sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Att huvudmannens insikt om och erfarenhet av skolväsendet har betydelse för dennes förmåga och förutsättningar att bedriva utbildning i enlighet med de krav som ställs, framgår även av flera av de återkallelser som Skolinspektionen beslutat om. har Skolinspektionen återkallat 117 godkännanden. Utav dessa har 86 återkallanden berott på att verksamheten upphört. Av övriga återkallanden har 18 haft sin grund i t.ex. allvarliga brister i arbetet med trygghet och särskilt stöd. Sammanlagt 14 återkallan- den har haft sin grund i konkurs. Uppgifterna om antalet huvud- män som gått i konkurs inom skolsektorn är emellertid inte hel- täckande. Ett valfrihetssystem enligt LOV ska möjliggöra för brukare att välja utförare. En förutsättning för att valfriheten ska få en reell betydelse är dock att marknaden är tillräckligt stor, för att det ska finnas flera alternativ att väja mellan, och att det finns en viss överkapacitet. Det är även angeläget att brukarna har tillgång till Utredningens iakttagelser och allmänna utgångspunkter relevant och kvalitetssäkrad information angående de olika valmöj- ligheterna samt vad som eventuellt skiljer dem åt (, Upphandling och kundval av välfärdstjänster, 2013). Upphandling enligt kan väljas när det är svårt att avgöra ersättningsnivån i förväg eller när ett val av utförare försvåras av starka inlåsningseffekter, t.ex. när det gäller ett äldreboende. I vissa fall kan också kostnaderna för att upprätthålla en viss överkapacitet vara för stora för att ett valfrihetssystem genom LOV ska utgöra ett alternativ (, Upphandling och kundval av väl- färdstjänster, 2013). Upphandling enligt görs ofta för relativt korta avtalstider och avtalstidernas längd påverkar inte sällan utförarens planerings- förutsättningar. Efter avtalstidens slut måste en ny upphandling ske, vilket kan leda till byte av utförare och slutet på en för bruk- aren fungerande service. Införande av ett valfrihetssystem enligt LOV ger ofta en möjlig- het till längre avtalstider men omsättningen på utförare kan sam- tidigt bli mer omfattande. Det har även framkommit att den ersätt- ning som kommuner och landsting i vissa fall erbjuder i samband med LOV varierar och att det i vissa fall kan ifrågasättas om ersätt- ningen är tillräcklig för att säkerställa den fastställda kvaliteten (PM , PM Vårdföretagarna ). Utredningen kan konstatera att valet av upphandlingsform även kan påverka antalet utförare. kunde äldre inom välja utförare av hemtjänst bland fler än 145 privata utförare, förutom den kommunala verksamheten. Det stäl- ler särskilda krav på brukarnas förmåga att informera sig om de olika alternativen, samt välja en utförare som levererar den kvalitet som efterfrågas i det specifika fallet. Det ställer även särskilda krav på kommunernas och landstingens resurser för uppföljning och kontroll. Kommunen har alltid ansvar för att den utförda vården och är av god kvalitet, oavsett om den utförs av en privat utförare eller av det offentliga. Kommunallagen (1991:900) ställer också vissa krav på kommunernas agerande avseende uppföljning och kontroll av verksamhet som utförs av privata utförare. Kom- munen ska även följa upp eventuella avtal för att säkerställa att överenskommelser hålls och att beställda tjänster levereras med Utredningens iakttagelser och allmänna utgångspunkter Motsvarande gäller för landstingen inom hälso- och sjukvårdsområdet. Ett stort antal enskilda utförare kan innebära stora utmaningar för samhället i stort och för kommuner och landsting i synnerhet. Betydelsen av en fungerande kontroll framgår bl.a. i utredningen mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6). Uppföljning av ett mycket stort antal privata leverantörer kan bli kostsamt för en kommun, vilket företrädare för olika kom- muner också påpekat. Frågan om hur mycket resurser en kommun ska lägga på upphandling, godkännande, uppföljning och kontroll kan diskuteras utifrån de fördelar som en konkurrensutsättning innebär. Kommuner och landsting är av mycket varierande storlek vilket gör att förutsättningarna för att konkurrensutsätta den egna verksamheten, och erbjuda medborgarna valfrihet, varierar avsevärt mellan olika landsting och kommuner. Det kan vara en utmaning för de mindre kommunerna och landstingen att leva upp till de krav som ställs när en ökande andel av produktionen utförs i privat regi. berörs bl.a. i betänkandet Goda affärer (SOU 2013:12). Utredningen pekar på att många myndighetsledningar ännu inte axlat rollen som strategiska köpare. Flera företrädare från kommunerna har till Ägarprövnings- utredningen även vittnat om utmaningen att leva upp till rollen som beställare och ansvarig för uppföljningen. 3.6Kvalitet, kontinuitet och långsiktighet Begreppet kvalitet är inte entydigt. Utredningen har inte heller i uppdrag att definiera kvalitet inom välfärdssektorn. Utredningens uppfattning är dock att kvaliteten inom hälso- och sjukvården, skolväsendet och uppstår i mötet mellan den som levererar tjänsten och brukaren, patienten eller barnet/eleven. Kvalitet kan innefatta dels objektiva och mätbara faktorer, dels subjektiva och mer svårdefinierade inslag. De grundläggande kvalitetskraven inom välfärdssektorn anges i den nationella lagstiftningen såsom skollagen, hälso- och sjuk- vårdslagen och socialtjänstlagen. Specificerade krav formuleras också i förordningar och nationella riktlinjer som regeringen eller statliga myndigheter beslutar om. Därutöver finns olika profes- Utredningens iakttagelser och allmänna utgångspunkter sionella normer, och vad gäller hälso- och sjukvården, även s.k. kvalitetsregister som verkar styrande på yrkesutövningen och kvaliteten. Utöver nationellt beslutad lagstiftning har arbetsgivar-, bransch- och fackliga organisationer kommit överens om en etisk plattform vars syfte är att bidra till insyn och kvalitet i offentligt finansierad hälso- och sjukvård samt socialtjänst. De som ansluter sig till platt- formen, dvs. kommuner, landsting och privata utförare av olika slag, åtar sig att skapa insyn i verksamheten för att det ska vara möjligt att jämföra kvalitet och se hur resurser används. har, inom ramen för överenskommelsen, den första krav- specifikationen tagits fram. Den anger vad de utförare ska redovisa som har anslutit sig till plattformen och som bedriver verksamhet inom särskilt boende.3 Inom hälso- och sjukvården samt inom specifice- rar dessutom kommuner och landsting lokala krav på kvalitet i upphandlingsunderlag och i de förfrågningsunderlag som utformas för olika valfrihetssystem. I det senare fallet kan konsumenterna genom sina val i vissa avseenden påverka vilka utförare som ska tilldelas resurser. Detsamma gäller för elever och föräldrar inom skolväsendet När det gäller ett antal av välfärdstjänsterna är det emellertid inte enkelt att välja en ny leverantör om den tidigare inte levt upp till förväntningarna eller om utföraren tvingats avveckla sin verk- samhet. är ett byte av t.ex. skola eller äldreboende förenat med stora kostnader för den enskilde. I kvalitetskraven måste därför ingå att även kunna erbjuda kontinuitet i leveransen av tjänsten (, [red.] Konkurrensens konsekvenser, 2011). En förutsättning för kontinuitet är ett långsiktigt engage- mang från ägare och ledning, och regelverken bör utformas på ett sätt som uppmuntrar ett långsiktigt agerande i de levererade tjänst- erna. Enligt utredningens uppfattning bör regelverken säkerställa att det endast är aktörer med förutsättningar att bedriva en lång- siktig verksamhet, med den kvalitet som fastslagits i lagstiftning, som får bedriva verksamhet inom välfärdssektorn. Därutöver krävs att kommuner och landsting, i upphandlingar och valfrihetssystem 3 Överenskommelse om en Etisk Plattform för öppenhet om kvalitet, ekonomi och anställ- ningsvillkor hos utförare inom vård och omsorg med offentlig finansiering, . Utredningens iakttagelser och allmänna utgångspunkter inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst, så långt möjligt säker- ställer att den specifika kvalitet som överenskommits i avtalen också levereras. 3.7Allmänna motiv för reglering Både när det gäller upphandlade tjänster genom och tjänster inom valfrihetssystem finns två övergripande utmaningar. Den första utmaningen hänger ihop med det faktum att vid skattefinansierad välfärdsverksamhet är länken mellan konsumtion och finansiering bruten. Den inbyggda kostnadskontroll som finns på en vanlig marknad saknas därmed. Om den enskilde konsumen- ten inte själv behöver bära kostnaden för tjänsten, som producenterna eftersträvar att sälja så mycket som möjligt, kan systemet bli kostnadsdrivande och leda till överkonsumtion (Henrekson/Jordahl, Vinster och privatiseringar i landet Lagom, IFN Paper nr. 55, 2012). Det innebär att det kan finnas behov av en reglering för att säkerställa kostnadskontroll och rätt avvägning mellan kvalitet och kostnad. Den andra utmaningen sammanhänger med det faktum att kva- liteten i de producerade tjänsterna inom välfärdssektorn inte alltid går att definiera eller observera fullt ut. Inom nationalekonomisk teori brukar man tala om asymmetrisk information. Det innebär att beställare och brukare har sämre kännedom om tjänsternas kvalitet än vad utförarna har. För en enskild brukare kan det därför vara problematiskt att på förhand bedöma kvaliteten på de tjänster som t.ex. en skola eller ett omsorgsföretag erbjuder. För kommuner och landsting kan det vara svårt att definiera och kontrollera kvalitet. Ofta kan det till och med i efterhand vara svårt att bedöma med vilken kvalitet en behandling eller en utbildning levererades. Asymmetrisk information kan ge upphov till två typer av oöns- kade beteenden eller effekter. Det första är det som brukar benäm- nas ”adverse selection” eller negativt urval. En upphandling eller ett valfrihetssystem, där lägsta pris ofta väger tungt, kan leda till att utförare med relativt dåliga förutsättningar att leverera med kvalitet trots allt kvalificerar sig och vinner upphandlingen. Bland annat Vårdföretagarna har framfört till utredningen att etablerade utfö- rare av hemtjänst har lämnat verksamhetsområdet eftersom företa- Utredningens iakttagelser och allmänna utgångspunkter gen gör bedömningen att de inte klarar att erbjuda god verksamhet till den aktuella ersättningsnivån. (PM Vårdföretagarna 2014-10- 17) Det andra problemet handlar om ”moral hazard” eller dolt ager- ande. Här har leverantören visserligen rätt förutsättningar att bedriva verksamheten på ett bra sätt, men eftersom kvaliteten är svår att observera kan leverantören medvetet välja att sänka kvali- teten och därmed kostnaden och på så sätt öka sin vinst. I Riks- revisionens granskning av primärvården talas bl.a. om en risk för att enskilda vårdgivare försöker undvika olönsamma kunder (2014:11 Primärvårdens styrning – efter behov eller efterfrågan?). Diskussionen känns även igen från skolväsendet där det bl.a. har diskuterats om fristående skolor undviker studiesvaga och stökiga elever (t.ex. SvD ). I sammanhanget är det viktigt att påpeka att problem med asymmetrisk information, negativt urval och dolt agerande inte är specifikt för välfärdstjänster. Det finns en rad privat finansierade produkter och tjänster där konsumenterna har ett tydligt informa- tionsunderläge. finns inslag och mekanismer på en mark- nad som delvis kan korrigera för sådana imperfektioner, t.ex. före- komsten av varumärken, rykten och möjlighet till skadestånd. Det är mekanismer som inte alltid kan överföras till välfärdssektorn (PM ). Till detta kommer att de som utnyttjar välfärdstjänster inte alltid kan leva upp till kraven på välinformerade konsumenter. Utsatta barn och ungdomar eller sjuka äldre har inte alltid möjlig- het att informera sig och ställa krav på leverantörer av välfärds- tjänster, oavsett om tjänsterna produceras av en privat leverantör eller av en kommun eller ett landsting. Tjänster inom välfärdssektorn riktas i stor utsträckning till grupper som befinner sig i utsatta positioner. Det handlar om medborgare som på olika sätt befinner sig i en bero- endesituation i förhållande till den eller de som levererar tjänsten. I vissa fall är det t.o.m. obligatoriskt för medborgaren att använda tjänsten, t.ex. för skolpliktiga elever. Verksamheternas karaktär och de grupper som de vänder sig till är därmed viktiga motiv för nationell lagstiftning och styrning av välfärdssektorn. Utredningens iakttagelser och allmänna utgångspunkter Det har funnits en betydande dynamik i välfärdssektorns utveck- ling och områdena har relativt snabbt öppnats upp för privata utfö- rare. Avregleringen av sektorn har enligt utredningen präglats av en viss aningslöshet. Inträdeskraven för att etablera sig inom välfärdssektorn är för- hållandevis låga. Inom flera välfärdsområden efterfrågas inte någon särskild kompetens eller tidigare erfarenhet för att äga eller leda en verksamhet. Kapitalbehoven är dessutom begränsade inom stora delar av sektorn, och möjligheterna till finansiering av verksam- heten är vanligtvis inte mer begränsade än inom andra delar av tjänstesektorn. (Rapport från ). Detta i samverkan med att verksamheterna är skattefinansierade och att det finns en stabil efterfrågan har inneburit starka ekono- miska drivkrafter för etablering och köp av verksamhet inom väl- färdssektorn. Förekomsten av stordriftsfördelar och en inte obe- tydlig rationaliseringspotential på vissa områden har också lett till framväxten av ett fåtal större koncerner inom vissa områden, inte sällan med finansiering från s.k. riskkapitalbolag. Brukare, elever och andra medborgare bör kunna utgå ifrån att aktörer inom välfärdssektorn är lämpliga och har förmåga att bed- riva den aktuella verksamheten långsiktigt. Medborgarna bör också kunna utgå ifrån att aktörerna har förutsättningar att kunna leve- rera tjänster som uppfyller de krav som ställs. Att tjänsterna finan- sieras med offentliga medel innebär också att det finns en förväntan om att medlen används för avsedda ändamål. Medborgarnas behov av kontinuitet och kvalitet bör vara ledande för omfattningen på och utformningen av de krav som ställs inom välfärdsområdena. Utökade krav på ägare, styrelse och verkställande ledning kan, enligt utredningen, förbättra förutsättningarna för stabilitet och kvalitet inom välfärdssektorn. är det viktigt att kraven på aktörerna är rimliga och realistiska utifrån den specifika verksam- heten. Krav får t.ex. inte exkludera aktörer endast p.g.a. att de är mindre. Vid utformningen av utökade krav på aktörerna inom väl- färdssektorn måste likaså en avvägning göras mellan samhällets rättmätiga krav å ena sidan och rättsäkerhet och integritet för den enskilde å andra sidan. Utredningens iakttagelser och allmänna utgångspunkter Utökade krav i samband med en tillståndsprövning är endast en av flera insatser för att säkerställa brukarnas rätt till seriösa och långsiktiga välfärdstjänster. Andra centrala delar är en effektiv till- syn, en väl fungerande upphandling i kommuner och landsting samt relevant och kvalitetssäkrad information till brukare och anhöriga. Ökade krav på de som äger och driver verksamhet kan bidra till bättre förutsättningarna för en väl fungerande välfärds- sektor, men det kan inte kompensera för eventuella brister i andra delar. I avsnittet redogörs för regleringen av enskilda fysiska och juridiska personers möjlighet att bedriva utbildning inom skolväsendet, till- synen över skolväsendet samt de sekretessbestämmelser som gäller för . Avsnittet innehåller även en beskrivning av i vilken utsträckning enskilda huvudmän bedriver verksamhet inom skolväsendet. Syftet med avsnittet är att beskriva bestämmel- serna och de förhållanden som gäller inom området. Utbildning inom skolväsendet kan anordnas av det allmänna eller av enskilda. För att en enskild ska få bedriva utbildning inom skolväsendet krävs som huvudregel att denne är godkänd av Skolinspektionen. Enskilda som vill bedriva fristående förskolor och vissa fritidshem godkänns av den kommun där verksamheten ska bedrivas. När den enskilda fysiska eller juridiska personen godkänts blir denne huvudman för utbildningen. En huvudman kan godkännas för att bedriva utbildning vid en eller flera förskole- eller skolenheter och utbildning inom skolväsendet är alltid offentligt finansierad oavsett om den bedrivs av en enskild eller offentlig huvudman. För att godkännas som huvudman krävs bl.a. att sökanden kan visa att denne har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. I skollagen (2010:800) finns inte något uttryck- ligt krav på att en sökande eller godkänd huvudman ska vara lämp- lig, ha erfarenhet och insikt eller uppvisa ekonomiska förutsätt- ningar för en långsiktig verksamhet. Inom ramen för kravet att sökanden ska kunna visa att denne har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen utreder dock Skolinspek- tionen i samband med tillståndsprövningen den sökandens ekono- miska förutsättningar att starta en skola. Om den sökande inte har tillräckliga ekonomiska förutsättningar avslås ansökan. Det är alltid huvudmannen för en skola som ansvarar för att utbildningen lever upp till de krav som ställs i skollagen och andra författningar. En kommun har inget ansvar för den utbildning som bedrivs vid fristående skolor och har heller ingen bestämmanderätt över etableringen av fristående skolor. Berörda kommuner ska dock ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om att godkännas som huvudman för en skola. För huvudmän som har ansökt om god- kännande efter ska även ett samråd ske mellan den enskilda huvudmannen och berörda kommuner innan skolan startar. Om verksamheten vid en fristående förskola eller skola läggs ned har kommunen ansvar för att erbjuda utbildning inom de olika skolformerna till de barn och elever som drabbas. Skolinspektionen har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen av utbildningen inom skolväsendet. Det gäller oavsett om utbildningen bedrivs av en enskild eller offentlig huvudman. De fristående för- skolor och fritidshem som har godkänts av en kommun är undan- tagna och omfattas i stället av kommunens tillsynsansvar. Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gym- nasiesärskola, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer (1 kap. 1 § skollagen). Utbildning inom skolväsendet kan anordnas av det allmänna eller av enskilda. Det finns i huvudsak kommunala och enskilda huvudmän, men även staten och landsting kan vara huvudmän för vissa skolformer inom skolväsendet (2 kap. 3–4 §§ skollagen). För att en enskild fysisk eller juridisk person ska få bedriva en fri- stående förskola, skola eller ett fritidshem krävs ett godkännande av Skolinspektionen eller kommunen. Skolinspektionen har ansvaret för tillsynen av både enskild och offentlig utbildningsverksamhet inom skolväsendet. När det gäller fristående förskolor och vissa fritidshem är det emellertid kommu- nen som har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen (26 kap. 3–4 §§ skollagen). ska på nationell nivå följa och utvärdera skolvä- sendet (26 kap. 24 § skollagen). är också statistikan- svarig myndighet för officiell statistik om skolväsendet (2 § och bilaga till förordningen [2001:100] om den officiella statistiken). Av den lagstiftning som reglerar skolväsendet framgår att ansvaret är fördelat på olika nivåer. Kärnan i ansvarsfördelningen är att stat, huvudman, rektor och lärare har ett gemensamt ansvar. Statens uppgift är framförallt att ange de mål och de bestämmelser som ska gälla för arbetet i skolan. En annan del i statens ansvar är att bidra med ekonomiska förutsättningar, genom exempelvis riktade stats- bidrag, och att följa upp den verksamhet som huvudmännen bedri- ver bl.a. genom tillsyn. Huvudmannen för en skola ansvarar för att utbildningen genom- förs i enlighet med de krav som ställs i skollagstiftningen (2 kap. 8 § skollagen). Det gäller oavsett om huvudmannen är enskild eller offentlig. Huvudmannen har därmed det slutliga ansvaret för att utbildningen vid en skola genomförs i enlighet med de bestämmel- ser som staten beslutat. Om någon av de övriga ansvarsnivåerna (rektor eller lärare) brister i sitt uppdrag är det ytterst huvudmann- ens uppgift att se till att rättelse vidtas. Med det övergripande ansvaret som utgångspunkt åläggs huvudmannen i skolförfattning- arna särskilt ansvar för vissa preciserade områden och beslut. En del i det är att huvudmannen ska bedriva ett systematiskt kvalitetsar- bete genom att kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbild- ningen (4 kap. 3 § skollagen). Om det vid uppföljning eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten ska huvud- mannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas (4 kap. 7 § skollagen). Rektorn är pedagogisk ledare och chef över lärare och personal vid skolan (2 kap. 9–10 §§ skollagen). Rektorn har därmed det övergripande ansvaret för genomförandet av utbildningen och för att verksamheten inriktas mot de nationella mål som staten beslutet samt ett ansvar för skolans resultat. Utöver dessa generella bestäm- melser innehåller läroplanerna även delar i vilka rektors ansvar beskrivs mer detaljerat. Här framhålls exempelvis rektors ansvar för särskilt stöd, personalens kompetensutveckling och elevinflytande. Kärnan i lärarnas ansvar och uppdrag är att bedriva undervis- ning. Genom undervisningen förväntas lärarna ge eleverna förut- sättningar att nå de övergripande, liksom ämnes och kursspecifika, målen och förmågorna, som beskrivs i de samlade läroplanerna. I detta uppdrag har lärarna inte obegränsad frihet utan staten har i skollagen och läroplanerna angett det centrala innehållet för under- visningen, vilket förhållningssätt som ska prägla lärarens kontakt med eleverna samt riktlinjer för hur undervisningen ska bedrivas. Utöver ansvaret för och uppdraget att bedriva undervisning åläggs lärarna ytterligare uppgifter med anknytning till undervisningen. Kommunerna har ett särskilt ansvar för att se till att barn, ung- domar och vuxna erbjuds utbildning inom skolväsendet i enlighet med skollagen. Det kommunala huvudmannaskapet är därmed inte endast knutet till verksamheten vid de olika skolenheterna, utan till skolväsendet i kommunen i stort. I denna roll har kommunerna, till skillnad från bl.a. enskilda huvudmän, ett särskilt utpekat ansvar för att exempelvis fatta beslut om mottagande i grund- och gymnasie- särskola och att eleverna fullgör sin skolplikt även om de inte går i kommunens egen grundskola (7 kap. 5 och 21 §§ skollagen). Det övergripande ansvaret innebär att kommunen alltid måste ha en beredskap för att tillhandahålla utbildning i skolväsendet till alla som har rätt till det. Elevens hemkommun måste exempelvis kunna ta emot en elev om denne slutar vid en fristående skola eller om den fristående skolan lägger ned. 4.1.2Behörighetskrav för anställning inom skolväsendet Enligt skollagen får endast den som vunnit pedagogisk insikt genom utbildning och erfarenhet rekryteras som rektor eller för- skolechef (2 kap. 11 § skollagen). Kravet gäller oavsett om skolan bedrivs av en enskild eller offentlig huvudman. Behörighetskravet är utformat på ett sådant sätt att den pedagogiska insikten ska ha uppnåtts genom utbildning såväl som erfarenhet. I förarbetena till bestämmelsen (propositionen Om ansvaret för skolan [prop. 1990/91:18] s. 36–37) anges att det är angeläget att en rektor har goda förutsättningar att klara sina arbetsuppgifter och att rektorn genom utbildning och praktisk erfarenhet har förvärvat en allsidig pedagogisk insikt. Det beskrivs även att lärarutbildning eller prak- tik som lärare inte är en förutsättning för att kravet ska anses som uppfyllt.