sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Uttrycket ”oförenliga ända- mål” innebär att hävdandet av ett riksintresse leder till påtaglig skada på ett annat riksintresse. Denna innebörd av begreppet kom- mer till uttryck i de tidigare förarbetena och det finns också flera avgöranden där denna tillämpning är tydlig. Det är alltså bara i denna situation som den aktuella paragrafen ska tillämpas. Trots detta har en tillämpning brett ut sig som innebär att 3 kap. 10 § tillämpas i alla situationer när olika riksintressen berörs. Så snart olika riksintressen berörs och dessa påverkar varan- dra negativt görs en samlad bedömning med tillämpning av den aktuella bestämmelsen. Det är först när påtaglig skada uppkommer på något riksintresse som kraven på hänsyn i 3 kap. till olika riksintressen över huvud taget kan aktualiseras. Detta gäller också när olika riksintressen står emot varandra. Att alltid göra en samlad avvägning så snart olika motstående riksintressen berörs av en prövning leder till att riksintressena inte visas den hänsyn som är syftet med bestämmelserna. Bestämmelserna om riksintresse gäller områden (mark- och vattenområden). Det handlar om områden som innehåller särskilda värden som i olika avseenden är unika för landet. De olika unika värdena är därmed nödvändigt samman- kopplade med sina områden. När bestämmelserna om riksintresse tillämpas betyder det att det är påverkan på områdenas värden som ska bedömas och som inte får påtagligt skadas. I tillämpningen finns det dock exempel där till och med en utplåning av ett värde har tillåtits, eftersom ett motsvarande värde har återskapats inom något annat område. Den prövande myndigheten har alltså infört en möjlighet till kompensationsåtgärder för att på så sätt kunna tillåta påtaglig skada. En möjlighet att kräva kompensationsåtgärder som villkor finns vid andra typer av prövningar, t.ex. prövningar där hänsyn till miljökvalitetsnormer aktualiseras, men lagstöd sak- nas för att kunna tillämpa ett kompensationstänkande vid prövning av påtaglig skada på områden av riksintresse. Ett accepterande av kompensationsåtgärder leder till att områden som bedömts inne- hålla unika värden inte visas den hänsyn som lagstiftaren avsett. om tillämpningen i praxis har i sin handbok (2005) kon- staterat att frågorna kring tillämpningen av riksintressebestäm- melserna är många och de tillämpningssvårigheter som finns med dem sällan har fått någon lösning i praxis. Enligt är praxis på området bristfällig: Det är svårt att hitta prejudicerande domar och beslut som klargör frågor kring tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. I många fall är begreppen riksintresse och påtaglig skada omnämnda, men inte utvecklade i domarna och besluten. Resonemang om olika riksintresse- värden finns ibland i länsstyrelsebesluten. Eftersom det är brist på bra exempel har vi valt att även redovisa exempel på domar, beslut och yttranden som vi tycker är belysande även om de inte är avgjorda i högsta instans. (2005, s. (SOU 2009:45) studerade ett flertal rättsfall från olika domstolar och myndigheter som har tillämpat 3 kap. och kom fram till att: De avgöranden som granskats gäller främst miljödomstolarnas beslut enligt och förvaltningsdomstolarnas beslut enligt PBL i bygglovsärenden. Utredningen finner att mål och ärenden som avser områden av riksintresse enligt 5–9 §§ blir beaktade och att de utred- ningar görs som är relevanta med hänsyn till omständigheterna i det en- skilda fallet. görs en bedömning utifrån de verksamhetsanknutna kriterierna som framgår av NRL-propositionen och som härrör från den fysiska riksplaneringen. Inte sällan undviks ett intrång på ett område av riksintresse genom ett villkor i ett tillstånd eller en bestämmelse i en detaljplan. Domstolarnas redovisning av beslutsunderlaget är ofta mer systematisk än regeringens och andra tillståndsmyndigheters. Genom flerpartsförfarandet och den muntliga processen blir frågorna bättre belysta i