sou · H3B399d3 · 2015-12-04 00:00:00 — I rapporten av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden (dnr S2012/4038) har senast angett att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syfte. Länsstyrelserna anger i rapporten och riktlinjer för länsstyrelsernas arbete med planeringsunderlag (dnr S2012/918/PBB) angett att det krävs ett antal olika aktiviteter för att utveckla riksintressesystemet. Det gäller bl.a. att tydliggöra riksintressesystemets funktion och att klarlägga innebörden av vissa begrepp. Enligt rapporten finns det också anledning att förtydliga betydelsen av riksintresseområdena i 4 kap. och att klarlägga hur de bestämmelserna bör tillämpas. Kommuner och Landsting (SKL) menar i rapporten av riksintressen () att processerna med att utse och beskriva riksintressen har havererat och att den punkt har nåtts då systemet med riksintressen har slutat att fungera. SKL anser att riksintressena måste hållas aktuella och beskrivas på ett högkvalitativt sätt som går att använda i kommunernas planering. SKL anser vidare att det inte får gå inflation i antalet riksintresseområden eller i omfattningen av dem. SKL menar att riksintressen i grunden är en tillgång och att upplevelsen att de är en belastning är något som behöver ändras. I rapporten presenterar därför SKL flera förslag till hur systemet med riksintressen kan fungera bättre. I en skrivelse till och (dnr M2012/1720/Nm) hänvisar SKL till denna rapport och framför att riksintressesystemet behöver ses över. i kom in med en skrivelse till , Översyn av riksintressesystemet (S2013/3084/PBB). säger där att systemet inte fungerar optimalt och att detta leder till förseningar och ökade kostnader eller stoppade planprocesser. (M2007:04) hade ett relativt begränsat tilläggsuppdrag att utreda systemet med att utse områden av riksintresse enligt 3 kap. . Remissinstansernas synpunkter på utredningens betänkande Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) visar ett brett spektrum av frågeställningar som är oklara (dnr M2009/140/R). Det är uppenbart att många av de synpunkter som förts fram om bristerna i riksintressesystemet är välgrundade. Det är otvetydigt så att flera viktiga uppgifter i riksintressesystemet inte längre tillämpas på det sätt som avsågs. Det kan också konstateras att vissa uppfattningar om en riktig tillämpning som tidigt etablerades inte varit välgrundade och lett till att väsentliga delar av systemet inte fungerar som de borde. Tillämpningen skiljer sig mellan olika myndigheter och kommuner och är långt ifrån likartad i landet. Orsakerna till detta är flera. När naturresurslagen tillkom ansågs det inte möjligt att i lagen precisera hur utfallet borde vara vid prövning av olika oförenliga intressen. Hushållningsbestämmelserna utformades därför som allmänt hållna riktlinjer för sådana bedömningar. Den närmare innebörden av dessa riktlinjer utvecklas visserligen i lagens förarbeten men uttrycks inte på ett tydligt sätt i bestämmelserna. Detta har lett till ett i många fall brett tolknings- och tillämpningsutrymme. Hushållningsbestämmelserna har dessutom karaktären av en ramlagstiftning som omfattar ett flertal lagar. Detta kan allmänt sett göra det svårt att skaffa sig en överblick över det samlade lagkomplexet och hur detta ska tillämpas. Hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplaneringens tid och då naturresurslagen kom till för . Några av de frågorna har inte utvecklats så som man antog och andra samhällsintressen har tillkommit. Förhållandena och formerna för planering och beslutsfattande har kommit att ändras liksom uppfattningar och kunskaper om samhällsintressen och mark- och vattenanvändning. har de nya generationerna planerare, beslutsfattare och tjänstemän inte samma bakgrundskunskaper om systemet som de som var verksamma när det etablerades. Utformningen och tillämpningen av 3 kap. ger bestämmelserna om riksintressen en stor tyngd. Den kommunala planeringen påverkas av att något i kommunen är ett utpekat riksintresse. Det ger de berörda samhällsintressena ett större skydd för sina intresseområden än vad som gäller för andra intressen. Det finns ett behov av en bredare översyn av hushållningsbestämmelser och särskilt bestämmelserna om riksintressen liksom av bestämmelsernas tillämpning. En sådan översyn bör omfatta samtliga bestämmelser i 3 kap. . Frågan om i vilken utsträckning riksintressebestämmelserna i 3 kap. innebär ett betydande hinder för angeläget bostadsbyggande, och vilka avvägningar som kan göras mellan olika riksintressen och bostadsförsörjningsbehovet, bör behandlas i särskild ordning. Uppdraget att se över hushållningsbestämmelserna Utredaren ska göra en genomgripande översyn av 3 kap. med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i bestämmelser så att de på ett bättre sätt än uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. Utredaren bör sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov. Systemet ska fungera så att det uppnår syftet utan onödigt stora hinder för annan användning av mark och vatten eller inskränkningar för samhällsutvecklingen. Systemet bör vara klart och tydligt utformat. Det bör präglas av enkelhet, tydlighet, överskådlighet och begripliga begrepp som gör besluten rättssäkra. Det ska vara lätt att tillämpa på ett sätt som är likartat i hela landet och för de olika intressena. Systemet ska ha en sådan anpassbarhet att ändrade behov ska kunna tillgodoses utan alltför omfattande regeländringar. Systemet bör även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser. I uppdraget ingår inte att föreslå nya eller ändrade konkreta geografiska områden eller avgränsningar för de områden som bedömts vara av riksintresse. Däremot bör utredaren generellt bedöma vilka samhällsintressen som bör omfattas av bestämmelserna för god hushållning i 3 kap. , vilka slags områden som bör avses och även hur detta skydd bör utformas. När det gäller 4 kap. ingår inte i uppdraget någon översyn av de riksintresseområden som beslutat enligt 2-6 §§. Utredaren ska däremot studera på vilket sätt bestämmelserna tillämpas och om det finns oklarheter i tillämpningen som kan minskas eller klarläggas i ljuset av de förslag som ges för 3 kap. Syftet med detta är att skapa så stor samstämmighet som möjligt i tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. En översyn av bestämmelserna i 4 kap. 7–9 §§ ingår inte i det uppdraget. utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas ifråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt och annan relevant lagstiftning, identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma ivilken utsträckning dessa beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning, överväga de förändringar i 3 kap. som är nödvändiga och bedöma om dessa går att göra med bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning eller om en annan lösning är mer lämplig, analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ändamålsenlighet och tydlighet, föreslå sådana ändringar i 3 kap. och förordningen om hushållning med mark- och vattenområden samt annan eventuell följdlagstiftning som kan lösa problemen och som ger ett system för hushållning med regionalt och nationellt betydelsefulla områden som uppfyller kraven att vara ändamålsenligt, rättssäkert och inriktat på såväl långsiktiga som aktuella behov. Uppdraget att utvärdera 3 kap. Som nu angetts innehåller 3 kap. bestämmelser av olika karaktär. Det är tydligt att de olika bestämmelserna tillämpas på ett mycket olikartat sätt och att några, som 2–4 §§, knappast tillämpas alls. Det finns därför skäl att överväga om det är lämpligt med så olikartade bestämmelser och om det finns behov av en större enhetlighet i synen på skydd av områden liksom på formerna för detta. Frågan är om det finns skäl till krav på starkare tillämpning av 3 kap. 2 och 3 §§ och om de skyddsbehoven hänger samman sinsemellan eller med ytterligare skyddsbehov av annat slag, exempelvis på grund av klimatförändringar. Det kan även finnas andra samhällsbehov som skulle behöva ett skydd i enlighet med 3 kap. Behovet av skydd av dricksvattentäkter har lyfts fram och också till del behandlats av . De samhällsintressen som anges har väsentligt olika karaktär. Å ena sidan finns de samhällsintressen som avser en långsiktigt god hushållning av tillgångar som jord- och skogsmark och områden med stora natur-, kultur- eller friluftslivsvärden som ska skyddas mot skadlig exploatering. Å andra sidan finns de intressen som grundas på värdet av områden just för utnyttjande och exploatering. Frågan är om olika intressen kan tillgodoses med samma slags bestämmelser eller om bevarandeintressena respektive exploateringsintressena behöver regleras på olika sätt. De olika områden som är angivna på grund av sina natur-, kultur- eller friluftslivsvärden kan ofta innefatta samtliga eller några av dessa värden och frågan kan ställas om det finns skäl att komplettera uppdelningen på dessa olika värden med möjligheten att göra en samlad bedömning av landskapets natur-, kultur- och friluftsvärden. Detta skulle vara i linje med intentionerna i Europeiska landskapskonventionen. Frågan är vidare om dessa hushållningsbestämmelser enbart ska vara inriktade på skyddsaspekten eller om de även ska kunna innefatta möjligheten att utveckla områdenas natur-, kultur- eller friluftsvärden och därigenom utnyttja den potential som dessa områden har. En väsentlig fråga i detta sammanhang är vidare kopplingen mellan hushållningsbestämmelserna och andra bestämmelser enligt vilka dessa intressen kan ges ett långsiktigt och rättsligt bindande skydd, t.ex. bestämmelserna om skydd av områden i 7 kap. . bedöma om tillämpningen av de olika bestämmelserna i 3 kap. och verksamheternas och intressenas olika karaktär ger skäl till större enhetlighet eller andra ändringar som bättre tillgodoser skyddsbehoven, bedöma om tillämpningen av 3 kap. 2 och 3 §§ motsvarar behoven och föreslå lösningar som tillgodoser dessa behov samt överväga om, och i så fall hur, regleringen enligt bestämmelserna även bör innefatta andra väsentliga skyddsbehov, bedöma om alla de intressena som anges i 3 kap. är i behov av reglering och i vilken utsträckning det finns andra samhällsintressen som är i behov av att regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. , analysera om det finns behov av att uttrycka bestämmelserna avseende bevarandeintressena respektive användningsintressena på olika sätt, bedöma om det finns skäl att komplettera skyddet av bevarandeintressena enligt 3 kap. 6 § och eventuellt även 2 och 3 §§, med möjlighet till en mer samlad form som även innefattar de utvecklingsmöjligheter områdena innehåller, analysera och redovisa om och hur områden som bedöms vara av riksintresse kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av eller andra relevanta lagar, och ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov och den särställning som totalförsvaret har i riksintressesystemet genom dess företrädesrätt vid konkurrerande riksintressen. Uppdraget att utvärdera områden av riksintressen Det behövs en bedömning av vilka behov som finns av det skydd som ett riksintresse ger för de områden som är angivna som riksintresseområden. Det bör analyseras i vilken grad andra former av rättsligt skydd kan vara lämpligt för att täcka behoven. Vid införandet av naturresurslagen förutsattes en välinformerad dialog mellan centrala myndigheter och länsstyrelser i syfte att åstadkomma en på flera nivåer väl förankrad angivelse av staten av riksintresseområden. I naturresurslagen och förutsattes det även en dialog mellan som förmedlaren av de statliga intressena i översiktsplaneringen och kommunen. Dessa dialoger sker numera mestadels i form av centrala myndigheters utpekande av riksintresseområden. De områden som de centrala myndigheterna pekar ut behandlas därefter i en översiktsplaneprocess där antagandet sker på en demokratisk grund. Kommunerna har rätt att själva göra en bedömning av hur riksintresset ska anges eller tillgodoses. För de utpekade områdena ges i flera fall inte något tillämpbart underlag för ändamålsenliga bedömningar av behovet att ge området en status av riksintresse. Eftersom dessa lagbestämmelser är viktiga vid beslut om användningen av mark och vatten är det angeläget att de är tydliga och uttömmande. Utredaren bör bedöma vilken påverkan riksintresseklassificeringen har haft i prövningen av olika mål och ärenden och om det har varit till fördelar eller nackdelar för olika intressen. Det finns även skäl att bedöma vilka samhällsintressen som bör omfattas av möjligheten att peka ut områden av nationell betydelse enligt riksintresseregleringen. Behovet av ett starkare skydd av brukningsvärd jordbruksmark har exempelvis påtalats vid ett flertal tillfällen. Detsamma gäller dricksvattentäkter. Även andra intressen kan komma i fråga. analysera tillämpningen av 3 kap. 5–9 §§ bl.a. med avseende på skillnader i områdenas betydelse i ett regionalt eller nationellt perspektiv och överväga sätt att förbättra den, bedöma vilket reellt behov som finns för de riksintressen som anges i 3 kap. och bedöma hur väl dagens områden av riksintresse motsvarar detta behov, analysera frågan om huruvida ett område som är av riksintresse kan upphöra att vara det, t.ex. till följd av att området getts ett rättsligt bindande skydd, bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anläggningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse; bedöma hur en riksintresseklassificering har påverkat möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området, ange vilket ansvar och vilka uppgifter som de berörda aktörerna (centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner) bör ha för att systemet ska fungera väl och vara anpassat till aktörernas uppgifter och roller, ange vilket underlag som bör krävas för ett utpekande av ett område av riksintresse och vilka kriterier som bör vara uppfyllda, och närmare precisera rekvisit för de åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hushållningsbestämmelserna. Uppdraget att särskilt redovisa förslag i fråga om hinder för angeläget bostadsbyggande Regeringen har i propositionen En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (prop. 2012/13:178) bl.a. föreslagit ändringar i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjning. I propositionen föreslås vidare förändringar i , bl.a. att det i 2 kap. 3 § införs en särskild bestämmelse som anger att planläggning ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Mot bakgrund av de rapporter och övrigt material som finns beträffande riksintressesystemets påverkan på bostadsbyggandet är det särskilt viktigt att utredningen med förtur behandlar frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. studera i vilken omfattning områden av riksintresse enligt 3 kap. utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta, utifrån denna bedömning föreslå hur sådana hinder kan begränsas utan att väsentliga skyddsbehov skadas , utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet, undersöka behovet av och lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse, och föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. Denna fråga ska behandlas med förtur och redovisas i ett delbetänkande. Frågan ska också ingå i redovisningen av hela uppdraget. Beskrivningar och eventuella förslag i delredovisningen måste därför utformas så att de möjliggör för utredaren att i slutredovisningen ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redovisas. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. Vid eventuella statsfinansiella kosekvenser ska utredaren föreslå finansiering. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med de myndigheter som har uppgifter gällande 3 och 4 kap. , med länsstyrelser och kommuner samt med Kommuner och Landsting. Utredaren ska också samråda med den parlamentariska kommittén om regional planering och bostadsförsörjning (dir. 2013:78). Utredaren ska följa Miljömålsberedningens arbete och ta del av arbete med granskning av statens hantering av riksintressen. Utredaren ska ta del av Statens jordbruksverks arbete med uppdraget att utvärdera tillämpningen av den lagstiftning som reglerar när jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar liksom av övrigt underlag av värde för uppdraget. I förtursfrågan ska uppdraget redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget i sin helhet ska redovisas i ett slutbetänkande . Redovisningarna ska lämnas till regeringen (). riktlinjer för den fysiska riksplaneringen De riktlinjer som tog ställning till anges i prop. 1972:111, bilaga 2, s. 140–174. Här redovisas den sammanfattning av riktlinjerna för respektive verksamhet och underlagsmaterial vid programskedets inledning som redovisades i prop. 1975/76:1, s. 18–94. Riktlinjer som avser planeringen för vissa verksamheter Enligt de fastlagda riktlinjerna är det angeläget att jordbruket ägnas stor uppmärksamhet i den fysiska riksplaneringen med hänsyn till dess stora samhällsekonomiska betydelse liksom dess betydelse för miljön. All möjlig hänsyn bör tas till denna närings intressen. Jordbrukets företrädare bör få medverka i planeringsarbetet och samråd bör påbörjas i det kommunala planeringsarbetet. I riktlinjerna understryks vidare att den snabba strukturomvandlingen inom jordbruket bör ske med hänsynstagande till andra berörda intressen som friluftsliv och fritidsbebyggelse. Vid konflikt mellan jordbruksintressen och tätortsutbyggnad bör högvärdig jordbruksmark inte tas i anspråk för tätbebyggelseändamål om en från samhällsbyggandets synpunkt likvärdig lösning kan åstadkommas på annan för jordbruket mindre värdefull mark. Som vägledning för kommunernas programarbete fanns en översiktlig gradering av åkermarkens ekonomiska avkastningsvärde. I flera län har lantbruksnämnderna kompletterat detta material. Skogsbruket bör enligt de fastlagda riktlinjerna ägnas stor uppmärksamhet i den fysiska riksplaneringen. All möjlig hänsyn bör tas till denna närings intressen. Restriktioner för skogsbruket bör emellertid kunna bestämmas med hänsyn bl.a. till behovet av goda rekreationsmöjligheter och till vetenskapliga intressen. Skogsbrukets företrädare bör få medverka i planeringsarbetet på ett tidigt stadium. I riktlinjerna understryks behovet av planmässiga avvägningar i fråga om skogsmarkens användning med avseende på bl.a. skogsbrukets, friluftslivets och fritidsbebyggelsens utveckling. Gradering av skogsmarken och samråd mellan skogsbrukets företrädare och planerande myndigheter bör ge underlag för sådana avvägningar. Till grund för programarbetet fanns klassificeringar på riks- och på länsnivå av skogsmarken i olika intresseområden, baserade på bedömningar av bl. a. markens produktionsförmåga och läge. Länsredovisningen är gjord i tre klasser, där klass 1 innebär skogsmark i länet av störst intresse från skogsproduktionssynpunkt. Enligt de fastlagda riktlinjerna för hushållning med mark och vatten bör all möjlig hänsyn tas till de areella näringarna. Det är angeläget att det material som belyser fiskets förutsättningar och konfliktrisker sett från fiskets synpunkt kompletteras och förfinas för att bl.a. skapa bättre kunskapsunderlag vid bedömningar av lokaliseringsplatser för miljöstörande industri. Som underlag för programarbetet har funnits dels en översiktlig redovisning av för yrkesfisket värdefulla vattenområden längs landets kuster, dels en inventering av betydelsefulla fritidsfiskevatten. Enligt de fastlagda riktlinjerna bör all möjlig hänsyn tas till de areella näringarna. Utvecklingen inom fjällområdet med bl.a. ökande turism bör styras i en sådan riktning att samiska intressen inte skadas och helst på ett sådant sätt att samerna själva får del i utvecklingens positiva sidor. Företrädare för rennäringen och den statliga administrationen på området bör få medverka i planeringsarbetet redan på förberedelsestadiet. Till grund för programarbetet fanns för vissa delar av planverkets provinventeringar av rennäringens markanvändning. Enligt de fastlagda riktlinjerna bör det långsiktiga samhällsintresset att bevara en god miljö och ställa tillräckliga rekreationsmöjligheter till de många människornas förfogande väga tungt i förhållande till kortsiktiga och enskilda intressen. Det är angeläget att för friluftslivet värdefulla områden skyddas och att se till att inte kuster och stränder undandras allmänt utnyttjande genom privat bebyggelse. Det är också viktigt att tillräckliga arealer avsätts för t.ex. campingplatser och stugbyar i attraktiva lägen, speciellt i närheten av storstäderna. Som underlag för programarbetet fanns statens naturvårdsverks redovisning Områden för friluftsliv och vetenskapligt kulturell naturvård (Förarbeten för fysisk riksplanering, underlagsmaterial nr 19). I redovisningen anges cirka 160 områden i landet vara av riksintresse för det rörliga friluftslivet. 1972:111 framhålls att redovisningen inte gör anspråk på fullständighet eller slutgiltighet utan bör ses som en första sammanställning som efterhand ska kompletteras genom medverkan från bl. a. länsstyrelser och kommuner. Utöver vad som redovisas i det följande, äger i stor utsträckning vad som sägs om vetenskaplig naturvård i avsnitt 7.6 giltighet även beträffande rörligt friluftsliv. I avsnittet om skogsbruk behandlas också vissa friluftslivsfrågor. Naturvårdens intressen bör enligt de fastlagda riktlinjerna tillmätas stor tyngd som restriktion vid planering av andra verksamheters markanvändning, bl.a. därför att de värden som naturvården representerar inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörs. Vid konflikter mellan naturvårdens krav på orörda områden och friluftslivets krav på områden tillgängliga för allmänheten måste naturvårdens intressen ibland ges prioritet och restriktioner läggas på friluftslivet. I vissa fall kan också restriktioner för de areella näringarna behövas med hänsyn till vetenskapliga naturvårdsintressen. Enligt riktlinjerna är det angeläget att värdefulla naturområden ges ett sådant skydd att deras naturvärden inte går förlorade. Som underlag för programarbetet fanns statens naturvårdsverks redovisning Områden för friluftsliv och vetenskapligt kulturell naturvård (Förarbeten för fysisk riksplanering, underlagsmaterial nr 19). I redovisningen anges drygt 600 områden i landet vara av riksintresse för den vetenskapliga naturvården.