sou · H3B379 · 2015-10-07 00:00:00 — Kommuner och Landsting har vid sitt ställningstagande förutsatt att tillsyns- respektive kontrollobjekten är fasta, finns inom samt att fredstid råder. Det innebär att de objekt som ej är fasta (fartyg, övningar, fältverksamhet i övrigt), som finns utanför (insatser och övningar utomlands) samt all verk- samhet när fred inte råder ska genomföras av någon annan. Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … tiskt kan en uppdelning av tillsyns- och kontrollansvaret ske, t.ex. så att de civila tillsyns- och kontrollmyndigheterna får tillsynen och kontrollen över militär verksamhet i fredstid eller ”innanför grind- arna” medan generalläkaren behåller tillsynen och kontrollen över andra anläggningar, fältövningar m.m. En sådan uppdelning har dock utretts tidigare och befunnits olämplig (SOU 1978:44 s. 12–13 och prop. 1992/93:100 s. 27 ff.). En sådan lösning skulle även leda till onödiga kompetenstvister och ökade kostnader. Att samla generalläkarens tillsyn och kontroll hos centrala stat- liga verk synes vara ett bättre alternativ. Det skulle innebära att Inspektionen för vård och omsorg (), , Livs- medelsverket och får ansvar för generalläkarens tillsyn och kontroll inom myndigheternas respektive sakområden. Säkerhets- och sekretessfrågor skulle vid en sådan lösning i viss mån bli enklare att hantera. Kompetensen avseende Försvarsmaktens objekt och verksamhet samt enhetliga bedömningar blir också lätt- are att upprätthålla på central nivå. Risken är dock även vid en sådan lösning att tillsynen och kontrollen inte skulle få samma fokus som i dag.8 När det särskilt gäller tillsynsansvaret över Försvarsmaktens hälso- och sjukvård samt smittskydd gör utredningen följande bedömning. Vid en överföring av tillsynsansvaret till så skulle tillsynen över all landets hälso- och sjukvård samt smittskydd där- med bli samlad inom en statlig myndighet, vilket kan ha fördelar i form av effektivitetsvinster och likriktade bedömningar inom till- synsområdet. har också ställt sig positiv till ett övertagande av tillsynen med reservation för svårigheter i samband med tillsyn och kontroll utomlands. Verksamheten inom förbandssjukvården är dock att betrakta som en integrerad del av Försvarsmaktens verksamhet, i nära sam- band med krigsplanerings- och krigsförberedelseverksamhet. Verk- samheten i fred är helt naturligt anpassad till det sätt på vilket verk- 8 Se bl.a. Statskontoret, Patientklagomål och patientsäkerhet, Utvärdering av hanteringen av enskildas klagomål mot hälso- och sjukvården, 2014:23, s. 57 och generaldirektörens ut- talande om att det finns ett mycket begränsat utrymme för det riskbaserade arbetssätt som vill bedriva och som regeringen har efterfrågat. Orsaken är att merparten av tillsynens resurser är låsta för att kunna leva upp till författningsreglerade krav rörande enskildas klagomål mot hälso- och sjukvården samt s.k. frekvenstillsyn av boenden för barn och unga. hade drygt 6 000 enskilda klagomål i ärendebalans (utdrag ur IVO:s års- redovisning s. 3 och 17). Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … samheten behöver utföras i krig. De argument som har framförts om att sjukvården i krig ställer särskilda krav på tillsyn och att dubbla tillsynsfunktioner bör undvikas är alltjämt bär- kraftiga. Utredningen menar därför att det ur såväl resurs- som kompetensskäl synes orationellt att överlåta denna tillsyn till en civil tillsynsmyndighet. Generalläkarens tillsyn inom hälso- och sjukvårdsområdet gagnar Försvarsmakten. Generalläkarens upp- märksammade brister har bl.a. bidragit till att Försvarsmakten tillsatte en utredning gällande försvarsmedicinen.9 Ett eventuellt övertagande av tillsyns- och kontrollobjekt från generalläkaren skulle medföra behov av utökade resurser till de civila tillsynsmyndigheterna. Även om en stor del av tillsynen och kontrollen förutsätts finansieras via tillsyns- och kontrollavgifter på motsvarande sätt som för civil verksamhet synes tillsyns- och kontrollmyndigheterna ha svårt att få full kostnadstäckning via taxan. Vid ett övertagande av tillsyns- och kontrollmandatet till- kommer dessutom initialkostnader i varierande grad för extra administration, eventuell nyrekrytering, kompetensutveckling etc. Även Försvarsmakten skulle drabbas av merkostnader i form av bl.a. särskilda informationsinsatser och administrativt merarbete för att koordinera tillsynen och kontrollen. Det skulle därmed inte vara ett effektivt resursutnyttjande att splittra tillsynen och kon- trollen till att hanteras av flera olika organ. För det fall tillsynen och kontrollen skulle samlas hos de centrala statliga verken synes denna hantering dock kunna bli något mindre resurskrävande. Dock kommer samhällskostnaderna att öka oavsett vilket alternativ som väljs. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att det, främst på grund av Försvarsmaktens särart, nationella betydelse och behov av sekretesskydd inte är lämpligt att överföra generalläkarens tillsyn och kontroll till civila tillsynsmyndigheter. För att göra en över- gripande förändring av hur en mycket väl fungerande tillsyn och kontroll är organiserad krävs starka skäl. Några sådana skäl har inte utredningen funnit. Den ofrånkomliga slutsatsen är att rådande ansvarsförhållanden inte bara är de mest effektiva och resurssnåla för Försvarsmakten, utan också för övriga delar av samhället. 9 Direktiv , FM2014-1315:31. Utredningens förslag remissbehandlas internt. Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … Effektivitetsvinsterna med att vara ställd under tillsyn och kontroll av en enda tillsyns- och kontrollfunktion, som dessutom är speci- ellt insatt i förekommande problem, i stället för att vara ställd under tillsyn och kontroll av flera olika myndigheter, för vilka Försvarsmakten utgör en mycket liten del av tillsyns- och kontroll- objekten är uppenbara. Det mest ändamålsenliga och rationella är därför att tillsyns- och kontrollfunktionen fortsatt är organisato- riskt inordnad i Försvarsmakten. Utredningen föreslår därför ingen ändring i denna del. En förutsättning för en sådan lösning är dock att åtgärder vidtas så att tillsynen och kontrollen får en ökad själv- ständighet mot kontrollobjektet (Försvarsmakten). Se vidare utred- ningens förslag i kap. 11. Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska bedöma om benämningen generalläkaren bör användas för tillsynsfunktionen eller om den bör kunna användas av Försvarsmakten för någon annan befattningshavare. I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden i frågan. Utredningens förslag: Tillsynsfunktionen ska framöver benäm- nas försvarsinspektören för hälsa och miljö. Utredningen anser att benämningen generalläkaren är missvisande ur flera aspekter. Benämningen speglar inte att det är fråga om till- syn och kontroll. Vidare ligger tyngdpunkten i generalläkarens till- synsarbete på miljöområdet. Benämningen för dock närmast tankarna till att generalläkaren är den högste verksamhetsansvarige för militär sjukvård. Enligt Försvarsmakten orsakar titeln också missförstånd vid internationella kontakter då motsvarande benämning internationellt oftast innehas av just den högste verksamhetsansvarige för militär sjukvård. Vidare signalerar graden general att befattningen inte är civil utan styrs av Försvars- makten och därmed inte är självständig. Nackdelen med ett byte av titeln är främst att benämningen har använts på den renodlade tillsyns- och kontrollfunktionen och därmed är väl inarbetad. Enligt utredningens mening upp- väger dock inte detta faktum nackdelarna med den nuvarande be- nämningen. Utredningen föreslår därför att tillsyns- och kontroll- funktionen inom Försvarsmakten inte längre ska benämnas general- läkaren. Det faktum att det är frågan om en tillsynsfunktion inom myndig- heten Försvarsmakten komplicerar frågan om benämningen. Är det möjligt att ge tillsyns- och