sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — EU-nivåns frågor gäller sammanhållningspolitikens olika delar. har fokus flyttats mot den stadspolitiska delen av den territoriella agendan. På makroregional nivå är det viktigt att notera frågorna kring som naturresurs och som sammanbindande infrastruk- tur. Arbetet inom ESPON rör både EU-nivån och den regionala nivån inom respektive land.47 På nationell nivå omfattar planeringen såväl riksintressen som strategier för tillväxt. Instrumenten på regional nivå omfattar regionala utvecklingsstrategier liksom sats- ningar med hjälp av EUs strukturfonder. Instrument som nämns i tabell 4.1 för de regionala planeringssystemen är generiska med olika varianter i de nordiska länderna. Markeringar i tabellen visar huruvida instrumenten gäller tematiska prioriteringar, om de in- kluderar genomförandefrågor och om de är i huvudsak rumsliga eller fysiska. 47 är ett forskningsprogram kring regional utveckling och planering med gemensamma regionala analyser för hela EU. Kommitténs studier och utvärderingar är ett forum för samarbete mellan de nordiska parlamenten och regeringarna. tar politiska initiativ och följer upp det nordiska samarbetet. är ett forum för samarbete mellan de nordiska regeringarna och genomför det nordiska samarbetet. Den nordiska regionalpolitiken omfattar utvecklings- och innovationspolitik, välfärds- och demo- grafiutveckling, de perifera regionerna, fysisk funktionell planering, utmaningar för ett hållbart samhälle samt internationellt regionalt samarbete. Det finns ett nordiskt regionalpolitiskt samarbete inom det . Prioriterade teman i verksamheten är gränsområden samt erfarenhetsutbyte och forsknings- och utred- ningsverksamhet. Det nordiska regionalpolitiska samarbets- programmet 2013–2016 anger riktlinjerna för samarbetet. Det kon- centreras till tre insatsområden nämligen att bidra till en regionalt hållbar välfärdsutveckling, att främja en hållbar regional utveckling i och att stimulera till grön tillväxt i alla regioner. Nordregio är det Nordiska forskningscentrum på det regionala området med en bred forsknings-, utbildnings- och projektverksamhet som spänner över hela . Nordregio har haft en framträdande roll som forskningsutförare i det europeiska ESPON-programmet, som går in i en tredje femårsfas. () är ett övergripande poli- tiskt forum för regionalt mellanstatligt samarbete. Medlemmarna i rådet är de 11 staterna i samt . identifierar politiska mål, skapar handlingsplaner, initierar projekt och fungerar som ett forum för utbyte av idéer gällande regionala frågor. Baltic 21 är ett långsiktigt samarbete inom som avser att utveckla och implementera en regional för hållbar utveckling i . Visions and strategies around the Baltic Sea (VASAB) är ett sam- arbete mellan regioner. Målet är att skapa ett gemensamt koncept för fysisk och funktionell planering. VASAB tar fram policyförslag för den territoriella utvecklingen och erbju- der ett forum för utbyte av kunskap om rumslig planering och utveckling. Kommitténs studier och utvärderingar 4.6.2Något om nordiska jämförelser Nordiska jämförelser är möjliga då länderna är tillräckligt lika när det gäller institutioner och planeringssystem men till- räckligt olika för att göra adekvata jämförelser. Men det är viktigt att gå bortom enkla jämförelser av formella system och insti- tutionella arrangemang och även beakta praktik, traditioner och kultur. Den svenska översiktsplanen är inte detsamma som en norsk kommunplan, och en regionplan för är inte detsamma som en finsk landskapsplan. Men framförallt är det skillnad i hur de används i praktiken, en lagligt bindande plan behöver inte vara ett mer kraftfullt instrument än en strukturbild eller vice versa. Även om det finns många likheter mellan de nordiska plane- ringssystemen, finns en hel del olikheter och kanske kan nu betraktas som en experimentverkstad med olika initiativ, utred- ningar och projekt kring att på olika sätt effektivisera planering av inte minst