sou · H3B33 · 2015-02-13 00:00:00 — Som vi snart återkommer till rör det sig i flera fall om arbetsuppgifter där man i tidigare lagstiftningssammanhang inte närmare har övervägt om någon annan myndighet än polisen hade kunnat utföra uppgifterna i stället. Det har i de sammanhangen inte heller beaktats om de nytillkomna arbetsuppgifterna påverkar polisens förutsättningar att nå resultat i kärnverksamheten. Det övergripande målet för den nuvarande kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet (prop. 2014/15:1 utgiftsområde 4 s. 15). har det också gjorts särskilda kriminalpolitiska prioriteringar, bl.a. för att säkerställa att åtgärder vidtas mot s.k. livsstilskriminella personer som notoriskt begår nya brott (Ju2011/5006/PO) och för att utveckla bekämpningen av mängdbrott (Ju2009/3950/Å). Med mängdbrott avses i detta sammanhang brott där förundersökningen leds av polisen. Att öka effektiviteten och kvaliteten inom polisens verksamhet är centralt för att uppnå det kriminalpolitiska målet och uppfylla de politiska prioriteringar som finns på polisens kärnområde. har regeringen och förstärkt polisens resurser i syfte att öka den polisiära närvaron och förbättra såväl det brottsförebyggande som brottsutredande arbetet. För att ytterligare förbättra polisens förutsättningar att utvecklas och nå resultat har polisens verksamhet också ombildats till en sammanhållen myndighet, . Syftet med omorganisationen är att skapa tydligare styrning och bättre förutsättningar för högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, större flexibilitet och förbättrade resultat i polisens verksamhet (prop. 2013/14:110 s. 392). Organisationsförändringen har däremot inte inneburit någon förändring av polisens sakliga ansvarsområden och arbetsuppgifter. Vi instämmer i allt väsentligt i det rättspolitiska ställningstagande som ligger till grund för utredningsuppdraget. Med detta som bakgrund är inriktningen för vårt arbete att i möjligaste mån föreslå sådana förändringar som innebär att uppgifter när det gäller hantering av djur ännu tydligare kommer att karaktäriseras av att de kräver en polismans särskilda yrkesutbildning och kompetens och de i lag angivna befogenheter och skyldigheter som han eller hon har, bl.a. enligt polislagen och . Vi anser vidare att förutsättningar att möta de kriminalpolitiska krav som ställs på verksamheten – bl.a. på ökad polisiär närvaro och att fler brott ska upp – inte enbart påverkas av de resurser som finns tillgängliga, hur verksamheten styrs och hur den är organiserad. Att se över uppgifter och avlasta myndigheten från uppgifter som kan utföras minst lika bra av andra myndigheter bör också på något – vid sidan av andra effektiviseringsåtgärder – konkret kunna bidra till att den samlade effektiviteten och kvaliteten inom myndigheten ökar. Vår uppfattning i denna fråga förstärks av det faktum att statsmakterna har tagit steget att även inom området för polisens kärnuppgifter placera uppgifter av det slaget hos särskilt myndighetsförordnade personer. Som exempel på detta kan nämnas att privatanställda ordnings- eller skyddsvakter har getts uppgifterna att utföra säkerhetskontroller på flygplatser (prop. 2003/04:154) och att kontrollera trafiknykterhet i hamnar (prop. 2009/10:171, Ds 2012:40). Det ligger inte inom ramen för våra direktiv att ha någon uppfattning om den utveckling som har skett inom området för polisens kärnuppgifter. Men kan vi, som vi snart återkommer till, konstatera att det knappt har genomförts några förändringar alls som går ut på att uppgifter som rör sig i utkanten av polisens kärnverksamhet har flyttats till någon annan myndighet. Vi anser att det ur ett principiellt perspektiv är befogat att fråga sig varför bör ha kvar vissa huvudsakligen administrativa och praktiska uppgifter rörande djur, som vi har en rättsutveckling som innebär att ordningshållande uppgifter flyttas från polisen till ordnings- och skyddsvakter. Detta understryker vikten av att vi nu på nytt granskar argumenten för att vissa uppgifter på bl.a. djurskyddsområdet ska vara ansvar. Genom att flytta över uppgifter från till andra myndigheter skapas enligt vår bedömning bättre förutsättningar att nå resultat i kärnverksamheten. Arbetet med att generellt höja effektiviteten och kvaliteten inom verksamhet bör underlättas om dess uppgifter renodlas och koncentreras. En sådan utveckling av polisverksamheten bör enligt vår mening också underlätta verksamhetsplanering och annan styrning inom myndigheten, vilket är av särskilt stor betydelse vid den närmare utformningen av den nya polisorganisationen. Att se över och föreslå förändringar av uppgifter syftar enligt vår mening alltså i stort till att myndigheten ska få bättre förutsättningar att kunna öka effektiviteten och höja kvaliteten i sin verksamhet och därigenom bli bättre på att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Som vi ser det finns det heller inte några andra alternativ än att ändra de författningar som styr polisens arbetsuppgifter för att åstadkomma en renodling av dessa. De formella möjligheter som regeringen och har i övrigt att inom ramen för den reguljära myndighetsstyrningen styra polisverksamheten mot kärnuppgifterna genom uttalanden i budgetpropositionen, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrev, särskilt beslutade regeringsuppdrag och andra beslut är, som vi snart utvecklar, inte av sådant slag att de kan anses ha betydelse i ett renodlingshänseende. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att det både är möjligt och verksamhetsmässigt rationellt att i en del avseenden renodla arbetsuppgifter på djurområdet. Framför allt bör avlastas huvudsakligen administrativa och praktiska arbetsuppgifter rörande djur där kopplingen till kärnuppgifterna är svag eller rentav saknas. Vår uppfattning är, sammanfattningsvis, att verksamhet kan förbättras i viss utsträckning om dess uppgifter renodlas. Detta ligger också i linje med den inriktning som gäller för statsförvaltningen i stort, nämligen att värna om kärnverksamheterna och överlåta uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten till någon annan huvudman (prop. 2009/10:175 s. 87). Att göra förändringar i polisens uppgifter är komplicerat och kräver ingående principiella och praktiska överväganden. Som vi snart återkommer till måste utredningen ta hänsyn till en rad olika omständigheter. Våra utgångspunkter för ett reformarbete En central fråga är vilka utgångspunkter och principer som bör gälla när man tar ställning till om det finns skäl att flytta en konkret uppgift från till någon annan myndighet. Till uppgifter hör, utöver att förebygga och utreda brott samt upprätthålla allmän ordning och säkerhet, även de hjälpande uppgifterna och polismyndighetsverksamheten (2 § p. 4–5 polislagen). På dessa områden är det inte självklart om det är eller någon annan myndighet som bör ha ansvaret för en viss uppgift. Att ha hjälpande uppgifter är polisen exempelvis inte ensam om, utan ansvaret delas på vissa områden med andra myndigheter där verksamheterna kompletterar varandra. service- och myndighetsverksamhet kan dock enligt vår mening inte sträcka sig hur långt som helst. Även för sådana uppgifter bör det finnas ett relevant samband med de polisiära kärnuppgifterna som ett led i den genomgripande ambitionen att inrikta polisens verksamhet mot kärnområdet. Om en sådan ut- gångspunkt får gälla för bedömningen av nuvarande och framtida uppgifter inom polisen motverkas dessutom enligt vår uppfattning en negativ utveckling som innebär att polisverksamheten karaktäriseras av ett alltför brett och otydligt ansvarsområde. Enligt vår uppfattning går det inte att genom en rättslig analys av beskrivningen av polisrollen i polislagen eller innebörden av begrepp som allmän ordning och säkerhet avgöra om en viss förvaltningsuppgift bör skötas av eller någon annan myndighet. Detta har inte heller varit lagstiftarens avsikt (prop. 1980/81:13 s. 20, bet. 1980/81:JuU24, rskr. 1980/81:210). Bestämmande för om en uppgift bör flyttas från till någon annan myndighet bör i stället vara om detta ger bättre förutsättningar att arbeta effektivt och ändamålsenligt med sina kärnuppgifter. En avvägning måste dock göras mot andra, motstående, intressen. Ambitionen att ge goda förutsättningar för sin verksamhet får aldrig inte sträcka sig så långt att förvaltningen och utförandet av uppgifterna försämras. Uppgifterna måste kunna utföras minst lika bra eller bättre av någon annan myndighet. Vid en renodling bör man också sträva efter att en myndighet ges ett ansvar för flera likartade uppgifter och att fördelningen av uppgifter inom förvaltningen i stort framstår som naturlig och ändamålsenlig. Ansvaret för uppgifter som bärs upp av samma eller liknande skyddsintressen bör av kvalitets- och effektivitetsskäl koncentreras till en myndighet, i stället för att spridas på flera olika myndigheter. Det sista perspektivet som ska lyftas fram är det statsfinansiella. Ett praktiskt problem när man undersöker om arbetsuppgifter bör renodlas är att hitta någon annan myndighet som kan utföra arbetet lika bra eller bättre utan att kostnaderna ökar. Om så är fallet talar starka skäl för att uppgiften bör flyttas från . Ett tänkbart scenario är att utredningen identifierar områden där en överflyttning skulle innebära effektivitetsvinster för och där det finns en lämplig mottagande myndighet, men där man kan se framför sig att en överflyttning skulle leda till en i vart fall initial effektivitetsförlust för den mottagande myndigheten. I vissa fall kan man även tänka sig att de nya uppgifterna rör sig i utkanten av vad den mottagande myndigheten uppfattar som sin kärnverksamhet. En intresseavvägning måste då göras. Att vissa omställningskostnader upp- kommer när en verksamhet flyttas från en myndighet till en annan är dock naturligt. Det är inte förenligt med vårt uppdrag att låta varje farhåga om tillfälligt ökade kostnader eller kortsiktigt minskad effektivitet hos den mottagande myndigheten innebära att det grundläggande samhällsintresset av en effektiv och väl fungerande polisiär kärnverksamhet får stå tillbaka. I stället bör ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna utformas så att den mottagande myndigheten får goda möjligheter att anpassa sin verksamhet efter de nya förutsättningarna. Vi är övertygade om att det inom dessa ramar finns goda möjligheter att starkare betona polisens uppgifter att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och bekämpa brott. Ett led i detta är att på nytt granska argumenten för att vissa uppgifter som rör hanteringen av djur ska vara ansvar. Kan en renodling av polisens uppgifter ske på annat sätt än genom författningsändringar? Vi ska överväga om de författningar som styr polisens arbetsuppgifter bör ändras så att ansvaret för vissa uppgifter, som ligger utanför polisens kärnverksamhet, flyttas över till andra myndigheter. En sådan åtgärd verkar direkt och formellt: om djurskyddslagen exempelvis ändras på så sätt att misskötta djur inte längre ska tas om hand genom försorg kommer myndigheten att kunna upphöra helt med verksamheten. Det krävs då inte längre någon organisation för att hantera ärendena, utbildade medarbetare eller andra resurser. Att analysera behovet av sådana författningsändringar är därför styrande för vårt uppdrag. Men som framgår av det föregående finns det också andra sätt för regeringen och att styra inriktningen på polisens verksamhet. Dessa omfattas inte av vårt uppdrag, men har betydelse för att sätta in utredningsuppdraget i sitt rätta sammanhang. verksamhet styrs som sagt inte bara av de författningar som anger vad myndigheten eller dess anställda ska göra. Myndigheten styrs också formellt även i andra avseenden, främst inom ramen för statsmakternas reguljära och fortlöpande myndighetsstyrning, som ofta har en koppling till den årliga statliga budgetprocessen. De viktigaste dokumenten är budgetpropositionen, regleringsbrevet för och särskilda regeringsuppdrag