sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — Skillnaderna mellan det här föreslagna brottet och gällande finansieringsbrott är inte så stora att det enbart på den grunden finns skäl att reglera det nya finansieringsbrottet särskilt med en egen straffskala. Vid en sammantagen bedömning framstår det därför som lämpligt att samma straffskala för normalgraden av brottet tillämpas för samtliga gärningstyper. De skillnader som typiskt sett finns kan komma till uttryck inom ramen för den straffskala som är knuten till finansieringsbrottet. Nuvarande bestämmelse om finansieringsbrott innehåller en särskild straffskala för grovt brott, enligt vilken döms till fängelse i lägst och högst . Det kommer förmodligen sällan att bli aktuellt att tillämpa den särskilda straffskalan i de fall där finansieringen sker med annat uppsåt än att främja brott. För att regelverket ska vara enhetligt förefaller det dock lämpligt att den särskilda straffskalan är tillämplig för alla gärningstyper i 3 § finansieringslagen. En översyn av finansieringslagen… Förslag: Domsrättsregeln i 6 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall ska gälla även beträffande finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Gränsöverskridande inslag är vanligt vid finansiering av terrorism. Det finns därför skäl att överväga frågan om domsrätt. Rekommendationen togs fram i syfte att säkerställa att medlemsländerna har rättsliga möjligheter att lagföra personer som finansierar terrorism. Av tolkningsnot B.11 följer att bestämmelsen om terrorismfinansieringsbrott ska vara tillämplig oavsett om personen som påstås ha begått brottet befinner sig i samma land eller ett annat land än det där terroristen eller terroristorganisationen befinner sig eller där terroristhandlingen har inträffat eller kommer att inträffa. Rekommendationen föreskriver att kriminalisering av terrorism ska ske i enlighet med finansieringskonventionen. En bestämmelse om domsrätt finns i konventionens artikel 7. Vid införandet av konventionen i svensk rätt gjorde regeringen bedömningen att det för att svensk rätt skulle stå i full överensstämmelse med konventionens krav torde krävas att svenska domstolar ska vara behöriga att döma över brott som omfattas av konventionen och som begåtts utom riket av svenska medborgare eller av utlänningar som befinner sig här i riket, oavsett om brottet är straffbart på gärningsorten (prop. 2001/02:149 s. 48). I 6 § finansieringslagen finns därför en bestämmelse om utökad domsrätt. Finansiering av terrorism som sker oavsett syfte är inte straffbart i alla länder. Liksom beträffande det nuvarande finansieringsbrottet finns det behov av utökad svensk domsrätt. Även praktiska skäl talar för en enhetlig reglering då det på ett tidigt stadium kan vara svårt att avgöra hur en gärning slutligen ska bedömas. Genom att den föreslagna regleringen förs in i 3 § finansieringslagen kom- En översyn av finansieringslagen… mer bestämmelsen om utökad domsrätt i 6 § vara tillämplig även på denna. 9Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet Förslag: Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska få användas vid en förundersökning om mottagande av instruktioner för särskilt allvarlig brottslighet och resebrott enligt 5 a och 5 b §§ lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Detsamma ska gälla vid förundersökning om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarligt brottslighet enligt 3 § första stycket 2 lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall och finansiering av resa enligt 3 a § samma lag. Vid en förundersökning om dessa brott får även ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående. Undantag från underrättelseskyldighet i 27 kap. 33 § ska gälla vid förundersökning om dessa brott. Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska vara tillämpliga på finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarligt brottslighet, grovt brott, enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall samt mottagande av instruktioner för särskilt Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet allvarlig brottslighet, grovt brott, enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Hemliga tvångsmedel av relevans för förebyggande och utredning av terrorismrelaterad brottslighet Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. och Säkerhetspolisen har således en brottsutredande funktion. Förundersökning ska, enligt 23 kap. 1 § , inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Beslut att inleda förundersökning fattas oftast av , Säkerhetspolisen eller av åklagare. När det gäller terrorismrelaterad brottslighet inleds förundersökning alltid av åklagare och de brottsutredande åtgärderna utförs av Säkerhetspolisen. En grundläggande förutsättning för användning av straffprocessuella tvångsmedel är normalt att förundersökning har inletts. Användningen ska då ytterst syfta till att utreda och lagföra ett visst brott. Detta gäller givetvis även användningen av hemliga tvångsmedel. I 27 kap. finns bestämmelser om hemliga tvångsmedel som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (18 §), hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (19 §), hemlig kameraövervakning (20 a §) och hemlig rumsavlyssning (20 d §). För en närmare redogörelse av innebörden av respektive tvångsmedel hänvisas till prop. 2013/14:237, kapitel 4. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning kan användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . För möjligheterna att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation gäller ett straffminimum om fängelse medan det för hemlig rumsavlyssning krävs att det för brottet förskrivs fängelse , eller att det kan antas att brottets straffvärde överstiger SOU 2015:63 Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet och det är fråga om vissa uppräknade brottstyper. Därutöver kan dessa tvångsmedel användas vid förundersökning om vissa särskilt uppräknade brott som inte uppfyller de krav på straffminimum eller straffvärde som annars gäller. De brott som på detta sätt särregleras räknas upp i 27 kap. 2 § första stycket och omfattar bl.a. terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, finansieringsbrott enligt 3 § finansieringslagen och brott enligt rekryteringslagen samt försök, förberedelse och stämpling till något av dessa brott om en sådan gärning är belagd med straff. Regleringen är ny men motsvarar i allt väsentligt vad som följde av och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, här förkortad utredningslag, som fram till utgången av 2014 var tidsbegränsad i sin tillämplighet. I sammanhanget bör även nämnas något om kvarhållande av försändelse, som ibland även benämns hemlig postkontroll. Denna åtgärd kan ske ”i hemlighet” i den meningen att den person mot vilken åtgärden vidtas inte är medveten om kvarhållandet då det verkställs. Det är dock inte fråga om ett hemligt tvångsmedel. Kvarhållande av försändelse innebär att rätten enligt 27 kap. 9 § får förordna om att försändelse som får tas i beslag, och som väntas komma in till ett befordringsföretag, ska hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts. Med stöd i 27 kap. 12 § samma lag får bl.a. åklagare öppna en sådan postförsändelse som tagits i beslag. Som huvudregel prövas frågor om hemliga tvångsmedel av rätten på ansökan av åklagaren. I undantagsfall kan åklagaren meddela tillfälliga beslut om andra hemliga tvångsmedel än hemlig rumsavlyssning. Hemliga tvångsmedel är under vissa begränsade förutsättningar möjliga att använda även då förundersökning om brott inte har inletts. Behov av detta finns inom , , och underrättelseverksamhet. Denna verksamhet är i huvudsak inriktad på att förse de brottsförebyggande myndigheterna med information att använda i den förebyggande verksamheten. I underrättelseverksamheten samlar myndigheterna in, bearbetar och analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda, förebygga och för- Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet Information som på detta sätt inhämtats kan också läggas till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning. Säkerhetspolisen är civila säkerhetstjänst. Eftersom Sä- kerhetspolisens verksamhet primärt syftar till att förebygga och inte till att utreda brott, se avsnitt 3.4, kan Säkerhetspolisen inte bedriva sin verksamhet endast utifrån brottsanmälningar. Myndigheten måste i stället själv ha förmåga att identifiera aktörer som kan ha för avsikt att begå de brott som det åligger myndigheten att utreda. En bedömning måste göras av dessa personers förmåga och förutsättningar att sätta sina planer i verket. Det brottsförebyggande arbetet grundas därför i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i säkerhetsunderrättelseverksamhet. Det kan förekomma att sådana uppgifter även leder till att förundersökning inleds. Detta är emellertid inte det primära syftet med underrättelseverksamheten, som i stället ska bidra till myndighetens preventiva arbete. lag om preventiva tvångsmedel finns bestämmelser om möjligheter att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning för att förhindra brott. Där föreskrivs att tvångsmedlen får användas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa i lagen angivna brott. Tillstånd till tvångsmedel får även meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen kommer att främja denna verksamhet. Tvångsmedelsanvändningen måste dessutom vara av synnerlig vikt för att förhindra sådan brottslighet som lagen omfattar. Skälen för åtgärden måste också uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som tillståndet avser eller för något annat motstående intresse. Bland de brott som räknas upp i lagen finns terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, finansieringsbrott, grovt brott, enligt 3 § finansieringslagen och offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning, grovt brott, enligt 6 § rekryteringslagen. Även inhämtning enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, här förkortad 2012 års Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet inhämtningslag, har ansetts utgöra ett hemligt tvångsmedel (prop. 2011/12:55 s. 111). Lagen reglerar förutsättningarna för , och att hämta in övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamheten. Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilka är föreskrivet ett straffminimum på fängelse . Skälen för åtgärden ska uppväga det intrång eller men i övrigt som den innebär för den person som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående intresse. Inhämtning av uppgifter är enligt lagens 3 § också möjlig vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott inom ansvarsområde vilka har ett lägre straffminimum än , däribland finansieringsbrott, grovt brott, enligt 3 § andra stycket finansieringslagen och offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning, grovt brott, enligt 6 § rekryteringslagen. Paragrafen är tidsbegränsad och gäller till utgången av . De övervakningsuppgifter som omfattas motsvarar väsentligen de som kan kommas åt genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Bör möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel vid förundersökning om brott utvidgas? Som framgår av föregående avsnitt finns möjligheter att tillgripa hemliga tvångsmedel vid förundersökning om terrorismrelaterad brottslighet, även i de fall varken straffskalan eller brottets straffvärde i det konkreta fallet överstiger fängelse. Ändamålet med de straffbestämmelser som föreslås i fråga om resor i avsikt att begå eller förebereda särskilt allvarlig brottslighet respektive meddela eller motta instruktioner för sådan brottslighet samt finansiering av sådana resor är detsamma som för de terrorismrelaterade brott där denna utökade möjlighet att tillgripa hemliga tvångsmedel redan finns. Detsamma gäller det tillägg i finansieringsbrottet som avser finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Ytterst syftar den föreslagna kriminaliseringen till att förhindra att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet begås. Brotten kommer därmed att ligga inom Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet Säkerhetspolisens ansvarsområde och de kan sägas tillhöra kategorin av särskilt samhällsfarliga brott genom att brottsligheten i förlängningen kan hota vitala samhällsintressen. Det är viktigt att all form av verksamhet med anknytning till terrorism kan stoppas i ett så tidigt skede som möjligt. Ett sätt att förebygga fullbordade terroristbrott är att ingripa tidigt mot de personer som deltar i sådan verksamhet. En sådan möjlighet är viktig även när det gäller de personer som begår de nu föreslagna brotten. Således finns uppenbara likheter mellan dessa brott och de brott för vilka ökade möjligheter till användning av hemliga tvångsmedel inom ramen för förundersökning redan finns. Därtill kommer att de som planerar terroristbrott eller därmed sammanhängande brottslighet inte sällan verkar inom större nätverk och ofta har ett högt säkerhetstänkande. Inte sällan kan användningen av hemliga tvångsmedel vara en av få möjligheter att utreda och även förhindra denna typ av brottslighet. Det har därför framhållits som argument för utökade möjligheter till tvångsmedel att terrorismrelaterad brottslighet regelmässigt är svårutredd (prop. 2007/08:163 s. 50). Behovet av hemliga tvångsmedel har därför ansetts vara särskilt stort. Säkerhetspolisen har också, i allt väsentligt, uppgett sig ha nytta av dessa möjligheter inom ramen för sin förebyggande och utredande verksamhet (prop. 2013/14:237 s. 64, jfr SOU 2012:44). De skäl som ovan redovisats för utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel får därmed anses motivera att sådana möjligheter införs även i fråga om nu föreslagna brott. I annat fall skulle förutsättningarna för Säkerhetspolisen att utreda och förhindra dessa brott i många fall begränsas. De problem som framhållits från Säkerhetspolisen när det gäller den föreslagna kriminaliseringens eventuella inverkan på informationsinhämtning genom t.ex. samtal med personer som överväger att resa eller har rest och återvänt, se avsnitten 7.2.2 och 10.2, skulle därigenom också i viss mån kunna minskas. Därtill kommer att det i många fall kan vara svårt att på ett tidigt stadium av en brottsutredning säkert avgöra om misstankarna avser något av de brott för vilka utökade möjligheter till tvångsmedelsanvändning redan finns eller nu föreslagna brott. Som exempel kan nämnas att det kan vara svårt att i ett sådant skede bedöma om förundersökningen slutligen kommer att omfatta stämpling eller förberedelse till terroristbrott eller det fö- Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet Möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel bör därför så långt möjligt vara desamma för samtliga brott som kan komma i fråga. Därigenom uppnås också en enhetlighet i regleringen, såväl vad gäller tillämpningsområde som brottslighetens straffvärde. Det föreslås att ändringen införs i 27 kap. 2 § andra stycket RB. Därmed innebär ändringen även att det vid en förundersökning om samtliga dessa brott är möjligt att ta ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en närstående. Sammanfattningsvis föreslås att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska kunna användas vid en förundersökning om resor i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet respektive meddela eller motta instruktioner för sådan brottslighet och finansiering av sådana resor. Detsamma föreslås gälla för finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Även vid förundersökning avseende mottagande av instruktioner för särskilt allvarlig brottslighet ska denna möjlighet finnas. Vid en förundersökning om dessa brott föreslås även att ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, ska kunna tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående. Bör möjligheterna till preventiv tvångsmedelsanvändning utvidgas? Som ovan redovisats finns genom lag om preventiva tvångsmedel möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att i sin underrättelseverksamhet använda sig av vissa hemliga tvångsmedel. Avsikten med denna möjlighet är att förhindra sådana brott som riktas mot de allra viktigaste samhällsvärdena. Lagen har alltså ett preventivt syfte och är utformad med utgångspunkt i att lagföring av personer som begår denna typ av brott visserligen är angelägen, men att det allra viktigaste är att brott inte kommer till stånd. Lagen har därför betydelse för främst Säkerhetspolisens förebyggande arbete och har nästan uteslutande använts på detta område. Möjligheterna till preventiva tvångsmedel har uppgetts vara av Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet nytta för verksamheten. Det har varit fråga om situationer där tillräcklig information inte har funnits för att inleda en förundersökning, men där allvarliga brott av visst slag befarats och information inte har ansetts kunna erhållas på annat sätt än genom tvångsmedel (prop. 2013/14:237 s. 68 och 98). När det gäller terrorismrelaterad brottslighet ger lagen möjligheter till preventiva tvångsåtgärder endast i de fall brotten bedöms som grova, med undantag för terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen. Från Säkerhetspolisenoch , Riksenheten för säkerhetsmål, har framförts att det finns ett behov av att kunna använda denna typ av tvångsåtgärder även i fråga om sådana brott av normalgraden. Myndigheterna har främst pekat på svårigheterna att i det tidiga skede när en preventiv tvångsmedelsansökan är aktuell bedöma om det är fråga om grova brott eller inte. Vidare har hävdats att det kan finnas behov av att på motsvarande sätt möjliggöra sådan tvångsmedelsanvändning även för de nu föreslagna brotten. I annat fall kan det vara mycket svårt att förhindra att dessa brott äger rum. Myndigheternas synpunkter får anses ha visst fog för sig. Frågan om att utöka brottskatalogen till att omfatta även brott av normalgraden enligt finansieringslagen och rekryteringslagen har emellertid varit föremål för överväganden av regeringen och förslagen har antagits av . En sådan utökning av de brott för vilka preventiva tvångsmedelsåtgärder ska vara tillgängliga har inte ansetts vara motiverad, främst med hänsyn till brottens relativt låga straffskala (fängelse i högst ). En utvidgning av möjligheterna till preventiv tvångsmedelsanvändning i dessa fall skulle enligt regeringen medföra en ökad risk för att användningen i ett senare skede skulle kunna visa sig vara oproportionerlig (samma proposition s. 113–115). Med hänsyn till att frågan prövats finns inte anledning att föreslå en annan utgångspunkt för avgränsningen av tillämpningsområdet för preventiva hemliga tvångsmedel än den nu gällande. Därmed finns det endast skäl att överväga om mottagande av instruktioner för särskilt allvarlig brottslighet och finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till sådan brottslighet, i båda fallen grovt brott, ska utgöra brott för vilka preventiv tvångsmedelsanvändning ska vara tillåten. I likhet med de brott där sådan möjlighet redan finns är det Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet fråga om brottslighet som i det längsta bör förhindras och som kommer att hänföras till Säkerhetspolisens förebyggande verksamhet. Möjligheterna till tvångsmedelsanvändning bör därför vara desamma. Bör det införas ett undantag från underrättelseskyldigheten? Enligt 27 kap. 31 § första stycket ska den som är eller har varit misstänkt för brott underrättas om sådan hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för. Även annan person ska i vissa fall enligt andra och tredje stycket underrättas. Från huvudregeln finns i 33 § undantag från underrättelseskyldigheten. Det gäller bl.a. om förundersökningen angår terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, finansieringsbrott enligt 3 § finansieringslagen eller offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning enligt 3–5 §§ rekryteringslagen. Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet I linje med de förslag som lämnats ovan rörande ökade möjligheter till hemlig tvångsmedelsanvändning i förundersökning och i preventivt syfte bör undantaget från underrättelseskyldigheten gälla även vid förundersökning rörande det föreslagna resebrottet, finansiering av sådan resa, finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet samt mottagande av instruktioner för sådan brottslighet. Nödvändiga ändringar bör därför göras i bestämmelsen. 10 Konsekvenser av förslagen Bedömning: Förslagen kan komma att leda till kostnadsökningar för rättsväsendet, främst för Säkerhetspolisens verksamhet. Kostnadsökningarna inom bedöms av myndigheten uppgå till mellan 60–. Övriga kostnadsökningar inom rättsväsendet bedöms kunna finansieras inom befintliga anslag för berörda myndigheter. I betänkandet lämnas förslag till nya straffbestämmelser rörande dels resor som genomförs i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet respektive meddela eller motta instruktioner för sådan brottslighet, dels mottagande av utbildning för särskilt allvarlig brottslighet. Därtill lämnas förslag om att finansiering av straffbara resor ska kriminaliseras samt om en utvidgning av straffansvaret för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet till att avse personer eller sammanslutningar av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. De kostnader som kan beräknas uppkomma för staten till följd av dessa förslag hänför sig till rättsväsendet. Förslagen kommer sannolikt att leda till en ökning av antalet inledda förundersökningar vid .