sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Vidare framgår inte på samma tydliga sätt som för nationell lagstiftning från vilken tidpunkt reglerna börjar gälla. Det framgår inte heller vilka regler som gäller för de olika verksamhetsutövarna. Att hänvisa till bakomliggande direktiv i stället för till den nationella reglering genom vilken direktivet införts är olyckligt ur flera aspekter. För den enskilde innebär det en otydlighet och ger en bild av att kraven framgår av direktivet och inte av svensk lag. Det finns även en risk att avvikelser i svensk lag i förhållande till direktivet inte uppmärk- sammas och hanteras. Jag kan konstatera att det sätt som Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning arbetar med information skiljer sig från Energi- marknadsinspektionens. Möjligen beror detta på en osäkerhet kring myndighetens uppgift kopplat till att den har såväl normgivning som tillsyns- och tillståndsprövning som kärnverksamhet. Mot bakgrund av att EU-regleringen på järnvägsområdet är omfattande, komplex och svåröverskådlig, samt att ett revideringsarbete (dvs. arbete med att se över och ändra redan tillämpliga regler) ständigt pågår, anser jag att särskild kraft behöver ägnas åt informations- insatser kring den nya eller ändrade regleringen. Verksamhets- utövare och andra behöver uppmärksammas på att reglerna ändras och från vilket datum de nya kraven gäller och få information om vad reglerna innebär för dem. Jag menar att det bör anses ingå i Transportstyrelsens uppdrag att informera kring regler även inom järnvägsområdet, och att detta är viktigt för järnvägens aktörer. Jag föreslår därför att Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för att informera även om järnvägsreglering och dess innebörd på ett aktivt och tydligt sätt. 4.5Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU Som jag redogjort för i mitt första delbetänkande har en järnvägsmarknad som skiljer sig från många andras inom EU. finns inte en gemensam modell för järnvägens organisering utan flera, vilket i regleringssammanhang är en utmaning. kan sägas ha gått före vad gäller separation mellan infrastruktur och trafik, järnvägsmarknaden är helt öppen med konkurrens på spåren, och ett relativt stort antal verksamma aktörer. Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110 järnvägsmarknaden domineras inte på samma sätt som t.ex. den tyska eller franska av det historiska nationella järnvägsföretaget. är i EU-sammanhang ett relativt litet land med förhållandevis svag röst, även om kommissionen ser som något av en förebild inom järnvägsområdet. Detta innebär samman- taget utmaningar i regleringshänseende, både genom att det är svårt att samla synpunkter från aktörerna, och genom att stöd behöver påräknas från andra länder för att få gehör för svenska synpunkter vid omröstning. Hur kan då stärka sina möjligheter att få genomslag för svenska intressen? Jag har ovan valt att redovisa regelarbetets olika processer och faser, bl.a. för att tydliggöra vem som ansvarar för vad som händer när och hur arbetet går till i praktiken. Ansvaret för för- handlingsarbetet i EU-samarbetet ligger entydigt på regeringen och . Som jag nämnt i inledningen är det transportrådet vid EU-representationen, experter från och från Transportstyrelsen eller i vissa fall som repre- senterar under de olika faserna. är branschen och intresseorganisationer aktiva genom sina respektive lobbyorgani- sationer i . Jag har funnit svagheter, särskilt i fråga om inriktning avseende vad vill uppnå och utformningen av styrande dokument om hur detta ska gå till. Det finns även brister vad gäller ansvar och analysarbete för förståelse av konsekvenser av framtagna förslag, inhämtande av synpunkter, informationsöverföring och åter- koppling. riktlinjer för EU-arbetet behöver följas och myndigheterna behöver utarbeta arbetsmetoder som medger genomslag för svenska ståndpunkter. Utgångspunkten för regelutvecklingsarbetet bör vara de regler som