sou · H3B331 · 2015-03-30 00:00:00 — Regeringen konstaterade i förarbetena till inhämtningslagen att åklagare som regel inte deltar i polisens eller under- rättelseverksamhet och att åklagarinträde sker först i samband med att förundersökning inletts och någon är skäligen misstänkt för brottet. Regeringen ansåg vidare att det bör krävas starka skäl för att åklagare ska tilldelas en roll i de brottsbekämpande myndig- heternas allmänna underrättelsearbete. Beslutanderätten borde därför enligt regeringen inte läggas hos åklagare (prop. 2011/12:55 s. 89). Liknande synpunkter framfördes av både och i myndigheternas remissvar över det betänkande som låg till grund för propositionen (SOU 2009:1). pekade också på att en viktig förutsättning för att åklagaren ska kunna leva upp till sin objektivitetsplikt är att han eller hon skapar distans till underrättelseverksamheten. Frågan om att tilldela åklagare en roll i polisens underrättelse- verksamhet övervägdes redan i samband med att lagen om preven- tiva tvångsmedel infördes (prop. 2005/06:177 s. 67 f.). Regeringen angav då att det som talar för att polisen skulle kunna ansöka om tillstånd till de aktuella tvångsmedlen är att ärendena befinner sig på ett spaningsstadium och att det därför skulle innebär ett avsteg från den rådande ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare om åklagare tilldelas en roll i polisens underrättelsearbete. Det skulle därför, menade regeringen, krävas starka skäl för att införa en sådan ordning. Emellertid anförde regeringen också att polis och åklagare i samråd bedömer om det finns tillräckliga skäl för att inleda förundersökning i ärenden om allvarlig brottslighet eller om det krävs ytterligare underrättelse- eller spaningsåtgärder. Regeringen nämnde också att, i de större utredningar om allvarlig brottslighet som utförts med framgång, så har regelmässigt åklagare, spanings- och underrättelseavdelning samt utredningsenheter samarbetat på ett mycket tidigt stadium. Åklagare har som huvudsakliga uppgifter att leda förundersök- ningar, väcka åtal och föra talan i domstol. Åklagarens roll och beslutsfunktioner i den verksamheten är noga reglerade. Till skillnad från förundersökningsverksamheten är underrättelse- arbetet en renodlad polisiär verksamhet som till stora delar inte är reglerad i lag. Det arbete som bedrivs i den verksamheten, där man t.ex. i ett tidigt skede kartlägger och analyserar företeelser som senare kan komma att utvecklas till konkreta brott, skiljer sig till sin karaktär från förundersökningsverksamheten. Det rör sig alltså i dessa fall om informationsinsamling på ett stadium där det inte finns någon anknytning till ett särskilt brott eller en särskild brottsutredning. Att anförtro åklagare en beslutsfunktion i sådan verksamhet skulle innebära att åklagaren behöver ta ansvar för åtgärder långt innan det finns förutsättningar för att inleda förundersökning. En sådan uppgift är därför svår att förena med den roll som åklagarna har i det nuvarande straff- processuella systemet. Mot den angivna bakgrunden instämmer vi i att det bör krävas starka skäl för att frångå den rådande ansvarsfördelningen mellan polis och tull respektive åklagare. Ett sådant skäl skulle t.ex. kunna vara om det hade funnits tydliga indikationer på att det nuvarande systemet missbrukas. Genom vår kartläggning har det emellertid kommit fram klara indikationer på att systemet med myndighets- beslut fungerar väl. Det saknas därför sådana starka skäl som bör krävas för att föreslå att beslutsbefogenheten enligt inhämtnings- lagen ska anförtros åklagare. Också de resonemang som vi fört beträffande domstolar i avsnitt 9.3.2.2 har därvid relevans. Som nämnts tillämpas lagen om preventiva tvångsmedel i en jämförelsevis mycket blygsam omfattning och i situationer där det handlar om att bedöma en på visst sätt konkretiserad risk. I dessa fall handlar det också om att tillstånd till tvångsmedel söks hos domstol. Betänkligheterna mot att åklagare har en roll i