sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — a)utrustning och tekniskt bistånd vid tillverkning, renovering eller uppgradering, samt 13 Ifråga om MANPADS används även en s.k. Declaration till följd av det beslut som med- lemsstaterna i exportkontrollregimen Wassenaar Arrangemanget antagit. b)vid utförsel där produkten integreras i köparens egen produk- tion där produkten saknar egen identitet, exempelvis stapel- varor som krut och sprängämnen. Om exporten avser a) åtar sig köparen att inte vidareexportera krigs- materielen. Om köparen ska integrera komponenter i en egen produkt enligt b) åtar sig köparen att inte vidareexportera eller över- föra komponenterna till en tredje part. Härutöver åtar sig köparen att produkten inte ska användas för framställning av massförstörelse- vapen samt att, efter förfrågan från behörig svensk myndighet, be- kräfta att de mottagit krigsmaterielen. Test Certificate kan användas vid leverans av större mängder materiel utomlands, som förstörs/förbrukas vid demonstration eller prov. Mottagaren åtar sig att inte sälja, vidareexportera eller överföra krigsmaterielen till tredje part. Den krigsmateriel det är fråga om utgör förbrukningsvaror såsom ammunition, spräng- medel och dylikt. Small Arms Certificate används vid utförsel av jakt- och sport- skyttevapen/-ammunition avsedd för privatperson eller vapen- handlare. Mottagaren åtar sig att inte vidareexportera jakt- och sportskyttevapen/-ammunition samt att försäljning endast ska ske i mottagarlandet. 5.3Krigsmateriel – vad omfattas av begreppet? Av central betydelse vid tillståndsprövningen och exportkontroll- processen är naturligtvis vilka produkter, varu- och materialslag som utgör krigsmateriel och därmed omfattas av regelsystemet. Av 1 § krigsmateriellagen följer att krigsmateriel utgörs av ”materiel som är utformad för militärt bruk” och som regeringen beslutar utgör krigsmateriel. Av förarbetena till krigsmateriellagen framgår att klassificeringen av krigsmateriel bör ske med utgångspunkt i materielens funktion och konstruktion. I det fall en produkt har såväl civil som militär användning bör den klassificeras som krigs- materiel om den i sin militära funktion har förstörelsebringande effekt.14 Vad som utgör krigsmateriel följer av bilaga 1 till krigs- materielförordningen (1992:1303).15 När krigsmaterielförordningen trädde i kraft ut- vidgades krigsmaterielförteckningen med ett antal nya produkter. Detta medförde att produkter som inte ansågs utgöra krigsmateriel genom förändringen hamnade under kontroll. Här kan bl.a. nämnas vissa fordon (såsom BV206), ledningssys- tem (såsom 9LV), fortifikatoriska anläggningar, viss elektronisk- samt elektrooptisk materiel och programvara. Föredragande stats- rådet framhöll att ”det finns skäl att regeringen vid fastställandet av krigsmaterielförteckningen tar hänsyn till det krigsmaterielbegrepp som tillämpas av länderna inom EG”.16 Uttalandet har dock inte medfört löpande förändringar av krigsmaterielförteckningen. För- teckningen har fram till endast ändrats – till följd av ratificeringen av artikel 10 i Vapenprotokoll. Här bör uppmärksammas att EU antog en gemensam militär lista som därefter i stort upp- daterats till följd av de förändringar som beslutas i export- kontrollregimen Wassenaar Arrangemanget. övergick till att utgå från EU:s militära lista17 i syfte att fullgöra implementeringen av direktivet om över- föring av försvarsrelaterade produkter (2009/43/EG). Vissa tillägg har emellertid gjorts till EU:s militära lista då den tidigare svenska krigsmaterielförteckningen innehöll produkter som inte återfinns på EU:s lista. Såväl kärnvapen som fortifikatoriska anläggningar har därmed lagts under den nationella exportkontrollen. Genom över- gången till EU:s militära lista har ett antal produkter avförts från kontroll och utgör därmed inte längre krigsmateriel. Här kan bl.a. nämnas luft- och fjädervapen och vissa sprängmedel, t.ex. trotyl (TNT). Övergången medförde även att produkter som inte tidigare 1991/92:174 s. 27. 15Bilagan består av fyra delar Del A: a) Förteckning över krigsmateriel och tekniskt bistånd enligt Krigsmateriellagen, och b) Krigsmateriel som inte finns angiven i bilagan till direktiv /43/EG, Del B: Definitioner av termer som används i del A, Del C: Förteckning över produkter/ämnen för vilka deklarationsskyldighet föreligger till ISP. ISP lämnar i sin tur information till OPCW, , Del D: Förteckning över vilken materiel i del A som utgör krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK). 191/92:174 s. 31. 17EU military list. Denna lista bygger i sin tur på exportkontrollregimen Wassenaars Military List. utgjorde krigsmateriel enligt det svenska regelverket, numera gör det och därmed blivit föremål för kontroll. Här kan bl.a. nämnas militära elverk och containrar, samt specialbehandlat stål som i den tidigare svenska förteckningen endast blev tillståndspliktig när den bearbetats för att ingå i en militär applikation. Den största förändringen mot tidigare är att tekniskt bistånd numera omfattas av exportkontroll. Med begreppet tekniskt bi- stånd avses information gällande krigsmateriel som erfordras i någon av faserna utveckling, produktion eller användning. Informa- tionen kan ha formen av tekniska uppgifter eller teknisk assistans.18 Som påtalats gjordes en uppdelning av krigsmateriel i två kategorier i samband med ikraftträdandet av nuvarande krigs- materiellag; Krigsmateriel för strid (KS) respektive Övrig krigs- materiel (ÖK). Denna indelning gjordes med hänsyn till produk- tens förstörelsebringande verkan och riktlinjerna gör en åtskillnad mellan hur tillståndsprövningen bör ske beroende på till vilken kategori som produkten i fråga hänförs. I den allmänna debatten brukar ibland krigsmateriel likställas med vapen. Detta skapar emellertid en felaktig bild av vad krigs- materiel verkligen omfattar. Den allmänna bilden är att vapen ut- görs av stridsvagnar, stridsflyg, skjutvapen m.m. I 2 § vapenlagen definieras skjutvapen som ”vapen med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krutladdningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjut- ningsmedel.” I FN:s register över konventionella vapen definieras större vapensystem som stridsvagnar, pansrade stridsfordon, grovt artilleri, stridsflygplan, attackhelikoptrar, stridsfartyg och robotar/ robotlavetter. Uttrycket små och lätta vapen omfattar i princip handeldvapen som kan bäras och avfyras av en person, samt vapen som är avsedda att bäras och användas av flera personer. I FN:s vapenregister definieras små vapen som revolvrar/automatpistoler, gevär/karbiner, kulsprutepistoler, automatkarbiner och lätta kul- sprutor, medan med lätta vapen definieras som tunga kulsprutor, granattillsats för montering på vapen, bärbara pansarvärnspjäser, rekylfria vapen (granatgevärssystem), bärbara pansarvapen och granatkaster. Dessa vapen ingår i kategorin krigsmateriel för strid. 18 Jfr definitionsbilaga till krigsmaterielförordningen. Kategorin övrig krigsmateriel omfattar delar och komponenter till krigsmateriel för strid samt materiel som inte har direkt för- störelsebringande verkan i en stridssituation, som t.ex. spanings- radaranläggningar, simulatorer för utbildningsändamål utrustning för operativ och taktisk ledning, materiel för störning och röjning, ubåtsbatterier, ubåts- och torpednät, IR-utrustning (infrarött ljus), skyddsutrustning och pansarplåt. Som anförts innehåller regelverket att det kan uppstå en konflikt- situation genom att olika politikområden ställs mot varandra vid tillståndsprövningen. Regeringen har inför riks- dagen uttalat sig rörande hur avvägningen mellan de olika politik- områdena bör göras. Därvid har understrukits att det vid varje exporttillfälle ska råda en balans mellan de säkerhets- försvars- och utrikespolitiska intressena. I en och samma situation kan vissa rikt- linjer tala för fortsatt export, medan andra talar emot. De olika hänsynstagandena ska vägas mot varandra och det går inte att ”ute- sluta den ena eller den andra delen i den bedömningen”. Vid avväg- ningen ”har nationens eget intresse förtur. Ytterst måste det handla om att slå vakt om långsiktiga säkerhet.”19 har återkommande ställt sig bakom regeringens upp- fattning härvidlag.20 19Utrikesminister svar på interpellation 2004/05:129 om anfallet på . Se även bl.a. stadsrådet svar på fråga 2002/03:694 om krigsmaterielexporten till och statsrådet svar på interpellation 2007/08:66 om försäljning av klusterbomber till . 2002/03:UU9, s. 10f och rskr 2002/03:179, bet. 2003/04:UU3, s. 59 och rskr 2003/04:112, bet. 2004/05:UU6, s. 8 och rskr 2004/05:302 samt bet. 2005/06:UU12, s. 22 och rskr 2005/06:231. Det kan noteras att bet. 2003/04:UU3 avhandlar regeringens proposi- tion om politik för global utveckling. ISP är en enrådighetsmyndighet och det är ytterst generaldirektö- ren som ensam har beslutsansvaret. Generaldirektören har emeller- tid delegerat ärenden av rutinartad karaktär inom ISP för att på så sätt sprida arbetsbelastningen och minska onödig administration och handläggningstider. De ärenden som generaldirektören inte delegerat avgör denne själv efter föredragning. har ISP infört krav på att det ska upprättas en skriftlig föredragningspromemoria avseende alla de ärenden som beslutas av generaldirektören. Dessa ärenden föredras och diskute- ras under s.k. veckoberedningar där berörd personal från ISP deltar. En föredragningspromemoria ska omfatta en redogörelse av ären- det, inkluderande bl.a. tidigare beslut rörande aktuell mottagarstat, landbedömning med en redogörelse för den inrikes- och utrikes- politiska situationen, de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som föreligger, eventuell materielspecifik hänsyn som talar för att till- stånd ska beviljas samt om det är något i utrikespolitisk som talar emot. Vidare görs en kontroll avseende huruvida andra medlemsstater i EU eller i exportkontrollregimen Wassenaar med- delat avslag på liknande ansökningar om export utifrån såväl mot- tagare som den aktuella produkten. I förekommande fall görs en konsultation med berörd stat. I den proposition som föregick inrättandet av ISP framhålls att en prövning på myndighetsnivå kräver att myndigheten tillförs sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, för- svars- och utrikespolitiska frågor. Som framgår nedan inhämtas så- dan sakkunskap när ett ärende behandlas av EKR. Någon beredning med berörda departement i av ärenden som inte behandlas av EKR sker emellertid inte. I dessa ärenden är det i stället upp till ISP att hålla sig uppdaterad på förändringarna i den svenska säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. Vid behov kan ISP in- hämta uppgifter från berörda myndigheter såsom Försvarsmakten (främst MUST), och (UD/Fö). Förändringar avseende handläggning av ärenden I sin redovisning till kommittén framför ISP bl.a. följande vad gäller hur myndigheten bereder krigsmaterielärenden. upprättades i princip endast föredragningspromemo- rior inför samrådsärenden med EKR. På liknande sätt hade Krigs- materielinspektionen på upprättat promemo- rior inför sammanträden med den samt ibland även inför föredragningar med ansvarigt statsråd. Härutöver upprättades promemorior inför att ärendet skulle till regeringen eller till . KRUT föreslog att ISP, för att förbättra det institutionella minnet på myndigheten, i större utsträckning ska dokumentera de överväganden och skäl som görs i ett ärende som varit föremål för samråd med EKR. Till följd härav beslutade ISP:s generaldirektör att detta skulle ske . Detta medförde att det finns ”beslutspromemorior” i de s.k. samråds- ärendena med EKR. Av dessa framgår de överväganden som med- fört att en ansökan om krigsmaterielexport avslagits eller medgetts. beslöt ISP:s generaldirektör att föredragningspro- memorior även skulle upprättas i krigsmaterielärenden ”inför före- dragningar för generaldirektören eller annan beslutsfattare vid för- frågningar om export (förhandsbesked), underrättelser om anbud eller vid ansökningar om utförseltillstånd för det fall mottagarlandet inte är en etablerad samarbetsstat på krigsmaterielområdet”.21 Före- dragningspromemorior upprättas även för krigsmaterielärenden till samarbetsstater om skäl föreligger för det. ISP uppger att denna reform har medfört att ca 500 promemorior upprättats på krigs- materielområdet och att tillämpningen av praxis numera är fastare och tydligare . 21 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. Föregångaren till EKR, den för krigsmateriel- exportfrågor, inrättades 1984. Nämnden bestod av sex ledamöter, vilka tillsattes på parlamentarisk grund.22 Dess uppgift var att inom ramen för ett samrådsforum bistå behandlingen av enskilda export- ärenden. Ledamöterna kom från de partier som hade representation i . Av regeringens skrivelse med redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten framgår att inrättandet av nämnden innebar dels att antalet ärenden som gjordes till före- mål för samråd ökade, dels att avlastades.23 I samband med inrättandet av ISP aktualiserades frågan om en ombildning av den rådgivande nämnden då regeringen ville utveckla detta forum för samråd avseende krigsmaterielexportfrågor. Den nya enheten gavs namnet . EKR:s roll är vidare än den rådgivande nämndens och omfattar även andra strategiska produkter än krigsmateriel som ISP har att pröva. Bl.a. produkter med dubbla användningsområden. Arbetet i EKR ska inte bara ta sikte på samråd. Det ska också tillföra ISP sakkunskap och kon- tinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, försvars- och utrikespoli- tiska frågor.24 Detta sker bl.a. genom att ISP får kännedom om de landbedömningar, bedömningar av spridningsrisker m.m. som görs inom . Utöver att ISP ska samråda med EKR i viktigare beslut ska generaldirektören hålla rådet informerad om ISP:s verksamhet på exportkontrollområdet. Mot bakgrund av EKR:s uppgifter förändrades sammansättning- en och arbetsformerna jämfört med för den rådgivande nämnden. består EKR av riksdagsledamöter, eller tidigare riksdags- ledamöter, från samtliga partier som är representerade i riksdagen.25 Ledamöterna utses av regeringen. Utöver dessa ledamöter deltar 1984/85:82. 23Regeringens skrivelse 1984/85:223. 1995/96:31, s. 28. 1995/96:31 s. 27ff framgår att regeringens förslag var att ledamöterna skulle utses av regeringen efter förslag från de partier som är företrädda i . EKR har re- presentanter från samtliga riksdagspartier. EKR består fn. av tre ledamöter från Socialdemo- kraterna respektive , samt en ledamot från vardera övrigt riksdagsparti. 10§ förordning (2010:1101) med instruktion för ISP ska regeringen utser ledamöterna för en bestämd tid, vanligen med byte under valår. ISP:s generaldirektör är rå- dets ordförande och han eller hon ska hålla rådet informerat om ISP:s verksamhet på export- kontrollområdet. tjänstemän från såväl som Försvarsdeparte- mentet. Av 13 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP framgår att rådets ”sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvars- politiska frågor är den statssekreterare som svarar för exportkon- trollfrågor, det utrikesråd i som bestämmer och statssekreteraren i Försvarsdepartementet eller den som någon av dem sätter i sitt ställe”. Dessa personer bi- står rådet med föredragningar utifrån nämnda politikområden.26 EKR:s ledamöter omfattas av handlingssekretess och tystnadsplikt på samma sätt som tjänstemännen på ISP. Den tidigare arbetade utifrån konsensus i samrådsärenden. Detta medförde att om en ledamot i nämnden ansåg att en ansökan skulle avslås så blev nämnden rekommenda- tion avslag. Regeringen gick emellertid emot nämndens rekommendation. Detta ska jämföras med EKR, där varje ledamot ska lämna sin rekommendation på ett samråds- ärende, men där rekommendationen från EKR grundar sig på majo- riteten av ledamöterna. erfarit har det endast förekommit ett samrådsärende där ISP:s generaldirektör inte följt EKR:s rekommendation. I det fallet hade rådet tillstyrkt export men generaldirektören beslutade om avslag. Det åligger ISP:s generaldirektör att avgöra om ett ärende ska behandlas i EKR, liksom om ett ärende ska överlämnas till reger- ingen för beslut.27 Av propositionen framgår att viktigare beslut ska föregås av samråd med EKR.28 EKR brukar som regel alltid höras i de fall en ansökan avser export till ett nytt mottagarland.29 Detsam- ma gäller när utvecklingen i ett land nödvändiggör en ny prövning i rådet eller då det rör en fråga som fordrar en särskild uttolkning av riktlinjerna. Vidare är praxis att det i första hand är utförseltillstånd 26Det kan noteras att statssekreteraren i Försvarsdepartementet, statssekreteraren som svarar för exportkontrollfrågor samt utrikesrådet för politiska frågor i i praktiken har delegerat uppgiften att vara sakkunniga i rådet till tjänstemän på respektive departement. 27Se 11 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP. 1995/96:31 s. 28. 1991/92:174 s. 95f framhålls att principiellt viktiga ärenden görs till föremål för samråd med den (dvs. EKR:s företrädare). Avseende samverkan (be- greppet samverkan används i en vid mening och omfattar export av krigsmateriel) med ett nytt land framhöll föredragande statsrådet att den utrikespolitiska bedömningen är av sär- skild vikt samt att särskild restriktivitet ska göras i bedömningarna när det är fråga om krigs- materielexport till ett nytt land, se anförd prop. för ÖK som beviljas när ett land öppnas upp för krigsmateriel- export. I likhet med vad som gällde för den rådgivande nämnden medför inte en behandling av ett ärende i EKR att regeringen kan avstå från att överlägga med där detta föreskrivs i regeringsformen. Beredning av samrådsärenden med EKR Inför varje samrådsärende skickar ISP ut skriftligt underlag till EKR:s ledamöter och till berörda tjänstemän inom . Underlaget består av en promemoria från ISP om ärendet, vilken bl.a. innehåller en försvarspolitisk bedömning från Försvars- departementet. Vidare återfinns en skriftlig landbedömning från Utrikesdepartementet.30 Beredningen av ett ärende i EKR sker genom att en tjänsteman hos ISP föredrar ärendet. Därefter sker en redogörelse för land- bedömningen av för politiska frågar vid Utrikes- departementet (eller den han/hon satt i sitt ställe) och en redo- görelse av de försvarspolitiska aspekterna av statssekreteraren i Försvarsdepartementet (eller den han/hon satt i sitt ställe). Efter att informationen lämnats överlägger EKR:s ledamöter, varefter de avger sin bedömning om ärendet ifråga. Någon formell omröstning sker inte och respektive ledamots ställningstagande antecknas inte. Dock förs ett protokoll där majoritetens uppfattning redovisas samt de relevanta upplysningar och synpunkter som kommit fram vid behandlingen i rådet. I tabell 5.1 redogörs för antal samrådsärenden – 2013. Det bör uppmärksammas att ett och samma samrådsärende kan innehålla bedömningar avseende en eller flera stater, ibland fler än 15 länder (oftast vid flernationella projekt). Vidare har vissa stater varit föremål för flera samrådsärenden. Dels , dels med hänsyn till olika typer av krigsmateriel. 30 Jfr 12 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP. Källa: ISP. 5.4.4Överlämnande av ärenden till regeringen I den proposition som låg till grund för inrättandet av ISP framhålls att ISP ska pröva merparten av ärendena avseende kontroll över krigsmateriel.31 Vissa ärenden ska dock överlämnas till regeringen för avgörande. Det rör sig dels om de ärenden som är av principiell betydelse eller annars är av särskild vikt (1 a § andra stycket krigs- materiellagen), dels om de ärenden som föranleder att regeringen har skyldighet att överlägga med före ärendet av- görs (10 kap. 11 § regeringsformen föreskriver att överläggning med bör ske i utrikesärenden av större vikt. Vissa ut- förselärenden som rör krigsmateriel kan vara av sådan art att de på- kallar överläggning med ).32 Som tidigare framhållits kan regeringen enligt 1 a § tredje stycket krigsmateriellagen besluta, om den anser så påkallat, att ISP:s generaldirektör ska överlämna en viss typ av ärenden till re- geringen. Det skulle t.ex. kunna avse ärenden rörande viss krigs- materiel eller ärenden som avser en viss stat. I propositionen framhålls att det rör sig om ett mindre antal ärenden som kräver regeringens ställningstagande.33 Vad som avses med ett mindre antal ärenden framgår inte. Vidare finns det i propositionen ingen förklaring till vad som avses med ärenden som har ”principiell betydelse” eller annars är av ”särskild vikt”. Reger- ingen konstaterade att det kan räcka att regeringen prövar de ären- den som är viktiga för praxisutvecklingen ”eller är svårbedömda”. 1995/96:31, kapitel 5. 32I propositionen anförs att de ärenden ska överlämnas till regeringen som medför att rege- ringen kan ”styra utvecklingen i praxis och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav. Dessutom måste regeringen ha möjlighet att uppfylla kravet på sam- råd med .” Prop. 1995/96:31 s. 25. 33Aa s. 27. Vidare angavs att det kan vara motiverat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt ”i kris- lägen eller andra tillspetsade situationer.”34 Sedan ISP övertog tillståndsprövningen från regeringen har sammanlagt 17 ärenden överlämnats till regeringen för prövning.35 Av dessa ärenden har ett par emellertid i princip gällt samma sak, varför regeringen har meddelat färre än 17 beslut. Dessutom har ISP återkallat två ärenden innan regeringen hunnit fatta beslut i dessa. Åtta ärenden har uteslutande avsett export från . I samtliga de ärenden som har prövats av regeringen har regeringen, i det enskilda fallet, gjort samma bedömning som ISP och EKR. Före det att ett ärende kan lämnas över till regeringen måste sam- råd i ärendet ha skett med EKR.36 Då ett ärende överlämnas till regeringen ska ISP bifoga ett eget yttrande.37 ISP:s generaldirektör har återkommande underhandskontakter med regeringen, genom ansvarigt statsråd och statssekreterare. Dessa kontakter grundar sig på att regeringen har ett särskilt ansvar för utrikespolitiken och att det av 10 kap. 13 § regeringsformen följer att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör ska hållas underrättad när frågor som är av betydelse för förhållan- det till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Underhandskontakter mellan reger- ingen eller ett enskilt statsråd och en myndighet som är underställd regeringen anses även vara ett led i den normala dialogen.38 Regeringen och ansvarigt statsråd hålls löpande underrättad om de beslut som ISP fattat. Detta sker genom att regeringen medver- kar i EKR, men också genom de underhandskontakter som före- kommer. Frågan om och hur regeringen håller sig underrättad om praxis- utvecklingen vid ISP har behandlats i ett granskningsärende hos kon- 1991/92:174, kapitel 5. 35Två av dessa ärenden har rört förhandsbesked avseende krigsmaterielexport. Förhands- besked regeleras inte i krigsmateriellagen och överlämnandet av dessa ärenden har därför inte skett med stöd av 1 a § andra stycket i lagen. Beaktat de utrikespolitiska implikationer som krigsmaterielexport kan ha bör ett överlämnande i dessa fall ha kunnat ske med stöd av regeringsformen 10:13 som föreskriver att en statlig myndighet är skyldig att hålla utrikes- ministern underrättad om en fråga av utrikespolitisk betydelse. 36Se 11 § i förordning (2010:1101) med instruktioner för ISP. 37Därigenom kan myndighetens kunskaper och erfarenheter tas tillvara. 1995/96:31 s. 26. 38Se bl.a. betänkande 1998/99:KU25 s. 96 och betänkande 2003/04:KU20 s. 211. stitutionsutskottet.39 I granskningsärendet framkomatt regeringen håller sig underrättad om rådets arbete genom sin medverkan i EKR och att närvarande representanter för regeringen återrappor- terar till ansvarigt statsråd.40 fann inte an- ledning att rikta någon kritik mot regeringen avseende denna ordning.41