sou · H3B373 · 2015-08-03 00:00:00 — Det finns inte heller något behov av ett uttryckligt undantag för avvikelseregistreringar som rör advokater och deras biträdande jurister. Några särskilda regler om sekretess behöver inte införas. Däremot behövs föreskrifter om gallring. Utredningens uppdrag innebär inledningsvis att analysera förutsätt- ningarna för att ge en möjlighet att registrera vissa uppgifter om andra offentliga biträden än advokater och biträdande jurister anställda vid advokatbyråer, tolkar, översättare och språk- analytiker. har framhållit att verket anser att det föreligger ett stort behov för myndigheten att få möjlighet att regi- strera kvalitetsomdömen för främst offentliga biträden och tolkar, men även för översättare och språkanalytiker (se avsnitt 8.2.2). Bak- grunden till detta är att anser det nödvändigt att förbättra myndighetens system för dels förordnande av lämpliga offentliga biträden som kan tillvarata sökandenas rätt på bästa sätt i olika ärenden, dels anlitande av tolkar, översättare och språkanaly- tiker som kan garantera en rättssäker process för sökandena. De upp- gifter som anser särskilt betydelsefulla att registrera för de olika yrkesgrupperna är, förutom vissa identifikationsupp- gifter, speciell kompetens och en notering om allvarlig eller upprepad och återkommande avvikelse vid utförda uppdrag. Med avvikelse vid utförda uppdrag avser sammanfattningsvis uppgifter om misskötsamhet, oskicklighet och inkompetens men även uppgifter om att en uppdragstagare har begått ett brott eller försatts i konkurs. I fortsättningen används i övervägandeavsnittet uttrycket avvikelse i huvudsak i denna betydelse. När det till en början gäller olika identifikationsuppgifter och uppgifter om speciell kompetens kan registrera så- dana uppgifter i verkets verksamhetsregister. Det följer av 4 § p. 11–p. 13 nuvarande utlänningsdataförordning. Enligt ut- redningen bör sådan registrering vara möjlig även i fortsättningen. När det däremot gäller sådana avvikelseregistreringar som Migra- tionsverket vill kunna göra beträffande offentliga biträden, tolkar, översättare och språkanalytiker tillåter gällande rätt inte sådan behandling i verksamhetsregister. Det samman- hänger med att den nuvarande utlänningsdataförordningen inne- håller bestämmelser om vilka kategorier av personuppgifter som får behandlas i ett verksamhetsregister. Dessa bestämmelser gör det inte möjligt att registrera uppgifter om avvikelser av det slag som Migra- tionsverket vill kunna göra. Den kommande regleringen på utlänningsdataområdet som utred- ningen föreslår kommer däremot inte att innehålla några motsva- rande bestämmelser om registerinnehåll. Det innebär att det följer av utredningens allmänna förslag att det kommer att vara möjligt att behandla avvikelseuppgifter förutsatt att behandlingen ryms inom den nya lagstiftningens ändamål och uppfyller de grundläggande kraven i 9 § PUL. De ändamål som utredningen föreslår – bland annat handläggning av ärenden samt tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten – kommer alltså att göra det möjligt för att registrera avvikelser av här aktuellt slag (se avsnitt 7.9). Frågan är då närmast om bör ha denna möjlighet eller om det bör föreslås någon begränsning i detta hänseende i förhållande till de allmänna bestämmelserna om ändamål m.m. En sådan registrering kan anses som känslig från integritets- synpunkt. Även om uppgifterna i sig inte är särskilt integritetskäns- liga, kan registreringen få kännbara konsekvenser för de registrerade. är det, som verket framhåller, en viktig rättssäkerhets- fråga att enskilda sökande, som ofta befinner sig i en mycket utsatt position i asylprocessen, möts av seriösa och professionella aktörer. Frågan om avvikelseregistrering är med andra ord komplex. I det följande tar utredningen upp några olika aspekter på frågan hur man bör se möjligheten för verket att registrera avvikelser. 