sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Bättre samarbete mellan stat och kommun Vid planering för byggande SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostadsbyggande och utbudet av markanvisningar (dir. 2014:29). Till särskild utredare förordnades professorn . beslutade regeringen genom tilläggs- direktiv (dir. 2014:130) att utvidga uppdraget till att även omfatta frågor avseende kommunernas möjligheter att ställa detaljerade krav i en detaljplan, möjligheten till bättre planberedskap och be- hovet av effektivisering i de statliga myndigheternas, i synnerhet läns- styrelsens, medverkan i plan- och byggprocessen och tidsåtgången för denna. Genom tilläggsdirektivet förlängdes utredningstiden. Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet , kanslirådet , kanslirådet , departementssekre- teraren , departementssekreteraren och departementssekreteraren . Som experter att biträda utredningen förordnades sakkunnige , projekt- utvecklaren , juristen samt läns- arkitekten . entledigades och i stället förordnades kanslirådet som sakkunnig från och med samma datum. entledigades och i stället förordnades rättssakkunnige från och med samma datum. entledigades och i stället förordnades kanslirådet Jendi från och med samma datum. entlediga- des och i stället förordnades kanslirådet från och med samma datum. Som sekreterare i utredningen anställdes juristen , lantmätaren och universitetsadjunkten . Eftersom arbetet har bedrivits i nära samråd med sakkunniga och experter är betänkandet formulerat i vi-form, vilket dock inte inne- bär att alla experter och sakkunniga står bakom samtliga förslag och bedömningar. Utredningen som har antagit namnet överlämnar härmed sitt betänkande Bättre samarbete mellan stat och kommun - vid planering för byggande (SOU 2015:109). Uppdraget är i och med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i (2010:900)................................................................................ 1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom Utredningens uppdrag och arbete................................ Enkätundersökningar och intervjuer...................... Att planera och bygga bostäder ................................... 3.2Intressenter och aktörer vid planering och prövning av Många aktörer leder till samordningsproblem....... 3.3Offentlig prövning av bostadsprojekt – innehåll och Prövning med PBL:s planer och tillstånd .............. 3.4Många aktörer och många frågor – PBL ger ramar men hanterar inte allt...................................................................... Reglering av byggande i PBL ................................................. Allmänna och enskilda intressen............................ 4.2.3Krav på byggnader, tomter och allmänna Bygglov inom detaljplan ......................................... Processen för upprättande av detaljplaner............. 4.2.10Statens överprövning av kommunens beslut 4.2.11Överklagande av beslut om detaljplan och Avgifter för planläggning och bygglov .................. Kopplingar mellan PBL och .............................. Plangenomförande och genomförandeavtal ......................... Byggherreägd mark – exploateringsavtal............... Kommunägd mark – markanvisning...................... Förutsättningar för kommunernas detaljplaneläggning Utredningsuppdrag och genomförande................................ Utredningens enkäter och intervjuer..................... Marknadsförutsättningar för bostadsbyggande.................... Incitament avseende bostadsbyggande ................................. Hinder för detaljplaneläggning .............................................. 5.8.3Statliga bestämmelser, riktlinjer och Motstånd från medborgare och grannar ................ Svårigheter att rekrytera personal........................... Ekonomiska resurser till planläggning ................... Andra hinder och restriktioner............................... Brist på mark för bostadsbyggande........................ Våra sammanfattande kommentarer...................................... Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap ... Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen................... Undersökningar om outnyttjade byggrätter......................... Länsstyrelsernas och utredningar............. Planberedskap och planeringsberedskap enligt ..... Utgångspunkter för överväganden om planberedskap....... Outnyttjade byggrätter – planberedskap? Planberedskap i olika typfall................................. 6.7Utgångspunkter för överväganden om 6.8 Överväganden och bedömningar ......................................... Krav på viss planberedskap ................................... Krav på viss planeringsberedskap ......................... Statligt planeringsstöd och andra åtgärder för att stimulera en ökad planläggning................................. Avgränsning och disposition ............................................... Statligt planeringsstöd för bostadsbyggande...................... statliga planeringsstöd – LIS- områden och vindkraft.......................................... Överväganden och bedömning ............................ Överväganden och bedömningar ......................... roll i detaljplaneprocessen .................. krav på underlag........................... nuvarande roll i detaljplaneprocessen ........ Riksintressen i planeringen................................... Framtagande av planeringsunderlag..................... krav på underlag........................... Överväganden och förslag.................................................... Yttrande vid endast ett tillfälle? 8.5.2Kommunen ska kunna begära att Besked i fråga om planeringsunderlag ................. Processen inför detaljplaneläggning........................... Uppdrag och disposition...................................................... 9.2Lagregler av betydelse för processen inför 9.2.2Riktlinjer för bostadsförsörjning och annan 9.2.5Riktlinjer för exploateringsavtal och 9.3En översikt av processen – från initiering till 9.3.1Processen mellan initiering och kommunens beslut om detaljplaneläggning............................... 9.4 Utredningar och beslut inför detaljplaneläggning .............. 9.5 förslag från ......... Överväganden och förslag.................................................... Tidsfrister i detaljplaneprocessen.............................. Allmänt om tidsfrister .......................................................... En internationell utblick ....................................... Statliga myndigheters medverkan i detaljplaneprocessen... Tidsfrister för olika moment i detaljplaneprocessen .......... 10.4.1 Tidsfrister för detaljplaneprocessen i PBL........... Utgångspunkter för överväganden om tidsfrister .............. 10.6.1 För- och nackdelar med tidsfrister....................... Förutsättningar för tidsfrister .............................. 10.6.4 Konsekvenser om en tidfrist överskrids .............. Överväganden, bedömningar och förslag ........................... Tidsfrister för samråds- och Tidsfrist för planeringsbesked.............................. 10.7.3 Tidsfrist för beslut efter 10.7.4 Tidsfrister för besked från andra statliga 10.7.5 Behovet av ytterligare tidsfrister i Bakgrund och problembeskrivning ..................................... 11.3.2 Hög detaljeringsgrad – förekomst och 11.3.3 Varför har vissa planer en hög 11.3.4 Kan planavvikelser eller planändringar vara 11.3.5Tidigare förslag om begränsning av 11.4 Överväganden och förslag.................................................... 11.4.1Vad behöver olika aktörer få klarlagt i 11.4.2Bestämmelser om användning, byggandets omfattning och byggnaders placering.................. 11.4.3 Bestämmelser om byggnaders utseende .............. Bestämmelser om byggnaders tekniska Bygglovsprövningens styrka inom detaljplan...... markpolitik och ersättning vid kommunala Utredningsuppdrag och disposition .................................... Varför ska kommunerna äga mark? Lagändringar och förändrade förutsättningar för 12.4.1 Förändringar i expropriationslagen...................... 12.4.2 Är den ovan beskrivna bilden fullständig?........... 12.4.3 Höjda ersättningsnivåer och Överväganden och bedömningar ......................................... 12.5.1 Statligt markförvärvsstöd till kommuner?........... 12.5.2 Prissättning vid statlig försäljning av mark till försäljning av mark – markanvisningar....... Utredningsuppdrag och disposition .................................... försäljning av mark – markanvisning ............... 13.2.1 Tillämpade metoder för markanvisningar............ Lagstiftning av relevans för kommunala 13.3.1 Lagen om riktlinjer för kommunala 13.3.2 Förslag i proposition 2014/15:122 ....................... Kopplingen mellan markanvisning och Överväganden och bedömningar ......................................... Statlig mark för bostadsbyggande.............................. Avgränsning och disposition ............................................... Var finns det statlig mark som kan vara intressant för Överväganden, bedömningar och förslag ........................... 14.8.1 Lantmäteriet ska göra en värdering...................... 14.8.4 Värdering av marken vid försäljning till kommuner för samhällsbyggnadsändamål........... Överväganden och bedömning ............................ 15.3Reglering av upplåtelseform till bostäder i detaljplanen? .. 278 15.3.1 Reglering av hyresrätt i detaljplan och möjligheten till ombildning till bostadsrätt?....... och La Scala-domen, 2001 .......... rekommendationer, 2003...................................... 15.5.3 Lagreglering av exploateringsavtalen, 2015.......... 15.5.4Osäkerhet om hur exploateringsavtalen ska En jämförelse av förutsättningarna i svensk lagstiftning och La Scala-domen .............................................................. Överväganden och bedömning............................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Dag för ikraftträdande.......................................................... Kommunen ska kunna begära att lämnar 18.5.1Våra förslag till ändringar i befintlig 18.5.2I vilken utsträckning kommer kommunerna att använda sig av möjligheten att begära Konsekvenser för staten........................................ Konsekvenser för kommuner ............................... 18.5.5 Konsekvenser för företag eller andra enskilda..... Tidsfrist för planeringsbeskedet........................... 18.6.2Tidsfrist för handläggning efter beslut om överprövning ........................................ Begränsningar av kommunernas möjligheter att ställa krav i en detaljplan................................................................ 18.7.1 Våra förslag till ändringar i befintlig Förenklingar vid försäljning av statlig mark till 18.8.1 Våra förslag till ändringar i befintlig 18.8.2 I vilken utsträckning kommer möjligheten att inhämta värderingsyttrande från Lantmäteriet Konsekvenser för staten ....................................... Konsekvenser för kommuner............................... 18.8.5 Konsekvenser för företag eller andra enskilda .... Konsekvenser för bostadsbyggandet................................... Förslag på finansiering ......................................................... Vad händer om inga regler ändras?...................................... Den kommunala självstyrelsen ............................................ Förslaget till lag om ändring i PBL...................................... Förslaget om ändring i förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom ................................... Ökat bostadsbyggande En översikt av tänkbara Enkät till Länsstyrelserna............................................. Lag (2000:1383) om kommunernas Lag (1987:11) om Expertgruppen för studier i offent- Expropriationslag (1972:719) Förköpslag (1967:868) Förordning (1996:1190) om över- låtelse av statens fasta egendom, Förvaltningslag (1986:223) Förordning (1998:896) om hushåll- ning med mark- och vattenområden Samma källa som angetts ovan Jordabalk (1970:94) Kommunallag (1991:900) Lag (2007:1091) om offentlig upp- Förordning (1998:905) om miljö- Miljöbalk (1998:808) Plan- och bygglag (2010:900) Plan- och bygglag (1987:10) Vi har haft i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostadsbyggande och antalet kommunala markanvisningar. Genom tilläggsdirektiv utvid- gades uppdraget till att även omfatta frågor om bl.a. vilka möjlig- heter kommunen ska ha att ställa detaljerade krav i en detaljplan, förutsättningar för en bättre planberedskap samt behovet av effektivisering av de statliga myndigheternas – särskilt läns- styrelsernas medverkan i plan- och byggprocessen och tidsåtgången för denna. I uppdraget ingick en inventering och analys av olika kommu- ners hinder och incitament avseende planläggning.1 Bättre samarbete mellan stat och kommun Viljan finns – men kommunerna behöver tydliga besked De allra flesta kommuner har en uttalad politisk ambition att bygga bostäder och att öka kommunens folkmängd. Därmed finns även en vilja att planlägga för bostadsbebyggelse och många kommuner satsar resurser på att planlägga mer och snabbare. Detta har resulte- rat i att planläggningsaktiviteten har ökat. Vi bedömer alltså inte att brist på kommunalpolitisk ambition är den stora ”boven i dramat”. 1 Till grund för denna analys har vi bl.a. genomfört en enkätundersökning som riktade sig till de 155 kommuner som i bostadsmarknadsenkät uppgett att de har bostadsbrist. Vi har även genomfört djupintervjuer med 16 kommuner i tillväxtregioner. Det finns dock organisatoriska samordningsproblem. Här in- begrips då de omfattande och ofta komplicerade utredningar som detaljplaneläggningen normalt förutsätter. I vår enkätundersökning anger kommunerna att statliga bestäm- melser, riktlinjer och målsättningar m.m. är ett hinder vid detalj- planeläggning för bostadsbyggande. Att många kommuner ser statliga bestämmelser som ett hinder beror dels på intressekonflikter, dels på otydlighet i statens krav vad gäller t.ex. behovet av utredningar och deras innehåll och om- fattning. Nedan behandlas förslag som syftar till att minska denna otydlighet och förbättra samarbetet mellan stat och kommun. Kommunerna ska få möjlighet att begära ett planeringbesked från Vissa kommuner uppger att de inte får de besked de behöver från läns- styrelsen under detaljplaneprocessen. Vår enkätundersökning visar t.ex. att kommunerna anser att det finns problem med att länsstyrel- sen ger otydliga besked i fråga om ingripandegrunderna (riksintressen, hälsa och säkerhet etc.) i 11 kap. 10 § PBL2. Vidare uppges att läns- styrelsen frångår bedömningar som lämnats tidigare under plan- processen och ger otydliga besked i fråga om avvägningar mellan konkurrerande statliga intressen. Vi har funnit att det finns ett behov av att ska yttra sig på ett bindande sätt under planarbetets gång. I vissa fall kan det t.ex. visa sig tidigt i planprocessen att en enskild fråga är avgörande för tillkomsten av en detaljplan. I sådana fall är det inte ändamåls- enligt att arbeta vidare med planeringen förrän denna fråga är avgjord. Det är då viktigt att kommunen snabbt kan få besked om länsstyrel- sens inställning till den aktuella frågan. Det kan t.ex. handla om ifall en bullerstörd plats eller ett område av riksintresse ska få bebyggas överhuvudtaget. För att kommunerna vid behov ska få bindande besked från staten i dessa frågor föreslår vi en möjlighet att begära ett s.k. planeringsbesked från . Detta besked ska klargöra hur planförslaget förhåller sig till en eller flera av ingripandegrunderna i 2 Plan och bygglagen (2010:900). 11 kap. 10 § PBL. Planeringsbeskedet är ett komplement till dagens regler om samråd och granskning som kvarstår oförändrade. Kom- munen ska kunna välja att begära ett planeringsbesked från läns- styrelsen inför och/eller under arbetet med detaljplaneläggning. bestämmer vilket underlag som krävs för prövning av planeringsbeskedet. Ett positivt planeringsbesked är bindande för på så vis att överprövning efter detaljplanens antagande inte kan ske med stöd av 11 kap. 10 § PBL i det eller de avseenden som beskedet avser. Detta gäller dock inte om planen eller förut- sättningarna för planeringen har ändrats väsentligt efter beslutet om planeringsbesked. ska lämna planeringsbeskedet , om inte är nödvändig med hänsyn till planförslagets om- fattning eller andra särskilda omständigheter. beslut om planeringsbesked ska kunna överklagas till regeringen av kom- munen och innebär därmed en möjlighet att slutligt avgöra vissa frågor i ett tidigt skede av detaljplaneläggningen. Vi föreslår även att kommunen ska kunna begränsa en begäran om planeringsbesked till en fråga om vilket planeringsunderlag läns- styrelsen behöver för att kunna pröva kraven i 11 kap. 10 § andra stycket PBL. Vi bedömer att möjligheten att begära ett bindande planerings- besked bör minska osäkerheten i områden där statens intressen behöver preciseras och förtydligas. Beskedet innebär att planlägg- ning kan påbörjas med vetskap om att kommunen tidigt kan få de besked som behövs och därmed undvika risken för ”förgäves- planering”. Under processen inför detaljplaneläggning ger lagstiftningen kom- munerna stor valfrihet att anpassa utrednings- och beslutsprocessen till kommunala och projektspecifika förutsättningar. Vår bedöm- ning är att denna flexibilitet i grunden är bra och vi ser inte något tydligt behov av att ändra lagstiftningen i dessa delar. Däremot anser vi att kommunerna (och byggherrarna), på ett bättre sätt än , behöver få tidiga, tydliga och bindande besked om de restriktioner och utredningskrav som staten har inför en viss Som ovan konstaterats föreslår vi därför att kommunen ska ha möjlighet att inför och/eller under detaljplane- processen begära ett planeringsbesked från avseende statens krav. Nuvarande bestämmelser om samråd och granskning innebär att kommunen sätter en tidsgräns som ska yttra sig inom. finns alltså tidsfrister för besked till kom- munen i dessa fall. Vi ser inget behov av att införa ytterligare be- stämmelser i dessa avseenden. saknas en tidsfrist för handläggning efter ett beslut om överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Även om det är ett begränsat antal detaljplaner som överprövas så kan långa handlägg- ningstider medföra att angelägna bostadsbyggnadsprojekt fördröjs. Vi anser därför att det är motiverat att införa en tidsfrist för handläggning i dessa ärenden. Tidsfristen ska kunna förlängas om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet. För vårt förslag om planeringsbesked föreslår vi som huvudregel att ska ge beskedet . Denna tidsfrist får dock förlängas om det är nödvändigt med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Inget statligt planeringsstöd till kommunerna I uppdraget ingick att överväga ett ekonomiskt statligt planerings- stöd för bostadsbyggande samt andra former av stöd, t.ex. plane- ringsunderlag och vägledningar för kommunernas arbete. Statligt ekonomiskt stöd till planering Kommunerna kan få täckning för sina kostnader för detalj- planeläggning genom planavgifter eller i samband med att kommu- nal mark överlåts till en byggherre. Eftersom denna möjlighet finns anser vi inte att det behöver införas något statligt stöd till detalj- planeläggning. Ett alternativ är att stödet utformas som ett stöd till översikts- planering eller annat arbete med strategisk planering, t.ex. framta- gande av planeringsunderlag, riktlinjer för bostadsförsörjning eller fördjupningar av översiktsplaner. Vi ser dock inte att ett sådant stöd, i någon märkbar omfattning, skulle leda till att det byggs bostäder som annars inte skulle byggas. Vår sammantagna bedömning är att det inte bör införas något statligt planeringsstöd för bostadsbyggande. Företrädare för både stat och kommun beskriver att det finns ett behov av kompetenshöjande insatser för att bl.a. motverka de pro- blem som uppstår vid tillämpningen av statens krav vid detaljplane- läggning. Vi rekommenderar därför att samt länsstyrelserna ges i uppdrag att i samverkan med SKL genomföra en kompetensutveck- lingsinsats avseende plan- och bygglagstiftningen och dess tillämp- ning. bör utpekas som huvudansvarig och få ett samord- ningsansvar för uppdraget. I arbetet bör även berörda myndigheter, t.ex. , , , För- svarsmakten och involveras. Inom ramen för uppdraget bör det även göras en översyn av myndigheternas vägledningar inom området. Utbildningsinsatserna bör pågå –2020 och rikta sig till förtroendevalda samt anställda på kommuner, länsstyrelser och andra berörda myndigheter. Kommunala förvärv av statlig mark Det finns ett regelverk för hur statlig mark ska avyttras som innebär att kommunerna har en förtur till att få köpa sådan mark för vissa ändamål, t.ex. bostadsbyggande. När stat och kommun inte kan enas om köpeskillingen kan frågan överlämnas till regeringen. Många kommuner beskriver processen vid förvärv av statlig mark som krånglig och tidskrävande. Processen kan bl.a. förlängas av långdragna prisdiskussioner som ytterligare kompliceras av att staten ibland kräver en nära förestående detaljplan innan försäljning kan genomföras. För att förenkla dessa prisdiskussioner och effek- tivisera försäljningsprocessen föreslår vi att Lantmäteriet, på begäran av någon av parterna, ska avge ett värderingsutlåtande. Detta ska vara vägledande för förhandlingarna mellan parterna samt för rege- ringens beslut om frågan överlämnas dit. I ett särskilt avsnitt om markpolitik och ersättning vid kommunala markförvärv resonerar vi även kring hur statens mark ska värderas. I princip ska expropriationslagens ersättnings- regler ligga till grund för värderingen. Lagen synes dock innehålla vissa oklarheter om hur s.k. förväntningsvärden ska behandlas vid ersättningen. Vi anser därför att det bör förtydligas efter vilka grun- der ersättningen ska fastställas när kommuner köper mark av staten. Det har dock inte ankommit på utredningen att redovisa några närmare förslag i denna del. Det förekommer att detaljplaner för större bostadsprojekt har be- stämmelser som reglerar byggnaders utseende på ett mycket detalje- rat sätt. Sådana exakta regleringar leder inte sällan till problem i genomförandeskedet, som i många fall ligger efter planarbetet. Vi anser därför att det finns skäl för en lagändring som begränsar detaljplanens tillåtna innehåll beträffande en ny yttre ut- formning vad avser färg- och materialverkan. Härmed avses bestäm- melser om färgsättning, materialval för tak och fasader, fönstersätt- ning, förekomst och placering av skarvar/fogar etc. Vi föreslår att en detaljplan enbart ska kunna innehålla sådana bestämmelser om det behövs för att uppfylla statens krav i 11 kap. 10 § andra stycket PBL, varvid det i praktiken kommer att handla om riksintressen avseende t.ex. kulturhistoriskt värdefulla byggnader eller miljöer. Förslaget påverkar inte kommunernas möjligheter att reglera färg- och materialfrågor. Det innebär bara att kommunens prövning av dessa frågor sker fullt ut i bygglovet. Kommunerna kommer, liksom , att kunna ta fram olika program och policydokument som kan ligga till grund för bedömningen i bygglovskedet. Den lagtek- niska lösning som föreslås bör innebära att kommunerna i prak-