sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Ett ungapålägg anger en eller flera konkreta plikter för barnet eller den unge som ska kunna bidra till att lösa problemen och som är rimliga i förhållande till detta. Det kan handla om att barnet eller den unge åläggs att 1.delta i t.ex. ungdomsklubb eller relevant socialpedagogisk behandling som kan omfatta hela familjen, ta emot en kontakt- person eller praktisera hos en offentlig eller privat arbetsgivare (i enlighet med vad som anges i § 52 serviceloven, stk.3, nr. 1, 3, 6, 8 eller 9), 2.vara hemma på bestämda tider, eller 3.bidra till att rätta till orsakade skador. 52 Rambøll, (2011). Til Servicestyrelsen, . Evaluering af forældrepålæg (§ 57a)og ungepålæg (§ 57b) s. 7. Tillgänglig via Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold (). Öppna insatser utan samtycke Ett beslut om ungapålägg gäller också för högst och kan förlängas i taget. Det ska upphävas om skälen till beslutet inte längre kvarstår eller om ”pålägget” är ägnat att lösa barnets eller den unges problem. Vid ett beslut om ungapålägg ska kommunen överväga om det även behövs ett beslut om föräldrapålägg. Det finns inga sanktioner mot barnet, den unge eller dennes vårdnadshavare om ungapålägget inte fullföljs, men en placering utan samtycke kan bli aktuell om kraven för en sådan är uppfyllda. Efter skärpningen och utvidgningen av reglerna om ”pålägg” genomfördes en utvärdering av dem på uppdrag av Servicestyrelsen. Resultaten visar att 26 av 85 svarande kommuner beslutade om föräldrapålägg januari–och att fem kommuner beslutade om ungepålägg under samma period.53 Sammanlagt handlade det om 99 ärenden, av vilka 94 enbart gällde föräldrapålägg. Föräldrapåläggen handlade främst om att säkerställa barns skolnärvaro och att föräldrarna skulle delta i möten med myndigheter för att lösa barnets eller den unges problem. Enligt de socialchefer och socialsekreterare som tillfrågades berodde den måttliga användningen av föräldrapålägget främst på att det saknats relevanta ärenden och att de ekonomiska sanktioner som är knutna till ”pålägget” inte är ändamålsenliga för att lösa målgruppens problem. Det begränsade bruket av ungapålägg för- klarades också av att det inte förekommit relevanta ärenden, men detta pålägg uppfattades överhuvudtaget som mindre användbart eftersom problemen ofta handlar om bristande föräldraansvar och att det inte finns några sanktionsmöjligheter mot de unga själva. Många socialsekreterare var osäkra på såväl reglernas innebörd som på hur de skulle bedöma behov av pålägg och hantera efterlevnaden av det. Utvärderingen avsåg också den omedelbara efterlevnaden av påläggen och i vilken utsträckning som de lett till ändrade bete- enden hos barn, unga och deras föräldrar. 53 Sedan den s.k. Strukturreformen 2007 finns det 98 kommuner i . Öppna insatser utan samtycke När det gäller preventiv användning uppgav socialsekreterare att de relativt ofta informerade om pålägg som en sista möjlighet att uppnå samtycke, men att de upplevde att informationen sällan hade effekt. av föräldrapåläggen hade efterlevts helt och av dem delvis. Efterlevnaden var större när påläggen gällde skolnärvaro än samverkan mellan föräldrar och myndigheter. Sanktioner hade blivit aktuella i av de ärenden där ”föräldrapålägg” beslutats, oftast hade det handlat om ett enstaka stopp i utbetalningen av barnbidrag. Sanktionerna ledde inte nödvändigtvis till att pålägget efterlevdes. I fråga om påläggens effekt på barnets eller den unges beteende och trivsel bedömde socialsekreterare att de i drygt hälften av ärendena inte lett till någon förändring. I av ärendena ansågs påläggen ha lett till en övervägande positiv förändring och i till en klart positiv förändring. Generellt bedömdes ”påläggen” haft större effekt enbart sett till barnens trivsel. Socialsekreterarnas bedömning av påläggens påverkan på föräldrarnas beteende gick i samma riktning. Det fanns dock en tendens till att föräldrarnas förmåga att inse och erkänna de