sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Väl utformade system kan tvärtom bidra till såväl de fördelnings- politiska målen som upprätthållandet av en god tillväxt. Det innebär dock inte att det inte finns målkonflikter. Någonstans finns en gräns för i vilken utsträckning välfärdspolitiken kan utformas så att den kan bidra till såväl fördelningsmål som hög tillväxt. Ju högre skattekvoten är, desto svårare blir det att hitta skatter som kan införas eller höjas utan eller med enbart små effekter på incitament och tillväxt. Offentliga välfärdssystem och fördelning Inkomstfördelning och ekonomisk tillväxt Som nämnts har de fördelningspolitiska målen stor betydelse för den offentliga sektorns omfattning och inriktning. Utöver analyser av sambandet mellan den offentliga sektorns storlek och tillväxt finns även forskning om inkomstfördelningens effekter på tillväxten. I den empiriska forskningen finns ingen samsyn kring riktning och storleksordning i sambanden mellan inkomstför- delning och tillväxt. drar dock i en ny rapport slutsatsen att ökade inkomstskillnader leder till lägre ekonomisk tillväxt och att denna effekt har sin grund i inkomstfördelningens effekter på humankapitalbildning.479 Enligt rapporten berör detta betydande delar av befolkningen i de lägre inkomstklasserna, och inte bara personer i den lägsta inkomstgruppen. Den förändrade demografiska sammansättningen med fler äldre och fler utrikes födda i befolkningen kommer sannolikt att få betydelse för inkomstfördelningen. Den disponibla inkomsten ökade för samtliga inkomstgrupper –2013. Ökningen var störst i de högsta inkomstgrupperna och minst i de lägsta inkomstgrupperna. Där- igenom har de samlade inkomstskillnaderna ökat . Trots detta har vid en internationell jämförelse jämn inkomstfördelning. Den ökande inkomstskillnaden förklaras framför allt av ökade kapitalinkomster som främst kommit de högre inkomstgrupperna till del. En annan del av förklaringen är att skatterna har blivit mindre inkomstutjämnande. I de lägsta inkomstgrupperna finns många hushåll som får transfereringar från offentlig sektor, och dessa är ofta kopplade till prisutvecklingen. Dessa transfereringar räknas därför upp långsammare än de genomsnittliga inkomsterna, 479 (2015c). Offentliga välfärdssystem och fördelning vilket delvis förklarar den sämre inkomstutvecklingen i de lägsta inkomstgrupperna. I avsnitt 5.2.2 diskuteras vidare hur vissa transfereringar på detta sätt har minskat i värde i förhållande till genomsnittsinkomsten. Yngre vuxna (20–29) år, personer och ensamstående kvinnor med barn har haft en sämre inkomstutveckling än övriga inkomstgrupper –2013.480 Vidare har utrikes födda haft en sämre inkomstutveckling än inrikes födda. För de yngre beror utvecklingen inte minst på att gruppen högskole- studerande ökat relativt kraftigt . För de äldre är en förklaring att pensionerna inte ökar lika snabbt som lönerna för dem som arbetar. För utrikes födda kan en förklaring till den relativa försämringen finnas i att invandringen över åren delvis ändrat karaktär från huvudsakligen arbetskraftsinvandring till i första hand flykting- och anhöriginvandring. Detta har bl.a. haft betydelse för sysselsättningsgraden och därigenom förvärvs- inkomsternas utveckling i gruppen utrikes födda. Utöver förändringen i den sammantagna inkomstfördelningen är det relevant att analysera det som kallas ekonomisk utsatthet. Ett mått på ekonomisk utsatthet är hur stor andel av befolkningen som har en inkomst som understiger av median- inkomsten. har andelen med låg ekonomisk standard mätt på detta sätt ökat från av befolkningen till runt 14 procent.481 Andelen har ökat särskilt kraftigt bland utrikes födda, unga vuxna och ensamstående äldre, men den har ökat även i andra grupper. Bland heltidsarbetande har andelen minskat något. Ett alternativt mått på låg ekonomisk standard mäter en absolut låginkomstgräns där en låginkomstgräns låses ett visst år och sedan räknas upp med prisutvecklingen. Enligt detta mått har andelen med låg ekonomisk standard minskat från av befolkningen 1995 till 2013. 2014/2015:100, Bilaga 2. Offentliga välfärdssystem och fördelning 5.2.2Inkomströrligheten är relativt stabil över tid En viktig aspekt rörande inkomstfördelning är i vilken utsträckning enskilda individer flyttar mellan olika inkomstgrupper. T.ex. har högskolestuderande relativt låg inkomst och tillhör då gruppen låginkomsttagare, för att efter studierna ha en relativt hög lön och därigenom byta inkomstgrupp. Som ett komplement till den statiska inkomstfördelningen ett enskilt år kan det därför vara relevant att analysera hur hög inkomströrligheten är, dvs. hur en individs relativa inkomstposition förändras över livet. Det är också relevant att se om denna inkomströrlighet förändras . Ett mått på inkomströrlighet är andelen personer som byter position i inkomstfördelningen mellan olika tidpunkter. En sådan jämförelse visar helt enkelt hur många individer som blir kvar i en viss inkomstdecil över , och hur stor andel som byter placering i inkomstfördelningen.483 Det visar sig att har många lämnat sin ursprungliga inkomstdecil och därefter fortsätter andelen att öka ju går, om än i avtagande takt. Rörligheten var lägst bland höginkomsttagare, och högst bland medelinkomsttagare, baserat på inkomsterna . Av dem som var höginkomsttagare 2004 hade mindre än hälften lämnat den översta inkomstgruppen . Rörligheten för personer med låga inkomster var något högre och hade drygt hälften lämnat sin ursprungliga inkomstgrupp. Rörligheten var störst bland yngre vuxna (20–), vilket hänger samman med att många i denna ålder påbörjar en yrkeskarriär med stigande inkomster från att tidigare kanske studerat. För pensionärer är däremot inkomströrligheten låg. Inkomströrlig- heten skiljer sig inte nämnvärt mellan kvinnor och män eller mellan inrikes och utrikes födda, även om det förefaller som om rörligheten minskat något för utrikes födda.484 Av särskilt intresse kan rörligheten i den lägsta inkomstdecilen vara, och i vilken grad individer fastnar i den inkomstgruppen under långa perioder. Majoriteten av dem som befann sig i den 483För detaljer kring metod, se Prop. 2013/14:100, Bilaga 2. Att inrikes och utrikes födda har likartat inkomströrlighet kan dölja underliggande skillnader när ålderssammansättningen beaktas. Rörligheten är exempelvis relativt låg bland pensionärer, och en mycket hög andel av pensionärerna är födda i . Offentliga välfärdssystem och fördelning lägsta inkomstdecilen 2004 rörde sig uppåt i inkomstfördelningen, och de låga inkomsterna var således tillfälliga för många. var runt hälften av personerna i den lägsta inkomstdecilen kvar i denna grupp. Utrikes födda och äldre ensamstående kvinnliga pensionärer var överrepresenterade i den grupp som långvarigt blev kvar i den lägsta inkomstdecilen . Däremot var, inte oväntat, studerande överrepresenterade när inkomsterna mättes ett givet år, men för de flesta av dem var tiden i den lägsta inkomstdecilen relativt kort.485 Jämförelser indikerar att inkomströrligheten varit ungefär lika hög som under den närmast föregående tioårsperioden. För några grupper har rörlig- heten ökat marginellt, men för utrikes födda förefaller rörligheten ha minskat något. Ökande inkomstskillnader kan därför inte förklaras med en ökad inkomströrlighet. Den ökade inkomst- spridningen gäller alltså såväl ett enskilt år som längre perioder.486 5.2.3Inkomstförsäkringar har utvecklats svagare än lönerna I de flesta svenska socialförsäkringar har inkomstbortfallsprincipen utgjort en grund, dvs. ersättningen relateras till inkomsten. finns ett antal stöd som räknas upp med prisindex eller som ligger fast i nominella termer. har kopplingen till inkomst försvagats i flera ersättningssystem så att de i viss utsträckning utvecklats mer mot ett grundtrygghets- system.487 Ett exempel där prisindexeringen medfört en svagare utveckling än den genomsnittliga inkomsten för yrkesverksamma är garantipensionen. När garantipensioner betalades ut motsvarade nivån för en ensamstående pensionär av de yrkesverksammas genomsnittsinkomst. hade andelen minskat till 30 procent.488 Här ska dock tilläggas att den ekonomiska standarden för många garantipensionärer i praktiken 2013/14:100, Bilaga 2. 487IFS (2014). 488Pensionsmyndigheten (2014). Offentliga välfärdssystem och fördelning förstärkts mer än prisuppräkningen genom bl.a. höjningar av bostadstillägget för pensionärer. Ett annat exempel är arbetslöshetsförsäkringen, vars tak inte höjdes , vilket successivt minskade kopplingen till den förlorade inkomsten. Det ledde till att få arbetslösa fick en ersättning som motsvarande av den förlorade inkomsten.489 Taket har höjts, vilket motverkar denna utveckling. Enligt har dock den försvagade kopplingen till de genomsnittliga inkomsterna i försäkringssystemen inte haft någon större betydelse för inkomstspridningen sett över de som studerats. Däremot kommer oförändrade regler i socialförsäkringssystemen att få större fördelningspolitiska effekter.490 Att flera ersättningar inom socialförsäkringssystemen utvecklats långsammare än de genomsnittliga lönerna har bidragit till att transfereringarnas samlade andel av BNP minskat under . I princip innebär detta att den relativa försvagningen av ersättningarna i vissa socialförsäkringssystem bidragit till att förstärka de offentliga finanserna. Detta kan ses som en del av en omprioritering av de offentliga utgifterna där vissa transfereringar prioriterats ned. Utöver denna effekt har de offentliga utgifterna för transfereringar även påverkats av att antalet personer med olika former av sociala ersättningar och bidrag minskat från drygt 1,1 miljoner helårsekvivalenter491 till ca 800 000 2014.492 489Det gäller den allmänna arbetslöshetsförsäkringen, på flera avtalsområden finns komplet- terande försäkringar som gör att ersättningen blir högre. (2013). I simuleringar beräknas hur fördelningsmått påverkas av om olika transfereringar hade räknats upp med inkomstindex istället för den faktiska upp- räkningen. Slutår för jämförelsen är 2012 och startår skiljer sig mellan olika transfereringar, men är som för arbetslöshetsförsäkringen. 491Med helårsekvivalent menas antalet individer som skulle kunna försörjas under med full ersättning. Exempelvis blir två personer, som varit heltidsarbetslösa var, tillsammans en helårsekvivalent. 492SCB (2015j). Offentliga välfärdssystem och fördelning 5.2.4Inkomstskillnader mellan äldre och arbetande kommer att öka Som konstateras i avsnitt 5.2.1 har inkomstskillnaderna ökat , och det finns flera skäl till att denna utveckling sannolikt kommer att fortsätta även . En anledning är att andelen äldre i befolkningen kommer att öka kraftigt framöver och att deras inkomster sannolikt kommer att öka i långsammare takt än inkomsterna för yrkesverksamma. Ett annat skäl är att invandringen ökat kraftigt och bedöms vara fortsatt hög under . Utrikes födda har i genomsnitt lägre inkomster än inrikes födda. Sammantaget kan detta alltså medföra en ökad inkomstspridning. Pensionerna utvecklas svagare än genomsnittliga inkomster Pensionsinkomsterna kommer att öka , bl.a. till följd av ökande realinkomster och därigenom ökad intjänad pension, men också genom indexering av pensionerna. Pensionärernas reala köpkraft kommer att öka betydligt enligt beräkningar.493 Till största delen förklaras denna utveckling av att gruppen äldre förändras genom att äldre pensionärer med låga inkomster successivt ersätts av yngre pensionärer med högre inkomster. Trots ökningen av realinkomsterna medför dock pensionssystemets utformning att pensionsinkomsterna ökar betydligt långsammare än inkomsterna för den arbetade delen av befolkningen. Detta gäller inte minst för personer som helt eller delvis har garantipension, men även för individer med inkomst- pension utvecklas pensionen långsammare än de genomsnittliga inkomsterna. I inkomstpensionssystemet räknas pensionerna upp med ett s.k. följsamhetsindex. Detta innebär att pensionerna efter pensioner- ingen följer inkomstindex med ett avdrag på , vilket motsvarar det förskott på pension som erhålls när pension beviljas första gången.494 , som är den förväntade 494Förklaringen till avdraget vid den årliga indexeringen av inkomstpensionen är att individen får motsvarande förskott när pensionen beräknas första gången. Vid beräkningen av den årliga pension delas individens pensionsbehållning med ett Offentliga välfärdssystem och fördelning återstående livslängden för en 65-åring , kommer den yrkes- verksammes lön då att ha ökat med i genomsnitt mer än inkomstpensionen. Även om denna relativa försvagning enbart motsvarar det förskott på pension man fått tidigare, kommer försvagningen sannolikt att kunna uppfattas som negativ av den enskilda individen trots att den reala pensionen ökat. För de individer som lever än den genomsnittliga förväntade livs- längden vid pensionsbeslutet kommer den relativa försvagningen att fortsätta och bli större än vad som motsvaras av förskottet. Om inte pensionsåldern höjs i takt med den ökande medellivslängden bidrar detta ytterligare till utvecklingen. Inkomstpensionssystemet är dock finansiellt stabilt genom att en relativ inkomstförsämring kommer att ske med automatik om pensionsåldern inte höjs i takt med medellivslängden. Personer som är helt eller delvis hänvisade till garantipension kommer med dagens regler att se sin pension utvecklas svagare än inkomsterna för yrkesverksamma. Garantipensionen är pris- indexerad vilket innebär att pensionen är realt säkrad. Men eftersom lönerna i de flesta fall ökar snabbare än priserna innebär denna indexering att garantipensionerna utvecklas betydligt långsammare än de yrkesverksammas inkomster. Som tidigare nämnts har garantipensionen i förhållande till genomsnitts- inkomsten sjunkit från det och detta är alltså en utveckling som kommer att fortsätta vid oförändrade regler. har utvecklingen i viss mån motverkats genom bl.a. höjningar av bostadstillägg och det förhöjda grundavdraget för personer . De inkomstprövade stöden till äldre i form av bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är inte heller inkomstindexerade. Det innebär att även dessa stöd kommer att utvecklas långsammare än lönerna och att inkomsterna för dem som får dessa stöd kommer att sjunka relativt den yrkesverksamma Detta beror till stor del på den statistiskt beräknade återstående medellivslängden för den relevanta årskullen för pensionsbeslutet. Förutom livslängden tas vid beräkningen av delningstalet också hänsyn till en tänkt framtida tillväxt på , den så kallade tillväxtnormen. Det innebär att individ redan i början av sin pensionärstid får del av en framtida tillväxt, och därmed en högre pension än vad individen annat skulle fått. Se vidare (2015b) Offentliga välfärdssystem och fördelning Bostadstillägget har dock höjts under senare år.495 Tjänstepensioner viktiga för många, men vissa saknar dem helt För många pensionärer kommer tjänstepensioner att utgöra en viktig del av inkomsterna. Av de totala pensionsutbetalningarna som gjordes 2013 svarade tjänstepensionerna för . Allmän pension svarade för och privat pensionssparande för återstående 5 procent.496 Tjänstepensionernas andel av utbetal- ningarna har ökat över tid.497 saknar av pensionärerna helt tjänstepension.498 Det finns också betydande skillnader mellan olika grupper vad gäller tjänstepensionens storlek. Män har generellt betydligt högre tjänstepension än kvinnor och inrikes födda betydligt högre än utrikes födda. Även om tjänstepensionerna även framöver kommer att vara viktiga för många pensionärers inkomster finns vissa utvecklings- tendenser som kan medföra att en ökande grupp äldre kommer att ha mycket begränsade tjänstepensioner. saknar av de anställda inbetalningar till tjänstepension från arbets- givaren.499 Många av dem utan tjänstepension det aktuella året kommer dock att tjäna in tjänstepensionsrättigheter under sina arbetsliv. Vanligast är att avtalspension saknas inom IT-, reklam- och konsultbranscherna samt bland egenföretagare.500 är det här branscher med ökande sysselsättning. Sysselsättningen ökar även i småföretagen, där de anställda i lägre grad än andra anställda omfattas av kollektivavtal501 och därigenom sannolikt även i lägre grad av tjänstepensioner. En annan grupp som saknar tjänstepension eller privat pensionssparande är egenföretagare, till följd av att många egen- 495 En förklaring till att höjningar skett i just de inkomstprövade äldrestöden och skattesystemet kan vara att dessa inte omfattas av pensionsöverenskommelsen. Eftersom det krävs konsensus inom pensionsgruppen för ändringen i pensionsöverenskommelsen kan det i praktiken vara enklare att genomföra förändringar i dessa system snarare än i t.ex. garantipensionen som ingår i överenskommelsen. 496Pensionsmyndigheten (2015a). 497AMF (2013a). 498Collectum (2014). 499AMF (2013b). 500Petterson (2014). 501AMF (2013a). Offentliga välfärdssystem och fördelning företagare inte gör pensionsavsättningar. Uppskattningar för enskilda näringsidkare indikerar att mindre än en tredjedel av dessa gjorde avsättningar till egen pension 2010.502 Dessutom har många av dessa också relativt låga pensionsgrundande inkomster jämfört med anställda, vilket påverkar den allmänna pensionen.503 Detta gör sammantaget att många egenföretagare kommer att ha låga pensionsinkomster när de blir äldre, som antalet egenföretagare sannolikt kommer att öka. Fler egenföretagare och fler anställda som saknar inbetalningar till tjänstepension innebär en risk att en ökande andel individer kommer att ha relativt låg sammantagen pension som äldre. Visserligen omfattas de av det allmänna pensionssystemet, men som framgått svarar tjänstepensionerna för en ökande del av en pensionärs samlade inkomster. Allt fler kommer därför att behöva ta ett eget ansvar för sitt sparande inför ålderdomen när andelen personer som omfattas av tjänstepensionsavtal i sina anställningar minskar. För tjänstepensioner finns möjligheter för individen att bestämma pensionen ska utbetalas. Det finns en utveckling mot att allt fler väljer att ta ut tjänstepensionen under en kort period.504 Det kan finnas flera skäl för att ta ut tjänstepension snarare än under hela den återstående livslängden. En anledning kan vara att man vill ha högre inkomster under de år som man bedömer sig ha störst chans att vara frisk och pigg.505 Andra skäl kan vara att man väljer att avsluta arbetslivet och då först tar ut tjänstepension för att sedan ta ut den allmänna pensionen. För personer med låga inkomster kan för utbetalning av tjänstepension vara ekonomiskt fördelaktigt då tjänstepensionerna påverkar rätten till vissa inkomstprövade äldrestöd. får man en högre pension och efter utbetalningstiden kan man ha rätt till exempelvis bostadstillägg. Uppskattningen bygger på statistik från SCB:s databas över hur många enskilda näringsidkare som betalat in egenavgifter och hur många som betalat särskild löneskatt på pensionskostnader. SCB:s databas har använts för att bedöma hur många av de enskilda företagarna som bedriver heltidsverksamhet. 503Pensionsmyndigheten (2015a). 504AMF (2014). Offentliga välfärdssystem och fördelning Ett uttag av tjänstepensionen under få år kan innebära att många individer sedan får en relativt låg inkomst under återstoden av sin pensionärstid. Det kan vara ett problem för den enskilde om denna för sent upptäcker att inkomsterna blir lägre än vad man trott. Men även de offentliga finanserna kan påverkas genom att låga inkomster dels kan ge rätt till inkomstprövade äldrestöd506, dels minskar möjligheterna för den äldre att betala avgifter inom exempelvis äldreomsorgen. Som framgår av kapitel 4 påverkar utformningen av tjänste- pensionsreglerna också de äldres val av utträdesålder och därigenom det samlade arbetsutbudet. Andelen äldre med låg relativ ekonomisk standard kommer att öka Även om de reala inkomsterna för de äldre som grupp kommer att öka rejält framöver, kommer inte den positiva utvecklingen alla äldre till del i samma utsträckning. har av pensionärerna garantipension, vilket indikerar en låg inkomstpension.507 För att bedöma hur många äldre som kan bedömas ha relativt dålig ekonomi används ofta ett mått där låg ekonomisk standard innebär att den disponibla inkomsten understiger av medianinkomsten i samhället. hade av männen och av kvinnorna en låg ekonomisk standard enligt detta mått.508 Givet de nuvarande reglerna för bl.a. indexering av garantipensionen kommer andelen med låg ekonomisk standard att öka relativt kraftigt. skulle enligt beräkningar av de kvinnliga pensionärerna ha låg ekonomisk standard och bland de äldsta kvinnorna skulle andelen bli än högre. 509 För männen skulle andelen öka till . En viktig förklaring till denna utveckling är att pensions- inkomsterna till följd av indexeringssättet växer långsammare än medianinkomsten. 506Det gäller dock inte garantipensionen, för vilken ingen avräkning mot tjänstepension sker. 507Pensionsmyndigheten(2014). 508S 2011:05 (2012b). Offentliga välfärdssystem och fördelning En höjd faktisk pensionsålder skulle knappt påverka andelen äldre med låg ekonomisk standard. Detta beror bl.a. på att en höjd faktisk pensionsålder ökar inkomsterna för relativt många, vilket medför att medianinkomsten ökar och därigenom höjer gränsen för låg ekonomisk standard. En betydande del av de äldre har heller inte möjlighet att höja sin pensionsuttagsålder, t.ex. för att de redan lämnat arbetskraften med sjukersättning. Många av dessa har också låga inkomster och en hög risk för låg ekonomisk standard. Om man i stället antar en inkomstindexering av grundskyddet för äldre511, dvs. att detta skulle öka i takt med inkomsterna, snarare än enligt dagens regler med en prisindexering, kommer andelen äldre med låg ekonomisk standard knappt att förändras fram till runt 2040 och först därefter börja stiga något.512 En inkomst- indexering av garantipensionerna skulle således i hög grad kunna motverka en utveckling mot en ökande andel äldre med låg ekonomisk standard, åtminstone de närmaste decennierna.513 En ändrad indexering av grundskyddet skulle också medföra att statens kostnader för garantipensionen skulle öka kraftigt. skulle dock statens kostnader för de inkomstprövade äldreförsörjningsstöden och bostadstilläggen minska. Sammantaget finns det alltså mycket som tyder på att framtidens pensionsinkomster kommer att utvecklas långsammare än de yrkesverksammas inkomster, och att andelen äldre med låg relativ ekonomisk standard därför kommer att öka. En sådan utveckling kan komma att leda till ökande krav på ändrade regler, för såväl inkomstpensionssystemet som för äldrestöd via statsbudgeten, eller krav på förändringar i skattesystemet. Många utrikes födda kommer att ha låga inkomster som pensionärer Andelen utrikes födda bland de äldre kommer som beskrivits i kapitel 2 att öka kraftigt. Inte minst kommer andelen äldre (över 65 510Ds 2014:12 och S 2011:05 (2012b). 511Garantipension, bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. 512Ds 2014:12 och S 2011:05 (2012b). 513Dessa beräkningar bygger på en äldre befolkningsprognos med en lägre nivå på invandringen. Givet att de utrikes födda i betydande omfattning när de blir äldre kommer att få del av grundskyddet, kan dessa beräkningar i viss utsträckning underskatta andelen äldre med låg ekonomisk standard på lång sikt. Offentliga välfärdssystem och fördelning år) födda utanför EU och att öka från 2015 till drygt en fjärdedel 2060. Eftersom basen i det svenska pensionssystemet är arbets- inkomster intjänade i kommer många utrikes födda som kommit till i vuxen ålder att ha relativt låg inkomstpension. Garantipensionen innehåller ett bosättningskrav där full garanti- pension kräver 40 bosättningsår i efter .