sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Gemensamt digitalt system är positivt, med tanke på hur mycket hjälp vi har av det gemensamma arbetet med att göra GIS-lager tillgängliga (Geo- datasamverkan). Av Energimarknadsinspektionens beslut framgår myndighetens ställningstagande om hur koncessionen förhåller sig till använd- ningen av mark- och vattenresurserna men uttrycks inte på det sätt som föreskrivs i 5 § hushållningsförordningen. Det är mycket sällan myndigheten kommer i kontakt med konflikter mellan olika riksintressen. Kompensationstänk används inte. Hur parallella tillståndsprocesser hanteras varierar. T.ex. måste tillstånd för verksamheter inom Natura 2000-områden (7 kap. 28 a § ) finnas innan myndigheten beslutar om verk- samheten. Andra tillstånd enligt får sökanden ordna efter att har fattat sitt beslut, exem- pel på sådana tillstånd är vattenverksamhet och dispenser från t.ex. biotopskydd och naturreservat. Parallell handläggning är i prak- tiken svår eftersom olika myndigheter behandlar de olika ärendena. Tillämpning vid planering och beslut anser att fördelarna med systemet är att myndigheten får ledning i hur ska se på en påverkan i olika områden och att det görs en utredning där den bäst behövs. Det gör också att sökanden måste rikta sitt fokus på vissa särskilt viktiga områden. Nackdelarna med systemet är att reglerna inte är helt tydliga och att det finns ett stort tolkningsutrymme. 6.2.12Naturgaslagen (2005:403) Beslut och beslutande myndighet Enligt 2 kap. 7 § naturgaslagen (2005:403) ska bestämmelserna i 2– 4 kap. och 5 kap. 3 § tillämpas vid prövning av frågor om meddelande av koncession enligt lagen. Regeringen fattar beslut om koncession för naturgasledning eller lager enligt naturgaslagen (2 kap. 1 § naturgaslagen). En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om koncession (2 kap. 7 § andra stycket naturgaslagen). När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. . Vad som där sägs om tillståndsmyndighet ska gälla regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. En hänvisning till hushållningsbestämmelserna fanns redan i den äldre naturgaslagen (2000:599) i 2 kap. 6 §. Av förarbetena (prop. 1999/2000:72 s. 32–34), framgår att vid en koncessionsprövning bör en ingående prövning göras av de olika intressen som gör sig gällande i sammanhanget. Sålunda bör bl.a. miljö- och närings- politiska synpunkter liksom vikten av en ändamålsenlig infrastruk- tur beaktas. Endast om det är lämpligt från allmän synpunkt bör koncession få beviljas för en naturgasledning eller ett naturgaslager. Arbetet med att dra fram en naturgasledning och att uppföra ett naturgaslager påverkar miljön. Vid prövningen av koncession bör därför de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. tillämpas liksom bestämmelserna i 3 och 4 kap. . Av förarbetena framgår även att en rörlednings framdragande eller användning inte Tillämpning vid planering och beslut bör förbjudas med stöd av om rörledningen har tillåtits i en koncession enligt naturgaslagen, eftersom regeringen vid sin koncessionsprövning ska beakta de frågeställningar som ska prövas enligt . Efter det att koncession beviljats bör det alltså inte vara möjligt att förbjuda rörledningen, när en koncession är beviljad ska miljöhänsynen vara tillgodosedd och det skulle därför vara onödigt att pröva koncessionen en gång till. Av författningskommentaren till 2 kap. 7 § i den gällande natur- gaslagen (prop. 2004/05:62 s. 206) framgår att paragrafen mot- svarar 6 § i gamla naturgaslagen och är oförändrad i förhållande till den. Regeringen har beslutat om koncession i tre ärenden om kon- cession för naturgasledning det och inga beslut vad gäller lager. 6.2.13Luftfartslagen (2010:500) Beslut och beslutande myndighet För att inrätta en flygplats (både allmänna och enskilda) krävs till- stånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (6 kap. 5 § luftfartslagen). Detsamma gäller om en flygplats byggs om, såvida inte ombyggnaden är av mindre betydelse för flyg- platsens användning. Vid tillståndsprövningen ska 3 och 4 kap. samt 5 kap. 3 § tillämpas (6 kap. 6 §). Enligt 6 kap. 4 § luftfartsförordningen (2010:770) prövar Trans- portstyrelsen frågor om tillstånd att inrätta eller bygga om flyg- platser samt fastställer villkor för tillståndet. Detta gäller också när driften av en flygplats ändras på ett sätt som inte är av ringa bety- delse. Om ett sådant tillstånd har meddelats av regeringen, får Trans- portstyrelsen fastställa villkor för tillståndet, om detta följer av regeringens beslut. Transportstyrelsens beslut överklagas till allmän förvaltnings- domstol (12 kap. 4 § luftfartslagen). Tillämpning vid planering och beslut Kravet på en miljökonsekvensbeskrivning togs bort efter förslag i prop. 2009/10:51, s. 209. I propositionen framgår: Enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd ska alla flygplatser med en banlängd som är mer än eller där det förekommer fler än 500 flygrörelser tillståndsprövas av miljödomstol eller länsstyrelse alternativt anmälas till nämnd. I praktiken innebär detta att det sker en separat prövning från miljösynpunkt av i stort sett alla flygplatser. Vid denna prövning utgör miljökonsekvensbeskrivningen ett viktigt inslag. Regeringen anser det inte nödvändigt att ställa ytterligare anspråk på förekomsten av en miljökonsekvensbeskrivning vid tillståndsprövningen enligt luftfarts- lagen. Bestämmelsen om att hushållningsbestämmelserna skulle tillämpas vid beslut att inrätta en flygplats fanns med i 1 kap. 2 § NRL när lagstiftningen infördes. Enligt förarbetena till. nya luftfartslagen (se prop. 2009/10:95 s. 209) ska vid tillståndsprövningen regler om hushåll- ning med mark- och vattenområden tillämpas. Tillståndspröv- ningen inför flygplatsens inrättande bör inte avse rätten att driva flygplatsen. Ställningstagandet till om flygplatsen kan drivas på lämpligt sätt, innefattande bedömning av sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar, bör göras i samband med att flyg- platsen godkänns för drift. Enligt Transportstyrelsen handläggs cirka 1–5 ärenden om in- rättande av flygplats . Sökanden kommer in med underlag enligt Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2010:117) om tillstånd att inrätta en flygplats. Sökanden redovisar planerad utformning samt verksamhet. Underlaget granskas och skickas på remiss till berörda kommuner, i berört län samt Försvarsmakten. Genom remissförfarandet sker en aktuali- tetsundersökning (t.ex. kontroll av detalj- samt översiktsplaner). Yttranden från kommun samt länsstyrelse har stor påverkan på besluten i dessa avseenden. I sällsynta fall kan remiss behöva Tillämpning vid planering och beslut skickas till fler parter. Exempel på sådana parter kan vara Trafik- verket eller intressenter med verksamhet i närheten av den aktuella flygplatsen. Transportstyrelsen anser att underlagen i de flesta fallen är tillräckligt bra för att avgöra ev. riksintressefrågor. Om underlag som bifogats ansökan om inrättande är otydliga begärs kompletterande underlag in. är en MKB del av yttrande och i dessa fall ses MKB:n som en del av beslutsunder- laget. Transportstyrelsen brukar inte ange i besluten om inrättande av en flygplats går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen beslut. Transportstyrelsen gör heller ingen egen prövning om riks- intresseanspråken ska anses vara riksintressen eller inte. Inte heller gör Transportstyrelsen någon egen påtaglig skada bedömning, då detta ligger inom ansvar. bedömning ligger dock till grund för Transportstyrelsens beslut. Transport- styrelsen har ingen erfarenhet från tillämpning av 3 kap. 10 §. Transportstyrelsen har som praxis att avvakta beslut rörande till- stånd att inrätta flygplats om det är i konflikt med något annat till- stånd. Det är ytterst ovanligt att ärenden som gäller inrättande av flygplats överklagas. Sammanfattningsvis kan sägas att Transportstyrelsen syn på systemet är att de själv inte tillämpar hushållningsbestämmelserna utan fattar beslut grundat på remissinstansernas bedömningar, vilka i sin tur har gjorts med beaktande av hushållningsbestämmelserna. Transportstyrelsen har därmed inga synpunkter på fördelar eller nackdelar med systemet. Av utvärderingen framkommer att myndigheterna ser fördelar med systemet för hushållning med mark- och vattenområden genom att systemet tydliggör vilka allmänna intressen som särskilt måste beaktas vid planläggning och beslut enligt anknuten lagstiftning. Av 5 § hushållningsförordningen följer att den myndighet som ska tillämpa hushållningsbestämmelserna i ett ärende ska ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att Tillämpning vid planering och beslut förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. En gemensam näm- nare för myndigheternas tillämpning av den anknutna lag- stiftningen är att myndigheterna ser kommunernas översiktsplaner och upprättade miljökonsekvensbeskrivningar som viktigt besluts- underlag vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i de enskilda ärendena. Även sammanfattande redo- görelse enligt 3 kap. 28 § PBL synes utgöra en del av beslutsunder- laget. I översiktplanen ska kommunerna ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön (3 kap. 2 § PBL). Kommunerna ska även redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. PBL ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt (3 kap. 4 § PBL). Mot bakgrund härav är översiktsplanen, enligt utredningens mening, den naturliga platsen för det kunskapsunder- lag som krävs för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Utredningen kan dock konstatera att underlaget för planering och beslut i form av översiktsplan och värdebeskrivningar ofta är brist- fälligt när det gäller områden av riksintresse. har även särskilt uppgett att en brist är att de mark- och vattenhushåll- ningsintressen enligt 3 kap. som inte utgör riks- intressen ofta glöms bort eller kommer i skymundan för riks- intressediskussionen. Även utredningen har konstaterat att endast drygt hälften av kommunerna redovisar andra allmänna intressen än riksintressen enligt 3 kap. MB i översiktsplanen (se avsnitt 5.4.2). Flertalet tillfrågade myndigheter har uppgett att urvalet och beskrivningar av de områden som bedömts vara av riksintresse inte alltid är aktuella samt att bedömningarna inte alltid är tillräckligt motiverade. Enligt utredningens bedömning får det sammantaget till följd dels osäkerhet vid handläggningen som medför bristande förutsägbarhet, dels krav på kompletterande utredningar som förlänger och fördyrar planerings- och beslutsprocessen. Eftersom det inte finns tydliga gemensamma riktlinjer kan tillämpningen komma att ske på olika sätt i olika delar av landet. För att åstad- komma ett bättre kunskapsunderlag bör, enligt utredningens upp- Tillämpning vid planering och beslut fattning, tydligare kriterier utvecklas. Det krävs även tydliga beskrivningar av vad det är som konstituerar ett riksintresse. Det finns ingen vägledning för bedömning av påtaglig skada utom för natur- och kulturmiljövårdens och friluftslivets riks- intressen. Även detta förhållande leder till osäkerhet vid handlägg- ningen som medför bristande förutsägbarhet vid handläggningen. Tydliga tillämpningsanvisningar skulle enligt utredningens mening underlätta prövningen och skapa förutsättningar för en mer enhet- lig tillämpning av bestämmelserna. Det förhållandet att reglerna inte tillåter avvägningar mellan riksintressen och andra intressen av större allmän vikt kan enligt utredningens mening leda till vissa hinder för det ur hushållningssynpunkt långsiktigt bästa valet. Utredningen kan även konstatera att det saknas en samlad sam- manställning av praxis från överprövning eftersom ingen myndig- het ser det som sin uppgift att göra en sådan sammanställning. Enligt direktivet ska utredaren särskilt utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt och annan relevant lagstift- ning, identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas ut- formning eller på deras tillämpning. Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna sker i fyra steg som vart och ett bör utvärderas för sig. En anledning till detta är att de olika stegen är sins emellan beroende på så vis att iakttagna brister i ett av tillämpningens steg kan vara anledningen till brister i nästa steg. Tillämpningens första steg är de ansvariga myndigheternas arbete med att lämna uppgifter till länsstyrelserna om vilka områ- den som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I det andra steget redovisar länsstyrelserna uppgifterna i en samman- fattande redogörelse till kommunerna. Kommunerna ska i sin översiktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur de bedömer att intressena bör tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden. Bedömningarna i över- siktsplanen ger sedan i det tredje steget underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. Tillämpningens fjärde steg är överprövningen av besluten från det tredje steget. I detta kapitel behandlas det fjärde steget. För utvärderingen av överprövningen användes ett antal tidigare studier av rättstillämp- ningen och utredningens egen genomgång av ett hundratal mål och ärenden som rör tillämpningen av 3 och 4 kap. . Utred- ningen har även diskuterat tillämpningen av hushållningsbestäm- melserna vid överprövningen med de plantekniska råden vid mark- och miljödomstolarna. Genom andras och utredningens egen undersökning kan kon- stateras att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i mål och ärenden är relativit otydlig och att få prejudikat kan utläsas. Detta beror bl.a. på att hushållningsbestämmelserna tillämpas enligt flera olika anknutna lagar samt att ett flertal beslutsinstanser agerar förstainstans och fattar beslut enligt 3 och 4 kap. (se figur 6.1–6.3). Ett antal slutinstanser har möjlighet att sätta sin prägel på rättstillämpningen. Det synes som om hushållnings- bestämmelserna ofta nämns och finns i bakgrunden till ett av- görande men ofta har de inte någon avgörande roll för ett ärendes avgörande. Detta beror bl.a. på att parallella regler enligt andra lag- stiftningar tillämpas samt att dessa regler i stor utsträckning inne- håller strängare regler och sanktioner för det fall reglerna bryts. Lagstiftningen och systemet är relativt komplicerad för hand- läggare som inte känner till den fysiska riksplaneringen eller på annat sätt haft chansen att specialstudera förarbetena till NRL. Det finns ingen övergripande handbok att tillgripa för att underlätta tillämpningen. och Riksantikvarie- ämbetet har dock gett ut en varsin handbok rörande bl.a. tillämp- ningen av 3 kap. 6 § . har även, i sam- råd med gett ut allmänna råd om påtaglig skada avseende 3 kap. 6 § andra stycket (NFS 2005:17). Speciellt (2005), har använts för att tolka begreppet påtaglig skada eller annan påtaglig påverkan enligt de övriga hushållningsbestämmelserna. Att göra en bedömning av påtaglig skada av ett riksintresse i ett detaljplaneratområde är ofta en omfattande process. I PM Påtaglig Skada av Riksintressen – en komplex och känslig process (2013), granskade internrevisorn på uppdrag av landshövdingen i län fem ärenden översiktligt som handlade om utställning av detaljplan, överklagande av detaljplan och upphävande av beslut att anta detalj- plan. Internrevisorn konstaterade bl.a. att ärendena är komplexa och att akterna kan vara omfattande. En mängd olika typer av situationer kan förekomma men i många fall har de gemensamt att de blir utdragna i tiden vilket alltså gör att akterna blir omfattande. I en BTH-uppsats, Fysisk planering i Sápmi, (2005, s. 65), framgår följande av en av uppsatsens slutsatser: Härav kan dras slutsatsen att involverade myndigheter, i de båda undersökta fallen, har hanterat, om än på olika sätt, riksintresset för rennäring. Däremot har den motivering som angetts för tagna beslut, utifrån bestämmelsen om riksintresse rennäring, byggt på vitt skilda bedömningar. Skillnaderna ligger framförallt i tolkningen av det under- lag som legat till grund för beslut samt i bedömningen av konse- kvenser av den förändrade markanvändningen och effekter på riks- intresset men skillnader återfinns även i hur lagtexten interpreterats. hantering av riksintresset och efterföljande motivering, i respektive ärende, skildrar väl denna slutsats. 7.2Tillämpningen i överprövningen enligt tidigare studier om tillämpningen i praxis I redovisning av uppdrag 3 i regleringsbrev för (2012b) anges bl.a. följande. uppmärksammade regeringen på ett antal väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintresse beträffande både 3 och 4 kap. . menade att oklarheterna inte bara är många utan också grund- läggande. Hela regelkomplexet för statligt inflytande på mark- användningen genom riksintressen, borde enligt , ses över i ett sammanhang. Eftersom slutbetän- kande (SOU 2009:45) inte genererade någon proposition, fram- förde att riksintressesystemet bör ses över och att verket efter hand även kunnat notera att tillämpningen av riksintresse- bestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmel- sernas innehåll och syftet bakom. har genom olika beslut från domstolar och andra myndigheter fått indikationer på att tillämpningen av riksintresse- bestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmel- sernas innehåll och syftet bakom dem. har för perioden –2012, låtit göra en genomgång av vissa prövningar, i första hand domstolsavgöranden men också av regeringsbeslut. Vad gäller underlaget för prövningarna redovisar följande iakttagelser enligt konsulten rapport. För att de allmänt hållna bestämmelserna om riksintressen ska kunna tillämpas måste de prövande myndigheterna ha tillgång till kunskap om berörda områden. Det måste alltså finnas information om vad det är för omständigheter – vilka värden som finns – som gör ett område riksintressant. För att tydligt visa en korrekt bedömning bör myndigheten ange och relatera till relevanta värden och till det underlag som finns. Enligt konsultrapporten saknas det ofta redovisningar av faktiska omständigheter. Tanken bakom riks- intressebestämmelserna är att kommunernas översiktsplaner ska vara det grundläggande beslutsunderlaget. Enligt konsultrapporten har, i de fall som gåtts igenom, översiktsplanen berörts i ungefär hälften av fallen. Det framgår inte i vilken omfattning de beslu- tande myndigheterna relaterat till översiktsplanens riksintresse- bedömningar. Det är dock tydligt att översiktsplanen inte ens i hälften av fallen använts på det sätt som förutsatts i regelverket. Områden av riksintresse ska normalt ”pekas ut” i en process som består av olika moment. Processen är indelad i två steg. Först förs en dialog mellan berörda centrala myndigheter och läns- styrelen. Därefter för , som företrädare för staten, en dialog med kommunerna och denna dialog görs i den kommunala översiktsplaneringen. Men något rättskraftigt beslut, som kan över- klagas, fattas inte under denna process. I stället handlar det om anspråk, som måste vara väl underbyggda. Det betyder att det vid senare rättsverkande prövningar inte finns något absolut krav på att följa tidigare bedömningar. Det är inte heller en nöd- vändig förutsättning för att ett riksintresse ska kunna göras gällande att processen har genomförts. Vid varje rättsverkande prövning måste den prövande myndigheten ta ställning till om berörda områden faktiskt ska anses vara av riksintresse eller inte. Detta är ett förhållande som inte tycks vara tydligt för de beslutande myndigheterna. bedömningar, framför allt centrala myndig- heters utpekanden, tas oftast för givna och anspråk som dyker upp först under prövningsprocessen avfärdas helt. Den prövande myn- digheten har alltså inte insikt om att det finns ett utrymme att göra en egen bedömning utifrån relevant underlag. De olika bedöm- ningarna under utpekandeprocessen kan inte överklagas. Om den myndighet som senare fattar rättsverkande beslut inte inser att det finns ett utrymme för myndigheten att också pröva om ett område faktiskt är av riksintresse, kommer tidigare bedömningar att i reali- teten få någon form av faktisk rättskraft. Att ett område bedöms vara av riksintresse kan ha avgörande betydelse för senare pröv- ningar om ändrad markanvändning. Vad gäller den sakliga bedömningen redovisar följande iakttagelser. Riksintressebestämmelserna är till sin karaktär en form av stoppbestämmelser. Förenklat uttryckt ska områden som är av riksintresse skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada område- nas värden. Effekten påtaglig skada är därmed ett hinder mot att tillåta en åtgärd. Detta betyder att det vid olika tillståndsprövningar bör göras tydligt om de prövade åtgärderna leder till påtaglig skada på något riksintresse eller inte. Det är egentligen endast i dessa situationer bestämmelserna om riksintresse aktualiseras. Som fram- går av konsultrapporten är tydliga ”påtaglig skada bedömningar” mycket sällsynta. I stället görs samlade bedömningar och avväg- ningar mellan olika berörda intressen, även om något av intressena är av riksintresse. Detta gäller både mellan riksintressen å ena sidan och andra allmänna intressen å den andra sidan och mellan riks- intressen och enskilda intressen. En tillämpning som innebär samlade bedömningar kan leda till att riksintressena inte beaktas tillräckligt men också till att det ställs längre gående krav på hänsyn till områden av riksintresse än vad som följer av de aktuella bestäm- melserna. En särskild form av hänsyn till enskilda intressen gäller tillämp- ningen av den s.k. proportionalitetsprincipen. Denna princip aktua- liserades bl.a. i ett rättsprövningsärende angående dispens från strandskydd och har sedan kommit att i varierad om- fattning åberopas vid olika prövningar. Tillämpningen av pro- portionalitetsprincipen vid bedömningen av påverkan på riks- intressen har lett till att den prövande myndigheten först gör en bedömning av åtgärdens påverkan på berörda riksintressen enligt När denna prövning är avslutad görs en proportionalitetsbedömning, dvs. en bedömning av om den nytta som uppnås för det allmänna väger tyngre än den uppoffring som uppkommer för den enskilde. Hänsynen till områden av riks- intresse skiljer sig dock påtagligt från prövningar av strand- skyddsdispenser. Strandskydd innebär ett generellt förbud mot att vidta åtgärder, vilket kan motivera en proportionalitetsbedömning. Möjligheten till proportionalitetsbedömning vid bl.a. strandskydds- prövningar har dock efter 1996 begränsats genom uttrycklig lag- reglering. När det gäller påverkan på riksintressen är det först när skadan blir så stor att den leder till påtaglig skada på riksintresset som riksintressebestämmelserna hindrar ett enskilt intresse. Vid en sådan skadenivå finns det, med en korrekt tillämpning av riks- intressebestämmelserna, inte utrymme för någon ytterligare pro- portionalitetsbedömning. En tillämpning av proportionalitets- principen kan leda till att riksintressena inte får den hänsyn som är lagstadgad. I 3 kap. 10 § finns en bestämmelse som reglerar vilket riksintresse som ska få företräde om ett område är av riks- intresse för flera oförenliga ändamål.