sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — uttalades explicit att försvars- industrin spelade en viktig säkerhetspolitisk roll.20 Bl.a. genom att industrin tillförsäkrade en hög självförsörjningsgrad i fråga om försvarsmateriel, vilket hade fördelar från beredskaps- och underhållssynpunkt. På viktiga försvarsmaterielområden behövde dessutom ha en inhemsk produktionskapacitet. Det svenska försvaret ansågs inte vara en tillräckligt stor beställare för att in- dustrin skulle kunna behålla sin utvecklingskraft och tekniska kom- petens om den bara kunde få avsättning inom rikets gränser. Det var därför säkerhetspolitiskt motiverat att medge export av krigs- materiel. I skrivelserna för åren 1992–1995 behandlades vare sig försvars- industrin eller exporten utifrån att dessa hade någon säkerhets- politisk betydelse för Sverige.21 Däremot omnämndes att man vid prövningen av om försvarsindustriell utlandssamverkan22 skulle tillåtas eller inte skulle beakta försvarspolitiska behov av sådant samarbete.23 I skrivelserna återkom skrivningar om för- svarsindustrins säkerhetspolitiska betydelse, kopplad till alliansfri- heten. betonades att försvarsindustrin för sin överlevnad regeringens skrivelse 1985/86:178, 1987/88:177, 1989/90:124, 1990/91:163 och 1991/92:145. 21I skrivelsen 1992/93:224, avseende export, omnämns inte industrin explicit över huvud taget. 22Begreppet innefattar, utöver export, bl.a. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätter och avtal med annan om gemensam utveckling eller gemensam tillverkning av krigsmateriel. 23Regeringens skrivelse 1993/94:237, 1994/95:183, 1995/96:204. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten var beroende av internationellt samarbete. För att sådant samarbete skulle komma till stånd krävdes att svensk industri låg i framkant och för detta krävdes bl.a. export.24 betonades såväl det säkerhets- som det försvarspolitiska intresset för av att bevara kompetens, utvecklings- och produktionskapacitet på det försvarsindustriella området. Vidare anfördes att deltagande i det internationella sam- arbetet på försvarsmaterielområdet skulle säkra långsiktiga säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska intressen. För att vara ett intressant samarbetsland förutsattes dock att hade en fort- satt utveckling av en teknologinivå som var internationellt konkur- renskraftig. Detta krävde viss export. I de senaste skrivelserna anförs att såväl säkerhets- och försvars- politiska skäl som utrikespolitiska skäl26 motiverar att tillå- ter export av krigsmateriel i viss utsträckning.27 Bland de utrikes- och säkerhetspolitiska intressena finns möjligheter att bidra till internationell fred och säkerhet genom medverkan i inter- nationell fredsfrämjande verksamhet. Bland de säkerhets- och för- svarspolitiska intressena finns värnandet om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete med traditionella samarbetsländer. Där- igenom säkerställs den svenska materielförsörjningen. Genom att ha en konkurrenskraftig teknologinivå och förmågan att bidra med spetsteknologi inom vissa områden förblir ett intressant samarbetsland. Samarbetet bygger på såväl export som import av krigsmateriel. I den senaste skrivelsen28 har regeringen listat de vik- tigaste militära produktområdena inom de svenska försvars- och säkerhetsföretagen. Dessa områden är: stridsflygplan: bemannade och obemannade, ytfartyg och ubåtar byggda med smygteknik, stridsfordon, bandvagnar, regeringens skrivelse 1996/97:138, 1997/98:147, 1998/99:128, 1999/2000:110. regeringens skrivelse 2001/02:114, 2002/03:114, 2003/04:114. 26Det kan noteras att hänvisningen till utrikespolitiska skäl för medgivande till krigs- materielexport saknar stöd i krigsmateriellagen. Enligt lagen får export endast medges om säkerhets- och försvarspolitiska skäl talar för det som det inte strider mot utrikespolitik. regeringens skrivelse 2004/05:114, 2006/07:114, 2009/10:114, 2011/12:114, 2012/13:114. 28Regeringens skrivelse 2014/15:114. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten vapensystem med kort respektive lång räckvidd; mark- och sjö- baserade samt flygburna, fin- och grovkalibrig ammunition, mark- och sjöbaserade samt flygburna radar- och IR-system, telekrigssystem; passiva och aktiva, telekommunikationssystem, inklusive teleskydd, ledningssystem för mark-, sjö- och flygtillämpningar, system för övning och utbildning, signaturanpassning (t.ex. kamouflagesystem och radar), system för samhällssäkerhet, krut och annat pyrotekniskt material, tjänster och konsultverksamhet, samt stödsystem för drift och underhåll. 8.2.3Politik för global utveckling Som framhållit tidigare är regeringens och uppfattning alltjämt att har behov av en inhemsk försvarsindustri som förutsätter att krigsmateriel kan exporteras. Det finns emellertid utrikespolitiska skäl som talar mot att export bör medges. Utöver de ovillkorliga och villkorliga hinder som framhålls i riktlinjerna bör politiken för global utveckling (PGU) framhållas.29 Enligt PGU ska , inom samtliga politikområden, bidra till en rätt- vis och hållbar global utveckling. Det framhålls att en bristande samstämmighet mellan olika delar av regeringens politik riskerar att ett beslut inom ett område motverkar eller omintetgör regeringens 2002/03:122, betänkande2003/04:UU3 och rskr. 2003/04:112. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten ansträngningar och framsteg när det gäller global utveckling och att bekämpa fattigdomen. Bristande samstämmighet får konsekvenser för fattiga länder och människor och det kan även få konsekvenser för trovärdighet. En mål- och intressekonflikt som ofta lyfts fram är den mellan målen för utrikespolitiken och den svenska krigsmaterielexporten. Krigsmaterielexporten anses riskera undergräva vissa utrikespoli- tiska mål som t.ex. att bidra till en hållbar och rättvis global utveck- ling. Några direkta skrivningar om krigsmaterielexport finns inte i PGU-propositionen. Dock framhålls att internationellt bör ha en fortsatt ledande roll för öppenhet och redovisning av inter- nationell handel med krigsmateriel samt vara fortsatt drivande i att stärka internationella kontrollregimer och åstadkomma avtal om icke-spridning, nedrustning och rustningsbegränsning. I regeringens första återrapportering angavs att krigsmateriel- exporten ska ske på ett sätt som inte motverkar en rättvis och hållbar global utveckling.30 I den återrapportering i nu aktuell fråga som gjordes till 2012 framhålls den mål och intresse- konflikt som föreligger mellan krigsmaterielexporten och delar av utrikespolitiken. Bland annat anförs: 31 En mål-/intressekonflikt som ofta har lyfts fram inom samstämmig- hetspolitiken för utveckling är den svenska krigsmaterielexporten. Krigsmaterielexporten kan riskera att undergräva målet inom politik för global utveckling om att bidra till en hållbar och rättvis global utveckling. har ett genuint engagemang för att medverka till stärkandet av demokrati och mänskliga fri- och rättigheter globalt, och vår krigs- materielexport ska givetvis inte undergräva denna strävan. politik för global utveckling, liksom EU:s uppförandekod, utgör också verktyg för att styra mot en sådan utveckling. Det är regeringens ambition att effekter som är negativa för an- strängningarna att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling ska undvikas. Dessa viktiga aspekter vägs in i de bedömningar som görs vad gäller svensk krigsmaterielexport. försvars- och säkerhetspolitik byggs solidariskt till- sammans med andra. Den tidigare önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av samarbete med likasinnande stater och grannar. Materiel- försörjningen till försvaret, såväl i som i andra länder, bygger 30Regeringens skrivelse 2007/08:89. 31Regeringens skrivelse 2011/12:167 s. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten därför på ömsesidiga beroenden och avtal rörande leveranser av kompo- nenter, delsystem och färdiga system, liksom av produkter som är till- verkade i respektive land. Den Washingtonbaserade organisationen ment tar fram ett ”samstämmighetsindex” (Commitment to Development Index, CDI)32 2011 intog första plats av 22 , kom på en samlad tredje plats och intog andra plats. I mätningen hamnar lågt på skalan avseende säkerhetsfrågor och teknologiöver- föring. Avseende säkerhetsfrågorna hamnade sist framför- allt på grund av att exporterade krigsmateriel till ”fattiga och odemokratiska stater”. 8.3Försvarsindustrins betydelse för Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. På kommitténs begäran har var och en av Försvarsexportmyndig- heten (FXM), () och Försvarsmakten redovisat sin bedömning av konsekvenserna av en skärpt export- kontroll av krigsmateriel. Kommitténs syfte härmed har varit att er- hålla myndigheternas bedömningar av hur en skärpning kan komma att påverka bl.a. möjligheterna till internationellt samarbete kring materielförsörjningen, Försvarsmaktens materielförsörjning samt Försvarsmaktens internationella verksamhet. I detta avsnitt återges i huvudsak myndigheternas syn på och förutsättningar för den inhemska försvarsindustrin. FXM konstaterar att krigsmaterielexport utgör ”en viktig del i att försvaret ska kunna upprätthålla och utveckla operativ förmåga på ett kostnadseffektivt sätt.” Dels medför exporten direkt kostnads- 32Indexet beräknas utifrån sju bedömningsgrunder: handel, investeringar, migration, säkerhets- och miljöpolitik, teknologiöverföring samt bistånd. 