sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — Redan nu kan också framhållas att olika delar av problem- beskrivningen kan tala för lösningar som pekar i olika riktningar och som kräver överväganden av olika art (rättsliga, ekonomiska, praktiska/administrativa, etc.). Exempelvis är de krav som följer av nödvändiga att uppfylla om det är önskvärt att en fram- tida ordning ska innehålla inslag av statsstöd, dvs. om vissa branscher inom näringslivet även ska gynnas framför andra, något som i sin tur är en fråga som i första hand baseras på ekonomiska överväganden med utgångspunkt t.ex. i konkurrenskraft, föräd- lingsvärde och samhällsekonomisk effektivitet. nämnts återkommer utredningen till dessa frågor. Nedan följer den problembeskrivning som utredningen gör. Som framgått av beskrivningen av gällande rätt är nivån på energi- skatten på el bl.a. beroende av avgränsningen mellan förbrukning i ”industriell verksamhet i tillverkningsprocessen” och annan typ av förbrukning. Begreppet är inte definierat, varken i lagtexten eller i förarbeten, och ger upphov till gränsdragningsproblem men även till följdfrågor som är förenade med gränsdragningsproblem.16 Gränsdragningsproblemen och utfallet av bedömningarna kan i praktiken leda till att samma mängd el – förbrukad i samma eller liknande typer av verksamheter – beskattas olika beroende på beting- elser som inte är knutna till själva skattebasen, dvs. elförbruk- ningen, eller till verksamhetens inriktning och som vissa företag men inte andra kan påverka, ibland genom rent organisatoriska arrangemang. I denna del kan även hänvisas till avsnitt 17.2 och 17.3 med rubrikerna Rättstillämpningen respektive Gränsdragningsproblem. Gränsdragningarna skapar rättslig osäkerhet och är ett problem i sig men tangerar även nästa fråga, som rör neutralitets- och kon- kurrensproblem. Rubriken på utredningens direktiv – Sektorsneutral och konkurrens- kraftig energiskatt på el – sammanfattar två av de väsentliga problemområden som utredningen har att förhålla sig till. Som framgått tidigare är nuvarande energiskatt på el inte neu- tral, varken mellan företag i olika sektorer eller mellan företag i samma sektor men med olika geografiska belägenheter. 16 Gränsdragningsproblemet har även uppmärksammats i tidigare utredningsdirektiv, till den s.k. (dir. 2001:29). Baserat på vad EU:s – – kommande energiskattedirektiv förväntades kräva, föreslog kommittén (SOU 2003:38) en annan beskattningsmodell, med en enhetlig skattesats för näringslivet. Då skulle den avgör- ande gränsdragningen vara den som görs mellan näringslivet å ena sidan och hushållen och myndigheterna å andra sidan. Modellen krävde omfattande finansiering, som till stor del föreslogs ske via företagens löneavgifter, och kom inte att genomföras. ge upphov till snedvridningar och påverkar konkurrenskraften mellan olika verksamheter. Förutom att frågan har ett nationellt perspek- tiv, finns också en internationell konkurrensaspekt att ta hänsyn till och som inte nödvändigtvis berör alla verksamheter som träffas av den svenska energiskatten på el. Förutom konkurrensen mellan företag kan som en annan internationell konkurrensaspekt noteras den konkurrens som kan förekomma stater emellan med avseende på investeringar i befintliga företagsetableringar eller nyetableringar och där skatterna kan användas som ett konkurrensmedel. För medlemsstater i EU måste det ske inom de ramar som gemen- skapsrätten tillhandahåller, jfr nästa avsnitt angående statsstöds- problem. Mot denna bakgrund kan här lyftas fram dels att den allmänna utgångspunkten för utredningens uppdrag enligt direktiven är att en förändrad energiskatt ska undvika snedvridningar i möjligaste mån som det svenska näringslivets internationella kon- kurrenskraft behålls, dels den i direktiven omnämnda strävan att fortlöpande erbjuda goda villkor för företag och investeringar i , dels att den huvudsakliga inriktningen för utredningens arbete ska vara att se över dagens beskattningsnivåer som innebär olika skattesatser för olika typer av verksamheter. I denna del kan även hänvisas till det kommande avsnitt 8 där utredningen diskuterar konkurrenskraft. En jämförelse av den svenska regleringen och hanteringen av de statsstöd som utgår via energiskatten på el med de krav som redan ställs och de ytterligare krav som kommer att ställas enligt den all- männa gruppundantagsförordningen (se avsnitt 3.6.4) ger vid handen att det finns problem som måste hanteras, om stöden ska kvali- ficera för gruppundantagsförordningens undantag från anmälnings- skyldighet enligt EUF-fördraget. Det saknas en reglering som utesluter stöd till företag som är i svårigheter eller som är återbetalningsskyldiga för uppburet olagligt statsstöd. Stöd får inte ges till företag som inte intygat att de inte är i svårigheter eller föremål för återbetalningsskyldighet. Därför är ett system likt det nuvarande där stödet utgår automatiskt, dvs. utan att det påkallas av stöd- mottagaren, inte möjligt att tillämpa med de nya statsstödsreglerna. Ett annat krav som måste uppfyllas är att uppgifter om vissa stödmottagare ska offentliggöras på en övergripande webbplats. Det gäller alla stödmottagare som sammantaget har fått mer än i stöd inom en stödordning. De uppgifter som ska publiceras framgår av den allmänna gruppundantagsförord- ningens bilaga III (och återges i avsnitt 3.6.4 ovan). Den aktör som ska mata in dessa uppgifter på webbplatsen måste alltså få in vissa grundläggande uppgifter om stödmottagarna. Detta försvåras om stödet, på det sätt som sker, förmedlas via en mellanhand (elleverantören) genom att denne övervältrar kostnaden för energi- skatten på förbrukaren enligt en lägre skattesats än den som gäller för dem som inte erhåller något stöd. Det stöd som varje stöd- mottagare får måste summeras och stödordning för att det ska kunna avgöras vilka stödmottagare som ska publiceras. Publicering ska ske senast efter sista datum för inlämnande av skattedeklarationen. Både kravet om att stöd inte får ges till företag som är i svårigheter eller som är återbetalningsskyldiga för uppburet olagligt statsstöd och kravet om offentliggörande av uppgifter om vissa stödmottagare är förutsättningar för att den allmänna gruppundan- tagsförordningen ska kunna tillämpas, vilket framgår av artikel 3 i densamma. Om gruppundantaget åberopas utan att dessa krav är uppfyllda, riskerar det att leda till att samtliga stöd som utbetalas utgör olagligt statligt stöd som måste återkrävas med ränta från stödmottagarna. Stödmottagarna är i detta sammanhang de företag som i slut- änden drar fördel av en lägre skattesats än den i övrigt generella skattesatsen om /kWh. Antalet stödmottagare är omfatt- ande och det sammanlagda statsstödet (elförbrukningen multipli- cerad med differensen mellan /kWh och den lägre skatte- satsen) uppgår till betydande belopp, mer än 2013. Om det stöd de erhåller inte uppfyller krav, kan konsekvenserna av detta bli högst påtagliga. Eventuella förslag från utredningens sida baserat på den huvud- sakliga inriktningen för utredningen – en översyn av beskattnings- nivåerna med olika skattesatser för olika typer av verksamheter – kan påverka antalet stödmottagare och nivån på statsstödet. länge skatteordningen innehåller inslag av statsstöd, måste den an- passas så att den håller måttet i förhållande till stats- stödsregler. Mot ovanstående bakgrund kan lyftas fram att det av utred- ningens direktiv framgår att det bör övervägas om ett system som inte utgör statligt stöd kan införas, att antalet inslag av statsstöd som kräver godkännande ska begränsas i möjligaste mån och att detsamma gäller stöd där stödmottagare eller stödbelopp inte är kända av stödgivande myndighet eller annan myndighet. 3.8.5Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget Som framgår av utredningens uppdrag ska utredningen beakta de samhällsekonomiska konsekvenserna av lämnade förslag. Det måste förstås göras i relation till nollalternativet, dvs. om ingenting görs. Nuvarande ordning och de problem som har pekats på – inte minst de EU-rättsliga – har också effekter nu och , om det svenska regelverket lämnas oförändrat som yttre omständigheter har förändrats. Om de förslag som utredningen lämnar innebär offentlig- finansiella kostnader ska, enligt direktiven, förslag till finansiering inom skatteområdet lämnas. Som utredningen ser det är en rimlig utgångspunkt, även om det inte anges i direktiven, att eventuella förändringar av beskattningen av el finansieras inom samma skatte- område, dvs. skatt på el. Denna utgångspunkt ger en yttre ram som inte nödvändigtvis är ett problem, men som utredningen har att förhålla sig till. Ett ändrat system leder automatiskt till en omfördelning av skattebördan. Detta medför inte bara att de som har en gynn- sam beskattning kan få en försämring. Det kan också leda till lägre skatt för verksamheter där detta framstår som omotiverat. I denna del kan även hänvisas till det kommande avsnitt 7 där utredningen, baserat på principiella överväganden, diskuterar utform- ningen av olika punktskatter, däribland beskattning av elkonsum- tion. I detta avsnitt beskrivs några av de viktigaste styrmedlen inom svensk energi- och miljöpolitik som påverkar elanvändning och elproduk- tion. Syftet är att sätta energiskatten på el i ett större sammanhang. Energiskatten på el är i grunden fiskal. Skatten har prispåverkande effekter som kan resultera i minskad elanvändning och kan därmed även få en styrande inverkan på graden av energieffektivisering. Utöver de styrmedel som beskrivs i detta kapitel finns även ett antal fiskala skatter som påverkar elproduktion i stor utsträckning och som har viss styrande effekt på produktionen. Detta gäller t.ex. effektskatten på kärnkraft samt fastighetsskatten på elproduktions- anläggningar. Dessa skatter beskrivs emellertid inte i detta kapitel. infördes ett system med s.k. elcertifikat, som ersatte huvuddelen av tidigare drifts- och investeringsstöd till för- nybar elproduktion. Syftet med systemet är att främja ökad elpro- duktion från förnybara energikällor. Målet för den ökade produk- tionen av förnybar el var inledningsvis en ökning med 10 tera- wattimmar till 2010. Målet har därefter höjts . Elcertifikatssystemet, som regleras i lagen (2011:1200) om el- certifikat, är ett marknadsbaserat stödsystem. Det innebär att producenter av förnybar el under vissa förutsättningar blir till- delade elcertifikat av staten och att elleverantörer och vissa el- användare har en skyldighet att inneha elcertifikat i förhållande till sin försäljning respektive användning av el (kvotplikt). På det sättet skapas en marknad för elcertifikat som innebär att förnybar el kan produceras kostnadseffektivt. systemet infördes har det funnits möjlighet att undanta viss el när kvotplikten ska beräknas, bl.a. har företag med en viss elintensitet kunnat undanta el. Syftet är att el som används i tillverkningsprocesser i sektorer som är ut- satta för internationell konkurrens inte ska belastas med den kost- nad som kvotplikten medför. Mängden elcertifikat som ska köpas av de kvotpliktiga elanvänd- arna ändras genom att kvotplikten successivt höjs , vilket medför en ökande efterfrågan på elcertifikat. Elcertifikatssystemet har genomgått flera förändringar sedan det infördes och systemets varaktighet har i omgångar förlängts, . har och en gemensam elcertifikatsmarknad. Länderna har alltså samordnat sina system även om vissa skillnader kvarstår. Målet är att länderna till- sammans ska öka elproduktionen från förnybara energikällor med jämfört med . Den svenska rege- ringen har i en proposition föreslagit en ambitions- höjning i elcertifikatssystemet som innebär att målet för den gemen- samma marknaden höjs till (prop. 2014/15:123). kommer att behandla förslaget . En förutsättning för att förslaget ska kunna genomföras är att det finns en överenskommelse mellan om en änd- ring av det gemensamma målet. Regeringen har aviserat att den av- ser att återkomma till med en sådan överenskommelse . Det primära syftet med koldioxidskatten är att minska använd- ningen av fossila bränslen. Koldioxidskatten, som regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi, tas ut med ett skattebelopp per vikt- eller volymenhet bränsle, som har beräknats utifrån bränslets innehåll av fossilt kol. Basen för koldioxidskatten kan samman- fattas vara de fossila bränslen som omfattas av EU:s energiskatte- direktiv, vilket innebär att biobränslen inte omfattas av skatten. gäller vissa koldioxidskattelättnader för naturgas och gasol som används i motordrivna fordon, fartyg och luftfartyg. gäller samma generella koldioxidskattenivå för beräkning av koldioxidskattesatserna för samtliga fossila bränslen. Från är kraftvärmeproduktion som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter helt undantagen från koldioxidskatt som den har en energiskatt på av den generella energiskattenivån. Samma regler gäller för industrier som omfattas av handelssystemet och för värmeproduktion som används vid industriell tillverkning inom handelssystemet. Syftet med förändringarna är att undvika överlappning i styrningen mellan handelssystemet och koldioxid- skatt, och därmed bidra till att öka båda styrmedlens kostnads- effektivitet. Den tillverkande industrin utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter samt jordbruk, skogsbruk och vattenbruk betalar av de generella energi- och koldioxidskattenivåerna. Värmeproduktion i en anläggning som ingår i EU:s handelssystem, och som inte används till industriell tillverkning, betalar av den generella koldioxidskattenivån . Därutöver finns särskilda regler för ytterligare nedsättning av koldioxidskatten för viss energiintensiv industri och för diesel som används inom areella näringarna. Särskilda regler finns även för hållbara biodrivmedel i bensin och dieselbränsle. 4.4EU:s system för handel med utsläppsrätter startade EU:s system för handel med utsläppsrätter (Scheme, EU-ETS). Det syftar till att be- gränsa utsläppen av växthusgaser genom att internalisera de externa kostnader som är förknippade med dessa utsläpp. Handeln med utsläppsrätter regleras genom ett särskilt direktiv, Handelsdirektivet1, och omfattar alla EU:s medlemsländer. Även , och ingår i handelssystemet. Den natio- nella svenska lagreglering som bedömts nödvändig finns i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Koldioxid är den huvud- sakliga växthusgas som ingår i handelssystemet. 1 Direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. De verksamheter som omfattas av systemet är förbrännings- anläggningar med en installerad effekt över 20 MW, mineralolje- raffinaderier, malmtillverkning, järn- och stålanläggningar, mineral- industrin, pappers- och massabruk, produktion av organiska bas- kemikalier, produktion av icke järnmetaller, aluminiumtillverkning samt flygverksamhet inom EU. I omfattas även förbrän- ningsanläggningar under 20 MW under förutsättning att de är an- slutna till ett fjärrvärmenät med högre effekt än 20 MW. Systemet med utsläppsrätter omfattar cirka 635 svenska anläggningar inom industrin, energiproduktionen och flygsektorn. Inom EU berörs sammanlagt cirka 13 000 anläggningar. Det motsvarar cirka 40 pro- cent av de samlade utsläppen av koldioxid inom unionen. Systemet bygger på att det sätts ett tak för de samman- lagda utsläppen, som företagen ska redovisa utsläppsrätter som motsvarar deras faktiska utsläpp. Ett företag, som har större utsläpp än det har tillgång till utsläppsrätter, kan välja mellan att antingen köpa fler utsläppsrätter på marknaden eller att investera i åtgärder som minskar utsläppen. Ett företag, som å andra sidan släpper ut mindre koldioxid än det antal utsläppsrätter som företaget förfogar över, kan spara utsläppsrätterna eller sälja överskottet till andra företag. Systemet med utsläppsrätter är indelat , s.k. han- delsperioder. Den första startade . Den andra perioden om- fattade åren 2008–2012 och den tredje omfattar åren 2013–2020. har nationella fördelningsplaner ersatts av ett gemensamt tak för medlemsländernas utsläpp. Taket kommer att sänkas successivt så att de totala utsläppen av växthusgaser från den handlade sektorn kommer att ha minskat i förhållande till 2005-års nivå. För den andra handelsperioden mellan 2008–2012 delades av utsläppsrätterna ut gratis till de berörda anläggningarna. För handelsperioden –2020 är auktionering den huvudsakliga tilldelningsprincipen. Ungefär hälften av utsläppsrätterna kommer att fördelas på det viset. Industrin och värmesektorn kommer att kunna få en viss del av sina utsläpps- rätter gratis. För industri som är utsatt för koldioxidläckage gäller att större delen av utsläppsrätterna delas ut gratis. Elproduktion är inte berättigad till gratis tilldelning. Principen för gratis tilldelning –2020 baseras på förhandsbestämda produktriktmärken. Produktriktmärkena har konstruerats efter de mest koldioxideffektiva anläggningarna i varje sektor inom EU. Handel med utsläppsrätter ska möjliggöra en kostnadseffektiv minskning av utsläppen, eftersom åtgärder via handeln kan genom- föras i de länder och/eller i de företag där det kostar minst att minska utsläppen. Även privatpersoner, miljöorganisationer och företag som inte omfattas av systemet kan handla med utsläpps- rätter. I många fall är syftet med sådan handel att kompensera för sin egen klimatpåverkan. Företag som ingår i handelssystemet kan i viss utsträckning använda s.k. utsläppskrediter som kommer från en av mekanismerna i FN:s Kyotoprotokoll och som handlar om projekt som minskar utsläppen av växthusgaser i andra länder. Det syftar till att öka kostnadseffektiviteten för globala minskningar av utsläpp av växt- husgaser. Inom ramen för nämnda protokoll finns också en meka- nism som omfattar internationell utsläppshandel. 4.5Programmet för energieffektivisering i energiintensiv industri (PFE) Programmet för energieffektivisering i energiintensiv industri (PFE) gav energiintensiva företag i tillverkningsindustrin möjligheten att delta i ett femårigt program som syftade till att bidra till ökad energieffektivitet. Definitionen av energiintensiva företag överens- stämde med den i EU:s energiskattedirektiv.2 Programmet sjösattes med lagen om energieffektivisering i industrin (2004:1196) då svensk lagstiftning anpassades till EU:s energiskattedirektiv. Inom ramen för programmet kan företag genom en skatte- reduktion med /kWh på el som används i tillverknings- processen i praktiken få en skattebefrielse från energiskatten på el. är tillsynsmyndighet för programmet medan hanterar själva skattereduktionen. De femåriga pro- grammen var uppdelade i två perioder om två respektive . skulle företagen certifiera sig och utföra kartläggningar, analyser, åtgärdslistor och rutiner av olika slag. skulle de eleffektiviserande åtgärder som före- 2 Se prop. 2003/04:170. tagen redovisat efter utgången av den första perioden genomföras. De företag som så önskade kunde därefter påbörja en ny femårig programperiod. Sammantaget har ungefär ett hundratal företag an- mält sitt deltagande till programmet. , då ovan nämnda lag upphävdes, kan företag inte längre anmäla sig till programmet.3 Bakgrunden till detta var EU:s nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd, som innebär att det saknas förutsättningar för att inleda nya programperioder efter denna tidpunkt. Bestämmelserna i den upphävda lagen gäller emellertid för de företag som anmälde sig . Det innebär att de flesta programdeltagana () avslutade program- met och att de sist anmälda företagen kommer att avsluta det 2017. 3 Se prop. 2012/13:9. 5Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv Historiskt har strukturomvandling, dvs. omfördelning av produk- tion och arbetskraft mellan olika sektorer i ekonomin, haft genom- gripande effekter på såväl ekonomisk tillväxt som på användningen av olika insatsfaktorer – däribland el. Ny teknik, förändrade rela- tivpriser och förändrade konsumtionsmönster är exempel på vik- tiga faktorer som driver denna omvandling. Det traditionella jordbrukssamhället förvandlades till ett industrisamhälle och gick från att vara ett av fattigaste länder till ett av de rikaste . I mångt och mycket handlade detta utvecklingssteg om att ersätta arbetskraft med maskiner och en kraftigt ökad an- vändning av tillförd energi. Ångmaskinen med kol som energi- bärare var navet i denna transformation. Utvecklingsblocket kring elen växte fram , i synnerhet i länder med god inhemsk tillgång till vattenkraft. var också tidigt ett av de länder där elanvändningen per capita blev mycket hög. tiodubblades an- vändningen. Till 1980 hade den nära nog tiodubblats igen, för att därefter nå kulmen och gradvis minska (vilket också diskuteras nedan). Elektrifieringen lade grunden för en kraftig industriell utveckling, med statliga och 1 Genomgående i avsnittet används följande branschindelningar, om inte annat anges: När- ingslivet utgörs av branscher med SNI 2007-kod 01–98. Varuproducenter utgörs av branscher med SNI 2007-kod 01–43. Industri utgörs av branscher med SNI 2007-kod 05–33. Tjänste- producenter utgörs av branscher med SNI 2007-kod 45–98. Övrigt utgörs av branscher med SNI 2007-kod 01–03 (jordbruk, skogsbruk och fiske), 35–39 (energi, vatten, avlopp och av- fall), och 41–43 (byggverksamhet). Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv samt privata företag som ASEA och LM i centrum.2 Produktionen av energiintensiva varor som massa och papper, stål och metall samt kemikalier fick en konkurrensfördel, eftersom har haft jämförelsevis låga elpriser. Den svenska basindustrin utvecklades därför till att bli relativt elintensiv. Nästa utvecklingsblock, den så kallade tredje industriella revolu- tionen, var framväxten av informations- och kommunikationstek- nik (IKT) . Detta steg har möjliggjort stora effektivitetsvinster inom exempelvis industriella processer, upp- värmning och transport. IKT-tekniken har dessutom drivit på fram- växten av mindre elintensiva, tjänstebaserade, branscher som läke- medel samt datorspel och annan mjukvara. I har tjänste- sektorn vuxit kraftigt och utgör två tredjedelar av den totala sysselsättningen samt en nästan lika stor andel av näringslivets bidrag till BNP. Denna utveckling har inne- burit en minskad efterfrågan på el, både genom en ökad effektivitet och genom en strukturomvandling mot den mindre elintensiv tjänste- produktionen.3 Frågan som detta avsnitt försöker besvara är hur utvecklingen av näringslivets struktur och elanvändning kommer att se ut . Denna prognos tar sin utgångspunkt i existerande studier.4 De studier som finns utgår i stor ut- sträckning från dagens situation vad gäller ekonomisk politik, samt energi- och klimatpolitik och historiska trender över produktivi- tetsutveckling och processer i näringslivet. De omfattande för- ändringar som skett i näringslivet ger en indikation på svårigheterna i att göra bedömningar om den fram- tida utvecklingen av näringslivet. Till viss del hanteras ovissheten genom att förutsättningarna i framskrivningsscenarierna justeras för att ta hänsyn till exempelvis högre priser på energi och andra insatsvaror. Utvecklingen av helt nya teknologier och sektorer, så- som utvecklingen , fångas dock inte upp av sådana justeringar. Det är därför viktigt att även resonera kring hur 2Naturvårdsverket (2013). 4I huvudsak refereras till kommande LU15-bilaga om den långsiktiga ekonomiska utveck- lingen, (2014), (2014) samt material som presen- terats inom IVA:s projekt el (). Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv mer omfattande förändringar skulle påverka den framtida företags- strukturen och näringslivets elanvändning. Näringslivets struktur, eller sammansättning, kan mätas på olika sätt. Ett vanligt sätt är att jämföra hur mycket olika branscher bidrar till näringslivets sammanlagda förädlingsvärde, dvs.