sou · H3B379 · 2015-10-07 00:00:00 — Tillsyn och kontroll på hälso- och miljöområdet inom försvaret Betänkande av Utredningen om översyn av generalläkarfunktionen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över generalläkarfunktionen inom Försvarsmakten. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. f.d. general- direktören . förordnades som sakkunniga i utredningen rättssakkunniga vid Försvarsdepartementet , departementssekreteraren vid Försvarsdepartementet , kanslirådet vid , departementssekreteraren vid och departementssekreteraren vid . entledigades och fr.o.m. förordnades kanslirådet vid Försvarsdepartementet som sakkunnig i utred- ningen. förordnades som experter i utredningen översten vid generalläkaren , kommendör- kaptenen vid Försvarsmakten , enhetschefen vid , avdelningsjuristen vid Inspek- tionen för vård och omsorg , kontrollsamordnaren vid och seniora veterinärinspektören vid . förordnades regelsamordna- ren för biocidprodukter vid Kemikalieinspektionen som expert. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om översyn av generalläkarfunktionen. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Tillsyn och kontroll på hälso- och miljöområdet inom försvaret (SOU 2015:79). Uppdraget är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) ............................................................................... Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) ............................................................................... Förslag till lag om ändring i (1998:808)............ 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter .................................................... 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa .......... 1.6Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ............................................................................... 1.7Förslag till förordning om ändring i kungörelsen (1942:725) med närmare föreskrifter angående tillämpning av lagen (nr 723) om skyddsympning inom försvarsväsendet................................. Förslag till förordning om ändring i strålskyddsförordningen (1988:293) ..................................... Förslag till förordning om ändring i djurskyddsförordningen (1988:539)...................................... 1.10Förslag till förordning om ändring i förordning (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga Förslag till förordning om ändring i anställningsförordningen (1994:373) .................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....... 1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt Förslag till förordning om ändring i smittskyddsförordningen (2004:255) ................................... Förslag till förordning om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813)....................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter ................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ............... 1.20Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska Förslag till förordning om ändring i patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) .......................... Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) ..................................... Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2011:927) ............................................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för ............... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:413) om kosmetiska produkter ................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel........................................ Utredningens uppdrag och arbete ............................... Bakgrunden till utredningsarbetet ......................................... Generalläkarens uppdrag och ansvar ..................................... 3.2.1Närmare om tillsynen över hälso- och sjukvården samt smittskyddet ................................ 3.2.2Närmare om tillsynen över miljö- och Närmare om kontrollen av djurskyddet................. 3.2.4Närmare om kontrollen av Närmare om Försvarsmaktens organisation....................... Särskilt om tillsyns- och kontrollfunktionerna Internationella militära insatser och övningar .................... Tillsyn och annan granskning .................................... Varför behövs tillsyn? Tillsynens uppgift i demokratin ........................... Ett styrmedel för regeringen ................................ Går tillsynsbeslut att överpröva? Renodling av tillsynen .......................................................... Tillsynen och EU.................................................................. Annan granskning och utvärdering ..................................... Annan näraliggande tillsynslagstiftning och 6.1Trenden mot enmyndigheter och fristående 6.2Exempel på myndigheter som har kvar tillsynsfunktionen inom den egna myndigheten ................ Tillsynen över militär luftfart ............................... 6.3 Anknytande utredningar av intresse ................................... Generalläkarfunktionen i praktiken ............................ Vision, värdegrund och strategiska mål............................... Tillsyn och kontroll .............................................................. 7.4.1Hur prioriteras tillsyns- och kontrollobjekten och hur regelbunden är tillsynen? Tillsyns- och kontrollbesök .................................. Tillsyn av egenkontroll.......................................... 7.4.5Närmare om tillsynen över miljö- och 7.4.6Närmare om tillsynen över hälso- och sjukvården samt smittskyddet .............................. Närmare om kontrollen av Närmare om kontrollen av djurskyddet............... Generalläkarens normerande verksamhet ............ Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt inordnad i Försvarsmakten? 9.2Huvudskälen bakom inrättandet av tillsyns- och kontrollfunktion inom Försvarsmakten ............................. 9.3 Tillsynens utveckling............................................................ 9.4Alternativ till tillsyns- och kontrollfunktion inom 9.4.1Länsstyrelsernas och kommunernas förmåga och intresse av att överta tillsynen och 9.4.2Livsmedelverkets förmåga och intresse av att överta tillsynen och kontrollen ............................ 9.4.3Inspektionen för vård och omsorgs förmåga och intresse att överta tillsynen............................ 9.5Generalläkarens syn på hur tillsynen och kontrollen 9.6Försvarsmyndigheternas syn på tillsynen och Åtgärder för att förstärka tillsynsfunktionens De ekonomiska, personella och förvaltningsmässiga Anställningsprocessen vid tillsättning av försvarsinspektören för hälsa och miljö .............................. Vilken verksamhet ska tillsynsfunktionen bedriva och vilka myndigheter ska omfattas av tillsynen och Vilka sakområden ska tillsynen och kontrollen avse? Nuvarande tillsyns- och kontrollansvar ............... 12.2.2 Ska tillsynsfunktionens tillsyns- och Vilka uppgifter utöver tillsyn och kontroll bör 12.3.2Tillstånds- och anmälningsärenden samt enskilda personers klagomål ................................. 12.3.3 Rätt att ge dispens på kemikalieområdet ............. Vilka myndigheter bör tillsynen och kontrollen Tillsyn och .................................kontroll utomlands? Tillsyn och ..........................................kontroll utomlands? Analys av tillsynsfunktionens författningsstöd. Förslag till författningsändringar................................ Generalläkaren har hemställt om författningsändringar.... 21 § förordningen (2007:1266) med instruktion för 14.3.2 Uttrycket ”m.m.” i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten................... 14.3.3 Vad avses med formuleringen ”inom Anmälningsskyldighet till regeringen.................. Hälso- och sjukvården samt smittskyddet.......................... 14.4.3 Överväganden avseende hälso- och sjukvård ...... Överväganden gällande smittskydd ..................... Miljö- och hälsoskyddsområdet .......................................... Omfattningen av livsmedelskontrollen ............... 14.6.3 Godkännande och registrering av Registerföring m.fl. uppgifter .............................. 14.6.5 Avgifter för offentlig kontroll av livsmedel ........ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ....................... Utredningens uppskattning av förslagens ekonomiska Konsekvenser av förslaget om tilldelning av tillsynsfunktionens ekonomiska, personella och förvaltningsmässiga resurser.......................... Konsekvenser av förslaget gällande anställningsprocessen vid tillsättning av försvarsinspektören för hälsa och miljö ............... Konsekvenser av förslaget gällande övertagande av kontrollen av foder och Konsekvenser av förslagen om utvidgning av Konsekvenser av förslagen om godkännande och registrering av livsmedelsanläggningar samt förande av uppdaterade register över Konsekvenser av förslagen om utvidgning av tillsynen över hälso- och sjukvården samt Konsekvenser av förslaget gällande militära insatser och övningar utomlands .......................... Konsekvenser av förslaget om Konsekvenser av utredningens övriga Sammanfattning av de ekonomiska konsekvenserna för tillsynsfunktionen ................ Sammanfattning av de ekonomiska konsekvenserna för Försvarsmakten.................... Förslagens övriga konsekvenser .......................................... 16.4.1 Konsekvensbeskrivning enligt direktiven............ 16.4.2 Konsekvenser för sysselsättningen i offentlig service i olika delar av landet ................................ Förslaget till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i (1998:808) ...... Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter........................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa........ Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ............................................................................. 17.7Förslaget till förordning om ändring i kungörelsen (1942:725) med närmare föreskrifter angående tillämpning av lagen (nr 723) om skyddsympning inom försvarsväsendet .............................. Förslaget till förordning om ändring i strålskyddsförordningen (1988:293) ................................... Förslaget till förordning om ändring i djurskyddsförordningen (1988:539) ................................... 17.10Förslaget till förordning om ändring i förordning (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga 17.11 Förslaget till förordning om ändring i anställningsförordningen (1994:373) .................................. 17.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ..... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt Förslaget till förordning om ändring i smittskyddsförordningen (2004:255).................................. Förslaget till förordning om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813) ..................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter .............. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ............. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska Förslaget till förordning om ändring i patientsäkerhetsförordningen (2010:1369)......................... Förslaget till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) ................................... Förslaget till förordning om ändring i avfallsförordningen (2011:927)............................................ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för ............. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2013:413) om kosmetiska produkter................................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel ..................................... Generalläkarens strategiska styrdokument ..................... Utredningens uppdrag har varit att se över generalläkarfunktionen inom Försvarsmakten och lämna förslag om en effektiv och ratio- nell tillsyn när det gäller miljö- och hälsoskydd, hälso- och sjukvård m.m. inom försvarets område. I uppdraget har ingått att särskilt analysera och ta ställning till om tillsynsfunktionen även fortsätt- ningsvis bör vara organisatoriskt inordnad i Försvarsmakten. Om utredaren anser att tillsynsfunktionen även fortsättningsvis bör vara organiserad inom Försvarsmakten ska utredaren analysera om den åtskillnad mellan drift och tillsyn som tillämpas är ända- målsenlig. Vidare ska utredaren överväga vilken verksamhet till- synsfunktionen ska bedriva och analysera den författningsreglering som är relevant för tillsynen samt lämna de författningsförslag som analyserna leder till. Utredningen ska även överväga om benäm- ningen generalläkaren bör användas för tillsynsfunktionen. Tillsyns- och kontrollfunktionen bör även fortsättningsvis vara organisatoriskt inordnad i Försvarsmakten Försvarsmakten särskiljer sig från andra förvaltningsmyndigheter i väsentliga avseenden. Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid (1 § förordningen [2007:1266] med instruktion för Försvars- makten). Försvarsområdet är vidare stort med ett årligt anslag på . Dessutom utgör försvaret en komplex verksamhet som omgärdas av sekretess, vilket bl.a. skapar svårighet med transparensen. Det har ansetts att tillsynen och kon- trollen över denna speciella och unika verksamhet bäst utövas av en funktion inom Försvarsmakten som besitter både god kunskap om Försvarsmaktens verksamhet och ett gott fackkunnande (prop. 1992/93:100, bil. 5, s. 27 ff.). När tillsyns- och kontrollfunktionen, som i generalläkarfunk- tionens fall, är en del av organisationen i vilken verksamhetsutöva- ren ingår har den inte den annars naturliga självständigheten från kontrollobjektet (Försvarsmakten). Försvarsmakten har bl.a. möjlig- het till styrning av tillsynsfunktionen genom tilldelningen av ekono- miska, personella och förvaltningsmässiga resurser, vilket gör att självständigheten kan ifrågasättas. För att göra en övergripande förändring av hur en mycket väl fungerande tillsyn och kontroll är organiserad krävs starka skäl. Några sådana skäl har inte utredningen funnit. Utredningen anser att det med hänsyn till Försvarsmaktens särart, nationella betydelse och behov av sekretesskydd inte är lämpligt att överföra general- läkarens tillsyn och kontroll till civila tillsynsmyndigheter. Försvars- maktens unika karaktär och särskilda behov motiverar en tillsyn och kontroll som jämfört med andra områden i samhället kan fram- stå som något mer frekvent och som delvis avviker från den risk- bedömning som görs för samhället i övrigt. De rådande ansvarsförhållandena synes inte endast vara de mest effektiva och resurssnåla för Försvarsmakten, utan också för övriga delar av det allmänna. Effektivitetsvinsterna med att vara ställd under tillsyn och kontroll av en enda tillsyns- och kontrollfunk- tion, som dessutom är speciellt insatt i förekommande problem, i stället för att vara ställd under tillsyn och kontroll av flera olika myndigheter, för vilka Försvarsmakten utgör en mycket liten del av tillsyns- och kontrollobjekten, är uppenbara. Det mest ändamåls- enliga och rationella är därför att tillsyns- och kontrollfunktionen fortsatt är organisatoriskt inordnad i Försvarsmakten. En förutsätt- ning för en sådan lösning är dock att åtgärder vidtas så att tillsynen och kontrollen får en ökad självständighet mot kontrollobjektet (Försvarsmakten). Utredningen föreslår att tillsynsfunktionen inte längre ska benäm- nas generalläkaren. Utredningen anser att benämningen är miss- visande ur flera aspekter. Framförallt speglar benämningen inte att det är fråga om tillsyn och kontroll. Tyngdpunkten i generalläkarens tillsynsarbete ligger även på miljöområdet. Benämningen för dock närmast tankarna till att generalläkaren är den högste verksamhetsansvarige för militär sjukvård. Vidare signa- lerar graden general att befattningen inte är civil utan styrs av Försvarsmakten och därmed inte är självständig. Utredningen före- slår att tillsynsfunktionen i stället ska benämnas försvarsinspektören för hälsa och miljö. Den benämningen speglar på ett bättre sätt till- synsfunktionens uppdrag. Förslag till åtgärder för att öka tillsynsfunktionens självständighet gentemot Försvarsmakten När tillsyns- och kontrollfunktionen är en del av organisationen i vilken verksamhetsutövaren också ingår, står behovet av ökade resurser i direkt intressekonflikt med motsvarande behov för den operativa verksamheten. Trovärdighets- och självständighetsproble- met skulle kunna lösas om tillsynsfunktionen blev en egen myndig- het med finansiering genom anslag eller genom avgifter. Direktiven hindrar dock utredningen från att föreslå något sådant. Inom ramen för nuvarande ordning kan dock en i förhållande till Försvars- makten ökad ekonomisk självständighet åstadkommas om rege- ringen och (Försvarsdepartementet) tog en mer aktiv del i beslutet att finansiera funktionens verksamhet än vad som är fallet. Utredningen har i detta sammanhang övervägt om tillsynsfunktionen borde tilldelas medel via en särskild anslagspost. Regeringens strävan mot att minska antalet anslagsposter inom Försvarsmakten talar dock mot detta alternativ. Om ett sådant för- slag förs fram kommer sannolikt samma ordning att förespråkas inom andra tillsynsfunktioner inom Försvarsmakten. Utredningen föreslår i stället att tillsynsfunktionen i Försvarsmaktens reglerings- brev tilldelas medel för kostnader för löner och för tillsyns- och kontrollverksamheten. Genom att låta lönekostnaderna ingå häri ges försvarsinspektören för hälsa och miljö ett ökat utrymme för att mer självständigt kunna planera sina personalresurser. Tillsyns- funktionens behov av medel bör framgå av Försvarsmaktens budget- underlag, som i denna del bör bygga på uppgifter från tillsynsfunk- tionen. Inför budgetregleringen bör en dialog om saken föras mellan (Försvarsdepartementet), Försvarsmakten och inspektören. Tillsynsfunktionens del av kostnaderna för lokaler och gemensamma stödfunktioner bör behandlas på samma sätt som och inte specificeras. En annan ordning skulle leda till avse- värda administrativa svårigheter för såväl Försvarsmakten som för tillsynsfunktionen. Frågan om tillsynsfunktionens självständighet och oberoende är central i utredningens direktiv. är det regeringen som efter förslag från Försvarsmakten beslutar om placering på befattning som generalläkare. Att den som är föremål för tillsyn har ett stort inflytande över vem som ska utöva tillsynen är principiellt betänkligt. Även om tillsynsobjektet är noga med att respektera tillsynsorganets integritet, kan man aldrig komma i från att en ordning med nominering från Försvarsmaktens sida kan komma att ifrågasättas och därmed sätta trovärdigheten i tillsynen i fara. Utredningen kan vidare konstatera att verksamheten inom Försvarsmakten kommer att öka och breddas. Försvarsmakt- ens behov av att bl.a. genom övningsverksamhet öka sin operativa förmåga kan i större utsträckning än komma i konflikt med andra intressen, som tillsynsfunktionen har att bevaka, t.ex. miljön. Utvecklingen kan komma att leda till behov av än mer frekvent tillsyn och därmed typiskt sett till fler fall där Försvarsmakten och tillsynsfunktionen har olika meningar. Den accentuerar behovet av en större självständighet för tillsynsfunktionen. Utredningen är medveten om att en ordning där regeringen beslutar om anställning av försvarsinspektören för hälsa och miljö utan något förslag från Försvarsmakten innebär att vissa förvaltningspolitiska principer rubbas. En ökad trovärdighet för tillsynsfunktionen väger dock tyngre än de förvaltningsrättsliga principerna i detta fall. För att garantera tillsynsfunktionens oberoende föreslår därför utredningen att anställning och placering som försvarsinspektör för hälsa och miljö ska beslutas av regeringen efter ett ansökningsförfarande och att den nuvarande ordningen med förslag från Försvarsmakten slopas. Vilken verksamhet ska tillsynsfunktionen bedriva och vilka myndigheter ska omfattas av tillsynen och kontrollen? I utredningens uppdrag har ingått att pröva vilka sakområden till- synen och kontrollen ska avse, vilka uppgifter utöver tillsyn och kontroll som försvarsinspektören för hälsa och miljö bör ha samt om det är ändamålsenligt att dagens fyra myndigheter1 omfattas eller om någon bör tas bort eller tillkomma. Utredningens bedömning är att tillsynsfunktionen även fort- sättningsvis bör ansvara för tillsynen över miljö- och hälsoskyddet, hälso- och sjukvården, smittskyddet samt för offentlig kontroll av livsmedel och djurskydd. Däremot bör inte djurhälsovård och djur- sjukvård anges som kontrollområden i 21 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten (se vidare avsnitt 12.2.1 och 12.2.2). Utredningen föreslår därtill att tillsynsfunktionens kontrollansvar ska utvidgas till att även omfatta offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter enligt lagen (2006:805) om foder och anima- liska biprodukter. Utredningen har övervägt om tillsynsfunktionen borde få ytter- ligare tillsyns- och kontrollansvar över angränsande sakområden bl.a. tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal samt djurhälsoperso- nal. Utredningen har dock bedömt att det bäst gagnar patientsäker- heten respektive djurskyddet att denna tillsyn är samlad hos Inspek- tionen för vård och omsorg respektive hos länsstyrelserna. Enligt utredningens mening bör tillsynsfunktionen även fort- sättningsvis handlägga tillstånds- och anmälningsärenden samt en- skilda personers klagomål inom ramen för sitt tillsyns- och kontroll- uppdrag samt besluta om dispens enligt 24 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer och 3 kap. 6 § förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel.