sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — –Avnämare, om man vänder sig främst till medborgare, företagare eller andra myndigheter, –Finansieringsform, till exempel affärsdrivande, avgifts- eller anslagsfinansiering, –Livscykel, gammal eller ny myndighet, det utvecklingsskede man befinner sig i avseende hela eller del av verksamheten, 94 Intervjuer med m.fl., , 2014 samt med m.fl., Statskontoret . –Geografisk lokalisering, till exempel grad av geografisk spridning, –Förvaltningsmodell, enrådighetsverk eller styrelsestyrd myndighet, –Fastställda krav på säkerhet och tillgänglighet, och –Grad av utkontraktering, det vill säga vad och i vilken omfattning verksamhet bedrivs i egen regi eller ligger hos externa utförare. Sammanfattningsvis är frågan om hur man strukturerar systematiska jämförelser central för om man ska lyckas eller inte. Att jämföra rätt med rätt utan att för den skull hamna i fällan att alla verksamheter upplevs som unika är en av arbetsmetodens stora utmaningar. Likaså vill utredningen framhålla att lärande ofta med fördel kan ske utifrån jämförelser med verksamheter som skiljer sig från den egna. Utredningen menar dock att ett strukturerat synsätt ger förutsättningar för att välja relevanta jämförelseobjekt för de allra flesta typer av verksamheter. En viktig roll för den som ska axla uppgiften att främja systematiska jämförelser i staten blir att stödja en metodutveckling för framtagande av relevanta jämförelseobjekt. Här blir inte minst metoder för att göra relevanta grupperingar av jämförelseobjekt en central del av uppgiften. 5.6Data finns ofta – men behöver anpassas och kompletteras För att genomföra jämförelser av verksamheters kostnader, processer och resultat på ett systematiskt sätt krävs underlag i form av data. Även om det finns exempel på att man kan jämföra verksamheter med hjälp av enbart kvalitativt material ger väl definierade och tydliga kvantitativa data om vad en verksamhet kostar och ger för resultat välbehövlig stadga åt en analys. Detta gäller oavsett om man vill göra jämförelsen för att kontrollera och bedöma en verksamhet eller om man vill skaffa sig underlag för att lära mer om sin egen och andras utveckling. Däremot kan olika perspektiv på jämförandet innebära skillnader när det gäller hur data samlas in och processas. bedömning och kontroll behöver uppdragsgivaren ha just kontroll över insamling och bearbetning av data. Då jämförelserna istället syftar till att stödja ett lärande blir datafångsten och bearbetningen en viktig del av processen och lärandet i sig. menar vi att kvantitativa mått ofta inte räcker som enda typ av källa vid systematiska jämförelser. Ambitionen i en analys bör, om möjligt, vara att söka möjligheter till sammanvägda bedömningar där såväl kvantitativa som kvalitativa information används. och svensk statsförvaltning har en lång historia av att samla in och använda statistik. Alltsedan kyrkobokföringen startade och , föregångaren till , inrättades har vi i haft tillgång till en, i jämförelse med många andra länder, god officiell statistik över skilda områden. Som behandlas i bland annat avsnitt 3.4 finns det också en tämligen god tillgång till information och statistik över dagens svenska statsförvaltning, dess kostnader, verksamhet och resultat. Betraktar man informationsläget ur perspektivet att man vill genomföra systematiska jämförelser blir det dock mera komplext. Data finns visserligen ofta tillgängliga men de är, som tidigare nämnts, inte sällan framtagna från andra utgångspunkter och krav än de som passar för systematiska jämförelser. Ofta är den egna myndighetens behov styrande för hur informationen samlats in, bearbetats och presenterats. Information om ett visst verksamhetsområde är inte heller sällan spridd mellan flera insamlare och det kan därför bli svårt att använda den för att följa utvecklingen med en jämförande ansats. Sammantaget kan man alltså sluta sig till att det finns god tillgång till data över verksamheter i statsförvaltningen. Underlagen är kända och, i de flesta fall, tillgängliga även om kostnader för köp av data kan vara ett problem. Men data behöver struktureras och bearbetas så att de blir användbara i en systematisk jämförelseprocess. Det behöver ske en anpassning och, inte sällan, komplettering av underlag för att meningsfulla och användbara systematiska jämförelser ska kunna komma till stånd. I processen med att utveckla underlag för systematiska jämförelser bör även den aktuella myndighetens och dess anställda involveras i arbetet så att verksamhetsnära perspektiv vävs in informationshanteringen. 5.7Vad kostar det och vilka risker finns? I ett betänkande som analyserar och föreslår hur systematiska jämförelser kan användas för att stärka förändringstryck och utvecklingskraft är det viktigt att även lyfta fram kostnader och risker med detta arbetssätt. I kapitel 7 Konsekvenser av förslagen kommer utredningen därför att försöka redogöra för de följder som förslagen i kapitel 6 ger. Redan här vill vi dock föra ett resonemang om kostnader och risker ur ett bredare perspektiv som kan vara förknippade med genomförande och användning av systematiska jämförelser i statsförvaltningen. Kostnader bör motsvaras av nytta När man funderar över kostnader med systematiska jämförelser kommer ofta frågan om det som kallas myndigheternas uppgiftslämnarbörda upp. En otyglad lust att jämföra kan innebära att någon ansvarig genomförare begär in underlag utan att reflektera över om kostnaderna för insamlandet av uppgifter står i rimlig proportion till den nytta de gör i och för analysen. Utredningen har till exempel noterat att uppgiftsinsamlandet inom kommunsektorn ibland nått proportioner som borde leda till eftertanke. I ett arbete med att främja utveckling och effektivisering genom en ökad användning av systematiska jämförelser finns det all anledning att först reflektera kring den uppgiftslämnarbörda som ligger på kommuner och landsting och huruvida den är rimlig eller inte. Ett utvecklingsarbete för att främja systematiska jämförelsers användning i staten måste därför även ha inbyggda funktioner som varnar och bromsar för en oreflekterad ökning av de statliga myndigheternas uppgiftlämnarbörda. Det är också viktigt att ett framtida arbete med systematiska jämförelser i möjligaste mån utgår från sådan information som myndigheterna redan tar fram och att det endast i undantagsfall leder till att ny information måste genereras. I vissa fall kommer det dock att finns behov av kompletterande information och det krävs därför att man återkommande ser över och omprövar nyttan och användbarheten i den information som myndigheterna tar fram för olika syften och sammanhang. Det gäller inte minst de uppgif- ter och den information som myndigheterna åläggs att årsvis återrapportera till regeringen. En rimlig utgångspunkt här är att sträva efter att hålla myndigheternas uppgiftlämnarbörda , eller än hellre minskande, . Nya krav bör därför leda till omprövning och reflektion kring om man kan minska nu gällande krav på uppgifter för att hålla bördan på ungefär samma nivå som . som det är viktigt att upprätthålla en kostnadskontroll över arbetet med systematiska jämförelser måste man också se till den långsiktiga nytta som ett lärande genom jämförelser kan ge för enskilda myndigheter, verksamhetsområden och för staten i stort. Det är utredningens uppfattning att den potential som ligger i väl genomförda och rätt använda systematiska jämförelser väl motiverar de kostnader arbetssättet medför. Nyttan av att stärka ett långsiktigt lärande och därigenom en ständig omprövning och effektivisering av statens verksamheter genom systematiska jämförelser bör inte underskattas. I sammanhanget bör det också framhållas att synen på kostnaderna för att ta fram och bearbeta data i hög grad kan bero på hur dessa avses användas. Om en myndighet ser en potential att lära av och utveckla sin verksamhet genom att ta fram och processa material om den egna verksamheten kan man antagligen också se