sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Planen ger rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna för genomförandet. innehåller fyra olika planinstrument med olika detaljeringsgrad: Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll I vissa fall kan flera kommuner vilja upprätta en gemensam strategi för regionens markanvändning och utveckling. Om flera kom- muner behöver samordna sin planläggning upprättas ett region- planeorgan. Regionplanernas syfte är att lösa vissa mellan- kommunala frågor som rör mark- och vattenanvändning. Rege- ringen ska besluta om att ett regionplaneorgan ska bildas. Rege- ringen kan bara besluta om ett sådant regionplaneorgan om någon eller några berörda kommuner inte motsätter sig detta. Översiktsplanen är ett medel för att styra kommunens långsiktiga utveckling på ett hållbart sätt. Översiktsplanen ska vara såväl strategisk på lång sikt som vägledande för konkreta beslut i bygg och tillståndsärenden. I översiktsplanen ska kommunen redovisa hur mark- och vattenområden bör användas , hur hänsyn till allmänna intressen ska tas samt hur riksintressen och miljökvalitetsnormer kommer att tillgodoses. Översiktsplanen ska redovisa hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras och hur den fysiska planeringen ska samordnas med natio- nella och regionala mål. Syftet med framtagandet av en detaljplan är att reglera och fastställa en lämplig användning av mark- och vattenområden. I en detaljplan ska kommunen bestämma och ange gränserna för vad som är allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Efter detta väljer kommunen vilka planbestämmelser som behövs för att uppnå detaljplanens syfte. Inom respektive område kan bestämmelser anges som styr hur områdena får användas. Detaljplanen är bindande vid prövning av lov. Detaljplanen reglerar även andra rättigheter och skyldigheter, inte bara mellan markägarna och samhället utan också markägarna emellan. Genom de planbestämmelser som anges i detaljplanen blir användningen av mark- och vattenområden bindande i efterföljande prövningar. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll Bygglovet är tillstånd att bygga eller ändra användningen av en byggnad eller anläggning. Vanligtvis krävs bygglov för nybygg- nation, ändring av en byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats. Bygglov krävs även för vissa andra an- läggningar än byggnader. I detaljplan och områdesbestämmelser är det i vissa fall möjligt att föra in bestämmelser som minskar eller utökar den generella lovplikten inom ett helt eller delar av ett område. Det finns ett antal lagar som, direkt eller indirekt, reglerar kom- munala markanvisningar. För försäljning av mark gäller allmänna regler i 4 kap. jorda- balken (1970:94) Av kommunallagen (1991:900), förkortad KL, följer bl.a. att kommunen ska behandla alla kommunmedlemmar lika. Kom- munen får inte ge understöd åt enskilda utan stöd av lag eller ge individuellt inriktat näringslivsstöd utan att det finns synnerliga skäl.7 Kommunen får inte ställa egna krav på byggnaders tekniska egenskaper som går utöver det som är reglerat i PBL, plan- och byggförordningen och föreskrifter (se 8 kap. 4 a § PBL).8 När försäljningen kopplas samman med efterföljande exploa- teringsåtaganden för byggherren kan även , aktualiseras. Även bostadsförsörjningslagen, lag (2000:1383) om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar, har betydelse för mark- anvisningsprocessen. Med riktlinjer för bostadsförsörjningen kan kommunen tydliggöra sina ambitioner när det gäller att 72 kap. 1–2 §§ KL samt 2 kap. 8 § KL. 2013/14:126 s. 219–222 samt s. 306. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll utveckla boendevillkoren i kommunen, bland annat ambi- tionerna för markanvändningen. Utöver denna lagstiftning finns bestämmelser med mer direkt betydelse för kommunens markförsäljningar. Det är dels lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar, dels EU- rättsliga bestämmelser om försäljning av mark. Ett grundsyfte med dessa bestämmelser är att förfarandet med markanvisningar måste utformas så att det garanterar att inte vissa aktörer/byggherrar gynnas på andras bekostnad. Lag om riktlinjer för markanvisningar kom lag (SFS 2014:899) om riktlinjer för kom- munala markanvisningar. Lagen innehåller bestämmelser om rikt- linjer för kommunala markanvisningar. Med markanvisning avses i lagen en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. En kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggnings- rutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt prin- ciper för markprissättning. En kommun som inte genomför några markanvisningar är inte skyldig att anta sådana riktlinjer. Vid markförsäljning gäller vilka innebär att det inte är tillåtet med stöd från kommuner och landsting som kan anses konkurrensbegränsande. Enligt ska offentliga försäljningar av egendom i princip ske till marknadspris för att inte försäljningen ska riskera att bedömas som otillåtet Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll statsstöd.9 har i ett meddelande utarbetat en vägledning för hur överlåtelser av mark och byggnader bör ske.10 Där anges i princip tre metoder som kan tillämpas:11 1.