sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Då det behövs, ska också in- formera den aktör som har det regionala ansvaret om statliga myn- digheters insatser för regional tillväxt i länet. Dagens krav och behov har flera av de myndigheter med uppgift att bedöma vilka områden som är av riksintresse ombildats och ansvars- fördelningen har förändrats. Ansvaret för områden av riksintresse för rennäringen fördes 2007 från till . För områden av riksintresse för transportslagen fördes 2010 ansvaret från Väg- verket, , och till det ny- bildade . För områden av riksintresse för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion och energidistribution låg ansvaret ursprungligen hos men fördes över till . Ansvaret för industriell produktion hamnade senare hos och ansvaret för energiproduktion och energidistribution hos . Den 2011 nybildade Havs- och vattenmyndigheten tog över ansvaret för områden av riksintresse för yrkesfisket från Fiskeri- verket och för områden av riksintresse för anläggningar för vatten- försörjning från . Myndigheten fick också delat ansvar med för områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv. Ansvaret för områden av riksintresse för totalförsvarets militära anläggningar låg ursprungligen hos Överbefälhavaren men återfinns nu hos Försvarsmakten. Ansvaret för områden för totalförsvarets civila anläggningar hanterades under den fysiska riksplaneringen av . Ansvaret togs sedan över av som lämnade över det till Krisberedskapsmyn- digheten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap tog över ansvaret när myndigheten bildades . När bildades genom en sam- manslagning av och skyddsinstitut fick den ansvaret för områden av riksintresse för anläggningar för slutlig förvaring av använt kärnbränsle. Dagens krav och behov bildades som central förvaltningsmyndighet för ärenden inom plan- och byggnadsväsendet när Byggnads- styrelsen delades. hade en viktig roll under den fysiska riksplaneringen. bildades i genom en sammanslagning av och . Verket flyttade till 1989 och bytte namn till (SOU 2009:57, s. 42). totala resurser minskade –2003 . Resurserna krympte även –98 och då med nära 15 årsarbetskrafter. Den ökning som har skett kan till största delen hänföras till politikområdet Miljöpolitik som ianspråktog av resurser . Verksamhetsgrenen Samhällsplanering och bebyg- gelseutveckling har fått vidkännas den kraftigaste resursned- skärningen. Denna verksamhetsgrens andel av totala resurser minskade med mellan 1998– 2004 (2005, s. 73–74). Efter nedläggning 1991 har ansvaret för hushållningsbestämmelserna legat hos där det fortfarande ligger. Vid ansvarade riksplanering för hushållningsbestämmelsernas hante- ring. Enheten och ansvaret flyttades 1991 till . En viktig uppgift för enheten var handläggning av regeringens tillåtlighetsprövning enligt 4 kap. NRL. Vid ikraft- trädande 1999 upplöstes enheten och arbetsuppgifterna fördelades till andra enheter inom departementet. Ansvaret för hushållnings- bestämmelserna placerades hos dåvarande Naturvårdsenheten, numera Naturmiljöenheten. Ansvaret för PBL har i olika omgångar varit placerade på Miljö-, Inrikes- och Socialdepartementen. ligger ansvaret för PBL hos . Dagens krav och behov Hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL arbetades in i 3 och 4 kap . Bestämmelsernas lydelse förändrades inte, men införandet medförde att bestämmelserna kom att inordnas under övergripande mål i 1 kap. MB. I förarbetena (prop. 1997/98:45. s. 244–255) uttalades att genom att bestämmelserna nu inarbetas i balken betonas miljö- frågornas betydelse i planeringen och vikten av att vi hushållar med våra mark- och vattenområden samt att de ekologiska förutsätt- ningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråktagande av mark- och vattenområden. För att en ekologiskt hållbar utveckling ska främjas i ett alltmer integrerat och internationaliserat samhälle behövs bättre samordning och ökad samverkan mellan skilda former av samhällsplanering. Hushållningsbestämmelserna har stor betydelse i detta sammanhang genom att dels ge ledning för avväg- ningen mellan olika intressen vid konkurrens om mark- och vatten- resurser, dels reglera de konflikter som kan uppkomma mellan lokala intressen och riksintressen i sådana sammanhang. Enligt 3 kap. 5 § PBL ska av översiktsplanen bland annat framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. I förarbetena (prop. 2009/10:170, s. 170) uttalade regeringen att översiktsplanen behöver