till myndigheten. I dessa lägger regeringen och fast de kriminalpolitiska målen och de prioriteringar som styr vilken huvudsaklig inriktning polisens verksamhet ska ha. Inom ramen för denna typ av styrning finns ett stort utrymme att ställa såväl övergripande som precisa verksamhetskrav på . Hur dessa krav ska uppfyllas i verksamheten avgörs inom . Gränsen för hur långt den reguljära styrningen av kan eller bör sträcka sig bestäms enligt vår uppfattning av att polisens verksamhet i betydande omfattning är direkt författningsstyrd. I första hand styrs verksamheten genom de grundläggande bestämmelserna i polislagen och , men också i betydande utsträckning genom speciallagstiftning. Exempelvis har enligt djurskyddslagen till uppgift att verkställa beslut om att ett omhändertaget djur ska säljas, överlåtas på annat sätt eller avlivas. Detta sätter enligt vår uppfattning en tydlig gräns för hur långt den reguljära styrningen av kan sträcka sig i effekthänseende. Detta kan illustreras på följande sätt. Av regleringsbrevet för framgår att ska redovisa hur polisen arbetar för att öka effektiviteten och kvaliteten i handläggningen av bedrägeribrott och andra brott som ökar kraftigt i antal på grund av teknikutvecklingen. Att regeringen ställer krav på en sådan återrapportering från polisen innebär enligt vår uppfattning att regeringen anser att området är kriminalpolitiskt angeläget och att polisen därför ska prioritera att det görs särskilda insatser inom detta. Enligt vår bedömning kan polisen dock inte i sin verksamhetsplanering med anledning av ett sådant återrapporteringskrav, med det krav på hög prioritering som detta medför på det området, prioritera ned t.ex. uppgifterna enligt djurskyddslagen. Dessa uppgifter medför i sig en hög prioritetsnivå inom verksamheten och ska alltså utföras i princip oberoende av fortlöpande kriminalpolitiska målsättningar och prioriteringar på kärnområdet. De djur som omhändertas enligt djurskyddslagen måste alltså av djurskydds- och ekonomiska skäl med varierande grad av skyndsamhet omplaceras eller avlivas oavsett vilka resultat regeringen och inom ramen för sin reguljära myndighetsstyrning kräver av . Så länge uppgiften finns kvar hos måste man ha utbildade medarbetare, tillräckliga resurser och den organisation som krävs för att utföra uppgiften. Det som beskrivits gäller också för andra myndighetsuppgifter som har enligt speciallagstiftning. Däremot styr statsmakternas prioriteringar den närmare inriktningen på verksamhet och resursfördelningen inom den. Prioriteringarna ligger också ofta till grund för de särskilda satsningar som görs på kärnområdet inom polisen. De nedprioriteringar som ändå måste ske inom polisen genomförs på områden där det inte ställs författningskrav på mer eller mindre skyndsamma åtgärder från polisens sida, t.ex. när det gäller insatser inom polisens yttre övervakningsverksamhet, brottsförebyggande åtgärder eller vissa delar av brottsutredningsverksamheten, dvs. inom polisens kärnområde. Det finns alltså enligt vår bedömning formella begränsningar i vad regeringen och kan uppnå i sin styrning av inom ramen för den reguljära myndighetsstyrningen för att polisverksamheten i större utsträckning ska bedrivas på kärnområdet. Det enda som står till buds i ett renodlingsavseende – vilket också kommer till uttryck i våra direktiv – är enligt vår bedömning en direkt styrning genom lagar och förordningar. Vilka av uppgifter på djurområdet bör utredas närmare? Det har länge funnits en strävan att renodla polisens uppgifter på djurområdet, men av olika skäl har det varit svårt att genomföra större förändringar. Frågorna har utretts tidigare, senast av (SOU 2001:87, SOU 2002:70 och SOU 2002:117). föreslog att delar av de dåvarande polismyndigheternas uppgifter på bl.a. djurområdet skulle flyttas över till . Utredningen föreslog också att flera av en polismyndighets uppgifter på andra områden skulle flyttas över till andra myndigheter. På djurområdet ledde förslagen inte till