sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — Personer som reser från och ansluter sig till al-Qaidaideologiska grupper får också internationella kontakter. Efter hemkomsten har de därmed goda möjligheter att lämna praktiska upplysningar till andra och hjälp med att resa och ansluta sig till sådana grupper. Några av de attentatshot som Säkerhetspolisen upptäckt i har involverat återvändare som tidigare deltagit i våldshandlingar i utlandet. Liknande erfarenheter har gjorts av säkerhetstjänster i andra europeiska länder. Ett straffbeläggande av sådana resor som omfattas av resolutionen kan, i vart fall delvis, träffa den typ av resor som beskrivits ovan. Därmed skulle en sådan reglering kunna ha betydelse för att motverka och förhindra resorna och de konsekvenser i form av allvarlig brottslighet som de kan medföra. Från Säkerhetspolisen har också gjorts gällande att en kriminalisering i någon mån skulle kunna vara värdefull i myndighetens förebyggande arbete. En del av detta arbete består av samtal med personer som har en potentiell eller reell avsikt att resa för att delta i terrorismrelaterad brottslighet eller utbildning för sådan brottslighet. Att vid dessa samtal kunna bygga en dialog kring risker för frihetsberövanden, andra tvångsmedel eller åtal skulle enligt myndigheten kunna ha en preventiv effekt. Från Säkerhetspolisens håll har emellertid även framförts att en kriminalisering som följer av resolutionens krav inte är helt oproblematisk för myndighetens verksamhet. Ett straffbeläggande på ett så tidigt stadium som resekriminaliseringen innebär kan bl.a. försämra möjligheterna till informationsinhämtning genom öppna kanaler som t.ex. tips från anhöriga och information från återvändande personer. Vidare kan det medföra begränsningar i Säkerhetspolisens möjligheter att få tillgång till underrättelseinformation inhämtad genom signalspaning. Även i andra avseenden kan Säker- Genomförande av resolutionen i svensk rätt hetspolisens brottsförebyggande arbete komma att försvåras, se vidare avsnitt 10.2. Likaså kan negativa konsekvenser uppstå i det arbete som bedrivs mot våldsbejakande islamistisk extremism, se vidare samma avsnitt. En del av de problem som Säkerhetspolisen ser med en kriminalisering av terrorismresor kan emellertid i viss mån begränsas genom att nya informationskanaler öppnas i form av tillgång till hemliga tvångsmedel vid förundersökning rörande sådan brottslighet. Möjligheter till detta föreslås i kapitel 9. Ett straffbeläggande kan också ge det civila samhällets aktörer större möjligheter att i samtal med potentiella resenärer peka på att denna företeelse inte accepteras av samhället och att en resa kan vara förenad med konsekvenser i form av åtal och lagföring. Därmed skulle en kriminalisering kunna bidra med ytterligare ett verktyg i det förebyggande arbete som bedrivs t.ex. inom det muslimska civilsamhället. Även om anhöriga givetvis sällan vill ange sina närstående för att planera brott, kan oron för att ett brott ska begås medföra att kontakt med myndigheterna tas i ett tidigare skede än vad som annars skulle ha varit fallet. Möjligheterna att påverka de individer som överväger att resa kan också vara större vid en tidig kontakt och ett agerande från myndigheterna, innan övertygelsen om det rätta i att resa blivit alltför stark. Sammanfattningsvis kan konstateras att ett straffbeläggande av resor på sätt som resolutionen kräver innebär såväl fördelar som nackdelar, det senare inte minst när det gäller Säkerhetspolisens brottsförebyggande verksamhet. En sådan kriminalisering är alltså inte invändningsfri. Avgörande för frågan är emellertid det hot som utländska terroriststridande utgör och den folkrättsliga förpliktelse som resolutionen innebär. Som konstaterats i avsnitt 4.1 är resolutionen bindande för alla medlemsstater och medför långtgående förpliktelser i fråga om efterlevnad. De lagstiftningsåtgärder som är nödvändiga till uppfyllande av resolutionen bör därför vidtas. Vad bör straffansvaret omfatta? Vad som enligt resolutionen avses med resa förklaras inte närmare vare sig i preambeln, där begreppet utländska terroriststridande behandlas, eller i paragraf 6 a. Av ordalydelsen i resolutionen kan Genomförande av resolutionen i svensk rätt emellertid slutsatsen dras att med resa avses en persons fysiska förflyttning över en eller flera statsgränser. En resa inom en stat skulle därmed inte omfattas. För fullbordat brott bör emellertid inte krävas att hela resan genomförts utan endast att den kan anses påbörjad. Det innebär t.ex. att en person inte behöver ha lämnat eller ens hemorten, förutsatt att det är klarlagt att resan är avsedd att sträcka sig över en eller flera statsgränser. Vilken typ av resor som ska utgöra brott beskrivs i resolutionens paragraf 6 a. För det första omfattas resor som statens egna medborgare gör till en annan stat än den där personen är medborgare eller har sin hemvist. En tolkning av resolutionens ordalydelse i denna del leder till slutsatsen att det vid utformningen av straffansvaret krävs att även resor som en svensk medborgare påbörjar någon annanstans än i ska kunna bestraffas. En sådan tolkning är också rimlig utifrån resonemanget att en stat kan anses ha ett särskilt ansvar för de egna medborgarnas handlande. Därmed uppställer resolutionen inte bara krav på att medlemsstaterna har materiella straffbestämmelser med visst innehåll utan även på att dessa ska kunna tillämpas på gärningar begångna utanför det egna territoriet. Det innebär också att frågan om extraterritoriell domsrätt aktualiseras, se vidare avsnitt 7.3. Den andra typen av resegärningar som enligt resolutionen ska kunna bestraffas är när andra personer än statens egna medborgare reser från statens, dvs. , territorium till en annan stat än den där de är medborgare eller har sin hemvist. I dessa fall finns en anknytning till genom att gärningen, dvs. resan, påbörjas här. Frågan om en straffbestämmelses extraterritoriella tillämplighet och svensk domstols behörighet aktualiseras inte i dessa fall eftersom ett sådant brott, med tillämpningen av bestämmelsen i 2 kap. 4 § , kan anses vara begånget här. Av resolutionstexten framgår att kravet på straffbeläggande inte omfattar en persons resa till dennes medborgarskaps- eller hemviststat. Frågan är om denna begränsning är lämplig även vid genomförandet av resolutionen i svensk lagstiftning eller om det här kan finnas anledning att gå längre än vad resolutionen kräver. Som ovan konstaterats innebär resolutionen en skyldighet för medlemsstaterna att lagföra även gärningar som landets egna medborgare begår utanför det egna territoriet. Skälet för detta kan förmodas vara bl.a. den egna statens ansvar för sina medborgares Genomförande av resolutionen i svensk rätt handlingar, vilket även kan motivera extraterritoriell behörighet för statens domstolar. Omvänt kan den som reser till sin medborgarskaps- eller hemviststat i första hand anses vara den statens ansvar. Även om det i vissa fall kan vara svårt för stater att ta detta ansvar, särskilt om det där pågår en väpnad konflikt, får det anses gälla som en allmän utgångspunkt. Vidare kan konstateras att rätten att resa in i det egna medborgarskapslandet är en grundläggande fri- och rättighet fastslagen i artikel 3 i det fjärde tilläggsprotokollet till . Denna rättighet är absolut och kan inte inskränkas. Artikeln är, enligt förklaranderapporten till protokollet, förpliktande i förhållande till den stat där en person är medborgare. För del medför alltså protokollet en skyldighet i förhållande till svenska medborgare men däremot inte andra länders medborgare. Även om det således för del inte finns ett absolut förbud mot att införa straffbestämmelser som begränsar andra medborgares rätt att återvända till sina respektive medborgarskapsländer, bör denna grundläggande fri- och rättighet i det längsta respekteras. Det kan även hävdas att resolutionen genom begränsningen ger uttryck för det internationella samfundets uppfattning att rätten att återvända till det egna medborgarskapslandet kan anses ha företräde framför intresset av att bestraffa de gärningar som därigenom kan falla utanför. När det gäller svenska medborgare är motsvarande rättighet även grundlagsskyddad enligt 2 kap. 7 § RF. Inte heller här kan någon inskränkning göras. En straffbestämmelse som inte begränsas på motsvarande sätt som resolutionen när det gäller medborgarskapsstat skulle kunna träffa en svensk som reser till från ett land, där han eller hon t.ex. radikaliserats, med en sådan avsikt som krävs för straffansvar. Även om straffbestämmelsen inte uttryckligen förbjuder någon att resa in i sitt medborgarskapsland skulle ett sådant straffbeläggande innebära en handlingsregel med motsvarande innebörd. En sådan bestämmelse skulle därmed riskera att stå i strid med svensk grundlag. Att utforma en straffbestämmelse med ett undantag bara för svenska medborgare torde inte heller vara möjligt med hänsyn bl.a. till EU:s diskrimineringsförbud. Starka skäl talar därför mot att i detta avseende gå längre än vad resolutionen kräver. Genomförande av resolutionen i svensk rätt kan konstateras att en resa som begås med en sådan avsikt som resolutionen föreskriver kan anses vara lika klandervärd och därmed straffvärd oavsett vilken koppling den som reser har till resmålet. I många fall är risken för att den särskilt allvarliga brottsligheten kommer att begås som störst just i detta land. Det kan också upplevas som otillfredsställande att svenskar som reser med denna avsikt till t.ex. eller kan lagföras medan detsamma inte gäller för en hemvändande syrier eller irakier, trots att gärningen genom kravet på avsikten med resan kan anses vara likvärdig. Motsvarande resonemang är tillämpligt på gärningar som begås av personer som har ytterligare ett medborgarskap vid sidan av ett svenskt. En sådan begränsning av straffansvaret som resolutionen innehåller kan även i vissa fall medföra utrednings- och bevissvårigheter i fråga om var den misstänkte är medborgare. Sammanfattningsvis kan det i och för sig finnas skäl att föreslå en straffbestämmelse som i detta avseende går utöver vad resolutionen kräver. Rätten för var och en att återvända till sitt medborgarskapsland utgör emellertid ett avgörande hinder för att frångå resolutionens begränsning. När det gäller svenska medborgare skulle detta även kunna innebära en grundlagsstridig reglering. Straffansvaret bör därför inte omfatta resor som företas till det egna medborgarskapslandet. Säkerhetspolisen har uppgett att en övervägande del av de kända resenärerna är svenska medborgare. I många fall saknar de som reser någon koppling till det land de reser till. Även om detta givetvis kan komma att förändras torde därmed kunna sägas att de nu diskuterade begränsningarna inte är sådana att de i alltför stor utsträckning devalverar värdet av den föreslagna bestämmelsen. I sammanhanget noteras även att motsvarande begränsning finns i det tilläggsprotokoll till konvention om förebyggande av terrorism som antagits och som bl.a. avser att träffa i princip samma typ av resor som resolutionen. När det gäller resolutionens begränsning såvitt avser resor till en persons hemvistland kan de skäl som talar emot att gå utöver resolutionen inte anses vara lika starka. Även om det som utgångspunkt måste finnas en rätt för var och en att återvända till sitt hemvistland utgör inte detta en grundlagsskyddad rättighet i . Det finns inte heller motsvarande skydd i som det som gäller för rätten att återvända till det egna medborgarskapslandet. Genomförande av resolutionen i svensk rätt Skälen för att gå utöver resolutionen i detta avseende kan däremot anses vara desamma. Utrednings- och bevissvårigheterna kan till och med anses vara något större eftersom det i många fall kan vara besvärligare att utreda eller föra bevisning om var en person har sin hemvist än att utreda medborgarskap. Vid en sammantagen bedömning finns således tillräckligt starka skäl för att gå utöver resolutionens krav i detta avseende. Straffansvaret föreslås därför omfatta även resor som företas till en persons hemvistland, förutsatt att övriga rekvisit är uppfyllda. Sammanfattningsvis föreslås straffansvaret omfatta resor som innefattar eller är avsedda att innefatta en fysisk förflyttning över en eller flera statsgränser till ett land som inte är det egna medborgarskapslandet. Därutöver begränsas straffansvaret i resolutionen genom ett krav på att resan ska ha begåtts, som den svenska översättningen lyder, i ett visst syfte (for the purpose of). Kort beskrivet kan resolutionen anses vara avsedd att träffa resor som företas med en viss avsikt (att vid ankomst göra något) som innebär en ökad risk för att främst terroristbrott ska inträffa. I svensk rätt är det därmed mer lämpligt att beskriva resolutionens krav på syfte som ett krav på att resan ska ha begåtts med en viss avsikt. Detta står även i bättre överrensstämmelse med bestämmelserna om meddelande och mottagande av instruktioner för särskilt allvarlig brottslighet i 5 och den föreslagna 5 a §§ rekryteringslagen, där det för straffansvar krävs att instruktionerna tagits emot i avsikt att användas för särskilt allvarlig brottslighet. Att uppställa ett krav på avsikt med resan i stället för syfte kan inte heller anses strida varken mot resolutionens ordalydelse eller mot dess ändamål. Avgörande för straffansvaret är alltså avsikten med resan. Resan i sig förorsakar inte någon skada. Den utgör däremot i praktiken en form av tidig förberedelse till terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Resolutionens krav på kriminalisering är därmed långtgående och omfattar, som nämnts, gärningar som ligger på ett tidigt stadium i förhållande till fullbordat brott. En allmän utgångspunkt vid bedömningen av hur långt straffansvaret för denna typ av gärningar ska utsträckas bör därför vara att därigenom ska leva upp till resolutionens krav, och att de bestämmelser som kan anses nödvändiga ska införas. Behovet av ytterligare kriminalisering, utöver vad som krävs enligt resolutionen, för Genomförande av resolutionen i svensk rätt att förebygga och förhindra att personer deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation kommer att analyseras inom ramen för det tilläggsuppdrag som regeringen har för avsikt att besluta om och som även förutskickats i de direktiv som gäller för nu aktuellt utredningsarbete. Överväganden om att gå längre än vad resolutionen kräver i fråga om avsikten med resan bör därför inte göras inom ramen för detta uppdrag. Med denna utgångspunkt prövas således vad straffansvaret bör omfatta såvitt avser avsikten med resan. Kravet på att resan ska ha begåtts med en viss avsikt innebär att resenären måste ha uppsåt inte bara till själva resan utan även, som det uttrycks i resolutionen, till att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar. När det gäller dessa gärningar som det överskjutande uppsåtet ska täcka kan inledningsvis konstateras att det i avsnitt 5.2.1 görs bedömningen att resolutionens begrepp terroristhandling får anses ha sin motsvarighet i särskilt allvarlig brottslighet enligt 2 § rekryteringslagen. Resolutionens begrepp ”begå eller delta i” bör kunna förstås som att de avser att träffa den som reser i avsikt att begå, dvs. utföra, ett terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Vad därefter gäller ”planera eller förbereda” bör dessa begrepp läsas mot bakgrund av resolutionens övergripande syfte att förhindra den ökade risk för bl.a. terroristbrott som utländska terroriststridande utgör. Resan bör alltså på ett inte obetydligt sätt öka denna risk. Därmed får resolutionens krav förstås som att det ska finnas möjlighet att lagföra och bestraffa resor som företas i avsikt att förbereda eller planera på ett sätt som, om gärningen skulle inträffa, skulle vara att bedöma som en förberedelsegärning enligt 23 kap. 2 § . Att straffbelägga resor som begås för att planera på ett mer allmänt sätt, dvs. utan att t.ex. några förberedande åtgärder vidtagits, kan inte anses öka denna risk på ett sätt som motiverar straffansvar. En sådan kriminalisering skulle också innebära ett straffbeläggande av ett förberedande moment (resan) till en gärning (planering) som inte utgör en straffbar gärning enligt 23 kap. 2 § . I kravet på att resan ska begås i avsikt att förbereda särskilt allvarlig brottslighet ligger även att den förberedande gärningen, om den skulle inträffa, ska vara straffbelagd i svensk rätt. Utanför straffansvaret faller därmed resor som begås för att förbereda särskilt allvarlig brottslighet som inte är straffbe- Genomförande av resolutionen i svensk rätt lagd på det förberedande stadiet, t.ex. finansieringsbrott enligt 3 § finansieringslagen. I annat fall skulle straffansvaret omfatta resor som begås i avsikt att utföra en gärning som inte är straffbar enligt svensk rätt. Sammanfattningsvis föreslås alltså straffansvaret omfatta den som i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet reser till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare. Försök, förberedelse och stämpling till resa Det förslag till straffbestämmelse som lämnas innebär att en resegärning är fullbordad när resan påbörjas, förutsatt att den föreskrivna avsikten med resan finns . Det innebär att straffansvaret kan inträda i ett tidigt skede. Resenären behöver t.ex. inte ha lämnat eller ens den egna hemorten. Denna tidiga fullbordanspunkt, tillsammans med det förhållandet att resegärningen i sig utgör en slags förberedelse till brott, gör att det kan ifrågasättas om det är rimligt att straffbelägga även försök till sådan resa. Det framgår inte närmare vad som i resolutionen avses med försök. Allmänt sett kan konstateras att vad som avses med begreppet försök delvis skiljer sig åt mellan olika länder. Det förekommer även att gärningar som rubriceras som försök till brott i andra länders lagstiftning snarare är att betrakta som förberedelse i svensk rätt. Det avgörande bör således vara vad resolutionen syftar till, snarare än ordalydelsen. Vad resolutionen avser att förhindra är att personer reser till andra länder för att där på olika sätt medverka i t.ex. terroristbrott eller i utbildning för terrorism. Kriminaliseringskraven i paragraf 6 måste läsas i ljuset av instrumentets syfte och ändamål. Det innebär att visst utrymme för allmänna proportionalitets- och lämplighetsöverväganden måste finnas, förutsatt att det övergripande syftet inte åsidosätts. Som nämnts förorsakar resan som sådan inte någon skada. Skälen för att hindra resan är i stället att den utgör en förutsättning för sådan brottslighet som resolutionen ytterst syftar till att förhindra. Ett försök till en sådan resa kan inte anses utgöra en tillräckligt påtaglig fara för att särskilt allvarlig brottslighet ska inträffa. Genomförande av resolutionen i svensk rätt när resan faktiskt påbörjats kan sådan fara anses ha uppkommit. Syftet med resolutionen kan därmed anses uppfyllt genom det fullbordade brottet. Det kan också ifrågasättas vari nyttan med en särskild försöksreglering skulle bestå. Det är mot bakgrund av den tidiga fullbordanstidpunkten svårt att se i vilka fall försöksmen inte fullbordanspunkten för brottet skulle vara uppnådd. Således föreslås inte att försök till resa straffbeläggs. Inte heller förberedelse eller stämpling till sådan resa bör straffbeläggas eftersom den fullbordande resan som sådan utgör en form av förberedande gärning. Det särskilda straffansvaret avseende resor som företas i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet innebär att straffansvar kan inträda på ett tidigt stadium i förhållande till t.ex. fullbordat terroristbrott. Det kan ofta återstå många och kanske både tids- och arbetskrävande åtgärder innan risken för brottets fullbordan konkretiseras. Den fara som resan innebär kan alltså i vissa fall vara begränsad. För att inte straffansvaret