sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — De kommu- ner som upplever en långvarig minskning eller stagnation har att försöka vända utvecklingen och hantera nedskärningar i de kommunala verksamheterna och i vissa fall ett bostadsöverskott. I andra kommuner handlar det i stället om att försöka tillgodose behoven av bostäder, infrastruktur och service som följer av en tillväxt. Insikten om att en attraktiv livsmiljö är en viktig till- Dagens krav och behov växtfaktor präglar allt oftare också den fysiska planeringen och byggandet. inträde i EU medförde grundläggande föränd- ringar för den svenska samhällsförvaltningen i allmänhet och in- direkt även i vissa avseenden nya förutsättningar för fysisk plane- ring och byggande (SOU 2005:77, del 1, s. 162). EU har inte några befogenheter att meddela regler för medlems- länderna inom området fysisk planering, men unionen påverkar ändå den fysiska planeringen i . Detta sker genom unionens miljö-, energi-, transport- och jordbrukspolitik. Strukturfonder, landsbygdsprogram, ramprogram, regional utvecklingsplanering, ESDP1 och INTERREG-projekt2 är exempel på verksamheter, som har betydelse för den svenska fysiska planeringen. har funnit att EU påverkar den svenska fysiska plane- ringen främst inom miljöområdet (2011a). Det gäller frågor om klimat, naturskydd och biologisk mångfald, buller, dricks- vatten, utsläpp av farliga ämnen, strategiska miljöbedömningar, skydd mot översvämningar, integrerad kustzons- och havsplanering, miljöinformation och miljödata, avfall och luftföroreningar. Även EU:s energi-, transport- och jordbrukspolitik påverkar den fysiska planeringen. Några exempel på regler som utgår från EU-lagstiftning är miljökvalitetsnormer, Natura 2000, miljöbedömningar av planer och program, åtgärdsprogram för vatten och kartläggning av över- svämningshotade områden. EU:s miljölagstiftning har också inne- burit nya organisationsstrukturer och arbetsmetoder i , bland annat indelningen i vattendistrikt (SOU 2015:59, del 1, s. 288–289). I vissa avseenden har EU-medlemskapet således medverkat till att kommunens handlingsfrihet har begränsats i viss utsträckning och innebär därmed en ny förutsättning för PBL:s grundläggande syfte 1The European Commission, ESDP European Spatial Development Perspective, Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU, Agreed at responsible for Spatial Planning in , 1999. 2EU:s program för territoriellt samarbete. Dagens krav och behov att decentralisera beslutsansvaret till kommunerna (SOU 2005:77, del 1, s. 162). Regeringen lämnade 1998 till förslag till nya nationella miljökvalitetsmål som skulle ersätta de flesta då gällande cirka 170 miljömålen. Enligt propositionen skulle de nya målen i en modern mål- och resultatstyrningsprocess göra miljöarbetet mer målinrik- tat och effektivt (prop. 1997/98:145, s. 20). Regeringen hade också lämnat förslag till om trafik, regionalpolitik, sysselsättning, bostadspolitik, konsument- politik, jordbrukspolitiken i EU samt om arkitektur, formgivning och design. En proposition om skogspolitiken hade aviserats, och en proposition om hållbart fiske och jordbruk hade lagts fram 1997. Enligt regeringen utgjorde förslagen viktiga delar i det samlade arbetet för en hållbar utveckling genom att de inom respektive område angav riktlinjer för en sådan utveckling (prop. 1997/98:145, s. 21). beslutade om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Ytterligare ett miljökvalitetsmål beslutades (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48). Enligt miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45) medverkar bestämmelser om hushållning med mark och vatten, om miljökvalitetsnormer och om miljökonsekvensbeskrivningar till att ”göra en ekologiskt hållbar utveckling till ett gemensamt mål för all samhällsplanering” (prop. 1997/98:45, del2, s. 5–6). Vidare anges att av fastställda miljömål ”ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling inne- bär” (prop. 1997/98:45, del2, s. 8). Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Det finns även preciseringar av miljö- kvalitetsmålen som beslutades av regeringen (dnr M2012/1171/Ma). Preciseringarna förtydligar miljökvalitetsmålens tillståndsbeskrivningar och används i det löpande uppföljnings- Dagens krav och behov arbetet av målen. beslutades vissa etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen. Flera miljökvalitetsmål har preciseringar och etappmål som kan ha relevans för hushållningsbestämmelsernas tillämpning. Bland annat för de markanvändningsanknutna miljökvalitetsmålen gäller som preciseringar i något olika formuleringar att –områdenas natur- och kulturvärden är bevarade och att förut- sättningar finns för fortsatt bevarande och utveckling av värdena –områdenas värde för friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad Exempel på andra preciseringar är att –fjällens värden för rennäringen är bevarade –naturgrusavlagringar av stor betydelse för dricksvattenförsörj- ning, energilagring, natur- och kulturlandskapet är fortsatt bevarade –tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under vattnet Preciseringarna för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö handlar bland annat om en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur och om en planering utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor och där olika typer av infrastruktur är integrerad. Kulturmiljöfrågor, till- gång till natur- och grönområden samt effektiv resursanvändning är exempel på frågor som lyfts fram särskilt. För miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är en precise- ring att ”det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätt- hålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras”. Etappmålet för biologisk mångfald anger bland annat att samord- ningen inom den statliga förvaltningen ska ha förstärkts så att helhetssynen på markanvändningen har ökat. av land- och sötvattensområden samt av områden ska bidra till att nå nationella och Dagens krav och behov internationella mål för biologisk mångfald. Skydd av områden ska till 2020 utökas med minst 1 räknat , bland annat för skogar, våtmarker, sjöar och vattendrag samt områden. har arealen skyddad natur ökat från cirka 2 miljoner ha till cirka 7 miljoner ha, se figur 10.2. Skyddad areal inom NP, NR, NVO och Natura 2000 (habitatdirektivet) Ackumulerad areal (hektar) Källa: SCB Statistiska meddelanden MI 41 . ökade arealerna för naturreservat kraftigt, framförallt på grund av underlag och kunskap från den lands- omfattande urskogsinventeringen 1978 till 1982, vilken var det första egentliga planeringsunderlaget för skydd av värdefulla skogar. Den stora arealökningen beror både på komplettering av områden i det europeiska 2000 och på att flera stora domänreservat i om- Dagens krav och behov bildades till naturreservat. Genomförandet av miljökvalitetsmålen har inneburit ett fortsatt genomförande av områdesskydd . (SCB Statistiska meddelanden MI 41 ). Kommu- nernas eget intresse av att avsätta naturreservat har ökat i stor omfattning, med stöd av lokala opinioner. Ett antal kommunala naturreservat har bildats med stöd av bidrag från staten, s.k. LONA-bidrag. 10.1.5Ekologisk grundsyn och ekosystemansatsen Utgångspunkten för den fysiska riksplaneringen var att hushåll- ningen med mark- och vatten ska ske med ett långsiktigt perspektiv och baseras på en ekologisk grundsyn (prop. 1985/86:3, s. 17). Enligt förarbetena är det ”ekologiska, sociala eller samhällsekono- miska intressen av mer långsiktigt karaktär som behöver få stöd av bestämmelser i en naturresurslag så att de får tyngd i avvägnings- sammanhang” (prop. 1985/86:3, s. 14). Ekosystemansatsen, som är formulerad inom den internationella konventionen om biologisk mångfald (/CBD/COP/V/6), utgår från en helhetssyn på förvaltningen av ekosystem. Dess mål är balans mellan bevarande och användning av land, vatten och levande resurser. Ansatsen innefattar hänsyn till sociala, ekono- miska och ekologiska aspekter och respekt för ekosystemens naturliga gränser samt ett landskapsperspektiv. Ansatsen bygger på tanken att ekosystem bidrar med olika ekosystemtjänster3. Eko- systemansatsen inbegriper även en syn på planering och förvaltning av olika naturresurser. Inom ansatsen poängteras bl.a. att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras och att förvaltningen bör vara flexibel för att på bästa sätt hantera oförutsägbara förändringar och störningar. Ansatsen betonar även att all relevant kunskap ska beaktas i plane- ring och förvaltning av ekosystem. Eftersom vi ofta saknar mer precis kunskap om hur ekosystem reagerar på mänsklig på verkan måste sådana system förvaltas enligt försiktighetsprincipen (SOU 2012:15, s. 38–39). 