sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — Det omvända gäller också: användning av externa utförare behöver inte nödvändigtvis vara bättre än egen regi. Vad som däremot går att uttala sig generellt om är att flera andra saker förefaller att ha väsentligt större betydelse för ett effektivt underhåll än organisationsformen (som t.ex. kunskap om anläggningen och planering av åtgärder) och att dessa kan hanteras framgångsrikt såväl när utförandet av underhållet sker i egen regi som med externa entreprenörer. Det visar också de erfarenheter som gjorts i och . 9.5.1Fokus och den närmaste framtiden Som har framkommit i tidigare kapitel befinner sig i en situation där det saknas en samlad kunskap om anläggningens tillstånd och användning, vilket kraftigt försvårar möjligheterna till en effektiv och långsiktig planering av underhåll och andra åtgärder. Jag har pekat på att bör förstärka sin organisation i syfte att i egen regi utföra tillståndskontroll i form av underhållsbesiktning och förstärka leveranskontrollen (se vidare kapitel 10) av entreprenörernas verksamhet. I kombination med åtgärder som möjliggör en systematiserad information om anläggningen på aggregerad nivå och tillhörande förändringar i metodik och arbetssätt, läggs grunden för framtagandet av en nationell underhållsplan. Det är ett stort arbete som behöver vidtas för att genomföra dessa åtgärder och komma till rätta med bristerna. Ingenting talar för att en samtidig förändring i form av att skulle utföra hela eller delar av underhållet i egen regi skulle bidra till att komma till rätta med de problem som identifierats. Mot bakgrund av detta, och en samlad bedömning av de andra erfarenheter som gjorts av konkurrensutsättningen, menar jag därför att tills vidare bör fortsätta att upphandla utförandet av externa entreprenörer. I ett längre perspektiv kan andra bedömningar komma att spela in, vilket utvecklas i 9.5.2 nedan. menar i sin rapport om järnvägsunderhållet7 att en överföring av besiktningsverksamhet till gör det naturligt att också överföra utförandet av det avhjälpande underhållet, utifrån resonemanget att den som upptäcker ett fel med fördel direkt kan åtgärda det själv. Baserat på de kontakter jag haft med olika aktörer i branschen menar jag att denna slutsats bygger på en allt för förenklad bild av hur järnvägsunderhållet utförs . Det är inte nödvändigtvis rationellt eller ens möjligt att den som besiktigar exempelvis ett spår har med sig den utrustning som behövs för att åtgärda mer än de allra enklaste felen. Beslut om att en besiktning ska övergå i ett avhjälpande underhåll måste dessutom alltid involvera trafikledningens bedömning av trafikläget och överväganden om en förlängd eller senarelagd avstängning. I den processen kan också en entreprenör med rätt utrustning ha gott om tid att komma på plats. Det är också viktigt att komma ihåg att (som redovisats i kapitel 6) den typ av besiktning som jag menar bör skötas av främst ska användas för att bygga upp kunskap om anläggningens tillstånd för att möjliggöra framtagningen av en underhållsplan. Detta styr vilken typ av anmärkningar som hamnar i fokus och när och hur de åtgärdas. 7 Ny syn på järnvägsunderhållet. I Sekos rapport används vidare ett fortsatt kedjeresonemang som går ut på att om egen-regi-verksamheten inkluderar det avhjälpande underhållet kommer strävan efter ett effektivt resursutnyttjande att innebära att även delar av det förebyggande underhållet och reinvesteringarna ska bedrivas i egen regi. Enligt min mening är detta resonemang allt för generaliserande och inte tillämpligt på hela verksamhet. 