sou · H3B39 · 2015-03-06 00:00:00 — En internationell utveckling av sådant beslutsstöd pågår och en prövas i . Det är rimligt att tro att operatörer av både person- och godstrafik har tillgång till goda kunskaper om de olika anledningar som kan finnas till tågstörningar som uppstår av egen förskyllan. Det är därmed också rimligt att tro att man sätter in lämpliga åtgärder för att begränsa de mest frekventa skälen till förseningar. visade en enkel sammanställning att den enskilt vanligaste förklaringen till förseningar då var att personalen inte kom till terminalen och att tågen därför inte heller kunde avgå . Det mesta talar för att man har utvecklat mekanismer för att minimera risken för att detta är en vanlig anledning till förseningar. Olika åtgärder för att begränsa risken för förseningar kostar olika mycket att genomföra. Vare sig infrastrukturhållare eller operatörer har emellertid anledning att lägga ner mer resurser på sådana åtgärder än vad som motiveras av de kostnadsbesparingar som kan göras. Avsikten med olika system med avgifter eller belöningar är att förmå parterna att i dessa överväganden också ta hänsyn till de konsekvenser det egna agerandet får för andra i systemet. Ett exempel illustrerar denna tanke: En operatör som drabbas av en lokskada har ett egenintresse av att inte bara reparera loket för ögonblicket utan också att minska risken för att felet uppträder fler gånger. Om ett sådant fel skulle kunna innebära regresskrav stärks motivet för att genomföra kostsamma reparationer. I förlängningen kan konsekvensen bli att operatören tidigarelägger beslutet att byta ut ett gammalt mot ett nytt lok. Exemplet visar också att det inte nödvändigtvis finns skäl att helt eliminera risken för störningar. Somliga resursinsatser kan vara så kostsamma att de förbättringar i tidtabellhållningen som skulle uppnås inte är motiverade. En annan tänkbar aspekt som kan illustreras av exemplet kan spåras i dagens system för kvalitetsavgifter. tycks operatörerna acceptera huvuddelen av de orsaker till inträffade störningar som anger. Den viktigaste förklaringen är sannolikt att orsaksangivelsen är korrekt. Men det kan också bero på de (personal-)kostnader operatörerna skulle behöva ta på sig för att granska rapporter och för att överklaga dem. För att slippa sådana kostnader accepteras de förseningsorsaker som anger eftersom en rättelse skulle innebära så små besparingar att detta inte är motiverat i förhållande till de resurser man skulle behöva avsätta för ändamålet. Ett syfte med att göra det möjligt att utkräva ersättning för att få täckning för de kostnader man förorsakats av andra är att etablera en grad av rättvisa: Den som gjort fel ska också få betala för sin försumlighet. Detta är också ett av motiven bakom det engelska systemet med bonus och viten. Olika individer kan ha olika uppfattning om vad som avses med rättvisa. Rättvisebegreppet som sådant är därför förknippat med en betydande grad av vaghet. Till detta kommer att det i järnvägssystemet inte sällan uppstår störningar som inte förorsakas av någon av aktörerna utan av utanförliggande förhållanden. Dåligt väder är ett exempel, och det är inte uppenbart vilka slutsatser ett rättviseargument kopplat till sådana problem skulle leda till. Utöver att göra denna observation har vi inte för avsikt att ytterligare förhålla oss till möjligheten till regress från ett rättviseperspektiv. Förutom rättvisa, syftar ett system med regress till att ge aktörerna i systemet incitament att vidta åtgärder som ska minska risken för förseningar. Från ett principiellt perspektiv är det väl känt att en effektiv användning av samhällets resurser uppnås om de avgifter som tas ut avspeglar samtliga kostnader som uppstår till följd av en försening. Ersättningar baserade på principen om regress därför ses som en avgift som, rätt utformad, ger korrekta incitament för att undvika förseningar. En aspekt av detta resonemang är att både regress- och avgiftssystem kan utformas utan att i förhand veta vilka möjligheter olika aktörer har till anpassning. De anpassningar som sker visar sig i stället i efterhand. Om det är möjligt att genomföra åtgärder som minskar förseningarna och därmed de avgifter eller regressersättningar som betalas ut är det till och med möjligt att komma nära en effektiv lösning också vid låga avgifts- och ersättningsnivåer. Den omedelbara effekten av att införa regress är uppenbarligen att en part betalar en ersättning till någon annan. En sådan kostnad kan helt eller delvis komma att övervältras på resenärer och transportköpare i form av högre priser för transporter och resor. Konsekvensen kan i så fall bli att efterfrågan minskar. I den mån kostnaden i stället absorberas av operatörerna och infrastrukturförvaltarna så minskar i stället deras lönsamhet. I avsnitt 4.6 noteras emellertid att ett regresskrav inte behöver ge upphov till en ny kostnad. Det handlar i stället om att en kostnad som redan uppstått betalas av någon annan än den som drabbas. Det är också detta som är grunden för de incitament som skapas: kan drabbas av kostnader till följd av att axeln på ett lok går av. Myndigheten kan inte göra något för att minska risken för att detta upprepas. I den utsträckning den ansvarige operatören vet att företaget kan komma att krävas på ersättning för konsekvenserna av ett axelbrott stärks dess incitament att minska risken för denna typ av störning. Exempelvis kan man välja att undersöka vagnaxlar mera ofta för att identifiera en begynnande sprickbildning. Av den tidigare framställningen framgår också att operatörer kan lägga in en marginal i sina tidtabeller för att ta höjd för de förseningar man inser kan komma att inträffa. Priset mot slutkund inkluderar därför kostnaden också för denna marginal. Om mängden trafikstörningar minskar påbörjas en process som i slutänden kan komma att innebära att också priset mot slutkund minskar. Kostnaden för regress innebär i så fall i första hand en kortsiktig omfördelning av kostnaderna mellan olika parter i järnvägssystemet. Långsiktig skulle en sådan sänkning kunna påverka kostnadsnivån för transporter. Det är självklart att denna typ av anpassningar tar tid. Därför materialiseras förmodligen inte alla sådana besparingar eller mera generellt beteendeförändringar efter att en regressmöjlighet införs. 6.3 Regress och transaktionskostnader Inom miljöpolitiken diskuteras ofta möjligheterna att minska mängden utsläpp med stöd av the polluter pay’s principle. Denna princip baseras på samma tanke som ett system med regress; den som förorsakar olägenheter för andra ska också stå för dess fulla konsekvenser. Det finns emellertid gränser för om och när det är motiverat att driva denna princip: Om de totala samhällsekonomiska kostnaderna för att administrera ett sådant system överstiger dess samhällsekonomiska nytta är det ändå inte motiverat.16 Både nyttan av, och kostnaderna för att undvika förseningar kan vara stora men svåra att mäta. Men det är ändå viktigt att inte etablera ett system som innebär stora administrationskostnader och som ökar behovet av anslag till eller ökar priserna på biljetter och transporter om man inte säkert vet vilken nytta systemet skulle ha. Sådana överväganden har betydelse för att ta ställning till lämpligheten i att införa ett system med regress: Om det är möjligt att utnyttja de system för registrering av förseningar och dess orsaker som utnyttjas av torde kostnaderna för att öppna för möjligheten att ställa krav på regress också vara begränsade. Vår bedömning är att de system som används efter lämpliga kompletteringar ger god grund för att kunna verifiera ansvarsförhållanden. 16 Detta utesluter inte att ett enskilt företag skulle kunna dra nytta av ett regressystem. En operatör som ofta och oförskyllt drabbas av andra operatörers eller av infrastrukturhållarens agerande får bära konsekvenserna av deras agerande, och regressrätten skulle kunna rätta till detta förhållande. Som framgår av beskrivningen i avsnitt 5 utgår emellertid inga kvalitetsavgifter för följd- eller sekundärförseningar. Bortsett från om det är lämpligt att ta ut sådana ersättningar eller ej, vore det sannolikt svårt att beräkna sådana effekter. Det system där förseningarna registreras ger, enligt vår bedömning, inte en tillräckligt säker koppling från ursprunglig störning till dess konsekvenser för efterföljande och mötande tåg. För att hantera hela kedjor krävs därför förbättringar av de rutiner som finns för att registrera de kopplingar som finns. Vår bedömning är att detta är principiellt enkelt om det görs i samband med att dominoeffekten uppstår. Systemet med kvalitetsavgifter upphör också när mera betydande störningar inträffar i järnvägstrafiken. Detta torde emellertid vara de tillfällen då de största kostnaderna uppstår för tågoperatörerna. Ett regressystem skulle sannolikt i första hand fokusera på att hantera sådana effekter. Ett omfattande arbete bedrivs vid för att hantera de problem som fortfarande finns med hantering av förseningsinformation och orsaksrapportering. Vår bedömning är att man kommer att ha ett system som tillfredsställer de krav som skulle krävas för att etablera en rätt till regress. Avsnitt 6.2 pekade på att de olika parterna i systemet kanske inte har tillräckligt starka incitament för att kontrollera om de orsaker som anges verkligen är korrekt. Därmed är det också svårt att mera generellt bedöma hur god precisionen i fördelningen av ansvar verkligen är. Ett regresskrav skulle uppenbarligen stärka parternas uppmärksamhet på orsaksangivelse, och det är inte omöjligt att mängden konflikter kring förseningsorsaken åtminstone kortsiktigt skulle öka. Erfarenheter från analyser av liknande ersättningsmodeller i SL:s pendeltågstrafik talar för att oklarheter om ansvar och orsakssamband för förseningar successivt minskar när väl riktlinjerna för ansvarsfördelning har preciserats. De kostnader som följer av störningen har beskrivits i den tidigare framställningen, men när man kommer fram till beräkningen av de krav som framställs är utgångspunkten inte principiell utan operationell: Vilka kostnader kan den skadelidande belägga på ett sätt som är möjligt att få godkänt i domstol om ärendet skulle hamna där? Denna fråga behandlas inte ytterligare här utan överlåts till en rättslig bedömning. En annan rättslig aspekt har att göra med organisationen av ett eventuellt system för att införa regressmöjligheten, något som kan belysas av följande exempel: Tåg A får motorhaveri och blir stående mellan station I och station II. Detta försenar Tåg B och C som kommer efter Tåg A. En modell för ett system med regress innebär att operatören/-erna av tåg B och C har att rikta sina ersättningskrav mot operatören av tåg A. Alternativt kan regress innebära att operatörerna för Tåg B och C rikta sina anspråk mot medan i sin tur för anspråken vidare till operatören av Tåg A.17 Oavsett vilket förfarande som väljs är det angeläget att – som representerar staten som ägare av infrastrukturen – har ett tillförlitligt underlag för registrering av inträffade händelser och för att dokumentera den bedömning som görs av ansvar. Det är också uppenbart att i situationer då beloppen uppgår till mer betydande nivåer så skapas incitament att ifrågasätta, kritisera och överklaga tillgängligt underlag från . En utredning av konflikter inom ramen för lagen om elektronisk kommunikation visade 17 Vi avstår här från att ta ställning om detta utgör civil- eller förvaltningsrättsliga beslut. att det offentligrättsliga ramverket inte är anpassat för att hantera sådana affärskonflikter; jfr. t.ex. SOU 2006:88. Perfekta utredningar av kausalitet för ett komplicerat system torde vara svåra att göra. Ett skäl är att kausalitet inte alltid är entydigt. Ett annat är att ”upplevelsen” av orsak är subjektiv. I antagonistiska förhållanden kommer den senare dimensionen att försvåra ett opartiskt avgörande. Dagens hantering av förseningsproblematiken via kvalitetsavgifter har likheter med det system för trängselskatter som tillämpas i och . En sådan skatt innebär att en avgift tas ut då det, i genomsnitt, är mycket trängsel i vägnätet. Även under dessa perioder kan emellertid vägarna vara lågt utnyttjade vilket innebär att avgifter tas ut trots att ingen trängsel föreligger. Också dagens kvalitetsavgifter är ett grovmaskigt nät som kan fånga vissa typer av förseningar medan andra slinker genom maskorna. Exempelvis innebär utdebiteringen av ersättningar för merförseningar att kvalitetsavgifter betalas också i situationer då inga andra parter i systemet försenas. I ett sådant perspektiv är det uppenbart att ett system med regress skulle öppna möjligheter att identifiera de riktigt stora störningskostnader som passerar igenom kvalitetsavgifternas grovmaskiga nät. System som gör det möjligt för en part att utkräva ersättningar av någon annan kan utformas med regler för såväl minsta som största belopp. Det engelska systemet med performance regime innehåller exempelvis begränsningar av hur stora ersättningar som kan betalas ut till följd av en initial störning. Det har inte varit möjligt att slå fast vilka principer som ligger till grund för detta värde. Miniminivåer på ersättningen kan sannolikt hänföras till behovet av att begränsa administrationskostnaderna. Det är mindre uppenbart varför man inför takbestämmelser. I den utsträckning krav handlar om kostnader för händelser som faktiskt inträffat där det är en ”oskyldig” part som drabbas av konsekvenserna av ett felaktigt agerande uppstår naturligen en fråga om rättvisa; är det rimligt att låta den som drabbas stå för sådana kostnader bara därför att beloppen råkar uppgå till stora summor? Ett tänkbart motiv för begränsningen är att den som är ansvarig för en primär störning drabbas av så stora ersättningskrav att verksamheten som helhet påverkas. Det är emellertid väl känt att kommersiella företag ständigt etableras och går i konkurs. En konkurs är ett uttryck för att intäkterna inte räcker för att täcka de kostnader som verksamheten ger upphov till. I den utsträckning kostnaderna består i krav från drabbade operatörer och infrastrukturhållare är konkursen också önskvärd från ett övergripande, samhällsekonomiskt perspektiv. Ett exempel kan illustrera principen. Järnvägssektorns avreglering har inneburit att viss godstrafik bedrivs av entreprenörer med tillgång till äldre rullande materiel. I den utsträckning en sådan operatör har möjlighet att använda lok som utrangerats av (det som är) , så innebär detta att samhällets resurser kan tas tillvara på ett värdefullt sätt. Tack vare sådana etableringar upprätthålls också konkurrenstrycket i branschen och trafik i perifera delar av järnvägsnätet som annars skulle läggas ner kan fortgå. Om den äldre materielen ofta går sönder och förorsakar störningar för andra aktörer i systemet kan emellertid denna slutsats kastas om. Kostnaderna som helhet kan bli så stora att det är motiverat att låta ett sådant företag gå i konkurs till följd av ersättningskrav från dem som drabbas. Detta skulle tala för att man inte sätter några gränser för möjligheten att ställa ersättningskrav annat än i det avseende som regleras av aktiebolagslagen som innebär att den ansvarige inte kan betala ut en större ersättning än vad som ryms inom kvarstående aktiekapital. Samma typ av prövning behöver göras också om man överväger möjligheten att infoga även underhållsentreprenörer i ansvarskedjan. I dessa överväganden måste också de möjligheter som aktörerna har att försäkra sig mot risker av denna art vägas in. Försäkringar är ett instrument som gör det möjligt att omvandla en stor kostnad kopplad till en låg risk till en smärre, fast och årlig kostnad. Även om detta innebär en ny utgiftspost, och därmed kan påverka verksamhetens årsresultat och långsiktiga lönsamhet, begränsas emellertid risken för stora kostnadschocker. Eftersom marknaden för den här typen av försäkringsprodukter kan vara begränsad är det inte uppenbart hur stora möjligheter som finns till riskspridning. Därav följer att det inte heller är uppenbart hur höga försäkringsbolagen skulle ta ut. Inte heller försäkringsbranschen är normalt villig att bära hur stora risker som helst. Man kan tänka sig att det på kommersiella grunder etablerats tak för de ersättningar som utgår, vilket innebär att operatörer sitter kvar med risken för mycket stora händelser. Det finns emellertid inte utrymme för att här ta denna diskussion vidare. (2014). Större trafikavbrott vid järnvägar 2013. Järnvägsgruppen, KTH. COTIF (1999). Convention concerning International Carriage by Rail. _24_NOT/COTIF_1999_01_12_2010_e.pdf & I. Vierth (2014). Precautionary and operative costs of freight train delays: a case study of a Swedish grocery company. CTS Working Paper (N 2014:3) . , 2010, Utredning järnväg vinter, studie beställd av Nelldal, B-L (2014). Större trafikavbrott vid järnvägar 2000-2013 och dess effekter på transportkunderna. KTH Rapport 13‐010. , J-E, & R. Pyddoke (2010). Höghastighetsjärnvägar – ett klimatpolitiskt stickspår. Rapport 2009:3 till Expertgruppen för miljöstudier. (2014). Tillsammans för Tåg i Tid. WSP, 2009, Förseningars samhällsekonomiska kostnader – Konsekvenser samt utgifter för DoU fördelat på olika bandelar och bantyper, rapport 2009:4 1.Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. MiFID II och MiFIR. 3.Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av uppgifter på djurområdet. 4.Ett svenskt tonnageskattesystem. 5.En ny svensk tullagstiftning. 6.Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksproduktdirektivet. 7.Krav på privata aktörer i välfärden. 8.En översyn av årsredovisningslagarna. MiFID II och MiFIR. + Bilagor [2] Ett svenskt tonnageskattesystem. En ny svensk tullagstiftning. Krav på privata aktörer i välfärden. Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av uppgifter på djurområdet. En översyn av årsredovisningslagarna. Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksproduktdirektivet.