sou · H3B390 · 2015-10-23 00:00:00 — var skolan hårt reglerad och styrdes genom detaljerade styrdokument (läroplaner, kursplaner och timplaner) samt riktade statsbidrag till olika verksamheter. Statsbidragen var en viktig del av statens styrning, och syftade till att alla kommuner och skolor skulle få jämlika ekonomiska förutsättningar.22 Lärarna var anställda av kommu nerna, men tjänsterna var statligt reglerade med bestämmelser om löner och anställningsvillkor. 22 Finansieringen av skolan delades av stat och kommun. Staten har gett någon form av bidrag och kommunen har historiskt bekostat lokaler, skolmat, skolskjuts, skolhälsovård och läromedel. Åren före kommunaliseringen motsvarade statens bidrag ungefär hälften av skolans kostnader (Ds Fi 1986:14 i SOU 2014:5). Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Regering och riksdag menade att det fanns behov av ökad anpassning till lokala behov och att en decentralisering skulle åstadkomma detta samt leda till en mer effektiv resursanvändning. ersattes därför detaljstyrningen av skolan med en mål- och resultatstyrning. Det innebar att skolan skulle styras mot mål och med en kontroll av uppnådda resultat.23 På nationell nivå skulle regering och riksdag kunna följa och utvärdera de nationella målen och riktlinjerna. inrättades 1991 med uppföljning och utvärdering samt utveckling av skolan som huvudsakliga uppgifter. Kommunerna fick ansvar för uppföljning och utvärdering på och skolnivå. De tidigare detaljerade läroplanerna och kursplanerna ersattes av nya planer som var anpassade till en målstyrd verksamhet. I styr dokumenten beskrevs vilka mål och resultat som skulle uppnås och de gav stort utrymme för anpassning till lokala förhållanden. Till skillnad från tidigare kursplaner fanns inte längre direktiv om vad undervisningen skulle innehålla eller hur den skulle gå till. Statsbidragssystemet ändrades 1992 så att de olika statliga bidragen till kommunerna för skolverksamheten slogs ihop till ett statsbidrag till skolsektorn. Ett sektorsbidrag ansågs ge de bästa förutsättningarna för huvudmännen att planera och utforma skolan efter lokala behov och förutsättningar. Året därpå gick detta sektorsbidrag upp i ett generellt statsbidrag till kommunerna, vilket gjorde det möjligt för kommunerna att fördela resurser mellan olika sektorer och ökade kommunernas inflytande över skolans finansiering. En viktig del i decentraliseringen var också att kommunerna fick hela arbetsgivaransvaret för lärarna, skolledarna och syokonsulenterna.24 Som arbetsgivare fick kommunerna större möjligheter att fatta beslut om vilka personer som anställdes som 23Det var tre propositioner som låg till grund för förändringarna: Regeringens proposition om skolans utveckling och styrning (Prop. 1988/89:4), Regeringens proposition om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syo funktionärer (Prop. 1989/90:41,) samt Regeringens proposition om ansvaret för skolan (Prop. 1990/91:18). Propositionerna kallas ofta för styrpropositionen, kommunaliserings propositionen respektive ansvarspropositionen. 24Tidigare hade staten och kommunerna delat på arbetsgivaransvaret. Lärarna var anställda av kommunerna men staten förhandlade och slöt avtal om deras avlöningsförmåner och övriga anställningsvillkor. Utbildningsväsendet och humankapitalet i 5 till LU15 lärare, om lönesättningen och hur lärarnas arbetstid skulle disponeras. gäller en ny skollag (SFS 2010:800) som är anpassad efter ett målstyrt skolväsende och den ansvarsfördelning som gäller på skolområdet . I den tidigare skollagen (SFS 1985:1100) fanns få spår av de resonemang om decentrali sering och avreglering som förts . Lagen var i stort sett en författningsteknisk och språklig översyn av skollagen . Valfrihet och konkurrens har införts i grundskola och gymnasieskola hade elever och föräldrar begränsade möjligheter att välja skola. Kommunen kunde besluta om i vilken skola eleven skulle gå, och de allra flesta gick i den närmaste skolan. Det fanns ett mindre antal fristående skolor, men de skulle vara komplement till den kommunala skolan. De fristående grundskolorna hade exempelvis alternativ pedagogisk inriktning eller en internationell eller religiös anknytning. En del fristående skolor kunde få statsbidrag, men ersättningen var lägre än för de kommunala skolorna. Många av dem tog ut betydande elevavgifter. Möjligheten för elever och föräldrar att välja skola ökade . Det blev lättare att få tillstånd att starta en skola och den ekonomiska ersättningen höjdes. fick fristående grundskolor i stort sett samma ekonomiska förut sättningar som kommunala skolor. Om de var godkända för skolplikt hade de rätt till bidrag från kommunerna som motsvarade av kommunens genomsnittliga kostnad per elev. fick även fristående gymnasieskolor rätt till bidrag från kommunerna om regeringen hade förklarat dem bidrags berättigade. Det har skett en stor ökning av antalet skolor med enskild huvudman (friskolor) sedan friskolereformen. blev det också möjligt för eleverna att välja en annan skola än den som låg närmast, förutom fristående skola. Skolorna har blivit beroende av elevernas val för sin finansiering eftersom de får ersättning efter hur många elever de har. Skolorna och eleverna har därmed blivit aktörer på en skolmarknad. Ett syfte med reformen var att den ökade valfriheten, och konkurrensen, Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i med mer engagerade föräldrar och elever skulle leda till pedagogisk utveckling. Målrelaterade betyg har ersatt relativa betyg I det relativa betygssystem som användes kunde eleverna få betygen 1–5. Medelvärdet av betygen för landet som helhet skulle vara 3 (med viss tillåten avvikelse) och det skulle sättas fler 2:or än 1:or och fler 4:or än 5:or. I gymnasieskolan fanns fasta procentsatser för hur stor andel av en årskull som skulle ha ett visst betyg. Varje skolas betygsfördelning normerades i förhållande till riksgenomsnittet genom standardprov på och centrala prov på gymnasieskolan. Det relativa betygssystemet ansågs inte kunna användas för att mäta kunskapsresultaten i skolorna, vilket var en förutsättning för att kunna styra utifrån mål och resultatmått. Därför infördes ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystem som baserades på kriterier för olika kunskapsnivåer. Betygen skulle visa vad eleven lärt sig. Betygsstegen Icke godkänd, Godkänd, Väl godkänd och Mycket väl godkänd infördes i gymnasieskolan 1994.25 skolan fick målrelaterade betyg 1996, men utan betygssteget Icke godkänd. Det nya målrelaterade betygssystemet gav varje enskild lärare stor handlingsfrihet att tolka innehållet i betygskriterierna. Centralt beslutade målbeskrivningar i fanns bara för årskurs 5 och mål samt betygskriterier fanns för årskurs 9. Som stöd för betygssättningen fanns nationella prov i svenska eller svenska som andraspråk, matematik och engelska. Proven var obligatoriska i årskurs 9 och frivilliga i årskurs 5. har såväl betygsstegen som stöden för betygssättning förändrats. sätts betyg efter en betygsskala med sex steg, A–F, där A–E står för godkända resultat och F står för ej godkänt resultat. Om eleven har så stor frånvaro att betyg inte kan sättas, sätts ett streck i betygskatalogen26. Betyg ska sättas från årskurs 6 och därefter varje termin fram till årskurs 9. 25Den första årskull som fick avgångsbetyg enligt det nya systemet lämnade årskurs 1998. 26Betygskatalogen är den officiella dokumentationen över de betyg och de intyg som satts på en viss skola. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 skolan får elever betyg efter varje avslutad kurs. Kunskapskraven är kopplade till de nya kursplanerna och därmed preciseras i högre grad än tidigare vad eleverna ska lära sig. För att öka likvärdigheten i betygssättningen har betygskriterierna blivit mer preciserade och antalet obligatoriska nationella prov (fler ämnen och tidigare) har ökat. Nationella prov genomförs i vissa ämnen i årskurs 3, 6 och 9 i , i vissa kurser i gymnasieskolan och inom komvux. Trots formellt oförändrat ansvar har centralstyrningen ökat med tiden Ansvarsfördelningen är formellt sett oförändrad . Riksdag och regering har det övergripande nationella ansvaret för skolans resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och riktlinjer för skolans verksamhet, vilka ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och håller hög kvalitet. Huvud männen (kommunala och enskilda) ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med författningarna. Men den statliga styrningen och kontrollen har ökat i betydande grad. Som redan framgått har regelverket ändrats så att kursplaner blivit tydligare, betygssättningen mer reglerad, obligatoriska nationella prov fler och tidigare. Dessutom har en lärarlegitimation och skärpta behörighetsregler införts. Staten har också i högre grad använt sig av finansiell styrning. återinfördes och ökades de riktade statsbidragen, vid sidan av det generella statsbidraget. De syftar ofta till att påverka kommuners och enskilda huvudmäns priorite ringar, exempelvis beträffande personal och fortbildning.27 De riktade bidragen för skolsektorn är dock små i relation till de totala kostnaderna för skolverksamheten. Kostnaderna för skola och barnomsorg uppgick till och de riktade statsbidragen uppgick till , inklusive maxtaxa till förskolan som stod för (, 2014a). Det generella statsbidraget till kommunerna uppgick 27 Statsbidragen och syftade till att återställa kvaliteten på områden som drabbats av den ekonomiska krisen (2008a). Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i till , men det ska också bidra till andra verksamheter än skola och barnomsorg.28 Den statliga skoladministrationen har också fått ökade resurser. När och länsskolnämnderna lades ner och bildades, halverades i princip antalet anställda. Det motiverades av att de nya uppgifternas art och omfattning förutsatte betydligt mindre administration (Prop. 1990/91:18). hade 245 årsarbetskrafter /93, vilket kan jämföras med de mer än så många 850 årsarbetskrafterna på och Skolinspektionen 2014 (, 1998b; , 2015c; Skolinspektionen, 2015b).29 På och länsskolnämnderna arbetade ungefär 700 personer. Det har också skett stora förändringar i hur myndigheterna använder sina verksamhetsmedel, vilket speglar förskjutningen i styrmedel. användes av medlen för nationell uppföljning och utvärdering, i linje med mål- och resultatstyrning, mot 2014. Regelrätt kontroll i form av statlig tillsyn hade till en början ganska litet utrymme men har ökat kraftigt, från 3 till 22 procent.30 Hanteringen av finansiella styrmedel har ökat från en obetydlig nivå till av verksamhetskostnaderna. Även lärarlegitimationerna tar en tydlig del av resurserna. Det kan givetvis variera hur man klassificerar olika verksamheter men det har skett betydande förändringar. 28 Bidragen för andra sektorer, exempelvis för äldreomsorg och kultur, ingick också när sektorsbidragen slogs ihop till ett generellt statsbidrag. 30I genomfördes den statliga tillsynen bara på förekommen anledning efter klagomål eller signal om brister. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Anm. Hela verksamhetskostnaden för Skolinspektionen 2014 redovisas under tillsyn. Skolinspektionens kvalitetsgranskningar, som står för drygt en tiondel av Skolinspektionens verksamhetskostnader, och utvärderingar och uppföljningar kan ibland vara av likartad karaktär. Andelarna summerar inte till p.g.a. avrundning. Källa: (1998b), (2015c); Skolinspektionen (2015b). 