bostäder. Detta sker dock inte konfliktfritt utan det finns en rad spänningar att beakta. Å ena sidan finns skillnader mellan ett anpassat välfärdsystem och en nyliberal politik. Å andra sidan finns motsättningar mellan marknadsanpassad effektivisering och ökade krav på deltagande och dialog i planeringsprocesserna. Till detta kommer även krav på ekologisk hållbarhet. Kravet är att inte bygga enbart fort och mycket utan även socialt och ekologiskt hållbart. Dessa skillnader i teori och praktik skapar nya kunskaps- och kompetenskrav på planerarna som också får nya roller men även kring den regionala planeringens roll i samhället. Planerarrollen kan i allt högre grad beskrivas som en hybrid av olika roller och funktioner. Planerarna ska vara såväl byråkrater som projektledare, förhandlare och kommunikatörer. De ska dessutom tillägna sig och tillämpa all den kunskap och de nya direktiv som framkommer i alla pågående projekt, utredningar och initiativ och använda detta i den alltmera internationaliserade planeringen. Kommitténs studier och utvärderingar 4.6.3Aktuella administrativa indelningar och verksamheter I genomfördes en reform 2007 då man tog bort amterna och införde fem regioner. Regionerna styrs av direkt folkvalda organ men saknar beskattningsrätt och kompetensen regleras av deras kommunalfullmakt. Regionerna är strikt bundna till det ansvarsområde som staten ålagt dem och kan inte ta på sig upp- gifter enligt egen prövning. Regionerna finansieras till genom statliga medel och till genom kommunala medel. De danska regionerna har inte någon regional planering som de tidigare amterna hade. Regionerna ska ta fram regionala utveck- lingsstrategier. har tydligt växt fram genom byggandet av . Här finns flera frågor kopplade till samverkan om arbetstillfällen och bostäder mellan och . Detta har startat en svensk-dansk integrationsprocess, som växt fram efter brons öppnande 2000. Samarbetet mellan städerna och utgör en naturlig drivkraft i ut- veckling. Städerna har genom läge, storlek och funktion som regionala centra en särskilt viktig uppgift i integrationsarbetet. har antagit fingerplan 2013 som är en revision av fingerplan 2007 för huvudstadsområdet. Den har fokus på de gröna stukturerna samt lokalisering av verksamheter på den danska sidan av . Kommitténs studier och utvärderingar I genomfördes en statlig regionreform 2010, då de tidigare länsstyrelserna slogs samman till sex regioner samt . har en indelning i arton landskap samt . Landskapen styrs av landskapsförbund. Landskapsförbunden är samkommuner som bildats av kommunerna i landskapet. Landskapsförbunden har i uppgift att premiera regionutveckling och landskapsplanering. ser nu åter över sin statliga regionala indelning. tillsattes en utredning för statens regionala indelning och de central- och regionförvaltningsämbetsverk som styr regionerna. Målet är en tydlig och enhetlig statsförvaltning. I arbetet utreds möjligheterna att utveckla nya myndighetsmodeller som tillsyns- och tillståndsverk, forskningsinrättningar och utvecklingsämbets- verk. Möjligheterna att slå samman speciellt mindre ämbetsverk utreds. En viktig bakgrund är att de tidigare reformerna inte kunnat genomföras fullt ut. Kommitténs studier och utvärderingar I hänvisar begreppet region traditionellt till landskapet. sex regioner eller områden till skillnad från före detta län är endast tekniskt-instrumentella konstruktioner ur invånarnas synvinkel. Riksdagsvalet kan komma att ge nya förutsättningar för hur man ska arbeta med den regionala planeringen. När det gäller den statliga regionförvaltningen ska man å ena sidan utreda arbetsfördelningen mellan regionförvaltningen och centralförvaltningen och å andra sidan mellan regionförvaltningen och kommunerna. Dessutom ska den statliga regionförvaltningens uppgifter granskas med hänsyn till vilka uppgifter som måste skötas på ett visst område och inom vilka uppgifter behörigheten bör vara rättsligt bunden till ett visst område. Reformeringsalterna- tiven och