sou · H3B395 · 2015-12-04 00:00:00 — när de inrikes födda svarar för ett överskott kan profilen beskrivas som U- formad, där det lägsta värdet nås 2035 (-0,) och det högsta 2059 (1,). Profilens utseende kan i stora drag förklaras av befolkningens ålderssammansättning. Den stora nedgången 2019−2035 speglar ett åldrande . Andelen av befolkningen i aktiv ålder (20−64 år) är 2019 och 2035 beräknas denna ha minskat till . Detta medför en minskning för den offentliga sektorns inkomstsida. beräknas den totala inkomsten svara mot av BNP, motsvarande är enbart . Den största minskningen på inkomstsidan gäller direkta skatter, som andel av BNP förväntas dessa minska . Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 som andel av BNP sker även på utgiftssidan, . Med tanke på den åldrande befolkningen kan det förefalla rimligt att den allmänna pensionen svarar för en ökad utgift. Detta är inte fallet, tvärtom, som andel av BNP sker en minskning för den allmänna pensionen. Här spelar indexeringen av pensioner en viktig roll. Den allmänna inkomstpensionen är följsamhetsindexerad vilket innebär att den ökar långsammare än den genomsnittliga löneinkomsten.29 I stället är det garantipension och bostadstillägg som ökar, vilket är de grundtrygghetssystem som i SESIM är inkomstindexerade.30 En intressant fråga är om detta är en realistisk beskrivning av utvecklingen på lång sikt. I SESIM beskrivs indexeringen av den allmänna pensionen enligt dagens regelsystem men för indexe ringen av grundtrygghetssystemen avviker SESIM från dagens regler. Det är enkelt att argumentera för att grundtrygghets systemen inte kan vara prisindexerade på lång sikt då prognosen bygger på ett antagande om real tillväxt. Ett liknande argument kan emellertid även föras fram när det gäller följsam hetsindexeringen av den allmänna pensionen. Trots detta har vi valt att följa dagens regelsystem när det gäller den allmänna pensionen. För de inrikes födda förklaras den stora nedgången därmed av en äldre befolkning som genererar lägre arbetsinkomster och lägre skatter. Den kraftiga uppgången till slutet av prognos perioden förklaras av att andelen äldre inte fortsätter öka och även av en viss föryngring av befolkningen. Exempelvis är antalet inrikes födda individer eller äldre drygt två miljoner 2035 och nivån är praktiskt taget oförändrad och sedan sker en svag ökning . När vi tidigare visat på att äldreförsörjningskvoten för hela befolkningen stiger , se figur 2.2, förklaras detta av de utrikes födda. Andelen i aktiv ålder ökar något, till , och de totala inkomsterna som andel av BNP ökar jämfört med men ligger något under nivån 2019. En observation när det gäller de utrikes födda är att de, trots den betydligt yngre befolkningen, aldrig når en balans vad det 29Den allmänna inkomstpensionen är följsamhetsindexerad vilket innebär att den följer ett index som motsvarar inkomstindex minus . Detta gäller under förut sättning att den s.k. bromsen inte är aktiverad. Inkomstindex mäter hur den genomsnittliga inkomsten utvecklas. 30I verkligheten är garantipensionen prisindexerad. Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser gäller bidraget till de offentliga finanserna. Där profilen för de inrikes födda kan beskrivas som ett U är det motsatsen, dvs. ett inverterat U, som gäller för de utrikes födda. Vid starten ligger underskottet som mest på av BNP. En yngre befolkning där fler och fler kommer in på arbetsmarknaden innebär ökande inkomster och skatter och underskottet går mot noll omkring slutet av . Efter denna korta period av balans börjar underskotten växa igen för att vid slutet av prognosperioden hamna på av BNP. Utvecklingen för de utrikes födda kan återigen förklaras av en ändrad ålderssammansättning, vid utgångsläget är andelen syssel satta av befolkningen något och 2040 har andelen ökat till för att 2060 ligga på enbart . Bakom denna förändring ligger en kraftig ökning av äldre under perioden 2040−2060. Utvecklingen av sysselsättningen spelar en viktig roll för minskningen i underskotten perioden ; totala inkomster ökar med . Skälet till att ett positivt netto inte uppkommer trots denna kraftiga inkomstökning är att även utgiftssidan ökar. märks åldrandet för gruppen utrikes födda och allmänna pensionsinkomster som andel av BNP har ökat med jämfört med , och framför allt är ökningen i grundtrygghetssystemen (garantipension och bostadstillägg) mycket kraftig.31 Förklaringen till att under skotten ökar efter 2040 är inte i första hand inkomstsidan, inkomsterna som andel av BNP ligger enbart något lägre än 2014, utan att utgifterna fortsätter att öka. Den åldrande befolkningen medför en mycket kraftig ökning i pensionsutgifterna, exempelvis prognosticeras en ökning av allmän pension som andel av BNP med fram jämfört med . Motsvarande ökning i grundtrygghetssystemen är dessutom betydligt större. Bakom den mycket kraftiga ökningen i grund 31 Vid beräkningen av garantipensionen tas hänsyn till bosättningstiden i och för att få full garantipension krävs . Speciella regler gäller för utrikes födda som fått uppe hållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande, dessa har rätt att få högre garantipension än vad bara bosättningstiden i ger. Eftersom vi i SESIM inte kan skilja på invandrare som fått uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande har vi tillämpat samma regel för alla som invandrat. Detta innebär en risk för en överskattning av utgiften för garantipension men effekten är inte så stor för hela utgiften för grundtrygghetssystemen då en högre garantipension till stor del kompenseras av andra bidrag som försörjningsstöd och bostadstillägg. Därmed är heller inte effekten på hushållets disponibla inkomst stor. Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 trygghetssystemen ligger utöver en åldrande befolkning även det faktum att dessa system är inkomstindexerade (i SESIM). Skälet till att ålderseffekten för de utrikes födda blir relativt omfattande beror på den kraftiga minskning av nettoinvandringen, efter 2015, som följer av huvudalternativet i SCB:s befolknings prognos. Detta skapar en ”befolkningspuckel” som vandrar genom åldersfördelningen över tiden och som ger de negativa åldrande effekterna som omnämns. För att bibehålla den gynnsamma åldersfördelningen bland utrikes födda skulle invandringen behöva öka fortlöpande. Vi återkommer till denna fråga när vi senare diskuterar effekten av ändrad storlek på invandringen. En mer detaljerad bild av hur det finansiella nettot fördelar sig på de olika ländergruppernas andel av befolkningen visas i figur 5.6. Profilen för gruppen födda i inkluderas som en referens. Frånsett de inrikes födda kan figuren beskrivas som en grupp födda i ”Övriga ” som visar på ett stabilt men litet överskott samt en grupp bestående av personer födda i ”Övriga ” som visar på ett stabilt men litet underskott. Då dessa två grupper i stort sett tillsammans ger ett nollresultat innebär det att den grupp som återstår, dvs. personer födda i ”Övriga Världen”, i stora drag har samma profil som den som redan beskrivits för de utrikes födda som helhet i figur 5.5. Den huvudsakliga skillnaden är att under skottet är något mindre i början och slutet av prognosperioden. Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Figur 5.6 Primärt offentligfinansiellt sparande som procent av BNP fördelat efter födelseregion (fyra ländergrupper) Källa: Egna beräkningar baserad på SESIM och långsiktiga beräkningar, (2015). En fördel med att basera analysen på individdata är att detta gör det möjligt att även studera hur inkomstfördelningen utvecklas . En sådan möjlighet är att studera hur andelen fattiga hushåll förändras för de olika ländergrupperna.32 I utgångsläget ligger andelen inrikes födda hushåll som klassificeras som fattiga på , denna andel minskar till , ligger sedan på denna nivå och stiger sedan för att nå 2050 och därefter åter minska. För de som tillhör gruppen ”Övriga världen” är nivån dubbelt så hög i utgångsläget, men förändringsmönstret går igen. Andelen relativt fattiga hushåll minskar för att ca 2040 nå ett minimum på , sedan sker en liten ökning till 2052 och därefter en minskning. Huvudförklaringen till minskningen av andelen ekonomiskt utsatta hushåll är att pensionssystemet har en utjämnande effekt på inkomstför delningen. Detta gäller i våra simuleringar även för de utrikes födda 32 Vi utgår från EU:s definition av relativ fattigdom och klassificerar ett hushåll som fattigt om den disponibla inkomsten (inkomst efter skatt och bidrag) är lägre än av medianinkomsten. Vid beräkning av den disponibla inkomsten har vi även tagit hänsyn till försörjningsbördan genom att utgå från följande vikter: första vuxna individen får vikten 1, övriga vuxna får vikten 0,5 och barn får vikten 0,3. Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 och ett viktigt skäl till detta är att vi i SESIM beräkningarna utgår från att grundtrygghetssystemen är inkomstindexerade. Andra studier har visat på effekten av inkomstindexering för att minska antalet hushåll med låg ekonomisk standard, vilket i synnerhet gäller för de utrikes födda, se exempelvis och (2010). För att sammanfatta huvudalternativets framskrivningar av det finansiella nettot visar det på stora framtida utmaningar. En åldrande inrikes född befolkning urholkar inkomstsidan i de offentliga finanserna – en utveckling som pågår . Denna effekt motverkas av yngre utrikesfödda som i ökande utsträckning kommer in på arbetsmarknaden och i ökande utsträckning skapar skatteintäkter. Denna utveckling är emellertid inte tillräckligt stark för att motverka effekten av den åldrande inrikes födda befolkningen. När sedan nästa generation inrikes födda tar vid och träder in på arbetsmarknaden medför detta ökande skatteintäkter och en förstärkning av inkomstsidan som resulterar i att underskotten vänds till ett överskott. Totalt sett motverkas det långsiktiga överkottet av att de utrikes födda då i stor omfattning nått pensionsålder. Den åldrande utrikes födda befolkningen medför minskade inkomster men framför allt en kraftig ökning av utgiftssidan; allmänna pensionen och grund trygghetssystemen ökar mycket kraftigt. Det kan även nämnas att framskrivningen av det primära finansiella nettot i denna rapport avviker något från långsiktiga beräkningar. Den största skillnaden är att de resultat som redovisas här är något mer pessimistiska på lång sikt. Förklaringen är, vilket redan nämnts, att våra beräkningar baseras på en senare befolknings prognos. Som tidigare beskrivits används prognoser för beräkningarna av framtida nivåer på BNP och den offentliga sektorns totala inkomster och utgifter. De prognoser och konsekvensberäkningar som tidigare redovisats bygger på dessa totalnivåer men använder SESIM för att bryta ner totalnivåerna på individuell nivå. Vid utvärderingen av alternativa scenarier kan inte samma kalibrering göras. Exempelvis medför ett antagande om Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser ökad sysselsättning en ökad lönesumma och därmed en ökning av BNP, och denna högre BNP-nivå kommer då att skilja sig från prognoser. När huvudalternativet frångås beräknas därför i stället BNP genom att ta hänsyn till förändringar i lönesumman. De totala inkomsterna och utgifterna i den offentliga sektorn beräknas sedan i relation till BNP. långsiktiga kalkyler (Finansdepartemen tet, 2015) innehåller ett antal känslighetskalkyler. Där ingår både faktorer som medför en större ansträngning på de offentliga finanserna som ökad fritid, och ökade krav på offentliga tjänster. Även faktorer som medför ökad stabilitet ingår, t.ex. förlängt arbetsliv, förbättrad integration ökat kvinnligt arbetsutbud, förbättrad hälsa och högre produktivitet i offentlig sektor. Bland de faktorer som har en stor effekt kan nämnas ett längre arbetsliv, ökat kvinnligt arbetsutbud, högre produktivitet men, framför allt, bättre hälsa, dvs. lägre utgifter för vård och omsorg. Med tanke på den stora betydelse som skatteintäkterna har för stabila offentliga finanser så förefaller det naturligt att koncentrera sig på effekten av en ändrad sysselsättning. Vilka effekter får en förändrad sysselsättning på den offentliga sektorns finanser? Detta kan avse en generell nivåhöjning men även en ökning av antalet arbetande år under en individs livscykel. Ett förlängt arbetsliv kan uppstå genom ett tidigare inträde eller senare utträde, eller en kombination av dessa. Vår utgångspunkt är framför allt att studera effekten av en ökad sysselsättning för dem som invandrat till . Här gäller i första hand de grupper av invandrare från låg- och medel-HDI-länder som har en låg sysselsättning och där möjligheterna att öka sysselsättningen förmodligen är som störst. När det gäller övriga grupper som inrikes födda och de som invandrat från antas att dagens nivåer på sysselsättningen även omfattar prognosperioden. Detta kan möjligen vara ett optimistiskt antagande framför allt när det gäller de inrikes födda eftersom dessa har en hög sysselsättningsnivå, se figur 5.3. Dessutom utvärderas ett antagande om arbetslivets längd där alla grupper ingår. Detta alternativ innebär ett antagande om en senareläggning av pensionen. utvärderas även effekten av en ändrad storlek på invandringen. Vi utgår enbart från att invandringen från länder med låg och medel HDI ändras och utvärderar ett alternativ med Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 låg invandring och ett med hög. De alternativ som utvärderas är således: 1.Ökad sysselsättning för de som kommer från länder med låg och medel HDI. 2.Förlängt arbetsliv genom högre pensionsålder för alla grupper. 3.Alternativ 1 och alternativ 2 tillsammans. 4.Ökad invandring från låg- och medel-HDI-länder. 5.Minskad invandring från låg- och medel-HDI-länder. För de två sista alternativen gäller att dessa även genomförs i kombination med alternativ 1 och 2. Naturligtvis finns det ett antal alternativa kalkyler än de som påverkar sysselsättningen. Här kan exempelvis nämnas att arbets marknadsutfallet för utrikes födda inte bara kan påverkas i form av ökad sysselsättning utan även i form av högre inkomster för de som har en sysselsättning. Effekten av en sådan förändring är inte lika dramatisk som ökad sysselsättning och anledningen till detta är att vi redan i huvudalternativet utgår från att de utrikes föddas löner anpassar sig till de inrikes föddas löner, se figur 5.4. Ytterligare alternativ är att direkt utvärdera ändrade utgifter för den offentliga sektorn. Detta kan exempelvis ske genom att frångå antagandet om att de offentliga utgifterna följer utvecklingen av BNP. I den tidigare nämnda långsiktiga analysen från utvärderas ett alternativ där de offentliga utgifterna både ökar och minskar. Ett sätt att motivera en ökning är att medborgarnas krav på den offentliga servicen kommer att öka, vilket kan avse både omfattningen och kvaliteten. En minskad utgift kan också motiveras, exempelvis genom teknisk utveckling och förbättrad hälsa. utvärdering tyder på att ökade utgifter som följer av en ökad efterfrågan och krav på en högre standard för de offentligfinansierade tjänsterna innebär en kraftig försämring av det finansiella nettot. Alternativet med förbättrad hälsa och högre produktivitet i den offentliga sektorn visar däremot på en kraftig förbättring av de offentliga finanserna. Då dessa alternativ med minskade eller ökade utgifter redan analyserats av samt att detta inte har direkt Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser relevans för frågan om invandringens betydelse, vilket är fokus i vår rapport, avstår vi från dessa utvärderingar. Alternativ 1: Ökad sysselsättning för de som kommer från länder med låg och medel HDI Vi antar att ökningen i sysselsättningen sker och att den medför en sysselsättningsnivå liknande den som gäller för de som kommer från ländergruppen med ett högt HDI. Som framgår av figur 5.7 innebär det en relativt kraftig ökning men fortfarande hamnar den genomsnittliga nivån långt under den som gäller för de inrikes födda. Figur 5.7 Sysselsättning för utrikes födda från länder med låg och medel HDI Källa: Egna beräkningar baserad på SESIM. Ett alternativt antagande vore att låta denna ökning ske i en långsammare takt där den fasas in över . Även om detta vore mer realistiskt har det inte särskilt stor betydelse för den långsiktiga effekten utan även ett sådant alternativ fångas väl upp av den effekt som redovisas i figur 5.8. Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 Figur 5.8 Primärt offentligfinansiellt sparande som procent av BNP Alternativ 1: Högre sysselsättning för länder med medel och låg HDI Källa: Egna beräkningar baserade på SESIM och långsiktiga beräkningar, (2015). Trots att sysselsättningen fortfarande ligger på en nivå under den som gäller för de inrikes födda är effekten stor på det offentliga nettosparandet. Såväl underskottsperiodens längd som under skottets djup påverkas i positiv riktning. Två faktorer dominerar; högre skatteinkomster och minskade utgifter för grundskyddet i ersättningssystemen. Detta kan illustreras med tre tvärsnittsbilder, 2020, 2040 och 2060 för utrikes födda från ländergruppen ”Övriga världen”. Vi börjar med ett underskott 2020, vilket 2040 förvandlats till ett överskott för att 2060 vara tillbaka till ett underskott. Den genomsnittliga ökningen på inkomstsidan till följd av den ökade sysselsättningen ligger på och den största ökningen avser arbetsgivaravgiften, . Den ökade sysselsättningen medför även minskade utgifter, men effekten är inte stor, ca 1−1,. De ersättningsystem som är kopplade till arbetsinkomstens storlek, allmän pension, sjukpenning, arbetslöshetsersättning och föräldra penning ökar något. Den största procentuella ökningen avser sjukpenning, . De behovsprövade ersättningarna där den bidragsgrundande inkomsten utgörs av arbetsinkomsten eller disponibel inkomst minskar och för vissa ersättningar är minskningen betydande. Som exempel, om vi utgår , Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser medför en högre sysselsättning en minskning med av de totala utgifterna för garantipension, förtidspension, bostads bidrag/tillägg och ekonomiskt bistånd. Effekten på de offentliga finanserna av att öka sysselsättningen för de som kommer från ett land med låg och medel HDI är betydande. Det ska framhållas att denna ökning i sysselsättningen inte kan betraktas som orealistisk, det handlar om en ökning från dagens () (av de i aktiv ålder) vilket är betydligt lägre än för de inrikes födda. Med tanke på att dessa effekter är betydande är det lockande att ställa frågan hur stor ökning i sysselsättningen som behövs för att de offentliga finanserna ska vara i balans 2020−2040. Som framgår av figur 5.8 är det det förväntades vara ett underskott även givet en högre sysselsättning. En simulering visar att det räcker med att öka sysselsättningen till för utrikes födda i gruppen låg-medel HDI, vilket skulle innebära en syssel sättningsnivå liknande den för personer från ”Övriga ”. Naturligtvis är konsekvensen av detta ett kraftigt överkott för den offentliga sektorn efter mitten av . Generellt gäller att en stor potentiell positiv effekt på de offentliga finanserna följer av att öka sysselsättningen jämfört med en ökning av arbetstiden för individer som redan arbetar. Detta kan till stor del förklaras av pensionerna. En individ som går från att inte förvärvsarbeta till arbete betalar en högre inkomstskatt inklusive pensionsavgifter och när individen går i pension kommer grundtrygghetssystemen att utnyttjas i mindre utsträckning eftersom individen har intjänat pensionsrättigheter. Effekten av höjd arbetsinkomst för den som redan arbetar innebär naturligtvis också en förstärkning av de offentliga finanserna men effekten är normalt mindre då individen redan betalar pensionsavgifter och i de flesta fall redan har en inkomst som innebär att utgiften för trygghetssystemen kommer att vara små då individen uppnår pensionsålder. Alternativ 2: Förlängt arbetsliv genom högre pensionsålder för alla grupper. I föregående avsnitt påvisades att en ökad sysselsättning har en uppenbar och stor betydelse. En annan faktor som också har stor Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 betydelse vid utvärdering av det offentligfinansiella sparandet är pensionerna. En ökad andel av befolkningen med arbetsinkomster innebär ökade inbetalningar till pensionssystemet och att fler har pensionsrättigheter och i större utsträckning kommer att vara försörjda via den allmänna pensionen i stället för via de olika systemen för grundtrygghet. I detta alternativa scenario undersöks därför pensionernas betydelse genom att anta en senareläggning av utträdet från arbetslivet. Det kan vara optimistiskt att lägga för stort fokus på dagens trender men icke desto mindre är det land i EU som haft den största ökningen av andelen äldre som förvärvs arbetar.33 Vi utgår från att denna utveckling fortsätter och att utträdesåldern successivt kommer att öka . I SESIM finns ett antal möjligheter att beskriva beslutet att börja ta ut sin ålderpension. De simuleringar som tidigare presenterades utgår inte från en gemensam ålder för uttaget av ålderspension. I stället utgås från en viss norm och sedan simuleras en spridning i åldern kring denna norm. I SESIM liksom i verkligheten tillåts även individer som tar ut ålderspension att ha inkomster av arbete. Vid den tidigare genomförda utvärderingen av en ökad syssel sättning var utgångspunkten att ökningen enbart avsåg de från ett land med lågt-medel HDI. Detta är en naturlig utgångspunkt med tanke på att sysselssättningen för denna grupp är låg. Vid en utvärdering av en uppskjuten uttagsålder är det svårt att motivera att en sådan förändring enbart skulle omfatta personer från vissa ländergrupper. Utvärderingen av en ökning i utträdesåldern omfattar därför samtliga individer oavsett ursprungsland. Simuleringen av en senarelagd pensionsuttagsålder är konstrue rad på samma sätt som i en nyligen genomförd rapport för pensionsåldersutredningen.34 I likhet med denna rapport antas att alla individer inte har möjlighet att skjuta upp sin pensionsuttags ålder. De som var förtidspensionerade eller 33Se rapporten ”Andelen arbetande seniorer ökar snabbast i hela EU”, Skattebetalarna (2015). 34Underlagsrapport till pensionsåldersutredningen (, 2012). Syftet med denna utvärdering var att undersöka hur ett uppskjutet pensionsuttag påverkade pensionärernas ekonomiska standard. Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser arbetslösa blir ålderspensionärer vid 65 och har således ingen möjlighet att skjuta upp sitt pensionsuttag. Tillsammans utgör dessa grupper cirka en tredjedel av varje årskull. För de som kan anpassa sitt pensionsuttag antas att det görs på ett sådant sätt att det genomsnittliga delningstalet för dem som går i pension ett visst år hålls oförändrat efter 2012.35 Detta innebär en anpassning till den ökande livslängden och kan även jämföras med den s.k. ”behövliga pensionsåldern” som presenteras av i de orangea kuverten. Effekten av denna ökning i uttagsåldern är en ökning från 2020 till 2060, dvs. Resultatet av ett uppskjutet pensionsuttag redovisas i figurerna 5.9 och 5.10. Som synes innebär förändringen en kraftig förbättring av det finansiella nettot. I stora drag en balanserad budget och därefter ett överskott som 2060 uppgår till av BNP. Även om de utrikes födda uppvisar ett klart bättre resultat än i huvudalternativet, exempelvis ett positivt netto under perioden 2030−2050 återfinns huvudförklaringen till förbättringen bland de inrikes födda eftersom denna grupp är betydligt större. Med undantag för startåret samt är det finansiella nettot positivt. Resultatet visar på den kraft som finns i en senarelagd pension när det gäller finansieringen av den offentliga sektorn.