sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Å andra sidan, när sådana förutsättningar inte föreligger, och särskilt i fall där befintlig trafik är på väg att läggas ned, är det inte ovanligt att såväl lokala intressenter som politiker framträder med kritik och argument om att trafiken fyller en viktig funktion SOU 2015:110 framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor för t.ex. arbetspendling och näringsliv. Värnandet av den typen av samhällsintressen framför de rent marknadsmässiga villkoren för trafiken, leder ibland till krav på upprätthållande av trafik som går utanför gränserna för det offentliga åtagandet i sektorn och vad t.ex. det statliga har att rätta sig efter. har tilltagande problem med bristande kapacitet på vissa banor (oftast bara vissa tider ) uppmärksammats. är det, trots ett mycket stort antal tåglägesansökningar, ännu relativt få fall där konfliktsituationer i tilldelningen leder till ett skarpt val mellan flera olika aktörer. bedömer dock att en fortsatt utveckling i linje med vad som varit leder till att det blir mycket svårt att hantera dagens tilldelningsmodell redan på 3–. Till detta kommer diskussionen om den påverkan som de region- ala kollektivtrafikmyndigheternas samhällsorganiserade trafik har på järnvägsföretagens kommersiella egentrafik, i termer av både till- gänglig kapacitet och konkurrens om resenärerna. En del av de problem som uppstått har hanterats (mestadels bara av närmast berörda) genom den årliga kapacitetstilldelnings- processen, men det finns flera exempel på när de har lett till öppna konflikter eller annan offentlig debatt: •SJ:s beslut att lägga ned sin trafik –() •SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen – •SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen till •Trafikverkets besked om att inte ge tåglägen till Gnestapendeln •SL-trafikens konkurrens med SJ AB:s Uppsalapendel •SLL/Mälabs beslut om trafikplikt på vissa banor i I förlängningen visar detta att samhället, när det kommer till skarpa lägen, inte är berett att acceptera dagens gränser för det offentliga åtagandet eller eftersträvar en större stabilitet i hela utbudet av (person)tågtrafik än vad nuvarande förutsättningar medger. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Behov av förändringar – i två olika tidsperspektiv Den blandade modellen för marknadstillträde och organisering av trafik, så som den är utformad, uppvisar ett antal svagheter och potentiella problem som behöver hanteras. De regionala kol- lektivtrafikmyndigheterna vill fortsätta att bygga ut sin trafik som en del i att förbättra möjligheterna för regionens invånare att bo och arbeta, exempelvis med trafik som medger ökad arbets- pendling, även över längre avstånd. En viktig del i detta handlar också om att kunna erbjuda attraktiva priser, vilket normalt innebär subventionerade biljetter. vill de järnvägsföretag som kör en kommersiellt baserad egentrafik med resandetåg kunna utveckla denna affär, med god tillgång till kapacitet och möjlighet till en prisnivå som ger lönsamhet. Sist men inte minst behöver gods- transportörer tillgång till spåret för en godstrafik som ska bedrivas med lönsamhet och vara flexibel nog att möta en efterfrågan hos kunderna som kan vara väsentligt mer skiftande än rese- närernas. De problem vi ser i tillämpningen av marknadstillträdes- modellen handlar till viss del om otydliga gränssnitt (eller tillämp- ningen av dessa) mellan samhällsorganiserad persontrafik och kom- mersiell egentrafik, bristande kapacitet (ibland i termer av flask- halsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttj- ande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen. Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, vilket jag pekat på i mitt första delbetänkande. Jag har ovan presenterat ett förslag till en förändring vad gäller prioritetskriterier och sam- hällsekonomiska nyttoberäkningar. Inom ramen för detta slut- betänkande gör jag också en fördjupning i kapitel 5 med förslag som kan förbättra förutsättningarna för den kommersiella person- trafiken och skapa tydligare gränssnitt mellan denna och den sam- hällsorganiserade trafiken. Vad gäller övriga delar har förutsätt- ningarna för utredningen inte varit sådana att det varit möjligt att hantera frågan på djupet. Min övergripande bedömning är dock att de effekter som kan uppnås med den här typen av förändringar, inklusive dem jag själv föreslår, bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägs- sektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv. Med detta menar jag de närmaste 5–10 åren. Det innebär inte att sådana förbättringsåt- framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor gärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järnvägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägs- sektor. Det är detta som är att karakterisera som en viktig vägvals- fråga i sammanhanget och som jag utvecklar närmare nedan. Viktigt att ha i åtanke vid en diskussion kring marknadstillträdes- modellen är att de aktörer som efterfrågar kapacitet på järnväg verkar under så olika förutsättningar. De regionala kollektivtrafik- myndigheterna arbetar med relativt långa planeringshorisonter och en i grunden trygg (skattebaserad) finansiering. Det leder till lång- siktiga satsningar på fordon och även sidoverksamheter som stöd- jer planerna på en utvecklad trafik. Trafiken blir i stor utsträckning utbudsstyrd. I förlängningen påverkar det vilken infrastruktur i form av spår, stationer och andra anläggningar som det byggs och reinvesteras i. Detta är svårt att matcha för tågoperatörer (både för resenärer och för gods) vars verksamhet bygger på det öppna marknads- tillträdet och en i huvudsak efterfrågestyrd trafik. Även om de gärna skulle vilja planera och investera långsiktigt, och i någon mån också gör det, har de att hantera en rad osäkerheter, t.ex. direkt såväl som indirekt konkurrens (från andra trafikslag). En del av marknadens aktörer (järnvägsföretagen vars egeninitierade trafik ska konkurrera på spåren) verkar därför i en annan verklighet än andra (de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som organiserar den upphandlade trafiken), som all trafik ska ske på samma infrastruktur med samma förutsättningar för kapacitets- tilldelning. Dessa skillnader mellan olika aktörers förutsättningar kan delvis förklara varför utvecklingen i transportarbetet sett så olika ut för olika delar av marknaden. De regionala kollektivtrafikmyndighet- erna har i slutändan också att rätta sig efter budgetbegränsningar, men det är svårt att föreställa sig att de kommer att göra stora avsteg från planerna på att vidareutveckla sina trafiksystem. Även om jag ser ett behov av att tydliggöra gränssnittet mot den kom- framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor mersiella egentrafiken och villkoren för konkurrens och sam- verkan, är det viktigt att poängtera att de regionala kollektivtrafik- myndigheterna i grunden bidragit till en positiv utveckling för järn- vägstrafiken, liksom de infrastruktursatsningar som staten gjort genom och senare och som även de kom- mersiella järnvägsföretagen har omsatt i ny och utvecklad trafik. Man kan visserligen ifrågasätta om all den trafik som körs på järnväg är fullt motiverad, med tanke på relaterade kostnader och andra alternativ. kan jag konstatera att järnvägen har fördelar vad gäller bl.a. energieffektivitet och säkerhet som talar för fortsatta satsningar. Med de prognoser som föreligger vad gäller såväl befolkningstillväxt som ekonomisk tillväxt och företagens transportbehov är det mycket som talar för att järnvägen kommer att fylla en viktig funktion i transportsystemet även och har potential att utvecklas vidare. De politiska initiativ och beslut som tagits på såväl nationell som lokal/regional nivå pekar också i denna riktning. Ett exempel på detta är planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan och respektive och . Enligt planerna ska de första sträckorna kunna vara klara för trafik 2028 och hela utbyggnaden vara på plats . Detta menar jag kommer att få avgörande betydelse för hur modellen för marknadstillträde bör utvecklas . Så som arbetet med höghastighetsbanorna fortskrider går det redan nu att se problematiken: 1.Regeringen har genom direktiven till Sverigebygget (senare Sverigeförhandlingen) uttryckt en stark vilja att nya stambanor för höghastighetståg byggs, bl.a. i syfte att avsevärt få ned res- tiderna mellan storstäderna och /Malmö.28 2.Regioner och kommuner förutsätts ingå överenskommelser om medfinansiering av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad. 28 I direktiven till Sverigebygget (Dir. 2014:106) motiverar regeringen satsningen på nya stambanor med att de ger en kraftigt utökad kapacitet, med en avlastning av de södra och västra stambanorna som förbättrar förutsättningarna för regionaltåg och godståg. Vidare pekas på de betydande restidsvinster som kan nås, och att ett ökat tågresande kan bidra till minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn. Satsningenses också som en del i ett större samhällsbyggnadsprojekt där storainvesteringar i nya bostäder m.m. ska möjliggöra en ökad sysselsättning. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor 3.Regioner och kommuner har starka önskemål om att a.höghastighetstågen stannar på flera ställen mellan stor- städerna, även på mindre orter, b.komplettera trafiken med snabba regionaltåg på samma banor. För en eventuell medfinansiär torde möjligheten att få försäkringar om den tredje punkten starkt påverka viljan till att ingå överens- kommelser enligt den andra punkten (mer om detta i avsnittet om medfinansiering och Sverigeförhandlingen nedan). Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna mark- nadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger. En konkurrenskraftig trafik med höghastighetståg förutsätter såväl ändamålsenliga fordon som ett visst trafikmönster. Vidare ställs krav på anslutande infrastruktur och kringverksamheter som t.ex. depåtjänster. Potentiella konflikter med regionaltåg, liksom eventuella lokala krav på stoppmönster skapar en grundläggande osäkerhet i möjligheterna för en kommersiell aktör att skapa ett optimalt trafikupplägg. En kommersiell aktör som ska våga satsa på att bygga upp en ny trafik med höghastighetståg kommer sannolikt att kräva någon form av långsiktiga garantier vad gäller tillgång till kapacitet och för- modligen också exklusivitet (ensamrätt) . Annars finns inte förutsättningar för att exempelvis investera i fordon. Som jämförelse kan nämnas att MTR:s satsning på trafik med nya fordon –byggde på att fordonsbeställningen kunde samordnas med andra köpare och att tågen, om trafiken upphör, kan överföras till andra operatörer utanför . MTR menar att för en kommande investering i nya höghastighetståg föreligger inte samma möjligheter till samordning eller användning på andra banor, varken i eller utomlands. Även om den tekniska möjligheten skulle finnas, skulle det t.ex. inte vara eko- nomiskt meningsfullt att ta ett höghastighetståg, som kostar framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor betydligt mer än vanliga tåg, till en bana där det inte går att använda tågets maxhastighet. I sammanhanget är det värt att påminna om att det har inträffat att ombyggda eller nya banor inte fått den trafikering som förväntats, bl.a. p.g.a. svårigheter för trafikoperat- ören att planera för och hantera diverse osäkerheter. När byggts om dröjde det innan började köra med fler och mer ändamålsenliga fordon, trots att företaget då inte behövde räkna med konkurrens från andra tågoperatörer. På den nybyggda var det egentligen bara den upp- handlade trafiken som kom på plats när det var tänkt (men även den med stora svårigheter p.g.a. att banan var den första att utrustas med ERTMS). De exempel som föreligger utomlands där trafik med konkur- rerande höghastighetståg etablerats har alltid skett efter att en redan etablerad operatör först kört trafiken med ensamrätt. Det har aldrig byggts en ny bana för höghastighetståg med förutsättningen att trafiken skulle tillkoma genom ett öppet marknadstillträde.29 Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänk- bart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. Sådan trafik är dess- utom mycket svår att lagligen stänga ute så länge det finns kapa- citet. Det eller de företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats . I värsta fall kan de kommersiella förutsätt- ningarna för en sådan långsiktig satsning, med dagens modell för marknadstillträde och årliga kapacitetstilldelning, saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet. Rent generellt kan det precisa utfallet vad gäller trafikeringen på banorna vara helt avgörande för om infrastrukturinvesteringen blir samhällsekonomiskt lönsam eller inte. I sammanhanget kan också nämnas att planering för Ostlänken, som utgör en första del av de nya stambanorna, redan har kommit relativt långt vad gäller beslut om såväl tekniska 29 PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i . framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor standarder som placering av stationer. Dessa begränsar valmöjlig- heterna framöver och kan delvis bli styrande för utbyggnaden i övrigt, även om menar att man bedriver ett samlat programarbete för utbyggnaden av höghastighetsbanorna. I och med att Ostlänken kan vara färdig är det tänkbart att en annan trafik än den med höghastighetståg redan hinner etableras där innan banorna i övrigt är klara. Ett viktigt motiv bakom investeringen i nya stambanor är den kapacitetsförstärkning som kan uppnås, vilket bl.a. innebär att de gamla stambanorna kan användas för fler regionaltåg och godståg. Med en öppen marknadstillträdesmodell som är dock en sådan förändrad användning mycket svår att styra. Det finns ingenting som säger att en operatör inte vill bedriva en konkurrerande snabbtågstrafik på som liknar dagens trafik och en sådan kan då komma att få prioritet i jämförelse med regionaltåg och godståg. En sådan trafik kan också komma att försämra de ekonomiska förutsättningarna att köra höghastighetstågen. Min sammanfattande bedömning är att de kommande hög- hastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med , att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut , och senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning om en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. Alternativa vägval för marknadstillträdet Mot bakgrund av ovanstående diskussion kring konsekvenserna av de kommande höghastighetsbanorna, men även den utveckling vi redan sett för den samhällsorganiserade trafiken i förhållande till den kommersiella trafiken, föreligger ett viktigt vägval vad gäller modellen för marknadstillträde på . Preliminärt kan åtminstone tre olika modeller vara föremål för diskussion: a)Fortsätta som , med upphandlad regional trafik i kombi- nation med öppet inträde för övrig persontrafik samt godstrafik b)Som (a) men med en speciallösning för de nya stambanorna, där trafiken upphandlas och/eller tågoperatör/operatörer får någon framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor form av garanti (t.ex. ramavtal för kapacitet) eller hjälp (t.ex. med fordon) för att säkra eller underlätta trafikeringen c)En förändrad marknadstillträdesmodell där trafiken på de nya stambanorna, men också övrig kommersiell persontrafik, upp- handlas i konkurrens, medan det öppna inträdet för gods- trafiken behålls. Jag har redan förklarat ovan varför jag menar att den första modellen (a) inte är långsiktigt hållbar. Även vid en komplettering med prioriteringskriterier skulle de skilda förutsättningarna för samhällsorganiserad trafik jämfört med kommersiell egentrafik bestå, och prioriteringskriterier är inte till någon egentlig hjälp i hanteringen av önskemål inom ett och samma segment. Att göra en speciallösning för tillträdet till höghastighets- banorna kan förefalla tilltalande, men är behäftat med flera svårig- heter. För det första kommer de nya höghastighetsbanorna att vara beroende av att ansluta till befintlig infrastruktur och av att trafiken kan gå även på befintliga banor, inte minst kring stor- städerna. För det andra påverkas de ekonomiska förutsättningarna för trafiken av vilken trafik som etableras på de gamla stambanorna. Detta gör att de nya höghastighetsbanorna inte kan betraktas som ett isolerat trafiksystem skilt från övrig infrastruktur eller trafik. Därmed menar jag att en speciallösning inte är lämplig om ens genomförbar. Dessutom skulle annan problematik med alternativ (a) fortfarande kvarstå för övriga banor. Den tredje modellen (c) skulle innebära en förändring i riktning mot vad som tillämpats i och vad som planeras för tågtrafiken i . Mitt förslag är att en utredning om en förändring av den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en sådan modell. Det innebär att en rad förutsättningar och konsekvenser måste redas ut innan ett eventuellt beslut kan tas om att förändra modellen för marknadstillträde. Det handlar också om tidpunkt och eventuella övergångsregler. Ett sådant arbete måste samordnas med den pågående Sverigeförhandlingen (se vidare nedan). Oavsett hur en eventuell förändring av marknadstillträdet för persontrafiken behandlas menar jag att det för järnvägsföretag som bedriver godstrafik är naturligt att behålla det öppna marknadstill- framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Även godstransportörer bör kunna dra fördel av att förut- sättningarna för de olika marknadssegmenten förtydligas. För att säkerställa tillräcklig kapacitet för godstrafiken måste dock också bättre hänsyn tas till godstransporternas betydelse för industri och ställning som export- och importberoende land. Utan sådana hänsyn kommer varken tillväxten eller sysselsättningen att utvecklas på det sätt som anges i t.ex. regeringens och berörda myndigheters prognoser och mål. Detta föranleder också att sär- skilda ansträngningar görs för att förbättra kunskapen om gods- flöden på detaljerad nivå. Överväganden kring den föreslagna inriktningen Inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande har jag inte haft möjlighet att genomföra det arbete som krävs för att närmare utreda vad den förändrade marknadstillträdesmodellen skulle inne- bära. Jag vill närmast ändå peka på de överväganden jag gjort som lett fram till detta förslag på inriktning och frågor som är värda att beakta för en framtida utredning. Några av fördelarna med den föreslagna modellen är bl.a.: •Goda möjligheter att ställa väldigt tydliga krav från samhällets sida på vilken trafik som minst ska bedrivas och vilken samord- ning som bör ske med andra aktörer i olika frågor. •En bättre grund skapas för samordning med och/eller tydligare gränsdragning till den regionala trafiken. •Förbättrade förutsättningar för en mer långsiktig relation mellan infrastrukturförvaltare och tågoperatörer. •Förbättrade möjligheter till anpassningar vad gäller olika anlägg- ningar för tjänster. Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella egentrafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadsseg- ment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärr- trafikens transportarbete, så som skett i . Även om ordet upphandling används ovan för att beskriva denna modell, vill jag tydliggöra att den inte i första hand innebär framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma interregionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att tillämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam, men under vissa bestämda förutsättningar. Dessa förutsättningar kommer till uttryck både i form av stabila villkor för den anbudsgivare som vinner kontraktet, men också i möjligheter för staten att ställa vissa krav på verksamheten som inte alltid låter sig göras vid det fria marknadstillträdet. Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan konkurrens eller en situation där skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. Jag har låtit professor utreda de rättsliga möjligheterna till det sistnämnda förfarandet. Oavsett marknadstillträdesmodell bedömer han att detta inte är möjligt överhuvudtaget i Sverige.30 Som minimum kommer alltid ett konkurrensförfarande att krävas. har ett fåtal med konkurrerande operatörer trätt in på marknaden. På flertalet linjer kör enbart , med inslag av konkurrens från den samhällsorganiserade trafiken på vissa del- sträckor. I en del avseenden finns kvarvarande anpassningar mellan infrastrukturen och SJ AB:s fordon, eller mellan anslutande trafik och SJ AB:s trafik, som i praktiken begränsar konkurrensen. Enligt min bedömning innebär den förändrade modellen en potential för fler nyinträden och ökad faktisk konkurrens än dagens modell, bl.a. för att banor som bara kan bära en kommersiell persontrafik- operatör också kan utsättas för konkurrensförfarandet. Modellen kan dock också förknippas med vissa nackdelar, exempelvis: •En försvagad koppling mellan vad resenärerna faktiskt efter- frågar (utöver stabilitet) och utbudet, vilket kan minska intres- set för t.ex. innovationer och nya affärsmodeller. •En risk att man i genomförandefasen slår undan benen på befintlig trafik och då eventuellt kommer i konflikt med grund- läggande principer för näringsfrihet. 30 Se Bilaga 8. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor •En ökad finansiell risk för staten genom ett utökat åtagande i förhållande till trafikförsörjningen. Ett sätt att delvis hantera den första nackdelen är att utforma trafikkontrakten som koncessioner där respektive tågoperatör får stor frihet att utforma och utveckla trafiken utöver baskraven, och därmed främjar dennes förmåga att genom egen marknadsanpass- ning påverka resandet och biljettintäkterna. I möjligaste mån bör också en fri prissättning behållas. Viktigt att beakta närmare är givetvis hur förutsättningarna för- ändras för de tågoperatörer som verkar under det öppna marknadstillträdet och om näringsfriheten kan anses påverkas. Det skulle i så fall kunna påverka genomförandet och kanske föranleda någon form av övergångslösning. Det är i sammanhanget värt att påminna om att dagens verksamma företag inte har någon garant- erad tillgång till spårkapacitet för mer än den aktuella ettåriga tågplanen. Även vid en förändrad tillträdesmodell kommer att behöva ta hänsyn till de ramar som sätts av EU:s kollektivtrafik- förordning om ingripande av myndigheter på marknaderna för nationell och internationell kollektivtrafik.