problem som ledde till ”pålägget” var större efter beslutet än i förväg. Intervjuer med föräldrar som fått pålägg visar att en tidig och tydlig kommunikation, både muntligt och skriftligt, om beslutet och dess innebörd främjar efterlevnaden och ökar sannolikheten för ett ändrat beteende i avsedd riktning.54 Sedan utvärderingen genomfördes har en ytterligare utvidgning av föräldrapålägget diskuterats i . har Dansk Socialrådgiverforening framhållit att föräldrapålägget måste användas med stor försiktighet så att inte de ekonomiska sanktionerna leder till problem med familjeekonomin som barnet eller den unge hålls ansvarig för.55 54Rambøll (2011) s. 5 f och 47 ff via på 55Berlau M (2013) och ”Forældrepålæg skal bruges forsigtigt”, intervju i 2013- 05-27 med (/Nyheder/Politik/2013/05/27/0527083846.htm). Öppna insatser utan samtycke Regler om öppna insatser utan samtycke för föräldrar Även i har öppna insatser utan samtycke för föräldrar upp- märksammats . Någon direkt motsvarighet till ungapålägget i eller de förebyggande insatserna riktade till unga personer i 22 § LVU har däremot inte införts eller diskuterats i . I om barneverntjenster (barnevernloven) § 4–4 tredje stycket finns bestämmelser om insatser utan vårdnadshavarens samtycke. Detta kallas pålegg till föräldrarna. Beslut om föräldra- pålägg kan fattas av fylkesnämnden, som har en domstolsliknande funktion. Insatserna kan ges i form av plats i förskola eller annan dagvård. Hemmet kan också sättas ”under tillsyn” om förutsätt- ningarna för tvångsomhändertagande föreligger. Då utses en tilsynsfører som har till uppgift att hålla kontakt med hemmet för att kontrollera utvecklingen och ha en rådgivande och hjälpande funktion till vårdnadshavaren. För föräldrapålägg om plats i dag- verksamhet krävs det att insatsen är nödvändig och för att pålägg om tillsyn ska kunna beslutas krävs det att förutsättningarna för omsorgsövertagande i 4–12 är uppfyllda. Inga sanktioner är kopplade till bestämmelsen. I förarbetena till den framhålls vikten av samtyckeslösningar och att så lite ingri- pande insatser som möjligt bör väljas (”den mildeste inngrepps prinsipp”).56 Insatser utan samtycke kan därför bara bli aktuella vid särskilda tillfällen. är det ovanligt med sådana insatser. beslutades fem föräldrapålägg av fylkesnämnderna, och året efter endast två. Den norska regeringen har konstaterat att det finns problem med att få till stånd fungerande insatser när för- äldrarna inte samarbetar, att insatsen är svår att verkställa och att villkoren för insatserna är stränga.57 Den begränsade användningen av föräldrapålägg har diskuterats av en statlig expertutredning. Utredningen bedömde att kraven för pålägg om tillsyn skulle kunna sänkas med hänsyn till barnets hälsa och säkerhet utan att stå i motsättning till konventioner om 56Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (2012) s. 56. 57Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (2014) s. 5. Öppna insatser utan samtycke Vidare föreslog utredningen att fler typer av insatser skulle kunna beslutas mot vårdnadshavarens samtycke. Utredningen skilde mellan tre typer av sådana insatser: kompenserande insatser som borde utökas med insatser för bl.a. stödkontakt och avlastning, kontrollerande insatser som borde utökas med pålägg om att föräldrar med bl.a. missbruksproblem ska lämna urinprov samt komma till tidsbestämda möten eller vara tillgänglig på telefon, och omsorgsändrande insatser som borde bli möjliga för att ge föräldrar evidensbaserad råd och vägledning om hur deras omsorg om barnet kan förbättras.58 Utredningens betänkande remissbehandlades. Av 23 tillfrågade instanser tillstyrkte 17 förslagen om utökade möjligheter till föräldrapålägg. Den norska regeringen skickade ett förslag om kommande lagändringar avseende föräldrapålägg på høring till ett stort antal instanser. Förslaget motiverades dels med hänvisning till utredningens analyser och bedömningar, dels till signaler från professionella och barn som tidigare fått insatser av om att hjälp ofta kommer . Efter att ha tagit ställning till de inkomna svaren lade regeringen fram ett lagförslag som i huvudsak följde förslagen innan. Lagförslaget behandlas av sommaren 2015.59 Enligt den norska regeringen talar för att föräldrar ska kunna åläggas flera hjälpinsatser . Detsamma gäller principen om barnets bästa som bl.a. innebär att barnets intresse ska sättas före föräldrarnas om barnets behov av omsorg och skydd inte är förenligt med föräldrarnas intresse. Om nödvändiga hjälpinsatser inte kan genomföras i sam- verkan med föräldrarna, måste värdet av deras samtycke bedömas i förhållande till barnets behov av trygga uppväxtvillkor och rätt hjälp i rätt tid. konstaterar regeringen att sådana utökade 59Se Innstilling til fra familie- og kulturkomiteen, Innst. 332 L (2014–2015) på webbplats (). Öppna insatser utan samtycke möjligheter kan verka skrämmande på vissa familjer och leda till att färre föräldrar vänder sig till för att få hjälp.60 I lagförslaget om lagändringar följer regeringen den tidigare utredningens indelning av insatser. Följande typer av insatser föreslås kunna beslutas genom pålägg till föräldrar: kompenserande insatser i form av plats i barnomsorg och annan dagverksamhet samt vistelse i besökshem, avlastningsinsats, läxhjälp, fritidsaktiviteter och stödkontakt för barnet, kontrollinsatser: Krav på att föräldrar med bl.a. missbruks- problem ska lämna urinprov samt komma till tidsbestämda möten eller vara tillgänglig på telefon, s.k. meldeplikt, och omsorgsändrande insatser som är professionellt och etiskt för- svarliga och som bygger ett allmänt accepterat kunskaps- underlag. Konkret sägs det handla om olika former av föräldra- vägledning och föräldrastöd som insatser. Pålägg om kontrollinsatser och omsorgsändrande insatser ska få beslutas när det är nödvändigt för att säkerställa att barnet får tillfredsställande omsorg medan pålägg om kompenserande insatser även kan få beslutas av andra skäl. Det framhålls att kontroll- insatser är mycket ingripande och bara ska beslutas i undantagsfall. Dessutom föreslås föräldrapålägg om tillsyn kunna göras när det är nödvändigt för att säkerställa att barnet får tillfredsställande omsorg.61 Regeringen anser att beslut om föräldrapålägg även i fortsätt- ningen ska fattas av fylkesnämnderna. Ett beslut om påläggen ska gälla i högst . Beslut om plats i barnomsorg och annan dag- verksamhet ska inte vara tidsbegränsade medan övriga beslut om pålägg ska gälla i högst ett år.62 Vidare bedömer regeringen att det inte heller fram över ska finnas sanktioner mot föräldrar som inte uppfyller kraven i pålägget. Polishandräckning ska inte vara möjlig för att genomföra pålägget eftersom det enligt regeringens mening inte skulle vara till barnets bästa. I enskilda ärenden kan det dock finnas behov av att klargöra 61Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (2015) s. 17 och 31. Öppna insatser utan samtycke för föräldrar att kan komma att gå mer drastiskt till väga om de motsätter sig ett pålägg.63 Föräldrastöd utan barnets samtycke För barn med allvarlig beteendeproblematik eller som håller på att utveckla sådana allvarliga beteendestörningar kan fylkesnämnden enligt barnevernloven § 4–4 tredje stycket och mot barnets vilja vidta åtgärder i form av ”föräldrastöd”. Insatser i form av föräldra- stöd kan pågå . Sådana insatser kan också, oberoende av barnets vilja, beslutas i samband med utslussning från institution. I detta sammanhang säger lagen inget om att stödet kan beslutas utan vårdnadshavarens samtycke. I förarbeten till bestämmelsen nämns särskilt behandlingsmetoden multisystemisk terapi (MST) som exempel på en relevant föräldra- stödjande insats. Uppgifter om antalet beslut om föräldrastöd utan barnets samtycke saknas.64 Föräldraströd oberoende av barnets vilja omfattas inte av den norska regeringens förslag om utökade möjlig- heter till pålågg till föräldrar. 