sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — att människors omedvetna kunskap om hur världen fungerar ofta överstiger den explicita förståelsen. (1966) refererad i Autor (2014). 310Som visas i bl.a. Blinder och (2013) och Goos m.fl. (2014) finns ett signifikant samband mellan hur rutinartade arbetsuppgifter är och hur lätta eller svåra de är att utlokalisera till länder med låga arbetskraftskostnader. Även om fenomenen är överlappande är sambandet inte fullständigt. även Mandelman och Zlate (2014). 311Eurofound (2013). Tilltagande polarisering även i brukar beskrivas som en liten, öppen ekonomi, som tillhör de främsta i världen när det gäller investeringar i kunskapsbaserat kapital.312 Mot den bakgrunden borde den tekniska förändring som en ökad robotisering och datorisering innebär ha fått en stark genomslagskraft på den svenska arbetsmarknaden. Två större studier har gjorts av jobbpolarisering i . I Adermon och (2014) undersöks förändringar i sysselsättningen –2005.313 Författarna finner att förändringarna under den första halvan av perioden, 1975–1990, sannolikt inte kan förklaras av att efterfrågan ändrats på grund av den tekniska utvecklingen.314 För perioden –2005 finns däremot ett tydligt och signifikant polariserat mönster kopplat till arbetsuppgifternas innehåll, som kvarstår även vid kontroll för alternativa förklaringar.315 I (2013) undersöks perioden –2011 med likartade data, men yrken delas upp såväl efter lönekvintiler som efter utbildningskrav. Enligt båda sätten att mäta har det skett en jobbpolarisering –2011.316 Uppgraderade kvinnor, polariserade män För att kunna föra analysen av den svenska arbetsmarknaden ytterligare framåt har gjort vissa egna beräkningar av data från för perioden –2013.317 312Andrews & Criscuolo (2013). 313Adermon och (2011). Data kommer från den s.k. LINDA-databasen och sysselsättningsförändringar mäts i helårsekvivalenter. Polariseringen mäts i förhållande till lönekvintiler med . 314Huvudsakligen återspeglar sysselsättningsutvecklingen –90 i stället en utbuds- förändring i form av kvinnornas inträde på den svenska arbetsmarknaden. 315Att rutinarbeteshypotesen inte får stöd för perioden –1990, men för perioden – 2005, tolkas som ett utslag av att datoriseringen av arbetsplatserna huvudsakligen inleddes , vilket även får stöd i studier på bl.a. amerikanska data (Autor , och [2008]). Slutsatsen att jobbpolariseringen beror av förändringar i arbetskraftsefterfrågan får ytterligare stöd av att även lönerna är polariserade för perioden –2005 (men inte –1990). 316Polariseringen yttrar sig som minskningar av medelkvalificerade yrken med medelhöga löner, med en tydlig relativ tillväxt av lågkvalificerade yrken med låga löner – i synnerhet efter finanskrisen – samt med relativt små förändringar av högkvalificerade yrken med höga löner. (2013). Detta kontrasteras mot en tidigare studie då författaren snarare såg ett uppgraderingsmönster på den svenska arbetsmarknaden. Jfr (2004). 317Beräkningarna följer metoden som används i Goos m.fl. (2009) och baseras på lönestrukturstatistik och data från publicerad i SCB:s Statistikdatabas. Figur 4.1 Förändringar i antal anställda 16–per lönekvintil 2001– 2013 Anm.: Kvintil 1 = låglönegrupp, …, kvintil 5 = höglönegrupp. Källa: SCB Statistikdatabasen, månadslön, lön i fasta priser och lönespridning efter yrkesgrupp (SSYK 96) och kön. – 2013, Anställda i riket efter yrke (SSYK 96), arbetsställets sektortillhörighet, ålder och kön. - 2013 (2015) och egna beräkningar. Av figur 4.1 framgår att jobbtillväxten i i absoluta tal upp- visat ett tydligt polariserat U-mönster . Mönstret framgår även vid en relativ jämförelse, även om tillväxten av låglönejobb då är mindre tydlig. Tillväxten av höglönejobb respektive fallet bland medellönejobben skedde framför allt före finanskrisen, medan den måttliga tillväxten i låglönejobb främst skett efter krisen. Yrkesgrupperna utgår från Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK 96) på 3-siffrig nivå. Antalet yrkesgrupper skiljer sig åt mellan olika indelningar (män/kvinnor och privat/offentlig sektor) till följd av avsaknad data. För varje yrkesgrupp har den genomsnittliga lönen över samtliga år beräknats för respektive indelning. Baserat på den genomsnittliga lönen 2001-2013 har yrkesgrupperna delats in i kvintiler, av yrkesgrupperna i respektive kvintil. Eftersom yrkesgrupperna inte innehåller samma mängd anställda behöver inte varje kvintil motsvara av det totala antalet anställda, men de avvikelser som förekommer är relativt små. För respektive kvintil har förändringar i antal eller andelar anställda mellan angivna år beräknats. I jämförande studier från bl.a. Eurofound framstår polarise- ringen i som ett huvudsakligen manligt fenomen, medan utvecklingen för kvinnor mer har karaktären av uppgradering.318 Av figur 4.2 framgår att detta mönster är tydligt även i . Figur 4.2 Förändring i respektive lönekvintils andel av antal anställda, män respektive kvinnor 2001–2013 0 -1 -2 -3 -4 -5 Anm.: Kvintil 1=låglönegrupp, …, Kvintil 5=höglönegrupp. Källa: SCB och egna beräkningar. För såväl kvinnor som män har medellönejobben minskat relativt sett. Men medan det bara är höglönejobben som stått för en relativ ökning bland kvinnorna (dvs. en uppgradering), har i stället både låglöne- och höglönejobb ökat bland männen. Skillnaderna mellan könen återspeglar delvis skillnader mellan sektorer, eftersom män i större utsträckning arbetar i privat sektor och kvinnor i offentlig sektor.319 En samtidig analys av kön och sektorstillhörighet visar att 318Eurofound (2011). Skillnader mellan kvinnor (uppgradering) och män (polarisering) i framgår också i exempelvis Oesch (2015). 319Under 2013 arbetade enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar av anställda män i i privat sektor, i sektor och i statlig sektor. För kvinnor var fördelningen i stället 54, . polarisering är det dominerande mönstret för såväl män som kvinnor i privat sektor, liksom för män i offentlig sektor. För kvinnor i offentlig sektor kan man däremot se en tydligt upp- graderande profil. I likhet med Eurofoundstudien kan man även i notera att den traditionella segregeringen på arbets- marknaden verkar brytas upp av polariseringen genom att män i ökad utsträckning söker sig till traditionellt kvinnodominerade låglöneyrken.320 Det kan också vara intressant att jämföra utvecklingen för personer födda inom respektive utanför . Figur 4.3 nedan visar den absoluta förändringen av antalet anställda under 2000- talet, men den relativa förändringen uppvisar ett likartat mönster. Situationen för utomnordiskt födda präglas av en polariserande jobbtillväxt, medan situationen för personer födda i (inklusive ) snarare präglas av uppgradering med en kraftig tillväxt i den översta lönekvintilen. Hela nettojobbtillväxten i den lägsta lönekvintilen har gått till personer födda utanför . 320 För kvinnor i offentlig sektor finns däremot ingen sådan tendens utan mönstret är tvärtom uppgradering, med stora tapp i låglöneyrken som vård- och omsorgspersonal och kontorspersonal och fler anställningar i specialistyrken inom vård, utbildning och ledarskap i de högre lönekvintilerna I viss mån kan förändringarna för kvinnor inom de lägre decilerna också tolkas som ett utfall av att yrken inom exempelvis vård- och omsorg och städning övergått från offentlig till privat sektor. Figur 4.3 Födelseregion respektive utanför : Förändring i respektive lönekvintils antal anställda 16–. Anm.: Kvintil 1=låglönegrupp, …, Kvintil 5=höglönegrupp. Källa: SCB och egna beräkningar. Polarisering eller uppgradering ? I en studie gjordes förutsägelsen att av de anställda på den svenska arbetsmarknaden kommer att kunna ersättas av digital teknik under de kommande två decennierna (jämfört i ). Det skulle enligt studien innebära att ca 2,5 miljoner jobb i påverkas.321 Det är naturligtvis inte lätt att bedöma sannolikheten för en så stor förändring. De studier som gjorts av svenska förhållanden tyder på att en jobbpolarisering har skett även här, med början under 1980- eller 1990-talen. Troligen är utvecklingen kopplad till 321 Fölster (2014). Studien har ambitionen att replikera och (2013) motsvarande studie på amerikanska data. Författaren använder den sortering av yrken baserat på yrkesinnehållet som görs i och med utgångspunkt i den amerikanska O-netdatabasen. datoriseringen av det svenska arbetslivet , men även robotiseringen i den svenska industrin torde vara en viktig faktor. är det intressant att notera att delar av den svenska arbetsmarknaden förefaller vara undantagen från polariserings- trenden. För gruppen kvinnor i offentlig sektor syns ingen polarisering, utan i stället en uppgradering, medan polariserings- mönstret återfinns i privat sektor och för män i offentlig sektor. På motsvarande sätt förefaller polariseringstrenden starkare bland utrikes födda än bland inrikes födda. Det finns anledning att tro att dessa skillnader huvudsakligen beror på utbudsfaktorer, i synnerhet utbildning. Kvinnor har blivit allt mer välutbildade, i förhållande till män. Personer födda utanför är i högre grad lågutbildade, och även i de fall de har en högre utbildning har det svårare att få arbeten som motsvarar utbildningen. En annan faktor i sammanhanget är att privat sektor är polariserad i högre utsträckning än offentlig sektor. Det huvudsakliga skälet tycks vara att medelinkomstyrkena – framför allt inom industrin – i högre utsträckning rationaliserats bort som en följd av den tekniska utvecklingen. Även SCB:s långsiktiga arbetsmarknadsprognos tyder på en polarisering med olika effekter för kvinnor och män.322 Även om tidsperspektivet är osäkert förefaller det sannolikt att en vidare teknisk utveckling i nästa steg kommer att påverka låglöneyrkena snarare än höglöneyrkena. Digitaliseringen har inte haft någon positiv, komplementär effekt på de enkla serviceyrkena, utan har det bara varit svårt att substituera de dominerande arbetsmomenten. Givet att den tekniska utvecklingen fortsätter kan utslagningen av medellöneyrken antas sprida sig även till de 322 SCB (2014b). Sysselsättningen inom industri m.m. bedöms fortsätta minska med närmare 45 000 personer till 2035, även om utvecklingen skiljer sig åt mellan olika delar av industrin. beräknas antalet förvärvsarbetande inom privata tjänster öka med ca 135 000, där ökningen väntas bli särskilt kraftig inom branscherna juridiska och ekonomiska konsulter, företagskonsulter samt fastighetsbolag och fastighetsförvaltare. Även sysselsättningen inom offentliga tjänster väntas öka kraftigt , med sammanlagt omkring 360 000 personer. Den enskilt största sysselsättningsförändringen väntas ske inom äldreomsorgen där antalet förvärvsarbetande beräknas öka med närmare 180 000 personer till 2035. En stor ökning av sysselsättningen beräknas även inom hälso- och sjukvården. enklare tjänsteyrkena, medan höglöneyrkena kan förväntas stå emot längre.323 Om denna trend fortsätter kommer många arbeten i den lågav- lönade servicesektorn – som innehåller moment som kan substituteras – inte att kunna vara någon betydande lösning på framtidens sysselsättningsproblem för personer med svaga färdig- heter. Men det är även av ett antal andra skäl önskvärt att söka rikta in framtidens arbetsmarknad mot en generell uppgradering. Ett sådant skäl är att jobbpolariseringslitteraturen inte bör tolkas som att det inte kommer att finnas något behov av medelkvalificerad arbetskraft i framtiden.324 För det första var fortfarande ca 646 000 personer i anställda i medel- kvalificerade arbeten325, även om de enligt figur 4.1 minskat något . För det andra förändras arbetsmarknaden så att man, även om de medelkvalificerade rutinjobben försvinner, kan förvänta sig både att det skapas helt nya medelkvalificerade jobb och att vissa tidigare hög- och lågkvalificerade jobb omvandlas till medelkvalificerade. Att den tekniska utvecklingen inte kommer att leda till att ”mitten försvinner” är viktigt att komma ihåg, inte minst när det gäller den framtida utbildningspolitiken. 4.2Bestämningsfaktorer för en väl fungerande arbetsmarknad I avsnitt 4.1 diskuterades vad som kan komma att hända med efterfrågan på arbetskraft som en följd av bl.a. den tekniska utvecklingen, globaliseringen och ändrade efterfrågemönster. Där diskuterades också nyckelgrupperna för att säkra ett högt arbetsutbud . I detta avsnitt identifieras tre bestämningsfaktorer för en väl fungerande framtida arbetsmarknad. En väl fungerande arbetsmarknad är en arbetsmarknad med en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbets- 323 och (2013) pekar ut arbetsuppgifter som kräver kreativ intelligens (originalitet), mönsteravläsning i oordnade miljöer och social intelligens som sådana som visat sig särskilt svåra att automatisera. 324Jfr , Innovation & Skills (2013) och Autor (2015). 325I detta fall definierat som de av yrkena som utgör yrkeslönekvintil 3 i figur 4.1. kraften, där arbetskraften kan matchas mot de krav som struktur- omvandlingen på arbetsmarknaden ställer. De tre bestämningsfaktorer som kommer att vara i fokus för diskussionen är utbildning, arbetskraftens rörlighet och flexibilitet samt välfärdssystemens utformning. 4.2.1Utbildning påverkar både produktivitet och sysselsättning En väl utbildad arbetskraft, med kunskaper och färdigheter som motsvarar de krav som ställs på en framtida arbetsmarknad, är central. Utbildning leder dock inte med nödvändighet i sig till högre sysselsättning och lägre arbetslöshet, utan i första hand till högre produktivitet, som i sin tur ger högre löner och levnads- standard. På en arbetsmarknad som den svenska – där socialför- säkringar och avtal gör att de lägsta reservationslönerna är höga i ett internationellt perspektiv – blir emellertid kopplingen mellan individens humankapital och sysselsättning tydlig. På en annan sorts arbetsmarknad med en väsentligen lägre lägstalönenivå är kopplingen mellan utbildning och sysselsättning mindre tydlig. För individens arbetsmarknadsutfall i är utbildning viktigt inte minst för att den ger de färdigheter som behövs för att bli anställningsbar. Men det faktum att en individ genomgått en utbildning kan också skicka en positiv signal till en potentiell arbetsgivare om den framtida produktiviteten. Utbildning sam- varierar också positivt med de flesta arbetsmarknadsindikatorer: personer med hög utbildning är i högre utsträckning i arbets- kraften, i högre utsträckning sysselsatta, i lägre utsträckning arbetslösa och har högre lön.326 Även ur samhällets perspektiv är det gynnsamt att ha en befolkning med ett högt humankapital, där utbildning utgör en viktig del. Hög utbildningsnivå i befolkningen samvarierar generellt med hög tillväxt och produktivitet i ekonomin, även om det inte är lätt att klarlägga orsakssambandet. Hög utbildningsnivå har också positiva effekter på faktorer som hälsa och livslängd, politiskt 326 En del av effekten kan emellertid bero på selektionsbias, dvs. att människor med goda förmågor både har bättre förutsättningar att utbilda sig och att lyckas väl på arbets- marknaden. aktiva medborgare, brottslighet och produktiviteten i nästa generation.327 Individernas utbildning är alltså inte bara till nytta för dem själva utan också på olika sätt för det omgivande samhällets välstånd.328 Det gör att det offentliga åtagandet för att underlätta utbildning – i form av offentligt finansierad och utförd utbildning liksom olika typer av studiemedelssystem – i många länder är relativt omfattande. Genom det offentliga åtagandet kan också möjligheter till utbildning fördelas jämnare över befolkningen än vad som annars skulle bli fallet, genom att även individer som inte själva hade haft möjlighet att privat finansiera en utbildning får tillgång till sådan. Därmed tas den arbetskraftspotential som finns i befolkningen bättre till vara. Det är emellertid inte givet att alla typer av utbildning alltid ska vara helt kostnadsfria för individen, eftersom det skulle kunna riskera att leda till inlåsning och – ur samhällets perspektiv – överkonsumtion. Utbildningspolitiken innehåller därmed en grundläggande avvägning i fråga om hur stor det offentligas roll ska vara i förhållande till den enskildes eget ansvar. När det gäller grundläggande utbildning på grundskole- och gymnasienivå finns goda argument för att det offentligas roll ska vara dominerande. Även om efterfrågan på lågproduktiva tjänster ökar, går allt färre jobb att klara utan de färdigheter som kommer av en grundläggande utbildning, varför det är samhälls- ekonomiskt lönsamt att alla ges chansen att tillägna sig dessa färdigheter. Gruppen som saknar grundläggande utbildning minskar i takt med att äldre generationer i den inrikes födda befolkningen lämnar arbetsmarknaden. sker ett inflöde av invandrare , men med heterogen utbildningsbakgrund. För utrikes födda som invandrat till hade närmare en tredjedel av gruppen 2013 en högskoleutbildning , vilket är ungefär samma nivå som inrikes födda i samma ålder. hade en femtedel av de utrikes födda som kommit endast förgymnasial utbildning och en fjärdedel utbildning på gymnasie- nivå, medan motsvarande siffror för inrikes födda är 8 respektive 45 327Björklund och (2005). 328Jfr m.fl. (2010). procent.329 För att utnyttja den arbetskraftspotential som invandrarna utgör behövs därför ett väl avvägt offentligt åtagande anpassat till individernas förkunskaper. Den tekniska utvecklingen, inte minst digitaliseringen, liksom position i de globala värdekedjorna, kan förväntas leda till en ökad efterfrågan på individer med högre, eftergymnasial utbildning. Det är emellertid sannolikt att det framför allt är utbildningar som möter efterfrågan på högteknologisk arbetskraft eller från välfärdssektorerna som kommer att leda till arbete, medan utbudet riskerar att överstiga efterfrågan på många andra högre utbildningar. Därmed ökar också vikten av en förbättrad matchning och väl informerade studieval. Individer kommer sannolikt att befinna sig på arbets- marknaden, som strukturomvandlingen gör att kraven förändras under ett och samma arbetsliv. Det kommer att ställa högre krav på att individer upprätthåller och förändrar sitt humankapital i linje med skiftande efterfrågan. Möjligheterna för den som förlorat arbetet att återgå till tidigare yrke kan antas minska och behovet av omställning öka, i synnerhet för personer i traditionellt manliga yrken, där man kan förvänta sig att arbeten går förlorade. Här finns också en mer generell avvägning att göra såväl för individer som för samhället. Ska utbildningssystemet vara utformat för att styra framför allt mot specialister med internationellt konkurrenskraftig spetskompetens eller framför allt mot generalister som är bättre rustade att klara omställningar på arbetsmarknaden?330 Utformningen av utbildningssystemet är sannolikt den viktigaste faktorn när det gäller hur ett lands utbildningsförut- sättningar utvecklas. Men även faktorer som vilken utbildnings- premie olika utbildningar ger och vilka effekter skattesystem har är av betydelse. Detta innebär att arbetsgivarna och det offentliga bortom utbildningssystemet också har viktiga roller att spela. 329SCB (2015d). Se vidare SCB (2014a). 330Jfr (2008). 4.2.2Rörlighet och flexibilitet underlättar matchning Arbetskraftens rörlighet och flexibilitet är ytterligare en viktig faktor för en väl fungerande arbetsmarknad. Strukturomvandling ställer inte bara krav på att arbetskraften uppdaterar och växlar kompetens i takt med förändrade krav, utan också på att människor har möjlighet att flytta dit arbetstillfällena finns och har tillgång till en (fysisk eller digital) infrastruktur som möjliggör större arbetsmarknadsområden. Men arbetskraftens yrkesmässiga, och indirekt också geografiska, rörlighet påverkas även av faktorer som arbetsmarknadens reglering och arbetsmarknadspolitikens utformning. Rörlighet på arbetsmarknaden kan ha positiva effekter på bl.a. produktivitet, reallöner och sysselsättning. I studier på amerikanska data har man funnit att rörlighet har stora positiva effekter på sysselsättning, särskilt bland män, unga och personer med låg utbildning.331 En förutsättning för rörlighet på arbetsmarknaden är att individerna har möjlighet att söka sig till de regioner där det finns en efterfrågan på arbetskraft. Det kräver en väl fungerande bostadsmarknad. Höga transaktionskostnader vid flytt kan minska benägenheten att flytta. Forskningen pekar på att upplåtelse- formerna spelar roll för hushållens rörlighet och att förekomsten av hyresrätter, på en fungerande marknad, underlättar rörligheten. I princip ska hyresrätten stå för en mer flexibel form av boende, eftersom transaktionskostnaderna vid flytt är lägre än när man äger sitt boende. Särskilt den privata uthyrningens betydelse har betonats i flera länder . Flera internationella studier visar också att de som bor i en privat hyresrätt är mer rörliga än andra, vilket dock inte verkar gälla i (se avsnitt 4.3.2).332 Stads- och samhällsplaneringen är också av vikt i sammanhanget. Tätbefolkade orter med omfattande näringsverksamhet ger många människor ett brett urval arbetsplatser i närområdet. En väl utbyggd infrastruktur kan vidga arbetsmarknadsregionerna och därmed minska trycket på bostadsmarknaden som matchningen på arbetsmarknaden kan förbättras. 331Davis och Haltiwanger (2014). 332För en mer detaljerad beskrivning av hyresmarknaden i andra länder se SOU 2015:48, Bilaga 3 till . Det är emellertid inte bara de rent planmässiga förut- sättningarna för rörlighet – som bostäder och infrastruktur – som påverkar rörligheten på arbetsmarknaden. En faktor som ofta lyfts fram som betydelsefull när det gäller yrkesmässig rörlighet är arbetsmarknadsregleringen. Ett vanligt forskningsresultat är att sysselsättnings- eller arbetslöshetsnivåer generellt inte påverkas av hur regleringen är utformad, medan marginalgrupper på arbets- marknaden (ungdomar, invandrare m.fl.) missgynnas av en strikt arbetsrätt. Ökad användning av tidsbegränsade kontrakt när reglerna för tillsvidareanställningar är strikta bidrar till ökad segmentering på arbetsmarknaden. Arbete på frilansbasis via digitala tjänsteförmedlingsplattformar inom den kollaborativa ekonomin (se kapitel 2) kan skapa större flexibilitet på arbets- marknaden för personer som vill utföra kortare tjänsteuppdrag på sin fritid. riskerar dessa personer att falla utanför många av de vanliga skyddsregelverken på arbetsmarknaden, eftersom varken de digitala tjänsteförmedlarna eller köparna av tjänsterna fungerar som arbetsgivare.333 Även arbetsmarknadspolitikens utformning påverkar hur god rörligheten är på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsförsäkringen kan utgöra ett skyddsnät vid arbetslöshet som gör att individer är beredda att söka sig till mindre trygga, men mer produktiva arbeten i nya branscher. En väl fungerande arbetslöshetsförsäkring kan också förbättra matchningen på arbetsmarknaden genom att ge en arbetssökande tid att försöka få ett arbete som motsvarar hans eller hennes produktivitet. Om arbetslöshetsersättningen är för hög eller betalas ut kan rörligheten emellertid i stället hämmas. En alltmer komplex arbetsmarknad med kortare och mer individuellt anpassade anställningar kan öka efterfrågan på arbetslöshetsförsäkring, som utformningen blir mer komplicerad.334 Aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser har ofta som delsyfte att underlätta geografisk och yrkesmässig rörlighet på arbets- marknaden, även om stödens effektivitet i detta avseende varierar. Genom förmedlingsinsatser kan de arbetssökande uppmärksammas på arbeten som de inte själva hittat eller övervägt. 333Jfr Felländer m.fl. (2015). 334Jfr SOU 2011:2, Bilaga 8 till . marknadsutbildningar kan underlätta yrkesmässig rörlighet genom omställning. Ekonomiskt stöd vid flytt och pendling till arbete och arbetsintervjuer kan förbättra den geografiska rörligheten. Vikten av i synnerhet förmedlings- och informationsinsatser kan antas öka på en arbetsmarknad som pga. teknisk utveckling och internat- ionalisering kräver fler omställningar per arbetsliv.