sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Planering och beslut för hållbar utveckling - Översiktsplanering Enligt direktivet ska utredaren särskilt utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden lik- som hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. miljö- balken tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt och annan relevant lagstiftning identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas ut- formning eller på deras tillämpning Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna sker i fyra steg som vart och ett bör utvärderas för sig. En anledning till detta är att de olika stegen är sins emellan beroende på så vis att iakttagna brister i ett av tillämpningens steg kan vara anledningen till brister i nästa steg. Tillämpningens första steg är de ansvariga myndigheternas arbete med att lämna uppgifter till länsstyrelserna om vilka områ- den som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I det andra steget redovisar länsstyrelserna uppgifterna i en samman- fattande redogörelse till kommunerna. Kommunerna ska i sin över- siktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur de bedömer att intressena bör tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden. Bedömningarna i över- siktsplanen ger sedan i det tredje steget underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. Tillämpningens fjärde steg är överprövningen av besluten från det tredje steget. I detta kapitel behandlas det andra steget. Sedan ÄPBL och NRL trädde i kraft har utvärderingar av över- siktsplaneringsprocessen gett upphov till författ- ningsändringar avsedda att åtgärda iakttagna brister i processen. Ändringarna har i vissa fall förtydligat de ursprungliga förarbetena och har betydelse för tillämpning av hushållningsbestämmelserna . Både de tidigare utvärderingarna och författningsändringarna är av intresse för utredningens utvärdering och redovisas därför inledningsvis i avsnittet. Redovisningen delas upp i två delar. Den första behandlar perioden –1998 när PBL och NRL tillämpa- des. Den andra behandlar perioden –2010 när PBL och MB tillämpades. Avslutningsvis behandlas tillämpningen . Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3) har hushållningsbestämmel- serna karaktären av gemensamma grundregler som ska tillämpas i mål och ärenden enligt olika lagar som styr användningen av mark- och vattenresurser. Bestämmelserna anger i huvudsak vad som ut- gör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor och är inriktade på att ge vägledning för att avgöra konkurrens- frågor om mark- och vattenområden. Allmänna intressen som har särskilt stor betydelse i ett nationellt perspektiv är riksintressen. Sektorsmyndigheterna ansvarar för att bedöma vilka områden som är av riksintresse enligt 3 kap. MB (2 § hushållningsförordningen). I översiktsplanen ska kommunen bland annat redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. PBL ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riks- intressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt (3 kap. 4 § PBL). ansvarar för att i samverkan med centrala verk förse kommunen med underlag för översiktsplanen, särskilt när det gäller områden som är av riksintresse, och för att bevaka att riks- intressen tillgodoses i planen. Översiktsplanen används som instrument för att belysa sam- hällets syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentill- gångarna. Ståndpunktstagandena i översiktsplanen ska utgöra underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i mål och ärenden (prop. 1985/86:3, s. 29). Översiktsplaneringen är av central betydelse för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Lagstiftarens avsikt var att den fortsatta fysiska riksplaneringen skulle ”inordnas i den fortlöpande planerings- och beslutsprocessen, främst i anslutning till kommu- nernas markanvändningsplanering” (se även avsnitt 3.1.5). Översiktsplanens syfte angavs i prop. 1985/86:1 (s. 123) i kort- het vara att med ledning av om allmänna intressen ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen som en del i och en förutsättning för den övergripande, långsiktiga kommunplaneringen att redovisa behandlingen av områden som är av riksintresse – sär- skilt som grund för samråd mellan staten och kommunen om mark- användningen och tillståndsprövningen att där det behövs ge närmare riktlinjer för kommande planläggning, bebyggelseutveckling och andra miljöförändringar att ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenter infor- mation om markanvändningen i stort samt inriktningen för avsedda miljöförändringar. Eftersom översiktsplanen ska upprättas med tillämpning av hus- hållningsbestämmelserna kan den enligt prop. 1985/86:3 (s. 29) också tjäna som underlag för tillämpningen i beslut enligt de an- knutna lagarna Översiktsplanen enligt PBL används som instrument för att belysa samhällets – d.v.s. statens och kommunens – syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om använd- ningen av mark- och vattentillgångarna. Ståndpunktstagandena i över- siktsplanen skall utgöra underlag för tillämpningen av NRL:s bestäm- melser i mål och ärenden enligt de lagar som anknyts till NRL. Enligt propositionen (s. 10) behövs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning för att hushållningsbestämmelserna ska få av- sedd verkan. får rollen som samordnare av statens intressen i frågor om användning av mark- och vattenområden i länet och får till uppgift att hantera kunskapsförsörjningen. 1985/86:1 (s. 532–533) anges att Det ankommer på att i samverkan med centrala verk ge kommunen erforderligt underlag för översiktsplanen, särskilt när det gäller områden som är av riksintresse. Underlaget bör sammanställas så att anspråken på mark och vatten inom kommunen så långt som möjligt kan preciseras. ska enligt propositionen (s. 539) också verka för att områden som är av riksintresse säkerställs. Med uttrycket verka för avses en aktiv insats från att söka påverka planförslagets utformning i dessa avseenden. Uppgiften innebär att i samråd med berörda centrala verk bör precisera riksintressena och ange vilken hänsyn som bör tas till motstridiga intressen. Om ett visst område är av riksintresse för flera verksamheter e.d., bör prioritera mellan dessa till ledning för kommunens planarbete. Tanken var att konflikter mellan olika anspråk om markanvänd- ningen i första hand skulle lösas i dialog mellan länsstyrelse och kommun i översiktsplaneringen. 5.2.1Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) , efter PBL:s ikraftträdande, hade så gott som samt- liga kommuner antagit en kommunomfattande översiktsplan enligt PBL. I betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) beskrivs översiktsplaneläget och inriktning och innehåll i de första översiktsplanerna. Framställningen i betänkandet grun- dar sig bl.a. på av översiktsplane- arbetet – Huvudrapport juni –92 och remissynpunkterna på rappor- ten samt granskning av länsstyrelsernas tillämpning av PBL i rapporten och den fysiska planeringen, 1992. Enligt betänkandet innehåller flertalet översiktsplaner en relativt jämn och utförlig redovisning av allmänna intressen enligt hushåll- ningsbestämmelserna. Mera sällan finns dock tydliga slutsatser eller ställningstaganden till de allmänna intressena i den antagna över- siktsplanen. Såväl statliga myndigheter som kommunen har fokuserat intresset i de första översiktsplanerna på riksintressena. Planerna kan ändock inte alltid ses som ett resultat av den avsedda dialogen mellan stat och kommun, utan har tenderat att bli enbart samman- ställningar av centrala statliga myndigheters anspråk. I främst de mindre kommunerna redovisas olika sektorsintressen i särskilda bilagor utan egna överväganden och prioriteringar. Många över- siktsplaner saknar underlag och ställningstaganden i fråga om viktiga hushållningsbestämmelser såsom ekologiskt särskilt känsliga områden och stora opåverkade områden, trots att många kommuner har analyserat miljöfrågorna i miljöprogram eller natur- vårdsprogram. Kunskapsförsörjningen har inte fungerat helt tillfreds- ställande när det gäller anspråk och underlag från centrala sektors- myndigheter. Angeläget underlag från centrala verk saknas fort- farande på flera områden. Fördelningen av ansvaret för kunskaps- försörjningen anses till vissa delar oklar. har inte alltid tagit på sig ansvaret att aktivt tolka och förmedla underlag från statliga myndigheter. Enligt har länsstyrelserna i hög grad fungerat som förmedlare av statligt underlag och kunskaper, medan det funnits osäkerheter i fråga om ansvaret att även tolka underlaget och att samordna olika statliga intressen. Läns- styrelserna har haft vissa svårigheter att förena ansvaret att före- träda och samordna statens intressen med uppgiften att förmedla underlag och ge råd till kommunerna. De har vidare haft svårig- heter att från sitt regionala perspektiv med tillräcklig tyngd ifrågasätta sektoriella anspråk, framförallt i fråga om riksintressena. Flera länsstyrelser menar att svårigheterna att företräda statens intressen till stor del beror på en oklar ansvarsfördelning mellan och centrala myndigheter. Såväl som flera av de remissinstanser som har yttrat sig över verkets rapport anser att det finns stora oklarheter i fråga formerna om för hur riksintressen läggs fast och hanteras i den kommunala översiktsplaneringen. I föreslås att formerna för hur riksintressena formuleras ses över. och flera andra myndigheter och kommuner anser vidare att vissa bestämmelser i är otydliga. Bl.a. påtalas att inne- börden i bestämmelserna om ekologiskt särskilt känsliga områden i 2 kap. 3 § NRL (nuvarande 3 kap. MB) behöver klargöras, särskilt i förhållande till bestämmelserna i 6 § om områden med naturvärden. Vidare framhålls att bestämmelserna i 2 § om stora opåverkade områden fått dåligt genomslag i översiktsplaneringen. pekar i sin utvärdering av översiktsplanearbetet också på att om- råden av riksintresse enligt 3 kap. NRL har behandlats summariskt i de flesta översiktsplaner. Tänkbara orsaker är enligt verket brister i fråga om underlaget samt att det saknas en ansvarig central myndighet för kunskapsförsörjning osv. Utredaren lämnar ett antal förslag och betonar myndigheternas ansvar för kunskap och kompetens: Avslutningsvis vill jag poängtera att en förutsättning för att kom- munerna skall kunna leva upp till höjda anspråk på den översiktliga planeringen i enlighet med mina förslag är att de kan påräkna ett kraftfullt metodstöd från länsstyrelserna och berörda centrala verk. Vad gäller de centrala verken förutsätter jag att , i samråd med andra berörda verk, förser kommunerna med ett uppdaterat och instruktivt handboksmaterial. Vidare synes det nödvändigt med för- nyade utbildningsinsatser för att sprida detta material samt allmänt för att öka kunskaperna om översiktsplanens roll och möjligheter i miljöarbetet. (SOU 1994:36, s. 184–185.) Utredaren ser också en ”utveckling och spridning av GIS-tekniken som en nödvändig förutsättning för att förstärka den översiktliga planeringen” och föreslår att ”regeringen uppdrar åt och att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för GIS-användning i fysisk planering” (SOU 1994:36, s. 183). Förordning (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hus- hållning med naturresurser m.m. trädde i kraft . Bestäm- melserna i förordningen avsåg att åtgärda flera av de iakttagna brister i tillämpningen av hushållningsbestämmelserna som senare redovisades i SOU 1994:36. I förordningen förtydligades myndigheternas ansvar och roller vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna: –Ansvar för bedömning av och tillhandahållande av underlag av- seende områden av riksintresse för olika typer fördelas på de centrala sektorsmyndigheterna. –Länsstyrelsernas samrådsroll förtydligas genom en bestämmelse om att de ska ta de initiativ som behövs för att hushållnings- bestämmelserna ska beaktas i tidiga skeden av planerings- och beslutsprocesserna enligt de anknutna lagarna. Om det inte finns underlag från sektorsmyndigheterna ska arbetet grundas på det underlag bedömer lämpligt. –Länsstyrelserna ges uttryckligt ansvar för att påtala för de centrala myndigheterna om de anser att ett ytterligare mark- eller vattenområde bör anges som riksintresse enligt 2 kap. NRL (nuvarande 3 kap. MB) eller att klassificeringen eller avgräns- ningen i stort av ett område som riksintresse enligt samma kapitel bör omprövas. –Länsstyrelserna och de centrala förvaltningsmyndigheterna ska vid uppsikten inom sina verksamhetsområden göra regeringen uppmärksam på om urvalet av områden av riksintresse enligt 3 kap. NRL (nuvarande 4 kap. MB) eller formerna för att ta till vara riksintressen enligt hushållningsbestämmelserna behöver regleras närmare. Vidare ska enligt förordningen den myndighet som ska tillämpa hushållningsbestämmelserna i ett ärende i sitt beslut ”ange om den prövade anläggningen eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna enligt dessa bestämmelser samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen”. 5.2.3Kommunal översiktsplanering enligt m.m. (prop 1994/95:230) Grundat bland annat på förslagen i SOU 1994:36 förtydligades 1996 bestämmelserna i om översiktsplan (SFS 1995:1197) så att översiktsplanen ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Vid redovisningen av de allmänna intressena ska riksintressen enligt NRL anges särskilt. Under samrådet ska särskilt ta till vara och samordna statens intressen och därvid bl.a. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområ- den. Vidare ska kommunfullmäktige minst en gång under mandat- tiden ta ställning till översiktsplanens aktualitet. tagandet ska i en sammanfattande redogörelse redo- visa synpunkter i fråga om sådana intressen som kan vara av bety- delse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt mening förhåller sig till översiktsplanen. I förarbetena till lagändringen (prop. 1994/95:230) förtydligades aktörernas ansvar och formerna för riksintressedialogen enligt följande. Formerna för samverkan mellan de centrala myndigheterna, och kommunen följer av bestämmelserna i , PBL och NRL-förordningen. Sammanfattningsvis förutsätter dessa bestämmelser dels en dialog mellan ansvariga sektorsmyndigheter och , dels en dialog mellan stat och kommun i sam- band med översiktsplaneringen enligt PBL (prop. 1994/95:230, s. 59). Genom NRL-förordningen klargörs att ska ges möjlighet att påverka de centrala myndigheternas bedömning av riksintressen, både när det gäller urvalet och avgränsningen av områdena (prop. 1994/95:230, s. 57–58). Det är ansvar att löpande förmedla underlag om riksintressen till kommunen. Ett samlat underlag bör överlämnas bl.a. då kommunen inleder ett arbete med att upprätta eller ändra översiktsplanen (prop. 1994/95:230, s. 58). Av planen ska särskilt framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riks- intressena. Därmed görs tydligt att dialogen om riksintressena i översiktsplaneringen ska avse såväl områdenas avgränsning och riksintressets innebörd som hur områdenas värden ska tillgodoses (prop. 1994/95:230, s. 59). I tidiga skeden av planeringsprocessen är det naturligt att disku- tera kommunens bedömning av myndigheternas underlag om områden av riksintresse. Olika förändringar, t.ex. jordbruksland- skapets omvandling eller vägutbyggnader, kan ge nytt underlag för bedömningar av ett områdes värden. Vidare kan fördjupade studier av ett områdes egenskaper eller av motstående lokala intressen innebära att kommunen vill aktualisera alternativ till områden som utpekats som riksintresse för kommunikationsleder eller för andra anläggningar. Diskussionerna kan aktualisera förslag till ändringar i fråga om avgränsningen eller preciseringar i fråga om innebörden av myndighetens bedömning. Om är beredd att accep- tera mer omfattande förändringar i förhållande till det underlag som lämnats av en myndighet ska den berörda myndigheten under- rättas. 1994/95:230, s. 58) Normalt kan man utgå ifrån att kommunen delar myndighetens bedömning i fråga om områden av riksintresse och att underlaget utan större kompletteringar eller ändringar kan läggas till grund för kommunens översiktsplaneförslag. De ställningstaganden som då förutsätts ske vid utarbetandet av planförslaget består främst i att bedöma om motstående anspråk kan innebära påtaglig skada på de värden som föranlett att området anges som riksintresse. krävs att avvägningar görs mellan olika riksintressen i översikts- planen. Det kan också bli fråga om att i översiktsplanen ta ställning till om redovisade områden av riksintresse ska säkerställas genom rättsverkande bestämmelser eller beslut (prop. 1994/95:230, s.58). Statens inflytande och påverkan i den kommunala översikts- planeringen ska främst utövas under samrådet (prop. 1994/95:230, s. 64–65). Under hela planeringsprocessen är det uppgift att ta de initiativ som behövs för att oklarheter eller brister i fråga om underlaget om riksintressen ska ut, att särskilt verka för att riksintressena tillgodoses och att företräda de statliga myndigheterna i kontakterna med kommunen (prop. 1994/95:230, s.58). I förarbetena kommenterades också översiktsplanens roll som underlag för beslut där hushållningsbestämmelserna ska tillämpas samt vikten av att översiktsplanen är aktuell. Vid prövning av olika tillståndspliktiga åtgärder enligt de lagar som är knutna till NRL ska främst göras en bedömning av och avvägning mellan de olika allmänna intressen som gör sig gällande i området. Vidare ska prövas om åtgärden utgör den mest lämpade användningen i förhållande till dessa intressen eller i för- hållande till andra anspråk som riktas mot området. Till grund för bedömningarna behövs underlag som visar vilka allmänna intressen som finns i området samt vilka andra anspråk som riktas mot området. Det underlag som förutsätts finnas tillgängligt vid myndig- heternas prövning är i första hand den kommunala översiktsplanen. Enligt 6 kap. 1 § NRL (nuvarande 6 kap. 19 § MB) ska således de myndigheter som ska tillämpa lagen se till att sådana planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som belyser hushållningsfrågan finns tillgängliga. En utgångspunkt för denna bestämmelse är att översiktsplanen ska spela en viktig roll för de avvägningar som olika myndigheter har att göra (prop. 1994/95:230, s. 70). Genom NRL-förordningen har klargjorts att myndigheter i sina beslut ska ange om den prövade åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenområden samt med den gällande översiktsplanen. Därmed bekräftas över- siktsplanens betydelse som bedömningsunderlag. Om myndig- hetens beslut avviker från planen bör motiven för denna avvikelse framgå av beslutet. Översiktsplanen bör beaktas, även om den inte ger något direkt besked om exploateringsföretag eller åtgärder är förenliga med planen eller inte (prop. 1994/95:230, s. 70–71). Bl.a. översiktsplanens funktion i dialogen mellan stat och kom- mun om riksintressena motiverar regler som säkerställer att över- siktsplanens aktualitet regelbundet tas upp till en politisk helhets- bedömning (prop. 1994/95:230, s. 70). Det är angeläget att de stat- liga myndigheternas underlag och anspråk regelbundet blir föremål för breda politiska överväganden i kommunen, särskilt om över- siktsplanens ställningstaganden strider mot underlaget. Kommu- nens politiker kan med anledning härav vilja inleda en översyn av planen för att diskutera innebörden av olika riksintressen eller för att påverka avvägningen av riksintressen mot andra allmänna intressen. På motsvarande sätt har och andra statliga myndigheter intresse av att regelbundet få besked om i vilken ut- sträckning översiktsplanen är ett uttryck för kommunens aktuella uppfattning eller om förutsättningarna ändrats i väsentliga avseen- den på sådant sätt att planen kan komma att ändras. Inte minst önskemålet att åstadkomma en bättre samordning med statliga myndigheters sektorsplanering, t.ex. i fråga om vägar och järnvägar, motiverar att sådana möjligheter skapas. Också för de myndigheter som vid sina beslut ska bedöma om åtgärder är förenliga med översiktsplanen är det särskilt angeläget att få en överblick över om översiktsplanens skilda delar är aktuella eller om planen kan kom- ma att ändras i väsentliga avseenden (prop. 1994/95:230, s. 66–67). 5.3.1Miljöbalk (prop. 1997/98:45) Hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL arbetades in i 3 och 4 kap. . Bestämmelsernas lydelse för- ändrades inte, men införandet medförde att bestämmelserna kom att inordnas under övergripande mål i 1 kap. I för- arbetena kommenteras detta i specialmotiveringen till 3 kap. 1 § på följande sätt. Landets mark- och vattenområden måste utnyttjas på ett så ändamåls- enligt sätt som möjligt med hänsyn till olika möjliga användningssätt och över tiden. Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse till stöd för avvägningar i fråga om användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka berörda områden är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. En avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att bevara mark- och vattenområden för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta dem i anspråk för olika ändamål. Beslut om ianspråktagande av områden innebär ofta att den tilläm- pande myndigheten måste göra avvägningar mellan olika, ofta mot- stående intressen. Som framgår av mål i 1 kap. 1 § andra stycket skall balkens bestämmelser tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används på ett sätt som tryggar en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hus- hållning. Vid bedömningen av den lämpligaste användningen av ett område bör alltid möjligheten att utnyttja ett område för olika verksamheter undersökas. Utgångspunkten för bedömningen bör vara balkens övergripande mål i 1 kap. 1 § första stycket att främja en hållbar utveckling. 1997/98:45, del 2, s. 29–30.) Enligt propositionen påverkas förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling ”också i hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. bestämmelser om hushållning med mark och vatten, om miljökvalitetsnormer och om miljö- konsekvensbeskrivningar medverkar till att göra en ekologiskt håll- bar utveckling till ett gemensamt mål för all samhällsplanering” (prop. 1997/98:45, del 2, s. 5–6). I allmänmotiveringen kommenteras hushållningsbestämmel- sernas roll i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling och över- siktsplanens roll. Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten skall kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekono- misk synpunkt god hushållning tryggas. Det är också viktigt att bestämmelserna får genomslag vid tillämpning av den lagstiftning som är anknuten till naturresurslagen men som inte arbetas in i miljö- balken. Detta uppnås genom att balkens regler skall tillämpas i mål och ärenden även enligt annan lagstiftning än som berör frågor om hushållningen med naturresurser.