9.5.2Trafikverkets frihet under ansvar har som infrastrukturförvaltare det grundläggande ansvaret för infrastrukturen, vilket bl.a. inkluderar ett ansvar för att utförandet av underhållet sker på ett effektivt och säkert sätt. En viktig komponent i den svenska förvaltningen är myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas.8 Inom de ramar som avgränsas av gällande regelverk har myndigheterna mandat att bedriva verksamheten effektivt och på ett sätt som hushållar med statens medel.9 Myndigheterna har en skyldighet att fortlöpande utveckla verksamheten, ska pröva ändamålsenligheten i de regler som styr verksamheten, och redovisa förslag även till författningsändringar om befintliga regler inte längre skulle visa sig ändamålsenliga enligt myndighetens bedömning.10 Myndigheten har således en långtgående skyldighet att ta ansvar för sin verksamhet och även för ändamålsenligheten i den lagstiftning och det regelverk under vilken myndigheten bedriver sin verksamhet. Mot bakgrund av detta menar jag att har mandat att inom ramen för en effektiv verksamhet själv bedöma om utförande bör ske i egen regi eller med externa entreprenörer. Detta mandat gäller i den utsträckning som regeringen inte beslutat något annat i styrningen av sin myndighet, eller genom beslut om lag som annars skulle inskränka myndighetens mandat. En rad olika omständigheter och rum kan påverka vilken lösning som är mest effektiv och ändamålsenlig (t.ex. anläggningens tillstånd och användning och konkurrenssituationen 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 35. 93 § myndighetsförordningen (2007:515) 109 kap 2 § i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. lokalt), och den kunskap som behövs för att göra sådana bedömningar är det i första hand infrastrukturförvaltaren som besitter. I det läge som befinner sig i finns inte den kunskap och de system som krävs för att göra dessa bedömningar. I ett längre perspektiv, när byggt upp den kunskap som behövs, kan det dock uppstå ett läge där det i något fall bedöms som mer effektivt att utföra visst underhåll i egen regi. Då menar jag att bör ta detta i beaktande. Eftersom ett sådant övervägande bör utgå från vad som är mest effektivt och ändamålsenligt för ser jag ingen negativ ekonomisk inverkan på . Min bedömning är att situationen främst torde uppstå vid ett marknadsmisslyckande lokalt, d.v.s. att ingen reell konkurrens föreligger. För att undvika denna situation bör även fortsätta att utveckla upphandlings- och kontraktsformer. Att i ett längre tidsperspektiv skulle kunna (i betydelsen både ha mandat och förmåga) välja mellan egen regi eller externt utförande (kopplat till de krav det ställer på alla inblandade) borde inverka fostrande på såväl som entreprenörerna. En del aktörer har framfört att detta skulle skapa en osäkerhet på marknaden och en otydlighet om vad som gäller. Jag menar dock att detta inte skapar en större osäkerhet för aktörerna än vad som kännetecknar andra konkurrensutsatta marknader. Eftersom min bedömning dessutom är att en faktisk tillämpning av utförande i egen regi sannolikt kommer att vara en begränsad företeelse, kan jag inte heller se att detta skulle få stora effekter i form av en krympt marknad. Här menar jag att förutsättningarna att verka på marknaden i mycket högre utsträckning kommer att påverkas av hur anslagen för underhåll och andra åtgärder utvecklas . Jag vill också poängtera att jag inte menar att bör bygga upp en egen-regi-verksamhet att ha i beredskap. En eventuell framtida egen-regi-verksamhet bör heller inte fungera som en uppdragsverksamhet eller konkurrera om uppdrag åt andra infrastrukturförvaltare. Eftersom ansvaret som infrastrukturförvaltare också regleras i SERA-direktivet måste det verifieras att direktivets bestämmelser inte inskränker mandatet att utföra besiktning eller underhåll i egen regi eller genom upphandling. finns endast bestämmelser som anger att det måste vara infrastrukturförvaltaren, och inte ett järnvägsföretag, som beslutar om tilldelning av tåglägen och om avgifter.11 Vidare ska infrastrukturförvaltaren inom ramen för de specifika regler staten fastställer ha ansvaret för sin egen ”förvaltning, administration och interna kontroll.”12 Direktivet, som ska vara införlivat , är under omförhandling inom ramen för det lagstiftningspaket som kallas det fjärde järnvägspaketet. I förslag till ändring av direktivet ska infrastrukturförvaltaren ”ansvara för utveckling, drift och underhåll av järnvägsinfrastruktur i ett nät”, där utveckling omfattar ”nätplanering, finansierings- och investeringsplaner samt byggande och uppgraderingar av infrastrukturen.” Underhåll omfattar ”förnyelse av infrastrukturen och övriga verksamheter för förvaltning av tillgången.” Min bedömning är att förslaget i sin nuvarande form inte inskränker mandatet för infrastrukturförvaltaren åt endera hållet. 9.5.3Inget generellt övertagande av underhåll Som ett alternativ till mina förslag ovan har jag också gjort en bedömning av vad ett väsentligt mer långtgående förslag – om ett generellt övertagande av underhållet i egen regi – skulle innebära för , entreprenörsmarknaden och andra infrastrukturförvaltare. En viktig del av denna analys bygger på information från . Enligt bedömning skulle ett utförande i egen regi av de arbeten som upphandlas inom ramen för baskontrakten och tilläggskontrakten, nationella kontrakt, samt övrigt underhåll (DEF-besiktning, tillståndsmätning för spår och kontaktledning samt periodisk tillståndskontroll) innebära att cirka 2 430 årsarbetskrafter med en verksamhetsvolym på totalt tas in i . Ett övertagande omfattar inte underentreprenörerna, som fortsatt antas upphandlas. bedömer att de årliga kostnaderna skulle öka med cirka 400–på grund av förlorat konkurrenstryck och samordningsförluster med reinvesteringsåtgärder 11Direktiv /34/EU, artikel 7 1, 2 st. a) och b). 12Direktiv /24/EU, artikel 4.2. De årliga kostnaderna skulle minska med cirka 150–200 miljoner på grund av att entreprenörernas vinstmarginal, entreprenadbesiktningar och overheadkostnader inte längre betalas. Övergångskostnaderna uppskattas av till för rekrytering och utbildning av ny personal, maskinkostnader, förnyelse av IT-system, chefsrekryteringar, extra konsulttjänster inom ledning, revision och juridik, information, marknadsföring, omskyltning med mera. Ett generellt övertagande av underhållet i egen regi skulle också få konsekvenser för andra infrastrukturförvaltare. Den marknad som de använder för upphandling av underhåll skulle försvinna och det finns risk för att de skulle bli beroende av för sina underhållsbehov. De större infrastrukturförvaltare som jag studerat vid sidan om upphandlar alla underhåll och reinvesteringar för sammanlagt . Det finns också andra omständigheter att ta hänsyn till som pekar mot att det inom en förutsebar framtid inte är praktiskt genomförbart för att göra den här typen av långtgående övertagande. kommer , förutom att utveckla , även att byta trafikledningssystem och kapacitetsplaneringsystem. Detta inkluderar omfattande förändringar av arbetssätt och metoder som påverkar stora delar av organisationen och kräver omfattande tid och resurser. I detta läge skulle ett övertagande av underhållsverksamheten i egen regi innebära stora negativa konsekvenser för hela verkets förmåga att fungera som organisation. Den sammantagna bedömningen är med andra ord att ett övertagande av hela underhållet i egen regi varken är effektivt eller praktiskt genomförbart. 10 Uppföljning och återkoppling Förslag: bör utveckla systemen för rapportering av besiktningsanmärkningar och genomförda åtgärder som en del i utvecklingen av ett underhållssystem. bör utveckla metoder och arbetssätt för uppföljning av effekter av åtgärder och på trafik. bör uppmuntra till dialog mellan entreprenörer och järnvägsföretag. bör förstärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entreprenörernas arbete. bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs. Uppföljning och återkoppling kan avse många olika delar av underhållsverksamheten, ske på flera nivåer och koppla tillbaka till flera av de tidigare leden i processkedjan, inte minst kunskapen om anläggningen och planeringen av åtgärder. I flera avseenden återkommer jag i detta kapitel därför till förhållanden som delvis belysts redan i tidigare kapitel, men som här diskuteras närmare med lite annat fokus. Exempel på detta är besiktningsverksamheten och insamlingen av statistik och andra uppgifter. Ett särskilt område som presenteras är uppföljningen av entreprenörernas arbete och kompetenser, liksom riskhantering. 10.2System för registrering och återkoppling och entreprenörerna använder flera system avsedda för att samla in uppgifter om besiktningsanmärkningar, fel och genomförda åtgärder med koppling till underhållsverksamheten. Bland dessa märks , och . är ett system som används vid besiktningar av fasta järnvägsanläggningar. Upptäckta brister i anläggningen och kritiska värden som observerats vid underhållsbesiktning, säkerhetsbesiktning, extrainsatta besiktningar, oförstörande provning och spårlägesmätningar lagras i . Åtgärd av anmärkningar rapporteras också.1 registrerar akuta fel som dels upptäcks vid besiktning men även av spårentreprenörer och trafikledning. Om en lokförare upptäcker ett fel längs sträckan är denne skyldig att rapportera detta till tågledningen som rapporterar felet i . I rapporteras även när åtgärden är slutförd och vad det egentliga felet är.2 RufusOnline är ett system där entreprenören kan gå in och rapportera alla åtgärder som genomförs i anläggningen. kommer en uppgradering av systemet att introduceras som gör det möjligt för entreprenören att åtgärdsrapportera ärenden som kommit in via både och och därmed ska det bara bli ett system som används för att rapportera åtgärder i.3 internrevision har pekat på att registerhållningen i brister.4 Rekommendationen är bl.a. att säkerställa effektiv registerhållning i och att tydliggöra ansvaret för detta. En observation som gjorts är att det i förekommer att prioriteringsklass försvunnit vilket kan innebära en säkerhetsrisk om A- och V-anmärkningar därmed inte blir åtgärdade. I en granskning av Transportstyrelsen5 framgår att det inte går att utläsa vem som gjort besiktningsanmärkningar i systemet. En annan rapport av pekar avseende på att det råder otydlighet kring vem som är informationsägare och kravställare och att det bör 1TDOK 2014:0582 Kontroll av järnvägsanläggningen, rutinbeskrivning. 2TDOK 2014:058 Kontroll av järnvägsanläggningen, rutinbeskrivning. 3Nyheter för , , och , nyhetsbrev #1 2015. 4TRV 2014/3588 Granskning av besiktningsverksamheten. 5TSJ 2014-3749 Beslut om föreläggande att komma in med svar på avvikelser. tydliggöras vem som ansvarar för vad för att säkerställa rätt informationskvalitet. Detta görs enligt förslag i rapporten lämpligast genom granskning och uppföljning av registrerade anmärkningar.6 Det har också uppmärksammats att och inte har någon koppling till varandra och att inte används i granskade entreprenadkontrakt trots att det anges att systemet ska tillämpas. Med den nära förestående uppgraderingen av RufusOnline förefaller det vara möjligt att flera av dessa brister åtgärdas. Vid akut felavhjälpning i järnvägsanläggningen behöver entreprenören meddela hur arbetet fortlöper. När en bandriftledare (eller motsvarande) hos tillkallat en entreprenör för felavhjälpning ska denne i vissa fall (t.ex. när felet bedöms störa trafiken eller kan komma att göra det) ringa till driftledningscentralen vid fyra tillfällen för att rapportera om läget, definierat utifrån olika steg i felavhjälpningen. Det behöver utvecklas heltäckande effektsamband och verktyg för samhällsekonomisk värdering av järnvägsunderhåll, särskilt effektsamband mellan åtgärder och påverkan på förseningar, liksom effekter på livscykelkostnader. En grundförutsättning för detta är att det går att få ut tillförlitlig information om anläggningen. Som har uppmärksammats tidigare kan detta vara svårt vad gäller vissa uppgifter. SHK har pekat på brister i tillgänglig statistik och databaser som gör att det t.ex. inte går att uttala sig om antalet händelser ökat. SHK efterlyser därför en förbättrad olycks- och tillbudsdatahantering. Jag har själv (i kapitel 5) konstaterat att rapporteringen av antalet urspårningar i den del av järnvägsanläggningen som förvaltar skiljer sig (med betydligt fler registrerade händelser) från den officiella statistik som presenteras av Trafikanalys (baserat på Transportstyrelsens uppgifter) för hela järnvägsnätet. I detta fall kan det handla om skillnader i metod, men i andra saknas kanske uppgifterna helt och hållet eller kräver omfattande handpåläggning för att tas fram. Det finns behov av förbättringar i system för rapportering av besiktningsanmärkningar och för genomförda åtgärder, även om det pågår ett förbättringsarbete på detta område. Effekter av faktiskt genomförda åtgärder (och relaterade kost- 6 TRV 2013/31664 Underhålls- och reinvesteringsbehov kontaktledning. nader) är svåra att bedöma. Jag har tidigare konstaterat att sådan information inte samlas in på ett systematiskt sätt. System för rapportering av besiktningsanmärkningar och genomförda åtgärder behöver därför utvecklas som en del i utvecklingen av ett underhållsystem (se kapitel 6). 10.3Hantering av anmärkningar och leveranskontroll En fråga som väckts är hur de rapporterade anmärkningarna i och i andra system hanteras och värderas av . Beträffande mindre fel, s.k. C-fel, visar mätresultat att dessa ofta accelererar och blir urspårningsfarliga fel. Detta indikerar att entreprenören inte sätter in rätt åtgärd eller att beställaren inte beställt underhållsåtgärd. Analyser från mätresultat bör därför förbättras hos beställaren så att rätt underhållsåtgärder sätts in.7 internrevision har också konstaterat att mätdata från mättåg visar exempel på fel som återkommer vid nästkommande mätning, vilket antyder att de inte åtgärdas. Därmed finns en risk att mindre allvarliga fel utvecklas till urspårningsfarliga fel.8 I vissa fall anses problemet bero på att entreprenören inte hittar felet p.g.a. användning av andra ”kartor” jämfört med . Något som uppmärksammats är att vid besiktning av en anläggning kan en besiktningsman inte se vilka anmärkningar som gjorts vid föregående besiktning och får inte heller ”släcka” eventuella anmärkningar som inte längre bedöms vara giltiga. Det gör att även om den senast gjorda besiktningen är den som anses visa status för anläggningen, kan många äldre anmärkningar ligga kvar. För att få bort dessa krävs handpåläggning av projektledare. har i en egen rapport identifierat behov av förbättringar i avvikelserapportering i underhållsentreprenader, uppföljning och redovisning av resultaten för besiktningsverksamheten samt hanteringen av inrapporterade fel.9 Tågoperatörer har i flera fall pekat på exempel när underhåll som skulle vara utfört (och betalats) inte har blivit utfört. 7TRV 2014/3588 . 8TRV 2013/9634 . 9TRV 2013/92996 förbättringsarbete med att åtgärda inrapporterade fel. i är detta när det gäller snöröjning. Man saknar också analyser av effekter av olika åtgärder. utförde en intern revision för att granska den egna styrningen och kontrollen avseende nationellt underhåll, liksom säkerställandet att krav i underhållskontrakt uppfylls. Av rapporten framgår att entreprenörerna inte tagit till sig alla krav i kontrakten vilket möjligen beror på kompetens- eller resursbrist och att brustit i uppföljning, möjligen av samma orsak. I en annan internrapport om styrningen av underhåll lyfts det bl.a. fram att systematisk uppföljning av kontraktskrav Vid en särskild granskning av besiktningsverksamheten 2014 11 har internrevisionen vidare funnit att det saknas systematisk uppföljning av besiktning och utförda åtgärder. Det framgår av intervjuer med projektledare, projektingenjörer och underhållsingenjörer att beskrivningar av de arbetsuppgifter som ingår i respektive funktion saknas trots att sådana har efterfrågats av såväl berörda funktioner som internrevisionen. Enligt styrande dokument ansvarar projektledaren för att uppföljningar genomförs och att resultat återkopplas till berörda. Internrevisionen konstaterar att har ett ansvar att följa upp sitt säkerhetsarbete och att när det gäller besiktning av anläggningen är uppföljningen koncentrerad till de byggmöten och produktionstekniska möten projekten har med sina leverantörer. I rapporten anges att ”I stort sett ingen av projektledarna eller projektingenjörerna är ute i anläggningen för att kontrollera att leverantören gör ett kvalitativt bra arbete. Man säger sig inte ha tid med uppföljningar, eftersom arbetssituationen med att styra kontraktet med de få stödresurser man har att tillgå har gjort att detta inte är möjligt.”12 Leveranskontrollen, det vill säga uppföljningen av utfört arbete vid t.ex. byggmöten, uppföljning och kontroll av besiktningsanmärkningar och fel i IT-systemen och hur dessa har eller ska åtgärdas, är en viktig del i ansvar för uppföljning av underhållet. 10TRV 2013/59056 . 11TRV 2014/3588 . 12TRV 2014/3588 Revisionsrapport, Granskning av besiktningsverksamheten, s. 20. har förstärkt leveransuppföljningen med konsulter som stödjer projektledningen med att i fält kontrollera att entreprenören har följt sitt åtagande. De kontrollerar genomförda besiktningar och underhållsarbeten genom stickprov. Ett annat exempel på pågående förbättringar av leveransuppföljning är underhållsområde /Öst som bedrivit försök med ett nytt arbetssätt med tillståndskontroll. Arbetssättet innefattar en annan prioritetsklassning och samtliga funna fel dokumenteras och fotograferas. I samband med detta har besiktningsmännen funnit brister som borde ha fångats in vid den ordinarie säkerhetsbesiktningen som utförts av annan entreprenör. När oberoende kontrollant avropats har det i flera fall visat sig att entreprenören inte åtgärdat anmärkningar som beställts av projektledaren även om har fakturerats för arbetet. Inom underhållsområde Väst har försök gjorts med tredjepartskontroller. Internrevisionen konstaterar dock att rutin för hur kontrollerna ska gå till och hur avvikelser ska rapporteras saknas. Vidare framgår att besiktningsmännen som intervjuats vid granskningen inte följt upp sitt arbete i fält, vare sig av sin egen organisation eller av Trafikverket.13 I har tågoperatören Stockholmståg tagit initiativ till att etablera en närmare direkt dialog mellan trafikutövare och underhållsentreprenörer, vilket sedermera lett till ett mer systematiserat planeringssamarbete mellan trafikutövare, underhållsplanering, trafikledning och berörda underhållsentreprenörer. Ett liknande exempel kan hämtas från SLL . I de funktionsavtal som nu har med sina underhållsentreprenörer för lokalbanorna har nära kontakter mellan trafikutövare och underhållsentreprenörer blivit en naturlig del i uppföljningsarbetet. behöver, som en del i ett underhållssystem, metoder och arbetssätt för att följa upp effekter av vidtagna åtgärder i banan. Genom att utvärdera och följa upp utfallet kan kunskap återföras till kommande val av åtgärder och avtalsutformning. Det kan t.ex. visa sig att användande av viss maskinell utrustning inte är optimal eller direkt olämplig ur livscykelkostnadsperspektiv. Även effekter på trafiken bör följas upp, bl.a. när det gäller 13 TRV 2014/3588 Revisionsrapport av besiktningsverksamheten val av maskinell utrustning för att utföra arbetet, men även avseende val av metod m.m. i syfte att ge kunskap om vad som är mest effektivt ur ett trafikpåverkande perspektiv. Det nödvändiggör nära samverkan mellan verksamhetsområdena Underhåll, Trafikledning och Planering. Kontinuerlig och nära samverkan och dialog även mellan järnvägsföretag och entreprenörer kan vara värdefull i detta sammanhang och skapa förståelse för varandras verksamhet och villkor. En bra dialog kan underlätta särskilt när oförutsedda händelser inträffar. Att inkomna anmärkningar inte leder till faktiska åtgärder tycks vara ett betydande problem och det föreligger brister i leveranskontrollen av entreprenörernas arbete.