sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Rege- ringens beslut om regionplanering förutsätter en bred uppslutning bland de berörda kommunerna, men regeringen kan besluta om att en enskild kommun ska ingå i planeringen mot kommunens vilja. I fråga om översiktsplaner föreskriver PBL att varje kommun ska ha en översiktsplan, dels att översiktsplanen ska vara aktuell. När det gäller detaljplaner anger PBL under vilka förutsättningar mark- och vattenområdens lämplighet för bebyggelse ska prövas genom detaljplan. Det kommunala planmonopolet kan genombrytas genom så kallat planföreläggande. Regeringen kan nämligen under vissa förut- sättningar förelägga en kommun att inom anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om inte ett planföreläggande följs, får regeringen låta upprätta och anta detalj- plan eller områdesbestämmelser (11 kap. 15 och 16 §§ PBL). Landstingen har ingen uppgift enligt PBL att planlägga använd- ningen av mark och vatten och omfattas således inte av det kommu- nala planmonopolet. När det gäller regionplanering finns dock ett undantag från det kommunala planmonopolet enligt PBL. Undan- taget återfinns i lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . Enligt den lagen är det som ansvarar för att upprätta en regionplan i . För övriga delar av gäller och det kommunala plan- monopolet om regionplanering. Det finns således två olika regleringar för regionplanering i . För gäller lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . För övriga kommuner i gäller 7 kap. PBL. Enligt lagen för är regionplanering obligatorisk och ska bedrivas av . Enligt 7 kap. PBL är regionplanering frivilligt och ska bedrivas av kommunalförbund. Det finns inget krav på att upprätta en regionplan enligt något av regelverken, men en möjlighet till detta. 8.6.3Regionplanering och den kommunala självstyrelsen När reglerna om regionplanering infördes i svensk rätt genom 1947-års byggnadslag(1947:385), BL, menade några kommuner att det statliga inflytandet var för starkt och att en kom- muns utveckling kunde hämmas av regionplanering. Regionplanering enligt BL hade ett större inslag av tvång än dagens regler i det att kommunerna var tvungna att ingå i en regionplanering om rege- ringen beslutade om det. Regionplanering enligt BL gick ut på att en regionplan skulle upprättas. Regeringen konstaterade att det all- männas intresse av bebyggelsens planläggning och markens använd- ning hade blivit mycket starkare . Regeringen bedömde att den kommunala självstyrelsen kunde begränsas med hänsyn till att det allmänna intresset av gemensam planläggning vägde tyngre än en kommuns motstående vilja. Regeringen anförde att inskränk- ningarna i självbestämmanderätten hade begränsats till vad som behövdes för att de statliga myndigheterna skulle kunna se till att de allmänna intressena beaktades tillräckligt i regionplanerna och att någon kommuns intresse inte eftersattes på ett otillbörligt sätt.16 Vid införandet av (1987:10), ÄPBL, framförde vissa kommuner att regionplaneringen strikt måste begränsas till att belysa regionala frågor, så att den inte skulle inkräkta på det kommunala planmonopolet. Regeringen uttalade att det var angeläget att regionplaneorganets arbetsuppgifter skulle begränsas till klart regionala frågor och inriktas på att i sådana frågor skaffa fram underlag för medlemskommunernas och de statliga myndigheter- nas planering inom regionen. Det skulle med andra ord vara fråga om spörsmål som borde behandlas ur ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens eller där olika kommuners önskemål kunde behöva sammanjämkas. Om initiativet till att inrätta en regional organisation konkreta problem som det var mycket angeläget att lösa, kunde det enligt regeringen bland annat av kost- 16 A. m.fl. Byggnadslagstiftningen, 5:e uppl., 1971 s. 34–35. nadsskäl vara befogat att i sådana fall begränsa regionplaneorganets kompetens till just dessa arbetsuppgifter. Farhågorna för att regeringen då skulle kunna inskränka kom- munernas eget planeringsansvar på ett olämpligt sätt var enligt regeringen obefogade. Om situationen i ett område var sådan att det för ett välordnat samhällsbyggande fordrades samfällda lös- ningar i de berörda kommunernas gemensamma intresse, kunde det enligt regeringen inte betecknas som en obehörig begränsning av den primärkommunala kompetensen att regeringen i sitt förord- nande av regionplaneorgan bemyndigade detta att bevaka de för området gemensamma planfrågorna (prop. 1985/86:1 sida 196). Vid en översyn av ÄPBL föreslog Plan- och byggutred- ningen i betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) att regeringen skulle kunna utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner för att tillgodose viktiga regionala intressen, t.ex. stora infrastruktursatsningar, eller för att lösa allvarliga miljöproblem. Regeringen bedömde att en förstärkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen var nödvändig och att den mellankommunala och regionala sam- ordningen behövde utvecklas och komma till stånd i ökad omfatt- ning. Trots detta ansågs, bland annat mot bakgrund av pågående utrednings- och samordningsarbeten och remisskritik, att om frivillig regionplanering skulle behållas tills vidare (prop. 1994/95:230 s. 104–105). Vid en senare översyn av PBL föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) att reglerna om regionplanering skulle behållas oförändrade och att det regionala perspektivet skulle stärkas inom ramen för det befintliga plansystemet. Kommittén ut- talade att det fanns brister i den mellankommunala samordningen, men att det inte var motiverat att införa tvingande regler för region- planering eller en ny mellankommunal planform. 8.6.4Vad innebär förslagen för den kommunala självstyrelsen? Vårt förslag om en regional fysisk planering innebär en obligatorisk uppgift i hela landet och att den aktör som ska ansvara för plane- ringen kommer att vara samverkansorgan och landsting. också att det ska finnas ett regionalt fysiskt program. Utöver de nu nämnda uppgifterna föreslår vi att de ansvariga aktörerna ska yttra sig över förslag till översiktsplaner inom länet, verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet av bostäder kan tillgodoses, verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimat- påverkan, föra dialog med parterna i förhandlingar som rör medfinansie- ring i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt, samt lämna underlag om sådana frågor som rör regionala och mellan- kommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö. Det så kallade kommunala planmonopolet innebär att kommuner har ensamrätt att ta fram och anta en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. Eftersom vi föreslår att 7 kap. PBL upphävs, utgår regionplaneringen ur det kommunala planmono- polet. Förslaget om en regional fysisk planering utgör i sin tur inte en del av det kommunala planmonopolet. Den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet inom kommuner och landsting. Våra förslag påverkar de berörda lands- tingen och samverkansorganen på så sätt att de får nya obligato- riskt uppgifter. När det gäller kommunerna påverkas de av att de omfattas av en regional fysisk planering. Därutöver införs nya skyl- digheter för kommunerna att lämna underlag och information samt synpunkter vid upprättande och aktualitetsprövning av regionala fysiska program. Kommunerna ges en ny skyldighet att kommuni- cera sina bostadsförsörjningsriktlinjer med den ansvarige aktören för regionala fysiska program. Utökade krav på innehållet i bostads- försörjningsriktlinjerna ställs. Dessa nya skyldigheter för kommu- nerna innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Vi föreslår att uppgift att verka för samt granska att samordning av mellankommunala frågor sker vid översikts- och detaljplanering avskaffas. Detta påverkar den kommunala själv- styrelsen på så sätt att möjligheter att påverka inne- hållet i planeringen inskränks. Vi föreslår även att inte längre ska ha möjlighet att överpröva detaljplaner på grund av att frågor som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämp- ligt sätt. Detta påverkar den kommunala självstyrelsen på så sätt att det inskränker statens möjligheter att upphäva detaljplaner som kommunerna har antagit. Vi föreslår vidare att regeringen inte ska ha möjlighet att över- pröva ett regionalt fysiskt program. Regeringen har en sådan möjlighet när det gäller regionplaner. Vidare föreslår vi att rege- ringen inte ska kunna meddela ett planföreläggande för att få till stånd samordning mellan kommuner. Båda förslagen innebär en minskad inskränkning av det kommunala självstyret och större fri- het för kommunerna, eftersom regeringens möjligheter att påverka innehållet i planeringen inskränks och även att upphäva regionala fysiska program. Hur påverkas den kommunala självstyrelsen? Den kommunala självstyrelsen har aktualiserats i samband med över- syner av reglerna för regionplanering vid ett antal tillfällen . Vid bedömningen av nödvändigheten av att begränsa den kommunala självstyrelsen har regeringen beaktat behovet av regionplanering. Man kan säga att ju större behovet av region- planering har varit desto mer har inskränkningen i den kommunala självstyrelsen blivit. Som framgår i kapitel 4 var behovet av regionplanering bety- dande . Då infördes bestämmelser om regionplanering, som innebar att kommunerna var tvingade att ingå i en region- planering och upprätta en regionplan om regeringen beslutade om detta. Det fanns också ett statligt inslag i det att ordföranden skulle utses av staten. hade behovet av regionplanering minskat betydligt jämfört med . Reglerna för regionplanering ändrades så att ett regeringsbeslut om regionplanering förutsatte ett brett stöd bland de berörda kommunerna. Om det endast var någon kommun som motsatte sig regionplanering, skulle regeringen kunna tvinga den kommunen att ingå i planeringen. Inskränk- ningen i den kommunala självstyrelsen blev alltså vid det tillfället mindre än . Som vi har redogjort för i kapitel 6 finns det skäl för en regional fysisk planering. Det gäller inte bara på grund av kommunindel- ningen och behovet av att lösa mellankommunala frågor, utan även på grund av att den regionala nivån har ökat i betydelse jämfört med tidigare. Den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin och den offentliga förvaltningen. Vid våra överväganden har vi strävat efter att finna alternativ som i minsta möjliga mån innebär inskränkningar i den kommunala självstyrel- sen. Vi föreslår ett system som endast anger ramarna för plane- ringen och lämnar fritt till de ansvariga aktörerna och kommunerna hur planeringen ska utformas och bedrivas. På detta sätt minimerar vi regleringen av innehållet i de nya uppgifterna och därmed på- verkas den kommunala självstyrelsen avseende de samverkansorgan och landsting samt som får de nya uppgifterna. Vi har även, utifrån en ändamålsenlig regional fysisk planering, så långt det är möjligt minimerat antalet uppgifter. Även om vi föreslår en obligatorisk planering i hela landet, kommer kommu- nerna att kunna välja hur aktiva eller passiva de vill vara i plane- ringen. En kommun som inte ser nyttan av planeringen eller delar av planeringen kan välja att inte vara aktiv i dessa delar, medan den kan vara aktiv i de delar den ser sin nytta. Vi föreslår att planeringen endast ska vara vägledande och inte bindande. Detta innebär att kommunerna kan välja att helt eller delvis avvika från vad den regionala planeringen resulterar i. Vi föreslår inte att det ska finnas något statligt inflytande i plane- ringen, som fanns enligt om regionplanering. Är det möjligt att behålla ett frivilligt system? Vi har ett frivilligt system för regionplanering, men det tilläm- pas endast på ett håll i . De frivilliga reglerna tillgodoser således inte behovet av gemensam planering på regional nivå. Vi har kommit fram till att det inte är själva systemet för regionplanering som medför att kommuner inte vill tillämpa det. Kommittén har visat att samarbete mellan kommuner uppstår när det finns gemen- samma frågor och när kommunerna ser sin egen nytta av sam- arbetet. Samarbetena omfattar därmed också endast de kommuner som känner sig direkt berörda av den gemensamma frågan och nyttan. Det finns också olika omständigheter som påverkar kommu- nernas incitament att ingå i en regional planeringsgemenskap. Sådana är exempelvis att kommunpolitikernas uppdrag primärt är att ta tillvara den egna kommunens intressen, att kommuner ofta befinner sig i en konkurrenssituation och att samarbeten kan ta tid och resurser i anspråk, inte minst processen för att avgöra huruvida man överhuvudtaget ska samarbeta eller inte. Vi har sett att de kommuner som ingår i eller har ingått i en regional planering ofta är positiva till en sådan planering och att de kommuner som inte har gjort det ofta är negativa. Mot bakgrund av vad vi har anfört ovan ser vi inte att det finns något frivilligt alternativ till den obligatoriska planering vi nu föreslår. Behovet av en regional fysisk planering i kombination med att det inte kan förväntas att kommuner på egna initiativ bildar regionala fysiska planeringsgemenskaper föranleder därför ett obligatoriskt system. Är det möjligt att behålla ett frivilligt system i vissa delar av ? Vi har övervägt att som alternativ till en obligatorisk planering i hela landet, föreslå en obligatorisk planering endast inom vissa delar av landet. Vid dessa överväganden har vi kommit fram till att behovet av en regional fysisk planering finns i hela landet. Som framgår av vår konsekvensutredning tror vi att våra förslag kommer att medföra flera nyttor för kommunerna, bland annat att den kommunala fysiska planeringen och planering för bostadsförsörj- ning underlättas. Behovet av ett regionalt fysiskt program i varje län Tanken bakom det obligatoriska kravet på ett regionalt fysiskt program och dess vägledande funktion är att den regionala plane- ringen ska utgöra ett underlag för den kommunala planeringen. Det regionala programmet ska behandla frågor av betydelse för flera kommuner och länet som sådant. Ett regionalt fysiskt pro- gram ska inte ta upp sådant som endast rör den enskilda kommu- nen och dess invånare.