sou · H3B38 · 2015-02-18 00:00:00 — elektronisk hantering av årsredovisningar hos öppnade i samband med lagändringar tjäns- ten ”Lämna Årsredovisning” för aktiebolag. Tjänsten byggde på att ett aktiebolag skulle upprätta sin årsredovisning i ett s.k. XBRL - format1 med hjälp av en programvara och sedan ladda upp den i . Handlingen skulle därefter skrivas under av samtliga styrelseledamöter och verkställande direktör med en elek- tronisk signatur (e-legitimation). Därmed skulle XBRL-filen vara att betrakta en originalhandling. Slutligen skulle bolagets revisor ladda upp revisionsberättelsen hos , underteckna den samt göra sin påteckning på årsredovisningen. 1 Står för eXtensible Business Reporting Language. Elektronisk ingivning av årsredovisningen möjliggjorde även elektroniskt upprättande av fastställelseintyg, dvs. bevis om att balansräkningen och resultaträkningen hade fast- ställts (jfr 8 kap. 3 § ÅRL). Det visade sig emellertid vara svårt för att få före- tagen att lämna in sina årsredovisningar elektroniskt. Det låga användandet av innebar i sin tur bl.a. att änd- ringar i systemet, föranledda av ändrade redovisningsregler och nya revisionsstandarder, inte kom till stånd. Detta medförde att Bolags- verket beslutade att stänga tjänsten. hade endast 182 årsredovisningar för aktiebolag kommit in på elektronisk väg.2 Enligt analys berodde det låga antalet elektroniskt ingivna årsredovisningar sannolikt på att det saknades uppenbara fördelar för företagen att övergå till ett nytt arbetssätt och att använda sig av elektroniskt format istället för pappersformat. På grund av det låga användarantalet blev det inte heller någon direkt efterfrågan på programvaror för upprättande av årsredovisning i XBRL-format. Detta ledde i sin tur till att många programvaruleve- rantörer avvaktade med att utveckla stöd för XBRL-format i sina bokföringsprogram. initiativ angående elektroniskt uppgiftslämnande har det tagits en rad olika initiativ för att underlätta företagens uppgiftslämnande. Initiativen har ofta sin bakgrund i det förhållandet att företagen är skyldiga att lämna ett stort antal olika uppgifter till skilda myndigheter och att olika myndigheter i flera fall begär in samma ekonomiska uppgifter från företagen. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att presentera ett förslag som innebär att uppgifter som lämnas från företag till statliga myndigheter under regeringen som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. Utredningen, som har antagit namnet (N2012:1), har genom tilläggsdirektiv3 fått i uppdrag att ta fram en prototyp av den före- slagna tekniska lösningen samt att förbereda och genomföra de åtgärder som krävs för att uppgifter som lämnas från företagen till 2Enligt uppgift från . 3Dir 2013:51 och dir 2013:11. Elektronisk ingivning av årsredovisningen statliga myndigheter som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. Målsättningen är att ett system för företagens uppgiftslämnande ska finnas på plats senast under första halvåret 2015.4 gjorda överväganden pres- enteras nedan i avsnitt 5.3. startade ett flertal myndigheter, bl.a. , och , en gemensam arbets- grupp med uppgift att analysera hur det kan bli enklare för företag att lämna ekonomiska uppgifter till myndigheter. Arbetsgruppen lämnade en rapport som redovisade resultatet av gruppens arbete , Lätt att lämna rätt.5 En av gruppens rekommenda- tioner för att effektivisera och underlätta uppgiftslämnande för såväl företag som myndigheter, var ett successivt införande av ett gemensamt elektroniskt format för inlämnande av finansiell infor- mation. Arbetsgruppen förordade formatet XBRL, eftersom detta används i stor utträckning både internationellt och inom EU. Gruppen föreslog även s.k. återanvändning, dvs. att en myndighet ska hämta information från en annan myndighet eller annan aktör, som redan har samlat in informationen från ett företag, i stället för att begära in informationen på nytt från företaget. E-delegationen är en kommitté under som har till uppdrag att driva på e-utvecklingen i offentlig sektor. Delegationen arbetar bland annat med att ta initiativ till och koord- inera olika förstudier och projekt som syftar till förvaltningsgem- ensamma tjänster som utgår från privatpersoners och företags olika behov.6 E-delegationen och har gett uppdraget att operativt leda IT-standardise- ringsrådet som bland annat bistår regeringen med att leda och sam- ordna IT-standardiseringsärenden med företrädare för intressenter inom stat, kommun, landsting samt intresseorganisationer och företag. lämnade förstu- dien XBRL Finansiell information. I denna förstudie dras slutsatsen 5Lätt att lämna rätt – En myndighetsgemensam rapport om hur det kan bli enklare för före- tag att lämna ekonomiska uppgifter till myndigheter. diarienummer 131 649840-13/1211. Elektronisk ingivning av årsredovisningen att den så kallade XBRL-standarden kan utgöra en viktig pusselbit för att uppnå samordning av finansiella data i . Av direktiven till utredningen framgår att utredningen har ett all- mänt uppdrag att se över möjligheterna till regelförenklingar på redovisningsområdet. Ett område som omnämns särskilt är offent- liggörandet av årsredovisningar. Uppdraget tangerar även i denna del initiativ som har tagits inom EU. I ingressen till det nya redovisningsdirektivet (punkten 39) uppmanas medlemsstaterna bl.a. att utveckla elektroniska system för offentliggörande som gör det möjligt för företag att lämna in redovisningsuppgifter, inbegripet lagstadgade finansiella rapporter, endast en gång och i en form som låter flera användare enkelt ta del av och använda uppgifterna. Utredningsuppdraget ska också ses mot bakgrund av det stadigt ökande antalet svenska årsredovisningar. kom det in 380 843 årsredovisningar för aktiebolag till och för var motsvarande siffra 428 622.7 Antalet förväntas öka ytter- ligare , eftersom antalet aktiebolag ständigt ökar. I och med detta ökar också företagens samlade administrativa kostnad för att upprätta och lämna in årsredovisningar.8 Utredningen kan för sin del inte se annat än att ett fungerande system som ger företagen praktisk möjlighet att upprätta och ge in årsredovisningar på elektronisk väg skulle kunna minska företagens totala kostnader för redovisningen. Det är därför ange- läget att diskutera förutsättningarna för att få till stånd ett sådant system. Det är naturligt att en sådan diskussion tar sin utgångspunkt i det arbete som f.n. bedriver. I avsnitt 5.3 kommer det därför att lämnas en kort redogörelse för det arbetet. Det är också naturligt att i sammanhanget ta upp frågan om vilket elektroniskt format som ett kommande system för elekt- 7Enligt uppgift från . 8Enligt mätning 2009 var företagens kostnad för att upprätta och lämna in årsredovisningar cirka 1, . Källa: databas . Elektronisk ingivning av årsredovisningen ronisk ingivning av redovisnings-handlingar bör bygga på. I avsnitt 5.4 lämnas därför en redogörelse för s.k. XBRL-format. Av betänkande Ett minskat och för- enklat uppgiftslämnande för företagen (SOU 2013:80) framgår bland annat följande (se s. 16 f.). Utredningen ska presentera förslag som innebär att uppgifter som lämnas från företagen till statliga myndigheter som regel end- ast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. I uppdraget ingår att redovisa bland annat de rättsliga och tekni- ska förutsättningarna för att skapa ett system som gör det möjligt för flera myndigheter att använda en och samma uppgift och som leder till ett informationsutbyte mellan myndigheterna. målsättning är att företagen som huvudregel inte ska behöva lämna uppgifter mer än en gång och till ett ställe. Det innebär enligt betänkandet att det ska finnas ”en väg in” för företagen som ska lämna uppgifter. I betänkandet fokuseras därför på det inledande mötet (kontaktytan, gränssnittet) mellan företag och myndighet. har bedömt att ansatsen med ”en väg in” i huvudsak bör bygga på e-tjänster. Som