sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Kommittén konstaterar att det statliga agerandet gentemot kommuner kännetecknas av sektoriseringens makt och därmed bristande helhetssyn, återkommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstridiga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig m.m. 22I rapporten för byggfrågor i plan- och bygglagstiftningen, Rapport 2012:16, har kartlagt vilken kompetens som är önskvärd vid handläggning av byggfrågor i plan- och bygglagstiftningen och gjort en sammanställning av de utbildnings- platser som finns för att försörja detta kompetensbehov. Även Lantmäteriet har kartlagt kompetensbrist och behov av ytterligare utbildningsplatser inom området förrättningsverk- samhet och fastighetsindelning. Se rapporten om kompetensförsörjning till förrättningsverksamhet och fastighetsindelning Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… Projektledarrollen fyller därför en central funktion för att processen ska fungera på ett effektivt sätt. Rollen kräver över- siktliga kunskaper inom olika specialområden, men den professio- nella kompetensen ligger i att använda dessa kunskaper och att leda och samordna specialister. Vid utbildning på högskolor och i andra sammanhang får alltså frågor som rör helhetsperspektiv och projekt- ledning inte försummas.23 Det kan även finnas behov av kortare påbyggnadsutbildningar och ökade möjligheter till praktik för att bättre möta de behov som finns på arbetsmarknaden. Utifrån utredningens uppdrag har vi dock valt att begränsa oss till utbildningsinsatser som riktar sig till förtroendevalda samt an- ställda på kommuner, länsstyrelser och andra berörda myndigheter. Det pågår ett antal utredningar, inklusive denna, som kan kom- ma att läggas till grund för ytterligare lagändringar i PBL och andra författningar med koppling till PBL. När de lagändringar som genom- förts har varit i kraft ett tag behöver de utbildningar som tagits fram dessutom byggas på med erfarenheter från den praktiska tillämpningen och praxis på området. Mot bakgrund av det ovanstående ser vi att det finns ett behov av ytterligare utbildningsinsatser som involverar såväl statliga som kommunala aktörer. Ökad kunskap inom området bör leda till att de bedömningar som görs under processens gång blir tydligare och mer enhetliga och att samspelet mellan stat och kommun förbättras. Det kan även vara lämpligt att insatserna i vissa delar utformas på ett sådant sätt att privata aktörer kan ta del av resultatet. Under utredningsarbetet har vi fått en bestämd uppfattning om att de kommuner som ser bostadsbyggande, planering och plangenom- förande som en helhet har lyckas bäst. Vi har även fått signaler om att det finns ett behov hos både kommuner och länsstyrelser av utbildning i samspelet mellan PBL och annan lagstiftning, framförallt . Här finns ofta stora svårigheter. Det är därför ange- läget att utbildningsinsatserna utgår från planering och plangenom- förande som en helhet och att relevanta delar av samt relationen mellan denna och PBL behandlas särskilt. 23 I det avseendet instämmer vi med (2015), Ett krig utan vinnare, , publicerad . Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… På samma sätt som i satsningen Språngbräda för ny plan- och bygglag bör insatserna syfta till att öka deltagarnas insikt och för- ståelse för fördelningen av ansvar och roller, såväl inom staten som mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda i planering och bygg- ande, i syfte att få en effektivare tillämpning. Eftersom är förvaltningsmyndighet för berörda frågor och ska verka för en ökad kunskap hos kommuner, statliga myndig- heter och andra avseende dessa24 anser vi att bör utpekas som huvudansvarig och få ett samordningsansvar för de utbildnings- insatser som ska genomföras. Utifrån tidigare kompetensinsatser inom området har även relevant erfarenhet av att lägga upp och genomföra den här sortens utbildningsinsatser. bör bedriva