sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — Med hänsyn till den så kallade lokaliseringsprincipen, som kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), krävs enligt vår bedömning en uttrycklig reglering i museilagen för att kommunerna ska få en befogenhet att utan anknytning till kom- munens område eller dess medlemmar genom sina museer avgifts- fritt ställa föremål ur sina samlingar till förfogande för museer utan- för kommunens område.20 Vårt förslag är att det i en särskild paragraf i lagen (15 §) anges att kommunerna utan hinder av dessa bestämmelser i kommunallagen avgiftsfritt får låna ut föremål ur sina samlingar till ett museum som är beläget utanför kommungränsen. Den föreslagna bestämmelsen öppnar alltså denna möjlighet, huruvida det är lämpligt att inte ta ut avgifter är fortsatt upp till respektive kommun att avgöra. Bedömning: Vi har inte kunnat finna några starka skäl för för- ändringar av museernas antal och organisatoriska tillhörighet. Om det av olika skäl ändå bedöms nödvändigt att minska antalet statliga institutioner är vår bedömning att modellen med musei- koncerner är att föredra. De problem som finns bör dock i första hand hanteras genom bättre kvalitetsdrivande system i sektorn. I våra direktiv anges att en översyn av myndigheternas och insti- tutionernas struktur ska göras med målsättningen att ytterligare förbättra förutsättningarna för strategisk och verksamhetsanpassad styrning, liksom för en mer effektiv resursanvändning i enlighet med regeringens förvaltningspolitiska inriktning, inte minst vad avser myndigheternas och institutionernas stödfunktioner. Det övergripande syftet är att skapa bättre villkor för kärnuppgifterna vid berörda institutioner. Frågeställningarna liknar på flera sätt de som tidigare musei- utredningar behandlat. Frågor om institutionsstruktur har, som visats ovan, varit återkommande i dessa sammanhang och upptagit en stor del av den statliga museipolitiken. Den internationella genom- gång vi låtit göra visar även att kraven på ökad samordning inom museisektorn är vanliga i andra länder. Ser man däremot till andra sektorer inom den svenska kulturpolitiken finns det inte mot- svarande återkommande politiska krav på samverkan kring admi- 20 Jämför hur fjärrlånesystemet hanteras i Ny bibliotekslag (prop. 2012/13:147), s. 41. Frågorna är inte lika dominerande inom t.ex. teaterområdet, filmområdet, konserthusområdet eller biblioteks- området. Det finns mycket lite som talar för att en sammanslagning av två eller flera centralmuseer är efterfrågad i sektorn eller att det skulle finnas starka verksamhetsmässiga skäl för en sådan förändring.21 Vi har inte heller kunnat finna belägg för att sammanslagningar skulle kunna leda till nämnvärda administrativa besparingar eller andra liknande stordriftsfördelar. Precis som regeringen uttryckte saken i kulturpropositionen 2009 skulle större strukturomvand- lingar i stället troligen bli både resurs- och tidskrävande, med risk för att verksamheterna blir lidande.22 Som påpekats ovan finns det i stället flera alternativa former för samverkan inom kretsen av centralmuseer, som det finns anledning att verka för utvecklade, kollegiala former av samverkan i museisektorn i stort, inte minst mellan den statliga och regionala nivån, och med andra kunskapsinstitutioner som universitet och högskolor. De särskilda förvaltningspolitiska förutsättningar som föreligger på kulturområdet, med oproportionerligt många små myndigheter, talar för att sammanslagningar av befintliga centralmuseer ändå kan behöva ske.23 Från ett strikt förvaltningspolitiskt perspektiv kan sammanslagningar i nya större myndigheter få positiva konsekven- ser för regeringens hantering av den omfattande styrningen på kultur- området. Om detta bedöms nödvändigt vill utredningen anföra att alternativet med museikoncerner i många fall kan vara att föredra. Museikoncerner ger – som tidigare erfarenheter visat – bl.a. goda förutsättningar att bevara enskilda varumärken som har en stark ställning hos publiken. I denna modell finns också utrymme att skapa en struktur med en överordnad chef som ansvarar för myndighetens ledning och separata museichefer som är ansvariga för innehållet i den löpande verksamheten vid respektive museum. 