sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — Kom- muner och kreditgivare behöver ha ett aktuellt och brett underlag för sin planering.17 3.3Kommunens verktyg för att säkerställa bostadsförsörjningen Det finns politiska ställningstaganden om att det är kommunerna som utifrån de lokala förutsättningarna bäst kan säkerställa en fun- gerande bostadsförsörjning. Kommunen kan påverka bostadsmark- naden genom markpolitik och tillämpningen av kommunens plan- monopol och genom planering och åtgärder för bostadsförsörj- ningen. Nedan redogör vi för de verktyg som kommuner förfogar över i det arbetet. Enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar (bostadsförsörjningslagen) ska varje kommun planera bostads- försörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Enligt bostadsförsörjningslagen ska kommunerna besluta om riktlinjer för bostadsförsörjningen. Riktlinjerna ska innehålla kom- munens mål för bostadsbyggandet och utvecklingen av bostads- beståndet. Uppgifterna i riktlinjerna ska särskilt grundas på en ana- lys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. Enligt 4 § bostadsförsörjningslagen ska kommunen vid planeringen av bostadsförsörjningen samråda med berörda kommuner och ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. 17 Ds 2002:9, s. 65. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet Kommunens mål kan exempelvis återspegla kommunens inten- tioner om hur bostadsbeståndet i sin helhet ska utvecklas avseende såväl volym som standard i beståndet. Ytterligare en aspekt kan vara beståndets sammansättning fördelat på hustyp och upplåtelse- form. Bostadsbeståndets utveckling i sin helhet med hänsyn till ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner kan också beak- tas. Ett bra utbud av bostäder i varierande boendeformer och i väl- fungerande boendemiljöer är avgörande för den kommunala bo- stadsförsörjningen och för kommunens attraktivitet. Attraktiva livs- och boendemiljöer kännetecknas av områden med närhet till bl.a. kommunikationer, service och grönområden. En ekonomiskt hållbar planering innefattar därigenom en väl samordnad planering av bostäder, näringsverksamhet, infrastruktur och grönområden, vilket bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling. Ekolo- giskt hållbar planering kan i detta sammanhang handla om att för- täta och integrera bostäder och infrastruktur så att transporter minimeras. Socialt hållbar utveckling handlar bl.a. om att ta hänsyn till alla grupper i samhället. Med särskilda grupper avses de som av olika skäl har svårigheter att etablera sig på bostadsmarknaden. Bo- stadsförsörjning handlar i grunden om att anpassa beståndet till ändrade förutsättningar. Ändrade förutsättningar kan bestå i att befolkningen ökar eller minskar men det kan även bestå i att den demografiska sammansättningen ändras. En kommuns arbete med bostadsförsörjningen är särskilt angeläget vid stora förändringar t.ex. i tillväxtregioner med stor inflyttning. är det lika angeläget för kommuner med vikande befolkningsunderlag eller med andra förändringar i befolkningsstrukturen, att hantera eller planera för dessa förhållanden i sitt arbete med bostadsförsörj- ningen. Även små kommuner måste arbeta med bostadsförsörjning utifrån sina förutsättningar, genom att utarbeta tydliga mål för hur kommunen vill att bostadsbeståndet ska anpassas och utvecklas.18 För att utarbeta mål för bostadsbyggande krävs ett visst utred- ningsunderlag. Detta underlag kan t.ex. avse statistik över befolk- ningsutvecklingen, demografisk utveckling, en behovs- och marknads- analys av efterfrågan på bostäder, bedömning av bostadsmarkna- dens långsiktiga behov, en analys av bostadsbehovet för särskilda grupper, marknadsförutsättningar etc. Kommunen kan även föra en 2012/13:178, En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet dialog med byggherrar för att få en tydlig bild av vad det finns för önskemål om exploatering. Det kan även finnas behov hos kommu- nerna att föra en dialog med länsstyrelser, den aktör med ansvar för regionalt tillväxtarbete i respektive län och andra regionala organ för att få fram ett ändamålsenligt utredningsunderlag till grund för planeringen. De flesta kommuner har ett markinnehav vilket också är ett viktigt instrument för bostadsförsörjningen.19 ska lämna råd, information och underlag om kom- munernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen. Läns- styrelsen ska också uppmärksamma kommuner på behovet av sam- ordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och ver- ka för att sådan samordning kommer till stånd. Enligt förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknads- analyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska läns- styrelserna analysera bostadsmarknaden i länet. producerar länsstyrelserna en regional analys över bostadsmarknaden i länet, där frågor kring bostadsbyggande, befolkningsförändringar och tillgång till bostäder diskuteras för länet som helhet. Analysen syftar bland annat till att ge kommunerna ett regionalt underlag för deras arbete med boendeplaneringen. Det ingår vidare i länsstyrel- sens roll att bidra med statistik, prognoser och annat underlag och att vara ett metodstöd för kommunerna i deras arbete med bostads- frågor. har därutöver en möjlighet att stödja kom- muner genom att peka på sambanden mellan översiktsplaneringen och boendefrågorna och utifrån erfarenheter från andra kommuner, ge råd om hur boendefrågorna kan omsättas i konkreta ställnings- taganden i en översiktsplan.20 Enligt 3 och 4 §§ lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar ska kommunen anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Om två eller flera kom- muner behöver gemensam bostadsförmedling ska de anordna så- dan. Regeringen kan förelägga en kommun att anordna förmedling. 2012/13:178, s. 17. 2012/13:178, s. 16–19. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet En kommun, som driver bostadsförmedling, har rätt att göra den skillnad mellan olika bostadssökande som kan hänföras till deras större eller mindre behov av bostad. 3.3.2Bostäder för de svagaste hushållen De ekonomiskt svagaste i samhället kan ha rätt till bistånd i form av försörjningsstöd.21 Sådant bistånd täcker även kostnaderna för boende. För hushåll som inte har rätt till försörjningsstöd finns inkomstprövade bostadsbidrag som beskrivs senare i detta kapitel. För att bistå personer som av olika skäl inte blir godkända som hyresgäster på den ordinarie bostadsmarknaden behöver kommunen dock även tillgång till bostäder. Oavsett vilken aktör kommunen samverkar med om detta krävs normalt garantier från kommunen. Kommunernas samlade utbud av boendelösningar för personer som inte själva kan skaffa sig en bostad kallas den sekundära bostadsmarknaden. Själva uthyrningen betecknas dock som sociala hyreskontrakt, kommunkontrakt eller övergångskontrakt.22 Van- ligtvis rör det sig om andrahandskontrakt där boendet är förenat med tillsyn eller särskilda villkor. eller ett annat kommunalt organ hyr lägenheter, oftast av ett allmännyttigt bo- stadsbolag, som sedan hyrs ut i andra hand till bostadslösa perso- ner. Målet är att andrahandshyresgästen ska ta över lägenheten och få ett vanligt hyreskontrakt. På så sätt kan denna bostadslösning öppna vägen till den ordinarie lägenhetsmarknaden.23 Åren 2008–2013 har antalet kommuner som använder sociala hyreskontrakt ökat från 205 till 260, och antalet andrahands- kontrakt har ökat från 11 700 till 16 386, dvs. en ökning med . Det förekommer andrahandskontrakt även i kommu- ner som inte har underskott på bostäder. Det finns enligt ett tydligt samband mellan antalet personer som bor i kommunen och förekomsten av sociala hyreskontrakt. Ett sådant samband hade inte sett vid tidigare mätningar. Sammantaget menar att den totala ökningen av andrahandslägenheter i landet som helhet, ökat samband mellan befolkningen och antal andra- 21Se 4 kap. 1 och 3 §§ socialtjänstlagen och 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937). 22Boverket 2014:36, Uppföljning av den sekundära bostadsmarknaden , s. 11. 23Boverket 2014:36, s. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet handslägenheter, samt utjämningen mellan kommuner är en indi- kation på att kommunerna använder andrahandskontrakt som ett accepterat instrument för att lösa de bostadsbehov som finns på en bostadsmarknad med bostadsbrist och ökad konkurrens. Det beskriver visar att den sekundära bostadsmarkna- den och de sociala hyreskontrakten har blivit en del av bostads- marknadens gängse funktionssätt. Den sekundära bostadsmarkna- den breddas också på andra sätt med nya avtalsvarianter.24 Enligt är det en bred grupp av personer som bor inom den sekundära bostadsmarknaden, alltifrån personer med missbruk som har fått ett socialt kontrakt inkluderat i en behand- lingsplan, till barnfamiljer med erhållet uppehållstillstånd men utan tidigare boendereferenser. Många av dessa personer skulle ha befunnit sig på den ordinarie bostads-marknaden om det funnits tillräckligt med hyreslägenheter. Det gäller dock inte alla eftersom det finns en grupp som enligt alltid har haft svårt att komma in på bostadsmarknaden.25 Enligt 4 § lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. lämnas bostadsanpassningsbidrag till enskild person som äger en bostad för permanent bruk eller som innehar en sådan bostad med hyres- eller bostadsrätt. Det är kommunen som enligt lagen be- slutar om bostadsanpassningsbidrag. utövar tillsyn över kommunernas hantering. Med bostadsanpassningsbidrag kan anpassningar av boendet som är nödvändiga för det dagliga livet finansieras. Bostadsanpass- ningsbidrag lämnas för åtgärder för anpassning av bostadens fasta funktioner i och i anslutning till den bostad som ska anpassas. Till exempel kan trösklar tas bort, badkaret bytas ut mot en dusch eller så kan det ordnas en ramp vid entrén. Bidrag lämnas endast om åtgärderna är nödvändiga för att bostaden ska vara ändamålsenlig som bostad för den funktionshindrade. 24Boverket 2014:36, s. 25Socialstyrelsen, Den sekundära bostadsmarknaden, 2015, s. 13. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet En hyresgaranti är ett borgensåtagande av en kommun för att garantera en hyresgästs skyldighet att betala hyran. Det finns i princip tre olika typer av garantier. Garantier kopplade till kom- munens skyldigheter enligt socialtjänstlagen (2001:453). Garantier som möjliggör boende för personer som har ekonomiska förutsätt- ningar att betala hyran men av andra anledningar inte får tillträde till bostadsmarknaden och som under vissa förutsättningar berät- tigar kommunen till ett statligt bidrag enligt förordningen om stat- ligt stöd för kommunala hyresgarantier (2007:623) och slutligen en vid befogenhet för kommuner att stödja enskildas bostadsförsörj- ning enligt lagen om vissa kommunala befogenheter. uppgick de beviljade bidragen för kommunala hyres- garantier till , vilket motsvarar 161 utfärdade hyres- garantier. Närmare 30 kommuner använde sig av hyresgarantier 2014.26 definierades begreppet allmännyttiga bostadsföretag i regelverket för de stöd som utgick till bostadsbyggande. När dessa stödsystem togs bort fanns inte längre någon definition. 1997 konstaterade en statlig utredning att de kommunala bostadsföreta- gens utmaning låg i att förena en långsiktigt hållbar ekonomi med ett bostadssocialt ansvar och en vision om det goda boendet.27 Den utmaningen kvarstår även 2015. infördes en lag (2002:102) om allmän- nyttiga bostadsföretag och begreppet definierades. De bostads- företag som av staten skulle få godkännas som allmännyttiga skulle uppfylla två villkor. För det första skulle företaget drivas utan vinst- syfte och för det andra skulle dess verksamhet huvudsakligen bestå av att förvalta hyresbostäder.28 26Budgetpropositionen 2014/15:1 utgiftsområde 18, s. 31. 27SOU 1997:81 s. 26. För en redogörelse för hur bolagens roll har förändrats se exempelvis SOU 1997:81 s. 29–33. 28Nyttan med Allmännyttan, Utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagens roll och ansvar, 2008, s. 15. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet trädde lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen) i kraft. I samband med ikraftträdan- det upphävdes lag om allmännyttiga bostadsföretag. lag finns en definition av vad som är ett allmännyttigt kommu- nalt bostadsaktiebolag. I den definitionen ingår dock inte de övriga kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i förvaltnings- eller stiftelseform eller sådan verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform men som inte uppfyller allbolagens definition på ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag. Allbolagen har dock inte inskränkt kommunernas befogenhet att bedriva annan bostadsverksamhet eller förändrat de kommunal- rättsliga förutsättningarna för sådan bostadsverksamhet.29 Vårt uppdrag rör kommunernas förutsättningar att bidra till att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet. Vi är alltså inte be- gränsade till de verksamheter som omfattas av allbolagen. Vi väljer därför att använda begreppet kommunala bostadsverksamheter som ett samlingsbegrepp för sådan bostadsverksamhet som kon- trolleras av en svensk kommun. Begreppet bostadsverk- samhet omfattar kommunala verksamhetsstiftelser som bedrivs för bostadsändamål, bostadsverksamhet som drivs av en nämnd, och bostadsverksamhet som bedrivs i bolagsform (där mer- parten omfattas av allbolagen). När vi refererar till allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag avser vi sådan bostads- verksamhet som omfattas av allbolagen och med kommunala bo- stadsföretag avser vi bostadsverksamhet som inte be- drivs av en nämnd. () redovisar statistik avseende all- männyttans fastighetsinnehav. I statistiken redovisas såväl allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag som sådan bo- stadsverksamhet som tidigare räknades som allmännyttiga bostads- företag som allmännyttan.30 allmännyttiga bostadsföretag () har också många medlemmar som inte utgör allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Allbolagen avser därmed merparten men långt ifrån all bostadsverksamhet som kontrolleras av kommunerna. Statistiken från SCB kan därför förväntas ge en 2009/10:185, s. 30SCB definierade 2014 allmännyttiga bostadsföretag som ett aktiebolag eller en stiftelse som till större delen ägs/styrs av en kommun. Se exempelvis officiella statistik, BO 39SM 1401, Hyror i bostadslägenheter 2013, s. 36. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet god bild av de kommunala bostadsverksamheternas ställning på marknaden. Enligt SCB utgjordes omkring hälften (786 000) av hyresrätterna i av allmännyttiga lägenheter. Av dessa finns de flesta (cirka 751 000) i flerbostadshus. De flesta av landets 290 kommuner har en eller flera allmännyttiga bostads- verksamheter. I 13 kommuner saknas det däremot en bostadsverksamhet. Dessa är , , , , , , , , , , , och Staffanstorp.31 3.3.5.1Lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedrivas i all- männyttigt syfte vilket bland annat kommer till uttryck genom att verksamheten huvudsakligen ska bestå i förvaltning av hyresfastig- heter, att hyresgästerna ska erbjudas möjlighet till boendeinflytande och att rätten till värdeöverföring, exempelvis vinstutdelning till kommunen, är begränsad enligt 3–5 §§ lagen (2010:879) om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen). Enligt 2 § första stycket allbolagen ska de kommunala allmännyttiga bostadsaktie- bolagen bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Be- stämmelsen undantar verksamheterna från reglerna i 2 kap. 7 § kom- munallagen om förbud för kommuner mot att driva företag i vinst- syfte och 8 kap. 3 c § kommunallagen om självkostnadsprincipen. Vår tolkning av begreppet affärsmässiga principer utvecklar vi i kapitel 8 eftersom det har central betydelse för våra överväganden. Enligt 2 § andra stycket allbolagen hindrar affärsmässiga princi- per inte stöd som; 1.har godkänts av Europeiska kommissionen, eller 2.har lämnats enligt sådana förordningar som Europeiska kom- missionen beslutat enligt artikel 108.4 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt, eller 31 2014:6, De allmännyttiga bostadsföretagens utveckling och roll på bostadsmark- naden –2013. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet 3.har lämnats enligt villkor för stöd som har fastställts av Euro- peiska kommissionen och som anses förenligt med den gemen- samma marknaden samt är undantaget från kravet på anmälan i artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. De EU-rättsliga förutsättningarna för olika former av statligt stöd behandlar vi i kapitel 5. Några sådana kommunala stöd har dock inte anmälts till eller rapporterats till Europeiska kommis- sionen. Det övergripande allmännyttiga syftet för ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostads- behov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster.32 Av förarbetena till lagen om allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag framgår att regeringen anser att det allmännyttiga syftet bör kunna förenas med det affärsmässiga intresset. Regeringen framhåller dock att en kommun, enligt de föreslagna reglerna, inte kan kräva av sitt företag att det vidtar åtgärder som inte är lön- samma för företaget. Det väsentliga är att samhällsansvaret är ett uttryck för bolagets långsiktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att bolaget har just en kommun som ägare. Ansvaret för bostadsförsörjningen kan aldrig övergå från kommunen till bo- laget.33 Ett exempel på socialt ansvar är att kommunerna i större ut- sträckning har ett regelbundet samarbete med allmännyttan än med privata fastighetsägare när det gäller att få fram sociala kontrakt. 2009/10:185, s. 40. 2009/10:185, s. 42. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet 1 , Uppföljning av den sekundära bostadsmarknaden , 2014, s. 27. 3.4Allmän befogenhet och stöd till bostadsförsörjningsändamål Vår bedömning: Bostadsverksamhet inklusive stödgivning till marknadskompletterande bostadsverksamhet är ett sådant all- mänt intresse som kommunerna har befogenhet att ägna sig åt enligt 2 kap. 1 § kommunallagen. Utöver kommunernas särskilt reglerade ansvar enligt bostads- försörjningslagen och socialtjänstlagen har kommunerna även en allmän befogenhet att engagera sig på bostadsområdet. Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kom- muner själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Kommunerna ska inte bedriva sådan näringsverksamhet som är förbehållet det egentliga näringslivet. Kommuner får dock enligt 2 kap. 7 § kommunallagen driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga an- läggningar eller tjänster åt medlemmarna. Kommuner får enligt 2 kap. 8 § första meningen kommunal- lagen allmänt främja näringslivet i kommunen. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får enligt 2 kap. 8 § andra meningen kom- munallagen lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet 3.4.1Kommunallagens förbud mot individuellt stöd till näringslivet Förbudet mot individuellt riktat stöd till näringslivet har sin bak- grund i avgränsningen av kommunernas befogenhet. Enligt för- arbeten till den tidigare gällande kommunallagen avsåg förbudet mot stöd till företag – som följde av rättspraxis – att komma till rätta med problemet att kommuner hade tävlat om företagsetabler- ingar genom att bjuda över varandra med förmåner av olika slag. Det hade rört sig om allt från gynnande i form av för företaget förmånliga infrastrukturinvesteringar till kontanta bidrag. har det blivit allt vanligare, att kommuner – utan att det aktuella läget på arbetsmarknaden påkallar det – i syfte att draga till sig industriföretag eller för att förmå sådana att avstå från planerad bort- flyttning lämna företagen subventioner i form av kontanta flyttnings- bidrag, bekostande av vägar, vatten- och avloppsledningar m. m. Praxis intager numera en restriktiv ståndpunkt till åtgärder av dylikt slag.34 Samma kommitté behandlade även frågan om kommunernas möj- ligheter att lämna bostadssubventioner i särskild ordning och före- slog att detta även skulle vara möjligt utanför de då tydligt definie- rade kommunala uppgifterna att säkerställa bostäder för inkomst- svaga och att medverka vid statlig stödgivning. Ställningstagandet motiverades med det starka allmänintresset av goda bostäder. Kom- mittén uttryckte att det var angeläget att åtgärderna inte enbart kom vissa kommuninvånare till del vilket skulle bli fallet om enbart vissa företag kunde komma ifråga för åtgärderna. Kommittén över- vägde om dessa subventioner skulle underställas statlig myndighets- prövning men kom fram till att det skulle vara tillräckligt att kom- munerna följde principer för stödgivningen som de själva kunde fastställa och som skulle förhindra godtyckliga beslut.35 Kommittén har där bl. a. betonat, att ett kommunalt understödsbeslut icke får innebära ett obehörigt gynnande av viss eller vissa kommun- medlemmar i jämförelse med de övriga. Iakttagandet av denna grund- läggande förutsättning för understödsgivning är av särskild vikt i fråga om bostadssubventionerna med hänsyn till den stora om- 34SOU 1947:53, s. 78. 35SOU 1947:53, s. 81. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet fattning verksamheten på detta område kan komma att få i vissa kom- muner och till subventionernas ekonomiska betydelse för kommun- medlemmarna. Understödsgivningen måste därför präglas av planmäs- sighet och objektivitet. Ett subventionsbeslut får icke ha karaktären av ett godtyckligt tillgodoseende av viss eller vissa kommunmedlemmars behov med bortseende från om motsvarande behov förefinnes hos andra kommunmedlemmar.36 3.4.1.22 kap. 8 § kommunallagen Bestämmelsen i 2 kap. 8 § kommunallagen infördes men baseras på tidigare förarbetsuttalanden och en omfattande rätts- praxis.37 Den praxis som förbudet bygger på har avsett många olika former av stöd. Det finns dock ingen klar definition av själva be- greppet stöd. Frågan om stöd i kommunallagens mening har utgått har varit en del av en prövning av om åtgärden vidtagits i allmänt intresse eller av om åtgärden ankommit på annan, exempelvis sta- ten. Begreppet stödet har alltså ingen självständig betydelse utan används vid bedömningen av den kommunala befogenhetens grän- ser. Ytterligare en aspekt på begreppet stöd i kommunallagen är dess koppling till den kommunalrättsliga likställighetsprincipen som innebär att alla kommunmedborgare ska behandlas lika. Den befogenhet att ge individuellt stöd till näringslivet som fanns enligt tidigare rättspraxis inskränktes i samband med att 2 kap. 8 § kommunallagen infördes. Begränsningen gjordes genom att det tidigare gällande undantagsrekvisitet särskilda grunder, som hade tillämpats i rättspraxis, i lagtexten byttes ut mot rekvisitet synnerliga skäl. I förarbetena nämns dock inte något om att någon förändring av själva begreppet stöd var avsedd. Det var alltså enbart fråga om en ökad restriktivitet i förhållande till när undantag från förbudet mot stöd till enskild näringsverksamhet kunde medges.38