sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Allt färre förtroendevalda ska alltså hantera en allt mer komplex verksamhet med ett starkt ökat inslag av olika professioner. Detta innebär att de förtroendevalda måste ägna sig mer åt de övergripande frågorna än åt detaljstyrning. finns ett tryck från enskilda medlemmar att de förtroendevalda ska hantera även detaljfrågor. Även om den förtroendevalde inte har varit med om att fatta beslutet kan denne få kritik av medlemmarna för beslutet. Det innebär att även om de förtroendevalda ska fatta de över- gripande besluten får de ta ansvar också för beslut som de anställda fattat. När de förtroendevalda ska ta ställning till mer komplexa ärenden i en större organisation än tidigare innebär det också att fler förtroendevalda fullgör sina förtroendeuppdrag på heltid. Det innebär också att kommunalråd, landstingsråd, oppositionsråd m.fl. har fått ett förändrat uppdrag med fler kontakter med förvalt- ningen. Det innebär också att kommunalråd eller landstingsråd som ofta är ordförande i styrelsen och nämnder får mer ansvar och kunskap genom att dessa ofta arbetar heltid med frågorna. innebär det faktum att kommunalrådet eller landstingsrådet får en särställning i relation till de andra ledamöterna i styrelsen eller nämnden också mer ansvar och en mer utsatt ställning. I en demokratiskt styrd miljö, som den i kommuner och lands- ting, måste den politiska organisationen samverka med den pro- fessionella förvaltningen. För att styrningen, ledningen och den representativa demokratin ska fungera krävs en ömsesidig förstå- else mellan den politiska organisationen och förvaltningen. Den politiska organisationens drivkraft är att skapa genomslag för sin politik som bygger på förtroendet från väljarna. I de anställdas roll Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag ligger att ta professionell hänsyn till befintliga regelverk och övriga sakomständigheter när de ska bereda och verkställa de politiska besluten. Politisk styrning och verksamhetsstyrning måste sam- verka för att skapa effektiva och demokratiska organisationer. Genom att allt fler förtroendevalda genomför sitt uppdrag på heltid har samarbetet med de ledande tjänstemännen och även förvaltningen kommit att bli allt tätare och intensivare. I de flesta kommuner och landsting har man inte preciserat den ledande tjänstemannens arbetsuppgifter. Man hänvisar ofta till lokala tradi- tioner och att det är viktigt att personkemin mellan ordförande i styrelsen och den ledande tjänstemannen är god. I den forsknings- översikt utredningen låtit göra konstateras att det finns en risk att bygga förhållandet mellan ledande tjänstemän och politiker enbart på personkemi. Det innebär bräckliga konstruktioner som påverkas starkt av personskiften.7 8.3Förvaltningspolitiska värden påverkar regleringen av förtroendevalda och anställda Det finns ett antal förvaltningspolitiska värden som utredningen anser är grundläggande för den kommunala verksamheten och som bör utgöra utgångspunkter för vad som ska regleras i en ny kom- munallag, nämligen demokrati, rättssäkerhet, professionalism och effektivitet, (se avsnitt 4). Kommunallagen ska också utformas utifrån ett medborgarperspektiv. Utredningen resonerar nedan om hur de olika värdena förhåller sig till de förtroendevalda och de anställda i den kommunala verksamheten. En god förvaltning behöver enligt utredningens mening förena en representativ demokrati med rättssäkerhet, professionalitet och effektivitet så att de politiska besluten fattas på ett optimalt sätt. En grundläggande utgångspunkt för utredningen är att vidmakt- hålla principen om den representativa demokratin genom att de förtroendevalda ska fatta beslut i de strategiska och övergripande frågorna och att de ska ha kvar det yttersta ansvaret för den kommunala verksamheten. I en allt mer komplicerad verksamhet 7 , Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag finns en risk att de förtroendevalda dränks i detaljer. Det är därför viktigt att detaljfrågor hanteras av de anställda så att de förtroende- valda får utrymme att fokusera på de övergripande politiska frågorna. För att de förtroendevalda ska kunna ta ett sådant ansvar krävs att det finns professionella tjänstemän som kan sakfrågorna men också har kännedom om vilka regler som gäller för kommunalt beslutsfattande. Det är de anställda som ska ta fram underlag till de politiska besluten och underlagen ska omfatta bedömningar som hjälper de förtroendevalda att se vilka sakliga och rättsliga utrym- men det finns för att fatta olika former av beslut. De förtroende- valda ska kunna känna tillit till de anställda och veta att det fram- tagna beslutsunderlaget är sakligt, opartiskt och baserat på pro- fessionell sakkunskap om det aktuella området. En sådan ordning för rättssäkerhet inom den kommunala förvaltningen. Medlemmarna ska inte behöva tvivla på att den kommunala förvalt- ningen och de beslut som fattas inom kommunen eller är rättssäkra. Det ska därför inte heller förekomma godtycklighet från kommunens eller sida vid dess handläggning och beslutsfattande. För att tillgodose krav på rättssäkerhet krävs att kommunallagen har en reglering av den kommunala förvaltningen som är tydlig och transparent för både förtroendevalda och anställda inom förvaltningen men även för kommun- och lands- tingsmedlemmarna. Det är också viktigt att kommunallagen åter- speglar hur det faktiskt ser ut i kommuner och landsting. En rättssäker och transparent medför att korruption och annan brottslighet synliggörs och därmed går att undvika. Om korruption och brottslighet undviks blir verksam- heten mer professionell och effektiv. Kraven på effektivitet kommer också vara höga framöver. Den demografiska utvecklingen med allt fler äldre ökar kraven på kom- muner och landsting att effektivisera sina verksamheter om kvali- teten i servicen till medborgarna ska kunna upprätthållas utan att behöva höja skatten eller avgifterna för verksamheten. Från ett med- borgarperspektiv ställer detta krav på att det finns ett regelverk som ger utrymme för möjligheten att kunna rationalisera verksamheter och fatta beslut på ett effektivt sätt. Förutom effektivitet, i betyd- elsen att stärka produktiviteten i verksamhet, så kan effektivitet även ses ur andra perspektiv enligt utredningens mening. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag En effektiv organisation kan t.ex. innebära korta handläggnings- tider, lättillgänglighet och bra bemötande mot allmänheten. Utredningen kan konstatera att de olika beskrivna värdena går att balansera med varandra men i vissa fall kan det vara svåra att få dem att samverka. Stora krav på rättssäkerhet kan i något enstaka fall hindra effektiviteten. Omfattande utred- ningar i ärenden kan t.ex. medföra att handläggningstiderna blir långa och att myndighetens kostnader ökar. Förtroendevalda kan också uppleva att tjänstemännen inte alltid ser det politiska inslaget i frågorna och att de därför anser att frågorna inte är något för de förtroendevalda. Professionaliseringen av de anställda kan också medföra ett avstånd till de förtroendevalda som inte har de special- kunskaper som krävs av de anställda. En annan situation där den politiska styrningen kan minska är när det i speciallagstiftning anges att det ska vara personer med särskild behörighet eller kunskap som ska fatta beslut. Här har lag- stiftaren ansett att professionalitet ska gå före den representativa demokratin. Utredningen vill avslutningsvis betona att även om det ibland kan vara svårt att förena de olika värdena bör inte problemen över- drivas. Värdena återfinns i olika stor utsträckning i verksamhet och behövs för att utveckla verksamheten men måste balanseras mot varandra. 8.4Rollfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda bör synliggöras Utredningens bedömning: Kommunallagen bör synliggöra roll- fördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda. För att de förtroendevalda ska kunna få genomslag för sina poli- tiska beslut krävs en fungerande förvaltning med anställda som kan samverka med den politiska nivån. För att styrningen, ledningen och den representativa demokratin ska fungera krävs en ömsesidig förståelse mellan den politiska organisationen och förvaltningen. De förtroendevaldas drivkraft är att få genomslag för sin politik som bygger på förtroendet från väljarna. I de anställdas roll ligger att ta professionell hänsyn till befintliga regelverk och övriga Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag sakomständigheter när de ska bereda och verkställa de politiska besluten. Politisk styrning och verksamhetsstyrning måste sam- verka för att skapa effektiva och demokratiska organisationer. Av förarbetena till nuvarande kommunallag framgår att inten- tionen varit att minska den politiska detaljstyrningen till förmån för en mer övergripande ram- och målstyrning med större ansvar till anställda att stå för genomförandet av beslutade åtgärder.8 Utredningen ser inte skäl att förändra denna utgångspunkt i en ny kommunallag. I en politisk organisation ska de förtroendevalda fatta de strategiska och övergripande besluten. I en representativ demokrati vilar alltid det yttersta ansvaret på den politiska led- ningen. De förtroendevaldas ansvar är att utgå från medlemmarnas perspektiv och att se till helheten för kommunen eller . Utvecklingen har inneburit en allt mer komplex verksamhet. Detta har förändrat rollen både för de förtroendevalda och för de anställda. Den kommunala verksamheten har också växt och den traditionella och av politiker dominerade lekmanna- förvaltningen har kompletterats med en stor organisation av anställda. De anställda sköter den löpande förvaltningen och verkställer nämndernas beslut. Detta förhållande återspeglas inte i den nuvarande kommunallagen och det är en brist enligt utred- ningen. Ur ett medborgarperspektiv finns det anledning att det av kommunallagen tydligt framgår vilka uppgifter de anställda har för att medborgarna lätt ska kunna läsa sig till vilka bestämmelser i kommunallagen som rör de anställda. Utredningen vill också betona att för att upprätthålla demokrati och rättssäkerhet inom förvaltningen är det mycket viktigt att den offentliga förvaltningen är transparent. Detta är viktigt för att de förtroendevalda och anställda ska vara klara över sina uppgifter men också ur ett medborgarperspektiv. Transparens är det viktigaste verktyget mot korruption och annan brottslighet inom förvaltningen. Ett sätt att införa mer transparens inom kommun och landsting är att klarlägga olika ansvars- och uppgiftsförhållanden. Transparens är också viktigt ur demokratisk synvinkel. För den politiska minoriteten är det viktigt att det finns krav på sakliga och 1990/91:117 s. 88 f. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag opartiska underlag från de anställda. Detta ger minoriteten en möj- lighet att bedöma på vilka grunder majoriteten fattar sina beslut. Man skulle kunna tänka sig att förändra organisationen och ansvarsfördelningen i kommuner och landsting och införa ett så- dant system som finns i staten med en självständig ämbetsmanna- roll. Det skulle innebära att de anställda mer självständigt skulle styra den kommunala verksamheten och de förtroendevalda inte längre skulle ha det ansvar för verksamheten som de har . Ut- redningen anser emellertid inte att det är lämpligt att införa en statlig modell på nivå. Det är viktigt att de förtroende- valda i kommunerna och landstingen även fortsättningsvis får styra hur tjänstemannaorganisationen ska se ut och vilka uppgifter de ska ha. De förtroendevalda ska fortfarande ha ansvaret för den kom- munala verksamheten och dess styrning. Men en ny kommunallag bör återspegla den verksamhet som bedrivs i kommuner och landsting och den roll de anställda faktiskt har i kommuner och landsting. Det går att få en ny kommunallag att återspegla detta förhållande utan att förändra det yttersta ansva- ret som de förtroendevalda fortfarande ska ha för verksamheten. Det handlar om att förtydliga fördelningen av uppgifter mellan de förtroendevalda och anställda. Genom att förtydliga rollfördel- ningen mellan förtroendevalda och anställda blir det lättare för dem att fullgöra sina uppdrag. Dessutom framstår det som naturligt att i en kommunallag som bygger på de nämnda värdena tydliggöra de anställdas roll. Den enskilde som är anställd vid en kommun eller ett landsting kan också tänkas få en större legitimitet i systemet genom att det i kommunallagen framgår att det finns anställda i kommuner och landsting. Dessutom bör enligt utredningens mening kraven på professio- nalitet och rättssäkerhet betonas starkare i en ny kommunallag. Detta innebär bl.a. att de anställda ska stå för de professionella yrkeskunskaperna och att opartiskhet och saklighet ska genomsyra deras arbete när de fullgör förvaltningsuppgifter i den kommunala verksamheten i enlighet med regeringsformen. För att den kommunala verksamheten ska kunna på ett rätts- säkert och effektivt sätt ge genomslag för politiska beslut krävs en professionell ledning och styrning på högsta nivå i kommuner och landsting. Det krävs att samarbetet och samspelet mellan de för- troendevalda och särskilt den bland personalen som har den ledande Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag ställningen fungerar på ett professionellt sätt för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag på ett rättssäkert och effektivt sätt. Denne tjänsteman är ju en länk mellan de förtroendevalda och förvalt- ningen. En tydligare fördelning av uppgifterna samt ett bra fungerande samarbete mellan de förtroendevalda och den bland personalen som har den ledande ställningen bidrar till ökad demokrati, pro- fessionalism, rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet i den kommu- nala verksamheten. Utredningen anser därför att kommunallagen och de förtroendevalda bör tydliggöra vilken roll denne tjänsteman ska ha. Det innebär däremot inte att något politiskt ansvar ska läggas på tjänstemannen utan det ansvaret ska endast de förtroendevalda ha. Det är också de förtroendevalda i den enskilda kommunen eller som bör bestämma vilka uppgifter som ska åläggas tjänstemannen och ramarna för dessa uppgifter. 8.4.1Direktörens roll och uppgifter Utredningens förslag: Styrelsen ska utse en direktör. Direk- tören ska ha den ledande ställningen bland personalen och vara chef för den förvaltning som finns under styrelsen. Styrelsen får besluta att direktören ska ha en annan benämning. Direktören ansvarar för att det finns ett underlag till beslut i samtliga ärenden som styrelsen ska behandla och svarar för att styrelsens beslut verkställs. Styrelsen ska i en instruktion fastställa hur direktören ska leda förvaltningen under styrelsen. Instruktionen ska också fast- ställa direktörens övriga uppgifter. Kommundirektörernas roll har förändrats från att varit en allmän administratör till att vara kommunens högste chef med strategiskt och samhällsutvecklande ansvar och chef för i många fall mycket stora organisationer. Detta gäller även landstingsdirektören. Trots den stora betydelsen som en direktör har för den kommu- nala verksamheten finns det endast en bestämmelse i kommunal- lagen som nämner den anställde som har den ledande ställningen bland personalen. Det är bestämmelsen om valbarhetshinder i Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag 4 kap. 6 § KL som anger att den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen inte är valbar. Med uttrycket ”den ledande ställningen bland personalen” avses kommundirektören, landstingsdirektören, kanslichefen eller motsvarande befattning.9 När det gäller tjänstemannaorganisationen och då framför allt den ledande tjänstemannens roll, ser organisationen olika ut i kom- muner och landsting. I samtliga landsting finns det en anställd som formellt är den ledande tjänstemannen i förvaltningen, ofta kallad för landstingsdirektör eller regiondirektör. Även de flesta kommu- ner har en anställd som är den ledande tjänstemannen. Denne brukar ofta benämnas för kommundirektör, kommunchef eller stads- direktör. Men det finns några kommuner som har en annan orga- nisation och som inte har endast en ledande tjänsteman i sin orga- nisation. I dessa kommuner finns det emellertid alltid några högre tjänstemän som delar på sådana uppgifter som den ledande tjänste- mannen har i andra kommuner. I kommunallagen finns inte reglerat förhållandet mellan den politiska ledningen och den ledande tjänstemannen, vare sig när det gäller roll- eller uppgiftsfördelning. Det kan argumenteras för att en avsaknad av reglering kan ses som en fördel i den meningen att lagstiftningen inte begränsar utrymmet för lokala lösningar. Ur ett medborgarperspektiv framstår det dock som viktigt att det tydligt framgår vad som ingår i det politiska ledarskapet och vad som är ett uttryck för det professionella mandatet att vara den ledande tjänstemannen. En informell uppgiftsfördelning är inte transparent framför allt inte för de som finns utanför organisationen. De förtroendevalda, de anställda, medlemmarna och allmänheten ska kunna förstå vem som utför de olika uppgifterna. När tjänstemän vid SKL undersökte fördelning av uppdrag och ansvar mellan den politiska ledningen och den ledande tjänstemannen framtonade ett visst mönster enligt följande.10 •Det finns alltid en fördelning av ansvar och uppdrag men den kan vara mer eller mindre uttalad. 9Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 271. 10SKL, Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän, s. 34. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag •Det finns starka lokala och skiftande traditioner som styr hur fördelningen av ansvar och uppdrag på ledningsnivå ser ut. •Fördelningen av ansvar och uppdrag är sällan formaliserad i skriftliga överenskommelser. Utredningen har i sin analys av delegationsordningar (se bilaga 3) också kunnat konstatera att t.ex. frågor om förvaltningens orga- nisation delegeras till kommundirektörerna i varierande utsträck- ning. När det gäller anställning och uppsägning av personal ser de delegerade uppgifterna olika ut beroende på hur kommunen har valt att avgränsa kommundirektörens ansvar. I vissa kommuner dele- geras till kommundirektören beslut om avskrivning och nedskriv- ning av fordran till ett bestämt belopp. Även rätt att ingå förlikning till vissa i förväg bestämda belopp delegeras ibland till kommun- direktören. Många beslut som att t.ex. teckna avtal, anställa personal och skriva av fordringar delegeras också till landstingsdirektörerna. Utredningen kan konstatera att goda och stabila arbetsformer kan utvecklas genom en god personkemi eller som en följd av en lokal oskriven tradition när det gäller uppdelningen av uppgifter mellan förtroendevalda och den ledande tjänstemannen. Som nämnts i avsnitt 7.9 visade emellertid ett antal gjorda undersökningar att omsättningen av kommundirektörer efter ett valår uppgått till 20–. I en utredning tillfrågades de tillträdande kom- mundirektörerna om orsaken till att deras företrädare slutat. När- mare uppgav samarbetsproblem med politiker eller tjänste- män som orsak till att deras företrädare slutat. När de förtroende- valda fullgör sina förtroendeuppdrag på heltid innebär det i många fall att verksamheten blir mer effektiv men det kan också innebära ökade samarbetsproblem. Den ökade omsättningen av kommun- direktörer kan tänkas bero på oklarheter i rollfördelning som i sin tur leder till konflikter som medför att den ledande tjänstemannen får sluta. I den forskningsöversikt utredningen låtit göra konstateras att det finns risker med att bygga förhållandet mellan ledande tjänste- män och politiker enbart på personkemi. Det innebär bräckliga konstruktioner som påverkas starkt av personskiften. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag i stället basera relationen på tydligt diskuterade roller minskar be- roendet av enskilda individer, och därmed risken för problem.11 Våra grannländer och har reg- lerat den ledande tjänstemannens roll i sina kommunallagar. Av finska kommunallagen framgår att kommunens förvaltning, ekono- mi och övrig verksamhet leds av en kommundirektör som är under- ställd kommunstyrelsen och som väljs av fullmäktige.12 Det fram- går vidare att kommundirektören har rätt att föra talan på kom- munstyrelsens vägnar. Det ska också tilläggas att i stället för kom- mundirektör kan en kommun ha en förtroendevald borgmästare vilket finns i några få finska kommuner. I norska kommunallagen framgår att det ska utses en administrationschef i varje kommun eller fylkeskommun samt att administrationschefen är den ledande tjänstemannen. Administrationschefen ska se till att de ärenden som läggs fram för de förtroendevalda är tillräckligt utredda och att besluten blir verkställda. Administrationschefen har mötes- och talerätt i de kommunala organen förutom kontrollutskottet.13 Sådana oklarheter i rollfördelningen som nämnts ovan skulle möjligen kunna undvikas om den ledande tjänstemannen får en lik- nande roll som vd:n har i ett aktiebolag. Det skulle bli tydligare vilka uppgifter som den ledande tjänstemannen skulle ha i relation till de förtroendevalda i styrelsen. Men trots att uppgiftsfördelning- en och även ansvaret skulle bli tydligare genom en sådan reform bör det kommunala självstyret fortsätta råda även i denna fråga. Det bör även fortsättningsvis vara upp till varje kommun eller landsting att besluta vad som ska innefattas i den ledande tjänstemannens roll och vilka uppgifter denne ska utföra. Dessutom vill utredningen inte ändra på det grundläggande förhållandet att det är de förtroende- valda som har det yttersta ansvaret för den kommunala verksam- heten. Om fördelningen av uppgifter formaliseras genom särskilda bestämmelser i kommunallagen och därutöver i ett särskilt doku- ment innebär det en tydligare uppdelning av uppgifterna. Det kan innebära att risken minskar för konflikter mellan den politiska och den professionella nivån. 11Mattisson, Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4. 123 kap. 24 § finska kommunallagen (1995/365). 134 kap. 22 och 23 §§ norska kommunallagen. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Endast en direktör i kommunen eller För att kunna utföra sitt uppdrag som direktör i en kommun eller i ett landsting är det en förutsättning att det är klarlagt vilka upp- gifter som läggs på denne för att man ska kunna undvika oklarheter i fördelningen av uppgifter mellan denne och de förtroendevalda. De förtroendevalda ska veta vem de ska vända sig till vid frågor. För att direktören ska kunna fullgöra sina uppgifter får det dess- utom inte inom tjänstemannaorganisationen vara oklart vem som har ansvaret för den förvaltning som finns under styrelsen och för övriga uppgifter som åläggs direktören. Finns det endast en anställd som har den ledande ställningen bland personalen är det lättare för både de förtroendevalda och de anställda att veta vem man ska vända sig till och vem som har de ledande uppgifterna inom kommunen eller . Det kan också innebära att det är lättare för en direktör att leda det arbete som åläggs denne. Utredningen föreslår dessutom nedan att direktören ska vara chef för förvaltningen under styrelsen. Det är ytterligare en anledning till varför utredningen förordar att det bör finnas endast en person som formellt ska utses till direktör i kommunen eller . Ett argument mot utredningens förslag skulle kunna vara att förslaget inskränker det kommunala självstyret och att varje kom- mun eller landsting själv ska få bestämma hur dess förvaltning ska organiseras och då även om det ska finnas flera högre tjänstemän som delar på uppdraget att ha den ledande ställningen bland per- sonalen.