sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — de vill få tillgång till byggentreprenörernas kompetens och resurser då den egna beställarorganisationen är relativt slimmad och anpassad till totalentreprenad minimera antalet gränssnitt med entreprenören kunna köpa samordning och produktionsstyrning av entre- prenören det är enklare att genomföra och följa upp projekt det är den entreprenadform som är bäst lämpade att ta fram innovativa och kostnadseffektiva lösningar Ur ett resurs- och strategiskt perspektiv kan upphandling av större projekt som totalentreprenad vara logiskt då de allmännyttiga före- tagen upphandlar byggentreprenörens kärnkompetens och kapacitet. 7.2.7Utformning av upphandlingar och konkurrens Bedömning: Åtgärder som enklare förfrågningsunderlag, delade entreprenader eller kombinatorisk upphandling kan få fler små och medelstora företag att delta vid upphandlingar. Att allmännyttan upphandlar relativt stora projekt och förderar totalentreprenad som entreprenadform gör att det är svårt för små och medelstora företag (SME)10 att konkurrera vid upphandlingarna. undersökning visade dock att 9Konkurrensverket, 2015, Allmännyttans upphandlingar av bostadsbyggande – anbuds- konkurrens och utveckling, Rapport 2015:2. Enligt Europeiska Kommissionen Rekommendation 2003/361/EC definieras medelstora räknas de företag som har mellan 50 och 249 anställda och har en årsomsättning om högst eller en årlig balansomslutning om högst . Små företag är de som har mellan 10 och 49 anställda och vars omsättning eller balansomslutning inte över- stiger . Offentlig upphandling och konkurrens av respondenterna ansåg att det var svårt att få in anbud från SME som ansåg att det var viktigt att underlätta för SME att delta i deras upphandlingar. Det finns en potential att förbättra anbudskonkurrensen genom att underlätta för SME att delta. Flera upphandlande företag har också vidtagit åtgärder för att underlätta för SME. Bland annat genom att dela upp entreprenaden, sänka omsättningskraven, ta fram mindre komplexa förfrågningsunderlag och marknadsföra upphandlingar mot SME. De allmännyttiga bostadsföretagen skulle också kunna använda sig mer av delade entreprenader och överväga att tillämpa så kallad kombinatorisk upphandling. Detta innebär att en anbudsgivare i en upphandling har möjlighet att lämna anbud både på enstaka delar av projektet och på olika kombinationer av delar eller hela projektet och kan erbjuda en rabatt om anbudsgivaren får flera kontrakt eller hela projektet. Erfarenheter från visar att kombinatorisk upphandling kan öka antalet anbudsgivare och därigenom förbättra anbudskonkurrensen.11 7.2.8Sänkta byggkostnader genom ramavtal och samverkan Bedömning: Ramavtalsupphandlingar av typhus kan sänka byggkostnaderna, vilket visas av upphandlingar av Kombohus. En typ av upphandling av bostadsbyggande är ramavtals- upphandlingar av så kallade Kombohus. Kombohusen är nyckel- färdiga flerbostadshus som kan avropas genom ramavtal med ett antal leverantörer. genomförde –2014 tre upphandlingar avseende tre typer av nyckelfärdiga flerbostadshus till en maximal entreprenadkostnad per kvm bostadsarea (BOA). Syftet med upphandling var att pressa bygg- kostnader men också att skapa en kostnadsreferens vilket ökar transparensen på den svenska byggmarknaden. 11 SOU 2012:39, Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggnings- branschen. Offentlig upphandling och konkurrens marknadsförde denna upphandling även till utländska aktörer. Bland annat hade möte med såväl spanska som franska byggentreprenörer för att informera dem om kommande ramavtalsupphandlingar. Ingen utländsk byggentreprenör lämnade anbud då de enligt uppgift ansåg att etablering i var för riskfyllt och kostsamt. finns tre modeller: Kombohus Bas, Kombohus Plus och Kombihus . Upphandlingen har gjorts genom selektivt förfarande i två steg. I ett första steg fick de anbudssökandena lämna anbud och prövas mot de prekvalificeringskrav som ställts upp av . bjöd sedan in de anbudssökande som klarade av prekvalificeringskrav att lämna anbud. har därefter i egenskap av inköpscentral tecknat ramavtal med de entreprenörer som lämnat in de bästa anbuden från vilka medlemsföretagen kan göra avrop. Förutsättningen i ramavtals- upphandlingen för entreprenadföretagen var att förbinda sig att producera det nyckelfärdiga punkthuset till ett maximalt fast pris på 12 000 per kr/kvm BOA, exklusive moms och mark- och grundläggning, för husentreprenaden. Den första upphandlingen annonserades och gällde typhuset Kombohus Bas som är ett nyckelfärdigt flerbostadshus i 2–4 våningar. visade intresse att delta. Sex lämnade anbud och efter utvärdering tecknades ramavtal med följande tre företag (rangordning): 2.BoKlok Housing AB (och ) Den andra upphandlingen annonserades och gällde det nyckelfärdiga huset Kombohus Plus som är ett nyckelfärdigt flerbostadshus i 5–8 våningar som ska byggas till en maximal entre- prenadkostnad exklusive moms och mark- och grundläggning på /kvm BOA. Fyra lämnade anbud och efter utvärdering tecknades ramavtal med följande tre företag (förnyad konkurrensutsättning): Offentlig upphandling och konkurrens Den tredje upphandlingen gällde Kombohus och är ett nyckelfärdigt flerbostadshus i 3–6 våningar till en maximal entre- prenadkostnad exkl. moms och mark- och grundläggning på /kvm BOA. Sju stycken företag visade intresse och efter utvärdering tecknades ramavtal med följande tre företag (rang- ordning). Vid utgången av hade närmare 80 projekt i över 60 kommuner omfattande över 170 flerfamiljshus färdigställts, eller var i process att byggas genom att avropat från ramavtalen. Över 1 000 lägenheter var inflyttade och ytterligare minst 4 000 lägenheter bedöms kunna uppföras . Enligt innebär det att av allmännyttans upphandlingar kan ske genom avrop från ramavtal avseende Kombohus.12 Utgångs- punkten är att Kombohus ska kunna byggas i hela landet. kan inte Kombohusen byggas i samtliga kom- muner och miljöer på grund av gestaltningskrav och kommunala särkrav vad gäller energiförbrukning. Det ställs krav på att bygga traditionellt med slutna kvarter. har därför även börjat utveckla typhus som kan användas vid mer traditionell stadsbyggnad. Kostnaden för ligger inklusive moms per kvm BOA. Detta kan jämföras med den av SCB beräknade genomsnittliga byggkostnaden som låg på /kvm BOA . För hyresrätter var byggkostnaden i genomsnitt och för bostadsrätter /kvm BOA. Även om det är svårt att jämföra olika projekt talar ovanstående siffror starkt för att ramavtal har pressat byggkostnaden påtagligt. Offentlig upphandling och konkurrens Kombohusen har inte bara pressat byggkostnaderna utan även ökat transparensen inom bostadsbyggandet då SABO-husen har fungerat som en referens för vad ett nyckelfärdigt bostadshus kan kosta. Kostnaden för SABO-husen har också använts av allmän- nyttiga bostadsföretag för att sätta press på byggentreprenörerna då de utgör ett tydligt substitut till en ordinär upphandling av bostadsbyggande. Ramavtalsupphandlingar med typhus kan vara ett viktigt instru- ment för att pressa byggkostnader. Denna typ av upphandling av typhus leder också till upphandling av större volymer vilket kan göra det intressant för utländska aktörer att delta i offentliga upphandlingar av bostadsbyggande. En anledning till att transparensen är låg vad gäller allmän- nyttans byggkostnader är att det inte finns lättillgänglig statistik vad gäller grundläggande faktorer som antal anbudsgivare, vilka som la anbud, hur anbuden såg ut och vem som vann upp- handlingen. Ett sätt att öka transparensen är att någon aktör/ myndighet får som ansvar att samla in statistik över upphandlingar och göra den tillgänglig för allmännyttiga bostadsföretag och andra intressenter. 7.2.9Konjunkturen kan påverka anbudskonkurrensen Bedömning: Hög lönsamhet och efterfrågan i andra marknads- segment kan minska deltagandet i allmännyttans upphandlingar. Högt kapacitetsutnyttjande kan därför försvaga konkurrensen. Koordination och tidsmässig planering kan vara viktigt för att säkerställa en fungerande anbudskonkurrens. Det finns tecken på att antalet anbudsgivare kan variera med konjunkturen och vilken ledig kapacitet som leverantörerna har vid upphandlingstillfället. Flera upphandlare har pekat på situationer där konjunkturläget har gett upphov till få anbudsgivare och höga anbud. Det handlar inte bara om konkurrens om resurser för bostadsbyggande utan även om konkurrens om resurser för andra typer av byggprojekt som anläggnings- och lokalbyggande. Lön- samheten uppges vara lägre vid offentliga byggentreprenader varför det också kan finnas svagare incitament hos entreprenörerna att Offentlig upphandling och konkurrens lämna anbud på den offentliga upphandlingsmarknaden vid ett högt kapacitetsutnyttjande. Till detta kommer att ett lågt deltagande i upphandlingar att minska konkurrensen med kostnadsökningar som följd. Ett sätt för upphandlaren att säkerställa att det finns tillgänglig kapacitet är att använda ramavtalsupphandlingar. Ett exempel är Uppsalahem som efter avslutad upphandling tecknat ramavtal med NCC, och för kommande nyproduktion där byggentreprenörer garanteras projektvolymer. I avtalet finns också en klausul om socialt ansvarstagande där byggentreprenörerna för- binder sig att ta emot och utbilda praktikanter i samarbete med Uppsalahem. Avtalet är på tre plus och projekten ska fördelas lika mellan de tre företagen och sker i partnering eller samverkan. Förutom att säkra kapacitet så är ett motiv att det sparar kostnader och tid för både företaget och byggentreprenörerna då varje enskilt bostadsprojekt inte måste upphandlas var för sig . 7.3Varför är den utländska konkurrensen begränsad? Bedömning: etablerade i har lämnat anbud vid allmännyttans upphandlingar. För att kunna få in anbud från utländska företag är det viktigt att minska de etableringshinder som finns i . Den tycks krävas lokal närvaro för att delta vid offentliga upp- handlingar av bostadsbyggande och när få utländska företag är etablerade blir det också få utländska anbud. Därför saknar kommunala bostadsföretag erfarenhet av utländska aktörer.13 Flera respondenter i undersökning menade att det var naturligt att utländska aktörer inte deltog vid offentliga upp- handlingar då nybyggnadsprojekten är små och det krävs större projektstorlek för att det ska vara lönsamt att delta. Även utredningens kontakter med utländska aktörer pekar på detta. Vidare pekade flera upphandlare på att det finns etableringshinder i 13 , 2015, Allmännyttans upphandlingar av bostadsbyggande – anbuds- konkurrens och utveckling Rapport 2015:2. Offentlig upphandling och konkurrens form av språkbarriärer och svenska lagar och regleringar. Det finns också en tveksamhet om utländska aktörer har kunskapen att projektera och bygga enligt byggregler och bransch- praxis. Andra hinder som har uppmärksammats är att förfrågnings- underlagen och anbudshandlingar är, och ska vara, skrivna på svenska. I princip skulle detta lösas genom översättning av doku- menten men detta innebär givetvis en ökad kostnad för de utländska företagen. Ett annat hinder för att komma in på marknaden är att de upphandlande företagen ofta ställer krav på liknande referens- objekt vilket utländska aktörer saknar. En tidigare studie kring etablerings- och tillväxthinder för byggföretag i pekade på att utländska företag inte etablerar sig i för att den svenska marknaden är för liten, att de svenska bostadsprojekten är för små, dvs. att projekten delas upp på för många byggherrar inom ett bostadsområde samt att de möter hård konkurrens från de stora svenska företagen.14 Utländska företag upplever också den svenska byggmarknaden som riskfylld och komplicerad, då plan- och byggprocessen ofta tar , kan skilja sig åt mellan kommuner och dessutom brister i transparens.15 Det finns få ”goda exempel” som kan fungera som referenser. Utredningen har bara identifierat två företag, och , som aktivt marknadsfört projekt till utländska byggherrar. Bland annat marknadsförde aktivt ett projekt om 332 lägenheter till danska och norska byggentreprenörer . Inget utländskt företag kom in med anbud. Det förekommer konkurrens från utländska aktörer på anlägg- ningssidan. Det finns flera förklaringar till detta. En viktig förklaring är att kontrakten är större och att upphandlare som arbetat aktivt med att sänka kostnaderna för att lämna anbud genom tydlig marknadsföring. En annan förklaring är att även säkerställer leveranser av nödvändiga insatsvaror för att genomföra projektet. På anläggningssidan har utländska entreprenörer etablerat sig men då har projekten varit väsentligt 14ARS Research, 2007, ”Etableringshinder och tillväxthinder för företag i bygg- branschen, rapport skriven på uppdrag av . Offentlig upphandling och konkurrens större som anläggningsmarknaden är mer internationell och inte lokal till sin karaktär som bostadsmarknaden. Även utredningens kontakter med utländska aktörer pekar på detta. Sam- mantaget är det svårt för utländska företag som inte är etablerade i fler kommuner att kunna konkurrera med de rikstäckande och de starka lokala byggentreprenörerna. För att kunna få in utländska anbud är det viktigaste att det finns förutsättningar för utländska aktörer att etablera sig i . Det är därför viktigt att minska de etableringshinder som finns i i form av bland annat långa och osäkra planprocesser och brist på byggbar mark vilket diskuteras mer ingående i kapitel 9. Allmännyttans offentliga upphandlingar av bostadsbyggande kan vara ett sätt för utländska företag att ta sig in på den svenska marknaden. För att få in utländska anbud är det självklart viktigt med aktiv marknadsföring av upphandlingarna. Eftersom erfaren- het visar att det kan vara svårt för det enskilda allmännyttiga bostadsföretaget att göra detta är en möjlighet samverkan med andra allmännyttiga företag eller med hjälp av . Det är också viktigt att upphandlingsmarknaden inte är alltför fragmenterad genom olika kommunala särkrav då dessa kan försvåra för en nyetablerad att delta i upphandlingar i olika kommuner. Att upphandla större projekt eller volymer kan öka möjlig- heterna för utländska aktörer att lämna anbud. Detta kan ske genom samordning mellan allmännyttiga företag, genom att aktivt arbeta med att få in utländska anbud eller genom ramavtals- upphandlingar av volymer eller typhus som Kombohus. 7.4Kommunala särkrav kan begränsa konkurrensen Bedömning: Kommunala särkrav kan öka byggkostnaderna och försämra anbudskonkurrensen. Enligt de nya reglerna i PBL, som gäller från , får inte en kommun ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, i andra ärenden enligt denna lag eller i samband med genomförande av detaljplaner. Förbudet gäller dock inte när kommunen är byggherre, fastighetssägare, vid arrende och tomträtt samt vid försäljning av enstaka tomter där det inte handlar Offentlig upphandling och konkurrens om genomförande av detaljplan. Det innebär konkret att kom- munen som ägare fortfarande kan ställa särkrav på de allmännyttiga bostadsföretagens bostäder. Flera allmännyttiga företag har pekat på att kommunala särkrav kan påverka såväl konkurrensen och byggkostnaderna. Kommunala särkrav är problematiska av flera skäl. De kan ge upphov till frag- menterade marknader med olika kravbilder vilket kan försvåra för aktörer att använda samma lösning i olika kommuner. Kommunala särkrav kan också försvåra upphandlingar över kommungränserna och minska förutsättningarna för utveckling av och produktion av typhus. 7.5Hur kan anbudskonkurrensen förbättras enligt de upphandlande företagen Frågan har ställts till de upphandlande allmännyttiga företagen både av utredningen och i undersökning om vad som kan göras för att förbättra anbudskonkurrensen generellt, öka den utländska närvaron och öka byggandet. En del av svaren handlar om interna förbättringar, andra om reformer som ligger utanför de allmännyttiga bostadsföretagens kontroll. Följande för- bättringsområden har identifierats16: Utveckla arbetet med ramavtalsupphandlingar av typhus som Kombohus och liknande koncept. Det behövs dock nya koncept eftersom de typhus som finns nu endast kan byggas på specifika platser. Det behövs exempelvis kvartersmoduler som kan användas vid stadsbyggnad. Ramavtalsupphandlingar med typhus kan leda till lägre byggkostnader men också till volymer som gör det intressant för utlänska aktörer att delta i offentliga upphandlingar av bostadsbyggande. 16 , 2015, ”Allmännyttans upphandlingar av bostadsbyggande – anbuds- konkurrens och utveckling” Rapport 2015:2. Offentlig upphandling och konkurrens Arbeta internt med att ha bättre framförhållning och för att få en bättre bild av vilka andra större förfrågningar som är ute . Det handlar dels om samverkan med andra allmän- nyttiga företag och dels om att marknadsföra upphandlingen för att intressera flera anbudsgivare. Ta bort kommunala särkrav eftersom de leder till minskad högre byggkostnader och sämre anbudskonkurrens. Förbättra formerna för kommunens marktilldelning och plan- arbete. Kommunen bör arbeta proaktivt med markanvisning och detaljplanering. I många kommuner tar det innan man kommer med i kommunens planeringsprocess vilket förlänger tiden mellan idé och färdigt hus. Reformera PBL och minska överklagandekretsen. Det är dock inte alltid PBL som är problemet utan att det inte är ovanligt att detaljplaner görs mer detaljerade än vad som är nödvändigt enligt PBL. Förenkla och förläng avtalstider för ramavtal. Det finns tecken på att mindre kommunala bostadsbolag drar sig för att bygga nya bostäder eftersom upphandlingslagstiftningen och processen upplevs som komplex och betungande. anser att inte alltid är effektiv utan snarare är ett handikapp och en fördyrande företeelse i konkurrensen med privata företag. Kommunerna är inte bara ägare till de allmännyttiga bostads- företagen utan även markägare och ansvarig för planering. De kan därigenom spela en viktig roll för att öka de allmännyttiga bostads- företagens byggande. Det innebär att kommunerna kan vidta åtgärder för att öka byggandet genom att säkerställa att de allmän- nyttiga företagen får tillgång till byggbar mark och att planpro- cessen blir mer effektiv, transparent och förutsebar. Det är emeller- tid viktigt att kommunerna följer kommunallagens (1990:900) grundläggande principer om likabehandling vid markanvisning och säkerställer att konkurrensen sker på lika villkor och att de allmännyttiga bostadsföretagen inte gynnas på bekostnad av andra aktörer som bygger hyresrätter. Om kommunala särkrav undviks kan konkurrensen förbättras. Särkrav kan ge upphov till externa effekter och gynna aktörer som Offentlig upphandling och konkurrens tidigare vunnit upphandlingar i kommunen då byggentreprenörer inte kan bygga på samma sätt i hela riket utan måste anpassa byggnationen till de specifika kraven som kommunen ställer på bostadsbyggandet. Särkrav försvårar upphandlingar över kommun- gränserna och ramavtalsupphandlingar som upphandling av Kombohus. Det finns flera åtgärder som skulle kunna bidra till att förbättra anbudskonkurrensen. Vilka åtgärder som enskilda upphandlande företag bör eller kan vidta beror dels på marknadssituationen ser ut i kommunen och typen av upphandling samt det upphandlande företagets erfarenhet, interna resurser och organisation. Som nämnts ovan kan samverkan med andra allmännyttiga företag eller med avseende marknadsföring och upphandling vara ett sätt att få in utländska anbud. Upphandlingsmarknaden bör heller inte vara alltför fragmenterad genom kommunala särkrav vilka kan försvåra etablering i olika kommuner. Upphandling av större projekt eller volymer kan öka möjlig- heterna för att få in utländska anbud. Detta kan ske genom sam- ordning mellan olika allmännyttiga företag och genom att lära av som aktivt arbetar med att få in utländska anbud. En fungerande anbudskonkurrensen skapar förutsättningar för de upphandlade företagen att pressa byggkostnaderna. Ett sätt är att se till att det finns tillräckliga volymer så att skalfördelar kan uppkomma och att underlätta industriell produktion av bostäder. Större volymer och möjligheter att bygga bostäder för hela landet skulle också kunna underlätta för utländska byggentreprenörer att etablera sig och/ eller lämna anbud vid allmännyttans upphandling av bostäder. Ram- avtalsupphandlingar av volymer eller typhus som Kombohus har visat sig vara en möjlighet att pressa byggkostnaderna. På specifika marknader kan SME vara konkurrenskraftiga varför det är viktigt för det upphandlande företaget att underlätta för SME genom att exempelvis förenkla förfrågningsunderlag och/eller dela upp upphandlingarna eller använda sig av kombinatorisk upp- handling. För vissa företag kan mycket delade entreprenader så kallad ”construction management” vara ett sätt för att få ökad Offentlig upphandling och konkurrens konkurrens och transparens i olika delar av byggprojektet. Som diskuterades i kapitel 5 kan dock delade entreprenader ställa stora krav på planering, samordning och inte minst av ekonomisk uppföljning. Då många av företagen upphandlar bostadsbyggande relativt sällan kan de ha en informationsnackdel gentemot byggentrepre- nörerna och sakna kompetens. Det har därför efterlysts upp- handlingsstöd. kan spela en viktig roll för att stödja de upphandlande företagen vid deras upphandlingar av bostadsbyggande. Det gäller inte minst om de upphandlande företagen vill använda sig av exempelvis kombinatorisk upphandling, partnering och/eller så kallad innovationsvänlig upphandling. Bedömning: Samverkan, i ramavtal avseende typhus och volymer, eller mellan kommuner, kan skapa skaleffekter, pressa byggkostnader och öppna upp för utländsk konkurrens. Kommuner som ägare, markägare och ansvarig för planering bör främja detta och, som ägare till allmännyttiga bostadsföretag, undvika tekniska särkrav på bostadsprojekt av konkurrensskäl. Bedömning: Entreprenad- och upphandlingsformer kan ut- vecklas för att öka möjligheterna för SME att konkurrera, exempelvis genom kombinatorisk upphandling. Förslag: En myndighet bör få till uppgift att samla in upp- handlingsstatistik över grundläggande faktorer som antal anbud, vilka som lämnade anbud och till vilka priser kan öka trans- parensen på marknaden och därmed konkurrensen. bör ges i uppdrag att se över behovet av upphandlingsstöd för bostadsbyggande. 8Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Konkurrensen inom byggsektorn och byggmaterialindustrin har studerats i flera statliga offentliga utredningar . De identifierade konkurrensproblemen har i stort sett inte ändrats i någon väsentlig utsträckning , vilket lyfts fram av direktiven till denna utredning. Det finns flera indikationer på konkurrensproblem inom bygg- sektorn. Inom byggmaterialmarknaden noteras en hög koncentra- tion, låg kundrörlighet och dålig pristransparens. I utredningens direktiv uttalas att förutsättningarna i dessa sektorer möjligen kan vara av sådant slag att de inte stämmer med lärobokens modell för perfekt eller monopolistisk konkurrens, med inga eller låga natur- liga inträdeshinder och intensiv priskonkurrens mellan homogena och därmed lätt utbytbara produkter. En hypotes är att de problem som återkommande lyfts i statliga utredningar kan vara en naturlig och oundviklig följd av strukturella förutsättningar inom sektorn. En sådan strukturell förutsättning som nämns är ägarsambanden, inte minst i den vertikala dimensionen, vilka bör undersökas närmare. Sådana strukturella förutsättningar fångas inte av traditionella mått på marknadskoncentration, den kanske vanligaste indikatorn för konkurrenstryck på en marknad. Direktiven föreskriver följande steg i utredningen av bygg- sektorn och byggvaruindustrin (Dir 2014:75): •Kartläggning av s.k. horisontell och vertikal integration samt övriga ägarsamband. –Övriga ägarsamband kan antingen vara i form av korsvist ägande eller i form av en eller flera gemensamma bakom- liggande ägare, exempelvis ägarsfärer.