sou · H3B350 · 2015-06-04 00:00:00 — Eftersom pappor vanligen tar ut föräldrapenning senare under barnets uppväxt, hinner de också arbeta upp en högre sjukpenning- sgrundande inkomst innan de tar ut föräldrapenning. Delegation- ens förslag om mer reserverad tid för vardera föräldern kommer att innebära att fler pappor kommer att ställas inför valet att ta ut för- äldrapenning på grundnivå eller avstå/skjuta upp sin föräldraledig- het, vilket innebär en osäkerhet om kostnadsutfallet för för- säkringen. Med tanke på ersättningens storlek rör det sig emellertid om små belopp. 4Försäkringskassan (2010b). 5Duvander & (2014). Känslighetsanalys: en pappamånad fryser inne Det är som sagt svårt att förutse hur pappors nyttjande av föräldra- penningen kommer att utvecklas, både med dagens försäkring och med JA-delegationens förslag. Enligt Duvander och (2014) tog pappor i genomsnitt ut under barnets första . hade av alla pappor till barn födda reserverade dagar kvar när försäkringen för barnet tagit slut.6 Som jämförelse till kalkylen baserad på fullt utnyttjad försäkring ovan, beräknas därför förslagets kostnad för ett scenario där alla mammor tar ut 9 månader (sina 5 reserverade plus de 4 överlåtelse- bara) medan papporna i genomsnitt bara tar ut och låter en månad frysa inne. Resultaten framgår av tabell 12.2. Som framgår av tabellens sista rad skulle delegationens förslag i detta scenario innebära en lägre utgift i statens budget för föräldrapen- ning än dagens försäkring7. Besparingen utgörs av minskad kostnad för pappors föräldrapenning på sjukpenningnivå samt en något minskad utgift för föräldrapenningdagar på grundnivå. Besparingen skulle uppgå till . 6Uppgift från , egen beräkning. Fördelat på alla pappor frös i genomsnitt knappt 7 av 60 reserverade dagar inne för pappor med gemensam vårdnad för barn födda i . 7Med fullt nyttjande och uttagsmönster (som i tabell 12.1). Tabell 12.2 Kostnadsjämförelse mellan delegationens förslag och dagens föräldraförsäkring, Pappor tar ut fyra månaders föräldrapenning i delegationens förslag 1) Faktisk utgift för jämställdhetsbonus 2013. Källa: Egna beräkningar. Mot bakgrund av detta bedömer delegationen att förslaget om en tredelning inte kommer att medföra några ökade kostnader för föräldrapenningen efter vilken en uppfölj- ning föreslås. Föräldrapenningens kostnadsutveckling bör natur- ligtvis ingå i uppföljningen. Kostnader för något som skulle komma ändå? Många debattörer menar att jämställdhet är något som kommer av sig självt . Enligt detta synsätt skulle ingen reform av föräldraförsäkringen behövas när föräldrar frivilligt väljer ett jäm- ställt föräldraskap med ett jämnt uttag av föräldrapenning. Ur ett jämställdhetsperspektiv skulle delegationens förslag därmed bli överflödigt. I tabell 12.3 jämförs delegationens förslag med dagens försäkring vid fullt utnyttjande och under antagande om att mam- mor och pappor fördelar uttaget av föräldrapenningdagarna helt jämnt. Av tabellen framgår att dagens system vid ett jämställt uttag skulle bli dyrare än delegationens för- slag. Skillnaden består främst av utgiften för jämställdhetsbonusen för 120 000 föräldrapar.8 8 Med antagande om att av barnen i en årskull har en förälder med ensam vårdnad. Tabell 12.3 Kostnadsjämförelse mellan delegationens förslag och dagens föräldraförsäkring, Fullt nyttjande, föräldrarna tar ut hälften var i båda försäkringarna Källa: Egna beräkningar. Kommunernas utgifter för tidigare förskolestart JA-delegationen bedömer att om dess förslag till föräldraförsäkring skulle nyttjas fullt ut skulle barns genomsnittliga ålder vid för- skolestart påverkas försumbart. Kommunernas kostnad för barn- omsorg skulle därmed inte förändras till följd av ändringar i försäk- ringen. Men om som i scenariot ovan en pappamånad i genomsnitt skulle frysa inne, är det mer sannolikt att en andel barn i varje års- kull får börja i förskolan tidigare än med dagens föräldraförsäkring. Hur stor andelen blir, och