sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — En förutsättning för att aktörer inom offentlig sektor ska kunna utveckla förvaltningsgemensamma lösningar med utgångspunkt från medborgarnas behov är att förvaltningen hålls samman på ett tydligare sätt än . Detta ska ställas mot att myndigheterna naturligtvis kommer att ha fortsatt behov av att effektivisera den egna verksamheten utifrån det givna uppdraget. Avsaknaden av en sammanhållen förvaltning innebär problem för såväl medborgare och företagare som myndigheter. En sammanhållen förvaltning där utveckling av service och tjänster sker utifrån medborgares och företagares behov och där den offentliga förvaltningen på ett enklare sätt än kan samverka och samordna sig har dock börjat utvecklas. Det ska i detta sammanhang konstateras att en sammanhållen förvaltning i sig inte är målet utan en förutsättning, medlet, för att lösa medborgares och företagares behov av förvaltningsgemensamma och sammanhållna lösningar. Förvaltningsgemensamma lösningar bygger på att det inom den offentliga sektorn finns en gemensam syn på bl.a. informationsförsörjning, juridik, informationssäkerhet, verksamhetsarkitektur, it-arkitektur och semantik, dvs. en gemensam syn på hur tjänster ska tas fram och beskrivs. Lika viktigt som att komma överens om hur tjänster tas fram är aktörernas förmåga att komma överens om utvecklingsinsatser bland annat genom gemensamma verksamhets- och utvecklingsplaner. Problem i en fragmenterad förvaltning är att bl.a. styrning, ledning, ägandeformer och finansiering för myndighetsövergripande digitala resurser behöver utvecklas.96 Målbilden har successivt utvecklats när det gäller vilka förväntningar som medborgare kan ha på mötet med den offentliga sektorn. Ett viktigt steg i att förstå vilka krav medborgare ställer på myndigheter är att diskutera de problem som gäller hanteringen av vad som för medborgaren är en livshändelse97 men som ofta hanteras som en samling separata och fragmenterade ärenden. I detta avsnitt diskuteras dessa problem baserade på aktuell forskning.98 Därefter kommer diskussionen att fördjupas genom att dessa problemkategorier används för att analysera ett antal exempel på situationer där medborgare behöver hantera effekterna av en fragmenterad förvaltning. Ett antal sådana allmänna problemkategorier i medborgarnas möte med en fragmenterad förvaltning beskrivs nedan. Informationsproblemet innebär att medborgare behöver få reda på vilka krav som ställs i de olika reglerade delarna (tillstånd, anmälningar eller ansökningar) i en förvaltningsövergripande komplex ärendehantering. Denna information behöver vara tillräckligt detaljerad för att medborgare och företagare ska få stöd med vägval eftersom man behöver värdera sin situation i relation till regelverken. hanteras detta i regel inte sammanhållet i förvaltningen. Medborgaren blir en projektledare för sin egen situation där kunskapen om vad som behöver göras växer fram evolutionärt och tar mycket tid i anspråk. Informationen kan vara fragmenterad 96 Goldkuhl G, , och A (2014), Offentliggemensamma digitala resurser: Utmaningar i samstyrning och samanvändning inom svensk e-förvaltning (RESONANS slutrapport), och . 97I avsnitt 4.2.2 beskrivs exempel på livshändelser. 98Persson A (2015), som sammanhållen förvaltning, Doktorsavhandling [Kommande], industriell utveckling, . Problem i en fragmenterad förvaltning inom en myndighet genom att vara strukturerad utifrån olika organisationers ansvarsområden. I dessa situationer behöver medborgare och företagare lägga pussel utifrån olika informationsmängder. Denna typ av livshändelser kan samordnas genom att information gemensamt presenteras och situationsanpassas i förvaltningsövergripande presentationsgränssnitt. Det finns ett antal initiativ som strävar efter att hantera sådan information tematiserat och målgruppsanpassat, t.ex. och . I andra fall finns det nationella portaler som t.ex. , studera.nu och . Portalerna fungerar som korslänkning mellan