sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Ett exempel är att det går att undvika beteenden där aktörerna anpassar sig för att nå eller undvika ett visst, av regelverket angivet värde. En annan fördel är att ett generellt regelverk, utan alltför många undantagsregler och specialbestämmelser, är lättare att förstå och utfallen lättare att förutse för individer och företag, vilket minskar transaktions- kostnaderna. Slutligen är generella regler mindre känsliga för bedrägligt beteende, eftersom aktörer har sämre möjligheter att dölja fusk genom att få det att se ut som ett beteende som uppfyller undantag från regelverket. Till de politikområden vilkas regelverk framstår som långt eller mycket långt från idealtypen för ett generellt utformat regelverk hör bl.a. skattepolitiken, näringspolitiken, klimat- politiken, energipolitiken och arbetsmarknadspolitiken. På dessa områden kännetecknas regelverken av en stor mängd undantag och – ofta historiskt betingade – specialregler som minskar anpassningsförmågan och inbjuder aktörer till strategiskt beteende. Klimatpolitiken kan illustrera fördelarna med generella regelverk Utredningen vill lyfta fram klimatpolitiken som ett tydligt exempel på att generellt utformade regler är att föredra framför specifika. Klimatförändringarna är ett globalt problem. Var någonstans utsläppen eller utsläppsminskningarna görs saknar betydelse när det gäller konsekvenserna för klimatet. står för en mycket liten del av de globala utsläppen, och marginalkostnaden för att minska utsläppen av växthusgaser i är höga jämfört med i andra länder i och världen. Utmaningens storlek, vikt och komplexitet talar för att använda kostnadseffektiva styrmedel som är generella i den meningen att de inte pekar ut specifika tekniker eller branscher, och som därmed tar tillvara den flexibilitet som väl fungerande marknader erbjuder. Därigenom kan effektiva lösningar växa fram som också gagnar ekonomins konkurrenskraft och samhällets anpassningsförmåga. En kostnadseffektiv klimatpolitik bidrar till att åtgärder genomförs där de kostar minst och undviker att lägga omotiverade restriktioner i fråga om vilken typ av åtgärder som får genomföras. En kostnadseffektiv politik bör t.ex. så långt som möjligt sätta ett pris på växthusgasutsläpp i alla delar av ekonomin där utsläppen sker, så att teknikutveckling och utsläppsminskningar successivt sker där kostnaderna är lägst och möjligheterna störst. Att flytta en industri med höga utsläpp från ett land till ett annat gör att ursprungslandet får lättare att nå sitt utsläppsmål, men det innebär ingen reell förbättring för klimatet. Om den som släpper ut får betala blir utsläppsintensiv verksamhet mindre lönsam i förhållande till annan. Företag och hushåll uppmuntras att producera och konsumera produkter och tjänster som ger mindre utsläpp, som incitamenten driver teknikutvecklingen i rätt riktning. En sådan politik är dessutom önskvärd ur ett rättvise- perspektiv då den som orsakar utsläppen också betalar för dem. Av samma anledning bör regelverket undvika styrning via mål på sektornivå, lokala och regionala mål eller mål som i sin formulering lägger restriktioner för vilka tekniker eller åtgärder som får användas. Ett exempel är de mål som ska komplettera det nationella målet för utsläppsminskning, dvs. målen för energi- effektivisering och förnyelsebar energi. innebär omotiverade restriktioner för vilka åtgärder som kan användas för att uppnå det nationella utsläppsmålet. Det är också problematiskt att försöka uppnå flera mål genom ett och samma styrmedel, då det kan förutsätta kompromisser i utformningen som kan minska styrmedlets effektivitet. Om man t.ex. vill att även näringspolitiska hänsyn ska tas vid utformningen av klimatpolitiken, bör dessa hänsyn så långt möjligt hanteras separat och inte genom de styrmedel som utformas för att nå klimatmålet. Klimatförändringarna väntas påverka hela ekonomin. Det sker en direkt påverkan på bl.a. jord- och skogsbruk, fysisk planering, ekosystemtjänster och hälsovård men också en indirekt påverkan via import, export, finansiella marknader och migration. Kunskapen om utfall och ändamålsenliga angreppssätt ökar gradvis. Klimatförändringarna är därför i sig – utöver tidigare framförda skäl – ett mycket starkt argument för en politik som i möjligaste mån är generell och kostnadseffektiv inom samtliga politik- områden. Väl fungerande marknader skapar anpassningsförmåga En god grund för en väl utvecklad anpassningsförmåga i ekonomin är väl fungerande marknader som präglas av konkurrens och ett icke-diskriminerande regelverk, dvs. ett generellt utformat regelverk, som inte gynnar en viss bransch, produktionsform eller konsumentgrupp. Det offentliga har i detta sammanhang en viktig men tydligt avgränsad roll i att fastställa och upprätthålla stabila spelregler som minskar företagens transaktionskostnader, men som också sätter nödvändiga begränsningar så att samhällsmål som folkhälsa, god miljö och jämlik fördelning ska kunna uppnås. Även sådana begränsningar bör emellertid vara generellt utformade för att resursanvändningen ska bli så effektiv som möjligt. Företagens anpassningsförmåga underlättas av ett gott allmänt företagsklimat och väl fungerande kapitalmarknader som möjliggör finansiering av företagens investeringar och utveckling. Ett exempel på en marknad som saknar den önskvärda anpassningsförmågan är den svenska bostadsmarknaden. Som tidigare nämnts är det svenska bostadsbeståndet sannolikt varken av låg kvalitet eller i sin helhet underdimensionerat. Problemet ligger i stället i att marknaden inte kan skapa en effektiv resursallokering. Som visas i bilaga 3 till medför regleringen av den svenska hyresmarknaden att transakt- ionskostnaderna för att få en hyreslägenhet är stora. I andra länder är hyresrätter en boendeform som främjar rörlighet, men i är det tvärtom. Hyresregleringarna kan också få negativa effekter på fördelningen. De reglerade hyrorna gynnar den som har en hyresrätt, men gör det svårt att komma in på hyresmarknaderna. Kommunernas intresse att upplåta mark för nybyggnation, särskilt av hyresrätter, är ofta svagare än samhällets behov. Komplicerade och lokalt varierande regler fördyrar dessutom bostadsbyggandet. Sammantaget leder detta till problem att hitta bostad i tillväxtregioner och på studieorter. Det gäller särskilt för personer som saknar kontaktnät, vilket även kan leda till problem med integrationen på arbetsmarknaden. Bostadsmarknadens kapitalförsörjning illustrerar också nack- delarna med icke-generellt utformade regelverk. Den brist på likformighet som finns i beskattningen av olika upplåtelseformer – där bostadsrätter är relativt sett mest gynnade och hyresrätter minst gynnade – har bidragit till underinvesteringar i hyresrätter jämfört med ägda bostäder. Att bostadsmarknaden inte styrs av generellt utformade skatteregler leder inte bara till sämre samhällsekonomisk effektivitet, utan också till negativa fördelningseffekter. Kapitalstarka individer, som oftare äger sitt boende, gynnas av ränteavdrag och låg fastighetsavgift. Det finanspolitiska ramverket stärker också anpassningsförmågan Stabila makroekonomiska förutsättningar minskar risken för såväl företagens investeringar som individernas arbetsmarknadsbeslut. Sådan stabilitet har i bl.a. byggts upp genom ett trovärdigt och väl fungerande finanspolitiskt ramverk, en oberoende penning- politik och ansvarstagande parter på arbetsmarknaden. En låg statsskuld och väl fungerande institutioner gör att i jäm- förelse med många andra länder har en god anpassningsförmåga som kommer att göra det lättare att möta utmaningarna i de framtidstrender som diskuteras i detta betänkande. Anpassningsförmågan måste dock vägas mot andra värden Utredningen vill framhålla att flexibilitet och anpassningsförmåga inte kan vara de enda målen för en väl fungerande ekonomi, utan måste balanseras mot bl.a. sociala, integritetsmässiga