sou · H3B31 · 2015-01-15 00:00:00 — Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands En utökad beslutsbefogenhet för regeringen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 Ordertelefon: För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2014:96) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Utredaren ska bl.a. bedöma behovet av förändringar i lagen med anledning av förändrade säkerhets- och försvarspolitik samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. förordnades som särskild utredare. Som sekreterare anställdes . Utredningen har antagit namnet (Fö 2014:01). Utredaren överlämnar härmed betänkandet Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands – En utökad beslutsbefogenhet för regeringen (SOU 2015:1). Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring av lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet ............................. 1.2Förslag till lag om ändring av lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden ......................................... 1.3Förslag till lag om ändring av lagen (1994:1809) om 1.4Förslag till förordning om ändring till förordning (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens Bakgrund och den säkerhetspolitiska utvecklingen......... 3.1.1 Bakgrunden till 15 kap. 16 § regeringsformen ............ 3.1.2 Bakgrunden till lagen om utbildning för 3.2 Partnerskap för fred och Euroatlantiska 3.2.2 Stabilitet i samverkan för kris- och 3.2.3 Förmågeutveckling genom standardisering samt 3.3Svenskt deltagande i aktiviteter inom krishanteringsinsatser och Nato............................................. Internationella militära insatser................................... 3.3.3 Samförståndsavtal om värdlandsstöd med Nato ........ Begreppet fredsfrämjande verksamhet ................................... Nordiskt försvarssamarbete (Nordefco) ............................... 3.6.1 Vision om nordisk samverkan ..................................... 3.6.2 Försvarssamarbete mellan och .......... Förändringar i svensk säkerhets- och försvarspolitik ........... EU och solidaritetsförklaringen.................................. 3.8Rapport från utredningen om internationella 3.9 Förändringen av den svenska Försvarsmakten ...................... Den övergripande inriktningen ................................... 3.9.2 Personalförsörjningen i ett reformerat försvar .......... Svenskt deltagande i utbildningar/ övningar 4.6Försvarsmaktens syn på kommande behov av Hemvärnet och internationella övningar................................ En internationell jämförelse......................................... Överväganden och förslag............................................ 6.1Regeringsformen och utbildning för fredsfrämjande Ett nytt behov av övningar tillsammans med andra............... Regeringens beslutsbefogenhet bör utvidgas ......................... Hur bör regeringens befogenhet utvidgas? Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:96 ................................................. Bilaga 2 Frågelista till Försvarsmakten............................................ Brev till de nordiska ländernas ambassader ....................... Svenskt underlag brev ambassader..................................... Baltic Regional Training Event Combined Joint Personel Recovery Combined Joint Task Force Coalition Warrior Interoperability Excercise EU/Europeiska säkerhets- och försvars- EU/Gemensamma utrikes- och säkerhets- GSFP(CSDP) Genom Gemensamma säkerhets- och (Nordic Defence Cooperation) (Nato Response Force) Organisationen för säkerhet och samarbete i Partnership for Peace Planning and Review PFF (PFP) Partnerskap för fred (Partnership for Peace) Southeast Europe Defense Ministerial Process Status of Forces Agreement Sea Surveillance Co-operation Baltic Sea Utredningen har haft i uppdrag att se över lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Syftet är att anpassa lagen till de behov som finns utifrån förändrade säkerhets- och försvarspolitik. Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen krävs medgivande för att sända svenska väpnade styrkor utomlands om inte detta följer av en internationell förpliktelse som har godkänt eller är medgett i en lag som anger förutsättningarna för åtgärden. När det gäller militär utbildning har i lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet delegerat beslutanderätten till regeringen som får sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Anledningen till lagen var främst PFF-samarbetet och att regeringen ansåg att det var en förutsättning för att skulle kunna bidra till den fredsbevarande verksamheten att svensk trupp kunde delta i övningar och annan utbildning tillsammans med andra PFF-länder. hade det inte funnits någon lagstiftning som tog sikte på att skicka trupp utomlands för övningar. Som en följd av att internationella insatser ändrat karaktär till att i många fall vara fredsframtvingande har det tidigare uttrycket i lagen fredsbevarande insats ersatts med fredsfrämjande insats. Förändringarna i svensk säkerhets- och försvarspolitik innebär bl.a. att söka samarbete med andra länder och innefattar en förmåga att kunna ge och ta emot militärt stöd. nya insatsorganisationen syftar vidare till att med tillgängliga och användbara förband kunna användas här och , enskilt och tillsammans med andra för att försvara och svenska intressen inom landet, i vårt närområde och globalt. Bl.a. på grund av detta finns anledning att överväga om regeringens bemyndigande i lagen även fortsättningsvis ska vara begränsat till utbildning och övning för fredsfrämjande verksamhet eller om bemyndigandet bör utvidgas. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att bemyndigandet för regeringen att sända trupp utomlands för utbildning och övning inte begränsas till enbart fredsfrämjande verksamhet. Bemyndigandet bör enligt utredningen omfatta alla typer av utbildningar och övningar. Kravet i regeringsformen på medgivande Av vår genomgång har framgått att kravet i regeringsformens nuvarande 15 kap. 16 § för att sända trupp utomlands aldrig tagit sikte på utbildnings- och övningsändamål. Bestämmelsens ordalydelse synes dock ha gjort att det ansetts nödvändigt att använda lagstiftning för att regeringen skulle vara bemyndigad att fatta sådana beslut. Begreppet ”fredsfrämjande verksamhet” är inte entydigt Begreppet fredsfrämjande kan innefatta såväl fredsbevarande som fredsframtvingande operationer. Av vår genomgång av regeringsbeslut som föregått olika typer av militära övningar utomlands har samtliga ansetts falla under begreppet fredsfrämjande. Det har rört sig om allt från övningar i låg konfliktnivå, t.ex. fredstida minröjning, till övningar i hög konfliktnivå som gått ut på att tillsammans med bl.a. Natoförband öva strid med såväl armé-, flyg-, som marinstridskrafter. Klart står att många typer av övningar går att inordna under begreppet fredsfrämjande om övningsscenariot kopplas till en fredsfrämjande insats av något slag. Många övningar har motiverats med att syftet varit att öva interoperabilitet i Natostrukturen vilket erfarenhetsmässigt är en önskvärd förmåga i en internationell militär insats av det s.k. robusta slaget, t.ex. den i . Enligt utredningen bör en regel som syftar till att bestämma regeringens bemyndigande inte vara kopplat till ett så oprecist begrepp som fredsfrämjande. Ett nytt behov av att öva tillsammans med andra En förändring skedde av svensk säkerhetspolitik. Det ledde fram till solidaritetsförklaringen som beslutades av 2009. Den innebär att inte kommer att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett EU-land eller ett nordiskt land och att förväntar sig att dessa länder agerar på samma sätt i förhållande till . I Försvarsberedningens rapporter , 2013 och 2014 har också betonats vikten av internationellt samarbete för att få erfarenheter för att försvara det egna territoriet i ett förändrat säkerhetspolitiskt läge. I rapporten framhålls betydelsen av att fortsätta samarbetet med såväl de nordiska länderna som med Nato utan andra begränsningar än att samarbetet inte får innebära ömsesidiga försvarsförpliktelser. Nya övningar kommer inte enbart att avse fredsfrämjande verksamhet Även om många övningar går att inordna under begreppet fredsfrämjande stämmer det inte in på övningar där det gäller att öva större stridskraftsgemensamma operationer mot en kvalificerad motståndare. Enligt rapporten (Fö 2013:B) om internationella försvarspolitiska samarbete kan endast Nato erbjuda en plattform för sådana övningar. Försvarsberedningen vill också i sin rapport att ska ha möjlighet att delta i Natos mest avancerade och komplexa övningar. Dessa torde regelmässigt avse operationer enligt artikel 5 i Natos stadga och faller inte under begreppet fredsfrämjande. Internationella övningar i annat nordiskt land, som hemvärnet vill utveckla, synes heller inte falla under begreppet och kräver alltså med nuvarande regler att samtycke inhämtas av . Regeringens beslutsbefogenhet bör utvidgas Om den nya typen av övningar, som bl.a. Försvarsberedningen i rapporten lyft fram som viktiga ska bli verklighet, bör lagstiftningen anpassas till det. I annat fall måste regeringen i ett förmodligen inte obetydligt antal fall inhämta samtycke för att Försvarsmakten ska få delta i övningar om vars nödvändighet det råder stor politisk enighet om. Regeringens beslutsbefogenhet bör därför utvidgas. Det kräver en lagändring. Utredningen föreslår att regeringen bemyndigas att besluta om ett svenskt deltagande i alla typer av övningar Frågan är hur lagen bör ändras? Nuvarande lag begränsar regeringens befogenhet till viss verksamhet. Som framgått är det svårt att göra en sådan begränsning tillräckligt tydlig. Det kan också ifrågasättas om den fyller något behov. Av utredningens jämförelse med andra länder har framgått att beslutanderätten i denna typ av frågor regelmässigt ligger på regeringarna och i många fall är delegerad till landets försvarsmakt. På motsvarande sätt kan ifrågasättas om det skulle vara en bra lösning att begränsa rätten att sända svensk trupp för utbildningsändamål enbart till vissa länder. Utredningen föreslår därför att regeringen bemyndigas att utan några begränsningar sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning inom ramen för internationellt samarbete. The remit of the Inquiry was to review the Act on training for peace support operations (1994:588) with the aim of adapting the Act to the needs resulting from changes in ’s security and defence policy. Under Chapter 15, Article 16 of the Instrument of Government, the Riksdag’s consent is needed to send Swedish armed forces to other countries unless fulfilling an international obligation that has been approved by the Riksdag or permitted by an act of law setting out the conditions for such action. With regard to military training, the Riksdag has delegated decision-making power to the Government in the Act on training for peace support operations, allowing it to send an armed force abroad to participate in training for peace support operations in the framework of international cooperation. The Act originated primarily because of the Partnership for Peace (PfP) and the Government’s view that, in order for to be able to contribute to peacekeeping activities, it was essential for Swedish troops to participate in exercises and other training together with other PfP countries. No legislation had existed previously concerning sending troops to other countries for exercises. The change in the nature of international operations to that of peace enforcement in many cases has led to the term peacekeeping operations, previously used in the Act, being replaced by peace support operations. Changes in Swedish security and defence policy in the 2000s resulted in seeking cooperation with other countries, including the capability to give and receive military support. This new operational organisation has the additional aim of being able to use any available and appropriate units – individually and together with others – at short notice to defend and Swedish interests in the country, in our region and globally. Because of this and other factors, there is cause to consider whether the Government’s authority under the Act should continue to be limited to training and exercises for peace support operations or whether its authority should be expanded. The Inquiry’s deliberations In short, the Inquiry proposes that the authority of the Government to send troops to other countries for training and exercises should not be limited to peace support operations alone. In the Inquiry’s view, its authority should include all types of training and exercises. Requirement to obtain Riksdag approval in the Instrument of Government It is evident from our review that this requirement in the Instrument of Government’s current Chapter 15, Article 16 for sending troops to other countries was never intended for training and exercises. The wording of the provision, however, appears to have resulted in it being considered necessary to use legislation to authorise the Government to make such decisions. ‘Peace support activities’ is a multifaceted concept The concept of peace support can include both peacekeeping and peace enforcement operations. Our review of government decisions preceding various types of military exercises in other countries indicates that they all were considered to fall within the classification of peace support. This included everything from exercises conducted at low levels of conflict, such as peacetime mine clearance, to exercises at high levels of conflict aimed at conducting army, air force and navy combat exercises together with NATO units and others. Clearly, many types of exercises can be classified under the concept of peace support if the exercise scenario is linked to a peace support operation of some kind. Many exercises have been justified by the fact that the aim was to practice interoperability in NATO’s structure, which experience shows is a desirable capability in a robust international military operation such as the one in . In the Inquiry’s view, any rule aimed at stipulating the Government’s authority should not be linked to a concept as imprecise as peace support. New need to conduct exercises together with others A change in Swedish security policy took place in the early 2000s, culminating in the declaration of solidarity that was approved by the Riksdag in 2009. The declaration means that will not remain passive if an EU country or Nordic country suffers a disaster or an attack, and that expects these countries to act in the same way in relation to . The Defence Commission’s reports from 2007, 2013 and 2014 also emphasise the importance of international cooperation in gaining experience to defend our nation’s territory in a changed security policy situation. The 2014 report stresses the importance of continued cooperation with both the Nordic countries and NATO, without any limitations other than that cooperation must not entail any mutual defence obligations. New exercises will include more than just peace support activities Although many exercises can be classified under the concept of peace support, this is not the case for exercises involving larger joint force operations against a sophisticated opponent. According to the report on ’s international defence cooperation (Fö 2013:B), only NATO can offer a platform for such exercises. In its 2014 report, the Defence Commission also wanted to have the opportunity to participate in NATO’s most advanced and complex exercises. As a rule, these concern operations under Article 5 of the and do not come under the concept of peace support. do international exercises in another Nordic country, which the home guard wants to develop, appear to come under the concept, and consequently require that consent is obtained from the Riksdag under the current rules. Government’s decision-making authority should be expanded Legislation should be adapted if this new type of exercise – highlighted as important, for example, by the Defence Commission in its 2014 report – is to become a reality. Otherwise the Government, likely in a substantial number of cases, will have to obtain the consent of the Riksdag to enable the Swedish Armed Forces to participate in exercises, the necessity of which is underpinned by a high degree of political consensus. The Government’s decisionmaking authority should accordingly be expanded. This will require a legislative amendment. The Inquiry proposes that the Government be authorised to make decisions concerning Swedish participation in all types of exercises The question is how the Act should be amended. The current Act limits the Government’s authority to certain activities. As previously indicated, it is difficult to make such a limitation sufficiently clear. It is also questionable whether such a limitation is needed. It is evident from the Inquiry’s comparison with other countries that decision-making power in matters of this type usually rest with governments, and is delegated in many cases to the country’s armed forces. Similarly, it is questionable whether it would be a good solution to limit the right to send Swedish troops for training purposes to certain countries. Accordingly, the Inquiry proposes that the Government be authorised without any limitations to send an armed force abroad to participate in training in the framework of international cooperation. lag om ändring av lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet utomlands dels att rubriken ändras och ska ha följande lydelse, dels att 1-3 §§ ska ha följande lydelse. Lag (1994:588) Lag (1994:588) väpnad styrka utomlands för att väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfräm- delta i utbildning inom ramen jande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. för internationellt samarbete. Den som i eller Den som i eller utomlands skall delta i utbild- utomlands ska delta i utbildning ning för fredsfrämjande verksam- het inom ramen för inter- samarbete och som inte är anställd i Försvarsmakten ska ha inte är anställd i Försvarsmakten samtyckt till att delta i utbild- En totalförsvarspliktig som under sin grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt deltar i annan utbildning inom ramen för internationellt samarbete än sådan som avses i 5 kap. 3 § nämnda lag ska även då anses fullgöra grundutbildningen.En totalförsvarspliktig som fullgjort grundutbildningen och som deltar i annan utbildning inom ramen för internationellt samarbete än sådan som avses i 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt ska anses fullgöra repetitionsutbildning. skall ha samtyckt till att delta i ningen. 3 § En totalförsvarspliktig som under sin grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt deltar i annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet än sådan som avses i 5 kap. 3 § nämnda lag skall även då anses fullgöra grundutbildningen. En totalförsvarspliktig som fullgjort grundutbildningen och som deltar i annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet än sådan som avses i 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt skall anses fullgöra repetitionsutbildning. Denna lag träder i kraft . lag om ändring av lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden. att 3 § ska ha följande lydelse. Beslut enligt denna lag får fattas i frågor om 1.Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering, 2.totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten, 3.utbildning i utlandet enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, 4.svenska örlogsbesök i utlandet och flygningar till utlandet med svenska militära luftfartyg, 5.tillträde till svenskt territorium för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon samt uppehåll på svenskt territorium för utländska statsfartyg, och 6.övningar av en främmande stats militära styrka på svenskt territorium samt undantag från vapenlagen (1996:67) enligt 11 kap. 3 § vapenlagen. Beslut enligt denna lag får fattas i frågor om 1.Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering, 2.totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten, 3.utbildning i utlandet enligt lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt samarbete, 4.svenska örlogsbesök i utlandet och flygningar till utlandet med svenska militära luftfartyg, 5.tillträde till svenskt territorium för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon samt uppehåll på svenskt territorium för utländska statsfartyg, och 6.övningar av en främmande stats militära styrka på svenskt territorium samt undantag från vapenlagen (1996:67) enligt 11 kap. 3 § vapenlagen. Denna lag träder i kraft lag om ändring av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. att 5 kap. 3 § ska ha följande lydelse. Grundutbildningen ska ge de kunskaper och färdigheter som som krigsuppgiften kräver. vidmakthålla och utveckla skick- vidmakthålla och utveckla skick- ligheten för krigsuppgiften. ligheten för krigsuppgiften. verksamhet kan ingå i grund- ingå i grundutbildning och repe- att den ger eller vidmakthåller sättning att den ger eller vid- och utvecklar sådana kunskaper makthåller och utvecklar sådana och färdigheter som krigsupp- kunskaper och färdigheter som även uppgifter som syftar till att även uppgifter som syftar till att Denna lag träder i kraft förordning om ändring till förordning (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal. att 5 kap. 1 § ska ha följande lydelse. Bestämmelser om att sända Bestämmelser om att sända en svensk väpnad styrka till ett en svensk väpnad styrka till ett annat land finns i regerings- annat land finns i regerings- utomlands och lagen (1994:588) utomlands och lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande om utbildning inom ramen för ningar som följer av dessa de begränsningar som följer av dessa bestämmelser får den som beordras att fullgöra tjänste- beordras att fullgöra tjänste- uppgifter i ett annat land. uppgifter i ett annat land. Denna lag träder i kraft Detta kapitel innehåller en kort beskrivning av utredningens uppdrag, hur utredningsarbetet bedrivits samt hur betänkandet disponerats. Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen krävs medgivande för att få sända svenska väpnade styrkor utomlands om inte detta följer av en internationell förpliktelse som har godkänt eller är medgivet i en lag som anger förutsättningarna för åtgärden. har i två lagar delegerat beslutanderätten till regeringen: lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Utredningsuppdraget omfattar inte den förstnämnda lagen. Utredaren ska utifrån förändrade säkerhets- och försvarspolitik bl.a. bedöma behovet av förändringar i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet Kommittédirektiven (dir 2014:96), finns i sin helhet i bilaga 1. Utredningen inledde sitt arbete då utredare och sekreterare började det egentliga utredningsarbetet. Utrednigen har hållit ett antal möten med företrädare för och personal vid Försvarsmaktens högkvarter.