sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — I praktiken är det kanske inte så enkelt eftersom det kan finnas rimliga skäl till att byggplaner fördröjs och det kan också vara direkt oekonomiskt från kommunens sida att till exempel dra tillbaka en markanvisning och börja om processen. 3.3.4Produktion och tilldelning av byggbar mark Diskussionen ovan har förutsatt att tillgången på byggbar mark är given. Så är inte fallet i ett längre tidsperspektiv. För att mark skall vara byggbar (för bostadsbyggande) krävs att det finns en laga- kraftvunnen detaljplan för denna. Att ett markområde är byggbart innebär dock inte med automatik att det är kommersiellt intressant att bygga bostäder på detta, endast att det är möjligt att göra det. Kommuner kan ”producera” kommersiellt intressant byggbar mark på två sätt. Dels kan kommunen detaljplanera markområden som potentiellt är kommersiellt intressanta. Möjligheten att göra detta kan emellertid begränsas av olika restriktioner på vilken mark som är möjlig att ta i anspråk för bostadsbyggande. Handelskammare konstaterar i en rapport att ” den sammantagna effekten av alla restriktioner gör att det knappt finns någon byggbar mark kvar i regionen.”13 Dels kan kommuner, men även landstingen och staten, påverka i vilken utsträckning redan detalj- planerade områden blir kommersiellt intressanta för bostads- byggande. Detta kan ske genom infrastrukturinvesteringar som förbättrar kommunikationerna till och från området, eller åtgärder som påverkar den lokala arbetsmarknaden. Om en kommun kan tillgängliggöra byggbar mark i en takt som matchar efterfrågan på nybyggnation, vid konkur- rensmässiga priser, så minskar betydelsen av hur det befintliga beståndet av byggbar mark är allokerat mellan marknadens aktörer. Hur kommunen ombesörjer den nya tilldelningen av mark och villkoren som förknippas med denna har dock potentiellt stor betydelse. 13 I Handelskammares rapport, 2014, Markbrist stoppar nybyggen – en rapport om restriktioner för hur marken får användas i och dess effekter, Rapport 2014:2 kartläggs 30 olika restriktioner och dessas effekter. Rapporten diskuterar också effekten på tillgången på byggbarmark i av att släppa på vissa av dessa restriktioner. Tilldelning till företag för vilka marktillgång har varit en bindande restriktion på byggandet ger sannolikt god utdelning i termer av byggande. Om ett företag har valt att begränsa utnyttjandet av sitt innehav av byggbar mark, kanske i syfte att höja prisnivån eller av andra skäl, kan effekten förväntas bli mindre. Eftersom stora företag kan ha mer att vinna på att hålla uppe prisnivån kan det finnas en risk för att dessa är mindre benägna att omsätta ökad marktillgång till ökad byggande. Ur konkurrenssynpunkt är det naturligt att marktilldelningen är neutral och att tilldelningen istället förenas med tydliga krav på att det verkligen byggs. Många kommuner gör också detta och vill- korar tilldelning av mark på färdigställande av byggnation. För att sådana krav skall vara verkningsfulla behöver åsidosättande av kraven vara förknippade med en avskräckande sanktion. Under intervjuer med marknadsaktörer har framkommit att risken för att återlämnande av mark försämrar företagets förutsättningar att få marktilldelning av kommunen framöver har en avskräckande effekt. Denna effekt har framhållits som särskilt viktig för större företag, det vill säga de aktörer som enligt resonemanget ovan skulle ha starkast incitament att begränsa utbudet. Ytterligare en viktig fråga i detta sammanhang är vilket intresse kommunen har av att tillhandahålla byggbar mark. Ökat byggande för med sig kostnader för infrastruktur och service och det är inte uppenbart att det ligger i de kommuninvånarnas intresse att kom- munen växer.14 Denna fråga ligger dock en bit från utredningens huvudfåra och kommer inte vidare att utvecklas här. 3.3.5Plankapacitet, prioriteringar och konkurrens Kommunernas vilja och förmåga producera byggbar mark kan spela en viktig roll för