sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Slutsatsen var att kusten generellt sett över hela landet var till helt och därutöver till delvis spärrad för allmänhetens tillträde, genom bebyggelse eller andra anordningar inom från strandlinjen. I närheten av storstadsområdena , och var den allemansrättsliga tillgängligheten mycket sämre än så, inte minst avseende sandstränder. bestod t.ex. av stranden inom från av ej spärrad sandstrand.35 Strandområden som uppenbart saknade betydelse för bad- och friluftslivet ansågs dock inte behöva skyddas av generellt strandskydd. Länsstyrelserna gavs därför behörighet att närmre avgränsa och precisera det generella strandskyddets utbredning.36 I tio stycken län tillämpas fortfarande äldre undantag med stöd av denna reglering. För vidare läsning hänvisas till avsnitt 5.4. 5.2.3Strandskyddet fick ytterligare ett syfte Nästa stora förändring i strandskyddslagstiftningen var utvidgningen av strandskyddets syfte. Från att strikt ha varit ett skydd för allemansrätten och friluftslivet, utvidgades syftet till att även inkludera ett skydd av växt- och djurlivet. I motiven bakom lagändringen konstaterades att strandskyddet växte fram i då en av naturvårdens allra viktigaste uppgifter var att tillgodose framför allt tätortsboendes behov av rekreation. Som en indirekt följd av att stränderna i stor utsträckning varit fredade från bebyggelse hade stora områden med känsliga biotoper kommit att bli skyddade från exploatering. Stränderna utgör ofta viktiga livsmiljöer för djur- och växtarter, och den biologiska mångfalden är generellt mycket stor längs stränderna. Vissa särskilt värdefulla livsmiljöer är dessutom specifika för stränderna. Vidare kan stränderna och strandområden fungera som viktiga spridning- och vandringskorridorer eller tillflyktsplatser.37 Regeringen ansåg mot den bakgrunden att det fanns skäl att strandskyddet framöver skulle definieras som ett skydd inte enbart 35Ibid, s. 28. 36Ibid, s. 95. 1993/94:229 s. 9–10. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna för friluftslivet utan även för djur- och växtlivet. Med anledning av det utvidgade syftet bestämdes också att samtliga föreskrifter från länsstyrelserna om undantag från strandskyddet skulle omprövas så att förordnandena därefter skulle stå i överensstämmelse även med det nya syftet. Klimatanpassning/-förändringar Som beskrivs ovan skedde en omfattande reform av strandskyddet 1975, då det blev generellt. Det skulle sen dröja innan nästa stora reform av skyddet genomfördes, vilket du kan läsa mer om i avsnitt 5.3 nedan. I samband med denna lagreform 2009 förde flera remissinstanser fram att strandskyddets syften borde utökas till att även omfatta skydd för bl.a. naturmiljön i stort (dvs. inte enbart den i strandzonen specifika naturmiljön), landskapsbilden och klimatanpassning. Regeringen konstaterade att konsekvenserna av en utvidgning av skyddssyftet i något av dessa avseenden först skulle behöva utredas vidare, vilket inte var aktuellt i lagärendet 2009.38 Regeringen förslog visserligen inte någon ändring av syftena med strandskyddet men anförde att klimatförändringar, och de risker för byggande i strandområden som dessa kan för med sig, ändå kommer att behöva beaktas vid tillämpning av de nya reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära läge (). När lämpliga LIS- områden pekas ut i översiktsplanen regleras ramarna för framtagandet av planen enligt . Enligt 2 kap. 5 § ska risken för olyckor, översvämning och erosion beaktas. ska också bedöma detta i sitt granskningsyttrande avseende planen.39 På detta sätt kan frågor som relaterar till klimatanpassning och klimatförändringar i viss mån förväntas bli beaktade vid tillämpning av strandskyddsreglerna även om inte syftet har utökats i denna riktning. 2008/09:119 s. 37. 2008/09:119 s. 68. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Strandskyddet gäller vid havet samt vid insjöar och vattendrag. Strandskyddsområdet utsträckning är enligt huvudregeln området intill från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd såväl inåt land som ut i vattnet. Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften får utvidga strandskyddsområdet i det enskilda fallet.40 Fram till utgången av har det i hela landet genomförts en översyn av länsstyrelsernas förordnanden om utvidgat skydd (läs mer om utfallet av översynen i avsnitt 5.5.2). När tillkom 1999 överfördes naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd till . Det var dock något senare, , som en större reform kom att göras av strandskyddsreglerna. Ändringarna syftade å ena sidan till att införa lättnader i strandskyddet för att främja utvecklingen av landsbygdsområden med god tillgång till stränder, å andra sidan att begränsa nybyggnation i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler och en fortsatt restriktiv tillämpning. Vidare avsåg regeringen att öka det regionala och lokala inflytandet samt att effektivisera samordning av och plan- och bygglagen.41 På detta sätt ville regeringen skapa ett ändamålsenligt strandskydd, som beaktar behovet av utveckling i hela , som ett långsiktigt hållbart skydd av strändernas natur- och friluftsvärden inte äventyrades.42 Kommunerna fick ett ökat och mer enhetligt ansvar för strandskyddsreglerna genom att de blev prövnings- och tillsynsmyndighet i majoriteten av alla strandskyddsärenden. Även tidigare förekom det att kommuner hade ett sådant ansvar, men det grundades på delegerat ansvar från . Ansvaret kunde därför se 407 kap. 14 § . 2008/09:119 s. 33–35. 2008/09 :119 s. 1. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna olika ut mellan länen och även variera från kommun till kommun inom ett och samma län. En annan förändring reform var att det nu reglerades utförligt i lagen vad som kunde utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens. hade detta varit något som i huvudsak reglerats genom praxis och i viss mån uttalanden i förarbeten. Nya bestämmelser om landsbygdsutveckling i strandnära läge () infördes också, utan tidigare motsvarighet. innebar att man vid prövningen av upphävande och dispens från strandskyddet skulle kunna beakta att en åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. infördes lättnader i kriterierna för att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Genom denna ändring kan strandskyddet upphävas vid en liten sjö eller ett litet vattendrag, om områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten, jämfört med att det tidigare skulle vara uppenbart att området saknade betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. I förarbetena till denna lagändring betonade regeringen liknande argument som vid reformen 2009. Regeringen strävade bl.a. efter att successivt uppnå en mer hållbar utformning av strandskyddet genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i glesbefolkade områden med lågt bebyggelsetryck.43 2013/14:214 s. 17. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna 5.3.1Beskrivning av gällande strandskyddsregler I detta avsnitt finns en detaljerad beskrivning av centrala strandskyddsregler i 7 kap. som gäller . Vilka vattenförekomster omfattas av nu gällande strandskydd? (13 §) Enligt lagens beskrivning gäller enligt 7 kap. 13 § strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Vad som utgör en sådan insjö eller vattendrag som lagen åsyftar har dock aldrig närmare definierats i strandskyddslagstiftningen eller i dess förarbeten. Frågan har dock behandlats i några rättsfall från Mark- och . T.ex. ansågs en bäck, nedskuren i en mindre ravin, vara ett strandskyddat vattendrag trots att det var ont om vatten i bäcken.44 En våtmark kunde i ett annat mål inte utgöra ett vattendrag, då det saknade in- och utlopp samt att det inte fanns något rinnande vatten. Våtmarken kunde vid en samlad bedömning av domstolen heller inte anses vara en insjö. Våtmarken var anlagd och inte en avskuren del av en sjö. Våtmarkens vattenspegel på skulle p.g.a. igenväxning sannolikt vara marginellt större än . Alltså bedömdes våtmarken varken vara ett vattendrag eller en insjö och därmed gällde inte strandskyddet vid denna vattenförekomst.45 Domstolen har också konstaterat att det saknas en vedertagen definiton av begreppet vattendrag, men att det som i allmänhet åsyftas är naturliga vattendrag som bäck, å, flod och älv. Gränsdragningar kompliceras dock av att vattendrag ofta är påverkade av mänsklig aktivitet. Det kan vara svårt att dra gränsen mellan vad som är ett artificiellt och vad som är ett naturligt vattendrag. Domstolen har dock inte ansett det möjligt att generellt uttala sig om ifall artificiella vattendrag ska omfattas av strandskyddet. Däremot har domstolen ansett att en tillbakablick på strandskyddets historiska framväxt kan ge vägledning åt hur grävda markavvattningsdiken ska bedömas. När strandskyddet infördes och fram till att syftet utvidgades framstår det enligt domstolen som uteslutet att ett dike grävt för att 44MÖD, dom , mål nr M 5458-11. 45MÖD, dom , mål nr F 5418-13. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna avvattna skulle ansetts ha någon betydelse för allmänhetens bad- och friluftsliv, vilket skulle ha motiverat att det skulle ha omfattats av strandskydd. Sedan syftet utvidgades till även biologiska värden kan grävda, vattenförande diken visserligen ha ett intresse ur strandskyddssynpunkt, men domstolens slutsats var att markavvattningsdiket inte kunde anses omfattas av strandskydd.46 I de 10 län som tillämpar äldre undantag från strandskyddet är artificiella sjöar och vattendrag sannolikt ofta undantagna från skyddet då de ofta är mindre till storleken. Regeringen har påpekat att regelverket om strandskydd tillämpas, åtminstone i delar av landet, endast mycket sporadiskt på små sjöar och vattendrag.47 Vad är förbjudet? (15 §) Inom strandskyddsområdet råder ett generellt nybyggnadsförbud, oavsett påverkan på friluftsliv eller djur- och växtliv. Att ändra byggnader eller byggnaders användning, eller motsvarande avseende andra anläggningar eller anordningar, är förbjudet om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat färdas fritt. Mindre åtgärder på befintliga byggnader är därför inte nödvändigtvis otillåtna på den här grunden. Endast då åtgärden innebär att allmänheten avhålls från ett större område än vad som var fallet är åtgärden förbjuden. Det är förbjudet att utföra förberedande markarbeten eller likande för förbjuden byggnation eller åtgärd. Slutligen är det förbjudet att utföra en åtgärd i strandskyddsområde om åtgärden väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Lagstiftningen fick denna utformning i samband med reformen 2009. var motsvarande bestämmelse utformad så att det var förbjudet att vidta åtgärder i strandskyddsområde om åtgärden väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Genom lagändringen blev något fler åtgärder än tidigare dispenspliktiga enligt denna punkt. Syftet var även att förenkla för den sökande, då det var svårt för en lekman att avgöra om en åtgärd försämrade livsvillkoren.48 46MÖD, dom , mål nr M 10756-14. 2013/14:214 s. 18. 2008/09:119 s. 100–101. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Generella undantag från förbuden (16–17 §§) Det finns ett antal generella undantag från förbuden att uppföra nya byggnader m.m. Därutöver kan i viss utsträckning besluta om länsvisa, generella föreskrifter som innebär att kompletteringsåtgärder till en befintlig huvudbyggnad undantas från förbuden. Till att börja med gäller inte förbuden om åtgärden behövs för någon av de areella näringarna. Med andra ord så är förbuden inte tillämpliga på byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Om syftet med byggnationen eller åtgärden är bostadsändamål gäller fortfarande förbuden. I samband med reform infördes formuleringen som innebär att undantaget får tillämpas endast om byggnader m.m. för sin funktion måste ligga inom strandskyddsområdet. För t.ex. en ny ekonomibyggnad för jordbruket ska en bedömning göras av om det är möjligt att på ett lämpligt sätt placera den utanför strandskyddsområdet. Vid bedömningen bör man kunna ta hänsyn till om det skulle medföra orimliga merkostnader eller tidsförluster för näringsidkaren om byggnaden skulle lokaliseras utanför strandskyddsområdet.49 Av förarbetena till lagen följer att undantaget är tänkt att tillämpas med viss restriktivitet om den areella näringen är en bisyssla. För att en bisyssla ska omfattas av undantaget ska näringen enligt regeringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet omfattas därför inte.50 I praxis har det angetts att en verksamhet måste ha karaktär antingen som huvudnäring, eller bisyssla som i beaktansvärd mån bidrar till näringsidkarens försörjning. En omsättning om , vilket gav en inkomst på och utgjorde av vad hela gården gav, har i praxis ansetts vara ett tillskott av betydelse för försörjningen.51 Detta trots att verksamhetsutövaren hade inkomst från anställning utanför gården. 2008/09:119 s. 101. 1997/98:45 del 2, s. 87. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Generellt undantag från strandskyddsförbuden gäller också för byggnad eller anläggning som omfattas av regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. eller av ett tillstånd enligt . Vid en tillståndsprövning enligt ska dock strandskyddsfrågan beaktas i princip i samma utsträckning som om det hade varit fråga om en dispensprövning, men bedömningen görs då av effektivitetsskäl i samband med tillståndsprövningen. Strandskyddsförbuden gäller inte heller för byggande av allmän väg eller järnväg som omfattas av en fastställd vägplan eller järnvägsplan. Mindre byggnadsåtgärder som inte omfattas av en fastställd plan kan däremot kräva strandskyddsdispens. Det är alltid som prövar sådana ansökningar. Strandskyddsdispens – särskilda skäl, tomtplatsavgränsning och fri passage (18 c och 18 f §§) Om en åtgärd är förbjuden enligt strandskyddslagstiftningen krävs en strandskyddsdispens, ett undantag i det enskilda fallet, för att åtgärden ändå ska få utföras. Dispens får endast ges om det finns ett särskilt skäl som har räknats upp i 7 kap. 18 c § . Ansökan om strandskyddsdispens prövas av kommunen, men i vissa fall av . Den myndighet som får in ansökan ska, efter att ha kontrollerat om myndigheten är rätt prövningsmyndighet, bedöma om åtgärden är förbjuden eller inte. Enligt den första punkten i 18 c § får som särskilt skäl för dispens från förbudet beaktas om området redan tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Den situation som ofta gör att detta särskilda skäl aktualiseras är att det rör sig om en etablerad tomtplats runt ett befintligt bostadshus. Det kan både handla om en tomtplats som fastställts i ett tidigare beslut om dispens, och om en etablerad tomtplats kring ett äldre hus som uppförts innan dispenskrav inträdde. För att marken ska kunna räknas som ianspråktagen krävs alltid att ianspråktagandet är lagligt. Enligt den andra punkten får man beakta om området genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet är väl avskilt från området närmast strandlinjen. Området där åtgärden ska utföras ska vara avskilt från området närmast strandlinjen p.g.a. mänsklig aktivitet. Naturliga formationer och variationer i landskapet som i och för sig kan hindra tillgängligheten är inte en grund för tillämpning av Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna En plats som är avskild från strandområdet genom bostadsbebyggelse i flera riktningar kan vara föremål för tillämpning av denna punkt.52 Däremot kunde en förhållandevis smal asfalterad 70-väg klassad som övrig länsväg, som saknade markerad mittlinje och där viss vaksamhet krävdes vid fordonsmöte, inte ha en sådan väl avskiljande verkan.53 Enligt den tredje punkten får man beakta om området behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet, och behovet inte kan tillgodoses utanför området. Bedömningen av behovet får ske utifrån förhållandena i det enskilda fallet. För att ta ett exempel skulle undantaget kunna åberopas av en sökande som vill anlägga en brygga på eller i närheten av sin bostadsfastighet. En brygga är en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet. För att dispens ska kunna meddelas för bryggan måste det dock också vara utrett vilket behov sökanden har av den aktuella bryggan och det ska bedömas om detta behov kan tillgodoses på annan plats, t.ex. vid en gemensamhetsbrygga. Enligt den fjärde punkten får man beakta om området behövs för att utvidga en redan pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området. På samma sätt som enligt punkten tre ska alltså bedömas möjligheten att förlägga det som dispensen avser utanför det aktuella strandskyddsområdet. Utökningen av verksamhet kan inte avse uppförande av bostadsbyggnad. Femte punkten ger möjlighet att beakta om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området. Enligt förarbetena kan åtgärder som kan komma ifråga vara t.ex. sådana som tillgodoser kommunens behov av tätortsutveckling, olika typer av infrastrukturanläggningar, anpassning av miljön för bättre tillgänglighet för funktionshindrade eller åtgärder som betingas av frilufts-, natur- vårds-, miljö- eller kulturhistoriska intressen inom strandskyddsområdet. Åtgärderna bör ge långsiktiga fördelar för samhället för att femte punkten ska kunna användas. 52MÖD, dom , mål nr M 1899-14. Mellan den aktuella fastigheten och strandområdet fanns avstyckade tomter med bostadsbebyggelse längs en sträcka om cirka Till denna rad av bebyggelse anslöt även bebyggelse i andra riktningar. På två platser bröts raden av bebyggelse genom mindre vägar till bakomliggande områden och bebyggelse. Men p.g.a. svårigheter för allmänheten att passera denna långa sträcka av sammanhängande bebyggelse ansågs strandområdet på den aktuella platsen vara väl avskilt. 53MÖD, dom , mål M 215-11. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Enligt sjätte punkten kan ett särskilt skäl vara om området behöver tas i anspråk för ett annat mycket angeläget intresse. Intresset kan således vara såväl enskilt som allmänt. Denna punkt kan dock tillämpas endast i ytterst få fall, som är mer eller mindre unika till sin karaktär.54 Ett beslut om strandskyddsdispens eller att upphäva strandskydd i ett område (genom beslut av länsstyrelse eller genom detaljplan) ska enligt 7 kap. 18 f § säkerställa möjlighet till fri passage närmast strandlinjen. Strandskyddet kommer därmed att gälla i denna passage och detta markområde får inte privatiseras. I ett dispensbeslut ska också anges i vilken utsträckning mark får tas i anspråk för det ändamål som dispens avser, en s.k. tomtplatsavgränsning. Detta område får inte inkludera det område som ska sättas av till en passage. Strandskyddsdispens inom LIS-områden (18 d och e §§) Genom reformen av strandskyddsreglerna infördes bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen (). syftar till att differentiera strandskyddet så att landsbygdsutveckling kan beaktas vid en prövning av dispens från strandskyddsreglerna. Vid tillämpning av ska prövningsmyndigheten först avgöra om den plats prövningen gäller ligger inom ett LIS-område, dvs. lämpligt för utvecklingen av landsbygden. Området ska även vara av sådant slag och ha en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Det finns vissa utpekade kust- och kustskärgårdsområden som enligt lagen aldrig kan få utgöra LIS-område.55 Därutöver har i lagen pekats ut vissa områden som kan utgöra LIS-område endast om området har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften.56 LIS- områden i eller i närheten av tätorter får på samma sätt endast ha en 2008/09:119 s. 106. 55Kust- och kustskärgårdsområdena från gränsen mot till Forsmark, utmed samt i från Klockestrand vid till Skataudden vid Näskefjärden. 56På , och vid samtliga kust- och skärgårdsområden i som inte omfattas av det totala förbudet. Samma restriktivitet gäller vid , , , Siljan, , Skattungen, samt mellan och Skattungen. För de samt gäller detta endast om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Kommunens förutsätts redovisa LIS-områden i översiktsplanen, som då blir vägledande för bedömningen av om det är ett LIS-område. Att en översiktsplan inte kan vara bindande utan endast vägledande följer av 3 kap. 3 § . Det är dock först vid prövningen i det enskilda fallet som det på ett rättsligt bindande sätt avgörs om den tänkta platsen uppfyller kriterierna för att vara ett LIS-område. Det finns alltså inte något formellt krav på att ett visst område ska vara utpekat som LIS-område i en översiktsplan för att de särskilda reglerna för LIS-områden ska kunna tillämpas. I förarbetena noterar regeringen dock att det, om en redovisning av LIS-områden inte har skett i översiktsplanen, kan vara svårt att i ett enskilt ärende ta fram det underlag som behövs för att visa att lättnaden i strandskyddet får tillämpas på den berörda platsen. Redovisningen i översiktsplanen ska nämligen göras efter en bred kartläggning och inventering av en kommuns strandområden. I denna ska göras en samlad bedömning av vilka områden som bedöms vara lämpliga för att främja en utveckling av landsbygden genom lättnader i strandskyddet. Skälet till att översiktsplanen valdes som instrument för redovisningen av LIS-områden var att översiktsplanen behandlar frågor som rör användningen av mark- och vattenområden utifrån ett långsiktigt perspektiv: att en sådan redovisning ger möjlighet till ett heltäckande beslutsunderlag, att den garanterar insyn och demokratisk förankring hos medborgare, berörda intressenter och myndigheter, samt att i processen ansvarar för att ta till vara statens intressen. Utan redovisning i översiktsplanen bör det enligt förarbetena finnas något slags policydokument som anger riktlinjer för vad som är områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Bedömningen i det enskilda fallet måste inte göras utifrån förutsättningarna i hela kommunen. I avsaknad av en översiktsplanering kan man dock enligt regeringens bedömning i vissa fall hamna i ett läge där det inte kommer att vara möjligt eller meningsfullt att tillämpa LIS-reglerna. Av förarbetena framgår att det normalt inte bör finnas anledning att vid en eventuell överprövning frångå den bedömning som kom- Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna munen har gjort av LIS-områden i översiktsplanen. Detta gäller särskilt om i sitt granskningsyttrande för översiktsplanen inte haft något att anmärka. En helt ny översiktsplan behöver inte antas för att få in LIS-områden i planen. Förutsatt att översiktsplanen i övrigt är aktuell är det möjligt att enligt 3 kap. 23 § göra ett tematiskt tillägg med LIS-områden. I praxis har granskningsyttrande över översiktsplanen getts avgörande betydelse för om kommunens utpekande av LIS-område ska godtas eller inte. I ett fall hade i sitt granskningsyttrande haft invändningar mot utpekandet av LIS- områden och anfört att frågan om landsbygdsutveckling inte var tillräckligt väl genomarbetad. Översiktsplanen kunde därför enligt Mark- och inte ge någon tydlig vägledning i frågan om den för ansökan aktuella platsen låg inom ett LIS-område eller inte. Frågan fick därför besvaras med hjälp av övriga omständigheter i målet.57 Därmed är översiktsplanen heller inte det enda som är relevant för bedömningen av om det är fråga om ett LIS- område eller inte.