sou · H3B322 · 2015-03-27 00:00:00 — It is proposed that the recruitment training programme for prospective head teachers consist of 10 higher education credits, at a cost of 000 per place. A total of 500 places per year is proposed. The total cost of a national recruitment training programme would consequently be million annually. for Education will receive a sum equivalent to 6 per cent of the programme costs to produce a steering document for the programme and its evaluation, and to cover administration of the national admission process. A somewhat adjusted focus for I propose that the existing be adjusted somewhat. The programme should be focused more on the national assignment and the local chain of command, from the governing body and its various managers to head teachers and teachers. It is important that head teachers learn about their role in the central government chain of command and also learn to make demands on the local governing body and its representatives concerning support, leadership and management to ensure a school system that effectively achieves the national goals and promotes good pupil outcomes in terms of both knowledge and social maturity. The programme can be adjusted in this way without allocating additional funds. A compulsory advanced education programme following I propose the introduction into the Education Act of an obligation for school governing bodies to ensure that their head teachers take an advanced education programme as soon as possible once three years have passed since they completed . The programme should primarily deal with role of the systematic quality enhancement work in the school’s chain of command. It is proposed that the advanced programme consist of 10 higher I propose that million annually be allocated to this programme, which will permit around 550 places per year. for Education receives a sum based on of the course cost to cover their work in relation to administration of the admission process. Training programme for school leaders I propose that a training programme be established for school leaders and other managers who are under the school leader but above the head teacher in the chain of command. Head teachers’ management problems should be analysed during the programme and, in addition, efforts to remedy these management problems should be initiated, i.e. the course should be both theoretical and practical, focusing on operational analyses and support, management and leadership. It is proposed that this training programme for school leaders consist of 10 higher education credits, at a cost of 000 per place and year. A total of 200 places annually is proposed. The cost of the programme will be million per year. for Education receives a sum based on of the course cost to cover their work in relation to administration of the admission process. Training for teachers on the school management system I also propose a renewed and strengthened discussion of the emphasis on and scope of knowledge and understanding of the national chain of command in teacher education programmes. Knowledge and understanding of the function of the chain of command can be developed and improved in most teacher education programmes. Training and dialogue for elected representatives Furthermore, the Government should consider education and training for members of municipal committees with responsibility for schools. This should be possible through regional and/or local conferences. It may be best to hold such training the year after a general election. ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 12 § skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse. Varje huvudman ska se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning eller en utbildning som kan jämställas med denna. Utbildningen ska påbörjas möjligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning och vara genomförd efter tillträdesdagen. Skyldigheten för en huvudman enligt första stycket gäller inte i fråga om rektorer som –tidigare gått befattningsutbildningen eller en äldre statlig rektorsutbildning, –genom annan utbildning eller yrkeserfarenhet har förvärvat kunskaper som av en högskola som anordnar befattningsutbildning har jämställts med sådan utbildning, eller –är verksamma som rektorer. Varje huvudman ska vidare se till att rektorer som gått den utbildning som avses i första stycket går en särskild fördjupningsutbildning eller en utbildning som kan jämställas med denna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utbildning enligt första stycket. möjligt efter det att det har gått rektorn avslutade utbildningen enligt första stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utbildning enligt första och tredje styckena. Denna lag träder i kraft och tillämpas för rektorer som avslutat en utbildning som avses i 2 kap. 12 § första stycket efter . 2Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition I detta inledande kapitel redogörs först kortfattat för huvdragen i utredningens uppdrag. Därefter redogörs för utredningens arbete och betänkandets disposition. Uppdraget för utredningen är enligt direktivet att undersöka hur arbetssituationen för rektorerna inom skolväsendet kan förändras i syfte att öka förutsättningarna för förbättrade elevresultat i skolan. I uppdraget ingår att kartlägga och analysera faktorer som påverkar rektorernas ansvar och befogenheter samt möjligheten att bedriva ett pedagogiskt ledarskap. Vidare ingår i uppdraget att redovisa förslag på hur rektorns ansvar och befogenheter kan stärkas och det pedagogiska ledarskapet förbättras. Av direktivet framgår att rektorsfunktionen är central för skolverksamhetens kvalitet och utveckling, att det finns ett utvecklingsbehov när det gäller rektorernas ledarskap samt att många rektorer anser att de bland annat på grund av en stor mängd administrativa uppgifter inte kan avsätta tillräckligt med tid för pedagogisk ledning av verksamheten. Av direktivet framgår vidare att många rektorer upplever svårigheter med att klara av de uppgifter de har ansvar för. Det är vanligt att rektorer uppger att de inte har tillräckligt med resurser och stödfunktioner för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Regeringens direktiv (dir. 2014:58) finns som bilaga 1 till detta betänkande. Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition Utredningen har haft samråd med kommuner och Landsting, , och . Vidare har utredningen inhämtat synpunkter från , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, , och (). Utredningen har även besökt kommun för att träffa förtroendevalda, tjänstemän och rektorer som är verksamma inom kommunens skolverksamhet. Fem sammanträden har genomförts med utredningens experter. En förfrågan om material och adressuppgifter ställdes via e-post till samtliga kommuner . Förfrågan omfattade annonser för rektorstjänster , aktuella kommunala delegationsbeslut till rektor, lönekriterier för rektorer samt e-postadresser till rektorer, skolchefer och kommunala nämndordföranden alternativt ordföranden i det utskott som ansvarar för skolan. Av samtliga 290 kommuner besvarades förfrågan helt eller i några fall delvis av 253 kommuner, eller av kommunerna. Förfrågan om e-postadresser till rektorer i skolor med huvudman gav sammantaget 3 712 e-postadresser. besvarade 2 979 rektorer enkäten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på . Enkäten bestod av både frågor med fasta och öppna svarsalternativ. Enkäten till skolchefer omfattade 530 chefer för rektorer varav 415 eller besvarade enkäten. Enkäten till nämndordföranden eller utskottsordföranden sändes till 269 ordföranden, av vilka 170 eller besvarade enkäten. De två sistnämnda enkätundersökningarna genomfördes . Ytterligare en enkät riktades till rektorer i fristående skolor. Utredningen fick efter förfrågan e-postadresser till rektorer för skolenheter med huvudmän som är medlemmar i respektive Idéburna skolors riksförbund. Även denna enkät genomfördes . Enkäten omfattade 566 rektorer, varav 397 eller besvarade enkäten. Slutligen framfördes, , ett önskemål till ett urval av kommuner om e-postadresser till lärare. Ett stort antal e-post- adresser skickades in till utredningen från de utvalda kommunerna. Uppdraget, genomförandet och betänkandets disposition enkät skickades till 7 708 lärare, varav 2 922 eller besvarade enkäten. Denna enkät genomfördes . Genomgående har enkätsvaren varit utförliga och gett bra information. Svarsfrekvensen har också generellt varit bra, dock med undantag för enkäten till lärarna. En överenskommelse har tecknats mellan utredningen och , , gällande insamling och analys av material om rektorernas arbetssituation. Universitetsadjunkt har gjort en analys av kommunernas delegationsbeslut till rektorerna. Professor har analyserat kommunernas annonser för rektorstjänster. PM har biträtt utredningen i arbetet med enkäter. Docent har analyserat hur rektorerna använder sin arbetstid. I kapitel 3 beskrivs översiktligt forskningsresultat om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap. Kapitel 4 berör statens förväntningar på rektorernas ledarskap samt aktuella problem gällande rektorernas ledarskap baserat på forskning och utredningar från senare år. I de följande tre kapitlen presenteras utredningens empiriska undersökningar. Kapitel 5 handlar om huvudmännens, rektorernas och lärarnas uppfattningar och pedagogiskt ledarskap. Kapitel 6 berör rektorernas arbetssituation och tidsanvändning. Kapitel 7 handlar om samspelet mellan rektorerna och huvudmännen. Kapitel 8 innehåller utredningens sammanfattande analys och förslag. I kapitel 9 redovisas utredningens konsekvensanalys. I kapitel 10 återfinns en författningskommentar. 