sou · H3B322 · 2015-03-27 00:00:00 — Av uppföljningen framgår även att det finns motstånd hos vissa rektorer mot att delegera arbetsuppgifter, som det förespråkas av huvudmännen. En rapport publicerad av SNS, (Nihlfors & ) visar att det finns en stor utvecklingspotential på alla nivåer i styrsystemet för att Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling förbättra arbetsförhållandena för rektorer. I rapporten lyfts särskilt fram behovet av att tydliggöra ansvar och befogenheter i hela styrkedjan från lärare till skolledare och vidare till skolchef, nämnd, huvudman och stat, i syfte att skapa och bygga förtroende mellan alla aktörer i styrkedjan. En ändring har införts i skollagen (prop. 2013/13:148) som innebär att det förtydligas dels att kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov, dels att rektorn har ansvar för att fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det har även förtydligats att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskraven ska få stöd som så långt som möjligt ska motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen. Förtydligandet av skolans mål och kunskapskrav har givetvis påverkat rektorernas arbetssituation på olika sätt liksom även ökade krav på systematiskt kvalitetsarbete och utökad tillsyn. Krav på systematiskt kvalitetsarbete och dokumentation liksom statlig tillsyn medför merarbete för rektorerna. Dessa krav kan utgöra ett stöd för rektor i dialogen med huvudmannen och lärarna (m.fl. 2014). De förtydliganden gällande rektorsrollen som införts i skollagen bör också bidra till att underlätta och stärka rektorernas ledarskap. 4.6Aktuella problem – fortfarande pressad arbetssituation och bristande ledarskap Av allt att döma finns betydande problem med rektorernas ledarskap inom det svenska skolväsendet. Problemen framgår till exempel i direktiven till denna utredning. Problemen gäller inte minst rektorernas stora arbetsbörda i relation till kraven på att rektorerna ska utöva ett pedagogiskt ledarskap. Som framgått har en rad reformer genomförts relativt i syfte bland annat att stärka och förtydliga skolans ledarskap. Det pågår även kontinuerligt ett utvecklingsarbete runt om i landet i linje med statens mål och intentioner för skolan, vid såväl kommunala som fristående huvudmän. Det är för tidigt att säga i vilken utsträckning skolans ledarskapsproblem kommer att lösas till följd av de nya Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling reformerna och det pågående utvecklingsarbetet. Nedan redogörs för några problembeskrivningar från senare år. Beskrivningen överlappar delvis den problembeskrivning som finns i direktiven till denna utredning, men innebär även en fördjupning och uppdatering av de problem som anges i direktiven till utredningen. 4.6.1Rektorn har en hög arbetsbelastning Av flera granskningar och rapporter framgår att rektorer har en hög arbetsbelastning. (2011) visar i en granskning som omfattar samtliga kommuner, stadsdelar och utbildningsförvaltningar i Västra Götalands- och att rektorerna upplevde att deras arbetstid hade ökat . Granskningen visar också att rektorerna upplevde att arbetstiden inte räckte till för de arbetsuppgifter som de skulle utföra. Skolinspektionens kvalitetsgranskning (2012) visar att 25 av 30 rektorer arbetade , vissa så mycket som 50–. från de båda fackförbunden som organiserar rektorer, (Skolledarna) och (), ger i stort sett samma bild av en hög arbetsbelastning. I Skolledarnas medlemsenkät (2011) uppgav två av tre medlemmar att de inte klarade jobbet på ett tillfredställande sätt utan att ta till övertid. Arbetsbelastningen tycktes dessutom ha ökat sedan föregående enkät . medlemsenkät (2011) visar att av skolledarna arbetade mer än . Varannan skolledare ansåg inte att de kunde klara sitt uppdrag inom den ordinarie arbetstidens ram. Den andelen hade ökat och låg 2011 på mot . En stor majoritet av de som svarade på enkäten var rektorer eller förskolechefer. Skolinspektionens