sou · H3B3101 · 2015-12-09 00:00:00 — De samlade ekonomiska förändringarna per invånare blir störst i de mest avlägset belägna landsbygdskommunerna som i genomsnitt väntas få en negativ förändring av det ekonomiska resultatet på per invånare i löpande priser. Det motsvarar en försämring på per invånare i fasta priser utifrån dagens penning- värde. Utvecklingen för storstadskommunerna ser bättre ut, men även här beräknas en negativ förändring på i genomsnitt per invånare i fasta priser. På länsnivå är det framför allt kommunerna i län och i Norrlandslänen , och i vilka den kommunalekonomiska utvecklingen beräknas bli svag. Sammanfattande slutsatser och förslag Bilaga 7 till LU15 Kommunerna i , och för- väntas få den minsta ekonomiska förändringen med en minskning av det ekonomiska resultatet på per invånare i fasta priser. Sammantaget indikerar prognosen ett ökat spann mellan kommuner avseende den ekonomiska situationen framöver. Det bör betonas att beräkningarna innehåller vissa förenklingar och osäkerheter. Exempelvis ingår inte de kommunala fastighets- avgifterna och framskrivningen av den kommunala kostnads- utjämningen bygger på ett schablonmässigt samband om att den s.k. strukturkostnaden förändras med hälften av den ålders- bestämda nettokostnadens förändring. Detta bedöms dock inte på något påtagligt sätt förändra de huvudsakliga slutsatserna från analysen. Den största osäkerheten i beräkningarna ligger emellertid i antagandet att de kommunala nettokostnaderna följer den demo- grafiska utvecklingen. Den historiska utvecklingen –2005 har dock inneburit en kostnadsökning utöver vad som förklaras av demografiska förändringar, vilket bl.a. beror på att individer generellt efterfrågar högre standard i offentliga verksam- heter i takt med ökat välstånd. Det är således fullt tänkbart att vi även fortsättningsvis kommer att se ökade kommunala kostnader på grund av medborgarnas krav på höjd standard avseende välfärdstjänster. Om kostnadsutvecklingen för kommunerna skulle följa det historiska s.k. ”plus-ett-alternativet” stiger de beräknade nettokostnaderna markant. Ett sådant scenario skulle innebära avsevärt större utmaningar för den kommunala ekonomin. De största problemen skulle uppstå i de mest avlägsna landsbygds- kommunerna där den ekonomiska förändringen skulle motsvara per invånare (fasta priser) 2040. Även för storstads- kommunerna skulle ett sådant scenario innebära stora ekonomiska påfrestningar. Om de kommunala kostnaderna tillåts öka på detta sätt beror dock ytterst på vilka politiska prioriteringar som görs på såväl lokal som nationell nivå. Sammanfattningsvis ser vi generellt sett ökade påkänningar för den kommunala ekonomin till 2040. Framskrivningarna pekar dock på stora variationer mellan olika kommungrupper. För storstads- kommunerna skulle de beräknade ekonomiska försämringarna uttryckt som kommunalskatt motsvara i höjd kommunalskatt, medan det skulle motsvara för Bilaga 7 till LU15 Sammanfattande slutsatser och förslag kommunkategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner. För den stora majoritet av befolkningen som 2040 kommer att bo i storstadsregioner förefaller detta som hanterbart, medan mindre och perifert belägna kommuner får en svårare situation. Om de kommunala kostnaderna däremot fortsätter att öka utöver vad som följer av demografins utveckling blir dock utmaningarna avsevärt större. Om det s.k. ”plus-ett-alternativet” fortsätter till 2040 innebär det ett behov av att höja kommunalskatten med i de mest avlägset belägna landsbygdskommunerna och med i storstadskommunerna. 7.2.2Möjliga åtgärder och förslag Effektivisering av den kommunala verksamheten En första naturlig åtgärd för att klara de kommunala uppgifterna med ett begränsat finansiellt utrymme är att höja produktiviteten i verksamheten. Det handlar dels om tillgång till produktions- faktorer, dels om hur tillgängliga produktionsförutsättningar används på ett effektivt sätt. Även kvalitetsförändringar bör beaktas i den mån det är möjligt. Att klara en sådan omställning innebär att innovationsförmågan inom den kommunala sektorn behöver utvecklas generellt, men behoven är särskilt stora i befolkningsmässigt små kommuner i mer glesbefolkade delar av landet. De långa avstånden innebär där ofta större svårigheter att rationalisera den kommunala servicen med bibehållen kvalitet. Analysen i kapitel 4 har visat att det historiskt varit svårt att höja produktiviteten inom de två stora kommunala verksamheterna grundskola och äldreomsorg. För kan det konstateras att kostnadsökningarna regelmässigt har överstigit de demografiskt betingade förändringarna . Det gäller såväl växande som krympande kommuner. Det genomgående mönstret är att kost- nadsökningarna ligger klart över vad som förklaras av demografiska förändringar. Det är dock oklart om kostnadsökningarna beror på försämrad produktivitet eller på förändrade förutsättningar för skolverksamheten. Inte heller inom den kommunala äldreomsorgen syns några tecken på produktivitetsförbättringar. Tvärtom har kostnads- utvecklingen varit betydligt högre än antalet omsorgstagare sedan Sammanfattande slutsatser och förslag Bilaga 7 till LU15 Informationen om kvaliteten på de levererade tjänsterna är också knapphändig. Den bild som målas upp inom dessa två kommunala verksamheter stöds också av tidigare undersökningar som pekar på en historisk kostnadsökning på över vad som förklaras av de demografiska förändringarna. Det har alltså visat sig påtagligt svårt att åstadkomma produktivitetshöjning och effektivisering inom betydande delar av den kommunala verksamheten. Vad detta beror på kan givetvis diskuteras. När vi blickar framåt mot 2040 ser vi att den demo- grafiska utvecklingen innebär försämrad ekonomi, vilket ställer ökade krav på att effektivisera den kommunala verksamheten. Även med ett väl utbyggt kommunalekonomiskt utjämningsystem kvarstår denna bild. Större påfrestningar för den kommunala ekonomin kan också driva på utvecklingen av innovativa lösningar. Det kan handla om ny teknik för att tillhandahålla kommunala tjänster, men också om nya organisatoriska lösningar som ökar effektiviteten i verksam- heten. Distansöverbryggande teknik kan exempelvis utvecklas ytterligare inom skola, vård och omsorg, men det handlar också om att organisera verksamheten på ett effektivt sätt utifrån dessa nya möjligheter. Behoven att utveckla denna typ av innovativa lösningar blir särskilt stora i kommuner med långa avstånd och geografiskt spridd verksamhet. Även om de ekonomiska motiven kan driva på utvecklingen av innovativa lösningar inom den kommunala sektorn kan det behövas stöd från såväl statlig som regional nivå. En nationell innovat- ionsstrategi bör särskilt beakta behoven inom den kommunala verksamheten och ekonomiskt stöd för pilotprojekt inom området kan behövas för att bidra till utvecklingen. Detsamma gäller de regionala utvecklingsstrategierna som utöver en allmän fokusering på demografiska utmaningar, specifikt behöver ta upp behoven inom och landstingskommunal verksamhet. I , som förmodligen är ett av de länder som har de största demografiska utmaningarna, har regeringen allt mer fokuserat på förebyggande vård, digitalisering och användning av telemedicin för vård och omsorg. Det nya systemet har utarbetats för att proaktivt stödja äldres självständighet, vara användarvänligt och skapa en tydlig balans mellan fördelarna och nackdelarna för den enskilda. Det är grundläggande inom omsorgsverksamhet i allmänhet att rätt Bilaga 7 till LU15 Sammanfattande slutsatser och förslag tjänster ska tillhandahållas för rätt personer, och i synnerhet att äldreomsorg bara ska erbjudas personer som har ett verkligt behov av detta. På ett övergripande plan är det naturligtvis viktigt att kommunerna har skatteintäkter som är tillräckligt stora för att den kommunala verksamheten ska kunna bedrivas på ett tillfredställande sätt. Ur det perspektivet är en stor andel befolkning i arbetsför ålder fördelaktig, men också att en stor andel av den arbetsföra befolkningen förvärvsarbetar. Dessa frågor kommer att behandlas mer utförligt i avsnittet om arbetskraftsförsörjning nedan. Analysen i tidigare kapitel har visat att alla kommuner, i varierande omfattning, väntas få utökade behov av ekonomiska tillskott utifrån demografins utveckling. Än större blir behoven om de kommunala kostnaderna fortsätter att öka mer än vad som följer av demografins utveckling. Analysen har också visat att många landsbygdskommuner har systematiskt högre redovisade netto- kostnader än vad de teoretiskt framräknade strukturkostnaderna inom skatteutjämningssystemet indikerar. bör det noteras att skillnader mellan redovisade kostnader och struktur- kostnader kan bero på skillnader i ambitionsnivå, effektivitet och graden av avgiftsfinansiering. Det förefaller som att det kommunalekonomiska utjämning- ssystemet i stora delar klarar av de demografiska förändringarna till 2040. Utjämningssystemet har efter 1996, då nuvarande modell för kostnadsutjämning infördes, utretts . Det har i dessa utredningar inte framkommit något som tyder på att exempelvis mindre landsbygdskommuner missgynnas. Framskrivningarna till 2040 pekar dock på att det i ett längre tidsperspektiv kan finnas behov av vissa justeringar avseende omfördelningen inom utjämningssystemet, för att stödja de mindre landsbygdskommu- nerna. En eventuellt större omfördelning mellan kommuner sätter press på legitimiteten för systemet, särskilt från de stora nettobetalarna. I ett kortsiktigt perspektiv kan det emellertid finnas behov av att från nationell nivå mer direkt stödja svaga kommuner som Sammanfattande slutsatser och förslag Bilaga 7 till LU15 börjar närma sig gränsen vad gäller förutsättningar att bedriva en fungerande verksamhet. Det skulle därmed kunna övervägas att inrätta någon form av nationellt system som kan ingripa och hjälpa enskilda kommuner när så krävs. En annan möjlighet är att kommuner i ökad utsträckning avgiftsbelägger delar av den kommunala servicen. Kommunernas möjligheter att ta ut avgifter är dock reglerat i lag. Vad gäller s.k. obligatoriska verksamheter får avgifter endast tas ut i den utsträckning lagstiftningen medger. I vissa fall finns dessutom en begränsning för hur stort uttag man får göra . Frågan är dessutom känslig ur ett jämlikhetsperspektiv, om vissa invånare kan betala sig till bättre service, medan andra måste avstå. Här handlar det om en avvägning mellan fördelningspolitiska mål och vad som är effektivt ur ett ekonomiskt perspektiv. Samverkan mellan kommuner är vanligt förekommande, framför allt inom områden som utbildning, räddningstjänst och socialtjänst. Ökad samverkan mellan kommuner innebär att de kan dela på kostnader, men det ger också möjlighet att dela på kompetens, exempelvis då det egna befolkningsunderlaget inte motiverar heltidstjänster. Även rekrytering av personal kan underlättas genom att heltidstjänster i ökad utsträckning kan erbjudas. Att få ut de fulla effekterna av kommunsamarbeten kan dock visa sig vara svårt. Samverkan kan dels vara svår att realisera om någon av parterna anser sig förlora på samarbetet, dels medföra oklarheter avseende ansvar och ansvarsutkrävande. En annan typ av samarbete brukar gå under beteckningen fler- nivåstyrning. En innebörd av begreppet är att ett stärkt flernivå- samarbete kan frigöra mer resurser genom samverkan mellan såväl olika nivåer i samhället (vertikal samverkan), som mellan offentliga och privata aktörer på samma nivå (horisontell samverkan). Det finns dock svårigheter även med denna typ av samverkan. Olika aktörer, t.ex. kommuner och regionalt utvecklingsansvariga organisationer har olika mandat och ansvarsförhållanden, vilket innebär att det kan råda en konkurrenssituation mellan dessa. Svenska regioner är också generellt svaga i fråga om formella Bilaga 7 till LU15 Sammanfattande slutsatser och förslag mandat och ledarskap, medan kommunerna ofta har begränsade resurser att delta fullt ut i en effektiv flernivåsamverkan. I båda dessa fall kan det finnas anledning att från nationell och regional nivå stödja utvecklingen av dels kommunsamarbeten, dels samverkan mellan kommuner och andra aktörer. Regionerna och de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna74 har en viktig roll i detta arbete. Inte minst kan man erbjuda arenor och kunskaps- underlag för att utveckla kommunernas samarbete med varandra och med andra aktörer. kommuner och landsting (SKL) bör också ha en viktig roll i sammanhanget. Det kan exempelvis handla om att sprida erfarenheter om vilka samarbetesformer som visat sig fungera bra och hur man kan hantera olika intresse- konflikter. I utredningen som låg till grund för den senaste stora kommun- reformen 1974 konstaterades att 8 000 invånare var en kritisk gräns för att bedriva effektiv verksamhet. har både antalet små kommuner med färre än 8 000 invånare och antalet stora kommuner med över 100 000 invånare ökat i antal, medan antalet ”mellanstora” kommuner minskat i antal. Denna utveckling ser ut att fortsätta och t.o.m. accelerera enligt prognosen till 2040. Framför allt förväntas antalet riktigt små kommuner med färre än 5 000 invånare öka i antal; från 9 stycken 1974 till 23 stycken 2040. Inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet görs beräkningar över optimal skolstorlek utifrån effektivitets- synpunkt. Omräknat till befolkningsunderlag indikerar dessa beräkningar att kommuner skulle behöva ha en minsta storlek om cirka 10 000 invånare för att kunna bedriva en effektiv grundskole- verksamhet. nordiska grannländer har antingen genomfört en kommunreform eller utreder möjligheterna att genomföra en 74 Landstingen i län, , , , , , , , län, , samverkansorganen i län, , , län, , , , länsstyrelserna i , , och . Sammanfattande slutsatser och förslag Bilaga 7 till LU15 I , som genomförde en kommunreform 2007, ställdes krav på att kommunerna skulle ha en miniminivå om 20 000 invånare för att säkerhetsställa större professionell och ekonomisk bärkraft. Alternativt kunde kommunerna ingå formella samarbeten med grannkommunerna och därmed uppnå ett befolkningsunderlag på minst 30 000 invånare. är mitt i genomförandet av en kommunreform som syftar till en mer funktionell kommunstruktur. Likaså har påbörjat förberedelser för en reform. I fall anges att kommuner som har ett befolkningstal under 20 000 invånare ska utreda sammanslagningar med andra kommuner och i rekommenderar expertgruppen för kommunreformen att de nya kommunerna bör ha minst 15 000–20 000 invånare. Samman- fattningsvis kan vi se att en kritisk gräns för effektiv kommun- storlek anses gå vid cirka 20 000 invånare i våra grannländer. Även om jämförelser med våra nordiska grannländer ska göras med försiktighet kan det konstateras att så många som 164 stycken () av de svenska kommunerna beräknas ha färre än 20 000 invånare 2040. Enligt prognosen kommer 56 kommuner att ha färre än 8 000 invånare . Utifrån en teoretisk utgångspunkt och jämförelser med övriga nordiska länder skulle det således kunna finnas skäl att diskutera en kommunreform även i . Alternativt skulle former och krav på mer formaliserade kommunsamarbeten kunna utvecklas. Teori och praktisk verklighet är emellertid olika saker. Rådet för kommunala analyser och jämförelser liksom andra analyser har funnit att det saknas starka samband mellan kommunstorlek och kostnadseffektivitet, trots att små kommuner ofta har högre personaltäthet på grund av behov och skalnackdelar. Studeras personalens utbildning eller resultat i framkommer inte heller några resultat som tyder på att mindre kommuner har en sämre position än större, även om variationen mellan kommuner är stor. Det finns dock en grupp mindre kommuner med färre än 5 000 invånare som generellt sett verkar ha sämre resultat än andra kommuner. Orsaken till detta verkar dock snarare hänga samman med geografiskt läge och befolkningsgleshet än med kommun- storlek. Små kommuner med tillgång till en större arbetsmarknads- region har i detta avseende ett bättre utgångsläge än glesbygds- och mer perifert belägna kommuner. Bilaga 7 till LU15 Sammanfattande slutsatser och förslag Det verkar således stå klart att gleshet och långa avstånd inverkar negativt på kommuners ekonomi. Det är dock inte givet att formella sammanslagningar skulle förbättra de ofta ytstora kommunernas möjligheter att med begränsade resurser erbjuda god service till invånarna. Även med en ny kommunreform kvarstår således vissa strukturella problem som är förknippade med gleshet och avstånd. Det är dock inte ett tillräckligt motiv att bortse från behovet av en ny kommunreform. Här behövs också fortsatta analyser kring behovet av kompletterande insatser som kan förbättra de perifert belägna kommunernas förändrade demo- grafiska sammansättning. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det inte gått att fastlägga någon ”kritisk nivå” för kommunstorlek som särskilt skulle motivera kommunsammanslagningar. Prognosen i denna rapport pekar dock på att det blir allt fler små kommuner som dessutom får allt större demografiska utmaningar, vilket orsakar problem med att klara ekonomi och service. Det kan också konstateras att de funktionella regionerna, t.ex. i form av arbetsmarknadsregioner eller pendlingsomland, blir allt större och att de oftast omfattar flera kommuner. Behovet av kommun- sammanslagningar har därför tilltagit. Det står också klart att om en eventuell kommunreform ska genomföras måste den utgå från en tydlig strategi från statens sida. Viktiga frågor är exempelvis utifrån vilka kriterier en reform ska genomföras, om den ska omfatta hela landet eller bara vissa delar, samt hur tidsplanen ska se ut. Staten kan också välja mellan att utifrån lagstiftningsvägen föreskriva kriterier för hur en ny kommunindelning skulle se ut, eller att genom ekonomiska incitament stimulera kommuner att frivilligt gå samman. Ett alternativ till kommunsammanslagningar skulle kunna vara att se över ansvarsfördelningen mellan den kommunala, regionala och statliga nivån. En asymmetrisk samhällsorganisation där större kommuner har större befogenheter än mindre kan vara ett sätt. En annan möjlighet kan vara att förändra lagstiftningen så att en större kommun kan ta över ansvaret för verksamheter i en mindre kommun. Sammanfattande slutsatser och förslag Bilaga 7 till LU15 Lokal anpassningspolitik och social innovation De strategier som behövs på nivå blir på många håll särskilt komplexa när kommunen minskar i befolkning. Syssner (2014) har i en studie pekat på att beslutsfattare uppfattar demo- grafin som en viktig planeringsförutsättning, men att man ogärna pratar om det faktum att befolkningen minskar. Tillväxt är oftast norm i lokal politik och strategiskt utvecklingsarbete. Arbetet är inriktat på ”att vända trenden” i mer positiv riktning, trots att det mesta talar för det motsatta. I studien lanseras istället ett förslag om en mer aktiv, medveten och öppen anpassningspolitik. Anpassningspolitiken skulle öka transparensen kring kommu- nens realistiska utvecklingsmöjligheter, utan att för den skull bli synonym med en nedskärningspolitik. Istället bör man på nivå sträva efter nya sätt att hantera välfärdsuppdraget, utan att kvaliteten på den service man erbjuder blir sämre. Det ställer krav på nytänkande och lärande mellan kommuner med likartade förutsättningar. Det kommer också krävas ett stort mått av nytänkande och innovativa lösningar som innefattar aktörer från såväl offentlig som privat sektor samt från det civila samhället. Som analysen visat blir behoven av nya lösningar särskilt stora i glesbefolkade och perifert belägna delar av landet, som dels får de största demografiska obalanserna, dels har de mest komplexa förutsättningarna genom långa avstånd och spridd bosättningsstruktur. Begreppet social innovation har allt mer kommit att användas för nya och okonventionella lösningar på olika samhällsbehov, exempelvis hur vård- och omsorg organiseras på nya sätt. Det handlar om nya angreppssätt och lösningar på sociala behov eller gemensamma problem som implementeras och uppnår effekt i samhället. Inte minst har social innovation börjat användas som begrepp för nya lösningar på problem som följer av demografiskt betingade utmaningar. Social innovation är inte ett nytt fenomen, men formerna har framför allt utvecklats i länder som och där de offentliga välfärdssystemen inte är lika omfattande som i . I takt med att samhällsutmaningarna ökar, och givet de begränsade möjligheterna till skattefinansiering, har intresset för social innovation ökat även . Området är dock mycket heterogent Bilaga 7 till LU15 Sammanfattande slutsatser och förslag och utöver enskilda individer kan flera typer av aktörer som föreningar, välgörenhetsorganisationer, lärosäten, företag och myndigheter inkluderas i olika konstellationer. Ett utvecklat stöd för sociala innovationsprocesser i skulle därmed kunna vara befogat. Myndigheter kan bidra genom allmänt kunskapsfrämjande samt genom byggandet av plattformar, partnerskap och nätverk. Olika typer av aktörer kan här verka som finansiärer; ideella organisat- ioner, kommuner, landsting, stat och högskolor. Nätverk är betydelsefulla bland annat för att finna samarbeten mellan innovatörer och för finansiering eller annat stöd. Eftersom sociala innovationsinitiativ ofta innehåller organisationer och personer som inte är vana att söka sig till offentliga eller privata finansiärer, är matchningsprocesserna av stor betydelse. I vissa fall är ideella organisationer med kunskap om social innovation intermediärer för att identifiera, följa upp och utvärdera olika initiativ (Tillväxtanalys 2014d). Det finns flera intressanta internationella exempel på hur arbetet med sociala innovationer kan stödjas. I finns National Endowment of Science, Technology and the Arts (NESTA) som är en fristående välgörenhetsorganisation till stor del finansierad via donationer och intäkter från Lottery. NESTA bedriver egen forskning om sociala innovationer och publicerar resultaten för att sprida kunskap om vilka strategier som tycks effektiva. Man kan också gå in med stöd i form av bidrag eller investeringar riktat mot ägande i socialt innovativa verksam- heter. Ytterligare ett internationellt exempel finns i , där Arbets- och näringsministeriet har en särskild funktion att stötta utvecklingen av sociala innovationer. Insatserna består bl. a. i nät- verksbyggande och utveckling av modellerna för offentlig upphandling så att de stimulerar nya innovativa lösningar. Ett innovativt exempel från är regeringens stöd för att skapa ”omsorgssamhällen”, (), som är särskilt anpassade för äldre. Den japanska regeringen ger även stöd för att gynna utvecklingen av ”kompakta städer”, där människor och framför allt äldre ska lockas att bo i stadskärnan istället för i förorter. Meningen är att man på ett enklare och billigare sätt ska kunna erbjuda förebyggande vård- tjänster, sjuk- och äldrevård, spaanläggningar, etc. Ett syfte är Sammanfattande slutsatser och förslag Bilaga 7 till LU15 också att de sociala kontakterna ska öka så att risken för demens- sjukdomar minskar. 7.3.1Vilka är utmaningarna och hur stora är de? Som tidigare konstaterats beräknas befolkningen i åldern 20–minska i 60 av 72 FA-regioner till 2040. Minskningen förväntas motsvara av befolkningen i stora delar av inland och på skilda platser i mellersta och . Det innebär att även med en svag utveckling av arbetsmarknaden kan det bli svårt att förse såväl offentlig som privat sektor med arbetskraft. Inte minst kan behoven inom offentlig verksamhet som vård och omsorg bli svåra att tillgodose, då både behoven och andelen äldre ökar i många av dessa regioner. I analysen i denna rapport används förvärvsgraden, dvs. syssel- satt dagbefolkning relativt befolkning i arbetsför ålder, som huvudsakligt mått på en obalans eller bristsituation på arbets- marknaden. En kvot på exempelvis 0,9 innebär att en mycket stor del av den regionala befolkningen måste förvärvsarbeta för att klara arbetskraftsförsörjningen i regionen.