sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Min erfarenhet är att LIS-planeringen skapar möjligheter om man förankrar det hos lokalbefolkningen och tar tag i planeringen från politisk nivå och möjliggör för tjänstemännen [att göra planeringen].4 Nummer två lät så här: Vi har gjort LIS-planering men det har inte fått den effekt vi förväntat oss. Snarare … ingenting! […] Jag tror det beror på att LIS-dokumen- tet är ett begränsningsdokument i stället för det möjlighetsdokument det kunde ha blivit om inte regelverket varit så styrt.5 Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Är LIS-verktyget viktigt för glesbygden? I denna fråga finns olika uppfattningar. Eftersom bara lett till två dispenser har det här blivit en stor storm i litet vattendrag. Bara enstaka fastighet och ansökan från privatpersoner …6 […] det gnälls och klagas onödigt mycket på att strandskyddet hindrar utvecklingen. När det egentligen inte är det som hindrar byggandet utan egentligen hänger det på att banken inte vill låna ut pengar för att bygga hus i områden där värdet på huset efter att det är byggt är värt en bråkdel av vad det kostade att bygga. kommun gav ett tydligt exempel på detta, banken har en karta för kommunen med heta bebyggelseområden (här får du låna). Alla dessa ligger längs kusten gränsande/nära till tillväxtkommunen medan resten av kommunen i stort sett inte får låna pengar för att bygga hus. Dom säljer tomter för en krona i inlandet men ingen köper, problemet är inte strandskyddet!7 En tjänsteman med ansvar för regional utveckling i ett stort glesbygdslän anför: Det fanns stor förväntan från kommunerna att det skulle bli ett tryck om man lättade på reglerna. Visade sig utebli – det är svårt att få lån utanför tätort och turistby!8 Bland dem som bejakar LIS-verktygets betydelse för glesbygden blandas besvikelse över LIS-verktygets begränsningar med tillfredsställelse över projekt och bebyggelse som inte skulle varit möjlig tidigare, innan LIS-skälet infördes. Gör man inte en kan man endast falla tillbaka på de sex skälen […] men sammantaget så ledde lagstiftningen med precisa skäl i kombination med till att det blivit bra mycket lättare att bygga strandnära.9 [Vi]upplever att det varit mödan värt att göra LIS-planen. Har nu också ytterligare en detaljplan på gång. Från politiken så blev det tydligt och bra att ha spelregler. […] Från politikens sida har det varit en stor enighet, med bra grundarbete. Särskilt runt [sjön] har det blivit möjligt att bygga bostäder som gjort kommunen lite mer attraktiv. är ett sätt för landsbygdsutveckling, viktigt för oss att vi kan exploatera kommunen på ett bra sätt. Väl värda pengar att ha gjort LIS-planen. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet exempel [gårdsnamnet] som blivit en bra verksamhet med många verksamheter. Inte varit möjligt att göra generationsväxling om inte man hade LIS-planen.10 Frågan om möjlighet och hinder för landbygdens utveckling och bevarande upplevs också vara en del av en större fråga om samordning mellan olika aktörer, intressen, regler och program: Utpekande av LIS-områden borde kunna göras i samband med Leaderprojekt. Markägare och verksamhetsutövare måste involveras på ett mycket tidigt stadium och deras synpunkter måste tas på allvar. Det räcker inte med samråd dit få har tid och möjlighet att komma, utan man måste nå de verksamhetsutövare som kan beröras i realiteten.11 Den samlade bilden är en frustration, hos både enskilda, kommuner och myndigheter, när småskalig verksamhet som kan bejaka någon form av boende eller verksamhet på landsbygden hindras av upplevt fyrkantiga regleringar. Speciellt när de långsiktiga syftena med strandskyddet inte motverkas: Kritiken som kommer är att lagen är skriven för storstäderna, vi tycker det är fel att man inte kan utnyttja de enorma områden som finns i glesbygd.12 Starkt överdrivet att kommunernas väl och ve hänger på strandskyddet men personligen anser jag att det är väl rigida regler. […] Svårt att förutse satsningar, även på turism, en idé föds i periferin. Behövs ett till särskilt skäl för glesbygdskommuner.13 Sammantaget ger de reflektioner som Strandskyddsdelegationen tagit del av uttryck för ett starkt stöd för den differentiering som var syftet med lagändringen 2009/2010. Denna differentiering upplevs dock inte ha slagit igenom och skyddet anses behöva stärkas i högexploaterade områden och vara mer flexibelt i glesbygd. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Var och hur ska LIS-planering tillåtas och genomföras? I detta avsnitt samlas erfarenheter från i första hand de förtroendevalda och tjänstemän som vill använda LIS-verktyget, som tycker att det är bra, men att reglerna är för begränsande. Exploateringsgrad och tryck från fritidshusbebyggelse varierar längs kuststräckorna. Kustkommuner med skärgård vill ha möjlighet till för att värna permanentboende och turism i skärgården och de får medhåll från länsledningen i flera län.14 Besöksnäringen är vår basnäring. Tillgången i länet är skärgården. Be- hov av att kunna utveckla och strandskyddet hindrar. […] Bofasta i skärgården är viktiga för att utveckla besöksnäringen. Hindras av att de inte kan bygga ut. Små skärgårdshemman som vill bygga stugor, fler bostadshus15 Landsbygdsutveckling ska generellt främja näringslivsutveckling och då måste det finnas någonstans att göra det och även att bo. I skärgården finns en väldig frustration över att inte är möjligt vid kusten. Lägger en filt på både besöksnäring och annan näring.16 måste kunna få vara en möjlighet att bevara de små orterna. kunde man lösa arvsituationer genom att stycka av tomter och lösa ut syskon. Men det går inte längre och då säljs gården – ofta till stadsbor som sommarställen. Öarna blir reservat för välbeställda stadsbor. Skärgården blir till för dem som kommer dit och tittar, men inte för dem som bor där. [Där] finns en glesbygdsproblematik och då är det konstigt att de inte får använda LIS.17 Å andra sidan anförs att i attraktiva kustområden är trycket så hårt att en lättnad skulle innebära en risk för att exploateringar tar över i speciellt attraktiva områden. Helt rimligt att inte gäller för . Dålig planering om man bygger igen kvarvarande tillgängliga områden – behövs för tätortsnära natur.18 Det är bra att inte användas vid kusten där vi har ett tryck som går att jämföra med – bra att det hämmar byggandet längs norrbottenskusten.19 14Länsbesöken , , , . Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Sträckorna och skälen till var är möjligt, eller inte, ifrågasätts: Varför är vår [] kustlinje streckad [kan användas med restriktivitet] medan andra kuster med mindre tryck, t.ex. i län, är heldragen [kan inte användas]? har ju mer tryck …?20 Matematiska gränser och skillnader i geografi och regional bebyggelsestruktur I propositionen 2008/09:119 finns ett uttalande om att det bör vara maximalt mellan befintliga hus och ett tillkommande, enstaka bostadshus om ska kunna användas som särskilt skäl. Detta uppfattas som hindrande inte minst i de norra länen, där bebyggelsestrukturen på landsbygden gör att gårdar och hus sällan faller inom denna gräns. I bor folk utspritt […] är bra men dilemmat är 200- metersregeln som inte är anpassat till norrlandsförhållanden. Det är ofta mellan husen […]I glesbygd kan man inte tänka zoner, likt en samling hus – skolbussen går längs vägen i alla fall så ett stopp till spelar ingen roll. Det är landsvägen som är mötesplatsen.21 Hopplöst när det inte finns andra hus inom . Omöjligt att arbeta på det sättet.22 Syftet bakom 200-metersuttalandet – att inte sprida ut bebyggelse – framförs som en drivkraft för kommunerna att styra lokaliseringen och kunna hantera utbyggnad av infrastuktur och service. En kommunpolitiker invänder emellertid: I kommunen försöker vi hitta möjligheter. Om vi nu kan sova gott om nätterna så borde myndigheter som överprövar kommunens beslut också kunna göra det.23 Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Kan god översiktsplanering förutse lämpliga platser? Kommunerna väljer olika strategier för att peka ut lämpliga LIS- områden. Det har framkommit erfarenheter som visar att de kommuner som tidigt såg LIS-verktyget som en möjlighet och där det funnits tydlig politisk inriktning och metodik i översiktsplanearbetet – där har utfallet blivit mer tillfredsställande.24 Arbetet drivs med representanter från samhällsplanering, kommunchef och politiker från samhällsnämnd och kommunstyrelsen – även oppositionen deltar […] 22 utpekade LIS-områden och till varje område finns en sammanfattande miljökonsekvensbeskrivning. […] Kommunen planlade där det historiskt funnits ett tryck och de tog kontakt med företagare inom områdena – de jobbar aktivt med att sälja in olika koncept för utveckling av kommunen.25 Det finns också exempel att en enskild tjänsteman tar fram förslagen på LIS-områden. Det kan vara en ekolog eller en byggnadsinspektör – beroende på organisationen och ibland beroende på vem som får eller tar initiativet. Vi försökte få med oss de som jobbar på näring men de var inte intresserade. Sen försvann miljöfolket också […].26 Den vanligaste invändningen mot reglerna om som lyfts till Strandskyddsdelegationen är att det är svårt för kommunen att i den översiktliga planeringen förutse var ett initiativ kan komma att uppstå. För den resurssvaga kommunen, som ser varje ny byggnad som en utveckling, men som inte kan förvänta sig några större volymer, upplevs LIS-planeringsprocessen som för resursineffektiv. Lite chansning att ta fram LIS-plan. Kommuner utan bebyggelsetryck, där funkar inte reglerna. […]. Problemet är att förutse de enstaka husen. Inte rationellt att göra LIS-plan för enstaka etableringar. Revideringsbehov uppkommer nästan direkt …27 Det poppar upp ny bebyggelse i små byar. Men svårt veta i vilken. Jaha, nu vill någon bygga, men det finns inte LIS-områden här. Verktyget är för dyrt och stelt.28 Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet [Vi] har uppdrag från kommunfullmäktige att peka ut LIS-områden. […] Vill ha lösningsorienterat stöd [av ] – för att kunna se möjligheterna och inte bara begränsningarna. Blir mycket jobb att peka ut , lång process. Om man inte kan ge dispens på landet så måste man starta LIS-program. Och tar det . Synd att det är så tungrott och missar de utvecklingsmöjligheter som poppar upp.29 Flera kommuner använder också LIS-verktyget som ett särskilt skäl i enskilda ärenden, utanför i översiktsplanen utpekade LIS-områ- den. På så vis vill man fånga nytillkomna utvecklingsplatser, men finns ett intresse av att hantera utvecklingen genom långsiktig planering. [Kommunen] vill kunna styra var de har turistanläggningar, de ser en stokastisk utveckling. Spontana etableringar ger problem med kommuntekniska kostnader, problem när det krockar med andra enskilda intressen, t.ex. ”min väg”. Där rennäringen finns har vi exempel på när renarna möter hundspann.30 Nej, det urholkar den strategiska planeringen om man börja frångå LIS-planen […] lång process med många sammanvägda intressen och aspekter.31 Det har också framförts att kommunpolitiker undviker LIS-planer- ing eftersom det är svårt att motivera varför en markägare, men inte en annan, kan få LIS-område på sin mark. En motsatt erfarenhet framförs från ett annat län: ”kommunen pekade ut en skur av LIS-områden för att de inte vågade gå emot fastighetsägarna. Men de gjorde det utan att kunna motivera hur det skulle leda till landsbygdsutveckling”.32 som anser att ”kommunerna varit aktiva i sitt översiktplanearbete och varit en av orsakerna till detta” beskriver sin roll: 32Länsarkitekt/samhällsbyggnadsdirektör . Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet [] tog tidigt fram länsvis vägledning om i [länet]. Hur man kunde tänka och i allmänna ordalag. Med hjälp av LIS-planer- ingsstöd från har vi tagit fram underlag för landsbygdsplanering, bebyggelsetryck, befolkning, strukturer m.m. […] Men vi tänker gärna i ett större landsbygdsperspektiv än just strandnära […]33 Erfarenheten från en annan länsstyrelse var att kommunerna önskade stöd med naturinventeringar hellre än ett vägledande dokument. projektanställde därför en ekolog och hanterade vägledning och erfarenhetsutbyte interaktivt och med återkommande dialogmöten. Tjänstemän i flera kommuner i länet beskrev detta tillskott som ett bra stöd i LIS-planeringen och att de har en bra dialog med länsstyrelsen.34 En kommunpolitiker i en annan del av uttrycker i stället: Utifrån gällande LIS-lagstiftning kom med [vägledning] för tillämpningen men jag tycker snarare det rör sig om en förlängning av lagen, snäva slutsatser av både lag och proposition.35 Länsstyrelserna har olika former av regional LIS-vägledning och det skiljer sig om de är framtagna i dialog med kommunerna eller av enskilt. berättar att kommunerna sinsemellan har viss dialog rörande , men inte med länsstyrelsen.36 Vissa länsstyrelser har formulerat regionala LIS-policyer för hur enstaka nytillkomna geografiska områden kan pekas ut både om man har en antagen LIS-plan och om kommunen ännu inte antagit LIS-plan. Detta har beskrivits som en lättnad i hanteringen av LIS-verktyget. I ett län gäller policyn endast för orter med mycket lågt bebyggelsetryck och endast för verksamheter.37 I andra län finns möjligheten mer generellt. Länsstyrelsernas bedömning av vad som är landsbygdsutveckling skiljer sig: Varje nytt hus i [länet]är landsbygdsutveckling.38 ska vara för turism och verksamheter, ytterst sällan motiverat för bostäder. Vi är väldigt restriktiva.39 Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Citaten härrör från länsstyrelser i ett av de mest glesbefolkade respektive ett av de mest tättbefolkade länen. I det tättbefolkade länet, med landets lägsta andel allemansrättsligt tillgänglig mark, är också möjligheterna till begränsad. Kuststräckan är helstreckad och anses inte ha någon betydelse för länet som helhet, eftersom generella undantag gäller vid majoriteten av länets mindre vatten. inte haft någon effekt. Inte någon jättestor fråga och inget behov av lättnader, mycket är borta redan [genom generella undantag]. Endast två kommuner gjort LIS-plan varav [kommunen] ansökte om 30 områden och godtog 8. Har lett till en (1) dispens och osäkert hur alla 30 områden skulle leda till landsbygdsutveckling. I just detta fall upplever [kommunen] en orättvis strikthet i jämförelse med hur grannkommunen – i ett annat län – kunnat peka ut ett stort antal LIS-områden med stöd av sin länsstyrelse. [kommunen] pekar även på hur en stad i det egna länet uppfattas få ”bygga fritt”. Strandskyddet är i just detta län upphävt för stora delar av länets mindre sjöar och vattendrag genom utpekande på en karta. Det utpekade strandskyddet upplevs få restriktiva konsekvenser för den enskilda (glesbygds)kommunen: Otroligt frustrerande när bara hänvisar till streck på en karta. Inget utrymme för diskussion och undersökning utan bara tvärt nej, tänk inte ens på den sjön.40 Detta exempel beskriver en svårighet med länsvisa, regionala riktlinjer eller principer eftersom olika kommuner inom ett län kan ha olika förutsättningar och olika bebyggelsetryck. Även inom en stor kommun kan vissa orter ha stora ytor, gles befolkning och lågt bebyggelsetryck medan en annan ort har liten andel allemansrättsligt tillgänglig mark, ont om attraktiva lägen men ett högt exploateringstryck. I diskussioner om vem som ska definiera vad som är landsbygd och landsbygdsutveckling finns skilda ståndpunkter. Är det ett misstag eller en styrka att begreppen inte definieras på nationell nivå? Kan eller bör definiera vad som är att betrakta som landsbygd i länet och vilket är det kommunpolitiska ansvaret att i översiktplanen definiera vad som är landsbygd och landsbygdsutveckling i kommunen? Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Jag har bedömt att hela [kommunen] är landsbygd. Det kan inte avgöra.41 Vi har haft bra dialog med men det är viktigt att när planen är klar så ligger lagt kort. När planen ska verkställas har vi haft rätt många överklaganden [av ] – [det] borde inte kunna överklagas när man en gång är överens.42 I [länet] är det 16 kommuner som tillsammans tagit fram drygt 200 LIS- områden på förslag och det är bara 80 av dem som anser vara lämpliga. Då undrar jag: det är samma lagstiftning för båda myndigheterna. Hur kan man då komma fram till så olika resultat? Var brister det någonstans?43 I Strandskyddsdelegationens uppdrag pekas organ med ansvar för regionalt tillväxtarbete ut som en av målgrupperna och som av särskild betydelse för tillämpningen av LIS.44 Det är dock tydligt att den tänkta samordningen mellan regional utveckling och den fysiska LIS-planeringen inte fått fäste då ingen av de regionala utvecklingsplanerna, utvecklingsstrategierna eller strukturbilderna beaktar LIS- verktyget. Ansvariga för regionutveckling och regionala planeringsfrågor har uttryckt vilja och intresse att bistå kommunerna i strandskyddsfrågor. Med några undantag har man dock inte hittat formerna för detta. På frågan hur det kommer sig att det inte pågår någon dialog och samverkan angående i länet framför en regiontjänsteman ”Vi vet inte hur vi ska göra”. Regionen har lösa tankar om att göra en regional översiktsplan (ÖP). ser vi som en fråga och vi svarar inte heller på remisser på ÖP. Inte heller för vi samtal med [vid mötet närvarande kommun] inför deras LIS-planering. Vi är trevande från regionens sida, måste hitta ett eget sätt att hantera planfrågan, inte störa befintlig struktur 44Kommittédirektiv 2013:27, s. 8 där följande anges. ”I samband med denna fråga om utvecklingen av landsbygden är länens strategier för regionalt tillväxtarbete (de regionala utvecklingsprogrammen), och de analyser som ligger till grund för strategierna, av särskild betydelse för tillämpningen av reglerna om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.” Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet med kommun och länsstyrelse. Vad kan regionen ta för roll? Hjälpa till med regionala samband?45 Region har t.ex. initierat ett projekt som går ut på att utforska ramarna för besöksnäringens utveckling i skyddad natur. genomfördes en dialog om skyddade områden och utveckling av outdoor sports (turismnäring med friluftslivsaktiviteter). Syftet var att föra samman olika aktörer (turistföretagare, markägare, region, kommuner och länsstyrelse) för en inledande dialog om hur en hållbar utveckling bör ske. Bakgrunden till detta initiativ är vår erfarenhet av att [olika aktörer] inte behöver sitta så länge i samma rum innan vi kommer in på frågor om fysisk planering. […] Där kommer strandskyddet in, vad får man göra? […]Det behövs investeringar inte bara i boende utan också i p- platser, rastplatser […]För långfärdsskridskoprodukter behövs inte bara vacker natur utan också toaletter, rum för ombyte m.m.46 Företrädare för organ med ansvar för regional utvecklingsstrategi, RUS, har beskrivit som en möjlighet och att de vill ta en mer aktiv roll i planeringen47, men det blir en delfråga i den generella frågan om regional fysisk planering och samordning av de olika planeringsslagen. Det finns olika inställningar till samordning mellan regioner och länsstyrelser för stöd till kommunerna rörande LIS-planering. Men både företrädare för regioner och länsledningar anser att parterna ser behovet och befinner sig i startgropen. RUS:en och RUP:en har ingen rumslig koppling och där får kommunerna dåligt stöd för hur man ska peka ut LIS-områden. behov av mer vägledning finns48 Regionen och hade kunnat samverka bättre för att utveckla system för landsbygdsutveckling. Hade blivit bättre driv i om detta hade funnits på plats.49 Vid ett möte på tema Regional samverkan i strandskyddsfrågor uttrycktes av närvarande representanter för länsstyrelse och region en ambition att driva frågan om samordning vidare för att motverka Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet ”misstroendet mot det offentliga” och ”suboptimering när vi springer på samma bollar”. Som en möjlig väg framåt lyftes fram idéer om pilotstudier, lösningsorienterad samverkan i tidigt skede samt konkreta praktikfall och projekt.50 Erfarenheter och uppfattningar om myndigheternas nya roller Att 2009 blev granskningsmyndighet uppges ge en bättre rättssäkerhet och en bättre grund för tillämpningen av lagen. En fördel att staten har en granskande roll – kan då lättare plantera ett generellt förhållningssätt. Lättare nå ut med budskap som innehåller både utveckling och bevarande. […] Närhet är A och O. Lokalkännedomen värdefull.51 Emellertid upplevs ändringen ha inneburit en skärpning. Särskilt gäller det för kommuner som hade dispensgivningen, och ibland även tillsynen, på delegation. En del av besvikelsen över de nya reglerna var att man upparbetat former och sen ändrades det och [kommunerna] vann inte så mycket.52 Det blev ett litet bakslag för kommunerna i och med att de behövde förändra arbetssätt […] upplevde skillnaderna i och Det finns också kommuntjänstemän som uttryckt att det skulle underlätta för dem om all prövning låg på länsstyrelsen.54 En länsstyrelsetjänsteman är å andra sidan nöjd med de ändrade rollerna rörande strandskydd i detaljplan. Mycket bättre nu – att kommunen häver strandskyddet i planen och överprövningsgrund – tidigare två separata prövningar. Visste ju inte ens om planen var möjlig att genomföra. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet olika roller är olika Intressant att ingen sagt var på länsstyrelserna [strandskydds]frågan ska hanteras. Då hamnar den i olika chefsnätverk – och då tenderar frågan att försvinna från agendan. Frågan faller mellan stolarna, man får ingen stuns i diskussionen. I handläggarnätverken fungerar det bättre.55 Det framförs relativt ofta av kommunernas förtroendevalda att i sin granskningsroll gör alltför strikta bedömningar av strandskyddsreglerna och att det är tjänstemännen eller principer hos den egna som hindrar en nödvändig utveckling. Vi försöker tänka rättssäkert i vår region, men blir betraktade som ”bad guys”. vågar inte kommunen säga nej, utan förlitar sig på att granskar och upphäver ett dispensbeslut. […] kanske man ser att handläggarna blivit överkörda av politikerna, men att de hänvisar till sökande att ringa till länsstyrelsen56 Den samlade bilden Strandskyddsdelegationen fått är dock att det är minst lika vanligt med gott förtroende och samarbete mellan kommuner och länsstyrelser och att det också finns en samsyn kring praxis och hur reglerna ska tillämpas. Statistiken visar att upphäver endast ett litet antal dispenser och detaljplaner (se avsnitt 5.5.3 och 5.5.4). Vägledning och komplettering av beslut i efterhand, s.k. läkning är mottot i vissa län: Vi har […] hittat en nivå där vi ibland tillsynsvägleder i stället för att överpröva detaljer – och det ger då bra inlärning. Inte överprövat detaljplan . Har i stället en aktiv dialog, i samråd/yttranden.57 Jo, målet är noll [upphävda beslut från kommunen]. Vårt vägledningsansvar kommer in. […] Vi har respekt för varandras roller men under vilka förutsättningar kan vi få hållbart samhällsbyggande? Vi sätter förutsättningarna först innan vi börjar skicka brev.58 Andra länsstyrelser följer principen om överprövning oavsett skäl. Det har också framförts att kommunerna anpassar sig till principer och därmed undviker överprövning, även i de Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet fall där kommunen tycker de borde ha rätt att upphäva/medge dispens enligt reglerna. För det första finns inga drivkrafter för kommunerna att driva ett strandskyddsupphävande till högsta instans mot uppfattning. En DP-process är alltför lång, dyr och viktig för att man ska riskera ett avslag som enda slutresultat. I stället jämkar man och viker ner sig så långt att släpper igenom planen. Länsstyrelsernas roll skiljer sig mellan länen, dels beroende på uppdrag, dels beroende på geografi, kultur och tradition av samverkan.