sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Figur 8.6 indikerar att problembilden kopplad till bostadsförsörjning har störst koppling till samhällsplanering i kommuner i glesbefolkad region, i förorts- kommuner, i turism- och besöksnäringskommuner, samt i pend- lingskommuner. Figuren pekar vidare på att problembilden kopp- lad till bostadsförsörjning har lägst koppling till samhällsplanering i kommuner i tätbefolkade regioner och i förortskommuner till större städer. storstäderna (n=29; n=6) Större städer (n=28; region (n=5; n=5) region (n=23; n=23) städer (n=18; n=17) Glesbygdkommuner (n=3; (n=26; n=22) kommuner (n=26; n=26) (n=10; n=9) Träffbild - Samtliga kommuner Träffbild - Ej regional planering Första n anger n för samtliga kommuner Andra n anger n för kommuner utan regional planering Om vi ser till de hinder som kommunerna identifierar och som de också kan förväntas påverka genom samhällsplanering, skiljer sig problembilden åt mellan olika typer av kommuner. Nedan redo- visas en sammanställning av de tre största hindren med koppling till samhällsplanering fördelade över SKL:s kommungrupper. Källa: , , bearbetning . Genomgången i föregående avsnitt kan ses som en bakgrund till den problembild eller de antaganden som mer specifikt ligger till grund för våra förslag och bedömningar. Det finns många olika sätt att beskriva och skära problembilden på. Brister i den kommunala fysiska planeringen och planeringen för bostadsförsörjning, Brister i regionala och mellankommunala hänsyn i den fysiska planeringen, samt Brister i samordningen mellan olika typer och system för sam- hällsplanering. Brister i den kommunala fysiska planeringen och planeringen för bostadsförsörjning Genom och det kommunala självstyret har kommuner en självständig ställning att planera för mark- och vattenanvändning. En förutsättning för att strategiskt och ändamålsenligt kunna göra detta är att kommunerna har en god förståelse för kommunens övergripande fysiska strukturer och förutsättningar. Översiktsplanerna utgör det verktyg som är tänkt att lägga grunden för denna övergripande planering. Översikts- planeringen är dock i sig inte juridiskt bindande. Att ansvaret för den fysiska planeringen ligger på 290 olika kommuner utgör en utmaning i sammanhanget. Den fragmentise- rade kommunstrukturen hänger samman med flera potentiella pro- blem. Ett sådant avser kapaciteten att planera. I vår enkät till kommunala chefer för samhällsplanering fick dessa bedöma kommunens kapacitet att genomföra en ändamåls- enlig översiktsplanering. Resultaten från enkäten indikerar överlag att kommunerna bedömer sin kompetens som god och fullt till- räcklig. Dock pekar en majoritet av kommunerna på att de inte uppfattar sig ha tillräckliga resurser för ändamålsenlig översikts- planering. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt. Kapaciteten bedöms genomgående vara bättre i kommuner som har bedömt ett underskott på bostäder. Kommu- ner med större behov av nybyggnation uppger något högre kapa- citet att översiktsplanera. Vad gäller kommunernas kunskap och kompetens för bostads- försörjningsplanering bedöms den i stort som tillfredsställande av kommunerna, dock som sämre än kapaciteten att översiktsplanera. På motsvarande sätt vad gäller översiktsplaneringen bedömer kom- muner att bristen på resurser för ändamålsenlig bostadsförsörj- ningsplanering utgör ett betydande problem. Kapaciteten bedöms genomgående som bättre i kommuner som i Bostads- marknadsenkät har bedömt att kommunen har ett underskott på bostäder och bland kommuner som har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning. Sambandet mellan kapacitet och kommun- storlek är även här mycket tydligt. Större kommuner anser sig ha markant bättre kapacitet att planera för bostadsförsörjning. citeten att planera för bostadsförsörjningen bedöms dock inte som bättre i kommuner med större relativt behov av nybyggnation. storstäderna (n=26) Större städer (n=21) region (n=5) region (n=22) större städer (n=11) kommuner (n=33) Kompetens för att genomföra ändamålsenlig översiktsplanering (Gns=4,2; n=169) Resurser för att genomföra en ändamålsenlig översiktsplanering (Gns=3,2; n=169) Brister i regionala och mellankommunala hänsyn i den fysiska planeringen Utöver frågan kring kommunernas arbete med fysisk planering berör främst vårt förslag om regional fysisk planering frågan om regional och mellankommunal planering och regional hänsyn i den kommunala planeringen. Denna fråga kan i viss utsträckning för- väntas hänga samman med den generella kapacitetsfrågan kring fysisk planering. Antagandet är då att kommuner inte tar tillräcklig regional och mellankommunal hänsyn i sin planering på grund av att de inte kan eller ges kapacitets- eller resursmässiga förutsätt- ningar att göra det. Enkäten till kommunala chefer för samhällsplanering ger visst stöd till denna hypotes. Bristande resurser lyfts i denna fram som huvudskälet till varför mellankommunal samverkan kring fysisk planering inte sker. Att en tredjedel av kommunerna också uppger att de inte har diskuterat eller utrett frågan är en indikation på en möjlig kapacitetsproblematik. Det andra perspektivet kopplat till bristande regionala och mellan- kommunala hänsyn i den fysiska planeringen hänger samman med att kommuner inte vill ta sådana hänsyn eller åtminstone inte prio- riterar att göra det. Att av kommunerna uppfattar att det saknas en politisk vilja i sin eller i andra kommu- ner indikerar att även detta perspektiv är betydelsefullt. Kommu- nerna kan dock endast i begränsad utsträckning förväntas ge en rättvisande bild av detta. Det är svårt att bedöma hur viktigt eller stort detta regionala och mellankommunala planeringsmisslyckande är. Kommuner har i uppgift att redovisa mellankommunala frågor i sina översiktsplaner. En rapport från pekar på att det mellankommunala perspektivet behöver förtydligas i många kommunala översiktsplaner.7 Uppgifter från kan i viss utsträckning bidra till att belysa problemet. lämnade granskningsyttranden över översiktsplaner, för- djupade översiktsplaner och tillägg till översiktsplaner i 79 kommu- ner. I 13 av dessa kommuner hade invändningar mot brist på mellankommunal samverkan. 7 , Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, Rapport 2014:15 s. 35. inga detaljplaner eller områdesbestämmelser med hän- visning till brist på mellankommunal samverkan.8 Andra förklaringar som lyfts fram i samband med datainsamlingen kring varför kommuner inte i tillräcklig utsträckning anlägger ett mellankommunalt eller regionalt perspektiv i sin planering, är att det saknas en tydlig ansvarig part för att samverkan ska ske och att kom- munerna inte är vana vid att samarbeta kring den typen av frågor. Resonemang kring specifika mellankommunala målkonflikter åter- kommer i senare delar i konsekvensutredningen. Brister i samordningen mellan olika former och system för samhällsplanering En central problembild som ligger till grund för vårt uppdrag är det som brukar benämnas som sektoriseringen. Med det avses mer all- mänt att samhällsplaneringen sker i separata stuprör och inte inte- grerat. Det handlar om det institutionella ramverket som sådant – många olika typer av lagar och myndighetsinstruktioner för varje planeringsslag – men också om en splittrad aktörs- och ansvars- struktur. Sammantaget leder en alltför stark sektorisering till bristande samordning mellan å ena sidan fysisk planering och plane- ring för bostadsförsörjning och å andra sidan övrig samhällsplanering, primärt planeringen för transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regional tillväxt. menar exempelvis att det saknas en tydlig koppling till frågor rörande fysisk planering i de regionala tillväxtstrategierna och att det saknas nödvändig kunskap om varandras planeringspro- cesser. påtalar vidare svårigheter att koppla det regionala tillväxtarbetet till kommunens planering om inte kommunerna tyd- ligt redovisar mellankommunala samband i sina översiktsplaner9. Företrädare från – som har intervjuats för konse- kvensutredningen – menar att kommunerna generellt har svårt att lyfta perspektivet kring samhällsplanering, beroende på att de inte har tillräcklig kapacitet, bristande insikt och förståelse för plane- ringssystemen och den ekonomiska planeringen – för att kunna 8Boverket, Plan- och byggenkäten översiktsplanering 2013. 9Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplane- ring, Rapport 2014:15. värdera den regionala och nationella infrastrukturplaneringen. Kom- munernas fokus mot bebyggelseplanering och ofta då i detaljplane- skedet gör de anspråk som den regionala och nationella infrastruk- turen ställer på den kommunala infrastrukturplaneringen svår- hanterlig. Det gäller exempelvis frågan om framkomlighet genom orter där planeringen för infrastruktur och den kommunala fysiska planeringen måste samordnas. Kommunerna själva ser också sektoriseringen som en utmaning. I vår enkät till kommunala chefer för samhällsplanering fick de bedöma i vilken utsträckning som kommunerna skulle behöva ta bättre hänsyn till och samordna sin fysiska planering med annan samhällsplanering (transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regional tillväxt). Av de 163 kommuner som besvarat frågan anser drygt en av tre kommuner att detta tydligt är fallet. Värt att notera är att det inte förekommer några betydande skillnader mellan olika kommuntyper. storstäderna (n=25) Antal svar: 163 Större städer (n=20) region (n=5) region (n=22) större städer (n=11) kommuner (n=30) 8.2.3Befintlig mellankommunal och regional planering Formell regional planering enligt PBL och lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i sker i och i 13 kommuner i . De två planeringsprocesserna skiljer sig dock åt. Utöver dessa processer med nationellt utpekade planeringsorgan har olika aktörer i landet tagit självständiga initiativ till att bedriva olika typer av mellankom- munala och regionala planeringsprocesser kring fysisk planering. Arbetet med en strukturbild i län är ett tydligt exempel på ett mer regionalt samlat grepp kring regional planering. Därutöver sker olika former av mellankommunal samverkan på olika platser och i olika former runtom i landet. En sådan samverkansform är mellankommunala översiktsplaner, vilket exempelvis har tillämpats av och kommuner. Gemensamma intressen kring energi- eller vatten- och avloppsfrågor utgör inte sällan grund för mellankommunal sam- verkan. Det kan exempelvis röra sig om att kommuner ser möjlig- heter att dela på kostnaderna för att ta fram gemensamma vind- kraftsplaner. Samma kostnadsbesparande orsaker ligger till grund för mellankommunal samverkan kring tekniska förvaltningar och nämnder. En generell bedömning är att behovet av mellankommu- nal samverkan inte kommer att minska framgent. Detta gäller även utan lagmässiga förändringar. I vår enkät till kommunala chefer för samhällsplanering fick dessa bedöma i vilken utsträckning som kommunerna sam- verkar med andra kommuner i länet kring fysisk planering på poli- tisk nivå respektive tjänstemannanivå. Utifrån kommunernas svar kan vi utläsa att mellankommunal samverkan kring fysisk planering på tjänstemannanivå uppfattas vara mer utbrett än samverkan på politisk nivå. Kommuner med hög befolkningstillväxt anser sig i högre utsträckning samverka än andra kommuner. På politisk nivå gäller detta särskilt i kommuner med mer än 50 000 invånare. storstäderna (n=25) Större städer (n=19) region (n=5) region (n=22) större städer (n=11) kommuner (n=30) Mellankommunal samverkan på politisk nivå (Gns=2,9; n=160) Mellankommunal samverkan på tjänstemannanivå (Gns=3,7; n=162) Motsvarande fråga ställdes om kommunernas samverkan kring bostadsförsörjningsfrågor. Denna typ av samverkan bedömdes ske i betydligt mindre utsträckning än samverkan kring fysisk plane- ring. Det gäller särskilt på tjänstemannanivå. I flertalet län bedömer inte kommunerna att det sker någon betydande mellankommunal samverkan kring planering för bostadsförsörjning. är det enda län där kommunerna till en övervägande del anser att det sker en samverkan. Viss form av samverkan förefaller ske i Öster- götlands, och län. Samverkan mellan kom- muner kring planering för bostadsförsörjning uppfattas vidare som mer utbredd i kommuner som också samverkar kring fysisk plane- ring, i kommuner med hög befolkningstillväxt, i kommuner med mer än 50 000 invånare samt i kommuner i och i större högskoleorter. 