sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Begreppet professionalitet behöver inte bara ses som ett behov av en viss sakkunskap på ett område. En kommun eller ett lands- ting behöver också chefer som uppfyller högt ställda krav på pro- fessionalitet vad gäller förmåga att leda förvaltningen framåt i en allt mer komplex omvärld som ställer nya krav på den kommunala verksamheten. Det är en viktig utgångspunkt att kommunallagen även beaktar behovet av olika former av professioner för att få en fungerande verksamhet som även förmår locka till sig kvalificerad arbetskraft. 3 och , Färre kommuner? Om små kommuner problem och utmaningar, skriftserie, s. 49 f. Utgångspunkter för en ny kommunallag Kommuner och landsting har en central roll för välfärden genom sitt ansvar för vård, skola och omsorg. Genom bl.a. den demo- grafiska utvecklingen med allt fler äldre så ökar kostnaderna för att upprätthålla servicen. Ekonomerna på SKL konstaterar att för att finansiera kostnadsökningarna till följd av den demografiska utveck- lingen och nå ett resultat motsvarande en procent av skatter och bidrag, vilket endast är halvvägs till målet för god ekonomisk hushållning, krävs höjda statsbidrag . Dess- utom behöver skatten höjas med motsvarande i kommunerna och i landstingen fram till 2017.4 Detta är endast i det korta perspektivet. I ett längre perspektiv kommer trycket på nya kost- nader bli än starkare. SKL:s programberedning för välfärdens finan- siering gjorde bedömningen att om vi ska finansiera välfärden på samma sätt som krävs mycket stora skattehöjningar.5 I en senare rapport från SKL, konstaterades dock att så stora skatte- höjningar sannolikt inte kommer behövas på grund av att befolk- ningen beräknas bli större än tidigare och att skatteunderlaget blir bättre än beräknat.6 Även om det alltid är behäftat med stora osäkerheter att göra exakta prognoser in så kan det konstateras att trycket på att öka de offentliga utgifterna ändå kommer vara högt framöver. Oavsett om skatter höjs eller det offentliga åtagandet minskas kommer det säkerligen finnas ett behov av att vid sidan av detta effektivisera den kommunala verksamheten i olika avseenden. En utgångspunkt för en kommunallag för framtiden måste enligt utredningens mening därför vara att den ska bidra till en effektiv verksamhet. Verksamheten behöver vara effektiv även ur andra perspektiv. För att medborgarna ska få en bra service krävs att verk- samhet bedrivs och handläggning sker snabbt och effektivt. Beslut måste fattas inom rimliga handläggningstider. 4SKL, Ekonomirapport . 5SKL, Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering. 6SKL, Den svårförutsägbara framtiden – en jämförelse av två framtidskalkyler, s.5 ff. Utgångspunkter för en ny kommunallag 4.3Roller och värden behöver hanteras tydligare i lagen Att hantera de olika rollerna som myndighetsutövare, demokratisk arena m.fl. kan innebära målkonflikter. Stora krav på olika former av rättssäkerhetsåtgärder kan komma i konflikt med kraven på effektivitet i beslutsfattandet. En politisk majoritet kan ibland vara intresserad av att besluta i frågor som innebär att de kan komma in på områden som professionerna uppfattar som sina ansvarsområden. ska inte frågan om konflikt betonas. Den kommunala verksamhetens olika målsättningar kan vara förenliga och sam- verka. En rättssäker förvaltning bidrar till att besluten blir korrekta från början och behöver därmed inte rivas upp, vilket annars skulle minska effektiviteten. Statsvetenskapliga studier visar också att en central faktor för framgångsrika samhällen är att de har en offentlig förvaltning av hög kvalitet. Denna kvalitet handlar inte bara om existensen av en fungerande rättsordning utan är något som går betydligt djupare och bredare. Det handlar om grundläggande prin- ciper för verksamhetens bedrivande av typen opartiskhet, saklighet, likabehandling och oväld i alla delar av den offentliga förvaltningen inbegripet den del som producerar tjänster åt medborgarna. Helt centralt enligt forskningen är om landet förmår hålla nere korrup- tionens omfattning och om man kan undvika en hög grad av politi- sering av tjänstetillsättningarna.7 Enligt utredningens uppfattning behövs alltså kommunallagen utformas så att den stärker alla dessa värden. Det kan konstateras att nuvarande lag reglerar mycket om rollen som demokratisk arena medan frågor om rättssäkerhet och arbetsgivarrollen är mera spar- samt reglerade. Ska kommuner och landsting fungera som attrak- tiva arbetsgivare, attrahera alla de olika professioner som behövs för en verksamhet och garantera en rättssäker hantering av ärenden kan lagen behöva stärkas i dessa avseenden. 7 Se och (red. ), Good Government – the relevance of Political Science, för en genomgång av aktuell forskning. En tydligare och bättre reglering av den kommunala organisationen 5Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation 5.1Utredningens utvärdering av den fria nämndorganisationen I utredningens direktiv anges att utredningen ska göra en utvär- dering av den fria kommunala nämndorganisationen. Bakgrunden är att genom kommunallag fick kommunerna och lands- tingen en ökad frihet att organisera sin nämndverksamhet. Kom- munerna och landstingen har därefter genomfört omfattande om- organisationer av sina nämndorganisationer. Mot bakgrund av att reformen har varit i kraft finns det anledning att genomföra en samlad utvärdering av om reformen lett till en ökad helhetssyn samt om reformen medfört några rättsliga eller andra problem. Utredningen har i delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn1 redovisat sin utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen. Utredningen gjorde bl.a. följande bedömningar. Utredningen konstaterade att kommunerna och landstingen i hög grad har utnyttjat den frihet som kommunallagen ger dem att själva bestämma hur nämndorganisationen ska se ut. Det har upp- stått en mångfald av organisatoriska lösningar, som den fria kommunala nämndorganisationen kan ha bidragit till att minska antalet förtroendevalda. Generellt kunde sägas att de flesta kommuner och landsting fortfarande har en traditionell organisation med nämnder som ansvarar för olika sakområden och som är underställda fullmäktige. 1 SOU 2013:53. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Ett betydande antal kommuner och landsting har dock valt att organisera sin verksamhet på ett annat sätt. valde många kommuner exempelvis att införa särskilda kommundels- nämnder. Intresset för sådana nämnder hade därefter minskat. En annan modell som har prövats är en särskild s.k. beställar–utförar- organisation. Vidare har vissa kommuner och landsting valt att kraftigt minska sin nämndorganisation och koncentrera flertalet ärenden till styrelsen. Utredningen genomförde sin utvärdering utifrån såväl rättsliga som andra, t.ex. statsvetenskapliga, aspekter. Tyngdpunkten låg dock på att ta reda på om nuvarande kommunallag fungerat väl eller om det fanns behov av några anpassningar till den organisations- frihet som råder. De kommunalrättsliga problem som uppmärk- sammades var oftast inte av det slaget att de enligt utredningens bedömning borde föranleda ändringar i kommunallagen. På ett antal områden gjorde utredningen iakttagelser som gav anledning att ytterligare analysera vissa problem och vid behov föreslå ändringar i kommunallagen. Kommun- och roll uppmärksammades i sam- band med utvärderingen av den fria nämndorganisationen och under de intervjuer som genomfördes med företrädare för kom- muner och landsting. har i många kommuner och landsting kommit att bli allt viktigare. Enligt kom- munallagen är styrelsen kommunens eller ledande för- valtningsorgan och ska bl.a. ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala före- tag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen förfogar dock inte över några direkta maktmedel, då den utövar uppsikt över andra nämnders verksam- het. Detta gör att styrelsens möjligheter att leda och samordna förvaltningen kan upplevas som begränsade. Behovet av en tydlig- are styrning och samordning har även använts som ett argument när vissa kommuner och landsting har minskat antalet nämnder och koncentrerat stora delar av verksamheten till styrelsen. Enligt utredningens bedömning fanns det anledning att överväga att ge styrelsen tydligare rättsliga befogenheter för att styra och sam- ordna verksamheten. Utredningen gjorde även bedömningen att förutsättningarna för att införa en s.k. beställar–utförarorganisation borde regleras tyd- ligare i kommunallagen. Ett exempel var att utförarnämnder inte Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation får särskilda anslag från fullmäktige för att utföra sin verksamhet, vilket annars är utgångspunkten i kommunallagen. Vidare sker styrningen i en beställar–utförarorganisation genom överenskom- melser mellan två parter, vilket inte är direkt tillämpligt på för- hållandena mellan två olika kommunala nämnder. Detta kan leda till problem, t.ex. finns det inte någon rättslig reglering kring hur konflikter mellan en beställarnämnd och en utförarnämnd ska lösas. Utredningens delbetänkande har remissbehandlats. En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig över den genomförda utvärderingen av den fria kommunala nämndorganisationen till- styrkte eller lämnade utredningens bedömningar utan erinran. Nedan ges exempel på kommentarer som har lämnats. ansåg att ett fortsatt översynsarbete på om- rådet inte får medföra några inskränkningar av organisationsfri- heten. kommun såg med särskilt intresse fram emot vad man i den fortsatta utredningen kom fram till beträffande kom- munstyrelsens ställning i förhållande till övriga nämnder. såg inget behov av att reglera förutsättningarna för att använda en beställar–utförarorganisation, men ansåg att det borde övervägas om kommunstyrelsens rättsliga befogenheter i förhållande till andra nämnder behövde tydliggöras i kommunallagen. läns landsting anförde att detaljerade bestämmelser om styrmodeller inte bör regleras i kommunallagen. Vårdföretagarna ansåg att ett effektivt sätt att säkerställa att de offentliga verksamheterna har samma höga kvalitetskrav som de privata verksamheterna, är att kommuner och landsting organiseras med beställar- och utförar- funktioner. Regeringen har efter delbetänkandets remissbehandling beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen, i vilka det bl.a. anges följande. Regeringen delar utredningens bedömning att det finns anled- ning att överväga att ge styrelsen tydligare rättsliga befogenheter för att styra och samordna verksamheten. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation denna bakgrund analysera och vid behov föreslå tydligare rättsliga befogenheter för kommun- och att styra och samordna verksamheten. Regeringen anser att den fria kommunala nämndorganisationen har ett stort värde för den kommunala självstyrelsen och att den därför bör bibehållas. Den kommunala sektorn har genom denna reform getts förbättrade möjligheter till organisationsutveckling. Den större friheten att organisera sig gör det också möjligt för kommuner med skilda förutsättningar att hitta olika lösningar inom ett gemensamt regelverk. Denna frihet bör enligt regeringens mening även innefatta möjligheten att införa olika typer av beställar– utförarorganisationer. Utredningen ska mot denna bakgrund analy- sera förutsättningarna för den fria kommunala nämndorganisa- tionen och vid behov föreslå förändringar i kommunallagen i syfte att tydliggöra dessa förutsättningar. 5.3Regler om de kommunala organen och deras uppgifter Utredningen ska således lämna förslag som rör kommunernas och landstingens organisation. I det följande beskrivs kortfattat reglerna om den kommunala organisationen, de olika organen och deras upp- gifter. 5.3.1Grundläggande regler i regeringsformen I regeringsformen finns vissa grundläggande bestämmelser om kommunernas och landstingens interna organisation. Av dessa fram- går att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå och att det bl.a. finns kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvaltningen (1 kap. 7 och 8 §§ RF). Vidare framgår att beslutanderätt utövas av valda församlingar (14 kap. 1 § RF). Att förvaltningsmyndigheterna, såväl de statliga som de kom- munala, har en viss självständighet framgår också av regerings- formen. Ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § RF). Närmare bestämmelser om kommunernas och landstingens orga- nisation och kompetensfördelning mellan olika organ finns framför allt i kommunallagen. 5.3.2Vilka är de kommunala organen? Kommunallagen innehåller bestämmelser om kommunernas och landstingens politiska organ och uppgiftsfördelningen mellan dem. I varje kommun och landsting finns en beslutande politisk försam- ling, benämnd fullmäktige, som är det främsta beslutande organet. Därutöver finns ett antal politiskt tillsatta organ – styrelsen och övriga nämnder – vilka har hand om kommunens eller förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Dessa organ bereder ären- den som ska avgöras av fullmäktige, men de har också till uppgift att verkställa fullmäktiges beslut. Härutöver har nämnderna egen beslutanderätt i sådana frågor som rör förvaltningen eller som de enligt lag eller annan författning ska ha hand om. De beslutar även i frågor som fullmäktige har delegerat till dem att avgöra. När det i kommunallagen talas om nämnd avses såväl styrelsen som övriga nämnder. Vissa bestämmelser gäller dock enbart för styrelsen (se t.ex. 6 kap. 1–4 §§ KL). Kommuner och landsting samverkar med andra kommuner och landsting genom gemensamma nämnder och kommunalförbund. Fullmäktige är det högsta beslutande organet, som fattar beslut av mer grundläggande natur eller av mer generell räckvidd. Det handlar främst om beslut där det politiska momentet är avgörande.2 I kommunallagen uttrycks detta på så sätt, att fullmäktige be- slutar i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (3 kap. 9 § KL). Exempel på sådana fullmäktigeärenden är: 1973:90 s. 231. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation •mål och riktlinjer för verksamheten, •budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, •nämndernas organisation och verksamhetsformer, •val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, •val av revisorer, •grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, •årsredovisning och ansvarsfrihet, •folkomröstning i kommunen eller , och •extra val till fullmäktige. Fullmäktige beslutar även i andra frågor som anges i kommunal- lagen eller i andra författningar. Ett exempel är att beslut om att överlämna vården av en angelägenhet till en juridisk per- son, t.ex. ett aktiebolag, eller en enskild individ ska fattas av full- mäktige (3 kap. 16 § KL). Fullmäktige har även beslutsbefogenheter i fråga om lokala hälsoskyddsföreskrifter, översiktsplaner m.m. Fullmäktige har möjlighet att delegera sin beslutanderätt till en nämnd (3 kap. 10 § KL). Delegationen kan gälla ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Om det anges i en författning att fullmäktige har en viss upp- gift, får den uppgiften inte delegeras. Det finns dock inte någon tydlig gräns mellan fullmäktiges exklusiva beslutanderätt och den del av beslutanderätten som är möjlig att delegera till nämnderna. De grundläggande bestämmelserna om nämndernas beslutanderätt finns i 3 kap. 13 § KL. Nämnderna har en viss självständig beslut- anderätt och beslutar i frågor som rör förvaltningen. Det rör sig om en mängd vardagliga beslut om den fortlöpande verksamheten, t.ex. att anställa personal eller besluta om vissa inköp. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Nämnderna ska också besluta i frågor som ankommer på dem enligt lag eller annan författning, t.ex. socialtjänstlagen (2001:453), SoL, och . Det handlar ofta om myndighets- utövning, som t.ex. beviljande av försörjningsstöd eller bygglov. Som tidigare nämnts är det förbjudet för fullmäktige att bestämma hur en nämnd i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild (12 kap. 2 § RF). Fullmäktige får t.ex. inte påverka hur en nämnd beslutar i ett ärende rörande bygglov. Givetvis kan fullmäktige inte heller besluta i nämndens ställe i ett sådant ärende. Den enda styrning som accep- teras är generell sådan, t.ex. genom lagstiftning eller kommunala planbeslut.3 I ett avgörande av , , hade fullmäktige fattat beslut om riktlinjer för bl.a. bygglov inom om- råden för fritidsbebyggelse inklusive byggnadsplaneområde, samt viss inskränkning av tillåten våningsyta enligt sådan plan. Fullmäk- tige ansågs ha överskridit sina befogenheter och beslutet upphävdes därför.4 Nämnderna fungerar därutöver som beredningsorgan åt fullmäk- tige och ansvarar även för att fullmäktiges beslut verkställs (3 kap. 14 § KL). När nämnderna fullgör dessa uppgifter fattar de beslut om förslag eller yttranden och vidtar olika slags verkställighets- åtgärder. De intar trots detta en osjälvständig ställning i förhållande till fullmäktige. Slutligen beslutar nämnderna i frågor som fullmäktige har dele- gerat till dem (3 kap. 13 § andra stycket KL). Det kan t.ex. gälla upptagande av lån eller avyttring av fastigheter. Nämnderna ska in- för fullmäktige redovisa hur de har fullgjort sina uppdrag (3 kap. 15 § KL). Föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer ska framgå av de reglementen som fullmäktige har utfärdat (6 kap. 32 § KL). 3Warnling-Nerep m.fl., Statsrättens grunder, s. 129 f. 4RÅ 1981 Ab. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Styrelsen är kommunens eller ledande förvaltnings- organ. Till styrelsens mera övergripande uppgifter hör att leda och samordna förvaltningen av kommunens eller angelägen- heter och ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala företag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen ska även följa frågor av betydelse för kommunens eller utveckling och ekonomiska ställning samt göra framställningar hos fullmäktige m.fl. om det behövs (6 kap. 2 § KL). Med styrelsens ledande ställning följer att den har till uppgift att skaffa sig överblick över hela förvaltningen. Styrelsen ska således ha uppsikt bl.a. över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Det bör dock påpekas att styrelsen inte förfogar över några direkta maktmedel, då den utövar uppsikt över andra nämnders verksamhet. Den har endast rätt att till nämnderna lämna råd, anvisningar och förslag till åtgärder. Följs inte dessa får styrelsen begära att fullmäktige griper in. Däremot ligger det inte inom styrelsens befogenheter att i en annan nämnds ställe besluta att en viss åtgärd ska vidtas, att inhibera något som en annan nämnd redan har beslutat eller att gripa in i den myndighetsutövning som är en annan nämnds uppgift.5 JO har i ett ärende anfört att kommunstyrelsen måste iaktta stor försiktighet så att dess agerande gentemot en annan nämnd inte uppfattas som ett försök att gripa in i utövandet av nämnder- nas förvaltningsuppgifter i enskilda ärenden.6 JO var mycket kritisk mot en kommunstyrelse som via e-post till miljöchefen uppmanat miljönämnden att återkalla sitt överklagande i ett ärende. 5.3.7En betydande frihet att själv bestämma sin organisation… Kommunerna och landstingen har getts en betydande frihet att utifrån lokala behov och förutsättningar själva bestämma hur nämnd- verksamheten ska organiseras. Fullmäktige ska tillsätta de nämnder 5Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 398. 6JO:s beslut , dnr 2622-2006. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller lands- tingets uppgifter enligt särskilda författningar och för verksam- heten i övrigt (3 kap. 3 § KL). Fullmäktige beslutar om nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden (3 kap. 4 § första stycket KL). Det handlar om att bestämma vilka uppgifter nämnderna ska ha och om de ska verka på central eller lokal nivå. En nämnd kan ha hand om flera verksamheter i hela kommunen eller (3 kap. 4 § 1 KL). Fullmäktige kan t.ex. utse en byggnadsnämnd och tilldela den upp- giften att svara för plan- och byggfrågor, men det är även möjligt att låta en och samma nämnd handlägga ärenden enligt flera för- fattningar, exempelvis både byggnadsärenden och miljö- och hälso- skyddsärenden. Det finns heller inget som hindrar att man inom ett visst område, t.ex. , fördelar uppgifterna på olika nämnder och lägger ansvaret för medicinska och sociala insatser för äldre på en särskild äldreomsorgsnämnd. På motsvarande sätt kan man, genom att inrätta en särskild barn- och ungdomsnämnd, sam- ordna vissa delar av skolutbildningen med annan verk- samhet, t.ex. den som bedrivs inom områdena kultur och fritid. Bestämmelserna medger också att uppgifterna fördelas så, att en eller flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster åt andra nämnder och att s.k. utförarnämnder och beställarnämnder inrättas. Man kan därmed ha ett system för intern debitering.7 En nämnd kan ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller (3 kap. 4 § 2 KL). På detta sätt öppnas en möjlighet att tillsätta s.k. kommundelsnämnder eller dis- triktsnämnder. En nämnd kan även få ansvaret för verksamheten vid en eller flera anläggningar, t.ex. skolor eller sjukhus (3 kap. 4 § 3 KL). Fullmäktige kan besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett landsting (3 kap. 4 § 5 KL). 1990/91:117 s. 155. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation 5.3.8… men vissa begränsningar finns Vissa inskränkningar har gjorts i friheten för kommunerna och landstingen att bestämma sin egen organisation. Kommunerna och landstingen är skyldiga att inrätta ett fullmäktige och en styrelse (3 kap. 1 och 2 §§ KL). Det ska också finnas revisorer (9 kap. 1 § KL). Det finns därutöver ett antal obligatoriska nämnder. I varje kommun ska det finnas en valnämnd. Om en överförmyndare inte har utsetts, ska det även finnas en överförmyndarnämnd. Vidare ska det i varje kommun och landsting finnas en eller flera nämnder, s.k. patientnämnder, som har till uppgift att stödja och hjälpa patienter inom hälso- och sjukvården och tandvården. Det finns även krav på att det ska finnas en s.k. fullgöra uppgifter under extraordinära händelser som medför all- varliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därför kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Fullmäk- tige kan också besluta att kommun- eller ska utgöra krisledningsnämnd. Rätten att i princip fritt organisera nämndverksamheten har även på annat sätt begränsats. En nämnd får inte bestämma om rättig- heter och skyldigheter för kommunen eller i ärenden där nämnden företräder kommunen eller som part (3 kap. 5 § första stycket KL). Det innebär att en nämnd inte kan uppträda som sökande, t.ex. i ett ärende om bygglov, och därefter besluta i ärendet. En nämnd får inte heller utöva författningsreglerad tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver (3 kap. 5 § andra stycket KL). Den kommunala nämnd som har tillsyn över miljö- farlig verksamhet kan inte ansvara för driften av kom- munens reningsverk eller sopförbränningsanläggningar. Att förvalta kommunens fastigheter och att ansvara för brandskyddskontroll är ett annat exempel på uppgifter som inte kan utföras av en och samma nämnd. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Fullmäktige kan även besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd (3 kap. 4 § 4 KL). Av förarbetena till lagstiftningen framgår inte hur långt man kan gå i fråga om att göra en nämnd underställd en annan.8 Detta har i första hand lämnats över till praxis.