konkurrensförutsättningarna, inte minst på marknader med starkt efterfrågetryck. Kapaciteten att göra detta kan dock vara begränsad. Flera marknadsaktörer som utredningen har varit i kontakt med har uppgivit att kapacitet på de kommunala plankontoren är en trång sektor. Bland annat utgör personella resurser på plankontoren och ambitionsnivån avseende hur detalje- 14 , H., 2015, Kommunernas incitament att bygga bostäder rade planerna skall vara begränsningar för i vilken takt en kommun kan tillgängliggöra byggbar mark.15 I den mån kapaciteten för planläggning är en knapp resurs i en kommun så aktualiseras olika prioriteringsfrågor med bäring på konkurrensförhållandena. En sådan fråga rör förekomsten av skalfördelar i planarbetet. Om stora projekt resulterar i mer bostadsbyggande per nedlagd timma planarbete kan detta utgöra ett argument för att prioritera stora projekt framför mindre sådana, åtminstone om skalfördelarna är betydande. En sådan prioritering försämrar emellertid sannolikt små och medelstora företags möjlig- heter att konkurrera om bostadsbyggandet, vilket kan på- verka marknadsstrukturens utveckling och göra marknaden mer koncentrerad. Kommunen kan också göra prioriteringar avseende vilka mark- områden som i första hand planeras. När det gäller mark kan kommunen villkora marktilldelning av mark på genomförande av byggnation och det finns därför en någorlunda direkt koppling mellan avsatta planresurser och förväntat bygg- ande. Denna koppling är av naturliga skäl svagare när det gäller planläggning av privatägd mark. Även om kommunen kunde villkora genomförandet av planarbetet på att byggnation genomförs inom så är sanktionsmöjligheterna mer begränsade. Plankapaciteten behöver emellertid inte vara en trång sektor och i stället för att prioritera mellan olika typer av projekt kan en kommun välja att på olika sätt söka minska flaskhalsproblemet. Det kan göras på olika sätt. Det mest omedelbara sättet är att minska arbetsbördan, exempelvis genom att sänka detaljeringsgraden vilket minskar omfattningen av planarbetet men innebär minskad kontroll. Ett annat sätt är att tillföra mera resurser till plankontoren. Ytterligare ett sätt att minska arbetet för kommunens del är att lägga över mer av planarbetet på andra aktörer, till exempel entreprenörerna. Arbetet kan då inriktas på att kontrollera och 15 Flera marknadsaktörer har vittnat om att tillgång på erfaren och högt kvalificerad personal är en begränsande faktor för kommuners plankapacitet. Sådan personal är också attraktiv för privat sektor, vilket kan främja rekryteringen till yrket. I ett kortare perspektiv resulterar företagens incitament att rekrytera i ett lägre utbud av planlagd mark och långsammare planläggningsarbete. Detta leder i sin tur till lägre bostadsbyggande och högre bostadspriser. godkänna entreprenörernas arbete, alternativt att licensiera utom- stående att utföra detta. 3.3.6Prissättning av mark vid markanvisning Som nämnts ovan värderas byggbar mark i attraktiva lägen i princip residuellt, det vill säga att marken värderas till skillnaden mellan priset på de mest lönsamma bostäder som kan byggas på platsen och kostnaden för att uppföra dessa. Detta resonemang innebär att markpriset inte påverkar byggandet. När en kommun säljer mark till privata aktörer finns det heller ingen anledning att sälja mark till underpris, eftersom det inte har någon effekt på byggandet utan bara utgör en transferering från kommuninvånarna till bygg- herren.16 Dessutom följer detta av såväl Kommunallagen som EUs statsstödsregler. När det råder osäkerhet om priser och kostnader noterade vi att resonemanget behöver nyanseras något eftersom möjligheten att vänta med att bygga att ökar värdet av marken och kan leda till att byggande fördröjs. Marknadsvärdet på byggbar mark bestäms emellertid alltjämt residuellt i meningen att det är lönsamheten i att bygga som avgör markpriset, snarare än att markpriset avgör lönsamheten i att bygga. Sättet att sälja mark påverkar också prissättningen av denna och byggandet. En markanvisning innefattar normalt en överenskommelse om priset på marken, ofta kopplad till någon formel med ett prisindex eftersom överlåtelsen av marken vanligt- vis sker . När mark tilldelas via ett anbudsförfarande är priset ofta en central parameter för tilldelningen. Men, som noteras av , , (2013) , ”[F]rån byggherrens perspektiv är markanvisningen en option att få köpa mark. En mark- anvisning kan lämnas tillbaka om byggherren av någon anledning inte längre vill fullfölja förvärvet. Normalt är detta inte kopplat till ersättnings- eller skadeståndskrav från kommunens sida.”17 16Markpriset sätts efter den mest lönsamma användningen av marken om detta är byggna- tion av bostadsrätter kan det marknadsbestämda markpriset dock innebära att det är omöjligt att bygga hyresrätter med lönsamhet. 17Caesar, C. Kalbro, T., ., 2013, Bäste på täppan? En om bostads- byggande och kommunala markanvisningar, Rapport till 2013:1. En viktig skillnad mellan markanvisningar och finansiella optio- ner är att markanvisningsoptionen i sig inte prissätts. Vid ett anbudsförfarande om markanvisningar bestäms istället det framtida markpriset, som motsvarar en finansiell options lösenpris, eller strike-pris. När det finns osäkerhet om framtida bostadspriser och byggkostnader så kommer detta att driva upp de överenskomna markpriserna och därmed öka sannolikheten för att byggande inte kommer att vara lönsamt med mindre än att utvecklingen av bostadspriser och byggkostnader har varit gynnsam. Många anvisningar sker inte via anbudsförfarande men eftersom anbudstävlingar ger ett marknadsbestämt pris kan de i många fall vara vägledande prissättningen av mark även vid direktanvisningar. En för hög prisnivå vid anbudstävlingar kan därför få bredare genomslag på byggandet. I en situation med stadigt ökande bostadspriser blir effekten på byggandet ringa. Men om pris- utvecklingen avtar finns risk för en snabb inbromsning av byggan- det. Även i detta fall är det värdefullt med verkningsfulla krav på att byggande faktiskt genomförs eftersom detta minskar optionsvärdet och sänker markpriset. Ovan har vi diskuterat konkurrensproblem relaterade till tillgång till en specifik resurs – mark. Nedan diskuteras konkurrensproblem mer allmänt. Även om marktillgång inte var en flaskhals så skulle exempelvis skalfördelar och olika inträdesbarriärer kunna leda till hög marknadskoncentration och risk för begränsad konkurrens i vissa delar av byggsektorn. I byggsektorn förekommer dominerande företag, monopol, oligopol, bristande importkonkurrens, informationsproblem samt horisontellt och vertikalt integrerade produktionsled. Det kan även finnas informella hinder för konkurrensen genom företagens beteende. Det existerar inträdesbarriärer inte minst vad gäller strategiska insatsvaror och tillgång till leverantörsnätverk. Nationella standarder och särkrav kan också försvåra för utländska aktörer att ta sig in på den svenska marknaden. Om marknadskoncentrationen på en marknad är hög och inträdes- barriärerna är stora finns det en uppenbar risk för konkurrensen kommer att vara begränsad och att prisnivån kommer att ligga väl över företagens kostnader. På en perfekt konkurrensmarknad styrs prissättningen av företagens kostnader och förändringar i efterfrågan påverkar inte prissättningen, medan förändrade kostnader istället får fullt genomslag. När konkurrensen på en marknad är begränsad kommer både förändringar i efterfrågan och kostnader att påverka priset men kommer inte att få fullt genomslag i prissättningen – pristransmissionen är ofullständig. En ökad efterfrågan kommer då att resultera i högre priser även om företagens kostnader är oförändrade. Om konkurrensen exempelvis är begränsad på vissa byggmaterialmarknader är det då naturligt att förvänta sig att en utveckling med stigande efterfrågan kommer att resultera i en mosvarande utveckling av ökade byggmaterialpriser. Flera delmarknader i byggindustrin har en hög koncentrations- grad18. Detta kan avspegla att flera verksamheter inom bygg- materialindustrin kräver stora investeringar för att genomföra en etablering, till exempel cement, asfalt och ballast. Det skapar höga inträdes- och utträdeskostnader och kan gynna kapitalstarka och etablerade aktörer. För att vara verksam på byggmarknaden krävs tillgång till strategiska insatsvaror som kan sägas vara en del i en produk- tionsinfrastruktur. Ur ett grus till hus perspektiv krävs till att börja med mark. När markfrågan är löst och förutsättningarna för att bygga på denna, vare sig det är en anläggning eller ett hus krävs oftast ballast, cement och betong när grunden väl är grävt och byggnaden ska få en grund. För att kunna bygga till konkur- renskraftiga priser krävs tillgång till mark, insatsvaror, leverans av 18 Konkurrensförutsättningarna på en marknad mäts traditionellt med koncentrationsgraden, dvs. hur stor den samlade marknadsandelen är för de tre, fyra eller fem största företagen. Ett annat vanligt mått är (HHI), som beräknas som summan av kvadraterna på aktörernas marknads-andelar. En tumregel är att ett HHI lägre än 1 000 anger en låg koncentrationsgrad, ett HHI mellan 1 000 och 1 800 anger en medelhög koncentration och att HHI över 1 800 innebär en hög grad av koncentration på marknaden. Inom en näringsgren med få, mycket dominerande företag är således koncentrationsgraden hög medan den omvänt är låg för en bransch som enbart omfattar ett stort antal små företag (2009, Konkurrensen i , Rapport 2009:4). byggmaterial och underentreprenörer som i vissa fall tillhandahålls på marknader där konkurrensen är svag. För att bedöma koncentrationsgraden måste hänsyn tas till vilken produkt som företagen erbjuder och på vilken marknad, lokal, regional eller nationell som företagen verkar på. Koncentra- tionsgraden säger dock inget om förekomsten av potentiell konkurrens om marknaden är utmaningsbar, dvs. risken att andra aktörer snabbt etablerar sig i branschen, där förekomsten av t.ex. tekniska och legala inträdeshinder och olika typer av särkrav har betydelse. För att bedöma hur väl konkurrensen på en marknad fungerar kan konkurrensindikatorer på utbuds- och efterfrågesidan an- vändas. På utbudsidan kan faktorer som marknadskoncentration, inträdeshinder, produktivitet, innovation, pris- och marginalnivåer användas för att bedöma konkurrenstrycket. På efterfrågesidan kan indikatorer som kundmobilitet, kundnöjdhet och transparens användas för att analysera konkurrensen. Med utgångspunkt i olika konkurrensindikatorer kan det konstateras att det finns tecken på att konkurrensen fungerar mindre väl inom bostadsbyggandet. Det handlar bland annat om att vissa led i byggsektorn präglas av hög koncentration, svag import- och utländsk konkurrens, låg produk- tivitetsutveckling, höga prisnivåer och byggkostnader, en låg grad av förnyelse samt en brist på innovationer och nytänkande. 3.4.2Ägarsamband kan begränsa konkurrensen Många av produktionsleden i byggprocessen är nära samman- länkade. Kopplingen är exempelvis stark mellan marknaderna för ballast, fabriksbetong, asfalt och entreprenadmarknaden Vid väg- och anläggningsarbeten utgör ballast och fabriksbetong, till- sammans med asfalt, de viktigaste insatsvarorna. Det gör det intres- sant för en byggentreprenör att skaffa sig kontroll över strategiska insatsvaror som ballast, asfalt och betong (s.k. vertikal integration). Synen på vilka effekter vertikal integration och vertikala avtal kan förväntas ha konkurrensen har förändrats . var vertikala förvärv och avtal föremål för en tämligen strikt lagtillämpning, åtminstone i . Detta synsätt kritiserades hårt, och framgångsrikt, av den så kallade Chicagoskolan som pekade på att syftet bakom vertikala förvärv inte borde vara att begränsa konkurrensen eftersom de konkurrenshämmande beteenden som befarades vanligtvis inte skulle kunna vara lönsamma enligt en enkel ekonomisk logik. Skälet för vertikal integration måste därför vara ett annat, och typiskt sett effektivitetshöjande. Det finns också en rad olika ekonomiska argument för varför vertikal integration eller vertikala avtal kan främja ekonomisk effektivitet, som sträcker sig från att det kan eliminera dubbelmarginalisering till att integration löser olika former av intressekonflikter längs värdekedjan. Dessa samband har belyst i den nationalekonomiska forskningslitteraturen, men bilden av effekterna på konkurrensen har sedermera kommit att nyanseras och forskning som explicit beaktar den strategiska interaktionen mellan företag har visat att det också kan finnas både incitament och möjlighet att hämma konkurrensen i vissa situationer som skulle ha setts som oproblematiska ur Chicagoskole-perspektivet. Nuvarande synsätt på vertikal integration och vertikala avtal kan sägas vara i huvudsak positiv förenat med en medvetenhet om att konkurrensbegränsande effekter kan uppstå i vissa fall. Den skada på konkurrensen som i så fall brukar befaras är så kallad avskärmning, det vill säga att lika effektiva konkurrenter utestängs från marknaden. För att avskärmning, eller andra konkurrenshämmande effekter, skall kunna uppstå måste konkurrensen som regel vara begränsad antingen uppströms eller nedström redan innan den vertikala integrationen genomförs. Om det finns gott om alternativa leverantörer och återförsäljare är det osannolikt att vertikal integra- tion mellan ett par av dessa skulle begränsa konkurrensen. På sådana marknader finns troligen inte heller några konkurrens- begränsande syften för att integrera sig framåt eller bakåt i produktionskedjan. Ur konkurrenssynpunkt bör man därför vara uppmärksam på effekterna av vertikal integration i de fall då de integrerande företagen befinner sig i branscher med oligopol och där företag före integrationen har haft stora marknadsandelar på sina respektive marknader. De stora rikstäckande entreprenörerna är vertikalt integrerade och kontrollerar vissa strategiska insatsvaror, där koncentrationen i vissa fall är hög. Vertikal integration kan då ha en negativ inverkan på konkurrensen om den som kontrollerar insatsvaror i ett led försvårar tillgången till dessa för konkurrenter, till exempel genom att erbjuda sämre affärsmässiga villkor.19 Vilken betydelse vertikal integration kan förväntas ha på konkurrensen på byggmarknaden diskuteras mer ingående i kapitel 8. 3.4.3En lång planeringshorisont och informationsbrist kan begränsa konkurrensen Byggprocessen och planeringsprocessen som föregår byggandet tar . Att det kan gå från initiativet till ett bostads- projekt till dess att man är framme vid överlåtelse, köpeavtal och genomförande av projektet gör att det ofta är svårt att veta hur mycket en byggrätt slutligen kommer att vara värd. Osäkerhet om förutsättningarna för markanvändning, byggkrav eller oförutsedda villkor för att bygga kan minska företagens vilja att investera i bostäder och etablera sig på byggmarknaden. Följden blir att bostadsbyggandet begränsas. De informationsproblem som en lång och icke transparent mark- och planeringsprocess kan ge upphov till är assymmetriska. eller nya aktörer har svårare att hantera de kost- nader och osäkerhet som kan vara förknippade med en lång och osäker process. För mindre företag eller företag som inte är etablerade lokalt i en kommun innebär en osäker framtida plan- process därför en större risk vilket kan leda till att de inte etablerar sig och konkurrensen begränsas. 3.5Offentlig upphandling av bostadsbyggande Ett viktigt syfte med offentliga upphandlingar är att genom att explicit konkurrensutsätta offentliga inköp söka tillförsäkra att de offentliga resurserna utnyttjas så effektivt som möjligt. Offentlig upphandling kan därför motverka att ett passivt inköpsbeteende hos offentliga organisationer leder till alltför höga kostnader. Det är dock ingen mirakelmedicin och kan bara i begränsad utsträckning motverka bristande konkurrens på den marknad där 19 2005, Konkurrensen i , Rapport 2005:1, SOU 2000:44, Från byggsekt till byggsektor. Finns det bara en säljare på marknaden kommer en upphandling inte att förändra detta förhållande. En väl utformad upphandling kan däremot få ut det mesta av den konkurrens som potentiellt bland de potentiella budgivarna. Det finns väl utvecklad ekonomisk teori om auktioner som vi dock inte kommer att närmar in på. Här nöjer vi oss med att notera en närmast trivial egenskap hos auktioner, som dock har stor bety- delse för utredningens syften, nämligen att fler budgivare tenderar att öka konkurrensen och förbättra utfallet för, i detta fall, köparen av tjänsten. Eftersom deltagande i en upphandling normalt är förknippat med kostnader kommer en potentiell budgivare att väga kostnaden mot sannolikheten för, och värdet av, att vinna. En högre trans- aktionskostnad leder därför till färre budgivare och sämre anbudskonkurrens. På motsvarande sätt kan en upphandling med ett högre värde locka fler anbudsgivare. Utformningen av upp- handlingar kan påverka såväl transaktionskostnader som värde och därmed också anbudskonkurrensen. Exempelvis är kostnaden för att lämna ett anbud avseende en standardlösning väsentligt lägre än för en lösning specialanpassad för att möta kommunala särkrav. Vidare så kan samarbete och samordning mellan upphandlingar av bostadsbyggande mellan olika kommuner kan öka värdet av upphandlingen och därmed locka fler budgivare. Förutom att sänka anbudskostnaden, och möjliggöra fler anbud, kan minskade särkrav på bred front också realisera skalfördelar för standardiserade lösningar, som typhus, och påverkar därmed konkurrensförhållandet mellan olika tekniska lösningar. Detta kan potentiellt förbättra produktivitetsutvecklingen i byggbranschen. Effekten av standardisering kan illustreras i ett enkelt spel- teoretiskt exempel med två kommuner, där kommunala särkrav på byggnation är välfärdshöjande, givet att andra kommuner också tillämpar sådana. I figur 3.5 visas handlingsalternativen för kom- munerna utanför matrisen och talparen i denna anger nyttan de får av de olika valkombinationerna. Det första talet anger nyttan för Kommun 1. Nyttan av att ställa särkrav är alltid 25 medan värdet av standardprodukten beror av om den andra kommunen också väljer denna, eftersom detta sänker produktionskostnaden. I frånvaro av skaleffekter blir nyttan 20 medan koordination gör standard- SOU 2015:105 Konkurrens och bostadsbyggande produkten till det mest fördelaktiga alternativet för båda kommunerna. Både situationen där båda kommunerna ställer särkrav och där båda väljer standardlösningar är jämvikter i meningen att de motsvarar det bästa en enskild kommun kan göra givet den andra kommunens agerande. I fallet med två kommuner kan man tycka att de borde klara att koordinera på den bästa jämvikten. Situationen är en annan när antalet kommuner är stort och den egna kommunens agerande inte har någon större betydelse för skaleffekterna. Ett annat ur konkurrenshänseende viktigt övervägande är hur utformningen av upphandlingar påverkar risken för att det uppstår anbudskarteller. En egenskap som tenderar att motverka detta är att buden är, slutna vilket också är fallet vid allmännyttans upphandlingar. Frågan om prissamarbete belyses närmare i sam- band med diskussionen om Konkurrenslagen i följande avsnitt. Det är viktigt att notera att det viktigaste skälet till att marknader skiljer sig åt i olika avseenden som marknadens koncentration, fördelningen av stora och små företag, graden av vertikal integra- tion, inträde av nya företag och innovation är att de underliggande teknologiska förutsättningarna också skiljer sig emellan markna- derna. Vinstmaximering och konkurrens driver företag mot att effektivisera sin verksamhet och anpassa denna till dessa förut- sättningar. Exempelvis kan en koncentrerad marknadsstruktur återspegla att det finns stora skalfördelar i produktionen. Om det finns fördelar för konsumenter att koordinera sin konsumtion på samma varor, så kallade nätverks-externaliteter, driver detta också mot högre koncentration.