sou · H3B386 · 2015-10-07 00:00:00 — 12.1.7Sammanfattande slutsatser angående utvecklingen rörande jämställdhet Samhället är långt ifrån jämställt. Kvinnor och män har inte samma tillgång till makt och inflytande i politiken eller arbetslivet, de har inte samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ge ekonomisk självständighet livet ut och de delar inte jämnt på det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Mäns våld mot kvinnor har inte minskat. Utbildningen är fortsatt ojämställd och det finns osakliga skillnader i hur kvinnor och män får tillgång till hälsa, vård och omsorg. Enligt vår sammanvägda bedömning bör jämställdhetspolitiken hålla fast vid att i första hand vara en politik som avser kvinnor och män och maktrelationen dem emellan. På så sätt kan tydlighet och kontinuitet upprätthållas i politiken och fokus läggas på att de jämställdhetspolitiska målen ska kunna nås. Det finns flera nya ut- maningar inom samtliga befintliga delmål som ligger till grund för jämställdhetspolitiken. vill vi framhålla vikten av att i ännu högre grad uppmärksamma utbildningens och hälsans betydelse för jämställdhetspolitiken. Vi vill också betona betydelsen av ett 3 Utredningen och jämställdhet (SOU 2014:6) föreslår att mäns psykiska ohälsa och obenägenhet att söka vård bör ses som ett jämställdhetsproblem och ur ett perspektiv som problematiserar manlighetsnormer. livscykelperspektiv i arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Vi vill framhålla att fram tills har kvinnor förändrat sina beteenden mer än män, både vad gäller betalt och obetalt arbete. Det är kvinnor som i större utsträckning än har börjat arbeta i traditionellt mansdominerande yrken och det är kvinnor som ägnar mer tid åt det betalda arbetet än det obetalda. För att utvecklingen gällande jämställdhet ska fortsätta behöver män ta ett större ansvar för att en sådan utveckling kommer till stånd. Vi har kunnat se att olika reformer och tydliga målsättningar har påverkat utvecklingen i positiv riktning, framför allt när det gäller makt och inflytande. Således krävs det ytterligare reformer och tydliga mål som inte bara ankommer på politiken, utan också i hög grad sam- hället i övrigt. Till de mest angelägna utmaningarna hör enligt vår bedömning hur ett intersektionellt perspektiv ska fortsätta utvecklas i genom- förandet av den framtida jämställdhetspolitiken. Ett intersektionellt perspektiv omfattar bl.a. hur sociala och ekonomiska faktorer påverkar jämställdhet mellan kvinnor och män. Vår genomgång ovan pekar på flera exempel som visar på vikten av att systematiskt och strukturerat inkludera fler maktaspekter i jäm- ställdhetsarbetet. Vi bedömer att detta är en viktig förutsättning för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Aspekter som kräver mer syste- matisk och fördjupad analys är exempelvis underrepresentationen av utrikes födda personer på beslutsfattande positioner, pojkars bristande prestationer i skolan, kopplingen mellan studieresultat och socioekonomiska faktorer såsom föräldrars utbildningsbakgrund och födelseland, utrikes födda kvinnors svaga arbetsmarknadsetablering och unga kvinnors psykiska ohälsa och våldsutsatthet. Vi vill framför allt framhålla att det finns flera tendenser till en ökande jämställdhetsklyfta mellan kvinnor och män med olika in- komster och utbildningsbakgrund. Kvinnor och män i dessa grupper har olika makt och möjligheter att påverka både samhället och sina egna liv, vilket även gäller möjligheterna att leva jämställt. Detta gäller i ännu högre grad de grupper som av olika skäl helt står utanför arbetsmarknaden och samhället. Genom ett ökat fokus på hur kön samvarierar med bl.a. etnisk tillhörighet, klass och ålder anser vi att kunskapen om de komplexa mekanismer som på olika sätt bidrar till att skapa ojämlika villkor, i både arbetsliv, samhällsliv och privatliv, kan fördjupas och nyanseras. Med ett intersektionellt perspektiv kan jämställdhetspolitiken ges bättre förutsättningar att på ett mer