sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Detta ligger både i linje med allmänna råd samt vad JO uttalat i sina beslut och vad yrkesverksamma inom framfört till utredningen. Det har emellertid framförts betänkligheter mot en tidsgräns som riskerar att vara alltför snäv, eftersom det kan föreligga praktiska hinder för att dokumentera skälen för beslutet och helgdagar. Det finns då en risk att domstolen får ett sämre beslutsunderlag vilket kan leda till begäran om komplettering och därmed längre handläggningstid. Principen om avgörande inom rimlig tid innebär att det är bra om den enskilde får ett snabbt besked under förutsättning att detta inte påverkar kvaliteten i beslutet. För att inte riskera att en för snäv tidsfrist ger ett sämre beslutsunderlag anser utredningen därför att den nuvarande veckofristen ska behållas. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att socialnämndens beslut om omhändertagande ska underställas förvalt- ningsrätten utan dröjsmål och senast inom från den dag då beslutet fattades. 8.11.5Domstolens tidsfrist för prövning av nämndens beslut ska modifieras Utredningens förslag: Nuvarande 7 § andra stycket LVU ska ändras så att det framgår att veckofristen räknas från den dag då socialnämndens beslut kom in till rätten och inte från tid- punkten för en eventuell komplettering. Som redovisats ovan ska förvaltningsrätten pröva det underställda beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom då beslutet och handlingarna kom in till rätten (7 § andra stycket LVU). Synnerliga hinder kan t.ex. vara att förvaltningsrätten anser det vara nöd- vändigt att få utredningen kompletterad. Vid kontakt med domare inom förvaltningsrätten har det framkommit att det inte, utan risker för rättssäkerheten, är möjligt att korta veckofristen för förvaltningsrättens prövning av om omhändertagandet ska bestå. Beslut om omhänder- tagande enligt LVU skiljer sig från beslut om omhändertagande enligt LVM eftersom LVU-ärenden berör fler parter, vilket i sig kan ställa krav på längre beredningstid. Däremot har det framförts att det i bestämmelsen borde stå att förvaltnings- rätten ska fatta beslut inom från den dag då nämndens beslut kom in till förvaltningsrätten. räknas tidsfristen från tidpunkten för en eventuell komplettering av beslutet. Utred- ningen instämmer i denna synpunkt och föreslår att nuvarande 7 § andra stycket LVU ändras så att det framgår att veckofristen räknas från den dag då socialnämndens beslut kom in till rätten. 8.11.6Oförändrad tidsfrist för ansökan om vård Utredningens bedömning: Av rättssäkerhetsskäl är det inte möjligt att korta socialnämndens tidsfrist för ansökan om vård. Även i den nya LVU ska således huvudregeln vara att social- nämnden ska ansöka om vård från den dag då det omedelbara omhändertagandet verkställdes. Om förvaltningsrätten fastställer ett beslut om omhändertagande ska, enligt 8 § nuvarande LVU, socialnämnden från den dag då omhändertagandet verkställdes, ansöka hos förvaltningsrätten om att den unge ska beredas vård med stöd av LVU. Förvaltningsrätten får medge förlängning av , om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. Tidsfristen börjar inte löpa om beslutet inte går att verkställa för att nämnden inte får kontakt med barnet eller den unge då han eller hon har avvikit. Däremot fortsätter tiden att löpa även om den unge avviker eller om föräldrarna avviker med barnet eller skickar bort det efter det att beslutet verkställts. Inom tidsfristen ska den utredande socialsekreteraren ha utrett och sammanställt uppgifter om barnets eller den unges behov, samtalat med vårdnadshavare och med barnet eller den unga, gjort en vårdplan samt kommunicerat utredning och vårdplan (ofta i samverkan med annan huvudman eller verksamhet) med vårdnads- havare, den unge om han/hon är och deras ombud. Beslut om att ansöka om vård kan endast delegeras till särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden (utskott). Det innebär att ett extra utskott ofta behöver inkallas. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att utan risk för utredningens kvalitet och kravet på rättssäkerhet korta den tid som socialnämnden har på sig att ansöka om vård hos förvaltnings- rätten. Även i den nya LVU ska således huvudregeln vara att social- nämnden ska ansöka om vård från den dag då det omedelbara omhändertagandet verkställdes. 8.11.7Ett beslut om vård ska gälla Utredningens förslag: Rättens beslut om vård ska, utan särskilt förordnande, gälla . Som redovisats ovan upphör alltid ett beslut om omhändertagande att gälla när rätten slutligt avgör frågan om vård. Detta gäller oavsett om domstolen bifaller eller avslår ansökan. Av 40 § LVU följer att rättens beslut i frågor om beredande av vård eller om upphörande av vård gäller först sedan de vunnit laga kraft om inte rätten har förordnat något annat. Av förarbetena framgår att bestämmelsen bl.a. är tänkt för fall då den unge är omhändertagen eftersom vårdkedjan annars bryts.58 För att undvika avbrott i verkställigheten kan alltså förvaltningsrätten i samband med domen förordna att beslutet om vård ska gälla . Det har framförts till utredningen att det är lätt att rätten förbiser att förordna om detta. Om det inträffar finns det risk för avbrott i vården vilket kan påverka förutsättningarna för att tillgodose barnets eller den unges behov. Utredningen föreslår därför att nuvarande 40 § LVU ändras så att även beslut om vård ska gälla . 1989/90:28 s. 125. 8.11.8Omedelbart omhändertagande i ärenden enligt II-förordningen Utredningens bedömning: Det är inte tillfredsställande att svensk rätt inte tillhandahåller någon möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut enligt rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000 (II-förordningen). Utredningens förslag: Det ska införas bestämmelser i den nya LVU som möjliggör ett omhändertagande enligt artikel 20 i II-förordningen. Ett sådant beslut ska underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål och senast inom från den dag då beslutet fattades. Förvaltningsrätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom från den dag då beslutet kom in till rätten. Om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande ska socialnämnden besluta att det genast ska upphöra. Ett omhänder- tagande ska även upphöra när en behörig domstol i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen har prövat målet i sak. ska hålla sig underrättad om handläggningen av målet i sak i den behöriga domstolen. Som redogjorts för ovan omfattas ärenden och mål enligt LVU av rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000, den s.k. II- förordningen. Enligt II-förordningen är myndigheter och domstolar i en EU-medlemsstat behöriga i mål om föräldraansvar för ett barn, om barnet har hemvist i den medlemsstaten då talan väcks. Om en myndighet eller domstol inte är behörig att ta upp ett mål enligt II-förordningen och en domstol i en annan medlemsstat är behörig, ska den förstnämnda domstolen självmant förklara sig obehörig. Myndigheter och domstolar får i brådskande fall vidta interi- mistiska åtgärder avseende en person som vistas i landet även om en myndighet eller domstol i en annan medlemsstat är behörig att pröva målet i sak. För att kunna besluta om ett omhänder- tagande ska båda förutsättningarna i 6 § LVU vara uppfyllda, dvs. 1.det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av lagen, och 2.rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Ett omhändertagande enligt LVU förutsätter således fortsatt LVU-vård vilket kolliderar med II-förordningen som utgår ifrån att den fortsatta vården ska beslutas och ges i hemlandet. Förutsättningen enligt 6 § 1 LVU är således inte uppfylld och svensk rätt tillhandahåller därmed inte någon möjlig- het att fatta ett interimistiskt beslut trots att II-förord- ningen ger möjlighet till det. Detta är givetvis inte tillfreds- ställande. Utredningen föreslår därför en ny bestämmelse som möjliggör ett beslut om att omhänderta ett barn enligt artikel 20 i II-förordningen. beslutat om ett omhändertagande med stöd av den nya bestämmelsen, ska beslutet underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål och senast inom från den dag då beslutet fattades. Därvid ska beslutet och handlingarna i ärendet tillställas rätten. Förvaltnings- rätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom från den dag då beslutet kom in till rätten. Om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande ska socialnämnden besluta att det genast ska upphöra. Ett omhänder- tagande ska även upphöra när en behörig domstol i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen har prövat målet i sak. ska hålla sig underrättad om handläggningen av målet i sak i den behöriga domstolen. 9Socialnämndens utredning och planering av vården Enligt direktiven ska utredningen göra en övergripande översyn av bestämmelserna i samt analysera behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket. Vissa frågor som berör SoL ingår också i uppdraget. I samband med översynen ska utredningen även belysa och analysera barns och ungas möjlighet att i högre utsträck- ning komma till tals. I detta kapitel behandlas socialnämndens utredningsansvar med syftet att undersöka om befintliga regler så långt möjligt säkerställer att barn i behov av skydd identifieras, om barn och unga görs delaktiga i utredningsprocessen och hur andra professioners kompetens tas tillvara. Utredningens innehåll och genomförande behandlas också mot bakgrund av att utredningen tillsammans med vårdplanen utgör det huvudsakliga underlaget för socialnämndens ansökan hos förvaltningsrätten om vård enligt LVU. Avslutningsvis behandlas förtroendevaldas roll i besluts- processen och delegationsbestämmelserna, frågor som i särskilt hög grad berör beslut om vård av barn och unga utanför det egna hemmet. ska utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämn- dens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden (11 kap. 1 § SoL). Med utredning avses all den verksamhet som syftar till att göra det möjligt att fatta beslut i ett ärende hos nämnden. En ansökan eller begäran innebär alltid att ett ärende utredning och planering av vården uppkommer som ska utmynna i ett beslut, även om det från början skulle stå klart att ansökan inte kan beviljas. Att nämnden får kännedom om någonting genom en anmälan eller på annat sätt innebär däremot inte självklart att ett ärende uppkommer. Frågan om ska inleda en utredning eller inte måste avgöras från fall till fall efter en s.k. förhandsbedömning. En inledd utredning måste som regel avslutas om den enskilde avvisar hjälpen. Undantag utgörs av de fall då nämnden oberoende av den enskildes vilja är skyldig att vidta åtgärder enligt en tvångs- lagstiftning.1 9.3Socialnämndens utredningsansvar när det gäller barn Knappt efter socialtjänstlagens tillkomst fann i en granskning av barnavårdsärenden betydande svagheter i utred- ning och dokumentation och en avsaknad av barnperspektiv. Bristerna ansågs bl.a. vara en följd av den integrerade lagstiftningen. hänvisade till och bekräftade bild av läget och föreslog en fastare lagreglering vilket ledde till kompletterande bestämmelser för utredningar av barn som motsvaras av dagens 11 kap. 2 § SoL. Dessa regler syftade till att förtydliga roll och skyldighet och att skapa en struktur i utredningsarbetet.2 har utredningsansvaret lyfts fram alltmer och arbete med mottagande av anmälningar och genomförande av utredningar har blivit mer strukturerat.3 När det gäller barn, som kan vara i behov av skydd har socialnämnden ett långtgående utredningsansvar och utredningen kan genomföras oberoende av vårdnadshavarens och barnets inställning.4 Ett beslut angående inledande av utredning kan följ- aktligen inte överklagas. JO har framhållit att det intresse som ligger bakom nämndens möjlighet att inleda en 1979/80:1 Del A s. 562. 2SOU 1994:139 s. 457 ff. och prop. 1996/97:124 s. 109 f. 3SOU 2009:68 s. 149. 2012/13:10 s. 55. utredning och planering av vården utredning – att värna om barns skydd och stöd – gör att man måste godta det intrång i de enskildas integritet som en utredning ofta innebär.5 När en anmälan rör barn eller unga ska socialnämnden enligt 11 kap. 1 a § första stycket SoL genast göra en bedömning av om barnet eller den unge är i behov av skydd. Denna bedömning ska dokumenteras. Enligt förarbetena ska skyddsbedömningen göras som anmälan kommer in eller senast dagen efter, om anmälan kommer in sent den dagen.6 Det kan innebära att en utredning inleds omgående eller så behövs ytterligare information för att kunna ta ställning. Förhandsbedömning som benämning på de handläggningsåtgärder som leder fram till ett ställningstagande om utredning ska inledas eller inte myntades av JO under andra hälften av 1990-talet.7 Förhandsbedömningen har blivit en tydligt avgränsad del av handläggningen i barn- och ungdomsvården. har också antalet anmälningar ökat kraftigt.8 I många kommuner finns särskilda mottagningsgrupper som har som huvudsaklig upp- gift att ta emot anmälningar och göra förhandsbedömningar. Inom ramen för en förhandsbedömning får hämta in det som tidigare är känt om barnet eller familjen inom den egna myndigheten. kan också kontakta den eller de personer som anmälan rör och ha förnyad kontakt med anmälaren.9 Om några uppgifter hämtas in från utomstående personer har däremot en utredning inletts.10 Ett skäl att inleda utredning kan således vara behovet av att kontakta andra myndigheter och privatpersoner. 2012/13:10 s. 55 f. med ref. till JO 1996/97 s. 135. 2012/13:10 s. 60. 7JO 1995/96 s. 312 och JO 1999/2000 s. 238. 8SOU 2009:68 s. 144. 2012/13:10 s. 58, JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 312, JO 1999/00 s. 238 ff. och JO:s beslut med dnr 1909-2010. 10JO 1995/96 s. 312 och JO 1999/00 s. 238. utredning och planering av vården Beslut i fråga om utredning ska fattas Beslut att inleda eller inte inleda utredning, ska, om det inte finns synnerliga skäl, fattas efter det att anmälan kommit in till socialnämnden (11 kap. 1 a § andra stycket SoL). Denna tidsgräns för förhandsbedömningarna infördes mot bakgrund av de stora skillnaderna i landet avseende handläggning och bedömning i samband med ställningstagandet om utredning ska inledas eller inte. Enligt förarbetena blir situationen rättsosäker för barn och föräldrar om förhandsbedömningar blir för omfattande och drar ut . Dessutom blir tiden från anmälan till eventuell utredning och insats längre, vilket riskerar att äventyra trovärdigheten i anmälningsförfarandet. Det gäller både i de kontakter som kan behöva tas med barnets familj och med anmälaren.11 I stort sett saknas vägledning i rättskällorna om vilka anmäl- ningar som ska föranleda en utredning. Våld i nära relation är det enda undantaget. beslutade om före- skrifter och allmänna råd, vilka bl.a. innebär att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning när nämnden får kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller andra övergrepp av en när- stående eller bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående. Nämnden ska vidare bedöma risken för att barnet kommer att utsättas för eller bevittna ytterligare våld.12 bedömning var att det krävs en ökad förutsägbarhet på vilka grunder beslut om utredning fattas. Det ansågs angeläget med tanke på föräldrars och barns förståelse för behovet av en utredning, liksom den allmänna tilltron till anmälan som instrument för att skydda barn och unga. Barnskyddsutred- ningen ansåg att borde utarbeta vägledning för att uppnå en mer likvärdig bedömning av vilka typer av anmälningar som i normalfallet bör föranleda en utredning.13 2012/13:10 s. 58. 13SOU 2009:68 s. 331. utredning och planering av vården Det finns ingen nationell statistik över anmälningar och utred- ningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag till , som redovisades 2012, uppskattades antalet anmälningar i riket till 140 000 rörande 60 000 barn. Dessa föranledde uppskattningsvis 30 000 utredningar. Den största delen av anmäl- ningarna bestod av polisrapporter rörande barn, därnäst anmälningar från förskola och skola. En mindre del av anmälningarna () gjordes av hälso- och sjukvården samt tandvården.14 9.3.5Få anmälningar leder till insats En riksrepresentativ studie undersökte bl.a. antalet anmälningar i mellanstora kommuner och hur många av dessa som utreds. I medeltal sorterades av anmälningarna bort i förhands- bedömningen. De vanligaste skälen för anmälan var vaga och rörde brister i omsorgen. För ungdomar var de vanligaste anmälnings- skälen kriminalitet och skolrelaterade problem.15 I en totalunder- sökning av barn i som anmäldes sorterades knappt hälften bort utan att utredas och endast för ungefär en sjättedel av barnen beslutades om insatser.16 Det före- kommer dock stor variation mellan kommunerna när det gäller hur stor andel av anmälningarna som utreds.17 Flera studier visar att andelen barn som återaktualiseras för nya barnavårdsutredningar är relativt hög. Uppskattningsvis av barnen återkommer för en ny utredning inom ett år.18 Vissa forskare drar slutsatsen att den starka anmälnings- och utredningsskyldigheten i kombination med en vag målgrupp kan leda till att onödigt många barn utreds. En hypotes är att det är anmälningar av lägre allvarlighetsgrad som ökar. Risken är, enligt dessa forskare, att intervenerar när allvarlighets- graden är låg, utan säkra kunskaper om det verkligen behövs. Det konstateras att alternativet till det svenska systemet, att 14Socialstyrelsen (2012). 15Wiklund S (2006) s. 13 och s. 40. 16Cocozza M (2007). 17Sundell K m. (2007) s. 91. utredning och planering av vården som i vissa andra länder tillämpa ensidigt skyddsfokus, inte heller är oproblematiskt. Studier har visat att i sådana system får enstaka händelser som kan påvisa misshandel mer uppmärksamhet än barnens totala situation.19 En annan forskare, , förespråkar i sin avhandling om det svenska barnskyddet att alla anmälningar från professionella ska utredas och att anmälaren ska få information om anmälans utfall m.m. anser att det behöver inrättas en särskild barnskyddsmyndighet, som är tvärvetenskaplig och bemannas av olika professioner, samt en tvärvetenskaplig barnskyddsutbild- ning.20 9.4Utredningen – regler och tillämpning 9.4.1Krav på skyndsamhet, underrättelse och delaktighet Det framgår av 11 kap. 1 § SoL att utredningar inom ska inledas utan dröjsmål. Utredningar av barns behov av skydd eller stöd ska, enligt 11 kap. 2 § tredje stycket SoL, även bedrivas skyndsamt och vara slutförda senast . Finns det särskilda skäl får socialnämnden besluta att förlänga utredningen . Utredningar som gäller barn som kan behöva skydd bör ha högsta prioritet inom socialtjänsten.21 Av 11 kap. 2 § fjärde stycket framgår att den som berörs av en utredning om barns behov av skydd eller stöd genast ska under- rättas om att en utredning har inletts, om inte särskilda skäl talar mot det. Det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att den som berörs måste informeras när socialnämnden beslutat att inleda en utredning.22 En förälder som inte är vårdnadshavare ska dock inte underrättas om att en utredning har inletts och har ingen parts- insyn. Däremot kan tala även med föräldrar som inte är vårdnadshavare på samma villkor som när andra anhöriga m.fl. kontaktas. 19SOU 2009:68 s. 313 med ref. till m.fl. (2007), (2006) och (2004a). 20Cocozza M (2013). 1996/97:124 s. 110. 2012/13:10 s. 62. utredning och planering av vården Rätten till delaktighet för den enskilde som berörs av ett ärende följer av de allmänna delaktighetsbestämmelserna i 1 kap. 1 § och 3 kap. 5 § SoL. Det är ofta svårt att åstadkomma delaktighet i praktiken med hänsyn till omständigheterna. Svensk forskning visar att varken barn eller föräldrar upplever sig delaktiga i utred- ningsarbetet. Som påpekas i kunskapsöversikten är det skillnad mellan att bli intervjuad och att vara delaktig. Av utländsk forsk- ning framgår att föräldrarna ofta upplevde stigmatisering och stress i utredningssituationen och sällan var inställda på att ta aktiv del i denna. Vissa undersökningar pekar på att själva utrednings- processen kan upplevas traumatisk.23 Undantagsvis får avvaktas med att underrätta vårdnadshavare Om ett barn har vänt sig till direkt eller genom någon annan person är det inte alltid lämpligt att kontakta vårdnadshavaren. Det tydliggörs i den proposition som föregick de nya reglerna om förhandsbedömning är 2013. Man kan behöva diskutera olika alternativ till lösningar och planera hur kontakten med föräldrarna ska gå till innan beslut fattas att inleda utredning.24 Även då en utredning har inletts kan , om särskilda skäl föreligger, avvakta med att underrätta vårdnadshavaren om att en utredning har inletts. kan behöva tala med personer i barnets professionella nätverk, ha ytterligare samtal med barnet och i särskilt allvarliga fall planera för hur skyddet av barnet ska utformas innan vårdnadshavaren informeras om att en utredning inleds. Undantaget tydliggjordes i samband med lagändringarna från att tidigare enbart ha haft stöd i JO- uttalanden.25 Enligt propositionen ska bedömningen göras utifrån en avväg- ning mellan barnets rätt till integritet och vårdnadshavarens rätt till insyn för att kunna ta sitt vårdnadsansvar. Ett skäl att inte omedel- bart underrätta vårdnadshavaren om en inledd utredning kan vara att vårdnadshavaren eller någon annan närstående är misstänkt för 23Sundell K m.fl. (2007) s. 107 f. 2012/13:10 s. 61 f. 25JO 1999/2000 s. 243. utredning och planering av vården övergrepp och att och polisens utredningar behöver samordnas. Andra skäl kan vara önskemål från barnet eller den unge själv. Han eller hon kan ha vänt sig till och berättat om förhållanden i hemmet men motsätter sig att föräldrarna kontaktas. I propositionen nämns bl.a. unga flickor som kontaktar för att få skydd och stöd i situationer då de är utsatta för eller riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. Det finns i dessa fall en risk att vårdnadshavarna för barnen utomlands och i utlandet även tvingar dem att ingå äkten- skap.26 avdelning Mitt har i en rapport som baseras på tillsyn av 24 socialnämnder riktat kritik dels mot att nästintill alla social- nämnder överskridit den lagstadgade utredningstiden utan att ange skäl, dels att skyndsamhetskravet under pågående utredning inte beaktats. Nämnderna har i de sistnämnda fallen visserligen fattat beslut om att utredning ska inledas men därefter har första utred- ningsåtgärden skett först . Avbrotten i utrednings- förfarandet uppgick till mellan och tre månader.27 9.4.2Samtal med barn utan vårdnadshavarens samtycke Huvudprincipen är att samtal med barn och unga sker i sam- förstånd med såväl vårdnadshavaren som barnet eller den unge. Det finns dock, enligt JO, inget hinder att utan samtycke tala med barn som uppnått sådan ålder och mognad att de själva kan avgöra om de vill prata med en socialsekreterare.28 Av 11 kap. 10 § tredje stycket SoL följer att barn oavsett ålder får höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnads- havaren är närvarande vid en utredning om behovet av skydd eller stöd. Detsamma gäller vid en utredning på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 § eller 8 § FB. 2012/13:10 s. 61 f. 27IVO (2014b) s. 15. 28JO beslut med dnr 1510-2012. utredning och planering av vården