sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — Några händelser fick stor medial uppmärksamhet (t.ex. vad som sedan blev ), vilket skapade ökat tryck på uppföljning och utvärdering. Denna utveckling har sedan fortsatt i takt med nya reformer kring t.ex. valfrihetssystem. 2.4Två decennier NPM – var står vi nu? Precis som att fokus i innehållet i NPM har varierat över tiden har också forskningen gjort det. När NPM var nytt som koncept var mycket av forskningen normativ. Konceptens potential och möjlig- heter presenterades på olika sätt (, 1996; , 1991; och , 1992). Vidare gjordes också empiriskt baserade doku- mentationer av reformförsök i t.ex. , och . En annan tradition tog fasta på att studera skillnader mellan olika länder, deras förutsättningar och hur de tillämpade idéerna i NPM (Pollitt och Bouckaert, 2009; 2011). Detta ger en viss förfining av koncepten och att goda exempel (föregångare) identifieras. börjar emellertid koncept och tekniker inom NPM ifrågasättas och granskas mer kritiskt. Intresset riktas istället tydligare mot reformernas effekter. Vanligen handlar en studie om utfallet av att införa en enskild komponent (management- teknik) i en verksamhet eller en sektor. I har det t.ex. gjorts många studier där man utifrån ett managementperspektiv studerar någon NPM-komponent som t.ex. verksamhetsmått (, 1997), resultatenheter (, 2002), kontraktsstyrning (Bryntse, 2000) eller konkurrensutsättning (, 2000). Utfallet i dessa studier är blandat och såväl positiva som negativa effekter har observerats och det finns kunskaper om hur enskilda tekniker kan tillämpas i sitt sammanhang. Hur väl NPM fungerar som övergripande princip för hur offent- liga verksamheter kan organiseras har inte erhållit samma intresse. Bogt et al (2010) konstaterar att det är kontroversiellt att uttala sig om effekterna av NPM. Det råder delade meningar om huruvida NPM bidragit till några positiva effekter för hur väl de offentliga organisationer presterar, vilken kvalitet medborgarna upp- lever samt i vilken omfattning NPM har haft någon betydelse för effekterna. Däremot konstaterar de att idéerna är mycket starka och inflytelserika i praktiken. NPM ifrågasätts på en mängd olika punkter från forskningen. Eftersom fenomenet inte är enhetligt definierat från början kan kritiken därmed ske från olika utgångspunkter och riktas mot olika områden. Trots variationen finns ett antal gemensamma nämnare som återkommer. Nedan presenteras en bruttolista med invänd- ningar som forskare lyft fram i olika sammanhang (Thynne, 2003; Pollit och Bouckaret, 2004; 2011; Aberbach och , 2005; Diefenbach, 2009; , 2006; Lapsley, 2009; 2011): •NPM är inte enhetligt som teori/koncept. Istället utgör det ett samlingsnamn för olika tekniker och idéer som inte nödvän- digtvis är konsistenta eller förenliga. Därmed går det inte att överföra erfarenheter från en reform till en annan. handla om helt olika saker. Dessutom är många tekniker starkt ideologiskt präglade. •Det går inte att tänka att ”one size fits all”. Variationerna mellan länder, sektorer och verksamheter är så stora att det inte går att tillämpa ett koncept. Offentliga organisationer har ett annat uppdrag och ett annat funktionssätt än privata organisationer. Därför kan modeller för styrning och ledning inte reservations- löst föras över till offentliga organisationer. Det finns områden där idéerna fungerar bra och andra där de inte fungerar. •Den politiska styrningen undermineras genom teknikerna inom NPM. Genom att i större grad förlita sig på marknadslösningar decentraliseras beslutsfattandet till tjänstemän (från politiken). Genom NPM stärker tjänstemännen sin makt gentemot politiken. •Mätning av resultat och prestationer i de enskilda enheterna har en tendens att fokusera på det som går att mäta och inte vad som behöver åstadkommas vilket gör att verksamheterna riktas mot fel saker. •NPM utgör en ny form av byråkrati som kräver mycket admini- strativa resurser och därför genererar indirekta