3.1.2De eftergymnasiala utbildningarna har expanderat Som eftergymnasial utbildning betraktas utbildningar som bygger vidare på kunskaper från gymnasieskolan. De eftergymnasiala utbildningarna delas främst i högskoleutbildningar och yrkeshög skoleutbildningar. I har traditionellt, till skillnad från i många andra länder, huvuddelen av de eftergymnasiala yrkesutbildningarna samlats inom högskolan. högskolereform överförde stora utbildningsgrupper, som sjuksköterske- och lärarutbildningarna, till högskolan. Med etableringen av den kvalificerade yrkes utbildningen, KY, gjordes ett första större avsteg från den ordningen. inrättades för att samla eftergymnasiala utbildningar som svarar mot arbetslivets behov och drivs i nära samarbete med arbetslivet, men som inte främst vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund. Yrkeshög skoleutbildning får anordnas av privata eller offentliga aktörer som beviljats tillstånd av Myndigheten för (), och ersätts efter schablonbelopp beroende på utbildningens karaktär. inom svensk högskola präglas av en stor expansion av antalet studerande. Det beror både på att fler börjar på högskolan och att fler studerar längre. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i avskaffade de allmänna utbildningslinjerna och överlät åt lärosätena att själva organisera utbildningarna. detaljstyr i huvudsak inte statsmakterna fördelningen av utbildningsplatser och resurser mellan olika ämnen. Från denna regel finns dock undantag. förlängdes många högskoleut bildningar med , i enlighet med politiska prioriteringar . infördes det resurstilldelnings system som i huvudsak består än . Systemet bidrog sannolikt också till att förlänga de genomsnittliga högskoleutbildningarna i . har antalet studenter på högskolan planat ut efter 1990-talets snabba expansion. En rad reformer har genomförts. Mest genomgripande är kanske anpassningen till Bolognasystemet, som lett till att högskolans grundutbildning delats upp i grundnivå och avancerad nivå och till att en större del av utbildningen bedrivs i programform. En hett debatterad fråga har varit hur utbildningskvalitet ska mätas. 3.2Frivilliga skolformer – utbyggd förskola och förskoleklass för nästan alla barn Förskolan och förskoleklassen är två frivilliga skolformer för barn som ännu inte börjat (eller motsvarande utbildning för fullgörande av skolplikten). Förskolan ses som det första steget i utbildningssystemet. Förskolans syfte är enligt skollagen att stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda barnen en trygg omsorg. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Förskolan ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och förbereda barnen för fortsatt utbildning. Förskoleklassen ska enligt skollagen stimulera elevers utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt utbildning. Utbild ningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Förskoleklassen ska främja allsidiga kontakter och social gemen skap. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Barnomsorgen i har av tradition haft en dubbel funktion.31 Den har sedan utbyggnaden varit en central del av svensk familjepolitik tillsammans med föräldraförsäkringen och barnbidraget. Barnomsorgen gör det möjligt för båda föräldrarna att arbeta och har därmed stor betydelse för barn familjernas ekonomi och för jämställdheten mellan kvinnor och män. Men barnomsorgen ska också ge barnen en god omsorg och stimulera deras utveckling och lärande. Den utbildningspolitiska betydelsen och de pedagogiska ambitionerna med barnomsorgen har ökat . Fram fanns bestämmelserna om barnomsorgen i social tjänstlagen men de flyttades till skollagen 1998. I samband med det tog över myndighetsansvaret för barnomsorgen från . infördes för sexåringar en ny skolform, förskoleklass, och läroplan (Lpo 94) anpassades till att gälla även förskoleklassen och fritidshemmet.32 Förskolan fick en egen läroplan (Lpfö98). är även förskolan en skolform inom skolväsendet. I skolväsendet ingår även fritidshem som inte är en skolform men ett komplement till utbildningen i förskoleklass och grundskola.33 Som ett alternativ till förskola och fritidshem finns annan pedagogisk omsorg, som emellertid inte är en del av skolväsendet. Dit hör exempelvis verksamhet som bedrivs i det egna hemmet (tidigare kallat familjedaghem). Förskolans läroplan, som reviderades 2010, är vägledande för pedagogisk omsorg. Begreppen för olika verksamheter inom barnomsorgen har varierat över tid.34 31 Begreppet barnomsorg förekommer inte i skollagen men brukar användas som en samlande benämning för förskola, fritidshem etc. 32Alla sexåringar hade haft rätt till 525 timmars avgiftsfri förskola året innan de börjar skolan – allmän förskola. 33De flesta elever i förskoleklassen och tidiga år går i fritidshem. Även elever i övriga skolformer där skolplikten kan fullgöras kan gå i fritidshem. 34I och med den nya skollagen 2011 ersatte begreppen förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet de tidigare begreppen förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Förskoleverksamheten omfattade tidigare förskola, familjedaghem samt öppen förskola, och skolbarnsomsorg omfattade fritidshem, familjedaghem samt öppen fritidsverksamhet. Begreppet pedagogisk omsorg ersatte och vidgade begreppet familjedaghem i skollagen 2009. Annan pedagogisk verksamhet är en sammanfattande benämning för fyra verksamheter som Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Allt fler barn har fått rätt till plats i förskolan Utbyggnaden av barnomsorgen har drivits på genom statsbidrag och lagstiftning.35 blev barnomsorgen en lagfäst uppgift och kommunerna ålades att planmässigt bygga ut barnomsorgen. 1985 beslutade regeringen att skulle alla barn fram till skolstarten ha tillgång till förskola i form av daghem, deltidsgrupp eller öppen förskola. Kommunernas ansvar för barnomsorgen skärptes och preciserades 1995. Kommunerna blev då skyldiga att tillhandahålla barnomsorg till förvärvsarbetande och studerande föräldrars barn och till barn som har ett eget behov av barnomsorg och platsen skulle erbjudas utan oskäligt dröjsmål. Rätten till förskola infördes för barn till arbetslösa föräldrar 2001, och för barn till föräldrar som är föräldralediga med syskon 2002. Förskola ska erbjudas till barn om föräldrarna arbetar eller studerar. Barn som har ett eget behov av särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola ska också erbjudas förskola. Barn till arbetslösa eller föräldralediga har rätt till förskola minst eller . Många kommuner erbjuder längre vistelsetider. Barnen ska erbjudas förskola till dess att de har börjat i förskoleklassen eller i eller motsvarande. Förskoleklass ska erbjudas till barn från och med höstterminen det år de fyller men de får tas emot tidigare. Förskoleklassen är avsedd för barn som ännu inte har börjat eller motsvarande. Ökad grad av subventionering Förskoleklassen är helt avgiftsfri och förskolan är kraftigt subventionerad. har subventionerna av barnomsorgen ökat. har alla barn rätt till avgiftsfri förskola motsvarande minst 525 avgiftsfria timmar från och med höstterminen de vänder sig till barn : pedagogisk omsorg, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet och omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds. 35 Se exempelvis (1998a) Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 fyller , så kallad allmän förskola.36 Allmän förskola infördes , och för treåringar 2010. En frivillig maxtaxa, dvs. en viss högsta avgift inom förskole verksamheten och skolbarnsomsorgen, infördes (Prop. 1999/2000:129). tillämpar alla kommuner maxtaxan. Innan maxtaxan infördes hade kommunerna stor frihet att bestämma avgifterna så länge de var skäliga, men begreppet skälig definierades inte i lagstiftningen. ökade avgifterna för barnomsorg och tidsrelaterade taxor blev allt vanligare. Avgifts skillnaderna mellan kommunerna var stora. När maxtaxan infördes motiverades det av att den skulle höja den ekonomiska standarden för barnfamiljer och göra det mer lönsamt att gå upp i arbetstid och att börja förvärvsarbeta. På så vis skulle möjligheterna för personer att vara självförsörjande genom arbete stimuleras, vilket ansågs angeläget inte minst ur ett jämställdhetsperspektiv. Maxtaxan innebär att avgiften i förskolan får vara högst tre, två och en procent av hushållets inkomst för första, andra och tredje barnet upp till ett visst inkomsttak. Avgiften får inte överstiga för första barnet, för andra och för tredje barnet.37 Inkomsttaket har varit oförändrat , vilket innebär att maxavgifterna realt sett har minskat , men skrivs inkomsttaket upp med ett inkomstindex. Föräldraavgifterna täckte av de kommunala kostnaderna i förskolan 2013. Förutom föräldraavgifter finansierar kommunerna förskolan med statsbidrag och egna medel. En barnomsorgspeng infördes , vilket innebär att kommunerna är skyldiga att ge bidrag till enskilda verksamheter som är godkända samt är öppna för alla barn som ska tas emot i motsvarande offentlig verksamhet.38 Fristående förskolor finansierar sin verk 36Det motsvarar i princip under skolans terminer och är densamma som den minsta garanterade vistelsetiden i förskoleklassen. Alla barn som erbjudits förskola för att de har ett eget behov av särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola har rätt till minst 525 avgiftsfria timmar. 37I fritidshemmen får avgiften vara högst två, en och en procent av hushållets inkomst för första, andra och tredje barnet. Avgiften får inte överstiga för första barnet och för andra respektive tredje barnet i familjen. 38Det gäller med vissa undantag, om verksamheten inte medför påtagliga negativa följder för kommunens motsvarande verksamhet och inte tar ut oskäligt höga avgifter. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i samhet med kommunala bidrag, föräldraavgifter och ibland även med oavlönade arbetsinsatser från föräldrar. Den kommunala ersättningen till fristående förskolor var per inskrivet barn, vilket motsvarar av kommunernas egna kostnader.39 3.2.2I dag går nästan alla barn i förskola och förskoleklass innan de börjar Utbyggnaden av barnomsorgen har varit kraftig och deltar de allra flesta barn. Av barnen i åldern 1–gick i förskolan (bland 3–5-åringar ), vilket är en kraftig ökning jämfört 1975 då av 1–6-åringarna var inskrivna i förskolan. Efter att förskoleklassen infördes går nästan alla sexåringar i förskoleklass. har andelen legat kring 95–. Eftersom en del av barnen går i förskoleklassen när de är fem eller är andelen barn som gått i förskoleklass innan de börjar ännu högre. var av eleverna i förskoleklassen och . fritidshem eller pedagogisk omsorg omfattas. Det fanns enskilda förskolor. 39 Det är enligt svårt att bedöma om de fristående förskolorna får ett skäligt bidrag från kommunen eller inte eftersom eventuella avgiftsintäkter, andra bidrag och intäktskällor inte inkluderas i detta mått. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Anm.: 31/12 1975–1995 och 15/10 2000–2013. Uppgifter avser daghem. Källa: (2015a). Flickor och pojkar går i förskolan och förskoleklassen i lika stor utsträckning. Mer än vart femte barn i förskolan och i förskoleklassen har annat modersmål än svenska. Antalet och andelen barn med annat modersmål än svenska har ökat både i förskolan och i förskoleklassen . hade av barnen i förskoleklassen annat modersmål än svenska. Som ett alternativ till förskolan finns pedagogisk omsorg. Den absolut vanligaste formen av pedagogisk omsorg är verksamhet som bedrivs av en person i det egna hemmet (tidigare familje daghem). Verksamheten är liten, och av 1–5 åringarna var inskrivna i pedagogisk omsorg 2013. Medan antalet barn i förskolan har ökat kraftigt har antalet barn i pedagogisk omsorg minskat talet. Familjedaghemmen ökade under hela sjuttio- och åttiotalen och som mest var 173 000 barn inskrivna 1988. Därefter har antalet minskat och var 14 950 . Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i 3.2.3Förskolans effekter är svårbedömda men troligtvis positiva Förskolan är ett första och ett viktigt steg i utbildningssystemet. Många forskare hävdar att tidiga investeringar i barns utbildning är effektiva eftersom tidig inlärning främjar senare inlärning.40 Men trots förskolans stora betydelse och den kraftiga utbyggnaden är det svårt att få en bild av effekterna av svensk förskola. Det finns flera förklaringar till det.