sou · H3B335 · 2015-03-31 00:00:00 — har dock slagit fast att begreppet inte bara omfattar konkreta förmåner. Det omfattar även ingripanden som på olika sätt minskar de och kommunallagens bestämmelser … SOU 2015:35 kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att utgöra en subvention, får samma effekt. 1 Exempel på åtgärder som anses som stöd är direkta bidrag, räntesubventioner, upplåtande av mark eller byggnader gratis eller till ett pris understigande gällande marknadspriser eller till särskilt förmånliga villkor, garanterad utdelning och offentlig upphandling som genomförs på ett oegentligt sätt. Enligt EUF-Fördraget ska normalt sett alla stödordningar som medlemsstaterna planerar att införa anmälas till kommissionen.3 Kommissionen har dock genom artikel 109 i EUF-fördraget samt rådets förordning (EG) nr 994/98 av om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemensakapen på vissa slag av övergripande statligt stöd, fått delegation att anta förordningar om att vissa stöd ska vara undantagna anmälningsplikten. Mot den bakgrunden har kommissionen antagit två förordningar om stöd som inte ska anses uppfylla kriterierna för statsstöd enligt artikel 107.1 och sålunda vara undantagna anmälningsplikten. Det är kommissionens förordningar (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse4 samt (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse5. Förordningarna brukar kallas förordningarna om stöd av mindre betydelse eller deminimis-förord- ningarna. I artiklarna 106 och 107.2–3 i EUF-Fördraget finns undantag från den huvudregel om förbud mot statsstöd som ställs upp i artikel 107.1. De nämnda artiklarna beskriver när stöd som i och för sig uppfyller kriterierna för statsstöd i artikel 107.1 ändå kan anses vara förenliga med den inre marknaden, dvs. 1EU-domstolens dom i mål 30/59 De Gexamenlijke Steenkolenmijnen in mot Europeiska kol- och stålgemenskapernas höga myndighet, 1961, s. 69. 2SOU 2008:38 s. 189. 3Se artikel 108.3 i EUF-fördraget. 4EUT L 352, 24.12.2013, s. 1. 5EUT L 114, 26.4.2012, s. 8. och kommunallagens bestämmelser … 11.2.1Stöd som inte utgör statsstöd enligt artikel 107.1 Förordning nr 1407/2013 Förordningen ersätter en förordning som antogs år 2001.6 Av förordningen framgår att stöd som inte överskrider per företag av tre beskattningsår ligger utanför begreppet statsstöd enligt artikel 107.1 om även övriga villkor enligt förordningen är uppfyllda. Ett undantag utgör stöd till företag som utför godstransporter på väg för annans räkning. I dessa fall gäller taket per företag av tre beskattningsår för att stödet ska anses ligga utanför begreppet statsstöd. Stöd under de redovisade taken bedöms inte påverka handeln mellan medlemsstaterna eller snedvrida eller hota konkurrensen.7 Förordningen gäller oavsett vad som är ändamålet med stödet, under förutsättning att villkoren i förordningen är uppfyllda. Förordningen gäller dock inte inom bl.a. jordbruks-, fiske- och vattenbrukssektorn samt på exportstöd.8 avses vid tillämpningen av konkurrensreglerna i EUF-Fördraget en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och hur den finansieras.9 Europeiska unionens domstol har fastställt att alla enheter som rättsligt eller faktiskt kontrolleras av samma enhet bör betraktas som ett enda företag.10 Av rättssäkerhetsskäl och för att minska den administrativa bördan finns det därför i förordningen en uttömmande förteckningen över tydliga kriterier för att avgöra när två eller flera företag inom samma medlemsstat ska betraktas som ett enda företag.11 Med hänsyn till behovet av insyn, likabehandling och effektiv kontroll tillämpas förordningen endast på stöd av mindre betydelse för vilket det är möjligt att i förväg räkna ut den exakta brutto- 6Kommissionens förordning (EG) nr 69/2001 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse (EUT L 10, 13.12.2001, s. 33). 7Se artikel 3.2 och skäl 3 och 5 i förordningen. 8Se artikel 1 i förordningen. 9Mål C-222/04, Ministero dell ´Economia e delle Finanze mot Cassa di Risparmio di SpA m.fl., 2006, s. I-289. 10Mål C-382/99, mot kommissionen, 2002, s. I-5163. 