sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen Betänkande av Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att låta en särskild utredare analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen utöver den tillsyn som utövas (dir. 2013:58). Uppdraget skulle redovisas . beslutade regeringen enligt tilläggsdirektiv (dir. 2014:49) om att låta utredaren överväga hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ges bättre förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag. förlängdes utredningstiden till . Vid sammanträde beslutade regeringen att förlänga utredningstiden ytterligare till (dir. 2015:8). förordnades generaldirektör som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen har tjänstgjort departementssekreterare , kansliråd , kansliråd , rättsakkunnig och rättsakkunnig . Som experter i utredningen har tjänstgjort utredare , chefsjurist , departementssekreterare , rättslig specialist , rättschef , förbundsjurist och jurist . förordnades utredaren som sekreterare i utredningen. förordnades hovrättsassessorn som sekreterare i utredningen. Utredningen får härmed överlämna betänkandet SOU 2015:46 Skapa tilltro – generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen. Uppdraget är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ 1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ............ 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1980:995) om skyldighet för och att lämna uppgifter till andra 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1173) med instruktion för ...... 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för ............. Utredningens uppdrag och arbete................................. Socialförsäkringsområdet i korthet................................ 3.1.1 Områdets omfattning .................................................. 3.1.2 Vilka myndigheter förvaltar socialförsäkringen? 3.1.3 Vem omfattas av den svenska socialförsäkringen?..... 3.2Ekonomisk trygghet vid sjukdom, funktionsnedsättning och för familjer och barn......................................................... 3.3Ekonomisk trygghet vid ålderdom och ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten .............. Pensionsgrundande inkomst (PGI) ............................ 3.3.3 Myndigheterna inom området ekonomisk trygghet vid ålderdom .................................................. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) ............................ 3.4.1 ISF:s uppdrag och organisation................................... Vad är tillsyn? Inledning och bakgrund .......................................................... Det oklara tillsynsbegreppet........................................ Går tillsynen att definiera?...................................................... 4.2.1 En översikt över olika tillsynsbegrepp........................ Slutsatser om tillsynsdefinitioner................................ Vad är reguljär tillsyn?............................................................. 4.3.1 Är det en självständig granskning?.............................. 4.3.2 Är det rättslig granskning? 4.3.3 Är det en kontinuerlig tillsyn?..................................... 4.3.4 Finns det ett avgränsat tillsynsområde? 4.4 Tillsynens innehåll ................................................................... 4.4.1 Är tillsynen generell eller klagomålsbaserad? 4.4.2 Är det tillsyn av privat eller offentlig verksamhet? 4.5 Annan granskning och utvärdering ........................................ Politikens effekter - utvärdering.................................. Insyn och uppföljning .................................................. 4.6Vad säger forskningen om behovet av tillsyn och 4.6.1 Granskningen är en funktion för 4.6.2 Granskning för legitimitet och effektivitet i 4.6.3 Granskning som en maktdelningsfunktion ................ 4.6.4 För- och nackdelar med tillsyn, granskning och Fyra syften med tillsyn ............................................................ Tillsyn av statlig verksamhet........................................ Tillsyn av statlig verksamhet är vanligt förekommande ........ 5.1.1 Tillsyn över i huvudsak statliga tillsynsobjekt ............ 5.1.2 Tillsyn där statliga tillsynsobjekt ingår bland andra typer av tillsynsobjekt ........................................ Ingripandemöjligheter mot statliga myndigheter .................. 5.2.1 Ingen samordning av ingripandemöjligheterna .......... 5.2.2 Exempel på befintliga ingripandemöjligheter ............. 5.2.3 Vite mot staten när det finns särskilda skäl ................ Tillsyn och intern kontroll ...................................................... 5.3.1 Intern styrning och kontroll – ett sätt för myndigheterna att följa upp effektivitet och 5.3.2 Egenkontroll som metod ........................................... 5.3.3 Intern granskning är inte samma sak som tillsyn ..... Tillsynen som ett styrmedel för regeringen......................... 5.4.1 Tillsyn är en del av en förvaltningsmodell med 5.4.2 Enmyndighetsreformerna kan påverka behovet av Principiell kritik mot tillsyn över statliga myndigheter ...... 5.5.1 Kritik mot generell tillsyn ......................................... 5.5.2 Kritik mot tillsyn i form av klagomålshantering ...... Slutsatser om tillsyn av statlig verksamhet .......................... Nuvarande tillsyn och granskning på 6.1Bakgrunden till den nuvarande reguljära granskningen 6.1.1 Tillsynen på socialförsäkringsområdet 1910-2005 ... 6.1.2 Tillsynens funktion, kontroll eller ledning? Inspektionen för socialförsäkringen .................................... Utredningen 21+1 ->2 ............................................. 6.2.4 Innehållet i enskildas klagomål till ISF ..................... 6.3.2 Justitiekanslern – ”statens jurist” .............................. 6.4 Övrig tillsyn och granskning ................................................ 6.4.1 – en del av kontrollmakten .............. 6.4.2 granskning av ISF............................ 6.5 Interna kontroll─ och kvalitetssystem ................................. kontroll- och kvalitetsarbete .... kontroll- och kvalitetsarbete .............. Flera aktörer som granskar.................................................... 6.6.1 Extraordinär och reguljär tillsyn................................ 6.6.2 Flera funktioner för granskning är en del av Behovet av utökad tillsyn inom 7.1.1 tankar om socialförsäkringens behov av Förtroende och legitimitet .................................................... 7.2.1 Förtroendet är en del av uppdraget ........................... 7.2.3 Självständighet i tillsynen ger ökat förtroende ......... Bemötande och ingrepp i människors liv ............................. 7.4Tillsyn som en del av insynen på 7.5.1 Ett regelverk med mycket bedömningar ................... 7.5.2 Ett komplicerat regelverk medför höga krav på information och service.............................................. Möjligheterna att få sin sak prövad i domstol ...................... Är nuvarande tillsyn tillräcklig? 7.7.1 Skäl som talar för tillsyn inom 7.7.2 Behov av generell tillsyn............................................. 7.7.3 Behov av klagomålshantering..................................... 7.7.4 Kan den befintliga strukturen användas för att fylla behovet av tillsyn? Flera starka skäl för en utökad tillsyn................................... Rättsskipning och tillsyn ........................................... Olika vägar att framföra missnöje ........................................ Skillnader mellan tillsyn och rättsskipning .......................... Förvaltningslagen och myndighetsutövning........................ Myndighetsutövning och tillsyn........................................... Hur handläggningen av tillsynsärenden kan utformas........ 8.6.1 Modell ett - utvalda ärenden handläggs .................... 8.6.2 Modell två - samtliga ärenden utreds ........................ 8.6.3 Modell tre – en oreglerad utredningsskyldighet ...... 8.7Klagomål från enskilda som kan prövas av en Allmänna krav på handläggning av ärenden.............. Allmänna krav på dokumentation ............................. Tolk, översättning och val av språk........................... 8.7.11 Underlåtenhet att handla ........................................... Allmänt om sekretess ............................................................ Vad är en allmän handling? Sekretess mellan myndigheter ................................... Överförd sekretess mellan myndigheter ................... Sekretess för uppgifter som enskilda lämnar till Allmänt om rättsligt skydd för personuppgifter ................. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet .. Utökad tillsyn behövs............................................................ 10.2.1 Utökad generell tillsyn på 10.2.2 En självständig klagomålshantering........................... ISF bör utöva den utökade tillsynen..................................... 10.3.1 ISF:s tillsynsuppdrag .................................................. 10.3.2 ISF:s behov av att samverka med andra 10.4.1 Tillsyn enbart över myndigheterna............................ 10.4.2 Tillsyn över handläggande myndigheters Hantering av klagomål........................................................... 10.5.2 Gränssnitt mot annan tillsyn, granskning och Åtgärdsmöjligheter i generell tillsyn och 10.6.1 ISF ska kunna uttala kritik ........................................ 10.6.2 Uppföljning av kritik/redovisning av vidtagna 10.6.3 Ska uttalande av kritik och förelägganden gå att Återrapportering och uppföljning av tillsyn ........................ 10.7.1 ISF:s spridning av resultaten från tillsynen .............. 10.7.2 Verka för att brister i författning avhjälps................ Personuppgifter, informationstillgång och sekretess.......... 10.8.2 Informationstillgång i form av direktåtkomst till Det allmänna ombudet för socialförsäkringen .............. Det allmänna ombudet ................................................. 11.2.1 Ombudets uppdrag .................................................... 11.2.2 Ombudets nuvarande arbetsformer .......................... förslag på hur ombudet kan stärkas....................... 11.3.1 Fristående försäkringsombud och lotsar .................. 11.3.2 Ett förstärkt allmänt ombud...................................... Vilka hinder möter det allmänna ombudet? 11.4.1 Varför behövs ett allmänt ombud?............................ 11.4.2 Vad behövs för att få fram fler prejudikat?............... Ombudets legitimitet och organisatoriska hinder............... Det allmänna ombudet behöver stärkas och utvecklas ....... Förslag för det allmänna ombudet .............................. Ett förstärkt allmänt ombud ................................................. Det allmänna ombudets uppdrag .......................................... Förslag på organisatorisk placering ...................................... 12.3.1 Det allmänna ombudet bör placeras utanför 12.3.2 Ingen egen myndighet ................................................ 12.3.3 En särskild beslutsfunktion hos ISF.......................... 12.3.5 Tiden för inträde i processen ..................................... Personuppgifter, informationstillgång och sekretess .......... Det allmänna ombudets behov av resurser........................... Konsekvenser av förslagen......................................... En utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet ............... 13.2.1 Effekter av den föreslagna tillsynsfunktionen .......... 13.2.2 Antalet klagomål......................................................... 13.2.3 Ekonomiska konsekvenser......................................... 13.2.4 Konsekvenser för jämställdhet och integration ........ 13.2.5 Konsekvenser med anledning av EU ......................... Ett förstärkt allmänt ombud ................................................. 13.3.1 Effekter av förslagen om ett förstärkt allmänt 13.3.2 Ekonomiska konsekvenser......................................... 13.3.3 Konsekvenser för jämställdhet och integration ........ 13.3.4 Konsekvenser med anledning av EU ......................... 13.3.5 Konsekvenser för brottsligheten ............................... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ..................................................... Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Myndigheter som utövar tillsyn över statlig Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet lämnar i detta betänkande ett antal förslag om en utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet. Förslagen gör det möjligt för Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) att bedriva generell tillsyn och att handlägga klagomål från enskilda. Utredningen lämnar även förslag på organisatoriska och processuella förändringar avseende det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Syftet med förslagen är att stärka tilltron till socialförsäkringens administration och regelverk. En utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Reguljär tillsyn är en självständig rättslig granskning som utförs kontinuerligt och har ett avgränsat område att granska. Utredningen använder begreppen generell tillsyn och klagomålshantering. Tillsynen har på ett övergripande plan fyra syften: –att göra det möjligt för medborgarna att utkräva ansvar från politiker och förvaltning, –att förebygga felaktigheter i förvaltningen och bidra till ökat lärande, –att ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen och –att vara en funktion för allmänhetens insyn i verksamheterna. Det finns ett behov av utökad reguljär tillsyn inom socialförsäkringsområdet. ISF bedriver systemtillsyn över , delar av och delar av . Vad gäller en enskild som vill ha sitt klagomål granskat av en tillsynsmyndighet kan denna vända sig till JO eller JK. Därutöver finns interna kontroll- och kvalitetssystem. Utredningen bedömer dock att ingen av de nuvarande funktionerna för granskning kan fylla det behov av tillsyn som finns på socialförsäkringsområdet. Utredningen bedömer också att ISF:s nuvarande systemtillsyn begränsar myndigheten i dess tillsynsuppdrag på ett sätt som inte är helt ändamålsenligt. ISF bör därför få ett utökat tillsynsuppdrag. Generell tillsyn och klagomålshantering hos ISF Utredningen föreslår att ISF får ett utökat tillsynsuppdrag genom att begreppet systemtillsyn byts mot tillsyn i myndighetens instruktion. Enligt utredningens förslag ska ISF:s tillsynsuppdrag syfta till att undersöka om den verksamhet som granskas följer det regelverk som ska tillämpas. I den föreslagna tillsynen ingår generell tillsyn och klagomålshantering. Förslaget innebär att det vidgade uppdraget läggs till inspektionens befintliga uppgifter. Den befintliga systemtillsynen ingår som en del i det utökade uppdraget att bedriva generell tillsyn. Den utökade tillsynen i form av generell tillsyn och klagomålshantering bör ha samma omfattning som ISF:s nuvarande systemtillsyn vad gäller gränsdragning mot andra verksamheter. För en väl fungerande socialförsäkring krävs samverkan med bland annat arbetsmarknadsområdet, hälso- och sjukvård och socialtjänst. ISF får därför i uppdrag att i sin tillsyn samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens tillsynsverksamhet, på samma sätt som i myndighetens nuvarande uppdrag. ISF:s tillsyn ska även omfatta tillsynsobjektens samverkan med varandra. Tillsynens syfte är att förebygga felaktigheter och att bidra till utveckling och lärande, inte att peka ut enskilda befattningshavare. ISF:s tillsyn ska därför utövas över myndigheter och inte över enskilda tjänstemän. Viss allmän rådgivning är en del av tillsynsuppdraget. ISF bör dock inte ge konkreta råd om hur tillsynsobjekten ska ändra verksamheten. Utredningen bedömer att förvaltningslagens bestämmelser om myndigheters skyldighet att ge råd och service täcker behovet av att kunna ge råd och stöd i tillsynen. Eftersom det primära syftet med klagomålsfunktionen är att skapa tilltro till socialförsäkringen samt att vara en självständig instans för de försäkrade att vända sig till förordas en klagomålshantering som innebär att samtliga ärenden handläggs och att beslut kommuniceras med dem som klagat. Klagomål från enskilda ska enligt utredningens förslag utredas i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. ISF bör få möjlighet att lämna över klagomål till andra tillsynsmyndigheter samt att ta emot klagomål från andra tillsynsmyndigheter. Det är inte säkert att den som vänder sig till ISF vill att tillsynsobjektet ska få ta del av klagomålet och ISF bör därför iaktta försiktighet vid överlämnade av ärenden till tillsynsobjekten. ISF ska i sina tillsynsbeslut kunna rikta kritik mot tillsynsobjekten. Kritiken ska framföras till tillsynsobjekten och följas upp av ISF. ISF bör även kunna förelägga tillsynsobjekten att redovisa vidtagna åtgärder. ISF:s tillsynsbeslut bör inte kunna överprövas eftersom de inte är bindande. Att resultatet av tillsynen sprids är en viktig del av tillsynen som en funktion för både ansvarsutkrävande och insyn. ISF ska sprida resultatet av tillsynen i en årlig rapport. ISF bör även ges i uppdrag att verka för att brister i författning avhjälps. I anslutning till förslagen om en utökad tillsyn finns också ett antal överväganden som gäller integritet och sekretess. Den i SOU 2014:67 föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter för ISF kan enligt utredningen ligga till grund för personuppgiftsbehandlingen med ISF:s utvidgade tillsynsuppdrag. ISF har vidare ett behov av att i klagomålshanteringen kunna behandla personuppgifter utan krav på samtycke från den enskilde. Klagomålshanteringen behöver en egen ändamålsbestämmelse i den föreslagna lagen. För att ISF ska kunna bedriva sitt arbete effektivt behöver myndigheten ha tillgång till socialförsäkringsdatabasen genom direktåtkomst. Om det inte är möjligt att åstadkomma kommer tillsynen att kräva en större arbetsinsats från såväl tillsynsmyndighet som tillsynsobjekt. Skyddet för uppgifter som lämnas från enskilda till ISF i klagomålshanteringen behöver stärkas. En ny bestämmelse med detta innehåll föreslås i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det allmänna ombudet för socialförsäkringen En myndighet kan inte överklaga sina egna beslut. När () fanns, kunde myndigheten överklaga de allmänna försäkringskassornas beslut och uppträda som part i domstol. Efter omorganiseringen av till en myndighet försvann denna möjlighet. Lösningen blev att inrätta det allmänna ombudet för socialförsäkringen, som har till uppgift att överklaga beslut från och i syfte att få fram vägledande domstolsavgöranden. Det är endast ombudet som kan få prövat om eller är för generösa i sin tillämpning av socialförsäkringen. Ombudet kan nämligen överklaga beslut både till fördel och till nackdel för den enskilde. framgår inte syftet med ombudet i författning. Utredningen föreslår att syftet med ombudets uppdrag ska framgå av socialförsäkringsbalken. Inom socialförsäkringsområdet finns det ett behov av prejudikatbildning, både på nationell nivå och på EU-nivå. har det allmänna ombudet fått prövningstillstånd i två mål i . Det allmänna ombudet har således inte bidragit till rättsutvecklingen i någon större omfattning. Utredningen ser att det finns behov av organisatoriska och processuella förändringar för att ombudet ska stärkas i sin funktion. Förslag på organisatoriska förändringar Ombudet är organisatoriskt placerat hos . För att garantera ombudets självständighet gentemot och föreslår utredningen att det allmänna ombudet i stället ska placeras hos ISF som en särskild beslutsfunktion. Ombudet ska ha ett eget kansli hos ISF och ansvarsfördelningen mellan ombudet och ISF ska regleras i myndighetens instruktion. Ombudets anställning bör vidare tidsbegränsas. Ombudet får också bestämma att någon tjänsteman vid ombudets kansli får utföra ombudets uppgifter när ombudet är förhindrad att göra det. Tjänstemän vid ISF kan också företräda ombudet i domstol. Vidare ska det allmänna ombudet i ISF:s årliga rapport lämna en samlad redogörelse över verksamheten och ombudets viktigaste iakttagelser . Förslag på processuella förändringar En förklaring till att de mål det allmänna ombudet driver sällan når ända fram till är att de ”fastnar” i underinstanserna. Enligt förvaltningsprocessrättsliga regler får en part bara överklaga ett avgörande om det har gått parten emot. Ombudet får framgång med sina överklaganden i underinstanserna och kan sedan inte överklaga avgörandet vidare. En annan begränsning i överklaganderätten är att ombudet inte kan komma in senare i processen, till exempel när målet är på väg till kammarrätten, utan ombudet måste vara med som part redan i förvaltningsrätten. När RFV fanns kunde myndigheten välja i vilken instans den skulle träda in i processen. Genom att förändra reglerna för överklaganderätten ser utredningen att målen kan komma vidare till nästa instans och ombudet ges bättre processuella förutsättningar för sin verksamhet. I förvaltningsrätten finns det i normalfallet två parter, den försäkrade som klagar och eller som motpart (tvåpartsförfarandet). Om ombudet väljer att överklaga ett beslut av eller får det till följd att myndigheterna kan vara parter i målet. Utredningen föreslår att det ska införas ett trepartsförfarande. I ett mål ska den försäkrade, /och ombudet kunna vara parter. Förslaget innebär att det alltid kommer att finnas någon part som representerar det allmänna som kan överklaga vidare. Trepartsförfarande finns i mål om kameraövervakning. Utredningen föreslår även att ombudet ska kunna välja i vilken instans han eller hon ska träda in i processen. Ombudet behöver alltså inte börja med att överklaga ett beslut från eller utan kan välja att i stället överklaga ett avgörande från förvaltningsrätten eller kammarrätten. Personuppgifter, information och sekretess Ombudet har behov av att behandla personuppgifter. Den i SOU 2014:67 föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter för ISF kan enligt utredningen ligga till grund för personuppgiftsbehandlingen om ombudet får en egen ändamålsbestämmelse. Ombudet har vidare behov av delar av socialförsäkringsdatabasen för sin handläggning. För ett effektivt arbetssätt bör ombudet medges direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen. Ombudets sökmöjligheter bör dock begränsas. Ombudet har också behov av åtkomst till information från myndigheter, arbetsgivare, uppdragstagare med flera. För att skydda personuppgifter behöver offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ändras. Sekretess gäller hos Försäk- ringskassan, Pensionsmyndig- heten, det allmänna ombudet för socialförsäkringen och domstol för uppgift om en enskilds häl- sotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftning om lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)