sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — 85Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 86Transrail (2015), Framtidens regionaltågstrafik i . Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Ett gemensamt tema i många granskningar är bristen på informat- ion. Statistik och annan information är viktig både för marknadens aktörer menockså för allmänheten. Bristen på information försvårar marknadsinträdet för kommersiella aktörer.87 SKL:s har i två rapporter belyst frågan om bristen på informat- ion och identifierat två utmaningar. Den första utmaningen är att förutsättningarna för kollektivtrafik ser helt olika ut i olika delar av landet. Den andra utmaningen är svårigheten att få fram relevant statistik. Det handlar om olika definitioner och gränsdragningar, att statistiken behöver vara tillförlitlig och möjlig att jämföra. På många områden saknas det också statistik. SKL ser i sin rapport att det finns ett utvecklingsbehov när det gäller framtagning av statistik, särskilt för tåg där kvaliteten på statistik är låg. T.ex. behöver statistik beträffande uppgift om tid- tabellskilometer och personkilometer förbättras. Uppgifter om antalet resenärer är också osäkert. redovisas skatt- ningar och inte antalet faktiska resenärer på tågen. Det storregion- ala tågtrafiknätet komplicerar även uppgiftslämnandet och bidrar till dubbelräkning av resor. Det är också svårt att ta fram statistik för kommersiell trafik, vilket i sin tur påverkar de regionala kollektivtrafikmyndigheter med stor andel tågtrafik med period- kortsavtal där resenärerna kan åka med kommersiell trafik.88 Den statistik som finns beskriver den upphandlade kollektiv- trafiken och avser produktion, resande, effektivitet och kundnöjd- het. Det finns också statistik om fordon t.ex. teknik, miljö, till- gänglighet och säkerhet. För den kommersiella trafiken finns ingen officiell statistik.89 Vidare ska de regionala kollektivtrafikmyndigheterna redovisa sin upphandlade trafik enligt EU:s kollektivtrafikförord- ning, men detta tycks heller inte förekomma.90 87Trafikanalys, En förbättrad kollektivtrafik– utvärdering av tvåreformer, Rapport 2014:13, s. 37. 88Sveriges kommuner och landsting (2014), Öppna jämförelser Kollektivtrafik 2014 och kommuner och landsting (2015), Fördjupningsrapport jämförelser för kollektivtrafiken – så kan jämförelserna om kollektivtrafiken bli bättre. 89Sveriges kommuner och landsting (2014), Öppnajämförelser Kollektivtrafik 2014, s. 16. 90Transportstyrelsen, Marknadstillträdei regional kollektivtrafik, delrapport 1, TSG 2014- 251, s. 28. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Bristen på information medför också att de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna får svårt att utveckla verksamheten. Det går t.ex. inte att utvärdera vilken avtalsform som är mest ändamålsenlig eller jämföra kostnader mellan olika regionala kollektivtrafikmyn- digheter. Trafikanalys har funnit att många regionala kollektivtrafik- myndigheter inte kan lämna uppgifter om tågtrafikavtal, eftersom det inte finns några rutiner för att hämta inrätt information från de läns- överskridande samarbetsbolag som handlar upp trafiken (MÄLAB, Norrtåg, Öresundståg med flera). Det blir därmed omöjligt att följa upp tågtrafiken på länsnivå, både för externa utvärderare och för regionerna själva. Det går därmed inte att få svar på vad myndigheterna har köpt, vad de har betalat och vad de har fått för pengarna.91 Enligt 4 kap. 1 § kollektivtrafiklagen ska ett kollektivtrafikföretag, som har för avsikt att på kommersiell grund bedriva kollektivtrafik, anmäla detta till berörd regional kollektivtrafikmyndighet. Det- samma gäller när ett kollektivtrafikföretag avser att upphöra med en sådan trafik. Tillämpningsområdet är inte begränsat till regional kollektivtrafik utan gäller all kommersiell kollektivtrafik. Närmare om hur anmälan ska göras preciseras i 4 och 5 §§ Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2) om anmälningsskyldighet och trafikinformation. Där anges att anmälan ska vara berörd kollektivtrafikmyndighet tillhanda dagar innan kollektivtrafiken påbörjas eller upphör. Bestäm- melserna finns för att berörda myndigheter ska ha möjlighet att följa upp och utöva tillsyn även över kommersiell trafik. De korta anmälningstiderna för in- och utträde på marknaden motiveras med att de behövs för att skapa bra dynamik och flexibilitet.92 Kollektivtrafiklagen är skriven för att passa olika trafikslag. Det har framförts till utredningen att bestämmelserna är mer lämpade för kommersiell busstrafik vid t.ex. en musikfestival än för järn- vägstrafik och därför behöver ses över. Problemet är att kommersi- 91Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 55. 2009/10:200, s. 85f och 121. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik ell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg får olika tids- horisonter på grund av författningsbestämmelser. En kommersiell operatör kan upphöra med sin trafik med tre veckors varsel. Om inte någon annan kommersiell operatör vill köra trafiken återstår det för den regionala kollektivtrafikmyndig- heten att besluta sig för om den ska organisera trafiken. Myndig- heten måste sedan fatta beslut om allmän trafikplikt och upphandla trafiken, en process som tar innan trafiken kommer igång igen. När de regionala kollektivtrafikmyndigheterna står inför ett beslut om allmän trafikplikt har de att beakta de olika tids- horisonterna och vågar inte släppa ifrån sig systemkritiska linjer. För det fallet att den kommersiella kollektivtrafiken skulle upphöra blir konsekvensen för resenärerna att trafiken kan utebli innan de regionala kollektivtrafikmyndigheterna hunnit få igång ny samhällsorganiserad kollektivtrafik. Enligt nuvarande lagstift- ning kan alltså inte den kommersiella trafiken erbjuda en förutsägbar och pålitlig trafikering. 5.4.7Avtal om inköp och tillköp av trafik På ett och samma kommersiella tåg kan finnas både resenärer som betalt hela biljettpriset själva och kunder som reser med sub- ventionerad biljett t.ex. i form av ett länstrafikkort. Stödköp av platser från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan vara en viktig förutsättning för att den kommersiella trafiken ska kunna drivas. Till utredningen har det framförts att det fanns trafikhuvudmän förelåg det en större variation av avtal mellan kommersiell trafik och trafikhuvudmän. Trafikhuvudmän kunde köpa all önskad tilläggstrafik av , som inte gick att bedriva på kommersiell grund, enligt öppna böckernas princip till självkost- nadspris och ett litet vinstpåslag. Att det fanns ett stort utbud av olika avtalsvarianter underlättade för parterna att hitta affärsmöj- ligheter. fungerar som så att tar resenärsintäkterna, huvuddelen direkt i form av intäkter från försäljningen av egna biljetter och en mindre del indirekt i form av ersättning för rese- närer som åker med den regionala kollektivtrafikmyndighetens Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik periodkort och som motsvarar de intäkter myndigheten fått in när denne sålt periodkortet. tar hela risken på resande- och in- täktssidan. Myndigheten garanterar inte att det kommer några resenärer och därmed garanterar myndigheten inga resenärs- intäkter. Kollektivtrafiklagen reglerar inte frågan om inköp och tillköp av trafik. Det har medfört att det blivit något av en gråzon i lagstift- ningen vad som ska gälla för denna typ av trafik. Det finns vissa regionala kollektivtrafikmyndigheter som har fortsatt med inköp och tillköp av trafik och som då inte är upphandlad, medan andra regionala kollektivtrafikmyndigheter håller hårt på att all trafik ska omfattas av beslut om allmän trafikplikt och sedan upphandlas. Det görs alltså på olika sätt bland de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna. Trafikanalys har framfört att en väg för att lindra konsekvens- erna av 21-dagarsregeln skulle kunna vara att vidareutveckla form- erna för samarbete mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik genom inköp och tillköp av trafik. ser Trafikanalys inköp och tillköp av trafik som problematiskt. Det finns i regel bara en operatör på den aktuella sträckan, vilket ger en fördel för den som redan är på marknaden. Bestämmelserna i kollektiv- trafiklagen syftar till att förhindra otillbörligt gynnande av enskilda aktörer.93 Transportstyrelsen har framfört att köp av styckresor skulle vara ett sätt uppnå dynamik mellan upphandlad och kommersiell trafik som flexibiliteten för kommersiella trafikbolag bibehålls.94 Ett annat sätt att skapa dynamik skulle vara utifrån ett system med s.k. resenärspeng. Resenärspeng innebär att samhället betalar en ersättning till trafikföretagen för varje resenär.95 93Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2012:13, s. 59. 94Transportstyrelsen, Marknadstillträdei regional kollektivtrafik, Rapport 2014-251, s. 22. 95VTI (2013), Marknadsöppning – och sen? Samhällsekonomisk analys av förutsättningarna för en stärkt kollektivtrafik, 772. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik 5.5Är förutsättningarna för en långsiktig kommersiell trafik tillfredsställande? Enligt utredningens direktiv ska jag besvara frågan om förutsätt- ningarna för långsiktig bärkraftig kommersiellt organiserad trafik är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik. Enligt min mening behöver frågan analyseras utifrån två tidshorisonter. Den korta tidshorisonten gäller förutsättningarna för den kommersiella trafiken fram till starten av trafik på höghastighetsbanorna. Det långa perspektivet gäller förutsättningarna efter det att trafiken startat på höghastighetsbanorna. 5.5.1Tiden fram till trafikstart på höghastighetsbanor finns det inga legala hinder för den kommersiella trafiken att verka på regional, storregional och interregional nivå, men det behöver inte nödvändigtvis betyder att det är affärsmässigt attraktivt att verka där. På interregional nivå har det tillkommit ny kommersiell trafik och nya kommersiella tågoperatörer. Det tolkar jag som att här finns det ett kommersiellt intresse och att inträdeshindren är möjliga att övervinna. Det finns samhällsorganiserad trafik på den interregion- ala markaden t.ex. Norrlandstrafiken, men den synes inte tränga undan den kommersiella trafiken. På den interregionala marknaden kan den samhällsorganiserade trafiken stärka den kommersiella trafiken, som bedrivs på marginalen, genom inköp och tillköp av resor. Även om den samhällsorganiserade trafiken inte konkurrerar om resenärer konkurrerar den om tillgången till attraktiva tåglägen. Både den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken har problem med att spårkapaciteten inte räcker till. Problemet kom- mer sannolikt att kvarstå tills de nya höghastighetsbanorna tas i drift. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Lokal och regional marknad På lokal och regional nivå är situationen en annan. Det kommersi- ella inslaget av järnvägstrafik är obetydligt och ingen kommersiell järnvägsoperatör har visat intresse för att komma igång med ny trafik. Lokal och regional persontrafik på järnväg i allmänhet synes inte vara kommersiellt attraktiv. (Här bortser jag ifrån Arlanda- banan.) Jag tolkar det som att kommersiell trafik har svårt att konkurrera med samhällsorganiserad trafik när den väl har fått en dominerande ställning på marknaden. Detta kan bero på att den kommersiella trafiken inte kan konkurrera med priset eftersom subventionsgraden är för den samhällsorganis- erade trafiken. Kommersiell trafik hamnar alltid i underläge efter- som resenären kommer att tvingas betala hela kostnaden för trafiken själv. Resenärer ser inte den faktiska kostnaden utan vänjer sig vid ett lägre subventionerat pris och har svårt att acceptera att betala fullt pris även om kvaliteten på tjänsten är högre. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan också ha en fördel i att de har lättare att få tillgång till rullande material. Företaget Transitio96 köper in och äger tåg, som bolaget i sin tur hyr ut till myndigheterna. En annan faktor är att infrastrukturen ligger där den ligger och möjligheten att hitta en latent efterfrågan på en ny linje, som busstrafiken kan göra, är mer eller mindre obefintlig. Vidare är turtätheten redan välförsörjd i storstadsregionerna och rusningstrafiken gör det svårt att konkurrera med restid. Jag ser den lokala och regionala marknaden för persontransporter på järn- väg som en förlorad marknad för den kommersiella kollektiv- trafiken eller i vart fall en marknad med mycket höga inträdes- hinder som gör att den inte är intressant för kommersiell trafik. Här har den tänkta marknadsöppningen, som avregleringen av järnvägen syftade till, inte fungerat. Jag ser inte heller några tecken på att situationen kommer att förändras inom överskådlig tid. Ur ett samhällsperspektiv är utvecklingen inte förvånande. Både teori och praktik visar att kollektivtrafik i tätbefolkade områden måste subventioneras, annars blir utbudet mindre och priset högre än vad som är samhällekonomiskt önskvärt. Ur ett samhällsper- spektiv är det heller inte givet att det alltid finns anledning att 96 AB Transitio ägs gemensamt av 20 landsting och regionala kollektivtrafikmyndigheter. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik skydda den kommersiella trafiken på lokal och regional nivå utan det avgörande är om trafiken svarar mot det allmännas intresse. Men även om den samhällsfinansierade trafiken utvecklats kraftigt och branschen har ett mål att fördubbla kollek- tivtrafiken finns det tydliga tecken på stag- nation. Resandet har slutat öka, men kostnaderna fortsätter att stiga. I slutändan blir det fråga om politiska prioriteringar. På den storregionala marknaden finns kommersiell och samhälls- organiserad järnvägstrafik sida vid sida. har intresset för att etablera ny kommersiell storregional trafik varit lågt. Den nya kommersiella trafik som tillkommit är att återigen börjat trafikera sträckan –2013. har rapporterat, att trots konkurrensen från den samhällsorganiserade trafiken på , har antalet resenärer på SJ AB:s tåg ökat på ett år.97 Parallellt finns det också linjer där det pågår en utträngning av kommersiell trafik på storregional nivå. Det handlar t.ex. om sträckorna –och – . Även om det bara rör sig om några linjer är resande- volymerna på dessa linjer relativt stora. Bilden av den storregionala marknaden är alltså betydligt mer komplicerad än vad den är för den lokala/regionala och den interregionala marknaden. Den kommersiella kollektivtrafiken kan hitta möjligheter att konkurrera med den samhällsorganiserade trafiken på vissa linjer, som den är hårt trängd på andra linjer. Den storregionala marknaden är mer komplex, med fler aktörer, större stordrifts- fördelar och större nätverkseffekter. Den storregionala marknaden kännetecknas också av att den just nu är en marknad i snabb förvandling. Ett framtida scenario är att den storregionala marknaden går samma väg som den lokala och regionala marknaden och därmed går förlorad för kommersiell järnvägstrafik. Ett annat scenario är att det fortsätter ungefär på 97 Pressmeddelande från . Utredningen har inte fått tillgång till mer information om utvecklingen på linjen. SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik samma sätt som och där kommersiell och samhällsfinansierad trafik har anpassat sig till varandra och samexisterar. Ett problem för utredningen har varit bristen på officiell statistik när det gäller att göra en bedömning av eventuell marknadsförskjut- ning. Det går att få fram information om hur marknaden som helhet utvecklas, men det är svårt att få fram officiell statistik på linjenivå annat än i undantagsfall. Tillförlitlig information saknas om hur många som åker, var de åker och vad de betalar för resan. Bristen på uppgifter på linjenivå härrör både från den samhälls- organiserade trafiken och från den kommersiella trafiken. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har t.ex. haft svårt att redo- göra för sina avtal på linjenivå för Trafikanalys. Den kommersiella trafiken vill inte lämna ut uppgifter p.g.a. att de utgör företags- hemligheter. När detta skrivs har det gått kollektiv- trafiklagen trädde i kraft. Övergångsbestämmelserna till den nya kollektivtrafiklagen tillät att avtal träffade före ikraftträdandet kunde fortsätta att gälla tills de löpte ut. Eftersom många av de gamla avtalen fortfarande lever kvar har kollektivtrafiklagen ännu inte fått fullt genomslag. En fråga av stor betydelse för förhållandet mellan kommersiell och samhällsfinansierad trafik är hur mark- naden kommer att utvecklas i efter 2016 när det nu- varande TiM-samarbetet upphör (det enda kvarvarande regional- tågssystemsom sköts kommersiellt). Samtliga sex regionala kollektiv- trafikmyndigheter i har tagit ökad kontroll över trafik- utbudet i regionen. De har kommit överens om att implementera ett nytt stomnät för den regionala tågtrafiken med start . De har också fattat ett beslut om allmän trafikplikt, vilket medför att trafiken på stomnätet ska upphandlas. påverkas även marknadsutvecklingen i regionen av framtida tågp- laner och anpassningar av tidtabeller. Här kommer det att spela stor roll hur tågplaneprocess och prioriterings- kriterierna mellan regionaltåg och fjärrtåg kommer att fungera . Förändringar i trafiken på den storregionala marknaden kan också påverka trafiken på den interregionala marknaden eftersom de hänger ihop i ett större nätverk. Resenärer kan använda sig av den samhällsorganiserade trafiken för att i ändpunkterna göra en resa som närmar sig interregional nivå, även om det inte är bekvämt Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik för resenären ur ett tidsperspektiv. Det är också oklart hur t.ex. kommer att agera på marknaden och eventuellt anpassa sin trafik till de ändrade förhållandena t.ex. på sträckan – norr om . Trafikanalys ser att det finns risk för att förlorar hela eller delar av sin regionala trafik till konkurrenter och därmed också går miste om intäkter.98 bör dock vid en upphandling av trafiken ha en fördel i form av informationsövertag om trafikens förutsättningar. 5.5.2Tiden efter trafikstart på höghastighetsbanor På kommer förutsättningarna för den kommersiella trafiken att påverkas av hur trafiken utformas på höghastighets- banorna. Internationellt har två alternativ använts. I det första alternativet släpps trafiken inte på förrän hela sträckan är färdig- byggd. I det andra alternativet släpps trafiken på allt eftersom de olika delsträckorna blir färdiga. ser ut att följa det senare alternativet. Det ger förutsättningar för den samhällsorganiserade trafiken, som finns på de kortare sträckorna, att tidigt komma i gång. Frågan blir, vid etappvis byggande, när det finns en tillräck- ligt lång färdig järnväg för att det ska vara intressant för kommersi- ella aktörer att komma igång med sin trafik. Det är inte säkert att dessa anser att det är affärsmässigt intressant att trafikera den första delsträckan och kanske inte den andra och tredje delsträckan heller. Om den samhällsorganiserade trafiken etableras före den kommersiella trafiken kan det få konsekvenser för hur marknaden utvecklas. När den samhällsorganiserade trafiken väl etablerats har den på- verkat människors beslut om bostadsort och arbetspendling på ett sätt som i praktiken gör det svårt att göra stora förändringar i trafikutbudet. Det kan påverka såväl bostadspriser som etablering av företag och därmed arbetstillfällen. Jag tror att det kommer att vara mycket svårt i praktiken att först låta samhällsorganiserad trafik etablera sig på delar av höghastighetsbanorna för att sedan ta 98 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 26. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik bort denna, helt eller delvis, för att lämna plats åt höghastighetståg med andra stoppmönster. 5.5.3En sammanfattande bedömning av förutsättningarna för kommersiell persontrafik På marknaden för persontrafik på järnväg finns det två krafter som påverkar utvecklingen. Den första kraften verkar för en totalt avreglerad marknadsstyrd persontrafik på järnväg. Den andra kraften verkar för en reglerad samhällsstyrd trafik. Dessa två krafter kan samverka eller motverka varandra. Historiskt, när de första stegen togs i riktning mot en omreglering av järnvägsmarknaden, samverkade de båda krafterna. De dåvarande trafikhuvudmännens ökade engagemang i tågtrafiken gick hand i hand med marknads- öppningen. har däremot utvecklingen påvisat motsatsförhållanden och målkonflikter. Enligt min mening behövs det ändrade förutsättningar för att de båda krafterna återigen ska samverka med varandra. Jag ser att en del förändringar kan och bör göras redan här och , medan andra förändringar blir aktuella längre fram, beroende på hur de vägvalsfrågor hanteras som jag pekat ut i kapitel 3. Min sammanfattande bedömning är att dagens förutsättningar för långsiktigt bärkraftig kommersiellt organiserad persontrafik inte är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik. I det kortare perspektivet behöver förändringar därför göras i kollektiv- trafiklagen. Jag anser att det skydd för kommersiell trafik som det finns intentioner av i förarbetena inte kommit till tillräckligt ut- tryck i lagen, vilket gör den otydlig. Otydligheten försvårar i sin tur tillsynen. Kraven på transparens och redovisning av de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet är heller inte tillräcklig för att ge marknadens aktörer tillräckligt skydd och information. Ändringar behövs för att kollektivtrafikmarknaden ska fungera mer effektivt. Resterande del av kapitlet kommer jag att ägna åt de för- slag jag menar bör genomföras i närtid, dvs. innan och oavsett resultaten av de överväganden om vägval som också behöver göras, med anledning av höghastighetsbanorna och deras framtida trafikering. Som jag har diskuterat närmare i kapitel 3 menar jag att det i ett längre perspektiv behövs ändrade former för fördelning av kapacitet Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik genom en ändrad marknadstillträdesmodell, vilket kommer både den samhällsorganiserade och den kommersiella trafiken till godo. Staten behöver även ta ett större ansvar för att de båda krafterna bättre ska samverka med varandra. Behovet av ytterligare förändr- ingar som en förändrad marknadstillträdesmodell kan leda till för bl.a. kollektivtrafiklagen får utredas . 5.6Förslag på åtgärder för att stärka förutsättningarna för kommersiell trafik I det föregående avsnittet har jag konstaterat att förutsättningarna för den kommersiellt organiserade persontrafiken inte är tillfreds- ställande. I enlighet med uppdraget lämnar jag härmed följande förslag på åtgärder. Enligt 2 kap. 8 § kollektivtrafiklagen ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras. Trafikförsörjningsprogrammet ska bl.a. in- nehålla alla former av regional kollektivtrafik, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myn- digheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt, och ge ett adekvat uttryck för behovet av regional kollektivtrafik i länet och målen för kollektivtrafikförsörjningen (2 kap. 10 § kollektiv- trafiklagen). Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upp- rättas efter samråd med motsvarande myndighet i angränsande län. Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer (2 kap. 9 § kollektivtrafiklagen). Jag har i avsnitt 5.4.2 redogjort för den kritik som riktats mot trafikförsörjningsprogrammen och samrådsprocessen. En samlad bedömning ger att den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken båda har uppvisat ett förhållandevis svalt intresse för dialog om trafikförsörjningsprogrammen, även om det finns undantag och