sou · H3B390 · 2015-10-23 00:00:00 — Högskolelagen gäller för alla universitet och högskolor i . Lagen ger övergripande riktlinjer för verksamheten vid universitet och högskolor, bland annat för högskolornas organisation, akademiska yrkesgrupper, samt studenternas rättigheter och skyldigheter. Högskoleförordningen (1993:100) gäller för alla statliga universitet och högskolor. Förordningen reglerar mer i detalj de områden som högskolelagen behandlar, bland annat vad avser utbildningar och examina. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Den historiskt höga andelen högskoleutbildade i varje årskull innebär att andelen i arbetskraften som helhet kommer att fortsätta växa under överskådlig framtid. Hur högskoleutbildningen ut formas för att nå sina syften och bidra till ekonomins utveckling är därmed en viktig fråga för hela samhället. 3.7.1Högskolan har vuxit kraftigt över tid Vid slutet av fanns runt 15 000 studenter i hela . Den högre utbildningen bedrevs vid universiteten i och , vid högskolorna i och , samt vid fackhögskolor.82 Antalet studenter steg under efterkrigs tidens första decennier och var ungefär 40 000. var studenttillväxten mycket snabb, och antalet studenter nästan tredubblades . och universitetsfilialer tillkom under 1960- och 70 talen. högskolereform överförde stora utbildningsgrupper, inklusive sjuksköterske- och lärarutbildningarna, till högskolan. Omdefinitionen ledde till en ökning av antalet högskolestuderande med . organiserades nästan all högskole utbildning i nationellt reglerade och dimensionerade utbildnings linjer. Antalet studenter var ungefärligen kring 150 000 . Därefter har antalet högskolestuderande återigen mer än fördubblats. omfattade den svenska högskolan runt 350 000 studenter på grundnivå och avancerad nivå. Den långsiktiga utvecklingen illustreras i figuren nedan. 82 Skillnaden mellan universitet och högskola har traditionellt varit att endast universitet fått utfärda examina på forskarnivå. får dock högskolor göra det inom vissa områden, efter tillstånd från . Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Kvinnor (Svenska) Män (Svenska) Inresande kvinnor och män Källa: (2006); (2015a). tillkom flera högskolor, och flera förutvarande högskolor har blivit universitet. högskole reform avskaffade de allmänna utbildningslinjerna och överlät åt lärosätena att själva organisera utbildningarna. Examensordningen omfattade tre generella examina: högskoleexamen (normalstudietid), kandidatexamen () och magisterexamen (). växte ett samarbete fram mellan europeiska länder, syftande till en harmonisering av ländernas utbildningssystem, bland annat vad gäller examensstruktur. Som resultat av den så kallade Bolognaprocessen modifierades den svenska examensstrukturen . Högskolans grundutbildning delades i två nivåer, och en masterexamen med normal studietid infördes. är generella examina kandidatexamen (med normalstudietid), magisterexamen (, varav ett på avancerad nivå) och masterexamen (). En tillväxt av volymen högskolestuderande liknande den i har också skett i andra länder. Jämfört med liknande länder ligger ungefär i mitten vad gäller högskoleutbildade i den yngre arbetskraften. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Källa: (2014). Antagningen till högskolan baseras i huvudsak på betyg och högskoleprov Antagning till högskoleutbildning sker i huvudsak genom en anonym antagning där studenter konkurrerar med betyg från gymnasieskolan och med resultat från högskoleprovet. Minst en tredjedel ska antas på vardera betyg och högskoleprov. Till varje utbildning finns behörighetskrav, som anger vilka gymnasiekurser den sökande måste ha klarat av – det vill säga fått ett E eller högre i betyg – för att kunna antas till utbildningen. Lärosätena har också skyldighet att pröva om sökande har tillräckliga förutsättningar att klara av utbildningen och därmed ska ges behörighet, även om vederbörande inte uppfyller behörighets kraven från gymnasieutbildning. Antalet platser på utbildningar är bestämt av lärosätet på förhand. Om antalet behöriga sökande är större än antalet platser sker ett urval i konkurrens. I urvalet till utbildningar som antar nybörjare konkurrerar de sökande i regel med sina gymnasiebetyg och sina eventuella resultat från högskoleprovet. Om det finns tillräckligt många behöriga sökande tillsätts alla platser. Lärosätet kan i denna fas inte välja sina Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Det som ibland kallas antagningspoäng är indirekt bestämt av antalet platser och meriterna hos de sökande, och alltså ingenting som direkt beslutas av högskolan. Till vissa utbildningar sker urval baserat på arbetsprover eller intervjuer. Framför allt gäller det konstnärliga utbildningar, men även en andel av studenterna på vissa utbildningar inom exempelvis medicin och psykologi antas efter intervjuer. Högskoleutbildning delas upp i olika utbildningsformer och leder till olika examina I delas högskoleutbildning upp i utbildningsformerna yrkesprogram, konstnärliga program, allmänna program och fristående kurser. Yrkesprogram leder till yrkesexamina, som sjuk sköterskeexamen, juristexamen eller civilingenjörsexamen. All männa program leder till generella examina, som kandidatexamen eller masterexamen. Generell examen kan också nås genom att kombinera fristående kurser. Högskolans utbildning – utöver forskarutbildningen – delas i grundnivå och avancerad nivå. Den generella examen på grundnivå benämns kandidatexamen. På avancerad nivå utgör masterexamen och magisterexamen de generella examina. En masterexamen ska omfatta heltidsstudier utöver grundnivå och magister examen heltidsstudier utöver grundnivå. Yrkesprogram avslutas med yrkesexamen (sjuksköterskeexamen, juristexamen, civilingenjörsexamen etc.) vilka, beroende på program, ligger på antingen grundnivå (exempelvis sjuksköterskeexamen eller hög skoleingenjörsexamen) eller avancerad nivå (exempelvis specialist sjuksköterskeexamen eller juristexamen). I alla examina ska examensarbete ingå. För studier på avancerad nivå krävs i regel en relevant examen på grundnivå. Många program som avslutas med examen på avancerad nivå integrerar dock studier på bägge nivåerna och antar således högskolenybörjare. För att utfärda en examen måste en högskola ha tillstånd av , som också har möjlighet att dra in rätten att ge en viss examen. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Högskoleutbildning finansieras med resurser efter deltagande och fullföljande Högskoleutbildningen finansieras till allra största delen med offentliga medel. Det statliga anslaget till högskoleutbildning beslutas i efter regeringens förslag i budget propositionen. De statliga utgifterna för högskoleutbildning är . Lärosätenas anslag styrs dels av per capita ersättningen, dels av lärosätets takbelopp. Per capita-ersättningen delas i helårsstudenter (förkortat HåS eller HST) och helårs prestationer (HåP eller HPR). Helårsstudenter definieras som det antal högskolepoäng studenter registrerat sig för dividerat med 60 (antalet högskolepoäng som motsvarar heltidsstudier). Helårsprestationer definieras som det antal högskolepoäng studenter examinerats för dividerat med 60. För varje lärosäte sätts också ett takbelopp, vilket utgör den i princip maximala ersättningen lärosätet kan få för utbildning . Dock finns en viss flexibilitet att spara icke-utnyttjat utrymme under takbeloppet, liksom överproduktion. Ersättningsbeloppen till lärosätena varierar mellan olika utbildningsområden. Beloppens storlek framgår av tabell 3.10 nedan. Lärosätena förfogar sedan över dessa resurser, och bestämmer hur mycket av dem som ska gå till institutionerna respektive hur mycket som behövs för andra verksamheter. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 *Avser verksamhetsförlagd utbildning inom lärarutbildning. **Avser journalistutbildning, bibliotekarieutbildning samt praktiska och estetiska kurser inom lärarutbildning. Tabellen omfattar inte ersättningar till konstnärliga ämnen, vilka varierar men är betydligt högre; i storleksordningen 200 000–totalt . Källa: Prop. Per capita-ersättningarna och takbeloppen är de huvudsakliga instrumenten med vilket det offentliga styr högskoleutbildningars dimensionering och inriktning. Även om resurstilldelningen är det viktigaste verktyget har det, särskilt , kompletterats med en mer detaljerad styrning från regering och riksdag.83 Högskolestudier berättigar till studiemedel Personer som antagits till högskolestudier (eller andra former av vuxenutbildning, som yrkeshögskolestudier) är berättigade till offentligt studiemedel under maximalt à . Studiemedlet är skattefritt. Det delas upp i en bidragsdel och en lånedel, omfattande ungefär 3 000 respektive . Mer pengar kan beviljas till exempel studenter med barn och äldre studenter som haft tidigare arbetsinkomst. Räntan på studielånet baseras på statens upplåningskostnader. För att få studiemedel måste som regel en student ha klarat av av de högskolepoäng hon fått studiemedel för. 83 För mer ingående beskrivningar, se till exempel TCO (2014) och Universitets kanslersämbetet (2015b). Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i ner mot inkomster överstigande det så kallade fribeloppet, som 2015 uppgår till . Statens utgifter för studiemedel som kan hänföras till efter gymnasiala studier och utlandsstudier är , det vill säga något lägre , men i samma storleks ordning som, de direkta utgifterna för undervisning. 3.7.2Fler studenter studerar allt längre Som beskrivs i avsnitt 3.7.1 har deltagandet i den svenska högskolan ökat . omfattade den svenska högskolan runt 300 000 helårsstudenter på grundnivå och avancerad nivå. Det är mer än en fördubbling jämfört med situationen . Ökningen av antalet studenter beror på både fler studenter och att studenter läser längre. Källa: (2014). Som framgår av figur 3.9 nedan studerar motsvarande runt 125 000 helårsstudenter på yrkesexamensprogram. De största yrkes programmen är lärarprogram, civilingenjörsprogram och sjuk sköterskeprogram. De konstnärliga programmen samlar några tusental studenter. under 90 000 helårsstudenter finns på generella program. Ungefär 100 000 studerar på fristående kurser, Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 varav runt 70 000 på campusförlagda kurser och drygt 30 000 på distanskurser. Efter att Bolognasystemet genomfördes (se ovan) har fler utbildningar organiserats i program, varigenom andelen studenter på generella program ökat. Källa: (2014). Högskolans expansion beror i hög grad på längre utbildningstider Cirka 90 000 studenter påbörjade /13 högskolestudier som nybörjare. Siffran kan jämföras med drygt 50 000 /91. Den trendmässiga ökningen av sökande och nybörjare varierar med årskullsvolymer och arbetsmarknadsläget, liksom med hur många platser lärosätena erbjuder. /10 var antalet nybörjare runt 107 000. Nedgången beror på färre platser, inte färre sökande. Examen utfärdas till ungefär 75 000 personer . Antalet studenter i utbildning påverkas också av hur långa utbildningarna är. 1990-talets expansion av högskolan förklaras i nästan lika hög grad av längre utbildningar som av att fler tar examen. Medan antalet personer som tog examen ökade förlängdes den genomsnittliga normal Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i studietiden för examen med 23 procent.84 Som resultat av det tidiga 1990-talets reformer ökade normalstudietiden för de examina som utfärdas av högskolan brant , från i början av decenniet till över tre och ett halvt . Bara mellan läsåren 1993/94 och 1996/97 ökade genomsnittslängden från 3,0 till . Därefter har genomsnittslängden ökat ytterligare något. examensreform har främst ökat andelen femåriga examen och minskat andelen fyraåriga. Källa: SCB (2014a) och egna beräkningar. Dessutom är många studenter registrerade för studier utöver normalstudietid för examen. av studenterna som var nybörjare var registrerade i minst tio terminer, medan av avlagda examina hade en så lång normalstudietid (, 2012a). Det avspeglar bland annat att omstarter är vanliga. De studenter som läser på program har beräknats i genomsnitt börja på 1,7 utbildningsprogram (SOU 2009:28). Studier utöver normalstudietiden påverkas delvis av hur väl studenter klarar av sina poäng och examina, dvs. 84 förlängdes många högskoleutbildningar med . Att andelen studenter på långa utbildningar skulle öka var ett politiskt mål . infördes dagens resurstilldelningssystem. Systemet med helårsstudenter och helårsprestationer bidrog med all sannolikhet till att förlänga de genomsnittliga hög skoleutbildningarna i . Se Sonnerby (2012) för vidare diskussion. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Genomströmningen varierar mellan olika utbildningsformer Genomströmningen mäts med olika mått, vart och ett med sina problem.85 De samvarierar dock, och ger en sammantagen bild av en tydlig rangordning mellan olika utbildningsformer vad gäller att ta de poäng man registrerat sig för, att hålla nere bruttostudietiden och att ta ut sin examen. För alla gäller generellt att kvinnor i dessa avseenden presterar bättre än män. Genomströmningen kan rangordnas från högst till lägst genomströmning: 4.Fristående kurser på campus (med fysisk närvaro) 5.Fristående kurser på distans I figur 3.11 nedan illustreras utvecklingen för ett av genom strömningsmåtten – prestationsgraden, dvs. hur stor andel av de poäng studenter registrerat sig för som avklarats.86 85Se (2009b) för en mer ingående diskussion. 86Det kan vara värt att notera att med avklarade poäng avses även poäng som ges efter omtentamina. En student som behöver tre tentamensförsök på varje kurs, men lyckas varje gång, kommer alltså att inte att bidra till en lägre prestationsgrad. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Källa: (2014). 3.7.3Högskolans utbildningsutbud styrs i hög grad av studenters efterfrågan Universitet och högskolor bär ansvaret för utbudet av utbildningar, både vilka som ska ges och hur de ska utformas. Eftersom lärosäten inte får resurser för tomma utbildningsplatser styrs i praktiken utbudet i hög grad av studenters efterfrågan. Ämnena vid svensk högskola indelas i sju ämnesområden och ett övrigt område. Det överlägset största området är samhälls vetenskap och juridik, vilket är nästan större än de näst största områdena humaniora och teologi respektive teknik. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Källa: (2014). Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Källa: (2014). Lärosätena ska emellertid enligt regleringsbrev ta hänsyn till arbetsmarknadens behov. För den uppgiften får de stöd från med ett planeringsunderlag. Baserat på prognoser från SCB identifierar underlaget utbildningar där det råder brist respektive överskott på utbildade. Balans definieras som när beräknat utbud ligger mellan av beräknat behov. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Källa: (2015c). 3.7.4Kvaliteten i högskolan kan bedömas på flera olika sätt Kvaliteten i högskolan kan bedömas på olika sätt, inte minst med ett tillväxtperspektiv. Ett första sätt är att se på genom strömningen, som diskuterats ovan. Två andra sätt är att försöka bedöma hur högskolan stärker kvaliteten på studenters kunskaper, eller hur väl studenter lyckas etablera sig på arbetsmarknaden efter sina studier. Att rättvisande mäta kunskapskvalitet och arbets marknadsframgång är förstås svårt, och det finns heller inget uppenbart sätt att säga var gränserna för bra och dåliga resultat går. Det som vanligen avses när man diskuterar kvalitet i högskolan är studenters kunskaper i slutet av utbildningen, eventuellt i jämförelse med deras förkunskaper. Det kommer här att kallas kunskapskvalitet. Det system för kvalitetsutvärdering som beslutades lägger stor vikt vid att jämföra examensarbeten mellan olika utbildningar. Systemet har fått kritik, främst för sitt Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i starka fokus på bara ett resultatutfall. Det självständiga arbetet går att påverka från högskolornas sida genom prioritering av stöd till de studenter som skriver uppsats. Det passar som resultatmått bäst på generella program. Dessutom är det i hög grad beroende av de kunskaper och förmågor studenter har redan innan de börjar på högskolan. Förslag på ett nytt system för kvalitetsutvärdering av utbildningar är på remiss (, 2015). Hur det går för studenter på arbetsmarknaden efter utbildningen, är samhällsekonomiskt förstås ett högst relevant mått. En stor del av utbildningens nytta ligger i att den kan omsättas på arbetsmarknaden. En misslyckad etablering kan medföra stora kostnader för individ och samhälle. Däremot kan inte mått över arbetsmarknadsetablering – varken från högskolan eller från andra utbildningar – direkt tolkas som orsakssamband. En person kan ha ett jobb och en lön som inte främst, eller knappt alls, beror på den utbildning hon genomgått. Denna typ av kausalitetsfrågor diskuteras i kapitel 1. Studier över arbetsmarknadsetableringen publiceras regelbundet av och tidigare av . Ämbetet definierar personer som etablerade på arbetsmarknaden om de under det studerade året (1–1,efter examen) är sysselsatta, tjänar minst en viss summa pengar (), inte studerar och inte uppvisar andra indikationer på arbetslöshet. UKÄ studerar endast personer som tagit examen, vilket ofta är ett trubbigt mått på hur många som genomgått och dragit nytta av en utbildning. Den senaste etableringsundersökningen finner att av de utexaminerade etablerat sig på arbetsmarknaden (Universitets kanslerämbetet, 2013). De högsta siffrorna finns i ämnesområdena vård och omsorg samt teknik; de lägsta inom konstnärligt område, följt av humaniora och teologi. Skillnaden mellan män och kvinnor är , vilket förklaras av att kvinnor är överrepresenterade i utbildningsområden med lägre etablerings grad. De svenska siffrorna över etablering efter högskolestudier är högre än EU-genomsnittet. I EU:s uppföljning av hur många högskoleutbildade 20–34-åringar som fått arbete efter examen har legat kring intervallet 80–85 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Fram till finanskrisen –2009 låg stadigt 3–högre än i EU som helhet. har skillnaden vidgats till i samband med den ekonomiska krisen i . Källa: (2015a). 3.7.5I högskolan finns problem med studenters kunskaper och arbetslivsförberedelse Andelen med högskoleutbildning i den yngre arbetskraften är i ungefär lika stor som i jämförbara länder. Intresset för högskolestudier beror delvis på konjunkturen, men har trend mässigt stigit. Om det ökade intresset beror på högre värde av högskoleutbildades humankapital, ökad vikt av utbildning som signal eller något annat är oklart. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv kan några viktiga utmaningar för högskolan listas. Genomströmningen varierar kraftigt och är bitvis låg. I förening med långa normalstudietider leder låg genomströmning till att studietiderna ibland är utdragna. Det är oklart hur kunskapskvaliteten utvecklats och hur den prioriteras av utbildningsanordnarna. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i etablering är också varierande och bitvis svår för dem som inte går yrkesutbildningar. Genomströmningen varierar kraftigt mellan olika utbildnings former. Om den generellt är god eller inte är en bedömningsfråga. Det kanske inte är anmärkningsvärt att av poängen på yrkesexamensprogram inte av. Mer uppseendeväckande är möjligen att bara runt 70 (på campus) respektive (på distans) av poängen av för fristående kurser. En analys av orsakerna till låg genomströmning visar att det snarare handlar om låg motivation, svaga förkunskaper eller lite stöd, eller en kombination av dessa, än om för höga krav.87 Som vi ska se i avsnitt 4.3.4 verkar många generella högskole utbildningar i samhällsvetenskap, humaniora och naturvetenskap ge en svag samhällsekonomisk avkastning i form av högre syssel sättning och lön. Detsamma gäller flera yrkesutbildningar inom pedagogik och beteendevetenskap. Vägar till förbättrade möjligheter till sysselsättning och lön på arbetsmarknaden kan ses ur två perspektiv. För det första kan studenter, givet sina utbildningsval, bättre förberedas för arbetsmarknaden. För det andra kan matchningen mellan studenters utbildningsval och arbetsmarknadens behov förbättras. Bägge dessa synvinklar behandlas i nästa kapitel. Problem med såväl långsam genomströmning och långa utbildningstider som bristande arbetsmarknadsförberedelser har många och komplexa orsaker. I det följande ska diskuteras tre möjliga förbättringsområden – förkunskaper, utbildningskvalitet och studieintensitet. Svaga förkunskaper kan delvis bero på gymnasieskolans prioritering Ur högskolans perspektiv är det önskvärt att studenter är väl förberedda för sina studier. Svaga förkunskaper kan leda till sämre kvalitet på högskoleutbildningen, lägre genomströmning eller till och med ett behov av att förlänga utbildningen. Flera studier och omfattande anekdotisk evidens pekar på att dagens studenter har 87 Analysen finns fördjupad i Sonnerby (2012). Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 sämre kunskaper än tidigare generationer (, 2005; 2009c; , 2009a).88 Som framgår också av avsnitt 3.4.4. verkar kunskapsnedgången främst gälla kärnämneskunskaper, som förmåga till matematiska och logiska resonemang, liksom läsförståelse. Även kunskaper i naturvetenskap och historia verkar vara fallande. Studenterna kan också ha blivit mer heterogena, vilket förefaller rimligt eftersom de blivit fler. Spridningen i kunskaper och studieförmåga förefaller ha ökat. Högskolelärarna pekar i första hand på förändringar i gymnasieskolan. I andra hand anser de att högskolans expansion breddat rekryteringen och innefattar fler med lägre betyg och sämre meriter. Försämringen ligger till viss del i gymnasieutbildningen, men i ljuset av internationella kunskapsmätningar av 15-åringar (se avsnitt 3.3.3.) är det osannolikt att hela förklaringen till sämre förkunskaper hos studenter återfinns där (m.fl., 2014). Dagens elever på studieförberedande program har inte mindre undervisning i svenska än elever . Däremot förefaller matematiken prioriteras lägre i gymnasieskolans tidsanvändning. (Som beskrivs i 3.4.4 är tiden för undervisning i matematik låg också i ett internationellt perspektiv.) Om man jämför obligatorisk matematik i gymnasieskolans högskole förberedande program med vad som gällde på de studieför beredande linjerna framgår att det relativa omfånget på matematikundervisningen krympt med mellan . I sammanhanget ska man även ha i minnet att elever också i får lite undervisning i matematik (, 2015). 88 Se även (2012) för en diskussion med referenser till såväl studier som mer anekdotisk evidens. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Källa: (1970), (2013a) samt egna beräkningar. Programstrukturen i dagens gymnasieskola kan inte direkt översättas i undervisningstimmar. Det relativa omfånget av den obligatoriska matematikundervisningen kan alltså vara både större och mindre än vad som anges här. (En sådan heterogenitet underlättar dock inte för högskolan.) Mot beräkningarna kan också invändas att många högskoleutbildningar har högre krav för behörighet, och att många elever inom ramen för program fördjupning och individuella val läser mer matematik. Det kan dock i sig vara ett problem att gymnasieutbildningen inte automatiskt ger behörighet till viktiga närliggande högskoleutbildningar, utan avkräver 15–16-åringar långa planeringshorisonter. Exempelvis kräver högskolans ekonomprogram mer matematik än vad som är obligatoriskt på ekonomisk och samhällsvetenskaplig gymnasie utbildning, och civilingenjörsprogram mer än det som är obligatoriskt på teknisk och naturvetenskaplig gymnasieutbildning. kan högskoleutbildningar som konkurrerar om studenter se sig tvungna att anpassa sina förkunskapskrav till ämnets obligatoriska omfattning i gymnasieskolan.