sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — För att diskutera övergripande frågor och komplicerade plan- ärenden gör i årliga kommunbesök och träffar planhandläggare och chefer i respektive kommun. Vid behov bjuds myndigheten också in till tidiga samråd, där bygg- herrar ibland deltar. i lägger stor vikt vid att sam- ordna olika insatser och perspektiv inom myndigheten, framförallt i de insatser som riktas till kommunerna. anser vidare att regionens vision Det goda livet fungerarar som en vägvisare för arbetet. Verksamheten ska också medverka till att målet för den regionala tillväxtpolitiken nås. Förutsättningarna i länet är skif- tande och det är en särskilt viktig uppgift att stödja de mindre och oftast resurssvagare kommunerna i arbetet med planering och bostadsförsörjning. Varje handläggare vid Samhällsbyggnadsenheten ansvarar för alla planärenden och interna remisser för en eller flera kommuner. Detta är ett medvetet val för att upprätthålla en god helhetssyn. Kommunerna redogör i allmänhet för kommande ärenden vid de kommunsamråd där myndighetens handläggare i allmänhet besöker kommunen. Vid dessa möten kan lämna besked om eventuella synpunkter på ärenden med enkelt planförfarande och myndighetens inställning till frågan om betydande miljöpåverkan. Liknande möten genomförs med för att få en bild av vilka planer som är på väg. i län har arbetat med att utveckla sina yttranden så att de är anpassade till varje kommun. Myndigheten redovisar bland annat vilka nationella mål, planer och program som staten anser vara relevanta för kommunerna att ta hänsyn till när översiktsplaner ska aktualitetsprövas. Det är även viktigt med tydliga yttranden i samråds- och granskningsskeden för översiktsplaner och detaljplaner. bjuder alltid in till möten med kommunerna efter samrådsyttranden över översikts- planer för en dialog om innehållet i yttrandet. besökte landshövdingen länets 33 kommuner. Kommitténs studier och utvärderingar en dialog med kommunerna om landshövdingens prioriterade fråga om en nollvision för byggandet på . i län gjorde 2011 en uppföljning av kom- munernas planläggning. Några slutsatser från uppföljningen var att kommunerna inte alltid översiktsplanerar utifrån sina förutsätt- ningar. Felaktiga befolkningsprognoser riskerar till exempel att leda till överplanering. Länets översiktsplaner saknar också ett hel- hetsgrepp kring markanvändningen och en redovisning av övrig markanvändning som jordbruksmark, skogsmark och betesmark saknas ofta. Miljökonsekvensbeskrivningar används sällan som instrument för att synliggöra och analysera markanvändnings- konflikter och miljöfrågor. Regional dialog och mötesplatser Samtliga sex länsstyrelser som har ingått i kartläggningen anordnar regionala forum för samtal om fysisk planering, bostadsförsörjning och boende. De vänder sig ofta till länets kommuner, kommunala bostadsbolag och privata bostadsaktörer, ibland tillsammans med kommunförbundet eller den aktör som har det regionala ut- vecklingsansvaret. Syftet är att skapa en gemensam kunskapsarena, att inspirera och nå ut med samlad information och att erbjuda möjligheter för deltagarna att bygga upp kontakter, nätverk och utveckla olika forum. I län finns Forum för fysisk planering, där regionför- bundets infrastrukturstrateger, kommunernas trafikstrateger och översiktsplanerare, kollektivtrafikförvaltningens planerare samt planerare träffas kontinuerligt ungefär . När länstransportplaner tas fram, deltar emellanåt även Trafik- verket. har också bostadsmöten för att följa upp den överenskommelse som gjordes 2012 på landshövdingens initiativ med länets kommuner om 25 000 nya bostäder . Koordinering och samordning mellan planer, regionala program och strategier sker i samband med länsstyrelsernas granskning, men också vid seminarier och konferenser som berör den regionala till- växten och målen för tillväxtarbetet. i län deltar bland annat när länsplanen för transportinfrastruktur tas fram