sou · H3B350 · 2015-06-04 00:00:00 — Jämställdhet är en fråga som berör. De allra flesta människor har åsikter om jämställdhet, som ofta grundas på egna erfarenheter. Jämställdhet är dock primärt en kunskapsfråga, inte en åsiktsfråga. Kunskap om hur det ser ut i samhället i stort och vilka konse- kvenser den bristande jämställdheten får för kvinnor och män är ett viktigt första steg mot förändring. En stor del av delegationens uppdrag har därför varit inriktat på att sammanställa och tillgäng- liggöra befintlig kunskap om jämställdheten i arbetslivet. Enbart kunskap räcker dock inte för att öka jämställdheten i arbetslivet. För det krävs också vilja och mod, och dessutom makt och medel att göra något åt saken. En utmaning när det gäller just arbetslivet är balansen mellan vad arbetsmarknadens parter kan och bör göra, vad staten kan och bör göra, och vad enskilda arbetsgivare och arbetstagare kan och bör göra. Myndighetsutövning, lagstift- ning och i stor utsträckning även tillsyn är frågor för staten. Löne- bildningen däremot sköts av parterna och frågor om arbetsvillkor och arbetsmiljö befinner sig i skärningspunkten mellan kollektiv- avtal och lagstiftning. Det krävs därför vilja och mod hos alla inblandade, helst , om mer genomgripande förändringar som främjar jämställdheten i arbetslivet ska vara möjliga. 4 Jämställdhet och politik Delegationen för jämställdhet i arbetslivet bygger vidare på en rad tidigare utredningar och politiska initiativ för att främja jämställd- heten mellan kvinnor och män. genomfördes ett antal viktiga reformer som successivt kom att minska skillnaderna mellan kvinnors och mäns formella och reella möjligheter att påverka sina livsvillkor. Den historiska utvecklingen är vid det här laget väl beskriven. Återblicken i följande kapitel är därför kort och selektiv, men något bör ändå sägas om vägen till samtiden och framtiden. 4.1Kampen för kvinnors rättigheter Kampen för kvinnors rösträtt och rätt till utbildning och arbete in- tensifierades . Början av har av historiker beskrivits som ett slags bottennotering för kvinnors rättigheter och möjligheter i samhället. Under tidigare sekel hade det funnits vissa begränsade och delvis lokalt varierande möjlig- heter för kvinnor att förvärvsarbeta inom såväl handel som hant- verk. Kvinnor hade dessutom i vissa fall kunnat överta burskap och statliga tjänster efter sina avlidna makar. I jord-, skogs- och bergs- bruk arbetade både kvinnor och män. I takt med en ökad formalisering av såväl juridik som ekonomi hade emellertid kvinnors informella handlingsutrymme successivt krympt under 1600- och 1700-talet.1 restes krav från progressiva kvinnor och män på reformer för att förbättra kvinnors medborgerliga rättig- heter och ekonomiska försörjningsmöjligheter. Det resulterade bland annat i att kvinnor fick samma arvsrätt som män. 1 (2005). år senare fick kvinnor som var ogifta, änkor eller frånskilda rätt att bedriva viss näringsverksamhet, medan gifta kvinnor fortfarande var uteslutna från denna rätt. Det dröjde innan gifta kvinnor blev myndiga 1920 och fick rösträtt 1921. fick kvinnor tillträde till ett antal högre ämbeten i staten och 1928 fick de även möjlighet att studera vid de statliga läroverken. hade kvinnor alltså i princip samma med- borgerliga rättigheter som män. Kvinnans roll som förvärvsarbe- tande var dock långt ifrån självklar. En rad områden var, lagändr- ingarna till trots, fortfarande förbehållna män. Kvinnor fick t.ex. inte bli poliser eller präster och heller inte arbeta inom militären eller mentalvården. ändrades den formulering i rege- ringsformen som tidigare hade tolkats bokstavligt och stipulerat att vissa statliga ämbeten bara kunde innehas av ”infödde svenske män”. Den formuleringen ersattes med ”svenska med- borgare” och de juridiska hindren för kvinnors tillträde till hela arbetsmarknaden var därmed, med några få undantag, undanröjda. , fattades ett principbeslut om lika lön för kvin- nor och män i samma statliga befattning. Arbetsmarknadens parter (SAF och LO) enades dock inte om att fasa ut de sär- skilda kvinnolönerna ur kollektivavtalen och i stället tillämpa lika- lönsprincipen.2 , infördes också en lag mot könsdiskriminering i arbetslivet, som 2009 ersattes av den nuvar- ande diskrimineringslagstiftningen. har kvinnor och män formellt sett samma rättigheter och möjligheter i arbetslivet. I realiteten kvarstår dock skillnader på många områden. 4.2Det är skillnad på arbete och arbete Det faktum att kvinnor historiskt har varit utestängda från vissa typer av yrken innebär naturligtvis inte att kvinnor inte har arbetat. Snarare har de flesta kvinnor inte bara förvärvsarbetat – sida vid sida med männen eller med andra uppgifter – utan dessutom stått för en absolut dominerande del av det oavlönade arbetet med att sköta hushållet. Det senare har emellertid inte betraktats som arbete utan som något som hör privat- och familjelivet till. Vilka arbetsuppgifter som har betraktats som kvinnliga respek- tive manliga har i viss mån varierat . I bondesamhället be- traktades till exempel allt arbete med kor och med att framställa mejerivaror som typiskt kvinnliga sysslor. I takt med att ny teknik utvecklades kom ladugårdar och mejerier i stället att bli manliga arbetsplatser, trots att arbetsuppgifterna rent fysiskt blev avsevärt lättare.3 På samma sätt har arbetet med hästar förändrats – från hästkarlar till stalltjejer. Vad som däremot inte har varierat är det faktum att man gör skillnad på arbete som utförs av/lämpar sig för kvinnor och arbete som utförs av/lämpar sig för män. Arbete som huvudsakligen utförs av kvinnor har också genomgående renderat lägre status och ekonomisk ersättning än arbete som huvudsakligen utförs av män, oberoende av vad de konkreta arbetsuppgifterna bestått av. Det föreligger med andra ord ett slags värdediskriminering av kvinnors arbete. Arbetslivet uppvisar också samma typ av isärhållande och rang- ordning av könen som samhället i stort tenderat och tenderar att göra. Inom genusforskningen brukar man beskriva isärhållandet som en föreställning om att kvinnor och män är olika och att denna olikhet är fundamental för kvinnors och mäns egenskaper och för- mågor. Rangordningen innebär att mannen är norm och den ”nor- mala” människan. Kvinnan är ”den andra”, för vilken speciella vill- kor och omständigheter gäller oavsett om hon bara är annorlunda eller dessutom bristfällig i relation till mannen. Isärhållandet och rangordnandet av könen utgör tillsammans grunden för en sam- hällelig könsordning, som är en maktordning.4 Arbets- livets horisontella och vertikala segregering återspeglar detta; kvin- nor och män arbetar med olika saker och på olika positioner. Vilka arbetsuppgifter som har betraktats som lämpliga för kvin- nor och män har alltså varierat och mellan olika samhällen. På samma sätt har föreställningarna om vilka egenskaper och för- mågor kvinnor och män besitter varierat . En historisk till- bakablick visar bland annat att känslighet, värme och empati period- vis har betraktats som typiskt manliga egenskaper, medan vi främst associerar dem med kvinnor. Det betyder att tolkningarna 3Sommestad (1992). 4SOU 1998:6, jfr (2000). av vad som är kvinnligt och manligt, och av hur kvinnor och män är och borde vara, har varierat över tid.5 Det betyder också att vår för- ståelse av vad det innebär att vara kvinna respektive man och våra föreställningar om kvinnligt och manligt upprätthålls genom att vi alla, , på olika sätt medvetet och omedvetet klassificerar och värderar både kroppar och beteenden utifrån föreställningar om kön – vi gör genus. Föreställningar om att kvinnor är bra på relationer och omsorg eller att män är bra på att fatta rationella beslut är två exempel på sådant tänkande och görande som får stora konsekvenser i arbetslivet. 4.3Rättigheter, jämlikhet och jämställdhet Kraven på lika rättigheter, villkor och möjligheter för kvinnor och män har formulerats på olika sätt . Den tidiga kvinnokam- pen, eller den första vågen av feminism6 gick huvudsakligen ut på att upphäva de lagar och regleringar som uttryckligen utestängt kvin- nor från möjligheter och rättigheter som män redan hade. Man strävade alltså efter att kvinnor och män skulle behandlas som jäm- lika i dessa avseenden. Den lagstiftning som gällt tidigare kan betraktas som ett slags kodifiering av att vissa privilegier, som arvs- rätt eller rätt att bedriva näringsverksamhet, enbart tillkom män. Lagen hade alltså föreskrivit vad som skulle kunna kallas en ojäm- ställdhetspolitik. Det blir med den synen självklart att upphävandet av sådan lagstiftning och införande av en mer jämställd lagstiftning också tillhör det politiska området. Införandet av rösträtt för kvin- nor gjorde dessutom kvinnor till politiska subjekt med formella möjligheter att påverka politiken. Den andra vågens feminism, som växte sig stark och gav avtryck i politiken på sjuttio- och åttiotalet, var i vissa avse- enden kritisk till den tidigare politiska kvinnokampen. Den hade, oavsett om den varit liberal eller socialistisk/socialdemokratisk, baserats på antagandet att kvinnors historiska underordning skulle försvinna om de bara fick samma rättigheter och möjligheter som 5Se (red. )(1983),(2001) och Laqueur (1994) för idéhistoriska belysningar och exempel. 6Se (2002) för en närmare beskrivning och diskussion av kategoriseringen. För det senare, se även de los (2014). Den förhoppningen tycktes inte infrias. Kvinnors underord- nade position bestod, trots utbildning och eget förvärvsarbete. Den radikalare andra vågens feminister menade att förklaringen till kvinnors fortsatta underordning främst fanns i den privata sfären (familjen). Radikalfeminismen menade därför att även det privata är politiskt. Frågor om familj, barnomsorg, kvinnors sexua- litet och våld mot kvinnor fördes upp på den politiska dagord- ningen. Kvinnors erfarenheter skiljde sig, menade man, fundamen- talt från mäns och det var männens erfarenheter som präglat såväl samhällets grundläggande institutioner som arbetslivet. När kvinnorna trädde ut i offentligheten förväntades de inordna sig i den manliga . De förväntades dessutom, på samma sätt som i familjen, underordna sig männen utan att utmana deras makt och auktoritet.7 Radikalfeminismen ville uppvärdera det unika i kvinnors erfaren- heter och arbete. Att betona att kvinnor har andra erfarenheter än män behöver emellertid inte innebära att man hamnar i den essential- istiska ståndpunkten att kvinnor och män är väsensskilda varelser. Skilda erfarenheter, fallenheter och kompetenser kan också vara resultatet av skilda förväntningar, möjligheter och livsbetingelser. Radikalfeminismen rymde således både särarts- och likhetsfeminist- iska tankegångar. Könen förstods antingen som biologiska utgångs- punkter som förklarade de synliga skillnaderna mellan kvinnor och män (särartsfeminism), eller så sågs skillnaderna som konsekvenser av de roller som kvinnor respektive män – i grunden först och främst människor – socialiserats in i (likhetsfeminism). Det som brukar kallas den tredje vågens feminism växte fram . Kritiken mot idén att alla kvinnor delade vissa erfarenheter växte sig då stark. Den tidigare feminismen utgick, menade man, från att alla kvinnor upplevde världen på samma sätt och hade samma problem som vita, västerländska, välutbildade, heterosexuella medelklasskvinnor med barn. Så är naturligtvis inte fallet. Olika kvinnor har olika erfarenheter, problem och behov. Att tala om kvinnor som ett kollektiv döljer detta. Kritiken mot den tidigare feminismens etnocentrism och klassblindhet ledde fram till krav på mer intersektionellt influerade analyser. Sådana ana- lyser försöker belysa hur flera olika faktorer, som t.ex. kön och 7 (2002). klass och etnicitet samverkar och påverkar samhälleliga strukturer och individuella livsbetingelser. Även andra faktorer, som sexualitet och könsuttryck, kom att diskuteras och inkluderas i förståelsen av maktstrukturer. Bland annat problematiserades heteronormativite- ten – de oftast outtalade antaganden om heterosexualitet och kärn- familj som dominerar och strukturerar stora delar av samhället och politiken. Vilka konsekvenser detta får för jämställdhetspolitiken diskuteras vidare i slutet av kapitlet. 4.4Politik för ett jämställt arbetsliv Trots att många kvinnor och män redan i samband med rösträtts- rörelsen engagerade sig i frågan om lika rättigheter, och trots att ytterligare förändringar mot lika villkor sedan genomfördes, dröjde det innan jämställdhet blev en mer frekvent politisk fråga. Begreppet jämställdhet började också användas unge- fär , för att sätta fokus på de ojämlika villkor som råder mellan kvinnor och män. Jämställdhet kom därmed att användas för en avgränsad del i det vidare politiska arbetet för ökad jäm- likhet. Begreppet fick formellt och officiellt genomslag 1972, då regeringen tillsatte ”Delegationen för jämställdhet mellan kvinnor och män”. handlade jämställdhetspolitiken mycket om kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta. Problemformuleringarna skedde dels utifrån demokratiska principer om lika rättigheter och möjligheter, dels utifrån den faktiska ojämställdhet som befintlig statistik visade på. Det privata blev på allvar politiskt, vilket satte fokus på skillnaden mellan betalt och obetalt arbete. Frågor som aktualiserades var bland annat lika lön för lika arbete, rätt till daghem och delat föräldraansvar.8 Ett första steg på vägen mot det senare togs 1974 då föräldraförsäkringen, som förtydligade både kvinnors och mäns ansvar för barnen, infördes. En helt central reform genomfördes också 1971, då särbeskattning infördes. Det innebar att det blev betydligt mer ekonomiskt lönsamt för både kvinnan och mannen i ett hushåll att förvärvsarbeta. 8 Jordansson (2005). Under slutet av 1970- och enades arbets- marknadens parter också stegvis om jämställdhetsavtal för olika sek- torer. Först ut var LO-PTK och SAF, som sedan följdes av kommuner och landsting, staten och statliga bolag. inför- des också en ny jämställdhetslag. Lagen ställde krav på arbetsgivare att arbeta aktivt och målinriktat med att främja jämställdhet, samt innehöll förbud mot könsdiskriminering och trakasserier. inrättades () för att utöva tillsyn över lagens efterlevnad samt ge råd och stöd i främjandearbetet.9 Tanken var alltså att både kvinnor och män skulle både arbeta och ta familjeansvar. Det faktum att både kvin- nor och män befann sig på arbetsmarknaden och åtminstone i teorin båda ansvarade för barnen, betydde dock inte att normerna kring kvinnors betydelse för familjens väl och ve för- ändrades nämnvärt. I stället uppstod den diskussion om kvinnans dubbelarbete och ”dubbla roller” som kommit att benämnas ”livspussel”.10 Politiskt hanterades detta främst genom att bygga ut den offent- liga barn- och äldreomsorgen. fattade till exempel beslut om att alla barn skulle erbjudas daghemsplats . Staten tog alltså över en del av det omvårdnadsansvar som tidigare vilat på kvinnorna, som den utbyggda väl- färden också innebar arbetstillfällen för främst kvinnor. Ytterligare en reform för att öka mäns familjeansvar togs 1995. Då ändrades föräldraförsäkringen så att reserverades för vardera för- äldern – den första ”pappamånaden” var därmed ett faktum. adderades till föräldraförsäkringen, sam- tidigt som antalet dagar som inte kan överlåtas utökades från 30 till 60 per förälder. infördes maxtaxa i förskolan, vilket gjorde det mer lönsamt för föräldrar att öka sin arbetstid. blev jämställdhetsintegrering en bärande princip för jämställdhetspolitiken. Det innebär att ett jämställdhetsper- spektiv ska genomsyra alla politikområden och att respektive minis- ter ansvarar för jämställdheten inom sitt område. Alla besluts- underlag ska också inkludera en analys av effekter av lagda förslag från jämställdhetssynpunkt. Tanken är att jämställdhet skapas där 10Tollin (2011). och när besluten fattas. Jämställdhet ska vara en del av kärnverk- samheten och ansvaret för jämställdhetsintegreringen ligger därför hos de ansvariga för de verksamheter som berörs. De jämställdhetspolitiska mål som regeringen fattade beslut om 1994 kan ses som ett tidigt exempel på dessa tankegångar. Målen uttrycker en ambition att inkludera frågor om jämställdhet i en rad andra viktiga politikområden. I regeringens proposition 1993/94:147 Jämställdhetspolitiken – delad makt, delat ansvar fastslogs att ”kvin- nor och män skall ha samma rättigheter, skyldigheter och möjlig- heter inom alla väsentliga områden i livet”. Det övergripande målet bröts sedan ned i sex delmål som handlade om en jämn fördelning av makt och inflytande; samma möjligheter till ekonomiskt obe- roende; lika villkor i fråga om företagande, arbete, anställnings- och andra villkor och utveckling i arbetet; lika tillgång till utbildning och möjligheter att utveckla personliga ambitioner, talanger och intressen; samma ansvar för arbetet med hem och barn samt frihet från sexualiserat, könsrelaterat våld. I stort ligger grundtankarna och ambitionerna kvar även i de jämställdhetspolitiska mål som beslutade om och som fortfarande gäller. I regeringens proposition 2005/06:155 Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken slås fast att: ”Det övergripande målet för jäm- ställdhetspolitiken är att kvinnor och män skall ha samma rätt att forma samhället och sina egna liv”. Målet bröts också i denna pro- position ned i delmål: En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmed- borgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Kvinnor och män ska ha samma möj- ligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor. Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar skall ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Jämställdhetspolitiken vilar dock på två ben. Parallellt med arbetet med jämställdhetsintegrering har också en rad särskilda satsningar och riktade åtgärder gjorts. Under de två mandatperioderna 2006– 2014 satsades till exempel på budgetposten ”särskilda jämställdhetsåtgärder”. Medel används dels till jämställd- hetsintegrering, dels till att påskynda utvecklingen inom särskilt prioriterade eller eftersatta områden. Totalt finansierades 233 insatser helt eller delvis med dessa medel . En stor del av pengarna gick till myndigheter, som i sin tur använde dem för olika projekt och satsningar inom sina områden. Det betyder att det faktiska antalet projekt som fått del av medlen är avsevärt större. Mest resurser satsades på delmål fyra, att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Ett stort antal insatser för att öka den ekonomiska jämställdheten och få en jämnare för- delning av makt och inflytande finansierades också helt eller delvis via anslaget. Satsningarna ledde till en rad aktiviteter och projekt, bland annat föreliggande utredning. Många områden med direkt eller indirekt relevans för jämställdheten i arbetslivet fick del av medlen. Bland annat satsades det på jämställdhet i skolan och högskolan, kvinnors hälsa och arbetsrelaterade ohälsa, att öka kvinnors före- tagande och entreprenörskap, män och jämställdhet och jämställd- hetsintegrering i kommuner och landsting. Till detta ska läggas de satsningar på bland annat kvinnors företagande och på fler kvinnor på ledande positioner i näringslivet som finansierats via andra medel.11 Detta sätt att kombinera jämställdhetsintegrering med särskilda satsningar kan på ett sätt tyckas gå emot själva grundidén med jämställdhetsintegrering. Det är dock ett medvetet och strategiskt politiskt val. De parallella spåren är nödvändiga, åtminstone så länge jämställdhet inte fullt ut är integrerat i alla verksamheter. Att så inte är fallet framgår bland annat av att det, trots de stora utbildningsinsatser som genomförts , återigen krävdes en ”omstart” av politikens implementering i form av pro- jektet JiM (Jämställdhetsintegrering i myndigheter) som inleddes . JiM har utökats till att omfatta 41 myndigheter 11 Satsningen på kvinnors företagande fick t.ex. –/år och finansierades med anslag från . 