är under fram- tagande och utifrån dessa behöver planer för insatser tas fram. Jag återkommer till detta nedan. För genomslag för svenska ståndpunkter krävs också att dessa finns tillgängliga i ett mycket tidigt skede, att de är tydliga och väl underbyggda, och att de kommuniceras av i alla samman- hang där svenska ståndpunkter förs fram. Även i andra avseenden finns, som jag ser det, behov av åtgärder. Dessa redogör jag för under avsnittet svensk reglering nedan (4.6). Styrning, ansvarsfördelning och roller 4.5.1Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i EU I det regelutvecklingsarbete som bedrivs inom EU deltar tjänste- män från EU-representationen, , och myn- digheterna, företrädelsevis Transportstyrelsen. Det är, som fram- gått ovan, vanligtvis inte samma personer som deltar i arbetet med att ta fram och förhandla grundregleringen i det s.k. ordinarie lagstiftningsförfarandet, t.ex. vid förhandlingar om säkerhets- och driftskompatibilitetsdirektiven eller SERA-direktivet, som sedan deltar vid förhandlingar om tillämpningsföreskrifter i kommitté- förfarandet. Det är inte heller samma personer som deltar i utarbetandet av förslagen i arbetsgrupper under Europeiska järn- vägsbyrån och kommissionen som sedan deltar vid kommitté- förfarandet. Det innebär att särskilda insatser behövs för att säker- ställa att den som förhandlar i ett senare skede har information om vad som förevarit under förhandlingar i ett tidigare skede. Det gäller såväl den grundläggande rättsakten som under framtagandet av genomföranderegler. Eftersom faserna är parallella och arbetet ständigt pågående, måste informationsflödet vara mellan alla som deltar i arbetet i de olika sammanhangen. Det är departementet som har ansvar för beredning i fråga om förhandlingar som sköts av transportråden i det ordinarie lag- stiftningsförfarandet och för beredningen då representanter från Transportstyrelsen deltar vid förhandlingar i kommittéförfarandet i RISC eller SERAC. Det är Transportstyrelsen som ansvarar för beredningen inför deltagande i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån där förslag till reglering utarbetas och på mot- svarande sätt i kommissionens arbetsgrupper under . De olika delarna i regelutvecklingsarbetet kan ses som en kedja där grunden för regleringen förhandlas och antas i råd och parlament, och de mer detaljerade kraven som utgår från denna grund antas av kommissionen efter förslag från Europeiska järn- vägsbyrån. För bästa effekt krävs beredning och informations- överföring mellan dessa olika led i kedjan. Informationsutbyte underlättar även arbetet när lagstiftningen ska genomföras i nationell rätt. Såväl grundregleringen inom järnvägsområdet som tillämpnings- regleringen, har sedan det första direktivet antogs 1991 varit före- mål för ständigt återkommande översyn. I detta kretslopp behöver Styrning, ansvarsfördelning och roller därför kunskap från kommittéförfarandet och från tillämpningen av reglerna återföras till det ordinarie lagstiftningsförfarandet för att uppnå bästa effekt. Exempel är när regler vid tillämpningen visat sig vara särskilt kostnadsdrivande, kan tolkas på flera sätt, eller när de vid tillsyn visat sig vara för oprecisa eller på annat sätt svåra att följa upp. Möjligheterna till återkoppling av erfarenheter är stora och behöver utgöra en naturlig del i beredningsarbetet. Transportstyrelsen men även behöver i det avseendet utveckla arbetsmetoder som innefattar återkoppling och erfaren- hetsöverföring och löpande informationsbyte, både formellt och informellt. Större fokus behöver därför riktas mot analys och avstämningsarbetet, dvs. beredningsprocessen i de olika leden i regelarbetet. Statsrådsberedningen, som ansvarar för EU-arbetet inom , har tagit fram ett antal cirkulär, bl.a. riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet79 och riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter.80 Det finns även en Gemensamt för dessa är att vikten av tidiga insatser betonas för att nå framgång med svenska ståndpunkter. För arbete med regelutveckling finns ett omfattande stöd- material. Dessutom har departementsöver- gripande riktlinjer för internationellt arbete och enhetsspecifika sådana.82 En utvärdering av de senare pågår och kommer eventuellt att resultera i en översyn. Inom Transportstyrelsen finns en rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg– och järnvägsavdel- ningen.83 tycks inte ha någon rutinbeskrivning om myndighetens deltagande i EU-sammanhang, däremot finns en 79Statsrådsberedningen, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i , Cirkulär 3, . 80Statsrådsberedningen, Riktlinjer för genomförande av unionsrätten,Cirkulär 14, 2010-12- 81Statsrådsberedningen, 2014. 82Näringsdepartementet,Riktlinjer för internationellt arbetepå N TE, promemoria, 2014- 04-22. 83Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg- och järnvägsavdelningen, TSG 2014-480, . Styrning, ansvarsfördelning och roller strategi för EU-arbetet. Som påpekats ovan är den dock på en så övergripande nivå att det är tveksamt om den ensam kan anses utgöra något stöd för arbetets bedrivande. Därutöver finns ett nät- verk för internationellt arbete där verksamhetsområdeschefer ingår. Av rutinbeskrivning framgår att det är Transportstyrelsen, såvitt nu är i fråga, som ansvarar för lämplig avstämning av underlag till fakta-PM med andra myndigheter och näringslivsorgan. Även i övrigt framgår krav på myndigheten.84 Motsvarande information saknas dock i Transportstyrelsens rikt- linjer, vilket möjligen kan leda till missförstånd och oklarhet när det gäller vem som förväntas göra vad. I fråga om kommittéför- farandet reglerar departementets rutinbeskrivning det arbete som sker i kommittén (fas 3). Det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper tillsatta av kommissionen eller Europeiska järnvägs- byrån (fas 2), omfattas däremot inte. Det får därför anses vara myndigheten som ansvarar för detta arbete enligt egna riktlinjer. Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelnings rutinbeskrivning gör inte tydlig åtskillnad på de olika processerna i regel- utvecklingsarbetet inom EU. Möjligheterna att påverka är som störst tidigt i processen. De ståndpunkter och argument som framförs då måste vara väl genom- arbetade och konsekventa genom hela arbetet. För kommitté- förfarandet innebär det att bevakningen och ett aktivt deltagande av den regelutveckling som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen behöver särskilt fokus. Tran- sportstyrelsens rutinbeskrivning behöver återspegla detta. Jag kan konstatera att det löpande informationsutbyte som är en förutsättning för att få genomslag för svenska ståndpunkter inte kommer till uttryck vare sig i eller Trans- portstyrelsens väg- och järnvägsavdelnings rutinbeskrivning för internationellt arbete. saknar så vitt det framkommit riktlinjer för internationellt arbete på denna nivå. riktlinjer för informationsöverföring behöver finnas. Det viktiga informella löpande informationsutbytet kan vara svårt att beskriva i en rutin, men är en mycket betydelsefull del av arbetet. De som deltar i arbetet från svensk sida måste löpande kommunicera med varandra. 84 ,Riktlinjer för internationellt arbete på N TE, avsnitt 3.2.1 m.fl. Styrning, ansvarsfördelning och roller Det kan vidare, som jag ser det, finnas fördelar med att rikt- linjerna för och myndigheten överensstämmer så långt möjligt, så att det även framgår av myndighetens riktlinjer vad som förväntas från denna, t.ex. vad gäller att fånga upp synpunkter från berörda som näringsliv och andra intressenter. Av vikt kan även vara, inför kommande förhandlingar om grundrättsakter, att återföra kännedom om hur kommissionen tolkar sitt mandat och gränserna för det i kommittéförfarandet. Kommissionen har en tendens att vilja reglera mer hellre än mindre och kanske i en utsträckning som rådet och parlamentet inte anser lämplig. Erfarenhet från tillämpning av regleringar behöver återföras när grundrättsakten ses över. Jag föreslår därför att rutinbeskrivningen för Transportstyrelsen ses över utifrån dessa utgångspunkter. För att kunna påverka behöver det vara tydligt vad som bör uppnås och vilka intressen som bör lyftas från svensk sida. Det behövs en inriktning och en handlingsplan. För arbete i fråga om de enskilda rättsakterna behöver arbetsmetoder utarbetas och riktlinjer utformas så att de kan utgöra ledning. Dåvarande Järn- vägsstyrelsens rapport85 med mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet kan i det avseendet tjäna som något av en förebild. Vilka frågor som är viktiga för behöver tydliggöras och vilka det är beror delvis på vilka konsekvenser som förslagen kan få, t.ex. för det svenska näringslivet. För att förstå det behöver synpunkter tidigt i processen fångas upp från de som kommer att påverkas av reglerna. I svenska intressen ligger att verka för regelförenkling och för att undvika onödiga administrativa kostnader. Vad i övrigt ska verka för blir delvis en fråga som behöver avgöras för varje enskild rättsakt, beroende på de risker eller fördelar den kan ge. En strategi behöver även kompletteras med metoder. Konsekvensen blir i annat fall att ett stort ansvar läggs på den enskilde handläggaren, vilket med automatik innebär att arbetet blir starkt individberoende. Jag anser vidare att Transportstyrelsen bör delta i alla de arbets- grupper som tillsätts under Europeiska järnvägsbyrån. Det kan inte begränsas av resurser hos Transportstyrelsen. 85 Järnvägsstyrelsens rapport 2007:1, Säkerhet och driftskompatibilitet på järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet. Styrning, ansvarsfördelning och roller noterar jag att har resurser att delta i de grupper som EIM tillsatt för varje ERA-arbetsgrupp. I och med att deltar, kan man argumentera för att implicit bestämt att det är en fråga som är så viktig att statliga medel bör gå till att bemanna grupperna. Hur behovet att involvera behövliga kompetenser i analys- arbetet säkerställs framgår inte tydligt av Transportstyrelsens rutin- beskrivning. Eftersom det är regelgivningsarbete som blir bindande för behöver juridisk kompetens ingå. För bedömningen av den rättsliga grunden är den juridiska granskningen särskilt viktig. Det finns exempel på att Europeiska järnvägsbyrån vid ett antal tillfällen gått utanför sin befogenhet att reglera. Det framstår därför som nödvändigt att juridisk kompetens involveras tidigt i analys- arbetet även i kommittéförfarandet. Jag har som jämförelse tagit del av den rutinbeskrivning som tagits fram för Transportstyrelsens sjö- och luftfartsavdelning.86 Den är betydligt tydligare än rutinbeskrivningen från väg- och järnvägsavdelningen när det gäller roller och ansvar samt arbetssätt. Den ger stöd för planering, prioritering och resurssättning av internationellt regelutvecklingsarbete. En regelöversiktsplan ligger till grund för prioritering och identifiering inför deltagande i internationella regelarbeten. I arbetssättet ingår att tillsätta förberedningsteam för att underlätta framtagandet av stånd- punkter, instruktioner och vid genomförande. Skillnaderna i för- hållande till väg- och järnvägsavdelningens motsvarande beskr- ivning är stora, trots att det handlar om samma myndighets arbetssätt i europeiskt regelutvecklingsarbete. Varför myndigheten valt att hantera i grunden samma arbete på så olika sätt är oklart. Min bedömning är att det vore en fördel att väg- och järnvägs- avdelningen vid prioritering av arbetet även inom järnvägsområdet utgick från en regelutvecklingsplan, och inte, som det förefaller, omvärldsbevakning. Jag föreslår därför att Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning ser över sina riktlinjer för internationellt regelutvecklingsarbete och att dessa tydligare utgår ifrån de regler som gäller för sektorn. 