sou · H2B388 · 2015-01-01 00:00:00 — Aktörerna, tillsammans med andra icke- militära aktörer, överlappar varandra på olika sätt inom de olika teknologiområdena. Det svenska försvarsinnovationssystemet genererar alltjämt pro- dukter som röner internationell efterfrågan. En betydande farhåga är dock att minskade svenska beställningar och minskad försvars- forskning gör att det övergripande försvarsinnovationssystemet kan bli underkritiskt – och därmed inte kommer kunna prestera på samma nivå. Det blir en politisk fråga om en sådan utveckling är önskvärd eller ej, eller om det kanske är helt upp till industrin att skapa sin egen konkurrenskraft. En annan aspekt inom försvarsmarknaden är betydelsen av refe- renskund. Ett försvarsföretag har betydligt bättre förutsättningar att sälja en produkt som de redan sålt en gång tidigare. Det är inte unikt för försvarsmarknaden. Det som gör det speciellt är att utvecklingen av försvarsmateriel är oerhört kostsam och förknip- pad med höga ekonomiska och teknologiska risker. Historiskt har sällan ett företag utvecklat ett komplicerat försvarssystem om inte någon finansierar utvecklingen. Detta har dock börjat förändrats där fler avancerade projekt initieras med riskmedel från företagen. Det traditionella sättet är att företagets hemland köper av ett inhemskt företag, och de finansierar forskning och utveckling. När hemstaten har köpt inhemskt utvecklad materiel så utgör detta en garant – en kvittens – på att någon försvarsmakt anser att produk- ten på ett övertygande sätt svarar mot dessa behov. Om däremot ett företag har utvecklat en produkt (kanske bara delvis finansierad av hemstaten) men att hemstaten inte köpt den, försvagas pro- Försvarsindustri i , och globalt duktens trovärdighet betydligt i presumtiva köpares ögon. Flera länder köper av princip inte försvarsmateriel som företagets hem- stat valt att inte köpa. Kontentan av det ovanstående är att det är en kraftigt för- stärkande faktor om hemstaten köpt produkten – och omvänt kraf- tigt försvagande. Därmed inte sagt att ska köpa produkter från företag i för att de ska kunna exportera. Det bör dock finnas en förståelse för att försvarsmarknaden innehåller denna speciella karaktäristik. I takt med att de inhemska svenska beställningarna till den svenska försvarsindustrin minskat har betydelsen av export ökat. Detta för att kunna säkerställa att för strategiskt viktiga kompetenser kan vidmakthållas, vilket dels möjliggör handlingsfrihet inom för- svarsmaterielområdet , dels är en förutsättning för att ska kunna vidmakthålla och vidareutveckla för nationen strategiskt viktiga system som flygsystem och ubåtssystem. Ge- nom att besitta djup kompetens inom försvarsmaterielområdet blir också en attraktiv partner för materielsamarbeten. Exporten kan ske genom att företaget försäljer materielen eller genom mellanstatliga avtal, s.k. G2G (Government-to-Govern- ment). Efterfrågan från potentiella kunder på G2G-avtal när det gäller strategiskt viktiga och kostsamma materielsystem som strids- flygplan har ökat. Kunderna önskar mer av partnerskap än tradi- kund/leverantörsförhållanden där man utöver anskaff- ningen kan samarbeta kring drift, vidmakthållande och vidareut- veckling av systemet. De mellanstatliga avtalen ses också av en del köparländer som vaccination mot korruption. Med exporten av kvalificerade system skapas också förutsättningar för utbyte av operativa erfarenheter samt möjlighet till effektivare samarbete i samband med gemensamma insatser, i närområdet eller vid expeditionärt uppträdande. Det mellanstatliga förtroende som byggs upp i samband med exporten av ett kvalificerat materielsystem utgör även en utmärkt plattform för fördjupat försvars- och säkerhetspolitiskt inom ett bredare spektrum i linje med strävan att skapa säkerhet i samarbete med andra. Försvarsindustri i , och globalt Det har länge varit relativt vanligt att internationella materiel- samarbeten bedrivs mellan stater i . Försvarsmaterielsam- arbetet började, med