sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — Lättnader i miljökraven för ett företag kan leda till lägre kostnader för produktionen och snedvrider på så sätt konkurrensen på marknaden. Sådana lättnader kan ges i tillståndsprövningen t.ex. genom att mindre långt gående villkor för produktion kan beslutas för vissa företag medan andra företag får strängare villkor. Krav för tillstånd som går längre än kraven i lagstiftningen kan också snedvrida konkurrensen mot företag från övriga EU. I Konkur- renskraftsutredningens slutbetänkande konstateras att vägran att acceptera utvärderingar som gjorts av annan medlemstat har lett till svårigheter att få tillgång till godkända effektiva växtskyddsmedel.72 Motsvarande resonemang gäller för olika krav inom tillsynsverksamheten och skillnader i tillsynsvägledningar. Enligt vår uppfattning finns det brister i kostnadseffektiviteten i tillståndsprövningen, tillsynen och tillsynsvägledningen i en rad olika avseenden. En mängd olika myndigheter som bygger upp i huvudsak samma kompetens, leder till dubbelarbete och därmed till onödiga kostnader såväl för tillståndsprövningen som för tillsyns- verksamheten. Vissa verksamheter förekommer sparsamt i de olika länen och det finns därför skäl att samla kompetensen för tillståndsprövning och tillsyn i en myndighet. Med ett större antal ärenden på en myndighet ges större möjlighet till hög kvalitet och enlighet i besluten. 71RÅ 2005 ref. 2 och RÅ 2010 ref. 80. 72SOU 2015:15, Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring, Slutbetänkande av . Tillstånd för miljöfarlig verksamhet prövas av 12 miljö- prövningsdelegationer. Statlig tillsyn inom miljöområdet utövas av 12 nationella myndigheter och av 21 länsstyrelser. Vi menar att ett större antal ärenden på en myndighet ger större möjlighet till högre effektivitet men också större möjlighet till hög kvalitet och enhetlighet i besluten. Invändningar kan göras mot resonemanget att effektiviteten ökar genom att de 12 miljöprövningsdelegationerna avskaffas och att tillståndsprövningen i stället görs vid en nationell myndighet. Länsstyrelserna har redan en bred kompetens på miljöområdet i stort och har en mycket god kunskap om regionerna, något som är till nytta i tillståndsprövningen. Vi menar dock att den kunskap som kommer att finnas kvar på länsstyrelserna kommer den nationella myndigheten till del genom det remissförfarande som kommer att föregå besluten i den nya myndigheten i enlighet med hur tillståndsprocessen fungerar med gällande regelverk. Det förhållandet att de nuvarande miljöprövningsdelegationerna har en närhet till de blivande eller pågående verksamheterna och därtill kunskap om förhållandena i det eller de län – och även de kommuner – som ingår i delegationens prövningsområde, kan med vårt resonemang om en rättssäker och konkurrensneutral verksamhet dessutom vara mer en nackdel än en fördel. Vi anser också att utrymmet för att göra regionala bedömningar, t.ex. då tillstånd ska prövas, bör minska. Den nya myndighetens huvuduppdrag kommer att vara att bevilja tillstånd där regelverket tillåter, dvs. en tillämpning av gällande författningar. En nationell myndighet har större möjlighet att genomföra tillståndsprövning och tillsyn som uppfyller de krav på rättssäkerhet, konkur- rensneutralitet och effektivitet som vi ställer. Enligt miljötillsynsförordningen ska tillsynsvägledning ges av 15 nationella myndigheter och av länsstyrelserna. Statskontoret uppfattning om hur myndigheterna bedriver arbetet med tillsynsvägledning beskrivs på följande sätt: tas liknande former av underlag, checklistor m.m. fram parallellt i landet, bl.a. inom ramen för regional samverkan. inte det mest effektiva arbetssättet och det riskerar även att leda till att lika fall behandlas olika och därmed till rättsosäkerhet.73 Efter vad som framkommit under utredningsarbetet delar vi Statskontorets uppfattning att det med nuvarande organisation förekommer onödigt dubbelarbete på myndigheterna vad gäller tillsynsvägledning. 