sou · H3B344 · 2015-04-15 00:00:00 — Om den enskilde uppburit bistånd , anvisats ett arbete men uppenbarligen uppträtt på ett klandervärt sätt så att anställningen därför inte kommit till stånd – och det inte finns något godtagbart skäl – skulle detta kunna tyda på att den enskilde inte står till arbetsmarknadens förfogande, i vart fall inte vid beslutstillfället. Bistånd skulle således kunna nekas givet att det inte föreligger godtagbara skäl eller en nödsituation. Om emellertid den enskilde innan han eller hon över huvud taget varit i kontakt med , före det nu aktuella ansök- ningstillfället, uppträtt på ett sådant sätt att en anställning inte kommit till stånd och därefter blivit i behov av bistånd torde inte detta kunna nekas enbart av det skälet. Kommunen har det yttersta ansvaret för den enskildes sociala situation. Mot denna skyldighet svarar en rätt för den enskilde att få det bistånd han eller hon behöver. Förutsättningen är att den enskilde inte själv kan tillgodose behovet eller kan få det tillgodosett på annat sätt. Orsaken till ett uppkommet biståndsbehov är i princip inte relevant för rätt till bistånd. Det har också betonats i SoL:s förarbeten att villkoren för bistånd inte får bli för restriktiva. Det skulle kunna leda till att den som har kunnat försörja sig men inte gjort det och därför saknar medel till försörj- ning inte i något fall skulle ha rätt till ekonomiskt bistånd. En sådan tolkning är inte avsedd.39 Enligt 43 b § ska en sökande stängas av från rätt till ersättning i , om han eller hon 1.utan giltig anledning lämnat sitt arbete, 2.på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete, 39 Regeringens proposition (1979/80:1 Del A) om s. 195. 3.utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas eller 4.uppträtt på ett sådant sätt att den offentliga arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Vad först gäller om en biståndssökande utan giltig anledning lämnat sitt arbete (1) och alltså orsakat sin arbetslöshet kan detta, av skäl som anförts ovan rörande klandervärt uppträdande (43 a § 2) inte utan vidare diskvalificera en person från rätt till bistånd. Som anförts ovan är orsaken till ett biståndsbehov i princip inte avgörande för rätten till bistånd. Finns ett behov och detta inte kan tillgodoses av den enskilde själv eller kan tillgodoses på annat sätt har den enskilde också rätt till bistånd. Om den enskilde på eget initiativ slutat sitt arbete för att t.ex. leva på besparingar eller i tron att han eller hon snart ska kunna få ett nytt arbete och sedan inte når upp till en skälig levnadsnivå kan bistånd inte nekas av det skälet. En annan sak är om det är fråga om en person som uppburit bistånd , anvisats och fått ett arbete och sedan lämnat det utan giltig anledning. I sådant fall tyder detta på att den enskilde inte står till arbetsmarknadens förfogande, i vart fall inte vid tiden för beslutet. Samma resonemang torde göra sig gällande i fråga om att den enskilde på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete (2). Vad däremot gäller de i 43 b § angivna åtgärdsgrunderna 3 och 4 torde dessa kunna appliceras även på en biståndssökande. Lämnas ett arbetsmarknadspolitiskt program utan giltig anledning eller om den enskilde uppträder på ett sådant sätt att den offentliga arbetsförmedlingen återkallar en anvisning – oavsett om det är fråga om ett program med eller utan aktivitetsstöd – torde detta kunna påverka rätten till bistånd. Också här måste göra en bedömning i det enskilda fallet om det finns giltiga eller godtagbara skäl för den enskildes agerande, även då det är fråga om att arbetsförmedlingen återkallar en anvisning till ett arbets- marknadspolitiskt program som enligt inte ger utrymme för några godtagbara skäl. Det får heller inte vara fråga om en akut nödsituation. Jämförelsen visar att de krav som kan ställas inom ramen för gällande bestämmelser i i hög grad överensstämmer med kraven i . De senare gäller en arbetsför person som är oförhindrad att åta sig arbete vilket i princip motsvarar den avgränsning utredningen gjort rörande vilka biståndssökande som kan bli föremål för sådana krav. Det som inte uttryckligen sägs i förarbeten och rättspraxis är kravet på att vara aktivt arbetssökande. Det är emellertid ett så grundläggande krav och i princip förutsatt att det får anses gälla även i fråga om . Kraven i på att medverka till upprättande av en individuell handlingsplan och att lämna aktivitetsrapport är också relevanta att ställa inom för att den enskilde ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Samma får anses gälla kravet på att besöka och kontakta Arbetsförmedlingen på avtalade eller annars beslutade tidpunkter. Utgångspunkten för utredningens uppdrag är, enligt direktiven, att det i så stor utsträckning som möjligt ska gälla samma krav och uppföljning för samtliga arbetslösa, oavsett försörjning. Vid behov ska utredningen lämna författningsförslag som tydliggör kraven på att stå till arbetsmarknadens förfogande och att vara aktivt arbets- sökande samt möjliggör för att kunna ställa liknande krav på den som ansöker om ekonomiskt bistånd som på den som får arbetslöshetsersättning. Det övergripande målet med uppdraget är, enligt direktiven, att fler personer som tar emot ekonomiskt bistånd ska uppnå bättre förutsättningar för att bli självförsörjande. Huvudsyftet med uppdraget kan alltså sägas vara att uppnå en harmonisering av kraven för alla som får arbetsmarknadsrelaterade ersättningar, antingen det är fråga om arbetslöshetsersättning eller ekonomiskt bistånd. Som anförts i den tidigare framställningen inrymmer biståndsparagrafen i SoL i sig ett krav på den enskilde att för rätt till bistånd själv först tillgodose sitt behov, t.ex. genom att arbeta. Vilka krav som kan ställas i övrigt har utvecklats i lagens förarbeten, i rättspraxis och i allmänna råd. har visats att de krav som kan ställas vid biståndsbedömningen ligger mycket nära de krav som ställs enligt . Det har också fram- kommit av den enkät utredningen genomfört till samtliga kommuner att faktiskt förefaller ställa krav som i flera avseenden överensstämmer med kraven i . Utredningen kan alltså konstatera att det råder en inte obetydlig överens- stämmelse i fråga om vilka krav som ställs utifrån respektive regel- verk inom respektive myndighet. En annan sak är att den närmare innebörden av kraven i , t.ex. vad det betyder att vara aktivt arbetssökande, troligen är mer eller mindre kända för vilket kan medföra att de olika myndigheterna gör olika bedömningar t.ex. i fråga om en persons förmåga och möjligheter. Som anför kan i sådana fall , inom ramen för samverkan med , försöka få till stånd en gemensam hållning så att inte den biståndssökande blir lidande och ”faller mellan stolarna.”40 Frågan är då om det finns ett behov av att tydliggöra kraven i lagstiftningen. Därvid kan man resonera på olika sätt. Utifrån vad som anförts skulle kunna hävdas att det inte finns ett sådant behov. Det finns inom ramen för gällande regelverk redan möjlig- het att ställa liknande krav som i och synes, inte minst mot bakgrund av att allmänna råd är en ofta anlitad vägledning i frågan, redan vara förtrogen med vad man kan kräva av den enskilde. Socialtjänstlagen ger emellertid inte explicit uttryck för vilka krav som kan ställas. Detta är en nackdel för i argumenta- tionen i förhållande till den enskilde biståndssökande, men även för den enskilde som, så som lagstiftningen ser ut , inte med själv- klarhet kan förstå vilka krav som förväntas av honom eller henne. Den biståndssökande kan heller inte med självklarhet förutse vilket beslut myndigheten kan komma att fatta. Från rättssäkerhets- synpunkt är alltså någon form av tydliggörande i lagstiftningen att föredra. Det blir tydligare för den enskilde, det skapar legitimitet och tillit till systemet, det understryker att kraven är viktiga och ska ställas och bidrar till en enhetlighet i tillämpningen där arbets- linjen blir framträdande. Ett tydliggörande i lagstiftningen bidrar 40 Ekonomiskt bistånd s. 87. också till att och Arbetsförmedlingen kan komma fram till bedömningar som i stort överensstämmer. Som framgått ovan är det utredningens mening att de bistånds- sökande som kan ställa krav på är de som i princip endast har arbetslöshet som försörjningshinder. Därför bör kraven i SoL och i i princip vara överensstämmande. Dock måste framhållas ansvar som det yttersta skyddsnätet i samhället liksom att alltid självständigt måste göra en individuell bedömning av förutsättningarna för rätt till bistånd. Ett sätt att lagtekniskt åstadkomma en harmonisering är att, på liknande sätt som i , genom en uppräkning klargöra i SoL vilka krav som kan ställas på arbetslösa: –vara anmäld som arbetssökande, –söka anvisat lämpligt arbete, –delta i verksamheter som anordnas inom ramen för arbets- marknadspolitiken, Fördelen med en sådan konstruktion är att lagen blir tydlig och konkret. Ytterligare en fördel med en så detaljerad reglering är att förutsebarheten ökar till gagn för rättssäkerheten. Det som enligt utredningens uppfattning talar emot en sådan lösning är SoL:s ramlagskaraktär. Ramlagskonstruktionen är avsedd att ge kommunerna möjligheter att utforma efter egna förutsättningar och behov. ska utan att styras av detaljerade bestämmelser kunna anpassa insatserna till den enskildes behov.41 Av vikt är också den i 4 kap. 1 § tredje stycket SoL uttalade rehabiliteringstanken som ska tilläggas stor betydelse när biståndet ska bedömas, nämligen att biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Denna grundläggande utgångspunkt för arbete ska enligt direktiven ligga fast. En alltför detaljerad lagstiftning kan därvid utgöra ett hinder för att finna insatser som är lämpligast i det 41 Regeringens proposition (1979/80:1 Del A) om s. 466. särskilda fallet och som leder till att den enskilde i sinom tid blir självförsörjande. En alltför detaljerad bestämmelse kan också snäva in tillämpningen på ett sätt som strider mot SoL:s grundläggande principer om en helhetssyn och flexibilitet och hindra utvecklingen av rättspraxis. En regel som i princip enbart anger ramarna ger ett större utrymme för att anpassa tillämpningen till utvecklingen inom socialpolitiken och den statliga arbetsmarknadspolitiken utan att det därför krävs en lagändring. Mot bakgrund av vad som anförts har utredningen stannat för ett förslag som tydliggör vilka grundläggande krav som kan ställas på en person som är arbetslös och oförhindrad att arbeta, och som söker ekonomiskt bistånd, dvs. ett tydliggörande av det redan befintliga kravet om den enskildes förstahandsansvar att själv tillgodose sina egna behov. Nackdelen med förslaget är att det inte på ett genom- gripande sätt tydliggör exakt vilka krav som kan ställas och det kan därför kritiseras för att det inte utgör någon större skillnad i relation till rådande förhållanden. Fördelen är dock att det trots allt visas i lagens text att vissa krav kan ställas. Det ökar förutsebarheten för den enskilde och har en konkret lagbestämmelse att hålla sig till. Förslaget kan inte anses hindra utvecklingen i rättspraxis och kan inte heller sägas inskränka grundläggande principer i SoL. Inte heller inskränks den kommunala självstyrelsen på ett sätt som skiljer sig mot vad som gäller . Utredningen föreslår att det 4 kap. 1 § SoL införs ett nytt andra stycke i vilket det klargörs att den som är arbetsför och oförhindrad att arbeta är, i fråga om försörjningsstöd, skyldig att vara aktivt arbets- sökande, anmäld som arbetssökande på den offentliga arbetsför- medlingen och även i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande, om det inte finns godtagbara skäl. I dessa grundläggande krav innefattas det som redan gäller i fråga om vilka krav som kan ställas enligt förarbeten och rättspraxis samt en komplettering med ytterligare krav som är relevanta att ställa och som framgår av . Genom konstruktionen uppnås också en viss överensstämmelse med de grundläggande kraven i 9 § . Placeringen i 4 kap. 1 § andra stycket ska ses mot bakgrund att det är ett förtydligande av bestämmelsens första stycke vad avser kravet på den enskilde att i första hand själv tillgodose sina behov. Kraven gäller endast i fråga om försörjningsstöd och i princip endast den som har arbetslöshet42 som försörjningshinder. Vad gäller begreppet arbetsför innebär detta enligt , och bör ha samma innebörd vid tillämpningen av SoL, att sökanden ska kunna prestera ett normalt arbetsresultat i ett för honom eller henne lämpligt arbete. Är sökanden halvt sjukskriven anses han eller hon som ej arbetslös och arbetsför halva dagen.43 Krav kan i princip endast ställas på den som är arbetsför och oförhindrad att arbeta. Det senare innebär inom arbetslöshets- försäkringen att det inte får föreligga någon omständighet som hindrar sökanden att åta sig arbete under tid som han eller hon gör anspråk på ersättning. Den som t.ex. har minderåriga barn kan anses förhindrad att arbeta om barntillsynen inte är ordnad. Någon annan innebörd vid tillämpningen av SoL är inte avsedd. Till följd av biståndssökandens förstahandsansvar får det dock åligga den enskilde att medverka till att barntillsyn, eller annat, ordnas så att eventuella hinder undanröjs. När det gäller begreppen aktivt arbetssökande och att stå till arbets- marknadens förfogande kan konstateras att det inte finns någon legaldefinition av dessa. I förarbetena till sägs endast att vid bedömningen av om den enskilde aktivt sökt lämpligt arbete ska hänsyn tas till samtliga åtgärder den enskilde vidtagit i syfte att ta sig ur arbetslösheten. Förutom inskickade ansökningar till arbetsgivare kan det t.ex. handla om att kontakta arbetsgivare och söka information om arbeten. Det har också betydelse om de arbeten den enskilde sökt är lämpliga och realistiska utifrån sökandens utbildning, erfarenhet och övriga kvalifikationer. En helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter ska göras.44 42 Begreppet arbetslös definieras inte i . Däremot framgår av regeringens proposition 1973:56 med förslag till lag om arbetslöshetsförsäkring m.m. s. 174, att som arbetslös anses den som inte utför avlönat arbete för någon annans räkning och inte heller utför arbete för egen räkning i förvärvssyfte. 43 Regeringens proposition (1973:56) med förslag till lag om arbetslöshetsförsäkring m.m. s. 177. 44 Regeringens proposition (2012/13:12) Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. s. 89. Se även 2 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrift IAFFS 2014:2 av vilken det framgår att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. Omställningen till annat arbete ska påbörjas direkt när den sökande anmäler sig som arbetslös hos Enkätundersökningen som utredningen genomfört visar att det läggs varierande betydelser i vad som anses aktivt eller inte. Vissa kommuner, eller handläggare, anslår ett mer kvalitativt synsätt på begreppets innebörd, medan några har ett mer kvantitativt betraktelse- sätt; den enskilde ska t.ex. redovisa 10–20 sökta arbeten per månad.45 Synonyma med ordet aktiv är exempelvis driftig, arbetsam, nitisk och idog vilket i vart fall pekar på att kravet på att vara aktivt arbetssökande innebär ett krav på den arbetssökande att inte enbart invänta anvisningar från Arbetsförmedlingen. Det är utredningens uppfattning att för att anses vara aktivt arbetssökande kan inte utan vidare sättas ett mått på antalet sökta arbeten under en period.46 I bedömningen av vad som är aktivt eller inte torde vägledning kunna hämtas från . En helhetsbedömning måste göras av samtliga relevanta omständigheter, också utifrån den enskildes personliga förutsättningar, och de arbeten den enskilde sökt ska vara realistiska. Det är inte tillräckligt att enbart söka arbete inom det yrkesområde man arbetat om det finns möjlighet att få något annat lämpligt arbete.47 