sou · H3B31 · 2015-01-15 00:00:00 — Neutralitet om ett annat EU-land angripits beskrevs som ”osannolikt”. Neutralitet vid händelse av konflikt i närområdet hade kommit att framstå som allt mindre rimligt, i takt med att återförenades. Vilka skulle ställa sig neutralt emellan? Kunde vi välja att stå passiva om freden hotades? Bara efter att rasade samman, , blev tidigare Warszawapaktsmedlemmar och sovjetrepubliker fullvärdiga medlemmar i och Nato, däribland , , och . Möjligheter för ökat regionalt säkerhetssamarbete öppnades. Det blev stegvis uppenbart att också överenskommelse om säkerhetspolitiken var nödvändig att nyansera. En utveckling kom också försvarspolitiska beslut19: Det är svårt att föreställa sig att skulle ställa sig neutralt i händelse av ett väpnat angrepp mot ett annat EU-land. Det är lika svårt att föreställa sig att övriga EU-länder inte skulle agera på samma sätt. En utgångspunkt bör vara att även vid ett försämrat omvärldsläge fortsätter att samarbeta med andra länder, under liknande premisser som . Samarbetet kan ske bilateralt och multilateralt inom ramen för EU och andra säkerhetsstrukturer. Det måste anses som osannolikt att skulle ställas helt ensamt om våra grundläggande säkerhetsintressen hotas. kommer även en eventuell negativ händelseutveckling i vårt närområde att hanteras gemensamt. Därmed var grunden lagd för solidaritetsförklaringen. 18Försvarsberedningens - osäker värld, Ds 2003:8 s. 26. 2004/05:5 s. 26 f. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen beslutade om solidaritetsförklaringen. Den hade i bred enighet utvecklats i två försvarsberedningsrapporter, och . Utgångspunkten är att det inte går att se en situation där en militär konflikt i vårt närområde skulle drabba bara ett land, utan att påverka de övriga. Den utgår från en bred hotbild, hela skalan från civila till militära hot täcks, naturkatastrofer likaväl som terrorattacker och militära angrepp. Försvarsberedningen formulerade i bredaste enighet20: kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om drabbas. Försvarsberedningen ansåg även att mot bakgrund av förklaringen och dess motiv skulle ha förmåga att både ta emot och ge militärt stöd21. Beträffande internationellt samarbete anförde man: Inom ramen för EU/ESFP och genom PFP och Natosamarbetet utvecklas gemensamma förmågor och interoperabilitet för att bättre kunna möta dagens och framtidens utmaningar och hot. Ett militärt försvar som samarbetar internationellt får också operativa erfarenheter nödvändiga för att försvara det egna territoriet i ett förändrat säkerhetspolitiskt läge. Regeringen anslöt sig till Försvarsberedningens bedömning att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt riktat mot var fortsatt osannolikt . Regeringen ansåg dock, liksom beredningen, att kriser eller incidenter, som inbegriper militära maktmedel, kunde uppstå även i vår region och att militära angreppshot på aldrig kunde uteslutas23. 20Försvarsberedningens omvärldsanalys, Säkerhet i samverkan, Ds 2007:46 s. 11. 21Försvarsberedningens rapport i användning Ds 2008:48 s. 59. 22Ds 2007:46 s. 48. 2008/09:140 s. 9. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen Förutsättningarna för säkerhetspolitik har förändrats i grunden sedan det slut. Medlemskapet i EU innebär att ingår i en politisk allians, där medlemsländerna inte har försvarsförpliktelser i förhållande till varandra, men tar ett solidariskt ansvar för säkerhet. Det följer av Lissabonfördraget, inklusive artikel 42:7 i Fördraget om Europeiska unionen, samt solidaritetsklausulen, artikel 222 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. EU har alltså kommit att inta en allt starkare ställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Genom bidrag från medlemsländerna och vissa partnerländer har EU tillgång till så kallade stridsgrupper (battle groups) som står i beredskap enligt ett alternerande schema. Stridsgrupperna