21Jämför de synpunkter som lämnats av centralmuseerna vid utredningens dialogsamtal, sammanfattade i bilaga 4. 22Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 88. 23I sammanhanget kan nämnas att vi tagit del av förslagen från utredningen livsmiljö (Ku 2014:02) om en ny organisation för Arkitektur- och designcentrum. Eftersom vi inte har undersökt arkitektur- och designområdet specifikt, har vi dock avstått från att uttala en uppfattning i denna särskilda fråga. Det kan dock konstateras att våra allmänna slutsatser talar för att man bör se mer till verksamhetens innehåll än till möjliga admi- nistrativa besparingar när beslut fattas om verksamhetsindelningen. En sådan modell bedömer vi i många fall skulle kunna bidra till ytterligare professionalisering och en gynnsam utveckling av verk- samheten. Enligt vår bedömning bör uppdragsgivaren dock, för att lösa problemen med en alltför betungande myndighetsstyrning, i stället för sammanslagningar i första hand satsa på insatser som möjliggör en bättre uppföljning och kvalitetsdrivande system utanför . Det är bl.a. i syfte att uppnå detta som vi föreslår att det inrättas en myndighet på området som har som en av sina vik- tigaste uppgifter att organisera ett kvalitetsdrivande gransknings- system i sektorn. 10.5Inrätta en ny myndighet för museifrågor Förslag: En ny myndighet ska inrättas, Myndigheten för museer och utställningar. Den nya myndigheten och delar av dess verk- samhet ska finansieras genom att medel överförs från myndig- heten Riksutställningar, som i sin tur ska avvecklas. Den nya myndigheten ska ha till uppgift att främja utveck- ling av en museiverksamhet av hög kvalitet i hela landet. Myn- digheten ska, med utgångspunkt i museilagen och de nationella kulturpolitiska målen, följa upp verksamhet inom och fördela bidrag till museisektorn. Uppdraget ska bl.a. innefatta att myn- digheten ansvarar för professionsbaserad kvalitetssäkring, för- delar vissa bidrag samt ansvarar för den officiella museistati- stiken och viss omvärldsbevakning. Museisektorn är splittrad organisatoriskt sett, och i flera av- seenden saknas en tydlig nationell, sammanhållande part. Detta är t.ex. ett problem i relationen mellan staten och den regionala och lokala nivån. fördelar stöd via kultursamverkans- modellen till regional museiverksamhet samt ett mindre bidrag till de centrala museernas forskning, men bedriver inte längre något samlat arbete med inriktning på museiområdet. Museistatistiken och viss uppföljning av museisektorn sköts av Myndigheten för kulturanalys. Riksutställningars verksamhet har också successivt smalnats av som myndigheten befunnit sig i ett för- ändringsläge, mellan att å ena sidan bli utsatt för återkommande översyner och ifrågasättanden och å andra sidan flera nystarter för organisationen som en följd av ny lokalisering och nya myndighets- ledningar. Det är också uppenbart av dialoger med företrädare för olika delar av museisektorn att företrädarna är övervägande kritiska i synen på Riksutställningar, eller åtminstone inte framhåller verksamhetens värde i dagens museilandskap.24 Ser man till verksamhetens innehåll är det numera i första hand arbetet med de så kallade armkroksresorna och vissa delar av omvärlds- analysen som ibland lyfts fram som positiva exempel. Den tämligen splittrade situationen inom sektorn märks även centralmuseerna emellan. I Centralmuseernas samarbetsråd driver institutionerna olika samverkansfrågor, men rådet har inte någon av regeringen reglerad ställning. ansvarar för vissa museitjänster som förvaring och förebyggande föremålsvård samt fördelar ett bidrag till arbetslivsmuseer, men är i övrigt inte längre en sammanhållande part i museisektorn. har via