grundas på omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt per- spektiv för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut. Lag- stiftningen bör ge stöd för en mer visionär och strategisk över- siktsplan som tar hänsyn till och samordnar med överordnade, för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier. Sambanden mellan översikts- planen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, läns- planer för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör tydliggöras. Därigenom kan översiktsplanen utvecklas till ett sektorsövergripande och strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planeringen och även fungera Dagens krav och behov som en plattform för kommunens medverkan i bl.a. den regionala utvecklingsplaneringen. infördes bestämmelser 4 kap. 10 § MB om att havsplaner ska finnas för vart och ett av havsområdena , och . Enligt regeringen (prop. 2013/14:186, s. 10) är en långsiktig fysisk planering av havet det främsta verktyget för att avgöra hur nyttigheterna och utrymmet i havet ska fördelas. Införandet av ett system för havsplanering kommer att bidra till en ökad kunskap om och överblick över havsområdena, vilket kommer att ge både kommunerna och staten bättre underlag för sin planering och bidra till att intressekonflikter av olika slag kan begränsas. Detta innebär att havsplanering kan bli en viktig del i en effektiv havsförvaltning som bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling genom att man i sådan planering även kan väga in lokal, regional, nationell och global nytta och skada av viss användning av områdena. En samlad havsplanering väntas spela en viktig roll för att maximera förutsättningarna för att olika intressen ska kunna samexistera i havsområdena. Enligt havsplaneförordningen (2015:400) som trädde i kraft är huvudsyftet med planeringen att tydliggöra hur olika havs- och kustområden kan användas, vilket bl.a. underlättar för de aktörer som bedriver eller avser att bedriva verksamhet i dessa områden. Havsplanen ska redovisa vilka områden som är av riks- intresse enligt 3 kap. MB och andra allmänna intressen av väsentlig betydelse, och är en ny form av tvärstatlig fysisk planering där statens ställningstaganden med avseende på riksintressen kommer att vara vägledande för kommunernas planering. Enligt Havs- och vattenmyndigheten berörs 65 kommuner av havsplaneringen. Dagens krav och behov 10.1.9Långsiktiga tendenser i samhällsutvecklingen har i Vision för 2025 (2012a) identifierat och fokuserat på fyra så kallade megatrender – klimatförändringar, globalisering, urbanisering och digitalisering. Begreppet mega- trender används av många forskare för att illustrera en utveckling som inte är tillfällig. Trenderna kan grupperas och benämnas på olika sätt, men oftast är det samma fenomen som fångas in. urval grundar sig på studier av flera omvärldsanalyser och på resultat från diskussioner under seminarier med nationella myndigheter och organisationer. Dessa fyra har betydelse för de strukturella fysiska förändringarna i samhällsutvecklingen. Klimatförändringar måste vi alla förhålla oss till för att nå en hållbar samhällsutveckling. Det är nödvändigt att använda sam- hällsplaneringen som ett verktyg för att begränsa utsläppen av växt- husgaser och för att kunna möta de förändringar som följer av det ändrade klimatet. Det är också nödvändigt att säkerställa att strate- giska beslut i den fysiska planeringen inte försämrar förutsätt- ningarna att klara beslutade miljökvalitetsmål och generationsmål. Ökad nederbörd, stigande havsnivåer, fler väderrelaterade kastrofer och en förhöjd årsmedeltemperatur får direkta konsekvenser för samhällsplaneringen. Globalisering innebär att världen krymper genom ett ökat ut- byte när det gäller handel, personresor och information. Städer, tätorter, regioner och länder ingår i ett sammanhang där de ömsom kompletterar varandra och ömsom är varandras konkurrenter. Likaså bygger industrins produktion på ett välutvecklat globalt nät- verk, vilket bland annat ställer stora krav på transportinfrastruk- turen. Urbanisering pågår i hela världen och människor söker sig till städer och särskilt till städer som redan är stora. I såväl industri- länder som utvecklingsländer kan vi se en mycket snabb urbanise- ring, som innebär att hälften av jordens befolkning kommer att bo 2050. För del beräknar att de flesta bor i de tre storstadsregionerna, där av folkökningen sker. har storstadsregionerna dessutom förtätats och inne- håller flera städer med egna kärnor. När allt fler vill bo i staden behöver mycket byggas ut och det krävs en effektiv planering av hållbara städer på många nivåer för att kunna möta behoven. Dagens krav och behov energieffektiva städer med god tillgång på kollektivtrafik kommer att utvecklas. Vid sidan av urbaniseringen minskar befolkningen i andra delar av landet, dock inte alls lika snabbt som befolkningen ökar i till- växtområden. Minskande befolkning ställer även det krav på god planering. kommer hälften av landets kommuner att öka sin befolkning, medan resterande kommuner kommer att minska sin folkmängd. De 10 kommuner som har den svagaste befolkningsutvecklingen – alla i inland – väntas tappa av sin befolkning under den närmaste 20-års- perioden (SOU 2015:59, s. 275) Digitaliseringen har utvecklats i mycket snabb takt under . Genom en digitaliserad värld rör sig infor- mation blixtsnabbt och människor kan följa händelser i realtid som inträffar runtom i världen. Vi kan enkelt nå varandra utan att träffas och vi kan vara närvarande oavsett avstånd genom att vara upp- kopplade. Vårt vardagsliv och våra rörelsemönster förändras. Sam- hället måste anpassas till de nya behoven av snabb uppkoppling och nya former för samvaro som påverkar hur man arbetar, studerar och lever sitt liv. Medborgare och offentliga institutioner kommu- nicerar alltmer med varandra digitalt, vilket påverkar synen på de administrativa gränserna och vem exempelvis en enskild kommun eller ett landsting vänder sig till. Med megatrenderna följer ändrade livs- och produktions- mönster, som ställer nya krav på exempelvis planering av transport- systemen, tillväxtinsatser och välfärdstjänster. Städer och regioner konkurrerar med varandra oberoende av landsgränser för att locka till sig företag och välutbildad arbetskraft i syfte att kunna öka sin tillväxt. Den regionala nivån har därmed fått en annan betydelse i sammanhang där enskilda kommuner anses vara för små såväl geo- grafiskt som befolkningsmässigt och där nationalstaten kan anses vara för stor. Regionernas utveckling påverkas av den mellanstatliga nivån, som EU och andra sammanslutningar, och regionerna är ofta direkta samtalspartners med bland annat EU (SOU 2015:59, s. 272–274). , som tillsattes av regeringen, har i sin slutrapport (Ds 2013:19, s. 243) identifierat ett antal utmaningar för med sikte på 2020 och 2050. Utmaningarna har också sin utgångspunkt i pågående samhällsförändringar eller mega- Dagens krav och behov trender som kommissionen har kunnat observera. Dit hör bland annat hållbar tillväxt, demografisk utveckling samt migration och integration. En särskild utmaning handlar om att hitta bättre sätt att värdera och förvalta vårt naturkapital och de ekosystemtjänster som vi är beroende av. Det som uppfattas som gratis överkonsu- meras ofta, och det gäller i hög grad naturresurser av olika slag. Ett viktigt skäl till det är att värdet av naturtillgångarna inte synliggörs i tillräcklig utsträckning. Det är viktigt att människan brukar jordens resurser på ett sätt som inte riskerar att utarma ekosyste- men och välfärden. Enligt kommissionen är målet en hållbar tillväxt och att utveck- las mot en grön ekonomi – en ekonomi som förmår fortsätta gene- rera resurser som ökar det ekonomiska välståndet och det mänsk- liga välbefinnandet som miljörisker och förbrukningen av naturkapital och ändliga naturresurser reduceras. 10.2EU-lagstiftning, internationell lagstiftning och internationella överenskommelser Enligt direktivet bör utredningens förslag till system för hushåll- ning med mark och vatten även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser. Lagstiftning och överenskommelser av internationell art från tiden när NRL trädde i kraft fanns som underlag redan för arbetet med hushållningsbestämmelserna. Exempel är Ramsar- konventionen (SÖ 1975:76) om skydd för våtmarker, Konvention (SÖ 1971:40) om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (CERD), Konvention (SÖ 1971:42) om mänskliga och politiska rättigheter (ICCPR), och världsarvskonvention som antogs 1972. har internationell lagstiftning och internationella överenskommelser som kan beröra mark- och vattenanvändningen och fysisk planering ökat i omfattning. Ett antal EU-direktiv av större betydelse för frågorna har genom- förts i svensk lagstiftning. Några exempel är Fågeldirektivet (79/409/EEG) och Habitatdirektivet (2/43EEG) om god bevarande- status i fråga om naturliga livsmiljöer