sou · H3B3101 · 2015-12-09 00:00:00 — Många mindre FA-regioner som och men även större som , eller kommer enligt modellen få en högre BRP-tillväxt framöver eftersom regionerna 10 Beräkningarna blir missvisande för kommuner där BRP i löpande priser starkt påverkas av fluktuerande råvarupriser. –ökade BRP i löpande priser med i och , medan den genomsnittliga ökningen för länets övriga kommuner var . Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet har branscher med en förväntad gynnsam utveckling enligt bas- scenariot för den nationella utvecklingen. Trots relativa för- sämringar i tillväxttakten kommer storstadsregionerna enligt modellen stå för inte av tillväxt, vilket är mer än –2011. Sammantaget bedöms att koncentrationstendenserna i ekonomin fortsätter framöver. väntas storstadsregionerna stå för nästan två tredjedelar av totala BNP. De övriga regionerna kommer således ha en allt mindre betydelse för ekonomi. Tabell 2.3 BRP som andel av total BNP (procent) , 2011 och 2040 (framskrivning), fördelat efter regiongrupper Täta regioner nära en större stad nära en större stad Täta regioner avlägset belägna Källa: SCB, rAps BRP per sysselsatt kan tolkas som ett enkelt mått på den regionala produktiviteten. Totalt för landet beräknas BRP per sysselsatt öka i samma takt under båda perioderna; . Bakom det nationella genomsnittet döljer sig emellertid stora regionala skillnader. Regioner med till synes likartade geografiska förut- sättningar enligt regiongrupperingen kan i modellberäkningarna få tämligen motsatta resultat. En förklaring är att regionerna kan ha mycket olika branschstruktur, vilket inverkar på de olika regionernas förväntade ekonomiska utveckling. av FA-regionerna ligger inom ett intervall på årlig tillväxt, men som illustreras i figur 2.4 förväntas skillnaderna mellan södra och norra finnas kvar och förstärkas till 2040. Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 Figur 2.5 Framskriven genomsnittlig årlig förändring av BRP per sysselsatt för FA-regioner 2011–2040 Källa: SCB, rAps. 2.2Den demografiska utmaningen – en regional utmaning Antalet äldre ökar. I den senaste befolkningsframskrivningen från SCB beräknas att åldersgruppen ökar med 773 000 personer –2040. Detta kan jämföras med en total befolkningstillväxt på 1 448 000 personer . Över hälften av den förväntade befolkningstillväxten väntas således ske i Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet den åldersgrupp som med dagens mått mätt räknas till pensions- åldern. Sådana förändringar har naturligtvis också regionala implikat- ioner. Antalet äldre förväntas öka i av FA-regionerna . Ett antal FA-regioner går således mot strömmen och väntas få minskat antal äldre. En sådan utveckling ser vi framförallt i avlägset belägna landsbygdsregioner. Av 31 FA- regioner i denna regiongrupp beräknas 13 få en sådan utveckling. Förändringen av antalet äldre ökar också jämfört med tidigare. I 51 av 72 FA-regioner förväntas ökningen gå snabbare . Detta bör dock ses mot bakgrund av en generell befolkningsminskning i dessa regioner med resultatet att andelen äldre av befolkningen i förvärvsåldern ändå väntas öka i samtliga regioner. Förändring antal äldre i FA-regioner 1991–2013 samt framskrivning –2040, procent Avser antal personer . Källa: SCB, rAps. Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 Ett ökat antal äldre ställer krav på olika samhällsfunktioner och institutioner, inte minst på lokalt och regionalt plan. Fler äldre medför i regel också av naturliga skäl högre kostnader för samhällstjänster riktade mot äldre. Att det finns fler äldre är dock knappast ett problem i sig utan en del av villkoren för framtida anpassningar. Om det finns ett generellt problem är det snarare kopplat till antalet personer i arbetsför ålder, som förenklat uttryckt borde skapa de nödvändiga inkomster som ska omfördelas till befolkningsgrupper utan inkomster. Den försörjande befolkningsgruppen avgränsas här till ålders- gruppen 20–. Relativt utvecklingen i gruppen äldre väntas åldersgruppen 20–få en lägre tillväxt. Den genomsnittliga årliga befolkningstillväxten förväntas ligga på i den åldersgruppen, vilket kan jämföras med en dubbelt så hög befolkningstillväxt totalt till 2040. Skillnaderna i den relativa utvecklingen leder således till ett större demografiskt gap mellan gruppen försörjare och gruppen försörjda, som även inkluderar åldersgruppen 0–. Det finns flera sätt att beskriva gapet mellan försörjda och försörjande delar av befolkningen. En möjlig definition sätter totalbefolkningen i relation till befolkningen i åldersgruppen 20–. Måttet kallas (demografisk) försörjningskvot. hade en kvot på 1,73, vilket kan tolkas som att varje person i åldern 20–försörjer sig själv och ytterligare 0,73 personer i åldersgrupperna 0–och . förväntas det demografiska trycket öka så att försörjnings- kvot stiger till 1,86. Kvotens konstruktion innebär att en förbättring inträffar när antalet personer i förvärvsåldern ökar relativt de övriga åldersgrupperna. Av 72 FA-regioner hade 68 en försörjningskvot högre än riksgenomsnittet 2013. Under genomsnittet låg enbart storstads- regionerna och . Samma geografiska mönster framkommer också i modellberäkningen , se figur 2.7. Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Figur 2.7 Försörjningskvot för FA-regioner 2013 samt framskrivning till 2040 Anm.: Försörjningskvot definieras som totalbefolkning/befolkning 20–. Källa: SCB, rAps. I figur 2.7 visas den förväntade förändringen i ett detaljerat regionalt perspektiv. Den generella ökningen av försörjningskvoten väntas slå särskilt hårt mot de perifera delarna av landet. Många mindre FA-regioner i inland och sydöstra kommer enligt modellberäkningarna i ett läge där en person i förvärvsålder förväntas försörja en person i övriga åldersgrupper (motsvaras av en försörjningskvot lika med 2). Ett sådant läge kunde fortfarande betraktas som sällsynt 2013. Försörjningskvoten bestäms av antalet äldre och yngre samt av åldersgruppen i förvärvsåldern. I figur 2.8 redovisas den förväntade Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 förändringen för respektive åldersgrupp. Befolkningen i ålders- gruppen 0–väntas öka med nästan 300 000 personer till 2040. Som framkommer i figur 2.8 är ökningen i denna åldersgrupp koncentrerad till av regionerna. I de övriga regionerna förväntas antalet ungdomar minska. Detta ”lindrar bördan” för den försörjande befolkningen i dessa regioner. De flesta regioner förväntas ha ett större antal äldre . Anmärkningsvärt är att antalet äldre kan komma att minska i vissa avlägset belägna FA-regioner, vilket är en konsekvens av tidigare befolkningsminskningar i åldrarna 20–. Huvudtrenden är dock en fortsatt ökning av andelen äldre även i denna grupp av regioner. I 60 av FA-regionerna minskar antalet personer i åldersgruppen 20–. Färre personer i förvärvsåldern borde medföra minskande inkomster och ett ökat försörjningsgap. I av FA-regionerna är tillbakagången av personer i förvärvsåldern större än ökningen för de äldre. Bakom en utveckling mot en åldrande befolkning finns således en komplex bild av ofta förstärkande förändringsfaktorer. Figur 2.8 Befolkningsförändring i procent efter åldersgrupper 2013–2040, FA-regioner Källa: SCB, rAps. Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Efter en period med måttligt ökande eller till och med minskande försörjningskvoter i många regioner förväntas situationen förvärras till 2040, särskilt i avlägset belägna landsbygdsregioner. Modell- beräkningarna indikerar att en ökad andel äldre kommer att bestämma försörjningskvoten i samtliga regiontyper, med undantag för storstadsregionerna (se tabell 2.4). I avlägset belägna lands- bygdsregioner väntas äldre stå för av den beräknade demografiska belastningen, medan den yngre befolk- ningen bidrar med . Det bör noteras att ökade försörjningskvoter även är ett resultat av en minskning av antalet personer i förvärvsåldern i många regioner. Tabell 2.4 Försörjningskvot, del av försörjningskvoten som förklaras av andelen äldre och förändring av antalet äldre 1991–2011 samt framskriven förändring 2011– 2040, fördelat efter regiongrupper Del av kvoten som (Bef/) -0,3 nära en större stad -0,6 -0,4 Källa: SCB, rAps. har gruppen avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner haft årliga befolkningsminskningar. Storstäderna har i stället haft årliga befolkningsökningar som varit Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 relativt stabila 1991–2013. Denna trend förväntas fortsätta till 2040, dock i en lugnare förändringstakt. För landsbygdsregionerna för- väntas befolkningsminskningarna fortsätta men även här i lägre takt . De demografiska utmaningarna har ett flertal olika ”ansikten”. Å ena sidan ser det ut som att ger relativa stabila befolkningsförändringar i de olika regiongrupperna. Som nämndes ovan verkar storleken på de årliga befolkningsför- ändringarna avta och gå in i en lugnare (dock fortfarande negativ) fas för de flesta regiongrupper, från storstad till mer avlägsna landsbygdskommuner. Å andra sidan verkar konsekvenserna bli mer dramatiska fram- över. Framskrivningarna tyder på tilltagande regionala demo- grafiska obalanser och polarisering mellan stora och små (avlägset belägna) kommuner. Framskrivningarna indikerar även relativt dramatiska regionala skillnader i hur olika åldersgrupper har utvecklats och förväntas utvecklas till 2040. De allt mer tilltagande regionala demografiska obalanserna kan illustreras av utvecklingen av antalet yngre, i detta fall personer i åldern 0–. Figur 2.9 visar att åldersgruppen i stort sett har halverats för regiongrupperna avlägsna och mycket avlägsna lands- bygdskommuner. Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Figur 2.9 Antal yngre i avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner 1975–2013 samt framskrivning Anm.: Avser personer i åldern 0–. Källa: rAps. Antalet yngre har minskat från drygt 200 000 till drygt 130 000 –2013. Minskningen har varit kraftfull, särskilt –2012. Som framgår av figur 2.9 förväntas utvecklingen övergå i en något lugnare fas , dvs. minskningstakten förväntas dämpas . Som jämförelse kan nämnas att storstäderna haft den motsatta utvecklingen avseende befolkningsförändringar för personer (0–). Antalet yngre har här ökat med drygt 130 000 personer –2013. På så sätt kan utvecklingen i de olika regiongrupperna ses som varandras spegelbilder. Ett liknande mönster framkommer för utvecklingen av antalet invånare i arbetsför ålder (20–). Denna åldersgrupp har minskat med cirka 50 000 invånare för avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner, medan samma åldersgrupp ökat med cirka 450 000 personer i storstäderna. I grova drag förväntas denna trend fortsätta till 2040. Vad gäller utvecklingen av antalet äldre förväntas nästan alla FA-regioner få en större andel äldre (eller äldre) till 2040. En intressant iakttagelse är att antalet äldre inte fortsätter att öka i vissa områden, utan snarare förväntas minska i vissa FA-regioner Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 I 46 kommuner har antalet äldre minskat 1991– 2013. Prognosen pekar på att antalet äldre kommer att minska i 29 kommuner –2040.11 Dessa kommuner utgörs företräde- svis av avlägsna eller mycket avlägsna landsbygdskommuner. Som redovisats ovan förväntas urbaniseringen fortsätta till 2040. Den tidigare utvecklingen har i grova drag kunnat förklaras av en hög invandring samt en stark omflyttning från landsbygdsområden till storstäder. Prognosen tyder på att utflyttningspotentialen minskar, dvs. utflyttningarna från landsbygdskommunerna för- väntas mattas av . Färre personer i åldrarna 20– innebär helt enkelt mindre underlag för flyttning. Figur 2.10 Antal utflyttningar från avlägsna och mycket avlägsns landsbygdskommuner 1968–2013 samt framskrivning till 2040 Källa: SCB samt egna beräkningar. som visas i figur 2.10 var utflyttningarna stora , då närmare 40 000 personer flyttade från 11 För perioden –2040 förväntas antalet äldre () minska i 32 kommuner. Det huvudsakliga mönstret är med andra ord att antalet äldre ökar i en övervägande majoritet av kommunerna. Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Utflyttningarna dämpades därefter då cirka 20 000 invånare flyttade från landsbygd till städer. har utflyttningarna åter ökat, med vissa fluktuationer mellan åren. Prognosen till 2040 pekar dock på att utflyttningarna åter kommer att dämpas och övergå i en lugnare takt. Detta hänger ihop med den minskning av antalet yngre personer som förväntas finnas i dessa områden. Även om flytt- benägenheten kvarstår som , innebär det att det finns färre personer ”att ta av”. Befolkningsunderlaget i absolut bemärkelse har helt enkelt försvagats. 2.3En åldrande befolkning i ett bredare sammanhang Händelseförloppen som beskrivits ovan innebär att det finns en betydande regional obalans mellan försörjande och försörjda befolkningsgrupper. Skillnaden i försörjningskvoten mellan stor- stadsregioner och avlägsna landsbygdsregioner var ungefär 1991, steg till 2013 och förväntas öka ytterligare till 2040. Detta kan jämföras med utvecklingen för landet som helhet, där försörjningskvoten varit oförändrad mellan 1991–2011 och väntas uppvisa en måttlig ökning på 0,13 –2040. Ett regionalt perspektiv borde därför vara en given utgångspunkt för en diskussion på olika beslutsnivåer och inom olika samhälls- sektorer. Tabell 2.5 visar utvecklingen av försörjningskvoten för- delat per regiongrupper. Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 Utveckling av försörjningskvot 2013–2040, fördelat per Förklaras av andel äldre (Bef/) (65-w/) -0,3 nära en större stad -0,6 -0,4 Källa: rAps. I figur 2.11 visas utvecklingen av den nationella försörjningskvoten i ett ännu längre tidsperspektiv, vilket tydliggör att den kommande kvotförändringen är mycket större . kan det slås fast att den kommande ökningen sker med sjunkande värden för försörjningskvoten, dvs. minskad försörjningsbörda för den arbetsföra befolkningen. Under i stort sett hela perioden till kring 2005 har den nationella försörjningskvoten minskat. Med lägre försörjningskvot är det generellt sett enklare att hanterare de demografiska ut- maningar som en åldrande befolkning innebär. Sjunkande försörj- ningskvoter innebär alltid en mindre försörjningsbörda och därmed ett ökat konsumtionsutrymme. I ett sådant läge är det också enklare att bygga ut välfärdssystemet eller investera i infrastruktur och högre utbildning m.m. (2008). Det är heller inte osannolikt att den gynnsamma demografiska utvecklingen delvis bidragit till ekonomiska framgångar . Detta är dock inte empiriskt klarlagt eftersom det gjorts få internationella undersökningar på området. Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Figur 2.11 Försörjningskvot (FK) 1960–2040 (vänster axel) och andelen från äldre och unga (höger axel) Källa: SCB, rAps. Såväl efterfrågan på arbetskraft som arbetsfördelningen mellan olika branscher och länder förändras ständigt. Globaliseringen medför ökad regional konkurrens, minskar platsbundenheten och ökar trycket på regioner att utnyttja sina skalfördelar. kan det sägas ha blivit svårare att förutsäga utvecklingen när förändringar sker snabbare. Detta sätter ytterligare press på vår förmåga att hantera och utnyttja nya förutsättningar. En åldrande befolkning är en utmaning som många länder brottas med. I många högindustrialiserade länder har den demo- grafiska utvecklingen nått ett läge där födelsetalen understiger dödstalen med följden att ländernas invånare i genomsnitt blir äldre och i vissa fall färre. Inom EU förväntas befolkningen minska i 13 medlemsländer, resulterande i en total minskning med knappt 17 miljoner personer –2040. Detta uppvägs genom en positiv utveckling i de resterande 15 EU-länderna vilka uppvisar befolk- Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 ningsökningar, med en total ökning på 33 miljoner personer. Men i ett ännu längre tidsperspektiv bedömer en negativ befolkningstillväxt i majoriteten av EU-länderna och för EU totalt.12 Som framgår av figur 2.13 är nuvarande försörjnings- kvot på 1,72 en av de högsta bland EU-länderna, dvs. svenskar har en relativt stor försörjningsbörda jämfört med övriga europeiska länder. Enbart redovisade 2013 en något högre kvot. beräknas dock kvoten öka i samtliga 28 EU-länder och bedöms landa på i genomsnitt 1,87. För , , och beräknas försörjningskvoten ligga klart över detta värde. Enligt dessa framskrivningar kommer att inta en position under EU-genomsnittet . Detta beror på att relativa förändring av försörjningskvo- ten på till 2040 väntas vara mycket lägre än i nästan alla andra EU-medlemsländer. En lägre förändringstakt kan mycket väl vara en fördel gentemot andra länder eftersom det kan innebära mindre påfrestningar och anpassningsbehov på samhällssystemet i stort. En baksida av den generella utvecklingen mot ökande försörjningskvoter är att den internationella konkurrensen om arbetskraften kommer att bli större. 12 Statistiken avser huvudscenario 2013. Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Figur 2.12 Försörjningskvot 2013 samt framskrivning till 2040, EU-länder samt , och Anm.: Staplarna är sorterade efter storlek på förväntad förändring 2013–2040. Källa: , huvudscenario, befolkningsprognos 2013. En stor andel av de välfärdstjänster som riktar sig till medborgarna sköts av kommunerna. Det gör också att den kommunala verksam- heten tar betydande ekonomiska medel i anspråk; de kommunala utgifterna (för primärkommuner och landsting) motsvarade 2013 av BNP. Hur den framtida finansieringen kan lösas för den kommunala verksamheten får därför stor betydelse för vilka förutsättningar som finns för att kunna tillhandahålla välfärdstjänster i hela landet. Det här kapitlet granskar hur befolkningsprognosen väntas påverka kommunernas ekonomiska förutsättningar . Syftet är att få en bild av vad de demografiska förändringarna innebär i ökade belastningar för den kommunala ekonomin. Fram- skrivningen baseras på vad som är möjligt att beräkna i rAps. Den redovisade ekonomiska framskrivningen är med andra ord en konsekvens av vad rAps-modellen ger utifrån redovisade antaganden. Med tanke på det långa tidsperspektivet , finns i det här fallet ingen anledning att försöka ge en totalbild över kostnads- och intäktsutvecklingen för alla kommuner. För det första bedöms det inte vara möjligt att studera alla detaljer i kommunernas intäkter och utgifter. För det andra kan vi utgå från att oförutsedda omvärldshändelser kommer att påverka den kommunalekonomiska utvecklingen. Dessutom får det antas att utvecklingen av kommunernas ekonomi löpande kommer att följas och vid behov justeras inom exempelvis det kommunalekonomiska utjämningssystemet för att lindra en oönskad utveckling. Utvecklingen av kommunernas kostnader är en indikator som säger något om de framtida utmaningarna. För att få en upp- fattning om pressen på kommunerna kommer att öka presenteras i detta kapitel framskrivningar av kommunernas nettokostnader till Bilaga 7 till LU15 Framskrivningarna i detta kapitel visar att nettokostnaderna per invånare ökar mer i glesbygdskommuner och mindre kommu- ner, än för större kommuner. Även utvecklingen av intäktssidan är viktig att granska. Kom- munernas skattesatser säger en del om kommunernas utgångsläge och möjligheter att hantera framtida ökade ekonomiska påkän- ningar. Storstäderna och större kommuner har generellt lägre skattesatser än små glesbygdskommuner, vilket säger en del om de olika kommunernas utsatthet och handlingsutrymme för att möta framtida utmaningar. Framskrivningarna visar att skattekraften ökar mest för storstadskommuner men utvecklas svagare för avlägsna landsbygdskommuner. Kapitlet inleds med framskrivningar av kommunala kostnader där framskrivningar presenteras av hur kommunala nettokostnader väntas utvecklas till 2040. Därefter följer en framskrivning av kommunala intäkter. Dessa presenteras genom framskrivningar av den egna skattekraften samt intäkter och avdrag inom inkomst- utjämningen. Kapitlet innehåller även framskrivningar av tillägg och avdrag inom kostnadsutjämningen. Avslutningsvis presenteras resultatet före extraordinära poster per kommungrupp och län. Kapitlet avslutas med kommentarer till beräkningarna. 3.1Sambandet mellan demografiska förändringar och ekonomi Analysen utgår från att det finns ett samband mellan kommunernas ekonomiska utveckling och demografiska förändringar. Det vi behöver klargöra inledningsvis är hur detta samband kan se ut, dels för att kunna ta fram lämpliga mått för att följa utvecklingen och analysera konsekvenserna av detta, dels för att få en bättre förståelse för hur den demografiska utvecklingen påverkar kommunernas ekonomi och hur stora utmaningarna kommer att vara för kommunerna. I en relativt nyutkommen studie har Fjertorp (2013) undersökt sambanden mellan demografiska förändringar och kommuners ekonomi. Resultaten från studien visar följande: –Ju starkare befolkningsutvecklingen är (befolkningsökning), desto lägre är kostnadsnivåerna per invånare. Bilaga 7 till LU15 kostnader tenderar dock att kvarstå vid befolkningsminskningar och påverkar på så sätt stordriftsfördelarna negativt. Kostna- derna per invånare ökar därmed i kommuner med negativ befolkningsutveckling. –Ju starkare befolkningsutvecklingen är, desto lägre är kravet på höjda intäktsnivåer. De totala intäkterna påverkas av skatte- intäkter och verksamhetsintäkter som i sin tur är beroende av skattekraften och skattesatsen. Kommuner med minskande befolkning kan inte göra så mycket åt skattekraften utan kan endast påverka skattesatsen för att öka intäkterna. Skattesatsen kommer därmed att höjas för att kompensera för förändrade kostnader. När det gäller verksamhetsintäkterna kommer de att utvecklas i samma takt som verksamhetskostnaderna, dvs. utgifterna som måste tas ut speglar kostnadsutvecklingen för verksamheterna. Minskad folkmängd och sämre stordriftsför- delar leder till ökade kostnader för t.ex. barn- och äldreomsorg som måste täckas genom högre intäkter, t.ex. genom högre avgifter. Detta innebär att kommuner med positiv befolkningsutveckling har ett ökat behov av investeringar som behöver finansieras, vilket leder till ökad skuldsättning. I kommuner med negativ befolk- ningsutveckling ökar kostnadsnivåerna per invånare, vilket leder till att intäkterna får svårare att täcka ökade kostnader per invånare. Detta tvingar fram höjda avgiftsnivåer och skattesatser. Investeringsnivån förblir dock låg i kommunen och därmed förblir skuldsättningen också mer stabil. Resultaten från studien pekar på att befolkningsutvecklingen förklarar en betydande del av skillnaderna i kommunernas ekonomi (Fjertorp 2013). Den stora skillnaden, utifrån demografiska mått, mellan kommuner med god respektive mindre god ekonomi är följande: Kommuner med minskande folkmängd har relativt sett höga kostnader per invånare medan kommuner med ökande folkmängd har relativt sett höga investeringsnivåer per invånare. Det innebär att de demografiska förändringarna i sig skapar relativt stora obalanser och mer- kostnader som det kommunalekonomiska utjämningssystemet hanterar och fördelar mellan landets kommuner. Även andra studier menar att befolkningsförändringar medför ekonomiska effekter för kommuner. Bilaga 7 till LU15 konstaterar och (2007) att kommunernas kostnader per invånare generellt kan förväntas minska vid befolkningstillväxt eftersom fler invånare då delar på fasta kostnader. Detta är i linje med en tidigare tysk studie på området, där det konstateras att en ekonomisk effekt förknippad med befolkningsminskningar är att fasta kostnader tenderar att kvarstå, vilket leder till ökade kostnader per invånare (2004). Utjämningssystemet kan lindra och bidra till att fler kommuner kan klara av de merkostnader som uppkommer.