6.7Utredningens överväganden och förslag Sedan socialtjänstreformen genomfördes har samtyckesprincipen varit grunden för öppenvård. De bestämmelser som finns i nuvarande 22 § LVU, och som tillkom efter socialtjänstreformen, har varit ett sällan använt undantag från den principen. har öppna insatser utan samtycke fått stöd i den juridiska doktrinen inom barnrättsområdet. Sådana insatser kan, i det perspektivet, vara redskap för att överbrygga ett alltför stort gap mellan det stöd som vårdnadshavare och unga samtycker till och de omhändertaganden som i förlängningen kan bli nödvändiga på grund av brister i barns och ungas hemmiljö eller Öppna insatser utan samtycke vid barns och ungas egna beteenden. Inte minst för yngre barn kan öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke ses som redskap för att stärka deras rätt i förhållande till vårdnadshavarna när dessa inte fullt ut tar sitt ansvar för barnen. Flera problem är dock förknippade med att precisera i vilka situationer som öppna insatser utan samtycke kan vara motiverade, vilka konkreta insatser som kan vara relevanta och vilka resultat som dessa kan förväntas leda till. Ytterst handlar dessa problem om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att myndigheter ska få besluta om insatser mot den enskildes vilja, även om dessa är mindre ingripande än ett omhändertagande. har öppna insatser utan samtycke kommit i fokus för politiska diskussioner i och . I har intresset inte varit lika stort, trots de möjligheter som LVU redan ger och de förslag om utvidgade möjligheter som presenterats . Utformningen av öppna insatser utan samtycke skiljer sig åt mellan och , och erfarenheterna varierar en del mellan länderna. Öppna insatser utan samtycke för unga med beteende- problem är relativt ovanliga i båda länderna, liksom de är i . Motsvarande insatser vid brister i barns och ungas hemmiljö är vanligast i , där kommunerna ska besluta om dem i vissa situationer, medan det pågår ett arbete för att öka förekomsten av sådana insatser i . Den grundläggande idén med öppna insatser utan samtycke är dock densamma i de nordiska länderna. I ett första skede förväntas tydligare eller skärpta regler leda till att myndigheter i större utsträckning ställer krav på föräldrar och unga att ta del av vissa stödinsatser som de inte samtycker till. Därefter förväntas föräldrar och unga ta del av stödinsatserna, vilket innebär ett större eget ansvar för att lösa de problem som föranlett kraven och ett ökat samarbete med myndigheter. Resultatet förväntas bli att barnets eller den unges problem avhjälps, att utvecklingen för barnet eller den unge blir mer positiv och att mer ingripande insatser som en placering kan förebyggas. Utöver detta kan öppna insatser utan samtycke också ses som steg på vägen till eller från en placering. De kan tydliggöra för barn, unga och föräldrar vilka möjligheter som samhället erbjuder och i vilken utsträckning det är föräldrars och ungas ansvar att ta del av Öppna insatser utan samtycke dem för att förebygga ett omhändertagande. Omhändertagandena kan då bli mindre oväntade och dramatiska för barn, unga och föräldrar och en del av det ”informella tvånget” vid hot om en placering med stöd av LVU försvinna. Den danska utvärderingen pekar på att öppna insatser utan samtycke riktade till föräldrar också i praktiken kan ge goda resultat, även om det har varit svårt att i större utsträckning uppnå hela det beskrivna syftet. visar de danska erfarenheterna att det finns problem förknippade med att besluta om och genomföra öppna insatser utan samtycke. Det gör att sådana insatser inte får någon större omfattning ens när kommunerna är skyldiga att arbeta med dem. Problemen har att göra med bl.a. föräldrarnas eller den unges samarbete med myndigheterna, möjligheterna till sanktioner om samarbetet inte fungerar och hur effektivt själva stödet är för att avhjälpa problemen. De förelägganden som gjorts till föräldrar i har inte heller alltid efterlevts, trots att de är knutna till särskilda sanktioner. Särskilt svårt tycks det vara att få de