arbetet i nära samarbete med länsstyrelser och SKL. Den nämnda kompetenssatsningen, Språngbräda för ny plan- och bygglag, var en lyckad satsning och vi bedömer att en lik- nande lösning kan vara lämplig även , med den föränd- ringen att kommuner och berörda statliga myndigheter involveras på ett tydligare sätt.25 I vilka former och med vilket upplägg utbildningsinsatserna ska genomföras för att bli så effektiva så möjligt på lång såväl som kort sikt får analyseras närmare av de aktörer som ska genomföra upp- draget. Det är viktigt att man tar till vara erfarenheterna från tidi- gare genomförda kompetensinsatser kring PBL. Bedömning: Inom ramen för det ovan beskrivna kompetens- utvecklingsuppdraget –2020 bör berörda myndig- heter även göra en översyn av sina vägledningar inom området. Under utredningsarbetet har det framkommit synpunkter på att de vägledningar som finns för detaljplaneläggning kan behöva upp- dateras och förbättras i vissa delar, inte minst beträffande de miljö- 24Se Förordning (2012:546) med instruktion för . 25Vi ser t.ex. att det kan vara lämpligt att det upprättas en organisation med gemensamt sekre- tariat samt gemensam beredningsgrupp och styrgrupp där representanter från , läns- styrelserna och SKL ingår. I den mån det bedöms lämpligt kan även representanter från övriga berörda myndigheter delta. Statligt planeringsstöd och andra åtgärder… frågor som ska behandlas i en planprocess. Vi anser därför att det är lämpligt att ett sådant arbete sker inom ramen för det föreslagna kompetensutvecklingsuppdraget. Samtliga myndigheter som berörs av uppdraget bör få i uppdrag att göra en översyn av sina vägledningar och att uppdatera och för- bättra dessa vid behov. I direktiven beskrivs att under planprocessen vanligt- vis har en fortlöpande dialog med kommunen avseende dels sådant som ingår i rådgivande funktion, dels frågor inom ramen för tillsynen enligt 11 kap. PBL. Det framhålls att; ”i vissa fall krävs besked från i en viss fråga för att kommunen ska kunna gå vidare i planprocessen”. Det kan t.ex. avse hur ett visst riksintresse ska tolkas. I direktiven sägs även att vissa kommuner uppgett att besked från ibland dröjer, vilket förlänger planprocessen. Utredningen ska därför överväga om det är möjligt och lämpligt att yttrar sig över ett planärende sammanhållet och vid endast ett tillfälle i detaljplaneprocessen och om bör vara bunden av detta yttrande vid en överprövning. Formuleringen att ska yttra sig över ett planärende ”sammanhållet” kan syfta på att samtliga sakområden och aspekter ska finnas behandlade i yttrandet, vilket sker automatiskt om yttrande ska ges vid endast ett tillfälle. Formuleringen ”sammanhållet” kan även syfta på att länsstyrel- sens yttrande ska innehålla en sammanvägd bedömning. Detta efter- som det ibland beskrivs som ett problem att yttrande innehåller motstridiga formuleringar avseende olika sakområden och att inte ger kommunen ett sammanvägt och samlat slut- omdöme om planförslaget. Det bör dock poängteras att så länge det handlar om råd om olika krav i 2 kap. PBL är det trots allt kommunen i egenskap av planmyndighet som har ansvar för dessa avvägningar – inte . När det gäller de olika ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § PBL kan det förekomma att framför krav som är sinsemellan svåra att förena. Om kommunen i ett sådant fall ändrar planen för att undvika överprövning på den ena grunden kan det i något fall leda till överprövning på en annan grund. I sådana situationer be- höver naturligtvis vara tydlig med att planförslaget måste vara godtagbart utifrån samtliga ingripandegrunder. skyldighet att sammanställa och samordna de stat- liga intressena framgår redan av nuvarande lagstiftning och dess förarbeten (se avsnitt 8.2). Vår slutsats blir därför att formuleringen i direktiven syftar på att samtliga sakområden och aspekter ska finnas behandlade i ett yttrande som ges vid ett enda tillfälle och som blir bindande för läns- styrelsen vid senare överväganden om överprövning. 8.1.2Länsstyrelsens krav på underlag I direktiven framhålls att ofta påtalar behovet av sär- skilda utredningar som stöd för detaljplaneläggningen. Länsstyrel- sen har dock inte någon formell möjlighet att under planprocessen kräva en viss utredning. Det framhålls i direktiven att kommuner i många fall ändå upplever påpekanden som krav. Detta mot bakgrund av möjlighet att överpröva planen. Läns- styrelsens synpunkter vad gäller underlag kan också komma fram vid olika tillfällen under planprocessens gång. Detta gör det svårt för kommunen att beräkna tidsåtgång och kostnad för planeringen. Utredningen ska därför överväga om det är möjligt och lämpligt att huvudsakligen vid ett enda tillfälle, tidigt i proces- sen, tydliggör vilka underlag som krävs från kommunen eller andra parter i ett ärende. 8.2Länsstyrelsens nuvarande roll i detaljplaneprocessen Det är visserligen en angelägenhet att planlägga mark och vatten enligt PBL, men även staten har en viktig roll i planprocessen. Staten företräds av som dels ska samordna och bevaka statens intressen, dels ge råd till kommunerna om tillämpningen av PBL. Efter planens antagande kan på vissa specifika grun- der, de s.k. ingripandegrunderna, överpröva planen enligt 11 kap. 10 och 11 §§ PBL. Överprövning ska ske om planen kan antas inne- bära att •ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, •frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, •en miljökvalitetsnorm inte följs •strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser eller •en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. ska redan under planprocessens inledande samråds- skede ta till vara och samordna statens intressen och verka för att nämnda ingripandegrunder beaktas.1 ska även ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL (5 kap. 14 § PBL). ska dessutom ge råd i övrigt om tillämp- ningen av bestämmelserna i om det behövs från allmän syn- punkt för att detaljplanen ska bli ändamålsenligt utformad. Det kan t.ex. röra sig om att påpeka väsentliga formaliafel.2 Samrådet har ofta formen av successiva kontakter och det kan delas upp i flera steg som ansluter till olika stadier i planarbetet.3 1Detaljplaneprocessen beskrivs närmare i kapitel 4. 2013/14:126 s. 126 ff. 1985/86:1 s. 136 ff. En grundtanke i PBL är att genom aktiva insatser tidigt i planprocessen ska bidra med sådant underlag och sådana råd och synpunkter som innebär att en statlig överprövning av detalj- planen kan undvikas.4 ska senast vid granskningen av detaljplanen lämna besked om invändningar som kan leda till en överprövning enligt 11 kap. PBL. Det sker genom ett s.k. granskningsyttrande (5 kap. 22 § PBL) som ska lämna om planförslaget innebär att en ingripandegrund blir aktuell. uppgift att samordna statens intressen regleras även i 2 kap. plan- och byggförordningen (2011:338). Där framgår att ska hålla andra berörda statliga myndigheter under- rättade om planarbetet under samrådsskedet. En myndighet som inte har invänt mot översiktsplanen behöver dock bara underrättas om planförslaget inte har stöd i översiktsplanen eller särskilt berör myndigheten. De statliga myndigheter som har synpunkter på plan- förslaget i samrådet ska framföra dessa till . roll under samrådet beskrevs på följande sätt i förarbetena till 1987-års PBL (prop. 1985/86:1 s. 141): I de inledande skedena av samrådet anser jag att uppgift bör vara att till kommunen förmedla de olika fackenheternas och läns- organens synpunkter och se till att alla kommer till tals. Då bör samrådet vara ett fritt meningsutbyte om planens utformning. I de sena samråds- skedena bör det åligga att samordna de statliga myndig- heternas synpunkter och göra de avvägningar mellan skilda statliga upp- fattningar som behövs för kommunens planläggning. Mot slutet måste också klart skilja på sådana synpunkter som är att betrakta som råd och sådana som innebär påpekanden om att riksintressen inom ett visst område eller mellankommunala intressen eller hälsoskydds- och säkerhetsintressen inte har tillgodosetts. Att sådana påpekanden kommer till klart uttryck är viktigt. 4Vikten av ett tidigt samråd med betonas både i förarbetena till PBL och till 1987-års PBL. 1985/86:1 anges att det är av särskild vikt att kommunerna tidigt får besked om inställning till hur områden av riksintresse lämpligen bör användas, mellankommunala samordningsbehov och bebyggelseutvecklingen med hänsyn till hälso- skyddet. Se även Didón m.fl, (, Zeteo), kommentaren till ska under planprocessen ge kommunerna råd och stöd beträffande riksintressen. Dessutom ska se till att kom- munernas planer inte påtagligt skadar de riksintressen som berörs.5 De olika typerna av riksintressen pekas ut av statens sektors- myndigheter som har uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. De bidrar med kunskap och synpunkter under hanteringen av ett planärende. Exempel på sektorsmyndigheter är , och Försvarsmakten. Sektorsmyn- digheterna och deras uppgifter i fråga om riksintressen regleras i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vatten- områden m.m. (hushållningsförordningen). Myndigheterna ska skrift- ligen upplysa om de områden som de bedömer är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.6 sammanställer underlag som kommer från sektors- myndigheterna och förser kommunerna med detta i planprocessen. Om det inte finns något sådant underlag från myndigheterna, ska arbete grundas på det material som be- dömer lämpligt.7 ska samordna sektorsmyndigheternas arbete med underlaget.8 ska ta de initiativ som behövs för att riksintressen ska beaktas i planprocessen. Initiativen ska tas i planprocessen.9 Om ett visst område är av riksintresse för flera verksamheter bör prioritera mellan dessa till ledning för kommunens planarbete.10 I uppgift att bevaka de allmänna intressena ingår även att ge kommunerna planeringsunderlag. I förarbetena till 1987-års PBL står att ska tillhandahålla allt tillgängligt material 5Se 5 kap. 14 § PBL samt förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenom- råden. Riksintressen enligt 3 och 4 kap. beskrivs även i kapitel 4. 6Se 2 § hushållningsförordningen. 7Se 3 första och andra stycket hushållningsförordningen. Se även SOU 2014:59 s. 29. 8Se 1 § andra stycket hushållningsförordningen samt 2 § förordning (2012:546) med instruktion för . 9Se 3 § hushållningsförordningen. 1985/86:1 s. 539 f. som kan ha betydelse för planförslaget. Det är särskilt betydelse- fullt att underlag förmedlas inom områden där genom sin ordinarie verksamhet förfogar över lämpligt material. Det kan t.ex. röra sig om material som belyser näringslivs, sysselsättnings- och befolkningsutveckling, klimat, natur- och kulturminnesvård, miljöskydd samt forskningsresultat och erfarenheter från andra län. Ofta finns detta material redan hos kommunen i form av t.ex. underlagsmaterial till översiktsplanen.11 Som ovan konstaterats sammanställer även underlag beträffande riksintressen som kommer från sektorsmyndigheterna och förser kommunerna med detta i planprocessen. ska även sammanställa övrigt material av betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och är skyldig att tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt andra myndigheter och den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i ett visst ärende (6 kap. Om ser en risk för att planen kommer att över- prövas, om inte vissa brister belyses närmare eller åtgärdas, kan läns- styrelsen även påtala att kommunen behöver ta fram särskilda utredningar som stöd för detaljplaneläggningen. Som ovan konsta- terats kan inte kräva några utredningar utan endast påtala brister i vissa avseenden. Vem ska ta fram underlaget för en viss detaljplan? Utöver det ovannämnda planeringsunderlaget, som är av en mer övergripande karaktär, krävs även ett specifikt planeringsunderlag för den aktuella detaljplanen. Vilken part som bör ansvara för att ta fram ett visst underlag beror på vilken typ av underlag det är. Om det handlar om att bedöma platsens lämplighet för bostadsbyggande med hänsyn till teknisk försörjning, service, geologiska och hydrologiska förutsättningar, markföroreningar, bullerstörningar från omgivningen m.m. är det kommunens uppgift som planmyndighet att utreda dessa frågor. Vad gäller sådana utredningar om platsens lämplighet som har betydelse 11 Se prop. 1985/86:1 s. 138 ff, 539 och 611 samt förordning (2007:825) med länsstyrelse- instruktion. Se även (2014), s. 70. för hälsa- och säkerhet behöver dock kommunen få tydliga besked om utredningskrav i dessa avseenden. När det handlar om ett riksintresse är det i grunden staten som har ansvar för att ange dess avgränsning och beskriva vad riksintresset består av – även om en kommun kan bidra med faktauppgifter. Även värdering av nyttor och kvaliteter hos ett visst riksintresse liksom vägning mot andra intressen är ytterst en fråga för staten. Vilka utredningar bör då en kommun ansvara för när det gäller riksintressen? I egenskap av planmyndighet finns ett ansvar för att beskriva hur det föreslagna projektet påverkar ett riksintresse. Läns- styrelsen behöver dock ge kommunerna ledning beträffande hur pass omfattande och djuplodande utredningar som krävs i ett visst fall. Om bebyggelse planeras inom strandskyddsområde ska kom- munen som en del i planarbetet klarlägga i vad mån mark redan är ianspråktagen samt göra en bedömning av hur allmänhetens tillträde till stranden påverkas om planen genomförs. Vidare ska bedömas om åtgärden väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Särskilt i det sistnämnda avseendet kan kommunen behöva få besked från vad gäller omfattning och karaktär av den utredning som behövs. Beträffande frågan om ska yttra sig sammanhållet och vid endast ett tillfälle i detaljplaneprocessen har vi inte fått några signaler om att en sådan ordning skulle leda till en effektivare plan- process. I många fall är det ur såväl kommunens som perspektiv rationellt att prövning sker vid olika skeden i planprocessen. Vid våra intervjuer med kommuner och byggherrar har det framförts önskemål om att prövningen, i större utsträck- ning än , bör ske stegvis. Det finns önskemål om att länsstyrel- sen, tidigt i planprocessen, ska kunna ge bindande besked i frågor som är avgörande för projektet och som kan bedömas utan ett färdigt förslag till detaljplan. I vissa fall kan en viss grundläggande förutsättning för byggande behöva ut innan något egentligt planarbete påbörjas. Beträffande behovet av tidiga bindande besked har följande synpunkter framförts till utredningen. •Såväl kommun som byggherre behöver tidigt veta vilka förut- sättningar de ska utgå ifrån i det fortsatta planarbetet (projekte- ringstrygghet). Om det saknas klart besked i en grundläggande fråga kan risknivån bli så hög att projektet inte inleds. I andra fall kan otydliga förutsättningar i planeringens inledning leda till fördyringar om det krävs omarbetningar i senare skeden. I värsta fall kan det uppstå ”förgävesplanering”, dvs. när kommunen, som inte har uppfattat några tydliga invändningar från , arbetar fram en plan som i ett sent skede inte godtas. •Otydliga förutsättningar kan medföra att kommun och/eller byggherre ”för säkerhets skull” utgår från en kravnivå som senare visar vara onödigt hög. •Yttranden i fråga om ingripandegrunder lämnas normalt sam- tidigt med råd om PBL:s tillämpning m.m. Det är ibland otydligt vad som avser ingripandegrunder respektive råd.12 •Eftersom samrådsyttranden inte är bindande kan ändra ståndpunkt vid ett nytt samråd eller under gransknings- skedet. Det kan givetvis finnas goda skäl till det om nya fakta har tillkommit eller om planförslaget har ändrats. Till utredning- en har dock framförts att i något fall har ändrat sig av andra orsaker. Som exempel har nämnts byte av handläggare. Sådana ändrade besked kan leda till betydande förseningar och fördyringar i de fall projektet/planen behöver omarbetas. •Under planprocessen kan framföra att planen inte är godtagbar med hänsyn till ingripandegrunderna trots att sannolikt inte kommer att överpröva planen. Läns- styrelsen kan alltså framföra långtgående krav i hopp om att kom- munen följer dessa, som kraven inte med nödvändighet behöver försvaras i en rättslig prövning efter planens antagande.13 12Detta förhållande har även tidigare observerats, se (2015), Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik, RiR 20015:12 s. 28. Vår utredning har tagit del av ett antal yttranden från länsstyrelser i olika delar av landet. Vi har då konstaterat att problemen med sammanblandning av ingripandegrunder och allmänna råd kvarstår på vissa håll. 13Företeelsen har även noterats i ovanämnda granskning från , se bilaga 2 till RiR 2005:12. •I kommunens politiska behandling av planen kan det vara svårt för planhandläggare att förklara allvaret i en invändning från läns- styrelsen. Enbart ett yttrande räcker inte. Med ett tidigt beslut från kan orealistiska planprocesser lättare avbrytas. Vi har skickat ut en enkät till 155 av landets kommuner.14 I svaren uppger två tredjedelar av kommunerna att kontakterna med läns- styrelsen fungerar bra under planprocessen. Av den tredjedel som inte anser det uppger ungefär hälften att ger otydliga besked i fråga om ingripandegrunderna och att från- går bedömningar som lämnats tidigare under planprocessen samt att ger otydliga besked i fråga om avvägningar mellan konkurrerande statliga intressen. 8.3.2Länsstyrelsens krav på underlag Många kommuner har uppgett att de i praktiken upplever läns- styrelsens påpekanden om utredningar som krav. Detta gäller sär- skilt om det efterfrågade materialet rör frågor som kan bli föremål för överprövning. yttranden kan dess- utom vara omfattande och beröra många ämnesområden. Det kan ibland vara svårt att utläsa i vad mån synpunkter om underlag handlar om nödvändiga utredningar för tillsyn eller om det handlar om önskvärda andra utredningar. Vi har även fått signaler om att kommuner ibland upplever att begär in mer underlag än vad som är motiverat. Det sistnämnda problemet har tidigare upp- märksammats av Plangenomförandeutredningen.15 Det är inte ovanligt att nya byggprojekt föreslås inom eller invid platser som berörs av ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. . Som nämnts ovan har ett ansvar för att ta fram plane- ringsunderlag beträffande riksintressen. Underlaget måste vara så 14Enkäten har riktat sig till de kommuner som upplever bostadsbrist. Frågorna har besvarats av 108 av landets kommuner så enkäten ger ingen fullständig bild av hur kommuner ser på samarbetet med . Enkäten beskrivs i kapitel 2 och redovisas i sin helhet i Bilaga 4. 15Se SOU 2013:34 s. 122 f. pass genomarbetat att kommunerna i sin tur kan utreda och visa hur ett konkret planförslag förhåller sig till dessa intressen. Några av de kommuner som utredningen har varit i kontakt med har påtalat problem med att otydliga underlag beträffande riksintressen leder till att byggherrar och kommuner får lägga tid och resurser på att utreda riksintresset i sig för att kunna avgöra hur planförslaget för- håller sig till detta.16 Behovet av tidiga och tydliga besked från staten inför och under detaljplanearbete har uppmärksammats i flera ut- redningar. Det gäller bland annat hantering av riks- intressen.17 Av utredningarna framgår att det finns områden som behöver förbättras för att samarbetet mellan stat och kommun ska fungera på ett mer tillfredsställande sätt. SKL har framfört18 att planarbetet skulle kunna effektiviseras om kommunen fick ett tidigare ställningstagande i fråga om ingripande- grunderna. Regeringen resonerar kring detta i prop. 2013/14:126 och konstaterar där att det vore önskvärt att kan lämna ett så tidigt besked som möjligt till kommunen i fråga om sådana intressen som kan föranleda ett ingripande från statens sida.