sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Vad som emellertid talar för att bibehålla nuvarande system är att deras sakkunskaper har ett stort värde oavsett instans, att det inte rör sig om ett större antal mål samt att kostnaderna för deras medverkan torde vara låga. förekommer dessutom särskilda ledamöter i både förvaltningsrätt och kammarrätt i mål om fastig- hetstaxering, åldersgränser för film som ska visas offentligt och elek- tronisk kommunikation. Utredningen anser därför att nuvarande ordning med de särskilda ledamöternas medverkan i kammarrätterna inte bör ändras. Ytterligare en fråga som utredningen enligt direktiven ska beakta är hur man kan säkerställa att det skapas tillräckligt med rättspraxis inom kommunalrättens område. Antalet uppsläppta mål om laglig- hetsprövning i HFD är mycket litet i för- hållande till behovet av vägledning inom kompetensområdet, vilket också dåvarande påtalat för Domstols- verket och regeringen.94 Detta är ett bekymmer för rättssäkerheten. Kommunallagen är endast en ramlag och bygger på att lagen kompletteras med bl.a. rättspraxis. Bestämmelserna i kommunal- lagen, t.ex. om gränserna för den kommunala kompetensen, preci- seras genom att domstolarna tar ställning till kommunernas och landstingens agerande i olika situationer. Även om det i äldre rätts- fall gjorts vissa uttalanden kan liknande fall behövas bedömas i en ny kontext. Det skulle därför vara mycket värdefullt att få fler prejudikat på kommunalrättens område. Enligt utredningens mening bör kravet på prejudikatsvärde inte sättas allt för högt i mål om laglighetsprövning eftersom det är den samlade rättspraxisen snarare än enstaka avgöranden som formar kommunalrätten. Mål om laglighetsprövning utgör endast en liten del av domstol- arnas verksamhet men de har mycket stor betydelse för kommuner och landsting. För en enskild kommun eller landsting kan dessa mål vara mycket tids- och resurskrävande. 94 m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 601. i målen få stor påverkan, både i det enskilda fallet och för hela sek- torn. HFD har i sak inte prövat mer än cirka 50 mål om laglighets- prövning –. En av anledningarna är förstås det krav på prövningstillstånd som finns när det gäller mål som överklagas dels från förvaltningsrätt till kammarrätt, dels från kammarrätt till HFD. Ett sätt att få fler mål prövade i sak i HFD är att slopa kravet på prövningstillstånd till HFD. Endast ett fåtal måltyper är emellertid undantagna kravet på prövningstillstånd i detta led och utredningen kan inte finna några skäl till varför laglighetsprövning ska sär- behandlas i detta avseende. Att föreslå någon sådan ändring är därför enligt utredningens mening inte realistiskt. Troligen skulle också ett slopat krav på prövningstillstånd i kammarrätterna kunna leda till att fler mål prövas i sak i HFD. Även i kammarrätterna krävs i många måltyper prövningstillstånd. Regeringen anförde i förarbetena till bestämmelsen om krav på prövningstillstånd i kammarrätt att instanskedjans längd, kravet på ett snabbt lagakraftvunnet avgörande, den föreslagna sammansätt- ningen i förvaltningsrätt och utformningen av reglerna om prövnings- tillstånd i kammarrätt talade för att införa ett krav på prövnings- tillstånd i mål om laglighetsprövning i kammarrätterna. Regeringen uttalade att målens karaktär gör att det kommer att bli vanligt att bevilja prövningstillstånd95, något som inte visat sig vara fallet . Utredningen anser dock att detta inte heller är en framkomlig väg. Trenden har snarare varit att införa krav på prövningstillstånd för allt fler måltyper. Ytterligare ett sätt att få fler frågor prövade av HFD skulle kunna vara att införa en möjlighet att hissa vissa frågor till HFD på samma sätt som man kan göra det till i dis- positiva tvistemål. Utredningen anser att det är ett alternativ man skulle kunna överväga för mål om laglighetsprövning eftersom de i sak liknar dispositiva tvistemål, även om det inte ligger inom ramen för utredningens uppdrag att föreslå någon sådan reglering. Det kan dock nämnas att Utredningen om fortsatt utveckling av för- valtningsprocessen har övervägt behovet av en ordning där förvalt- ningsrätterna kan hänskjuta en prejudikatfråga till HFD och funnit 1994/95:27 s. 149. att det inte bör införas någon sådan möjlighet. Utredningen påtalar bl.a. att det föreligger stora skillnader mellan de dispositiva tviste- målen och de förvaltningsrättsliga målen och att en sådan ordning skulle rubba den grundläggande instansordningsprincipen.96 Utredningen bedömer dock att förslagen om att vidga kretsen taleberättigade och att göra kommunala beslut mer tillgängliga för medlemmarna i kommun och landsting på en webbaserad anslags- tavla (se avsnitt 14.11 och 16.7) torde kunna bidra till att fler nya och viktiga kommunalrättsliga frågor prövas av domstolarna. Utred- ningens förslag (avsnitt 16.8.2) att kommuner och landsting på den webbaserade anslagstavlan ska lämna information om hur man kan överklaga kommunala beslut torde också bidra till en sådan utveck- ling. 96 SOU 2014:76 s. 423 ff. 15Verkställighet och rättelse av beslut Ett kommunalt beslut som kan laglighetsprövas får verkställas innan det har fått laga kraft, även om det har överklagats. En individuell prövning ska dock ske och verkställighet får inte ske om särskilda skäl talar emot det. Om ett sådant beslut har upphävts, är kom- muner och landsting skyldiga att rätta det i den utsträckning som det är möjligt. har uttalat att det behövs en översyn i syfte att åstadkomma en ordning som så långt som möjligt förhindrar att ett beslut verkställs innan det fått laga kraft, i de fall det finns en risk för återgång av ett beslut som för med sig en civilrättslig bundenhet. Denna översyn bör också omfatta frågan om sanktioner vid utebliven rättelse av upphävda beslut.1 Stats- kontoret har på regeringens uppdrag undersökt bl.a. hur reglerna i kommunallagen om verkställighet av icke lagakraftvunna beslut tillämpats. Enligt Statskontorets rapport och rättelse av kommunala beslut (2012:6) finns det skäl för lagstiftaren att bl.a. tydliggöra att en bedömning i det enskilda fallet måste göras i de fall kommunala beslut verkställs innan de fått laga kraft. Utredaren ska därför särskilt bedöma om bestämmelserna i fråga om verkställig- het och rättelse av kommunala beslut behöver ändras samt om det finns skäl att införa sanktioner vid utebliven rättelse av upphävda beslut. 2010/11:KU24 s. 31. Verkställighet och rättelse av beslut JO kritisk mot ”avknoppning” och försäljning av fastighet begäran grundar sig bl.a. på JO:s kritik i två ärenden mot kommuner som verkställt beslut utan att närmare överväga om det förelåg skäl att invänta att de fått laga kraft eller att verka för att frågan om rättelse togs upp efter att besluten upphävts. I det ena fallet riktades kritik mot kommunstyrelsen i , som verkställt beslut om ”avknoppning” av en kommu- nal gymnasieskola utan att närmare överväga om det förelåg skäl att invänta att de fått laga kraft. Enligt JO bar handlingarna inga spår av att det gjordes någon prövning av det slag som lagen förutsätter. Det fanns därför skäl att erinra kommunstyrelsen om att laglighets- prövningen är en viktig del av kommunmedlemmarnas demokra- tiska kontroll över att kommunens organ följer gällande regler. Kommunstyrelsen hade, såvitt framkommit, tagit för lätt på sin uppgift i detta hänseende. Omständigheterna motiverade en rättslig analys, och det kunde sedermera konstateras att det skulle ha varit av värde om man stannat upp och utfört en prövning i enlighet med den bestämmelse man faktiskt tillämpade. Kommunstyrelsen måste enligt JO kritiseras för att så inte skedde. JO ansåg dock att det inte fanns tillräckligt underlag för att slå fast att kommunstyrelsen, om den prövat saken på ett korrekt sätt, hade måst komma till slut- satsen att det fanns en beaktansvärd risk för att besluten inte skulle stå sig vid ett överklagande. I det andra fallet kritiserades kommunstyrelsen i kommun för att den inte prövat om det funnits beaktansvärd risk för att ett beslut om försäljning av en fastighet skulle komma att upphävas om det överklagades och för att den verkställt beslutet trots att det var uppenbart att det skulle kunna upphävas om det överklagades. Kommunstyrelsen kritiserades också för att den inte utrett och i fullmäktige väckt frågan om rättelse av beslutet sedan det upphävts. Kommunstyrelsens förhållningssätt var enligt JO ytterst anmärkningsvärt och förtjänade allvarlig kritik. Det inträffade gav intryck av att kommunstyrelsen helt ignorerat de regler i kom- munallagen som den varit skyldig att följa. JO framhöll att det redan ingångna avtalet självfallet kunde utgöra ett problem men att man måste åtminstone försöka lösa det problemet. Att detta kunde inne- bära kostnader försvagade inte det grundläggande kravet på åter- Verkställighet och rättelse av beslut JO framhöll att laglighetsprövningen inte kunde kring- gås på så vis att man först verkställde ett beslut genom en civil- rättsligt bindande uppgörelse och sedan, om beslutet upphävdes, underlät att vidta rättelse med hänvisning till att detta var omöjligt på grund av de skadeståndskrav som motparten reste. Man kunde med andra ord inte först bryta mot lagen och sedan fly förutsebara följder av sitt handlande med motiveringen att det blir för dyrt att reda upp det man ställt till med. Genom kommunstyrelsens passivitet hade kommunfullmäktige, enligt JO, inte behövt ta ställning till vilka rättelseåtgärder som skulle vidtas. En domstolsprövning av frågan om rättelse av verkställig- heten av det upphävda beslutet kunde inte ske. Den föregående laglighetsprövningen blev därmed resultatlös och framstod som illu- sorisk.2 Regeringen kritisk mot försäljning till underpris Regeringen har i finansplanen till budgeten 2015 särskilt pekat på problemet med verkställighet av beslut som innebär försäljning till underpris och hänvisat till den pågående översynen av kommunal- lagen. Regeringen konstaterade att kommunallagen anger att en kommun inte får gynna enskild person eller företag. Det finns dock flera exempel på att konsekvenserna för kommuner som ändå genomfört en försäljning till underpris eller på annat felaktigt sätt inte är tillräckliga. Förutsättningarna för att kommunen i sådana fall ska få tillbaka förlorade skattemedel ska ses över och förslag till författningsändringar eller andra åtgärder för att uppnå detta syfte ska tas fram.3 Regeringens uppdrag till Statskontoret, som gavs efter tillkännagivande, bestod i att undersöka i vad mån kommuner och landsting inte rättar verkställda beslut som upphävts av domstol vid laglighetsprövning. I de fall rättelse inte hade skett skulle Stats- 2010/11:KU24 s. 29 f. och JO 2010/11 s. 568 I och II. 2014/15:1 s. 53. Verkställighet och rättelse av beslut kontoret undersöka skälen för detta. Statskontoret skulle även undersöka hur reglerna i kommunallagen om verkställighet av icke lagakraftvunna beslut tillämpats vid beslut som senare upphävts av domstol. Statskontoret redovisade sitt uppdrag i rapporten ställighet och rättelse av kommunala beslut. Undersökningen avsåg samtliga 6 421 laglighetsprövningsmål som –hade prövats i första instans. upphävdes 423 beslut, varav 401 i kommuner och 22 i landsting. Bland dessa beslut hade de flesta redan verkställts innan de fått laga kraft. Endast 74 av kommunernas upphävda beslut och fem av landstingens hade inte verkställts innan de fått laga kraft. visade undersökningen att kommuner och landsting i de allra flesta fall rättat de beslut som undanröjts av domstol. Av de 401 undanröjda besluten från kommunerna hade 320 verkställts innan de vann laga kraft. Av dessa hade 44 beslut inte rättats. För landstingens del hade 17 av de 22 undanröjda besluten verkställts innan laga kraft men endast två hade inte rättats. Den vanligaste situationen då ett undanröjt beslut av en kommun inte hade rättats var när en obehörig lärare anställts i strid med skollagen (16 av 44 fall). Den näst vanligaste orsaken till att ett undanröjt beslut inte hade rättats var att kommunen hade ingått ett civilrättsligt avtal med någon näringsidkare och det inte varit möjligt för kommunen att komma ur dessa avtal (12 av 44 fall). Inte sällan gällde avtalet stora ekonomiska belopp. Tio av fallen rörde formella fel i besluts- processen. Bland de beslut som verkställts fanns bara i några enstaka ärenden dokumentation att en individuell bedömning av verkställig- heten hade gjorts. Däremot redogjordes i många av de kompletterande svaren till Statskontoret från kommunerna grunder för varför be- slutet hade verkställts innan det hade fått laga kraft.4 4 Statskontoret, Verkställighet och rättelse av kommunala beslut, rapport 2012:6 s. 7 ff. och 41. Verkställighet och rättelse av beslut 15.4Beslut får verkställas direkt 15.4.1Verkställighet av kommunala beslut Ett kommunalt beslut anses i princip verkställbart så snart proto- kollet över beslutet har justerats. Detta gällde redan innan en all- mänt hållen bestämmelse som i huvudsak återspeglade praxis inför- des 2002.5 Enligt 10 kap. 14 a § KL gäller att ett beslut som kan överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. KL får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. Vid införandet av bestämmelsen uttalades i förarbetena att reg- leringen innebär att omedelbar verkställighet i princip får ske men att beslut om sådan verkställighet bör föregås av en individuell be- dömning av skälen för och emot. Det kan ha stor ekonomisk eller rättslig betydelse för kommunen eller att beslutet verk- ställs skyndsamt. Effektivitetshänsyn väger tungt vid bedömningen. Å andra sidan kan en för tidig verkställighet få till följd att kom- mun- eller landstingsmedlemmarnas rätt att få lagligheten i ett be- slut prövad blir illusorisk. Verkställigheten kan ju innebära att en rättelse av beslutet blir faktiskt eller juridiskt omöjlig, t.ex. när en byggnad rivs eller egendom säljs. Kommunen eller har naturligtvis en viss handlingsfrihet också när ett beslut överklagats. Vid s.k. okynnesbesvär och när beslutet utan tvekan är lagenligt bör det kunna verkställas trots överklagandet. Om det finns en rea- listisk möjlighet att det överklagade beslutet kan komma att upp- hävas bör omedelbar verkställighet i regel inte ske. Särskild försik- tighet är påkallad om avgörandet medför allvarliga ingrepp i den enskildes rättssfär.6 Efter överklagande kan en domstol med stöd av 28 § FPL för- ordna att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibi- tion). Ett sådant beslut kan ändras både av den beslutande dom- stolen och av nästa instans efter överklagande. Vid domstolarnas prövning av ett yrkande om inhibition ska en preliminär bedöm- ning göras av utgången i målet. Inhibition ska bara ske om starka skäl talar för att beslutet är olagligt och om ett verkställighets- förbud kan förhindra att allmänt eller enskilt intresse skadas. Det kan t.ex. gälla när det skulle vara svårt eller omöjligt att låta en 2001/02:122 s. 17 f. 2001/02:122 s. 28 f. Verkställighet och rättelse av beslut verkställighet av det överklagade beslutet återgå om beslutet upp- hävdes.7 15.4.2Rättelse av kommunala beslut Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, ska det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträck- ning som det är möjligt. Ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål (10 kap. 15 § KL). Detta reglerades första gången kommunallag. Av förarbetena till bestämmelsen framgick att med rättelse kan avses att rättshandlingar återgår samt verksam- het och egendomsinnehav avvecklas. Kostnader eller förluster ska i princip inte hindra återgång annat än om det skulle te sig orimligt. Det kommunala organet har frihet att välja metod och tidsplan för återgång även om det ska ske utan onödigt dröjsmål.8 Det torde ha förutsatts att rättelse skulle framgå av ett beslut. I många fall kom detta att dröja. Lagregleringen skärptes därför 2002 genom tillkom- sten av kravet på skyndsamt beslut. Regeringen konstaterade att civilrättslig bundenhet kan föreligga trots att ett beslut har upp- hävts. Detta problem fick dock lösas från fall till fall.9 15.4.3Sanktioner mot utebliven rättelse Någon reglering om sanktioner mot utebliven rättelse av kommu- nala beslut finns inte i kommunallagen. I samband med att bestäm- melsen om verkställighet fördes in i 10 kap. 14 a § KL och rättelse- bestämmelsen i 10 kap. 15 § KL kompletterades infördes dock i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och i socialtjänstlagen bestämmelser om särskild avgift. Bestäm- melserna innebär bl.a. att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats eller ett bistånd som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, ska åläggas att betala en särskild avgift. 7Se RÅ 1986 ref. 7. 1975/76:187 s. 559 f. 2001/02:122 s. 18 f. Verkställighet och rättelse av beslut gåtts av möjligheter för att förelägga en kommun eller ett landsting att vid vite följa en lagakraftvunnen dom som gav en enskild rätt till vissa insatser enligt dessa lagar.10 Frågorna om verkställighet och rättelse av kommunala beslut samt om sanktioner vid utebliven rättelse av kommunala beslut är nära förknippade med varandra. Flera utredningar har övervägt om gene- rella sanktioner mot kommuner och landsting som inte rättar sig efter domstolars beslut och domar bör införas. Utredningarna har dock funnit det inte lämpligt att utöka straffansvaret för förtroende- valda eller att göra det möjligt att kräva skadestånd för dessa situa- tioner.11 Även i samband med den senaste lagregleringen av dessa frågor 2002 bedömde regeringen att en skärpt kriminalisering eller en ut- vidgning av skadeståndsansvaret i syfte att motverka domstolstrots inte är lämpliga åtgärder. Många remissinstanser hade anslutit sig till den bedömningen.12 Regeringen bedömde också att det inte borde föras in en möjlighet att rikta vitesförbud eller vitesförelägg- anden mot ledamöter eller ersättare i berörd nämnd vid överträd- else av verkställighetsförbud och underlåten rättelse. Regeringen angav dock angående vitessanktioner att man avsåg att noggrant följa upp vilka effekter de i propositionen föreslagna åtgärderna fick och att regeringen skulle återkomma i frågan för det fall åtgär- derna inte visade sig vara ett sådant effektivt påtryckningsmedel som avsågs.13 1999/2000:79 s. 82 f. och prop. 2001/02:122 s. 12. 11SOU 1989:64, SOU 1993:109, Ds 1995:27 och Ds 2000:53. 2001/02:122 s. 13 f. 2001/02:122 s. 19 f. Verkställighet och rättelse av beslut 15.6Beslut som inte kan rättas bör inte verkställas före laga kraft Utredningens bedömning: Beslut som inte kan rättas bör som regel inte få verkställas innan de fått laga kraft. Bestämmelserna i kommunallagen om rättelse av beslut bör inte skärpas. Någon bestämmelse om sanktioner mot utebliven rättelse eller ogiltig- förklaring av avtal bör inte föras in i kommunallagen. Inte heller bör någon särskild reglering om dokumentation av verkställig- hetsåtgärder föras in i lagen. Ett begränsat men principiellt viktigt problem I utredningens direktiv har särskilt pekats på problemet med att verkställigheten av vissa beslut inte kunnat återgå på grund av civil- rättslig bundenhet. Statskontorets rapport visar att problemet med kommunalt domstolstrots inte är vanligt förekommande. Detta är viktigt att betona. Det är principiellt viktigt och grund- läggande för tilltron till demokratin och rättssystemet att det offent- liga rättar sig efter domstolarnas avgöranden. De vanligaste orsak- erna till att rättelse inte har kunnat ske av de beslut som verkställts före de fått laga kraft var enligt Statskontoret att kommunerna var rättsligt bundna av avtal och att anställningar av obehöriga lärare på grund av bestämmelser i skollagen inte kunde upphävas. Anställ- ningar av obehöriga lärare hänger samman med den särskilda reg- leringen av lärare enligt skollagen. Den typen av sektorsspecifika frågor bör enligt utredningens mening främst hanteras inom respek- tive sakområde. I de två ovan refererade JO-ärendena (avsnitt 15.2) var det fråga om civilrättslig bundenhet genom avtal. Sådan bundenhet utgör en mer allmän problemställning som möjligen kan lösas genom änd- ringar i kommunallagen. Statskontorets utredning visar att kommuner och landsting i stor utsträckning vidtar rättelse när beslut har upp- hävts. Problemen får därför som sagt inte förstoras så att det skapas en uppfattning att domstolstrots skulle vara utbrett, vilket det inte kan anses vara. Däremot bör man som JO och också gjort se allvarligt även på enstaka fall av civilrättslig bundenhet för kom- munala beslut som inte är lagliga. Verkställighet och rättelse av beslut Alternativa lösningar av problemet Tänkbara lösningar på problemet med att verkställigheten av vissa beslut inte kunnat återgå på grund av civilrättslig bundenhet är att ändra reglerna om verkställighet eller rättelse, att införa sanktioner eller en möjlighet att ogiltigförklara det civilrättsliga avtalet. I valet mellan dessa ska den för den kommunala självstyrelsen minst in- gripande åtgärden vidtas. En inskränkning i den kommunala själv- styrelsen bör enligt 14 kap. 3 § RF inte gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Ogiltigförklara civilrättsliga avtal? För att undvika situationer där verkställigheten av beslut inte kan återgå bör kommuner och landsting i vissa fall avvakta med att ingå civilrättsligt bindande avtal innan besluten de vilar på fått laga kraft. Detta särskilt om det finns en beaktansvärd risk för att ett beslut kommer att upphävas och om rättelse inte skulle vara möjlig att åstadkomma. En effektiv sanktion för att förhindra det skulle vara att föra in en motsvarighet till regleringen om avtalsspärr och ogiltig- hetsförklaring av avtal som finns i bl.a. lagen om offentlig upphand- ling. Inom upphandlingslagstiftningen får nämligen avtal inte teck- nas med den vinnande leverantören förrän förflutit från det att det beslutades att kontraktet skulle tilldelas leverantören. Inom har taleberättigade möjlighet att begära överpröv- ning av beslutet. En överprövning kan leda till att avtalet ogiltig- förklaras. En liknande avtalsspärr skulle öka möjligheterna för en domstol att i en laglighetsprövning tillfälligt stoppa (inhibera) ett kommunalt beslut för att möjliggöra domstolsprövning innan kom- munen eller blir civilrättsligt bundet av ett avtal. Enligt nuvarande reglering krävs annars att den klagande överklagar och domstolen inhiberar beslutet innan avtal slutits för att civilrättslig bundenhet ska undvikas. Innan dessa regler om avtalsspärr fanns på upphandlingsområdet var domstolsprövningar av upphandlingar inte lika ofta förekom- mande eftersom det inte var möjligt att pröva upphandlingen sedan avtal hade tecknats. Dessa regler tillämpas redan på ett stort antal kommunala avtal i samband med offentliga upphandlingar. En utvidg- ning till andra avtal skulle därför vara tänkbar. Verkställighet och rättelse av beslut enligt utredningens mening vara alltför långtgående och ingripande om motsvarande regler skulle göras generellt tillämpliga på alla kommunala avtal. I många fall kan det tvärtom finnas behov av att skyndsamt kunna sluta ett avtal utan att behöva invänta laga kraft. Det föreligger också grundläggande skillnader mellan civilrättsliga avtal grundade på ett upphandlingsförfarande och sådana avtal som inte grundar sig på ett sådant förfarande, även om det förekommer situationer utanför upphandlingslagstiftningen som är snarlik upp- handling. Upphandlingar är emellertid formbundna förfaranden där ingen leverantör kan vara säker på att få leverera till det offentliga förrän förfarandet, inkluderat domstolsprövning, är avklarat.