domstolarnas avgöranden. (SOU 2009:45, s. 7.3Tillämpningen i mål och ärenden enligt utredningens undersökning Utredningen har gått igenom ett hundratal mål och ärenden som rör tillämpningen av 3 och 4 kap. . Många av målen handlar om överklagade detaljplaner och bygglov, där hushållnings- bestämmelserna ofta spelar en viktig roll i tillämpningen. Många av målen rör även vindkraft och dess påverkan på riksintresseområ- den, eftersom vindkraften expanderat och krävt stor markområden samt att denna typ av exploateringsprojekt tenderar att drivas långt i överklagandeskedjan. Utredningen har genom granskningen bl.a. bildat sig en uppfattning om följande: Vilka riksintresse- eller andra hushållningsbestämmelser som berörs. Är riksintressenas värdekärnor beskrivna (eller hänvisade till)? Beskrivs riksintresset i översiktsplanen? Har kommunen gjort några bedömningar kring riksintresset? Gör instansen någon egen riksintressebedömning? Tar instan- sen sektorsmyndighets utpekande för givet? Finns det en tydlig bedömning om det föreligger påtaglig skada eller inte? Görs en proportionalitetsbedömning i målen eller används någon slags ventil för att komma runt påtaglig skada-bedöm- ningen? Tillämpas 3 kap. 10 § på riktigt sätt dvs. efter kon- staterandet av påtaglig skada? Används kompensation för att tillgodogöra skadade riks- intressen? Vad spelar miljökonsekvensbeskrivningarna för roll? Utredningens undersökning visar att det är möjligt att urskilja ett antal mönster i tillämpningen, varav vissa slutsatser om önskade ändringar i tillämpningen kan dras (som inte alltid korrelerar med punkterna ovan). Brist på motivering och transparens När frågan gäller ett område med flera överlappande områden av riksintresse så händer det ofta att en beslutsinstans konstaterar påtagligt skada på ett visst riksintresse, utan att motivera bedöm- ningen gällande övriga intressen. I ett ärende om överklagande av detaljplan, (Regeringsbeslut , M2006/1140/F/P), redovisas inte en påtaglig skada-bedöm- ning ordentligt i regeringsbeslutet. Det berörda området låg i riks- intresseområde för friluftsliv enligt 3 kap. 6 §. Området ingick även i ett riksintresseområde enligt 4 kap. 1, 2 och 4 §§. konstaterade att detaljplanen skulle ha en stor betydelse för friluftslivet lokalt, men även i ett större geografiskt perspektiv samt att en exploatering av tio nya tomter för bostadsändamål skulle motverka en god hushållning med naturresurser. I motivering stödde regeringen sig på uttalanden och uttalade detalj- planen skulle innebära påtaglig skada på friluftslivet. Varken i läns- styrelsens eller i regeringens beslut utreds skillnaden mellan påtaglig skada enligt kap. 3 och 4 . Ofta utreds områden som omfattas av riksintressen enligt 3 kap. MB mer än områden som är av riksintresse enligt 4 kap. MB i mål och ärenden. Kommuner, länsstyrelser och riksintressemyndig- heter m.fl. lägger större vikt vid områden enligt 3 kap. i sina ut- talanden. utreds inte potentiell risk för påtaglig skada på 4 kap.-områdenas natur- och kulturvärden trots sådan risk. I den första vägledande domen som rörde vindkraft och riks- intressen (dom , mål nr M 9540-99) gjordes dessa principiella uttalanden: •Vid prövningen av enskilda ärenden i vilka 3 kap. NRL skall tillämpas har man att utgå från att avvägningen mellan olika intressen redan är gjord av . Detta medför att i konkurrenssituationer skall natur- och kulturvärdena ges företräde, förutsatt att exploaterings- intresset för med sig sådana påtagliga skador på bevarandeintressena som anges i lagen. •Enligt ligger det med hänsyn till regleringen i 3 kap. NRL närmast till hands att först pröva ansökan enligt där angivna bestämmelser. Först om denna prövning ger vid handen att hinder mot verksamheten enligt 3 kap. NRL inte föreligger, skall en sådan intresseavvägning som avses i 2 kap. NRL göras för att bestäm- ma den lämpligaste markanvändningen. Enligt utredningens uppfattning överensstämmer domstolens ut- talanden