kostnader. som det innebär decentralisering och självständiga enheter förordas också en omfattande apparat av policyer, cen- trala riktlinjer och annan styrning. •De värden (kultur) som ansetts grundläggande för aktiviteterna i många offentliga verksamheter har reducerats till/ersatts med en ekonomisk rationalitet. Denna handlar om att agera i konse- kvens med modellen snarare än att tillhandahålla verksam- het/tjänster. Detta har lett till att kvalitet och omfattning av det offentliga utbudet reducerats. •Medborgare söker bl.a. sammanhang i kultur och vad som är gott för samhället. Dessutom är ofta medborgare svaga och i behov av offentliga tjänster vilket gör dem sämre rustade att agera som genuina kunder. Kunder förväntas utgå ifrån den individuella egennyttan (inte att fundera över andras) och i kraft att agera så att denna maximeras givet de förutsättningar som råder. Dess- utom förväntas kunden inte avskräckas av extra arbete/kost- nader för att byta leverantör så snart man är missnöjd. •Många exempel på marknadslösningar är konstruerade (kvasi- marknader) och dessa är alltid förenade med risker för sned- styrning som ger ineffektivitet eller felaktiga prioriteringar. Listan ovan indikerar att en del av den entusiasm som noterats i samband med NPM-reformerna är överdriven. Lapsley (2009:1) konstaterar att ”NPM is a cruel disappointment for governments” och att det i många fall inneburit fler problem än det löst. I samma anda påpekar (2009) att renodlandet av decentraliserad ekonomisk rationalitet (managerialism) eroderat offentliga tjänster och det offentliga etos som kännetecknat sektorn sedan den ini- tierades (i en global skala). Således finns det skarp kritik mot NPM som övergripande princip för organisation. Noteras bör dock att det finns flera belägg för att enskilda initiativ gett goda resultat. I en översikt konstaterar (2013) att positiva effekter av NPM-tekniker beror på hur de införs och tillämpas. Görs detta på ett väl avvägt sätt kan positiva effekter i form av ökad effektivitet uppnås. Inför- ande av system kring t.ex. resultatstyrning, konkurrensutsättning, outsourcing och prestationsmätning (för mindre enheter) kan skapa förbättringar. I Lapsley (2008) karakteriseras NPM som ”to the future” i meningen att i komplexa organisationer med komplexa mål kom- mer reformer ständigt tillbaka eftersom villkoren är svåra och att utveckling behövs. Det finns således anledning att förvänta att dessa idéer kommer att leva kvar. Det kritiska är att ta vara på de komponenter som fungerat i sitt sammanhang. I övriga delar gäller det att tänka annorlunda och nytt. Annars finns risken att lös- ningen på problemen till följd av NPM ska lösas med ännu mer av samma medicin (NPM) (Diefenbach, 2009). Svenska erfarenheter av NPM skiljer sig inte på något avgörande sätt från det som noterats ovan, även om det finns variationer mellan t.ex. verksamhetsområden (, 2006; Montin, 2007; , 2011). 2.5Dags för något nytt – igen? I föregående avsnitt framgår att det finns gott om kritik mot NPM. Flera författare menar att idéerna kring NPM falnar i lyskraft. Konceptet (koncepten) kommer att tappa i betydelse och till viss del överges. Såväl Lapsley (2008) som Vries & Nemec (2013) pekar på att detta har hänt förut och pekar på ett flertal studier där författarna konstaterat att NPM kommer att behöva lämna plats för något annat och något nytt. Idéerna, och därmed teknikerna, kring NPM är fortfarande högaktuella men annorlunda jämfört med hur det var för två decennier sedan. vet vi vilka tekniker som fungerar och inte fungerar. Dessutom har inslaget av ideologi tonats ner till förmån för en mer pragmatisk hållning gentemot olika typer av managementkoncept, inte minst internt inom de offentliga organisationerna. NPM har inte blivit passé utan har istället hamnat i en ny kontext. Den interna effek- tiviteten (efficiency) kommer alltid att vara kritisk, men fokus har skiftat och i tilltagande grad handlat om att agera rätt och erbjuda rätt saker (effectiveness). För att klara denna utmaning behöver organisationen titta utanför sina egna domäner och samspela med andra aktörer vars prestationer man är beroende av för att kunna göra ”rätt” erbjudande. (2010) konstaterar att utvecklingen på den lokala sam- hällsnivån har sprungit ifrån de teoretiska modeller vi använder. Vi har lämnat tankarna om att administrera fram gott resultat efter- som det inte är tillräckligt dynamiskt och fungerande. Det kan då vara frestande att försöka lösa dessa problem genom att använda olika managementtekniker. Att decentralisera, strukturera om och optimera hur olika interna enheter kan samverka kan förefalla som en lösning. Dessvärre kommer detta inte heller att lösa de problem sektorn brottas med eftersom det i praktiken ser annorlunda ut. Det behövs fortfarande en effektiv process kring politik och administration på samma sätt som det fortfarande finns anledning att sträva efter att öka effektiviteten i de olika delarna som är involverade i det offentliga tjänsteutbudet. Den stora utmaningen nu är att det som ska erbjudas är professionella tjänster som enbart kan framställas genom medverkan i komplexa nätverk där aktör- erna är ömsesidigt beroende av varandra. Endast genom en väl avvägd medverkan i dessa komplicerade strukturer med många aktörer kan den offentliga organisationen klara sitt uppdrag. Även et al. (2012) varnar för ett överdrivet fokus på organisationens interna förehavanden och saker som händer mellan olika sub-enheter inom organisationen (intra-organisatoriska ut- byten). De offentliga serviceorganisationerna kännetecknas i tilltag- ande grad av relationer och utbyten mellan olika organisationer (inter-organisatoriska utbyten) vilken därmed kräver tankemodeller kring samverkan och nätverk. Dessutom är tiden förbi när offent- liga organisationer i huvudsak tillhandahöll materiella och fysiska ting. Istället är merparten av utbudet att beskriva som tjänster av olika karaktär. Därmed är det otidsenligt att tillämpa styrtekniker som är utvecklade för att passa i producerande kommersiella före- tag. Istället handlar det om att utveckla koncept som klarar av att hantera komplexa servicetjänster i system av nätverk. Att dela upp offentliga organisationer i mindre (sub-) enheter och styra/utvärdera dem genom strukturerad uppföljning och resultat- mätning kan vara en besvärlig väg att gå (Klijn och Koppenjan, 2012). Relationer baserade på marknadskrafter och strikt uppfölj- ning gör det svårt att skapa förtroende i relationerna som enskilda aktörer kan frestas att spela med systemet i egensyfte. För huvudmannen blir det då svårt att koordinera alla aktiviteter. Stude- ras den offentliga praktiken syns nu initiativ där offentliga aktörer försöker samordna insatser och agera samfällt för att insatserna sammantaget ska bli en helhet. Författarna förordar ett nätverks- synsätt och att det offentliga huvudmannaskapet kännetecknas av att leda och styra nätverk av aktörer och resurser. Istället för att arbeta vidare med att utveckla detaljer i systemen kring den interna effektiviteten (NPM) handlar det om att stärka hierarkin och dess inflytande för att öka styrförmågan. Viktigt att notera är dock att det inte handlar om att ersätta ett koncept med ett annat. Mer sannolikt är att det blir en spridning av idéer som drar mot olika typer av hybrider som kombinerar ”NPM-like arrangement aimed at efficiency and transparency, with network governance-like provisions enhancing interaction and committment” (Klijn och Koppenjan, 2012:600). Ett modernt och anpassat sätt att driva offentliga organisationer innehåller åtminstone två motstridiga drivkrafter som verkar sam- tidigt (Vigoda, 2002). Den första betraktar den offentliga organisa- tionens avnämare som kunder där hela utbytet sker över en mark- nad. Gentemot kunderna handlar det om att vara mottaglig och lyhörd inför de önskemål och behov de har (responsiveness). Den offentliga organisationen har att uppmärksamt följa de