sou · H3B386 · 2015-10-07 00:00:00 — ställdhet, bidragit till verksamhetsutveckling och inneburit en kraft- samling inom viktiga områden som varit i behov av utveckling. För delmålet Makt och inflytande redovisar regeringen exempel på positiva effekter. Ett sådant är insatser om engagemangsguider och bidrag till jämställdhetsarbete i nationella minoritetersorganisationer har påverkat i positiv riktning, exempel- vis genom att attityder har förändrats hos de som har deltagit i projekten och att projekten stärkt de deltagande, främst romska kvinnor. I skrivelsen redogörs för ytterligare insatser. Gemensamt för dessa är att de, enligt skrivelsen, bidragit till ökad kunskap om jämställdhet som de pekar på behovet av ytterligare in- satser. Inom delmålet Ekonomisk jämställdhet anger regeringen att in- satserna i första hand har syftat till att öka kunskapen om jäm- ställdhet. Ett exempel som förs fram är upp- drag att främja jämställdhet och motverka våld i arbetslivet lett till en mer enhetlig tillsyn när det gäller hot och våld i arbetslivet. I skrivelsen för regeringen också fram flera uppdrag som lämnats till bland annat till , dåvarande marknadspolitisk utvärdering (IFAU), , , , FAS samt . Några effektredovisningar av de särskilda insatserna redovisas inte. Inom delmål 3 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgs- arbetet hänvisas till uppdragen till SCB att sammanställa tidsanvänd- ningsundersökningarna för att se vilka skillnader som finns mellan kvinnors och mäns tid för olika aktiviteter. Inom delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra refererar regeringen till flera resultat. Enligt skrivelsen har insatserna samman- taget lett till ökad kunskap på området och att nya arbetsrutiner och metoder har tagits fram. Regeringen hänvisar till bl.a. Brå:s utvärde- ring som visar att nya metoder har tagits fram och att en bättre struktur för samarbetet mellan myndigheter har etablerats. visar utvärderingen att det inte har gått att fastställa några effekter för målgrupperna, i form av mindre utsatthet för våld, till följd av insatserna.50 I skrivelsen redovisas också flera andra uppföljningar och utvärderingar som har gjorts eller initierats, bl.a. av Socialstyrel- sen i fråga om kvinnojourers insatser och 50 Brå (2010). Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … granskning av myndigheters bemötande av våldsutsatta kvinnor inom nationella minoriteter, samt dåvarande kartlägg- ning av förekomsten av arrangerade äktenskap. Enligt skrivelsen har också programmet HåJ bidragit till ett mer långsiktigt och hållbart förändringsarbete som rör jämställdhets- integering i kommuner och landsting. 9.8.1Myndigheterna upplever att återkopplingen brister I utredningens intervjuundersökning bland myndigheter är det en återkommande uppfattning att regeringens återkoppling av resultat av uppdragen kan utvecklas. Med något undantag finner de myndig- heter som har ingått i intervjuundersökningen att återkopplingen borde ha varit mer utförlig och tydlig. Den upplevda bristen på åter- koppling gäller inte bara genomförda uppdrag, utan också vilka för- väntningar regeringen har på vilka resultat som de olika uppdragen ska leda till.51 Uppfattningen att regeringens återkoppling inte har levt upp till myndigheternas förväntningar framgår också i utredningens enkät- undersökning bland myndigheter. På frågan i vilken utsträckning myndigheten har fått tillräcklig återkoppling från regeringen på hur myndigheten genomfört sitt uppdrag, svarade en av tio myndigheter att de har fått det i stor utsträckning. Tre av tio myndigheter uppgav att de inte hade fått någon återkoppling alls eller i liten utsträck- ning. Fyra av tio myndigheter svarar att de hade fått återkoppling i viss utsträckning, se figur 9.5. 51 Utredningens intervjuundersökning. Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … Figur 9.5 Enkätresultat: återkoppling från regeringen I vilken utsträckning har myndigheten fått tillräcklig återkoppling från regeringen på hur myndigheten har genomfört sitt uppdrag? Källa: Utredningens enkätundersökning (2015). Det finns inga större skillnader mellan myndigheter som ingick i JiM 1 och övriga myndigheter i dessa avseenden. Det är dock värt att notera att endast en av de myndigheter som ingått i JiM 1 och som svarade på enkätens fråga svarar att de har fått återkoppling i stor utsträckning. Övriga myndigheter i denna kategori svarar i viss eller liten utsträckning. 9.8.2Förhållanden som är viktiga för att säkerställa ett jämställdhetsperspektiv i myndigheternas verksamhet I utredningens enkätundersökning ställdes frågan om vilka aspekter som fungerar bra i myndighetens jämställdhetsuppdrag och vilka som behöver utvecklas, se tabell 9.5. Av svaren framträder ett be- hov av utveckling inom flera områden. Det finns inga systematiska skillnader mellan myndigheter som ingick i JiM 1 eller övriga myn- digheter. Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … Tabell 9.5 Enkätresultat: Vilka av följande aspekter rörande myndighetens jämställdhetsuppdrag fungerar bra och vilka behöver utvecklas för att myndigheten ska uppnå en hållbar jämställdhets- integrerad verksamhet? av särskilda satsningar* (ekonomi och personal) Externt stöd för att hitta Källa: utredningens enkätundersökning (2015). *I frågor som rör jämställdhet. Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … Ett tydligare jämställdhetsperspektiv i uppföljning och styrningen Åtta av tio myndigheter ser ett visst eller stort behov av att upp- följningen av särskilda satsningar utvecklas. Det framgår också av enkätundersökningen att en majoritet av dem som har svarat på enkätens frågor ser ett behov av utvecklad återkoppling och tyd- ligare mål för myndighetens uppdrag och uppgifter i frågor som rör jämställdhet. I fråga om tydligare mål finns det inom gruppen JiM 1 myndigheter både de myndigheter som svarar att målen fungerar bra som de är , och de som svarar att det finns behov av utveckling. I utredningens intervjuundersökning är det en återkommande uppfattning att det krävs en ökad tydlighet i regeringens styrning både i fråga om generella uppdrag att arbeta med ett jämställd- hetsperspektiv i verksamheten och i de enskilda uppdrag som ges. I första hand är det ett tydligare jämställdhetsperspektiv och förvänt- ningar på vad som ska uppnås som efterfrågas i de enskilda uppdrag som regeringen ger.52 Stöd och förankring i myndigheten behövs för att lyckas med jämställdhetsarbetet Andra aspekter som enligt enkätundersökningen indikerar ett behov av utveckling är kunskap om jämställdhetsarbete och stöd i arbetet med metoder och arbetssätt. Sju av tio myndigheter som har svarat på enkätens frågor uppger att de ser ett visst eller stort behov av utveckling av dessa aspekter, se tabell 8.5. Bland de myndigheter som svarar att det finns ett stort behov av externt stöd återfinns såväl stora som mindre myndigheter. Även behovet av att förankra jämställdhetsarbetet hos chefer och medarbetare ses som aspekter som behöver utvecklas. Även här svarar nästan sju av tio myndigheter att de ser ett visst eller stort behov av utveckling. I utredningens intervjuundersökning har också dessa aspekter belysts. Det är ingen entydig bild som framkommer, men en åter- kommande uppfattning som ges är att jämställdhetsarbetet behöver och utrymme i organisationen. 52 Utredningens intervjuundersökning. Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … spelat en viktig roll i att uppmärksamma behovet av ett utvecklat arbete med jämställdhet. Hur arbetet bäst bör bedrivas och vad jämställdhet betyder för den egna verksamheten är något som be- höver förankras i organisationen och synas i ledningen av verksam- heten.53 9.9Insatser som rör mäns våld mot kvinnor Med tanke på att drygt hälften av medlen i den särskilda jämställd- hetssatsningen har avsett insatser för att förebygga och förhindra mäns våld mot kvinnor finns det skäl att mer ingående analysera hur dessa insatser har genomförts. Ytterligare