samordningssekretariatet Digisam vissa stödjande uppgifter kring digitalisering och digitalt tillgängliggörande. Bortsett från i dessa avgränsade frågor, tar ingen myndighet ansvar för uppföljning, ge- mensam utveckling eller kunskapsuppbyggnad inom museisektorn på central nivå. De problem som kan iakttas i den nuvarande organisations- strukturen på det statliga museiområdet handlar också, som nämnts ovan, om bristande förutsättningar på central nivå för en strategisk och verksamhetsanpassad styrning av de befintliga centralmuseerna. Ett problem är att det inte finns förutsättningar med nuvarande förvaltningsstruktur för att göra en djupare värdering av kvaliteten i institutionernas verksamhet och hur den utvecklas. Försök att råda bot på bl.a. dessa problem genom att minska antalet institutioner har inte varit framgångsrika, och vår bedömning är inte heller att det är en möjlig väg att gå. Den ovan beskrivna myndighetssituationen på museiområdet har lett till att många museer runtom i landet upplever att det inte längre finns någon tydlig motpart för dialog på nationell nivå med specifik kompetens på museiområdet. Vidare leder splittringen vad gäller museirelaterade uppgifter till ineffektivitet när det kommer 24 Från flera regionala museer pekar man dock på nyttan med delar av myndighetens verksamhet. till sådant som bidragshantering eftersom flera olika instanser ska sköta den. Dessutom talar mycket för att en fördjupad kvalitets- värdering av centralmuseernas verksamhet behöver skötas utanför på grund av den särskilda kompetens som krävs. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår vi att det inrättas en ny myndighet, Myndigheten för museer och utställningar, för att komma till rätta med dessa problem och skapa en samman- hållande och stödjande part på nationell nivå. Inriktningen bör vara att i den nya myndigheten samla mycket av det som sker ut- spritt på flera olika myndigheter, för att på så sätt skapa en tydlig sektorsmyndighet som både kan ansvara för särskilda uppdrag på området, stödja i den löpande myndighetsstyr- ningen och vara en pådrivande part för utvecklingen av musei- sektorn i hela landet genom bidragsfördelning och olika typer av kunskapsuppbyggnad. På en övergripande nivå bör den föreslagna myndighetens upp- gift vara att främja utvecklingen av en museiverksamhet av hög kvalitet i hela landet. Myndigheten bör ha till uppgift att, med ut- gångspunkt i museilagen och de nationella kulturpolitiska målen, följa upp verksamhet inom och fördela bidrag till museisektorn. Mer specifikt bör myndigheten ges i uppdrag att särskilt: ansvara för kvalitetssäkring av centralmuseernas verksamhet ge- nom ett system för kollegial granskning, pröva frågor om statsbidrag till samverkan mellan centrala, re- gionala och lokala museer, samt till de centrala museernas forsk- ning, till arbetslivsmuseer och till försvarshistoriska museiverk- samheter, pröva frågor om utställningsgarantier enligt förordningen (1998:200) om statliga utställningsgarantier, ansvara för museistatistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, och bedriva omvärldsbevakning inom sitt verksamhetsområde, såväl nationellt som internationellt. De olika delarna i myndighetens föreslagna uppdrag behandlas när- mare nedan i avsnitt 10.5.1–10.5.5. För att genomföra förslaget behöver en organisationskommitté tillsättas för att ordna de prak- En ny museimyndighet bör med sedvanlig beredningsprocess och tid för nödvändiga politiska beslut kunna starta tidigast . En närmare bedömning av hur in- rättandet bör genomföras och kostnaderna för myndighetens verk- samhet finns i vår konsekvensanalys (se avsnitt 11.1). Förhållande till andra myndigheter och institutioner Det är viktigt att understryka att den myndighet som föreslås ska vara självständig i förhållande till museerna och i formell mening sidoställd myndighetsmuseerna. Som framgår nedan föreslår vi att flera myndighetsuppgifter flyttas över från och . Detta kommer att minimera överlapp- ningarna myndigheterna emellan och ge den nya museimyndig- heten en tydlig egen roll. Frågor om föremålsvård och konservering är dock enligt vår bedömning museirelaterade uppgifter som även fortsatt hör hemma inom . Den typ av exper- tis som krävs för dessa uppgifter passar inte in i en förvaltnings- myndighet av den karaktär vi föreslår. Vad gäller kultursamverkansmodellen – och därmed förhållan- det till – menar vi att museiperspektivet bör kunna stärkas på nationell genom att den föreslagna myndigheten också kan vara representerad i det samverkansråd som finns vid och som har till uppgift att samordna de nationella kulturpolitiska intressena. Några förändringar vad gäller Kultur- rådets utvecklingsmedel till regional kulturverksamhet bör inte göras, då det är naturligt att sådana även fortsättningsvis kan för- delas till alla typer av kulturverksamhet som ingår i modellen. För lämpliga samverkansformer i denna del kan jämförelser i den fort- satta processen göras med de båda sektorsansvariga myndigheterna Kungl. Myndigheten finansieras genom att Riksutställningar avvecklas Den nya myndigheten och delar av dess bidragsfördelning bör finansieras genom att medel överförs från anslaget till myndigheten , som successivt bör avvecklas. Att vi föreslår att Riksutställningar ska avvecklas bygger på en sammantagen bedöm- ning av att myndighetens verksamhet inte efterfrågas i tillräck- ligt hög utsträckning i sektorn och att effekterna, efter att upp- draget smalnats av, förefaller begränsade i förhållande till de resurser som satsas. Bedömningen innebär inte att den verksamhet som bedrivs vid myndigheten skulle sakna värde för sektorn, utan enbart att resurserna skulle kunna komma till större nytta på annat håll. Riksutställningar har ett anslag på totalt ca , vilket i sin helhet bör användas för den föreslagna myndigheten. De uppdrag Riksutställningar har enligt sin in- struktion bör inte föras över till den nya myndigheten, varken vad gäller att stödja produktion och förmedling av turnerande utställ- ningar eller att erbjuda teknik och metodstöd. Denna typ av upp- gifter sköts enligt vår bedömning bättre i samverkan mellan olika museer och statens roll i sammanhanget bör vara att stödja utvecklings- och samverkansprojekt inom dessa områden (se nedan avsnitt 10.5.2). Detsamma gäller Riksutställningars särskilda upp- drag om att prioritera den samtida konstens utveckling och sprid- ning i landet. Riksutställningar har även enligt sin instruktion i uppdrag att samla in och förmedla kunskaper och erfarenheter, något som kom- mit att utgöra en allt större del av verksamheten (se vidare avsnitt 5.5.2). En del av den verksamhet som utförs under denna del av upp- draget bör kunna föras över till den nya myndigheten inom ramen för uppgiften att bedriva omvärldsbevakning. Av naturliga skäl måste dock denna typ av uppgifter bli en mindre del av den nya myndig- hetens verksamhet, och i vilken omfattning verksamhetsövergång kan vara aktuell får bli en uppgift för en framtida organisations- kommitté att bedöma utifrån hur uppdraget slutligen formuleras. 10.5.1Kvalitetssäkring genom kollegial granskning Förslag: Myndigheten för museer och utställningar ska få i upp- drag att inrätta ett system för kvalitetssäkring av centralmuseer- nas verksamhet genom kollegial granskning. Som framgått tidigare är vårt förslag att en ny inriktning för musei- politiken prövas som bl.a. i ökad utsträckning bygger på att kvali- tetsdrivande system organiseras i sektorn. ningen av verksamheten bör i högre utsträckning skötas kollegialt och av museisektorn själv samt med inriktningen att museerna ska jämföras med liknande institutioner i andra länder. Inspiration för hur ett sådant system bör utformas kan hämtas från universitets- och högskoleområdet.25 Den föreslagna myndigheten bör ha som en av sina huvud- uppgifter att administrera en professionsbaserad granskning av museiverksamheten vid de fjorton centralmuseerna. På så sätt kom- mer