sou · H3B313 · 2015-02-27 00:00:00 — e)Kravet att utse en person som ska stå i förbindelse med de be- höriga myndigheterna i den värdmedlemsstat där tjänsterna till- handahålls och sända och ta emot handlingar eller delgivningar vid behov. f)Kravet att vid behov utse en kontaktperson som ska vara en företrädare genom vilken de av arbetsmarkandens parter som är berörda kan försöka utverka att tjänsteleverantören inleder kollektiva förhandlingar inom värdmedlemsstaten, i enlighet med nationell rätt eller praxis, tjänsterna tillhanda- hålls. Den personen får vara en annan än den person som avses i led e) och behöver inte vara närvarande i värdmedlemsstaten, men ska på en skälig och motiverad begäran stå till förfogande. 1 Rådets direktiv /553 av om arbetsgivares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet och anställningsförhåll- andet (EGT L 288, 18.10.1991, s. 32). Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 Enligt artikel 9.2 får medlemsstaterna påföra andra administrativa krav och kontrollåtgärder om situationerna eller händelseutveck- lingen tyder på att befintliga administrativa krav och kontroll- åtgärder inte är tillräckliga eller verkningsfulla nog. Kraven och åtgärderna måste då vara motiverade och proportionerliga. I artikel 9.3 anges att ingenting i artikel 9 ska påverka andra skyl- digheter som följer av unionslagstiftningen, inklusive de som följer av rådets direktiv /391/EEG2 och förordning (EG) nr 883/20043 eller skyldigheter enligt nationell rätt avseende skydd för arbetstagare eller anställning av arbetstagare. Detta under förutsättning att dessa skyldigheter också gäller för företag som är etablerade i den be- rörda medlemsstaten och att de är motiverade och proportioner- liga. Av artikel 9.4 följer att medlemsstaterna ska se till att för- farandena och formaliteterna i samband med utstationeringen av arbetstagare i enlighet med artikel 9 på ett användarvänligt sätt kan hanteras av företagen, på distans och så långt som möjligt på elek- tronisk väg. I artikel 9.5 anges att medlemsstaterna ska underrätta kom- missionen och informera tjänsteleverantörerna om alla åtgärder som avses i punkterna 1 och 2 i direktivet som de tillämpar eller som de har genomfört. Informationen till tjänsteleverantörerna ska göras allmänt tillgänglig på en enda nationell webbplats på det eller de mest relevanta språken, enligt vad medlemsstaten har fastställt. I artikeln anges vidare vilka uppgifter kommissionen har vid över- vakningen av hur direktivet tillämpas. Enligt 10 § utstationeringslagen ska en arbetsgivare anmäla en utstationering till senast när en utstationerad arbetstagare påbörjar arbete i . Av paragrafen framgår vidare 2Rådets direktiv /391/EEG av om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (EGT L 183, 29.6.1989, s. 1). 3Europarådets och rådets förordning (EG) nr. 883/2004 av om samord- ning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 30.4.2004, s. 1). Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 att om förändring sker i verksamheten på ett sätt som har betydelse för de uppgifter som anmälts, ska arbetsgivaren anmäla de ändrade uppgifterna till senast efter det att förändringen skedde. Dessa bestämmelser gäller dock inte om verksamheten i avses pågå under . Om en sådan verksamhet visar sig pågå ska arbetsgivaren fullgöra den lagstadgade anmälningsskyldigheten den sjätte dagen som verksamheten bedrivs. Enligt 11 § utstationeringslagen ska arbetsgivaren utse en kontaktperson i och anmäla honom eller henne till Arbets- miljöverket. Anmälan ska göras senast när en utstationerad arbets- tagare påbörjar arbete i . I paragrafen anges att kontakt- personen ska vara behörig att för arbetsgivarens räkning ta emot delgivningar samt att den behörigheten ska anses gälla genom anmälan av kontaktpersonen. Av lagen följer också att kontakt- personen ska kunna tillhandahålla sådana handlingar som visar att kraven i utstationeringslagen är uppfyllda. Någon kontaktperson behöver dock inte anmälas om verksamheten i avses pågå under . Om en sådan verksamhet visar sig pågå ska arbetsgivaren fullgöra den lagstad- gade anmälningsskyldigheten den sjätte dagen som verksamheten bedrivs. Anmälningsskyldighet vid utstationering, inklusive skyldighet att anmäla kontaktperson, har införts för att ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt utstationeringsdirektivet och för att skydda de utstationerade arbetstagarna. I förarbetena har angetts att för att bestämmelserna i utstationeringslagen ska fungera i prak- tiken är det nödvändigt att arbetstagarorganisationer och myndig- heter ska få kännedom om att en utländsk arbetsgivare utstationerar arbetstagare i . Arbetstagarorganisationer och myndigheter ska enligt förarbetena också ha en reell möjlighet att kontakta arbetsgivaren. När bestämmelserna infördes gjordes den bedöm- ningen att de inte kunde anses strida mot den fria rörligheten för tjänster.4 För undvikande av att reglerna om anmälningsskyldighet skulle bli onödigt betungande infördes undantaget från anmäl- 2012/13:71 s. 28 f. och 33 f. Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 SOU 2015:13 ningsskyldigheten vid sådana kortare utstationeringar som inte avsågs pågå under längre tid än fem dagar.5 I förordningen om anmälningsskyldighet vid utstationering finns kompletterande bestämmelser till utstationeringslagen. Av 3 § följer att en anmälan ska göras skriftligen till och att den får överföras elektroniskt till myndigheten. En anmälan av utstationering ska enligt 4 § innehålla följande uppgifter. 1.Arbetsgivarens namn, postadress och hemvist, 2.namn, personnummer eller, om sådant saknas, födelsedatum. postadress, telefonnummer och e-postadress till en behörig ställ- företrädare för arbetsgivaren, 3.den typ av tjänst eller tjänster som ska utföras i , 4.planerad tidsperiod för tjänstens eller tjänsternas utförande i , 5.den eller de platser i där tjänsten eller tjänsterna ska ut- föras, och 6.namn och personnummer eller, om sådant saknas, födelsedatum för de arbetstagare som ska utstationeras till . En anmälan om kontaktperson ska enligt 5 § innehålla uppgifter om kontaktpersonens namn, personnummer, eller om sådant saknas, födelsedatum, postadress i , telefonnummer och e-postadress. Enligt 13 § utstationeringslagen utövar tillsyn över att bestämmelserna i 10 och 11 §§ utstationeringslagen och föreskrifterna i förordningen om anmälningsskyldighet vid utstatione- ring följs. En sanktionsavgift får enligt 14 § utstationeringslagen tas ut om en arbetsgivare har överträtt bestämmelserna om anmälningsskyl- dighet, såvitt avser att inom föreskriven tid anmäla utstationering och ange en kontaktperson till . Sanktionsavgift får också tas ut vid överträdelser av bestämmelserna om vad en 2012/13:71 s. 39. Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 anmälan ska innehålla i 4 eller 5 § förordningen om anmälnings- skyldighet vid utstationering. Sanktionsavgiften ska enligt lagen tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oakt- samhet. Avgiften får dock sättas ned helt eller delvis om överträdel- sen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgiften. En arbetsgivare som ska betala sanktionsavgift enligt 14 § utstationeringslagen eller för överträdelse av bestämmelserna i 4 eller 5 § förordningen om anmälningsskyldighet vid utstationering, ska betala en sanktionsavgift på . En sådan skyldighet följer av 6 § förordningen om anmälningsskyldighet vid utstationering. prövar enligt 16 § utstationeringslagen genom avgiftsföreläggande om sanktionsavgift ska tas ut. Avgiftsföreläggan- de innebär att den som bedöms ha gjort sig skyldig till en över- trädelse av bestämmelserna som avses i 14 § utstationeringslagen, föreläggs att godkänna sanktionsavgiften inom . Om ett avgiftsföreläggande har godkänts, gäller det som domstols lagakraft- vunna avgörande varigenom avgift har tagits ut. Om ett avgifts- föreläggande inte har godkänts inom utsatt tid får enligt 17 § utstationeringslagen ansöka hos allmän förvaltnings- domstol om att sanktionsavgift ska tas ut. Enligt 19 § utstationeringslagen får besluta att förelägga en arbetsgivare att vidta rättelse om arbetsgivaren (1) inte anmäler förändring av verksamheten enligt 10 § andra stycket utstationeringslagen, (2) inte uppfyller kraven i 11 § tredje stycket utstationeringslagen om att kontaktpersonen även ska kunna till- handahålla handlingar som visar att utstationeringslagens krav är uppfyllda, eller (3) gör en oriktig eller bristfällig anmälan. Ett beslut om föreläggande att vidta rättelse får förenas med vite. får också besluta att ett sådant föreläggande ska gälla . beslut om föreläggande som har förenats med vite får enligt 20 § utstationeringslagen över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 Enligt 10 § första stycket språklagen (2009:600) är språket i dom- stolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet svenska. Det språk som används av myndigheter är då i regel svenska. Anmälan om utstationering och om kontaktperson kan därmed göras på svenska. har dock även godtagit att anmälan görs på andra språk, såsom engelska, tyska, polska, rumänska och franska. Det finns i och för sig inget i svensk rätt som hindrar att anmälningar även görs på andra språk. Av 8 § förvaltningslagen (1986:223) följer att när en myndighet har att göra med någon som inte behärskar det svenska språket bör myndigheten vid behov anlita tolk. I detta ingår även översättning av handlingar. Bestämmelsen i 8 § innebär emellertid inte att det ska göras en slentrianmässig översättning av alla inkom- mande handlingar på utländska språk. Vid bedömningen av om översättning ska ske ska hänsyn tas till ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som lämnats in och kostnaden för översättning sedd i förhållande till ärendets vikt för den som har lagt fram materialet.6 Artikel 9 innehåller exempelvis bestämmelser om vilka administrativa krav och kontrollåtgärder en medlemsstat kan införa i förhållande till utstationerande arbetsgivare, men också sådana bestämmelser som reglerar på vilket sätt, eller på vilka språk, en medlemsstat och dess myndigheter ska kunna motta uppgifter från utstationerande arbets- givare när de fullgör sina skyldigheter enligt medlemsstaternas nationella lagstiftning. Den fråga som utredningen inledningsvis har att ta ställning till är om de svenska bestämmelserna om anmälnings- skyldighet är förenliga med artikel 9 i tillämpningsdirektivet. Utred- ningens uppdrag är begränsat till att bedöma om gällande rätt är förenligt med de krav och kontrollåtgärder som får användas enligt 6 och , Förvaltningslagen (, Zeteo), kommen- taren till 8 §. Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 Utredningen har alltså inte fått i uppdrag att ge förslag på genomförande av alla de administrativa krav och kontrollåtgärder som får användas enligt direktivet. Utredningens uppfattning är också att ett genomförande av direktivet inte kräver att medlemsstaterna inför de administrativa krav och kontrollåtgärder som direktivet ger möjlighet till. 8.4.2Bestämmelserna om anmälningsskyldighet vid utstationering och därtill knutna regler är i sak förenliga med tillämpningsdirektivet Bedömning: De svenska bestämmelserna om anmälningsskyldig- het i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare och för- ordningen (2013:352) om anmälningsskyldighet vid utstationering av arbetstagare är förenliga med artikel 9 i tillämpningsdirekti- vet. Det behövs inte några författningsändringar för att anpassa de svenska bestämmelserna om anmälningsskyldighet till arti- kel 9 i tillämpningsdirektivet. Skälen för utredningens bedömning Bestämmelserna om anmälningsskyldighet omfattas av tillåtna åtgärder enligt tillämpningsdirektivet Tillämpningsdirektivet föreskriver att medlemsstaterna endast får införa sådana