sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — 57 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2013:13 s. 67. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik för den kommersiella trafiken i och med att antalet resor på dessa linjer är relativt stort. En annan sak som kan påverka marknadsförskjutningen är det s.k. fördubblingsmålet för kollektivtrafiken. Målet är visserligen neutralt i förhållandet mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik, men den här typen av mål kan driva utvecklingen mot mer och mer samhällsorganiserad trafik. Fördubblingsmålet tar sin utgångspunkt i att kollektivtrafik skapar värden både för den som reser och för samhället. Resandet med kollektivtrafik har dock ökat långsamt . har antalet personkilometer med kollektivtrafik drygt fördubblats men har trafikarbetet med personbil och motorcykel mer än trettonfaldigats. Kollektivtrafikens andel har därmed sjunkit från till att sedan ungefär ligga runt 17–18 procent.58 Fördubblingsmålet innebär en målsättning att för- dubbla kollektivtrafikens marknadsandel59 (jämfört med ), som ett mål för att nå de transportpolitiska och miljöpolitiska målen. Detta ska bl.a. ske genom att förmå privatbilister att helt eller delvis flytta över sitt resande till kollektivtrafik. Ursprunget till fördubblingsmålet var ett regeringsuppdrag. Regeringen gav dåvarande och i uppgift att ta fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens lång- siktiga utveckling i samverkan med berörda myndigheter och aktörer. Samarbetet resulterade i rapporten framåt.60 Efter rapportens publicering togs arbetet för en fördubblad kollektivtrafik över av Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik.61 Partner- samverkan är en samverkansarena för kollektivtrafik i . I sitt arbete för att nå fördubblingsmålet har Partnersamverkan tagit 58Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2011:9 s. 23. 59Fördubblingsprojektetmäter antalet resor och marknadsandelen som kollektivtrafikens andelar av det totala antalet privata motoriserade resor. 60KOLL framåt Huvudrapport , VV publikation: 2008:33. 61Numera heter organisationen för en förbättrad kollektivtrafik. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik fram handlingsplaner, vägledningar, avtalsprocesser och bransch- gemensamma rekommendationer. gjorde Partnersamverkan en uppföljning av för- dubblingsmålet. Sedan fördubblingsarbetet inleddes har antalet resor med kollektivtrafik i ökat. Marknadsandelen har totalt gått från till (2014). Marknadsandelen varierar stort mellan olika län och i är den medan den på är . Resandeutvecklingen för tåg- trafiken har ökat med 39 procent.62 5.3.5Kostnadsutveckling i den samhällsorganiserade kollektivtrafiken Den samhällsorganiserade trafiken kan emellertid inte växa hur mycket som helst. Ungefär hälften av kostnaderna för lokal och regional kollektivtrafik i finansieras med kommunal- och landstingsskatt. Det betyder att den i påtaglig utsträckning konkur- rerar med vård, skola och omsorg om skattebetalarnas pengar. har skattesubventionerna till kollektiv- trafiken ökat mer än dubbelt så snabbt som den skattefinansierade delen av kommunernas och landstingens totala verksamhet. Det innebär att kollektivtrafikens andel av de totala nettokostnaderna har ökat. Ökningen har varit så kraftig att kostnaderna mot- svarar en utdebitering på , jämfört med en utdebitering på 2003. SKL har i en rapport analyserat vilka faktorer som orsakat den snabba kostnadsutvecklingen. Studien baseras bl.a. på uppgifter som finns tillgängliga i räkenskapssammandragen för kommuner och landsting samt statistik från Trafikanalys. De regionala kollektivtrafikmyndigheternas kostnader delas vanligen in i trafikeringskostnader samt kostnader för infrastruktur och övrigt. –2012 har de regionala kollektivtrafikmyndighet- ernas trafikeringskostnad för tåg ökat med , dvs. eller med i genomsnitt . Trafikutbudet har ökat med knappt 34 mil- joner kilometer eller . 