uppdraget att likna det som har på högskoleområdet. I likhet med vad som är fallet inom högskolan bör även utvärderingen av museiverksamheten bygga på gransk- ningar som genomförs av bedömargrupper med externa, oberoende sakkunniga (så kallad peer-review). Ett viktigt inslag i bedömar- grupperna bör vara internationell expertis då det är centralt att jäm- föra arbetet vid de svenska museerna med likartade institutioner utomlands. Bedömargrupperna bör också kunna bestå av represen- tanter för olika användargrupper, andra museer på t.ex. regional nivå eller externa intressenter. Dessa bedömargrupper bör intervjua berörda på institutionen och göra platsbesök och ta del av utställningar och annan tillgänglig verksamhet. Dessutom krävs att de får ett skriftligt underlag att ut- gå ifrån med en självvärdering, centrala nyckeltal och uppgifter om verksamhetens utveckling. Det senare bör sammanställas av institu- tionen själv i enlighet med föreskrifter från den ansvariga myndig- heten. Resultatet av utvärderingen bör sammanfattas av gruppen i en rapport som underlag för den ansvariga myndigheten. Till skillnad mot hur tidigare granskningar av utbildningskvalitet genomförts inom högskolan, bör inte detta system inrättas för att kontrollera och poängsätta utfallet av verksamheten. Av naturliga skäl bör det inte heller kopplas till några sanktionsmöjligheter mot- svarande de ifrågasättanden av examenstillstånd som förekommer där. I stället bör systemet utformas för att vara utvecklande (snarare än kontrollerande) och kvalitetsdrivande i sig. Syftet är att skapa synergier och incitament för ökad samverkan i olika delar av verksamheten, regionalt, nationellt och internatio- 25 En sammanfattning av systemet vad gäller utvärdering av högre utbildning och hur det förändrats finns i promemoria ”Kvalitetssäkring av högre utbildning” (U2015/1626/UH), avsnitt 2. nellt, ett ömsesidigt utbyte av erfarenheter och en framåtsyftande, kritisk dialog. Själva det faktum att sakkunniga ska granska verk- samheten, och att denna behandlas betydligt mer i detalj än vad som är fallet , förväntas kunna leda till en positiv utveckling och produktiva diskussioner även internt på museerna. Det är ock- så viktigt att resultaten i form av verksamhetsrapporterna kan ut- nyttjas för att lära av varandra. Även om huvudsyftet med det föreslagna utvärderingssystemet är att det ska vara kvalitetsdrivande i sig – genom de diskussioner det ger upphov till och den information som genereras i processen – är det förstås rimligt att resultaten även används av regeringen, t.ex. som ett underlag för beslut om verksamheternas inriktning och finansiering. Ett syfte med att införa detta system är just att huvudmannen med jämna mellanrum ska kunna få del av en gransk- ning av verksamhetens innehåll. Mer precisa anvisningar om vilka kvalitetsaspekter som ska granskas och vilken information den utvärderade institutionen ska tillhandahålla bör utarbetas av den ansvariga myndigheten. Hänsyn måste i detta t.ex. tas till skillnaderna mellan olika typer av museer (konst-, kultur- och ) och respektive institutions egen särart. Granskningar bör genomföras med regelbundet mellan- rum, förslagsvis i fyraårscykler. Det skulle innebära att tre eller fyra centralmuseer skulle granskas . Det är rimligt att välja en kombination av institutioner som blandar större och mindre för en jämnare arbetsbörda. 