sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — När det gällde markpolitiken antog riktlinjer som innebar att kommunerna borde förvärva mark i så stor omfattning att de fick ett dominerande inflytande över den mark som behövdes för samhällsbyggandet . För att underlätta kom- munernas markförvärv inrättade en särskild lånefond. En hyrespolitisk reform 1968 innebar ett första steg för att av- veckla hyresregleringen. Besittningsskyddet för hyresgästerna för- bättrades, spärrar infördes mot oskäliga hyror och de allmännyttiga bostadsföretagens självkostnadsbestämda hyror, den så kallade bruksvärdehyran, blev normgivande vid prövning av oskälig hyra. därefter avvecklades hyresregleringen successivt och den lagstiftningen togs bort 1975. kom också nästa betydande bostadspolitiska reform. Subventionerna till bostadssektorn utökades och paritetslånen togs bort, eftersom ränteutvecklingen hade blivit annorlunda än vad som förutsågs . En målsättning med föränd- ringen var att uppnå kostnadsneutralitet mellan olika besittnings- former. För att underlätta belåning på den ordinarie kreditmark- naden erbjöds låntagarna statlig belåning med sämre säkerhetsläge än de ordinarie bottenlånen. Staten garanterade den totala kapital- kostnaden genom räntebidrag, som var högre för flerbostadshus än Hur ser dagens samhällsplanering ut? för egna hem för att kompensera för värdet av schablonbeskatt- ningen av villor. infördes det så kallade markvillkoret för flerbostads- hus, vilket innebar att statliga lån för ny- och ombyggnad inte beviljades, om inte kommunen hade upplåtit marken. Även ett konkurrensvillkor infördes som i princip förutsatte att projekt med statlig belåning skulle upphandlas genom anbudstävlan. Villkoren innebar att den egenregibyggnation som många privata byggherrar hade ägnat sig åt i princip försvann. Storleken på det statliga bostadslånet och på räntesubventionen bestämdes på grundval av ett låne- och bidragsunderlag som besluta- des av länsbostadsnämnderna. Låneunderlaget skulle bland annat beakta lägenheternas utformning, storlek och standard. bildades , , för att finansiera de statliga bostadslånen med bostadobligationer. Året efter avskaffades reglering av bostadsobligationer och fick låna upp allt kapital i konkurrens på den svenska marknaden. Förvaltningen av statliga bostadslån övertogs från , medan kreditprövningen låg kvar på länsbostadsnämnderna. Bo- verket hade bildats efter ett samgående mellan Bostads- styrelsen och . Valutaregleringen avskaffades också 1989 och kunde då etablera sig på den internationella kreditmarknaden liksom andra finansiella institutioner i . fick rätt att lämna bottenlån i konkurrens med andra bottenlånegivare och året därpå började bolaget driva all långivning i egen regi och särställningen på kreditmarknaden upphörde. Avregleringen av valuta- och kreditmarknaderna bidrog till att bostadsbyggandet ökade mycket kraftigt . producerades drygt 67 000 nya lägenheter som cirka 20 000 lägenheter byggdes om. Statens utgifter för räntesubven- tioner fördubblades från 1986/87 till 1991/92, trots flera beslut om begränsningar i systemet. Till det kom lika stora kostnader för bostadsbidrag och skattebortfall på grund av ränteavdrag för villa- ägare. Sammanlagt uppgick således statens kostnader för bostads- subventioner till när bank- och fastighetskrisen inträffade (prop. 1991/92:150 Bil. 1:1 s. 24 f.). Hur ser dagens samhällsplanering ut? Mot den här bakgrunden genomfördes genomgripande föränd- ringar i statens stöd till bostadsbyggandet och i avreglerande syfte åren 1992–93. Ett förslag om ett nytt bostadsfinansieringssystem hade beslutats av 1991 (prop. 1990/91:34). Systemet byggde på förutsättningen att hela lånefinansieringen skulle ske på den allmänna lånemarknaden. Räntelån skulle göra en omfördel- ning av låneräntorna möjlig över tiden. Räntelånen skulle kunna garanteras genom statliga kreditgarantier. Efter ett regeringsskifte meddelade den nya rege- ringen att räntelånesystemet inte skulle genomföras. I en pro- position till (prop. 1991/92:56) aviserade regeringen en mer långsiktig förändring av bostadsfinansieringen. I avvaktan på detta redovisades förslag i fråga om räntebidragen och bostads- byggandets kreditförsörjning för . Bland annat skulle ränte- bidrag lämnas i stort sett enligt redan rådande villkor. Den statligt reglerade bostadslånegivningen skulle upphöra fr.o.m. . I stället infördes det tidigare föreslagna systemet med statliga kreditgarantier för lån på kreditmarknaden. Ett förslag om ett delvis nytt system för statens stöd till bostadsfinansiering lades fram i kompletteringspropositionen för /93 (prop. 1991/92:150 Bil. Den nya modellen för räntebidrag innebar att låntagarna i ökad omfattning skulle bära ränterisken. En ökad räntekänslighet var också ett av syftena med den omläggning av finansieringssystemet som genomfördes i olika steg . Detta var i sin tur en reaktion på effekterna av det tidigare finansieringssystemet, där risken för ändrade räntenivåer i sin helhet bars av staten. Bostadsinstituten fick vid långivning mot pantsäkerhet i fastig- het i allmänhet bara ge lån inom 70–av en fastighets värde. Denna begränsning innebar – framför allt för fastigheter med låga marknadsvärden i mindre attraktiva lägen – att finansie- ringen av nyproduktion av bostäder i många fall försvårades. Statliga kreditgarantier skulle lämnas för den del av lånefinansie- ringen där kreditgivaren inte var beredd att lämna kredit enbart mot pantbrev i fastigheten. Kreditgarantierna väntades därför leda till att institutens begränsningar vid toppbelåningen av bostäder skulle försvinna och att de därmed skulle medverka i den finansie- ringen. Garantierna skulle således bidra till att fler bostäder kunde Hur ser dagens samhällsplanering ut? Möjligheterna att få statliga kreditgarantier motiverades också av regionalpolitiska skäl. Det kommunala markvillkoret, den kommunala bostadsanvis- ningsrätten och den statliga produktionskostnadsprövningen slopa- des . Räntebidragsunderlaget schabloniserades kraftigt. Räntesubventionerna skulle senare successivt avvecklas och den som investerade i bostäder förutsattes bidra i större utsträckning med eget kapital. om bostädernas utformning och utrustning togs bort och i stället in- fördes krav på vilka funktioner som en bostad skulle kunna till- godose (prop. 1991/92:150 Bil. 1:5 s. 37 f.). En följd av dessa förändringar blev att länsbostadsnämnderna upphörde som självständiga myndigheter och verksamheten inord- nades i . Bostadsförsörjningslagen liksom lagen (1987:1274) om bostadsanvisningsrätt upphävdes 1992. Den senare innehöll bland annat regler som gav kommuner rätt att med stöd av utfästelser från fastighetsägare anvisa bostadssökande till vissa bostadslägenheter. Utfästelserna byggde på att det fanns ett avtal mellan kommunen och berörda fastighetsägare, ett så kallat bostadsanvisningsavtal gällande främst nyproducerade lägenheter. hade kommunen med stöd av bostadsanvisningslagen (1980:94) kunnat besluta om att inrätta ett eller flera så kallade bostadsanvisningsområden inom kommunen, där lägenheter inte fick upplåtas eller överlåtas till andra än de som kommunen an- visade. Den lagen upphörde . Upphävandet av dessa lagar innebar att kommunerna fick ansvar för att själva bestämma formerna för hur planeringen för bostads- försörjning skulle bedrivas. Kommunerna hade liksom tidigare möjlighet att bedriva planering och att upprätta särskilda bostads- försörjningsprogram och även att engagera sig i förmedlingen av bostäder. Efter en period av mycket lågt bostadsbyggande som en följd av bank- och fastighetskrisen , infördes lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, BFL. Hur ser dagens samhällsplanering ut? förslaget till anförde regeringen att situationen på bostads- marknaden visade att det tycktes finnas en osäkerhet i många kom- muner om vilket ansvar dessa hade för bostadsförsörjningen (prop. 2000/01:26 s. 156). Osäkerheten tycktes föreligga trots att kommunernas ansvar i grunden inte hade förändrats till följd av att den tidigare bostads- försörjningslagen hade upphävts 1993. I vissa kommuner byggdes det ingenting alls, även om det fanns ett stort behov. Vidare ansågs också missuppfattningen förekomma att bostadsförsörjningen inte var ett kommunalt ansvar (prop. 2000/01:26 s. 15). Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen har en grundläggande betydelse för välfärdspolitiken i samhället och för kommunernas möjligheter att utvecklas, ansåg regeringen att det var viktigt att bostadspolitiken skulle få en mer framskjuten plats i den kommu- nala debatten. Varje kommun, inte enbart i tillväxtregioner, behövde en väl genomtänkt strategi för hur bostadsbyggandet och boendet i olika delar av kommunen skulle utvecklas. Enligt rege- ringens uppfattning fanns det därför ett behov av att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen. Ansvaret borde framgå av en särskild lag. I lagen borde bland annat slås fast en skyldighet för kommunerna att planera för bostadsförsörjningen. I sitt betänkande med anledning av regeringsförslaget erinrade bostadsutskott om att det enligt regeringsformen sär- skilt ska åligga det allmänna att bland annat trygga rätten till bostad och att verka för en god levnadsmiljö (bet. 2000/01:BoU2 s. 7). Enligt utskottsmajoriteten var formuleringen ett uttryck för den vikt som bostadspolitiken ska ha. Den angav också politikens huvud- sakliga inriktning. Även det mål för bostadspolitiken som hade lagt fast, gav uttryck för samma ambitioner. Bostaden skulle vara en social rättighet och bostadspolitiken ska skapa förutsätt- ningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader. Den då rådande situationen på bostadsmarknaden visade enligt utskottet att det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen i många kommuner inte fungerade tillfredsställande. Det var därför befogat att i en särskild lag förtydliga detta ansvar på det sätt som regeringen hade föreslagit. BFL innebär att kommunerna är skyldiga att planera för bostads- försörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Syftet ska också vara att främja att ända- Hur ser dagens samhällsplanering ut? målsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genom- förs. Om det behövs, ska kommunen samråda med andra kommu- ner vid planeringen. Kommunfullmäktige ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen under varje mandatperiod. En kommun ska dessutom lämna uppgifter till regeringen om bostadsförsörjnings- planeringen, om regeringen begär det. Enligt lagen ska läns- styrelsen lämna kommunerna råd, information och underlag för planeringen. Sedan BFL infördes har allt fler kommuner tagit fram riktlinjer för bostadsförsörjningen, men det är fortfarande en liten del som följer lagen. I bostadsmarknadsenkäten uppgav 90 kommuner att de hade riktlinjer antagna . Dessa lever därmed upp till kravet i BFL. Generellt sett är det framför allt kommuner med underskott på bostäder som arbetar med boendeplanering.1 har antalet kommuner med riktlinjer ökat successivt och antalet är alltid högre i slutet av en mandatperiod. Kommuner från samtliga kommungrupper uppger att de har rikt- linjer, men de är vanligast i och i de större hög- skolekommunerna. Närmare två tredjedelar av kommuner med riktlinjer uppger att dessa anges i ett särskilt program. Övriga kom- muner redovisar sina riktlinjer i den kommunala översiktsplanen.2 En kommun ska enligt BFL även vara skyldig att anordna bostadsförmedling, om det behövs för att främja bostadsförsörj- ningen. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostads- förmedling, ska de anordna en sådan förmedling. Regeringen ska kunna förelägga en kommun att fullgöra denna skyldighet. Endast tre kommuner (, och ) har en särskilt organiserad bostadsförmedling i egen regi. Ytterligare fem kommuner i är anslutna till . I 250 kommuner har de allmännyttiga kommu- nala bostadsföretagen en egen kö.3 Hur ser dagens samhällsplanering ut? 3.1.3Kommunalt ansvar med regionalt perspektiv Kommunernas ansvar enligt BFL har förtydligats i några avseenden fr.o.m. . De ändringar som regeringen föreslog innebär bland annat att innehållet i och processen för att ta fram kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen preciserades (prop. 2012/13:178). Nytt är att kommunerna i sina riktlinjer ska redovisa hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Därigenom införs ett regionalt perspektiv i riktlinjerna. Riktlinjerna ska också vara vägledande vid kommunernas tillämpning av ett nytt rekvisit i 2 kap. 3 § PBL. Rekvisitet innebär att bostadsbyggande och utveck- ling av bostadsbeståndet ska utgöra ett s.k. allmänt intresse, som ska främjas vid planläggning. och den aktör som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län samt andra regionala organ ska dess- utom få möjlighet att yttra sig över kommunens planering av bostadsförsörjningen utifrån ett regionalt perspektiv. Detta gäller både planeringsförutsättningar och framtida behov och utveck- lingstendenser i fråga om bland annat befolkningsstruktur och näringslivsutveckling. ska i sin rådgivning också upp- märksamma kommunerna på behovet av samordning med andra kommuner och verka för att samordningen kommer till stånd. Regeringen får förelägga kommunen att ta fram nya riktlinjer, om riktlinjerna inte innehåller uppgifter om hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Regeringen framhöll i förslaget om att förtydliga BFL att det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen är av mycket stor vikt, särskilt i tillväxtregioner. I dessa regioner behövs det regionala perspektivet framför allt för att skapa balans i utbudet av bostäder. kan det vara lika relevant att kommuner med vikande befolkningsunderlag, eller på annat sätt förändrad befolkningsstruktur, tar hänsyn till ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet med bostadsförsörjningen. Rege- ringen har tidigare bedömt att arbetet för näringslivsutveckling och attraktiva livs- och boendemiljöer är nära kopplat till den fysiska plane- ringen. Samordning av planeringen av bostäder, näringsverksamhet, infrastruktur och grönområden bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling. Ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet Hur ser dagens samhällsplanering ut? med bostadsförsörjningen är därför en viktig förutsättning för att främja fungerande bostadsmarknader och näringslivets utveckling. Av- sikten är att i BFL tydliggöra behovet av att kommunerna i sin plane- ring för bostadsförsörjningen tar hänsyn till bostadsbehovet utifrån ett mellankommunalt och regionalt perspektiv. 2012/13:178 s. 12) Förtydligandet av kommunernas ansvar avser också innehållet i riktlinjerna. Dessa ska minst innehålla uppgifter om kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, planerade insatser för att nå målen och hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och pro- gram av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska sär- skilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. Enligt förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknads- analyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska läns- styrelsen till lämna en rapport med en regional bostadsmarknadsanalys och med en redovisning av hur kommunerna lever upp till kraven enligt lagen om kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar, hur lever upp till kravet i 3 § BFL, samt hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kom- munen, med andra kommuner och regionalt. ska stödja länsstyrelserna i deras arbete med att analysera bostadsmarknaderna och med att lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörj- ningen. Verket ska i en rapport till regeringen redovisa den verksamheten och där sammanfatta och analysera länsstyrelsernas rapporter. Det är dock oklart hur länsstyrelsernas rapporter respek- tive sammanställning av regionala bostadsmarknads- analyser kommer till praktisk användning. Hur ser dagens samhällsplanering ut? 3.1.4Andra kommunala instrument för bostadsförsörjningen Kommunerna har även andra instrument till förfogande för bostads- försörjningen. De har enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. I 3 kap. 2 § finns allmänt hållna bestämmelser om socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen. Enligt denna paragraf ska socialnämnden påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. ska vidare främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Detta innebär inte att socialnämnden har en skyldighet enligt SoL att tillgodose behovet av bostad åt bostadslösa i allmänhet.4 Den person som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få behoven tillgodosedda på annat sätt har däremot rätt till bistånd för bland annat skäliga kostnader för sitt boende. Enligt rättspraxis kan det också finnas vissa situationer när socialnämnden är skyldig att bistå med hjälp att hitta bostad. Det kan till exempel gälla när en person är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad på den ordinarie bostadsmarknaden. Även om kommunen inte är skyldig att tillgodose enskildas behov av bostad, beviljar många kommuner insatser utöver sin skyldighet. Det kan röra sig om stöd till hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden, exempelvis i form av olika typer av så kallade sociala kontrakt. SoL ger vidare kommunen ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre samt för fysiskt och psykiskt funktionshindrade med behov av särskilt stöd. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, ger den som omfattas av lagen rätt att få en bostad med särskild service. Kommunerna kan även ta sitt bostadsförsörjningsansvar på andra sätt. Förutom riktlinjer för bostadsförsörjningen är sannolikt ett strategiskt markinnehav det mest kraftfulla styrmedlet en kom- mun kan ha för att planera för och att faktiskt påverka bostads- byggandet.5 Att äga marken i planerade exploateringsområden ger 4SKL, Fastighetsägarna , , , Bostad för alla. Vem tar ansvar för att alla får en bostad?, 2014, s. 8. 5Boverket, Socialt hållbar stadsutveckling – en kunskapsöversikt, 2010, Dnr 2011- 4094/2009, Regeringsuppdrag, s. 39 f. Hur ser dagens samhällsplanering ut? en möjlighet att kunna styra bostadsbyggande och stadsutveckling. Men det förutsätter att markinnehavet kombineras med en genom- tänkt och väl förankrad markpolitik. En kommun som äger marken inom planområdet kan använda sig av markanvisningsavtal för att binda en exploatör vid en viss ut- formning och även påverka till exempel upplåtelseformen. En kom- mun som vill använda sig av markanvisningsavtal ska enligt lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar anta särskilda riktlinjer för sådana anvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande. Riktlinjerna ska även innehålla handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning (prop. 2013/14:126). Om kommunen inte äger marken, finns ändå möjligheter att få gehör för önskemål i ett exploateringsavtal, som träffas inför det att en detaljplan ska genomföras. Där regleras ansvarsfördelningen mellan kommunen och markägaren eller byggherren, till exempel när det gäller anläggningar och infrastrukturåtgärder. Enligt 6 kap. 39 § PBL ska en kommun som avser att ingå exploateringsavtal anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Rikt- linjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostna- der och intäkter för genomförandet av detaljplaner och andra för- hållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. De allmännyttiga kommunala bostadsföretagen utgör också ett starkt instrument för en långsiktig planering för hållbar bostads- försörjning. Bolagen är öppna för alla, inte bara för mindre resurs- starka hushåll. gäller att de ska drivas affärs- mässigt. Som ett affärsmässigt drivet bostadsbolag ska avkastnings- kraven kunna jämföras med de som gäller för ett liknande privat bostadsbolag på den lokala bostadsmarknaden eller en liknande bostadsmarknad. Det gör att den svenska allmännyttan skiljer sig från sin motsvarighet i många andra länder, som riktar sig specifikt till svagare grupper på bostadsmarknaden, s.k. social housing. Ett allmännyttigt bostadsbolag, vilket de allra flesta kommuner har, ökar möjligheterna att agera till exempel vid brist på bostäder för särskilda grupper eller i samband med utveckling av bostads- områden. Hur kraftfullt detta verktyg är påverkas av bostads- Hur ser dagens samhällsplanering ut? marknadsläget i kommunen och av den ambitionsnivå kommunen uttrycker i sina ägardirektiv, något som varierar över landet. De allmännyttiga bostadsföretagen kan bidra till att främja en blandning av upplåtelseformer, till exempel genom att komplettera med hyresrätter i områden med ett ensidigt utbud av äganderätter. I bostadsområden som domineras av hyreslägenheter finns möjlig- heten att tillföra bostadsrätter genom ombildning av allmännyttiga hyresbostäder till bostadsrätter, förutsatt att det finns ett intresse och en betalningsförmåga bland dem som bor där. Enligt bestämmelserna i 3 kap. PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Ett grundläggande motiv för att föra in bestämmelser om kommunomfattande över- siktsplaner i (ÄPBL) var främst decent- raliseringen av beslutsansvar från staten till kommunerna. Statens inflytande begränsades och kommunerna fick huvudansvaret för planläggning och byggbeslut. Formerna för dialog i planeringen mellan staten – via länsstyrelserna – och kommunerna reglerades i , där översiktsplanen och granskningsyttrande blev centrala. Granskningsyttrandet ska ge ett besked om kommunens ställningstaganden i översiktsplanen kan genomföras utan ingripande från staten. Ett ingripande kan ske utifrån de intressen som staten enligt PBL ska bevaka när det gäller markanvändning och bebyggelseutveckling. Översiktsplanen motiverades även med att kommunen behöver en planform som ger framförhållning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov. Den bedöm- ningen gjordes enligt betänkande 2005 framför- allt mot bakgrund av erfarenheterna från de informella planformer som vuxit fram vid sidan av bygglagen , dvs. främst kommunöversikter och områdesplaner (SOU 2005:77 Del 2, s. 427). Hur ser dagens samhällsplanering ut? 3.2.1Vad är översiktsplanering? Översiktsplaneringens syfte är att ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur den kommer att tillgodose de allmänna intressen som ska beaktas vid användningen av mark- och vattenområden. Planläggningen ska medföra att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål som områ- dena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän syn- punkt medför en god hushållning. Av översiktsplanen ska enligt 3 kap. 5 § PBL framgå 1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, 2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, ut- vecklas och bevaras, 3.hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och följa gällande miljökvalitetsnormer,