därmed kostnaden för detta, beror på i vilken utsträckning mammorna kompenserar med att ta ut obetald ledighet, vilket i sin tur beror på preferenser och hushållseko- nomin. Det finns i samhället en trend mot allt tidigare förskolestart9 och en delvis motsatt trend som går ut på att särskilt mammor tar ut allt mer obetald föräldraledighet. Hur dessa trender skulle samverka med pappors vilja att ta ut föräldrapenning är högst osäkert och varierar förmodligen kraftigt mellan familjer. var kommunernas kostnader för förskola och skol- barnsomsorg 79 miljarder kronor.10 Den genomsnittliga årskost- naden per inskrivet barn var 84 300 kronor.11 Av tabell 12.4 framgår en enkel beräkning av hur kommunernas utgifter för tidigare för- skolestart varierar med andelen berörda barn och hur mycket tidig- 9Dagens Nyheter, artikel . 10Uppgiften hämtad från Kommun- och landstingsdatabasen (). are de börjar förskolan. Om delegationens förslag till föräldra- försäkring exempelvis skulle medföra att hälften av alla barn i en årskull skulle börja i förskolan en månad tidigare än annars, beräk- nas det innebära en ökad utgift för kommunerna på . Tabell 12.4 Kommunernas årliga kostnad för tidigare förskolestart, Källa: Kostnadsuppgifter från Kolada, egna beräkningar. Kommunernas utgifter för förskolan och statens utgift för föräld- raförsäkringen påverkas alltså i olika riktning beroende på pappors föräldrapenninguttag. Blir uttaget högt blir utgiften för föräldra- penningen högre och utgiften för förskola och skolbarnomsorg påverkas inte. Med ett lägre uttag å andra sidan blir det en lägre offentlig utgift för försäkringen och en högre för förskola och skolbarnomsorg. Om pappor i genomsnitt låter en månad av de fem reserverade frysa inne och detta skulle medföra att en hel årskull barn får börja förskolan än , skulle utgiften för förskola och skolbarnomsorg öka med (tabell 12.4). skulle kostnaden för föräldrapenningen minska med (se förra avsnittet). Den kommunala finansieringsprincipen är inte tillämplig för förändringar i statlig verksamhet som får indirekta effekter för kommunerna. Med tanke på hur viktig kvaliteten i de kommunala välfärdstjänsterna är vill delegationen ändå understryka att förslaget om en tredelad föräld- raförsäkring inte innebär ökade utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn, det vill säga att utgiftsminskningar i föräldraför- säkringen om reserverad tid fryser inne är större än beräknade utgifter för ökad tid i förskola. Konsekvenser för föräldrar och hushåll I detta avsnitt presenteras konsekvenser av delegationens förslag till ny föräldraförsäkring för föräldrar och hushåll. I kontrast till förslagets huvudsyfte om att långsiktigt öka kvinnors närvaro och möjligheter i arbetslivet för att förbättra deras ekonomiska möjlig- heter i ett livscykelperspektiv, så är perspektivet här kortsiktigt och statiskt. Den privatekonomiska effekten för individer och hushåll kan och bör delas upp i två separata effekter; dels effekten av för- slagets ökade grad av reserverad tid för varje förälder och dels för- slaget att avskaffa lägstanivådagarna och ersätta dem med en månad med ersättning på sjukpenningnivå. Den första effekten behandlas först relativt ingående, därefter följer en kortare diskussion om för- delningskonsekvenserna av bytet mellan lägstanivådagar och sjuk- penningnivådagar. Därefter beskrivs olika föräldragruppers möjlig- heter till anpassningsbeteenden. tog mammor ut och pappor av ersatta på sjukpenningnivå. Med delegationens förslag blir andelarna, om tas ut, i stället och 36 pro- cent (om mammor tar och pappor sina reserverade 5).12 För mammor skulle detta i genomsnitt innebära 8 färre föräldra- penningdagar på sjukpenningnivå. Pappor skulle med förslaget öka sin andel av dagarna på sjukpenningnivå med – en betydligt större förändring. Dessa siffror är emellertid genom- snittliga. Vad förslaget får för konsekvenser på individ- och hus- hållsnivå beror på föräldrarnas