sou · H3B362 · 2015-09-15 00:00:00 — 64 Jfr dock t.ex. bestämmelserna om konkurrensskadeavgift enligt vilka domstolsprövning sker i . fysiska personer.65 En ytterligare aspekt som vägdes in i bedöm- ningen var att åstadkomma en enhetlig, rättssäker och effektiv reg- lering av sanktionerna på det finansiella området genom en gemen- sam modell som kunde tillämpas för banker och andra kredit- institut (kapitaltäckningsdirektivet), för värdepappersinstitut och marknadsplatser (MiFID II/MiFIR) samt på marknadsmissbruks- området (EU:s marknadsmissbruksförordning). Det påpekades också att när lagstiftningen även på andra områden, t.ex. på fond- och försäkringsområdena, förändras till följd av ändrade regler på euro- peisk nivå, skulle den föreslagna modellen kunna användas även på dessa områden. Med förslag om att samtliga sådana överträdelse- ärenden, i vilka ett sanktionsföreläggande inte hade godtagits, prövas i en och samma domstol () skulle det bli möj- ligt att bygga upp och bibehålla särskilda kunskaper inom aktuella rättsområden samt i viss utsträckning även inom aktuella sakområ- den, med de positiva följder i effektivitets- och kvalitetshänseende det i sin tur skulle kunna medföra. I avsaknad av en särskild sanktionsnämnd på finansmarknadsområdet skulle den föreslagna modellen vara ett lämpligt alternativ. Regeringen har dock, såvitt gäller genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet, föreslagit att allmän förvaltningsdomstol ska besluta om en sanktion, för det fall ett av inspektionen utfärdat sanktionsföreläggande inte har god- känts.66 Mot bakgrund av att tidigare lämnade förslag om att destinera samtliga överträdelseärenden på finansmarknadsområdet såvitt gäller personer i företags ledningsorgan till en och samma allmänna dom- stol inte kommer att kunna genomföras, kommer alltså saken delvis i ett annat läge. Det finns anledning att anta att det i de pågående lagstiftningsärendena angående EU:s ändrade öppenhetsdirektiv och MiFID II/MiFIR också kommer att bedömas vara av stor vikt att prövningen av den juridiska och den fysiska personens ansvar kan göras eller i nära anslutning till varandra, och det bör ske i allmän förvaltningsdomstol. Med ett sådant antagande finns det nu inte anledning för utredningen att föreslå en annan ordning för motsvarande överträdelseärenden enligt de nya bestämmelserna i . Det bör dock beaktas att ett sådant val får vissa 65Se promemorian s. 96–98. 2014/15:57 s. 55 och 61 f. processrättsliga konsekvenser, till vilka utredningen återkommer i nästa avsnitt. För att uppnå den eftersträvade fördelen med en sammanhållen domstolsprocess och för att tillvarata befintlig finansmarknads- rättslig kompetens har regeringen, när det gäller beslutsordningen för sanktioner mot fysiska personer enligt kapitaltäckningsdirek- tivet, föreslagit att ansökan bör ske hos den förvaltningsrätt där beslut om ingripande mot överträdelse kan överklagas, dvs. Samma skäl gäller även beträffande påförande av sank- tioner mot fysiska personer i ledningen av fondbolag och förvar- ingsinstitut. 8.6.4Närmare om regleringen av förfarandet med sanktionsföreläggande Förslag: Förfarandet med sanktionsföreläggande i fråga om sank- tioner mot fysiska personer i fondbolags eller förvaringsinstituts ledning ska vara obligatoriskt. I lagen om värdepappersfonder anges vilka uppgifter ett så- dant föreläggande ska innehålla. beslut om sanktionsföreläggande får inte överklagas. Ett sanktionsföreläggande som har godkänts ska dock efter klagan kunna undanröjas, om godkännandet av föreläggan- det inte kan anses som en giltig viljeförklaring, om det vid ären- dets handläggning har förekommit ett sådant fel att förelägg- andet bör anses ogiltigt eller om föreläggandet av annan anled- ning inte överensstämmer med lag. Den som vill klaga ska göra detta skriftligen hos allmän förvaltningsdomstol från det att föreläggandet godkändes. Ett system med