sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Alltsedan utsågs till ansvarigt organ för regionplaneringen i har de berörda aktörerna dessutom ansett att ska behålla uppdraget. Mot bakgrund av att det bör vara en politisk aktör och att det finns kommuner på lokal och regional nivå anser vi att den regionala fysiska planeringen naturligen bör ligga på en kommun på regional nivå. Det ligger också i linje med att landsting ansvarar för annan planering på regional nivå, exem- pelvis planering för transportinfrastruktur, kollektivtrafik och tillväxtarbete. Vi bör vidare i sammanhanget förhålla oss till att ett landsting eller en kommun inte får ha uppgifter som ankommer på någon annan. Vissa av de uppgifter vi föreslår är nya medan andra har in- gått i gällande bestämmelser för regionplanering. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå 6.2.7Uppgifter för regional fysisk planering Förslag: Den ansvarige aktören ska 1.utreda regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö, 2.upprätta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt pro- gram för länet som ska avse regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö, 3.föra dialog med berörda parter som förhandlar om med- finansiering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt, 4.lämna underlag om sådana frågor som rör regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö till , motsvarande aktörer i berörda län, de kom- muner och regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs, 5.yttra sig enligt 3 kap. 15 § (2010:900) över förslag till översiktsplaner inom länet de är utställda, 6.verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet av bostäder kan tillgodoses, och 7.verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimat- påverkan. Av ett yttrande enligt p. 5 ska det framgå hur förslag till över- siktsplanen förhåller sig till det regionala fysiska programmet. Den ansvarige aktören ska lämna regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som regeringen begär. Enligt lagen om regionplanering för kommunerna i och 7 kap. PBL ska ett regionplaneorgan utreda sådana frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår två eller fler kommuner och behöver utredas gemensamt. Om det behövs ska regionplaneorganet samordna översiktlig planering för två eller fler Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Regionplaneorganet ska även inom sin region bevaka regionala frågor och i sådana frågor fortlöpande lämna underlag till kommunerna och de statliga myndigheterna för deras planering. Regionplaneorganets uppgift är i första hand att biträda kom- muner, länsstyrelser och sektormyndigheter med regionala syn- punkter på markanvändning m.m. Ett regionplaneorgan får anta en regionplan för regionen eller en del av den. När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller änd- ring i planen ska kommunen enligt 3 kap. 9 § PBL samråda bland annat med berörda regionplaneorgan. När en översiktsplan är utställd får den som vill lämna synpunkter på planförslaget (3 kap. 15 § PBL). ska enligt 4 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, BFL, kommunens rikt- linjer vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § 5 PBL. Enligt PBL ska nu planläggningen främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Regeringen kan enligt lagen om regionplanering för kommu- nerna i besluta att utrednings- och samordnings- verksamheten ska avse vissa angivna frågor. Motsvarande bestäm- melse finns inte i PBL för regionplaneringsorganen. En liknande bestämmelse återfinns dock i lagen om kommunernas bostadsför- sörjningsansvar, BFL som anger att en kommun ska lämna rege- ringen de uppgifter om kommunens bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär. Utreda för regionala och mellankommunala frågor När reglerna om regionplanering infördes bedömde regeringen att tillkomsten av ett regionplaneorgan skulle innebära en viss plane- ringskompetens vid sidan av kommunerna. Regeringen anförde att det därför var naturligt att söka förebygga kompetenskonflikter genom att från början ange inom vilka gränser regionplaneorganet skulle verka. Som exempel på frågor som kunde anses lämpliga för en regional bedömning framhölls tätorternas läge och storlek, bostads- och arbetsplatsområden, trafikförsörjning, anläggningar Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå för rörligt friluftsliv av regionalt intresse samt terminaler och andra strukturpåverkande anläggningar. Det var enligt regeringen också angeläget att regionplane- organets arbetsuppgifter begränsades till klart regionala frågor och inriktades på att i sådana frågor skaffa fram underlag för medlems- kommunernas och de statliga myndigheternas planering inom regionen. Det skulle vara fråga om spörsmål som bör behandlas ur ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens eller där olika kommuners önskemål kan behöva sammanjämkas (prop. 1985/86:1 s. 196 och 665), Vi delar regeringens uppfattning att det är angeläget att tydlig- göra och därmed avgränsa ansvars- och uppgiftsområden. Som vi har angett i avsnitt 6.2.2 innebär det förhållandet att planeringen ska avse regionala och mellankommunala frågor att den ska omfatta frågor som bör behandlas ur ett vidare perspektiv än den enskilda kommunens. Erfarenheterna från regionplaneringen i Stockholms- och Göte- borgsområdet visar att regionplaneorganets uppgift att utreda mark- och vattenanvändningsfrågor som angår två eller fler kom- muner bidrar till kunskaps- och informationsspridning samt plane- ringsunderlag som kommunerna har nytta av. Regionplaneorganets uppgifter bidrar till att verksamheten utgör en resurs för kommu- nerna. Dessa effekter av regionplaneringen är värdefulla och upp- gifterna i dessa delar bör enligt vår uppfattning därför tas till vara. Vi föreslår att den ansvarige aktören ska utreda frågor av mellankommunal och regional betydelse för länets fysiska miljö och hållbara utveckling. Uppgiften syftar till att det ska finnas ett framåtsyftande och målstyrt arbete på regional nivån där regionala och mellankommunala frågor kan identifieras och i största möjliga mån behandlas. Planeringen kan exempelvis handla om att bevaka regionala och mellankommunala fysiska frågor och ta fram under- lag i sådana frågor. Den kan också handla om att ta fram prognoser, omvärdslanalyser och olika utvecklingsscenarioer för att skapa beredskap för olika samhällsutvecklingar. Syftet är att den regionala fysiska planeringen ska underlätta för den kommunala planeringen, inte att den ska överta eller inskränka den kommunala planeringen. Uppgiften innebär inte heller att den ansvarige aktören ska överta några uppgifter som ankommer på någon annan, exempelvis planering av transportinfrastruktur, SOU 2015:59 Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå vatten- och avloppsförsörjning, bostadsförsörjning och avfalls- hantering. Den planering vi föreslår ska vara funktionell och flexibel så att den kan bedrivas med utgångspunkt i de skillnader som finns såväl mellan som inom länen. Utgångspunkten behöver således vara skilda regionala behov och förutsättningar och utifrån regionala analyser och kunskapsunderlag synliggöra de olika förutsättningar som finns till grund för avvägningar och prioriteringar. Den regionala variationen innebär att den regionala fysiska planeringen kommer att innehållsmässigt skilja sig åt mellan olika län. Upprätta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt program för länet –1987, då byggnadslagens regler om regionplane- ring gällde, gick regionplanering ut på att en plan skulle upprättas. I samband med och över- syner av BL 1974 respektive 1979 kom planobligatoriet att ifråga- sättas. med flera ansåg att det fortlöpande utrednings- och avvägningsarbetet var viktigare än den formellt upprättade planen. Vid införandet av ändrades reglerna. Regionplaneorganets uppgift blev i första hand att biträda kommuner, länsstyrelser och sektorsmyndigheter med regionala synpunkter på markanvändning m.m. Att upprätta en plan blev frivilligt. Vissa frågor kunde planeras bäst utan att ett program upprättades, medan andra frågor kunde behöva omfattas av ett program. Som skäl för dagens regler om möjlighet att upprätta en plan framförde regeringen att det kunde finnas anledning att stämma av läget från tid till annan genom att upprätta en plan som kunde bli föremål för samråd och offentlig debatt. anförde regeringen (departementschefen) följande om behovet av att ha möjlighet att upprätta en plan. Jag finner det värdefullt att det finns möjlighet att upprätta en formell plan för att därmed främja en öppen debatt om angelägna regionala frågor och ge anledning för de berörda kommunerna att ta ställning i sådana spörsmål. För planarbetet i de enskilda kommunerna kan det vara till nytta att ha tillgång till en antagen regionplan som underlag. För de statliga sektormyndigheterna och länsstyrelserna bör en sam- manställning av ställningstaganden inom ramen för ett plandokument Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå ge bättre överblick och därmed underlätta överläggningar med kom- munerna i översiktliga planfrågor. 1985/86:1 s. 197) I har regionplaner upprättats och tre regionplaner har tagits fram . Gällande regionplanen (RUFS 2010) utgör länets regionala utvecklingsstrategi. I upprättades tre regionplaner . Någon formell regionplan har därefter inte upprättats. tog regionplaneorganet fram en överenskommelse mellan kommunerna om mark- och vattenanvändning inom regionen, kallad Strukturbild för . Detta visar att det kan finnas behov av att upprätta en plan. Värt att notera i sammanhanget är regeringens uttalande om kommunöversikter 1987. Något krav på kommunerna att upprätta kommunöversikter har aldrig införts. Trots detta fanns sådana översikter i nästan alla kommuner. Till deras starka genomslagskraft har bidragit att de, utan att definitivt binda den framtida markanvänd- ningen, har gett kommunerna en handlingsberedskap inför olika initiativ som innebär anspråk på förändrad markanvändning i olika områden. De har också kunnat ge kommuninvånarna information om kommunens inställning till olika byggprojekt. En annan viktig funktion hos kommunöversikterna är att de utgör en dokumentation av den löpande dialogen mellan staten och kommunerna i den fysiska riksplaneringen. 1985/86:1 s. 72) Vi instämmer i att planeringen kan vara viktigare än en plan eller ett program. delar vi uppfattningen om vikten av att plane- ringen presenteras i en plan eller program. Med ett program kan staten framföra sina intressen – däribland riksintressen – inom ramen för samrådet och sedan i ett yttrande över programmet. Om ett program inte skulle utarbetas, skulle förutsättningarna för av- vägningar mellan olika intressen försvåras och inte kommuniceras eller synliggöras. Därutöver bidrar ett program till ökad trans- parens och att beslut om ett program kan överklagas. Till det kom- mer att den samordning mellan planeringsslagen som vi föreslår förutsätter att ett program utarbetas och antas. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Ett program kan också underlätta kommunikation och dialog mellan de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret och kommunerna på ett sätt som är anpassat till aktörernas intresse av och förutsättningar för medverkan. Ett program för regional fysisk planering kan således användas för att visa på väsentliga strukturella förhållanden och samband. Programmet kan förmedla regionala målbilder och perspektiv med utgångspunkt från geografiska förut- sättningar och göra dessa målbilder användbara för den kommunala översiktsplaneringen. Det kan även utgöra ett kunskaps- och plane- ringsunderlag och belysa mellankommunala, regionala och mellan- regionala relationer. Vårt förslag innebär ingen ändring i fråga om möjligheten att sammanfoga ett regionalt fysisk program med en regional utveck- lingsstrategi på det sätt som har skett i . Det inne- bär inte heller något hinder mot att sammanfoga det regionala fysiska programmet med ett annat program, plan eller strategi på regional nivå där så bedöms vara önskvärt. Vårt förslag om att ett regionalt program ska upprättas innebär ett ytterligare program för bland annat översiktsplaneringen att förhålla sig till. Den regionala fysiska planeringen ska vara ett stöd för kommunerna i deras planering, alltifrån att utgöra ett kunskaps- och analysunderlag till att underlätta vissa avvägningar. Den ska också erbjuda en plattform för att diskutera mellankommunala och regionala frågor. Ett program för regional fysisk planering bör även tillhandahålla det regionala perspektiv som PBL ställer krav på i översiktsplaneringen och vara en brygga mellan det regionala till- växtarbetet och kommunernas planeringsarbete. Programmet ska också vara ett stöd gentemot statliga myndig- heter genom att bland annat synliggöra en gemensam planering för hela länet. Det torde underlätta för exempelvis , som därmed inte behöver agera medlare mellan kommunernas olika intressen. Föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt Överenskommelser mellan berörda parter för avtal med staten om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt före- kommer ibland annat och . Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå staten slutit s.k. intentionsavtal med ett antal kommuner i stor- stadsregionerna om att samordna lösningar för markanvändning, boende och trafik (MBT). Sådana avtal finns nu för Helsingfors-, Åbo- och Tammerforsregionerna. Med intentionsavtalen stöder regeringen samarbetet mellan kommunerna och mellan kommu- nerna och staten genom styrning av myndigheter på olika nivåer (jfr avsnitt 4.6 och bilaga 3). Syftet med intentionsavtalen är att förbättra storstadsregioner- nas funktionalitet och konkurrensförmåga och att trygga en jämlik utveckling av kommunerna. I avtalen fastställs till exempel målen för bostadsproduktionen och de centrala utvecklingsprojekten för trafiknätet. har arbetat med bindande avtal mellan stat, region och kommun genom villkoren för statlig medfinansiering för bostadsbyggande och infrastrukturprojekt. Avtalen reglerar hur många bostäder som ska byggas i varje stads- region och var de ska placeras. Även lägen för naturområden, arbetsplatser och infrastruktur preciseras. Även i förekommer avtal mellan staten, kommuner och landsting för infrastruktur- och bostadsbyggande. I avsnitt 3.4.6 beskriver vi de förhandlingar som har genomförts för främst men även den aktuella Sverigeförhandlingen. förhandling resulterade i en uppgörelse som lade grunden för kollektivtrafikorganisation och dess finansie- ring. En förhandling ledde till en uppgörelse om spår- utbyggnader i pendeltågssystemet för regionen. gällde förhandlingen att förbättra Stockholms- regionens miljösituation, att öka tillgängligheten och skapa bättre förutsättningar för regionens utveckling. Ett uppdrag hand- lade om möjliga åtgärder för att skapa förutsättningar för ökat bostadsbyggande i länet, genom bland annat att identifiera särskilda infrastrukturinvesteringar. skulle förhandlingen åstadkom- ma en samlad trafiklösning för förbättrade förutsättningar att upp- nå en förbättrad miljö och tillväxt i landet och i Stockholms- regionen. Ett sätt att se på dessa särskilda förhandlingar är att de har till- satts då ordinarie planering inte har förmått att lösa ut vissa kon- Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå flikter eller få fram resurser.17 Dennisförhandlingen och förhandlingen ledd av har dock båda initialt utgått från en befintlig planering som har innehållit flera alternativa förslag. En kritik mot Dennispaketet var bland annat att processen att ta fram förslaget inte var demokratisk,18 något som torde gälla för samtliga förhandlingsprocesser, där krav på samråd eller liknande förfaranderegler inte kan anses gälla. beslutade regeringen att en särskild utredare skulle genomföra en förhandling om infrastruktur i syfte att åstadkomma en utbyggnad av tunnelbanans blå linje i och eventuellt nära anslutande åtgärder (Dir. 2013:22). För- handlingen skulle också leda till ett ökat bostadsbyggande och därmed bidra till en fortsatt ekonomisk tillväxt. Förhandlingen, kallades Stockholmsförhandling. Förhandlingen har skett utanför ordinarie planering, även om själva frågan om en utbyggd tunnelbana har funnits med i olika planeringsunderlag. Sverigeförhandlingen kan ses som en fortsättning på Stockholms- förhandlingens arbete. I Sverigeförhandlingen ligger att bland annat att ta fram förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stambanor för höghastighetståg mellan och /och förslag till principer för finansiering. Förhandlingspersonen ska ingå i överenskommelser med berörda kommuner, landsting och andra aktörer i , samt län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i stor- stadsregionerna i dessa län. Förhandlingspersonen ska dessutom pröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra med ett betydande inslag av medfinansiering från näringsliv, kommuner och regioner (Dir. 2014:106 och 2014:113). Dessa typer av förhandlingar och den regionala fysiska plane- ringen behöver förhålla sig till varandra. Vi föreslår därför att den ansvarige aktören ska ha i uppgift att föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt. Vi ser också att detta kan stärka planeringens genomförandeperspektiv, eftersom överenskommelserna pekar ut 17Stockholms läns landsting, Från Hörjel till , 2007:4, s. 4. 18Bo Malmsten , Dennispaketet, låsningar och lösningar, , läns landsting, sidor. 127–128. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå ansvariga aktörer för att genomföra och finansiera de åtgärder som omfattas av dessa överenskommelser. För det fall dessa överens- kommelser har stöd i det regionala fysiska programmet kommer de således att förbättra möjligheterna för programmets genomförande. I och med att vi föreslår att den aktör som ska upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur också ska ha uppdraget för en regional fysisk planering – med undantag för fyra län – kommer förslaget att säkerställa att dessa båda arbeten blir samstämmiga. Det ger också berörd aktör en god kännedom om samtliga processer. Med hänsyn till hur tidigare förhandlingar ofta har bedrivits vid sidan av planeringen, anser vi att det finns skäl för att särskilt ange att den aktör som åläggs regional fysisk planering också ska ha i uppgift att föra en dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infra- strukturprojekt. En viktig utgångspunkt för den planering vi föreslår är behovet av kunskap och kompetens kring frågor som ingår i det regionala och mellankommunala sammanhanget och som påverkar planering, exempelvis befolkningsprognoser och omvärldsanalyser. Bristen på kunskap och kompetens finns på samtliga nivåer, beroende på tillgång till resurser och förmåga. Kunskapsbehovet kommer sannolikt att öka framgent i takt med de förändringar som samhället genomgår. Regeringen ställer krav på att kom- munernas arbete ska beakta och samordnas med nationella och regionala mål, planer och program som samhällsföränd- ringarna ställer krav på planeringsunderlagens omfattning och specialisering. pekar på att en ökad samordning mellan det regionala planeringsarbetet och kommunernas översiktsplanering kräver ett gediget kunskaps- och planeringunderlag.19 Till det kommer att kommuner arbetar vid sidan av varandra för att defi- niera och synliggöra samma eller liknande samband mellan det 19 , Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplane- ring, Rapport 2014:15, s. 48. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå kommunala och det regionala. kan i viss mån vara behjälplig, men även de har svårigheter att exempelvis regionalisera de nationella målen.20 Mot bakgrund av det framförda anser vi att en väsentlig uppgift för regional fysisk planering är att tillhandahålla underlag som rör regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö. För vissa län kommer uppgiften att utföras av lands- tinget, medan i andra län av ett samverkansorgan. Förutsätt- ningarna vad gäller resurser och kompetens kring analys- och planeringsunderlag kommer således att variera mellan länen. Detta behöver berörda aktörer beakta. Vi ser framför oss att det bör fin- nas möjligheter till en viss rationalisering och effektivisering av att inhämta kunskaper och ta fram planeringsunderlag inom länet. Med ett regionalt framtaget kunskaps- och analysunderlag behöver inte berörda kommuner eller andra aktörer ta fram motsvarande underlag. Yttra sig över kommunernas översiktsplaner Enligt nuvarande ordning ska kommuner samråda med region- planeorgan när ett förslag till översiktsplan upprättas. Motsvarande anser vi ska gälla för den ansvarige aktören enligt de förslag om regional fysisk planering som vi lämnar. Det finns dock inget krav på att ett regionplaneorgan ska yttra sig över en översiktsplan den är utställd. Vi anser att den ansvarige aktören bör följa översiktsplanens innehåll under hela framtagandeprocessen i syfte att identifiera mellankommunala och regionala intressekon- flikter. Eftersom en plan kan ha genomgått betydande förändringar från samrådsskedet till utställningsskedet föreslår vi att den ansvarige aktören ska yttra sig över förslag till översiktsplaner även . Av yttrandet bör det framgå hur översiktsplanen förhåller sig till den regionala fysiska planeringen och det regionala fysiska programmet. 20 , Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10, s. 7. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet av bostäder kan tillgodoses ska planläggning enligt 2 kap. 3 § 5 p PBL främja bostads- byggande och utveckling av bostadsbeståndet med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. BFL anger att de kommunala rikt- linjerna för bostadsförsörjning ska vara vägledande vid tillämpning av bestämmelsen. En majoritet av de remissinstanser som uttalade sig om förslag om denna komplettering av BFL till- styrkte förslaget. Kopplingen till PBL gav bostadsfrågan en större tyngd i planeringen enligt flera remissinstanser (prop. 2012/13:178 s. 23). Som skäl för tillägget angav regeringen att kommunernas bostadsförsörjningsbehov kunde anses ingå som en del i 2 kap. 3 § PBL, som föreskrev kommunerna att ta hänsyn till bland annat natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellan- kommunala och regionala förhållanden som ska främja en hållbar utveckling. Enligt regeringens bedömning finns det tydliga kopplingar mellan framför allt planläggningen i och möjligheterna att tillgodose det kommunala bostadsförsörjningsbehovet. Förutsättningarna för att det kommunala och i viss mån även det regionala bostadsför- sörjningsbehovet kan tillgodoses bör öka, om det framgår av PBL att kommunerna vid planläggning och andra ärenden bör främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Regeringen angav även att bestämmelsen betonade kommunernas ansvar att vid fysisk planering ta hänsyn till boendefrågorna. skulle även de få stöd genom den nya bestämmelsen för att arbeta med bostadsförsörjningsfrågor i den fysiska planeringen. Vidare anger 3 kap. 5 § 5 p PBL att det ska framgå av översikts- planen hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Tillägget syftar till att öka samordningen mellan kom- munens riktlinjer för bostadsförsörjningen och översiktsplanen.