3 Ekosystemtjänster är de nyttor som människor får från ekosystemen. Dagens krav och behov Långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning Miljömålsberedningen (M 2010:04) har redovisat förslag till strate- gier för långsiktigt hållbar markanvändning och för en samman- hållen och hållbar vattenpolitik med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen (SOU 2014:50, s. 15). Långsiktigt hållbar markanvändning är enligt beredningen ”en markanvändning som gör att vi når våra miljökvalitetsmål och kan få viktiga ekosystemtjänster” (SOU 2013:43, s. 47). En långsiktigt hållbar markanvändning är en markanvändning som säkerställer viktiga ekosystemtjänster. För att uppnå en hållbar vattenpolitik är det också viktigt att utgå från eko- systemen och deras värden. Viktiga aspekter är ekosystemens förmåga att klara av framtida förändringar och att synliggöra värdet av eko- systemtjänster. (SOU 2014:50, s. 59) Vidare är en långsiktigt hållbar markanvändning avgörande för att vi ska kunna nå flertalet av våra miljökvalitetsmål. Det gäller framför allt Begränsad klimatpåverkan, Myllrande våt- marker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Markanvändningen har också stor påverkan på andra miljökvalitetsmål, inte minst Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. (SOU 2014:50, s. 56) Enligt beredningen är hållbar markanvändning också en förutsätt- ning för att vi ska kunna nå de vattenpolitiska målen. har vattnet stor betydelse för markanvändningen. En god vattenkvalitet är en förutsättning för dricksvattenförsörjning, jordbruk, skogs- bruk, turism och industri. En långsiktigt hållbar markanvändning måste därför vara en integrerad del i en sammanhållen och hållbar vattenpolitik, och vice versa (SOU 2014:50, s. 55). Såväl en hållbar vattenpolitik som en hållbar markanvändning bör enligt bered- ningen utgå från de tre hållbarhetsaspekterna: ekologisk, ekonomisk och social håll- barhet, samt ekosystemansatsen och ekosystemens resiliens4. En håll- bar mark- och vattenpolitik innebär därmed att användningen av och påverkan på mark och vatten inte leder till att vissa gränsvärden över- 4 Resiliens är en egenskap som beskriver ett ekosystems förmåga att tolerera förändringar och störningar utan att det förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner. Dagens krav och behov skrids och inte ger upphov till så stora störningar att ekosystemens funktioner i grunden förändras. (SOU 2014:50, s. 61) Hur marken används är enligt beredningen av stor betydelse för många viktiga samhällsintressen och näringar som jord- och skogs- bruk, infrastruktur, turism och energiproduktion. Det påverkar även många kulturmiljövärden och har betydelse för friluftsliv och rekreation (SOU 2012:15, s. 37; SOU 2013:43, s. 45). Anspråken på marken är stora och sannolikt växande. Markanvändningen påverkas bl.a. av globala konsumtionsmönster, befolkningsutveck- ling, globalisering och teknikutveckling. Klimatförändringarna kommer att förändra mönstren för livsmedels-, varu- och energi- produktion. Ökande anspråk på marken innebär potentiellt ökande konflikter om marken och dess användning. Enligt Miljömåls- beredningen innebär en hållbar markanvändning ”bl.a. verksamhet som kan ha en god ekonomisk avkastning och som bevarar markens, vattnets och ekosystemens produktionsförmåga samt inte leder till långsiktigt negativ miljöpåverkan eller medför negativ på- verkan på människors sociala välfärd” (SOU 2014:50, s. 57). Bered- ningen konstaterar att Hur marken bör användas kommer alltid att vara förknippat med svåra val. För att åstadkomma en långsiktigt hållbar markanvändning måste därför olika intressen och anspråk på marken beaktas och vi måste göra långsiktiga avvägningar mellan olika samhällsmål. (SOU 2014:50, s. 56–57) Miljömålsberedningen fokuserar i sitt förslag till strategi på hur styrningen av markanvändningen kan utvecklas för ett ökat hel- hetsperspektiv, med särskild inriktning på samhällets behov av anpassning till ett förändrat klimat och främjande av grön infra- struktur5 (SOU 2014:50, s. 15). Enligt beredningen kräver en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten att vi ser till hela landskapet och dess förutsätt- ningar och möjligheter. I landskapet möts många olika värden och intressen – ekonomiska, ekologiska, estetiska, sociala och kulturella. Vi behöver utveckla en helhetssyn på landskapets värden och en hållbar förvaltning av dessa. 5 Med grön infrastruktur avses strukturer i landskapet och brukande av dessa som säker- ställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs. Dagens krav och behov En helhetssyn på landskapet inkluderar även vattnet. När man ser till en sektor och ett samhällsmål i taget finns det risk att man fattar beslut som är mindre bra för andra sektorer och andra samhällsmål. Vi riskerar att suboptimera användningen av landskapet och därigenom få en sämre användning av samhällets resurser. Det är därför viktigt att statliga myndigheter samarbetar med varandra och med näringsliv, fastighetsägare och allmänhet när beslut om mark- och vattenanvänd- ning fattas. Det är också angeläget att kommunernas ansvar för den fysiska planeringen beaktas när sådana beslut fattas. (SOU 2014:50, s. 59) En helhetssyn på landskapet och