sou · H3B370 · 2015-08-04 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om högskolans utbildningsutbud SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att beskriva utvecklingen och sammansättningen av utbildningsutbudet i högskolan ur ett helhetsperspektiv och att besluta om experter och annat biträde åt utredaren. Direktiven för utredningen angavs i dir. 2014:54. Utred- ningens namn är Utredningen om högskolans utbildningsutbud (U 2014:09). Med stöd av detta bemyndigande förordnade departements- chefen som särskild utredare. Till utredningssekrete- rare förordnades från 2014-08-15 (, från 2014-09-01 ) och från 2014-09-01 (, från 2015-01-01 ). förordnades till utrednings- sekreterare från 2014-09-23 till (). Vid regeringssammanträde beslöt regeringen om tilläggsdirektiv. Tilläggsdirektiven innebar ändring av direktiv ochför- kortad tid för uppdraget. Tilläggsdirektiven angavs i dir. 2015:23. Till experter i utredningen förordnades departe- mentssekreterare , arbetsmarknadsdeparte- mentet, ämnesråd Per , , depar- tementssekreterare , och kans- liråd , . ent- ledigades som expert och departementssekreterare , , förordnades som expert från samma datum. Jag överlämnar slutbetänkandet Högre utbildning (SOU 2015:70) och anser härmed att mitt uppdrag är fullgjort. Utredningens uppdrag och arbete............................ Uppdraget – vad det innebär.............................................. Uppdraget – vad det inte innebär ....................................... Bakgrund till dagens högre utbildning i ........... Högre utbildning i världen................................................. Högre utbildning i tiden.................................................... Utvecklingen av svensk högskola....................................... högskolereform – H 77 ........................................ universitets- och högskolereform och den högre utbildningens mål........................................ Program – kurs .................................................................. Generella examina – yrkesexamina..................................... Dimensioneringssystemet – studentens val ........................ Den högre utbildningens övergripande mål........................ 3.7 Yrkesinriktad utbildning och bildning................................ 3.8Den fortsatta diskussionen om den högre utbildningens Den öppna högskolan 2002.................................. Utbildnings- och examensreformen ............. Den högre utbildningens mål är stabila............................... Svensk högskoleutbildning i ett internationellt 4.1Skillnader mellan hur länder organiserar sina 4.2Utbyggnaden av eftergymnasial utbildning är i olika stadier i olika länder........................................................... Andelen med högskoleutbildning ökar inom ......... Stora skillnader i finansiering mellan länder........................ Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014........................................................ Anslagssparande och sparande av prestationer ..... Förändringar av ersättningsbeloppen................... Styrning av antalet examina.................................. 5.2.2Styrning av antalet helårsstudenter – tilldelning av platser............................................ och högskolor 1993–2013........... Tillträde till högre utbildning............................................. Förändringar i examensstrukturen..................................... Studenterna i högskolan........................................ De kommande studenterna................................................ En stor del av gymnasieungdomarna vill Söktrycket varierar mellan utbildningar ............... De som är studenter......................................................... Många utbildningar har sned könsfördelning..... Fler yngre studenter .......................................... Social snedrekrytering till högre utbildning........ 6.2.4Andelen studenter med utländsk bakgrund har Utvecklingen 1994–2013 .................................... Utvecklingen av antalet helårsstudenter 1994- 2013 ......... Inledande beskrivning av statistiken................... Utvecklingen i riket........................................... Vårdhögskolor med enskild huvudman.............. Antal program och kurser................................................ 7.3.1Antalet program och fristående kurser totalt i riket 1994–2013................................................. 7.3.6Sambandet mellan antalet helårsstudenter och antalet program respektive fristående kurser...... 7.4.1Ökning av korta kurser och minskning av Området humaniora och konst är vanligast........ 7.4.3Tillväxten av korta kurser har skett vid 7.4.4Andelen kurser på avancerad nivå ökade 2008- 7.5 Utbildning på distans....................................................... 7.5.1Antalet fristående kurser på distans har ökat 7.5.2Antalet program på distans har ökat, men utbudet är begränsat.......................................... Högskoleutbildning på olika orter i ....... 7.6 Kurser för fortbildning och vidareutbildning.................... 7.6.1Svårt att definiera kurser för fortbildning och Framför allt korta kurser ................................... Både campus- och distansutbildning.................. 7.6.4Fortbildning och vidareutbildning inom pedagogik samt hälso- och sjukvård har Antalet sommarkurser har minskat.................... 7.7.2Flest kurser inom Humaniora och konst samt Naturvetenskap, matematik och data................. 7.7.3Många sommarkurser ges på distans och på Prestationsgraden är lägre på sommarkurser ...... Högskoleutbildning och arbetsmarknad.................... Prognoser över arbetsmarknadens utveckling................... 8.1.1Ökad internationell rörlighet bland 8.1.2Utsikterna på den svenska arbetsmarknaden 8.1.4Utbildningsvolymens utveckling i förhållande till tidigare prognoser......................................... 8.2 Koppling mellan utbildning och yrke............................... 8.2.1Yrkesspridningen är minst för 8.2.2Vissa yrkesexamensprogram har stor 8.2.3Generella utbildningar har stor yrkesspridning ..223 8.2.4Utbildningsspridning inom de flesta ej Slutsatser, bedömningar och förslag........................ Uppdraget – parametrar och kriteria................................ Samhällets övriga behov ..................................... Kvalitet och progression .................................... Vad kan utgöra bas för bedömning? Är de tre ......................................kriteria tillfredsställda? 9.4.3Högskolans ansvar för fortbildning och Samhällets övriga behov..................................... Konklusion och förslag.................................................... Sommarkurser – i syfte att förkorta studietiden............... Studenter som inte avlägger examen................................. 10.1.1Examensfrekvens är inte alltid ett mått på 10.1.2 i jämförelse med ........................ 10.1.3Stora variationer i examensfrekvens mellan 10.1.4Kvinnor har genomgående högre examensfrekvens än män.................................... Orsaker till att studenter inte tar ut examen....... Slutsatser, bedömningar och förslag................... 10.2 Dubbla examina............................................................... Argument för dubbla examina ........................... Argument mot dubbla examina.......................... 10.2.4Politisk svängning – från ”självklart” till ”olämpligt”........................................................ Den juridiska aspekten....................................... Slutsatser, bedömningar och förslag................... Förlängning av utbildningar ............................................. Slutsatser, bedömningar och förslag................... Definition, mål och kriteria................................ Resultat av UKÄ:s granskningar........................ Skillnader högskola – yrkeshögskola.................. 11.2.3Svensk yrkeshögskola i internationell Överlappning högskola – yrkeshögskola............ Slutsatser, bedömningar och förslag................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:54........................................... Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:23........................................... Bilaga 4 Kontakter.................................................................... Universitet och högskolor 2013................................... SUN- och ISCED- klassificering................................. universitets- och högskolereform innebar att idén med central planering och dimensionering av högskoleutbildning upp- löstes. Istället följde en våg av avreglering och decentralisering. Den högskolelag som då fastställdes styr i allt väsentligt ännu högskolan. Det hårt reglerade linjesystemet ersattes med en examensordning för högskoleutbildning ochen examensbeskrivning för varje examen. I stället för att som tidigare reglera innehållet i varje utbildningslinje genom nationella utbildningsplaner, så styr statsmakterna genom att ange examensmål som ska uppnås. En viktig del av reformen var införandet av ett kursbaserat utbildningssystem, där kursen utgör en basal enhet i all utbildning i stället för linjen/programmet. Denna förändring var kongenial med ideologin att öka friheten i utbildningssystemet genom att i mycket högre utsträckning bygga på studentens val. Genom sina val av utbildning skulle studenterna direkt påverka högskolornas utbildningsutbud. Studenterna förutsattes skaffa sig information om utbildningars kvalitet och arbetsmarknadsutsikter och på denna grund välja utbildning. Studenternas efterfrågan blev den avgörande dimensioneringsprincipen i och med att resurs- tilldelningssystemet helt kopplades till studenternas deltagande och prestation. Staten förbehöll sig dock rätten att styra över vissa viktiga utbildningsområden som lärar-, sjuksköterske- och civil- ingenjörsutbildning. De övergripande målen med högskolans utbildning har varit stabila . Målen kan beskrivas i att förbereda för yrkesverk- samhet, att förbereda för forskarutbildning, att ge fortbildning och vidareutbildning och att utveckla och bilda studenten som individ. Högskolelagens sätt att utforma målen har förvisso genomgått betydande förändringar , men av förarbeten framgår att de övergripande målen ligger fast. Alltsedan 1993 gäller att förberedelse för yrke främst uppnås genom en bred, allmän- bildande utbildning präglad av generiska kunskaper och färdigheter. högskolereform innebar dock en betydande förskjutning från att högskolans främsta mål är yrkesutbildning till att istället stödja individens utveckling och individens möjlighet att välja sin egen utbildning. Efter den senaste examensreformen, nu gällande, har balansen i viss mån återställts, framför allt genom högskoleförord- ningens – särskilt examensordningens – tydliga krav på yrkes- förberedelse. Högre utbildning har ökat i och internationellt Högre utbildning har ökat såväl i som i övriga världen. har andelen i befolkningen (25–) som har högskoleutbildning ökat från i i genomsnitt. I har andelen ökat från . Utbyggnaden av högskolan märks tydligast i den yngre delen av befolkningen. I genomsnitt hade av 25–34-åringarna inom en högskole- utbildning , vilket är en ökning . Det är ett resultat av att många länder har byggt ut sin högskoleutbildning . Även i har mot- svarande ökning skett, från . Intresset för högre utbildning i – mätt i antalet sökande – har varierat . har antalet sökande dock ökat , och andelen som antagits har minskat. De sökande för- delar sig inte jämt, utan konkurrenssituationen varierar mellan olika utbildningar. Flest behöriga förstahandssökande har civil- ingenjörs-, sjuksköterske- och juristutbildningarna samt de olika lärarutbildningarna sammantagna. Utbildningarna till psykolog, veterinär, läkare, jurist samt fysioterapeut tillhör de utbildningar som har högst söktryck (antal behöriga förstahandssökande per antagen). I , liksom i de flesta andra , är det en högre andel av kvinnorna än av männen som har högskoleutbildning. I har könsfördelningen i högskolan varit män och kvinnor sedanbörjan av , men ser man till enskilda utbildningar är könsfördelningen ofta snedare. /13 hade endast var fjärde kurs vid universitet och högskolor en jämn könsfördelning (inom intervallet 40–). har den svenska studentpopulationen föryngrats. Mellan läsåren 2004/05 till 2013/14 har medianåldern minskat bland studenterna från till . Kvinnorna var äldre än männen. är studenter med högutbildade föräldrar överrepresenterade i högskolan. Andelen av studenterna som har utländsk bakgrund (och som tillhör den svenska befolkningen) har ökat. Övergången till högskolan bland personer med utländsk bakgrund skiljer sig beroende på ålder vid invandring, ursprungsland och föräldrarnas utbildningsnivå. Utvecklingen av utbildningsutbudet –2013 Antalet helårsstudenter vid universitet och högskolor ökade från 228 1994 till 298 2013. Högskolorna har haft den största tillväxten . Men i absoluta tal är de traditionella universiteten fortfarande störst, och tillsammans med nya universitet och fackinriktade universitet utgör de tre fjärdedelar av högskolan – mätt i antal helårsstudenter. Utvecklingen 1994–2013 i sammanfattning Samhv, jur, handel, Samhv, jur, handel, Samhv, jur, handel, Samhv, jur, handel, Källa: SCB:s universitets- och högskoleregister. Ökningen av antalet helårsstudenter mellan 1994–2013 har skett inom utbildningsprogram, medan antalet helårsstudenter på fristående kurser har varit nästan oförändrat. Det innebär att programutbildningens andel – mätt i helårsstudenter – har ökat från 2013. Det har alltså skett en programmifiering av svensk högskola. Framför allt är det generella program som har ökat. Yrkesinriktade program har däremot haft en måttlig tillväxt som följer dengenerella expansionen i högskolan. En förklaring till att yrkesinriktade program inte har ökat mer är att lärarutbildning, som är det största yrkesexamensområdet, har minskat . Fristående kurser har framför allt minskat inom den del av högskolan som har den största andelen, nämligen traditionella universitet och i viss mån nya universitet. Att fristående kurser har minskat beror framför allt på att de har fungerat som ekonomisk buffert vid ekonomiska neddragningar. (Program omfattar , tar att förändra och därmed att få ut spareffekter av.) Inför utbildnings- och examensreformen omvandlades också många terminslånga fristående kurser till generella program. En hög andel av det fristående kursutbudet erbjuds på deltid. Av fristående kurser på campus ges på deltid, och på distans ges på deltid. Sommarkurser är av liten omfattning och har, liksom övrigt fristående kursutbud, minskat . Sommarkurser är sällan kurser som ingår i examensinriktad utbildning, utan kurser som syftar till fortbildning och förberedelse för annan högskoleutbildning. De kan också vara projektarbeten eller säsongsbetonade kurser. Det är svårt att avgränsa vad som utgör fortbildning och vidare- utbildning eftersom syftet med en utbildning bestäms av varje enskild individ. Fristående kurser som ges på deltid och har äldre studenter ger dock ett grovt mått på fortbildning och vidare- utbildning. Antalet kurser som faller inom dessa kriterier ökade , och de utgör en allt större del av de fristående kurserna. Merparten är korta kurser, och ungefär hälften ges på distans. har dock antalet kurser av fortbildnings- och vidareutbildningskaraktär minskat. Vad som utgör distansutbildning är svårt att avgränsa, då all högre utbildning nyttjar olika former av IT-plattformar. Respektive lärosäte markerar i statistikenvilka utbildningar som är distansutbild- ningar utifrån definitionen att lärare och studenter i huvudsak är åtskilda och rum. Distansutbildning har ökat kraftigt och används i stor utsträckning för fortbildning och vidareutbildning. Framför allt är det fristående kurser som ges på distans. Det finns också program som erbjuds på distans, mestadels utbildningar inom vård- och lärarutbildningsområdet. Det utbildningsområde (enligt Svensk utbildningsnomenklatur, SUN1) som har haft flest antal helårsstudenter –2013 är samhällsvetenskap juridik, handel och administration 1 Se bilaga 6. (85 000 helårsstudenter ). Näst störst har teknik och tillverkning varit (54 000 helårsstudenter ). Det utbildnings- område som har haft den största procentuella ökningen är hälso- och sjukvård samt social omsorg som har ökat . Det enda utbildningsområde som har minskat är pedagogik och lärarutbildning som minskade från 39 000 helårsstudenter till 36 2013. Fristående kurser domineras av humaniora och konst, där språk är ett stort inslag, samt samhällsvetenskap, juridik, handel och administration. Det har skett en uttunning av undervisningen i och med att antalet program och kurser har ökat mer än antalet helårsstudenter. Detta innebär att undervisningstätheten har minskat under peri- oden. Det ökade kursutbudet utan motsvarande ökning av stu- denter kan också ses som en fragmentisering. Personer med högskoleutbildning har genomgående en god arbets- marknad – de är generellt sett arbetslösa i lägre utsträckning än de som bara har en utbildning från eller gymnasieskolan. Flera undersökningar visar också att högskoleutbildade etablerar sig väl på arbetsmarknaden. Enligt statistik från har av de svenska studenterna en anställning efter examen, vilket är högre än genomsnittet för EU. Det finns dock en pågående diskussion om matchning på arbetsmarknaden, där näringslivet påpekar att det finns brister i matchning mellan utbud och efterfrågan av utbildad arbetskraft. Det finns många aktörer som gör prognoser om den framtida arbetsmarknaden. De flesta prognoser som görs ger dock samma bild av utvecklingen på en övergripande nivå. Vi har valt att använda de planeringsunderlag för universitet och högskolor som () återkommande publicerar. En jämförelse av dessa prognoser visar att för vissa utbildningsgrupper varierar bedömningen om det framtida balansläget, medan bedömningen för andra utbildningsgrupper har varit stabil. Genom att öka eller minska antalet nybörjarplatser på olika utbildningar har lärosätena till viss del anpassat sig efter prognoserna, och därigenom påverkat bilden av det framtida Inom utbildningsområdena hälso- och sjukvård samt social omsorg samt pedagogik och lärarutbildning har dock flera utbildningsgrupper prognosticerats som bristyrken. Kopplingen mellan utbildning och ett specifikt yrke är olika tydlig för olika högskoleutbildningar. Tydligast är kopplingen för de yrken som är reglerade enligtsvensk lag – legitimationsyrken – där en hög andel av de utbildade arbetar inom ”målyrket”. Det finns dock också legitimationsutbildningar (apotekarutbildning, biomedicinsk analytikerutbildning) där många väljer att arbeta inom andra yrken är ”målyrket”. De yrkesexamensutbildningar som inte leder till legitimationsyrken – t.ex. jurist-, socionom- och ingenjörsutbildningar – har mindre stark koppling till ett specifikt yrke. Många generella utbildningar är breda och utbildar till flera yrken. Detta är typiskt för utbildningar inom humaniora, samhälls- och beteendevetenskap, biologi och ekonomi. Utbildningsutbudet – bedömning av balansen Vår bedömning är att utbildningsutbudet i huvudsak är väl balan- serat och att dimensioneringssystemet i huvudsak fungerar väl. Vi har gjort en bedömning av om balansen i högskolans utbild- ningsutbud är väl avvägd med hänsyn till 1) studenternas efterfrågan, 2) arbetsmarknadens behov och 3) samhällets övriga behov. Målet att utbildning i högskolan ska ha hög kvalitet och att studenterna ska ha möjligheter till progression i utbildningen är ett absolut krav som inte kan kompenseras eller balanseras mot andra behov eller krav. Om en utbildning inte tillfredsställer detta krav så ska den överhuvud inte finnas som utbildning i högskolan. Vi bedömer att studenters efterfrågan är väl tillgodosedd genom det dimensioneringssystem och resurstilldelningssystem som infördes med högskolereform och som innebär att det är just studenters efterfrågan som ska styra utbildningsutbudet. Även om systemet i grunden är efterfrågestyrt så finns det vissa fall då studenters efterfrågan inte tillfredsställs. Detta är fallet i ett flertal dyrbara utbildningar som är starkt eftersökta, exempelvis läkarutbildning, psykologutbildning, veterinärutbildning och skåde- spelarutbildning. För vissa sådana dyrbara utbildningar har stats- makterna lagt begränsningar i hur många utbildningsplatser som får finansieras genom tilldelade medel. Begränsningar kan också finnas på andra sätt, t.ex. i form av begränsad tillgång till verksamhets- förlagd utbildning. Det tycks vara accepterat av alla intressenter att statsmakterna genom ekonomisk styrning begränsar tillgången till utbildning som är kostsam att genomföra. Därtill kan lärosätena hämma studenternas efterfrågan genom att av olika skäl begränsa översökta utbildningar. Vår bedömning är att arbetslivets behov är tillgodosett med viktiga undantag inom vård- och lärarutbildning. Representanter för arbets- marknaden har dock uttryckt missnöje med hur de kan påverka högskolans utbildningsutbud. Såväl arbetsmarknadens representanter som lärosätena saknar också diskussion kring gemensamma lös- ningar inom framför allt bristyrkesutbildningar. Beslut om utbildningsutbud i en långt decentraliserad högskole- sektor, där varje lärosäte självständigt beslutar om sitt utbildnings- utbud, bör förutsätta dels dialog med företrädare för den arbets- marknad man utbildar för, dels samverkan med andra lärosäten vars utbildningsutbud påverkar det egna lärosätet. Det är angeläget att arenor för återkommande och systematisk dialog mellan lärosäten och berörda arbetslivsorganisationer finns både regionalt och nationellt. I den mån det saknas bör de skapas och i den mån de finns bör de stärkas. Det är klart att samhällets behov av utbildade för vård och skola inte tillfredsställs varför det är viktigt att undersöka vilka incitament som krävs för att fler utbildas inom dessa sektorer. Hindren för balans är av olika karaktär och kan grupperas i faktorer som hög- skolan kan påverka respektive faktorer som högskolan har svårt att påverka och där åtgärdspotentialen istället ligger på andra agenter, oftast arbetsmarknaden. Till den senare kategorin räknas hinder som hör samman med verksamhetsförlagd utbildning samt bristande studentintresse, vilket ofta har sin grund i en icke attraktiv arbets- marknad. Högskolan har flera uppdrag varav det kvantitativt största upp- draget är att utbilda unga människor i en flerårig sammanhållen utbildning som förbereder för arbets- och samhällslivet. Att den absolut största delen av utbildningsutbudet består av examens- inriktade program är en rimlig avvägning. Antalet fristående kurser påverkar utrymmet för fortbildning och vidareutbildning. Vår bedömning är att lärosätena inte ytter- ligare bör minska utbudet av fristående kurser. Vi menar att fortbildning och vidareutbildning är ett av hög- skolans uppdrag och tydligt ska ingå i den strategiska utbildnings- planeringen. Genom att en så stor andel av det totala utbildnings- utbudet i högskolan är tillgängligt i form av fristående kurser skapas en mycket stor potential för individer att ta del av högskolans hela utbildningsutbud när de vill utöka sin kunskap – dvs. fortbilda eller vidareutbilda sig. Denna möjlighet har utökats med det ökade utbudet av fristående kurser som ges på deltid och på distans. Denna styrka med det svenska systemet bör betonas.