normgivningsmandat till en organisa- tionsenhet inom Försvarsmakten eller måste man, som , peka ut en särskild tjänsteman. Enligt utredningens mening är det av- görande för denna bedömning om tillsynsfunktionen är att anse som myndighet i detta sammanhang (se bl.a. 8 kap. 1 § regerings- formen). Enligt regeringsformens terminologi är samtliga statliga och kommunala organ med undantag av och de kommunala beslutande församlingarna (kommunfullmäktige, landstingsfullmäk- tige och regionfullmäktige) myndigheter. I motiven till regerings- formen har klart utsagts att grundlagens termer ”myndighet” och ”förvaltningsmyndighet” är organisatoriska termer (prop. 1973:90 s. 233, jfr s. 396). Det överensstämmer också med tryckfrihets- förordningens och offentlighets- och sekretesslagens myndighets- begrepp. Myndighetsbegrepp tar således inte sikte på ett organs funktionella karaktär. I förarbetena till sägs det att tillsynen av ett antal lagar utövas av en särskild tjänsteman i Högkvarteret, generalläka- ren. Det sägs också att generalläkaren likställs med myndighet i tillsynsfrågor (prop. 1997/98:45, del 1, s. 503–504). Av 26 kap. 3 § framgår att tillsynen utövas av , Havs- och vattenmyndigheten, generalläkaren, , andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter) i enlig- het med vad regeringen bestämmer. Tills fanns sjöfartsinspektionen som en del av . Denna uppvisade organisatoriska likheter med general- läkarfunktionen. arbete syftade till att före- bygga olyckor på och med fartyg samt att förebygga föroreningar från fartyg. I den numera upphävda 17 § i förordningen (2007:1161) med instruktion för angavs ansvar. Där föreskrevs att chefen för skulle ansvara för, besluta om föreskrifter och besluta i enskilda fall i frågor om sjösäkerhet, förorening från fartyg, behörigheter för sjö- folk, bemanning av fartyg, arbetsmiljö, vilotider, sjöfartsskydd och hamnskydd i den mån dessa frågor ankom på , samt utöva tillsyn över efterlevnaden av sådana föreskrifter och beslut. Chefen för skulle även ansvara för undersök- ning av olyckor inom de områden som anges i första stycket 1, i den mån sådana undersökningar ankom på . En liknande ordning gällde också för chefen för luftfartsinspek- tionen innan den bröts ur och blev Luftfartsstyrel- sen 2005. var en i huvudsak självständig del av . Enligt 15 § i den numera upphävda förord- ningen (1988:78) med instruktion för stadgades att chefen för luftfartsinspektionen ansvarade för och beslutade i så- dana frågor om fastställande av säkerhetsnormer för den civila luft- farten och dess markanordningar som ankom på samt frågor om tillsyn över efterlevnaden av dessa normer, frågor om övervakning av den civila luftfarten och dess markanordningars tillförlitlighet från flygsäkerhetssynpunkt samt sådana frågor om undersökning av luftfartsolyckor som ankom på . När det gäller tillsynen över militär luftfart beslutade regeringen att låta tillsynen över denna vara kvar inom Försvars- makten. Denna tillsyn utövas av en särskild tjänsteman, flygsäkerhetsinspektören inom Försvarsmakten. Mot bakgrund av ovanstående konstaterar utredningen att till- synsfunktionen uppvisar likheter med begreppet myndighet. Det är ett i författning reglerat organ som har en avgränsad funktion, vilken den utövar självständigt från Försvarsmakten. Det faktum att tillsynsfunktionen ingår i enmyndigheten gör dock att det synes rimligare och bättre passa in i organisationen att ge tillsyns- och normgivningsmandatet till en särskild tjänsteman på sätt som gjorts historiskt inom såväl Försvarsmakten som inom de nämnda myndigheterna på transportområdet. Funktionen bör som inledningsvis nämnts ha en benämning som leder tankarna till tillsyn och kontroll och på ett bättre sätt speglar de olika tillsyns- och kontrollområdena. Utredningen före- slår mot bakgrund härav att generalläkaren ska byta benämning till försvarsinspektören för hälsa- och miljö. I den fortsatta texten kommer utredningen att använda den nya benämningen eller tillsynsfunktionen i stället för generalläkaren när den behandlar funktionens uppgifter och förhållanden . I beskrivningarna av funktionens nuvarande uppgifter och förhåll- anden används benämningen generalläkaren. I en del sådana fall används också ordet tillsynsfunktion när det av sammanhanget framgår att det är den nuvarande organisationen som avses. På vilket sätt benämningen generalläkare framöver bör användas inom Försvarsmakten är det myndighetens sak att själv bestämma. Utredningens förslag föranleder ändringar i strålskyddslagen (1988:220), , lagen (2006:1570) om skydd mot inter- nationella hot mot människors hälsa, kungörelsen (1942:725) med närmare föreskrifter angående tillämpning av lagen (nr 723) om skyddsympning inom försvarsväsendet, förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt , förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador, strålskydds- förordningen (1988:293), förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m., anställningsförordningen (1994:373), förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd, förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga kon- sumentvaror, smittskyddsförordningen (2004:255), livsmedelsför- ordningen (2006:813), förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, förordningen (2008:245) om kemiska produk- ter och biotekniska organismer, miljötillsynsförordningen (2011:13), avfallsförordningen (2011:927), förordningen (2012:989) med in- struktion för , förordningen (2013:413) om kos- metiska produkter och förordningen (2014:425) om bekämpnings- medel. 11Åtgärder för att förstärka tillsynsfunktionens självständighet Utredningen har i avsnitt 9.7 kommit fram till att tillsynsfunktionen även fortsättningsvis bör vara organisatoriskt inordnad i Försvars- makten. En förutsättning för det är dock att åtgärder vidtas så att tillsynen och kontrollen får en ökad självständighet mot kontroll- objektet (Försvarsmakten). I detta kapitel föreslår utredningen vilka åtgärder som kan vidtas för att uppnå detta. 11.2De ekonomiska, personella Utredningens förslag: Tillsynsfunktionen ska tilldelas medel för kostnader för löner och tillsyns- och kontrollverksamheten i regleringsbrevet för Försvarsmakten. Tillsynsfunktionens behov av medel ska framgå av Försvarsmaktens budgetunderlag och inför budgetregleringen ska en dialog om saken föras mellan (Försvarsdepartementet), Försvarsmakten och försvarsinspektören för hälsa och miljö. De kostnader i övrigt som tillsynsfunktionens verksamhet ger upphov till, såsom för lokaler och gemensamma stödfunktioner, ska behandlas på samma sätt som . När tillsynsfunktionen är en del av organisationen i vilken verksam- hetsutövaren också ingår, står behovet av ökade resurser i direkt intressekonflikt med motsvarande behov för den operativa verksam- heten. Som framkommit i föregående kapitel synes också Försvars- Åtgärder för att förstärka tillsynsfunktionens självständighet maktens tilldelning av resurser till tillsynsfunktionen göra att själv- ständigheten kan ifrågasättas (se avsnitt 9.5 och 9.7). Av Försvarsmaktens regleringsbrev framgår vilket stöd Försvars- makten kan ge generalläkaren avseende medelstilldelning för att be- driva den av regeringen fastställda verksamheten. Generalläkaren har ingen egen anslagspost utan ingår i Utgiftsområde 6, an- slaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, anslagsposten 1.1 Av de närmare villkoren för anslagsposten framgår att högst får användas för tillsynsverksamheten, exklusive lönekostna- der. Vidare framgår det att erforderlig personal ska ställas till general- läkarens förfogande så att tillsynsuppgiften kan lösas enligt lag och andra föreskrifter. Försvarsmaktens kostnader för tillsynsfunktionens förvaltning (huvudsakligen lokaler, IT, säkerhetstjänst, expeditionstjänst samt personal- och ekonomiadministration) ingår inte i det högsta belopp som anges i regleringsbrevet. Inom detta högsta belopp beslutar Försvarsmakten en budget- ram för tillsynsfunktionen. Försvarsmaktens budgetram för denna anges för till . Generalläkaren har budge- terat för ett medelsbehov om . Trovärdighets- och självständighetsproblemet skulle kunna lösas om tillsynsfunktionen blev en egen myndighet med finansiering genom anslag eller genom avgifter. Direktiven hindrar dock utred- ningen från att föreslå något sådant. Inom ramen för nuvarande ordning kan dock en i förhållande till Försvarsmakten ökad ekonomisk självständighet åstadkommas om regeringen och (Försvarsdepartementet) tog en mer aktiv del i beslutet att finansiera tillsynsfunktionens verk- samhet än vad som är fallet. Utredningen har i detta samman- hang övervägt om tillsynsfunktionen borde tilldelas medel via en sär- skild anslagspost. Regeringens strävan mot att minska antalet anslags- poster inom Försvarsmakten talar dock mot detta alternativ. Om ett sådant förslag förs fram kommer sannolikt även samma ordning 1Försvarsmaktens verksamhet finansieras över Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris- beredskap och följande 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt, 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar och 1:5 Forskning och teknikutveckling. 2Avsnitt 4.1 Villkor för anslag 1.1., anslagsposten 1, punkten 8, regleringsbrev för Försvarsmakten. Åtgärder för att förstärka tillsynsfunktionens självständighet att förespråkas inom andra tillsynsfunktioner inom Försvarsmakten. Utredningen föreslår i stället att tillsynsfunktionen i reglerings- brevet tilldelas medel för kostnader för löner och för tillsyns- och kontrollverksamheten.3 Genom att låta lönekostnaderna ingå häri ges försvarsinspektören för hälsa och miljö ett ökat utrymme för att mer självständigt kunna planera sina personalresurser. Tillsyns- funktionens behov av medel bör framgå av Försvarsmaktens budget- underlag, som i denna del bör bygga på uppgifter från inspektören. Inför budgetregleringen bör en dialog om saken föras mellan (Försvarsdepartementet), Försvarsmakten och försvars- inspektören för hälsa och miljö. Enligt utredningens mening bör det överlämnas till parterna själva att se till att förslaget genomförs, från Försvarsdepartementets sida i myndighetsdialogen med Försvars- makten. Någon författningsreglering bedöms därför inte nödvändig. Tillsynsfunktionens del av kostnaderna för lokaler och gemen- samma stödfunktioner bör behandlas på samma sätt som och inte specificeras. En annan ordning skulle leda till avsevärda admi- nistrativa svårigheter för såväl Försvarsmakten som för tillsyns- funktionen. av försvarsinspektören för hälsa och miljö Utredningens förslag: Regeringen (Försvarsdepartementet) ska fatta beslut om anställning och placering av försvarsinspektören för hälsa och miljö efter ett ordinärt ansökningsförfarande vari- genom den nuvarande ordningen med nomineringar från Försvars- maktens sida slopas. Förslaget föranleder ändring i 24 § andra stycket förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvars- makten och i bilaga 2 till förordningen. Utredningens bedömning: Förslaget innebär inte att regeringen får något arbetsgivaransvar för försvarsinspektören för hälsa och miljö utan det åvilar Försvarsmakten. Det ankommer således på Försvarsmakten att bl.a. bestämma lön och andra förmåner för inspektören. 3 Även kostnaderna för försvarsinspektören för hälsa och miljös lön bör ingå häri. Åtgärder för att förstärka tillsynsfunktionens självständighet Det är regeringen som efter förslag från Försvarsmakten beslutar om placering4 på befattning som generalläkare (25 § andra stycket med hänvisning till bilaga 2 i förordningen [2007:1266] med in- struktion för Försvarsmakten). Försvarsmakten har tillämpat ett ansökningsförfarande under den process som föregick myndighetens förslag till regeringen.5 Att den som är föremål för tillsyn har ett stort inflytande över vem som ska utöva tillsynen är principiellt betänkligt. Även om till- synsobjektet är noga med att respektera tillsynsorganets integritet, kan man aldrig komma i från att en sådan ordning ifrågasätts och därmed sätter trovärdigheten i tillsynen i fara. Frågan är central i utredningens direktiv. Där sägs nämligen att utredningen ska analysera om tillsynsfunktionens självständighet och oberoende kan garanteras om funktionen förblir organisato- riskt inordnad i Försvarsmakten. Som framgår av avsnitt 9.7 talar flera skäl för att tillsynsfunktionen fortfarande ska vara en del av Försvarsmakten. De alternativ som kan komma i fråga skulle föra med sig många nackdelar och dessutom innebära ökade kostnader för staten. Men som utredningen anförde i det tidigare nämnda av- snittet är den förordade lösningen beroende av att åtgärder vidtas så att tillsynen och kontrollen får en ökad självständighet i förhållande till tillsynsobjektet, Försvarsmakten. Detta gör sig särskilt gällande i frågan om på vilket sätt generalläkaren utses. Utredningen vill i sammanhanget peka på den ökning av försvars- förmågan som förespråkas i prop. 2014/15:109 Försvarspolitisk in- riktning – försvar 2016–2020. Där sägs att den enskilt viktig- aste målsättningen är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade operativa förmågan i totalförsvaret. För att snabbt kunna stärka det militära försvaret är det enligt rege- ringen viktigt att vidta åtgärder för att förbättra krigsförbandens förutsättningar att verka. Därför ska mobiliseringsplanering och mobiliseringsövningar genomföras och utvecklas, liksom beredskaps- kontroller och beredskapsövningar. För att Försvarsmakten ska kunna 4Vid det senaste tillfället beslutade dock regeringen dels att tjänstemannen skulle inneha anställning vid Försvarsmakten, dels att tjänstemannen skulle vara placerad som general- läkare (Fö 2008/1421/MIL, ). 5Ett sådant förfarande ägde rum vid tillsättningen av nuvarande generalläkaren. Ansöknings- möjligheten var då öppen för alla. Åtgärder för att förstärka tillsynsfunktionens självständighet öva och utbilda krigsförbanden är enligt regeringen tillgång till ända- målsenliga övnings- och skjutfält av central betydelse. Utredningen kan konstatera att verksamheten inom Försvars- makten kommer att öka och breddas. Försvarsmaktens behov av att bl.a. genom övningsverksamhet öka sin operativa förmåga kan i större utsträckning än komma i konflikt med andra intressen, som tillsynsfunktionen har att bevaka, t.ex. miljön. Utvecklingen kan komma att leda till behov av än mer frekvent tillsyn och där- med typiskt sett till fler fall där Försvarsmakten och tillsynsfunk- tionen har olika meningar. Den accentuerar behovet av en större självständighet för tillsynsfunktionen. Utredningen är medveten om att en framtida ordning där rege- ringen beslutar om anställning av försvarsinspektören för hälsa och miljö utan något förslag från Försvarsmakten innebär att en för- valtningspolitisk princip rubbas. I det sammanhanget får utredningen anföra följande. Av 12 kap. 5 § regeringsformen följer att en anställning vid en myndighet under regeringen beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sedan de statsanställda fick förhandlingsrätt har en successiv delegering av det arbetsgivarpolitiska an- svaret från regeringen till myndigheterna ägt rum. Ett viktigt steg togs genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226). Där anfördes att en viktig för- utsättning för regeringens utövande av utnämningsmakten var att den i fortsättningen kunde koncentrera sina ansträngningar i dessa frågor till myndigheternas högsta ledningar. Frågan ansågs kunna lösas utan medverkan. beslutade riktlinjer som är av intresse i samman- hanget (prop. 1993/94:185, bet 1993/94:KU42, rskr.1993/94:381). Beslutet innebär att de centrala förvaltningsmyndigheterna normalt själva får bestämma sin inre organisation och att de i allmänhet får befogenhet att tillsätta chefstjänster på nivån närmast under myndig- hetschefen.