sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor Delbetänkande av Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (Dir. 2014:155) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag bl.a. att se över behovet av lagändringar för att ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014). Rättschefen vid förordnades som särskild utredare . anställdes kanslirådet som sekreterare i utredningen. till var även hovrättsassessorn anställd som sekreterare i utredningen. Hon har ansvarat för kapitlen 6 och 8 i betänkandet. förordnades som experter i utredningen f.d. chefsåklagaren , biträdande chefsjuristen , advokaten , hovrättrådet, tillika vice ordföranden, , professorn , docenten , departementssekreteraren , kanslirådet , departementsrådet och rättssakkunniga . entledigades och enhetschefen förordnades som expert. är ensam utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Experterna har deltagit i arbetet och har i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen. Skilda uppfattningar i enskildheter har dock förekommit utan att detta har kommit till uttryck i något särskilt yttrande. Utredningen, som antagit namnet Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism, får härmed överlämna delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor. (SOU 2015:63). 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig Förslag till lag om ändring i .................... Utredningens uppdrag och arbete............................ Hur arbetet har bedrivits.................................................... 3.1Sveriges åtaganden internationellt och inom EU på Financial Action Task Force................................ 3.2Våldsbejakande islamistisk extremism i med koppling till terrorismrelaterad verksamhet........................ 3.3Nationell samordnare för att värna demokratin mot 3.4Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet på området Resolution (2014)........................................ 4.1Vad innebär det att en resolution beslutats med stöd av kapitel VII i ? Det huvudsakliga innehållet i resolutionen......................... Behovet av lagändringar mot bakgrund av paragraf 6 i Vad är en terroristhandling enligt Resa, eller försök till resa, i syfte att bl.a. begå eller planera terroristhandlingar (paragraf 6 a)...... 5.2.3Resa, eller försök till resa, i syfte att ge eller få terroristträning (paragraf 6 a) .............................. Finansering av terrorismresor (paragraf 6 b) ........ Organisering av eller rekrytering till terrorismresor (paragraf 6 c) ............................... Genomförande av resolutionen i svensk rätt................ Utgångspunkter för förslagen............................................ Förslagens förhållande till grundläggande fri- 7.1.2Förslagens förhållande till internationell humanitär rätt och viss annan bindande En ny straffbestämmelse om att motta utbildning för särskilt allvarlig brottslighet.......... 7.2.2En ny straffbestämmelse om resor i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig 7.2.3En ny straffbestämmelse om resor i avsikt att ge eller motta utbildning för särskilt allvarlig 7.2.4En ny straffbestämmelse om finansiering av 7.2.5Straffansvar för organisering av eller rekrytering till terrorismresor............................ En översyn av finansieringslagen med anledning av FATF:s straffrättsliga krav..................................... Närmare om rekommendation 5........................ 8.3Svenska straffbestämmelser om finansiering av 8.4Lever genom finansieringslagen upp till de krav som följer av rekommendationen? Överväganden och bedömning........................... 8.5 Genomförande av rekommendationen i svensk rätt.......... Utgångspunkter för förslagen............................ 8.5.2En straffbestämmelse om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer....... Skälen för förslaget............................................ Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet ...... Konsekvenser av förslagen.................................... Konsekvenser för brottsligheten och för det Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.............. 12.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt Förslaget till lag om ändring i ................ FN:s säkerhetsråds resolution (2014)............... Resolution (2014) ............................................ Utredningens uppgift har varit att analysera behovet av lagändringar för att ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014), förkortad resolutionen. I uppdraget har även ingått att ta ställning till om straffrättsliga reglering för att förhindra och bekämpa finansiering av terrorism uppfyller de krav som Financial Action Task Force, förkortat FATF, uppställer. Det har också ingått i uppdraget att lämna förslag till nödvändiga lagändringar. antogs resolutionen av i enlighet med kapitel VII i . Det beslut som säkerhetsrådet därigenom fattat är folkrättsligt bindande för alla medlemsstater. I resolutionen bekräftas att terrorism i alla dess former är ett hot mot internationell fred och säkerhet. Vidare uttrycks en allvarlig oro över det akuta och växande hot som de personer utgör som reser till ett annat land för att delta i terroristhandlingar eller terroristträning, även när detta sker inom ramen för en väpnad konflikt. De bidrar enligt resolutionen till intensiteten och varaktigheten i konflikter och till att de blir mer svårlösta. Personerna uppges även kunna utgöra ett allvarligt hot mot bl.a. sina ursprungsländer, länderna de reser igenom och länderna de reser till. I resolutionens paragraf 6 finns krav på att straffbelägger resor som sker i syfte att dels utföra, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar, dels ge eller motta terroriststräning, liksom försök till sådana resor. Straffansvaret ska träffa resor som företas av en svensk eller som sker ut från det svenska territoriet och till ett annat land än ett land där personen har sin hemvist eller är medborgare (paragraf 6 a). Sådana resor kallas fortsättningsvis för terrorismresor. Vidare krävs enligt resolutionen att organiserande eller annat underlättande, innefattande rekrytering, av terrorismresor straffbeläggs om gärningen begås av svenska medborgare eller i (paragraf 6 c). Slutligen ska direkt eller indirekt tillhandahållande eller insamlande av medel i syfte att använda dessa, eller med vetskap om att medlen är avsedda att användas, för att finansiera en terrorismresa straffbeläggas, om gärningen begås av svenska medborgare eller i (paragraf 6 b). Därutöver har med anledning av sitt medlemskap i ett åtagande att kriminalisera finansiering av terrorism. I finns straffrättsliga bestämmelser om finansiering av terrorism i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, här förkortad finansieringslagen. I samband med en utvärdering gjord av FATF har den svenska lagstiftningen på området i stor utsträckning bedömts vara förenlig med organisationens rekommendationer. Det förhållandet att straffansvaret inte uttryckligen omfattar insamling eller tillhandahållande av pengar eller annan egendom med vetskap om att den är avsedd att användas, oavsett syfte, av en terroristorganisation eller en individuell terrorist har emellertid ansetts utgöra en brist i förhållande till de krav som uppställs i rekommendation 5. Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolutionen och FATF:s rekommendation 5 I svensk rätt finns det inte några straffbestämmelser som tar direkt sikte på sådana resor som enligt resolutionens krav ska utgöra brott. Däremot kan osjälvständiga brottsformer, framför allt förberedelse och stämpling till terroristbrott, i viss utsträckning tillämpas på de gärningar som enligt resolutionen ska kunna bestraffas. Den som tar emot pengar för att kunna bekosta en resa som utgör ett led i eller en förutsättning för genomförandet av ett terroristbrott, t.ex. för att transportera sig till brottsplatsen, kan i vissa fall dömas för förberedelse till terroristbrott enligt 23 kap. 2 § första stycket . Det är emellertid inte möjligt när det gäller resor som företas i avsikt att planera eller förbereda ett terroristbrott eller ge eller motta utbildning för terrorism. Även ansvar för stämpling enligt 23 kap. 2 § andra stycket kan i vissa fall aktualiseras. För stämpling krävs att någon i samråd med annan beslutat sig för att begå brott, försökt anstifta annan eller erbjudit sig att utföra ett brott. För straffansvar krävs emellertid att minst två personer är inblandade, vilket inte alltid är fallet i fråga om terrorismresor. Det är inte heller möjligt att tillämpa stämplingsbestämmelsen i de fall resan företas i avsikt att planera eller förebereda ett terroristbrott eller när resan begås i avsikt att ge eller motta utbildning för terrorism. När det gäller organisering och annat underlättande av terrorismresor är sådana gärningar närmast att betrakta som en form av medverkan till en sådan resa. Enligt de allmänna medverkansbestämmelserna i 23 kap. 4 § skulle även den som främjat en resa, dvs. vidtagit åtgärder som underlättar eller åtminstone är ägnade att underlätta resan, kunna dömas för brott, förutsatt att resan som sådan är straffbelagd som självständigt brott eller som försök, förberedelse eller stämpling till brott. Straffansvaret för sådana gärningar är alltså beroende av om resan straffbeläggs. Vad slutligen gäller resolutionens krav på att finansiering av terrorismresor ska utgöra brott är detta delvis uppfyllt genom bestämmelsen om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i 3 § finansieringslagen. Visserligen krävs enligt denna bestämmelse att finansieringen avser särskilt allvarlig brottslighet, vilket en terrorismresa som sådan inte utgör, men den som samlar in eller tar emot pengar eller andra medel i syfte att finansiera en resa som utgör ett led i eller en förutsättning för genomförandet av sådan brottslighet kan i vissa fall ändå dömas. Detta gäller emellertid endast finansiering av resor som företas i avsikt att begå eller medverka till särskilt allvarlig brottslighet, inte resor där avsikten är att förbereda eller planera sådan brottslighet eller att ge eller ta emot utbildning. Under motsvarande begränsade förutsättningar kan finansiering av terrorismresor även utgöra förberedelse till terroristbrott. Sammanfattningsvis är de gärningar som enligt resolutionen ska kunna bestraffas i viss utsträckning redan straffbara. För att svensk rätt fullt ut ska motsvara resolutionens krav krävs emellertid lagstiftningsåtgärder. Rekommendationen uppställer krav på kriminalisering av finansiering av terroristhandlingar, enskilda terrorister och terroristorganisationer. Såvitt avser förbudet mot finansiering av individuella terrorister och terroristorganisationer ska detta enligt rekommendationen gälla oavsett syftet med finansieringen. I finansieringslagen avgränsas det straffbara området genom att finansieringen ska ske i syfte att egendomen ska användas, eller med vetskap om att den är avsedd att användas, för att begå särskilt allvarlig brottslighet. För straffansvar krävs alltså att handlingen ska ha utförts med åtminstone vetskap om att egendomen är avsedd att användas för att begå sådan brottslighet. För att svensk rätt ska leva upp till rekommendationens krav på att finansiering av individuella terrorister och av terroristorganisationer, oavsett syfte, ska vara straffbart krävs således lagstiftningsåtgärder. En ny straffbestämmelse om mottagande av utbildning för särskilt allvarlig brottslighet I 5 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, här förkortad rekryteringslagen, straffbeläggs den som utbildar annan för särskilt allvarlig brottslighet genom att meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål. Det finns emellertid inte någon motsvarande straffbestämmelse som träffar den som mottar sådan utbildning. Mottagande av utbildning för terrorism är straffbelagt i majoriteten av de nordiska länderna. I tilläggsprotokoll till konvention om förebyggande av terrorism, som framförhandlats , uppställs krav på att medlemsländerna ska kriminalisera en sådan gärning. Resolutionens krav på att resor som begås i syfte att ge eller motta terroriststräning ska kunna bestraffas medför också att mottagande av utbildning som sådant bör kunna bestraffas. Från Säkerhetspolisens håll har också framförts att en sådan kriminalisering kan vara värdefull i myndighetens brottsförebyggande arbete. Det finns därför skäl att straffbelägga mottagande av utbildning för särskilt allvarlig brottslighet. Således föreslås att det i rekryteringslagen införs en ny straffbestämmelse som omfattar den som mottar sådana instruktioner för särskilt allvarlig brottslighet som det är straffbart att meddela, om instruktionerna mottagits med avsikt att använda dessa för sådan brottslighet. Instruktionerna ska också ha meddelats på ett sätt som varit särskilt ägnat att främja sådan brottslighet. För straffansvar krävs att elev och lärare har någon form av kontakt med varandra. Därmed omfattar inte straffansvaret s.k. egenutbildning, innebärande t.ex. att en person tillgodogör sig information som finns fritt tillgänglig på internet. Utanför straffansvaret faller även utbildning som ges inom en legitim verksamhet, t.ex. militärtjänst eller i en skytteklubb, även om eleven har för avsikt att använda utbildningen för särskilt allvarlig brottslighet. Straffskalan föreslås vara fängelse i högst . Om brottet är grovt ska fängelse i lägst och högst kunna dömas ut. Nya straffbestämmelser om terrorismresor För att ska leva upp till de krav som uppställs i resolutionen föreslås att det införs en ny straffbestämmelse om terrorismresor i rekryteringslagen. Den som, i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller meddela eller motta utbildning för sådan brottslighet, reser till ett annat land än det land där personen är medborgare ska enligt bestämmelsen kunna dömas för brott. Därmed blir resan som sådan straffbar, förutsatt att den företas med en sådan avsikt som anges. Brottet är fullbordat när resan påbörjats, vilket bl.a. innebär att det inte krävs att resenären har lämnat landet eller den egna hemorten. För brottet förskrivs en straffskala om fängelse i högst . Resor som företas till det egna medborgarskapslandet omfattas inte av straffansvaret. I annat fall skulle bestämmelsen strida mot grundläggande fri- och rättigheter i och regeringsformen. Det föreslås inte att försök till terrorismresa straffbeläggs särskilt. Eftersom resebrottet är fullbordat redan när resan påbörjats finns det inte något behov av det. Förslaget till ny straffbestämmelse om terrorismresor innebär att även den som organiserar, underlättar eller rekryterar till en terrorismresa kan dömas för medverkan till sådant brott enligt de allmänna medverkansbestämmelserna i 23 kap. 4 § . Genom en ny straffbestämmelse i finansieringslagen föreslås även att finansiering av terrorismresor ska vara straffbart. Den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas för eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att genomföra en sådan resa ska kunna straffas med en påföljd om fängelse i högst . En ny straffbestämmelse om finansiering av terrorism För att ska kunna leva upp till sina åtaganden i förhållande till FATF föreslås i finansieringslagen en ny straffbestämmelse om finansiering av terrorism. Det befintliga finansieringsbrottet i 3 § kompletteras genom att även den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom med vetskap om att den är avsedd för en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet kan dömas för brott. För straffansvar krävs i dessa fall inte att pengarna eller egendomen är avsedd att användas för särskilt allvarlig brottslighet, vilket utgör ett krav enligt Det som avgränsar det straffbara området är i stället finansieringens adressat. Undantag från det straffbara området görs i ringa fall, vilket avser gärningar som inte framstår som straffvärda. Straffskalan för normalgraden av brottet föreslås vara fängelse i högst . Utökade möjligheter till hemliga tvångsmedel I betänkandet lämnas förslag till flera nya straffbestämmelser. Det föreslås att mottagande av utbildning för särskilt allvarlig brottslighet, terrorismresor, finansiering av sådana resor och finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet ska utgöra brott. Den föreslagna kriminaliseringen syftar ytterst till att förhindra att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska komma till stånd. Brotten kommer därmed att ligga inom ansvarsområde och de kan sägas tillhöra kategorin av särskilt samhällsfarliga brott som kan hota vitala samhällsintressen. Det finns uppenbara likheter med de brott, bl.a. rekrytering till och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet, för vilka det finns möjligheter att använda hemliga tvångsmedel inom ramen för förundersökning, trots att straffskalan i sig inte medger detta. Möjligheterna att tillgripa hemliga tvångsmedel bör vara desamma för de nu föreslagna brotten. Därför föreslås att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska kunna användas vid en förundersökning om samtliga dessa brott. Även undantaget från underrättelseskyldigheten i 27 kap. 33 § ska gälla. När det gäller de föreslagna brotten mottagande av utbildning för särskilt allvarlig brottslighet och finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till sådan brottslighet föreslås även att det, om brotten bedöms som grova, ska finnas en möjlighet att, enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte utan att förundersökning om brott har inletts. Även lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska kunna tillämpas för dessa brott. The task of the Inquiry has been to analyse the need for legislative amendments to ensure that lives up to the obligations of criminal law provisions to prevent and combat terrorism under Resolution (2014). The task has also included determining whether ’s criminal law provisions to prevent and combat the financing of terrorism meet the obligations set out by the Financial Action Task Force (FATF). The remit has also included presenting proposals for any necessary legislative amendments. Background information to the remit The resolution was adopted by the on , in accordance with Chapter VII of the UN Charter. The decision thereby taken by the is legally binding for all Member States. The resolution reaffirms that terrorism in all forms is a threat to international peace and security. Further, grave concern is expressed over the acute and growing threat posed by individuals who to a State other than their States of for the purpose of participating in terrorist acts or terrorist training, including in connection with armed conflict. According to the resolution, they contribute to the intensity, duration and intractability of conflicts. The individuals may also pose a serious threat to their States of origin, the States they transit and the States to which they . Paragraph 6 of the resolution contains obligations for to make punishable or attempt to for the purpose of perpetration, planning, or preparation of, participation in terrorist acts, or the providing or receiving of terrorist training. Criminal liability will apply to by Swedish citizens or from to a State other than their States of or nationality (paragraph 6 a). Such will hereinafter be referred to as terrorist . Further, the resolution requires that wilful organisation or other facilitation, including acts of recruitment, of terrorist be made punishable if committed by Swedish citizens or in (paragraph 6 c). Finally, the wilful provision or collection, directly or indirectly, of funds by Swedish citizens or in with the intention that the funds should be used, or in the knowledge that they are to be used, to finance terrorist , will be made punishable (paragraph 6 b). In addition, in view of its membership of FATF, has an obligation to criminalise the financing of terrorism. In , criminal law provisions on the financing of terrorism are found in the Act on Criminal Responsibility for the Financing of Particularly Serious Crime in Certain Cases (2002:444), the Financing Act for short. In an evaluation conducted by the FATF in 2006, Swedish legislation in the field was generally considered to be compatible with the organisation’s recommendations. However, the fact that criminal responsibility does not expressly include wilful collection or provision of funds or other property with the intention that they should be used (regardless of the purpose) by a terrorist organisation or an individual terrorist has been considered a shortcoming in relation to the obligations set out in Recommendation 5. The need for legislative amendments in light of the resolution and FATF’s Recommendation 5 Swedish law does not have any penal provisions that directly target which, according to the obligations under the resolution, should constitute a criminal offence. On the other hand, nonindependent types of crime, mainly preparation and conspiracy to commit terrorist offences, may to some extent apply to acts that are punishable under the resolution. A person who receives money with the intention of financing that constitutes a step or a prerequisite for carrying out a terrorist offence, such as to the crime scene, may in some cases be sentenced to preparation to commit a terrorist offence under Chapter 23, Section 2, first paragraph of the Penal Code. However, this does not apply to with the intention to plan or prepare a terrorist offence or provide or receive terrorism training. Responsibility for conspiracy may also be relevant in some cases under Chapter 23, Section 2, second paragraph of the Penal Code. Conspiracy requires that someone, in collusion with another, decides to commit a crime, offers to execute it or seeks to incite another to do so. However, for criminal liability to apply, at least two individuals must be involved, which is not always the case with regard to terrorist .