genom öppna dialogmöten initie- Kommitténs studier och utvärderingar rade av regionförbundet, där även representanter för kommuner, landsting och näringslivet medverkar. roll i dessa möten har främst varit att representera de nationella målsättning- arna för infrastrukturen och att betona möjligheten att bidra till att länets miljömål uppfylls. i redovisar att det finns flera for- mella samverkansgrupper på chefsnivå inom regionen för att olika aktörer ska kunna arbeta mot samma mål. Inom det regionala till- växtarbetet har exempelvis fem utvecklingsområden identifierats av i samverkan med bland andra i (KSL), , , Struktur- partnerskapet samt regionala näringslivsorganisationer. Tre regionala aktörer har i uppdrag att arbeta specifikt med bostadsförsörjningsfrågor. Det är utöver även en- heten för Tillväxt och regional planering inom () samt KSL. Tillsammans driver de forum och nätverk för personer som arbetar med bostadsförsörjningsfrågor inom regionen för att utbyta erfarenheter och att sprida kunskap. I syfte att underlätta kommunernas arbete med den nya plan- och byggnadslagstiftningen har i också anordnat träffar under rubriken för kom- munala tjänstemän inom PBL-området. i län har upprättat ett regionalt bostadsnät- verk, Bostadssamverkan . Genom att öka kunskapen om bostadsmarknadens och bostadsbyggandets villkor, ta fram kun- skapsunderlag och analyser samt att agera som pådrivare, kan nät- verket stimulera till ökat bostadsbyggande i och en bättre balanserad bostadsmarknad. Som ett led i detta anordnas Skånskt bostadsforum för aktörerna på bostadsmarknaden. 4.5.4Gemensamma uppdrag och projekt Vi bad länsstyrelserna att i kartläggningen ange exempel på på- gående och avslutade länsstyrelsegemensamma uppdrag och arbets- sätt. Ett gemensamt arbete för samtliga 21 länsstyrelser är hemlös- hetsuppdraget. Regeringen gav länsstyrelserna ett treårigt uppdrag att stödja kommunerna i planeringen av arbetet med att motverka hemlöshet, det så kallade hemlöshetsuppdraget Kommitténs studier och utvärderingar (S2011/273/FST delvis). Avsikten var att uppdraget skulle genom- föras som en del av det stöd som länsstyrelserna erbjuder kommu- nerna i planeringen av bostadsförsörjningen. Förutom att analysera hur kommunerna beaktar arbetet med att motverka hemlöshet, skulle länsstyrelserna ge kommunerna stöd och råd i planeringen. Tillsammans med den av regeringen utsedde nationella hemlös- hetssamordnaren ska lämna en gemensam slutrapport till . Ytterligare exempel på länsstyrelsegemensamt arbete är WKP- projektet, Webbaserad katalogtjänst för planeringsunderlag, som bedrivs tillsammans med . Katalogtjänsten ska vara ett stöd för att svara mot plan- och bygglagens och krav på att tillhandahålla planeringsunderlag. I projektet ingår också ett arbete där respektive länsstyrelse arbetar med kategorisering och ajourhållning av planeringsunderlag, med stöd av en nationell redaktion och projektledning. Kopplat till den nationella redak- tionen bedrivs även motsvarande arbete för att tillhandahålla centrala myndigheters planeringsunderlag. Projektet är en viktig del i länsstyrelsernas arbete att med sammanfattande redogörelser och tidiga dialoger med kommunerna i översiktsplanearbetet. Projektet var ett samarbets- och utvecklingsprojekt mellan och länsstyrelserna inom ramen för miljömåls- arbetet. Projektets målsättning var att hitta metoder och verktyg för att styra översiktsplaneringen så att miljömålet God bebyggd miljö kan uppfyllas och att visa exempel på detta. Projektet har redovisats i en rapport från . Rapporten anger följande tre steg för ökad samordning mot hållbar utveckling.44 PBL och har verktygen medan dialogen är metoden. Tydlig nationell prioritering. Länsstyrelserna efterlyser tydligare direktiv och prioriteringar från den nationella nivån för att kunna ge bra vägledning till kommunerna. Uppföljningen behöver förändras. Miljömålen kan användas som verktyg i fysisk planering genom uppföljning av målen och översiktsplanen. Uppföljningen av översiktsplanen kan ge en lokal bild av tillståndet för god bebyggd miljö. 44 , ÖP-resan – utvecklar dialogen om miljömålen, Rapport 2014:18, s. 9. Kommitténs studier och utvärderingar I den kartläggning som länsstyrelserna har redovisat till kommittén lämnas följande slutsatser från projektet av nationella mål på den nationella nivå som ska hanteras på kommu- nal nivå inom fysisk planering är inte avvägd. Det finns från central nivå ingen vägledning för kommunerna hur avvägningen ska göras. Det är uppgift att vägleda kommunerna i deras bedömningar. har svårigheter att hantera mål- konflikterna och ge råd till kommunerna. Exempel på interna mål- konflikter inom God bebyggd miljö kan vara när förtätning ställs mot bevarande av grönområden, kulturmiljö och buller. Alla dessa faktorer ingår som indikatorer i uppföljningen av miljömålet, men värderingen av hur de olika faktorerna ska samspela och ställas mot varandra är platsspecifik och beroende av sammanhanget, vilket inte fångas upp i uppföljningen. De nationella målen kommer också från olika politikområden och målkonflikterna är inte avvägda på nationell nivå. Det innebär att den regionala och lokala nivån måste hantera dem. Detta ställer stora krav på både och kommuner. Det är en ut- maning för kommunerna att göra tillräckligt tydliga beslutsunder- lag, som synliggör effekterna av olika åtgärder när planen ska genomföras, vilka alternativa genomföranden som är möjliga samt att konsekvensbeskriva detta. Det är endast på det sättet som av- vägningarna kan synliggöras. Projektet har uppmärk- sammat att miljökonsekvensbeskrivningarna behöver utvecklas som processverktyg för att synliggöra vilka avvägningar som görs i den fysiska planeringen. Ett ytterligare exempel på ett gemensamt uppdrag är det rege- ringsuppdrag som fick 2013 i fråga om att bryta ned de nationella målen, planerna och programmen till regionala mål, planer och program (jfr avsnitt 3.2). Dessa ska utgöra ett underlag för kommunernas fortsatta planeringsarbete. En slutsats av upp- draget är att inte mäktat med att ta sig an uppdraget fullt ut.46 Det faktum att de nationella målen ursprungligen kom- mer från budgetpropositionen och primärt är ämnade för ekono- misk målstyrning, utgör enligt en svårighet när de ska 45Länsstyrelsen , Kartläggning av länsstyrelsernas arbete med fysisk planering och bostads- försörjning, Rapport för , , s. 24. 46Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regerings- uppdrag s. 9. Kommitténs studier och utvärderingar brytas ner regionalt och anpassas till fysisk samhällsplanering ute i regioner och kommuner. För att målstyrningen och kunskaps- överföringen mellan planeringsaktörerna ska fungera effektivt, anser att staten bör utarbeta ett mindre antal mål och göra dessa mer uppföljningsbara för en hållbar samhällsplanering i stället för dagens hundratal mål. har ett Forum för hållbart sam- hällsbyggande. Syftet är att skapa förutsättningar för ett långsiktigt och uthålligt arbete med frågor som rör statens roller inom sam- hällsplanering, byggande och boende. Utifrån en utvecklad samsyn ska samarbetet leda till kvalitetsutveckling, likartad hantering för ökad jämförbarhet mellan länen och därmed ökad effektivitet och förbättrat resultat i verksamheterna. 4.5.5Länsstyrelsens syn på vad som kan utvecklas inom fysisk planering och bostadsförsörjning Inom ramen för kartläggningen av verksamheten bad vi länsstyrel- sen att svara på frågan vad som fungerar bra och vad som kan utvecklas och förbättras inom fysisk planering och bostadsförsörj- ning. Vi fick flera olika svar, varav några var av mer allmän karaktär om hur bostadsmarknaden fungerar eller inte fungerar. En sådan synpunkt är att det saknas en statlig bostadspolitik, vilket för med sig att det är svårt att göra bedömningar som gynnar bostadsfrågan. Det leder till att bostadspolitik utformas inom alla delar i systemet och dessa går inte i takt med varandra. En annan synpunkt är att bostadsmarknaden inte fungerar för alla grupper i samhället. För de ekonomiskt svaga grupperna finns ingen fungerande bostadsmarknad. Att av nationella mål, planer och program är mycket stor lyftes även upp i detta samman- hang. Målen är motstridiga och det är svårt att få en överblick över statens prioriteringar från nationell nivå. Allt förefaller vara viktigt. Tre politiska nivåer ska mötas – staten, den regionala aktören och kommunen. Dessa tre aktörer kan ha oförenliga mål och det finns inte någon reglering för att mål ska överensstämma. Det saknas uppföljning kring hur målen förhåller sig till varandra. Detta kan göra enligt befintlig lagstiftning, inom uppdraget för uppföljning av PBL. Kommitténs studier och utvärderingar När det gäller översiktsplaneringen framförs att den inte har fått den status den förtjänar. Översiktsplanen har en central roll för bostadsförsörjningen. Problem kopplade till översiktsplanen är att den är vägledande och inte bindande. Markanvändningskartor finns alltmer sällan i översiktsplaneringen, vilket leder till otydliga planer. Det finns behov av att uppmärksamma det mellankommunala sam- spelet och det regionala perspektivet mer i samråd om översikts- planering och riktlinjer för bostadsförsörjning. Kopplingen mellan riktlinjer för bostadsförsörjning, översiktsplanering och regional tillväxt behöver tydliggöras. Det behövs en helhetssyn och en samlad bedömning. PBL förutsätter mellankommunal samverkan och att länsstyrel- sen tar sin roll att bevaka mellankommunala frågor på allvar. Det innebär att ska ingripa när någon kommun beslutar om en detaljplan som inte leder till regional utveckling och tillväxt eller bidrar till regionens hållbara utveckling. bedömer att den behöver utveckla sin uppgift om det regionala perspektivet. PBL förutsätter att är förutsägbar och ger samlade besked i tidiga skeden, det vill säga i sina granskningsyttranden till kommunernas översiktsplaner. Därmed kan kommunerna gå vidare och vara trygga med vad som gäller i de enskilda frågorna, eftersom översiktsplanen är vägledande för efterföljande beslut. Det förut- sätter tydliga granskningsyttranden från staten och tydliga över- siktsplaner från kommunerna. För att åstadkomma detta har behov av att framöver få ett bättre stöd från de nationella myndigheterna. Arbetet med att förtydliga riksintressena och deras roll i systemet har inletts, men mycket arbete kvarstår. Särskilt behöver och andra sektorsmyndigheters samord- ning och ansvar utvecklas för att tillhandahålla aktuella planerings- underlag. En förbättringsåtgärd vore att ta fram fler sammanvägda planeringsunderlag och arbeta med riksintressebeskrivningar enligt 4 kap. MB. Det är svårt för kommunerna att ta sitt ansvar i län med geogra- fiskt små kommuner och goda kommunikationer. Medborgarna flyttar runt och delar upp sina liv på flera kommuner. Det ställer stora krav på flexibilitet i den kommunala samhällsplaneringen. Geografiskt stora kommuner kan, trots att de ofta har tillgång till betydande naturresurser, ha små egna resurser för samhällsbyg- gande som en följd av att de ligger i en avbefolkningsbygd som ger Kommitténs studier och utvärderingar ett sämre skatteunderlag. För geografiskt stora kommuner med liten befolkning är en stor utmaningen att bryta den negativa befolkningsutvecklingen och öka den lokala nyttan. Kommunernas arbete med bostadsförsörjning och behovet av transportinfrastruktur har kopplats samman och investeringar i infrastruktur har kunnat användas som statlig stimulans för ut- veckling. Svårigheten är att åtgärderna har olika planeringshori- sonter. Om förbättrad transportinfrastruktur ska kunna utgöra en stimulans för bostadsbyggandet, behöver processerna för länstrans- portplaner bli bättre synkroniserade med kommunernas planering och med behovet i närtid för kollektivtrafikförsörjningen. Ett omfattande länsstyrelsegemensamt arbete är under upp- byggnad, där statliga planeringsunderlag ska samlas under en digital portal. Om detta ska fungera, krävs att underlagen hålls uppdate- rade av respektive myndighet. För kommunerna finns utöver beho- vet av aktuella planeringsunderlag även behov av att få vägledning och tolkning av underlagen. och kan bli tydligare i att förmedla hur olika sakområden hänger samman, hur planeringsunderlag kan tillämpas och vad som ger en god livsmiljö. För att ska kunna göra tillförlitliga analyser och kunna följa utvecklingen på bostadsmarknaden behöver den nationella statistiken från SCB vara kvalitetssäkrad. Statistiken över exempelvis bostadsbestånd, byggande och hushållsbildning är enligt mycket bristfällig och därtill krävs ekonomiska resurser för såväl kommuner som länsstyrelser för att köpa in sta- tistik. En översyn av hur kommuner rapporterar in statistik till staten, vilka uppgifter som ska rapporteras, hur dessa uppgifter kvalitetssäkras och vem som får tillgång till data är frågor som behöver ses över med syftet att framöver få tillförlitliga statistik- underlag. har den bristande kvaliteten på statistiken, av- saknaden av digitalt tillgänglig statistik samt nackdelarna med att inte kunna lägga samman statistik från detaljplanering och fastig- hetsbildning diskuterats inom flera myndigheter. ser ett stort värde i att dessa frågor lyfts upp på agendan. Genom exempelvis digitala detaljplaner och översiktsplaner skulle såväl handläggning som uppföljning och analyser av byggandet under- lättas hos samtliga aktörer. Kommitténs studier och utvärderingar svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. I uppdrag ingår att verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Utöver länssty- relseinstruktionen finns en rad olika regelverk som styr länssty- relsens ansvar i förhållande till fysisk planering och bostadsförsörj- ning. Verksamheterna för plan- och byggfrågor och bostadsförsörj- ning hanteras och organiseras olika för varje länsstyrelse. I budget- propositionen redovisar regeringen att 253 årsarbetskraf- ter var verksamma 2013 inom Hållbar samhällsplanering. Mot- svarande arbetsvolym 2012 var 241 årsarbetskrafter. Antalet års- arbetskrafter varierar mellan länsstyrelserna. ger kommunerna vägledning, råd och stöd. De lämnar yttranden, tillhandahåller planeringsunderlag som är rele- vanta för planering och samordnar statens intressen. Samtliga sex länsstyrelser som har ingått i kartläggningen anord- nar regionala forum för samtal om fysisk planering, bostadsförsörj- ning och boende. Syftet med dessa forum är att skapa en gemensam kunskapsarena, att inspirera och nå ut med samlad information och att erbjuda möjligheter för deltagarna att bygga upp kontakter, nätverk och utveckla olika forum. Stor vikt läggs även vid att samordna olika insatser och per- spektiv inom myndigheten, framförallt i de insatser som riktas till kommunerna. har arbetat med att utveckla sina yttranden så att de är anpassade till varje kommun. Myndigheten redovisar bland annat vilka nationella mål, planer och program som staten anser vara relevanta för kommu- nerna att ta hänsyn till när översiktsplaner ska aktualiseras. Ett gemensammat arbete för samtliga 21 länsstyrelser är rege- ringens uppdrag om hemlöshet. Ytterligare exempel på länsstyrelse- gemensamt arbete är , Webbaserad katalogtjänst för planeringsunderlag, som bedrivs tillsammans med . Kata- logtjänsten ska vara ett stöd för att svara mot plan- och bygglagens och krav på att tillhandahålla planeringsunderlag. Ett annat gemensamt uppdrag är det regeringsuppdrag som länsstyrel- Kommitténs studier och utvärderingar sen fick 2013 i fråga om att bryta ned de nationella målen, planerna och programmen till regionala mål, planer och program. Avslutningsvis pekar på ett antal brister och ut- maningar för arbetet kring fysisk planering och bostadförsörjning. Ett område är avsaknaden av statlig bostadspolitik, vilket för med sig att det är svårt att göra bedömningar som gynnar bostadsfrågan. Det leder till att bostadspolitiken utformas inom alla delar i syste- met och dessa går inte i takt med varandra. Därutöver anser läns- styrelsen att av nationella mål, planer och program är alltför omfattande. Målen är motstridiga och det är svårt att få en över- blick över statens prioriteringar från nationell nivå. Allt förefaller vara viktigt. framför vidare att PBL förutsätter att är förutsägbar och ger samlade besked i tidiga skeden, det vill säga i sina granskningsyttranden till kommunernas över- siktsplaner. För att kunna svara upp mot det har behov av att få ett bättre stöd från de nationella myndigheterna. 4.6Regional utveckling och fysisk planering i , , och – några jämförelser Vi ska enligt vårt direktiv bland annat studera och analysera syste- men för fysisk planering på regional nivå i övriga nordiska länder och några andra länder inom EU. Vi har valt att förutom de nor- diska länderna även studera förhållandena i , och . Det har dessutom framförts till oss att Vancouverregionen i har ett framgångsrikt system för fysisk planering på regional nivå. Vi lämnar därför i bilaga 3 till betänkandet en beskrivning av förhållandena i dessa länder. De nordiska länderna har många kulturella, institutionella och historiska likheter. Det är därför intressant att jämföra dessa länder. Utvecklingen i de nordiska länderna är i ökande grad på- verkad av planeringen och utvecklingen i respektive grannländer. Dessutom är utvecklingen i , och och även i viss mån i ökande grad påverkad av utvecklingen inom EU. De nordiska ländernas system för fysisk planering har också flera likheter. I alla de nordiska länderna finns det samverkan Kommitténs studier och utvärderingar mellan nationell, regional och lokal nivå. Denna samverkan är dock reglerad på olika sätt. Vi har tagit hjälp av professor em. vid Institu- tionen för samhällsplanering och miljö på Kungl. Tekniska hög- skolan i för att genomföra en jämförande analys mellan de nordiska länderna. Vi har också i samarbete med institutionen genomfört ett seminarium om de nordiska ländernas system för regional planering med medverkande från berörda länder. Fram- ställningen i det följande bygger på den rapport som har lämnats med den jämförande analysen. Den bygger i huvudsak på det material som redovisas i bilagan om respektive nordiskt lands plane- ringssystem. Fakta om de nordiska länderna har granskats av experter från respektive land i samband med seminariet i . Som inledning gör rapporten en kort genomgång av verksam- heter som har det nordiska samarbetet som bas samt några ut- vecklingsprogram för som helhet. Till genom- gången skulle kunna läggas verksamhet som finansieras via EU- kommissionens olika program. De viktigaste här torde vara regional-, social- och strukturfonderna liksom olika program som gäller gränsregionalt samarbete. Huvudpunkten i framställningen gäller de enskilda nordiska ländernas system. Dominerar skillnader eller likheter när det gäller politikområdets avgränsning och tyngdpunkter? Hur byggs plane- ringssystemet upp lokalt och regionalt? Går vi mot en konvergens mellan de nordiska länderna vad gäller politikområdets avgränsning i lagstiftning och tillämpning? Framställningen är schematisk och utgår från en kortare sam- manfattning av respektive länders system. Därefter behandlas administrativa indelningar, kommun- och regionreformer, system för fysisk planering samt jämförelser. I avslutande delar jämförs utvecklingen av bostadsbyggandet och beskrivs dessutom några tendenser när det gäller kunskapsförsörjningen inom den regionala planeringen. Kommitténs studier och utvärderingar 4.6.1Från europeiska till nordiska samarbeten De nordiska ländernas regeringar arbetar med regional planering på olika nivåer från den europeiska via den makroregionala till den nationella, regionala och lokala nivån. Den nordiska nivån får ses som en del av den makroregionala nivån med en lång tradition av samarbete. Tyngdpunkten i arbetet ligger vid olika frågor på olika nivåer.