sou · H3B313 · 2015-02-27 00:00:00 — Förslag: I lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare ska införas bestämmelser om administrativt samarbete mellan myndigheter. Kompletterande bestämmelser ska införas i förord- ningen (2013:352) om anmälningsskyldighet vid utstationering av arbetstagare. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 Skälen för utredningens förslag Tillämpningsdirektivets bestämmelser om administrativt samarbete mellan myndigheter via innehåller ett antal rättigheter och skyldigheter för behöriga myndigheter. Till dessa hör skyldigheter att på olika sätt lämna en utländsk myndighet ömsesidigt bistånd, att inom angivna tidsfrister besvara informationsförfrågningar samt att i vissa fall lämna underrättelse till en utländsk myndighet. I 9 § tredje stycket lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen) regleras skyldigheten för att samarbeta med motsvarande förbindelsekontor i andra länder inom EES och . Bestämmelser om administrativt samarbete mellan myndigheter finns också i andra EU-direktiv, t.ex. tjänstedirektivet 2006/123/EG. Det har genomförts i svensk rätt bl.a. genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden, som anger de grundläggande prin- ciperna för myndighetssamarbetet. Lagen kompletteras av förord- ningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden.9 Samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter är en viktig förutsättning för att förbättra och öka enhetligheten i genom- förandet, tillämpningen och efterlevnaden av utstationeringsdirek- tivet. Tillämpningsdirektivets bestämmelser om administrativt sam- arbete är både konkreta och detaljerade. Den reglering som finns i 9 § utstationeringslagen är allmänt hållen. Eftersom direktivet innehåller detaljerade skyldigheter och rättigheter för behöriga myn- digheter bedömer utredningen att det behövs en mer detaljerad reglering för att tillämpningsdirektivets bestämmelser om admi- nistrativt samarbete ska få ett tydligt genomslag i nationell rätt. 2008/09:187 s. 35 ff. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 Även de skäl för lagreglering som förts fram vid genomförandet av tjänstedirektivets 2006/123/EG bestämmelser om administrativt samarbete är relevanta vid bedömningen av om det behövs författ- ningsändring.10 Ett skäl är att det krävs lagreglering för att behöriga myndigheter i ska bli rättsligt förpliktade att använda ett informationssystem. Ett annat är att det saknas offentligrättsligt grundad rätt för utländska myndigheter att kräva bistånd från svenska myndigheter. Sådant bistånd ska endast lämnas om bi- ståndet regleras i svensk nationell rätt, se avsnitt 7.4.4 nedan. Utredningen anser att det krävs författningsreglering för att upp- fylla tillämpningsdirektivets bestämmelser om administrativt sam- arbete. Direktivets bestämmelser bör enligt utredningens mening regleras i svensk rätt på i princip motsvarande sätt som tjänste- direktivet. Det innebär att de viktigaste principerna och skyldig- heterna införs i lag, lämpligen i den redan gällande utstationerings- lagen. I förordningen (2013:352) om anmälningsskyldighet vid utstationering bör kompletterande bestämmelser införas. Det är önskvärt att regleringen görs så flexibel som möjligt, i syfte att vid behov kunna koppla flera myndigheter till IMI- systemet. Eftersom systemet är under uppbyggnad handlar det om att skapa en struktur för samarbetet, som får sättas i funktion när systemet slutligt är på plats. Det är möjligt att det även kan komma att behövas föreskrifter på lägre nivå som konkretiserar vilka uppgifter som åvilar behöriga myndigheter när det gäller att utse användare i IMI-systemet m.m. IMI-förordningen är direkt tillämplig inom EES. Det krävs alltså inga genomförandeåtgärder för att bestämmelserna ska gälla i . I förordningen finns bestämmelser om funktioner och ansvar, behandling av personuppgifter i IMI-systemet m.m. omfattas av bestämmelserna i utstationeringsdirektivet och kommer eventuellt att ansluta sig även till tillämpningsdirektivet. Däremot deltar inte i samarbetet genom . Det är därför svårt att förutse om och hur ett eventuellt administrativt samarbete med behöriga myndigheter i ska kunna genom- föras. Även vad gäller EES-länderna är det oklart om samtliga av dessa kommer att ansluta sig, och i sådana fall . 