sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — För att möjliggöra sådan utveckling har E-delegationens förankring i enskilda myndigheters utvecklingsorganisationer varit en viktig framgångsfaktor som ofta framhålls. Att service till medborgare kostar är ytterligare en central dimension i digitaliseringen. Centralt i förvaltningspolitiken är demokrativärden och ekonomivärden, dvs. värden som tillgänglighet, inflytande och transparens parallellt med värden som kostnadseffektivitet och produktivitet. Många behovskartläggningar tar fasta på att medborgares känsla av kontroll och förståelsen av det reglerade sammanhanget i myndighetsrelationerna är centrala frågor att hantera. Detta innebär att det inte alltid direkt går att räkna hem alla de utvecklingsprojekt som genomförs utan att ta med medborgares nytta. Ett strikt ekonomiskt perspektiv på investeringarna kan då bli hämmande för utvecklingen. Just kvantifiering av nytta är ett välkänt problem kring digitalisering i många branscher och blir än tydligare i offentlig förvaltning där myndigheters utveckling i vissa fall innebär att myndigheten drar på sig kostnader för att skapa en bättre service. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning Sedan arbetet med e-förvaltning inleddes har interoperabilitet varit en central fråga. Med det avses de strukturer och regelverk som utgör den infrastruktur genom vilken myndighetsövergripande informationsutbyten kan hanteras. I börjar vi nu närma oss ett läge där dessa strukturer är utredda och beskrivna genom en lång rad initiativ från olika aktörer som , Verva och senast E-delegationen. Denna infrastruktur kan, i en parallell till järnvägen, liknas vid räls och signalsystem som utgör samhällets mjuka digitala infrastruktur. Det är denna som ger struktur till arbetet, säkerställer återanvändbarhet för lösningar, ger kontroll och struktur till utvecklingsprojekt och säkerställer att investeringarna blir hållbara över tiden. För leverantörer till offentlig sektor, liksom för den offentliga sektorns aktörer, blir detta centrala regelverk. Bristen på struktur och mognad i en mjuk infrastruktur har varit ett centralt hinder i utvecklingen . På samma sätt blir dessa förutsättningar som till stor del finns på plats en viktig framgångsfaktor för de kommande årens digitalisering. 10.6.4Drivkrafter för digital samverkan Den kanske mest primära drivkraften är insikten om vad som behöver förändras för att förbättra förutsättningarna för informationsförsörjning och insikten om att behöva förändra former för finansiering och om att svag samverkan är kostnadsdrivande. När det gäller samverkan inom digitalisering för att förenkla för medborgare måste man utgå från medborgarnas behov. Ett förvaltningspolitiskt område kan vara så svårt och omständligt att det driver frustration eller kostnader för medborgare att hantera. Ett sådant exempel är näringslivspolitiken där företagens regelbörda, uppgiftslämnande och den offentliga förvaltningens fragmentering är tydligt problematiserad. Avgränsade utredningar som bygger på enskilda myndigheters ärenden når i dessa situationer inte fram till en verklig behovsfångst. Liknande problematiseringar som får stort genomslag i den allmänna förvaltningspolitiska debatten och för Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning upp samverkansområden på dagordningen kan bidra till att ge kraft åt utvecklingen även inom andra politikområden. En annan viktig förutsättning för utveckling i samverkan är den mjuka infrastrukturen.136 Detta kan vara kunskap, verktyg, metoder, principer och vägledningar, men även digital infrastruktur som gemensamma tjänster och komponenter som kan återanvändas av flera aktörer. Det kan även vara sådana komponenter som saknas, t.ex. principer och former för finansiering av investeringar och förvaltning. En viktig drivkraft för samverkan, framför allt inom kommunsektorn, är insikten om de effektiviserings- och kvalitetsvinster som kan göras. När det gäller gränssnitt mot medborgare kan kommunerna driva vissa utvecklingsarbeten gemensamt och i andra fall kan de dra nytta av vad andra kommuner redan har gjort. När det gäller de interna systemen finns ofta etablerad samverkan inom ramen för leverantörernas användargrupperingar. I den kommunala sektorn är även olika grader av standardisering en viktig fråga. Standardisering och marknadspåverkan blir helt centrala för kommunernas arbete med att kunna nå jämlik service, effektivitet och utveckling i samverkan med marknaden. I detta arbete blir standarder som styr leverantörer och ger uthålliga förutsättningar för dessa att investera i sina produkter centrala. Viktigt är dock att sådan standardisering sker utan att bli för rigid och därmed håller tillbaka innovation och nytänkande. 136 Begreppet mjuk infrastruktur formulerades i den Digitala agendan för , som resurser i form av tillgängliggjord information, grundläggande tjänster och funktioner. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning Lagstiftningsarbetet kring verksamhetsutveckling inom e-förvalt- ning är en angelägen drivkraft. Juridiska förutsättningar sätter ramarna för hur myndigheterna kan bedriva förvaltningsövergripande utvecklingsarbete. För att automatisera ärenden och samverka digitalt behöver bestämmelser ses över och anpassas när det behövs. Det sker när det gäller lagstiftning som styr enskilda myndigheters verksamheter. Flera av de stora statliga myndigheterna har en kontinuerlig dialog kring regelverk för att utvecklingen inte ska hindras av regler som inte är anpassade till digitaliseringen. Svårare är det med utveckling av lagstiftning som rör gemensamma behov, som spänner över myndighets- och kommungränser. Denna fråga är dessutom helt central när det gäller kommunernas utveckling. Ska samma grad av automatisering genomföras på lokal nivå är det viktigt att lagstiftningen ses över. Kommunerna behöver gemensamt kunna hitta former för att utveckla och kravställa lagstiftningsförändringar som gör att denna sektor kan ta tillvara digitaliseringens möjligheter. har inneburit att olika nationella och regionala samverkansinitiativ har vuxit fram. Som exempel på lokala initiativ kan nämnas (KSL), ett gemensamt e-samhälle i , e-tjänstesamverkan i , och i Samverkan (CeHis). En sådan formaliserad samverkan över organisationsgränser, och resultaten av dessa, blir en viktig drivkraft även för andra offentliga aktörer. De centrala och nationellt viktiga insatserna måste ges goda förutsättningar genom att legitimeras av centrala nationella beslut. Regeringen behöver vara aktiv för att möjliggöra de insatser som är av nationellt intresse. 10.6.5Slutsatser kring samverkan mellan offentliga aktörer Sammantaget visar diskussionen att det finns flera viktiga aspekter att lyfta fram som centrala förutsättningar för samverkan. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning handlar exempelvis om konkreta, tydliga målbilder som är förankrade och kommunicerade på de tre organisatoriska nivåerna. Det innebär att samtliga aktörer behöver ha en gemensam syn på vad som ska uppnås, för att gemensamma projekt ska kunna genomföras . Vilken samverkan leder till bäst resultat för att utveckla tjänster som underlättar för medborgaren och företagaren i sina kontakter med den offentliga sektorn? Är det mer effektivt att samverka inom ett tydligt uppdrag (t.ex. regeringsuppdrag) eller kan frivilliga initiativ fungera lika bra eller bättre? Hur ser drivkrafter/ incitament ut? Utifrån myndigheternas erfarenheter av att arbeta med samverkan kan vissa ställningstaganden göras. Det finns lägen där samverkan mellan parter fungerar på ett bra sätt. I dessa fall finns ett antal givna förutsättningar som är centrala. För det första finns samverkan tydligt formaliserad i någon form av organisatoriskt sammanhang. För det andra finns en finansiering för samverkan, t.ex. stimulansmedel inom eHälsa som en drivkraft för