sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — Rapporten avslutas med en modell över interaktionen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. Slutsatsen av denna modell är att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har mer att vinna på att vara mjuka i interaktionen med kommersiella järnvägs- företag, eftersom regionerna på medellång sikt har fem kon- kurrensnackdelar. Den viktigaste konkurrensnackdelen är de restriktioner som finns inskrivna i Kollektivtrafiklagen om regional järnvägstrafik. Den ska t.ex. huvudsakligen avse vardagsresande, avse resor kortare än , och tågen ska stanna vid de flesta stationer inom regionerna. Den andra viktiga konkurrensnackdelen är RKM:s och landstingens affärsmodell. Periodkorten är starkt subventionerade och enstaka resor är ofta dyrare än de kom- mersiella företagens biljetter. Den tredje konkurrensnackdelen är att RKM möter en konkurrent som kan agera opportunistiskt och ta begränsade samhälleliga hänsyn. Den fjärde konkurrens- nackdelen är att RKM ska tillhandahålla en standardiserad odifferentierad tjänst i konkurrens med operatörer som kan differentiera sitt utbud. Den femte konkurrensnackdelen är att kollektivtrafik konkurrerar med andra viktiga samhällsfunktioner inom regionerna, vilket ger ett tak för hur mycket resurser som kan läggas på järnvägstrafik. har det blivit allt vanligare att upphandlad subventionerad och kommersiell järnvägstrafik kör sida vid sida. är interaktionen mellan de två typerna av trafik huvud- sakligen komplementär, ibland kännetecknas den av konkurrens. Relationen mellan den upphandlade och kommersiella järnvägs- trafiken är komplex och ser olika ut i olika delar av landet. Med upphandlad subventionerad järnvägstrafik1 (i fortsätt- ningen benämns denna upphandlad järnvägstrafik) avses i den här rapporten när en region eller samverkande regioner handlar upp driften av persontrafik på järnväg från kommersiella järnvägs- företag och därefter tar hand om alla eller delar av biljettintäkterna från resenärerna. Den upphandlade järnvägstrafiken kan antingen utföras åt den regionala kollektivtrafikmyndigheten (RKM) och myndigheten utfärdar biljetter och periodkort och tar hand om alla intäkterna eller utföras som en tjänstekoncession och i dessa fall avgör avtalets utformning fördelningen av risktagande och intäkter. bedrivs följande regionala järnvägstrafik som koncessioner: MÄLAB:s trafik, Värmlandstrafiks tågsystem, Tåg i Bergslagen och Norrtåg. Med interregional järnvägstrafik avses i denna rapport all järnvägstrafik som passerar en länsgräns. Denna definition av interregional järnvägstrafik är oprecis för att avgöra om en järnvägslinje ryms inom en arbetsmarknadsregion, men det har ingen betydelse för rapportens frågeställning om marknads- interaktionen mellan kommersiell och upphandlad järnvägstrafik. Enligt Nelldal et al (2014) konkurrerar upphandlad och kom- mersiell järnvägstrafik på sex olika järnvägsnät. ––och – . Västtågen –konkurrerar till viss del med kommersiell fjärrtrafik på Västra stambanan. De utgör också ett komplement inom . Öst- götatrafiken och länstrafik kör länsöverskridande regional trafik på –– . SL och UL:s pendeltåg –konkurrerar med SJ:s kommersiella tågtrafik inom TiM mellan ändpunkterna 1 I Nelldal et al (2014) används begreppet planeringsstyrd trafik för upphandlad järnvägs- trafik.. Bilaga 10 SOU 2015:110 och med Express på sträckan . Upptåget –konkurrerar delvis med kommersiell fjärrtrafik mellan ändpunkterna. X-tåget –kör vissa kompletterande turer till kommersiell fjärrtrafik men genom att restiderna är nästan lika korta som för snabbtåg och kapaciteten på den enkelspåriga begränsad uppkommer det konkurrens både om resenärer och om tåglägen. I den här rapporten behandlas konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik på mellan och och på sträckan –inklusive tågen till . Motivet för att välja dessa två sträckor är att de avser konkurrens både utmed linjen och mellan ändpunkter och att dessa två linjer har störst kommersiell potential av linjerna med konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. I rapporten behandlas också landstings beslut att belägga den interregionala järnvägstrafiken (eller det politiskt korrekta uttrycket storregional järnvägstrafik) i Trafik i (TiM) med allmän trafikplikt. Dessa tre marknader har också lyfts fram av Trafikanalys (2014a) som de mest intressanta exemplen på konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. ”Den subventionerade tågtrafiken har vunnit mark i Öresunds- regionen och (–) slutade SJ köra sina kommersiella tåg med hänvisning till att de inte kunde möta de subventionerade tågens konkurrens … I har subventionerad trafik börjat köras till via . På den längre sträckan har SJ tappat resande och har lagt ned sina egna turer till och gått in i samarbete med Flygbussarna. De senaste planerna av mer storregional offentlig finansierad trafik som planeras är i då också offentlig trafik tränger undan kommersiell trafik.” Enligt SL (2014) är det inte bestämt att detta kommer bli fallet eftersom relationen mellan den kommersiella och subventionerade järnvägstrafiken inom TiM ännu inte är fastslagen. ”På sträckor som bedöms företags- ekonomiskt lönsamma ska i första hand avtal prövas där kom- mersiell trafik funktionellt integreras i det större trafiksystemet. Övergripande riktlinjer för hur detta ska ske beskrivs i den affärsplan som ingår som del i samverkansavtalet.” Jag har i den här rapporten valt att betrakta RKM både som en myndighet som strävar att uppfylla transportpolitiska mål och som ett företag. Motivet för att även betrakta RKM som ett företag är att de som organisationer tvingas hushålla med knappa resurser och att de till mellan finansieras av biljettintäkter och andra kommersiella intäkter. Jag har också avstått från att följa den praxis som har utvecklats inom kollektivtrafiken att betrakta all järnvägstrafik som regional (storregional) om en RKM eller flera RKM så beslutar. Det verkar rimligare för den marknadsanalys som utvecklas i kapitel 7 att använda en icke-politiserad marknads- definition som baseras på regiongränser, resande och avstånd. Regiongränser fortsätter att fungera som en viktig faktor för resandet eftersom invånarna i en region regelbundet tvingas göras resor till centralorten i en region. En andra utgångspunkt är att jag inte har tagit hänsyn till RKM:s uppfyllande av sina regionalpolitiska och transportpolitiska mål. RKM tar givetvis andra hänsyn än konkurrensen med kommers- iella järnvägsföretag när de upphandlar järnvägstrafik på linjer eller i järnvägsnät där kommersiella företag tidigare var dominerande. En tredje utgångspunkt för rapporten är att kommersiell järnvägstrafik har flera fördelar jämfört med upphandlad järnvägs- trafik som riskerar att förloras om RKM fortsätter att expandera sin interregionala järnvägstrafik. Rapporten kan därför ses som en partsinlaga till försvar för kommersiell järnvägstrafik. Den viktigaste fördelen med kommersiell järnvägstrafik är att den sekventiellt korrigerar utbudet i förhållande till efterfrågan och förändrar prissättningen i förhållande till resenärernas betalningsvilja. Enligt Nelldal et al (2014) har detta t.ex. lett till att det billigaste biljett- priset med SJ:s snabbtåg har halverats perioden –2014. De billigaste biljetterna med är väsentligt billigare än enstaka resor med subventionerade regionaltåg. ökade priset på ett genomsnittligt periodkort utfärdat av en trafikhuvudman senare av RKM . I tidsperspektivet 1990 och framåt har priset för alla SJ:s biljetter ökat väsentligt mindre än ett genomsnittligt subventionerat periodkort. Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 behandlas tre specifika problem som uppstår på järnvägsmarknader där det finns konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik. Därefter följer ett kapitel som behandlar hur politiker och myndigheter ser på problemet med konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik. I de två följande kapitlen behandlas marknadsinteraktionen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. I kapitel 4 ges information om prissättning, tidtabeller, och restider och i kapitel 5 redovisas uppgifter om turtäthet och utveckling av resandet. Trafikanalys har beställt tre olika utredningar om järnvägssystem där det finns eller kommer finnas konkurrens mellan upphandlad järnvägstrafik och kommersiell kollektivtrafik. I kapitel 6 analyseras dessa utredningar och i denna analys används även kompletterande datamaterial. Därefter analyseras och diskuteras i kapitel 7 och 8 två problem: a) användandet av taktiska och strategiska kon- kurrensmedel av regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) och kommersiella företag. b) de företagsekonomiska och samhällseko- nomiska effekterna av att upphandlad persontågstrafik går in på marknader som tidigare dominerades av kommersiell järnvägs- trafik. Rapporten avslutas med diskussion och slutsatser. Järnvägsmarknaderna där upphandlad och kommersiell trafik konkurrerar kännetecknas av egenskaper som vi inte finner på de flesta andra marknader. Dessa karakteristika orsakar problem för att uppnå en fungerande konkurrens. Ett första problem är att regionerna inte har en absolut laglig rätt att konkurrera med interregional kommersiell järnvägstrafik. Det ställs särskilda krav på regionerna för att de ska kunna erbjuda järnvägsresande över regiongränserna. Enligt Kollektivtrafiklagen ska regionerna se till att det finna ett bra kollektivtrafikutbud inom regionerna och därtill för arbetsresor och vardagsresande över region- gränserna (Prop. 2009/10:200). I propositionen till ny kollektivtrafik- lag framhålls att det sker ett ökat resande över kommun- och läns- gränser inom större arbetsmarknadsregioner, d.v.s. det som brukar benämnas regionförstoring. I propositionen (Prop. 2009/10:200) föreslås att man bör göra en sammanvägd bedömning av såväl trafikutbud som resmönster för att avgöra om det handlar om kollektivtrafik som kan anses vara regional i funktionell mening. I det enskilda fallet kan man inte alltid ta hänsyn till både trafikutbud och resmönster. Som indikation för när en järnvägstrafik inte handlar om regionalt resande föreslogs i propositionen (Prop. 2009/10:200) att när ”trafiken till ingen eller försumbar del faktiskt används på ett sätt som kännetecknar vardagsresande är det något som med styrka talar emot att det är fråga om regional trafik.” I propositionen gavs följaktligen en vid definition över vad som kan betraktas som regionalt resande. Denna möjlighet har ut- nyttjats av regioner som vill bedriva interregional tågtrafik. bedriver t.ex. järnvägstrafik från – , –och –. Därutöver planeras en del tvärförbindelser mellan linjerna som går till och en linje från –. Enligt en information från Öresundståg avsåg av resorna med tågen och var tredje resenär åkte med tåget färre än en gång (Öresundståg, 2012). Även i kommer de samarbetande regionerna genom Trafikplan 2017 etablera inter- regional järnvägstrafik som sträcker sig över fler än två län och med restider mellan ändpunkter (t.ex. –Sala) vilka utesluter arbetspendling (Mälab, 2012). Både och den fram- tida tågtrafiken i uppfyller utan problem minikravet på regional järnvägstrafik som det definierades i propositionen till ny kollektivtrafiklag. Ett andra problem är att de kommersiella järnvägsföretagen både är konkurrenter och leverantörer till den upphandlade trafiken. kör tåg från –som förlorar trafik till – där företaget är operatör – från i riktning mot . både utför trafiken på SL och UL:s pendeltåg –och är den främste konkurrenten till pendel- tåget med företagets regionaltåg på sträckan –. gick också med på att låta SL:s pendeltåg få för- tur vid större trafikstopp. Enligt (2015) ger avtalet SJ:s resenärer möjlighet att vid större trafikstopp byta till pendeltåg utan att köpa SL-biljett. Ett tredje problem är att det uppstår hybridmarknader där samma segment betjänas av företag med olika mål – en del av utbudet bestäms av politiska mål och en del av utbudet av kom- mersiella mål – vilket kan leda till ett ineffektivt resursutnyttjande. I Regeringen (Prop. 2009/10:200) gjordes ett rakt motsatt antag- ande att subventionerade regionaltågssystem och kommersiella tåg tillgodosåg efterfrågan från olika marknadssegment. Tyvärr baserades denna slutsats på direkt felaktiga uppgifter om resandet som lätt hade kunnat kontrolleras. Bl.a. påstod man att den genom- snittliga resan med SJ:s tåg –var , att trafikerade –med tolv dubbelturer, och att hade femdubblat antalet resenärer över Öresunds- bron . Enligt en forskningsrapport av Fröidh och (2012) är motorvägsavståndet –273 kilo- meter och körde sju dubbelturer – varav några åkte tåg vände i . 3Kollektivtrafiklagen och politiker och myndigheters ställningstaganden i frågan om konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik I propositionen (Prop. 2009/10:200) till den nya Kollektivtrafik- lagen behandlade regeringen frågan om risken för att offentligt subventionerad järnvägstrafik skulle tränga undan kommersiell trafik. Regeringen bedömde att borttagandet av den tidigare restrikt- ionen – att tillstånd för regionerna att bedriva länsgräns- överskridande persontrafik på järnväg prövades av regeringen – inte behövde innebära att den myndighetsinitierade trafiken skulle öka kraftigt i omfattning inom det marknadssegment där det finns mycket kommersiell kollektivtrafik. Regeringen framhöll att den föreslagna avgränsningen av RKM:s befogenheter till regional kollektivtrafik kommer att förbättra möjligheterna för kommersi- ella företag eftersom de kommer att kunna förutse myndigheternas agerande. Med regionala resor avsågs i propositionen: ”sådan kollektivtrafik som med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande ”. Regeringen (Prop. 2009/10:200) uteslöt inte möjligheten att det skulle kunna uppstå konflikter mellan RKM:s och kommersiell trafik. I diskussionen om eventuella effekter på domstolarnas arbete står att: ”De beslut som bedöms bli överklagade är det förväntade fåtal som utgör gränsfall mellan regional och interregional kollektivtrafik.” D.v.s. Regeringen (Prop. 2009/10:200) var följaktligen i propositionen väl medveten om att regioner i samverkan med hänvisning till vardagsresande skulle börja konkurrera med kommersiell järnvägstrafik. Det finns en ofta refererad föreställning att om ett kommersiellt kollektivtrafikföretag tillhandahåller en kollektivtrafiktjänst så avstår RKM från att fatta beslut om allmän trafikplikt. ”De mål som har fastställts i trafikförsörjningsprogrammet utgör basen för de beslut som fattas om allmän trafikplikt, det vill säga där myndigheten går in och träffar avtal om trafik då det inte finns något kommersiellt intresse.” (SKL, 2014) Även propositionen till ny kollektivtrafiklag (Prop. 2009/10:200) antyder att de kommers- iella företagens intressen ska tillgodoses. ”Det blir en uppgift för myndigheter och rättsvårdandeinstanser att värna de regler som finns, inklusive de som föreslås, så att konkurrensen inte sned- vrids samt för regeringen att följa upp hur de regionala kollektiv- trafikansvariga myndigheterna beaktar de kommersiella aktörernas intressen.” I propositionen hade det också framhållits att en viss marknadsanalys var nödvändig i trafikförsörjningsprogrammen för att kunna bedöma var trafik på kommersiella grunder kan tänkas bedrivas och var upphandling av trafik kan vara nödvändig. (Delphi, 2014 och Delphi, 2015) utgår från den här typen av föreställningsram när företaget motsätter sig att RKM i och närliggande regioner lägger allmän trafikplikt för ett stort interregionalt järnvägsnät. skriver i sitt överklag- ande till förvaltningsdomstolen att det inte är tillåtet för en RKM att fatta beslut om allmän trafikplikt för trafik som bedrivs kom- mersiellt. Ett sådant beslut ligger utanför myndighetens befogenhet enligt Kollektivtrafiklagen och är i strid med EU:s Kollektivtrafik- förordning. ”Eftersom SJ redan ... bedriver kommersiell trafik inom de relevanta områdena och ... utfäst sig att bedriva kommersiell trafik ... är det inte möjligt att besluta om allmän trafikplikt.” Lagen och förarbetena till Kollektivtrafiklagen är emellertid inte entydiga i denna fråga. Det finns skrivningar i lagens förarbeten som öppnar för en omfattande konkurrens mellan upphandlad järnvägstrafik och kommersiell järnvägstrafik. Regeringen gjorde bedömningen i förarbetena till Kollektivtrafiklagen att kommersiell kollektivtrafik och trafik som finansieras av offentliga organ kan etableras på samma marknad utan att detta står i strid med statsstödsreglerna. SLL (, 2014) hävdar i sin inlaga till förvaltningsrätten att kommersiell trafik inte har något absolut skydd enligt kollektivtrafikförordningen och Kollektivtrafiklagen. I inlagan framhålls att något förbud mot att besluta om allmän trafikplikt för trafik som utförs eller skulle kunna utföras på kommersiell grund finns varken i Kollektivtrafiklagen eller i EU:s kollektivtrafikförordning. Enligt SLL:s inlaga kan en myndighet besluta om allmän trafikplikt om ett kommersiellt företag inte kan bedriva trafiken, utan att få ersättning, i samma omfattning eller på samma villkor. om ett kommersiellt företag inte kör lika många tåg som myndigheten efterfrågar kan trafiken beläggas med allmän trafikplikt, om ett kommersiellt företag erbjuder andra priser än vad myndigheten anser är önskvärt kan trafiken också beläggas med allmän trafikplikt. SLL visar också i sin inlaga att regeringen och inte avsåg att skydda den kommersiella regionala kollektivtrafiken när det i lagen står: ”Ett resonemang bör föras om vilken trafik som anses behöva upphandlas och vilken trafik som myndigheten bedömer kan tillhandahållas på kom- mersiell grund.” Av lagen och förarbetena framgår på flera ställen att RKM ska kunna agera med stor befogenhet för att se till att kollektivtrafik som domineras av vardagligt resande etableras och att de genom lagen ges stora befogenheter att åstadkomma en tillräcklig kollektivtrafik. Krav som kan föranleda beslut om allmän trafikplikt kan gälla kvalitet, omfattning och prissättning. SLL summerar sin inställning om lagen med att: ”Syftet med införandet av Kollektivtrafiklagen var alltså inte att ge kommersiell kollektiv- trafik företräde framför offentligt initierad dito, eller att begränsa offentligt initierad kollektivtrafik till situationer där kommersiella kollektivtrafikföretag inte kan eller vill bedriva den önskade trafiken.” När SL och UL:s subventionerade pendeltåg mellan och startade sin trafik var det enbart Flygbussarna, som ifråga- satte om det var lämpligt att landstingen konkurrerade med subventionerad järnvägstrafik när det redan fanns ett omfattande utbud av kommersiell kollektivtrafik och möjligheter att åka subventionerat. avstod från att klaga på den nya trafiken. Det kan ha berott på att företaget fick fördelar som var större än nackdelarna när trafiken pendeltågstrafiken startade. fick ekonomiska fördelar av att företaget tilldelades trafikuppdraget åt landstingen utan upphandling till samma villkor som gällde för den övriga pendeltågstrafiken. Företaget förlorade därför att SL och UL i samarbete kunde erbjuda en mer konkurrenskraftig trafik än den tidigare lösningen med tågbyte i mellan pendeltåg och Upptåg. I samband med att pendeltågstrafiken startade sänkte SL och UL både priset för periodkorten för att åka med pendeltåget över länsgränsen och biljettpriset för enstaka resor. Enligt uppgifter i en utredning av WSP (2013) skulle ha kunnat effektivisera sin tågföring när det allmänna utökade sitt trafikåtagande. Dessa idéer utvecklades av en tjänsteman vid MÄLAB.2 Tjänstemannens resonemang gick i korthet ut på att SJ skulle kunna reducera antalet företagsekonomiskt olönsamma avgångar när SL och UL pendeln körde halvtimmestrafik . följde inte detta förslag och minskade inte antalet tåg på sträckan –. Flygbussarna hävdade i skrivelser till att SL:s pendeltågstrafik till och från stred mot kon- kurrenslagen. Enligt Flygbussarna var den nya trafiken skatte- subventionerad vilket ledde till underprissättning och ska därför ses som ett konkurrensbegränsande förfarande. Flygbussarna hän- visade också till EU:s kollektivtrafikförordning och lagen om kollektivtrafik i sina skrivelser. SL anförde att företaget enligt lagen om kollektivtrafik har en rätt och en skyldighet att bedriva spår- bunden kollektivtrafik inom . Huvudsyftet med pendeln var att förbättra pendlingsmöjligheterna mellan och via . Pendeltåget till förväntades också ge miljömässiga vinster om fler resenärer valde pendeltåget i stället för bilen. fann att special- regleringar och allmänna intressen gjorde att verket inte ville gå vidare med ett konkurrensärende. pekade på att i förarbetena till lagen om kollektivtrafik framhålls att det behövs mer kollektivtrafik än vad som är kommersiellt lönsamt och att och kommunerna ansvarar gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. slog fast: ”Trafiken mellan och kan bedömas falla inom 2 , som var anställd vid SJ. definitionen av regional kollektivtrafik.” på- pekade att buss- och pendeltågstrafiken delvis kommer konkurrera som samma kunder, men att det fanns skillnader mellan de båda trafikslagen. I beslut behandlas inte frågan om konkurrensen med A-trains tåg till eller SJ:s tåg –. Transportstyrelsen uttalade sig för SL och UL:s Uppsalapendel eftersom med en anpassad prissättning och pendeltågens längre restider skulle inte de kommersiella förutsättningarna ”väsentligen påverkas”. behandlade SL och UL:s Uppsalapendel efter att (C) hade anfört i en motion att nivåerna på biljettpriserna i SL:s pendeltågstrafik till inte var satta utifrån vad trafiken kostade, utan utifrån en rimlighetsnivå för att framstå som konkurrensmässiga jämfört med de konkurrerande privata aktörerna. menade att en sådan användning av skattemedel för att erhålla konkurrensfördelar på en fri marknad stod i direkt konflikt med andemeningen i den nya kollektivtrafik- lagen. avvisade motion med hänvisning till beslut och att regeringen i propositionen till Kollektivtrafiklagen framfört att den avsåg att noggrant följa och utvärdera utvecklingen, och vid behov vidta ytterligare åtgärder, för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligt trängdes undan av offentligt initierad trafik. avslutade diskussionen med att det välkomnade de initiativ som hade tagits för att utveckla kollektivtrafiken till och från och att det såg positivt på att regeringen följde utvecklingen. 4Effekter av inträde av upphandlad järnvägstrafik på prissättning, tidtabeller och restider På flera sträckor konkurrerar RKM med kommersiella järnvägs- företag. På en del sträckor kompletterar utbudet varandra och på andra sträckor avgår tågen i stort sett från de viktigaste stationerna. Genomgående erbjuder RKM lägre priser för period- kort och högre priser för enstaka biljetter än SJ och andra kommersiella järnvägsföretag. På sträckan –avgår SL/UL-pendeln än SJ:s tåg till . På den omvända sträckan går tågen med 15 minuters avstånd vilket gör att det går minst ett tåg i kvarten i rusningstrafik. Som en jämförelse kan påpekas att MTR kör sina tåg efter SJ:s tåg och efter SJ:s tåg på den omvända sträckan. En resa med SJ tar från till medan pendeltåget tar . SJ-tåget gör två uppehåll under resan (och ) pendeltåget stannar vid alla pendeltågs- stationer innan och gör ett stopp vid . När SL och UL planerade trafiken mellan och var utgångspunkten att man gemensamt skulle sänka priset för resor på linjerna till eller till . Innan pendeltrafiken startade kostade det att åka tåg med UL och SL från till och göra lokalresor i båda regionerna. UL:s ersättning var och SL:s ersättning var . Detta pris sänktes till när trafiken startade. Priset för att åka pendeltåg på sträckan till (och anslutningsresor i de två länen) har sedan sänkts till 2014 och 2015. Intäkts- fördelningen är att UL erhåller och SL erhåller .