för vilda levande djur och Dagens krav och behov växter som har betydelse för gemenskapen som infördes i 7 kap. och 4 kap. MB. Havsplaneringsdirektivet (2014/89/EU) om krav på havsplanering infördes i 4 kap. MB och Havsmiljödirektivet (2008/56/EG) om förvaltning av kvaliteten på havsmiljön infördes i havsmiljöförordningen (2010:1341). Vattendirektivet (2000/60/EG) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön infördes i 5 kap MB. har ställt sig bakom EU:s rekommendation (2002/413/EG) om integrerad kustzonsförvaltning (ICZM). EU:s förordning (347/2013) om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer anger att EU-projekt ska prioriteras i den nationella prövningen. Genom medlemskapet deltar i EU:s gemensamma jord- bruks- och fiskeripolitik. Inom EU finns också flera program och strategier som kan ha betydelse för hushållningen med mark och vatten. Exempel är för hållbar utveckling, för biologisk mångfald till 2020, för , EU:s sjunde miljöhandlings- program, Färdplanen för ett resurseffektivt , Råvaru- initiativet, och 2020 om tillväxt. På FN-nivå finns bl.a. Havsrättskonventionen (SÖ 2000:1) som reglerar avgränsningen mellan ländernas maritima zoner och Kon- vention (SÖ 1993:77) om biologisk mångfald som bl.a. innebär åtaganden om bevarande av och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Här finns även Urfolksdeklarationen om urfolkens rättigheter och konvention nr 169 med ett antal bestämmel- ser och åtaganden till skydd för ursprungsfolken. Dessa har ännu inte ratificerats av . Några av konventioner är av intresse, bl.a. Euro- peiska landskapskonventionen om att skydda, förvalta och planera landskapet, Maltakonventionen om om skydd av det arkeologiska kulturarvet, Granadakonventionen om skydd av arkitek- turarv och Ramkonventionen till skydd för nationella minoriteter. På regional nivå finns bl.a. överenskommelser inom HELCOM och OSPAR som avser åtaganden att skydda vissa områden i och . Dagens krav och behov 10.3Nya krav och behov Den fysiska riksplaneringen sågs som ett medel att nå de välfärds- politiska målen, bl.a. främjad ekonomisk tillväxt, de regional- politiska målen och miljövårdspolitikens mål. (SOU 1971:75, s. 26– 27). Riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen införlivades i natur- resurslagens hushållningsbestämmelser. Som framgår av kap. 4 är det övergripande syftet med de nu gällande hushållningsbestämmelserna att främja en hållbar utveckling. Hushållningsbestämmelserna ska kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhälls- planeringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Myndigheternas arbete för att främja en hållbar utveckling bedrivs till stora delar inom ramen för det mål- och resultat- styrningssystem som regeringen använder för att styra myndigheterna. En idealtypisk mål- och resultatstyrning innebär att uppdragsgivaren försöker styra sina utförare genom att ange mål – avsedda resultat – som de ska uppnå. I denna ideal- typiska beskrivning antas således uppdragsgivaren helt och hållet lämna till utföraren att bestämma medel för att nå målen, alltså en mycket långt gången delegering. I resultatstyrning tänks sedan uppdragsgivaren få information om resultaten. I den idealtypiska resultatstyrningen bryr sig huvudmannen inte om hur olika resultat nås (SOU 2007:75, s. 57). och regeringen har beslutat ett antal nationella mål för olika utgiftsområden och politikområden. Regeringen ger myn- digheter, ofta länsstyrelserna, i uppdrag att konkretisera målen och att utforma och utföra åtgärder som ska bidra till att nå målen. Åt- gärder som har betydelse för planeringen av mark- och vatten- användningen behöver hanteras i kommunernas översiktsplaner. Enligt regeringen påverkar samhällsplaneringen och byggandet förutsättningarna för naturresurshushållning, klimatpåverkan, hållbart nyttjande av ekosystemtjänster, liksom förutsättningarna för en håll- bar utveckling och tillväxt i alla delar av landet. En sektorsöver- gripande dialog och samverkan mellan olika aktörer inom och mellan lokal, regional och nationell nivå är viktig för en medveten och lång- siktigt hållbar samhällsplanering. 