sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — SPSM har också i myndighetens regleringsbrev fått regeringens uppdrag att ur medlen för regionala utbildningsinsatser avsätta högst för särskild anordnad utbildning för ungdomar med svår synskada som behöver ett mellanår inför gymnasiet. Vi kommer i följande text inte behandla detta bidrag explicit, men gör en kommentar om detta i vår avslutande diskussion i kapitlet om fyra möjliga handlingsstrategier. Medlen har gått till två folkhögskolor inriktad mot denna problematik. ”har bidraget utbetalats till och ” (I 15, personlig kommunikation ). Vi återkommer i texten till reflektioner gällande temporär verksamhet. I denna delstudie redogörs för samtliga beviljade och genom- förda projekt 2009–2013 med avseende på process, ansökan, innehåll, målgrupper, teman samt redovisning, via en systematisk litteraturstudie (kunskapsöversikt). Denna översikt kompletteras med semistrukturerade intervjuer med åtta i ärendet insatta personer från SPSM. Dessutom har begränsade dokumentstudier genomförts i ärendet för en kontextualisering av området. Dokumentstudierna har avsett förordningstexter, årsredovisningar samt handläggningsordningar. Utvärderingen fokuserade inledningsvis på a) problembakgrund som motiverade insats, b) vilka aktiviteter som genomförts inom ramen för SIS-medlen, i detta fall regionala utbildningsinsatser, c) förväntade projekteffekter, d) processinriktade erfarenheter som kan utvinnas ur projekten för såväl skolhuvudmännen som för SPSM och regeringen samt e) övriga erfarenheter av betydelse. Utvärderingen har därmed syftat till att ge ett underlag för bedömning dels kring SPSMs arbete med fördelning av SIS-medlen, dels om insatsernas användbarhet för att nå verksamhetsambitioner riktad till avsedd målgrupp med avseende på regionala utbildningsinsatser. Utvärderingen avsågs därmed kunna tjäna dels som en avstämning av det genomförda arbetet med statsbidraget till regionala utbildningsinsatser, dels ge underlag för frågeställningar att föra vidare/behandla inom ramen för regeringens resursfördelning, med åtföljande direktiv av SIS-medel. De syften som anges ovan gäller för samtliga tre delstudier som genomförts inom ramen för utvärderingen; regionala utbildnings- insatser, sjukhusundervisning och utvecklingsprojekt. Det är viktigt att redan inledningsvis klargöra att dessa ambitioner uppnåtts i olika grad beroende på bidragsform. Det har t.ex. ofta varit svårt att tolka problembakgrund, projekteffekter och processinriktade erfarenheter för skolhuvudmän och SPSM inom området regionala utbildningsinsatser. Detta beroende på den knapphändiga information som ofta ges dels i huvudmännens ansökningar om medel, dels i det fall redovisningar av medelsanvändningen lämnats in. (Informationsmängden varierar dock mellan huvudmännen. Vissa ansökningar är fylliga och väl motiverade, andra inte). Med det senare menas att SPSM , enligt intervjusvar, inte hade ett uppföljningsansvar för medlen. Redovisningar saknas därför för åtskilliga projekt eller utgör en upprepning av ansökans formuleringar. har SPSM ett uppdrag att följa upp redovisningar av fördelade medel. Detta återspeglas i de primärdata utvärderingen tagit del av, även om en del av redovisningarna även fortsättningsvis uppvisar brister. Detta både vad avser omfattningen och detaljeringsgraden av de redovisningar som lämnats in samt genomskinligheten i att följa medelsanvändningen hos huvudmännen. ”De kan hamna var som helst i verksamheten. Vi kan inte definiera effektmått” (I 19, personlig kommunikation ). SPSMs sanktionsmöjligheter vid utebliven redovisning är också svag. Enligt förordningen (1991:931, § 11) har myndigheten rätt att ”besluta att högst av ett statsbidrag” kan hållas inne i avvaktan på rättelse från en huvudman som åsidosatt sina ”Om rättelse inte sker, får myndigheten besluta att det innehållna beloppet ska dras från statsbidraget”. SPSM har således inte rätt att återkalla hela beloppet. Utvärderingens ambition har i fallet regionala utbildnings- insatser, beroende på tillgänglig primärdata, fått begränsats. Vad avser problembakgrund har detta översatts till inriktning av de projekt som sökt medel. De aktiviteter som genomförts med anledning av medlen har översatts till de löne- och verksamhetskostnader som tagits upp i ansökningarna. För att spegla verksamhetsaktiviteter hade utvärderingen behövt kompletteras med fallstudier. Detsamma gäller för förväntade projekteffekter. Utvärderingen av statsbidraget för regionala utbildningsinsatser har därför kommit att huvudsakligen fokusera de processinriktade erfarenheter som kan utvinnas ur handläggning av samt förekomst av statsbidraget. Detta möjliggör dock att kommentera såväl statsbidragets funktion, fördelningsprinciper för regionala utbildningsinsatser och insatsernas användbarhet för att nå verksamhetsambitioner riktad till avsedd målgrupp. Utvärderingen kommer därmed i denna del huvudsakligen ge underlag för frågeställningar att föra vidare/behandla inom ramen för regeringens resursfördelning, med åtföljande direktiv av SIS- medel. Som kommenterats i kapitel ett är utvärderingen baserad på två metodologiska ansatser; en integrerad systematisk litteratur- översikt samt en kvalitativ studie grundad på semistrukturerade intervjuer med respondenter väl insatta i problemområdet. Den systematiska översikten bygger på användning av ett analysschema (se avsnitt 3.3), som syftar till en enhetlig bedömning av dokumenten. Om underlaget inte håller tillräcklig kvalitet, kan inte sådana översikter genereras med hög trovärdighet. I fallet med regionala utbildningsinsatser återfinns sådana problem med befintliga ansökningar, kommenterad tidigare. I utvärderingen har därmed intervjuerna spelat en viktig roll, dvs. att med hjälp av kunniga personer på området nå en förståelse kring uttolkning av statsbidragets syfte, funktion och innehåll i de verksamheter som erhållit stöd. Den beskrivande innehållsanalysen innebär att innehållet undersöks metodiskt, texterna tolkades stegvis och data klassificerades för att lättare hitta mönster och teman. Den innehållsanalytiska modellen kännetecknas av att finna tydliga distinkta kategorier, att avgränsa och göra dem specifika. Traditionell innehållsanalys kan delas in i tre steg: val av fokustexter, kodning, och tolkning av resultat. Under det andra steget kan det uppstå problem främst med konnotativa tolkningar, vilket kräver vetenskaplig expertis. På grund av den ofta begränsade informationsmängd som kunde utläsas ur ansökningarna fick vi också använda handläggarna av SIS-medlen som hjälp för att i intervjuerna sammanfattande tolka vilka huvudsakliga inriktningar och verksamheter medlen användes till. För att upprätthålla den vetenskapliga integriteten ska stor omsorg riktas emot validiteten under fasen med integrativ granskning och inte operationalisera definitionerna för begränsande eller för brett. I fallet regionala utbildningsinsatser har kategorierna för analys med nödvändighet gjorts breda. Vi utgick i utvärderingen från en tematisk integrativ studiedesign för att få en holistisk förståelse för området. Syftet var att besvara utvärderingens frågor utifrån ett bredare spektrum av källor. I detta fall har sålunda samtliga dokument för gällande regionala utbildningsinsatser (ansökningar, handläggningsordningar, redovisningar etc.), redovisade dokument samt intervjuerna varit grunden för resultat och slutsatser. Urvalet av intervjupersoner har skett på så sätt att vi säkerställt representation efter hierarkisk eller verksamhetsmässig position i förhållande till projektinsatser, kompletterat med ”snow-ball sampling”. Konkret har tillvägagångssättet för urval varit sådan att vi intervjuat centrala och regionala handläggare, viktiga för processen med fördelning och uppföljning av statsbidraget regionala utbildningsinsatser. Intervjuerna har varit halvstrukturerade (se bilaga 1) och har dokumenterats genom minnesanteckningar (notera