sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — Ett avskaffande av de förtroendevalda revisorerna bedömer utredningen dock skulle vara ett större ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att försla- gen är de för den kommunala självstyrelsen minst ingripande åtgär- derna. 19.11 De lagtekniska förslagen Utredningen har i kapitlet om lagtekniska frågor vissa mindre för- slag om bl.a. reglering av de förtroendevaldas uppdrag, minimiantalet ersättare i styrelsen, möjlighet att välja andra än förtroendevalda till nämndberedningar och ökad insyn i årsredovisningar och förslag till budget. Utredningen gör i dessa fall bedömningen att förslagen har en försumbar ekonomisk effekt. Förslagen kan dock tänkas bidra till en mer välfungerande organisation. Att årsredovisningar och förslag till budget ska hållas tillgängliga för allmänheten elektro- niskt kan exempelvis tänkas stärka den lokala demokratin genom att det bidrar till ökad kunskap om den kommunala organisationen och därmed ett ökat förtroende för den. Utredningens förslag om att antalet ersättare i en styrelse ska vara minst fem är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Många kommuner och landsting har redan minst fem ersättare så det inne- bär att ingreppet i det kommunala självstyret i många kommuner och landsting är litet. Ur ett demokratiperspektiv är det viktigt att det i lagen är angivet ett minimiantal även för ersättare i styrelsen. Det uppväger ett eventuellt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Utredningen föreslår att en förtroendevalds uppdrag inte ska upphöra direkt när denne är valbar utan efter nästa full- mäktigesammanträde. Fullmäktige kan emellertid besluta att den förtroendevalde får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandat- tiden. Förslaget stärker kommunaldemokratin genom att det för- enklar för de förtroendevalda att fortsätta med deras uppdrag även om de inte t.ex. bor i kommunen på grund av studier på annan ort. Det förslag som medför att fullmäktige i alla kommuner och landsting får möjlighet att välja kommunalråd, landstingsråd m.fl. vid första sammanträdet efter det att val av fullmäktige har ägt rum i hela landet kan medföra möjlighet till ett effektivare maktskifte då de heltidsengagerade förtroendevalda kan påbörja sitt uppdrag tidigare än . Den minskade särregleringen bedöms i övrigt inte medföra några kostnads- eller andra konsekvenser men innebär regelförenklingar. Den lagtekniska översynen i övrigt bedöms inte ha några kost- nadskonsekvenser. En mer tydlig och lättläst struktur för lagen kan dock tänkas bidra till att förbättra möjligheten att tolka lagen, vilket är positivt för att stärka den lokala demokratin. De följdändringar i andra författningar som utredningen föreslår är nästan uteslutande ändrade hänvisningar och rena följdändringar som i sig inte har några nämnvärda konsekvenser. Ikraftträdandet övervägs särskilt i avsnitt 20. Utredningens förslag: Den nya kommunallagen ska träda i kraft . Genom lagen upphävs kommunallagen (1991:900) och lagen (1970:462) om vissa anslag på kommuns anslagstavla. Bestämmelserna om att en revisor inte är valbar som ledamot eller ersättare i fullmäktige, om att antalet ersättare i styrelsen ska vara minst fem och om ordförande i revisionen, ska dock tillämpas första gången efter det att nästa ordinarie val har hållits i landet. Äldre bestämmelser om sådana underställda nämnder som fullmäktige beslutat om före ikraftträdandet gäller fram till dess nästa ordinarie val har hållits i landet. Äldre bestämmelser om att fullmäktige får föreskriva att en lokal nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige gäller fram till dess nästa ordinarie val har hållits i landet. Äldre bestämmelser gäller för överklagande av beslut som har tillkännagetts före ikraftträdandet. Enligt 13 § lagen om kungörande av lagar och andra författningar ska det framgå av en författning när den träder i kraft. Vid be- dömningen av när en ny kommunallag ska träda i kraft bör beaktas att den reglerar styrningen av kommuner och landsting och därför har ett brett tillämpningsområde. Hänsyn måste också tas bl.a. till tiden för lagstiftningsprocessen och den tid som behövs för kom- muner och landsting att förbereda sig. Den nuvarande kommunal- lagen (1991:900) utfärdades , utkom från trycket och trädde i kraft . Kommuner, landsting och andra berörda hade därför på sig att förbereda sig. Minst lika bör ges för en ny kommunal- lag. Lagen behöver därför komma ut från trycket i betydligt i förväg än den kortaste tidsfristen om rekommenderade fyra veckor.1 När den träder i kraft och vilket år, t.ex. ett valår, kan också ha betydelse. Om man ser till den formella lagstiftningsprocessen bör propo- sitionen kunna ligga på bord . I så fall bör lagen allra tidigast kunna träda i kraft . Vissa bestämmelser är sådana att de bör finnas på plats så att nödvändiga beslut kan fattas inför nästa mandatperiod. Det skulle i så fall innebära ett ikraftträdande allra senast eller . Ur kommunernas och landstingens perspektiv bör tillräcklig tid ges för förberedelse. Det behövs tid för utbildning om den nya regleringen och förberedande administrativa åtgärder. Kommuner och landsting kommer att behöva se över sina rutiner och styrande dokument. Detta kan ta några månader i anspråk. Ett ikraftträdan- de kan därför vara väl . En lämpligare tidi- gaste tidpunkt ur kommunernas och landstingens perspektiv kan då vara . I valet mellan och en senare, t.ex. , bör beaktas om regelförändringar vid halvårs- skifte eller vid årsskifte är mer praktiskt för kommuner och lands- ting. Utredningens bedömning är att de flesta regelförändringar inte behöver invänta nästa mandatperiod eftersom bestämmelser om förtroendevalda eller andra regler kopplade till val i huvudsak inte ändras. Inför nästa ordinarie val och mandatperiod bör dock en ny lag vara på plats. Det bör också vara bättre att lagen träder i kraft så att arbetet i övrigt kan fortgå när föränd- ringarna sker. Sammanfattningsvis bör ikraftträdandet ske mellan och . Med hänsyn främst till att budgetåret bör vara obrutet, är utredningens förslag att lagen ska träda i kraft . 1 Ds 2014:1 s. 101. Lag som ska upphöra att gälla Utredningen har i avsnitt 16.11.5 redogjort för sin bedömning att lagen om vissa anslag på kommuns anslagstavla ska upphöra att gälla. Det bör ske som den nuvarande kommunallagen upphör att gälla. Det saknas särskilda författningskrav för övergångsbestämmelser. Kraven är i stället ofta betingade av praktiska skäl. Utredningen går därför nedan igenom samtliga kapitel i lagförslaget för att bedöma vilka situationer som kan uppstå eller vilka processer som pågår vid den tid då lagen ska träda i kraft. Som exempel kan det ha kallats till ett sammanträde enligt den gamla lagen men det hålls först enligt den nya eller beslut fattats enligt den gamla som tillkännages först när den nya har trätt i kraft. Som utgångspunkt ska verksamheterna fortgå utan faktiska för- ändringar. Beslut som fattats och åtgärder som vidtagits enligt den nuvarande lagen ska därför fortsatt bestå och gälla även enligt den nya. Några särskilda regler om det bedömer utredningen inte nöd- vändiga. Däremot kan vissa situationer, särskilt när den nya lagen innebär en saklig skillnad mot det som gällt, behöva över- gångsvis regleras. Grunderna för den kommunala verksamheten Det första kapitlet innehåller sakligt sett inga nyheter. Det förväntas inte fattas några beslut eller vidtas några andra åtgärder med stöd av bestämmelserna i kapitlet. Något behov av övergångsbestämmelser finns därför inte. 2 kap. Kommunala angelägenheter Nyheterna i 2 kap. Kommunala angelägenheter utgörs främst av be- stämmelser som markerar den kommunala kompetensens gränsytor mot . Bestämmelserna i kapitlet innebär inga nya skyldig- heter eller uppgifter för kommuner och landsting. eller åtgärder från tiden före lagens ikraftträdande som kan härledas till bestämmelserna i kapitlet och som kan behöva regleras förväntas inte heller. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs därför inte. Kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer Lagens tredje kapitel ger en översikt över kommunernas och lands- tingens organisation och verksamhetsformer. Befintliga organisa- tioner och verksamheter ska inte påverkas av lagens ikraftträdande. Några särskilda bestämmelser för övergången bedöms det inte finnas behov av. Lagens fjärde kapitel innehåller huvudsakligen samma reglering som det nuvarande kapitlet om förtroendevalda. De tillkommande be- stämmelserna om partistöd som i nuvarande kommunallag återfinns i 2 kap. ska fortsatt gälla. De föreslagna bestämmelserna ska därför tillämpas på partistöd som utgetts enligt nuvarande lag. Det innebär t.ex. att skriftlig redovisning enligt den nya lagen ska tillämpas på partistöd som getts enligt den nuvarande lagen. Vidare ska framför allt val av förtroendevalda som skett enligt den nuvarande lagen gälla enligt den nya lagen. När det gäller borgarråd innebär samma princip att systemet med dessa kan löpa på utan på- verkan för . Några av de bestämmelser som gäller endast för borgarråd kommer att gälla även för andra förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid i övriga kommuner och landsting. De bestämmelserna bör träda i kraft som lagen i övrigt. Även förtydligandet att sådana förtroendevalda ska uppfylla valbarhetsvillkoren bör träda i kraft som lagen i övrigt. Den nya bestämmelsen som innebär att en revisor i kommunen eller inte är valbar som ledamot eller ersättare i full- mäktige och inte heller genom efterträdarval kan väljas till ersättare eller ledamot i fullmäktige bör träda i kraft efter valet. Det finns ingen anledning att ändra i villkoren för fullmäktiges arbete under pågående mandatperiod. Bestämmelsen om att fullmäktige kan besluta att en förtroende- vald som är valbar i kommunen eller ska få behålla sitt förtroendeuppdrag under återstoden av mandatperioden, bör träda i kraft som lagen i övrigt. Den nya bestämmelsen om att fullmäktige får besluta när de nyvalda förtroendevalda ska tillträda sina förtroendeuppdrag efter ett omval, en förnyad sam- manräkning eller ett extra val bör träda i kraft som lagen i övrigt. Det femte kapitlet innehåller nästan uteslutande bestämmelser som redan gäller. Verksamheterna i fullmäktige ska förstås löpa på utan att det ska påverkas av att en ny lag träder i kraft. Den nya reglering- en om program för verksamhet i egen regi kräver inte heller några särskilda regler vid övergången. Bestämmelsen om att förtroende- valda som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid och som inte är ledamot i fullmäktige ska få närvara vid fullmäktiges sammanträden, bör träda i kraft som lagen i övrigt. 6 kap. Styrelsen och övriga nämnder I likhet med 5 kap. Fullmäktige innehåller det sjätte kapitlet nästan uteslutande bestämmelser som redan gäller. Den ändrade anmälnings- skyldigheten för beslut till nämnder och den särskilda protokoll- föringen för sådana beslut ska tillämpas först när den nya lagen trätt i kraft och då endast om nämnden beslutat om det. Bestämmelsen som anger att fullmäktige får ge styrelsen rätt att fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet kräver inga särskilda övergångsbestämmelser. Den regleringen bör träda i kraft som lagen i övrigt. Detsamma bör gälla för- slagen om att fullmäktige kan besluta att en nämnd ska tillhanda- hålla tjänster till en annan nämnd och om vem som får ingå i en nämndberedning. Möjligheten för fullmäktige att besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd ska utmönstras ur kom- munallagen. De kommuner och landsting som redan beslutat detta bör dock kunna fortsätta ha underställda nämnder tills det att val hållits. Det behövs därför en övergångsbestämmelse för detta. mäktiges möjlighet att begränsa lokal eller underställd nämnds rätt att väcka ärenden i fullmäktige föreslås utmönstras ur kommunal- lagen. Beslut om att begränsa dessa nämnders rätt att väcka ärenden som redan fattats bör dock gälla tills det att val hållits. Det behövs därför en övergångsbestämmelse även för detta. Möjligheten att delegera till presidiet bör träda i kraft som lagen i övrigt. Däremot bör den nya regeln om att ersättarna i styrelsen ska vara minst fem, träda i kraft i samband med ordinarie val till fullmäktige och en ny mandatperiod. Utredningen anser inte att finns någon anledning att ändra villkoren för styrelsens arbete under pågående mandatperiod. Kapitlet om anställda är helt nytt men flertalet bestämmelser gäller redan enligt den nuvarande lagen, däribland reglerna om partssam- mansatta organ och närvarorätt för personalföreträdare. Dessa verk- samheter kan fortsätta utan att det behövs några övergångsbestäm- melser för det. Den nya regleringen om direktören behöver inte heller förses med några särskilda regler om ikraftträdande eller över- gång. Det åttonde kapitlet är nytt och innehåller i materiellt hänseende en del nyheter. Vilka som anses som medlemmar utvidgas. Dessa kom- mer från ikraftträdandet att ges rättigheter enligt lagen, bl.a. rätten att överklaga beslut. De beslut som de ska ha rätt att överklaga är sådana som tillkännages enligt den nya lagen. Äldre bestämmelser ska därför gälla för beslut som fattats och tillkännagetts enligt den nuvarande lagen. Någon särskild reglering vid övergången för förslaget om att vissa unionsmedborgare ska kunna lämna medborgarförslag behövs inte. Bestämmelserna om anslagstavlan är huvudsakligen nya. Dessa ska tillämpas på samtliga tillkännagivanden som ska ske enligt lagen och det innehåll anslagstavlan ska ha från det att lagen träder i kraft. De tillkännagivanden som är anslagna på den fysiska anslagstavlan har redan tillkännagetts där. De ska under en övergångstid sitta kvar där och behöver inte flyttas över till anslagstavlan på webbplatsen. Reglerna om insyn i förslag till budget och årsredovisning ska tillämpas på sådana som tas fram efter lagens ikraftträdande. Några särskilda regler för den övergången är inte nödvändiga. I övrigt bedöms reglerna i 8 kap. Medborgarna inte kräva sär- skilda bestämmelser om ikraftträdande eller övergång. Bestämmelserna i 9 kap. samverkan finns huvudsakligen redan i nuvarande lag även om kapitlet i sig är nytt. Nytt i sak är att tillkännagivanden av sammanträden på kommunalförbunds anslags- tavla ska ske minst före sammanträdesdagen. I likhet med bestämmelserna i 8 kap. Medborgarna ska den bestämmelsen tilläm- pas på tillkännagivanden som ännu inte har skett när lagen träder i kraft. Den nya lagen innebär också vissa förändringar av innehållet i förbundsordningen. Det är dock enligt utredningens mening natur- ligt att den ses över i samband med en ny kommunallag. Några särskilda övergångsbestämmelser bör därför inte krävas för den. Överlämnande av kommunala angelägenheter Bestämmelserna i 10 kap. Överlämnande av kommunala angelägen- heter är nästan uteslutande utformade enligt de ändringar som trädde i kraft . Dessa var försedda med över- gångsbestämmelser (SFS 2014:573). Eftersom bestämmelserna redan tillämpas eller kommer att tillämpas vid den nya lagens ikraftträdan- de, bedömer utredningen att det inte finns något behov av särskilda ikraftträdande- eller övergångsbestämmelser för dessa. De nya be- stämmelserna om att fullmäktige ska kunna besluta att minoriteten av ledamöterna i en styrelse i ett aktiebolag ska kunna utses på annan grund än partipolitisk och anta riktlinjer för det kan träda i kraft som lagen i övrigt och kräver inga övergångsbestämmelser. Det elfte kapitlet motsvarar i huvudsak nuvarande 8 kap. KL. Be- stämmelserna bör därför kunna tillämpas utan särskilda regler för ikraftträdande och övergång. Den nya möjligheten för fullmäktige att besluta att en nämnd inte ska anvisas några medel bör tillämpas från lagens ikraftträdande. Detsamma gäller den ändrade ordningen för godkännande av årsredovisningen. Att presidiet ska upprätta förslag till budget för revisorerna sker redan i de flesta kommuner och landsting. Något behov av övergångsbestämmelser finns inte. Reglerna om revisionen är huvudsakligen oförändrade. Revisionen bör därför kunna fortsätta att arbeta utan påverkan av att den nu- varande lagen ersätts med en ny. Den stärkta rollen för de sakkun- niga bedöms inte heller kräva några särskilda regler vid övergången. Den nya bestämmelsen om att ordförande i revisionen ska väljas från minoriteten bör dock tillämpas från det att nästa val av revisorer sker. Något ordförandebyte bör därför inte krävas under löpande mandatperiod. Den bestämmelsen behöver därför en övergångs- bestämmelse så att den tillämpas första gången efter nästa ordinarie val till fullmäktige och ny mandatperiod. Utredningen anser inte att finns någon anledning att ändra villkoren för revisorernas arbete under pågående mandatperiod. I övergångsbestämmelserna till nuvarande kommunallag finns en bestämmelse (punkten 6) som säger att ”Vid prövningen av kom- munalbesvär över beslut som har meddelats före utgången av skall äldre föreskrifter tillämpas.” En liknande bestämmelse bör finnas till en ny kommunallag. Det innebär främst att både de processuella reglerna och de materiella reglerna, dvs. reglerna i sak, som gällde före ikraftträdandet ska vid prövning i domstol tillämpas på beslut som tillkännagetts före ikraftträdandet. Den skärpta regeln om verkställighet bör tillämpas redan från ikraftträdandet oavsett när besluten tillkännages. Några särskilda regler för övergången behövs därför inte. 20.2Förslag till lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre Utredningens förslag: Lagen om försöksverksamhet med majo- ritetsstyre ska i huvudsak träda i kraft . Bestämmelserna i 1 § ska emellertid träda i kraft . Lagen ska gälla till och med . Utredningen har i avsnitt 5.8.6 redovisat sina överväganden om när lagen om försöksverksamhet med majoritetsstyre ska gälla. Bestäm- melserna i 1 § föreslås träda i kraft , och bestämmel- serna i övrigt . Lagen ska gälla till och med . Bestämmelserna i 1 § bör träda i kraft i så god tid innan nästa ordinarie val att de kommuner och landsting som önskar det ska få möjlighet att besluta om sådan försöksverksam- het. Beslut att tillämpa systemet måste ske året för ordinarie val. Lagen gäller till dess att ny styrelse ska utses efter valet . Ett beslut om försöksverksamhet måste alltså i praktiken fattas , innan den nya kommunallagen föreslås träda i kraft. I 1 § lagen om försöksverksamhet med majoritetsstyre hän- visas till att 5 kap. 60 § kommunallagen (2017:000), som då ännu inte trätt i kraft, inte ska tillämpas. torde dock redan ha fattat beslut om den nya kommunallagen och lagen kommer då redan att finnas i svensk författningssamling. Även om den nya kommunallagen således inte trätt i kraft menar utredningen att bestämmelser i den bör kunna tillämpas i lagen om försöksverksamhet med majoritetsstyre om det finns en över- gångsbestämmelse om det. En sådan hänvisning till en bestämmelse som ännu inte trätt i kraft bör därför inte vålla några problem. Ett annat alternativ är att i 1 § hänvisa till bestämmelsen i 5 kap. 46 § kommunallagen (1991:900) och i övriga paragrafer till bestämmel- serna i den nya kommunallagen. Den skulle i så fall behöva förenas med en övergångsbestämmelse som per skulle stadga att det som anges om kommunallagen (1991:900) ska avse motsvarande bestämmelse i kommunallagen (2017:000). Detta riskerar emellertid snarare att skapa förvirring, varför utredningen valt den förstnämnda lösningen, med en hänvisning till den nya kommunallagen. 20.3Förslag till övriga lagändringar Utredningens förslag: Ändringarna i lagen om kommunala folk- omröstningar, lagen om kommunala indelningsdelegerade, lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, plan- och bygg- lagen och övriga följdändringar i andra författningar ska träda i kraft . I de författningar som innehåller hänvisningar till bestämmel- serna om överklagande genom laglighetsprövning ska en över- gångsbestämmelse tas in som stadgar att äldre bestämmelser gäller för överklagande av beslut som tillkännagetts före ikraftträdan- det. De föreslagna ändringarna i lagen om kommunala folkomröstningar, lagen om kommunala indelningsdelegerade, lagen om finansiell sam- ordning av rehabiliteringsinsatser, och övriga ändringar i andra författningar utgör följdändringar och måste därför träda i kraft som den nya kommunallagen träder i kraft, dvs. För de författningar som innehåller hänvisningar till bestämmel- serna om överklagande genom laglighetsprövning behövs en över- gångsbestämmelse som på motsvarande sätt som i den föreslagna kommunallagen stadgar att äldre bestämmelser gäller för överkla- gande av beslut som tillkännagetts före ikraftträdandet. Några ytterligare övergångsbestämmelser bedöms inte behövas. 21.1Förslaget till kommunallag (2017:000) Grunderna för den kommunala verksamheten Kommuner och landsting 1 § är indelat i kommuner och landsting. Varje landsting om- fattar ett län, om inte något annat är särskilt beslutat. Första meningen i paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 1 § första stycket. Andra meningen motsvarar nuvarande 2 §. Andra meningen har dock ändrats på så vis att ”föreskrivet” har ändrats till ”beslutat”. Ändringen tydliggör att förändringar av indelningen i kommuner och landsting sker genom beslut och inte föreskrifter. Den nuvar- ande länsindelningen framgår – åtminstone indirekt – av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2007:229). Tillkännagivandet är inte normgivande utan anger endast hur länsindelning ser ut (prop. 2005/06:24 s. 5). Beslutet om indelning sker alltså genom särskilda beslut av regering och riksdag och inte genom föreskrifter. 2 § Kommuner och landsting sköter på demokratins och den kommu- nala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författning. Paragrafen motsvarar nuvarande 1 kap. 1 § andra stycket. Bestäm- melsen har språkligt justerats genom att begreppet ”i denna lag eller i särskilda föreskrifter” har ändrats till ”i denna lag eller annan för- fattning”, se avsnitt 18.7.4. Röstberättigade medlemmar utser valda församlingar 3 § Beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda för- samlingar som utses av röstberättigade medlemmar i allmänna val. Beslut kan också fattas av andra kommunala organ i enlighet med vad som anges i denna lag eller annan författning. Paragrafen är ny. Den markerar att kommuner och landsting är demokratiskt styrda organ. Bestämmelsen är utformad med 14 kap. 1 § RF som förebild. Med vald församling enligt första stycket avses kommun- respektive . Med beslutanderätt avses beslut av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd (prop. 1973:90 s. 231). Att kommunala organ som exem- pelvis nämnder kan fatta andra typer av beslut framgår av andra stycket. Bestämmelsen innebär alltså inte någon ändring av nuvar- ande kompetensfördelning. Att den valda församlingen benämns fullmäktige framgår av 3 kap. 1 §. Bestämmelser om rösträtt och medlemskap finns i 8 kap. 4 § Bestämmelser om kommunernas och landstingens rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter och att meddela föreskrifter finns i rege- ringsformen. I regeringsformen finns också bestämmelser om skyldigheten för den som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet. Paragrafens första stycke motsvarar nuvarande 2 kap. 5 §. Bestäm- melsen har språkligt justerats. Andra stycket är nytt och innehåller en hänvisning till objektivi- tetsprincipen i 1 kap. 9 § RF. Förslaget behandlas i avsnitt 8.8. 5 § Denna lag innehåller bestämmelser om den kommunala kompe- samt de kommunala organisations- och verksamhetsformerna. Lagen är indelad i följande kapitel: – grunderna för den kommunala verksamheten (1 kap.), –kommunala angelägenheter (2 kap.), –kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer (3 kap.), –förtroendevalda (4 kap.), –fullmäktige (5 kap.), –styrelsen och övriga nämnder (6 kap.), –anställda (7 kap.),