administrativa krav och kontrollåtgärder som är nöd- vändiga för att man effektivt ska kunna övervaka att de skyldig- heter som fastställs i utstationeringsdirektivet och tillämpnings- direktivet fullgörs. I direktivet anges därutöver ett antal exempel på åtgärder som får vidtas. En första fråga som inställer sig är hur de svenska bestämmel- serna om anmälningsskyldighet förhåller sig till de i tillämpnings- direktivet angivna exemplen på tillåtna åtgärder. En arbetsgivare ska enligt 10 § utstationeringslagen anmäla en utstationering till senast när en utstationerad arbetstagare påbörjar arbete i . Dessa bestämmelser kom- pletteras med föreskrifterna i 4 § förordningen om anmälnings- skyldighet vid utstationering av arbetstagare. Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 vilka uppgifter en anmälan om utstationering ska innehålla. Utred- ningen anser att de nu nämnda bestämmelserna motsvarar tillåtna åtgärder i artikel 9.1 a i tillämpningsdirektivet med undantag för artikel 9.1 a iii. Enligt 11 § första och andra stycket utstationeringslagen ska arbetsgivaren utse en kontaktperson i och anmäla honom eller henne till . Kontaktpersonen ska vara behörig att för arbetsgivarens räkning ta emot delgivningar. I 5 § förord- ningen om anmälningsskyldighet vid utstationering av arbetstagare anges vilka uppgifter en anmälan om kontaktperson ska innehålla. Dessa bestämmelser motsvarar enligt utredningens uppfattning de tillåtna åtgärderna i artikel 9.1 e och artikel 9.1 a iii i tillämpnings- direktivet. I 11 § tredje stycket utstationeringslagen anges att kontakt- personen även ska kunna tillhandahålla sådana handlingar som visar att kraven i utstationeringslagen är uppfyllda. Det kan diskuteras om bestämmelserna i utstationeringslagen kan anses motsvara de tillåtna åtgärderna i artikel 9.1 b i tillämpningsdirektivet. Inne- börden av 11 § har diskuterats i förarbetena.7 De handlingar som avses är exempelvis anställningsavtal som visar att arbetstagarna har sådana villkor inom den hårda kärnan som är minst lika förmånliga som minimivillkoren enligt ett svenskt kollektivavtal för den aktuella branschen, nödvändig dokumentation enligt arbetsmiljö- lagstiftningen och arbetstidsjournaler. Klart är att denna bestäm- melse gäller i förhållande till som enligt 19 § utstationeringslagen kan besluta att förelägga en arbetsgivare att vidta rättelse för det fall skyldigheten inte följs. I förarbetena anges dock också att även arbetstagarorganisationer ska kunna begära att få tillgång till handlingar som visar att kraven i utstationeringslagen är uppfyllda. Skälet för det är att arbetstagarorganisationerna ska kunna fullgöra ansvaret för att övervaka arbets- och anställningsvillkor för utstationerade arbetstagare. Enligt förarbetena är det en annan sak att sanktionerna mot underlåtenheten att uppfylla kraven ligger på . Det framhålls vidare att tanken inte är att handlingarna ska hållas tillgänglig på plats i utan just att de ska kunna tillhandahållas. Detta innebär enligt förarbetena att arbetsgivaren kan välja mellan att ha handlingarna på plats eller att 2012/13:71 s. 34. Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 skicka dem till kontaktpersonen när denne har blivit uppmanad att tillhandahålla handlingar. Det som skiljer de svenska bestämmelserna från artikel 9.1 b är att det i artikeln anges en möjlighet att ställa krav på att aktuella dokument ska tillhandahållas eller bevaras på ett tillgängligt och tydligt angivet ställe på medlemsstatens territorium. Den svenska regleringen är inte lika tydlig men innebär, enligt utredningens mening, att en utstationerande arbetsgivare på begäran av Arbets- miljöverket eller en svensk arbetstagarorganisation, genom den angivna kontaktpersonen, på en plats i ska kunna tillhanda- hålla sådana handlingar som visar att kraven i utstationeringslagen är uppfyllda. Utredningen menar mot den bakgrunden att bestäm- melserna i 11 § tredje stycket utstationeringslagen borde kunna anses vara av sådan art att de är förenliga med artikel 9.1 b. Företrädare för arbetstagarsidan i utredningens referensgrupp har varit av en annan uppfattning och framfört önskemål om att det ska införas krav enligt artikel 9.1 b i utstationeringslagen. Utred- ningens uppdrag är endast att bedöma om gällande rätt är förenlig med tillämpningsdirektivet. Det bör också noteras att artikel 9 anger vissa administrativa krav och kontrollåtgärder som medlems- staterna får införa. Enligt utredningens bedömning finns det däremot inte någon skyldighet att införa de åtgärder som räknas upp i artikeln. I den här delen anser utredningen sammanfatt- ningsvis att de svenska bestämmelserna om anmälningsskyldighet motsvarar flertalet av de exempel på tillåtna åtgärder som anges i tillämpningsdirektivet. Detta utgör också en utgångspunkt för utredningens fortsatta bedömning. Bestämmelserna om kontrollåtgärder avseende anmälningsskyldighet är förenliga med tillämpningsdirektivet Reglerna om anmälningsskyldighet i utstationeringslagen kom- pletteras med bestämmelser om tillsyn och sanktioner. Bestäm- melserna om sanktioner utgör en sådan del av systemet med anmälningsskyldighet att utredningen anser att även en analys av de reglerna ingår i uppdraget. Det är som utövar tillsyn över att reglerna om anmälningsskyldighet följs och som beslutar om sanktioner. Frågan är då om det svenska systemet med Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 anmälningsskyldighet och det därtill knutna regelverket med sanktioner vid en närmare analys är förenliga med artikel 9. Vid möten med referensgruppen och expertgruppen har det framkommit olika synpunkter. Arbetstagarsidan i referensgruppen har varit av uppfattningen att reglerna om anmälningsskyldighet inklusive kontaktperson samt därtill kopplade bestämmelser bör anses uppfylla tillämpningsdirektivets krav. De har dock ansett att för att svensk rätt bättre ska uppfylla syftena med utstationerings- direktivet och tillämpningsdirektivet bör mer långtgående krav kunna ställas på utstationerande arbetsgivare. Ett önskemål som då har framförts är att det ska införas krav enligt artikel 9.1 f om att det vid behov ska utses en kontaktperson som ska vara en före- trädare genom vilken arbetsmarknadens parter kan försöka utverka att den utstationerande arbetsgivaren inleder kollektiva förhand- lingar. Ett annat önskemål som har framförts är att det ska införas krav enligt artikel 9.1 d om att en arbetsgivare ska tillhandahålla en översättning av de handlingar som avses i led b i artikeln. har framfört att utredningen enligt tillämp- ningsdirektivet måste visa på hur anmälningsplikten ska användas för att skydda arbetstagarna.8 Enligt myndigheten är anmälnings- plikten motiverad utifrån skyddet för arbetstagare (lönedumpning) inom byggbranschen. Enligt saknas däremot ett kausalsamband mellan anmälningsplikten och skyddsintresset vid utstationering inom övriga sektorer. Myndigheten har vidare framfört att det är oklart varför en sådan administrativ börda läggs på företag inom exempelvis företagstjänstesektorerna. Kommers- kollegium har konstaterat att varken förarbetena till anmälnings- plikten eller dess tillämpning av bl.a. visat att detta krav syftar till eller de facto leder till att arbetstagarnas intressen (lönedumpning eller arbetsmiljö) inom dessa sektorer säkerställs. Myndigheten har också riktat kritik mot att det inte har gjorts någon proportionalitetsbedömning när det gäller de upp- gifter som en arbetsgivare enligt 4 § förordningen om anmälnings- skyldighet vid utstationering av arbetstagare ska lämna vid en anmälan av utstationering. 8 ”Problembeskrivning rörande implementeringen av art 9 i dir 2014/67/EU” (dnr. 2013/01352-29) samt ”Anmälningsskyldighet för utstationerade arbetstagare” (dnr. 2013/01352-26). Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 har påpekat att det vid myndighetens tillsyn enligt utstationeringslagen saknas en motsvarighet till möjligheten att begära ut upplysningar m.m. som finns i 7 kap. 3 § arbetsmiljö- lagen (1977:1160). Myndigheten anser att det kan finnas behov av en sådan bestämmelse. Detta skulle kunna anses rymmas inom de administrativa krav och kontrollåtgärder som räknas upp i arti- kel 9 b. Utredningen bedömer att frågor som rör uppgifter om ett före- tag och dess etablering bör kunna kontrolleras av Arbetsmiljö- verket hos i deras register eller i den rättsdatabas myndigheten använder, på samma sätt som förutsätts göra vid tillsyn utifrån arbetsmiljö- och arbetstidslag- stiftningen.9 När det gäller övriga upplysningar som myndigheten kan behöva inom ramen för sin tillsyn enligt utstationeringslagen följer av 11 § tredje stycket denna lag att en kontaktperson som har utsetts med stöd av denna lag ska kunna tillhandahålla sådana hand- lingar som visar att kraven i lagen är uppfyllda. Det kan gälla exempelvis anställningsavtal och nödvändig dokumentation enligt arbetsmiljölagstiftningen.10 Detta blir emellertid endast aktuellt när en kontaktperson väl har utsetts. Då utövar tillsyn enligt utstationeringslagen gentemot företag som inte har gjort en anmälan eller utsett en kontaktperson enligt 10 och 11 §§ utstationeringslagen, men som kan antas utstationera, finns ingen möjlighet för att begära ut sådana upplysningar. har däremot möjlighet att närmare undersöka om företaget är etablerat i . har också möjlighet att vid en inspektion ställa frågan till företrädare för företaget om det är fråga om en utstationering och dokumentera detta i ett förrättningsprotokoll. Om företaget inte anmält sig till registret, svarat nej på förfrågan och det inte framkommit andra omständigheter som talar för utstationering bör företaget behandlas som att det inte är utstationerat. Det bör inne- bära att svensk rätt gäller fullt ut utan de begränsningar som ställs upp i utstationeringslagen. Om i stället skulle bedöma att det är fråga om utstationering har möjlighet att förelägga sanktionsavgift. 9Arbetsmiljöverkets Interna styrdokument(dnr I 2014/109919)– Inspektion -rutiner, s. 21. 2012/13:71, s. 34. Administrativa krav och kontrollåtgärder – artikel 9 Utredningen konstaterar att det således finns åsikter både om att de svenska bestämmelserna inte är tillräckliga och att de är alltför långtgående. Utgångspunkten för utredningens analys är, som nämnts inledningsvis, att de svenska bestämmelserna om anmälningsskyldighet uppfyller tillämpningsdirektivets krav när det gäller nationella kontrollåtgärder. Om resultatet av analysen är att de svenska bestämmelserna inte alls är förenliga med tillämp- ningsdirektivet så ska utredningen föreslå författningsändringar. Enbart det förhållandet att ett annat alternativ skulle framstå som bättre eller mer verkningsfullt utgör emellertid inte skäl nog för att föreslå förändringar. När reglerna om anmälningsskyldighet infördes gjordes en proportionalitetsbedömning i förhållande till unionsrätten och reglerna bedömdes inte strida mot den fria rörligheten för tjänster. I förarbetena exemplifierades också vilka uppgifter som skulle lämnas vid en anmälan. Av förarbetena framgår i det sammanhanget bland annat följande. Ett krav på att utländska arbetsgivare ska anmäla sin verksamhet i kan inte anses diskriminerande. Detta då all näringsverksamhet som bedrivs i av företag som är etablerade här eller av enskilda näringsidkare måste redo- visas till behöriga myndigheter. Ett sådant krav är däremot att anse som en inskränkning i den fria rörligheten. Syftet med kravet på anmälan är att skydda de utstationerade arbetstagarna, vilket måste anses utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse. Lagstiftningen är ägnad att säkerställa att detta mål uppnås och kan inte anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet. Kravet på anmälan utgör därmed en tillåten inskränkning i den fria rörlig- heten för tjänster.