8.3.2Problemens omfattning och allvar När det till en början gäller att skapa sig en bild av problemen med misskötta uppdrag är det trots redogörelser ganska svårt att närmare ringa in dessa. Verket pekar på olika avvikelser – även när det gäller advokater och deras biträdande jurister – på ett relativt övergripande sätt, se avsnitt 8.2.2. har dock framhållit att verket med hänsyn till nu gällande lagstiftning inte har möjlighet att ta fram något mer väldokumenterat underlag om avvikelsefrekvens och problemens allvar. Den förteckning som använder för offentliga biträden vars lämplighet för biträdesuppdraget kan ifrågasättas (se avsnitt 8.2.1) ger inte heller någon direkt klar bild av problematiken. Förteckningen innehåller ca 20 biträden (inklusive advokater och biträdande jurister vid advokatbyråer). Uppgift saknas dock om hur stor andel av de registrerade uppdragstagarna som eller utgörs av den grupp som omfattas av utredningens upp- drag, även om fördelningen mellan aktuella yrkesgrupper enligt synes vara relativt jämn. Härtill kommer den osäkerhet i fördelningen som eventuellt uppstått genom att Migra- tionsverket i första hand valt att förordna advokater och biträdande jurister vid advokatbyråer som biträden, se av- snitt 8.2.1. Det är inte heller självklart om antalet registrerade på för- teckningen bör jämföras med det totala antalet personer som anmält intresse att förordnas som offentligt biträde (ca 2 000 personer) eller med antalet vanligt förekommande personer som offentliga biträden (ca 200–300 personer). har inte någon motsvarande förteckning för tolkar, översättare och språkanalytiker. Någon uppföljning av hur ofta sådana tjänster har reklamerats och skälen för detta finns inte heller. Enligt uppgift till utredningen, som nämnts ovan, uppskattar dock att antalet avvikelserapporteringar av tolk- tjänster till tolkförmedlingarna stadigt ökar och att de uppgår till ca 2 000−3 000 rapporteringar . Utöver detta finns enligt ett mörkertal av ej rapporterade av- vikelser. svårigheter att närmare belysa avvikelserna får dock inte innebära att de påtalade problemen bagatelliseras. Utred- ningen ifrågasätter inte påståenden om att problem med olämpliga uppdragstagare går ut över enskildas rättssäkerhet. Att redovisade problem finns har även framhållits och dokumente- rats i flera tidigare genomförda statliga utredningar (se bland annat omnämnda utredningar i avsnitt 8.1, SOU 2004:15 och Migrations- verkets och UNHCR:s rapport Kvalitet i svensk asylpröv- ning). Problemen har även bekräftats av olika aktörer inom verk- samhetsområdet som utredningen har varit i kontakt med. Behovet av en strukturerad hantering av avvikelseregistreringar hos Migra- tionsverket måste även ses i ljuset av den stora mängd beslut som fattar avseende förordnanden av offentliga biträden (17 370 förordnanden ) och anlitanden av andra uppdragstagare (sannolikt över ca 200 000 tolkuppdrag ). Utredningens slutsats är att det finns ett rättssäkerhetsproblem med olika uppdragstagare som i en inte obetydlig omfattning missköter sina uppdrag eller uppträder på sådant sätt att det kan gå ut över enskilda sökande. 8.3.3Alternativa sätt till personregistreringar Frågan är då hur man bäst åtgärdar det beskrivna rättssäkerhets- problemet. Utredningen vill här peka på några sätt som kanske skulle kunna minska problemet och som inte innefattar någon integritets- känslig personuppgiftsbehandling. Metoderna tar i huvudsak sikte på offentliga biträden. administrerar som redovisats ovan frågor som rör offentliga biträden med hjälp av ett särskilt it-stöd, som är knutet till en förteckning över alla som anmält intresse för att åta sig uppdrag som offentligt biträde hos verket, se avsnitt 8.2.1. Alla som anmält intresse för att åta sig uppdrag tas således upp på för- teckningen utan att någon kontroll av deras lämplighet för sådana uppdrag görs i detta skede. Även vissa domstolar använder sig av förteckningar som hjälp- medel när de förordnar olika uppdragstagare. Till skillnad från