sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Sekretariatet har därutöver träffat företrädare för myndigheter, organisationer, forskare m.fl. i syfte att från dessa in- hämta information, vilken sedan redovisats för kommittén. Sekre- tariatet och kommittéledamöter har därutöver deltagit vid semina- rier, föreläsningar etc. som berört utredningsuppdraget. Sekretaria- tet har vidare besökt , , och Stor- för att inhämta information om dessa staters export- kontrollsystem. Vid dessa resor har sekretariatet bl.a. träffat före- trädare för staternas exportkontrollorganisation, träffat parlamen- tariker samt representanter för civilsamhället. Kommittén i sin hel- het har i samma syfte företagit resor till och till förenta stater. Sekretariatet har även besökt FN högkvarteret i 10Inspektionen för strategiska produkter, , Försvarets materiel- verk och Försvarsmakten. 11Jan , , sala universitet. 12Amnesty, , , kristna råd, , Svenska Freds och skiljedomsföreningen, , Svenska röda korset, Internationella kvinno- och frihet. 13LO genom , , Teknikföretagen, Säkerhets- och Försvarsföretagen, SME-D (små och medelstora leverantörer till försvars och krishanteringssektorn i ). Utredningsuppdraget och dess genomförande och träffat personer som deltagit i arbetet med fram- tagandet av . Kommittén har lämnat uppdrag till forskare, organisationer och myndigheter att besvara av kommittén ställda frågor. Rapporterna har bl.a. behandlat demokratibegreppet och konsekvenser av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater. Kommittén har eftersträvat öppenhet och transparens i sitt arbete. Ett uttryck för detta har varit att kommittén fortlöpande på den hemsida kommittén disponerat, /kex, publice- rat de rapporter m.m. som kommittén inhämtat. Ett annat uttryck för denna strävan har varit att kommittén bjudit in intresseorgani- sationer till en hearing för att dessa skulle lämna sina synpunkter på kommitténs uppdrag. Kommittén har vidare tillsammans med Folk och Försvar anordnat ett seminarium för allmänheten varvid några av de rapporter som inhämtats presenterats och diskuterats. Ett ytterligare uttryck för denna strävan har varit att kommittén bjudit in representanter för civilsamhället att delta vid kommittémöten och där framföra sina synpunkter. Under utredningen har händelser, som haft anknytning till kommitténs arbete, uppmärksammats i media. I syf- te att säkerställa att kommittén haft tillgång till rätt information har kommittén bett () redogöra för den information som myndigheten haft rörande dessa händelser. Kommittén har i sitt arbete haft en löpande kontakt med berörda departement, myndigheter och organisationer. Kommittén får fram- hålla att alla dessa på ett föredömligt sätt varit kommittén behjälp- lig. Kommittén får särskilt framhålla det bistånd som ISP lämnat. Kommittén har bl.a. följt försvarsberedningens och luftförsvars- utredningens arbeten samt tagit del av andra utredningar som berört kommitténs arbete. Utredningsuppdraget i denna del består av den övergripande frågan om en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater. Vidare innehåller uppdraget delfrågor kopplade till denna huvud- fråga. Bl.a. frågan om följdleveranser och en analys av konsekvenser- Utredningsuppdraget och dess genomförande na av en sådan skärpning. Uppdraget innefattar även bl.a. att kom- mittén ska utreda det framtida svenska exportkontrollregelverket samt utreda om en ny krigsmateriellag bör föreslås. Kommittén har sett ett värde i att de förslag kommittén lämnar vilar på en korrekt beskrivning av verkligheten. I det syftet inleds betänkandet med ett flertal deskriptiva kapitel. Inledningsvis redo- görs för exportkontrollens framväxt, för gällande regelverk och för tillståndsprövningen (kapitel 3–5). Därefter redogörs för den in- hemska försvarsindustrin och dess marknad, för krigsmaterielexpor- ten och för de förändringar som skett inom berörda politikområden (kapitel 6–8). Därefter redogörs för den kritik som framförts mot gällande exportkontrollregelverk (kapitel 9). Där- efter redogörs för exportkontrollsystemet och regelverket hos de stater kommittén undersökt (kapitel 10). Den deskriptiva delen avslutas med en närmare beskrivning av följdleveransbegreppet och demokratibegreppet (kapitel 11 och 12). I ett särskilt kapitel redogör kommittén för de frågeställningar kommittén har att besvara enligt direktivet (kapitel 13). Kommitténs förslag lämnas i de följande kapitlen; Demokratikriterium (kapi- tel 14), Följdleveranser (kapitel 15), ram- verk (kapitel 16), Öppenhet och transparens inom exportkontroll- systemet (kapitel 17), undersökning av konsekvenser av en skärpt exportkontroll på de i direktivet angivna områdena (kapitel 18), för- slag till ny krigsmateriellag (kapitel 19). Betänkandets motivdel avslutas med överväganden i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 20) samt en sed- vanlig konsekvensanalys (kapitel 21). Betänkandets sista kapitel ut- görs av författningskommentaren (kapitel 22). Till betänkandet har fogats särskilda yttranden och en reservation samt bilagor. Som anförts har kommittén eftersträvat öppenhet och transparens i sitt arbete. I detta syfte har kommittén på sin hemsida tillgängliggjort de rapporter, yttranden m.m. som kommit in. För att även framgent göra materielet tillgängligt har kommittén valt att bilägga detta till betänkandet. Betänkandet består därför av två voly- mer. Betänkandetexten, kommittédirektivet, ISP:s redovisning av praxisutvecklingen och en sammanfattning av den hearing respektive det seminarium som kommittén anordnat återfinns i volym ett. Inkomna rapporter, yttranden m.m. återfinns i volym två. Under har export av krigsmateriel varit underkastad statlig kontroll. Över tiden har kontrollen utvecklats, anpassats och skärpts. Skärpningen har skett dels genom att antalet pro- dukter som kontrollerats ökat, dels genom att det ställts högre och högre krav för att erhålla tillstånd, dels genom att fler och fler moment i hanteringen av produkterna kontrollerats. Inled- ningsvis kontrollerades endast exporten. Därefter har bl.a. till- verkning och tillhandahållande kommit att kontrolleras. Skärp- ningen har varit motiverad utifrån säkerhets- och utrikespoli- tiska intressen bl.a. med hänsyn till mellanstatliga aspekter, in- tresset av att förhindra nya väpnade konflikter och strävan av att värna mänskliga rättigheter. Utvecklingen har i den svenska lag- stiftningen avspeglat sig genom ett allt striktare regelverk och tillkomsten av riktlinjer för när export bör tillåtas eller inte. Frågan om svensk krigsmaterielexport har varit före- mål för offentlig debatt. Frågan har vidare granskats återkomman- de, bl.a. genom de olika utredningar som tillsatts över åren. Sedan är utgångspunkten att det råder förbud att föra ut krigsmateriel från . råder vidare förbud att tillverka krigsmateriel och råder förbud att tillhanda- hålla krigsmateriel. Dispens från förbudet att tillverka, tillhanda- hålla och föra ut krigsmateriel har dock kunnat lämnas. Under det sekel som förflutit sedan har ex- portkontrollsystemet fortlöpande utvecklats och skärpts. Utöver att själva hanteringen av materielen gjorts tillståndspliktig har bl.a. antalet produkter som ställts under kontroll ökat. hänsyn som ska beaktas vid tillståndsprövningen och som talar mot att medge dispens också blivit mer omfattande. Kapitlet avser att övergripande beskriva exportkontrollsystemets kronologiska utveckling sedan 1914.1 har regleringen av tillverkningen och exporten av krigsmateriel reglerats i skilda författningar. För att tydliggöra vilket av regelverken som avses anges med fetstil ”export” respektive ”tillverkning” i anslutning till den löpande texten. 3.21914 – ny författning I direkt anslutning till utbrott trädde den 2 au- gusti 1914 Kungl. Maj:ts kungörelse (1914:100) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor i kraft. Enligt dess 1 § fick ut- försel av i kungörelsen upptagna varor inte ske. Maj:t kunde dock meddela dispens och därmed tillåta att en vara som omfatta- des av förbudet ändå fick föras ut. Av författningstexten framgår att utförselförbudet bl.a. omfat- tade krigsmateriel, handeldvapen och blankvapen. Det huvudsak- liga syftet med exportförbudet var att möjliggöra en ”viss kontroll över exporten av dylik materiel”.2 3.31918 – ny författning upphävdes kungörelsen och i dess ställe trädde Kungl. Maj:ts kungörelse (1918:411) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor i kraft. kungörelse med- förde ingen förändring i sak och utförselförbudet rörande krigs- materiel etc. bestod alltjämt.3 Förteckningen över kontrollerade 1Före 1914 förekom från tid till annan tillfälliga förbud eller tillståndskrav för att få expor- tera/föra ut vissa varor – inkluderande krigsmateriel – från . 1935:89 s. 5. 3I motsats till den tidigare kungörelsen omnämns inte krigsmateriel och dylika materiel i den explicita uppräkning av varor som omfattades av utförselförbudet. Att kungörelsen lik- väl omfattade krigsmateriel framgår av Kungl. varor utökades dock till att även omfatta krigsfartyg. kungörelse upphävde kungörelse ”samtliga före denna dag stadgade förbud mot utförsel ur riket av varor”, vilka upptogs kungörelse. 3.41925 – internationell vapenhandelskonvention Efter slut vidtogs olika åtgärder för att motverka ett upprepande av en liknande katastrof som kriget inneburit. På det mellanfolkliga planet försökte stater få kontroll över tillverkningen och handeln med krigsmateriel. Detta ansågs särskilt motiverat på grund av de stora lager av krigsmateriel som fanns efter världskriget, vilka i sig kunde innebära en fara för freden. Vidare ansågs en okon- trollerad och åt enskilda intressen utlämnad tillverkning av och han- del med krigsmateriel också innebära en risk för ofred. I samband med fredskonferens upptogs detta spörsmål till ingående behandling, vilket utmynnade i en konvention i ämnet. Konventionen syftade dels till att skapa offentlighet kring den in- ternationella vapenhandeln genom ett licenssystem, dels till att för- hindra utförsel av vapen till vissa områden. Det visade sig dock att endast ett fåtal stater var benägna att genomföra konventionens stadgar. En ny konferens i ämnet hölls i inom ramen för . I konferensen deltog ett fyr- tiotal stater, däribland . Konferensen utmynnade i ett kon- ventionsutkast som omfattade vapenhandeln. Konventionsstaterna lämnade vidare den förklaringen att vapenhandelskonventionen sna- rast borde följas av en konvention rörande kontroll och publicering av tillverkningen av krigsmateriel. Konventionen antogs emellertid aldrig och någon konvention rörande kontroll och publicering av tillverkningen av krigsmateriel utarbetades inte heller. ning (1913:290), till vilken kungörelsen hänvisade. Enligt varuförteckningen omfattade ut- förselförbudet i kungörelsen bl.a. blankvapen och delar därtill, skjutvapen och delar därtill, artilleripjäser och delar därtill, krigsfartyg, pansar, ammunition, torpeder, krut m.m. 1930:111 och prop. 3.51931 – ny författning kungörelse ersattes av Kungl. Maj:ts kungörelse (1930:437) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor. Den nya författningen, som huvudsakligen utgjorde en anpassning i ämnet till den från gällande statis- tiska varuförteckningen,5 tillkom efter det att Kungl. Generaltull- styrelsen utfärdat en ny varuförteckning. I motsats till kungörelse angavs nu i författningstexten åter den krigsmateriel som omfattades av utförselförbudet och antalet varuslag som om- fattades av förbudet utvidgades. Bl.a. tillkom luftfartyg, utrustade eller apterade för militärt bruk. 3.61935 – ny författning Den intention som internationella konferens givit uttryck för, nämligen att anta en konvention för reglering av tillverkningen av krigsmateriel, hade efter konferensen fortfarande inte förverkligats. Utan att invänta en internationell lösning vidtog enskilda stater, däribland och , åtgärder för att nationellt åstadkomma en skärpt statskontroll av krigsmaterielpro- duktionen.6 Även vidtog sådana åtgärder. 1932 tillsattes en krigsmaterielberedning vars uppdrag var att utreda frågan. Från svensk sida ansågs det angeläget att införa en kontroll av krigs- materieltillverkningen. Dels från utrikespolitiska synpunkter, dels utifrån intresset av att kunna styra den egna försvarstillverkningen. Beredningens betänkande låg till grund för Kungl. Maj:ts för- ordning (1935:395) om kontroll över tillverkningen av krigsmate- riel m.m. som trädde i kraft . Genom förordningen blev krigsmaterieltillverkningen tillståndspliktig – tillstånd krävdes dock inte för statens fabriker, verkstäder eller förråd. Huvudregeln var att endast svenska medborgare, eller svenska bolag kunde er- 1935:89 s. 11. 6Aa s. 10. Tillstånd meddelades tills vidare, men kunde åter- kallas om skäl förelåg. Det ålåg tillståndsinnehavaren att fortlöpan- de inge deklarationer rörande tillverkningen. För utövandet av den löpande kontrollen inrättades en kontroll- myndighet inom , benämnd Krigsmateriel- inspektionen, ledd av krigsmaterielinspektören. Utöver förordningen utfärdade Kungl. Maj:t en kun- görelse (1935:396) vari angavs vad som utgjorde krigsmateriel och således krävde tillstånd för att tillverka. Uppräkningen i kungörel- sen var i stort sett identisk med den uppräkning av varuslag som återfanns utförselkungörelse. I huvudsak var det endast ”delar och tillbehör till luftfartyg” som tillkommit jämfört med den tidigare förteckningen. 3.71949 – tillståndspliktigt att tillhandahålla Per utvidgades det tillståndspliktiga området till att även omfatta tillhandahållande. Förändringen syftade till att ge Kungl. Maj:t ökade befogenheter att anordna kontroll över handeln med krigsmateriel.8 3.81950 – ny författning upphörde utförselkungörelse och i dess ställe trädde Kungl. Maj:ts kungörelse angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel (1949:614). I kungörelsens andra paragraf föreskrivs att det tillkom chefen för handelsdeparte- mentet att meddela tillstånd till utförsel, om det inte rörde sig om utförsel i större omfattning, av högre ekonomiskt värde eller av principiell natur. I sådant fall underställdes tillståndsprövningen Kungl. Ärendena bereddes av Krigsmaterielinspektionen. De ärenden som prövades av chefen för avgjordes av krigsmaterielinspektören enligt bemyndigande.9 I en bilaga till kungörelsen angavs vad som utgjorde krigsmate- riel. Förteckningen var mer omfattande än tidigare, vilket berodde på att nya typer av materiel tagits upp – bl.a. sambands- och radar- utrustning, tekniska produkter avsedda för militärt bruk såsom räknemaskiner och TV-kameror, personlig materiel, bl.a. stålhjäl- mar, fallskärmar och specialutrustning för flygburna trupper m.m. 3.91956 – statsministerns interpellationssvar Parallellt med att regelverket för krigsmaterielexport jämte regel- verket för tillverkningen av krigsmateriel utvecklades, utvecklades också riktlinjer – baserade på Kungl. Maj:ts ställningstaganden i en- skilda ärenden– för när tillstånd skulle beviljas eller inte. Riktlinjerna presenterades i offentligt tryck första gången , efter att statsminister – dels i en debatt i första kam- maren om utrikespolitik,10 dels i ett interpella- tionssvar i första kammaren den 25 april11 – redogjort för de allmän- na principer som låg till grund för regeringens tillståndsprövning av krigsmaterielexporten. 3.101971 – nya riktlinjer presenteras De av statsministern presenterade riktlinjerna kom att vara föremål för återkommande diskussioner i . begärde riks- dagen en förutsättningslös och allsidig utredning av dittills tilläm- pade principer för krigsmaterielexporten. Maj:t tillsatte en parlamentarisk utredning, , med uppdraget att bl.a. se över riktlinjerna för krigsmaterielexporten samt lämna förslag till skriftliga sådana. 1971:146 s. 3. 10FK 1956 nr 9 s. 20 f och 64 f. Det var första gången som någon företrädare för regeringen offentligt uttalade sig om riktlinjerna. 11FK 1956 nr 15 s. Utredningen uttalade bl.a. att det vore önskvärt med mera preci- serade riktlinjer för export av krigsmateriel än de som redovisats i statsministerns interpellationssvar , till vilket hänvisning vanligen brukade göras. I syfte att öka den allmänna insynen före- slog utredningen att det skulle inrättas en rådgivande nämnd med uppgift att följa ärendenas handläggning och ge uttryck för sin uppfattning innan beslut fattades.12 En proposition, som byggde på utredningens överväganden och förslag, angav de riktlinjer som framgent skulle ligga till grund för tillståndsprövningen. Riktlinjerna hade två syften. För det första skulle de nya och preciserade riktlinjerna skapa större restriktivitet vid prövningen. För det andra ansågs preciserade riktlinjer vara angelägna därför att de underlättade för de exporterande företagen att planera och ge dessa möjligheten att med större säkerhet förutse om export- tillstånd kunde påräknas eller inte. Föredragande departementschef konstaterade att konstitutionella skäl talade emot inrättandet av en rådgivande nämnd. Något behov av en sådan nämnd fanns inte heller då samråd med företrädare för kunde ske i utrikesnämn- den.13 Propositionen godkändes av hösten 1971.14 3.111983 – ny författning Krigsmaterielexporten var föremål för fortsatt återkommande diskussioner i . Med anledning av flera motioner om att en översyn av riktlinjerna borde göras, hemställde 1979 om att en sådan skulle ske. Regeringen tillkallade en kommitté, , som fick i uppgift att ånyo se över riktlinjerna och regelverket i övrigt för svensk export av krigsmateriel. Kommittén ansåg att riktlinjerna överlag fyllt sin funktion väl och att det inte fanns anledning att ändra dessa. Kommittén före- slog emellertid vissa förändringar av regelverket, bl.a. att den fem- åriga giltighetstid för slutanvändarintyg som angavs rikt- 12SOU 1970:63 s. 46 ff. 1971:146 s. 18 ff. 14Betänkande 1971:UU21, rskr 1971:343. linjer skulle ändras till obegränsad giltighetstid, på grund av att den effektiva användningstiden för ett stort antal vapen och vapen- system var betydligt längre än . Vidare föreslog kommittén att militär utbildning av utländska medborgare inom riket skulle kräva tillstånd samt att försäljning av tillverkningsrätter till ut- landet avseende krigsmateriel (s.k. licenstillverkning) skulle under- kastas likartad kontroll som försäljning av krigsmateriel.15 Kommit- tén framhöll vidare att de grundläggande bestämmelserna om krigs- materielexport borde vara fastlagda i lag, i stället för som hitintills i en kungörelse. I syfte att förankra prövningen av större och/eller känsligare krigsmaterielexportärenden föreslog kommittén att re- geringen fortlöpande inhämtade råd bl.a. i fråga om länderval och vid större ärenden av principiell innebörd. Förslagen biträddes av regeringen och godkändes av riksdagen.16 trädde lag (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. i kraft. Därigenom upphävdes kungörelsen (1949:614) angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel. 3.121984 – ny författning I syfte att dels avlasta utrikesnämnden, dels bredda omfattningen av ärenden som blev föremål för samråd förordade regeringen att en rådgivande nämnd skulle inrättas. Nämndens uppgift var att lämna de råd i enskilda krigsmaterielexportärenden som nämnden fann påkallade. Regeringen var dock inte bunden av nämndens råd.17 Förslaget godkändes av riksdagen.18 upphävdes tillverkningsförordning och i dess ställe trädde lag (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. i kraft. I den proposition som låg till grund 15SOU 1981:39 s. 64 och 75ff. 1981/82:196, betänkande 1981/82:UU26 samt rskr 1981/82:345. 1984/85:82 s. 9 f. 18Betänkande 1984/85:UU5 samt rskr 1984/85:61. för författningsändringen framhölls att förordningen innehöll vissa materiella och formella brister som behövde åtgärdas. Även om detta kunde åtgärdas genom ändringar i förordningen talade redak- skäl för att förordningen ersattes av en lag i samma ämne.19 Lagen medförde ingen genomgripande nyordning i sak och lagför- slaget blev därför inte föremål för remissbehandling. 3.131988 – ny författning Av flera skäl kom den svenska industrin över tiden att öka sitt samarbete med utländska aktörer, inkluderande export, på krigs- materielområdet. Från statens sida fanns ett intresse av att det ökade samarbetet stod i överensstämmelse med de intentioner som låg bakom riktlinjerna. I syfte att kartlägga den svenska krigs- materielindustrins verksamhet i utlandet tillsatte regeringen en särskild utredare. Utredaren fick vidare i uppdrag att uti- från en sådan genomgång överväga åtgärder, som kunde visa sig på- kallade för att från statens sida styra utvecklingen så att riktlinjerna efterlevdes.20 Utredaren lämnade förslag som innebar ytterligare skärpning av krigsmaterielexporten liksom en effektivare kontroll av bestämmelsernas efterlevnad. Bl.a. föreslogs förbättrad intern företagskontroll, ökad skyldighet för företagen att lämna uppgifter och ökad tillsyn av företagens marknadsföring utomlands.21 Betänkandet låg till grund för regeringens proposition med för- slag till en ny lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel. Den nya lagen innebar en skärpt kontroll av krigsmaterielexporten och effektivare kontroll av bestämmelsernas efterlevnad, bl.a. genom en utökad användning av slutanvändarintyg. Enligt föredragande stats- råd berodde den föreslagna skärpningen dels på att den ökade internationaliseringen på krigsmaterielområdet ställde högre krav, dels på att det fanns misstankar om att företrädare för svenska företag hade överträtt gällande bestämmelser. Förslaget innebar att omfattande ändringar behövde göras i den då gällande lagen 1983/84:36 s. (1982:513). Enligt föredragande statsrådet var det därför natur- ligare att föreslå en ny lag.22 godkände förslaget23 och lag (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. trädde i kraft . tillsatte två offentliga utredningar samt en med uppgiften att från olika håll granska krigsmaterielexporten och därtill hörande frågor. tillsattes och hade enligt sina direktiv att ”i ett sammanhang skapa största möjliga klarhet kring de händelser, som gett upphov till uppgifterna om olaglig svensk vapenexport”.24 I sin rapport fastslog kommissionen att olaglig utförsel av krigs- materiel förekommit. Kommissionen angav vidare att de gällande riktlinjerna (riktlinjer) inte fyllt det syfte som avsetts, nämligen att medföra en ökad restriktivitet och att utgöra ett stöd för industrin, som därigenom skulle kunna förutse om export fick ske eller inte. Vad beträffar restriktiviteten angav kommissionen att riktlinjerna uttryckligen medgav följdleverans till stater som råkat i krig, vilket var en uppmjukning jämfört med tidigare. Vidare jäm- ställdes numera ammunition med reservdelar. Därutöver hade re- geringen i den praktiska tillämpningen frångått eller tänjt på rikt- linjerna när andra hänsyn gjorde sig gällande. Beträffande det andra deklarerade syftet innebar riktlinjerna ett begränsat stöd för in- dustrin p.g.a. de inkonsekvenser som förekommit i tillämpningen. Kommissionen anförde vidare att riktlinjerna skapat förväntningar hos vissa grupper, som inte kunnat infrias. Sammanfattningsvis an- sågs riktlinjerna ha blivit en belastning för svensk politik. Kommis- sionens föreslog att det i lagen infördes två kriterier för när export av krigsmateriel skulle få ske. För export skulle enligt kommissio- nen krävas dels att exporten bedömdes nödvändig för att trygga en erforderlig försörjning med materiel till det svenska försvaret, dels 1987/88:154 s. 11. 23UU 1987/88:30 och rskr. 1987/88:331. att exporten i fråga stod i förenlighet med principerna och målen för svensk utrikespolitik. Kommissionen redovisade även synpunkter och förslag rörande bl.a. klassificeringen av krigsmateriel, slutanvändarintyg, reglering- en av det försvarsindustriella samarbetet samt förslag om samman- slagning av tillverkningslagen och utförsellagen.25