sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Serviceskyldigheten är inte obegränsad utan myndigheten avgör efter en lämplig- hetsbedömning, i vilken utsträckning hjälp kan ges. Informationslämnandet får heller inte gå så långt att den försäkrade uppfattar detta som ett förhandsbesked rörande myndighetens ställningstagande i sak. I serviceskyldigheten ingår även att hjälpa till rätta. , och har en skyldighet att ställa upp om någon enskild av misstag vänt sig till myndigheten när frågan egentligen rör en annan myndighet. I sådana fall ska myndigheten hjälpa personen till rätta genom att exempelvis hänvisa honom eller henne till rätt myndighet. Det gäller oavsett om personen kontaktar myndigheten direkt vid ett personligt besök, skriftligen eller via telefon. Om det är oklart 231 4 § 1 och 2 stycket förvaltningslagen och prop. 1985/86:80 s 18 f. och 59 f. vilken myndighet personen önskar vända sig till bör myndigheten/handläggaren försöka ta reda på vad saken gäller.232 En enskild kan vilja klaga på att han eller hon blivit dåligt bemött av myndigheten. En myndighets bemötande ingår som en del av serviceskyldigheten. Människor, som kommer i kontakt med , och kan befinna sig i en svår livssituation. Många kan inte klara sig utan hjälp och har inte möjlighet att söka hjälpen på annat håll. Att i en svår livssituation vända sig till myndigheterna och med bibehållen integritet hävda sina behov kan för många upplevas som mycket svårt. Att ha rollen som hjälpsökande innebär att vara utsatt oavsett vem man är som person. Den som behöver stöd och hjälp befinner sig ofta också i ett starkt beroendeförhållande till myndigheten då det är denne som beslutar om förmånen ska utgå. En tillsyns- myndighet är självständig gentemot och och kan vara ur den enskildes perspektiv att föredra vid klagomål beträffande bemötande. Den enskilde kan känna sig ifrågasatt av handläggare vid eller och önskar ha kontakt med någon utomstående. I dagligt tal används begreppet bemötande som ett uttryck för hur någon uppträder eller uppför sig mot en annan person. Hur den försäkrade upplever mötet med myndigheterna beror inte bara på hur han eller hon blir bemött av enskilda tjänstemän utan också vilka principer som tillämpas vid ärendefördelning, vilka telefon- och besökstider som gäller med mera. Känslan av att befinna sig i underläge förstärks sannolikt om den försäkrade har svårt att få kontakt med sin handläggare per telefon, om det exempelvis är svårt att få gehör för önskemål om byte av handläggare eller om den fysiska miljön inte ger ett välkomnande intryck, till exempel genom att vara svårtillgänglig för någon med funktionshinder. Tillsyn avser definitionsmässigt en rättslig granskning. Alla aspekter av bemötande kan därför inte granskas av en 232 4 § 3 stycket förvaltningslagen. Klagomål som har sin grund i till exempel moraliska värderingar faller utanför en rättslig granskning. En rättslig granskning av bemötande kan ha sin utgångspunkt i myndigheternas serviceskyldighet, offentlighetsprincipen, alla människors lika värde och objektivitetsprincipen. En enskild kan klaga på att en myndighet inte är tillgänglig. , och har en skyldighet att ta emot besök och telefonsamtal från enskilda samt hålla öppet under vissa bestämda tider.233 Enskilda ska kunna lämna handlingar och begära att få ut allmänna handlingar. Enskilda har också rätt att lämna muntliga uppgifter till en myndighet i ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskilda om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.234 Den försäkrade har även rätt att ta med sig andra personer på mötet med myndigheten, till exempel sitt ombud, sin gode man eller sitt biträde. Det är dock myndigheten som leder och styr utredningen och det är handläggaren som får ta ställning i det enskilda ärendet vilka som ska delta på mötet för att utredningen ska bli så bra som möjlig. En enskild kan klaga på att samarbetet mellan myndigheter inte fungerar. Myndigheter ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten.235 Av bestämmelsen i förvaltningslagen följer bland annat att en myndighet är skyldig att besvara en remiss från en annan myndighet. Statliga och kommunala myndigheter är till exempel skyldiga att svara på en förfrågan från . Exempel på samverkan är rehabiliterings- verksamhet. är ansvarig för att samordna rehabiliteringsinsatser, men är inte en rehabiliteringsaktör. 2335 § förvaltningslagen. 23414 § förvaltningslagen. 2356 § förvaltningslagen. hälso- och sjukvården som ska svara för de medicinska insatserna, för de sociala insatserna, medan arbetsgivaren svarar för de arbetsplatsinriktade och Arbetsförmedlingen för de arbetsmarknadsinriktade insatserna. ska också, om den försäkrade medger det, samverka med andra berörda aktörer i rehabiliteringsarbetet.236 Samordningsuppdraget har två olika perspektiv; dels på individnivå, dels på strukturell nivå. På individnivå kan en åtgärd vara att kalla till ett avstämningsmöte när flera parter behöver träffas , att olika utredningar samlas in och att tar initiativ och följer upp olika åtgärder i rehabiliteringsprocessen. På strukturnivå kan det handla om att påverka attityder hos arbetsgivare, vårdgivare och allmänhet. I SOU 2014:9 Förändrad assistansersättning ges även förslaget att bör ges ett samordnat ansvar för samverkan kring assistansersättningen i syfte att stärka uppföljning, tillsyn och förebyggande av olika risker. 8.7.7Tolk, översättning och val av språk En enskild kan klaga på att en myndighet inte är språkligt tillgänglig. Enligt 8 § förvaltningslagen bör en myndighet anlita en tolk när den enskilde inte behärskar svenska eller har en allvarlig hörsel- eller talskada. Det finns enligt förvaltningslagen ingen ovillkorlig skyldighet för myndigheten att anlita tolk, utan det får bedömas utifrån vilket behov den enskilde har och omständigheterna i ärendet. Bestämmelsen gäller inte bara muntlig tolkning utan även skriftlig översättning av handling med mera. I språklagen (2009:600) anges att svenskan är huvudspråket i och det samhällsbärande språket. Svenska myndigheter ska alltså använda svenska språket. I vilken utsträckning myndigheten ändå bör översätta beslut och andra skrivelser beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan handla om ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som lämnats in i ärendet samt hur viktigt ärendet är för den enskilde. Utöver det svenska språket finns det fem minoritetsspråk i . 236 30 kap. 8 och 10 §§ socialförsäkringsbalken. Personer, som talar något av dessa språk, har rätt att använda minoritetsspråket i sina kontakter med myndigheter. En enskild kan klaga på att myndigheten inte har hanterat ombud på ett korrekt sätt. En grundläggande rättsprincip är att enskilda i sina ärenden hos myndigheten har rätt att anlita ombud eller biträde.237 Om parten har ombud i ärendet ska kommuniceringen ske med ombudet. Beslut i ärendet ska också skickas till ombudet. Den som är ombud för part har rätt till samma insyn i ärendet som sin huvudman. En tillsynsmyndighet kan granska frågor om fullmakt och när en sådan ska visas upp eller under vilka förutsättningar myndigheten godtar uppgift från någon person att han eller hon är ombud för den enskilde. Ett annat exempel är till vem myndigheten expedierar ett beslut. En enskild kan klaga på att jäv förekommit. Den som är jävig får inte handlägga ärenden.238 Reglerna om jäv är ett uttryck för objektivitetsprincipen. Objektivitetsprincipen innebär att en myndighet bara får lägga sakliga förutsättningar till grund för sin bedömning och att lika fall ska behandlas lika. Jävsreglerna syftar till att undvika sådana intressekonflikter som gör att en tjänsteman objektivitet kan ifrågasättas. Jävsbestämmelserna gäller i all ärendehandläggning och i alla typer av ärenden. Med handläggning menar man både att vidta förberedande åtgärder i ärendet och delta i ärendets avgörande. är jävsfrågor möjliga att pröva i domstol. Då beslut i ärendet fattats trots att hinder förelegat på grund av jäv medför detta att beslutet som regel undanröjs av förvaltningsdomstol, om beslutet överklagas dit. Kan det antas att jävsfrågan uppenbart saknat betydelse för ärendets utgång saknas anledning att undanröja beslutet. Det kan dock finnas fall när en 2379 § förvaltningslagen. 23811–12 §§ förvaltningslagen. enskild inte vill klaga till domstol då han eller hon är nöjd med beslutet, men ändå vill ha en jävsfråga prövad. En jävsinvändning kan också komma från någon som inte är part i ärendet, till exempel ett tips från någon utomstående. Sådana jävsinvändningar kommer heller inte under domstolsprövning. Tillsyn kan även granska hur myndigheten handlägger en jävsinvändning, till exempel hur det tar att fatta ett beslut i frågan. En enskild kan vilja klaga på hur en försäkringsmedicinsk rådgivare har hanterat ett ärende. Försäkringsmedicinska rådgivare hjälper med bland annat medicinsk sakkunskap och ska även verka för ett gott samarbete mellan och hälso- och sjukvården. De försäkringsmedicinska rådgivarna är tjänstemän på . De har till uppgift att vid behov stödja handläggarna att förstå och analysera den medicinska informationen som finns till exempel i ett