Migra- tionsverkets rutiner gör dock domstolarna vanligtvis en förhands- prövning av de intresserade personernas lämplighet för uppdragen innan personerna tas upp i förteckningen. De personer som inte anses lämpliga utifrån vissa i förväg angivna kriterier förs alltså inte upp på förteckningen. Även om skillnader givetvis finns mellan domstolars och förordnande av uppdragstagare, bland annat eftersom offentliga biträden som inte är advokater eller biträdande jurister torde vara mindre vanligt förekommande vid domstolarna, anser utredningen att det finns ett visst intresse att fundera över hur motsvarande förteckningar skulle kunna fungera hos Migrations- verket. Generellt sett är det mindre integritetskänsligt att behandla uppgifter om biträden är lämpliga än att behandla uppgifter om biträden vars lämplighet kan ifrågasättas. Enligt utredningen borde en motsvarande förteckning kunna ha en viss funktion även hos för att säkerställa att vissa olämpliga uppdragsta- gare inte förordnas som offentliga biträden. Med hänsyn till det stora antalet biträden som finns registrerade hos (ca 2 000 personer) skulle det inledningsvis krävas en betydande arbetsinsats att ta fram en sådan förteckning. Men det arbetet bör endast vara temporärt. Vilka närmare kriterier som en person måste uppfylla för att tas upp i en sådan förteckning bör verket självt be- stämma. Saklighet och opartiskhet måste dock iakttas och bedöm- ningen måste även göras på ett tillräckligt kvalificerat sätt. Även om ett allmänt kriterium om lämplighet därför inte torde kunna ställas, borde en förteckning av beskrivet slag enligt utredningen i viss mån generellt kunna minska riskerna för att olämpliga biträden förordnas. Förteckningen skulle dock inte innehålla uppgifter om avvikelser och skulle därför inte fylla de syften som efterfrågar. En annan metod att komma tillrätta med problemen kan vara att konsekvent och systematiskt återkoppla till berörda personer när de har misskött sitt uppdrag. I de fall ett uppdrag som offentligt biträde, tolk, översättare eller språkanalytiker inte har utförts på ett tillfredsställande sätt är det naturligt att försöka komma till rätta med problemet genom att reklamera tjänsten. Det bör i vart fall kunna ha den betydelsen att en uppdragstagare inte återfaller i sam- ma misskötsamhet. En konsekvens av reklamationerna skulle också kunna vara att en uppdragstagare som misskött sig inte får nya upp- drag. reklamerar misskötta uppdrag. Verkets erfarenhet är dock att sådan återkoppling inte har någon nämnvärd betydelse för att mer generellt höja kvaliteten på uppdra- gens utförande. Ett problem i sammanhanget är också att de tjänste- män hos som förordnar olika uppdragstagare inte har kännedom om alla reklamationer som har gjorts. Sammantaget menar utredningen att det är viktigt att verket konsekvent och syste- matiskt återkopplar om uppdrag har utförts på ett oacceptabelt sätt men att metoden sannolikt mer generellt inte har någon större bety- delse för att komma tillrätta med dagens problem. I sammanhanget ska framhållas att uppdragstagare kan bytas ut eller entledigas om de inte utför sina uppdrag på ett tillfredsställan- de sätt, se 5 § lagen om offentligt biträde och 26 § rättshjälpslagen. Byte av biträde får dock endast ske om det finns särskilda skäl och, om byte redan har skett en gång, krävs det synnerliga skäl. Ett offent- ligt biträde får entledigas om skäl föreligger, men då endast i det enskilda fallet. Någon möjlighet att även förklara att ett offentligt biträde ska vara obehörigt att vara biträde antingen eller tillsvidare finns alltså inte för . En sådan möjlighet har däremot de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarnas när det gäller ombud och försvarare, se 12 kap. 5 § och 21 kap. 3 § (1942:740) samt 48 § förvaltningspro- cesslagen (1971:291). När det gäller entledigande av tolkar, översätt- are och språkanalytiker finns bestämmelser härom i första hand i de uppdragsavtal som slutit med anlitade tolkför- medlingar, översättningsbyråer och språkanalysföretag. I många fall får dock i praktiken kännedom om uppdragstag- ares brister först efter att ett uppdrag har avslutats. Detta innebär att möjligheten att besluta om byte eller entledigande av viss uppdragstagare inte längre finns kvar. För att byten eller entledig- anden ska kunna beaktas när förordnar uppdrags- tagare måste även berörda tjänstemän ha kännedom om vilka upp- dragstagare som har bytts ut och entledigats på grund av avvikelser. Någon tillgång till sådana uppgifter finns inte . byta ut och entlediga olämpliga uppdragstagare framstår alltså inte som en så effektiv åtgärd för att komma till rätta med här aktuella problem. Sammanfattningsvis menar utredningen att de åtgärder som ut- redningen här kort berört bör kunna bidra något till att komma till rätta med problemen med olämpliga uppdragstagare. Men åtgärder- na kan inte anses som tillräckliga. 8.3.4Förväntad nytta av avvikelseregistreringar Även om utredningen ovan funnit att det inte finns något tillfred- ställande alternativ till registreringar av avvikelser, bör även nyttan av sådana registreringar övervägas. Denna nytta måste bedömas mot bakgrund av de krav som gäller för behandlingen av sådana person- uppgifter. Eller annorlunda uttryckt, vilka uppgifter verket kan be- handla när det gäller misskötsamhet eller annat oacceptabelt uppträ- dande hos anlitade uppdragstagare. Vid avvikelseregistreringar av aktuellt slag måste iaktta de grundläggande kraven på behandling av personuppgifter, se 9 § PUL. Det innebär bland annat att uppgifter som registreras ska vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen och att de även ska vara riktiga och aktuella. Dessa krav föranleder frågor om vilka slags avvikelser som lagligen kan registre- ras. Registreringen får inte grunda sig på godtycke. Det sagda torde innebära att endast kan registrera objektiva och klara avvikelser utan något större utrymme för olika värderingar av avvikelsernas allvar. När det gäller offentliga biträden kan det exem- pelvis röra sig om att ett biträde, trots anvisning härom, inte har överklagat verkets beslut i ett ärende eller gett in ett överklagande , att biträdet begått visst brott och att biträdet försatts i kon- kurs. Mer tveksamt är det däremot att registrera uppgifter som rör olika försumligheter i processföringen. Sådana försumligheter måste normalt vara uppenbara. När det gäller tolkar, översättare och språk- analytiker måste det enligt utredningens uppfattning röra sig om flagranta och otvetydiga misstag i utförandet av uppdraget för att registrering ska vara möjlig. Vidare är det väsentligt att säkerställer att en eventuell registrering av allvarliga avvikelser inte i praktiken innebär en formlös obehörighetsförklaring för viss uppdragstagare att ta uppdrag hos verket . Särskilt JO har varit tydlig med att ett sådant agerande i liknande situationer inte är tillåtet (se bland annat JO 2008/09 s. 36 om Kritik mot en för att tingsrätten formlöst avstår från att förordna en viss advokat som offentlig för- svarare och JO 2010/11 s. 308 ”Svartlistning” av offentliga biträden i utlänningsärenden). Sammanfattningsvis torde det enligt utredningen bli ganska få typer av avvikelser som skulle kunna registreras för de olika uppdrags- tagarna. Den stora nyttan med en möjlighet att registrera avvikelser är dock enligt utredningens bedömning att får en större möjlighet att agera utanför det enskilda fallet, eftersom de tjänstemän som förordnar och anlitar aktuella uppdragstagare får kännedom om avvikelserna. Uppgifterna om avvikelser kan då utgöra en del av underlaget inför beslut om ett uppdrag hos verket. Avsikten med avvikelseregistreringen är alltså inte att den ska innebära något formligt uteslutande av uppdragstagaren. Den syftar till att uppmärk- samma tjänstemännen i på att en viss uppdrags- tagare i ett visst fall kan vara olämplig. En registrering ska inte ses som bindande. Integritetsriskerna med registreringar av här aktuellt slag ska bedömas utifrån att uppgifterna främst rör uppdragstagares redbarhet och hur uppdragstagare fullgör sina uppdrag. Mot den bakgrunden kan hävdas att uppgifterna i sig inte framstår som särskilt integritets- känsliga. Å andra sidan kan registreringen anses som känslig, eftersom den på ett officiellt sätt pekar ut personer som olämpliga. Registre- ringen kan därigenom få karaktären av en s.k. formlös obehörighets- förklaring. Även om i princip bara objektiva och klara avvikelser registreras, är det svårt att veta om dessa alltid i det enskilda fallet är relevanta för att bedöma en persons lämplighet för framtida upp- drag. I många fall kan det vara svårt att dra några säkra slutsatser rörande exempelvis en persons lämplighet som biträde utifrån misstag som biträdet har begått i ett eller ett par ärenden. Det finns också en risk att en registrering av en avvikelse kan få betydelse för den enskilde uppdragstagaren . kan exempelvis få stor ekonomisk betydelse för personer som brukar få uppdrag. Integritetsriskerna ska dock enligt utredningen inte överdrivas. Det får förutsättas att kan göra de bedömningar som föregår en registrering på ett rättssäkert sätt. Verket måste skapa en ordning och systematiska rutiner för hur registreringar ska gå till. En planerad registrering bör vidare som regel alltid kommuniceras med den berörda uppdragstagaren så att han eller hon har en möjlig- het att förklara eventuell misskötsamhet. har alltså efterfrågat en möjlighet att få registrera uppgifter om speciell kompetens och avvikelser för offentliga biträ- den, tolkar, översättare och språkanalytiker. Utredningens uppdrag vad gäller offentliga biträden har dock begränsats till andra offent- liga biträden än advokater och biträdande jurister anställda vid advokatbyråer. Den centrala frågan gäller om bör få behandla avvikelseregistreringar. Här måste en sedvanlig intresseavvägning göras; en intresseavvägning mellan den nytta och de integritetsrisker som en sådan registrering kan antas medföra. När det gäller vilken nytta som en möjlighet till registrering kan antas medföra konsta- terar utredningen att det finns problem med att olika aktörer missköter sig i asylprocessen och att detta innebär ett rättssäkerhetsproblem. Det är givetvis mycket allvarligt. En avvikelse- registrering bör enligt utredningen kunna bidra till att åtgärda dessa problem. Det finns knappast något tillfredsställande alternativ till en sådan registrering. Utredningen menar även att de integritetsrisker som registreringar av avvikelser kan innebära bör kunna hanteras på ett tillfredsställande sätt av . Sammanfattningsvis bör därför tillåtas att registrera avvikelser för aktuella yrkesgrupper. Intresset av att främja rättssäkerheten i migrations- processen väger enligt utredningen tyngre än de integritetsrisker och andra aspekter som talar emot. 8.3.7Behov av författningsreglering m.m. Det finns inget behov av någon särskild reglering som tillåter Migra- tionsverket att registrera identitetsuppgifter, speciell kompetens och avvikelser för aktuella uppdragstagare. Denna möjlighet kommer nämligen att följa av lagens ändamålsbestämmelser (se avsnitt 7.9). Utredningen har, som tidigare nämnts, inte i uppdrag att över- väga förutsättningarna för att ge en möjlighet att registrera uppgifter om offentliga biträden som är advokater och biträdande jurister anställda vid advokatbyråer. Dessa kategorier har uttryckligen undantagits från utredningens uppdrag. Frågan är då om lagstiftningen bör utformas på sådant sätt att det formellt inte blir möjligt för att registrera avvikelser beträffan- de advokater och deras biträdande jurister. Utredningen anser inte att detta är nödvändigt. Genom utredningens direktiv är klart att regeringen anser att sådan registrering inte ska förekomma. Utred- ningen menar att man kan utgå från att därför kom- mer att avstå från sådana avvikelseregistreringar. Något undantag av