sou · H3B386 · 2015-10-07 00:00:00 — 16Intervju med , SKL; Intervju med och , SKL; Intervju med , ; Intervju med , . 17Ramböll (2015a). Kartläggning och metaanalys av jämställdhetsinsatser. Kommunerna, landstingen och regionerna Det kan även användas för att jämföra jämställdhetsarbete i olika verksamheter. Verktyget bygger på den europeiska jämställdhets- deklarationen CEMR. Dessa prestationer torde kunna bidra till effekter på organisations-/verksamhetsnivå. Också följeforskarna framhåller att en viktig effekt av program- met är den omfattande kunskapsuppbyggnad som har åstadkommits bland projektledare, chefer, ledning och politiker.18 Enligt följe- forskarna har arbetet med jämställdhetsintegrering också gett ett av- tryck på verksamhetsnivå. Medvetenheten om jämställdhetsfrågor har ökat, nya frågor har väckts och arbetet har bidragit till verk- samhetsutveckling och förändrade arbetssätt. Kartläggningar av jäm- ställdhet sker i hög utsträckning, framför allt genom könsuppdelad statistik och genom granskning av arbetssätt och rutiner. Som exem- pel på arbetssätt och rutiner som har förändrats anges bl.a. anvis- ningar, checklistor och initiering av nya utbildningsinsatser inom området och i kvalitetsarbetet. Effekter på brukarnivå finns framför allt inom kultur- och fritid, socialtjänst, barnomsorg, omsorg om äldre och funktionshindrade, stadsplanering och utbildning. Effek- terna avser bl.a. förändrat bemötande, nya arbetssätt och högre kvalitet i tjänsterna. Följeforskarna framhåller emellertid att ökad kunskap inte automatiskt leder till förändringar i en organisation eller i arbetssätt. Utbildningar ger resultat i form av rapporterad ökad medvetenhet. Det betyder att kommunerna före- trädesvis har styrt mot att öka förutsättningarna, snarare än mot faktiska resultat.19 Den externa utvärderaren drar i sin effektutvärdering slutsatsen att HåJ-programmet har haft viss effekt.20 Huruvida dessa effekter skulle ha uppstått utan det ekonomiska stödet som kommuner fick ta del av inom ramen för HåJ-program- met är en kontrafaktisk fråga, menar utvärderaren, eftersom det inte finns någon kontrollgrupp som inte har deltagit i programmet att jämföra med. Utvärderaren framhåller dock att styrkan med HåJ har varit att programmet har haft strålkastarljuset riktat mot effekterna för brukarna. Genom programmet har SKL lyckats förändra för- hållningssättet i många av de deltagande organisationerna till att 18Apel (2013). 19Se även Callerstig (2011). 20Professional Management (2014). Kommunerna, landstingen och regionerna fokusera jämställdhetsintegrering i ett brukar- och medborgarper- spektiv. I många fall har programmet också lett till att de ordinarie styrsystemen och uppföljningssystemen har jämställdhetsintegrerats och att rutiner som styr och stödjer lärandet om jämställdhetsintegre- ring i verksamheten har tagits fram. Enligt är detta viktiga effekter som skapar förutsättningar för en lång- siktigt hållbar utveckling av verksamheten. Förändringar i styr- och uppföljningssystemen är dock ingen garanti för jämställdhetsintegre- ring av verksamheterna i ett brukarperspektiv. En kraftfull politisk ledning och styrning, liksom uppföljning av resultat, är viktigt för att föra utvecklingsarbetet framåt. En fast förankring och ett brett stöd är andra förutsättningar som krävs för en långsiktigt hållbar utveckling.21 Ramböll konstaterar i sin metaanalys av flera jämställdhetsinsatser, inklusive HåJ-programmet, att en stor mängd aktiviteter har genom- förts som har nått ett stort antal människor och verksamheter.22 Merparten av insatserna har lett till effekter på individnivå, i termer av bl.a. ökad kunskap, medvetenhet och motivation. Ett flertal insatser har också lett till effekter på organisationsnivå, bl.a. nya arbetssätt och rutiner, samverkan och ökad kompetens på jämställdhetsom- rådet. Metaanalysen visar dock att insatsernas effekter på samhälls- nivå är osäkra. Denna