sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — Vägar till ett effektivare miljöarbete SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av myndigheterna inom miljöområdet (dir. 2013:101). förordnades att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet . Som sekreterare i utredningen förordnades överlämnades delbetänkandet Myndigheter och organisationer under – en kartläggning (SOU 2014:66). överlämnar härmed slutbetänkandet Vägar till ett effektivare miljöarbete (SOU 2015:43). Förslag till lag om ändring i (1998:808)............ 1.2Förslag till förordning med instruktion för 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för ................ 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ................................. 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:452) med instruktion för 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen ....... 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för meteorologiska och hydrologiska institut......................................................... 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1024) med instruktion för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande ....................... 1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och 1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för geologiska Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för .................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för ...... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för .............................. Förslag till förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515) ..................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter .............. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt....... Hur ser området miljöpolitik ut? 3.1.1 Miljöpolitiken har särskilda egenskaper...................... En förändrad roll för staten – från government till 3.2.1 Vad är governancestyrning och vad skiljer den 3.2.2 Utveckling mot den postbyråkratiska 3.2.3 Miljöpolitik – ett svårstyrt politikområde .................. 3.2.4 Vilken roll spelar staten i governancestyrningen?...... 3.2.5 Miljöområdet präglas av governanceegenskaper ........ 3.2.6 Staten har fortfarande en viktig roll ............................ Hur ser forskningsläget ut? 3.3.1 Environmental governance .......................................... 3.3.2 Få studier berör svenska förhållanden ........................ 3.3.3 Exempel på svensk forskning ...................................... 3.3.4 Miljöpolitiska styrmedel – spridning och 3.3.5 Om policyinstrument och deras spridning ................. Miljöpolitiken och granskningssamhället ................... 3.3.7 Forskningen om följsamhet gentemot regler på Effekter av tillsyn.......................................................... 3.4Slutsatser om forskningen om organisering av miljöpolitik i ett internationellt perspektiv ............................ Varför har inte stater studerats nämnvärt inom Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning..... Regeringsformen om skyddet för miljön ............................... Något om hållbar utveckling................................................... Målen i miljömålssystemet .................................................... 4.5Miljökvalitetsmålen är utgångspunkten för mål- och resultatstyrning av miljöarbetet ............................................ 4.6 Målstrukturen utvecklas kontinuerligt ................................. Etappmål ersätter delmålen ........................................ 4.7Miljömålen – vad är det som ska uppnås? bedömningsgrund för måluppfyllelse ................................... 4.7.1 Vad är åtgärder? 4.7.2 har inte rådighet över alla sexton Närmare om miljökvalitetsmålen och deras preciseringar .. 1.1.1 Närmare om miljökvalitetsmålens indikatorer ......... Närmare om etappmålen i miljömålssystemet ..................... 4.10Riksdagen och regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i flera olika funktioner och 4.10.1 använder miljömålen som mål för 4.10.2 Regeringen använder miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning – förordningen om miljöledning i statliga myndigheter........................... 4.10.3 Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning – 4.10.4 Myndigheternas uppgifter och roller har förändrats och utvecklats över åren .......................... 4.10.5 Etappmålen i myndigheternas instruktioner 4.10.6 Ny uppgift om etappmålen i 4.10.7 Återrapporteringskrav om ”verka för” uppgiften i Uppföljning och utvärdering i parallella processer 5.1Miljömålsmyndigheterna ska redovisa resultat, följa upp och utvärdera miljömålen i parallella processer ................... 5.2 Några viktiga begrepp ........................................................... 5.3De statliga myndigheterna ska redovisa sina resultat i 5.3.1 Om innehållet i resultatredovisningen i 5.4Många myndigheter ska – i samband med årsredovisningen – redovisa resultat enligt förordningen om miljöledning i statliga myndigheter ............................... 5.5Uppföljning och utvärdering av miljömålen – i en egen process vid sidan av årsredovisningen .................................. 5.6Miljömålsmyndigheterna som – i en egen process vid sidan av årsredovisningen – följer upp och utvärderar 5.6.1 Även länsstyrelserna och följer upp miljömålen vid sidan av årsredovisningen.......... 5.6.2 Vem följer upp och redovisar etappmålen?............... Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i 6.1Myndigheterna betalar ut bidrag, finaniserar och Myndigheterna betalar ut bidrag........................................... Havs- och vattenmyndigheten................................... Tillstånd och godkännande enligt .................... 7.1.1 Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig 7.1.3 Kemiska produkter och biotekniska organismer...... 7.1.4 Övriga tillstånd och godkännanden enligt 7.3Myndigheters möjlighet att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen ....................................................... Havs- och vattenmyndigheten .................................. 7.3.3 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ...... Rätt att överklaga tillståndsbeslut ........................................ 7.4.1 Myndigheternas rätt att överklaga ............................ 7.4.2 Sakägarnas rätt att överklaga ..................................... 7.4.3 Miljöorganisationernas rätt att överklaga ................. Miljötillsyn och tillsynsvägledning .............................. Miljötillsynsförordningen om tillsyn........................ Samverkansorgan för tillsyn ...................................... Egenkontroll för verksamhetsutövare ...................... Miljötillsynsförordningen om tillsynsvägledning .... Nyttiggörande av forskning.................................................. 9.1.1 Universitetens och högskolornas uppgifter ............. Förvaltningsmyndigheterna och forskningen .......... 9.1.3 Öppen tillgång till vetenskaplig information ........... Exempel från annan verksamhet........................................... 9.3.3 Mistras råd för evidensbaserad miljövård – Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön .................... Vattenadministrationen växer fram ...................................... 10.1.1 Vattenmyndigheternas uppgifter............................... 10.1.2 Vattendelegationernas uppgifter................................ 10.1.3 Vattenrådens arbete .................................................... Havs- och vattenmyndigheten bildas ................................... 10.3.1 Utredningen om en myndighet för havs- och 10.3.2 Beslut om en ny nationell myndighet........................ Miljömålsberedningen om vattenmyndigheterna ................ Våra överväganden och förslag ................................... Miljömålen i myndighetsstyrningen ..................................... 11.1.1 Regeringen behöver ändra tillämpningen av miljömålen i sin myndighetsstyrning ........................ Om uppföljning, utvärdering och resultatredovisning 11.2.1 Om regeringens resultatredovisning till .. 11.2.2 Om myndigheternas resultatredovisningar .............. 11.2.3 Det saknas en oberoende regelbunden samhällsövergripande utvärdering av resultaten av arbetet i miljömålssystemet........................................ Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i 11.3.1 Finansiell styrning för ett effektivare miljöarbete .... En ny myndighet för tillståndsprövning, tillsyn och 11.4.1 En rättssäker och effektiv statsförvaltning ............... 11.4.2 granskning av miljöpolitik ........... tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning .... 344 11.4.4 Exempel från andra verksamheter ............................. 11.4.5 Behov av en ny myndighet......................................... 11.4.6 Den nya myndighetens uppgifter.............................. 11.4.7 Myndighetens uppgifter ......................... 11.4.8 Förslag och bedömningar .......................................... av kvaliteten på vattenmiljön ................. 11.5.1 Vattenmyndigheternas ställning................................ 11.5.2 Samordningen av vattenmyndigheterna.................... 11.5.3 Vattenmyndigheterna avvecklas ................................ 11.5.4 Förslag och bedömning ............................................. 11.6.1 Det finns behov av att tillgängligöra 11.6.2 En ny uppgift för Formas .......................................... 11.7.2 Uppföljning och utvärdering..................................... Konsekvenser för staten........................................................ 12.1.1 Effekter för statsbudgeten......................................... Konsekvenser för personal vid de berörda 12.2.1 Konsekvenser för andra myndigheter ....................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................ Konsekvenser för företag...................................................... Konsekvenser för miljön....................................................... Miljömålen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev – en tillbakablick ................................ Till avsnitt 6 – Exempel på författningar .................. Referenser till avsnitt 3 Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt ........................ Vårt uppdrag har varit att pröva förutsättningarna för en tydligare, effektivare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur och ett bättre resursutnyttjande för myndigheterna under det dåvarande . Vårt arbete har haft en förvaltningspolitisk utgångspunkt – dock med respekt för de egenskaper som särskilt utmärker miljöpolitiken. Vi har fokuserat på de processer som särskilt nämns i våra direktiv: regeringens styrning, tillstånds- givning, tillsyn och tillsynsvägledning samt analys, uppföljning och utvärdering. Till dessa processer har vi lagt en egen: miljö- forskningens tillgänglighet och implementering. I vårt utrednings- arbete har vi försökt identifiera de problem i processerna som är av sådan dignitet att vi anser att de behöver åtgärdas. Vi fokuserar i detta betänkande på dessa problem. Vi har identifierat problem med regeringens styrning av miljömyndigheterna. Myndighetsstyrningen är i vissa avseenden vag och inte tillräckligt operativ – men detaljerad. Det finns allvarliga brister i effektivitet, enhetlighet, rättssäkerhet och konkurrensneutralitet i tillståndsgivning och tillsyn. Tillgänglig- heten till forskningen måste öka så att resultaten kan komma till nytta. Det är ett problem att det inte finns någon oberoende utvärdering av effekterna av miljömålsarbetet. Det finns även ett strukturellt problem med den nuvarande vattenförvaltningen. Vi lämnar därför förslag om ändringar i regeringens tillämpning av generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin myndighets- styrning samt förslag till effektivare finansiell styrning. Vi föreslår att regeringen inrättar en funktion för en oberoende regelbunden samhällsövergripande utvärdering av effekterna av arbetet i miljömålssystemet. Vi lämnar förslag till en helt ny myndighet för tillstånd, tillsyn och tillsynsvägledning och en samlad förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Vi föreslår även att miljöarbetet tillförs en helt ny uppgift för att skapa bättre tillgänglighet till miljö- forskningen. Vi föreslår att: –regeringen tar bort uppgiften att verka för att det genera- tionsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås i förordningarna med instruktion för de 26 myndigheter som ingår i miljömålssystemet samt länsstyrelseinstruktionen. Förutsatt att instruktionerna inte redan innehåller sådana uppgifter, bör regeringen för dessa myndigheter länsstyrelserna och övriga relevanta myndigheter i stället formulera verksamhetsanpassade uppgifter som i sin tur bidrar till att nå de av beslutade generationsmålet och de sexton miljökvalitetsmålen. –regeringen i 3 § myndighetsförordningen (2007:515) inför en ny uppgift som innebär att myndighetsledningen ska se till att verksamheten främjar en hållbar utveckling och bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. –uppgift att redovisa en för- djupad utvärdering av resultaten i förhållande till generations- målet och miljökvalitetsmålen, ska utgå ur instruktion. –Formas får en ny uppgift som innebär att regelbundet genom- föra och till regeringen redovisa resultatet av en samhälls- övergripande utvärdering av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. –det som är inomstatliga bidrag mellan till exempel och länsstyrelserna i stället ska tilldelas respektive länsstyrelse i form av direkta anslag/anslagsposter. –en ny myndighet inrättas med huvuduppgift att bevilja tillstånd enligt kapitlen 9, 11, 13–15 i . Myndigheten ska också bedriva tillsyn inom dessa områden samt svara för tillsynsvägledning till kommunerna. Ansvaret för dessa upp- gifter ligger hos , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna, men flyttas genom vårt förslag till den nya myndigheten. –möjligheterna för , Havs- och vatten- myndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen upphör. –vattenmyndigheterna avvecklas och att deras verksamhet flyttas till Havs- och vattenmyndigheten. –Formas får en ny uppgift som innebär att vetenskapligt utvärdera tillämpad och ny forskning inom miljöområdet. lag om ändring i (1998:808) Härigenom föreskrivs att 22 kap. 6 § (1998:808) ska ha följande lydelse , Havs- och vattenmyndigheten, Kammar- kollegiet, Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap och ska, när det behövs, föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Denna lag träder i kraft . förordning med instruktion för Miljöinspektionen Regeringen föreskriver följande. 1 § Miljöinspektionen ska pröva frågor om tillstånd och godkän- nanden enligt 9, 11 och 13–15 kap. och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av de kapitlen. 2 § I fråga om verksamheter och åtgärder som omfattas av Miljö- inspektionens prövningsansvar enligt 1 § ska inspektionen utöva tillsyn enligt 26 kap. . 3 § Miljöinspektionen ska ge tillsynsvägledning inom de områden som anges i 1 §. 4 § Myndigheten leds av en myndighetschef. 5 § Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst nio ledamöter. 6 § Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd. Tillämpligheten av vissa förordningar 7 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101). (2006:1228). 9 § Regler om överklagande finns i 19 kap 1 § 3 stycket (1998:808). Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2012:989) med instruktion för (i dess lydelse , SFS 2015:124) dels att 11–14 och 17 §§ ska upphöra att gälla, dels att 1–3 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, med följande lydelse Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade om- råden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. har en central roll i miljöarbetet och ska vara på- drivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpoli- att det generationsmål för miljö- behov föreslå åtgärder för miljö- som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åt- gärder för miljöarbetets utveck- en hållbar utveckling med ut- 2 § ska inom miljömålssystemet 1.vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomföran- de och uppföljning, 2.utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser, 3.löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder, 4.varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast före- gående årets resultat med a) en uppföljning av etappmålen, b) en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och c) en analys av utvecklingstren- c) en analys av den i förhållande till miljökvali- trenden i förhållande till miljö- 5. redovisa en fördjupad utvärdering av möjlig- heterna att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet med a) en analys av förutsättning- arna att nå vart och ett av miljö- b) en målövergripande analys av utvecklingen mot generations- målet och miljökvalitetsmålen. enligt första stycket 4 och 5 ska enligt första stycket 4 ska ordna berörda myndigheter. ordna berörda myndigheter. ska inom sitt ansvarsområde särskilt 1.ansvara för central tillsyns- vägledning, 2.samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete, 3. bevaka allmänna miljövårds- 1. yttra sig i mål och ärenden intressen i mål och ärenden som handläggs hos Miljöinspek- tidigt i processen, 4. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för 5. vägleda statliga myndig- heter i deras miljöledningsarbete heter i deras miljöledningsarbete 6. samordna uppföljning och klimatpåverkan, luft, Bara kan, luft, Bara naturlig ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv. växt- och djurliv, miljö, areella näringar och sam- och till regeringen redovisa resul- tatet av en samhällsövergripande miljöarbetet för att nå genera- med Formas om vilket underlag 7. utveckla, följa upp och 5. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljö- samordna arbetet med miljö- svara för den övergripande admi- svara för den övergripande admi- nistrativa samordningen av miljö- nistrativa samordningen av miljö- 8. i samråd med Havs- och 6. i samråd med Havs- och ning av miljökvalitetsmålen och ning av miljökvalitetsmålen och efter samråd med övriga berörda efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt be- skriva och analysera miljötill- ståndet inom sitt ansvarsområde, 9.finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för och Havs- och vattenmyndighetens arbete, 10.samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön, 11.göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda, 12.ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. , 13.ansvara för administra- tion, uppföljning och utvärde- ring av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och stats- bidrag för sådant avhjälpande, 14.förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning, 15.ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker, myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt be- skriva och analysera miljötill- ståndet inom sitt ansvarsområde, 7. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för och Havs- och vattenmyndighetens arbete, 8. samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön, 9. göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda, 10. ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. , 11. ansvara för administra- tion, uppföljning och utvärde- ring av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och stats- bidrag för sådant avhjälpande om detta inte ankommer på annan myndighet efter beslut av rege- ringen, 12. förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning, 13. ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker, 16.verka för att förutsätt- ningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas, 17.samordna myndigheter- nas arbete när det gäller fri- luftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor, 18.verka för en hållbar ut- byggnad av vindkraft, 19.ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, 20.verka för att avfallshante- ringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för sam- hället och enkel för konsument- erna, 21.samordna myndigheter- nas arbete när det gäller omgiv- ningsbuller, och 22.vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840). 14. verka för att förutsätt- ningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas, 15. samordna myndigheter- nas arbete när det gäller fri- luftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor, 16. verka för en hållbar ut- byggnad av vindkraft, 17. ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, 18. verka för att avfallshante- ringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för sam- hället och enkel för konsument- 19. samordna myndigheter- nas arbete när det gäller omgiv- ningsbuller, och 20. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840). ska föra ett register över a)samtliga förordningar och andra föreskrifter som har med- delats med stöd av , b)samtliga allmänna råd inom miljöbalksområdet som har beslutats av myndigheterna, och c)de EU-förordningar och EU-direktiv som rör miljöbalks- området med uppgifter om hur direktiven genomförs i svensk rätt. Inom finns Tillsyns- och föreskriftsrådet som är ett rådgivande organ för sam- råd och samverkan för myndig- heternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljö- balken samt EU-förordningar och EU-direktiv inom område. Tillsyns- och föreskriftsrådet ska 1.identifiera behov av samsyn och samverkan, 2.vid behov ta initiativ till ökad samsyn och samverkan, 3.ansvara för att det sker ett erfarenhets- och informationsutbyte med andra myndigheter som har ett centralt ansvar för tillsynsväg- ledning inom om- råde, och 4.föra ett register över a)samtliga förordningar och andra föreskrifter som har med- delats med stöd av ,