sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — I den juridiska litteraturen har framförts att man utifrån all- männa kommunalrättsliga grundsatser knappast kan gå så långt att en nämnd kan överpröva en annan nämnds beslut. Även i övrigt kan en underställning knappast utformas så, att den underställda nämndens självständighet undermineras. Till ordalydelsen verkar bestämmelsen vara mer vidsträckt än styrelsens tillsynsbefogen- heter enligt 6 kap. 1 § KL (se avsnitt 5.3.6). Det är emellertid, enligt uttalanden i den juridiska litteraturen, tveksamt om man utifrån lagregelns syfte skulle kunna ge en nämnd motsvarande befogenheter som styrelsen har gentemot andra nämnder. Bestäm- melsen bör dock kunna användas för att ge en central nämnd sam- ordnande funktioner i förhållande till lokala nämnder, t.ex. för att garantera likhet vid behandlingen av ärenden som innefattar myn- dighetsutövning mot enskilda.9 Enligt utredningens uppfattning måste det i så fall handla om en generell ”mjuk” styrning. Det är inte möj- ligt för en nämnd att ge bindande direktiv till en annan nämnd när det gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. Frågor om möjligheten att låta en nämnd vara underställd en annan nämnd har även behandlats i tidigare gällande lagstiftning. Behovet av samordning mellan nämnder blev t.ex. föremål för sär- skilda överväganden vid tillkomsten av den tidigare gällande lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen). Övervägandena mynnade ut i att det i huvudsak bör överlämnas åt kommunerna att bedöma hur samordningen ska gå till. För att samordningen skulle underlättas fick de med lagen avsedda lokala organen en i viss mån underordnad ställning i förhållande till före- kommande centrala nämnder. Det kom till uttryck genom två sär- bestämmelser i 5 § lokalorganslagen. Där föreskrevs, med avvikel- ser från vad som gällde för ordinära kommunallagsreglerade 1990/91:117. 9Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 201 f. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation nämnder, att det ankom på fullmäktige att avgöra om ett lokalt organ skulle få initiativrätt hos fullmäktige eller inte. Där före- skrevs också att fullmäktige fick bestämma att ett lokalt organs budgetförslag skulle lämnas till facknämnden. I förarbetena erinrades också om kommunernas möjlighet att förbättra samordningen genom att ta in bestämmelser om samrådsskyldighet m.m. i reglementen för lokala organ och genom att anordna överläggningar mellan förtroendevalda och tjänstemän hos den centrala nämnden och de lokala organen.10 Motsvarande överväganden gjordes vid tillkomsten av den tidigare gällande lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation (försökslagen). Dessa överväganden ledde fram till att regleringen av samordnings- frågorna som redan fanns i lokalorganslagen fick gälla även för specialreglerad verksamhet (9 § försökslagen).11 Det kan tilläggas att fullmäktige – enligt nu gällande kommunal- lag – får föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige (5 kap. 24 § KL). Bestämmelsen behövs för att fullmäktige ska kunna begränsa rätten för lokala nämnder att väcka ärenden på samma sätt som tidigare gällde enligt lokalorganslagen. Utredningen har i en enkät till ordförande i tingsstyrelserna i landets samtliga kommuner och landsting ställt frågan om de ser ett behov av att kunna tilldela styrelsen ytterligare rättsliga befogenheter gentemot övriga nämnder. En majoritet av de svarande såg inte ett sådant behov. Av diagrammet nedan fram- går dock att av de svarande från kommunerna, respek- tive från landstingen, ansåg att det förelåg ett sådant behov. 1978/79:181 s. 23 f. 1979/80:54 s. 64. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Diagram 5:1 Behovet av att stärka styrelsen Ser ni ett behov av att kunna tilldela styrelsen ytterligare rättsliga befogenheter gentemot övriga nämnder, t.ex. att styrelsen ska kunna fatta bindande beslut som rör de övriga nämndernas verksamhet? (Bastal: Kommun, 281; Landsting, 20) Av de öppna svar utredningen erhållit i samband med undersök- ningen framgår bl.a. att de som svarade ja i enkäten ansåg att det vore bra att i kommunallagen tydliggöra styrelsens funktion i den kommunala organisationen och dess ansvar. Vissa ansåg att styrel- sen behövde befogenheter att agera vid behov. De som svarade nej i undersökningen ansåg bl.a. att styrelsens befogenheter var tillräck- ligt reglerade , att det fanns en risk för att nämnderna för- svinner om styrelsen får bestämma för mycket över nämnderna och att styrelsen får för mycket makt över nämnderna. Någon framhöll att detta är en demokratisk fråga. Skulle styrelsen få vidare befogen- heter innebär det att färre personer blir delaktiga i de kommunala besluten. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation 5.4Bättre förutsättningar att styra verksamhet Utredningens bedömning: Kommuner och landsting bör kunna ge styrelsen en starkare rättslig ställning i förhållande till de övriga nämnderna. Styrelsens roll, framför allt i förhållande till de övriga nämnderna, uppmärksammades i samband med den utvärdering av den fria kom- munala nämndorganisationen, som utredningen redovisade i sitt delbetänkande.12 Som tidigare nämnts intar styrelsen en ställning som kommun- ens ledande förvaltningsorgan och ska bl.a. ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala företag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen förfogar dock inte över några direkta maktmedel, då den utövar uppsikt över andra nämnders verksamhet. Befogenheten innefattar i princip bara en rätt att till nämnderna lämna råd, anvisningar och förslag till åtgär- der, som styrelsen anser bör vidtas. Detta gör att styrelsens möj- ligheter att leda och samordna förvaltningen kan upplevas som be- gränsade. Vid tvister mellan två nämnder, t.ex. i en beställar–utförar- organisation, kan styrelsen inte heller fatta de beslut som löser den uppkomna tvisten. Styrelsen har en särställning bland nämnderna genom att den förutsätts ha en ledande och samordnande roll. Detta kom- mer till uttryck genom styrelsens särskilda uppgifter i berednings- processen, inte minst när det gäller budgetbehandlingen. Det är även styrelsen som har en allmän behörighet att föra kommunens eller talan i mål och ärenden som har överklagats till en domstol (6 kap. 6 § KL). Med styrelsens ledande ställning följer även att den har till upp- gift att skaffa sig överblick över hela den kommunala förvaltningen. Styrelsen ska som tidigare nämnts ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Uppsikten måste dock begränsas till att göra påpek- anden, lämna råd och anvisningar samt, om det är nödvändigt, se till att fullmäktige i sin egenskap av högsta beslutande organ ingriper. 12 SOU 2013:53 s. 263 ff. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Under de intervjuer som utredningen genomfört med företräd- are för kommuner och landsting har det framförts att styrelsens relativt svaga ställning ibland upplevs som ett problem. Av utred- ningens enkät framgår också att av de svarande ansåg att det fanns ett behov av att kunna ge styrelsen ytterligare rättsliga befogenheter. För att möjliggöra tydligare styr- ning och ordning har i stället på flera håll antalet nämnder minskats och stora delar av verksamheten koncentrerats till styrelsen. I de kommuner och landsting som fortfarande har traditionella sektorsnämnder förekommer det att man lägger partikonkurrensen åt sidan och i stället förlitar sig på de traditionella formerna för lekmannastyre. I stället för partipolitiska konflikter skapas nya kon- fliktlinjer mellan nämnderna och styrelsen. De förtroendevalda i nämnderna tar parti för den verksamhet som de styr och ställer krav på ökade ekonomiska resurser i relation till andra verksam- heter, s.k. nämndpolitik. Detta kan förhindra styrelsen i sin egen- skap av det ledande organet att verka för hela kommunens eller bästa.13 Det tycks även förekomma att styrelsen informellt ges en starkare ställning än den egentligen har, sett ur ett strikt kommunalrättsligt perspektiv. De skillnader som finns mellan olika kommuner och landsting kan delvis förklaras med de olika sammansättningarna av förtroendevalda och ledande tjänstemän. Om det t.ex. i en kommun- styrelse finns förtroendevalda med en särskilt stark ställning kan det bristande formella utrymmet att styra upplevas som mindre problematiskt. De ledande förtroendevalda utövar ändå en tydlig styrning. Men i de kommuner och landsting där styrelsen har en svagare informell ställning kan bristen på rättsliga befogenheter gentemot andra nämnder upplevas som ett problem. Utredningen har även funnit exempel på att styrelsen har getts en rätt att fatta beslut som övriga nämnder måste rätta sig efter. Styrelsen har gjorts överordnad vissa andra nämnder och har getts i uppdrag att styra, utveckla och samordna hela förvaltningen och utöva kontroll över övriga nämnders verksamhet. Det juridiska stödet för detta sätt att organisera verksamheten har angetts vara bestäm- melsen i 3 kap. 4 § 4 KL om att en nämnd kan vara underställd en 13 och , Demokratins svängrum, Lokalpolitikens roll i den specialreglerade verksamheten, s. 16. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Enligt utredningens bedömning är det tveksamt vilket utrymme den aktuella bestämmelsen ger i detta hänseende. Den utveckling som har skett tyder emellertid på att det finns ett behov av att tilldela styrelsen en starkare ställning i förhållande till de övriga nämnderna. Det finns anledning att i jämförande syfte kortfattat redogöra för vad som gäller på det statliga området. Regeringen är ett av de högsta statsorganen och styr riket (1 kap. 6 § RF). Under rege- ringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna, om de inte är myndigheter under (12 kap. 1 § RF). Att en myndighet lyder under regeringen innebär att regeringen kan utfärda föreskrif- ter för förvaltningen samt på annat sätt styra verksamheten genom direktiv och budgetbeslut (8 och 9 kap. RF). Ett enskilt statsråd har inte någon rätt att styra myndigheterna utan det har endast regeringen som helhet. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är dock begränsade. För det första får regeringen inte utfärda direktiv som strider mot gällande rätt. För det andra får regeringen inte lämna direktiv till en myndighet i handläggningen av ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller kommuner eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § RF). Syftet med denna självständig- het är att främja rättssäkerheten genom att göra myndigheterna motståndskraftiga mot ovidkommande inflytande från politiskt eller annat håll. Det är inte möjligt att göra en helt rättvisande jämförelse mellan staten och den kommunala sektorn. Även om styrelsen ibland brukar benämnas som kommunens ”regering”, finns det principiella skill- nader som måste beaktas. Vissa grundläggande faktorer skiljer sig åt, bl.a. är regeringen ett politiskt organ medan de statliga myndig- heterna är renodlade tjänstemannaorgan. I en kommun eller ett landsting består både styrelsen och de övriga nämnderna av för- troendevalda, vars huvudsakliga uppgift är att styra förvaltningen. Det går ändå att konstatera att regeringen har betydligt större möj- ligheter att styra den statliga förvaltningen än vad styrelsen har att styra de övriga nämnderna och den kommunala förvaltningen i sin helhet. Sammantaget anser utredningen att styrelsens rättsliga ställning i förhållande till de övriga nämnderna behöver stärkas. Det bör lämpligen ske genom att styrelsen ges lagliga möjligheter att på- Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation verka andra nämnders verksamhet. En sådan ordning skulle leda till ökade möjligheter att styra verksamheten i kommunen eller lands- tinget. Styrelsen skulle stärkas i sin samordnande roll och förut- sättningarna för att anlägga ett helhetsperspektiv på hela den kom- munala verksamheten skulle öka. Dessutom ges fullmäktiges beslut ett mer direkt genomslag i verksamheten. Enligt nuvarande ordning måste styrelsen gå via fullmäktige om den anser att det finns anled- ning att ingripa mot en nämnd, vilket inte är tillfredsställande. 5.5Styrelsen får en stärkt ställning i förhållande till de övriga nämnderna Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att styrelsen ska kunna fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. Styrelsen får dock inte ges en rätt att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning eller ärenden som i övrigt rör enskilda. Enligt utredningens uppfattning behöver förutsättningarna för en tydlig styrning av verksamheten i kommuner och landsting förbätt- ras. En lämplig väg att gå är att tydliggöra styrelsens roll gentemot de övriga nämnderna. Styrelsen bör ges bättre möjligheter att styra och samordna den kommunala verksamheten. Tanken är att styrel- sen som det ledande organet ska kunna anlägga ett helhetsperspek- tiv på verksamheten och ibland kan det krävas att den kan fatta be- slut som påverkar andra nämnder. Styrelsen har till- delats särskilda uppgifter i beredningsprocessen, inte minst när det gäller budgetbehandlingen. Detta ökar behovet av att styrelsen t.ex. kan ta ett mer övergripande ansvar för kommunens eller ekonomi. Utredningen föreslår därför att de lagliga möjligheterna för styrel- sen att påverka de andra nämndernas verksamhet ska vidgas. Full- mäktige föreslås få besluta att styrelsen ges en möjlighet att fatta beslut som rör andra nämnders verksamhet. Styrelsens beslutanderätt ska gälla vissa, av fullmäktige, särskilt angivna förhållanden. Det rör sig alltså inte om en generell beslut- anderätt. Fullmäktige ska t.ex. kunna ange att styrelsen ska kunna fatta övergripande ekonomiska beslut. Det kan även bli aktuellt att Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation tilldela styrelsen en överordnad roll, med en möjlighet att fatta för nämnderna bindande beslut på personal-, säkerhets- och miljö- områdena. Ett exempel på en situation när beslutanderätten ska kunna användas är när två nämnder är oense i något hänseende. Styrelsen ska då kunna