en konsekvens av detta föreslås en särskild servicetjänst införas. Denna ska ge företagen en samlad ingång till de e-tjänster som myndigheterna har och som rör företag och företagande. Myndigheterna ska vara skyldiga att ansluta sina e-tjänster (ärendetjänster) till servicetjänsten men det ska inte ske någon ärendehandläggning inom ramen för service- tjänsten. Servicetjänsten ska inte heller vara obligatorisk för före- tagen att använda utan de ska kunna vända sig direkt till respektive myndighets e-tjänst eller fullgöra uppgiftsskyldigheten på annat sätt om det är möjligt. Förenklingsarbetet, bör enligt , foku- sera på identifikations- och kontaktuppgifter samt andra grundläg- gande uppgifter om företagen som myndigheter ofta frågar efter. Elektronisk ingivning av årsredovisningen Sådana uppgifter som ofta efterfrågas bör på ett enkelt och snabbt sätt samordnas mellan myndigheterna inom ramen för servicetjän- sten så att företagen inte behöver lämna dem på nytt. har förordat att det allmänna före- tagsregister som förs av ska utvecklas och användas som en källa till grundläggande uppgifter om företagen. bör enligt utredningen knytas till servicetjänsten genom att servicetjänsten aviserar uppgifterna i företagsregistret om ett enskilt företag till den myndighet som företaget lämnar uppgifter till via servicetjänsten. För att servicetjänsten ska kunna resultera i ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företa- gen ska myndigheterna vara skyldiga att anpassa sina e-tjänster så att de uppgifter som aviseras genom servicetjänsten kan användas av respektive e-tjänst. har vidare uttalat att myndighet- erna, som ett led i arbetet med att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande, systematiskt och regelbundet måste gå igenom varje uppgiftskrav och noga överväga vilka grundläggande uppgifter om företaget som är nödvändiga för myndighetens handläggning. Personuppgiftslagen (1998:204) och tillämpliga registerförfatt- ningar gör att många myndigheter inte får behandla samtliga de uppgifter om ett företag som finns i det allmänna företagsregistret. Den grundläggande informationen om företagen som aviseras via servicetjänsten måste därför anpassas till vad som är tillåtet hos den mottagande myndigheten. I sina överväganden anknyter också till det Uppgiftskravsregister som håller på att tas fram. Med upp- giftskrav avses författningsbaserade krav som riktas mot företag och som innebär en skyldighet att lämna uppgifter till myndig- heter. Ett uppgiftskravsregister har enligt utredningen en avgör- ande roll när det gäller att skapa förutsättningar för samordning och informationsutbyte mellan myndigheter och ge tillgång till till- förlitlig statistik över företagens uppgiftslämnande. Ett sådant register skulle också kunna utgöra en central komponent i service- tjänsten. Informationen i ett uppgiftskravsregister skulle bl.a. kunna användas för att i servicetjänsten visa vilka uppgiftskrav som är aktuella för företag inom en viss bransch. Elektronisk ingivning av årsredovisningen Tilläggsdirektiv och fortsatt arbete Genom tilläggsdirektiv (dir. 2013:111) har Uppgiftslämnarutred- ningen fått i uppdrag att förbereda och genomföra de åtgärder som krävs för att förverkliga utredningens förslag, så att ett system för uppgiftslämnande kan finnas på plats . Med anledning av detta uppdrag förde samtal med , , Tillväxt- verket och E-delegationen, under ledning av . Genom samtalen kom man fram till att utredningens förslag borde realiseras genom ny funktion på hemsidan som ingår i myndighetssamarbetet Starta och driva företag. Den nya funktionen kallas under införandearbetet för Uppgiftslämnar- service. , och har fått rege- ringens uppdrag att tillsammans med utredningen vidareutveckla med den nya funktionen. Uppgiftslämnarservice kommer att innefatta följande tre kom- ponenter: 1.en sammansatt bastjänst för grundläggande uppgifter om före- tag, 2.en uppgiftskravstjänst med de av myndigheterna kartlagda upp- giftskraven, och 3.en aviseringstjänst, som ska göra det möjligt för myndigheter att lämna meddelande till företagen om kommande uppgiftskrav. Regeringen har gett i uppdrag att upphandla en tek- nisk lösning för den sammansatta bastjänsten och uppgiftskravs- tjänsten. Standarden XBRL är en öppen, licensfri global standard, avsedd för lagring, överföring och presentation av ekonomisk information och byggd huvudsakligen för att hantera finansiell information för myndigheter och näringsliv. Standarden hanterar både text och siff- ror och ger utrymme för att bifoga filer och hantera elektroniska Elektronisk ingivning av årsredovisningen Till skillnad från dokumentformat som PDF skapar den förutsättningar för att information ska kunna struktureras och dist- ribueras på ett sådant sätt att den kan tolkas och bearbetas maski- nellt.9 Istället för att bearbeta informationen som ett textblock, som i ett PDF-dokument, förser XBRL enskilda begrepp med unika markeringar (s.k. taggar). Detta gör att informationen blir läsbar för olika dataprogram som då automatiskt kan identifiera innehållet i en , men även välja ut, analysera och sedan lagra innehållet.10 Grupperade i ett sammanhang ger de ovan nämnda märkorden eller taggarna en s.k. taxonomi (eller, enkelt uttryckt, ett klassificerings- system). Taxonomin i en elektroniskt upprättad handling kan besk- rivas som en katalogisering för ett specifikt ändamål, såsom en års- redovisning eller en skatterapport. Internationellt finns taxonomier uppbyggda för t.ex. IFRS.11 beslutade i ett tidigt skede att använda sig av XBRL som format för tjänsten ”Lämna Årsredovisning”, eftersom det är ett öppet format som är särskilt framtaget för hantering av finan- siell information. För att använda sig av XBRL-standarden krävs dock, som ovan har nämnts, att det upprättas en taxonomi. Bolags- verket valde vid framtagandet av taxonomier att samarbeta med den (XBRL ). XBRL är en ideell förening, bildad av FAR och SRF (Redovisnings- konsulters Förbund) och ansluten till den globala organisationen . Verksamheten drivs utan vinstsyfte och före- ningen är öppen för alla som vill bli medlemmar.12 Förutom FAR och SRF är bl.a. flera revisionsbyråer, programvarutillverkare och 9Se tidigare nämnda förstudie s. 5. 10Se närmare Guide till svenska taxonomier för årsredovisning och revisions- berättelse, s. 2. 11Se även här guide, s. 2. Elektronisk ingivning av årsredovisningen kreditupplysningsföretag medlemmar i föreningen.13 Föreningens syfte är att utveckla en svenskanpassad XBRL-standard och att aktivt verka för standardens införande i . och har tillsammans tagit fram tax- onomier med en utformning som kan användas vid upprättande av rapporter och återanvändning av begrepp för företag och myndig- heter. I är emellertid användandet av standarden än så länge mycket begränsat. använder sig av XBRL-baserad data för rapportering till Authority. XBRL kommer även att införas som obligatoriskt rap- porteringsformat för den svenska finanssektorn vid rapportering till , detta kopplat till den mycket omfattande rapporteringen enligt de s.k. COREP- och FINREP-ramverken.14 XBRL är som redan har nämnts en globalt använd standard. Utvecklingen och genomförandet av XBRL har emellertid haft olika inriktning, omfattning och takt i skilda delar av världen. Initiativen till att utveckla XBRL har tagits av skilda intressenter, såsom myndigheter, börser, banker, andra industrisektorer och XBRL-föreningar. Runt om i världen finns flera XBRL-initiativ. Ett exempel är , där regering, kommuner och regioner samarbetar i en gemensam digitaliseringsstrategi för att ta fram och genomföra en digitaliserad förvaltning. I bygger systemet för ingivande av årsredovisningar på . Systemet är obliga- toriskt. Det pågår även projekt i , och som syf- tar till att införa obligatorisk ingivning av årsredovisningar i XBRL- format.15 I övriga har man i bl.a. , Neder- 14Se den tidigare nämnda förstudien s. 7. 15Finland, liksom saknar dock fortfarande system som gör det möjligt att lämna in årsredovisningar i XBRL-format. I ska företagen, förutom att upprätta en årsredo- visning, fr.o.m. föra in den finansiella information i årsredovisningen på en hemsida som tillhandahålls av . kan i stället lämna in sin årsredo- visning i PDF-format. I ska årsredovisningen skickas in till registreringsmyndig- heten per post eller som ett inskannat PDF-dokument per e-post. Elektronisk ingivning av årsredovisningen länderna, , , och använt sig av XBRL för att stödja ett effektivt utbyte av finansiell data mellan olika myndigheter och näringsliv. Även utanför används XBRL som standard vid rapportering av finansiell information. Så är fallet i . I används XBRL som obliga- toriskt format för finansiell rapportering för alla publika bolag . Även i , , och i finns ett betydande antal implementationer och pågående projekt som syftar till att utnyttja XBRL som format för redovisnings- information.16 EU:s s.k. öppenhetsdirektiv17 har kompletterats med bestämmelser om att års- och koncernredovisingarna i noterade företag ska upprättas med hjälp av ett enhetligt elektroniskt rapporteringsformat.18 Med anledning av det har Utredningen om ändrade informationskrav på värdepap- persmarknaden i delbetänkandet SOU 2014:70 (s. 187 f.) föreslagit att svenska emittenter19 ska vara skyldiga att upprätta års- och koncernredovisningar i ett format som möjliggör enhetlig elektronisk rapportering. Inom ramen för s.k. 2020-strategi har det tagits ett initiativ som benämns ”A Digital Agenda For Europe”. Där förespråkas en klar inriktning mot standardisering på IT-om- rådet för att stödja en ökad förmåga för olika system, myndigheter och organisationer att samverka med varandra och ge stöd för innovation och konkurrens. För just IT- standarder med 16Se ovan nämnda förstudie s. 7. 17Se och rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskra- ven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG. 18Europaparlamentets och rådets direktiv /50/EU av om ändring av och rådets direktiv /109/EG om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, av och rådets direktiv /71/EG om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och av kommissionens direktiv /14/EG om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv /109/EG. 19En emittent är i fråga om aktier aktiebolaget och i fråga om annat finansiellt instrument utgivaren eller utfärdaren av instrumentet, se 1 kap. 5 § lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden. Elektronisk ingivning av årsredovisningen koppling till upphandlingssituationer har Kommissionen inrättat Multi Stakeholder Platform (MSP) i syfte att identifiera standarder inom olika områden och möjliggöra EU-gemensamma beslut. är representerat i MSP genom . Det arbete som bedrivs inom MSP syftar till att ge Kommissionen underlag för beslut om antaganden av standarder. XBRL finns identifierat i den plan för den s.k. ICT-standardiseringen20 som Kommissionen har upprättat. 5.5Utredningens slutsatser och överväganden Bedömning: Det bör inledas ett arbete inriktat på att skapa praktiskt tillämpliga system för elektroniskt upprättande och elektronisk ingivning av redovisningshandlingar. Inom ramen för det arbetet måste det beslutas om ett gemensamt elektro- niskt format. Det måste också fattas beslut om ansvaret för de s.k. taxonomier som ska finnas knutna till det elektroniska for- matet. Arbetet med dessa och andra hithörande frågor bör ske i samverkan mellan berörda myndigheter och samordnas med det arbete av liknande slag som bedri- ver. Det finns anledning att underlätta elektroniskt upprättande och elektronisk ingivning av redovisningshandlingar Den information som en årsredovisning eller något annat slag av redovisningshandling (t.ex. en koncernredovisning) innehåller kan vara av betydelse i en mängd olika sammanhang och för ett stort antal olika intressenter. Det har ofta ett stort mervärde att det går att få tillgång till informationen snabbt och på ett enkelt sätt. Ett system där redovisningshandlingar upprättas och ges in till myn- digheterna i elektronisk form är ägnat att öka tillgängligheten till de uppgifter som handlingarna innehåller och bör därför leda till att uppgifterna kan utnyttjas och vidareutnyttjas på ett bättre sätt än vad som sker . Vidare underlättas sammanställandet av uppgif- 20 ICT står för Information and . Elektronisk ingivning av årsredovisningen terna, vilket bör öka möjligheterna att göra mera korrekta och rätt- visande jämförelser av företag inom landet och över landsgränser. Att redovisningshandlingar upprättas och ges in till myndigheterna i elektronisk form kan också ha andra fördelar. Så kan det t.ex. i dataprogrammen byggas in funktioner som uppmärksammar fel- summeringar eller ofullständigheter i handlingen, något som givet- vis kan vara till fördel både för företagen och för . Med väl upparbetade elektroniska rutiner och tillgång till lämp- liga dataprogram och elektroniska format torde alltså företagens processer kring upprättandet och ingivandet av redovisningshand- lingar kunna underlättas betydligt. Elektronisk ingivning av redovisningshandlingar med använ- dande av ett gemensamt (standardiserat) elektroniskt format är också ägnat att underlätta myndigheternas uppgiftsinhämtande. Det blir också lättare för myndigheterna att behandla uppgifterna. Exempelvis skapas det bättre förutsättningar att lagra informa- tionen i myndighetsunika register, utbyta information mellan olika myndigheter och sprida information vidare till enskilda som behö- ver uppgifterna för kreditupplysning, marknadsinformation, forsk- ning och innovation m.m. Rätt utformat bör ett system med elektronisk ingivning av redovisningshandlingar också ge ytterligare vinster som kommer det redovisande företaget till del. Ett sådant system bör nämligen kunna infogas i den större reform som Uppgiftslämnar- utredningen har skisserat, se ovan avsnitt 5.3. Därmed bör det också kunna bidra till att begränsa företagens totala uppgiftsläm- nande. Det finns alltså all anledning att underlätta elektroniskt upprät- tande och ingivande av redovisningshandlingar. försök att åstadkomma ett system för elektronisk ingivning av redovisningshandlingar i har inte varit framgångsrika. Väsentligen torde detta bero på att det inte har funnits tillräckligt starka incitament för företagen att lämna in sina redovisningshand- lingar elektroniskt. Utan tillgång till uppdaterade dataprogram och elektroniska format har den möjlighet till elektroniskt upprättande Elektronisk ingivning av årsredovisningen och elektronisk ingivning som lagen i och för sig redan ger inte framstått som tillräckligt intressant. Vad som behövs är därför inte i första hand ändringar i den rättsliga strukturen utan utvecklandet av praktiska metoder för att utnyttja det befintliga regelverket. I det följande behandlas några av de frågor som behöver lösas längs vägen. Redan här vill utred- ningen lyfta fram några sådana frågor. En övergripande fråga är hur man skapar incitament för företagen att gå över till elektroniskt upprättande av redovisningshandlingar och elektronisk ingivning. En annan fråga gäller framtagandet av ett gemensamt elektroniskt format och en tredje fråga är hur en gemensam taxonomi för det elektroniska formatet ska utvecklas och förvaltas. Vid valet av lösningar finns det också anledning att väga in behovet av att samordna utvecklingen på detta område med det arbete, inriktat på uppgiftslämnande till myndigheter, som bl.a. bedriver. Det är Redovisningsutred- ningens uppfattning att de lösningar som väljs i fråga om elekt- ronisk ingivning av redovisningshandlingar måste vara sådana att de passar in i en framtida, mera övergripande reform för företagens uppgiftslämnande till myndigheter. Det innebär också att det, så länge arbete fortfarande pågår, inte finns förutsättningar att göra några mera fullständiga överväganden i dessa delar.