10.5.2Fördela statsbidrag inom museisektorn Förslag: Myndigheten för museer och utställningar ska ha till uppgift att fördela bidrag till museisektorn. Uppgiften ska dels innefatta fördelningen av ett nytt stats- bidrag på till utveckling av museiverksamhet och samverkan mellan centrala, regionala och lokala museer, dels fördelningen av befintliga statsbidrag till de centrala museernas forskning, till arbetslivsmuseer och till försvarshistoriska musei- verksamheter. En central uppgift för en samlande nationell museimyndighet bör vara att sköta fördelningen av statsbidrag inom museisektorn. Genom att samla denna uppgift – som är spridd på flera aktörer, varav flera inte har som en del av sin kärnverksamhet att fördela stöd – hos en myndighet kan kompetens byggas upp hos personalen och nödvändiga administrativa och tekniska system in- förskaffas. Enligt vårt förslag ska myndigheten dels hantera ett ny- inrättat stöd till utveckling av museiverksamhet och dels överta fördelningen av vissa befintliga statsbidrag. Sammantaget kommer myndigheten på detta sätt att hantera en bidragsgivning som upp- går till ca , vilket är tillräckligt för att särskilda rutiner och system för detta ska kunna inrättas. Ett bidrag för nyskapande samverkansprojekt i museisektorn Som anförts ovan är det ett problem att mycket av resurserna i museisektorn är uppbundna i löpande verksamhet och ofta koncen- trerad till förvaltning av samlingar. För att museer i hela landet ska kunna utvecklas måste det finnas reella möjligheter i termer av re- surser. Det behöver skapas fler system med sökbara medel som kan investeras i innovativa projekt med potentiellt sett stor räckvidd. utvecklingsmedel kan bidra till att uppfylla vissa begränsade sådana behov. De kan dock enbart sökas av regionala aktörer för utvecklingsprojekt och ska dessutom räcka till alla olika kulturområden. Enligt vår bedömning är det framför allt resurser för större sam- verkansprojekt mellan museer – statliga, regionala, kommunala och enskilda – som saknas i dag.26 För att främja en dynamisk utveck- ling och bidra till nya samverkansformer krävs medel som kan investeras i sådana projekt. Kunskap och kompetens finns i alla delar av systemet, även om attraktiva samlingar fortfarande oftare innehas av centralmuseerna, och med rätt resurser bör dessa aktörer – tillsammans och på ett ickehierarkiskt sätt – kunna skapa mycket högkvalitativ verksamhet som kommer olika delar av landet 26 Det har även framförts flera förslag till utredningen på enskilda utvecklingsprojekt på lokal och regional nivå som borde kunna komma ifråga för statligt stöd. Se t.ex. skrivelser till utredningen från om Glasrikets kulturarv (dnr Ku2014:01/2015/25) och från om Biblioteksmuseet i (dnr Ku2014:01/2015/2). Om alla får vara med på lika villkor som projektägare så gynnar det framväxten av nya sätt att arbeta tillsammans. Riktade sökbara resurser till gemensam produktion av utställningar och annan publik verksamhet, är också ett mer tidsenligt sätt att stödja sektorn än konstruktionen med Riksutställningar. Mot denna bakgrund föreslår vi att det inrättas ett särskilt statsbidrag på totalt för projekt som innefattar flera museer i samverkan. Centralt är att bidrag bör sökas av flera tillsammans och att den föreslagna verksamhetens geografiska spridning bör vara ett centralt kriterium för vilka projekt som be- viljas stöd. Prioritet bör ges till projekt med ett nyskapande inne- håller och sådana som utnyttjar utställningsmediets möjligheter på nya sätt. Även om utgångspunkten är att dessa projekt i de flesta fall kommer att involvera flera olika samhällsnivåer, bör det inte uteslutas att t.ex. flera kommunala museer går samman och gemen- samt söker medel för ett större utställningsprojekt som kan få stor geografisk spridning. Våra förslag till närmare reglering av den nya stödordningen finns i det förordningsförslag som lämnas i avsnitt 1.4. Bidraget ska fördelas av den nya museimyndigheten. För ändamålet bör medel överföras från Riksutställningars förvaltningsanslag (utg. omr. 17, anslag 8:4). Som beskrivs närmare i kapitel 11 kommer detta att kunna ske successivt i takt med att resurser frigörs. Befintliga bidrag som bör fördelas av den nya myndigheten Enligt vårt förslag bör Myndigheten för museer och utställningar även överta fördelningen av vissa befintliga statbidrag. Det handlar om stöd som fördelas av , Statens maritima museer, och Statens kul- turråd. Vi föreslår att villkoren för dessa stöd kvarstår , även om det kan finnas skäl att se över och modernisera kriterierna i vissa delar.