med förarbetena till NRL. Läsarvänligheten har dock successivt blivit bättre under . Kvaliteten på både domstolsavgöranden och regeringsbeslut har ökat. Det är därför numera lättare att skapa sig en uppfattning kring tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. konstaterade i ett avgörande (dom , mål nr M 456-06) att beslut om 3 kap. 6 §-område inte är bindande för domstolen, men att ett riksintresseanspråk i stället kan ses som en presumtion för att området ska anses ha höga natur- och friluftsvärden. konstaterar i ett ärende om överklagande av bygglov, kom- mun (Regeringsbeslut , S2013/1328/PBB), att knappast kan ifrågasätta försvarsriksintresset som sådant. Enligt utredningen har det visat sig vara ytterst svårt att bryta en sådan presumtion, då det är svårt att ifrågasätta ett riks- intresse bl.a. eftersom det inte finns några fastställda kriterier varken i lag eller i annan förskrift som ställer vissa krav på t.ex. riksintressenas kvalitet eller ställer upp någon annan bedömnings- grund. I en tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. gällande gruppstation för vindkraft, och kommuner (M2009/1267/Me), rättade dock regeringen och konstaterade att det aktuella området saken rör ligger utanför utpekade riksintresseområde (i ett fall där hade hävdat motsatsen). I flertalet granskade mål och ärenden har beslutsinstanserna uttalat att de inte anser att myndigheternas utpekande av ett riks- intresseanspråk innebär något avgörande skäl till att tillåta viss sådan etablering som avsågs med utpekandet men att det däremot utgör ett viktigt underlag vid en bedömning enligt 3 kap. 1 §. Ett exempel är dom , mål nr M 2210-08. Målet gällde vindkraftens påverkan på höga natur- värden. 19 vindkraftverk skulle byggas på fyra bergstoppar med mycket höga naturvärden i form av orörd urskog med artrikedom. Energimyndigheten utnämnde ärendet rörde sig mellan underinstans och överinstans vissa som områden av riks- intresse för vindbruk. Enligt innebär ett ut- pekande inte ett automatiskt godkännande till vindkraft. Dom- stolen uttalade dock att utpekandet emellertid kan utgöra underlag vid den bedömning som ska göras enligt 3 kap. 1 § om vilken markanvändning som på lång sikt är den lämpligaste från allmän synpunkt. I tre gemensamt avgjorda mål (Mark- och domar , mål nr M 847-11, M 825-11 och M 824-11) konstaterar att: Det bör även anmärkas att utbyggnaden av vindkraft, även utanför områden som är utpekade som varande av riksintresse i , i praxis har ansetts vara ett mycket angeläget allmänt intresse med hän- visning till samhällets intresse av fortsatt utbyggnad av vindkraften. Det får därmed anses vara särskilt angeläget att vindkraftverk kan komma till stånd inom sådana områden som är utpekade som riks- intresse för detta ändamål. Översiktsplanens roll i tillämpningen I domstolsavgöranden och regeringsbeslut hänvisar man generellt sett inte ofta till vad som anges i översiktsplanen (eller i region- planen se 5 § hushållningsförordningen). Resonemang saknas ofta om hur kommun och ser på utvecklingen av området . Kommunens översiktsplan är inte juridiskt bindande men i många fall finns det vägledande uttalanden i översiktsplanen som rör ett riksintresse som är värt att notera i efterföljande beslut om mark- och vattenområdets användning. Trots det förhållandet att översiktsplanen inte är bindande visar ändå praxis (se bl.a. Mark- och dom , mål nr. M 5176-11) att en aktuell och välunderbyggd översiktsplan har stor betydelse när det gäller bedömningen av lämplig plats för en till- ståndspliktig verksamhet. Hur stor hänsyn som tas till uttalanden i översiktsplanen har betydelse i perspektivet gällande den kommunala självbestäm- manderätten i förhållande till statens makt och influens över de all- männa samhällsintressena. Av bl.a. demokratiska skäl betraktas översiktsplanens uttalanden som tungt vägande. I ett avgörande (dom , mål nr, M 10316- 09) överensstämde det statliga intressena med de kommunala