sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — Utredningen bedömer att det i ellagen, naturgaslagen, lagen om allmänna vattentjänster och lagen om vissa kommunala befogen- heter räcker att hänvisa till 2 kap. 1 § där lokaliseringsprincipens krav på anknytning till medlemmarna och kommunen återfinns. Det- samma gäller förordningen om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet då bestämmelsen i förordningen får anses som ett förtydligande och inte en kompetensutvidgning. När det gäller 16 § bibliotekslagen anger den att 2 kap. 1 § KL om anknyt- ning till kommunens område eller dess medlemmar hindrar inte att folk- eller skolbibliotek avgiftsfritt ställer litteratur till förfogande för ett bibliotek i det allmänna biblioteksväsendet som är beläget utanför kommungränsen. Enligt förarbetena till paragrafen avses med ”det allmänna biblioteksväsendet” alla offentligt finansierade bibliotek, dvs. även statliga som läns-, högskole- och forsknings- bibliotek.35 Det kan diskuteras om hänvisningen behöver göras även till 2 kap. 2 § i den föreslagna kommunallagen eftersom det rör uppgifter som staten ansvarar för. Bestämmelsen är dock utformad endast som ett undantag från lokaliseringsprincipen varför utred- ningen inte anser att detta behövs. I åtta författningar hänvisas till de nuvarande delegationsbestäm- melserna i 6 kap. KL. Det är författningar som möjliggör samarbete mellan kommuner för tillsyn på vissa områden. Hänvisningarna återfinns i 26 kap. 7 § , 3 kap. 12 § lagen om skydd mot olyckor, 14 § livsmedelslagen, 15 § lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, 8 § lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, 26 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, 6 § lagen 2012/13:147 s. 39. SOU 2015:24 Lagteknisk översyn (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion och 9 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer. Bestämmelserna i dessa paragrafer är i huvudsak uppbyggda på samma sätt. De inleds vanligtvis med en bestämmelse som möjlig- gör för kommuner att träffa avtal om att de uppgifter som kom- munen har enligt den lagen helt eller delvis ska utföras eller skötas av den andra kommunen. I lagen om kontroll av ekologisk produk- tion används dock begreppet överenskommelse men däremot saknas uttrycket ”helt eller delvis”. Utredningen ifrågasätter om det finns någon anledning till varför uttryckssätten varierar. Det kan finnas skäl att använda samma uttryckssätt i stället. För att tydliggöra att det är fråga om ett formellt samarbete byggt på ”avtal” bör det begreppet finnas med liksom ”helt eller delvis”. I valet mellan be- greppen ”utföras” eller ”skötas” menar utredningen att ”utföra upp- gifter” framstår som lämpligast. Begreppet ”kontrolluppgifter”, som förekommer i några av dessa författningar, kan associera till bl.a. skattelagstiftningen och bör inte användas. Det bör enligt utred- ningens bedömning vara tillräckligt att begreppet ”uppgifter” an- vänds. I lagen om kontroll av ekologisk produktion finns också ett tillägg i det inledande stycket som anger att kommunens uppgifter även kan ges enligt ”föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen”. Det kan diskuteras om inte detta borde gälla generellt. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att föreslå en sådan änd- ring. I ett par författningar förekommer ett klargörande som anger att ”genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun”. Det är däremot ett klarläggande som bör finnas med i alla de här aktuella författningarna. I några förekommer att det klargörs att beslutanderätten inte kan lämnas över till den andra kommunen. Utredningen föreslår ett samlat uttryckssätt för detta men saknar tillräckligt underlag för att föreslå att det införs i samt- liga dessa författningar. Därefter innehåller paragraferna ett stycke enligt vilket en kom- mun får uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte sådana ärenden som avses i nuvarande 6 kap. 34 § KL. Det framgår också av stycket att bestämmelserna i nuvarande 6 kap. 24–27 och 35 §§ KL om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som prövar sådana ärenden. kan i stor utsträckning ersättas med de paragrafer som motsvarar dem i utredningens förslag till kommunallag. Utredningen föreslår emellertid att bestämmelsen i 6 kap. 35 § KL ändras i sak. Utred- ningen bedömer dock att den hänvisningen kan ersättas med en hän- visning till 6 kap. 40 § i den föreslagna kommunallagen som behand- lar anmälan till nämnd av delegerade ärenden. De aktuella