sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Andra lagar som reglerar järnvägsverksamheten är järnvägs- trafiklagen (1985:192), som främst innehåller bestämmelser om järn- vägens ansvar, skyldigheter och rättigheter när det gäller befordran av resande och gods, men också ansvaret för person- och sakskador som tillfogats tredje man till följd av järnvägsdriften. I lagen (2015:338) om internationell järnvägstrafik införs de bestämmelser i 1999 som inte införts genom järnvägslagen. Större delen av fördraget ingår som bilaga till lagen. Dessutom begränsas järnvägens ansvar för skador i internationellt trafik i förhållande till vad som gäller i järnvägstrafiklagen för inrikes transporter. 918 kap. 2, 3 och 7 §§ regeringsformen. 92Europaparlamentets och rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 93Europaparlamentets och rådets direktiv /57/EG av om drifts- kompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (omarbetning). 94Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning). Styrning, ansvarsfördelning och roller Lagen (2011:725) om behörighet för lokförare inför bestäm- melser som återfinns i lokförardirektivet,95 lag (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och buss- passagerarförordningar innehåller kompletterande bestämmelser i förhållande till bl.a. och rådets förordning 1371/2007/EG av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (tågpassagerarförordningen). Dess- utom finns lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m. Listan gör inte anspråk på att vara fullständig. Järnvägslagstiftningen förefaller mig svåröverblickbar och därför inte lätt att förstå. Den metod som valts för att införa gör det svårt att spåra vissa bestämmelser i de aktuella direktiven. Järnvägssäkerhetsdirektivet har t.ex. ett riskbaserat angreppssätt som kommer till uttryck i direktivets portalparagraf, artikel 4, men som jag inte har kunnat återfinna i järnvägslagen. Andra kapitlet 1– 6 §§ i järnvägslagen bygger i stället till stor del på tidigare järn- vägssäkerhetslagstiftning.96 Min uppfattning är att det nu är dags att se över järnvägslagen i sin helhet och göra den mer lättillgänglig. Ett lämpligt tillfälle att göra detta är i samband med den översyn av lagstiftningen som ändå kommer att behöva göras när det fjärde järnvägspaketet ska införas i nationell rätt. Regeringen bör i samband med detta överväga en helhetsöversyn av lagstiftningen. I den översynen behöver EU-förordningarna inom området knytas samman med grundregleringen på sätt som inte är fallet . En uppdelning av regleringen i dels en lag som reglerar marknadstillträde och därmed sammanhängande regler, och dels en lag för säkerhetsreglering och teknisk reglering, skulle underlätta förståelsen och bör därför över- vägas vid översynen. Det i järnvägssäkerhetsdirektivet grundläggande begreppet risk- hantering, som en åtgärd i en säker verksamhetsutövning, har inte införts i svensk lag. Jag föreslår därför att denna ändring införs redan nu i syfte att underlätta tillämpningen och förståelsen för regleringen. 95Europaparlamentets och rådets direktiv /59/EG av om behörighetsprövning av lokförare som framför lok och tåg på järnvägssystemet i gemenskapen. 96Detta tas också upp av professor i en underlagsrapport (Bilaga 9). Styrning, ansvarsfördelning och roller Frågan är hur väl det svenska kommitté- och utredningsväsen- det är anpassat till den lagstiftningsprocess som endast går ut på att omvandla EU:s rättsakter, i huvudsak direktiv, till svensk rätt. Även direktiven är i många fall så detaljerade att det kan ifråga- sättas vilken nytta en utredning kan göra om utredningsarbetet inleds först efter det att direktivet är beslutat. Detta har lyfts i en rapport från för europapolitiska studier (Sieps) med undertiteln ”Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i .”97 Slutsatserna i rapporten är att fokus behöver vara på beredningsformer under förhandlingsarbetet och att t.ex. tillsätta en arbetsgrupp som kan vara verksam såväl under förhandlings- som genomförandefasen. Jag delar dessa slutsatser. EU:s regelutvecklingsprocess, som diskuterats och illustrerats av Figur 4.1 tidigare, och den nationella svenska lagstiftnings- processen (se Figur 4.5) behöver anpassas till varandra. I takt med att växer och utrymmet för nationell rätt minskar behöver mer kraft läggas på att säkerställa att dessa rättssystem fungerar som en helhet. Det ställer särskilda krav på tankar kring anpassningav svensk rätt. Här behöver berednings- rutiner anpassas för att säkerställa att så sker, men kraft måste också läggas från Transportstyrelsens sida på att granska hur nya och reviderade EU-förordningars innehåll och krav kan fungera som en del av nationell reglering. Transportstyrelsen behöver även lägga särskild kraft på att underlätta för den enskilde genom förbättrad information om hur gällande EU-förordningar och nationell reglering hänger ihop. I de fall grundregleringen utgör ett direktiv behöver Transportstyrelsen i första hand hänvisa till den nationella rättsakt genom vilket direktivet införts och till direktivet enbart som underlag för tolk- ning. Därigenom finns ökad möjlighet att upptäcka eventuella brister i införlivandet. Utgångspunkten för bedömning av laglighet är den svenska lagen. Att först utgå från direktiven för att under- söka vilka åtgärder som är lagligen genomförbara och sedan lagen är en olämplig tågordning. En annan sak är att nationell lagstiftning ska tolkas direktivkonformt, dvs. i överensstämmelse med direktivet, men den nationella lagen ska vara utgångspunkt. 97 Sieps (2012:4), Att göra rätt och , Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i ? Styrning, ansvarsfördelning och roller Figur 4.5 Regelutvecklingsprocessen i Förslag (DS) Betänkande (SOU) Styrning, ansvarsfördelning och roller I mitt uppdrag har ingått att utreda behovet av att vidta åtgärder för att förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens. En viktig reservation i detta har varit att åtgärderna ska ligga inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet. Som en del i arbetet med att utreda behoven har utredningen medverkat i flera olika sammanhang, bl.a. seminarier anordnade av (). Vidare har kontakter tagits med Järnvägsskolan (), och Myndigheten för . I delbetänkandet på anläggningen (SOU 2015:42) diskuterades utbildning i underhållsbesiktning samt kompetenskrav och behörighet för arbete i spårmiljö. omreglering, med bl.a. vertikal och horisontell separation av verksamheter och funktioner, har skapat en ny situation även för utbildning och kompetensutveckling i sektorn jämfört med tidigare. Som exempel kan nämnas att det finns fler aktörer som är verksamma med att erbjuda olika typer av utbild- ning, men vissa typer av (bl.a. intern) utbildning och nätverk har försvunnit, vilket kan ha lett till en minskning av antalet personer med en bred helhetssyn på hur hela järnvägssystemet fungerar. Det har framhållits att specialiserade företag främst söker kompetens- utveckling inom sina respektive kärnområden. En ökad rörlighet av personal mellan olika företag och olika delar av sektorn kan dock i viss mån motverka problem förknippade med de enskilda aktörer- nas ökade specialisering. Järnvägsrelaterad forskning är utspridd på många platser i landet med begränsad samordning. Aktörernas forskningsbehov definieras snävare, i t.ex. med mer fokus på infrastruktur och trafik, snarare än fordon. När det gäller behoven framåt är det lätt att konstatera att de enorma satsningar på järnväg som görs och planeras framöver, bl.a. vad gäller införandet av ERTMS och investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, kommer att ställa höga krav på rätt kompe- tens. Liknande satsningar i grannländer kan i värsta fall dränera landet på vissa yrkeskategorier. Pensionsavgångar m.m. gör det också aktuellt att attrahera fler människor att söka sig till olika yrken inom järnvägen. Styrning, ansvarsfördelning och roller Att få en mer detaljerad och samlad bild över hur kompetens- försörjningen ser ut i förhållande till nuvarande och kom- mande behov har visat sig vara mycket svårt. Med de prioriteringar som utredningen varit tvungen att göra, har den kartläggningen dessvärre inte kunnat fullföljas. Även med detta i beaktande menar jag att kompetensförsörjningen i järnvägssektorn kan ses som en strategisk och långsiktig fråga som (vilket även framhålls i regeringens direktiv) är sektorsövergripande, och därmed berör en rad olika områden på flera nivåer. Det gör det motiverat att också diskutera nivån på det offentliga åtagandet. Min bedömning är att kompetensförsörjningsfrågorna är så angelägna att de förtjänar en egen utredning i särskild ordning. En sådan utredning bör inte från början vara begränsad till att lägga förslag inom ramen för nuvar- ande nivå på det offentliga åtagandet. 5Kommersiell och samhälls- organiserad persontrafik Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade persontrafiken bör stärkas i förhållande till den samhälls- organiserade trafiken. Detta bör ske genom ökade krav på samråd och transparens i de regionala kollektivtrafik- myndigheternas verksamhet, vilket föranleder flera ändringar i kollektivtrafiklagen. Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment. Först ska den regionala kollektivtrafik- myndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning . ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjnings- program. Trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt upp- dateras) minst . De regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, ska minst i ett eget gemensamt trafikförsörjnings- program fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd. I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik De regionala kollektivtrafikmyndighetera ska upp- rätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anrops- styrd linjetrafik. Regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring. Enligt utredningens direktiv ska jag utreda om förutsättningarna för långsiktigt bärkraftig kommersiellt organiserad persontrafik är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik, samt vid behov föreslå åtgärder. Kapitlet kommer därmed att fokusera på det som kallas gräns- snittet mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg. I syfte att komma fram till vilka förändringar som eventu- ellt kan behöva göras, i avsikt att förtydliga och/eller justera detta gränssnitt, görs en genomgång av gällande rätt, hur marknaden har utvecklats och vilka problem som föreligger. Detta mynnar ut i en samlad bedömning och ett antal förslag. 5.1.1Olika former av persontrafik på järnväg Persontrafik på järnväg kan beskrivas på olika sätt. Ett sätt att be- skriva persontrafiken är utifrån avstånd och funktion. Det finns lokal och regional (kortväga) persontrafik för resor upp till samt interregionalt (långväga) resande på längre sträckor, t.ex. med snabbtåg i fjärrtrafik. De korta resorna görs till och från arbete, skola, service, inköp och fritidsändamål. Merparten av dessa resor är sådana som människor gör eller på annat sätt regelbundet, vilket även kan innefatta resor , och de flesta görs i städer eller mellan närliggande städer. De längre resorna domineras av resor som görs i tjänsten eller sällanresor . Långväga tågtrafik knyter ihop landet och är alternativ till bil, buss och flyg. Kortväga tågtrafik är alternativ till bil och buss. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik regional trafik vidgar arbetsmarknader medan lokal och regional tågtrafik i tätbebyggelse, är en del av kollektivtrafiken och avlastar vägnätet. Ett annat sätt att beskriva persontrafikmarknaden är utifrån dess kommersiella förutsättningar i form av organisation, hur trafiken finansieras och hur konkurrenssituationen ser ut. Persontrafiken på järnväg kan grovt delas in i tre delar utifrån företagsekonomisk lönsamhet. Vissa järnvägslinjer är klart företagsekonomiskt lön- samma och där kan trafiken bedrivas kommersiellt. Motsatsen är linjer som inte är eller förväntas bli företagsekonomiskt lönsamma. Trafiken på sådana linjer kan ändå vara samhällsekonomiskt motiverad. Den tredje typen av linjer ligger i gränslandet mellan vad som företagsekonomiskt lönsamt och olönsamt att bedriva. Här kan trafiken organiseras av kommersiella aktörer (eventuellt med ett mindre stöd från samhället) eller helt av samhället. I den företagsekonomiskt lönsamma delen av marknaden verkar privata kommersiella operatörer, t.ex. och , som bedriver persontrafik på helt kommersiella grunder, på mark- nadens villkor och under fri konkurrens. Detta kan ske både på korta och långa sträckor. Inkomsterna kommer i huvudsak från biljettintäkterna. I den del som inte är företagsekonomiskt lönsam finns den sam- hällsorganiserade trafiken som organiseras av de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna. En sådan myndighet finns i varje län. Myn- digheten har ansvar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter (kollektivtrafiken), vilket innebär att den bland annat ska ta fram ett trafikförsörjningsprogram som anger målen för den regionala kollektivtrafiken och fatta beslut om allmän trafikplikt. Myndigheten kan välja att driva kollektivtrafiken i egen regi (vilket är ovanligt) eller på entreprenad. Om trafiken drivs på entreprenad ingår det i myndighetens uppgifter att köpa person- transporter (inklusive persontransporter på järnväg) genom offentlig upphandling i konkurrens mellan anbudsgivande operatörer och sedan avtala om persontrafik framåt. Den operatör som tilldelas ett kontrakt efter en upphandling blir ensam operatör för den aktuella trafiken på linjen under avtalsperioden.1 För den 1 Det kan dock finnas kommersiella operatörer på samma linje, så ensamrätten är endast i förhållande till den trafik som den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiserar. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik samhällsorganiserade trafiken täcks ungefär hälften av trafik- kostnaderna av resenärerna genom biljettintäkter och till hälften av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna genom skattemedel från medborgarna, vilket i praktiken innebär att biljettpriset är sub- ventionerat.2 Man talar därför om att kollektivtrafiken är delvis samhällsfinansierad. Regionala kollektivtrafikmyndigheters existens motiveras av marknadsimperfektioner som gör att det allmänna anses behöva planera, reglera och subventionera för att få till stånd en kollektiv- trafik med önskad omfattning, samordning, prissättning och kval- itet. Kollektivtrafikresenärerna har t.ex. behov av att kunna färdas i ett sammanhållet system på lokal och regional nivå där det ska vara lätt att byta mellan linjer, att få information och att betala för resan. Ett annat skäl är att det behövs beslut som syftar till lång- siktighet i investeringar och planering. Långsiktigheten syftar i sin tur till att ge stabilitet och pålitlighet över tiden för resenärerna och därmed öka kollektivtrafikens attraktivitet samt öka effektiviteten i användningen av offentliga medel.3 Ett tredje skäl till den offentliga verksamheten är fördelningseffekter. De regionala kollektivtrafik- myndigheterna har ett uppdrag att skapa en tillfredsställande kollektivtrafikförsörjning. Eftersom subventioneringsgraden av biljettpriset är är fördelningseffekterna för kol- lektivtrafiken lägre än inom en del andra offentliga verksamheter. Men utan offentligt organiserad kollektivtrafik skulle effekterna med stor sannolikhet bli att fler väljer bilen, miljömålen vara svårare att nå och fler skulle bli utan tillgång till kollektivtrafik. Bilden kompliceras emellertid av att olika typer av trafik bedrivs på samma järnvägsspår och att spårkapaciteten är begränsad. Den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken måste därför förhålla sig till varandra.4 Kommersiell och samhällsorganiserad trafik kompletterar varandra, men de konkurrerar också om samma infrastruktur och delvis om samma resenärer. 2Subventionsgraden varierar dock stort mellan de olika länen. 3Nilsson (2011), Kollektivtrafik utan styrning. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2011:6, s. 4Ett exempel på detta är mellan och och vidare över in i där både och regionala kollektivtrafikmyndigheter bedriver trafik. Ett annat exempel är linjen ––. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Många järnvägsresor görs med byten och övergångarna mellan olika tåg behöver fungera. Kommersiell och samhällsorganiserad trafik behöver därför komplettera varandra på sådant sätt att trafiken anpassas i nätverk för att bli attraktiv för resenärerna. Vid störningar i trafiken måste också resenärer kunna åka andra vägar och utnyttja såväl andra tåg som alternativa kollektiva trans- portmedel. Detta talar för att gränsen mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik bör vara flytande. är det av vikt att tydligt definiera och avskilja den samhällsorganiserade trafiken från den kommersiella trafiken. De skattesubventioner som denna trafik normalt förutsätter riskerar annars att snedvrida konkurrensen på den kommersiella mark- naden. En viktig förutsättning för att konkurrensen ska fungera på en marknad är just att begränsa konkurrenshämmande faktorer. Eftersom kommersiell och samhällsorganiserad trafik förutsätts konkurrera och samverka med varandra uppstår svårig- heter att finna en modell som tillgodoser båda behoven. Det gäller att hitta en medelväg som fungerar i båda riktningarna utan allt för skarpa gränser. Det finns i grova drag två gränssnitt mellan den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken. I ett gränssnitt är de konkur- renter. I det andra gränssnittet kör de kommersiella kollektiv- trafikföretagen upphandlad trafik åt den regionala kollektivtrafik- myndigheten enligt avtal. I samband med upphandling av trafik konkurrerar de kommersiella kollektivtrafikföretagen med varandra om kontrakten. I mitt uppdrag ingår inte att utreda det gränssnitt där det finns en avtalsrelation mellan den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken som har sin grund i ett upphandl- ingsförfarande. För all persontrafik på järnväg är tillgång till information, bok- ning och biljettförsäljning av kollektivtrafikresor viktig. En depar- tementspromemoria har hanterat dessa frågor som en följd av mitt första delbetänkande.5 Frågorna har dock inte ingått i mitt 5 Ds 2015:11, Res lätt med biljett. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik nuvarande uppdrag, varför de utelämnas i detta slutbetänkande. Även tillgång till uppställningsplatser, verkstäder m.m., liksom pris- sättningen av dessa funktioner är viktigt i sammanhanget. Dessa frågor behandlar jag separat i kapitel 6. I detta avsnitt presenterar jag en kort sammanställning av den viktigaste lagstiftningen som rör kommersiell och samhällsorganis- erad persontrafik på järnväg. En stor del av kollektivtrafiken styrs även av lagstiftning som rör offentlig upphandling, men detta ligger utanför utredningens uppdrag och tas därför inte med här. 5.2.1Järnvägslagen (2004:519) De grundläggande bestämmelserna om järnväg regleras i järnvägs- lagen (2004:519). Järnvägslagen reglerar förutsättningarna både för den kommersiella och för den samhällsorganiserade trafiken, där- ibland säkerhetsfrågor, trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning, avgifter etc. Järnvägslagens bestämmelser kompletteras i järnvägs- förordningen (2004:526), och i Transportstyrelsens föreskrifter. Jag har i mitt första delbetänkande (SOU 2013:83) närmare redo- gjort för järnvägslagens innehåll. Ett järnvägsföretag med säte i en stat inom EES eller i har rätt att utföra och organisera persontrafik på det svenska järn- vägsnätet under förutsättning att företaget också har tillstånd från Transportstyrelsen, s.k. trafikeringsrätt.6 Regionala kollektivtrafik- myndigheter är inte järnvägsföretag, men även dessa organiserar trafik. Till skillnad från järnvägsföretag behöver de inte något till- stånd från Transportstyrelsen. Den som har trafikeringsrätt eller organiserar trafik kan ansöka om infrastrukturkapacitet hos infra- strukturförvaltaren i form av tågläge.7 Tåglägen ansöks och fördelas i taget. Grundprincipen är att sökandens önskemål om infrastrukturkapacitet ska ligga till 61 kap. 2 § järnvägsförordningen, 3 kap. 1 och 4 §§ järnvägslagen och 5 kap. 2 § järnvägs- lagen. 76 kap. 1 och 7 §§ järnvägslagen. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik grund för tilldelningen av tåglägen. fördelning ska ske på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägskapaciteten ska eftersträvas. Vid konflikter i tilldelningen ska dessa i första hand lösas genom samordning av sökandes önskemål. För det fallet att någon frivillig lösning mellan sökanden inte går att nå ska infrastrukturförvaltaren skyndsamt tillhandahålla ett för- farande för tvistelösning.8 Om inte tvistelösning ger något resultat ska infrastrukturförvaltaren förklara aktuell del av infrastrukturen som överbelastad och ange under vilka tider så är fallet. I uppenbara fall ska detta kunna anges redan i beskrivningen av järnvägsnätet.9 Därefter kan kapacitet tilldelas utifrån två verktyg för att före- bygga och lösa upp kapacitetskonflikter; avgifter eller prioriterings- kriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen.10 arbetar med verktyget prioriteringskriterier vid kapacitetskonflikter och inte med avgifter (se även avsnitt 3.6.1). Det finns inga givna prioriteringskriterier som anger en specifik och gällande prioriteringsordning mellan tåg. Det är olika tidtabellslösningar och deras ekonomiska konsekvenser man väljer mellan genom att göra beräkningar. I modellen ingår faktorer som transportsträckor, transporttider, väntetider och leveransprecision (byten till anslutande tåg), typ av tåg/transport, antal passagerare, antal tidskänsliga passagerare m.m. I prioritering av trafik värderas kommersiella snabbtåg högt, men det går inte att säga att sådana tåg alltid kom- mer att ha företräde. I slår t.ex. pendeltåg alla andra typer av tåg.11 Medan tilldelning av tåglägen sker i taget sträcker sig de regionala kollektivtrafikmyndigheternas upphandlade avtal . Det medför att när en regional kollektivtrafikmyndighet beslutar om allmän trafikplikt och sedan upphandlar trafiken kan den inte säkert veta om trafiken faktiskt kommer att tilldelas kapacitet eller inte. 86 kap. 12 § järnvägslagen. 96 kap. 13 § järnvägslagen. 106 kap. 3 § järnvägslagen. 11Transportstyrelsen, Marknadstillträdeför långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653, s. 27. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik trädde EU:s kollektivtrafikförordning12 i kraft.