sou · H3B333 · 2015-03-30 00:00:00 — I stället skulle man, om man använder den statliga brevlådetjänsten inom Mina meddelanden, , direkt i denna brevlåda få se en vy över inlämningsmeddelanden som motsvarar funktionen ”Att göra”-lista. Fördelarna med denna lösning skulle vara att utgå från en befintlig lösning (Mina meddelanden) och vidareutveckla en funktion som redan är önskad av andra intressenter (funktionen Min ärende- översikt). Beslut är taget om att första etappen för införande av denna funktionalitet ska genomföras. Det ytterligare arbetet för att till- godose kraven som kommer från utredningens förslag är mycket litet, och förvaltningen av resultatet skulle på ett naturligt sätt hamna inom Mina meddelanden. Nackdelarna skulle vara att eftersom är produkt- ägare för Mina meddelanden finns ingen direkt kontroll över tids- plan och genomförande. Eftersom ärendeöversiktsvyn och ”Att göra”-lista överlappar skulle dessa listor bli en del av den tänkta funktionen Min ärendeöversikt, med minskad möjlighet att styra utformningen. Och eftersom Mina meddelanden byggs som en öppen arkitektur betyder det också att olika brevlådeoperatörer kan komma att utforma ärendeöversikten på olika vis. Kunderna får välja den leverantör som bäst passar de egna behoven. Utredningens tanke med en samlad ingång i där företagare kan få en överblick över allt kring sina uppgifter frångås. Men genom anpassning av inloggningen kan ärendeöversikten bli åtkomlig från med ett klick. Funktionen skulle inledningsvis betyda att företagaren får meddelanden i sin brevlåda blandat med övrig post men där det fram- går tydligt och enhetligt att beskedet är en del av den samordnade Uppgiftslämnarservice som de erbjuds digitalt. När en anslutningsplan med trafikvolymer för den samordnade Uppgiftslämnarservicen finns säkerställd kommer styrgruppen för Mina meddelanden att fatta nytt beslut angående utökad funk- tionalitet i Min myndighetspost. Alternativ 2: Vidarebefordra till Uppgiftslämnarservice I alternativ två vidareutvecklas så att användaren automatiskt kan vidarebefordra alla aviserings- meddelanden av en viss typ (uppmärkta med särskilda metadata) till Uppgiftslämnarservice. Uppgiftslämnarservice skulle i detta fall ha en inlämningsdatabas. Fördelarna skulle vara att Uppgiftslämnarservice har all informa- tion som behövs inom den ansvariga myndighetens väggar, och bör kunna ha (eller i författning ges) rätt att behandla denna information på det sätt som behövs för att utföra tjänsten. Andra brevlådeoperatörer skulle kunna utveckla motsvarande vidarebefordring med betydligt mindre arbete än en ”Att göra”- lista. Gränssnittet mellan en vidarebefordringsfunktion på och inlämningsdatabasen skulle kunna användas av andra myndigheter som inte är anslutna till Mina meddelanden. Nackdelarna skulle vara att detta kräver vidare utveckling av , som har en annan produktägare än samord- ningsorganisationen. Konstruktionen är uppskattningsvis enklare än en ärendeöversiktsvy så utvecklingen skulle kunna gå snabbare. Mina meddelandens styrgrupp är tveksam till denna lösning och pekar bl.a. på att s.k. säkra meddelanden inte får vidarebefordras utanför Mina meddelanden-infrastrukturen. Men det har inte särskilt utretts om det finns författningsmässiga hinder att vidarebefordra s.k. enkla meddelanden utanför infrastrukturen, eller om det finns skäl att skicka de aviseringar som är aktuella som säkra i stället för enkla meddelanden. Funktionen skulle kräva aktivt handlande från företag som använder den. Risk finns att många inte tar det steget eller förstår varför det är nödvändigt och därför inte kan använda ”Att göra”- listan. Uppgiftslämnarservice för företagen kommer ha svårt att skilja mellan om någon inte aktivt valt att vidarebefordra aviseringar och om någon valt vidarebefordran men ännu inte fått sin första avisering. I genomförandeprojekten finns ingen som har uppgiften att bygga inlämningsdatabasen, eller att närmare specificera gränssnittet mellan och inlämningsdatabasen för själva meddelandeöverföringen. Även frågan om vem som ska ha ansvar för förvaltningen av inlämningsdatabasen återstår att lösa samt hur sekretessregleringen kring innehållet i densamma lämpligen bör utformas. Alternativ 3: Två meddelandeströmmar I alternativ tre får de myndigheter som vill skicka aviseringar göra detta på två sätt dels som ett meddelande inom Mina meddelanden, dels via ett meddelande direkt till inlämningsdatabasen. Detta kan eventuellt göras något enklare genom att myndigheter som ansluter till Mina meddelanden normalt sett gör detta genom att införa en meddelandeväxel eller förmedlingstjänst i sina informationsflöden. Gränsdragningen mellan meddelandeväxel och förmedlingstjänst är inte skarpt definierad, men det är en mjukvarutjänst man skickar meddelanden till, och som sedan ser till att informationen kommer till rätt mottagare på lämpligt sätt (utskriven på papper, enkelt meddelande inom Mina meddelanden, via maskin-till-maskingräns- snitt etc.). Anslutande myndigheter kan konfigurera sin meddelande- växel eller förmedlingstjänst så att meddelanden från verksamhets- systemen går iväg till både Mina meddelanden och direkt till inlämningsdatabasen. Fördelen med denna lösning är att den inte är beroende av . Nackdelen är att den kräver ytterligare utveckling hos samtliga anslutande myndigheter. I den mån meddelandeväxlarna eller förmedlingstjänsterna är flexibla och konfigurerbara kan det bli mindre utvecklingsinsatser. Även de nackdelarna för alternativ två med inlämningsdatabasen (konstruk- tion, gränssnitt, förvaltning och sekretessreglering) finns här. Övriga frågor som ett användande av Mina meddelanden väcker Myndigheternas anslutning till Mina meddelanden är endast sju statliga myndigheter och en kommun anslutna till Mina meddelanden.36 Anslutningsfrekvensen har varit låg. Det är sannolikt nödvändigt att åtminstone de flesta av de 13 myndigheter som deltagit i kartläggningsuppdraget är anslutna innan funktionen ”Att göra”-lista kan levereras. En låg eller begränsad anslutning till Mina meddelanden skulle även kunna innebära ett ifrågasättande av tjänsten som helhet. Mina meddelanden stödjer inte alla organisationsformer. Om man ska bygga en infrastruktur som stödjer företagens upp- giftslämnande bör man noga överväga om det alls går att välja en lösning som inte stödjer alla företagsformer. En adress kopplad till Mina meddelanden Endast en mottagaradress kan användas i tjänsten. Det finns heller inte planer på att införa möjligheten att ha fler mottagar- adresser. Särskilt för vidarebefordringsalternativet bör övervägas om ett sådant alternativ kan komma att innebära begränsningar om det skulle visa sig att vidarebefordring som kräver företagarens aktiva medverkan visar sig fungera dåligt eller inte alls. 6.5.4Realisering genom utvecklingen av Ärendeöversikt Utredningen har, som ovan nämnts, i samarbete med gått vidare med alternativ ett, ”Att göra”-vyn i den elektroniska brevlådan. Vi bedömer att det är det enda alternativ som har en realistisk genom- förande- och förvaltningsplan . Mina Meddelanden-styr- gruppen har varit positivt inställd till de förändringar som utredningen 36 Arbetsförmedlingen, , , , () vid , , , och kommun. föreslår i Min ärendeöversikt.37 Den största nackdelen är emellertid att funktionen inte levereras som en del av . har inlett utvecklingsarbete i projektet översikt och aviseringsstöd. Utredningen har deltagit i projektets referensgrupp och sett till att detta projekt tar hand om den funktionalitet som krävs för utredningens förslag. Tidplanen för projekt är fristående från den leveransplan som gäller för Uppgiftslämnarservice i övrigt. Styr- gruppen fattade beslut om ett införande av den första etappen med driftstart . Beslut om senare etapper avvaktar till dess en tydlig anslutningsplan för dessa nya händelsemeddelandenhar verifierats. Eftersom funktionen ”Att göra”-lista realiseras genom en ärende- översikt i tjänsten har utredningen inte tagit fram specifika användningsfall för denna. I stället har utredningens krav på en sådan funktion förmedlats till den projektgrupp inom Mina meddelanden som vidareutvecklar funktionen Ärendeöver- sikt. Funktionen beskrivs närmare i avsnitt 6.4. Som ett led i arbetet med anslutningsstrategin har däremot de användningsfall som rör myndigheternas aviserande utvecklats och anpassats för att kunna utnyttja Mina meddelanden som under- liggande transportkanal. Det är från dessa användningsfall som ovanstående krav på en aviseringsfunktion kommer. Avisera aktuella uppgiftskrav (AF15M) En myndighet ska kunna skicka ut en avisering (uppmaning att full- göra ett angivet uppgiftskrav) enligt samma principer som myndig- heten skickar ut pappersblanketter. Detta ska ske genom att myndigheten konstruerar och skickar ett elektroniskt meddelande adresserat till ett företag. Meddelandet ska innehålla maskinläsbara 37 Mina meddelanden utvecklas och förvaltas av Arbetsförmedlingen, , , , , och Transport- styrelsen. metadata som gör det möjligt för en brevlådeoperatör att avgöra att meddelandet kan kategoriseras och visas i en särskild vy, att unikt identifiera just detta ärende. Meddelandet bör utöver detta innehålla maskinläsbara metadata om sista inlämningsdag och direktlänk till en e-tjänst där uppgiftskravet kan uppfyllas. Meddelandet kan även innehålla vanlig text med liknande innebörd. Avisera förändring i status för uppgiftslämningsärende (AF16M) En myndighet ska kunna avisera att statusen för ett ärende som innefattar uppgiftslämnande har ändrats. Detta ska ske på samma sätt som ovan, genom ett elektroniskt meddelande med maskin- läsbara metadata. Av särskild vikt är att metadata ska kunna koppla den nya aviseringen till tidigare meddelanden som rör samma ärende, samt den nya statusen för ärendet. Meddelandet kan även innehålla vanlig text med liknande innebörd. De olika typerna av statusar täcker in vad som kommer fram i arbetet med Min ärendeöversikt. 6.5.6Rättsliga överväganden och bedömningar Vår bedömning: Den aviseringsfunktion som utredningen före- slog i sitt tidigare betänkande (SOU 2013:80) gav upphov till ett antal rättsliga överväganden, bland annat behovet av sekretess och frågor kring personuppgiftsbehandling, arkivering och gallring. Dessa rättsfrågor kommer fortsatt att vara aktuella i Aviseringsfunktionen kopplad till Uppgiftslämnarservice, men ska beaktas och bedömas inom ramen för projekt för Mina meddelanden. För att realisera Uppgiftslämnarservice ska förutom Sammansatta bastjänsten, Uppgiftskravstjänsten och Slutanvändarfunktionaliteter även en Aviseringsfunktion utvecklas och lanseras. De tre första funktionerna realiseras inom ramen för . Aviserings- funktionen realiseras med hjälp av befordringsinfrastrukturen Mina meddelanden och kommer därmed att utvecklas och tillgängliggöras Juridiska frågor och rättsliga överväganden kopplade till Aviseringsfunktionen ligger därmed utanför utred- ningens uppdrag, men vår bedömning är att tidigare identifierade juridiska frågor kommer att behöva övervägas i utvecklingen och vid införandet av Aviseringsfunktionen. Detta kapitel beskriver de delar av Uppgiftslämnarservice som förut- sätter att myndigheterna ansluter sig och vad de olika formerna av anslutning innebär. Vi beskriver också hur utredningen har arbetat med frågor om anslutning. Av tilläggsdirektiven (dir. 2013:111) framgår att utredningen hade i uppdrag att lämna ett förslag på tidsplan och frekvens för anslut- ning av myndigheter till systemet för ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen. I första hand skulle förslaget omfatta myndigheter som ingått i kartläggningsuppdraget. I del- redovisningen redovisade utredningen ett förslag till anslutningsplan som tagits fram i samarbete med de myndig- heterna (se vidare nedan). Uppgiftslämnarservice är beroende av att flera myndigheter ansluter sig till systemet, gör de inte det blir nyttan med systemet liten eller uteblir helt. Utredningens arbete med en anslutnings- strategi har i första hand omfattat de 13 kartläggande myndig- heterna. Avsikten är dock att även övriga statliga myndigheter ska ansluta till systemet. Uppgiftslämnarservice innefattar ett antal delar där vissa myndigheter endast är relevanta för anslutning gentemot enstaka delar, medan andra myndigheter behöver ansluta till flera delar. För Sammansatta bastjänsten och Uppgiftskravstjänsten skiljer vi på att ansluta sig som dataproducent och datakonsument. Producenten bidrar med information och konsumenten tar emot eller hämtar information. Det är möjligt att arbeta med anslutningar utifrån de olika delarna och rollerna, snarare än en anslutning till helheten. En anslut- ningsstrategi bör identifiera vilka myndigheter som är aktuella att ansluta till vilken del av systemet och i vilken roll. Eftersom anslut- ningsarbetet bedöms pågå bör det finnas anslutningsstrategier både på kort och på lång sikt. Förutsättningarna skiljer sig mellan olika myndigheter varför det är nödvändigt att undersöka de individuella hindren och möjlig- heterna. Baserat på detta kan det sedan upprättas planer för vilka delar av Uppgiftslämnarservice olika myndigheter ska ansluta till. Sammantaget kan detta underlag därefter utgöra en sammanhållen anslutningsplan. Utredningen bad myndigheterna svara på när de kan ansluta till fas 2 och 31 av utredningens tidigare förslag Ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen (SOU 2013:80). Fyra frågor ställdes, de tre första hänvisade till fas 2 och den fjärde hänvisade till fas 3. Frågorna tog sikte på att klargöra när myndigheten kunde vara klar med funktioner så att företag via Uppgiftslämnarservice kan 1.autentiseras på personnivå med single sign-on (SSO), 2.ta hand om de uppgifter som skickas med (företags-id samt avsikt eller vald e-tjänst), 3.hämta företagets grundläggande uppgifter från Sammansatta bastjänsten, och 4.skicka aviseringar om ärendens inledning och statusförändringar. 1 Inom ramen för fas 2 skulle företaget kunna visa de grundläggande uppgifterna om sig själv i e-tjänsten för Uppgiftslämnarservice och det skulle förberedas för att uppgifterna skulle fyllas i av myndigheternas respektive e-tjänster. Under fas 3 tillkommer aviseringen av uppgiftskrav från myndigheten till företagaren. Se vidare utredningens tidigare betänkande (SOU 2013:80). Som underlag för att besvara frågorna fick myndigheterna ta del av arbetsversioner av relevanta kravspecifikationer från utredningen. Utredningen var tydlig med att det var myndigheternas så kallade bästa uppskattning som förväntades. Myndigheternas svar var preliminära och mer av en tentativ bedömning än definitiva. Utredningen föreslog i detta skede av arbetet att samtliga 13 myndigheter skulle ansluta till Uppgiftskravsregistret2 första halv- . Anslutning till kräver inte någon anpassning av myndigheternas tekniska system utan är i första hand en organisatorisk fråga. Utredningen föreslog att den efterföljande anslutningsplanen skulle delas upp i anslutning till fas 2 och fas 3. Hänsyn togs inte till om vissa myndigheter kunde ansluta vissa tjänster stegvis i stället för alla . Tabell 7.1 nedan visar myndigheternas uppskattningar av när de kan ansluta till de olika faserna. Vissa av myndigheterna angav inte konkreta tidpunkter varför tabellen inte är komplett. I den anslutningsplan som redovisades bedömdes att några myndigheter troligen kunde komma att ansluta tidigare än vad anslutningsplanen angav. Myndigheterna svarade försiktigt bland annat på grund av osäkerheter för hur lösningarna skulle realiseras. Men flera myndigheter angav dock att de inte kommer 2 Fas 1 omfattade endast att presentera listor på uppgiftskrav i en e-tjänst för företagare. Dessa listor skulle bygga på . Se vidare utredningens tidigare betänkande (SOU 2013:80). att kunna ansluta förrän andra redan beslutade och prioriterade utvecklingsinsatser är genomförda . En del av dessa större insatser gäller skifte av grundläggande datormiljöer eller