sou · H3B33 · 2015-02-13 00:00:00 — Den nuvarande ordningen framstår snarare som ett historiskt arv , då samhället såg helt annorlunda ut och lagstiftningen hade en direkt straffrättslig koppling som inte längre finns. Förarbetsuttalanden ger därför endast mycket begränsad ledning i de frågor som vi ska bedöma. Man får i stället falla tillbaka på de utgångspunkter för bedömningen som vi har redovisat tidigare (se 3 kap.). Enligt kommittédirektiven bör vårt arbete ta sin utgångspunkt i de förslag som lämnades av (SOU 2002:117) med inriktning att komma tillrätta med de problem som remissinstanserna har påtalat. föreslog att polismyndigheternas uppgift att verkställa beslut om omhändertagande av djur enligt djurskyddslagen skulle flyttas över till . skulle dock ha möjlighet att i samråd med en polismyndighet överlåta ansvaret för verkställigheten av beslut om omhändertagande i vissa fall. Polisen skulle enligt förslaget även ha kvar vissa andra uppgifter enligt djurskyddslagen, bl.a. uppgiften att bistå med handräckning vid omhändertagande och tillsyn, avliva svårt skadade eller sjuka djur samt omhänderta djur som är utsatta för lidanden. Förslaget fick ett blandat mottagande. Flera remissinstanser tillstyrkte utredningens förslag eller hade inget att invända. Många var dock kritiska, bl.a. på den grunden att omhändertaganden ofta kräver en polismans särskilda vålds- och tvångsbefogenheter och att länsstyrelserna skulle behöva ha beredskap för att hantera ärenden också utanför expeditionstid. Det fanns också synpunkter på att de ekonomiska konsekvenserna inte var tillräckligt utredda, på att djurskyddet riskerade att försämras och på att det delade ansvaret för verkställigheten kunde leda till oklarheter. Flera såg också framför sig att förslaget skulle leda till att samhällets kostnader totalt sett ökar, särskilt på grund av att länsstyrelserna skulle behöva bygga upp en jourberedskap. Bör uppgifterna flyttas från ? Vi har tidigare (se 3 kap.) konstaterat att bör kunna avlastas administrativa och praktiska arbetsuppgifter där kopplingen till kärnuppgifterna är svag eller rentav saknas. Ju svagare kopplingen till kärnuppgifterna är, desto starkare måste skälen vara för att uppgiften ska ligga kvar hos polisen. Viktigt för bedömningen är också ärendemängden, hur uppgifterna påverkar polisverksamheten, vilka arbetsmoment som ingår i praktiken och om dessa kräver en polismans kompetens och särskilda befogenheter. Men även andra skäl att flytta – eller att ha kvar – polisens nuvarande uppgifter kan naturligtvis ha betydelse. Vilken roll har polisen i andra nordiska länder? Enligt kommittédirektiven ska vi skaffa oss en bild av hur man i andra jämförbara länder har löst eller avser att lösa de frågor som utredningen identifierar. Vi börjar därför med att översiktligt beskriva vilka uppgifter polisen har i , och . Sammanfattningen, som bygger på det källmaterial som har angetts i kapitel 2, presenteras för att ge en överblick av hur utförarfrågan lösts i dessa länder. En sådan nordisk utblick ger exempel på vägval som har gjorts vid utformningen av lagstiftningen på området i dessa länder. Materialet är inte av sådant slag att det kan utgöra grund för en komparativ rättslig analys. I detta utredningssammanhang är det dock de svenska rättsliga förhållandena – inte själva jämförelsen i ett nordiskt perspektiv – som står i blickpunkten. I rättslitteraturen har uppmärksammats flera metodproblem och felkällor inom den komparativa rätten (se t.ex. Strömholm i SvJT 1972 s. 456 och , Komparativ rättskunskap, 2003, s. 39 f.). Dessa gäller förstås även här. I är ansvaret för tillsynen över djurskyddet uppdelat mellan polisen och Fødevarestyrelsen, som är motsvarighet till . Fördelningen innebär, något förenklat, att Fødevarestyrelsen utövar tillsyn över djurhållningen i lantbruket, djurparker, djuruppfödning och liknande medan tillsynen över hur bl.a. sällskapsdjur sköts och kontroller av djurtransporter ligger hos polisen. Dansk polis anlitar andra myndigheter, företag, lantbruksorganisationer eller djurskyddsföreningar för alla praktiska uppgifter som t.ex. att transportera, förvara och avliva djur. Enligt uppgift från den danska motsvarigheten till (Rigspolitiet) har uppgiftsfördelningen mellan polisen och andra aktörer i inte utvärderats. Man menar dock att uppgifterna ligger rätt hos polisen. Detta stödjer man bl.a. på att polisen har den straffrättsliga kompetensen och under alla omständigheter ska utreda om något brott har begåtts. I är polisen en av flera djurskyddsmyndigheter. Utöver polisen har det statliga regionförvaltningsverket, den kommunala veterinären, hälsoinspektörer, kontrollveterinärer och gränsbevakningsveterinärer också uppgifter på djurskyddsområdet. Alla dessa myndigheter kan besluta att avliva ett djur och sköter även vissa praktiska uppgifter som t.ex. transport av omhändertagna djur. Förvaring, placering och veterinärundersökning av djuren görs enligt uppgift från Polisstyrelsen i oftast av kommunernas kontrollveterinärer. Om ett djur ska avlivas ansvarar polisen för att verkställa beslutet. Polisen i anlitar ofta särskilt yrkesutbildade personer, kommunala tjänster och föreningar när det gäller att verkställa förvaring, utfordring och transport av djur. Uppgiftsfördelningen i har, såvitt framkommit, inte utvärderats. Enligt uppgift från Polisstyrelsen i sköts ofta djurskyddsuppgifter under kontorstid av andra myndigheter, om än ofta med polisassistans. Från Polisstyrelsens sida har man ställt sig frågan om polisens yrkeskunskap är tillräcklig för mycket svåra och ekonomiskt stora djurskyddsärenden. I ansvarar Mattilsynet, som närmast motsvarar , för bl.a. den operativa tillsynen samt för flertalet beslut och åtgärder mot dem som inte följer reglerna. Polisen har också uppgifter på området. Både Mattilsynet och polisen kan exempelvis omhänderta djur. Beslut att omhänderta djur som fattas av polisen ska fastställas av Mattilsynet , annars upphör omhändertagandet. Ansvaret för de omhändertagna djuren övergår från polisen till Mattilsynet när beslutet fastställs. Polisen i ska också lämna andra myndigheter hjälp (handräckning) och ta emot vissa underrättelser. Det kan sammanfattningsvis konstateras att inte bara uppgiftsfördelningen utan även myndighetsstrukturen ser olika ut i , och . Detta gör det svårt att jämföra de olika lösningar som har valts och avgöra i vilken utsträckning de nordiska rättssystemen på området kan vara ett alternativ även för svenska förhållanden. Någon enhetlig bild av hur utförarfrågan har lösts finns inte. Klart är dock att polisen i alla undersökta länder har uppgifter på djurskyddsområdet. Det ansvaret delas med en eller flera andra myndigheter. Hur vanligt förekommande är djurärendena? En omständighet att väga in vid bedömningen av utförarfrågan är hur vanligt förekommande djurärendena är. En annan omständighet av betydelse är om ärendemängden ökar, minskar eller ligger relativt . Det går inte att ange exakt hur många djurärenden som förekommer hos polisen. Detta beror bl.a. på att det fanns olika rutiner hos de dåvarande polismyndigheterna för hur ärenden registrerades. Andra tänkbara felkällor är att uppgifterna i vissa fall bygger på rätt så grova uppskattningar, inte har kunnat anges överhuvudtaget eller redovisats sammanslaget med andra statistikposter. Svaren på utredningens enkätundersökning tyder dock på att det förekom ca 40 000 djurärenden hos polismyndigheterna . har uppskattat att det förekom omkring 200 000 tillståndsärenden och övriga ärenden. Djurärendena är med andra ord en liten del av polisens verksamhet på detta område. Om ärendena delas in efter författningstillhörighet avsåg drygt 36 000 () viltolyckor och andra uppgifter enligt jaktlagen, ca 3 100 () gällde djurskyddslagen och återstående ca 1 300 ärenden () avsåg lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter. Det förekom endast enstaka ärenden enligt rennäringslagen (1971:437) och lagen (1933:269) om ägofred. Mycket talar dock för att djurärendena har blivit fler. Utredningens enkätundersökning visar att antalet djurärenden hos polismyndigheterna ökade mellan åren 2009–2013. Att utvecklingen går i denna riktning stöds också av de skattningar som gjort av ärendeutvecklingen (Brå rapport 2014:17 s. 68), låt vara att rapporten avser förändringen och utgår från en delvis annan indelningsgrund för ärendena. Enkätundersökningen visar att djurskyddsärendena har ökat i antal mellan åren 2009–2013. Vår ambition har varit att kunna bryta ned svaren på enskilda arbetsuppgifter för att på så sätt analysera om någon särskild ärendegrupp (handräckningar, omhändertaganden, avlivningar osv.) har ökat eller minskat i antal. En närmare analys försvåras dock av att alla polismyndigheter inte har kunnat ange hur ärendena fördelat sig på olika arbetsuppgifter. Enkätsvaren ger dock en bild av att polisen främst fått hantera allt fler omhändertagna djur. I de tre storstadsregionerna , och verkställde polisen sammanlagt 347 beslut att omhänderta djur. var antalet 608, vilket motsvarar en ökning . Att antalet verkställighetsärenden har blivit betydligt vanligare framgår också av statistik över länsstyrelsernas arbete med djurskyddskontroller. Mellan åren 2009–ökade antalet omhändertaganden av djur i från 629 till 1 057 (webbplats). Detta motsvarar en ökning . är ökningen ännu kraftigare, från 164 till 1 057 omhändertaganden. Mot denna bakgrund drar vi med tillräcklig grad av säkerhet slutsatsen att polisen har fått allt fler djurärenden. Fler omhändertaganden innebär också att polisen måste administrera och verkställa allt fler ärenden om att sälja, skänka bort och avliva djur. Enkätundersökningen visar också att länsstyrelserna allt oftare behöver handräckning av polisen i djurskyddsärenden. Mellan åren 2009–ökade exempelvis det sammanlagda antalet handräckningar i , och från 220 till 433, vilket nästan är en fördubbling. Djurärendena påverkar förmåga att utföra kärnuppgifterna Nästa fråga att besvara är hur djurärendena i stort påverkar polisens förmåga att utföra sina kärnuppgifter. Den enkätundersökning som utredningen har låtit göra ger stöd för att djurärendena påverkar polisens förmåga att möta de krav som ställs på resultat i kärnverksamheten. En majoritet () av de dåvarande polismyndigheterna, däribland i , har svarat att polisens samlade uppgifter på djurområdet lett till att uppgifterna att bekämpa brott och att upprätthålla allmän ordning och säkerhet fått stå tillbaka eller inte kunnat prioriteras fullt ut. Ansvaret för djurärendena gör det också svårare för polisen att leda och planera verksamheten. En majoritet () av polismyndigheterna anser att polisens samlade uppgifter på djurområdet gör verksamheten svårare att leda och planera på ett effektivt sätt. En reform som begränsar polisens ansvar på djurskyddsområdet bör därför enligt vår bedömning, allt annat lika, kunna ge vissa positiva effekter på polisens förmåga att bättre möta de krav som ställs på resultat i kärnverksamheten. Enkätsvaren ger däremot inte stöd för att djurärendena – sett i ett större sammanhang – är särskilt resurs- eller arbetskrävande för polisen. Inte heller ledningsresurserna belastas i någon högre grad. I denna kontext är problemet troligtvis i stället av ett mera gripbart och praktiskt slag i den dagliga polisoperativa verksamheten. Det kan exempelvis, som varit inne på, röra sig om plötsliga krav på snabba operativa insatser av poliser i yttre tjänst och att djuruppgifterna inom delar av polisorganisationen anses stå i vägen för mer angelägna kärnuppgifter. Att djuruppgifter uppfattas vara ett särskilt problem i sammanhanget stöds också av de intervjuer med polischefer som har gjort inom ramen för den tidigare nämnda utvärderingen av de satsningar som gjorts på polisen. Alla de tio polischefer som Brå har intervjuat anser exempelvis att djuruppgiften bör flyttas från polisen. De anser att uppgiften både stjäl kraft och drar ner motivationen bland personalen då den rycker dem från deras dagliga arbete och känns irrelevant för den utbildning de har. Cheferna anser vidare att polisen bara ska hjälpa till i djurärenden när det finns risk för konflikter, till exempel om ägaren till djur som ska omhändertas uppträder hotfullt. I de fall det mest handlar om att administrera själva förvaringen av djuren förstår de inte varför polisen skulle vara mest lämpad för det (Brå rapport 2014:17 s. 74). Det bör slutligen betonas att frågorna i vår enkät gällde polisens samlade uppgifter på djurområdet. Enkäten belyser därför inte hur djurskyddsärendena – sedda för sig – påverkar polisverksamheten. Detta är knappast heller möjligt att undersöka. Djurskyddsärenden tar dock, i vart fall när djuren ska tas omhand och transporteras bort, ofta polismän i yttre tjänst i anspråk och den typen av personella insatser utgör inte någon obetydlig del av polisens samlade myndighetsansvar på djurområdet. De allra flesta omhändertaganden av djur stödjer sig på bestämmelserna i djurskyddslagen. Som vi snart återkommer till ska polisen också transportera, förvara, ta hand om, veterinärundersöka och hitta ett nytt hem till de djur som omhändertas. Det är därför rimligt att utgå från att djurskyddsärendena i viss utsträckning och i olika avseenden påverkar polisens samlade förmåga att utföra sina kärnuppgifter. Vilket ansvar bör ha på djurskyddsområdet? uppgifter enligt djurskyddslagen innefattar en rad arbetsmoment som från rättsliga och praktiska utgångspunkter skiljer sig ganska mycket från varandra. För att myndighetsåtgärder ska kunna genomföras finns i vissa fall ett behov av de befogenheter att använda våld och tvång som en polisman har. I andra fall rör det sig om transport, förvaring, försäljning och annan praktisk eller administrativ hantering av djur som inte har något tydligt samband med polisiära kärnuppgifter. Varje enskild arbetsuppgift måste därför bedömas för sig. Innan vi går närmare in på dessa är det lämpligt att först redogöra för vilket ansvar bör ha på djurskyddsområdet. Vi anser att även i fortsättningen ska ha uppgifter för att skydda djur från onödigt lidande. Enligt vår uppfattning bör dock dessa uppgifter kännetecknas av att det antingen ska krävas en polismans särskilda yrkesutbildning och befogenheter för att utföra dem eller att det ur ett brett förvaltningsperspektiv är mest effektivt och ändamålsenligt att uppgiften utförs av polisen. Vi anser att principen bör vara att polisens ansvar på djurskyddsområdet begränsas till tre huvudområden. Polisen ska, för det första, gripa in i akuta situationer för att t.ex. avvärja fara och förhindra att djur lider. För det andra ska polisen hjälpa andra myndigheter i de fall där åtgärden inte kan utföras utan de särskilda befogenheter att använda våld och tvång som en polisman har. För det tredje ska polisen underrätta om man vid utförandet av sina kärnuppgifter får kännedom om omständigheter som motiverar att agerar mot brister i djurhållningen. Polisen ska underrätta andra myndigheter, men däremot inte själv följa upp brister, utfärda förelägganden eller handlägga förvaltningsärenden. På så sätt kan polismännens kompetens och särskilda befogenheter utnyttjas bättre än . En annan fördel med att flytta djurskyddsuppgifter från är att dessa kan samlas hos den myndighet som har bäst kompetens på området. Att samla de allra flesta uppgifterna på området hos en myndighet bör också kunna minska den effektivitetsförlust som har sin grund i att ansvaret är alltför delat mellan och . Vilka arbetsuppgifter bör ha kvar? En tillämpning av dessa principer leder till att det tidigt kan slås fast att bör ha kvar vissa arbetsuppgifter. Som redan nämnts är polisen den yttersta garanten för att faktiskt kan utöva offentlig kontroll och ingripa när djur far illa. Hjälp från kan behövas om ställs inför våldsamma eller hotfulla situationer eller där polisens medverkan är nödvändig för att överhuvudtaget kunna genomföra myndighetsåtgärderna. Något realistiskt alternativ finns exempelvis inte om djurägaren sätter sig till motvärn eller vägrar tillgång till bostäder, fordon och andra utrymmen där djuren hålls. bör därför ha kvar uppgiften att lämna och andra myndigheter den hjälp (handräckning) som de behöver för att utöva offentlig kontroll eller verkställa beslut (27 a § djurskyddslagen). Bestämmelsen bör förtydligas så att det direkt av lagtexten framgår under vilka förutsättningar handräckning får begäras. Förtydligandet motsvarar vad som gäller eller har föreslagits gälla såväl på djurskyddsområdet som på andra rättsområden och innebär inte att polisens nuvarande skyldighet att hjälpa begränsas (SOU 2011:75 s. 142, SOU 2011:7 s. 388, jfr även JO:s beslut med dnr 1537-2013 med hänvisningar). Motsvarande bestämmelser om hjälp (handräckning) finns i bl.a. 15 § lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, 5 kap. 6 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och 27§ livsmedelslagen (2006:804). Precis som tidigare ska alltså hjälpa andra myndigheter när detta är nödvändigt för att myndighetsåtgärder ska kunna genomföras, bl.a. när detta krävs för att ge personal skydd mot hot och våld när djur ska omhändertas. När får in en begäran om handräckning ska myndigheten dock alltid kunna utgå från att det är nödvändigt att den begärda hjälpen lämnas. Det finns inte någon möjlighet för att i materiellt hänseende överpröva en begäran om handräckning. En sådan möjlighet bör inte heller införas. Starka djurskyddsskäl talar för att polisen ska gripa in i vissa situationer där djur utsätts för lidande. Det rör sig exempelvis om fall där en polisman under jourtid ställs inför en situation där djur lider svårt och där det skulle vara helt oförsvarligt från djurskyddssynpunkt att låta ärendet vänta till dess att underrättats och följt upp saken . Polisen bör därför ha kvar uppgiften att besluta om omedelbara omhändertaganden av djur samt – i vart fall i ett första skede – verkställa omhändertagandet (32 § djurskyddslagen). Precis som bör bestämmelsen vara obligatorisk: ska när som helst, dvs. inte bara under jourtid, omhänderta djur om vissa förutsättningar är uppfyllda. Samma synsätt gör sig gällande för djur som är så svårt skadade eller sjuka att de måste avlivas. Utredningens enkätundersökning visar att det är ovanligt att djur måste avlivas. Att begränsa en polismans befogenhet att avliva svårt sjuka och skadade djur skulle dock innebära en markant ökad risk för att djur utsätts för onödigt lidande. En polisman bör därför även i fortsättningen få avliva djur som påträffas så svårt sjuka eller skadade att de bör avlivas (30 § första stycket djurskyddslagen). är skyldig att anmäla till om man gör bedömningen att det finns förutsättningar för att besluta om djurförbud eller omhänderta djur i vissa fall, se 71 § djurskyddsförordningen. Utredningens enkätundersökning visar att något hundratal sådana anmälningar görs , de flesta i . Polisens verksamhet leder, som redan nämnts, till att man ibland får kännedom om djur som lider eller är sjuka. Då är det också enligt vår mening ändamålsenligt att även i fortsättningen ska underrätta kontrollmyndigheten om detta, så att denna myndighet kan överväga om det finns skäl att vidta åtgärder. En liknande uppgiftsfördelning mellan och andra myndigheter gäller även på andra rättsområden, exempelvis om polisen får kännedom om att en restaurang inte följer de regler som gäller för att servera alkohol, se 9 kap. 8 § alkohollagen (2010:1622). Att upphäva eller begränsa anmälningsskyldigheten riskerar att försämra djurskyddet, eftersom kontrollmyndigheten inte längre skulle få kännedom om omständigheter som kan motivera beslut om djurförbud eller omhändertagande av djur. Anmälningsskyldigheten bör alltså ligga kvar hos . ska inte verkställa beslut om att omhänderta djur Vi går över till de arbetsuppgifter som bör flyttas över till en annan huvudman. Det finns flera skäl som talar för att uppgiften att verkställa beslut om att omhänderta djur bör flyttas från polisen till någon annan myndighet. Beslut att omhänderta djur avser i de allra flesta fall hundar, katter och andra sällskapsdjur. De uppgifter som utredningen har hämtat in från länsstyrelsehåll visar att det är ovanligt att hela djurbesättningar omhändertas. Nuvarande ordning innebär att polisen ska hämta djuret hos djurägaren och se till att det undersöks av veterinär. ska därefter förvara djuret och ta hand om det till dess att har avgjort vad som ska hända med djuret och, när detta har skett, sälja, skänka bort eller avliva det. Om har ingått ramavtal eller liknande avtal med någon entreprenör – vilket är fallet på flera håll i landet – består uppgifterna i att kontakta entreprenören, underrätta om beslut samt informera om var och när djuren ska hämtas samt närvara vid själva hämtningen. I vissa län tar entreprenören hand om transporten, i andra län får sköta transporten med egna fordon. I de regioner där något ramavtal eller liknande avtal inte ingåtts kan polismän i yttre tjänst behöva transportera bort djuret i fordon, ringa runt för att hitta en entreprenör som har möjlighet att ta emot djuret och transportera djuret till entreprenören. Om det rör sig om hela djurbesättningar finns som regel inga fasta avtal med entreprenörer. Polisen har då beroende på omständigheterna fått lösa den uppkomna situationen i samarbete med andra aktörer som exempelvis lantbrukare på orten, lantbrukarnas organisationer, hushållningssällskapen, företag med inriktning på lantbrukstjänst, eller genom att djuren får vara kvar där de befinner sig och där komma under veterinärvård. Enligt vår bedömning är det tydligt att denna typ av uppgifter inte har någon nämnvärd eller relevant koppling till polisens kärnuppgifter. Uppgifterna kräver inte en polismans särskilda yrkesutbildning och kompetens eller de särskilda befogenheter som han eller hon har bl.a. enligt polislagen. Polismän har inte heller någon formell kompetens på djurskyddsområdet, exempelvis har man inom polisen till skillnad från inte någon egen veterinärmedicinsk kompetens eller andra anställda som har särskild kompetens på djurskyddsområdet. En polisman som exempelvis ställs inför frågan om en vanvårdad hund klarar transporten till hundpensionatet får naturligen avgöra frågan från andra utgångspunkter än veterinärmedicinska. Nuvarande ordning innebär effektivitetsförluster och merarbete jämfört med om hade utfört uppgiften. Ett exempel på detta är att en djurskyddsinspektör som fattar beslut om att omhänderta ett djur med dagens regler därefter måste vänta på att en polispatrull ska komma till platsen för att verkställa beslutet. Det vore enligt vår mening betydligt mer arbetseffektivt om djurskyddsinspektören i normalfallet själv kunde ansvara för verkställighetsåtgärderna utan medverkan. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att inte längre ska verkställa beslut att omhänderta djur (31 och 32 §§ djurskyddslagen). Ett specialfall är att beslutar att omhänderta ett djur och fastställer beslutet (jfr 32 § andra stycket djurskyddslagen). Vi återkommer strax till frågan, hur ansvaret för att verkställa sådana beslut bör fördelas mellan och . ska inte verkställa beslut att sälja, skänka bort eller avliva djur Inte heller uppgiften att verkställa beslut om att sälja, skänka bort eller avliva djur har någon nämnvärd koppling till de polisiära kärnuppgifterna. I detta skede av handläggningen är djuren redan omhändertagna och förvaras i de lokaler dit entreprenören eller polisen har transporterat dem. arbetsuppgifter går i praktiken ut på att – antingen själv eller i samarbete med ideella organisationer – försöka förmedla och hitta ett nytt hem åt hundar, katter och andra djur. Om detta inte visar sig möjligt kan det bli aktuellt att avliva djuren hos veterinär. Vi har föreslagit att uppgiften att verkställa beslut att omhänderta djur inte längre ska ligga hos polisen. Av detta följer att polisen inte heller ska verkställa beslut om vad som ska hända med djuren.