2015–2018. Av de 336 myndigheter som existerade hade dessutom bara en dryg tredjedel explicita jämställdhetsuppdrag i sina instruktioner eller regleringsbrev.12 Så länge jämställdhet inte självklart ingår som en naturlig del i det ordinarie arbetet behövs fortsatta satsningar för att driva processen framåt. För att få en samlad bild av de jämställdhetspolitiska insatserna och i möjligaste mån bedöma deras effekter har en särskild utred- ning tillsatts: (U 2014:6). Utredningen förväntas lämna sitt slutbetänkande . JA-delega- tionen har valt att inte föregripa deras arbete eller resultat och avstår därför från utförligare beskrivningar och analyser av den för- da politiken. Vissa av de genomförda satsningarna med relevans för delegationens arbete kommer dock att behandlas under respektive kapitel framöver. Frågor om (löne)arbete och ekonomi är intimt sammanflätade med den jämställdhetspolitik som bedrivits av såväl socialdemokratiska som borgerliga regeringar. Tvåförsörjarmodellen har ett starkt stöd i politiken, även om den då och då ifrågasätts. Lönearbete är också ett fundament i välfärdsstaten, eftersom inkomst av lönearbete utgör basen för socialförsäkringssystemen. Utan inkomst får både kvinnor och män låg sjukersättning, pension och ersättning vid arbetslöshet. Egen försörjning är således centralt i svensk jäm- ställdhets- och välfärdspolitik. Sysselsättningspolitiken (inklusive förändringar i regler för a-kassa och sjukpenning) har därför sanno- likt större betydelse för jämställdheten i arbetslivet än jämställd- hetspolitiken, eftersom sysselsättningspolitiken omfattar betydligt större ekonomiska resurser och påverkar i stort sett alla vuxna människor på ett eller annat sätt.13 Skattesystemets utformning påverkar också i hög grad jäm- ställdheten i arbetslivet. Avskaffandet av sambeskattningen har redan nämnts som ett exempel på en avgörande reform för att öka kvinnors arbetskraftsdeltagande. Mer samtida exempel på ekono- 12För information om JiM och om vilka myndigheter som har explicita jämställdhetsupp- drag, se 13Nyberg (2014). miska reformer som antas öka kvinnors arbetskraftsdeltagande är jobbskatteavdragen som infördes i flera steg och skattereduktionen för hushållsnära tjänster (RUT-avdra- get) som infördes . har i synnerhet jobbskatte- avdragens effekter på kvinnors sysselsättning varit svåra att skatta och varierat beroende på vilken metod som använts.14 Däremot tycks jobbskatteavdraget, tillsammans med jämställdhetsbonusen, bidra till positiva skatteeffekter för de föräldrar som väljer att dela lika på föräldraledigheten.15 Strukturella och organisatoriska förändringar på arbetsmarkna- den har också haft betydelse för jämställdheten i arbetslivet. Krisen ledde till exempel till att kvinnors och mäns sysselsättningsgrad närmade sig varandra, eftersom fler män än kvinnor direkt drabbades av konjunkturnedgången. inne- bar krisen också rationaliserings- och effektiviseringskrav på den offentliga sektorn. Möjligheterna för privata entreprenörer att eta- blera sig inom det som varit offentlig verksamhet föränd- rade arbetets organisering och villkor för många anställda, inte minst kvinnor. De ekonomiska åtstramningarna innebar att en tidigare framgångsrik jämställdhetspolitisk strategi – att öka jämställdheten mellan könen genom att expandera den offentliga sektorn – inte längre var möjlig. Ytterligare exempel på områden med relevans för jämställdheten i arbetslivet är närings- och regionalpolitiken. Satsningar på före- tagande, innovationer och regional tillväxt har successivt komplet- terats med särskilda satsningar på kvinnors företagande och inno- vationer. har sådana satsningar bland annat finan- sierats via och Vinnova.16