deras konsekvenser ska också utvärderas. Landskapsplanerna för och är helhetspla- ner där samtliga markanvändningsformer presenteras. I planerna definieras områden reserverade för byggande, gröna nätverk, trafik- nätverk och kommunaltekniska lösningar liksom naturskydds- områden och landskapsmässigt värdefulla områden. Kommunerna i har inlett ett frivilligt samarbete för att göra en strukturplan som är grundad på en avsiktsförklaring mellan staten och kommunerna i regionen. Kommitténs studier och utvärderingar Under större delen av har behovet av förstärkning och sammanslagning av regioner diskuterats i . Inga sammanslag- ningar till större regioner av landets 19 fylken har dock ägt rum. I stället har fylkenas ansvarsområden utökats. Nya statliga riktlinjer för bostads-, markanvändnings- och transportplanering har utarbetats som ersättning för riktlinjer . Detta anses vara det viktigaste dokumentet på länge för planeringen av morgondagens städer. Planeringen ska enligt rikt- linjerna skapa förutsättningar för ett tillräckligt bostadsbyggande i områden med ett starkt tryck på bostadsmarknaden med tonvikt på goda regionala lösningar över kommungränserna. Utvecklingen går från godkännande av dataunderlag och av- görande av tvister till ingetdera, inte ens när det gäller planstrategier eller årlig uppdatering av handlingsprogram. Fylkeskommunerna vill inte vara överkommuner utan ha mer av partnerskap och utveck- lingsavtal. Utvecklingen går mot mera stat och mera kommuner genom att öka kommunernas storlek och mandat. Svaga fylkeskommuner gör den regionala planeringen reellt sett svag. finns det ett stort behov av regional planering, särskilt inom exempelvis storstadsutveckling och infrastruktur. I storstadsutvecklingen intar fylkeskommunen olika roller i olika regioner som t.ex. tillväxthjälp i , som partner med kom- munerna i eller vid sidan om som i Bergen. I praktiken blir byggandet av ny storinfrastruktur styrd av stat och enskilda kommuner. Den regionala planeringen blir därför svag när viktig utveckling sker. Fylkeskommunerna är de centrala aktörerna för den regionala utvecklingen. Huvudmålet för regionalpolitiken är att ta tillvara resurser för värdeskapande i hela landet och att upprätthålla huvud- dragen i bebyggelsestrukturen. Fylkeskommunernas ansvar och uppgift i planeringen är att de ska utarbeta regionala planer för de frågor som är fastlagda i den regionala planstrategin och samarbeta med berörda offentliga myn- digheter och organisationer. Statliga organ och kommuner har rätt och skyldighet att delta i planeringen. De regionala planerna ska läggas till grund för de regionala organens verksamhet och för och statlig planering och verksamhet i regionen. Kommitténs studier och utvärderingar I och sker en gemensam utvecklingsplanering med strategiska visioner som bas. Den är indelad i fyra strategiområden där planen för markanvändning och transport i och har en överordnad roll. 4.6.4Skillnader och likheter i administrativ indelning Tabell 4.2 illustrerar skillnader och likheter mellan de nordiska länderna. I alla länder finns en eller flera aktörer på regional nivå. Det framgår att länderna har påtagligt olika system både när det gäller val, beskattningsrätt och antal geografiska enheter. Kommitténs studier och utvärderingar historiska skäl förknippade med politikområdets ställning i för- hållande till andra områden som exempelvis miljöpolitiken. Tabellen redovisar även att alla länder tar fram utvecklings- strategier på regional nivå samt att det i och finns rumsliga och fysiska planer på regional nivå. I och finns det två olika aktörer på regional nivå (i tre), varav en är statlig. Den statliga organisationen eller verksamheten benämns olika i de fyra nordiska länderna. *i är ett undantag då de tar fram en rumslig regional plan (reglerat i speciell lagstiftning). I genomfördes en region- och kommunreform 2007. är ett av få länder inom EU som har lyckats bilda en ny regional förvaltningsnivå genom att slå samman redan befintliga förvaltningsenheter på mellannivå. På regional nivå ersattes de 16 befintliga länen med fem större regioner. Reformen innebar bland annat att den regionala nivån förlorade några av sina kompetens- områden till kommunerna och till staten. Efter den danska reformen av kommunstrukturen påminner systemen för fysisk planering i och om varandra. En utvärdering av den danska kommunreformen presenterades i en rapport från det danska ekonomi- och inrikes- ministeriet. Utvärderingen visar att kommunreformen har skapat Kommitténs studier och utvärderingar en ram för en mer robust offentlig sektor, som är bättre att möta aktuella och kommande utmaningar. Den professionella nivån har stärkts genom reformen och detta har lett till nytänkande och höjd kvalitet. Den åsyftade ekonomiska bärkraften har också uppnåtts med reformen. Reformen medför även en starkare poli- tisk styrning av kommunerna från staten. Det är större fokus på övergripande politik och strategier bland de danska kommun- politikerna.48 I pågår en kommunreform och sammanslagningar av kommuner har pågått . En ny kommunstrukturlag in- fördes 2013. Vid sidan av denna har en reform inletts av finansie- ringssystemet och en total revision av kommunallagen. I inled- ningen av 2014 har 28 finska kommuner eller områden lämnat en ansökan om att delta i kommunförsöken, som planerats till stöd för kommunernas uppgifter och förpliktelser. väljer ut kommuner till försöken. Kommunförsöken utgör ett led i kommunreformen och de inkluderar handlingsmodeller för sex olika serviceenheter. Målet med kommunförsöken är att förstärka kommunernas förutsättningar att ordna den kommunala servicen åt invånarna. Kommunerna kan utveckla sin servicestruktur utgående från kundernas behov. Kostnader ska sparas genom effektivisering av tvärsgående administrativa serviceprocesser. Det primära målet är att åstadkomma mer verkningsfulla tjänster. Det norska kommunal- och moderniseringsministeriet har tillsatt en expertutredning. Kommittén ska titta på de kriterier som måste vara på plats för att kommunerna ska kunna lösa de uppgifter de har . Syftet är att skapa en sektor anpassad till morgondagens behov och då anses kommu- nerna behöva vara mer robusta och större. I det lagförslag som regeringen aviserat kommer behovet av en reform, målen för reformen och en plan för genomförande att presenteras. Regeringen kommer att underlätta regionala och lokala processer, där kommunerna ska diskutera vilka aktörer de vill sam- arbeta med. 48 Regeringens utvalg om evaluering af kommunalreformen, Evaluering af kommunal- reformen. 2013, Ökonomi- og . Kommitténs studier och utvärderingar 4.6.6System för utvecklingsplanering och fysisk planering I togs den formella befogenheten till fysisk planering på den regionala förvaltningsnivån bort genom region- och kommun- reformen. De fem regioner som ansvarar för strategier för regional utveckling ska säkerställa en strategisk utvecklingsplanering. ställs dock inte längre krav i planlagen på att regionråden ska ta fram regionala utvecklingsplaner. I stället ska de i samarbete med regionala tillväxtforum utarbeta regionala näringslivs-, utvecklings- och tillväxtstrategier. Kommunerna ska förhålla sig till dessa, men de regionala strategierna är inte bindande för kommunernas fysiska planering. Kommunerna i har ansvaret för att göra allmänna riktlinjer och visioner till verklig fysisk planering genom lokala planer och detaljplaner. Kommunerna tar fram kommunplaner som lägger fast övergripande mål och riktlinjer för den kommunala ut- vecklingen. Kommunerna har efter kommunreformen en större roll beträffande fysisk planering och kommunplanens roll har stärkts. Ansvaret för arbetsmarknad, bostäder, transport, innovation och företagsutveckling ligger hos kommunerna, ett ansvar som de ofta delar med staten. I finns på alla tre administrativa nivåer planläggning i enlighet med sektorlagstiftning som har betydelse för fysisk plane- ring. På den statliga nivån finns landsplanläggning. Här