intressen för vindkraftsutvecklingen. Vad gäller riksintresse för vindkraft kan inledningsvis konstateras att vindkraft är en förnybar och ren energikälla. Därmed kan vindkraften bidra till mål om hållbar utveckling (1 kap. 1 § miljö- balken). Främjandet av produktion av förnyelsebara energikällor är vidare viktigt för att nå de krav som ställs på med anledning av EU:s klimatåtagande och de nationella planeringsmålen för vindkraft som antagits av riksdag (se bl.a. Prop. 2001/02:143, 2005/06:143 och 2008/09:163). Frågan om markanvändning för vind- kraftsetablering i området är bedömd i kommunens översiktsplan, som trots att den inte har vunnit laga kraft, är ett dokument som tillämpas i den kommunala planeringen. Enligt översiktsplanen är området lämpligt för vindkraftsetablering. I dom , M 294-08 som rörde ansökan om tillstånd att uppföra och driva en gruppstation för vindkraft med högst 30 vindkraftverk i utanför Falken- berg, uttalade domstolen följande gällande översiktsplanens tyngd i förhållande till andra krav: En naturlig utgångspunkt vid bedömningar enligt 3 och 4 kap. miljö- balken är dessutom de markanvändningsplaner som kommuner och länsstyrelser kan ha tagit fram. I översiktsplan 90 och översiktplanen 2007 är området för vindkraftsetableringen markerat som utredningsområde för havsbaserad vindkraft. Området för projektet är även detaljplanelagt för vindkraft. Vidare kan noteras att länsstyrelserna på regeringens uppdrag tagit fram ett planeringsunderlag för utbyggnad av vindkraftanläggningar till havs. i vill bevara en frizon längs med undantag för projektet där man anser att tillståndsprövningen av de planerade verken bör fullföljas. aktuell och välunderbyggd plan kan ha betydelse när det gäller bedöm- ningen av vad som kan anses vara en lämplig plats för en verksamhet som kräver tillstånd. Enligt 2 kap. 6 § tredje stycket kan en detaljplan eller områdesbestämmelser hindra tillstånd eller dispens. Det förhållande att en verksamhet är förutsatt i en plan innebär emellertid inte att den utan vidare kan tillåtas. Övriga bestämmelser i måste naturligtvis vara uppfyllda (prop. 1997/98:45 Del 2 s. 206 och MÖD 2005:66). I ett mål (dom , mål nr, M 456-06) som handlade om tillstånd till täktverksamhet (och där en avvägning krävdes mellan 3 kap. 6 och 7 §§ ) bortsåg Miljödomstolen från kommunens uttalanden i översiktsplanen med ett konstaterande att balkens målbestämmelse måste ha företräde framför kommunens översiktsplan när det gäller att avgöra vad som utgör en lämplig markanvändning: Av förarbetena till NRL framgår att vid kollision mellan riksintressen skall hänsyn tas till vad som angavs i NRL:s målbestämmelse om att mark, vatten och fysisk miljö skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk långsiktigt god hushållning främjas. Dessa mål ingår nu som en del av målbestämmelse (se 1 kap. 1 § 4 p.). Av målbestämmelse framgår även att skall tillämpas så att värdefulla naturmiljöer skyddas och vårdas och så att den biologiska mångfalden bevaras (1 kap. 1 § 2 och 3 punkterna). Av NRL:s förarbeten framgår även att bedömningar i kommunalt planeringsunderlag av vad som utgör lämplig markanvänd- ning är av stort intresse (prop. 1985/86:3 s. 169). Miljödomstolen kon- staterar att delområde 2 ligger inom område som har angetts som ut- vidgningsområde för täkt enligt den kommunala översiktsplanen, men anser att målbestämmelse måste anses ha större vikt än översiktsplanen när det gäller att bedöma vilket riksintresse som skall ges företräde. I detta mål kom till en annan slutsats än miljö- domstolen, på grund av att man inte ansåg att riksintresset enligt 3 kap. 6 § skulle påtagligt skadas (varför användningsändamålet stämde överens med den kommunala översiktsplanen). I dom , mål nr M 2966-04, som rörde ett tillståndsärende för tre vindkraftverk, fann domstolen att trots att uppförandet kunde påverka landskapsbilden var det allmänna intresset av att bygga ut vindkraften så stort att tillstånd gavs. Under handläggning av ärendet antog kommun en ny översiktsplan i vilken det aktuella området redovisades som lämpligt för vindkraft. Den nya över- siktsplanen var aktuell, välunderbyggd med tydliga ställningstagan- den bl.a. om vad kommunen ansåg vara en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenområden och hur allmänna intressen borde avvägas mot varandra. I den nya översiktsplanen redovisas det aktuella området som lämpligt för vindkraft. I planen anges vidare att stor restriktivitet skulle gälla för vindkraftsutbygg- nad i övrigt. uttalade att en aktuell och väl- underbyggd översiktsplan av förevarande slag har stor betydelse när det gäller bedömningen av vad som kan anses vara en lämplig plats för en verksamhet som kräver tillstånd. I ett annat mål (Miljö- överdomstolens dom , mål nr M 7051-07), som rörde tillstånd till 24 vindkraftverk i ett orört område, som inte var skyddat enligt 7 kap. eller utpekat enligt 3–4 kap. konstaterade : ”[O]m i ett fall som det förevarande nya omständigheter framkommer som för- ändrar de faktiska förutsättningarna för det givna tillståndet kan detta utgöra grund för ändring i högre instans. Ett under ärendets handläggning ändrat politiskt ställningstagande i en översiktsplan bör dock normalt inte medföra att en högre instans undanröjer ett givet tillstånd. En företagare måste ha en rimlig möjlighet att förut- säga vilka risker han tar när han inleder ett nytt tillståndspliktigt projekt.”. Frågor som inte är klarats upp mellan kommun och länsstyrel- sen i översiktsplaneprocessen kan generera problem vid senare ärendehantering. I fråga om prövning enligt 12 kap. PBL avseende överklagande av ett bygglov i kommun (Regerings- beslut , S2013/2136/PBB) framgår att och kommun vid framtagandet av översiktsplanen inte kunnat enas kring de olika avgränsningslinjerna för utbyggnaden av nya bostäder och detaljhandel i skyddszonen mellan Stenungs- sunds tätort och den petrokemiska industrin. ansåg att riksintresset kan komma att skadas om bygglov beviljades, kommu- nen var av motsatt uppfattning. Ärendet avgjordes av regeringen: ”Regeringen finner att vad länsstyrelse anfört i det nu överklagade beslutet inte utgör tillräckliga skäl för att med stöd av 12 kap. ÄPBL upphäva sökt bygglov.”. Påtaglig skada – ofta en fråga om hur villkor utformas Enligt utredningens undersökning är det mest förekommande felet vid en påtaglig skada-bedömning att det inte motiveras hur riks- intresset påtagligt skadats. I ett ärende i fråga om prövning av- seende detaljplan för järnväg kommun, fann att kommunen genom den angivna planbestäm- melsen låst den tillåtna bullernivån och begränsat verksamheten inom järnvägsområdet på ett sätt som kan medför att det riks- intresse som utgör inte tillgodoses. Regeringen fann (M2000/2275/F/P) att det föreligger tillräckliga skäl för ett upphävande av kommunens beslut att anta detaljplanen (utan att motivera hur riksintresset drabbades av en påtaglig skada). Obser- vera att varken eller regeringen använder sig av lagens terminologi avseende påtaglig skada. I ett mål från (dom den 29 okto- ber 2014, mål nr 7425-7427-13) gällande ett överklagat regerings- beslut om bearbetningskoncession för gruvbrytning och den plane- rade brytningens eventuella negativa effekter för renskötsel utanför koncessionsområdena konstaterade att det är det är svårt att göra en påtaglig skada-bedömning med anledning av osäkra faktorer som ska beslutas i ett senare led vid den följande tillståndsprövningen. Domstolen anförde att den ord- ning som tillämpas i ärendet, med en inledande prövning av kon- cession och följande tillståndsprövning, innebär att en viss osäker- het kan komma att prägla den först nämnda prövningen och där- med också avvägningen enligt 3 kap. 10 § . Regeringens beslut i koncessionsfrågan bygger på att sådana kraftfulla skade- begränsande åtgärder kan vidtas att samebyn inte tvingas upphöra med renskötseln. Denna bedömning kunde enligt domstolen