11.4.6Den nya myndighetens uppgifter Vi föreslår att en ny nationell myndighet bildas med tre huvuduppgifter – tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning. Bland de sex myndigheter som pekas ut i våra direktiv påverkar förslagen , Havs- och vattenmyndigheten samt Kemikalieinspektionen. Vi har gjort bedömningen att Strål- säkerhetsmyndighetens verksamhet när det gäller kärntekniska anläggningar är så specifik att såväl tillståndsprövning som tillsyn och tillsynsvägledning bör behållas på myndigheten. Myndighetens prövning och tillsyn inom hälso- och sjukvårdsområdet ligger närmare Inspektionen för vård och omsorg () än den myndighet som vi föreslår. Vi har dock inte närmare analyserat en sådan förändring. Om strålsäkerhetslagstiftningen tas in i kan frågan förtjäna en förnyad prövning. Vad gäller Formas och verksamheter bedrivs inte någon tillstånds- prövning, tillsyn eller tillsynsvägledning. Enligt direktivet till vårt uppdrag ingår det även i översynen att identifiera gränssnitt mellan de sex myndigheterna och övriga statliga myndigheter inom miljömålssystemet. Genom denna skrivning i har vi också getts möjlighet att lämna förslag som påverkar andra myndigheters verksamhet. Förutom de myndig- heter som direkt pekas ut i våra direktiv berör förslaget om en ny myndighet i hög grad länsstyrelsernas verksamhet. Arbets- uppgifterna för den nya myndighet som vi föreslår kommer också att påverka Kammarkollegiets och i viss mån Myndighetens för samhällsskydd och beredskap uppgifter. 73 Vägledning till en bättre tillsyn. En utvärdering av tillsynsvägledningen på miljöområdet, Statskontoret 2014:17. Den nya myndigheten ska pröva ansökningar om verksam- hetstillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. och andra tillstånd enligt 11, 13–15 kap. och lämna tillstånd i enlighet med regler eller författningar som utfärdats med stöd av balken. Vi föreslår alltså att den tillståndsprövning som görs vid länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer flyttas till den nya myndigheten. Även Kemikalieinspektionens och Natur- vårdsverkets tillståndsverksamhet flyttas enligt förslaget till den nya myndigheten. Havs- och vattenmyndigheten lämnar inga tillstånd som berörs av förslaget. Vidare ska myndigheten bedriva tillsyn över regelefterlevnaden vad gäller verksamhet som bedrivs efter tillstånd enligt eller författningar som utfärdats med stöd av balken samt EU- förordningar. Tillsynen ska övertas från länsstyrelserna, Natur- vårdsverket, Kemikalieinspektionen och Havs- och vatten- myndigheten. Slutligen ska myndigheten ge tillsynsvägledning i fråga om regeltillämpningen av , föreskrifter meddelade med stöd av och EU-förordningar. De myndigheter som därmed förlorar uppgiften att ge tillsynsvägledning är läns- styrelserna, , Havs- och vattenmyndigheten och Kemikalieinspektionen. Den kommunala tillsynen behandlar vi i avsnitt 11.4.7. Några principer för den nya myndigheten Vårt förslag om en ny myndighet utgår från de förvaltnings- politiska principer för statsförvaltningen som vi har redogjort för i våra betänkanden. Några av dessa principer presenteras här. I de kontakter vi haft med representanter för näringslivet under utredningsarbetet har vi fått klart för oss att företagen gärna ser en utökad tillsyn. Det är viktigt för dem att uppfylla de villkor som har fastställts för deras verksamhet. Man vill också gärna att tillsynen bedrivs mer främjande på så sätt att man under tillsyns- besöken kan få hjälp och stöd med vad som behöver göras och hur det ska göras för att verksamheten ska uppfylla villkoren i tillståndet. Ett starkt krav som näringslivets representanter ställer på tillsynen är att den måste vara likvärdig över landet. Regeringen menar att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.74 Enligt Statskontoret finns det vissa principiella problem med att blanda tillsynsuppgifterna med uppgifter som främjande, tillstånds- givning och normering. Särskilt problematiskt är detta för främjandeuppgifter, som rådgivning och bidragsgivning, där det finns en stor risk att myndighetens opartiskhet kan ifrågasättas. Det är t.ex. inte lämpligt att tillsynsmyndigheten ägnar sig åt att ge konkreta råd i enskilda fall.75 Vi föreslår att den nya myndigheten endast ska utöva tillsyn i betydelsen kontroll av regelefterlevnad, och inte ha några främjande uppgifter kopplade till tillsynen. Självfallet ska en inspektör kunna lämna råd om vad som krävs för att ändamål ska kunna tillgodoses, men råden ska avse just att tillgodose balkens ändamål och inte för att underlätta för verksam- hetsutövaren. Tillsyn ska inte vara en förhandling om villkoren för tillståndet. Myndigheten bör inte heller i övrigt ha några främjande uppgifter. Om myndigheten skulle få sådana främjande uppgifter finns det en risk att myndighetens opartiskhet och regeltillsynens oberoende kan ifrågasättas. Genom att lämna råd till en verksamhetsutövare kan myndigheten senare känna sig bunden att godkänna en verksamhet som annars inte hade tillåtits eller att fatta beslut i strid mot det lämnade rådet. Den nya myndigheten ska ha en tydlig roll som tillsyns- myndighet. Den direkt främjande uppgiften – att genom råd- givning, information och liknande verksamhet, skapa allmänna förutsättningar för miljöförbättringar – bör i stället finnas hos , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalie- inspektionen och länsstyrelserna. 2009/10:79, s. 28, bet. 2009/10:FiU12, rskr. 2009/10:210. 75Tänk till om tillsynen – Om utformning av statlig tillsyn, Statskontoret 2012. genom sina övriga uppgifter att fortsatt inneha en hög kompetens inom område. Tillståndsprövning och tillsyn i samma myndighet I propositionen om övervägde regeringen om det var lämpligt att tillstånd och tillsyn hanterades inom samma myndig- het: Rent allmänt kan sägas att tillståndsrollen bör säras från de övriga rollerna. Tillstånd och tillsyn bör enligt regeringens principiella upp- fattning helst inte ligga hos samma myndighet, på samma sätt som ägande och drift böra vara skilt från tillståndsgivning resp. tillsyn. I de här aktuella fallen bör emellertid av praktiska och ekonomiska skäl vid tillståndsprövningen tas till vara den kunskap i sakfrågorna som finns inom och genom övriga roller. En upp- delning av prövning och tillsyn bör kunna åstadkommas internt inom . Vi anser att det finns fördelar med att tillståndsprövning och tillsyn finns i en och samma myndighet. Då förslag om att dela på tillståndsprövning och tillsyn har diskuterats76 har bl.a. länsstyrelserna i sina remissvar invänt att det var viktigt att länsstyrelserna fick behålla tillståndsbesluten eftersom kompetens- uppbyggnaden för tillsyn annars urholkas. En annan synpunkt var att tillståndsgivningen blir byråkratisk om tillsynen inte ingår i samma verksamhet. Vi menar att de effektivitetsvinster som kan göras genom att ha båda verksamheterna i samma myndighet överväger eventuella nackdelar. Även Statskontoret har i en rapport pekat på att det kan finnas problem med att ha tillståndsgivning och tillsyn i samma myndighet. Den aspekt som tas upp där är att tillståndsgivningen kan inkräkta på myndigheternas utrymme att bedriva tillsyn. Detta kan inträffa framför allt i de fall då tillståndsmyndigheterna själva bestämmer när och i vilka former en aktiv tillsyn ska utföras. Tillstånd är däremot ofta styrda av att de måste lämnas inom en 76 Se t.ex. SOU 2004:38, Alternativ för prövningsorganisation. Konsekvensen kan bli att tillståndsgivningen prioriteras på bekostnad av tillsynen.77 Det framgår av senaste redovisning till regeringen enligt miljötillsynsförordningen om redovisning av hur tillsynen kan utvecklas och förbättras, att länsstyrelserna anser att resurserna för tillsyn är för knappa och den tillsyn som bedrivs är hos de flesta länsstyrelserna i stor utsträckning händelsestyrd. Vårt förslag att tillsynen över miljöfarlig verksamhet ska samlas i en ny myndighet med ett tydligt och avgränsat uppdrag syftar bl.a. till att komma tillrätta med denna resursbrist genom att effektiviteten i verksamheten kan förväntas öka. Sammantaget menar vi att tillståndsprövning och tillsyn bör ingå i en och samma myndighets verksamhet då det finns både kompetensskäl och effektivitetsskäl som talar för detta. Denna frågeställning har dessutom ingående prövats vid bildandet av Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg. Vi menar att de resonemangen och argumenten som vi refererat i avsnitt 11.4.4 är giltiga även inom miljöområdet. Tillståndsprövning och tillsyn skiljs från regelgivning. Vi anser att det är nödvändigt att skilja tillståndsprövning och tillsyn å den ena sidan från regelgivning å den andra. Myndigheter som har i uppgift att utfärda föreskrifter inom sitt verksam- hetsområde bör inte också pröva tillstånd eller bedriva tillsyn med det egna regelverket som utgångspunkt. Det finns en risk att en – från myndighetens sida – framtida önskvärd reglering påverkar hur ansökningar om tillstånd och resultatet av tillsyn bedöms. Det får inte finnas något tvivel om att verksamheterna bedöms efter det vi varje tillfälle gällande regelverket. 77 Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn, Statskontoret 2012. Den nya myndigheten blir statens företrädare för det allmänna miljöintresset Vi anser att staten bör ”tala med en röst” i tillståndsprocesserna enligt . Som framgår av avsnitt 7.3 ska Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap och enligt , när det behövs, föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. I utredningsarbetet har kritik framförts från företrädare för näringslivet mot och Havs- och vatten- myndighetens agerande i tillståndsprövningarna. Myndigheterna anses komma in med synpunkter sent i processerna, något som innebär att nya frågeställningar lyfts in i ärendena som kunde ha klarats av tidigare i processen utan att försena den. Vidare menar man att processerna ofta fördröjs genom olika obehövliga åtgärder från myndigheterna och att överklagandeinstitutet används på ett oansvarigt sätt. Flera företag menar att det finns en bristande förståelse för företagens ekonomiska villkor. De utdragna processerna kan förorsaka företagen stora kostnader i form av utebliven produktion. Kritik lämnas också från näringslivets företrädare mot att flera myndigheter kan företräda staten i samma process. Detta leder till otydligheter och försvårar i onödan. En myndighet kan också träda in som part i ett sent skede, något som också fördröjer processen. De näringslivsrepresentanter vi varit i kontakt med menar att det är viktigt att miljöperspektivet och att miljöintressena värnas och kommer fram tydligt i tillståndsprocessen. Man menar dock att myndigheterna inte bör kunna uppträda som part. Vi anser att alla myndigheter som kan tillföra sakkunskap i tillståndsprocessen självfallet ska kunna ha en roll i processerna men då som expertmyndigheter och inte som part. Vi föreslår dock inga andra ändringar vad gäller själva tillståndsprocessen, så när den nya myndigheten prövar en ansökan om tillstånd ska myndigheten inhämta yttrande från relevanta myndigheter därefter fatta beslut om tillstånd ska beviljas eller inte och också fastställa behövliga villkor för verksamheten. De statliga myndigheter som bevakar olika – och eventuellt inbördes motstridiga – intressen förväntas framföra dessa tidigt i processen. Vi menar att behovet av att en myndighet kan träda in som part i processen minskar genom att det med vårt förslag inte längre kommer att vara 12 miljöprövningsdelegationer som avgör om en miljöfarlig verksamhet ska få tillstånd, utan istället endast en nationell myndighet. Någon rätt för , Havs- och vatten- myndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och att överklaga den nya myndig- hetens beslut ska alltså inte finnas. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intressen blir därmed ännu tydligare. I övrigt föreslår vi inga ändringar vad avser rätten att överklaga. För det fallet att den nya myndighetens beslut överklagas blir myndigheten själv part i processen vid mark- och miljö- domstolarna. Den nya myndighetens uppgifter ska vara tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning i enlighet med och föreskrifter som utfärdats med stöd av balken. Vi har inte haft i uppdrag att föreslå några materiella förändringar i miljörätten och avsikten är inte heller att våra förslag ska leda till några sådana förändringar. Miljörätten innehåller en lång rad regleringar av myndigheternas ansvar inom miljöområdet. Våra förslag innebär att den nya myndigheten kommer att överta uppgifter från , Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheterna och länsstyrelserna. I utredningsarbetet har det framkommit att det finns brister vad gäller tillståndsprövningen, tillsynen och tillsyns- vägledningen inom område och vi menar att den organisatoriska förändring vi föreslår kommer att leda till förbättringar. Vi har dock inte haft möjlighet att inom ramen för vårt uppdrag gå igenom hela det regelverk som finns på miljöområdet. I samband med att myndigheten bildas kommer det därför att krävas en genomgång av och de föreskrifter som utfärdats med stöd av balken för att få en total bild av vad vårt organisatoriska förslag innebär. Vi lämnar endast några förslag till författningsändringar. De förslag till författningsändringar som vi ändå lämnar är sådana som vi menar har direkt betydelse för , Kemikalieinspektionens, Havs- och vatten- myndighetens och länsstyrelsernas verksamhet. Tillståndsprövning enligt kapitlen 9, 11, 13–15 i ska hanteras av den nya myndigheten. När det gäller vattenverksamhet finns ett förslag från där bl.a. nya regler för tillståndsprövning föreslås.78 Vi har därför inte utrett reglerna i 11 kapitlet närmare, men menar att tillstånd vad gäller vattenverksamhet även ska ingå i den nya myndighetens uppgifter. prövas mål om vattenverksamhet av mark- och miljödomstolarna. En av uppgifterna för Vatten- verksamhetsutredningen var att se över skillnaderna i regleringen av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet och ta bort de skillnader som inte är motiverade. Den nya myndigheten ska genom att tillämpa det gällande regelverket tillåta sådan verksamhet som uppfyller de krav som ställs för att få tillstånd. För det fall det inte finns några fastställda gränsvärden är det myndighetens uppgift att avgöra vad som ska tillåtas. På detta sätt kommer praxis att bildas vid myndigheten. Den bild av tillståndsprövningen vi har fått genom våra kontakter med näringslivet är i stort sett samstämmig. Man menar att det är viktig att tillstånd beviljas – eller nekas – på samma grunder över hela landet, oavsett var verksamheten kommer att bedrivas. De villkor som fastställs i besluten om tillstånd måste också överensstämma över landet. Skyddsåtgärderna för miljön måste enligt företrädarna för näringslivet tillämpas på samma sätt i olika delar av landet. Regelverket måste tillämpas på samma sätt vid miljöprövningsdelegationerna, liksom vid mark- och miljö- domstolarna. Man menar också att det är viktigt att miljöfrågorna blir tydliga i processen, bl.a. genom att myndigheterna är aktiva redan i det samråd som inleder ett tillståndsförfarande. 78 SOU 2014:35, I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler, slutbetänkande av . Genom vårt förslag att samla flertalet av de tillståndsprövningar som görs enlighet med och de författningar som utfärdats med stöd av balken skapas förutsättningar för att bedömningarna blir likvärdiga, och därmed rättssäkra och konkurrensneutrala, oavsett var i landet verksamheten ska bedrivas. En annan kritik som riktas från näringslivet gäller hand- läggningstider för tillståndsprövning. Kritiken är i viss mån allmänt hållen, nämligen att processen tar och då framför allt för att det är många intressenter inblandade som ska yttra sig och som ofta får anstånd med yttranden m.m. En mer specifik kritik riktas framför allt från näringslivet mot Kemikalieinspektionen som man anser har orimligt långa handläggningstider. Representanter för växtskyddsföretagen menar att detta får stora konsekvenser för företagen då de inte utan tillstånd kan sälja sina produkter i . Av länsstyrelsernas årsredovisningar framgår att miljöprövningsdelegationerna inte uppnår de handläggningsmål som regeringen satt för verksamheten. Vi menar att förutsättningarna för en snabbare tillståndsprocess ökar med en nationell myndighet, något som vi redogör närmare för i avsnitt 11.4.5. Tillsynen ska säkerställa att och de författningar som utfärdats med stöd av balken följs. Det är därför av stor vikt att tillsynen fungerar väl över hela landet. Nuvarande system med många myndigheter som bedriver tillsyn leder till en bristande enhetlighet i genomförandet och innebär därmed bristande rättssäkerhet och konkurrensneutralitet för dem som bedriver verksamhet. Brister i tillsynens effektivitet innebär också en fara för miljön. Vi kan konstatera att tillsyn bedrivs på olika sätt och med olika omfattning, t.ex. vad gäller hur uppdraget och regelverket tolkas, vilka resurser som sätts av för arbetet och hur själva arbetet bedrivs. Statskontoret drar i en rapport slutsatsen att kommunernas och länsstyrelsernas förutsättningar för att bedriva en rättssäker, effektiv och tydlig operativ tillsyn varierar kraftigt.79 Det har också framkommit i utredningsarbetet att myndigheterna i olika utsträckning använder tillsyn som ”dragspel” i verksamheten på så sätt att annan verksamhet går före tillsyn. Tillstånds- prövningen är regelstyrd i högre utsträckning och kan inte skjutas upp, till skillnad från tillsynen som ofta betraktas som möjlig att avvakta med. I en redovisning från framgår att flertalet av länsstyrelserna anger att de har brist på resurser för tillsyn inom tillsynsområden områdesskydd (7 kap.), skydd för djur och växter (8 kap.), miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd (9 kap.) samt vattenverksamheter (11 kap.).80 Av årsredovisningarna för länsstyrelserna framgår att det behövs ökade resurser för att de ska kunna bedriva egeninitierad tillsyn. Enligt länsstyrelsernas årsredovisningar dominerar den händelsestyrda tillsynen stort. Tillsynsverksamheten beskrivs ibland som handläggarstyrd på så sätt att tillsynens tyngdpunkt beror på den enskilde handläggarens kompetens och intresse. Detta innebär också att tillsynen är sårbar – om en handläggare slutar sitt arbete försvinner också all kompe- tens inom ett visst område. Av länsstyrelsernas årsredovisningar framgår att det finns svårigheter med kompetensbrist inom tillsynsområdet och att personalomsättning påverkar arbetet. Genom att samla kompetensen i en myndighet blir verksamheten mindre sårbar. Genom våra kontakter med representanter för näringslivet kan vi konstatera att företagen är angelägna om en väl fungerande tillsyn som är likvärdig över landet. Man menar att det är viktigt för miljön med en effektiv tillsyn men om den inte bedrivs på ett likartat sätt snedvrids konkurrensen. Man gör gällande att de finns en rad regionhandböcker för tillsyn inom samma område, något som man menar inte är acceptabelt. 79Vägledning till en bättre tillsyn, En utvärdering av tillsynsvägledningen på miljöområdet, Statskontoret 2014:17. 80Enligt 1 kap. 28 § miljötillsynsförordningen ska till regeringen lämna en redovisning av hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som verket identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas.