sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — Detta sagt även om de stora nyinvesteringarna kan ha minskat behovet av samtidiga reinvesteringar och underhåll. Det kan också ha funnits ett kvardröjande eftersatt underhåll . När det gäller dagens nivå blir det betydligt 2VTI, Dnr 2012/0111-13, Remiss . 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, s. 30. 2014/15:1 Budgetpropositionen , s. 61. vanskligare att uttala sig och det gäller särskilt avseende storleken på de ackumulerade behoven. 5.4Säkerhet på järnväg och vid spårarbete Säkerheten på järnväg kan mätas i termer av antalet dödade respektive allvarligt skadade vid järnvägsdrift, liksom i antalet olyckshändelser. I mitt tidigare delbetänkande redovisade jag uppgifter fram och här är ambitionen att uppdatera dessa så långt det är möjligt. I figur 5.7 redovisas antalet dödade – exklusive självmord – samt allvarligt skadade personer 1991–2014, avseende hela järnvägsnätet. finns ännu så länge bara preliminära siffror. Antalet dödade uppgår då till 29 personer, att jämföra med 18 personer 2013. Sammantaget finns ingen tydlig trend, men med tanke på det ökade person- och godstransportarbetet har säkerheten förbättrats . Ett avvikande år är 2010. Figur 5.7 Antalet döda och allvarligt skadade vid järnvägsdrift Not: uppgifter är preliminära. Källa: Trafikanalys och Transportstyrelsen. Olyckshändelser kan vara av flera olika typer. I figur 5.8 redovisas det totala antalet samt den del som klassats som urspårningar vid tågdrift för perioden –2013. Att notera är att det skett vissa definitionsförändringar vad gäller ekonomisk skada. Detta kan i någon mån ha påverkat redovisningen . Ett större problem är dock att en närmare undersökning av statistiken visar att den bara inkluderar händelser som rapporterats av järnvägsföretagen (d.v.s. trafikutövarna) och eventuellt är det enbart de skador som dessa åsamkats som ingår i statistiken. Det innebär att materialet inte inkluderar alla händelser som påverkat infrastrukturen. har en egen redovisning av urspårningar på statens spåranläggningar som placerar antalet urspårningar på en väsentligt (över 20 gånger) högre nivå. Även om man bara räknar med de urspårningar som bedömer som allvarliga blir nivån högre än den som redovisas av Trafikanalys (figur 5.9). Not: Definitionen av olycka har ändrats för det alternativa kriterium som avser en skadas värde, från (1991–1993) till (1994–2006) och till (2007–2012). Källa: Trafikanalys. Figur 5.9 Allvarliga urspårningar på statens spåranläggningar (enligt ) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Liksom har jag också bett att ta fram separata uppgifter om olyckshändelser relaterade till spårarbeten, bl.a. för att kunna bedöma hur säkerheten i denna del av järnvägsverksamheten utvecklar sig när allt fler åtgärder i anläggningen utförs av externa entreprenörer. I figur 5.10 visas utvecklingen vad gäller allvarliga händelser (tidigare benämnda klass 1) och övriga händelser (tidigare klass 2) för perioden –2014. kunde jag konstatera en förhöjning av antalet olyckshändelser åren 2010–2012. En förklaring som då angavs var dels de ökade aktiviteterna i anläggningen, bl.a. i samband med vintrarna 2009–2010 och 2010–2011, men också ansträngningar att öka inrapporteringen av denna typ av händelser. Utvecklingen –2012 har också uppmärksammats i en rapport från den europeiska järnvägsbyrån, ERA, där pekats ut som ett av fem länder där det skett en potentiell försämring av säkerheten för järnvägsanställda.5 5 2014 Report on the Assessment of Achievement of Safety Targets. –2014 kan jag nu konstatera att antalet rapporterade händelser totalt sett har minskat. En närmare granskning av enbart de allvarliga händelserna uppvisar en liknande trend (figur 5.11). Detta kan tolkas som att det i vart fall inte skett en utveckling mot en generellt försämrad nivå vad gäller säkerheten i denna verksamhet. är det viktigt att vara fortsatt uppmärksam på utvecklingen framöver. Figur 5.10 Allvarliga och övriga händelser vid spårarbete Figur 5.11 Allvarliga händelser vid spårarbete Professor har i en aktuell studie gjort en särskild granskning av de större trafikavbrott som drabbat godstrafiken på järnväg (Nelldal, 2014). I en uppföljande studie åt denna utredning har han också redovisat preliminära uppgifter (Nelldal, 2015). Han identifierade 54 större trafikavbrott som sammanlagt varade (i genomsnitt 4,2 avbrott à ). Över hälften av avbrotten () varade i och i av fallen medförde avbrotten en omledning av trafiken. En viktig orsak till trafikavbrotten är urspårningar som står för av såväl antalet avbrott som antalet avbrottsdagar (figur 5.12). Särskilt 2013 och 2014 sticker ut i dessa avseenden. Näst vanligaste orsak är väderrelaterade händelser. Ett nytt fenomen är att banor stängts av helt då de inte bedöms klara fortsatt trafik utan risk för urspårningar.6 Viktigt att poäng- 6 Avstängningar har i analysen räknats ge även om de i praktiken pågått längre. tera är att trafikavbrott som drabbat persontrafiken inte är inkluderade. Dessa kommer att analyseras i en uppföljande studie. Nelldal har också undersökt de bakomliggande orsakerna till avbrotten och funnit att av avbrottsdagarna hade infrastrukturrelaterade orsaker medan var operatörsrelaterade. När det gäller de infrastrukturrelaterade felen är det sannolikt att bättre underhåll och/eller bättre kontroll av banan hade kunnat göra att trafikavbrotten undvikits i åtminstone 19 fall (d.v.s. av alla avbrott). Större trafikavbrott och avbrottsdagar 2000 2014 (godstrafik) Källa: Nelldal (2014, 2015). I mitt förra delbetänkande redogjorde jag för utvecklingen av tågtrafikens punktlighet i ett längre historiskt perspektiv. I figur 5.13 redovisas endast uppgifter –2014. Figur 5.13 Punktlighet i person- och godstrafik (andel tåg som ankommer senast från utsatt tid) 1996 2014 har det inte skett några större förändringar i punktligheten för persontrafiken (en liten förbättring kan noteras 2014), medan godstrafiken registrerade en förbättring som 2014 övergick i en försämring. För punktligheten ut till kund har, med som exempel, läget varit stabilt 2012–2014 punktlighet inom avtalad timme. har , som en del i branschsamarbetet Tillsammans för Tåg i Tid (TTT), också börjat inkludera akut inställda tåg i statistiken över försenade tåg. När detta görs minskar punktligheten med jämfört med vad som redovisas i diagrammet ovan. En utvecklad bild över punktligheten kan fås om man också studerar andelen tåg som ankommer mer än . I figur 5.14 presenteras andelen persontåg som är upp till 15, 30 respektive 60 minuter sena. Figur 5.14 Andel tåg som ankommer 15, från utsatt redovisar också utvecklingen vad gäller robusthet, i termer av det totala antalet tågförseningstimmar orsakade av fel i anläggningen. Uppgifter för perioden –2014 framgår av figur 5.15, men i detta fall räknat per miljoner tågkm för att ta hänsyn till variationer i trafikarbetet. De höga nivåerna 2010–2011 har brukat förklaras med att delar av nätet inte klarade av påfrestningarna under de relativt stränga vintrarna dessa år, men även har de rapporterade felen blivit kvar på en högre nivå. En del av detta kan dock förklaras av förändrade rapporteringsverktyg och rutiner. Figur 5.15 Tågförseningstimmar (per milj tågkm) orsakade av fel i anläggningen 2001 2014 Tågförseningstimmar (per milj tågkm) Not: Förändrade rapporteringsverktyg och rutiner . påverkas uppgifterna även av att fler fel får en orsakskodning . –2014 har ett antal uppmärksammade händelser gett avtryck i media och också i den politiska diskussionen kring järnvägen och järnvägsunderhållet. spårade ett godståg ur vid Södra vilket ledde till stora störningar i trafiken . Den olyckan ledde till en debatt om underhållet av spåren mellan och Södra, men utredningen av olyckan visade att det var ett axelbrott på loket som orsakat urspårningen.7 Axelbrottet kunde i sin tur spåras till en sprickbildning som inte upptäckts vid den ultraljudskontroll av axeln som genomförts närmast före olyckan. skedde en ny urspårning av ett posttåg i , kort efter att ett X2000-tåg rapporterat en smäll vid passage av samma spår. Olycksutredningen8 konstaterade att växeln där urspårningen skedde var nedsliten (vilket rapporterats men inte lett till reparation eftersom felet inte bedömts som akut) och slagits sönder av det föregående tåget. Gällande säkerhetsrutiner för avstängning av spåret följdes inte vilket gjorde att posttåget fick köra där och då spårade ur. En särskild granskning i media uppmärksammade 2013 att flera urspårningar skett där brister i anläggningen varit kända i form av besiktningsanmärkningar om fel men inte åtgärdats.9 Transportstyrelsen fick med anledning av detta i uppdrag av regeringen – i form av en ändring av regleringsbrevet10 – att redogöra för hur tillsynen av infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags underhållsverksamhet kunde bli mer effektiv och vid behov skärpas. Rapporten presenterades i 2014.11 I den redogör Transportstyrelsen för ett antal förslag till utvecklad och förbättrad tillsynsverksamhet avseende såväl analysarbete som själva tillsynsarbetet. 7Green Cargo pressmeddelande , Axelbrott orsak till urspårningen vid . 8TRV 2014/13847 Olycka urspårning tåg 9802 . 10N 2013/5432/TE Regeringsbeslut för avseende Transportstyrelsen inom utgiftsområde 22 Kommunikationer. 11TSJ 2013-2649 Effektivare tillsyn mot infrastrukturförvaltare och järnvägsföretags underhållsverksamhet. Media har uppmärksammat s.k. felräkningar i underlag till nationell plan, med möjlig effekt på medelstilldelningen. I vissa fall har detta dock handlat om att medvetna prioriteringar eller bedömningar gjorts av som lett till att inte alla beräkningar kommit till uttryck i de förslag som presenterats. , efter en särskild granskning av olyckor och tillbud, rapporterade flera medier också om bristande rutiner och regelefterlevnad hos när det gäller avstängning, exempelvis när obehöriga vistats i spårområdet. stoppade trafiken mellan och med hänvisning till järnvägslagens bestämmelse om avstängning utan förvarning i en röjnings- eller nödsituation. Banan ansågs vara i så dåligt skick att säkerheten inte kunde garanteras. Det tillfälliga trafikstoppet skulle vara . Transportstyrelsen riktade kritik mot vad gäller det sätt som avstängningen skett på.12 Även om avstängningen i sig kunde vara befogad av säkerhetsskäl, menade att hänvisningen till järnvägslagens regel om röjnings- eller nödsituation inte var korrekt, eftersom eftersatt underhåll inte är en nödsituation i järnvägslagens mening. Vidare pekade Transportstyrelsen på att beslutet om avstängningen kommit dagen efter att tågplanen trätt i kraft, att det i första utgåvan av järnvägsnätsbeskrivningen inte gick att utläsa att banan löpte risk att vara avstängd , att det var anmärkningsvärt att underhållet blivit så eftersatt att den akuta situationen uppstått, samt att samrådet med inför avstängningen varit undermåligt. meddelade Transportstyrelsen i beslut att från och med JNB 2012 tydligt skulle skilja på information om troliga trafikrestriktioner i generella termer och information om störnings-, nöd- och röjningssituationer. Den gången gällde det sträckan På mellan och utlovade att tidigarelägga ett spårbyte. Detta efter att flera urspårningar och nedsättningar av hastigheten på banan orsakat problem för godstrafikföretag och deras kunder. 12TSJ 2014-101 Tillsynsrapport med anledning av avstängning av bandel 662 – . 13TSJ 2010-883 Beslut. året, i samband med att regeringens budgetproposition fallit i , gjorde en omprioritering av tillgängliga medel för reinvesteringar till istället, vilket ledde till kritik bl.a. mot planering. () publicerade en temarapport om säkerhet vid arbete i spårmiljö. Rapporten var föranledd av de 28 olyckor och tillbud vid arbete i spårmiljö på statens spåranläggningar som rapporterades till SHK , och de tre olyckor och tillbud vid spårarbete som SHK utrett sedan 2010.14 SHK hade i fråga om händelserna redan konstaterat att brister i planering av arbetet, avsaknad av riskbedömningar och fel val av skydd bidragit till dessa. Trots tidigare lämnade rekommendationer konstaterar SHK att liknande händelser inträffat även . I sin rapport lyfter SHK fram att arbeten direktplaneras i högre utsträckning än vad som är avsett i regelverket vilket kan leda till bristande riskbedömningar och lägre skyddsnivåer under arbetets utförande. SHK konstaterar att säkerhetsfrågor inte utgör en naturlig del i uppföljning av utförda arbeten. SHK har även uppmärksammat att det förekommit brister i lokalkännedom vid arbete i spårmiljö vilket lett till att fel spårsträckor säkrats. Det är som ska förse entreprenören med information om lokala förhållanden. SHK rekommenderar därför att Transportstyrelsen verkar för att utformar sina regler och rutiner för överföring av lokal information så att det säkerställs att personal med säkerhetskritiska uppgifter har lokalkännedom om den plats där arbetet utförs. SHK anser vidare att Transportstyrelsen i mindre utsträckning ska basera sin tillsyn på egenkontroll och att Transportstyrelsen behöver utöka sin tillsyn och i större utsträckning genomföra verifieringar och kontroller. SHK har granskat de krav uppställer i upphandlingar och anser att det är viktigt att personer med kompetens om förutsättningar för arbete i spår- 14 SHK Slutrapport 2014:05 Säkerhet vid arbete i spårmiljö. miljö deltar i upphandlingsprocessen så att kraven kan utformas på sätt som inte påverkar säkerheten negativt. SHK lyfter även fram behovet av att följer upp utfallet. SHK:s slutsats är att det inte går att uttala sig om antalet händelser ökat. Detta p.g.a. brister i tillgänglig statistik och databaser samt att rapporteringsformerna ändrats. SHK efterlyser därför en förbättrad olycks- och tillbudsdatahantering. publicerade 2010 en särskild granskning av underhållsverksamhet, med inriktning på underlaget för underhållsåtgärder på medellång och lång sikt.15 Den ledde till följande slutsatser: att det saknades tillräckliga och tillförlitliga underlag för en effektiv styrning av underhållet av de statliga järnvägarna och att regeringens styrning varit passiv. pekade bl.a. på brister i information om järnvägarnas tillstånd, en outvecklad analysfunktion, stor osäkerhet om eftersläpande underhållsbehov, samt bristande kunskap om kvalitetseffekter av olika underhållsåtgärder. I en ny granskning av järnvägstrafiken 2013, med fokus på punktlighet, drog slutsatsen att tågförseningar inte enbart kan förklaras av otillräckliga investeringar i nya banor eller i banunderhåll.16 En effektivare planering och styrning efterlystes. styrning av banunderhållet pekades ut som otillräcklig, med brister i upphandlingen av entreprenörer som påverkar kvaliteten. internrevision har producerat ett flertal granskningsrapporter, bl.a. en om besiktningsverksamheten 2014.17 Även om besiktningsverksamheten generellt bedömdes fungera tillfredsställande, pekades ett antal bristområden ut på beställarsidan, bl.a. resursplanering, uppföljning av att leverantörer åtgärdar anmärkningar och introduktion av ny personal. Några olika försök har gjorts att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av problem med järnvägens infrastruktur. beräknade de samhällsekonomiska merkostnaderna för gods- och persontrafiken /11 till , varav endast en mindre del avsåg godstrafiken p.g.a. tillgänglig beräknings- 15RiR 2010:16 Underhåll av järnväg. 16RiR 2013:18 Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder. 17TRV 2014/3588 Granskning av besiktningsverksamheten. Nelldal (2014) har i sin studie av större trafikavbrott detaljgranskat effekterna för ett företag och kommit fram till att de motsvarar merkostnader på av transportkostnaderna (inklusive merkostnader hos operatören). Detta skulle grovt kunna översättas till i merkostnader för alla godstransporter i . Det material som redovisats i detta kapitel utgörs till största delen av uppgifter som kan användas som indikationer eller symptom på hur järnvägens infrastruktur utvecklats och då särskilt . En del av materialet är också inriktat på att identifiera orsaker till vissa problem. Medan tillgänglig statistik inte ger bilden av en järnvägsverksamhet som kännetecknas av generellt ökande problem med säkerheten, finns det ändå mycket som visar att området är i behov av en genomlysning och att det finns potential för förbättringar. Ett flertal händelser och även tidigare rapporter pekar på brister vad gäller planering och styrning av reinvesteringar och underhåll. Det finns även vissa brister i riskhantering kopplad till entreprenörer och den verksamhet de utför. Dessutom står det klart att de olyckor som faktiskt sker, bl.a. i form av urspårningar, får stora konsekvenser för tågtrafiken och dess kunder. Inte minst gäller detta godstrafiken, som varit hårt drabbad av trafikavbrott. Vidare tycks tågförseningar som orsakats av fel i anläggningen kunna vara ett påtagligt problem även som inte påverkats av stränga vintrar. Brister i infrastrukturen kan också mer generellt leda till stora samhällsekonomiska kostnader. 6Kunskap om anläggningen och dess användning Förslag: bör bygga upp ett underhållsystem, vilket innebär att ta fram systemstöd, metoder och arbetssätt för att ge en aggregerad bild av anläggningen, dess tillstånd, kostnad för att byta komponenter och när så behöver ske, kopplat till användningen av anläggningen. bör vid uppbyggnad av systemet utgå ifrån verksamhetens olika behov och särskilt identifiera dessa utifrån gällande regelverk. bör tydliggöra ansvar och metod för insamling och ajourhållande av data. Arbetet bör bedrivas metodiskt och långsiktigt, med en tydlig hemvist i organisationen. bör förstärka sin organisation för att i egen regi kunna utföra mer tillståndskontroll i form av underhållsbesiktning direkt ute i anläggningen. Kunskap om anläggningen och tillståndet i den är avgörande för möjligheten att kunna planera, beställa och utföra drift, underhåll och reinvesteringar på ett effektivt sätt. Kunskapen om anläggningens tillstånd bygger på en kombination av uppgifter som kan samlas in antingen genom direkt observation eller med olika instrument, i vissa fall också med automatisk avläsning. Data om anläggningen (i bemärkelsen uppmätta värden) blir inte kunskap förrän den överförs till, analyseras av och förstås av någon som tar emot uppgifterna. Detta kan vara en person som t.ex. undersöker banan lokalt eller någon som tar emot uppgifterna Kunskap om anläggningen och dess användning Ett problem kan vara att viss, erfarenhetsbaserad kunskap, kan vara svår att överföra till andra personer, särskilt i en objektiv form. Den kan i stället komma till uttryck i form av en bedömning av ett tillstånd utifrån en individuell uppfattning om att t.ex. en åtgärd bör vidtas eller . En särskild komplikation vad gäller underhåll av en järnvägsanläggning är att förvaltaren inte bara har att samla in och hantera kunskapen om hur anläggningen faktiskt ser ut, utan också om hur den används, och därigenom måste förstå hur detta påverkar tillståndet . En del av den erfarenhetsmässiga kunskapen, liksom kunskap om hur olika material och komponenter påverkas av användningen, kan systematiseras så att det går att prognosticera anläggningens tillstånd och behovet av underhåll eller reinvestering . ansvarar för en järnvägsanläggning som sträcker sig över hela landet, och där förutsättningarna är delvis olika i olika regioner, också vad gäller t.ex. väderförhållanden. Därmed finns också utmaningen att kunna värdera informationen om olika delar av anläggningen och dess behov på ett samlat och enhetligt sätt. En mängd data och bedömningar måste analyseras och vägas samman till en samlad kunskap om anläggningens tillstånd, användning och behov av åtgärder, också med hänsynstaganden till den effekt de får. Detta kapitel är fortsättningsvis uppdelat i två huvuddelar. I den första delen görs en genomgång av de system, metoder och arbetssätt som är avsedda att samla in information och generera kunskap om anläggningen. I den andra delen redogörs för olika typer av tillståndskontroller i anläggningen. Varje del avslutas med mina sammanfattande bedömningar. Med underhållssystem menas de systemstöd, metoder och arbetssätt som behövs för att skapa en aggregerad bild av anläggningen. Kunskap om anläggningen och dess användning har flera olika systemstöd för anläggningsdata med stora mängder information. Anläggningsdata för järnväg finns i ett tiotal system hos , som kräver sammanställning för en helhetsbild. Det system som samlar mest anläggningsdata är Baninformationssystemet (BIS). BIS är datasystem för att lagra och hämta information om banrelaterade anläggningar och händelser. BIS håller information om , men också om angränsande spår. Information ur BIS används till en mängd uppgifter, t.ex. projektering av ATC-informa- tion med tillhörande utrustning, budgetering (information om anläggningsmassans antal, spårmeter, standard), drift och underhåll/utbyte/uppgradering, trafikanalyser och planering (gångtider/tidtabeller, konflikthantering på spåren), ärendehantering (avtal, specialtransporter, utfört arbete som till exempel spårriktning och spårslipning), statistik och utredningar (årsredovisning, verksamhetsuppföljning, statistiksammanställningar till UIC med flera). BIS är kopplat till en mängd andra system, varav ett urval framgår av figur 6.1. För ett antal anläggningstyper håller BIS information om komponentens ålder på individnivå, men saknar information om åtgärder eller anskaffningsvärde. Ett problem med BIS är att det saknar tidsstämpling. Det innebär att information om hur anläggningen sett ut tidigare inte finns tillgänglig, och att det inte går att få en bild ur BIS hur den kommer att se ut , exempelvis när inplanerade spårbyten gjorts eller en ny järnväg öppnats. Att använda innehållet i BIS som grund för planering av åtgärder framåt i tiden är därmed mycket svårt. I system finns mycket data, men det saknas också data. I systemen finns inte samlad information om t.ex. när och var man bytt växlar eller komponenter som tungor eller tungkraft. Data om trafikmängd finns inte samlat på ett tillräckligt detaljerat sätt trots att trafikbelastning har mycket stor påverkan på behovet av bytestakt och underhåll av komponenter. På en bandel kan en växel ha 250 passerande tåg i hög hastighet , medan en annan växel på samma bandel bara har 10 passerande tåg i låg hastighet. Eftersom det påverkar underhållsbehovet Kunskap om anläggningen och dess användning och reinvesteringsintervallen är det angeläget att information om trafiken samlas in på rätt detaljeringsnivå. Sammantaget innebär detta att den omfattande kunskap som myndighetens medarbetare har och informationen i systemstöden inte finns samlade i ett anläggningsregister som ger en helhetsbild och som kan användas för analys av för att bedöma underhållsbehovet på en aggregerad nivå. 6.2.2Kända brister och nya krav Att BIS och angränsande system inte kunnat ge information om anläggningen på det sätt som behövs för planering av åtgärder eller av trafiken har varit känt i och och har uppmärksammats i externa rapporter. fick 1998 i uppdrag att ta fram en rapport till regeringen om förutsättningarna att skapa en nationell digital transportdatabas med järnvägsbeskrivande data. I rapporten skriver att databasen inte uppfyller kravet i nationell standard SS 63 70 04 ”Väg- och järnvägsnät begrepps- och tillämp- Kunskap om anläggningen och dess användning ningsmodell”.1 Ett av kraven i denna är att data ska vara tidsstämplat. Under arbetet med att analysera förutsättningarna för en trafikslagsövergripande transportdatabas () redovisade 2004 bristerna i BIS till departementet.2 Där framgick att BIS inte uppfyllde kraven i internationell standard, och därmed behövde utvecklas vad gäller datainsamling och tidsstämpling för att kunna användas för verksamhetens behov.