sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — Med det sagt menar vi att det i myndighets- förordningens 3 § som behandlar myndighetsledningens verksam- hetsansvar bör tillföras en ny uppgift som innebär att det i myndighetsledningens ansvar ska ingå att se till att verksamheten främjar en hållbar utveckling och bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Vi föreslår att regeringen tar bort uppgiften att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås i förordningarna med instruktion för de 26 myndigheter som ingår i miljömålssystemet samt länsstyrelseinstruktionen. Förutsatt att instruktionen inte redan innehåller sådana uppgifter, bör regeringen i instruktionerna för dessa myndigheter, länsstyrelserna och övriga relevanta myndig- heter i stället formulera verksamhetsanpassade uppgifter som i sin tur bidrar till att nå det av beslutade generationsmålet och de sexton miljökvalitetsmålen. Med verksamhetsanpassade uppgifter menar vi att de ska överensstämma med respektive myndighets kärnuppdrag (för att undvika målkonflikter), att de ska ligga inom ramen för myndighetens befogenheter och resurser och att de ska vara möjliga för myndigheten att följa upp och redovisa. Vi föreslår att regeringen i 3 § myndighetsförordningen (2007:515) som behandlar myndighetsledningens verksamhets- ansvar inför en ny uppgift som innebär att myndighetsledningen ska se till att verksamheten främjar en hållbar utveckling och bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. 11.2Om uppföljning, utvärdering och resultatredovisning inom miljömålssystemet Vi föreslår att: uppgift att redovisa en fördjupad utvärdering av resultaten i förhållande till generationsmålet och miljökvalitetsmålen, ska utgå ur instruktion. Vi föreslår att: Formas får en ny uppgift som innebär att regelbundet genomföra och till regeringen redovisa resultatet av en samhällsövergripande utvärdering av effekterna av miljö- arbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Enligt regeringen är miljömålssystemets syfte att ge ett struktu- rerat miljöarbete och en systematisk uppföljning av miljöpolitiken. Regeringen menar också att den regelbundna uppföljningen av miljökvalitetsmålen och tillståndet i miljön ger grunden för ett strategiskt åtgärdsarbete.28 Underlagen till regeringens redovisning till av resultaten av arbetet inom miljömålssystemet är bl.a. myndig- heternas årsredovisningar, myndigheternas redovisningar av sitt arbete inom ramen för miljöledningssystemet men även Natur- vårdsverkets redovisningar av miljömålssystemets uppföljningar och utvärderingar. Myndigheterna lämnar resultatet av sitt arbete med utgångspunkt i uppgifterna i instruktionen eller något annat regeringsbeslut i sina årsredovisningar direkt till regeringen. Resultatet av myndigheternas miljöledningsarbete ska lämnas till och till i samband med att myndigheten lämnar sin årsredovisning. lämnar därefter en samlad redovisning av myndigheternas miljölednings- arbete till regeringen. lämnar Natur- vårdsverket den årliga uppföljningen av miljömålen till regeringen. Varje målansvarig myndighet ansvarar för uppföljningen av sitt eller sina miljökvalitetsmål och lämnar sina uppgifter till Natur- vårdsverket som sedan i sin tur lämnar en samlad redovisning till regeringen. Enligt regeringen ligger redovisning till grund för den redovisning som regeringen lämnar till i budgetpropositionen . En gång per mandatperiod lämnar den så kallade fördjupade utvärderingen av miljömålen i en särskild rapport till regeringen. I detta arbete samverkar med de övriga myndigheterna som har uppgifter i miljömålssystemet. Miljömålsmyndigheterna ska, enligt sina instruktioner, ifråga om sitt miljöarbete rapportera till och också samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Miljömålsmyndigheterna ska även, enligt sina instruktioner, föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Den av statsmakterna beslutade bedömningsgrunden för miljömålsarbetets resultat är Det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker eller förut- sättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation. Det innebär att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som 2009/10:155. målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en generation efter att systemet infördes. Gene- rationsmålets strecksatser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen bedöms.29 Till skillnad från det övriga underlaget för regeringens resultat- redovisning av miljömålsarbetet i budgetpropositionen är årsredo- visningarna föremål för årliga revision. 11.2.1Om regeringens resultatredovisning till Miljö- och jordbruksutskottet har under en följd av år i sina budgetbetänkanden uttalat sig kritiskt om regeringens resultat- redovisning inom utgiftsområde 20. Utskottet har återkommande påpekat att regeringen behöver utveckla sin resultatredovisning i budgetpropositionen. Utskottet har bland annat konstaterat att resultatinformationen i budgetpropositionen för utgiftsområde 20 behöver utvecklas. Utskottet anser att det ska vara möjligt att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Insatserna ska bidra till att de fastställda målen uppnås. Utskottet anser att det är en fördel att frågor om hur målen ska följas upp behandlas i samband med att nya etappmål tas fram och beslutas. Regeringen behöver leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning enligt gällande riktlinjer. En viktig utgångspunkt för det fortsatta utvecklingsarbetet bör, enligt utskottets mening, vara att underlätta och utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. –att resultatredovisningen bör få en tydligare inriktning mot att redo- visa och analysera uppnådda resultat i stället för att redovisa nya insatser, –att , regeringens och förvaltningens behov av resultat- information måste beaktas i det fortsatta arbetet med att utveckla miljömålssystemet, –att strukturen för uppföljning av miljökvalitetsmålen med tydliga mål och indikatorer behöver utvecklas, –att det finns behov av ökad långsiktighet i valet av vilka indikatorer som redovisas samt redovisning av jämförbara tidsserier så att riks- dagen kan följa utvecklingen, 2009/10:155, s. 28. 2009/10:MJU:25, rskr. 2009/10:377. – att åtgärder för att nå målen inom klimatområdet respektive havs- miljöområdet behöver redovisas samlat eftersom insatserna ofta sker inom ramen för andra utgiftsområden. I och med att en sådan redovisning inkluderar många olika samhälls- sektorer kan det vara lämpligt att med jämna mellanrum inför utskot- tets budgetberedning redovisa resultat även i form av en särskild resultatskrivelse.30 Utskottet har även framhållit att det är väsentligt att det fortsatta utvecklingsarbetet ska leda till förbättrade möjligheter att följa kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Utskottet uttryckte det på följande sätt Regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning. Det är viktigt att regeringens redovisning och bedömning har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, anslag och uppnådda resultat. Resultatredovisningen utgår på ett tydligt sätt från de miljökvalitetsmål som har beslutat om, vilket är mycket positivt. För att öka relevansen som underlag för budgetbeslut är det viktigt att tydligare knyta redovis- ningen av resultat till de olika anslagen och att skilja på insatser och resultat. Utskottet anser att det är väsentligt att det fortsatta utveck- lingsarbetet leder till att utskottets möjligheter förbättras när det gäller att följa kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Det är viktigt att regeringen redovisar sådan information till så att utskottet kan följa den lång- siktiga utvecklingen av resultaten i förhållande till målen och att den när det är möjligt knyter redovisningen av resultat till de olika anslagen inom utgiftsområde 20. Det är också viktigt att skilja på redovisningen av resultat av genomförda statliga åtgärder från insatser och mer all- männa beskrivningar av tillståndet och utvecklingen inom ett område. Dialogen mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultat- redovisning kan förbättras bör fortsätta, både vad gäller redo- visningens innehåll och form.31 I budgetbetänkandet sade utskottet återigen att Regeringens resultatredovisning utgår från de miljökvalitetsmål som har beslutat om. Det är positivt att resultatredovisningen alltjämt utgår från de av beslutade miljökvalitetsmålen. Utskottet kan dock ånyo konstatera att det i resultatredovisningen är svårt att se vilka resultat som faktiskt uppnåtts, Exempelvis redovisas inte indikatorerna för de olika målen i budgetpropositionen. 2010/11:MJU1, rskr. 2010/11:119. 2011/12:MJU1, s. 17. betonar att utskottet tidigare framfört att det är viktigt att regeringen beaktar behov av resultatinformation.32 I det senaste budgetbetänkandet återkom miljö- och jordbruksutskottet till hur regeringen redovisar resultatet av miljömålsarbetet. strukturen för regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen , liksom tidigare, utgår från de miljökvalitetsmål som har antagit. Utskottet anser att detta är ett grundläggande kriterium för att utskottet och ska kunna fullfölja sin uppföljnings- och utvärderingsuppgift och att det därför är positivt att regeringen redovisar resultaten i enlighet med denna struktur. Det är enligt utskottets mening tillfredsställande att regeringen i årets budgetproposition redovisar de resultatindikatorer som ligger till grund för redovisningarna i propositionen. Utskottet anser att detta är en förbättring i förhållande till tidigare resultatredovisningar. Utskot- tet konstaterar att det i resultatredovisningen för de undersökta områdena i vissa fall kan vara svårt att urskilja vilka resultat som faktiskt har uppnåtts eftersom redovisningen av resultat i vissa fall blandas med redovisning av insatser, dvs. vidtagna åtgärder snarare än utfall av genomförda insatser. Det är viktigt att resultatredovisningen koncentreras till att redovisa resultaten av insatserna.33 I en särskild skrivelse till lämnar regeringen – en gång per mandatperiod – en samlad redovisning av arbetet med miljö- kvalitetsmålen. lämnade regeringen för tredje gången en samlad redovisning av utvecklingen av miljömålssystemet inklusive de strategier och etappmål som beslutats. I samma skrivelse redovisade regeringen även översiktligt de insatser som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.34 har gått igenom årsredovisningarna åren 2009–2013 för de myndigheter som fanns inom ramen för det tidigare verksamhetsområde. Gemensamt för årsredovisningarna är att det är svårt att utifrån dessa dokument få en tydlig bild av myndigheternas effektivitet och ändamålsenlighet 2013/14:MJU1, s. 10. 2014/15:MJU1, s. 2013/14:145, bet. 2013/14:MJU28, rskr. 2013/14:360. utifrån angivna resultatmål. I årsredovisningen har miljömålsmyndigheterna, med några undantag, i enlighet med ett återrapporteringskrav i regleringsbrevet redovisat hur myndigheten har verkat för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och hur arbetet integrerats i myndighetens verksamhet. De myndig- heter som inte återrapporterade i årsredovisningen skulle enligt regleringsbrevet rapportera i annan ordning. Enligt Statskontoret har de flesta myndigheterna med uppdrag i miljömålssystemet inte på ett tillfredsställande sätt redovisat vilka prestationer de har utfört för att nå målen. De har inte heller redovisat på vilket sätt eventuella åtgärder har bidragit till att nå målen. Det är därför, enligt Statskontorets bedömning, oklart i vilken mån myndigheterna bedriver verksamhet som bidrar till att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås.35 Statskontoret konstaterar att styrningen inte är tillräckligt verksamhetsanpassad. Miljöpolitikens mål är visionära och ger inte ett tillfredsställande stöd för politikens genomförande. Bestämmelserna i instruktionerna ger inte tillräcklig vägledning och de har heller inte följts upp med krav på återrapportering. Dessutom har bristande redo- visning av miljöarbetet i myndigheternas årsredovisningar tillåtits pas- sera. , som har det samordnande uppdraget under regeringen för miljöpolitiken, har till stor del överlämnat till respektive myndighets fackdepartement att styra och bevaka genomförandet av miljöarbetet.36 Statskontoret säger vidare att regeringen inte verkar ha upp- märksammat att många av myndigheterna inte redovisar vad de gör inom ramen för miljömålssystemet. Någon möjlighet att följa upp den löpande verksamheten och styr- ningen finns därmed inte. Inte heller den fördjupade utvärderingen ger något egentligt svar på hur myndigheterna agerar inom ramen för miljömålssystemet. Därmed går det inte heller att säga om och i så fall hur myndigheternas arbete leder till konkreta förbättringar i miljön. Som en konsekvens av detta går det inte att genomföra varken en utvärdering av resultatet eller en processutvärdering.37 Av Statskontorets utvärdering framgår att i den årliga uppfölj- ningen och den fördjupade utvärderingen anger 35Statskontoret 2014:10, Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet. 36Statskontoret 2014:10, Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet, s. 8. 37Statskontoret 2014:10, Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet, s. 68. för varje mål orsaker till bristande måluppfyllelse. I huvudsak behandlas olika styrmedels påverkan på måluppfyllelsen. Den för- djupade utvärderingen är, enligt Statskontoret, något mer utförlig i analysen av orsakerna till bristande måluppfyllelse. Den fördjupade utvärderingen innehåller emellertid inte någon analys av de miljömålsansvariga myndigheternas bidrag för att nå målen. Enda undantaget är, enligt Statskontoret, när bristande tillämpning av befintliga regler uppmärksammas eller när myndigheter bör ge mer stöd till andra aktörer, exempelvis till kommuner. Det fram- kommer inte något om huruvida myndigheternas ansträngningar är tillräckliga, men däremot preciseras ett antal brister i kommunernas arbete.38 Som framgår även av avsnittet om miljöpolitikens organisering ses granskning av resultat ofta som en uppgift för myndigheterna själva. Myndigheterna förväntas ägna sin