sou · H3B391 · 2015-12-01 00:00:00 — anser att den transformerande kraft som digitaliseringen är innebär att staten bör använda sig av och ut- veckla former för mjuk styrning genom att arbeta med ett kontinuer- ligt statligt engagemang för att främja digitaliseringen i samhället. 4.3.1Nationellt främjande och stöd till digitalisering Utredningens förslag: Regeringen bör säkerställa en kontinuitet i de nationella insatserna för digitaliseringen genom att organisera det nationella främjandearbetet på ett stabilt och uthålligt sätt. De nationella insatserna för att främja användningen av digitali- seringens möjligheter behöver innefatta systematisk kunskaps- uppbyggnad om samtidens och framtidens sakfrågor, analys för att identifiera nytta, värde och utmaningar, stöd för myndigheter och kommuners utvecklingsarbete, utveckling av strategisk sam- verkan samt framtagande av policyunderlag av olika slag. Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att ta fram ett förslag för organisering av det nationella främjandearbetet och det kontinuerliga statliga engagemanget. 133 Underlagsrapport till , Governo (2015) Digitaliseringsfrämjande – hur gör andra? Lärdomar från , , och . Våra bedömningar och förslag Skälen för utredningens förslag: Det finns ett behov av ökad kun- skap kring vad digitaliseringen innebär för samhället i stort och för den enskilda verksamheten och hur offentliga aktörer kan och bör bidra i utvecklingen. Nya krav ställs på aktörer – från den enskilda individen till det stora företaget – i ett globalt och uppkopplat sam- hälle. Nya branscher uppstår medan andra försvinner och ytterlig- are andra utvecklar sina affärsmodeller och produktioner. Den höga förändringstakten gör att behoven av digitaliserings- främjande insatser snabbt kan ändra karaktär och behov flytta mellan olika områden och målgrupper. Utvecklingen är svår att förutse eftersom den följer av ett komplext samspel mellan teknologiska, politiska, ekonomiska och sociala faktorer.134 Behovet av kunskapsuppbyggnad och analys framkommer mycket tydligt i utredningen. Det finns stora behov av att kontinuerligt följa utvecklingen generellt och inom olika områden. Kunskap och analys är en förutsättning för insikt och medvetenhet och för att identifiera nytta, värde och utmaningar och framöver. Det finns ett generellt behov av att tydliggöra och synliggöra nyttan med digitalisering och att visa på de utmaningar som föreligger. Kunskap kommer kontinuerligt behöva byggas upp för att förstå vad utvecklingen innebär för individens rättigheter och skyldigheter i förhållande till det offentliga, näringslivet, civilsamhället och andra människor. Kunskapsspridning är efterfrågat och det är angeläget att staten tar ett ansvar för att någon form av funktion finns som har ett långsiktigt uppdrag att sprida kunskap exempelvis i form av övergripande samhällsanalyser till många berörda men också av sektorsbaserade kunskapsunderlag och fördjupade analyser. Staten har en unik position för att skapa en helhetssyn över utvecklingen såväl inom olika sektorer som regionalt, nationell och internationellt. Nationellt främjande bör även innefatta andra former av prak- tiskt stöd för myndigheter och kommuner i deras utvecklings- arbete. Det kan innefatta stödmaterial, utarbetande av standarder eller erbjudandet av mötesplatser etc. för alla de aktörer som har liknande behov till följd av digitaliseringen. Det nationella främjandet behöver vara ett stöd i hur incita- mentsstrukturer kan utformas. Här kan nämnas hur 134 , Svenska framtidsutmaningar, Ds. 2013:19: s. 73–76. Våra bedömningar och förslag främjade en ökad digitalisering genom att bland annat utlova en tidigare skatteåterbäring för de som e-deklarerade, vilket resulte- rade i en mycket kraftig ökning av antalet som utnyttjade den digi- tala möjligheten. Till viss del kan förenklande insatser och använd- bara system vara digitaliseringsfrämjande i sig. Här finns ett behov av stöd i att utforma lämpliga modeller för att tydliggöra incita- menten inom och utanför den egna organisationen. Ett annat område där det finns ett växande behov av nationellt främjande är att underlätta samverkan mellan olika aktörer i sam- hället, såväl offentliga som privata och experter, akademi och civil- samhälle. Det bör fortsatt finnas en nationell ambition att följa, driva på och främja det regionala och lokala arbetet. Detta behov framgår också tydligt av den lägesrapport över regionala digitala agendor som presenterades i december 2014.135 Slutligen är behovet av analyser och kunskapsunderlag för fram- tagande av policy och strategier ett område som behöver en stabil och långsiktig form för att staten ska kunna vara proaktiv inom digitalisering. Det behövs visioner och strategier samt en taktisk och operativ nivå för att genomföra de visioner som finns och bidra med stöd. Genom att organisera de statliga främjande insatserna i någon form som skapar kontinuitet och trovärdighet kan områden som är särskilt lämpade för främjandearbete samlas vilket leder till effekti- vitetsvinster, synergieffekter och långsiktighet i statens engagemang för digitaliseringsfrågorna. Politiska ambitioner inom exempelvis klimat och miljöområdet liksom avseende jämställdhet lämpar sig väl för främjande nationella insatser eftersom digitaliseringens möjlig- heter behöver användas för att nå mål inom dessa områden. Hur det nationella främjandet och stöd till digitaliseringen i sam- hället ska organiseras bör utredas i syfte att få fram ett förslag som på ett effektivt och relevant sätt motsvarar behoven. Digitaliserings- kommissionen har enligt direktiven inte i uppdrag att föreslå orga- 135 Underlagsrapport till , Ramböll (2014) Nulägesrapport 2 Regionala digitala agendor. Våra bedömningar och förslag nisering av det nationella digitala främjandearbetet och föreslår därför att en utredning tillsätts med det uppdraget. Inom flera politikområden har nya myndigheter inrättats, eller nya uppdrag getts till befintliga myndigheter, för analys- och kun- skapsuppbyggnad till stöd för främjandearbete. Trafikanalys, Myndig- heten för kulturanalys samt är exempel på sådana stat- liga satsningar.136 4.3.2Statistik för det digitaliserade samhället Utredningens förslag: Regeringen bör ge Statistiska central- byrån (SCB) i uppdrag att göra en översyn av vilka statistik- områden inom den officiella statistiken som påverkas starkt av digitaliseringen och lämna förslag till hur statistiken bör utveck- las för att bättre fånga effekter av digitaliseringen. Skälen för utredningens förslag: har fram- hållit att statistik är en mycket viktig informationskälla i en demo- krati och att tillgången till den kan ses som en rättighet för alla medborgare. Statistik ligger till grund för politiska beslut, för den allmänna debatten, för forskning och utvärderingar m.m. Den ska vara objektiv och saklig samt av god kvalitet.137 Statistik behöver kontinuerligt vidareutvecklas för att möta sam- hällets behov. Regeringen har noterat behovet av att vidareutveckla indikatorerna för e-förvaltning.138 Men behovet är mer omfattande än så. Det finns en påtaglig risk att officiell statistik inte på ett adekvat sätt omfattar eller fångar konsumtion av digitala tjänster. Det gäller flera områden och särskilt digitaliseringens effekter på produktiviteten och olika prisindex, inte minst konsumentpris- 136Exempelvis har Myndigheten för kulturanalys till uppgift att utvärdera, analysera och redo- visa effekter av förslag och genomförda åtgärder inom kulturområdet med utgångspunkt i de kulturpolitiska målen. De har en budget på cirka 15 miljoner. Se /16:1 Utgifts- område 17. 137Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83) s. 102. 138Regeringens budgetproposition, Prop. 2015/16:1 Utgiftsområde 22, s. 103. /contentassets/49618bcb4fd94b6081d9696f55bc7f8d/forslag-till-statens- budget-for-2016-finansplan-och-skattefragor-kapitel-1-12-och-bilagor-1-16.pdf (Hämtad ). Våra bedömningar och förslag index (KPI).139 Många av de nya transaktionerna som uppstår i den digitala ekonomin såsom telefonsamtal över internet eller gratis- tjänster för trafiknavigering ingår inte i statistiken för BNP som mäter värdet av transaktioner. Det gör att de värden som nyttjande- ekonomin ger blir svåra att uppskatta. Vad gäller mått på konsument- nytta blir storleken på mätfelet allt viktigare och ökande alltefter- som digitaliseringen fortskrider.140 För beslutsfattare är det avgörande att utvecklingen speglas i statistiken så att rätt avvägningar kring fördelning av resurser kan göras. Exempelvis har formulerat målet för penning- politiken i termer av inflation mätt med KPI. Studier av it-sektorns bidrag till tillväxten visar att den ökar. –2005 stod sektorn för av tillväx- ten vilket ökade till kommande decennium 2006–2015.141 Det är troligt att denna utveckling kommer att fortsätta då allt fler delar av ekonomin digitaliseras. Dagens statistik visar dock inte hur sektorer utanför it-sektorn påverkas av en ökad digitalisering.142 Mot bakgrund av digitaliseringens allt större genomslag i sam- hället finns det anledning av se över vilka statistikområden inom den officiella statistiken, som SCB är statistikansvarig myndighet för, som påverkas starkt av digitaliseringen. SCB bör få i uppdrag att lämna förslag till hur statistiken bör utvecklas för att bättre fånga effekter av digitaliseringen. SCB bör tillkalla en digitalise- ringskunnig referensgrupp att bistå i arbetet. Referensgruppen bör t.ex. inkludera personer med kunskap om realtidsuppföljning av data och indikatorer med hjälp av stora datamängder (big data). Upp- draget bör genomföras inom ramen för SCB:s ordinarie resurser. 139Breman, , , (2014) Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter, Ekono- misk debatt, nr 6, årgång 42. 140Felländer, (2015), Digitaliseringens möjligheter och utmaningar, s. 86, s. 103 i delbetänkande Om – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65. 141Tillväxtanalys (2015) How digitalisation drives productivity and competitiveness in . 142Ek, och , (2015) Deconstructing the digital economy – progressing towards a holistic ICT-framework s. 25–26 i delbetänkande Om – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65. Våra bedömningar och förslag 4.4Regelverk som fungerar i och för den digitala omställningen Digitaliseringen och förändringen den innebär för många verksam- heter gör att viss befintlig lagstiftning fungerar hindrande för ut- vecklingen men också att vissa områden behöver stärkt reglering allt eftersom nya fenomen utvecklas. När välfärdstjänster automati- seras, robotiseras eller digitaliseras behöver befintliga regelverk an- passas, omformuleras eller uttolkas på sätt som gör det möjligt att använda tekniken. Avsikten i regelverken, exempelvis avseende indi- viduellt stöd och integritet, behöver säkerställas. Befintlig lagstiftning är i många fall varken tillräcklig eller funktionell i de situationer som digitaliseringen möjliggör. Regelverk som fungerar i och för den digitala omställningen är ett strategiskt område som staten kontinuerligt behöver beakta, följa och förhålla sig till. 4.4.1Genomgång av digitaliseringsförsvårande lagstiftning Utredningens förslag: Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att göra en kartläggning över digitaliseringsförsvårande lagstiftning i samhället. Utredningen bör även ha i uppgift att utvärdera och analy- sera resultatet av kartläggningen i syfte att föreslå lämpliga åt- gärder för att bereda frågorna vidare. Skälen för utredningens förslag: Genom digitaliseringen uppkom- mer nya sätt att arbeta och att tillhandahålla tjänster och produkter. I vissa fall kan befintlig lagstiftning försvåra digitaliseringen. Juridiska förutsättningar behövs för att ta e-förvaltningsarbetet vidare E-delegationen har i sitt slutbetänkande uppmärksammat behovet av att stärka förmågan att driva på nödvändiga författningsföränd- ringar för att skapa bättre förutsättningar för e-förvaltningens ut- veckling. En förutsättning för detta arbete är att regeringen för- bättrar den interdepartementala samordningen av juridiska frågor. Våra bedömningar och förslag Som ett praktiskt exempel kan nämnas behovet av att utveckla elektroniska underskrifter. För att följa med i den utveckling som sker behöver myndigheter kunna ta emot ansökningar och andra handlingar i elektronisk form med stöd av funktioner som upp- fyller kraven på rättssäkerhet, informationssäkerhet och person- skydd. Här finns ett antal lagar och förordningar som skapat hinder så att elektroniska underskrifter inte kan införas eller användas. Flera av hindren för elektroniska underskrifter är åtgärdade men det kvarstår ännu ett antal hinder som behöver undanröjas. Detta åskådliggör att rättsreglerna behöver moderniseras och harmonise- ras med den vardag som har utvecklats i och med digitaliseringen av samhället. Digitaliseringen av branscher och konsumtionsbeteenden utmanar lagstiftningen Näringslivet regleras i många fall av lagstiftning som kan anses för- svåra tillhandahållande av vissa tjänster och produkter. Som exem- pel kan nämnas lastbilstillverkares utvecklingsarbete med autonoma fordon som använder dagens och framtidens teknik för att öka trafiksäkerhet och minska bränsleförbrukning. Utvecklingen inne- bär att förarens roll blir förändrad, från att köra lastbilen till att övervaka fordonet. Det finns dessutom möjligheter för flera fordon att utgöra en konvoj vilket innebär att en fysisk person inte behö- ver befinna sig i varje lastbil. Genom denna utveckling utmanas lag- stiftningen inom transportsektorn.144 Utvecklingen av e-handeln gör att vissa sektorsregelverk inte är funktionella längre. Regleringen för t.ex. livsmedelsförsäljning är skriven utifrån försäljning i en fysisk butik. Detta skapar svårig- heter för handlare att följa regelverket när en ökande kundskara väljer att handla livsmedel över nätet. 143E-delegationen, SOU 2015:66, En förvaltning som håller ihop. s. 30, 34. 144Transportstyrelsen har genomfört en förstudie för att identifiera om, hur och i så fall vilken lagstiftning som behöver ändras för att möjliggöra delvis eller helt automatiserad körning. Förstudierapport (2014) Autonom körning Dnr TSG 2014-1316. / globalassets/global/press/autonom__forstudie.pdf (Hämtad ). Våra bedömningar och förslag Modeller för stöd i tolkningsfrågor kan behöva utvecklas Vård- och omsorgsinsatser eller tjänster har utvecklats genom de tekniska lösningar som är möjliga att erbjuda till patienter och bru- kare. I har en stödmodell utarbetats för hur den lagstift- ning som är aktuell i användandet av välfärdstekniken inom verk- samheterna kan tolkas. Modellen innebär att verksamheterna säkerställer att använd- ningen av en tekniklösning prövas mot rätt författningsregler men också att kraven på säkerhet inte höjs i förhållande till vad som gällt för ett traditionellt tillhandahållande av tjänsten. Bakgrunden till arbetet är att det ibland saknas tydlig lagstiftning eller rättspraxis som ger vägledning i hur nya tekniklösningar kan användas för att överensstämma med rättliga krav. Västeråsmodellen försöker till- godose det behov av rättsliga tolkningar som uppstår i och med att man inför och använder tekniklösningar i omsorgen.145 4.4.2Utredning om arbetsrätt och konsumenträtt i den digitala ekonomin Utredningens förslag: Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att se över om någon del av arbetsrätten och konsument- lagstiftningen behöver anpassas mot bakgrund av nyttjande- och delningsekonomin. Skälen för utredningens förslag: Den framväxande nyttjande- och delningsekonomin gör det möjligt för människor och företag att sälja sina underutnyttjande tillgångar i form av en tjänst via en digi- tal plattform. Begreppet nyttjandeekonomin fångar hur ekonomin går från att bygga på ägande av produkter till att bygga på använd- ning av tjänster. Delningsekonomin är en delgrupp av nyttjande- ekonomin och handlar om interaktioner medborgare emellan. Det kan t.ex. handla om att man betalar för att låna verktyg av någon, för att samåka eller för att använda andras bostäder. Detta inne- fattar såväl kommersiella former för delande som icke-kommersi- 145 stad, (2015), Västeråsmodellen – en riktlinje för införande av trygghetsskapande teknik inom vård och omsorg. Rapport dnr 2014/427-ÄN. Våra bedömningar och förslag ella, det vill säga hyra såväl som byta, låna, ge och få. Vissa typer av tjänster, som taxi-appar, kallas ofta delningsekonomi, men inne- håller inget reellt delande av resurser utan är snarare peer-to-peer nyttjandeekonomi. Tillgångarna i nyttjande- och delningsekonomin kan vara reella, som när någon hyr ut sin bil eller lägenhet. Det kan också handla om finansiella tillgångar, som när en privatperson lånar ut pengar till en annan privatperson eller investerar i ett nystartat företag. Slutligen kan det inom nyttjandeekonomin röra sig om immateri- ella tillgångar som kompetens och tid, som när någon utför ett uppdrag eller ärenden. Gemensamt är att de som säljer eller erbju- der tillgångarna sammankopplas digitalt. Nyttjande- och delningsekonomins framväxt främjas av ett fler- tal faktorer. Tillgången till internet och smarta telefoner har ökat snabbt. Kostnaderna för att utveckla och lansera en digital platt- form är låga jämfört med kostnaderna för att starta traditionella marknadsplatser och företag vilket har gjort det möjligt för många innovatörer och entreprenörer att kliva in på marknaden. Olika system för finansiella transaktioner och för att verifiera och betyg- sätta leverantörer och kunder har utvecklats vilket nystartade digi- tala plattformar kan dra nytta av. Konsumtionsmönster har också förändrats med ett ökat intresse för hållbarhetsaspekter och effek- tivt resursutnyttjande. De digitala plattformarna har effekter på ekonomi och före- tagande. De ger kunderna ett större utbud av valmöjligheter. De ökar utnyttjandet av resurser. Det gäller både fysiska resurser som t.ex. bilar, verktyg och kontorslokaler, och personella resurser genom att individer har möjlighet att erbjuda sin kompetens och arbetstid. Detta kan ge individer möjlighet att i liten skala starta en verksamhet för att sedan expandera den till ett eget företag, eller en möjlighet till inkomst t.ex. för den som arbetar deltid eller är arbets- lös. är gränsen mellan arbetstagare och arbetsgivare ibland otydlig i nyttjande- och delningsekonomin. De digitala plattformar- nas huvudfunktion är ofta att länka ihop den som erbjuder en tjänst med den som efterfrågar den. De som tillhandahåller tjänsterna arbetar ibland under anställningsliknande förhållanden, utan att vara anställda. Det innebär att de digitala plattformarna undviker risk och kostnader som sociala avgifter, pensionsavsättningar och Våra bedömningar och förslag kompetensutveckling genom att lägga ut ansvaret på den egen- företagare som erbjuder tjänsten. För konsumenten innebär affärs- modellen att det inte finns ett företag som garanterar tjänstens kvali- tet. Många av plattformarna har i stället funktioner där både konsu- ment och leverantör betygsätter varandra. I delningsekonomin och peer-to-peer nyttjandeekonomin är det ofta privatpersoner som säljer, byter och köper varor och tjänster med varandra och kontakten förmedlas via en digital plattform. Denna situation skiljer sig från när en privatperson köper varor och tjänster från ett företag. Den nya digitala ekonomi och de nya digi- tala plattformar sätter tryck på olika institutioner och regelverk i samhället som rör allt från skatter, avgifter och socialförsäkringar till pensionsavsättningar, lönebildning och arbetsvillkor. Utveck- lingen reser ett antal frågeställningar kring villkoren för både köp- are och tillhandahållare av tjänster. Utvecklingen mot en nyttjande- och delningsekonomi har poten- tial att vara positiv för samhällets utveckling, med möjligheter till minskad resursförbrukning och möjligheter för fler individer att göra en ekonomisk förtjänst på sina outnyttjade resurser. När egenföretagare utgör en allt större del av arbetskraften finns det behov av att klargöra det arbetsrättsliga läget. Användarna av tjänsterna, konsumenterna, har också ett behov av att kunna ut- kräva ansvar för att tjänsterna utförs korrekt och skydd om något går fel i transaktionen. Regeringen bör därför tillsätta en utredning i syfte att se över om någon del av arbetsrätten och konsumentlag- stiftningen behöver anpassas mot bakgrund av den digitala ekono- min. Frågor att utreda är bl.a.: •Behöver lagstiftningen kring när en tjänsteleverantör (egenföre- tagare) blir anställd förändras? •Behöver arbetsrätten ses över för att ta hänsyn till den nya situa- tion det innebär att tjänster förmedlas via digitala plattformar? Våra bedömningar och förslag •Hur påverkas konsumentskyddet och konsumenters säkerhet när de deltar i delningsekonomin? Bör konsumentlagstiftningen förändras, och i så fall i vilka delar och hur? •Beskriva i vilken mån aktörerna inom nyttjande- och delnings- ekonomin har kapacitet att få till stånd en självreglering som ger adekvat skydd för konsumenter och egenföretagare. 4.4.3Utredning om socialförsäkringssystemen för anpassning till den digitala ekonomin Utredningens förslag: Regeringen bör tillsätta en utredning eller på annat lämpligt sätt se över om socialförsäkringens nu- varande utformning behöver justeras för att anpassas till delvis nya och förändrade förhållanden för arbetstagarna som utveck- las på arbetsmarknaden genom digitaliseringen. Skälen för utredningens förslag: Arbetsmarknaden förändras i grunden genom den digitala utvecklingen. Yrken försvinner, stöps om och tillkommer och behovet av att vidareutbilda sig under livet kommer att öka i och med den transformering som sker med digitaliseringen som en pådrivande kraft. En förändrad arbetsmark- nad kan påverka individers möjligheter att nyttja trygghetssyste- men om dessa inte är utformade eller anpassade efter nya förhållan- den. Nyttjande- och delningsekonomin innebär att privatpersoner kan köpa och sälja tjänster via digitala plattformer. Det ger männi- skor möjlighet att starta egna verksamheter och utveckla egna före- tag eller ger möjlighet till inkomst exempelvis för den som arbetar deltid eller är arbetslös. De som tillhandahåller tjänsterna arbetar under anställningsliknande förhållanden utan att vara anställda. När egenföretagare utgör en allt större del av arbetskraften kan det finnas behov av öka se över trygghetssystemen för att säkra berörda individers trygghet liksom öka förutsebarheten systemen. Den digitaliserade arbetsmarknaden innebär även att arbete i högre utsträckning individualiseras, dvs. du säljer din kompetens och Våra bedömningar och förslag din tid som en tjänst.146 Det medför att allt fler arbetstagare kom- mer att arbeta som entreprenörer och på uppdrag som egenföre- tagare. Trygghetssystemen är till stor del uppbyggda utifrån andra anställningsförhållanden än de som förekommer och växer fram . Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) är t.ex. framåt- blickande och baseras på inkomsten som individen beräknas få eller som är återkommande. Före- komsten av s.k. kombinatörer, dvs. individer som både har en in- komst av anställning och en inkomst av annat förvärvsarbete växer. Den nya arbetsmarknaden med allt fler kombinatörer innebär emellertid en viss utmaning i och med att det befintliga trygghets- systemet framför allt är uppbyggt utifrån det industrialiserade sam- hällets arbetsmarknadsförhållanden. En föränderlig arbetsmarknad med nya anställningsformer kan också påverka socialförsäkrings- administrationen som har att ta hänsyn till de nya förhållandena i prövningen av rätten till olika ersättningar. För rätt till sjukpenning krävs att arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel. Denna nedsättning beräknas i allmänhet , dvs. den som klarar att arbeta som normalt arbetar har rätt till halv sjukpenning. Det bygger på en arbetsmark- nad där de som arbetar gör det under bestämda tider.