finns också miljölagstiftning och tillståndsgivning, överklaganden samt förvalt- ningslagstiftning. På statlig nivå beslutas om att stora byggprojekt som gäller det nationella vägnätet och järnvägsnätet genomförs på grundval av anläggningslagen för enskilda projekt. På den regionala nivån finns regionala utvecklings- och tillväxtstrategier, som ersätter regionala utvecklingsplaner. Här finns också tillväxtforum, och speciallagstiftning om mineraltillgångar. På den kommunala nivån finns planstrategier, kommunplaner och lokalplaner, miljövärderingar och liksom bygglov Kommitténs studier och utvärderingar och annan lovgivning. Det finns också regleringar i övrig kom- munal lagstiftning. I praktiken är det således kommunerna som planerar hur danska städer och landskap utvecklas, men detta sker inom ramen för de allmänna riktlinjer och strategier som nationell och regional nivå undantagsvis sätter upp. har som berörts tagit bort den regionala fysiska planen och i stället infört strategiska planer. Strategierna innehåller inte något fysiskt utpekande av olika områden för bebyggelse. Den fysiska eller geografiska kopplingen är således numera svag på den regionala nivån. Dock finns fortfarande fingerplanen i Huvudstads- området, där olika typer av bebyggelse pekas ut. Fingerplanen ut- arbetas inte av regionen själv utan av miljöministeriet. I finns en regional fysisk plan, landskapsplanen, där användningen av områden pekas ut geografiskt. Det är landskaps- förbund som tar fram landskapsplaner. De tar även fram ett regionalt utvecklingsprogram som i kallas landskapspro- gram. Genom riksomfattande mål för områdesanvändning har den finska regeringen fastställt de riktlinjer för områdesanvändning som ska beaktas i hela landet. Detta finns samlat i markanvänd- nings- och planlagen (MBL). I utgörs plansystemet av de riksomfattande målen för områdesanvändning, landskapsplanen, generalplanen och detaljplanen. De är en del av det system för planering av områdesanvändningen som definierats i MBL. Vid planeringen i landskapen, vid kommunernas planläggning och i de statliga myndigheternas verksamhet ska de riksomfattande målen beaktas och främjas. Planering på landskapsnivå omfattar en landskapsöversikt, en landskapsplan som styr områdesplanering och ett landskaps- program. Landskapsplanen ska i första hand lösa riksomfattande och regionomfattande frågor och frågor om landskapets områdes- användning. Lokala ärenden på kommunnivå behandlas i general- och detaljplaner. De riksomfattande målen för områdesanvändning och de översiktliga planerna, landskapsplanen och generalplanen, styr planeringen av enskilda detaljplaner i . Utlåtanden och möjliga överklaganden gäller i första hand landskapsplanen och dess genomförande. Vad gäller regional planering i finns ett system i fylkena. Systemet omfattar en regional planstrategi, en regional plan och regionala planbestämmelser. Kommitténs studier och utvärderingar gäller kravet att nationella myndigheter ska utarbeta särskilda nationella förväntningar på planläggningen i fylken och kommuner. Planeringen ska baseras på bedömningar av olika intressen och bygger på ekonomiska och andra resursmässiga förut- sättningar för genomförande, där kostnader och nytta vägs mot varandra. De nationella förväntningarna ska ange uppgifter och intressen som regeringen anser att det är viktigt att fylkeskommunerna och kommunerna fokuserar på i planläggningen för att bidra till att genomföra den aktuella nationella politiken. Huvudfrågorna i de nationella förväntningarna är klimat och energi, stads- och tätortsutveckling, kollektivtrafik och infra- struktur samt värdeskapande ekonomisk utveckling. Man räknar även in natur- och kulturmiljö, landskap samt hälsa, livskvalitet och uppväxtmiljö, som alla har koppling till den regionala utvecklingen. I är fylkeskommunerna direktvalda och regional plane- ring sker under en folkvald ledning. Den regionala plan som fylkes- kommunerna tar fram konkretiserar den regionala planstrategin genom antingen en regional plan för fylket som helhet, för del av fylket eller för ett specifikt temaområde som omfattar hela eller delar av fylket. Den norska regionala planstrategin ska ta sin ut- gångspunkt i regionala utmaningar och frågor som behöver priori- teras för att främja utvecklingen i regionen. Den regionala plan- strategin gör det möjligt att ta upp utmaningar i fylket som inne- fattar flera olika kommuner, förvaltningsnivåer och sektorer. Den regionala planstrategin ska utarbetas i samarbete med kommunerna och med hänsyn till bidrag från de kommunala planerna. Fylkeskommunerna utarbetar regionala planer för de frågor som anges i den regionala planstrategin. De norska kommunerna tar också fram en planstrategi. Både regionala och kommu- nala planstrategier ska utarbetas minst en gång per mandatperiod och senast efter konstituering. Det norska plansystemet är, inte minst på den kommunala nivån, ett system som på ett tydligt sätt integrerar tillväxt- och utvecklingsfrågor med fysisk planering. Kommitténs studier och utvärderingar 4.6.7Skillnader och likheter i planeringssystemen Planeringssystemen i de nordiska länderna bygger samtliga på en stark planeringstradition och ett långtgående mandat för den lokala nivån beträffande beslutanderätt och kontroll av markanvändning. En flexibel lagstiftning ger kommunerna vägled- ning, där övergripande mål och syfte för planeringen framgår sam- tidigt som den överlåter åt den lokala nivån att bestämma hur dessa mål kan uppfyllas, anpassas och utvecklas. Medborgarinflytandet i den fysiska samhällsplaneringen är en stark tradition i alla nordiska länder. Samtliga länder har system med övergripande planer som kompletteras av mer detaljerad efterföljande planering. Det kan noteras att förutsättningarna för den regionala plane- ringen är olika utifrån hur den regionala nivån fungerar och är reglerad politiskt i de nordiska länderna. En skillnad mellan och övriga nordiska länder ligger i att det finns en tydligare hierar- kisk indelning i hur staten och regionerna aktivt deltar, påverkar och i viss mån styr den kommunala planeringen i övriga nordiska länder. Det gäller även hur en sådan påverkan och styrning uttrycks i formella plan- och strategidokument. Den statliga och regionala nivån har en tydligare plats i den kom- munala planeringsverksamheten i andra länder genom att man samlar viktiga frågeställningar i formella dokument och strategier. Dessa strategier är vägledande för kommunernas planering och kom- pletterar ofta ett system som kan liknas vid det svenska när det gäller att peka ut riksintressen. De övriga nordiska ländernas system med planeringsstrategier på nationell, regional och lokal nivå visar en tydlighet i vad den fysiska planeringen genom lokala planer ska uppnå. Detta saknas i . Likaså uppmuntrar sådana tillväga- gångssätt en bredare samverkan på regional och mellankommunal nivå, något som torde underlätta en mer strukturerad regional ut- veckling. Tabell 4.4 illustrerar förekomsten av strategier, visioner och mål samt planer på statlig respektive regional nivå i . Regionala strategier finns i alla nordiska länder. I finns det en tydlig beskrivning av systemet som en helhet. Kommunerna tar även fram strategier och planer. Regionernas tillväxt- och ut- vecklingsstrategier ska ske i nära dialog och i samarbete med kom- muner, företag och organisationer. I är det landskapsför- Kommitténs studier och utvärderingar bunden som tar fram både strategier och fysiska planer. Det finns ett arbete som på ett tydligt sätt kopplar samman landskapspro- gram och fysiska landskapsplaner. Det sker genom att det på alla nivåer tas fram strategier för utveckling. Det norska plansystemet har ett system som på ett tydligt sätt integrerar tillväxt- och utvecklingsfrågor med fysisk planering på den kommunala nivån. Där är de kommunala och regionala plan- strategierna synkroniserade tidsmässigt för att stärka möjligheterna till ökad samplanering mellan den kommunala och regionala nivån.