sou · H3B395 · 2015-12-04 00:00:00 — Utgångspunkten är en ekonomi vars storlek på lång sikt bestäms av arbetsutbudet. Det framtida arbetsutbudet beräknas baserat på observerade kvoter för genom snittlig arbetstid samt arbetskraftsdeltagande. Prognosen baseras på att dessa kvoter är stabila . Detta antagande tillsammans med SCB:s befolkningsprognoser ger det framtida arbetsutbudet, dvs. arbetade timmar och sysselsättning. Den totala arbetstiden delas sedan upp på offentlig respektive privat sektor. Antalet arbetade timmar i den offentliga sektorn ska vara tillräckligt stort för att nå den beräknade offentliga produktionen. Storleken på offentlig produktion bestäms i sin tur av offentlig konsumtion och ett antagande om en oförändrad privatiseringsgrad. Antalet arbetade timmar i näringslivet beräknas därefter som skillnaden mellan det totala antalet arbetade timmar och antalet arbetade timmar i den offentliga sektorn. Produktivitetsutvecklingen i näringslivet antas vara under hela simuleringsperioden. Detta är lägre än vad som observerats (med undantag –2009) och bakom denna lägre tillväxt ligger ett antagande att anpassar sig till internationella nivåer. Tillväxttakten i den offentliga sektorns produktivitet antas vara noll . Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Antalet arbetade timmar tillsammans med produktiviteten i de olika sektorerna bestämmer BNP från produktionssidan. BNP fördelas sedan på de olika posterna i försörjningsbalansen, dvs. konsumtion, investeringar och export. Hushållens konsumtion som andel av BNP förväntas öka som följd av en förväntad ökning av livslängden. Investeringarna antas vara konstanta som andel av BNP och nettoexporten beräknas som skillnaden mellan BNP och inhemsk efterfrågan. Komponenterna i försörjningsbalansen används sedan som bas för beräkningen av de primära offentliga inkomsterna. Framskrivningen av den offentliga sektorns finanser kan delas upp i fyra delar; konsumtion, transfereringar, investeringar och inkomster. Metoden som används för att beräkna den offentliga konsumtionen beskrivs i appendix 1. De offentliga transferering arna utgår års nivåer och dessa utgifter skrivs sedan fram genom att indexeras med genomsnittslönen och med hänsyn tagen till den demografiska utvecklingen. De offentliga inkomsterna ges av de totala skatterna. De framtida skatteinkomsterna beräknas baserat på skattekvoter beräknade och dessa kvoter antas vara konstanta . Inte förvånande bygger dessa långsiktiga framskrivningar på ett antal förenklade antaganden. Inga regeländringar görs utan skatte- och bidragsregler antas gälla även . Naturligtvis kan en regeländring analyseras som en del av känslighetsanalysen, exempelvis effekten av en skatteändring, men SESIM är inte en modell som är utvecklad för att analysera beteendeförändringar av ändrade bidrags- eller skatteregler. Den effekt som fångas upp är i princip enbart en statisk effekt och därmed av mindre intresse. Ett annat väsentligt antagande avser indexeringen. I verkligheten är indexeringen av de olika skatte- och bidragssystemen komplicerade och bygger på många olika principer. I SESIM och som tidigare nämndes i modeller antas att ersättnings systemen är löneindexerade (genomsnittslönen, dvs. lönen per sysselsatt). Garantipensionen kan tjäna som en illustration. I verkligheten är denna prisindexerad, dvs. vid en real tillväxt i Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 ekonomin kommer lönerna att öka mer än garantipensionen. Individer som har garantipension kommer att få en lägre relativinkomst jämfört med de som förvärvsarbetar. På kort sikt kan dessa effekter vara rimliga men vid en framskrivning med en reallöneökning blir den relativa inkomsten från garantipensionen orealistiskt låg. Antagandet att garantipensionen är löneindexerad innebär således att de som har garantipension får samma inkomstutveckling som för arbetsinkomster. Om så önskas kan naturligtvis antagandet om indexeringen ändras. De långsiktiga konsekvenserna av att behålla dagens regler för prisindexering av garantipensionen har exempelvis visats i en underlagsrapport till pensionsåldersutredningen (, och 2012). Indexeringen när det gäller utgifterna för etableringsinsatser bygger på ett index framtaget av som speglar kostnaden för tjänster i den offentliga sektorn. Detta index används även för värdet av offentlig konsumtion. Ett grund läggande antagande är att det inte sker någon real ökning av den genomsnittliga utgiften för etableringsinsatser per invandrare, dvs. att de totala utgifterna endast påverkas av antalet invandrare. Även den genomsnittliga reala utgiften för offentlig konsumtion är . När det gäller makroekonomiska anta ganden antas driva en penningpolitik som medför att inflationen ligger på . Lönekostnads- och bruttovinst andelen i näringslivet antas vara konstanta på lång sikt. Lönerna bestäms därmed av prisnivån och produktiviteten och lönerna i den offentliga sektorn förändras i takt med lönerna i den privata sektorn. På lång sikt antas den nominella räntesatsen vara . Med en inflation på är realräntan därmed . Förutom räntebärande tillgångar har den offentliga sektorn även icke räntebärande tillgångar. Avkastningen på dessa tillgångar består av aktieutdelningar och värdeförändring. Utdelningarna antas uppgå till och värdeökningen till . Därmed uppgår den totala avkastningen till , vilket är densamma som för räntebärande tillgångar. Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser I beräkningarna antas utvecklingen av folkmängden följa SCB:s senaste befolkningsprognos (SCB, 2015b). antas befolkningen öka med drygt 3 miljoner från 9,7 miljoner 2014 till 12,9 miljoner 2060. Befolk ningsprognosen bygger på antaganden om hur barnafödande, dödlighet samt in- och utvandring utvecklas. För barnafödandet görs ett antagande om hur många barn kvinnor i genomsnitt får . var det så kallade summerade fruktsamhetstalet 1,88. antas det öka något och långsiktigt ligga på 1,89. var medellivslängden vid födelsen för kvinnor och för män. beräknas den öka till för kvinnor och för män. Det är en ökning med för kvinnor och med för män. Figur 5.1 visar den prognosticerade befolkningen totalt och för de inrikes födda samt antalet i aktiv ålder, 20−64 år. Figur 5.1 befolkning 2015–2060, totalt och för inrikes födda enligt huvudalternativet, miljoner Källa: Egna beräkningar baserade på SCB:s befolkningsprognos, SCB (2015b). Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 Som framgår beräknas befolkningen öka snabbt med uppemot 150 000 personer . Det beror främst på ett antagande om en fortsatt hög invandring. Att ökningen framför allt avser utrikes födda framgår av figur 5.1, då totalbefolkningen växer snabbare än den inrikes födda befolkningen. Under den senare delen av prognosperioden är skillnaden i ökningstakt mellan inrikes och utrikes födda inte lika stor. Av figur 5.1 framgår även en tydlig förändring i befolknings strukturen där antalet i aktiv ålder (20−64 år) minskar jämfört med totalbefolkningen. var av befolkningen i dessa åldrar och till 2060 har andelen minskat till . Denna minskning är kraftig för de inrikes födda och innebär fram till ca 2040 även en minskning i absoluta tal. Att det totala antalet i aktiv ålder ökar förklaras således av de utrikes födda. Som en följd av den förändrade åldersstrukturen ökar den demografiska försörjningskvoten från 0,73 2014 till 0,93 206021. var knappt var femte person i eller äldre. beräknas var fjärde person vara i dessa åldrar. utgjorde barn och unga i åldern 0–av befolkningen. Denna andel förväntas vara på samma nivå. På kort sikt bygger prognosen över asylinvandringen på antagande om en avtrappning av konflikten i och därmed också en lägre asylinvandring.22 På kort sikt förväntas invandringen av anhöriga till personer som beviljats asyl ligga kvar på relativt höga nivåer och migrationen till och från andra EU-länder fortsätta öka. På lång sikt antas en fortsatt asylinvandring, men på en betydligt lägre nivå än . För personer födda i , de nordiska länderna och i EU-länder antas flödena mellan länderna fortsätta även på lång sikt. I början av prognosperioden förväntas över 100 000 fler personer invandra till än utvandra från vilket kan jämföras med ett invandringsnetto på enbart drygt 21 000 i slutet av prognos perioden. 21Kvoten är ett mått på relationen mellan antalet i de mest förvärvsaktiva åldrarna, 20−64 år och antalet i äldre och yngre åldrar. 22Asylinvandrare är en person som sökt asyl och fått uppehållstilstånd eller en kvotflykting. Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser under hela prognosperioden beräknas att fler föds än avlider och att det kommer att vara fler som invandrar än som utvandrar. har nettomigrationen störst betydelse för folkökningen och efter 2045 har den naturliga folkökningen (födda minus döda) större betydelse än migrationen för folkökningen. En annan tydlig förändring i befolkningsstrukturen är att allt fler är födda utomlands i de yrkesaktiva och äldre åldrarna. som är startåret i SCB:s befolkningsprognos var en femtedel av personerna i åldern 25–födda utomlands. Den andelen beräknas öka till en fjärdedel 2020 och nära en tredjedel 2030. Figur 5.2 visar prognosen uppdelad på utrikes födda från olika födelseregioner, notera den kraftiga ökningen från länder med låg och medel HDI (Human Development Index), ökningen är även relativt kraftig för gruppen ”övriga ”.23 Här framgår även att gruppen ”Övriga ” antas minska över tiden och mot slutet av perioden uppgå till mindre än 20 000 individer. Även gruppen ”Övriga världen med hög HDI” utgör en mindre del. Figur 5.2 Utrikes födda –2060, uppdelat på olika ländergrupper, miljoner Källa: Egna beräkningar baserade på SCB:s befolkningsprognos, SCB (2015b). 23 Human Development Index (HDI) är ett index som används för att jämföra välståndet i olika länder. En beskrivning av definitionen samt vilka länder som tillhör olika HDI- kategorier ges i appendix 3. Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 Naturligtvis är dessa framskrivningar behäftade med stor osäkerhet, inte minst då detta till stor del handlar om sannolik heten av framtida flyktingströmmar och därmed om framtida konfliktområden. Denna osäkerhet är en motivering för att i de prognoser som senare presenteras utgå från några alternativ där invandringens storlek varierar. Framskrivningarna av utrikes föddas förvärvsfrekvens och inkomster över livscykeln som görs i SESIM beror bl.a. på länder grupperna. De statistiska modeller som ingår har tagits fram baserade på historiska data. Invandrare från länder som har haft ett dåligt arbetsmarknadsutfall kommer då att få detta även . Detta tillvägagångssätt kan förefalla deterministiskt men i brist på annan information är det svårt att konstruera ett bättre alternativ. I avsnitt 5.8 presenteras och utvärderas sedan ett antal olika prognosalternativ, för att besvara frågan hur balansen i det offentliga sparandet påverkas av en ökad sysselsättning för de utrikes födda. Baserat på de modeller som ingår i SESIM, och baserat på de prognosantaganden som tidigare redovisats, presenteras i figur 5.3 en framskrivning av andelen sysselsatta. Enligt huvudalternativet är det stora skillnader i sysselsättning för de inrikes och utrikes födda. För de inrikes födda antas en närmast andel kring och för de utrikes födda en stigande andel sysselsatta fram till ca 2040 och därefter en minskning.24 Figur 5.3 visar på en av de största utmaningarna när det gäller invandringen och dess effekter på den offentliga sektorn. Den låga sysselsättningen ger låga inkomster och låga skatteintäkter. Möjligen kan dessa prognoser av låg sysselsättning ses som ett alltför pessimistiskt resultat baserat på historiska fakta. I sammanhanget bör även nämnas att även den fortsatt höga sysselsättningen för inrikes födda mycket väl kan beskrivas som ett optimistiskt scenario. 24 Definitionen av sysselsatt skiljer sig i SESIM från den som används av SCB:s AKU- undersökning. I SESIM räknas en person som sysselsatt om merparten av inkomsten kommer från förvärvsarbete. Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Figur 5.3 Sysselsatta som andel av befolkningen i åldern 20−64, 2015– 2060 Källa: Egna beräkningar baserade på SESIM. Anm: En person räknas som sysselsatt om merparten av inkomsten kommer från förvärvsarbete. Utöver sysselsättningen spelar även arbetsinkomstens storlek en betydande roll för skatteintäkternas storlek. SESIM simulerar såväl sannolikheten att vara sysselsatt som inkomstens storlek för den som är sysselsatt. Även vid beräkningen av inkomstens storlek spelar ursprungslandet en viss roll och även här bestäms denna av statistiska modeller som tagits fram baserade på historiska data. Figur 5.4 visar framskrivningen av inkomsten för de utrikes födda i relation till de inrikes födda. Som synes prognosticeras betydligt lägre inkomster och då framförallt för de från ett låg- och medel HDI-land. Däremot ökar inkomsterna för de utrikes födda jämfört med de inrikes födda och beräknas deras inkomst svara mot 96–av inkomsten för inrikes födda. Detta speglar att relativt nyanlända invandrare får en jämförelsevis låg ingångslön men att antalet år i /vistelsetiden har en positiv effekt. närmar sig inkomstnivåerna de som gäller för de som är födda i . Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 Figur 5.4 Inkomst av tjänst för utrikes födda i relation till inrikes födda för de som är sysselsatta, 2015–2060 Källa: Egna beräkningar baserade på SESIM. Nästa avsnitt ger en beskrivning av den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Avsikten är att förklara hur dessa beräknas i SESIM. 5.6Den offentliga sektorns inkomster och utgifter I syfte att kommentera de komponenter som ingår i de framtida beräkningarna av det offentliga finansiella nettot visas i tabell 5.1 en beskrivning av de olika inkomst- och utgiftsposter som ingår. De värden som redovisas avser 2015 och har beräknats med SESIM tillsammans med prognoser från . Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bidraget till de offentliga finanserna 2015, Inkomster (VÅP2015) Varuskatter (VÅP2015) Utgifter (VÅP2015) Netto: % BNP -1,99 -0,67 -0,33 -0,09 -0,95 Källa: Egna beräkningar baserade på SESIM och långsiktiga beräkningar, (2015). * Informationen hämtad från Prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 13 (2013−18). Som visas i tabellen uppgick de totala inkomsterna till och utgifterna till , vilket innebar ett underskott på som motsvarar Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 av BNP.25 Utgifter och inkomster beräknas i princip på samma sätt som redovisades i avsnitt 4. Vissa skillnader före kommer eftersom beräkningarna måste anpassas till SESIM och dessutom måste göras på ett sådant sätt att de är förenliga med en långsiktig prognos. Trots att detta delvis blir en upprepning av vad som redovisats tidigare i tabell 4.2 och 4.3 kan det kan vara informativt med en genomgång av de komponenter som ingår i den offentliga sektorns inkomstrespektive utgiftssida. Notera till exempel att de utrikes födda delats in i fler ursprungsländer jämfört med i avsnitt 4. Direkta skatter är summan av skatt på inkomster från förvärvsarbete och kapital men här ingår även fastighetsavgifter. Dessa skatter kan beräknas på individnivå då såväl arbetsinkomster som kapitalinkomster simuleras i SESIM, detta gäller även taxeringsvärdet för de som äger sin bostad. Varuskatter består av total skatt på konsumtion, moms såväl som punktskatter. Den totala skattenivån utgår från beräkningar och denna nivå fördelas på hushållen i proportion till deras disponibla inkomst. Arbetsgivaravgifter beräknas på individnivå som en funktion av lönerna, hänsyn tas till nedsättning för yngre och äldre. När skatter och arbetsgivaravgifter summeras blir denna summa lägre än den totala inkomsten. Denna skillnad kallas i tabellen övriga inkomster och som synes uppgår dessa till ca . Detta är övriga skatter som inte kan hänföras till enskilda individer, exempelvis bolagsskatten och övriga skatter som betalas av företag. Dessa skatter fördelas lika mellan alla individer. Samma princip som för inkomstsidan följs även när det gäller utgifterna. Givet den totala nivån delas denna upp på individer och hushåll. Samtliga transfereringar beräknas i SESIM och detta görs antingen på individ- eller hushållsnivå beroende på ersättningens art. Notera att för pensionen ingår enbart den allmänna pensionen, tjänste- och privatpension ingår ej. Den offentliga konsumtionen har fördelats på individnivå baserad på ålder, kön och ursprungs land enligt den metod som närmare beskrivs i appendix 1. Posten ”etableringsinsatser” bygger på beräknade utgifter för åren 25 Detta avser det s.k. primära finansiella sparandet, dvs. kapitalinkomster (netto) ingår inte. Beräkningarna i denna rapport baseras enbart på de som är boende i , dvs. utlandsboende ingår inte. Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser 2013−2018 i budgetpropositionen (Prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 13). Till följd av ett ökat flyktingmottagande beräknas utgifterna stiga kraftigt, från 2015 till 2018.26 Vid fördelningen av dessa utgifter per invandrare utgås från att de fördelas helt och hållet på utrikes födda från länder utanför med medel och låg HDI. Vidare antas att utgifterna fördelas under individens fem första år i Sverige.27 För den framtida beräkningen av utgifter för etableringsinsatser, dvs. efter 2018, antas att den genomsnittliga utgiften även gäller . Den totala framtida utgiften kommer att bestämmas av detta genomsnitt samt omfatt ningen av framtida flyktingmottagande. Inte oväntat summerar de individ- eller hushållsberäknade utgifterna till ett betydligt lägre belopp än den totala utgiften. Posten ”Övriga utgifter” uppgår till ca . Detta är de gemensamma utgifter som inte kan hänföras till enskilda individer eller ursprungsländer, exempelvis försvarsutgifter, rätts väsende och infrastruktur. Dessa utgifter fördelas lika mellan samtliga individer. Eftersom individernas födelseland är känt vid startåret och simuleras för de som flyttar till kan de olika inkomst- och utgiftsposterna fördelas mellan födelseländer. Tabell 5.1 visar inkomster och utgifter uppdelat på fem ländergrupper. Som vi ser är det stora skillnader i de beräknade över- och under skotten beroende på ursprungsland. Invandrade personer från rikare länder som ”Ej högt HDI” ger ett överskott till de offentliga finanserna på nästan , inrikes födda ger ett underskott på och ”Övriga ” och ”Ej medel och lågt HDI” ett underskott på mer än 13 respektive . Det relativt stora underskottet för ”Övriga ” förklaras av att många av de som invandrade till nu nått pensionsåldern. Tolkningen av de aggregerade storheter som ingår i tabell 5.1 underlättas av att ta hänsyn till befolkningens storlek. 26För att undvika dubbelräkning minskas dessa belopp med ca då en del redan ingår i utgiften för utbildning. 27Detta innebär en avvikelse från dagens regler där utgiften ska avse efter bosättning i en kommun. Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 redovisar därför motsvarande genomsnittliga värden, dvs. utgifter/inkomster per capita för respektive ländergrupp. Totalt uppgår underskottet till per person, notera de stora genomsnittliga underskotten för ”Övriga ” och ”Ej medel och lågt HDI”, . Den åldrande befolkningen i gruppen ”Övriga ” framgår med tydlighet av den höga genomsnittliga utgiften för allmän pension, ca , vilket är långt över genomsnittet för () men framför allt långt över gruppen med medel och lågt HDI (). Detta säger oss hur åldersfördelningen ser ut i de olika ländergrupperna och som nämnts tidigare är andelen yngre betydligt högre i gruppen låg och medel HDI. Som ett exempel kan nämnas att andelen sysselsatta som andel av den totala gruppen utrikes födda ligger på vilket är samma som för svenskfödda, däremot är andelen sysselsatta av de i aktiv ålder (20−64 år) klart lägre, 59 jämfört för inrikes födda. Den låga sysselsättningen märks i den höga genomsnittliga utgiften för arbetslöshetsersättning och försörjningsstöd, här ligger gruppen som invandrat från låg-medel HDI-länder långt över det som gäller för inrikes födda. Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bidraget per capita till de offentliga finanserna 2015, fördelat efter födelseland/region, kronor Inkomster (VÅP2015) Varuskatter (VÅP2015) Utgifter (VÅP2015) Källa: Egna beräkningar baserade på SESIM och långsiktiga beräkningar, (2015). * Informationen hämtad från Prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 13 (2013−18). Den offentliga konsumtionen fördelar sig så att den är högst för inrikes födda och lägst för personer från länder utanför . Förklaringen är att de äldre står för en relativt stor del av den offentliga konsumtionen och som nämnts är genomsnittsåldern betydligt lägre för de utomeuropeiska invandrarna. Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser Bilaga 6 till LU15 Sammanfattningsvis gäller att skillnaderna i nettot i den offentliga budgeten är betydande för de olika ländergrupperna. Detta förklaras i första hand inte av stora skillnader i utgifter utan snarare av skillnader i inkomster. Gruppen utrikes födda från länder med låg till medel HDI har en genomsnittlig arbetsinkomst som är ca /år lägre än den som gäller för de inrikes födda. Låg andel som förvärvsarbetar ger låga inkomster och därmed låga skatteintäkter. Nästa steg är att med denna utgångspunkt göra en fram skrivning av offentliga finanser till 2060.28 Detta kommer att göras för dels ett huvudalternativ, dels för ett antal alternativ beträffande befolkningsutveckling och olika antaganden om arbetsmarknadens utveckling. Dessutom kommer resultaten att redovisas beräknade som en tvärsnittskalkyl såväl som en livscykelkalkyl i enlighet med redovisningen i avsnitt 4.1. , innan resultaten presenteras, vill vi uppmärksamma ett problem med beräkningarna som baserats på SESIM. Som tidigare nämnts utgår SCB i sin länderindelning från det s.k. HDI måttet. Ett problem i detta sammanhang är att SCB ändrat definitionen av vissa av de länder som tidigare tillhört grupperna med hög, medel respektive låg HDI. Då detta gjorts i anknytning till prognosen och SESIM i några statistiska modeller utgått från den HDI indelning som användes för SCB:s tidigare prognoser innebär detta att SESIM resultaten är osäkra på ländergruppsnivå. Av detta skäl föredrar vi att presentera resultaten på en mer aggregerad nivå. Vi utgår från fyra ländergrupper, , övriga , övriga och övriga världen, men även indelningen inrikes födda och utrikes födda kommer att användas. Först presenteras resultatet som upprepade tvärsnitt för 2015−2060. Figur 5.5 visar hur nettot, skillnaden mellan inkomster och utgifter, för de offentliga finanserna förändras , totalt och för inrikes respektive utrikes födda. Resultaten visar de stora 28 Skälet till att prognosen görs är att det är så långt SCB:s befolkningsprognos sträcker sig. Bilaga 6 till LU15 Invandringens framtida påverkan på offentliga finanser utmaningar som vi står inför när det gäller den framtida finansieringen av den offentliga sektorn. Utgångspunkten är ett totalt underskott på av BNP. Detta underskott förutspås minska snabbt för att sedan öka igen. Enligt prognosen kommer underskottet att bestå , sedan sker med överskott för att vid slutet av prognosperioden vara i balans. Figur 5.5 Primärt offentligfinansiellt sparande som procent av BNP: totalt och fördelat på inrikes och utrikes födda Källa: Egna beräkningar baserade på SESIM och långsiktiga beräkningar, (2015). Naturligtvis förklaras profilen för det totala nettot till stor del av nettot för de inrikes födda.