sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Anmälan till kommissionen för ett beslut direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Tillämpning av artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundan- tagsförordning. Tillämpning av statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekono- miskt intresse. 11.4.5.1Att anmäla verksamheten för godkännande direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget I avsnitt 5.7.2 har vi beskrivit några kommissionsbeslut där stöd på bostadsområdet godkänts. Nedan redogör vi för vissa likheter och skillnader mellan ett sådant godkänt stöd och Sbo:s verksamhet. Stöd för att utveckla stadsmiljöer i vissa områden har i ett par kommissionsbeslut avseende s.k. Jessicaprogram godkänts direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget.26 Nedan sammanfattar vi delar av ett sådant kommissionsbeslut (Jessicabeslutet) om åtgärder i nordvästra . Stödet som bedömdes syftade till att omvandla mark eller nedgångna, tomma eller underutnyttjade fastigheter till kommersiellt gångbara fastigheter. Projekten skulle anpassas utifrån behoven på den lokala marknaden. Stödet skulle täcka skillnaderna mellan projektkostnaderna och de förväntade in- täkterna (marknadsvärdet). Verksamheten som mottog stöd finan- sierades både av allmänna medel och av privata medel. Stuktur- fondsmedel betalades ut från en särskild organisation inom den Europeiska investeringsbanken (EIB). Stödet i form av invester- ingar och lån gavs av två organisationer (s.k. UDF:er). Den ena UDF:en var ett aktiebolag och den andra en annan brittisk bolags- form. Verksamheten i UDF:erna utformades i enlighet med vissa regionalpolitiska målsättningar och investeringsbeslut fattades av särskilda beslutsorgan (investment board). 26 COM(2011) 4942 final, av den 13.07.2011, om SA.32835 (2011/N) – () Se mer om kommissionens beslut i avsnitt 5.7.2.1. inte den faktiska byggnationen och betraktades inte som företag i EU-rättslig mening eftersom de sågs som ett medel för offentlig finansiering. Arbetet med investeringsverksamheten utfördes av kontrakterade företag som hade fått uppgiften efter ett öppet anbudsförfarande. Dessa specialiserade fastighetsaktörer (UDF- managers) ansågs inte ha fått något stöd eftersom så många potentiella aktörer hade varit med och hade kunnat vara med och tävla om att utföra tjänsterna. Däremot ansågs andra aktörer kunna få stöd, bland annat de privata investerare som skulle bidra med finansiering till projekt som inte hade blivit av utan stöd och som investerade till villkor som var mer förmånliga än de som gällde för UDF:erna. Stödet hade inte utformats i enlighet med statsstöds- reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller andra riktlinjer som kommissionen antagit. Kommissionen gjorde därför ett s.k. avvägningstest för att bedöma stödets förenlighet med EUF-fördraget.27 Kommissionen betraktade målet att stödja hållbar stadsutveck- ling som något som stärkte sammanhållningspolitiken som är ett mål av gemensamt intresse inom EU. De brittiska myndigheterna lämnade information som visade skillnaderna mellan de aktuella områden och andra stadsmiljöer. De områden där investerings- beslut med statligt stöd skulle kunna göras karakteriserades av en svag ekonomisk bas, hög arbetslöshet och dålig fysisk miljö. Att stödet avsåg ett mål av gemensamt intresse säkerställdes också genom att skulle tillämpas. En skillnad mellan verksamheten som godkändes genom be- slutet och Sbo:s verksamhet är att Sbo äger hela fastigheten medan en UDF bara investerar i en verksamhet tillsammans med privata intressenter. De färdigutvecklade projekten såldes eller hyrdes ut på marknadsmässiga villkor. En annan skillnad är att Sbo har egen kompetens kring omvandlingsprocessen medan UDF:erna upp- handlade s.k. UDF-managers för att säkerställa en professionell verksamhet. Den viktigaste skillnaden är dock kopplingen till det omfattande regelverket för utbetalningen av strukturfondsmedel som var en förutsättning för den verksamhet som kommissionen godkände. 27 Se vidare i avsnitt 5.7.1 och 5.7.7. 11.4.5.2Att tillämpa artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundantag Ett undantag från anmälningsskyldigheten beträffande åtgärder som utgör statligt stöd i EU-rättslig mening är kommissionens allmänna gruppundantagsförordning (förordningen).28 I artikel 56 i förordningen föreskrivs att finansiering för byggande eller upp- gradering av lokal infrastruktur som avser infrastruktur som på lokal nivå kan bidra till att förbättra företagsklimatet och den in- dustriella basen är undantagen från anmälningsskyldigheten i arti- kel 108.3 i EUF-fördraget om vissa villkor är uppfyllda. Utred- ningen har fört en dialog med kommissionen om innebörden av begreppet lokal infrastruktur i artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundantag. Vi har dels fått ett skriftligt svar inom ramen för ett system för frågor och svar om tillämpningen av det allmänna gruppundantaget, dels har vi haft viss dialog med tjänstemän vid kommissionens konkurrensdirektorat. Enligt det skriftliga svar vi fått från kommissionen via kan lokal infra- struktur i gruppundantagets mening utgöras av bostadsfastigheter. Svaret är inte bindande för kommissionen eller nationella dom- stolar men det ger så god grund för tillämpningen av artikeln som är möjligt att få utan ett formellt beslut från kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Frågan och svaret från kommissio- nen återges nedan. In particular rural areas in market prices for housing facilities are significantly lower than the costs for producing housing facilities primarily due to urbanization trends. Since housing is the responsibility of local municipalities in an inquiry is presently looking into if there is a need for state aid in some Swedish municipalities (particularly in rural areas with decreasing population, a decreasing number of job opportunities and decreasing prices for the available housing). The shortage of modern rental housing is to a certain extent hampering the development of the local business climate in line with the object of aiding what in the general block exemption regulation (p. 75) is called local infrastructure (article 56). In this context we would like to know if the concept “local infrastructure” in the context of the general block exemption regulation could cover public funding of the construction of real estate for rental housing 28 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, punkt 1–78. Se vidare i avsnitt 5.6.2. purposes in rural areas of if the construction was tendered out in accordance with the public procurement rules and ownership of the housing facilities would be vested in the public housing corporation of the local municipality? Answer: Yes. The GBER [General ] exemption covers the owner of the housing complex. The construction would have to be tendered out in accordance with Art. 56.29 Den verksamhet som Sbo bedriver kan därmed vara möjlig att för- klara förenlig med EUF-fördraget genom en stödordning baserad på kommissionens allmänna gruppundantag om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda. Någon förhandsanmälan till kommissionen är då inte nödvändig. Beträffande de krav som ställs i förordningen gäller att det ska vara fråga om investeringsstöd och att den fastig- het som stödet avser ska på lokal nivå bidra till att förbättra före- tagsklimatet och konsumenternas situation och till att modernisera och utveckla den industriella basen. Stödet får avse skillnaden mellan kostnaderna för investeringen i materiella och immateriella tillgångar och intäkterna som förväntas under investeringens livs- längd, dvs. Bostäderna måste upplåtas på ett öppet, transparent och icke-diskriminerande sätt. Den hyra som tas ut eller försäljning av bostadsfastigheten ska motsvara mark- nadspriset. Stödordningen får inte heller omfatta stöd till ett före- tag som har ekonomiska svårigheter i statsstödsrättslig mening (se kapitel 5 och kapitel 10). Enligt kapitel I artikel 4.1 cc i förord- ningen får investeringsstöd för lokal infrastruktur inte överstiga och de totala kostnaderna för samma infrastruktur får inte överstiga . En stödordning enligt kommis- sionens gruppundantagsförordning måste anmälas till kommissionen från att den börjar tillämpas. 29 Utdrag från skrivelse med frågan från utredningen och svaret från kommissionens tjänste- män. Svaret är daterat . 11.4.5.3Att definiera verksamheten som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse I avsnitt 5.5 och avsnitt 5.7.5 har vi beskrivit förutsättningarna för att utan eller med ett särskilt godkännande från kommissionen uppfylla krav på att visst stöd för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är förenligt med EUF-fördraget. För att en tjänst ska kunna definieras som en tjänst av allmänt ekonomisk intresse måste den kunna kopplas till behov hos hela eller delar av befolkningen. Den måste också skilja sig från vad marknaden kan förväntas tillhandahålla utan stöd i EU-rättslig mening. Bostadsuthyrning till privatpersoner är en tjänst. Sbo utför inte på egen hand en sådan tjänst men genom blockförhyrnings- avtalen kan Sbo säkerställa att så sker. Blockförhyrningsavtalen innehåller krav på att lägenheterna fördelas efter behov när pro- jektet avser omvandling av bostäder för äldre. Om fördelningen av lägenheterna görs utifrån behov som marknaden inte kan tillgodose bedömer vi att det finns förutsättningar att tillämpa statsstöds- reglerna för tjänster av allmänt ekonomisk intresse. På svaga bo- stadsmarknader kan det finnas behov av tillgängliga hyresbostäder för äldre som marknaden inte tillhandahåller. Det finns följaktligen förutsättningar att definiera tillhandhållandet av bostäder för äldre som en sådan tjänst. Tillhandahållandet måste vara obligatoriskt för den som ska få stödet. Verksamheten måste också avgränsas från annan verksam- het. Stödet för att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse får omfatta kostnaderna för att uppföra eller omvandla vissa fastigheter om kostnaderna kan kopplas till tillhandahållet av bostäderna. Stödet får inte överstiga kostnaderna för att utföra tjänsten och en skälig vinst. Enligt kommissionens förordning om stöd av mindre betydel- se30 är stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ett stöd av mindre betydelse som inte omfattas av statsstödsreglerna om er- sättningen understiger . Större stöd kan beviljas utan anmälan till kommissionen om villkoren i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 30 Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. är uppfyllda.31 Enligt beslutet får det årliga stödbeloppet inte över- stiga om stödet inte är inriktat på att lösa vissa uppräknade sociala behov. Enligt beslutet kan stöd för tjänster be- stående av socialt subventionerade bostäder och tjänster för social integrering av sårbara grupper lämnas utan att denna beloppsgräns gäller. Vi bedömer att tillhandahållandet av tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre som fördelas efter de äldres behov av sådana bo- städer är en tjänst med en sådan social målsättning som möjliggör att stöd kan lämnas enligt kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan någon beloppsgräns. 11.5Förslag till stödordning för den framtida verksamheten Vårt förslag: En stödordning för den verksamhet som Statens bostadsomvandling AB bedriver utformas i enlighet med kom- missionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En viktig fråga är om de omvandlade fastigheterna en- bart ska kunna användas till boenden för äldre. Även om det största behovet på svaga bostadsmarknader kan förväntas vara bostä- der för äldre kan behoven förändras och även variera mellan olika kommuner. Vare sig artikel 56 i det allmänna grupp- undantaget eller kommissionens ovannämnda Jessicabeslut inne- håller något krav på att stödet avgränsas till vissa grupper. Om fastighetens användning begränsas till målgruppen äldre blir värdet av fastigheten lägre genom att möjligheterna att anpassa använd- ningen efter behovet på den lokala marknaden minskar. Såväl Sbo som många av de kommuner som uttalat sig om behovet av stöd för nybyggnation i de telefonintervjuer utredningen låtit genom- föra påtalar vikten av att inte låsa byggnadernas användning för framtiden, både av effektivitetsskäl och i syfte att undvika att kate- goriboenden skapas. Mångfald bland de boende i respektive fastig- 31 Kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unio- nens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som bevil- jas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU. het uppfattas som en styrka av kommunpolitikerna. Vi anser att det finns skäl att säkerställa största möjliga flexibilitet för att bidra till ett bostadsutbud som möter efterfrågan på den lokala bostads- marknaden. bör stödordningen utformas så att den med rimlig säkerhet kan antas vara förenlig med eller efter anmälan kunna godtas av kommissionen. 11.5.1Enligt vilka undantagsbestämmelser bör stödet utformas? Stödet ska göra det möjligt att omvandla bostäder som det finns behov av även på svaga bostadsmarknader där hyror vid nybygg- nation skulle bli så höga att lägenheterna inte efterfrågas av äldre som av samhällsekonomiska skäl bör kunna bo i lägenheter. De tre statsstödsrättsliga alternativ som presenterats under före- gående rubrik har olika för- och nackdelar som vi utvecklar nedan. 11.5.1.1 En anmälan direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget Ett stöd som anmäls och godkänns direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget, såsom det stöd som godkändes i ovan refererade Jessicabeslut, har fördelen att det kan utformas utifrån de förhål- landen som bedöms mest relevanta ur ett svenskt perspektiv. I det kommissionsbeslut som vi redogjort för beträffande detta alterna- tiv var det möjligt att anpassa investeringarna till de lokala mark- nadernas förutsättningar utan att inrikta bostäderna mot särskilda grupper av boende. finns det stor osäkerhet kring hur kommissionen skulle bedöma en sådan anmälan. Det s.k. Jessica- beslutet är inte direkt jämförbart med Sbo:s verksamhet. Vi har vid kontakt med kommissionens tjänstemän fört upp frågan om möj- ligheten att godkänna en stödordning med hänvisning till bland annat ovannämnda Jessicabeslut. Vi fick dock ingen direkt åter- koppling från kommissionens tjänstemän eftersom det är svårt att komprimerat beskriva och jämföra två så komplicerade verksam- heter. Även om stödet som godkändes i Jessicabeslutet utformades för att täcka de olönsamma delarna av investeringar i bostadsfastig- heter på ett sätt som liknar Sbo:s investeringsbeslut finns det så stora skillnader att det får anses oklart om detta kommissionsbeslut kan ses som en indikation på att kommissionen skulle kunna god- känna Sbo:s verksamhet direkt mot EUF-fördraget. 11.5.1.2En tillämpning av artikel 56 i det allmänna gruppundantaget Det andra alternativet är att tillämpa det allmänna gruppundan- taget, vilket enligt kommissionen är möjligt beträffande invester- ingar i bostadsfastigheter i vissa fall. Även denna rättsliga grund öppnar för att fastighetens användning inte behöver regleras sär- skilt. Frågan är dock i vilken utsträckning som bostäder för äldre kan anses bidra till sådana målsättningar som anges i artikel 56 i kommissionens gruppundantagsförordning, nämligen att bidra till att förbättra företagsklimatet och konsumenternas situation och till att modernisera och utveckla den industriella basen. Det finns kopplingar mellan ett konkurrenskraftigt företagsklimat och en fungerande bostadsmarknad. Målet att skapa flyttkedjor kan alltså teoretiskt sett passa in i artikel 56. Bestämmelsen är dock ny och vi känner inte till någon praxis om hur bestämmelsen ska tolkas. Även med den vida tolkning av begreppet lokal infrastruktur som kom- missionen föreslår kvarstår en osäkerhet om vilken typ av bostads- fastigheter som lever upp till kraven i artikel 56. Det finns oklar- heter beträffande behovet av att koppla bostadsinvesteringen till den industriella basen. Det är också oklart om blockförhyrnings- avtalet kan betraktas som ett sådant investeringsstöd som artikel 56 avser. Utan ytterligare vägledning från kommissionen bedömer vi att det finns en stor rättslig osäkerhet beträffande hur en sådan stödordning skulle bedömas vid en rättslig prövning. 11.5.1.3Stöd till en definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse Att tillhandahålla tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader kan definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Även kostnaderna för att omvandla fastig- heter för detta ändamål kan därför betraktas som nödvändiga kost- nader för att kunna erbjuda en sådan tjänst. måste definieras och tilldelas innan stöd kan ges på ett sätt som är förenligt med . Statsstödsreglerna om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är flexibla, såtillvida att medlems- staterna har en stor frihet i hur sådana tjänster definieras. Reglerna förutsätter dock att det går att säkerställa att stödet kommer enskilda till del. Bostäder för äldre som omvandlas av Sbo fördelas enligt en bilaga till blockförhyrningsavtalet till äldre efter behov. Det är inte fråga om någon biståndsbedömning men inte heller fråga om att bostäderna fördelas efter kötid i den vanliga bostads- kön. En nackdel med en statsstödsrättslig lösning som baseras på reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är att det krävs att stödet i vart fall i huvudsak går till målgruppen genom mot- svarande fördelning. 11.5.1.4 Val av EU-rättslig grund för stödgivningen Vi har konstaterat att de största samhällsekonomiska vinsterna som kan påvisas avseende Sbo:s verksamhet avser möjligheten att skapa tillgänglighetsanpassade bostäder för en äldre befolkning. Även om det finns mervärden med ett mer flexibelt förhållningssätt kring målet med respektive omvandlingsprojekt är den rättsliga osäker- heten så stor med de två andra alternativen som vi har övervägt att vi väljer att föreslå att Sbo:s verksamhet inriktas på att omvandla outnyttjade fastigheter till boenden för äldre. Detta är också Sbo:s verksamhets huvudsakliga inriktning. EU-rättsligt finns det inget som hindrar staten från att även låta Sbo finansiera tjänster av icke-ekonomisk karaktär såsom äldre boenden, skolor eller förskolebyggnader. En lista på sådan verk- samhet bifogades kommissionens beslut om att godkänna stöd till de nederländska organisationer som ansvarar för sociala bostäder i Vi har dock uppfattat att syftet med Sbo:s verksamhet är att skapa effektivitet på bostadsmarknaden. Även om detta kan inklu- dera att fastigheter avvecklas och anpassas till en annan typ av verk- samhet än bostadsverksamhet så uppfattar vi inte att det finns någon 32 Se vidare i avsnitt 5.7.5.1. större efterfrågan på en sådan inriktning trots att ett av Sbo:s senaste projekt avsett omvandling av en fastighet till en förskolelokal. Det är även möjlighet att öppna upp projekten så att fastigheterna även kan upplåtas till andra svaga grupper på bostadsmarknaden än äldre. Gruppen äldre har dock särskilda förutsättningar genom de bostadstillägg som möjliggör ett dyrare boende än vad som är möj- ligt för andra svaga grupper på bostadsmarknaden. Under vår utred- ning har den gemensamma nämnaren för de svaga bostadsmarkna- dernas behov av nya bostäder också varit tillgängliga bostäder för äldre. Trots att det EU-rättsligt går att utvidga verksamheten anser vi alltså att det finns skäl att inrikta hela Sbo:s verksamhet mot tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre. Sbo:s verksamhet och den verksamhet som bedrivs enligt block- förhyrningsavtalen ska därmed avgränsas så att stödet säkerställer tillgängliga bostäder för äldre enligt statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Sbo, kommunen och kommunens bostadsföretag bedriver allmän- nyttig verksamhet och är att betrakta som upphandlande enheter i upphandlingsrättslig mening. Omvandlingsåtgärderna upphandlas inom ramen för Sbo:s omvandlingsprojekt. Däremot sluts block- förhyrningsavtalen normalt direkt mellan kommunens bostadsföre- tag och Sbo. I avsnitt 5.5.3.1 har vi redogjort för vissa upphandlingsrättsliga frågor som kan aktualiseras vid tilldelningen av kontrakt mellan olika upphandlande enheter. Där konstaterar vi också att det finnas vissa oklarheter avseende förutsättningarna för detta när det gäller avtal mellan kommunen och kommunala bostadsföretag. I vissa fall krävs upphandling även när ett avtal sluts mellan flera offentliga aktörer. Exempelvis om ett kontrakt ingås med en aktör som inte uppfyller det s.k. verksamhetskriteriet. I nu aktuellt sammanhang kan även undantaget från upphand- lingsreglerna avseende hyreskontrakt få betydelse för bedömningen av blockförhyrningsavtalet. Förvärv och hyra av fastighet är näm- ligen undantaget från upphandlingslagstiftningen. Med hänsyn till att de upphandlingsrättsliga reglerna ska tilläm- pas såväl av Sbo som av respektive kommun och av allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag stannar vi vid ett konstaterande av att det finns oklarheter beträffande upphandlingsreglernas tillämp- ning i dessa situationer men att upphandlingsreglerna ska följas av de inblandade aktörerna. För det fall att ett upphandlingsförfarande leder till att en privat aktör anförtros uppdraget att tillhandahålla tjänsten av allmänt eko- nomiskt intresse genom att förvalta fastigheten och fördela lägen- heterna enligt villkoren kan medfinansiering av stödet ske i annan form än via blockförhyrningsavtalet. 11.5.3Konsekvenser av valet av rättslig grund för stödgivningen Verksamheten avgränsas till att i huvudsak tillhandahålla tillgäng- liga bostäder för äldre under villkor som inte är möjliga att erhålla för de äldre utan stöd i EU-rättslig mening. Äldres behov beaktas i kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer och äldres betalnings- förmåga beaktas vid investeringsbeslutet när andelen stöd beslutas. När det gäller enskilda fastigheters användning anser vi dock inte att denna inriktning mot bostäder för äldre hyresgäster bör gå längre än nödvändigt. Det finns inga EU-rättsliga skäl för att helt förhindra en blandning av olika grupper bland hyresgästerna. Vi anser dock att fastigheterna i första hand ska fördelas till äldre vilket säkerställs genom blockförhyrningsavtalens nuvarande utformning dessa avtal gäller. Kommissionen har godkänt en ordning där av bostäderna uppläts till mer inkomststarka grupper med motiveringen att det kunde minska segregationen. ska enligt vår mening inte betraktas som någon absolut gräns utan ses som en indikation på att det finns utrymme för olika lösningar. För att undvika att starkare grupper på bostadsmarknaden blir de huvudsakliga hyresgästerna och att den EU-rättsliga grunden för stödet därmed faller föreslår vi kommunerna i andra hand ska fördela lägenheterna till andra hushåll än äldre men då efter behov. Om inte heller sådana hushåll kan efterfråga lägenheterna bör de kunna upplåtas via bostadskön och fördelas enligt de principer som gäller där. Sammanfattningsvis föreslår vi att blockförhyrnings- avtalen ska innehålla krav på att bostäderna i huvudsak upplåts till äldre men att bostäderna även kan upplåtas till andra svaga grupper eller i sista hand efter kötid. Efter att uppdraget avgränsats enligt ovan kräver att uppdraget anförtros Sbo och blockförhyraren på ett för utföraren eller utförarna bindande sätt samt att inget företag får mer stöd än vad som krävs för att tjänsten, dvs. upplåtelsen av tillgängliga bo- städer till en för äldre överkomlig hyra, ska kunna tillhandahållas. Anförtroendet av uppdraget att utföra en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse sker genom två olika bindande handlingar.