sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Tillsyn över socialförsäkringen, och de myndigheter som handlägger den, utövas framförallt av JO, Justitiekanslern (JK), Datainspektionen och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). JK är regeringens högste ombudsman och har, i likhet med JO, tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Tillsynen har till syfte att kontrollera att lagar och andra författningar efterlevs. har JK:s tillsynsverksamhet begränsats och JK utövar numera en mer övergripande tillsyn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK bestämmer om en anmälan från en enskild ska föranleda några åtgärder. Varken JO eller JK kan emellertid ompröva beslut som fattats av andra myndigheter. I de fall myndigheterna har fattat ett felaktigt beslut som har orsakat den enskilde skada, kan den enskilde dock vända sig till JK med ett skadeståndsanspråk mot staten. Den som blivit negativt särbehandlad på grund av till exempel kön, etnicitet, funktionsnedsättning eller annan diskrimineringsgrund som omnämns i diskrimineringslagen (2008:567) kan göra en anmälan till (). DO utövar tillsyn över att diskrimineringslagen följs. När det gäller behandling av personuppgifter utövas tillsyn av Datainspektionen. bildades myndigheten för social- försäkringen (ISF), en självständig tillsynsfunktion inom social- försäkringsområdet. Som grund för införandet av ISF fanns behovet av att stärka rättssäkerheten och effektiviteten i social- försäkringen. Enligt förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen har myndigheten till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rätts- säkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. ISF ska utöva systemtillsyn över och utföra effektivitets- granskning av den verksamhet som bedrivs av , (i de delar som inte står under tillsyn) och (i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst). ISF har dock ingen normerande funktion eller några sanktionsmöjligheter. I det betänkande som låg till grund för myndighetens bildande, En myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av social- försäkringen (SOU 2008:10), anges att avsikten med den nya inspektionen, till skillnad från flera andra myndigheter med tillsynsuppgifter, är att bl.a. tillgodose regeringens behov av information för att kunna styra socialförsäkringen och dess tillämpning. Vidare anges att det innebär att flera vanliga tillsynsuppgifter hos andra tillsynsmyndigheter inte är aktuella för den nya inspektionen. Att kontrollera laglighet och rättssäkerhet i enskilda individärenden, att utreda anmälningar om enskilda ärenden och att påverka berörd myndighets beslut i enskilda ärenden anges i betänkandet som exempel på sådana uppgifter som inte ska ingå. ISF har, i sin instruktion, sedan inte fått några sådana tillsynsuppgifter. Även om ISF således inte har i uppdrag att ta hand om en- skildas klagomål har allmänheten möjlighet att vända sig till ISF med sina synpunkter på de berörda myndigheterna, vilka sedan kan utgöra underlag i ISF:s tillsyns- och granskningsverksamhet. När det gäller granskning och utvärdering av socialförsäkringen, eller av de myndigheter som handlägger den, har i uppgift att granska resursanvändningen och effektiviteten i den statliga verksamheten. genomför årlig revision liksom effektivitetsrevision. Granskning och kontroll av de handläggande myndigheternas verksamhet sker ibland också av regeringens stabsmyndigheter, såsom Statskontoret och . Dessa myndigheter kan, på regeringens uppdrag, granska andra myndigheter genom såväl övergripande granskningar som mer avgränsade uppdrag. Det finns också icke statliga aktörer som utför granskning och utvärdering. Inom denna grupp ryms såväl forskare vid de olika universiteten som konsultföretag på den privata marknaden. Intern granskning och kontroll över socialförsäkringen Utöver den tillsyn och externa granskning som sker av social- försäkringen pågår en omfattande intern kontroll och uppföljning vid socialförsäkringens handläggande myndigheter. Denna granskning och kontroll står förvisso inte i oberoende ställning till den verksamhet som granskas, men är för den delen inte oväsentlig. Nedan följer en kort redogörelse för den interna kontroll och uppföljning som sker vid och samt för myndigheternas klagomålshantering. och interna granskning, uppföljning och kontroll flyttade en del av verk- samhet över till en nybildad myndighet – . sköts ärendehandläggningen inom socialförsäkringen av tre olika myndigheter, , och . och svarar för normeringen inom socialförsäkringsområdet. För detta har myndigheterna arbetat fram ett antal olika styrdokument i form av föreskrifter och vägledningar. Styrdokumenten är viktiga för en enhetlig och rättssäker ärendehandläggning. Myndigheterna har vidare etablerat system för att styra och följa sina verksamheter inom olika områden. Exempelvis har utvecklat ett system för att följa kvaliteten i handläggningen, där man gör månatliga stickprovskontroller på den materiella och formella kvaliteten i besluten inom varje process. Parallellt med själva normeringsprocessen finns lednings-, kvalitets- och kontrollsystem, processer och rutiner för att för- hindra eller motverka felaktiga utbetalningar, kompetensför- sörjningssystem, bemanningssystem, rutiner och processer för informationsförsörjning, verksamhetsplanering, inköp, lokalför- sörjning, säkerhet etc. Den interna styrningen i dessa sammanhang regleras i interna administrativa styrdokument som ställer krav på handlande eller förhållningssätt. Vid såväl som och finns även en internrevision. Internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndigheternas process för intern styrning och kontroll. En viktig verksamhetsdel i uppföljningen och granskningen av handläggningen är myndigheternas omprövningsverksamhet. Inom denna verksamhetsdel är det möjligt att snabbt rätta uppenbara fel och att göra en oberoende prövning av det ursprungliga beslutet. Omprövningsverksamheten är en viktig källa till kunskap om problem som kan finnas i själva handläggningen eller i regelverket. Ytterligare en sådan viktig källa till kunskap är myndigheternas system för hantering av kundsynpunkter där de kunder som önskar får registrera sina synpunkter och klagomål. Myndigheternas hantering av kundsynpunkter och klagomål Frågor om hur en myndighet bemöter den som av olika anledningar är missnöjd med hur myndigheten hanterar hans eller hennes ärende, eller med verksamheten i övrigt, påverkar i stor utsträckning förtroendet för myndigheternas verksamhet. Det är angeläget att den som är missnöjd ges möjlighet att framföra klagomål i nära anslutning till den händelse eller det förhållande som har inträffat och som har föranlett missnöjet, men också att synpunkterna tas om hand snabbt. Enskilda som har synpunkter eller som vill klaga på och ärendehandläggning, till exempel att den inte uppfyller grundläggande förvaltningsrättsliga krav eller i övrigt inte sköts professionellt, kan, och bör i första hand, kontakta myndigheterna i fråga. Även i de fall det förekommer att enskilda upplever sig ha blivit mindre väl bemötta av myndigheternas tjänstemän kan de vända sig till de berörda myndigheterna. kundsynpunkthanteringssystem där de försäkrade och övriga medborgare kan lämna synpunkter och klagomål. Synpunkterna vidarebefordras sedan till myndighetens ledning för eventuella åtgärder. Till skillnad från det tidigare () har möjlighet att direkt ingripa och korrigera eventuella felaktigheter som uppmärksammas. Även har administrativa rutiner för att hantera synpunkter och klagomål. De synpunkter som kommer in registreras och sammanställs på månadsbasis för att sedan vidarebefordras till berörda chefer för vidare hantering. För och utvecklings- och förbättringsarbete är dessa synpunkter värdefulla. finns det ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Det allmänna ombudet utses av regeringen och har en självständig ställning med uppdraget att värna enhetlig rättstillämpning. Det allmänna ombudets huvuduppgift är att föra principiellt viktiga frågor vidare till prövning i domstol och därigenom bidra till att socialförsäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen har rätt att överklaga grund- eller omprövningsbeslut som har fattats av eller och då föra det allmännas talan i förvaltningsdomstol. Denna rätt är främst tänkt att användas för att få fram vägledande domstolsavgöranden på områden där rättstillämpningen inte är enhetlig eller där det annars finns ett särskilt stort behov av prejudicerande dom- stolsavgöranden. Besluten kan överklagas såväl till fördel som till nackdel för den försäkrade. , i vilka det allmänna ombudet är part, kan endast överklagas av det allmänna ombudet eller den försäkrade och inte av eller . Det allmänna ombudet kan också, med vissa undantag, begära att ett beslut som myndigheterna har fattat och som är uppenbart felaktigt ska ändras. Det finns etablerade former för att klaga på det materiella inne- hållet i ett beslut. Den som är missnöjd med ett beslut kan begära omprövning hos eller och därefter överklaga till förvaltningsrätten. Beslutet kan sedan överklagas vidare till kammarrätt och . I den utsträckning utgången i ett beslut har påverkats av felaktigheter i handläggningen kan detta åberopas vid överklagande till domstol. Förvaltningsdomstolarna prövar förvisso i första hand riktigheten av beslutet i sak, men ska i prövningen även beakta brister i handläggningen i det aktuella ärendet (dvs. att handläggningen följer gällande förvaltningsrättsliga bestämmelser). Finner domstolen att det finns brister i handläggningen av ett ärende, vilka kan ha påverkat beslutets innebörd, och att detta inte kan åtgärdas i efterhand, ska domstolen undanröja beslutet och återförvisa målet till förvaltningsmyndigheten för fortsatt handläggning och nytt ställningstagande. Tillsyn utövas med stöd av ett stort antal olika lagar och inom många verksamheter av varierande slag. Någon gemensam lagstiftning för tillsyn med en enhetlig definition av begreppet eller bestämmelser om vad som ska omfattas av tillsyn och hur den ska genomföras finns emellertid inte. Tillsyn kan ha både kontrollerande, förebyggande och främjande syften och kan t.ex. innebära granskning av att en verksamhet uppfyller de krav och mål som framgår av lagar, förordningar och föreskrifter. Den granskande verksamheten kan avse såväl enskilda ärenden, som hur en myndighet rent allmänt tillämpar vissa bestämmelser och kan initieras antingen genom en anmälan eller på tillsynsorganets eget initiativ. Inom ramen för tillsyn kan det även ingå att lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps samt förmedla den kunskap och de erfarenheter som erhålls genom tillsynen. Det kan även ingå att informera och ge råd till allmänheten. Också bland de verksamheter som granskas råder stor variation. Vilken slags verksamhet som ska granskas har stor betydelse för hur tillsynen utformas och vilka sanktioner som kan bli aktuella i de fall där tillsynsorganet hittar något att anmärka på. Flera utredningar och förvaltningsmyndigheter, bl.a. Riks- revisionsverket, revisorer och Statskontoret, har pekat på problem med tillsynen på många områden, inte bara inom socialförsäkringen. Bland den framförda kritiken har det bland annat lyfts fram att tillsynsbegreppet är oklart, att det finns otydliga eller svaga samband mellan tillsyn och tillsynsorganens tillgång till sanktioner samt att ansvarsförhållanden är komplexa och svåröverskådliga. Detta eftersom tillsynen för ett och samma verksamhetsområde ibland kan utövas av flera tillsynsorgan samt att tillsynen riskerar att enbart bli reaktiv, dvs. tillsynsorganet utövar bara kontroll som ett led i behandlingen av en anmälan, om inte resurser avdelas för egeninitierade åtgärder. Med hänsyn till de oklarheter som rådde kring tillsynsbegreppet beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre skulle kunna bidra till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut (dir. 2000:62). Resultatet av utmynnade i regeringens skrivelse, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, (skr. 2009/10:79) där regeringen presenterar riktlinjer och grundläggande principer för reglering av tillsyn med syfte att åstadkomma en mer effektiv och rättssäker tillsyn. I skrivelsen poängterar regeringen att framtida tillsynsreglering bör utformas utifrån de bedömningar som regeringen redovisar i skrivelsen för att en mer enhetlig och rättssäker tillsyn ska uppnås. Enligt skrivelsen bör begreppet tillsyn främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av ansvarig person. Vad som avses med tillsyn påverkar tillsynsorganets arbete och inte minst den granskade myndighetens skyldigheter gentemot tillsynsorganet. Föreskrifter som reglerar tillsyn bör därför definiera vad som utgör tillsyn. För att garantera trovärdigheten i tillsynen bör den utföras av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot. Som utgångspunkt bör gälla att tillsynen ska avse efterlevnaden av bindande föreskrifter, inte allmänna råd. Tillsynsorgans beslut om åtgärder i samband med ett tillsynsärende har ofta sådana verkningar för enskilda att de bör kunna överklagas. I skrivelsen framhävs vidare vikten av samordning mellan tillsynsorgan, framför allt för att tillsynen ska vara effektiv, men även för att den tillsynspliktiga verksamheten inte ska störas mer än nödvändigt. För att underlätta för tillsynsobjekten bör därför tillsynsorganen, i de fall där ett och samma verksamhetsområde står under tillsyn av flera tillsynsorgan, samverka. För varje tillsynsområde där tillsynen utförs av mer än ett organ bör dessutom regeringen bemyndigas att utse en statlig myndighet att ansvara för samordningen av tillsynen. En sådan samordnande myndighet bör även bemyndigas att utfärda