sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — En viktig skillnad vid en jämförelse med karenstid i sjukförsäkringen är dock att den studerande inte står utan ersättning i sjukperioden. I stället är det studielån, som betalas ut för , inte befriat från återbetalningsskyldighet. Kommittén anser att det finns flera problem förknippade med studerandes försäkringsskydd vid sjukdom. Kravet på att den studerande helt ska sakna förmåga att studera på grund av sjukdom gör systemet oflexibelt. En studerande som före sina studier har arbetat och haft en förvärvsinkomst kan under vissa förutsättningar skydda den sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som han eller hon hade före studierna. Möjligheterna till SGI-skydd under studietid förutsätter dock att den studerande under hela studie- tiden har haft studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395). Skälen till det tämligen rigida regelverket är flera. Det huvud- sakliga syftet är att säkerställa att en person bedriver studier i viss omfattning. I annat fall ökar riskerna för felaktiga utbetalningar. Vid deltidssjukskrivning är det svårt att på ett effektivt och säkert sätt kontrollera omfattningen av studieförmågan. Inom vissa skol- former finns det en god kontroll på vem som studerar eller inte. är fallet vid t.ex. Komvux och folkhögskolor. Högskolestudier bedrivs dock till stor del på egen hand, där tiden i bunden under- visning kan vara begränsad. Det är inte ovanligt att en termins studier tenteras av vid ett eller ett fåtal tillfällen. Några veckors studieoförmåga på grund av sjukdom behöver då inte innebära att den studerande inte kan klara av terminens studier. Det måste vara möjligt att kontrollera att en person inte studerar under tid som han eller hon får sjukförmåner. Ersättning från sjukförsäkringen får inte bli ett sätt för studerande att försörja sig . Kommittén anser dock att det är angeläget att regelverket anpassas, så att det blir möjligt att vara sjuk på deltid med en sammanlagd heltidsersättning inom studiemedelssystemet. Detta bör dock i så fall kopplas till om sjukdomen har påverkat den studerandes studieresultat. Liksom tidigare bör en möjlighet till avskrivning av studielån vid sjukdom endast finnas i de fall Försäk- ringskassan har godkänt en sjukperiod. Det bör vidare föreligga särskilda skäl för att deltidssjukskrivning av studerande ska god- kännas. En kronisk sjukdom som förvärras i skov kan vara exempel på att sådant särskilt skäl. () har i en rapport lämnat förslag som innebär att det ska vara möjligt för studerande att vara sjukskrivna på deltid och studera med bibehållna studiemedel på deltid. CSN:s förslag kan utgöra en god grund för den fortsatta beredningen av frågan. I flera utredningar och rapporter har föreslagits att den s.k. karenstiden i försäkringsskyddet för studerande ska förkortas till 14 eller . Den nuvarande karenstiden innan avskrivning kan komma i fråga tillkom den 1 juli 1995.36 Karens- tiden hade varit . Skälet till ändringen var att CSN:s undersökningar då visat att en stor del av dem som varit sjuka hade studerat under sjukperioden.37 Kommittén har förståelse för uppfattningen att den nuvarande karenstiden i vissa fall kan upplevas som lång. Många typer av studier bedrivs dock till stor del på egen hand med några få tentamens- tillfällen per termin. En kortare sjukperiod innebär då inte nöd- vändigtvis att studieresultatet påverkas till följd av sjukdomen. 35CSN (2012). 36Lagen (1995:480) om ändring i studiestödslagen (1973:349). 1994/95:100, bil. andra sidan finns utbildningsformer där redan ett eller flera kortare avbrott kan få stora konsekvenser. ansåg att en förkortning av karenstiden skulle kunna övervägas, men att rätten att behålla studiemedel vid partiell sjukdom borde införas och utvärderas innan dess.38 Med hänsyn till de förändringar som har skett inom utbild- ningsväsendet under är det inte nödvändigt- vis så att de skäl som 1995 motiverade en förlängning av karens- tiden alltjämt gäller och i likhet med den studiesociala kommittén anser kommittén därför att en kortare karenstid för studerande kan övervägas. Sjukpenningen är en inkomstbortfallsförsäkring. Det är vanligt att studerande saknar egna inkomster i studier. Det är endast om den studerande, utöver studierna, även arbetar och har en egen inkomst som ett inkomstbortfall uppstår vid sjukdom. I denna situation kan sjukpenning lämnas baserad på den inkomst den studerande har , s.k. studietids-SGI. I de fall en studerande inte har förvärvsarbetat före studierna uppstår inget inkomstbortfall vid den studerandes sjukdom. Det är därför natur- ligt att någon sjukpenning då inte kan lämnas. Kommittén anser inte att det finns skäl att göra något undantag från inkomstbort- fallsprincipen i sjukförsäkringen när det gäller studerande. Den möjlighet till ekonomisk kompensation vid studieoförmåga på grund av sjukdom som återstår är således att få studielånet avskrivet. Kopplingen till att den studerande tar studiemedel bör därför kvar- stå när det gäller studerandes möjlighet till ekonomisk kompensa- tion vid studieoförmåga. Det kan påpekas att kostnaden rent budgetmässigt belastar sjukförsäkringen, även om själva kompensa- tionen till den enskilde sker inom ramen för studiemedelssystemet. För att den studerande ska kunna aktivera en vilande SGI krävs att han eller hon anmäler sig på Arbetsförmedlingen. Om den studerande inte anmäler sig på Arbetsförmedlingen efter avslutade studier går den tidigare vilande SGI:n, baserad på inkomsterna före studierna, förlorad. Kommittén anser att en övergång till ett inkomstunderlag baserat på faktiska inkomster skulle vara fördelaktig för studer- ande. Tiden i studier kan då göras överhoppningsbar och ett 38 SOU 2009:28. efterskydd i sjukförsäkringen kan ges efter avslutade studier för dem som av olika skäl inte anmäler sig på Arbetsförmedlingen efter avslutade studier. Se vidare härom i avsnitt 7.5.3. Det är oklart vilka aktörer som har ansvaret för rehabilitering av studerande som har drabbats av studieoförmåga till följd av sjuk- dom. Kommittén återkommer till denna fråga i avsnitt 22.3.2. Kommittén vill också påtala att det är angeläget att det görs tydligt på ett lättillgängligt sätt vilka möjligheter till ekonomiskt stöd och rehabilitering som finns för studerande när de drabbas av studieoförmåga på grund av sjukdom. Förbättrade insatser i form av information och rådgivning från berörda aktörer är viktiga i detta sammanhang. 22.2.2Överväganden rörande studerande i arbetslöshetsförsäkringen Kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen försäkrar inkomstbortfall vid förlorat förvärvsarbete. Studier kan därför inte ligga till grund för arbetslöshetsersättning. Frågan om försörjningen mellan studier och arbete är viktig. Kommittén förordar att ett matchningslån utreds vidare. Arbetslöshetsförsäkringens utformning orsakar problem för studenter på flera olika sätt. Arbetslöshetsersättning efter avslutade studier Att hitta ett lämpligt arbete efter avslutade studier kan ta . Bara studerande som tidigare, dvs. före eller under studierna, har uppfyllt arbetsvillkoret kan ha rätt till arbetslöshetsersättning efter avslutade studier. Därför är det få som kvalificerar sig för ersätt- ning. De som inte kvalificerar sig för arbetslöshetsförsäkringen är hänvisade till att söka ekonomiskt bistånd om de inte får ett arbete och inte kan försörja sig på annat sätt. Avsaknaden av en ersättning efter studier kan påverka nyutexa- minerades inträde på arbetsmarknaden. Personen kan komma att acceptera arbeten som han eller hon är överkvalificerad för. Pro- blemet är stort vid övergången från studier till arbete. En nyexaminerad som, för att klara sin försörjning, känner sig tvingad att ta ett arbete som han eller hon är överkvalificerad för får en sämre avkastning på utbildningen. Det kan leda till en efter- släpning i löneutvecklingen om hänger kvar även om den som tidigt haft ett underkvalificerat arbete senare får ett arbete som stämmer