användningen av mark och vatten är också en förutsättning för att det ska vara möjligt att bevara och utveckla en fungerande grön infrastruktur i land- och vatten- miljöer. En fungerande grön infrastruktur genom en kombination av skydd, restaurering och hållbar användning av mark och vatten är enligt beredningen en förutsättning för att den biologiska mång- falden i landskapet ska kunna bevaras. Grön infrastruktur ökar ekosystemens resiliens och bidrar till att upprätthålla viktiga eko- systemtjänster, t.ex. vattenrening, jordförbättring och lagring av koldioxid. Grön infrastruktur kan även spela en viktig roll i arbetet med klimatanpassning genom att skydda mot översvämningar och kraftiga värmeböljor (SOU 2014:50, s. 149–150). Enligt beredningen kommer effekterna av ett förändrat klimat att bli allt mer påtagliga vilket kommer att leda till att konkurren- sen om mark och vatten ökar . Fler kommer att göra anspråk på marken som markanvändningen måste bli mer långsiktig och hållbar. I en hållbar markanvändning ingår att han- tera de risker som ett förändrat klimat medför. De långsiktiga effekterna för samhället och miljön är svåra att beräkna och upp- skatta, men förbättrade förutsättningar för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat kan minska behovet av mer kostsamma insatser . Det behövs enligt beredningen en förutseende fysisk planering och värdering av risker som tillsammans med förebyggande åtgärder kan skydda samhället mot framtida potentiella risker och kostnader till följd av ett förändrat klimat (SOU 2014:50, s. 63–64). Förslaget till strategi för en sammanhållen och hållbar vatten- politik fokuserar på hur vattenresurserna kan förvaltas för fram- tiden, med särskild inriktning på farliga ämnen, skydd och restaure- ring av vattenområden, hållbar näringsbelastning och hållbar fisk- Dagens krav och behov förvaltning (SOU 2014:50, s. 15). Enligt beredningen bör bland annat arbetet med att skydda marin miljö intensifieras. Det är ange- läget att de ekologiska sambanden och den ekologiska representa- tiviteten i skyddet stärks. Det finns stora restaureringsbehov i kust- och sötvattensmiljöer och förutsättningarna för restaure- ringar behöver förbättras genom en nationell behovsanalys som kan vara vägledande vid restaureringar. Ett helhetsperspektiv på havs- och vattenmiljön, väl fungerande samverkan mellan olika aktörer och avvägningar mellan olika samhällsintressen är viktigt (SOU 2014:50, s. 227–228). Landskapet i vårt land genomgår förändringar som blir tydliga när de betraktas på lite . En del förändringar kan ha helt naturliga orsaker som t.ex. landhöjning och sanderosion. diskuteras också intensivt vilka förändringar som kan uppstå på grund av klimatförändringar. Flera konsekvenser av ett varmare klimat kommer sannolikt att ha betydelse både för landskapets utseende och markanvändning. En höjning av havsnivån och ökad nederbörd kommer exempelvis att få stor betydelse för planering och markanvändning. Andra förändringar beror på aktiva beslut och en medveten planering. Bebyggelseutvecklingen i tätorter och städer leder också till stor förändring av det omgivande landskapet. Även om strand- skyddsbestämmelser begränsar exploatering av stränder så har många skärdgårdsområden ändrat karaktär när mindre fritidshus har ersatts av fler och betydligt större byggnader inom befintlig tomtmark. Vindkraftutbyggnaden som lett till en allt större pro- duktion av el från vindkraftverk påverkar landskapets utseende i många länder, och även i . Som en följd av ny elproduktion och behov av robust energiförsörjning behöver nya kraftlednings- stråk byggas . Allt större transportmängder ställer krav på fler och bredare vägar och järnvägar som har positiva effekter för våra möjligheter att transportera både människor och varor som allt större barriärer bildas i landskapet och genom bebyggelsen. Dagens krav och behov Ytterligare ett slag av förändring av markanvändning kan betrak- tas som passiva förändringar. I många fall har dessa förändringar ekonomiska orsaker som gör att markanvändningen förändras successivt, ofta kopplat till förutsättningarna till jord- och skogs- bruk. Odlingslandskapet har ändrat karaktär, med större odlings- lotter för rationell brukning och igenväxning av mark som inte uppfattas som brukningsvärd. Dikeskanter, åkerholmar, bäckar och andra inslag som är viktiga för den biologiska mångfalden minskar i utbredning. Slåtter och betesdrift har minskat kraftigt , vilket på ett påtagligt sätt har förändrat det öppna landskapet i många bygder. T.ex. i växer markerna när- mast älven igen och de tidigare ängarna och storslagna vyerna begränsas i snabb takt. Även lantbrukets ekonomibyggnader används på ett annat sätt än tidigare i hela landet. Mindre ladugårdar har ersatts med färre men större, och många ekonomi- byggnader förfaller och kommer att försvinna om de inte kan underhållas och användas. I vissa trakter blir befolkningen allt glesare vilket i hög grad påverkar landskapet och markanvänd- ningen. Stigar och småvägar försvinner där människor inte vistas. EU:s jordbrukspolitik har betydelse för takten i förändringen av landsbygden och innehåller i sin nuvarande form viktigt stöd till landsbygdsutveckling och miljöåtgärder. Även skogslandskapet förändras successivt. som allt större arealer avsätts för naturvårdsändamål innebär vissa skogs- bruksmetoder som medför skogsbilvägar, hyggesplöjning och kal- hyggen stor påverkan på landskapets utseende och tillgänglighet. Skogsbrukslagstiftningen ställer krav på miljöhänsyn som skogsproduktionen är mycket viktig för vårt land. Det kan dock konstateras att ett varierat ägarskap lett till att det finns en stor variation av skogar och brukningsmetoder. Många skogs- områden i tätorters närhet har omvandlats till friluftsområden och naturreservat vilket också påverkar tillgänglighet och markanvänd- ning. Dagens krav och behov När PBL trädde i kraft förändrades länsstyrelsernas roll i planeringsprocessen. Från att ha handlat främst om att fastställa alla detaljplaner blev uppgifterna nu att utföra samråd, granska planer och bevaka ingripandegrundernas tillämpning. genomfördes en omorganisation av i syfte att stärka roll. nya roll skulle bl.a. vara att väga olika sektoriella intressen mot varandra och ta hänsyn till regionala förhållanden. I samband med detta överfördes ett flertal uppgifter från statliga länsorgan till . Länstyrelsen fick överta de verksamheter som bedrevs av länsvägnämnden och lant- bruksnämnden samt vissa uppgifter inom kommunikations-, trafik- säkerhets- och skogsvårdsområdena. De olika sektorsintressena skulle garanteras genom att regeringen i länsstyrelseinstruktionen klart uttalade inom vilka områden hade uppgifter. Dess- utom skulle instruktionen reglera att inom vart och ett av dessa områden skulle ha en expert som skulle tillsättas i samråd med de centrala myndigheterna. fick ansvar för länsbostadsnämndens verksamhet (SOU 2004:14). lades och sam- man till län och lades , och samman till . Efter hand som försöksverksamheten med regionala samverkans- organ fortsatte fördes länsstyrelsernas ansvar för regional utveck- ling över till de nya regionala organen i alla län utom fyra (se nedan). I det regionala utvecklingsansvaret ingår bl.a. regionalt tillväxt- arbete och planering för regional transportinfrastruktur. Ansvaret låg 1987 hos i samtliga län. är det regionala ut- vecklingsansvaret fördelat på nio landsting, sju samverkansorgan, fyra länsstyrelser och en kommun. Dagens krav och behov Det regionala utvecklingsansvaret är fördelat på olika sätt mellan länen. I , , och Norr- bottens län har kvar det regionala utvecklingsansvaret. Enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har lands- tingen i , och det regionala utvecklingsansvaret i respektive län. Både och omfattades av en försöksverksam- het med ändrad ansvarsfördelning som inleddes . hade ett samverkansorgan. I har Got- lands kommun ansvaret enligt samma lag, eftersom den är en lands- tingsfri kommun. och län ingick till en början i försöksverksamheten med ändrad ansvarsfördelning men om- fattades av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Efter ett riksdagsbeslut omfattas även landstingen i , och län samt landstingen i Jämt- lands, och av lagen om regionalt utvecklingsansvar (prop. 2013/14:46, bet. 2013/14:KU30, rskr. 2013/14:158 samt prop. 2013/14:122, bet. 2013/14:KU37, rskr. 2013/14:260). I , , , , , och har samverkansorgan tills vidare kvar det regionala utvecklingsansvaret. Med samverkansorgan avses en kommunalt beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utveck- lingsfrågor i länet. har kommuner och landsting i ett län möjlighet att bilda samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Utöver de uppgifter som utvecklings- ansvaret för med sig kan samverkansorganets medlemmar välja att ge organet kommunala uppgifter (SOU 2015:59, s. 159–160). Den ändrade ansvarsfördelningen medförde att kompetens och resurser inom områdena regional tillväxt och transportinfrastruktur överfördes från de flesta länsstyrelserna till olika regionala organ. Dock har i samtliga län enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete ansvaret för att bland annat följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingspro- grammet och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.