sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Av resonemanget ovan följer att det inom mineralull, gipsskivor och fabriksbetong kan vara mer sannolikt att det avskärmande företaget kan påverka tillgången eftersom det är i dessa mark- nadssegment det integrerade företaget har störst marknadsandelar. •Hur lönsam avskärmningen är uppströms samt nedströms: Desto lägre lönsamhet uppströms och högre lönsamhet nedströms, desto högre är incitamenten för det vertikalt integrerade företaget att av- skärma sina konkurrenter.90 Anledningen är att den försäljning till konkurrenter som företaget förlorar genom att avskärma är mindre kostsam jämfört med den utökade försäljningen nedströms. Lönsamheten inom byggentreprenörsledet (entreprenörer för bostadshus och andra byggnader) har legat i nivå med, eller under, vinstmarginalerna för samtliga näringsgrenar i perioden –2012.91 Inom flera strategiska insatsvaror är koncentrationen betydande, men vi saknar uppgifter på hur lönsamheten utvecklats . Några indikationer på att det föreligger incitament till avskärmning framgår därför ej av detta material. •Det vertikalt integrerade företagets kapacitet i kundledet: För att avskärmning ska vara lönsamt måste det vertikalt integrerade företaget kunna absorbera de andelar av nedströmsmarknaden som blir tillgängliga när deras konkurrenter avskärmas, annars kan man inte dra fördel av avskärmingen till fullo.92 89Europeiska Kommissionens riktlinjer, 2008/C265/07, par. 40–44. 90Europeiska Kommissionens riktlinjer, 2008/C265/07, par. 91Vinstmarginalerna inom entreprenörer för bostadshus och andra byggnader (SNI 412) 2006–2012 , 2015, Bättre konkurrens i bostadsbyggandet? En uppföljning 2009–2012, Rapport 2015:4 92Byggentreprenörer har haft kapacitetsbrist i tillväxtregioner. Det skulle kunna tyda på att de i dessa fall har svårigheter att absorbera de volymer som avskärmade konkurrenter förlorar. Detta kan begränsa incitamenten för avskärmning, åtminstone under högkonjunktur. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Skada för konsumenterna 93 •De utestängda företagen roll för konkurrensen på kund- marknaden: Om de avskärmade företagen är viktiga för konkurrensen är sannolikheten för konsumentskada högre. När konkurrenstrycket minskar kan det vertikalt integrerade företaget höja priserna och därmed öka sin lönsamhet på konsumenternas bekostnad. Byggentreprenörsledet har en relativt låg koncentration nationellt, vilket tyder på att effekten på konkurrensen av att ett företag lämnar marknaden är mindre. Regionalt är koncentrationen högre för byggentreprenörer och därför kan konkurrenstrycket regionalt påverkas i större utsträckning om ett företag lämnar marknaden. •Potentiella konkurrenter hindras från att gå in på marknaden: Det vertikalt integrerade företaget kan genom avskärmning hindra potentiella konkurrenter från att gå in på såväl nedströms- som uppströmsmarknaden, vilket kan begränsa konkurrensen. Det vertikalt integrerade företaget kan då höja priserna. Höga inträdeshinder kan förstärka denna negativa effekt, vilket sannolikt skadar konsumenterna. konstaterades höga inträdeshinder för insatsvarorna cement, ballast, fabriksbetong och asfalt, men inte för övriga insatsvaror.94 Det finns indikationer på att inträdeshindren för byggentreprenörer är låga vad gäller verksamheter i mindre skala. När det gäller byggprojekt i större skala finns det olika inträdeshinder. 95 Sammantaget pekar detta på att inträdes- hinder kan ha betydelse inom vissa strategiska insatsvaror och för större byggprojekt, men sannolikt inte på regional nivå. 93Vägledning, par. 94SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn. 95SOU 2000:44, Från byggsekt till byggsektor. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen •Om konkurrenterna också är vertikalt integrerade eller enkelt kan byta till andra insatsvaror: Om konkurrenterna är vertikalt integrerade eller kan byta till andra insatsvaror är det svårare för det vertikalt integrerade företaget att försöka höja sina konkurrenters kostnader. Därför är det mindre sannolikt att konkurrenterna avskärmas från marknaden. Flera byggentreprenörer är vertikalt integrerade gentemot olika strategiska insatsvaror, om än inte alltid mot samma insatsvara. Det kan därför finnas möjligheter för en bygg- entreprenör att framgent straffa en annan byggentreprenör om denne försöker försämra affärsvillkoren för en insatsvara. •Köparmakt: Om köparna på nedströmsmarknaden har en stark förhandlingsmakt kan det förhindra möjligheten för det vertikalt integrerade företaget att höja priserna. utredningar har framhållit att byggherrar, det vill säga byggentreprenörernas kunder, har en svag ställning gentemot byggentreprenörer.96 Sammanfattningsvis kan konstateras att det för vissa materialslag, dvs. de strategiska insatsvarorna mineralull, fabriksbetong och gipsskivor, finns såväl möjligheter som incitament till avskärmning från företag som är vertikalt integrerade. Det kan leda till att konkurrensen begränsas till skada för konsumenterna. Sannolikt är denna risk större på regional nivå än på nationell nivå givet den höga lokala koncentrationen inom byggentreprenörsledet. 8.3.4Resultat från en enkätundersökning För att komplettera de bedömningar av möjligheterna och incitamenten för vertikal avskärmning som gjordes ovan har även en begränsad webbenkät genomförts. Respondenterna utgjordes av aktörer aktiva på marknaden, se figur 8.12. Enkätfrågorna och en sammanställning av svaren återges i bilaga 4. 96 Statskontoret 2009, gubbar? En uppföljning av betänkande ”Skärpning gubbar!, Rapport 2009:6. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Enkätresultat: Möjlighet till avskärmning Av de byggentreprenörer som deltog i undersökningen har 5–egen tillgång till asfalt, prefabricerade betongvaror, armeringsstål, fabriksbetong och ballast.97 Ingen byggentreprenör har egen tillgång till övriga insatsvaror, se figur 8.13. Dessa insats- varor köps alltså regelmässigt in av byggentreprenörerna och är en förutsättning för dess för att kunna genomföra byggprojekt. 97 Det är endast bland de fyra stora byggentreprenörerna som man har tillgång till insats- varorna. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Not: n=17–20 (beroende på insatsvara). Frågan var: ”Hur får ni tillgång till följande insatsvaror när det gäller bostadsbyggande? Ange ett svar per rad” Notera att de båda serierna inte alltid summerar till . Anledningen är att respondenter också kunde svara Ej relevant. Dessa har exkluderats. Källa: Economics undersökning. Enkätresultat: Incitament till avskärmning uppger att de har ganska svårt, eller uppger att de har svårt ibland, med att få leverans av prefabricerade betong- varor. För övriga insatsvaror har mellan angett att man har ganska svårt/svårt ibland, se Figur 8.14. När frågan ställs till byggentreprenörerna om vad de tror om andra aktörers svårigheter med att få tillgång på insatsvaror svarar att de tror att de har ganska svårt eller svårt ibland att få tillgång till prefabricerade betongvaror.98 Den näst vanligaste insatsvaran som byggentreprenörerna tror att andra i branschen har svårt att få tillgång till är fabriksbetong, . Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Not: n=16–19 (beroende på insatsvara) vad gäller frågan om egna erfarenheter. För prefabricerade betongvaror är n=19. Frågan om egna erfarenheter är: ”För de insatsvaror som ni inte har tillgång till genom Egen försörjning/Dotterbolag: Har ni svårt att få tillgång t ill insatsvaran?” De som har svarat att man har ganska svårt eller svarat att man har svårt ibland ingår i andelsberäkningen i figuren. Ingen respondent angav att man har mycket svårt. n=13–16 (beroende på insatsvara) vad gäller frågan om vad man tror om andras erfarenheter. För prefabricerade betongvaror är n=15. Frågan om vad man tror om andras erfarenheter är: ” Tror du det är vanligt att byggherrar/byggentreprenörer har svårt att få leverans av insat svaror till bostadsbyggande? Ange ett svar per rad”. De som svarat att man tror att andra har mycket svårt, ganska svårt, eller svårt ibland ingår i andelsberäkningen i figuren. För vvs - och installationsmaterial angav en respondent inom vardera insatsvara att man tror andra har mycket svårt. De respondenter som angav Vet ej har exkluderats vid beräkning av andelar. Källa: Economics undersökning. Byggentreprenörerna anser vanligtvis att anledningen till att det är svårt att få leverans är att leverantören har kapacitetsbrist eller att den prioriterar äldre och mer trogna kunder. Endast ett fåtal byggentreprenörer anger att det beror på att leverantören försöker ge dem en konkurrensnackdel.99 99 Frågan var: ” För de rader i fråga 2 där du svarade Ja: Vilka motiv tror du leverantören har till att göra det svårt för er att få tillgång till insatsvaran/installationsmaterialet?”. Andelen som anser att det beror på att leverantören har kapacitetsbrist eller att den prioriterar äldre mer trogna kunder/ger dem bättre pris är mellan (ballast) till (prefabricerade betongvaror). Andelen som anser att det beror på att leverantören försöker ge dem en konkurrensnackdel varierar mellan (prefabricerade betongvaror) till (fabriksbetong). Antalet respondenter som svarat varierar mellan 6 till 11 beroende på insatsvara. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Ingen av byggentreprenörerna tror att andra aktörers svårig- heter med att få leveranser beror på en medveten strategi hos leverantören att ge dem en konkurrensnackdel. Ett vanligare svar är snarare att leverantörerna har kapacitetsbrist eller att de prioriterar äldre och mer trogna kunder. Av ovan framgår att byggentreprenörer har svårigheter att få tillgång till prefabricerade betongvaror. Dock verkar detta drivas av att leverantören har kapacitetsbrist, snarare än att leverantören försöker ge dem en konkurrensnackdel. Om incitamenten till att avskärma varit höga så hade vi förväntat oss att fler leverantörer försökte ge byggentreprenörer en konkurrensnackdel genom att försvåra tillgången till insatsvaror. Enkätresultat: skada för konsumenterna av byggentreprenörerna anger att svårigheter att få tillgång till prefabricerade betongvaror leder till lägre lönsamhet eller minskad kvalitet.100 Ingen byggentreprenör anser att svårigheter att få tillgång till en viss insatsvara leder till att man avstår från att lämna anbud i upphandlingar.101 Ingen av byggentreprenörerna menar att de svårigheter leveranser av insatsvaror som finns leder till att en aktör i branschen skulle avstå ifrån att lämna anbud i en offentlig upphandling. Vanligtvis anser man att det leder till en lägre lönsamhet, att leveranser försenas och kvaliteten blir lidande.102 Utöver undersökningen har utredningen fått ta del av material som indikerar att vertikalt integrerade leverantörer tar ut högre priser till konkurrenter.103 101n=7–12 beroende på insatsvara. 102Detta gäller för insatsvarorna asfalt, prefabricerade betongvaror, armeringsstål, fabriksbetong och ballast. För övriga insatsvaror är det vanligast att man anger att det inte påverkar aktörens verksamhet alls. n=5–10 beroende på insatsvara. 103Utredningen har fått ta del av material från en aktör som är verksam inom bygg- entreprenad. Materialet innefattar prislistor från tre leverantörer av betong i en region i . Två av leverantörerna är vertikalt integrerade gentemot byggentreprenörsledet och den tredje är en fristående leverantör som inte är vertikalt integrerad. Leverantörerna som är vertikalt integrerade tar ut priser som är i genomsnitt högre än det pris som den fristående leverantören tar ut. Den fristående leverantören har enligt uppgift högre transportkostnader vilket talar för att prisskillnaden inte beror på en kostnadsfördel hos den fristående leverantören. Således förefaller de vertikalt integrerade leverantörerna ta ut högre priser till konkurrerande verksamheter inom byggentreprenörsledet. Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Vi förväntar oss att konsumentskadan är högre om bygg- entreprenörer får så pass låg lönsamhet att man inte kan delta i upphandlingar och måste lämna marknaden. Emellertid tyder resultaten på att så inte sker. 8.3.5Sammanfattning ägarsamband och konkurrens Bedömning: Konkurrensbegränsningar till följd av vertikal integration och vertikal avskärmning, samt ägarsfärer förefaller vara begränsade. Koncentrationsgraden i de studerade byggleden är företrädesvis låg. Undantaget är vissa segment, projektutveckling av bostäder och vissa strategiska insatsvaror. Horisontell integration är i sig ett konkurrensproblem och den betydande koncentrationen inom de strategiska insatsvarorna samt på regional nivå för bygg- entreprenörer och byggherrar riskerar att leda till konkur- rensproblem. Den vertikala integrationen är utbredd inom byggbranschen, företrädesvis gentemot de strategiska insatsvarorna, men det finns inget entydigt mönster vad gäller den vertikala integrationen. När det gäller vertikal integration finner vi att det finns vissa förut- sättningar på plats för vertikal avskärmning av insatsvarorna mineral- ull, fabriksbetong och gipsskivor. Anledningen är framför allt att de största leverantörerna har betydande marknadsandelar och också är vertikalt integrerade gentemot byggentreprenörsledet. Resultaten från enkätundersökningen av byggentreprenörers erfarenheter av vertikal avskärmning av insatsvaror visar att det saknas tydliga indikationer på att avskärmning av insatsvaror är utbredd, varken inom mineralull, fabriksbetong eller gipsskivor. Byggentreprenörerna ansåg sig dock ha svårt att få tillgång till prefabricerade betongvaror. Emellertid ansåg de flesta att svårigheterna att få leverans berodde på att leverantören hade kapacitetsbrist, snarare än att den avsiktligt försökte avskärma sina konkurrenter. Konsekvenserna för byggentreprenörerna var vanligtvis lägre lönsamhet eller lägre kvalitet i projekt. Sammanfattningsvis fann vi vissa indikationer på att leverantörer av prefabricerade betongvaror ger konkurrerande aktörer sämre Ägarsambandens betydelse för konkurrensen Emellertid fanns inga indikationer på att det leder till vertikal avskärmning av insatsvaror. Den vanligaste anledningen till att man har problem med leveranser är att leverantören har kapacitetsbrist. Utifrån detta verkar den vertikala integrationen inte påverka konkurrensen negativt, i form av vertikal avskärmning av insatsvaror. Bedömning: Marknadskoncentrationen inom flertalet byggled är låg, undantaget projektutveckling av bostadsrätter och vissa strategiska insatsvaror. Det senare kan ge lägre konkurrenstryck och högre priser på byggmaterial. Utredningen har inte funnit indikationer på avskärmning av insatsvaror eller konkurrens- begränsningar till följd av vertikal integration. Det finns heller inga tecken på konkurrensproblem betingade av bakomliggande ägande i form av ägarsfärer. Marknadskoncentrationen mätt på nationell nivå inom flertalet byggled är låg, och har sjunkit. Koncentrationen var lägre än , men varierar med konjunkturen. För vissa strategiska insatsvaror och projektutveckling av bostadsrätter är dock koncentrationen hög. Den relevanta marknaden är i vissa byggled lokal, snarare än nationell, och marknadskoncentrationen är då som regel högre än vad de nationella siffrorna utvisar. Den höga marknadskoncentration i vissa byggled innebär att konkurrenstrycket kan vara begränsat vilket kan avspeglas i en hög prisnivå. Detta kan inte minst gälla vissa strategiska insatsvaror. Ett ökat efterfrågetryck på en slutkundsmarknad kommer att leda till stigande priser på marknader där konkurrensen är begränsad, vilket kan förklara de stigande priserna på byggmaterial som diskuterades i kapitel 2. Vertikal integration avseende strategiska insatsvaror skulle potentiellt kunna innebära konkurrensproblem i form av avskärm- ning. Utredningen har dock inte funnit några indikationer på att detta förekommer. Flera av