sou · H3B370 · 2015-08-04 00:00:00 — beräknar att andelen vuxna somgenomgåtttertiär utbildning globalt steg från 2012.1 beräknades antalet studenter i världen till 178 miljoner – och beräknas stiga till 2025.2 Tillväxten i högre utbildning sker över hela världen men är särskilt påtaglig på kontinenter med hög andel utvecklings- länder. Sammanställningen nedan visar ökningstakten 1990–2007.3 •Asien +203 %. För finns beräkningar för perioden –2006.4 • +166 %. Den högre utbildningens internationella karaktär stärks av att allt- fler studenter studerar utomlands. ökade antalet internationella studenter från 2,1 miljoner till 4,5 miljoner.5 Enbart i finns 19 miljoner studenter vid 4 000 universitet.6 1Ashwin (2015). 2University (2012). 3Schumpeter (2011). 4World Bank ( 2010) s. 27–28. 5Ashwin (2015). 6Europeiska unionen (2013). Bakgrund till dagens högre utbildning i I finns drygt 300 000 helårsstudenter vid cirka 50 lärosäten (varav ett tiotal små enskilda lärosäten, se bilaga 5). Högskolan utgör den största statliga sektorn med 75 000 anställda och en omslutning på (inklusive studiestöd). 7 Högre utbildning har på utvecklats från att vara en insulär, elitistisk och liten verksamhet till att bli en global mass- rörelse där nästan alla människor, direkt eller indirekt, möter hög- skolan. De utmaningar och problem som svensk högre utbildning brottas med är inte unika för utan delas med alla utbild- ningskulturer. Också motiven för den snabba och omfattande utbyggnaden av högre utbildning är gemensam. Det som länge kallats kunskaps- samhället betyder just att kunskapen sätts i högsätet. Knowledge is the only meaningful resource today. The traditional factors of production – land, labour and capital – have not disappeared, but they have become secondary. They can be obtained and obtained easily, providing there is knowledge.8 Det råder enighet om att det finns en positiv relation mellan, å ena sidan, befolkningens utbildningsnivå och, å andra sidan, tillväxt och välfärd i en region och i en nation. Detta visas också i en rad OECD-rapporter.9 Det finns också belägg för att etableringen av högskolor har gynnat regional tillväxt.10 I en aktuell rapport från Entreprenörskapsforum hävdas ”att av den eko- nomiska tillväxten under det senaste årtiondet kan förklaras av tillväxt i högutbildad arbetskraft. Ungefär en fjärdedel av tillväxten kan hänföras till teknikutveckling respektive investeringar i kapital. Lågutbildade har bidragit mycket marginellt, .”11 Den starka tilltron till relationen utbildning – tillväxt gäller över hela världen, även om högre utbildning ingår i olika kontexter och delvis löser olika problem i industriländer respektive utvecklingsländer. I begreppet kunskapssamhället ingår också att såväl arbetsliv som samhälle blir alltmer komplext och ställer högre krav på sina med- 7UKÄ (2014a). 8Drucker (1993). 9Framför allt i den publicerade Education at a Glance. 10Se t.ex. (1996). 11Eklund (2014) s. 64. Bakgrund till dagens högre utbildning i arbetare och medborgare. Både arbetsliv och samhällsliv kräver fler och högre utbildade. I den s.k. Moderniseringsagendan fastställer Europeiska unionen att det behövs fler ungdomar med avslutad högre utbildning, och prognostiserar att 2020 kommer av arbets- tillfällena i EU att kräva högre kvalifikationer – medan av arbetskraften har avslutad högre utbildning.12 Utbildning har ökat i politisk vikt och högre utbildning har bli- vit universalinstrument för att lösa samhällsproblem inom alla politikområden. Högskolan har lyckats vidmakthålla den höga som av tradition tillkommer högre utbildning och forskning. I årliga mätningar kommer högskolan år ut som en av de samhällsinstitutioner som åtnjuter högst förtroende hos svenska befolkningen.13 För individen är också fördelarna med högre utbildning stora. Högre utbildning öppnar för fler alternativ på arbetsmarknaden och ökar därmed sannolikheten för arbete. Omvänt minskar risken för arbetslöshet. var av personer med efter- gymnasial utbildning i arbetslösa mot för dem med gymnasial utbildning och för dem med för- gymnasial utbildning.14 Livslönen blir genomsnittligt högre ju längre utbildning man har. Därtill – med högre utbildning lever man ett längre, friskare ochlyckligare liv! mäter dessa parametrar i sin återkommande rapport at a Glance. I samma publikation har i de senaste utgåvorna beräknatatt de positiva ekonomiska effekterna av högre utbildning är fyra gånger större än de offentliga kostnaderna för högre utbildning i genomsnitt inom OECD.15 2.2Högre utbildning i tiden Universitetens och högskolornas historia är väl omskriven. Det första i skapades genom att studenter slog sig samman i ett skrå – – och anställde lärare, medan i bildades något senare genom att lärare slog sig samman i ett skrå. Studenter och lärare rörde sig fritt mellan olika 12Europeiska unionen (2011). 13Ekengren, (2014). 14UKÄ (2014a) s. 70. 15OECD (2011). Bakgrund till dagens högre utbildning i universitet – det underlättades av att det var samma auktoriteter, skrifter, examensordning och språk – latin – som följdes vid alla medeltida lärdomsanstalter. Det brukar anföras att universiteten därför redan från sin begynnelse var internationella till sin karaktär. Mer korrekt är att säga att de var a-nationella. Före nationsgränsers upprättande kan universitet inte vara internationella. Utbildning – till yttermera visso yrkesutbildning – utgjorde universitetslivets kärna. De första universiteten bildades för att utbilda präster och ämbetsmän i staten varför yrkesutbildning är äldsta uppgift. Med nyhumanistiska strömningar tonades ansvaret för yrkesutbildning ned som uppdraget bildning stärktes. Bildning innebär att de insikter som ger ska forma och utveckla studenten, bidra till individens utveckling och att kun- skapen ska kunna sättas samman till en helhetsbild av tillvaron. Naturvetenskapen och den empiriska vetenskapen hade haft sitt genombrott men gjorde nu sitt defi- nitiva inträde i . Idén att söka kunskap utanför etable- rade auktoriteter som och av Aquino, och i stället förlita sig på att systematiskt undersöka naturen för att hitta lagbundna sanningar, var revolutionerande. Den kom att för- ändra synen på kunskap, universitet och mänskligt liv. I universiteten gjorde forskningen sitt intåg vid sidan om utbild- ningen och förstärkte universitets a-nationella karaktär. Kunskap är i sig obunden av vem, var och när en upptäckt görs. katalyserade och organiserade den nya situationeni idealet om ett universitet där utbildning och forskning är intimt knutna till varandra. Den forskande läraren etablerades som ett nödvändigt villkor för att studenten ska få insikt i kunskapssökandets kreativa och kritiska process. Detta ideal är stadfäst i den svenska högskolelagens portal- paragrafer: Staten ska som huvudman anordna högskolor för 1 utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, och 2 forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utveck- lingsarbete Bakgrund till dagens högre utbildning i Verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning.16 Det starka sambandet mellan utbildning och forskning utgör en grund för den moderna högskolans och massuniversitetets utveckling och utgör ett slags klangbotten för denna utredning. 2.3Utvecklingen av svensk högskola17 Den svenska högskolan har följt internationell utveckling men har också utvecklat några särdrag. Under trycket av stark expansion har högskolan reformerats under det senaste halv- seklet. De två mest kända högskolereformerna genomfördes och 1993. Vid båda dessa tillfällen genomfördes radikala föränd- ringar som 1977 manifesterades i den första högskolelagen och 1993 i en starkt förändrad högskolelag. Men också efter 1993 har omfattande reformer genomförts, t.ex. den utbildnings- och examensreform som är central för denna utrednings frågor. Det bör under- strykas att även om 1977, 1993 och 2007 markerar särskilt viktiga årsringar för högskolan så är kontinuiteten i den svenska hög- skolans utveckling stark. Den moderna högskolans utveckling kan bäst beskrivas som en stabil och kontinuerlig utveckling där man kan sätta startpunkten vid eller universitets- utredning eller ännu tidigare. Men högskolereformen 1977 (H 77), universitets- och högskolereform (frihetsreformen) och utbildnings- och examensreformen (Bolognareformen) utgör särskilt viktiga hållpunkter i utvecklingen. års högskolereform gällde i huvudsak uni- versitetsstatuter. Fakultetsindelningen var given med nio fakulte- ter: farmaceutisk, humanistisk, juridisk, matematisk-naturveten- skaplig, medicinsk, odontologisk, samhällsvetenskaplig, teologisk och teknisk fakultet. Ansvaret för utbildningens innehåll och orga- nisation låg hos fakulteterna medan verksamheten bedrevs vid institutioner. Det s.k. automatiksystemet för tilldelning av resurser förutsatte centralt fastställda, detaljerade, organisationsplaner i 16SFS 1992: 1434, 1 kap. 2–3 §§. 17Det finns två aktuella och utmärktaöversikter av den svenska högskolans utveckling under de senaste femtio–sjuttiofem åren. Se (2012) och (2013). Bakgrund till dagens högre utbildning i varje ämne med angivande av undervisningsvolym, gruppstorlek och undervisningsform. hade ”Försöksverksamhet med nya samarbetsformer mellan lärare, studenter och övrig personal” (FNYS) införts och därmed svarat på studenternas krav på större inflytande i utbildningen. I tiden låg också ett yrvaket intresse för samhällsfrågor – universitetsvärlden hade öppnat ett fönster mot omvärlden och den tredje uppgiften påbörjades. 2.41977 års högskolereform – H 77 reform (H 77) var en genomgripande reform. Den var uttryck för en gedigen och systematisk helhetssyn på svensk hög- skoleutbildning. En sådantotal översyn av den svenska högskolan har vi ej mäktat med efter 1977. Ändock var H 77 som reform också begränsad – den var framför allt inriktad mot utbildning och högskolans organisation, dimensionering och lokalisering. Frågor om forskning och högskolans tjänstestruktur var marginellt berörda. Forskarutbildningen fördes formellt till utbildning och blev därmed berörd, men den stora förändringen i forskarutbildningen hade genomförts i en reform . Det fanns en grund händelser i världen och i . Universiteten stod mitt uppe i att ta emot och utbilda de stora ungdomskullarna som i allt högre grad blivit behöriga till högskolan genomen utbyggd gymnasieskola. Detta var den första vågen i massuniversitetet. Tidsandan hade manifesterats redan i FNYS men med H 77 fastställs definitivt studenternas medverkan i lednings- organ som omvärldsrepresentanter gavs ett betydande inflytande. Begränsningar i det fria tillträdet till studier vid filosofiska fakulteter hade påbörjats men blev högskolan i prin- cip totaldimensionerad. De övergripande målen för högskoleutbildning angavs till Bakgrund till dagens högre utbildning i Högskolan fick i lagform reglerad verksamhet. 2 § Utbildningen inom högskolan skall bygga på vetenskaplig grund. Utbildningen skall anordnas så att de studerande förvärvar kun- skaper och färdigheter samt utvecklar sin förmåga att kritiskt bedöma företeelser av skilda slag. Utbildningen skall främja att de studerande förbereder sig för skilda yrken eller vidareutvecklar sig inom yrken som de redan utövar. Inom utbildningen skall kunskaper och färdig- heter som har vunnits inom arbets- och samhällslivet i övrigt tas till- vara. All utbildning skall främja de studerandes personliga utveckling. Allmänna föreskrifter om verksamheten inom högskolan 7 § Utbildningen inom högskolan skall planeras med hänsyn till sam- hällets behov av utbildade och individernas behov och önskemål. Samma hänsyn skall tagas när resurserna för utbildning fördelas inom högskolan. När utbildningen planeras skall åtgärder vidtagas som främjar att utbildningen kan ingå i en växling mellan studier och yrkesverksamhet (återkommande utbildning).18 Högskolelagen explicerade klassiska mål med högre utbildning som kunskapsinhämtning och kritisk träning liksom yrkesförberedelse och vidareutbildning i yrket. Därtill nämndes explicit personlighets- utveckling. Med H 77 kom dock yrkesutbildning att prioriteras tydligt framför utbildning mot ett vagt bildningsideal och att stödja den enskilde studentens personliga utveckling. Utbildningslinjer blev den grundläggande enheten för all utbildning. Utbildningslinjerna fördelades på en av fem yrkesutbildnings- sektorer: Sektorn för utbildning för tekniska yrken, 18 SFS 1977:218. Bakgrund till dagens högre utbildning i 2.Sektorn för utbildning för administrativa, ekonomiska och soci- ala yrken, 3.Sektorn för utbildning för vårdyrken, 4.Sektorn för utbildning för undervisningsyrken samt 5.Sektorn för utbildning för kultur- och informationsyrken. Allmänna linjer utgjorde den helt dominerande delen av högskole- utbildningen. Utöver allmänna linjer fanns utrymme för lokala linjer, individuella linjer och enstaka kurser. Organisationen av utbildning och högskola reglerades och standardiserades. En central myndighet, Universitets- och högskole- ämbetet, fastställde nationella utbildningsplaner där utbildningens innehåll och organisation reglerades. Universitets- och högskole- ämbetet föreslog också alla utbildningsprograms dimensionering som underlag för budgetbeslut. Undantaget var individuella och lokala linjer samt enstaka kurser som finansierades av nyupprättade regionstyrelser. Examina togs bort och ersattes av en dokumentation av genom- gången utbildningslinje. Universitets- och högskoleämbetet var dock bemyndigat att knyta en examensbenämning till utbildningsbeviset.19 Universitetsfilialerna (i , , och ) avknoppades som egna lärosäten (), och nio nya högskolor upprättades, ofta på platser med gamla lärar- seminarier. De nya högskolorna fick emellertid inga fasta forsknings- resurser. Rekryteringen till högskolan breddades genom sprid- ningen av högre utbildning till fler orter. Utöver den statliga högskolan fanns en och landstingskommunal högskola. En viktig förändring var att stora utbildningar som tidigare genomförts utanför universitet och högskola nu integrerades i den ordinarie högskolan. Hit hörde framför allt de stora lärarutbild- ningarna och vårdutbildningarna men senare också korta ingen- jörsutbildningar. Som konsekvens har högskolan haft kvinnlig majoritet av studenter. tillfördes och konstnärliga högskolor etablerades i sektorn. 19 Ds 2003:4, s. 17–18. Bakgrund till dagens högre utbildning i reform kännetecknades av en stark tilltro till den högre utbildningens roll som utvecklings- och förändringskraft i sam- hället. Men den präglades också av en instrumentell syn på utbild- ning och en ambition att centralplanera all högre utbildning. Med H 77 skapades i en bred högskola – en enhetshög- skola – genom att integrera flera och stora utbildningar som tidi- gare bedrivits utanför högskolan. Dessa utbildningar var rena yrkesutbildningar och hade en svag eller obefintlig forskningsbas. Högskolan förändrades inte bara kvantitativt – den blev större med reformen – utan även kvalitativt genom den kulturför- ändring integrationen av de nya yrkesutbildningarna innebar. H 77 innebar dock ingen principiell lösning av hur de nya utbildningar- nas forskningsbas skulle garanteras. Även om forskningsbasen för de nya utbildningarna efterhand har byggts ut så är frågan om deras forskningsanknytning i grunden ännu olöst.20 20 valde en mer radikal lösning än andra länder med sin breda högskola. För en inter- nationell jämförelse, se Teichler (1988). universitets- och högskolereform och den högre utbildningens mål universitets- och högskolereform, här kallad H 93, innebar en radikal förändring i förhållande till högskolereform. H 77 hade successivt urholkats efterhand som erfarenheter av ett centralstyrt system vunnits. Med reform – ibland kallad frihetsreformen – upplöstes idén med central planering ochdimensionering av högskoleutbildning. I stället följde en våg av avreglering ochdecentralisering – också påverkad av tidsandan med just avreglering och decentralisering som bärande idéer. Inom hela statsförvaltningen övergick man från detaljerad regelstyrning till mål- och resultatstyrning vilket inom högskolan mynnade högskolereform. I propositionen Universitet & högskolor, Frihet för kvalitet1, fast- slogs grunderna högskolereform. Den högskolelag som fastställdes efter propositionen styr i allt väsentligt ännu hög- skolan. Föredragande statsråd anförde åtta punkter där lärosätena skulle ges större frihet: •Inrättande och tillsättning av professurer 1992/93:1. universitets- och högskolereform… •Skapande av karriärvägar för lärare •Disposition av resurser till grundutbildning, och •Omfördelning mellan anslag till forskning.2 Dessa ”friheter” skulle balanseras mot skärpta krav på Dessa tio punkter speglar, trots sitt antal och sin karaktär, bara delvis reformens djup och omfattning. Med högskolereform ersattes det hårt reglerade linjesyste- met med en examensordning för högskoleutbildning och en exa- mensbeskrivning för varje examen. I stället för att reglera innehållet i varje utbildningslinje genom nationella utbildningsplaner så styr statsmakterna genom att ange mål som ska uppnås. Examensord- ningen gavs flera syften: –Att ange krav och inriktning för olika examina –Att informera om olika högskoleexamina –Att genom examensbeskrivningar tillhandahålla ett instrument för kvalitetskontroll –Att fungera som instrument för lokalisering av vissa utbild- ningar.4 Examensordningen utgör ett nytt sätt att styra – att styra genom mål och att överlåta åt lärosätena att besluta om hur målen ska uppnås. Detta styrsystem syftade också till att öppna för mångfald 1992/93:1, s. 22. 3Ds 1992:1, s. 7. 4Ds 1992:1, s. 14 samt Prop. 1992/93:1, s. 35. universitets- och högskolereform… i utbildningen genom att lärosätena själva fick ansvaret för hur utbildningen organiseras och genomförs. Målgruppen för informa- tion om högskoleexamina var arbetsgivare snarare än presumtiva studenter. Examensbeskrivningarna skulle också läggas till grund för den utvärdering som utgjorde pendangen till att statsmakterna inskränkte styrningen till att ange mål. Statsmakterna ville också nyttja det nya instrumentet examensordning för att styra utbild- ning till särskilda lärosäten. Det angavs också att examens- ordningen skulle nyttjas för dimensionering.5 I arvet års högskolereform ingick en organisation av utbildning i linjer – allmänna, lokala och individuella. Linjen var den basala enheten. Den ingick i en av fem yrkesutbildnings- sektorer och skulle ha en tydlig relation till arbetsmarknaden. Detta gällde framför allt allmänna linjer som var i särklass störst både ifråga om antal linjer och om antal helårsstudenter. Utöver linjerna fanns en liten del enstaka kurser6. Linjesystemet hade luckrats upp betydligt men vid reformens införande fanns ännu 128 av beslutade utbildningslinjer, varav 48 hade centralt fastställda utbildningspla- ner. Allmänna, nationellt beslutade, utbildningslinjer avskaffades nu helt. Omvandlingen av linjer till program och omvandlingen av enstaka kurser till fristående kurser var tämligen problemfri. Den stora förändringen bestod i stället i att kursen fick status av att utgöra basal enhet i all utbildning, i stället för linjen/programmet. Denna förändring är kongenial med ideologin att öka friheten i utbildningssystemet genom att i mycket högre utsträckning bygga på studentens val. Statsrådet skrev: ”Studenterna bör i sina studier fritt kunna kombinera olika ämnen. Jag förordar införandet av en internationellt gångbar examensordning.”7 Det gavs ett tillägg – att kurser får sammanföras till utbildningsprogram. 5Ds 1992:1, s. 16. 6”Enstaka kurs” har senare använts av UKÄ som beteckning på kurser som ej kan ingå i examen. ”Enstaka kurs” kommer att användas i enlighet med UKÄ:s användning i kapitel 11 1992/93:1, s. 22. universitets- och högskolereform… förarbeten att en lång sammanhållen utbildning som avslutas med en examen även förväntas utgöra norm. Bakom ned- monteringen av linjesystemet låg också kritiken att linjer riskerade att fragmentera utbildning och hindra fördjupning i ett ämne. Detta gällde framför allt utbildning inom de filosofiska fakulteterna.8 har alltsedan 1993 ett kursbaserat utbildningssystem – något som skiljer från de flesta utbildningskulturer i vår omvärld. Normalfallet i högskolevärlden är att studenten studerar på ett program som omfattar tre till och som sedan ligger till grund för framtida yrkesverksamhet. Det kursbaserade utbildningssystemet skapar stor flexibilitet. Det är lätt för studenter att ”prova på” högre utbildning med den lägre tröskel som kursen innebär bredvid programmet. Det stora utbudet av kurser som kan sökas av personer som är verksamma i yrkeslivet öppnar för att högskolans hela utbud kan nyttjas för fortbildning och vidareutbildning. På samma sätt öppnar det kurs- baserade systemet för alla som vill studera ”främst … i bildnings- syfte”. Den svenska högskolan har med sitt kursbaserade system stora fördelar framför programinriktade utbildningssystem som nödgas bygga särskilda system för att tillgodose behoven av fort- bildning och vidareutbildning. Med kursen som bas gynnas också utveckling. Utvecklingen av nya utbildningsidéer provas först i formatet av kurser som senare kan utvecklas till ett fullt program. Detta minskar risktagningen och sänker investeringskraven när högskolans utbildning utvecklas. Svagheter med det kursbaserade systemet uppstår när det framför allt nyttjas för att sätta samman fristående kurser till en hel utbildning. Planeringshorisonten blir då lägre för viktiga intres- senter. En student som valt att studera en fristående kurs kan bara planera säkert för en kurs i taget och tvingas varje termin att ansöka på nytt om nästa kurs. På institutionsnivå är den fristående kursen mer beroende av årliga budgetbeslut än programmet. En kursbase- rad högskola med stor andel fristående kurser kan bli ryckig och leda till att kurser i stället nyttjas som dragspel i tillfälliga kon- junktursvängningar. Det står klart att kurs respektive program passar olika väl för olika typer av utbildningar. Det finns ett stort antal utbildnings- 1992/93:1, s. 14. universitets- och högskolereform… områden som av tradition består av långa sammanhängande utbild- ningar. Detta gäller främst yrkesutbildningar där arbetslivet kräver vissa, ibland internationellt reglerade, kunskaper och färdigheter. I sådana fall är det sammanhållna programmet den naturliga lösningen på att organisera studierna. Detgäller också konstnärliga utbildningar. Andra utbildningsområden organiseras bäst i form av kurser, så som traditionen är i de filosofiska fakulteternas ämnesbaserade studier. I själva verket är högskolans sätt att organisera utbildning i form av kurser respektive program tämligen opåverkad av huruvida basenheten i högskolelagen kallas kurs eller program. Dock ledde H 93 till ett större inslag av valbara kurser inom traditionella programutbildningar, främst vid de tekniska högskolorna. 3.4Generella examina – yrkesexamina Distinktionen mellan yrkesexamen och generell examen stadfästs med högskolereform. Före dess fanns – enligt ovan – inte nationellt reglerade examina överhuvud som idealet var att all utbildning var yrkesinriktad.9 I examensordningen angavs vilka examina som fick avläggas ochen ordning för vilka lärosäten som fick ge examina. I examensstrukturen fastlades en uppdelning mellan två typer av examina; generella examina och yrkesexamina. Generella examina angavs till kandidatexamen, magisterexamen och högskole- examen. Som princip för att inrätta en yrkesexamen angavs att det finns vissa yrken för vilka det krävs legitimation eller särskild behörighet för att utöva ett yrke. Yrkesexamina inrättades därför inom vårdutbildningar, senare lärarutbildningar, och utbildningar inom vilka förbundit sig genom internationella avtal (sjöbefäl) samt genom annan förordning (brandingenjör).