sou · H3B335 · 2015-03-31 00:00:00 — Ersättningen för ombudstjänsterna är densamma för samtliga ombud. Staten har lämnat i uppdrag till AB () att bl.a. eftersträva en väl utbyggd service i såväl storstad som på landsbygden. Det senaste uppdraget lämnades av staten till bolaget på årsstämman 2012. Enligt riktlinjerna i bolagets etableringsstrategi är ett villkor för att bli spelombud att butiken inte har spel som huvudnäring utan står på egna ben. Butiken ska ha kundanpassade öppettider och ligga på en lämplig plats. gör en analys av området omkring den sökande butiken och tittar då på hur många ombud som redan finns representerade och hur spelmönstret bland befolkningen ser ut. Avtalen tecknas mellan och det enskilda ombudet. Det är butikens firmatecknare som tecknar avtalet. I avtalen regleras bl.a. att bolagets anvisade produkter och tekniska utrustning (terminalerna) ska användas. Även hyra av terminalerna regleras i avtalen. Ombudet hyr utrustningen av . Ersättningen är densamma för samtliga ombud. Ombudet får provision på försäljningen. Provisionsnivån är beroende av vilken produkt ombudet säljer. Ombuden betalar inte någon deposition till bolaget men en etableringskostnad. Det handlar om en engångskostnad i samband med etablering av verksamheten. Kostnaden är för spelombud i tätort och för spelombud i glesbygd. I kostnaden ingår utbildning (ombudsskolan) och ett startpaket avseende installation m.m. Butiker kan även bli lottombud för . Lottombud innebär att butikerna endast säljer lotter för bolagets räkning. Systembolaget AB:s (Systembolagets) ombudsverksamhet styrs utifrån bolagets avtal med staten. Av 13 § i avtalet framgår att på begäran av köpare i ort där systembolagsbutik saknas, ska bolaget anlita särskilt ombud och försäljningskostnaden ska betalas av bolaget. Systembolaget gör en bedömning av om den butik som önskar bli ombud är lämplig. Många olika faktorer spelar in i bedömningen, bl.a. får inte butiken ha ekonomiska bekymmer. Ett villkor för att bli ombud är också att det är ett visst avstånd mellan ombudet och närmaste systembolagsbutik. Ombudet ska som regel också hålla öppet året runt. Ombudens uppdrag innebär att de tar emot beställningar och lämnar ut varor för Systembolagets räkning. Ombuden ska även kontrollera langning och berusning i enlighet med bestämmelserna i alkohollagen och Systembolagets riktlinjer. Utlämning av varor får endast ske i ombudets lokal under ombudets öppettider, dock med begränsning motsvarande de öppettider som systembolagsbutiker kan ha öppet. Vad gäller utrustning står ombudet för dator och skrivare medan bolaget står för övrig utrustning, såsom material för profilering, fasadskyltar, eventuell montering etc. Ombudet ersätts med ett visst belopp per förpackning alternativt paket. Arvodet baseras på utlämnade beställningar, returnerade beställningar eller återköpta varor som mottagits av bolaget. Betalningen tar ombudet emot med redovisningsskyldighet till Systembolaget och ombudet drar sedan av den ersättning som ombudet ska erhålla från bolaget. Systembolaget tar inte ut någon deposition av ombuden. Systembolaget ingår avtal med de enskilda ombuden. I avtalen regleras frågor som öppettider, när utlämning får ske och hur skyltning ska ske. Utredningen har under arbetets gång fått synpunkter om att bolagens ersättningar till ombuden är för låga. De anses inte täcka de kostnader ombuden har för att fullgöra sitt ombudskap. Utredningen har noterat att frågan om ersättningarna till ombuden tagits upp i motioner till . skriver i betänkande 2014/15:NU7 sidan 34–35, att vad gäller ersättning till lanthandlare för ombud för statligt ägda bolag, vill utskottet erinra om att den ersättning som utgår beslutas av de enskilda bolagen och därmed ytterst är en styrelse- och ledningsfråga. Utredningen instämmer i bedömning och anser att anvisningar till bolagen behöver hållas på en mer övergripande nivå. Att på bolagsstämman eller från regeringens sida ta ställ- ning till ersättningsnivåer för ombuden skulle vara att ta över ett ansvar för verksamheten som åvilar bolagens ledningar. 