sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — En annan förklaring till att ett beslut om omhändertagande förfaller på grund av försummelser i den formella handläggningen vid socialnämndens förvaltning kan vara att handläggarna har haft alltför begränsad erfarenhet av eller otillräcklig kunskap om reglerna i LVU för att handlägga sådana ärenden. Den generella slutsats som JO drar är att det inte i första hand är brister i lagstiftningen som har varit 40 JO 2007/08 s. 305. orsaken till handläggningsfelen, utan brister i socialnämndernas egna rutiner.41 I JO:s ämbetsberättelse för /08 uppmärksammades särskilt frågan om socialnämndens underlåtenhet att underställa beslut om omhändertagande. JO konstaterar därvid att en konsekvens av försummade tidsfrister har blivit att barn och unga har varit berövade friheten och kunnat utsättas för tvångsåtgärder utan att det har funnits någon rättslig grund för det. Vidare konstaterar JO att om ett barn far mycket illa och uppenbart behöver vård enligt LVU framstår det som stötande och till och med inhumant att omhändertagandet, som då formellt har upphört, i praktiken måste avbrytas på grund av ett rent förbi- seende i handläggningen. Det kan också leda till ytterligare fel i tillämpningen av lagstiftningen. Enligt JO är det t.ex. inte ovanligt, när ett omhändertagande har upphört på grund av att tidsfristen för underställning till förvaltningsrätten har försummats, att man försöker ”rädda situationen” genom att fatta ett nytt beslut om omhändertagande. Om inga nya omständigheter före- ligger utan det nya beslutet vilar på samma grund som det tidigare, måste emellertid ett sådant förfarande närmast ses som ett kring- gående av den underställningsfrist som lagstiftaren har bestämt i syfte att säkerställa att omhändertagandebeslut kommer under domstols prövning.42 JO har översänt en kopia på ett beslut till utredningen där JO uttalar att det tveklöst finns situationer när det skulle stå i uppen- bar strid mot den unges bästa att låta omhändertagandet upphöra enbart på grund av brister i nämndens formella handläggning av ärendet. Det är viktigt att upprätthålla respekten för de tidsfrister som satts upp av lagstiftaren. JO konstaterar i beslutet att frågan om hur en konflikt i ett enskilt fall mellan den unges bästa och bestämmelserna som syftar till en rättssäker handlägg- ning ska lösas är komplicerad.43 Kammarrätten i har fastställt en underställning av ett omhändertagande där nämndens beslut grundades på samma omständigheter som det beslut som hade upphört på grund 41Möte med Justitieombudsman . 42JO 2007/08 s. 20. 43JO beslut med dnr 534-2013. av att beslutet inte hade underställts i rätt tid. Förvaltningsrätten konstaterade i sina domskäl att för att nämnden ska kunna fatta ett nytt beslut om omhändertagande efter det att ett tidigare beslut har upphört krävs att nya omständigheter som kan ligga till grund för bedömningen har framkommit. Förvaltnings- rätten anförde dock vidare att vid rättens prövning av om det omedelbara omhändertagandet ska upphöra ska enligt 1 § sista stycket LVU vad som är bäst för barnet vara avgörande. Då de omsorgsbrister som åberopades vid det första omedelbara om- händertagandet var allvarliga och fortfarande förelåg kunde det inte anses förenligt med barnets bästa att det omedelbara omhändertaget skulle upphöra.44 8.8.2Ansökan om vård görs inte Om förvaltningsrätten fastställer ett beslut om omhändertagande ska, enligt 8 § LVU, socialnämnden från den dag då omhändertagandet verkställdes, ansöka hos förvaltningsrätten om att den unge ska beredas vård med stöd av LVU. Förvaltningsrätten får medge förlängning av , om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. Tidsfristen börjar löpa när det omedelbara omhändertagandet är verkställt. Om beslutet inte går att verkställa för att nämnden inte får kontakt med barnet eller den unge har avvikit, börjar inte tidsfristen löpa. Däremot fortsätter tiden att löpa även om den unge avviker eller om föräldrarna avviker med barnet eller skickar bort det efter det att beslutet verkställts.45 Det finns ingen tidsgräns inom vilken ett beslut om omhändertagande måste verkställas för att inte förfalla. Men för att LVU ska vara tillämplig finns krav på ett aktuellt vårdbehov och ett omhändertagande får endast ske i vissa situationer av akut karaktär. Det gör, enligt uppfattning, att stor försiktighet måste iakttas innan ett beslut om omhänder- tagande av äldre datum verkställs. I dessa fall måste frågan om upp- hörande av beslutet således noga övervägas.46 44Kammarrättens i dom med mål nr 7576-14 och 7657-14. 45SOSFS 1997:15 s. 51. Enligt 9 § 1 LVU upphör ett beslut om omhänder- tagande att gälla om ansökan om vård inte görs och nämnden inte heller inom den angivna tiden har begärt förlängning av fristen med stöd av 8 §. I förarbetena till LVU anfördes att om nämnden har försummat att ge in ansökan om vård i rätt tid får det anses följa av allmänna rättsgrundsatser att ett nytt beslut om omhändertagande i sådant fall inte får fattas på samma grunder som föranledde det tidigare beslutet.47 Även i dessa situationer är det möjligt att ”läka” att socialnämnden försummat den föreskrivna tidsfristen genom att med stöd av 6 § tredje stycket LVU begära att rätten beslutar om ett omhändertagande i samband med en ansökan om vård. I denna situation, till skillnad mot vid veckofristen för underställan av beslutet, har nämnden större förut- sättningar för att lämna in en mer fullständig ansökan. 8.8.3Frågan om vård avgörs slutligt Ett beslut om omhändertagande upphör alltid att gälla utan något särskilt förordnande när rätten slutligt avgör frågan om vård. Detta gäller oavsett om domstolen bifaller eller avslår ansökan.48 För att undvika avbrott i verkställigheten kan förvalt- ningsrätten i samband med domen förordna att beslutet om vård ska gälla (40 § tredje stycket LVU). Om inte domen får verkställas , kan socialnämnden tvingas låta barnet flytta hem igen i avvaktan på att vårdbeslutet vinner laga kraft och får verkställas. Om domen överklagas kan det dra ut innan ett lagakraftvunnet beslut föreligger. Det fordras inte något yrkande från nämndens sida om att beslutet om vård med stöd av LVU ska gälla för att rätten ska få förordna om det. bör dock enligt uppfattning regelmässigt yrka på omedelbar verkställighet för att detta inte ska förbises och för att kunna överklaga i det fall rätten inte förordnat om att beslutet får verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft.49 Domare inom förvaltningsrätten har framfört till utred- ningen att det borde vara huvudregel att ett beslut om vård enligt 1979/80:1 Del A s. 529. 1983/84:174 s. 15 och 31. 49SOSFS 1997:15 s. 53. LVU ska gälla . Det kan vara lätt för rätten att missa när barnet eller den unge redan är omhändertagen enligt 6 § LVU.50 8.8.4Beslut om upphörande när skäl för omhändertagande inte längre finns har ansvaret för att omhändertagandet inte består än vad som behövs med hänsyn till den unges vårdbehov. Om det under utredningen efter det omedelbara omhändertagandet visar sig att det inte finns grund för vård enligt lagen, ska nämnden besluta att omhändertagandet genast ska upphöra. Det krävs då ett särskilt beslut av nämnden i fråga om upphörande av omhändertagandet. HFD har uttalat att ett beslut om att upphäva ett pågående omhändertagande måste i likhet med andra beslut enligt LVU vara betingat av barnets bästa. En förutsättning för ett beslut om upphävande bör därför vara att det framstår som mycket osannolikt att barnet kan komma att behöva omhändertas på nytt för att beredas vård enligt LVU.51 Om nämnden kommer fram till att den unge bör beredas vård med stöd av lagen men att skäl för fortsatt omhänder- tagande trots det inte finns, ska nämnden på motsvarande sätt besluta att omhändertagandet genast ska upphöra. Nämnden kan inte låta saken bero i avvaktan på att beslutet förfaller därför att det inte underställs, utan ett formellt beslut om upphörande av omhändertagandet ska fattas.52 När det fattas ett beslut om att ett omhändertagande ska upphöra är det viktigt att det familjehem eller den institution där den unge vistas underrättas om saken. Om t.ex. barnet eller den unge vistas på ett särskilt ungdomshem finns det annars en risk för att barnet eller den unge blir föremål för tvångsåtgärder som kan utövas endast om han eller hon är omhändertagen med stöd av LVU.53 Även den domstol som prövar frågan om vård enligt 4 § LVU har rätt att besluta om att ett beslut om omhänder- tagande ska upphöra. 50Möte i med domare, offentligt biträde och yrkesverksamma inom . 51HFD 2011 ref. 50. 52JO 1996/97 s. 268. JO 2005/06 s. 260 och JO 2012/13 s. 314. 8.9Omedelbart omhändertagande i ärenden enligt II-förordningen Förvaltningsrätten i har i en skrivelse till uppmärksammat att svensk rätt inte tillhandahåller någon möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut enligt artikel 20 i II- förordningen. Skrivelsen har överlämnats till utredningen.54 Omständigheterna i det aktuella målet var sådana att ett ettårigt barn från en annan EU-medlemsstat landat på svensk flygplats och omhändertagits enligt 6 § LVU efter det att den anhörig som barnet reste med anhållits på flygplatsen. I målet uppkom frågan om socialnämndens och förvaltningsrättens möjlig- het att besluta om respektive fastställa ett omhänder- tagande enligt 6 § LVU. Ärenden och mål enligt LVU omfattas av rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000, den s.k. II-förordningen. II-förordningen är en EU-förordning om domar i äkten- skapsmål och mål om föräldraansvar, umgänge samt återförande av barn och gäller som svensk lag . Förordningen är direkt tillämplig för alla EU:s medlemsstater utom . I för- hållande till gäller om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn, förordningen (1931:429) om vissa internationella rätts- förhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap samt lagen (1977:595) om erkännande och verkställighet av nordiska domar på privaträttens område. 54 S2014/1100/FST. I artikel 1 i II-förordningen anges att beteckningen dom- stol i förordningen innefattar samtliga myndigheter i medlems- staterna som är behöriga i frågor som omfattas av förordningens tillämpningsområde. I artikel 8 anges att domstolarna i en medlemsstat ska vara behöriga i mål om föräldraansvar för ett barn som har hemvist i den medlemsstat då talan väcks. Förordningen innehåller inte någon definition av begreppet hem- vist. har dock uttalat sig om hemvistbegreppets innebörd.55 Begreppet hemvist ska tolkas så att det motsvarar den plats som avspeglar det förhållandet att barnet i viss utsträckning är integrerat i socialt hänseende och i familjehänseende. Hänsyn ska tas till hur varaktig och regelbunden vistelsen i en medlemsstat är, förhållandena för vistelsen, skälen till vistelsen, skälen till att familjen flyttat till den andra medlemsstaten, barnets nationalitet, platsen och förutsättningarna för skolgången, barnets språk- kunskaper, familjeförhållanden och sociala band i denna medlems- stat. För att skilja hemvist från en endast tillfällig närvaro måste vistelsen vanligtvis ha varat för att den ska anses till- räckligt stadigvarande. För att hemvistet ska anses flyttat till den mottagande medlemsstaten har det dock framför allt betydelse att vederbörande har önskat, permanent eller stadigvarande, etablera centrum för sina intressen i denna medlemsstat. Vistelsens varaktighet är således endast en indikation vid bedömningen av om det är fråga om ett stabilt hemvist. Det ankommer på den nationella domstolen att fastställa barnets hemvist mot bakgrund av samtliga faktiska omständigheter i det enskilda fallet. I artikel 17 anges att om talan som väcks vid en domstol i en medlemsstat avser fall som domstolen inte är behörig att ta upp enligt förordningen och en domstol i en annan medlemsstat är behörig enligt förordningen, ska den förstnämnda domstolen själv- mant förklara sig obehörig. 55 Dom i mål C-523/07, A, punkterna 37–44 och dom i mål C-497/10 PPU, Mercredi, punkterna 47–56. I artikel 20 anges att bestämmelserna i förordningen inte ska hindra att domstolarna i en medlemsstat i brådskande fall vidtar interimistiska åtgärder, däribland säkerhetsåtgärder, avseende personer eller tillgångar i den staten i enlighet med medlemsstatens lagstift- ning, även om en domstol i en annan medlemsstat är behörig att pröva målet i sak enligt förordningen. De interimistiska åtgärderna ska upphöra att gälla när den domstol i medlemsstaten som är behörig att pröva målet i sak har vidtagit de åtgärder den anser lämpliga. I svensk lagstiftning är 6 § LVU en sådan interimistisk åtgärd som avses i artikel 20 i II-förordningen. I skrivelsen från Förvaltningsrätten i konstaterar domstolen att för det fall att en socialnämnd eller en förvaltningsdomstol överväger en interimistisk åtgärd i enlighet med artikel 20 har myndigheten redan bedömt att en domstol eller myndighet i en annan medlems- stat är behörig att pröva målet i sak enligt förordningen. Det innebär att den svenska myndigheten saknar behörighet att i sak fatta beslut om vård enligt LVU. Därmed kan kravet i 6 § LVU att ”det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU” aldrig vara uppfyllt. Ett beslut om omhänder- tagande enligt 6 § LVU kan därmed varken fattas eller fastställas. Således tillhandahåller svensk rätt inte någon möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut trots att förordningen i och för sig ger möjlighet till det. Enligt Förvaltningsrätten i framstår detta som otillfredsställande med beaktande av syftet med LVU. 8.10Kritiska synpunkter på rättssäkerheten i samband med omhändertagande har mottagit en skrivelse från en enskild som framför kritik mot bristande rättssäkerhet i samband med beslut om omedelbara omhändertaganden.56 Skrivelsen har överlämnats till utredningen. I skrivelsen görs bl.a. en jämförelse med ordningen vid häktning. Vid ett frihetsberövande inom ramen för en för- 56 S2011/10812/FST. undersökning finns krav på en rättslig prövning, med muntlig förhandling inför domstolen, . Därefter ska det ske återkommande förhandlingar efter fjorton eller , beroende på misstankegraden. All utredning som åklagaren väljer att lägga fram för rätten får den misstänkte del av. Vid ett omhändertagande är den rättsliga prövningen begränsad till att beslutet om omhändertagande underställs förvaltnings- rätten i ett skriftligt förfarande (med möjlighet till förlängning om det finns synnerliga hinder). Den första gången en reell rättslig prövning sker är , då socialnämndens ansökan om vård enligt LVU prövas av förvaltningsrätten. Vidare framförs att det bör göras en översyn av vilka befogenheter som följer med det omedelbara omhändertagandet, regleringen av den utredning som därpå följer och möjligheten att överklaga beslut fattade under omhändertagandet. Även i det sammanhanget görs en jämförelse med bestämmelserna om häktning. Åklagarens och kriminalvårdens befogenheter vad gäller den häktade är noggrant reglerade i 24 kap. , häkteslagen (2010:611) m.m. För restriktioner av den misstänktes kontakter med omvärlden krävs särskilt medgivande av domstolen. Det finns utpekade besluts- fattare och möjlighet att överklaga flera beslut. Den utredning som den misstänkte begär ska tas in i förundersökningen, ska som huvud- regel inhämtas; vid avslag av en sådan begäran måste skäl anges. Enligt skrivelsen finns inte samma reglering för vilka befogenheter som följer med det omedelbara omhändertagandet. 8.11Utredningens överväganden och förslag Som framgår av kapitel 3 är begreppet rättssäkerhet komplext och innefattar flera olika aspekter. En central del är legalitetsprincipen, dvs. att den offentliga makten utövas under lagarna. Även objek- tivitetsprincipen, likhetsprincipen, proportionalitetsprincipen och principen om avgörande inom rimlig tid hör till rättssäkerhets- begreppet. Principen om avgörande inom rimlig tid innebär att det är bra om den enskilde får ett snabbt besked under förutsättning att detta inte påverkar kvaliteten i beslutet. Med utgångspunkt från dessa principer har utredningen analyserat processen för ett omhändertagande och därmed identifierat följande områden där rättssäkerheten behöver stärkas: Utformningen av socialnämndens beslut om omhändertagande. Nämndens befogenheter vid ett omhändertagande. Tidsfrister för socialnämnden och domstolen vid omhändertagande. I dessa delar lämnar utredningen i det följande förslag. I syfte att förhindra oavsiktliga avbrott under verkställigheten av vården föreslår utredningen även att rättens slutliga beslut om vård enligt den nya LVU ska gälla . Slutligen lämnar utredningen förslag som ger svenska myndigheter möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut enligt artikel 20 i II-förordningen. Utredningen har i kapitel 4 föreslagit att nuvarande LVU ersätts av en ny kapitelindelad lag. De bestämmelser som reglerar beslut om omhändertagande dvs. 6–9 §§ i nuvarande LVU ska samlas i ett eget kapitel. 8.11.2Utformningen av nämndens beslut Utredningens bedömning: Det får inte råda någon tvekan om grunden för ett omhändertagande. Utredningens förslag: Det ska införas en ny bestämmelse i den nya LVU där det uttryckligen föreskrivs att det i ett beslut om omhändertagande ska anges om omhändertagandet grundas på sådana omständigheter som avses i 2 eller 3 § nuvarande LVU eller om det grundas på bestämmelserna i båda dessa paragrafer. Som redovisats ovan finns det inte någon bestämmelse i LVU om hur beslut om omhändertagande ska utformas. Däremot framgår det av allmänna råd att socialnämnden ska ange om det är hemförhållandena, den unges eget beteende eller båda som brister.57 JO har i flera beslut uppmärksammat att social- nämnden inte preciserat grunden för det omedelbara omhänder- tagandet i beslutet. Enligt JO är det av rättssäkerhetsskäl viktigt att detta framgår eftersom det finns skillnader i vilka tvångsåtgärder som får vidtas mot barn och unga beroende på om omhänder- tagandet gjorts med stöd av 2 eller 3 § LVU. Ett barn vårdas under ett omhändertagande med stöd av 6 § LVU. I det stadiet då ett beslut om omhändertagande fattas står det inte alltid klart för socialnämnden om det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 2 eller 3 § LVU. Utredningen instämmer emellertid i uppfattningen att det för såväl barnet eller den unge som för dennes vårdnadshavare är viktigt att beslutet så långt möjligt är tydligt även i dessa hänseenden. Utredningen föreslår därför att det ska införas en ny bestämmelse som stadgar att det i ett beslut om omhändertagande ska anges om omhändertagandet grundas på sådana omständigheter som avses i nuvarande 2 eller 3 § LVU eller om det grundas på bestämmelserna i båda dessa paragrafer. I det följande avsnittet föreslår utredningen även en reglering som innebär att det är av betydelse för socialnämndens befogenheter redan under det omedelbara omhändertagandet att det framgår av beslutet om det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § eller omständigheter i båda dessa paragrafer. 8.11.3Socialnämndens befogenheter behöver tydliggöras Utredningens bedömning: Det får inte råda någon tvekan om vilka befogenheter socialnämnden har ett omedel- bart omhändertagande verkställs. Utredningens förslag: Det ska tydliggöras i den nya LVU vilka befogenheter socialnämnden har under verkställigheten av ett omhändertagande. 57 SOSFS 1997:15 s. 46. Som tidigare redovisats har det framförts till utredningen att det bör göras en översyn av vilka befogenheter som följer med det omedelbara omhändertagandet. har i allmänna råd tolkat 10 § LVU så att 10 § andra stycket – 20 § LVU även gäller under ett omhändertagande. Det innebär bl.a. att socialnämnden får besluta om umgängesbegränsningar eller att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare. Även bestämmelserna om de särskilda befogenheterna är, enligt allmänna råd, tillämpliga under ett omhändertagande. JO gör samma tolkning som i detta avseende. För att kunna tillförsäkra barn och unga nödvändigt skydd måste det enligt utredningen vara möjligt att även för det omedelbara omhändertagandet besluta om placering på låsbar enhet eller andra skyddsåtgärder. Utredningen kan dock konstatera att det på denna punkt saknas uttryckligt stöd i lagen. Utredningen föreslår därför att det ska införas en bestämmelse i den nya LVU som anger vad som ska gälla i fråga om social- nämndens befogenheter under ett omhändertagande. Om nämnden har beslutat om ett omhändertagande på grund av förhållanden i hemmet (miljöfallen) får socialnämnden besluta, förutom hur vården ska ordnas, om umgängesbegräns- ningar eller att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare. Om barnet eller den unge placeras på ett särskilt ungdomshem gäller även bestämmelsen om möjligheten till kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Om beslutet om omhändertagande föranleds av omständigheter som är hänförliga till barnets eller den unges eget beteende (beteende- fallen) får även övriga bestämmelser om skyddsåtgärder tillämpas. I det stadiet då ett beslut om omhändertagande fattas, vet socialnämnden på vilken grund sannolikheten vilar. Avsikten med omhändertagandet kan ibland vara just att utreda vilken av grunderna, eller båda, som kan komma i fråga. kan därför ibland besluta om omedelbar vård med stöd av omständigheter som avses i både nuvarande 2 § och 3 § LVU. Även i de fallen bör bestämmelserna om skyddsåtgärder göras tillämpliga. 8.11.4Ett beslut om omhändertagande ska underställas utan dröjsmål Utredningens förslag: Nuvarande 7 § första stycket LVU ska kompletteras så att det framgår att socialnämndens beslut om omhändertagande ska underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål. Ett beslut om omhändertagande är en mycket ingri- pande åtgärd som vidtas i en akut situation, ibland utan tidigare kännedom om barnet eller den unge. Av rättssäkerhetsskäl är det därför viktigt att ett sådant beslut underställs rättslig prövning . Som framgår tidigare i detta kapitel ska social- nämndens beslut om ett omhändertagande ha kommit in till förvaltningsrätten för underställande senast inom efter att det fattats. Som motivering till veckofristen anfördes i förarbetena att det bl.a. kan vara nödvändigt att till beslutet foga även annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden. Vid kan det vara svårt att få tag på sådan utredning. Enligt allmänna råd innebär bestämmelsen att beslutet och skälen för det ska dokumenteras eller – om beslutet fattas under kvällstid eller – senast dagen därpå. Det får inte förekomma att nämnden avvaktar med att sända in beslutet till förvaltningsrätten för att utreda om förutsättningar för det omedelbara omhändertagandet är uppfyllda. Däremot kan nämnden behöva komplettera med annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden nästkommande vardag. Underställningen ska dock ske så snart det över huvud taget går. Det har framförts till utredningen att det borde vara möjligt att skicka beslutet samt övriga handlingar i ärendet till förvaltningsrätten som det fattas eller senast . Ett beslut om omhändertagande enligt LVM ska utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet underställas förvalt- ningsrätten. Utredningen föreslår att även nuvarande bestämmelse i LVU kompletteras med ”utan dröjsmål”. På det sättet blir det tydligare att nämnden inte får avvakta med att sända in beslutet till förvaltningsrätten för att utreda om förutsättningar för det omedelbara omhändertagandet är uppfyllda. Med utan dröjsmål avses snabbast möjliga handläggning med hänsyn till de föreliggande omständigheterna. I allmänhet kan själva beslutet om omhändertagande ges in till förvaltningsrätten som beslutet fattas eller .