8.2.4Syfte med regional fysisk planering och ökad samordning Vi bedömer att en regional fysisk planering bör syfta till att över- gripande skapa förutsättningar för en socialt, miljömässigt och eko- nomiskt hållbar utveckling. En hållbar utveckling bygger på att prioriteringar och beslut tas utifrån kravet på helhetssyn och att planeringen förmår att göra avvägningar som skapar förutsättningar för långsiktigt hållbara beteendemönster. Vi föreslår att regional fysisk planering ska avse frågor av mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön i länet. Planeringen ska således av- se frågor som behöver behandlas ur ett vidare perspektiv än den en- skilda kommunens. Av detta följer att den regionala planeringen inte ska överta eller inskränka den kommunala planeringen. Den ansvarige aktören ska inte överta några planeringsuppgifter som ankommer på någon annan, exempelvis planering av transportinfra- struktur, vatten- och avloppsförsörjning, bostadsförsörjning och avfallshantering. Den planering vi föreslår ska underlätta den kommunala över- siktsplaneringen och planeringen för bostadsförsörjning genom att bidra till underlag och regionala bedömningar och avvägningar mellan olika nationella och regionala intressen. Den bör vara en målstyrd planering som tillför en helhetssyn och ger uttryck för och synliggör de olika planeringsslagens fysiska genomslag och avtryck. Regional fysisk planering ska handla om strukturella för- utsättningar utifrån ett mellankommunalt och regionalt perspektiv avseende bebyggelse, infrastruktur, anläggningar och andra förut- sättningar för näringslivet, natur och kultur, idrott och friluftsliv. När det gäller behovet av ökad samordning mellan ett antal strategiska planeringsslag bedömer vi att samordningen mellan sektorsvisa planeringar på regional nivå bör stärkas för en bättre och effektivare samhällsplanering och för att skapa förutsättningar för en bättre bostadsförsörjning och hållbar utveckling. Vi föreslår därför att de planer, strategier, program och riktlinjer som upprät- tas inom regional fysisk planering, för regionalt tillväxtarbete, transportinfrastruktur och kollektivtrafik samt över- siktsplanering och planering för bostadsförsörjning ska beskriva hur hänsyn har tagits till och samordning har skett med annan planering. 8.2.5Hur den regionala planeringen kan förväntas mottas av kommunerna Utifrån vår datainsamling är det tydligt att olika län och kommuner inom länen i varierad grad upplever sig som vinnare respektive förlorare av förslaget om en regional fysisk planering. Det har sin förklaring i olika erfarenheter och olika faktiska eller upplevda såväl problembilder som behov av mellankommunal planering och sam- ordning. Det senare är inte minst beroende av de erfarenheter som kommunerna har av mellankommunala och regionala inslag i plane- ringen och av kommunernas funktionella samverkans- och beroende- mönster med andra kommuner i och utanför länet. Utifrån den enkät som vi har genomfört är det tydligt att kommuner har väldigt olika uppfattningar kring behoven av att peka ut en regional aktör med ansvar för att utreda och planera för kommungemensam fysisk planering och planering för bostadsför- sörjning, samt samordna översiktlig planering inom länet. av de kommuner som har svarat på frågan i enkäten ställer sig övervägande positiva och ställer sig övervägande negativa till att det behovs en utpekad aktör regionalt. storstäderna (n=24) Antal svar: 160 Större städer (n=20) region (n=5) region (n=22) större städer (n=11) kommuner (n=29) Värt att notera är att skillnaderna i attityder mellan olika kommun- typer är små. En övergripande hypotes kring varför kommunerna ställer sig olika positiva till regional planering är att kommunernas specifika utmaningar och problembilder är unika och upplevs skilja sig åt från kommun till kommun. Kommunerna anser sig ha olika mycket att vinna på regional planering. Ett undantag är kommuner med större städer och med en befolkning större än 100 000 invånare samt större högskoleorter, som ställer sig tydligt mer kritiska till förslaget. En huvudorsak till undantaget kan vara att dessa städer anser sig ha minst att vinna på att få ta del av kunskap och perspektiv från en regional aktör och från andra kommuner i planeringen. De anser sig i högre utsträck- ning ha tillräcklig kapacitet själva för att planera ändamålsenligt. Utifrån konsekvensutredningens datainsamling framkommer att dessa kommuner ofta har en självbild som självtillräcklig och att de i större utsträckning har något att erbjuda sin omgivning än vad omgivningen har att erbjuda kommunen i termer av fysisk plane- ring. Analogt till detta, men kanske mer intuitivt uppenbart för berörda aktörer, har mindre kommuner och kommuner med en svagare befolkningsutveckling mer att vinna på att det regionala perspektivet stärks och att bebyggelseplaneringen bättre kopplas samman med infrastrukturplanering så att regionens attraktivitet stärks. Det kan bland annat ske genom att goda kommunikationer till större tätorter i regionen möjliggör för personer att bosätta sig i mindre kommuner med korta pendlingstider. Liknande resone- mang lyfts från olika håll att många kommuner – företrädelsevis de med mindre resurser, befolkningsminskning, åldrande befolkning etc. – har att vinna på att ha ett regionalt fysiskt perspektiv på hur offentlig service kan tillhandahållas på ett rationellt och kostnads- effektivt sätt. Utifrån vår utredning och analys förefaller det dock inte finnas något generellt samband mellan kommunernas syn på behovet av en regionalt utpekad aktör och deras befolkningsutveckling eller hur mycket kommunerna samverkar kring fysisk planering eller bostadsförsörjning. Det indikerar att det sannolikt finns andra eller mer specifika faktorer som kan förklara attitydskillnaderna. Kommunens specifika funktionella samverkansmönster med andra kommuner skulle kunna vara en sådan faktor, dvs. att kommuner i olika utsträckning uppfattar det som meningsfullt att samverka med varandra med utgångspunkt i länet som administrativ indel- ningsgrund. En medelstor kommun i med starkt växande befolkning och underskott på bostäder ifrågasätter exempelvis länet som utgångspunkt för planeringen på följande sätt. Varför utgå från länsindelning när man pratar region? Vår region spänner över tre län vad det gäller arbetsmarknad, bostadsmarknad och infrastruktur. Det hade varit bättre med en funktionell indelning. Dessa funktionella samverkansmönster borde då i viss utsträckning sammanfalla med de regionala variationerna i attityder till regional planering. I figur 8.13 redovisas en karta som på övergripande nivå visar på skillnaderna mellan länen. De kommunala attityderna till regional fysisk planering varierar mellan ett genomsnittligt värde på 2,0 för och och 4,3 för län. 8.2.6Marginaleffekten av föreslagen lag jämfört med befintlig regional och mellankommunal planering En konsekvensutredning ska utreda de konsekvenser som förväntas följa av en reform, dvs. För att kunna göra det behöver utredningen resonera kring skillnaden mellan de effekter som förväntas uppnås med förslagen jämfört med de effekter som förväntas uppnås i alla fall. Eftersom regionplanering och andra typer av regional och mellankommunal fysisk planering redan bedrivs på olika platser i landet bör därför det förväntade scenariot med regional fysisk planering ställas mot det förväntade scenariot med befintliga lagar. Eftersom graden av mellankommunal sam- verkan skiljer sig åt från kommun till kommun och graden av regional och mellankommunal planering skiljer sig från län till län blir dessa resonemang svåra att genomföra. För att ändå förhålla sig till detta förhållande redogör vi nedan för de övergripande tanke- gångarna kring marginaleffekten. Påverkan av föreslagen lag om regional fysisk planering på , som har längst erfarenhet av regionplanering, bedöms överlag som små. Skillnaderna i uppgifter rör sig primärt om bostadsförsörjningsuppgiften. Denna bedöms bli tydligare för och bedöms därmed kunna få en högre prioritet i plane- ringsarbetet. Föreslagen lag bedöms medföra betydande förändringar för regionplaneringen i . från- tas uppgiften, som i stället åläggs Västra (). Förslaget kan leda till en osäkerhet hos involverade aktörer i . Vi har inte gjort någon fördjupning kring hur Västra Götalands- regionen kan tänkas välja att hantera uppdraget, exempelvis kring vilken roll som länets fyra kommunalförbund förväntas få. Det kan tyckas rimligt med hänsyn till det arbete som kommunalförbunden redan bedriver kring mellankommunal planering, att det arbetet blir utgångspunkt för en länsvis planering. En sådan utveckling skulle följa det tillvägagångssätt som kännetecknar kommunalförbundens roll i övrig länsplanering i . Det blir med utredningsförslaget fullt möjligt att bedriva delregional planering inom ramen för den länsvisa. På de platser där det i varierad grad sker regional och mellan- samordning och samverkan kring fysisk planering bedöms de marginella skillnaderna bli olika beroende på den befint- liga omfattningen på planeringsarbetet. I län uppfattas mer- parten av föreslagen lag om regional fysisk planering redan hanteras inom ramen för strukturbildsarbetet, förutom uppgifterna gällande bostadsförsörjning. Arbetet bedöms därför kunna stärkas genom att läns landsting, , får ett tydligare och mer legitimt uppdrag. Vi bedömer att detta underlättar dialogen med kommu- nerna, men också stärker arbetet och dess status internt inom organisationen. Motsvarande resonemang lyfts fram på andra platser. Östergöt- lands läns landsting (Region ) bedömer att en lag om regional fysisk planering skulle innebära ett tydligare och mer legi- timt uppdrag, både i relation till kommunerna, men kanske framför allt i relation till politiken. Det senare bedöms som betydelsefullt, då det befintliga regionala greppet kring frågorna endast upplevs ske tjänstemannavägen. Ett lagstadgat uppdrag bedöms som viktigt för att få igång en politisk process. För de län där det inte bedrivs någon planering, bedöms margi- naleffekten bli mer påtaglig. Men även här kommer effekten att variera mellan länen med hänsyn till att i vissa län har ett arbete med att anlägga ett fysiskt planeringsperspektiv på det regionala utvecklingsarbetet påbörjats, medan andra län bedöms ha en längre startsträcka. 8.3Om den regionala fysiska planeringens förväntade påverkan och logik Utifrån tidigare förda resonemang är det inte möjligt med hänsyn till bristen på tillgänglig evidens, att kvantifiera eller värdera effek- terna av en regional fysisk planering och en ökad samordning mellan planeringsslagen. Utifrån vår datainsamling och våra analy- ser har vi utvecklat en övergripande figur, som sammanfattar hur målbilden om en regional fysisk planering logiskt sett hänger sam- man med de uppgifter som berörda aktörer får i förslaget om lag om regional fysisk planering. Vi anser att det är betydelsefullt att tydliggöra logiken för för- slagens förväntade konsekvenser för att därefter bedöma rimlig- heten i de antaganden vi har gjort och konsekvenserna av förslagen. Den kausala modell som vi presenterar nedan är i sig en grov förenkling, där många av de mer processuella värdena av att delta i planeringen inte återges. Detsamma gäller för hur den regionala fysiska planeringen påverkar och påverkas av sitt institutionella sammanhang. Med dessa förbehåll presenteras modellen följt av resonemang och exempel från datainsamlingen.