bestämmelserna i lagen om skydd mot olyckor och lagen om brandfarliga och explosiva varor innehåller dessutom ett sista stycke som anger att av kommunallagen följer att kommuner kan ha en gemensam organisation för uppgifter enligt denna lag. Den formuleringen återfinns inte i de övriga sex författningarna. Enligt utredningens mening är betydelsen av det sista stycket i de två för- fattningarna oklar. samverkan i den föreslagna kommunallagen finns bestämmelser om formella samarbeten i form av kommunalförbund och gemensam nämnd. Det är enligt för- arbetena till de två författningarna i första hand dem som avsågs.36 I 10 kap. Överlämnande av kommunala angelägenheter i den före- slagna kommunallagen finns emellertid bestämmelserna från 3 kap. KL om kommunala bolag, stiftelser och föreningar som kan bildas eller ägas av flera kommuner och landsting i samverkan. De utgör också former av gemensamma organisationer. Även förvaltningar kan utgöra organisationer. Utredningen ser därför inte skäl att för- fattningarna ska innehålla den nämnda bestämmelsen som är något otydlig och menar i stället att alla åtta författningarna bör utformas på samma sätt. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att 12 § tredje stycket lagen om skydd mot olyckor och 26 § fjärde stycket lagen om brandfarliga och explosiva varor ska utgå. I 6 kap. 5 § lagen om vissa kommunala befogenheter finns en paragraf som hänvisar till 6 kap. 33 § KL om delegering inom en nämnd eller gemensam nämnd. Behovet och utformningen av den hänvisningen kan diskuteras. Till följd av utredningens förslag bör den dock hänvisa till 6 kap. 37 § i den föreslagna kommunallagen när det gäller förtroendevalda, till 7 kap. 5 § i den föreslagna kommu- nallagen när det gäller anställda och till 9 kap. 31 § när det gäller gemensam nämnd. 2002/03:119 s. 113 och prop. 2009/10:203 s. 74. Sammanfattningsvis ska de ovan nämnda bestämmelserna göras enhetligare när de ändras och hänvisningar göras till den nya kom- munallagen. Hänvisningar om kommunala bolag, stiftelser och föreningar Utöver lagen om kommunala indelningsdelegerade (se avsnitt 16.11.6) hänvisar bl.a. 38 och 39 §§ fjärrvärmelagen (2008:263) till bestämmelserna om kommunala bolag, stiftelser och föreningar. I likhet med vad utredningen föreslog i sitt delbetänkande och som innebar ändringar i nuvarande kommunallag föreslår utredningen att dessa ska ändras till att hänvisa till 10 kap. 2–5 och 7 §§ i den före- slagna kommunallagen. Det skulle dock kunna övervägas om hänvis- ning egentligen behövs till samtliga dessa paragrafer. Övriga författningar som ska följdändras •Bibliotekslagen (2013:801) •Förordningen (2013:391) om förordnande av särskilda ledamöter i allmän domstol och i allmän förvaltnings- domstol •Lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering •Lagen (2012:880) med instruktion för •Lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhets- området •Skolförordningen (2011:185) •Miljötillsynsförordningen (2011:13) •Förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet •Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik •Lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag •Skollagen (2010:800) •Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län •Lagen (2010:294) om säkerhetskontroll vid offentliga samman- träden i kommuner och landsting •Lagen (2008:962) om valfrihetssystem •Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster •Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling •Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap •Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster •Vallagen (2005:837) •Naturgaslagen (2005:403) •Lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgs- området •Lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen •Socialtjänstlagen (2001:453) •Lagen (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m. •Personuppgiftsförordningen (1998:1191) •Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd •Ellagen (1997:857) •Lagen (1997:614) om redovisning •Förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet •Mervärdesskattelagen (1994:200) •Ordningslagen (1993:1617) •Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade •Förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud •Förvaltningslagen (1986:223) •Tandvårdslagen (1985:125) •Tjänstledighetsförordningen (1984:111) •Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) •Fastighetstaxeringslagen (1979:1152) •Lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting •Terrängkörningsförordningen (1978:594) •Lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor •Förvaltningsprocesslagen (1971:291) •Lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar •Lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. •Föräldrabalken (1949:381) •Lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd 19 Konsekvenser av förslagen Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utred- ning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i före- kommande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betän- kandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Utredningen ska belysa förslagens konsekvenser för det kom- munala självstyret. Av 14 kap. 3 § RF framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som nödvän- digt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip vad gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Om förslagen i övrigt har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska detta också redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konsekvensutred- ning i enlighet med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 6 § konsekvensutredningsförordningen ska en konsekvens- utredning innehålla bl.a. en beskrivning av vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Vidare ska uppgifter om vilka som berörs av regleringen och om förslagen överensstämmer med, eller går utöver, de skyldig- heter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Kan regleringen få effekter av betydelse för företagens arbets- förutsättningar ska konsekvensutredningen också, enligt 7 §, bl.a. innehålla en beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, och vad reg- leringen innebär för företagens administrativa kostnader. Vidare ska beröras i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, hur regleringen i andra av- seenden kan komma att påverka företagen, och om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. 19.2Övergripande konsekvenser av en ny kommunallag Att göra en konsekvensbeskrivning av utredningens förslag skiljer sig från att göra en konsekvensbeskrivning i allmänhet eftersom det i detta fall handlar om att inte bara ta ställning till ett enskilt förslag utan om ett förslag till en helt ny kommunallag. Konsekvenserna måste i detta fall beaktas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen har i avsnitt 4 om utgångspunkter för den nya kommunallagen gjort bedömningen att kommunallagen behöver utformas så att den till- godoser behovet av rättssäkerhet, effektivitet och professionalitet i verksamheten. Den ska också bidra till att kommuner och landsting kan fungera som demokratiska arenor. En ytterligare grundläggan- de aspekt på lagens utformning är att den ska vara utformad från ett medborgarperspektiv. Detta ställer krav på att lagen är utformad så att den är begriplig för personer även utan juridiska förkunskaper. Utredningen har försökt att utarbeta en lag utifrån dessa utgångs- punkter. Centralt har bl.a. varit att tydliggöra regelverket om ledning och styrning genom bestämmelser om grundläggande uppgifter och instruktion för den ledande tjänstemannen. Ett särskilt kapitel om de anställda skapar ökad tydlighet om de anställda i kommunallagen. Genom att på detta sätt öka transparensen kan förslagen bidra till en professionell förvaltning och motverka risk för korruption. redningen föreslår ett särskilt kapitel om medborgarna och att kret- sen som kan överklaga kommunala beslut ska vidgas. På detta sätt förbättras möjligheten för kommunallagen att underlätta kommuners och landstings roll som demokratiska arenor och rättssäkerheten stärks på lokal nivå. Behoven av reglering, dvs. vad utredningen vill uppnå med för- slagen liksom vad som händer om reglering inte kommer till stånd har, liksom de alternativa lösningsförslagen till utredningens förslag som funnits, behandlats i avsnitten 5–18. För att anpassa lagen till ett modernt samhälle föreslås bl.a. att den kommunala anslagstavlan ska bli webbaserad och att tydliga hän- visningar ska finnas till EU- rätten. Utredningen har vissa förslag som kan bidra till minskade kostna- der för kommuner och landsting, dessutom gör utredningen bedöm- ningen att flera förslag också kan tänkas bidra till en mer effektiv verksamhet. För företagens del innebär förslagen inga kostnadsök- ningar och framför allt bättre konkurrensförutsättningar. Kommunallagen är en lag som i stor utsträckning ska tillämpas av icke-jurister. Detta ställer också krav på att språket är modernt, enkelt och lättfattligt. Utredningen har genomgående försökt att beakta detta i sitt arbete. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att det samlade förslaget bidrar till välfungerade kommunala verksamheter och inte innebär något oproportionellt ingrepp i den kommunala självstyrel- sen. Förslagen innebär vidare förbättringar för företagen. I de följande avsnitten kommer utredningen närmare kommen- tera konsekvenserna av de olika förslagen. 19.3.1Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Utredningen föreslår att fullmäktige ska få besluta att styrelsen ska kunna fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. Kommuner och landsting är inte skyldiga att utnyttja denna möjlighet och därmed innebär förslaget inte heller någon inskränkning i det kommunala självstyret. För de kommuner och de landsting som väljer att utnyttja denna möjlighet innebär förslaget en viss administrativ merkostnad. Kom- muner och landsting måste dock inte tillämpa det föreslagna regel- verket. Vidare är tanken med förslaget att det ska leda till en för- bättrad styrning och samordning av den kommunala verksamheten, vilket bör leda till ökad effektivitet och lägre kostnader. Utredningens förslag att bestämmelserna om underställd nämnd ska utmönstras innebär inga ekonomiska eller andra konsekvenser. Utredningens förslag att klargöra att en beställar–utförarorganisa- tion är möjlig innebär enligt utredningens mening inga ekonomiska eller andra konsekvenser för kommunerna och landstingen. Det är i praktiken redan möjligt att ha en beställar–utförarorganisation. Ut- redningens förslag tydliggör detta. Däremot kan utredningens för- slag att fullmäktige kan ge styrelsen ökade befogenheter, t.ex. be- fogenhet att kunna fälla avgörandet när en beställarnämnd och utförarnämnd tvistar, medföra att det finns förutsättningar för en mer effektiv beställar–utförarorganisation vilket medför en ekono- misk besparing. En försöksverksamhet med majoritetsstyre medför vissa administra- tiva kostnader, om en kommun eller ett landsting väljer att införa systemet. Oppositionen ska ges goda arbetsförutsättningar, vilket kan ställa krav på att exempelvis ge dessa möjlighet att anställa poli- tiska sekreterare. Omfattningen av de tillkommande kostnaderna beror på vilka administrativa resurser oppositionen redan har genom exempelvis lokalt partistöd. Intresset för reformen är också störst i större kommuner där oppositionen redan kan ha tillgång till politiska sekreterare och andra resurser. De tillkommande kostnaderna blir då mera begränsade än i de fall några resurser inte finns . Eftersom förslaget är en frivillig möjlighet aktualiseras inte den kommunala finansieringsprincipen.1 1 Den kommunala finansieringsprincipen är grundläggande för de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. Principen innebär att staten inte bör införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting utan att dessa kan finansieras på annat sätt än med höjda skatter. Ur demokratisk synvinkel kan förslaget tydliggöra de politiska skiljelinjerna för medborgarna vilket kan vara bra för den lokala demokratin. Om insynen för oppositionen minskar kan det å andra sidan ses som en negativ effekt för den lokala demokratin. Förslagets konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män är svårbedömda. Vilka som väljs till ledamöter i styrelsen kom- mer att förbli en fråga för de politiska partierna. Om andelen leda- möter av något kön kommer att öka eller minska efter att majo- ritetsstyre införts går alltså inte att förutse. 19.3.3Programmet för styrning och uppföljning av verksamhet Kravet på att fullmäktige ska anta ett program som även innefattar styrning och uppföljning av sådana angelägenheter som får utföras av privata utförare men som utförs i egen regi innebär en ny skyldig- het, vilket kan ses som en viss inskränkning i det kommunala själv- styret. Mot bakgrund av de brister som förekommer när det gäller styrning och uppföljning av sådan verksamhet anser ut- redningen att det finns ett behov av att vidta lagstiftningsåtgärder. För detta talar även att den verksamhet som bedrivs i egen regi så långt möjligt bör styras och följas upp på liknande sätt som den verksamhet som utförs av privata utförare. När inskränkningar i den kommunala självstyrelsen görs, innebär proportionalitetsprincipen att den för den kommunala självstyrel- sen minst ingripande åtgärden ska väljas. Utredningen hade kunnat föreslå uttryckliga mål och riktlinjer för verksamheten samt för hur uppföljningen ska ske, men har valt att överlämna till kommunerna och landstingen att själva ta ställning till detta. Det innebär att den för den kommunala självstyrelsen minst ingripande åtgärden har valts. När det gäller förslagets ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting vill utredningen poängtera att det redan finns sty- rande dokument i kommuner och landsting som innehåller mål och riktlinjer. Vissa av dessa är av övergripande slag och tas fram av full- mäktige. Utredningens förslag innebär därför inte nödvändigtvis att ytterligare styrande dokument behöver tillskapas utan de befintliga dokumenten kan i stället fogas till programmet. De administrativa merkostnaderna till följd av förslaget bedöms därför vara mycket I de fall fullmäktige bedömer att den befintliga styr- ningen inte är tillräcklig kan ytterligare resurser behöva tillskjutas. Å andra sidan kan en mer strategisk styrning bidra till att effekti- den kommunala verksamheten och innebära minskade kostnader. Utredningen föreslår att det program som fullmäktige antar även ska innehålla riktlinjer för hur nämndernas verksamhet ska följas upp. Fullmäktige tar således ställning till hur uppföljningen ska ske av såväl den verksamhet som bedrivs i egen regi som den verksamhet som privata utförare utför. En bra uppföljning ställer krav på re- surser. Kravet på att behandla frågan i programmet innebär dock inte i sig att ytterligare resurser behöver anslås till uppföljning. Om full- mäktige bedömer att nuvarande resurser är tillräckliga medför den föreslagna lagstiftningen inte något krav på att ytterligare resurser tillskjuts. En annan konsekvens av förslaget är att arbets- och konkurrens- förutsättningarna kommer att förbättras för företagen, oavsett stor- lek, då det genom programmen blir ökad transparens av den delen av den kommunala verksamheten som kan konkurrensutsättas. Förslaget kan också få den konsekvensen att jämställdheten mellan kvinnor och män förbättras samt att möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ökar genom att fullmäktige kan anta ett program som också innehåller mål och riktlinjer om jämställdhet och integration. Dessutom kan de mål och riktlinjer som antas få betydelse för sysselsättningen och den offentliga servicen i kom- munen eller . Utredningen bedömer att förslaget om att vissa grundläggande uppgifter för direktören ska anges i kommunallagen och att styrelsen ska besluta om en instruktion för direktören innebär större trans- parens i den kommunala verksamheten. Det blir tydligare både externt och internt hur uppgiftsfördelningen ser ut mellan styrelsen, särskilt mellan dess ordförande, och direktören samt även mellan direktören och övrig förvaltning. Transparens är också ett viktigt verktyg mot korruption och annan brottslighet inom förvaltningen och genom att klarlägga olika ansvars- och uppgiftsförhållanden ökar transparen- sen inom kommun och landsting. Detta motiverar att ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen görs på detta område. Utredningen hade kunnat föreslå uttryckligen vad som ska ingå i instruktionen, men utredningen har valt att lämna över till kom- muner och landsting att själva ta ställning till detta. Detta innebär att den för den kommunala självstyrelsen minst ingripande åtgärden har valts. Utredningens förslag beträffande direktörens uppgifter bedöms inte innebära några ökade kostnader för kommuner och landsting. Utredningens förhoppning är att omsättningen på direktörer i kom- muner och landsting ska minska när de ges tydligare förutsättningar för sina uppdrag. Uppdragen blir mer attraktiva och det torde bli lättare att rekrytera fler kompetenta sökande. Utredningens be- dömning är att en minskad omsättning på direktörer skulle innebära minskade kostnader för bl.a. rekrytering och introduktion av en ny direktör. Cirka en tredjedel av kommun- och landstingsdirektörerna är kvinnor.2 I vad mån förslagen bidrar till en jämnare könsmässig fördelning av andelen direktörer är svårt att bedöma. Förslagen är, enligt utredningens bedömning, dock väl förenliga med en strävan efter ökad jämställdhet. Utredningens förslag om att nämnderna själva får bestämma i vilken utsträckning delegationsbeslut ska återrapporteras bedöms medföra en mycket marginell kostnadsökning och då endast för de kom- muner och landsting vars nämnder väljer att utnyttja möjligheten. Inledningsvis kommer nämnderna att behöva ta ställning till hur de beslut som inte behöver anmälas till nämnderna och som får över- klagas genom laglighetsprövning ska protokollföras. Hur detta ska ske kan tänkas variera beroende på vilka typer av beslut det är fråga om.