sanktionsföreläggande kommer inte att fylla sin funktion om möjligheten att meddela förelägganden i praktiken inte används eller om utfärdade förelägganden sällan eller aldrig godkänns. För att använda resurserna hos och inom rättsväsendet på det mest effektiva sättet bör förfarandet med prövning genom sanktionsföreläggande göras obligatoriskt. vidare av stor vikt att regelverket utformas på ett sådant sätt att det kan antas att föreläggandena kommer att godtas. Ett sanktionsföreläggande måste innehålla vissa uppgifter för att kunna identifiera överträdelsen och avgränsa den mot andra för- faranden. I likhet med vad som gäller för ett strafföreläggande enligt 48 kap. 6 § bör föreläggandet innehålla upp- gift om den fysiska person som föreläggandet avser, överträdelsen och de omständigheter som är nödvändiga för att känneteckna den, de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen samt den sank- tion som föreläggs personen. Några ytterligare krav på innehållet i föreläggandet behöver inte ställas. Ett föreläggande bör bli aktuellt först sedan omständigheterna kring överträdelsen har utretts av inom ramen för ett överträdelseärende och personen i fråga har fått möjlighet att ta del av utredningen i ärendet (jfr 17 § förvaltningslagen, 1986:223). Först kan ställning tas till sanktionen och en bedömning göras av vilka konsekvenser en domstolspröv- ning skulle kunna innebära.67 För att undvika att ansöker om sanktion hos domstol måste personen i fråga, inom den tid som inspek- tionen bestämmer, skriftligen godkänna ett ingripande som är be- stämt till tid och belopp. Om den som sanktionsföreläggandet riktas mot framför invändningar mot sanktionen eller om denne inte svarar inom utsatt tid, bör ta ställning till huruvida en ansökan om att sanktion ska beslutas bör ges in till domstol. Den som framför invändning mot sanktionen eller inte besvarar ett föreläggande kan därmed inte åläggas en sanktion utan att frågan prövats av domstol. Huvudregeln bör vara att Finans- inspektionen ska ansöka om sanktion hos domstol om förutsätt- ningarna för detta föreligger. Det är dock möjligt att ett sakligt och relevant bestridande med anledning av ett utfärdat föreläggande skulle kunna leda till att saken kommer i en annan dager. Finans- inspektionen bör i sådana fall bedöma om förutsättningarna för en sanktion fortfarande föreligger eller om en lindrigare form av ingrip- ande bör komma i fråga och i så fall helt avstå från att ge in en ansökan till domstol alternativt utfärda ett nytt föreläggande med den lindrigare sanktionen. 67 Jfr prop. 2007/08:135 s. 88. Ett godkännande efter den i sanktionsföreläggandet utsatta tiden bör sakna verkan. Det finns i och för sig inget som hindrar från att utfärda ett nytt sanktionsföreläggande om personen i fråga inte har godkänt det första föreläggandet inom föreskriven tid. I så fall bör det emellertid inte vara fråga om någon ändring till annat slag av sanktion eller ändring av en sanktions- avgifts storlek, och det bör endast komma i fråga i rena undantags- situationer. Rent formellt är inte bunden av den sank- tion som angetts i ett föreläggande som inte har godkänts. Ut- gångspunkten bör dock vara att inspektionen vid tiden för före- läggandet gör en noggrann bedömning av vad som är en rimlig sanktion i det aktuella fallet. Den bedömningen borde normalt inte ändras för att föreläggandet inte godkänns. Den sanktion som ansöker om hos domstol bör således normalt vara densamma som angetts i föreläggandet. I enlighet med Lagrådets påpekande i yttrande över lagråds- remissen Nya administrativa sanktioner på finansmarknadsområdet finns det skäl att i detta hänseende skilja mellan ändringar till den enskildes förmån och ändringar till dennes nackdel. Lagrådet anför att gällande princip för avgiftsföreläggande enligt 3 kap. konkurrens- lagen bör gälla även för sanktionsföreläggande enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden, dvs. att systemet med avgiftsföreläggande måste tillgodose rimliga krav på rättssäkerhet och att företag som väljer ett domstolsförfarande framför ett avgiftsföreläggande inte bör missgynnas genom att riskera att betala högre avgift än vad som skulle ha blivit fallet om ett föreläggande hade godkänts.68 Även om inte formellt är förhindrad att i domstol ansöka om en strängare sanktion än den som angetts i sanktionsföreläggandet, talar alltså starka rättssäkerhetsskäl för att så inte bör ske. 68 Se prop. 2014/15:57 s. 572. Möjlighet att undanröja oriktiga sanktionsförelägganden Ett sanktionsföreläggande bör inte kunna överklagas.69 Även om det sannolikt inte kommer att bli vanligt med godkända sanktions- förelägganden som visar sig vara felaktiga måste sådana fall kunna hanteras. I Promemorian om sanktioner enligt CRD IV och mark- nadsmissbruksutrednings betänkande anförs att ett sådant förelägg- ande bör kunna undanröjas på motsvarande sätt och under de förut- sättningar som gäller för strafföreläggande (59 kap. 6 § första stycket ). Förslagen bygger dock på att överträdelseärenden enligt kapitaltäckningsdirektivet och EU:s marknadsmissbruksför- ordning, i vilka ett sanktionsföreläggande inte godtagits, prövas av allmän domstol.70 Med en modell där talan i stället väcks i allmän förvaltnings- domstol kommer saken i ett annat läge. Frågan aktualiserades värdepappersmarknadsutredning. I betänkandet konsta- teras att förvaltningsmyndigheternas möjlighet till självrättelse av förbiseendefel och omprövningsbefogenhet avseende beslut som är uppenbart oriktiga (27 § förvaltningslagen) inte kan användas för att hantera felaktiga sanktionsförelägganden. Vidare anförs, med hän- visning till det ovan nämnda lagrådsyttrandet, att resningsinstitutet inte torde ge möjligheter till undanröjande i alla de situationer som omfattas av en ordning motsvarande bestämmelsen om undan- röjande av strafföreläggande och att det vid tillämpning av res- ningsinstitutet torde kunna förekomma att den som sanktionen riktas mot därefter kan åläggas att betala en högre avgift. Som anförts av Lagrådet och i nämnda betänkande tillgodoser inte resningsinstitutet fullt ut kraven på rättssäkerhet för den en- skilde individen i fråga om hantering av felaktiga sanktionsförelägg- anden. Av den anledningen och i likhet med förslaget års värdepappersmarknadsutredning bör en särskild bestämmelse tas in i lagen om värdepappersfonder som gör det möjligt att undanröja ett sanktionsföresläggande, om det tillkommit på ett felaktigt sätt eller under felaktiga premisser. Beträffande bestämmelsens närmare utformning kan hänvisas till förslaget i nämnda utredningsbetänkande. 69Jfr a. prop. 70Se promemorian s. 107 och SOU 2014:46 s. 354. De föreslagna bestämmelserna har utfor- mats efter förebild av 3 kap. 19 § konkurrenslagen. Eftersom det bör vara allmän förvaltningsdomstol som efter klagan av- gör saken är det inte lämpligt att hänvisa till bestämmelsen i 59 kap. 6 § , utan den föreslagna bestämmelsen bör i stället ut- formas efter förebild av nämnda paragraf. Det innebär att sanktions- föreläggandet kan undanröjas, om godkännandet av föreläggandet inte kan anses som en giltig viljeförklaring, om det vid ärendets handlägg- ning har förekommit ett sådant fel att föreläggandet bör anses ogiltigt eller om föreläggandet av annan anledning inte överensstämmer med lag. Vidare bör det av bestämmelsen framgå att om ett föreläggande har undanröjts, får för samma otillåtna agerande inte beslutas en strängare sanktion. På motsvarande sätt som vid undanröjande av ett strafföre- läggande bör det krävas att den som önskar ett undanröjande ska klaga från det att sanktionsföreläggandet godkändes. En sådan begäran ska göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot insti- tutet eller företaget för samma överträdelse, dvs. 8.6.5Möjlighet till gemensam handläggning av ingripandeärenden och ärenden om återkallelse av tillstånd på frivillig grund Förslag: Om ett fondbolag har förklarat sig avstå från verksam- hetstillståndet och det pågår ett ärende om ingripande mot företaget i fråga, eller mot en fysisk person i dess ledning, får , om det är till nytta för utredningen i ingripandeärendet, förena ärendena för gemensam handlägg- ning. I ett sådant fall får , om det kan ske utan betydande olägenhet för det berörda företaget, avgöra frågan om ingripande innan inspektionen avgör om tillståndet ska åter- kallas på frivillig grund. Om det finns skäl för det får Finans- inspektionen besluta om att ärendena inte längre ska handläggas gemensamt. Genom den nuvarande bestämmelsen i 12 kap. 4 § första stycket 3 lagen om värdepappersfonder kan ett fondbolag och en fysisk person i dess ledning undgå fortsatta konsekvenser av bristande regelefter- levnad genom att bolaget förklarar sig frivilligt avstå från verksam- hetstillståndet. I sin tillsynsverksamhet har 71 SOU 2015:2 s. 613. konstaterat att så har skett i fråga om t.ex. försäkringsförmedlare, som alltså efter det att inspektionen har inlett ett ärende om ingripande mot förmedlaren har förklarat sig avstå från sitt tillstånd att utöva försäkringsförmedling. Av den anledningen finns i en upprättad promemoria (Ds 2014:22) bl.a. förslag om ändring av förfarandet för beslut om återkallelse av tillstånd. Förslaget innebär att det i ett enskilt fall ska vara möjligt att besluta att frågan om återkallelse av tillstånd på frivillig grund ska handläggas gemensamt med ärendet om ingripande, och att får avgöra sistnämnda ärende innan beslut om återkallelse fattas. I prome- anförs att det inte är möjligt att skjuta upp ett beslut om återkallelse enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 lagen (2005:405) om försäkringsförmedling på den grunden att ett ärende om ingripande pågår. Det skulle stå i strid mot de allmänna krav på handlägg- ningen av ärenden hos förvaltningsmyndighet som anges i 7 § för- valtningslagen, bl.a. att varje ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.72 I ett ärende om begäran om återkallelse av tillstånd torde förutsättningarna för att fatta ett sådant beslut vara uppfyllt redan när en korrekt under- tecknad handling inkommit till . Ett ärende om ingripande tar i regel betydligt att handlägga. Det kan därför antas att det sällan finns förutsättningar för att fatta beslut om en eventuell sanktion i ingripandeärendet innan begäran om återkallelse av tillstånd prövas. Samma förutsättningar gäller i fråga om fondbolag, och mot- svarande agerande har uppmärksammats av . I likhet med det som anförs beträffande försäkringsförmedlare kan det således framstå som befogat att har möjlig- het att först avsluta ett ingripandeärende mot ett fondbolag eller en person i dess ledning före prövningen av ett ärende om frivillig återkallelse av bolagets verksamhetstillstånd. På så sätt hindras till- synsobjektet att disponera över behörighet att utöva tillsyn. Vidare kan det finnas ett befogat intresse av att få till stånd ett beslut om ingripande som kan tjäna till ledning vid en eventuell ny tillståndsansökan. För ett fondbolag är detta relevant trots den ledningsprövning som görs vid en ny tillståndsansökan. Med hänsyn till behovet av regelefterlevnad på finansmarknaden 72 Ds 2014:22, s. 34. finns det också ett befogat intresse av att ingripa mot en överträd- else, t.ex. genom en sanktionsavgift, även om fondbolaget i fråga inte avser att driva verksamheten vidare. Att en sanktion kan und- gås på detta sätt kan i vissa fall framstå som stötande. – i likhet med vad som anförts beträffande försäkringsförmedlare – kan invändas att företaget därigenom måste driva verksamheten vidare mot sin vilja, får behovet av att i ett sådant fall kunna fatta beslut i ingripandeärendet anses väga tyngre än företagets intresse av att kunna avsluta verksamheten. Det ska under- strykas att det förhållandet att tillståndet fortfarande gäller inte innebär att företaget måste utöva någon faktisk verksamhet, utan företaget kan i praktiken avveckla den. Ett företag kan visserligen kringgå regleringen genom att nödvändiga villkor för verksamhets- tillståndet är uppfyllda, vilket innebär att tillståndet ska återkallas. I ett sådant fall kan dock eventuella överträdelser beaktas om ett nytt tillstånd söks av samma juridiska person i vilken samma fysiska person ingår i ledningen. Sammantaget talar övervägande skäl för att bestämmelserna om prövningen av en begäran om åter- kallelse av tillstånd att utöva fondverksamhet bör ändras. I den nämnda promemorian förespråkas en bestämmelse som ger en möjlighet att i ett enskilt fall besluta att frågan om återkallelse av tillstånd på frivillig grund ska handläggas gemensamt med ärendet om ingripande, och att det i bestämmelsen anges att inspektionen får avgöra frågan om ingripande innan frågan om återkallelse avgörs. Det konstateras att en sådan ordning kan liknas vid den möjlighet som finns för allmän domstol att hand- lägga två eller flera tvistemål gemensamt (s.k. kumulation, 14 kap. 6 § ). Möjligheten bör, i likhet med vad som gäller för kumulation vid allmän domstol, förbehållas de fall där det är till nytta för utredningen; i detta fall gäller detta utredningen i ingrip- andeärendet. Avsikten är att denna möjlighet inte ska användas regelmässigt, utan i de fall då det framstår som befogat och under vissa angivna förutsättningar.73 En motsvarande bestämmelse bör, enligt utredningen, införas också för fondbolag i lagen om värdepappersfonder. 73 Ds 2014:22, s. 36. Förslag: En sanktion mot en fysisk person för ett fondbolags eller ett förvaringsinstituts överträdelser får beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggande från det att överträdelsen ägde rum. Bestämmelserna om betalning, verkställighet och preskrip- tion i lagen (2004:46) om värdepappersfonder justeras så att de omfattar också godkända sanktionsförelägganden. I UCITS-direktivet behandlas inte frågor om preskription och verk- ställighet. I 12 kap. 11–14 §§ lagen om värdepappersfonder finns dock vissa bestämmelser om verkställighet av beslut om straffavgift och förseningsavgift. Någon bestämmelse om preskription inne- bärande att en sanktion får beslutas bara om den berörda personen har delgetts en upplysning om detta inom efter det att överträdelse ägde rum, finns däremot inte i lagen. Eftersom åtmin- stone föreskrivna sanktionsavgifter uppvisar stora likheter med bötestraff, för vilka gäller s.k. åtalspreskription, finns det anledning att i lagen om värdepappersfonder införa en bestämmelse om ansvar kan utkrävas. Sådana bestämmelser finns t.ex. i 6 kap. 3 b § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och 8 § lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning, och enligt förslag införs det motsvarande bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden.74 Den tid som i nämnda lagar anges för vissa fall av överträdelser – – förefaller väl lämpad för de slag av överträdelser som det där är fråga om. Såvitt gäller beslut om sanktionsavgifter mot fysiska personer i ledningen av ett fondbolag eller från de berörda företagens sida finns det emellertid skäl att överväga . värdepappersmarknads- utrednings betänkande anfördes bl.a. att regelöverträdelser upptäcks vanligtvis bara i samband med tillsynsverk- samhet, och då kan det redan ha passerat sedan den ägt rum. Vidare är vissa av de aktuella regelöverträdelserna betyd- 2014/15:57 s. 63 f. ligt mer komplicerade att utreda än de som regleras i t.ex. lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning, bl.a. då det ingår en prövning av subjektiva rekvisit. Eftersom tiden räknas från det att överträdelsen ägde rum finns det mot denna bak- grund risk för att en överträdelse preskriberas innan den blir före- mål för en sanktion. I betänkandet redogörs också för en av beslutad undersökningsprocess. Med beaktande av den och övriga anförda omständigheter föreslås att preskriptionsbestämmelsen ska ges innebörden att ett beslut om sanktioner får meddelas bara om från det att överträdelsen ägde rum har delgett den berörda perso- nen ett sanktionsföreläggande.75 Samma skäl kan anföras i fråga om sanktioner mot fysiska personer i ledningen av fondbolag och för- varingsinstitut. Enligt gällande rätt ska betalning av bl.a. sanktionsavgifter (enligt nuvarande benämning, straffavgifter) ske till efter det att beslutet har vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet (12 kap. 11 § lagen om värde- pappersfonder). Verkställighet får därmed ske enligt utsöknings- balkens bestämmelser och avgiften preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett (12 respektive 14 §§). Med anledning av förslaget om beslutsordning för sanktioner mot fysiska personer i ledningen av fondbolag och förvaringsinstitut bör dock bestämmelsen om betalning justeras så att det framgår att tiden även räknas från det att en dom om att ta ut avgiften har vunnit laga kraft. 75 SOU 2015:2 s. 617 ff. Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet. Enligt artikel 2 i UCITS V ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Enligt artikeln ska de natio- nella bestämmelserna tillämpas från och med nämnda dag. De änd- ringar i lagen om värdepappersfonder – liksom övriga lagändringar – som utredningen har föreslagit bör därför börja gälla . För överträdelser enligt lagen om värdepappersfonder som ägt rum före ikraftträdandet, ska äldre bestämmelser fortfarande gälla. I betänkandet har utredningen lämnat förslag till de ändringar av svensk rätt som är nödvändiga med anledning av genomförandet av ändrade och nya bestämmelser i . Det nya regel- verket avser att ytterligare harmonisera medlemsstaternas natio- nella bestämmelser när det gäller ersättningspolicy, förvaringsinsti- tutens förpliktelser och ansvar, samt de behöriga myndigheternas befogenheter att ingripa vid regelöverträdelser.1 Bakgrunden till och en översikt av direktivet finns i kapitel 3. Medlemsstaterna ska säkerställa att reglerna i direktivet genom- förs i nationell rätt. Om så inte sker eller om de till följd av direk- tivet nödvändiga anpassningarna av gällande rätt inte görs, riskerar att kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott. Att avstå från ett genomförande utgör alltså inte något alternativ. Genomförandet av de ändrade och nya reglerna lämnar ett begrän- sat utrymme för nationell särreglering. Detta gäller t.ex. beträff- ande den behöriga myndighetens ingripandebefogenheter, för vilka reglerna för genomförandet medger ytterligare eller strängare sank- tioner och åtgärder än vad som föreskrivs i direktivet. En allmän utgångspunkt för utredningen har dock varit att lämna förslag som ligger på direktivets miniminivå (se avsnitt 4.2). I den mån det har bedömts finnas val- eller tolkningsmöjligheter i direktivet har ut- redningen valt att i anslutning till lämnade förslag beskriva alter- lösningar och motivera varför just den valda lösningen har föreslagits. I detta kapitel ges en mer övergripande och samman- fattande beskrivning av de nya reglernas förväntade konsekvenser.2 1Se skäl 1 i UCITS V-direktivet. 2Krav på vad som ska ingå i en konsekvensanalys finns i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). 10.2Vissa konsekvenser för fondmarknaden och investerare Den harmonisering av fondregelverket som ändringarna i UCITS- direktivet innebär kan, på en övergripande nivå, förväntas öka inve- sterares tillit till investeringar i både värdepappersfonder och fond- företag från andra länder inom EES som faller in under regelverket, eftersom fondbolagens och förvaltningsbolagens incitament att ta risker som inte är i linje med fondernas riskprofil minskas på grund av de nya bestämmelserna om att upprätta och tillämpa en sund och effektiv ersättningspolicy (kapitel 5).