sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — Men, enligt regeringen, lämpar sig inte övergripande mål för den konkreta styrningen av myndigheterna. Beroende på de ambitioner regeringen har inom ett verksamhetsområde är det angeläget att precisera och konkretisera de uppgifter som myndigheten ska utföra. Enligt regeringen måste uppdraget till myndigheten formuleras så att det kan realiseras inom ramen för de åtgärder som myndigheten kan vidta.20 Ett sätt att närma sig en relevant och ändamålsenlig precisering av myndighetens uppgifter i instruktionen är att överväga vilken resultatinformation som myndigheten förväntas presentera i sin årsredovisning. Vid precisering av uppgifter bör man tänka på att myndigheten ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut.21 Inom ekonomistyrningen i statsförvaltningen är resultat de prestationer som myndigheter åstadkommer och de effekter prestationerna leder till. En prestation är en tjänst eller produkt som levereras av en myndighet. Det myndigheten gör med anledning av angivna uppgifter, uppdrag och mål i instruktionen, regleringsbrevet eller i annat styrdokument ska, enligt ESV, normalt kunna leda till prestationer.22 Resultatredovisningen i årsredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader.23 2009/10:175, s. 111. 21Socialdepartementet PM , Handledning för myndigheternas instruktioner. 22ESV 2012:42, Handledning Resultatredovisning. 231 § 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Styrning med mål och uppföljning av mål Mål definieras vanligen som önskade framtida tillstånd. Dessa tillstånd bör främst vara lokaliserade utanför den agerande aktörens verksam- het, dvs. i naturen, i samhället som helhet eller hos individer i sam- hället. Mål bör i första hand avse effekter eller utfall av verksamheten. I vissa fall kan det dock finnas skäl att formulera mål som avser kompe- tensförsörjning och liknande utvecklingsområden inom en verksamhet. Prestationsmål bör undvikas. Några skäl till det är att sådana mål riskerar att konservera onödig verksamhet snarare än att utveckla och förbättra verksamhet. Prestationsmål kan motverka effektivisering. Att ett visst bestämt antal prestationer blir inräknade behöver inte betyda att verksamheten därmed har skapat någon nytta enligt mål på högre nivå. Prestationsmål och uppföljningen av dessa riskerar också att leda till oönskade beteenden som går stick i stäv med mål på högre nivå. Mål på olika nivåer bör ha olika funktioner. Ett övergripande mål bör som regel ange den rubriksmässiga inriktningen för flera samverkande aktörer, men där det också bör finnas mål som specificerar vad respektive aktör ska påverka. I en målhierarki behöver åtminstone något operativt mål vara tydligt formulerat; de övergripande målen har en kontextualiserande funktion. Mål som ska vara operativa bör vara nåbara, men med viss ansträngning. Det bör vara en utmaning att nå målet. Är det för lätt att nå målet stimuleras inte så mycket verksamhetsutvecklande kreativitet. Formuleringen av ett mål bör heller inte gå för långt åt andra hållet. Är det för svårt att nå målet kan målet leda till uppgivenhet. Målen bör också vara nåbara i bemärkelsen att de förväntade effekterna är inom räckhåll för verksamheten. Det bör kunna göras troligt att verksamheten kan påverka måluppfyllelsen till någon märkbar del. Rådighet över alla faktorer som kan påverka måluppfyllelsen kan sällan en enskild aktör ha när det gäller effektmål. En enskild aktör bör ändå kunna uppleva att den gör skillnad. En del mål bör följas upp och insamlade data analyseras. Om det bara är tillståndet i målområdet som ska följas upp kan det vara tillräckligt att operationalisera målet med en eller flera indikatorer. Om det också är viktigt att uttala sig om måluppfyllelse fordras ett kriterium som anger vilket värde på indikatorn som ska betyda att målet är uppfyllt. Även en tidsangivelse för när målet ska vara uppfyllt behöver fastställas i så fall. Beroende på vad målen handlar om och hur de är formulerade kan insamlade data vara både kvantitativa eller kvalitativa. Analyserna bör vara fokuserade på att förklara variationer, stagnationer, förekomster, brist på förekomster, etc. Därefter bör förbättringsområden kunna ringas in, idéer till alternativa eller justerade åtgärder tänkas ut, beslut bli fattade om att verksamheten ska avbrytas eller utökas, m.m. 11.1.1Regeringen behöver ändra tillämpningen av miljömålen i sin myndighetsstyrning Vår uppfattning är att generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin nuvarande ”verka för”-formulering inte passar in i som uppgift i myndigheternas instruktioner. Hur skulle då regeringens till- lämpning av miljömålen i sin myndighetsstyrning kunna utvecklas? Här nedan resonerar vi om några olika alternativ. En fråga som funnits med i våra överväganden är om – ur en myndighets perspektiv – etappmålen i miljömålssystemet skulle kunna vara mer greppbara mål inom räckhåll för myndighetens verksamhet, åtminstone i teorin. Etappmålen ska beskriva den samhällsomställning som krävs för att nå miljökvalitetsmålen och slutligen generationsmålet. Etappmål, miljökvalitetsmål och genera- tionsmål kan ses som tre steg i en kedja av tänkta effekter som utgår från bland annat en myndighets åtgärder. Med andra ord kan myndighetens åtgärder vara en förutsättning för att det blir en omställning av samhället, som i sin tur kan vara en förutsättning för att de olika parametrarna i miljökvalitetsmålen nås, som slutligen kan vara en förutsättning för att generationsmålet blir uppfyllt. Att rikta in åtminstone några av de särskilda myndigheterna i miljö- målssystemet på olika aspekter av samhällsomställningar, som passar myndigheternas respektive verksamheter, kan innebära en betydligt mer operativ myndighetsstyrning än den nuvarande. Etappmål i miljömålssystemet ska alltså förtydliga den samhälls- omställning som krävs för att generationsmålet och miljökvalitets- målen ska kunna nås. Det bör understrykas att denna definition av etappmål skiljer sig något från vad som vanligen menas med etappmål. I miljömålssystemet ska etappmålen ange ett förhållande mellan orsak och verkan. En samhällsomställning ska orsaka förändrade mätvärden hos de preciserade miljökvalitetsmålen. Etappmål brukar annars bara ange en nivå eller status innan den slutliga och utan att kausala förhållanden blandas in. Etappmålen i miljömålssystemet kan vara en kombination av önskade nivåer vid vissa bestämda årtal och kausala förhållanden. Det finns dessutom en del praktiska problem med de befintliga etappmålen. Systemet med etappmål är inte utvecklat på alla områden. De etappmål som har tagits fram ger också ett väldigt spretigt intryck. Etappmålen är ibland åtgärdskrav snarare än mål. Inbördes befinner sig etappmålen på olika nivåer och i den utsträckning de är framtagna enligt en systematik skiljer den sig från den som har används under framtagandet av miljökvalitetsmålen. De befintliga etappmålen i miljömålssystemet kan därför inte alltid användas som nåbara mål för enskilda myndigheter. Utanför miljömålssystemet finns dock en uppsättning mål som liknar de etappmål som miljömålssystemet idealt borde ha. De energi- politiska målen kan tjäna som exempel på hur verksamhetsnära samhällsomställningsmål kan formuleras i relation till miljö- kvalitetsmålen i miljömålssystemet. Här nedan fortsätter vi resonemanget om olika alternativ för hur miljömålen skulle kunna verksamhetsanpassas i regeringens myndig- hetsstyrning. Vi använder fyra olika myndigheter som exempel, , , Havs- och vatten- myndigheten och . Exemplet – miljömålsmyndighet med kärnverksamhet som sammanfaller med miljöverksamhet har rollen att verka för de energipolitiska målen. Eftersom det finns ett samband mellan de energipolitiska målen och målen i miljömålssystemet kommer myndigheten därmed också att verka för flera av miljökvalitetsmålen. Statens energi- myndighet råder självfallet inte över alla faktorer som kan påverka måluppfyllelsen ens på de energipolitiska målen. För Statens energi- myndighet ligger ändå de energipolitiska målen på en mer greppbar nivå än vad miljökvalitsmålen gör. I tabellen nedan finns en samman- ställning av nationella politiska mål på energiområdet och deras kopplingar till berörda miljömål.24 24 , ET 2011:35, s. 14 f. 25 Ds 2012:23, Målet är identiskt med motsvarande etappmål i miljömålssystemet, s. 117. Förutom de två visionerna kan samtliga energipolitiska mål sägas likna den ideala beskrivningen av etappmål i miljömålssystemet. Till sin karaktär är de samhällsomställande och om de nås kan miljökvalitetsmålen komma att påverkas i gynnsam riktning. I instruktionen till har regeringen angett bland annat följande uppgifter: ska inom sitt verksamhetsområde 1.verka för att de av antagna energi- och klimatpolitiska målen samt målen för forskning och innovation inom energiområdet uppnås, 2.verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt uppnås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Några större förändringar borde inte behöva bli aktuella i detta exempel. De energi- och klimatpolitiska målen är intimt sammanbundna med de miljöpolitiska målen. Vissa av miljökvalitetsmålen och delar av generationsmålet kan förväntas bli gynnsamt