fatta det avgörande beslutet i frågan. Det kan t.ex. bli aktuellt i en beställar–utförarorganisation, där det kan uppstå tvister kring en överenskommelse mellan beställar- och utförarnämnden. Ytterligare exempel på när fullmäktige skulle kunna ge styrelsen en rätt att fatta beslut är frågor som rör kommunens eller ekonomi, t.ex. ett generellt anställningsstopp. Det rör sig då om ekonomiska direktiv som kompletterar dem som fullmäktige ger inom ramen för budgetprocessen. I regeringsformen har förvaltningsmyndigheterna, såväl de stat- liga som de kommunala, tillförsäkrats en självständighet när ett beslut utgör myndighetsutövning eller innebär lagtolkning. Ingen myndighet, inte heller kommun- eller , får be- stämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag (12 kap. 2 § RF). I en kommun eller ett landsting betraktas varje nämnd och även styrelsen som en egen myndighet. Det är därför inte möjligt att ge styrelsen befogenhet att fatta beslut som rör andra nämnders myn- dighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning är komplicerat och mångfacetterat. Det finns inte någon klar gräns för vad som är myndighetsutöv- ning. Några riktmärken finns dock. Det ska vara fråga om en utöv- ning av en befogenhet att bestämma om vissa förhållanden. Denna befogenhet ska grunda sig på ett stadgande i den offentligrättsliga lagstiftningen. Däremot avses inte befogenheter, som härrör från avtal och som alltså ytterst baseras på civilrättsliga regler. Den offentligrättsligt grundade befogenheten ska vidare utövas i förhåll- ande till enskild. Det ska slutligen röra sig om bindande beslut som är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till med- borgarna. Typiska utslag av myndighetsutövning är beslut, varigenom den enskilde åläggs att göra, tåla eller underlåta något. Även ett gynnande beslut kan utgöra resultat av myndighetsutövning, om den enskilde för att uppnå den önskade förmånen är tvungen att Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation vända sig till en myndighet och dennes tillämpning av offentlig- rättsliga regler blir avgörande för utgången.14 I rättspraxis finns det exempel på beslut som gynnar en enskild, t.ex. beviljandet av en förmån, men som ändå inte har ansetts utgöra myndighetsutövning. Beslutet har då inte grundats på offentligrätts- liga regler.15 Utredningen anser att även sådana ärenden där nämnd- erna fattar beslut som rör enskilda, men som ändå inte utgör myndighetsutövning, ska undantas från styrelsens beslutsbefogen- heter. Förslaget ändrar inte på det förhållandet att nämnderna är ansvariga för sin verksamhet. Enligt 6 kap. 7 § KL ska nämnderna var och en inom sina områden se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Att styrelsen av fullmäktige ges en viss beslutsbefogenhet som rör de övriga nämndernas verksamhet innebär inte att nämnderna är underordnade styrelsen. Nämnderna har fortfarande en själv- ständig roll i den kommunala organisationen. De har därmed ett ansvar för sin verksamhet och för de beslut de fattar. De för- troendevalda som är ledamöter i de olika facknämnderna har ofta specifika kunskaper, som även fortsättningsvis bör tas till vara. Styrelsens beslutsbefogenheter sträcker sig bara så långt som fullmäktige har bestämt. Om styrelsen fattar ett beslut som rör en viss nämnd, blir styrelsen ansvarig för det beslutet. I övrigt behåller nämnden sitt verksamhetsansvar. En granskning av nämndernas och styrelsens verksamhet och de beslut de fattar sker bl.a. inom ramen för den kommunala revi- sionen. Såväl styrelsen som nämnderna kan då komma att kritiseras för beslut de har fattat men även för att de har underlåtit att fatta nödvändiga beslut. Ett argument mot utredningens förslag är att det då ur revisionell synpunkt skulle bli oklart om det är styrelsen eller nämnden som bär ansvaret för problem i en verksamhet. För att undvika sådan oklarhet är det angeläget att det tydligt framgår av fullmäktiges beslut vilka uppgifter som getts till styrelsen respek- 14SOU 2010:29 s. 102. 15Se t.ex. NJA 1988 s. 26 (det s.k. Gullspångsmålet) och JO 1988/89 s. 400 ff. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation tive de olika nämnderna. Det är mycket viktigt att detta noga över- vägs innan styrelsen ges någon beslutanderätt. Att fullmäktige beslutar om styrelsens roll gentemot de övriga nämnderna och även om nämndernas uppgifter och inbördes för- hållanden innebär vidare att det är fullmäktige som, om någon oklar- het skulle uppstå, får klargöra innebörden av sina beslut. Detta kan ske genom att styrelsen initierar ett sådant ärende till fullmäktige som får tydliggöra innebörden av sitt beslut. 5.6Bestämmelserna om underställd nämnd utmönstras Utredningens förslag: Fullmäktige ska inte längre kunna besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd. Fullmäktige ska inte längre kunna föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige. Som tidigare nämnts kan fullmäktige besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd (3 kap. 4 § 4 KL). Det framgår inte av förarbetena hur denna bestämmelse är tänkt att användas eller hur långt man kan gå i fråga om att göra en nämnd underställd en annan nämnd. Uttalanden i den juridiska litteraturen tyder på att avsikten aldrig har varit att en nämnd ska kunna fatta beslut som binder en annan nämnd. Inte heller har, såvitt utredningen känner till, någon praxis utvecklats gällande tillämpningen av bestämmelsen. Vid intervjuer med företrädare för kommuner och landsting har utred- ningen fått intrycket av att bestämmelsen inte tillämpas i någon betydande utsträckning. Utredningen föreslår i föregående avsnitt att de lagliga möjlig- heterna för styrelsen att påverka andra nämnders verksamhet ska vidgas. Fullmäktige ska ha möjlighet att besluta att styrelsen ska kunna fatta beslut som rör andra nämnders verksamhet. I och med detta torde det inte längre finnas något behov för fullmäktige att kunna besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd. Bestämmelsen om detta i kommunallagen föreslås därför utgå. Fullmäktige får föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i full- Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation mäktige (5 kap. 24 § KL). Bestämmelsen har ansetts behövas för att fullmäktige ska kunna begränsa rätten för lokala och under- ställda nämnder att väcka ärenden på samma sätt som tidigare gällde enligt den särskilda lokalorganslagen. Eftersom bestämmel- sen om underställda nämnder i 3 kap. KL utgår anser utredningen att bestämmelsen som rör underställd nämnd i 5 kap. KL också ska utmönstras ur kommunallagen. När det gäller lokal nämnd ser inte utredningen något skäl till varför just denna form av nämnd inte ska ha rätt att väcka ärenden. Utredningen föreslår därför att även denna bestämmelse ska utmönstras ur kommunallagen. 5.7Tydligare rättsliga förutsättningar för en beställar–utförarorganisation började en del kommuner och landsting pröva en organisation enligt en beställar–utförarmodell. En beställar– utförarorganisation kan se ut på olika sätt, men det finns vissa gemensamma grundtankar. En av dessa är att renodla det politiska uppdraget till att svara för beställningen av de tjänster som behövs för att tillgodose medborgarnas behov av service m.m. Hur en sådan organisation är utformad kan variera. sker en uppdelning i olika roller mellan nämnderna och ibland inom förvaltningsorga- nisationen. Själva utförandet behöver inte nödvändigtvis ske inom ramen för den traditionella nämndförvaltningen. Det förekommer således en rad olika varianter av beställar– utförarorganisationer i kommunerna och landstingen och språk- bruket varierar också. talar man om beställare och utförare, men ibland används en annan terminologi som åtaganden eller upp- drag etc. Utredningen har dock valt att använda det för de flesta välkända begreppet beställar–utförarorganisation. Det är främst när en uppdelning av ansvar sker i särskilda beställar- och utförarnämnder, som vissa kommunalrättsliga frågeställningar aktualiseras. När en nämnd beställer tjänster av förvaltningen är situationen juridiskt okomplicerad, eftersom det då är nämnden som har beslutanderätten. En mer utförlig beskrivning av innebörden av en beställar–utförarorganisation finns i utredningens delbetänkande.16 16 SOU 2013:53 s. 287 ff. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Utredningen har i sin utvärdering konstaterat att kommunal- lagen inte i grunden är anpassad till en organisation med beställar– och utförarnämnder. Det är visserligen även fullt möjligt att tillämpa en sådan modell, men det finns ett behov av att tydligare reglera förutsättningarna i kommunallagen. I tilläggsdirektiven anför regeringen att friheten att organisera sig även bör innefatta möjligheten att införa olika typer av beställar– utförarorganisationer. Utredningen ska mot denna bakgrund ana- lysera förutsättningarna för den fria kommunala nämndorganisa- tionen och vid behov föreslå förändringar i kommunallagen i syfte att tydliggöra dessa förutsättningar. 5.7.1Klargöra att en beställar–utförarorganisation är möjlig Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att en nämnd ska tillhandahålla tjänster åt en annan nämnd. Enligt kommunallagen har kommunerna och landstingen en stor frihet att bestämma om organisationen av sina nämnder. Fullmäk- tige beslutar om nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden (3 kap. 4 § KL).