sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Det kom- munala beslutets innehåll och rättsliga verkningar är inte det pri- mära på samma sätt som i fråga om andra förvaltningsrättsliga beslut. Utredningens uppfattning är att detta är en rimlig och väl avvägd utgångspunkt. Denna utgångspunkt torde inte heller vålla några större problem i praktiken, eftersom beslutets karaktär också påverkar prövningens omfattning. Om det överklagade beslutet enbart innefattar en opinionsyttring eller något annat inte bindande uttalande begränsas prövningen i allmänhet till frågan om beslutet tillkommit i laga ordning eller om det beslutande organet överskridit sina befogenheter. Beslut av även andra kommunala organ än de som räknats upp i 10 kap. 2 § KL, t.ex. fullmäktigeberedningar, torde som nämnts i avsnitt 14.5 i vissa fall kunna överklagas. Avgörande är organets funk- tion i beslutsprocessen. Eftersom en beredning som tilldelats en egen beslutanderätt i ett visst ärende närmast får betraktas som en nämnd, vars beslut som huvudregel är överklagbara anser utred- ningen inte att något förtydligande behövs i lagen. De beslut som fattas av tjänstemän med stöd av delegation anses fattade på nämndens vägnar och kan överklagas. Fattar tjänstemän beslut utan stöd i en delegationsordning går besluten däremot inte att överklaga genom laglighetsprövning. Det finns fall i praxis där överklaganden avvisats på denna grund.68 Enligt utredningens mening är det allvarligt ur rättssäkerhetssynvinkel om beslut fattas av tjänste- män på ett sätt som gör det omöjligt att överklaga med laglighets- prövning. Det kan diskuteras om inte överklagandereglerna borde ändras så att även sådana beslut kan överklagas. Det är dock svårt att defi- niera en tydlig avgränsning av vilka beslut som då skulle gå att överklaga. Laglighetsprövningens karaktär av medborgartalan och det förhållande att det berör många former av beslut talar enligt utredningens mening för att utgångspunkten för vad som är över- klagbart även fortsättningsvis bör knytas till att besluten är for- mellt dokumenterade i protokoll och baserade på vad som rättsligt sett kan anses vara delegationsbeslut. Problemet med att vissa be- slut inte går att överklaga måste i första hand hanteras genom att kommuner och landsting tydligt utformar sina delegationsordningar och övriga styrdokument så att överklaganderätten inte riskerar att begränsas. När det gäller frågan om det ska gå att laglighetspröva beslut av kommunala företag gör utredningen följande bedömning. Ett sys- tem med laglighetsprövning av kommunala företags beslut är för 68 HFD 2011 not 56. Förvaltningsrätten avvisade överklagandet med motiveringen att det, såvitt framkommit, inte fattats något beslut, vare sig i nämnd eller på delegation och kammarrätten beslutade att inte meddela prövningstillstånd. HFD fann emellertid att kammarrätten borde ha meddelat prövningstillstånd. Kammarrätten fann därefter att de aktuella styrdokumenten inte kunde anses så preciserade att de innefattade en delegation (Kammarrätten i dom i mål nr 3207-11. Kammarrättens dom överklagades inte). Se också avsnitt 7.3.2. det första svårt att förena med den associationsrättsliga lagstift- ningen. En ändring i detta avseende skulle kräva antingen en sär- reglering för kommunala bolag i aktiebolagslagen eller att det skapas särskilda offentligrättsliga företag vars beslut skulle kunna över- klagas genom laglighetsprövning. Detta är dock en mycket stor och principiell fråga som ligger utanför utredningens uppdrag. En pröv- ning av ett kommunalt bolags verksamhet kan för det andra ändå åstadkommas på ett indirekt sätt genom överklagande av kom- munens eller beslut rörande bolaget. Det gäller inte bara beslut om företagsbildning utan också andra senare beslut som rör kommunala bolag, däribland sådana ställningstaganden av full- mäktige som ska föregå viktigare beslut i bolagen enligt 3 kap. 17 och 18 §§ KL. Styrelsen ska också i årliga beslut ta ställning till om verksamheten i bolagen utförts inom ramen för den kommu- nala kompetensen. Även dessa beslut kan överklagas genom laglig- hetsprövning. I rättspraxis finns flera exempel på laglighetspröv- ning av kommunala beslut angående kommunala bolag.69 Enligt utredningens mening bör därför inte beslut av kommunala företag kunna överklagas genom laglighetsprövning. 14.12.3Bibehållet undantag för beslut av rent förberedande och rent verkställande art Utredningens bedömning: Beslut av rent förberedande och rent verkställande art bör inte heller fortsättningsvis kunna överklagas genom laglighetsprövning. Av 10 kap. 2 § KL framgår att beslut av rent förberedande eller rent verkställande art inte är överklagbara. Lagstiftaren har med detta förbud velat markera att överklagandet bör riktas mot det beslut- ande organets avgörande och inte mot åtgärder som är knutna till avgörandet. Det ska alltså inte gå att få grundbeslutet överklagat genom att angripa rena verkställighetsfrågor.70 Regeringen har i utredningens direktiv ställt frågan om denna avgränsning är lämplig 69Se RÅ 1974 ref. 41, RÅ83 2:56, RÅ84 2:25, RÅ 1989 ref. 117 och RÅ 1992 ref. 52. 70Allmän domstol har emellertid i vissa situationer, t.ex. i mål om utdömande av kommunala avgifter, befogenhet att ompröva ett lagakraftvunnet beslut. och tillräckligt tydlig, bl.a. med hänvisning till att det kan vara svårt att bedöma vad som är ett rent verkställande beslut. Utredningen anser att det finns starka skäl som talar för att endast grundbesluten ska kunna överklagas. För det första talar processekonomiska skäl för att behålla denna ordning, man ska inte kunna få samma sak prövad . Överklagande av ett icke slutligt beslut skulle också kunna utnyttjas för att förhala den kommunala verksamheten. En viktig aspekt är också att beslut som inte tidigare överklagats fått laga kraft och blir bindande för medlemmarna. Det innebär i sin tur att förutsättningarna för den kommunala verksamheten är kända. En ordning där verkställig- hetsbeslut långt i efterhand skulle kunna påverka tidigare lagakraft- vunna beslut skulle däremot bli oförutsägbar. Att allmän domstol i vissa situationer har befogenhet att ompröva ett lagakraftvunnet beslut om t.ex. taxa och låta bli att tillämpa en avgiftsnorm är enligt utredningens uppfattning en något annorlunda situation. I en sådan situation är det endast i det enskilda fallet som det lagakraftvunna beslutet inte tillämpas.71 Utredningen anser således att avgränsningen mellan vilka beslut som får överklagas och vilka som inte får det är lämplig. Nästa fråga är då om avgränsningen är tillräckligt tydlig. Det är framför allt gränserna för vad som utgör ren verkställighet som inte är självklara. I förarbetena till kommunallagen har anförts att fler ärenden än tidigare skulle kunna hänföras till rena verkställighets- åtgärder. Så har dock inte bestämmelserna tolkats i praxis. Av HFD:s praxis följer i stället att beslut av rent verkställande art ska tolkas restriktivt så att möjligheterna till att överklaga besluten inte begränsas genom den praktiska tillämpningen. Som rent verkställ- ande beslut har ansetts beslut där beslutsfattaren saknat möjlig- heter att göra självständiga bedömningar. Utredningen anser att HFD varit tydlig i sina uttalanden och att det saknas skäl att ytter- ligare förtydliga denna avgränsning. I praktiken kommer det alltid finnas gränsfall, men det är enligt utredningens uppfattning ound- vikligt oavsett hur man väljer att avgränsa vilka beslut som ska kunna överklagas. 