sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — I samhällsplaneringen är kommunernas översiktsplanering det centrala instrumentet för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning och enligt utredningens mening bör kommunerna nu ges större möjligheter att axla det ansvar som avsågs i PBL/NRL-reformen. Som stöd för en sådan utveckling föreslår utredningen i det följande att hanteringen av områden av allmänt intresse enligt 3 kap. MB lyfts fram och byggs under i lag- stiftningen och stöds av en utvecklad kunskapsförsörjning om områden av allmänt intresse och att hanteringen av områden av riksintresse förtydligas och förankras bättre. 11.2.2Utgångspunkter för utredningens förslag För att kunna ta till vara viktiga samhällsintressen i mark- och vattenanvändningen finns det enligt utredningens mening även framgent behov av vägledande bestämmelser för långsiktig hushåll- ning med områden av stort allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Det behövs också regler för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationellt särskilt betydelsefulla intressen. Utredningens förslag till ändringar i lagstiftningen utgår från att bestämmelserna handlar om arealhushållning med områden av allmänt intresse i den fysiska planeringen med syfte att bidra till en hållbar utveckling och betonar vikten av hel- hetssyn i den fysiska planeringen framhåller kommunernas viktiga uppgift att göra samlade bedömningar i sin fysiska planering för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från eko- logisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas utgår från att det även framgent finns behov av ett system för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationella intressen. Eftersom frågorna rör nationella intressen bör staten genom regeringen ha ett tydligare ansvar i systemet. Enligt direktivet ska utredningen bedöma om det finns skäl att komplettera skyddet av bevarandeintressena enligt 3 kap. 6 § och eventuellt även 2 och 3 §§, med möjlighet till en mer samlad form som även innefattar de utvecklingsmöjligheter områdena inne- håller. Enligt utredningens mening följer utredningens samlade för- slag intentionerna i detta uppdrag. 11.3Inledande bestämmelser i 3 kap. MB Utredningens förslag: En bestämmelse införs i 3 kap. MB om att överväganden om användning av mark- och vattenområden ska göras utifrån en helhetssyn som främjar att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hus- hållning tryggas. Behovet av en helhetssyn vid överväganden om användning av mark- och vattenområden framgår redan av förarbetena. Det är nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv på användningen av mark och vatten för att lämpliga avvägningar och prioriteringar skall kunna göras inom ramen för en helhetssyn. Planen bör därför grundas på en sammanställning av de anspråk och intressen som finns på såväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö. Vidare bör som underlag för planen uppgifter sammanställas om de områden som är av riksintresse, om länsplaneringen och om andra statliga riktlinjer av betydelse för kommunens översiktliga planering. (/86:1 s 124.) har behovet av helhetssyn och samarbete i samband med mark- och vattenanvändningen uppmärksammats . Regeringen behandlar behovet i proposition 2013/14:141. I samband med användningen av mark och vatten behöver många olika värden och intressen vägas samman. Detta blir än tydligare med hänsyn till att ett och samma område kan generera en mängd olika ekosystemtjänster som svarar mot olika behov i samhället, av vilka många men sällan alla går att förena. För att kunna åstadkomma god hushållning enligt de inledande bestämmelserna i och (2010:900) behövs ett nära samarbete mellan myndigheter, organisationer, företag, markägare och andra enskilda. 2013/14:141, s. Regeringen har beslutat om ett etappmål om helhetssyn på mark- användningen som är att samordningen inom den statliga förvalt- ningen har förstärkts så att helhetssynen på mark- användningen har ökat (M2014/593/Nm s. 7). Vidare avser rege- ringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift att utreda hur en förstärkt samordning kan uppnås i den statliga förvaltningen i syfte att öka helhetssynen på mark- och vattenanvändning (prop. 2013/14:141, s. 89). Enligt den europeiska landskapskonventionen som ratificerades av 2010 ska länderna bl.a. utveckla en helhetssyn på land- skapets värden för att främja en hållbar förvaltning. fast- ställde nationella mål för kulturmiljöarbetet (bet. 2012/13:KrU9, rskr. 2012/13:273). Målen innebär bl.a. att det stat- liga kulturmiljöarbetet ska främja en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas tillvara i samhälls- utvecklingen. Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns anledning att i de grundläggande hushållningsbestämmelserna klart uttrycka att överväganden om användning av mark- och vattenområden ska göras utifrån en helhetssyn som främjar att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. 11.4Områden av väsentligt allmänt intresse bedrivs arbetet för att främja en hållbar utveckling i ett mål- styrningssystem där åtgärder ska utvecklas för att uppfylla olika nationella mål. Ofta är det länsstyrelserna som har i uppdrag att utveckla och genomföra åtgärder och åtgärdsprogram för att främja mål inom olika politikområden. När åtgärderna konkretiseras kan de i många fall lokaliseras till avgränsade mark- och vattenområden. Sådana områden bör kunna vara av allmänt intresse för att använda eller bevara för ett visst ändamål enligt hushållningsbestämmel- serna. Det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten i kommunen med hänsyn till både allmänna och enskilda intressen. För att kunna planera för en långsiktigt god hushållning i enlighet med bestämmelserna i och MB behöver kommunen ha god kännedom bl.a. om vilka områden av väsentligt allmänt intresse som finns i kommunen. I tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna i 3 kap MB är skillnaden i effekter stor mellan att ett område är av allmänt in- tresse eller av riksintresse. I ett område av riksintresse ska staten upphäva ett beslut om ändrad markanvändning om det bedöms medföra påtaglig skada på intresset. I ett område av allmänt intresse ska intresset så långt möjligt skyddas mot påtaglig skada, och det är kommunen som bedömer i vilken utsträckning hänsyn ska tas till intresset. Enligt vad utredningen erfarit redovisas inte alltid sådana områden av allmänt intresse enligt 3 kap. MB i den kommunala planeringen i den utsträckning som lagstiftaren avsåg. Den avsedda kunskapsförsörjningen om sådana områden från de centrala myndigheterna är förhållandevis outvecklad. Det innebär troligen att kommunerna inte har full kännedom om vilka områden i kommunen som är av allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv. Enligt upplever flertalet kommuner svårigheter i att hantera de nationella målen och flera översiktsplaner brister i sin beskrivning och hantering av dessa. En tydligare nationell beskriv- ning av målen efterfrågas, liksom ett bättre stöd från länsstyrel- serna i arbetet med att ta ställning till vilka mål som är väsentliga att hantera på lokal nivå (2014c, s. 36). För att skapa ett ändamålsenligt system för hushållning med mark och vatten som motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens behov och krav föreslår utredningen att hanteringen av om- råden av betydande allmänt intresse lyfts fram och byggs under i lagstiftningen, bland annat genom att bestämmelser införs om begreppet område av väsentligt allmänt intresse, om obligatorisk redovisning i översiktsplanen och om kunskapsförsörjning. Utred- ningen föreslår också att angivna områden av väsentligt allmänt intresse kompletteras med vissa verksamheter som inte om- fattas av bestämmelserna. Utredningens förslag ger lagstöd för att åskådliggöra areal- mässiga konsekvenser av nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i kommunen. Det innebär att dessa områden tydliggörs i den kommunala plane- ringen, vilket enligt utredningens mening bör kunna förbättra underlaget för väl genomtänkta avvägningar i den fysiska plane- ringen mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. bör utbredningen av områden av riksintresse i vissa fall kunna reduceras. 11.4.2Definition av områden av väsentligt allmänt intresse Utredningens förslag: En definition av områden av väsentligt allmänt intresse införs i 3 kap. MB. Ett mark- och vattenområde är av väsentligt allmänt intresse, om marken, vattnet eller om- rådets fysiska miljö i övrigt på grund av sina egenskaper ur ett långsiktigt nationellt, regionalt eller lokalt hushållningsperspek- tiv har en väsentlig allmän betydelse. Utredningen föreslår att begreppet mark- och vattenområden av väsentligt allmänt intresse införs i 3 kap. MB. Vad som är mark- och vattenområden av väsentligt allmänt intresse bör definieras. Enligt förarbetena kan hushållningsbestämmelserna sammanfattningsvis sägas syfta till att god natur och kulturmiljö skall bevaras, att landets försörjning med naturresurser tryggas i ett lång- siktigt perspektiv samt att ett ändamålsenligt samhällsbyggande främjas. Både bevarande och användningsintressen skall alltså beaktas (prop. 1985/86:3, s. 152). I hushållningsbestämmelserna anges ”i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor” (prop. 1985/86:3, s. 23). Urvalet gjordes mot bakgrund av arbetet med den fysiska riksplaneringen och är sådana allmänna intressen ”som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av natur- resurserna i vårt land, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande” (prop. 1985/86:3, s. 41–42). Med utgångspunkt i lagstiftarens intentioner föreslår utredningen att ett mark- och vattenområde är av väsentligt allmänt intresse om det på grund av sina egenskaper ur ett långsiktigt nationellt, regionalt eller lokalt hushållningsperspektiv har en väsentlig allmän betydelse. För vilka ändamål mark- och vattenområden kan vara av väsent- ligt allmänt intresse föreslås anges i 3 kap. MB. Förslag till vilka ändamål som kan vara av väsentligt allmänt intresse redovisas i kap. 12 i betänkandet. Under arbetets gång har synpunkter framförts om att in- förandet av begreppet områden av väsentligt allmänt intresse skulle innebära en försvagning av skyddet för de allmänna intressen i 3 kap. MB som inte är riksintresse genom att områden av sådant allmänt intresse som inte är av väsentlig art kan hävdas vid avvägningen mellan olika intressen i planeringen. Enligt utred- ningens mening bör dock sådana intressen vid behov kunna hävdas med stöd av bestämmelserna om allmänna intressen i PBL. 11.4.3Bedömning av vilka områden som är av väsentligt allmänt intresse ur nationellt, regionalt och lokalt perspektiv och deras redovisning i översiktsplanen Utredningens förslag: Bestämmelser införs i 3 kap. PBL om att kommunen i översiktsplanen ska redovisa väsentliga allmänna intressen och hur kommunen avser att tillgodose dessa intressen samt att under samråd om översiktsplan och detaljplan ska verka för att intressena tillgodoses. Bestämmelser införs i hushållningsförordningen om ansvars- fördelningen för de intressen i fråga om hushållning med mark- och vattenområden som anges i 3 kap. och om hur områden av väsentligt allmänt intresse ska anges. Enligt utredningens förslag kan ett område vara av väsentligt allmänt intresse ur ett långsiktigt nationellt, regionalt eller lokalt hushållningsperspektiv. Ett område av väsentligt allmänt intresse ska enligt utredningens förslag redovisas i översiktsplanen och det ska framgå av planen hur kommunen avser att tillgodose de redo- visade väsentliga allmänna intressena. Det innebär att alla områden av väsentligt allmänt intresse synliggörs i kommunernas planering och blir föremål för kommunernas avvägningar mellan olika önske- mål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Sektorsmyndigheterna föreslås ansvara för att inom sina verk- samhetsområden ange sådana områden som ur ett nationellt per- spektiv är av väsentligt allmänt intresse för ett visst ändamål. Det ska ske i den utsträckning det är behövligt enligt myndighetens bedömning. De områden som sektorsmyndigheterna anger ska redovisas i register (se avsnitt 11.10). Det kan vara om- råden för olika ändamål av nationellt intresse som kommunen bör beakta i sitt arbete med avvägningar mellan olika intressen men som inte motiverar ett direkt statligt inflytande. Exempel kan vara sådana malmprovinser som SGU pekat ut (se avsnitt 4.11.3) som områden av nationellt intresse. Välbelägna områden för material- försörjning som bergtäkter och sandavlagringar kan vara aktuella att ange som områden av väsentligt allmänt intresse. Även försvars- makten har angett områden som omfattas av de nuvarande bestäm- melserna i 3 kap. 9 § första stycket. Att ange områden av väsentligt allmänt intresse kan för myndigheterna vara ett alternativ till att ange områden av riksintresse. Områdena ska vid behov aktuali- tetsprövas av myndigheterna. Länsstyrelserna föreslås ansvara för att ange sådana områden som ur ett regionalt perspektiv är av väsentligt allmänt intresse för olika ändamål. Det kan vara områden som i arbete med olika uppdrag (se kap. 10) har befunnits särskilt lämpliga för olika ändamål eller åtgärder av olika slag som kommunen bör beakta i sitt arbete med avvägningar mellan olika intressen. Exem- pel kan vara områden av regional betydelse för naturvård, frilufts- liv, grön infrastruktur, kulturmiljövård, klimatanpassningsåtgärder, regional tillväxt, materialförsörjning, vattenförsörjning, energi- omställning etc. Utredningen förutsätter att samråder med berörda regionala organ angående sådana områden. Länsstyrel- serna ska i sin sammanfattande redogörelse enligt 3 kap. 28 § PBL till kommunen lämna uppgifter om områden av väsentligt allmänt intresse från register samt om sådana områden som läns- styrelsen bedömt vara av väsentligt allmänt intresse från regional synpunkt. Kommunerna bedömer vilka områden som ur ett lokalt per- spektiv är av väsentligt allmänt intresse. Det gäller naturligtvis om- råden som är särskilt lämpliga för bostadsförsörjning, men också områden för olika ändamål av väsentligt allmänt intresse ur lokalt perspektiv som kommunen liksom använder som underlag för sin planering för att uppfylla syftet i 2 kap. 2 § PBL. ska under samråd om översiktsplan och detaljplan verka för att väsentliga allmänna intressen tillgodoses. Enligt utredningens förslag ska kommunen i sin översiktsplan, förutom områden av riksintresse, redovisa områden av väsentligt allmänt intresse och i planen visa hur kommunen avser att tillgo- dose de redovisade intressena. Genom bättre kunskap om områden av väsentligt allmänt intresse får kommunen bättre förutsättningar för att kunna göra väl genomtänkta avvägningar mellan olika all- männa intressen för att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. På så vis ökas möjligheterna för kommunen att genomföra en medveten och långsiktigt hållbar samhällsplanering som bidrar till en hållbar utveckling. 11.4.4Särskilda bestämmelser för vissa väsentliga allmänna intressen Utredningens förslag: Bestämmelser införs i PBL om att läns- styrelsen i sitt granskningsyttrande till översiktsplan och detalj- plan ska ange om förslaget innebär att bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 10 § inte följs och om förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § . ska överpröva ett beslut om detaljplan och kan upphäva det om planen inte tillgodoser dessa bestäm- melser. Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande (SOU 2014:50, s. 93–95) pekat på en bristande tillämpning av 3 kap. 4 § miljö- balken vad gäller frågan om bevarande av jordbruksmark. Miljö- målsberedningen noterade vidare att det inte finns något allmänt krav på att ska överpröva detaljplaner som brister i hänsynen till bl.a. de intressen som anges 3 kap. 4 § . Att länsstyrelserna är skyldiga att överpröva detaljplaner när dessa brister i hänsyn till riksintressen men inte när det gäller övriga hus- hållningsbestämmelser har sannolikt bidragit till att kommunerna och länsstyrelserna är mer medvetna om betydelsen av riksintressen än om jordbruksmarkens värden. Miljömålsberedningen ansåg mot bakgrund av detta att reglerna i PBL behöver tydliggöras genom kompletterande krav om redovisningar hur hänsyn tas till bruk- ningsvärd jordbruksmark i översiktsplanen. Miljömålsberedningen föreslog även att 11 kap. 10 § PBL kompletteras med att länsstyrel- serna ska överpröva kommunernas beslut om detaljplan, om beslutet kan förväntas innebära att bestämmelserna om bruknings- värd jordbruksmark inte följs. Utredningen ansluter sig till Miljömålsberedningens bedömning och föreslår därför att det införs bestämmelser i 3 och 5 kap. PBL som innebär att i sitt granskningsyttrande till över- siktsplan och detaljplan ska ange om förslaget innebär att bestäm- melserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 10 § miljö- balken inte följs. Utredningen föreslår även att bestämmelser införs i 11 kap. PBL som innebär att ingripandegrunder ut- ökas till att även avse detta intresse. Utredningen föreslår att motsvarande bestämmelser ska använ- das för områden av väsentligt allmänt intresse för dricksvattenför- sörjning. Genom förslaget ges en möjlighet till statligt inflytande om bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark och områden av väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjning inte följs vid överväganden om mark- och vattenanvändningen. 11.4.5Beskrivning av områden av väsentligt allmänt intresse Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållningsför- ordningen om hur ett område av väsentligt allmänt intresse ska beskrivas. Utredningen föreslår att informationen om ett område av väsent- ligt allmänt intresse ska innehålla en avgränsning av området på karta och en beskrivning av dess värde, dvs. skälen till att området bedöms vara av väsentligt allmänt intresse. Om det finns särskilda uppgifter som i sammanhanget kan vara av betydelse för tillämp- ningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. bör sådan in- formation också lämnas. Information som av något skäl inte bör offentliggöras ska be- handlas med sekretess. Att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB fokuserar på områden av riksintresse kan enligt utredningens upp- fattning till stor del förklaras med att bestämmelserna främst har uppfattats som skyddsbestämmelser avsedda att skydda vissa in- tressen och först i andra hand som vägledande bestämmelser för väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja mar- ken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Ur ett sådant skydds- perspektiv är ett riksintresse som ska skyddas naturligtvis att före- dra före ett allmänt intresse som bara så långt möjligt ska skyddas. För att få tillstånd till en exploatering inom ett område av riks- intresse, t.ex. för bevarande, blir det viktigt att också exploate- ringsintresset anges som riksintresse för att det ska kunna ges företräde enligt bestämmelserna 3 kap. 10 § MB. Tillämpningen har fått till följd att områden av riksintresse för olika ändamål enligt 3 kap. 5–9 §§ MB sammanlagt omfattar av totala land- och vattenareal inom läns- gränserna. Drygt hälften av arealen för områden av riksintresse enligt 3 kap. MB ligger inom områden av riksintresse enligt 4 kap. MB, och totalt omfattar områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB av totala land- och vattenareal inom länsgränserna. Överlappningen mellan områden av riksintresse för olika ändamål bidrar till att komplicera hushållningsbestämmelser- nas tillämpning. Inom drygt halva kan således staten ingripa i kommu- nernas planering och i beslut om ändrad markanvändning. Lag- stiftarens intention var knappast att omfattningen av områden av riksintresse skulle få sådana dimensioner. Departementschefen anförde som motiv för att inte föra in en bestämmelse till skydd för skogsmark som riksintresse, bland annat att ”det skulle komma att innebära att staten skulle få stort inflytande över kommunala planer och övriga beslut enligt PBL inom större delen av landets yta. Detta skulle klart strida mot strävandena till ökad självständig- het för kommunerna i förhållande till staten i markanvändnings- frågor” (prop. 1985/86:3, s. 55). Som en jämförelse uppgick arealen produktiv skogsmark till av landareal (SCB 2013). Att ett område är av riksintresse betyder visserligen inte auto- matiskt ett hinder för olika verksamheter i området. Mark- och vattenområden ska enligt 3 kap. 1 § MB ”användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov”. Enligt departe- mentschefen ligger det ”allmänt i en god resurshushållning att slå vakt om möjligheterna till mångsidig användning av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt (prop. 1985/86:3, s. 47). Ett område kan ofta vara lämpligt att utnyttja för flera verksamheter ”I många konkurrenssituationer behöver det inte i första hand vara fråga om att förhindra en viss verksamhet. Det kan i stället gälla att överväga verksamhetens närmare lokalisering inom området eller att ställa upp sådana villkor för verksamhetens bedri- vande eller utformning att tillräcklig hänsyn tas till det intresse eller den verksamhet som behöver skyddas.” (Prop. 1985/86:3, s. Den hittillsvarande tillämpningen av hushållningsbestämmel- serna har dock bidragit till en relativt spridd uppfattning att inga andra verksamheter kan bedrivas inom ett område av riksintresse – att en ”död hand” har lagts över området. Vidare bidrar oklarheter i regler och tillämpning till att försvåra och förlänga planerings- och beslutsprocesser. Redan i arbetet med delbetänkandet Bostadsför- sörjning och riksintressen (SOU 2014:59) noterade utredningen att ”det finns otydligheter i riksintressesystemet som medför att det blir svårt att tillämpa och att förtroendet för systemet undergrävs. Exempelvis råder tveksamhet om de utpekade riksintresseområde- nas kvalitet, legitimitet och aktualitet. Osäkerhet råder angående bedömningen av vad som kan tillåtas i ett område. Detta inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmel- serna så att planeringsprocessen för områden som berör riksintres- sen ofta blir onödigt långdragen och kostsam. Det bidrar också till en oförutsägbarhet i planeringsprocessen som kan medföra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse. Utredningens bedömning är att detta är ett hinder som påtagligt minskar effektiviteten i samhällsplaneringen” (s. 12). Enligt utredningens mening bidrar otydligheten och osäker- heten i hushållningsbestämmelsernas tillämpning tillsammans med den stora omfattningen av områden av riksintresse till att äventyra systemets legitimitet. Utredningen föreslår att hanteringen av områden av riksintresse förtydligas och förankras bättre, bland annat genom formella beslut efter dialog med berörda parter, tydligare kriterier och utvecklade krav på redovisningens former. Utredningen föreslår också att bestämmelserna om områden av riksintresse kompletteras med ett nytt ändamål för att motsvara dagens behov. Berörda myndigheter bör få i uppdrag att lämna förslag till om- råden av riksintresse enligt 3 kap. MB enligt de nya kriterierna och att vid behov ange områden av väsentligt allmänt intresse.