sou · H3B399 · 2015-12-04 00:00:00 — Första stycket i 3 kap. 5 § avser att ge ett grundskydd för näringarna mot åtgärder i samhällsbyggandet och mot annan verksamhet som innebär oåterkalleliga ingrepp i de avsedda mark- eller vattenområdena eller som i andra avseende påtagligt försvårar näringarnas bedrivande. Först stycket är inte tänkt att vara en tandlös bestämmelse men om praktiskt eller ekonomiskt rimliga alternativ inte finns för viss exploatering kan en åtgärd komma att tillåtas inom ett område som har betydelse för rennäringen. Vad som avses med formuleringen ”så långt möjligt” har, för rennäringens del, aldrig fullt ut preciserats. Rent allmänt syftar uttrycket till att ge utrymme för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex. regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. För landets inlands- och fjällkommuner är situationen sådan att egentligen alla åtgärder kan sägas vara av regional- eller sysselsättningspolitiskt intresse. Första stycket kan därför sägas ha begränsad effekt för att hindra skador på rensköteln och enligt Sametingen kan bestämmelsen ur rättslig synpunkt därför sägas vara av mindre intresse. Mark- och vattenområden som har betydelse för yrkesfiske och vattenbruk behandlas i 3 kap. 5 § (tidigare 2 kap. 5 § NRL). Begreppet yrkesfiske omfattar förutom heltidssysselsatta yrkesfiskare också andra vilkas försörjning av fisket har väsentlig betydelse. Med vattenbruk avses biologisk produktion i vattenområden i form bl.a. av odling av kräftdjur, musslor och fisk (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 31). För yrkesfisket bör vid bedömningen av vilka områden som ska anses vara av riksintresse beaktas betydelsefulla fångst- eller produktionsområden, t.ex. lek- och uppväxtområden, som är särskilt skyddsvärda (prop. 1985/86:3 s. 161). Gällande yrkesfisket angavs i förarbetena (prop. 1985/86:3, s. 59–60) att betydelse samt det kustnära fisket hade ökat i betydelse, varför behovet av varaktigt skydd för reproduktionsområden för fisk framstod som ett viktigt samhällsintresse. Exploateringsåtgärder i form av t.ex. vattenkraftsutbyggnad ansågs kunna ha en betydande påverkan på fiskerinäringen. En nödvändig förutsättning för en livskraftig fiskenäring var att det finns ett fullgott skydd för reproduktions-, uppväxt- och fångstområden. Vid NRL:s införande (prop. 1985/86:3, s. 60–62) uppfattades att även att s.k. biologisk produktion av fisk var beroende av en långsiktig tillgång till särskilda arealer, eftersom sådan produktion i form bl.a. av odling av musslor och fisk vuxit sig allt vanligare (exempel på s.k. vattenbruksnäring). I förarbetena ansågs att vattenbruksnäringar kunde få betydelse för landets ekonomi och sysselsättning och att berörda myndigheter särskilt skulle uppmärksamma behovet av framtida skydd, speciellt längs kusterna samt i sjöar och vattendrag med goda naturliga förutsättningar. I tillståndsprövningen för ett vattenbruksföretag bör myndighetsutövaren främst tillse att det aktuella vattenområdet har en lämplig beskaffenhet för det aktuella ändamålet, bl.a. behöver vattendragets ekologiska tålighet för vattenbrukets miljöeffekter beaktas. Fritidsfisket ansågs enligt prop. 1985/86:3 omfattas av friluftslivsintresset i 3 kap. 6 § . 4.7.3Myndighetens arbete med områden av riksintresse Uppgifter i fråga om områden av riksintresse för yrkesfisket ska lämnas av Havs- och vattenmyndigheten (se 2 § andra stycket 2 hushållningsförordningen). , eller dåvarande , angav områden av riksintresse för yrkesfisket första gången . Motiven för detta var då skydd av viktiga områden för fångst, reproduktion och uppväxt som ansågs vara avgörande för näringen. Också ett antal hamnar föreslogs vara av riksintresse. Arbetet genomfördes i en arbetsgrupp där länens fiskenämnder och representanter för näringen deltog. Utöver hamnar föreslogs även 340 fångstområden, i genomsnitt 3–4 områden per län med undantag för där 257 fångsområden angavs. genomgick svenskt fiske stora strukturella förändringar, bland annat till följd av EU-inträdet. Genom de regler som infördes ökade också efterhand tillgången på kunskap om fiskets bedrivande genom rapporteringsskyldigheten som följde av den gemensamma fiskeripolitikens kontrollförordning. En översyn av riksintressena för yrkesfisket påbörjades av och genomfördes i samråd med länsstyrelserna. Vid översynen konstaterades att det fanns stora länsvisa skillnader i hur bestämmelserna tillämpats . Det stod också klart att föreslagna fångstområden dåligt överensstämde med rådande förhållanden. Utgångspunkten vid översynen var att tillämpa mer enhetliga kriterier och peka ut områden som bättre svarade mot rådande förhållanden. Det alltmer ökande intresset för etablering av vindkraft till havs samt förhållandet att rådande riksintresse i huvudsak omfattade kustvatten gjorde att det fanns ett behov av att också inkludera utsjöområden. Under översynsarbetet lämnades en hel del synpunkter som efterlyste en starkare inriktning på skydd av resursen snarare än nyttjandet av densamma. Man menade att värdets tyngdpunkt borde ligga på att skydda lek- och uppväxtområden som är viktiga för de kommersiellt viktigare fiskbestånden. konstaterades dock att det för de flesta bestånd och områden saknades kunskap som gjorde det möjligt att göra sådana avgränsningar. Det är lättare att uppskatta bestånd i laxälvar och sjöar samt vissa kustnära områden, eftersom fisket då bedrivs i ett relativt avgränsat geografiskt område. Efter översynen påbörjade ett arbete med att revidera riksintressena. En process för att se över riksintresse för yrkesfisket inleddes och avslutade . Förslag på utgångspunkter och kriterier för riksintressen samt en analys i geografiskt informationssystem, GIS, remitterades till länsstyrelser, berörda myndigheter och intresseorganisationer . De synpunkter som det remitterade förslaget resulterade i var sedan utgångspunkt för en ny bedömning som remitterades . De riksintressen som översynen 2006 resulterade i grundades i huvudsak på en ekonomisk värdering av fångstområdena baserade på landningsvärden. Efter remittering fastställdes nuvarande områden av riksintresse för yrkesfisket och resultatet av översynen redovisades (se publikation Finfo 2006:1; Områden av riksintresse för yrkesfisket). har det inte etablerats någon process. Rådande områden av riksintresse för yrkesfisket omfattar i huvudsakligen fångstområden men även fiskhamnar har pekats ut som riksintressanta. Fångstområdenas och hamnarnas ekonomiska betydelse ingick i bedömningen. För att avgöra om ett visst område är riksintressant baseras bedömningen på kriteriet om vad värdet i första försäljningsledet är för de redovisade fångstmängderna. För hamnar tas även hamnens fartygskapacitet och sammanlagd tonnage med. Samma ekonomiska kriterier används för att identifiera inlandsvatten av riksintresse. Havs- och vattenmyndigheten anger fångstområden av riksintresse per län. Bedömningen grundar sig på tidigare arbete. Värdebeskrivningarna anger inom grova geografiska avgränsningar ett förstahandsvärde av fiskefångsten för de viktigaste arterna. Den ekonomiska avkastningen anges också som ett värde per kvadratkilometer. I havsområden används landningsvärdet (intäkterna från fiskets fångster) som en indikator för att identifiera de viktigaste fångstområdena. Regional hänsyn har tagits genom att landningsvärdena relaterades till de genomsnittliga värdena för respektive område. Havs- och vattenmyndigheten har sedan bildandet inte bedrivit något aktualitetsarbete med riksintresseområdena för yrkesfisket. Enligt myndigheten bör områdena ses över och större fokus bör läggas på att skydda sådana områden som utgör grunden för själva verksamheterna. har rekryterings-, lek- och vandringsområden i såväl havet som i inlandsvatten använts som kriterier, dock har enbart ett fåtal sådana områden pekats ut. I högre utsträckning bör viktiga funktioner i ekosystemet, vandringsvägar, lek- och rekryteringsområden vara värdekärnan. Enligt Havs- och vattenmyndigheten innebär yrkesfisket och fisken som resurs delvis motstående intressen. Fiskelagstiftningen innehåller i sig inga bestämmelser om skydd mot andra motstående intressen, t.ex. åtgärder eller verksamheter såsom vattenkraft, vågkraft eller vindkraft till havs. Inte heller har det på EU-nivå utsetts geografiska fredade områden för viss fiskart. Enligt Havs- och vattenmyndigheten uppfattning saknas det möjlighet att ge områden som bedöms vara av riksintresse för yrkesfiske ett långsiktigt rättsligt skydd mot andra motstående intressen/verksamhetsutövningar genom bestämmelser i andra delar av eller andra relevanta lagar. Inte heller kan de landområden som är av riksintresse för yrkesfisket, t.ex. landningshamnar eller hemmahamnar, skyddas inom ramen för fiskelagstiftningen. Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden behandlas i 3 kap. 6 § (tidigare 2 kap. 6 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse. Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Enligt bestämmelsens första stycket ska mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Det innebär att sådana åtgärder ska så långt möjligt undvikas som påtagligt skulle skada värden i sådan natur- och kulturmiljö som har betydelse från allmän synpunkt och som inte kan återskapas eller ersättas om den en gång förstörs. Uttrycket ”fysisk miljö i övrigt” är nytt i förhållande till 2 kap. 6 § NRL. Tillägget skedde eftersom paragrafen även skyddar kulturmiljön dvs. framför allt den bebyggda miljön och landskapsbilden (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 32). Bestämmelsen i första stycket andra meningen innebär enligt förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2, s. 32–33) att bl.a. så kallade gröna bälten och gröna kilar kring och i bebyggelsekoncentrationer ska särskilt beaktas. antog 1995 (bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30) propositionen 1994/95:230 översiktsplanering enligt , m.m. och därigenom infördes en ändring så att även behovet av grönområden i tätorterna särskilt ska beaktas. Enligt andra stycket ska områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Av förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 62–69) framgår att vissa områden för naturvård, friluftsliv och kulturvård representerar värden som inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörs. Det aktualiserade behovet av skydd av särskilt värdefulla inslag i natur- och kulturmiljön berodde på långtgående förändring av natur- och kulturmiljön till följd av industrialisering och urbanisering och stordrift av bl.a. jord- och skogsbruket. Ofta är bevarandevärdena gemensamma för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet, men i arbetet med den fysiska riksplaneringen hade friluftslivet behandlats skilt från naturvården i övrigt, p.g.a. att i vissa fall kunde finnas motsättningar mellan friluftslivsintressena och naturvården. av hushållningsbestämmelserna i lag ansågs det att denna skillnad borde vara kvar. Inom ett område av betydelse från naturvårdssynpunkt ansågs bevarandevärdet ligga i t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen. Bevarandevärdet hos ett område av intresse för friluftslivet ansågs hänga samman med goda möjligheter till bad, fritt strövande i obebyggda områden, goda förutsättningar för fritidsfiske, båtliv och camping, goda förutsättningar för vintersport o.d. Hos områden av betydelse för kulturmiljövården ansågs bevarandevärdet ofta ligga i äldre värdefull bebyggelse eller i karaktären hos ett odlingslandskap med dess kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket, bebyggelsens struktur, fornminnen och andra lämningar av äldre bosättningar. Naturvård ansågs innefatta skydd av värden i natur- och kulturlandskapet genom bevarande, hänsynstagande, skötsel och restaurering. Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 63) kan naturvård delas in i en vetenskaplig och en social del. I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 68) ansågs staten ha ett särskilt ansvar för utvecklingen när det gäller skyddsvärden som har få motsvarigheter i landet eller i större natur- och kulturgeografiska regioner, men även ha ett särskilt ansvar för sådana frågor i ett internationellt perspektiv. Det ansågs dock inte lämpligt eller praktiskt möjligt att i NRL konkret ange alla områden, miljöer och objekt som har stora värden i ett nationellt perspektiv, eftersom en sådan lagreglering skulle bli otymplig och stelbent. Värderingar av vad som har skyddsvärde ändras efter hand varför det ansågs angeläget från regeringens håll att nya och förbättrade kunskaper på ett smidigt sätt kan föranleda kompletteringar och ändringar i bedömningen av vilka områden, miljöer och objekt som är av riksintresse. Regeringen såg framför sig att bestämmelsen skulle ge goda förutsättningar för det samarbete mellan statliga myndigheter och kommuner som behövs för att säkerställa från nationell synpunkt viktiga skyddsvärden. Av förarbetena (1986/86:3 s. 164) framgår att ett viktigt arbete med att ta fram underlag redan genomförts under programskedet i den fysiska riksplaneringen samt att underlagen hade behandlats av kommunerna i kommunöversikter och markanvändningsplaner. De statliga myndigheterna och kommunerna hade i stort kommit överens om hur områdenas värden skulle beaktas vid planläggning och tillståndsprövning. Kännedomen om landets natur- och kulturvärden hade dock ökat avsevärt efter anspråken tagits fram, bl.a. genom rikstäckande inventeringar beträffande t.ex. urskogar och våtmarker. Dessa förbättrade kunskaper kan föranleda kompletteringar eller ändringar av de urval av områden som är av riksintresse. Mot bakgrund av de ytterligare kunskaper som föreligger uppmanade regeringen och att se över sitt kunskapsunderlag i fråga om de områden som myndigheterna anser bör omfattas av 6 § andra stycket till en översyn och uppstramning av anspråken (1985/86:3 s. 165). 4.8.3Myndigheternas arbete med områden av riksintresse Uppgifter i fråga om områden av riksintresse för naturvården ska lämnas av och Havs- och vattenmyndigheten inom sina ansvarsområden (se 2 § andra stycket 3 hushållningsförordningen). Naturvårdens uppgift handlar både om att skydda och förvalta värdefulla områden och arter och att möta människors behov av att nyttja naturen och allt som naturen ger. Grunderna för naturvårdsarbetet är biologisk mångfald i bred betydelse, bevarandet av naturtyper och arter för ekosystemens långsiktiga hållbarhet och för människans behov av naturupplevelser genom friluftsliv, naturstudier och estetiska värden i syfte att främja människors hälsa och välbefinnande nu och . i förhållande till vatten och hav har i många fall tätt sammanlänkade intressen som behöver betraktas och bedömas i sin helhet vid fysisk planering. Det har inte skett någon förändring av utpekade områden eller i synsätt kring vattenområden viktiga för naturvården sedan Havs- och vattenmyndigheten bildades . Enligt Havs- och vattenmyndigheten krävs ett nära och utvecklat samarbete mellan och Havs- och vattenmyndigheten vid tillämpning av hushållningsbestämmelserna. lämnade de första uppgifterna om områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv . Därefter har urvalet av områden för naturvården tillsammans med länsstyrelserna setts över , 1986–1989 och 1996–1999 (se slutbetänkande SOU 2009:45, s. 118). Sedan den fysiska riksplaneringens dagar har många av de områden som redovisats som riksintressen för naturvård blivit naturreservat och lagstiftningen till skydd för naturen har utvidgats och skärpts i flera avseenden. Genom internationella överenskommelser och inom ramen för EG:s fågel- och habitatdirektiv har värdefulla områden fått förstärkt skydd. Dessa områden ingår nu i Natura 2000. Ett tillägg i 4 kap. 8 § har gett Natura 2000-områdena status av riksintresse. Syftet med att göra Natura 2000-områdena till riksintresse enligt 4 kap. var att tydliggöra EU-direktivens skyddskrav i det svenska regelverket. En annan viktig förändring som skett är att geografiska informationssystem möjliggör tydligare beskrivning, validering, avgränsning och kvantifiering av områden. har utarbetat en handbok med allmänna råd vid tillämpningen av 3 kap. 6 § andra stycket (2005:5). Såväl som Havs- och vattenmyndigheten tillämpar handboken. Enligt kan ett område vara av riksintresse för naturvården om det särskilt väl belyser viktiga skeden av natur- och kulturlandskapets utveckling eller är ostört och inrymmer en stor mångfald av naturtyper. Det kan vara av särskilt stort intresse om det hyser unika och hotade eller sårbara naturtyper eller arter, t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen. Enligt handboken ska riksintresseområden för naturvård ha få motsvarigheter i regionen, i landet eller internationellt på grund av särskilt höga naturvärden och områdena ska tillsammans väl representera huvuddragen i svensk natur och vara representativa exempel på de landskapstyper eller naturtyper som förekommer i landet. Urvalet av områden ska belysa utvecklingen av landskapet och visa mångfalden i naturen. Riksintresseområdena ska vara de största och mest sammanhängande områdena med de förekommande naturtyperna i regionen. Ett områdes samlade värde för naturvården ökas av närheten mellan olika slags områden som tillsammans visar t.ex. ett historiskt utvecklingsförlopp eller en bildningsprocess. Värdet blir också större av kombinationer av intressanta företeelser från olika ämnesområden, såsom botanik, limnologi, geovetenskap och kulturhistoria. Naturvärdena i riksintresseomådena grupperas i fem huvudkriterier. Till grund för urval av huvudkriterierna finns ett antal stödkriterier (se handboken, bilaga 3, s. 91–94). Dessa ska ses som de faktorer och förhållanden som ger stöd för urvalet av områden av riksintresse, samt avgränsningen av dessa och eventuella delområden. Stödkriterierna anger förhållanden som kan mätas eller anges konkret, medan huvudkriterierna är mer kvalitativa och generella. bedömda områden av riksintressen beskrivs i normalfallet av ett registerblad som utgör en värdebeskrivning av området. Registerbladen ajourhålls vid länsstyrelserna. innehåller bl.a. uppgifter om områdenas areal, kommuntillhörighet, naturvärden och förutsättningar för bevarande. upprättar registerbladen och uppdaterar dem. Enligt handboken, s. 14 är bra registerblad betydelsefulla både för att värdera bl.a. påtaglig skada-bedömningen i tillämpningen av bestämmelserna i den fysiska planering och i prövningsärenden men de har också stor betydelse för kommunernas beskrivning av riksintresseområden i översiktsplanen. En viktig förutsättning för att natur- och friluftslivsvärdena ska kunna bibehållas är att de är angivna tydligt i registerbladen. För detta krävs tydliga områdes- och värdebeskrivningar, mål för bevarandet och en precisering av de verksamheter som kan skada värdena. Länsstyrelserna svarar för innehållet i registerbladen. Dessa ingår sedan i det planeringsunderlag som ska förse kommunerna med inför deras fysiska planering. Beskrivningarna av områden och övriga relevanta fakta som dokumenteras i registerbladen bör uppdateras kontinuerligt, efterhand som ny kunskap tillkommer. För att uppdatera registerbladen använder länsstyrelserna bl.a. naturvårdsprogram för respektive län och kommun samt andra viktiga underlag som producerats i samband med nationella inven- teringar, t.ex. kring våtmarker, skyddsvärda statliga skogar, nationellt särskilt värdefulla sjöar och vattendrag m.m. inventeringar kompletterats med avstämningar med länsstyrelser och kommuner. Enligt 2005:5 anger det första stycket i paragrafen att hänsyn som ska tas till alla områden med de kvaliteter som anges. Första stycket kräver en långtgående ansvarstagande. I många län finns t.ex. områden av allmän betydelse redovisade i länsvisa naturvårdsinventeringar eller i planer och program. Skydd mot åtgärder som kan skada naturmiljön utanför utpekade områden bevakas i första hand av länsstyrelser och kommuner, eftersom det då i de flesta fall rör sig om lokala eller regionala naturvärden. Havs- och vattenmyndigheten kommer att tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. i kommande havsplanering. Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse för friluftslivet behandlas i 3 kap. 6 § (tidigare 2 kap. 6 § NRL). Se avsnitt 4.8.1. För övergripande uttalanden i förarbetena se avsnitt 4.8.2. Vilka områden som ansågs attraktiva för friluftslivet ansågs bl.a. bero på vilken mångfald det fanns i natur- och kulturmiljön tillsammans med kombinationen av olika natur- och bebyggelsetyper i området (prop. 1986/86:3 s. 63). Andra faktorer som ansågs ha betydelse för friluftslivet var områdets läge, landskapsbilden, intresseväckande företeelser och områdets kapacitet för friluftslivsutnyttjande med hänsyn till storlek, attraktivitet, tålighet mot störningar och slitage m.m. Variationsrikedomen, särskilt genom inslag av vatten och våtmarker liksom växlingar mellan skog och öppen mark ansågs också vara stor betydelse. Pga. urbaniseringen hade lämpliga områdena för rekreation och friluftsliv minskat och då stadsbyggandet väntades få en inriktning mot förtätning och komplettering framhölls att ett ökat exploateringsanspråk torde komma att riktas mot friområden och parker. 4.9.3Myndigheternas arbete med områden av riksintresse Uppgifter i fråga om områden av riksintresse för friluftslivet ska lämnas av och Havs- och vattenmyndigheten inom sina ansvarsområden (se 2 § andra stycket 3 hushållningsförordningen). lämnade de första uppgifterna om områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv . I regleringsbrevet fick i uppdrag att göra en översyn av vilka områden som bedöms vara av riksintresse för friluftslivet enligt 3 kap. 6 § , särskilt med beaktande av de långsiktiga behoven av tätortsnära natur. Översynen genomfördes i samråd med Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Regeringsuppdraget redovisades till regeringen (ärendenummer NV-00295-12). Flera nya områden och justeringar av gränsdragningar i befintliga områden finns i underlaget. Enligt (skrivelsen, s. 11) är utgångspunkten för att ett område ska bedömas som riksintresse för friluftslivet är att området har så stora friluftsvärden på grund av särskilda natur- och/eller kulturkvaliteter och tillgänglighet för allmänheten, att det är eller kan bli attraktivt för besökare från hela eller en stor del av landet eller utlandet. Vidare bör områden av riksintresse för friluftsliv vara områden som är viktiga för många människors friluftsliv och att de kan nyttjas ofta och mycket. Denna utgångspunkt gäller framförallt för de tre storstadregionerna, där behovet av tätortsnära natur särskilt ska beaktas. Där kan det finnas områden som är av nationellt intresse och som nyttjas ofta och mycket. Enligt skrivelse, Redovisning av regeringsuppdrag om översyn av områden av riksintresse för friluftslivet, s. 11–13, anges följande huvudkriterier tillsammans med ett stort antal stödkriterier: Områden med särskilt goda förutsättningar för berikande upplevelser i natur- och/eller kulturmiljöer. Områden med särskilt goda förutsättningar för friluftsaktiviteter och därmed berikande upplevelser.