sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — sou 2015 24 d1 En kommunallag för framtiden Slutbetänkande av Utredningen om en kommunallag för framtiden SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900). utsågs som särskild utredare. förordnades som experter i utredningen ämnesrådet , , avdelnings- juristen , , departementsrådet , , enhetschefen , , kammarrättsrådet , Kammar- rätten i , departementssekreteraren , , verksjuristen , , förbundsjuristen , Kommuner och Landsting, projektledaren , Kommuner och Lands- ting, professorn , , ämnesrådet , , kanslirådet , Finans- departementet, ämnessakkunnige , , professorn , , regiondirektören , , rättssakkunnige , , departementssekreteraren , , kommundirektören , , departementssekreteraren , och rättssakkunnige , . förordnades rättssak- kunnige att vara expert i utredningen . entledigades ämnesrådet , ämnessakkunnige , rättssakkunnige , departementssekreteraren , avdelnings- juristen och verksjuristen från sina uppdrag som experter . förordnades f.d. kammarrättslagmannen och kansli- rådet , , som experter. förordnades kanslirådet , , och ämnesrådet , , som experter. entledigades departementssekreteraren från sitt upp- drag som expert i utredningen. förordnades departe- mentssekreteraren som expert. förordnades departementssekreteraren , , som expert i utredningen under föräldraledighet och tills vidare, dock längst till och med . Departementssekreteraren , , förordnades som expert i utredningen från och med den 11 novem- ber 2014 i stället för . Som ledamöter i en till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades , , de gröna, , , , Krist- demokraterna, , , , , och , Liberalerna. entledigades från hennes uppdrag och förordnades , , som ledamot. ent- ledigades från hans uppdrag och för- ordnades , , som ledamot. Utredningen har också haft en referensgrupp för organisationer och näringsliv knuten till sig. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes jur. kand. . Kammarrätts- assessorn anställdes som sekreterare i utredningen. Från till har utredaren vid Statskontoret deltagit i utredningens arbete som stabsbiträde. Vidare anställdes rättssakkunnige som sekreterare . Slutligen anställdes jur. stud. från till som biträdande utred- ningssekreterare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om en kommunallag för framtiden. överlämnade utredningen sitt delbetänkande Privata utförare – kontroll och insyn, SOU 2013:53. Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet, En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24. Förslag till kommunallag (2017:000)...................................... 1.2Förslag till lag (2017:000) om försöksverksamhet med 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:692) om 1.5 Förslag till lag om ändring i (1998:808)........... 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser .................. 1.8 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) .... 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter................................................... Förslag till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263) .... Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa 1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel ....................................... Förslag till lag om ändring i (2010:900) .............................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor........................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion......................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) om 1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617).................................................... Utredningens uppdrag och arbete............................... Utgångspunkter och begränsning av uppdraget.................. Andra pågående utredningar................................................. Del I Från sockenstyre till EU – kommunallagens roll Kommuner och landsting i en förändrad värld.............. Bakgrunden till nuvarande kommunallag ............................ Utgångspunkter för en ny kommunallag...................... Kommunernas och landstingens olika roller........................ 4.2Vilka roller och värden behöver regleras i Roller och värden behöver hanteras tydligare i lagen .......... Del II En tydligare och bättre reglering av den kommunala organisationen Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig 5.1Utredningens utvärdering av den fria Regler om de kommunala organen och deras uppgifter...... Grundläggande regler i regeringsformen ............... Vilka är de kommunala organen? Delegering av beslutanderätt................................... Styrelsens särskilda uppgifter ................................. 5.3.7En betydande frihet att själv bestämma sin … men vissa begränsningar finns ........................... Bättre förutsättningar att styra verksamhet ...... Styrelsen får en stärkt ställning i förhållande till de Bestämmelserna om underställd nämnd utmönstras........... 5.7Tydligare rättsliga förutsättningar för en beställar– 5.7.1Klargöra att en beställar–utförarorganisation är Verksamhet utan anslag i budgeten........................ Fördelning av ansvar ............................................... Överenskommelser mellan nämnder ........................ 5.8Försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner till styrelsen sker proportionellt ...................... diskussion om majoritetsstyre................. Undersökningar om majoritetsstyre...................... Det finns ett behov av försöksverksamhet............ 5.8.6En försöksverksamhet ska genomföras under Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi ............................................................... Uppföljning och kontroll av privata utförare ...................... Regler om styrning och kontroll av den egna Hur styrs och kontrolleras den egna verksamheten?.......... 6.5Den egna verksamheten och de privata utförarna bör 6.6Programmet ska även omfatta styrning och uppföljning av verksamhet i egen regi ...................................................... Förtroendevalda och anställda i kommuner och Förtroendevaldas rättigheter och skyldigheter.................... Återkallande av förtroendeuppdrag ....................... Kommunalråd och landstingsråd............................ 7.2 Regleringen av de anställda i kommunallagen...................... Valbarhetshinder för anställda ................................ 7.3Gemensamma bestämmelser för förtroendevalda och Delegering av beslutanderätt................................... 7.4 Delegering, ren verkställighet eller faktiskt handlande? Restriktiv tolkning av ren verkställighet i praxis... JO-uttalanden om delegering ................................. 7.5 Regleringen av anställdas roll i speciallagstiftningen........... Hälso- och sjukvårdslagstiftningen........................ Plan- och bygglagstiftningen .................................. Miljö- och livsmedelslagstiftningen........................ Lagstiftningen om överförmyndare........................ Utkrävande av ansvar............................................................. Kommundirektören och landstingsdirektören .................... Instruktioner för direktörer och chefer ................. 7.8Rapporten och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän........................................................ 7.9 Den stora omsättningen av kommundirektörer .................. Ansvarsfördelningen i aktiebolag och staten....................... Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag ..... Utmaningar för förtroendevalda och anställda.................... 8.3Förvaltningspolitiska värden påverkar regleringen av förtroendevalda och anställda ............................................... 8.4Rollfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda bör synliggöras ....................................................... Direktörens roll och uppgifter ............................... Reglering av ordförandens roll i styrelsen? 8.5 De anställdas beslutsfattande................................................ 8.5.1Allt för mycket betraktas som ren 8.5.2De anställda bör inte ha en i kommunallagen 8.6 Anmälningsskyldigheten till nämnderna ............................. 8.6.1Ett alternativ till att reglera de anställdas beslutanderätt i kommunallagen? 8.6.2Ingen absolut anmälningsskyldighet för 8.6.3Ingen absolut anmälningsskyldighet för beslut som fattats med stöd av vidaredelegation.............. Andra frågor om delegering.................................................. Förvaltningscheferna och vidaredelegation........... Delegering till nämndernas presidier ..................... Delegering till annan än anställd? Krav på saklighet och opartiskhet ........................................ 8.9Ingen utökad rätt för anställda att få en avvikande 8.10 Ett särskilt kapitel om anställda............................................ Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser...... Mycket verksamhet bedrivs i aktiebolag .............................. Regleringen av de kommunala bolagen ................................ Styrelsens ansvar i ett aktiebolag .......................................... Svensk kod för bolagsstyrning.............................................. SKL:s principer för bolagsstyrning....................................... 9.8Hälften av alla kommuner och landsting har en Hur utses styrelseledamöter i praktiken?............................. Behov av annan kompetens ................................................... Styrelseledamöter i kommunala aktiebolag ska kunna utses på icke-partipolitisk grund........................................... Del III EU och den kommunala nivån EU:s allmänna påverkan på kommuner och landsting... EU:s påverkan är omfattande................................................ Rollen som arbetsgivare......................................................... Rollen som upphandlare........................................................ Rollen som myndighetsutövare ............................................ Rollen som samhällsbyggare ................................................. Strukturfonder och program................................... Kommunallagen och samhällsbyggarrollen ........... Ansvaret för välfärdstjänster................................................. Hälso- och sjukvård ................................................ EU påverkar alla kommunala områden ................................ Påverkan från EU:s konkurrensrätt ............................. Allmänt om regleringen.......................................... 11.2.2 Företag och ekonomisk verksamhet...................... 11.3.2Kommissionens roll och förordningar som 11.4 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI .................. 11.4.3Begreppen tjänster av allmänt intresse och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse................. 11.4.4 Sociala tjänster av allmänt intresse ......................... 11.4.5Tjänster som kan vara av allmänt ekonomiskt SGEI och statsstöd.................................................. Kommissionens paket för SGEI............................. SGEI i andra länder ................................................. Den senaste utvecklingen av SGEI och 11.5 Utrymmet för kommunsektorn att ge statsstöd till 11.5.1 SGEI är ekonomiska tjänster av allmänt 11.5.2 Hur förhåller sig regler om statsstöd och SGEI till tjänster med allmänintresse i kommunsektorn?.......................... 11.5.3 Vilket kommunalrättsligt utrymme finns att ge 11.5.4 När aktualiseras det i statsstödssammanhang att bedöma om kommunala tjänster är SGEI?....... 11.5.5 Vem bör nationellt bedöma om en tjänst är en 11.5.6 Kommuner och landsting kan tillämpa reglerna 11.5.7 Krav på registrering, rapportering, tillsyn och SGEI i förhållande till upphandling...................................... Utrymmet att utnyttja organisationsfriheten får avvägas En kommunallag i bättre samklang med ...... Kommunallagen behöver närma sig ................... Befogenheter på näringslivsområdet..................................... Ett förtydligande om tjänster av allmänt intresse................ Hänsyn ska tas till konkurrensneutralitet ............................ Nationell vägledningsfunktion för stödgivning................... Del IV Kontroll och revision av verksamhet Förfarandet ...............................................vid överklagande Budgetbeslut som kan bli föremål endast för en Beslut att underbalansera budgeten Beslut om reglering av ett negativt Statistik .....................................om laglighetsprövningsmål 14.10 Regler om .....................laglighetsprövning ska finnas kvar 14.11 Utvidgning av medlemskap och talerätt vid Vem som är medlem har förändrats Kopplingen medlemskap och talerätt Talerätt för berörd enskild som inte är Fler juridiska personer bör vara medlemmar Medlemskap för juridiska personer som Medlemskap för vissa ideella föreningar Medlemskap för vissa unionsmedborgare Lagen om kommunala folkomröstningar ska 14.11.10 .......................Följder av ett utvidgat medlemskap 14.12 Vilka beslut ......................................ska kunna överklagas? 14.12.2 Alla kommunala beslut ska kunna överklagas ....... 14.12.3 Bibehållet undantag för beslut av rent förberedande och rent verkställande art................. 14.13 Begränsningen av laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut tas bort ............................................................. 14.14 Tydligare prövningsgrunder.................................................. Prövningsgrunderna ska förtydligas....................... 14.15Handläggningen i domstol .................................................... 15 Verkställighet och rättelse av beslut ........................... Bakgrunden till reformbehovet............................................. Beslut får verkställas direkt ................................................... 15.4.1 Verkställighet av kommunala beslut....................... 15.4.2 Rättelse av kommunala beslut................................. 15.4.3 Sanktioner mot utebliven rättelse........................... Beslut som inte kan rättas bör inte verkställas före laga Reglerna om verkställighet ska skärpas ................................ En webbaserad anslagstavla ...................... Reglerna för kommunala anslagstavlor................................. Regler av betydelse för tillkännagivanden på internet......... Offentlighets- och sekretesslagen .......................... Hur långt har medlemmarna till anslagstavlorna? 16.6 Kommunala beslut på internet.............................................. 16.7 De kommunala anslagstavlorna ska finnas på internet ....... Den fysiska anslagstavlan bör ersättas med en Innehållet på anslagstavlan ska tillkännages på Annat som ska tillkännages på den webbaserade Annat som får finnas på anslagstavlan ................... 16.10 En utökad serviceskyldighet ................................................. 16.11 Angränsande lagändringar..................................................... Ledamöterna ska kallas till sammanträde .............. Inget krav på kungörelse i ortstidning................... Bevis om anslagsdag ska inte längre regleras ......... Tillkännagivande av budgetsammanträde i Lagen om vissa anslag på kommuns anslagstavla Lagen om kommunala indelningsdelegerade ska Lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ska ändras........................... Behov av ytterligare följdändringar........................ 16.12 Ansvar, säkerhet och genomförande.................................... Ansvar och säkerhet................................................ En förbättrad revision ............................... Den kommunala revisionens uppgift.................................... Förändringar i regelverket .................................. 17.2.1 Propositionen En stärkt revision......... 17.2.2 Propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting .......... 17.2.3 Propositionen Oberoendet i den kommunala 17.2.4 Förändringar med anledning av andra revision i jämförelse med andra former av 17.4.2 ..................................Revision i privaträttslig form Revisorernas ...................granskningsuppdrag och resurser Stärkt oberoende ................................................i revisionen Förtroendevalda ............ska fortsatt ansvara för revisionen De sakkunnigas ............................................roll ska stärkas Ordförande ............i revisionen ska utses från minoriteten 17.10 Revisorer ska inte kunna utses till ledamöter i 17.11 Uttalande ...................................................om ansvarsfrihet 17.12 Revisorerna ....bör fortsätta att uttala sig om ansvarsfrihet 17.13 Processen ..........................................................i fullmäktige 17.14 Övriga frågor.......................................................................... Del V Lagteknisk översyn En ny kommunallag med tydligare och modernare En enhetlig struktur i varje kapitel ....................................... Vissa mindre ändringsförslag................................................ 18.4.1 Rätt att behålla uppdrag trots flytt ........................ 18.4.3 Minimiantal för ersättare i styrelsen ...................... 18.4.4 Andra än förtroendevalda ska få väljas till en 18.4.6 Bättre insyn i årsredovisningen och i Minskad särreglering i kommunallagen ............................... 18.5.1 Nuvarande bestämmelser om borgarråd................ 18.5.2Tillsättning av kommunalråd, landstingsråd och borgarråd utan förtroendeuppdrag ........................ 18.5.3 Vissa borgarrådsbestämmelser ska finnas kvar...... Ska regleringen om partssammansatta organ finnas Terminologin i lagen ............................................................. Den kommunala kompetensen............................... 18.7.2 Olika personkretsar i lagen..................................... Övriga terminologiska frågor................................. 18.8 Närmare om de olika kapitlena ............................................. Grunderna för den kommunala 18.8.2 2 kap. Kommunala angelägenheter......................... organisation och verksamhetsformer ..................... 5 kap. Fullmäktige ................................................... 6 kap. Styrelsen och övriga nämnder...................... 7 kap. Anställda........................................................ 8 kap. Medborgarna................................................. 12 kap. Revision....................................................... 13 kap. Laglighetsprövning ..................................... Följdändringar i andra författningar..................................... Konsekvenser av förslagen......................................... Kraven på konsekvensanalysen ............................................. Övergripande konsekvenser av en ny kommunallag ........... Organisation och styrning..................................................... 19.3.1Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig 19.3.2 Försöksverksamhet med majoritetsstyre ............... 19.3.3Programmet för styrning och uppföljning av Förtroendevalda och anställda .............................................. Anmälan och delegering.......................................... Breddad rekrytering till bolagsstyrelser ............................... 19.6.1 EU-rättsliga kopplingar i en ny kommunallag ...... Den utvidgade talerätten......................................... 19.7.2Slopandet av begränsningen av laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut ......... 19.7.3 Information om hur man överklagar Omfattningen av kostnadsökningarna .................. Verkställighet av kommunala beslut .................................... 19.9.3 Slopade kungörelser i ortstidning .......................... Övriga angränsande lagändringar........................... 19.11 De lagtekniska förslagen ....................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Förslag till kommunallag ...................................................... Förslag till lag om försöksverksamhet med Förslag till övriga lagändringar ............................................. Förslaget till kommunallag (2017:000) ................................ Förslaget till lagen (2017:000) om försöksverksamhet Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:412) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:692) om Förslaget till lag om ändring i (1998:808) ....... Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser .................. Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter......................................... 21.10 Förslaget till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263)............................................................................... 21.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa 21.12 Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel........................................ 21.13 Förslaget till lag om ändring i (2010:900)............................................................................... 21.14 Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor ........................................... 21.15 Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion ......................................... 21.16 Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) om 21.17Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617).................................................... Litteratur- och källförteckning ........................................... En studie om delegationsordningar .......................... Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser ....................... (1991:900) och förslaget till kommunallag.............. Jämförelsetabell mellan förslaget till kommunallag och kommunallagen (1991:900) ....... Aktiebolagslagen (2005:551) Fördraget om Europeiska unionens Förvaltningslagen (1986:223) Hem för vård eller boende Kommunallagen (1991:900) Lagen (1994:260) om offentlig Lagen (2007:1091) om offentlig Lagen (2008:962) om Lagen (1991:1128) om psykiatrisk Lagen (1991:1129) om Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Personuppgiftslagen (1998:204) Riksdagsordningen (2014:801) Ekonomiska tjänster av allmänt intresse (tjänster av allmänt