återrapportering åt de resultat de har uppnått. Vi pekar på att det i myndigheternas årsredovisningar från finns åtskilliga exempel på resultatredovisningar av olika slag – men det är oftare insatser som rapporteras än resultaten av dessa åtgärder. Det är sällsynt att oberoende forskare studerar och ifrågasätter myndigheternas bilder av verksamheternas och de olika åtgärdernas resultat. Den kunskap vi har om statsförvaltningens resultat, effektivitet och granskning utifrån de senaste 20 årens forskning om statsförvaltningen är begränsad. som lämnade sitt betänkande till regeringen resonerade bland annat om att det behövs olika slag av information för skilda beslutssituationer. Den löpande styr- ningen kräver information med ett starkt inslag av regularitet. Den myndighet som svarar för verksamheten på ett område fyller en viktig roll när det gäller att ta fram sådan information. Det finns, enligt , anledning att ställa helt olika krav på information beroende på hur den ska användas och olika sorters information bör beställas och tas fram på olika sätt och ha olika producenter. Myndigheterna ska informera regeringen om hur de genomfört sitt uppdrag och kraven på effektinformation från 38Statskontoret 2014:10, Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet. 39SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av . myndigheterna bör vara återhållsamma. Utredningen ansåg att det finns två konsekvenser av att alltför stora krav ställs på myndig- heterna när det gäller att utvärdera effekterna av den egna verk- samheten. Den ena konsekvensen är, enligt , att det ofta, trots mängden information, saknas information som är relevant för omprövningar eftersom informationen ofta får en bekräftande karaktär. Verksamheten är i grunden rätt tänkt – någon ifrågasättande information har ju inte tagits fram – men den bör i olika avseenden förbättras. Utvärderingar kan därmed komma att motverka i stället för att medverka till omprövningar. Detta problem förvärras om en ström av information genereras av utvärderingssystem som har byggts av de myndigheter som också har det huvudsakliga genomförandeansvaret. Den andra konsekvensen som lyfter fram är att den information som regeringen lämnar till ofta har blivit så fokuserad på den verksamhet som utförs av enskilda myndigheter och har en så stark koppling till budgetregleringen att utvärderingar inte på ett meningsfullt sätt förs in i diskussionen om statens åtaganden eller om den grundläggande inriktningen av olika verksamheter.40 Ett exempel på sådana konsekvenser av myndigheternas egen utvärdering av sin verksamhet som pekade på finns i vårt avsnitt 3. Där refererar vi till en kartläggning av de miljöpolitiska styrmedlen som genomförde. Kartläggningen visar precis som den internationella forskningen att styrmedelsarsenalen är mycket omfattande. Bara inom det klimatpolitiska området finns det 90 styrmedel. drar ändå slutsatsen att beslutade och planerade styrmedel inte räcker för att tillräckliga åtgärder ska kunna genomföras. Endast för två av de sexton miljökvalitetsmålen bedöms de befintliga och planerade styrmedlen vara tillräckliga, medan det anses omöjligt att nå de resterande miljökvalitetsmålen med gällande och planerade styrmedel. Bedömningen är att det saknas lämpliga styrmedel eller att det råder brist på implementering. 40 SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av . Både refererade litteraturöversikter och deras egna intervjuer lyfter fram de nationella, riktade styrmedlen och anser att de är effektiva. Flera av intervjupersonerna menar att styrmedlen som har utformats nationellt har haft större effekt på skogsindustrin, än de som har utformats av EU. De styrmedel som oftast nämns i sammanhanget är Programmet för energi- effektivisering i energiintensiv industri (PFE) och Gröna elcertifikat som anses ha bidragit till de tydligaste energieffektiviseringarna och produktionen av grön el. Detta stöds också av litteraturöversikterna. Det är intressant att notera att andra studier, av bland andra och , har slagit fast att PFE inte har lett till några energieffektiviseringar. Utredningen om och Utredningen om miljömålssystemet om oberoende utvärdering Utredningen om som lämnade sitt betänkande pekade på att avsaknaden av en oberoende utvärdering är ett problem. Utredningen anförde att eftersom den fördjupade utvärderingen, som genomfördes av Miljö- målsrådet, styrs av de myndigheter som ansvarar för genom- förandet av miljömålsarbetet försvåras möjligheten att objektivt granska det arbete som myndigheterna har utfört på miljömåls- området. Utredningen anförde att detta faktum ökar risken för att kritiska synpunkter mildras och obekväma förslag förkastas. Utredningen föreslog att en ny myndighet, , skulle bildas. skulle, enligt förslaget, bland annat ansvara för granskning och utvärdering av miljöarbetet och ha ett specifikt samordnings- och utvecklingsansvar för miljömåls- arbetet. Utredningen föreslog dessutom att de årliga miljömåls- rapporterna till regeringen skulle ersättas med en halvtidsrapport mellan de fördjupade utvärderingarna. På så sätt skulle den administrativa bördan på både och andra berörda myndigheter minska. 