preferenser och ekonomiska ramar. Privatekonomiska konsekvenser av fler reserverade månader De privatekonomiska konsekvenserna för olika föräldrapar har beräknats så att 13 månader med föräldrapenning på sjukpenning- nivå i dagens försäkring jämförs med föräldrapen- ning på sjukpenningnivå enligt JA-delegationens förslag. Denna jämförelse bedöms vara det som bäst visar effekten av tredelningen och dess reserverade månader utan att blanda in effekten av lägsta- 12 För mammor: av 390 = och av = . Motsvarande för pappor. nivådagar och fler sjukpenningdagar. I det följande beskrivs kon- sekvenser av tredelningen för olika slags föräldragrupper. Föräldrar som med dagens föräldraförsäkring delar föräldrapen- ningen jämnt (och inte tar ut dubbeldagar) går med JA-delegation- ens förslag miste om jämställdhetsbonus på totalt skattefritt vardera. Däremot berörs de inte av den minskade över- låtelserätten eftersom de inte utnyttjar den. Mer om effekterna av avskaffad jämställdhetsbonus återfinns längre fram. Föräldrar med ensam vårdnad 2013 hade av ettåringarna, nära 4 500 barn, en förälder med ensam vårdnad. av dessa var mammor. Enligt dele- gationens förslag får föräldrar med ensam vårdnad, liksom inom dagens system, disponera försäkringens samtliga dagar med föräld- rapenning. Inte heller denna föräldragrupp berörs av förslaget om fler reserverade månader. Föräldrapar som anpassar sig till den nya försäkringen De beräkningar som delegationen har gjort av hushållsekonomiska effekter för föräldrapar som anpassar sig till den nya försäkringen redovisas i tabell 12.5. Tabellen visar det privatekonomiska utfallet för par som i dagens försäkring delar så att mamman tar 11 månaders och pappan två månaders föräldrapenning över de 13 månaderna.13 Den visar också hushållsekonomin för paren om de med delega- tionens förslag i stället skulle dela föräldrapenningen med 9 mån- ader till mamman och 4 månader till pappan. I vänster kolumn anges olika föräldrapars typiska inkomstkombinationer. Mammans inkomstläge anges först och sedan pappans. Med ”låg” menas att mamman har en inkomst som är lägre än vid sedvanligt förvärvs- arbete. I dessa beräkningar har antagits att mamman studerar med studiemedel och efter föräldraledigheten återgår till studier med studiemedel. Det finns förstås fler grupper med låga inkomster som därmed får föräldrapenning på grundnivå, bl.a. arbetslösa, de som har försörjningsstöd och de som är försörjda av anhöriga.14 Med ”arbetare” menas att föräldern har genomsnittlig lön för kvin- 13Skatter har beräknats med antagande om 32 procents kommunalskatt och 0,17 procents begravningsavgift enligt inkomstberäkning . 14Beräkningar för dessa grupper har uteslutits här, men de torde inte avvika särskilt från de generella resultaten för gruppen med studiemedel. nor respektive män i arbetaryrken.15 Med ”tjänsteman” menas att föräldern tjänar genomsnittlig lön efter kön i tjänstemannayrken. I den sista raden återfinns kategorin ”hög” vilket svarar mot en hög inkomst (här: ). I tabellens andra kolumn anges, som jämförelse, parets inkomster efter skatt innan de fått barn. Tredje kolumnen visar parets sam- manlagda inkomst för de 13 månaderna med om mamman tar 11 månaders föräldrapenning och pappan tar resterande två. De övriga månaderna förvärvsarbetar de. Föräldrarnas nettoinkomster består alltså både av föräldrapenning och av förvärvsinkomst.16 Eventuell föräldralön från arbetsgivaren ingår inte i dessa beräkningar. Fjärde kolumnen anger sammanlagd inkomst om paret i stället delar för- äldrapenningen så att mamman tar och pappan 4 . Sista kolumnen anger differensen mellan hushållets inkomst vid den jämnare fördelningen och inkomsten vid den mer ”traditionella” fördelningen. Tabellen visar att om pappor i vanliga hushållstyper/lönelägen ökar sitt uttag av föräldrapenning med de som de kan överlåta till mammorna, så för- lorar de inte ekonomiskt på hushållsnivå jämfört med ett mer traditionellt uttagsmönster där mammorna tar ut mer föräldra- penning.17 15Uppgifter om genomsnittliga löner har hämtats från LO(2014). Lönerna speglar faktisk inkomst (och därmed grund för föräldrapenning) eftersom de reflekterar faktiskt arbetad tid. 16För att öka jämförbarheten med situationen före barnets ankomst inkluderar inkomsterna barnbidrag. 