sou · H3B390 · 2015-10-23 00:00:00 — Utbildning för framtidens arbetsmarknad SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. sammanställs vid Strukturenhet. En central del i arbetet är att ta fram fördjupade studier inom relevanta områden. Dessa publiceras som fristående bilagor till utredningen. I denna bilaga identifieras och analyseras utmaningar i det svenska utbildningssystemet. Arbetet har genomförts av ämnesråd vid och ekon. . Ett väl fungerande utbildningsväsende är fundamental för framtida tillväxtmöjligheter. För som bl.a. har till uppgift att presentera en samlad bedömning av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen är därmed en analys av utbildningsväsendets problem och möjligheter central. Löfbom och Sonnerbys ansats är bred. Den börjar i förskolan och slutar i högskolan, men avgränsas till de största utbildnings formerna. Analysen fokuseras på utbildningens betydelse för arbetsmarknaden och tillväxten. Studien utmynnar i ett antal förslag på åtgärder som skulle kunna bidra till bättre utbildnings resultat och ett utbud av arbetskraft som matchar arbets marknadens framtida efterfrågan. Arbetet med bilagan har följts av en referensgrupp bestående av personer med mycket god insikt i dessa frågor. Författarna svarar själva för rapportens innehåll, slutsatser och förslag. De resultat som framkommer i bilagor kommer att behandlas i utredningens huvudbetänkande. Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar .... Produktiviteten avgör den långsiktiga tillväxten .................. Utbildning påverkar människors produktivitet .................... Det offentliga subventionerar utbildning i hög grad ............ 2.4Humankapital är mer än utbildning, men utbildningsinsatser är viktiga.................................................. Utbildningsväsendet och humankapitalet i ........ Utbildningsväsendet har stöpts om .................... 3.2Frivilliga skolformer – utbyggd förskola och förskoleklass för nästan alla barn ........................................... Grundskola för alla ................................................................. Gymnasieskola i förändring ................................................... 3.5Komvux ska ge vuxna en andra chans att få kunskaper på grundläggande och gymnasial nivå.................................. är en ny organisation................................. Högskolan utbildar nästan hälften av varje årskull ............. Bilaga 5 till LU15 Humankapitalet på arbetsmarknaden......................... är en kvalificerad kunskapsekonomi....................... 4.2På arbetsmarknaden möts utbud och efterfrågan av 4.4Utbildningssystemet skulle bättre kunna bidra till humankapital och tillväxt ..................................................... 4.5Utmaningar för dagens utbildningssystem och 5.1Sämre resultat och ökad spridning i kunskapsmätningar har effekter över ...................................................... 5.2Ett ökat intresse för högskolestudier avspeglar sig i minskat intresse för gymnasiala yrkesutbildningar ............ 5.3Den demografiska trenden pekar mot en större andel äldre och en större andel utrikes födda i befolkningen ...... 5.4Fortsatt digitalisering och automatisering leder till hög strukturomvandling i arbetsmarknadens mellanskikt ........ 5.5Analyserna indikerar ett framtida överskott av icke yrkesutbildade och underskott inom pedagogik, teknik Utbildningssystemet har många utmaningar att hantera ... Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital 6.1Utbildningspolitiken behöver bygga på fler 6.2Utbildningssystemet ska underlätta övergången till arbetslivet och matchningen på arbetsmarknaden.............. 