41 SOU 2008:62, Myndighet för miljön – en granskning av , betänkande av Utredningen om . Även Utredningen om miljömålssystemet42 pekade på proble- met att det saknas en oberoende utvärdering, men ur en annan synvinkel. Utredningen om miljömålssystemet menade att ett målstyrningssystem kräver en oberoende riktad utvärdering för att bli effektivt. Utredningen pekade på att miljömålssystemets aktörer redan genomför en årlig uppföljning och en bred fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå målen . Däremot saknades det, enligt utredningen, en oberoende riktad utvärdering av enskilda insatser. Detta eftersom ett urval av styrmedel liksom olika myndigheters miljöarbete behöver utvärderas i ett lärande och utvecklande syfte. Utredningen förslog att Statskontoret som inte har något ansvar i miljömålssystemet och därför är oberoende i förhållande till systemet skulle få i uppdrag att göra riktade utvärderingar av dels styrmedel, dels myndigheternas miljöarbete. Utredningen noterade dock inte några problem med den årliga uppföljningen och den fördjupade utvärderingen utan föreslog tvärtom att roll skulle stärkas. Utredningen föreslog att skulle ta över roll som samordnare av miljömålsuppföljningen samt få en stärkt samordningsfunktion för att ta fram miljödata och annat underlag för uppföljningen. En samlad rapport av den fördjupade utvärde- ringen av miljökvalitetsmålen skulle tas fram av i samråd med de berörda myndigheterna. Utredningen om miljömålssystemet lämnade även förslag som bidrog till att bedömningsgrunden för måluppfyllelse ändrades. Förslaget innebar att miljökvalitetsmål bör bedömas som möjliga att uppnå om analysen visar att antingen den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder är beslutade och förväntas vara genomförda, dvs. förutsättningarna för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås ska vara uppfyllda. Det bör, enligt utredningen, finnas en tydlig tidpunkt att bedöma mål- uppfyllelse mot. Tidpunkten för generationsperspektivet bör fast- ställas , med som basår.43 42SOU 2009:83, Miljömålen i nya perspektiv, betänkande av Utredningen om miljömåls- systemet. 43SOU 2009:83, Miljömålen i nya perspektiv, betänkande av Utredningen om miljömåls- systemet. Bilagedel PM 3. I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- arbete44 sade regeringen att miljömålssystemet kan bli effektivare genom att och i organisation skilja uppföljning och utvärdering från uppgiften att utveckla strategier med nya etappmål, styrmedel och åtgärder. Vår iakttagelse är dock att regeringen inte har genomfört denna organisatoriska åtskillnad av uppgifterna. Regeringen har, utöver miljömålsmyndigheterna, gett ytterligare en organisation – Miljömålsberedningen – i uppdrag att utveckla strategier, etappmål, styrmedel och åtgärder. 11.2.3Det saknas en oberoende regelbunden samhällsövergripande utvärdering av resultaten av arbetet i miljömålssystemet I den förvaltningspolitiska propositionen sade regeringen att Myndigheternas redovisning av kostnader och prestationer följs i olika grad upp inom ramen för budgetprocessen. Det fortsatta arbetet måste sträva mot att redovisa vad som faktiskt uppnås inom olika områden, dvs. effekterna i samhället. En huvudfråga är då om de politiska målen har förverkligats och om det har blivit som det var tänkt för medborgarna. Sambanden mellan prestationer och effekter är komplexa och låter sig sällan mätas på något enkelt sätt. En annan central fråga är om myndigheternas prestationer svarar mot med- borgarnas legitima behov och krav och har den kvalitet som kan för- väntas. En redovisning som enbart omfattar utförda prestationer i termer av volymer och kostnader ger inte tillräcklig information om detta. En redovisning av prestationernas kvalitet och medborgarnas uppfattningar om dessa är viktig. En tydligare åtskillnad behöver göras mellan den information som ska tas fram på årlig basis och den fördjupade information som kan behövas för analyser av politikens effekter och för mer omfattande omprövningar.45 De problem med regeringens och myndigheternas resultatredo- visningar som och Statskontoret lyfter fram är, enligt vår bedömning, i första hand relaterade till den information som behövs i den återkommande budgetprocessen.