före- skrifter kring tillsynen. Av skrivelsen framgår även att när en brist konstateras vid tillsyn måste tillsynsorganet ha möjlighet till någon form av ingripande. Detta ska vara effektivt och tydligt. Det är grund- läggande att det finns författningsreglerade möjligheter till ingripanden från tillsynsorganets sida. Om detta helt saknas kan tillsynens effektivitet minska. Ingripanden har inte bara ett bestraffande syfte utan har även en framåtsyftande funktion att tillse att regler följs . Ingripandemöjligheterna bör utformas efter de särskilda förutsättningar som finns inom respektive tillsynsområde och ska bidra till en tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. Ingripandena ska också kunna anpassas till den enskilda situationen och vara både av lindrigare eller mer allvarlig natur. Sanktioner vid tillsyn bör vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna. De olika möjligheter till sanktioner som är tillgängliga för ett tillsynsorgan bör därför kunna användas vid såväl mindre som mer allvarliga brister i en verksamhet. Den som utsatts för ett ingripande bör ha möjlighet att få detta överprövat. Slutligen framhävs det i skrivelsen även att tillsynsorgan bör ha rätt att av den granskade verksamheten få del av de upplysningar eller handlingar som behövs för tillsynen. Vid en klar misstanke om en straffbar överträdelse bör tillsynsorgan vara skyldiga att göra en anmälan till åtal. Misstankegraden för en sådan skyldighet bör vara låg för att markera att tillsynsorganet inte ska ta ställning till rena bevisfrågor, men får inte vara så diffus att den saknar påtaglighet. Behovet av en utredning Socialförsäkringen är central i den svenska välfärden och berör i princip alla. Den är av stor betydelse för många människors personliga och ekonomiska förhållanden. En väl fungerande socialförsäkring påverkar medborgarnas förtroende för samhället i stort och en rättssäker handläggning är därför en förutsättning. och betalar tillsammans ut , vilket utgör nära hälften av statsbudgetens utgifter. fattar cirka 20 miljoner beslut om ersättning och cirka 900 000 ersättningsbeslut. , som ansvarar för utbetalningar för båda myndigheterna, verkställer omkring 45 miljoner utbetalningar till enskilda . Det är därför angeläget att rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet fortlöpande blir föremål för objektiv granskning och tillsyn. Den enskilde ska ha samma rätt till förmåner oavsett var i landet han eller hon är bosatt. Osakliga regionala skillnader ska inte förekomma. Försäkringen ska fungera på samma sätt för alla försäkrade. Ingen ska diskrimineras genom socialförsäkringens tillämpning. Objektiv granskning och tillsyn är viktig för att skapa legitimitet och trovärdighet för socialförsäkringen och de handläggande myndigheterna. har det genomförts stora förändringar inom socialförsäkringen, både i de regelverk som tillämpas och i myndighetsstrukturen hos de myndigheter som administrerar socialförsäkringen. Genom förstatligandet av har många av RFV:s uppdrag kommit att integreras i den nya myndighetsstrukturen. Dock har den tillsynsfunktion som tidigare innehades av RFV delvis försvunnit och inte ersatts av något annat organ. På både och pågår ett aktivt utvecklingsarbete för att stärka kvaliteten och legitimiteten i myndighetens processer och beslut. Arbetet är långsiktigt och syftar ytterst till att öka förtroendet för socialförsäkringssystemet och dess administration. Frågan om tillsyn inom socialförsäkringsområdet var 2008 föremål för översyn inom ramen för den utredning som låg till grund för bildandet av ISF, Utredningen av tillsyn över social- försäkringen (dir. 2007:24). Frågan om klagomålshantering och tillsyn i enskilda ärenden ingick inte i uppdraget även om den indirekt i någon mening kom att behandlas i samband med att den nya myndighetens ansvarsområde skulle avgränsas och gränssnitten gentemot de redan befintliga myndigheter som utövar tillsyn, kontroll eller granskning inom socialförsäkringsområdet skulle beaktas. Det har hunnit gå både förstatligades och bildades. Som framgår i bakgrundsbeskrivningen har JO haft synpunkter på den gällande ordningen vad beträffar tillsyn. JO anser att frånvaron av en ordinär tillsynsfunktion över socialförsäkringens verksamhetsområden är problematisk. Inte minst i tider av höga inflöden av klagomål på har JO kommit att belastas hårt. I JO:s ämbetsberättelser för verksamhetsåren 2010/11 och 2011/12 framgår emellertid att antalet klagomål riktade mot har minskat med jämfört med föregående verksamhetsår. Antalet anmälningar är därmed nu i nivå med den som var gällande i mitten av förra decenniet. Enligt JO är detta en mycket positiv utveckling. Vad beträffar antalet JO-anmälningar riktade mot uppgick dessa till fyra . var antalet 11 anmälningar. JO:s inställning vad beträffar behovet av en ordinär tillsyn inom socialförsäkringen tycks emellertid bestå. Mot bakgrund av det ovan redovisade samt utifrån ställningstagande om att det bör utredas hur och i vilken organisatorisk form en ordinarie tillsyn över ärendehandläggningen inom socialförsäkringens verksamhetsområden bör utformas finns det anledning att utreda tillsynen inom socialförsäkringsområdet på nytt. En särskild utredare ska analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen utöver den tillsyn som utövas . Den närmare innebörden och behovet av en reguljär tillsynsfunktion inom socialförsäkringsområdet ska analyseras. Den form av tillsyn som här avses är i första hand den som initieras utifrån enskildas klagomål och som bedrivs genom prövning av sådana klagomål eller genom inspektioner eller andra undersökningar. Med tillsyn avser regeringen en oberoende granskning för att kunna kontrollera att myndigheter uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Utredaren ska i sin analys särskilt beakta kravet på att tillsynen ska utövas självständigt. Utredaren ska i första hand fokusera på tillsynen över och ärendehandläggning ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv, dvs. den tillsyn som är nödvändig för att säkerställa att enskilda får sina ärenden prövade på ett rättssäkert sätt enligt grundläggande förvaltningsrättsliga krav Om utredaren i sin analys kommer fram till att ett externt reguljärt tillsynsorgan över socialförsäkringen bör inrättas, ska utredaren föreslå hur och i vilken organisatorisk form en sådan tillsyn bör utformas. Det är då nödvändigt att noga analysera organets gränssnitt gentemot de funktioner som utövar tillsyn, kontroll eller granskning inom socialförsäkringsområdet liksom att klarlägga rutiner för samordningen av tillsynen. Mot bakgrund av att det redan finns ett antal organ som utövar olika typer av tillsyn över socialförsäkringen samt utifrån regeringens ambition att minska omfattningen av den statliga administrationen bör utredaren utgå från möjligheten att använda befintliga myndighetsstrukturer som bas och i sitt eventuella förslag inte föreslå någon ny myndighet för denna funktion. Utredaren ska vidare analysera konsekvenserna av inrättandet av ett reguljärt tillsynsorgan i termer av bl.a. fler klagomål från enskilda. Om utredaren i sin analys kommer fram till att det inte bör inrättas ett externt tillsynsorgan, utan att den befintliga tillsynen och granskningen kan förstärkas genom den hantering som myndigheterna själva står för ska utredaren, vid behov, lämna förslag på hur hanteringen kan utvecklas ytterligare eller eventuellt bör förändras. Utredaren ska i sina överväganden beakta att det finns en risk att de handläggande myndigheternas möjlighet att genom egen granskning, uppföljning och kontroll utveckla och förbättra sina verksamheter delvis kan gå förlorad om delar av kontrollfunktionen, granskningen eller klagomålshanteringen skulle föreslås ligga utanför myndigheterna. Utöver det som utredaren har att överväga enligt ovan står det utredaren fritt att utifrån sin analys lämna förslag på hur den befintliga tillsynen och granskningen, såsom den beskrivs ovan, ytterligare skulle kunna utvecklas eller eventuellt bör förändras. Utredaren ska lämna de författningsförslag som analysen och övervägandena ger anledning till. I arbetet ska vägledning hämtas från regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn 2009/10:79) och de riktlinjer som anges där. Samråd och redovisning av uppdraget Under arbetets gång ska samråd ske med (Ju 2010:09, dir. 2012:13) som bl.a. har i uppdrag att ta ställning till om ett fristående organ ska inrättas för att granska bl.a. Samråd ska även ske med , , , ISF och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (S 2013:10) Regeringen beslutade kommittédirektiv om att låta en särskild utredare analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen utöver den tillsyn som utövas (dir. 2013:58). Utredaren ska enligt dessa tilläggsdirektiv även överväga hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ges bättre förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Utredaren ska härvid fokusera på hur ombudet exempelvis kan stärkas bemanningsmässigt och organisatoriskt. Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till. Utredningstiden förlängs så att uppdraget i sin helhet ska redo- visas .