konsekvent sätt än tidigare uppmärksamma de processer som skapar skillnad och upprätthåller ojämställdhet och ojämlikhet, för att sedan kunna inriktas på rele- vanta åtgärder. Vi vill också framhålla att det krävs en ökad förståelse för hur föreställningar och normer om maskulinitet och manlighet påver- kar samhället. Det framgår tydligt i vår analys av utvecklingen inom i stort sett alla områden att maskulinitetsnormer är en strategisk fråga att nå jämställdhet mellan kvinnor och män. Exempelvis är det uppen- bart att det finns en stark koppling mellan maskulinitetsnormer och mäns våld mot kvinnor. För att förstå och förhindra mäns våld krävs därför en analys av, och ett aktivt förändringsarbete kring, maskuli- nitetsnormer. 12.2En samlad bild av jämställdhetspolitikens effekter och genomförande I det följande presenteras utredningens samlade bild av jämställd- hetspolitikens effekter och genomförande – 2014 och utredningens bedömning av hur genomförandet av jäm- ställdhetspolitiken kan förbättras. 12.2.1Regeringens särskilda jämställdhetssatsning 2007–2014 Regeringens särskilda jämställdhetssatsning – 2014 har haft viss effekt. Kunskapen och insikten i jämställdhets- frågor har ökat och i flera fall har också insatserna lett till att nya metoder, rutiner och arbetssätt har utvecklats. Det finns flera exem- pel på det, inte minst insatser som rör delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra där samordningen mellan myndigheter har förbättrats och rutiner och arbetssätt har förändrats vilket har gett bättre förutsättningar för arbetet. Vi kan också se att satsningen har lett till att myndigheter och kommuner samt landsting ser ett behov av ytterligare kunskap och även att de efterfrågar ett fortsatt stöd i hur ett jämställdhetsperspektiv kan säkras i verksamheterna. Av de redovisningar och utvärderingar vi har tagit del av går det inte att slå fast några långsiktiga effekter om huruvida jämställd- heten har ökat eller minskat mellan kvinnor och män inom de om- råden som insatserna har avsett. Att så få utvärderingar har gjorts kan delvis hänga samman med de generella svårigheter som finns med att slå fast effekter till följd av statliga insatser, men också att det har gått förhållandevis sedan de olika insatserna genom- fördes. Det är också viktigt att framhålla att en stor del av insatserna har haft som syfte att öka kunskapen om olika förhållanden som grund för fortsatta överväganden och insatser. Vi menar ändå att det måste ses som en stor brist att regeringen inte har kunnat få underlag om i vilken utsträckning de olika insatser- na har bidragit till att de jämställdhetspolitiska målen har nåtts. Vi konstaterar att vår utredning har varit en av flera utred- ningsinsatser som har genomförts i syfte att belysa utvecklingen rörande jämställdhet och lämna förslag på hur jämställdheten kan stärkas. lämnade delegationen för jäm- ställdhet i arbetslivet (SOU 2015:50) och utredningen om en natio- nell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55) sina respektive slutbetänkanden. Till dessa utredningar kan läggas en rik produktion av forskning och en stor mängd rapporter och översikter som har publicerats av myndig- heter, arbetsmarknadens parter, andra organisationer och företag. En uppsjö av projekt har också bedrivits inom ramen för regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 av myndigheter, kommuner och landsting och andra aktörer för att främja jämställdhet på olika sätt. Det har därmed inte rått någon brist på kunskap eller initiativ på området. Vad vi däremot kan slå fast är att det finns ett behov av samlad analys, kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte. 12.2.2Regeringens styrning av myndigheter och verksamheter Utredningen konstaterar att långsiktigheten har saknats i styrningen av jämställdhetspolitiken. Utredningen noterar att det är först när de jämställdhetspolitiska målen och uppdragen har preciserats i instruktion eller uppdrag till myndigheter som jämställdhetspolitiken också får genomslag i styr- ningen. Det är först som styrningen har blivit tydli- gare i fråga om att integrera ett jämställdhetsperspektiv i myndig- heternas uppgifter. Antalet myndigheter som har till uppgift att integrera ett jäm- ställdhetsperspektiv i sin verksamhet har ökat. Som vi har kunnat konstatera i utredningens genomgång av myndigheternas instruk- tioner regleras dock dessa uppgifter olika utan att det förefaller finnas en tydlig tanke bakom detta. Det är också uppenbart att flera myn- digheter med betydelse för jämställdhetspolitiken fortfarande saknar reglerade uppgifter vad gäller jämställdhet. Vi menar att detta förhållande inte är tillfredsställande med tanke på att regeringen har beslutat att jämställdhetsintegrering är den huvudsakliga strategin för att genomföra jämställdhetspolitiken. En förklaring till att inte fler myndigheter omfattas av krav på jämställdhetsintegrering skulle kunna vara en intention att värna en verksamhetsanpassning av regeringens styrning, dvs. att sådana krav ska övervägas noga och utformas efter verksamhetens förutsätt- ningar. Som framgår av vår genomgång av vilka myndigheter som omfattas av kravet och hur det är utformat, tyder det mesta dock på att styrningen i hög grad har varit fragmentiserad och har saknat en gemensam utgångspunkt för hur regeringens strategi om jämställd- hetsintegrering ska omsättas i regeringens styrning av myndigheter. Vi har kunnat se att det ofta inte räcker med ett generellt upp- drag att en myndighet ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet – det krävs ett tydliggörande i varje enskilt fall. En omfattande del av den särskilda jämställdhetssatsningen 2007– 2014 har gått till att stärka arbetet för att förhindra mäns våld mot kvinnor. Det är uppenbart att dessa insatser i vissa avseenden har förbättrat samhällets förutsättningar att förebygga, förhindra och beivra mäns våld mot kvinnor och även stärkt arbetet mot våld i nära relationer som helhet. Budgeten för jämställdhetspolitiken har finansierat även andra insatser som syftat till att förhindra våld i samhället mer generellt. Ofta har dessa insatser finansierats från andra utgiftsområden och genomförts parallellt för att nå avsedda effekter. Vi ser det som ytterst angeläget att alla kategorier av offer för alla typer av våld får stöd av samhället och att aktiva insatser görs för att stävja allt våld. Nya samarbetsformer har skapats och metoder utvecklats. Arbetet saknar dock en fast grund som kan ge mer långsiktiga förutsättningar för samordning av de olika insatser som krävs för att uppnå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Regeringens återkoppling till myndigheterna vad gäller deras jämställdhetsarbete har brustit. Detta framkommer tydligt i våra inter- vjuer och vår enkätundersökning. I den svenska förvaltningsmodel- len ingår att myndigheterna ska ha ett betydande utrymme att pre- cisera regeringens politik i form av mål och konkreta insatser. Det förutsätter dock återkoppling på de insatser som genomförs. Enligt vad som framgår av vår utredning hade en mer återkommande åter- koppling till myndigheterna varit värdefull för myndigheterna. En återkommande bild är att jämställdhetsarbetet kräver kun- skap och kompetens och att ett framgångsrikt jämställdhetsarbete bygger på att det ingår som en naturlig del i myndighetens ledning och styrning. Det krävs långsiktighet i arbetet och att styrningen av jämställdhetsarbetet är en naturlig del även i regeringens styrning. Det krävs kunskap om både de jämställdhetspolitiska målen och det aktuella området som styrningen avser. Vi menar att styrningen av jämställdhetspolitiken bör i huvudsak utgå från de principer och metoder som tillämpas i styrningen av andra utgifts- och verksam- hetsområden. Vi vill uppmärksamma att jämställdhetspolitiken jämfört med andra liknande frågor skiljer sig på framför allt två sätt. För det första skiljer sig jämställdhetspolitiken från flera andra tvärsektoriella frågor genom att den är ett politiskt åtagande som i princip berör all offentlig verksamhet. Kön är en övergripande in- delningsgrund och det finns, som vi beskriver tidigare i detta betän- kande, fortfarande stora skillnader mellan män och kvinnor, pojkar och flickor på en mängd områden. Enligt vårt synsätt är det alltid relevant att analysera utifrån kön, men inte enbart utifrån kön, vilket kan uttryckas som alltid kön, aldrig bara kön. För det andra saknar jämställdhetspolitiken en sammanhållande fast struktur på central nivå för genomförandet av politiken i form av en myndighet som finns för andra tvärsektoriella frågor. Detta har påverkat genomförandet av jämställdhetspolitiken på ett nega- tivt sätt när det gäller såväl måluppfyllelse, effekter som effektivi- tet. Liknande slutsatser har även dragits av andra utredningar som JA-delegationen och Utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck samt av Riks- revisionen i sin granskning av regeringens jämställdhetssatsning, 2007–2014. 12.2.3Jämställdhetsarbetet på regional och lokal nivå Länsstyrelserna har spelat och fortsätter att spela en viktig roll i jäm- ställdhetspolitikens genomförande. Genom sin närvaro i och känne- dom om länen och mot bakgrund av lång erfarenhet av regionalt jämställdhetsarbete, utgör länsstyrelserna ett bra stöd gentemot kom- muner och statliga myndigheter med regional organisation. Den särskilda satsningen Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ) tycks ha bidragit till att jämställdhetsarbetet har utvecklats positivt. Vi konstaterar dock att den korta tidsperioden för projek- tet har försvårat arbetet och inte varit till gagn för en långsiktig och hållbar utveckling av jämställdhetsarbetet på länsstyrelserna. På så vis skiljer sig denna satsning inte mot övriga satsningar som utred- ningen har tagit del av och analyserat; många förhållandevis lyckade och väl genomförda projekt har genomförts, men det samlade greppet och helhetssynen av vad som görs inom olika områden är alltjämt frånvarande, liksom det mer långsiktiga perspektivet. Vår enkätundersökning bland länsstyrelserna visar att de särskilt sakkunniga för frågor om jämställdhet efterfrågar ett utökat stöd från regeringen på flera områden, såsom utvärdering, uppföljning och övergripande samordning på ett nationellt plan. De pekar också på att långsiktigheten och hållbarheten skulle kunna stärkas med hjälp av regeringen, främst inom ovan nämnda områden. Av det underlag som utredningen har tagit del av, liksom vår egen enkät- och intervjuundersökning, framgår att kommunernas satsningar på jämställdhet har lett till ökad medvetenhet och kun- skap och att jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna i de kommuner som deltagit i utvecklingsprogrammet för hållbar jäm- ställdhet (HåJ). På motsvarande sätt framgår det av de interna och externa utvärderingar som har gjorts av HåJ att satsningen har bi- dragit till att många kommuner, landsting och regioner har utvecklat och förbättrat sina verksamheter. Även om framsteg har gjorts på många områden finns det flera aspekter rörande jämställdhetsarbetet i kommunerna som behöver utvecklas för att en hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet ska Utmaningarna handlar bl.a. om att arbeta långsiktigt och att sprida kunskap och erfarenheter till andra verksamhetsområden och organisationer. De handlar också om att förbättra samverkan mellan olika insatser så att styrningen av jämställdhetspolitiken blir mindre otydlig och inkonsekvent. En hållbar jämställdhet, dvs. att förbättringarna ska finnas kvar, även efter det att projekt har av- slutats, och utgöra en del av arbetet för en långsiktig utveckling, förutsätter bl.a. ett aktivt engagemang hos ansvariga politiker, led- ning och chefer, kunskap och kompetens om både jämställdhets- och förändringsarbete, och ett utvecklat samspel mellan olika orga- nisatoriska nivåer. För att bli en del av en långsiktig utveckling bör förändringsarbetet bedrivas integrerat i den ordinarie verksamheten, men i kombination med stöd för kritisk granskning och reflektion så att frågor om makt och rättvisa inte försvinner ur fokus. För att undvika att ett omfattande förändringsarbete som detta, som har bedrivits i projektform, återgår till hur det var tidigare krävs vidare att det politiska trycket upprätthålls, att tydliga mål sätts, att arbetet följs upp och utvärderas och att resultat efterfrågas. 12.2.4Sammanfattande slutsatser om jämställdhetspolitikens genomförande Förutsättningarna för regeringens styrning av jämställdhetspolitiken har varit bristfälliga. Det har saknats en tydlig strategi och struktur för att hålla samman genomförandet och för att jämställdhetsintegre- ring ska få genomslag inom olika områden. Flera insatser har inte varit föremål för externa utvärderingar eller större granskningar. Regeringen har därigenom inte fått ett tillräckligt underlag om vilka insatser som bör övervägas och vilka effekter olika satsningar har resulterat i. Det har i sin tur lett till att inte har fått det underlag som krävs för att kunna bedöma resultat och ta ställning till nya förslag från regeringen. Styrningen av jämställdhetspolitiken behöver göras mer strategisk och tydlig samt ge förutsättningar för resultat. Om strategin om jämställdhetsintegrering ska bli framgångsrik, så att myndigheter, kommuner och landsting och regioner utvecklar jämställda verksam- heter, krävs en tydligare styrning och uppföljning. Så länge resultat inte efterfrågas riskerar jämställdhetsarbetet bli något som görs ad hoc och på frivillig basis. Jämställdhetspolitiken behöver med andra ord bli mer långsiktig och hållbar. Med strategisk menar vi att de jämställdhetspolitiska prioriteringarna ska ta sikte på områden som behöver uppmärksam- mas över ett längre tidsperspektiv och att prioriteringarna utgår från vilka insatser som är effektiva. Med tydlighet avser vi att politiken från början bör vara tydlig i syfte, inriktning och vad den statliga förvaltningen och kommuner och landsting samt regioner förväntas göra i fråga om jämställdhetspolitiska insatser. Med inriktad på re- sultat menar vi att det måste ges bättre förutsättningar för rege- ringen att kunna följa upp och utvärdera insatser. Den särskilda jämställdhetssatsningen 2007–2014 har i stor om- fattning syftat till att öka kunskapen och utveckla nya metoder och arbetssätt. I det fortsatta arbetet blir det centralt att ta tillvara denna kunskap och dessa erfarenheter och verka för att dessa också får genomslag både när det gäller nya politiska insatser och hur myn- digheternas, kommunernas och landstingens nuvarande uppgifter genomförs. Den samlade kunskapen behöver tas tillvara och erfaren- heter spridas. Vår viktigaste slutsats blir därför att det krävs en fast och per- manent struktur på nationell nivå för att regeringen ska kunna säkerställa att politiska prioriteringar får genomslag i styrningen av myndigheter och verksamheter. Följande uppgifter behöver stärkas: •En samlad analys av utvecklingen rörande jämställdhet och upp- följning av insatser som syftar till att nå de jämställdhetspoli- tiska målen. Det handlar både om att analysera utvecklingen inom olika områden och svara för att regering och riksdag får en sam- lad bild av vilka resultat som olika insatser medför. En förstärkt uppföljning ska ligga till grund för regeringens prioriteringar inom jämställdhetspolitiken och en utvecklad styrning av jämställd- hetspolitiken. •Samordning av uppdrag och insatser som berör flera departe- ment och myndigheter och insatser, särskilt i fråga om delmålet Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. •Stöd till myndigheter och kommuner, landsting och regioner i genomförandet av jämställdhetspolitiken. Behovet är fortsatt stort att utveckla metoder och arbetssätt för jämställdhetsintegrering. Det kommer därför behövas stöd i form av erfarenhetsutbyte och informations- och kunskapsspridande insatser. Vi vill framhålla att det också krävs insatser av kommuner, lands- ting och regioner utifrån det ansvar och de uppgifter som dessa svarar för. Att stärka jämställdheten i samhället är också självklart en fråga för arbetsmarknadens parter, för näringslivet och för det civila samhället. Utifrån de olika roller som dessa och andra aktörer har i samhället behöver jämställdhetspolitiken ges större utrymme. Att insatser och resultat skiljer sig mellan olika kommuner, lands- ting och regioner och mellan olika sektorer i samhället är inte fören- ligt med de jämställdhetspolitiska mål som bör ligga till grund för regeringens insatser. 13 Överväganden och förslag I detta kapitel lämnar vi förslag som rör inriktningen av jämställd- hetspolitiken och hur den bör styras. Fokus ligger på jämställdhets- politikens genomförande och effektivitet sett mot bakgrund av utvecklingen gällande jämställdhet. Vi lämnar först förslag på utgångspunkter som vi mot bakgrund av vår analys finner bör ligga till grund för hur jämställdhetspolitiken ska styras. Därefter lämnar vi förslag på mål för jämställdhetspolitiken och hur regeringen bör se till att dessa mål omsätts i styrningen av myndigheter och verksamheter. Vi lämnar avslutningsvis förslag på hur ansvar och uppgifter inom jämställdhetspolitiken bör organiseras. 13.2Förslag till utgångspunkter för jämställdhetspolitiken Förslag: Jämställhetspolitiken ska verka för att förändra de struk- turella och ojämlika maktförhållandena som råder mellan kvinnor och män. Jämställdhetspolitiken ska leda till att såväl formell som reell jämställdhet mellan kvinnor och män nås. Ett livscykelper- spektiv ska vägleda jämställdhetspolitiken och ett intersektionellt perspektiv ska säkras i genomförande och uppföljning av jäm- ställdhetspolitiken. Jämställdhetsintegrering ska vara den huvudsakliga strategin för genomförandet av jämställdhetspolitiken. Riktade insatser ska komplettera och förstärka strategin. Jämställdhetspolitiken riktar sig till hela samhället, där myndig- heter som kommuner och landsting samt regioner har centrala roller för att de jämställdhetspolitiska målen ska nås. Jämställdhetspolitiken ska styras på samma sätt som myndig- heter och verksamheter styrs i övrigt. Styrningen ska vara stra- tegisk, tydlig och inriktad på resultat som ska följas upp och utvärderas. Insatser inom jämställdhetspolitiken ska på så sätt verksamhetsanpassas till de förutsättningar och behov som finns inom varje enskilt område. Jämställdhetspolitiken ska hållas samman och ligga till grund för mål, prioriteringar och uppföljningar som görs inom varje delmålsområde inom jämställdhetspolitiken. Jämställdhetspoliti- kens delmål ska preciseras i mål som i sin tur ska ligga till grund för prioriteringar och insatser inom relevanta utgiftsområden. 13.2.1En feministisk politik som tar sikte på maktstrukturer genom hela livet Regeringens jämställdhetspolitik ska även i fortsättningen verka för jämställdhet mellan kvinnor och män. Jämställdhetspolitiken ska verka för att förändra de strukturella och ojämlika maktförhållandena som råder mellan kvinnor och män. En del i detta är att uppmärksamma hur maskulinitetsnormer påverkar förutsättningarna för ett jämställt samhälle. Kön är sällan den enda förklaringsfaktorn bakom bristande jäm- ställdhet mellan kvinnor och män. I regel behöver även andra för- hållanden analyseras som rör socioekonomisk bakgrund, däribland försörjning, utbildningsnivå och bostadsort. Likaså kan faktorer som rör inrikes och utrikes bakgrund, ålder, funktionsnedsättning, sexuell läggning och könsidentitet eller könsuttryck spela en avgörande roll. En grundlig analys av dessa faktorer behöver ligga till grund för hur jämställdhetspolitiken genomförs och följs upp för att uppnå bästa resultat. På så sätt kan jämställdhetspolitiken inkludera viktiga per- spektiv och uppmärksamma villkoren för olika grupper av kvinnor och män. Enligt vår uppfattning bör ett tydligt intersektionellt per- spektiv eftersträvas i hur jämställdhetspolitiken genomförs och följs upp. Jämställdhetspolitiken bör också ta sikte på en långsiktigt hållbar utveckling.