sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Många av de allmännyttiga bostadsföretagen upphandlar bostads- byggande relativt sällan och har begränsad kapacitet för och erfarenhet av detta och upphandlingsmyndigheten kan därför spela en viktig roll för att stödja de upphandlande företagen vid deras upphandlingar av bostadsbyggande. Det gäller inte minst om de upphandlande företagen vill använda sig av kombinatorisk upp- handling, partnering och/eller så kallad innovationsvänlig upp- handling. Skala, enhetlighet och etablering ramavtalsupphandlingar av Kombohus tyder på att det går att pressa ner byggkostnaderna vid offentliga upphandlingar. Offentlig upphandling kan stimulera företag att utveckla egna lösningar som kan effektivisera bostadsbyggandet. Det är då viktigt att inte upphandlingskrav blir alltför styrande i detalj. Ur producentsynvinkel innebär ramavtalen skala och enhetlighet vilket möjliggör ett i högre utsträckning industriellt byggande. Ramavtalsupphandlingarna illustrerar potentialen för ett sådant byggande samt att det finns ett flertal producenter som är verk- samma inom detta segment. Denna typ av byggnation är naturligt- vis inte begränsad till allmännyttans ramavtal utan skulle potentiellt kunna uppföras i relativt stor skala överallt i landet, inom eller utanför ramavtalen. Begränsningen ligger i var sådan bygg- nation får uppföras. 1 För vissa företag kan mycket delade entreprenader så kallad ”construction management” var ett sätt för att få ökad konkurrens i olika delar av byggprojektet. Det är naturligt att det kan finnas olika krav på exempelvis gestaltning beroende på i vilken typ av område byggnationen skall uppföras. Ur ekonomiskt perspektiv vore det dock en stor fördel om sådana krav i ökad utsträckning kunde koordineras mellan kommuner så att ett typhus som kan uppföras i en sorts område i stad A också kan uppföras i motsvarande typ av område i stad B. Då kan skaleffekter uppnås även om kraven på typhus är differen- tierade mellan olika områden i en kommun. Större volymer och möjligheter att bygga bostäder för hela landet skulle också kunna underlätta för utländska byggentrepre- nörer att etablera sig och/eller lämna anbud vid allmännyttans upphandling av bostäder. I linje med det som nämnts ovan är det angeläget att minska frag- menteringen av marknaderna för bostadsbyggande. En större en- hetlighet i kommunernas krav på byggnation kan skapa förutsätt- ningar skaleffekter, pressa byggkostnader och öppna upp för utländsk konkurrens. Av samma skäl kan det vara värt att överväga utökad samverkan över kommungränserna exempelvis avseende ramavtal för typhus och volymer. Kommuner kan som ägare till allmännyttiga bostadsföretag ställa tekniska särkrav på bostadsprojekt som upphandlas men bör undvika det eftersom särkrav kan försämra anbudskonkurrensen och öka byggkostnaderna. Regeringen kan bidra till transparens på upphandlings- marknaden genom att ge en myndighet i uppgift att samla in upp- handlingsstatistik över grundläggande faktorer som antal anbud, vilka som lämnade anbud och till vilka priser. Vidare bör Upp- handlingsmyndigheten ges i uppdrag att se över behovet av upp- handlingsstöd för bostadsbyggande. En gemensam problembild i flera europeiska länder Även om bostadsmarknaden och bostadsbyggandet skiljer sig väsentligt mellan olika länder både på utbuds- och efterfrågesidan samt vad gäller det institutionella ramverket så finns en gemensam problembild i flera europeiska länder. Flera utredningar i olika länder vittnar om höga bostadspriser, låg produktivitetsutveckling, ökade byggkostnader och ett alltför lågt byggande, vilket skapar bostadsbrist och kan hämma ekonomisk tillväxt. Flera europeiska länder har också initierat program för att identifiera problem inom bostadsbyggandet och ge förslag för att öka bostadsbyggande och förbättra konkurrensen. Det visar sig att problem med bristande utbud på byggbar mark och långa och osäkra plan- och byggprocesser inte är unikt för utan problem som präglar bostadsbyggandet i flera euro- peiska länder. De flesta europeiska länder har en allmännyttig eller socialt inriktad bostadssektor, men dessa skiljer sig från den svenska allmännyttan, både vad gäller ägande och finansiering. Då många allmännyttiga eller sociala bostadsföretag i andra länder inte ägs eller kontrolleras av offentliga aktörer så omfattas de inte heller av upphandlingsreglerna. Det finns några länder i där den offentliga upphandlingen av bostadsbyggande är betydande. Ut- redningen har dock inte kunnat identifiera att något europeiskt land där åtgärder har vidtagits för att främja anbudskonkurrensen i allmänhet, och inslaget av utländska aktörer i synnerhet, vid upphandlingar. Då flera länder har initierat program och strategier för att hantera liknande problem i bostadsbyggandet som vi har i är det viktigt för svenskt vidkommande att följa denna utveckling. Hur kan konkurrensen förbättras? Med utgångspunkt i de specifika branschförutsättningarna i byggsektorn har utredningen undersökt förutsättningarna för att förbättra konkurrensen inom bostadsbyggandet. Marknads- koncentrationen inom byggsektorns olika delar är överlag låg men är hög på vissa marknader för strategiska insatsvaror och högre på vissa byggmarknader, exempelvis bostadsrättsbyggande i . En tendens är också att den vertikala integrationen mellan projektutveckling och entreprenadverksamhet har ökat. Den starka efterfrågan inom tillväxtområden har gjort bostads- rättsbyggande till ett lönsamt segment och värdekedjorna har orienterats för att möta denna efterfrågan. Detta kan driva upp produktionskostnaderna för produktion av mindre exklusiv bebyggelse av flera skäl. Dels är intresset för, och konkurrensen om, att utveckla produkter för detta segment mindre när bostadsrättsbyggandet är så lönsamt. Dels tenderar hög efterfrågan på slutprodukter att driva upp priser på insatsvaror, och tjänster, om marknaderna för dessa präglas av ofullständig konkurrens och resursknapphet. Konkurrensen om resurser begränsas inte till olika segment inom marknaden för bostadsbyggande utan gäller byggmarknaden som helhet, inklusive anläggningsmarknaden. Etablering av utländska aktörer med egna resurser och värde- kedjor kan därför bidra till att dämpa prisökningarna på inhemska insatsvaror vid högt kapacitetsutnyttjande och förbättra förutsätt- ningar för konkurrens i bostadsbyggandet på lång sikt. Brist på byggbar mark Brist på byggbar mark har av flera aktörer lyfts fram som ett avgörande hinder för förbättrad konkurrens och ökat bostads- byggande. En viktig frågeställning är därför hur tillgången på byggbar mark kan ökas och en annan hur principerna för mark- tilldelning påverkar konkurrensen och bostadsbyggandet. Kom- munernas markpolitik och markanvisningar spelar här en central roll. Kommunerna har stora möjligheter att påverka utbudet av byggbar mark och därigenom markkostnaderna. Kommunerna har ansvar för den fysiska planeringen genom sitt planmonopol och påverkar markpriset genom sitt planarbete, sin bygglovshantering och sina markanvisningar. Att det finns en antagen en detaljplan och ett bygglov är förutsättningar för att sätta igång ett bostads- bygge och dessa processer kommer därför att påverka hur mycket mark som blir byggbar. Dessutom har kommunerna genom sitt markinnehav ett avgörande inflytande över utbudet av mark, genom hur mycket mark som kommunen markanvisar till olika byggherrar. Utbudet av detaljplanelagd mark påverkas av komunnens kapa- citet för, och intresse av, planläggning. Kommunerna kan ha svaga eller motstridiga incitament att planera och ge förutsättningar för ökat bostadsbyggande. Dels på grund av att bostadsbyggande för med sig ökande investeringar i annan infrastruktur och dels för att kommuninvånare kan motsätta sig bostadsbyggande. Skillnaderna är stora mellan kommuner avseende planverksamhet och ambi- tioner för bostadsbyggande. Planresurser är en trång sektor i flera kommuner, framför allt i kommuner med en hög byggtakt. Begränsad plankapacitet minskar tillgången på byggbar mark. Byggherrar vittnar också om att långa och oförutsebara plan- och markanvisningsprocesser ökar kostna- derna och risken i bostadsbyggandet. Därmed minskar incita- menten och möjligheterna för mindre eller nya aktörer att etablera sig i bostadsbyggandet. Brist på planresurser kan också föranleda olika kommunala prioriteringar med bäring på konkurrensen. Exempelvis prioriteras projekt med stort planinnehåll i vissa kommuner medan mindre projekt, som skulle passa mindre entreprenörer, åsidosätts. Begränsningen i plankapacitet kan minskas genom att; tillföra kapacitetet till plankontoren, utnyttja extern plankapacitet eller minska detaljeringsgraden i planarbetet och ställa mer enhetliga krav. Bristen på byggbar mark kontrasterar mot att det finns byggklar detaljplanerad mark i många landets kommuner som inte bebyggs. Detta kan ha flera orsaker. Marken i fråga är kanske inte lönsam att bebygga, eller byggnation kan bli mer lönsam senare på grund av förestående infrastrukturinvesteringar. Lagerhållning kan vidare avspegla en marknad med svag konkurrens där stora byggherrar håller tillbaka utbud i prishöjande syfte. Den kan också motiveras av den i internationell jämförelse mycket långa svenska plan- och byggprocessen, som ofta kan innebära en tidsutdräkt mellan idé till färdigt hus på 8–. För att ett stort byggbolag skall uppnå ett jämnt kapacitetsutnyttjande krävs då en betydande markportfölj. För att motverka konkurrenshämmande effekter och säkerställa att mark bebyggs inom rimlig tid kan kommuner ställa villkor på byggherren. Nya markanvisningar kan kopplas till krav på bygg- nation och krav på att redan befintliga byggrätter utnyttjas. Det är också viktigt att tillförsäkra att markanvisningar sker på ett trans- parent sätt med likvärdiga villkor för marknadens aktörer. Kommunernas tillämpning av (PBL) påverkar förutsättningarna för konkurrens och etableringsmöjligheter och i förlängningen det utbud som bostadskonsumenterna möter. Av PBL följer att kommunerna ska ta hänsyn till ett flertal allmänna intressen som bland annat inbegriper miljö-, klimat- och till- gänglighetskrav. Målkonflikter vid tillämpning av PBL, där bostads- försörjning inte utgör ett riksintresse, riskerar att hämma utbudet på byggbar mark och påverka såväl konkurrens, genom att försvåra inträde, som volymen bostadsbyggande. Detaljplaner är enligt aktörer på marknaden ofta mer detaljerade än vad PBL kräver, vilket också uppmärksammats i tidigare utred- ningar. Detaljerade och oflexibla detaljplaner bidrar till att förlänga planarbetet, öka osäkerheten och riskerar därför att minska bostads- byggandet. Tillämpningen av PBL varierar också starkt mellan kom- muner, och även mellan projekt, vilket bidrar till att fragmentera marknaden. Bostadsbyggande kräver god kännedom om de lokala förutsätt- ningarna. Kontakter och kunskaper om hur beslutsprocessen går till i kommunen är viktigt för möjligheterna att få tillgång till detaljplanelagd mark för bostadsbyggande. Det kan göra det svårare för företag att konkurrera på flera lokala marknader, särskilt för nya och utländska aktörer som saknar kunskap och erfarenhet av marknaden. Etablering av utländska byggföretag på den svenska marknaden sker därför ofta genom uppköp av svenska företag. Ur konkurrens- och bostadsbyggnadsperspektiv vore det därför önskvärt med en ökad transparens och enhetlighet mellan kom- muner i tillämpningen av PBL. Till detta kommer att en minskad fragmentering av marknaderna ökar förutsättningarna att tillvarata skalfördelar i bostadsproduktionen, till exempel genom att i högre utsträckning använda industriellt byggande. I detta perspektiv är det speciellt angeläget att undvika kommunala särkrav på bygg- naders tekniska egenskaper. Utredningen har fått uppgifter om att detta alltjämt är vanligt, trots att sådana krav ej är tillåtna. Särkrav som skiljer sig åt mellan kommuner, vare sig de är tillåtna eller ej, tenderar att fragmentera marknaden för bostadsbyggande och bidrar därför till högre byggkostnader. Det kan även finnas utrymme för att effektivisera planarbetet. Exempelvis kan det finnas anledning att närmare analysera de kommunala avgifterna för planarbete, eftersom de kan ge svaga incitament till effektivitet. Det har också påtalats att planarbetet i många kommuner är funktionsorienterat snarare än flödes- orienterad. Ett mer proaktivt planarbete där färdiga detaljplaner och byggrätter tas fram, som kan bebyggas av såväl stora som mindre byggherrar, kan bidra till att öka konkurrensen och bostadsbyggandet. Vidare kan en digitalisering av planprocessen sannolikt öka dess effektivitet väsentligt och har dessutom ger dessutom goda förut- sättningar för att främja enhetlighet och utjämna förutsättningarna för olika aktörer på byggmarknaden. Utredningen föreslår därför att regeringen bör stödja utvecklingen mot en digital planprocess. kan ges i uppdrag att utfärda föreskrifter för plan- bestämmelser och planhandlingar och ges begreppsansvar för de avsnitt i PBL som omfattar detaljplaner. Som framgått ovan menar utredningen att ökad enhetlighet och transparens i planprocessen kan vara av stor betydelse för att uppnå skalfördelar och kostnadseffektivt byggande. Utredningen föreslår också att regeringen bör ta initiativ till en nationell strategi med syfte att möjliggöra att ”typgodkända” flerbostadshus kan byggas i hela landet. En nationell strategi kan underlätta att bygga kostnadseffektiva hus för det stora behov som finns och i lägen där det annars inte är lönsamt. Det ger förutsättningar för innovativa lösningar och volymer som kan vara attraktiva för såväl större som mindre aktörer inom bostadsbyggandet. Egen härd är guld värd, eller mitt hem är min borg, är deviser som speglar bostadens centrala betydelse i våra liv. Guldet motsvaras i praktiken av att vi använder av vår inkomst till boende. Boendebehoven ändras över tiden, som följd av exempelvis befolkningstillväxt, och förändringar i demografi, och regionala arbetsmarknader. Utbudet av boende behöver därför anpassas i takt med behoven. Bostadsmarknadens flexibilitet och vitaliteten i bostadsbyggandet avgör hur väl denna anpassning fungerar. En dåligt fungerande bostadsmarknad med trögheter avseende både utnyttjandet av det befintliga beståndet och bostadsbyggandet är förenad med stora samhällsekonomiska kostnader. Den mest omedelbara konsekvensen är att bostadskonsumenter får svårare att tillgodose sina behov, vilket också kan få återverkningar på arbetsmarknaden om det skapas geografiska inlåsningseffekter eller om det blir svårare att rekrytera arbetskraft på grund av höga bostadspriser och svårigheter att hyra bostad. Byggsektorn är i sig också en viktig arbetsgivare. Bostadsbyggandet har genomgått stora förändringar och omvandlats, från att ha varit en reglerad och subventionerad sektor, till att bli en konkurrensutsatt sektor där bostadsbyggandet är marknadsfinansierat. Likväl har bostads- byggandet inte svarat upp mot förväntningar på en väl fungerande marknad. Bostadsbyggandet har länge legat på en låg nivå, även om det har ökat väsentligt , prisutvecklingen på bostäder har varit dramatisk i tillväxtregioner och hyresrätter har varit en bristvara. Vidare uppges byggkostnaderna ha ökat mer än i andra länder och produktiviteten ha stagnerat. Mot denna bakgrund har ett flertal utredningar tillsatts för att belysa olika aspekter av problemen på bostads- marknaden och i byggsektorn.1 Vad gäller byggsektorn har fokus bland annat riktats mot regelverken på marknaden och speciellt (2010:900) (PBL). Denna utredning är inriktad på konkurrensens betydelse för bostadsbyggande, vilket också är en frågeställning med en lång utredningstradition.2 Bristande konkurrens tenderar i allmänhet att leda till minskad produktion och högre priser, vilket kan synas motsvara den upp- levda problembilden. Det finns förstås också en rad andra möjliga orsaker till att utbudet är begränsat och priserna höga, varav vissa troligen har såväl en direkt betydelse för utbud och priser som en indirekt effekt genom att påverka förutsättningarna för konkur- rensen på marknaden. Denna utredning kompletterar de tidigare utredningarna på området genom att studera vissa specifika frågor som inte tidigare belysts men också genom att ge en uppdaterad genomlysning av förutsättningarna för konkurrens på marknaden för bostadsbyggande. 1.2Utredningens uppdrag och arbete beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över förutsättningarna för att främja konkurrensen på byggmarknaden och vid behov komma med förslag som kan förbättra situationen. Syftet är att förbättra förutsättningarna så att utbudet av nya bostäder långsiktigt kan anpassas till efterfrågan. I direktiven till Utredningen om Bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande (dir. 2014:75) beskrivs uppdraget under tre huvudpunkter. 1Se bland annat SOU 2000:44, Från byggsekt till byggsektor, SOU 2012:91 Ett effektivare plangenomförande, SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kostnaderna, kvaliteten och kompetensen i byggsektorn, SOU 2013:34, En effektivare plan- och bygg- lovsprocess, Statskontoret, 2009, gubbar? En uppföljning av betänkande ”Skärpning gubbar!, Rapport 2009:6. 2Se bland annat utredningar IX. 1918, SOU 1941:4 Utredning angående byggnadskostnaderna, SOU 1968:20 Upphandling av byggnader, SOU 1971:52 Byggandets industrialisering, SOU 1972:40 SOU 1982:34 Prisutvecklingen inom bostadsbyggandet och dess orsaker. Utredaren ska studera omfattningen av utländska aktörer i anbudskonkurrensen vid offentlig upphandling av bostads- byggande och lämna förslag som kan främja anbuds- konkurrensen i allmänhet och inslaget av utländska aktörer i synnerhet. I uppdraget ingår att utreda omfattningen av och konsekven- serna för konkurrensen av s.k. horisontell och vertikal inte- gration inom byggsektorn och byggmaterialindustrin samt olika former av ägarsamband i övrigt som är av sådan art att ägandet kan anses ge möjlighet att påverka företaget och dess verk- samhet. Vidare ska utredaren med utgångspunkt i de specifika branschförutsättningarna undersöka förutsättningarna för att förbättra konkurrensen inom bygg- och byggmaterialindustrin samt lämna förslag som kan förbättra konkurrensen. Utredaren ska även undersöka i vilken utsträckning finansiella restriktioner är ett hinder för bostadsbyggande och, om restrik- tioner finns, lämna förslag som kan underlätta kapitaltillgången särskilt för mindre och medelstora företag. I de följande avsnitten återges direktivens anvisningar avseende dessa punkter mer utförligt. 1.3Anbudskonkurrens och utländska företag I sektorer med få inhemska aktörer av tillräcklig storlek är utländska företag viktiga för att stimulera konkurrensen och därmed bidra till en sund prisbildning och en effektiv användning av de offentliga medlen, vare sig den upphandlande myndigheten är en statlig myndighet eller ett kommunalt bostadsföretag. Genom att upphandlingar som omfattar stora värden också annonseras inom EU skapas förutsättningar för en fungerande konkurrens även i situationer där små och medelstora företag kan ha svårt att delta. Antalet inlämnade anbud vid upphandling av byggtjänster, t.ex. vid nyproduktion eller ombyggnad av bostadshus, är ofta litet med risk för en begränsad prispress och ett svagt innovationstryck. är därför önskvärt att även utländska aktörer lämnar anbud vid offentlig upphandling av byggtjänster. Den inre marknaden inom EU underlättar för företag i olika medlemsländer att etablera sig och konkurrera på nya marknader. En uppfattning som finns är att den svenska byggmarknaden är för liten, särskilt om byggrätterna för bostäder i ett större område fördelas mellan flera byggherrar. Detta skulle förklara varför utländska aktörer i högre utsträckning konkurrerar när det gäller stora anläggnings- eller infrastrukturprojekt, men i betydligt mindre utsträckning vid bostadsbyggande. Trots det kan kvar- varande hinder finnas. Till exempel kan eventuellt upphandlings- reglerna i tillämpas på ett annat sätt än i andra medlems- stater, vilket kanske inte underlättar för utländska företag att lämna anbud vid offentlig upphandling i . Även andra förklaringar är möjliga. undersöka hur stor anbudskonkurrensen är vid offentlig upphandling av bostadsbyggande inom fastighetssektorn med särskilt fokus på anbud från utländska aktörer, om det är vanligt att som mest bara ett fåtal utländska aktörer lämnar anbud undersöka vilka förklaringarna är till den begränsade konkurrensen, särskilt från utländska aktörer, lämna förslag i syfte att förbättra anbudskonkurrensen vid upp- handling av bostadsbyggande och särskilt främja inslaget av utländska aktörer. 1.4Integration, ägarsamband och konkurrens För att skapa en bättre fungerande konkurrens kan åtgärder behövas på såväl utbuds- som efterfrågesidan. En hög koncentra- tionsgrad behöver inte innebära att konkurrensen är begränsad om importkonkurrensen är hög eller om inträdeshindren är låga. Om den potentiella konkurrensen är liten ökar dock risken för att en hög koncentrationsgrad också får begränsad konkurrens till följd. Om det dessutom finns ägarsamband mellan olika aktörer ökar risken att detta minskar konkurrensen, effektiviteten och om- I detta sammanhang bör byggsektorn och byggmaterialindustrierna betraktas som en helhet. Marknader med en väl fungerande konkurrens förutsätter att konsumenterna har god tillgång till information om bl.a. priser för att kunna göra rationella val. Den svenska byggmaterialmarknaden kännetecknas av hög koncentration, liten kundrörlighet och en dålig pristransparens. Det finns flera indikationer på konkurrens- problem inom byggsektorn i . Konkurrensen inom både byggsektorn och byggmaterial- industrin har utretts . Bortsett från direkt konkurrens- begränsande samarbete i form av karteller och dylikt innebär detta att frågan bör ställas om förutsättningarna i dessa sektorer är av sådant slag att de alls kan jämföras med lärobokens modell för perfekt eller monopolistisk konkurrens, med inga eller låga natur- liga inträdeshinder och intensiv priskonkurrens mellan homogena och därmed lätt utbytbara produkter. De problem som åter- kommande lyfts fram av olika utredningar kan vara en naturlig och oundviklig följd av de strukturella förutsättningarna inom sektorn. Om utredaren skulle komma fram till att så är fallet ska arbetet i första hand inriktas på i vilken utsträckning det är möjligt att utifrån dessa speciella förutsättningar vidta åtgärder som kan öka inslagen av konkurrens och därmed omvandlingstrycket. undersöka förekomsten av horisontell och vertikal integration inom byggsektorn och byggmaterialindustrin, men också av ägarsamband, som kan förekomma antingen i form av korsvist ägande eller i form av en eller flera gemensamma bakomliggande ägare, bedöma vilka ägarsamband som är av sådan storlek att ägandet kan anses ge möjlighet att direkt eller indirekt, formellt eller informellt, påverka företaget och dess verksamhet, föreslå åtgärder som kan motverka skadliga konkurrenseffekter av sådana ägarsamband, analysera om konkurrensen inom byggsektorn och bygg- materialindustrierna kan utvecklas samt, om möjligt, föreslå åtgärder som kan främja konkurrensen. 1.5Finansiella restriktioner vid bostadsbyggande Tillgång till kapital är en grundläggande förutsättning för en kapitalintensiv sektor som marknaden för byggande av bostäder. Det är viktigt att banker och andra kreditinstitut gör en noggrann prövning av såväl låntagare som de projekt pengarna ska användas till. kan det få negativa effekter om tillgången till kapital begränsas även för ekonomiskt sunda företag och projekt. Bristen på bostäder driver upp priserna på befintliga bostäder särskilt i storstadsregionerna, vilket kan hota både tillväxten och den ekonomiska stabiliteten. Detta har också noterats av och Europeiska kommissionen, men även inom bankvärlden.