och miljömässiga hänsyn. I synnerhet i ett läge där den demografiska eller tekniska utvecklingen uppfattas gå allt snabbare finns en risk att det uppstår krav på att regelverk och ekonomisk politik snabbt ska ställas om till vad som uppfattas vara nya förhållanden. Denna typ av diskussion tycks exempelvis ha uppstått på ett antal områden som är kopplade till utvecklingen inom digitalisering och informations- och kommunikationsteknik (IKT). Hur webbaserade delningstjänster av bostäder och bilar ska definieras och beskattas har varit föremål för debatt. Detsamma gäller de potentiella motsättningarna mellan enskildas integritet och vissa företags önskan att utveckla tjänster som bygger på insamlande och behandling av stora datamängder (big data). Det har i sammanhanget bl.a. framförts förslag om att det politiska systemet bör använda sig av någon form av iterativ lagstiftnings- process, där ny, möjliggörande (enabling) reglering snabbt tas fram och sedan vid behov ändras i takt med att de faktiska behoven klarläggs.586 Utredningen vill framhålla att det finns betydande risker med att frångå eller sänka kvaliteten i det offentligas regleringsarbete för att möta krav på skyndsamhet från det omgivande samhället. En sådan risk är att andra centrala värden än anpassningsförmågan ges för liten vikt i en påskyndad process. En annan risk är att det politiska systemet lockas att frångå principen att utveckla generella regelverk och i stället ”satsar” på en framväxande bransch genom specialanpassade regler, trots att det politiska systemet sällan är rustat för att förutse vad som kommer att bli en framtidsbransch. Här finns också en risk för att resursstarka minoritetsintressen kan få oproportionerligt inflytande över processen. Ytterligare en risk är att en skyndsam regleringsprocess kan sakna en ändamålsenlig omvärldsanalys i fråga om hur bestående en viss förändring faktiskt kommer att vara. Såväl demografiska som teknologiska skiften uppfattas ofta som mycket dramatiska av sin samtid, medan deras 586 Felländer (2015). långsiktiga effekter visar sig vara mer begränsade. Ett exempel på detta är 2000-talets IKT-utveckling, som av vissa har framställts som ett paradigmskifte för hela samhället, men som åtminstone inte ännu har omsatts i en högre strukturomvandlingstakt. Mer generellt pekar denna typ av risker också på behovet av goda beslutsunderlag för att kunna fatta långsiktigt hållbara beslut. Kravet på en god beredningsprocess och utredning av de direkta och indirekta effekterna av olika beslutsalternativ skapar i sig en god anpassningsförmåga, och utgör ett skydd mot förhastade och kostsamma ställningstaganden. Utredningar av god kvalitet kan ta tid, vilket inte nödvändigtvis en nackdel i en situation där det politiska systemet är pressat att fatta snabba beslut. 6.2Tillit och en god förvaltning stärker ekonomin Under har forskningen allt mer kommit att intressera sig för hur olika ekonomiska utfallsvariabler samvarierar med dels sociala variabler som tillit och social sammanhållning, dels institutionella variabler som har att göra med en väl fungerande offentlig förvaltning. Utredningen anser att den höga nivå av tillit och den i huvudsak väl fungerande offentliga förvaltning som finns i bidrar till att stärka den svenska ekonomins anpassningsförmåga. En hög nivå av tillit i samhället är bra för ekonomin Det svenska samhället präglas av en internationellt sett hög nivå av tillit, såväl mellan människor som mellan människor och samhällets institutioner. Tillitens betydelse för andra politiska och ekonomiska variabler har under uppmärk- sammats allt mer i forskningen. Tillitsfulla samhällen fungerar generellt sett väl i många avseenden. En hög nivå av tillit har visat sig samvariera med god ekonomisk utveckling, hög ekonomisk jämlikhet och låg grad av korruption, men också med bl.a. hög utbildningsnivå och god folkhälsa. Orsaksriktningen mellan dessa variabler och tillit är i de flesta fall emellertid oklar: är det exempelvis tilliten som skapar jämlikhet eller jämlikheten som En trolig mekanism för de ekonomiska effekterna av tillit är låga transaktionskostnader. Utredningen vill framhålla att en hög nivå av tillit i samhället också bidrar till en god anpassningsförmåga i ekonomin. Ett samhälle som präglas av tillit har lättare att ställa om för att hantera nya, framtida utmaningar. En orsak till det är att förändringar inte behöver uppfattas som lika skrämmande i ett tillitsfullt samhälle. Det förutsätter dock att tilliten i huvudsak är utåtriktad och generell, präglad av tolerans mot andra grupper och inte enbart riktad inåt mot den egna gruppen. En hög nivå av utåtriktad, generell tillit kan också göra det lättare att relativt snabbt och i samförstånd fatta politiska beslut om nödvändiga omställningar. Också själva vetskapen om att det finns en sådan beredskap minskar den upplevda risken i exempelvis ett företags investeringar eller en individs arbetsmarknadsbeslut. Nivån av tillit – som den mäts exempelvis genom den stora opinionsundersökningen World Value Survey – varierar dramatiskt mellan världens länder. Det är osäkert hur snabbt eller långsamt ett lands tillitsnivå förändras . Det mesta tyder dock på att tillitsnivån i ett enskilt land är relativt trögrörlig uppåt, men eventuellt mer lättrörlig nedåt. Tillitsnivån samvarierar med kvaliteten på offentlig förvaltning En trögrörlig tillitsnivå stämmer väl överens med det tydliga samband som uppmätts mellan tillit och kvaliteten på ett lands offentliga förvaltning, där kvalitet kan handla såväl om opartiskhet och rättssäkerhet som om effektivitet. Inte heller när det gäller förhållandet mellan hög tillit och en väl fungerande offentlig förvaltning går det att entydigt peka ut en orsaksriktning. Sannolikt finns ett självförstärkande samband – väl fungerande offentliga institutioner bygger upp tillit som i sin tur får institutionerna att fungera bättre. I ett land vars offentliga förvaltning präglas av godtycke eller korruption är det tvärtom rationellt för individen att inte lita på den offentliga makten och att utgå från att även andra individer i första hand drivs av att säkra sina egna och familjens behov och intressen. är i många avseenden ett land med en väl fungerande offentlig förvaltning. Den svenska förvaltningsmodellen – med självständiga förvaltningsmyndigheter och förbud mot minister- styre – minskar risken för politiskt styrd myndighetsutövning. har också en högutbildad och relativt välbetald tjänste- mannakår, tillsatt på meritokratiska grunder, vilket kan vara en faktor som minskar risken för korruption. Det höjer dessutom kvaliteten på genomförandet av politiken. Självständiga domstolar med oavsättliga domare är en central institutionell förutsättning för en hög rättssäkerhet. En effektiv skatteuppbörd och en välfärds- modell som både bygger på och ger förutsättningar för arbete har lagt grunden för skapandet av en offentlig förvaltning med förmåga att leverera ett brett utbud av tjänster av mestadels god kvalitet. väl fungerande offentliga förvaltning måste värnas Som visats i betänkandet är en väl fungerande offentlig förvaltning viktig såväl för produktivitetsutvecklingen som för välfärds- systemen och inkomstfördelningen. Utredningen anser att det är viktigt att värna den konkurrensfördel som en väl fungerande offentlig förvaltning och den därmed sammanhängande höga nivån av tillit utgör för den svenska ekonomin. På den mest grundläggande nivån handlar det om att säkra rättsstatens fundament. Dit hör exempelvis att bekämpa den organiserade brottsligheten som, förutom att utgöra ett direkt hot mot människors säkerhet, även på vissa områden utgör ett hot mot legitimiteten i välfärdssystemen. En annan viktig rättsstatlig aspekt är ökande hot och våld mot politiker, liksom mot tjänstemän inom exempelvis rättväsendet, och . Att politiker måste kunna fatta och tjänstemän verkställa demokratiska beslut utan rädsla för att bli utsatta för hot eller våld är inte bara viktigt för det demokratiska systemets legitimitet och för möjligheten att rekrytera till politiska uppdrag och den offentliga förvaltningen, utan också exempelvis för förutsebarheten för de företag och individer som påverkas av besluten. En väl fungerande offentlig förvaltning måste också kunna leverera beslutsunderlag som gör att politiken kan byggas på en solid kunskapsgrund och få hög legitimitet i medborgarnas och Den svenska beredningsprocessen med utredningar och remissförfaranden bidrar till att förankra de politiska förslagen i vetenskap och beprövad erfarenhet. Men har kritiserats av både nationella och internationella aktörer för att konsekvensanalyser inom den statliga förvaltningen håller för låg kvalitet. Mer kraft bör därför enligt utredningens mening läggas på att stärka den offentliga sektorns policyutvecklings- och utvärderingskapacitet. Det är viktigt att på ett systematsikt och professionellt sätt ta fram information som är relevant för sammanhanget, exempelvis om åtgärders samhälls- ekonomiska och offentligfinansiella effekter, samt fördelnings- effekter, liksom olika aspekter på genomförandet(t.ex. överens- stämmelse med , tid för genomförande, kommersiella förutsättningar). Det bör också läggas större kraft än på bredare alternativgenerering där för- och nackdelar med olika alternativa åtgärder identifieras. Bättre beslutsunderlag och alternativgenerering är angeläget också för kommuner, region- förbund och landsting som hanterar och fattar beslut om en betydande del av samhällets offentliga resurser. Enligt Regeringsformens 12 kap. 5 § ska vid beslut om statliga anställningar avseende endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Att värna den offentliga sektorns kompetensförsörjning och den meritokratiska tillsättningen av statliga och andra offentliga tjänster är ytterligare en pusselbit för att säkra ett beslutsunderlag av god kvalitet. En meritokratisk process där förtjänst och skicklighet avgör är enligt utredningens mening också ett viktigt sätt att upprätthålla rättsstatliga värden som likabehandling och frånvaro av såväl negativ som positiv diskriminering, vilket för en förvaltning som medborgarna kan känna förtroende för. Tilliten människor emellan och till samhällets institutioner kan också antas vara avhängig av att medborgarna uppfattar att det inte är möjligt att missbruka transfereringssystemen eller välfärds- verksamheterna, eller att undandra sig den beskattning som behövs för att finansiera välfärdssystemen. Kontrollsystem är därför nödvändiga både för att se till att kvaliteten säkerställs i välfärds- verksamheter och för att motverka fusk och överutnyttjande. Att säkerställa kvaliteten i de delar av den skattefinansierade välfärden som inte drivs i offentlig regi kan medföra särskilda kontrakts- problem i relationen mellan den offentliga uppdragsgivaren och den privata utföraren. Vilken typ av offentliga tjänster som ska utföras av privata aktörer bör väljas med utgångspunkt i vilka möjligheter som finns att definiera kvalitet, att självständigt bedöma kvaliteten i den utförda tjänsten och att skapa incitament för den offentliga beställaren att ställa tydliga kvalitetskrav. Det är alltså nödvändigt att antingen mottagaren av tjänsten eller det offentliga har möjlighet att effektivt värdera den producerade tjänstens kvalitet. Utredningen kan annars se en risk att såväl kvalitet som kostnadskontroll i den privat utförda offentligt finansierade verksamheten blir lidande. En stor del av den offentliga tjänsteproduktionen äger rum i kommuner och landsting. För medborgarnas tillit är det därför viktigt att även den offentliga förvaltningen på regional och nivå bedrivs effektivt och utan nepotism eller annan korruption. Det kan finnas anledning att se över hur effektivt den kommunala förvaltningen agerar i frågor som exempelvis rör etablering av näringsverksamhet, markanvisning till bostäder och lokala specialkrav i offentliga upphandlingar. I internationella mätningar av korruption och rättssäkerhet i världens länder faller väl ut. Dessa mätningar har dock främst fokus på den statliga nivån. Flera forskare har pekat på att det är i kommunerna som man i bör vara extra vaksam på korruptionsproblem, bl.a. eftersom den mediala granskningen av den kommunala politiken är mindre omfattande. Det finns enligt forskningen anledning att tro att korruption leder till påtagliga samhällsekonomiska kostnader och demokratiska problem även i ett relativt lågkorrupt land som . Utredningen anser det därför vara motiverat att försöka stärka skyddet mot korruption i med fokus på kommunerna. En på temat har exempelvis föreslagit ökad transparens i de kommunala finanserna, statliga stickprovskontroller och inrättandet av en mer oberoende och regional revision. 6.3Goda färdigheter säkrar arbete har lyckats anmärkningsvärt väl med att få dem som bor i landet att arbeta. Det har i kombination med ett relativt högt skatteuttag på arbetsinkomster och en förvaltning av hög kvalitet möjliggjort för att bygga upp en ambitiös välfärdsstat. Denna välfärdsstat har i sin tur på många områden utformats för att underlätta ett högt arbetsutbud för både kvinnor och män, genom exempelvis en väl utbyggd barnomsorg, inkomstrelaterade arbetslöshets- och socialförsäkringar och att ingen sambeskattning av makar sker. Vägen in på den svenska arbetsmarknaden verkar öppen för personer med goda färdigheter För att få arbete på den svenska arbetsmarknaden krävs jämförelsevis goda färdigheter. Sambandet mellan färdighetsnivå i PIAAC-undersökningen och etablering på arbetsmarknaden är starkt. Den typ av arbeten där det inte krävs några eller bara svaga färdigheter är i förhållandevis få och kan antas bli ännu färre framöver. Omvänt befinner sig många av de svenska företag som verkar på den internationella marknaden i värdekedjornas ändar, där det mest högproduktiva arbetet utförs. behöver upprätthålla den höga färdighetsnivån i arbetskraften för att kunna möta framtida utmaningar från bl.a. digitalisering och internationalisering och behålla sin position i de högproduktiva delarna av värdekedjorna. Det är svårare för utrikes födda än för inrikes födda att etablera sig på arbetsmarknaden i de flesta . I är skillnaden särskilt stor, vilket beror både på att inrikes födda har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad och på att utrikes födda har en internationellt sett låg sysselsättningsgrad. Det finns dock en tydlig koppling mellan goda färdigheter och goda chanser till arbete. De utrikes födda som kommit till det har till största delen varit flykting- och anhöriginvandrare från länder med lågt eller medelhögt HDI (se kapitel 5). Det är därför inte förvånande att de färdigheter de har med sig i många fall inte är anpassade till kraven på svensk arbetsmarknad. Som framgår av kapitel 4 tycks den lägre graden av etablering på arbetsmarknaden bland utrikes födda i huvudsak kunna förklaras just av en lägre färdighetsnivå, generellt och i det svenska språket. I analyser av PIAAC-data från såväl som finns nämligen inga signifikanta skillnader vad gäller etablering på arbetsmarknaden mellan inrikes födda och utrikes födda som har samma färdighetsnivå. Detta anmärkningsvärda resultat verkar heller inte bero på att utrikes födda med en hög färdighetsnivå tvingas hålla till godo med mindre kvalificerade jobb än inrikes födda på samma höga färdighetsnivå. När man jämför sannolikheten för att ha ett arbete som kräver högskoleutbildning mellan inrikes och utrikes födda med goda färdigheter finns ingen signifikant skillnad. Det är t.o.m. något högre sannolikhet att en utrikes född med goda färdigheter har ett arbete som kräver högskoleutbildning () än att en inrikes född med goda färdigheter har det (). Utredningen vill framhålla att detta av flera skäl är ett mycket uppmuntrande och viktigt resultat.