ett sådant förfarande är betydligt mindre. Som redan har framgått övervägdes frågan om det är lämpligt att inrätta särskilda nämnder för beslut om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet i samband med att lagen om preventiva tvångsmedel infördes. Regeringen bedömde dock att ett system med en särskild nämnd har nackdelar, bl.a. att det skulle vara svårt att inom ramen för en nämndprövning skapa en ordning som på samma påtagliga sätt kan ta tillvara integritetsintresset. Ett system med nämnd skulle också kunna bli sårbart genom att det skulle kunna uppstå svårigheter att med kort varsel samla beslut. Regeringen menade därför att överväg- ande skäl talade mot att införa en nämnd som fattar beslut i dessa frågor (prop. 2005/06:177 s. 64 f.). Frågan övervägdes på nytt i samband med att inhämtningslagen infördes. Regeringen hänvisade då till de överväganden som gjorts i samband med införandet av lagen om preventiva tvångsmedel och framhöll att det saknades skäl att göra en annan bedömning (prop. 2011/12:55 s. 89). Fördelen med en nämndprövning skulle vara att besluten skulle fattas av en oberoende myndighet, som man i huvudsak undviker de invändningar som finns mot att förlägga beslutskompe- hos ett organ som senare skulle få befattning med ärendena. Även med ett sådant system kan dessa principiella invändningar emellertid inte undvikas fullt ut. Exempelvis skulle en sådan nämnd sannolikt ledas av en ordinarie domare, vilket även det skulle kunna leda till risk för att domstolens roll som oberoende prövnings- instans i brottmålsförfarandet ifrågasätts. Härtill kommer de övriga skäl som vi har anfört mot prövning i domstol och av åklagare. Utredningen instämmer vidare i regeringens tidigare bedömning att ett nämndsystem innebär vissa praktiska nackdelar. Prövningens i många fall brådskande natur i kombination med en spridd geografisk förekomst gör att det inte framstår som realistiskt att inrätta ett sådant organ på en enda plats i landet. Att i stället inrätta flera nämnder eller liknande organ på olika platser för att kunna tillgodose behovet av närhet till lokala brottsbekämpande myndig- heter framstår ur verksamhets- och effektivitetsperspektiv inte heller som särskilt lämpligt. En annan fråga är också hur ett nämndsystem skulle behöva organiseras för att de brottsbekämpande myndigheternas behov av snabba beslut ska kunna tillgodose. Det är knappast rimligt att tänka sig att ett antal nämnder av det aktuella slaget ska vara tillgängliga dygnet runt för att snabbt kunna fatta beslut i frågor om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen. Visserligen kan det övervägas att lösa det problemet med en möjlighet till interimistiska beslut. Det skulle dock innebära att man ställs inför samma svårigheter som behandlats ovan i anslutning till frågan om domstolsprövning (se avsnitt 9.3.2.2). Som redan har framgått är det vår bedömning att den nuvarande beslutsordningen i huvudsak fungerar väl. Mot den bakgrunden – och med hänsyn till de nackdelar med ett nämndsystem som påtalats ovan – finns det inte tillräckliga skäl som talar för att före- slå att ett sådant system införs. 9.3.3Åtgärder inom ramen för den befintliga beslutsordningen Myndighetschefen får, enligt 4 § inhämtningslagen, delegera rätten att fatta beslut om inhämtning till en annan anställd vid myndig- heten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Den till vilken rätten att fatta beslut har delegerats får inte fatta beslut om inhämtning i sådan operativ verksamhet som han eller hon deltar i. I lagens förarbeten anges att delegation bör kunna ske till t.ex. myndighetschefens ställföreträdare, rikskriminal- chefen, biträdande rikskriminalchefen, biträdande säkerhetspolis- chefen biträdande länspolismästare, länskriminalchefer, chefer för operativ verksamhet och chefer för underrättelseverksamhet (prop. 2011/12:55 s. 123). Utredningen har inhämtat uppgifter från de aktuella myndig- heterna i fråga om hur delegationsfrågan hanteras