71 påtalar att den enda tydliga processuella effekten av att ett allmänt kommunalt beslut fått laga kraft är att beslutet kan överklagas genom laglighetsprövning, se , Kommunala befogenheter, s. 71. Enligt utredningens mening finns det också mycket som talar för en restriktiv bedömning av begreppet rent verkställande art. Rent principiellt bör kommun- eller landstingsmedlemmarnas möjligheter att överklaga beslut vid tveksamhet inte inskränkas. Utredningens uppfattning är att medlemmarna ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Ett problem i detta sammanhang är att fullmäktiges beslut inte alltid får några rättsverkningar förrän styrelsen eller någon annan nämnd ska verkställa beslutet. Det kan vara först när en avgift debiteras som någon får anledning att granska fullmäktiges taxe- beslut. Detta förhållande talar också för att begreppet beslut av rent verkställande art bör tillämpas restriktivt.72 Utredningen bedömer också att avgränsningen när det gäller rent förberedande beslut är väl avvägd. En medlem som vill för- hindra en viss utveckling eller ett visst beslut har möjlighet att på annat sätt engagera sig i samhällsdebatten och påverka de förtro- endevaldas beslutsfattande. 14.13Begränsningen av laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut tas bort Utredningens förslag: Den begränsning i vilka prövningsgrunder som kan tillämpas vid laglighetsprövning för vissa budgetbeslut ska tas bort. Alla budgetbeslut kan överklagas genom laglighetsprövning. Som nämnts i avsnitt 14.8 kan emellertid vissa beslut i budgetprocessen endast bli föremål för en begränsad laglighetsprövning. I förarbet- ena till 8 kap. 3 d § tredje stycket, 4 § tredje och fjärde styckena samt 5 a och 5 b §§ KL anges att ovan nämnda beslut inte är lämp- ade att ligga till grund för en domstolsprövning.73 Om det endast är fråga om en laglighetsprövning skulle man kunna ifrågasätta varför just dessa beslut undantagits från en fullständig prövning. I den juridiska litteraturen lyfts det ofta fram att domstolens prövning i mål om laglighetsprövning är begränsad 72Jfr , Kommunala befogenheter, s. 69. 1996/97:52 s. 39, prop. 2003/04:105 s. 22 och prop. 2011/12:172 s. 30. till lagligheten och inte lämpligheten av ett beslut. En laglighets- prövning kan emellertid omfatta även skälighets- och lämplighets- bedömningar i den mån som rekvisiten i olika författningar ger ett sådant utrymme.74 Med nuvarande undantag för nämnda budget- beslut förhindras att någon lämplighetsprövning sker i domstol och fullmäktige förbehålls rätten att fastslå vad som utgör t.ex. synner- liga skäl för att inte balansera budgeten och för att inte reglera ett negativt balanskravsresultat. Frågan är då om detta undantag för vissa budgetbeslut är befo- gat? Motsvarande problematik angående lämplighets- och laglig- hetsprövning finns även när det gäller rättsprövning. Men vid rätts- prövning förutsätts att ”politiska lämplighetsfrågor” ska kunna läm- nas utanför utan att detta reglerats särskilt. Om de tillämpade rätts- reglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.75 Många andra kommunala beslut som kan bli föremål för en full- ständig laglighetsprövning är också till sin karaktär politiska. Kom- munalt stöd till näringslivet torde vara minst lika politiskt, men i dessa fall har man inte begränsat vilka prövningsgrunder som kan åberopas. Ur rättssäkerhetsaspekt kan det vidare ifrågasättas om det inte bör finnas en möjlighet att kontrollera att kommuner och landsting tillämpar reglerna och t.ex. åberopar synnerliga skäl endast i de av lagstiftaren tilltänkta situationerna. En sådan kontroll bör kunna ske trots att finanspolitiken torde utgöra kärnan av en folkvalds församlings verksamhet. Det kan också konstateras att huvudregeln i kommunallagen är att en budget ska upprättas i balans. Detta är en viktig del av det finanspolitiska regelverket. Enligt utredningens bedömning är det därför svårt att motivera att domstolarna inte ska kunna pröva dessa frågor. På samma sätt som när det gäller rättsprövning som nämnts ovan blir kommunernas och landstingens handlingsutrymme större och domstolarnas prövningsram mindre i ett mål om laglig- hetsprövning. I ett mål där klaganden t.ex. gör gällande att ett 74Se t.ex. , Laglighets- och lämplighetsprövning – en titt i backspegeln och framåt, till , s. 129. 1987/88:69 s. 23 ff. Av RÅ 2002 not. 161 framgår hur utrymmet för rättsprövning begränsas om den beslutande myndigheten har haft stor frihet i sitt beslutsfattande. beslut att inte balansera budgeten eller att inte reglera ett negativt balanskravsresultat strider mot lag eller annan författning och ifråga- sätter om det förelegat synnerliga skäl för detta torde domstolarnas prövning begränsa sig till om beslutet ryms inom den kommunala handlingsfriheten. Det kan här noteras att det är upp till klaganden att visa att beslutet strider mot lag eller annan författning. Vad som utgör synnerliga skäl för att inte balansera budgeten eller att inte reglera ett negativt balanskravsresultat är vidare relativt utförligt kommenterat i förarbetena, vilket också torde underlätta en domstols- prövning. Även när det gäller ianspråktagande av resultatutjämnings- reserven finns uttalanden i förarbetena som kan tjäna som vägled- ning. Ytterligare ett argument mot att ovan nämnda budgetbeslut ska kunna bli föremål för en fullständig laglighetsprövning är risken för att överklaganderätten missbrukas och används för att förhala budget- processen. Motsvarande risk finns emellertid när det gäller alla kommunala beslut. Därtill kommer också att överklagade beslut även fortsättningsvis ska få verkställas under vissa förutsättningar (se avsnitt 15.7) innan det har fått laga kraft. Ett visst värde torde ligga i ett enhetligt system där alla beslut kan överklagas på samma sätt, även om det i sig inte är tillräckligt för att motivera en ändring av nuvarande ordning. fanns inga möjligheter att göra undantag från balans- kravet och inga begränsningar vad gäller laglighetsprövning. upphävde domstol beslut att upprätta en budget som inte var i balans. Länsrätten i län upphävde t.ex. beslut som fattats av regionfullmäktige i läns landsting avseende fastställande av en underbalanserad budget respektive 200376 och Länsrätten i upphävde beslut som fattats av i avseende fastställande av en underbalanserad budget för 2003.77 I landstingsdirektörens tjänsteutlåtande vad gäller beslut om rättelse för anfördes bl.a. att en budget också ska 76Länsrätten i läns dom i mål nr 10418-01 och i mål nr 12466-02. Båda domarna överklagades hos Kammarrätten i , vilken dock inte med- delade prövningstillstånd i det förstnämnda fallet (beslut i mål nr 3427- 02) och avslog överklagandet i denna del i det andra fallet (dom i mål nr 2704-03). 77Länsrätten i dom i mål nr 23694-02. Domen över- klagades inte. vara realistisk och att en sanering av en ekonomi i obalans inte låter sig göras sikt.78 Utredningen har från , , hämtat in vissa uppgifter om kommunernas och landstingens redovisning –2012. Det kan konstateras att ett begränsat antal kommuner valt att åberopa synnerliga skäl. var det 32 kommuner som åberopade synnerliga skäl för att inte reglera ett negativt balans- kravsresultat. var det 71 respektive 43 kom- muner. Kommunerna har som synnerliga skäl för att inte reglera ett negativt resultat angett bl.a. omställningskostnader och kostnader som är reserverade i eget kapital för strukturomvandling och strukturella utvecklingsinsatser. Ytterligare ett angivet synnerligt skäl för att inte reglera ett negativt resultat är omräkning av pen- sionsskuld på grund av sänkt diskonteringsränta. var det cirka fem landsting som åberopade synnerliga skäl för att inte reglera ett negativt resultat, medan samtliga landsting åbe- ropade sådana skäl . Flertalet landsting hänvisade det året till ovan nämnda omräkning av pensionsskulden. Möjligheten att göra uttag från resultatutjämningsreserven är relativt ny och det är ännu för tidigt att säga något om i vilken utsträckning det görs så- dana uttag. Utredningen anser sammanfattningsvis att det inte ska finnas några begränsningar i möjligheterna att överklaga budgetbeslut. Genom att begränsningarna tas bort blir det således möjligt för en enskild medlem att i ett mål om laglighetsprövning få prövat om fullmäk- tige bryter mot kommunallagens bestämmelser när de åberopar en viss omständighet som ett synnerligt skäl för att underlåta att reglera ett negativt balanskravsresultat eller underbalansera budgeten. Det blir också möjligt att i ett mål om laglighetsprövning t.ex. pröva om beslut om ianspråktagande av resultatutjämningsreserver strider mot kommunallagen. I mål om laglighetsprövning ankommer det i första hand på klaganden att visa att kommunens eller beslut är olagligt. Bevisbördan kan dock enligt HFD i vissa situationer över- gå till kommunen eller . Kommunen eller som får anses ha visst ansvar för utredningen i processen måste, beroende på typen av beslut och mot detta framställda anmärk- 78 Se bilaga till förslag till beslut i ärende LS 0309-2378. ningar, kunna redovisa underlaget för beslutet.79 När ett beslut om att inte balansera budgeten eller att inte reglera ett negativt balans- kravsresultat med hänvisning till synnerliga skäl överklagas och klaganden gör gällande omständigheter som talar för att beslutet strider mot lag eller annan författning får det ankomma på kom- munen eller att redovisa de synnerliga skälen och under- laget som legat till grund för att åberopa dessa. Ett problem som kan uppstå med den föreslagna ordningen är att t.ex. en kommun beslutar om en skattesats som den också beslutar att underbalansera sin budget. En domstol skulle vid ett överklagande kunna finna att beslutet att underbalansera bud- geten ska upphävas. Då skulle kommunen eventuellt behöva höja skattesatsen för att kunna balansera budgeten. Detta skulle då inte vara möjligt eftersom skattesatsen redan är antagen och inte kan ändras. Utredningen vill i detta sammanhang återigen framhålla att huvudregeln är att budgeten ska vara balanserad. Ett sätt att und- vika eller i vart fall minimera detta problem, om man vill laborera med undantag, är att fatta beslut om budgeten tidigare. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket KL finns också en möjlighet att fatta ett nytt beslut om en ändrad skattesats innan december månads utgång om det finns skäl för det. Nuvarande regelverk innehåller enligt regeringen en del otydlig- heter, och dess ändamålsenlighet kan i vissa avseenden ifrågasättas. Regeringen anser därför att det finns behov av att se över bestäm- melserna om laglighetsprövning och utreda om de är ändamåls- enligt utformade eller om de behöver justeras eller ändras i något avseende. Utredningen bör beakta vikten av att det skapas tillräck- lig rättspraxis inom kommunalrättens område. Hänsyn måste dock tas till om de eventuella förslag som lämnas medför en ökad admini- strativ belastning för kommuner, landsting och domstolar. I sådana fall ska utredningen noga väga förslagen mot dessa konsekvenser. 79 RÅ 2010 ref. 119 och , Kommunalrättens grunder, s. 281. 14.14.2 Prövningsgrunderna ska förtydligas Utredningens förslag: Nuvarande prövningsgrunder ska behållas men förtydligas och redigeras språkligt. Regler om laglighetsprövning har som nämnts ovan funnits i kom- munal lagstiftning . I samband med tillkomsten av nu gällande kommunallag slopade man två av de tidigare prövnings- grunderna, nämligen att ett beslut ”kränker klagandens enskilda rätt” och att det ”vilar på orättvis grund”. Regeringen anförde att dessa grunder har en synnerligen begränsad användbarhet, men åberopas ofta av de klagande och föranleder därför åtskilliga miss- förstånd och onödig handläggning. delades också punkten ”på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges eller befogenheter” upp i två punkter för att ge uttryck åt att den har ett vidare tillämpningsområde än vad ordalydelsen vid första anblick gav uttryck för. Regeringen ansåg att det skulle framgå att pröv- ningen också kan omfatta frågan om en viss åtgärd över huvud taget är en angelägenhet. Den ena punkten angav att ett överklagat beslut ska upphävas om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller och den andra att beslutet ska upphävas om det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter. Regeringen anförde vidare att överklaganden där man har åberopat ”vilar på orättvis grund” i fortsättningen kan prövas främst mot grunden ”strider mot lag”, om det gäller en prövning av likställighetsprincipens gränser. Utredningen har i avsnitt 14.10 konstaterat att laglighetspröv- ningen såvitt utredningen erfarit fungerar väl i praktiken och att bestämmelserna i allt väsentligt är ändamålsenligt utformade. Utred- ningen har i sitt arbete att överväga och analysera om bestäm- melserna om laglighetsprövning är ändamålsenliga varit i kontakt med bl.a. förtroendevalda, domare, särskilda ledamöter och före- dragande specialiserade på mål om laglighetsprövning. Utredningen har vidare diskuterat dessa bestämmelser med kommun- och lands- tingsjurister. Dessa delar i huvudsak utredningens uppfattning. Av statistiken som redovisats i avsnitt 14.9 framgår att endast ett fåtal mål prövas i sak av HFD. Enligt utredningens bedömning beror emellertid detta inte på prövningsgrundernas utformning. Utredningens bedömning är vidare att prövningsgrunderna är till- räckliga för att medlemmarna ska kunna kontrollera att den kom- munala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Utredningen har i kontakterna med ovan nämnda personer inte fått några indika- tioner på att det skulle behövas ytterligare prövningsgrunder. Det kan diskuteras om det behövs en uppräkning av prövnings- grunderna eller om det inte skulle var tillräckligt att i bestämmelsen föreskriva att ett överklagat beslut ska upphävas om det är olagligt. Det är möjligt att en sådan lösning skulle täcka samtliga befintliga prövningsgrunder, men utredningen anser att det finns ett stort pedagogiskt värde i att det av prövningsgrunderna framgår på vilket sätt ett beslut kan vara olagligt. För den enskilde medlemmen kan detta vara mycket värdefullt, inte minst eftersom det finns ett krav på klaganden att ange de omständigheter som denne stöder sitt överklagande på. Det finns emellertid enligt utredningens mening anledning att förtydliga de olika prövningsgrunderna. ”Inte kommit till på rätt sätt” Det förefaller vara något oklart om grunden ”inte tillkommit i laga ordning” tar sikte på felaktigheter enbart enligt kommunallagen eller om t.ex. formaliabestämmelser även i andra författningar kan ligga till grund för att upphäva ett kommunalt beslut. I senare juridisk litteratur görs det gällande att denna grund enbart torde ta sikte på felaktig hantering enligt kommunallagen. Till stöd för detta påstå- ende åberopas RÅ 1979 ref. 2:8 i vilket underlåtet iakttagande av informationsskyldigheten enligt lagen om medbestämmande i arbets- livet (1976:580) inte ansågs utgöra förfarandefel.80 anger däremot att felaktighet i förfarandet föreligger även när föreskrift i arbetsordning eller instruktioner åsidosatts.81 Detta tyder på att ”laga ordning” också syftar på den ordning som stadgats med stöd av bestämmelser i kommunallagen, inte bara den ordning som stadgats i själva kommunallagen. 80Dalman, Några reflektioner kring laglighetsprövning och EUF-fördragets regler om statligt stöd, Förvaltningsrättslig , 2011, s. 602 f. 81Sundberg, Kommunalrätt, s. 278. de också att prövningsgrunden kunde aktualisera även en bestäm- melse i specialförfattning som avser en nämnd.82 Enligt utredningens mening bör inte nämnda rättsfall tas till intäkt för att prövningsgrunden enbart skulle ta sikte på felaktig hantering enligt kommunallagen. Utredningen delar Kommunal- besvärskommitténs och uppfattning. Utredningen anser inte heller att det finns skäl att begränsa prövningsgrundens tillämp- ningsområde enbart till kommunallagen. Även formaliaregler i andra författningar än i kommunallagen samt i instruktioner och arbets- ordningar antagna med stöd av bestämmelser i kommunallagen bör kunna ligga till grund för att upphäva ett kommunalt beslut. I kommunallagen finns t.ex. inga bestämmelser om kungörande av nämndsammanträden som motsvarar de för fullmäktige (5 kap. 8– 11 §§ KL). Fullmäktige kan i arbetsordning eller reglemente med- dela närmare bestämmelser om detta.