sou · H3B310 · 2015-02-26 00:00:00 — I anslutning till lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium utfärdade Kungl. Maj:t kungörelsen (1966:375) med närmare bestämmelser om beräkningen av Sveriges sjöterritorium. Denna förordning har, i likhet med förslaget till kungörelse i Baslinje- utredningens betänkande, en bilaga som innehåller en tabellför- teckning. Förordningens förteckning har rubriken ”Förteckning över baslinjepunkter” och omfattar endast de punkter som angivits som baslinjepunkter i kolumn ett i betänkandets förteckning. Ingen av de ytterligare cirkelbågemedelpunkter som var inkluderade i kolumn två i betänkandets förteckning finns med i förordningens förteckning. Även förordningstexten är ändrad i förhållande till betänkandets förslag. Den direkta referensen till ”cirkelbågemedelpunkterna en- ligt bifogade förteckning” som fanns i betänkandets förslag till för- ordning har exempelvis strukits. Förordningens förteckning anger baslinjepunkterna 1–103 längs den svenska kusten i löpnummerordning från väst till öst och upp- gifterna för dessa punkter överensstämmer helt med uppgifterna för motsvarande punkter i betänkandets förteckning. Den sista baslinjepunkten i betänkandets förteckning, med löpnummer (104), är däremot inte medtagen.6 5Departementschefen anför på sid. 23 ”Bl.a. förordar jag att man när det gäller beräkningen av territorialhavet vid inre vatten uttryckligen hänför sig till de räta linjer som bildar ytter- gränserna för de inre vattnen (räta baslinjer).” 6I stället görs en hänvisning till ”det sydligaste skäret vid ön ” i 1 § andra stycket. Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter Baslinjepunkterna 104–124 i förordningens förteckning ligger runt och motsvarar baslinjepunkterna 141–161 i betänkan- dets förteckning. Utöver den ändrade numreringen av baslinjepunkterna runt är den stora skillnaden mellan de två förteckningarna alltså att hela kolumnen två i betänkandets tabellförteckning är uteläm- nad i förordningens förteckning. Betänkandets cirkelbågemedel- punkter vid Märket, och , liksom alla andra cirkelbågemedelpunkter som fanns med i kolumn två i för- teckningen saknas i förordningens förteckning. Varför dessa punk- ter utelämnades framgår inte av vare sig förordningstexten eller den ovan nämnda propositionen. En möjlig förklaring kan vara att inte var bundet av några formella internationella förpliktelser att offentliggöra in- formation om territorialhavets yttre avgränsningslinjer. territorialhavskonvention, som inte hade anslutit sig till, ålades staterna endast att markera sina räta baslinjer i sjökort och att offentliggöra dessa sjökort. Det fanns således inget åtagande att identifiera de cirkelbågemedelpunkter som ingick i kolumn två i betänkandets tabellförteckning, och som utgjordes av lågvattenskär som kunde påverka beräkningen av territorialhavets bredd men som inte hade någon inverkan på dragningen av de räta baslinjerna. Eftersom de utelämnade punkterna däremot påverkar beräkningen av det svenska territorialhavets yttre avgränsningslinje omfattas de, enligt utredningens uppfattning, rimligen av kraven i artikel 16 i (UNCLOS) om att kuststaten ska offentliggöra tillräcklig information om sina baslinjer för att fastställa territorialhavets bredd. För att möta kraven i UNCLOS artikel 16 borde förordningens tabellförteckning därför ha kompletterats med relevanta lågvattenskär när tillträdde konventionen. Av underlagsmaterial som erhållit från , bland annat en kopia på kartskissen över baslinje- punkter betänkande med ett vidhängande dokument från dåvarande ”Skisser över baslinjepunkter och cirkelbågemedelpunkter” daterat , framgår att svenska myndigheter tycks ha arbetat vidare på basis av betänkandets tabellförteckning, både vad gäller de utelämnade cirkelbågemedelpunkterna i kolumn två och numreringen av Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter baslinjepunkter runt , alltså inte på basis av numreringen i den tabellförteckning som är bilagd förordning. En konsekvens av detta tillvägagångssätt är att nuvar- ande baslinjepunkter vid inte har samma nummer i svenska myndigheters dokumentation som i gällande förordning, eller i den information som har lämnat till FN:s generalsekreterare. En annan konsekvens är att det inte är möjligt för någon att utifrån enbart författningstexterna härleda den territorialgräns i havet som är markerad i svenska officiella sjökort. Det går således inte att beräkna den svenska territorialgränsen utan att ha tillgång till Sjö- fartsverkets databas eftersom de lågvattenskär som påverkar beräk- ningen varken är medtagna i lagstiftningen eller särskilt markerade i sjökorten. 3.2Långsiktigt stabila baslinjepunkter och baslinjer Utredningens överväganden har på ett avgörande sätt påverkats av det faktum att det pågår en övergång inom svenska myndigheter till att ange höjder och djup i det nya nationella höjdsystemet, RH 2000. Lantmäteriet och markerar den nationella strandlinjen, NSL, längs hela på kartor och i sjökort på nollnivån i detta höjdsystem. anger numera också vatten- ståndsdata i RH 2000. Utredningens förslag: De geografiska koordinater för fastställ- ande av svenska baslinjer som anges i författningstext ska gälla vid rättsskipning i och i svenska myndigheters övriga arbete. Koordinaterna och kartmaterial som redovisar baslinjernas sträckning för lagens ikraftträdande ska finnas allmänt och kostnadsfritt tillgängliga i digitalt format. Som framgått av tidigare avsnitt återger de inmätta geografiska koordinaterna för en viss punkt punktens geografiska läge endast och under ett antal givna förutsättningar. Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter Dessa förutsättningar måste vara kända för att koordinaterna ska kunna uttolkas på ett entydigt sätt av alla användare. Avgränsningslinjer i havet kan inte märkas ut i den geografiska verkligheten. Linjerna måste i stället identifieras med hjälp av de två punkter som utgör varje linjes början respektive slut. Utredningen anser därför att det bör framgå av författningstexten om det är en punkts läge i verkligheten eller dess position på en bestämd landformation i en viss utgåva av sjökortet som ska gälla vid lagens tillämpning. Författningstexten bör även ange vilken linjetyp som ska användas för att dra räta baslinjer och vilket kartmaterial som ska användas för att identifiera den lågvattenlinje som utgör normal baslinje. För svensk inomstatlig rättskipning och annan svensk myndig- hetsutövning anser utredningen att det är mest ändamålsenligt att i lag ange att det är de geografiska koordinater och linjetyper samt det kartmaterial som definieras i författningstext som ska gälla för att identifiera punkternas läge och baslinjernas sträckning. Lagen bör även ange att koordinaterna och det kartmaterial som redovisar punkternas och baslinjernas läge på berörd landformation (bränning, udde etc.) för lagens ikraftträdande ska finnas all- mänt tillgängliga i digitalt format. Därmed undviks onödiga oklar- heter och eventuell osäkerhet i myndigheternas arbete och vid annan verksamhet i havet. Denna kartredovisning ska inte förväxlas med uppdrag att redovisa baslinjernas sträckning i gällande sjökort. Detta förfarande innebär att en viss svensk punkt, baslinje eller annan avgränsningslinje i havet ska anses ha det läge som koordina- terna anger tills författningstexten har ändrats även om berörd udde eller bränning skulle ha förflyttat sig sedan koordinaterna mättes in. Koordinater i officiella myndighetsdokument kan ändras först när tillämpliga lagar och/eller förordningar har ändrats. Ett liknande tillvägagångssätt tillämpas redan beträffande sträckning i gränsälvarna mot och därmed också för den officiella avgränsningen av enskilt vatten där. Som framgår av kapi- tel 4 ändras den koordinatbestämda i älvarnas mittfåra endast etappvis i samband med de regelbundna gemensamma svensk-finska gränsöversyner som genomförs vart 25:e år.7 7 Se förordning (2010:241) om mellan och . Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter är det viktigt att vara medveten om att vid mellan- statliga havsrättsliga tvister eller förhandlingar om var avgränsnings- linjen ska gå mellan två intilliggande eller motstående staters sjö- territorier eller maritima zoner anses det enligt folkrättspraxis numera vara baslinjepunkternas verkliga lägen som ska vara utgångs- punkt för geodetiska beräkningar, om det inte föreligger full överensstämmelse med tidigare inmätta koordinater eller dessas inritade läge i tidigare publicerade sjökort. Vid en internationell tvist eller ett annat internationellt skiljeförfarande kan domstolen i sina överväganden även komma att ta hänsyn till annat bevis- material än de koordinatangivna punkter och det kartmaterial som anges i svensk författningstext. Vid förhandlingar med andra stater kan naturligtvis också gå till väga på motsvarande sätt. Utredningens förslag: En enhetlig lågvattenlinje på nivån -0,i RH 2000 längs hela den svenska kusten ska utgöra refe- rensnivå för att identifiera baslinjepunkter och andra punkter som påverkar beräkningen av det svenska territorialhavets bredd och andra avgränsningslinjer i havet. I enlighet med utredningens direktiv ska de geografiska koordi- naterna anges i referenssystemet SWEREF 99. Ett av syftena med övergången till RH 2000 är att alla höjd- och djupangivelser i svenska myndigheters dokument ska anges i samma höjdsystem. Utred- ningen har därför baserat sina överväganden på vatten- ståndsuppgifter uttryckta i det nya höjdsystemet. Som framgår av avsnitt 2.3 visar analys av observerade data för låga vatten- stånd längs den svenska kusten att värdena för lägsta lågvatten- stånd, LLW, ligger mellan -0,5 och -1,vid de 23 mät- stationerna. Värdena för beräknat medelvattenstånd, MW, vid res- pektive station ligger mellan 0,0 och 0,2 meter. Lantmäteriet och använder emellertid nollnivån i RH 2000 som referensyta längs hela den svenska kusten för den nationella strandlinjen, NSL, som kommer att ligga till grund för den strandlinje som verket markerar i sjökorten. Som framgår av UNCLOS artikel 5 Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter utgörs den normala baslinjen för beräkning av territorialhavets bredd av lågvattenlinjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända storskaliga sjökort. Utredningen anser att det är nödvändigt att identifiera de svenska baslinjepunkterna på en vattenståndsnivå som bättre motsvarar värden för lägsta lågvattenstånd längs den svenska kusten än vad som skulle bli fallet om punkterna identifierades på basis av NSL-data, alltså på nollnivån i RH 2000. Utredningen har noga övervägt möjligheten att använda LLW-värde vid varje enskild mätstation som referensnivå för att definiera baslinjepunkter och lågvattenskär i respektive närmast liggande havsområde. Teoretiskt sett är det möjligt att gå till väga på detta sätt för att identifiera de baslinjepunkter och lågvattenskär som skulle vara mest lämpliga för att bestämma den yttre avgräns- ningslinjen för territorialhavets bredd i enlighet med kraven i UNCLOS. I praktiken krävs det emellertid mycket stora resurser i form av tid, personal och utrustning för att genomföra ett sys- tematiskt sökande efter användbara punkter i förhållande till olika referensnivåer för lägsta lågvattenstånd och utföra den noggranna inmätning av alla potentiella punkter det i så fall skulle bli fråga om i stora havsområden. Utredningen har inte haft tillräckliga resurser till sitt förfogande för att kunna gå till väga på ett så detaljerat sätt. Lantmäteriet och har i stället använt sedvanliga metoder för kartering från flygfotografier kombinerat med aktuella uppgifter i sjökortsdatabasen för att avgöra var man borde göra fältmätningar. Möjligheterna att genom kartering från flygfoto- grafier upptäcka okända landformationer i havet som är belägna djupare än under den havsnivå som rådde vid fototillfället har visat sig kräva alltför omfattande resurser och har därför valts bort. Myndigheterna har i stället utarbetat vissa standardiserade riktlinjer för det analysarbete och de fältmätningar man utfört åt utredningen. Detta beskrivs närmare i avsnitt 3.3. Som framgår av figurerna 2.9 och 2.10 i kapitel 2 är vär- den för LLW lika med eller lägre än -0,både och vid alla de 23 mätstationerna längs , i Öresunds- området och inne i . Inget av de observerade värdena är högre än -0,5. Även värdena för MLW vid alla mätstationer längs och i är lägre än -0,båda åren. Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter SOU 2015:10 är MLW för fem av de fjorton mätstationerna lägre än -0,och sju av 2015. Detta innebär att om man drar en enhetlig svensk lågvattenlinje längs hela på nivån -0,kommer värdena för LLW att ligga lika med eller lägre än en sådan lågvattenlinje vid samtliga för de studerade . Även flertalet MLW-värden skulle ligga under en sådan nivå. Utred- ningen kan således konstatera att vid en enhetlig svensk lågvatten- linje på nivån -0,som referensnivå skulle samtliga punkter som kan användas för att beräkna det svenska territorialhavets bredd ligga högre eller lika med de observerade LLW-värdena för alla mätstationer oberoende av var längs den svenska kusten en viss punkt är belägen. är de prognostiserade värdena för LLW fortfarande lägre än eller lika med -0,vid alla mätstationer utom vid Landsort, och . Även knappt hälften av de prog- nosticerade värdena för MLW är lägre än -0,. En svensk lågvattenlinje på -0,är således realistisk i den bemärkelsen att den underskrids vid alla runt den svenska kusten, oavsett om det förekommer extrema eller mindre extrema låga vattenstånd vid en viss mätstation. Nivån är enhetlig så till vida att den väl representerar det vattenstånd som förväntas inträffa år . Medelvärdet för alla de 23 mätstationernas medellågvattenstånd (MLW) är -0,56 meter8. En enhetlig lågvattenlinje på nivån -0,ligger alltså på en nivå som förväntas underskridas vid alla mätstationer oberoende av varandra . En sådan nivå är också mindre beroende av observationsseriens längd, lokala förhållanden och vilken beräk- ningsmetod som används. Den är inte heller beroende av hur rep- resentativ en viss mätstation verkligen är för ett visst havsområde. Näraliggande stationer i södra och norra och längs uppvisar till exempel stora skillnader vid extrema väderhändelser. Denna referensnivå är också representativ och robust i ett framtida klimatperspektiv då medelvärdet för alla stationers MLW förväntas ligga kring -0,även . Utredningen föreslår därför att en enhetlig lågvattenlinje på nivån -0,i RH 2000 längs hela den svenska kusten ska användas 8 Beräknat på data för perioden –2013. Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter som referensnivå vid identifiering av lämpliga baslinjepunkter och andra punkter som påverkar beräkningen av territorialhavets bredd. För havsområden där normal baslinje tillämpas innebär en enhetlig lågvattenlinje att territorialhavets bredd ska beräknas från en fiktiv strandlinje på fast land och på öar på nivån -0,i RH 2000. Utredningen skulle gärna ha sett att en strandlinje på nivån -0,, som markerar den normala baslinjen, kunde ritas in i sjökorten tillsammans med, men skild från, den strandlinje på nollnivån som avser använda efter övergången till RH 2000. Verket har emellertid låtit förstå att man inte kan rita in en sådan linje eftersom man inte har tillräckligt detaljerade djup- data avseende grunda havsområden närmast fast land. En sådan fiktiv strandlinje på nivån -0,skulle inte heller kunna sär- skiljas från strandlinjen på nollnivån i flertalet havsområden i de skalor som är aktuella för verkets sjökort. Utredningen föreslår vidare att geografiska koordinater bestäms på nivån -0,för de punkter som behövs för att identifiera de normala baslinjernas sträckning liksom för de punkter som behövs på eventuella lågvattenskär som ligger utanför dessa baslinjer och som påverkar beräkningen av territorialhavets bredd. För havsområden med räta baslinjer innebär utredningens för- slag att geografiska koordinater bestäms på nivån -0,för alla punkter på fast land och på öar som behövs för att fastställa sådana baslinjer liksom för de punkter som behövs på eventuella lågvatten- skär som ligger utanför räta baslinjer och som påverkar beräkningen av territorialhavets bredd. 3.2.3Identifiering av öar och lågvattenskär Förekomsten av lågvattenskär har betydelse för avgränsningen av det svenska territorialhavet eftersom sådana landformationer får beaktas vid beräkning av territorialhavets bredd enligt UNCLOS artikel 13. Vissa förutsättningar måste emellertid vara uppfyllda. Den aktuella landformationen ska vara ett naturligt bildat land- område som är beläget över vattenytan vid lågt tidvatten men under denna vid högt tidvatten. Det ska också vara beläget på ett avstånd som inte överstiger territorialhavets bredd, alltså i fall Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter , från fast land eller från en svensk ö. En ö ska enligt UNCLOS artikel 121 förbli över vattenytan vid högt tidvatten. Eftersom tidvatten inte förekommer i och tidvatten- rörelserna är mycket begränsade längs samlas tidvatten- baserade vattenståndsdata inte in av svenska myndigheter. Som framgått har emellertid en omfattande databas med uppgifter om vattenstånd längs den svenska kusten i relation till referensnivåer på land. I avsaknad av tidvattendata har på basis av observerade data från perioden –2013 vid de 23 mät- stationerna beräknat ett genomsnittligt värde för varje relevant typ av vattenstånd för hela den svenska kusten för . Följande svenska genomsnittliga vattenståndsvärden är rimliga motsvarig- heter till de tidvattenvärden som åsyftas i UNCLOS. Utredningen har använt sig av dessa genomsnittsvärden för att bedöma vilka öar och lågvattenskär som kan användas för beräkning av det svenska territorialhavets bredd: högsta högvattenstånd (HHW) = medelhögvatten (MHW)= beräknat medelvattenstånd (MW) = medellågvatten (MLW) = -0, lägsta lågvattenstånd (LLW) = -0, Med utgångspunkt i dessa värden kan en svensk landformation vars höjd uppgår till betraktas som en ö enligt UNCLOS artikel 121. När höjden överstiger bör land- formationen rimligtvis också, enligt utredningens uppfattning, kunna betraktas som en ö. Öar har eget territorialhav. En landformation vars höjd överstiger -0,skulle kunna betraktas som ett lågvattenskär enligt UNCLOS artikel 13. Men efter- som utredningen valt nivån -0,som normerande nivå för lågvattenslinjen längs bör samma nivå även användas vid bedömning av vilka kobbar och skär som betraktas som låg- vattenskär. Utredningen är medveten om att en effekt av valet av en enhet- lig lågvattenlinje på nivån -0,blir att det längs hela kommer att kunna finnas skär, stenar och uppgrundningar som är synliga över havsytan vid lågt vattenstånd men som inte har beaktats som lågvattenskär vid beräkningen av det svenska terri- Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter Sådana landformationer omfattas inte heller av definition av bränning. Dessa landformationer skulle ha kunnat betraktas som lågvattenskär och därmed också ha påverkat beräkningen av det svenska territorialhavets bredd om utredningen hade valt en djupare liggande referensnivå för lågvatten- linjen i det aktuella havsområdet. I vissa havsområden har land- formationer på djup ner till -1,4 meter9 varit belägna över vattenytan. 3.2.4Sammanhållen lagstiftning om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner Utredningens förslag och bedömning: En ny sammanhållen lag om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner ersätter lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium och förordningen (1966:375) om beräkning av Sveriges sjöterritorium. Den nya lagen anger den geografiska omfattningen av inre vatten, territorialhav, angränsande zon, kontinentalsockel och eko- nomiska zon. Lagen anger också hur baslinjerna har identifierats och hur de yttre avgränsningslinjerna för sjöterritoriet och de maritima zonerna har fastställts. Till lagen bifogas fem separata tabellförteckningar med geo- grafiska koordinater för de svenska baslinjerna, den svenska territorialgränsen och de yttre avgränsningslinjerna för angränsande zon, den svenska kontinentalsockeln och ekonomiska zon. Hänvisningar till den nya lagen om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner ersätter befintlig text om omfattningen av berörda havsområden i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och i lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Hänvisningarna till omfattningen av berörda havsområden utgår ur kontinentalsockelförordningen (1966:315) och förordningen (1992:1226) om ekonomiska zon. En ny svensk baslinjeöversyn bör genomföras . 9 Utanför mareografen vid . Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter Utredningen föreslår att en ny sammanhållen lag om Sveriges sjö- territorium och maritima zoner ska ersätta lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium och den tillhörande förordningen. Den nya lagen bör ange den geografiska omfattningen av: Sveriges sjöterritorium, både inre vatten och territorialhav, Sveriges angränsande zon som utredningen föreslår ska inrättas, se kapitel 5, den svenska kontinentalsockeln, samt Sveriges ekonomiska zon. Av lagen bör framgå hur de svenska baslinjerna har fastställts och hur territorialgränsen och de yttre avgränsningslinjerna för de maritima zonerna har identifierats. De avgränsningslinjer för inre vatten, territorialhav, angränsande zon, kontinentalsockel och ekonomisk zon som är fastställda i överenskommelser med intill- liggande eller motstående stater, inklusive de delar som samman- faller med riksgräns i havet mot , och , kommer därmed att anges i en och samma lag. Förslaget har flera fördelar. Svenska myndigheter måste kunna ha en korrekt uppfattning om den geografiska omfattningen av Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. Avgränsningslinjerna har mättekniska, juridiska och politiska aspekter av mycket speciell natur. Det är viktigt att ansvariga myndigheter kan upprätthålla en kontinuerlig och uppdaterad kompetens av- seende förvaltning, administration och tolkning av lagstiftningen om gränsernas och avgränsningslinjernas exakta sträckning. En rätts- säker hantering av frågorna kräver ett kontinuerligt ansvar av be- rörda myndigheter. Utredningen har funnit att detta arbete under långa perioder har varit en nedprioriterad verksamhet hos berörda myndigheter. Det har bland annat visat sig genom att författ- ningstexter inte snabbt har uppdaterats när har ingått nya överenskommelser med annan stat och genom att har ändrat de geografiska koordinater man använder för att visuali- sera gränser och avgränsningslinjer i sjökort utan föregående änd- ring av författningstexterna. tillhandahåller inte heller avgräns- ningslinjerna i digitalt format vilket numera efterfrågas i många sammanhang, inte minst inom EU-samarbetet. Genom att skapa en Översyn av svenska baslinjer och baslinjepunkter sammanhållen lagstiftning för sjöterritoriets och de maritima zoner- nas geografiska omfattning och frikoppla denna lagstift- ning från de regelverk som avser villkoren för verksamheter inom sjöterritoriet och i de maritima zonerna anser utredningen att och övriga berörda myndigheters kompetens i frågor som rör gränsernas och avgränsningslinjernas exakta sträck- ning bör kunna stärkas betydligt. Det underlättar för alla berörda att hanteringen av alla frågor om sjöterritoriets och de maritima zonernas geografiska omfattning hanteras samlat inom . Ansvar för lagstiftningen om den svenska territorial- gränsen och de svenska avgränsningslinjerna i havet bör följaktligen också samordnas med ansvaret för lagstiftningen om riksgräns och ligga hos . Berörda fackdeparte- ment bör även fortsättningsvis ansvara för de materiella bestäm- melserna i kontinentalsockellagen (1966:314), lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och den nya lagen om angränsande zon. Även det tekniska stödet till behöver stärkas för att upprätthålla en rättssäker hantering.