62 Partnersamverkan för en bättrekollektivtrafik (2015b), Uppföljning av fördubblingsmålet. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik utvecklingen är enligt SKL att utbudet av kollektivtrafik med tåg har ökat. Tågtrafik är förhållandevis dyr per utbudskilometer men är viktig för att öka hushållens tillgänglighet till olika arbetsplatser liksom företagens tillgänglighet till arbetskraft. Kol- lektivtrafiken har en självklar roll i resandet för ett hållbart sam- hälle. Men kostnadsökningen motsvaras dock inte av en lika stor ökning av resandet. SKL:s slutsats är att de åtgärder som vidtagits inte räcker för att uppnå fördubblingsmålet av kol- lektivtrafik. Trafikanalys har undersökt prisutvecklingen för regional kol- lektivtrafik. Utvecklingen vad gäller priser har varit stigande. Mest har priserna stigit på enkelbiljetter men även månadskorten har stigit i pris. Jämfört med övriga varor och tjänster i samhället så har prisutvecklingen inom kollektivtrafiken varit betydligt högre. Det gör att de kollektiva resorna utgör en större del av resenärernas samlade utgifter. Det förekommer kraftiga variationer vad gäller priserna i kol- lektivtrafiken mellan olika län. En stor del av skillnaderna, framför allt vad gäller länstrafikkort, kan förklaras av faktorer såsom be- folkningstäthet. Enkelprisbiljetterna tycks däremot inte påverkas av geografiska förutsättningar i samma utsträckning. Detta skulle kunna bero på att man i län där resandet med kollektivtrafiken är lågt vill sänka trösklarna för att få fler att prova att resa kollektivt. I andra län kanske man ser en poäng med att snabbt göra det lönsamt för resenärerna att skaffa periodkort i stället för att köpa enkel- biljett då och då. Prisutvecklingen för alla undersökta biljettalternativ har varit relativt kraftig under och ökat betydligt mer än kon- sumentprisindex. Kollektivtrafiken har drabbats av stora och snabba kostnadsökningar vilket berott på ett ökat utbud och för- bättrad standard vad gäller bekvämlighet och tillgänglighet. Sanno- likt har detta även haft påverkan på biljettpriserna. De kommersiella aktörernas64 priser är i regel högre än priserna i den offentligt subventionerade trafiken. Detta är inte förvånande då de kommersiella kollektivtrafikutövarna får praktiskt taget alla 63Sveriges kommuner och landsting (2014), Vad förklarar kollektivtrafikens snabba kostnadsökning? 64Trafikanalys har här bara undersökt resor med buss och färja. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik sina inkomster från just biljettförsäljningen (vilken därmed ska täcka alla kostnader), medan biljettintäkterna i den offentligt sub- ventionerade trafiken bara täcker cirka hälften av kostnaderna medan resten kommer från skattemedel. Prismässigt finns det vissa möjligheter att konkurrera med de offentliga aktörerna, speciellt om man ser till priserna för enkelbiljetter. Enligt Trafikanalys är den viktigaste slutsatsen från kartlägg- ningen att den kraftiga prisökningen för resenärernas kollektiv- trafikresor riskerar att minska människors incitament att välja kollektivtrafiken. Kraftigt stigande priser gör också att det blir svårt för branschen att uppnå sina mål om såväl ökat resande som en hög andel av det totala resandet med kollektivtrafik. Det ligger därför i både resenärernas, samhällets och branschens intresse att denna utveckling avstannar och att prisökningen mattas av.65 I detta avsnitt följer en genomgång av de granskningsrapporter som tagits fram sedan kollektivtrafiklagen trädde i kraft av framför allt Transportstyrelsen, Trafikanalys och SKL. Sammanställningen bygger också på muntliga uppgifter som lämnats till utredningen. Syftet med redogörelsen är att visa på områden som kan utvecklas ytterligare. En genomgående uppgift i många rapporter är att det finns ett antal målkonflikter i kollektivtrafiklagen och det framgår inte av lagstift- ningen hur dessa ska lösas. Det finns inneboende målkonflikter i reformerna,66 dels de två reformerna i förhållande till varandra, dels i förhållande till andra politiska målsättningar. Regionförstoring, tillgång till större arbetsmarknader och bättre tillgänglighet för medborgare och näringsliv är mål och visioner som återkommer inom flera politikområden. 65Trafikanalys, Priser i regional kollektivtrafik i och EU 2014, Rapport 2014:15. 66Med detta avses det fria marknadstillträdet enligt järnvägslagen och reformen med de regionala kollektivtrafikmyndigheterna enligt kollektivtrafiklagen. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Konflikten i kollektivtrafiklagen handlar om att med samhälls- organiserad trafik kan resenärerna dra nytta av de stora systemför- delarna som finns i kollektivtrafiken. Men när allt mer trafik hänger samman i stora system blir konsekvensen att det blir ännu svårare för kommersiella operatörer att ta sig in på marknaden. Ur ett resenärsperspektiv kan det vara just kompletta system av trafik som gagnar resenärerna bäst. Resultatet blir att ett större offentligt åtagande kan leda till undanträngning av kommersiell kollektivtrafik. Otydligheten i lagstiftningen är just att den inte talar om var gränsen går för det offentliga åtagandet i relation till den kommersiella kollektivtrafiken.67 Förarbetena till kollektivtrafik- lagen talar om att utträngningen inte får vara ”otillbörlig”, men vad som menas med otillbörligt definieras inte i lagen.68 Ett annat exempel på otydlighet är vilken trafik som ska etableras först. I förarbetena till kollektivtrafiklagen uttrycks för- hoppningar om ett marknadstillträde för kommersiell trafik. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska föra en dialog med de kommersiella operatörerna om vad de kan erbjuda, men behöver inte myndigheten avvakta kommersiella initiativ. En modell för hur trafiken ska kunna etableras ger två olika alternativ. I det första alternativet etableras kommersiell trafik först varpå den regionala kollektivtrafikmyndigheten fyller på med den trafik som saknas. I det andra alternativet etableras den samhällsorganiserade trafiken först varpå den kommersiella trafiken fyller på med det som fattas. Den regionala kollektivtrafiken kännetecknas av att trafiken behöver bedrivas i nät och där olika delar av trafiken på- verkar varandra. Om det första alternativet väljs finns risken för att den viktiga koordinationen uteblir. Det har också framförts att de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna har en svår uppgift att hantera då programmen ska upprät- tas. Om myndigheten tror att en del av trafiken är kommersiellt lönsam och därmed inte behöver samhällsstöd släpper myndigheten en trafik som skulle kunna bidra till att hålla nere underskottet i den egna verksamheten. Ju fler bussar och tåg som övergår från att bedrivas med samhällsstöd till att genomföras av kommersiella 67Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2012:13 s. 85. 68Trafikanalys, En förbättrad kollektivtrafik– utvärdering av två reformer, Rapport 2014:13 s. 41. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik aktörer, desto större blir räkningen för skattebetalarna. Detta skapar i sig ett motiv för att den regionala kollektivtrafikmyndig- heten inte ska försöka få till stånd verksamhet på kommersiell grund. En sådan inriktning går dock stick i stäv med de intentioner som uttalas i kollektivtrafiklagen.69 Sammanfattningsvis har kritiken gått ut på att lagens intentioner inte har uppnåtts. Domstolsprocessen mellan och läns landsting (se 5.2.3) handlar också till stora delar om otyd- ligheter i lagstiftningen och att lagen kan tolkas på olika sätt. Jag har inhämtat ett utlåtande från professor (Bilaga 7) som utvecklar målkonflikterna ytterligare. Kollektivtrafiklagen trädde i kraft och då gjordes en första generation av trafikförsörjningsprogram. Efter valet , när många nya politiker tillträdde, inleddes ett arbete med andra generationens trafikförsörjningsprogram. , och blev klara . 16 regionala kollektivtrafikmyndigheter kommer att ha ett reviderat program klart . beräknar vara färdiga och kommer inte att revidera sitt ursprungliga program.70 SKL har gjort en utvärdering av innehållet i den första generat- ionens program. SKL:s bedömning är att trafikförsörjnings- programmen uppvisar stora skillnader mellan olika län. Både form och omfattning, innehåll och tidsperspektiv varierar kraftigt. Vissa program har en struktur som följer den vägledning som Partner- samverkan för fördubblad kollektivtrafik tidigt tog fram, andra program följer vägledningen delvis medan programarbetet i flera län inte alls har haft den som utgångspunkt. Enligt SKL är för- klaringen till dessa olikheter i programmens struktur, omfattning, innehåll och tidsperspektiv sannolikt de resurser som funnits till- gängliga och det arbetssätt som tillämpats i programarbetet i de 69Jan-Eric utan styrning. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2011:6 s. 124. 70Partnersamverkan för en bättrekollektivtrafik (2015b), Uppföljning av fördubblingsmålet. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Likaså varierar trafiksystemets förutsättningar mycket mellan stora och små län.71 Transportstyrelsen har i en rapport analyserat ut- formningen av trafikförsörjningsprogramen och beslutsprocesser med fokus på förutsättningarna för att bedriva kommersiell kol- lektivtrafik. Transportstyrelsens övergripande bedömning är att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte lever upp till lagens intentioner och att det finns stort utrymme för förbättring i myn- digheternas arbete med att tillämpa krav och rutiner som följer av kollektivtrafiklagen. Bl.a. är det få trafikförsörjningsprogram som innehåller nya ansatser för att formulera mål och identifiera behov oberoende av trafikform. Likaså saknas i stor utsträckning bedöm- ningar av kommersiell trafiks möjlighet att bidra till trafikförsörj- ningen. För att processen ska kunna uppfattas som meningsfull och fylla en funktion som avsetts, måste bestämda krav ställas på dessa planerings-, redovisnings- och beslutssteg. Om de regionala kol- lektivtrafikmyndigheterna inte blir bättre på detta riskerar detta att leda till att själva processen blir ett marknadshinder.72 Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram kan delas upp i ett antal moment. Här nedan följer ett antal exempel på vad som kan förbättras i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas arbete med trafikförsörjningsprogram utifrån de olika momenten. I 2 kap. 10 § kollektivtrafiklagen anges vad ett trafikförsörjnings- program ska innehålla, bl.a. ska den regionala kollektivtrafikmyn- digheten redovisa all trafik, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att om- besörja på grundval av allmän trafikplikt. I detta ligger att det är nödvändigt att göra någon form av marknadsanalys. Transportstyrelsen har granskat hur de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna arbetar med marknadsanalyser. Transportstyrelsen konstaterar attdet finns många tolkningar av vad en marknadsanalys är för något, vem som ska göra den, vad den ska innehålla och när den 71Sveriges Kommuner och Landsting, Regionala trafikförsörjningsprogram, utvärdering . 72Transportstyrelsen, Marknadstillträdei regional kollektivtrafik, Rapport 2014-251, s. 28. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Det finns också en stor spridning i ambitionsnivån hos de olika myndigheterna. Detta får i sin tur konsekvenser för samrådet och vilken information som då finns tillgänglig. Avsaknaden av relevant information blir även problematisk på flera sätt eftersom den ligger till grund för beslut av samhället och av företag. Företag behöver hantera den kommersiella risken ett marknadsinträde innebär och samhället behöver säkerställa att skattemedel används så effektivt som möjligt.73 Det svaga rese- närsperspektivet hos de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bidrar också till oförmågan att se vilka möjligheter kommersiell trafik skulle kunna bidra med i den samlade trafikförsörjningen.74 Transportstyrelsen har också i tillsynsärendena noterat att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har svårt för att redovisa ”de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer”, vilket är ett lagkrav.75 Det saknas enligt Transport- styrelsen en definition av vad som avses med begreppet ”fullt tillgängligt”. Trafikanalys har också framfört i en undersökning att det finns ett bristande intresse från regionala politiker att på allvar överväga var och hur kommersiell trafik skulle kunna bidra till länets kollek- tivtrafikförsörjning.76 Enligt 2 kap. 9 § kollektivtrafiklagen ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten samråda med vissa namngivna aktörer. Alla regionala kollektivtrafikmyndigheter har haft samråd vid framtagandet av trafikförsörjningsprogrammen, men ett flertal rapporter visar på stora skillnader i hur samrådet har gått till. En gemensam slutsats är att samråden inte fungerar som det var tänkt. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna och de kommersiella operatörerna uppvisar ett svalt intresse för samrådsprocessen, fast av olika anledningar. upplever samrådspro- cessen som problematisk då man inte vill dela med sig av belägg- 73Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, Rapport 2014-1081, s. 7. 74Transportstyrelsen, Marknadstillträdei regional kollektivtrafik, Rapport 2014-25,1 s. 29. 752 kap. 10 § 5 kollektivtrafiklagen. 76Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2013:13. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik ningsstatistik och framtidsplaner inför närvarande konkurrenter. Detta gäller både för järnvägsföretag och för bussföretag. Att engagera sig i trafikförsörjningsprogram och samråd är dessutom kostsamt.77 De regionala kollektivtrafikmyndigheterna upplever samrådsprocessen som tidsödande. Det är också frustrerande att det inte alltid finns en direkt samtalspartner när det gäller rese- närer. Att samråda med enskilda resenärer ger liten nytta då dessa gärna har ett för snävt fokus på sin egen privata situation och inte förmår lyfta blicken till en övergripande strategisk nivå.78 Rapporterna visar på stora variationer i hur samrådsprocessen har utformats rent praktiskt. Den information som funnits till- gänglig inför samrådet har varit av skiftande omfattning. En del myndigheter har inför samrådet varit generösa med förhands- information medan andra har varit restriktiva med att dela med sig av statistik över resande, kostnader, intäkter m.m. Mängden för- handsinformation har betydelse för hur väl de kommersiella operatörerna kan förbereda sig inför samrådet och det har också betydelse för deras bedömningar om det finns affärsmässiga möj- ligheter.79 En del regionala kollektivtrafikmyndigheter har kallat till ett allmänt informationsmöte och visat upp ett mer eller mindre färdigt trafikförsörjningsprogram (enkelriktad kommunikation). Andra regionala kollektivtrafikmyndigheter har haft skilda möten för olika grupper och enskilda samtal med kommersiella operatörer samt diskuterat möjligheter mer förutsättningslöst (kommunikat- ion åt båda håll).80 Kritik har också riktats mot att det finns ett svalt intresse hos de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att samråda med allmän- heten. En del regionala kollektivtrafikmyndigheter samråder med allmänheten, andra inte.81 Transportanalys erfarenhet är att det är mycket viktigt att alla aktörer inledningsvis ges chans att uttrycka sina egna utgångs- punkter och förhoppningar på processen som syftar till etablering av kommersiell trafik. För den regionala kollektivtrafikmyndig- 77Transportstyrelsen, Marknadstillträdei regional kollektivtrafik, Rapport 2014-251, s. 20. 78Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken,Rapport 2012:13, s. 79Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, Rapport 2014-1081, s. 21. 80Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, Rapport 2014-1081, s. 26. 81Vectura (2013), PM: Utvärdering av samråden kring de regionala trafikförsörjnings- programmen. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik heten är det extra viktigt att kommunicera syftet med processen, de regionala målen för kollektivtrafiken och den politiska hållningen till det öppna marknadstillträdet. Det är också viktigt med samver- kan mellan parterna redan i förberedelseskedet och i arbetet med framtagning av underlagsmaterial inför diskussionerna.82 Kommersiella operatörer och företrädare för resenärer har framfört att återkoppling på framförda synpunkter saknas från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.83 5.4.3Beslut om allmän trafikplikt Transportstyrelsen har granskat de regionala kollektivtrafikmyn- digheternas beslut om allmän trafikplikt. Transportstyrelsen menar att besluten, som har fattats, inte har utformats på ett trans- parent sätt. Företag, trafikanter och medborgare ges därigenom mycket små möjligheter att avgöra vad som styrt kommande upp- handlingar av allmän trafik eller vilket utrymme som kommer att finnas för kompletterande kommersiell trafik. Flera av trafikföre- tagen har framfört att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ofta fattar beslut om allmän trafikplikt omotiverat snabbt och att besluten träffar en allt för omfattande trafik.84 Trafikanalys intryck är att de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna har strävat efter att skaffa sig en så stor egen hand- lingsfrihet som möjligt i utformningen av den allmänna trafik som ska upphandlas. Man undviker t.ex. vanligen att närmare precisera utbudet i besluten om allmän trafikplikt. När utbudet specificeras i viss utsträckning förbehåller man sig ofta rätten att ändra viktiga parametrar utan att detta ska behöva få några konsekvenser för beslutet om allmän trafikplikt. Att besluten kan innebära allmän trafikplikt inom mycket stora områden med starkt trafikunderlag 82Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 60. 83Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, TSV 2014-1081, s. 20. 84Transportstyrelsen, Marknadstillträdei regional kollektivtrafik, delrapport 1, TSG 2014- 251, s. 28. SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik eller hela län och uppenbarligen är tänkta att gälla för mycket är andra tecken på detta. En slutsats Trafikanalys drar är att det med ledning av de beslut som analyserats inte går att göra en säker bedömning av den all- männa trafikens omfattning och kvalitet. Därmed ger heller inte besluten någon möjlighet att bedöma utrymmet för kommersiell trafik. Utformade på det sätt som skett, blir besluten där- med ett slags allmänt embargo mot kommersiell trafik snarare än den inbjudan till dialog som förarbetena förutsatte.85 5.4.4Storregional trafik och trafikförsörjningsprogram Kollektivtrafiklagen gäller för olika trafikslag. Det har framförts att kollektivtrafiklagen synes ha stor inriktning mot busstrafik och inte i tillräcklig grad beaktar förutsättningarna för järnvägstrafik. Det som skiljer busstrafiken från järnvägstrafiken är att buss- trafiken är mer regional medan järnvägstrafiken är mer storregional och organiserad längs stomlinjenätet. Upprättandet av ett trafikför- sörjningsprogram sker regionalt hos de olika regionala kollektiv- trafikmyndigheterna. Hur förfarandet ska gå till vid skapandet av storregionala trafiksystem regleras inte i kollektivtrafiklagen. fungerar det i praktiken som så att de regionala kollektiv- trafikmyndigheter, som vill samarbeta om länsöverskridande trafik, tar fram ett gemensamt dokument. När myndigheterna sedan tar fram trafikförsörjningsprogrammen bygger dessa på det gemen- samma dokumentet och speglar varandra. Det medför i sin tur att det blir svårt för kommersiell kollektivtrafik att samråda med de enskilda regionala kollektivtrafikmyndigheterna eftersom en enskild regional kollektivtrafikmyndighet har svårt att ensidigt ändra i det gemensamma dokumentet. Även andra intressenter såsom rese- närer har svårt att föra fram sina synpunkter vid samråden.86