sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — Närmare konsekvenser finns i övrigt beskrivna i kapitel 12. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, sid. 101 f. Fördelning av tid eller kapacitet i spår bestäms genom den årliga tågplaneprocessen. Tågplanen kan sägas vara en tidtabell för trafik och arbeten på järnvägsanläggningen. Inför tågplan 2014 hade cirka 2 200 ansökningar om tid för banarbeten och 7 200 ansökningar om tid för trafik att behandla. Vid fördelning av kapacitet i banan är utgångspunkten att alla ansökningar ska tillgodoses. Om inte ansökningarna kan samordnas ska förvaltaren förklara en del av infrastrukturen överbelastad och kan då tillämpa ett förfarande med extra avgift och/eller prioriteringskriterier grundande på samhällsekonomisk effektivitet. Det innebär att ansökningar om tid för att utföra transporter och annan trafik i banan samt önskemål om kapacitet för spårarbeten vägs mot varandra om det inte finns utrymme för samtliga ansökningar. Kapacitetstilldelningsprocessen som har att följa regleras i Järnvägslagen.15 En infrastrukturförvaltares önskemål om tid för att utföra planerade banarbeten jämställs i princip med ett järnvägsföretags ansökan om kapacitet för att bedriva trafik. Järnvägstrafikens kortsiktiga behov får heller inte stå i vägen för behovet av det långsiktiga vidmakthållandet och utvecklingen av anläggningen. Regleringen avser att skapa balans mellan förvaltarens behov och järnvägsföretagens behov.16 Det är JNB:n som operatörer och andra trafikorganisatörer utgår ifrån när de ansöker om tider i spår (tåglägen). JNB:n ska upprättas efter samråd med berörda parter vilket innebär att järnvägsföretag och andra organisatörer har möjlighet att föra fram sina synpunkter på innehållet. Ungefär innan tågplanen börjar gälla påbörjar en inventering av större banarbeten. Dessa banarbeten finns med som en förutsättning i JNB:n. Med förutsättning menas att tiden på förhand är uppbokad, och att den därmed inte kan sökas av järnvägsföretagen. För andra banarbeten ska behov anmälas som operatörer ansöker om tåglägen för att bedriva trafik d.v.s. februari . Efter att tågplanen fastställts träder den i kraft den andra lördagen och gäller . 156 kap. järnvägslagen (2004:519). 2003/4:123 Järnvägslag s. 118 ff. kapacitet som inkommer efter fastställelsedatum behandlas som s.k. ad hoc-ansökningar, vilket innebär att de kan tillgodoses om det finns tillgänglig restkapacitet. Den långa framförhållningen innebär att det finns ett stort behov av att göra justeringar under tågplanens giltighetstid. Som framgår förekommer ett antal faser från planering till operativt läge vad gäller tid i spår. Processen involverar såväl verksamhetsområden Investering och Underhåll som Planering och Trafikledning och kräver kontinuerlig och god samordning mellan dessa. har granskat hur järnvägen fungerar utifrån ett antal olika aspekter med betydelse för tågförseningar.17 I sin rapport framför att inte arbetar tillräckligt med ett systematiskt och långsiktigt banunderhåll. I stället för att åtgärda hela tågsträckor sker i för stor utsträckning punktinsatser på olika geografiska platser. Det innebär att trots att avtalat underhåll genomförs finns det svaga länkar i banan som inte underhålls och därmed kan leda till störningar. Tiden för banarbeten räcker ibland inte heller till för att uppfylla krav på kvaliteten för infrastrukturen. För planering av underhållsarbeten är det även av vikt att få återkoppling från trafikledningen om utfallet. Det är också till trafikledningen som lokföraren rapporterar eventuella fel och brister i banan. Av de beskrivningar gett av sin verksamhet har dessa samordningsbehov inte lyfts fram men det är mycket viktigt att de beaktas. Banarbetsplanen ingår i den fastställda tågplanen. I banarbetsplanen beskrivs var och när spåren är reserverade för trafikpåverkande banarbeten. Där framgår dels de större banarbeten som utgjort en förutsättning för trafikering enligt JNB:n, dels de banarbeten som ansökt om och fått tid för i den årliga tågplaneprocessen. har därutöver infört vad man kallar revisionsplanering, vilket innebär att tågplanen delats in i fyra perioder för att medge detaljplanering av banarbetstider i banarbetsplanen. 