sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Utbildningsinsatserna bör rikta sig till förtroendevalda samt anställda på kommuner, länsstyrelser och andra berörda myndig- heter. Uppdraget bör pågå –2020 varefter en upp- följning bör genomföras. Bedömning: Inom ramen för det ovan beskrivna kompetens- utvecklingsuppdraget –2020 bör berörda myndig- heter även göra en översyn av sina vägledningar inom området. Våra överväganden behandlas i kapitel 7. Konsekvenser för staten, kommuner, företag och andra enskilda Vi anser att kompetensinsatser som involverar såväl statliga som kommunala aktörer bör leda till en effektivare och mer förutsägbar planprocess. Ökad kunskap inom området bör kunna leda till att de bedömningar som görs under processens gång blir tydligare och mer enhetliga och att samspelet mellan stat och kommun förbättras. En mer förutsägbar planprocess bör kunna leda till en ökad plan- läggning och i förlängningen till ett ökat bostadsbyggande. Utbildningsinsatser och förbättrade vägledningar kräver att det finns kompetent personal att tillgå hos de aktörer som ska genom- föra insatserna och ställer krav på finansiering. Det finns risk för att den sortens insatser tar resurser från den ordinarie verksam- heten och leder till bortprioritering av andra angelägna uppgifter. Vi tror dock att kompetensutvecklingsinsatser är avgörande för att planprocessen och samspelet mellan stat och kommun ska fungera väl och anser därför att de positiva effekterna av förslaget överväger och att kostnaderna för genomförandet är motiverade. Regeringen avsatte för att genomföra satsningen Språngbräda för ny plan- och bygg- lag.3 För uppdrag att genomföra kompetensinsatser kring PBL 2014–2016 avsattes 2014. Regeringen avser att avsätta 2015 och 2016 för det fortsatta genomförandet av uppdraget.4 Vi bedömer att det behöver tillföras mer resurser än så för att genomföra de kompetensutvecklingsinsatser vi rekommenderar. Det beror dels på uppdragets inriktning mot ”helhetsgrepp” och dels på att ett stort antal aktörer blir involverade. Myndigheternas arbete med att förbättra de vägledningar som finns tillkommer dess- utom utöver själva utbildningsinsatserna. För genomförande av uppdraget bör det därför på lämpligt sätt avsättas samt 2019. Vilka resurser som behövs för bör avgöras utifrån vid vilken tid- punkt uppdraget kan påbörjas. En del av avsatta medel kan behöva fördelas särskilt till myndig- heternas arbete med att se över och förbättra sina vägledningar på området. 18.5Kommunen ska kunna begära att lämnar planeringsbesked Förslag: Nuvarande regler i 5 kap. PBL om ytt- randen under detaljplaneprocessen ska kompletteras med en möjlighet för kommunen att inför och/eller under planprocessen begära ett planeringsbesked i fråga om planens förenlighet med 11 kap. 10 § PBL. 3Se (2010), Språngbräda för ny plan- och bygglag. Kompetenssatsning 2007–2010 för bättre PBL-tillämpning, Slutrapport . 4Socialdepartementet (2014), Uppdrag att genomföra kompetensinsatser kring (2010:900), regeringsbeslut , dnr S2014/2439/PBB. En begäran om planeringsbesked ska kunna avse en eller flera av de ingripandegrunder som anges i 11 kap. 10 §. bestämmer vilket underlag som krävs för att den ska kunna lämna planeringsbesked. Ett planeringsbesked om att planen i det aktuella avseendet är förenlig med 11 kap. 10 § innebär att överprövning efter planens antagande inte kan ske med stöd av 11 kap. 10 § i det eller de avseenden som beskedet avser. Detta gäller inte om planförslaget eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till den eller de ingripandegrunder som planerings- beskedet avsåg. ska lämna planeringsbeskedet , om inte är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. beslut om planeringsbesked ska kunna över- klagas av kommunen. Våra överväganden beträffande roll behandlas i kapi- tel 8. Våra överväganden beträffande tidsfristen be- handlas i kapitel 10. 18.5.1Våra förslag till ändringar i befintlig lagstiftning Reglerna om samråd och granskning i PBL kvarstår oförändrade. Som komplement föreslår vi att det införs nya bestämmelser i om möjligheten för kommunen att begära ett planeringsbesked från . Vi föreslår även att det införs bestämmelser om att kommunen ska kunna överklaga ett planeringsbesked och att ett positivt planeringsbesked i regel innebär att överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL inte får ske. 18.5.2I vilken utsträckning kommer kommunerna att använda sig av möjligheten att begära planeringsbesked? Förslaget berör relationen mellan länsstyrelser och kommuner och innebär att kommunen får en möjlighet att begära ett besked från beträffande de statliga intressen som anges i 11 kap. 10 § andra stycket. har redan en skyldighet att yttra sig över dessa intressen i samrådet och i granskningen. Denna uppgift kommer att kvarstå även om planeringsbeskedet blir verk- lighet och sannolikt kommer många planprocesser att bedrivas som , dvs. utan en begäran om planeringsbesked. Det är mycket svårt att beräkna hur många planeringsbesked som kan komma att begäras. Nedan följer dock en grov uppskatt- ning. I de fall där relationerna mellan länsstyrelse och kommun är goda och där kommunen får de besked man behöver kommer planeringsbeskedet sannolikt att användas i liten utsträck- ning. Däremot kommer de kommuner som upplever problem i samarbetet med troligen att begära fler planerings- besked. Av vår enkätundersökning framgår att två tredjedelar av kommunerna anser att kontakterna med fungerar bra under planprocessen. Av den tredjedel som inte anser det uppger ungefär hälften att ger otydliga besked i fråga om ingripandegrunderna och att frångår bedömningar som lämnats tidigare under planprocessen samt att ger otydliga besked i fråga om avvägningar mellan konkurrerande stat- liga intressen.5 De kommuner som upplever problem i samarbetet med läns- styrelsen kommer sannolikt att begära ett eller flera planerings- besked i ärenden där de frågor som berörs är av den karaktären att en begäran om planeringsbesked är lämplig. Vi bedömer att det framförallt är i de fall där man tidigt i planprocessen kan se att en enskild fråga är avgörande för tillkomsten av en detaljplan som planeringsbeskedet kommer tillämpas, t.ex. frågan om det över- huvudtaget är möjligt att bygga inom strandskyddat område. Vi bedömer dessutom att planeringsbeskedet kan komma att användas i några fall där en kommun inte får ett tillräckligt tydligt besked från i samrådet. Även de kommuner som beskriver att kontakterna med fungerar väl kommer sannolikt att begära planerings- besked i vissa fall, t.ex. när man ser ett behov av att få ett bindande besked i en viss fråga. 5 Enkäten har riktat sig till de 155 kommuner som i bostadsmarknadsenkät uppgett att de har bostadsbrist i kommunen. Frågorna har besvarats av 108 av landets kom- muner så enkäten ger ingen fullständig bild av hur kommuner ser på samarbetet med . Enkäten behandlas i kapitel 2 och redovisas i Bilaga 4. Av statistik framgår att har 1839 detaljplaner antagits. Ökningen följer en uppåtgående trend . Den uppåtgående trenden kan antas fortsätta, vilket innebär att fler detaljplaner kan förväntas antas (när ikraft- trädande av våra förslag föreslås) än . Ett rimligt antagande kan vara att planeringsaktiviteten kommer att ligga på de nivåer som var aktuella –2009, dvs. strax över 2000 detaljplaner per år.6 Planeringsbesked kommer att begäras i de ärenden där det finns frågetecken kring statens krav. Överprövningsfrekvensen av antagna detaljplaner kan ge en fingervisning om när så kan bli fallet. överprövade 46 detaljplaner.7 Det betyder att antalet överprövade detaljplaner utgjorde av antalet antagna detaljplaner. Det är dock rimligt att anta att andelen planeringsbesked som kommer att begäras blir högre. En överprövning av en detaljplan blir inte aktuell när har gett kommunen de besked som behövs under planläggningen och där kommunen har agerat utifrån dessa besked genom att antingen (1) avsluta detaljplane- läggningen eller (2) omarbeta planförslaget. Planeringsbesked kom- mer dock att begäras i ett antal av dessa ärenden. Mot den bakgrunden är en mycket grov uppskattning att plane- ringsbesked kommer att begäras i cirka 5–av detaljplane- ärendena. Beräknat på 2 000 antagna detaljplaner innebär det 100–200 planeringsbesked . Planeringsbesked kan begäras i samma ärende i olika avgränsade frågor. Vi bedömer dock att den beräknade mängden planeringsbesked omfattar detta. Vårt förslag om planeringsbesked utgår från att själv avgör vilket underlag som krävs för att ta ställning till planerings- beskedet. Detta innebär att möjligheter att göra korrekta bedömningar och tillvarata de statliga intressena inte på- verkas. Uppgiften att lämna planeringsbesked på begäran av kommuner är dock ny för och kan innebära en ökad arbetsbörda. Vid kontakter med länsstyrelser och kommuner har vi fått upp- fattningen att vissa länsstyrelser jobbar aktivt med att lämna tydliga besked till kommunerna i ett tidigt skede av planlägg- ningen. Vi bedömer inte att vårt förslag kommer att medföra någon påtagligt ökad arbetsbörda för dessa länsstyrelser och de kommer i stort att kunna arbeta på samma sätt som . Det finns även länsstyrelser som väntar till samrådsyttrandet, eller längre, med att ge besked i en viss fråga trots att kommunen har efterfrågat uppfattning tidigare. Planeringsbeskedet innebär att dessa länsstyrelser i vissa fall ”tvingas” ta ställning tidi- gare, vilket ställer krav på en organisation och bemanning som kan hantera detta. Att yttrande kan behöva lämnas vid ytterligare ett tillfälle kan dessutom leda till en ökad administrativ börda för länsstyrelserna. Vi har tillsammans med länsstyrelserna försökt uppskatta unge- fär vilka resurser vårt förslag om planeringsbesked kräver. Det har visat sig mycket svårt att göra en sådan uppskattning. En försiktig bedömning är dock att det totalt för samtliga länsstyrelser rör sig om någon eller några få årsarbetskrafter. Verksamhetsområdet som benämns ”Hållbar samhällsplanering” sysselsätter 248 årsarbets- krafter av de totalt 4 518 årsarbetskrafter som länsstyrelsernas arbete omfattar.8 De resurser som skulle kunna krävas för vårt förslag om planeringsbesked utgör ungefär en procent av antalet årsarbets- krafter inom verksamhetsområdet samhällsplanering. Ställt mot det totala antalet årsarbetskrafter inom länsstyrelserna berör förslaget mindre än en promille. Det är alltså en högst marginell del av årsarbetskrafterna vid länsstyrelserna som berörs. Planeringsbeskedet omfattar frågor som ändå hade behövt ta ställning till i samrådet och det är själv som avgör vilket underlag som krävs. Planeringsbeskedet kan dessutom leda till att medverkan i planprocessen blir mer effek- tiv eftersom samma fråga inte behöver behandlas vid flera olika tillfällen och eftersom behovet av överprövning enligt 11 kap. PBL 8 Siffrorna avser . 2015/16:1 Utgiftsområde 1. Härtill kommer att planeringsbeskedet bör minska risken för ”förgävesplanering” som även ger upphov till kostnader för . Vår samlade bedömning är därför att det totalt sett rör sig om ringa kostnadsökningar som bör kunna finansieras inom nuvarande ekonomiska ramar. Om förslagen i lagrådsremissen En kortare instanskedja för detalj- planer och områdesbestämmelser genomförs kommer inte längre svara för prövningar av överklagade kommunala beslut avseende detaljplaner och områdesbestämmelser. Detta innebär att berörda handläggare vid länsstyrelserna kommer att bli av med vissa arbetsuppgifter. Länsstyrelsernas kostnader för arbetet med de över- klagade ärendena beräknas uppgå till cirka 8 miljoner kronor.9 I budgeten föreslås dock endast en sänkning av anslag med från och med 2017.10 Detta skulle kunna innebära att det frigörs vissa resurser vid länsstyrelser- na som, i vart fall delvis, kan användas för arbetet med planerings- beskedet. Vi föreslår att ett negativt planeringsbesked ska kunna överklagas av kommunen till regeringen. kan kommunen och en berörd enskild part överklaga läns- styrelsens beslut att vid överprövning enligt 11 kap. upphäva kom- munens beslut om detaljplan till regeringen (13 kap. 5 § PBL).11 Vårt förslag innebär ingen förändring i detta avseende. Vi tror dock att ett överklagande av planeringsbeskedet i vissa fall kommer att ersätta kommunens överklagande av beslut enligt 13 kap. 5 § PBL, eftersom vissa viktiga frågor avgörs tidigare i processen. Totalt sett bör dock planeringsbeskedet leda till en ök- ning av mängden överklaganden som regeringen behöver hantera. Antalet planer som länsstyrelserna har överprövat uppgår till 162 stycken (i genomsnitt cirka 30 planer ). Av dessa upphävde helt eller delvis 53 stycken 9Se SOU 2014:14, Effektiv och rättssäker PBL-överprövning. 2015/16:1 Utgiftsområde 1. 11Se Didón m.fl., (, Zeteo), kommentaren till 13 kap. 5 §. (cirka 10 planer ). Till regeringen överklagades totalt 31 stycken sådana planer som helt hade upphävt (cirka 6 planer ). Som ovan konstaterats bedömer vi att det kan komma att begäras cirka 100–200 planeringsbesked . Det är svårt att uppskatta hur många av dessa som kommer att vara negativa för kommunen. upphäver av de detaljplaner som överprövats. I dessa fall har dock redan genom överprövningen tagit ställning till att det kan antas att kommunen i detaljplaneläggningen inte i tillräcklig utsträckning har beaktat statens intressen. Så är inte fallet när kommunen begär planeringbesked vilket talar för att andelen negativa planeringsbesked bör bli lägre än andelen upphävda detaljplaner. Vi bedömer dock att planerings- beskedet kommer att användas för att i tidiga skeden ”testa” osäkra projekt (som annars inte hade blivit av och därmed inte lett till överprövning) och tror därför sammantaget att andelen negativa besked blir högre än vid överprövning. En försiktig gissning är att av planeringsbeskeden, dvs. 40–80 besked kommer att vara negativa. Vi bedömer att kommunerna kommer att överklaga negativa planeringsbesked i mindre utsträckning än man överklagar upphävda detaljplaner. När en detaljplan upphävs har kommunen lagt ned mycket tid och pengar på planläggningen och överklag- ande bör bli aktuellt i fler fall än vid ett negativt planeringsbesked. Ett sådant besked kan säkert i många fall leda till att kommunen väljer att avsluta planläggningen i ett tidigt skede utan att över- klaga. Av de upphävda detaljplanerna överklagas . En grov uppskattning är att av de negativa plane- ringbeskeden kommer att överklagas. Om 40–80 negativa plane- ringsbesked lämnas innebär det att regeringen skulle be- höva hantera cirka 10–20 överklagade ärenden . Vårt förslag innebär alltså en ökning av mängden ärenden som överklagas till regeringen. Det rör sig dock alltjämt om en mindre mängd ärenden som bör innebära en marginell kostnadsökning. I sammanhanget kan nämnas att de kommuner som överklagar planeringsbeskedet till regeringen kan behöva vänta på att få ett avgörande. Även det kan ha en viss avhållande effekt på kom- munernas benägenhet att överklaga. I de fall där kommunen över- klagar beslut att upphäva detaljplanen enligt 11 kap. 11 § PBL har regeringens genomsnittliga handläggningstid varit ungefär 15 månader.12 Trots att hanteringen av ett överklagat planeringsbesked kan ta och förlänga planprocessen anser vi att det bör införas en överklagandemöjlighet (se även rubriken i av- snitt 8.5.2). Om ingen sådan möjlighet införs är alternativen följande. •Att kommunen efter ett negativt planeringsbesked lägger ned planläggningen. •Att kommunen går vidare med planläggningen och överklagar beslut att upphäva detaljplanen. Inget av dessa alternativ kan sägas gynna bostadsbyggandet och vi anser att överklagandemöjligheten är befogad. Visserligen finns en risk för att en kommun kan ge in ett ”okynnesöverklaganden” till regeringen och på så vis belasta resur- ser som behövs för annat. Vi bedömer dock att det är osannolikt att så skulle ske i någon nämnvärd omfattning. I kapitel 8 har vi konstaterat att planeringsbeskedet bör leda till ett effektivare planförfarande och minska risken för ”förgävesplane- ring” som kommunerna ska bekosta (se 12 kap. 9 § PBL).13 Om planeringsbeskedet används på rätt sätt och i de situationer där det är motiverat tror vi därför att det kommer att leda till kostnads- besparingar för kommunerna. Planeringsbeskedet kan i vissa fall innebära att bostadsbyggandet kan påbörjas snabbare vilket i sin tur kan ge upphov till positiva konsekvenser för kommunen och dess invånare. Dessutom kan plane- ringsbeskedet leda till att byggherre och kommun vågar gå vidare 12I statistikunderlaget återfinns samtliga regeringsbeslut fr.o.m. t.o.m. . Det rör sig totalt om 29 regeringsbeslut Tidsåtgången har beräknats från beslut till tidpunkten för regeringens beslut. 13Avgifter för planläggningsarbete får endast tas ut om planen leder till bygglov. I praktiken förekommer dock att byggherrar får ta, i vart fall en del, av kostnaderna för förgävesplane- ring. med vissa projekt som annars inte hade blivit av, eftersom problem och osäkerhet kan undanröjas på ett tidigt stadium. Konsekvenser för bostadsbyggandet behandlas nedan i avsnitt 18.9. 18.5.5Konsekvenser för företag eller andra enskilda Möjligheten för kommunen att begära planeringsbesked innebär att vissa byggherrar snabbare kan få besked om ett projekt bör fortgå eller ej. Som ovan konstaterats kan det leda till att man vågar gå vidare med vissa osäkra projekt som annars inte hade blivit av. Dessutom kan ”förgävesplanering” som i praktiken, i vart fall del- vis, bekostas av byggherren undvikas. Förutom kostnader för själva planläggningen uppstår i dessa fall även interna kostnader för bygg- , t.ex. personalkostnader och administrativa kostnader. Även i detta avseende kan planeringsbeskedet skapa förutsättningar för en kostnadsbesparing. Planeringsbeskedet behandlas ovan i avsnitt 18.5. 18.6.2Tidsfrist för handläggning efter beslut om överprövning Förslag: Det bör införas en tidsfrist för läns- styrelsens beslut enligt 11 kap. 11 § PBL att upphäva kommu- nens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller om- rådesbestämmelser efter överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Tidsfristen gäller från det att har fattat sitt beslut om överprövning. Om det är nödvändigt på grund av utred- ningen i ärendet, får tiden förlängas. Förslaget och våra överväganden behandlas i kapitel 10. Våra förslag till ändringar i befintlig lagstiftning Vi föreslår att PBL kompletteras med en tidsfrist avseende läns- styrelsens beslut att upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Tidsfristen vid överprövning påverkar inte mängden arbete som ska utföras av men begränsar myndighetens möjligheter att prioritera och fördela arbetet. Företrädare för har beskrivit att ärenden om överprövning ofta hanteras vid ”luckor” i den ordinarie handläggningen. En tidsfrist försvårar en sådan han- tering och kan därför leda till ökade kostnader och/eller en bort- prioritering av andra arbetsuppgifter. Vi har inhämtat statistik avseende länsstyrelsernas handlägg- ningstider vid överprövning (från beslut om överprövning fram till beslut om upphävande eller ej). Statistiken omfattar överprövade ärenden (i ett fall ). Det rör sig totalt om cirka 94 ärenden. Fyra ärenden har tagit ungefär att handlägga. Den längsta handläggningstiden som uppgetts är 16 månader men statistiken omfattar inte ärenden som är öppna. Handläggningstiderna varierar stort och vissa ärenden har endast tagit någon eller att handlägga. Totalt har 66 ärenden tagit än . Den genomsnittliga handläggningstiden var drygt 4 månader. I genomsnitt innebär alltså vår tidsfrist att handläggningstiderna behöver halveras. I vissa fall beror de långa handläggningstiderna på förhållanden som är att hänföra till kommunerna, t.ex. att inhämtande av ytter- ligare utredningar dröjer. I dessa fall kommer sannolikt förutsätt- ningarna för förlängning av tidsfristen enligt vårt förslag att vara uppfyllda. överprövade länsstyrelserna 46 detaljplaner vilket motsvarar av det totala antalet antagna detaljplaner. Det är alltså ett fåtal detaljplaner som överprövas. Därför bedömer vi inte att tidsfristen kommer att medföra några större kostnads- ökningar eller problem med bortprioritering av andra ärenden. Vi tror inte heller att den föreslagna tidsfristen bör ge upphov till några problem i de fall där överprövar bygglov och förhandsbesked. Detta eftersom dessa ärenden i regel är mindre omfattande än prövningen av detaljplaner Vi anser därför att eventuella kostnadsökningar för bör rymmas inom ramen för nuvarande finansiering. Sannolikt innebär tidsfristen vid överprövning att bostadsbyggan- det i vissa fall kan påbörjas snabbare, vilket generellt sett är positivt (se avsnitt 18.9). Om handläggning går snabbare bör det även för- enkla för vissa kommuner som beskriver att de lägger en del tid på att påminna om ärendet och på att försöka få till stånd ett avgörande. Konsekvenser för företag eller andra enskilda Tidsfristen bör innebära att en byggherre snabbare kan få besked om huruvida en överprövad detaljplan ska upphävas eller ej. Detta innebär att byggherren snabbare kan komma igång med sitt projekt vilket medför kostnadsbesparingar, t.ex. avseende räntekostnader, för byggherren i fråga. Att projektet kan påbörjas snabbare kan även få konsekvenser för andra enskilda. Om det t.ex. rör sig om ett bostadsprojekt så kan tidsfristen leda till att den som väntar på bostad kan få flytta in tidigare. 18.7Begränsningar av kommunernas möjligheter att ställa krav i en detaljplan Förslag: Möjligheterna att i detaljplan reglera en ny utformning vad avser färg- och materialverkan ska begränsas till situationer då detta krävs för att planen inte ska bli föremål för överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Möjligheterna att i detaljplan reglera byggnadsverk och tomters tekniska egenskaper ska begränsas till situationer då detta krävs för att planen inte ska bli föremål för överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Förslaget och våra överväganden behandlas i kapitel 11. 18.7.1Våra förslag till ändringar i befintlig lagstiftning Vi föreslår att det i PBL införs begränsningar av kommunens möjlig- heter att i en detaljplan reglera tekniska egenskaper och en ny bygg- nads yttre utformning vad avser färg- och materialverkan. Vidare föreslås att begreppet tekniska egenskaper ska ersätta begreppet ut- förande i den aktuella bestämmelsen och i rubriken ovanför denna. Den föreslagna begränsningen av detaljplaners innehåll kan innebära en lättnad i länsstyrelsernas arbete med att granska detaljplaner. En detaljplan som är detaljerad blir svårare att granska och det före- kommer att lägger ned tid på frågor som egentligen inte hör till myndighetens ansvarsområde. I de fall kommunen tar fram en detaljplan med bestämmelser om färgsättning etc. eller tekniska egenskaper uppstår frågan om dessa är tillåtna. Dvs., är de nödvändiga med hänsyn till riksintressen, hälsa och säkerhet etc. kan behöva yttra sig över den frågan i samrådet eller i ett s.k. planeringsbesked om detta införs. Detta kan innebära en viss ökning av arbetsbörda. Vår bedömning är dock att eventuella kostnadsökningar för läns- styrelsen vägs upp av de besparingar som förslagen kan innebära. Det är överlag svårt att bedöma vilka konsekvenser våra förslag kan få för kommunerna eftersom de arbetar på olika sätt. För de kom- muner som arbetar med ”grova detaljplaner” med få detalj- regleringar kommer våra förslag inte att medföra några märkbara konsekvenser. En kommun som tar fram detaljplaner där byggnaders yttre ut- seende regleras detaljerat behöver däremot i viss mån justera sitt arbetssätt och kanske förstärka bygglovssidan, vilket kan leda till vissa omställningskostnader.