de största byggentreprenörerna kontrolleras helt eller delvis av ägarsfärer. har det även funnits vissa horisontella Ägarsambandens betydelse för konkurrensen ägarkopplingar i byggentreprenadledet över sfärerna, vilket poten- tiellt skulle kunna vara konkurrenshämmande, vilket är fallet. Det här avsnittet har behandlat ägarsambandens betydelse för konkurrensen. Ägarförhållanden är normalt sett inte en policy- variabel i en marknadsekonomi. Däremot sätter staten spelreglerna för konkurrensen genom generella spelregler som konkurrenslagen eller särregleringar. Konkurrenslagen kan till exempel motverka uppkomsten av företagskoncentration som kan förväntas skada konkurrensen, och konkurrensbegränsande samarbeten. Kon- kurrenslagen är därför viktig för att tillförsäkra en fungerande konkurrens på marknader med potentiella konkurrensproblem, vilket det finns exempel på i byggsektorn. Denna uppgift vilar på som är tillsynsmyndighet för konkurrenslagen. Utredningen noterar att det speciellt kan vara värt att beakta betydelsen av starka lokala aktörer betydelse vid förvärvsprövningar. Utredningen lämnar därför inga förslag till åtgärder avseende ägande eller marknadsstrukturer. Däremot ska utredningen utreda förutsättningarna att utifrån de befintliga strukturella förutsätt- ningarna diskutera möjligheterna att förbättra konkurrensen. Vi kommer därför att utveckla den diskussionen vidare i kapitel 9 om hur förutsättningarna kan förbättras för att underlätta inträdet för fler aktörer som kan bidra till en ökad kapacitet och en förbättrad produktivitet i bostadsbyggandet. 9Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark I det förra kapitlet analyserades de strukturella förutsättningarna på bostadsbyggnadsmarknaden i form av horisontell och vertikal inte- gration samt andra ägarsamsambands betydelse för konkurrensen. I direktiven nämns att de problem som återkommande lyfts i tidigare statliga utredningar kan vara en naturlig och oundviklig följd av de strukturella förutsättningarna inom bygg- sektorn. Utredningen ska därför närmare analysera om konkur- rensen inom byggsektorn och byggmaterialindustrierna kan utvecklas samt, om möjligt, föreslå åtgärder som kan främja kon- kurrensen. Analysen ska utifrån de speciella strukturella förut- sättningarna studera möjligheterna att vidta åtgärder som kan öka inslagen av konkurrens och omvandlingstryck i bostadsbyggandet. Om det inte finns särskilda skäl ska utredningen inte undersöka eller lämna förslag när det gäller plan- och byggprocessen, då den har belysts och utretts i andra sammanhang. Fokus i detta kapitel ligger på att beskriva och analysera faktorer som kan begränsa konkurrensen och bostadsbyggandet. Kapitlet baseras på resultat av tidigare utredningar och på intervjuer med byggherrar, byggentreprenörer, andra viktiga aktörer och intres- senter i bostadsbyggandets värdekedja. Eftersom utredningen kon- staterar att tillgången på byggbar mark och den kommunala plan- processen är centrala för hur konkurrensen fungerar har utred- ningen funnit att det finns skäl att närmare undersöka områden som berör plan- och byggprocessen. Avslutningsvis diskuteras åtgärder som kan skapa bättre förutsättningar för en förbättrad konkurrens och ett ökat bostadsbyggande. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark 9.1Faktorer som påverkar konkurrensen och utbudet Flera frågor som detta kapitel berör har diskuterats och analyserats i tidigare utredningar och även föranlett reformer och åtgärder.1 Utredningen konstaterar att det fortfarande finns utrymme för åtgärder inom flera områden för att förbättra konkurrensen och få ett ökat och mer varierat utbud av bostäder. De faktorer som utredningen har identifierat som påverkar konkurrensen och begränsar utbudet av bostäder är följande: byggaktörernas agerande och strategier tillgång till byggbar mark former för tilldelning av byggbar mark och den kommunala planeringsprocessen Det finns samband mellan dessa faktorer då exempelvis kom- munernas agerande vad gäller utbudet av byggbar mark och plan- processen påverkar byggaktörernas strategier, mobilisering av resurser och finansieringsmöjligheter. Det går därför inte att be- handla varje område separat. 9.2Byggsektorns agerande och strategier Förutsättningarna för konkurrensen på en marknad kan påverkas av marknadsstrukturen. Vissa faktorer kan påverka konkurrens- trycket såsom antalet aktörer (faktiska och potentiella), före- komsten av dominerande företag, etableringshinder på marknaden med mera. Inom bostadsbyggande kan begränsningar av utbudet av byggbar mark och långa och osäkra planprocesser bli etablerings- hinder. Det är framför allt tre tendenser som utredningen har identifierat: 1 Se exempelvis SOU 2013:34, En effektivare plan- och bygglovsprocess. SOU 2012:91 Ett effektivare plangenomförande. Statskontoret, 2012, , bostadsbyggande och konkurrens – En granskning av den kommunala planprocessen, Rapport 2012:25. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark hög marknadskoncentration inom centrala marknadssegment som bostadsrättsbyggande i exempelvis att byggherrar framför allt är inriktade mot högprissegment ökad integrationen mellan projektutveckling och entreprenad- verksamhet 9.2.1Hög marknadskoncentration inom centrala segment på bostadsmarknaden Även om marknadskoncentrationen inte är hög inom bostads- byggandet som helhet är marknadskoncentrationen högre i speci- fika marknadssegment. På marknaden för bostadsrättsbyggande i har de fyra största byggherrarna en marknadsandel på . JM som är marknadsledande hade en marknadsandel på . Att utbudet inte har ökat snabbare trots att lönsamheten har varit hög inom projekt- utveckling kan vara ett tecken på att konkurrensen fungerar mindre väl. Det är inte bara brist på konkurrens i slutledet som kan driva upp kostnaderna. Även svag konkurrens i andra led och beställare med begränsad köparmakt kan driva upp kostnaderna. En hög betalningsvilja för slutprodukten kan driva upp kostnaderna på andra produktionsfaktorer. 9.2.2Lönsamhet i olika segment Bedömning: Stark efterfrågan tenderar att driva upp bygg- kostnader och minska lönsamheten i att bygga för konsumenter med lägre betalningsvilja. De största byggherrarnas bygger ofta bostadsrätter i egen regi som sedan överlåts till bostadsrättsföreningar/konsumenter med en hög betalningsvilja. Byggherrarnas fokus på att utveckla och bygga bostadsrätter till konsumenter med en hög betalningsvilja har lett till kritik mot att de erbjuder ett för likriktat utbud av bostäder. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Bristande utbud av mark och långa planprocesser kan gynna etablerade aktörer med stora lager av detaljplanerad mark då de lättare kan kontrollera utbudet av nyproducerade bostäder på den lokala marknaden. Med en stark marknadsposition och tillgång till större etableringsområden har de stora byggherrarna marknads- makt på flera viktiga lokala marknader och möjlighet att anpassa utbudet av bostäder för att säkerställa att samtliga blir sålda med högsta möjliga vinst. För en byggherre är det naturligt att fokusera på de lön- sammaste segmenten på marknaden. När byggherrarnas produk- tionsresurser och värdekedjor är anpassade för att tillfredsställa ett högprissegment minskar incitamenten att utveckla bostads- produkter inriktade på andra målgrupper. Detta gör det också svårare att få konkurrenskraftiga anbud för bostadsprojekt inriktade mot konsumenter med lägre betalningsvilja. Även om bostadsbyggandet domineras av större byggherrar så har nya aktörer etablerat sig och tagit marknadsandelar. Utred- ningen kan konstatera att flera av dessa företag har etablerat sig lokalt, ofta genom att konkurrera med lägre produktionskostnader. För att vara konkurrenskraftiga har de utvecklat sina inköps- strategier och byggprocesser. Det handlar till exempel om att till- lämpa mer industriella byggmetoder och att praktisera ett ”bygg- mästartänk”, som har beskrivits.