påverkade med anledning av myndighetens energi- och klimatpolitiska arbete. Därför skulle det kunna vara tillräckligt att regeringens myndighetsstyrning enligt instruktionen fokuserades på de energi- och klimatpolitiska målen. Den uttryckliga uppgiften att verka för generationsmålet och miljökvalitetsmålen kan slopas. Myndigheten verkar för dessa mål i och med att den verkar för de energi- och klimatpolitiska målen. Deluppgiften till att vid behov föreslå hur miljöarbetet kan utvecklas kan vara kvar, men då främst i förhållande till de energi- och klimatpolitiska målen. Men denna uppgift är på sätt och vis redan angiven, eftersom myndigheten ”inom sitt verksamhetsområde” ska verkar för målen. Andra punkten skulle kunna ha följande alternativa lydelse: 2. vid behov föreslå åtgärder för utveckling av energi- och klimatarbetet. En sådan ändring skulle dock förmodligen inte innebära någon väsentlig skillnad i praktiken. Exemplet – miljömålsmyndighet med annan kärnverksamhet är ett exempel på en myndighet i miljömåls- systemet som inte är en uttalad miljömyndighet. Myndigheten har en verksamhet vars konsekvenser kan komma i beröring med miljömålen, ungefär som gäller för alla andra myndigheter. har dock vissa specificerade uppgifter i för- hållande till målen miljömålssystemet. I instruktionen till anges följande miljö- målsrelevanta uppgifter: 4 a § ska utveckla, förvalta och lämna stöd om offentlig upphandling. I myndighetens arbete ingår att /---/ 3.utveckla och förvalta kriterier som beaktar miljöhänsyn i offentliga upphandlingar, och 4.tillhandahålla ett stöd för tillämpningen av kriterierna i 3 samt lämna information och tillhandahålla utbildning om sådana kriterier. De kriterier som avses i första stycket 3 ska göra det möjligt att ställa olika höga miljökrav. 9 a § ska, inom sitt verksamhetsområde, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Verket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. huvuduppgift inom ramen för miljömåls- systemet är alltså att utveckla kriterier för miljöhänsyn vid upp- handling, samt att ge olika typer av stöd vid tillämpningen av sådana kriterier. I ett sådant arbete ligger det förstås nära till hands att referera till målen i miljömålssystemet. Om också på ett direkt operativt sätt ska verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålet nås kan däremot vara en mer tveksam uppgift. Att verket ska reda ut hur det ska gå till kan ta energi från huvuduppgiften att utveckla och förvalta kriterier för miljöhänsyn. är ingen förvaltningsmyndighet inom miljö- området. Uppgiften verka för… är därför mindre lämplig i det här fallet. En sådan uppgift förutsätter ett annat kompetensområde än det som kan förväntas finnas på en myndighet vars kärnuppgifter är konkurrensfrågor och offentlig upphandling. Standardformuleringarna i instruktionen för skulle i detta alternativ kunna redigeras om enligt följande: § ska med hänsyn till målen i miljömålssystemet och inom sitt verksamhetsområde 1.utveckla och förvalta kriterier som beaktar miljöhänsyn i offentliga upphandlingar, 2.tillhandahålla ett stöd för tillämpningen av kriterierna i 1 samt lämna information och tillhandahålla utbildning om sådana kriterier, och 3.vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. De kriterier som avses i 1 ska göra det möjligt att ställa olika höga miljökrav. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag26 ska myndigheten redovisa verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter regeringen har angivit i instruktionen. För att komma runt övertolkningar av denna bestämmelse skulle det kunna finnas skäl att ha en paragraf i instruktionen om hur miljömålsorienterad verksamhet ska redovisas i årsredovisningen. Följande paragraf skulle därför i detta alternativ kunna behöva skrivas in i instruktionen till : § I årsredovisningen ska redovisa vilket arbete enligt 1 verket har bedrivit. Redovisning av i vilken utsträckning miljömålen är uppfyllda ska redovisas på annat ställe än i års- redovisningen och inte av . Verket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till /---/ och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Exemplet Havs- och vattenmyndigheten – miljömålsmyndighet med miljöverksamhet som kärnverksamhet Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet inom miljöområdet. Den verksamhet myndigheten har till uppgift att bedriva kan enkelt kopplas ihop med flera miljökvalitetsmål. Myndigheten bör också kunna påverka utfallet på flera miljö- kvalitetsmål. Uppgiften att verka för generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen behöver därför inte ändras i detta