s.k. kunder- nas behov och önskemål och att (re-)agera därefter. Betraktas medborgarna som kunder görs ett antagande om att hela relationen sker över en marknad. För de offentliga organisationerna blir det helt avgörande att kunna svara mot kundernas behov för att upp- visa goda prestationer och vinna legitimitet för sin verksamhet. Vigoda (2002) konstaterar att införandet av NPM tydligt har drivit utvecklingen inom offentlig sektor i denna riktning. finns en annan tanketradition där avnämarna betraktas som partners vilka det gäller att samarbeta med för att gemensamt skapa mesta möjliga välfärd (collaboration). Istället för att betrakta dem som passiva kunder som ska tillgodoses med service handlar det istället om att samarbeta och skapa interaktiva samarbetsrela- tioner där två (eller flera) parter verkar för gemensam utveckling. Att tänka i termer av en relation kännetecknad av samarbete lyfter fram betydelsen av att båda parter aktivt bidrar. Istället för att leverera tjänster till passivt mottagande kunder handlar ett lyckat utfall om att den offentliga organisationen kan bjuda in individen till ett samspel där resultatet skapas gemensamt. Vigoda (2002) landar i att det handlar om att den offentliga organisationen kommer att behöva fortsätta att styra men att det nuvarande syn- sättet där passiva kunders behov ska tillgodoses behöver utvecklas. Istället handlar det om att skapa en situation karakteriserad av att ”vi” gör gemensam sak tillsammans. av förespråkare för NPM-inspirerade reformer efterlyser och (2007) en motreaktion. Det handlar dels om det man uppfattar som negativa effekter av NPM, dels om att omvärlden generellt blir allt mer turbulent/osäker. Författarna pekar på problem till följd av en strukturell (generell) decentralisering där beslut fattas längre från politiken, och i högre grad inom organisatoriska enheter med enbart ett syfte (en upp- gift). Dessutom följs utfallet inom dessa organisatoriska enheter upp med tydlig resultatmätning för den enskilda enheten. Samman- taget sätter dessa initiativ tydligt fokus på vertikala förhållanden. För organisationen som helhet skapar detta emellertid svagheter som fragmentering, självständiga (själviska?) samarbete och svag koordination av olika insatser. För att komma tillrätta med ovanstående bekymmer har andra reformer initierats, inledningsvis under beteckningen ”joined-up government” men benämnt ”whole-of government” (, 2007). Detta kan ses som ett samlande begrepp för åtgär- der som tar fasta på koordination och strategier för integration mellan nivåer, enheter och verksamheter. Dels handlar det om strukturella insatser som att skapa nya organisatoriska enheter eller formaliserade organisatoriska processer, dels tar dessa åtgärder fasta på beteendemässiga åtgärder som t.ex. organisationskultur, värde- grundsarbete och insatser kring sammanhållning/grupprocesser och lagarbete. Sammanfattningsvis konstateras att det behövs en ”whole-of government”-ansats för att utveckla de offentliga organisationerna. och (2007) ställer emellertid frågan om vilket genomslag dessa åtgärder kan få för helheten så länge man fort- sätter med att dela upp organisationen i mindre enskilda enheter som kontrolleras med tydligt angiven resultatstyrning för den enskilda enheten. Ökad integration och samordning låter frestande men är svårt att genomföra. Till följd av ökade krav från alla in- tressenter kännetecknas moderna organisationer, privata såväl som offentliga, av en tilltagande arbetsdelning och specialisering. Detta förefaller vara en kraft som i grunden försvårar för samordning och integration. Ambitionerna kring ”whole-of-government” aktuali- serar några kritiska frågor kring nuläget i de offentliga organisa- tionerna och deras handlingsutrymme . En fråga gäller i vilken utsträckning det är möjligt att i mer omfattande skala skapa integrativa och koordinerande arrangemang, och tillmäta dessa konstellationer betydelse. Dessa integrativa ambitioner går på tvärs mot de senaste decen- niernas reformer med uppdelning i mindre enheter, prestations- mätning, marknadsorientering och konkurrensutsättning. Samtliga baseras på en logik där enskilda aktörer i systemet agerar själv- ständigt och vars resultat följs upp separat. Krav på ökad pro- duktivitet och effektivare resurshantering förstärker ytterligare denna typ av resultatmätning och därmed en fragmentering. Kritiskt blir att hantera båda dessa utmaningar, dvs. att både öka den enskilda enhetens prestationsförmåga och den samlade effekten av organisationens alla insatser. det inte finns något entydigt sätt att hantera situationen utan det handlar om att varje organisation får utveckla sin lösning i sitt specifika sammanhang. och (2007) är överens med Pollit (2003) om att denna utveckling inte kan initieras från centralt håll utan måste växa fram genom samspel mellan de lokala aktörerna i varje kommun och region. Att klara detta är en stor utmaning som kräver nya kompetenser, nya sätt att tänka och att förtroende mellan aktörer utvecklas i bredare skala. Detta blir ett mödosamt arbete som kommer att ta tid. För att klara dessa integrativa ambitioner krävs andra (nya?) utgångspunkter som bas för de offentliga organisationerna. Flera olika ansatser kan identifieras. En sådan ansats bygger vidare på Webers idéer kring byråkratier och deras sätt att fungera och benämns the Neo-Weberian State (NWS) (Drechsler, 2009; Pollitt & Bouckaert, 2011). En annan ansats startar i nätverk och hur dessa kan styras (governance). Att tänka i termer av governance i offentliga organisationer är inte nytt och har synsättet fått mer uppmärksamhet under etiketten New Public Governance (PSG) (, 2006; 2010). Nedan diskuteras dessa båda synsätt. Neo-Weberian State (NWS) NWS tar fasta på att stärka den offentliga organisationen genom struktur och hierarki men med ökat externt fokus (, 2008: Pollitt & Bouckaert, 2011). Offentliga organisationers sätt att fungera kan inte jämställas med privata vinstdrivande företag utan har en särprägel vad gäller uppgift och sätt att fungera. Därmed är det mer fruktbart att tänka i termer av byråkrati och dess funk- tionssätt. Byråkratin (hierarkin) behöver emellertid reformeras för att passa i sin tid. Bl.a. kan följande särdrag noteras (Pollitt & Bouckaert, 2011): •Byråkratin (hierarkin) behöver reformeras så att den inte vänder kraften inåt. Istället krävs en extern orientering så att kraften läggs på att möta medborgarnas behov och önskemål. Detta upp- nås inte primärt genom marknadsmekanismer (även om de kan passa på sina ställen) utan istället genom att inom de offentliga organisationerna utveckla en saklig och professionell kultur rik- tad mot kvalitet och service. •Fler kanaler för politiskt inflytande och dialog behöver skapas för att öka förankring och engagemang. De etablerade politiska församlingarna fyller funktioner men behöver kompletteras med ytterligare former. •Organisationen behöver orienteras mot resultat och vad som ska åstadkommas. Historiskt har intresset riktats mot procedur- erna (hur saker utförs). Även om detta fortsättningsvis kommer att vara relevant behöver fokus framöver ligga på utfall och resultat (dvs. en större betoning på uppföljning ex post). •Ökad serviceorientering hos tjänstemännen. Förutom att tjänste- männen arbetar professionellt inom sitt ämnesområde, dvs. själv- ständigt med högt (specialiserat) kunskapsinnehåll, krävs också en extern orientering. Att vara riktad mot medborgarna och deras behov behöver bli en självklar del i att vara professionell inom de offentliga verksamheterna. Sammantaget ger denna karakteristik intrycket av att vara en lista över vad som är eftertraktat och önskvärt i skenet av de svagheter som noterats med reformer inspirerade av NPM. kan NWS karakteriseras som en empirisk-analytisk modell (Drechsler, 2009) för att beskriva och förstå vad som händer i de offentliga orga- nisationerna. Det anses inte fungera med marknadslösningar och företagslika arrangemang utan kraften läggs lämpligen på att vitali- sera och utveckla de offentliga organisationerna (hierarkierna) och göra dem mer professionellt externt orienterade. Pollitt & Bouckaert (2011) menar att det visar vad den offentliga organisa- tionen kan vara för medborgarna och för samhället utifrån en ambition att skapa något gemensamt (i motsats till egenintresset). New Public Governance (PSG) I takt med att effekterna av NPM har blivit synliga har kritiken växt och alternativa synsätt efterfrågats. Grundläggande för NPM är att det uppfattas som endimensionellt (egennytta och marknads- logik) och inte ser till helheten. Bevisen blir allt tydligare för att det inte går att tillämpa en modell som är begränsad och endimen- sionell (intra-organisatorisk), för att styra en verksamhet som är komplex och pluralistisk (, 2006). Praktiken har sprungit ifrån modellen och därför behövs något annat som är mer relevant. Det finns en längre tradition av att tänka i termer av governance i offentliga organisationer (Klijn, 2008). Konceptet är inte entydigt utan har flera olika definitioner. Det används t.ex. inom NPM som styrning av aktörer och deras prestationer på en marknad (market governance) (, 1992). Vidare används begrep- pet governance också i samband med nätverksstyrning (network governance) när många, ofta av varandra oberoende, aktörer är inblandade (Rhoades, 1997). Då det ofta handlar om gradskillnader snarare än artskillnader mellan olika tillämpningar konstaterar (2008) att det går att prata om styrande nätverk i bredare mening. Detta innefattar alla de aktörer och aktiviteter som är involverade i det utbyte och det samspel medborgaren har med den offentliga organisationen (governance networks). Den offentliga huvudmannens uppgift blir då att tillse att nätverket fungerar och att de olika parternas insatser passar samman och skapar en meningsfull helhet. En utveckling av ovanstående tankar har samlats inom ramen för begreppet New Public Governance (NPG) (, 2006; 2010). För att utveckla offentlig sektor och dess organisationer krävs ett bredare paradigm som inte enbart tittar inåt (intra-organisatoriskt). Istället behöver intresset riktas mot effektiviteten i det offentliga servicesystemets leverans och inte enbart den egna interna effek- tiviteten. Det gäller att fånga komplexiteten i, och behovet av, styr- ning av relationer som är interorganisatoriska (t.ex. samverkan mellan organisationer som svarar för samma försörjning) eller inter- sektorella (samverkan mellan huvudmän som svarar för olika, men kompletterande, försörjningar). Det handlar inte om att den enskilda organisationen ska leverera något enskilt utan varje komponent i en helhet och alla dessa komponenter kännetecknas av interaktivitet. Det handlar om att göra den offentliga organisationen effek- tivare och ge den mer legitimitet genom att inkludera en bredare bas av aktörer (privata och offentliga) i både utformning av poli- tiken och i implementeringen av den. Idéerna om nätverk är tydliga och horisontell samordning betonas framför vertikal styrning och uppföljning (Pollitt & Bouckaert, 2011). För att lyckas med detta behöver huvudmannen se sig som nätverksaktör och påverka genom att organisera samarbeten mellan olika intressenter. Nätverket syftar till att ständigt förbättra systemets processer för att utveckla och erbjuda den service medborgaren behöver (, 2006). För ledningen, den politiska såväl som för tjänstemännen, handlar den centrala uppgiften om att hantera relationer till och emellan intressenter (stakeholder management). Kritiskt blir att hantera, överbrygga och underhålla gränser på ett för organisationen hälso- samt sätt. Även om marknads- och konkurrenslösningar förekom- mer där det kan vara lämpligt är ledningens mest centrala uppdrag att skapa en uthållig organisation och uthålliga tjänster med hög legitimitet (, 2010). NPG innebär onekligen ett skifte mot tidigare marknadsreformer. Är det då ett normativt ideal? (2010) poängterar att så inte är fallet.