sou · H3B322 · 2015-03-27 00:00:00 — Rektorernas arbete var dock i praktiken i första hand avgränsat till områden som hade att göra med skolans administrativa verksamhet (schemaläggning, tjänstefördelning, ekonomi etc.). Den relation som rådde mellan rektorerna och lärarna har beskrivits som ett ”osynligt kontrakt”, vars innehåll kan sammanfattas med orden rektorn ska ha kontroll över administrationen, undervisningen åt lärarna (m.fl. 2014). I betänkandet Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5) påpekas att många kritiker framhöll att det fanns alltför många krångliga regler som hindrade skolan från att effektivt fullgöra sitt uppdrag. Kommunerna klagade över det dubbla huvudmannaskapet, som försvårade styrningen av skolan. Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling håller att menade att skolan var alltför detaljreglerad från statens sida. Som exempel anfördes att en rektors arbetsuppgifter reglerades på 150 olika ställen i skolförordningen. I ovan nämnda betänkande omnämns att (Utredningen om skolans inre arbete) tillsattes 1970 med direktiv att påbörja en decentralisering av skolans inre arbete. påbörjades en ny utredning, (Skola Stat ), som även den syftade till decentralisering. Syftet med reformerna var att effektivisera verksamheten genom minskad detaljreglering och ökad lokal frihet. ville komma bort från den rektorsroll som betonade auktoritär kontroll. Det pedagogiska ledarskapet betonades i stället i termer av att rektorn skulle göra goda pedagogiska bedömningar, vilket på intet sätt skulle stå i ett motsatsförhållande till de administrativa uppgifterna. Ytterligare en aspekt som lyftes fram var skolledarens ansvar för resultaten i skolan. Skolledarna skulle bedöma hur det sätt på vilket man organiserade verksamheten ledde till bättre eller sämre resultat på skolan. En konkret förändring som föreslogs i utredningen var att rekryteringen av rektorer borde breddas till att omfatta fler än de bäst utbildade lärarna. blev ”den demokratiske rektorn” ett ideal. Denne skulle vara en ledare men ändå befinna sig på samma nivå som de ledda. Närhet, omsorg och inkännande blev viktigt i den nya rektorsrollen. I SOU 2004:16 anges att rektorns uppgift kom att tolkas närmast i socialpsykologiska termer. betonade rektorns betydelse som ledare av en pedagogisk verksamhet: …verksamheten är i grunden pedagogisk och skolledarens uppgift som ledare av pedagogisk verksamhet måste kraftigt understrykas. (SOU 1974:53 s. 792) preciserade dock inte den reella innebörden i rektorernas ledarskap. kommenterade SIA-utred- ningens skrivningar om förväntan på rektorernas ledarskap på följande sätt: Det som inte eller riksdagsbeslutet behandlar är emellertid frågan om hur skolledaren i praktiken skall kunna utöva sitt pedagogiska ledarskap. En övergång från regeltolkning och administration till ”initiativ” och beslutsfattande där modet spelar roll, måste ju baseras på trovärdighet i ledarrollen. De anställda måste kunna lita på sin Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling skolledare och ha förtroende för honom. Och hur skapas i så fall detta förtroende? Ligger det i att läraren konstaterar att skolledaren själv befinner sig i samma undervisningssituation som läraren, och således bör veta en del om det han talar om? Eller ligger det i hans teoretiska kunskaper, som hjälper läraren att analysera sin egen situation och tillhandahålla begrepp som gör att han kan hantera sin egen verksamhet? Hur skall en skolledare, hur skolledarutbildad han än är, kunna få en lärare att ändra sin undervisning i riktning mot skolans övergripande mål, när läraren fortfarande själv formellt har all makt i klassrummet. (1983, s. 41-42). Ett skäl till att startades var upplevda disciplin- och arbetsmiljöproblem (Lindensjö & 2000). Det hade även uppmärksammats att en stor andel elever behövde stödundervisning för att klara kraven i skolan. Den läroplan som regeringen utfärdade delvis på basis av , Lgr 80, behandlar detta problemområde under rubriken med särskilda behov. Där anges att skolsvårigheter främst ska mötas med förebyggande åtgärder. Viktigast är då att arbetssättet ändras till att bli mer individanpassat och åskådligt. I SOU 2014:5 framhålls att det i Lgr 80 finns tydliga inslag av den skolideologi som benämns progressivism: betoning av elevernas aktivitet, individualisering, ämnesintegrering och intressestyrda val. En friare resursanvändning skulle medge att mer resurser satsades på elever med särskilda behov. Staten lade i olika styrdokument stor vikt vid skolans sociala och demokratiska uppdrag, men detta ledde även till kritik. bildade exempelvis en grupp medborgare i protest mot vad som uppfattades som en kunskapsfientlig skolpolitisk ideologi, som ansågs betona personlighetsutvecklingen på kunskapens bekostnad. Även bland grupper av lärare, särskilt bland ämneslärare, fanns ett missnöje med inriktningen på den förda skolpolitiken. Missnöjet gällde bland annat vad som upplevdes vara en svag prioritering av skolans kunskapsuppdag, men det fanns även ett missnöje med decentraliseringen till den lokala nivån. Decentraliseringen inom skolväsendet, som påbörjades , gav successivt rektorerna ett större inflytande över skolans utformning. Skolor och skolledningar förväntades fatta egna och självständiga beslut om vardagsarbetets innehåll och arbetsformer. Förväntningarna på rektorskapet blev inte avgränsade till att enbart omfatta administration och förvaltning, utan rektorers yrkesutövande Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling förväntades sträcka sig över skolors vardagsarbete i alla dess aspekter. Rektorn blev verksamhetsansvarig (, m.fl. 2014). gällde dock att rektorerna skulle vara ett redskap för statliga reformambitioner. I regeringens proposition om den statliga skoladministrationen, den så kallade SAK-propositionen framhålls: Skolledaren har och kommer ännu mer uttalat att ha nyckelpositionen i skolsystemet. Den decentralisering i vitala utbildningsfrågor som redan har skett direkt till rektorsområden och skolor ställer stora krav på skolledarna i arbetet med att utveckla skolarbetet i den riktning som anges av riksdag och regering. (Proposition 1980/81:107, s. Till saken hör att statens reformambitioner som nämnts i många fall var kontroversiella bland grupper av lärare och i samhället i övrigt – det fanns alltså bland annat en kritik mot att kunskapsuppdraget upplevdes vara satt på undantag. Rektorn var satt att leda i en miljö med olika skolkulturer och där det ibland rådde konflikter mellan grupper av lärare. 4.3Rektorn blev chef, med ett tydligare uppdrag visavi lärarna och undervisningen Kommunaliseringen av skolan 1991 syftade till effektivisering genom ökad decentralisering. Kommunaliseringen skulle göra det möjligt att utforma skolan efter lokala och individuella behov. Genom att ge ökad makt till lokalpolitiker, lärare och rektorer kunde skolan även lättare öppnas för medborgarinflytande. Som på många andra offentliga samhällsområden och blev mål- och resultatstyrningen det sätt, på vilket den decentraliserade och kommunala skolan praktiskt skulle styras. Kommunaliseringen av skolan innebar att kommunerna fick ett samlat verksamhetsansvar för skolan och därmed ett odelat arbetsgivaransvar för all personal, däribland lärarna som tidigare hade haft statligt reglerade tjänster. Genom ytterligare en förändring av statsbidragssystemet 1993 fick kommunerna även ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolan och annan verksamhet. Kommunaliseringen innebar också att kommunerna fick ansvaret för att organisera skolan och vuxenutbildningen och följa upp och utvärdera den egna verksamheten samt ett ansvar för att utveckla Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling verksamheten och erbjuda kompetensutveckling för personalen. Antalet nationella regler som styrde organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning reducerades betydligt. Kommunerna skulle ha stor frihet att anpassa och organisera skolan inom den ram som bestämdes av regering och riksdag. Lärare och rektorer skulle ansvara för utformningen av undervisningen och andra pedagogiska frågor. I SOU 2004:116 anges att ett viktigt inslag i kommunaliseringsreformen och mål- och resultatstyrningen var ambitionen att stärka skolledarfunktionen. Ansvaret, i synnerhet resultatansvaret, betonades på ett helt annat sätt än vad man exempelvis gjort i . Det ansågs alltså att effektiviteten och måluppfyllelsen i skolsystemet skulle öka om rektorer och lärare fick ett större inflytande. Men delegationen till skolans professionella var dock inte villkorslös: Det fanns från statens sida ett underliggande missnöje med framför allt lärarnas arbete, som motiverade en starkare skolledarfunktion. I propositionen om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4) framhålls att lärarjobbet var ett ”ensamarbete” i en utsträckning som staten inte fann önskvärd, och staten menade även att lärarna inte alltid hörsammade statens intentioner med skolverksamhetens och undervisningens uppläggning och innehåll. Detta motiverade att skolledaren skulle få en tydligare ledningsroll gentemot undervisningen och den enskilde läraren. I SOU 2014:5 framhålls att ett samlat kommunalt arbetsgivaransvar för lärarna enligt regeringen skulle främja ett ökat samarbete och leda till att lärarresurserna utnyttjades mer effektivt genom samverkan mellan skola och barnomsorg och andra verksamheter för barn och unga, som var ett kommunalt åtagande. Utredningen påpekar att den lärarroll som staten förordade därmed var generalisten snarare än ämnesspecialisten. Av många lärare uppfattades detta som en nedvärdering av deras professionella yrkeskompetens, framhåller utredningen. I SOU 2014:5 refereras (), som upprepade gånger framhöll de problem som de ansåg att en kommunalisering skulle medföra. Som ett led i opinionsarbetet mot skolans kommunalisering hade LR gett ut skriften Stoppa kommunaliseringen av skolan (1987). I skriften förs fram bland annat farhågor för att kommunaliseringen skulle utgöra ett hot mot de ämnesinriktade kurserna och ämnestimmarna Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling LR:s motstånd mot kommunaliseringen ska således inte förstås enbart som ett motstånd mot den ökade styrningen av lärarnas arbete från kommunernas sida utan även som ett motstånd mot den av staten föreskrivna inriktningen av denna styrning. En möjlig tolkning är att ett av skälen till att motsatte sig kommunaliseringen var att man befarade att staten med stöd av den ökade styrkraft som kommunaliseringen förväntades ge skulle få ett bättre genomslag för den nationella skolpolitik som man tidigare inte lyckats få fullt genomslag för. I och med skolans kommunalisering 1991 blev rektorn en i raden av kommunala chefstjänstemän. Rektorn får därigenom sitt uppdrag från skolpolitikerna. Sett ur kommunens synvinkel blev rektorn en arbetsgivarrepresentant. får rektorn även ett direkt uppdrag från staten genom skollagstiftningen. I den så kallade ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) angavs att rektorns ansvarsområde inte får göras större än att rektorn kan hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan och att endast den som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt får anställas som rektor. (Reglerna kring rektorsbehörigheten luckrades upp så att lärarutbildning inte längre blev ett krav). Det ena skälet till detta uttalande anges vara att rektorn kommer att få en avgörande roll vad gäller utbildningens genomförande. Det andra skälet uppges vara att det behövs en instans med befogenhet att fatta beslut i frågor som inte bör ligga på den politiska nivån. Det gäller i första hand beslut angående enskilda elever. I avhandlingen förändrade ansvaret för skolan. Vägen till mål- och resultatstyrning och några av dess konsekvenser påpekar (2002) att detta förslag, som följs upp av en lagreglering med samma innehåll, gav upphov till en omfattande omorganisation av rektorsområdesindelningen. kunde ett rektorsområde omfatta tre till fyra skolor. Efter lagändringen 1991 blev principen en skola – en rektor betydligt vanligare. Att ”rektor skall hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan” kom till stor del att tolkas geografiskt. Rektor skulle finnas på skolan. I takt med en alltmer åtstramad ekonomi växte rektorns ansvarsområde genom att skolbarnsomsorgen, förskoleklassen och ofta också förskolan kom att sortera under rektorns ansvar. Även om den nu gällande ansvarsfördelningen kom att gälla så kom den till målstyrningen anpassade läroplanen med kurs- Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling I SOU 2014:5 framhålls att de nya läroplanerna var anpassade till den målstyrningen och decentraliseringen inom skolväsendet. innebar de nya läroplanerna ett avståndstagende från den så kallade progressivismen som överordnad skolideologi. lanserade i stället det klassiska tyska bildningsidealet som ideologisk ledstjärna för 1990-talets läroplaner. menade att kommunaliseringen och decentraliseringen innebar att alla som var verksamma i skolan, i första hand lärarna, måste ta ställning till frågan om vad som skulle väljas ut för lärandet och hur arbetet skulle organiseras. Vidare menade läroplanskommittén att de snabba förändringarna av kunskapsmassans volym och struktur i det moderna samhället motiverade ett mindre styrt kunskapsinnehåll. Regeringen ställde sig bakom de resonemang om bildning som läroplanskommittén förordade, liksom som antog regeringens förslag. I en rapport från utvärdering (IFAU) framhålls att läroplanerna innebar en stor förändring för skolan, då de inte skulle styra undervisningens organisation utan det var upp till rektorer, lärare och annan personal att hitta de lokala arbetsformerna som innebar att man kunde förverkliga de mål som ställts upp (IFAU 2014). Fokus låg således på att ställa upp mål som eleverna skulle nå, i stället för att styra och precisera vilken och hur mycket undervisning eleverna skulle få. Det ställde stora krav på lärarnas yrkeskunnande och förväntades ge skolorna stora utvecklingsmöjligheter. Läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, var betydligt kortare än den föregående läroplanen för (Lgr 80) och mindre detaljrik. Det konkreta innehållet i undervisningen (stoffet) samt undervisningsmetoder preciserades inte. I stället innehöll och gymnasiets nya läroplaner en beskrivning av skolans värdegrund och uppdrag samt en formulering av utbildningsmål. I utbildningsmålen återfanns utredningens ”mål att uppnå” samt ”mål att sträva mot” skrivna i punktform. Lpo 94, förutsatte ett omfattande lokalt arbete för att operationalisera läroplanens mål, under devisen ”deltagande målstyrning”. Under andra halva av 90-talet lades en stor mängd arbetstimmar ned på att diskutera så kallade uppnåendemål i samtliga ämnen och oftast för samtliga årskurser. Målen skulle dessutom vara uppföljningsbara. Rektorerna fick i uppgift att på Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling olika sätt arbeta med och förankra målen så att dessa skulle komma att prägla skolans verksamhet. Avtalet mellan lärarfacken och Kommuner och Landsting 1995/96 innebar bland annat att tariffsystemet avskaffades. En ny uppgift för rektorerna blev att sätta individuella löner för lärarna. Kommunaliseringen genomfördes alltså i skuggan av den ekonomiska 1990-talskrisen som innebar krav på stora besparingar, vilket försvårade kommunernas uppdrag på ett ibland dramatiskt sätt. Statskontoret (2013) påpekar att kostnaderna per elev i fasta priser minskade . Givetvis påverkade besparingarna även i hög grad rektorernas arbetssituation. 4.4Valfrihetsreformerna ökade kraven på rektorn gällande budget, planering och marknadsföring Av SOU 2014:5 framgår att två valfrihetsreformer inom skolväsendet, det fria skolvalet respektive friskolereformen, påverkade rektorns arbetsförutsättningar första hälft. Reformerna ökade den administrativa bördan och kraven på ledarskapet inom skolväsendet på lokal nivå, och innebar därmed högre krav på rektorerna. Valfrihetsreformerna stärkte dessutom elevernas och föräldrarnas inflytande, i viss utsträckning på bekostnad av rektorernas inflytande. fick fristående skolor på grundskolenivå förutsättningar att verka på i stort sett likvärdiga villkor som de kommunala skolorna. Följande år infördes också en ökad möjlighet för föräldrar och elever att välja grundskola inom det kommunala skolväsendet. I och med valfrihetsreformerna fick kommunerna en ny roll. Utöver att vara huvudman för de kommunalt ägda skolorna skulle kommunerna också administrera och betala ut bidrag (skolpeng) för elever i de fristående skolorna. Valfrihetsreformerna innebar att kraven på lednings- och planeringskapacitet i kommunerna ökade. Kommunerna måste i likhet med andra huvudmän vara beredda på att med kort varsel inför starten av ett nytt läsår bli av med elever med vidhängande finansiering, alternativt att ta emot fler elever och öka antalet studieplatser. Givet kommunens ansvar för att anordna utbildning för berörda kommun- Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling invånare kan de kommunala huvudmännen till skillnad från de fristående inte avstå från att ta emot elever. Frågor om budget, personal- och lokalplanering med mera tar jämförelsevis stora resurser i anspråk. 4.5Rektorns ledarskap förtydligades och stärktes ytterligare i och med skollag Förändringen mot en styrning med mål och resultat och färre regler genomfördes mera konsekvent i samband med kommunaliseringen (se ovan) och 1990-talets läroplaner och betygssystem. Denna styrning tog sin utgångspunkt i idéerna om , som utgörs av en samling idéer och teorier om att offentlig verksamhet kan moderniseras och effektiviseras genom att tillämpa styrningsmetoder tagna från det privata näringslivet. Olika idéer inom ramen för har betonats i olika sammanhang: Effektivisering genom decentralisering och delegering har i vissa lägen lyfts fram, medan man i andra sammanhang i stället betonat privatisering, konkurrens och marknadsutsättning av den offentliga sektorn eller styrning efter mätning av resultat. På skolans område kan generellt sägas att staten lade större vikt vid decentralisering och målstyrning i samband med skolans kommunalisering, men att en förskjutning av styrningen skett mot mera av tillsyn och kontroll samt tydligare mål och kunskapskrav. Förändringen av styrningen har sin grund i upplevda problem, bland annat med skolans ledarskap: Av SOU 2014:5 framgår att i sina årsredovisningar bedömde att många skolhuvudmän inte i tillräcklig utsträckning följde upp och utvärderade skolverksamheten. konstaterade i en rapport (1999) att mycket lite hade hänt med ledarskapet ute i kommuner och skolor. Rektorerna var fortfarande regeltillämpande administrativa chefstjänstemän snarare än ledare i modern mening. Kritiken bidrog till ett ökat fokus på kvalitetsstyrning i olika former och senare även till utökad statlig tillsyn. inrättades Skolinspektionen, vilket innebar ytterligare en förstärkning av den statliga tillsynen och efterhandskontrollen av skolans verksamhet. Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling Rektorerna hade alltså fått ökade befogenheter vid mål- och resultatstyrningen. konstaterade dock som nämnts att mycket av det gamla styrsättet var kvar, att mål- och resultatstyrningen brast och att rektorerna fått för lite ansvar. Kommunpolitiker och tjänstemän styrde i för stor utsträckning. I SOU 2004:05 dras slutsatsen att en del av den decentralisering från staten som var avsedd att ge lärarna större inflytande uppenbarligen i praktiken stannade i den kommunala förvaltningsorganisationen. De nya läroplaner och kursplaner som beslutades blev också tidigt föremål för kritik. Antalet mål ansågs vara för stort och målen ansågs oklart formulerade. Den slutsatsen drogs bland annat i nationella utvärdering av skolan 2003. I betänkandet Tydliga mål- och resultatkrav i (SOU 2007:28) framhålls att frånvaron av tydlighet och enhetlighet i statens styrning av skolan har bidragit till att lärarna har varit hänvisade till egna lösningar i sitt lokala planeringsarbete. Statens mål upplevdes som otydliga. De nya läroplanerna var svåra att uttolka på lokal nivå. Lärarna saknade tid till diskussion och vidareutbildning, och ledning från brast vad gäller vägledande underlag i form av kommentarer och referensmaterial för skolledare och lärare. Detta ledde till att rektorers och lärares lokala tolkningsutrymme blev mycket stort. Kritik framfördes också för otydlighet när det gällde betygskriterierna för årskurs nio, vars betyg skulle ligga till grund för antagningen till gymnasieskolan. Regeringen tog 2008 initiativ till nya läro- och kursplaner för de obligatoriska skolformerna (prop. 2008/09:87). Regeringen tog även initiativ till en ny, mer nyanserad betygsskala (prop. 2008:09:66) i syfte att bland annat ge ökad tydlighet i informationen till elever och vårdnadshavare genom att kunskapsprogressionen hos eleverna bättre skulle tydliggöras och ge lärarna möjlighet till ökad precisering av bedömning av elevernas kunskaper och graden av måluppfyllelse. Rektorsrollen har förtydligats i skollagen (2010:800) och i övriga författningar som tillämpas . Liksom tidigare framgår av skollagen att det pedagogiska arbetet i en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor som särskilt ska verka för att utbildningen utvecklas samt att som rektor bara får anställas den som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt. Nytt är att det av skollagen framgår att rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och i övrigt fattar de beslut och har det Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal skolutveckling ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen eller andra författningar samt att rektorn får uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i dessa frågor, om inte annat anges. Enligt regeringen (prop. 2009/10:165) innebär detta att beslut i pedagogiska frågor som undervisning, bedömning, betygssättning och val av stödåtgärder ska vara skilda från beslut som fattas av nämnd eller styrelse. Det ska vara tydligt att det är rektorn som fattar beslut som rör enskilda elever. Bestämmelsen om att rektorn beslutar om enhetens inre organisation ska läsas mot bakgrund av att rektorn ska fungera som ledare och samordna det pedagogiska arbetet och därmed fatta de beslut som ett sådant ansvar kräver. I rektorns ansvar innefattas enligt regeringen ansvar för organisation av det pedagogiska arbetet, arbetet med barn och elever i behov av särskilt stöd, formerna för samarbete mellan skolan och hemmen, skolans kontakter med föräldrar, arbetslivet och det omgivande samhället, kompetensutveckling av personalen, etc. Enligt en uppföljning av informationsinsatser vid implementeringen av skollagen (, m.fl. 2012) finns en medvetenhet kring rektorns förtydligade ansvar bland rektorer, skolchefer och lokala politiker. Om konsekvenserna av detta råder det dock delade meningar. Vissa menar att det förtydligade ansvaret inte kommer att märkas alls eftersom rektorn i praktiken haft en stark ställning redan tidigare. Andra menar att nämnden kommer att hitta vägar att behålla sitt inflytande. Till exempel menar en nämndordförande i studien att rektorernas stärkta ställning kommer att leda till att nämnden i ökad utsträckning kommer att styra med ekonomiska incitament. Det är emellertid få nämndledamöter som bedömer att deras inflytande kommer att minska. Många är positiva till rektorns förtydligade roll, både bland rektorer och bland huvudmän, även om vissa ställer fråga om huruvida rektorn är mogen för detta och om förutsättningarna finns. Tankar finns om behovet av nya administrativa respektive juridiska funktioner.