större reformarbeten. Att anpassa system och e-tjänster i föråldrade datormiljöer är dyrt och osäkert. I sådana fall är det rimligt att anpassningar och anslutningar till Uppgiftslämnarservice i första hand sker när de nya systemen tas i bruk. 7.3Erfarenheter från andra myndighetsgemensamma tjänster Inom den offentliga förvaltningen har det tidigare utvecklats olika myndighetsgemensamma digitala tjänster där erfarenheter och kunskap byggts upp för frågor om bland annat anslutningar. Avsnittet beskriver de myndighetsgemensamma tjänsterna Mina meddelanden och Sammansatt bastjänst för ekonomiskt bistånd (SSBTEK). Båda är beroende av att flera myndigheter ansluter. Under arbetet har utred- ningen haft löpande kontakt med representanter som är delaktiga i arbetet med dessa två tjänster. Ambitionen har varit att ta vara på erfarenheter från utveckling av myndighetsgemensamma tjänster i stort och frågor om anslutning av ingående aktörer mera specifikt. 7.3.1Sammansatt bastjänst för ekonomiskt bistånd Genom Sammansatt bastjänst för ekonomiskt bistånd (SSBTEK) kan handläggare inom verksamhetsområde ekonomiskt bistånd ställa frågor och få ett samlat svar från Arbetslöshetskassornas samorganisation, Arbetsförmedlingen, , , och Skatteverket.3 Tjänsten har utvecklats inom ramen för Effektiv informationsförsörjning (EIF).4 Den sammansatta bastjänsten för ekonomiskt bistånd gör att en socialtjänsthandläggare som tidigare behövde ringa till flera olika myndigheter för att få information om en persons ekonomiska 4http:///Nationella-utvecklingsinsatser/Forvaltningsgemensamma- tjanster/Effektiv-informationsforsorjning/. situation nu kan få all nödvändig information direkt i sitt system för ärendehandläggning. Genom detta sparar handläggaren tid och får bättre tillgång till information. Tjänsten förvaltas av Kommuner och Landsting (SKL) medan den tekniska driften sköts av Försäkringskassan.5 I projektet deltog A-kassornas samorganisation, Arbetsförmedlingen, , , och . Dessa engagerades i utvecklingsprojektet genom att alla var delaktiga i E- delegationen. De som inte redan hade bastjänster för den information de skulle bidra med fick börja med att ordna det. En ytterligare faktor som möjligen bidragit till dataproducenternas anslutningar är kritiken mot att effektiva informationsutbyten mellan myndigheter och kommunerna saknas, som bland annat förts fram i kring informationsutbyte mellan myndig- heter med ansvar för trygghetssystem (RiR 2010:18).6 Socialnämnder som vill ansluta som datakonsumenter till den sammansatta bastjänsten gör det genom att ta del av allmänna villkor och fylla i och skriva under ett så kallat anslutningsavtal som skickas in till . Avtalsstrukturen bygger på att Försäkrings- kassan agerar personuppgiftsbiträde åt såväl kommunen som uppgifts- lämnarna. I projektet har man samverkat med ett antal referens- kommuner och systemleverantörer. Majoriteten av kommunerna använder sig av systemleverantörer. För att få kommuner att ansluta har man arbetat med marknads- föring via projektets sida och med hjälp av SKL:s kontaktnät. System- leverantörerna med kännedom om bastjänsten för ekonomiskt bistånd har också varit en viktig kanal för information och marknadsföring till kommunerna. Flera av de kommuner som ansluter till bastjänsten för ekonomiskt bistånd har redan tidigare varit anslutna till någon av de bastjänster som ingår. Det har gjort att de hade en uppfattning om 5Datainspektionen beslutade (dnr 1523-2010) att förelägga att upphöra med att ge socialnämnderna åtkomst till uppgifter ur socialförsäkringsdatabasen till dess att försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnderna bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden. Data- inspektionens beslut har överklagats av . Högsta förvaltningsdomstolens meddelade prövningstillstånd i målet (nr 1356-14). Frågan som ska pröva är om socialnämnder kan anses ha direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen hos . 6http:///sv/rapporter/Rapporter/EFF/2010/Informationsutbyte- mellan-myndigheter-med-ansvar-for-trygghetssystem-/. vilken nytta tjänsten bidrar med till deras verksamhet och även vad en anslutning innebär. Arbetet med att ansluta kommuner som datakonsumenter har gått relativt enkelt. Tjänsten driftsattes och ca 100 kommuner var anslutna. Man räknar med en fortsatt tillströmning . Det finns ett behov av att arbeta vidare med frågor som rör uppdateringar inom ramen för förvaltning av tjänsten. När en av bastjänsterna uppdateras kan man behöva uppdatera den samman- satta bastjänsten. Detta medför också uppdateringsbehov hos data- konsumenten. Mina meddelanden är en tjänst som gör att användaren samlat och säkert kan ta emot myndighetspost digitalt i stället för på papper. Tjänsten utvecklas av sju myndigheter i samverkan: Arbetsförmed- lingen, , , , , och Transportstyrelsen. Regeringen har gett i uppdrag att förvalta tjänsten. Även om Mina meddelanden inte nödvändigtvis tar sin utgångs- punkt i begreppen dataproducenter och datakonsumenter går det att identifiera motsvarigheten här. Producenter är avsändare av meddelanden och datakonsumenter är de brevlådeoperatörer som tillhandahåller e-tjänster för slutanvändare så att dessa kan läsa meddelanden. finns tre brevlådeoperatörer anslutna, Min myndighetspost, Digimail och Kivra. De två senare är endast riktade till privatpersoner. Sex myndigheter och en kommun är anslutna som data- producenter, eller avsändande aktörer, till Mina meddelanden. Det är Arbetsförmedlingen, , , , () vid , kommun och Transportstyrelsen. Dessa aktörer är anslutna i olika stor utsträckning. En anslutning innebär inte att man skickar alla sina meddelanden digitalt via Mina meddelanden, utan vissa typer kan skickas med traditionell post. Arbetsförmedlingen skickar t.ex. bara meddelanden om granskad aktivitetsrapport. Mina meddelanden började användas 2011. Med nuvarande anslut- ningstakt kommer det att ta tid innan hela den offentliga sektorn ersatt sina pappersbaserade meddelandeflöden med digitala sådana. Detta trots att en viktig del av nyttan förväntas uppstå hos den anslutande myndigheten i form av enklare och billigare kommunika- tion med den enskilde. Det har inte funnits någon aktiv styrning från regeringen för myndigheternas anslutning till Mina meddelanden. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 22 s. 149) anges att ”mellanstora och större myndigheter ska ha anslutit relevanta meddelandeflöden till Mina meddelanden ”. Erfarenheterna från anslutningsarbetet med Mina meddelanden visar bland annat att nyttan måste vara tydlig för myndigheterna. Det krävs också ett tydligt informationsmaterial som intresserade myndigheter kan ta del av för att förstå hur de ansluter. Vårt förslag: Genom föreslagen företagsdataförordning får regeringen möjlighet att ålägga myndigheterna att ansluta till delar av systemet. Anslutningen till myndighetsövergripande tjänster inom svensk e- förvaltning har i stor utsträckning varit frivillig. kan man i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 22 s. 149) läsa att ”För att statliga myndigheter ska kunna utveckla medborgar- centrerade lösningar krävs att ett antal gemensamma digitala funktioner utvecklas och införs i hela statsförvaltningen. Myndig- heterna ska i större utsträckning tillsammans utveckla och dela digitala lösningar som skapar en enklare, öppnare och effektivare förvaltning till nytta för medborgare och företag. Regeringen kommer i större utsträckning styra myndigheternas anslutning till gemensamma tjänster.” För att åstadkomma nödvändiga anslutningar till de olika delarna av Uppgiftslämnarservice kan man välja strategierna frivillighet, åläggande att ansluta eller en kombination. Utredningen bedömer att en strategi anpassad till myndigheternas olika förutsättningar skulle fungera bäst. Det finns ett behov av att ålägga myndig- heterna att ansluta eftersom myndigheternas initiala nytta är liten. Den stora nyttan uppstår utanför myndigheterna hos företagen.