Deltagande i arbetsmarknadspolitiska program ska inom arbets- löshetsförsäkringen inte ses som en del av sökaktiviteten. Däremot kan programdeltagandet vara en anledning att sänka kraven på arbetssökandet.48 Samma resonemang torde vara tillämpligt inom . Det får bedömas från fall till fall vad som ska krävas för att en person ska anses aktivt arbetssökande. Om den sökande deltar i ett program på heltid, , , torde finnas små möjligheter att dessutom vara aktivt arbets- sökande. Om å andra sidan den sökande deltar i en utbildning eller andra åtgärder endast /vecka måste krävas ett aktivt arbetssökande resterande dagar. Arbetsförmedlingen och gör anspråk på arbetslöshetsersättning. Det innebär att den sökande aktivt ska verka för att han eller hon så snabbt som möjligt ska kunna skaffa ett nytt lämpligt arbete. Den som begär ersättning från arbetslöshetsförsäkringen ska, förutom de arbeten som han eller hon söker på eget initiativ, även söka de arbeten som Arbetsförmedlingen anvisar och delta i de arbetsmarknadspolitiska program som Arbetsförmedlingen anvisar. 45Se kapitel 5. 46Se även Arbetsförmedlingens Återrapportering s. 14 där det anges att ”Sökaktivitet kan inte liktydas med ”antal sökta jobb.” Antalet sökta jobb kan fungera som en indikator på sökaktivitet. 47Jfr RÅ 1991 not 326. 48Arbetsförmedlingens Återrapportering s. 13. Vad gäller kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande kan sägas att lexikaliskt innebär att stå till förfogande att stå till någons disposition,49 att vara till hands, kunna disponeras, att inte vara upptagen. Det ligger också i linje med vad som framgår av de allmänna villkoren i 9 § 3 . Den enskilde ska ha för avsikt att arbeta, t.ex. genom att finnas tillgänglig. När det gäller detta begrepp i socialtjänstlagens mening är det utredningens uppfattning att härunder kan i princip alla övriga krav, dvs. förutom att vara aktivt arbetssökande och anmäld som arbets- sökande, som kan ställas vid en biståndsbedömning hänföras. Den som t.ex. inte söker anvisat arbete, inte är beredd att ta ett anvisat lämpligt arbete, eller inte medverkar i andra åtgärder som samhället ställer till förfogande inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, dvs. sådana krav som kan ställas utifrån gällande regelverk, kan inte anses stå till arbetsmarknadens förfogande såvida det inte finns godtagbara skäl. Ett aktivt deltagande i av Arbetsförmedlingen tillhandahållet arbetsmarknadspolitiskt program, andra insatser som tillhandahålls inom ramen för den statliga arbetsmarknadspolitiken och aktivi- teter/insatser inom ramen för etableringsuppdraget får i social- tjänstlagens mening anses innebära att man står till arbets- marknadens förfogande.50 Det allmänna villkoret i 9 § 2 , att vara anmäld som arbets- sökande hos den offentliga arbetsförmedlingen är av så grundläggande betydelse att utredningen menar att även detta krav bör framgå av SoL. Det är också ett krav som enligt förarbetena kan ställas och som enligt enkätundersökningen oftast eller alltid ställs av social- tjänsten. Genom att lagfästa kravet finns större förutsättningar för att Arbetsförmedlingen får kontakt även med arbetslösa personer som inte är berättigade till arbetslöshetsersättning vilket i för- längningen kan främja möjligheten till arbete och självförsörjning. Personer som har etableringsplan och följer den får anses anmälda som arbetssökande. I sådana fall torde alltså som regel inte krävas en särskild anmälan till den offentliga arbetsförmedlingen. Utredningens förslag innebär sammanfattningsvis att den som är arbetsför och oförhindrad att arbeta är skyldig att vara aktivt 50Jfr RÅ 1998 ref. 25 I och II. Antalet sökta arbeten är inte avgörande för bedöm- ningen. Liksom enligt ska hänsyn tas till samtliga åtgärder den enskilde vidtagit, vilket t.ex. kan handla om inskickade ansökningar till olika arbetsgivare, andra kontakter med potentiella arbetsgivare, informationssökning eller dylikt. Det har också, liksom enligt , betydelse att den enskilde söker realistiska arbeten utifrån utbildning, erfarenhet och andra kvalifikationer. Att vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbets- förmedlingen är ett krav som enligt SoL:s förarbeten kan ställas liksom att även i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande. Under det senare kravet innefattas alla andra krav som kan ställas på den enskilde, förutom att vara aktivt arbetssökande och anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen. Det innebär att den enskilde, liksom enligt nuvarande regelverk och rättspraxis, i vart fall ska •söka arbete – i regel heltid, •delta i arbetsmarknadsinsatser, t.ex. arbetssökarverksamhet, som sker i samarbete med Arbetsförmedlingen under förut- sättning att verksamheten i det särskilda fallet kan bedömas främja den enskildes möjligheter att få arbete, •godta anvisat lämpligt arbete, •acceptera de åtgärder i övrigt som samhället ställer till för- fogande för arbetslösa, dvs. delta i verksamheter som anordnas för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken t.ex. –grundutbildning i svenska51 och •beträffande den som har rätt till etableringsplan, delta i aktiviteter enligt planen. Efter en jämförelse med kraven i bör även kunna ställas krav på att den enskilde ska 51 I den tidigare framställningen har nämnts ”andra delar av särskilda introduktionsprogram som syftar till att förbereda och underlätta invandrares inträde på arbetsmarknaden” (RÅ 1996 ref 70). Eftersom dessa program upphörde genom etableringsreformen och någon annan introduktionsverksamhet f.n. inte regleras i lag eller förordning finns inte detta med i uppräkningen. •medverka till upprättande av handlingsplan hos , •lämna aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen, •besöka/kontakta Arbetsförmedlingen enligt överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt. Uppräkningen är inte uttömmande utan den kan komma att kompletteras i takt med utvecklingen av det arbetsmarknadspolitiska utbud som samhället ställer till förfogande. Genom att det i bestämmelsen uttrycks att kraven gäller om det inte finns godtagbara skäl understryks att det i varje enskilt fall måste göras en individuell bedömning av den enskildes behov och förutsättningar och om det t.ex. går att ställa krav på ett aktivt arbetssökande. Det kan finnas sociala- eller hälsomässiga hinder som gör att man i det särskilda fallet t.ex. inte kan söka ett heltidsarbete. Vad som ska anses vara godtagbara skäl till att inte vara aktivt arbetssökande eller att stå till arbetsmarknadens förfogande får bedömas från fall till fall. Viss vägledning kan hämtas från . Det kan exempelvis vara fråga om den sökandes egen sjukdom, sjukdom i familjen, andra viktiga eller överhängande familjeangelägenheter, arbetets art i förhållande till den enskildes personliga förutsättningar, att arbetsförhållandena på en anvisad arbetsplats inte lever upp till vad som krävs för att förebygga ohälsa eller olycksfall eller att anställ- ningsförmånerna inte är förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal och sociala omständigheter. Det måste också tas hänsyn till om en person har nedsatt prestationsförmåga enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. att en nyanländ som på grund av sjukdom eller någon annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är förhindrad att delta i etableringsinsatser torde inte kunna ställa högre krav på den enskilde i fall denne söker kompletterande försörjningsstöd. Är den fysiska eller psykiska prestationsförmågan nedsatt på sätt som avses i etableringslagen torde även den enskildes förmåga att arbeta vara begränsad och kan påverka vilka krav som ställs på den enskilde. Som vid all ärendehandläggning, måste i enlighet med 1 kap. 2 § SoL, barnets bästa särskilt beaktas vid åtgärder som rör barn. Det innebär att barnets situation också ska uppmärksammans när vuxna ansöker om ekonomiskt bistånd.