ett skäl är att dessa insatser har omfattat flera olika utgiftsområden och berört flera departe- ment i hög grad. På delmålsområdet mäns våld mot kvinnor finns det också flera utvärderingar gjorda. Insatserna kan delas upp i tre områden: mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människo- handel. Organiseringen av myndigheternas arbete är delvis upp- delad utifrån de tre områdena, men i vissa fall samordnade. Förutom centrala myndigheter på området (Polisen, , , m.fl.) har länsstyrelserna en regional samord- nande roll i arbetet. Länsstyrelserna har haft flera uppdrag som utgjort en infrastruktur för arbetet med delmålet.54 Det finns också två nationella myndighetsnätverk för kvinnofrid och mot hedersrelaterat våld. I dessa ingår företrädare för närmare 20 myndigheter och Kommuner och Landsting (SKL).55 SKL har i sin tur ett kvinnofridsnätverk bestående av drygt 400 yrkes- verksamma i kommuner, landsting och regioner. Därutöver träffas länsstyrelserna regelbundet i frågor som rör våld i nära relationer och arbetet mot hedersrelaterat våld.56 54När det gäller länsstyrelsernas uppdrag och framtida roll har förslag lämnats av såväl SOU 2015:55 och SOU 2014:49 att permanenta/förtydliga länsstyrelsernas uppdrag i instruktion. 55Barnombudsmannen, , , Diskriminerings- ombudsmannen, , , , Inspektionen för vård och omsorg. Kriminalvården, Länsstyrelserna, , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Nationellt centrum för kvinnofrid, , , , , Kommuner och Landsting och . Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … 9.9.1En institutionalisering av arbetet har påbörjats Enligt Utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55) har det offentliga i större utsträckning börjat ta ansvar för arbetet mot mäns våld mot kvinnor. Läget är enligt utredningens bedömning bättre jämfört med situationen då flera utredningar konstaterade att arbetet med mäns våld mot kvinnor brast i insti- tutionalisering på alla nivåer i samhället.57 Utredningarna visade bl.a. att arbetet i allt för liten grad hade gjorts till en del av myndigheter- nas ordinarie arbete och det sågs inte heller som ett eget kompetens- och kunskapsområde.58 är läget delvis annorlunda. En mängd samhällsaktörer har yrkesverksamma som arbetar helt eller delvis med frågorna. Vid varje länsstyrelse finns utvecklingsledare och särskilt ansvariga för mäns våld mot kvinnor. Flera statliga myndigheter har ett antal anställda som arbetar med särskilda uppdrag på området, t.ex. , och . Fler specialiserade tjänster som arbetar strategiskt och samordnande för att driva frågorna framåt har inrättats. Utöver det offentliga finns även anställda och per- soner som arbetar ideellt vid landets kvinnojourer, tjejjourer och brottsofferjourer.59 I underlagsrapport görs den sammantagna bedömningen att det finns tendenser till en utveckling i positiv riktning även om det inte handlar om några radikala för- bättringar. Inom såväl politiken som i myndigheters och andra orga- nisationers verksamhet har fokus förskjutits mot ett systematiskt och sammanhållet arbete och effektiva metoder, uppföljning och utvärdering betonas alltmer. Stödet till kunskapsutveckling på om- rådet har institutionaliserats. Jämfört med den föregående tioårs- perioden går det också att se en förskjutning mot det sociala området, vilket framhåller som angeläget. I en enkät som Unizon (tidigare SKR, ) skickade ut till landets alla kommuner och som besvarades av , framgår att har någon sorts funktion/anställd inom området mäns våld mot kvinnor/våld i nära relationer. uppgav att de hade flera 58SOU 2005:66, SOU 2004:117 och SOU 2004:121. Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … personer som arbetade med frågan och uppgav att de hade ett ”kvinnofridsteam”.60 kartlade skyddade boenden och av de 206 som identifierades drevs i regi.61 Flera landsting har börjat ställa frågor om vålds- utsatthet till sina patienter och påbörjat en utveckling av kunskaps- stöd och riktlinjer. Enligt underlagsrapport till vår utredning har det våldsförebyggande arbetet fått ett ökat fokus och det har skett en förskjutning av fokus mot arbete med våldsutövande män, även om utvecklingen har kommit längre inom kriminalvården, jämfört med och andra verksamheter. Några problematiska tendenser som framhålls i rapporten handlar om att det inte går att se lika tydligt positiva tendenser när det gäller insatser riktade till riskgrupper av våldsutövande män och särskilt sårbara grupper av våldsutsatta kvinnor. Vidare beskrivs det förebyggande arbetet och arbetet med tidig upptäckt som underutvecklat.62 Sammantaget har en stor ökning av antalet yrkesverksamma på området skett den senaste tioårsperioden. Fler myndigheter och samhällsaktörer arbetar i större utsträckning med frågorna. Utred- ningen om en nationell strategi menar att det kan beskrivas som att en ökad institutionalisering har påbörjats och att ett professionellt fält och nya yrkesroller håller på att växa fram. bedömer utredningen att den institutionalisering som har påbörjats i huvud- sak vilar på fleråriga och tillfälliga satsningar. Huruvida den fram- växande institutionaliseringen kommer att integreras i ordinarie verksamhet hos ansvariga myndigheter är enligt utredningen delvis en öppen fråga.63 framhåller också att när arbetet mot våld i vardagspraktiken sätts i relation till politiken framträder ett mönster av å ena sidan omfattande insatser och åtgärder från politiskt håll, och å andra sidan tydliga svårigheter att få uttalade ambitioner att omsättas i praktik såväl när det handlar om polis och rättsväsende som socialtjänst och hälso- och sjukvård. 60Unizon (2015). 61Socialstyrelsen (2013b). 62Eriksson, (2015). Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … 9.9.2Utvärderingar visar på brister Arbetet för att motverka mäns våld mot kvinnor har på regeringens uppdrag utvärderats av (Brå) och av Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) avseende perioden – 2010. Inspektionen för vård och omsorg () genomförde en natio- nell tillsyn av , hälso- och sjukvård och kvinnojourer- nas arbete 2012–2013. Utredningen om en nationell strategi lät Brå göra ytterligare en uppföljning avseende perioden –2014. Brå har även utvärderat regeringens handlingsplan för att bekämpa pro- stitution och människohandel för sexuella ändamål 2008–2010. Stats- kontoret har utvärderat det nationella uppdrag som i har på området. Brå:s utvärdering av handlingsplanen mot mäns våld mot kvinnor 2007–2010 Brå:s första utvärdering avsåg den första handlingsplanen för åren 2007–2010. Brå:s sammanfattande bedömning var att handlingsplanen hade bidragit till ökad kunskap i arbetet med målgrupperna inom de flesta berörda professioner. Utbildningsinsatser var den van- ligaste typen av aktivitet och ingick i nästan hälften av åtgärderna, vilket innebar att en mängd nya lättillgängliga kunskapskällor togs fram. En nästan lika vanlig åtgärd var verksamhetsutveckling. Enligt Brå hade handlingsplanen inom polisen lett till mer struk- turerade hot- och riskbedömningar. Utvärderingen visade också att handlingsplanen lett till en bättre struktur för arbetet både inom och mellan myndigheter. Brå menade dock att det fanns en del frågetecken rörande långsiktigheten i en del av åtgärderna, då t.ex. många utbildningar var engångssatsningar.64 Brå påpekade att de flesta projekt inte överlever när de statliga medlen upphör och att det var osäkert vilken generaliserbar kunskap som kan dras från projekten eftersom det har gjorts få utvärderingar. 64 Som exempel på myndigheter där utbildningar integrerats i ordinarie struktur för fort- bildning nämndes , och de högskolekurser som NCK tagit fram uppgavs fortsätta. Bland de nationella aktörer som bedömde att de inte har möjlig- het att fortsätta utbildningsinsatserna utan ett fortsatt regeringsuppdrag och särskilda medel nämndes , och . Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … utom att resultaten av regeringens handlingsplan var mycket osäkra när det gäller effekter för målgrupperna, i form av mindre utsatthet för våld.65 Brå lyfte i slutrapporten fram ett antal utmaningar för framtiden, t.ex. att långsiktigheten i arbetet behöver säkerställas bl.a. genom långsiktig finansiering (både från statlig och från nivå). Det förebyggande arbetet med mäns våld, särskilt på en generell nivå riktat till män som grupp, behöver utökas. Vidare betonade Brå att det krävs en bättre struktur för samordning av nationella upp- drag. Flera nationella och regionala myndigheter hade fått likartade uppdrag eller gjort likartade tolkningar av sina uppdrag, vilket med- fört förvirring både för dem och för deras målgrupper.66 Att ge en myndighet en nationell samordnande roll var en modell som förespråkades för framtida uppdrag med flera olika aktörer. Brå framhöll att det finns behov av en regelbunden tillsyn av hur arbetet inom utvecklas, dels för att kontrollera arbetets kvali- tet, dels för att tillsynen tycks skapa incitament för förbättringar. Vidare pekade Brå på att det krävs en starkare vetenskaplig grund för arbetet och att det behöver satsas på utvärdering för att föra arbetet framåt. De få utvärderingar som hade gjorts var inte så om- fattande/eller hade osäkra resultat. Brå menade därför att det fanns bristande kunskapsunderlag om vilka arbetssätt som fungerar, sär- skilt avseende hedersrelaterat våld.67 Brå:s utvärdering av arbetet perioden –2014 Brå har på uppdrag av utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55) utvärderat insatser som rör 2011–2014. Flera av slutsatser- na från Brå:s första utvärdering återkommer i den andra utvärde- ringen. –2014 satsades . Brå konstaterar att det är en imponerande mängd aktiviteter som har ägt rum och som i många fall fortfarande pågår på nationell, 65SOU 2014:71 och Brå (2010). 66Exempel på detta är att , och alla startade var sin utbild- ning på högskolenivå om hedersrelaterat våld, om än med delvis olika målgrupper och fokus. Ett annat exempel är att utvecklingsmedel med liknande syfte har fördelats från olika med en ökad administrativ börda som följd. Brå (2010). 67Brå (2010). Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … regional och lokal nivå. Utbildningsinsatserna är fortsatt många och det byggs upp nya verksamheter. Exempel finns på en mer lång- siktig hållning. Sammantaget har arbetet utvecklats, men det finns fortfarande flera brister, t.ex. rörande samordning av uppdragen. Det finns en riklig mängd material och verktyg, som har tagits fram av olika aktörer och som vänder sig till samma mål- grupper. Det rör sig om vägledningar, utbildningsmaterial, före- skrifter, handböcker m.m. Brå framhåller att budskapen inte alltid är desamma, och det kan vara svårt att hålla ihop materialen till ett samlat och effektivt metodstöd. I förlängningen kan detta innebära svårigheter för praktikerna – målgrupperna – att veta hur man ska förhålla sig till de olika materialen. Problemet med kortsiktiga insatser och finansieringar nämndes i förra utvärderingen och återkommer i Brå:s andra utvärdering. Det finns en projekttrötthet ute i kommunerna, en önskan om arbetsro och en mer långsiktig finansiering. När det gäller de utvecklings- medel som fördelas till kommuner (tidigare av länsstyrelserna, av ) tycks det finnas en risk för att dessa snarare befäster en redan bekymmersam ojämlikhet mellan större kommuner med en väl utvecklad verksamhet och mindre kommuner med knappa resurser. Brå lyfter fram riskerna med kortsiktiga utbildningsinsatser som inte integreras i ordinarie fortbildning, men visar att det också finns exempel på mer långsiktiga utbildningsinsatser . Enligt utvärderingen integreras inte kvinnofridsarbetet tillräck- ligt i myndigheternas ordinarie verksamheter utan utgör fortsatt ett parallellt spår. Länsstyrelserna lyfts fram som ett undantag, där kvinnofridsarbetet i allt högre grad integreras med t.ex. social håll- barhet och övrigt jämställdhetsarbete. har också identifierat integrering som något viktigt. I utvärderingen fram- kommer att systemet med statsbidrag och utvecklingsmedel kan bidra till att en del kommuner inte anser sig behöva bidra med egen finansiering, vilket innebär att arbetet med våld i nära relation löper vid sidan av den ordinarie verksamheten. De kvinnofridssamord- nare som finns i kommunerna saknar mandat och budget och ingår inte i ordinarie beslutsfattande strukturer, vilket också bidrar till att frågan fortsätter som ett spår vid sidan av kommunernas ordinarie verksamhet. Brå framhåller att det finns ett fortsatt behov av att i större utsträckning utvärdera de insatser och det arbete som görs på om- Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … pekar exempelvis på att det saknas utvär- deringar och uppföljningar av de metoder som används i det före- byggande arbetet kring tvångsgifte. konstaterar att antalet utvärderade insatser bland dem som beviljats utvecklings- medel ökar men att det fortfarande finns brister. I många fall saknas uppföljning av hur t.ex. utbildningsinsatser verkat på lite . Brå anser också, i likhet med den nationella samordnaren för våld i nära relationer (SOU 2014:49), att det är viktigt att utvärdera funktionen som nationellt resurscentrum i frågor om hedersrelaterat våld vid i . I sammanhanget lyfts Stats- kontoret utvärdering av i och dess natio- nella uppdrag om prostitution och människohandel fram. Brå betonar att de båda länsstyrelserna har ett stort antal uppdrag, ett omfat- tande ansvar och tunga uppgifter i dessa frågor. Dessa samordnade funktioner bedöms ha fört arbetet framåt. Brå menar dock att vissa problem kan uppstå när det gäller länsstyrelsernas mandat över varandra, i det fall uppdraget kräver detta. Brå pekar på att implementering och förvaltning behöver stär- kas, t.ex. när det gäller kommunikation av kunskap och metoder. Enligt Brå visar även den andra utvärderingen att det ännu inte går att slå fast några effekter som rör kommunernas arbete och utsattheten hos de drabbade. NCK:s utvärdering av utbildningsinsatserna NCK har på regeringens uppdrag utvärderat utbildningsinsatserna inom ramen för handlingsplanen om mäns våld mot kvinnor (skr. 2007/08:39) samt Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja (skr. 2009/10:229). Enligt NCK har dessa insatser bidragit till ökad kompetens hos myndigheter och medarbetare. I utvärderingen framkom dock även brister som t.ex. bristande samordning, otydliga mål och uppdrag, kortsiktiga uppdrag och engångssatsningar. NCK konstaterar dock att det sällan fanns krav på utvärdering i regeringens uppdrag. Enligt NCK utvärderades få utbildningar och effektutvärderingar sak- nades nästan helt. I likhet med Brå finner NCK att de uppdrag med liknande inne- håll som gavs till flera myndigheter under en tidsbegränsad Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … period resulterade i ett stort antal korta engångssatsningar. Enligt NCK skulle en bättre samordning av uppdragen utan överlappning mellan departement och myndigheter sannolikt ha gett ett bättre genomslag.68 IVO:s tillsyn av arbetet med kvinnofrid bland kommuner, hälso- och sjukvård och kvinnojourer –2013 genomfördes en nationell tillsyn av Social- styrelsen och tog Inspektionen för vård och omsorg () över.69 Tillsynen avsåg kommunernas, hälso- och sjukvård- ens samt kvinnojourernas arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld. Tillsynen omfattade 60 kommuner/stads- delsnämnder, 90 verksamheter i alla landsting/sjukvårdsregioner och 30 kvinnojourer. Sammanfattningsvis konstaterade att kommunernas arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld inte före- faller ha förbättrats nämnvärt sedan den förra nationella tillsynen gjordes 2008–2009. Trots att lagstiftningen är tydlig om kommuner- nas ansvar för området och att det dessutom sedan den förra natio- nella tillsynen gjordes har utkommit allmänna råd, utbildningsmate- rial och vägledning från i syfte att ge stöd till personal som arbetar inom området brister många kommuner i att ta sitt ansvar.