sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — De totala bostadsinvesteringarna i var och nyinvesteringarna i bostäder . De totala bostadskrediterna uppgick till . Det finns ingen säkerställd statistik på hur stor andel av bostads- investeringarna som omfattas av kreditgarantier. uppskattar att av nyproducerade privata hyresrätter har kredit- garantier under byggtid och för bostadsrätter är andelen . tecknades några stora avtal för garantier under byggtid för privata hyresrätter och det året uppskattades andelen till för privata hyresrätter. Andelen för nytillkommande garantier för lån efter färdigställande är obetydlig och avser främst privata hyresrätter. Det är således en liten andel av de totala bostads- investeringarna som tecknar kreditgarantier. I figur 10.6 kan visas hur kreditgarantierna har utvecklats. Kreditgarantierna ökade i samband med finanskrisen och i samband med eurokrisen –2013. Den största delen av nytillkomna garantier , , var garantier . Garantiavtal för lån under byggtid innebär att garantibeloppet ökar i takt med att bostäderna färdigställs och lånen lyfts och dessa garantier har ofta en kort löptid, ett till . Garantierna omfattar nästan uteslutande lån till hyres- och bostadsrätter och främst till mindre och medelstora företag. Det är nya företag som behöver stöd innan de är etablerade och har byggt upp ett tillräckligt eget kapital. Det finns därför, enligt , anledning att anta att garantierna används till den mest riskfyllda delen av bankernas utlåning till bostadsbyggande. Ökningen kan bero på ökade kapitaltäcknings- krav på långivarna och ett behov av att försäkra sig mot risker i bostadsfinansieringen. Det var en hög aktivitet på bostads- marknaden dessa år och många genomförda bostadsprojekt. Framför allt ökade kreditgarantier för hyres- och bostadsrätter åren 2013–2014. Endast en liten volym avsåg kredit- garantier för byggnation av egna hem och ägarlägenheter. Kredit- garantier för färdigställda fastigheter utnyttjas i liten utsträckning och gäller framför allt hyresrätter. Utifrån efterfrågan och storleken på de utställda statliga kredit- garantierna ligger det nära till hands att dra slutsatsen att de är försumbara. Syftet med kreditgarantin är, enligt , inte att ersätta kapitalmarknaden utan att vara ett stöd för riskfylld ut- låning till projekt som är samhällsekonomiskt lönsamma men som bankerna ser som alltför riskfyllda. Under förutsättning att garantin är korrekt prissatt är storleken på kreditgarantierna en indikation på att det inte råder brist på kapital för bostads- investeringar i . 10.4.2För vilka byggherrar tecknas garantin? tecknar kreditgarantier till främst små och medelstora byggherrar. Större byggherrar kan bygga utan kreditgaranti efter- som de har ett eget kapital. Även större byggherrar kan utnyttja garantin om det anses vara fördelaktigt. Behovet av eget kapital kan minska med en kreditgaranti vilket kan innebära att byggherren kan driva flera projekt eller öka på takten i ett projekt då de inte behöver binda så mycket eget kapital i varje enskilt projekt. För små byggherrar kan kreditgarantin vara en förutsättning för att kunna bygga överhuvudtaget även om den uppfattas som dyr. Ofta är det företag som är relativt nya på marknaden som behöver stöd under sina första projekt innan de har etablerat en stabil verksamhet. Det förekommer även mindre företag som har ett par olika projekt och där långivarna därför vill täcka av risken. har långivare även tecknat kreditgaranti för lån till några större företag då har det framför allt handlat om att företaget själva önskar att banken tecknar en garanti för att få en billigare finansiering utifrån kapitaltäckningskraven. Kom- munala bostadsföretag är inte aktuella för kreditgarantier eftersom deras lån normalt är förenade med borgen. 10.4.3Vad påverkar risken? Enligt ramavtalet för kreditgarantierna åtar sig kreditinstitutet att pröva kreditansökningar i enlighet med vad som följer av gällande lagstiftning, samt allmänna råd om kredit- risker i kreditinstitut och värdepappersinstitut, och de för kredit- institutet gällande interna regler om kreditprövning. Vid pröv- ningen av låntagarens återbetalningsförmåga skall långivaren bortse från kreditgarantins värde som säkerhet för lån. Det som påverkar risken och avgiften för varje enskild kreditgaranti skiljer sig något mellan garanti under byggtid och garanti efter färdigställande. För både garantier under byggtid och garantier efter färdigställande bedöms inomläge, läget på orten, region, låntagare samt säkerhetens kvalitet (pantbrev etc). Banker ställer i stort sett alltid ett täckningskrav på antal sålda lägenheter innan de beviljar belåning. I de projekt som medverkar i brukar det ligga på runt 70–. brukar dela bankernas bedömning men kan ibland ha högre krav på täckningsgrad än banken. Det beror på hur projektet kan hantera osålda lägenheter och vad det finns för finansiell styrka hos byggherren. analyserar låntagarnas betalningsförmåga med hjälp av kassaflödeskalkyler, bokslutsanalyser och värdebedömningar. Centrala faktorer i bedömningen gäller låntagarnas förutsättningar att betala högre räntor, klara vakanser samt amorteringar. Utifrån boksluts- analysen görs en låntagarbedömning där analyserar nyckeltal. kreditprövning är lik den som kreditinstituten gör. grundar sin bedömning på det material skickas in av banken. ställer extra krav utöver bankens krav och det kan till exempel handla om täckningsgrad, kompletterande säkerheter, synpunkter på att egen insats används innan lyft från kreditivet får göras. 10.4.4Priset på kreditgarantier avspeglar risken Efterfrågan på statliga kreditgarantier kan ses som ett mått på risken i bostadssektorn. Om marknadsutsikterna är osäkra och det är brist på riskvilligt kapital för bostadsändamål blir efterfrågan på kreditgarantier högre. Det gäller särskilt för nyproduktion efter- som det inledningsvis saknas säkerheter som kan pantsättas. Garantiavgiften varierar med projektet. över har garantiavgiften för ett byggnadskreditiv med en belåningsgrad på 80–varit omkring en procent. En jäm- förelse av garantiavgiften kan göras mot den så kallade bospreaden som är skillnaden mellan räntan på bostadsobligationer och räntan på statsobligationer. Garantierna har i sin nuvarande form funnits och har den 2-åriga bospreaden varit i genomsnitt en halv procent. Under vissa perioder åren 2008– 2009 och 2011–2012 var bospreaden större än en procent. Bospreaden speglar risken på all boutlåning, medan garanti- avgiften ska täcka risken för byggnadskreditiv. Utlåningen till bostadsrättsföreningar och hushåll med en låg belåningsgrad har låg risk. Mycket av utlåningen till bostadsförvaltare har också en låg Nyproduktionen är däremot riskfylld i sin helhet. Mot den bakgrunden är garantiavgiften inte hög enligt . Kreditgarantierna kan ha betydelse för investeringarna i nya bostäder vid perioder av ekonomisk osäkerhet. Riskpremierna på de finansiella marknaderna tenderar att variera kontracykliskt. I goda tider har de privata aktörerna en tendens att underskatta risk och efterfrågan på lån med garantier blir därför mindre. När finanskrisen var som intensivast gick det inte att låna pengar överhuvudtaget för de flesta medan det är lätt att låna. Efterfrågan på kreditgarantierna ökade påtagligt i samband med finanskrisen. svarade kreditgarantierna för av nyinvesteringarna i bostäder. I takt med att krisen avtog minskade efterfrågan på kreditgarantierna. För att öka på nytt när eurokrisen inleddes. Bedömning: Kreditrestriktioner utgör inget direkt hinder för bostadsbyggandet. Efterfrågan på de statliga garantierna har varit låg men dessa kan vara värdefulla för små och nystartade företag, särskilt i tider med ekonomisk osäkerhet. Bostadsfinansieringen har skiftat från att vara ett stort offentligt åtagande till att numera bygga på privat finansiering på marknadsmässiga villkor. Hushållen finansierar en stor del av bostadsbyggandet genom lån från banksektorn. Bygg- herrar finner finansiering på kapitalmarknaden och nya finansie- ringsätt har utvecklats. Eget kapital har blivit viktigare för bostads- finansieringen. Det finns inga tecken på att kreditrestriktioner begränsar bostadsbyggandet . Det gäller de lokala marknader där det företrädesvis byggs och där Tobins Q är större än ett, det vill säga främst i storstadsområden där efterfrågan och pris- utvecklingen på bostäder är hög. Marknadsaktörer har uppgivit att finansiering kan bli, och har utgjort, en restriktion på byggandet under mindre gynnsamma konjunkturlägen. Under sådana omständigheter har det varit svårt SOU 2015:105 Finansiering av bostadsbyggande att få finansiering, även för tämligen säkra projekt. Då är tillgång till eget kapital en förutsättning. Att små eller medelstora företag skulle systematiskt missgynnas vid kreditbedömningar har utredningen inte funnit belägg för. Utredningen har uppmärksammats på situationer där kredit- bedömningen har ansetts vara alltför restriktiv. Utredningen kan dock inte bedöma om dessa situationer är exempel på finansiella restriktioner som diskriminerar mindre- och medelstora företag och begränsar bostadsbyggandet. Vid varje enskilt projekt och bedömning ska priset på risk fastställas utifrån det aktuella pro- jektet, den lokala marknaden, konjunkturen och låntagarens kredit- värdighet. Efterfrågan på de statliga garantierna har varit låg. Kredit- garantierna kan dock spela en roll för bostadsbyggandet och betydelsen av kreditgarantierna kan vara större än vad garanti- beloppen indikerar. Kreditgarantier efterfrågas främst av små och nystartade företag och i tider av ekonomisk oro när privata investerare ofta är ovilliga eller inte kan bära risk. Kreditgarantier kan därmed ha viss betydelse för konkurrensen. Finanskrisen var till stor del en likviditetskris, många aktörer var solida men hade trots det problem med finansieringen. är inte lika känslig för kortsiktiga marknadssvängningar utan har tillgång till eget kapital och kan fungera som buffert för kredit- givningen i dåliga tider. täckningskrav överstiger i visssa fall bankernas krav och de kan överväga att se över kraven på täck- ningsgrad och krav på säkerhet vid nyproduktion av bostadsrätter. Kreditgarantin tecknas av banken och inte av byggherren. skulle kunna göra avtalen med bankerna mer publika. På så sätt får byggherren samma information som banken. Därmed skulle byggherren kunna använda kreditgarantin vid förhandling med kreditgivare. För samtliga delar av uppdraget gäller enligt direktivet att utred- ningen ska analysera om de svenska förhållandena skiljer sig från ett relevant urval av EU- och EES-länder, t.ex. de nordiska länderna, , , , och . Utredningen ska studera vilka eventuella åtgärder som dessa länder vidtagit i sammanhanget. I detta arbete har utredn- ingen varit i kontakt med konkurrensmyndigheter , , , , , och och de nationella organisationer som organiserar de allmännyttiga eller sociala bostadssektorn i , , och . Länderna har i grunden samma regelverk kring förhåll- anden som reglerar konkurrens- och upphandlingslagstiftning samt vad gäller statsstöd för att säkerställa att konkurrens- förhållandena inom EU inte snedvrids genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar ett visst företag eller viss produktion. Utredningen kan konstatera att flera av de stora svenska bygg- företagen är aktiva inom bostadsbyggande i och flera euro- peiska länder, vilket pekar på möjligheten till internationell expan- sion. Det krävs dock en lokal närvaro och fokus på några lokala markander. NCC har en stor nordisk verksamhet och är också enligt egen uppgift den största bostadsutvecklaren i , vilket indikerar att marknadskoncentrationen är väsentligt lägre i än i Sverige.1 har också bostadsutvecklingsverksamhet i och . är verksamt inom bostadsutveckling i 1 NCC, 2014, Årsredovisning. , , och och gjorde även en satsning på bostadsutveckling i vilken dock lades ner år 2013.2 JM har verksamhet i , och . av JM:s omsättning kommer dock från den svenska marknaden. 11.2En gemensam problembild i många länder Även om bostadsmarknaden och bostadsbyggandet skiljer sig väsentligt mellan olika länder både på utbuds- och efterfrågesidan samt vad gäller det institutionella ramverket så finns det en gemensam problembild. Flera utredningar i olika länder vittnar om höga bostadspriser, låg produktivitetsutveckling, ökade byggkost- nader och ett alltför lågt byggande, vilket skapar bostadsbrist och kan hämma den ekonomiska tillväxten. Flera europeiska länder har tillsatt program för att identifiera problem inom bostadsbyggandet och ge förslag för att öka bostadsbyggande och förbättra konkurrensen. initierade den tyska regeringen ett större program som kallas ”allians för prisvärda bostäder och byggande” där regeringen, delstater, kommuner, företag, organisationer och intressenter med- verkar.3 Alliansen har fokuserat på fyra övergripande områden: att öka bostadsbyggandet, sänka byggkostnaderna, förbättra ålders- anpassningen i byggande och planering samt att utveckla socialt och ekologiskt hållbart boende och byggande. Alliansen har före- slagit en rad åtgärder inom dessa områden. När det gäller att öka bostadsbyggandet har fokus legat på att förenkla planarbetet och öka utbudet av byggbar mark. Vad gäller målet att sänka bygg- kostnaderna har förslagen bland annat handlat om standardisering och förenkling av byggregler för att förbättra förutsättningarna för industriellt byggande.4 I lanserade den danska regeringen en strategi för det danska byggandet som fokuserat på fem olika områden; effektiva regleringar, förbättrad konkurrens på lika villkor inom 2Skanska årsredovisning 2014. 3Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, und Reaktorsicherheit, 2015, Bündnis für bezahlbares Wohnen und Bauen. byggsektorn, öka effektivitet och tillväxt i byggsektorns värde- kedja, effektivt offentligt byggande samt hållbart byggande.5 I har regeringen offentliggjort en handlingsplan för genomförande av spetsprojekten i det strategiska regerings- programmet, där ökat bostadsbyggande är ett av spetsprojekten. Den finska regeringens mål är att få till stånd ett ökat och mer varierat bostadsbyggande genom att bland annat reformera planläggnings- och tillståndssystemen och främja konkurrensen inom byggbranschen.6 I den så kallade av , publicerad , presenteras en rad rekommendationer för att öka bostads- byggandet i , bland annat genom att föreslå reformer för att öka utbudet av byggbar mark, förenkla plan- och bygg- processen och minska etableringshindren för SME och nya aktörer inom bostadsbyggandet.7 I har regeringen en plan för att öka byggandet genom att mobilisera både offentliga och privata aktörer.8I programmet prioriteras bland annat att uppmuntra ägande av bostäder, förenkla reglerna för bostadsbyggande, stimu- lera innovation inom byggande och att öka den sociala sektorns bostadsbyggande. Det norska släppte en rapport som behandlar konkurrensen på bostadsutvecklingsmarknaden. I rap- porten konstateras att bostadsbyggande varit lågt och att detta bland annat beror på begränsad konkurrens där den hög marknads- koncentration i markägandet, lågt utbud av byggbar mark och långa och osäkra plan- och byggprocesser bidragit till att skapa etable- ringshinder och begränsa konkurrensen.9 5Danska Regeringen, 2014, Vejen til et styrket byggeri I – regeringens byggepolitiska strategi, Regeringen 2014. 6Finlands regering, 2015, Handlingsplan för genomförande av spetsprojekten och reformerna i det strategiska regeringsprogrammet, Regeringens publikationsserie 14/2015. 7Lyons, M. , 2015, Mobilising across the nation to build the homes our children need, UK Labour Party. 8Housing Europe, 2015, The state of housing in the EU 2015, . 9Konkurransetilsynet , 2015 Konkurransen i boligutvicklermarkedet. 11.3Bristande utbud på byggbar mark Problem med bristande utbud på byggbar mark och långa och osäkra plan- och byggprocesser är inte unikt för utan är ett problem som präglar bostadsbyggandet i flera europeiska länder. Det bör dock betonas att problemens omfattning skiljer mellan olika länder. När det gäller plan- och byggprocessen så anses den vara mer komplex i och jämfört med exempelvis . Flera länder som utredningen har studerat, däribland , och , har genomfört reformer för att öka tillgången på byggbar mark och för att förenkla plan- och byggprocessen och även föreslagit nya reformer i samma anda. I , som har en relativt komplex plan- och byggprocess och ett relativt lågt bostads- byggande, har det lanserats en rad åtgärder för att snabba upp och effektivisera plan- och byggprocessen.10 Betydande resurser har lagts på att förkorta handläggnings- och överklagandetider, att höja kvalitén på lokala planer och att förenkla planeringen genom att väsentligt reducera mängden skriftliga råd och anvisningar för den fysiska planeringen.11Även om betydande framsteg har gjorts så ser man fortfarande utrymme för förbättringar.12 11.4Allmännyttan skiljer sig mellan länder Vid en jämförelse mellan och andra europeiska länder är det få länder som har bostadsföretag som fungerar på samma sätt som den svenska allmännyttan. Skillnaden är även stor mellan de nordiska länderna både vad gäller upplåtelseformer och vad gäller den sociala eller allmännyttiga sektorns storlek och funktion. De flesta europeiska länder har en allmännyttig eller socialt inriktad bostadssektor, men dess storlek och ägande varierar. Stora bestånd av socialt inriktade bostäder finns bland annat i , , och . 10https:///government/policies/planning-reform 12Lyons, M. , 2015, Mobilising across the nation to build the homes our children need, UK Labour Party. boenden varierar både vad gäller ägandet, vilka som får tillträde till bostäderna och hur hyrorna sätts. På engelska används ofta den bredare benämningen ’affordable housing’ som samlingsnamn för att beskriva socialt och kooperativt boende samt allmännyttiga företag. Hur stor andel av hyresmarknaden och den totala bostads- marknaden som utgörs av sociala eller allmännyttiga hyresrätter varierar mellan länder i . I utgör de av bostadsbeståndet och i medan de i står för av bostadsbeståndet.13 I många länder ägs och förvaltas bostadsföretagen inte av offentliga aktörer utan av organisationer, stiftelser eller företag utan vinst- syfte och med sociala mål. I är den sociala bostads- sektorn i är allmänt känd som HLM-bostäder. HLM står för Habitation à Loyer Modéré, vilket kan översättas till bostäder med låg/måttlig hyra. HLM-bostäderna utgör av bostadsbeståndet. Det finns cirka 800 HLM-företag och orga- nisationer. De flesta HLM-bostäderna tillhandahålls av offentliga företag så kallade offices publics de l'habitat (OPH) som ägs av lokala eller regionala myndigheter och privata icke-vinstdrivande- företag så kallade les Entreprises socials pour l’habitat (ESH). Enligt lag så ska av bostäderna i de franska städerna vara HLM-bostäder. I ägs och förvaltas motsvarigheten till den svenska allmännyttan av självständiga, icke-vinstdrivandebolag så kallade ”almene boligorganisationer” som kan ägas av kom- munen eller bedrivas som en icke-vinstdrivande verksamhet där hyresgästerna är ägare med nära koppling till kommunerna. I spelar staten en viktigare roll i den sociala bostadssektorn med de statsunderstödda hyresbostäderna, ARA-bostäderna. ARA- bostäder är hyresbostäder som är byggda med statligt stöd, som ägs av kommuner, offentliga instanser och allmännyttiga föreningar, och utgör av bostadsbeståndet. I ägs och förvaltas samtliga sociala bostadsföretag av organisationer med mer eller mindre uttalade sociala mål som ofta har sina rötter i kyrkliga församlingar och filantropiska företag. I , där ”social housing ” utgör av bostäderna, ägs ungefär hälften av bostäderna för ”social housing” av lokala myndigheter och hälften av icke-vinstdrivande bostadsföretag. 13 European Housing, 2015, The state of housing in the EU 2015. I många länder bedrivs verksamheten som stöd, till förmån för utsatta grupper i behov av bostad, vilket också gör att de kan erhålla kommunalt eller statlig stöd för bostadsbyggande. Då många allmännyttiga eller sociala bostadsföretag i andra länder inte ägs eller kontrolleras av offentliga aktörer så omfattas de inte heller av upphandlingsreglerna. Utredningen kan således konstatera är att det inte finns någon homogen marknad för offentlig upphandling av bostadsbyggande utan att den är fragmenterad och landspecifik. I vissa länder är den offentliga upphandlingen av bostadsbyggande begränsad i storlek eftersom den sociala bostads- sektorn är liten och/eller för att många av de privat socialt inriktade företagen inte omfattas av upphandlingsreglerna. Det finns dock länder i där den offentliga upphandlingen av bostads- byggande är betydande, som och . Ut- redningen har dock inte kunnat identifiera att något europeiskt land där någon aktör explicit fått uppgiften att vidta åtgärder för att främja anbudskonkurrensen i allmänhet och inslaget av utländska aktörer i synnerhet vid offentlig upphandling av bostadsbyggande. 11.5Omfattning av horisontell och vertikal integration Bostadsbyggandets marknadsstruktur och organisation skiljer sig väsentligt mellan olika europeiska länder. De utländska konkurrens- myndigheter och organisationer som utredningen har varit i kontakt med beskriver bostadsbyggandet som en nationell eller lokal marknad präglad av lokala krav. Omfattningen av horisontell och vertikal integration inom byggsektorn och byggmaterial- industrin samt olika former av ägarsamband i övrigt skiljer sig mellan länderna. Det finns dock givetvis likheter mellan bygg- sektorerna i de europeiska länderna då stora byggföretag i många europeiska länder ofta är vertikalt integrerade för att skaffa sig kontroll över insatsvaror som ballast, asfalt och betong. Flera konkurrensmyndigheter har uppmärksammat att vertikal integration i byggsektorn vad gäller byggmaterial och strategiska insatsvaror kan öka risken för vertikal avskärmning. Utredningen noterar att de europeiska konkurrensmyndig- heterna också har handlagt ett stort antal konkurrensrättsliga ären- den som berör byggbranschen. De har dock inte direkt handlat om bostadsbyggande utan främst om konkurrensbegränsande sam- arbeten i byggmaterialledet eller och olika former av anbuds- karteller vid offentlig upphandling av homogena byggvaror och tjänster, vilket bland annat beskrivits kapitel 3. Bedömning: Flera länder har initierat program och strategier för att hantera liknande problem i bostadsbyggandet som vi har i . Det är viktigt för svenskt vidkommande att följa denna utveckling. Trots olikheter vad gäller bostadsbyggande i de olika länderna så uppvisar marknaderna likartade problem nämligen lågt bostads- byggande, låg produktivitetsutveckling och ökade byggkostnader. De grundläggande orsakerna tycks också vara likartade bland annat betonas problem med tröga och osäkra plan- och byggprocesser, bristande tillgång på mark och hög koncentration i vissa byggled. Det finns också likheter mellan byggsektorerna i de europeiska länderna då stora byggföretag i många europeiska länder ofta är vertikalt integrerade för att skaffa sig kontroll över insatsvaror som ballast, asfalt och betong. Flera konkurrensmyndigheter har uppmärksammat att vertikal integration i byggsektorn vad gäller byggmaterial och strategiska insatsvaror kan öka risken för vertikal avskärmning. Allmännyttans upphandlingar har ingen direkt motsvarighet i andra länder eftersom det finns stora skillnader avseende ägande och finansiering av den social bostadssektorn i olika länder. Det finns dock länder i där den offentliga upphandlingen av bostadsbyggande är betydande, som och . Utredningen har dock inte kunnat identifiera att något europeiskt land där någon aktör explicit fått uppgiften att vidta åtgärder för att främja anbudskonkurrensen i allmänhet och inslaget av utländska aktörer i synnerhet vid offentlig upphandling av bostadsbyggande. & Vogl, B., 2011, “Trends of productivity growth in the construction industry across Europe, US and ”, , 29(6), 635– 644