inte sägas ha sådana brister att regeringsbeslutet bör upphävas på den grunden. Enligt utredningen vore det ur en riksintressesynpunkt lättare att göra en bedömning om påtaglig skada om det vore praktiskt möjligt att villkoren bestämdes i ett tidigt skede. Observera att i Mark- och domar , mål nr M 847-11, M 825-11 och M 824-11, Bodhögarna (tre gemensamt handlagda mål) som rörde tillstånd för nya vindkraftverk, bedöm- des villkoret att det gick att flytta renarna och få kompensation för bortfall av bete, vara av vikt för att göra 3 kap. 10 § prövningen. Domstolen uttalade att det är av vikt att det finns möjlighet för samebyn att flytta renarna till och från Halåns vinterbetesområde med lastbil, och att få kompensation för bortfall av bete längs flytt- leden genom stödutfordring. Även för det fall att vindkraftverken skulle omöjliggöra användning av flyttleden kommer således ren- näringens fortsatta bedrivande att säkerställas. Se även ett ärende som rörde överklagande avseende en detalj- plan i (Regeringsbeslut , S2011/6061/PBB). hävdade i målet att kommuni- kationsriksintresse enligt 3 kap. 8 § skulle påtaglig skadas genom att hävda att de åtgärder som kan tvingas vidta för att minska störningar riskerar att i värsta fall direkt påverka järnvägens funktion, t.ex. genom sänka hastigheter eller restriktioner avseende trafikering . Regeringen konstaterade först att det endast är plankarta och planbestämmelser som fastställs i detta skede i pro- cessen och att dessa handlingar utgjorde grund vid prövning i sam- band med planens genomförande. Däremot frågan om hur bebyg- gelsen ska utformas för att uppfylla planens krav på bl.a. störnings- skydd prövas i samband med planens genomförande. Regeringen fann mot bakgrund av bl.a. de i detaljplanen intagna bestämmel- serna om störningsskydd och vad anfört i ärendet att bebyggelsen inte befanns olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet. Vidare fann regeringen att på det sätt detaljplanen har utformats kan dess genomförande inte medföra sådana inskränkningar i järnvägstrafiken att riksintresset för kom- munikation påtagligt skadas. Enligt utredningen visar detta mål även det på problematiken att avgöra påtaglig skada på ett riks- intresse, eftersom detaljer i senare planeringbeslut kan leda till att påtaglig skada inte uppstår. Andra viktiga dokument för att bedöma påtaglig skada Beslutsinstanserna kan generellt ha lättare att ta ställning till om påtaglig skada på ett riksintresse om ärendet kompletteras med exempelvis ett forskningsunderlag. I många fall har kommuner och länsstyrelser inte tillgång till sådan information som de behöver för att kunna göra en adekvat skadebedömning. I Mark- och miljööver- domstolens domar , mål nr M 847-11, M 825-11 och M 824-11 framgår av domskälen att: Av den utredning som presenterats i målet får anses framgå att det i viss utsträckning saknas forskning rörande vindkraftverks s.k. regionala och långsiktiga påverkan på domesticerade renar. Det har däremot genom förhör och utlåtanden av professor och framgått att forskningsläget är relativt tydligt när det vägars och andra tekniska installationers regionala påverkan på andra typer av ren och att nuvarande forskning relativt entydigt tyder på att vind- kraftsparker kan ge upphov till undvikelseeffekt på betydande avstånd från vindkraftverken. Mark- och finner att detta forskningsläge kan utgöra utgångspunkt även för bedömningen på vindkraftverks påverkan på domesticerad ren. Enligt utredningens mening är sådana forskningsresultat av stor betydelse för att ha möjlighet att göra en korrekt bedömning av eventuell påtaglig skada på rennäringen. Genom exemplen nedan kan konstateras att kompensationsåtgär- der förekommer i viss mån, för att undvika påtaglig skada. I MÖD , M 847-11; MÖD , M 825-11 och MÖD , M 824-11 gjorde Mark- och en avvägning enligt 3 kap. 10 § till fördel för vindkraftsriksintresset och till nackdel för rennäringen. Mark- och konstaterade att: