sou · H3B371d2 · 2015-08-04 00:00:00 — En särskild utredare ska göra en översyn av bestämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, samt analysera behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket. Vissa frågor som berör socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, ingår också i uppdraget. Syftet med utredningen är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU samt att bidra till kva- litetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården, med särskilt fokus på tvångsvård. –göra en övergripande översyn av bestämmelserna om tvångsvård av barn och unga enligt LVU, –se över vissa frågor som berör både LVU och SoL, t.ex. om kra- ven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet bör skärpas samt analysera om privata konsulentstödda verksam- heter i vissa fall bör vara tillståndspliktiga, –göra en översyn av bestämmelserna som reglerar Statens insti- tutionsstyrelses verksamhet vid de särskilda ungdomshemmen, bl.a. de särskilda befogenheterna, –se över tillämpningen av förebyggande insatser enligt LVU, –analysera hur sådan samverkan som sker mellan olika myndig- heter och andra relevanta aktörer i samband med att barn tvångs- vårdas enligt LVU kan förbättras, –analysera gränsdragningen mellan familjehem och hem för vård eller boende och lämna förslag till hur kraven på dessa verksam- heter bör utformas för att ge förutsättningar för en god och säker vård, och –analysera gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT. Förslag till förändringar och förtydliganden i relevant lagstiftning ska lämnas i de delar som utredaren bedömer lämpligt. Uppdraget ska redovisas . Samhället har ett stort ansvar för utsatta barn och unga. Detta ansvar är särskilt tydligt i fråga om barn och unga som befinner sig i samhällets vård. Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter () har en plikt att tillgodose barns rättig- heter, t.ex. när det gäller skyldigheten att vidta åtgärder för att skydda barn och barns rätt att uttrycka sina åsikter. Vidare måste andra konventioner om mänskliga rättigheter, bl.a. den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () som gäller som lag, beaktas. ska enligt 5 kap. 1 § SoL verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Utgångs- punkten är att alla insatser till skydd och stöd för barn och unga inom ska ske under frivilliga former. I syfte att ge utsatta barn och unga det stöd och den behandling de behöver har socialnämnden i vissa fall möjlighet att ingripa även om behövlig vård inte kan ges på frivillig väg. Dessa fall regleras i LVU. Barnets bästa ska vara avgörande för allt som görs och barnet ska ha rätt att komma till tals i frågor som rör henne eller honom. Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga Bestämmelser om tvångsvård av barn och unga finns i LVU. Vård enligt LVU kan beslutas endast om behövlig vård inte kan ges med samtycke av vårdnadshavaren och när den unge fyllt , av henne eller honom själv. Målsättningen är som regel att barn och unga ska kunna flytta tillbaka till vårdnadshavaren eller till eget boende när vården upphört. Vården kan bedrivas i familjehem, hem för vård eller boende eller särskilda ungdomshem. I LVU finns också bestämmelser om förebyggande insatser som innebär att socialnämnden kan besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom , s.k. mellantvång. I de flesta fall placeras barn och unga i familjehem, dvs. enskilda hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadig- varande vård och fostran. Barn och unga kan också placeras på ett hem för vård eller boende. För vårdens innehåll och utformning gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen och socialtjänstförord- ningen (2001:937). har beslutat föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2003:20) om hem för vård eller boende. Vård enligt LVU kan också beredas på ett särskilt ungdomshem som drivs av . Statens institutionssty- relse bedriver individuellt anpassad tvångsvård för unga med behov av särskild tillsyn, unga med allvarliga och omfat- tande psykosociala problem. Där vårdas också unga vid verkställig- het av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställig- het av sluten ungdomsvård. För att vården vid de särskilda ung- domshemmen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt har möjlighet att använda sig av sär- skilda befogenheter, t.ex. att avskilja en ungdom som är så våldsam eller så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hål- las till ordningen. Utvecklingen av vård enligt LVU ökade omfattningen av vård utanför hemmet av barn och unga påtagligt. Institutionsvården har delvis ersatts av familjehemsvård och tillfälliga placeringar i jourhem. fick 6 200 barn och unga vård enligt LVU . Av dessa var totalt 2 400 omedelbara omhändertaganden av barn och unga. I av fallen var orsaken till beslutet om tvångs- vård brister i hemmiljön och i av fallen handlade det om problem med det egna beteendet. För var orsaken en kombination av brister i hemmiljön och beteendet. När det gäller yngre barn var orsaken vanligtvis bristande omsorg. Det huvudsak- liga skälet till att unga vårdades enligt LVU var egna missbrukspro- blem eller kriminalitet. Majoriteten av dem som omhändertas är pojkar. har den sociala barn- och ungdomsvården genomgått stora förändringar och arbetet genomsyras av ett barnrättsperspektiv där barn och unga i högre utsträckning än tidi- gare har rätt att komma till tals och vara delaktiga. Såväl allmän- heten som de som arbetar med barn och unga uppmärksammar också barns och ungas problem i allt högre grad. Ett flertal lagstift- ningsåtgärder har vidtagits i syfte att stärka barnrättsperspektivet i tvångsvården. Bestämmelserna har bl.a. kompletterats med princi- pen om att barnets bästa ska vara avgörande vid alla beslut samt att den unges inställning ska klargöras. Det har även införts bestäm- melser som syftar till att stärka barns och ungas delaktighet och inflytande t.ex. genom rätten till information för att bättre kunna ta ställning i frågor som rör dem. Regeringen har även träffat över- enskommelser med Kommuner och Landsting i syfte att utveckla vården så att den bättre överensstämmer med bästa till- gängliga kunskap. Genom tillsynsreformen 2010 har ambitionsnivån höjts när det gäller den sociala barn- och ungdomsvården. Vid tillsynen får man t.ex. prata med barn utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande om det kan antas att barnet inte tar skada av samtalet. Vidare ska hem för vård eller boende som riktar sig till barn och unga inspekteras genom besök minst , varav en gång oanmält. konstaterade i ett delbetänkande att det förekommit övergrepp och försummelser mot placerade barn och unga i den sociala barnavården (Vanvård i social barnavård , SOU 2009:99). Den utredning som regeringen tillsatte mot bakgrund av vad som framkommit i Van- vårdsutredningen, , uppmärksammade i sitt betänkande att det fortfarande förekommer brister i heldygnsvår- den (Barnen som samhället svek, SOU 2011:9). I syfte att undvika att liknande missförhållanden för samhällsvårdade barn förekom- mer genomför regeringen en rad åtgärder för att stärka skyddet för utsatta barn. Regeringen har bl.a. gett i uppdrag att ta fram ett program för trygg och säker vård i familje- hem och hem för vård eller boende. överlämnade regeringen lagrådsremissen Stärkt stöd och skydd för barn och unga till Lagrådet. Bestämmel- serna i remissen baseras på förslagen i betänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (SOU 2009:68). I lagrådsremissen föreslår regeringen bl.a. att barnrätts- perspektivet ska stärkas att socialnämnden ska utse en särskild socialsekreterare för barn som placeras utanför det egna hemmet. Den särskilda socialsekreteraren ska följa och ansvara för kontak- terna med barnet. I syfte att tydliggöra roll i det förebyggande arbetet och ansvaret för uppsökande verksamhet föreslås nya bestämmelser som klargör socialnämndens ansvar. Vidare föreslås att anmälningsskyldigheten ska förtydligas och att kommunerna ska tillhandahålla utbildning för familjehemmen. Lag- förslagen föreslås träda i kraft . Behov av en översyn Även om utvecklingen inom den sociala barn- och ungdomsvården har genomgått stora förändringar och barns och ungas rättigheter i högre utsträckning än uppmärksammas i lagstift- ningen, har en rad brister och problem identifierats. Det gäller brister i utformningen av lagstiftningen men också otillräcklig kun- skap och kompetens hos personalen samt brister i genomförande och uppföljning av vården. Särskilda problem och brister i vården enligt LVU har lyfts fram och flera instanser efterfrågar ett ytter- ligare stärkt rättighets- och rättssäkerhetsperspektiv. Det finns även vissa frågor som berör både LVU och SoL som det finns anledning att titta närmare på i detta sammanhang. hade i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU (dir. 2007:168). Utredningen konstaterar dock i sitt betän- kande att det inte varit möjligt att inom ramen för den tid man haft till förfogande genomföra en total översyn av bestämmelserna som reglerar den sociala barn- och ungdomsvården. Regeringen bedö- mer således att behovet av en samlad analys av bestämmelserna i kvarstår. Några av de förslag som lämnat, som rör både LVU och SoL, är intressanta men regeringen bedömer att de behöver analyseras ytterligare. har t.ex. föreslagit att privata konsulentstödda verksamheter ska vara till- ståndspliktiga i den del de erbjuder psykosocialt stöd eller behand- ling till barn och unga som är placerade i familjehem. Socialstyrel- sen anser i remissyttrandet att det är angeläget att den behandling och det psykosociala stöd som ges till barn och unga placerade i familjehem uppfyller kravet på god kvalitet. Myndigheten avstyrker däremot förslaget eftersom förutsättningarna och konsekvenserna för tillståndsgivning i den här formen inte är tillräckligt utredda. I uppmärksammas en rad brister på området. De unga som myndigheten samtalat med upplever sig ofta rättslösa och uppger att de inte känner sig respek- terade och lyssnade på. Vidare visar tillsynsrapporten att det före- kommer stora kvalitetsskillnader mellan olika hem för vård eller boende, t.ex. när det gäller personalens kompetens. Rutiner och regler är enligt tillsynsrapporten inte alltid förenliga med ungas rätt till integritet och ett respektfullt bemötande. Vidare konstateras att inskränkningar i ungas frihet på ungdomshem inte alltid sker på ett rättssäkert sätt. Enligt tillsynsrapporten saknas också kunskap om hur hälso- och sjukvårdsfrågor ska hanteras, vilket leder till att unga på de särskilda ungdomshemmen har svårt att få adekvat hjälp, sär- skilt från barn- och ungdomspsykiatrin. har i sina rekommendationer och slut- satser om efterlevnad av bl.a. lyft upp frågan om avskiljning och rekommenderat att se över til- lämpningen och reglerna kring denna insats. kom- mitté mot tortyr (CPT) har framfört synpunkter främst i fråga om tillämpningen av lagstiftningen. har på regeringens uppdrag inhämtat barns och ungas synpunkter på och erfarenheter av vistelse i familjehem och hem för vård eller boende (S2010/2273/FST) och redovisat deras egna upplevelser och erfarenheter av att ha varit placerade. Många unga har upplevt att de inte blivit lyssnade på och att deras synpunkter inte tagits på allvar. har i olika skrivelser (bl.a. S2009/1417/FST och S2010/2758/FST) till regeringen efterfrågat en översyn av den lagstiftning som rör placerade barn och unga, oavsett var de har placerats. har bl.a. anfört att den nuvarande lagstiftningen som rör placerade barn och unga är repressiv och inriktad på de begränsningar och tvångsmedel som styr deras var- dag. har lämnat en rad förslag till åtgärder för att garantera rättssäkerheten för dessa barn, t.ex. att Statens institu- tionsstyrelses möjlighet att hålla barn och unga avskilda på sär- skilda ungdomshem bör förbjudas. Vidare har lyft upp behovet av en översyn av den lagstiftning som styr till- ståndsgivningen för hem för vård eller boende. har sett behov av att förtydliga den lagstiftning som gäller för den egna verksamheten och inkom till regeringen med förslag till författningsändringar (S2009/5113/FST). föreslår bl.a. att barn som inte har fyllt , och som vårdas på Statens institu- tionsstyrelses institutioner med stöd av LVU, bör ges en möjlighet att genom en ställföreträdare överklaga beslut som fattas av . Ett annat förslag syftar till att på ett bättre sätt kunna följa upp den slutna ungdomsvården. Statens institutionssty- relse anser även att vissa sekretessfrågor bör ses över i detta sam- manhang. har även på regeringens uppdrag genomfört en särskild översyn av tillämpningen av bestämmelserna om avskiljning på de särskilda ungdomshemmen och lämnat förslag till författningsändringar (S2009/5081/FST). Vidare har inkommit med förslag i fråga om bl.a. så kallade skyddsvisitationer (S2011/6227/FST). har föreslagit att en översyn av lagstift- ningen bör övervägas i syfte att stärka placerade barns och ungas rättigheter under genomförandet av vården. seutredningen i betänkandet föreslagit att kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet ska skärpas. Som ett led i regeringens strävan att utveckla den sociala barn- och ungdomsvården, och med utgångspunkt från de brister och problem som uppmärksammats på området, anser regeringen att det är angeläget med en analys av bestämmelserna om tvångsvård enligt LVU av barn och unga och till denna angränsande frågor. När samhället griper in med tvingande åtgärder för att skydda barn och unga är det särskilt viktigt att de bestämmelser som regle- rar insatserna är tydliga och konsekventa och beaktar den enskildes rättigheter och rättssäkerhet, som de tillgodoser en rimlig säkerhetsnivå. Barn, unga och deras föräldrar men även allmänheten och be- rörda aktörer måste kunna ställa höga krav på rättssäkerheten och kvaliteten i insatserna och på att vården utförs på ett säkert sätt. Verksamheten måste hålla god kvalitet och bygga på bästa tillgäng- liga kunskap. Studier visar t.ex. att både hälsan och skolpresta- tionen är sämre för placerade barn. Därutöver är det betydelsefullt med en effektiv och samordnad tillsyn som utgår ifrån ett tydligt barnperspektiv. Det är oroväckande att placerade barn och unga uppger att de inte har blivit lyssnade på och att deras synpunkter inte har tagits på allvar samt att de inte har känt till sina rättigheter. Samhällets ansvar för att säkerställa att barns rättigheter tillgodoses är särskilt tydligt i fråga om barn och unga som befinner sig i samhällets vård. Lagstiftningen behöver ses över med sikte på att ytterligare stärka rättssäkerheten med barnets och den unges behov och rättigheter som utgångspunkt. Som framgått finns det även frågor som berör både LVU och SoL där regeringen bedömer att det finns behov av en närmare analys. En övergripande översyn av bestämmelserna om tvångsvård enligt LVU Utredaren ska genomföra en övergripande översyn av LVU och analysera behovet av förändringar och förtydliganden av bestäm- melserna om tvångsvård av barn och unga enligt LVU. manhang är det viktigt att utgå ifrån den enskilda individens rättig- heter, behov och förutsättningar. Behov och förutsättningar kan dock vara olika för pojkar respektive flickor. De särskilda behov som barn och unga med funktionsnedsättning kan ha ska även beaktas i sammanhanget. Det är angeläget med en väl sammanhållen och konsekvent lag- stiftning för den sociala barn- och ungdomsvården. Det är viktigt att arbetet vilar på en gemensam grund och att begrepp och termer används på samma sätt, oavsett om det handlar om vård med eller utan samtycke. Detta är viktigt inte minst för att öka tydligheten och förenkla tillämpningen, vilket bidrar till ökad rättssäkerhet för den enskilde. Om utredaren under arbetets gång finner skäl att föreslå förändringar även i SoL för att åstadkomma en sådan gemensam grund, ska författningsförslag redovisas även i dessa delar. Det kan handla om att se över målformuleringar och defi- nitioner med barnets och den unges rättighetsperspektiv som ut- gångspunkt. Ett exempel på en begreppsanalys kan t.ex. vara hur begrepp som vård och omsorg bör komma till uttryck i lagstift- ningen. I samband med en översyn av LVU ska utredaren bl.a. belysa och analysera –hur lagstiftningen tydligare kan utgå ifrån barns och ungas rättig- heter och bidra till ökad rättssäkerhet, som kraven på säkerhet och trygghet säkerställs, –hur vårdens innehåll och kvalitet samt uppföljning kan utveck- las, t.ex. avseende den placerades rätt till delaktighet, informa- tion, god utbildning och hälso- och sjukvård, –om särskilda åtgärder behöver vidtas för att säkerställa en god och säker vård för barn och unga som på grund av hedersrelate- rat våld och förtryck bereds vård enligt 2 § LVU, –om det ur ett barnrätts- och rättssäkerhetsperspektiv finns be- hov av att tydligare reglera verksamheten vid de hem för vård eller boende som bedrivs i annan form än vid Statens institu- tionsstyrelse, –bestämmelserna om tillståndsgivning för hem för vård eller bo- ende, –regelverket kring flyttningsförbud, –rättsäkerheten inom processen för omhändertag- ande enligt LVU, –barns och ungas möjlighet att i högre utsträckning komma till tals. Det ingår dessutom i uppdraget att se över några specifika frågor som gäller både LVU och SoL. Utredaren ska analysera om kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet ytterligare kan skärpas samt om det finns behov av att införa tillståndsplikt för privata konsulentstödda verksamheter när de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familje- hem. Ett beslut om vård enligt LVU föregås ofta av frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen. Det kan t.ex. handla om öppna insatser som vård- eller behandlingsinsatser där barnet fortfarande bor kvar i det egna hemmet. Liksom när det gäller andra åtgärder är grund- tanken att sådana insatser ger bäst genomslag om de ges i samför- stånd med föräldrarna och barnet eller den unge. finns också möjlighet att, utan samtycke, besluta om vissa förebyggande öppna insatser enligt 22 § LVU, om den unge på grund av sitt eget beteende kan antas behöva vård enligt LVU om beteendet fortsätter och insatsen som den unge behöver inte kan ges med samtycke. Det rör beslut om att den unge ska hålla regel- bunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller att den unge ska delta i behandling i öppna former inom . Beslutet kan överklagas och ska omprövas minst var sjätte månad. Bestämmelsen används i liten utsträckning. gjorde en övergripande analys av orsakerna och konstaterar att det finns flera orsaker till detta, bl.a. att kunskapen om bestämmelsen och dess tillämpning är bristfällig och att sanktioner saknas om den enskilde inte genomför insatserna. menar att det finns skäl att se över bestämmelserna i om förebyg- gande insatser på grund av den unges beteende ytterligare. Reger- ingen instämmer i den bedömningen. Utredaren ska således analy- sera behovet av ändrade regler för de insatser som tar sikte på den unges beteende och som kan beslutas enligt 22 § LVU utan den unges samtycke. I och finns olika former av tvingande öppna insatser som utredaren i detta sammanhang bör studera närmare. När det gäller öppna insatser på grund av misstänkta missför- hållanden i hemmet finns inte motsvarande möjlighet att besluta om förebyggande öppna insatser utan samtycke. Barnskyddsutred- ningen, som övervägt frågan, menar att det inte finns skäl att införa någon sådan möjlighet och föreslår i stället andra ändringar som man anser fyller de behov som finns av regler till stärkt skydd för denna grupp av barn. Regeringen föreslår i den lagrådsremiss om stärkt stöd och skydd till barn och unga som överlämnades till Lagrådet att dessa ändringar ska genomföras. Några remissinstanser, bl.a. och , menar att det dessutom finns ett behov av tvingande förebyggande insatser även i de här situationerna. Även tidigare utredningar har kommit till den slutsatsen (se SOU 1998:3 och SOU 2000:77). Regeringen anser att det kan finnas skäl att överväga frågan ytter- ligare. Utredaren är därför fri att på nytt överväga frågan. Översyn av den lagstiftning som gäller för vård enligt LVU vid de särskilda ungdomshemmen För att den vård som bedrivs av vid de särskilda ungdomshemmen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt har möjlighet att i vissa fall vidta tvångsåtgärder mot den unge, s.k. särskilda befogenheter. De unga som har placerats på de särskilda ungdomshemmen har ofta en komplex problembild med omfattande sociala och psykosociala problem. Det är inte ovanligt att de unga brister i insikt och moti- vation och därför kan ha svårt att fatta väl avvägda beslut och be- döma vad som är bäst för dem. De kan vara utåtagerande och där- igenom riskera att skada sig själva, andra unga och personal. De särskilda befogenheterna ska användas med omdöme och restriktivitet samt med respekt för barnets rättigheter och behov. De får enligt lagstiftningen endast användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om mindre ingripande åtgär- der är tillräckliga ska sådana användas i stället. Det är viktigt att bestämmelser som ger rätt att tillgripa tvångsmedel är tydliga, konsekventa och väl avvägda så att de inte görs mer omfattande än vad som är nödvändigt. ska de tillgodose de behov som finns av säkerhet vid institutionerna, såväl för de unga som vårdas där som för personalen. Regeringen anser att det är angeläget att se över bestämmelser- nas utformning. Den nuvarande regleringen har kritiserats för att vara otydlig. Det har också framförts att det förekommer brister i tillämpningen. Det är av stor vikt för rättssäkerheten att beslut om att använda särskilda befogenheter motiveras, att den beslutet rör informeras om anledningen till beslutet och om möjligheten att överklaga det. I uppdraget ingår att göra en övergripande översyn av de be- stämmelser som gäller för Statens institutionsstyrelses verksamhet enligt LVU och att bedöma behovet av författningsändringar på området. Förslagen ska bidra till att stärka den enskildes rätts- säkerhet samt till ökad tydlighet och förutsägbarhet. I detta ingår att studera bestämmelserna om de särskilda befogenheterna, bl.a. avskiljning, i syfte att tydligare ge uttryck för den restriktivitet som ska iakttas vid användningen. I denna del ska utredaren beakta de förslag som har lämnat till regeringen. Utredaren ska föreslå följdändringar även i annan lagstiftning som avser verksamhet, t.ex. vård som bedrivs enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ung- domsvård och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, i den mån de är en konsekvens av eventuella ändringsförslag i LVU. För att barnet eller den unge ska få det skydd och stöd som han eller hon behöver måste flera olika aktörer vara involverade i arbe- tet, på olika nivåer och med olika ansvarsområden. Fungerande samverkan och ett tydligt uttryckt ansvar för olika aktörer är såle- des av central betydelse i arbetet med att skydda och stödja barn och unga, inte minst för att så långt som möjligt förebygga behovet av tvångsingripanden. Utredaren ska mot denna bakgrund beakta frågor om samverkan och gränsdragning mellan och andra relevanta verksamheter när det gäller stöd och skydd för barn och unga. Utredaren ska se över bestämmelserna om samverkan inom den sociala barn- och ungdomsvården. I uppdraget ingår att analysera hur samverkan kan förbättras såväl på strategisk nivå som på indi- vidnivå, mellan de olika huvudmän som är involverade i arbetet för att stödja och skydda barn och unga.