berört slag behövs därför inte. De uppgifter som kommer att registreras rörande aktuella upp- dragstagare torde normalt inte omfattas av någon sekretess hos Migra- tionsverket. Uppgifterna är enligt utredningen knappast heller av den karaktären att sekretess bör gälla för dem. Uppgifterna har ett allmänt intresse inte minst om de visar att uppdragstagare missköter sina uppdrag. Det finns också ett intresse av insyn i Migrations- verkets hantering av här aktuella uppgifter. Vidare är uppgifterna i sig inte särskilt känsliga för de berörda. Mot denna bakgrund före- slår inte utredningen några sekretessregler för uppgifterna. Detta innebär att det inte finns något hinder för att låta domstolar och andra myndigheter ta del av uppgifterna. Däremot menar utredningen att det finns behov av en särskild regel om gallring av uppgifter om avvikelser. Utan en sådan regel skulle anteckningar om avvikelser kunna bevaras enligt arkivlagens regler (se avsnitt 7.16). Som utredningen utvecklat ovan kan registre- ring av avvikelseuppgifter vara integritetskänslig. En regel om gallring bör tas in i den kommande utlänningsdata- förordningen och innebära att personuppgifter som behandlar automatiserat därför att ett offentligt biträde, en tolk, en översättare eller språkanalytiker kan vara olämpliga för framtida uppdrag ska gallras senast efter det att uppgiften registre- rades. Av integritetsskäl bör vara ganska kort. Man skulle kunna överväga att ha olika gallringstider beroende på vad det är fråga om för slag av avvikelseregistrering. Praktiska skäl talar dock enligt utredningen för att bara ha en gallringstid. Utredningen före- slår att bestäms till . I den kommande utlännings- datalagen bör det erinras om att regeringen kan meddela närmare föreskrifter om gallring. Med endast en gallringstid som dessutom är förhållandevis kort kan det i undantagsfall bli aktuellt att registrera uppgifter som har gallrats på nytt. Det förutsätter förstås att uppgifterna är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behand- lingen och att uppgifterna är aktuella. Ett exempel på ett sådant fall kan vara om ett biträde har begått ett allvarligt brott som alltjämt kan påverka biträdets lämplighet som offentligt biträde. En särskild fråga med avvikelseregistreringar är huruvida en av beslutad registrering kan överklagas av den berörde. Det ingår i utredningens uppdrag att överväga detta. Genom kam- marrätten i dom i mål nr 871-14 (se avsnitt 8.2.1) får det enligt utredningen anses klarlagt att avvikelse- registreringar som kommer att göra beträffande uppdragstagare inte är överklagbara. Sådana beslut kommer i likhet med dagens beslut nämligen att sakna rättsverkningar och ska inte heller på annat sätt uppfattas som bindande av tjänstemän. Enligt utredningen är detta en rimlig ordning. Det saknas därför anledning att överväga någon möjlighet för den enskilde att kunna överklaga en registrering i detta sammanhang. En speciell aspekt som manar till försiktighet när det gäller av- vikelseregistreringar är den processordning som råder. Migrations- verket är första instans vid prövning av ett utlänningsärende men sökandens motpart vid ett överklagande till en migrationsdomstol. Om verket registrerar avvikelser, skulle sådana registreringar kunna göras då målet handläggs i en migrationsdomstol beträffande verkets motparts offentliga biträde. Om verket skulle utnyttja denna möjlig- het, finns en risk för att den enskildes förtroende för verket skadas. Även i en sådan situation är kraven på opartiskhet och saklighet av betydelse, eftersom ett biträdes agerande eller underlåtenhet att agera kan bero av processtaktiska övervägande. Denna fråga påkallar dock inte någon särskild författningsreglering. 9Ett effektivare informationsutbyte vid handläggning av uppehållstillstånd för arbete infördes de nuvarande reglerna för arbets- kraftsinvandring. Reglerna är utformade på ett sätt som syftar till att underlätta för arbetskraftsinvandring till .