sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Ger översiktsplanen ingen tydlig vägledning så har domstolen i stället granskat vilka omständigheter som, utöver planen, i det enskilda fallet kan vara relevanta för bedömningen. När ett område har konstaterats vara ett LIS-område kan som särskilda skäl beaktas om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Byggnader eller anläggningar som kan komma ifråga kan vara avsedda för kommersiell verksamhet, t.ex. campingstugor eller kanotuthyrning. Men det kan också handla om lokaler som behövs för det lokala ideella föreningslivet. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus, med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder kan man i stället beakta om avsikten är att uppföra huset eller husen i anslutning till ett befintligt bostadshus. Av förarbetena framgår att avståndet ibland kan vara , men att det förmodligen oftast ska vara mindre än så för att huset ska anses vara uppfört i anslutning till ett befintligt bostadshus. I samband med detaljplaneläggning kan det dock vara möjligt att lokalisera nya bostadshus till ett LIS-område utan att regeln om befintlig bebyggelse alltid måste iakttas. 57 MÖD 2012:39, även MÖD:s dom , mål nr M 6577-13. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Upphävande av strandskydd (18 §) Strandskyddet kan enligt vissa förutsättningar upphävas genom ett särskilt beslut. Gemensamt för de olika varianterna av upphävande är att strandskyddet enbart kan upphävas i det enskilda fallet för utpekade och preciserade områden. Kommunen kan upphäva strandskyddet i detaljplan med stöd av 4 kap. 17 § , om det finns särskilda skäl för det enligt 7 kap. 18 c § och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Kommunens behörighet att besluta om sådant upphävande gäller så länge det gäller ett område inom vilket kommunen hade haft behörighet att meddela strandskyddsdispens. I övriga fall är det som kan besluta om upphävande av strandskydd, även om bakgrunden till upphävandet är att området ska detaljplaneläggas. kan i övriga fall upphäva strandskyddet om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Om det aktuella området ligger vid en liten sjö eller ett litet vattendrag är det däremot något lättare att upphäva skyddet. Det är då tillräckligt att områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Med en liten sjö menas en sjö vars vattenyta har en storlek som uppgår till omkring en hektar eller mindre. Som ett litet vattendrag räknas vattendrag med en bredd eller smalare. I dessa typer av beslut ska inte göra någon prövning mot strandskyddets särskilda skäl. Det är inte heller nödvändigt att upphävandet är kopplat till att det finns önskemål om att utföra en konkret åtgärd eller verksamhet, även om så kan vara fallet i en del situationer. Det är nämligen inte en kommande åtgärds påverkan på området som ska bedömas, utan områdets betydelse för strandskyddets syften. Intresseavvägning och prövning mot förbudets syfte (25 och 26 §§) Vid prövning av strandskyddsfrågor ska hänsyn även tas till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på strandskyddsreglerna får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses (25 §). I praxis har bestämmelsen tolkats som att det ska göras en Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna intresseavvägning, där hänsyn även tas till enskilda intressen, när en myndighet prövar om ett särskilt skäl föreligger. Bestämmelsen medför däremot inte en möjlighet att meddela dispens med beaktande av andra skäl än de som pekas ut som särskilda skäl i 7 kap. 18 c–d §§ miljöbalken.58 Denna praxis innebär att vid bedömningen av om särskilda skäl ska anses föreligga eller inte i ett oklart fall, kan intresseavvägningen medföra att bedömningen utfaller till sökandens fördel. Om det redan har konstaterats att inget särskilt skäl finns enligt 7 kap. 18 c § kan däremot inte intresseavvägningen användas som ett i praktiken extra särskilt skäl. Strandskyddsdispens får endast ges om det är förenligt med strandskyddets syfte (26 §). Om en sökt åtgärd är oförenlig med syftena i 7 kap. 13 § , så ska en dispens inte meddelas. Detta gäller även om ett särskilt skäl finns. Enligt de ursprungliga strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen skulle strandskydd inte gälla område som ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. När ett strandskyddsområde pekades ut skulle därmed ett sådant planområde undantas från strandskyddet. När reglerna om generellt strandskydd infördes ändrades dock reglerna så att utgångspunkten i stället blev att strandskydd gäller även inom planområden. Strandskyddet skulle i stället kunna upphävas inom ett planområde om det fanns särskilda skäl för detta. Enligt förarbetena var det angeläget att strandskyddet så långt som möjligt upprätthölls även inom planlagt område. Bakom detta låg bl.a. bedömningen att strandskyddsbestämmelserna skulle kunna reglera åtgärder som inte reglerades i byggnadslagstiftningen.59 Det bestämdes genom övergångsbestämmelser till naturvårdslagen att strandområden som vid utgången av ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte skulle omfattas av strandskydd, om inte annat bestäms. Denna övergångsbestämmelse har förts vidare till , varför den är alltjämt gällande.60 58MÖD, dom , mål nr M 5451-13. 1974:166 s. 95. 6010 § lagen (1998:811) om införande av . Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Om en detaljplan, generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts med en ny detaljplan, så återinträder strandskyddet. Detsamma gäller om ett område som omfattas av en detaljplan upphör att ingå i detaljplanen.61 Strandskyddet kan upphävas på nytt, helt eller delvis inom ett nytt planområde, om det finns särskilda skäl för ett upphävande enligt 7 kap. 18 c § , samt att intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. 5.4Olika förutsättningar över landet Även om strandskyddet 1975 blev generellt i hela är det en sanning med viss modifikation att strandskyddet gäller i samma utsträckning i hela landet. Hur stor andel av stränderna som är skyddade varierar en hel del mellan länen p.g.a. de länsvisa besluten om undantag från strandskyddet. Tio län tillämpar länsvisa beslut som i olika utsträckning reglerar strandskyddets omfattning i länet. Dessa beslut kan skilja sig relativt mycket från vad som sägs i lagen. De län som inte tillämpar den här typen av länsvisa förordnanden tillämpar strandskyddsreglerna fullt ut. De problem som de länsvisa undantagen kan ge upphov till har belysts i flera rapporter.62 Enligt nuvarande regler är det inte möjligt att göra generella undantag från strandskyddet i föreskriftsform, med undantag för komplementbyggnader och liknande åtgärder.63 (Se vidare avsnitt 5.6.2. Enligt äldre strandskyddsbestämmelser fanns det däremot större utrymme för en länsstyrelse att meddela generella undantag. När det generella strandskyddet infördes hette det att: ”Regeringen eller myndighet som regering bestämmer kan förordna att strandområde som uppenbarligen saknar betydelse för bad och friluftsliv ej skall omfattas av strandskydd. […]”64. 6110 a § lagen (1998:811) om införande av respektive 7 kap. § respektive. 62Naturvårdsverket, Redovisning av uppföljning av strandskyddsbeslut (), och , Strandskydd, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, 2013. , Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna, rapport 5185, 2002. 637 kap. 17 § , samt 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 6415 § andra stycket naturvårdslagen. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna nades inga detaljerade anvisningar för hur detta skulle ske, men det uttalades bl.a. att obetydliga bäckar och tjärnar kunde komma ifråga för sådana undantag.65 Inte heller ursprungliga lydelse var något stort avsteg från tidigare motsvarigheter.66 I samband med ikraftträdande betonades dock att strandskyddsreglerna ska tillämpas restriktivt. Frågan om upphävande av strandskyddet bör därför föregås av utredning om vilka konsekvenser detta kan få för djur och växter, även i fråga om små bäckar och tjärnar.67 Möjligheten till generella föreskrifter kan inte sägas ha uttryckligen uteslutits genom ursprungliga lydelse. Först genom lagreform infördes den nu gällande bestämmelsen, som ger behörighet att i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område, om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Genom denna lagändring gjordes det tydligt att det är möjligt att upphäva strandskyddet genom generella föreskrifter.68 Föreskrifter som gällde vid ikraftträdande fortsätter att gälla. Regeringen, eller såsom föreskrivande myndighet, har däremot möjlighet att besluta något annat.69 Sannolikt bör således föreskrifter om generella undantag från strandskyddet alltjämt gälla. De länsvisa undantagen ska dock, för att vara gällande, ha omprövats utifrån strandskyddets båda syften.70 Skyddet av djur- och växtlivet hade inte tidigare beaktats i de flesta undantagen, eftersom dessa beslutats före det att det nya syftet infördes . Har omprövning skett på ett korrekt sätt får besluten anses fortsätta att gälla med stöd av införandelagen Om ett förordnande om undantag inte har tillkommit i laga ordning eller om det inte omprövades , upphörde förordnandet att gälla efter den tidpunkten. Undantagen från strandskyddet är då inte längre giltiga. 1974:166 s. 95. 667 kap. 15 § första stycket (numera upphävd) – ”Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandområde som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skall vara omfattat av strandskydd.” 1997/98:45 del 2 s. 84. 2008/09:119 s. 103. 694 § lagen (1998:811) om införande av . 7011 § lagen (1998:811) om införande av . Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna tionen har dock inte gjort någon bedömning av den juridiska giltigheten av varje specifikt förordnande. I avsnittet nedan listas de undantag som fortfarande tillämpas. 5.4.1Länsspecifika undantag från strandskyddet Det finns tio län som i någon utsträckning tillämpar förordnanden som avgränsar strandskyddets geografiska omfattning på olika sätt: , , , , , , , , och . Förordnandena innebär alltså att strandskyddet inte gäller överallt, för alla sjöar och vattendrag, i dessa tio län och tillämpas i respektive län enligt följande.71 i tillämpar ett äldre beslut som innebär att sjöar och vattendrag är undantagna från strandskydd. Vid vattenförekomster som särskilt har pekats ut gäller dock strandskyddet. Vid översynen av det utvidgade strandskyddet återinfördes generellt strandskydd för vissa sjöar och vattendrag på , Östergarnslandet och Storsudret. i tillämpar beslut som går ut på att de flesta mindre vattendrag är undantagna från strandskydd. Vissa särskilt utpekade vattendrag, samt alla övriga vattendrag som är dubbelstreckade på den topografiska kartan (skala 1:50 000) omfattas av strandskydd. Övriga vattendrag är inte strandskyddade. Strandskyddet gäller fullt ut vid de flesta sjöar. För och kommuner, som tidigare tillhört , tillämpas äldre beslut från det länet. i tillämpar strandskyddsreglerna vid kusten och där sjöar/vattendrag syns på karta: –i skala 1:250 000 vid sjöar i kustområdet, –i skala 1:500 000 vid sjöar i inlandet och –i skala 1:50 000 vid alla vattendrag. 71 Information om de länsspecifika undantagen har hämtats från WSP – ”Eventuella avgränsningar som länsstyrelserna tillämpar”, ur rapport till och 2013. Uppgifter har även inhämtats vid Strandskyddsdelegationens länsbesök, samt i efterhand från länsstyrelsehandläggare. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Sjöar och vattendrag i som inte syns på dessa kartor omfattas inte av strandskyddet. i län tillämpar strandskyddsbestämmelserna vid sjöar och vattendrag som är utpekade på en karta efter inventering. Det handlar alltså om ett utpekat skydd. i tillämpar ett utpekat strandskydd. Strandskyddet är kartbasaerat och gäller såvitt sjöar och vattendrag endast där strandskyddet är utritat. i län tillämpar också ett utpekat strandskydd. För varje kommun finns listor framtagna över vid vilka sjöar och vattendrag som strandskyddet gäller. Vid de sjöar och vattendrag som inte finns med på listan tillämpas inte strandskyddet. För , som tidigare tillhört , tillämpas förordnandet för det länet. i tillämpar äldre beslut med innebörden att enkelstreckade vattendrag på den topografiska kartan (skala 1:50 000) undantas från strandskydd. Strandskydd har dock senare återinförts för vissa av dessa mindre vattendrag, som har höga naturvärden. i tillämpar beslut med innebörden att endast de sjöar och vattendrag som syns på kartan har strandskydd. Karta i skala 1:50 000 tillämpas för kustkommunerna. För inlandskommunerna tillämpas karta i skala 1:500 000. i tillämpar beslut med innebörden att strandskyddet är inskränkt till 25 meters skydd vid de små vattendragen, som är enkelstreckade på gröna kartan (skala 1:50 000). Insjöar och vattendrag som inte syns på gröna kartan är helt undantagna från strandskyddet. i tillämpar flera olika generella undantag, som dessutom är uppbyggda på något olika sätt. Detta har sitt ursprung i att det nuvarande länet tidigare bestod av tre olika län som hade olika varianter av undantagsbeslut. I tidigare Göteborgs- och län är strandskyddet utpekat på Lantmäteriets registerkarta. Mindre vattendrag med biologiska värden har dock strandskydd. För tidigare finns listor med sjöar som har strandskydd. Övriga sjöar har inte strandskydd. Enkelstreckade vattendrag på karta i skala 1:50 000 har inte strandskydd. Beslutet i tidigare är knutet till topografiska kartan (skala Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna 1:50 000). Gemensamt för Älvsborgs- och Skaraborgs-områdena är att man generellt tog bort sjöar under en hektar och vattendrag med enkelstreck på kartan. Källa: SCB, 2015. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna *Tätorter med 200 invånare eller mer är borträknade. Inte heller det utökade strandskyddet är inkluderat i denna kolumn, vilket gör att vattenområdet minskar. Strandskyddsdelegationen har genomfört regionala besök i samtliga län. Vid respektive möte har närvarat, ett flertal eller samtliga kommuner i länet och i stor utsträckning även region eller regionförbund. Genom besöken har Strandskyddsdelegationen aktivt verkat för att få ett brett perspektiv på strandskyddsfrågor och länens olika förutsättningar (se även avsnitt 3.3 och 4.8.5). De olika förutsättningar som finns i respektive län, inte minst de ovan beskrivna undantagsbesluten, har stor inverkan på strandskyddets tillämpning i länet. Men även de naturgeografiska och biologiska förutsättningarna och inte minst länets samhällsutveckling, bebyggelsetryck och befolkningstäthet skapar olika strukturer mellan länen. Det är viktigt att ha förståelse för att de regionala, och lokala, förutsättningarna har betydelse även för tillämpningen av strandskyddsreglerna. Några exempel kan förtydliga detta. De sex särskilda skälen för dispens från strandskyddsreglernas förbud ska tillämpas lika över landet. Ett av dessa skäl är att exempelvis en befintlig exploatering (väg, bebyggelse m.m.) kan avskilja strandområdet från en tänkt byggplats. Vägar måste enligt praxis dock vara av viss storlek för att ha en avskiljande effekt. I ett förhållandevis tätbebyggt län, som t.ex. län, finns många vägar som skulle kunna betraktas som avskiljande. I ett län som är mer glest, som t.ex. , ser det annorlunda ut. Här kan skälet vara svårt att tillämpa för stora områden. Ett annat skäl för dispens är att området redan tagits i anspråk och att den allemansrättsliga tillgängligheten är utsläckt. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna av tätbebyggda län, som exempelvis län, är redan ianspråktagna vilket gör det möjligt att använda detta skäl för att t.ex. komplettera bebyggelse eller förtäta. I glesbyggda län, som t.ex. , är mycket av bebyggelsen spridd. Det gör att detta skäl inte kan användas för tillkommande bebyggelse som följer den befintliga strukturen. De olika graderna av bebyggelsetryck skapar också olika förutsättningar och ekonomiska incitament för fysisk planering. I län med högt tryck är det troligen ekonomiskt motiverat för en kommun att planlägga mark för bostäder. Därigenom kan kommunen styra lokaliseringen och strandskyddet kan upphävas t.ex. genom det särskilda skälet om angeläget allmänt intresse. I glesbygder ser byggprojekten annorlunda ut. Flertalet kommuner har ett tillskott om 1–5 enstaka enbostadshus . Dessa få hus, sällan lokaliserade till ett och samma område, innebär inte att någon planläggning sker eller att kommunen kan styra var bebyggelsen ska äga rum. Prövning sker då i de enskilda ärendena, vilket kan göra att skälet angeläget allmänt intresse inte upplevs lika tillämpbart för detta samhällsbyggande. För de kommuner med ett så begränsat tillskott på bebyggelse är det dock uppenbart att varje tillkommande hus innebär en utveckling, som t.ex. kan understödja lokal service eller utbildning. I andra kommuner, med högre bebyggelsetryck, får ett enstaka enbostadshus sällan någon betydelse för utvecklingen. 5.5Fakta och statistik om tillämpning m.m. I detta avsnitt redovisas statistik om bl.a. tillämpningen av strandskyddsreglerna, detaljplanering, bebyggelse och utveckling i . Sist i avsnittet finns en beskrivning av data om strandskydd, som bl.a. redogör för varför det inte går att ta reda på hur stora arealer som är strandskyddade. Längs av rikets totala strandlinje om finns det en eller flera byggnader inom från linjen. har den största andelen bebyggelsepåverkad kust och strand, , medan har den minsta andelen, . Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Källa: , Statistiska meddelanden, MI 50 . Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Bebyggelsepåverkan på stränderna kring de tre största sjöarna är lägre än vid kusten. Den genomsnittliga påverkan längs dessa sjöar är , inom från strandlinjen. För kusten är motsvarande siffror 40 respektive 74 procent.72 5.5.2Mindre utvidgat strandskydd efter översyn har länsstyrelserna även haft möjlighet att utvidga strandskyddet från strandlinjen. Lagförändringen innebar en skärpning av kraven för att få utvidga ett strandskyddsområde. Man gick från att en utvidgning fick ske om det ”behövs för att tillgodose strandskyddets syften” till att en utvidgning får ske om det ”behövs för att säkerställa strandskyddets syften”. Utvidgat strandskydd enligt länsstyrelsernas äldre beslut upphörde att gälla vid utgången av , om inte hade fattat nya beslut om utvidgat strandskydd. kan dock fatta nya beslut om utvidgat strandskydd även efter 2014. till hela landet så minskade arealen utvidgat strandskydd efter översynen till av arealen före översynen, från till . För landet som helhet har arealerna utvidgat strandskydd minskat både på land och i vatten. Största delen av det utvidgade strandskyddet efter översynen överlappar områden som omfattades av utvidgat strandskydd även före. Men av den totala arealen utgörs av nya områden. Det bör dock tilläggas att översynen har skett med stora skillnader mellan länen. Skillnaderna kan åtminstone delvis sägas bottna i länens olika förutsättningar, men också i de olika tillvägagångssätt som länen hade vid översynen. Det finns län som före översynen endast har haft ett utvidgat område, och dessutom endast har tittat på detta område vid översynen. Det finns i andra änden av spektrumet län som så att säga har börjat om från början. Man har då tittat på samtliga vattenförekomster i länet för att bedöma var strandskyddet bör vara utökat och var det inte behöver vara det. Även om denna omfattande översyn nu är genomförd kan läns- 72 , Statistiska meddelande, MI 50 . Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna styrelsen även framöver peka ut ytterligare områden för utvidgat strandskydd om behov av detta uppstår, eller upphäva utvidgade områden om förutsättningarna förändras på så sätt att ett utvidgat skydd inte längre behövs. Vid en förenklad indelning av länen i landsdelarna (, , , , ), (, , , , , , ) och (, , , , , , , , ) får man följande resultat: Efter översynen finns i av landets totala areal utvidgat strandskydd, i och står för resterande av den totala arealen utvidgat strandskydd.73 Det bör noteras att dessa siffror endast avser det utvidgade strandskyddet, de säger alltså inget om den totala arealen strandskyddat område (se även avsnitt 5.4 om länens olika förutsättningar och 5.5.8 om svårigheten med att beräkna den totala omfattningen av strandskyddet). 5.5.3Detaljplaner där strandskyddet upphävts och översiktsplanering Av Plan- och byggenkät framgår att det är få av kommunernas detaljplaner som upphävs genom statligt ingripande genom , med anledning av strandskyddsreglerna. Endast 2 av de totalt 1 753 detaljplaner, varav strandskyddet hade upphävts i 211 planer, som antogs av kommunerna upphävdes till följd av strandskyddet. Siffrorna säger dock inget om vilka förändringar av planer som kommunen gjort på initiativ av och i samråd med i ett tidigare skede av planprocessen, t.ex. efter samråd. När det gäller översiktsplaner har haft invändningar mot dessa i 25 av 97 fall, med anledning av strandskyddsreglerna. Det bör dock noteras att inte kan pröva eller upphäva en översiktsplan, som heller inte är juridiskt bindande, utan endast lämna statens synpunkter på den kommunala, översiktliga planeringen. 73 Uppgifterna i hela detta avsnitt är hämtade från skrivelse Återrapportering om utvidgat strandskydd. Ärendenr NV-00453-15, . Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Källa: Plan- och byggenkät . Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Källa: Plan- och byggenkät och 2014. *Inklusive fördjupad översiktsplan och tillägg till översiktsplan. **Upphävts av kommun i detaljplanen eller av genom särskilt beslut. Detaljplaneaktiviteten i är som vanligt störst i storstadsregionerna, enligt . , och län antog tillsammans av alla detaljplaner . En indelning enligt kommuner och landstings kommungrupper visar att det främst är kommungruppen ”Större städer” som har många antagna detaljplaner. I dessa kommuner antogs av alla detaljplaner. Minst antal antagna detaljplaner har gruppen ”Glesbygdskommuner” som tillsammans antog av alla detaljplaner.74 5.5.4Antalet dispenser från strandskyddet har rapporterat strandskyddsstatistik till regeringen. Statistiken bygger på beslut som kommuner har fattat om att medge dispens från strandskyddet och granskning av varje beslut och upphävanden efter sådan granskning. Av statistiken framgår att den vanligaste åtgärden som dispens beviljas för är komplement- och tillbyggnad. Det överlägset vanligaste skälet för dispens är att marken redan tagits i anspråk, så 74 , Plan- och byggenkät . pl Kunskapsbank, Uppåtgående trend av antagna detaljplaner, . Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna att det saknar betydelse för strandskyddets syften.75 Det är också flest dispenser som ges i och län.76 har antalet dispenser med anledning av (landsbygdsutveckling i strandnära läge) som dispensgrund ökat långsamt. Inledningsvis var det också procentuellt fler LIS-dispenser som upphävdes än för övriga dispenser. är det dock ungefär lika många LIS-dispenser som övriga dispenser som upphävs. Källa: återrapporteringar av strandskyddsstatistik till regeringen, redovisade 2012–2015. *Dessa åtgärder är också inräknade i statistiken i den högra kolumnen. **2011 kan antalet nya bostadshus inte urskiljas i statistiken. De 1 179 åtgärderna för bostadshus rymmer alltså både nyetableringar, återuppföranden m.m.