inom respektive myndighet. Säkerhetspolisen har angett att det är den operativa chefen () på Säkerhetspolisen som fattar beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen. Den operativa chefen, som är direkt underställd myndighetschefen, , fick en grundutbildning då lagen infördes. Myndighetens chefsjurist sitter i samma ledningsgrupp som den operativa chefen och kan vägleda och uppdatera vid eventuella tveksamheter. Myndighetens rätts- enhet finns därutöver som ett stöd. har Säkerhetspolisen en egen funktion som ska omhänderta metodprocessen enligt inhämtningslagen. Ett beslut enligt inhämtningslagen går allt som oftast igenom en kedja av kontroller, där arbetsgruppsledare () och därefter operativ ledare () har granskat beslutsunderlag utifrån kraven på rättssäkerhet och integritet, innan ärendet föredras för den opera- tiva chefen. Majoriteten av de funktioner som är en del av pro- cessen har genomgått en tvångsmedelsutbildning där inhämtnings- lagen var en del av utbildningspaketet. har framfört att beslutsbefogenheten i den tidigare organisationen var delegerad till sektionschef eller biträd- ande sektionschef hos underrättelsesektionen vid respektive polis- myndighet. (RPS) var att varje polismyndighet skulle upprätta egna tjänste- föreskrifter när det gäller rutinerna för handläggningen av ärenden enligt inhämtningslagen. Utredningen har tagit del av den tjänste- föreskrift som beslutats av RPS (TjF 2012:4 102). Den innehåller bestämmelser bl.a. om hur en begäran och beslut om uppgifter ska hanteras, vilka befattningar som har befogenhet att fatta beslut, hur diarieföring och dokumentation ska gå till samt hur underrättelse till SIN och intern uppföljning ska hanteras. Vid sidan av det finns även rutindokument där rutinerna beskrivs på en mer detaljerad nivå. Enligt finns det inte någon formell utbildning för beslutsfattarna. Däremot har dessa bedrivit självstudier av regel- verk och rutiner. Information om regler och rutiner har också getts till handläggare. Vidare har både RPS, Säkerhetspolisen och SIN tidigare skickat ut promemorior med rutiner m.m. till de dåvarande polismyndigheterna. har också framhållit att ett av syftena med den nya polisorganisationen är att skapa förutsättningar för större enhetlighet inom organisationen. Den Nationella Operativa Avdel- ningen () har fått ett processansvar för polisens under- rättelseverksamhet i stort. Detta innebär att avdelningen har mandat att arbeta för att skapa enhetlighet och att följa upp hur frågor i underrättelseverksamheten hanteras inom . Samt- liga tjänsteföreskrifter som funnits på området är under bearbet- ning, och avsikten är att ska gå ut med riktlinjer och före- skrifter som ska gälla för hela myndigheten. Hur beslutskompetensen enligt inhämtningslagen kommer att delegeras i den nya organisationen är inte helt klart. Det är tänkbart att befogenheten kommer att koncentreras till den regionala snarare än den lokala nivån. Den regionala nivån har också daglig kontakt med , vilket skulle innebära att det finns en ”kedja” mellan central-regional-lokal underrättelseverksamhet. har angett att beslutsbefogenheterna enligt inhämt- ningslagen regleras av myndighetens arbetsordning. Enligt denna är det endast ett fåtal befattningshavare som har befogenhet att fatta beslut enligt lagen. Sådan befogenhet tillkommer chefen och biträdande chefen för () Analys och Under- rättelse, biträdande chefen för , cheferna för tullkriminal- avdelningarna, biträdande chefen för , utredningschefen och projektchefen för samt cheferna för underrättelseenheterna. Beslutsfattarna har enligt inte genomgått någon for- mell utbildning. Däremot diskuteras frågor om hanteringen löpande inom myndigheten. Beslutsfattarna har vid behov stöd av myn- dighetens rättsenhet. ansvarar KC Analys och Underrättelse för hanteringen av ärenden enligt inhämtningslagen varför det interna regelverket samt delegationsbesluten håller på att uppdateras. KC Analys och Underrättelse ansvarar också för att underrätta SIN om beslut om inhämtning senast efter det att inhämtningsärendet avslutades, dvs. efter att uppgifterna inkommit till . Enligt utredningens uppfattning innebär den nuvarande bestäm- melsen i 4 § inhämtningslagen att de krav som rimligen kan ställas i författning på den som beslutskompetens delegeras till också ställs. Det är helt enkelt svårt att se vad som skulle kunna krävas, utöver att den som fattar beslut ska ha den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs för uppgiften och att vederbörande dessutom inte får delta operativt i den underrättelseoperation där han eller hon beslutar. Det är inte heller lämpligt att i författning peka ut någon eller några särskilt angivna typer av befattningshavare som beslutskompetens får delegeras till. En sådan regel riskerar att bli alltför stelbent och kan dessutom påverkas av förändringar i myndigheternas organisation. Utredningen har därför valt att inte lämna några förslag till förändringar av den delegationsbestämmelse som gäller . En annan sak är hur delegationsfrågorna hanteras av myndig- heterna i praktiken. Det system som Säkerhetspolisen har beskrivit innebär att besluten fattas på en mycket hög nivå inom myndig- heten. Att samma befattningshavare fattar samtliga myndighetens beslut enligt lagen innebär också att denne får stor vana av att hantera dessa frågor, vilket skapar goda förutsättningar för enhet- lighet och hög kvalitet i beslutsfattandet. Utredningen kan därför inte se att det skulle finnas anledning att förändra det system som Säkerhetspolisen tillämpar. Enligt utredningens uppfattning framstår vidare den ordning som f.n. övervägs inom som ändamålsenlig. Om beslutsbefogenheten koncentreras till en eller ett fåtal befattningar på en hög nivå inom den regionala organisationen, innebär det att även dessa kommer att få god vana av att hantera ärenden enligt inhämtningslagen. Detta kan med stor sannolikhet bidra till att höja och garantera kvaliteten i beslutsprocessen hos Polismyndig- heten. Det är också sannolikt att det övergripande ansvar som har fått kommer att innebära att ärendena handläggs mer enhetligt och med hög kvalitet. Vi förutsätter att kommer att välja en lösning som tillgodoser dessa intressen. Det system som har beskrivit innebär även det att besluten fattas av ett fåtal befattningshavare på hög nivå inom organisationen. I likhet med hur det förhåller sig hos Polismyndig- heten finns numera inom en central funktion med ett övergripande ansvar för hanteringen av ärenden enligt inhämtnings- lagen. Av dessa skäl och eftersom bestämmelsen om delegation har en så strikt utformning som man rimligen kan begära föreslår vi på den här punkten inga författningsändringar. Vi anser oss dock kunna utgå från att i sitt vidare arbete med egna föreskrifter kommer att uppmärksamma dessa frågor för att garan- tera en beslutsordning som uppfyller höga krav på rättssäkerhet. Enligt vad vi inhämtat finns dessutom en förbättringspotential vad gäller kvaliteten på polisens framställningar om att få ut data. Också den frågan bör kunna hanteras på detta sätt. Det finns i sammanhanget anledning att framhålla vikten av att de befattningshavare som anförtros uppgiften att fatta beslut enligt inhämtningslagen får ändamålsenlig utbildning och fortbildning i frågor om hemliga tvångsmedel. Detta gäller inte minst integritets- frågorna. Utredningens förslag: ska underrättas om beslut enligt inhämtningslagen genom att den beslutande myndigheten ska ge in själva beslutet till nämnden. SIN:s tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas tillämpning av reglerna om hemliga tvångsmedel, inklusive reglerna i inhämtnings- lagen, har behandlats i avsnitt 3.5.4.2. Bedömningen har tidigare gjorts att nämndens tillsynsverksamhet har utgjort en väl fungeran- de kontrollmekanism som i de fall brister har kommit fram har lett till att åtgärder vidtagits med anledning av dessa (se SOU 2012:44 s. 667). Det saknas skäl att nu göra någon annan bedömning. Utredningen har ställt frågan till SIN om det finns några åtgärder som enligt nämndens uppfattning skulle kunna vidtas för att göra tillsynen än mer effektiv. Nämnden har då framfört bl.a. att bestämmelsen i 6 § inhämtningslagen om underrättelseskyldig- het till nämnden skulle kunna förtydligas. Enligt nämnden framgår det inte tydligt, vare sig av bestämmelsens ordalydelse eller av några skrivningar i förarbetena, att underrättelseskyldigheten tar sikte på själva beslutet. I de allra flesta fall fullgör de beslutande myn- digheterna visserligen sin underrättelseskyldighet genom att ställa sina beslut till SIN. Det har dock hänt att SIN underrättats om fattade beslut på ett annat sätt, t.ex. genom en särskild skrivelse som sannolikt inte utgör beslutet, och i vissa fall uppkommer frågan om SIN verkligen fått del av beslutet. Enligt nämnden ska följderna av otydligheten i detta avseende inte överdrivas. Enligt nämnden kan dock underrättelseskyldigheten, om det bedöms lämp- ligt, förtydligas. Det är rimligt att underrättelseskyldigheten fullgörs på det sätt som SIN har förordat, dvs. genom att den brottsbekämpande myndigheten ger in själva beslutshandlingen till nämnden. Vi före- slår därför att 6 § inhämtningslagen ändras så att detta krav framgår tydligt. Enligt 5 § inhämtningslagen ska beslut enligt lagen innehålla uppgift om vilken brottslig verksamhet och vilken tid beslutet avser samt vilket telefonnummer eller annan adress, vilken elektronisk kommu- nikationsutrustning eller vilket geografiskt område beslutet avser. Av författningskommentaren till bestämmelsen framgår att kravet på att ange den brottsliga verksamheten innebär att det, vid inhämt- ning som sker enligt 2 §, ska anges vilket eller vilka brott som inne- fattas i verksamheten och att det vid inhämtning enligt 3 § ska anges vilken av punkterna 1–5 som ligger till grund för beslutet (prop. 2011/12:55 s. 123). SIN har framfört till utredningen att skrivningen i författnings- kommentaren är något otydlig eftersom den ger vid handen att det är brottet eller brotten – och inte den brottsliga verksamheten – som ska anges i besluten. Enligt nämnden anger de beslutande myn- digheterna i sina underrättelser ofta endast det eller de brott som innefattas i den brottsliga verksamhet som åtgärden syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka, och inte den brottsliga verksamheten som sådan. För att SIN i samtliga fall ska kunna kontrollera att inhämtningen avser sådana brott som omfattas av inhämtningslagen (jfr 2 och 3 §§) och att överskottsinformation samt förstöring av materialet hanteras rättsenligt (jfr 7 och 9 §§) kan det finnas anledning att överväga om den aktuella bestämmel- sen uttryckligen ska ta sikte på både den brottsliga verksamheten och det eller de brott som ingår i denna. Av förarbetena till polisdatalagen framgår att begreppet brottslig verksamhet syftar på verksamhet av viss konkretion (prop. 2009/10:85 s. 362). Däremot krävs inte att misstanken avser en konkretiserad gärning på samma sätt som vid förundersökning. Hur konkret den brottsliga verksamheten kan beskrivas i ett underrättelseärende varierar i hög grad från fall till fall och även beroende på i vilket skede ärendet befinner sig. Det kan också ha betydelse vilken myn- dighet det är som handlägger ärendet. För Säkerhetspolisens del rör det sig t.ex. ofta om företeelser och verksamheter där anknytningen till urskiljbara brott inte är lika tydlig som när det gäller den öppna polisens verksamhet. Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet har således en bredare inriktning än motsvarande verksamhet hos den öppna polisen eftersom den senare är tydligare inriktad på vissa brottstyper eller brottsliga företeelser (a. prop. s. 362 f.). Utredningen har även vid kartläggningen uppmärksammat att det varierar en del hur den brottsliga verksamheten beskrivs i beslut enligt inhämtningslagen. I vissa fall anges endast det eller de brott som verksamheten bedöms innefatta, medan besluten i andra fall innehåller mer konkreta beskrivningar. Ett exempel på det senare är t.ex. att det i beslutet anges att den brottsliga verksamheten utgörs av grovt narkotikabrott genom hantering av en viss mängd av ett angivet preparat. I vilken mån den brottsliga verksamheten kan konkretiseras på ett sådant sätt är givetvis beroende av vilken information som finns i ärendet för beslutet. Vi har förståelse för att det kan finnas ett behov från kontroll- synpunkt av att den brottsliga verksamheten specificeras i så hög utsträckning som möjligt i besluten. I många fall torde det dock inte vara möjligt att beskriva verksamheten särskilt mycket mer ingående än genom att ange det eller de brott som den innefattar. En ändring av det slag som SIN har föreslagit skulle innebära att detta inte längre skulle vara tillräckligt. Frågan inställer sig då om det i sådana fall är tillåtet att hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen. En sådan ändring skulle således kunna få effek- ter i fråga om vilket krav på konkretion som ställs för att det ska anses vara fråga om brottslig verksamhet vilka kan vara svåra att överblicka. Krav på beskrivningar av mer konkret angiven brotts- lighet hör hemma på förundersökningsstadiet. Enligt vår mening är det därför inte lämpligt att föreslå någon ändring i fråga om kraven på hur den brottsliga verksamheten ska anges. Bestämmelser om skyldighet att dokumentera beslut som fattas i den brottsbekämpande verksamheten ökar möjligheterna till kon- troll i efterhand. En bestämmelse om dokumentationsskyldighet i myndigheters verksamhet i stort finns i 15 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt den bestämmelsen ska en myndighet anteckna uppgifter som den får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Brottsbekämpande verksamhet är emellertid undan- tagen från bestämmelsens tillämpningsområde (32 § förvaltnings- lagen). I betänkande SOU 2010:29 lämnas förslag till en ny förvaltningslag. Enligt förslaget ska någon mot- svarighet till det nuvarande undantaget för brottsbekämpande verksamhet inte tas in i den nya lagen (a. SOU s. 123 f.). Betänk- andet innehåller också förslag som syftar till att utvidga kraven på dokumentation vid myndigheternas ärendehandläggning. Syftet med förändringen är bl.a. att kravet ska omfatta inte endast sådana uppgifter som har betydelse för det slutliga beslutet i ärendet utan även uppgifter som har betydelse för beslut under handläggningen. Enligt skulle det till och med kunna övervägas att kräva att alla uppgifter som tillförts ett ärende muntligen eller vid syn ska dokumenteras, dvs. oberoende av om det rör sig om ett möjligt beslutsunderlag eller inte. En sådan ordning har dock tidigare avfärdats av regeringen med hänvisning till att det skulle vara allt för betungande för myndigheterna (se prop. 1985/86:80 s. 66). Utredningen framhöll i stället att det väsentliga är att inget beslut fattas utan att beslutsunderlaget finns dokumenterat och föreslog därför att kravet ska omfatta alla uppgifter som myndig- heten får på annat sätt än genom en handling, om de kan ha betyd- else för ett beslut i ärendet (se a. SOU s. 465 ff.). Bestämmelsen i 5 § inhämtningslagen om vilka uppgifter som ska anges i ett beslut enligt lagen innehåller inte något krav på att de skäl som ligger till grund för beslutet ska dokumenteras i be- slutet. Frågan är då om det finns anledning att ändra bestämmelsen så att det blir tydligare att så ska ske. Enligt uppgifter som utred- ningen har inhämtat bereds betänk- ande inom . Om de nu nämnda förslagen genomförs, kommer dokumentationsskyldigheten enligt förvaltningslagen att gälla även i de brottsbekämpande myndig- heternas underrättelseverksamhet. Något ytterligare förslag om doku- mentationsskyldighet skulle i sådana fall inte fylla någon större funktion. Förslaget om att brottsbekämpande verksamhet ska omfattas av den nya lagens tillämpningsområde har dock mött en hel del remisskritik (se Ds 2010:47 s. 149 ff.).