sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — Om myndig- heten inte utfärdar allmänna råd med anledning av kassors inrap- portering av oklara rättsfrågor, kan det uppstå oklarhet om orsak- erna till varför myndigheten inte vidtar någon åtgärd. Viss klarhet om orsakerna kan förmodligen uppnås vid informella kontakter med kassor. Det finns emellertid en risk för kvarstående ovisshet bland kassor om orsakerna till varför myndigheten inte beslutar allmänna råd. I förlängningen skulle detta kunna undergräva tilltron till ett system med allmänna råd, i synnerhet om det är byggt på en rapporteringsskyldighet för arbetslöshetskassor. Ett system med tolkningsbesked knutet till en rätt för enskilda att göra beskedet bindande för arbetslöshetskassan skulle stärka Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring möjligheterna att utöva tillsyn över rättstillämpningen i enskilda ärenden av principiell vikt. då Arbetsmarknadsstyr- elsen (AMS) var tillsynsmyndighet hade AMS en liknande möjlig- het i anslutning till sin roll som överklagandeinstans i ärenden om arbetslöshetsersättning. AMS hade då befogenhet att på eget initiativ besluta att arbetslöshetskassor skulle ändra sina beslut i enskilda ärenden, se Försäkringsöverdomstolens rättsfallsreferat FÖD 1990:20. Ingen av de invändningar som kan riktas mot allmänna råd eller system med tolkningsbesked är av diskvalificerande art. Båda lös- ningarna kan alltså stärka statens arbete med att säkerställa en lik- formig tillämpning inom arbetslöshetsförsäkringen. Kommittén anser att regeringen bör ta ställning till valet av lösning, organisa- torisk hemvist för en myndighetsfunktion och följdkonsekvenser i olika avseenden. Lösningar som bygger på tolkningsbesked är dock särskilt intressanta att belysa. Med sådana lösningar utvecklas möjlighet- erna att utöva tillsyn över rättstillämpningen i enskilda ärenden av principiell vikt. har möjligheterna att göra detta varit mera framträdande. Lösningar av det slaget skulle också kunna stärka enskildas ställning vid en tvist med arbetslöshetskassan i det ärende som ett tolkningsbesked avser. Kommitténs förslag: Begränsningen av ersättningsperioden till 300 (för förälder till barn ) ersättnings- dagar bör kompletteras med en begränsning i kalendertid. Det innebär att ersättning lämnas endast för dagar som förbrukas , räknat från och med den dag för vilken ersättning först lämnades. Skälen till förslaget: En ersättningsperiod består av 300 ersätt- ningsdagar. För den som är förälder till barn består ersättningsperioden av . Dessa ersättnings- dagar förbrukas genom att arbetslöshetsersättning betalas ut för hel eller halv dag. Dagar som den sökande inte får ersättning för, t.ex. Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring dagar då han eller hon är sjuk eller föräldraledig har något annat förhinder, dras inte av från ersättningsperioden (se avsnitt 18.2.3). En fördel med detta system är att det kan upplevas som rättvist i och med att varje halv- eller heldag bedöms separat och anses för- brukad då ersättning de facto har utbetalats. Det kan också upp- fattas som rättvist att alla arbetssökande får 300 respektive . Nackdelen med detta system är dock, som visats i avsnitt 19.6, att den sökande själv förfogar över dessa . Det innebär att dagarna kan spridas ut under betydligt än de som de räcker till om en heltidsarbetslös gör anspråk på ersättning under maximala . Omställningsperioden blir därmed olika lång beroende på hur den sökande väljer att ta ut sina ersättningsdagar. Det gör att tids- gränserna i arbetslöshetsförsäkringen blir otydliga. Ett annat alternativ är att i stället använda kalendertid som grund för ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen. Det skulle enkelt uttryckt betyda att en sökande har rätt till arbetslös- hetsersättning i ett visst antal månader efter det att arbetslösheten har inletts, oavsett hur många – hela eller halva – ersättningsdagar som har förbrukats. I en arbetslöshetsförsäkring baserad på kalen- dertid skulle en sökande ha rätt till arbetslöshetsersättning i ett visst antal i förväg fastställda månader efter det att arbetslösheten har inträffat, oavsett hur många hela eller halva ersättningsdagar som förbrukas. Att använda kalendertid skulle tydliggöra att arbetslöshetsför- säkringen är en omställningsförsäkring och att tiden i arbetslöshet påverkar den sökandes möjlighet att hitta ett nytt arbete. En övergång till kalendertid skulle lösa de svagheter som dagens ersättningsperiod är behäftad med, men det skulle också innebära en större systemomläggning. Tidsbegränsningen skulle bli det- samma för olika typer av hindertid, något som inte är fallet enligt nuvarande regler. Deltidsbegränsningen innebär t.ex. att sökande som har arbete som hindertid har en betydligt kortare omställ- ningstid än sökande som är sjukskrivna på deltid. Ett tredje alternativ är därför att kombinera de två modellerna så att ersättningsperioden även fortsatt består av 300 respektive , men att dessa ska förbrukas inom en viss kalen- dertid. Det skulle säkerställa att alla sökande som får arbetslöshets- Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring ersättning har en anknytning till arbetsmarknaden. Dessutom skulle omställningstiden för olika sökande bli mer likartad. finns flera regler inom arbetslöshetsförsäkringen som anger en ramtid i kalendertid, exempelvis sanktionsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Flera tidsgränser i försäkringen uttrycks också i kalendertid snarare än ersättningstid. Det gäller t.ex. arbets- villkoret, reglerna om överhoppningsbar tid, reglerna om att åter- knyta till en påbörjad ersättningsperiod, regeln för fullgörande av karens samt regeln för ansökan om ersättning. Reservationslönen, dvs. den lägsta lön för vilken en sökande kan tänka sig att acceptera en anställning, sjunker i takt med att indivi- den närmar sig utförsäkring. På så sätt ökar utflödet från arbets- löshet när individen närmar sig den tidpunkten. Ersättningsperio- den bör inte vara alltför kort, eftersom det skulle försämra det faktiska stödet och övervältra kostnaderna på kommunerna. Den bör dock inte heller vara för lång, eftersom det skulle kunna för- svaga sökaktiviteten bland långtidsarbetslösa. Utifrån forskningsresultaten (se avsnitt 19.6) går det inte att dra några säkra slutsatser om hur lång en optimal ersättningsperiod är. Att ta ställning till hur lång ersättningsperioden bör vara innefattar därför en politisk avvägning. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns redan i bestämmelserna om överhoppningsbar tid en sådan avväg- ning av hur länge en sökande kan vara borta från arbetsmarknaden och ändå anses ha en förankring på arbetsmarknaden. Kommittén anser därför att det är det rimligt att knyta tiden inom vilken ersättningsperioden ska förbrukas till bestämmelserna om över- hoppningsbar tid. Det innebär att ersättning lämnas endast för dagar som förbrukas , räknat från och med den dag för vilken ersättning först lämnades. Kommitténs förslag: 100-dagarsregeln återinförs i arbetslös- hetsförsäkringen. Skälen till förslaget: –2007 fanns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring () en bestämmelse som innebar att en sökande i en ersättnings- Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring period fick begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet, dvs. inom de yrken han eller hon hade erfarenhet av och kompetens för. Möjligheten att begränsa sökandet gällde dock inte om en sökande påbörjat en ny ersättningsperiod i direkt anslutning till den föregående perioden. Införandet av 100-dagarsregeln motiverades med att det i inled- ningsskedet är rimligt och samhällsekonomiskt motiverat att den arbetssökande, om han eller hon så önskar, ges möjlighet att söka lämpliga arbeten inom det egna närområdet och inom de yrken han eller hon har erfarenhet av och kompetens för. Efter 100 ersätt- ningsdagar, motsvarande drygt fem månaders obruten arbetslöshet, skulle den arbetssökande vara beredd att vidga sitt sökområde såväl yrkesmässigt som geografiskt. Med att utöka sitt sökområde geo- grafiskt avsågs huvudsakligen att inte längre avgränsa sökandet till arbeten inom pendlingsavstånd. Den arbetssökande skulle således i ersättningsperioden utvidga sitt sökområde till att avse alla de arbeten som kunde anses lämp- liga för honom och henne39. 