3Forskningen om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap I detta kapitel redogörs översiktligt för den svenska och internationella forskningen om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap. Ambitionen är att på övergripande nivå förmedla vad aktuell skolforskning kan lära oss om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap i den svenska skolan. Avslutningsvis redovisas några angelägna områden för fortsatt forskning inom området. 3.1Kraven på rektor skiftar från land till land och från tid till annan Forskningen i och internationellt kan vägleda när ”den ideale rektorns” utövande av ledarskap ska beskrivas. Dock är det viktigt att erinra om att de faktorer som konstituerar det goda ledarskapet i skolan till stor del är beroende av det sammanhang som rektorn verkar i (2011). En rektor som fungerar väl på en skola kanske fungerar sämre på en annan. Erfarenheter från ett land kan heller inte utan vidare överföras till ett annat land. Till bilden hör att de kvalitéer som en skolledare behöver varierar med de nationella målen för skolan och att dessa mål kan variera i ett och samma land. Den i huvudsak central- och regelstyrda svenska skola vi hade i fortfarande krävde sin rektor. Dagens decentraliserade, mål- och resultatstyrda skola kräver en rektor med delvis andra egenskaper (se vidare i kapitel 4). Forskningens rön om det goda ledarskapet kan med andra ord inte tillämpas frikopplat från de politiska mål och legala förutsättningar som skolan verkar under. Forskningen om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap 3.2En rektor inom det svenska skolväsendet ska vara pedagogisk ledare Av 2 kap. 9 § skollagen (2010:800) framgår att rektorn ska leda och samordna det pedagogiska arbetet och ha ett särskilt ansvar för att utbildningen utvecklas. Rektorn får sina befogenheter dels genom att det uttryckligen anges i skolförfattningarna, dels genom delegation från huvudmannen. Enligt 2 kap. 8 § skollagen är det huvudmannen som ytterst är ansvarig för att utbildningen genomförs i enlighet med gällande bestämmelser. I forskning om skolledare är det vanligt att dela in rektorns arbetsuppgifter i tre: administrativa, sociala och pedagogiska. Olika skolledare kan lägga tonvikt vid olika aspekter. Man talar om att en del skolledare i huvudsak är inriktade på att förverkliga pedagogiska idéer, medan andra främst prioriterar att skapa goda relationer bland medarbetarna. En annan grupp skolledare lägger i första hand tonvikt vid att organisera och administrera. (2001). Ett sätt att beskriva rektorns pedagogiska ledarskap är att använda begreppsparen indirekt och direkt pedagogiskt ledarskap. I det indirekta pedagogiska ledarskapet utformar rektorn förutsättningar för undervisning och lärande, vilket till exempel kan bestå i att hantera strukturer som lärar- och elevscheman och att skapa tid och rum för samarbete i lärarlag. I det direkta pedagogiska ledarskapet, där rektorn leder skolans kärnprocesser – undervisning och lärande – fokuseras på att rektorn är direkt involverad genom till exempel klassrumsbesök, återkoppling till lärare på deras undervisning och analys av skolans resultat i relation till undervisnings- och lärandesituationen. Rektorn kan, i det direkta pedagogiska ledarskapet, ge stöd, utmana och utveckla lärarna genom dialog och kommunikation om skolans kärnprocesser (Törnsén 2009). I den svenska skolan är rektorns pedagogiska ledarskap i många fall med nödvändighet i huvudsak indirekt, eftersom rektorerna ofta har personalansvar för ett stort antal medarbetare. I en kvalitetsgranskning av Skolinspektionen framgår att varje rektor i de skolor som omfattades av undersökningen ansvarade för i genomsnitt 25 lärare, antalet varierade mellan ca 5 och 65. Rektorn hade medarbetarsamtal med i genomsnitt drygt 30 medarbetare inklusive annan personal än lärare (2012). Forskningen om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap Det är givetvis enklare för rektorer med få medarbetare att utöva ett direkt ledarskap än vad det är för rektorer med många medarbetare – de senare får i större utsträckning förlita sig på indirekt ledarskap. Oavsett om tyngdpunkten i rektorns ledning av det pedagogiska arbetet ligger på ett direkt eller indirekt ledarskap, så måste rektorn ha pedagogisk insikt. I 2 kap. 11 § skollagen stadgas att ”som rektor eller förskolechef får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt.” Den som saknar pedagogisk insikt kan således inte bli rektor – skollagen medger med andra ord inte chefer med endast ”generalistkompetens” inom ledarskap och chefskap att bli rektorer. Begreppet pedagogiskt ledarskap används ofta i skolsammanhang. Exakt vad pedagogiskt ledarskap innebär finns det inget entydigt svar på, men det tolkas ofta som en uppmaning till ett direkt och klassrumsnära ledarskap från rektorns sida. Vid intervjuer med företrädare för myndigheter och organisationer som är verksamma inom skolsektorn som gjorts inom ramen för denna utredning har framkommit att det finns olika uppfattningar om huruvida det är bra eller dåligt att begreppet pedagogiskt ledarskap är inarbetat inom skolsektorn. Vid intervjuerna har några framhållit att det är bra att begreppet pedagogiskt ledarskap används, med argumentet att det är viktigt att rektorn ska ha förmåga att stötta och bedöma lärarnas arbete i klassrummet. Andra menar att begreppet är olyckligt, eftersom det tenderar att favorisera det direkta pedagogiska ledarskapet framför det indirekta pedagogiska ledarskapet, utan att det finns någon direkt legal eller saklig grund för detta. De som har den uppfattningen hade hellre sett att begreppet ”ledarskap för pedagogisk verksamhet” hade varit inarbetat i skolsektorn, i stället för begreppet ”pedagogiskt ledarskap”. Det förra begreppet öppnar alltså för mera av ett indirekt och generellt ledarskap, medan det senare snarare betonar det skolspecifika i ledarskapet. En del av företrädarna för det bredare begreppet ”ledarskap för pedagogisk verksamhet” ifrågasätter även behörighetskravet för rektorerna. En bra chef kan bli en bra rektor, även utan att ha pedagogisk insikt i skollagens mening, menar man. Men alla förstås är överens om att allt ledarskap måste vara pedagogiskt för att vara framgångsrikt. Forskningen om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap Det finns således olika uppfattningar om värdet av begreppet pedagogiskt ledarskap och om de associationer kring ledarskapet som begreppet ger upphov till. Det finns myndigheter, organisationer och forskare som gjort egna operationaliseringar eller definitioner av skollagens skrivningar om pedagogiskt ledarskap (se kapitel 5). Definitionerna är inte identiska, men samtliga inkluderar att rektorn (direkt eller indirekt) ska leda lärandet eller skolans kärnprocesser. Det kan konstateras att förväntningarna på rektorn i fråga om ledarskap är större än vad som var fallet för sedan. Rektorssysslan har av tradition varit en bisyssla till undervisningsuppgiften. har skolledaryrket gradvis professionaliserats och vuxit fram som ett eget yrke. Förändringen av yrket har skett i takt med att skolorna fått allt fler anställda, såväl lärare som annan personal (se kapitel 4). 3.3Skolan är en professionell organisation, som styrs med mål och resultatkrav Det sägs ofta att skolan är speciell; ”i skolans värld” är ett vanligt förekommande uttryck när verksamma inom skolväsendet diskuterar professionella frågor. Det är förstås sant att skolan är speciell, men kanske inte nödvändigtvis för den sakens skulle mera speciell än andra offentligt finansierade verksamheter. All offentligt finansierad verksamhet är ju speciell på sitt sätt. När rektorns pedagogiska ledarskap analyseras är det hursomhelst viktigt att förstå vilken typ av organisation skolan representerar och vilka krav på ledarskap som ställs i denna typ av organisation. Skolan betraktas vanligen som ett exempel på en så kallad professionell byråkrati. En sådan organisation kännetecknas av att verksamheten domineras av professionella som verkar i kraft av sin specialistkunskap. Decentraliseringen är utpräglad och de professionella bestämmer i hög grad själva hur de lägger upp och genomför arbetet. Det är därmed naturligt att rektorernas pedagogiska ledarskap över skolan och lärarna utformas så att en önskvärd grad av autonomi för lärarna bevaras, och så långt möjligt i samklang med lärarnas identifierade behov av ledarskap (2001). Förekomsten av olika skolkulturer på en och samma skola ställer särskilda krav på rektorns ledarskap. Forskningen om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap informella regel- och normsystem som påverkar skolans vardagsarbete. Vilka skolkulturer som dominerar kan variera mellan skolor men även inom en skola. Olika kategorier av lärare eller annan skolpersonal kan vara bärare av olika skolkulturer, och ibland uppstår konflikter eller rena intressemotsättningar på skolan mellan bärare av olika kulturer (m.fl. 2014). diskuteras ofta med stöd i forskningen den helt centrala roll lärarna har för att eleverna ska lära sig mycket och utvecklats väl i skolan. Forskare betonar också att klassrummen måste öppnas upp – lärarna måste ges möjlighet att diskutera och pröva olika pedagogiska metoder för att kunna utveckla undervisningen. Forskningen visar även att det är av yttersta vikt för skolans resultat att lärarna har höga förväntningar på alla elever (2009). Diskussionen om behovet av att lyfta lärarnas förmågor att undervisa och stödja varje enskild elev riskerar ibland att skymma diskussionen om rektorernas ledarskap. Men det är viktigt att komma ihåg att rektorn har en viktig uppgift i att bygga en organisation med kompetenta lärare och att ge dem goda förutsättningar för undervisning och bedömning av varje enskild elev. Rektorns ledarskap och förmåga att åstadkomma goda studieresultat för eleverna i den svenska skolan kanaliseras i hög grad via ledarskap över lärarna och övrig personal i skolan. Mål- och resultatstyrning inom skolväsendet introducerades på ett djupare och mera konsekvent sätt i samband med skolans kommunalisering och i samband med de efterföljande decentraliserings- och valfrihetsreformerna. Även de läroplaner och anslutande styrdokument som beslutades präglades av det synsätt som mål- och resultatstyrningen uttrycker. Läroplaner och andra styrdokument från senare år har inneburit viktiga förtydliganden av mål och resultatkrav, men vilar på samma principiella grund. Mål- och resultatstyrningen har inspirerats av idéer som ibland sammanfattas med begreppet (). NPM är en bred term för flera olika managementidéer inom offentlig verksamhet, där många filosofier lånats från den privata sektorn. Införandet av NPM ledde till att flera modifierade marknadslösningar applicerades inom offentlig sektor. Exempelvis decentralisering av beslutanderätt, målstyrning och en större tonvikt vid ansvarsutkrävande (SOU 2014:5). Forskningen om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap Den styrmodell för skolväsendet som tillämpas i förutsätter en ingripande styrning och uppföljning i flera led, där staten, huvudmannen rektorerna och lärarna har viktiga roller och även viktiga inbördes relationer. Rektor har en nyckelroll som aktiv pedagogisk ledare. Tillsammans med huvudmannen hålls rektorn ansvarig för skolans resultat. Lagstiftaren kräver således en rektor som utövar styrning även gentemot lärarkollektivet och de enskilda lärarna. är skolan en professionell organisation där lärarna förväntas utföra sin viktiga gärning med en hög grad av autonomi i sitt yrkesutövande. Rektorns pedagogiska ledarskap ska även samsas med lärarroller med ansvar som kopplar till skolans utvecklingsarbete. Dessa roller går under olika benämningar såsom arbetslagsledare, utvecklingsledare, ämnesansvariga, förstelärare och så vidare. Ett av mästerskapen i rektorns pedagogiska ledarskap ligger i att balansera mellan å ena sidan kraven på ingripande styrning av undervisningen mot goda elevresultat och å andra sidan nödvändigheten av ett mått av autonomi för lärarna i yrkesutövningen. 3.4Forskningens rön om hur en bra rektor ska vara i den svenska skolan Ovan har framgått att rektorn i den svenska skolan enligt skollagen ska leda och samordna det pedagogiska arbetet. Vidare har framgått att skolan styrs via mål och resultatkrav samt att rektorn hålls ansvarig för skolans resultat. Det har även framgått att forskningen visar att lärarnas kompetens i att undervisa och bedöma varje enskild elev är skolans viktigaste framgångsfaktor. Vikten av att lärarna har ett kollegialt utbyte gällande undervisningen har också framgått. Sammantaget implicerar detta att en av rektorns viktigaste uppgifter är att organisera och leda skolan på ett sådant sätt att lärarna får bästa tänkbara förutsättningar att bedriva undervisning och att tillsammans med kollegor utveckla sin kompetens som lärare. Vad kan forskningen lära oss närmare bestämt om hur rektorn bör gå till väga för att uppfylla dessa krav? Det är givetvis inte möjligt eller meningsfullt att ta fram en manual för hur rektorn bör vara rektor – därtill är uppdraget alldeles för komplext och situationsberoende. Några aspekter av generell giltighet förtjänar dock att lyftas fram. Forskningen om framgångsfaktorer för rektorernas ledarskap genomsyrar och präglar atmosfären på skolan och skapar faktiska förutsättningar för lärarnas arbete. När rektorns pedagogiska ledarskap upplevs fungera bra så tycker lärarna att de får bättre stöd och förutsättningar för sitt arbete. De uppger också i högre utsträckning att de känner motivation i arbetet (Skolinspektionen 2014). Det som bidrar till rektorns framgång är kunskap, att rektor har lärarnas tillit och att samspelet med och mellan lärarna fungerar. Andra viktiga förutsättningar är ett avgränsat ansvarsområde, tillgång till administrativt stöd och stödfunktioner på den kommunala nivån (Törnsén 2009). Framgångsrika rektorer är mera kongruenta i handlande och beslutsfattande. Enskilda och till synes orelaterade beslut, som bildar ett mönster, bidrar till utveckling. Typiskt för mindre effektiva rektorer är att beslut om exempelvis budget, schema, personalfrågor och elevvårdsfrågor grundar sig på helt olika kriterier (Leithwood 1992).