17Liknande beräkningar visar att de i de flesta inkomstlägen inte heller förlorar på att dela helt lika. Beräkningarna redovisas inte av utrymmesskäl. Tabell 12.5 Föräldraparets sammanlagda inkomst, före barn, med dagens försäkring, med delegationens försäkring samt skillnad mellan försäkringarna, kronor Not: Uppgifterna avser en 13-månadersperiod och är avrundade till . Källa: Egna beräkningar. Delegationens förslag till ny försäkring har dock större konsekven- ser föräldrarna emellan, vilket framgår av tabell 12.6. Tabellen jämför privatekonomiskt utfall för samma typiska föräldrapar och samma två olika fördelningar av föräldrapenningen: traditionell fördelning (11–2 månader) respektive jämnare (9–4 månader). För alla fyra inkomsttyperna gäller att mammorna får en högre inkomst vid den jämnare fördelningen. Detta beror på att de förvärvsarbetar mer. Papporna får en lägre sammanlagd nettoinkomst på grund av att de förvärvsarbetar mindre. Av femte kolumnen framgår att pap- pornas inkomstminskning vägs upp av mammornas högre netto- inkomst. Tabellen visar alltså att detta gäller för de allra flesta hus- håll: de med mycket låga inkomster, de med låga inkomster och de med goda inkomster. Tabell 12.6 Inkomster och inkomstskillnader för olika föräldrapar samt för mammor och pappor i de två försäkringsmodellerna, kronor (11 mån) (2 mån) (9 mån) (4 mån) Not: Uppgifterna avser en 13-månadersperiod och är avrundade till . Källa: Egna beräkningar. Det är vanligt att pappor tjänar mer än mammor och inte sällan mycket mer. Tabell 12.6 visar att om mamman studerar med studiemedel och har föräldrapenning på grundnivå och pappan har en genomsnittlig arbetarlön förlorar de inte ekonomiskt på att pappan tar ut mer. Detsamma gäller för högre inkomst- lägen: om mamman har en genomsnittlig tjänstemannainkomst och pappan tjänar mer (rad fyra)18, förlorar hushållet inte heller på att pappan tar ut föräldrapenning mer och mamma mindre. I kapitel 7 framgick också att de flesta arbetstagare täcks av olika slags avtal så att de får så kallad föräldraledighetslön som fyller upp föräldrapenningen av bruttolönen även ovanför taket i försäkringen. Detta leder till att det finns väldigt få familjer där det på hushålls- nivå skulle innebära någon hushållsekonomisk förlust att pappan tar ut mer föräldrapenning. Föräldrapar där pappor väljer att inte ta ut mer JA-delegationens förslag om en tredelning av föräldraförsäkringen syftar till att ge föräldrar bästa möjliga drivkrafter för att dela ansvar för omsorg och försörjning jämnare. Som en naturlig följd 18 Mamman tjänar och pappan . av detta förlorar de föräldrapar där pappan väljer att avstå från att ta ut mer föräldrapenning (hushålls-)ekonomiskt på JA-delegationens förslag. På samma sätt som tidigare jämför tabellen 12.7 det privat- ekonomiska utfallet för de olika hushållstyperna. I detta fall jäm- förs samma ”traditionella” uttagsmönster som i förra fallet – 11 månaders föräldrapenning för mamman och 2 för pappan – med fallet där pappan fortsätter ta ut , mamman tar ut sina maximala 9 månader och för de två resterande månaderna tar mamman obetald föräldraledighet.19 De sista två kolumnerna visar det ekonomiska utfallet. Mammans och hushållets förlust uppgår till de borttagna två månadernas föräldrapenning efter skatt som mamman går miste om med delegationens förslag som hon är frånvarande från arbetet för att vårda barnet. Mammans inkomstförlust drabbar även parets sammanlagda inkomst medan pappornas inkomst förblir oförändrad. Tabell 12.7 Inkomst och inkomstskillnader för mammor och för hushåll i olika föräldrapar i de två försäkringsmodellerna, kronor (antal fp-mån) (11 mån) (9 mån) Not: Uppgifterna avser en 13-månadersperiod och är avrundade till , avrundningsfel kan förekomma. I JA-delegationens försäkring tar mamman ut två månaders obetald ledighet. Källa: Egna beräkningar. Det är svårt att undvika konsekvenser som dessa. Delegationens förslag till ny föräldraförsäkring utgår från ett delat ansvar för barn, men om och hur enskilda väljer att utnyttja försäkringen är inte 19 Utfallen har också beräknats för par där pappor inte tar ut någon föräldrapenning alls, vare sig med dagens försäkring eller med delegationens förslag, och mammorna kompenserar med obetald ledighet. Resultaten är desamma: mammorna förlorar ersättningen från försäkringen jämfört med dagens försäkring (beräkningarna presenteras inte av utrymmesskäl). möjligt att påverka utöver de drivkrafter som försäkringen ger. Delegationen bedömer att allt fler föräldrar kommer att dela föräldrapenningen jämnare men att det är osäkert i vilken takt detta kommer att ske. Särlevande föräldrar med gemensam vårdnad Särlevande föräldrar med gemensam vårdnad om ett barn lever, per definition, i olika hushåll, varför delegationens förslag till ny för- äldraförsäkring får separata privatekonomiska konsekvenser för föräldrarna och deras respektive hushåll. De privatekonomiska effekterna av en tredelad försäkring blir desamma för dessa föräldrar som i tidigare beskrivningar utom i det avseendet att de individuella inkomsterna alltså inte kan läggas samman till en gemensam hus- hållsinkomst. Om pappan tar ut sin reserverade del i försäkringen, så förlorar han något rent privatekonomiskt medan barnets mamma, som då förvärvsarbetar, tjänar mer än om hon skulle ha varit ledig med föräldrapenning. I de fall där en sär- levande pappa väljer att inte ta ut föräldraledighet kan det få det negativa ekonomiska konsekvenser för mamman och för barnet, se vidare nedan (avsnittet Konsekvenser för barn). Familjer kan se olika ut och ha olika behov. Mer än vart femte barn växer upp i en annan familjekonstellation än den med båda sina biologiska föräldrar. En utmaning för familjepolitiken är att utvecklas i takt med de nya familjekonstellationernas behov. Det är med detta syfte delegationen föreslår att varje vårdnadshavare ska kunna överlåta en månads föräldrapenning till någon annan försäk- rad person utöver vad dagens regler redan medger. Konsekvenserna omfattar en ökad valfrihet och flexibilitet i försäkringen. Hur mycket och på vilket sätt den nya möjligheten kommer att utnytt- jas är svårbedömt och bör därför följas upp . Huvudsyftet med delegationens förslag till föräldraförsäkring är att öka kvinnors närvaro i arbetslivet och att få män att ta ett större familjeansvar. Ambitionen gäller naturligtvis även företagande för- äldrar. För företagande föräldrar är det en större utmaning att söka kombinera arbete och familj än för anställda. Det är i princip omöjligt att vara frånvarande på heltid från sitt företag; inte bara kundkontakter utan även ren administration behöver skötas fort- löpande, så när det gäller föräldraledighet för små barn som inte börjat förskola finns särskilda utmaningar.20 Delegationens förslag om att kunna överlåta sammanlagt till annan försäkrad än vårdnadshavare innebär en möjlighet för företagande föräldrar, särskilt för dem där båda föräldrarna är företagare. Både manliga och kvinnliga företagare tar ut färre föräldrapenningdagar än anställda föräldrar. En minskad överlåtelserätt föräldrarna emellan kan, på samma sätt som för övriga beskrivna föräldragrupper, inne- bära att reserverade dagar inte används. Delegationen bedömer att de svårigheter som finns när en förälder har svårt att kombinera företagande med föräldraskap inte kan eller bör lösas med en bibe- hållen långtgående överlåtelserätt mellan föräldrarna. I och med förslaget om den minskade överlåtelserätten i för- säkringen kommer företagande pappors drivkrafter att ta ut mer föräldrapenning och -ledighet att öka liksom det gör