osäkerhet beror till viss del på att effekterna har varit svåra att fånga, bl.a. på grund av de svårigheter som är förknippade med att fastslå huruvida det är genomförda insatser som har bidragit till de observerade effekterna, eller andra insatser som kan ha haft en större betydelse alternativt ha samverkat. Utvärderingarna visar på olika hinder för att utvecklingsarbetet ska leda till långsiktiga effekter. Ett sådant hinder är att jämställd- hetsintegrering ofta drunknar i annat pågående utvecklingsarbete. Andra hinder är konkurrens med andra perspektiv, bristande enga- gemang och aktivt ägarskap hos politiker och ledning på högsta nivå, svårigheter att mäta och följa upp jämställdhetsarbetet, samt tidsbrist. Som framgångsfaktorer lyfter såväl utvärderingarna som utredningens kompletterande intervjuer fram aspekter såsom en tyd- lig politisk uppbackning, en engagerad ledning och en tydlig styr- 21Enligt har dock den del av HåJ som gäller Startpaketet haft små eller inga effekter. 22Ramböll (2015a). Kommunerna, landstingen och regionerna ning av arbetet och uppföljning av resultaten.23 En liknande analys gör SKL:s AU, som framhåller att en övergripande framgångsfaktor för ett hållbart jämställdhetsarbete är ”en aktiv, engagerad ledning på alla nivåer”.24 Utvärderingarna visar att det finns ett behov av fortsatt utveck- ling och stöd till arbetet med jämställdhetsintegrering. Enligt utvär- derarna har det funnits svårigheter hos deltagarna att göra analyser av kartläggningarna av jämställdhet, nå påverkan på poliska beslut och bidra till omfördelning av resurser. Verksamheternas kärnpro- cesser – välfärdstjänster, myndighetsutövning och långsiktig sam- hällsutveckling – har också varit svåra att påverka. Det finns även generella brister i uppföljningen av verksamheter i kommuner, lands- ting och regioner. Även om det goda exemplets makt är stor har goda resultat inte alltid dokumenterats, utvärderats eller aktivt spridits vidare, vilket innebär att lyckade lokala insatser blir avgränsade och inte leder till strategisk påverkan. har även kollisioner på lokal nivå uppstått när olika verksamheter inom ramen för HåJ-pro- grammet ska integrera ett jämställdhetsperspektiv som det har erbjudits utvecklingsmedel från centrala myndigheter utan krav på ett jämställdhetsperspektiv. SKL:s AU framhåller på mot- svarande sätt att jämställdhetspolitik är ett horisontellt politikområde som omfattar frågor som hanteras inom en stor mängd myndig- heter och departement.25 Styrningen av jämställdhetspolitiken kan därför upplevas som otydlig och inkonsekvent. En bättre samverkan mellan olika statligt finansierade projekt och in- satser behövs därför. I utvärderingarna framhålls också att det saknas en nationell struk- tur som tar tillvara vunna erfarenheter, lärdomar och slutsatser . Enligt utvärderarnas mening torde behovet av en samman- hållande aktör med överblick och långsiktigt ansvar öka i takt med att jämställdhetsarbetet sprids på fler händer och ökar i volym.26 23Intervjuer med , SKL; , SKL; , SKL; , ; , . 24SKL:s AU (2015). 26Apel (2013). Kommunerna, landstingen och regionerna 11.6Enkätundersökning om arbetet med jämställdhet i ett urval kommuner En av de enkätundersökningar som har genomförts inom ramen för riktades till kommundirektörer i ett urval kommuner. Enkäten skickades dels till de kommundirektörer som ingår i av kommundirektörer (33 kommuner) dels till kommundirektörer i ett stratifierat urval av kommuner (69 kom- muner). Enkäten skickades till sammanlagt 102 kommundirektörer och besvarades av totalt 68 personer. I enkäten ställdes frågor om kommunens jämställdhetsarbete, bl.a. vilket stöd kommunen har fått från i arbetet med jäm- ställdhet och vilka aspekter rörande kommunens jämställdhetsarbete som fungerar bra och vilka som behöver utvecklas för att kommu- nen ska uppnå en hållbar och jämställdhetsintegrerad verksamhet.27 En tredjedel av de kommuner som besvarade enkäten ingick i HåJ- satsningen. I det följande kommer jämförelsen främst att fokusera på skillnaderna mellan de kommuner som deltog () respek- tive inte deltog () i HåJ. För läsbarhetens skull kallas de kommuner som deltog i Program för hållbar jämställdhet för HåJ- kommuner och de kommuner som inte deltog i programmet för Övriga kommuner. De nationella jämställdhetspolitiska målen En mycket stor majoritet () av kommunerna har jämställd- hetsmål. Knappt hälften () av kommundirektörerna anger att kommunens jämställdhetsmål i viss utsträckning relaterar till de nationella målen, medan svarar att kommunens mål i stor 27För enkätens utformning, se bilaga 4. 28Avsnittet baseras på resultaten från utredningens enkätundersökning till kommundirek- törer som genomfördes . För enkätens utformning, se bilaga 4. Kommunerna, landstingen och regionerna utsträckning relaterar till målen och i liten utsträckning. Endast två kommuner () svarar att de inte har några jäm- ställdhetsmål. Övriga kommuner anger att de inte vet. En stor skillnad föreligger mellan kommuner som har deltagit respektive inte deltagit i HåJ-programmet. En majoritet av HåJ- kommunerna () har jämställdhetsmål som i stor utsträck- ning relaterar till de nationella målen, jämfört med endast en dryg femtedel av övriga kommuner (). Närmare en tredjedel () av de övriga kommunerna svarar att de inte har några jämställdhetsmål, mål som endast i liten utsträckning relaterar till de nationella målen eller att det inte vet, se figurerna 11.1 och 11.2. Figur 11.1 Hur kommunens jämställdhetsmål relaterar till de nationella jämställdhetsmålen. Kommuner som har deltagit i HåJ Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86 Figur 11.2 Hur kommunens jämställdhetsmål relaterar till de nationella Kommuner som inte har deltagit i HåJ Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). Kommunernas arbete med jämställdhet Kommunerna arbetar med jämställdhet på flera olika sätt. Merparten av kommunerna arbetar med jämställdhet genom sin roll som arbets- givare gentemot sina anställda () och som en del i den ordinarie ledningen och styrningen (). Ungefär hälften av kommunerna har en särskild organisation eller styrgrupp av tjänste- män som erbjuder stöd i jämställdhetsarbetet () och en tredjedel () har en politiskt tillsatt ansvarig för jämställd- het, t.ex. kommunalråd, nämnd, utskott eller motsvarande. Vissa kommuner () arbetar med särskilda projekt som finan- sieras av regeringen inom avgränsade områden. Enkätsvaren visar att HåJ-kommuner och övriga kommuner arbetar med jämställdhet på delvis olika sätt och i olika utsträckning, se figur 11.3 (observera, kommunerna kunde ange flera val). Kommunerna, landstingen och regionerna Figur 11.3 Hur kommuner arbetar med jämställdhet. Kommuner som har respektive inte har deltagit i HåJ Del i ord. Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). En mycket stor majoritet av HåJ-kommunerna rapporterar att jäm- ställdhet är en del i den ordinarie ledningen och styrningen (96 pro- cent), att de arbetar med jämställdhet genom sin roll som arbetsgivare gentemot sina anställda () och att de har en särskild orga- nisation eller styrgrupp av tjänstemän (). En majoritet av dessa kommuner () har också en politiskt tillsatt ansvarig för jämställdhet. Övriga kommuner arbetar företrädesvis med jämställdhet inom ramen för sin roll som arbetsgivare gentemot de anställda () eller som en del i den ordinarie ledningen och styrningen (61 pro- cent). Endast en fjärdedel av de övriga kommunerna noterar att de har en särskild organisation eller styrgrupp av tjänstemän (25 pro- cent), en politiskt tillsatt ansvarig för jämställdhet () eller annat (). Vad har kommunens satsningar på jämställdhet lett till? En stor majoritet av kommunerna anser att kommunens satsningar på jämställdhet i stor eller i viss utsträckning har lett till ökad med- vetenhet om vikten av ett jämställdhetsperspektiv () och Kommunerna, landstingen och regionerna ökad kunskap om jämställdhet (). Merparten av kommu- nerna anser också att kommunen har identifierat behov av ytterligare insatser (). Många anser att jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna (). Ungefär hälften av kommuner- na anger att satsningarna i stor eller i viss utsträckning har lett till ökat samarbete mellan kommuner (). En dryg tredjedel av kommunerna () anser att satsningarna endast i liten utsträckning eller inte alls har lett till ökat samarbete, medan en dryg fjärdedel () anser att satsningarna inte har lett till att de ordinarie processerna har påverkats. Dessa svar ligger i linje med de kompletterande intervjuer som utredningen har gjort med projekt- ledare, följeforskare och externa utvärderare.29 Även i denna fråga finns skillnader mellan kommuner som har deltagit respektive inte har deltagit i HåJ-programmet. Medvetenhet om vikten av ett jämställdhetsperspektiv har ökat Både HåJ-kommuner och övriga kommuner anser att medvetenheten om vikten av ett jämställdhetsperspektiv har ökat. Enkätsvaren visar dock på skillnader mellan de två kommungrupperna, se figur 11.4. Figur 11.4 Medvetenheten om vikten av ett jämställdhetsperspektiv Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). 29 Intervjuer med , , , och . Kommunerna, landstingen och regionerna HåJ-kommuner anser i högre grad än övriga kommuner att med- vetenheten har ökat i stor utsträckning. På motsvarande sätt anser merparten av de övriga kommunerna i högre grad än HåJ-kom- munerna att medvetenheten har ökat i viss utsträckning. Bland de övriga kommunerna finns det också kommuner som anser att med- vetenheten har ökat i liten utsträckning eller inte alls. Dessa resultat ligger i linje med utredningens intervjuer och de utvärderingar som har gjorts av HåJ som visar att medvetenheten om vikten av ett jämställdhetsperspektiv och hur ett förbättringsarbete i verksam- heten kan bedrivas har ökat bland de kommuner som har deltagit i satsningen. Kunskapen om jämställdhet har ökat i kommunerna Både HåJ-kommuner och övriga kommuner anser att kunskapen om jämställdhet har ökat inom verksamheten. Även i denna fråga kan en skillnad i grader noteras i kommunernas svar, se figur 11.5. Figur 11.5 Kunskapen om jämställdhet Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). Som figur 11.5 visar anser HåJ-kommunerna i högre grad än övriga kommuner att kunskapen har ökat i stor utsträckning. På motsvarande sätt anser de övriga kommunerna i högre grad än HåJ-kommunerna att kunskapen har ökat i viss utsträckning. De övriga kommunerna svarar också i högre grad än HåJ-kommunerna att kunskapen har Kommunerna, landstingen och regionerna ökat i liten utsträckning. Bland de övriga kommunerna finns det också kommuner som anser att kunskapen inte alls har ökat. Enligt de utvärderingar som har gjorts av HåJ-programmet liksom våra intervjuer framgår att den omfattande kunskapsuppbyggnaden som har skett bland projektledare, chefer, ledning och politiker på lokal nivå är en av de viktigaste effekterna av programmet. Kommunerna har identifierat behov av att ta fram ytterligare insatser Merparten av kommunerna anser att det finns ett behov av att ta fram ytterligare insatser för att främja jämställdhet. Även i denna fråga finns en skillnad mellan HåJ-kommuner och övriga kommuner, se figur 11.6. Figur 11.6 Behov av att ta fram ytterligare insatser Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). HåJ-kommuner anser i högre grad än övriga kommuner att det i stor utsträckning finns behov av att ta fram ytterligare insatser. På motsvarande sätt anser övriga kommuner i något högre grad än HåJ- kommuner att det i viss utsträckning finns ett behov av ytterligare insatser. Skillnaderna mellan kommungrupperna är emellertid mindre i denna fråga. De övriga kommunerna anger dock i något högre grad än HåJ-kommunerna att det i liten utsträckning finns behov av ytterligare insatser. Bland de övriga kommunerna finns det också Kommunerna, landstingen och regionerna kommuner som anger att det inte alls finns behov att ta fram ytter- ligare insatser. Jämfört med övriga frågor på detta tema anger många övriga kommuner att de inte vet. En möjlig tolkning av detta resul- tat, och som också stöds av utvärderingarna och våra intervjuer, är att kommuner som har ingått i HåJ-satsningen har fått ökad med- vetenhet om de problem och det motstånd som kan finnas när jämställdhet ska integreras i den ordinarie verksamheten och att de följaktligen inser att jämställdhetsintegrering är ett långsiktigt för- bättringsarbete. Jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna Merparten av kommunerna, såväl HåJ-kommuner och övriga kom- muner, anger att kommunens ordinarie processer för styrning, ledning eller uppföljning har påverkats genom att de i större utsträckning än tidigare inkluderar t.ex. könsuppdelad statistik. Även i denna fråga skiljer sig svaren från kommungrupperna, men på ett än mer påtag- ligt sätt än i svaren på de övriga frågorna på detta tema, se figur 11.7. Figur 11.7 Jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). HåJ-kommuner anger i betydligt högre grad än övriga kommuner att jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna i stor ut- sträckning. De övriga kommunerna anger däremot i betydligt högre grad än HåJ-kommuner na att jämställdheten har integrerats i liten Kommunerna, landstingen och regionerna Bland de övriga kommunerna finns det också kommuner som har angivit att jämställdheten inte alls har integrerats i de ordi- narie processerna. Bilden är därmed mer splittrad bland de övriga kommunerna. En möjlig förklaring till dessa skillnader kan vara att HåJ-kommunerna genom sin medverkan i HåJ-programmet har fått ökade förutsättningar att jämställdhetsintegrera sin verksamhet genom tillgång till bl.a. metodstöd. Kommunens samarbete med andra aktörer har ökat något Ungefär hälften av kommunerna anger att kommunens jämställd- hetsarbete i stor eller i viss utsträckning har lett till ökat samarbete med andra aktörer som andra kommuner, landsting och civilsam- hällesorganisationer, se figur 11.8. Figur 11.8 Kommunernas samarbete med andra aktörer Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). Svaren på denna fråga skiljer sig från svaren på de övriga frågorna på detta tema, så tillvida att en betydligt mindre andel kommuner anser att kommunens jämställdhetsarbete har lett till samarbete med andra aktörer i stor utsträckning. Merparten av såväl HåJ-kommuner som övriga kommuner svarar att samarbetet har ökat i viss utsträck- ning. Övriga kommuner svarar dock i högre grad än HåJ-kommu- nerna att samarbetet har ökat i liten utsträckning eller inte alls. Det finns även HåJ-kommuner som svarar att samarbetet har ökat i liten Kommunerna, landstingen och regionerna utsträckning eller inte alls. Svaren tyder på att det finns en förbätt- ringspotential hos kommunerna i detta avseende. Stora skillnader mellan kommunerna i resultat av jämställdhetssatsningar Av tabellerna ovan framgår att det finns vissa påtagliga skillnader mellan HåJ-kommunerna och övriga kommuner när det gäller vad satsningarna på jämställdhet har lett till. En noterbar skillnad är att HåJ-kommunerna i högre grad än övriga kommuner anger att sats- ningarna i stor utsträckning har lett till förändringar. I figuren nedan illustreras i vilken grad kommunerna anser att satsningarna på jäm- ställdhet har lett till förändringar i stor utsträckning, se figur 11.9. Figur 11.9 Satsningar på jämställdhet har i stor utsträckning lett till föränd- ringar. Kommuner som har deltagit respektive inte deltagit i HåJ Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). Som figur 11.9 visar råder det stora skillnader mellan kommunerna i fråga om satsningarna på jämställdhet har lett till förändringar i stor utsträckning. Störst skillnader mellan kommunerna noteras vad det gäller frågan om de ordinarie processerna har jämställdhetsintegre- Kommunerna, landstingen och regionerna rats (differens om ), om kunskapen har ökat (differens om ) och om medvetenheten har ökat (differens om ). På motsvarande sätt anger kommuner som inte har deltagit i HåJ- programmet i högre grad än HåJ-kommunerna att kommunens satsningar på jämställdhet inte alls eller i liten utsträckning har lett till några förändringar, se figur 11.10. Figur 11.10 Kommunens satsningar på jämställdhet har i liten utsträckning eller inte alls lett till förändringar. Kommuner som har deltagit respektive inte deltagit i HåJ Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015). Som Figur 11.10 visar anser en betydligt större andel bland de övriga kommunerna än bland HåJ-kommunerna att kommunens satsningar på jämställdhet i viss utsträckning eller inte alls har lett till föränd- ringar. De största skillnaderna avser påverkan på de ordinarie proces- serna (differens om ) och samarbetet med andra kommuner (differens om ). Av figurerna fram- kommer det med tydlighet att HåJ-kommuner och övriga kommuner gör olika bedömningar av frågan huruvida kommunens satsningar på jämställdhet har lett till några förändringar. En möjlig tolkning av Kommunerna, landstingen och regionerna detta resultat kan vara att HåJ-kommunerna genom sin medverkan i HåJ-programmet har fått bättre förutsättningar att arbeta med jämställdhet genom att ha fått verktyg (i form av stöd, styrning, strategisk påverkan och störning) att jämställdhetsintegrera sina verk- samheter. Kommunernas stöd från varierar. Majoriteten av kom- mundirektörerna () svarar att kommunen får olika former av stöd från länsstyrelserna. Stöd ges i form av utbildningsstöd (), expertstöd () och processtöd (). Annat stöd () erbjuds också, såsom nätverk och dialoger samt ekonomiskt stöd. En relativt stor andel av enkätsvaren visar emellertid att vissa kommunerna inte anser sig få något stöd från (), se figur 11.11. Figur 11.11 Stöd från till kommuner (procent) Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015) Figur 11.11 visar att det finns ganska små skillnader mellan HåJ- kommunerna och övriga kommuner när det gäller stödet från läns- styrelserna i fråga om utbildnings-, expert- och processtöd. Skillna- derna är däremot mycket stora i fråga om kommunerna har fått stöd eller inte. Närmare hälften () av de kommuner som inte Kommunerna, landstingen och regionerna har deltagit i HåJ anger att de inte har fått något stöd från läns- styrelserna. Motsvarande siffra för HåJ-kommunerna är . Kommuner som inte har deltagit i HåJ har alltså inte heller fått annat stöd. Av de kommuner som har fått stöd från är merparten nöjda. En tredjedel () anger att de är nöjda med stödet medan hälften () anger att de i viss mån är nöjda med stödet. Endast en handfull anger att det inte är nöjda () medan svarar att de inte vet. Inga större skillnader finns mellan kommuner som har deltagit respektive inte deltagit i HåJ- programmet. Vad fungerar bra och vad behöver utvecklas för att kommunen ska uppnå en hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet? I enkäten till kommundirektörerna ställdes frågan om vad som fun- gerar bra respektive vad som behöver utvecklas för att kommunen ska uppnå en hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet. Kommu- ndirektörerna fick ta ställning till en rad aspekter såsom tiden för genomförandet och uppföljningen av satsningar, tillgången till resur- ser och stöd, och samarbetet mellan kommuner och med andra regionala aktörer. Överlag ansåg en mycket liten andel av kommun- direktörerna att det fungerar bra som det är. De enda aspekterna som (men ) av kommundirek- törerna tyckte fungerar bra var förankringen hos den politiska led- ningen (), samverkan mellan kommuner () och samverkan med andra regionala aktörer (). Enligt många kommundirektörer finns det ett stort behov av ut- veckling på en rad områden.