fall. 26 Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. miljömyndigheter kan övergripande miljömål inte bara ge sammanhang och riktning åt den verksamhet de är satta att bedriva, utan också fungera som operativa mål, möjligen med undantag från generationsmålet. Exemplet – miljömålsmyndighet med omfattande miljöpåverkande verksamhet ansvarar bland annat för den långsiktiga infra- strukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. I det uppdraget är det svårt att inte väga in någon miljöhänsyn. Trafik- verket är därför en av de särskilt utvalda miljömålsmyndigheterna. Redan i första paragrafen i instruktionen för anges det att: ska med utgångspunkt i ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för ett […] långsiktigt hållbart transportsystem. Vidare anges det i instruktion att: 10 § ska inom sitt verksamhetsområde tillhandahålla underlag för tillämpningen av 3–5 kap. och av (2010:900). 11 § ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Detta är i stort sett den miljömålsrelevanta styrning regeringen utövar i förhållande till . Enligt en källa på har denna styrning inte bara blivit mindre tydlig. Den har också inneburit att inte på samma sätt som tidigare priori- terar satsningar på miljöarbete. hade (dvs. de dåvarande trafikmyndigheterna) konkreta miljömål angivna i regleringsbrevet, som på ett helt annat sätt satte press på miljö- arbetet. är ett exempel på en myndighet som ska verka för att nå övergripande miljömål men som saknar miljömål på en för verket operativ nivå. En återgång till mer konkreta mål i regerings- brevet till kan övervägas, som uppgiften verka för… formuleras om. miljömålsorienterade uppgifter skulle i detta alternativ kunna formuleras enligt följande mall: § ska med hänsyn till målen i miljömålssystemet och inom sitt verksamhetsområde Preciserade mål på lägre nivå än miljökvalitetsmål och mål som anges i regleringsbrevet bör åtföljas av både en redovisning av vad som har gjorts för att nå målen och i vilken utsträckning målen är uppfyllda. En snarlik paragraf som den för kan behöva läggas till för del. § I årsredovisningen ska redovisa vad verket har gjort för att nå relevanta miljökvalitetsmål och miljömål angivna i regleringsbrevet. Redovisning av i vilken utsträckning miljökvalitetsmålen är uppfyllda ska redovisas på annat ställe än i årsredovisningen och inte av . Verket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till X och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. För myndigheter som är förvaltningsmyndigheter inom miljö- området behöver nuvarande instruktionsenliga uppgifter inte ändras i någon större omfattning. Att de ska verka för (vissa av) miljökvalitetsmålen är deras huvudsakliga uppgift. Samma gäller för , men med fokus på energi- och klimatmålen. För myndigheter som antingen är perifera i miljömålssystemet eller har en verksamhet som har stor miljöpåverkan kan uppgiften verka för… vara en både för svag och mindre lämplig styrsignal. Formuleringen kan därför behöva formuleras om för dessa myndigheter. En alternativ standardparagraf i instruktionen till dessa myndigheter kan vara denna: § Myndigheten ska med hänsyn till målen i miljömålssystemet och inom sitt verksamhetsområde Denna alternativa modell för styrningen ställer krav på det ska finnas miljömålsrelevanta och uttryckliga uppgifter till den myndighet som ska tillhöra gruppen särskilda miljömåls- myndigheter. En konsekvens av det kan bli att vissa myndigheter inte längre ska vara särskilda miljömålsmyndigheter. En myndighet som inte längre kvalificerar sig som särskild är dock fortfarande en myndighet i miljömålssystemet, t.ex. enligt förordningen om miljöledning. skulle i detta exempel en liknande målstyrning som den som gäller för utvecklas för flertalet miljömålsmyndigheter. En sådan målstyrning förutsätter att regeringen formulerar verksamhetsnära och samhällsomställande mål som föregår uppfyllandet av miljökvalitetsmålen. Exemplet ”verka för”-uppgiften tas bort ur myndigheternas instruktioner För myndigheter som är perifera i miljömålssystemet skulle förslaget för vara vägledande. För myndigheter vars verksamhet har stor miljöpåverkan kan förslaget för Trafik- verket vara vägledande. En liknande formulering som för Trafik- verket kan även skrivas in i instruktionerna för de utpräglade förvaltningsmyndigheterna i miljöområdet och för de myndigheter som ska samordna miljömålsuppföljningen. Ett annat alternativ för att verksamhetsanpassa styrningen är att ”verka för”-uppgiften i sin helhet tas bort ur samtliga miljö- myndigheters instruktioner. ”Verka-för”-uppgiften i myndig- heternas instruktioner är, som vi redovisar ovan, problematisk ur många olika aspekter. Regeringen skulle med detta alternativ – i de instruktioner där det är relevant med hänsyn tagen till den aktuella myndighetens kärnuppgifter – kunna precisera en eller flera uppgifter som bidrar till att uppnå ett eller flera miljömål. Flera av de nuvarande miljömålsmyndigheterna har redan sådana preciserade uppgifter i sina instruktioner. För andra myndigheter vars uppgifter till stora delar består av miljöfrågor och myndigheter som är miljömyndigheter och enbart har uppgifter inom miljö- området som till exempel kan ”verka-för”– uppgiften troligtvis tas bort ur instruktionerna utan att det över huvud taget påverkar verksamheternas arbete med att nå genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen. Vi förordar det senare alternativet; att ”verka för”-uppgiften tas bort helt ur myndigheternas instruktioner och att myndigheterna får verksamhetsanpassade uppgifter i sina instruktioner som i sin tur bidrar till att nå miljömålen. De verksamhetsanpassade upp- gifterna myndigheternas instruktioner ska vara utformade så att myndigheterna inom ramen för sina befogenheter och resurser kan lösa uppgiften. Uppgiften ska dessutom vara utformad så att myndigheten i årsredovisningen kan redovisa sina uppnådda resultat i förhållande till kraven i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.27 Vi förordar även att uppgiften att bidra till miljökvalitetsmålen i förordningen om miljöledning i statliga myndigheter, tas bort. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska vara vägledande för alla förvaltningsmyndigheter i deras olika verksamheter. Vi menar att det – förutom vissa självklara myndigheter – finns anled- ning att fundera över regeringens avgränsningar och val av vilka myndigheter som ska leverera resultat i förhållande till miljömålen. Det gäller både ”verka för”- uppgiften i instruktionen och upp- giften att ”bidra till” att nå de nationella miljökvalitetsmålen i miljöledningsförordningen. Samtliga tjugosex miljömålsmyndigheter och de tjugoen länsstyrelserna omfattas dessutom av båda dessa uppgifter. är det endast en handfull av miljömåls- myndigheterna som återfinns inom utgiftsområde 20 och dess utgiftsområdesmål och inom Miljö- och verksamhetsområde. Som vi redovisar i avsnitt 3 om miljöpolitikens organisering är miljöpolitiken ett genuint svårstyrt politikområde, eftersom miljöfrågor kommer in i alla andra politikområden på ett eller annat sätt. På så vis finns miljöpolitiken ständigt närvarande i andra politiska frågor, och det måste tas hänsyn till miljömässiga 27 Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. konsekvenser av i stort sett alla politiska förslag och reformer. En insikt från både forskning och praktik är att miljöutmaningar måste hanteras på alla administrativa nivåer. Dessa utmaningar kräver ett integrerat angreppssätt som skär tvärs över och genom policyområden eftersom de är utpräglat multisektoriella och ligger på flera styrningsnivåer. Med utgångspunkt i generationsmålets och miljökvalitetsmålens betydelse för genomförandet av miljöpolitiken och regerings- formens krav på att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande gene- rationer, är det viktigt att miljömålen har sin givna plats i regeringens myndighetsstyrning. Vår bedömning är att miljömåls- arbetet i statsförvaltningen inte är en sektorsuppgift. Genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen på den styrningsnivå som myndighetsstyrningen befinner sig ska vara generell och därmed omfatta samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen – oavsett kärnuppgifter. Regeringen har varit tydlig på att målen för miljöpolitiken ska integreras i andra politikområden och miljö- frågorna ska beaktas när en myndighet fullgör sin huvuduppgift och att integrering av miljöhänsyn är ett centralt inslag i miljöpolitiken. Det är därmed inte möjligt att avgränsa bort ett antal statliga myndigheter från att bidra till att de samhälls- övergripande miljömålen uppnås. Miljömålsarbetet är i och med det en viktig del av samtliga myndighetsledningars verksamhetsansvar och bör regleras som ett sådant. I avsnitt 4 har vi översiktligt redovisat Utredningen om en översyn av verksförordningens argument för att ta bort så kallade sektorsuppgifter ur myndighetsförordningen. I samband med att myndighetsförordningen trädde i kraft upphörde verksförord- ningen att gälla och därmed försvann det generella kravet om myndighetschefens ansvar och uppgifter att bland annat beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller en ekologisk hållbar utveckling.