skillnaden i detta mellan de tre delstudierna SU, UP och RU). De flesta intervjuerna för regionala utbildningsinsatser har av kostnadsskäl genomförts på telefon och har tagit mellan 1 per intervju att genomföra. I detta delkapitel presenteras resultaten av innehållsanalysen gällande regionala utbildningsinsatser –2013. I inledningskapitlet kommenterade vi att den totala tilldelningen SIS-medel har ökat –2014. De regionala undervisningsmedlen har minskat . Utvecklingsprojekten har ökat och sjukhusundervisningen har i princip varit oförändrad . (Observera skillnaden mellan tabell 1:1 i kapitel ett och figur 3:1 nedan). Källa: Personlig kommunikation (mail), SPSM . De regionala utbildningsinsatserna motsvarar av de totala tilldelade SIS-medlen (se figur 3:1). Det finns flera möjliga orsaker till att de regionala utbildningsinsatserna minskar . Dels anges i intervjuerna få nytillkommande projekt inom regionala utbildningsinsatser, dels kan detta ses som en konsekvens av interna prioriteringar inom SPSM där utvecklingsprojekten och sjukhus- undervisningen prioriterats före regionala utbildningsinsatser. SPSMs dokument ”Vägledning SIS-medel 2013” (s. 1–2, punkterna 3–10) framgår prioriteringsordning tydligt. Källa: Personlig kommunikation (mail) SPSM, . Beskrivningen ovan av de regionala utbildningsinsatserna utveck- ling visar att det finns skäl att pröva bidragets funktion och utformning. Innehållsanalys –2013 – ansökningar och redovisningar Antal ansökningar har varit mellan 48–96 stycken totalt sett, varav 4–24 stycken av dessa inte beviljats (se vidare tabell 3:2 för materialet uppdelat ). Bilaga 3 SOU 2015:45 tabell 3:1 för materialet uppdelad ). Skillnaden mellan antalet ansökningar kan delvis härledas till ansökningsprocessen. Enligt de genomförda intervjuerna har själva ansökningsförfarandet varierat mellan skolhuvudmännen. Inledningsvis kunde en ansökan innefatta flera insatser från skolhuvudmännen. Med tid har dock de olika utbildningsinsatserna från samma skolhuvudman ibland delats upp i separata ansökningar. Även det motsatta kan dock också förekomma. En annan viktigt förklaring länkad till ansökningsprocessen är att bifallskriteriet om elever från andra kommuner förändrades . gällde att det behövde vara en eller ett fåtal elever från andra kommuner. I och med förändrades detta till den så kallade 25 procentsregeln, dvs. att ansökan måste innefatta minst en fjärdedel elever från andra kommuner än huvudmannens egen, om inte särskilda skäl föreligger. Det är intressant att notera den samtidiga förändring i antal ansökningar som redovisas i tabell 3:2 . Rimligen kan delar av nedgången återföras till förändringen av bifallskriterierna. Källa: Personlig kommunikation (mail) SPSM, . I tabellen ovan finns även medtagen, trots att vår studie fokuserat åren 2019–2013. Vi väljer att redovisa antal projekt och beviljad summa (den totala ansökta summan fanns inte tillgänglig vid tiden för materialinsamling) även för eftersom det belyser den minskande summa som går till regionala utbildningsinsatser. Vad gäller sökta medel i förhållande till beviljade medel framgår av tabell 3:2 att SPSM beviljat från av ansökningarna. Värt att notera är dock den betydligt större skillnaden i sökta och beviljade medel. Skillnaden kan förklaras i att vissa av de avslagna projekten ansökte om stora summor pengar. Detta kan i sin tur förklaras med att vissa huvudmän söker för hela huvudmannens område (eller för större grupper elever) i en ansökan, medan andra huvudmän delar upp verksamheten i flera ansökningar. Avslag på enskilda huvudmäns ansökan kan, i det första fallet, falla ut i stora variationer vad avser sökta i förhållande till beviljade summor. En samlad bild av materialet är att det i stor utsträckning är samma utbildningsinsatser som återkommer år . De ny- tillkommande utbildningsinsatserna är få. Detta som antalet projekt minskar (se tabell 3:2). Denna slutsats bekräftas i de intervjuer som har genomförts. Detta kan rimligen förklaras av flera faktorer. En sådan är att statsbidraget i de genomförda intervjuerna angetts täcka merparten av de insatser av denna karaktär som återfinns i landet och att initiativ eller behov av att bredda verksamheten till fler utbildningsinsatser därmed saknas. Varför etableringsgraden inte ökar är dock intressant att fundera på. Ett skäl kan vara att medlen uppfattas förbrukade med nuvarande volym av insatser, varför det föreligger ett initialt motstånd mot den arbetsprocess det innebär att etablera nya insatser. Detta skäl motsägs dock av intervjusvaren. Vissa informanter angav att SIS-medlen ses som ett samlat ramanslag varför omprioriteringar mellan utvecklingsprojekten, sjukhusundervisning och regionala utbildningsinsatser kan göras. Detta framgår också tydligt i SPSMs vägledning (2013). I intervjuerna anges vidare att det inte funnits behov av prioriteringar inom området regionala utbildningsinsatser i förhållande till andra verksamheter. Detta motsäger argumentet att etableringsgraden inte ökat pga. att de befintliga medlen kan uppfattas förbrukade. Andra skäl kan vara att det saknas allmän kännedom om förekomsten av stöd till regionala utbildningsinsatser, att syftet med dessa medel är något oklara för huvudmännen, att de geografiska förutsättningarna i de olika regionerna ger olika möjligheter att nyttja medlen samt, slutligen och viktigast, att möjligheten till statsbidrag för denna verksamhet brottas med ideologiska/policymässiga legitimitetsproblem. Genomgången av de inkomna ansökningarna –2013 visar skillnader mellan SPSMs regioner i antal ansökningar (se vidare tabell 3:3, figur 3:3 och 3:4). Norra och Mellersta regionerna uppvisar en relativt sett lägre volym ansökningar. Orsaken till detta anges i intervjuerna till de särskilda geografiska förutsättningarna som finns i vad avser stora avstånd. En annan förklaring är att storstadsområden (– region , –region , och –region ) har ett stort genomslag i antalet ansökningar. Grausne (2013, s. 4) kommenterar detta i sin studie vad avser med följande ord: ”Merparten av dessa verksamheter återfinns i storstadsregioner. Utgår vi från myndighetens regionindelning återfanns sex verksamheter i Norra regionen, tio i Mellersta regionen, 17 i Östra regionen, 15 i Västra regionen och 17 i Södra regionen.” I den statistik vi tagit fram för denna utvärdering från SPSMs digitala handläggningsstöd erhålls något annorlunda siffror än vad som redovisas ovan. Det viktiga är dock att samma tendens kan utvisas från båda siffermaterialen. Vår kommentar ovan om ideologiska/policymässiga legitimitetsproblem skall förstås på följande sätt. De regionala utbildningsinsatserna kan, hur vällovlig statens stöd till denna verksamhet än kan sägas vara, principiellt sägas utgöra ett alternativt perspektiv till nuvarande dominerande diskurs om inkludering i hemskolor. Detta markeras t.ex. i SPSMs vägledning (2012, s. 6) för SIS-medel genom texten ”Regionala utbildningsinsatser skall så långt det är möjligt integreras i den ordinarie utbildningsmiljön”. Källa: Personlig kommunikation (mail) SPSM, . över femårsperioden (–2013) utgör Östra regionen av det totala antalet bevilja de ansökningar för regionala utbildningsinsatser. De följs storleksmässigt av Västra och Södra regionerna. Den Norra regionen representerar minst antal beviljade ansökningar (8,) i förhållande till totalen. I figur 3:4 presenteras summa utdelade pengar till de olika regionerna fördelade på de respektive åren 2009–2013. I figur 3:5 har den samlade summan utdelade medel över de fem åren fördelats på regioner. Källa: Personlig kommunikation (mail) SPSM . Figur 3:5 ovan tydliggör en påtaglig regional variation vad avser summa tilldelade medel till regionala utbildningsinsatser över loppet av . Östra regionen har tilldelats mest pengar (42,av den samlade summan) och Norra regionen minst (3,av medlen). Skillnaderna är så slående stora att det rimligen borde för- anleda diskussion och analys om orsakerna till detta. Det indikerar, menar vi, skillnader i geografiska förutsättningar för att genomföra regionala utbildningsinsatser som föranleder frågor om hur SPSMs vägledning för fördelning av SIS-medel bör utformas för att uppnå ”likvärdig fördelning” (SPSM, 2013). Det föranleder därmed också frågor om denna statsbidragsforms användbarhet. Genomgången av de inkomna ansökningarna –2013 visar också skillnader i volym insatser beroende på skol- form (se vidare tabell 3:5). Tydligt är att antalet, och beviljade medel, till utbildningsinsatser i blandade skolformer ökar kraftigt . Lika slående är det låga antalet ansökningar för gymnasiesärskolan. Vår genomgång av underlagsmaterialet visar dock att många ansökningar innefattar flera skolformer. Den statistik som presenteras nedan skall därför mer läsas som en indikator på utvecklingen vad avser fördelning mellan skolformer än en exakt fördelning. Källa: Personlig kommunikation (mail), SPSM, . Förutom beviljade belopp totalt och fördelade efter region och skol- form finns även statistik att tillgå gällande hur mycket medel som beviljats till privata huvudmän. Som framgår av tabellen nedan dominerar offentliga huvudmän stort. Källa: Personlig kommunikation (mail), SPSM, . Källa: Personlig kommunikation (mail), SPSM, . Som kommenterats tidigare är de inskickade ansökningarna inte alldeles lätta att tolka. Informationsinnehållet är ofta knappt och det krävs en situationskännedom om projekten för att läsa in omfattning av insatser m.m. Vissa faktauppgifter återkommer dock oftast, som t.ex. hur många barn som omfattas av projektet samt hur många av dessa som kommer från annan kommun. Vidare ges oftast tydlig information om vilken utbildningsnivå som avses. I genomgången av inskickade projekt har vi använt ett analysschema. Schemat har tagit intryck från Grausne (2013) vad avser kategorisering av inriktning. –Region: 1) Norra, 2) Mellersta, 3) Östra, 4) Södra, 5) Västra. –Inriktning: 1) neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, 2) hörselnedsättning, 3) rörelsehinder, 4) psykiska funktions- nedsättningar, 5) språkstörningar, 6) kommunikativa funktionsnedsättningar, 7) övriga. –Regional samverkan: har projektet samlat kompetenser som annars rimligen inte kunnat mobiliseras? –Skolform: 1) grundskola, 2) gymnasieskola, 3) obligatorisk särskola, 4) gymnasiesärskola. –Övrigt: övriga kommentarer av värde för analys av insats. –Beviljat eller avslag. –Summa beviljade medel. Även om de inskickade ansökningarna kategoriserats enligt ovan har det visats sig svårt att använda materialet fullt ut på avsett sätt. Detta beror på flera olika orsaker. En orsak är de tidigare kommentarerna om att informationsmängden i de inskickade ansökningarna varierat påtagligt och ofta kräver någon form av situationskännedom av verksamheten för att kunna översättas till analysschemat. En situationskännedom som vi som utvärderare inte besitter. En annan svårighet har varit att projekten relativt ofta angett ambitioner gällande flera av inriktningarna. Detta har även kommenterats av Grausne (2013, s. 5) i hans studie: Flest verksamheter har en huvudinriktning mot neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, därefter hörselnedsättning och rörelsehinder. Dessa tre vanligaste inriktningar för verksamheterna utgör sammanlagt av alla verksamheter. Det bör dock noteras att denna in- delning av verksamheterna ger en begränsad bild av verksamheternas inriktning. Många verksamheter har flera målgrupper och alla verksamheter har elever med flera olika funktionsnedsättningar. Flera av de beviljade medlen är ganska stora projekt som innefattar elever i flera olika skolformer. Samma projekt spänner således över flera skolformer och det har inte varit möjligt att översätta medels- tilldelningen till de olika skolformerna i projektet. Vad avser till- delning av resurser kan dessa även innefatta vissa problem för SOU 2015:45 Bilaga 3 Grausne (2013, s. 5) skriver i sin studie att: ”Beräkningarna i denna studie grundar sig på underlaget ansökningar/redovisningar. I SPSMs årsredovisningar kan det skilja sig lite grand beroende på att vissa medel återbetalats och andra förskjutits i betalning.” Analysschemats användbarhet för kvantifiering av olika analysegenskaper har, baserat på primärdatats innehåll, därför visat sig vara begränsat i exakthet. Vi ser dock inga större problem med detta vad avser generella slutsatser gällande statsbidraget till regionala utbildningsinsatser. Vi vill dock kommentera analyssvårigheterna så att läsaren uppmärksammas på att materialet har sin viktigaste funktion i att översiktligt beskriva volymer och inriktningar. Grausne (2013, s. 5, tabell 1) redovisar i sin studie fördelningen av beviljade ansökningar fördelat på inriktning. De neuro- psykiatriska funktionsnedsättningarna utgjorde störst grupp () följd av hörselnedsättning (), rörelsehinder (), psykiska funktionsnedsättningar (), språkstörningar (), kommunikativa funktionsnedsättningar () och övriga (). Läsningen av de inskickade ansökningarna under den av oss studerade perioden –2013 indikerar dock att antalet ansökningar fördelat på de olika inriktningarna varierar något mellan regionerna. En genomgång av de inskickade ansökningarna (se vidare figur 3:3), baserat på den inriktning som anges i ansökningarnas rubrikhuvud, ger en litet annorlunda bild än den Grausne redovisar, återgivet ovan. Översatt i procent (avrundade siffror) är övriga funktionsnedsättningar störst grupp (25,) följd av hörsel- (16,), psykiska funktionsnedsättningar (), (10,), språkstörning (10,) och kommunikativa funktionsnedsättningar (6,). Skillnaderna kan påverkas av att a) våra siffror anger totala antalet ansökningar, medan Grausne redovisar beviljade ansökningar samt b) vara beroende av att fördelningsprinciperna förändrades så att det krävdes elever från andra kommuner, om inte särskilda skäl föreligger för annan bedömning, för att få bidrag. Det kan ha medfört att sammansättningarna av elevgrupperna förändrats för att uppnå detta krav och att grupperna därmed innefattar fler Genomgången av inkomna ansökningar visar att nästan hälften av ansökningarna innehåller insatser för flera funktionsnedsättningar. (Vår genomgång av de fysiska ansökningarna ger en högre numerär än vad som framgår av SPSMs statistik redovisad i tabell 3:1. Skillnaden kan möjligen bero på att en del ansökningar i statistiken redovisas som sammanhållen från huvudmännen, medan vi förstått dessa som unika, separata ansökningar). Beroende på den totala numerären innefattar 40– av det totala antalet ansökningar insatser för flera funktionshinder. Argumentationen ovan om att införandet av 25 procentsregeln för medelstilldelning kan ha påverkat att fler ansökningar är flerfunktionsorienterade får ett, men inte starkt stöd, av en genomgång av ansökningar. Denna genomgång visar att av ansökningarna innefattade fler än en funktionsnedsättning. Kommentar: Observera att en ansökan kan innefatta flera funktionshinder. Eftersom fördelningsprinciperna för att erhålla bidrag för RU förändrades menar vi att är intressanta jämförelseår. Eftersom ansökningarna ofta är svåra att tolka i förhållande till hur stor andel av resurserna som avses gå till insatser i förhållande till de olika funktionsnedsättningarna redovisade var för sig avstår vi därför att redovisa fördelning . Det vanligaste skälet till avslag på inskickade ansökningar inom regionala utbildningsinsatser var att det inte fanns tillräcklig mängd med elever från andra kommuner i verksamheten. Förutom inläsning av litteratur och ansökningar samt redovisningar bygger utvärdering på ett antal halvstrukturerade intervjuer. I detta kapitel följer en redovisning av intervjuerna, strukturerad efter tematiskt innehåll. Om urval och process Som tidigare framkommit har intervjuer varit en viktig metod för faktainsamling, särskilt inom området RU. Avseende regionala utvecklingsinsatser har åtta personer intervjuats115, samtliga nuvarande eller tidigare anställda inom .