är en del av EU:s krishanteringsförmåga. har deltagit i dessa och har också haft ledningsansvaret 2008 och 2011. I Nordic Battlegroup (NBG) 11 ingick, förutom från , förband från , , , och . kommer också att leda NBG 15 som ska stå i beredskap . Förutom deltar , , , , och . Försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport underströk att säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra. Beredningen hänvisade till den svenska solidaritetsförklaringen som fastställdes av 2009 som den menar är ett komplement till solidaritetsklausulen (artikel 222) i Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt och artikel 42:7 i Fördraget om Europeiska unionen.24 Enligt beredningen var ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot fortsatt osannolikt och det gick inte att föreställa sig att en militär konflikt i vårt 24 Försvarberedningens rapport i en globaliserad värld, Ds 2013:33 s. 222. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen närområde enbart skulle påverka ett enda land. Kriser och incidenter, som även inbegriper militära maktmedel, kunde dock uppstå i vår region och på kunde militära angreppshot likväl aldrig utslutas.25 Beredningen såg stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt samarbete utan andra begränsningar än att samarbetet inte innebär ömsesidiga försvarsförpliktelser. Vad gäller samarbetet med Nato anförde beredningen: Nato är den enda organisation som har en utvecklad förmåga för ledning och genomförande av krävande militära insatser i och globalt. Organisationen tillhandahåller den standard enligt vilken militär förmåga och interoperabilitet utvecklas. är inte medlem i Nato, men samarbetar med Nato genom politisk dialog, insatser, och övningar samt standardisering. Samarbete är därför fortsatt avgörande för att utveckla en relevant, modern, flexibel och användbar svensk försvarsmakt både för det nationella försvaret och för förmågan att genomföra insatser i och utanför närområdet. Vårt samarbete med Nato är också ett uttryck för vår vilja att stärka den transatlantiska säkerhetspolitiska gemenskapen. Försvarsberedningen anser att samarbetet med Nato bör fortsätta att utvecklas inom ramen för det svenska partnerskapet. samarbete med Nato begränsas ytterst av att vi inte åtar oss försvarsförpliktelser.27 Försvarsberedningens försvarspolitiska rapport analyserade bl.a. den ryska aggressionen mot ur säkerhetspolitisk synpunkt. Beredningen sammanfattade den nya situationen: och präglas sammantaget av stabilitet, dialog och samarbete. Den av förda politiken är dock oberäknelig och destabiliserande. Det går inte att föreställa sig att en militär konflikt i vårt närområde enbart skulle påverka ett land. Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot är fortsatt osannolikt. 25Ds 2013:33 s. 221. 26Ds 2013:33 s. 219. 27Ds 2013:33 s. 218. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen incidenter, som även inbegriper militära maktmedel kan dock uppstå och på kan militära angreppshot likväl aldrig uteslutas. aggression mot innebär att risken för dessa har ökat, även i vårt närområde.28 Beträffande övningar uttalade beredningen bl.a.: Det internationella övningssamarbetet ger oss nödvändiga möjligheter att öva våra förband i kvalificerade övningar. Det är också en förutsättning för att utveckla förmågan att verka tillsammans med andra. Endast större multinationella övningar kan generera den komplexitet som krävs för att öva större stridskraftsgemensamma operationer mot en kvalificerad motståndare. Utvecklingen av övningar tillsammans med andra länder ska i första hand ha sin grund i samarbetet med de nordiska och baltiska staterna samt Nato och USA.29 Beredningen betonade betydelsen av det nordiska samarbetet och ville därtill se ett fördjupat och breddat samarbete med de baltiska staterna och med andra relevanta stater i Östersjöområdet.30 I fråga om samarbete med Nato