17 RiR 2013:18 Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder. Denna detaljplanering sker efter att tågplanen trätt i kraft och omfattar underhållsarbeten och deras trafikpåverkan. Planeringen utförs vid revisionsmöten och resulterar i revisionsutskick vid fyra tillfällen . Enligt möjliggör revisionsplaneringen en successiv produktionsplanering, med de anpassningar som kan behöva göras av arbete och trafik. Revisionsplanering används för att ska komma överens med operatörer om hur trafikvolymen ska anpassas till banarbete, till exempel genom reducering och/eller inställelser av tåg. Banarbetsplanen bryts ned i en banutnyttjandeplan eller produktionsplan som i detalj beskriver kapacitetsbehovet för banarbeten. Av banutnyttjandeplanen framgår även de banarbeten som inte har påverkan på trafiken. För dessa icke trafikpåverkande banarbeten sker ansökan tidigast banarbetet påbörjas. Banutnyttjandeplanen (BUP)uppdateras och överlämnas i uppdaterat skick till trafikledningspersonalen som använder den i det operativa arbetet. I entreprenadkontrakten regleras restriktioner vad gäller tid för banarbeten. Där framgår att banarbeten i första hand ska ske enligt avtalade tider i gällande banarbetsplan. Om den tid som entreprenören ansöker om ryms inom banarbetsplanen beviljas ansökan. Om tiden inte ryms inom banarbetsplanen för en dialog med de järnvägsföretag som berörs och söker en lösning. Om ingen överenskommelse kan nås betalar ersättning till järnvägsföretagen för att de flyttar sig, eller till entreprenören om tågtrafiken prioriteras istället. Vidare regleras ersättning vid hinder av spårtrafik. Entreprenören är enligt avtalet med skyldig att betala ersättning om entreprenören orsakar tågförsening, t.ex. genom att tågfri tid överskrids eller på grund av arbetets utförande. Trafikeringsavtal (TRAV) ska tecknas enligt järnvägslagen.18 I utgör JNB:n en del av avtalshandlingarna, där sjunde kapitlet i JNB:n innehåller de allmänna avtalsvillkoren. ska leverera tåglägen och övriga tjänster enligt beslut om fastställelse av tågplan inklusive bilagor och ”tidtabellsbok”, körplaner, samt tillägg och ändringar som gäller enligt beslut om kapacitetstilldelning för tillkommande behov och/eller enligt daglig grafisk tidtabell.19 Tilldelade tider som inte behövs ska avbokas. Av kap. 6.4.1 JNB 2016 framgår hur bokningsavgifter för järnvägsföretag är utformade. Av kap. 7.4.2 framgår att om banarbeten inleds för sent eller planerade banarbeten ställs in och orsaken beror på , ska vid omledning betala avgifter. Av kap 7.4.3. framgår hur ersättning för merkostnader vid ändring av banarbeten beräknas. Där framgår att ska betala ersättning för merkostnader i tågproduktionen som uppstått efter det att tågplanen fastställts, som en följd av att banarbetstiden förlängs, ett nytt banarbete tillkommer, eller av att inte kommer att använda kapacitet som tilldelats för ett banarbete och inte meddelat detta senast den dag då arbetet skulle ha påbörjats. Där framgår även vilka kostnader som anses som merkostnader och frist för begäran om ersättning. Som framgått av kapitel 5 har trafikeringen på järnväg ökat markant. Det innebär att de s.k. vita tider eller m.a.o. uppehåll i trafik som tidigare funnits och medgett tid för underhållsarbeten numera är i det närmaste obefintliga. Särskilt besvärligt är läget på enkelspårsträckor. För att skapa förbättrade förutsättningar för det förebyggande underhållsarbetet avser därför att införa s.k. servicefönster, vilka ska tillämpas från och med tågplan 2016, d.v.s. . 186 kap. 22 § järnvägslagen (2004:519). 19Kapitel 7.3.1 JNB 2015. beskrivas som en lucka i tågplanen med tågfri tid som kan användas för att utföra banarbete. Enligt är målsättningen att hanteringen av servicefönster ska följa ordinarie BUP-hantering. Det innebär att entreprenören ska ansöka om tider i spår inom ramarna för servicefönstren dagar innan arbetet ska utföras. Luckan fylls med banarbetsprojekt i revisions- och BUP-skedet och luckan släpps () innan arbetets utförande. Intern hantering av arbetsplaner och dylikt ska sedan vara avklarade så att servicefönsterramarna kan släppas veckan innan den då arbetet ska utföras. När serviceramarna har släppts är endast den tid som kommer att användas för arbete uppbokad. Eftersom behöver minst för att behandla en s.k. ad hoc-ansökan om tågläge har informerat om att den kapacitet som frigörs när servicefönsterramarna släpps istället främst förväntas skapa möjligheter för Trafikledningen att återställa sena tåg och för järnvägsföretag att lösa akuta problem men inte i övrigt kan förväntas medge ledig kapacitet. Genom servicefönstren kommer att kunna garantera entreprenören tider i spår redan i samband med upphandlingen av ett underhållskontrakt. Därigenom anser att förutsättningarna för anbudskalkylen och produktionsplaneringen av banarbeten blir tydligare. beskriver servicefönster enligt följande. Servicefönstren är regelbundet återkommande tider enligt årsplan som publicerar i JNB:n och anmäler som behov inför kommande tågplan. Det åligger entreprenören att påbörja dialog med projektledaren för underhållskontraktet om den närmare planeringen av banarbetsveckor, -, m.m. När banarbetsplanen är fastställd ansvarar entreprenören för att ansöka om de banarbeten som ska utföras. menar att eftersom servicefönster utgör en lucka i tågplanen är arbeten som utförs inom ett servicefönster inte att betrakta som trafikpåverkande.20 Vidare menar att eftersom man annonserar tider för arbete i spår vet järnvägsföretagen när anläggningen är öppen för trafikering och när den inte är det. 20 TRV 2014/5749 Tillgängliga tider i spår. har infört detta förfarande i förfrågningsunderlaget till de sex upphandlingar av underhåll som genomförts och . Inspiration till servicefönster har fått från och . I har servicefönster tillämpats /2002 och infördes i samband med ett övergripande växelunderhåll. Anläggningen delades då in i 6 000 arbetsområden som sedan delades in i avstängningsområden för planering av det löpande växelunderhållet. På så sätt skapades förutsebarhet vid tidtabellkonstruktionen. Nätet delades in i trianglar och endast ett ben i taget i varje triangel var avstängt. I det nederländska järnvägsnätet finns omledningsmöjligheter vilket medför att en avstängning inte innebär nämnvärt längre gångtid för tågen och inte någon större påverkan på trafiken. Erfarenheten från pekar på vikten av att dela in nätet i arbetsområden för att möjliggöra effektivt underhåll och att få med sig järnvägsföretagen och underhållsentreprenörerna på upplägget. Dessa bör föras samman eftersom problem med servicefönster måste lösas av järnvägsföretag och entreprenörer tillsammans. I saknades tidigare klara riktlinjer för kapacitetstilldelningsprocessen vilket ledde till osäkerhet och högröstade diskussioner. RFF, den dåvarande infrastrukturförvaltaren (numera SNCF Réseau i den nya holdingbolagsstrukturen för SNCF), delade därför in nätet i två delar, de tyngst trafikerade delarna och de mer regionala/lokala delarna av nätet. Därefter följde ett omfattande arbete med att klargöra vilket behov av banarbetstider, utan åtskillnad mellan underhålls- och nyinvesteringsarbeten, som fanns på olika sträckningar. Så kallade strategic work portfolios togs fram, baserade på en översyn av behoven . Det tog RFF att genomföra denna grundplanering. Arbetet har skett med stor öppenhet, järnvägsföretagen har vetat vad som varit på gång. Servicefönster har introducerats och fungerar väl enligt uppgifter inhämtade av . Samrådsförfarande inför JNB 2016 I en bilaga till JNB:n inför tågplan 201621 har annonserat sina behov av tider för underhåll genom servicefönster. Vid samrådsförfarandet avseende JNB:ns innehåll har ett antal operatörer yttrat sig och efterfrågar analys av effekterna av servicefönster.22 har angett att servicefönstren ska ses som en kapacitetsförutsättning och att skälet till dem är att behöver tillgång till anläggningen under vissa bestämda tider för underhållsåtgärder. Från operatörshåll har påpekats att ett liknande koncept med strategiska underhållstider testats av i . bokade in /år för underhåll. Inte en enda av dessa tider användes. Underhållet utfördes istället på tider i anslutning till banarbeten och på restkapacitet. Konsekvensen blev fördyrad produktion för godstrafiken p.g.a. svårigheter att få tid på banan. Vidare har operatörer framfört att plan att endast i förväg återlämna oanvända servicefönster innebär att tågoperatören inte kommer att kunna använda det återlämnade läget. Operatörer har även uttryckt oro i fråga om synkronisering av servicefönster mellan olika sträckor och att det finns risk för att mer tid än vad som angetts kommer att låsas i praktiken p.g.a. att det kan ligga flera servicefönster längs en sträcka. Denna problematik kan bli särskilt påtaglig vid långväga transporter. har bemött detta genom att framhålla vikten av att i förhållande till underhållsentreprenörerna kunna ange vilka tider i spår som finns att tillgå. Av svar framgår att problemet tidigare inte så mycket varit att operatörer har sagt nej till underhållstider, utan att framförhållningen för banarbeten varit så dålig att utsikterna för att få längre tillgång till anläggningen varit mycket små. Genom servicefönster anger därför behovet , innan kapacitet för trafiken ens är tilldelad. När det gäller utfallet av försöken med strategiska underhållstider i instämmer i kritiken och att det inte var det önskade. Servicefönster menar dock är en annan sak 21JNB 2016, Bilaga 4.4 Kapacitetsförutsättningar. 22TRV 2014/919 Redovisning av samrådssvar, samråd om Järnvägsnätsbeskrivning JNB 2016, s. 28 ff. och hänvisar till att det är tydligt uttryckt i avtalet med underhållsentreprenören att tider utanför fönstren kan tilldelas först då fönstren är fullt nyttjade. En av grundprinciperna för servicefönster är att de ska tydliggöra när underhållet behöver kapacitet. Jag kan konstatera att det är flera behov som ska tillgodoses när tid i spår ska fördelas. Det är viktigt att det finns tid för underhållsarbete eftersom en vidmakthållen bana är en förutsättning för trafik. är en attraktiv trafik beroende av att kunna bedrivas på tider som efterfrågas av resenärer och transportköpare och att metoder, tidpunkter m.m. för olika åtgärder i anläggningen därför väljs som innebär minskad trafikpåverkan. Generellt finns ett behov av att utvecklar samplaneringen av underhåll, re- och nyinvesteringar i detta syfte. Det finns anledning att peka på behovet av förbättrad beredning av åtgärder mellan verksamhetsområdena Planering, Underhåll, Trafikledning och Investering. När det gäller införandet av servicefönster framgår det inte vilka avvägningar har gjort mellan trafikens behov och det faktiska behovet av tid för att utföra åtgärder i banan. Av såväl det nederländska som det franska exemplet framgår att infrastrukturförvaltaren inför introducerandet av servicefönster lagt ned betydande tid på att bedöma behoven av banarbeten och med det som grund gjort avvägningar mellan åtgärder i bana och trafik. Man poängterar också behovet av att ha järnvägsföretagen och även entreprenörerna med i processen. Så vitt jag kan bedöma har inte någon utvärdering av tidigare erfarenheter legat till grund för beslut om införande av servicefönster. Vid det försök med ett liknande koncept som gjorts i användes ingen av de tider som reserverats för banarbeten. Med tanke på remissvaren inför införandet av servicefönster från förefaller inte järnvägsföretag och entreprenörer ha varit delaktiga i process från början. Det är inte klarlagt om tiderna för servicefönster är tänkta att hanteras på samma sätt som större planerade banarbeten, d.v.s. vara en förutsättning inför operatörers ansökan om tid för trafik eller med andra ord inte ansökningsbar tid. Det framgår inte heller hur de villkor i TRAV om ersättning vid tillbakalämnande av tid i spår för banarbete senare än förhåller sig till planerade servicefönster. Om servicefönstren är att betrakta som inte ansökningsbar tid behöver det klargöras om förfarandet är förenligt med järnvägslagens regler om kapacitetstilldelning. När EU lagstiftade om marknadsöppning på järnväg och åtskillnad mellan infrastrukturförvaltning och trafik togs regler fram i syfte att balansera infrastrukturförvaltarens och trafikföretagens intressen. Om huvuddelen av allt underhåll läggs in som en förutsättning inför järnvägsföretagens ansökningar av tåglägen har den maktbalansen och de regler som är kopplade till processen i övrigt, som kapacitetsförsörjningsplaner m.m., rubbats. Förslag: bör vid upphandling ta större hänsyn till den trafikpåverkan som entreprenörens behov av tid i spår orsakar. bör, tills en större egen kunskap om anläggningens tillstånd byggts upp, använda utförandeentreprenader framför funktionsentreprenader för järnvägsunderhåll. bygger beställningar av åtgärder i anläggningen på upphandling i konkurrens, efter att all investerings- och reinvesteringsverksamhet kommit att hanteras på detta sätt , som en gradvis övergång till upphandling även av underhållskontrakt inleddes. Motiven och den gradvisa konkurrensutsättningen beskrivs mer ingående i kapitel 9. Under de nära som upphandlingarna har pågått har det skett en del förändringar i sättet att handla upp kontrakt, kontraktens utformning och innehåll m.m. I detta kapitel ges en beskrivning och bedömning av hur arbetet bedrivs , men med vissa tillbakablickar för att också få med den utveckling som skett . Hanteringen av maskiner och material behandlas i särskilda avsnitt. upphandlingar av underhållskontrakt regleras i lagen om upphandling i försörjningssektorn (LUF).1 En upphandling av ett kontrakt startar med att en projektgrupp tar fram ett förfrågningsunderlag utifrån nationella malldokument som anpassas för de aktuella banor där arbete ska upphandlas. Upphandlingen genomförs av Verksamhetsområde Underhåll. Den information om anläggningens tillstånd som ges i förfrågningsunderlaget utgörs av historik om besiktningsanmärkningar och felstatistik. Kritik finns mot att förfrågningsunderlag inte innehåller all information anbudsgivaren behöver för att kunna räkna på anbudet. Därmed förskjuts en del av risken från till de kontrakterade entreprenörerna. Den budgivande entreprenören har, enligt ABT 06,2 en undersökningsskyldighet att införskaffa information om anläggningen. För att underlätta detta möjliggör visning av det kommande arbetsområdet . Utvärderingen av anbuden för basunderhåll skedde i större utsträckning enligt principen ekonomiskt mest fördelaktiga anbud, det vill säga inte lägsta pris. Då värderades bl.a. entreprenörens genomförandebeskrivning, organisationsbeskrivning samt etableringsplan. Utvecklingen har dock gått mot att i princip fokusera på lägsta pris som utvärderingskriterium, så länge övriga villkor anses uppfyllda. En anledning som uppgetts är problem med att värdera andra ”mjuka” parametrar, vilket bidrog till att många beslut om vinnande anbud överklagades. är dagens fokus på lägsta pris något som uppfattas som negativt och väcker kritik. Det anses leda till en större risk att entreprenörer väljs som lämnat alltför låga anbud och sedermera får svårt att fullfölja kontrakten. Vidare blir det svårare att ta hänsyn till eventuella skillnader i olika entreprenörers upplägg vad gäller behov av tid i spår för en åtgärd. I syfte att skapa konkurrensneutralitet mellan potentiella anbudsgivare ställer sällan krav på att en viss maskinell utrustning ska användas i arbetet. Det anses bidra till en minskad 1Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 2Allmänna bestämmelser för totalentreprenader avseende byggnads-, anläggnings- och installationsarbeten. användning av maskiner som hade kunnat innebära ett snabbare genomförande av arbetet och därmed en minskad trafikpåverkan. Enligt min uppfattning bör pröva hur myndigheten vid upphandlingar kan ta större hänsyn till behov av tid i spår och därmed för trafikpåverkan, även om detta skulle leda till en fördyring. Om sådana bedömningar leder till slutsatsen att ett effektivt genomförande kräver tillgång till maskiner som inte kan tillhandahållas av flera entreprenörer – och att denna situation inte är övergående och behoven återkommande – bör överväga att själv förfoga över sådana maskiner. I syfte att stimulera flera företag att lämna anbud har basunderhållsuppdragen indelats i 34 kontrakt. De gäller i regel en eller flera bandelar i ett visst geografiskt område. har förändrat entreprenadområdena från att vara stråkbaserade till att bli ”rundare” i syfte att öka produktiviteten. Kritik har väckts mot uppdelningen på flera underhållsområden inom , i vissa fall också med olika entreprenörer för avhjälpande respektive felavhjälpande underhåll i en och samma anläggning. Förutom basentreprenadkontrakten handlar upp ett antal nationella kontrakt för en viss typ av underhåll på hela anläggningen, exempelvis rälsslipning och kemisk vegetationsbekämpning. Därtill upphandlas underhållsrelaterade åtgärder från ett större antal aktörer för t.ex. trädröjning. När det gäller reinvesteringar upphandlas dessa i projektform av verksamhetsområde Investering efter beställning från Verksamhetsområde Underhåll. De projekteras ofta gemensamt med investeringar för att utnyttja synergier. Upphandlingen sker normalt separat men åtgärderna är inplanerade till ett tidsmässigt samordnat genomförande i anläggningen. I vissa fall paketeras investeringar och reinvesteringar i ett samlat projekt som upphandlas som en enhet. Jag menar att upphandling av underhållskontrakt också bör beakta planerade re- och nyinvesteringar i den berörda delen av bannätet så att de samlade arbetena kan planeras effektivt och med så liten påverkan på trafiken som möjligt. uttrycker att det finns en sådan strävan vid planeringen . 8.3.1Kontraktstider, ersättningsformer och incitament Kontrakten för basunderhåll var till en början treåriga men har senare ändrats till med möjlighet till upp till förlängning. Det äldsta kontraktet är . Kontraktstiderna upplevs av entreprenörer och en del andra som för korta för att kunna styra mot ett mer förebyggande underhåll. vill inte ha för långa avtal, bl.a. med hänsyn till strävan att upprätthålla ett konkurrenstryck vid upphandlingarna. Som jämförelse kan nämnas att SLL relativt har övergått till avtal som med möjligheter till förlängning kan vara . Tioåriga avtalstider är på gång att införas i , med hänvisning till det stora arbete som krävs hos infrastrukturförvaltaren när förfrågningsmaterial ska tas fram. En utveckling har skett av kontrakten från att vara i första hand s.k. utförandeentreprenader (med relativt hög detaljstyrning både av vad som ska göras och hur det ska göras) till att bli mer av s.k. totalentreprenader med funktionsansvar (med fokus på funktion och prestation snarare än hur funktionen uppnås). Upprätthållandet av anläggningens funktion beskrivs i termer av att antalet besiktningsanmärkningar per anläggningstyp och fel inte får vara fler vid slutet av kontraktstiden jämfört med kontraktsstarten. Majoriteten av kontrakten är funktionsentreprenader , även om t.ex. Dr. vid VTI har pekat på att skillnaden i praktiken mot utförandeentreprenader inte förefaller att vara så stor när man studerar närmare hur kraven på entreprenörerna uttrycks i kontrakten.3 Kontrakten har såväl en fast ersättningsdel som en rörlig del. Jämfört med tidigare finns en större andel rörliga s.k. reglerbara mängder av arbeten med fastställda enhetspriser. Det anses ge mindre risker för entreprenören.