sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — bör inte heller mot andra än staten få förena förelägganden om att fullgöra uppgiftsskyldigheten med vite. Skälen för detta är följande. Tillsynen ska inte riktas mot enskilda anställda och uppdragstagare. En mer påtaglig risk för att 1 Se prop. 1984/85:96 med förslag till lag om viten m.m., s. 24. Se även prop. 2012/13:143. Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna, s. 66 f. en enskild person skulle vägra att uppfylla sin uppgiftsskyldighet finns i huvudsak om han eller hon har gjort sig skyldig till en straff- bar gärning. Rätten att vara passiv innebär att om det finns anled- ning att anta att en enskild har begått brott får inte tillsyns- myndigheten förelägga honom eller henne att vid vite medverka i utredningen av en fråga som har samband med brottsmisstanken (avsnitt 15.4.3). Rätten att vara passiv innebär alltså att ett föreläggande ändå inte skulle få förenas med vite i flertalet fall då en enskild person vägrar att uppfylla sin uppgiftsskyldighet. Kommittén har också föreslagit att tillsynsmyndigheten som huvudregel ska anmäla till så snart det finns anledning att anta att ett brott har begåtts (avsnitt 10.11 och 11.11). Efter anmälan ska tillsynsmyndigheten egen utredning upphöra. Något föreläggande blir i dessa fall aldrig aktuellt. Därtill bör det beaktas att uppgiftsskyldigheten för enskilda endast omfattar upplysningar och yttranden, inte handlingar och annat material. För det fall enskilda inte frivilligt lämnar upplysningar och yttranden bör värdet av informationen vara begränsat. Enskildas vilja att frivilligt upplysa om eventuella missförhållanden och att samarbeta vid framtida granskningar kan också påverkas negativt om myndigheten med hot om vite tvingar fram uppgifter. Reservation av ledamoten (SD) Kommittén har i avsnitt 20.11 funnit att tillsynsmyndigheten kommer att ha goda förutsättningar att genomföra rekrytering av medarbetare utifrån såväl ett jämställdhets- som ett integrationspolitiskt perspektiv. Jag anser däremot inte att tillsynsmyndigheten ska rekrytera utifrån ett sådant perspektiv. I en statlig verksamhet ska den med bäst meriter och kompetens rekryteras. Rekrytering ska inte ske utifrån målet att uppnå en viss andel kvinnor, invandrare eller annat. Genom att aktivt välja personer baserat på annat än deras meriter och kompetens ägnar man sig åt diskriminering. I samma avsnitt uttalar kommittén att det bör beaktas att med en väl utförd inspektionsverksamhet på plats får personer med svårig- heter att uttrycka sig på svenska i högre grad komma till tals. Av utredningen framgår dock inte att personer med sådana svårigheter inte i tillräcklig utsträckning får komma till tals. Ändå verkar detta, utan någon närmare motivering, vara prioriterat. Jag reserverar mig alltså mot delarna i avsnitt 20.11 i enlighet med vad som anförts ovan. En ny organisation för polisen? En parlamentarisk kommitté ska analysera i vilken utsträckning polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav reger- ingen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. Om kommittén finner att nuvarande organisationsform utgör ett hinder i dessa avseenden ska ett fullständigt förslag till helt eller delvis ny organisation för polisen som undanröjer hindren lämnas. Kommittén ska också föreslå hur ansvar och befogenheter i styrningen av polisens verksamhet kan tydliggöras. Vidare ska kommittén ta ställning till och lämna förslag i frågor om polisens tillgänglighet, synlighet och polisens samarbete med andra. Uppdraget ska redovisas . Framväxten av polisens nuvarande organisation Polisens organisation har vuxit fram genom ett flertal reformer . övergick polisen från verksamhet till statlig. var det och regeringen som lade fast riktlinjer för polisen men kommunerna som bedrev verksamheten. Polisen förstatligades för att bli mer effektiv och enhetlig. bildades den centrala förvaltningsmyndigheten , men länsstyrelserna hade kvar sin roll som polismyndigheternas högsta polisorgan. Modernisering har skett i flera steg Polisens organisation moderniserades i flera steg . Syftet var att effektivisera polisen genom att minska detaljstyrningen och öka det lokala självbestämmandet. Bland annat fick polisstyrelserna ökade befogenheter att fatta beslut om den övergripande inriktningen av verksamheten. Vidare fattade 1990 beslut om den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155) som innebar en fortsatt decentralisering av polisen. Tyngdpunkten i den operativa polisverksamheten placera- des därmed på regional och lokal nivå. I samband med förändringen renodlades roll som central förvaltningsmyn- dighet. Den så kallade länspolismästarmodellen