6.3 En bättre utbildning för alla................................................. Bilaga 5 till LU15 6.4Utbildningssystemet behöver effektiv styrning med Utbildningssystemet är viktigt för den framtida tillväxten. Denna bilaga till syftar till att identifiera utmaningar för utbildningsväsendets förmåga att förbereda för nästa utbildningsnivå eller för arbetslivet. Särskilt förberedelserna för arbetslivet ses ur ett framåtblickande perspektiv som tar hänsyn till förväntad utveckling av demografi och arbetsmarknad. Utbildning är en central uppgift för samhället En utgångspunkt för rapporten är att utbildningsväsendet är centralt för ett lands framtida tillväxtmöjligheter. Utbildning påverkar humankapitalet, vilket i sin tur påverkar produktivitet, inkomster och sysselsättning. Men mer humankapital handlar inte främst om mer utbildning i termer av utbildningsår eller utbildningsnivå. Utbildningens inriktning och kvalitet har i högsta grad betydelse. I alla utvecklade länder subventionerar det offentliga utbildning. Det gäller inte minst i , där det offentliga står för av kostnaderna för utbildning. Tyngdpunkten i rapporten ligger på utbildningsväsendets uppgift att förbereda för arbetslivet. Den viktiga roll arbets marknadens aktörer har i att omsätta människors humankapital i produktion och välstånd berörs mer översiktligt.1 1 Rapporten gör också en rad andra avgränsningar. En övergripande avgränsning är att perspektivet på utbildning begränsats till dess betydelse för arbetsmarknad och tillväxt, även om utbildning självklart har andra viktiga syften än att förse arbetsmarknaden med arbetskraft. En andra avgränsning är att rapporten bara tar upp de största utbildnings formerna, och inte tar upp exempelvis särskolan, folkhögskolor, studieförbund, arbets marknadsutbildningar, eller forskarutbildning. Rapporten har heller inte fokus på utbildningens roll i omställning senare i arbetslivet. Rapportens kanske främsta avgränsning Bilaga 5 till LU15 Dagens arbetsmarknad ställer höga krav på kunskaper I internationell jämförelse är en kvalificerad kunskaps ekonomi, med en relativt hög och jämn kunskapsfördelning. En stor andel människor är sysselsatta i kunskapsintensiva arbeten, och näringslivet satsar mycket på forskning och utveckling. Den vuxna befolkningen presterar högt på tester av läs-, räkne- och problemlösningsförmåga. För vissa utbildningsgrupper är det svårt att finna jobb, på andra råder brist Det råder i stort sett balans på arbetsmarknaden för de flesta utbildningsgrupper, särskilt för yrkesutbildade - utbud och efterfrågan motsvarar mer eller mindre varandra. Men det finns även en del obalanser. Överskottet av grupper med endast grund skoleutbildning, studieförberedande gymnasieutbildning samt för högskoleutbildade i humaniora och konst är stort. Det kan vara svårt att finna jobb med rätt inriktning för personer som inte genomgått yrkesutbildning i gymnasieskolan eller en högskole utbildning, samt för dem som genomgått humanistiska eller konstnärliga utbildningar. finns det också områden där det råder brist på utbildade Det råder brist på högskoleutbildade inom vård, utbildning och vissa tekniska områden, liksom på gymnasieutbildade inom mer tekniska ämnen. De långsiktiga trenderna ser ut att förvärra matchningsproblemen Arbetsmarknaden är föränderlig, och det är förstås omöjligt att med någon exakthet förutsäga arbetsmarknaden . I rapporten har vi utgått från prognoser som är relativt statiska framskrivningar av den utveckling man ser inom utbildning och är att inte närmare gå in på de specifika utmaningar som utbildningssystemet och arbetsmarknaden möter i att integrera personer med annat modersmål än svenska, som inte tidigare gått i svensk skola eller befunnit sig på svenska arbetsplatser. Slutligen är en viktig avgränsning att rapporten inte går in på djupet av konsekvenserna av valfrihetsreformerna på utbildningsområdet. Bilaga 5 till LU15 I verkligheten kan man räkna med att betydande brist eller överskott på arbetsmarknaden leder till att löner och andra villkor förändras. De faktiska bristerna och överskotten kommer sannolikt att skilja sig från de som beräknas vid en statisk fram