bättre med hans eller hennes kvalifikationer. Det innebär en sam- hällsekonomisk förlust, men också en sämre situation för den enskilde.39 Det är svårt att exakt beräkna kostnaderna för bristande match- ning eftersom det inte går att säga till vilken del felmatchningen på arbetsmarknaden beror på låg efterfrågan på arbetskraft och till vilken del den beror på bristande kontaktytor mellan akademiker och arbetsgivare. Dålig matchning kan medföra en inlåsning i låg- kvalificerat arbete eller arbetslöshet. Forskning visar att sådana inlåsningseffekter är förhållandevis starka. av dem som har ett underkvalificerat arbete har fort- farande det senare.40 Studerande har inte möjlighet att få arbetslöshetsersättning under studieuppehåll, även om de skulle uppfylla ett arbetsvillkor. Studer- ande som inte arbetar över sommaruppehållet, läser en sommarkurs som berättigar till studiemedlen eller löser den ekonomiska situa- tionen på annat sätt, är därmed hänvisade till att söka ekonomiskt bistånd.41 Studier som överhoppningsbar tid i arbetslöshetsförsäkringen Den tid som kan hoppas över i arbetslöshetsförsäkringen för att fastställa ett arbetsvillkor då rätten till ersättning prövas är begrän- sad till . Den kan innebära att personer som har upparbetat 39Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e). 40Saco Studentråd (2012). 41Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e). rätt till arbetslöshetsersättning innan de påbörjade studierna i större utsträckning begränsar sig till kortare utbildningar för att inte riskera att förlora rätten till arbetslöshetsersättning. Införandet av Bolognaprocessen innebär att många utbildningar har utökats till att vara femåriga.42 Studerande med nedsatt studieförmåga är en annan grupp som kan påverkas av tidsgränsen, liksom studerande på forskarutbildning. För att reglerna om överhoppningsbar tid ska kunna tillämpas måste studierna vara avslutade eller avbrutna. Det innebär att studenter som inte avslutat sin utbildning måste avbryta studierna, och därmed förlora sin garanterade plats på utbildningen, för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Ytterligare en svårighet i reglerna om överhoppningsbar tid är att den sökande måste vara eller äldre när han eller hon avslutar eller avbryter studierna för att dessa ska vara överhopp- ningsbara. Här finns dock en skyddsregel som innebär att tiden är överhoppningsbar även om den sökande är under 25, om han eller hon innan studierna har förvärvsarbetat innan studierna påbörjades.43 Arbete jämsides med studier Arbete jämsides med studier består i sin tur av två underkategorier. Dels gäller det arbetslösa som studerar, dels studerande som arbetar. IAF genomförde 2011 en granskning av hur arbetslöshetsersätt- ning kombineras med studier.44 Granskningen visade att det fanns vissa skillnader mellan arbetslöshetskassorna när det gällde bedöm- 42Bolognaprocessen är ett samarbete mellan europeiska länder om utbildning på högskole- nivå. Samarbetet syftar bl.a. till att främja rörlighet och konkurrenskraft. Som en del av Bolognaprocessen har högre utbildning delats upp i cykler. Den första cykeln (under graduate) ska ta mellan tre och (180 – 240 s.k. ECTS-poäng) och ge tillgång till den andra cykeln. Den andra cykeln (graduate) ska motsvara 90-120 ECTS-poäng, varav minst 60 poäng (motsvarande studier) på den andra cykelns nivå, och leda till magister- eller doktorsexamen. 43Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e). 44IAF (2011a). ningen och tillämpningen av reglerna för ersättning med studier. Det rörde i huvudsak tre områden: Hur länge ersättning lämnas med heltidsstudier, del- tidsstudier samt deltidsstudier med studiestöd Vilken omfattning, i procent av heltid, som deltidsstudier högst kan uppgå till för rätt till ersättning Det krav på intygande som finns i 16 § 2 ALFFo. För att få ersättning med deltidsstudier krävs att den sökande på förhand intygar att han eller hon är beredd att avbryta studierna om de kan utgöra ett hinder för arbete. IAF ansåg att dessa skillnader kunde utgöra en fara för rättssäker- heten och menade därför att förtydliganden på dessa punkter borde införas i förordningsbestämmelserna om studier jämsides med arbetslöshetsersättning. Studerande kan kvalificera sig till arbetslöshetsförsäkringen genom att extraarbeta vid sidan av studierna. Det kräver att den studerande uppnår kravet om 80 timmars arbete enligt huvudregeln eller 480 arbetade timmar under sex sammanhängande månader. Det är dock få studerande som arbetar i den omfattningen. Undersökningar visar att allt fler studerande väljer att studera mindre och arbeta mer. Ju mer de studerande arbetar, desto mindre studerar de. Detta ledder givetvis till sämre genomsnittliga studie- resultat och troligen även en långsammare genomströmning, vilket är negativt för samhällsutvecklingen.45 I utredningarna som gjorts av myndigheter och organisationer om studenters rätt till arbetslöshetsersättning har flera svårigheter uppmärksammats och förslag på lösningar presenterats. 45 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e). Svårigheterna handlar bl.a. om möjligheten till studier jämsides med arbetslöshetsersättning. De senaste årens förordningsänd- ringar har förtydligat de svårigheter på området som IAF identi- fierade i sin rapport . Andra svårigheter som lyfts fram är studenters möjligheter till försörjning, främst mellan studier och arbete, men även under studieuppehåll. finns inget fullgott skydd för studenter i dessa situationer och det är otillfredsställande. Frågan är dock om detta ska lösas inom arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen är inte en försäkring mot arbetslös- het. Det är en försäkring som ersätter den inkomstförlust som är en konsekvens av att den sökande förlorat ett förvärvsarbete. För att ersättning enligt grundförsäkringen ska kunna lämnas måste en sökande uppfylla två villkor: ett arbetsvillkor och grundvillkoren. Arbetsvillkoret innebär att den sökande ska ha arbetat i tillräck- lig omfattning för att omfattas av försäkringsskyddet. Det innebär 80 timmars arbete , alternativt under sex sammanhängande månader där alla månader måste innehålla minst 50 timmars arbete. Det är få studenter som arbetar i den omfattningen. Grundvillkoren innebär att den sökande står till arbetsmark- nadens förfogande, dvs. kan och vill arbeta. Det är tveksamt om studenter som har för avsikt att fortsätta sina studier efter ett ferie- uppehåll kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande. För att studerande ska kunna ha rätt till arbetslöshetsersättning mellan studier och arbete eller under studieuppehåll skulle det därför krävas särregler för studerande som grupp. Nackdelen med en sådan lösning är att reglerna blir mer svåröverskådliga. För en sökande kan det bli otydligt vilken regel han eller hon omfattas av. Regler som kompletteras med undantag och särskilda villkor för vissa grupper riskerar också att leda till gränsdragningsproblem. För att minska denna risk blir undantagsreglerna ofta detaljerade och därmed mindre transparenta. Generella regler är därför att föredra framför särregler. Mot den bakgrunden är det tveksamt om studenters behov av försörjning mellan studier och arbete och under studieuppehåll bör hanteras inom arbetslöshetsförsäkringen. Nyutexaminerade akade- miker ofta befinner sig dock ofta i en gråzon efter avlutade studier. De är inte längre berättigade till studiemedel som de står utanför det ekonomiska skydd som t.ex. arbetslöshetsförsäkringen erbjuder.46 Pressen att hitta ett arbete är därför stark. Det är viktigt att denna press inte påverkar matchningen till ett arbete på ett negativt sätt, eftersom det skulle kunna innebära sämre chanser till ett arbete som motsvarar den enskildes kvalifikationer. Det skulle dessutom innebära en samhällsekonomisk förlust. En skyddstid efter avslutade studier kan vara ett sätt att lösa detta, exempelvis genom ett sådant matchningslån som föreslås av Sacos studentråd. Utformningen av en sådan skyddstid ligger dock utanför kommitténs uppdrag, eftersom det, enligt kommittén uppfattning, inte är en fråga som bör lösas inom ramen för arbetslöshets- försäkringen. Kommitténs förslag: En möjlighet införs att vid särskilda skäl vara sjukskriven på deltid med en sammanlagd heltidsersättning inom studiemedelssystemet. Skälen för kommitténs förslag: Kommittén har i föregående avsnitt funnit att det är angeläget att det ges en möjlighet till del- tidssjukskrivning av studerande. Kommittén föreslår därför att det införs en möjlighet att vara sjukskriven på deltid med en samman- lagd heltidsersättning inom studiemedelssystemet. Kommittén vill dock betona att det måste finnas särskilda skäl för att deltidssjuk- skrivning av studerande ska godkännas. Det är också viktigt att en noggrann bedömning av studieförmågan görs i varje enskilt fall. Detta för att säkerställa behovet av kontroll i försäkringen. CSN:s rapport47 kan utgöra ett gott underlag för den fortsatta bered- ningen i frågan. 46Saco Studentråd (2012). 47CSN (2012). Kommitténs förslag: Hälso- och sjukvården är den nyckelaktör som har ansvaret för den medicinska behandlingen och rehabi- literingen av studerande som har drabbats av sjukdom. Utbild- ningsanordnarnas ansvar när det gäller rehabilitering av stud- erande ska förtydligas. och Centrala studie- stödsnämndens särskilda ansvar för rehabiliteringen av studer- ande ska tas bort. Skälen för kommitténs förslag: Ansvaret för studerandes rehabili- tering upplevs ofta som oklart.48 Kommittén kan konstatera att hälso- och sjukvården har ett ansvar för studerandes medicinska vård, behandling och rehabilitering vid sjukdom, liksom för alla andra. Enligt 1 kap. 11 § högskoleförordningen (1993:100) ska högskolorna ansvara för att studenterna har tillgång till hälsovård, särskilt förebyggande hälsovård som har till ändamål att främja studenternas fysiska och psykiska hälsa. Högskolorna ska även ansvara för andra uppgifter av studiesocial karaktär som stöder studenterna i deras studiesituation eller underlättar övergången till arbetslivet samt för att studenterna i övrigt har en god studiemiljö. Studenthälsornas arbete är i huvudsak förebyggande och råd- givande. Vilka typer av hälsovårdande insatser som de olika läro- sätenas studenthälsor erbjuder varierar i hög grad. Något särskilt utpekat ansvar för studerandes återgång i studier vid sjukdom har inte studenthälsorna. De fungerar mera som ett komplement till hälso- och sjukvården på samma sätt som företagshälsovården gör för anställda. I jämförelse med arbetstagare och arbetslösa saknas en naturlig motpart för hälso- och sjukvårdens samverkan när det gäller åter- gång i studier. För arbetstagare är det arbetsgivaren som är motpart för samverkan och för arbetslösa är det Arbetsförmedlingen. Ut- bildningsanordnarna har ingen på motsvarande sätt reglerad sam- verkansskyldighet när det gäller studerande som har drabbats av sjukdom. Att i lag eller annan författning föreskriva en sådan sam- verkansskyldighet skulle, enligt kommitténs bedömning, inte heller 48 Se t.ex. förenade studentkårers (2014). vara rimligt eller praktiskt möjligt. Studier bedrivs i så olika former, t.ex. på distans på internet, vilket medför att utbildnings- anordnarnas roll också varierar stort. På samma sätt som det varierar stort vilka insatser student- hälsorna erbjuder, varierar det i vilken grad rutiner finns hos utbild- ningsanordnarna för rehabilitering av studerande tillbaka till studier efter sjukdom. Kommittén vill i detta sammanhang förtydliga utbildningsanordnarnas ansvar när det gäller insatser för återgång i studier i form av anpassad studiegång och andra åtgärder inom ramen för utbildningsanordnarnas ansvar som kan underlätta en återgång. Enligt 1 kap. 3 § arbetsmiljölagen (1977:1160) jämställs med arbetstagare i vissa avseenden bl.a. den som genomgår utbildning, med undantag för barn i förskolan och elever i fritidshemmet. Detta gäller bl.a. vad som föreskrivs i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen, att det i arbetsgivarens verksamhet ska finnas en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt denna lag och enligt 30 kap. socialförsäkringsbalken vilar på arbetsgivaren. Det är dock, enligt kommitténs mening, oklart hur långt utbildningsanordnarnas ansvar sträcker sig när det gäller att vidta åtgärder för att möjliggöra studer- andes återgång i studier. Bilden av det otydliga ansvaret för utbild- ningsanordnarna förstärks också av den skiftande grad av insatser de olika utbildningsanordnarna erbjuder. Kommittén anser att det finns ett behov av att förtydliga utbildningsanordnarnas ansvar, vilket även omfattar den verksam- het som studenthälsorna bedriver. Detta kan exempelvis ske genom att regeringen ger en eller flera lämpliga myndigheter ett särskilt uppdrag att, i samråd med utbildningsanordnare och andra berörda, ta fram riktlinjer eller ett policydokument för hur arbetet bör bedrivas när det gäller åtgärder för att underlätta en återgång i studier. Förhållandena inom olika utbildningsformer bör då beaktas. Det finns många olika utbildningsanordnare som till- handahåller utbildningar i varierande former, allt från fleråriga campusbundna akademiska utbildningar till självstudier på deltid via internet. När det gäller universitet och högskolor, som har en studenthälsoverksamhet, bör kraven på att tillhandahålla åtgärder för studerandes återgång i studier kunna ställas högt. Det kan bl.a. gälla skyldighet att tillhandahålla undervisning med en anpassad studietakt för att underlätta en återgång i studier på hel- fart. Inom andra utbildningsformer bör utbildningsanordnare till- handahålla insatser för återgång i studier i en omfattning som står i proportion till den undervisning som ges Om en studerande som har beviljats studiemedel på grund av sjukdom har varit helt oförmögen att bedriva studier eller om det finns något annat särskilt skäl, ska Försäk- ringskassan, enligt 3 kap. 32 § studiestödsförordningen (2000:655), undersöka om det finns skäl att vidta någon åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller på något annat sätt helt eller delvis återställa studieförmågan. När det gäller utlandsstuderande har CSN motsvarande skyldighet enligt 3 kap. 26 § studiestödsförord- ningen. CSN har framfört att det särskilda uppdrag som myndig- heten har när det gäller utlandsstuderande bör tas bort, då det i praktiken inte fyller någon funktion. Kommittén instämmer i denna bedömning och föreslår således att uppdraget ska tas bort. Kommittén anser inte heller att det finns skäl att ha särskilda bestämmelser för när det gäller rehabilitering av studerande. Det särskilda uppdrag som har när det gäller studerande med studiemedel som har varit sjukskrivna , föreslås därför tas bort. kan ändå komma att ha en skyldighet att samverka med hälso- och sjuk- vården och CSN när det har betydelse för frågan om sjukperioder ska godkännas för studerande med studiemedel. En sådan skyldig- het för att samverka uppkommer så fort behov av samverkan finns. 23Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare Av utredningens direktiv framgår bl.a. att kommittén ska beakta och utforma sina förslag från ett företagarperspektiv. Reglerna bör utformas så att de underlättar för personer att dels växla mellan olika anställningsformer och företagarformer, dels kunna kombi- nera dessa.1 Av utredningens tilläggsdirektiv framgår att kommittén ska analysera uppdragstagares ställning i arbetslöshetsförsäkringen och föreslå en reglering som innebär att uppdragstagares ställning i arbetslöshetsförsäkringen blir tydlig. Förslaget ska, om det är möjligt, innehålla en definition av vem som är att anse som uppdragstagare och vem som är att anse som uppdragsgivare. Det ska också tydliggöras hur uppdragstagare för- håller sig till de två grupper som finns i arbetslöshetsförsäkringen. Förslaget till definition av uppdragstagare ska därför i så begränsad utsträckning som möjligt förändra nuvarande definition av företa- gare.