10.2Möjligheter till samordning av statliga bolags ombudsverksamhet 10.2.1Samordning för att upprätthålla service Enligt budgetpropositionen (utgiftsområde 19, sidan 56) bör samordningen mellan kommersiell och offentlig service öka där så är ändamålsenligt. För att uppnå en ökad samordning av service lokalt och regionalt krävs, enligt propositionen, att statliga myndigheter och statligt ägda bolag med uppgift att tillgodose särskilt formulerade och avgränsade samhällsintressen samverkar med varandra och med övriga berörda aktörer. I direktiven till utredningen konstaterar regeringen att i vissa särskilt sårbara och utsatta glesbygder är förutsättningarna begränsade för att kommersiella aktörer ska kunna bidra till att skapa en god tillgång till kommersiell service. Även aktörer som exempelvis apotek och post kan ha svårt att nå ut med sin service. Det ska därför enligt direktiven utredas om, och i så fall hur, olika typer av service kan samordnas. Frågan om samordning kan ses i två perspektiv. Genom samordning av olika slag av grundläggande kommersiell service, som dagligvaror, drivmedel, post, apoteksservice och betaltjänster, ökar möjligheterna att upprätthålla service. Utredningen föreslår, som framgår i andra kapitel, att två nya typer av stöd riktas till dagligvarubutiker. Stöden kommer att främja samordnade servicelösningar med dagligvarubutiker som bas. En ökad samordning av de statliga bolagens ombudsverksamhet i glesbygd skulle också stärka möjligheterna att tillhandahålla service genom att kostnaderna för ombudsverksamheten skulle minska. Utredningen har träffat företrädare för , , och Systembolaget. Vid mötena har det framkommit att bolagen ser möjligheter till effektiviseringar genom viss samordning och samarbete i de delar av verksamheten som ligger i glesbygd. Exempel som bolagen nämnt är att vissa frakter till avlägsna orter skulle kunna innehålla artiklar från flera bolag, då långa avstånd gör transporter i glesbygd kostsamma. De statliga bolagen utför kontroller och utbildning hos de näringsidkare som är ombud. Bo- lagen har nämnt möjligheten att samarbeta om sådana besök. Det skulle spara tid och kostnader både för de statliga bolagen och för den enskilde handlaren som ska besökas. Dessutom behövs en samlad bild av var samtliga ombudsfunktioner är etablerade. En sådan överblick skulle ge bolagen ett bättre underlag för etableringsbesluten. 10.2.2Ett tidigare multiserviceprojekt gav goda resultat Frågan om en ökad samordning av bolagens ombudsfunktioner är inte ny. Det så kallade ”” som pågick 2002– 2007 drevs av i syfte att förbättra tillgången till kommersiell service genom olika samordningslösningar som förenklar och effektiviserar arbetet hos ombud och ombudsgivare. Arbetet i bestod av två delar. Den första delen, som kallades verifieringsprocess, handlade om att skapa en nulägesbild och utvecklingspotential genom att: kartlägga det befintliga serviceutbudet från Posten, Apoteksbolaget, , och , redovisa var denna service är samordnad, föreslå platser där sådan service kan knytas till befintliga butiker. Den andra delen handlade om att kartlägga rutiner och processer hos ombuden i syfte att effektivisera ombudsfunktionen genom: kartläggning av rutiner och processer hos ombuden och utarbetande av förslag till effektivisering genom samordning. Vid de s.k. beredningsmötena deltog servicegivare, berörda länsstyrelser och i vissa fall kommuner för att gemensamt komma fram till vilka orter som var lämpliga för ombudskap. Syftet var att etablera service där alla eller flera servicegivare kunde samverka. 2 Kommersiell service i alla delar av landet Redovisning av insatser och erfarenheter 2002– 2007, Rapport 2008:6, 2008. den ort och butik där etableringen sker ökar serviceutbudet och därmed möjligheterna för butiken att finnas kvar. Verifieringen av serviceorter resulterade i ett stort antal nya ombudsetableringar och multiserviceombud. Med multiserviceombud menas ett serviceställe som kombinerar fler än tre serviceslag. Ar- betet resulterade i 74 nya ombudsetableringar och 26 nya multiserviceombud. Endast ett fåtal nya rutin- och tekniklösningar togs fram för att underlätta hanteringen av ombudsfunktioner. Däremot fick samtliga involverade aktörer en ökad kunskap om varandras serviceförutsättningar och andra villkor, vilket av dessa bedömdes kunna underlätta framtida gemensamma servicelösningar. Effektiviseringsarbetet ledde till att kassarutinerna förändrades för ombudsfunktionen, så att ombudsgivarnas respektive medel från kommissionsförsäljningen får förvaras i butikens kassa, räknas och därefter sättas in på servicekonton för respektive ombudsgivares räkning. Genom samverkan fann ombudsgivarna gemensamma lösningar på problem som annars hade fått olika lösningar, vilket skulle ha medfört ett merarbete för de enskilda ombuden. Effektivitetsvinster skapades också genom att ombudsgivarna fick ett nytt verktyg för planeringen av etableringarna. Genom att bolagen kunde samordna sina insatser med varandra och med insatserna från stat och kommun, kunde alla aktörer fatta strategiska etableringsbeslut på ett säkrare underlag . Parallellt med pågick ett kompetens- och affärsutvecklingsprogram för dagligvaruhandlare på landsbygden vilket sannolikt bidrog till att bolagen kände sig trygga med att lägga ut fler ombud hos handlare. initierades utifrån diskussioner som fördes i Centralt samordningsforum, som startade . Centralt samordningsforum, CSF, är ett samarbete på nationell nivå mellan aktörer med betydelse för utvecklingen av kommersiell och viss offentlig service i gles- och landsbygd. Deltagare är statliga servicegivare, livsmedelskedjor, nationella myndigheter och länsstyrelser. är sammankallande och CSF träffas 1–. 10.2.3Förutsättningarna på marknaden har förändrats Efter att slutfördes har vissa förutsättningar förändrats. avvecklades det svenska apoteksmonopolet efter beslut av . beslut innebar att ensamrätt att bedriva apoteksverksamhet upphörde. Sedan omregleringen har apoteksmarknaden varit i stor förändring med flera nya aktörer och etableringar av ett större antal apotek. Apoteksombudsverksamhet har dock fortsatt att bedrivas endast av . har 2014 lämnat ett förslag om att samtliga öppenvårdsapoteksaktörer ska få möjlighet att etablera ombud under samma förutsättningar, vilket beskrivits i kapitel 7. Det är dock osäkert om de andra aktörerna är intresserade av att etablera nya apoteksombud i gles glesbygd, då verksamhetens lönsamhet är tveksam. Postmarkanden består av hela marknaden för distribution av brev och paket. PostNord har en mycket dominerande ställning på brevmarknaden. Den största konkurrenten i till PostNord är . Det finns ingen entydig definition av begreppet ”paket” utan det är beroende av hur respektive distributör utformar och avgränsar tjänsterna. Postlagen använder enbart begreppen ”brev” och ”postförsändelse” där brev är en adresserad försändelse som väger högst och en postförsändelse är en adresserad försändelse som väger högst . Till skillnad från vad som gäller för brev krävs inte tillstånd enligt postlagen för att distribuera paket (eller andra postförsändelser över ). För PostNord ser dock situationen annorlunda ut jämfört med andra aktörer som levererar pakettjänster, eftersom bolaget i sina tillståndsvillkor har utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten såsom den beskrivs i 3 kap. 1 § postlagen och i tillståndsvillkoren. Den långsiktiga utvecklingen visar på en stadig minskning av mängden brev främst till följd av nya kommunikationssätt, inte minst det elektroniska. Å andra sidan leder den växande e-handeln till en ökning av volymen varubrev och paket. E-handeln skapar en stor potential för dagens postoperatörer. Enligt PTS rapport betraktas detta av många som räddningen för postbranschen och för möjligheten att kunna tillhandahålla den samhällsomfattande post- tjänsten i dess nuvarande omfattning utan omfattande offentliga subventioner. Konkurrensen på paketmarknaden är påtaglig och utbudet av pakettjänster som riktar sig till allmänheten utvecklas kontinuerligt. Även tillgängligheten till ombud/utlämningsställen utanför PostNords nätverk är god. Den största konkurrenten (sett i förhållande till servicenätets storlek) DB Schenker, har ett nät som både till antal ombud och till geografisk täckning i stort motsvarar Post- Nords servicenät. Båda har cirka 1 600 ombud. Därtill har även DHL och Bussgods en god täckning i sina ombudsnät, med 1 300 respektive 800 ombud.3 , som ägs av staten, är den största aktören på den svenska spelmarkanden med en markandsandel på . ATG, som ägs av hästsporten, samt folkrörelsernas spel har vardera en marknadsandel om . För att motverka de risker som är förknippade med spel om pengar är spelmarknaden reglerad. Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får bedrivas endast av Systembolaget. Genom detaljhandelsmonopolet har samhället kontroll över den allmänna tillgängligheten till alkoholdrycker. Med anledning av att vissa av verksamheterna som nämnts ovan har omreglerats och bedrivs under konkurrens är det viktigt att samarbeten som kan bli aktuella genomförs på ett sätt som tar hänsyn till konkurrenslagens (2008:579) bestämmelser. Enligt konkurrenslagen är det förbjudet för företag att ingå avtal som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på ett märkbart sätt. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete gäller inte avtal där de positiva effekterna av samarbetet överväger de negativa. Avtal kan vara bra för konkurrensen, om de effektiviserar produktionen eller distributionen, eller främjar den tekniska eller ekonomiska utvecklingen.4 I lagen uttrycks det på följande sätt. 3Service och konkurrens 2014 Postmarknaden i , PTS-ER 2014:2. 4http:///konkurrens/om-konkurrensreglerna/samarbete-som-begransar- konkurrensen/ I konkurrenslagens (2008:579) andra kapitel finns bestämmelser om förbjudna konkurrensbegränsningar, som konkurrensbegränsande samarbete mellan företag. 1 § Sådana avtal mellan företag som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt är förbjudna, om inte annat följer av denna lag. Detta gäller särskilt sådana avtal som innebär att 1.inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, 2.produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras, 3.marknader eller inköpskällor delas upp, 4.olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller 5.det ställs som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Det finns också undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag. 2 § Förbudet i 1 § gäller inte för ett avtal som 1.bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande, 2.tillförsäkrar konsumenterna en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås, 3.bara ålägger de berörda företagen begränsningar som är nödvändiga för att uppnå målet i 1, och 4.inte ger de berörda företagen möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av nyttigheterna i fråga. 10.2.4Underlag om ombud i glesbygd I utredningens kontakter med de statliga bolagen har behovet av en gemensam bild av var ombudsfunktioner finns diskuterats. Företrädarna för , , och Systembolaget har uttryckt intresse för att få till stånd en samlad bild. De har också haft önskemål om en geografisk avgränsning när det gäller vad som är särskilt sårbara glesbygdsområden. Tillväxtanalys har sammanställt och redovisat uppgifter om antalet post- och apoteksombud i olika delar av landet. Under utredningens gång har också och Systembolaget gett Tillväxtanalys uppgifter om sina ombud och geografiska koordinater för dessa. I tabell 10.1 redovisas det totala antalet ombud hos de fyra bolagen. Antalet 2014 uppgår till 5 598 i hela landet. Flest ombud har och PostNord vilket förklaras av att verksamheten i huvudsak organiseras genom ombud. Postombud och spelombud förekommer i hela landet och i både små och stora orter. Källa: Tillväxtanalys. Av de 5 598 ombuden är 534 belägna i områden med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter, vilket framgår i tabell 10.2. Av tabellerna framgår att apoteksombuden är betydelsefulla på landsbygd och i glesbygd. I hela området med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter finns enbart 29 apotek. Systembolagsombuden ligger också i mindre orter där det saknas en systembolagsbutik. Källa: Tillväxtanalys. Ett analysarbete har inletts men underlaget har begränsningar Baserat på uppgifter från de fyra statliga bolagen har Tillväxtanalys inlett ett analysarbete som gäller var i svenska orter som ombuden finns och var vissa ombudsslag saknas. Denna analys har gjorts utifrån uppgifter för hela landet. En frågeställning har varit om det finns orter som har en utbyggd service i form av tre ombudstjänster men som saknar ett fjärde ombudsslag. Analysens resultat visar hur många orter som saknar ett serviceslag: 14 orter har alla övriga serviceslag utom apotek eller apoteksombud, 58 orter har alla övriga serviceslag utom postombud, 46 orter har alla övriga serviceslag utom spelombud, och 202 orter har alla övriga serviceslag utom systembolag eller systembolagsombud. Orter som saknar ett serviceslag är genomgående mycket små orter. Det är värdefullt om Tillväxtanalys kan fortsätta analysarbetet för att få en samlad bild över ombudsnäten i glesbygd, men det för- utsätter ytterligare underlag från de statliga bolagen. 10.2.5Lägg vikt vid samhällsuppdragen I regeringens förslag till statsbudget (utgiftsområde 19, sidan 9) står att ”Utgångspunkten för statliga myndigheter och vissa statligt ägda bolag med uppgift att tillgogodose särskilt formulerade och avgränsade samhällsintressen, ska så långt som möjligt vara att ge en likvärdig tillgång till service för alla medborgare och företag.” Flera av bolagen med statligt ägande har särskilt beslutade samhällsuppdrag som beslutats av , dvs. bolagen bedriver verksamhet som syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren.5 I inledningen till statens ägarpolicy6 beskrivs vissa utgångspunkter; ”Staten är en betydande företagsägare i . I den statliga bolagsportföljen finns 50 hel- och delägda företag, varav två är börsnoterade. Staten har ett stort ansvar att vara en aktiv och professionell ägare. Det övergripande målet för regeringen är att bolagen ska skapa värde och i förekommande fall se till att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl.” påbörjade ett arbete med att etablera en enhetlig metodik och process för att fastställa och följa upp särskilt beslutade samhällsuppdrag, s.k. uppdragsmål. Särskilda mål har tidigare fastställts för vissa verksamheter som utförs inom ramen för ett särskilt beslutat samhällsuppdrag och som delfinansieras genom anslag på statens budget. Syftet med att fastställa uppdragsmål är att säkerställa att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl, tydliggöra kostnaden för utförandet av de särskilt beslutade samhällsuppdragen, möjliggöra uppföljning och rapportering till och andra intressenter och att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen. 5Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, 2014. 6Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande är ett särtryck ur Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013. Utgångspunkter för fastställande av uppdragsmål är dels vad föremålet för bolagets verksamhet är, dels vad syftet med verksamheten är, det vill säga vilka de önskvärda effekterna av bolagets verksamhet är. Uppdragsmålen beslutas av bolagstämman genom en ägaranvisning till bolaget. Det framgår av tidigare avsnitt att , , och Systembolaget var och en har någon form av uppdrag att tillhandahålla service i hela landet. En annan del av statens ägarpolicy behandlar hållbart företagande. Enligt ägarpolicyn ska statliga företag agera föredömligt inom området hållbart företagande. Att agera föredömligt inom hållbart företagande innebär att bolag med statligt ägande bland annat ska agera transparent i frågor som rör väsentliga risker och möjligheter, föra en aktiv dialog med bolagets intressenter i samhället, samarbeta med andra bolag och relevanta organisationer, efterleva internationella riktlinjer på området samt integrera frågorna i sin affärsstrategi och fastställa strategiska hållbarhetsmål. Enligt ägarpolicyn är bolagens ansvarstagande inom området hållbart företagande viktigt. Det bidrar till deras konkurrenskraft och deras förmåga att i förekommande fall utföra särskilt beslutade samhällsuppdrag, vilket skapar värde för ägarna. En integrering av hållbarhetsfrågor i verksamheten är därför en självklar del i en långsiktig affärsstrategi och affärsutveckling. Utredningens uppfattning är att en ökad samordning av service ska eftersträvas i de mest sårbara och utsatta glesbygdsområdena. Utredningen har definierat dessa områden i kapitel 8. Tillväxtanalys har gjort en inledande sammanställning och ana- lys i syfte att skapa en samlad bild av var ombuden är lokaliserade. Det är värdefullt om Tillväxtanalys kan fortsätta det påbörjade analysarbetet tillsammans med de statliga bolagen i syfte att få en samlad bild över ombudsnäten i särskilt sårbara och utsatta områ- De statliga bolagen bör förse Tillväxtanalys med sådant underlag som behövs för analyserna. Arbetet bör resultera i en öppen och tillgänglig förteckning över var i dessa glesbygdområden ombudsfunktioner finns etablerade. bör tillhandahålla en förteckning över vilka serviceställen som mottar de nya typer av stöd som utredningen föreslår. De två förteckningarna bör utgöra del i underlagen för de statliga bolagens ombudsetableringar. Det bör vara intressant för de statliga bolagen och även för andra servicegivare att ha kännedom om vilka försäljningsställen som kommer att ha ett långsiktigt statligt stöd. De statliga bolagen bör ta ett särskilt ansvar för att ha ombudsfunktioner på dessa försäljningsställen mot bakgrund av sina samhällsuppdrag samt även i glesbygd i övrigt. Centralt samordningsforum, som sammankallas av , kan utgöra en mötesplats för fortsatta överläggningar om samordningsmöjligheter i särskilt sårbara och utsatta områden av de statliga bolagens ombudsverksamhet. tillhandahåller redan denna mötesplats, där bolagen ingår. Det åvilar de statliga bolagen att samarbetet sker i överensstämmelse med konkurrensrättsliga bestämmelser. 11EU:s statsstödsregler och kommunallagens bestämmelser om den kommunala kompetensen I kommittédirektiven framgår under rubriken ”Konsekvensbeskrivningar” att utredningen bl.a. ska redogöra för hur föreslaget stöd är förenligt med kommunallagen (1991:900) och . De följande avsnitten innehåller en översiktlig genomgång av och kommunallagens bestämmelser om den kommunala kompetensen. En redogörelse för tillämpningen av de genomgångna reglerna följer därefter i utredningens överväganden och förslag, kapitel 12. I Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-För- draget) finns bestämmelser som reglerar medlemsstaters stöd till vissa företag eller viss produktion. Av artikel 107.1 i EUF-För- draget framgår att stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, som huvudregel inte är förenligt med den inre marknaden i den utsträckning den påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Artikel 107.1 ställer alltså upp kriterierna för vad som egentligen innebär statsstöd och fastställer att sådant stöd i normalfallet är förbjudet. Begreppet stöd har inte definierats i fördragen.