med 21 myndig- hetschefer länsvist fördelade infördes successivt med utgångspunkt i förslagen polisutredning (SOU 1979:6). Modellen inne- bar att den regionala polischefen inte längre var en del av länsstyrel- sen utan blev chef för länets polismyndighet. Denna ordning inför- des som en generell organisationsmodell i hela landet 1992 och var helt införd 1998. Då fick också polisstyrelserna den roll de har . har omfattande verksamhetsutveckling pågått inom organisationen. har och regeringen fort- satt att modernisera polisen, men polisens organisation har i allt väsentligt varit oförändrad. har polisen även till- förts mycket omfattande ekonomiska resurser i syfte att möjlig- göra en kraftig ökning av antalet poliser. finns det fler än 20 000 poliser. Dimensioneringen av polisen är därmed den största i modern tid. Polisens grundläggande uppdrag att förebygga och utreda brott samt upprätthålla allmän ordning och säkerhet har dock sedan för- statligandet 1965 varit detsamma. Förändringar i omvärlden har påverkat polisen har det skett stora förändringar i omvärl- den som ändrat förutsättningarna för att bedriva polisverksamhet. befolkning har ökat, och tendensen har varit att små kommuner och landsbygdsområden blivit glesare befolkade medan befolkningen i de större städerna har ökat. leder vanligtvis till fler anmälda brott. Ungdomsåren är den gene- rellt mest brottsaktiva perioden. Befolkningsstorleken och ung- domskullarnas storlek påverkar alltså den rapporterade brottslig- heten och därmed också polisens uppgift. Antalet anmälda brott har ökat fram till . Brottslighetens samman- sättning har förändrats, med en ökning av bl.a. anmäld våldsbrotts- lighet och bedrägeribrott . Samhället har också utvecklats när det gäller användning av tek- nik och nya kommunikationsformer. Det har lett till att nya brott tillkommit men också att väl kända brottstyper som t.ex. bedräge- rier genomförs med ny teknik. Polisen har fått nya, vik- tiga verktyg för att bekämpa brott, bl.a. genom utökade rättsliga befogenheter, IT-utveckling och stora framsteg i forensisk verk- samhet. Polisen har även rekryterat specialister med civil kompe- tens för att möta denna utveckling. medlemskap i och därefter inträde i Schengensam- arbetet har medfört nya förutsättningar för polisen när det gäller bl.a. gränskontroll och internationellt samarbete. Svensk polis är mer beroende av ett gott samarbete med brottsbekämpande myndigheter i andra länder än vad den har varit tidigare. Kvaliteten i polisens verksamhet behöver höjas Hur förändringar i samhället påverkar polisen har varit föremål för flera statliga utredningar. Det grund- läggande uppdraget att förebygga och utreda brott samt upprätt- hålla allmän ordning och säkerhet är dock i allt väsentligt det- samma. Däremot har förändringarna skapat nya förutsättningar för att bedriva polisverksamhet. Polisen har tillförts omfattande resursökningar. All statlig verksamhet förväntas använda medel effektivt oavsett anslagets storlek och kraven är desamma även när anslagen ökar. Regeringen gör emellertid bedömningen att polisen inte fullt ut lever upp till de krav som ställs på ett effektivt resursutnyttjande. Ett tecken på det är att verksamhetsresultatet varierar kraftigt mellan de olika polismyndigheterna. Kvaliteten behöver höjas i polisens verksamhet och det samlade resultatet förbättras. organisation behöver bli mer flexibel så att resurserna snabbt kan flyttas dit där de behövs mest, på både kort och lång sikt. Polisens organisation har i allt väsent- ligt varit densamma. Därför är det angeläget att utreda om polisen har en organisation som är ändamålsenlig och som ger förutsätt- ningar för ett effektivt resursutnyttjande. Uppdraget att klargöra om polisen behöver en ny organisation Polisen ska vara organiserad så att den kan bedriva en rättssäker, flexibel och kostnadseffektiv verksamhet av hög kvalitet. Polisen ska kunna prestera ett väsentligt bättre verksamhetsresultat än och dess organisation ska snabbt kunna anpassa sig till de behov som uppstår till följd av förändringar i samhället. Polisens uppdrag enligt 1 och 2 §§ polislagen (1984:387) ska dock vara oförändrat liksom Säkerhetspolisens organisation och uppdrag enligt förord- ningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen. En parlamentarisk kommitté får därför i uppdrag att förutsätt- ningslöst analysera i vilken utsträckning polisens nuvarande organi- sation utgör ett hinder när det gäller kraven på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade verksamhetsresultat. Med utgångspunkt i vilka väsentliga hinder som identifierats ska ett fullständigt förslag till en helt eller delvis ny organisation som undanröjer hindren lämnas. Oavsett resultatet av hinderanalysen ska förslag som rör dels styrningen av polisens verksamhet, dels polisens tillgänglighet, synlighet och samarbete med andra lämnas. Tydligare ansvar och befogenheter i styrningen av polisens verksamhet Regeringen styr polisorganisationen genom bl.a. förordningar, beslut om regleringsbrev och anställning av rikspolischef, över- direktör, rikskriminalchef och länspolismästare. Därtill finns för- troendemannainflytande i polisen. På central nivå sker inflytandet genom att regeringen förordnar ledamöter i och två ledamöter i personalansvars- nämnd. På lokal nivå sker inflytandet genom att regeringen förord- nar ledamöter i polismyndigheternas polisstyrelser och genom polis- nämnderna i vissa av storstädernas polisområden. En av uppgifter är enligt 1 § förordningen (1989:773) med instruktion för att utveckla och precisera de mål och riktlinjer som och regeringen lägger fast för polisverksamheten och att förmedla detta till polisorgani- sationen. Rikspolischefen i sin tur ansvarar inför regeringen för verksamheten vid och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. ska i detta avseende pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effek- tivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Länspolismästarna är ansvariga för respektive polismyndighets verksamhet. De ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Till polismyndigheternas styrelsers uppgifter hör att se till att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för polisverksamheten. Styrkedjan i polisen är i förhållande till andra statliga myndig- heter komplex genom att regeringen förordnar chefer och förtro- endemän, och därigenom fördelar ansvar, i flera olika instanser. Bland annat () har i rapporten sen – styrning och uppföljning (ESV 2009:6) konstaterat att för- delningen av ansvar och befogenheter inom polisorganisationen inte är helt tydlig och uppfattas olika inom organisationen. En orsak till det är att myndighetsförordningen (2007:515) i relevanta delar inte tillämpas för polisorganisationen. Enligt ESV behöver regeringen förtydliga uppdrag, ansvar och befogenheter för Riks- polisstyrelsen, rikspolischefen, , läns- polismästarna och polisstyrelserna. Företaget har i rapporten (dnr Ju2009/954/PO) framfört att den befintliga organi- sationsstrukturen med en blandning av stora och små polismyndig- heter gör det svårt att styra och samordna verksamheten på ett effektivt sätt. Enhancer har även föreslagit att de högsta chefernas ansvar och befogenheter ska förtydligas. Utgångspunkter för kommittén ska vara dels de förvaltnings- politiska bedömningar regeringen gör om styrning, ledning och organisation av statlig verksamhet i propositionen Offentlig för- valtning för demokrati, delaktighet, och tillväxt (prop. 2009/10:175) dels att myndighetsförordningen ska vara tillämplig för polisen. Ledningens ansvar för polisverksamheten i hela landet ska vara tydligt reglerad. Fördelningen av ansvar och befogenheter mellan de högsta cheferna inom polisen ska vara tydlig och främja ett effektivt och enhetligt arbetssätt. Även delegeringen inom polis- organisationen av polisens övergripande uppdrag enligt lag, förord- ning och regleringsbrev ska vara tydlig. Förtroendemannainflytandet i polisorganisationen är en central del av den demokratiska insynen och den lokala förankringen av polisens verksamhet och ska därför finnas kvar i någon form. Det är angeläget att den roll som förtroendemännen har är väl avvägd i förhållande till det uppdrag och de befogenheter som polisledningen har på central och lokal nivå. föreslå ledningsform för den eller de polismyndigheter som föreslås, lämna förslag på fördelning av ansvar och befogenheter för de högsta cheferna inom polisen när det gäller styrningen av poli- sens verksamhet, ta ställning till i vilken utsträckning och på vilka nivåer förtroen- demannainflytande ska förekomma för att säkerställa demokra- tisk insyn och lokal förankring i polisorganisationen, och lämna förslag på vilken roll förtroendemännen ska ha. Förslaget om förtroendemännens roll ska vara väl avvägt i förhål- lande till polisledningens uppdrag och befogenheter på central respektive lokal nivå i polisorganisationen. En tillgänglig och synlig polis med befogenhet och kompetens att bekämpa brott i hela landet Polisen ska vara närvarande i hela landet. Enligt 6 § polisförord- ningen (1998:1558) bör polisen utveckla och välja sådana arbets- former som bidrar till ett nära och gott förhållande till allmänheten. Polisen bör se till att vara tillgänglig och synlig. Brottsligheten ser olika ut i och utanför större städer. Polis- myndigheter i glesare befolkade delar av landet rapporterar ett lägre antal brott per invånare. Det rapporteras t.ex. i det närmaste dub- belt så många brott per invånare i och län som i och (, officiell kriminalstatistik 2008). Den nationella trygghets- undersökningen (NTU, 2010) visar att rädslan och oron för att utsättas för brott är lägre i små kommuner och i landsbygdsområden. De ibland stora avstånden i landsbygds- områden gör förutsättningarna för att bedriva polisverksamhet annorlunda där jämfört med i större städer. ställer män- niskorna utanför de större städerna krav på en tillgänglig och trygghetsskapande polis. I dagens polisorganisation är ansvaret för brottsbekämpning uppdelat mellan den nationella och den lokala nivån. Enligt gäl- lande reglering i polislagen leder polismyndigheterna polisverk- samheten i sitt geografiska ansvarsområde, men regeringen kan i vissa fall uppdra åt att leda polisverksamhet på nationell nivå. Styrelsen leder, med stöd av bestämmelser i förord- ningen med instruktion för , polisverksamhet bl.a. för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och för att bekämpa terrorism. Polisverksamheten leds i sådana fall av Säkerhetspolisen. får också leda polisverksamhet i vissa andra fall, t.ex. om brottsligheten är av särskilt grov beskaf- fenhet och har riksomfattande karaktär eller har internationell anknytning. Polisverksamheten leds i sådana fall av Rikskriminal- polisen. roll är i övrigt bl.a. att ansvara för de internationella kontakterna, samordna kriminalunderrättelseverk- samheten och insatserna mot grov organiserad brottslighet och att förstärka polismyndigheterna vid särskilda händelser. Förstärk- ningen sker främst genom att polismyndigheterna begär biträde av specialistkompetens inom olika områden. roll som en kvalificerad förstärkning av polismyndigheterna har föränd- rats i takt med att länskriminalpolisavdelningar med egen specia- listkompetens har byggts upp, framför allt i storstäderna. Dagens polisorganisation har 21 polismyndigheter som i stor utsträckning själva ansvarar för brottsbekämpningen inom det egna geografiska ansvarsområdet. har en i huvudsak stödjande roll i förhållande till polismyndigheterna. Det kan ibland bidra till att polisen inte är tillräckligt flexibel och effektiv när det gäller bekämpningen av t.ex. rörlig seriebrottslighet, där varje enskilt brott kan betraktas som ett mindre allvarligt brott i mäng- den, men där en samlad analys visar att det är fråga om grov och organiserad brottslighet. Polisens brottsbekämpning ska vara lokalt förankrad. En utgångspunkt ska vara att polisen har en organisation där det finns förutsättningar för att brott ska kunna bekämpas med hög effektivitet, med tillräcklig uthållighet och med den kompetens som krävs, oavsett var i landet det sker. Allmänheten ska kunna ställa krav på en tillgänglig polis oavsett var i landet man bor. föreslå en organisation för polisen som är väl avvägd när det gäller kraven på dels specialisering och kraftsamling mot brotts- lighet som kräver spetskompetens och uthållighet, dels lokalt förankrad brottsbekämpning, föreslå en organisation som är väl avvägd när det gäller dels kra- vet på att polisen ska ha organisatoriska förutsättningar att kunna arbeta effektivt, dels kravet på att polisen ska vara till- gänglig och synlig i hela landet, och föreslå en organisation som ger polisen en flexibilitet när det gäller att snabbt omfördela polisens resurser dit de behövs mest. En organisation för ett effektivare samarbete med andra, både nationellt och internationellt är beroende av ett nära samarbete och en nära samverkan med andra myndigheter och organisationer för att kunna fullgöra sitt uppdrag. I vissa fall är polisens samarbete med andra reglerat i författning. Enligt t.ex. 3 § polislagen ska polisen samarbeta med åklagarmyndigheterna. Vidare ska polisen sam- arbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksam- het berör polisverksamheten. Särskilt är polisen skyldig att fort- löpande samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Polisen samarbetar med ett stort antal myndigheter och organisationer, utöver åklagarmyndigheterna och . Samverkan med flera myndigheter sker inom ramen för samarbetet mot grov organiserad brottslighet t.ex. strategiskt i det nationella underrättelsecentret (NUC) och på operativ nivå inom ramen för åtta regionala underrättelsecentra (RUC). Ett organ för samarbete på lokal nivå är de lokala brottsförebyggande råden. Rådens leda- möter är lokalt förankrade och består ofta av företrädare för kom- munstyrelsen, polisen, frivilligorganisationer och det lokala närings- livet. Flera viktiga samarbetsparter har genomgått omfattande organisatoriska förändringar. Till