motiv för att ta på sig den arbetsbörda som uppgiftslämnandet innebär. I denna situation kan de kostnader som lärprocessen medför ses som en investering och därmed som en väl motiverad utgift för verksamheten. Om underlaget istället ska användas för en bedömning av en avlägsen användare och i en process som myndigheten själv vare sig har insyn i eller upplever sig ha nytta av framstår antagligen kostnaderna för arbetet som mer svårmotiverade. Risker finns och måste hanteras En risk med jämförelser är om de utgår från vad som går att jämföra utan att ordentligt reflektera över relevansen i jämförelsen. Ett överdrivet jämförande av till exempel administrativa kostnader kan förefalla enklare att genomföra än mer komplexa analyser av hur olika verksamheters resultat står sig mot varandra. staten som helhet en bättre bild av hur olika typer av administrativa stödfunktioner utvecklas jämfört med de underlag man har om hu verksamheternas resultat. Det finns också en risk som har att göra med att systematiska jämförelser kan leda till att organisationer utan någon djupare reflektion tar till sig av och anammar nya idéer och sätt att arbeta som inte leder till någon reell förbättring av verksamheten och dess resultat. I forskningen finns det exempel på att organisationer imiterar det som är modernt och ligger i tiden, men som inte alltid är bäst för den egna verksamheten. En tredje risk ligger i att jämförelserna också kan leda till att myndigheterna blir allt mer lika varandra. Det skulle innebära att de mot bakgrund av jämförelserna och ett lärande baserat på andras erfarenheter börjar organisera sig och agera på likartade sätt. Graden av nytänkande skulle därigenom antagligen bli lägre än vad som annars varit fallet. Eftersom utredningen understryker betydelsen av utvecklingskraft i statens verksamheter vore ett sådant scenario särskilt skadligt. Variation i handlingsmönster, och därigenom framväxten av en reservoar av olika handlingsalternativ som enskilda myndigheter kan jämföra sig med och hämta inspiration från, förutsätter därmed ett visst mått av central styrning. En ytterligare risk med att använda systematiska jämförelser på fel sätt är att resultaten kan leda till att man styr mot fel mål eller att myndigheterna väljer att suboptimera resurser på grundval av resultat av en jämförande analys. Dessa typer av risker gäller i och för sig för fler analysmetoder än systematiska jämförelser. Om regeringen skulle välja att särskilt lyfta fram de systematiska jämförelsernas potential ökar dock antagligen risken för att det kan utvecklas en övertro på, eller ett överutnyttjande av, metoden. Det är därför, enligt utredningens uppfattning, viktigt att bygga in ett reflekterande synsätt i en insats som syftar till att främja en viss metodik som systematiska jämförelser. Sammanfattningsvis vill alltså utredningen stryka under det, tämligen självklara, faktum att systematiska jämförelser medför en del risker. Därför måste man inom ramen för främjandet, som arbetssättet utvecklas, även utveckla väl fungerande processer för riskanalys och en förmåga att hantera relevanta risker. 5.8Introduktion och organisering av arbetssättet Hur systematiska jämförelser introduceras och organiseras är av avgörande betydelse för vilket genomslag arbetssättet kan få. Den forskning som utredningen har tagit del av pekar på ett antal förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att systematiska jämförelser ska kunna stimulera till lärande, utveckling och effektivisering i statliga myndigheter. Frivillighet kan främja lärande och utveckling Det är skillnad på en process där organisationer frivilligt jämför sig och samarbetar med varandra och en annan som bygger på att en extern aktör granskar verksamheter. Vägvalet mellan dessa två modeller kan på många sätt vara avgörande för det genomslag systematiska jämförelser får. Enligt bör systematiska jämförelser introduceras och organiseras på ett sätt som främjar frivilligt deltagande, samarbete och gemensamma lärprocesser. Modeller som bygger på tvång och granskning utifrån har visat sig ha svårt att åstadkomma de lärprocesser och det aktiva deltagande som krävs för att jämförelserna ska kunna bidra till utveckling och effektivisering.95 konstaterar i sin rapport till utredningen96 att förvaltningspolitiken inte har betraktat lärande som en nyckel till förändring. I stället har andra idéer och teorier om hur man åstadkommer förändring dominerat förvaltningspolitiken. I synnerhet tankar och idéer om att det är resurser och strategier som styr och att det centrala är analyser av förväntade framtida utfall. Utveckling och effektivisering förutsätter en ökad öppenhet Ett sätt att åstadkomma förnyelse, utveckling och effektivisering inom staten är att se till att de statliga myndigheterna är öppna mot omvärlden och att de tar in influenser från andra verksamheter. På så vis kan myndigheterna på egen hand skapa goda förutsättningar 95Noordhoek, M. (2013), Municipal benchmarking - Organizational learning and network performance in the public sector, Eburon academic publishers. för lärande genom systematiska jämförelser med andra organisationer. Det här sättet att arbeta är dock på intet sätt något nytt inom svensk statsförvaltning. Ett vanligt inslag i utredningar och översyner av politikområden är just utblickar där man tittar på hur man har valt att utforma ett politikområde i ett nordiskt grannland eller något annat land som betraktas som en föregångare. Det är också möjligt för regeringen att stimulera utveckling och effektivisering genom ett ökat utbyte av idéer mellan myndigheter och lärande genom systematiska jämförelser. Till exempel genom att ytterligare förtydliga de enskilda myndigheternas ansvar för att följa vad som händer inom det område där myndigheten är verksam. På motsvarande sätt finns det många intressanta möjligheter till lärande genom att jämföra statlig verksamhet med andra samhällssektorer. Ett strukturerat arbete med systematiska jämförelser bör därför lägga stor vikt vid att hitta jämförelseobjekt såväl inom näringslivet som inom kommunsektorn. Utveckling genom erfarenheter från ordinarie verksamhet Lärande tjänar vidare på att komma till stånd inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet, genom etablerade institutioner och genom att myndigheter känner sig motiverade att samarbeta. Ett arbete för att utveckla och främja systematiska jämförelser i staten har därför störst chanser att lyckas om det sker i samverkan med myndigheter inom olika statliga verksamheter. På motsvarande sätt är jämförelser över myndighetsgränser där man till exempel undersöker flöden eller hur statens verksamhet uppfattas ur medborgarens perspektiv särskilt intressanta. Konkreta projekt där arbetssättet prövas, utvecklas, förankras och där resultaten används för löpande verksamhetsutveckling bör vara basen i en process för att främja lärande och utveckling genom systematiska jämförelser. Den verksamhetsnära kompetens som myndigheternas anställda representerar är av avgörande betydelse för hur ambitionerna i en strävan att utveckla statsförvaltningen uppnås i praktiken. Vi kan här tala om ett angreppssätt där myndigheterna och deras anställda blir medskapande i främjandet. Myndigheterna behöver stöd i arbetet Trots potentialen i att utnyttja lösningar som bygger på att ta vara på initiativ underifrån finns det ett behov av övergripande insatser för att stärka och främja arbetet med systematiska jämförelser. Åtminstone om man vill göra allvar av att utnyttja de möjligheter metodiken ger fullt ut. Det finns därför skäl att utveckla en stöd- och samordningsfunktion för arbetet med systematiska jämförelser och organiserat erfarenhetsutbyte. En sådan funktion kan samordna arbetet med systematiska jämförelser och bidra till att utveckla arbetssätt. Den bör också knyta forskare inom olika relevanta områden till arbetet. Denna funktion ska också ansvara för dokumentation och ta till vara erfarenheter från det arbete som gjorts och utifrån dessa vidareutveckla arbetssättet liksom att främja myndigheternas kontinuerliga lärande med fokus på effektivisering och utveckling. På så vis bygger staten gradvis upp kunskap av erfarenhet när det gäller utveckling via systematiska jämförelser och lärande inom staten. Denna kunskapsbank kan sedan fungera som ett underlag för regeringens framtida styrning av olika politikområden. Ett sådant arbetssätt leder vidare till att staten som helhet skaffar sig tillgång till erfarenhetsbaserad kunskap om hur organiseringen av olika områden fungerat. Liksom om vilka typer av processer och arbetssätt som prövats inom olika områden och vilka resultat de gett. Sammantaget ser utredningen frågor om hur arbetssättet introduceras och organiseras som helt centrala för det resultat ett främjande av systematiska jämförelser kan få. Begrepp som frivillighet, öppenhet, verksamhetsnära utveckling och medskapande blir vägledande för vår fortsatta diskussion. Vi ser också att en ökad och effektiv användning av arbetssättet inte uppstår av sig själv utan att det kommer att krävas någon form av stödjande och främjande process för att potentialen i systematiska jämförelser ska kunna tas i anspråk fullt ut. 5.9Vad har vi kommit fram till så här långt? Utredningen har i sin analys så här långt kommit fram till ett antal ställningstaganden. Dessa ställningstaganden, som vi redovisar kortfattat nedan, ligger till grund för de avslutande diskussioner och de förslag som återstår att redovisa. –Till att börja med har utredningen kommit fram till att det finns en potential i att använda systematiska jämförelser för att utveckla metoder för kontroll och bedömning av statlig verksamhet. På motsvarande sätt kan systematiska jämförelser leda till utveckling av verktyg för lärande i statsförvaltningen och därigenom skapa möjligheter till förändring och utvecklingskraft. –Vi har också funnit att systematiska jämförelser används på olika sätt inom och utom statsförvaltningen. Jämförelser tycks oftare användas ad hoc än systematiskt i staten. Andra sektorer förefaller också ha kommit längre i utvecklingen av arbetssättet. Ur ett övergripande perspektiv är inte heller syftet med användningen av systematiska jämförelser tydligt. –Enligt utredningens uppfattning bör systematiska jämförelser vara en del av utvecklingen av det totala styrsystemet i staten. Det är också vår uppfattning att en sådan utveckling är förenlig med nuvarande styrmodell, den så kallade resultatstyrningen. –En utgångspunkt inför framtagandet av utredningens förslag är att vi ser två skilda grundläggande syften för att utveckla systematiska jämförelser i staten. Det handlar dels om ett perspektiv där kontroll och bedömning är i fokus, dels om ett där lärande är syftet. Utredningen konstaterar att det är oklart vilket syfte man har för att genomföra jämförelser. Vi vill därför understryka att detta har avgörande betydelse för hur man skall lägga upp arbetet och processerna samt för vilka roller olika aktörer får. –Vidare är förutsättningarna för vad som kan och bör jämföras med vad en av det systematiska jämförandets huvudfrågor. Vi vill lyfta fram behovet av att jämförelser görs enligt en genomtänkt struktur. Man kan jämföra hela organisationer och myndigheter med varandra. Ofta är det dock mer intressant att jämföra specifika verksamheter och då inte sällan sådana som går över myndighets- och sektorsgränser. Utvecklingen av metoder för att göra relevanta grupperingar av jämförelseobjekt blir därför en central del i ett främjande av arbetet med systematiska jämförelser. –Jämförelser med verksamheter utanför staten innebär viktiga möjligheter till lärande. Inte minst gäller detta internationella jämförelser liksom jämförelser med näringslivet samt med kommuner och landsting. –Utredningen har vidare kunnat konstatera att det finns en hel del intressant data tillgänglig vilken skulle kunna användas till jämförelser. Dock har underlagen ofta samlats in med andra syften. De har även olika karaktär vilket gör att de behöver bearbetas och kompletteras för att fylla sin roll i ett nytt användningsområde. –Data är självklart en viktig förutsättning för systematiska jämförelser, men beroende på syfte kommer den att ha olika funktion. I en jämförelse med kontroll som syfte är förtroende för att det som mäts också mäts rätt av avgörande betydelse. I en lärprocess har data en uppgift att belysa förhållanden som stimulerar till nytänkande. Utredningen understryker att data, nyckeltal och andra kvantitativa underlag är ett stöd för systematiska jämförelser och inte det slutgiltiga målet med arbetssättet. Arbetssättet gynnas av att flera typer av underlag, kvantitativa och kvalitativa, används och vägs samman. –som det systematiska jämförandet innebär möjligheter så medför det kostnader och risker. Det är därför viktigt att bygga in reflektion kring kostnader i förhållande till nytta liksom en riskanalys och hantering av risk för att utveckla metoden på bästa sätt. –Utredningen har kommit fram till att ett stort mått av aktivt deltagande och medskapande från berörda myndigheter och anställda kommer att vara en viktig faktor för att nå framgång. Utvecklingen av systematiska jämförelser bör bygga på en grund av verksamhetsnära kompetens och i nära dialog med de myndigheter och de anställda som ska medverka i framtida jämförelseprocesser. Jämförelser som verktyg för lärande blir en central del av arbetet här. –Utredningen har slutligen kommit fram till att en ökad och strukturerad användning av systematiska jämförelser inte kommer av sig själv utan att den behöver uppbackning i form av en stödjande process. Denna process, som bör ha regeringens aktiva stöd för att få rätt intresse och engagemang för arbetssättet, kommer mycket av den fortsatta diskussionen att fokusera på. –En struktur och ordning för främjandet av systematiska jämförelser ska också innebära att den kunskap som utvecklas i olika processer behålls inom staten och då också kan bidra till utveckling och effektivisering . 5.10Tänkbara ansatser för ett främjande När det gäller en process för att utveckla och främja systematiska jämförelser i staten kan man tänka sig att arbeta efter olika ansatser. Nedan redogörs kortfattat för de olika angreppssätt utredningen har resonerat kring och för huvuddragen i argumentationen för respektive emot olika tänkbara lösningar. Arbetssättet används när ett behov uppstår Ett sätt att arbeta med systematiska jämförelser är en modell där en eller flera myndigheter, eller regeringen, initierar systematiska jämförelser för ett specifikt fall eller inom ett särskilt prioriterat område. Det vill säga att man använder arbetssättet då man upplever ett behov av utveckling eller effektivisering för ett tillfälle, för en enskild myndighet, för en grupp myndigheter eller för en process som löper över myndighetsgränser. I en sådan lösning finns alltså inte någon fast organisation för arbetet utan denna byggs upp i varje enskilt fall. Initiativet till ett sådant arbete kan alltså komma såväl ifrån myndigheterna, genom ett frivilligt åtagande, som från regeringen som då ålägger myndigheterna att jämföra vissa verksamheter systematiskt. Fördelen med detta arbetssätt är att resurser enbart används när det upplevs som aktuellt och att metoden kan skräddarsys för det aktuella tillfället. Nackdelarna med detta val av upplägg är att det inte generar någon långsiktig kunskaps- och metodutveckling för staten som helhet. Dessutom blir kostnaderna för varje enskilt jämförelseprojekt relativt höga eftersom man tenderar att behöva ”uppfinna hjulet” varje gång det ska användas. Vidare så kommer denna ansats att leda till en bristande kontinuitet och styrvärde om man ser till den förvaltningspolitiska utvecklingen som helhet. Det är sammantaget utredningens uppfattning att användningen av systematiska jämförelser fortsättningsvis inte bör ske ad-hoc utan att det behövs någon form av mer långsiktig och fast struktur för att ta vara på den fulla potential som ligger i arbetssättet.