sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Det är () som ansvarar för att övervaka de finansiella företagen i . Ett övergripande syfte med myndig- hetens verksamhet är att bidra till att upprätthålla det finansiella systemets stabilitet och funktionsförmåga. Ett annat syfte är att verka för ett gott konsumentskydd (Regleringsbrev Fi 2014/2300). har förståelsen för att det inte är tillräckligt med kontroll av finansiell verksamhet i efterhand förstärkts. Det har visat sig allt viktigare att en grundläggande prövning av finansi- ella företag sker redan från början dvs. då företagen ansöker om tillstånd för att få bedriva verksamhet. FI har arbetat med att söka fördjupa ägar- och ledningsprövningen och utveckla praxis på området. 8.1.1EU:s regler om ägar- och ledningsprövning Det finansiella systemets centrala ställning har medfört att sam- hället ställer extra höga krav på ägare och ledning verksamma inom finanssektorn. Ägar- och ledningsprövning har funnits inom sektorn och regleringen har successivt skärpts, bl.a. genom EU-direktiv. trädde EU:s förvärvsdirektiv1 ikraft. Förvärvsdirektivet ändrade ett antal tidigare direktiv på finansmarknadsområdet vad gäller ägarprövning vid större förvärv av aktier eller andelar i kre- ditinstitut, värdepappersbolag och försäkringsbolag. Bakgrunden till förvärvsdirektivet var att försöka skapa enhetliga regler kring vilka kriterier som ska ligga till grund för de nationella tillsynsmyn- digheternas prövning av den tilltänkta förvärvarens lämplighet. Utgångspunkten i direktivet är att en tillsynsmyndighet ska ge tillstånd till förvärv av innehav i de finansiella företagen om den 1 och Rådets Direktiv /44/EG av om ändring av direktiv /49/EEG och direktiven /83/EG, 2004/39/EG, 2005/68/EG och 2006/48/EG vad gäller förfaranderegler och utvärderingskriterier för bedömning av förvärv och ökning av innehav inom finanssektorn. Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning tilltänkta förvärvaren bedöms vara lämplig och det tilltänkta för- värvet är ekonomiskt sunt. Bedömningen ska göras utifrån ett antal kriterier som finns angivna i direktivet: den tilltänkta förvärvarens anseende och kapitalstyrka, att verksamhetens krav uppfylls och att eventuella samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism klargörs. Förutom harmoniseringen av regelverket har de nationella tillsyns- myndigheterna och marknadsaktörerna inom EU kommit att sträva efter att tolka reglerna på ett likartat sätt. trädde också den europeiska bankmyndigheten nya riktlinjer för lämplig- hetsbedömning av ledamöter i ledningsorgan och ledande befatt- ningshavare i kraft.2 Införandet av EU:s kapitaltäckningsdirektiv (CRD 4) har även medfört nya krav på bolagsstyrelser och deras samman- sättning. Detta har medfört att det skapats en rättslig grund för prövning av den samlade kompetensen i styrelser och FI prövar numera styrelsen även i denna del (3 kap 2 § p. 5, lag om [2004:297] bank- och finansieringsrörelse). Förvärvsdirektivet medförde att det blev nödvändigt att se över de svenska bestämmelserna om ägarprövning i lagarna om försäkrings- rörelse, bank- och finansieringsrörelse samt värdepappersmarkna- den. I samband med genomförandet av direktivet beslutade riksda- gen även om andra ändringar i bestämmelserna om ägarprövning i syfte att bibehålla en enhetlig reglering på området. Samma pröv- ning ska ske av ägare till finansiella företag när man söker tillstånd som när man förvärvar ett kvalificerat innehav (propositionen För- 2 /GL/2012/06, Riktlinjer för lämplighetsbedömning av ledamöter i ledningsorgan och ledande befattningshavare, . Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning värv av kvalificerade innehav i finansiella företag m.m. [prop. 2008/09:155]).3 Den nationella regleringen av finansmarknaden sker i huvudsak i nedanstående lagar: lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, LBF lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,VprL lagen (2010:2043) om försäkringsrörelse, FRL lagen (2004:46) om värdepappersfonder, LIF lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder, . Lagarna reglerar de grunder och bedömningskriterier som gäller vid prövning av ägare och ledning i företag på svensk finansmarknad. Själva prövningen utförs av FI, som tillsammans med domstolarna utvecklat praxis på området. FI har i uppdrag att utifrån ovan nämnda lagar pröva ägare och ledning vid tillståndsgivning, löpande i tillsynsverksamhet samt vid förändring i ägande eller ledning. För att fullfölja sitt uppdrag har myndigheten rätt att föreskriva vilka uppgifter som ska lämnas av företagen vid en prövning. Redovisningen av regleringen kommer att koncentreras till LBF som är den grundläggande lagen för bankers och kreditmarknads- företags verksamhet. 8.1.3Finansinspektionens ägar- och ledningsprövning föreskrifter för de olika delarna i finanssek- torn är i allt väsentlig utformade på samma sätt vad gäller ägar- och ledningsprövning. I föreskrifterna anges vilka uppgifter sökande ska lämna vid ansökan om tillstånd, förvärv eller förändring i led- ningen för ett bolag m.m. Föreskrifterna innehåller fyra bilagor som täcker de olika fall som det kan röra sig om; ägarprövning av fysiska personer, ägar- 3 Noteras bör att fondområdet inte omfattades av förvärvsdirektivet och de andra lagänd- ringar som infördes vid tillfället. Reglerna för investeringsfonder anpassades dock i samband med att de s.k. UCITS-direktiven genomfördes i . Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning prövning av juridiska personer, ägarledningsprövning (dvs. led- ningen i ett ägarbolag) och ledningsprövning i tillståndspliktiga företag. Källa: Utredningens figur Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning Reglerna om ägarprövning återfinns i 14 kap. LBF. Förvärv av aktier eller andelar i ett kreditinstitut, som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav, får endast ske efter tillstånd av FI. Ett kvalificerat innehav föreligger när ägandet direkt eller indirekt representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av bolaget. Ansökan om tillstånd ska dessutom ske när förvärvet leder till att innehavet uppgår till 20, av aktiekapitalet eller röstantalet för samtliga aktier eller kreditinstitutet blir ett dotterbolag. I en ägarprövning ingår alltid en prövning av de personer som sitter i ägarbolagets styrelse. Tillstånd ska ges om förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditinstitut och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn ska även tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten, dvs. hur stort innehav som förvärvaren kommer att inneha. Bedömningen ska ske på kriterier om förvärvarens anseende och kapitalstyrka samt i förhållande till risker för penningtvätt och fin- ansiering av terrorism. FI begär in information om förvärvaren, om själva förvärvet och dess finansiering samt en affärsplan för förvärvet. Den information som ska lämnas om förvärvaren är relativt omfattande och inkluderar, förutom identitet och andra grunddata uppgifter om ledningspersoners lämplighet, innefattande kun- skap och kompetens (vid fysisk förvärvare, meritförteckning) ekonomiska förhållanden i syfte att bedöma kapitalstyrkan (Fysisk person ska uppge inkomster, tillgångar och skulder, borg- ensåtaganden samt andra faktorer som kan påverka de ekono- miska förhållandena. Juridiska personer ska lämna senaste årsr- edovisning, affärsplan och andra relevanta uppgifter.) redovisning av hela ägarkedjan, före och efter förvärvet, samt eventuell ytterligare information för att ska kunna beräkna solvens- och kapitaltäckning 4 Avsnitt: 11.3 (prop. 2002/03:139), 5.1.5 (prop. 2008/09:155), 5.4.1 (prop. 1995/96:173). Författningskommentar: s. 132–133 (prop. 2008/09:155), s. 520 f (prop. 2002/03:139 s. 520). Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning uppdrag och ägande i andra företag förvärvarens nära anhörigas ägande, direkt eller indirekt, i det ansökande bolaget liksom andra uppgifter om gemensamma intressen (t.ex. aktieägaravtal) med vissa särskilt angivna per- soner intressekonflikter som kan uppstå och hur de ska hanteras eventuella rättsprocesser om skatt eller näringsverksamhet om förvärvaren tilldelats någon sanktion, dömts för brott, fått avslag på ansökan eller lämplighetsprövats av svensk eller utländsk myndighet . Information om förvärvet avser hur stort innehav den tilltänkta för- värvaren planerar att få och hur stort ägande (direkt och indirekt) denne har. Även syftet med förvärvet ska anges. Information om finansiering av förvärvet omfattar bl.a. finansie- ringsposternas ursprung, vem de tillhör och eventuella samarbeten runt finansieringen. Omfattningen av informationen om affärsplan beror på hur stort ägande den tilltänkte förvärvaren får. Om ägandet innebär kontroll (av aktierna/rösterna) ska affärsplanen innehålla en strategisk utvecklingsplan, solvens- och kapitaltäckningsberäk- ningar, prognoser för de kommande tre åren avseende det bolag som söker tillstånd och hur styrning/organisation i bolaget kom- mer att påverkas. Vid lägre ägandegrader (10 och upp till 50 pro- cent) begränsas informationsinhämtningen till förvärvarens avsik- ter . I samband med ägarprövningen tar FI även in uppgifter via så kallade registerslagningar. Det innebär att uppgifter inhämtas från , , , Kronofogdemyn- digheten och Upplysningscentralen om varje person som ska ägar- prövas. Även en prövning av ledningspersonerna i ägarbolaget genomförs. FI kommunicerar även med utländska tillsynsmyndigheter i samband med ägarprövningen om det är motiverat. Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning Bedömningen i enskilda ärenden baseras på den ansökan som läm- nats in, utdrag ur register från myndigheterna angivna ovan samt eventuell kompletterande information från FI:s egen tillsynsverk- samhet för berört bolag. Bedömningen av lämplighet och ekonomisk långsiktighet vilar i stort på en samlad bedömning. Det finns inte någon information som är absolut diskvalificerande i bedömningen av en ansökan. Det finns däremot omständigheter som kan bli försvårande för en per- son eller ett företag som ansöker om tillstånd. ekonomisk brottslighet kan t.ex. vara en försvårande omständighet som inne- bär att en person bedöms vara olämplig. Brottets art samt när det begicks är dock avgörande för bedömningen. Bedömningen anpassas även till den specifika situationen och FI tar hänsyn till vilken typ av verksamhet som bedrivs och dess kom- plexitet. Det innebär att myndigheten ställer olika krav i olika bes- lutssituationer, t.ex. beroende på vilket objekt som ska förvärvas eller ägarandelens storlek. Vissa delar av underlaget är emellertid särskilt betydelsefullt i den samlade bedömningen av ett ärende. I bedömningen av den ekonomiska långsiktigheten är affärsplanen viktig, eftersom den bl.a. innehåller en strategisk utvecklingsplan och en treårig prognos med balans- och resultaträkning samt solvens- och kapitaltäck- ningsberäkningar. Här är det viktigt att tillgänglig information från FI:s tillsynsverksamhet tillförs ärendet, något som myndigheten säkerställer genom att dessa funktioner ingår i ett ärendes hantering. FI utvecklar även den ekonomiska analysen genom att begära en fördjupad ekonomisk analys av berörda bolag. När det ska ske bestäms utifrån vissa kriterier, t.ex. att förvärvspriset över- eller understiger substansvärdet på företag i väsentlig omfattning eller att en ny ägare erhåller kontroll över ett företag. Myndigheten kan då begära kompletterande stressade ekonomiska analyser av före- taget, något som görs av företaget på FI:s begäran. Frågor om hur förvärvet finansieras ställs främst för att se om förvärvet har koppling till penningtvätt eller finansiering av terror- ism. Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning En ansökan om förvärv av aktier kostar och betalas i samband med att ansökan lämnas in. FI ska enligt lag besluta i ett ärende från det att en komplett ansökan läm- nats in och avgiften betalats. Handläggningen kan dock förlängas med maximalt om ärendet i viktiga avseenden behöver kompletteras. Denna legala tidsfrist styrs i grunden av EU-direktiv. Om FI inte har beslutat i ärendet inom den utsatta tiden så anses ansökan ha bifallits. Myndigheten kan dock avslå ansökan om informationen i ansökan, efter begäran om komplettering, inte är tillräcklig för att kunna bedöma lämpligheten. FI genomför även ledningsprövning i företag som står under myn- dighetens tillsyn. Personkretsen som prövas är: verkställande direktör och dennes ställföreträdande ansvarig för betaltjänstverksamhet i betalningsinstitut. Personkretsen ska lämna uppgifter till FI dels när ett finansiellt företag ansöker om tillstånd, eftersom ledningsprövning ingår som en del i tillståndsansökan, dels i samband med att personerna utses i ett företag som står under myndighetens tillsyn. Finansinspek- tionen ska även underrättas när antalet styrelseledamöter minskas. Bolag som har ett kvalificerat innehav i företag som står under tillsyn ska likaså informera myndigheten i samband med att motsvarande personer utses eller ändras i före- taget. FI genomför då en s.k. ägarledningsprövning, som i stort överensstämmer med en ledningsprövning. Enligt förarbetena ska ledningsprövningen säkerställa att perso- nerna i ledningen har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av banken eller kreditmarknadsbolaget. Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning även i allmänhet anses lämpliga för uppgiften. Detta betyder att personerna ska anses ha tillräcklig sakkunskap på området, eller förmåga att skaffa sig sådan kunskap. Viss erfarenhet från närings- verksamhet eller något annat område av betydelse för uppgiften förutsätts också. Vidare bör den som ska ingå i ledningen ha de personliga egenskaper och den omdömesgillhet som uppgiften krä- ver. Vid ledningsprövningen prövar FI personlig vandel, kompetens och eventuella intressekonflikter. Ansökan ska, förutom uppgifter om ägarföretaget och personuppgifter, innehålla information om ledningspersonens kunskap och kompetens (meritförteckning). Personens anseende bedöms genom att frågor om eventuella rätts- processer vad gäller skatt eller näringsverksamhet ska besvaras. Det ska även uppges om den sökande varit föremål för sanktioner, fått avslag på ansökan eller lämplighetsprövats av svensk eller utländsk myndighet . Liksom vid ägarprövning tar FI även in uppgifter från Bolags- verket, , , Upplysnings- centralen och . Om anmälan avser en utländsk med- borgare eller en person som varit långvarigt verksam i utlandet ska även utländska tillsynsmyndigheter höras. Kontroll görs av om den anmälde har ingått i ledningen för ett företag som varit föremål för någon sanktion tidigare. Om det förekommer omständigheter som gör en person olämp- lig att tillträda det tilltänkta uppdraget, kan en kontakt tas med företaget för att informera om myndighetens syn på ledamoten. Företaget kan då välja att byta ut personen i fråga. Ledningsprövning och ägarledningsprövning liknar varandra till stora delar. Det ställs frågor om eventuell brottslighet, inblandning i rättsliga processer och förekomst av sanktionsbeslut. En merit- förteckning begärs in och eventuell tillsynsinformation tillförs för att bedöma kunskap och kompetens hos den sökande. Vid led- ningsprövning tar dock FI in mer omfattande information om eventuella intressekonflikter, eftersom det kan vara ett större prob- lem för ledningspersoner i ett tillståndspliktigt företag än för ledningspersoner i ett ägarföretag. Information tas in om de företag som ledningspersonen är anställd i, har stadigvarande uppdrag i eller är utsedd till styrelsemedlem i. Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning Ledningsprövning och ägarledningsprövning baseras, liksom ägar- prövning, ytterst på en samlad bedömning. Liksom vid ägarpröv- ning finns det omständigheter som kan bli särskilt försvårande för en person som ansöker om prövning men den samlade bedöm- ningen anpassas till den specifika situationen. Personer som ledningsprövas ska ha tillräcklig insikt och erfar- enhet för att delta i ledningen av ett kreditinstitut och även i övrigt vara lämpliga för uppgiften. Vidare bör den person som ingår i led- ningen ha personliga egenskaper och den omdömesgillhet som uppgiften kräver. Om det efter den skriftliga handläggningen kvarstår tveksam- heter runt en ledningspersons lämplighet, har FI möjlighet att kalla till sig personen för en intervju. Frågor som kan undersökas i en intervju är om personen har relevant erfarenhet för det specifika uppdraget, om personen har teoretiska kunskaper i finansfrågor och om personen är kapabel att ikläda sig det ansvar som en ledningspost innebär. Dessutom kan intressekonflikter, som är en del av integritetsbedömningen, på ett bättre sätt värderas i en intervjusituation. FI tar i samband med ansökan om ledningsprövning och ägar- ledningsprövning ut en avgift på och fattar normalt sett beslut under förutsättning att ansökan är fullständig och avgiften betald. Det finns dock inte en lagstadgad tidsfrist och handläggningstiden kan vid komplicerade ärenden vara längre. I jämförelse med många andra myndigheter har FI relativt stora möjligheter att besluta om sanktioner vid överträdelse av reglerna. Myndigheten har både regelgivande, övervakande och dömande Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning befogenheter till sin disposition.5 FI:s möjligheter till sanktioner inom bank och finansieringsrörelse regleras i kapitel 14 och 15 LBF. Kapitel 14 i LBF behandlar särskilt prövningen av en ägares lämplighet, bl.a. vad gäller vilka kriterier som gäller för att få en ansökan beviljad eller vilka sanktioner FI kan använda om en ägare inte följer gällande regler. har emellertid ett starkt verktyg redan från början eftersom en ägare måste få sin lämplighet fastställd för att få tillstånd till förvärv eller att driva verksamhet. Om förvärvaren bedöms olämplig avslås ansökan. Om däremot en förvärvare redan har fått tillstånd, men senare inte uppfyller de krav som lagen ställer upp, så har FI flera olika sanktionsmöjligheter: förelägga ägare att inte företräda fler aktier/andelar på bolags- stämma än vad som motsvarar ett icke-kvalificerat innehav förelägga ägare att avyttra aktier/andelar intill dess innehavet är kvalificerat begära att tingsrätt utser lämplig företrädare för de aktier/andelar som inte får företrädas av ägaren. FI har också möjlighet att ingripa gentemot de tillståndspliktiga företag som står under myndighetens tillsyn. Bolag som åsidosätter sina skyldigheter kan bli föremål för ingripandebeslut och FI har olika sanktionsmöjligheter beroende på åsidosättandets allvar. De ingripandemöjligheter som FI kan använda är föreläggande av olika slag, anmärkning, varning eller återkallelse av tillståndet. Anmärkning och varning kan även kombineras med en sanktions- avgift. En sanktionsavgift får uppgå till högst av före- tagets omstättning närmast föregående räkenskapsår, två gånger den vinst som erhållits till följd av regelöverträdelsen om beloppet går att fastställa, eller två gånger de kostnader som undvikits till följd av regelöverträdelsen om beloppet går att fastställa (15 ka. 8 § LBF). 5 Vissa andra myndigheter delar samma kapaciteter som FI, t.ex. . I t.ex. Skolinspektionens fall krävs däremot beslut i förvaltningsrätt för att sanktioner mot skolor ska kunna ske. Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning I samband med ledningsprövningen ska myndigheten återkalla tillståndet om någon som ingår i kreditinstituts styrelse eller dess vd inte uppfyller de krav som ställs om ”tillräcklig insikt och erfar- enhet för att delta i ledning av ett kreditinstitut och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift”(3 kap. 2 § 4 LBF). Detta får dock ske om FI först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen eller är vd. Om personen fortfarande finns kvar sedan en av myn- digheten bestämd tid har gått kan myndig- heten besluta om en ersättare i ledamotens ställe. FI:s beslut om sanktioner kan överklagas. 8.1.5Processer och resurser vid ägar- och ledningsprövning FI har sett över sina interna rutiner för ägar- och ledningsprövning bl.a. eftersom antalet tillstånds- och anmälningsärenden har ökat och ärendena blivit allt mer komplexa. FI har tillsyn över cirka 3 800 finansiella företag och cirka 900 utländska finansiella företag med verksamhet i . Dessutom hanteras information från cirka 300 börsbolag. Antalet anställda på myndigheten var 352 vid utgången av 2013, vilket är en ökning sedan utgången av 2012 då 331 personer var anställda. arbetade cirka var tionde årsarbetskraft med ägar- och ledningsprövning. har antalet anställda ökat ytterligare och uppgår till över 400 personer. Processer för ägar- och ledningsprövning Den ökade betydelsen av ägar- och ledningsprövning och de externa kraven som vuxit fram, bl.a. vad gäller lagstadgad tidsfrist för handläggning av ägarprövningsärenden, har påverkat FI. Myn- digheten har , enligt uppgift till utredningen, sett över sina interna rutiner vad gäller ägar- och ledningsprövning, för- djupad ekonomisk analys, operativ tillsynsaktivitet och hantering av sanktioner. Översynen har även syftat till att säkerställa ett tät- are samarbete mellan enheter och verksamhetsområden, vad gäller tillstånds- och tillsynsinformation. De nya rutinerna beslutades . Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning Vad gäller processen vid ägarprövningsärenden utses en jurist som är huvudansvarig för ärendet. Till ärendet knyts även en till- synsansvarig från berörd tillsynsenhet. Ansvarig jurist och tillsyns- ansvarig har båda ett ansvar för bedömningar som gäller erfarenhet, intressekonflikter och organisationsstruktur m.m. Den tillsynsansvarige ansvarar för granskningen av kapitalstyr- kan, förmågan att uppfylla verksamhetskraven samt bedömningen av om förvärvet har koppling till penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är också tillsynsenheten som avgör om det finns behov av en fördjupad ekonomisk analys. Beroende på ärendets komplexitet kan det även bli nödvändigt att tillfråga andra expert- funktioner inom myndigheten, vilket i så fall beslutas av tillsyns- enheten. Handläggningen vid en lednings- eller ägarledningsprövning går i stort till på samma sätt som vid ägarprövning. I allmänhet är dock beslutsunderlaget mindre omfattande och i vissa avseenden mindre komplext. Ärendevolymer och finansiering av verksamheten Ärendevolymerna och handläggningstiderna för FI:s ägar- och led- ningsprövning har ökat . Även kostnaden per ärende har ökat, vilket i stor utsträckning beror på en ökad omfatt- ning och ambitionsnivå i de olika prövningarna. Myndighetens verksamhet finansieras till via ramanslag över statsbudgeten.6 Avgifterna i samband med anmäl- ning- och tillståndsprövning7 stod för av myndig- hetens intäkter 2013. infördes en ny modell för hur avgiften vid ägarpröv- ningar ska tas ut. Modellen innebär sänkt avgift per ärende efter- som avgiften nu tas ut per förvärvare i stället för som tidigare per förvärv. Därmed tas avgift ut per ny ägare, även om de är indirekta ägare som följer ägarkedjan. Dessutom tas avgift ut per förvärvat bolag i de fall en ägare förvärvar flera tillståndspliktiga bolag under 6I denna del tillämpas bruttobudgetering dvs. FI debiterar finansiella företag under tillsyn en avgift som i idealfallet täcker belastningen på ramanslaget. Avgifterna levereras in på inkomsttitel till statsbudgeten. 7Förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden. Andra verksamheter med ägar- och ledningsprövning Avsikten med förändringen i avgiftsstrukturen var att skapa en mer rättvis modell för avgiftsuttag. Prissättningen på tillstånds- verksamheten vägleds av principen om full kostnadstäckning . Källa: Utredningens figur. 8.2Ytterligare verksamheter med prövning av ägare och ledning