sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — Några av dessa beskrivs i avsnitt 7.1.1–7.1.8 för att belysa ett flertal av alla omtag som har gjorts på e-förvaltningsområdet. E-delegationens bildande kan på ett bra sätt illustreras i ljuset av de organisationer som tidigare föregick. 7.1.1Stabsmyndighet på e-förvaltningsområdet… …var Statskontoret, som hade rollen att stödja e-förvaltningsutvecklingen…. var det stabsmyndigheten som hade rollen att stödja och driva på den offentliga sektorn i riktning mot 24-timmarsmyndigheten. Arbetet handlade mycket om att etablera och utveckla formerna för internetnärvaro inte minst via e-tjänster bland myndigheterna. Detta innebar att myndigheters service och information skulle ges via internet på tider och platser som passade medborgare och företag samt att ärenden skulle kunna initieras via e-tjänster. Statskontorets uppdrag handlade om att utveckla och tillhandahålla metoder, vägledningar och avtal för utvecklingen mot visionen om 24-timmarsmyndigheten. 76 SOU 2013:75, Organisering av framtidens e-förvaltning. Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik Statskontoret har i ett antal rapporter belyst frågan om brister i samverkan mellan myndigheter. hade även dåvarande regeringens uppdrag (Ju2000/4939) att utreda och lämna förslag på hur ansvaret för utfärdande och administration av certifikat och elektroniska signaturer bör organiseras i statsförvaltningen. Detta arbete skedde inom som även inkluderade , och Statskontoret. I arbetet utvecklades bland annat riktlinjer för statsförvaltningens användning av elektronisk identifiering och elektronisk underskrift. 7.1.2Efter Statskontoret bildades… 24-timmarsdelegationen övertog mellan 2003–2005 till viss del Statskontorets drivande och samordnande roll i arbetet med utveckling av e-förvaltningen. Parallellt med 24-timmarsdelega- tionens uppdrag skapades även som gavs en mer operativ roll. fick till uppgift att stödja utvecklingen av ett säkert och effektivt informationsutbyte mellan myndigheter samt mellan medborgare och myndigheter. En viktig del i arbetet var att besluta om standarder för informationsutbyte. 24-timmars- delegationens roll innebar huvudsakligen att vara pådrivande inom utvecklingen av offentliga e-tjänster, samt att skapa bättre möjligheter för samverkan och kunskapsöverföring mellan myndigheter, kommuner och näringsliv. 7.1.3Sedan tillsattes en utredning… I en utredning om regeringens stabsstöd konstaterades att samverkan mellan myndigheter är en viktig förutsättning för det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet.77 Oavsett hur ansvaret fördelas 77 SOU 2005:32, Regeringens stabsmyndigheter. Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik mellan myndigheter är det angeläget att perspektivet i än högre grad vidgas från den egna organisationen till koncernen staten och den offentliga sektorn i övrigt. En ny förvaltningspolitisk myndighet föreslogs som skulle realisera de förvaltningspolitiska målen.78 Den nya myndigheten skulle främja den förvaltningspolitiska utvecklingen och bl.a. ge stöd när det gäller utvecklad styrning, organisationsutveckling, modernisering och utveckling av samverkan mellan myndigheter. En viktig uppgift för den nya myndigheten skulle vara att värna koncernperspektivet, att se staten som en sammanhållen enhet. 7.1.4Utredningens förslag låg till grund för… …bildandet av Verket för förvaltningsutveckling (Verva) och 24-timmarsdelegationen och lades ner Verva bildades , och detta innebar ett nytt försök mot ökad styrning och tydligare gemensamt fokus i organiseringen av utvecklingen av den offentliga förvaltningen. Verva övertog delar av Statskontorets, Statens kvalitets- och kompetensråds (KKR), samt 24-timmarsdelegationens uppgifter i e-förvaltningsfrågor. Huvuduppdraget som gavs var att stärka medborgarorienteringen i förvaltningen, genom att skapa samverkansformer, och genom att tillhandahålla stöd och verktyg för utveckling av e-förvaltningen. Dessutom fick Verva föreskriftsrätt, vilket då sågs som en viktig förutsättning för att kunna driva på utvecklingen. Verva avvecklades dock (). bedömde att Verva hade ett för svårt uppdrag. Konstruktionen med en renodlad utvecklingsmyndighet gav inte rätt förutsättningar för att möta de krav som ställdes. Det fanns heller inte, enligt utredningens mening, anledning att förvänta sig att en myndighet av Vervas storlek skulle kunna spela en avgörande roll när det gällde den framtida e-förvaltningsutvecklingen. 78 Verket för förvaltningsutveckling, Verva, bildades . Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik 7.1.5Sedan tillsattes en ny stabsutredning… …som kort och gott blev Den nya fick i uppdrag att göra en översyn av , Kammarkollegiet, Statskontoret och Verva i syfte att effektivisera stabsorganisationen och dess verksamhet. bedömde att betydande effektviseringsvinster borde kunna uppnås om e-förvaltningsutvecklingen drivs i andra organisatoriska former.79 Utredningen menade att utveckling av e-förvaltningen bör ske i mer flexibla arbetsformer där statens samlade kompetens och resurser tas tillvara. Utredningen föreslog en delegation i kommittéform.80 Avsikten var att skapa en samverkansstruktur genom vilken regeringen kan interagera med myndigheterna. Utredningen menade att det fanns skäl att överväga en utveckling som skulle präglas av en federationstanke där större och itintensiva myndigheter med många medborgarkontakter, i nära samverkan med , bildar stommen i utvecklingen. Detta var ett sätt att välja en annan och mer flexibel väg än vad till exempel några av våra grannländer gjort med mer centralstyrda modeller. Utredningen konstaterade brister i samordningen av e-förvaltningsutvecklingen men att det i sammanhanget är viktigt att ha realistiska förväntningar på vilken samordning som verkligen kan ske i praktiken. Till exempel pekar utredningen på ,81 som framhöll att sektoriseringen i gör det svårt att åstadkomma beslut och lösningar som tar ett helhetsperspektiv på olika problem vilka spänner över departements-, sektors- och myndighetsgränser. 79SOU 2008:22, Ett stabsstöd i tiden. 81SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik 7.1.6Stabsutredningens förslag låg till grund för… …avvecklandet av Verva och bildandet av E-delegationen Efter Vervas avveckling 2008 bildades E-delegationen, . Uppdraget var att koordinera de statliga myndigheternas itbaserade utvecklingsprojekt samt följa upp dess effekter för medborgare, företagare och medarbetare. Delegationen ska vidare koordinera vissa it-standardiseringsfrågor samt bistå regeringen i det internationella arbetet på området.82 E-delegationens bildande grundar sig på förslag att driva e-förvaltningsutvecklingen i kommittéform i nära samarbete med . Tanken var att myndigheternas kompetens och resurser lättare skulle kunna samordnas, utan att förändra den grundläggande principen om ett decentraliserat beslutsfattande i respektive myndighet. Delegationens första uppgift var att utforma ett förslag till strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning. Delegationens fortsatta arbete bygger till stora delar på den strategin. 7.1.7Styr- och samverkansformer har utretts, bland annat av… slog i sitt slutbetänkande fast att relationen mellan staten och den kommunala sektorn uppvisar brister i tillit och dialog.83 Statens styrning av kommuner och landsting är sektoriserad, dåligt samordnad och oprioriterad. Kunskapen om dess effekter är bristfällig. Få avvägningar görs av hur enskilda styrmedel påverkar andra verksamheter. I utredningen togs upp att myndigheter ibland tenderar att se sig som autonoma och avgränsade organisationer i stället för att se sig som en del i ett större sammanhang. 82 Dir. 2009:19, Delegation för e-förvaltning. 83SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik presenterade en ny syn på hur regeringen skulle kunna styra förvaltningen.84 Utredningen menade bl.a. att dagens styrsystem bygger på ett synsätt som formulerades för snart ett halvt sekel sedan. Mycket av 1960-talets problem beskrivs än som problem. Utredningen beskriver vidare att det förts en omfattande diskussion om fragmentering och s.k. stuprör i förvaltningen och i vilken mån detta utgör ett större problem. Utredningen pekar på att samordningen mellan myndigheter ibland försvåras av alltför starkt fokus på de enskilda myndigheterna utan hänsyn till att en enskild myndighets verksamhet ibland utgör ett led i en process i vilken flera myndigheter deltar. Men det faktum att många verksamheter har gemensamma mål motiverar inte med automatik en samordning. Om målen görs tillräckligt övergripande, kommer de förr eller senare att omfatta snart sagt all statlig verksamhet. Utredningen slår även fast att styrningen och arbetsformerna inom måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndigheter. I Statskontorets rapport effektiviseringspotentialer i statlig kärnverksamhet85 beskrivs problemet med att resultatstyrning förvärrar problemen med samverkan mellan myndigheter genom att bidra till stuprörstänkande och så kallad sektorisering. Vilka mål som sätts och hur de organisatoriska gränserna dras har betydelse för hur samverkan inom system fungerar.86 En fråga som ställs i rapporten är hur regeringen följer upp att myndigheter, i enlighet med krav i myndighetsförordningen, 84SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 85 Statskontoret (2013), Systemrelaterade effektiviseringspotentialer i statlig kärnverksamhet (Delrapport, dnr 2013/273-5). 86Systemsyn innebär att se myndighetsövergripande processer och det behov av samverkan som ofta är nödvändig för att utföra och slutföra offentliga åtaganden gentemot en enskild. Genom att betrakta offentlig verksamhet som system, istället för att ensidigt se och hantera enskilda myndigheter/avdelningar/offentliga aktörer, flyttas uppmärksamheten till helheten och relationen mellan systemets olika delar och till möjliga orsakssamband. Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik genom samarbete tar tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda och staten som helhet. Statskontoret beskriver att det på fler områden pågår arbete med att utveckla en systemsyn i styrningen av myndigheterna utan att förändra de organisatoriska gränserna, t.ex. det arbete som pågår inom E-delegationen. Delegerad digitalisering, En utvärdering av E-delegationen87 Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat E-delega- tionens arbete. Utvärderingen visar att E-delegationen inom ramen för sitt uppdrag har förmått att tillvarata driv- och utvecklingskraften hos de myndigheter som ingår i delegationen, vilket var en av regeringens centrala ambitioner vid tillsättandet av E-delega- tionen. Statskontoret konstaterar att E-delegationen har hittat former för att vidareutveckla sitt samarbete inom e-förvaltnings- området. Engagemanget för frågorna har ökat inom E-delega- tionen, men även inom övriga delar av statsförvaltningen. har ledamöterna i delegationen utvecklat former för att gemensamt tillgodose finansieringsbehov för prioriterade projekt och förstudier. Statskontoret bedömer också att E-delegationens arbete har bidragit till att vidmakthålla och utveckla nätverk och kompetenser i e-förvaltningsfrågor inom offentlig förvaltning. I detta arbete har samverkan också inletts mellan stat, kommuner och landsting. Statskontoret menar dock att denna samverkan bör kunna stärkas ytterligare. Den bedömning som görs av kvarstående behov är att regeringen behöver stärka både den samlade beslutsförmågan och genomförandekraften inom e-förvaltningsområdet för att svensk offentlig förvaltning ska kunna nå målen om en digitalt samverkande förvaltning. Statskontoret konstaterar att svensk offentlig förvaltning inte i tillräcklig utsträckning förmår att hantera information utifrån ett livshändelseperspektiv med medborgarens behov som utgångspunkt. Statkontoret har också noterat att samverkan är outvecklad inom offentlig förvaltning som helhet, både mellan sektorer 87Statskontoret, Statskontoret (2014), Delegerad digitalisering En utvärdering av E-delegationen (2014:12). Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik (mellan förvaltningsmyndigheterna i statsförvaltningen) och mellan förvaltningsnivåer (stat, kommun och landsting). 7.1.8Så har man även tittat på framtidens utmaningar, t.ex… beskriver att dagens och framtidens utmaningar kräver en utvecklad samverkan över myndighets- och organisationsgränser. Samverkan utifrån den enskildes behov är centralt för att åstadkomma ett bättre samlat resultat för den enskilde. Internationell forskning har uppmärksammat kravet på organisationsövergripande samverkan och samordning som ett medel att bättre tillgodose medborgarnas och företagens krav på service. beskriver myndigheternas samverkan som omfattande och svåröverskådlig. Viss samverkan regleras i lag och annan samverkan i förordning eller särskilda regeringsbeslut. Generella samverkanskrav på statliga myndigheter finns i förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Organiseringen av samverkan beslutas ibland av regeringen och i andra fall av myndigheterna själva. Avseende finansiering får myndigheterna i vissa fall särskilda medel för samverkan och ibland inte. belyser samverkansproblemen i en rad effektivitetsrevisioner. interna riktlinjer för de årliga myndighetsdialogerna betonar vikten av att följa upp myndighetens samverkan, men i vilken utsträckning detta görs i de faktiska dialogerna har inte kunnat fastställa. Det har däremot framgått att myndighetsledningarna i flera fall efterlyser mer dialog med . föreslog i sitt betänkande bl.a. bildandet av ett utvecklings- och för offentliga tjänster, för att ge handfast stöd till samverkande organisationer utifrån kundens perspektiv.88 föreslog även att bör utveckla sin förmåga att stödja och stimulera innovations- och 88 SOU 2013:40, Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik förändringsarbete i offentlig verksamhet utifrån människors och företags behov, politikens syften och det offentligas komplexitet. Ett annat förslag som presenterades var att ska finna former för att granska hur myndigheter under regeringen lever upp till kraven på fortlöpande verksamhetsutveckling och samarbete, enligt myndighetsförordningen. …Kommuner och Landsting (SKL) Förutsättningar för digital samverkan – utredning om insatser för att främja digitalisering och digital samverkan undertecknade regeringen och SKL en överenskommelse om att främja digitalisering och digital samverkan inom ett antal olika områden, däribland inom den offentliga förvaltningen och i skolan. Governo fick av SKL i uppdrag att genomföra utredningen.89 En viktig slutsats av utredningen är behovet av en styrning mot ett e-samhälle som är medborgarcentrerat snarare än myndighetsbaserat, och som tar utgångspunkt i medborgares och företagares behov även då de skär över förvaltningsgränser. Styrningen behöver stärkas och i betydligt högre utsträckning än och bygga på gemensamma demokratiska beslut snarare än frivillig samverkan mellan några berörda aktörer. I utredningen föreslås inrättandet av ett nationellt samverkansorgan som ansvarar för de frågor där samverkan måste ske mellan aktörerna inom offentlig sektor. … samt en Forskarantologi kring effektivitetssträvanden inom den svenska statsförvaltningen I en forskarantologi presenteras flerårig forskning kring effektivitetssträvanden inom den svenska statsförvaltningen.90 Här beskrivs de ökande kraven på organisationsövergripande samverkan och samordning som ett medel för att bättre tillgodose medborgarnas krav på service. I jämförelse med många andra länder framstår 89Jonasson L, och (2013), Förutsättningar för digital samverkan – insatser för att främja digitalisering och digital samverkan, Kommuner och Landsting och Governo. 90Modell S, m.fl. (2006), Effektivitet och styrning i statliga myndigheter. Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik främjandet av myndighetsövergripande samverkan inte som särskilt högprioriterat. Diskussionen kring samverkan och samordning tenderar att kretsa kring vilka formella strukturer och styrsystem som bör utvecklas för dess ändamål. Författarna pekar på risken för överdriven formalisering som eventuellt kan motverka mer informella samordningsformer. Problemet är att informella samordningsformer ofta är mindre synliga än formella styrsystem och därmed riskerar att förbises. 7.2Efter E-delegationen – vad händer sen? Regeringen har uttalat höga ambitioner med att utveckla den offentliga sektorns digitalisering, bl.a. genom ett tydligare fokus på styrning. Regeringen har för avsikt att inrätta ett strategiskt e-förvaltningsråd och därmed förstärka samordningen i avseende e-förvaltningsfrågor. Regeringen avser även att i större utsträckning än tidigare styra myndigheternas anslutning till gemensamma tjänster, och i övrigt främja utveckling och användning av gemensamma lösningar.91 Ett antal olika utredningar har uttryckt olika ställningstaganden kring hur digitaliseringen av den offentliga sektorn bör fungera framöver. SKL har i sin Samverkansutredning92 presenterat sina synpunkter där samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting blir en central utvecklingsfråga.93 Utredningen pekar på att det behövs en starkare styrning samt behov av ett nationellt samverkansorgan. Dessutom ser man finansieringen av gemensamma insatser som en central fråga. Kommunerna står för en övervägande andel av medborgarkontakterna, och det fortsatta arbetet efter E-delegationen behöver därför inkludera kommuner och landsting. 91Budgetpropositionen (prop. 2014/15:1). 92Jonasson L, och (2013), Förutsättningar för digital samverkan – insatser för att främja digitalisering och digital samverkan, Kommuner och Landsting och Governo. 93Samverkansutredningen har sitt ursprung ur en överenskommelse mellan regeringen och SKL om att främja digitalisering och digital samverkan inom ett antal olika områden, bland annat inom den offentliga förvaltningen och i skolan. Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik av arbete med e-förvaltning har utvecklat ett antal strategier och ett antal organisationsformer har prövats för att ge fart åt utvecklingen. Det huvudsakliga arbetet har dock skett inom ramen för enskilda myndigheter. Den utveckling som ligger till grund för den sammanhållna förvaltningen har varit i fokus under i stort sett hela denna resa. Centralt var att nå medborgare och företag genom digitala tjänster samt möjligheterna för myndigheter att samverka digitalt. med statskontoret som stabsstöd hette det att ”förvaltningen skall uppfattas som en sammanhållen förvaltning” samt att ”förvaltningen skall effektiviseras genom att tillvarata samverkanspotentialen i gemensamma ärenden”.94 var även begreppet nätverksförvaltning central för utvecklingen. var detta centrala frågor för såväl 24-timmarsdelegationen och , där 24-timmarsdelegationen fokuserade på det medborgarorienterade och på interoperabilitet och informationsutbyten. Denna utveckling har sedan fortsatt och utvecklats med Verva och E-delegationen. har E-delegationen arbetat med att ta fram stöd för digital samverkan, som lagt grunden för utveckling av gemensamma e-tjänster utifrån medborgarperspektivet, dvs. med medborgaren i centrum.95 I Budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) fokuserar regeringen tydligt på att ta ytterligare steg för att stärka styrningen av förvaltningsövergripande insatser inom e-förvaltningen. Den stabsmyndighet som får utökat uppdrag blir ESV. En större återhållsamhet kan utskiljas kring kraven på samverkan utifrån ett serviceperspektiv, dvs. att utgå från medborgares och företagares behov i ett livshändelseperspektiv. Sådana exempel finns kring vilka frågor som de utvecklingsansvariga myndigheterna ska fokusera på . Dessa är mer sakpolitiskt orienterade än präglade av servicevärden och en tydlig medborgarorientering. 94 Jfr Statskontoret (2005), Mot en modern och sammanhållen förvaltning – dilemman och strategiska vägval i förvaltningspolitiken; Statskontoret (2005), Mot en modern och sammanhållen förvaltning – åtaganden för fortsatt servicesamverkan. 95 Se E-delegationens Vägledande principer för digital samverkan och Vägledning för digital samverkan. Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik orientering kan leda till att utvecklingen och konkretiseringen av det digitala mötet som utgår från livshändelser försvinner från agendan. I de målbilder som varit aktuella under arbetet med e-förvalt- ningen kan tre utvecklingslinjer urskiljas: 1.Krav och förväntningar på medborgarorientering stärktes och det blev ett mer allmänt medborgarfokus. Förväntningarna på service i samverkan började skärpas. 2.Det har skett en successiv konkretisering från en stödjande och utvärderande roll för Statskontoret och 24-timmarsdelegationen till en drivande och koordinerande roll för Verva och E-delega- tionen. ESV har fått i uppdrag att ge stöd till regeringen, och myndigheterna och därigenom bidra till en förbättrad styrning och samordning av den övergripande itanvändningen i statsförvaltningen. På många sätt kan ESV:s uppdrag ses som att cirkeln är sluten med en återgång till den situation som Statskontoret befann sig . Denna utveckling bygger på föreställningen om att den svenska förvaltningsmodellen saknar styrmedel och det innebär att samverkan över organisationsgränser försvåras. 3.Utvecklingen från Statskontorets roll till inrättandet av E-delegationen visar på en gradvis formalisering av uppdraget. Verva hade föreskriftsrätt men svag förankring i myndigheternas utvecklingsarbete medan E-delegationen hade en djupare förankring hos myndigheterna. Detta har visat sig vara betydelsefullt för att få legitimitet och myndigheternas engagemang. 7.3.1”Same same but different” Sammantaget kan sägas att utvecklingen tagit ett antal viktiga steg framåt men även att vi står med i stort sett samma, men mer konkretiserade målbilder för vad digitaliseringen innebär. I den svenska utvecklingen av den förvaltningsgemensamma digitaliseringen har organisationer fokuserat på olika mål och haft olika mandat, men inte fullt ut fått till arbetet med en digitalt samverkande förvaltning. Organiseringen av e-förvaltningen kan liknas vid ett hoppande mellan tuvor där regeringen försökt parera den mest Digitaliseringens historia kopplat till svensk förvaltningspolitik Verva hade inte förankring hos myndigheterna, något som försvagade inflytandet för myndigheten. E-delegationen hade däremot djupare förankring hos myndigheterna men saknade mandatet att styra vilket ledde till att frågorna kopplades närmare . Förmodligen hade föreskriftsrätt för E-delegationen varit bra när mycket av strukturen kring digital samverkan fanns på plats. Förankringen hos myndigheterna som E-delegationen byggt upp har bidragit till att skapa tillit och förtroende i samverkansarbetet. Det finns risk att denna tillit försvinner med ett strategiskt råd på hög nivå och ESV som stabsmyndighet. Den svenska digitaliseringen har präglats av försök att realisera ungefär samma mål med mycket långa ledtider, och har e-förvaltningsutvecklingen kontinuerligt tappat mark på grund av att omvärlden blivit bättre (se vidare avsnitt 9). har organiseringen av det digitaliseringsstyrande och främjande arbetet präglats av korta uppdrag, fragmentering, otillräcklig uthållighet och svag analys av de förutsättningar som krävs för att arbeta med gemensam digitalisering. 8Problem i en fragmenterad förvaltning