sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrol- lerar som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och markn- adsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spel- reglerna på marknaden. Vid en förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag har skisserat ovan skulle staten i en myndighetsroll också komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i . Mer generellt är det aktuellt att långsiktigt utreda det statliga ägandet även i , och . Styrning, ansvarsfördelning och roller Förslag: bör genomföra en förändring i ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter. bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen. En översyn bör göras av styr- och lednings- modell och en annan organisationsmodell övervägas som med- ger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter. bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån befintliga rutiner för EU- arbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetens- försörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan , EU-representationen och myndig- heterna. bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säker- ställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägs- området harmoniserar. Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regel- utvecklingsarbetet inom järnvägsområdet. Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån. bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet. En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning. En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överens- stämmelse med utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervaknings- uppgiften övervägas. Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktur- satsningar. Skälen till mina förslag Behoven av en samlad strategisk styrning på järnvägsområdet har aktualiserats i och med den uppdelning som skett på marknaden, med ett ökat antal specialiserade aktörer med delvis olika intressen. En annan viktig faktor är EU-medlemskapet och vad detta inneburit i form av en förskjutning av regelutvecklingen från nationell till EU-nivå. Ett tydligt exempel på en strategisk fråga är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, som en del av en strävan till harmonisering av järnvägssektorn inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer. De har också involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och med därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska behandling den förtjänat, har flera aktörer i sektorn, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas. Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen, och det finns ett tydligt behov av en förändring för att säkerställa att detta ansvar ska komma till uttryck i Regerings- kansliets arbete. Jag lämnar inte några detaljerade förslag till hur detta ska organiseras, men menar att det är en fråga om internt styrnings- och ledningsarbete. En delegering av ansvaret till annan myndighet bör inte ske, eftersom en sådan i så fall skulle behöva styra över andra likställda myndigheter under regeringen. Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på fungerar relativt väl när det gäller t.ex. planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av . Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde. Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter. De exempel på svårigheter som jag fortsatt att se i matrisorganisation vad gäller att fördela ansvar, mandat och arbetsuppgifter och tydliggöra helhetsansvaret för olika leveranser och funktioner, har stärkt mig i min tidigare bedömning av styrning och ledning och behovet av förändring. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitetsförbättring inom myndigheten. Jag har kunnat konstatera att Transportstyrelsen har svårigheter att uppfatta vilka uppgifter som åligger myndigheten på järnvägsområdet och vad dessa konkret innebär. Detta visar sig bl.a. i ett passivt förhållningssätt gentemot branschens aktörer, t.ex. när det gäller rollen som marknadsövervakare. Vidare har Transport- styrelsen ibland intagit en avvaktande hållning, som om regeringen tydligare borde signalera vad som borde göras. Myndigheten borde, med sin närhet till verksamhetsutövarna, ha en bättre bild än regeringen av vilka frågor och behov som finns att hantera. Vidare föreligger en enligt min mening överdriven oro hos myndigheten för att dess olika roller (t.ex. mellan normgivning och tillsyn) står i konflikt med varandra. Regelutvecklingsarbetet på EU-området har mycket stor inverkan på vilka förutsättningar som infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och andra aktörer möter på den svenska och internationella järnvägsmarknaden. Jag har identifierat stora brister i hur detta arbete leds och bedrivs, med bäring på såväl som Transportstyrelsen och . Rikt- linjer som finns för arbetet används inte, är skrivna på en för över- gripande nivå eller är ofullständiga på annat sätt. De möjligheter till påverkan som faktiskt finns utnyttjas inte i tillräcklig utsträckning. Samarbetet och informationsutbytet mellan t.ex. Transport- styrelsen och fungerar inte särskilt väl. Det finns dock goda exempel att lära av, både från myndigheter i andra branscher, och från andra delar av Transportstyrelsens organisation. Min uppfattning är att det är dags att se över järnvägs- lagstiftningen för att göra den mer lättillgänglig. En tydligare uppdelning mellan olika områden skulle underlätta förståelsen och kopplingen till EU:s rättsakter. Ett lämpligt tillfälle att göra detta är i samband med den översyn av lagstiftningen som ändå kommer att behöva göras när det fjärde järnvägspaketet ska införas i nationell rätt. EU:s regelutvecklingsprocess och den nationella svenska lagstiftningsprocessen behöver anpassas till varandra. I takt med att växer och utrymmet för nationell rätt minskar behöver mer kraft läggas på att säkerställa att dessa rättssystem fungerar som en helhet. Det ställer särskilda krav på tankar kring anpassning av svensk rätt. omreglering har skapat en ny situation även för utbildning och kompetensutveckling i sektorn. När det gäller behoven framåt är det lätt att konstatera att de enorma satsningar på järnväg som görs och planeras framöver, bl.a. vad gäller inför- andet av ERTMS och investeringar i nya stambanor för höghastig- hetståg, kommer att ställa höga krav på rätt kompetens. Att få en mer detaljerad och samlad bild över hur kompetensförsörjningen ser ut i förhållande till nuvarande och kommande behov har dock visat sig vara mycket svårt. Min bedömning är att kompetens- försörjningsfrågorna är så angelägna att de förtjänar en egen ut- redning i särskild ordning. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade persontrafiken bör stärkas i förhållande till den samhälls- organiserade trafiken. Detta bör ske genom ökade krav på sam- råd och transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, vilket föranleder flera ändringar i kollektivtrafik- lagen. Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment. Först ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjnings- program. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Den regionala kollektivtrafikmyndig- heten ska redovisa resultatet av samrådet i en samråds- redogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning . ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt upp- dateras) minst . De regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, ska minst i ett eget gemensamt trafikförsörjnings- program fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd. I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska upp- rätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redo- visningsskyldighet och bokföring. Skälen till mina förslag De tidigare trafikhuvudmännens och senare de regionala kollektivtrafikhuvudmännens vilja att utveckla den regionala tågtrafiken har lett till framväxten av omfattande regionala tågsystem på flera håll i . I och med att denna trafik också tidigt utsattes för anbudskonkurrens gick utvecklingen länge hand i hand med marknadsöppningen. De förbättrade resmöjligheterna har bidragit till en kraftig tillväxt i resandet. har det på vissa håll uppstått en mer uttalad utträngningseffekt, både vad gäller spårkapacitet och resenärer, mellan den samhällsorganiserade och den kommersiella person- trafiken. Eftersom den samhällsorganiserade trafiken länge dominerat på lokal och regional nivå sker utträngningen främst på storregional nivå och påverkar därmed kommersiell trafik i mer långväga relationer. Kostnaderna för den samhällsorganiserade kollektivtrafiken, och därmed användningen av skattemedel, har generellt ökat kraftigt i . Min sammanfattande bedömning är att förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken på järnväg inte är tillfreds- ställande i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken, samt att utvecklingen inte följer intentionerna med den nya kollektivtrafiklagen. I syfte att få till stånd både tydligare gränssnitt för konkurrensen mellan kommersiell och samhällsorganiserad person- trafik, och en bättre samverkan mellan dessa, lämnar jag ett antal förslag till förändringar i kollektivtrafiklagen. Dessa menar jag är befogade att genomföra för att förbättra förutsättningarna och på cirka 5–. I det längre perspektivet, med tillkomsten av nya stambanor för höghastighetståg, ser jag ett behov av en förändrad modell för marknadstillträde enligt vad jag har redovisat tidigare. En viktig del i de föreslagna förändringarna är ett ökat inslag av transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verk- samhet, bl.a. i syfte att mer information ska bli tillgänglig för aktörerna på marknaden. Detaljerad information om den samhälls- organiserade trafikens ekonomi och användning är också nöd- vändig för att kollektivtrafikmyndigheterna ska kunna styra sin re- sursanvändning på ett effektivt sätt. Det är vidare en förutsättning för att medborgarna ska få insyn i hur skattemedel används. Jag har inte sett någon anledning att begränsa förslagen i dessa delar till enbart järnvägstrafiken. Förslag: bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka sitt arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I ansvar ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning. bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. En strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och regelbundet uppdateras. bör ta över ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör göra en konsekvens- utredning. Regeringen bör överväga organisationsformerna för den depåverksamhet som staten bedriver genom utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och överföras till . Innan en överföring till kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltn- ing för anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finans- ieringsmodell måste då också beslutas. Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och den fastighetsförvaltning som hanteras av staten genom bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras. En sådan utredning behöver omfatta frågan vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighets- förvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare. Regeringen bör låta utreda frågan om organisering av ledsagning och assistans för personer med funktionsned- sättning. En sådan utredning bör även beakta gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredn- ingen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer. Skälen till mina förslag En samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster har inte gjorts i samband med de reformer som genomförts sedan delningen av SJ 1988. Det gjordes därmed inte heller i samband med bolagiseringen av SJ 2001, trots att frågor om t.ex. hantering av statens järnvägsmark och depåer är viktiga för effektiviteten i trafiken. Det har inneburit att vissa frågor lämnats olösta och att det, i vissa fall utan närmare överväganden eller politiska beslut, skett omfördelningar av tillgångar mellan t.ex. /och de statligt ägda bolagen. Jag kan konstatera att det anses finnas oklarheter kring Trafik- verkets uppdrag och arbetssätt vad gäller ansvaret för anläggning- arna för tjänster, särskilt avseende spår för uppställning. Dessa oklarheter bidrar till att skapa osäkerhet för andra aktörer som vill etablera sig på marknaden eller som vill utveckla sin verksamhet. Osäkerheten gäller vad som får utföras på spår när tåg står uppställda, ansvar för utveckling av befintliga anläggningar, och myndighetens eventuella ansvar för att anlägga nya spår för t.ex. uppställning. För att få en ökad tydlighet kring vad som gäller för järnvägs- företagen och för tjänstetillhandahållarmarknaden, bör det först klargöras vilket uppdrag och ansvar har. har i de överväganden som gjorts tidigare fått ansvaret för den infrastruktur som behövs för en effektiv tågföring. Det innebär att huvudspår, trafikledning och även uppställnings- spår för tågvändning ansetts vara en statlig angelägenhet. Uppställningsspåren behövs för att avlasta huvudlinjerna från trafik, så att tåg inte blir stående ute på linjen i onödan. Det är ett rimligt ställningstagande som jag inte uppfattar som ifrågasatt. Argumentet för nya sidospår är enligt min uppfattning det- samma som för de befintliga. När övervägandet gjorts att uppställ- ningsspåren behövs för att effektivt kunna avlasta huvudsystemet och därför bör hållas ihop med detta, är det också rimligt att bygger nya uppställningsspår om de behövs för tåg- vändning. Lokaliseringen och möjligheten att ansluta sig till en anslut- ningsväxel till spår är avgörande för inträde av aktörer som vill bygga nya depåer utanför befintliga anläggningar. hantering vid lokalisering av depåer och anslutnings- växlar uppfattas som oklar av aktörerna. Min uppfattning är att bör ha det yttersta ansvaret för lokalisering av depåerna. Placeringen av en ny anslutningsväxel och utvecklingen av en depå påverkar trafikströmmarna på huvud- spåren. Endast , som infrastrukturförvaltare med ansvar för kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudspåren, kan ta ansvaret för att anslutningar, och bakom dem potentiellt framväxande verksamhet med tillhörande trafik, lokaliseras så att de stör trafikflödet på huvudspåren så lite som möjligt. För att underlätta den överblick som behövs för att ta detta ansvar behöver ta fram och löpande uppdatera ett underlag i form av en strategisk plan. En sådan behövs också vid utpekande av riksintresse för kommunikationer. Den nuvarande ordningen med och innebär att två statliga aktörer med olika uppdrag och skilda juridiska och ekonomiska förutsättningar, kan agera inom en och samma anläggning för tjänster. Även om skulle tillämpa självkostnadsprincipen enligt järnvägslagen, skulle avgiften inte bli densamma som Jernhusen AB:s. Enligt min uppfattning bör det tydligt motiveras varför staten fortsatt ska ha två olika former för förvaltning inom ett och samma spårområde. Eftersom några sådana motiv inte har framkommit kan jag inte se att den uppdeln- ingen bör behållas på . Jag menar också att den nuvarande ordningen, med de oklarheter jag beskrivit i övrigt, är hämmande för utvecklingen. Detta ställningstagande innebär sammanfattningsvis att de av Jernhusen AB:s anläggningar för tjänster, som efter en samlad be- dömning inte kan anses vara en del av det statliga åtagandet, successivt bör överföras till andra aktörer på marknaden. Där det är befogat att behålla ett statligt åtagande bör anläggningarna i stället överföras till , men med ett säkerställande av kon- kurrens mellan olika tjänsteleverantörer. verkar sakna en ändamålsenlig förvaltning av anläggningar för tjänster. Innan en överföring till kan ske måste myndigheten, särskilt mot bakgrund av de utmaningar som myndigheten står inför vad gäller kunskap om anläggningen och verksamhetsområdesövergripande uppgifter, därför först hitta en form för effektiv förvaltning för anläggningarna. Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör tillhandahållas konkurrensneutralt. En aktör bör därmed inte vara beroende av att vända sig till en presumtiv konkurrent för att få tjänsten utförd. Tillgång till tjänsten rangering och växling med diesellok har lyfts som problem i detta sammanhang. Rangering på kan ses som en del av det statliga åtagandet på samma sätt som trafikledning. bör därmed ta över ansvaret för rangeringen på de rangerbangårdar som förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret för rangering bör en konsekvensutredning göras. I denna bör bl.a. kostnader för järnvägsföretagen och de säkerhetsmässiga effekterna av ett övertagande av rangering beaktas. Frågan om hur stationer och den fastighetsförvaltning som förvaltas av staten genom bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras, har inte kunnat hanteras inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande. Den bör enligt min mening utredas i särskild ordning och analysera vad som bör vara ett statligt åtagande. behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare. Jag har tidigare konstaterat att det föreligger brister i hur ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning fungerar i praktiken. Eftersom jag inte haft möjlighet att utreda denna fråga närmare, men bedömer den som viktig, kopplad till andra trafikslag och utvecklingen av stationer och stationstjänster, bör den utredas vidare i ett sådant sammanhang. Säkerhet, reglering och tillsyn Förslag: Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentlig- rättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler gjorts. Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för last- säkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete. Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet. Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på om- rådet. Skälen till mina förslag Trafiksäkerheten på järnväg har utvecklats positivt i . Jämfört med andra länder i EU placerar sig bland de bättre medlemsländerna. har det dock funnits tendenser till att den positiva utvecklingen avstannat. Det före- ligger vidare ett uttalat behov av att bättre analysera trender och orsaker när det gäller utvecklingen av järnvägssäkerheten. Som framgår av Transportstyrelsens instruktion har myndig- heten till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillstånd och tillsyn inom transportområdet. Detta är myndighetens främsta medel eller verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen. Transportstyrelsens beslut att upphäva järnvägens trafik- säkerhetsregler (JTF), och överlåta administrationen av regelverket till branschens aktörer , har enligt min bedömning fattats på otillräcklig grund. Det har heller inte gjorts en tillfredsställande utredning av konsekvenserna, exempelvis vad gäller myndighetens egen möjlighet till tillsyn . Transportstyrelsen bör därför fortsatt förvalta de nationella trafiksäkerhetsreglerna för järnvägen. Myndigheten bör inte lämna över förvaltningen till branschen eller till en annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler har gjorts i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler. I flera sammanhang har det påpekats för mig att avsaknaden av regler om lastsäkring inom järnvägen är ett stort och växande pro- blem, bl.a. med hänsyn till att en stor del nya och mindre aktörer numera är verksamma inom järnvägstransportnäringen. Jag instämmer i branschens önskemål att det bör finnas nation- ella regler för säkring av last i godstrafik. Det är en viktig säker- hetsfråga då felaktigt lastat gods kan orsaka svåra olyckor. Av- saknad av regler kan vidare förhindra eller försvåra svenska företags internationella transporter. Eftersom det i stor utsträckning är fråga om gränsöverskridande trafik vore det dock lämpligare att dessa regler utarbetas inom EU.