sou · H3B3102 · 2015-12-14 00:00:00 — Nya perspektiv i klagomål och tillsyn SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppgift att se över den nuvarande hanteringen av klagomål mot hälso- och sjukvården och föreslå hur hanteringen kan bli enklare, mer ändamålsenlig och effektivare (dir. 2014:88). Som särskild utredare förordnades , kanslichef på . Som sekreterare förordnades utredaren och utredaren . Som experter att biträda utredningen förordnades , utredare för vård och omsorg, , handläggare kommuner och landsting, , verksamhetschef , , förvaltningschef , , , förste vice ordförande , , handläggare , , vice ordförande , , vice ordförande , , verksamhetschef , , chefsläkare , , hälso- och sjukvårdsdirektör , , handläggare och , chefsläkare . förordnades dåvarande departementssekreteraren , departementssekreteraren samt ämnesrådet som sakkunniga i utredningen. Per entledigades förvaltningschef från sitt uppdrag som expert. förordnades , förvaltningsjurist , som expert till utredningen. Per entledigades , handläggare kommuner och landsting från sitt uppdrag som expert. samma datum förordnades , handläggare kommuner och landsting, som expert till utredningen. Utredningen har antagit namnet . Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet Sedd, hörd och respekterad: ett ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården (SOU 2015:14) till . Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Fråga patienten: nya perspektiv i klagomål och tillsyn (2015:102). Utredningens uppdrag är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om stöd vid klagomål mot hälso- och 1.2Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ............................................................................... 1.3 Förslag till lag om ändring i patientlagen (2014:821) ........... 1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... 1.5Förslag till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168) ............................................................................... 1.6Förslag till lag om ändring i lag (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet............ 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om Arbetet med slutbetänkandet................................................. Vad består klagomålen av? 3.1Kommunikationsbrister bakomliggande orsak till många klagomål hos patientnämnder .................................... Klagomål om vård och behandling hos ........................ Missnöje med klagomålshanteringen .................................... Kvinnor klagar mer än män.................................................... Klagomålssystem i andra länder .................................. Fokus på patientinvolvering i .................................. Regional hantering i .................................................... Vårdgivarens ansvar tydligt i .................................... Brister i klagomålssystemet ................................. 5.1Klagomålssystemet är otydligt och tillgodoser inte 5.2Bristande resurseffektivitet och systematik i IVO:s Ett ändamålsenligt klagomålssystem till gagn för En ändamålsenlig klagomålshantering .................................. Förändrad och förtydligad ansvarsfördelning 6.1.2Kulturförändringar för en mer Patientens ställning stärks.......................................... Vinster för patienten............................................................... 7.2Vårdgivaren ska ge patienten tydliga och förklarande Patientens klagomål hamnar rätt ............................ Patienter får tydlig och enhetlig information ....................... Information till patienten vid vårdskador.............. Ökat stöd från patientnämnder till patienter ........................ Ny lag om stöd vid klagomål .................................. 7.4.2Vårdgivaren är skyldig att svara Särskilt stöd till barn ............................................... 7.4.4Patientnämnderna ska ha en självständig 7.4.5Patientklagomål ska bidra till vårdens Nämnderna har varierande resurser ....................... Inget utökat stöd till grupper som inte omfattas av patientnämndens uppdrag................... En patientcentrerad tillsyn ....................................... Vad är patientcentrerad tillsyn? Är tillsynen patientcentrerad ?..................................... 8.3Vad behövs för att en patientcentrerad tillsyn ska Vissa inspektioner ska vara oanmälda .................. 8.3.2Patienterfarenheter ska ligga till grund för Patienter ska höras i tillsynen ............................... Tillsyn över klagomålshanteringen....................... 8.4 Patientcentrerad utveckling av tillsynen.............................. 8.5IVO:s utredningsskyldighet begränsas till vissa 8.5.1Skälen för en begränsning av IVO:s 8.5.2IVO behöver inte utreda klagomål som inte först framställts till vårdgivaren eller Gränsen för IVO:s utredningsskyldighet............ 8.6IVO ska ta ställning till om ett handlande varit felaktigt 8.7IVO kan överlämna klagomål som inte först besvarats 8.8IVO behöver endast kommunicera handlingar i ärenden Hälso- och sjukvården behöver bli mer 9.1Patientcentrerad vård bidrar till en ändamålsenlig Långsam utveckling mot en patientcentrerad vård ............ Flera hinder för en patientcentrerad vård ........................... 9.4Styrsystem och ledarskap behöver utvecklas mot en Strategi för en mer patientcentrerad vård ........................... 10.2.2 Konsekvenser för landsting och kommuner ....... 10.2.3 Resurser till en patientcentrerad tillsyn hos Konsekvenser för vårdgivare ................................ Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............... 10.5.1 Förslaget om att landstingen och kommunerna ska organisera nämnderna så att de kan utföra sina uppgifter självständigt ............ 10.5.2 Förslaget om att nämnderna ska analysera inkomna klagomål och synpunkter ...... 10.5.3 Förslaget om att landstingen och kommunerna ska organisera sin verksamhet på sådant sätt att slutsatserna av de analyser som nämnderna gör tas om hand och bidrar till hälso- och sjukvårdens utveckling........................ 10.5.4 Förslaget om att alla nämnder ska ha samma 10.5.5 Förslaget om att vårdgivaren är skyldig att bistå patientnämnden i den utsträckning som behövs om klagomål från patienter och närstående framförs genom nämnden .................. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet .............................................................. Konsekvenser för små företag.............................................. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Konsekvenser för brottsligheten ......................................... Konsekvenser för möjligheterna att nå de Konsekvenser gällande EU-rätt ........................................... Konsekvenser för barn.......................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till lag om stöd vid klagomål mot hälso- och Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i patientlagen (2014:821) ..... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................... Förslaget till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lag (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet ......... Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1129) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1128) om Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:88........................................... Bilaga 2 Patientgrupper som inte omfattas av patientnämndens uppdrag ....................................... uppdrag är att ge förslag på hur hanteringen av klagomål mot hälso- och sjukvården kan bli mer ändamålsenlig. Med ändamålsenlig menar vi att klagomålshanteringen utgår från patienternas behov, bidrar till ökad patientsäkerhet och är resurseffektiv. Klagomål mot hälso- och sjukvården kan framställas till vårdgivare, till patientnämnd i landsting eller kommun eller anmälas till Inspektionen för vård och omsorg (). Utredningens kartläggning visar att de olika funktionerna i dagens klagomålssystem är otydliga för patienterna och att det inte är klart vart man ska vända sig för olika ändamål. Patienternas förväntningar överensstämmer inte heller med de olika aktörernas uppdrag, vilket leder till besvikelse och frustration. Det finns också brister och stor variation i vårdens bemötande av patienter som klagar. När en patient anmäler fel i vården till , tar det innan patienten får svar på sina frågor, och patientens perspektiv är ofta inte synligt i myndighetens beslut. Dagens klagomålssystem tar en betydande del av IVO:s resurser i anspråk. Av IVO:s totala kostnader går till hanteringen av klagomål mot hälso- och sjukvården. Av de resurser som avsätts för tillsyn inom hälso- och sjukvårdsområdet går till klagomålshanteringen. Detta minskar myndighetens möjlighet att bedriva en patientcentrerad tillsyn som är riskbaserad. Utredningen anser även att gör för få inspektioner, och att det är en brist att patienterna inte intervjuas eller på andra sätt får komma till tals i samband med att en verksamhet granskas. behöver även utvecklas i IVO:s riskanalys, och samarbetet med patientnämnderna fördjupas. Utredningen drar också slutsatsen att det inte finns någon tradition i vården som innebär att man i tillräckligt hög grad ser värdet i patienternas synpunkter och reaktioner på den vård som ges. Det finns därför ingen systematisk användning av patienters erfarenheter i vårdens kvalitets- och patientsäkerhetsutveckling. Utredningens uppfattning är att patientens svaga ställning i klagomålssystemet inte bara beror på ansvars- och resursfördelning utan i hög grad på kultur och värderingar. Det behövs därför kulturförändringar såväl i hälso- och sjukvården som hos , som bidrar till att klagomålsystemet utgår från patientens perspektiv. Det klagomålssystem som utredningen föreslår bör, om det genomförs, utvärderas utifrån om det bidragit till de vinster för patienterna som är syftet med förändringen. Utredningen ser följande vinster. –Patienten får svar snabbare. –Svaren från vårdgivaren till patienten är tydligare och ger förklaringar av vad som hänt. –Det blir lättare för patienter att förstå vart man ska vända sig med klagomål. –Det bedrivs en patientcentrerad tillsyn. –gör tydliga ställningstaganden huruvida en vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal har handlat felaktigt eller inte. –Patienternas synpunkter, erfarenheter och klagomål används i utvecklingen av hälso- och sjukvården. För att skapa ett ändamålsenligt klagomålssystem konstaterar utredningen att det krävs tre typer av åtgärder: förändrad och förtydligad ansvarsfördelning, förändrad resursfördelning samt kulturförändringar för en mer patientcentrerad vård. Patienten måste veta vart man ska vända sig med klagomål och synpunkter och vem som har vilket ansvar. I delbetänkandet föreslog vi därför att det ska tas fram enhetlig nationell information om hur man gör för att klaga på vården, vart man ska vända sig och vilka förväntningar man kan ha. I det nya klagomålssystem som vi föreslår ska patienten i första hand vända sig till vårdgivaren. Det är vårdgivaren som kan förklara vad som har hänt och som har möjlighet att vidta åtgärder som gör att patienterna får sina behov tillgodosedda, exempelvis genom uppföljande besök eller nya kontaktvägar. Vårdgivaren kan också bättre än någon annan beskriva vad som görs för att en negativ händelse inte ska inträffa igen samt vid behov ge patienten en ursäkt. Utredningen föreslog därför i delbetänkandet en bestämmelse som ger vårdgivaren en preciserad skyldighet att hantera patienters klagomål. I detta betänkande föreslår vi att den som tar emot ett klagomål från patienten ska se till att det hamnar hos rätt vårdgivare. Eftersom patienten är i beroendeställning gentemot vårdgivaren, måste ett fungerande klagomålsystem även innehålla en instans vars uppgift är att stödja patienten och verka för att vårdgivaren ger svar och förklaringar till det som inträffat. Vi har gjort bedömningen att patientnämnden ska ha den funktionen och föreslår en ny lag som ska reglera verksamheten. Av lagen framgår att nämndernas huvuduppgift ska vara att hjälpa och stödja enskilda patienter att få svar av vårdgivaren. Patientnämnderna ska kommunicera med patienter så som det är lämpligt med hänsyn till frågans eller klagomålets art. Nämnderna ska, om patienten är ett barn, särskilt beakta barnets bästa. Vi menar att patientnämnden ska ha en självständig ställning som organisatoriskt sett är åtskild från vårdgivarna och från ledning för att patienterna ska känna trygghet att framföra synpunkter utan att riskera att få en sämre vård. utgör tillsammans med vårdgivaren första linjen i det föreslagna systemet. Dessa aktörer kan i de flesta fall tillgodose patientens behov genom en snabb, personlig och informell hantering. Vi föreslår också att nämnderna ska bidra till patientcentrering och hög patientsäkerhet i hälso- och sjukvården genom att analysera inkomna klagomål och synpunkter. Riskområden och hinder för en säker och patientcentrerad vård som framkommit i analysen ska kommuniceras till eller kommunen. Dessa ska därför organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att slutsatserna av de analyser som nämnderna gör tas om hand, och bidrar till att patienterfarenheterna tas till vara i hälso- och sjukvårdens utveckling. IVO:s roll i klagomålssystemet är att pröva patienters klagomål och uttala sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. måste på ett tydligt sätt ta ställning till om ett handlande varit författningsenligt eller inte. Vi anser också att ska bedriva en patientcentrerad tillsyn. Med patientcentrerad tillsyn menar utredningen en tillsyn som för det första är riskbaserad och förebyggande på ett sätt som bidrar till att förhindra vårdskador och kan leda till kvalitetsförbättringar ur patientens perspektiv. ska prioritera insatser mot missförhållanden som bedöms få en påtaglig betydelse för patienters säkerhet. På motsvarande vis ska tillsynen i lägre grad inriktas på områden där sådana risker inte förekommer eller där de är små. En patientcentrerad tillsyn ser också till vårdens sammanlagda resultat för patienten och granskar inte bara ledningssystem eller egenkontroll hos en vårdgivare i taget. En patientcentrerad tillsyn förutsätter vidare att patientens erfarenheter, kunskap och iakttagelser får stor plats både när tillsynen planeras och när den genomförs. Vi menar även att tillsyn i mycket högre grad ska bedrivas där vård utförs, exempelvis på sjukhus och vårdcentraler, och bygga på direktkontakter med patienter, vårdpersonal och ledning – inte främst på skriftliga underlag. Utredningen föreslår att regeringen ger i uppdrag att utveckla en patientcentrerad tillsyn. En förutsättning för att IVO:s tillsyn ska utvecklas i en sådan riktning är emellertid att resurserna omfördelas. Detta är också en förutsättning för att patientnämndens roll ska kunna utvecklas på det sätt som beskrivits ovan. Omfördelningen av resurser ska ske genom att IVO:s utredningsskyldighet begränsas. Vi har noga övervägt förslaget eftersom det innebär en begränsning av patientens rättighet att få en oberoende prövning av en händelse i vården. gränsningen är dock nödvändig, eftersom ett nytt klagomålssystem, som i högre grad utgår från patienternas behov, förutsätter att resurserna i systemet fördelas på ett annat sätt. går av IVO:s resurser för tillsyn av hälso- och sjukvården till handläggningen av klagomål medan används för att på eget initiativ granska verksamheter i hälso- och sjukvården. Vi har i våra beräkningar visat att en begränsad utredningsskyldighet för frigör . Delar av dessa medel menar vi ska användas för att förstärka patientnämnderna, så att de kan hjälpa patienterna att få svar från vårdgivaren och så att analyser av brister och risker ur ett patientperspektiv kan göras. Vi anser emellertid att merparten av resurserna ska vara kvar på i syfte att ge utrymme för en patientcentrerad tillsyn. Våra beräkningar visar att den föreslagna förändringen ger utrymme för exempelvis 813 fler inspektioner som patientnämnderna förstärks. Detta ska jämföras med knappt 300 inspektioner som genomfördes . Den begränsade utredningsskyldigheten innebär att ska ha skyldighet att pröva klagomål först när vissa förutsättningar är uppfyllda. Den första är att vårdgivaren ska ha givits möjlighet att besvara klagomålet. Den andra är att klagomålet är av en viss allvarlighetsgrad. ska vara skyldig att utreda ärenden där patienten i samband med hälso- och sjukvård har fått en sjukdom eller skada som är bestående och inte ringa, eller har lett till ett väsentligt ökat vårdbehov eller att patienten avlidit. Klagomål från patienter som är föremål för viss tvångsvård ska alltid utredas om de inte är uppenbart obefogade eller rör beslut som kan överklagas till domstol. Ut- redningsskyldigheten omfattar även händelser i vården som påverkat eller hotat patientens självbestämmande, integritet eller rättsliga ställning. får avstå från att utreda klagomål om händelsen ligger . Utredningen anser att författningsändringar inte kommer att vara tillräckliga för att skapa ett ändamålsenligt klagomålssystem som tillgodoser patienternas behov. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys undersökningar har visat att många författningar, som i vissa fall gällt , inte följs fullt ut av vården. En tolkning av detta är att lagstiftning har sina begräsningar som metod för att skapa förändring i hälso- och sjukvården. Vi menar därför att en ändamålsenlig klagomålshantering även förutsätter att vårdens kultur och arbetssätt utvecklas mot en patientcentrerad vård. De attityder som krävs när en patient eller närstående klagar måste utgå från patientens upplevelse av en händelse för att vårdgivaren ska kunna bemöta klagomålet på ett adekvat sätt. Vidare måste synpunkter och klagomål i större utsträckning användas som en kunskapskälla och drivkraft för verksamhetsutveckling. Utredningen har i betänkandet valt att använda begreppet patientcentrerad vård men anser dock att en utveckling mot både en patientcentrerad- och en personcentrerad hälso- och sjukvård skapar förutsättningar för en ändamålsenlig klagomålshantering. För att åstadkomma en sådan utveckling krävs förändringar på systemnivå. Enligt vår uppfattning handlar detta om –utrymmet för att använda professionell kunskap, samt Vi anser därför att varje sjukvårdshuvudman och vårdgivare bör utveckla sin verksamhet mot en mer patientcentrerad hälso- och sjukvård med fokus på ovanstående områden. Om regeringen avser att stimulera utvecklingen mot en patientcentrerad vård bör inriktningen koncentreras på dessa områden. lag om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården Härigenom föreskrivs följande. 1 § I varje landsting och kommun ska det finnas en eller flera patientnämnder med uppgift att stödja och hjälpa patienter inom 1.den hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) som bedrivs av landsting eller kommun, eller enligt avtal med landsting eller kommun, samt 2.den tandvård enligt tandvårdslagen (1985:125) som bedrivs eller helt eller delvis finansieras av landsting. För patientnämnder gäller vad som är föreskrivet i kommunallagen (1991:900). Särskilda bestämmelser om gemensam nämnd finns i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet. 2 § Patientnämndernas huvudsakliga uppgift är att hjälpa enskilda patienter att framföra klagomål och att få svar av vårdgivaren i enlighet med 3 kap. 8 b § patientsäkerhetslagen (2010:659). 1.tillhandahålla eller hjälpa patienter att få den information patienterna behöver för att kunna ta till vara sina intressen i hälso- och sjukvården och hjälpa patienter att vända sig till rätt myndighet, 2.främja kontakterna mellan patienter och vårdpersonal, 3.rapportera iakttagelser och avvikelser av betydelse för patienterna till vårdgivare och vårdenheter, samt 4. informera allmänheten, hälso- och sjukvårdspersonalen och andra berörda om sin verksamhet. 3 § Patientnämnderna ska kommunicera med patienten på det sätt som är lämpligt med hänsyn till frågans eller klagomålets art och den enskildes förmåga att tillgodogöra sig information. Om patienten är ett barn ska barnets bästa särskilt beaktas. 4 § Patientnämnderna ska bidra till patientcentrering och hög patientsäkerhet i hälso- och sjukvården genom att analysera inkomna klagomål och synpunkter och uppmärksamma eller kommunen på riskområden och hinder för en säker och patientcentrerad vård. 5 § Landstingen och kommunerna ska organisera patientnämnderna så att de kan utföra sina uppgifter självständigt. 6 § Landstingen och kommunerna ska organisera sin verksamhet så att slutsatser av de analyser som patientnämnderna gör i enlighet med 4 § tas om hand och bidrar till hälso- och sjukvårdens utveckling. Bestämmelsen gäller även om kommunen med stöd av 7 § överlåtit skyldigheten enligt 1 § till . 7 § En kommun som ingår i ett landsting får överlåta skyldigheten enligt 1 § till , om kommunen och har kommit överens om detta. Kommunen får lämna sådant ekonomiskt bidrag till som motiveras av överenskommelsen. 8 § Patientnämnderna ska göra Inspektionen för vård och omsorg uppmärksam på förhållanden som omfattas av myndighetens tillsyn. Patientnämnderna ska samverka med Inspektionen för vård och omsorg så att myndigheten kan fullgöra sina skyldigheter enligt 7 kap. 6 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Patientnämnderna ska till Inspektionen för vård och omsorg och lämna en redogörelse över patientnämndsverksamheten samt den analys som gjorts i enlighet med 4 § under föregående år. 9 § Föreskrifter om stödpersoner vid psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat tvång finns i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Föreskrifter om stödpersoner finns även i smittskyddslagen (2004:168). Denna lag träder kraft , då lagen (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m. ska upphöra att gälla. lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) Härigenom föreskrivs i fråga om patientsäkerhetslagen (2010:659) dels att 3 kap. 8 § och 7 kap. 6, 11–13, 15, 16, 18 och 21 §§ ska ha dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 kap. 8 d och 8 e §§ och 7 kap. 4 a §, av följande lydelse. Vårdgivaren ska informera en patient som har drabbats av en vårdskada om 1.att det inträffat en händelse som har medfört en vårdskada, 2.vilka åtgärder som vårdgivaren avser att vidta för att en liknande händelse inte ska inträffa igen, 3.vårdgivarens skyldighet att hantera klagomål och synpunkter, 4.patientnämndernas uppgift att hjälpa patienten att framföra klagomål och att få svar av vårdgivaren enligt 2 § första stycket lagen (20xx:xxxx) om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården, 3.möjligheten att anmäla klagomål till Inspektionen för vård och omsorg enligt 7 kap. 10 §, 4.möjligheten att begära ersättning enligt patientskadelagen (1996:799) eller från läkemedelsförsäkringen, samt