sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Vad fullmäktige får besluta om i det sammanhanget anges genom en uppräkning i bestämmelsen. Upp- räkningen omfattar inte uttryckligen en uppdelning i funktioner, t.ex. nämnder som beställer och nämnder som tillhandahåller tjänster. Som nämnts ovan finns det dock i förarbetena ett uttalande om att reglerna medger att uppgifterna fördelas så, att en eller flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster åt andra nämnder och att s.k. utförar- och beställarnämnder inrättas. Det går även att ha ett system för intern debitering.17 Utredningen anser att det är en brist att det inte tydligt framgår av kommunallagen att det är möjligt att fördela nämndernas upp- gifter på så sätt att vissa nämnder beställer tjänster och att andra nämnder svarar för att tillhandahålla tjänsterna ifråga. Det är visser- ligen redan möjligt och inte i strid med regelverket att tillämpa en beställar–utförarmodell, men av tydlighetsskäl bör ett tillägg göras. Utredningen föreslår därför att det ska framgå av kommunallagen 1990/91:117 s. 155. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation att fullmäktige får besluta att en nämnd ska tillhandahålla tjänster åt en annan nämnd. 5.7.2Verksamhet utan anslag i budgeten Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att en nämnd inte ska anvisas några medel. Den kommunala budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under verksamhetsåret (8 kap. 5 § KL). I planen ska förutom skattesatsen anslagen anges. Av planen ska det även fram- gå hur utgifterna ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Nämnderna ger in ett budgetförslag till styrelsen som sedan fullmäktige tar ställning till. Budgeten fastställs av fullmäktige (8 kap. 8 § KL). Budgeten ska vara en bruttobudget, vilket innebär att samtliga inkomster och utgifter inom nämnd- verksamheterna ska tas upp i budgeten. Fullmäktige får dock anvisa nettoanslag till nämnderna.18 I en beställar–utförarorganisation får utförarnämnden inte något anslag från fullmäktige utan den får ersättning från beställarnämnden. Eftersom fullmäktige får besluta om nettoanslag till en nämnd kan anslaget alltså beslutas vara noll kronor. Det är således möjligt att ha en beställar–utförarorganisation och ändå följa kommunallagens regler om ekonomisk förvaltning. Enligt utredningens mening är det dock en brist att regelverket inte ger klarare uttryck för att detta är möjligt. Eftersom en utförarnämnd får medel från en eller flera nämnder, föreslår utredningen att det i kommunallagen ska anges att full- mäktige får besluta att inte anvisa en sådan nämnd några medel. 1990/91:117 s. 212. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Utredningens bedömning: Det går inte att i kommunallagen klargöra den exakta ansvarsfördelningen mellan en beställar- nämnd och en utförarnämnd, utan denna får fastställas från fall till fall. Kommunallagen vilar på principen att varje nämnd är ansvarig för den verksamhet som den har hand om (6 kap. 7 § KL). Utgångs- punkten i kommunallagen är inte att ansvaret för utförande och beställning ska vara åtskilda. I de kommuner och landsting som infört en beställar–utförarorganisation, finns ofta en utförarnämnd och en beställarnämnd. Ur kommunalrättslig synvinkel måste det tydligt framgå vilket ansvar som vilar på utförarnämnden respektive beställarnämnden. måste alltid ha det yttersta ansva- ret för själva utförandet. Flera kommunala företrädare har i inter- vjuer pekat på att det inte är enkelt att klarlägga vem som har ansvaret i denna situation. Det kan t.ex. vara svårt att veta vilken nämnd som är att betrakta som vårdgivare, om det handlar om hälso- och sjukvård. I en kommun eller i ett landsting är det fullmäktige som bestäm- mer nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Om fullmäktige väljer att tilldela ett antal nämnder olika uppgifter, blir varje nämnd ansvarig för hur den fullgör sina uppgifter. Det kan t.ex. handla om att beställa och tillhandahålla vissa tjänster. Hur det ser ut varierar från kommun till kommun och från lands- ting till landsting. I allmänhet tilldelas beställarnämnderna en roll som liknar den roll som kommunen eller har i egenskap av huvudman när verksamhet bedrivs av privata utförare. bestäm- mer vilken inriktning, omfattning och kvalitet verksamheten ska ha. Inför medborgarna har beställarnämnden således det övergrip- ande ansvaret för att verksamheten håller en godtagbar kvalitet m.m. Utförarnämnderna står för den löpande driften av verksam- heten. Det innebär att det i regel är dessa nämnder som t.ex. ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande för- fattningar och att det tas fram ändamålsenliga rutiner och riktlinjer i verksamheten. Utförarnämndernas uppgifter och det ansvar som följer med dessa gör att de enligt utredningens uppfattning är att Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation betrakta som verksamhetsansvariga, t.ex. vid kontakter med tillsyns- myndigheter. Rör det sig exempelvis om verksamhet på hälso- och sjukvårdens område, är det utförarnämnden som är vårdgivare. Enligt utredningens uppfattning går det dock inte att i kommu- nallagen klargöra den exakta ansvarsfördelningen mellan en beställar- nämnd och en utförarnämnd, utan denna får fastställas från fall till fall. Det är viktigt att kommunerna och landstingen utformar sina reglementen m.m. på ett sådant sätt att det tydligt framgår vad som är de olika nämndernas uppgifter och ansvarsområden. Utredningens bedömning: Någon ytterligare reglering i kommu- nallagen om beställar– och utförarnämnder är inte nödvändig. Från kommunalrättsliga utgångspunkter skiljer sig beställar–utförar- organisationen från den modell för styrning och organisering som kommunallagen utgår ifrån. Kommunallagen vilar på tanken att varje nämnd får ett anslag från fullmäktige för att utföra sin verk- samhet. Nämnden har ansvaret inför fullmäktige för den verksam- het som nämnden har hand om enligt dess reglemente. En beställar–utförarorganisation utgår i stället från att styrningen sker genom avtal mellan två parter. Detta synsätt skapar problem när organisationsmodellen tillämpas internt i den egna organisa- tionen. En kommun eller ett landsting är en juridisk person som inte kan sluta avtal med sig själv. I det fall en beställarnämnd sluter en överenskommelse med en intern utförare, t.ex. en annan nämnd eller en , är detta i civilrättslig mening inte något avtal. För att ”avtalet” ska få styrande verkan krävs att full- mäktige i nämndernas reglemente eller på annat sätt anger att det ska följas. Vid en tvist mellan beställaren och den interna utföraren finns inte någon rättslig reglering för hur denna ska lösas. Styrelsen har exempelvis inte någon rättslig befogenhet att föreskriva hur en tvist ska lösas. Utredningen har i intervjuer med olika kommuner och landsting kunnat konstatera att detta är ett praktiskt problem. Det saknas således en rättslig reglering för hur en tvist mellan beställaren och den interna utföraren ska lösas. I avsnitt 5.5 har utredningen föreslagit att fullmäktige ska få besluta att styrelsen Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation ges en rätt att fatta beslut som rör övriga nämnders verksamhet. Styrelsen ska t.ex. kunna fälla avgörandet när två nämnder tvistar. På så vis skapas en rättslig reglering som löser det beskrivna proble- met. Utredningen anser inte att någon ytterligare reglering i kom- munallagen är nödvändig. 5.8Försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting av den kommunala demokratins funk- tionssätt föreslog i sitt betänkande demokrati19 att det genom en försökslagstiftning ska bli möjligt för kommuner och landsting att låta majoriteten besätta samtliga platser i kommun- eller . Regeringen har i propositionen demokrati med anledning av kommitténs betänkande anfört att frågan om inför- andet av en försöksverksamhet med majoritetsstyre bör föregås av en fördjupad utredning avseende dels behovet av en sådan verk- samhet, dels möjligheterna till oppositionens insyn.20 I utredningens direktiv anges mot denna bakgrund att utredningen ska utreda be- hovet av att på försök införa en möjlighet för kommuner och landsting att låta majoriteten besätta samtliga platser i kommun- och . Om utredningen kan konstatera att ett så- dant behov finns ska den lämna förslag på hur en försöksverk- samhet kan utformas. I detta arbete ska utredningen särskilt beakta hur den politiska oppositionens behov av insyn kan säkerställas. 5.8.2Val till styrelsen sker proportionellt Enligt 5 kap. 46 § KL ska proportionella val tillämpas vid val av bl.a. ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar. Förutsätt- ningarna för de proportionella valen anges i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Lagen innebär att den ska tillämpas om ett 2013/14:5 s. 30. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation visst antal ledamöter begär det. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Lagen innebär att en relativt liten minori- tetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i en nämnd. Hur stor minoriteten måste vara för att driva igenom proportionella val avgörs både av antalet ledamöter i fullmäktige och av hur många ledamöter som ska väljas, dvs. Ju större full- mäktigeförsamling och ju mindre nämnd, desto större minoritet krävs. I en fullmäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till en nämnd som ska bestå av sju ledamöter, fyra full- mäktigeledamöter driva igenom att valet görs proportionellt. I en fullmäktigeförsamling med 101 ledamöter är motsvarande siffra 13. Fullmäktige kan inom ramen för befintlig lagstiftning besluta att styrelsen enbart ska bestå av ledamöter ur de partier som represen- terar majoriteten. Det räcker dock med en minoritet på i fullmäktige för att i praktiken förhindra en sådan ord- ning. 5.8.3Tidigare diskussion om majoritetsstyre Frågan om parlamentarism har varit föremål för ett antal utredningar. berördes frågan om parlamentarism av Utredningen om den kommunala demokratin. I betänkandet avvisades dock idéen om att införa kommunalt majoritetsstyre. Skälen som fördes fram var dels att man inte ville tvinga kommunerna till en viss modell för styrelse- formen, dels att man inte ville tvinga de folkvalda församlingarna att arbeta via utskott, vilket man ansåg skulle bli följden av inför- ande av majoritetsstyre. Det tyngsta skälet var dock att man ville värna om oppositionens möjlighet till insyn. Inte minst menade utredningen att detta var nödvändigt eftersom många kommuner hade en mycket stabil politisk majoritet och minoriteten, även på lång sikt, hade mycket små möjligheter att erövra den politiska majoriteten. Utredningen konstaterade också att det inom ramen för samlingsstyret fanns utrymme för olika former av majoritets- Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation markeringar, vilket var ytterligare ett skäl för att inte lägga några ändringsförslag.21 I följdes frågan upp.22 I en expertrapport som skrevs på uppdrag av utredningen föreslogs ett system som skulle kunna tillämpas i större kommuner med minst 20 000 invånare. I rapporten konstaterades dock att debatten om majoritetsstyre i kommunerna hade avstannat efter det att Utredningen om demokrati publicerat sitt betänkande. I rapporten påpekades att ett system med renodlad parlamentarism inte skulle passa på nivå, där flertalet politiker är fritidspolitiker och antalet heltidspolitiker är begränsat. Utredningen ansåg att förslaget var ett intressant debattinlägg men avstod från att lämna ett eget lagförslag.23 Även i betänkande hänvisade man till en expertrapport. I rapporten ansåg man att ett införande av majoritetsstyre skulle bidra till att informera medborgarna om de politiska skiljelinjerna och bidra till en kritisk granskning av de kommunala politikerna. Det skulle också öka konkurrensen mellan partierna och därmed ge partierna ett incitament till förändring och förbättring. Som negativa konsekvenser nämndes den möjliga för- sämringen till insyn för oppositionen, inte minst i kommuner med mycket stabila majoriteter. Även avstod från att lägga fram några förslag till ändring.24 I har en möjlighet att använda ett parlamentariskt styrelse- skick funnits . Den parlamentariska modellen innebär att den folkvalda församlingen utser ett förslagsställande organ (byråd) som också styr administrationen. Förslagen från rådet går till den folkvalda församlingen (bystyret) där de diskuteras i ut- skott och debatteras i plenum. finns systemet i tre kommuner och fyra fylkeskommuner. I kommuner och fylkeskommuner med parlamentariskt system har folkvalda övertagit mycket av det 21SOU 1975:41 s. 165 ff. 22SOU 1989:108 s. 127 ff. 23SOU 1989:108 s. 129. 24SOU 1993:90 s. 436 f. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation ansvar som annars vilar på administrationschefen. En utvärdering visar att systemet har lett till tydligare politiska skiljelinjer, vilket har varit ett önskvärt syfte med reformen. Nackdelar med systemet har varit att oppositionens politiker upplever sig sakna insyn och upplever att kommunalråden får allt för mycket makt.25 Utredningen om en förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (nedan ) föreslog en försökslag- stiftning om majoritetsstyre. Syftet med förslaget var att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kunde enligt KDF- utredningen tydliggöra var det politiska ansvaret ligger, stärka den politiska styrningen av förvaltningen och synliggöra de politiska skiljelinjerna så att det blir lättare för medborgarna att utkräva ansvar.26 För att hantera utseendet av ledamöter rent praktiskt föreslog att ålderspresidenten dvs. den personen som varit ledamot i fullmäktige längst tid och vid lika tid den som är äldst, skulle ges en sammankallande uppgift. Efter att valresultatet blivit känt skulle ålderspresidenten kalla partiernas gruppledare till överläggningar om den nya styrelsens sammansättning. Ålders- presidenten skulle därefter lämna i uppdrag till en av gruppledarna att bilda en ny styrelse som enbart bestod av företrädare från det eller de partier som har stöd av eller i vart fall tolereras av majori- teten i det nya fullmäktige. Förslaget skulle sedan underställas det nya fullmäktige som vid sitt första sammanträde formellt tillsatte styrelsen. Skulle mer än hälften av fullmäktiges ledamöter rösta mot förslaget, förkastades förslaget. Om fullmäktige förkastade gruppledarens förslag föll även införandet av majoritetsstyre och fullmäktige skulle utse styrelse enligt ordinarie förfarande dvs. genom proportionella val i enlighet med 5 kap. 46 § KL. ansåg dock att sannolikheten för att en sådan situation skulle kunna inträffa fick anses vara mycket liten eftersom säkerställandet 25Saxi m.fl., Parlementarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspek- tiv, s. 123 ff. 26SOU 2012:30 s. 80 f. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation av en majoritet för beslutet fick antas ha skett redan vid de inledande överläggningarna mellan partiernas gruppledare. angav att det fanns olika sätt att hantera oppositionens behov av kunskap och information. KDF-utred- ningen ansåg att det borde vara upp till den kommun eller det landsting som väljer att pröva majoritetsstyre att också besluta om lösningar för hur oppositionens insyn ska garanteras, så att till- vägagångssättet bäst passar med den organisation som kommunen eller har i övrigt. Som förslag på lösningar kunde enligt dock nämnas att styrelsens alla handlingar skulle kunna läggas ut på en för oppositionen avsedd webbplats innan handlingarna blir offentliga, så att oppositionen kunde få till- gång till dem och därmed förbereda sig inför fullmäktige eller starta debatt i media.27 En annan tänkbar variant enligt var att full- mäktige kunde tillsätta beredningar där samtliga partier fanns representerade. När det gällde t.ex. budgetprocessen, som är en av de viktigaste frågorna där partierna kan presentera sin politik, kunde fullmäktige inrätta ett budgetutskott eller en budgetberedning där samtliga partier i fullmäktige fanns representerade. Detta skulle innebära att alla partier får insyn i budgetprocessen. Det skulle även göra det möjligt för samtliga partier att lägga egna förslag till budget som sedan behandlas av fullmäktige som styrel- sens förslag till budget tas upp. På så sätt skulle det bli möjligt för oppositionspartierna att yrka på sina förslag utan att stoppas av beredningstvånget. Oavsett vilken modell som valdes var det enligt ett nödvändigt villkor att oppositionen gavs en god inblick i det pågående arbetet.28 En annan viktig aspekt var enligt att opposi- tionen gavs goda förutsättningar för sitt arbete. Förutom att införa processer som garanterar oppositionens kännedom om pågående ärenden krävs också att den garanterades kansli- och utrednings- resurser. En lämplig metod för att garantera att oppositionen får 27SOU 2012:30 s. 79. 28SOU 2012:30 s. 79. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation tillräckligt stöd från tjänstemannaorganisationen var enligt KDF- utredningen att partierna i fullmäktige, redan vid diskussionerna om att införa majoritetsstyre, kommer överens om i vilken omfatt- ning och på vilket sätt oppositionen skulle garanteras behövliga utredningsmöjligheter och administrativt stöd. konstaterade att dessa resurser behövde vara relativt omfattande för att oppositionen skulle kompenseras för det kunskapsövertag som majoriteten annars kan skaffa sig.29 Av remissinstanserna till förslag var cirka en tredjedel positiva eller hade inte något att erinra mot utredningens förslag. En femtedel var dock negativa till förslaget, bl.a. som menade att parlamentarism inte passar på nivå och att tidigare undersökningar har visat att en klar majoritet av svenska kommunfullmäktigeledamöter varit negativa till ett in- förande. kommun ansåg att förslaget innehåller så många tveksamma konsekvenser och begränsningar att nackdelarna klart överväger. kommun som tidigare utrett en försöksverk- samhet med majoritetsstyre, ansåg att det är svårt att hitta demo- kratiska eller ekonomiska fördelar med majoritetsstyre. Flera remissinstanser efterlyste förtydliganden i förslaget. (Förvaltningshögskolan) ansåg att majoritets- styre skulle stärka den representativa lokala demokratin och stärka medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande vid valet. Det finns dock en risk att oppositionen försvagas varför en stärkt gransk- ningsfunktion från fullmäktiges sida borde skrivas in tydligare i förslaget. påpekade att ett försök inte är aktuellt för egen del men tillstyrkte förslaget under förutsättning att opposi- tionen ges adekvata möjligheter till insyn. , och kommuner ansåg att försöket först bör prövas i några kommuner för att sedan noga utvärderas. ansåg inte att majoritetsstyre tydliggör det politiska ansvaret men att det ändå bör finnas utrymme för institutionell konkurrens och utveckling av olika demokratiska styresformer som utformas efter 29 SOU 2012:30 s. 79 f. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation de lokala förutsättningarna. Förslaget borde därför inte införas som försök utan borde vara så berett att det fanns ett stabilt underlag för att införa bestämmelserna permanent som ett frivilligt alter- nativ eller som ett obligatorium i redan existerande kommunallag. Många kommuner och landsting tillämpar ett s.k. kvasiparla- mentariskt system där majoriteten innehar alla ordförandeposter. menar att inom ett sådant system ser sig majoriteten oftast som ansvarig för verksamheten medan oppositionen inte tillåts, eller vill, ta ansvar för verksamheten. Kommunallagens regler om ett kollektivt ansvar för verksamheten ter sig i ett sådant system enligt som främmande.30 Inom ramen för forskningsprojektet tycker om demo- krati vid , , genomfördes –2009 en undersökning som riktade sig till samt- liga folkvalda som hade uppdrag som ordinarie ledamot i kommun- eller . Av undersökningen framgår att en klar majoritet av svenska fullmäktigeledamöter är negativa när det gäller möjligheten att införa ett system med kom- munal parlamentarism där samtliga styrelseledamöter kommer från majoriteten i fullmäktige.31 Utredningen har för att komplettera denna undersökning valt att göra en egen enkät bland landets samtliga dåvar- ande kommun- och landstingstyrelseordförande och frågat om de var intresserade av att införa majoritetsstyre efter valet , eller senast efter valet , om möjligheten infördes. Svaren framgår av diagrammet nedan. 30Anjou, Strategier för kommunpolitisk styrning – framgångsrik styrning av välfärdsproduk- tion i primärkommuner och landsting, s. 279. 31Gilljam, m fl., Politik på hemmaplan, Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati, s. 27. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Om det fanns en möjlighet enligt kommunallagen, skulle er kommun eller ert landsting vara intresserat av att efter valet , eller senast efter valet , införa ett system där samtliga ledamöter i kommun- eller tillsätts av den politiska majoriteten? (Bastal: Kommun, 281; Landsting, 20; Total, 301) Av diagrammet framgår att av ordföran- dena i kommun- och landstingsstyrelserna inte ser ett sådant be- hov. En minoritet av av ordförandena svarar dock ja på frågan om att införa ett sådant system. I utredningens enkät fanns det en möjlighet att kommentera svarsalternativen. Av de som var positiva till förslaget framhöll flera att det ”blir en stabilare majoritet som motsvarar den som finns på riksplanet. Det blir tydligare vem som styr, vem som är i majori- tet”. Av de som var negativa framhöll exempelvis en respondent att det inte är hållbart i längden att inte involvera oppositionen i viktiga strategiska beslut. ”tar vi faktiskt beslut som sträcker sig längre bort än ”. En annan pekade på att det av ”demo- kratiska skäl är viktigt att även kommunstyrelsen präglas av val- resultatet. Man får i och med det möjlighet till bred förankring och förståelse”. Syftet med frågans formulering var att försöka utröna om det var någon som var seriöst intresserad av att pröva systemet i den egna kommunen eller om det skulle införas. Av kom- mentarerna går dock att utläsa att vissa som svarade ja, troligen gjort det på ett principiellt plan snarare än utifrån en önskan att själva införa systemet. En respondent angav exempelvis att ”det är Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation en spännande tanke som jag inte är säker på att vi hade genomfört. Det blir tydligt för väljarna vem som bestämmer men det blir heller ingen bred samsyn över blockgränserna. Det skulle i alla fall finnas möjlighet att prova.” En annan angav ”i en liten kommun är det nog bättre med dialog men i en större kommun kan det vara ett spännande försök. Det blir en återgång till att fullmäktige är det högsta beslutande organet igen. Det är inget jag skulle vilja binda mig vid…”. Det faktum att av ordförandena svarat ja på frågan kan alltså inte tas till intäkt för att också skulle delta i en försöksverksamhet. Frågan var också ställd till ordföranden, i vad mån svaret är representativt för övriga majoritetspartier är inte därför möjligt att besvara. Även om det alltså torde finnas en del luft i siffrorna kan det likväl konstateras att det finns ett intresse bland landets kommuner och landsting att införa majoritetsstyre. Utredningen har också valt att bryta ned resultatet utifrån poli- tisk majoritet32 och utifrån vilken typ av kommun som avses. Det kan först konstateras att intresset av att införa en modell för majo- ritetsstyre är större i alliansstyrda kommuner än i vänsterstyrda eller kommuner med blocköverskridande majoritet. Tabell 5:1 Andel Ja-svar i kommuner utifrån politisk majoritet