I konventionen finns dock fyra grundläggande allmänna principer. De fyra principerna relaterar till varandra och tillsammans formar de en attityd till barn som kan kallas konven- tionens barnsyn.5 När man läser alla övriga artiklar ska man läsa dem utifrån huvudprinciperna. Huvudprinciperna ska alltså användas som ”glasögon”. De fyra principerna är: 1.Förbud mot diskriminering (artikel 2). Alla barn har lika värde och rättigheter. gäller för alla barn som befinner sig i ett land som har ratificerat den utan åtskillnad ”av något slag”. 2.Principen om barnets bästa (artikel 3). Vid alla åtgärder som rör barn ”ska barnets bästa komma i främsta rummet”. 3.Rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6). Artikeln ger barn ett skydd mot att bli dödade och den ska läsas tillsammans med artikel 37 som stadgar ett direkt förbud mot dödsstraff. Artikel 6 går emellertid längre än rätten till liv, genom att i andra punkten betona barns rätt till överlevnad och rätten till utveckling i vid mening. 5 (2006) s. 13. 4.Rätten att bilda och uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som rör barnet självt (artikel 12). Det finns i artikeln också en utvecklingsaspekt, ”barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad”, således en betoning av barns deltagande i frågor som rör dem själva. Dessa grundprinciper ska alltid, på alla nivåer i samhället, ingå som en naturlig del i alla beslut och åtgärder som rör barn. Barnets rättigheter är i formulerade i de olika sakartiklarna. De rättigheter i konventionen som kan hänföras till kategorin medborgerliga och politiska rättigheter är t.ex. åsiktsfrihet (artikel 12), yttrande- och informationsfrihet (artikel 13), religions- frihet (artikel 14), förenings- och församlingsfrihet (artikel 15) samt skydd för privat- och familjelivet (artikel 16). Till medborgerliga rättigheter räknas också förbudet mot att utsätta barnet för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och reglerna som avser frihetsberövande (artikel 37). Staterna åläggs i artikel 4 en skyldighet att vidta åtgärder ”med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser” för att tillgodose dessa grundläggande behov hos ett barn. innehåller också, som nämns ovan, en särskild sorts rättigheter, som kan sägas vara en utveckling av de traditionella mänskliga rättigheterna. Det är de rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, som t.ex. skydd mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, sexuella övergrepp (artikel 19), skydd mot ekonomiskt utnyttjande (artikel 32), skydd mot narkotika (artikel 33) och skydd mot sexuell exploatering (artikel 34). I artikel 19 finns även en bestämmelse som ålägger staten att vidta alla lämpliga lag- stiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot övergrepp i någon form. Här bör vidare särskilt uppmärksammas artikel 20 och artikel 39. Enligt artikel 20 ska ett barn som berövats sin familjemiljö, eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö, ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida. Artikel 39 ålägger staten en skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder för att främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning av ett barn som utsatts för någon form av vanvård, utnyttjande eller övergrepp, tortyr eller någon annan form av grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. 3.3.2Särskilt om barnets bästa Av huvudprinciperna i har den som avser barnets bästa blivit särskilt välkänd i svensk rätt och praxis.6 Det framgår tydligt av formuleringen i artikel 3 framgår att barnets bästa alltid ska sättas i främsta rummet. Den engelska texten innehåller frasen the best interests of the child shall be a primary consideration. Uttrycket a primary consideration har på svenska översatts till ”komma i främsta rummet”. Med ordet consideration betonas att barnets bästa i alla situationer som berör barn alltid ska övervägas. Barnets situation, behov och intressen ska alltså alltid beaktas i beslutsfattandet. I de fall då man låter andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning har gjorts av relevanta intressen i det enskilda fallet. kräver också att beslutande myndigheter så långt det är möjligt har försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med och redovisats i beslutsprocessen.7 I barnrättskommitténs allmänna kommentar om artikel 3 påminns om att det inte finns någon rangordning av rättigheterna i . Alla rättigheter som föreskrivs är för barnets bästa och ingen rättighet ska kunna inskränkas av en negativ tolk- ning av barnets bästa.8 Tolkningar av begreppet barnets bästa kan inte gå före eller åsidosätta någon av de andra enskilda rättigheterna som garanteras i konventionens övriga artiklar. Begreppet får särskild betydelse i situationer där andra mer specifika bestämmelser i konventionen inte kan tillämpas. anser att beslutsprocessen måste innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser för barnet eller barnen i fråga. Bedömning och fastställande av barnets bästa kräver ett rättssäkert förfarande. Dessutom måste besluts- motiveringen visa att uttrycklig hänsyn har tagits till barnets bästa. Det betyder att beslutsfattaren ska förklara hur hänsynen till 6Se bilaga 3. 7SOU 1997:116 s. 129. 8BO (2014c). barnets bästa har tagits i beslutet, dvs.