sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Utgångspunkten för diskussionen är att bostadsbyggandet i i allt väsentligt bestäms av samspelet mellan utbud och efterfrågan på bostäder. Efter fastighetskrisen skedde ett systemskifte avseende finansieringen av bostads- byggandet. De statliga stöd och räntesubventioner som hade drivit byggandet under miljonprogramseran övergavs och finansieringen av byggandet kom istället att huvudsakligen läggas på hushållen. Bostadsförsörjningen är därför i grunden avhängig av samma mekanismer som andra marknader. Olika regelverk och tekno- logiska förutsättningar påverkar sedan hur marknaden för bostads- byggande, såväl som andra marknader, fungerar och vad utfallet blir. På bostadsmarknaden påverkar exempelvis skatteregler och bruksvärdesprinciper hur förutsättningarna för byggnation skiljer sig mellan olika upplåtelseformer. Boende spelar en central roll i de flesta människors liv och svarar för en betydande del av hushållens utgifter. En dåligt fungerande bostadsmarknad med brist på bostäder, trångboddhet och låg rörlighet drabbar dels enskilda individer direkt och dels ekonomin mer allmänt. har exempelvis påtalat att brist på bostäder påverkar möjligheterna för företag att rekry- tera rätt kompetens och i förlängningen förutsättningarna för eko- nomisk tillväxt i regionen.1 Även på orter med en svagare bostadsmarknad kan det uppstå bristproblem om det uppstår flaskhalsar i så kallade flyttkedjor. Exempelvis kan familjer med utflugna barn vilja flytt från en villa till en mer centralt belägen lägenhet, vilket i sin tur kan ge möjlig- het för en småbarnsfamilj att bosätta sig i villan. 1 , 2014, Bostadsbrist – farlig flaskhals för jobben, Rapport 2014:1. sådana lägenheter är en trång sektor snurrar flyttkarusellen allt långsammare. Även om det är konkurrensen på marknaden för bostads- byggande och byggmateriel som står i fokus för denna utredning så är det bostadsbyggandet, eller framför allt avsaknaden av detta, som röner störst intresse medialt. Bostadsbrist och höga priser på bostäder är högst reella problem på flera större orter, och inte minst i . Dessa frågor är föremål för en livlig debatt och berörs även i utredningsdirektivet. Eftersom det finns en viss risk för sammanblandning av begrepp och därmed förknippade för- väntningar om hur en förbättrad konkurrens kan tänkas påverka bostadsbristen inleder vi inleder vi med en kort diskussion om hur begreppen behov och efterfrågan används i utredningen. Vi åter- kommer sedan till frågan om vilken effekt konkurrens kan tänkas ha på höga bostadspriser. Efterfrågan på en konsumentmarknad bestäms, i alla fall ur ekonomiskt hänseende, av den samlade betalningsviljan för en vara eller tjänst, vilket i sin tur bland annat beror av de samlade inkomsterna och hur dessa är fördelade mellan hushåll. Detta gäller även i huvudsak bostadsmarknaden.2 När bostadsbrist diskuteras så förknippas brist ofta med att det finns ett icke tillgodosett behov av bostäder, snarare än att utbudet av bostäder inte motsvarar efterfrågan. Med efterfrågan avses här hur mycket boende som efterfrågas som en funktion av priset på boende, vilket är den gängse eko- nomiska användningen av begreppet. En individ som saknar betalningsförmåga kan därmed definitionsmässigt inte efterfråga boende. Detta innebär naturligtvis inte att individen inte har ett behov av boende. Behovet av boende kan avspegla individens nytta av boendet eller en samhällelig värdering av att individens boende- situation. Efterfrågan avspeglar behoven endast i den utsträckning de kommer till uttryck i betalningsvilja för boende. Om vi med bostadsbrist avser en situation där behovet av bostä- der vida överstiger den ekonomiska efterfrågan på bostäder så är det tyvärr utsiktslöst att hoppas på att en väl fungerande kon- kurrens skulle eliminera en sådan brist. Detta betyder inte att konkurrens saknar betydelse för bostadsbrist i denna mening – väl 2 För ägt boende tillkommer att boendet också representerar en investering. fungerande konkurrens kan pressa byggkostnaderna och leda till att fler få tillgång till bostad till ett lägre pris. Poängen är bara att marknaden svarar på efterfrågan snarare än behov, och att en annan typ av åtgärder, som till exempel bostadsbidrag eller subventionerat boende, är nödvändiga komplement för en bostadspolitik som syftar till att tillförsäkra att behoven av bostäder tillgodoses på en viss nivå. I det som följer bortser vi från denna typ av fråge- ställningar. En central fråga här är om förutsättningarna för konkurrens på de olika marknader som anknyter till bostadsproduktion kan för- bättras så att bostadsbyggandet ökar. Ett ökat utbud, som pressar priserna, är den effekt som främst brukar associeras med förbättrad konkurrens, och den vi huvudsakligen kommer att koncentrera oss på. Men det är inte den enda effekten. Andra positiva effekter av förbättrad konkurrens som brukar föras fram är bättre kvalitet, ökad valfrihet, mer innovation och framväxt av internationellt konkurrenskraftiga företag. På kort sikt är tillgången på bostäder given. Nybyggnation, om- byggnationer, som till exempel inredning av vindar, förfall och rivning påverkar beståndet . Efterfrågan på bostäder avgör var, hur mycket och för vilken målgrupp som det är lönsamt att bygga. Marknadsutfallet påverkas också av andra faktorer, som exempelvis regelverk och tillämp- ningen av dessa, vilka också kan skilja sig mellan lokala bostads- marknader. En enkel analys av utbud och efterfrågan, som i förstone bortser från sådana faktorer, belyser emellertid viktiga egenskaper hos marknaden som kan framstå som självklara, men inte alltid observeras i debatten. Direktiven för denna utredning är inriktade på hur bristande konkurrens kan påverka bostadsbyggandet och analys och diskus- sion kommer därför att huvudsakligen fokuseras på marknadens utbudssida. Även om fokus ligger på att undersöka effekterna av bristande konkurrens är de inte desto minde belysande att först kort belysa bostadsbyggande i ett enkelt perfekt konkurrens- resonemang. Om bostadsbyggande fungerade som en perfekt konkurrens- marknad så skulle bostadsbeståndet på lång sikt bestämmas av skärningspunkten mellan utbud och efterfrågan på bostäder. I figur 1 nedan anger efterfrågekurvan E0 betalningsviljan för bostäder som en funktion av beståndet bostäder. På motsvarande sätt visar utbudskurvan styckkostnaden för produktion av bostäder, inklu- sive kostnaden för mark, som en funktion av volymen bostäder. I figur 3.1 har denna ritats som horisontell, vilket skulle motsvara att hur mycket bostäder som helst kan produceras till en styckkostnad. Punkt A anger jämviktsbeståndet av bostäder, men säger inget om byggande. Ökad efterfrågan, t ex på grund av inflyttning eller ökade inkomster, motsvarar ett skift åt höger, av efterfrågekurvan till den streckade linjen E1. Bostadsbyggande tar sedan vid för att anpassa bostadsbeståndet till den nya jämvikten, B. Depreciering av bostadsbeståndet skapar på motsvarande sätt också ett behov av bostadsbyggande. En viktig fråga inom ramen för denna utredning är vilken effekt byggkostnaderna (som påverkas av konkurrensen i sektorn) har på bostadsbyggandet. På en perfekt konkurrensmarknad är effekten av lägre kostnader rättfram.3 En sänkt styckkostnad för bostadsproduktion skiftar ner ut- budskurvan, från U0 till U1 i figur 3.2, vilket leder till en ny och högre jämviktskvantitet. Byggandet anpassar sedan beståndet till den nya jämviktskvantiteten. Figuren visar också att priset för boende sjunker i hela beståndet, inte bara i den del som har producerats till lägre kostnad. I figur 3.2 har efterfrågan ritats som flackare, eller mer elastisk, än i figur 3.1. Ju mer elastisk efterfrågan är desto större blir effekten av sänkta byggkostnader. Resonemanget ovan bortser emellertid från att läge är en helt central faktor på många bostadsmarknader, inte minst de mark- nader som tilldrar sig mest intresse i bostadsdebatten, som stor- 3 Syftet här är att på ett enkelt vis illustrera effekten av lägre kostnader. Det kan te sig lite motsägelsefullt att resonera om ökad konkurrens i en perfekt konkurrens-kontext. Kostnadssänkningar kan tolkas dock som resultat av förbättringar av konkurrensen i tidigare led, som inte behöver antas vara konkurrensutsatta. Om t ex marknaden för byggmateriel är nationell och präglas av konkurrensproblem medan entreprenadmarknaderna är lokala och hårt konkurrensutsatta kan modellen väl belysa effekten på den senare marknaden av ökad konkurrens på den förra. Detta illustreras av engelska talesättet att det finns tre saker som spelar roll i fastighetsbranschen nämligen ”läget, läget, läget”. Bra lägen är en knapp resurs som det finns begränsade möjligheter att tillhandahålla mer av, speciellt i städer. Prissättningen av läget kan därför spela en avgörande roll för boendekostnaden, som förändringar i byggkostnaden kan få ett mycket litet genom- slag på densamma. Återigen bestäms priset på bostäder i olika lägen av utbud och efterfrågan, men i detta fall är utbudet i ett givet läge begränsat. I figur 3.3 illustreras hur jämviktspris och bostadsbestånd bestäms när utbudet av bostäder är i det närmaste givet. Ett full- ständigt fixt utbud skulle motsvaras av en vertikal utbudskurva. I figuren är utbudskurvan istället mycket brant vilket avspeglar att kostnaderna ökar snabbt vid mer omfattande nybyggnation, exempelvis på grund av tillgängligheten på lämplig tomtmark är knapp och att ytterligare byggnation tvingar fram allt dyrare lös- ningar som marksanering, rivning av existerande bebyggelse eller överdäckningar. Figuren illustrerar att ökad efterfrågan på boende, från E0 till E1, främst kommer att kommer att resultera i ökade boendepriser, som stiger från P0 till P1, medan effekten på byggandet blir mycket begränsad. Figuren visar också effekten av en relativt stor sänkning av totala byggkostnader (inklusive markpris), som skiftar utbuds- kurvan neråt från U0 till U1, men lämnar lutningen intakt. (Detta motsvarar en situation där kostnaderna för byggande minskar medan knappheten på mark är oförändrad). Sänkningen av byggkostnaderna får här ett mycket marginellt genomslag på priset, som sänks från P1 till P2, såväl som på byggandet. Den absoluta merparten av kostnadssänkningen kapi- taliseras istället i en ökning av markpriset. Om utbudet av mark var givet (dvs. helt oelastiskt) skulle ökningen i markpriset exakt mot- svara reduktionen i byggkostnaden så att priset på bostäder förblir oförändrat. Priset på mark i attraktiva lägen överstiger därför vida priset på motsvarande markyta i ett generiskt läge, och skillnaden utgör en ekonomisk lägesränta. Eftersom markpriset bestäms residualt, som skillnaden mellan betalningsviljan och kostnaden för att bygga, så länge den förra överstiger den senare, kommer priset på mark därför inte att på- verka huruvida det byggs eller inte. Kvoten mellan betalningsviljan för bostäder och produktionskostnaden (exklusive markpriset) brukar kallas för Tobins Q, och ett värde över 1 innebär då att det är lönsamt att bygga. Den stora skillnaden mellan de första graferna och figur 3.3 är lutningen på utbudskurvan, eller mer allmänt utbudselasticiteten, vilken avspeglar huruvida ”läget” är en knapp resurs eller ej. I en urban kontext är det exempelvis troligt att utbudet är mindre elastiskt i de centrala delarna av en stad och mer elastiskt i stadens 4 Markräntor analyserades först av ekonomen 1821, som diskuterade pris- sättningen av jordbruksmark av olika kvalitet, där kvalitet är en knapp resurs. Von Thünen utvecklade senare (1826) en modell där knappheten istället motsvarade avståndet till en marknad. ytterområden.5 Våra enkla utbuds- och efterfrågediagram tyder på att en kostnadssänkning, eller en efterfrågeökning, kan förväntas få en begränsad effekt i de centrala delarna av stad och en större effekt i områden något längre ut. Med en något mer utvecklad analys kan man mer allmänt belysa hur priset på mark beror av läge, tillgång till transporter och andra faktorer, och vad detta har för implikationer för vad som byggs. I modellen av den monocentriska staden, som är en standardmodell i läroböcker inom ”urban economics”, antas konsumenter värdera boende i mer centrala lägen högre, exempelvis för att detta innebär kortare restider, och producenter av boende att är därför villiga att betala mer för sådan mark. Om, vidare, boende produceras med hjälp av mark och kapital så kommer relativt sett mer kapital, och mindre mark, att användas i centrala lägen, genom att exempelvis bygga tätare eller på höjden. Förbättrade kommunikationer minskar betydelsen av restid och leder i en sådan modell till lägre markpriser centralt och högre priser längre ut. Det följer också att en växande befolkning och hårt belastade kommunikationssystem ger motsatt effekt.6 För att illustrera den geografiska effekten av minskade bygg- kostnader kan vi dock klara oss med ett enkelt diagram. Kurvan P i Figur 3.4 anger hur priset på bostäder beror av läget, där priserna antas vara högst i centrum, för att sedan avta och plana ut längre bort från centrum. Linjen K0 anger byggkostnaden inklusive alter- nativkostnaden för mark (dvs värdet av marken i bästa alternativa användning som t ex jordbruks- eller skogsmark). Mellan skär- ningspunkterna A och B överstiger Tobins Q ett och det är lön- samt att bygga. Om byggkostnaden sjunker till K1 så ökar det lönsamma området till sträckan mellan C och D. De nya områden som det är lönsamt att ta i anspråk byggnation är då intervallen CA och BD. Om utbudet på byggbar mark inte är fullständigt oelastiskt i de inre delarna av staden så kommer de sänkningen av byggkost- 5Knapphet beror av en mängd olika faktorer, varav flera är geografiskt betingade som avstånd till arbetsplatser och den fysiska miljön, men också av andra faktorer, som att värdet på ett läge (direkt och indirekt) påverkas av vilka andra som bor där. 6Modellen, som först utvecklades av (1964) och därefter av Mills (1967) och Muth (1969) återfinns i de flesta läroböcker i urban economics, se t ex McDonald och McMillen 2011, and – Theory and Policy. naderna att leda till en viss ökning av byggandet även där, i linje med resonemanget i figur 3.3. Eftersom den geografiska utbredningen av en stad är två- dimensionell, snarare än linjär, har cirklarna under diagrammet lagts till för att illustrera samma effekt i en topografisk karta där mörkare färg anger högre pris. I figuren framgår också att den relativa ökningen av arealen som är lönsam att bebygga är väsentligt större än vad den ser ut att vara i tvärsnittsgrafen. Arealen ökar kvadratiskt snarare än linjärt. Det är lätt att se att ökad efterfrågan har precis samma effekt på bostadsbyggandet som sänkta byggkostnader. Ökad efterfrågan, i meningen ökad betalningsvilja för boende, innebär att kurvan P skiftar upp, vilket också leder till att området med byggbar mark som är lönsam att bebygga expanderar. Denna effekt illustreras i , Markpriser, markbrist och byggande, där man visar hur de stigande priserna i har ökat Tobins Q för bostadsrätter i flerbostadshus i och över tiden gjort byggande lönsamt i fler områden. Diskussionen ovan har utgått ifrån att byggföretagen verkar på en perfekt konkurrensmarknad. Nedan diskuteras hur bristande konkurrens ytterligare kan begränsa tillgången på byggbar mark, hur en sådan begränsning kan utgöra ett inträdeshinder och hur kommuners markpolitik kan påverka konkurrensförutsättningarna. 3.3Byggbar mark och konkurrens På vilket sätt påverkar tillgången på byggbar mark konkurrens- förutsättningarna på marknaden för bostadsbyggande? Tillgång till byggbar mark är närmast trivialt en förutsättning för snart sagt allt byggande, och eftersom kommersiellt intressant mark normalt sett är en knapp resurs kan kontrollen över, eller allokeringen av, mark påverka förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens på marknaden för bostadsbyggande. 3.3.1Kontroll över byggbar mark För att ta ett extremt men illustrativt exempel kan vi anta att ett byggföretag, som vi kan kalla företag A, kontrollerar eller äger all byggbar mark i ett samhälle. Detta gör företag A till en de facto- monopolist i samhället. Detta är fallet oavsett om det finns en rad andra lika effektiva byggföretag, B, C, D och så vidare, som kan åta sig byggentreprenader i samhället, eftersom dessa inte kan göra detta med mindre än att företag A släpper till mark, vilket företaget saknar incitament att göra. I en sådan situation är det naturligt att förvänta sig att företag A också kommer att uppträda som en klassisk monopolist och begränsa utbudet i syfte att höja priset.7 7 Om företaget kunde tillämpa tvådelade tariffer kunde utbud och samhällsnytta ökas, vilket dock skulle materialiseras i form av ökade monopolvinster. Om markinnehavet i samhället istället var uppdelat mellan två byggföretag mildras denna effekt av konkurrensen mellan före- tagen. Vart och ett av företagen har dock ett visst incitament att hålla tillbaka utbudet, och saknar incitament att släppa byggrätter de inte använder till konkurrerande företag. Till detta kommer att risken för underförstått konkurrensbegränsande samarbete mellan företag ökar om markinnehavet är mycket koncentrerat. I praktiken är ägandet av byggbar mark betydligt mer spritt än så i flertalet kommuner, och i många fall är kommunen själv en stor markägare. Situationen kan dock skilja sig mycket mellan olika kommuner, vilket diskuteras mer ingående i kapitel 5 och 6. Det är också värt att notera att de största byggföretagens markinnehav är betydande.8 Det är därför inte otänkbart att stora företag kan ha en viss marknadsmakt, i meningen att deras produktionsbeslut kan påverka prisbilden på lokala bostadsmarknader. Den ur konkur- renssynpunkt relevanta bostadsmarknaden behöver inte avgränsas av kommungränsen utan kan vara mer lokal än så och kan exempelvis utgöras av en ort i kommunen. Det är fördelningen av markägande på de relevanta lokala marknaderna som avgör om det finns incitamenten att begränsa utbudet i syfte att höja priset. Det kan till och med vara så att utbudets inverkan på priset kan vara ett övervägande vid utveckling av enskilda bostadsområden och att man genom en etappvis försäljning undviker att bjuda ut för mycket till försäljning på en gång.9 3.3.2Marktillgång och inträde av nya byggentreprenörer Att träda in på en ny geografisk marknad innebär ofta en avsevärd investering för ett företag, och den fortsatta närvaron på marknaden är förenad med fasta kostnader. Etableringskostnaden skiljer sig mellan företag och är sannolikt betydlig lägre för företag som redan är etablerade på angränsande lokala marknader än för företag som helt saknar svensk närvaro. För att inträde skall vara 8Konkurrensverket, 2015 Bättre konkurrens i bostadsbyggandet? – en uppföljning 2009–2012, 9Ett annat skäl för gradvis försäljning är att köpare värderar färdiga områden mer vilket kan möjliggöra högre priser på senare delar av projektet, som förutom mindre olägenheter av byggnation gynnas av att service och infrastruktur finns på plats. lönsamt behöver ett inträdande företag dels ha goda marginaler på sin produktion och dels komma upp i en tillräcklig volym för att täcka kostnaderna för marknadsinträdet. Tillgången på byggbar mark för inträdande företag är begränsad på kort till medellång sikt. Att söka markanvisningar, eller förvärva icke planlagd mark, för att bygga upp en portfölj av byggbar mark binder mycket kapital och processen uppfattas dessutom som osäker och icke-transparent samt kräver närvaro . Utsikterna att förvärva byggbar mark från konkurrerande bygg- företag är inte heller goda. Tvärtom skulle etablerade företag kunna vinna på att förvärva kontroll av mer mark än man behöver för egen byggnation i syfte att försvåra inträde av nya företag.10 Möjligheten att delta i allmännyttans upphandlingar och däri- genom snabbare nå större volymer på marknaden kan inte kompen- sera för detta eftersom upphandlingarna dels är relativt små och dels på grund av att lönsamheten i produktion av hyresrätter är relativt låg. Det är därför inte förvånande att det sker få etable- ringar av utländska byggentreprenörer och att de som faktiskt genomförs sker genom förvärv av svenska företag. 3.3.3Andra faktorer som kan begränsa byggande Även företag utan marknadsmakt kan ha incitament att avvakta med att bygga, i alla fall om bostadspriserna varierar vilket de tenderar att göra. Syftet är då inte att driva upp priset på bostäder, viket ett sådant företag inte kan, utan att invänta att priset kanske går upp av sig självt. Det är naturligtvis betydligt mer lönsamt att ha bostadsrättsprojekt färdiga för försäljning när tiderna är goda än när marknaden har vikt av nedåt. Möjligheten att bygga en nu eller senare motsvarar en så kallad real option. Detta har två implikationer, som egentligen är olika sidor av samma mynt. Dels ökar flexibiliteten värdet av marken och dels leder ökad osäkerhet (volatilitet) om framtida bostadspriser och byggkostnader till att det är mer värdefullt att vänta med att 10 En sådan strategi binder dock upp kapital för företaget, medan vinsten av utestängning delas med andra etablerade aktörer, och är sannolikt olönsam om inte företaget har en mycket stor marknadsandel. Sådana företag kan dock omfattas av Konkurrenslagens förbud mot missbruk av dominerande ställning. bygga.11 Intuitionen för detta är enkel. Om priser och kostnader uppfattas som konstanta finns ingen anledning att vänta med att bygga, om det är lönsamt att göra så . Om priser och kostnader varierar mycket kan det vara mycket lön- sammare att bygga fram i tiden. Om lönsamheten istället skulle ha försämrats så behöver man ju inte bygga. Det finns ett flertal faktorer som påverkar i bostadspriser och byggkostnader, varav vissa påverkar hela bostadsmarknaden, som konjunkturläge, arbetsmarknadsläge och räntenivåer. Andra fakto- rer kan påverka prisläget lokalt. Exempelvis påverkar investeringar i infrastruktur, som vägar och spårbunden trafik, service eller närmiljö ett områdes attraktivitet avsevärt. Osäkerhet om denna typ av investeringar kan därför ge incitament att skjuta upp bostadsbyggande. Av dessa resonemang följer också att optionsinslaget påverkas av politiska beslut på olika nivåer. Exempelvis, kan man befara att en segdragen infrastrukturpolitik, förutom de direkta förlusterna av att infrastrukturen tas i bruk alltför sent, dessutom kan utgöra en hämsko för bostadsbyggande. Frånsett att det finns ett värde i att få infrastruktur på plats , för att få fart på byggande i anslutning till denna, så finns det också ett stort värde i att tidigt klargöra när investeringar i infrastruktur inte kommer att komma till stånd. Detta minskar osäkerheten och kan få igång byggnation områden där detta är lönsamt men där förhoppningar om ytterligare värdeökning som följd av infrastrukturinvesteringar har lett till att projekten senarelagts.12 Byggande är också en reglerad verksamhet som förutsätter olika tillstånd från, eller avtal med, kommunerna, och dessa är ofta giltiga . Det kan gälla exempelvis bygglov eller markanvisningar. Detta kan naturligtvis påverka options- inslaget, beroende på vad som kan förväntas hända när tillståndet eller avtalet löper ut. Begränsade tidsfrister och tydlighet om vad 11En alternativ förklaring till att ökad osäkerhet kan leda till minskat byggande är risk- aversion hos byggherrar. Det finns dock empiriskt stöd för att options-mekanismen har en egen och ekonomiskt signifikant effekt. Se exempelvis Bulan, , och Somerville (2009) och (2007). 12Incitamentet att vänta drivs av nyttan av infrastrukturen kapitaliseras i fastighetsvärdet. Incitamenten minskas naturligtvis om det finns en risk att fastighetsutvecklare blir tvungna att betala delar av investeringarna. En fastighetskatt slår jämnare mellan befintliga och planerade områden och skulle också innebära ett visst mått av vinstdelning. som gäller när dessa löper ut kan minska värdet av att vänta med byggnation.