öppna insatser utan samtycke som riktas till unga med beteendeproblem att fungera. Öppna insatser utan samtycke är, sammantaget, en komplex fråga som kräver att flera principiella och praktiska omständigheter beaktas. Insatserna kan delas upp i tre typer efter vilka de riktas till och i vilka situationer det sker: öppna insatser för unga till följd av deras eget beteende, öppna insatser för barn vid brister i deras hemmiljö, och öppna insatser för vårdnadshavare vid brister i barns och ungas hemmiljö. Den andra typen motsvarar i huvudsak det som den norska regeringen kallar kompenserande öppna insatser vid brister i barns och ungas hemmiljö medan den tredje typen innefattar det som den norska regeringen kallar kontrollerande och omsorgsändrande insatser. Öppna insatser utan samtycke 6.7.2Öppna insatser utan samtycke för unga till följd av deras eget beteende Utredningens bedömning: Det saknas underlag för en mer genomgripande förändring av nuvarande 22 § LVU, men det finns ett behov av att möjliggöra öppna insatser utan samtycke för unga till följd av deras eget beteende även efter att en placering upphört. Utredningen välkomnar att överväger att se över och uppdatera SOSFS 1997:15 och att ta fram ett kunskapsstödjande material om tillämpningen av nuvarande 22 § LVU. Utredningens förslag: Nuvarande 22 § LVU förs över till ett nytt kapitel om öppna insatser utan samtycke i den nya LVU. Kapitlet ska av proportionalitetshänsyn placeras tidigt i lagen. En ny bestämmelse införs som tydliggör att öppna insatser utan samtycke även kan beslutas vid upphörande av vård genom en placering enligt LVU på grund av eget beteende om barnet eller den unge bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att hindra ett sådant beteende som föranledde placeringen. Begreppet behandlingsplan ska ersättas med genomförande- plan. Trots en begränsad användning fyller möjligheterna till öppna insatser utan samtycke enligt nuvarande 22 § LVU en funktion i förhållande till frivilliga insatser enligt SoL, omhändertaganden enligt LVU och påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Det är angeläget att samhället kan ingripa tidigt och tydligt vid de socialt nedbrytande beteenden hos unga som anges i nuvarande 3 § LVU innan en institutionsplacering är påkallad. kartläggning av hur bestämmelsen tillämpas visar att det kan finnas rimliga förklaringar till att det sker relativt sällan. En majoritet av socialnämnderna uppger att det ofta går att komma tillräckligt långt med insatser som bygger på samtycke. I andra situationer kan den unges problematik ha blivit så svår att ett omhändertagande blir aktuellt så fort får kännedom om den. visar socialnämndernas svar att det finns en bristande kunskap om det verktyg som 22 § LVU utgör. Öppna insatser utan samtycke när bestämmelsen kan och ska tillämpas och vilka positiva effekter som kan uppnås med hjälp av öppna insatser utan samtycke. Nästan hälften av socialnämnderna uppger att de tror att den låga tillämpningsgraden kan bero på att öppna insatser utan samtycke ofta är ett otillräckligt ingripande för att förändra aktuell problematik. Denna inställning har gjort att socialnämnderna har avstått från att fatta beslut med stöd av 22 § LVU. Utredningen bedömer att det finns ett fortsatt behov av bestäm- melsen i 22 § LVU. De syften som regeringen anförde när bestämmelsen infördes är fortfarande giltiga. Till det kommer den koppling som bestämmelsen kommit att få till påföljdssystemet och som regeringen senast framhållit i prop. 2014/15:25 om tydligare reaktioner på ungas brottslighet. Enligt kartläggning var också av socialnämnderna positiva till bestämmelsen medan ansåg att den inte behövs. Utredningen vill starkt instämma i bedömning om att myndighetens vägledning i form av allmänna råd m.m. behöver utvecklas när det gäller nuvarande 22 § LVU. Det finns ett betydande kunskapsbehov inom främst kommunerna om tillämp- ningen av bestämmelsen. Utredningen välkomnar därför att Social- styrelsen överväger att se över och uppdatera SOSFS 1997:15 och att ta fram ett kunskapsstödjande material. Enligt utredningens bedömning är detta den viktigaste förutsättningen för att bestäm- melsen om öppna insatser utan samtycke ska bli mer känd och använd i . I likhet med bedömer utredningen att det saknas underlag för någon mer genomgripande förändring av nuvarande 22 § LVU. Bland annat krävs det ett mer gediget kunskapsunderlag i form av uppföljningsfrågor kring tillämpningen av 22 § LVU till socialnämnderna och sammanställningar av tillämpningen av bestämmelsen för att kunna ta ställning till frågan om eventuella förändringar. En fortsatt relativt restriktiv tillämpning är också rimlig i förhållande till de höga krav som måste ställas på tvångsåtgärder i förhållande till den unges autonomi och rättssäkerhet. Det finns därför inte skäl att sänka kraven för att öppna insatser ska få beslutas enligt bestämmelsen eller att låta fler typer av öppna insatser omfattas av bestämmelsen. Utredningen ser dock ett behov av att möjliggöra öppna insatser utan samtycke för unga till följd av deras eget beteende även efter Öppna insatser utan samtycke att en placering upphört. Det finns tidigare exempel på att den nuvarande bestämmelsen i 22 § LVU har använts på det sättet, men det har inte tydligt framgått av lagen eller dess förarbeten. Utred- ningen bedömer att öppna insatser utan samtycke kan fylla en viktig funktion för att vidmakthålla positiva förändringar som skett . I vissa fall kan det efter avslutad placering också finnas bättre förutsättningar för barnet eller den unge att ta del av de öppna insatserna än med akuta problem som kan antas leda till ett omhändertagande. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att den nuvarande bestämmelsen i 22 § LVU får en annan placering i den nya LVU för att markera att öppna insatser utan samtycke är mindre ingripande än omhändertaganden. I utredningens samlade förslag till ny lag placeras bestämmelsen, av proportionalitetshänsyn, före bestäm- melserna om vård utanför det egna hemmet under . Liksom ska socialnämnden besluta att insatsen ska upphöra när den inte längre behövs och senast när den unge fyller Vidare ska en ny bestämmelse införas som tydliggör att öppna insatser utan samtycke även kan beslutas vid upphörande av vård genom en placering med stöd av LVU på grund av eget beteende, om barnet eller den unge bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att hindra ett sådant beteende som föranledde placeringen. Enligt utredningens bedömning bör det handla om att hindra en återgång till samma beteende som föranledde vården utanför det egna hemmet enligt LVU. Utredningen föreslår också att kravet på behandlingsplan i nuvarande 22 § LVU byts ut mot ett krav på genomförandeplan för öppna insatser utan samtycke enligt LVU. Därmed blir kraven på planer för vård med stöd av lagen mer enhetliga. Beteckningen ”genomförandeplan” är dessutom lämpligare för den del av insatsen som gäller särskilt kvalificerad kontaktperson, som inte i första hand har ett behandlande syfte. Öppna insatser utan samtycke 6.7.3Öppna insatser till barn utan vårdnadshavares samtycke Utredningens bedömning: Dagens begränsning av möjlig- heterna för barn att få öppna insatser utan vårdnads- havares samtycke är problematisk ur ett barnrättsperspektiv. bör få utökade möjligheter att, med stöd av den nya LVU, tillgodose barns behov av öppna insatser om vårdnads- havare inte samtycker till dem och barnet inte kan ansöka om dem. Utredningens förslag: Den nya LVU ska omfatta bestämmelser om att socialnämnden får besluta att den som är ska hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson som avses i 3 kap. 6 b § första stycket SoL om insatsen inte kan ges med samtycke av barnets vårdnadshavare. ska få fatta ett sådant beslut om insatsen bedöms förebygga att barnets hälsa och utveckling skadas på grund av något förhållande i hemmet och det är lämpligt att insatsen ges. beslut får överklagas hos förvaltningsrätten.