sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Slutrapport från Strandskyddsdelegationen nationell arena för samverkan SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2015 Till statsrådet och bostads-, stadsutvecklings- och IT-ministern Regeringen beslutade att tillkalla en delegation med uppdrag att utföra och samordna en informations- och kunskapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strandskyddsreglerna. Delegationen skulle också utgöra en arena för erfarenhetsutbyte och dialog. Till ordförande i delegationen förordnades direktören . Som ledamöter i delegationen förordnades generaldirektörerna , , , och , Lantmäteriet, överintendenten vid , landshövdingarna i och och , kommunstyrelsens ordförande i och kommuner, och , direktören vid kommuner och landsting, , riksdagsledamoten samt regionutvecklingsdirektören i , som ledamöter i delegationen. entledigades och ersattes först av regiondirektören och fr.o.m. av regionutvecklingsdirektören . entledigades och ersattes av riksdagsledamoten . entledigades och ersattes av stf generaldirektör och chefsjurist . Delegationen antog namnet ”Strandskyddsdelegationen – nationell arena för dialog och samverkan” (S 2013:05). tillsattes en expertgrupp. Experter i utredningen har varit ämnesrådet , kanslirådet son (till ), departementssekreterarna (från ), , (till ) och (till ) samt biträdande chefsjuristen vid i och sektionschefen vid kommuner och landsting . Kommittésekreterare har varit kommunikatören (ersattes under sju månaders föräldraledighet av kommunikatören ), civilekonomen , , miljöjuristerna , kommunikatören och miljöjuristen . Mellan och var lantmätaren huvudsekreterare. Be- teendevetaren , som varit sekreterare i utredningen var därefter huvudsekreterare fram till . har även samhällsvetarna (till ) och (till ) varit kommittésekreterare. Båda var inledningsvis biträdande kommitté- sekreterare. Till kansliet knöts också på begränsad deltid grafikern och . Delegationen överlämnar härmed sitt betänkande Strandskyddet i praktiken (SOU 2015:108). Uppdraget är därmed slutfört. 1Samverkan nationellt och regionalt – förslag till fortsatt samordnat stöd i tillämpningen av 1.1 Delegationens förslag ............................................................. 1.1.1Ansvaret för webbportal lämnas till 1.1.2Nationell satsning på samordning och Satsning på regionalt stöd ....................................... Konsekvenser av uteblivna åtgärder ....................... 1.2Satsning på nationell geografisk redovisning av Uppdraget till Strandskyddsdelegationen ..................... 2.1Strandskyddsreglerna och dess tillämpning – vad är 2.2Regeringen inrättar en delegation för långsiktig tillämpning av strandskyddsreglerna ..................................... 2.4 Planering av en nationell arena............................................... Utredningens organisation och styrning ............... Utredningen steg för steg ....................................... 2.4.3Arbetsgrupper sätter fokus på tillämpning, tillsyn, tillväxt och öppna data ................................ En utredning byggd på öppenhet ................................. Samskapande som strategi...................................................... Arbete i storgruppsformat...................................... Kunskap om målgruppernas behov........................ Perspektiv från hela landet..................................................... Strandskyddsdelegationens genomförda åtgärder .......... Nyhetsbrev om strandskydd .................................. Praktiska verktyg för handläggaren....................................... 4.2.1Interaktiv processguide för beslut om 4.2.4Användning och förväntade effekter av de Användning och förväntade effekter ..................... Fördjupning genom seminarier och webbseminarier........... 4.4.1Formen för kunskapsseminarier: från fysiska seminarier till rikstäckande webbseminarier ......... Användning och förväntade effekter ..................... Skrifter och artiklar ................................................................ Stöd i strandskyddstillsynen................................... Strandskydd och dispens ........................................ Areella näringar och strandskyddet ....................... Lättillgängliga utbildningar och verktyg som samspelar...... Givande möten – tema strandskydd...................................... Användning och förväntade effekter ..................... 4.8 En öppen utredning genom möten med målgrupperna........ 4.8.2Dialoger om landsbygdsutveckling och 4.8.3Medverkan i Givande möten – tema Medverkan i målgruppernas konferenser............... Vidgade vyer genom besök i hela landet ................ Åtgärder för vidare utveckling ............................................... Goda exempel på landsbygdsutveckling ................ Strandskyddet på kartan – ett pilotprojekt ............ Fakta om strandskyddsområdet och Strandområdet, en resurs utifrån flera aspekter .................... 5.1.1Stranden som en resurs för friluftslivet och Stranden som en resurs för lokal utveckling.......... 5.1.3Stranden som en resurs för biologisk mångfald Strandskyddsreglernas historiska framväxt ........................... Byggnadsförbud och äldre strandlagar ................... Ett generellt strandskydd växer fram ..................... Strandskyddet fick ytterligare ett syfte.................. Gällande rätt i – reglernas tillämpning ..... Beskrivning av gällande strandskyddsregler .......... Strandskydd inom detaljplaner ............................. Olika förutsättningar över landet ........................................ Länsspecifika undantag från strandskyddet......... Länens olika förutsättningar ................................. Fakta och statistik om tillämpning m.m.............................. Andel exploaterad strand ...................................... Mindre utvidgat strandskydd efter översyn......... 5.5.3Detaljplaner där strandskyddet upphävts och Antalet dispenser från strandskyddet .................. 5.5.5Landsbygdsutveckling i strandnära läge () Tillsyn av strandskyddsreglerna ........................... 5.6 Befintliga roller och processer ............................................. Miljö- och friluftsorganisationer.......................... 5.6.8Forum för dialog och samverkan i 5.7 Angränsande bestämmelser ................................................. 5.7.1Plan- och bygglagen – bygglov och Tillstånd till miljöfarlig verksamhet..................... Andra områdesskydd i ..................... 5.7.7Stöd och strukturfonder samt pågående utredningar med koppling till strandskydd Beskrivning av grannländers lagstiftning ............................ Olika erfarenheter av och uppfattningar om Så har strandskyddet debatterats ......................................... Strandskyddet debatteras i rikspolitiken ............. Strandskyddet debatteras i pressen ...................... 6.2Olika uppfattningar och erfarenheter ur kommuners och andra myndigheters perspektiv ..................................... 6.2.1Erfarenheter och uppfattningar om nyheter i 6.2.2Små sjöar och vattendrag och länsvisa undantag från strandskyddet ................................ 6.2.3Strandskyddets inverkan på areella näringar Uppföljning och strandskyddstillsyn................... 6.3 Intresseorganisationers reflektioner och erfarenheter ....... Lantbrukarnas riksorganisation (LRF) ................ 6.3.9Stockholms byggmästarförening, Region öst Legitimitet för strandskyddets syften ................................. 7.2Äldre förordnanden om undantag från strandskyddet och enhetlig tillämpning ....................................................... Strandskyddsinformation på kartan..................................... Undantag för areella näringar............................................... Gällande regler efter ändringarna 2009/2010 ...................... De sex särskilda skälen .......................................... Landsbygdsutveckling i strandnära lägen () .. Kommunalt ansvar för tillsyn............................... Strandskyddet i samhällsbyggnadsprocessen ...... 7.6 Fortsatt samverkan och kunskapsunderbyggnad ............... Ett användarvänligt stöd i nationell portal .......... Samordning och samverkan om tillämpningen ... 7.6.3Den faktiska tillämpningen sker regionalt och 7.7 Skyddar strandskyddet det som ska skyddas? Bilaga 3 Medverkande i Strandskyddsdelegationens insatser .. Detaljerad beskrivning av innehåll i Strandskyddsdelegationen tillsattes 2013. Delegationens uppdrag har varit att utgöra en arena för erfarenhetsutbyte och dialog samt att utföra och samordna en informations- och kunskapsinsats kring tillämpningen av de strandskyddsregler som infördes och 2010 genom propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (2008/09:119). Av uppdragsdirektivet framgår att delegationens arbete ska ta hänsyn till befintligt kunskapsunderlag, utgå från gällande regelverk samt vid planering och utförande av uppdraget ta hänsyn till vad som ingår i och ordinarie vägledningsansvar. Strandskyddsdelegationen har tagit fram informationsmaterial, utbildningar, verktyg och andra insatser för att ge stöd i tillämpningen av strandskyddsreglerna i samband med fysisk planering, dispensprövning och tillsyn. Det är delegationens bedömning att dessa insatser bidragit till en förstärkt samverkan samt till en mer enhetlig, effektiv och kunskapsunderbyggd tillämpning av reglerna. Strandskyddet har två syften: dels att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, dels att bevara goda livsvillkor för djur- och växtliv på land och i vatten. Syftena skyddas inom hela det strandskyddade området genom ett antal förbud, bl.a. mot byggande samt åtgärder som hindrar allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat färdas fritt. Strandskyddet gäller vid havet samt vid insjöar och vattendrag och är enligt huvudregeln området intill från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, såväl inåt land som ut i vattnet. kan också i det enskilda fallet utvidga strand- skyddsområdet från strandlinjen. I 10 av landets 21 län finns dock äldre, länsvisa beslut om undantag från strandskyddet som gör att skyddets omfattning begränsas på olika sätt. Att skydda stränder i enlighet med strandskyddets syften förefaller ha ett brett stöd och en god legitimitet. Historisk sett har det dock funnits brister och oklarheter i tillämpningen av strandskyddsreglerna vid prövning och tillsyn, samt brister i legitimiteten för regleringen. Dessa förhållanden låg bakom ändringarna 2009– 2010. I proposition 2008/09:119 redogörs för utgångspunkterna och avsikten med dessa ändringar: å ena sidan att med fortsatt restriktivitet som utgångspunkt stärka strandskyddet i exploaterade områden och, å andra sidan, ge lättnader i skyddet där det finns god tillgång på oexploaterade strandområden, en reform som kallades landsbygdsutveckling i strandnära lägen (). Strandskyddsreglerna spänner över åtskilliga politik- och sakområden och många professioner med var sin specialistkunskap är involverade i såväl myndigheternas vägledningar som i den praktiska tillämpningen av reglerna. Graden av komplexitet påverkas också av den rika variationen i förutsättningar för tillämpningen som finns mellan län, kommuner och orter. Till detta ska läggas att strandskyddsreglerna engagerar många människor med skilda perspektiv som var och ett bidrar till förståelsen av problembilden och därmed vilka stödinsatser som kan behövas. Strandskyddsdelegationen har valt att hantera uppdragets komplexitet genom en involverande ansats där kunskap om strandskyddsreglernas tillämpning och lokala förutsättningar tagits till vara. Geografi, bebyggelsetryck, befolkningstäthet samt naturgeografiska och biologiska förutsättningar varierar stort över landet. Dessa är också faktorer som inverkar på tillämpningen av strandskyddsreglerna. Delegationens ambition har varit att involvera, tala med och lyssna till dem som i sin vardag kommer i kontakt med strandskyddsreglerna. För att få en bild av såväl helheten och vad som förenar, som hur förutsättningarna för strandskyddsreglerna skiljer sig åt, har Strandskyddsdelegationen besökt landets samtliga län, och totalt 44 orter. Utredningen har genom sina aktiviteter träffat samtliga 21 länsstyrelser, 218 kommuner och 16 regionala utvecklingsorgan. Därutöver har utredningen träffat och tagit del av erfarenheter från 13 intresseorganisationer. Genom den involverande ansatsen har utredningen också kunnat tillgodose sitt behov av bredd i kompetens, en förutsättning för att kunna förstå och navigera i utredningsområdets komplexitet. Som en viktig strategi tillsattes fyra arbetsgrupper med fokus på tillämpning, tillsyn, tillväxt samt på öppna data. Till grupperna rekryterades representanter från utredningens primära målgrupper samt aktörer som spelar en roll för tillämpningen av strandskyddsreglerna. Strandskyddsdelegationens arbetsgrupper har utgjort navet för samverkan kring konkreta stödinsatser, då de har deltagit i att ta fram och prövat ut centrala stödinsatser till delegationens webbportal. Utifrån sina samlade erfarenheter och kompetenser har de också bidragit med analysarbete. Praktiska stöd i tillämpningen Strandskyddsdelegationens stöd består av informationsmaterial, utbildningar, dialogupplägg samt verktyg som ger stöd vid tillämpningen av strandskyddsreglerna i samband med fysisk planering, dispensprövning och tillsyn. Beslutsmallar, sökmotorn och en interaktiv guide för dispensbeslut är några exempel på sådana verktyg. De olika stödinsatserna är designade för att ge ett nationellt och enhetligt stöd och utgör ett produktsystem där helheten har ett större värde än de enskilda delarna var för sig. Olika regionala och lokala förutsättningar påverkar emellertid också tillämpningen av strandskyddsreglerna, vilket ställer krav på att det inom länen arbetas aktivt med att anpassa stödinsatser till faktiska förutsättningar. En viss del av Strandskyddsdelegationens stöd har därför utvecklats för att ge stöd utifrån lokala förutsättningar, frågeställningar och behov av samverkan och kompetensutveckling. En genomgående ambition med Strandskyddsdelegationens produktion har varit att den ska vara lättillgänglig och användarvänlig. Allt stöd finns tillgängligt på internet och förutsättar alltså inte fysisk närvaro vid t.ex. seminarier. Dessutom har stödinsatserna designats utifrån användarens perspektiv – det ska vara enkelt att hitta svar på en given frågeställning. Den förhållandevis omfattande användningen av delegationens stöd kan ses som ett kvitto på att utredningen lyckats skapa stöd som kan användas i praktiken. De- legationens webbaserade portal, som samlar alla stödinsatser, har exempelvis haft fler än 33 000 besök sedan den lanserades . Representanter från kommuner och länsstyrelser som delegationen varit i kontakt med har återkommande framhävt värdet av att denna samlande design fortsatt hålls intakt och uppdateras som en helhet. Delegationens förslag och slutsatser Det är delegationens bedömning att de insatser som genomförts bidragit till en förstärkt samverkan samt till en mer enhetlig, effektiv och kunskapsunderbyggd tillämpning av strandskyddsreglerna. Förändring tar dock tid, något som i särskilt hög grad gäller förändringsarbete i stora system. Delegationen föreslår därför en fortsatt effekthemtagning och tillvaratagande av utredningens resultat genom, för det första, fortsatt förvaltning och utveckling av Strandskyddsdelegationens webbportal. Representanter från kommuner och länsstyrelser bekräftar värdet av portalens design, att stöden hålls samman och uppdateras som en helhet, och efterfrågar en fortsättningen på denna produktdesign. För det första kompletterar insatserna varandra och är ömsesidigt förstärkande. För det andra länkar intressenter till portalen i syfte att informera sina användare om strandskyddsreglerna, och statistiken tyder på att praktiker använder stödet i portalen vid tillämpningen av reglerna. Delegationen föreslår därför att portalen hålls samlad och att uppdraget att förvalta och utveckla portalen ges till en länsstyrelse. Detta då har det regionala vägledningsansvaret samt en bred tillgång till de kompetenser som behövs för att ge ett helhetsbaserat stöd. Delegationen föreslår då denna länsstyrelse har erfarenhet av att förvalta en liknande plattform, , samt har ansvar för länsstyrelsernas gemensamma IT-stöd. Strandskyddsdelegationen har lett en nationell kraftsamling om samordning och samverkan. Delegationen ser ett fortsatt behov av en sådan funktion. Delegationen föreslår därför, för det andra, en satsning – i förslaget kallad Samverkan Strandskydd – där relevanta sektorsmyndigheter, länsstyrelser, kommuner och regionala utvecklingsorgan samlas för att identifiera behov och samordna utförandet av stödinsatser för strandskyddsreglernas tillämpning. Inom ramen för Samverkan Strandskydd föreslår delegationen att det tillsätts en nationell styrgrupp, samt att en satsning på regionalt stöd till strandskyddsreglernas tillämpning genomförs. Strandskyddsreglerna ska tillämpas lika över landet, när förutsättningarna är lika. skiljer sig förutsättningar och kontext för strandskyddsreglernas tillämpning. Delegationen vill därför betona den regionala nivåns betydelse för möjligheterna till en differentierad tillämpning av strandskyddsreglerna, detta genom ett uppdrag till länsstyrelserna att initiera, samordna och driva stödinsatser regionalt. Det är en mångfasetterad bild av strandskyddet som under den långa utredningstiden trätt fram. Intentionerna bakom regeländringarna 2009/2010 syftade till differentiering genom fortsatt restriktivitet i exploaterade områden och lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden. som en sådan differentiering förefaller ha ett brett stöd, finns det indikationer på att skyddet är fortsatt starkt i glest bebyggda områden och svagare i tätbebyggda områden. Det kan därför ifrågasättas om den avsedda differentieringen har fått full effekt. Delegationen gör mot denna bakgrund reflektioner över strandskyddsreglernas utmaningar och möjligheter. Det är delegationens uppfattning att en rad problemområden inte kan åtgärdas fullt ut genom insatser som syftar till att stärka tillämpningen av befintliga regler. Dessa problemområden kan i första hand härledas till utformningen av de sex särskilda skälen respektive (landsbygdsutveckling i strandnära läge) som skäl för dispens, men också till svårigheter rörande en nationellt enhetlig kartredovisning av strandskyddet och samordning mellan dispensprövning och fastighetsbildning. Delegationen pekar på behovet av en översyn av reglerna utifrån dessa problemområden och konsterar att det inte ingått i delegationens uppdrag att göra en sådan översyn eller lämna förslag till ändringar i strandskyddsreglerna. 1Samverkan nationellt och regionalt – förslag till fortsatt samordnat stöd i tillämpningen av strandskyddsreglerna Strandskyddsdelegationen har haft i uppdrag att utföra och samordna en informations- och kunskapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av de strandskyddsregler som infördes och 2010. Delegationen har också haft i uppdrag att utgöra en arena för erfarenhetsutbyte och dialog. Delegationen ska i sin slutrapport redovisa förslag till hur kompetensen inom strandskyddsreglernas tillämpning ska kunna hållas på en fortsatt hög nivå efter utredningens avslutande. Det är delegationens bedömning att de insatser som genomförts inom ramen för delegationens uppdrag bidragit till en förstärkt samverkan samt till en mer enhetlig, effektiv och kunskapsunderbyggd tillämpning av reglerna. En fortsatt effekthemtagning förutsätter att dessa resultat tas tillvara. Delegationen föreslår en fortsatt satsning på nationell och regional samverkan kring strandskyddsreglernas tillämpning, samt på förvaltning och vidareutveckling av Strandskyddsdelegationens webbaserade portal. Mot bakgrund av de erfarenheter som delegationen gjort under utredningens drygt är det vidare delegationens uppfattning att en rad problemområden inte kan åtgärdas fullt ut enbart genom insatser som syftar till att stärka tillämpningen av befintliga regler (se kapitel 7). Att göra en översyn av dessa problemområden eller ge förslag till förändringar i reglerna har inte ingått i delegationens uppdrag. Samverkan nationellt och regionalt … 1.Strandskyddsdelegationens webbportal hålls fortsatt tillgänglig efter utredningens slut. i ges i uppdrag att förvalta och vidareutveckla portalen. 2.En nationell satsning på fortsatt samordning och samverkan i fråga om stöd till strandskyddsreglernas tillämpning genomförs. Satsningen – nedan kallad Samverkan Strandskydd – leds av en styrgrupp med uppdrag att planera och samordna arbetet. 3.Naturvårdsverket, , Lantmäteriet, Havs- och vattenmyndigheten, , och får i uppdrag att bilda styrgrupp för Samverkan Strandskydd tillsammans med en representant från en kommun respektive en region samt en representant för länsstyrelserna. SKL bjuds in att delta i styrgruppen. Vidare ges i i uppdrag att bilda kansli till styrgruppen. 4.De av regeringen utpekade myndigheterna och samtliga länsstyrelser ges möjlighet att medfinansiera utvecklingsarbeten som initierats inom ramen för Samverkan Strandskydd. 5.Samtliga länsstyrelser får i uppdrag att på regional nivå och inom ramen för Samverkan Strandskydd: –initiera, samordna och driva insatser för tillämpning av strandskyddsreglerna utifrån strandsskyddets syften och syftena med , –ge kommunerna ett nationellt samordnat, men regionalt anpassat stöd i tillämpningen av strandskyddsreglerna, –på nationell nivå samordna sig vid tillämpning av strandskyddsreglerna. 6.Med uppdragen till enligt punkt 1 och 3 bör följa en finansiering om 3 500 tkr . Samverkan nationellt och regionalt … Bakgrunden till Strandskyddsdelegationens uppdrag var följande. För att komma till rätta med brister och oklarheter i tillämpningen av strandskyddsreglerna vid prövning och tillsyn, samt med brister i legitimiteten för regleringen, ändrades strandskyddsreglerna –2010. 2012 och 2013 angav regeringen att det fanns indikationer på att ändringen av strandskyddsreglerna inte fyllt syftet genom att bl.a. underlätta för viss byggnation i strandnära lägen. Reglerna bedömdes också ha tillämpats olika över landet och fått oavsedda effekter. Eftersom strandskyddsreglerna ofta hanterar motstående intressen och hanteras av skilda myndigheter och organisatoriska enheter, bedömde regeringen att en nationell insats med inriktning på samverkan och kompetens behövdes. Regeringen bedömde också att delegationen skulle ha en bred sammansättning och bestå av beslutsfattare från i första hand organisationer med uppdrag att vägleda i eller tillämpa strandskyddsreglerna. har Strandskyddsdelegationen etablerat en nationell arena för samverkan där experter och praktiker ur utredningens intressent- och målgrupper tillsammans tagit fram verktyg, utbildningar och informationsmaterial i syfte att stödja en mer enhetlig, effektiv och kunskapsunderbyggd tillämpning av strandskyddsreglerna. Insatserna utgör ett produktsystem och är designade för att bilda en helhet där delarna tillsammans skapar ett mervärde. Arbetet har utgått från delegationens effektmål (se kapitel 2). Alla insatser har hållits samlade och lättillgängliga i en webbaserad portal på . Förändring tar tid, något som i särskilt hög grad gäller förändringsarbete i stora system.