Överlåtelse genom anbudsförfarande. En överlåtelse genom offentliggjort och öppet anbudsförfarande, t.ex. av auktionstyp, där det bästa eller enda anbudet antas, utgör per definition en försäljning till marknadspris och innefattar följaktligen inte statligt stöd. 2.Överlåtelse utan anbudsförfarande – expertvärdering. Mark- överlåtelser kan föregås av en oberoende expertvärdering som genomförs av en eller flera oberoende värderingsmän före förhandlingar om försäljningen. Det marknadspris som fastställs anses då vara det lägsta försäljningspris som kan avtalas utan att det föreligger statligt stöd. Om en fastighetsförsäljning varken föregås av ett anbudsförfarande eller en oberoende expertvärdering ska medlemsstaten göra en anmälan till kommissionen. Detta för att ge kommissionen en möjlighet att fastställa om statligt stöd förekommer och, om så är fallet, att göra en bedömning av dess förenlighet med reglerna för den gemensamma marknaden. En markanvisning innebär att en exploatör får ensamrätt på att utarbeta förslag till byggnation. Avsikten är att marken ska detaljplaneras, överlåtas och bebyggas. En mark- anvisning innebär inte att mark överlåts från kommunen till en byggherre. En markanvisning definieras som en rätt för en bygg- 9Artikel 107–109 i EUF-fördraget. Försäljning av mark till ett pris som under- stiger marknadspriset är inte tillåtet om det innebär ett gynnande av ett visst företag eller viss produktion, hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlems- staterna. Rekvisiten behandlas mer ingående i SOU 2015:58 s. 147 ff. 10Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader EGT C 209, 10.07.1997, s. 3. 11Se SOU 2015:58 s. 163 ff. för en mer ingående redogörelse. Om en fastighetsförsäljning varken föregås av ett anbudsförfarande eller en oberoende expertvärdering ska medlems- staten göra en anmälan till kommissionen. Kommissionen ges då en möjlighet att fastställa om statligt stöd förekommer och, om så är fallet, göra en bedömning av dess förenlighet med EU-reglerna. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll herre att och givet vissa villkor få ”förhandla” med kommunen om att köpa mark. Ensamrätten att förhandla med kommunen innebär att en byggherre kan avsätta resurser till ett projekt med vetskapen att kommunen har ett intresse att projektet genomförs. Beslutet om att en byggherre ska erhålla markanvisning fattas, beroende av den kommunala organisationen och projektets art, av en nämnd, kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige, och är ett politiskt beslut. Underlaget för beslutet arbetas i regel fram av tjänstemän inom den ansvariga förvaltningen. I kommuner där marken tillhör ett kommunalt bolag fattas beslutet av bolagets styrelse.12 Ett initiativ att exploatera kommunägd mark kan tas av kom- munen, till exempel av en förvaltningsenhet eller politisk nämnd, genom att ett markområde pekas ut som lämpligt för bostäder i en översiktsplan. En byggherre kan också ta initiativ, till exempel när en markägare/fastighetsägare vill uppföra bebyggelse för egen förvaltning. Det inledande initiativet kan även tas av ett bygg- företag som vill uppföra bebyggelse för försäljning eller uthyrning. Utifrån en idé gör den eller de förvaltningsenheter som ansvarar för kommunens markanvändning en bedömning av projektet. Om projektet bedöms lämpligt görs bedömningar för att utreda projektets genomförbarhet utifrån bland annat infrastruktur och ekonomi. Om projektet passerar denna prövning kan detaljplane- processen inledas i samband med markanvisning eller så kan en detaljplaneprocess vara inledd innan markanvisning initieras. När idén om ett projekt har bedömts lämpligt och genom- förbart är det möjligt att utse en byggherre som kan genomföra projektet och en markanvisning sker. 12 Se Statskontoret, 2012, , bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll För val av byggherre tillämpas olika metoder, två ytterligheter är anbudsförfarande och direktanvisning. Mellan dessa ytterligheter finns olika variationer på markavisningsmetoder. En mindre vanlig typ av markanvisning är anvisning av mark genom ett kommunalt bolag. Ett motiv som kan ligga till grund för att göra mark- anvisningar genom ett bolag kan vara att en kommun och privata markägare i ett gemensamt bolag fördelar kostnader som är förknippade med exploatering av ett område.13 Ett renodlat anbudsförfarande bygger på att byggherrar lämnar anbud på marken som därefter bedöms utifrån de fastlagda kriterierna. Kommunen kan även bedöma andra faktorer än pris som t.ex. utformning av ett förslag utifrån de förutsättningar som har presenterats för markanvisningen. Det kan gälla energi-, miljö- eller gestaltningskriterier. Ett fast markpris kan också anges inledningsvis och bedömningen av anbuden ske utifrån de kriterier som ligger till grund för markanvisningen. Vid markanvisningstävlingar är kriterierna ofta mer omfattande. Tävlingar hålls ofta för ett område där man söker eftersträva eller leva upp till vissa krav, till exempel en viss kvalitet avseende gestaltning, miljö eller energi. Ett jämförelseförfarande skiljer sig från en tävling genom att flera byggherrar kommer in med idéer utan att kommunen direkt har haft en tydlig idé och plan från start. Prekvalificering innebär att byggherren ska uppfylla vissa förutsättningar för att få delta i markanvisningen. Urvalskriterierna kan vara mindre specifika än vid tävling och bedömningen kan bygga på helheten av inlämnade förslag. Det kan också förekomma att markanvisningar som är öppna för speciellt inbjudna bygg- herrar, t.ex. vid komplicerade projekt som kräver special- kompetens. Vid direktanvisning väljs byggherren direkt utan något föregående anbudsförfarande, till exempel genom att byggherren söker upp kommunen och gör en intresseanmälan. Även kommunen kan initiera direktanvisningar. 13 Se Statskontoret, 2012, , bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25 och , C. Kalbro, T. & ., 2013, Bäste på täppan? En om bostadsbyggande och kommunala markanvisningar, Rapport till 2013:1. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll Direktanvisningar är även vanliga i situationer då en byggherre själv äger mark med be- byggelse intill den kommunala marken och ansöker om en mark- anvisning på denna. En form av direktanvisning för hyresrätter är att en kommun ingår s.k. intentionsavtal med en större byggherre. Intentionsavtal bygger vanligen på att byggherren åtar sig att uppföra en viss mängd bostäder som kommunen förbinder sig att tillhandahålla mark. De nämnda markanvisningsformerna har olika fördelar och nackdelar. Direktanvisningar kan spara resurser för kommunerna eftersom initieringen och planeringen av projekt ligger hos byggherren. Direktanvisningar kan också ge incitament för nya, innovativa lösningar och förslag från byggherrar. Nackdelen med direktanvisningar är att det utesluter andra aktörer från att kon- kurrera om marken. Upparbetade kontakter inom kommunen samt erfarenheter från tidigare anvisningar kan ha betydelse för att få en direktanvisning, vilket skulle tendera att försvåra inträde och begränsa konkurrensen. Det är dock även möjligt att direkt- anvisningar kan stimulera konkurrensen genom att exempelvis fördela mark till nya aktörer och ge dessa en chans att etablera sig. Direktanvisningar kan även ge kommunen möjlighet att öka mångfalden genom att fördela marken till flera olika byggherrar och beroende på hur kommunen hanterar direktanvisningar kan konkurrensen både förbättras och inskränkas. Jämförelseförfaranden och anbudstävlingar anses ofta som en mer rättvis form att anvisa mark då förutsättningarna är lika för alla. Tävlingar kan också vara ett sätt för kommuner att utmana byggherrar till att ta fram nyskapande förslag. Förut- sättningarna i en markanvisningstävling kan variera. Det kan vara tävlingar där bara råmarken är given och tävlingar där detaljplanen redan är fastställd. I det sista fallet blir det till största delen priset som avgör vem som får bygga. Enligt kan den stora andelen direkt- anvisningar i samband med kommunala marktilldelningar vara problematiskt då processen är mer sluten och etablerade bygg- herrar kan ha större möjligheter att få direktanvisningar. Enligt är jämförelseförfaranden och anbudstävlingar att föredra då de anser att det utmanar byggherrar till att ta fram Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll nyskapande förslag samt att det ger förutsättningar för byggherrar att konkurrera under mer likartade former.14 Markanvisningsprocessen och planprocessen är beroende av varandra och sker ofta parallellt. Markanvisningen kan ske tidigt, ofta innan arbetet med detaljplanen har påbörjats. Markanvisningen kan också göras i ett sent skede av planprocessen eller när detalj- planen har vunnit laga kraft. Vanligtvis involveras dock byggherrar tidigt och beslutet om markanvisningen tas innan eller i början av detaljplaneprocessen.15 En markanvisning är inte avslutad förrän det finns en garanterad byggrätt i form av en detaljplan. Eftersom de flesta markanvis- ningar sker i ett tidigt skede av detaljplaneprocessen är det centralt att både de tids- och resurskrävande momenten i processen är förutsägbara, begripliga och inte diskriminerar eller favoriserar några byggherrar. Detaljplaneprocessen är, till skillnad mot markanvisnings- processen, särskilt reglerad i lagstiftning och aktörernas rättigheter och skyldigheter är reglerade i PBL. Denna lagstiftning komplet- teras av olika avtal där två typer kan identifieras: genomförande- respektive entreprenadavtal. I det senare regleras relationen mellan byggherrar och entreprenörer medan genomförandeavtalet reglerar relationen mellan fastighetsägare/byggherrar och kommunen. Beroende på vem som äger marken när exploateringen initieras brukar man skilja på exploateringsavtal och markanvisningsavtal. Exploateringsavtal används när byggherren äger marken och kommunens förhandlingsposition baseras på det kommunala planmonopolet. Markanvisningsavtal tillämpas då kommunen äger marken när exploateringen initieras och då förhandlingspositionen främst grundas på markägandet. 14Konkurrensverket, 2013, Konkurrensen i – Så kan det byggas mer och billigare 15Se Statskontoret, 2012, , bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll 6.3.4Avtal i samband med markanvisning De flesta kommuner definierar markanvisning relativt likartat. Markanvisningen utgör en rätt eller ”option” och det finns ingen inbyggd skyldighet att fullfölja denna. En byggherre kan avbryta eller lämna tillbaka en markanvisning om denne inte längre har intresse av att fullfölja köpet. Byggherren förlorar då enbart kost- nader för nedlagt arbete. Det förekommer att kommuner tillämpar en markanvisningsavgift som då blir en kostnad för byggherren. Inte heller kommunen har någon skyldighet att fullfölja en mark- anvisning om kommunen inte längre har intresse av att projektet genomförs eller om det är uppenbart att byggherren inte avser att fullfölja sina åtaganden.16 En markanvisning är inte avslutad förrän det skett en överlåtelse av marken till byggherren. En överföring av marken kan sker när byggherrens förhandling med kommunen resulterat i juridiskt bindande detaljplan som byggherren är villig att genomföra. Då tecknas ett köpe- eller överlåtelseavtal eller i förkommande fall ett tomträttsavtal. finns inget juridiskt bindande avtal mellan parterna och de villkor eller krav som anges i mark- anvisningsavtalet är mer att betrakta som utgångspunkter för en förhandling.17 Det finns skillnader i de rättigheter och skyldigheter som följer av markanvisningen för kommun respektive byggherre. Dessa villkor kommer att bestämmas efter markanvisningen och i den förhandling om villkoren som slutligen blir bindande i köpe- eller överlåtelseavtalet. De slutgiltiga avtalen innehåller information om markanvisning, detaljplan, fastighetsbildning och marköverlåtelse/ tomträttsupplåtelse, vad som ska gälla vid genomförande av exploatering samt övriga villkor. Det kan också förekomma krav i avtalen, till exempel krav om energihushållning. Markanvisnings- avtalen ser olika ut i olika kommuner och kan vara mer eller mindre detaljerade. Vanligen utformas de i relativt allmänna termer och de slutliga villkoren för markanvisningen framgår inte förrän alla 17Terminologin är inte enhetlig och det förekommer flera olika begrepp med samma innebörd som markanvisningsavtalet. Bland annat används marktilldelningsavtal, options- avtal, ramavtal och föravtal. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll förutsättningar är kända i och med att detaljplanen är antagen och köpe- eller överlåtelseavtalet är tecknat. kan till exempel ange vad mark- anvisningen innebär, avsiktsförklaring och mål med projektet, upplysning om detaljplan, information om ekonomiska uppdel- ningar, markpris eller tomträttsupplåtelse, att angivna villkor i policyn ska följas samt avtalets giltighet. kan också innehålla villkor till exempel om att en byggherre ska använda en viss byggteknik, följa ett visst miljöprogram, samarbeta med arkitekter eller att bostäder ska ha en viss upplåtelseform. Villkoren kan också gälla rätten att överlåta markanvisningen till någon annan byggherre. Rätten att förhandla om ett markköp vid markanvisningar kan vara tidsbunden, till exempel till . När tiden har gått ut är kommunen inte längre bunden till byggherren och kan således genomföra en ny markanvisning. Det är vanligt att tiden för förhandling/markanvisning förlängs exempelvis på grund av en förlängd detaljplaneprocess eller en