sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Krav på privata aktörer i välfärden SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn. förordnades , f.d. riksrevisor, som särskild utredare för detta uppdrag. ent- ledigades från uppdraget fr.o.m. och sekretari- atschefen utsågs till särskild utredare fr.o.m. . Som sakkunnig i utredningen förordnades fr.o.m. ämnessakkunnige , . entledigades och som ny sakkunnig förordnades departementssekreteraren , . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. ämnesrådet , , dåvarande kanslirådet , , rättsakkunnige , , juristen , , kanslirådet , , dåvarande avdelningschefen , , avdelningschefen , , avdel- ningsjuristen , Inspektionen för vård och omsorg, departementssekreteraren , , kanslirådet , , analyschefen , Vårdanalys, utredaren , kanslirådet , Finansdeparte- mentet och förbundsjuristen , Kommuner och Landsting. förordnades kanslirådet , , kanslirådet , Finans- departementet och ämnesakkunnige , att vara experter i utredningen. förordnades dåvarande konkurrensrådet , och förordnades departementssekreteraren , att vara experter i utredningen. förordnades förbundsjuristen , Kommuner och Landsting som expert i utredningen. entledigades och entledigades . Utredningen har också haft en referensgrupp för organisationer och näringsliv knuten till sig. Som huvudsekreterare respektive sekreterare anställdes sekretariatschefen och revisionsdirektören . anställdes jur. kand. som sekreterare och anställdes avdelningsjuristen som sekreterare. Utredningen, som har antagit namnet , överlämnar härmed sitt slutbetänkande Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7). Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ..... 1.3Förslag till lag om ändring i lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ......................................... Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ............ Utredningens uppdrag och arbete ................................ Utgångspunkter och avgränsningar ........................................ Begrepp och avgränsningar...................................................... Utredningens iakttagelser och allmänna Avreglering medför ofta behov av ny reglering ..................... Offentlig finansiering och privata producenter ..................... Problembilden inom välfärdssektorn...................................... Det nuvarande regelverket för tillstånd och tillsyn ............... Kvalitet, kontinuitet och långsiktighet .................................. Allmänna motiv för reglering ................................................. Utredningens allmänna utgångspunkter ................................ Utbildning inom skolväsendet................................................ Ansvarsfördelningen inom skolväsendet .................... 4.1.2 Behörighetskrav för anställning inom 4.1.3 Utdrag ur belastningsregistret för personal m.fl. Tillståndspliktig verksamhet inom skolväsendet................... 4.2.1 Godkännande vid byte av huvudman för en 4.2.2 Skolinspektionens prövning av en ansökan om 4.2.3 Kommunernas prövning av en ansökan om Godkännande som huvudman..................................... 4.2.5 Antalet ansökningar och godkännanden .................... 4.2.6 Enskilda huvudmän inom skolväsendet...................... Bidrag från elevens hemkommun ........................................... Val av skola .............................................................................. Utbildning på entreprenad...................................................... Tillsyn över skolväsendet m.m. .............................................. 4.7.1 Enskilda huvudmäns ekonomi i tillsynen ................... Rätten till insyn ....................................................................... 5.1.2 Lagen om stöd och service till vissa 5.1.3 Krav på utbildning och erfarenhet för föreståndare och annan personal inom 5.1.4 Utdrag ur belastningsregistret m.m. för personal Privata utförare inom ..................................... Tillståndspliktig verksamhet inom ................ 5.3.1 Inspektionen för vård och omsorgs prövning av en ansökan om tillstånd.............................................. 5.3.2 Antalet ansökningar och tillstånd.............................. Anmälan och register.................................................. Andelen verksamhet i enskild regi ........................................ Anmälan och avhjälpande av missförhållanden.................... Hälso- och sjukvården............................................... Hälso- och sjukvård ............................................................... Ansvarsfördelning inom hälso- och sjukvården................... 6.2.1 Krav på utbildning för hälso- och 6.2.2 Utdrag ur belastningsregistret för personal inom hälso- och sjukvården ................................................. 6.3 Tillståndsplikt och anmälan inom hälso- och sjukvården ... 124 Privata vårdgivare inom hälso- och sjukvården ................... 6.4.1 Andelen privata utförare inom hälso- och Tillsyn över hälso- och sjukvården....................................... 6.5.1 Anmälan och avhjälpande av missförhållanden ........ Europeisk utblick – skolväsendet, vård och omsorg ...... Vård och omsorg ................................................................... Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning.... ägar- och ledningsprövning ............... 8.1.1 om ägar- och ledningsprövning............. Det svenska regelverket ............................................. ägar- och ledningsprövning .... 8.1.5 Processer och resurser vid ägar- och 8.2Ytterligare verksamheter med prövning av ägare och Tillstånd till bevakningsföretag ................................. 8.2.3 Detaljhandel med läkemedel i apotek........................ Upphandling och valfrihetssystem.............................. De svenska upphandlingsreglerna......................................... Allmänt om upphandlingsreglerna ............................ Särskilt om välfärdssektorn........................................ Vilka kan prövas? Krav på leverantörerna........................................................... Uteslutning av leverantör........................................... 9.3.2 Krav på ekonomisk ställning...................................... 9.3.3 Krav på teknisk och yrkesmässig kapacitet............... 9.3.4 Krav på tillstånd och registrering............................... 9.3.5 Officiella förteckningar över godkända leverantörer och certifiering....................................... 9.3.6 Krav genom särskilda kontraktsvillkor ..................... 9.3.8 Utredning om förhållandena hos leverantören......... Vilka krav kan ställas och hur ska de utformas? 9.4.1 Kraven måste vara förenliga med ............. 9.4.2 Krav på styrelsen och den verkställande Krav på ägarna............................................................. Krav på underleverantörerna...................................... 9.4.5 Kraven bör anpassas i enskilda fall............................. Krav på långsiktighet .................................................. 9.4.7 Krav på tillstånd, registrering och officiella Utökad tillståndsplikt inom socialtjänstområdet........... Krav på tillstånd för att få bedriva hemtjänst....................... Tillståndsplikt ska gälla oberoende av hur kommunen Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska Ekonomiska förutsättningar för en långsiktig Krav på insikt, erfarenhet och i övrigt lämplig .................... 11.2.1 Prövningen av lämplighet, insikt och erfarenhet...... Bemyndigande att utfärda föreskrifter................................. Fortlöpande krav på ekonomi, insikt, erfarenhet och Återkallelse av tillstånd vid bristande lämplighet m.m. ...... Anmälan om ändrade förhållanden ...................................... Utdrag ur belastningsregistret .............................................. 11.11 Tillståndsprövning och tillsyn av fristående förskolor och vissa fritidshem............................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Utredningens förslag i korthet ............................................. Konsekvenser för staten........................................................ 13.2.2 Inspektionen för vård och omsorg............................ 13.2.3 Övriga statliga myndigheter ...................................... Konsekvenser för kommuner ............................................... 13.3.1 Kommunernas prövning av godkännanden .............. 13.3.2 Kommunernas tillsyn av fristående förskolor och 13.3.3 Anmälningsskyldigheten upphör............................... 13.3.4 Kommunernas skyldighet att erbjuda obruten 13.3.5 Den kommunala självstyrelsen .................................. Sammanfattning av förslagens ekonomiska konsekvenser för staten och kommunerna .......................... 13.5 Konsekvenser för företag och andra enskilda ...................... 13.5.1 En utökad tillståndsplikt för utförare av hemtjänst och s.k. entreprenadverksamhet............... 13.5.2 Kraven på insikt, erfarenhet, lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för långsiktighet .......... 13.6.1 Behov av informationsinsatser m.m. ......................... 13.6.2 Konsekvenser för brukare, elever, föräldrar och 13.6.3 Konsekvenser för konkurrensen................................ 13.6.4 Konsekvenser för olika ägar- och driftsformer och effekterna för små och stora företag .................. 13.6.5 Konsekvenser för den personliga integriteten .......... 13.6.6 Konsekvenser för brottsligheten ............................... 13.6.7 Konsekvenser för sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet................... 13.6.8 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor 13.6.9 Konsekvenser för möjligheterna att nå de Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........... Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (20001:453) ............................................................................ Förslaget till lag (1993:387) om stöd och service till Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) .............................................................................. Andelen välfärdstjänster inom vård, skola och omsorg som utförs av privata aktörer har ökat kraftigt , även om den största andelen fortfarande utförs av kommuner och landsting. Köpen av tjänster från de privata välfärdsaktörerna ökar. köpte offentliga aktörer tjänster inom skola, vård och omsorg för av privata utförare och enskilda huvudmän. Det har funnits en betydande dynamik i välfärdssektorns utveckling och områdena inom sektorn har relativt snabbt öppnats upp för privata utförare. är inträdeskraven för att få etablera sig inom sektorn förhållandevis låga. Det ställs få krav på kompetens och tidigare erfarenhet för att få bedriva, äga eller ingå i ledningen för en verksamhet. Kapitalbehoven för att kunna etablera sig och verka inom sektorn är för flera verksamhetsområden relativt små. Trots att välfärdssektorn är offentligt finansierad är regleringen för privata aktörer olika utformad och det ställs olika krav för att få etablera sig och verka inom de olika områdena. Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn. Utredningen ska även bedöma om det behövs ytterligare verktyg för att säkra samhällets krav på att de som äger och driver företag inom skola, vård och omsorg har ett långsiktigt och seriöst engagemang och förutsätt- ningar att bedriva en god och högkvalitativ verksamhet. Om det inte bedöms möjligt att ställa tillräckliga krav på ägare, styrelse och verkställande ledning i samband med upphandling eller vid införan- det av valfrihetssystem ska utredningen överväga att införa till- ståndsplikt för ytterligare verksamheter inom välfärdssektorn. En central utgångspunkt för utredningens arbete har varit brukarnas behov av långsiktighet och kvalitet. omfattar tjänster där brukarna ofta befinner sig i en beroendeställ- ning eller har särskilda behov. Brukare och andra medborgare bör kunna utgå ifrån att aktörer inom välfärdssektorn är lämpliga, samt har förutsättningar att bedriva den aktuella verksamheten lång- siktigt och leverera tjänster som uppfyller de krav som ställs. Efter- som tjänsterna finansieras med offentliga medel finns också en förväntan om att medlen används för avsedda ändamål. Inom skolväsendet för barn och unga råder tillståndsplikt. Om en privat aktör godkänns enligt skollagen (2010:800) blir denne ansvarig huvudman för verksamheten och har rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. För en privat aktör som vill bedriva verk- samhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387, LSS) sker etableringen däremot i två steg. Först krävs att den privata utföraren beviljas tillstånd att bedriva verksamhet. Därefter måste utföraren teckna avtal med en brukare, en kommun eller ett landsting för att få tillgång till offentliga medel. För vissa verksamheter enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL), exempelvis hemtjänst, råder ingen tillståndsplikt. För andra verksamheter, t.ex. hem för vård eller boende (HVB) är tillståndsplikten beroende av hur kommunen väljer att utforma sin upphandling. Både utförare som bedriver tillståndspliktig verksamhet och icke tillståndspliktig verksamhet måste vinna en upphandling eller kvalificera sig inom ett valfrihetssystem för att få tillgång till offentlig finansiering. För verksamhet enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ställs endast i undantagfall krav på tillstånd. Krav på utförarna ställs där- med som huvudregel bara i samband med upphandling eller kvali- ficering till ett valfrihetssystem. I finns andra verksamheter med tillståndsplikt som inkluderar prövning av ägare och ledning, exempelvis alkohol- servering, bevakningsverksamhet och handel med läkemedel. Även genomför, inom sitt ansvarsområde, en om- fattande tillståndsprövning som inkluderar prövning av ägare och ledning. Utredningen gör bedömningen att det, inom ramen för kom- munernas och landstingens upphandling, inte finns möjlighet att ställa samma krav på ägare och ledning och på förutsättningar för långsiktighet som de som kan ställas vid en tillståndsprövning. Utredningen föreslår därför att det ska krävas tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg () för att privata utförare och kommunala stiftelser eller kommunalt bildade eller ägda asso- ciationer ska få bedriva verksamhet med hemtjänst. krävs inte tillstånd för att få bedriva sådan verksamhet och den enda prövning som görs av utföraren är den som sker i samband med kommuner- nas upphandling. Brukare av hemtjänst är en utsatt grupp som kan ha svårt att ta tillvara sina rättigheter och det allmänna har därför ett särskilt ansvar för verksamhetens kvalitet. Utredningen gör bedömningen att tryggheten för de personer som beviljas hem- tjänst är ett sådant skyddsvärt intresse som kan motivera en begränsning av näringsfriheten enligt regeringsformen. För att en privat utförare yrkesmässigt ska få bedriva vissa sär- skilda boendeformer, hem för heldygnsvård samt hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet krävs, enligt SoL, att de beviljats tillstånd. Från denna tillståndsplikt undantas verksamhet som kommunen genom avtal har överlämnat till enskild att utföra (s.k. entreprenadverksamhet). Undantaget med- för att kommunerna genom sitt val av upphandlingsförfarande i hög utsträckning avgör om tillståndsplikt gäller eller inte. Utred- ningen föreslår att tillståndsplikt ska gälla för sådan verksamhet oavsett upphandlingsform. Krav på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet Utredningen föreslår att det vid Statens skolinspektions, kom- munernas och IVO:s prövning ska ställas krav på insikt, erfarenhet och lämplighet för att beviljas godkännande eller tillstånd att bedriva verksamhet enligt skollagen och SoL. Utredningen föreslår att samma krav ska ställas i den tillståndsprövning som gör enligt Om sökanden är en juridisk person ska bedömningen omfatta vd, styrelseledamöter, suppleanter, bolagsmän samt ägare och andra som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Krav på insikt och erfarenhet är viktigt för att ge blivande till- ståndshavare en högre beredskap för uppdraget, och därigenom ytterligare säkerställa att sökanden har goda förutsättningar för att erbjuda en verksamhet av god kvalitet. Genom kraven kan aktörer som är olämpliga på grund av exempelvis brottslighet eller andra oegentligheter uteslutas i ett tidigt skede. Prövningen av om en sökande har tillräcklig erfarenhet och insikt och i övrigt är lämplig, ska göras utifrån en samlad bedömning av de uppgifter som fram- kommer i ansökningsförfarandet. Utredningen föreslår härutöver att den som ansöker om god- kännande eller tillstånd enligt skollagen, SoL eller LSS ska visa att den har ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verk- samhet. Att sökanden kan finansiera den verksamhet som ansökan avser och hantera tillfälliga nedgångar i t.ex. antalet brukare, elever eller barn, är avgörande för en långsiktig och kvalitativ verksamhet. Hur stora de finansiella behoven är varierar beroende på vilken verksamhet som ska bedrivas. Prövningen måste därför utformas med hänsyn till verksamhetens omfattning och förhållandena inom det aktuella verksamhetsområdet. Kraven gäller fortlöpande efter att tillstånd eller godkännande meddelats Utredningen förslår att kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet ska gälla fortlöpande dvs. även efter det att tillstånd eller godkännande beviljats. Det ska ingå i respektive myndighets tillsynsansvar att följa upp att tillståndshavare uppfyller kraven. För att säkerställa att tillståndshavarna har rätt förutsättningar förslår utredningen att de ska anmäla dels förändringar i de eko- nomiska förutsättningarna som kan påverka verksamhetens lång- siktighet, dels förändringar i den personkrets som ska omfattas av prövningen. Utredningen förslår också att tillståndshavare som inte uppfyller kraven ska kunna föreläggas att åtgärda bristen och att ett tillstånd eller godkännande ska kunna återkallas. Utredningen föreslår i betänkandet att ansvariga kommunala och statliga myndigheter ska få ta ut en avgift vid en ansökan om god- kännande eller tillstånd. Detsamma gäller när förändringar i per- sonkretsen anmäls. Avgifterna ska täcka kostnaden för prövningen. Avgiftsfinansiering finns inom andra områden och utredningen anser att det är skäligt att även inom välfärdssektorn låta sökanden finansiera kostnaderna för tillståndsprövningen. Utredningen be- dömer att avgifterna bör differentieras beroende på prövningens omfattning så att det finns ett samband mellan den avgift som myndigheten tar ut och kostnaden för prövningen av ärendet. Utredningen anser att det är viktigt att införa de förslag som läggs fram i betänkandet. Utredningen föreslår därför att förslagen ska träda i kraft . Det innebär att bestämmelserna ska börja tillämpas för nya tillståndsansökningar och i tillsynen från detta datum. För utförare som bedriver sådan verksamhet enligt SoL som inte är tillståndspliktig men som blir det enligt utredningens förslag, t.ex. hemtjänst och vissa boenden, föreslår utredningen övergångsregler som innebär att utförarna ska kunna fortsätta sin verksamhet i avvaktan på att fattat beslut. Övergångsbestäm- melsen gäller under förutsättning att utföraren inkommit med en ansökan om tillstånd . Syftet med utredningens förslag är att de enskilda huvudmän och utförare som bedriver eller avser bedriva verksamhet inom välfärds- sektorn ska ha goda förutsättningar och förmåga att leverera tjänster som uppfyller de krav som ställs. Utredningen bedömer att förslagen kommer att generera positiva effekter för brukare och elever och ha betydelse för allmänhetens förtroende för välfärds- sektorn. Förslagen kommer att påverka Skolinspektionens, kommuner- nas och IVO:s arbete och medföra ökade kostnader för dem. Genom att utredningen föreslår en avgiftsfinansiering bedöms för- slagen medföra intäkter till staten och kommunerna som överstiger kostnaderna. Eftersom kraven för att få etablera sig och verka inom välfärds- sektorn höjs påverkas även privata utförare och enskilda huvud- män. Utredningens bedömning är dock att förslagen inte kommer att påverka mångfalden av utförare. Förslagen i betänkandet för- väntas däremot bidra till att förbättra konkurrensvillkoren inom välfärdssektorn eftersom de skapar förutsättningar för en konkur- rens på mer lika villkor. lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att nuvarande 2 kap. 5 a § ska betecknas 2 kap. 6 a §, dels att 2 kap. 5 och 6 §§ samt 26 kap. 3, 4, 13 och 14 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 kap. 5 a, 6 b och 6 c §§, av följande lydelse. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för för- skola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar lämnas om den enskilde har förut- att följa de föreskrifter som sättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtag- utbildningen inte innebär påtag- liga negativa följder på lång sikt liga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av för eleverna eller för den del av det allmänna i den kommun där det allmänna i den kommun där skola eller gymnasiesärskola ska skola eller gymnasiesärskola ska muner för den del av skol- muner för den del av skol- väsendet som anordnas av det väsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser allmänna också beaktas. godkännandet förskoleklass, grund- skola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. Utöver vad som föreskrivs i 5 § får godkännande endast lämnas om den enskilde har tillräcklig insikt och erfarenhet samt i övrigt bedöms lämplig att bedriva verksamheten. Om den enskilde är en juridisk person ska bedömningen omfatta 1. den verkställande direkt- ören, 2. styrelseledamöter och styrelse- suppleanter, 3. bolagsmän i kommandit- bolag eller handelsbolag, och ägare och andra som har ett väsentligt inflytande över verk- samheten. Den enskilde ska även ha eko- nomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vill- kor för godkännande. För att ett bolag eller en För att ett bolag eller en förening, där en kommun eller förening, där en kommun eller ett landsting äger aktier eller ett landsting äger aktier eller andelar eller på annat sätt har ett andelar eller på annat sätt har ett rättsligt inflytande över verk- rättsligt inflytande över verk- utöver vad som föreskrivs där utöver vad som föreskrivs där samt i 5 a § att tillkommer enbart en eller flera tillkommer enbart en eller flera juridiska personer där en kom- juridiska personer där en kom- mun eller ett landsting genom mun eller ett landsting genom ägande eller på annat sätt har ett ägande eller på annat sätt har ett