sou · H3B373 · 2015-08-03 00:00:00 — har ca 90–av de som sökt uppehålls- tillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande (dvs. asyl) inte kunnat lämna in identitetshandlingar vid ansökningstillfället. För att fastställa en utlännings identitet i dessa fall gör Migrations- verket fingeravtryckskontroller mot både Eurodac och det (A- och B-filen). utför självt kontrollerna mot Eurodac, medan kontrollerna mot det görs genom biträde från . gjordes 43 396 sökningar i det nationella finger- avtrycksregistret, vilket resulterade i 6 066 träffar. gjordes 69 785 sökningar i registret, vilket resul- terade i 7 337 träffar. Varken eller har någon upp- gift om hur många sökningar i enbart fingerav- trycksregister (dvs. A-filen) som verket har gjort eller som bidragit till att identiteter i visst ärende kunnat fastställas. Samtliga sök- ningar som gjort nationellt har sökts mot både A- och B-filen, men uppgift saknas om hur fördelningen ser ut mellan de sökningar som gett träff antingen mot A-filen eller B-filen eller mot båda filerna. Enligt interna statistik för har dock verkets fingeravtryckssökningar i både A- och B- filen resulterat i ca 1 000 träffar mot en annan identitet. sökning mot B-filen, dvs. verkets eget register, visar om aktuell person förekommer hos . En träff kan antingen säkerställa att den sökande sedan tidi- gare är känd under aktuell identitet och alltså hjälpa till att klarlägga rätt att ta del av uppgifter… identiteten samt säkerställa att det inte rör sig om identitetsstöld eller liknande där någon annan uppträder i en persons identitet. I händelse att träff erhålls mot annan persons identitet måste orsaken till detta undersökas närmare. Sådana avvikelser kan bero på naturliga, eller legitima, omständigheter som att det tidigare ären- det skrivits av och att ett nytt dossiernummer använts eller att en sökande bytt exempelvis namn eller medborgarskap. Det kan även förekomma att en person söker ny asyl i annan identitet av andra orsaker till exempel för att försöka undkomma ett avvisningsbeslut eller överföring till annan medlemsstat i enlighet med Dublin- förordningen. Ett annat skäl kan vara att en person söker asyl på nytt i annan identitet för att öka chanserna för ett bifall till ansökan. sökning mot A-filen visar om aktuell person är känd av polisen som (i ) dömd eller miss- tänkt gärningsman. En sådan sökning kan även i vissa fall visa om en person är internationellt efterlyst av . Liksom för sök- ningen mot B-filen är sökningen mot A-filen en viktig del i arbetet att klarlägga identiteten genom att det finns uppgifter om namn, nationalitet m.m. och kan på samma sätt som en sökning i B-filen bidra till att verifiera tidigare känd identitet eller, om annan iden- titet påträffas, aktualisera ytterligare utredning. Informationen kan också vara av vikt inför utredningssamtal på så sätt att man kan vidta eventuella åtgärder exempelvis i fall en sökande varit dömd för vålds- brott. Som tidigare nämnts kontrollerar även finger- avtryck mot Eurodacsystemet. Verket anser att systemet ger god hjälp med att fastställa ansvarig medlemsstat (exempelvis enligt Dublin- förordningen), även om systemet ställer höga krav på fingeravtryckens kvalitet. Uppskattningsvis av kontrollerna mot Eurodac misslyckas på grund av bristande kvalitet. anser att det finns flera skäl till varför verket behöver få tillgång till fingeravtrycksregister. En anledning är att fingeravtrycksregister ger mycket bättre träffsäkerhet än till exempel Eurodac. Det beror bland annat på att kvaliteten på fingeravtrycken måste vara mycket bra för att det över huvud taget ska bli träff i Eurodac. Tillgången till fingeravtrycksregister har stor betydelse för att snabbt ska kunna fastställa bland annat en persons identitet, om personen har varit i tidigare rätt att ta del av uppgifter… och i så fall i vilket ärende och om denne då använt sig av annan identitet. Att dessa uppgifter snabbt kan fastställas har betydelse även för . En annan anledning är att Migrations- verket genom kontroll i register kan få informa- tion som är av intresse för brottsbekämpningen. Det kan exempel- vis röra sig om information rörande identiteter som kommit fram i samband med brott och misstänkt överträdelse av återreseförbud. En annan fördel är att vid träff i A-filen kan få kännedom om en sökande har våldsamma tendenser, exempelvis om sökanden blivit dömd för olika former av misshandel, vilket kan påverka verkets säkerhetsåtgärder vid kontakt med den sökande. I vissa fall kan även en träff mot fingeravtryck insända från hjälpa den sökande att styrka asylskäl om exempelvis efterlysningen är utfärdat av en stat där dödsstraff utmäts. Både och anser att 2 kap. 8 § första stycket 6 b PDL (se avsnitt 10.2.1) ger rätt att ta del av uppgifter ur fingeravtrycks- register för angivna ändamål och hänvisar vid denna bedömning bland annat till polisdatalagens förarbeten om myndigheters sam- verkan mot brott, se prop. 2009/10:85 s. 118 och 322 f. Myndig- heterna framhåller dock att de anser att den nuvarande reglering är otydlig, varför de efterfrågar en uttrycklig reglering av utlämnande av uppgifter m.m. Utredningens förslag: ska kunna kontrollera fingeravtryck mot fingeravtrycksregister. För att detta ska vara möjligt föreslås dels bestämmelser som tillåter sådan personuppgiftsbehandling, dels sekretessbrytande bestäm- melser för att uppgifter ska kunna lämnas mellan Migrations- verket och . rätt att ta del av uppgifter… Av framställan som dåvarande och Migrations- verket gav in till framgår det att kontrollerar fingeravtryck som verket tagit på utlänningar mot fingeravtrycksregister, men att myndigheterna känner viss tveksamhet om författnings- stöd finns för denna personuppgiftsbehandling. Den första frågan som utredningen har att ta ställning till är där- för om över huvud taget bör tillåtas att kontrollera tagna fingeravtryck mot fingeravtrycksregister. De fingeravtryck som avses här är sådana som har tagits enligt 9 kap. 8 § UtlL. 10.3.2Migrationsverkets behov av att kontrollera fingeravtryck med hjälp av fingeravtrycksregister m.m. har enligt 9 kap. UtlL till uppgift att utföra olika kontroller av personer enligt kodexen om Schengengränserna, se av- snitt 10.2.1. Bland annat får verket (och ) ta finger- avtryck på en utlänning i vissa fall, se 9 kap. 8 § UtlL. Fingeravtrycken kontrolleras, som ovan nämnts, bland annat mot det (dvs. både mot A- och B- filen) och mot Eurodac. Som tidigare angetts är syftet med dessa kontroller dels att fastställa ansvarig medlemsstat enligt EU-för- ordningar, dels att fastställa den sökandes identitet. Vad gäller det förstnämnda syftet synes detta kunna tillgodoses genom kontroller mot Eurodac, medan frågan om hur sökandens identitet ska kunna fastställas är mer komplex. Fastställande av en sökandes identitet är av betydelse för handlägg- ning av ärenden både vad gäller prövningen av asylskäl och för att underlätta vid eventuell återresa eller svenskt medborgarskap. låter regelbundet genomföra ett mycket stort antal sökningar i det (69 785 sök- ningar ), alltså det register som innehåller både A-filen och B-filen. Cirka en tiondel av dessa (7 337 stycken) resulterade i träffar mot såväl den sökta personen som andra personer som förekommer i A- eller B-filen. Någon uppgift om hur stor andel av rätt att ta del av uppgifter… sökningarna och träffarna som är hänförliga enbart till Polismyndig- hetens fingeravtrycksregister, dvs. A-filen, finns inte att tillgå. Enligt utredningen råder det ingen tvekan om att det avsevärt underlättar verksamhet om verket kan kontrollera tagna fingeravtryck mot fingeravtrycksregister. har pekat på fördelarna med sådana kontroller. Information som kommer fram vid sådana kontroller av Migrations- verket kan också vara till nytta för brotts- bekämpning. kan exempelvis vid sina kontroller uppmärksamma att någon har överträtt ett återreseförbud. Utred- ningen återkommer avslutningsvis i detta kapitel till fråga om Migra- tionsverkets möjligheter att i dessa situationer lämna ut uppgifter till . Kontrollen mot finger- avtrycksregister kan sannolikt i vissa fall också gynna sökanden för att styrka ett uppgivet asylskäl. Utredningen anser därför sammanfattningsvis att Migrations- verkets har ett berättigat behov av att kunna kontrollera finger- avtryck som verket (eller ) tagit enligt 9 kap. 8 § UtlL med hjälp av fingeravtrycksregister. 10.3.3Alternativ till kontroller mot fingeravtrycksregister En annan fråga som är av betydelse vid bedömningen av om Migra- tionsverket bör ha rätt att utföra kontroller mot fingeravtrycksregister är om det finns något rimligt alternativ till kon- trollerna. Frågan är då närmast om det räcker att kontrollerar fingeravtryck mot sitt eget fingeravtrycksregister och mot Eurodac. Som framgår ovan innehåller A-filen inte samma fingeravtryck som Eurodac eller B-filen, eftersom insamlingen av fingeravtrycken till de olika registren delvis sker för olika ändamål. Vad gäller Migra- tionsverkets eget fingeravtrycksregister (B-filen) är fingeravtrycken begränsade till fingeravtryck som tagits med stöd av 9 kap. 8 § UtlL. Eurodac innehåller bland annat fingeravtryck från personer som ansökt om internationellt skydd i något av EU:s medlemsländer och från tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som gripits i samband med att de olagligen passerat en yttregräns från ett tredje- land eller befunnits uppehålla sig olagligen i en av EU:s medlems- rätt att ta del av uppgifter… I princip ska alltså B-filen och den svenska delen av Eurodac innehålla samma fingeravtryck. Att kan kontrollera fingeravtrycken mot B-filen och Eurodac är således inte ett tillräck- ligt alternativ till kontroller mot fingeravtrycks- register (A-filen). Härtill kommer att träffsäkerheten i Eurodac, som också tidigare nämnts, är sämre än i AFIS. Vidare innehåller Eurodac inte information om de registrerades identitet, varför data- basen inte heller kan användas för att fastställa identiteter. De olika registren kompletterar alltså varandra, men kan inte ersätta varandra på grund av deras olika innehåll. Tekniskt sett kan inte ta del av uppgifterna från A-filen på annat sätt än genom att jämföra fingeravtryck. An- ledningen till detta är att andra söksätt förutsätter kännedom om vilken identitet en person har registrerad i A-filen. Den kunskapen har normalt inte. Utredningens slutsats är att det inte finns något effektivt alter- nativ till att tillåta att kontrollera fingeravtryck mot uppgifter från fingeravtrycksregister. Vid bedömningen om bör få ta del av uppgifter från fingeravtrycksregister bör även övervägas vilka integritetsrisker och andra aspekter som en sådan personupp- giftsbehandling kan medföra. Inledningsvis kan konstateras att uppgifterna i Polismyndig- hetens fingeravtrycksregister har samlats in av en annan myndighet (dvs. ) för andra ändamål än de som Migrations- verket avser att behandla dem för. Fingeravtrycken i Polismyndig- hetens register har, som tidigare nämnts, bland annat samlats in för brottsbekämpande ändamål från personer som är misstänkta eller dömda för brott i vissa fall eller i utredningar om brott där finger- avtryck inte kan hänföras till en identifierbar person, se vidare härom avsnitt 10.2.1. Ändamålet med behandling av uppgifterna är däremot främst att försöka fastställa identiteten på en utlänning vid olika kontroller av utlänningar vid deras inresa i och utresa från och under deras vistelse i . Att Migra- tionsverket får ta del av personuppgifter som samlats in av Polis- rätt att ta del av uppgifter… myndigheten kan därför i sig innebära ett intrång i den personliga integriteten. En annan aspekt är att redan den omständigheten att en enskild är registrerad i fingeravtrycksregister och att får kännedom om detta kan vara känslig för den enskilde. Integritetsriskerna måste dock bedömas mot bakgrund av att kontroller mot fingeravtrycksregister görs . Även om det är relativt stora mängder uppgifter som behand- las har såvitt utredningen kunnat bedöma inget framkommit som tyder på att förfarandet innebär några egentliga risker för obehöriga intrång i de enskildas personliga integritet. De grundläggande kraven på behandling av personuppgifter måste vidare givetvis iakttas, vilket bland annat innebär att krav ställs på att behandling ska vara laglig. Även vid denna personuppgiftsbehandling ska tillgången till uppgifterna vara begränsad till enbart de anställda hos respektive myndighet som behöver dem för att handlägga enskilda ärenden. En särskild integritetsaspekt är vad som gäller i sekretesshänse- ende för uppgifter som lämnas till för kontroll mot myndighetens fingeravtrycksregister. För finns tillämpliga sekretessbestämmelser i första hand i 35 kap. 1 § OSL, som föreskriver sekretess för uppgift om en enskilds per- sonliga och ekonomiska förhållanden som förekommer i register som förs av enligt 4 kap. PDL eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. Hos är i första hand sekretessbestämmelser enligt 37 kap. 1 § OSL tillämp- liga. Även enligt sistnämnda bestämmelser gäller en motsvarande presumtion för sekretess. Härutöver gäller hos båda myndigheterna sekretessbestämmelserna till skydd för bland annat adressuppgifter och uppgift om kopplingen mellan en enskilds verkliga och fingera- de identitet och för särskilt känsliga uppgifter om utlänningar, se 21 kap. 3 och 5 §§ OSL. Sekretesskyddet för här aktuella uppgifter hos de båda myndigheterna är således i princip lika starkt. rätt att ta del av uppgifter… Som framgått gör kontroller mot Polis- myndighetens fingeravtrycksregister vid handläggningen av ärenden enligt 9 kap. 8 § UtlL. Någon statistik på omfattningen av sök- ningar i enbart A-filen eller resultatet av sådana sökningar finns inte att tillgå. Utredningen anser ändå att det klarlagts att Migrations- verket bör kunna kontrollera fingeravtryck mot fingeravtrycksregister. Sådana kontroller leder till en tillförlitligare asylhantering hos verket. Behandlingen av uppgifter från Polismyn- dighetens fingeravtrycksregister är alltså enligt utredningen nödvän- dig för en säkrare asylhandläggning. Något rimligt alternativ till sådana kontroller finns inte. De integritetsrisker som behandlingen kan innebära för de en- skilda personerna bör enligt utredningens bedömning även framöver kunna hanteras på ett tillfredsställande sätt av . Den tillgång får till uppgifter i fingeravtrycksregister och de integritetsrisker som följer därmed får även enligt utredningen anses stå i rimlig proportion till nyttan av kontrollerna. Sammanfattningsvis bör alltså tillåtas att göra kontroller i fingeravtrycksregister vid handläggningen av ärenden i 9 kap. 8 § UtlL. Intresset av att fastställa identiteter på aktuella personer väger enligt utredningen tyngre än de aspekter som talar emot. 10.3.6Behov av författningsreglering m.m. överför alltså personuppgifter rörande tagna finger- avtryck enligt 9 kap. 8 § UtlL till dels för regi- strering i verkets egna fingeravtrycksregister (B-filen), dels för kon- troll mot både A- och B-filen. Som redovisats i avsnitt 7.10 anser utredningen att överföringen av tagna fingeravtryck till för registrering i verkets egna fingeravtrycksregister blir tillåten genom att får föra ett fingeravtrycksregister och att verket har uppdragit åt att vara personuppgiftsbiträde åt verket. Utred- ningen har också föreslagit att en sekretessbrytande bestämmelse som tar sikte på detta uppgiftslämnande införs. rätt att ta del av uppgifter… När det gäller behovet av författningsreglering för Migrations- verkets kontroller av fingeravtryck mot finger- avtrycksregister gör utredningen följande bedömning. utlämnande av fingeravtryck m.m. till Polis- myndigheten för kontroll av tagna fingeravtryck mot A-filen kräver ett författningsstöd. Det stödet bör tas in i den nya utlänningsdata- lagen i anslutning till reglerna om fingeravtrycks- register. Då kontrollerar inkomna fingeravtryck mot fingeravtryck som har tagit har Polis- myndigheten tillgång till fingeravtrycksregister genom direktåtkomst. Den möjligheten till direktåtkomst måste också regleras. Även den regleringen bör tas in i den kommande utlänningsdatalagen. måste kunna till- handahålla information rörande sina kontroller till . Den möjligheten bör regleras i polisdatalagen, närmare bestämt 2 kap. 8 § PDL. Som har sagts ovan torde uppgifter om fingeravtryck normalt omfattas av sekretess. Därför måste också övervägas vilken reglering som kan behövas för att här aktuella uppgifter ska kunna lämnas mellan myndigheterna. Det handlar om två flöden av personupp- gifter. Det ena avser uppgifter om fingeravtryck som Migrations- verket skickar till . Det andra avser resultatet av jämförelser som skickas till . Utredningen har som sagts i avsnitt 7.10 föreslagit att det införs en sekretessbrytande regel om skyldighet för att lämna fingeravtrycksuppgifter till då dessa ska registre- ras i verkets fingeravtrycksregister. Det är en sekretessbrytande regel som utformats i enlighet med 10 kap. 28 § OSL. Utredningen förordar att motsvarande regler om uppgiftsskyldighet införs för de här aktuella flödena. Uppgiftslämnandet bör således inte grundas på generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL eller reglerna om nödvändigt utlämnande i 10 kap. 2 § OSL. När det gäller utlämnandet av upp- gifter från bör regleringen tas in i utlänningslagen. utlämnade av uppgifter till bör regleras i polisdatalagen. Avslutningsvis vill utredningen ta upp frågan i vilken utsträck- ning som kan lämna ut uppgifter om resultatet av sina kontroller till . Sådan information skulle, som berörts ovan, kunna vara av intresse för i myn- rätt att ta del av uppgifter… dighetens brottsbekämpande verksamhet. kon- troller kan till exempel tyda på att en utlänning har överträtt ett återreseförbud. Frågan huruvida uppgifterna kan lämnas till Polis- myndigheten ska till en början prövas mot de ändmålsbestämmelser som kommer att finnas i den nya utlänningsdatalagen. Eftersom uppgifterna ofta torde omfattas av sekretess hos , måste också övervägas om uppgifterna kan lämnas till Polismyndig- heten trots sekretess. Utredningen föreslår en regel i den nya utlän- ningsdatalagen som innebär att personuppgifter som behandlats för ett primärt ändamål även får behandlas för att tillhandahålla in- formation till en annan myndighet, om utlämnandet sker med stöd av lag eller förordning, se avsnitt 7.9.3. En bestämmelse som denna regel syftar på är generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Det utlämnade som det här är fråga om bör trots sekretessen enligt utredningen normalt kunna ske med stöd av generalklausulen. Den behandling som utlämnandet innebär är då fullt möjlig även enligt den nya utlänningsdatalagen. Några särskilda föreskrifter om utlämnande som tar sikte på utlämnande av uppgifter av här aktuellt slag från till behövs därför inte enligt utredningen. 11Skadeståndsskyldighet efter kontroller av Schengenviseringar Av och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodexen om Schengengränserna) framgår att en utlänning som har en Schengen- visering är skyldig att låta gränskontrolltjänstemän ta hans eller hennes fingeravtryck vid in- eller utresa för kontroll av identiteten och av viseringens äkthet. I en departementspromemoria som behandlar kodexen om Schengengränserna (EU:s gränskodex, Ds 2011:28) föreslogs bland annat att det i utlänningslagen (2005:716, UtlL) skulle införas en be- stämmelse om skyldighet att lämna fingeravtryck i vissa situationer som följer av kodexen. I bestämmelsen föreslogs vidare att de finger- avtryck som tagits för kontrollen skulle förstöras så fort kontrollen hade slutförts. Detsamma gällde de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Promemorian har remissbehandlats. Datainspektionen framhöll i sitt remissvar över promemorian att det inte fanns någon särskild be- stämmelse om skadeståndsskyldighet för det fall uppgifter som tagits fram då fingeravtryck togs skulle behandlas i strid med förstörings- skyldigheten. Datainspektionen ansåg även att det närmare kunde be- höva övervägas om någon av de befintliga skadeståndsbestämmelser- na i personuppgiftslagen (1998:204, PUL) eller annan lagstiftning blir tillämplig eller om det finns behov av en särskild sådan bestämmelse. En bestämmelse om skyldighet att lämna fingeravtryck finns nu i 9 kap. 8 c § UtlL (SFS 2015:91). Bestämmelsen innebär att en utlän- ning är skyldig att låta en polisman, en särskild förordnad passkon- trollant eller en tjänsteman vid , eller ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av Skadeståndsskyldighet efter kontroller av Schengenviseringar identiteten och av Schengenviseringens äkthet genom sökning i in- formationssystemet för visering (VIS). Motsvarande skyldighet gäller även för en utlänning som vid en in- eller utresekontroll inte kan styrka sin identitet och som får kontrolleras mot VIS i identifierings- syfte. När en kontroll har genomförts ska de fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. Det gäller också de biometriska data som tagits i samband med kontrollen. Det får således inte ske någon lagring av kontrollunderlaget. Utredningen har fått i uppdrag att överväga behovet av särskilda bestämmelser om skadestånd om fingeravtryck och de biometriska data som tagits fram vid in- eller utresa för kontroll av identitet och av en Schengenviserings äkthet inte förstörs. Om behov finns av sådana bestämmelser, ska förslag till bestämmelser lämnas. 11.2Allmänt om kontroller av Schengenviseringar m.m. om Schengengränserna och utlänningslagen Kodexen om Schengengränserna antogs . Den har därefter ändrats. Bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna och dess bilagor består till stora delar av omarbetade bestämmelser från den gemensamma handboken som kommissionen tog fram med anledning av och från delar av Schengen- konventionen. Kodexen om Schengengränserna upphäver även delar av . Genom kodexen om Schengengränserna har införts ett gemensamt regelverk för passage av yttre gränser. Kodexen ska också säkerställa att det inte förekommer någon gräns- kontroll av personer när de passerar inre gränser i enlighet med arti- kel 26 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Kodexen om Schengengränserna, som är direkt tillämplig i , innebär att det i gällande regelverket för bland annat personkontroll i samband med gränspassage innefattar såväl svenska nationella be- stämmelser som bestämmelser på EU-nivå. Förslagen i departementspromemorian EU:s gränskodex behand- lades i regeringens proposition EU:s gränskodex (se prop. 2014/15:32). I propositionen föreslog regeringen vissa ändringar i utlänningslagen som motiverades av kodexen om Schengengränserna. Bland annat föreslogs en ny bestämmelse i 9 kap. 8 c § UtlL om en skyldighet att Skadeståndsskyldighet efter kontroller av Schengenviseringar lämna fingeravtryck i situationer som följer av kodexen om Schengen- gränserna. Bakgrunden till bestämmelsen är enligt regeringen den ändrade lydelsen av artikel 7.3 i kodexen om Schengengränserna. Ändringen innebär krav på noggrannare kontroller. Kodexen om Schengengränserna tar bara sikte på Schengenviseringar. Kodexen gäller som tidigare nämnts visserligen som lag i , men rege- ringen ansåg att artikel 7.3 inte utgjorde tillräckligt stöd för att ta fingeravtryck. Kodexen om Schengengränserna borde därför komplet- teras med nationella regler om tagande av fingeravtryck. Varken kodexen om Schengengränserna eller VIS-förordningen, som reglerar informationssystemet för viseringar, innehåller några föreskrifter om hur fingeravtrycken ska hanteras efter det att kontrollen har genomförts. Fingeravtryck som tagits för kontroll borde enligt rege- ringen inte få användas för andra ändamål. En regel om omedelbar förstöring föreslogs därför (se prop. 2014/15:32 s. 27).