sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfonds- programmet, det regionala fysiska programmet i länet, kommu- nernas översiktsplanering och kommunala riktlinjer för bostads- försörjning, landsbygdsprogram- met, program för de areella näringarna, lokala utvecklings- avtal, trafikförsörjningsprogram samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska sär- skilt eftersträvas i arbetet. Vidare ska samordning med arbetet för energiomställningen eftersträvas. förordning om ändring i förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete Härigenom föreskrivs att 4 och 9 §§ förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska ha följande lydelse. 4 § Det regionala tillväxtarbetet bör utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Arbetet kan också utformas och bedrivas i samarbete med aktörer på euro- peisk nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfonds- programmet, kommunernas översiktsplanering, landsbygds- programmet, program för de areella näringarna, lokala ut- vecklingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruk- tur ska särskilt eftersträvas i arbetet. Vidare ska samordning med arbetet för energiomställ- ningen eftersträvas. I det regionala utvecklingsprogrammet ska mål, inriktningar och prioriteringar i arbetet anges. Programmet ska innehålla en plan för uppföljning och utvärdering. Av programmet ska framgå hur hänsyn har tagits till och samord- ning skett med relevanta regionala fysiska program, länsplaner för transportinfrastruktur, trafik- försörjningsprogram och kommu- nala riktlinjer för bostadsförsörj- ning. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för regionala utvecklings- program som har påbörjats före och för mål som avser överklagande av beslut om sådana utvecklingsprogram till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) Härigenom föreskrivs att 1 kap. 6 §, 2 kap. 1, 2, 4 och 7 §§ och 8 kap. 18 § plan- och byggförordningen (2011:338) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 §17 Med tillsyn avses i denna förordning 1. tillsyn som utövas a. direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd, eller b. i enlighet med bestämmel- b. i enlighet med bestämmel- serna om tillsyn över kommu- serna om tillsyn över kommu- nala beslut och regionplanebeslut nala beslut och planföreläggan- samt planförelägganden i 11 kap. den i 11 kap. 10–16 §§ plan- och 10–16 §§ bygglagen (2010:900), eller (2010:900), eller 2. marknadskontroll enligt a.Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förord- ning (EEG) nr 339/93, eller b.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv /106/EG(1). Under ett samråd om ett för- Under ett samråd om ett för- slag att anta, ändra eller upphäva slag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan, en översiktsplan, en detaljplan 17 Senaste lydelse 2013:308. en detaljplan eller områdes- på lämpligt sätt hålla andra Om förslaget rör skogsmark, ska skogsmark, ska in- Om förslaget avser en detaljplan eller områdesbestämmelser, behöver dock inte underrätta 1.lantmäterimyndigheten och myndigheter som är sakägare och som kommunen ska samråda med enligt 5 kap. 11 § (2010:900), eller 2.andra myndigheter än de som har invänt mot översiktsplanen, utom när förslaget saknar stöd i översiktsplanen eller särskilt berör myndigheten. När ett förslag till en region- När ett förslag till en över- plan eller en översiktsplan ställs siktsplan ställs ut eller på annat ut eller på annat sätt görs till- sätt görs tillgängligt för gransk- ning, ska under- som kan väntas ha synpunkter i väntas ha synpunkter i sådana frågor som ska ta ska ta ställning till i sitt gransk- ställning till i sitt gransk- Om en regionplan eller över- siktsplan antas, ändras eller upp- ändras eller upphävs, ska läns- hävs, ska underrätta myndigheten om beslutet. rätta andra statliga myndigheter, statliga myndigheter, om de har har haft synpunkter på haft synpunkter på planförslaget 18 Senaste lydelse 2013:308. När kommunen har beslutat om översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 27 § (2010:900), ska kom- munen utan dröjsmål skicka beslutet till , länsstyrel- sen och de berörda kommuner, samt de berörda samverkans- organ och landsting som har ansvar för regional fysisk plane- ring, regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. planförslaget eller om de särskilt eller om de särskilt berörs av berörs av beslutet. 7 § När kommunen har beslutat om översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 27 § (2010:900), ska kom- munen utan dröjsmål skicka beslutet till , länsstyrel- sen och de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och trans- portinfrastrukturplanering. 1.följa upp tillämpning av plan- och bygg- lagen (2010:900) och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och vid behov ge råd och stöd, och a. uppgifter om tillämpning av och föreskrifter som har meddelats i anslutning till melser samt av planeringsunder- melser samt av planeringsunder- lag för regionplaner, översikts- lag för översiktsplaner, detalj- planer, detaljplaner och områdes- bestämmelser som behövs för att som behövs för att ska ska få kännedom om få kännedom om aktuella utveck- inom verkets ansvarsområde. Denna förordning träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande för regionplaner som har påbörjats före . förordning om ändring i förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostads- försörjningsansvar ska ha följande lydelse. ska i en skriftlig rapport analysera bostadsmarknaden i länet. Utöver en regional bostads- marknadsanalys ska rapporten inne- hålla en redovisning av –hur kommunerna lever upp till kraven enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar, –hur lever upp till kraven i 3 § lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, och –hur planeringen av bostadsför- sörjningen samordnas inom kom- munen, med andra kommuner och regionalt. Rapporten ska lämnas till Bo- verket . Den rapport som ska upprättas enligt 3 a § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar ska lämnas till . 19 Senaste lydelse 2013:868. ska stödja de sam- styrelserna i deras arbete med att avses i lag (201X:XX) om regional fysisk planering i deras – lämna råd, information och deras planering av bostadsför- – lämna råd, information och deras planering av bostadsför- verksamhet enligt första stycket. I rapporten ska även sammanfatta och analysera rap- verksamhet enligt första stycket. ska lämnas till regeringen. I rapporten ska även sammanfatta och analysera rap- enligt 2 §. ska lämnas till regeringen. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för rapporter enligt 2 § som har påbörjats före . 2 Kommitténs uppdrag och arbete tillsattes för att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en lång- siktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Behovet av kommitténs uppdrag, som regeringen angivit i direk- tivet, uppkommer av att bostadsmarknaden och arbetsmarknaden är begränsade till kommungränsen. En hållbar samhälls- planering innebär att ökad hänsyn också behöver tas till demo- grafiska faktorer samt nationella och regionala mål, planer och program. Till det finns det ett behov av ökad samordning och sam- verkan såväl mellan olika aktörer på regional nivå som mellan dessa och aktörer på lokal nivå i olika frågor med koppling till fysisk planering. Direktivet anger att det finns skäl för att mer allmänt studera om regionplaneringsinstrumentet i (2010:900), PBL och andra regionala eller mellankommunala planeringsinstrument bör utvecklas. Kommunerna ansvarar för fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. På regional nivå ansvarar landstingen eller sam- verkansorgan för planering av regional transportinfrastruktur, regionalt tillväxtarbete och kollektivtrafikförsörjning. I vissa län har kommunalförbund ansvar för det sist nämnda. I fyra län har ansvar för transportinfrastrukturen och tillväxt- arbetet. Regionplanering enligt 7 kap. PBL bedrivs för 13 kommu- ner i och enligt lagen (1987:147) om region- planering för kommunerna i för samtliga kommu- ner i länet. Kommitténs uppdrag och arbete I syfte att tillgodose bostadsförsörjningen och en hållbar ut- veckling ingick det i kommitténs uppdrag att utvärdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. PBL och hur regionplanering förhåller sig till dels systemen med regionala utvecklingsstrategier och länsplaner för transportinfrastruktur som regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, dels regionala trafikförsörjningsprogram enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik, utvärdera hur samordningen av hanteringen av bostadsförsörj- ningsfrågorna på regional och nivå fungerar samt utvärdera hur nämnda regler förhåller sig till bestämmel- serna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar, analysera behovet av förändringar i berörda regelverk, utvärdera vilken effekt dagens regionala planering har för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en hållbar utveckling i alla delar av landet, utreda hur fysisk planering enligt PBL bör förhålla sig till planer som tas fram inom det regionala tillväxtarbetet och i det regionala trafikförsörjningsarbetet, utreda vad som bör ingå i fysisk planering på regional nivå och i detta sammanhang särskilt analysera behovet av att på regional nivå avväga nationella och regionala mål, planer och program, analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier och kommunernas översiktsplaner samt de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning, studera hur den regionala fysiska planeringen fungerar i övriga nordiska länder, samt utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor kan förbättras. För att avgränsa uppdraget har kommittén betonat att ramarna för såväl uppdraget som eventuella förslag utgörs av de regelverk som styr fysisk planering och framtagandet av planeringsunderlag på Kommitténs uppdrag och arbete Det sistnämnda har omfattat både att se till en hori- sontell samordning mellan olika sektorsvisa planeringsslag som till en vertikal samordning mellan den regionala nivån och den lokala nivån. Under utredningsarbetet har det blivit tydligt att även den nationella nivån bör ingå i en vertikal samordning, även om den nationella nivån inte anges i direktivet. Uppdraget har rört sig inom skilda ansvarsområden, dels sektors- visa verksamhets- och ansvarsområden, dels politiska. Sektorise- ringen har en stark position i samhällsplaneringen. Det gäller likaså ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan kommuner på lokal och regional nivå samt staten. Enligt vårt direktiv ska konsekvenserna av förslag som påverkar ansvarsfördelningen såväl mellan statlig och nivå som inom statlig och nivå särskilt redovisas ur ett konstitutionellt perspektiv. 2.2Arbetsmetod – en kunskapsresa Kommitténs utredningsmetod följer av direktivets frågor. Vi har analyserat, studerat och utvärderat. Som komplement till de mer gängse metoderna har vi valt att föra samtal med en bred krets av vad vi har bedömt vara relevanta aktörer för kommitténs uppdrag. Kommittén har strävat efter att vara inkluderande, kommunikativ och skapa förutsättningar för en förankrad arbetsprocess och för kommande förslag. arrangerade vi sex strukturerade semi- narier med företrädare på regional och lokal nivå för bostads- försörjningsfrågor, översiktsplanering, för bygg- och fastighets- sektorn och för transportinfrastruktur- och kollektivtrafikfrågor samt för regionalt tillväxtarbete. bjöd vi in del- tagare från de s.k. marssamtalen för att diskuterar några av kom- mitténs överväganden. Vi har också i samarbete med miljö på Kungl. Tekniska högskolan i genomfört ett seminarium om de nordiska ländernas system för regional planering med medverkande från berörda länder. bjöd vi in ett antal forskare verksamma i för att samtala kring kommitténs problembild och even- tuella överväganden. Kommitténs uppdrag och arbete Vi har träffat Beredningen för samhällsplanering inom Kommuner och Landstings (SKL) samt även Beredningen för tillväxt och regional utveckling. Genom SKL har vi deltagit vid olika nätverksträffar, där representanter från lands- ting och samverkansorgan ingår. Vi har samtalat med represen- tanter för , , , Västra , Region , dåvarande Östsam samt . besökte vi sex kommuner i Göteborgs- regionen. Vi har också besökt bland annat , , , och kommun. Vi har träffat kommundirek- törer och kommunalråd från genom i (KSL). Genom läns- styrelsens Forum för hållbar samhällsplanering har vi samtalat med representanter för samtliga länsstyrelser. Vi har även besökt fem länsstyrelser. Utöver enskilda samtal, möten och besök har vi informerat om kommitténs arbete vid ett 25-tal konferenser runt om i landet. har vi nått ut till flera olika samhällsaktörer. En reflektion från alla dessa samtal och de människor vi har mött är hur olika yrkesgrupper och professioner närmar sig kommitténs frågeställningar. Effekten av skillnader i språk och kultur bör inte underskattas. Inom ramen för vår konsekvensanalys har vi genomfört en enkät till chefer för samhällsplanering i samtliga kommu- ner. Vårt direktiv anger att vi ska inhämta synpunkter från ett antal myndigheter. Vi har besökt i och i . Vi har även besökt Trafikanalys, och . Vi har deltagit vid myndighets- gemensamma träffar, där och Tillväxtanalys har med- verkat. Vi har också samtalat med bland annat Riksintresseutred- ningen, , Sverigeförhandlingen och Planprocess- utredningen. I utredningsarbetet har vi inhämtat stöd från sex läns- styrelser för att kartlägga verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning. Några av kommitténs experter redogjorde i en särskild promemoria för begreppen regional plane- ring och regional nivå på begäran från kommittén. Vi har upphand- lat två konsultuppdrag. Inom ramen för vår internationella studie Kommitténs uppdrag och arbete har vi anlitat externt stöd för att beskriva planertingssystemet i . Vår internationella utblick har kompletterats med en jämförande analys av de nordiska länderna, som professor em. vid miljö vid Kungl. Tekniska högskolan i har genomfört för kommitténs räkning. Till kommittén förordnades ett tjugotal experter. Expert- gruppen har haft fem möten. Experterna har bidragit med ovärder- lig kunskap och synpunkter . Med anledning av ledamöternas olika förkunskaper kring upp- dragets frågeställningar har kommitténs utredningsarbete utformats som en gemensam kunskapsresa. Syftet med processen har också varit att med en gemensam kunskapsbas kunna formulera en för kommittén relevant problembild och därefter göra nödvändiga överväganden. Ledamöterna har sammanträtt vid nio tillfällen, var- av ett sammanträde har varit ett internat. Att studera samhället och särskilt att utvärdera delar av det är förknippat med vissa metodologiska utmaningar. För vår del har det handlat om att kommitténs frågeställningar inrymmer ett stort mått av komplexitet. Flera faktorer bidrar till möjligheterna att tillgodose kraven på bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet. Att separera dessa för att hitta en enskild eller de viktigaste variablerna är inte möjligt. Vårt uppdrag har därtill varit att se på bostadsförsörjning och hållbar utveckling med region- planering som utgångspunkt. En utmaning för att utvärdera effekten av dagens regionplane- ring och att bedöma eventuella effekter av en liknande planering är att fastställa de kausala samband som kan tänkas finnas inom sam- hällsplaneringen. Vi har valt att i utvärderingen av regionplanering utgå från de frågor som direktivet ställer huruvida regionplanering är ett stöd för mellankommunal samordning samt om bestämmel- serna om regionplanering har ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå och mellan regional och lokal nivå. Vi har således inte utvärderat regionplanering mot dess bakom- liggande mål eller syften. Ett vanligt förekommande problem vid utvärderingar är att de görs för snäva och att indirekta och långsiktiga effekter förbises. Vår utvärdering av regionplanering innehåller även sådana begräns- ningar. En annan svårighet har varit tidigare nämnda utmaningar Kommitténs uppdrag och arbete som följer av studier av samhällsutvecklingen och de begränsade möjligheterna att tydligt kunna påvisa en kedja av samband mellan orsak och verkan. För att bredda synen på problembilden har vi försökt att belysa planeringens eventuella effekter på bostads- försörjning och bostadsbyggande. Den analysen visar på den ringa effekt som planering kan antas ha på att tillgodose bostadsförsörj- ningsbehovet på en bostadsmarknad. Betänkandet inleds med denna introduktion till uppdraget och kom- mitténs arbete. I kapitel 3 beskriver vi dagens planeringssystem för de sektorer som direktivet anger – planering för transportinfrastruk- tur och för kollektivtrafik, regionalt tillväxtarbete, planering för bostadsförsörjning och fysisk planering. I kapitel 4 redogör vi för de olika studier och utvärderingar vi har genomfört, däribland utvärde- ringen av regionplanering enligt 7 kap. PBL och lagen om region- planering för kommunerna i . Vi redogör vidare för verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörj- ning samt hur samordningen av bostadsförsörjning fungerar mellan den lokala och regionala nivån. I kapitlet återfinns också en jäm- förande analys av de nordiska ländernas regionala planering. I kapitel 5 sätter vi vårt uppdrag i ett sammanhang och beskriver de ut- maningar som vi bedömer att samhällsplaneringen står inför. Kapitlet innehåller även den problembild som kommittén formulerat och som ligger till grund för förslagen. Därefter följer två kapitel med kommitténs överväganden och förslag. I kapitel 6 lämnar vi förslag om en regional fysisk planering och krav på ökad samordning mellan berörda planeringsslag. Kapitel 7 innehåller förslag gällande framförallt staten, men även kommunerna. Kapitel 8 rymmer en omfattande konsekvensanalys. Vi har tagit extern hjälp med att utföra en så väl genomlyst konsekvensanalys som kommitténs frågeställningar ger möjligheter till. Kapitel 9 ger en kortfattad redogörelse för ikraftträdandet och genomförandet av förslagen. Sedan följer författningskommentarer. Betänkandets Bilaga 3 redovisar vår studie av regional planering i de nordiska länderna och i , , och i . 3Hur ser dagens samhällsplanering ut? I detta kapitel beskriver vi regelverken och vissa genomförande- frågor för fysisk planering och bostadsförsörjning inklusive region- planeringen enligt (2010:900), PBL. Därutöver beskriver vi regelverken och planeringen för transportinfrastruk- turen, kollektivtrafiken, regionalt tillväxtarbete samt vissa andra planeringsfrågor av regional karaktär. Samhället har ett uttalat ansvar för bostadsförsörjningen. Av rege- ringsformen framgår bland annat att det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning (1 kap. 2 § RF). Den svenska bostadspolitiken har grundats på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att rättsliga och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet, medan kom- munerna har ansvaret för planering och befogenheter för genom- förande. Ett av skälen för den uppdelningen är att bostadsförsörj- ningen har stor betydelse för de enskilda kommunernas utveckling, inte minst när det gäller de ekonomiska konsekvenserna. En annan anledning är att frågor om bostadsbyggande och bostadsförsörj- ning är nära sammankopplade med lokala faktorer som kommu- nerna har de bästa kunskaperna om, t.ex. demografisk utveckling, bostadsefterfrågan och särskilda behov av bostäder. Bostadssociala utredningen angav i sitt slutbetänkande följande när det gällde ansvarsfördelningen för bostadsbyggandet mellan staten och kom- munerna. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Allt detta har givit som otvetydig erfarenhet, att kommunernas plan- läggande och förmedlande medverkan är oumbärlig och av praktiskt helt avgörande betydelse. Denna erfarenhet är internationell, såsom naturligt är: centrala organ kunna icke bemästra den mängd av enligt sakens natur lokala problem, som äro förbundna med byggandet och förvaltandet av bostäder med offentligt stöd, utan måste lita till själv- verksamma lokala organ för det praktiska genomförandet av bostads- politiska program. (SOU 1945:63 s. 515) 3.1.1Statens uppgifter och ansvar I de riktlinjer som fastställde för bostadspolitiken 1946– 1948 var det allmänna målet att höja bostadsstandarden. Som norm för bostadskostnaderna skulle gälla att kostnaden för en rimlig familjebostad borde motsvara av den genom- snittliga inkomsten för en industriarbetare. De finansiella insatser som krävdes skulle staten svara för genom lån till bostadsbyggan- det och bostadsbidrag till vissa hushållsgrupper. Lånen skulle täcka det kapitalbehov som inte gick att tillgodose på den allmänna låne- marknaden och genom egen kapitalinsats av låntagaren. Lånen förenades med hyreskontroll och räntan på lånen bestämdes till , vilket i stort sett motsvarade dåvarande ränteläge (prop. 1974:150 s. 333 f.). I samband med den statliga långivningen ställdes vissa krav på skäliga produktionskostnader och rimlig bostadsstandard, vilket blev början på en utveckling mot en alltmer detaljerad teknisk och ekonomisk prövning från samhällets sida av enskilda byggprojekt. , som hade bildats , ersattes av Bostads- styrelsen och länsbostadsnämnderna inrättades. Kommunerna blev skyldiga att biträda vid den statliga lån- och bidragsgivningen som så kallade förmedlingsorgan. De fick också ansvaret för de åtgärder som behövdes för att åstadkomma en tillräcklig och ändamålsenlig bostadsproduktion och förvaltning. Huvuddelen av nya flerfamiljs- hus skulle förvaltas av allmännyttiga företag, som arbetade utan enskilt vinstintresse och i samverkan med kommunerna. För att förtydliga kommunernas roll tillkom lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m., bostadsförsörjningslagen. Lagen innehöll bestämmelser om såväl Hur ser dagens samhällsplanering ut? befogenheter som skyldigheter för kommunerna när det gällde åtgärder för att främja bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet. De riktlinjer för bostadspolitiken som drogs upp har undan för undan förändrats, särskilt när det gäller statens finansiella insatser. Delar av kapitalsubventionerna avveck- lades successivt genom att vissa typer av lån av- skrevs. växte statens utgifter för räntebidrag kraftigt i takt med den allmänna höjningen av ränteläget och subventionerna avskaffades därför 1967. Det innebar bland annat att merparten av det så kallade miljonprogrammet åren 1965–74 producerades utan initiala subventioner. Betydande bostadspolitiska reformer genomfördes åren 1967–68 avseende bland annat lånesystemet, markpolitiken och hyreslag- stiftningen. Huvudsyftet med förändringen av lånesystemet var att med hjälp av så kallade paritetslån få bättre paritet när det gällde kapitalkostnaderna för bostäder som tillkom och att göra boendekostnaderna oberoende av kortsiktiga varia- tioner i räntenivån.