uttalades bl.a.: Försvarsmaktens utveckling mot interoperabilitet ska ske i enlighet med Natos standardiseringsnorm. Genom att bidra till Natos reaktionsstyrka (NATO Response Force, NRF) kan i större utsträckning delta i Natos utbildnings-, övnings- och interoperabilitetsarbete. När Natos operativa verksamhet reduceras erbjuder övningsverksamheten en möjlig grund för att bibehålla en hög interaktion på politisk nivå mellan partner och Nato för diskussion och dialog i försvars- och säkerhetspolitiska frågor. Försvarsberedningen vill att ska ha möjlighet att delta i Natos mest avancerade och komplexa övningar. De möjligheter som NRF och annat övningssamarbete inom Nato erbjuder för att bidra till bättre operativ effekt, kostnadseffektivitet och ökad interoperabilitet ska utnyttjas i full utsträckning.31 Beredningen anförde även: Flygövningssamarbetet i bör utvecklas och fördjupas. Målsättningen bör vara att avancerade flygövningar motsvarande de amerikanska Red Flag övningarna genomförs i . 28Försvarsberedningens rapport av – Starkare försvar för en osäker tid, Ds 2014:20 s. 19. 29Ds 2014:20 s. 88. 30Ds 2014:20 s. 91. 31Ds 2014:20 s. 97. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen Surveillance Co-operation Baltic Sea (SUCBAS) effektiviserar den militära sjöövervakningen i . Det är angeläget att SUCBAS utvidgas så att samarbetet även omfattar . Försvarsberedningen vill se ett fördjupat och breddat samarbete med , och t.ex. genom en ökad övningsverksamhet och kompetensstöd när det gäller utveckling av markstridskrafter, exempelvis mekaniseringen.32 3.8Rapport från utredningen om internationella försvarspolitiska samarbete I rapporten samarbete – effektivitet, solidaritet suveränitet33 kommer utredaren fram till att ingen del av internationella försvarssamarbete under nuvarande förutsättningar kan ge sådana effektivitetsvinster eller förmågehöjande effekter att de på något avgörande sätt påverkar svensk försvarsekonomi eller svensk försvarsförmåga. Mot den bakgrunden anser utredaren att en saklig och intressebaserad prövning av vad ett Natomedlemskap skulle innebära för svensk del bör genomföras. I utredningen redovisas utförligt nuvarande försvarspolitiska samarbete liksom möjligheterna att ytterligare utveckla detta. Under kapitlet Möjligheter till utökat försvarssamarbete uttalas bl. I norra finns redan grundstrukturen för Cross Border Training mellan , och . Där finns också förutsättningar som är unika i ett europeiskt perspektiv i form av stora övningsområden, begränsad civil flygtrafik hanterbara bullerproblem samt de möjligheter som skjutfältet erbjuder. Ett nordiskt/europeiskt komplement till den amerikanska Red Flag-övningen skulle erbjuda Natoländerna en attraktiv övningsmöjlighet och den svenska Försvarsmakten högkvalitativa övningstillfällen till mycket små merkostnader.34 I bilaga 3 om internationellt försvarssamarbete sägs i utredningen bl.a.: I likhet med Natos andra verksamhetsområden har dock inriktningen av övningsplaneringen justerats i och med avslutningen av Isaf. 32Ds 2014:20 s. 93. 34Fö 2013:B s. 59. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen utökar övningsverksamheten och den inriktas mer på försvaret av medlemsländernas territorier, dvs. artikel- 5 scenarier, en riktning som förstärkts i och med den ryska aggressionen mot . På grund av att artikel 5 är avgränsat till alliansens medlemmar, blir eventuella intresse att delta i den typen av övningar beroende av en dialog med Nato, inklusive ett enhälligt beslut av dess 28 medlemmar. För att kunna öva större stridskraftsgemensamma operationer mot en kvalificerad motståndare krävs en komplexitet som endast större multinationella övningar kan generera. Nato är den enda organisation som kan erbjuda en plattform för denna typ av övningsverksamhet.35 3.9Förändringen av den svenska Försvarsmakten beslutade om en ny försvarspolitisk inriktning för perioden –2014.36 infördes ett nytt personalförsörjningssystem.37 Försvarets personalförsörjning för alla personalkategorier kom därigenom att vila på frivillighet. Totalförsvarsplikten kvarstår i grunden och möjligheten att aktivera plikten bibehålls. Närmast lämnas en översiktlig redovisning av de senaste årens beslut om omstrukturering av Försvarsmakten. Målet för det militära försvaret är enligt regeringens inriktningsproposition38 att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig, samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Försvarsmakten ska bidra till målen för vår säkerhet och till målet för det militära försvaret genom att enskilt, och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer 35Fö 2013:B s.134. 2008/09:140, bet. 2008/09: FöU10, rskr. 2008/09:292. 2009/10:160, bet. 2009/10: FöU8, rskr. 2009/10:269. 2008/2009: 140. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta med befintlig förmåga och befintliga resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov Den försvarspolitiska inriktningen innebär att betydligt högre krav ställs på insatsorganisationens tillgänglighet, användbarhet och flexibilitet. I insatsorganisationen ska samtliga förband, utom hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, kunna användas i insatser såväl nationellt som internationellt. Alla delar av insatsorganisationen bör enligt inriktningen vara tillgängliga för Försvarsmaktens samtliga uppgifter utan föregående beslut om t.ex. mobilisering eller höjd beredskap. Det innebär också att det militära försvarets genomförande av insatser i , i närområdet och utanför närområdet sätts i centrum för Försvarsmaktens verksamhet. ska bestå av stående och kontrakterade förband och ett kvalificerat hemvärn med de nationella skyddsstyrkorna. Insatsförbanden ska vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara. En förbands- och personalreserv kommer att kunna mobiliseras vid en allvarligt försämrad omvärldsutveckling. Stående förband är förband med en hög tillgänglighet avsedda för militära insatser i samtliga konfliktnivåer. Hög tillgänglighet och varierande militär insatsmiljö ställer krav på förband med välutbildade och erfarna officerare, specialistofficerare, gruppbefäl, soldater och sjömän. Kontraktsförband är förband med en lägre beredskap. Kontraktsförband är fullt användbara och tillgängliga för Försvarsmakten. De ska i första hand användas till att upprätthålla beredskap och till rotationsinsatser men kan också användas vid etablerandet av en ny insats. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen 3.9.2Personalförsörjningen i ett reformerat försvar Nästa steg i reformeringen av försvaret togs genom beslut med anledning av prop. 2009/10:160, Modern personalförsörjning för ett användbart försvar. Genom beslut realiserades den övergång till ett personalförsörjningssystem grundat på frivillighet som aviserats i prop. 2008/09:140. Regeringen betonade dock i propositionen att totalförsvarsplikten kvarstår i grunden. Skyldigheten att genomgå mönstring och skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt kräver att regeringen med hänsyn till försvarsberedskap först har beslutat om detta. I det nya personalförsörjningssystemet har två nya militära personalkategorier införts: respektive kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. Kontinuerligt tjänstgörande personal är arbetstagare som har anställningen i Försvarsmakten som sin huvudsakliga sysselsättning. tjänstgörande personal är arbetstagare som har sin huvudsakliga sysselsättning utanför Försvarsmakten. Den enskilde tjänstgör dock regelbundet i Försvarsmakten genom utbildning, övning, beredskap och insatser. Vid sidan av tjänstgörande personal finns det också en mindre andel gruppbefäl, soldater och sjömän som anställs för kontinuerlig tjänstgöring i de stående förbanden. I huvudsak är det bara yrkesofficerare, reservofficerare och civila som anställs tills vidare. Rekrytering, utbildning och anställning I propositionen redovisade regeringen den fortsatta inriktningen på rekrytering och grundutbildning i det nya personalförsörjningssystemet. En frivillig militär grundutbildning och en frivillig kompletterande militär utbildning har därefter inrättats inom Försvarsmakten. Efter avslutad grundläggande och eventuellt kompletterande militär utbildning kan avtal om tjänstgöring tecknas mellan den enskilde och Försvarsmakten. Därefter genomför den enskilde Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen den ytterligare utbildning som är nödvändig för tjänsten inom ramen för anställningsavtalet. Försvarsmakten har övergått till ett tvåbefälssystem, vilket består av officerare och specialistofficerare. Rekryteringsbasen till officersutbildningarna utgörs av dem som har genomgått grundläggande utbildning och kompletteringsutbildning. Även anställda gruppbefäl, soldater och sjömän m.fl. kategorier rekryteras bland dem som genomgått grundläggande och kompletterande militär utbildning. I propositionen redovisade regeringen också en samlad veteransoldatpolitik. Statsmakterna har uttalat att fortsatt ska ha höga ambitioner när det gäller deltagande i fredsfrämjande verksamhet. Det innebär att ett stort antal personer kommer att delta i sådan verksamhet. infördes lagen (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar omfattande gruppbefäl, soldater och sjömän. I lagen regleras Försvarsmaktens möjlighet att anställa dessa personalkategorier och därmed sammanhängande frågor. har en utredning39 lagt vissa förslag bl.a. om att utveckla personalförsörjningen inom ramen för nuvarande system. I budgetpropositionen för 201340 redovisar regeringen sin bedömning av Försvarsmaktens operativa förmåga. I propositionen uttalar regeringen att Försvarsmakten har tagit ytterligare viktiga steg mot en ny insatsorganisation för att kunna möta de förändrade kraven på bl.a. tillgänglighet och användbarhet. Vidare bedömer regeringen att Försvarsmaktens förmåga att genomföra insatser har ökat genom att samtliga stridskraftsslag nu genomfört större internationella militära insatser. Regeringens övergripande bedömning är att den operativa förmågan successivt kommer att öka i takt med att omställningen mot insatsorganisation 2014 (IO14) fortsätter. inrättade Försvarsmakten fyra regionala staber som har uppgiften att leda främst bevaknings- och skyddsuppgifter, genomföra civil-militär samverkan samt ge stöd till samhället. De regionala cheferna med stab ska stödja samhällets krisberedskap såväl vid händelser i fred, vid kris och vid krig. 39Utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning (SOU 2014:73). 2012/13:1, utgiftsområde 6. Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen Enligt Försvarsmakten (BU 14) beräknas den reformerade Försvarsmaktens personalkategorier och behov av personal vara; 4 100 officerare, 5 100 specialistofficerare, 2 000 reservofficerare, 6 600 GSS/K (kontinuerligt anställda), 9 500 GSS/T (anställda), ca 22 000 personer i hemvärnsförbanden och 5 100 civila tjänstemän och specialister. Erfarenhetsmässigt vet man att dessa och liknande beräkningar över tiden kan komma att ändras avsevärt. I Arméns utvecklingsplan (AUP)201441 är Armén utformad för att med en brigad och två brigader , med väpnad strid slå en kvalificerad motståndare. I dokumentet sägs vidare att Försvarsmakten för att vidmakthålla förmågan att kraftsamla vid en allvarlig konflikt samt kunna verka i multinationella insatser ska ha förmåga att leda förband på brigadnivå. granskning 2013 av Försvarets förmåga granskade Försvarets förmåga mot kravbilden bl.a. att hålla cirka 2 000 personer insatta och delta i upp till fyra samtidiga förbandsinsatser.42 I sammanfattande bedömning (kap. 8.1) uttalades bl.a.: Analysen pekar tydligt på att det i närtid inte finns tillräckligt med personal och materiel för att klara de uppgifter Försvarsmakten har vad avser insatser, beredskap och utveckling. Inte heller när insatsorganisationen är uppfylld finns enligt vår analys möjligheter att fullt ut leva upp till alla de krav som ställs på insatsverksamheten och lösa givna beredskaps- och utbildningsuppgifter. 42RiR 2013:22 Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. 4Svenskt deltagande i utbildningar/ övningar utomlands Vi har gått igenom beslut som regeringen fattat om att delta med en väpnad styrka i utbildningar utomlands och fram till . Besluten är av två slag, dels s.k. rambeslut, dels utbildnings/övningsspecifika beslut. Rambesluten innebär att regeringen beviljat Försvarsmakten att på vissa angivna villkor delta i övningar . I det följande redovisar vi innebörden av rambesluten samt därefter vilka övningar som Försvarsmakten deltagit i med stöd av rambeslut eller särskilda regeringsbeslut. Inte i något fall har medgivande inhämtats av , viket torde innebära att samtliga redovisade övningar av regeringen ansetts falla under utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Varje beslut redovisas kortfattat i syfte att beskriva övningen och vad som ansetts vara utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Därefter beskrivs hur kommande övningar kan komma att ändra karaktär och varför de enligt Försvarsmaktens uppfattning inte kan anses falla under utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Vi tar också upp hemvärnets övningsverksamhet i ett internationellt perspektiv. Redovisningen av genomförda övningar gör inte anspråk på att vara fullständig utan ska ses som exempel på övningar som beslutas på regeringsnivå. Flertalet övningar är av återkommande slag. Internationella övningar som ägt rum uteslutande på svensk mark har utelämnats, t.ex. en rad övningar inom de svenska ledarskapen för NBG. Svenskt deltagande i utbildningar/ övningar utomlands Rambeslut innebär att regeringen för , vanligen , ger Försvarsmakten tillstånd att delta i internationell utbildnings- och övningsverksamhet utomlands. I besluten uppställs vissa villkor för deltagandet. I ett beslut från uppställs exempelvis följande villkor: Övningsterritoriet ska tillhöra länder som är medlemmar i unionen eller Nato, samt . Deltagarländer ska vara medlemmar i unionen, Nato samt . I de fall övningen i fråga innehåller ett scenario ska detta inrymmas inom ramen för en internationell fredsfrämjande insats. Därutöver ska övningens syfte och omfattning stödja utvecklingen av Försvarsmaktens förmågor enligt myndighetens regleringsbrev och instruktion. I händelse av tveksamhet om huruvida en tänkt övning uppfyller samtliga kriterier enligt ovan, inklusive om övningen är i överensstämmelse med den säkerhetspolitiska linjen, ska övningen anmälas till (Försvarsdepartementet) för regeringens beslut. Vidare bemyndigas Försvarsmakten att ingå nödvändiga avtal. Restriktioner ställs upp beträffande sekretessbelagd information. Regeringens medgivande villkoras också av att tillstånd ges på diplomatisk väg från respektive besöksland. Slutligen åläggs Försvarsmakten att redovisa genomförd utbildnings- och övningsverksamhet i sin årsredovisning. Det senaste rambeslutet är från och avser övningsverksamheten . Regeringen har även meddelat särskilda rambeslut beträffande övningar inom det nordiska samarbetet. Regeringen beslutade 20043 om att skulle delta i övningen Baltops som skulle äga rum i trakten av södra , och med bl.a. deltagande enheter från , 1Fö2011/1084/MFI. 2Fö2013/783/MFI. 3Fö2004/9/SI. Svenskt deltagande i utbildningar/ övningar utomlands Övningen skedde ”in the spirit of PFP” med ett scenario anpassat till den typ av konflikter som förband i PARP/EU krisberedskap kunde ställas inför. I övningen deltog från svensk sida förband ur Tredje sjöstridsflottiljen (3. sjöstriflj) i samt sex JAS 39 från flygflottilj (F 17) i /och en helikopter från Försvarsmaktens helikopterflottilj (Hkpflj).