skrivning. Marknadsdynamiken innebär också att brister och överskott kan uppstå på andra ställen. En del av arbetskraften riskerar också att vara fel- eller överutbildad för sitt yrke. Det kan också konstateras att för många yrkesgrupper har obalanserna bestått . Det finns alltså skäl att överväga hur utbildningssystemet kan bättre bidra till minskade obalanser. Bristerna inom vård, utbildning och teknik ser ut att öka Tillväxten av sysselsättning i tjänstesektorn, särskilt offentligt finansierade tjänster, förväntas fortsätta fortgå. Inom varu produktionen förväntas sysselsättningen minska. Att möta behovet av yrkesutbildning för de växande sektorerna är en utmaning för utbildningssystemet och för arbetslivet. Behovet av tekniskt och industriellt yrkesutbildade, inte minst på gymnasienivå, bedöms fortsätta. Prognoserna tyder på betydande underskott inom flera områden: Industri/teknik på gymnasienivå och lite högre (inklusive datautbildade), vård och omsorg på gymnasienivå och på avancerad/specialiserad nivå (inklusive odontologi) samt lärar utbildade. På två stora områden bedöms det finnas ett överskott – icke yrkesutbildade från grundskola och gymnasieskola samt högskol eutbildade inom humaniora, samhälls-, medie- och beteende vetenskap samt konstnärliga ämnen. Dessutom tillkommer personer med viss, men inte avslutad, högskoleutbildning. Dessa områden liknar dem där arbetsmarknaden är svår , men omfattar fler grupper – främst högskoleutbildade samhälls- och beteendevetare, samt personer med bara studieförberedande gymnasieutbildning. Konkurrensen om lågkvalificerade jobb kan komma att intensifieras Hur demografin utvecklas har stor betydelse. Två stora trender är en större andel äldre i befolkningen och en större andel utrikes Bilaga 5 till LU15 Därtill kommer en fortsatt urbanisering. En större andel äldre kräver för sin försörjning och omsorg att en hög andel av befolkningen i arbetsför ålder deltar på arbetsmarknaden och därmed bidrar till produktion och finansieringen av offentlig välfärdsservice. Den större andelen äldre kommer sannolikt också att ställa ökade krav på vård och omsorg, och därmed öka behovet av arbetskraft i denna sektor. Utrikes födda kommer att vara ett påtagligt inslag i svensk arbetsmarknad och beräknas stå för hela ökningen i den mest yrkesaktiva åldern 20–. Gruppen blir därmed viktig för att avhjälpa brister på arbetsmarknaden och tillföra kompetenser. kan delar av gruppen bidra till att konkurrensen om lågkvalificerade arbeten ökar. Den fortsatta urbaniseringen där främst yngre arbetskraft flyttar till större städer kan skapa bristsituationer i mindre orter på landsbygden, inte minst inom offentliga tjänster som vård, skola och omsorg. Arbetsmarknadens polarisering kräver utbildning för omställning har det uppmärksammats att arbetsmarknaden växer mest för de yrken som kräver högst respektive lägst kvalifikationer (och där lönen är högst respektive lägst), medan sysselsättningen krymper i många yrken på medelhög kvalifikationsnivå – arbetsmarknaden har polariserats. Den främsta förklaringen bedöms vara att ny teknik ersätter arbetskraft för uppgifter som är rutinartade, exempelvis inom administration och tillverkning. Om den utvecklingen fortsätter innebär det utmaningar för utbildningssystemet. För det första är det viktigt att gruppen i mitten av kvalifikationsfördelningen inte tvingas konkurrera om lägre kvalificerade jobb, utan har möjligheter att ställa om till framväxande jobb på samma eller högre kvalifikationsnivå. För det andra är det viktigt att det finns arbetskraft till många jobb på högre kvalifikationsnivå. I så fall blir dessa arbeten en möjlighet för både dem som tidigare haft medelkvalificerade arbeten och för dem som haft lågkvalificerade arbeten. Bilaga 5 till LU15 Allt fler utbildar sig längre, men det finns kvalitetsbrister i nästan alla utbildningsstadier Befolkningens utbildningsnivå har höjts under en mycket . har allt större andelar av årskullarna fullföljt gymnasieutbildningar och högskoleutbildningar som utbildningarna har förlängts. Förskolan har blivit allmän, vilket innebär att nästan alla barn deltagit i en pedagogisk verksamhet innan de börjar skolan. Men det förefaller också som om utbildningssystemet har kvalitetsbrister, och att dessa fortplantar sig från , genom gymnasieskolan till högskolan. Det tar onödigt att slutföra utbildningarna till följd av kunskapsbrister och felval. Som redan poängterats finns det också en del obalanser mellan utbud och efterfrågan på yrken och utbildningsgrupper. Många av dessa problem är inte nya utan har uppmärksammats . Det svenska utbildningsväsendet har genomgått kontinuerliga förändringar . Flera av åtgärderna har syftat till att höja utbildningsnivån, men också till att komma till rätta med kvalitetsbrister. Vad avser kvaliteten framstår inte reformerna som särskilt framgångsrika. , gymnasieskolan och komvux har decentraliserats, även om centralstyrningen ökat något . Valfriheten i grundskola och gymnasieskola har ökat. Relativa betyg har ersatts med målrelaterade. De eftergymnasiala utbildningarna har expanderat och det har införts eftergymnasiala utbildningar vid sidan om högskolan. Från förskola till högskola Förskolan och förskoleklassen är de första och viktiga stegen i utbildningsväsendet. Verksamheterna har byggts ut kraftigt och går nästan alla barn i förskola och förskoleklass innan de börjar . Förskolans effekter för barnen är svårbedömda, men en bra förskola förefaller utjämnande och kan vara särskilt viktig för att minska skillnader i språklig förmåga mellan barn som är födda i och som är födda i annat land eller har föräldrar som är det. ska ge eleverna kunskaper och värden och utveckla elevernas förmåga att tillägna sig dessa samt sträva efter att Bilaga 5 till LU15 kompensera för skillnader i elevernas förutsättningar. Kunskaps utvecklingen bedöms säkrast med nationella och internationella utvärderingar. Enligt dessa har resultaten försämrats vad gäller läsförståelse, matematik och naturvetenskapliga ämnen. Svenska elevers skolresultat har fallit påtagligt . Det gäller både absolut och relativt andra länder. De grupper som har försämrat sina resultat mest är pojkar och lågpresterande elever. Skillnaderna mellan skolor har ökat markant, men det är mer oklart om familjebakgrundens betydelse har förändrats. Orsakerna till nedgången är flerdimensionella och svårbestämda. Gymnasieskolan ska ge eleverna grundläggande kunskaper för yrkeslivet, för vidare studier och för deltagande i samhällslivet. I stort sett alla unga börjar i gymnasieskolan, men många fullföljer inte utbildningen. har yrkesinriktade gymnasieutbildningar förlängts och det teoretiska innehållet ökat, som det införts behörighetskrav för att få börja ett nationellt program och kraven höjts för att få ett avgångsbetyg från gymnasieskolan. Trenden är att färre elever väljer yrkesprogram och fler väljer högskoleförberedande program. Den kommunala vuxenutbildningen ska ge vuxna en andra chans att få kunskaper på grundläggande och gymnasial nivå. Antalet elever i komvux varierar kraftigt över åren, beroende på konjunktur och offentliga initiativ. Drygt två tredjedelar av kurserna slutförs. Det finns ingen entydig bild av de ekonomiska effekterna av komvuxstudier. Det finns dock starka skäl för att det i ett utbildningssystem ska vara enkelt att komplettera tidigare utbildning och byta spår. etablerades 2009 för att samla eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan. Utbildningarna har mycket olika inriktning. examinerar över 10 000 personer . Av de examinerade har ett arbete, och är etablerade på arbetsmarknaden i statistisk mening. För att kunna jämföra utfallen med andra utbildningar behövs dock en genomgripande utvärdering som tar hänsyn till relevanta faktorer. Högskolan har expanderat kraftigt , och utbildar nästan hälften av varje årskull. Fler studenter studerar också allt längre. Högskolans utbildningsutbud styrs i hög grad av studenters efterfrågan. Inom vissa högskoleutbildningar finns problem med studenters kunskaper och arbetslivsförberedelse. Bilaga 5 till LU15 bero på att studenter har svaga förkunskaper från gymnasieskolan, att kunskapskvaliteten inte alltid prioriteras i högskolan och att studieintensiteten ofta är låg. Många arbetstagare har mer kvalificerad utbildning än vad arbetsuppgifterna kräver Det är relativt vanligt att personer på arbetsmarknaden har en högre utbildning än vad som krävs för att utföra sina arbets uppgifter, dvs. är överutbildade enligt en bred definition. Denna definition underskattar dock värdet av utbildningen genom att en del individer kan ha fördel av sin gymnasie- eller högskoleutbildning även om de inte har det . Man kan således inte dra slutsatsen att utbildningsnivån generellt skulle vara för hög och borde minska. Det kan lika gärna handla om att fler arbets uppgifter skulle kunna anpassas till arbetstagarens utbildningsnivå. Arbetsgivare har givetvis en viktig roll i samspelet mellan utbildning och arbetsliv. Deras agerande påverkar dels vilka utbildningar studerande väljer, dels hur övergången från utbildning till arbetsliv går. En politik mot överutbildning måste också ta hänsyn till risken för diskriminering och se möjligheter att fylla enklare arbetsuppgifter med mer kvalificerat innehåll. Det finns dock en risk att högskoleutbildade inom överskotts områden eller utan examen kan komma att konkurrera med dem som bara har studieförberedande gymnasieutbildning, vilket i sin tur kommer att sätta ytterligare tryck på enbart grundskole utbildade. anser en stor del av högskoleexaminerade som jobbar utanför sitt examensområde att gymnasieutbildning vore tillräcklig för de arbetsuppgifter de har, och många av dem anser att de inte har någon nytta av sin högskoleutbildning i arbetet. Bilaga 5 till LU15 Utbildningssystemets utmaningar rör kunskaper, matchning och styrning Rapporten identifierar flera utmaningar för utbildningssystemet. Till dessa hör sjunkande kunskapskvalitet, matchningsproblem och en effektiv styrning av utbildningssystemet. Kunskapskvaliteten i utbildningssystemet behöver höjas Av de utmaningar vi lyfter fram är den viktigaste förmodligen att de generella kunskapsresultaten i svensk skola behöver höjas. Försämrade kunskaper har en negativ påverkan på tillväxten i stort. Med mindre humankapital minskar samhällets förmåga att lösa de problem som uppstår, och det blir svårare för näringslivet att upprätthålla internationell konkurrenskraft. Särskilt måste utbildningssystemet fånga upp och stödja dem med sämst förutsättningar och skolresultat. Därför behöver fler goda krafter rekryteras till och behållas i läraryrket. Matchningen och övergången mellan utbildning och arbetsliv behöver underlättas De stora matchningsproblemen mellan utbud av humankapital och arbetsmarknadens efterfrågan måste hanteras. Utbildningssystemet skulle också bättre än kunna underlätta övergången från utbildning till arbetsliv. Det finns en risk att de obalanser som finns kommer att förstärkas. Färre väljer att gå ett yrkesprogram i gymnasieskolan. När fler med studieförberedande gymnasieutbildning söker till ett i antal platser på högskolan kommer fler inte antas. Därmed uppstår behov av att kunna ge den gruppen andra vägar in på arbetsmarknaden. En viktig faktor för övergången från utbildning till arbetsliv är att undvika utbildningsmisslyckanden. Samverkan mellan utbildningssystem och arbetsgivare behöver förbättras. där det kan råda brist på viktiga utbildningsgrupper blir det särskilt viktigt att högskolan ser till att undervisningen bedrivs tidseffektivt och att ta hänsyn till produktionsbortfall. Bilaga 5 till LU15 finns ett stort behov av omställningsförmåga för individer på arbetsmarknaden. När livslängden ökar kommer det sannolikt att krävas ett längre arbetsliv. som utrikes födda innebär ett viktigt tillskott till arbetsmarknaden kan många behöva utbildning för att anpassa sitt humankapital till den svenska arbetsmarknaden. Skillnader i olika regioners utveckling kan ställa krav på omskolning. Omvandlingen av arbetsplatser och bransch sammansättning gör att många kommer att behöva utbilda sig för att behålla sitt yrke eller lära sig ett nytt. Behovet av ett livslångt lärande har sannolikt ökat. Efterfrågan på utbildning styrs av en mängd faktorer, där de ekonomiska incitamenten bara är en del. Dessa incitament kan också för vissa individer skilja sig åt , exempelvis om det är svårt att få reda på information om utbildningskvalitet eller arbetsmarknadsvärde av olika utbildningar. Avkastningen på utbildning varierar kraftigt mellan olika inriktningar. Rationella utbildningsval förutsätter lätt tillgänglig och rättvisande information. Dimensioneringen av utbildning styrs i hög grad av resurs tilldelningssystemets incitament. Det är möjligt att dessa detta skapar för små drivkrafter för kunskapskvalitet och arbetsmarknadsförberedelse. Förslag för att möta utmaningarna De utmaningar som kommit fram accentueras av de trender vi ser . Uppgifterna för utbildningsväsendet är många. måste förväntningarna på utbildningssystemet vara rimligt ställda. Analysen påminner om att utbildning inte kan lösa allt. Problem på dagens och morgondagens arbetsmarknader beror på många faktorer – individuella omständigheter, samhällsut veckling, arbetslivets villkor och hur utbildningen ser ut. För att möta utmaningarna och förbättra utbildningssystemets förmåga att bidra till humankapital och välstånd presenterar vi förslag inom flera områden. Ett övergripande förslag är att utbildningspolitiken i högre grad ska bygga på systematiska försök. Bilaga 5 till LU15 Förslag som tar sikte på matchningsproblemen mellan utbildningsutbudet och arbetsmarknaden Förslag 1: Pröva yrkesutgångar i gymnasiets högskoleför beredande program. Förslag 2: Gör övergången mellan grundnivå och avancerad nivå på högskolan mer flexibel. Förslag 3: Pröva fler vägar till läraryrket för att förbättra rekryteringen. Förslag 4: Förbättra informationen inför utbildningsval. Förslag 5: Fortsätt utvärderingen av och gör en utvärdering av yrkesvux. Förslag som syftar till att höja kunskapsresultaten i svensk skola, och att förbättra likvärdigheten Förslag 6: Se över resursfördelningen i förhållande till skolans likvärdighetsuppdrag. Förslag 7: Inför ett stickprovsbaserat nationellt kunskaps bedömningssystem. Förslag 8: Tillsätt ett programråd för att låta högskolans behov vägleda högskoleförberedande gymnasieutbildning. Förslag 9: Tillsätt en betygskommission med följande uppdrag: a:Externförankra betyg som används för urval. b:Se över behörigheter och behovet av en godkäntgräns. c:Sätt betyg utifrån helhetskunskaper. d:Se till att antagningen till högskolan i grunden bygger på rättvisande betyg. Bilaga 5 till LU15 Förslag som syftar till ökad effektivitet och mer balanserade incitament för utbildningssektorns aktörer. Förslag 10: Förstatliga ansvaret för lärares fortbildning. Förslag 11: Ge högskolan mer balanserade incitament. Förslag 12: Se till att heltidsstudier på högskola motsvarar arbetslivets heltidsnorm. Denna bilaga till analyserar utbildnings systemets betydelse för den framtida tillväxten. Syftet är mer konkret att identifiera utmaningar för utbildningsväsendets olika stadier i deras funktioner att förbereda för nästa stadium eller för arbetslivet. I uppdraget ligger också att ge förslag till hur dessa utmaningar kan hanteras. Särskilt förberedelserna för arbetslivet ses ur ett framåtblickande perspektiv som tar hänsyn till förväntad utveckling av demografi och arbetsmarknad. Rapporten har till största delen karaktären av en kunskapssammanställning. Slut satserna om hur väl utbildningarna fyller sina uppdrag följs av policyrekommendationer.