exempel har Åklagar- myndigheten, och Kriminalvården gjorts om till s.k. enmyndigheter. Vidare har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att utreda om bekämpningen av ekonomisk brottslighet kan bli mer effektiv och rättssäker genom att Eko- brottsmyndigheten tilldelas ett nationellt ansvar för samtliga brotts- typer som myndigheten handlägger (dir. 2010:33). Förutsättning- arna för samverkan och samarbete mellan polisen och flera viktiga samarbetsparter har därmed förändrats. För att utveckla polisen och nå framgång i kampen mot gräns- överskridande och organiserad brottslighet är det också viktigt med ett effektivt samarbete med brottsbekämpande myndigheter i andra länder och internationella polisorganisationer. Samarbetsformerna har blivit allt fler och det polisiära samarbetet har under de år som gått sedan dagens polisorganisation fick sin form ökat väsentligt i omfattning och betydelse. Den operativa delen i det internationella samarbetet är i stor utsträckning koncentrerad till (Rikskriminal- polisen). Där hanteras i enlighet med 2 § förordningen med instruk- tion för bl.a. samarbete inom ramen för , Europol, Schengens datasystem SIS/, EU:s gränskontrollbyrå Frontex, det nordiska polis- och tullsamarbetet samt Östersjö- samarbetet mot organiserad brottslighet. Det ligger också på Riks- kriminalpolisen att organisera en styrka inom polisen för tjänst- utomlands i fredsfrämjande verksamhet (Polisens utlands- styrka) i samarbete med Försvarsmakten och andra berörda. En viktig orsak till att det internationella polisiära samarbetet vuxit i omfattning och betydelse är att gemensam lagstiftning inom vissa områden och verktyg för att underlätta ope- rativt samarbete vuxit fram inom EU. Polisen har därigenom fått förutsättningar för att effektivare bekämpa brott. Polisen har t.ex. fått utökade möjligheter att utbyta information med brottsbekäm- pande myndigheter i andra EU-länder. Dessutom har sättet som information utbyts på effektiviserats. Utvecklingen inte minst inom EU pekar på att både omfatt- ningen och betydelsen av det internationella polisiära samarbetet kommer att fortsätta att öka. lämna förslag som ger polisen organisatoriska förutsättningar för ett effektivt samarbete med övriga rättsväsendet, statliga myndigheter, kommuner och organisationer i vars verk- samhet berör polisverksamheten, och lämna förslag som ger polisen organisatoriska förutsättningar på såväl central som lokal nivå för att effektivt och flexibelt delta i och tillgodogöra sig det internationella samarbetet. Kommitténs uppdrag ska bedrivas utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, kommuner, landsting, näringslivet och övriga intressenter. Vidare ska kommittén samråda med utredningen samlad ekobrottshantering? (dir. 2010:33) och med utredningen av statlig regional förvaltning m.m. (dir. 2009:62). Kommittén ska inhämta synpunkter från Statskontoret och och därigenom ta tillvara de erfarenheter som finns från när andra statliga myndigheter organiserats om till s.k. enmyn- digheter. Kommittén ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra syn- punkter. Kommittén ska bedöma vilken påverkan på andra myndigheter och organisationer som de lämnade förslagen får om de genomförs. Om målkonflikter uppstår med anledning av förslagen, ska en redo- visning lämnas över vilka intressen som behöver vägas samman. Kommittén ska även beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU. I den utsträckning kommittén lämnar förslag som påverkar gäl- lande rätt ska också fullständiga författningsförslag lämnas. Kommittén ska analysera och redovisa de verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenserna av förslagen. Om för- slagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten ska en beräkning redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten ska kommittén föreslå en finansiering av dessa. Uppdraget ska redovisas . (Ju 2010:09) Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om ett antal frågor om polisens organisation (dir. 2010:75). Kommittén får nu i uppdrag att även utreda behovet av ett fri- stående organ som ska granska såväl polisens verksamhet, inklusive den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver, som Kriminalvår- dens verksamhet. Om kommittén kommer fram till att över- vägande skäl talar för att inrätta ett sådant organ, ska ett fullstän- digt förslag om organisation och verksamhet lämnas. Kommittén ska också analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polismyndighet inom polisväsendet och lämna de förslag som en sådan ombildning i så fall kräver. Enligt utredningens direktiv ska uppdraget revdovisas . En delredovisning ska fortfarande göras .