sou · H3B338 · 2015-03-31 00:00:00 — Förslag: Bestämmelsen i 9 a § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare ska förtydligas så att det framgår att arbetstagarorganisationer är skyldiga att lämna in sådana villkor som avses i 5 a och 5 b §§. Lagen om utstationering av arbetstagare ska kompletteras med en bestämmelse om att arbetstagarorganisationer ska vara skyldiga att anmäla en kontaktperson till . Kontaktpersonen ska tillhandahålla information om de villkor som avses i 5 a och 5 b §§ lagen om utstationering av arbetstagare, eller som annars kan komma att bli tillämpliga vid utstationering i . ska tillhandahålla information om sådana kontaktpersoner. Bedömning: Regeringen bör överväga medling, tillsättande av en arbetsgrupp eller liknande åtgärd i syfte att försöka få arbetsmarknadens parter att nå överenskommelse om villkoren i hårda kärnan i relevanta branscher. Skälen för utredningens förslag Utredningens arbete med att ta fram förslag i denna del har skett efter dialog med representanter från arbetsmarknadens parter. Mö- ten har hållits separat med representanter från arbetsgivarrespek- tive arbetstagarsidan. Vid dessa möten har parternas olika syn på de aktuella frågorna framkommit. I många fall har parterna uttalat vitt skilda uppfattningar i såväl sakfrågor som i sin syn på möjliga lösningar. Utredningen redogör närmare för detta i respektive avsnitt, men vill särskilt framhålla svårigheterna med att finna en samförståndslösning i dessa komplicerade frågor. Utredningen har också haft till sitt förfogande för att utreda frågorna och hitta lämpliga lösningar. Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 I det följande kommer uppdrag att tillhandahålla information enligt utstationeringslagen först behandlas, och därefter genomförandet av artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet i svensk rätt. Arbetstagarorganisationernas skyldighet att lämna in kollektivavtalsvillkor till för att skapa transparens och förutsebarhet i det svenska systemet har inte fått effekt Det följer av 9 § andra stycket utstationeringslagen att ska hjälpa till med information om sådana kollektivavtalsvillkor som kan komma att krävas med stöd av stridsåtgärder enligt 5 a eller 5 b § utstationeringslagen, eller som annars kan bli tillämpliga. Enligt 9 a § utstationeringslagen ska en arbetstagarorganisation ge in sådana kollektivavtalsvillkor till som organisationen kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder enligt 5 a eller 5 b § samma lag. Det kan ifrågasättas om bestämmelserna har fungerat som avsett. Endast ett fåtal kollektivavtal har lämnats in till . Av den anledningen har inte kunnat lämna ut den information som förväntas av myndigheten enligt utstationeringslagen.10 Arbetstagarsidan har invänt att enligt 9 a § utstationeringslagen är det endast sådana villkor som en arbetstagarorganisation kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder som ska lämnas in till . Bestämmelsen bör enligt arbetstagarsidan tolkas som att endast om en arbetstagarorganisation har för avsikt att vidta stridsåtgärder till stöd för villkoren i fråga finns en skyldighet enligt utstationeringslagen att lämna in dem till . Det har inte vidtagits några stridsåtgärder sedan bestämmelsen infördes. Organisationerna kan därmed inte anses ha brutit mot bestämmelsen. Slutligen har arbetstagarsidan anfört att det strider mot den svenska arbetsmarknadsmodellen att kräva att villkoren i den hårda kärnan ska ges in till och att bestämmelsen i 9 a § utstationeringslagen därför bör tas bort. 10 Se bl.a. dir. 2014:150, , s. 23 och Svenskt Näringslivs rapport –tur och retur, 2014, s. 14. Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 Vidare har det framkommit vid möten med både arbetstagar- och arbetsgivarsidan att det i många fall, exempelvis på område, råder oenighet mellan parterna i kollektivavtalet om vad som utgör den hårda kärnan enligt 5 a § utstationeringslagen. Oenigheten gäller särskilt frågan om vad som är att anse som minimilön. Som utredningen uppfattat det ser arbetsmarknadens parter även olika på möjligheten att genom förhandlingar eller diskussioner kunna nå fram till en överenskommelse om villkoren för utstationerade arbetstagare inom ramen för gällande lagstiftning. Representanter för arbetstagarsidan har framfört önskemål om att föra diskussioner med arbetsgivarsidan. Några sådana samtal har inte hållits. En annan aspekt som har framförts av arbetstagarsidan är att det förekommer många s.k. sifferlösa avtal, bl.a. på och , som inte innehåller några bestämmelser om minimilön. Det finns inte heller för arbetstagarsidan något intresse eller behov av några särskilda utstationeringsavtal på dessa områden. Att ta fram siffror strider mot vad arbetstagarsidan anser vara god lönebildning. Det är inte heller motiverat att i fråga om utstationering, som motsvarar en liten del av den totala arbetskraften, göra avsteg från huvudprincipen om sifferlösa avtal och individuell lönesättning. Utredningen gör följande bedömning. Utredningens utvärdering visar att den faktiska tillämpningen av bestämmelserna om uppgift att tillhandahålla information och arbetstagarorganisationernas skyldighet att lämna in kollektivavtalsvillkor till inte fått avsedd effekt. Den nuvarande regleringen i 9 a § utstationeringslagen har alltså inte fungerat på avsett vis, dvs. så att det svenska systemet med kollektivavtal i förhållande till utländska tjänsteutövare och utstationerade arbetstagare blir transparent och förutsebart. Utredningen delar inte heller arbetstagarsidans uppfattning om hur skyldigheten att lämna in kollektivavtal till ska tolkas; att kollektivavtalsvillkoren endast behöver ges in om en arbetstagarorganisation har för avsikt att vidta stridsåtgärder till stöd för villkoren. Utredningen anser att det av förarbetena till utstationeringslagen framgår att avsikten med bestämmelsen har varit Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 att skapa transparens i det svenska systemet även i situationer då det inte är aktuellt med några stridsåtgärder.11 Det kan konstateras att det råder delade meningar om varför regleringen inte har fungerat och om hur detta skulle kunna åtgärdas – samt om det skulle kunna ske inom ramen för gällande lagstiftning. Utredningen kommer i det följande, mot bakgrund av bestämmelsen i artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet, att redovisa på vilka sätt detta skulle kunna göras och lämna förslag. Vad som är relevant information enligt artikel 5.4 Innebörden av artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet har varit föremål för diskussion med framför allt representanter från arbetstagarsidan. Enligt arbetstagarsidan innebär artikel 5.4. att det ställs lägre krav på informationen när villkoren fastställs i kollektivavtal, men att informationen ska vara tillgänglig och öppen. Arbetstagarsidan anser vidare att uttrycket ”i relevanta fall” i artikel 5.4 tar sikte på de sifferlösa avtal som finns på vissa områden. Detta skulle, som utredningen förstått arbetstagarsidan, medföra att sådana avtal inte bör omfattas av kraven på relevant information om minimilön i tillämpningsdirektivet. I artikel 5.4 anges att medlemsstaterna ska se till att villkor i kollektivavtal tillhandahålls på ett tillgängligt och öppet sätt. Utredningen anser att bestämmelsen framför allt innebär ett förtydligande av gällande rätt avseende hur information ska tillhandahållas och vad den ska innehålla. För detta ändamål ska enligt bestämmelsen arbetsmarknadens parter involveras. En helt annan fråga är enligt utredningen huruvida ett visst kollektivavtal innehåller sådana villkor som ska eller alls kan tillhandahållas enligt tillämpningsdirektivet. Det anges i bestämmelsen att den relevanta informationen framför allt bör omfatta de olika minimilönerna och de komponenter som ingår i dessa, metoden för att beräkna den lön som ska betalas ut samt, i relevanta fall, kriterierna för att ingå i olika lönekategorier. Utredningen anser att bestämmelsen får anses ge tydliga instruktioner om vilken information som är relevant att redovisa. Bestämmelsen medför inte någon 2009/10:48 s. 48. Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 skyldighet att införa kriterierna enligt artikel 5.4 i kollektivavtalen om sådana inte finns. Utredningen delar således arbetstagarsidans inställning när det gäller de sifferlösa avtalen, och anser att dessa avtal inte innehåller sådana relevanta villkor som faller under artikel 5.4. Vad som är relevant information enligt artikel 5.4. bör enligt utredningen bedömas från fall till fall. Förslag från referensgruppen och experter om hur artikel 5.4 kan genomföras i svensk rätt Det har vid utredningens möten med experter och representanter från arbetsmarknadens parter framförts ett antal olika förslag på hur artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet skulle kunna genomföras i svensk rätt. Utredningen kommer att redogöra för huvuddragen av dessa förslag i det följande. anser att skyldigheten att lämna in villkor i kollektivavtal till bör stärkas. För det första bör det krävas att arbetstagarorganisationerna fyller i ett formulär med information om de kollektivavtalsvillkor som omfattas av den hårda kärnan och för det andra bör denna information offentliggöras på . Vidare bör det framgå av utstationeringslagen att kollektivavtalsvillkor som inte har lämnats in till enligt ovan inte får göras gällande mot utstationerande arbetsgivare, varken med stöd av stridsåtgärder eller på annat sätt. På detta vis bör enligt kraven i artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet vara uppfyllda. har föreslagit att 9 a § utstationeringslagen ska kompletteras så att det framgår att endast sådana villkor som en arbetstagarorganisation kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder ska ges in till . Vidare bör åläggas att kontrollera att ingivna villkor motsvarar villkor i ett centralt kollektivavtal. Kontrollen ska avse att villkoren återfinns i ett branschavtal samt att villkoren ingår i den hårda kärnan. Om så är fallet ska villkoren publiceras. Slutligen förordar ett system där stridsåtgärder inte får vidtas och ett kollektivavtal inte heller är giltigt om inte villkor enligt 9 a § utstationeringslagen har getts in till . Representanter för Byggindustrier har bl.a. angett att det saknas en analys av de villkor som lämnats in till Arbetsmiljö- Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 är enligt deras mening inte rätt myndighet för uppdraget, utan i stället borde utses. Arbetstagarsidan har å sin sida anfört att om ingivandet av kollektivavtalsvillkor till kopplas till rätten att vidta stridsåtgärder på det sätt som förordar, skulle detta strida mot . Arbetstagarsidan har vidare föreslagit att skyldigheten att ge in kollektivavtal ska ersättas med en skyldighet för arbetstagarorganisationer att utse en kontaktperson som anmäls till . Från representanter för arbetsgivarsidan och har det emellertid hävdats att en bestämmelse med skyldighet att utse en kontaktperson inte skulle uppfylla de EU-rättsliga kraven på transparens och förutsebarhet. Endast om båda parter är överens om innehållet i den hårda kärnan finns förutsättningar för ett sådant system. Det föreligger enligt risk för rättsosäkerhet om kravet på offentliggörandet ersätts med informella kontakter. har hänvisat till den EU-rätts- liga principen om rättssäkerhet, som bl.a. framgår av mål C-334/9412 och C-168/8513. Förslaget innebär enligt att utländska arbetsgivare är helt beroende av fackliga organisationers välvilja, vilket är otillfredsställande då dessa kan ha ett eget intresse av att heltäckande kollektivavtal tecknas. Detta kan vara särskilt problematiskt när tvister uppstår, t.ex. vid stridsåtgärder. Byggindustrier har angående arbetstagarsidans förslag om kontaktperson anfört att det är direkt olämpligt att en företrädare för ett partsintresse, oavsett om det är för en arbetsgivar- eller en arbetstagarorganisation, utför myndighetsutövning. Att parterna är oense om vad som är minimilön försvårar ytterligare. Förslaget om kontaktperson underminerar förtroendet för den svenska modellen och löser inte på något sätt kravet på transparens. Åtgärder behöver vidtas för att genomföra artikel 5.4 Utredningen har ovan konstaterat att tillämpningen av bestämmelsen i 9 a § utstationeringslagen om arbetstagarorganisationernas 12Mål C-334/94, Europeiska kommissionen mot Franska republiken, 1996 I-01307, punkt 30. 13Mål C-168/85, Europeiska kommissionen mot , ECR 1986 p. 02945, punkt 13. Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 skyldighet att lämna in kollektivavtal till inte har fungerat som det varit avsett. Arbetstagarsidan gör inte samma bedömning om detta. Bland representanterna för arbetsgivarsidan och expertgruppen är de flesta av uppfattningen att nuvarande bestämmelse inte har fungerat och inte heller uppfyller kravet i artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet. Utredningen bedömer att det är klart att bestämmelsen i 9 a § utstationeringslagen inte har fått avsedd effekt avseende transparens och förutsebarhet. Bestämmelsen utgör därför inte en tillräcklig reglering för att anse att artikel 5.4 redan motsvaras av svensk gällande rätt. Utredningen anser därför att ytterligare reglering behövs för att genomföra artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet. 9 a § utstationeringslagen behöver ändras eller kompletteras Mot bakgrund av de förslag som redogjorts för ovan anser utredningen att 9 a § utstationeringslagen och det nuvarande systemet för att säkerställa transparens och förutsebarhet skulle kunna ändras på följande sätt: Ersätta skyldigheten enligt 9 a § utstationeringslagen för arbetstagarorganisationer att lämna in kollektivavtalsvillkor till med helt ny reglering, t.ex. skyldighet att utse kontaktperson för arbetstagarorganisationer alternativt för både arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Komplettera skyldigheten enligt 9 a § utstationeringslagen med någon reglering, t.ex. sanktion, skyldighet att utse kontaktperson och/eller någon form av medling. Ersätta 9 a § utstationeringslagen med en reglering med kontaktperson har fördelar men säkerställer inte ökad transparens och förutsebarhet Utredningen inleder med frågan om bestämmelsen i 9 a § utstationeringslagen helt bör tas bort och ersättas av en ny reglering som ersätter systemet med arbetstagarorganisationers skyldighet att lämna in villkor i kollektivavtal till . Ett alternativ skulle då kunna vara att införa en bestämmelse med skyldighet för antingen endast arbetstagarorganisationer eller för både arbets- Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 givarorganisationer och arbetstagarorganisationer att utse en kontaktperson och anmäla kontaktuppgifter till . En sådan kontaktperson bör kunna lämna information om villkoren i den hårda kärnan. Vidare bör en kontaktperson kunna svara på frågor om exempelvis tillämpliga lönekategorier, vilka faktorer som är viktiga för lönesättningen, innebörden av sifferlösa avtal och annat som rör kollektivavtalens innehåll och som anges i artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet. Uppgifter om kontaktpersonen bör publiceras på webbplats. Detta förslag har förordats av arbetstagarsidan. Från bl.a. arbetsgivarsidan och har det däremot framförts invändningar mot ett sådant system, framför allt med hänvisning till de EU-rättsliga kraven på förutsebarhet, tillgänglighet och transparens. har hänvisat till bestämmelserna i artikel 5.2 a och b i tillämpningsdirektivet. I artikel 5.2 a anges bl.a. att medlemsstaterna på ett tydligt och detaljerat sätt och på en enda nationell webbplats och på andra lämpliga sätt ska ange vilka arbets- och anställningsvillkor som gäller för utstationerade arbetstagare. I artikel 5.2 b anges vidare bl.a. att medlemsstaterna ska se till att det finns allmänt tillgänglig information på den enda