86 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella arbetet på Sjö- och luftfartsavdelningen, TSG 2014-1716, , avsnitt 4.3.5. Styrning, ansvarsfördelning och roller 4.5.3Reglering med betydande påverkan Teknisk reglering, som införandet av trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS () kan utgöra exempel på regelutvecklingsarbeten med omfattande påverkan på ett stort antal aktörer. Kraven på signal- systemet grundar sig på driftskompatibilitetsdirektivet87 där det anges att ”Ny infrastruktur och ny rullande materiel som tillverkas eller utvecklas efter det att kompatibla system för trafikstyrning och signalering införts, ska anpassas så att de kan användas med dessa system.” Kravet implementeras genom teknisk drift- specifikation för trafikstyrning och signalering (TSD trafikstyrning och signalering). Syftet med ERTMS är att ersätta de olika signalsystemen vid järnvägen i EU med ett gemensamt europeiskt system. Därigenom ska det bli enklare att köra tåg över gränserna i EU och kostnaderna ska minska. Systemet består egentligen av flera delar, däribland exempelvis signalsäkerhetssystemet ETCS () och radiokommunikationssystemet GSM-R. ERTMS-systemet kräver investeringar och installationer i såväl infrastrukturen som i järnvägsföretagens fordon. , till dess att alla banor i är utrustade med ERTMS, behöver tågen även utrustas med en översättningsmodul, Specific Transmission Module (STM), som kan översätta signaler från det tidigare ATC-systemet så att de kan tolkas av ERTMS- utrustningen. För järnvägsföretag som bedriver gränsöverskridande trafik kan det behövas flera olika moduler. Jag har redogjort för ERTMS i mitt delbetänkande En enkel till framtiden?88Jag kunde då konstatera att införandet i kantats av svårigheter och höga kostnader för inblandade aktörer. Tydliga effekter i form av faktiska förbättringar i kapacitet eller andra mervärden jämfört med dagens system har varit svåra att peka på, även om har beräknat positiva nuvärden med införandet. Genomförandet har inte varit anpassat till den svenska avreglerade marknadens särskilda förutsättningar. 87Europaparlamentet och rådets direktiv /57/EG av om driftskompatibiliteten inom gemenskapen (omarbetning). 88Se s. 203 ff och s. 257 ff. Styrning, ansvarsfördelning och roller , som av regeringen fått ett helhetsansvar för planering och införande av ERTMS, redogjorde i sitt dåvarande förslag till plan att i skulle en specifikation för ombordutrustning benämnd Baseline 2 version 2.3.0d gälla , även om detför internationell trafik genom skulle krävas utrustning som uppfyller Baseline 3.89 Ett antal järnvägsföretag hade redan påbörjat och genomfört installationer av ombordutrustning, medan många valt att avvakta, inte minst av kostnadsskäl. är läget att tagit fram ett nytt förslag till senarelagd genomförandeplan som bygger på att det i stället ska vara Baseline 3 version 3.5.0 som ska gälla i (precis som i ).90 Det innebär att förutsättningarna för bl.a. järnvägs- företagen återigen har ändrats. Med anledning av detta har jag försökt bedöma vilka kostnader som järnvägsföretagen redan har haft för fordonsinstallationer m.m. och i vilken utsträckning dessa kan tillgodoräknas även vid den förändrade standarden. Svar från företag som genomfört installationer har inkommit från , , och AB Transitio. Dessa uppger att installationer och tillhörande kostnader uppgått till sammanlagt åtminstone , fördelade på 84 fordon. Hur stor andel av dessa nedlagda kostnader som kan tillgodoräknas vid nya installationer varierar. En aktör uppger att sammanlagt endast kan tillgodoräknas. En annan, mer detaljerad bedömning, uppger för första typ- installation och för serieinstallation. En stor kostnad för införande eller uppgradering av ERTMS på fordon är kopplad till arbetet med typgodkännande. Detta arbete bedöms till stora delar behöva göras på nytt, med avseende på både mjukvara och hårdvara. Sammantaget blir slutsatsen att avsevärda pengar har satsats som inte kommer att kunna tillgodoräknas vid en uppgradering. Inom Europeiska järnvägsbyrån utarbetas kravspecifikationer för ERTMS och kommissionen väntas –2016 fatta beslut om den nya specifikationen Baseline 3, version 3.5.0. Att utveckla tekniska standarder är inte en lätt uppgift och ERTMS 89TRV 2013/2531, Förslag till plan för införande av ERTMS i . 90TRV 2015/63202, Förslag till införandeplan för ERTMS 2015-2025. Styrning, ansvarsfördelning och roller kan fortsatt anses vara ett utvecklingsprojekt. Genom att olika versioner av signalsystemet beslutats och införts nationellt kan det ursprungliga problemet med varierande teknisk standard sägas ha ersatts av ett nytt liknande problem, även om det numera finns krav på att ERTMS-versionerna ska vara bakåtkompatibla. Vad som är viktigt att särskilt poängtera i detta sammanhang, är att ERTMS inte bara, eller ens i första hand, är ett tekniskt projekt. Framtagning av och beslut om tekniska standarder är i högsta grad reglering, och i detta fall handlar det om EU-reglering med stora konsekvenser i form av teknikutveckling, säkerhet, marknads- förutsättningar och investeringar både i fordon och i infrastruktur. I tillägg till att regleringen påverkar bl.a. marknadsförutsättning- arna för aktörerna påverkar den även statens utgifter för bl.a. investeringar i infrastrukturen. Hur säkerställs att en allsidig belysning sker ur såväl juridiskt, tekniskt, ekonomiskt som marknadshänseende? Hur säkerställs att en analys tas fram av förslagens konsekvenser som underlag inför beredningen av ståndpunkter och inför beslut i frågor kopplade till detta? Hur fångar Transportstyrelsen upp synpunkter från verksamhets- utövarna? Hur kan en bred förankring där , andra infra- strukturförvaltare, järnvägsföretag och industrin deltar organiseras? För regelutveckling som ERTMS, men även annan reglering som kräver en bred förankring och överblick, kan beredning i särskild form behövas i syfte att underlätta genomslag för svenska ståndpunkter och undvika onödiga kostnader för såväl staten som för verksamhetsutövarna och andra aktörer. Ju mer komplex en fråga är, desto större blir behovet av fungerande arbetsätt och en tydlig ansvarsfördelning. ERTMS-frågan är ett exempel på en fråga som får strategisk betydelse för hela sektorn och där jag menar att regeringen och har ett särskilt ansvar. 4.6Svensk reglering – järnvägslagstiftningen Den lagstiftande makten i ligger hos . kan i lag delegera rätten att ge ut förordningar till regeringen. En lag kan också innehålla en rätt för regeringen att delegera normgiv- ningsbehörigheten vidare från regeringen till en myndighet, dvs. Ett sådant beslut av regeringen ges i allmänhet i en Styrning, ansvarsfördelning och roller För att en myndighet ska få meddela föreskrifter krävs det alltid att regeringen har gett myndigheten ett bemyndigande att göra det. Ett bemyndigande avser alltid behörighet att meddela föreskrifter inom ett visst avgränsat område.91 Som nämnts i föregående avsnitt har lagstiftningsbehörigheten flyttats helt eller delvis inom många områden, bl.a. järnvägens, till EU inom ramen för de fördrag och andra instrument som har antagits på unionsnivå. Järnvägslagen (2004:519) inför t.ex. EU- direktiven om säkerhet,92 om driftskompatibilitet93 och om inrätt- ande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde94 i svensk rätt. Den inför också vissa bestämmelser i fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) i dess lydelse 1999 (det s.k. Vilniusprotokollet) genom att inkludera fördragets hela bihang G (ATFM)med regler om godkännande av fordon i internationell trafik. I järnvägslagen finns bestämmelser om krav på järnvägssystem, om tillstånd för järnvägsverksamhet, om rätt att utföra och organisera trafik, om tillsyn, m.m. Från tidigare lagstiftning har i lagen också inkluderats vissa andra bestämmelser, t.ex. ett kapitel om ordning. I järnvägsförordningen meddelar regeringen vissa tillämpningsbest- ämmelser till lagen och bemyndigar tillsynsmyndigheten (Transport- styrelsen) att ge ut föreskrifter inom en rad avgränsade områden.