läkarintyg. Det kan handla om generella kunskaper om sjukdomar och vilka konsekvenser och vilket förlopp de vanligtvis har i ett sjukpenningärende. Rådgivaren kan lämna sina synpunkter vid en muntlig gruppkonsultation eller i ett skriftligt yttrande. De ska inte ta ställning till om någon exempelvis ska vara sjukskriven eller inte. Det är handläggaren som utifrån relevanta uppgifter i ärendet bedömer och beslutar om ersättning från , vilket i sin tur blir ett överklagningsbart beslut. Indirekt kan dock de försäkringsmedicinska rådgivarnas skriftliga yttranden komma under domstolsprövning vid ett överklagande då de ingår i akten, som en del av beslutsunderlaget. har även försäkringsodontologiska rådgivare. Dessa är tandläkare och fyller samma funktion som försäkringsmedicinska rådgivarna.239 De försäkringsmedicinska rådgivarna står inte under Inspektionen för vård och omsorgs tillsyn, trots att de är legitimerade läkare och tandläkare. Anledningen till detta är att de inte själv undersöker eller behandlar den försäkrade. 239 vägledning 2004:2, version 21, Sjukpenning och samordnad rehabilitering. riktlinjer och praxis var en annan bidragande orsak till att de inte omfattas av tillsynen.240 En tillsyn kan avse de försäkrings- medicinska rådgivarnas verksamhet på samma sätt som andra tjänstemän hos . En enskild kan klaga på att en myndighet underlåter att handla. Grunden för att något ska vara överklagningsbart är att det måste finnas någon form av skriftligt uttalande. Det medför att en myndighets underlåtenhet att handla inte är överklagningsbart och inte kommer under domstolsprövning trots att detta kan ha betydelse för utfallet.241 Underlåtenhet att handla kan förekomma i alla typer av ärenden, till exempel långsam handläggning där myndigheten dröjer med att fatta ett överklagningsbart beslut. En del förmåner inom socialförsäkringen kännetecknas av att en rad överväganden föregår det slutliga beslutet, vilket kan leda till att handläggningen dra ut . Om handläggaren väljer att inte inhämta underlag eller vidta åtgärder i ett ärende har det inte fattats något beslut som går att överklaga till domstol. Om det slutliga beslutet dröjer kan det vara ”för sent” för den enskilde att överklaga. Dessutom kan vägen fram till ett slutligt beslut innehålla en hel kedja av åtgärder som har vidtagits eller inte vidtagits. Det blir i praktiken svårt för den enskilde att bevisa en enstaka åtgärds betydelse i en domstolsprocess. Juridiken har en viktig legitimitetsskapande funktion. Legitimitet kan dock uppnås på olika sätt. Den som är missnöjd med ett beslut kan begära omprövning hos eller och därefter överklaga till förvaltningsdomstol. Men en domstolsprövning täcker inte in alla former av missnöje. Till exempel är formella frågor svårt att få till en rättslig prövning av som dessa 1993/94:149 s. 49 och SOU 2008:117 s. 407 ff. 1997/98:101 s. 50. kan ha stor påverkan på utfallet i ett ärende Det kan handla om vilken utredning myndigheten väljer att inhämta eller hur det tar att handlägga ett ärende. Det kan också vara så att den enskilde inte önskar överklaga beslutet, eftersom han eller hon anser att det är riktigt, men däremot är missnöjd med vägen fram till beslutet. En tillsynsmyndighet kan till exempel granska långsam handläggning. Ett annat område är hur kommuniceringen utförts beträffande vilka handlingar och uppgifter som kommuniceras, tidsfrister och anstånd. Ett tredje område att granska är myndighetens dokumentation, så att den håller god ordning och reda, samt att informationen är objektiv och fri från onödiga värdeomdömen. Vidare kan tillsynsmyndigheten granska hur och anlitar tolkar och översätter handlingar när så behövs. En viktig fråga för ombud är att de verkligen får besluten skickade till sig beträffande deras huvudmän. Frågor om fullmakt blir också aktuella här. Har tillsynsobjektet rätt att kräva fullmakt av ett ombud vid överklagande av ett omprövningsbeslut.242 Även det är uppgifter för tillsynsmyndigheten att granska. I det här kapitlet har fokus legat på klagomål från enskilda. I ett större perspektiv kan egeninitierad tillsyn på gruppnivå även vara betydelsefullt för den enskilde. En viktig skillnad mellan prövning i domstol och tillsyn är att domstolen är helt beroende av att en överklagan görs. Domstolen kan inte, till skillnad från tillsynen, initiera och utföra planerad granskning på eget initiativ. Det är en skillnad som utredningen bedömer är betydelsefull. Det ankommer på domstolarna att utöva rättsskipning. En tillsynsmyndighet kan därför inte göra materiella bedömningar i det enskilda fallet. På gruppnivå finns det däremot inget som hindrar att en tillsynsmyndighet granskar en materiell fråga. Enligt utredningens mening finns det ett behov av ytterligare praxis inom socialförsäkringsområdet. Det är bland annat mot bakgrund av svårigheterna att utveckla praxis på området som det har ansetts finnas ett behov av ett allmänt ombud, se vidare i kapitel 11 och 12. Svårigheter för domstolar att få fram praxis inom socialförsäkringsområdet skulle till viss del kunna kompenseras 242 Det ankommer på domstolen att begära in fullmakt vid ett överklagande. genom en tillsynsmyndighet som granskar materiella frågor på gruppnivå. Klagomål från enskilda kan utgöra en kunskapskälla till vilka områden som behöver granskas. Lagstiftningen inom socialförsäkringen är omfattande och svårtillgänglig för enskilda. finns ingen möjlighet till rättshjälp från det allmänna utan de försäkrade är hänvisade till att på egen hand betala för juridisk hjälp eller till att försöka förmå en facklig eller annan intresseorganisation att betala för rättshjälp. Den förvaltningsrättsliga modell som finns bygger på att enskilda ska kunna få sin sak prövad utan professionell rättshjälp. Tanken är att myndigheternas och domstolarnas relativt långtgående utredningsansvar ska ersätta behovet av ett rättsligt ombud för den enskilde. Tillsyn syftar inte till att fylla enskildas behov av rättshjälp. Men såväl generell tillsyn som tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål kan granska formella frågor, till exempel hur myndigheterna uppfyller sitt utredningsansvar. Utredningens slutsats är att tillsyn har en viktig funktion att fylla inom socialförsäkringen och att det finns många områden av betydelse för enskilda som inte täcks av domstolsprövning. Detta märks också tydligt i de ärenden som handläggs av JO. 9Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess En grundläggande förutsättning för att en tillsynsmyndighet ska kunna fullgöra sitt tillsynsuppdrag är att myndigheten får tillgång till de uppgifter från andra myndigheter som behövs för att klarlägga de förhållanden som ska undersökas. Utan möjlighet att kräva in uppgifter skulle tillsynsmyndighetens arbete i stor utsträckning förhindras. Offentlighetsprincipen har länge tillämpats inom svenskt rättsväsende och svensk förvaltning. Verksamheter inom den offentliga sektorn ska vara öppen för insyn och kontroll genom allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Begränsningar av offentlighetsprincipen ska anges i en särskild lag. Denna lag är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL). OSL innehåller bestämmelser som i varje enskilt fall kan begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar. 9.2.1Vad är en allmän handling? Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (förkortad TF) ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar (handlingsoffentlighet). Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess I TF regleras även vad som avses med allmänna handlingar. För att en handling ska vara allmän måste den förvaras hos en myndighet samt vara inkommen till eller upprättad där. Inkomna handlingar är sådant som skickas in till myndigheten. Upprättade handlingar är sådant som myndigheten själv skapar. En handling blir upprättad när den expedieras eller när ärendet till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hör till ett visst ärende blir den upprättad när den justeras eller på annat sätt färdigställs.243 Först när det är konstaterat att en handling är allmän blir det aktuellt att tillämpa sekretessreglerna. Huvudregeln är att uppgifter i allmänna handlingar är offentliga, men offentlighetsprincipen gäller inte i vissa särskilt angivna syften, till exempel på grund av hänsyn till enskildas personliga eller ekonomiska intressen. Förbud att röja uppgifter som omfattas av sekretess gäller gentemot enskilda. Men sekretess gäller också mellan myndigheter. Enligt 6 § förvaltningslagen ska myndigheter samverka och lämna varandra hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Det innebär att myndigheter både kan och ska utbyta information inom sitt verksamhetsområde, men om sekretess gäller för uppgiften är huvudregeln att denna även gäller mellan myndigheter. En tillsynsmyndighet kan därmed inte få en uppgift som omfattas av sekretess från en annan myndighet, om det inte finns en sekretessbrytande bestämmelse i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. 244 Det betyder också att en tillsynsmyndighet i den omvända situationen inte får lämna ut en uppgift till en annan myndighet. Med sekretess menas enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Den myndighet, som från en annan myndighet får en begäran om uppgifter eller handlingar, ska ta ställning till om uppgifterna får lämnas ut, det vill säga göra en sekretessprövning. För det fall myndigheten finner att uppgiften omfattas av sekretess har 2432 kap. 3, 6 och 7 §§ TF. 2446 kap. 5 § och 8 kap 1 § OSL. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess myndigheten att bedöma om det ändå finns förutsättningar för ett utlämnande enligt OSL. I OSL finns flera sekretessbrytande bestämmelser. Om någon av dessa är tillämpliga är en myndighet skyldig att lämna ut en begärd uppgift till en annan myndighet, eftersom den då kan göra gällande att sekretess hindrar utlämnandet. I vissa fall överförs sekretessen mellan myndigheterna på så sätt att sekretessbestämmelsen, som tillämpades vid den första myndigheten, även ska tillämpas när den andra myndigheten prövar om uppgiften kan lämnas vidare till en tredje person. I 10 kap. OSL finns bestämmelser som bryter sekretessen när en myndighet lämnar en uppgift till en annan myndighet. Om till exempel den enskilde samtycker till att informationen lämnas ut bryts sekretessen.245 I 10 kap. 2 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska dock tillämpas restriktivt. I 10 kap. 17 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där ”för tillsyn över den myndigheten där uppgiften förekommer”. ISF är en tillsynsmyndighet och kan således inhämta uppgifter inom ramen för sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar vidare inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Inom socialförsäkringsområdet finns just en sådan uppgiftsskyldighet. och ska på ISF:s begäran lämna de uppgifter ISF behöver för sin systemtillsyn.246 Slutligen kan nämnas generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Den innebär att sekretessen inte hindrar att en uppgift lämnas från en myndighet till en annan om det är uppenbart att intresset av att lämna 24510 kap. 1 § OSL. 2462 § första stycket 1 och 2 samt 3 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen och 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, Se även 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I OSL regleras även vilken information som är sekretessbelagd inom socialförsäkringsområdet. Sekretess gäller till exempel hos , och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärenden enligt viss där uppräknad lagstiftning.247 I princip täcks alltså stora delar av socialförsäkringsområdet av sekretess, men uppgiften får trots allt lämnas ut om den enskilde inte lider men av detta. Det innebär att till exempel läkarintyg och uppgifter om sjukskrivningsperioder kan sekretessbeläggas, medan uppgifter som finns i en partsinlaga, beroende på vad som står skrivet där, inte omfattas av sekretess. 9.2.4Överförd sekretess mellan myndigheter Sekretessbestämmelserna har normalt en begränsad räckvidd, det vill säga sekretessen gäller endast i viss typ av verksamhet eller i viss typ av ärende eller hos en viss myndighet. Det vanliga är således att det inte är enbart uppgiften i sig som är avgörande för om den är sekretessreglerad eller inte utan av betydelse är även i vilken verksamhet eller hos vilka myndigheter den är aktuell. En och samma uppgift kan således ha olika sekretesskydd beroende på till exempel vilken myndighet som hanterar uppgiften eller i vilken typ av ärende uppgiften förekommer. Det kan även vara så att en och samma uppgift är sekretessreglerad hos myndigheten A men är offentlig hos myndigheten B eftersom sekretessen är knuten till att uppgiften hanteras av en viss myndighet. När en uppgift lämnas mellan myndigheter är huvudregeln att sekretessregleringen inte följer med uppgiften om detta inte är särskilt reglerad. Handlar det däremot om att en myndighet i verksamhet som avser tillsyn, får en sekretessbelagd uppgift från en annan myndighet, blir enligt 11 kap. 1 § OSL sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. 247 28 kap. 1 § OSL. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess 28 kap. 1 § OSL framgår också att sekretessen överförs mellan myndigheter om den mottagande myndigheten har till uppgift att handlägga ärenden enligt lagstiftning inom socialförsäkringsområdet. Vid överföring av sekretess skiljer man på primära och sekundära sekretessbestämmelser. Dessa begrepp och begreppet bestämmelse om överföring av sekretess definieras i 3 kap. 1 § OSL. Med primär sekretessbestämmelse avses en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten, omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten.