sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — Arbetsmiljön ska utformas så att den förebygger ohälsa och olycksfall och så att den motverkar att människor ute- stängs från arbetslivet.9 En viktig förutsättning för att kunna utvärdera politikens måluppfyllelse och upptäcka fel och brister i arbetsmiljön på olika arbetsplatser är en god statistik. God statistik ger kunskaper om orsaker till arbetsskador och varför skadliga arbetsmiljöer uppkommer. Statistiken har också stor betydelse när det gäller att öka kunskapen om riskfyllda arbeten och bidra till förebyggande insatser och en utveckling av arbetarskyddet. Statistik om arbetsskador samlas in av , För- säkringskassan, Försäkring, och (). Varje organisation har sitt eget specifika behov av den statistikinsamling som görs. Statistiken har således ett flera olika syften. Den presenteras och analyseras av respektive organisation med utgångspunkt från det egna behovet. Ingen aktör har ett ansvar för att presentera en helhetsbild av arbetsmiljöstatistiken. Skillnaden mellan de olika statistikkällorna visar att valet av statistikkälla blir viktigt när arbetsskadornas utveckling och utbredning ska beskrivas. Felkällorna inom respektive undersök- ning kan också vara olika. I statistiken över anmälda arbetsskador finns i huvudsak två fel- aktigheter. Det första felet är rena felklassificeringar, dvs. att olyckor eller besvärstillstånd klassificeras som arbetsskador trots att de är relaterade till andra orsaker. Detta fel uppkommer som ett resultat av att det inte prövas om skadan ska anses som en arbets- skada utan endast registreras som en. Det leder till att antalet arbetsskador överskattas. Det andra felet är att alla arbetsskador inte anmäls, vilket framför allt rör de skador som inte berättigar till ersättning. Detta leder till att antalet arbetsskador underskattas. 2013/14:1 utg.omr. Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring Även om det finns vissa brister när det gäller antalet anmälda arbetsskador är kommitténs utgångspunkt att varje undersökning kontinuerligt arbetar med att förbättra och vidareutveckla kvali- teten inom respektive undersökning. Detta arbete bedrivs bäst av dem som producerar statistiken och känner dess fel och brister bäst. Kommittén ser därmed ingen anledning att lämna förslag som rör statistikens kvalitet. Däremot noteras att det saknas ett samordningsansvar för den statistikproduktion som sker inom arbetsmiljöområdet. Bristen på ett sådant samordningsansvar skapar otydligheter och osäkerheter för användare av statistiken om vad de olika statistikprodukterna egentligen står för och hur de kan användas och tolkas i relation till varandra. Bristen på en sådan samordnande aktör gör också att utvecklingsarbetet saknar en initiativtagare till att utveckla nya områden och belysa statistiken ur nya perspektiv. Ett perspektiv som kommittén saknar är en mer heltäckande bild av de samhällsekonomiska kostnader som är förknippade med dålig arbetsmiljö i generell mening och mer specifikt med arbets- skador. Arbetsskador medför många olika typer av samhällseko- nomiska kostnader. Några exempel på kostnadsslag är kostnader för produktionsbortfall, medicinsk vård och rehabilitering, arbets- livsinriktad rehabilitering, domstolskostnader, förebyggande arbets- miljöarbete, sjuklöner och social- och avtalsförsäkringar. Kommitténs bedömning: Staten bör även fortsättningsvis vara huvudman för arbetsskadeförsäkringen. Skäl för kommitténs bedömning: Arbetsskadeförsäkringen kan ses dels som en inkomstbortfallsförsäkring för individen, dels som en försäkring för arbetsgivaren som skyddar mot skadestånds- anspråk. är staten huvudman för den allmänna arbetsskade- försäkringen, vilken kompletteras med en partsgemensam försäk- ring administrerad av Försäkring. Frågan om vem som ska vara huvudman för arbetsskadeför- säkringen är av central betydelse för utformningen av framtidens Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring Valet av försäkringsgivare kommer på olika sätt att påverka möjligheterna att förändra försäkringen. I huvudsak kan man tänka sig två olika motiv till varför staten ska engagera sig på en försäkringsmarknad. Det första argumentet vilar på fördelningsmässiga grunder. En privat försäkringslösning kan under vissa förutsättningar leda till en ojämnare fördelning av levnadsstandarden. Effektiviteten i privata försäkringslösningar bygger delvis på att kunna differentiera premien mellan olika risk- grupper. Det innebär att om det finns stora skillnader mellan san- nolikheten hos olika grupper att drabbas av en arbetsskada, kom- mer premien variera betydligt mellan grupperna. Blir premievariationen allt för hög finns en risk att vissa personer inte har råd att betala premien och därmed ställs utan försäkringsskydd. Själva idén med försäkring har därmed urholkats. Det skapas då ett fördelningsmässigt argument för staten att enga- gera sig på en sådan marknad. Det kan också vara så att personer med låga inkomster inte ens har råd att betala en lågt satt premie. Detta motiverar också en statlig inblandning och hanteras vanligt- vis genom att premierna betalas in av någon annan än den enskilde, t.ex. arbetsgivaren genom socialavgifter. Ett annat klassiskt argument för offentlig inblandning på en marknad är s.k. marknadsmisslyckanden. Om det råder en informa- tionsasymmetri mellan försäkringsgivare och försäkringstagare kan det vara svårt för försäkringsgivaren att på ett korrekt sätt risk- klassificera enskilda. De som anser sig ha en lägre risk än vad för- säkringsgivarens riskbedömning visar kommer vara mindre benägna att teckna försäkringen, eftersom den är för dyr i förhållande till dennes risk. Detta kan medföra en ond spiral i försäkringen där försäkrings- givaren tvingas höja premien när enskilda med låg risk lämnar för- säkringen, vilket i sin tur får till följd att ännu fler lämnar för- säkringen. Tillgången till försäkringsskydd blir därmed begränsad i och med att försäkringsgivaren kan erbjuda aktuariskt riktiga . Det uppstår därmed ett marknadsmisslyckande.10 Detta problem kan emellertid hanteras genom att göra för- säkringen obligatorisk och på så vis tvinga alla att försäkra sig. Det kräver dock i sin tur att alla har råd att teckna försäkringen. 10 I forskningslitteraturen brukar detta benämnas adverse selection eller skevt urval. Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring Den grundläggande skillnaden mellan socialförsäkringar och privata försäkringar kan sammanfattas i sättet att hantera risk. I privata försäkringar är premien kopplad till risken för att råka ut för en skada. För en socialförsäkring är grunden det fördelnings- politiska argumentet att alla hanteras lika oavsett risk. Socialför- säkringen finansieras därmed solidariskt med en premie som i pro- centuella termer är lika för alla. Detta för att alla ska ha råd att för- säkra sig oavsett vilken riskgrupp man tillhör. Ingen ska heller behöva stå utan försäkringsskydd den dag en skada inträffar. När premien differentieras görs avkall på dessa grundläggande principer i socialförsäkringen. Ett byte av huvudman till privata försäkringsbolag kan ha klara fördelar. Om en privatisering leder till att premierna differentieras skapas ytterligare drivkrafter för arbetsmiljöarbete hos arbets- givarna. En differentiering av premierna innebär dock ett avsteg från nuvarande principer i arbetsskadeförsäkringen. Enligt kom- mitténs mening ska socialförsäkringarnas grundläggande idé om solidarisk finansiering värnas. De fördelar differentierade kan ha på förebyggande arbetsmiljöinsatser kan åstadkommas genom reformer på andra områden. Därmed finns inte under över- skådlig framtid något behov av att använda arbetsskadeförsäk- ringen i detta syfte. En sammanhållen och utvecklad arbetsskadestatistik kan få positiva följdeffekter för det förebyggande arbetsmiljöarbetet. När statistiken är utvecklad så att arbetsskador och arbetssjukdomar redovisas tydligt på branschnivå blir det också tydligare vilka branscher som särskilt behöver arbeta förebyggande. Företag och arbetsgivare får på så sätt incitament att förstärka sitt arbetsmiljö- arbete. En alternativ försäkringslösning är att låta arbetsmarknadens parter ta över ansvaret för arbetsskadeförsäkringen. Parterna administrerar redan en kompletterande försäkring till den allmänna arbetsskadeförsäkringen. En överföring av hela arbetsskadeförsäk- ringen till arbetsmarknadens parter kräver dock samma typ av över- väganden som en privat försäkringslösning gör. Kommittén tar i detta betänkande inte ställning för eller emot en sådan förändring av arbetsskadeförsäkringen, men konstaterar att det finns flera viktiga frågeställningar som grundligt behöver utredas innan en sådan överföring kan diskuteras vidare. Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring En av de frågor som behöver utredas är hur det finansiella ansvaret för befintliga försäkringstagare ska hanteras. Privata och offentliga försäkringshuvudmän lever under olika principer för hur framtida försäkringsåtaganden budgeteras. Privata försäkringsbolag behöver budgetera för hela den framtida försäkringsskulden, något som inte staten behöver göra. Staten kan genom beskattnings- instrumentet se till att försäkringen alltid kan finansiera sina åtag- anden. Därmed är en fondering inte nödvändig. Om hela försäkringsansvaret ska föras över till en ny huvudman behöver denna huvudman få täckning för det kostnadsansvar som övertas. Detta innebär en finansiell överföring från staten till den nya huvudmannen. Ett alternativ är dock att den nya huvudmannen endast övertar ansvaret för nya försäkringsfall. Det innebär dock att arbetsskadeförsäkringen behöver ha två parallella ersättnings- system . Arbetsskadeförsäkringen är en s.k. långsvansad försäkring, dvs. försäkringsåtagandet följer försäk- ringsgivaren , i arbetsskadeförsäkringen fall oftast till den enskilde fyller . Lösningen innebär därför parallella försäkringssystem . En annan fråga som ett förändrat huvudmannaskap i arbets- skadeförsäkringen behöver beakta är möjligheten att bevara nuva- rande generella arbetsskadebegrepp i en privat försäkringslösning. Då det måste finnas täckning för det försäkringsåtagande som ett privat försäkringsbolag gjort finns det klara fördelar med ett strikt arbetsskadebegrepp. För att kunna beräkna en skade- kostnad måste det vara möjligt att bedöma den risk som försäk- ringsåtagandet innebär. Ändras åtagandet till att omfatta sjukdomar till följd av skadlighet som inte berättigat till ersättning kan försäkringsgivaren inte i efterhand kompensera sig för denna ökning. Försäkringsskyddet i en privatiserad försäkring riskerar därmed att bli statiskt. För att hantera detta i en privat försäkring kan försäkringsbolag tvingas avsätta reserver för en framtida glidning i bedömningspraxis, vilket innebär en högre premie.11 Ytterligare en fråga som behöver belysas vid ett eventuellt byte av huvudman är hur staten fortsättningsvis ska kunna styra reglerna för försäkringen. Då arbetsskadeförsäkringen är en del av socialför- säkringen är det enligt kommitténs mening centralt att det är staten 11 SOU 1996:113. Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring som utformar de grundläggande försäkringsvillkoren och som ska besluta om förändringar av dessa. Detta inte minst mot bakgrund av att arbetsskadeförsäkringen är en sekundär försäkring, dvs. den grundläggande och huvudsakliga ersättningen kommer vanligtvis från sjukersättning eller sjukpenning. Kommittén ser att det finns fördelar med en partsgemensam försäkringslösning. En sådan försäkringslösning är av intresse att utreda vidare. En tilltalande egenskap med parternas försäkring är att den har en solidarisk finansiering, vilket innebär att samtliga arbetsgivare betalar samma premie. En sådan utformning är mer tilltalande än en försäkring med differentierade . Premierna kan dessutom hållas på låga nivåer genom att verksamheten drivs enligt ömsesidiga principer och därmed inte har ett tydligt vinst- krav. Avkastningen från kapitalinvesteringar kan användas till att hålla premierna på en låg och stabil nivå för samtliga försäkrings- tagare. Kommittén kan konstatera att en förändring av huvudmanna- skapet för arbetsskadeförsäkringen i riktning mot en utvidgad partsgemensam försäkringslösning vilar på en ömsesidig överens- kommelse mellan staten och arbetsmarknadens parter om hur en sådan försäkring ska utformas och administreras. I den mån det finns ett intresse från arbetsmarknadens parter att vidare fördjupa sig i hur den del av arbetsskadeförsäkringen som staten admin- istrerar skulle kunna överföras till den partsgemensamma försäk- ringen, anser kommittén att detta måste utredas vidare. I avvaktan på detta bör staten även fortsättningsvis vara huvudman för arbets- skadeförsäkringen. 17Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring 17.1Utredning med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd i arbetsskadeförsäkringen Kommitténs förslag: En utredning ska tillsättas med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd för handläggning av arbets- skadeärenden. Av bedömningsstödet ska framgå vilka sjuk- domar som vid en given exponering i arbetet ska anses utgöra en arbetsskada. Skälen för kommitténs förslag: En förutsättning för att arbets- skadeförsäkringen ska kunna ta tillvara medicinsk kunskap på ett bättre sätt är att det blir klart vilka sjukdomar som berättigar till ersättning från försäkringen. I den nuvarande utformningen av arbetsskadeförsäkringen saknas denna tydlighet. Därför föreslås att en utredning tillsätts med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd för arbetsskadeförsäkringen, där det framgår vilka arbetssjukdomar som vid en given exponering ska anses utgöra en arbetsskada. Kommittén har valt att kalla detta bedömningsstöd och inte ett beslutsstöd, för att betona att det ska fungera som en vägledning snarare än som normerande riktlinjer. När arbetsskadeärenden prö- vas ska alltjämt hänsyn ta till förhållanden i varje enskilt fall. Med ett sådant bedömningsstöd tydliggörs det för såväl arbets- givare som arbetstagare vilka arbeten, arbetsmiljöer och exponer- ingstider som kan ge upphov till arbetsskador och arbetssjukdomar. Bedömningsstödet ska användas vid handläggningen av arbets- skadeärenden hos . Enligt kommitténs mening kan ett bedömningsstöd bidra till att skadliga arbetsmiljöer och Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring arbetsmoment tydligare uppmärksammas och får därmed en viss preventiv effekt. Framtagandet av ett bedömningsstöd syftar till att beskriva sambandet mellan sjukdomsdiagnos och exponering. De sjukdomar som inkluderas i bedömningsstödet bör vara baserade på klara diagnostiska kriterier som uppträder efter specifika exponerings- förhållanden i arbetet. De dokumenterade orsakssambanden mellan exponering och sjukdom bör bygga på erkända vetenskapliga krite- rier för evidensgradering. Bedömningsstödet kan enligt kommittén även innehålla arbets- orsakade sjukdomar där det bland företrädare med medicinska expertkunskaper finns en väl utbredd uppfattning om existerande samband mellan sjukdom och arbete, men där vetenskaplig evidens ännu saknas. I sådana fall ska detta särskilt anges och motiveras. Genom att inkludera även sjukdomar som inte strikt uppfyller ställda evidenskrav kan bedömningsstödet på ett tidigt stadium omfatta det samlade kunskapsläget om samband mellan sjukdom och arbete. Den utredning som ges i uppdrag att arbeta fram ett bedöm- ningsstöd ska enligt kommitténs mening bemannas med, eller knyta till sig, hög medicinsk kompetens inom arbetsmiljöområdet och andra relevanta områden. Den ska beakta relevanta inter- nationella förteckningar samt nr 121 om ersätt- ning vid arbetsskada. 17.2Inrättandet av ett arbetsmedicinskt råd Kommitténs förslag: Ett arbetsmedicinskt råd ska bildas. Det arbetsmedicinska rådet ska utgöra ett expertorgan inom det arbetsmedicinska området, ansvara för förvaltningen av arbets- skadeförsäkringens bedömningsstöd och implementeringen av ny kunskap i försäkringstillämpningen. Skälen för kommitténs förslag: Kopplingen mellan medicinsk kunskap och försäkringstillämpning behöver stärkas genom ett tydligare institutionellt ramverk. Därför föreslås att ett arbetsmedi- cinskt råd inrättas. Ledamöterna i rådet ska utses av regeringen. Det arbetsmedicinska rådet ska utveckla och följa upp det bedöm- Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring ningsstöd som ska tas fram med förteckning över sjukdomar som vid en given exponering i arbetet ska anses utgöra en arbetsskada. En risk med att införa ett bedömningsstöd i handläggning av arbetsskadeärenden är att det i praktiken kan leda till att arbets- skadebegreppet blir statiskt. För att undvika detta ska det arbets- medicinska rådet kontinuerligt uppdatera bedömningsstödet i takt med att ny medicinsk kunskap framkommer. På så sätt kan det undvikas att bedömningsstödet blir statiskt som fördel- arna vad gäller transparens och förutsebarhet kan komma försäk- ringen och de försäkrade tillgodo. I den utredning som gör i ett arbetsskade- ärende inhämtar handläggaren vid behov information från myndig- hetens försäkringsmedicinska rådgivare om kunskapsläget gällande sambandet mellan en viss sjukdom och exponering. Försäkrings- kassan har utvecklat detta arbete , men det finns ingen offentlig samlad beskrivning av kunskapsläget för olika diagnosgrupper som den försäkrade och andra intressenter kan tillgodogöra sig. Det arbetsmedicinska rådet ska ha en mer självständig ställning, klart åtskild från försäkringstillämpningen. Det skapar förutsätt- ningar för att öka förutsebarheten och transparensen för den enskilde. Därmed bidrar det till en högre legitimitet i myndighetens beslut. Rådets arbete ska präglas av ett systematiskt förhållnings- sätt genom att utifrån tillgänglig kunskap förteckna vilka expo- neringssituationer i arbete som leder till sjukdom. Den brist på systematik och institutionaliserad kunskapsut- byggnad som finns inom arbetsskadeförsäkringen när det gäller vad som är en väl utbredd uppfattning bland läkare, riskerar att leda till att inte fäster tillräcklig vikt vid kunskapen. I allt för stor utsträckning riskerar beslut att baseras på om det finns evidensbaserade samband mellan sjukdom och arbete eller inte. Bristen på systematiska sammanställningar om kunskapsläget baserade på en väl utbredd medicinsk uppfattning är ett rättssäkerhetsproblem och bidrar till att försvaga legitimiteten för arbetsskadeförsäkringen. Ingen instans kan i relation till försäk- ringstillämpningen på ett vederhäftigt sätt uttala sig om vad som är en medicinsk väl utbredd uppfattning inom ett visst område. Det är därför angeläget att det för arbetsskadeförsäkringens behov blir klarlagt både vad som anses vara en väl utbredd medicinsk uppfatt- Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring ning om samband mellan sjukdom och arbete och vem som uttalar denna uppfattning. Det arbetsmedicinska rådet ska, utöver arbetet med förteck- ningen, på begäran av kunna yttra sig i sådana fall där det på goda medicinska grunder finns skäl att anta att sjuk- domen uppkommit till följd av en skadlig inverkan i arbetet. Det arbetsmedicinska rådets yttranden i dessa fall kommer därmed att för arbetsskadeförsäkringen utgöra vad som är en väl utbredd upp- fattning bland läkare som har relevanta specialistkunskaper. I takt med att sådana utlåtanden görs kommer en medicinsk praxis att växa fram vilken underlättar försäkringstillämpningen och stärker rättssäkerheten och förutsebarheten i försäkringen. Det arbetsmedicinska rådet ska inte bedriva egen forskning i rådets namn. I sin roll som expertorgan ska rådet emellertid vara en aktör för befintliga forskningsfinansiärer att samråda med när nya forskningsområden initieras. Det arbetsmedicinska rådet ska verka för att forskningen fokuseras på områden där det ur ett försäk- ringsperspektiv finns tydliga kunskapsbrister. Ett viktigt underlag för det arbetsmedicinska rådets arbete blir ur detta perspektiv de forsknings- och kunskapssammanställningar som görs av (). Det arbetsmedicinska rådet ska också ansvara för att de kunskaper, som forskning och utvärdering ger, införs i försäkringstillämpningen. Kommittén har övervägt hur sammansättningen ska vara i det arbetsmedicinska rådet och hur dess juridiska status ska regleras. Kommittén bedömer att den nuvarande arbetsskadeförsäkringens brister vad gäller förutsebarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet framför allt kan förbättras genom att stärka och tydlig- göra de medicinska sambanden mellan sjukdom och arbete. Kom- mittén bedömer mot denna bakgrund att det arbetsmedicinska rådet ska ha hög kompetens inom arbetsmiljömedicin, men att även annan relevant medicinsk kompetens ska finnas, t.ex. psykiatrisk och muskuloskeletal expertis. Utöver den medicinska kompetensen ska även statliga myndigheter med ansvar för verksamheter av betydelse för arbetsskadeförsäkringen vara representerade. Enligt kommittén bör därför rådet utöver , även ha representation från och . Den särställning som Försäkring har när det gäller det komplet- terande försäkringsskyddet till den allmänna arbetsskadeförsäk- Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring ringen kan tala för att även Försäkring skulle vara repre- senterat i det arbetsmedicinska rådet. Härigenom skulle förutsätt- ningar kunna skapas för förbättrad kunskapsöverföring mellan de två försäkringsgivarna. Kommittén finner det inte vara lämpligt att i författning närmare föreskriva hur rådet ska vara sammansatt. Att utse ledamöter i rådet ska vara en fråga för regeringen. Den allmänna arbetsskadeförsäkringen kompletteras för de allra flesta arbetstagare med kollektivavtalade försäkringar. Dessa admin- istreras av Försäkring och omfattar privat anställda, koopera- tivt anställda, anställda inom kommuner och landsting, anställda inom staten och förtagare som tecknat egen försäkring. För- säkring ägs av näringsliv och LO och har en särställning när det gäller kompletterande skydd utöver vad den allmänna arbetsskadeförsäkringen ger. Det finns ett väl utvecklat samarbete mellan Försäk- ringskassan och Försäkring och de två försäkringssystemen är nära sammankopplade. Det finns flera olika alternativ till var ett arbetsmedicinskt råd skulle kunna placeras organisatoriskt. Betydande samordnings- vinster kan göras om rådet organisatoriskt tillhör en befintlig myn- dighet. Därmed kan rådet få administrativ hjälp och stöd med t.ex. sekretariatsfunktioner. I huvudsak finns tre alternativa myndig- heter som skulle kunna var lämpliga myndigheter för ett arbets- medicinskt råd. Dessa är , och . Det är framför allt inom dessa myndigheters kompetensområden som det arbetsmedicinska rådet kommer att verka. Kommittén väljer dock att inte ta närmare ställning till rådets placering. Däremot ska rådets uppgifter regleras i lag. Detta i syfte att ge rådet en tydlig och väl definierad uppgift och för att markera obe- roende från försäkringstillämpningen. 17.3Bättre kunskapsförsörjning i arbetsskadeförsäkringen Kommitténs förslag: Det arbetsmedicinska rådet ska i samråd med () besluta inom vilka områden som kunskapssammanställningar behöver Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring SBU ansvarar för att dessa kunskapssammanställningar görs. Det arbetsmedicinska rådet ska också verka för att relevant forskning bedrivs och att det sker en kontinuerlig kunskaps- utveckling när det gäller skadliga arbetsmiljöer och exponer- ingar. Skälen för kommitténs förslag: Förutsättningarna för att på ett systematiskt sätt ta fram kunskapssammanställningar som är rele- vanta för arbetsskadeförsäkringens behov behöver stärkas. Sam- hället sätter ramar för vad som anses vara en arbetsskada och vilken ersättning som ges vid sådan skada. En rättssäker arbetsskadeför- säkring kräver bl.a. kunskap om samband mellan arbete och skador. Det finns ett stort behov av att stärka möjligheterna att ta fram aktuell kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjuk- dom.