33FXM:s redovisning av vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för för- svarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller för övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik, Dnr FXM 2013/34/116:3, . En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten delning för bl.a. utveckling och underhåll, liksom kostnadstäckning för tidigare investeringar, dels indirekt kostnadsdelning genom att bidra till att vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och indust- riella kompetenser. Avseende samarbete uppges att export är en förutsättning för att även fortsättningsvis ska vara en intressant samarbetspart- ner. Samarbete skapar tillgång till konkurrenskraftiga teknologier och industriella kompetenser. Den försvarsnytta som samarbete leder till uppges vara större vid export till stater i vårt närområde liksom till andra teknologiskt och förmågemässigt framstående samarbetsländer. En kvalificerad kund utvecklar i högre grad kon- kurrensförmågan hos industrin medan exportens bidrag till för- svarsindustrins vidmakthållande och utveckling av sin kompetens är i stort oberoende av vem som är kund. Vidare framhålls att en exportkontroll med betydande skillnader i regelverket gentemot stater med vilka har goda möjlig- heter till materielsamarbete kan innebära att blir en mindre intressant samarbetspartner. Härutöver kan export även bidra till att stärka försvars- och säkerhetspolitiska relationer med andra stater. FMV har i sin redovisning framhållit att beroendet av inhemsk för- svarsindustrin i försvarslogistikprocessen35 återfinns på flera plan. Dels i behovet av leverantörer för nya eller befintliga system, inklu- derande utvecklingskapacitet för att upprätthålla och stärka den egna tekniska förståelsen och därmed förmåga till kravställning, dels utifrån försvarsindustrins betydelse för möjligheter att delta i internationellt materielsamarbete. har den inhemska försvarsindustrin anpassat sig till en minskad efterfrågan från Försvarsmakten, inte minst vad gäller utvecklingsbeställningar. Detta har lett till att företagen sökt sig till den internationella marknaden och exportandelen för de produkter som svensk försvarsindustri producerar har härefter ge- nerellt sett ökat. Avseende marknadsförutsättningarna anger FMV 34FMV:s redovisning av konsekvenser av en skärpt exportkontroll för svensk försvarslogi- stik, Dnr 13FMV2046-2:1, . 35Begreppet förvarslogistik innefattar såväl materiel- som logistikförsörjning. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten att förhoppningen om att finansiering och genomförande av ut- veckling och investeringar i nya materielsystem kan ske i en öppen försvarsmaterielmarknad inte har realiserats. Med få undantag läg- ger stater utvecklingsbeställningar som staten finansierar fortsatt på den inhemska industrin. Vidare har företagens beroende av att kunna hänvisa till det egna landets försvarsmakt som referenskund på exportmarknaden endast minskat marginellt. Detta samman- taget medför att försvarsindustriföretagen är beroende av en in- hemsk marknad för utveckling av nya produkter. I redovisningen framhålls att det vanligtvis är dyrt att utveckla nya kvalificerade system på högre systemnivåer och att det inom försvarsområdet endast förekommer i undantagsfall att företag själva finansierar utvecklingen av kvalificerade system. har stater stått för hela eller delar av företagens utvecklingskostnader för att tillförsäkra sig en tillräcklig innovationstakt. Stater anser emellertid numera i allt större utsträckning att utvecklingskostna- derna är för höga och att de kan bära dessa kostnader ensam. Detta medför att de i större utsträckning än tidigare söker internationella samarbeten i syfte att dela såväl utvecklingskost- nader som att kunna beställa större serier av ett system och därmed reducera priset per enhet. FMV anger att en förutsättning för att dessa internationella samarbeten ska fungera är att de samarbetande staterna har en likartad uppfattning om hur den gemensamt utveck- lade produkten ska förvaltas, inkluderande synen på tredjelands- export. Det konstateras att förutsägbarheten i regelverket är mycket viktig för viljan att inleda ett samarbete eller göra nya investeringar. Under rätt förutsättningar ger internationellt samarbete även betydande utväxling av teknisk kompetens. För att delta i inter- nationella materielutvecklingssamarbeten förutsätts att har industriella resurser inom landet. Enligt FMV har intresset för som samarbetsland i hög grad minskat på grund av beslutet att materielförsörjningen i första hand ska inriktas på att köpa fär- diga system. EU:s upphandlingsdirektiv36 syftar till att även upphandlingar av försvarsmateriel ska ske genom öppen konkurrens. Av direktivet föl- jer emellertid att undantag kan göras avseende upphandlingar som berör en medlemsstat nationella säkerhet. Med anledning härav, och 36 2009/81/EC. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten mot bakgrund av att regeringen inte beslutat om vilka förmågor som utgör nationella säkerhetsintressen, har FMV beslutat att följande förmågor utgör väsentliga svenska nationella säkerhetsintressen: Förbättring och förlängning av livstiden för kvalificerade eller väsentliga försvarssystem som anskaffats före det att blev medlem av EU. Vapensystem som ska kunna fungera i unika geografiska för- hållanden och med stora variationer beträffande klimatförut- sättningar. Materiel och system som syftar till att skydda kommunikation och på nationell nivå kunna åstadkomma säkra kommunika- tions- och säkerhetssystem. Materiel och försvarssystem med särskilt sekretessvärde samt vissa system för skydd mot CBRN. För nyanskaffning av dessa ovanstående system konstaterar FMV att den inhemska försvarsindustrin har betydelse. På lång sikt är Försvarsmaktens logistikförsörjning beroende av svensk industriell förmåga inom områden där av olika skäl har andra behov än de som motsvaras av det internationella utbudet. Avseende försörjningstrygghet på kort sikt anges att den in- hemska försvarsindustrin har relativt stor betydelse med hänsyn till att flera av de system som Försvarsmakten använder har tillverkats av den inhemska industrin. Detta avser alltifrån tillgång till reserv- delar och tjänster som till förmåga att modifiera och uppgradera systemen. En faktor som även måste beaktas är att den svenska staten fortsatt utgör den viktigaste enskilda kunden för den in- hemska försvarsindustrin. FMV anger att det är ”troligt att svensk industri av affärsmässiga skäl prioriterar med de resurser man förfogar över. I de fall då köper materiel från större internationella koncerner kan dessa förväntas göra andra över- väganden och prioriteringar.”37 37 FMV:s redovisning, s. 15. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten Försvarsmakten påpekar att en minskad försvarsmaterielexport kan få konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning, vilket direkt påverkar försvarsförmågan. Försvarsmakten framhåller att det inte finns någon direkt koppling till svensk försvarsindustri i materielförsörjningsstrategin. En viktig del i den strategin är att skapa möjligheter till kostnadsdelning, vilken kan ske genom sam- arbeten med andra stater för utveckling, inköp, vidareutveckling och vidmakthållande av materiel samt genom gemensam utbild- ning. Sådant samarbete accentueras i takt med att Försvarsmaktens beställningsvolymer minskar. Detta samarbete kan genomföras oavsett om materielen är producerad av svensk försvarsindustri eller inte. Det konstateras emellertid att Försvarsmakten har ett stort an- tal system som tillverkats av svensk försvarsindustri och att denna industri svarar för vidmakthållande genom kvalificerat underhåll för en del av systemen, t.ex. ubåtar och flygande system. Detta medför att Försvarsmakten är beroende av svensk försvarsindustri så länge som dessa system är operativa. Försvarsmakten bedömer att krigsmaterielexport är en förutsättning för vidmakthållandet av ett antal materielsystem. Vidare anför Försvarsmakten att det i ett vidare sammanhang är bra för svensk försvarsförmåga med en inhemsk försvarsindustri. En inhemsk försvarsindustri som ligger i teknologisk framkant på tillräckligt många områden stärker förutsättningarna för att ska förbli en intressant säkerhetspolitisk samarbetspartner. Att ut- veckla teknik som medför att är en intressant samarbets- partner bidrar till att stärka försörjningstryggheten och informa- tionssäkerheten. I det fall en minskad export skulle leda till att svensk försvars- industri minskar i omfattning eller drabbas av nedläggning kan det innebära ökade anskaffningskostnader och försämrade förutsätt- ningar för att få tillgång till spetsteknologi inom försvarsområdet. Detta riskerar dels att leda till en försämrad försörjningstrygghet och informationssäkerhet i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge. 38 Försvarsmaktens redovisning av vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga, Dnr 02 300:56292, . En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten Dels att industrins möjligheter att vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem försämras. 8.4Förändring av säkerhetspolitiska linje Det har skett stora förändringar i säkerhets-, försvars- och utrikes- politiken sedan dagens krigsmateriellagstiftning trädde i kraft. Att säkerhetspolitik inte är ett statiskt politikområde framgår bl.a. av de förändringar som skett beträffande den säkerhetspolitiska linjen. Under det sammanfattades svensk säkerhetspolitik med orden: ”alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig”. Efter kom den strikta neutralitetspolitiken att luckras upp. säkerhetspolitiska linje – vilken bestod till 2002 – formule- rades säkerhetspolitiken med orden: militära alliansfrihet, syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde, består. ändrades formuleringen och det fastställdes nu att säkerhetspolitiken syftar till att bevara fred och självständighet för vårt land, bidra till stabilitet och säkerhet i vårt närområde, samt stärka internationell fred och säkerhet. Vidare underströks att den militära alliansfriheten ”tjänat oss väl” samt vikten av samverkan med andra stater samt med FN och EU. De säkerhetspolitiska förändringarna har även medfört att förutsättningarna för att tillåta krigsmaterielexport utifrån säker- hetspolitiska skäl i stor utsträckning förändrats i grunden sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft. Synen på säker- het utgick under det framförallt från stater och en mili- tär hotbild. Dagens vidgade säkerhetsbegrepp inrymmer emellertid såväl icke-militära hot som icke-statliga aktörer och där utma- ningarna och hoten mot vår säkerhet brukar betecknas som för- änderliga, gränslösa och komplexa. Vidare påverkar den teknologiska och demografiska utvecklingen, en ökad efterfrågan på strategiska resurser, beroendet och utvecklingen av flöden, konsekvenserna av migration samt urbanisering och klimatförändringar den säkerhets- politiska miljön. Den fortsatta globaliseringen, tillsammans med geopolitiska överväganden, leder till att den säkerhetspolitiska dyna- miken förändras. Säkerhet är ett vidare begrepp än enbart det egna fysiska territoriet och flödessäkerhet är centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet. Begreppet flöden omfattar mer än t.ex. han- En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten delsflöden och inkluderar bl.a. snabba informationsflöden och med flödessäkerheten avses t.ex. skydd av flöden i cybernät.39 är inte med i någon militär allians. medlemskap i har emellertid förändrat förutsättningarna för säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken genom att därmed ingår i en politisk allians. Även om denna allians inte för med sig försvarsför- pliktelser gentemot övriga medlemsstater, framhålls att tar ett solidariskt ansvar för säkerhet. Orsaken står att finna i att präglas av ömsesidiga beroenden där de utma- ningar som ställs inför i stor utsträckning även delas av övriga medlemsstater. Detta kommer även till uttryck i Lissabon- fördragets solidaritetsklausul40 vars grundtanke är att en medlems- stats säkerhet byggs i samverkan med övriga medlemsstater. Soli- daritetsklausulen föreskriver att andra medlemsstater är skyldiga att ställa upp med resurser till en medlemsstat som drabbas av en katastrof, en terroristattack eller ett väpnat angrepp. Det ställs dock inte krav på att de resurser som ställs till förfogande utgör militärt bistånd, utan det är upp till de stödjande medlemsstaterna att själva välja på vilket sätt de ska bistå den drabbade medlems- staten, liksom att det är upp till den drabbade staten att själv avgöra vilken hjälp den efterfrågar. Solidaritetsklausulen innebär således att de stater som är alliansfria eller neutrala även fortsättningsvis kan vara det. Vid sidan om solidaritetsklausulen har unilate- ralt antagit en solidaritetsförklaring som utöver EUs medlemsstater även omfattar och . Solidaritetsförklaringen innebär att inte kommer att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp drabbar en av EUs medlemsstater eller något nordiskt land, samt att förväntar sig att dessa länder agerar på samma sätt om drabbas. Av solidaritetsförklaringen framgår att ska kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd. 39Utrikesutskottets betänkande 2012/13:UU7. Utskottet betonade ”vikten av att föra en politik som balanserar globaliseringens positiva och negativa konsekvenser. Det gäller att å ena sidan säkra flödessäkerheten för att underlätta de flöden som ger globaliseringen dess kraft och å andra sidan motverka de flöden som söker att på olika sätt underminera våra samhällen.” Se även Försvarsberedningens rapport , Vägval i en globaliserad värld Ds 2013:33 s. 214. Redan i försvarsberedningsrapport Säkerhet i samverkan, Ds 2007:46, konstaterades att flödessäkerhet utgör ett svenskt säkerhetsintresse där det fram- hölls ”att trygga de kontakter och flöden som är förutsättningar för vårt välstånd och sam- hällets funktion”. 40Artikel 42:7 och 222 Lissabonfördraget. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten