sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Skönhet, stillhet och rent vatten [men också] en helhet inklusive en god tallrik, en bra guide, bekvämt boende – och allt detta blir värdefullare om det knyts till ett strandnära läge. […] I Arnjakka bedömer man att man behöver sänka priserna om boendet flyttas från vattnet.102 Möjligheten för kommunen att tillvarata initiativ, för enskilda att utveckla en verksamhet i anslutning till egen jordbruksmark, upplevs bli begränsad av att regelverket speglar en föråldrad bild av areella näringar och besöksnäringar: Strandskyddsreglerna startade i en friluftskultur med ryggsäck och filt. Men vill man komma ut i naturen och gå på restaurang etc. Är reglerna kapabla att fånga denna utveckling?103 Hobbyverksamhet faller inte in under det generella undantaget för areella näringar och det beskrivs få konsekvenser vid uppstart av en ny verksamhet: Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Vi har exempel [i länet] där en [jordbrukare]skaffade ett fordon för att ta ner vass. Kunde inte få dispens för byggnad för fordonet […] för det var inte en huvudnäring än.104 Man bör tillåta etablering av annan besöksverksamhet inom ramen för det särskilda skälet 4, om utveckling av befintlig verksamhet. Musselodlingar, anlagda våtmarker och strandskydd Det har beskrivits att undantaget för areella näringar inte gäller för musselodling. Någon som enligt en kommun kan medföra att olika miljöintressen står emot varandra, exempelvis när odling av s.k. eko-musslor, som ska minska halten av kväve och fosfor i , hindras.105 Vattenbruk (mussel- och fiskodling osv.) omfattas inte av undantaget för areella näringar (vilket däremot ostronodlingar gör) vilket är inkonsekvent. Det är svårt att se varför man gör skillnad på vattenbruk och t.ex. jord- och skogsbruk. Detta är mycket viktigt att lyfta fram. Jordbruksverksamhet ligger historiskt sett nära vatten. Inte heller vattenanknuten turism omfattas av undantaget utan begränsas av strandskyddet.106 Strandskydd vid anlagda våtmarker framhålls som ett hinder för markägarnas vilja att skapa dem: Vi har lantbrukare som vill anlägga våtmarker – men då slår strandskyddet in [och vattenspegel vid mangårdsbyggnaden ger högre skatt]. Vad ska jag säga?107 Vi har de som gräver viltvatten – när de är grävda infaller strandskydd vilket ger att inga vill gräva viltvatten.108 Folk avstår från att anlägga för att strandskyddet krånglar till det. Risk att målen med våtmarker och strandskydd står mot varandra.109 107Lantbruksdirektör, länsbesök . 108Kommunföreträdare, länsbesök . Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Från alla landsdelar och parter beskrivs en generellt sett låg förekomst av strandskyddstillsyn och en ännu mindre förekomst av väckta åtal efter en brottsanmälan. Ska det tolkas som att reglerna följs eller som att tillsyn inte bedrivs för att tillsynsmyndigheterna saknar resurser eller eget stöd för reglerna? Satsa på att informera allmänheten och skapa förutsättningar för tjänstemän att driva dessa frågor. Glöm och fokusera på info och bättre förståelse för syftet med strandskyddet. Alla gräsmattor och trätrall som breder ut sig, alla pirar som blir längre och längre.110 Delegationen har uppfattat att tolkningar av på vilket sätt strandskyddstillsyn bör prioriteras och bedrivas skiljer sig mellan t.ex. kommuner och landsting (SKL) och samt inom och mellan kommuner och länsstyrelser. Kommunens fastställda taxor för tillsyn upplevs inte kunna användas för inventeringskostnader och det har kritiserats att sanktionsavgifter enligt inte tillfaller kommunen, på motsvarande sätt som sanktionsavgifter enligt . Men även för dem som uttrycker att en proaktiv, planerad strandskyddstillsyn är att föredra, kan uppdraget upplevas mer teoretiskt än praktiskt genomförbart. Den stora majoriteten av svar från både kommun- och länsstyrelse är att tillsyn görs endast efter att ett tips eller klagomål kommit in. Det tycks emellertid vara skillnader mellan olika delar av landet på hur vanligt det är med tips om misstänkta överträdelser. Även antalet dispenser eller detaljplaner som överklagas av intresseorganisationer förefaller variera mellan länen från ”inga alls” till: Vi [] godkände planen för [projekt] och det tog exakt innan den var överklagad av [intresseförening]111 Den kontroll och insyn som upprätthålls via rätten för intresseorganisationer att överklaga, kan med andra ord variera mellan kommuner och län. Inte heller länsstyrelserna säger sig bedriva aktivt arbete med strandskyddstillsyn i de områden där de har ansvar och generellt Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet upplevs det finnas en tillsynsskuld . Sammanfattningsvis är strandskyddstillsyn en fråga som beskrivs som överväldigande. Mycket tids- och resurskrävande, juridiskt komplex och en risk för att det blir övermäktigt genom att ”om man tar upp ett ärende finns 20 likadana i grannskapet.” Det finns emellertid också exempel på initiativ att bedriva systematisk strandskyddstillsyn som gett bra resultat. En högexploaterad kustkommun beskriver sin resa från ”Vilda Västern” där trycket från allmänheten på att stoppa strandexploateringarna ledde till politiska prioriteringar, inrättande av en ändamålsenlig organisation för strandskyddstillsyn och ett samarbete med polis och åklagare som ledde till att kommunen upplever att ”vi gick från att vara sämst till bäst i klassen”.112 Ytterligare en kommunpolitiker som stod bakom ett ambitiöst tillsynsprojekt uttalar: Vi inledde ett tillsynsprojekt […] Initiativet kom egentligen från medborgarna som tyckte byggandet längs stränderna gått över styr. Efter projektet får vi fler dispensansökningar. Kunskapen har höjts kring reglerna.113 Det finns också erfarenheter av att man fått avsluta projekt utan att fullfölja då det genererat alltför många ärenden som var för sig kräver tidskrävande utredningar. Vi gjorde en ansats med satellitfotografier – men det blev inte så mycket, vi fick lägga ner. Inte juste av reglerna att vara så otydliga. Vad kräver dispens? Strandskyddstillsyn förefaller vara en uppgift där kommunen kan ha svårt att hitta formerna för var ansvaret ska ligga. Tillsynsärende hamnar mellan stolarna, det är otydligt vem som äger frågan. Bygglov tycker det borde ligga hos ekologerna men ekologerna, som tillhör fysisk planering, känner sig osäkra på myndighetsprövning. Miljö- och hälsa finns också. […]Det blir långa handläggningstider, vi bollar ärendena fram och tillbaka, vi ringar in fel saker …115 Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet I en kommun där kansliet medverkande vid en workshop om strandskyddstillsyn framkom en tydlig osäkerhet bland handläggarna om hur strandskyddstillsynsärenden skulle handläggas och att former för samverkan mellan kompetenser saknades. Förenklat blev uppfattningen att ingen ville ta ansvar för ärendena då de uppfattades som krångliga och att man saknade kunskaper i ärendeprocessen och förvaltningsrättsliga uppgifter, naturvetenskap/biologi, eller om strandskyddsreglerna i sig – t.ex. hur man bedömer vad som är förbjudet. En tillsynsvägledare på svarar på frågan var i kommunerna strandskyddstillsynen ofta hanteras och vad som är att rekommendera: är det si, ibland är det så och ibland vet de inte. […] Det kan fungera bra oavsett vem som ansvarar [men] miljökontoret är bättre på att göra tillsyn enligt . De har mer vana än bygghandläggare. hänger det ihop med just byggande som bygghandläggare arbetar med […] När man bestämmer sig är det viktiga att det finns chefsstöd och nämndstöd så att handläggaren kan känna sig trygg i boet.116 Strandskyddsdelegationen har också tagit del av beskrivningar av hur det kan vara svårt att skilja på sin politiska roll och sin roll som myndighetsutövare, att politiker är missnöjda med reglerna och därför inte ville prioritera tillsyn. En miljönämndspolitiker i en högexploaterad kommun uttrycker: Det är inte bra att dispenser och tillsyn ligger på kommunerna. Man ska