sou · H3B388 · 2015-10-14 00:00:00 — (Fi 2010:06) tillsattes utifrån regeringens motiv att få underlag till den då förestående översynen av EU:s upphandlingsdirektiv och att utreda den utbredda kritiken mot gällande upphandlingslagstiftning och dess tillämpning. presenterade nya förslag till direktiv för upphandlingsområdet som ska ersätta det regelverk som den svenska upphandlingslagstiftningen bygger på. Direktiven antogs 2014 och omfattar bland annat att: •uppfylla målen för Europastrategin 2020 för smart och hållbar tillväxt för alla, •införa enklare och flexiblare regler, men också att öka effektiviteten i offentlig upphandling, •ge bättre möjligheter att använda upphandling som ett sätt att nå miljörelaterade och sociala mål, •ge små och medelstora företag bättre tillgång till den europeiska marknaden, •ge upphandlande myndigheter större flexibilitet att välja upphandlingsförfarande, •uppmuntra och möjliggöra en större inriktning mot kvalitet i den offentliga upphandlingen. För att införliva de nya EU-direktiven i svensk rätt tillsatte regeringen (S 2012:09) med uppdraget att ge förslag på hur bestämmelserna i direktiven bör implementeras i svensk rätt. De nya lagförslagen lades fram i Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling delbetänkande (SOU 2014:51) och det nya regelverket med lagarna, som förväntas träda i kraft , presenterades i en lagrådsremiss . De huvudsakliga statliga organ som har hanterat är och Kammarkollegiet. har svarat för tillsynen av regelverket och upphandlingsstöd till upphandlande myndigheter då regeringen gav uppdrag till en särskild utredare att förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet för upphandlingsstöd. Den nya upphandlingsmyndigheten tog över upphandlingsstödet från och instruktionen för den nya myndigheten beslutades . kommer även fortsättningsvis att ha tillsynsuppdraget. uppdrag är att utveckla, förvalta och stödja upphandlande myndigheter och enheter. Myndigheten ska verka för en rättssäker, effektiv och socialt och miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling, samt främja innovativa lösningar inom upphandling. 9.3Nuvarande regelverk för upphandling Den nuvarande lagstiftningen för offentlig upphandling grundar sig på EU-direktiv och har gällt . Olika upphandlingsformer gäller utifrån det så kallade tröskelvärdet. För statliga myndigheter är tröskelvärdet . För kommuner och landsting vid upphandling av varor och tjänster gäller . I den svenska lagstiftningen förordas öppna och selektiva upphandlingsförfaranden. Upphandlingsförfaranden som syftar till tidiga dialoger och förhandlingar med möjliga leverantörer för att precisera upphandlingsunderlag och anbud, används i liten utsträckning. De upphandlande myndigheterna riskerar att gå miste om möjligheten att göra bättre affärer och att handla upp Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling byggentreprenader, varor och tjänster som på ett bättre sätt uppfyller myndighetens behov och utnyttjar den kompetens och möjligheter till lösningar som marknaden kan erbjuda. Så kallad innovationsvänlig upphandling som syftar till att ta fram nya lösningar används också sparsamt. Detta kan bero på en osäkerhet hos de upphandlande myndigheterna kring hur de ska hantera den grundläggande principen om likabehandling och transparens i lagen om offentlig upphandling. Det krävs kompetens och kunnande om både föremålet för upphandlingen och om lagens möjligheter för att på rätt sätt hantera upphandlingsförfaranden med en högre grad av dialog och förhandling. Direktupphandling får användas om kontraktets värde understiger enligt de nya reglerna som infördes , eller om det finns ”synnerliga skäl”, till exempel på grundval av ensamrätt. Formen innebär att upphandlaren kan kontakta endast en utvald leverantör på grund av ensamrätt eller på grundval av att man bedömer att endast en leverantör kan leverera det som enheten vill köpa. ”När det gäller konstnärliga skäl kan det handla om att en myndighet vill köpa in ett unikt originalverk och då är undantaget tillämpligt. Det krävs dock att den upphandlande myndigheten kan visa varför bara en leverantör kan leverera det verk som efterfrågas.” (4 kap. 5 § 2 ). Konkurrenspräglad dialog används för att utforma ett bra förfrågningsunderlag och även att ta strategiska beslut, till exempel val av upphandlingsförfarande. I konkurrenspräglad dialog förs samtal med de leverantörer som bjudits in till dialogen och kvalificerats. Upphandlingsformen används relativt lite och då främst i större och komplexa projekt. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling Innovationsupphandling är inte en formell upphandlingsform utan innebär att upphandlaren anger krav på vilka problem varan eller tjänsten ska lösa i stället för att i detalj ställa krav på varan eller tjänsten som ska anskaffas. Man preciserar behovet av funktionen i stället för att definiera lösningen. En fördel med innovationsupphandling är att den öppnar dörrar för nya idéer. Det sker dock väldigt få innovationsupphandlingar i . Gällande lagstiftning förhindrar inte innovationsupphandling, men myndigheters möjligheter begränsas genom att det saknas en upphandlingsform. är upphandlande myndigheter inte hänvisade till ett specifikt upphandlingsförfarande för innovativa lösningar, utan det ligger på upphandlaren att göra upphandlingen så innovationsvänlig som möjligt och att ge utrymme åt leverantörerna att utforma innovativa lösningar. lyfter fram det här sättet att arbeta i upphandlingsdirektiven inom ramen för Digital Agenda och unionens innovationsprogram Horizon 2020. Med utgångspunkt från regeringens Innovationsstrategi som togs fram 2012 har uppdraget att ta fram handledning och material som ska göra det enklare för offentlig sektor att arbeta med innovationsupphandling som bygger på forskning, utveckling och nytänkande. Tidig dialog är inte en upphandlingsform utan en rekommendation för en hållbar, långsiktig och kvalitativ upphandling, det som kallar ”den goda affären”. I den tidiga dialogen ger man alla potentiella leverantörer möjligheter att kommunicera. En god affär menar man uppnås då offentliga medel används på ett effektivt sätt genom att konkurrensen på marknaden tas tillvara och bidrar till samhälleliga mål.3 Dialog innan en upphandling bidrar till goda förutsättningar för att skapa ett långsiktigt och stabilt samarbete mellan upphandlande myndighet och leverantören. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling En tredjedel av alla upphandlingar i avser ramavtal.4 Ramavtal anses innebära en förenkling av byråkratin som krävs när man skriver kontrakt. Ramavtal kan möjliggöra en kortare process i stället för att man behöver genomföra en fullständig upphandling varje gång. Ett ramavtal ingås mellan upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer med syfte att bestämma villkoren för senare tilldelning av kontrakt, så kallade avrop, . Ett avtal med flera leverantörer kan vara rangordnade, vilket innebär att den som vill köpa alltid ska fråga den första leverantören på listan först. Kan den första leverantören inte leverera det som efterfrågas går frågan vidare till nästa leverantör. avropas ramavtalen i form av förnyad konkurrensutsättning. De innebär att vid avrop/köp ska alla leverantörer tillfrågas och den som erbjuder bästa anbudet utifrån beställningen får leverera. Nackdelen för upphandlaren med denna form är att en ny, något enklare upphandling måste göras. Därför tillämpas ofta rangordning, vilket å andra sidan upplevs som begränsande för leverantörerna länge ner på listan. När ramavtalen är stora kan de verka konkurrensbegränsande eftersom det ger fördel till ett fåtal leverantörer. Det kan hindra de företag som inte kommit med i ramavtalet att verka inom ett visst leveransområde som ramavtalet gäller. Det finns inköpscentraler och centrala myndigheter som gör gemensamma ramavtal för ett antal upphandlande myndigheter inom större varu- och tjänsteområden. Den upphandlingsform som främst används när den upphandlande myndighet både vill upphandla en kompetent tjänsteleverantör och en lösning är projekttävling. Projekttävlingar används ofta för upphandling av arkitekttjänster och andra gestaltningsuppdrag. Denna upphandlingsform kan användas både i öppna förfarande där alla inbjuds att lämna förslag på en lösning 4 Siffror och fakta om offentlig upphandling, statistik om upphandlingar som genomförts , rapport 2014:1, . Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling eller då en mindre grupp av utvalda leverantörer inbjuds att lämna förslag. För denna form av upphandling finns branschöverenskomna, men frivilliga regler som följer lagen och tar tillvara både upphandlande myndigheters och leverantörers intressen. Tävlingar måste annonseras och antalet deltagare kan begränsas genom en urvalsprocess. Kriterier ska fastställas och en jury ska utse ett vinnande bidrag. Juryn ska ha fackkunskap om det som ska utvärderas och om den upphandlande myndighetens specifika behov. Externa personer kan tas med i juryn för att öka dess kompetens och trovärdighet. I en projekttävling kan den upphandlande myndigheten förhandla med vinnaren om efterföljande kontrakt och tilldela uppdrag. 9.3.2Kriterier för utvärdering i nuvarande lagstiftning Utvärdering av anbud sker enligt nuvarande lagstiftning på grundval av antingen det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet eller det anbud som har lägst pris, vilket är det kriterium som tillämpas i allra störst utsträckning. Då väljer den upphandlande myndigheten det anbud som uppfyller förfrågningsunderlagets krav och som har lägst pris. Om man väljer utvärderingsgrunden ekonomiskt mest fördelaktiga anbud ska man anta det anbud som uppfyller förfrågningsunderlagets krav och som är det ekonomiskt mest fördelaktiga enligt de kriterier som uppställts och som inte bara handlar om pris. Vid upphandlingar över tröskelvärdena är myndigheten skyldig att ange viktning av utvärderingskriterierna, det vill säga att ange utvärderingskriteriernas inbördes förhållande. Kriteriernas vikt får anges i procent eller intervall, men spridningen i intervallen får inte vara så stor att informationen blir intetsägande och skapar rättviseproblem vid utvärdering av anbuden. Om den upphandlande myndigheten kan visa att det inte är möjligt att ange viktning får man ange kriterierna i fallande prioritetsordning. Vid upphandlingar under tröskelvärdena är reglerna mer flexibla och då får det väljas fritt mellan att vikta kriterierna eller ange dem i fallande prioritetsordning. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling 9.4Kommande regelverk för upphandling Ett grundläggande syfte med de nya direktiven och de nya regelverken som utformas är att myndigheterna ska få en bredare palett av olika upphandlingsformer att välja mellan. Flera av dem, som förhandlad upphandling med föregående annonsering, konkurrenspräglad dialog och innovationspartnerskap, ger myndigheterna större möjligheter till förhandling, utveckling och dialog under upphandlingsprocessen. Detta är en stor möjlighet för myndigheterna att upphandla byggentreprenader, varor och tjänster där kvalitet, funktionalitet och kompetens är viktiga parametrar för att tillgodose myndighetens behov och önskemål. I direktivet och i den föreslagna lagtexten anges förhandlat förfarande med föregående annonsering och konkurrenspräglad dialog som upphandlingsförfaranden som kan användas när ”föremålet för kontraktet inbegriper formgivning och innovativa lösningar” eller när ”den upphandlande myndigheten inte med tillräcklig precision kan utarbeta tekniska specifikationer med hänvisning till en standard, europeisk teknisk bedömning, gemensam teknisk specifikation eller tekniska referens”. Dessa två förutsättningar bör föreligga för en övervägande del av upphandlingen av arkitekt- och designtjänster och för byggentreprenader. Innovationspartnerskap är också en ny upphandlingsform som myndigheten får använda vid behov av en vara, tjänst eller byggentreprenad för att tillgodose behov som den upphandlande myndigheten bedömer inte kan tillgodoses genom lösningar som finns på marknaden. Här kan den upphandlande myndigheten tillsammans med möjliga leverantörer utveckla en tjänst eller en produkt under upphandlingen och sen tilldela ett kontrakt. Dessa upphandlingsförfaranden kan bli viktiga och ändamålsenliga när det gäller upphandling av arkitekt- och designtjänster och även när det gäller produkter eller varor. Förutsättningen för att de upphandlande myndigheterna ska använda sig av dessa tre nya typer av upphandlingsförfaranden är att de känner sig trygga med att processerna leder till det önskade resultatet inom de ramar som ställts upp. Det är också viktigt att dessa processer hanteras så att leverantörerna får ett förtroende för Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling att de uppfyller grundläggande krav i den offentliga upphandlingen, som till exempel transparens och likabehandling. Det finns stora möjligheter att rikta in den offentliga upphandlingen mot högre kvalitet, större kompetens och nya lösningar men för det krävs en utveckling av praxis och handledning. Här kan , tillsammans med upphandlande myndigheter och branschen, kunna spela en viktig roll för att utveckla handledning och praxis på området. 9.4.1Kriterier för utvärdering i det nya regelverket I de nya lagförslagen baserade på EU-direktiven är kriterierna utvidgade och understryker att medlemsstaterna ska uppmuntra och möjliggöra en större inriktning mot kvalitet i upphandlingar. Tilldelning av kontrakt ska alltid, enligt den nya regleringen, ske till den leverantör vars anbud är det ekonomiska mest fördelaktiga för myndigheten. Här anges att upphandlare ska kunna använda sig av följande tre grunder för utvärdering av anbud: bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. Den nya regleringen ger de upphandlande myndigheterna större stöd för att utvärdera kvaliteter som kompetens och förmåga men det ställer krav på att handledning och praxis utvecklas för att dessa kriterier i högre utsträckning ska användas. 9.5Tillämpningen av generellt och inom arkitektur, form och design annonserade drygt 1 200 upphandlande enheter totalt cirka 19 700 upphandlingar. Den största upphandlaren räknat till antal upphandlingar är som gjorde 760 annonseringar under 2013.5 När det gäller anmälda överprövningar inkom mer än 2 000 överprövningar till förvaltningsrätten under 2014.6 5Siffror och fakta om offentlig upphandling, statistik om upphandlingar som genomförts , rapport 2014:1, . 6Domstolsverkets enhet för analys och finansiering, redovisat av , Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling Upphandlingsprocessen inleds med att behovet identifieras. Därefter utformas en annons och förfrågningsunderlag där upphandlingen beskrivs och krav på leverantören specificeras. Anbudsgivarna lämnar anbud utifrån förfrågningsunderlaget. Upphandlaren granskar inkomna anbud och kvalificerar anbudsgivare för att senare utvärdera anbuden. Det vinnande anbudet meddelas genom ett tilldelningsbeslut. Offentliggörande av tilldelningsbeslutet startar en så kallad avtalsspärr som löper tio eller och som förhindrar att avtal ingås innan avtalsspärren har löpt ut. Potentiella leverantörer kan under avtalsspärren ansöka om överprövning hos förvaltningsrätten. Efter att avtalsspärren löpt ut, och ingen överprövning har skett, kan den upphandlande myndigheten skriva avtal med vinnaren och upphandlingsprocessen anses då vara avslutad. En mycket stor del av den offentliga upphandlingen är på ett eller annat sätt kopplad till produkter, tjänster eller processer som innehåller arkitektur, form och design. Det är våra gemensamma tillgångar som ska omsättas på bästa sätt, för en hållbar utveckling av vår gemensamma livsmiljö. Trots att den gestaltade miljön runt omkring oss, med alla dess produkter, tjänster och processer ofrånkomligen påverkar oss , värderas fortfarande de ekonomiska aspekterna framför kvalitet. Utredningen anser att utgångspunkten alltid ska vara långsiktighet och att upphandlingen ska vara optimal ur ett miljömässigt, socialt och ekonomiskt perspektiv. Samhället vinner på många sätt på en offentlig upphandling som tydligt prioriterar rätt värde för pengarna och som ser till flera dimensioner av kvalitet. En medveten upphandling där långsiktigheten prioriteras kräver hög beställarkompetens. Här ska staten vara både förebildlig och tillhandahålla stöd för att upphandlande aktörer ska ta rätt beslut. Offentlig upphandling har återkommande varit en av de viktigaste frågorna vid de politiska satsningarna inom områdena arkitektur, form och design. I de sex målen i handlingsprogrammet Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling Framtidsformer lyfts upphandlingen som en strategiskt viktig fråga för att nå ett bredare genomslag för målen med arkitektur, form och design. Framtidsformer understryker att statliga myndigheter, bolag och verksamheter bör ha höga kvalitetsambitioner när det gäller arkitektur, formgivning och design och att offentlig upphandling av dessa tjänster bör ske med ett ökat kvalitetsmedvetande.7 I regeringens skrivelse Arkitektur, form och design (Skr. 2002/03:129) fastslås att statens upphandling av miljöer och lokalbruk bör vara förebildliga. Offentlig upphandling var också ett av sju prioriterade teman för , där satsningen skulle ”lyfta fram den offentliga upphandlingens strategiska betydelse för utvecklingen inom designområdet och diskutera hur det offentliga ska kunna förverkliga målet att vara föredömligt inom arkitektur, form och design.” (SOU 2000:75). Rätt hanterad kan offentlig upphandling vara ett effektivt verktyg för att påverka och utveckla de olika områden som den berör. Staten ska till exempel verka förebildlig i utvecklingen av innovativa lösningar och ge trovärdighet till verksamheter som inriktas på hållbar konsumtion. Det kan ge incitament för utvecklingen och kommersialiseringen av miljöanpassade produkter och tjänster samt för spridningen av dem till en bredare marknad. kan brister i hanteringen, till exempel bristande styrning och uppföljning, innebära stora onödiga kostnader för skattebetalarna. I en rapport uppskattas att av den totala omfattningen av offentlig upphandling skulle kunna sparas på effektivare inköp . Det motsvarar 80 miljarder kronor.8 Staten har här stora möjligheter att agera förebildligt för att stärka områdena arkitektur, form och design genom att upphandla långsiktigt, hållbart och med fokus på att stimulera områdena. 7Framtidsformer, kap 7 Offentligt och förebildligt. 8DoubleCheck, marknadsrapport , , . Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling Enprocentregeln är en finansieringsmodell för konstnärlig gestaltning i offentliga miljöer, där staten kan agera förebildligt. Det är en rekommendation och alltså inte en upphandlingsmodell men den tas upp här eftersom den innebär att omfattande medel, till största delen offentliga, avsätts för upphandling av konst. Syftet med enprocentregeln är att ett stabilt och mer långsiktigt ekonomiskt utrymme kan skapas för konsten i planeringen och byggandet av offentliga miljöer. Regeln har fått byggsektorn och kultursektorn att mötas. Enprocentregeln kom genom ett statligt kulturpolitiskt initiativ och är unik inom kulturområdet eftersom den refererar till ett ekonomiskt mätbart mål.9 Enprocentregeln innebär att cirka en procent av budgeten för ett byggprojekt, vid nybyggnation, om- eller tillbyggnad, bör avsättas till bild- eller formkonstnärlig gestaltning när staten bygger. En avsikt med initiativet var att skapa ekonomiska förutsättningar för att genom konstnärlig gestaltning utveckla kulturella och sociala värden i samhällets gemensamma offentliga miljöer, värden som skulle skapa en känsla av välbefinnande och livskvalitet. Enprocentregeln har haft stor betydelse för konstnärers medverkan och konstens plats i utformningen av offentliga byggnader och miljöer. Konsten ska tillföra byggnaderna ett mervärde. Förutom att den ger bild- och formkonstnärer arbetstillfällen, är vinsten för kulturpolitiken att konst och formgivning finns tillgänglig i människors vardag. 9.5.3Upphandling av tjänster för planering, byggande och inredning Arkitekt-, form- och designtjänster, liksom andra intellektuella tjänster, är komplexa att handla upp. Vid utvärdering av arkitekttjänster är det nödvändigt att kunna göra en bedömning av kompetens och förmåga att utföra en tjänst. Till skillnad från varor kan ju kunskapstjänster inte testas innan de är köpta och det kan vara svårt att i förväg bedöma slutprodukten. Ofta är priset bara ett 9 Ingen regel utan undantag, , 2013. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling av flera kriterier som ska beaktas. Det blir ytterst ett val som bygger på både bedömningsbara och mätbara parametrar. Arkitekttjänstens kvalitet lägger grunden till efterföljande upphandlingar av entreprenader och andra utföranden och den kan vara avgörande för ett projekts kvalitet, funktionalitet, livscykelkostnader och andra långsiktiga kvaliteter. Priset för arkitekttjänster i relation till de konsekvenser som lösningen genererar är ofta mycket liten. Det är därför av stor betydelse att noggrant bedöma vilken kvalitet arkitekten, och andra konsulter, kan leverera. Den vanligaste formen som har använts för upphandling av arkitekt- och konsulttjänster är ramavtal. utbredda tillämpning kan bero på besparingar inom den offentliga sektorn, vilket skapar större prisfokus samt ett behov av minskade transaktionskostnader. Ramavtalen har gjort det möjligt för beställarna att komma ifrån en resurskrävande upphandlingsprocedur inför varje nytt behov. Upphandlande myndigheter utvecklar kriterier utifrån gällande regler för att bedöma anbuden vid en upphandling. Upphandlaren har möjlighet att ange tilldelningskriterier som rör såväl mätbara kvaliteter som sådana som inte kan kvantifieras men hur dessa tillämpas skiljer sig åt beroende på vilken enhet det är som upphandlar. I en studie har fem byggherrars värderingsmetoder jämförts: , , , Markkontoret i och Stads Upphandlingsbolag.10 Pris och kompetens viktas olika, i vissa fall används en poängmodell med en relativ skala, omdömen från referenter används, eller så används inget poängsystem, utan kvalitativa analyser och motiveringar används istället. Kompetens värderas genomgående. Den generella uppfattningen är dock att priset oftast premieras mer än andra kriterier, såsom kvalitet i utförande, erfarenheter hos utförarna, estetik, miljöaspekter och projektets livscykelkostnader.11 Risken med upphandlingsformen ramavtal är att det är få och de mest etablerade företagen som har möjlighet att lämna anbud och det 10Anbudsvärdering vid offentlig upphandling av arkitekt- och byggkonsulttjänster – förstudie, , och , , 2005. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling är också de som har störst chans att upphandlas. och möbelindustrin (TMF), menar att det som staten, landstingen och kommunerna upphandlar i möbelväg och inte minst hur de tillämpar har en avgörande betydelse för tillväxten inom möbelindustri. köps möbler i till ett värde av . Offentliga miljöer utgör en avgörande del och står för runt halva värdet av möbelproduktionen. Många mindre aktörer riktar sig till den lokala marknaden där kommunen ofta är en dominerande kund. Enligt TMF är ramavtalsupphandlingar med rangordning ett problem inom trä- och möbelindustrin. Rangordningen innebär ofta att tre leverantörer blir avtalsparter men att avrop endast sker från den som är den första i ordningen. Detta skapar en monopolliknande situation som i princip låser marknaden under de år som ramavtalet gäller. Bristen på konkurrens hotar tillväxten inom möbelbranschen. Rangordning riskerar att cementera, och i värsta fall förvärra, problemen som förknippas med rangordningsmodellen. Myndighet bör ges möjlighet att välja mellan samtliga ramavtalsupphandlade aktörer utifrån behovet i det enskilda fallet.