sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Arealdelen i kommunplanen ska visa hur kommunen planerar framtida samhällsutveckling och markanvändning. Planen ska i nödvändig utsträckning beskriva hur strandzonen får användas för byggnation. Förbuden mot byggnation m.m. inom 133https://erhvervsstyrelsen.dk/saerlig-begrundelse-planlaegning-inden-kystnaerhedszonen 134http://naturstyrelsen.dk/planlaegning/planlaegning-i-det-aabne-land/sommerhuse/nye- sommerhusgrunde/ 1351–8 § . Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna från strandlinjen, gäller nämligen endast i den mån ingen annan gräns har fastslagits i kommunplanens arealdel eller i den mer detaljerade reguleringsplanen.137 Genom arealdelen kan kommunen tillåta uppförande av nödvändiga byggnader och mindre anläggningar för bl.a. jordbruk, renskötsel och fiske. Kommunplanens arealdel är juridiskt bindande, till skillnad från den svenska översiktsplanen som här är den närmsta motsvarigheten.138 Kommunen måste alltid vid planering inom 100-meterszonen ta särskild hänsyn till förbudets syften: natur- och kulturmiljö, friluftsliv och landskapet. Hänsyn måste då tas till de statliga riktlinjerna för förvaltning av strandzonen som beslutas av regeringen, vari är indelat i tre stränghetsgrader som anger hur strikt prövningen ska vara. , som har högst exploateringstryck i landet, tillhör den högsta stränghetsgraden. Den lägsta graden omfattar bl.a. de tre nordligaste fylkena (län) Nordland, Troms och Finnmark där bebyggelsetrycket är betydligt mindre. Riktlinjerna anger hur friluftslivets och naturvårdens intressen ska beaktas, i vilken riktning bebyggelse får ske och övervägande av alternativa lokaliseringar för bebyggelse.139 En plan inom förbudszonen om måste alltid ta konkret ställning till om bebyggelse kan tillåtas inom förbudszonen eller inte. Har detta inte gjorts gäller strandskyddsförbudet fullt ut. I den mer detaljerade reguleringsplanen anges det sedan var och på vilket avstånd från strandlinjen som bebyggelse kan placeras.140 Kommunen kan ge dispens såväl från det generella förbudet i lagen som från regler som har fastslagits i en av kommunen antagen plan. Dispens får inte ges om syftena bakom bestämmelsen, som det ges dispens ifrån, blir väsentligen åsidosatt. Därutöver måste fördelarna med att ge dispens vara klart större än nackdelarna vid en samlad 137En reguleringsplan bygger på kommunplanens arealdel och fastställer markanvändningen för ett mer detaljerat område. Det är en relativt detaljerad plan som reglerar bl.a. användning av mark i kustområdena. Denna plan ska beslutas av kommunen, men kan utarbetas även av andra aktörer. 138Tillväxtanalys, Rural Housing, s. 97. 139Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (). 140Tillväxtanalys, Rural Housing, s. 100. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Om ärendet gäller dispens från lagens bestämmelser ska det läggas särskild vikt vid dispensens konsekvenser för hälsa, miljön, säkerhet och tillgänglighet. Om ärendet gäller dispens från en planbestämmelse ska statliga och regionala mål ges särskild vikt. Kommunen bör inte ge dispens från strandskyddsförbuden om en direkt berörd statlig eller regional myndighet har uttalat sig negativt om dispensansökan. Boplikten har varit ett medel för att få människor att bo och verka i hela landet genom att förhindra att bostäder som tidigare använts som helårsbostad görs om till fritidsboende. Reglerna hindrar inte att fritidshus överlåts till ny ägare som fortsätter att använda det som delårsbostad. Boplikt är dock inte en reglering specifikt för strandområden. Överlåtelse av en helårsbostad med boplikt kan genomföras först sedan köparen utfäst att han eller hon kommer att bosätta sig permanent på fastigheten, alternativt fått tillstånd till annan användning. För många tomter för enbostadhus, bebyggda eller obebyggda, gäller inte dessa krav direkt enligt lagen,142 däremot kan kommunen genom en föreskrift införa tillståndsplikt. Om köparen är närstående till säljaren krävs enligt huvudregeln aldrig tillstånd för förvärvet, men även i dessa fall kan kommunen föreskriva om tillståndsplikt.143 Föreskrifter kan endast tillkomma på initiativ av kommunen, men måste fastställas av en statlig myndighet för att vara giltig. hade cirka 65 norska kommuner, av totalt 428, föreskrifter av den här typen.144 Överträdelse av reglerna för boplikten kan leda till sanktioner och i förlängningen till att fastigheten tvångsförsäljs. 1424 § lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom. 1437 § lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom. 144Tillväxtanalys, Rural Housing, s. 101. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna allemansrätt regleras i friluftsloven (friluftslagen), som reglerar allmänhetens tillträde till stränderna för att bada eller utöva annat friluftsliv. I de norska allemansrättsliga reglerna skiljer man på innmark och utmark. Med inmark avses bl.a. gårdsplats, hustomt, brukad mark och liknande områden där allmänhetens passage eller närvaro skulle vara till otillbörlig nackdel för markens ägare eller brukare. Begreppet inmark kan i sägas motsvara sådana områden där allemansrätten inte gäller fullt ut. Med utmark avses i princip all övrig mark. Allmänhetens tillträde till inmark är begränsad och restriktionerna går längre om det är fråga om gårdsplats eller hustomt än i fråga om annan inmark. På utmark är det i princip fritt för allmänheten att färdas, med undantag för färd med motorfordon. Markägare får inte hindra eller avhålla passage, bad m.m. genom stängsel, skyltar eller dylikt. Om markägaren har ett berättigat intresse av att sätta upp stängsel och detta inte är till otillbörlig nackdel för allmansrätten kan undantag göras. Alla har i rätt att bada i havet från strand i utmark eller från båt, om det sker på rimligt avstånd från bebott hus. Det har markägare alltså inte rätt att hindra.146 Rastning och tältning på annans mark är tillåtet utan tillstånd, förutsatt att man inte orsakar skada på marken. Däremot måste tältning ske på ett avstånd av från bebott hus.147 Departementet kan dock meddela föreskrifter om att tältning får ske närmare än i kustnära områden. Skyddssyftena för det finska strandskyddet är natur- och landskapsvärden och strändernas tillgänglighet för rekreation. Strandskyddet infördes genom en bestämmelse om strandplanläggning i byggnadslagen. Enligt dessa regler krävdes en strandplan för enstaka sommarhusbebyggelse. 14513 § friluftslagen. 1468 § friluftslagen. 1479 § friluftslagen. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna ingskravet för strandnära byggande i alla strandområden.148 Ut- gångsläget är att det råder byggnadsförbud i områden nära vatten om planläggning inte har skett. Kommunen har ett stort handlingsutrymme när det gäller planläggningen.149 Det betyder också att strandskyddet kan vara olika stort beroende på vilket avstånd som har pekats ut i planen, beroende på strändernas betydelse lokalt och regionalt. I en strandzon som hör till ett strandområde vid havet eller annat vatten får byggnader inte uppföras utan en detaljplan, alternativt en generalplan som har rättsverkningar. Syftet med generalplanen är att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen.150 En generalplan kan utformas på så sätt att den saknar rättsverkningar, men också så att den har rättsverkningar och då kan ligga till grund för beviljande av bygglov.151 Generalplanen ska beakta och värna den byggda miljön, landskapet och naturvärden. Dessutom måste det finnas tillräckligt med lämpliga områden för rekreation.152 Det finns ett antal generella undantag från planeringsplikten i strandzonen. Förbuden gäller inte för byggande som behövs för att bedriva jord- eller skogsbruk eller fiskeri. Det gäller inte heller för byggande för försvaret, gränsbevakningen eller sjöfarten. Slutligen gäller inte förbuden uppförande av ekonomibyggnad på samma gårdsområde som ett befintligt bostadshus eller renovering respektive mindre utvidgning av ett befintligt bostadshus.153 Huvudregel i den finska strandskyddslagstiftningen är alltså att planläggning ska ske för att byggnation ska kunna ske nära vatten. Enskilda undantag, dvs. dispens, för byggnation kan dock meddelas även om planläggning inte har skett. Om sökanden vill göra avsteg från byggrätten i ett planerat område kan kommunen själv meddela dispens om avvikelsen från planen är ringa. 148Tillväxtanalys, Rural Housing, s. 124. 149Ibid, s. 132. 15035 § markanvändnings- och bygglagen. 15144 § markanvändnings- och bygglagen. 15239 § markanvändnings- och bygglagen. 15372 § markanvändnings- och bygglagen. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna råden är det i stället den statliga NTM-centralen154 som har behörighet att pröva dispensansökningar. kommer dock dispensprövningen även utanför planlagda områden att överföras till kommunerna.155 För att dispens ska kunna meddelas krävs att det finns särskilda skäl.156 Dispensen får inte hindra genomförandet av en befintlig plan eller annan kommande reglering av området. Dispensen får inte heller försvåra för möjligheterna att uppnå målen för naturvård eller skyddande av den byggda miljön, orsaka betydande konsekvenser eller avsevärt skadliga miljökonsekvenser.157 Den finska lagen om friluftsliv (friluftslagen) innehåller vissa bestämmelser som kan inskränka markägares rätt att fritt använda sin mark i områden som är av vikt för friluftslivet. Markägare kan t.ex. vara tvungen att tåla att ett område upplåts som friluftsled.158 Så kan vara fallet om det är av vikt för den allmänna friluftsverksamheten att utövare av friluftsliv kan färdas över fastigheten och detta inte leder till betydande olägenhet för fastigheten. Lagen innehåller inga bestämmelser som riktar sig till allmänheten. Däremot utgör bestämmelserna i lagen exempel på sådant som kan behöva beaktas vid planeringen enligt markanvändnings- och bygglagen. Detta för att säkerställa att det finns tillräckligt med områden i kommunen som lämpar sig för rekreation. 154NTM-centralen kan i vissa delar jämföras med de svenska länsstyrelserna. 155Vattenparlamentet, Finsk–svenska , . 156171 § markanvändnings- och bygglagen. 157172 § markanvändnings- och bygglagen. 1581 § friluftslagen. 6Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Strandskyddsdelegationens uppfattning är att det generellt finns ett brett stöd och en god legitimitet för strandskyddets syften: att värna allmänhetens tillgång till stränder och att skydda biologisk mångfald. har frågetecken kring, och invändningar mot, reglernas utformning och tillämpning framförts till utredningen. Det har bl.a. sagts att skyddet är för svagt, dvs. att reglerna inte tillräckligt väl hindrar exploateringar som är skadliga för biologisk mångfald och hindrar allmänhetens tillgång till stränder. Men det har också hävdats att skyddet är för starkt, att inskränkningarna i det kommunala självstyret och äganderätten är för stor och att reglerna hindrar exploatering av områden utan skyddsvärden. I detta kapitel refereras exempel på uppfattningar och erfarenheter som delegationen tagit del av. följt debatten i media och rikspolitiken (avsnitt 6.1) tagit del av erfarenheter från kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter vid besök i hela landet, under dialogmöten och samverkanskonferenser samt i andra möten (avsnitt 6.2) tagit emot synpunkter vid möten med 13 intresseorganisationer (avsnitt 6.3). Det bör understrykas att denna sammanställning inte kan göra anspråk på att ge en objektiv bild. T.ex. är det rimligt att utgå från att det man är nöjd med vad gäller strandskyddsreglerna och dess tillämpning inte lika ofta förs fram spontant som det man är missnöjd med och vill ändra. Sanningshalten i de påståenden, citat, referat eller sammanfattningar som beskrivs i detta kapitel har inte heller värderats av delegationen och eventuella sakfel är inte korrige- Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Syftet med framställningen är att ge en bild av hur strandskyddsreglerna och dess tillämpning uppfattas genom att spegla olika aktörers erfarenheter och reflektioner. 6.1Så har strandskyddet debatterats Strandskyddet är en omdebatterad fråga med många bottnar och perspektiv. Förenklat uttryckt kan dessa delas in i två kategorier: de som förespråkar ett strandnära bevarande och de som uppmärksammar behovet av strandnära exploatering. En sida av debatten lyfter att glesbygdens problem inte kan lösas med lättnader i strandskyddet och att nuvarande skydd är nödvändigt för att bevara både allemansrättsliga värden och naturvärden. Det finns en övertro att om det byggs fler hus i attraktiva lägen, nära vatten, så kommer en positiv landsbygdsutveckling att ske. Det är nu så att det inte är hus som fattas i skärgården/landsbygden, utan folk som vill bo där . Det rörliga friluftslivet är förlorare […]1 En debattartikel kan exemplifiera den andra sidan: [Strandskyddet] ger byggförbud i områden som kan vara de enda möjliga för den som vill utveckla exempelvis nya boenden på landsbygden. Strandskyddet krånglar också till det – och stoppar i vissa fall helt – utvecklingen av näringsverksamhet.2 6.1.1Strandskyddet debatteras i rikspolitiken Strandskyddsfrågan har debatterats politiskt på riksplanet med inspel från olika politiska partier. Då en full genomgång varken är möjlig eller relevant vad gäller det moderna strandskyddet presenteras här en sammanfattning av vad som kom fram i rikspolitiken , framför allt under riksdagsåret som ledde fram till proposition 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden. I den politiska debatten har inspel kommit från skilda politiska håll och röster hörts såväl för att strandskyddet behöver bli mer Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet strikt i vissa avseenden, och att det generellt måste minskas eller bli mer flexibelt. Förslag har lagts i linje med det senare, som gått ut på en total reformering av strandskyddet där huvudregeln skulle vara att bebyggelse är tillåtet i strandnära läge och undantaget att man inte får. Och i stället för ett generellt strandskydd borde kommunerna ha möjlighet att peka ut särskilt skyddsvärda områden. I riksdagsdebatten har framförts att inte alla kommuner önskar möjlighet att besluta om strandskyddet, eftersom detta kan innebära en press på kommunen från ägare till strandnära mark. Be- hörigheten att meddela dispens bör därför ligga på är inspel som hörts. Röster för en motsatt position har även förekommit frekvent, t.ex. att kommunen bör ges ett ökat inflytande. Konkreta förslag i det avseendet har t.ex. handlat om att ge kommunerna behörighet att bedöma vilka områden som ska skyddas med strandskydd. Motivet till det är att kommunerna antagits veta bäst vilka områden som är skyddsvärda och vilka avvägningar som bör göras. Det har funnits en önskan om att kommunerna ska ha en reell påverkansmöjlighet i förhållande till . Även om frågan om strandskydd i större utsträckning har anförtrotts kommunerna sedan 2009 års reform, har dock en majoritet i ansett att strandskyddet fortfarande ska vara att anse som ett statligt intresse. Överprövningsrätt för bör dock inte vara obegränsad, och bör kopplas till frågan om strandskyddets syften. Krav har framförts i på skärpningar i för att balansera de föreslagna lättnaderna vid reform. Detta skulle t.ex. kunna ta sig uttryck genom att lagstiftaren slår fast att synnerliga skäl krävs för upphävande av strandskydd och strandskyddsdispens. Synnerliga skäl skulle inte nödvändigtvis gälla för alla upphävande och dispenser, men för områden som är särskilt känsliga eller av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Riksdagsledamöter som har framfört denna åsikt har också tänkt sig en koppling till områden som är av riksintresse enligt 4 kap. . Krav har även framförts gällande att reglerna kring strandskyddspassage bör