sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Resonemangen är strukturerade utifrån de fyra huvudsakliga effekterna som den regionala fysiska planeringen förväntas medföra. En mer strategisk och strukturbildande regional fysisk planering och planering för bostadsförsörjning genom att regionala aktörer och kommuner i större utsträckning utgår från regionala och mellankommunala mönster och kommunala förutsättningar kring fysisk planering, planering för bostadsförsörjning, plane- ring för transportinfrastruktur och planering för kollektivtrafik. En mer strategisk och strukturbildande planering för transport- infrastruktur och kollektivtrafik genom att staten, regionala aktörer och kommuner tar större hänsyn till varandra, mellan- kommunala mönster och förutsättningar kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. En mer strategisk och strukturbildande regional och lokal till- växt- och utvecklingsplanering genom att regionala aktörer och kommuner tar större hänsyn till fysiska strukturer. De geografiska förutsättningarna för exploatering och byggande blir mer förutsägbara och långsiktiga för marknadens aktörer. Regional aktör bistår kommuner löpande med underlag och kompetens relevant för ÖP Regional aktör säkerställer att relevanta nationella, regionala och lokala mål, planer och program kring infra, koll och RU beaktas i den regionala FP Kommuner och regional aktör deltar i diskussioner om mellankommunal potential och målkonflikter kopplat till FP, infra och koll Regional aktör sammanställer befintlig kunskap och utarbetar nya kunskapsunderlag med relevans för FP Regional aktör analyserar länets bostadsmarknad, uppmärksammar kommunerna på behovet av mellankommunal samordning kring BF och lämnar kommunerna råd, information och underlag kring BFP Regional aktör samordnar relevant uppgiftslämning med motsvarande aktörer i närliggande län Mellankommunala mål- konflikter kring FP, infra och koll synliggörs för planerare och politiker och mellan- potential kring FP och BFP synliggörs för planerare och politiker Kunskap och kompetens kring regionala och mellanregionala mönster och samband mellan FP, BFP, infra, koll och RU förbättras bland planerare och sprids bland relevanta aktörer Ett regionalt fysiskt program utarbetas och antas med utgångspunkt i gemensamma målbilder och prioriteringar kring bebyggelseutveckling och fysiska strukturer Mer strategisk och struktur- bildande planering för infra och koll genom att staten, regional aktör och kommuner tar större hänsyn till mellankommunala mönster och förutsättningar kring FP och BFP Mer strategisk och strukturbildande FP och BFP genom att kommuner i större utsträckning utgår från mellankommunala mönster och kommunala förutsättningar kring FP, BF, infra och koll Mer strategisk och struktur- bildande regional och lokal tillväxt- och utvecklings- planering genom att regional aktör och kommuner tar större hänsyn till fysiska strukturer Byggherrar blir mer investerings- och exploateringsvilliga längs utpekade stråk och områden genom att de geografiska förutsättningarna för exploatering och byggande blir mer förutsägbara och långsiktiga för marknadens aktörer Fler bostäder och andra byggnader byggs eller tidigareläggs som andra byggnationer uteblir eller försenas Mer samhällsnyttiga investeringar i infrastruktur blir av eller tidigareläggs som mindre samhällsnyttiga investeringar uteblir eller försenas Mer samhällsnyttiga investeringar i kollektivtrafik blir av eller tidigareläggs som mindre samhällsnyttiga investeringar uteblir eller försenas FP = fysisk planering BF = bostadsförsörjning BFP = bostadsförsörjningsplanering ÖP = översiktsplan(ering) Infra = transportinfrastruktur = kollektivtrafik RU = regional utveckling 8.3.1En mer strategisk och strukturbildande fysisk planering och planering för bostadsförsörjning En regional fysisk planering förväntas bidra till att skapa en mer strategisk och strukturbildande planering. Detta förväntas ske genom att kunskap och kompetens kring regionala och mellanregio- nala mönster och samband mellan fysisk planering, planering för bostadsförsörjning, infrastrukturplanering, kollektivtrafiken och regionalt tillväxt- och utvecklingsarbete förbättras. Genom den sam- lade kunskapsproduktionen och samproduktionen av kunskap för- väntas den kommunala och mellankommunala potentialen kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning synliggöras för planerare och politiker på och regional nivå. Utifrån dessa mönster och förutsättningar kan såväl regionala aktörer som kom- muner i större utsträckning utgå från dem i sin planering. Även om vare sig förslagen om regional fysisk planering eller krav på ökad samordning är bindande, förväntas den kommunala plane- ringen förbättras och bli mer samhällseffektiv genom att mellankom- munala mål- och intressekonflikter kring fysisk planering, infra- strukturplanering och kollektivtrafiken synliggörs för planerare och politiker redan på regional nivå. Ökad kunskap och kompetens bland planerare och politiker Bland de personer som vi har samtalet med kring deras erfarenheter av regional och mellankommunal planering tycks det finnas en viss enighet kring att mycket av värdeskapandet av regional fysisk pla- nering ligger i så kallade mjuka värden som ökad kompetens och för- ståelse hos tjänstemän och politiker. Effekter av sådana värden bör inte underskattas, men är i sig svåra att bedöma enskilt. Liknande kan sägas gälla mer allmänt för samordningsvinster mellan olika typer av planering. Nyttan av samordningen är svår att värdera och förut- spå. I samtal med regionala aktörer i och anses nyckeln för att möjliggöra en ändamålsenlig och väl förankrad regional fysisk planering vara dialogen och förankringsarbetet mellan kommunerna och den regionala aktören. Dialog och förankringsarbe- te är även centrala effekter i sig. Det är genom dialog mellan kommu- nerna som förutsättningarna ges för att kunna arbeta fram gemen- samma dokument, där exempelvis viktiga huvudstråk för exploatering pekas ut. I län uppfattas det finnas en mycket starkare medvetenhet om den regionala dimensionen, vilket bedöms vara strukturbildsarbetets förtjänst. Baserat på den enkät som vi har genomfört bedömer de kommu- ner som samverkar mellankommunalt eller regionalt kring fysisk planering att det även stärker kommunens planering. Kommu- ner som uppger att de samverkar mer ser också i större utsträckning att samverkan leder till bättre beslutsunderlag för planering i kom- munen och bättre översiktsplanering i kommunen. Kommuner som samverkar mer med andra kommuner kring fysisk planering ser också en större nytta av samverkan i termer av mer ändamålsenlig fysisk planering i kommunen. Förortskommunerna till storstäderna bedömer effekterna av den mellankommunala och regionala sam- verkan som särskilt givande. storstäderna (n=19) Större städer (n=14) region (n=3) region (n=14) större städer (n=9) kommuner (n=21) Bättre beslutsunderlag för planering i min kommun (Gns: 3,2; n=110) Bättre översiktsplanering i min kommun (Gns=3,4; n=109) Erfarenheter från arbetet med strukturbilden för visar att kommuner i län arbetar mer aktivt med sin översikts- planering, som också har fått ett tydligare regional sammanhang. I sin roll som ansvarig aktör för strukturbilden utgör även en kompetensmässig resurs, som kan stötta framförallt mindre kommuner i sitt arbete med sina översiktsplaner, både formellt genom remissförfarande, men också genom dialog där regionen kan bidra med ett omvärldsperspektiv. De kunskapsunderlag som tar fram kommer också till användning. En rapport från ger en liknande bild. Rapporten pekar på att den regionala nivån kan spela en viktig roll i att bistå kom- muner med att göra omvärldsanalyser och sätta kommunen i ett regionalt sammanhang.10 I stället för att varje kommun själva ska skaffa sig en regional om- världskunskap och regionalt planeringsunderlag från olika håll ska de kunna repliera på ett gemensamt planeringsunderlag som tillställts dem från ett håll. Detta skulle möta den efterfrågan från kommunernas sida om ett behov av ett samlat kunskapsunderlag. Kan en icke bindande regional planering bidra till att lösa målkonflikter mellan kommuner? Ett viktigt skäl för att införa en regional fysisk planering handlar om att skapa en större geografisk planeringshorisont kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Det förväntas leda till att kommunerna planerar på ett mer samhällseffektivt sätt och i förlängningen att samhället som helhet kan skapa ett mer attraktivt erbjudande för marknadens byggaktörer till en lägre kostnad. Detta hänger samman med en tanke om att kommunerna i nu- läget inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn i sin kommunala planering till situationen när det gäller fysisk planering och plane- ringen för bostadsförsörjning i närliggande kommuner. Det kan bero på flera saker. En kan härledas till att berörda aktörer inte har den kunskap, kompetens eller de resurser som de behöver för att ta sådana hänsyn. Denna logik har vi redogjort för i det föregående. Den andra orsaken kan vara att kommuner inte vill ta sådana hänsyn 10 , Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, Rapport 2014:15 s. 37–38. beroende på egenintressen, dvs. att kommunerna inte anser sig ha något att vinna på att ta sådana hänsyn. Det saknas inte exempel på målkonflikter där det kommunala egenintresset ges företräde före vad som bedöms vara samhällseko- nomiskt gynnsamt eller bidragande till hållbar samhällsutveckling ut- ifrån en större planeringsgeografi. Det kan handla om att kommuner inte bygger bostäder i linje med den kommunala och regionala efter- frågan eller behoven av bostäder trots att de yttre förutsättningarna egentligen är på plats. Det kan handla om att kommuner befinner sig i en form av konkurrenssituation mellan varandra kring lokalisering av attraktiva områden för extern handel, evenemangsarenor, gods- terminaler m.m. Vidare kan en enskild kommun utöva påverkan på vid genomförande av regionalt och nationellt viktiga infrastrukturprojekt. Det ska dock i sammanhanget poängteras att kommunernas agerande följer vad 2 kap. 1 § KL föreskriver att kom- muner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller deras medlemmar. Ett genomgående inslag för vårt utredningsarbete har varit frågan om hur en icke bindande regional fysisk planering kan på- verka kommunerna för att hitta lösningar för dessa typer av mellan- kommunala målkonflikter och där kommunen anser sig ha goda skäl att agera i enlighet med egenintresset. Bland några av de aktö- rer som vi har varit i kontakt med förefaller det finnas en samsyn kring att regional fysisk planering som inte är bindande kommer att få svårt att minska den kommunala suboptimeringen. De kommuner som har en stark egen ställning, antingen i egen- skap av dess generella attraktionskraft eller i egenskap av dess specifika ställning kommer även genom regional fysisk planering och krav på ökad hänsyn och samordning mellan planeringsslagen bli svåra att påverka. Dock har ett antal faktorer identifierats som skulle tala för att en regional fysisk planering – trots att den inte är bindande – samt krav på ett ökat hänsynstagande och samordning mellan olika planeringsslag, kan få en positiv effekt på att hantera målkonflikter och minska suboptimering. Genom att anlägga ett regionalt perspektiv på planering kan ovan nämnda suboptimering synliggöras på ett bättre sätt vilket kan leda till att kommunerna agerar mer samhällseffektivt. Den regionala och mellankommunala dialogen och kunskapsproduk- tionen kan bidra till att skapa en form av tryck som kan påverka det kommunala samtalet bland såväl politiker och tjänstemän som in- vånare. I samtal med aktörer i såväl norra som lyfts erfarenheter fram, där inslag av mellankommunal och regional sam- verkan har bidragit till att skapa en bättre förståelse för de priorite- ringar av olika stråk och hur regionen som helhet har att vinna på att stärka kommunikationerna, exempelvis till större orter i regionen. Vidare menar ett flertal personer som vi har diskuterat denna frågeställning med, att i egenskap av sin egen skattebas och sina finansiella resurser kan använda denna styrkeposition för att väga in i mellankommunala målkonflikter. Det gäller framför allt också som en följd av möjligheterna att påverka priorite- ringarna i länstransportplanen och den regionala kollektivtrafik- planeringen. Det sist nämnda gäller även för samverkansorganen enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Den regionala aktören kommer i någon utsträckning att kunna fylla en funktion som oberoende aktör och intermediär. Hur den regionala aktören agerar och väljer att agera kommer givetvis att vara beroende av vilket mandat som aktören tar sig och får av länets kommuner. Sammantaget bedömer vi att det är troligt att såväl en ökad sam- ordning som en regional fysisk planering kommer att ha en positiv påverkan på förutsättningarna att lösa mellankommunala och regionala planeringsmisslyckanden. Det går dock inte att bedöma i vilken utsträckning eller omfattning. 8.3.2Samordningsvinster med planeringen för infrastruktur och kollektivtrafik Vi föreslår att samordningen mellan sektorsvisa planeringar på regional nivå bör stärkas för en bättre och effektivare samhälls- planering och för att skapa förutsättningar för en bättre bostads- försörjning och långsiktigt hållbar utveckling. De planer, strategier, program och riktlinjer som upprättas inom de olika regionala planeringsslagen samt i översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning ska beskriva hur hänsyn har tagits till och samordning har skett med annan planering. Därtill anser vi att en regional fysisk planering också kan förväntas bidra till att skapa en mer strategisk och strukturbildande planering för transportinfra- struktur och kollektivtrafik. Detta kan ske genom att staten, den regionala aktören och kommuner tar större hänsyn till mellankom- munala mönster och förutsättningar kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Genom att ställa krav på ökad samordning mellan den planering som sker med utgångspunkt på regional nivå med den kommunala planeringen och genom att föreslå en regional fysisk planering, för- väntar vi oss bland annat att en regional planeringsnivå kan ha en viktig roll som ett forum för att samla nyckelaktörer, där plane- ringsfrågor lyfts till en regional nivå. Det har tidigare framförts av och kan i sin tur skapa ökad tydlighet till såväl den nationella som den regionala infrastrukturplaneringen. Även från framkommer att den regionale aktören kan bidra till att skapa en bättre infrastrukturplanering genom att gemensamma målbilder och prioriteringar tas fram. Där blir infra- struktur- och kollektivtrafikplaneringen mer långsiktig och utgår mer från regionala behov snarare än lokalpolitiska. Det är vidare troligt att en regionalt utpekad aktör kan utgöra ett kompetensmässigt stöd för kommuner i deras dialog med kring infrastrukturplanering. Det kan även bli enklare för att föra samtal om frågor som är viktiga för myn- digheten, om motparten befinner sig i den regionala skalan. Trafik- verket understryker vikten av att anlägga ett mellanregionalt per- spektiv på infrastruktur och kollektivtrafikplaneringen, då den inte sällan är länsövergripande. En regional aktör bör kunna bidra med ett värde för denna planering. Det gäller särskilt om aktören har till uppgift att utreda regionala och mellankommunala frågor av betydelse för den fysiska miljön och i de regionala strukturerna och sambanden samt koordi- nera dessa med regionala aktörer i andra län. Vårt förslag att ge uppdraget kring regional fysisk planering till samma aktör som har uppdrag avseende länstransportplanen, det regionala tillväxtarbetet och i vissa län även för kollektivtrafikplaneringen innebär en mycket konkret form av samordning. Nyttan av en bättre och mer strategisk planeringssamordning mellan infrastruktur- och kollektivtrafiksidan och den fysiska planeringssidan är många. Infrastruktur och kollektivtrafik utgör viktiga komponenter för att hantera regionala obalanser mellan kommuner med överskott på bostäder och exploateringsbar mark och kommuner med underskott, men med en problematik kring kompetensförsörjning. En bättre samordning kan bidra till att synliggöra detta. Det kan illustreras av situationen för två kom- muner i södra , där en kommun har ett stort under- skott på bostäder och inte klarar av sin bostadsförsörjning, medan en angränsande kommun hade gott om tomtmark. Genom utbygg- nad av spårbunden kollektivtrafik mellan kommunerna kunde kom- petensförsörjningen säkras i en kommun, medan den andra kom- munen fick ett ökat befolknings- och skatteunderlag. Ett regionalt perspektiv för infrastruktur och kollektivtrafik är särskilt viktigt i den fysiska planeringen för vissa typer av bebyggelse- utveckling. Ett exempel på detta ges av en regional aktör som menar att kommuner som bedriver ett arbete med att utveckla stationer har mycket att vinna på att ha en förståelse för de regionala mönstren. Genom att stärka kunskapen om exempelvis pendlingsmönster i regionen kan kommunen göra en mer ändamålsenlig planering av markanvändningen runt ett stationsområde, där exempelvis mark avdelas för mötesintensiva verksamheter som påverkas av goda kommunikationer. En bättre samordning mellan berörda planeringsslag kan bidra till att synliggöra regionala och mellankommunala potentialer kring infrastruktur och fysisk planering. pekar exempelvis på hur godsbangårds lokalisering utgjorde ett hinder för ny bebyggelseutveckling, varpå beslut togs att flytta godsbangården till . Genom kunskap om de olika förutsättningarna för kommunerna och orterna i regionen, kunde flytten av godsban- gården göra plats och skapa förutsättningar för ny bebyggelse- utveckling i . Det är svårt att bedöma huruvida krav på en ökad samordning och en regional fysisk planering ger de förutsättningar som behövs för att skapa samordningsvinster. Det 40-tal kommuner som i vår enkät anser att de på tjänstemannanivå fullt ut samverkar med andra kommuner kring fysisk planering, anser också tydligt att de i mindre utsträckning skulle behöva ta bättre hänsyn till och sam- ordna sin fysiska planering med annan samhällsplanering. Även om det är svårt att dra några långtgående slutsatser utifrån den upp- giften, indikerar det att den mellankommunala och regionala sam- ordningen kan ha en positiv inverkan på samordningen mellan planeringsslagen. 8.3.3Samordningsvinster med planeringen för lokalt och regionalt utvecklingsarbete På samma sätt som krav på ökad samordning och en regional fysisk planering kan förväntas bidra till att skapa en mer strategisk och strukturbildande planering för infrastruktur och kollektivtrafik, kan en regional fysisk planering också förväntas bidra till en bättre regional och lokal tillväxt- och utvecklingsplanering genom att en regional aktör och berörda kommuner tar större hänsyn till fysiska strukturer. Regionalt och lokalt tillväxtarbete förbättras genom att en regional aktör och kommuner tar större hänsyn till fysiska strukturer pekar på att bristen på regionala rumsliga perspektiv i de regionala utvecklingsstrategierna utgör hinder för kommunala planerare, som sen ska omsätta dessa strategier i kommunens över- siktsplaner.11 ser dock en tendens till ett ökat intresse från regionalt tillväxtansvariga av att samordna det regionala tillväxt- arbetet med kommunernas fysiska planering. Arbetet med struktur- bilder utgör den tydligaste indikatorn för denna trend. Företrädare för för ett liknande resonemang. Det regionala tillväxtarbetet skulle ur perspektiv stärkas och få större genomslag, om tillväxtfrågornas påverkan på den fysiska miljön blev tydligare. Enligt har detta delvis skett i genom deras arbete med strukturbilden, vilket resulterat i att kommunernas översiktsplaner nu utgår från den gemensamt framtagna bilden. menar vidare att struk- turbilder eller liknande kan bidra till att stärka dialogen mellan länets kommuner och den aktören med det regionala utvecklings- ansvaret. Därutöver kan strukturbilden utgöra ett kunskapsunder- lag för kommunernas översiktsplanering, där även mellankom- munala och mellanregionala frågeställningar belyses.12 Såväl som pekar i samtal på att ett tydligare fokus på fysiska strukturer kan bidra till en mer ända- 11Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, Rapport 2014:15 s. 36–37. målsenlig tillväxt- och utvecklingsplanering, där frågor rörande exempelvis kompetensförsörjning, äldreomsorg och skolfrågor kopplas samman med infrastruktur och kollektivtrafikplanering, som har stor betydelse för att dessa områden ska fungera väl. Sär- skilt glesbefolkade kommuner och kommuner som inte har någon befolkningstillväxt uppges ha mycket att tjäna på att sammanföra perspektiven, inte minst då dessa förutsättningar innebär ut- maningar för hur service som skola och äldreomsorg bör organiseras. Genom ett samlat regionalt perspektiv skapas för- utsättningar för att organisera arbetet på ett mer effektivt sätt. I samtal med en medelstor kommun i med starkt växande befolkning och underskott på bostäder framkom- mer hur ett mellankommunalt samverkansinitiativ kring en gemen- sam mellankommunal vision för utveckling inom näringsliv, fram- tida infrastruktur och bostadsförsörjning har utgjort en stark driv- kraft i den fysiska planeringen och bostadsförsörjningen bland inblandade kommuner. Enligt en förändringslogik bör ett regionalt fysiskt program och en ökad kunskap och kompetens kring regionala och mellan- regionala mönster och samband vidare resultera i en mer strategisk tillväxt- och utvecklingsplanering. I våra intervjuer har det förekommit exempel från olika delar av landet som pekar på att en regional planering förbättrar förutsätt- ningarna för att sätta rimliga mål för kommunernas tillväxttakt. Ett exempel på detta ges från en mindre kommun i , som menar att genom att ta fram ett gemensamt regionalt program och ett kunskapsunderlag förbättras möjligheten att sätta rimliga mål- sättningar för kommunernas befolkningsutveckling, där fokus snarare kan läggas på att stärka förutsättningarna för att bo och arbeta i regionen som helhet, exempelvis genom goda kommunika- tioner till orter med många arbetstillfällen. Inom det mellankommunala samarbetet som sker inom ramarna för framhåller en kommun att kommunerna genom samarbetet gemensamt har satt mål om tillväxttakt, där samtliga kommuner tar ett gemensamt ansvar för bostadsförsörjningen i regionen. De två exemplen ovan visar hur ett regionalt fysiskt program med gemensamma prioriteringar bidrar till en mer strukturerad, strategisk och realistisk tillväxt- och utvecklingsplanering. ett gemensamt regionalt program kunna ge en samlad bild över befolkningsutveckling och tillväxttakt i regionen skapar också en ökad tydlighet gentemot andra aktörer som exempelvis Trafik- verket. 8.3.4Påverkan på marknadens aktörer En regional fysisk planering förväntas även bidra till att de geogra- fiska förutsättningarna för exploatering och byggande blir mer förutsägbara och långsiktiga för marknadens aktörer. Detta genom att ett regionalt fysiskt program utarbetas utifrån en process där gemensamma målbilder och prioriteringar utvecklas som ökar tydligheten gentemot marknadens aktörer. Som alla konsekvenser av regional planering är detta starkt avhängigt av i vilken utsträck- ning som den regionala planeringen lyckas skapa regionalt och mellankommunalt förankrade prioriteringar och ambitioner. Om kommunerna gemensamt väljer att angripa den regionala plane- ringsuppgiften på detta sätt, bör det leda till en ökad tydlighet och ett förbättrat investeringsklimat för marknadens aktörer.