sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — I SKL:s kanslirapport och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän anges att det alltid finns en fördelning av ansvar och uppdrag mellan förtroendevalda och den ledande tjänstemannen men att den kan vara mer eller mindre uttalad. Det finns vidare starka lokala och skiftande traditioner som styr hur fördelningen av ansvar och uppdrag på ledningsnivå ser ut. Fördel- ningen av ansvar och uppdrag är sällan formaliserad i skriftliga 66 Se bl.a. Montin, Politik och förvaltning i förändring – en forskningsbaserad översikt. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting Det finns undantag, t.ex. i läns lands- ting som har överenskommelser för att skapa tydlighet i uppdrag, ansvar och samspel.67 Rapportens författare anser att det bör göras en tydlig uppgifts- fördelning mellan de förtroendevalda och anställda. Det handlar om två delar, dels fördelning av beslutsbefogenheter och uppdrags- fördelning, dels hur kontakter och information mellan uppdragen ska ske.68 Bristen på bestämmelser om var gränsen går mellan det politiska ansvaret och de ledande tjänstemännens ansvar leder till oklarheter och i vissa fall till konflikter mellan förtroendevalda och tjänstemän om vem som bär ansvaret. En sådan konflikt kan leda till att den ledande tjänstemannen får lämna sitt uppdrag.69 När det gäller omsättningen av kommundirektörer har ett antal undersökningar genomförts. En enkät bland landets kommundirek- törer genomfördes av . Enkäten visade att närmare var femte kommun hade bytt kommundirektör efter valet . En liknande undersökning genomfördes av tidningen (f.d. ) 2011. Resultatet visade att av alla kommuner hade bytt kommundirek- tör sedan valet 2010.70 Cregård och , , har i sin rapport spekulation om ledningsformen i kommuner sammanställt natio- nella enkäter som riktats till kommundirektörerna . Cregård och har lyft fram olika förklaringar till att många kommundirektörer slutar. Sammanställningen, som visas nedan i tabellen, visar att det som förändrats mest över tiden är att an- delen förklaringar som har att göra med samarbetsproblem av olika slag ökar i betydelse. Däremot minskar betydelsen av förklaringar som ålder och pension, trots att medelåldern bland kommun- direktörer ökat från 51 till 56 . har den tid man varit kommundirektör minskat från 1995 till 2010.71 67SKL, Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän, s. 34. 68SKL, Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän, s. 36. 69SKL, Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän, s. 27. 70Cregård och , En spekulation om ledningsformen i kommuner, s. 1 ff. 71Cregård och , En spekulation om ledningsformen i kommuner, s. 3. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting SOU 2015:24 Varför slutade din företrädare? Tjänsten nyinrättad/Ingen företrädare Källa: Cregård och , En spekulation om ledningsformen i kommuner. En slutsats av tabellen ovan är att förklaringarna till kommun- direktörernas avhopp främst ska sökas i förhållanden som skapar samarbetsproblem. Slås samarbetsproblem med tjänstemän och poli- tiker ihop till en kategori visar siffrorna att samarbetsproblemen ökat från i enkäten i enkäten från år 2010.72 har –tillsammans med kommun- direktörsföreningen utfört en undersökning som vänt sig till kom- mundirektörerna i landets kommuner. Av svaren framgår att 65 pro- cent av kommundirektörerna som svarat på enkäten vill se en reg- lering i kommunallagen kring rollen som ledande tjänsteman. Under- sökningen visade vidare att av de ledande tjänstemännen har en muntlig överenskommelse om arbetsfördelning mellan den ledande tjänstemannen och den politiska ledningen. Bara en av fem har en skriftlig överenskommelse. I undersökningen uppgav vidare av kommundirektörerna att de saknar en framtagen arbetsordning som reglerar den ledande tjänstemannens roll gentemot de kommunala bolagen.73 72Cregård och , En spekulation om ledningsformen i kommuner, s. 4. 73Jusek, i , Politiker och tjänstemän i medborgarnas tjänst. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting 7.10Ansvarsfördelningen i aktiebolag och staten Vad gäller förhållandet och gränsdragningen mellan förtroende- valda och kommundirektörer är det intressant att jämföra med reg- leringen inom andra områden. Utredningen har därför tittat på för- hållandet mellan styrelsen, styrelseordföranden och verkställande direktören, vd:n, i aktiebolagsrätten samt förhållandena i statsför- valtningen. Aktiebolagslagen (2005:551), ABL, reglerar vad som gäller för bo- lag som har bildats i enlighet med lagens regler. Lagen gäller alla aktiebolag om inte annat föreskrivs. Även kommunala bolag har att följa lagen, i den mån inte annat föreskrivits i t.ex. 3 kap. 16 a– 18 b §§ KL. I aktiebolagslagen finns bestämmelser om styrelsen, styrelsens ordförande och vd:n i ett aktiebolag samt förhållandet dem emellan. Några bestämmelser om övriga anställdas befogen- heter eller ansvar finns inte i aktiebolagslagen. I kommunallagen finns inte några särskilda bestämmelser om de anställda i kommu- nala företag. Styrelsen, styrelseordförande och vd Enligt aktiebolagslagen är det styrelsen som svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Styrel- sen ska fortlöpande bedöma bolagets ekonomiska situation och se till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen, medels- förvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kon- trolleras på ett betryggande sätt. Styrelsen har, på motsvarande sätt som kommunala nämnder, möjlighet att delegera uppgifter. Om detta görs ska styrelsen handla med omsorg och fortlöpande kon- trollera om delegationen kan upprätthållas (8 kap. 4 § ABL). Styrelsens ordförande ska leda styrelsens arbete och bevaka att styrelsen fullgör sina uppgifter (8 kap. 17 § ABL). Ordföranden ska se till att sammanträden hålls när det behövs (8 kap. 18 § ABL). Detta kan jämföras med kommunstyrelsens ordförande att svara för kallelser och ordning vid styrelsens sammanträden. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting I ett aktiebolag har styrelseordföranden också ett ansvar för bolagets organisation och verksamhet som går längre än övriga styrelseledamöters ansvar. Ordföranden har också en viktig kontroll- funktion för att se till att arbetsordningens anvisningar om en arbetsfördelning inom styrelsen följs. Denne fungerar också som en länk mellan styrelsen och den övriga företagsledningen och har ett informationsansvar också mellan sammanträdena. Slutligen anses ordföranden ha ett särskilt ansvar för att styrelsens beslut verkställs på ett lämpligt sätt. Styrelsen får utse en vd att fullgöra vissa uppgifter (8 kap. 27 § ABL). Denne ska sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Vd:n får dessutom utan styrelsens bemyn- digande vidta åtgärder som med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet är av ovanligt slag eller av stor betydelse, om styrelsens beslut inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet för bolagets verksamhet. I sådana fall ska styrelsen underrättas om åtgärden. Vd:n ska vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att bolagets bokföring ska fullgöras i överensstämmelse med lag och för att medelsförvaltningen ska skötas på ett betrygg- ande sätt (8 kap. 29 § ABL). Till den löpande förvaltningen räknas alla åtgärder som inte med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet är av osedvanlig beskaffenhet eller har stor betydelse. Vilka ärenden som ingår i den löpande förvaltningen är i viss mån beroende av verk- samhetens art och företagets storlek, men normalt handlar det om för driften nödvändiga åtgärder. Det kan handla om avtal med kunder och leverantörer, anställningsavtal m.m. En viktig begränsning finns i att det inte får vara fråga om så- dana avtal som med hänsyn till sitt innehåll, sin långvarighet eller de värden som står på spel framstår som osedvanliga eller av stor betydelse för bolaget. Sådana avtal kan inte anses ingå i löpande förvaltning i aktiebolagsrätten. Till vd:s kompetensområde hör också verkställandet av beslut som har fattats av styrelsen. Utanför begreppet ”löpande förvaltning” faller frågor om kollek- tivavtal, försäljningar och ingående av borgensförpliktelser. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting har normalt inte heller behörighet att inleda rättegång eller skilje- förfarande. Förhållandena i det enskilda fallet spelar dock, allmänt sett, stor roll. Vad som är en ”osedvanlig” åtgärd skiljer sig mellan olika typer av bolag. Den närmare avgränsningen mellan styrelsens och vd:s ansvar ska i ett publikt aktiebolag framgå av de instruktioner som styrelsen ska meddela enligt 8 kap. 46 b § ABL. Vd:n ska fullgöra sina uppgifter enligt ”styrelsens riktlinjer och anvisningar”. Vd:n är alltså underordnad styrelsen och dennes bestäm- manderätt upphör när styrelsen går in och reglerar den löpande för- valtningen. Det skulle emellertid strida mot grundtankarna bakom lagen om styrelsen vidtog så väsentliga ingrepp i vd:s rätt att sköta den löpande förvaltningen att denne i realiteten inte längre fyllde en direktörs funktion. Förhållandet mellan styrelsen, styrelsens ordförande och vd:n Om det har utsetts en vd påverkar det styrelsens ansvarsområde på så vis att det primära ansvaret för den löpande förvaltningen över- låts på denne. Styrelsen kan meddela riktlinjer och anvisningar för den löpande förvaltningen och kan alltid ge vd:n bindande anvisningar om hur löpande förvaltningsåtgärder ska skötas. Vd:n är skyldig att rätta sig efter styrelsens föreskrifter. Styrelsen kan också själv avgöra ärenden som ingår i den löpande förvaltningen. Vd:s befogenhet att sköta ett visst ärende upphör alltså om styrelsen går in och beslutar i ärendet. Styrelsen kan genom bemyndigande tilldela vd:n uppgifter och behörighet utanför det som utgör den löpande förvaltningen. Till styrelsens ansvar hör att utöva tillsyn över att vd:n fullgör sina uppgifter. Om denne inte gör det, är styrelsen skyldig att in- gripa. verkställer regeringens och beslut. I 12 kap. 7 § RF föreskrivs att grundläggande bestämmelser om stat- ligt anställdas rättsställning meddelas i lag. Sådana föreskrifter om arbetstagare hos myndigheterna under regeringen finns bl.a. i lagen Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting (1994:260) om offentlig anställning, . Bestämmelser om förvalt- ningens självständighet finns i 12 kap. 2 § RF. I denna anges att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Regeringen tillsätter cheferna för de statliga myndigheterna. Regler om myndighetens verksamhet och uppdrag beslutas i myn- dighetens instruktion. Regeringen styr också myndigheterna med hjälp av s.k. regleringsbrev. I vissa fall är det en styrelse eller en nämnd som har ansvar för verksamheten medan det vid andra är en myndighetschef. Myndighetschefen kan i sin tur delegera ansvar till chefer och andra personer inom verksamheten enligt 5 § myndig- hetsförordningen (2007:515). När ärenden ska avgöras vid statliga myndigheter gäller enligt 19 § förvaltningslagen (1986:223), FL, att föredraganden och annan tjänsteman som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad. Ansvarsfördelningen mellan den politiska ledning och höga tjänstemän blir ännu mer relevant inom t.ex. och i viss mån även . När det gäller finns bestämmelser om ansvars- fördelning m.m. i förordningen (1996:1515) med instruktion för . har till uppgift att bereda rege- ringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Chef för ett departement är det statsråd som statsministern utser och chefstjänstemän i departementen är stats- sekreterarna, kabinettssekreteraren, expeditionscheferna och rätts- cheferna. Departementschefen ansvarar för beredningen av regerings- ärenden i departementet, medan chefstjänstemännen ska biträda departementschefen och övriga statsråd i departementet med pla- nering och andra arbetsuppgifter i departementet. De ska även bi- träda med att samordna verksamheten i departementet, inom och i förhållande till andra samhällsorgan. De ska vidare biträda med arbetsledningen. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting I instruktionen finns också bestämmelser om vem som beslutar i ärenden som avgörs av . Ärenden som inte är regeringsärenden och som inte ska avgöras av en departementschef eller av personalansvarsnämnden avgörs av chef. Ärenden som inte behöver avgöras av chef får avgöras av chefen för ett departement, av ett annat statsråd eller av en tjänsteman eller en grupp av tjänstemän i . Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för myndigheten eller i sär- skilda beslut. Historiskt har regeringen fattat förvaltningsbeslut och fungerat som överklagningsinstans för olika typer av förvaltningsbeslut. Genom diverse reformer har flera ärendegrupper flyttats över till domstolar och förvaltningsmyndigheter i syfte att renodla regeringens roll som ansvarig för övergripande politiska frågor.74 Av 1 kap. 4 § RF framgår att stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Det framgår vidare att granskar rikets styrelse och förvalt- ning. Förvaltningsuppgifter får enligt 12 kap. 3 § RF inte fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (2014:801), RO. Syftet med bestämmelsen är att klargöra att i princip inte har att ta befattning med för- valtningsuppgifter, något den redan på grund av sin organisation och sammansättning som regel inte är lämplig att göra. bör i huvudsak ägna sig åt de uppgifter som följer med dess innehav av normgivnings- och finansmakten och åt kontrollen av rikets styrelse och förvaltning.75 I 14 kap. RO finns bestämmelser om . Riks- dagen väljer enligt 14 kap. 5 § riksdagsdirektör. Att riksdagsdirek- tören är chef för och låter föra protokollet vid sammanträden med kammaren framgår av 14 kap. 4 § RO. Det framgår vidare av samma bestämmelse att han eller hon expedierar beslut och biträder i övrigt talmannen i riksdagsarbetet. Av lagen (2011:745) med instruktion för fram- 74Se bl.a. prop. 1983/84:120. 1973:90 s. 401. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting går bl.a. riksdagsdirektörens ansvar inför styrelsen och riksdags- direktörens uppgifter. Det anges bl.a. att denne ska svara för den löpande verksamheten enligt de direktiv som styrelsen beslutar samt hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut (18 §). Det fram- går vidare bl.a. att riksdagsdirektören, förutom att svara för den löpande verksamheten, även ska fortlöpande följa upp och pröva verksamhet och konsekvenserna av de före- skrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs (20 §). I Riksdagsstyrelsens föreskrift om arbets- ordning för (RFS 2011:10) finns också bestäm- melser angående riksdagsdirektörens uppgifter och delegation. 8Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Beslutanderätten i kommuner och landsting tillkommer enligt kom- munallagen de politiska organen, fullmäktige och nämnderna. Lagen bygger på principen att det är de förtroendevalda som har hela an- svaret för den kommunala förvaltningen. Förvaltning, verkställig- het och beredning ankommer på nämnderna. På kommuner och landsting har lagts ett stort antal förvaltningsuppgifter. Kommuner och landsting har också fri- villigt mer och mer engagerat sig i nya typer av verksamheter. Detta har medfört att den kommunala verksamheten har växt och att den traditionella och av politiker dominerade lekmannaförvaltningen har kompletterats med en stor organisation av anställda, vilka biträder de förtroendevalda i deras arbete. I praktiken kan de förtroende- valda inte fullgöra alla uppgifter själva. De anställda sköter i allt större utsträckning den löpande förvaltningen och verkställer nämndernas beslut. I kommunallagen finns bestämmelser om de förtroendevalda, fullmäktige, styrelsen, nämnder och revisorer. Det finns endast ett fåtal bestämmelser i kommunallagen som reglerar hur en kommu- nal förvaltning ska organiseras eller vilken roll de anställda har när de biträder de förtroendevalda att t.ex. bereda och verkställa deras beslut. Någon självständig beslutanderätt har inte de anställda. I praxis anses de endast ha rätt att fatta sådana beslut som är av rent verkställande eller rent förberedande art. Inom viss speciallagstift- ning har emellertid vissa anställda getts särskild beslutanderätt, t.ex. rektorn, chefsöverläkaren, smittskyddsläkaren och räddningschefen. I praktiken har flertalet kommuner och landsting delegerat omfattande beslutsbefogenheter till de anställda. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag i utredningens direktiv att kommunallagen inte riktigt återspeglar hur beslutsfattandet i praktiken sker i kommuner och landsting. Det är enligt regeringen naturligt att beslut som innefattar politiska överväganden förbehålls de förtroendevalda. Vissa ärenden kan emellertid avse exempelvis ren myndighetsutövning eller vara av rutinartad karaktär. Frågan är om förutsättningar för det politiska ansvarstagandet skulle kunna stärkas om man renodlar det politiska beslutsfattandet och i lag erkänner de anställdas roll i besluts- processen. Regeringen anser att det finns behov av att närmare analysera frågan, bl.a. utifrån de utgångspunkter som angavs vid utformningen av den nuvarande kommunallagen och hur en sådan reglering skulle påverka exempelvis revisionsansvaret. Frågan bör också belysas ur ett medborgarperspektiv. Utredningen har därför fått i uppdrag att överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt. Vid behov ska utredningen lämna författningsförslag. 8.2Utmaningar för förtroendevalda och anställda De moderna kommunerna och landstingen kan sägas ha tillkommit genom kommunalförordningar. fanns i praktiken inte några anställda i kommunerna. Att de anställdas roll och uppgifter inte lagreglerades är därför inte förvånande. Genom den stora ökningen av framför allt välfärdstjänster under den senare delen av har dock antalet anställda kraftigt ökat i kom- muner och landsting. Många uppgifter som förr skulle ha utförts av förtroendevalda utförs nu av anställda. har en rad politiska reformer öppnat för privata utförare inom vård, skola och omsorg vilket innebär att kommunala välfärdstjänster inte bara utförs av offentliganställda. Antalet sysselsatta i kommunsektorn och sysselsatta i privata företag som utför arbete på uppdrag av kommuner och landsting utgör av det totala antalet sysselsatta i . har antalet sysselsatta i kommuner och landsting minskat med i genomsnitt en procent . Det beror bl.a. på att det har blivit allt vanligare att privata företag tillhandahåller tjänster Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag som finansieras av kommunsektorn.1 Oavsett att den relativa an- delen sysselsatta i privata företag som utför verksamhet ökar kommer de flesta av de anställda i kommuner och landsting under överskådlig framtid fortsätta att vara kommunalt anställda. som antalet direkt eller indirekt anställda ökat totalt sett under har antalet förtroendevalda minskat. minskade det totala antalet förtro- endeuppdrag, ordinarie och ersättare, från cirka 187 000 till cirka 75 000. Räknar man antalet förtroendevalda minskade dessa från cirka 200 000 till cirka 50 000.2 Minskningen av förtroendeuppdrag har fortgått även . minskade antalet uppdrag i kommuner med cirka 1 200 uppdrag till cirka 38 000 i kommuner. Förtroendeuppdragen i landstingen ligger däremot kvar på samma nivå med cirka 4 500.3 I forskningen har också konstaterats att det skett en påtaglig makt- koncentration där vissa ledande politiker fått ett allt större inflyt- ande.4 Medlemsantalet i de politiska partierna har generellt gått ned vilket innebär att det kan vara svårare att rekrytera personer till de politiska förtroendeuppdragen. Medborgare vänder sig numera i stor utsträckning direkt med synpunkter och frågor till kommunala tjänstemän, snarare än till förtroendevalda i de politiska partierna. Det går också att se ett ökat inslag av lokala partier, vilket medför att det blivit svårare att bilda politiska majoriteter.5 En allt mer komplex verksamhet Sedan den nuvarande kommunallagen trädde i kraft har den kommunala verksamheten blivit allt mer komplex. Nya ansvars- områden har tillkommit. Många frågor är av mera tvärsektoriell karak- tär som exempelvis miljö-, integrations- och jämställdhetsfrågor. Det svenska EU-medlemskapet innebär också att kommuner och landsting måste kunna hantera komplicerade regelverk, t.ex. om statsstöd. Den tekniska utvecklingen har vidare ställt krav på kom- muner och landsting att vara nåbara digitalt och dygnet runt, alla 2011/12:102 s. 47 f. 2SOU 2001:48 s. 20. 3SOU 2013:53 s. 309. 4Montin, Politik och förvaltning i förändring – en forskningsbaserad översikt. 5SOU 2012:30 bilaga 2 s. 516. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Det innebär också att kommuner och landsting måste ha it-system som gör det möjligt för medlemmarna att t.ex. ansöka om förskoleplats eller beställa tid hos vårdcentralen digitalt. Kommuner och landsting har alltid haft skyldighet att följa upp och kontrollera både egenregiverksamheten och den verksamhet som utförs av privata utförare. Det följer av 6 kap. 7 § KL. Däremot saknas närmare reglering av hur det ska ske. Genom det ökade användandet av privata utförare som utför väldfärdtjänster ställs också större krav på kommuner och landsting att förändra och anpassa dess uppföljning och kontroll av den kommunala verksam- heten då en del av verksamheten numera också utförs av privata utförare. För att hantera denna allt mer sammansatta verksamhet krävs personal med allt fler olika kompetenser. För den kommunala per- sonalen finns särskilda befattningskoder som tas fram för statis- tiska ändamål. Av statistiken framgår att en ökning av särskilda befattningskoder skett med . har antalet anställda ökat med . Många personal- kategorier har alltså delats upp på olika specialiteter.6 Denna specialisering av den kommunala verksamheten och kompetenshöjningen av dess personal innebär ökade krav på de enskilda förtroendevalda att sätta sig in i olika frågor för att kunna förstå sammanhangen och kunna fatta korrekta och riktiga beslut. Det finns en risk att de förtroendevalda upplever sig vara i händerna på de anställda på grund av deras expertkunskaper. En ökad specia- lisering innebär också högre krav på de anställda att redovisa ställ- ningstaganden och handlingsalternativ så att konsekvenserna av olika ställningstaganden blir tydliga för de förtroendevalda. Antalet kommun- och landstingsägda företag har nästan tre- dubblats , vilket också påverkat de förtroendevaldas och de anställdas roller. Det är inte ovanligt att förtroendevalda och även t.ex. kommundirektörer är ledamöter i de kommunala bolags- styrelserna. Även om rollerna mellan kommun och landsting respek- tive bolaget och bolagets skyldigheter gentemot kommunen eller kan förtydligas i t.ex. ägardirektiv, finns risk för att rollerna sammanblandas. Skulle t.ex. bolagets anställda skriva under- 6 Opublicerad arbetsrapport av vid , . Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag lag åt förvaltningen förutsätter detta att de beaktar både bolagets och kommunens eller bästa. Eftersom kommuner och landsting frivilligt åtagit sig fler upp- gifter har förväntningarna på vad de ska erbjuda sina medlemmar också ökat. Det innebär att konkurrensen om resurserna blir större och kommunerna och landstingen måste bli mer effektiva för att undvika medlemmarnas missnöje. Styrningen måste vara mer övergripande