sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — 7.5.2Ett komplicerat regelverk medför höga krav på information och service Ett komplicerat regelverk gör att det ställs stora krav på myndighetens kommunikation med enskilda och andra. I en studie som genomförts av ISF framgick det att av de som fått sin sjukpenning indragen inte hade förstått skälen till beslutet.212 Enligt 4 § förvaltningslagen svarar varje myndighet för att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Det finns alltså en serviceskyldighet gentemot enskilda enligt förvaltningslagen. 211Hörselskadades riksförbund (2014). 212ISF 2014:9 s. 63. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Det finns ett stort informationsbehov när det gäller socialförsäkringens regelverk och hur samordningen mellan olika förmånsslag och mellan andra trygghetssystem fungerar. Dålig samordning och brist på information drabbar enligt HSO särskilt personer som är i behov av flera förmåner parallellt eller behöver ha kontakt med flera olika myndigheter. Många människor med till exempel funktionsnedsättning och/eller flera diagnoser upplever att myndigheterna brister i sitt informationsansvar, bland annat när det gäller att hänvisa till rätt myndighet. Konsekvensen av detta menar HSO blir att de enskilda på egen hand måste ta reda på vilka regler som gäller och vilken hjälp som finns att få.213 En tillsynsmyndighet kan granska om tillsynsobjektet lever upp till de krav som ställs och i förlängningen bidra till att informationen från tillsynsobjektet bättre uppfyller enskildas behov. skulle till exempel kunna uttala om tillsynsobjektet lämnar tillräckligt tillgänglig och/eller anpassad information med utgångspunkt i enskilda fall. Granskning av om kraven på service vad gäller att hänvisavisa enskilda till rätt instans uppfylls är ett annat exempel. har också lyft fram att det finns ett behov av att utveckla informationsarbetet beträffande vad som påverkar den framtida pensionen214. 7.6Möjligheterna att få sin sak prövad i domstol I avsnitt 8.7 ges ett antal exempel på områden inom socialförsäkringen som inte går att överklaga till domstol. De exempel som ges är i princip sådana där den försäkrade kan göra en anmälan till JO. En förutsättning för att kunna överklaga ett beslut till domstol är naturligtvis att ett beslut har fattats. Frånvaro av ett beslut är därför inte möjligt att överklaga. Det kan till exempel gälla när en försäkringshandläggare väljer att inte inhämta underlag eller vidta åtgärder i ett rehabiliteringsärende. Dessutom handlar det ibland inte bara om själva utfallet utan också om vägen fram till beslutet. Den försäkrade ser kanske inte 213Handikappförbunden (2011) s. 63. 214Riksrevisionen 2014:17 Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen, s. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet anledning att klaga på beslutet eftersom han eller hon anser att det är korrekt. Däremot kan den försäkrade ha klagomål på serviceskyldighet, bemötande och handläggningstider. Slutsatsen är att även om en prövning i domstol är möjlig i många fall, kan inte allt prövas den vägen. 7.7Är nuvarande tillsyn tillräcklig? I tidigare avsnitt har utredningen beskrivit olika faktorer på socialförsäkringsområdet som påverkar behovet av tillsyn utifrån förtroende och legitimitet, bemötandefrågor, möjligheten till insyn, regelverkets karaktär och möjligheten att få sin sak prövad i domstol. Sammanställningen visar att det finns en rad skäl för tillsyn på socialförsäkringsområdet. Det framkommer också att den tillsyn som finns inte tillgodoser de behov utredningen anser finns. Dagens tillsyn begränsas genom ISF:s instruktion till systemtillsyn och det finns heller ingen extern funktion för klagomålshantering inom socialförsäkringen, förutom ombudsmän () och Justitiekanslern (). Den tillsyn som finns inom socialförsäkringsområdet beskrivs i kapitel 6. Nedan redogörs för vilka behov en bredare tillsyn kan tillgodose och om detta behov i så fall kan utföras inom ramen för de tillsynsfunktioner som redan finns , det vill säga i huvudsak av JO eller i ISF:s systemtillsyn. 7.7.1Skäl som talar för tillsyn inom socialförsäkringsområdet Här sammanfattas de övergripande skälen för tillsyn inom socialförsäkringsområdet som utredningen har identifierat liksom de skäl för tillsyn som låg till grund för bildandet av ISF. Övergripande skäl för tillsyn inom socialförsäkringsområdet Demokratiteoretikern ser tillsynen som en funktion för medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet till att säkerställa att demokratiskt fattade beslut genomförs och till att stärka rättsställningen för den enskilda medborgaren. Enligt forskningen är en fördel med tillsyn att den (i likhet med annan granskning) leder till att verksamheter kan bedrivas effektivare genom en ökad transparens. Granskningen leder till ett ökat lärande vilket innebär att förtroendet för den granskade verksamheten kan öka. Även tillsynens funktion att värna den enskildes rättssäkerhet kan antas leda till ett ökat förtroende. Tillsynen fyller även en funktion som underlag för styrning och informationsbärare i relation till politiker och tjänstemän. Utredningen menar att dessa övergripande skäl för tillsyn motiverar att ett område av socialförsäkringens betydelse och omfattning bör ha en reguljär tillsyn. Skälen till att ISF bildades är giltiga fortfarande När det gäller de skäl för tillsyn som är specifika för socialförsäkringsområdet anser utredningen, som redan nämnts, att de skäl som motiverade bildandet av ISF är giltiga för såväl att ISF:s nuvarande verksamhet behövs, som för att det behövs ytterligare tillsyn utöver denna. Ett av skälen handlade om att tillsynsrelevanta frågor som gäller rättssäkerhet, kvalitet och likabedömning har varit och sannolikt kommer att fortsätta att vara, framträdande frågor inom socialförsäkringsområdet. Ett annat skäl var att interna kontrollsystem inte har förutsättningar att upptäcka alla brister. En för generös tillämpning i förhållande till lagstiftningen kan vara svår att upptäcka inom socialförsäkringen. Ett tredje skäl var socialförsäkringens omfattning, både i pengar och i betydelse för medborgarna. Det fjärde skälet var att en extern granskning betraktades som viktig för att stärka tilltron till socialförsäkringen och dess administration. Det femte skälet berörde omställningsprocess efter enmyndighetsreformen som skapade behov av en extern granskning som bidrog till rättssäkerhet och effektivitet. Det sjätte skälet var att det fanns ett särskilt behov av en aktör som följde upp samverkansinsatser. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Utifrån de övergripande skäl för tillsyn som beskrivs i föregående avsnitt, liksom med utgångspunkt i motiven till att ISF bildades, menar utredningen att det finns ett behov av en bred tillsyn i form av både en generell tillsyn och en klagomålshantering på socialförsäkringsområdet. 7.7.2Behov av generell tillsyn Regelverkets karaktär med omfattande inslag av bedömningar i kombination med ett komplicerat regelverk ger ett behov av tillsyn. Frågor om likformighet och rättssäkerhet är helt centrala för en väl fungerande socialförsäkring. Den tillsyn som utförs av ISF är i stor utsträckning inriktad på att granska just dessa frågor. Utredningen menar dock att avgränsningen till systemtillsyn i myndighetens uppdrag innebär att ISF begränsas i sina möjligheter att utöva tillsyn. Därför finns det ett behov av en utvecklad generell tillsyn. Utredningen bedömer att en generell tillsyn utan begränsning till systemtillsyn kan fungera som ett värdefullt stöd både för de försäkrade och för dem som tillämpar försäkringen. En väl fungerande tillsyn kan bidra med legitimitet för tillämpningen och förebygga brister i rättssäkerheten. saknas en specialiserad funktion för allmänhetens insyn i socialförsäkringen. Allmänhetens möjligheter till insyn i verksamheten är begränsade av sekretesskäl. Socialförsäkringen kan här jämföras med arbetslöshetsförsäkringen eller med andra verksamheter som av sekretesskäl har en begränsad möjlighet till insyn i verksamheten. För dessa verksamheter är tillsynen av särskild betydelse. En generell tillsyn med möjlighet att granska enskilda ärenden kan bidra till en ökad insyn och därmed öka förutsättningarna för att medborgarnas förtroende för socialförsäkringen och dess administration ska kunna öka. Trygghetssystemen hänger ihop och förändringar i ett system kan få betydande konsekvenser för ett annat. Utredningen ser det därför som en poäng att hela socialförsäkringen, samt angränsande system, granskas samlat. Verksamhetsområden där det finns flera ansvariga myndigheter ökar behovet av en extern granskning som kan se till att det inte Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet uppstår glapp och olikheter i tillämpningen. En tanke med socialförsäkringsbalken, när den infördes, var att få en enhetlighet i förvaltningen på socialförsäkringsområdet. En tillsynsmyndighet, som granskar socialförsäkringsområdet, kan undvika stuprörstänkande på ett sätt som är svårt att åstadkomma genom myndigheternas interna granskning och kvalitetsutveckling eller genom samverkan mellan myndigheter. Tillsyn kan även visa på situationer där samarbetet mellan myndigheterna inte fungerar och/eller där ansvaret är oklart. En allt större rörlighet i motiverar en utökad tillsyn som bidrar till att samordningen av de sociala trygghetssystemen fungerar väl och inte hindrar den fria rörligheten. ISF:s nuvarande granskningsområde är därför enligt utredningen ändamålsenligt. Men som systemtillsynsperspektivet ofta är användbart för att granska samverkan mellan myndigheten anser utredningen att enbart systemtillsyn inte är tillräckligt för att fylla tillsynsbehovet när det gäller samordning och samverkan. Det kan uppkomma situationer där det är befogat att exempelvis följa en viss specifik verksamhet eller vissa ärenden utan att det finns ett systemperspektiv eller ett klagomål från enskilda att utgå ifrån. Områdets omfattning kan i sig även motivera ett större behov av granskning. Att lika behandlas lika är enklare att uppnå på en liten än på en stor myndighet. Och att området omfattar en betydande del av statsbudgeten är ett motiv för granskning, inte minst med ett medborgarperspektiv. Områdets omfattning och betydelse gör att det enligt utredningen inte är befogat att begränsa tillsynsuppdraget till en specifik typ av tillsyn. Det bör finnas utrymme för en tillsynsmyndighet att utföra den tillsyn som den anser behövs. Det handlar om att tillsynsmyndigheten själv ska kunna utforma sin verksamhet men också om varsamhet med skattemedel. Tillsynen ska kunna inriktas där den gör mest nytta. Behovet av tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål finns enligt utredningen i de delar av socialförsäkringens tillämpning som inte går att överklaga. Det gäller bland annat bemötande och Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet service liksom ett antal frågor där myndighetsutövningen i sig inte innebär beslut. Det motsvarar de delar som står under JO:s tillsyn . Men utredningens slutsats är att det av flera skäl behövs en specialiserad reguljär tillsyn i form av klagomålshantering utöver den tillsyn som utförs av JO . Enskilda kan vända sig till såväl JO som till myndigheterna inom socialförsäkringsområdet med klagomål. Den klagomålshantering som utredningen ser behov av skiljer sig dock på avgörande sätt från den interna klagomålshanteringen hos myndigheterna. Den som ansöker om en socialförsäkringsförmån gör det ofta för att den försäkrade själv eller någon närstående är sjuk, har blivit skadad eller på annat sätt befinner sig i en särskilt utsatt position. Dessutom ska uppgifter om hälsa, ekonomi och andra personliga förhållanden redovisas till och hanteras av en myndighet. När något går fel och den försäkrade inte är nöjd med hanteringen av ärendet kan det finnas ett behov av att vända sig till någon som inte finns inuti den organisation man vill klaga på. När det materiella beslutet i ett ärende inte blir som den försäkrade förväntat sig kan det finnas ett extra stort behov av att få reda på om utredningen har gjorts på ett bra sätt. Det är sannolikt betydligt enklare att acceptera ett negativt beslut om man som försäkrad kan känna sig trygg med att hanteringen har varit korrekt jämfört med om man misstänker att slarv eller dålig service har påverkat beslutet. Utredningen menar därför att en klagomålstillsyn kan bidra till att skapa legitimitet för socialförsäkringen. En annan slutsats är att behovet av en självständig klagomålsfunktion sannolikt är särskilt stort för funktionsnedsatta och andra med behov av långvariga och parallella kontakter med flera trygghetssystem. De påverkas i högre utsträckning av till exempel bristande samordning mellan olika trygghetssystem eller av dålig dokumentation. Utredningen menar således att det finns flera starka skäl som talar för att det behövs en reguljär klagomålstillsyn på socialförsäkringsområdet. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet 7.7.4Kan den befintliga strukturen användas för att fylla behovet av tillsyn? I föregående avsnitt redovisar utredningen flera viktiga skäl för ytterligare tillsynsinsatser på socialförsäkringsområdet, utöver de som redan finns. Nästa steg i analysen är att undersöka om det behov som har identifierats kan fyllas med hjälp av den befintliga strukturen. I avsnitt 5.3.3 framgår det att även om den interna granskningen kan uppvisa likheter med en självständig tillsyn, kan intern granskning inte ersätta den externa tillsynen. Och på motsvarande sätt kan tillsyn inte heller ersätta den interna kontrollen. Det gäller oavsett om det handlar om revision eller interna kvalitets- och kontrollsystem av olika slag. Frågan är om det är möjligt att fylla behovet av ytterligare tillsyn i form av generell tillsyn och klagomålshantering på socialförsäkringsområdet med hjälp av de befintliga strukturerna för tillsyn? Förstärkning av den extraordinära tillsynen I delbetänkande om tillsynen över Polisen motiverade kommittén behovet av reguljär tillsyn på området. Ett av de skäl som framfördes var att den extraordinära tillsynen med nuvarande förutsättningar inte kan utföra en heltäckande tillsyn över en viss del av statsförvaltningen.215 Detta resonemang är enligt utredningen tillämpligt även för social- försäkringsområdet. Den extraordinära tillsynen spänner över hela förvaltningen och den har stor frihet att göra prioriteringar mellan verksamhetsområden. Att ge förstärkta resurser till den extraordinära tillsynen skulle därför inte säkert leda till fördjupad tillsyn över socialförsäkringsområdet. Därutöver har socialförsäkringen ett komplicerat regelverk. Bland de klagomål som lämnas till ISF finns det klagomål som handlar om exempelvis problem i myndighetssamverkan på området och beskrivningar av problem med tillämpningen av 215 SOU 2013:42 s. 122 f. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet lagstiftningen som förutsätter att mottagaren har god kännedom om regelverket. JO har under utredningsarbetet framfört att det saknas förutsättningar för myndigheten att bygga upp den typ av expertkompetens som kan behövas för ett så komplext område som socialförsäkringen. Det krävs exempelvis goda kunskaper om hur socialförsäkringen samverkar med andra delar av förvaltningen för att det ska gå att bedöma konsekvenserna av myndighetens service vad gäller information till en försäkrad. Det kan också handla om att det behövs kunskap om vad en funktionsnedsättning innebär för att det ska gå att avgöra om tillsynsobjektet uppfyllt kraven på god service till medborgarna. JO och JK har ett förvaltningsrättsligt perspektiv i sin tillsyn och handläggarna är generalister. JO:s tillsyn är därmed inte inriktad på socialförsäkringen. Utredningen bedömer att en reguljär tillsynsmyndighet med specialiserade handläggare har bättre förutsättningar att ta hand om klagomålen. Något som även JO har framfört till utredningen. Man kan här jämföra med den tidigare tillsynsfunktionen hos RFV, som utfördes av en specialiserad sektorsmyndighet. Den extraordinära tillsynen är i stort sett helt inriktad på enskildas klagomål. Utredningen menar att det finns betydande synergier i att ha en samlad reguljär tillsyn som hanterar såväl enskildas klagomål som den generella tillsynen. Det finns sannolikt effektivitetsvinster att hämta i att den expertkunskap som byggs upp i respektive tillsynsgren kan sammanföras i en verksamhet. Vidare finns det flera tillsynsmyndigheter som har ett sektorsansvar. Det gäller till exempel Inspektionen för vård och omsorg (), Skolinspektionen och (). Gemensamt för dessa myndigheter är att de utövar tillsyn över områden som både har en betydande omfattning och är centrala välfärdsområden. Existensen av dessa myndigheter innebär att man från politiskt håll markerar behovet av tillsyn i kombination med en klagomålshantering inom just de områdena. På samma sätt menar utredningen att socialförsäkringen utgör ett sådant område där enskilda, på grund av verksamhetens betydelse och omfattning, bör kunna vända sig till en specialiserad myndighet. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Räcker ISF:s nuvarande tillsyn? I kapitel 6 beskrivs ISF:s verksamhet och uppdrag. ISF:s instruktion är förhållandevis öppen och reglerar inte i detalj vad myndigheten ska arbeta med. Regeringen har inte heller i regleringsbrev närmare reglerat verksamhetens inriktning. ISF skulle i princip kunna initiera granskningar på systemnivå utifrån inkomna klagomål från enskilda. Däremot kan myndigheten inte utreda och fatta beslut i ett enskilt ärende. ISF:s begränsning i sitt tillsynsuppdrag att utöva systemtillsyn skapar enligt utredningen en otydlighet om vilket mandat ISF har att utöva tillsyn. Även om begreppet systemtillsyn kan tolkas på olika sätt, begränsar det ISF:s tillsynsmandat på ett sätt som inte är helt ändamålsenligt. Utredningen menar att ISF har utvecklats till en kvalificerad tillsyns- och utvärderingsmyndighet med en unik kompetens inom socialförsäkringsområdet. Men utredningen ser att avgränsningen till systemtillsyn i ISF:s uppdrag innebär en begränsning för vad myndigheten kan åstadkomma i sin tillsyn. 7.8Flera starka skäl för en utökad tillsyn I avsnitt 7.7 redovisas övergripande argument för att det finns ett tillsynsbehov på socialförsäkringsområdet i form av såväl generell tillsyn som klagomålshantering. I avsnittet konstateras också att den befintliga strukturen inte räcker för att fylla det behov av tillsyn som enligt utredningen finns. Här redovisar utredningen samlat en rad skäl som talar för en utökad tillsyn, utöver den som redan finns. Även om flera av skälen för utökad tillsyn kan bidra till att uppfylla flera syften har de olika skälen delats in utifrån vilket av tillsynens syften, se kapitel 4, som utredningen menar att de har tydligast koppling till. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Möjliggöra för medborgarna att utkräva ansvar från politiker och förvaltning 1.En reguljär tillsyn kompletterar den befintliga granskningen och utvärderingen av socialförsäkringsområdet utifrån ett tydligt medborgarperspektiv. 2.Det riskerar att skapa misstro hos allmänheten och hos dem som anser sig ha blivit felaktigt behandlade när fel och misstag ska bedömas av den handläggande tillika granskade myndighetens egen personal. 3.Socialförsäkringsområdets betydelse för enskilda talar för att det ska vara möjligt att vända sig med klagomål till en självständig specialiserad tillsynsfunktion. 4.Interna system för hantering av kundsynpunkter uppfyller inte de krav på självständighet och transparens som medborgarna bör kunna ställa på ett område av socialförsäkringsområdets betydelse. 5.Socialförsäkringsområdets omfattning och betydelse för statsbudgeten talar för en reguljär tillsyn med ett brett mandat att granska verksamheterna. 6.Behovet av en självständig funktion för klagomålshantering med fokus på rättssäkerhet kan vara större för verksamheter som har anammat ett kundperspektiv i sin verksamhet jämfört med statlig verksamhet som har valt ett mer traditionellt tilltal till medborgarna. 7.Den tidigare tillsynsfunktionen hos RFV utfördes av en specialiserad sektorsmyndighet. Den ersattes av ISF som har ett mer begränsat mandat. 8.En reguljär tillsynsfunktion där enskildas klagomål ingår i tillsynen signalerar både till medborgare och till förvaltning att frågor om bemötande, enskildas rättssäkerhet och möjlighet till insyn är centrala och tas på stort allvar. 9.Den extraordinära tillsynen kan inte med nuvarande förutsättningar utföra en heltäckande tillsyn över en viss del av statsförvaltningen. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet 10.En reguljär tillsynsmyndighet kan gå djupare än den extra- ordinära tillsynen i frågor som är aktuella inom social- försäkringsområdet. görs detta med ett systemperspektiv men utredningen menar att det finns ett behov av detta även på ärendenivå. En reguljär funktion för klagomålshantering gör det möjligt att säkerställa att enskildas klagomål på socialförsäkringsområdet hanteras på ett godtagbart sätt även i en situation med hög belastning på JO. 12.En allt större rörlighet i motiverar en utökad tillsyn som bidrar till att samordningen av de sociala trygghetssystemen fungerar väl och inte hindrar den fria rörligheten. Förebygga felaktigheter i förvaltningen 1.En generell tillsyn med frihet att både utöva systemtillsyn och direkt tillsyn av verksamhet och av enskilda ärenden kan fungera som ett stöd för de försäkrade exempelvis genom att felaktigheter som inte uppmärksammas av enskilda granskas. En reguljär klagomålshantering kan bidra till att ge enskilda förstärkt rättsställning och förebygga att felaktigheter sker. 2.Socialförsäkringens regelverk är tekniskt komplicerat och innehåller bedömningar i enskilda fall. Beslut som fattas under handläggningens gång kan få stor inverkan på det slutliga beslutet i sak. Det motiverar en reguljär tillsyn med möjlighet att granska enskilda ärenden. 3.Den konkreta tillämpningen av socialförsäkringen påverkas av hur myndigheterna operationaliserar regelverket. Detta motiverar en extra, självständig blick på handläggningen. 4.Likformighet är svårare att uppnå i en stor verksamhet jämfört med i en liten. Socialförsäkringsområdets storlek ökar därför behovet av extern tillsyn ur ett likformighetsperspektiv. 5.Det finns grupper av försäkrade som är helt beroende av att socialförsäkringen fungerar på ett bra sätt. Det talar för såväl generell som klagomålsbaserad tillsyn. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet 6.En reguljär klagomålstillsyn kan vara mer fördjupad och specialiserad i förhållande till JO:s tillsyn med förvaltningsinriktning. 7.Intern granskning och extern tillsyn kompletterar, men kan inte ersätta, varandra. 8.En tillsynsmyndighet som agerar självständigt kan bidra med legitimitet för tillämpningen på ett sätt som tillsynsobjekten själva inte kan åstadkomma. 9.En utökad tillsyn medför att fler felaktigheter i förvaltningen upptäcks och kan korrigeras. Ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen 1.En generell tillsyn med frihet att både utöva systemtillsyn och direkt tillsyn av verksamhet och av enskilda ärenden kan fungera som ett värdefullt stöd för de som tillämpar försäkringen och för den politiska beslutsprocessen. 2.Begränsningen till systemtillsyn i ISF:s uppdrag skapar enligt utredningen en otydlighet om vilket mandat ISF har att utöva tillsyn. 3.Det finns ett behov av att tillsynen utformas efter de särskilda förutsättningar som finns inom respektive tillsynsområde. Det bör finnas utrymme för ISF att utföra den tillsyn som den anser behövs. Det handlar om att tillsynsmyndigheten själv ska kunna utforma sin verksamhet men också om varsamhet med skattemedel.