stor strategisk symbolik, mellan och . Sedan har länder som , /, och etablerat en lång rad samarbeten inom exempelvis robot-, flygplan- och helikopter- utveckling. Dessa samarbeten har senare skapat grunden för joint mellan företag i dessa länder, och som sedan ytterligare fördjupats och skapat företag som Airbus, , f.d. EADS och MBDA6. Det finns en mycket starkare tradition i dessa länder jämfört med , som började med internationellt materielsam- arbete vid mitten av 1990-talet.7 var dock i princip overksamt inom försvarsmateriel- samarbete . Därefter har deltagit i flertalet samarbeten, t.ex. Meteor och Iris-T (robotar), Neuron (RPAS) och MidCas (RPAS i civilt luftrum). Internationellt samarbete inom försvarsteknologiutveckling kan både röra sig om forskning och produktion. Länder kan också sam- arbeta kring upphandling; om de slår ihop sina respektive uppköp till en större volym kan de uppnå skalfördelar. I många fall är forskning första steget som ska leda till produktion. När man ope- rerar samma system kan man även samarbeta kring vidmakthål- lande och vidareutveckling av systemet. Den vanligaste formen av multilateralt (tre eller fler deltagande länder) samarbete är att varje deltagande land erhåller en utveck- lings- eller produktionsandel som direkt motsvarar deras andel av den totala investeringen. Denna princip för fördelning kallas cost share – work share. Varje land får alltså i uppdrag att förverkliga en viss del av den slutliga produkten. Detta ska utmynna i olika arbetspaket till ut- valda företag. Ett exempel kan vara femnationssamarbetet MidCas 6MBDA is a missile developer and manufacturer with operations in , , , , the and the . It was formed by a merger of French Missiles, and in 7Schmitt, 2000; och , 2004; och , 2007. SOU 2014:88 Försvarsindustri i , och globalt (antikollisionssystem för RPAS i civilt luftrum) där de fem länderna hade varsin femtedel av det totala arbetet. Långsiktiga och kostnadseffektiva samerbeten kan, som nämnts tidigare, även inledas genom export av ett befintligt materielsystem. Samarbeten kring utveckling och produktion Att välja samarbete framför att självständigt utveckla produkter och tjänster är ofta ett val som beror på att konkurrensen kräver det för att företaget långsiktigt ska överleva. Det är en logik som är tydlig inom försvarsindustrin i . Företagens nationella hem- mamarknader kan vanligen inte längre ensamt betala för ut- vecklingen och anskaffningen av komplexa materielsystem, som exempelvis stridsflygplan. För företagen är det därför centralt att etablera partnerskap med företag i andra länder för att tillsammans nå en kundbas som är tillräcklig för att finansiera nya materiel- system. Det är alltså i hög grad kostnadslogik som driver etable- ringen av internationella materielutvecklingssamarbeten. En annan stark drivkraft är innovation. För företagen är innovation viktigt för att möjliggöra en fortsatt position inom försvarsindustrin och för de köpande staterna är det centralt eftersom det påverkar den egna militära förmågan. Det handlar om dessa två strategiska motiv bakom samarbeten mellan företag. Kostnadslogiken bakom samarbete är tydlig inte minst i pro- duktutveckling. Det är generellt sett dyrt att utveckla ny och komplex teknologi. Om omsättningshastigheten på teknologi dess- utom är hög är tiden att tjäna pengar på investeringarna kort. I flera branscher finns en tydlig tendens mot allt kortare livscykler för teknologi.8 Inom försvarsindustrin är det framförallt på delsystem- nivå som livscyklerna blir allt kortare. Den bakomliggande orsaken är den snabba utvecklingen inom framförallt elektronik och mjuk- vara. De ständigt ökade kraven på materielsystems prestanda driver också kostnader för att utveckla ny teknologi, inte minst nya material som ger smygegenskaper (stealth) eller ökat skydd. Till- sammans driver dessa förutsättningar kostnadsökningar inom för- svarsmaterielområdet. har europeiska stater lägre betal- 8 , 2003. Försvarsindustri i , och globalt ningsvilja för ny materiel jämfört med situationen under . Detta skapar en situation där samarbete blir nödvändigt för framtagningen av ny avancerad försvarsmateriel9. Den ekonomiska logiken är att samarbete ger delade utvecklingskostnader och en större totalmarknad för produkten vilket ger skalfördelar i pro- duktionen. Styckkostnaden kan därför bli lägre jämfört med om ett land ensamt anskaffat materielsystemet.10 Inom försvarsindustrin förutsätter vanligen utvecklingssam- arbeten att kunderna, i form av stater, tillsammans finansierar pro- jektet.11 Det innebär att staterna har en gemensam satsning för anskaffning, och för att delta behöver företagen etablera samarbete med företag från de övriga köparländerna. Inte sällan innebär detta att ett stort antal företag deltar i ett samarbete inom försvars- materielområdet. En vanlig uppfattning är att antalet företag i sam- arbetet påverkar komplexiteten och den administrativa kostnaden för genomförandet. Orsaken är att det anses vara svårare att sam- ordna ett stort antal företag än ett fåtal. Detta fenomen är kanske främst förekommande när stora avancerade utvecklingsprojekt drabbas av allvarliga problem. Till exempel är Typhoon ett samarbetsprojekt där själva samarbetet i sig med komplexa strukturer anses vara en bidragande orsak till att kostnaderna skenade under utvecklingsfasen. Det kan dock konstateras att inom andra branscher och industrier är det vanligt att flera företag deltar i utvecklingen av nya produkter.12 En central faktor för framgång är att det är ett företag som leder samarbetet alternativt att företagen bildar ett gemensamt bolag för ledningen av projektet. Övriga före- tag har därmed i en formell mening olika roller som leverantörer. väljer att fördela arbete mellan varandra ger indika- tioner om den logik som styr formerandet av samarbeten. Inom försvarsindustrin vet vi att politiska intressen att skapa arbets- tillfällen är central. är en berättigad fråga om det även finns andra krafter som exempelvis företagens kompetens. Det är tydligt att den på försvarsmarknaden väl kända logiken med cost share – work share dominerar starkt. 9Axelsson, 2008. 10Hartley, 1983. 11Axelsson, 2008. 12Sköld, 2007. Försvarsindustri i , och globalt En samarbetsform som diskuteras flitigt sedan ett tiotal år är så kallad pooling & sharing. Det innebär att ett antal länder samlar (poolar) sina respektive behov av någon tjänst, t.ex. flygtransport av militära förband. Den resurs de alla vill åt har respektive land bara behov av då och då, och därför vill de ogärna var och en köpa en resurs som ofta skulle stå och vänta på användning. Om de köper ett antal flygplan där de kan dela på kostnaderna och till- gängligheten, finns uppenbara möjligheter till kostnadsbesparing. En av parterna skulle också kunna bara köpa flygtid, utan att vara delägare i flygplanet. En annan möjlighet är att en enda part äger flygplanen och olika länder skriver kontrakt om att kunna avropa tjänsten flygtransport. Pooling & sharing har dock visat sig vara svårt att genomföra i praktiken. Det pågår väldigt många förhandlingar mellan olika länder, och inom olika fora (t.ex. , NATO, Nordefco). Det är många parametrar som ska förhandlas, det är svårt att bestämma när i tiden behovet kommer finnas, de olika ländernas finansie- ringsmöjligheter och vilja svänger , samt att det är vanligt att generella besparingsbeting medför nedskalning av ambitions- nivåerna inom pooling & sharing, och då rubbas förhandlingsläget med övriga länder. Pooling och sharing behöver dock inte omfatta att man delar samma systemindivider. har med Gripensystemet etablerat ett pooling samarbete med sina Gripenpartners , och där man poolar utbytesenheter för Gripen. Detta samarbete medför att färre utbytesenheter behöver anskaffas totalt och bidrar till kostnadsbesparingar för de fyra Gripenoperatörerna som deltar. Detta organiserade samarbete kring ett komplicerat materielsystem som ett stridsflygplan skapar även andra kostnads- besparingar där man utöver driften även dela kostnader för vid- makthållande och vidareutveckling av systemet. Samarbetet om- fattar även t.ex. utbildning, där man utbildar sin personal vid skolor i ett land () i stället för att bygga upp parallella utbildnings- organisationer. Försvarsindustri i , och globalt Civila och militära leverantörskedjor Om ett icke-militärt företag ska konstruera en leverantörskedja (supply chain) för en avancerad produkt kommer de att söka kostnadseffektiva och kvalitativa leverantörer, i normalfallet på global basis. Detta brukar kallas för sourcing; att söka olika källor som kan bidra med en pusselbit till den aggregerade leverantörs- kedjan. De olika underleverantörerna ska optimera leverantörsked- jan baserat på vilken produkt som ska levereras. Är det en produkt som ska konkurrera med lågt pris, kommer de billigaste leveran- törerna att sökas. Om den ska motsvara högt ställda, och specia- liserade krav på teknisk prestanda och driftsäkerhet, måste urvalet av leverantörer ställa betydligt högre krav och det kommer också finnas mycket få leverantörer som kan motsvara de ställda kraven.13 I en leverantörskedja till en militär produkt är arbetsfördelning i många fall politiskt styrd, eller innehåller åtminstone politiska be- gränsningar. Det gör att de rationella argumenten för en optimerad och kostnadseffektiv leverantörskedja kan sättas kraftigt ur spel. I fallen med cost share – work share kan det vara stor skillnad mellan nivån på de olika företagen. Urvalet styrs av politiska hänsyn. Tidigare studier av internationellt materielsamarbete visar att det är fördelaktigare om företagen själva får förhandla om vilka företag som ska utföra vilket arbetspaket, och att denna fördelning inte styrs av stater. Det finns många exempel på internationella sam- arbeten där företagskartan bestämts av politiker, och där slut- resultatet blivit ineffektivt och dyrt (t.ex. Typhoon). Det finns även en stor mängd föreslagna eller påbörjade samarbeten som fått avbrytas på grund av att politiska skiljaktigheter inte kunnat redas ut. Det är troligtvis betydligt fler avbrutna än genomförda samarbetsprojekt. Länder kan också dela på ansvaret för upphandling, underhåll, uppgraderingar, produktion m.m. Den stora stötestenen är ofta att det inte finns en part som har lead (dvs. är ansvarig för pro- jektet). Om ingen part har lead, innebär det ständiga förhandlingar i sekvensen av faser, alla med oklar utgång. Det är då ock svårt för företag att delta med så stora osäkerheter. Ett exempel på ett icke lyckat samarbete var ubåtssamarbetet mellan först , 13 Caldwell & , 2011. Försvarsindustri i , och globalt och , och efter avhopp mellan och . Det samarbetet avbröts. Länder kan också samarbeta inom forskning, vilket då skapar förutsättningar för djupare samarbete i senare produktutveckling. Samarbeten kan skapas på rent bi-/multilateral nivå utan andra orga- nisationer inblandade. Samarbeten kan också uppstå via organisa- tioner som NATO, (), Nordefco (nordiskt samarbete) m.fl. Det finns en del framgångsexempel, som t.ex. sexnationssamarbetet (, , , Storbritan- nien, och ) för att utveckla . Framgångsfaktorer för internationellt materielsamarbete14 Studier av högteknologisk innovation visar att det måste finnas förtroende och öppenhet mellan de samarbetande parterna. De bör också vara på en liknande teknologisk nivå, ha kompletterande kompetenser samt ha överlappande strategiska mål. Förtroende tar att skapa, men går snabbt att rasera. Utveckling av för- svarsmateriel tar , de sker inte så ofta och innebär ofta stora kostnader för deltagande stater. Om företagen har samarbetat tidigare stärker det sannolikheten för ett gott samarbete. När beslutsfattare inom staten eller företag ska fatta beslut om att inleda nya materielsamarbeten är det viktigt att beakta vilka centrala förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en god chans till framgång ska finnas. Fyra faktorer har identifierats som direkt relaterade till möjligheterna att framgångsrikt genomföra internationella materielsamarbeten. Strategiskt mål att använda samarbetet för att positionera företaget: Det är tydligt att om deltagande företag ser samarbetet som viktigt för framtiden är förutsättningarna att lyckas bättre. Detta kan för- med att samarbetet ses som något positivt och prioriterat i företaget, vilket underlättar allokering av resurser, bidrar till högsta 14 , 2010. Försvarsindustri i , och globalt ledningens engagemang och medarbetarnas motivation för genom- förandet. erfarenhet av samarbete mellan företagen: Samarbeten mellan företag bygger på relationer mellan individer. Att individer i företag känner varandra innebär en viktig social plattform för att etablera ett samarbete. Det beror på faktorer som personlig tillit, respekt för varandras kompetens och förståelse för varandras synsätt på teknologi och sätt att arbeta. Delad syn på samarbetets strategiska mål: Att företagen har relativt gemensam bild av den framtida pro- dukten och vad samarbetet kan innebära för deras relationer i ett längre perspektiv utgör en grund för samarbetet. Förklaringen är att viktiga frågor om vad samarbetet ska leda till och varför det är viktigt är avklarade, och därmed inte potentiella källor till konflikt. Företag som delar syn på vad samarbetet ska leda till har därmed lättare att komma överens i svåra vägvalsfrågor. Det är inte bara negativa effekter som reduceras, det skapas också en positiv känsla av enighet i arbetet med att ta samarbetet framåt. Samarbetsform där ett enskilt företag är huvudansvarigt: En hierarkisk ordning där ett företag har mandat att fatta beslut för samarbetet som helhet är en fördel. Det är ett sätt att undvika utdragna förhandlingar om små frågor och därmed etableras förut- sättningar att driva samarbetet. För kunder, i form av de köpande staterna, innebär det en möjlighet att ha ett företag som huvud- saklig kontakt och leverantör, Eftersom det är ett samarbete är det dock centralt att det företag som leder har en övergripande system- förståelse, samt en förmåga att i hög grad lyssna in och beakta de andra företagens synpunkter. Skälet till att dessa fyra faktorer kategoriseras som framgångsfak- torer är att de förekommer i de samarbeten som har utvecklats rela- tivt väl över åren. De samarbeten som har haft stora problem och i ett par fall lagts ner saknar en eller flera av dessa framgångsfaktorer. I dessa samarbeten fanns exempelvis inga tidigare erfarenheter av samarbete mellan företagen och det fanns ingen delad syn på sam- arbetets strategiska mål. Jämförelsen av de studerade fallen tyder på att om stater i prin- cip väljer deltagande företag, styr över hur samarbetet organiseras Försvarsindustri i , och globalt och hur arbetet fördelas mellan företagen har det en negativ in- verkan på genomförandet. Dels kan det rimligen vara uttryck för att företag bättre kan bedöma hur samarbetet bör genomföras. Det kan förklaras av att faktorer som motivation och tillit påverkas negativt om inte företagen har en roll i att påverka utformningen av den industriella konstellationen för samarbetet. En starkt styrande parameter för försvarsexport och all typ av sam- arbete gällande försvarsforskning och försvarsmaterielutveckling är frågan om teknologiöverföring (technology transfer). Försvars- teknologi utgör också grunden för varje enskilt försvarsföretags konkurrenskraft och attraktivitet som samarbetspartner och pro- ducent. Teknologiöverföring avser att kunnande, förståelse och ren beskrivning av viss försvarsteknologi förs över från en part till en annan, till exempel mellan två företag, eller två länders forsknings- organisationer. Den part (organisation, stat, företag eller person) som har utvecklat en viss sofistikerad, och fungerande teknologi har inves- terat mycken möda och pengar i detta, och är mån om att kon- kurrenter inte ska kunna få ta del av detta gratis. För ett land är det också en fråga om nationell konkurrenskraft att stödja att företag kan skydda sin teknologi, och därmed säkerställa konkurrenskraft, arbetstillfällen, skatteintäkter i landet och export från landet. Inom försvarsmarknaden är begränsningen av teknologiöver- föring en mycket central fråga. Det rör rent konkurrensmässiga frågor för företag; det kan också skapa ett försvarsteknologiskt övertag gentemot presumtiva militära motståndare; det är också en fråga om att minimera risken för att känslig försvarsteknologi kommer i fel eller oönskade händer. Alla länder med utvecklad försvarsindustri och -produktion har kontrollsystem för att mini- mera och kontrollera teknologiöverföring. har det mest ut- vecklade, det mest restriktiva och också det mest inflytelserika. För vidkommande ska inte försvarsteknologi komma till vissa länder, vilket bestäms av lagstiftningen och riktlinjer för krigsmaterielexport. Vidare ska det inte heller i ett andra steg kom- ma oönskade stater tillhanda på grund av att en mottagande part Försvarsindustri i , och globalt har svag kontroll över teknologi från . I korthet kan sägas att jämfört med icke-militära branscher så innebär begränsningarna för teknologiöverföring mycket kraftiga begränsningar för inblan- dade företag, och denna kontroll utförs och övervakas av stora statliga kontrollapparater. Det utgör en stor, och befogad, hämsko för en långt driven globalisering av försvarsindustrins leve- rantörskedjor jämfört med generell globalisering av industrin. Via ett lyckat materielsamarbete skapas förtroende (mellan stater, politiker, företag och militär), utbyte av teknologier och även ett visst beroende. Möjligheter skapas också för fortsatt samarbete kring drift, vidmakthållande, och vidareutveckling av de gemen- samma systemen samt förutsättningar etableras för nya samarbe- ten. Förutsättningarna för operativt erfarenhetsutbyte och resurs- delning vid insatser skapar även operativ nytta. Liknande effekter skapas vid en försvarsexport där samarbeten kring drift, vidmakt- hållande, och vidareutveckling ger möjlighet till kostnadsdelning samt skapar möjligheter till operativt utbyte. Vid försvarsexport är även frågor som försörjningstrygghet viktiga delar av ett strategiskt partnerskap. De deltagande parterna kan välja att strikt slutföra sitt tids- bestämda åtagande, och sedan betrakta den avslutade relationen på ett osentimentalt sätt. De kan också välja att exploatera och hitta möjligheter utifrån den nya plattform som skapats gemensamt. Förutsättningar för strategiska partnerskap Företag kan på egen hand skapa strategiska partnerskap, samrisk- bolag (joint ) eller göra gemensamma satsningar. Eftersom försvarsteknologiinnovation och försvarsteknologiutveckling i hög grad är beroende av statlig finansiering, måste strategierna vid större, djupgående partnerskap vara i linje med statliga långsiktiga mål och planeringshorisonter. Om det är ett gränsöverskridande samarbete måste det vara i linje med två eller flera länders lång- siktiga strategier. Det är väldigt mycket som måste stämma. Några faktorer som ska avstämmas och som ska ha tillräcklig överens- Försvarsindustri i , och globalt stämmelse: teknologiska val, teknologisk nivå, företagens långsik- tiga strategiska mål, investeringsplanering, nivå och ambition (finansiell och teknologisk) och inte minst de olika försvarsmakter- nas förmågebehov (dvs. vilken försvarsmateriel kommer de behöva för att kunna säkerställa de militära förmågor de vill ha). I strategiska partnerskap måste de olika parterna specialisera sig. En sådan specialisering kan inte bara avgöras av stater, utan bör i första hand vara en fråga för företagen. Det har visat sig att en sådan specialisering är väldigt svår att genomföra i prak- tiken. Det tenderar att bli svåra politiska låsningar, där inget land vill göra avkall på någon kompetens de har. I internationella mate- rielsamarbeten finns en besläktad effekt, att arbetsfördelningen styrs av protektionistiska principer. Men bara för att det förefaller svårt innebär det inte att det inte kan göras.