de olika platserna där informationsmängderna presenteras och underlättar en helhetsförståelse hos medborgaren. Navigationsproblemet är ett centralt problem i den fragmenterade förvaltningen och är kopplat till informationsproblemet. Problemet uppstår när medborgaren eller företagaren inte har tillgång till en sammanhållen plats utifrån sin livshändelse, utan behöver hitta relevanta aktörer att vända sig till. Den problematik med fragmenterad information som diskuteras ovan förstärks om man som medborgare även behöver bygga en karta för att säkerställa att rätt kontakter tas. Som medborgare går man annars på en stegvis framväxande upptäcktsresa där de olika myndigheterna successivt adderar ärenden genom att identifiera kontakter som behöver tas. Dessa medborgare och företag studsar runt i förvaltningen likt flipperkulor när de inte får stöd att identifiera de myndigheter som hanterar respektive del i det sammansatta ärendet. Myndigheterna ger inte det stöd som krävs för att på ett enkelt sätt navigera i förvaltningsmiljön. I en sammanhållen förvaltning är det väsentligt att kunna ge stöd kring navigation och att gränsytorna är uppbyggda för att visa hela livssituationen både vad gäller aktörer och reglerade delar. Den svenska förvaltningspolitiken identifierade tidigt att det inte ska vara medborgares och företagares uppgift att veta hur den offentliga sektorn är organiserad. Trots detta är det relativt ovanligt att myndigheter hjälper till för att underlätta identifieringen av aktörer och information utanför den egna Problem i en fragmenterad förvaltning SOU 2015:66 myndigheten utan lämnar istället detta till medborgaren och företagaren. Koordinationsproblematiken handlar om att utifrån livshändelsen identifiera i vilken ordning kontakter ska tas. Det är inte heller ovanligt att medborgare och företagare ges uppgiften att i sammansatta ärenden skicka information mellan myndigheter. Denna egna koordinering sker ofta utan stöd från myndigheter vilket gör att sammansatta förvaltningsövergripande livshändelser blir onödigt tidskrävande. Forskning99 visar att det för många komplexa sammansatta ärenden går att spara mycket tid genom att ge stöd för att bättre koordinera kontakter och initiera ärenden genom olika typer av planeringverktyg, som stödjer identifieringen av olika ärenden i en livshändelse. Kommunikationsproblemet innebär att kommunikationen mellan medborgare/företagare och myndigheter tenderar att vara mycket fragmenterad, vilket i sin tur gör att besked från olika handläggare inte alltid stämmer överens. Medborgare och företagare får därmed svårt att lita på informationen. En annan dimension är att i många komplexa ärenden blir det svårt att fylla i en ansökan rätt då tillräcklig vägledning saknas, vilket får till följd att det kan bli fel i bl.a. ansökningshandlingar. Utan stöd från myndigheterna avbryts ofta försöken att hantera en e-tjänst och ärendet hanteras istället manuellt, vilket gör att den potential till effektivisering som finns i och med digitaliseringen inte realiseras. 99 Goldkuhl G, och A (2009), PROFET – Processdrivna e-tjänster för näringslivsutveckling i kommuner. Slutrapport från FoU-projekt 2006–2009, . Goldkuhl G, och A (2012), DUKAT för restaurangföretagare – visioner om ett samlat informationssystem, VITS/IEI, . Problem i en fragmenterad förvaltning Uppgiftskravsproblemet handlar om svårigheter att veta vad det är för underlag som myndigheterna behöver för att kunna genomföra sin handläggning, t.ex. material som ska bifogas en ansökan. Många ansökningar är inte kompletta eller är allt för bristfälliga för att kunna utgöra beslutsunderlag. Detta problem innebär ofta att personliga kontakter mellan medborgare och myndigheter behöver tas för att klargöra vad som behöver ingå i en ansökan. Detta problem går att åtgärda genom målgruppsanpassad information och genom att hämta information från källor där informationen redan finns. Översiktlig information räcker dock i regel inte utan bör kompletteras med interaktiva it-verktyg som ger en mer strukturerad datainsamling som därmed ger färre fel. Just denna interaktivitet och ”intelligens” i tjänsterna är även en fråga för den grad av interaktivitet som såväl FN100 som EU-kommissionen101 efterfrågar i sina benchmarkingundersökningar kopplade till den offentliga sektorns digitalisering. Transaktionsproblemet är det problem som rör svårigheterna att, inte minst på nivå, hantera ärenden elektroniskt via e-tjänster. I många kommuner finns det inte e-tjänster för alla ärendetyper utan medborgare och företagare hänvisas till de blanketter som finns på nätet. Riskerna för fel ökar när de valideringskontroller och den vägledning som bör finnas i e- tjänster saknas. Många e-tjänster, inte minst på nivå, är inmatningstjänster som presenterar den information som myndigheten behöver för att hantera ärenden. Momentet med vägledning och stöd i ansökningsprocessen är ofta ett eftersatt område. Det gör att e-tjänsterna på många sätt snarare representerar en omvänd serviceskyldighet där tjänster är designade för att förse myndigheterna med information på ett strukturerat sätt snarare än att förenkla för medborgare och företag. 100UN E-government survey, 2014. 101EU-kommissionen (2014), Delivering on the european advantage. Problem i en fragmenterad förvaltning Redundansproblemet är den problematik som innebär att i en fragmenterad förvaltning begär myndigheter in information som redan finns dokumenterad inom den offentliga ”koncernen”. Detta innebär att medborgare och företagare av olika skäl agerar brevbärare mellan myndigheter. Exempel på sådan information är kontaktuppgifter och annan gemensam grunddata. Förtroendet för offentlig sektor skadas av att medborgare och företagare behöver lämna samma uppgifter till flera aktörer eller agera brevbärare där uppgifter hämtas från en myndighet och lämnas in till en annan. Det är obegripligt för medborgarna hur den offentliga förvaltningen kan sakna minne att hantera gemensamma informationsmängder och underlag. Transparensproblemet handlar om möjligheter att följa sina egna ärenden i den livshändelse man befinner sig i. I många fall är e- tjänsterna utformade för att medborgarna ska lämna information men inte för att kunna följa sina egna ärenden. Detta kan innebära många onödiga kontakter med handläggare eftersom det inte finns feedback på ärendeprocessen. Om man som medborgare eller företagare måste vänta på svar i sitt ärende utan att veta när det förväntas vara klart blir hela processen svåröverskådlig. Finns ett stort antal pågående ärenden som t.ex. i situationen att starta restaurang blir det ett så stort osäkerhetsmoment att förvaltningarna upplevs agera som ett svart hål där det är oklart vad som händer med de olika ärendena. Det finns ett embryo till lösning i Mina meddelanden men denna tjänst behöver kompletteras med en ärendeöversikt för att hantera helheten i problematiken ovan. 8.1.9Exempel på livshändelser där medborgare kan få problem I detta avsnitt diskuteras medborgares och företagares problem i en fragmenterad förvaltning utifrån ett par exempel på livshändelser där problem framträder; starta och driva företag och förlora och hitta Problem i en fragmenterad förvaltning I exemplet starta och driva företag finns lösningar för att försöka överbrygga fragmenteringen. I exemplet förlora och hitta arbete är fragmenteringen inte hanterad vilket innebär att medborgare i stor utsträckning får ta rollen som koordinatörer i sina egna ärenden. Exemplen på livshändelser är uppbyggda enligt följande struktur: Beskrivning av livshändelsen. Aktörs- och interaktionskarta som beskriver de aktörer och de interaktioner i form av ärenden och kontakter som behöver tas med olika förvaltningsaktörer. Analys av problemkategorierna. Diskussion kring utvecklingspotentialen för respektive livshändelse. Beskrivning av livshändelsen starta och driva företag I finns en nationell portal, , för att stödja och vägleda företagare som är i olika utvecklingsskeden (fundera, starta, driva etc.) i sina myndighetskontakter kopplade till företagande. Starta och driva företag är ett prioriterat område i förvaltningspolitiken liksom i digitaliseringspolitiken. har inneburit en utveckling med fokus på företagarnas uppgiftslämnande.102 Genom EU:s tjänstedirektiv finns krav på att alla formaliteter och förfarande för tjänsteföretagare inom EU ska kunna genomföras vid en kontaktpunkt inom respektive land. I är denna kontaktpunkt placerad i . De företagare som startar verksamhet har olika behov av stöd. Från mindre tjänsteföretag utan anställda som i stort sett bara har relationer med och till miljöstörande eller livsmedelsbehandlande företag som kan ha omfattande tillståndsprocesser med kommuner, länsstyrelser och i vissa fall även med miljödomstolarna för att kunna etablera sina verksamheter. 102 En utredning – – tillsattes för att utreda och föreslå lösningar som leder till ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande Uppgiftslämnarservice för företagen (SOU 2015:33) . Problem i en fragmenterad förvaltning Generellt är större företag väl försedda med personal som kan hantera processerna inom bolagen eller med konsultstöd för att hantera processerna. Det blir däremot problematiskt för de mindre företagen med omfattande tillståndsprocesser som t.ex. restaurangföretag som var i fokus för projektet (2012).103 Dessa företagare har omfattande tillståndsprocesser som de ofta behöver hantera på egen hand. Därmed blir beroendet av stöd från myndigheter omfattande och centralt för framgången i etableringen av företag. Aktörsinteraktionskarta för starta och driva företag Interaktionskartan (figur 8.1) visar en översikt av komplexiteten i de kontakter som behöver tas med offentliga aktörer för att starta och driva företag. Interaktionskartan ska ses som ett exempel på den komplexitet och otydlighet som kan finnas i en fragmenterad förvaltning och det är svårt att urskilja alla detaljer i bilden. Trots detta blir det ändå tydligt hur omfattande koordineringen av ärendehanteringen blir för företagare. Om företagare ska kunna hantera detta själva krävs mycket kunskap om den offentliga sektorns organisering samt de olika regelverken. 103 Goldkuhl G, och A (2012), DUKAT för restaurangföretagare – visioner om ett samlat informationssystem, VITS/IEI, . Problem i en fragmenterad förvaltning Figur 8.1 Aktörs- och interaktionskarta för starta företag , spel och tobak bygglov, skyltlov, Stöd (t ex regionalt (t ex Banker/) (Fiber/) Trots att det ofta finns stöd för företagare att hantera ärenden digitalt genom kommuners webbplatser och portalen blir i stort sett hela problembilden som beskrivs ovan aktuell. När det gäller navigationsproblemet finns visst stöd på för att identifiera de tillstånd som är aktuella. På finns guider som ger stöd för ärendeidentifiering och navigation. Det förekommer även i några kommuner, t.ex. tillståndsguide.104 Det gör det möjligt att navigera i den av tillstånd och aktörer som gäller för många företagare med omfattande kommunala kontakter. För de företagare som inte har verksamhet som aktualiserar kommunala tillstånd kan stora delar av processen hanteras inom ramen för . 104 Se Tillståndsguiden, . Problem i en fragmenterad förvaltning informationsproblemet har en inriktning som gör att webbplatsen fokuserar på övergripande information och hänvisning görs till mer detaljerad information på myndigheters webbplatser. För att samla på sig den informationen som krävs för att kunna ansöka om tillstånden är därmed informationen på ofta inte tillräcklig. En företagare behöver vända sig till sin kommun för att ta till sig mer detaljerad information om olika kommunala tillstånd. Detta gäller inte minst de tillstånd som t.ex. serveringstillstånd, tillstånd för uteserveringar och skyltar där det finns lokala regelverk som företagares verksamheter prövas mot. Utöver att identifiera tillstånden finns det inte stöd för koordinering av olika tillstånd i , det blir upp till respektive kommun och företagare att hantera. I vissa kommuner finns lotsstöd för att hantera delar av denna problematik genom personliga möten. Planeringsverktyg för att bygga upp och tidsätta den sammansatta ärendeprocessen finns inte. När det gäller transaktioner finns blanketter på för att hantera kommunala tillstånd. Dessa är relativt enkla blanketter i pdf-format som kan skickas till kommunen via . Vad gäller transaktioner ger kommunerna varierande möjligheter att söka tillstånd elektroniskt. Vissa större kommuner har utbyggt stöd för företagares ärendetyper medan andra, framförallt mindre kommuner, helt saknar e-tjänster för detta. I projektet arbetade forskare vid , , , och med hur dessa frågor kan utvecklas i ett mer optimalt stöd för företagares ansökningsprocesser. En del i projektet var att undersöka förekomsten av uppgiftsredundans. Förekomsten av redundans visade sig vara omfattande eftersom det inte finns utvecklade former för att dela information mellan många av aktörerna och i många av ärendeprocesserna. I flera av tillstånden var det även fråga om mycket generellt beskrivna uppgiftskrav där flera av de medverkande kommunerna menade att det finns mycket fel kopplade till ansökningar på dessa områden. Därmed finns det en utvecklingspotential kopplad till att utveckla bättre stöd för att lämna dessa uppgifter. Transparensproblemet är hanterat på så sätt inom att det är upp till handläggarna i kommunerna att svara på ärendet genom kontaktpunkten. Automatiska funktioner liknande Mina sidor finns inte Problem i en fragmenterad förvaltning för att hantera alla de kommunala tillstånden. I flertalet kommuner finns ingen funktionalitet för att följa sina ärenden över förvaltningsgränser och i flertalet fall inte heller andra möjligheter att göra ärendeprocesserna mer transparenta. Det gör att det skapas mycket onödig efterfrågan av svar på frågor kring ansökningarnas status. I utvecklingsplanerna för finns utvecklad funktionalitet för att hantera planering och vägledning, dvs. framförallt informations- och navigationsproblemen. Till detta kommer ett utvecklingsarbete kopplat till de kommunala tillståndsprocesserna som syftar till att skapa bättre förutsättningar för att hålla samman företagsärenden och möjliggöra elektroniska ansökningar. Därmed kan förbättra möjligheterna att hantera ovanstående problembilder för gruppen företagare. SKL:s utredning om förutsättningar för digital samverkan visar på ett antal nyttor för företagarna genom bättre stöd i etableringsprocessen inom ramen för verksamt.se.105 Det finns dessutom planer för att utifrån en pågående förstudie utveckla stödet till företagare genom att kommunerna, genom SKL, knyts närmare till och att den kontaktpunkt som finns utvecklas till ett mer modernt ansökningsstöd. Nyttan med en utökad ambitionsnivå kring ett företagarorienterat stöd för företagsetableringar är: Ett mer enhetligt och sammanhållet företagarstöd genererar nytta till både enskilda företagare och samhället i stort i form av en ökad service, mindre variation och ökad rättssäkerhet. Enhetligheten bygger dels på en utökning av för att på ett tydligare sätt inkludera de kommunala ärendetyperna, dels på att stöd ges i hela etableringsprocessen. Minskad belastning på företagen genom att den offentliga sektorn utbyter information om företaget och dess tidigare ansökningar i andra ärendetyper, istället för att företagaren agerar informationsförmedlare. På detta område har 105 , och (2013), Förutsättningar för digital samverkan – insatser för att främja digitalisering och digital samverkan, Kommuner och Landsting och Governo. Problem i en fragmenterad förvaltning , och utvecklat en sammansatt bastjänst för företagsinformation. Minskade trösklar för företagsetablering och nyföretagande bidrar både till individuell handlingsfrihet och är även en angelägenhet för samhällets tillväxt och har sina grunder i näringsfriheten. Med minskade trösklar avses bland annat: –ökad kunskap gör det lättare att fatta rätt beslut om att starta företag eller inte –lägre administrativa kostnader för att fullgöra företagsetableringen –transparens och smidighet i att hantera sammansatta ärendeprocesser –ökad förståelse för och insikt om företagets påverkan på miljö och hälsa samt om möjligheterna att bedriva en säker verksamhet utifrån dessa aspekter, dvs. att avsaknad av kunskap inte skapar hinder eller säkerhetsproblem för företagaren. Beskrivning av livshändelsen förlora och hitta arbete Att förlora sitt arbete är ofta en omvälvande situation som kan ställa många viktiga och grundläggande frågor på sin spets. Olika arbetssökande kräver olika typer av insatser. Insatserna för de arbetssökande kräver samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner samt a-kassorna. Arbetssökande kan ha behov av allmän vägledning, individuellt stöd och rådgivning, arbetsmarknadsinsatser, arbetslöshetsersättning m.m. Allmän vägledning utgörs av det generella stöd som ges till olika målgrupper för hur vägen till arbete kan se ut. Detta är i regel generisk information som finns på de offentliga aktörernas webbplatser samt i andra informationskanaler. Informationen kan t.ex. innehålla olika handlingsalternativ som finns för att bättre matcha arbetsmarknadens krav på rätt kompetens hos arbetssökande. Det finns också allmänna råd för hur man söker arbete och förutsättningarna för olika yrken i stort. Problem i en fragmenterad förvaltning Individuellt stöd kan vara rådgivning som sker i relationen mellan handläggare i kommun, a-kassa, eller myndighet och den arbetssökande. Arbetssökande som befinner sig långt från arbetsmarknaden har i regel stort behov av stöd från flera offentliga aktörer , framför allt Arbetsförmedlingen, och kommuner. Det är därför väsentligt att stöden hänger ihop och utgår från den arbetssökandes behov. När det gäller att söka arbetslöshetsersättning handlar det om ansökningsprocesser i de sociala trygghetssystem som finns. De som tidigare hade en anställning behöver koordinera en ansökningsprocess som inkluderar Arbetsförmedlingen, a-kassor och den tidigare arbetsgivaren. För arbetssökande som saknar tidigare anställning och därmed står längre från arbetsmarknaden handlar det istället om koordinering mellan Arbetsförmedlingen, och kommuner. Aktörsinteraktionskarta för förlora och hitta arbete Denna interaktionskarta (figur 8.2) visar på samma sätt som figur 8.1 på komplexiteten av kontakter som behöver tas med offentlig sektor och andra aktörer för att anmäla sig som arbetssökande. Även om det inte går att urskilja alla detaljer i bilden blir det ändå tydligt hur omfattande koordineringen av ärendehanteringen blir för de arbetssökande. I många fall handlar det om utsatta individer som inte alltid klarar av att hantera denna koordinering. Problem i en fragmenterad förvaltning Figur 8.2 Aktörs- och interaktionskarta för förlora och hitta arbete Informations- och navigationsproblematiken innebär att det förutsätts att den arbetssökande själv ska känna till att registrering ska ske omgående hos Arbetsförmedlingen för att få rätt till arbetslöshetsersättning. Dessutom förväntas den arbetssökande förstå andra administrativa processer, t.ex. att arbetsgivarintyg fylls i och lämnas in av arbetsgivaren till a-kassan. För nyanlända och många unga personer blir detta en av de första kontakterna med myndigheter. Detta kan innebära stora utmaningar och svårigheter med att navigera mellan olika offentliga aktörer för att skaffa sig en bild av vilka möjligheter som finns till olika stödinsatser. Problem i en fragmenterad förvaltning De stöd i form av webbplatser som finns ger en fragmenterad bild av förvaltningen och vilken roll de har att spela i helheten. Det gör att den arbetssökande måste göra egna kartläggningar för att förstå systemet och de aktörer som ingår. Ofta behövs personligt stöd av handläggare för att klara av detta. För att hantera dessa processer vid arbetslöshet behöver arbetssökande koordinera ersättningssystemens olika aktörer.