100-dagarsregeln avskaffades 2007. Borttagandet motiverades med att sannolikheten att hitta ett nytt arbete minskar med tiden i arbetslöshet och att det därför är viktigt att den som är arbetslös hittar ett nytt arbete . Möjligheten att begränsa sitt sökområde yrkesmässigt och geografiskt i ersättningsperioden ansågs strida mot dessa övervägan- den. Genom tillämpning av bestämmelserna om lämpligt arbete var det dock, enligt regeringens bedömning, möjligt att även fortsätt- ningsvis ta hänsyn till alla individers olika förutsättningar. Rege- ringen förutsatte att IAF beaktar när den utfärdar bestämmelser om vad som är lämpligt arbete.40 2011 tillkännagav för regeringen som sin mening vad arbetsmarknadsutskottet anfört om att regeringen bör återkomma till med lagförslag som ger arbetslösa rätt att begränsa sitt arbetssökande under de första 100 dagarna41. Utskottet menade att borttagandet av 100-dagarsregeln medfört att förutsättningarna 1999/2000:139. 2006/07:89. 2010/11:AU9; rskr. 2010/11:279. Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring för att söka efter ett lämpligt arbete som motsvarar den sökandes utbildningsnivå och kompetens blivit sämre. Kommittén är medveten om att sannolikheten att hitta ett nytt arbete minskar med tiden i arbetslöshet och att det därför är viktigt att den som är arbetslös hittar ett nytt arbete . En 100-dagarsregel kan dock i vissa fall fungera som trygghet och stöd för arbetssökande i ett inledande skede. De kan då koncentrera sig fullt ut på att söka sådana arbeten inom pendlingsavstånd som bäst svarar mot deras kompetens. Ett återinförande av 100-dagars- regeln skulle också leda till att kraven på sökområde i ett inled- ningsskede blir tydligare och mera förutsägbara för den enskilde. Likaså kan en sådan bestämmelse underlätta för Arbetsförmed- lingen och arbetslöshetskassorna att tillämpa bestämmelserna om lämpligt arbete. På så sätt förbättras också förutsättningarna för likabehandling av ersättningssökande inom arbetslöshetsförsäk- ringen. Varken vid införandet eller vid avskaffandet har redovisats några beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av 100-dagars- regeln. Kommittén ser för sin del inte heller att det är möjligt att göra några sådana preciserade konsekvensberäkningar. Ett återin- förande av 100-dagarsregeln torde dock inte få annat än ringa betydelse för statens utgifter. Kommittén bedömer alltså ett åter- förande på sin höjd kan leda till marginellt ökade kostnader för arbetslöshetsförsäkringen. Mot den anförda bakgrunden föreslår kommittén att det införs en bestämmelse om att en sökande under de första 100 ersättnings- dagarna i en ersättningsperiod får begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet, dvs. inom de yrken han eller hon har erfarenhet av och kompetens för. Möjligheten att begränsa sökandet ska dock inte gälla om en sökande påbörjat en ny ersättningsperiod i direkt anslutning till den föregående perioden. Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Kommitténs förslag: Dagens deltidsbegränsning ersätts med en begränsning som innebär att till en person som utför eller deklarerar deltidsarbete lämnas ersättning under sammanlagt längst för varje ersättningsperiod. Skälen till förslaget: Möjligheten att uppbära arbetslöshetsersätt- ning på deltid motiveras med att det stimulerar till arbete, dvs. det är bättre att arbeta lite än att inte arbeta alls. Deltidsarbete kan dessutom vara en språngbräda tillbaka till arbetsmarknaden. Den som arbetar deltid håller kontakten med arbetsmarknaden och upp- rätthåller på så sätt sin kompetens och sitt arbetsutbud. Den som arbetar deltid får möjlighet att pröva om deltidsarbetet kan leda vidare till ett heltidsarbete. finns det negativa effekter som uppstår därför att deltidsarbetet kan verka återhållande på arbetssökandet och förhindra övergång till heltidsarbete. Detta motiverar att antalet deltidsdagar ska vara begränsat. Nästan alla typer av begränsningar av antalet deltidsdagar har bieffekter. Beroende på hur begränsningen utformas leder den antingen till övergång till heltidsarbetslöshet när den som når begränsningen tvingas välja mellan deltidsarbete och heltidsarbets- löshet, eller så leder begränsningen till fortsatt deltidsarbete under andra anställningsförhållanden. En deltidsbegränsning bör därför vara utformad så att den i så hög grad som möjligt tar till vara på de positiva effekterna men minimerar de negativa effekterna av begränsningen. Motivet till att införa den nu gällande och även tidigare deltids- begränsningar har varit att förhindra orimligt med arbets- löshetsersättning på deltid. Utformningen av dagens begränsning har dock lett till för kort omställningstid för dem som arbetar i liten omfattning. Mot bakgrund av det bör 75-dagarsbegränsningen ersättas med en begränsning som innebär att en arbetssökande kan få deltidsersättning under längst för varje ersättnings- period. En sådan begränsning innebär dels att omställningstiden blir lika lång för samtliga deltidsarbetslösa oavsett omfattning på deltidsarbetet. Omställningstiden med deltidsarbete blir dessutom lika lång som omställningstiden för en person som är arbetslös på Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring heltid, eftersom det motsvarar den tid det tar att förbruka vid heltidsarbetslöshet. Precis som med nuvarande regler kommer den som når begräns- ningen i normalfallet att ha ersättningsdagar kvar som enbart kan tas ut vid hel arbetslöshet och får då välja hel arbetslöshet eller del- tidsarbete. När en omställningstid har gått utan att deltidsarbetet lett till ett heltidsarbete är det dock rimligt att anta att chansen att få ett heltidsarbete faktiskt kan öka om arbets- sökandet istället sker på heltid. Förslaget innebär att de som arbetar mycket möter begräns- ningen tidigare än . En person som arbetar kommer att få deltidsersättning under 60 i stället . Den som arbetar ca når deltidsbegränsningen som . De som arbetar mindre kommer att kunna få deltidsersättning än . Bland dem som arbetar mycket är sannolikheten att lämna försäkringen för att leva på deltidsarbetet hög när begränsningen nås. Bland dem som arbetar lite är sannolikheten att övergå i hel arbetslöshet tvärt om hög. Förslaget innebär därför minskat uttag av heltidsersättning både genom att de som arbetar lite får möjlighet att arbeta deltid , men också genom att de som arbetar mycket lämnar försäkringen tidigare än med dagens begränsning. Den stora fördel som dagens begränsning har när det gäller att förhindra orimligt med ersättning för dem som arbetar förhållandevis mycket uppnås i ännu större utsträckning med denna begränsning än den nu gällande. 21Utvecklingsmöjligheter för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring 21.1En modell för en uthållig arbetslöshetsförsäkring Arbetslöshetsförsäkringen innehåller ett antal viktiga målkonflikter där olika aktörer historiskt gjort olika avvägningar och förmodligen i olika delar kommer att göra så även . Som konstaterats i kapitel 4 är dock förutsättningarna bättre än att sträva efter en bred uppgörelse om det ekonomiska arbets- löshetsstödet, som också inkluderar parterna på arbetsmarknaden. Syftet med detta kapitel är att bidra till en sådan utveckling genom att gå igenom ett antal olika möjliga vägar till förändring. Kommittén har inte tagit ställning för eller emot dessa olika utvecklingsmöjligheter, men bedömer att genomgången på ett konstruktivt sätt kan bidra till en fortsatt och fördjupad diskussion om arbetslöshetsförsäkringens utformning. 