officiella nationella webbplatsen och på andra lämpliga sätt om vilka kollektivavtal som är tillämpliga, och på vilka de är tillämpliga, samt vilka arbets- och anställningsvillkor som tjänsteleverantörer från övriga medlemsstater ska tillämpa i enlighet med utstationeringsdirektivet, inklusive när så är lämpligt länkar till befintliga webbsidor och andra kontaktpunkter, särskilt för de av arbetsmarknadens parter som är berörda. anser inte att ett system med kontaktperson är lämpligt eller tillräckligt för att uppfylla kraven i artikel 5. anser att det skulle innebära en återgång till hur det var innan bestämmelsen i 9 a § infördes genom lex . I förarbetena konstaterades att detta system var otillräckligt. Om ett system med kontaktperson skulle införas anser att endast arbetstagarsidan ska åläggas skyldigheter. Utredningen ser fördelar med att ersätta gällande system med en bestämmelse om skyldighet att utse en kontaktperson. Bestämmelsen i 9 a § utstationeringslagen fungerar inte. Dessutom är bestämmelsen kopplad till de villkor som arbetstagarorganisationer kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder. Det har av vissa Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 arbetstagarorganisationer tolkats som att det inte behöver lämnas in några villkor för det fall inga stridsåtgärder avses vidtas. Som utvecklats ovan så delar utredningen inte den bedömningen. I anges att för att det svenska systemet ska fungera i praktiken krävs att det är tillräckligt förutsebart och transparent.14 Detta gäller som utredningen ser det såväl inför ett eventuellt beslut om att utstationera arbetstagare i som i en situation då stridsåtgärder eventuellt är nära förestående. Frågan om transparens och förutsebarhet avseende tillämpliga svenska kollektivavtalsvillkor är mycket viktig att lösa. Utredningen vill lyfta fram de slutsatser som drogs i , nämligen att det ytterst handlar om förtroendet för den svenska arbetsmarknadsmodellen som instrument för utsträckning av arbets- och anställningsvillkor i utstationeringssituationer. Om den svenska lagstiftaren inte kan visa på att systemet i praktiken fungerar på ett tillräckligt förutsebart och transparent sätt kommer oundvikligen svårigheter att försvara detta system att uppstå.15 Utredningen anser att det för att kraven ovan ska vara uppfyllda krävs att information om villkor som kan bli tillämpliga vid utstationering i på något sätt finns eller kan göras tillgänglig. Detta skulle kunna uppfyllas på olika sätt. Ett sätt att uppfylla kraven på transparens och förutsebarhet är att arbetstagarorganisationerna tar fram standardiserade kollektivavtal med relevanta villkor i enlighet med gällande bestämmelser. Både och regeringen bedömde att det borde ligga i arbetstagarorganisationernas intresse att se till att det svenska systemet med kollektivavtal blir transparent och förutsebart.16 Ut- redningen kan konstatera att det inte räcker med de sex kollektivavtal som lämnats in till för att uppfylla kraven på transparens och förutsägbarhet. Arbetstagarorganisationernas intresse för att uppfylla kraven har inte visat sig på det sätt som både och regeringen förutsatte. Andra eller ytterligare åtgärder behövs därför för att uppnå transparens och förutsebarhet. En åtgärd kan vara att koppla en sanktion till skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor till . 14SOU 2008:123, s. 329. 15SOU 2008:123, s. 329. 16SOU 2008:123, s. 327 f. och prop. 2009/10:48 s. 48. Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 ningen och regeringen har tidigare tagit ställning emot denna möjlighet. Trots att avsikten med 9 a § inte har infriats ställer sig utredningen ändå mycket tveksam till att införa en sanktionsavgift eller liknande. En sanktionsavgift är en offentligrättslig sanktion som då skulle kopplas till att en part tar fram ett civilrättsligt avtal. Utredningen anser också att det är mycket främmande för den svenska arbetsmarknadsmodellen att koppla en offentligrättslig sanktion till en förpliktelse för den ena parten. Utredningen utesluter inte heller att sådana regler skulle kunna strida mot , som arbetstagarsidan har anfört. Utredningen förordar därför inte en sådan reglering. En kontaktperson är ett alternativ som utredningen anser bör kunna uppfylla de EU-rättsliga kraven. En kontaktperson skulle kunna lämna information i ett tidigare skede än då stridsåtgärder eventuellt är nära förestående. Utredningen anser att det följer av att information om tillämpliga villkor på något vis ska kunna erhållas även innan en utstationering sker och innan stridsåtgärder eventuellt är förestående. Ytterligare argument som talar för en sådan reglering är att ett system med kontaktperson får anses vara i enlighet med den svenska arbetsmarknadsmodellen, där civilrättsliga avtal sluts och övervakas av arbetsmarknadens parter. Å andra sidan finns det även argument som talar emot att införa skyldighet att utse kontaktperson. Utredningen delar vissa av de farhågor som och representanter från arbetsgivarsidan har framfört. Det är möjligt att det krävs att arbetsmarknadens parter når enighet om innehållet i den hårda kärnan i relevanta branscher för att de EU-rättsliga kraven på förutsebarhet, tillgänglighet och transparens med säkerhet ska anses vara uppfyllda Sådan enighet mellan parterna finns inte . Ett system där parterna gemensamt kommer överens om villkoren för utstationerade finns i . I syfte att uppnå enighet mellan parterna anser därför utredningen att regeringen bör överväga att tillsätta en medlare eller en arbetsgrupp i relevanta branscher, samt beviljar medel för en sådan åtgärd. Att tillsätta någon form av medling vore såväl i linje med den svenska arbetsmarknadsmodellen som önskvärt för att nå en långsiktig lösning om de villkor som ska gälla i utstationeringssituationer. Trots de olika uppfattningar som representanter från arbetsgivarrespektive arbetstagarsidan har uppvisat under utredningens gång, uppfattar utredningen att det Förbättrad tillgång till information om kollektivavtalsvillkor – artikel 5.4 finns en gemensam vilja hos parterna att komma vidare i frågan om kollektivavtalen. Förslaget om medling har dock inte fått stöd av arbetsgivarsidan. Här anser utredningen att regeringen har en viktig roll och aktivt bör söka en samförståndslösning mellan parterna och skapa förutsättningar för detta. Regeringen bör därvid särskilt betona vikten av att parterna åtminstone inleder samtal om dessa frågor. Sammanfattningsvis anser utredningen, trots bedömningen ovan, att framför allt de EU-rättsliga kraven på transparens och förutsebarhet i vart fall talar emot en lösning där skyldighet att utse kontaktperson, eventuellt i samband med medling eller liknande, helt ersätter skyldigheten att lämna in villkor i kollektivavtal till . Finns det då något annat system som i stället skulle kunna ersätta det nuvarande? Att i lag införa minimilön eller allmängiltigförklaring av kollektivavtal skulle kunna vara åtgärder som innebär att transparens och förutsägbarheten uppfylls. Utredningen erinrar om att det anges i utredningsdirektiven att utredningen ska ha den svenska arbetsmarknadsmodellen som utgångspunkt för sina överväganden och förslag. Det ingår inte i utredningens uppdrag att göra större förändringar av den modell som valts för att genomföra det ursprungliga utstationeringsdirektivet i svensk rätt. Sådana förändringar kan i stället omfattas av uppdrag.17 Även den korta tid som utredningen fått till sitt förfogande i denna del talar emot att utredningen ska göra ingripande förändringar. Att ersätta det nuvarande systemet med exempelvis regler genom vilka det överlämnas till en myndighet att fastställa vad som är hårda kärnan i kollektivavtal som arbetsmarknadens parter träffat är enligt utredningens bedömning ett stort avsteg från den svenska arbetsmarknadsmodellen. Under utredningens gång har diskussioner förts om olika sätt på vilka en myndighet eller någon annan aktör skulle kunna involveras.