2013/14:145, s. 31) Dagens krav och behov Enligt 3 kap. 5 § PBL ska av översiktsplanen bland annat framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. I förarbetena till bestämmelsen anges följande. I denna punkt regleras kommunens skyldighet att i översiktsplanen redovisa hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kom- munen. Detta innebär att sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transport- infrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör redovisas i planen. Det kan också finnas mål, planer och program som avser elektronisk infra- struktur, avfallshantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställdhet och integration som har betydelse för kommunens hållbara utveckling och därmed bör redovisas. 2009/10:170, s. 419) Utredningen har identifierat ett antal samhällsintressen som inte regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. och som kan vara av behov av sådan reglering. I följande avsnitt lämnas en kort beskrivning av dessa intressen, de nationella mål som gäller för intressena och de åtgärdsuppdrag som lämnats till länsstyrel- serna. beslutade (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) i enlighet med regeringens förslag om följande riktlinjer för samhällsplaneringen. De nationella miljökvalitetsmålen skall, tillsammans med övriga nation- ella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen skall statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla. 1997/98:145, s. 321) studerade i en rapport (2012c) hur miljökvali- tetsmålen hanterades i kommunernas översiktsplanering vid en genomgång av samtliga översiktsplaner som antogs –2010 och som fortfarande var gällande . Följande resultat redovisades. Dagens krav och behov I en tiondel av översiktsplanerna var miljökvalitetsmålen fullt ut integrerade i och utgjorde utgångspunkt för ställnings- tagandena i översiktsplanen och inte enbart i miljökonsekvens- beskrivningen. I en tiondel av översiktsplanerna fanns inte miljökvalitets- målen med alls. Nära hälften av kommunerna hade behandlat miljökvalitets- målen mer ingående i översiktsplanen eller i miljökonsekvens- beskrivningen, med beskrivning av hur miljökvalitetsmålen beaktas genom hänvisning till ställningstaganden och åtgärds- förslag i översiktsplanen. En fjärdedel av kommunerna informerar endast om miljö- kvalitetsmålen i översiktsplanen. konstaterar i rapporten att de exempel på planer som presenteras i rapporten visar att det är fullt möjligt att göra miljö- kvalitetsmålen till en del av strategi- och planarbetet i översikts- planeringen utan att det kräver några ytterligare resurser. Det är dock uppenbart att det behövs mer underlag för att kommunerna ska kunna samordna översiktsplanen med miljökvalitetsmålen, eftersom de anses svåra att arbeta med. I en senare rapport anger att flertalet kommuner upp- lever svårigheter i att hantera de nationella målen och flera över- siktsplaner brister i sin beskrivning och hantering av dessa. En tydligare nationell beskrivning av målen efterfrågas liksom ett bättre stöd från länsstyrelserna i arbetet med att ta ställning till vilka mål som är väsentliga att hantera på lokal nivå (2014c, s. 36). Målen för miljöpolitiken är strukturerade i miljömålssystemet enligt följande. Generationsmålet är det övergripande målet som är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Dagens krav och behov 16 miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Målen är Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlings- landskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö samt Ett rikt växt- och djurliv (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183; prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48; prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300 och prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Etappmål som beslutas av regeringen och som anger de sam- hällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). har 24 etappmål presenterats (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377; Ds 2012:23; dnr M2013/1740; dnr M2013/2682 och dnr M2014/593). (Se även avsnitt 10.1.3) Två av målen för friluftslivspolitiken är tillgång till natur för fri- luftslivet och att friluftslivet bidrar till en hållbar landsbygdsutveck- ling och regional tillväxt (skr. 2012/13:51, bet. 2012/13:KrU4, rskr. 2012/13:278). Länsstyrelserna ska enligt 5a § länsstyrelseinstruktionen (2013:815) verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvali- tetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. 1.samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet, 2.utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, 3.stödja kommunerna med underlag i deras arbete med gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen, och Dagens krav och behov