för alla pap- por. Det är dock svårt att förutse hur mycket delegationens förslag om fler reserverade månader men en ny möjlighet att överlåta till annan försäkrad, kommer att inverka på företagande pappors uttag, på kort och på . Avskaffa de och inför med ersättning på sjukpenningnivå – ekonomiska konsekvenser Utöver den ökade graden av reserverad tid i försäkringen innebär delegationens förslag att de tre månaderna med ersättning på lägstanivå ersätts med en månad med ersättning på sjukpenningnivå (eller på grundnivå). Syftet med förslaget är att öka försäkrings- mässigheten i försäkringen, det vill säga att försäkringen ger en rättighet att vara frånvarande från arbetet med en ersättning enligt inkomstbortfallsprincipen. Delegationen bedömer att denna del bidrar till att koncentrera mer föräldraledighet till barnets första år samt innebär fördelar för de flesta föräldrar. Lägstanivådagarna i dagens försäkring fungerar som en rättighet att vara ledig men med en betydligt lägre ersättning. Detta innebär att höginkomsttagare som har råd att tillfälligt leva på en lägre ersättning kan utnyttja 20 Företagarna (2015). dem för föräldraledighet. Låginkomsttagare å andra sidan, kan på sin höjd utnyttja dem för inkomstutfyllnad under arbetsfria dagar.21 Rent ekonomiskt innebär avskaffandet av lägstanivådagarna för varje föräldrapar en förlust på 90*= (före skatt). Vinsten av ännu en månad på sjukpenningnivå är 30*sjukpenningnivån. Detta innebär att för dem med ersättning per dag (dvs. 3*) innebär reformen en viss inkomstförstärkning. För dem med ersättning under 540 kro- nor per dag (och då i synnerhet för dem med ersättning på grund- nivå) innebär det en viss inkomstförlust. Men det innebär i gengäld också en månad mer som föräldrarna verkligen kan vara lediga med Även utan lägstanivådagar finns möjligheter att välja en längre ledighet via en lägre ersättningsnivå. En förälder kan varva föräld- rapenning med obetald ledighet eller ta ut ersättning för del av dagen, till exempel trefjärdedels ersättning. Ersättandet av 90 lägsta- nivådagar med innebär fördelar för föräldrar i alla inkomstskikt. Avskaffad jämställdhetsbonus – konsekvenser Införandet av jämställdhetsbonusen syftade till att förbättra föräld- rars ekonomiska drivkrafter till ett jämnare uttag av föräldrapen- ning genom att minska betydelsen av inkomstskillnaderna mellan föräldrarna. 2013 var statens utgift för jämställdhetsbonusen . Knappt 188 000 föräldrar fick i genomsnitt i bonus vardera. var det fler föräldrar som fick bonus, 230 000 stycken, men det genomsnittliga beloppet minsk- ade till . och framgent väntar regeringen att den sammalagda utgiften för bonusen ska öka ytterligare till följd av ett mer jämställt uttag av föräldrapenning. Enligt Inspektionen för socialförsäkringen har jämställdhetsbonusen haft en liten och inte säkerställd effekt på uttaget av föräldrapenning.22 Enligt inspekt- ionen och flera andra är mer reserverad tid i föräldrapenningen för vardera föräldern det mest verkningsfulla verktyget för ett mer 21Föräldrar som arbetar måndag–fredag kan med dagens system ta ut föräldrapenningdagar på lägstanivå och . 22Inspektionen för socialförsäkringen (2012). Delegationen bedömer därför att jämställdhets- bonusen bör avskaffas och att konsekvenserna av detta, utöver besparingen, är mycket små. Tredelningens konsekvenser för föräldraledighetens fördelning och längd har det utvecklats en trend där föräldrar, främst mammor i hushåll med god ekonomi, varvar föräldrapenning- uttag med obetald föräldraledighet för att få en längre samman- hängande ledighet. Den samlade frånvaron från arbetslivet har därmed ökat. Men alla föräldrar har inte samma möjlighet till detta eftersom obetald ledighet innebär att avstå från inkomst. Mammor med lägre inkomster tar därför i genomsnitt ut fler föräldra- penningdagar och kortare föräldraledighet.23 Pappor med lägre inkomster tar ut mindre föräldrapenning och föräldraledighet än genomsnittet.