granskning (2010) visar att många rektorer upplever att deras arbetsdagar ofta är mycket splittrade med många korta ibland oförutsedda möten och spontana händelser som måste hanteras. I en senare granskning av Skolinspektionen (2012) anger rektorerna att de mest tidskrävande arbetsuppgifterna är administrativa uppgifter och arbete relaterat till elevvård. Kommunikation med andra människor var det som upptog mesta delen av rektorernas Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling arbetstid enligt deras undersökning; främst genom förutbestämda möten men även oplanerade samtal med olika människor. Stor del av rektorernas arbetstid gick åt till att läsa och besvara e-post. medlemsenkät visar också att rektorerna har svårt att hinna ägna sig åt det pedagogiska uppdraget. Tre av fyra skolledare ägnar av sin arbetstid till det pedagogiska uppdraget (och mellan 21–). I TCO:s undersökning Det moderna arbetslivets chef (2009) visas att skolledare ofta har fler underställda än andra jämförbara chefer. De ska alltså arbetsleda samt ha utvecklings- och lönesamtal med ett större antal anställda än andra chefer utöver att arbeta med det pedagogiska ledarskapet för att förbättra skolan. Av ovan nämnda (Nihlfors & , 2013) framgår att av rektorerna trivs i sin roll som rektor. Här framgår även att de flesta rektorer anser att de har en hög grad av självständighet i sitt arbete. 4.6.2Rektorns pedagogiska ledarskap behöver utvecklas I Skolinspektionens (2010) kvalitetsgranskning av rektorernas ledarskap i 30 grundskolor framgår bland annat att många rektorer bedrev ett långsiktigt utvecklingsarbete utifrån nationella styrdokument och kommunala riktlinjer men att de sällan hade gjort lokala anpassningar av dokumenten. Granskningen visade också att de flesta rektorer saknade direkt kontakt med undervisningen och lärarnas arbete i klassrummet. Skolinspektionen menade att det fanns stora möjligheter till förbättringar i det pedagogiska ledarskapet. Några utvecklingsområden som lyftes fram var att rektorn i större utsträckning borde initiera och föra samtal på skolan om undervisning och utveckling, stärka ledningsfunktioner och strukturer för kommunikation om undervisning och lärande, skapa en skolkultur av delaktighet och inflytande samt utveckla det långsiktiga kvalitetsarbetet. En senare genomförd kvalitetsgranskning av Skolinspektionen (2012) gav i huvudsak samma bild och rekommendationer som den tidigare granskningen. Skolinspektionen (2014) har sammanfattat myndighetens erfarenheter och resultat från myndighetens arbete Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling 2009–2014. Skolinspektionen skriver att endast tre av tio rektorer utövade ett väl fungerade pedagogiskt ledarskap. Vidare framhålls att i Skolinspektionens skolenkät uppger var femte grundskollärare och nära var tredje gymnasielärare att rektorn inte tar ansvar för den pedagogiska verksamheten. På framgår centrala områden som Skolinspektionen granskar gällande rektoreras ledarskap och som således legat till grund för inspektionens bedömning att sju av tio rektorer brister i pedagogsikt ledarskap. Skolinspektionens granskning inriktar sig på att rektor tar sitt ansvar som pedagogisk ledare och chef och verkar för att utbildningen utvecklas. Rektorn förutsätts vara drivande i arbetet med att utveckla undervisningen mot de nationella målen. Utgångspunkten ska vara vad forskning och beprövad erfarenhet visat vara goda undervisningsmetoder. Dessa måste anpassas i en dialog med varje lärare till situationen på skolan och de behov som finns hos varje elev. Rektorn ska ha god kunskap om det inre arbetet i skolan och ta ansvar för att den pedagogiska personalen arbetar utifrån de nationella styrdokumenten. Rektorn ska även se till att lärarna får löpande pedagogisk ledning så att verksamheten som helhet inriktas mot de nationella målen. Skolinspektionen granskar också rektorns systematiska kvalitetsarbete: Rektorn ska bland annat ansvara för skolans resultat. Rektorn ska vidare ansvara för att det bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete som består i uppföljning, planering, utveckling och uppföljning av utbildningen. Skolinspektionen granskar även rektorns utbildning och kompetens: Rektorn ska ha pedagogisk insikt förvärvad genom utbildning och erfarenhet. Rektorn ska även ha gått den särskilda befattningsutbildningen även kallad rektorsprogrammet. Om rektorn anställts efter , ska rektorn från tillträdesdagen ha genomgått rektorsprogrammet (2 kap. 12 § skollagen). På sammanfattar Skolinspektionen iakttagelser från granskning av rektorer under rubriken : vanliga brister. Många rektorer vet inte hur den pedagogiska verksamheten på deras skolor fungerar. Om rektor inte vet det så saknar rektor ett viktigt underlag för utveckling av verksamheten. Det finns också många Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling rektorer som inte leder och utvecklar arbetet på skolan utifrån de nationella målen i tillräckligt hög grad. Skolinspektionen ser till exempel att många rektorer har svårt att prioritera sin roll som pedagogisk ledare i förhållande till arbetet med enskilda elevärenden, administration och organisation. I många fall har rektor inte heller medarbetarsamtal kopplade till det pedagogiska utvecklingsarbetet. Detta gör att lärarna ofta saknar stöd och återkoppling i sitt pedagogiska arbete. Det händer också att lärare säger att de inte vill blir störda i sitt sätt att organisera undervisningen. Traditionen med ”stängda klassrum” lever fortfarande kvar på många skolor. Rektorer som inte är trygga i sin roll som pedagogiska ledare har då svårt att fungera som ett stöd för lärarna i det pedagogiska arbetet. Skolinspektionens granskningar visar att det ibland är oklart för lärarna och övrig skolpersonal vem som leder skolverksamheten. Det gäller i synnerhet om rektor har biträdande rektorer eller samarbetar med andra rektorer. Lärare kan också uppleva att de inte är delaktiga i de beslut som fattas på skolan på grund av att rektor inte i tillräcklig utsträckning har kommunicerat med dem innan beslut fattas. Rektor måste i sitt uppdrag alltid följa gällande nationella mål och regelverk samt förankra dessa bland sin personal. Det är också viktigt att rektor konkretiserar de nationella målen och anpassar dem till den egna skolan. Då kan rektor skapa lösningar som passar den egna skolan. För att skolan ska kunna nå de nationella målen måste de bli så konkreta att det går att arbeta med på ett konstruktivt och mätbart sätt. Det kan också vara så att rektor inte lyckas förmedla skolans målbild och vision till skolans personal. Det leder till att det inte finns någon tydlig riktning för det gemensamma arbetet på skolan. Trots att visioner och mål finns utryckta i skolans styrdokument är de inte alltid förankrade och styr då inte arbetet. I TALIS-undersökningen (2014a) framgår att svenska rektorer lägger endast en femtedel av sin tid på utvecklingsarbete kring undervisningen, vilket är under genomsnittet i TALIS-under- sökningen. Det framgår inte av TALIS-undersökningen om det är rektor själv som prioriterar ned det pedagogiska arbetet eller om andra krav av administrativ karaktär är för stora. Enligt TALIS- undersökningen finns potential hos rektorer och lärare att utveckla undervisningen framåt genom reflektion, kollegialt lärande och genom att ge varandra återkoppling på undervisningen. Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling Skolinspektionen (2015) har granskat hur huvudmän för tar ansvar för att styra utifrån med utgångspunkt från de nationella målen för utbildningen. Granskningen har genomförts hos 36 huvudmän för runt om i landet. Av dessa är 19 kommunala och 17 enskilda huvudmän. Skolinspektionens huvudslutsats av granskningen är att huvudmännen behöver strategier för en förbättrad styrning mot nationella mål så att alla elever får den utbildning de har rätt till. Granskningen visar att fem av sex huvudmän behöver utveckla sin styrning med syfte att nå de nationella målen för . Frågeställningarna i granskningen innefattar huruvida huvudmannen har formulerat mål för uppföljning av skolornas resultat som utgår från de nationella målen för utbildningen. Vidare har granskats om huvudmannen använder uppföljningar av resultat som grund för fortsatta analyser och om de vidtar förbättringsåtgärder med utgångspunkt från analyser av resultat, problem, risker och förutsättningar. Granskningen undersöker också om huvudmannen klargör hur arbetet ska bedrivas, samt ansvarsfördelningen mellan huvudmannen och rektorerna och deras skolenheter, när det gäller uppföljningen. Det har också ingått att belysa om det finns strukturer för kommunikation mellan rektorsnivån och huvudmannanivån kring uppföljning, resultat och förbättringsåtgärder. Granskningen utgår från huvudmännens skyldighet att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen, den så kallade utvärderingsmässiga styrningen. Granskningen är avgränsad till att undersöka hur huvudmannen följer upp elevernas kunskapsresultat och resultat av arbetet med trygghet, studiero och insatser för att förebygga och förhindra kränkande behandling av eleverna. Skolinspektionen framhåller att många huvudmän behöver tydliggöra sitt ansvarstagande för styrning av skolan med fokus på de nationella mål och riktlinjer som framgår av skollag, läroplaner och andra förordningar. I granskningen har Skolinspektionen också funnit att en majoritet av de granskade huvudmännen behöver utveckla sin uppföljning, analys och utveckling av verksamhet så att kvalitetsarbetet ska bli inriktat på måluppfyllelse utifrån de nationella målen för utbildningen. Skolinspektionen har också sett exempel på framgångsrik utvärderingsmässig styrning genom det kvalitetsarbete som bedrivs hos en del huvudmän. Skolinspektionen anför att framgångsrika Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling huvudmän har en tydlig struktur på sitt kvalitetsarbete, som styr med fokus på de nationella målen och som förankrar arbetet på alla nivåer. De har transparens i sin dokumentation i kvalitetsarbetet och en god kommunikation mellan rektorer och huvudman om var man står i måluppfyllelse och vilka behov av förbättring som finns. Vidare menar Skolinspektionen att framgångsrika huvudmän har system för att kontinuerligt kunna följa upp och analysera verksamheten, som grundar sig i vetenskap och beprövade kvantitativa och kvalitativa metoder. De vidtar förbättringsåtgärder utifrån sina analyser av både aktuella kunskapsresultat och resultat av värdegrundsarbetet, i syfte att nå måluppfyllelse. 4.7Olika förklaringar till skolans ledarskapsproblem Skolledarskap har traditionellt i hög grad handlat om att förvalta och administrera ett befintligt system. I en forskningsöversikt från (2001) framhålls att rektorer däremot under senare årtionden mött starka förväntningar från staten på att de inte endast ska förvalta skoluppdraget utan även svara för genomgripande förändringar av skolans verksamhet. Rektorerna ses som framgått allmänt som statens verktyg för att utveckla och förändra skolan i den riktning staten finner önskvärd. Staten har haft ambitionen att stärka rektorernas pedagogiska ledarskap under loppet av flera decennier – om än med lite olika tonvikt från tid till annan på innehållet i detta ledarskap. Ett återkommande bekymmer genom decennier har varit att rektorerna överhopats av renodlat administrativa göromål, till men för rektorernas uppgift att utveckla och leda skolans pedagogiska arbete. Vi kan konstatera att av statliga ansträngningar för att stärka rektors ledarskap, så är rektorns ledarskap fortfarande svagt. Hur kan det komma sig att problemen med rektorernas ledarskap tycks bestå, trots att staten haft uttalade ambitioner att komma till rätta med problemen? Olika förklaringar till skolans ledarskapsproblem, mer eller mindre empiriskt underbyggda, har från tid till annan framförts i forskning, offentliga utredningar eller myndighetsrapporter. tenderar förklaringarna till skolans och rektorernas ledarskapsproblem till stor del att sammanfalla med förklaringar till Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling skolans fallande kunskapsresultat. Detta beror på den centrala roll styrkedjan tillmäts i skolväsendet inom konceptet mål- och resultatstyrning och den viktiga roll rektorn har i denna styrkedja. Rektorns ledarskap eller förutsättningarna för detta ledarskap beskrivs ofta som en väsentlig del av skolans problem eller som lösningen på problemen. Nedan redogörs kortfattat för några av de aktuella förklaringarna till skolans nuvarande ledarskapsproblem, utan anspråk på inbördes rangordning efter förklaringsvärde. Förklaringarna utvecklas i betänkandets avslutande kapitel. 4.7.1Förklaringar knutna till huvudmannen eller huvudmannens samspel med rektorerna En typ av förklaringar till skolans aktuella ledarskapsproblem handlar om tillkortakommanden av olika slag gällande huvudmännens kapacitet att ge förutsättningar för och stöd till rektorns ledarskap eller om brister i samspelet mellan huvudmännen och rektorerna. Förklaringarna handlar exempelvis om att: huvudmännen prioriterar ned statliga mål (2011) huvudmannen inte styr skolan med utgångspunkt från elevernas resultat (Skolinspektionen 2014) rektorer anser sig ha för lite administrativt stöd (Skolinspektionen 2012) rektorerna saknar ofta mandat att fatta nödvändiga beslut, exempelvis att anställa personal eller avropa elevhälsa (Skolledaren ) tillit saknas mellan huvudmännen och rektorerna () ansvarsfördelningen på lokal nivå är oklar (2011). På en övergripande nivå handlar dessa förklaringar ofta om huvudmannens brist på kompetens. Förklaringarna tar fasta på att huvudmännen inte förmår leva upp till de krav som staten ställer inom ramen för konceptet mål- och resultatstyrning av skolväsendet, eller annorlunda uttryckt huvudmännen förmår inte leva upp till de Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling förväntningar staten ställer på huvudmännen som varandes en viktig länk i skolans styrkedja. 4.7.2Förklaringar knutna till den statliga styrningen En annan typ av förklaringar till skolans aktuella ledarskapsproblem tar fasta på förmenta brister i statens sätt att styra skolan, det vill säga i vid mening brister i mål- och resultatstyrningen eller i dess tillämpning. I SOU 2014:5 framhålls exempelvis att mål- och resultatstyrningen ökat den administrativa bördan på lärarna och rektorerna till följd av ökade krav på systematiskt uppföljning och dokumentation. Rektorerna upplever som nämnts en hög arbetsbörda som tycks ha ökat och som uppenbarligen riskerar att lägga en hämsko på det önskvärda pedagogiska ledarskapet. Till saken hör att en hög arbetsbelastning på lärarna, till följd av omfattande krav på uppföljning och dokumentation, även kommer att inverka negativt på rektorernas möjligheter att leda och utveckla skolan – rektorn är givetvis beroende av lärarnas kompetens och arbetsförutsättningar för att nå framgång i sitt ledarskap. ska sägas att enskilda krav på systematisk uppföljning och dokumentation var för sig ofta framstår som motiverade. Det finns även kritiker som framhåller att det finns risker med att staten använt de möjligheter som mål- och resultatstyrningen medger till att öka kraven på huvudmännen och skolans professionella till en nivå där de berörda, däribland rektorerna i sin ledarroll, har svårt att leva upp till kraven. I SOU 2014:5 framhålls att staten höjde ambitionsnivån för huvudmän och rektorer gällande elevernas studieresultat i samband med kommunaliseringen och mål- och resultatstyrningen av skolan. Ett kriteriebaserat betygssystem infördes som möjliggjorde en styrning av huvudmannen och de professionella med utgångspunkt från resultatkrav på elevernas studieprestationer. Huvudmannen och rektorn gjordes ansvariga för att alla elever skulle klara minst godkänt betyg i alla ämnen, vilket numera motsvarar lägst betyget E. Det nya betygssystemet utnyttjades alltså för att ställa högre krav på huvudmännen och de professionella i skolan. Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling Mål- och resultatstyrningen har medfört en förändrad syn på skolans likvärdighetsbegrepp: IFAU (2014 s. skriver att en möjlig tolkning av utvecklingen är att skolans likvärdighet blivit ett mål (i form av kunskapsresultat) istället för att som tidigare ha varit ett medel (i form av insatser och organisation). En hög ambitionsnivå riskerar att få såväl rektorer som lärare och elever att framstå som ”misslyckade”, även om det förstås är lovvärt att ha höga ambitioner. m.fl. (2014) diskuterar orsakerna till att reformer på skolområdet ofta inte leder till avsedda resultat. Författarna menar förenklat uttryckt att rena intressemotsättningar mellan olika intressentgrupper i skolan kan förklara svårigheterna att få genomslag för reformer inom skolväsendet. Författarna påpekar exempelvis att det funnits eller finns konflikter mellan grupper av lärare som företrädesvis undervisar yngre elever och andra grupper som undervisar äldre elever. De senare grupperna har exempelvis traditionellt förordat en mera traditionell pedagogik med inriktning på akademisk skolkunskap, medan de förra grupperna varit mera benägna till att omhulda tematiska, ämnesövergripande och elevstyrda arbetsformer. Det kan även finnas intressemotsättningar mellan rektorer och lärare, som medför att lärare inte vill låta sig ledas i pedagogiskt hänseende, och som därmed försvårar rektorernas pedagogiska ledarskap (se exempelvis referatet ovan från ). har som nämnts påpekat att det traditionellt funnit ett ”osynligt kontrakt” mellan rektorer och lärare, innebärande att rektorerna inte ska lägga sig i lärarnas undervisning. Skolledarskapet har vuxit fram som en starkare egen profession. Det ska dock nämnas att det fortfarande finns olika uppfattningar om huruvida eller i vilken utsträckning skolledarskapet ska ses som en egen från lärarprofessionen frånskild profession. Rektorer rekryteras av hävd rekryteras ur lärarkåren och lärare tenderar därmed att betrakta rektorer som kollegor som förväntas uppträda med utgångspunkt från de lojaliteter som binder samman lärarprofessionen. För lärare är det således inte självklart att tillskriva rektorer status som en egen profession. ser skolledare och lärare som delar i en och samma profession. (m.fl. 2014 s. 684). Det finns även röster som argumenterar för att de nya karriärtjänsterna i skolan öppnar för att rektorn kan ”backa Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling undan” från sitt pedagogiska ledarskap. Det kan alltså vara så att ”det osynliga kontraktet” inte är helt brutet. Om rena intressekonflikter mellan bärare av olika skolkulturer utgör grundliggande hinder för skolutveckling, så riskerar insatser gällande information, tillsyn, uppföljning och mer eller mindre detaljerad styrning med resultatmått av det slag som staten till stor del tillämpat att bli mindre verkningsfulla, menar m.fl. Författarna förordar i stället en bredare dialog eller ”argumenterade samtal”. Genom att erkänna och bejaka förekommande pluralistiska värdekonflikter så går det att uppnå om inte optimala så ändå acceptabla lösningar för alla parter, menar författarna. Det är hursomhelst värt att notera att vi har anledning att diskutera problemen med rektorns bristande pedagogiska ledarskap på ungefär samma sätt som , trots årtionden av ansträngningar under såväl statligt som kommunalt huvudmannaskap för skolan. 5Huvudmännens, rektorernas och lärarnas uppfattningar om pedagogiskt ledarskap I detta kapitel behandlas olika uppfattningar om dels vad rektorernas pedagogiska ledarskap innebär, dels vilka hinder som finns för rektorerna att utöva pedagogiskt ledarskap. Kapitlet baseras på de enkäter som genomförts inom ramen för denna utredning.