2008/09:187 s. 142 ff. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 7.4.2Definition av behörig myndighet Förslag: I lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare ska det anges att med behörig myndighet avses en myndighet eller ett organ som har utsetts för att utföra uppgifter enligt utstatione- ringsdirektivet 96/71/EG och tillämpningsdirektivet. Skälen för utredningens förslag Enligt artikel 2 a i tillämpningsdirektivet avses med behörig myn- dighet en myndighet eller ett organ, vilket kan inbegripa för- bindelsekontor som avses i artikel 4 i utstationeringsdirektivet, som av en medlemsstat har utsetts för att utföra uppgifter enligt utstationeringsdirektivet och tillämpningsdirektivet. I utstationeringslagen finns definitioner av utstationering och en utstationerad arbetstagare i 3 och 4 §§. ska enligt 9 § första stycket utstationeringslagen vara förbindelsekontor. Lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden inne- håller i 4 § definitioner, bl.a. av vad som avses med behörig myndig- het på tjänstedirektivets 2006/123/EG område. Utredningen anser att definitionen av behörig myndighet bör fram- gå på ett tydligt sätt. Utstationeringslagen bör innehålla en bestäm- melse som reglerar detta begrepp. Detta framstår som nödvändigt för förståelsen av lagen i de delar som den innehåller bestämmelser som riktar sig till behöriga myndigheter. Eftersom definitionen bestäms i tillämpningsdirektivet bör definitionen i lagen vara utfor- mad på samma sätt som i direktivet. Detta resonemang är i linje med Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 det som fördes vid genomförandet av tjänstedirektivet 2006/123/EG i svensk rätt.11 7.4.3Arbetsmiljöverket ska vara behörig myndighet Förslag: I lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare ska införas en bestämmelse om att ska vara behörig myndighet enligt artikel 2 a i tillämpningsdirektivet. I samma lag ska anges att regeringen får meddela föreskrifter om ytterligare behöriga myndigheter. Skälen för utredningens förslag Enligt artikel 3 i tillämpningsdirektivet ska medlemsstaterna utse en eller flera behöriga myndigheter, som kan inbegripa förbindelse- kontoren. Behörig myndighet definieras i artikel 2 a i tillämpnings- direktivet som en myndighet eller ett organ, som av en medlemsstat har utsetts för att utföra uppgifter enligt utstationeringsdirektivet eller tillämpningsdirektivet. Av bestämmelsen följer att såväl myn- digheter som andra organ kan utses till behöriga myndigheter. När medlemsstaterna utser sina behöriga myndigheter ska de enligt artikel 3 i tillämpningsdirektivet vederbörligen beakta behovet av att uppgiftsskyddet upprätthålls vid informationsutbyte och att eventuellt berörda fysiska och juridiska personers lagstadgade rättigheter respekteras. Medlemsstaterna ska ha det yttersta ansvaret för att uppgiftsskyddet upprätthålls och för att berörda personers lagstadgade rättigheter respekteras och ska inrätta lämpliga meka- nismer för detta. 2008/09:187 s. 50.. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 är enligt 9 § utstationeringslagen förbindelse- kontor för utstationeringsfrågor. Myndigheten utövar tillsyn över arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen. är utstationerande företag enligt 10 och 11 §§ utstationeringslagen skyldiga att göra en anmälan till och utse en kon- taktperson vid utstationering i som pågår i . Till de uppgifter som ska anmälas hör enligt 4 § förordningen om anmälningsskyldighet vid utstationering uppgifter om arbetsgivaren och de utstationerade arbetstagarna. ansvarar för förvaltningen av registret och enligt 13 § utstationeringslagen för tillsynen över att bestämmelserna följs. Endast myndigheter som behöriga myndigheter Av utredningsuppdraget framgår att utgångspunkten bör vara att ska vara behörig myndighet, förutom vad gäller gränsöverskridande verkställighet av administrativa sanktions- avgifter, där som utgångspunkt ska vara behörig myndighet. uppdrag behandlas i kapitel 11 om gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter. Tillämpningsdirektivet gör det möjligt att utse även andra organ än myndigheter som behöriga myndigheter. Utredningen bedömer att t.ex. arbetsmarknadens parter skulle kunna utgöra sådana andra organ. Av artikel 2 a följer att vad som avses är just aktörer som utses för att utföra uppgifter enligt utstationeringsdirektivet och tillämpningsdirektivet. Utredningen tolkar det som att det endast är de myndigheter och organ som genom författning uttryckligen utses att vara behöriga myndigheter som omfattas av denna defini- tion. Med en annan tolkning skulle det följa redan av arbetsmark- nadens parters ansvar för fastställande och övervakning av even- tuellt tillämpliga arbets- och anställningsvillkor i kollektivavtal, att de har utsetts att utföra uppgifter enligt utstationeringsdirektivet. Definitionen behörig myndighet skulle därmed följa av att parterna ålagts uppgifter som omfattas av direktivets tillämpningsområde, och inte av att de utsetts som behöriga myndigheter i en särskild bestämmelse. Avsikten med bestämmelsen i artikel 2 a i tillämp- Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 ningsdirektivet tycks inte ha varit att med automatik ålägga arbets- marknadens parter ett sådant ansvar. Snarare tolkar utredningen det som att bestämmelsens syfte är att skapa flexibilitet i de fall medlemsstaterna önskar involvera andra än myndigheter i det admini- strativa samarbetet. Med denna bedömning som utgångspunkt före- slår utredningen följande. De behöriga myndigheterna åläggs såväl rättigheter som skyldig- heter enligt direktivet. Vid diskussioner med representanter från arbetsmarknadens parter i utredningens referensgrupp har det inte framförts några önskemål från parterna att åta sig en myndighets- liknande roll. Tvärtom har de framhållit vikten av att deras själv- ständighet och autonomi bibehålls. Att frångå en myndighets- struktur för samarbetet kräver dessutom en djupare analys av följderna för gällande svensk rätt, exempelvis för bestämmelserna om offentlighet och sekretess. Mot denna bakgrund bedömer utred- ningen att endast myndigheter bör utses till behöriga myndigheter enligt tillämpningsdirektivet. ska vara behörig myndighet Utredningen övergår därmed till frågan om vilken eller vilka myn- digheter som ska utses till behöriga myndigheter. Arbetsmiljö- verket är förbindelsekontor för utstationeringsfrågor och tillsyns- myndighet för arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftning, samt för be- stämmelserna om arbetsgivares anmälningsskyldighet vid utstatione- ring. Det förefaller både naturligt och lämpligt att myndigheten utses till behörig myndighet enligt tillämpningsdirektivet. Detta har också varit en utgångspunkt för utredningsuppdraget. Även andra myndigheter, till exempel Transportstyrelsen, Skatte- verket, och , kan behöva kopplas till det administrativa samarbetet. Åtminstone vissa av dessa myn- digheter är redan involverade i administrativt samarbete genom på andra områden. Med tanke på de korta tidsfrister som gäller för besvarande av informationsförfrågningar i brådskande fall, endast , finns det en hel del som talar för att en struktur med flera behöriga myndigheter bör väljas. IMI-systemet är emellertid fortfarande under uppbyggnad. Utredningen bedömer därför att det är lämpligt att avvakta utvecklingen vad gäller frågeställningar Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 och arbetsflöden i systemet innan fler myndigheter eventuellt utses till behöriga myndigheter enligt direktivet. Det är också möjligt att den skyldighet att samverka som svenska myndigheter redan har enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223) är tillräcklig för att se till att berörda myndigheter förser med den informa- tion som myndigheten kan komma att behöva för att fullgöra sitt uppdrag som behörig myndighet. Om den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om administrativt samarbete visar sig leda till problem, exempelvis med att tillhandahålla information inom de angivna tidsfristerna, måste enligt utredningens mening regeringen vara beredd att göra förändringar i det nu föreslagna systemet. Trots att arbetsmarknadens parter i enlighet med sina egna önskemål inte föreslås involveras i myndighetssamarbetet kan det inte uteslutas att de kan komma att ha ett intresse av att ställa frågor till behöriga myndigheter i andra medlemsstater. I utredningens referensgrupp har vikten av att via kunna ställa sådana frågor framhållits från arbetstagarsidan. Arbetstagarsidan har även framfört önskemål om någon form av serviceskyldighet för gentemot arbetsmarknadens parter. Frågor till utländska myndigheter skulle t.ex. kunna gälla om ett företag är etablerat i en annan medlemsstat. Sådan information kan vara högst angelägen för arbetstagarorganisationerna att få ta del av inom ramen för deras arbete med att övervaka och kontrollera utstatione- rade arbetstagares arbets- och anställningsvillkor som följer av kollektivavtal. Dessutom kan utländska myndigheter ha intresse av att ställa frågor som rör innehållet i svenska kollektivavtal och annat som hör till arbetsmarknadens parters ansvarsområde. Utred- ningen delar arbetstagarsidans bedömning och menar att det är väldigt viktigt att samarbetet mellan och arbets- marknadens parter i utstationeringsfrågor fungerar väl. Utredningen anser också att det rimligen bör ligga i samtliga aktörers intresse att se till att så sker. Enligt utredningens mening är en reglerad service- skyldighet mellan dessa aktörer inte nödvändig för att uppnå ett gott samarbete eller för att genomföra tillämpningsdirektivet. Detta resonemang är som utredningen ser det i linje med den svenska arbetsmarknadsmodellen, inte minst mot bakgrund av att en reglerad skyldighet skulle behöva innebära förpliktiganden både för myndig- heten gentemot parterna och vice versa. I detta sammanhang bör det dock framhållas att har en skyldighet att samråda Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 med arbetsmarknadens parter i den utsträckning som behövs för verksamheten, enligt 5 § förordning (2007:913) med instruktion för . Uppdraget för att vara behörig myndighet bör enligt utredningens mening författningsregleras. I 9 § utstationerings- lagen finns bestämmelser om vad uppdrag som förbindelsekontor innebär. I anslutning till den bestämmelsen bör även införas en bestämmelse som anger att ska vara behörig myndighet i den mening som avses i artikel 2 a i tillämpningsdirektivet. Bestämmelsen skulle i stället kunna placeras i en förordning, då det handlar om instruktioner till en myndighet. Som utredningen ser det är detta dock en grundläggande skyldighet för i likhet med uppdraget som förbindelse- kontor. Utredningen förordar därför att bestämmelsen införs i utstationeringslagen. Som nämnts bör systemet vara flexibelt och det kan uppstå behov av att snabbt utse fler behöriga myndigheter enligt utstationeringslagen utöver . Utredningen föreslår därför att regeringen ges möjlighet att meddela föreskrifter om ytterligare behöriga myndigheter. 7.4.4Skyldigheten att lämna ömsesidigt bistånd Förslag: I lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare ska det införas en bestämmelse om att en behörig myndighet i , på begäran av behörig myndighet i ett annat land inom EES, ska lämna bistånd åt den utländska myndigheten. En bestämmelse om motsvarande möjlighet för en behörig myndighet i att begära sådant bistånd av en utländsk myndighet ska också införas. Av samma lag ska det vidare framgå att begäran om bistånd kan avse information samt utförande av kontroller, inspektioner och utredningar när det gäller utstationering av arbetstagare. Av lagen ska framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen meddela närmare föreskrifter om samarbete mellan be- höriga myndigheter. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 Skälen för utredningens förslag Medlemsstaterna har en uttrycklig skyldighet enligt artikel 6.1 i tillämpningsdirektivet att ha ett nära samarbete och utan onödigt dröjsmål bistå varandra för att underlätta genomförandet, tillämp- ningen och efterlevnaden av tillämpningsdirektivet och utstatione- ringsdirektivet. Bestämmelserna i tillämpningsdirektivet medför att behöriga svenska myndigheter i vissa situationer ska bistå utländska myndig- heter. Det ömsesidiga biståndet består av att – inom ramen för de befogenheter som myndigheterna har enligt nationell lagstiftning och praxis – lämna information och genomföra kontroller, inspek- tioner och utredningar, inklusive utredning av bristande efterlevnad eller missbruk av tillämpliga bestämmelser. Till förfrågningar om information hör enligt artikel 6.2 och 6.3 i tillämpningsdirektivet förfrågan om information om en eventuell indrivning av administrativa sanktionsavgifter, delgivning av ett beslut om att påföra sanktionsavgifter samt sändande och delgivning av handlingar. Detta behandlas i kapitel 11 om gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter. Det framgår av artikel 6.9 i tillämpningsdirektivet att inga avgifter får tas ut i samband med det ömsesidiga administrativa samarbetet och biståndet. I tillämpningsdirektivet fastställs medlemsstaternas respektive uppgifter inom ramen för det administrativa samarbetet. Av arti- kel 7.1 och 7.2 framgår skyldigheten för både värdstatens och etableringsstatens myndigheter, vid behov i samarbete med var- andra, att övervaka och kontrollera tillämpliga villkor för utstatione- rade arbetstagare. Skyldigheten för etableringsstaten att bistå en värdstat i detta hänseende ska enligt artikel 7.3 inte på något sätt begränsa möjligheten för värdstaten att övervaka, kontrollera eller utöva tillsyn. Den ger enligt artikel 7.6 inte heller etableringsstaten vare sig rätt eller skyldighet att utföra kontroller på värdstatens territorium. Värdstatens myndigheter får i enlighet med artikel 7.5 i tillämp- ningsdirektivet begära att etableringsstatens behöriga myndigheter ger information om huruvida tjänsteleverantören är lagligen etable- rad, följer god sed och inte har brutit mot tillämpliga bestämmelser. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 För att besvara en begäran om bistånd från de behöriga myndig- heterna i en annan medlemsstat ska medlemsstaterna enligt arti- kel 6.4 i tillämpningsdirektivet säkerställa att tjänsteleverantörer som är etablerade på deras territorium förser sina behöriga myndig- heter med all information som krävs för att deras verksamhet ska kunna övervakas i enlighet med deras nationella lagstiftning. Med- lemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder om informationen inte till- handahålls. Svenska myndigheter är skyldiga att samarbeta med varandra enligt förvaltningslagen (1986:223). Enligt 6 § om samverkan mellan myndigheter ska de lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. I ärenden där någon enskild är part ska myndigheters handläggning enligt 7 § ske så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handlägg- ningen ska myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upp- lysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Att myndigheternas samarbete inom ramen för den egna verk- samheten ska ske utan avgift följer av 6 § förvaltningslagen samt 3 och 4 §§ avgiftsförordningen (1992:191). På utstationeringsområdet gäller dessutom följande. Artikel 4 i utstationeringsdirektivet behandlar samarbete i fråga om informa- tion. Där sägs bl.a. att medlemsstaterna ska planera ett samarbete mellan de offentliga förvaltningar som övervakar arbets- och anställningsvillkor för utstationerade. Samarbetet ska särskilt bestå i att besvara motiverade förfrågningar om information om utsänd- ande av arbetstagare till andra medlemsstater, inbegripet uppenbart missbruk eller gränsöverskridande verksamheter som antas vara olagliga. Den ömsesidiga administrativa hjälpen ska vara kostnads- fri. Bestämmelsen har genomförts i svensk rätt genom 9 § utstatione- ringslagen som anger att är förbindelsekontor i och ska samarbeta med motsvarande förbindelsekontor i andra länder. Vid genomförandet av utstationeringsdirektivet ansågs det svårt att ställa upp riktlinjer för myndigheternas samarbete. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 förutsatte att myndigheterna skulle ta nödvändiga kontakter, nationella såväl som internationella, om behov uppkom. Därmed behövde förbindelsekontoret inte åläggas några särskilda uppgifter i denna del.12 Det finns bestämmelser i svensk rätt som ålägger företag att förse svenska myndigheter med information som krävs för att deras verksamhet ska kunna övervakas enligt gällande tillsynslag- stiftning. har som tillsynsmyndighet för arbets- miljö- och arbetstidslagstiftningen enligt 7 kap. 3–5 §§ arbetsmiljö- lagen (1977:1160) och 21 § arbetstidslagen (1982:673) rätt att få tillträde till arbetsställen, att göra undersökningar och få ta del av upplysningar, handlingar och prov. Det finns liknande bestäm- melser för Transportstyrelsens ansvarsområde i 22 § lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete, 6 § lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget samt 22 och 23 §§ lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägs- trafik. Skyldigheten för myndigheter att samarbeta Av tillämpningsdirektivet följer att de nationella myndigheterna ska bedriva ett nära samarbete och utan onödigt dröjsmål lämna den information eller hjälp som efterfrågas av en myndighet i en annan medlemsstat, inom ramen för det uppdrag som myndigheten har enligt nationell rätt. Det förväntas att myndigheterna i både värdstaten och etableringsstaten bedriver ett aktivt arbete när det gäller att övervaka att utstationeringsreglerna följs. Skyldigheten att samarbeta är detaljerad och innebär att svenska behöriga myndigheter, på begäran av en behörig myndighet i en annan medlemsstat, inom ramen för sina befogenheter och utan avgift ska kunna lämna information samt utföra kontroller, inspek- tioner och utredningar. Även svenska behöriga myndigheter förutsätts vid behov kunna begära motsvarande bistånd av en utländsk myndighet. Dessutom betonar direktivet att de har ansvar för tillsyn och verkställande av nationella krav i den aktuella tillsynslagstiftningen. 1998/99:90 s. 31 ff. Administrativt samarbete mellan myndigheter genom – artiklarna 6, 7 och 21 Bestämmelser om samarbete mellan myndigheter finns även i andra EU-direktiv, som tjänstedirektivet 2006/123/EG och yrkeskvalifikationsdirektivet 2005/36/EG. Vid det förstnämnda direktivets genomförande i svensk rätt konstaterades bl.a. att det får anses ligga inom svenska myndigheters befogenheter att bistå utländska myndigheter med kontroller, inspektioner och utred- ningar i den utsträckning som det i det enskilda fallet är möjligt och lämpligt. Det saknades dock en offentligrättsligt grundad rätt för utländska myndigheter att kräva bistånd av svenska myndig- heter, varför det bedömdes att lagstiftningsåtgärder behövdes.13 Tjänstedirektivet 2006/123/EG har genomförts i svensk rätt genom bl.a. lagen om tjänster på den inre marknaden och förordningen om tjänster på den inre marknaden. Se avsnitt 7.4.1. Utredningen delar bedömningen som gjordes vid genomföran- det av tjänstedirektivet 2006/123/EG om att det behövs författ- ningsreglering för att utländska myndigheter ska ha rätt att kräva bistånd från svenska behöriga myndigheter.