21.2.1Huvuddragen i en alternativ administrationsmodell Kommitténs bedömning: Det kan övervägas att en statlig myn- dighet administrerar den allmänna grundförsäkringen. Det bör då finnas möjlighet för den statliga myndigheten att genom avtal för en viss bestämd tid överlämna till en arbetslöshetskassa att administrera den allmänna grundförsäkringen för sina medlemmar. Till myndigheten kan knytas ett partssammansatt råd. Myndig- heten kan även få i uppdrag att administrera aktivitetsstödet. Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Skälen för kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen finansieras till stor del genom socialavgifter som baseras på skatte- pliktiga förvärvsinkomster. Alla som arbetar och betalar skatt är med andra ord med och betalar för arbetslöshetsförsäkringen. Som kommittén har konstaterat i avsnitt 19.2 kan därför arbetslöshets- försäkringen till stor del ses som obligatorisk när det gäller finansie- ringssidan. På förmånssidan bygger dock tillhörighet till den frivil- liga inkomstbortfallsförsäkringen på medlemskap i eller anslutning till arbetslöshetskassor. Rätt till ersättning från inkomstbortfalls- försäkringen har med andra ord bara den som är medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa. Dessa föreningar styrs och förval- tas av medlemsvalda stämmoombud och styrelser som väljs av före- ningsstämman. Tillhörighet till grundförsäkringen bygger däremot inte på medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa. Rätt till ersättning från grundförsäkringen har den som, utan att vara medlem i eller ansluten till en kassa, uppfyller övriga villkor för ersättning. I denna mening kan grundförsäkringen sägas vara allmän eller obligatorisk, inte bara i fråga om finansieringen utan också på förmånssidan. Kassorna administrerar dock även grund- försäkringen för sina medlemmars räkning. Administrationen av grundförsäkringen för dem som inte är medlemmar i någon arbets- löshetskassa sköts av den kompletterande arbetslöshetskassan. Ett sätt att tydligt synliggöra grundförsäkringens obligatoriska karaktär på förmånssidan skulle kunna vara att en statlig myndighet tar över rollen att administrera grundförsäkringen. Myndigheten tar alltså över den kompletterande arbetslöshetskassans uppgift att administrera grundförsäkringen för dem som inte är med i någon arbetslöshetskassa. Arbetslöshetskassorna administrerar den fri- villiga försäkringen. Det innebär att myndigheten som utgångs- punkt prövar rätten till ersättning enligt grundförsäkringen samt beräknar och betalar ut denna. Till medlemmar som också är berättigade till ersättning från den frivilliga försäkringen, beräknar och betalar arbetslöshetskassan ut mellanskillnaden mellan ersättning från grundförsäkring respektive frivillig försäkring. Det ska dock finnas möjlighet för myndigheten att genom avtal för bestämd tid över- lämna till arbetslöshetskassor att administrera grundförsäkringen i fråga om sina medlemmar. I det fall kassan genom avtal har över- tagit administrationen av grundförsäkringen betalar den ut hela beloppet, dvs. ersättning enligt både grundförsäkringen och den Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring frivilliga försäkringen till den som är berättigad till detta. Arbets- löshetskassorna ges möjlighet att effektivisera sin administration genom att de kan överlåta till den statliga myndigheten att verkställa utbetalningar av ersättning som kassorna har beslutat. Beslut om rätt till ersättning och ersättningens storlek (myndighets- utövningen) ligger dock i detta fall kvar hos arbetslöshetskassorna. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) utövar även fortsättningsvis tillsyn över både den allmänna grundförsäkringen och den frivilliga försäkringen. Vidare kan IAF förse den statliga myndigheten med underlag för dess bedömningar av förutsätt- ningarna för att överlåta till arbetslöshetskassor att administrera den allmänna grundförsäkringen för sina medlemmar. Till myndighetens administration av grundförsäkringen kan knytas ett råd med företrädare för myndigheten, arbetslöshetskassorna samt andra berörda statliga myndigheter som t.ex. IAF. Rådet ska följa utvecklingen inom arbetslöshetsförsäkringen. Myndigheten får överlämna till rådet att besluta i ärenden om arbetslöshets- ersättning, om det är av vikt för att främja en enhetlig rätts- tillämpning. Rådet kan också få i uppgift att yttra sig till IAF och allmän förvaltningsdomstol i ärenden som rör tillämpningen av lag- stiftningen om arbetslöshetsförsäkring. Vidare kan rådet få i uppdrag att rapportera till regeringen eller IAF om rådet uppmärksammar behov av ändringar i regelverket. Ytterligare en uppgift för myndigheten kan vara att administrera aktivitetsstödet. Detta skulle ytterligare förbättra möjligheterna att via bl.a. rådets verksamhet verka för enhetlighet inom de olika formerna av offentligt ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Kommitténs bedömning: Kommittén vill inte utesluta att arbetslöshetskassors verksamhet skulle kunna utvidgas till att omfatta även administration av olika former av kompletterande ersättningar vid arbetslöshet. En modell som kan övervägas för framtiden är att arbetslöshetskassor ges möj- lighet att bedriva verksamhet som underlättar för deras med- lemmar att få arbete. Skälen för kommitténs bedömning: består arbetslöshets- kassornas uppgifter enbart i att administrera försäkringen, bl.a. genom prövning av ansökningar, beslut om arbetslöshetsersättning och utbetalning av ersättning. Detta följer av 6 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Regeringen får emellertid enligt lag- rummet medge att en arbetslöshetskassa utvidgar sitt uppdrag, om det finns särskilda skäl. Enligt förarbetena till motsvarande äldre lagbestämmelse har dispensmöjligheten införts därför att funnits ett behov av att kunna utnyttja arbetslöshetskassornas administra- tiva apparat för utbetalningar av speciella former av ersättning vid arbetslöshet1. Kompletterande ersättningar vid arbetslöshet Arbetslöshetskassornas uppdrag torde alltså redan med stöd av gällande regler kunna utvidgas till att omfatta administrationen av olika former av kompletterande ersättningar. Kravet på särskilda skäl innebär givetvis att dispens kan meddelas först efter en nog- grann prövning av dels om den kompletterande utbetalnings- verksamheten är förenlig med kassans övriga uppgifter, dels kassans förutsättningar att sköta verksamheten. Kommittén vill dock inte utesluta att arbetslöshetskassors verksamhet på så sätt skulle kunna utvidgas till att omfatta även administration av olika former av kompletterande ersättningar vid arbetslöshet. Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Verksamhet som underlättar för medlemmar att få arbete Inflödet i den medlemsbaserade delen av försäkringen styrs av situationen på arbetsmarknaden, statligt reglerade villkor samt enskildas benägenhet att bli medlemmar. Arbetslöshetskassorna har inte heller något direkt inflytande över utflödet ur försäk- ringen, eftersom även detta beror på arbetsmarknadsläget och regleringen av ersättningsperiodens längd. Arbetslöshetskassan förfogar dock över bedömningen av vad som är att anse som ett lämpligt arbete, något som i viss mån kan påverka antalet ersätt- ningsdagar per ersättningstagare. Arbetslöshetskassornas uppbyggnad med medlemmar som är verksamma inom respektive verksamhetsområde samt valda stämmoombud och styrelseledamöter från branscher inom deras verksamhetsområden bidrar till kännedomen om förhållandena inom dessa delar av arbetsmarknaden hos arbetslöshetskassorna. Det kan gälla såväl anställnings- och arbetsvillkor som syssel- sättningsmöjligheter. Arbetslöshetskassornas uppbyggnad och organisation ger dem dessutom möjlighet till inblick i situationen för både enskilda medlemmar och olika medlemsgrupper inom deras verksamhetsområden. Det kan t.ex. handla om grupper knutna till vissa typer av företag eller i vissa delar av landet.