vikande konjunktur. Det förekommer att det tecknas tilläggsavtal då förutsättningarna för markanvisningen förändras eller är oklar. Syftet med tilläggsavtal är att ytterligare förtydliga och reglera köpeskilling/avgäld, upplåtelseform, tidsplan, parkeringsfrågor eller eventuella force majeure situationer såsom en eventuell lågkonjunktur. är, som redan nämnts, inte ett juridiskt bindande avtal som ger byggherren incitament att lägga ner resurser i samband med bland annat detaljplanearbetet. Det är en bekräftelse på att kommunen beslutat om den aktuella mark- anvisningen men också att byggherren accepterar de villkor som är förenade med markanvisningen. Vilka övriga krav som gäller för byggherren är förhandlingsbart. I köpe- eller överlåtelseavtalet regleras förutom priset för marken även byggherrens skyldigheter att bekosta allmänna anlägg- ningar (vatten, avlopp, parker, med mera).18 Andra förekommande krav är krav på upplåtelseform, utformning, genomförandetid med mera. Villkoren i ett exploateringsavtal måste, som har 18 Likaså används olika benämningar för det som i princip är samma avtal som köpe- eller överlåtelseavtalet. Till exempel förekommer genomförandeavtal, avtal om överenskommelse om exploatering med överlåtelse av mark och köp- och exploateringsavtal. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll nämnts, ha stöd i den offentligrättsliga lagstiftningen. Kommunen får inte genom sitt planmonopol framtvinga prestationer som går längre än vad lagstiftningen medger. Genom köpe- eller överlåtelseavtal sätter kommunen upp villkor för tillkommande bebyggelse, t.ex. bebyggelseutformning och kostnadsfördelning, eller för att säkra rätten till lägenheter för behov, tillförsäkra kommunen förmedlingsrätten i den kommande bostadsbebyggelsen eller påverka lägenhetssam- mansättning och upplåtelseform. Det förekommer också att kom- munen överlåter eller upplåter mark med krav på en viss hyresnivå. Sådana krav kan till exempel förekomma i markanvisningsavtal men endast regleras juridiskt genom ett tomträttsavtal, dvs. där kom- munen fortsatt äger marken. 6.3.5Kriterier för val av byggherre De flesta kommuner använder sig av olika kriterier som byggherrar ska uppfylla för att ha möjlighet att få en markanvisning. Kriterierna kan karaktäriseras som ”formella” och ”informella”. De formella kriterierna finns normalt angivna i riktlinjer för markanvisningar.19 Till formella kriterier hör byggherrens ekonomiska stabilitet. Byggherren ska ha ekonomisk möjlighet att genomföra projektet. Potentiella byggherrar ska dessutom uppfylla olika kvalitets- och miljökriterier där tidigare genomförda bostadsprojekt kan vara viktiga. Vid markanvisningar för bostäder med hyresrätt anger många kommuner även byggherrens långsiktiga intresse av den efterföljande förvaltningen som ett kriterium. Andra kriterier som förekommer är att byggherren ska ha ”skött sig” vid tidigare markanvisningar, inte innehar outnyttjade byggrätter eller har ett stort eget markinnehav. Kommuner anger även i sina riktlinjer att markanvisningarna ska främja en god konkurrens. Informella kriterier kan t.ex. vara att en byggherre förväntas vara villig att även ta sig an mark i sämre lägen för att få tillgång till mark i attraktiva lägen. På motsvarande sätt ställs krav på att byggföretaget uppför hyresrätter för att få bygga bostadsrätter. 19 Se Statskontoret, 2012, , bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kom- munala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25 Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll Enligt kommunallagen ska kommunen sälja egendom till mark- nadsvärde. Vid prissättning av mark för flerbostadshus före- kommer bland annat öppen budgivning vid anbudsförfaranden samt intern och extern värdering. I en intern värdering kan kan uppskattningen av marknadsvärdet utgå från tidigare anbudsför- faranden. En intern värdering kan också basera sig på resultatet av tidigare externa värderingar. Vissa kommuner har olika markpris beroende på upplåtelse- form. Priset på mark för hyresrättsproduktion sätts lägre än priset på mark för bostadsrättsproduktion eller äganderätt. Främsta skälet till att kommuner skiljer på priset beroende på upplåtelseform är att betalningsviljan anses lägre för mark som ska användas till hyreshusproduktion än för mark avsedd för bostadsrätt eller äganderätt. Det handlar inte om kommunala subventioner utan om skillnader i marknadsvärde beroende på syftet med mark- överlåtelsen.20 Kommunerna kan välja att upplåta marken med så kallad tomträtt och marken säljs då inte utan kvarstår i ägo. I stället för en försäljningssumma upprättas ett avtal om en årlig avgäld för upplåtelse av marken.