lagstiftning. På andra områden genomfördes förslaget att flytta tillståndshantering beträffande explosiva varor från polisen till kommunerna (prop. 2009/10:203). Det har också införts en möjlighet för särskilt myndighetsförordnade personer att ge anvis- ningar för trafiken i samband med vissa långa, breda och tunga vägtransporter (prop. 2003/04:160). Vårt uppdrag gäller polisens uppgifter på djurområdet. Enligt direktiven kräver polisens uppgifter på området stora resurser och påverkar planeringen av polisens verksamhet. När det gäller stora delar av uppgifterna kan det enligt direktiven ifrågasättas om är den bäst lämpade myndigheten att utföra dem. Vi kommer i likhet med att inrikta oss på i huvudsak förvaltande och administrativa uppgifter på djurområdet som enligt olika författningar ska utföras av . Inriktningen är att flytta uppgifter som vi ur ett brett förvaltningsperspektiv anser bör ligga hos någon annan myndighet än . Ett grundkrav är dock att ges bättre förutsättningar för sin kärnverksamhet genom att uppgifterna flyttas och utan att det innebär försämringar i förvaltningen och utförandet av uppgifterna. Vi ställer upp höga krav på att en verksamhets effektivitet och kvalitet i samtliga avseenden ska kunna upprätthållas, och helst bli bättre, vid en överflyttning. 4Polismyndighetens uppgifter enligt djurskyddslagen Våra förslag och bedömningar: a) ska inte längre ha till uppgift att enligt 31 och 32 §§ djurskyddslagen verkställa beslut om omhändertagande av djur. ska i fortsättningen själv verkställa de beslut som myndigheten fattar enligt dessa lagrum. b)34 § djurskyddslagen ändras på så sätt att själv i stället för ska verkställa sina beslut om att sälja, överlåta på annat sätt eller avliva djur. c)ska ha kvar uppgiften enligt 27 a § djurskyddslagen att lämna den hjälp (handräckning) som behövs för utövande av offentlig kontroll och verkställighet av beslut enligt samma lag. Paragrafen ändras i förtydligande syfte så att det direkt av lagtexten framgår under vilka förutsättningar handräckning får begäras. d)En polisman ska ha kvar befogenheten och uppgiften att enligt 30 § första stycket djurskyddslagen avliva svårt skadade eller sjuka djur. uppgift att enligt 30 § andra stycket djurskyddslagen ta emot anmälningar om att en veterinär eller någon annan har avlivat svårt skadade eller sjuka djur flyttas dock över till . e)ska ha kvar uppgiften enligt 32 § djurskyddslagen att besluta om och verkställa omedelbara omhändertaganden av djur som är utsatta för lidande. beslut ska skyndsamt anmälas till som skyndsamt ska avgöra om beslutet ska fortsätta att gälla. Om fastställer beslut, ska skyndsamt ta över ansvaret för den fortsatta verkställigheten. f)Uppgiften enligt 35 § djurskyddslagen att besluta om det finns särskilda skäl att frångå paragrafens huvudregel, som innebär att den mot vilken åtgärden har riktats slutligt ska stå kostnaden för ett omhändertagande enligt 31 § eller 32 §, ska ligga hos den myndighet som har förskotterat kostnaden av allmänna medel. Detta innebär följande. ska pröva frågan om återbetalning av de kostnader som har uppkommit på grund av beslut att omhänderta djur med stöd av 31 § eller 32 § djurskyddslagen. ska också pröva återbetalning av de kostnader som har uppkommit efter det att har tagit över verkställigheten av ett omhändertagande från . ska pröva återbetalning av de kostnader som har uppkommit på grund av egna beslut att omhänderta djur med stöd av 32 § djurskyddslagen, men inte avseende de kostnader som har uppkommit efter det att tagit över ansvaret för den fortsatta verkställigheten. g)Om ett djur som har omhändertagits ska säljas får, utöver , även ta ut ersättning för sina kostnader ur köpesumman. I första hand ska få täckning för sina kostnader. h)ska ha kvar uppgiften enligt 71 § djurskyddsförordningen (1988:539) att anmäla till om man gör bedömningen att det finns förutsättningar för att besluta om förbud att ha hand om ett djur eller omhänderta ett djur. I detta kapitel behandlas frågan om uppgifter på djurskyddsområdet bör flyttas över till någon annan huvudman inom den offentliga förvaltningen. Skälen för utredningens förslag och bedömningar Vilka är uppgifter enligt djurskyddslagen? Bestämmelser om uppgifter på djurskyddsområdet finns i djurskyddslagen. Uppgifterna är i huvudsak följande: –lämna och andra myndigheter den hjälp som de behöver för att utöva offentlig kontroll eller verkställa beslut (27 a §), –avliva svårt skadade och sjuka djur samt ta emot underrättelser om sådan avlivning (30 §), –verkställa beslut om omhändertagande av djur (31 §), –verkställa beslut om omedelbara omhändertaganden av djur (32 §), –fatta beslut om och verkställa egna beslut om omedelbara omhändertaganden av djur samt underställa beslutet (32 §), samt –sälja, överlåta på annat sätt eller avliva omhändertagna djur efter beslut av (34 §). ska också anmäla till om man gör bedömningen att det finns förutsättningar för att besluta om förbud att ha hand om ett djur eller omhänderta ett djur, se 71 § djurskyddsförordningen. Varför har uppgifter på djurskyddsområdet? I vissa fall är det uppenbart varför har uppgifter på djurskyddsområdet. Det är exempelvis svårt att se framför sig någon annan myndighet som kan hantera en situation där det finns en risk för hot eller våld och behöver få tillträde till byggnader där vanvårdade djur hålls. I andra fall är frågan mer svårbedömd och mer än en myndighet kan framstå som lämplig att utföra arbetsuppgiften. Av betydelse för bedömningen är om de motiv som angetts för ansvar på djurskyddsområdet fortfarande har tillräcklig styrka. uppgifter enligt djurskyddslagen går tillbaka på vad som gällde enligt äldre rätt, se lagen (1944:219) om djurskydd och lagen (1921:188) om rätt i vissa fall för polismyndighet att omhändertaga djur. Utförarfrågan har behandlats kortfattat och några egentliga skäl till varför det bör vara en polismyndighets uppgift att t.ex. omhänderta, värdera, besikta och avliva vanvårdade djur har inte lagts fram (prop. 1944:43 och prop. Antagligen grundar sig ställningstagandet på vad som i det enskilda fallet ansetts vara lämpligt. En bidragande orsak till att polischefen på orten anförtrotts uppgifterna kan vara den koppling som då fanns mellan beslut om omhändertagande och straffansvaret för djurplågeri. gällde nämligen att åtal för djurplågeri skulle väckas efter ett omhändertagande, i annat fall skulle djuret lämnas tillbaka. Vid tillkomsten av djurskyddslagen behölls de grundläggande bestämmelserna om en polismyndighets uppgifter i det stora hela oförändrade. Utförarfrågan diskuteras inte närmare i lagmotiven (prop. 1987/88:93). När det gäller omhändertagande av djur klargörs dock att en polismyndighet är bäst skickad att genomföra den omedelbara verkställigheten, medan beslut om tvångsomhändertagande bör fattas av som har den juridiska och veterinärmedicinska kompetens som krävs. ansågs också ha möjlighet att skapa en enhetlig och konsekvent praxis i dessa ofta svårbedömbara frågor (a. prop. s. 46). Vissa myndighetsuppgifter på djurskyddsområdet som tidigare utfördes av polismyndigheterna flyttades över till i samband med att lagen trädde i kraft. Det gäller bl.a. beslut om ett omhändertaget djur ska säljas eller avlivas (jfr numera 34 § djurskyddslagen). Till stöd för att polismyndigheterna inte längre skulle besluta i sådana frågor hänvisade regeringen till att till skillnad från polisen har veterinärmedicinsk kompetens (a. prop. s. 47 f.). Sammantaget vilar alltså dagens regler i stor utsträckning på äldre ställningstaganden där några egentliga skäl för att polisen ska utföra uppgifterna inte har angetts. Det är därför inte klart varför polisen har fått ansvar för alla sina nuvarande uppgifter på djurskyddsområdet. Det lämpliga i att ge polismyndigheterna nya arbetsuppgifter har inte problematiserats i något av de tidigare lagstiftningsärendena, och det har heller inte förts någon diskussion om någon annan myndighet hade kunnat vara ett alternativ.