vara tydligare. Fri passage garanterar inte nödvändigtvis allemansrätten har det ansetts och bestämmelsen riskerar att bli verkningslös om den är för otydlig. I vissa fall kan behovet av lokal och regional utveckling krocka med andra angelägna intressen. I områden som redan är högt ex- Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet ploaterade bör ytterligare expansion i strandskyddsområdet vara restriktiv. Enskilda intressen bör i de fallen inte ges företräde framför allmänhetens möjlighet till rekreation i attraktiva kust- och strandområden eller livsvillkor för djur- och växtliv. Det har också framförts att det krävs ett stärkt strandskydd för att skydda mot kommande klimatförändringar. Denna inställning handlar alltså om att utöka de nuvarande syftena för strandskyddet. Möjligheten till ett differentierat strandskydd i , genom reglerna för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (), har setts som positivt, eftersom kommunerna får ett aktivt verktyg för att motverka avfolkning, utflyttning, och en negativ utveckling av kommunen. Eftersom olika delar av landet har olika förutsättningar har de som står bakom denna inställning ansett att man måste se till att ta till vara den kraft som finns i de 290 kommunerna. Inom områden med lågt bebyggelsetryck, men många sjöar och vattendrag, kommer kommunerna då med stöd av översiktsplanen att kunna medge undantag från strandskyddsbestämmelserna, om inte det rörliga friluftslivet eller den biologiska mångfalden äventyras. En definition av begreppet landsbygdsutveckling har efterfrågats. Ett differentierat strandskydd har å andra sidan setts som en risk för nya konflikter mellan fritids- eller åretruntboende och områdets befintliga näringsverksamhet. Det har i samband med detta också påpekats att om strandskyddet luckras upp genom så kan det blir svårare för en del näringsverksamhet, svårare för det rörliga friluftslivet och en stor risk att det blir svårare för den biologiska mångfalden. En åsikt har varit att kan vara bra på vissa ställen i landet, men kan vara förödande om inte andra områden får utökat skydd. 6.1.2Strandskyddet debatteras i pressen Utredningen har gått igenom ett antal artiklar i tidningar från hela landet, med fokus på debatt om strandskyddet. Mycket är opinionsartiklar och ledarartiklar om strandskyddet, men även redaktionellt material har ingått i undersökningen. Artiklarna är hämtade från en period av ungefär före till efter strandskyddsreformen 2009 beslutades i . Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Artiklarna fokuserar på olika ämnen; Ämnen som exploatering, tillväxt och äganderätt såväl som bevarandeperspektivet är inkluderade. Den bild som framför allt framträder är att strandskyddet är en fråga som engagerar på det lokala och regionala planet. Detta märks genom att frågan fått stor uppmärksamhet, kanske inte främst i de större rikstäckande tidningarna, men i stor utsträckning i lokala tidningar med mer begränsad geografisk spridning. Särskilt när nya regler har aktualiserats på strandskyddsområdet, som var fallet , så har diskussion kring frågan väckts. Det finns ett intresse av att diskutera hur strandskyddets regler påverkar möjligheterna till byggnation av bostadshus och regional utveckling, relationer mellan grannar, möjligheterna till utövande av friluftsliv och framtiden för biologisk mångfald. Ofta tar diskussionen sin utgångspunkt i lokala förhållanden, och kanske ett specifikt område. Inte sällan används ord med negativa konnotationer som t.ex. katastrof, skygglappar, urholkas eller handelsvara. Texterna riktar sig till människor som har en anknytning till dessa områden och visar på att människor har ett intresse av hur strandskyddet påverkar deras vardag. Även när en större tidning har tagit upp strandskyddsfrågan har artikeln ofta haft sin utgångspunkt från ett visst lokalt eller regionalt perspektiv från något håll i . En genomgång av artiklar från senare tid, , visar att ett ämne som har fått betydande utrymme är det utökade strandskyddet. Det utökade strandskyddet skulle revideras av samtliga länsstyrelser senast vid utgången av . Denna process har skapat stort intresse på många håll, vilket har avspeglat sig i medias rapportering. Andra ämnen har varit synpunkter på roll i strandskyddsprocessen och möjligheter till utveckling av landsbygden. Det har också skrivits att det inte blev som man tänkt med lagreformen 2009, samt att pengar ofta tycks avgöra vem som får bygga eller inte. Överlag har exploatering varit ett starkare inslag i debatten , medan bevarandeperspektivet var minst lika närvarande . Det bör också poängteras att strandskyddet i högre grad debatterats på framstående plats i riksmedia. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet 6.2Olika uppfattningar och erfarenheter ur kommuners och andra myndigheters perspektiv I detta avsnitt refereras exempel på uppfattningar och erfarenheter från representanter för stat och kommun som förmedlats till Strandskyddsdelegationen under besök i landet. Det har skett under dialogmöten och samverkanskonferenser och vid andra möten. De påståenden, citat, referat eller sammanfattningar som beskrivs i detta kapitel har inte värderats av delegationen. Ambitionen har varit att spegla bredden i diskussionen, ingen viktning har gjorts av olika ståndpunkter. Framförda uttalanden citeras såsom kansliet har antecknat dem och det bör understrykas att citaten inte gör anspråk på att vara ordagranna och de är inte avstämda var för sig. Dess riktighet har heller inte bedömts och sakliga felaktigheter är inte korrigerade. Detta i syfte att spegla olika aktörers erfarenheter och reflektioner som delegationen tagit del av . 6.2.1Erfarenheter och uppfattningar om nyheter i lagstiftningen Utvärdering av lagändringarna har redovisats bl.a. i och utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, från . Strandskyddsdelegationen redovisar här synpunkter som representanter för stat och kommun framfört, oavsett om de är väl dokumenterade från tidigare eller inte. ”Reglerna är skrivna för ” är en kommentar som hörs och Strandskyddsdelegationen har under läns- och kommunbesök över hela landet tagit del av samstämmiga uttryck för att man i glesbygden upplever att reglerna innebär en orättvisa. Det uppfattas som orättvist att det första särskilda skälet – redan ianspråktaget – ger tätorter och exploaterade skärgårdsmiljöer möjlighet att bygga strandnära medan projekt i glesbygd inte kan bli av eftersom området inte är ianspråktaget, dvs. särskilt skäl saknas. Positiva erfarenheter av de nya reglerna är att tillämpningen blivit mer enhetlig och rättssäker tack vare att granskningen av varje ärende utförs av . Detta jämfört med de stickprovskontroller av dispensbeslut som tidigare gjorde. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet De förtydligade skrivingarna i reglerna om särskilda skäl upplevs ge stöd för likartade bedömningar vid likartade förutsättningar. Det framförs å andra sidan som negativt att det efter lagändringen inte ges möjlighet att göra regionala rimlighetsbedömningar och avvägningar för att tillåta bebyggelse i de fall strandskyddets syften inte motverkas. framförs kritik mot att bebyggelse i högexploaterade områden kan släppas fram (t.ex. genom upphävt strandskydd i detaljplan) trots att strandskyddets syften motverkas. Reglerna uppfattas inte ge stöd för olika tillämpning vid olika förutsättningar i landet, t.ex. mellan högexploaterade områden och glesbygd utan bebyggelsetryck. Min uppfattning är att hela inriktningen var att öppna upp där det var möjligt. Vår uppfattning att det finns en besvikelse i Kommunsverige att det inte blev så.3 Erfarenheter och uppfattningar om landsbygdutveckling i strandnära lägen () I det webbseminarium om LIS-planering som Strandskyddsdelegationen genomförde uttalar sig två kommunpolitiker från samma län. Den ena anförde: Jag är stolt över den LIS-planering vi gjort i [kommunen].