sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — Behovet av samverkan mellan BUP och skolan är stort och sjukhuslärarna är ofta ”bryggan” mellan BUP/föräldrar och skolan. Utmaningen för pedagogerna på BUP är vilkens sida de står på. De är anställda i elevhälsan men jobbar på uppdrag från BUP/föräldrarna. Elevhälsan jobbar på uppdrag av rektor. BUP:s personal vill ofta att pedagogerna skall försöka styra verksamheten, t.ex. att uppmana rektor att de måste anställa en assistent etc. Rektorerna reagerar om personal ”skriver dem på näsan” om vad de skall göra. Problemet är inte lika tydligt inom . Där ses skolan mer som en egen verksamhet, den ”friska” verksamheten för patienten/eleven. En helt annan utmaning är att få alla sjukhus att söka pengar för den särskilda undervisningen. De som söker bidrag får det. beviljas 42 sjukhus bidrag, men det finns flera i landet. Vilken verksamhet har dessa för eleverna? Hur sköts undervisningen på de sjukhus som söker pengar? Har de byggt in egna modeller som kan vara viktiga att belysa och om möjligt lära av? Tillspetsat kan man i så fall fråga sig om de uppfattar SIS-medlen som en motverkande faktor i sammanhanget och därför inte söker medel. Innehållet i ansökningar och redovisningar Ett flertal informanter menade att ansökningsformulären gällande ansökan och redovisning inte var särskilt välformulerade, innehålls- rika, funktionella eller pedagogiskt användbara. förfarandet mycket tid, vilket man ifrågasätter nyttan av. Det finns inte så mycket innehåll i dokumenten och beskrivningarna är tämligen lika formulerade även om de kvantitativt särskiljer sig. Det är sällan något innehåll som sticker ut. Hanteringen bedöms av en källa som ”waste of time”. En viss skillnad tycker man sig se i pedagogiskt hänseende när pedagogerna själva skriver innehållet. Vidare uppfattas inga tydliga specialpedagogiska ansatser i dessa formulär. Man ifrågasätter om SPSM verkligen ska ha ett slags bedömande och kontrollerande uppdrag. Några informanter menar att det finns en viss frustration inom SPSM med detta granskade uppdrag. En representant för en skolhuvudman menade att sjukhusskolorna bör ha ett systematiskt kvalitetsarbete, och denne efterlyste en mall som beskriver t.ex. visioner, roller, målbeskrivningar, utvecklingsområden och pedagogiska utvecklingsområden. Detta skulle dels tydliggöra arbetet, dels vara till stöd och inspiration mellan sjukhusskolorna. Ett annat sätt att se på innehållet är huruvida SPSM ställt relevanta frågor om vad och hur medlen använts. Som man frågar får man svar, menar en informant. Här återstår ett utvecklingsarbete för att kunna redovisa effekter av medlen. Skulle man ställa skarpare frågor kanske det kommunala ansvaret för verksamheten skulle öka. Under intervjuerna framkom ett flertal förslag på den framtida medelshanteringen och särskild undervisning på sjukhus. Nedan nämns några. 1Ett förslag för att nå en nationell likvärdighet är att fördela medlen utifrån ett nyckeltal beräknat på befolkning/region. BUP jobbar på ett annat sätt, där handledning kring hur elevernas undervisning kan skötas i hemskolan blir alltmer efterfrågad. Det innebär att dominerande begrepp, antalet elever och elevdagar måste ses över. SKL skulle kunna utgöra samverkanspart i denna fråga. 1Fördelningen skulle kunna rationaliseras genom att läggas på ett ställe, t.ex. under statbidragsavdelningen och handla om resursfördelning, ej om pedagogiska överväganden. 2Det finns en risk att de pedagogiska diskussionerna inte kan hållas levande på de små enheterna, varför detta bör stimuleras. 3Ett gemensamt utvärderingssystem för sjukhusskolan i borde skapas. Detta inte som kontroll, utan mer som ett sätt att styra utvecklingen av denna form av skola. I vissa intervjuer framkom att det vore bra om det ges täckning för sjukhuslärarnas tjänster. Det bedöms inte utgöra en så stor kostnad för staten. I kärva ekonomiska lägen, uppstår diskussion om verkligen alla pedagoger behövs inom sjukhusundervisning. Kunskapen och intresset för sjukhusundervisning anses generellt sett vara mycket låg bland politiker och tjänstemän inom kommunerna. Om en modell av full behovstäckning (löner) väljs skulle en tydligare utvärderingsmall krävas över hur verksamheten bedrivs, även om de intervjuade respondenterna inser svårigheten med detta då det historiskt fördelats pengar utan krav på redovisning. Många sjukhusskolor är uppbyggda efter ett gammalt system. Ett alternativ till detta är ett ordentligt omtag som citatet nedan speglar: ”Börja med ett blankt ark och fråga sig följande: Vad kan sjukhusundervisningen bidra med? Hur är den när den är som bäst? Hur bygga en organisation som stödjer det arbetet (I 12, personlig kommunikation ).” Den särskilda undervisningen på sjukhus befinner sig i ett gräns- land mellan bl.a. psykologi, pedagogik, medicin och specialpedagogik, vilket är ett dilemma. Därtill kommer den organisatoriska tillhörigheten. Nedan sammanfattas de, enligt oss, viktigaste innehållsfrågorna för utredningen från vårt empiriunderlag. Vi kan konstatera att handläggningsprocessen förändrats och förbättrats under de granskade fem åren. Från att ha varit ansökningar med enbart ekonomiska äskanden utan redovisningar till att vara ansökningar med krav på innehållsredovisningar och i vissa fall uppföljningsbesök på sjukhusen. Genom den regionala förankringen har goda kontakter med sjukhus och skolhuvudmän skapats. Vi kan också konstatera att SPSM har kriterier för medelsfördelningen och att det föreligger en levande debatt och utveckling av frågan om särskild undervisning på sjukhus. Underlagen för bedömningar har förbättrats under dessa fem granskade år. Om man utgår från regleringsbrevet kan det konstateras att SPSM uppfyller den återrapportering som där krävs (av ekonomisk art). Det stora problemet vi ser är att organisationen visar tröghet i praktisk handling. Den fundamentala frågan att först ta ställning till gällande SIS-medlem för sjukhusundervisning är vem som ska ansvara för medels- fördelningen. Vi ser följande fyra möjliga alternativ: SPSM i nuvarande form. SPSM, men genom statsbidragsavdelningen. Medelsfördelningen i nuvarande form i SPSMs regi med den speciella SIS-gruppen har hittat sin arbetsform med kvalitetsförbättringar i arbetsprocessen. Man för en levande diskussion om verksamheten och den regionala likvärdigheten tycks ha förbättrats. Vad vi ställer oss tveksamma till i nuvarande form är a) arbetsprocessen med alla handlingar, b) om SPSM ska inneha både en verkställande och en granskande funktion och, som en följd av detta, c) hur effektiv hela hanteringen är, samt d) att den (special) pedagogiska utvecklingen inte märks nämnvärt i det empiriska underlagsmaterialet. Om SPSM ska ha en granskande funktion, givet de förändringar och förbättringar av arbetsprocessen man gjort, behövs enligt vårt förmenande en starkare betoning på pedagogisk utveckling och pedagogiska kunskaper som på ett klokt sätt återförs till verksamheten. Om SPSM inte ska ha en granskande funktion, menar vi att arbetsprocessen inte är funktionell i nuvarande form. Medels- fördelningen kräver snabba beslut och nuvarande struktur tycks fördröja arbetsprocessen. Medelsfördelningen i regi kan ge organisatoriska fördelar, t.ex. att rektorer och sjukhuslärare bättre finner en hem- vist och kan integreras hos skolhuvudman. Detta förslag är möjligen det mest policymässigt rätta med utgångspunkten av en skola för alla. Dock krävs en genomlysning av detta på olika nivåer gällande exempelvis synkronisering mellan samverkande aktörer och ekonomiska fördelningstal. Trots detta finns skäl att vara tveksam inför denna lösning, t.ex. med anledning av vår analys av effekterna av medelsfördelningen med avseende på tilltänkt målgrupp. Även ur ett policymässigt perspektiv (se avsnitt 2.4 En skola för alla– dilemmat) kan tveksamheter anföras. Eftersom vi i realiteten inte ännu har en skola för alla, finns risker att behoven för den tänkta målgruppen inte kommer att tillgodoses på bästa sätt. I intervjuerna lyfts också fram en oro för att medlen kan osynliggöras i den kommunala budgeten och därmed delvis kan komma att fördelas på annan utgiftspost. Medelsfördelningen i SPSM regi, men genom statsbidrags- avdelning skulle kunna vara ett alternativ för att bättre rikta medlen till särskild sjukhusundervisning. Om detta alternativ genomförs skulle processen för själva medelsfördelningen effektiviseras, men i stort sett utgöra en ekonomisk transferering. SPSM skulle fortfarande vara en slags garant att medlen går till avsedd målgrupp och arbetsprocessen skulle kunna förenklas. Handläggningen skulle därmed kunna förenklas. Dock menar vi i så fall att det behövs någon form av uppföljning från SPSMs sida av medelshantering och pedagogisk utvärdering/uppföljning. Medelsfördelningen i landstingens/regionernas regi kan ge organisatoriska fördelar, t.ex. att rektorer och sjukhuslärare bättre finner en hemvist och kan integreras i /regionerna som skolhuvudman. Detta kan ha fördelar vad avser t.ex. att i lokalplanering säkerställa funktionella lokaler i sjukhusen för undervisning samt att säkerställa att sjukhusundervisning tydliggörs/lyfts fram som ett ansvarsområde i verksamhetsplaneringsprocesserna. Vi menar också att det organisatoriska ansvaret för sjukhusundervisning tydliggörs om landstingen/regionerna, de givna regionala aktörerna, också bär verksamhetsansvar för regionens samlade behov av sjukhusundervisning för målgruppen. vilar detta ansvar på en samordning i det landsting/region sjukhuset/sjukhusen ligger. Var säkerställs att samordningen och kontakten med sjuk- husen skötts på en för de samlade behoven optimalt sätt? Mot förslaget kan anföras att det bryter policymässigt mot idén om kommunens samlade ansvar för skolverksamheten (SFS 2010:800, 2 kapitlet, § 2), även om driftsformerna för skolorna kan se olika ut. Vidare finns i Skollagen (ibid, 2 kapitlet, § 3) hinder för en lösning av sjukhusundervisningen enligt förlaget ovan. ”Ett landsting får vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna i den utsträckning som anges i denna lag”. (ibid, 2 kapitlet, § 3). Vi förstår detta som att Skollagen därmed inte ger landstingen rätten att vara huvudman för undervisning i grundskola eller grundsärskola. Gymnasiesärskola kan således vara ansvar, men inte grundsärskola. Ett förslag om medelstilldelning till landstingen/regionerna skulle således rimligen kräva en lagändring. Därtill finns möjligen risken, på motsvarande sätt som i kommunerna, att medlen går in i den landstingskommunala budgeten och därmed delvis kan fördelas på annan utgiftspost. Denna risk ter sig dock för oss som liten, givet den unika karaktär verksamheten har i landstingens/regionernas verksamhet jämfört med kommunerna. Sjukhusundervisning tilldelas bidrag. Detta har täckt 45–av lärares löner. Resterande kostnader får kommunen där sjukhuset är beläget betala. I vissa fall tar denna kommun ut interkommunala avgifter av berörda kommuner i regionen. Det är dock oklart om det finns stöd för detta i förordningen. Bidraget tycks vara en förutsättning för att barnen ska få den undervisning de har rätt till. Vi frågar oss om och varför det ska vara ett bidrag. Och om det nu är ett bidrag menar vi att täckningsgraden för lärartjänster borde vara samt att en speciell summa allokeras till vissa övriga kostnader som utrustning, läromedel och OH. En informant uttryckte sig med följande ord: ”Rätten har de till skolundervisning, men de har inte rätt till bidragen (I1).” Sjukhuslärarnas ställning – ett annat alternativ Ett speciellt dilemma är sjukhuslärarnas ställning. De är anställda av kommunerna, jobbar i och samverkar i hög utsträckning med vårdpersonal. Det finns inget formellt krav på lärarlegitimation. Ett alternativ till nuvarande situation är att landstingen tar fullt ansvar för sjukhusundervisningen och inrättar en organisation med lärare och skolledare. Då skulle SIS-medlen i stället gå till . Specialpedagogik eller inte? En inte oväsentlig fråga är om, och i vilken utsträckning sjukhus- undervisning kan benämnas specialpedagogik. Elever som skrivs in på sjukhus är därmed elever i behov av särskilt stöd. Innehålls- analysen visar att mycket ringa spår av specialpedagogiska perspektiv kan skönjas i ansöknings- och redovisningsdokumenten. Däremot finns beskrivningar i lärarkompetens om specialpedagogisk inriktning. De innehållsbeskrivningar som gäller SOM bedömer vi vara tämligen traditionell undervisning, dvs. en lärare leder arbetet framför allt i kärnämnena. Läraren sitter vid sjukhussängen och bistår eleven i hans/hennes lärande. Vidare beskrivs överlämning och planering med hemskolan. Vad gäller elever inskrivna i BUP eller BEH verkar bilden av lärarens insatser vara betydligt mer mångfacetterad med innehåll som också berör livskunskapsfrågor, handledning till hemskolans lärare samt specialpedagogiska insatser för elever med många olika särskilda behov. Vår bedömning är att det inte finns någon tydlig specialpedagogisk bild av verksamheten. Men det kanske inte bör Medlen ska riktas till barn inskrivna på sjukhus och i behov av stöd, vilket kan räcka i denna analys. En skola för alla – dilemmat Då en avgörande fråga i denna del av utvärderingen handlat om vem som bäst kan fördela medlen till särskild undervisning på sjukhus och huruvida kommunerna kan, ska eller bör hantera bidraget, har vi granskat forskningsfältet ur ett specialpedagogiskt perspektiv. Vi har en skola för alla men kommunerna har begränsade resurser; ekonomi, pedagogik, personal, tid etc. för insatser. Alla behov kan aldrig tillgodoses. Det är svårt att avgöra vilka elever som är berättigade till extra stöd, och vilka som inte är det (, 2008). Kommunerna har ansvaret för att fatta beslut om specialundervisningen (, 1998) och den samlade konsekvensen av dessa faktorer ger ett stort handlingsutrymme när det gäller specialundervisning och kan leda till mycket varierande lösningar. Eftersom specialundervisning är oklart definierad och kunskapen relativt begränsad. Det är också diffust vem som ska förmedla special- undervisning, vem som ska få specialundervisning, varför barn ska ha specialundervisning, hur specialundervisning ska gå till och vilka resultat man ska kunna vänta sig (Gidlund, 2014 s. 14). Det nuvarande målrelaterade betygssystemet drabbar mest en minoritet av eleverna, nämligen dem som av olika skäl har svårt att nå målen. Därmed finns risken att detta inte ses som en viktig pedagogisk fråga, utan snarare en specialpedagogisk sådan, eftersom flera av specialpedagogikens ”målgrupper” just identifieras av att man brister i förmågor som skola och samhälle värdesätter (Nilholm, 2007). Problematiken med uppdelningen i pedagogik och special- pedagogik tillspetsas av (2007) med följande ord: … får oönskade effekter genom en slags ohelig allians där special- pedagogiken garanteras existensberättigande i utbyte mot att pedagogiken inte behöver hantera de oftast svårlösta frågor som har att göra med lärandesituationen för elever i olika slag av svårigheter (s. 62). Vi har tolkat detta scenario som ett moment 22, en oklar gränsdragning mellan pedagogik och specialpedagogik. (2012) diskuterar att exkludering verkar vara en oavsedd konsekvens av att skilja mellan pedagogik och specialpedagogik. Målet med specialpedagogik har varit att säkra den pedagogiska utvecklingen av elever med särskilda behov, aldrig för att exkludera. Eftersom elever är olika, lär olika etc. menar et als (1998) att det inte spelar någon roll om skolan väljer att kategorisera eleverna eller inte, skillnaderna mellan eleverna finns fortfarande kvar. Eleverna själva behöver olika bemötande och stöd från skolan. Behovet av olika bemötande och stöd försvinner inte bara för att distinktionen ”pedagogik och specialpedagogik” tas bort. Med andra ord finns här ett viktigt dilemma, nämligen att det bara i liten utsträckning finns de kunskaper som krävs för att förverkliga en skola för alla ur ett specialpedagogiskt perspektiv och systemperspektiv. Studier visar på frustration och osäkerhet om hur man organiserar utbildning för mångfald och variation. Skolans uppgift ses antingen som social eller som kunskaps- förmedlare, snarare än en länk mellan de två uppgifterna. Det finns ingenting som en ”inkluderande didaktik” (Assarsons, 2007). Många lärare tror att specialskolor och specialpedagogik tjänar sitt syfte eftersom det inte är fördelaktigt för alla barn att ingå i det vanliga klassrumsarbetet eftersom deras särskilda behov kan försummas där. En del lärare hävdar att endast specialskolor har möjlighet att säkra deras lärande och utveckling (, 2012). Skolan är en arena för konflikter mellan olika krav och behov som inte kan lösas på ett tillfredsställande sätt för alla – men som måste hanteras. Exempel är det kollektiva kontra det individuella, om olikhet ska kategoriseras (och då just pekas ut som olikhet) eller inte (men ändå märkas), fördelningen av begränsade resurser, dvs. stödundervisning på bekostnad av den vanliga undervisningen. Vem har behov av extra stöd? Hur kommer detta stöd se ut? Vems intresse avgör? Olika sociala grupper har olika intressen av vad utbildningssystemet ska åstadkomma och detta kommer att öka heterogeniteten i systemet (Nilholm 2005). Med denna korta beskrivning av en-skola-för-alla dilemmat vill vi peka på möjliga svårigheter med att realisera de ambitioner som återfinns i utgångspunkter för medelsfördelning för elever i sjukhus- undervisning. Dessa principiella problem existerar oberoende av om SPSM (i två möjliga alternativ), kommunerna eller landstingen/regioner skulle ha ansvaret för medelsfördelningen till verksamheten. I det första fallet utgör SPSM mottagare av medlen för fördelning ut till huvudmän. I de två senare fallen blir kommunerna och landstingen/regionerna mottagare av medlen för egen fördelning till verksamheten. Vi menar att i samtliga fall krävs reflektion, intresse och kunskap för att statens ambitioner med stöd till denna målgrupp skall förverkligas på bästa sätt. Följande förslag och rekommendationer för sjukhusundervisningen berör i tur och ordning målgrupp, medelsfördelning och ansvars- fördelning. Vi har grundat våra rekommendationer på hur elevernas rättigheter kan säkras på bästa sätt. Att förordningen bör inte bara omfatta elever i utan också elever i förskola, fritidshem, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Att medelsfördelning för sjukhusundervisningen tilldelas med utgångspunkt i att på bästa sätt garantera barnens/elevernas rätt till undervisning. Vi menar att fyra handlingsalternativ är möjliga. a)SPSM i nuvarande form. Vi menar dock att detta alternativ kräver förändringar i arbetsprocessen. Om SPSM t.ex. skall ges en granskande funktion behövs enligt vårt förmenande en starkare betoning på pedagogisk utveckling och pedagogiska kunskaper som på ett klokt sätt återförs till verksamheten. Om SPSM inte ska ha en granskande funktion, menar vi att arbetsprocessen inte är funktionell i dess nuvarande form. b)Kommunerna. Att medlen fördelas till kommunerna kan ge organisatoriska fördelar, t.ex. att rektorer och sjukhuslärare bättre finner en hemvist och kan integreras hos skol- huvudman. Detta kräver dock vidare analys av t.ex. synkronisering mellan samverkande aktörer och utformandet av ekonomiska fördelningstal. sådan modell förenas med krav på kommunerna i genomskinlighet av medelsanvändningen. c)SPSM, men genom statsbidragsavdelningen. Detta handlingsalternativ kan ge en effektivisering av processen för medelsfördelning om bidraget schabloniseras. Detta skulle dock kräva, menar vi, uppföljning från SPSMs sida av medelshantering och pedagogisk utvärdering/uppföljning. d)/regionerna. Denna modell för allokering av resurser till sjukhusundervisning kan ge organisatoriska för- delar och en förstärkt samordning mellan sjukhusens operativa verksamhet och sjukhusundervisningen. Vi menar också att det organisatoriska ansvaret tydliggörs visavi berörda kommuner. Mot förslaget kan anföras att det bryter policymässigt mot idén om kommunens samlade ansvar för skolverksamheten. Att om medel till sjukhusundervisningen schabloniseras bör det baseras på elevunderlag och/eller variation i behov. Om anslagen ska täcka lärarlönerna förordar vi att 100 procents täckning ges. Att medelsfördelningen för sjukhusundervisningen bygger på och beaktar tydliga parametrar för nationell likvärdighet, såsom befolkningsunderlag, geografiskt läge och specialsjukhus med nationella uppdrag. Att om statsbidraget bibehålls bör medelsfördelningen få en egen anslagspost för att säkerställa nivån för undervisningen. utgör SIS-medlen en gemensam pott för tre verksamheter. En egen anslagspost kan dels säkerställa barnens rätt till undervisning, dels ge en ökad effektivitet i arbetsprocessen. Att ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna landsting, skol- huvudman, etc. utreds och klargörs. Att ytterligare utreda sjukhusundervisningens icke-tillhörighet i det allmänna skolväsendet, för att säkerställa barnens rättigheter. Många organisatoriska problem skapas av hur läget är . Om den särskilda undervisningen på sjukhus ligger inom SPSMs regi under statbidragsavdelningen förordar vi en särskild skrivning för en funktion som säkrar pedagogisk kvalitet och utveckling, kunskaps- återföring samt inspektion. 3.Regionala utbildningsinsatser –2013 Ett av de tre områden som beviljas statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet (SIS) är enligt förordningen (SFS 1991:931) regionala utbildningsinsatser (RU). Målet är att en huvudman inom skolväsendet kan få statsbidrag till kostnader av regional art som vidtas för ”elever med funktionsnedsättning eller med andra särskilda behov” (SFS 1991:931 2 §). Statsbidraget avser såväl grundskola som gymnasieskola, grundsärskola och gymnasiesärskola (ibid, 1 §). Insatser av regional art definieras i förordningen som ”samordnade insatser för elever med funktionsnedsättning eller med andra särskilda behov, som i stor utsträckning kommer även sådana elever till del vilka har en annan hemkommun än den kommun där utbildningen bedrivs.” (ibid, 2 §). I förordningens 4 § preciseras detta till att huvudmännen kan få tilldelas bidrag till ”merkostnader för undervisningen” och till ”kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder, om kostnaderna är särskilt stora.” (ibid, 4 §)114. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ges i förordningens 7 § och 8 § uppgiften att ta emot ansökningar och beslutat om fördelning av medel. Någon ytterligare precisering av kriterierna för bidragsgivning ges inte genom förordningen. Staten lämnar därför åt SPSM att tolka ansökningarna vad avser ”regional art”, vad som är ”stor 114 I såväl förordningen som i SPSMs eget material (se t ex Vägledning SIS-medel 2013) används såväl begreppet regionala utbildningsinsatser som regionala undervisningsinsatser. I denna utvärdering kommer också båda begreppen användas och de är då synonyma i innebörd. utsträckning” i elever från annan hemkommun, vad som avses med ”merkostnader för undervisningen” samt vad som är ”särskilt stora” kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder. Samtliga fyra punkter är inte oproblematiska att förhålla sig till. Detta av flera olika skäl, vilket vi kommer att återkomma till i följande text. Grausne (2013) väljer i sin utvärdering av ”Effekter av statsbidraget Särskilda insatser på skolområdet (SIS)” att i inledningen av avsnittet om Regionala utbildningsinsatser betona problemen med begreppet ”merkostnader” för undervisningen och ”särskilt stora” vad avser elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder. Förutom de ovan redovisade kriterierna för bidragsgivning kan också medel fås för ”insatser där elever och berörd personal träffas ett antal gånger per läsår för att utveckla undervisningssituationer som ska omsättas i elevens vardagliga skolmiljö (temporär verksamhet)” (SPSM, 2013, s. 6).