sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — Om svaret på den första frågan är nekande, kan det i ett andra led vara nödvändigt att också ta ställning till frågan om verksam- heten i fråga ingår i någon annan verksamhet på ett sådant sätt att förbrukningen ändå kan anses ha skett i industriell verksamhet. När det gäller frågan vad som utgör industriell verksamhet, framgår av förarbeten till lagstiftningen att Standard för svensk Näringsgrensindelning (som används för officiell statistik och som kommer till uttryck i s.k. SNI-koder) ska kunna vara vägledande, som den inte fångar allt som enligt gängse språkbruk kan anses utgöra industri. Som ett exempel på att SNI-koderna saknar avgörande betydelse för frågan kan, för att återknyta till direktiven, nämnas återvinning som trots en annan SNI-kod i vissa fall kan anses utgöra industriell verksamhet i LSE:s betydelse. Så var fallet i det inte överklagade förhandsbeskedet från i ärende dnr 24-11/I. redogör i ställningstagande (, dnr 131 335369-08/111) för sin syn på vad som gäller när ett företag också ägnar sig åt annan verksamhet än industriell sådan. anser, med hänvisning till förarbeten, att förekomsten av sådan annan verksamhet inte påverkar bedömningen så länge som den huvud- sakliga verksamheten i företaget är att anse som industriell. avses även delar av en juridisk person, om verksamheten i denna bedrivs självständigt i förhållande till övrig verksamhet. Frågan om självständighet får enligt bedömas utifrån de sam- lade omständigheterna i det enskilda fallet, såsom t.ex. verksam- hetens art och omfattning, organisatorisk och fysisk placering samt huruvida verksamheten i fråga har egen budget, ledning och/eller personal. Av ställningstagandet framgår vidare att an- ser att ett företags elförbrukning kan anses ha skett i industriell verksamhet även när den huvudsakliga verksamheten i företaget inte är att anse som industriell, om förbrukningen skett i en verk- samhet som utgör en integrerad del av ett annat företags industriella verksamhet. I fråga om vad som ingår i tillverkningsprocessen, har dåvarande i en tidigare rekommendation (RSV SP 1999:1), som hänvisas till även i senare rättspraxis, uppgivit följande: Bedömningen av vilken elförbrukning som skall hänföras till tillverk- ningsprocessen bör utgå från de företagsekonomiska huvudfunktionerna tillverkning, försäljning, administration samt forskning och utveckling (FoU). [---] Beträffande innebörden av begreppen FoU bör bokförings- nämndens (BFN:s) rekommendation BFN R 1, Redovisning av forsk- nings- och utvecklingskostnader, vara vägledande. Elförbrukning som är knuten till grundforskning bör inte anses hänförlig till tillverknings- processen. Däremot bör elförbrukning som avser tillämpad forskning och utvecklingsarbete anses hänförlig till tillverkningsprocessen. Som exempel på rättsfall där frågan vad som utgör industriell verk- samhet har behandlats kan nämnas följande: –KRSU 2007-06- 20, mål nr 3500-06 och KRSU , mål nr 3504–3510-06; Tillverkning av portionsförpackad, färdiglagad mat (industriell verksamhet i båda fallen) –KRSU , mål nr 301-08; Framställning av is till skrid- skobana (inte industriell verksamhet) –KRSU , mål nr 1900-12; Tillverkning av plastgranulat genom återvinning (industriell verksamhet) –KRSU , mål nr 1344-09; Genom sönderdelande pro- cesser görs avfall till ett material som kan användas i energi- utvinning (inte industriell verksamhet) –KRSU , mål nr 1826-12; Uthyrningsföretags repara- tioner av egna maskiner och fordon (inte industriell verksamhet) –KRSU , mål nr 1937-12; Kund- och marknadsanpass- ning av försålda lastbilar (inte industriell verksamhet) –KRSU , mål nr 1430–1436-14; Tryckhöjning av bio- gas vid detaljhandelsdepåer (inte industriell verksamhet) Som exempel på rättsfall som har behandlat frågan om en verksam- het kan anses vara en självständig del av en annan, och därmed ska bedömas för sig, kan nämnas följande: –KRSU , mål nr 1054-07; Pulverisering av kol för värme- produktion av värmeproducent (inte industriell verksamhet) –KRSU , mål nr 2711–2717-12; Livsmedelshandels styckning av kött, matberedning m.m. (inte industriell verksam- het) –KRSU , mål nr 1887-12; Reparation och rengöring m.m. av last- och förpackningsenheter som hyrs ut (inte indu- striell verksamhet) Som exempel på rättsfall som har behandlat frågan när en verksam- het är integrerad i ett annat företags verksamhet kan nämnas följ- ande: –KRSU , mål nr 3416–3421-05; Transport av råvaror med transportband till tillverkningsindustri (industriell verksam- het) –KRSU , mål nr 303–304-08; Forskning och utveck- ling för tillverkande industri i livsmedels–branschen (industriell verksamhet) –HFD 2013 ref. 57; Testanläggning för bilar (inte industriell verk- samhet) –KRSU , mål nr 1291–1296-13; Forskning och utveck- ling, partihandel, slutmontering och kvalitetssäkring av produk- ter från kontraktstillverkare (inte industriell verksamhet) –KRSU , mål nr 2556–2559-12; Forskning och utveck- ling av mobiltelefoner i , tillverkning av dem i samägt bo- lag utomlands (inte industriell verksamhet) Det kan konstateras att flera av de bedömningsfrågor som har tagits upp ovan kan aktualiseras inom ramen för ett och samma mål, vilket också framgår av några av de anmärkta rättsfallen. 17.3.1Avsaknaden av en definition och kopplingen till SNI-kod LSE innehåller ingen definition av industriell verksamhet. En grov uppskattning är att upp till 70 000 företag kan ha en verksamhet som kan anses vara industriell enligt lagen. Avseende den tradi- basindustrin är det i de flesta fall uppenbart att verksam- heten är industriell. Däremot är det inom vissa andra områden svårt och resurskrävande för såväl som företagen att be- döma om en verksamhet är industriell eller inte. I det fall ett företags faktiska verksamhet är hänförlig till en SNI-kod som ligger i intervallet 05–33 (avdelning B och C enligt SNI 2007), anses den i praktiken vara en industriell verksamhet. För sådana verksamheter spelar det alltså inte någon roll hur verk- samheten bedrivs. Även småskalig verksamhet omfattas. Om SNI-koden ligger utanför intervallet, görs däremot en sär- skild prövning av om verksamheten trots koden kan anses som industriell. För sådan verksamhet kan det vara avgörande för skatte- satsen hur verksamheten bedrivs (jfr SRN 24-11/1 där det i bedöm- ningen framhölls att verksamheten skulle bedrivas med omfattande och energikrävande maskinell utrustning och KRSU , mål nr 3500-06 där det i skälen hänvisas både till hur tillverkningen går till och till omfattningen på produktionen). 17.3.2Betydelsen av organisatoriska förändringar Förändringar i ett företag kan få konsekvensen att verksamheten inte längre bedöms vara industriell. Exempelvis förekommer det att företag upphör med tillverkning av sina produkter i och flyttar denna del av verksamheten utomlands. En sådan förändring kan innebära att företaget inte längre bedriver industriell verksamhet här i landet (jfr KRSU , mål nr 2556–2559-12). Om företaget behåller framställning av prototyper och annan tillämpad forskning etc. i , kommer den el som förbrukas i den verk- samheten att beskattas med den högre skattesatsen. Även andra organisatoriska förändringar kan få till följd att den huvudsakliga verksamheten är industriell och att all el som förbrukas i verksamheteten ska beskattas med den högre skattesatsen. Ett exempel på ett område som medför många frågor om avgräns- ning mellan industriell verksamhet och annan verksamhet är livs- medelsbranschen. Industriell verksamhet bedrivs ofta tillsammans med annan verksamhet. Till exempel bedrivs bageriverksamhet, som är industriell enligt SNI, ofta tillsammans med andra verksamheter som inte är industriella enligt SNI, exempelvis livsmedelshandel eller kaféverksamhet. Avgörande för hur den el som förbrukas i tillverkningsprocessen i bageridelen ska beskattas blir då vad som är den huvudsakliga verksamheten. Om livsmedelshandeln eller kafé- verksamheten är den huvudsakliga verksamheten omfattas inte någon elförbrukning av den lägre skattesatsen, såvida inte bageriverk- samheten bedrivs självständigt så att den delen ska bedömas för sig. Eftersom s.k. ”bake off”, dvs. enbart jäsning och gräddning av inköpt färdigblandad deg i butik, ingår i en icke-industriell SNI-kod, blir dessa frågor inte aktuella vid sådan tillverkning i samband med livs- medelshandel eller annan icke-industriell verksamhet. Motsvarande gränsdragningsproblem finns även inom andra branscher där det före- kommer blandad verksamhet. 17.3.4Identiska aktiviteter men olika skattesatser I rättsfallet HFD 2013 ref. 57 var frågan om ett bolag, som er- bjuder billtillverkande företag en komplett anläggning för testning av bilar och bilkomponenter, skulle anses bedriva industriell verk- samhet. Det ansåg inte HFD med följande motivering: Bolaget bedriver inte självt någon industriell verksamhet. Beroende på de närmare omständigheterna kan testverksamheten eller delar av den ses som för bilföretagens räkning bedrivet forsknings- och utveck- lingsarbete, ingående i en tillverkningsprocess. Detta får betydelse om bolaget, som ett led i fullföljandet av de uppdrag som bolaget får från bilföretagen, i LSE:s mening kan anses leverera elektrisk kraft till bil- företagen. Med de bedömningsgrunder som tillämpas och som bygger på praxis från mervärdesskatteområdet (HFD 2012 ref. 26) kan emeller- tid någon sådan leverans inte anses ske. I stället förbrukas den elek- triska kraften i bolagets egen verksamhet. Ett bolag som enbart erbjuder flera andra företag att använda en testanläggning synes alltså inte bedriva industriell verksamhet. Om däremot samma aktiviteter äger rum på en anläggning som tillhör biltillverkaren, skulle de ingå i tillverkarens industriella verksamhet. 17.4Behov av översyn av begreppet industriell verksamhet Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att se över begreppet industriell verksamhet. Arbetet med en sådan översyn är för omfattande för att kunna hanteras inom ramen för utred- ningens uppdrag. När begreppet industriell verksamhet infördes i den dåvarande lagen (1957:262) om allmän energiskatt under den senare hälften av 1970- talet ansågs SNI-kodningen vara en lämplig utgångspunkt för att dra gränsen för vad som skulle ingå i begreppet (prop. 1976/77:68, SkU 1976/77:22, rskr. 1976/77:136, SFS 1977:57). Efter detta har såväl näringslivet som SNI förändrats. Dessutom har skillnaden mellan skattesatserna ökat högst väsentligt, normalskattesatsen är i det närmaste 60 gånger högre än den som gäller för industriell verksam- het. Som framgått av den redogörelsen leder begreppet till tolkningsproblem i rättstillämpningen, trots att det funnits . Dagens tillämpning gör också att el, även om den förbru- kas på exakt samma sätt, får olika skattesatser beroende på i vilken verksamhet den förbrukas. Företagsekonomiskt motiverade orga- nisatoriska förändringar inom ett bolag eller en koncern kan också göra att viss verksamhet, allt annat lika, hamnar utanför vad som anses som industriell. Det finns ett behov av att undersöka om det går att få fram en definition av vad som ska avses med industriell verksamhet. En definition som kan ge bättre ledning för rättstillämpningen, men också kan ta större hänsyn till utvecklingen inom näringslivet. En sådan översyn kommer dock med all sannolikhet även att innehålla ett antal överväganden om vad som är lämpligt att låta omfattas av en lägre skattenivå. Det finns också anledning att ana- lysera om även begreppet ”tillverkningsprocessen” ska definieras i lagtexten och vad som ska ingå. Att t.ex. tillämpad forskning och utveckling ska tillhöra tillverkningsprocessen är inte givet. Förbruk- ningen för forsknings- och utvecklingsändamål är också ett område där rent organisatoriska omständigheter, och inte hur elen faktiskt förbrukas, kan bli avgörande för vilken skattenivå som ska gälla. En definition som utesluter även tillämpad forskning och utveckling från tillverkningsprocessen skulle vara ett sätt att på det området skapa konkurrensneutralitet mellan företag. Det arbete som skulle krävas för översynen i form av att in- hämta faktaunderlag, göra överväganden, lämna förslag och analysera konsekvenserna av förslagen är för omfattande för att rymmas inom ramen för utredningens arbete. Utredningen rekommenderar dock att en sådan översyn görs. Förslag: Utredningens förslag ska träda i kraft . Utredningen lämnar lagförslag i två avseenden, dels beträffande lägre skatt för vissa större datacenter (avsnitt 15), dels beträffande han- teringen av statsstöd (avsnitt 16). Samtliga lagändringar som före- slås bedöms kunna träda i kraft . Utredningen föreslår att så sker och att det, på sedvanligt vis, i en övergångs- bestämmelse föreskrivs att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. I detta sammanhang vill utredningen uppmärksamma följande. Som en del av utredningens förslag om hanteringen av statsstöd ingår att vissa som förbrukar el i mycket stor omfattning ska kunna bli frivilligt skattskyldigt (avsnitt 16.4). Med den förbrukningsgräns som utredningen rekommenderar (20 GWh/år) bedöms att 200– 300 förbrukare skulle kunna bli frivilligt skattskyldiga. Syftet med förslaget är att underlätta hanteringen och minska likviditetspåfrestningar för mycket stora elförbrukare. Av samma anledning skulle det vara önskvärt att bestämmelsen som reglerar denna möjlighet (11 kap. 6 § i avsnitt 1) kunde träda i kraft innan lagstiftningen i övrigt. Då kan påbörja arbetet med att godkänna frivilligt skattskyldiga så att den föreslagna ordningen kan fungera som det är tänkt redan från början. Eftersom möjlig- heten till frivillig skattskyldighet även berör förbrukning i vissa dator- hallar, måste i så fall även definitionen av dessa (1 kap. 14 § i av- snitt 1) sättas i kraft . Ett tidigare ikraftträdande förutsätter emellertid att beslut om detta kan fattas av i så god tid att det är meningsfullt med skilda ikraftträdanden. Om detta är möjligt beror på den fortsatta hanteringen av utredningens förslag. Utredningen lämnar därför inte något förslag om tidigare ikraftträdande, utan stannar vid ovan- stående konstateranden. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen analy- sera och lämna en redovisning av förväntade konsekvenser och kostnader till följd av utredningens förslag som uppkommer för företag, för upphandlande myndigheter och enheter samt för staten i övrigt. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser an- ges i betänkandet. Dessa konsekvenser ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 19.1.1Allmänt om utredningens uppdrag och utförandet av det Utredningen har haft i uppdrag att överväga om den nuvarande modellen för energibeskattningen av el är ändamålsenlig. Utred- ningens direktiv redogörs för i avsnitt 2.1. I utredningen har ingått experter från relevanta sakområden. Utredningens sekretariat har dessutom haft ett flertal möten med representanter för berörda branscher som därigenom har kunnat förse utredningen med synpunkter och sakkunskaper. Utredningens arbete redogörs för i avsnitt 2.2. Efter en genomgång av uppdraget enligt direktiven, gällande rätt, relevant EU-rättslig reglering, m.m. (avsnitt 2.1, 3.2–3.7) har utred- ningen formulerat en problembeskrivning (avsnitt 3.8). Som fram- går av det avsnittet finner utredningen att den nuvarande modellen är behäftad med problem som rör gränsdragningsfrågor, neutra- litets- och konkurrensfrågor samt statsstödsfrågor, som det finns vissa offentligfinansiella begränsningar att förhålla sig till. Genom tillgång till statistik från bl.a. Energimarknadsinspek- tionen har utredningen kunnat kartlägga elförbrukningen inom svenskt näringsliv. Utifrån denna kartläggning har utredningen ana- lyserat olika modeller för beskattning av el (se avsnitt 13). Utred- ningen har därefter utvärderat modellerna i förhållande till den tidi- gare presenterade problembeskrivningen (se avsnitt 14). De faktorer som utredningen har utvärderat modellerna mot är: neutralitets- och konkurrensaspekter, offentligfinansiella aspekter, eventuella omfördelningar av skatteuttaget mellan kategorier av för- brukare, och modellernas eventuella påverkan på energieffektivi- seringsmålen. I samtliga fall är det nödvändigt att modellen upp- fyller de krav som ställer på statsstöd, om modellen innehåller sådana inslag. Utredningens direktiv innehåller särskilda hållpunkter i det avseendet, som utredningen lyfter fram och be- aktar vid sina överväganden. Främst på grund av modellernas effekter när det gäller neutra- litet och konkurrens samt offentligfinansiella begränsningar res- pektive omfördelningar av skatteuttaget gör utredningen bedöm- ningen att det med samtliga modeller finns ett behov av statsstöd för att de ska vara acceptabla ur ett konkurrens- och fördelnings- perspektiv. Det som skulle ha varit en av de stora vinsterna med en omläggning av skattesystemet för energiskatt på el, nämligen slop- andet av inslagen av statstöd, uppfylls således inte med någon av modellerna. Slutsatsen av analysen är att alternativen till dagens modell har sådana nackdelar att det är lämpligare att bygga vidare på den modell som finns . Utredningen lämnar därför förslag som bygger vidare på den befintliga modellen (se avsnitt 3.7 för beskrivning av den nuvarande svenska modellen för energiskatt på el). 19.1.2Allmänt om utredningens förslag Som en väsentlig del av utredningens uppdrag har ingått att se över dagens olika skattenivåer för olika typer av verksamheter (se av- snitt 10). Utredningens överväganden i den delen mynnar ut i för- slaget att ytterligare en bransch, datacenterbranschen, under vissa förutsättningar ska få den lägre skattesats som gäller för tillverkningsindustrin (se avsnitt 15). Denna del betecknas i fortsätt- ningen som förslaget om datorhallar. Utredningens förslag innebär vidare att den nuvarande modellen, utökad enligt förslaget om datorhallar, kompletteras med regler som gör att uppfyller om statligt stöd (se av- snitt 3.6). Detta är nödvändigt, eftersom lägre skatt för vissa verk- samheter utgör statligt stöd enligt . Med utredningens förslag kommer energiskatt på el tas ut med en skattesats oavsett användning (se avsnitt 16). Den lägre energi- skatten vid viss förbrukning åstadkoms genom avdrag eller åter- betalning efter yrkande respektive ansökan av den som gör anspråk på statsstöd i form av lägre skatt. Avdrag kan användas av dem som själva är skattskyldiga medan återbetalning får användas av övriga. Som en del i dessa förslag ingår även att den lägre skattesatsen som gäller för elförbrukning i vissa kommuner i norra slopas. Dessa delar betecknas i fortsättningen som förslaget till EU-anpass- ningar. Med förslaget till EU-anpassningar bedömer utredningen att kan uppfylla sina åtaganden enligt . Det kan få högst påtagliga konsekvenser om inte upp- fyller sina åtaganden enligt . Det riskerar att leda till att samtliga stöd som utgår i form av lägre skatt utgör olagligt statligt stöd som måste återkrävas med ränta från stödmottagarna, i detta sammanhang de företag som i slutänden drar fördel av en lägre skatte- sats. Antalet stödmottagare är omfattande och det sammanlagda stats- stödet uppgår till betydande belopp, mer än 2013. Den statistik som utredningen har använt för att göra analyser av elanvändning och för skattemodellsberäkningar kommer från flera källor; SCB, och . All stati- stik som har använts gäller , dvs. för ett enskilt år. Det innebär att det finns begränsningar i statistiken bl.a. genom att el- användningen i är konjunkturlägeskänslig och temperatur- känslig. Underlaget behandlas mer ingående i avsnitt 9.2. I avsnitt 13 och 14 analyserades den modell som ligger till grund för utredningens förslag. I modellen finns dock Norrlandsskatte- satsen kvar som hänsyn inte har tagits till de förändringar som sedermera föreslås (i avsnitt 16) och som rör det sätt på vilket elanvändare får del av den lägre skattesatsen. Sammantaget innebär utredningens förslag om EU-anpassningar och om sänkt skattesats för datorhallar att de totala skatteintäk- terna från energiskatten på el ökar jämfört med nuvarande modell. Förslaget om datorhallar innebär minskade skatteintäkter från be- rörda företag. Slopandet av den lägre skattesatsen i vissa kommuner i norra , som en del av EU-anpassningarna, innebär att skatteintäkterna från berörda elanvändare ökar. Ändrade regler för återbetalning av el ökar också skatteintäkterna. I Tabell 19.1 nedan redovisas de offentligfinansiella effekter som utredningens förslag ger upphov till. De offentligfinansiella bedömningarna är gjorda såväl brutto som netto. Nettoberäkningarna följer de konventioner för beräkning och redovisning av offentligfinansiella effekter vid ändrade skatteregler som redovisas i 2015 och innebär att indirekta effekter är med i beräkningen. Det betyder att bolagsskatteeffekter för före- tagen läggs till, eftersom punktskatten på el är en kostnad som får dras av vid inkomstbeskattningen. Högre (lägre) energiskatt på el innebär att vinsten blir lägre (högre) varför statens skatteintäkter från bolagsskatten minskar (ökar) i motsvarande grad. Det betyder också att mervärdesskatt i vissa kommuner i norra läggs till för hushåll och andra som inte kan dra av den skatten. I enlighet med konventionerna analyseras inte dynamiska effekter (beteende- effekter). Resultatet för de offentligfinansiella intäkterna, med utredningens förslag inkluderade, är att de offentligfinansiella intäkterna ökar med . Tabell 19.1 Offentligfinansiella effekter av utredningens förslag Slopad nedsättning för förbrukning i vissa kommuner i norra ger ökade intäkter Offentlig sektor () Företag (, exklusive datorhallar) Lägre skatt för vissa datorhallar I vissa kommuner i norra Återbetalningsgräns ger ökade intäkter Källa: Egna beräkningar. Beräkningarna i Tabell 19.1 baseras på beräkningskonventionens fördelning av förbrukningen mellan olika förbrukare (Tabell 8.10, s. 194). Uppdelningen är dock inte tillräckligt detaljerad för utred- ningens syfte. Konventionerna lägger ihop hushåll och serviceföre- tag som en post. Eftersom effekterna av den slopade nedsättningen för förbrukning i vissa kommuner i norra måste beräknas separat för hushåll och företag, skiljs mellan dessa här. Baserat på det dataunderlag som utredningen har tillgång till förbrukar hus- hållen av elen i . Servicesektorns förbruk- ning läggs till företagens medan den offentliga sektorns förbruk- ningsandel förblir orörd. I beräkningarna av effekten av den slopade nedsättningen exkluderas datorhallar, eftersom dessa får en lägre skattesats. Effekterna för datorhallar redovisas separat, uppdelade på hallarnas geografiska belägenhet. Utredningen har i sitt förslag satt en gräns för den lägre skatte- satsen för datorhallar som innebär att de ska ha en installerad effekt om minst 0,5 MW. Om den gränsen sänks till 0,3 MW kommer ytterligare datorhallar att få den lägre skattesatsen. sätts högre, t.ex. till 5 MW som i , kommer färre datorhallar att omfattas. Utredningens bedömning är att en sänkning till 0,3 MW innebär att ytterligare 50 MW datorhallar får den lägre skattesatsen. Sätts gränsen till 5 MW faller åtminstone 70 MW hänförlig till datorhallar bort. De offentligfinansiella effekterna av en ökning till 5 MW är att nettointäkterna bedöms öka med . En sänkning av gränsen till 0,3 MW medför å andra sidan att nettointäkterna minskar med . För de offentliga finanserna innebär det ändrade systemet för återbetalning ökade intäkter från uppbörden av skatt. I det nuvar- ande systemet beaktas den lägre skattesatsen redan i elfakturan (se avsnitt 16). Med utredningens förslag får företagen antingen den lägre skatten genom ett avdrag (om de är skattskyldiga) eller genom ett återbetalningsförfarande (om de inte är skattskyldiga).