inte blanda ihop politik i detta, det saknas kompetens. Det ska vara en statlig myndighet som har ansvaret.117 Strandskyddsdelegationen har även tagit del av de inspel till projekt för förbättringar kopplat till som rört strandskyddsreglerna och dess tillämpning. samlade projektet in 777 inspel varav cirka 20 direkt rörde strandskydd men många andra handlade indirekt om strandskyddsreglerna. I stort sett överlappar inspelen de uppfattningar som Strandskydds- Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet delegationen tagit del av om t.ex. bristande tillsyn, om länsvisa undantag i vissa län och olika bedömningar på vad som är vatten (och därmed uppbär ett strandskyddsområde), om målkonflikt vad gäller anläggning av våtmarker. I inspelen till miljöbalksprojektet uttrycks dock tydligare en oro för att kommunerna inte hanterar tillämpningen av strandskyddsreglerna på ett tillfredsställande sätt bl.a. på grund av bristande kompetens i att bedöma naturvärden. 6.3Intresseorganisationers reflektioner och erfarenheter I syfte att inhämta erfarenheter och reflektioner från många olika aktörer har Strandskyddsdelegationen träffat 13 intresseorganisationer. I det följande beskrivs översiktligt dessa organisationers uppfattningar och reflektioner på strandskyddsreglernas tillämpning och regelverket i sig. organiserar cirka 600 fiskevårdsområdesföreningar, vilka omfattar cirka 100 000 fiskerättsägare och runt 200 övriga medlemmar i form av kommuner, skogsbolag m.fl. Fiskevattenägarna betraktar fiskevatten, som oftast återfinns på skogs- eller jordbruksfastigheter, som ett produktionsmedel som ska kunna ge avkastning till ägaren och omgivningen. Bland medlemmarna är fisketurismnäringen betydande och det är också inom denna näring som det bedöms finnas störst tillväxtpotential. Fisketurismen kan ge jobb lokalt och skapa utveckling och bör betraktas som en modern fiskerinäring. I det perspektivet är det ett problem att undantaget för areella näringar i strandskyddsreglerna inte gäller för gårdsbaserad fisketurism. Utan undantaget är det svårt att tillämpa de särskilda skälen i landsbygder som är glest bebyggda. Det får till följd att åtgärder för att utveckla näringsverksamhet som medlemmar önskar vidta blivit hindrade av strandskyddet. skulle kunna möjliggöra de investeringar och åtgärder som medlemmar önskar göra för att utveckla gårdsbaserad fisketurism. Systemet med har dock alldeles för lite flexibilitet och fungerar för långsamt för att fånga lokalt entreprenörskap. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet lättare att vidta åtgärder för fisketurismen, t.ex. genom ett särskilt skäl som är anpassat till landsbygden. De verksamheter som förbundets medlemmar bedriver har potential att skapa stark, lokal utveckling. En levande näring skapar i sin tur incitament för en aktiv fiskevård. Förbundet arbetar också aktivt för att främja vården av resursen fiskevatten, vilket är en förutsättning för uthålligt fiske. har cirka 84 000 medlemmar i en riksorganisation med 330 lokalavdelningar. arbetar för att genom friluftsliv främja folkhälsa och livsglädje. Föreningen arbetar både med organisering av friluftsliv för barn, ungdom, vuxna och med utbildning av ledare. En farhåga när de nya reglerna infördes var att kommunerna i sin nya roll inte skulle ha möjlighet att fördjupa sig kring friluftslivets förutsättningar i sitt beslutsfattande. Denna farhåga har generellt inte besannats, utan det har mestadels blivit bra resultat av att besluten fattas lokalt och med beaktande av lokala förutsättningar. borde dock kunna vara en part som bidrar med relevant och långsiktig beslutsinformation i de fall där beslutsunderlag gällande friluftsvärden ändå saknas. Överlag är det tyvärr så att friluftsintressena oftast får stå tillbaka för samhällets intresse av att exploatera. Det är allvarligt för den tätortsnära naturen som blir allt mer trängd genom en fortsatt urbanisering. Särskilt allvarligt blir det när undersökningar visar att de bostadsnära friluftsmöjligheterna är så viktiga. idkade friluftsliv inom från sin bostad vid det senaste friluftstillfället. Om exploatering i tätortsnära lägen alltid väger tyngre än friluftsvärdena kan strandskyddet inte sägas skydda dessa områden tillräckligt. Allemansrätten är utgångspunkten för verksamhet. För ett attraktivt friluftsliv krävs en brukande markägare som t.ex. vårdar skogen eller håller marker öppna. För att förstå både markägarens och friluftarens perspektiv är det främsta verktyget dialog, och planerare måste förstå de olika värdena. Ett friluftsråd i varje kommun hade därför kunnat utgöra ett forum där dessa frågor kan behandlas. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet har till uppgift att företräda de 17 regionala Hushållningssällskapen i , på både regional och nationell nivå. Hushållningssällskapen är fristående sällskap som genom cirka 700 medarbetare driver naturbruksgymnasier, försöksgårdar, forskningsprogram, projekt för bättre mat samt erbjuder rådgivning för lantbrukets och landsbygdens utveckling. Avfolkningen på landsbygden förhindrar satsningar på infrastruktur, vilket i förlängningen omöjliggör även för turismsatsningar. drivs allt fler jord- och skogsbruk som bisysslor. Strandnära lägen skapar mervärden som går att nyttja för lokalt entreprenörskap inom produkt- och tjänsteförsäljning. Bara de stora gårdarna faller inom strandskyddets generella undantag, och övriga verksamheter blir beroende av andra möjligheter i reglerna för att kunna verka på landsbygden. De geografiska begränsningarna av är mycket märkliga, t.ex. får inte använda trots att den är väldigt oexploaterad. Dagens LIS-regler främjar inte landsbygdsutveckling, utan det blev tvärtom från vad som var intentionen med lagändringarna. Utpekandet av LIS-områden riskerar att begränsas av fantasin hos kommunen, utan nära dialogen med bygden, vilket gör att entreprenörers initiativ inte tas till vara. Satsningar kan givetvis stå mot andra intressen, såväl skyddsintressen som andra grannars intresse. Detta måste balanseras och värdefulla miljöer får inte förstöras. Tillämpningen av strandskyddsreglerna borde bli mer strikt i högexploaterade områden. För att främja en bra samverkan kan bidra till informations- och kunskapsspridning för att synliggöra de möjligheter som ändå finns med . För att hålla informationen samlad är det viktigt att Strandskyddsdelegationens material levandehålls även efter utredningstiden. 6.3.4Lantbrukarnas riksorganisation (LRF) är en organisation med 172 000 individmedlemmar, i 1 065 lokalavdelningar och 17 regionförbund, samt 26 organisationsmedlemmar. Sammanlagt har de ekonomiska föreningarna inom LRF 280 000 medlemmar. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet LRF är stolta över allemansrätt, som strandskyddet ska skydda. Nya tider gör dock att friluftslivet utövas i grupp eller på andra sätt som skapar nya utmaningar. blev inte den lättnad som önskades för landsbygden. Ett problem är att när LIS-områden pekas ut av kommunen själv speglar de bara var kommunen vill bygga och ger därför inga lättnader för den enskilde markägaren. Ett större problem är dock att syftesavvägningen satts ur spel genom lagändringen 2009. Reglerna bör ändras så att den tidigare möjligheten att väga enskilda intressen mot syftena återinförs. På så sätt skulle möjlighet ges till dispenser i fall där en åtgärd inte strider mot strandskyddets syften, trots att lagstiftaren inte kunnat förutse situationen i de särskilda skälen. Gällande små sjöar och vattendrag är det orimligt att i många fall ha ett skydd om . Bristen på avvägningsmöjligheter gör att dessa småvatten får ett lika starkt skydd som de värdefullaste kuststräckorna trots att bevarandevärden kan saknas. Lagändringen 2009 gällande utvidgat strandskyddskydd blev bra i teorin. Tillämpningen har dock inte följt lagstiftningen och kravet på bedömning i enskilda fall. I stället har områden pekats ut efter generella bedömningar, vilket är förödande för entreprenörskap och engagemanget hos markägaren. Undantaget för areella näringar kom till i ett sammanhang då de gröna näringarna såg annorlunda ut än . är trenden att jordbrukare antingen blir allt större, alternativt mindre och specialiserade eller mångfacetterade. De två sistnämnda har svårt att tillämpa undantaget trots att de också bedriver näringsverksamhet och bidrar till en biologisk mångfald genom att hävda betesmarker och en mångfacetterad landsbygd. Att i strandskyddsreglerna skilja på professionellt företagande och icke professionellt är principiellt fel. Alla kor behöver stängslas in, så vad skiljer en proffs-ko från en amatör-ko? är en ideell förening med 221 000 medlemmar i 270 kommunkretsar och 24 länsförbund. Föreningens inställning är att strandskyddet är en viktig del av landets naturskydd, som haft bestående positiva effekter på biolo- Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet gisk mångfald och varit en viktigt för att bibehålla allemansrätten även i tätbebyggda områden. Föreningen får rätt i många av de beslut som överklagas, vilket de anser bekräftar bilden av en dålig myndighetsutövning. Men föreningen vill bidra till att beslut blir så bra som möjligt från början och att överklaga ska vara den sista utvägen. Föreningens talerätt ska nyttjas klokt och inte i onödan. Det bör göras en analys av det utökade strandskyddet, för att säkerställa att inga viktiga områden uteslutits vid den genomförda översynen. Även de länsvisa undantagen från strandskyddet behöver analyseras. Frågan är hur dessa undantag egentligen står sig i ljuset av befintliga regler. Undantagen borde tas bort så att lagstiftningen gäller på samma sätt i hela landet. Föreningen stöder en väl underbyggd differentiering av skyddet. Det måste bli striktare tillämpning i högexploaterade områden, balanserat mot att lättnader kan ges i glesbygd under vissa förutsättningar. De senaste reformerna har dock haft en övervikt åt lättnader, bl.a. genom och nya möjligheter för undantag för små sjöar och vattendrag. Därför anser föreningen att det nu bör ske skärpningar i områden med högt exploateringstryck. Den debatt som förs om skyddets inverkan på regional och lokal utveckling står inte i proportion till reglernas utsträckning. Urbanisering, bristande service som nedlagda skolor och butiker, lantbrukets lönsamhetsproblem är exempel på reella faktorer som inverkar på landsbygdens utveckling. Föreningen upplever att inte har använts i den utsträckning som befarades, även om det tar till innan reformen har fått fullt genomslag. Strandskyddsdelegationens stödinsatser är bra när det finns en så stor utmaning i tillämpningen och förhoppningsvis syns ett bättre resultat i tillämpningen efter detta arbete. Alla kommuner har inte resurser att hantera frågan och fatta väl avvägda beslut. Föreningen anser att man måste komma bort från dålig myndighetsutövning som innebär att de naturvärden som strandområdena utgör riskerar att fördärvas. Stränderna ska betraktas som en ändlig resurs, eftersom de sällan blir tillgängliga igen efter att de tagits i anspråk. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet Samtinget är en politisk direktvald organisation och Strandskyddsdelegationen mötte kansli.118 I uppdrag ingår att främja den samiska kulturen och tillvarata samiska intressen i samhällsplaneringen. Renskötseln är särskilt viktig i detta sammanhang. Renskötseln är inte enbart en näring, utan utgör även en del av den samiska kulturen. Man måste vid myndighetsutövning utgå från varje samebys förutsättningar, eftersom dessa varierar. Detta gör också att strandskyddet påverkar samebyarna olika mycket och på olika sätt. Det finns både de som har nytta av det skydd mot exploateringar som strandskyddet ger, men också de som begränsas eller störs av att bebyggelse måste lokaliseras långt från stranden. Traditionellt har renskötare rastat och flyttat längs vatten. Det finns därför samiska kulturvärden kopplade till vattennära miljöer, men de är tyvärr inte så väldokumenterade. Det finns därmed en risk för att dessa värden går förlorade om man exploaterar i strandnära miljöer. Renskötsel sker i princip inte på hobbynivå eftersom det inte är möjligt att ha renskötsel och ett annat heltidsjobb. Däremot kan en renskötare ha inkomst även från annat håll, t.ex. från skogsskötsel eller turism. Detta gör att verksamheten oftast passar inom undantaget för areella näringar. Däremot är det ett problem att prövningsmyndigheterna blivit mer restriktiva med att tolka in renvaktarbostäder i det generella undantaget. Renvaktarbostäder bör bedömas som en del av näringsverksamheten, då det är en byggnad som behövs för näringen även om det är en byggnad för boende. Renvaktarbostäder brukar framför allt behövas i väglöst land när det är för långa avstånd för att utföra arbete . Samebyarna verkar i naturen och har därför unika kunskaper om miljön för nästan halva geografiska område. Denna kunskap bör tillvaratas bättre i samhällsplaneringen genom att tidigt föra dialog med samebyarna. På så vis kan samebyarna bistå med kunskapsunderlag för att t.ex. få till en bättre planering av LIS- områden. Ett LIS-område som leder till exploatering i fel områden 118 ska inte betraktas som en intresseorganisation, men till följd av mötesuppläggets likheter med möten med intresseorganisationerna, införs sammanfattningen av mötet dispositionsmässigt i denna del av betänkandet. Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet kan få allvarliga konsekvenser för renskötseln, varför det är viktigt att föra tidig dialog. sker inte dialoger tillräckligt tidigt eller på ett tillräckligt flexibelt vis. Skärgårdens Intresseföreningars , , organiserar 12 skärgårdsföreningar från till Landsort. I bor uppskattningsvis cirka 3 000–5 000 personer. Framför allt handlar det om permanentboende. SIKO:s syfte är att i gemensamma frågor företräda den bofasta befolkningen inför myndigheter och politiska samhällsorgan och slå vakt om de bofastas intressen i fråga om markanvändning, näringsliv, kulturliv och samhällsfunktioner. Möjligheten att bevara en levande skärgård där det är möjligt att permanent bo och verka är viktigt, liksom att möjligheten till friluftsliv och turism är fortsatt god. Det finns dock en problematik mellan att utveckla områden för fritidshus kontra permanentboende eftersom det kan medföra intressekonflikter. Framför allt när den tradition av allemansrättsligt tillgängliga tomter för passage inskränks genom privatisering med staket och liknande. En unik företeelse för denna skärgård är nämligen att hemfridszonen av tradition faktiskt kan vara mindre än den beslutade tomtplatsen. Det allvarligaste hotet mot en levande skärgård utifrån strandskyddsaspekten är dock att större delen av skärgården omfattas av strandskydd. Därmed är det inte möjligt att med nuvarande fyrkantiga dispensskäl bygga ny bostadsbebyggelse på tidigare obebyggd mark. Det faktum att inte kan användas för detta område bidar också till aktuell situation. Det medför att markägare brukar och vårdar stora områden, som på det sättet hålls öppna. Detta bidrar i sig till attraktiva kulturmiljöer och turistområden, men det är inte möjligt att utöka antalet boenden. Generationsskiften blir då näst intill omöjliga, särskilt med anledning av de höga prisnivåer som råder i området. Det för turism och kulturmiljö nödvändiga brukandet av mark riskerar därmed att gå förlorad. SIKO verkar inom 7 kommuner i . Att tillämpningen inte är densamma inom kommunerna är utifrån rättssäkerheten problematiskt. Omständigheterna på den enskilda platsen Olika erfarenheter av och uppfattningar om strandskyddet inverkar inte i tillräcklig utsträckning på tillämpningen. Därmed kommer de möjligheter som ändå finns i reglerna inte alla till gagn. är ett nätverk mellan kustkommuner, regionala företrädare och länsstyrelserna i och . Även intresseföreningar är engagerade i . är en lågt exploaterad skärgård med vildmark och det mest omfattande skärgårdsjordbruket i landet.