samverkan. Tydliga uppdrag att samverka är också en framgångsfaktor för samverkan. Där styrning i de organisatoriska nivåerna saknas stannar utvecklingen upp eller blir genomförd på en begränsad nivå. Detta pekar på behovet av en formalisering som innebär ett samordnat agerande för angelägna insatser. Vi kan t.ex. se det i realiseringen av Mina meddelanden och Effektiv informationsförsörjning – Ekonomiskt bistånd. Dessa projekt föregicks av längre diskussioner och ledtider, men utvecklingsinsatsen genomfördes när målbilden konkretiserades och det lades kraft och fokus på samtliga nämnda organisatoriska nivåer. 10.7.1Vad behöver hanteras på den strategiska nivån? På strategisk nivå finns ett antal uppgifter som behöver hanteras för att skapa en god styrning för en sammanhållen förvaltning: Styrning genom reglering. Undanröjande av hinder för digital samverkan genom att skapa juridiska förutsättningar. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning Skapa visioner och tydligt kommunicerade mål som blir tillräckligt konkreta. Prioritera de mest strategiska utvecklingsinsatserna som finns i den gemensamma nationella utvecklingsportföljen. Ansvara för utbildning och kunskapsutveckling, men även uppföljning, utvärdering kopplat till mål, organisation och finansieringsformer. Medverka till innovation och nytänkande genom att aktivt fånga idéer och behov underifrån samt säkerställa att en strukturerad process för analys och hantering av dessa finns. Aspekter på styrning inom den strategiska nivån Kongruent men otillräckligt konkret målstyrning har EU, regeringen, SKL samt andra aktörer formulerat mål för e-samhället. Ser man bortom de exakta formuleringarna finns det en stor målkongruens mellan bilderna av e- samhället inom såväl EU, de nationella styrdokumenten samt de målbilder som tagits fram av SKL. För många aktörer är denna styrning för otydlig, något som såväl ESV137 som Statskontoret138 kommer fram till i sina utvärderingar av den svenska e-förvaltning- ens styrning och ledning. Det finns ett behov av att sektorsvis bryta ner målbilden kring vad digitaliseringen egentligen innebär för t.ex. skolan, vården, plan- och byggområdet, och företagandet. Först då finns det en grund för att tala om en styrande målbild. Helt centralt är dock att dessa målbilder utarbetas i nära samverkan med alla involverade aktörer. Men även om den omfattande mål-/resultatstyrning som finns skulle konkretiseras, är målstyrningen i sig inte tillräcklig som 137Ekonomistyrningsverket (2014), Uppföljning av ekonomiska nyttor från e-förvaltnings- projekt (ESV 2014:2). 138Statskontoret (2014), Delegerad digitalisering En utvärdering av E-delegationen (2014:12). Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning Grunden för god styrning ligger i att både lagar och regler, mål, värdegrund samt förutsättningar som ekonomi, mandat och legitimitet finns på plats och samspelar i en sammanhållen kongruent styrning. I det här fallet har aktörerna på den strategiska nivån kraftfulla beslutande maktinstrument som t.ex. regeringsuppdrag, lagar, förordningar och allokering av ekonomiska medel. Regeringen har dock valt att använda denna makt i begränsad omfattning. Tvärtom finns ett antal juridiska hinder för digital samverkan, där regeringen ytterst behöver agera för att lösa detta, inte minst kring digitaliseringen kopplad till handlingsoffentlighet, signering och identifiering samt centrala registerlagar. har dock regeringen i vissa fall valt att styra med direkta uppdrag. Ett par exempel på detta är Mina meddelanden samt uppdragen till utvecklingsmyndigheter. På nationell nivå har regeringen tagit en något mer styrande roll genom att formalisera samverkans- och utvecklingskrav i vissa regeringsuppdrag som innebär en politisk prioritering av dessa uppgifter samt en legitimering av vissa förvaltningsövergripande projekt. Både före och efter regeringsskiftet innebär digitaliseringspolitiken ett närmande av frågorna till . Den samordning som sker av e-förvaltningsfrågorna inom är ett steg för att utveckla styrningen, som ansvaret för frågor som rör e-förvaltning respektive förvaltningspolitiken ligger kvar på de olika aktörerna. Denna delning mellan förvaltnings- och digitaliseringspolitik gynnar inte den organisatoriska samverkan på taktisk och operativ nivå. Digitaliseringsfrågorna skulle ha mycket att vinna på en organisatorisk samlokalisering med digitaliserings-, innovations- och förvaltingspolitiken. Strategisk kongruens och styrning En utmaning för digital samverkan som helhet är att frågorna drivs i olika sakpolitiska områden, där eHälsa kanske är det främsta exemplet. En tydlig satsning på stärkt digitalisering inom hälsoområdet, har skapat både genomförandekraft och reella resultat. kan det finnas fördelar att utvinna för utvecklingen genom att skapa en mer sammanhållen drivkraft i frågorna. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning finns risk att själva idén om en sammanhållen samhällsservice utifrån ett livshändelseperspektiv motverkas. Den fragmentering som finns på , statlig och landstingskommunal/regional nivå finns även i form av sektorisering inom . På detta sätt finns det behov av en nationellt sammanhållen digitaliseringsstyrning, men även en sakpolitiskt nedbruten digitaliseringspolitik för att nå den konkretisering som beskrivs ovan. Här är det helt centralt att lyckas nå en strategisk kongruens inom hela och i myndighetsstyrningen. Detta är svåra horisontella frågor och en stor kravbild för ett regeringskansli som brukar beskyllas för att vara den svenska förvaltningsfragmenteringens huvudcentral. Med ett fragmenterat regeringskansli är risken att en samlad taktisk nivå inte får det genomslag som efterfrågas av myndigheterna. De länder som har kommit längre än inom digitaliseringen av den offentliga förvaltningen och skapandet av gemensamma tjänster, har ett tydligt politiskt ledarskap i digitaliseringsfrågorna. Många av länderna har även någon form av taktiskt ledarskap med operativa muskler. Avsaknaden av politisk legitimering, politiskt ansvarsutkrävande och politisk styrning av digitaliseringen har under varit hämmande för utvecklingen av svensk e-förvaltning. Regeringsnivån med tillhörande stabsstöd behöver också hantera den nationella utvecklingsportfölj som blir följden av en mer integrerad styrning. Det kommer krävas årliga investeringsbeslut kring en tydligare nationell utvecklingsportfölj, med de mest prioriterade insatserna som kräver samverkan från aktörer i samtliga samhällssektorer. Det kan exempelvis handla om frågor som rör infrastrukturella tjänster eller angelägna nationella förvaltningsgemensamma tjänster mot medborgare. Viktigt framåt blir också ett tydligare ansvar på regeringsnivå för uppföljning och utvärdering. har i uppgift att följa upp den Digitala agendan, men detta är bara en övergripande del av de mål som finns för e-förvaltningsområdet. Dessutom behöver inte bara mål följas upp, utan även större satsningar och projekt. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning senaste budgetpropositionen föreslås även ett sådant ansvar för ESV (prop. 2014/15: 1). 10.7.2Vad behöver hanteras på den taktiska nivån? På taktisk nivå vilar ett särskilt ansvar för följande uppgifter för att skapa en god styrning för en sammanhållen förvaltning: Aktivt utveckla förutsättningar för digital samverkan. Konkretisera visioner och mål till gemensamma satsningar. Bereda beslut kring den gemensamma portföljstyrningen på den strategiska nivån och säkerställa genomförande och uppföljning av denna. Hantera finansiering av gemensamma lösningar och ha mandat att skapa fördelningsnycklar som fördelar kostnader i förhållande till nytta och insatser. Följa upp genomförande och resultat av den nationella utvecklingsportföljen samt uppföljning av mål och andra större projekt på nationell nivå. Säkerställa förvaltningsbarheten för förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatser, och uppföljning av dessa på strategisk nivå. Genomföra omvärldsanalys, fånga idéer och behov samt genomföra förstudier utifrån ett nationellt koncernperspektiv. Historik av svag taktisk nivå Den taktiska styrningen har präglats av en mängd olika aktörer och insatser. Organiseringen av stabsstödet i har varit fragmenterat och kortsiktigt med ett tiotal aktörer som varit verksamma med olika uppdrag under olika perioder. Trots att det funnits aktörer på taktisk nivå har denna nivå varit svag. Utifrån de uppgifter på taktisk nivå som beskrivs ovan har stora delar av problembilden vi ser nu varit svag eller inte alls hanterad. På många sätt har den taktiska nivån därmed haft otydliga mandat, svag legitimitet, otydliga uppdrag eller varit för resurssvaga för uppdragen. Detta utgör ett hinder för digital samverkan. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning och även om frågorna efter E-delegationens upphörande mer stadigvarande placeras inom någon organisation, finns risken att den taktiska nivån fortsätter att vara svag. Resultatet av en svag taktisk nivå är att det finns förhållandevis få nationella projekt som inbegriper aktörer från samtliga samhällssektorer. För att kunna uppnå digitaliseringens mål för medborgare och företag behövs en eller flera aktörer som konkret skapar förutsättningar, bereder beslut, ansvarar för genomförande och uppföljning av nationella satsningar och säkerställer processer för drift och förvaltning av dessa. Även om såväl projektledning, drift och förvaltning primärt bör ske i värdorganisationer inom myndigheterna måste ändå ett mer centralt ansvar finnas för utveckling och ägande av affärsmodeller samt för uppföljning. Finansiering av gemensamma utvecklingsinsatser skulle kunna hanteras på taktisk nivå, även om finansieringskällorna kommer från olika håll. Konkretisering och nedbrytning av mål Ett annat hinder som finns är att nationella visioner och mål sällan är nedbrutna och tydliggjorda utifrån olika sakområden, t.ex. skola, stadsbyggnad och e-hälsa. Att konkretisera övergripande mål till satsningar är viktigt för en eller flera aktörer på den taktiska nivån att hantera. Sammantaget är det av betydelse att det framöver finns en uttalad taktisk styrning som kan väva samman de strategiska och operativa uppgifterna. 10.7.3Vad behöver hanteras på den operativa nivån? Uppgifterna på den operativa nivån handlar om praktiskt utvecklings- och förändringsarbete. Det är här som initiativförmåga och genomförandekraft skapar utrymme för att utveckla lösningar Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning och tjänster i praktiken. Myndigheterna arbetar för att hitta vägar att driva fram en modern och sammanhållen förvaltning genom att: se och fånga idéer och behov från privatpersoner och företagare genomföra förstudier inklusive kostnads- och nyttokalkyler kravställa, utveckla och upphandla lösningar införa nya tjänster, som inkluderar förändrade arbetssätt, processer, roller och ansvar skapa en finansiering utifrån befintliga nycklar förvalta och vidareutveckla tjänster och lösningar Det är på den operativa nivån som det har varit mest aktivitet i svensk e-förvaltningsutveckling, särskilt i statliga myndigheter. Följden blir att utvecklingen utifrån ett nationellt perspektiv kan ses som fragmenterad. Det är givetvis svårt att skapa en sammanhållen samhällsservice utifrån livshändelser när det är en enskild aktör som driver utvecklingen inom den egna organisationens ramar. 10.8Drivkrafter för ökad styrning 10.8.1Starkare styrning utifrån kvalitativa underlag Enligt SKL:s samverkansutredning finns en stark legitimitet för en ökad och starkare styrning bland myndigheter, kommuner och landsting.139 Det behövs för att få fart på utvecklingen kring digitaliseringen i . Det är dock viktigt att styrningen sker på basis av god förvaltningsövergripande dialog utifrån kvalitativa underlag. Annars riskerar styrningen att sönderfalla i en toppstyrning som saknar markkontakt. Detta vore att ersätta något utvecklingsbart med något uppenbart dysfunktionellt. En stark styrning som sker på basis av bristande underlag riskerar att styra mot fel utvecklingsprojekt. I den sämsta av världar skulle den 139 , och (2013), Förutsättningar för digital samverkan – insatser för att främja digitalisering och digital samverkan, Kommuner och Landsting och Governo. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning starkare styrningen som efterfrågas användas för ”lösningar som söker problem” grundade i symbolpolitik. I stort sett alla myndigheter har gått igenom en sådan fas och har en historia av utvecklade e-tjänster som inte används för att de inte motsvarat medborgares reella behov. Det kommer därför att behövas en taktisk aktör som utreder, prövar och bereder föreslagna utvecklingsinsatser så att styrningen sker mot rätt insatser. Görs detta på rätt sätt kan samverkan inom styrsystemet skapa mycket kraftigare drivkrafter i riktning mot en sammanhållen förvaltning än . En stärkt styrning behöver kännetecknas av en stor lyhördhet och insikt om att utvecklingsbehoven måste formuleras nära gränsytan mot medborgare eller förvaltningarnas verksamhetsprocesser. Ett regeringskansli som fungerar väl kommer därmed att behöva ha mycket stora öron och en mun som viskar styrsignaler som med rätt metodik leder till de uppsatta målen. En kritisk massa av insatser En viktig parameter i förändringsarbeten är att ta fasta på goda exempel att dra erfarenheter av vid styrning mot en ökad digitalisering. Vi börjar få en situation där vi har sammansatta bastjänster (SSBT) utvecklade inom ramen för ekonomiskt bistånd, finns utvecklad med API:er, kommunala satsningar på öppna data finns bl.a. i , sammanhållande portaler finns utvecklade utifrån olika målgruppers behov (t.ex. och körkortsportalen.se). Flera av dessa satsningar visar på problemen med att utveckla tjänster i frivillig samverkan och hur långdragna processerna kan bli. Men det finns även exempel på utvecklingskraft som kan uppstå när det finns en nationell legitimering av utvecklingsinsatserna. Nya insikter om koncernbehov och samverkan utifrån en helhetssyn på den offentliga sektorns utvecklingsbehov blir centrala för insikten om att samverkan är enda vägen. Det finns kunskap om att den offentliga sektorns effektiviseringsproblem sällan kan åtgärdas inom ramen för en enskild myndighet. Förutsättningar för att nå målet enklare, öppnare och effektivare förvaltning utmaningar är sällan avgränsade inom en myndighet och insatser kommer bättre till användning om de blir lärinstrument och byggstenar i återanvändning för utveckling utanför sitt ursprungliga sammanhang. Förutom att styra direkt genom uppdrag finns olika former av mer indirekt styrning som på många sätt kan vara lämplig och även mer flexibel genom skrivningar i budgetpropositionen och att regeringen i övrigt beskriver samverkan i positiva ordalag. Denna legitimering understödjer den utveckling som sker i samverkan mellan myndigheter men legitimerar också arbetet i de myndigheter som vill driva på utvecklingen. På samma sätt som de indirekta styrsignalerna är viktiga kan smörjmedel i form av mindre ekonomiska stöd vara viktiga. Inom ramen för legitimerades samverkan i och med att myndigheterna fick medel från för utvecklingsarbetet. På e-hälsoområdet finns liknande smörjmedel som kanaliserats ut via SKL till regioner och kommuner. Dessa medel har inneburit att ett antal e-hälsoinsatser, framförallt inom , återfinns på utvecklingsagendan över hela landet. Många av de insatser som krävs framöver är sådana att de kommer att vara resurskrävande vilket innebär att det behöver ske en omfördelning av medel mellan aktörer i den offentliga sektorn. SKL föreslog en lösning där en omfördelning av de generella statsbidragen kunde användas för den kommunala och landstingskommunala sektorns digitalisering och nationella insatser.