11Se artikel 2.2 och skäl 4 i förordningen. och kommunallagens bestämmelser … bidragsekvivalenten utan att en riskbedömning behöver göras, s.k. genomsynligt stöd. Stöd som ingår i bidrag och räntesubventioner anses vara genomsynligt stöd.12 Förordning nr 360/2012 Förordningen tillämpas parallellt med förordning (EU) nr 1407/2013. Den föreskriver särskilda regler om stöd av mindre betydelse för företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Till skillnad från förordning (EU) nr 1407/2013 föreskriver denna förordning ett gränsvärde om per företag av tre beskattningsår. Det högre gränsvärdet är motiverat eftersom åtminstone en del av beloppet beviljas som ersättning för extra kostnader i samband med tillhandahållandet av den offentliga tjänsten. Företaget som får stödet måste ha fått i uppdrag att tillhandahålla en viss tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Beslutet om tilldelning ska vara skriftligt och det ska informera företaget om den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som ersättningen beviljas för.14 Enligt förordning nr 360/2012 tillåts kumulering av stöd enligt den förordningen med annat stöd av mindre betydelse, upp till gränsvärdet 500 000 euro.15 Det innebär t.ex. att ett företag som redan har mottagit enligt förordning nr 1407/2013, fortfarande kan få enligt förordning 360/2012. Gränsvärdet per företag är ett maximum för alla slags sammanlagda stöd av mindre betydelse. Det finns två metoder för att kontrollera att det totala beloppet som ett företag erhåller verkligen ligger under gränsvärdet. En metod är att medlemsstaten upprättar ett centralt register över alla stöd av mindre betydelse som beviljats av medlemsstaten. Alternativt ska den beviljande myndigheten få en deklaration från företaget om allt stöd av mindre betydelse som företaget fått, för att på så sätt kunna kontrollera att gränsvärdet inte överstigits.16 12Se artikel 4 och skäl 14 i förordningen. 13Se artikel 2 och skäl 3 i förordningen. 14Se artikel 3 och skäl 6 i förordningen. 15Se artikel 2.7 i förordningen. 16Se artikel 3.1–2 i förordningen. och kommunallagens bestämmelser … Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse används i artiklarna 14 och 106.2 i EUF-Fördraget, samt i protokoll nr 26 som åtföljder EUF-Fördraget. Begreppet definieras dock inte på något ställe i fördraget eller i sekundärrätten. I kommissionens kvalitetsram förtydligas att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är ekonomisk verksamhet vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande eller endast på andra villkor vad avser kvalitet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och allmän tillgång. Den allmännyttiga skyldigheten åläggs leverantören i form av ett uppdrag som grundar sig på allmännyttighetskriterium som säkerställer att leverantören tillhandahåller tjänster under former som överensstämmer med uppdraget. Domstolen har fastställt att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är tjänster som har särskild karaktär i jämförelse med annan ekonomisk verksamhet.18 Det följer av rättspraxis att medlemsstaterna har ett stort utrymme för egna bedömningar när det gäller vilken typ av tjänster som kan klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionens uppgift är att se till att inga uppenbara fel begås vid klassificeringen av tjänster som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.19 11.2.2Undantag från förbudet mot statsstöd Undantag enligt artikel 107.2–3 i EUF-fördraget I fråga om artikel 107.2 föreligger en skyldighet för kommissionen att bevilja undantag för stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, stöd för att avhjälpa skador till följd av naturkata- 17Se Meddelande från Kommissionen till , Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt – En kvalitetsram för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i , 2011-12.20, KOM(2011) 900. 18Domstolens dom i mål C-179/90, Merci convenzionali porto di Geonova, 1991, s. I- 5889, punkt 27 och i mål C-242/95, GT-Link A/S, punkt 53 och i mål C-266/96, , 1998, s. I-XXX, punkt 45. 19Kommissionens beslut av om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, skäl 8. och kommunallagens bestämmelser … strofer och stöd som avser att uppväga de ekonomiska nackdelar som drabbats av till följd av landets delning. Till skillnad från möjligheten till undantag enligt artikel 107.2 är de möjligheter till undantag som följer av artikel 107.3 av större betydelse för medlemsstaterna. I artikel 107.3 specificeras vilka typer av stöd som kan godkännas av kommissionen och den vägledande principen är att stöden ska medverka till att uppnå mål av för EU gemensamt intresse. Av artikel 107.3(c) framgår att undantag kan beviljas då stödet ska underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner. För att stöd ska kunna utgå på den grunden fordras att den aktuella regionen är missgynnad i förhållande till andra regioner i den aktuella medlemsstaten. Vilka områden i som kan undantas med hänvisning till denna bestämmelse följer av den s.k. regionalstödskartan.20 För att underlätta bedömningen om undantag enligt artikel 107.3 ska kunna beviljas i särskilda situationer har kommissionen genom rådets förordning 994/98/EG getts kompetens att utfärda s.k. gruppundantagsförordningar. Den nu gällande allmänna gruppundantagsförordningen slår fast under vilka villkor en medlemsstat inte behöver anmäla ett stöd enligt artikel 108.3 innan det verkställs. De områden som regleras i förordningen är regionalstöd, stöd till små och medelstora företag, stöd till forskning, utveckling och innovation, stöd till miljöskydd m.m.21 När det gäller regionalstöd kan stödordningar angående regionalt investeringsstöd, stöd till nystartade små företag och driftsstöd i speciella fall undantas från det generella förbudet i artikel 107.1.22 Undantag enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget I fall då ersättning för allmännyttiga tjänster utgör statsstöd enligt artikel 107.1 kan kommissionen, enligt artikel 106.2, bedöma att ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är förenligt 20Se förordning (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. 21Se Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1). 22Se art. 14–15 och 17 i den allmänna gruppundantagsförordningen. och kommunallagens bestämmelser … med den inre marknaden. I kommissionens beslut av om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse23 fastställs villkoren för när vissa stödordningar är förenliga med artikel 106.2 och därför inte omfattas av kravet på förhandsanmälan i artikel 108.3. Villkoren för att en stödordning ska vara förenlig med beslutet är bl.a. att det berörda företaget har fått i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, att ersättningen för den offentliga tjänsten inte överskrider och företag samt att ersättningen inte är större än vad som är nödvändigt för att täcka de kostnader som orsakats av den offentliga tjänsten.24 Exempel på svenska stödordningar som grundas på kommissionens beslut är förordning (2013:80) om bidrag till öppenvårdsapoteksservice av allmänt ekonomiskt intresse, förordning (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster och förordning (2013:9) om taltidningar och mottagarutrustning. 11.3Kommunallagens bestämmelser om den kommunala kompetensen Kommunerna har stora men långtifrån obegränsade befogenheter eller kompetens. Deras allmänna befogenheter framgår av den s.k. generalklausulen i 2 kap. 1 § kommunallagen (KL). Av generalklausulen framgår att kommuner själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens områden eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan. När det gäller kommunernas kompetens i förhållande till näringsverksamhet framgår av 2 kap. 7 § KL att kommuner får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i 23EUT L 7, , s. 3. 24Se art. 2, 4 och 5 i beslutet. och kommunallagens bestämmelser … Vidare får kommuner enligt 2 kap. 8 § KL genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen men individuellt stöd till enskilda näringsidkare får bara lämnas om det finns synnerliga skäl för det. 11.3.1Generalklausulen i 2 kap. 1 § KL För att en kommun ska få ha hand om en angelägenhet krävs det i första hand att det är av allmänt intresse att så sker. Allmänintresset är det ledande motivet för verksamhet. Det har sin förklaring i att en kommun inte är vilken juridisk person som helst utan en offentligrättslig juridisk person – ett samhällsorgan. Allmänintresset förutsätter inte nödvändigtvis att det föreligger ett kvantitativt betydande behov av det kommunala engagemanget. Allmänintresset får, enligt vad som anförs i förarbetena till KL, bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen befattar sig med angelägenheten. För att en angelägenhet ska kunna betecknas som måste den vidare i någon mån knyta an till kommunens område eller till medlemmarna. Paragrafen ger därmed uttryck åt den s.k. lokaliseringsprincipen, som är en i det närmaste självklar följd av att landet är indelat i kommuner. Lokaliseringsprincipen är enligt lagförarbeten och rättspraxis försedd med viktiga modifikationer som hänger samman med befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i den kommunala indelningen. Det är därför inget som hindrar att en kommun engagerar sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis flygtrafik och friluftsliv, förutsatt att anordningarna behövs för den egna kommunen. En yttring av lokaliseringsprincipen är att kommuner inte får ha hand om sådana angelägenheter som det ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan att sköta. Ett exempel på angelägenhet som allmänt sett är en exklusiv angelägenhet för staten är den svenska utrikes- och biståndspolitiken.25 25 , , Kommunallagen – En handbok med lagtext och kommentarer (2014- 12-08 Zeteo), 2013, 2 kap. 1 § kommunallagen. och kommunallagens bestämmelser … 11.3.2Kommunernas kompetens i förhållande till näringsverksamhet Den näringsverksamhet som kommuner får driva enligt 2 kap. 7 § KL kallas sedvanlig affärsverksamhet. Tyngdpunkten ligger ofta i att tillgodose kollektiva och till sin natur standardiserade behov genom renhållning, busstrafik, energiförsörjning, idrottsanläggningar etc. Ofta finns det en lagstadgad förpliktelse i botten. Det får inte finnas något syfte om vinst för näringsverksamheten. I kravet på allmännytta i näringsverksamhet ligger också att näringsverksamheten, i den mån den inte är hävdvunnet , ska tillgodose ett behov som är särskilt angeläget.26 Bestämmelserna i 2 kap. 8 § KL handlar om kommunernas förhållande till de delar av näringslivet som traditionellt är förbehållna den privata företagsamheten. Av paragrafen följer att allmänt näringsfrämjande åtgärder är tillåtna men att individuellt inriktat stöd får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Praxis på området ger uttryck för en vakthållning om principen att det finns en dominerande del av näringslivet – det egentliga näringslivet – där kommunerna inte har tillträde och där kommunerna normalt saknar befogenhet att vara verksamma. Huvudregeln är alltså att kommunala ingripanden på det egentliga näringslivets område inte är tillåtna. Det finns dock vissa undantag. När det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde som annars hävdas av den privata företagsamheten, kan det ge rättsligt utrymme för kommuner att vidta åtgärder. Flera avgöranden visar att kommunen har rätt att göra ekonomiska uppoffringar för att garantera en viss minimistandard av kommersiell service till hushållen. Detta gäller i första hand service i form av dagligvaru- och drivmedelsförsörjning i glesbygd.27 26Ibid 2 kap. 7 § kommunallagen. 27Se rättsfallen RÅ 1970 C 260, RÅ 1973 A 343, RÅ 1979 Ab 14 och RÅ 1982 2:60. 12Utredningens överväganden och förslag Utredningens uppdrag har varit att analysera förutsättningarna för att stödja tillgången till en grundläggande nivå av kommersiell service i de glesbygdsområden som är särskilt sårbara och utsatta. har en stor del av de butiker som fanns i glesbygden försvunnit och många orter har förlorat sin sista butik. Om trenden fortsätter kommer en ytterligare utglesning av butiksnätet att ske och boende och företag kommer att få allt längre till det närmaste försäljningsstället. Utredningen har bedömt att det behövs en ny form av stöd som komplettering till de befintliga stöden i nuvarande förordning (2000:284) om stöd till kommersiell service. De huvudsakliga skälen för ett nytt stöd är befolkningsutvecklingen som leder till ett minskande kundunderlag, bristande lönsamhet hos många försäljningsställen för dagligvaror, behovet av att upprätthålla tillgången till en grundläggande nivå av kommersiell service i glesbygd samt vikten av att bidra till utvecklingskraft i alla delar av landet. Syftet med stödet är att i de aktuella områdena skapa goda förutsättningar för att människor och företag får tillgång till en grundläggande nivå av kommersiell service. Stödet ska vara långsiktigt och hållbart och främja samordnade servicelösningar för att tillhandahålla olika serviceslag och öka butikernas överlevnadsmöjligheter. Utredningen föreslår att det i en ny förordning införs två olika typer av stöd till försäljningsställen för dagligvaror. Utredningens överväganden och förslag ning för stöd är att försäljningsställena ligger i särskilt sårbara och utsatta områden. Utredningen anser att bör medverka till att det inom ramen för Landsbygdsprogrammet genomförs insatser till stöd för glesbygdskommuner som vill utveckla lokala servicelösningar. Utredningen lägger också förslag för att trygga verksamheten med apoteksombud. Utredningen förordar att regionala utvecklingsprojekt initieras i syfte att trygga tillgången till postservice i glesbygd. Utifrån uppföljningar av befintlig stödgivning till kommersiell service konstaterar utredningen att nuvarande stöd fungerar väl men att det finns vissa skillnader i tillämpningen på läns- och kommunnivå. Utredningen har iakttagit att långa transporter av små volymer till dagligvarubutiker är ett växande problem. De möjligheter som finns till investeringsstöd i Landsbygdsprogrammet bör kunna användas i syfte att skapa nya distributionslösningar. 12.1.2Fyra skäl till att införa kompletterande stöd Utredningens bedömning: Det behövs en ny form av stöd till kommersiell service i särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden utöver de stödformer som finns i förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service. Befolkningsutvecklingen leder till ett minskande kundunderlag Delar av landet präglas av en påtaglig gleshet och stora avstånd samt en sviktande befolkningsutveckling. har invånarantalet i glesbygdskommunerna minskat som befolkningen ökat i storstadsområdena. Att storstädernas invånarantal ökar beror till största delen på ett invandringsöverskott och ett födelseöverskott. En mindre del beror på inflyttning från andra län. Befolkningen i storstäderna och dess kranskommuner har en yngre befolkning än glesbygdskommunerna vilket gör att födelse- Utredningens överväganden och förslag talen är högre i städerna. Det är också de yngre som flyttar över länsgränserna och som fortsätter att flytta in till storstäderna. När folkmängden i glesbygdskommunerna minskar och blir äldre ökar den så kallade försörjningskvoten. Allt färre i arbetsför ålder ska försörja allt fler. Det innebär att glesbygdskommunerna riskerar att få allt sämre ekonomi. När färre arbetar minskar skatteintäkterna som kostnaderna för äldreomsorgen ökar. Prognoser över befolkningsutvecklingen visar att invånarantalen sjunker i glesbygdskommunerna. De mest utsatta områdena är de områden i landet som har låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter. Många butiker har låg omsättning och dålig lönsamhet Många försäljningsställen för dagligvaror och drivmedel brottas med låg omsättning och dålig lönsamhet. Gleshet, stora avstånd och en minskande befolkning försämrar förutsättningarna för kommersiell service i glesbygd. Åren 2009–2014 beviljade regeringen extra anslag till länen för stöd till kommersiell service. Syftet var att stärka dagligvarubutiker och drivmedelsstationer i gles- och landsbygder. Under dessa år beviljade länen betydligt mer investeringsbidrag och servicebidrag jämfört . Att servicebidragen ökade i omfattning kan vara en följd av större tillgång på medel, men det kan också vara en indikation på att allt fler butiker har lönsamhetsproblem. I utpräglad glesbygd finns närmare 400 dagligvarubutiker. En del av dem säljer även drivmedel. ICA och (Handlarn) har störst närvaro i glesbygd, följt av Coop och Menigo (Nära Dej). ICA, KF och uppger att det finns ett stort antal glesbygdsbutiker med för låg omsättning för att vara långsiktigt bärkraftiga. Samma bild framkommer i uppföljning av beviljade stöd och i den enkät till länen som utredningen har genomfört. Utredningen har också under arbetets gång fått flera rapporter från länen om butiker vars ägare överväger att lägga ner verksamheten. Utredningens överväganden och förslag Flertalet av de butiker som har en omsättning mellan 2–, och som ligger i områden med låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter, har en rörelsemarginal som understiger och många är tydligt olönsamma. () ger utredningen stöd för att den mycket låga lönsamheten för många av dessa butiker förhindrar möjligheten att expandera verksamheten och leder till svårigheter att på lång sikt överleva på marknaden, men att många av dessa butiker har en möjlighet att göra det vid ett eventuellt stöd. Framtiden för många butiker i glesbygd är ytterst osäker. Ut- redningens slutsats är att det brådskar med att införa ytterligare stöd för att trygga tillgängligheten till kommersiell service i glesbygd. Människor och företag ska ha tillgång till en grundläggande nivå av kommersiell service Utredningens bedömning är att försäljning av dagligvaror och drivmedel, post- och apoteksservice samt betaltjänster utgör grundläggande kommersiell service. Avstånden till dessa serviceslag blir allt längre för människor och företag i glesbygd. De statliga bolagens ombudstjänster är oftast förlagda till dagligvarubutiker eller drivmedelsstationer. Läggs dessa ned försvinner också ombuden, om ingen annan på orten kan eller erbjuds att ta över. Försäljningsställen för dagligvaror och drivmedel fungerar ofta som ett nav för annan service. Läggs butiken ned försvinner också annan service. Dessutom mister många människor en naturlig mötesplats. Mobiltelefoni och bredband är en grundläggande infrastruktur som privatpersoner och företag är beroende av för att annan service ska fungera.