ska bli alltför långtgående eller få orimliga konsekvenser av andra skäl bör det därför finnas en möjlighet att utesluta sådana mindre allvarliga fall där ett straffansvar inte kan anses motiverat. Ett sådant undantag kan inte heller anses stå i strid med resolutionens syfte och ändamål att förhindra och motverka den ökade risk för bl.a. terroristbrott som terrorismresor kan innebära. Inte minst får detta anses gälla mot bakgrund av att vissa av de brott som ryms inom kravet på avsikt med resan är förberedande till sin karaktär, vilket redan det begränsar risken för fullbordat brott. Ett undantag från straffansvar vid ringa fall finns för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet enligt finansieringslagen och för rekrytering, utbildning och offentlig uppmaning i rekryteringslagen, där även den nya bestämmelsen föreslås placeras, se nedan. Dessa bestämmelser har genomfört instrument på terrorismområdet som inte heller de innehållit uttryckliga möjligheter till undantag för ringa fall. Detta har emellertid inte ansetts oförenligt med respektive instruments syfte och har ansetts ligga i Genomförande av resolutionen i svensk rätt linje med de proportionalitetsavvägningar som det funnits utrymme för (prop. 2001/02:149 s. 45 och prop. 2009/10:78 s. 47). Resebrottet har stora likheter med de uppräknade brotten genom sin förberedande karaktär. Ett undantag från straffansvar vid ringa fall bör därför finnas även här. Bestämmelsen i 7 § i rekryteringslagen bör därför vara tillämplig även i förhållande till detta brott. En redaktionell ändring i bestämmelsen bör även göras. Som redan konstaterats träffar den föreslagna straffbestämmelsen gärningar som till sin karaktär närmast är att hänföra till de osjälvständiga formerna av terroristbrottet. En naturlig placering skulle därmed kunna vara terroristbrottslagen där sådan reglering redan finns. En straffbar resa ska emellertid ske i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet. Vad som i detta sammanhang avses med särskilt allvarlig brottslighet definieras i 2 § rekryteringslagen och motsvaras till sitt innehåll i allt väsentligt av motsvarande begrepp i finansieringslagen. Definitionen innefattar bl.a. terroristbrott enligt terroristbrottslagen men även annan brottslighet. Det vore mindre lämpligt att i en straffbestämmelse i terroristbrottslagen använda ett begrepp som annars endast är avsett att tillämpas i rekryteringsrespektive finansieringslagen, och som dessutom inrymmer annan brottslighet än vad terroristbrottslagen omfattar. Som nämnts omfattar begreppet också terroristbrott enligt terroristbrottslagen, vilket skulle skapa någon form av cirkelhänvisning mellan lagarna. Därtill kommer att det finns uppenbara fördelar med att reglera straffbara resor på ett samlat sätt. Bestämmelsen bör därför, liksom det resebrott som behandlas i avsnitt 7.2.3, placeras i rekryteringslagen. En resa som sker i avsikt att begå eller förbereda ett terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet utgör en ökad risk för att sådan brottslighet ska komma till stånd. är det fråga om gärningar på ett tidigt stadium i förhållande till fullbordat sådant brott. Ofta kvarstår flera moment, utöver företagandet av själva Genomförande av resolutionen i svensk rätt Gärningen har därmed ett väsentligt lägre straffvärde än sådan brottslighet. Med beaktande av resegärningens karaktär av brott på det förberedande stadiet är straffskalan för förberedelsebrott i 23 kap. 2 § en mer relevant jämförelse. Högre straff än får enligt bestämmelsen bestämmas endast om det för det fullbordade brottet föreskrivs ett straff eller mer. Även om det i och för sig är fallet när det gäller bl.a. terroristbrott är en straffskala en rimlig utgångspunkt. För finansieringsbrott enligt finansieringslagen samt för rekrytering, utbildning och offentlig uppmaning till särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen gäller också denna straffskala, om brottet inte är grovt.