sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — Lärande handlar om att se bakåt mot egna eller andras erfarenheter och att på olika sätt låta dessa påverka de rutiner som styr handlandet i organisationer. Levitt och (1988) beskriver organisatoriskt lärande som: ” … routine-based, history dependent, and target oriented. Organizations are seen as learning by encoding inferences from history into routines that guide behavior” (Levitt och 1988, s. 319). Utgångspunkterna är för det första att organisationer i hög grad styrs av regler och vad som uppfattas som lämpligt att göra i vissa situationer. Dessa regler kan kallas för rutiner, procedurer, konventioner, strategier, kulturella koder, föreställningsramar eller något annat. För det andra är historien viktig. Regler växer fram mer som ett resultat av reflexioner kring det som har hänt, än som ett resultat av föreställningar om det som kanske kommer att hända. För det tredje antas organisationer på något sätt bedöma sitt handlande i relation till vad den vill uppnå. Här förutsätts inte några mer precisa och väldefinierade mål, utan mer ungefärliga måttstockar som kan avgöra om det som görs är bra eller mindre bra. Lärande uppstår när tolkningar av historien (t.ex. det vi har gjort är inte bra nog) leder till förändrade regler som i sin tur förändrar handlandet. Lärande brukar (när det beskrivs på det här sättet) för det mesta framhållas som eftersträvansvärt, men som vi har sett har reformerandet i staten i liten utsträckning byggt på någon systematisk organisering byggd kring lärande. Andra perspektiv/teorier har istället utgjort reformernas bas. Hur kommer det sig? Vad finns det för problem med ett lärandeperspektiv? Jag ska diskutera en del problem som är förknippade med det här sättet att betrakta erfarenhetsbaserat lärande i organisationer, och som måhända kan förklara varför entusiasmen har varit begränsad. är det (som jag visade ovan) viktigt att konstatera att de andra teorierna om förändring också verkar ha påtagliga problem i mötet med vardagens organisationer. Det finns ofullkomligheter hos alla perspektiv. Ett första problem när det gäller erfarenhetsbaserat lärande är den risk som finns att så kallade kompetensfällor uppstår. Sådana innebär att organisationer blir duktigare och duktigare att arbeta inom ramen för de rutiner och system som de facto används, och det även om det skulle finnas andra system som potentiellt är bättre. Kompetensfällor ökar risken att organisationer alltför länge håller fast vid olämpliga rutiner och regler, och att kompetensutveckling sker inom ramen för det befintliga trots att det finns bättre alternativ. Mekanismen kan också förväntas gälla i större system av organisationer. Om ett politikområde exempelvis har blivit organiserat på ett visst sätt (kanske som en följd av tillfälligheter) lär sig individer och organisationer att manövrera inom ramen för just den organiseringen, och ser då inte längre att det kan finnas andra och förmodligen mer lämpliga sätt att organisera. Ett sätt att hantera den risk som finns i detta är att organisera på ett sätt som gör att individer och organisationer på ett systematiskt sätt erbjuds eller till och med utsätts för alternativa sätt att organisera. Systematiska jämförelser med andra kan vara ett sätt att hantera kompetensfällor. Ett annat välkänt problem när det gäller lärande är att det i enskilda organisationer kan utvecklas mycket starka tolkningsramar. Vi vet att enskilda människor ofta med viss systematik tolkar erfarenheter på sådant sätt att man överbetonar sannolikheten att det som verkligen hände skulle hända (istället för att något annat lika gärna skulle kunna ha hänt). Människor tillskriver i alltför hög grad enskilda aktörer makt över skeenden (trots att sådana aktörers inflytande i praktiken kan vara minimalt). Människor tenderar ofta att tro att dramatiska skeenden måste ha dramatiska förklaringar (trots att det som sker kan ha mycket vardagliga, rutinbaserade eller t o m slumpstyrda förklaringar). Den här typen av mekanismer förstärks ofta i organisationer. Organisationer bygger upp föreställningsramar, berättelser och rutiner som på ett konsekvent sätt förväntas styra hur organisationens medlemmar både tolkar omgivningen och handlar. De erfarenheter som görs i organisationer verkar ofta i lika hög grad vara påverkade av sådana föreställningsramar som de är påverkade av historien (Pettigrew 1985). Det här är ett problem för lärande, som det också – det är viktigt att betona – kan vara det som gör att organisationer ibland fungerar väl. Att människor i organisationer kan enas om gemensamma synsätt skapar handlingskraft. Handlingskraft är dock sällan en bra utgångspunkt för att inse att man gör fel. Ett sätt att hantera problemet kan vara att systematiskt organisera politikområden på ett sätt som stimulerar eftertanke, väl i medvetande om att varje enskild myndighet mestadels har svårt att ifrågasätta premisserna för sitt eget handlande. Ett tredje problem är kausala felslut. Individer eller organisationer tror sig se ett samband mellan å ena sidan det de själva gör och å andra sidan det som händer i omgivningen, trots att det inte finns någon sådan koppling (det här kallas ibland för superstitious learning, se exempelvis och 1979). Om en organisation uppfattas som lyckosam (av någon orsak) börjar organisationen kanske tro att det är de rutiner som de använder sig av som skapar framgång, eller att den sittande ledningen är utomordentligt skicklig. Alternativt, ifall en organisation uppfattas som misslyckad är det lätt att tro att rutinerna är dysfunktionella och att ledningen behöver bytas ut. I båda dessa fall kan det vara helt andra faktorer som leder till framgång eller misslyckanden, och då uppstår systematiska fel i lärandet. Den här typen av kausala felslut kan leda till att det uppstår mönster i lärandet som inte alls är förankrade i verkligheten. För att något komma tillrätta med detta behövs också system som stimulerar eftertanke. Som beskrevs ovan har staten självt haft svårt att lära av erfarenheter av de egna försöken att reformera styrningen. Här kan vi tydligt se hur mekanismerna som beskrevs ovan har varit i bruk. En stor mängd aktörer blev så bekväma och kompetenta i att hantera rutiner och procedurer kopplade till mål- och resultatstyrningen (formulera mål, skriva regleringsbrev etc.), att de hade svårt att se att styrningen mest hade utvecklats till en ritual (kompetensfällor). Det hade också utvecklats en tilltro hos centrala grupper av individer och organisationer om att mål- och resultatstyrningen var den enda möjliga vägen. Brister tolkades alltid som implementeringsproblem, aldrig som modellproblem (starka föreställningar). Att förvaltningen i hög grad uppfattades som väl fungerande tolkades dessutom alltid av den här gruppen av reformatörer som ett uttryck för att de existerande budgetrutinerna fungerande, även om en mer sannolik tolkning nog var att verksamheten för det mesta fungerade trots de regler och rutiner som var i bruk (kausala felslut). Hur ska man då underlätta för det erfarenhetsbaserade lärandet? Vad hade exempelvis behövts för att inte driva mål- och resultatstyrningen, enligt den propagerade modellen, så långt som skedde? Här fanns en uppenbar brist på erfarenhetsbaserat lärande, och det var i hög grad inlåsta föreställningar och tankemönster hos en begränsad grupp av individer och organisationer som hindrade lärandet (2003). I hög grad betraktade dessa den propagerade styrmodellen som ”den enda vägen”. Det fanns få artikulerade utmanare till den grupp som drev reformerandet. Dessa hade skapat starka bindningar till den egna modellen och de hade byggt upp motivation och förväntningar att det var den modellen som man skulle arbeta utifrån. Det fanns litet utrymme för att diskutera andra alternativ för att styra, och de vaga alternativ som ändå lanserades från tid till annan (exempelvis ökat lärande) ansågs vara alltför lösa i kanten. Om vi utgår från komponenterna i den ovan skisserade modellen för styrning (, och 2015) skulle vi kunna säga att regeringen inte hade organiserat in tillräckligt mycket kritiska perspektiv i politikområdet (dvs. inom förvaltningspolitiken). Regeringen hade prioriterat handlingskraft, och inte försökt se till att andra sätt att se på styrning ens blev övervägda. Argumenten för den omhuldade styrmodellen var framförallt två: dels att det var dumt att återgå till den tidigare modellen med detaljstyrning (vilket ingen propagerade för); dels att det inte fanns något alternativ till den propagerade modellen (vilket det naturligtvis fanns). Det som regeringar, av alla politiska kulörer, försummade att göra var att skapa goda förutsättningar för sådana alternativ att artikuleras och utvecklas. Här finns nog en lärdom att dra. Förmågan till reflektion och nytänkande måste organiseras fram. Ett första sätt skulle kunna vara att mycket tydligt betona att någon specifik myndighet har ett brett utvecklingsansvar. Ett andra sätt är att stärka utvärderingsenheter som på viss distans får till uppgift att granska den förda politiken. och Myndigheten för kulturanalys är två exempel på sådana myndigheter med granskning som huvuduppgift. Expertgruppen för biståndspolitik har liknande funktioner, men verksamheten bedrivs där i kommittéform. Ett tredje sätt är utsätta myndigheterna inom det förvaltningspolitiska området för konkurrens och att positionera dem, t.ex. genom att starkare koppla dem till forskningen inom området. Särskilt problematisk kan bristen på alternativa synsätt bli inom förvaltningspolitiken som är ett område där det inte finns starka intresseorganisationer, som ju annars skulle kunna stå för rivaliserande uppfattningar. Sättet att hantera de problem som är förknippade med att åstadkomma erfarenhetsbaserat lärande handlar i hög grad om att skapa distans till den egna verksamheten. Att se till att organisationen (inte ständigt och jämt men åtminstone ibland) är så pass öppen mot omvärlden och att det därigenom skapas förutsättningar för jämförelser med andra. Det här är ingenting nytt. brukar ju regelmässigt innehålla utblickar åtminstone till de nordiska länderna, och ibland också vidare än så. Genom expansionen av internationella organisationer, och svenska organisationers deltagande i dessa, har jämförelser blivit enklare att genomföra. Jämförande organisationer har inom många politikområden skaffat sig en stark ställning, exempelvis när det gäller förvaltningsstyrning (Lerdell och 1997, Marcussen 2002) eller när det gäller korruption (2007). Mjuka styrmedel, dvs. det som kan kallas soft regulation eller standardisering (Brunsson och 2000), bygger ofta explicit på jämförelser. EU:s försök att styra områden med hjälp av open method of coordination bygger i hög grad på jämförelser (K. 2004). EU:s metod för att göra nya medlemsstater värdiga medlemmar, det som kallas twinning, bygger på att kandidaterna jämför sig med dem som redan är medlemmar (2009). Att jämföra sig med andra har blivit ett sätt att lära sig för att förändras. Som managementkoncept har detta kommit att kallas för benchmarking. Begreppet sägs ha myntats av vid ingången och sågs som ett element i paraplybegreppet Total Quality Mangement (Nordhoek 2013). Det har sedan kommit fram nya generationer där begreppet har använts med olika innebörder: en första där produkters karakteristika och funktionalitet jämförs; en andra processorienterad där jämförelser görs med konkurrenter; en tredje inriktad på lärande också från andra områden än det egna; en fjärde där företag anpassar sig efter och implementerar lyckosamma strategier hämtade från andra; en femte där lärdomar söks globalt; en sjätte som kallas benchlearning och syftar till att utveckla en lärande organisation (benchlearning är registrerat som ett varumärke av ett svensk konsultföretag); och ett sjunde som betonar benchmarking i nätverk (Kyrö 2003). Ett par forskare argumenterade för att utvecklingen har gått mot alltmer sofistikerade angreppssätt: från internal benchmarking, competitive benchmarking, functional benchmarking, generic benchmarking till competence och network benchmarking (Moriarty och Smallman, 2009:489). Det finns ingen brist på artiklar i vetenskapliga tidskrifter om benchmarking, och intåget i offentlig sektor för detta sätt att prata och tänka kom . Benchmarking utgjorde en integrerad del av de försök som lanserades att ”reinvent government” (i en inflytelserik skrift författad av and Gaebler 1992). När det gäller offentlig sektor brukar det särskilt framhållas att det är en skillnad mellan processer som, å ena sidan, bygger på att organisationer frivilligt jämför sig och samarbetar med andra organisationer för att utveckla den egna verksamheten och, å andra sidan, processer som bygger på att det tillskapas organisationer som offentligt granskar andra organisationers verksamhet. Det är två olika modeller där det ena bygger på frivillighet och den andra på tvång (et al i en studie av brittiska kommuner), och den slutsats som Nordhoek drar av sin genomgång av dessa ansatser är att ” … as long as benchmarking is conflated with the external monitoring function, and used for managed competition, its potential to promote a voluntary and collaborative learning process […] will be difficult to achieve.” (Nordhoek 2013:29). En grundläggande fråga i litteraturen är varför jämförelser överhuvudtaget görs. Här tycks man skilja mellan jämförelser som görs: a) för att främja och förändra; b) för att internt styra; och c) för att utkräva ansvar. Medan de två första av dessa åtminstone för det mesta kan förväntas bygga på frivillighet (och har ett internt fokus) implicerar ansvarsutkrävande ett mer tvingande angreppssätt (och har ett externt fokus). Jämförelser som led i att främja och förändra är inriktade mot framtiden, jämförelser som ett led i den interna styrningen är inriktade mot den pågående verksamheten medan jämförelser som ansvarsutkrävande är inriktade mot historien. Uppenbarligen är det många som ser att det finns en stor potential att utforma systematiska jämförelser på ett sätt som kan bidra till att utveckla samarbetsprocesser som är baserad på lärande. Inom institutionell organisationsteori har ambitionerna ofta handlat om att förklara varför organisationer inom vissa organisatoriska fält ser ut att vara så lika varandra, trots att de har så olika villkor och förutsättningar. Där görs en distinktion mellan tre mekanismer genom vilka likformighet kan skapas (DiMaggio och 1983): som en följd av tvång (coercive); som en följd av att organisationer försöker efterlikna andra som är framgångsrika inom det egna fältet (mimetic); och som en följd av diskussioner mellan professionellt verksamma inom ett fält (normative). Särskilt när det gäller imitationprocesser finns här en ganska omfattande diskussion om mekanismerna i sådana mimetiska processer (och 2008). Avslutningsvis ska jag peka på en del problem som finns med jämförelser och att på basis av sådana att lära av andra. Det finns en potential men också (som vanligt) en del vanskligheter som man i förväg bör tänka igenom. Det första är att det sällan eller aldrig är möjligt att överföra ett sätt att arbeta från ett sammanhang till ett annat utan att något förändras i översättningsprocessen. Att imitera– om man nu skulle försöka sig på det– handlar aldrig om att något exakt kopieras utan vad som kommer ut ur processen är i hög grad beroende av det sammanhang inom vilket jämförelsen och imitationen sker. Att imitera någonting exakt brukar heller inte särskilt ofta vara någon uttalad ambition, utan den brukar vara att hämta inspiration av andra. Att lära av andra handlar aldrig om att kopiera andra, utan om att översätta andras praktiker i sin egen (och 2008). Frågan om identitet är viktig. Ofta sägs det att organisationer försöker bli som andra organisationer som är framgångsrika inom det egna fältet, dvs. de vill efterlikna sådana som är som de själva fast lite bättre. Om man vill efterlikna några som är som en själv blir förstås frågan om vem man själv är viktig. Vilken identitet uppfattar man sig ha? En skola jämför sig kanske helst med andra skolor. Om skolan däremot ser sig som en vanlig organisation eller till och med som ett företag, finns förstås möjligheten att jämföra sig med och försöka efterlikna andra organisationer/företag. Uppfattar någon sig som en organisation vilken som helst kan den hämta inspiration från organisationer vilka som helst. Det är just denna identitetsförändring som har gjort att myndigheter har blivit så mottagliga för allmänna managementidéer. Ser sig en myndighet som en modern organisation vilken som helst finns det goda skäl att försöka se ut som andra organisationer som uppfattas som moderna. Då blir det rimligt att införa nya styr- och kvalitetssystem, även om det är och som har utvecklat dessa. Ser myndigheten sig som en statlig myndighet är det dock färre i omgivningen som framstår som möjliga modeller att efterlikna, t.ex. verkar det orimligt att försöka efterlikna vinstdrivande privata företag. Istället framstår nog andra statliga myndigheter (i eller i andra länder) som mer lämpliga förebilder. Har myndigheten en ännu mer snäv uppfattning om vem den är, t.ex. uppfattar sig som en konkurrensmyndighet, dvs. blir det enbart andra konkurrensmyndigheter som framstår som lämpliga jämförelseobjekt. Frågan om identitet kan göras än mer komplicerad. Det kan ju exempelvis vara så att en skola ser sig själv som ett företag som andra i skolans omgivning (politiker, föräldrar, elever) inte gör det. Identitet skapas i hög grad i utbytet med andra, och den är föränderlig. En stor del av de förändringar som offentliga organisationer har genomgått kan nog sägas ha drivits av att myndigheter i allt högre grad har börjat se sig som ”normala” organisationer (1994, Brunsson och I och med att de har gjort det har det blivit mottagliga för idéer om metoder för styrning, kvalitetssäk- ring och annat som har utvecklats inom privat sektor. Identitetsförändringar har skapat förändringar i aktiviteter. Det finns också problem i att lära av andra som just har att göra med att det är en översättningsprocess. De flesta vet hur svårt det är att förstå både hur organisationer egentligen fungerar och varför de fungerar på ett visst sätt. Det gäller också framgångsrika organisationer. Ofta finns det lika många förklaringar till framgång som det finns uttolkare, och som sagt kan framgång bero på faktorer som organisationsledningar har ganska litet inflytande över. Men när en organisation ska visa upp att den är framgångsrik och varför den är det (kanske av andra som vill veta varför den är framgångsrik) tvingas den ofta att skapa en bild av sig själv som är trovärdig. Trots att den bilden kanske inte säger särskilt mycket om vad som egentligen har skapat framgång (utan mera är påverkad av hur man bör prata om moderna organisationer ), är det just den bilden som andra sedan kommer att jämföra sig med. Det går att jämföra sig med andra, men det man jämför sig med är alltid en modell av andras praktik; inte andras egentliga praktik. Den som ska lära sig av hur någon annan egentligen gör måste ha möjlighet att verkligen gå på djupet och försöka förstå den kontext inom vilken den organisation verkar som man vill jämföra sig med. Den som vill lära sig måste också försöka begripa hur en praktik som man vill efterlikna ska inordnas i den egna verksamheten. Att lära av andras erfarenheter är alltid en aktiv och skapande process. Lyckosamma imitationer rymmer därigenom för det mesta starka inslag av innovation. Det mest omtalade exemplet på imitationsprocesser kopplat till stater är när skulle modernisera sin administration (1868-1912). hämtade inspiration från de länder där de tyckte att verksamheter fungerade bäst, men anpassade de imiterade organisatoriska lösningarna till japanska traditioner (Westney 1987, Sevòn 1996). Att skapa bättre förutsättningar för eftertankens logik – att lära av egna och andras erfarenheter – bör vara ett viktigt inslag i förvaltningspolitiken. Jag ska avsluta essän med en del funderingar om en sådan delvis ny inriktning, och göra det på grundval av de tidigare Ett motiv för att stärka kapaciteten för lärande har att göra med politikens karaktär, och med den förståelse av styrning som tidigare diskuterades. Politik har en strategisk och långsiktig dimension. Som visades tidigare handlar styrning om att organisera på ett sätt som gör att hänsyn tas till vissa frågor (men inte andra), förutsättningar skapas för vissa problem att uppmärksammas (men inte andra) och för vissa lösningar att få möjligheter att prövas (men inte andra). Att styra strategiskt är att försäkra sig om att organiseringen är ändamålsenlig med hänsyn till de offentliga åtaganden som finns. Är det sannolikt att uppställda mål kommer att kunna nås? Med uppmärksamheten riktad mot den frågan flyttas perspektivet också från det som politiker gör i utbytet med andra till det som skapar ramarna för detta utbyte. Inom forskningen brukar man ibland tala om detta som maktens andra och tredje dimensioner (med sedvanliga referenser till Bachrach och Baratz (1962), Lukes (1974), Gaventa (1987) etc.). Det är genom förmågan att kunna styra vilka idéer som ges plats och hur dagordningar utformas som det är möjligt att få inflytande över processer. Som betonades ovan är organiseringen nyckeln till förändring. Alla områden är organiserade, på något sätt. Det finns inom alla politikområden organisationer med uppdrag, instruktioner och resurser, nätverk mellan dessa organisationer, konkurrens, politiker (som kan vara nära eller långt borta) och det finns för varje större initiativ en berättelse om varför det genomförs. har denna organisering skapats vid ett specifikt tillfälle och därefter enbart gradvis modifierats över tiden (kulturpolitiken kan vara ett exempel); ibland förändras organiseringen ständigt och ad-hoc-artat så att man till slut kan undra ifall inte olika element i organiseringen mest motverkar varandra (skolpolitiken kan vara ett exempel). har organiseringen sin grund i en större offentlig utredning; ibland har den mejslats ut inom . kan den mediala uppmärksamheten vara stor; ibland kan verksamheter helt ha hamnat i medieskugga. Jag har argumenterat för att det har ägnats begränsad möda åt att utveckla kunskaper om organisering. Det har inte (förvaltningspolitiskt) tänkts systematiskt om hur verksamhetsområden är och skulle kunna vara organiserade. Andra utvecklingsprojekt när det gäller styrning har varit prioriterade. Det här betyder inte att regeringar alltid har försummat den strategiska styrningen. Tvärtom finns det exempel på att den inom olika områden, och när det gäller vissa frågor, noga har tänkt igenom organiseringen. Sådant har dock i hög grad gjorts ad-hoc och byggt på att det har funnits enskilda politiker och tjänstemän med erforderliga kunskaper och erfarenheter. Problemet är också att gjorda erfarenheter inte har tagits tillvara på något systematiskt sätt, så att de har kunnat utgöra möjliga förebilder (eller avskräckande exempel) för andra. Det finns därför en outnyttjad resurs för lärande i staten, dvs. lärande när det gäller hur man kan organisera verksamhetsområden på ett ändamålsenligt sätt. Det som har åsidosatts är att på ett systematiskt sätt samla erfarenheter av styrning som potentiellt skulle kunna vara användbara för andra. Naturligtvis förs en del sådana erfarenheter ändå vidare genom enskilda individer eller grupper av individer, men det har saknats en organisering som gör det möjligt att på ett systematiskt sätt ta tillvara erfarenheterna. Organiseringen av förvaltningspolitiken har inte medvetet utformats för att ta tillvara och lära av erfarenheter, och har därigenom i ganska liten utsträckning bidragit till att utveckla den strategiska styrningen.