sou · H3B348 · 2015-05-26 00:00:00 — Bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. sammanställs vid Strukturenhet. Utredningen har bl.a. till uppgift att presentera en samlad bedömning av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Ett viktigt led i arbetet är att ta fram fördjupade analyser inom relevanta områden. Dessa publiceras som fristående bilagor till utredningen. Föreliggande bilaga studerar utmaningar och möjligheter på den svenska bostadsmarknaden. Rapporten har utarbetats av docent , fil. Bostadsmarknaden är viktig för den ekonomiska utvecklingen. Bland annat påverkar marknadens funktionssätt möjligheterna att allokera arbetskraft och kapital på ett för samhället gynnsamt sätt. I bilagan analyserar författarna marknaderna för hyres- och ägarboenden, bostadsprisernas utveckling och enskilda skatters betydelse för bostadsmarknadens funktionssätt. Författarna lyfter fram ett antal reformmöjligheter som kan förbättra befolkningens rörlighet och minska de finansiella riskerna. Arbetet med bilagan har följts av en referensgrupp med mycket goda kunskaper inom området. Som alltid i dessa sammanhang svarar författarna själva för de bedömningar och slutsatser som presenteras. De resultat som framkommer i bilagor kommer att behandlas i utredningens huvudbetänkande. Bakgrund och syfte .................................................................. Bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen ......... Rapportens struktur och ytterligare avgränsningar ............... Urbanisering och demografisk utveckling ...................... Upplåtelseformer, skatter och rörlighet ......................... Upplåtelseformer och rörlighet i ............................... Rörlighet – skatter, bidrag och avdrag.................................... Finansiella aspekter: internationell utblick och Formella och informella institutioner på bostadsmarknader i andra länder ............................................ Institutioner, bostadsmarknaden och stabilitet i ...... Bilaga 3 till LU15 Bostadspriser, skuldsättning och ekonomisk För höga priser?....................................................................... Hushållens skuldsättning, olika mått..................................... Hushållens skuldsättning och makroekonomiska risker ...... Förutsättningar för en väl fungerande hyresmarknad........... Begränsningar på den svenska hyresmarknaden.................... Tillgång till mark ..................................................................... De direkta byggkostnaderna................................................... Byggkostnaderna och regelverket för byggande i .... Konkurrensen på byggmarknaden.......................................... Samhällsekonomiska förluster av lågt bostadsbyggande..... Reformmöjligheter: ökad rörlighet och minskad Reformmöjligheter: hyresmarknad .............................. Hyra vid kontraktsskrivning................................................. Hyresutveckling på hyresvärdens villkor............................. Bilaga 3 till LU15 Hyresvärden kan justera hyran .... Hyresjusteringar inom regelstyrda ramar............................. Indexrelaterad hyresutveckling m.m. ................................... 9.7Regleringsmodeller och marknadsresultat – en Behov av fördjupat reformarbete .......................................... Reformmöjligheter: skatteregler ................................. Beskattningen av kapitalvinster vid försäljning av privat bostad eller bostadsrätt.......................................................... Avdrag för räntekostnader .................................................... Reformmöjligheter: bostadsbyggande ......................... Marktillgång och incitament för byggande .......................... Politik för ett breddat bostadsbyggande .............................. Bilaga A Centrala begrepp .............................................................. Bilaga B Hyresutveckling och skärpta begränsningsregler i I denna rapport behandlas den svenska bostadsmarknaden med fokus på förhållanden som kan ha negativa konsekvenser för såväl enskilda individer som samhällsekonomin. Förutom att beskriva kunskapsläget avseende sambanden mellan bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen diskuteras också tänkbara åtgärder för att bostadsmarknaden i högre grad ska bidra till ekonomisk tillväxt. En väl fungerande matchning mellan arbetsgivare och arbetssökande är central för den ekonomiska tillväxten. För smidiga övergångar mellan studier, arbete och livets olika skeenden behöver samhället ett utbud av olika typer av bostäder. I stora delar av är det främst åldersgruppen som kommer att växa framöver. Det innebär att färre individer ska försörja fler, vilket ställer krav på ökad produktivitet och innovationskraft. I väntas folkmängden öka mest i , och . Innebörden av detta är att vi framöver kan förvänta oss en kraftigt ökad efterfrågan av bostäder i dessa regioner. En väl fungerande bostadsmarknad förutsätter anpassningsmekanismer som gör att sådana demografiska svängningar kan hanteras. Givet att det finns ett utbud är hyreskontrakt traditionellt förenade med lägre transaktionskostnader, dvs. det är lättare och billigare att flytta till och från en hyresrätt jämfört med en bostads- eller äganderätt. skiljer sig emellertid från andra länder i detta avseende. Studier har visat att de som äger sin bostad i Bilaga 3 till LU15 istället har en större benägenhet att flytta av specifikt arbetsmarknadsskäl jämfört med de som bor i hyresrätt. Anledningen till detta är att regleringen av den svenska hyresmarknaden, det så kallade bruksvärdessystemet, gör att transaktionskostnaderna, främst i form av söktid, ökar. Ett sätt att möta en framtida hög efterfrågan på bostäder kan ändå vara att öka andelen hyresrätter i vissa regioner, givet att man också förbättrar hyresmarknadens funktionssätt. Den senaste globala finanskrisen har visat att bostadsmarknadens funktionssätt har stor betydelse för den finansiella stabiliteten. Den har också visat att kriser överraskande snabbt kan spridas över nationsgränser. Före krisen tog många banker stora risker p.g.a. att man förväntade sig att prisökningen på bostäder skulle fortgå, vilket avspeglade sig i bankernas bolånehantering. Kombinationen av finansiella avregleringar, låga räntor och nya låneprodukter har i många länder bidragit till stigande bostadspriser samt uppbyggnaden av stora hushållsskulder. Flera internationella studier visar att detta också kan öka risken för uppkomsten av nya finansiella kriser och att det därmed finns ett behov av förutsebarhet, förtroende och välfungerande regleringar. Förväntningar spelar också stor roll för hushållen och många finansiella aktörer. Unga människor lånar till sin bostad på basis av sitt framtida humankapital; man förväntar sig ofta stigande framtida inkomster och bostadspriser. Det kommer dock alltid att finnas hushåll som drabbas av arbetslöshet, skilsmässa och sjukdom. Dessa hushåll riskerar att råka illa ut i en kris. Hushållens brist på finansiella kunskaper har också uppmärksammats. Utökad konsumentupplysning om riskerna med hög skuldsättning och rörliga räntor kan därmed verka för en mer långsiktig skuldhantering. Att medge god betänketid vid bostadsköp kan understödja bättre informationsinhämtning och därmed mer rationella förväntningar och beslut. Den svenska banksektorn är förhållandevis stor och de svenska bankerna finansierar sig delvis på internationella marknader. Bilaga 3 till LU15 svenska bankerna lånar dessutom pengar av varandra och är tätt sammankopplade. Förtroende för banksystemet, där hushållens skulder utgör en ansenlig del, är mycket viktig för den finansiella stabiliteten internationellt och i . Ökande bostadspriser och skuldsättning – ett orosmoln Två kritiska frågor är om bostäderna är övervärderade och om hushållsskulderna är så höga att de riskerar hushållens ekonomi, den finansiella stabiliteten och den ekonomiska tillväxten framöver. Vad gäller bostadspriser konstaterar vi att bostadsmarknaden – liksom andra marknader – är cyklisk. Priser går sannolikt upp och ned på den svenska bostadsmarknaden. bör det noteras att prisökningarna ser mycket olika ut i landet och att prisskillnaderna ökar. Stora prisskillnader kan leda till inlåsningseffekter. Debatten om hushållens skuldsättning är het och har bl.a. handlat om hur skuldsättningen lämpligen bör mätas. Sammantaget har de svenska hushållens skuldsättning ökat sett till disponibla inkomster och BNP, men tittar man på hushållens finansiella förmögenhet är ökningen mer blygsam. Andelen av hushållens totala utgifter som utgörs av boendekostnader har emellertid inte ökat i takt med skuldsättningen, vilket tyder på att hushållen torde klara sina utgifter. Med stora hushållsskulder ökar dock hushållens exponering mot makroekonomiska fluktuationer. Exempelvis har de flesta bolån rörliga räntor, vilket medför att ränteförändringar snabbt påverkar många hushåll och därmed hastigt kan generera ett underskott när räntorna stiger. För det enskilda hushållet kan problem också inträffa om bostadspriserna sjunker som något annat inträffar som innebär att bostaden måste säljas med förlust. Trots risker för enskilda hushåll bedöms utsikterna för merparten av hushållen vara goda. En annan fråga är vilka makroekonomiska effekter den privata skuldsättningen orsakar. Riskerna beror på storleken och tillväxttakten av skuldsättningen, strukturella svagheter i finansieringssystemet, men också på hur hushållens konsumtion påverkas. Flera internationella studier pekar på samband mellan bostadspriser och konsumtion; internationella valutafonden (IMF) och andra visar att Bilaga 3 till LU15 prisnedgångar har stor påverkan på konsumtionen, särskilt i länder med hög skuldsättning. I hushåll med hög skuldsättning minskar konsumtionen rejält när bostadspriserna börjar sjunka. Vad gäller kan det just vara via effekten på konsumtion som de makroekonomiska riskerna gör sig gällande. Det är en varningssignal att den Europeiska kommissionen, IMF och utmålar den svenska bostadsmarknaden som en makroekonomisk risk. Forskningen visar att den ekonomiska utvecklingen främjas av kreativa miljöer med välfungerande institutioner. Storstadsregioner har ofta goda förutsättningar för tillväxt i kraft av sin storlek, näringsliv, kommunikationer och arbetskraft. Om det är brist på passande bostäder och resvägar kan den ekonomiska utvecklingen hämmas. För att matcha den ökande efterfrågan och medverka till rörlighet hos befolkningen behövs effektivt använda bostäder och ett urval av flera olika upplåtelseformer. Dagens beskattning inom bostadsområdet ger inlåsningseffekter och påverkar rörligheten negativt. Reformer inom skatteområdet kan därför behövas. Det finns målkonflikter mellan, å ena sidan, principer för utformningen av ett sammanhängande, likformigt och effektivt skattesystem och, å andra sidan, sektoriella krav och önskemål på t.ex. bostadsområdet. I ett bostadsperspektiv är en central fråga vilka negativa effekter enskilda komponenter i skattesystemet har på bostadsmarknadens funktionssätt. I rapporten behandlas tre enskilda frågor rörande beskattningen av fysiska personer som är av betydelse för bostadsmarknaden: fastighetsskatt, beskattning av realisationsvinster och skatteavdrag för räntekostnader. En fastighetsskatt ger små snedvridningar i resursanvändningen och skattebasen är inte flyktig. Skatten verkar dämpande på priserna och kan konstrueras så att den är förhållandevis förutsägbar. Den centrala nackdelen är att den inte anknyter till faktiska inkomster, vilket innebär att den kan bli betydande för bostadsägare med låga inkomster. Bilaga 3 till LU15 En realisationsvinstskatt är, som namnet säger, en skatt på en realiserad kapitalvinst. När det handlar om konkurrerande placeringsalternativ talar effektivitetsskäl för en likformig kapitalbeskattning. En ägd bostad eller bostadsrätt är emellertid både en bostad och en kapitalplacering. En linje är att hävda att ju längre en bostad bebos av ägaren, desto mer har den karaktär av bostad. Och tvärtom, dvs. att ju den varit bebodd av ägaren, desto mer får den karaktär av kapitalplacering. Denna linje synes ligga bakom den profil på reavinstbeskattningen av egen bostad som är vanlig i andra länder, dvs. att kapitalvinsten från ett kortsiktigt – men inte långsiktigt – innehav beskattas. En omläggning till en reavinstbeskattning med den profil som är vanlig i andra länder skulle minska den begränsande effekt som den nuvarande beskattningen har på flyttbenägenheten. Skatteavdraget för räntekostnader utgör ett stöd till privatpersoners ägande av bostad och bidrar till prisuppgångar och ökad skuldsättning. Avdraget har märkbar betydelse för det enskilda hushållet – och givetvis än mer så för hushåll med ansträngd ekonomi. skulle en nedtrappning av avdraget (säg 15–) innebära en förhållandevis måttlig skattehöjning från till ett annat. En avveckling av skatteavdragen för ränteutgifter bör synkroniseras med en översyn av kapital- och kapitalvinstbeskattningen. Det är flera faktorer som ska vägas samman i utformningen av en långsiktig skattestruktur. Inte minst viktigt är att betona vikten av att skapa förutsägbarhet. En väl fungerande hyresmarknad ur konsumentens synvinkel förutsätter en marknadsreglering som representerar en god avvägning mellan konsument- och producentintressen. I princip innebär det att hyresgäster ska känna sig trygga och att bostadssökande ska ha ett varierat utbud av bostäder i olika prisklasser att välja mellan. En fungerande konkurrens i slutledet, dvs. på själva hyresmarknaden, är central för konsumenterna. Producenter ska kunna verka på marknaden utifrån de risker och möjligheter som följer av efterfråge- och utbudsförhållanden, lockas till Bilaga 3 till LU15 investeringar där efterfrågan är hög och inte hämmas av olika etableringshinder. Dagens verksamhets- och etableringsförutsättningar på hyresmarknaden innebär att möjligheterna till och bedömningsgrunderna vid investeringar i uthyrningsverksamhet och nyproduktion av hyresbostäder är annorlunda än de skulle vara med mer marknadsmässiga förutsättningar. Skillnaden är till nackdel för utbudet av hyresbostäder och dess anpassning till efterfrågan. Marknadens roll att leda utbud till efterfrågan förtas i betydande utsträckning. De som söker hyresboende i större svenska tätorter möter inget utbud av hyresbostäder i olika prisklasser. Bostadssökande hänvisas i hög grad till bostadsrätts- och äganderättsmarknader. Knapphet och höga priser har blivit kännetecknande för bostadsmarknaden och har drivit fram en hög skuldsättning. Risken för överskuldsättning har fått makroekonomiska implikationer. Begränsningarna på den svenska hyresmarknaden hämmar den svenska ekonomin, liksom möjligheterna för enskilda att finna lämpliga bostäder. I detta ligger också att utbudsbegränsningarna ger grogrund för svarthandel och informell uthyrning med den sårbarhet för enskilda och uppluckring av rättsmedvetandet som detta för med sig. Kostnaderna för de som hyr ut (som följer av priser i bakomliggande led) kan också förväntas bli påverkade av hur väl hyresmarknaden fungerar – om än i olika utsträckning. Det innebär att dagens hyres- och kostnadsbild är att se som en konsekvens av dagens marknadsreglering. En marknad med färre etableringshinder och friare hyressättning skulle ge en annan hyres- och kostnadsbild. Det är således inte bara hyrorna utan även kostnadsstrukturen som ska ses som beroende av marknadsförutsättningarna på själva hyresmarknaden. En väl fungerande marknad kräver andra förutsättningar än de som finns . En friare hyressättning, avvecklade etableringshinder och ett gott konsumentskydd är riktmärken för en omreglering av hyresmarknaden. I rapporten belyses några regleringsformer rörande hyressättning som utgör alternativ till den svenska modellen med bruksvärdeprincip och kollektivt förhandlade hyror. Det gäller såväl villkoren för hyressättningen vid kontraktsskrivning, dvs. Bilaga 3 till LU15 ingångshyran för en ny hyresgäst, som villkoren för ändringar av hyran . Ett gott konsumentskydd består av tre delar. En del som utgörs av de direkta bestämmelserna i hyreslagen rörande besittningsskydd m.m. Den andra delen av konsumentskyddet handlar om hyressättningen och begränsningsregler för hyresutvecklingen under avtal. Den tredje delen av ett väl utvecklat konsumentskydd avser ett varierat och rikt utbud av hyresbostäder. Ett utbud som i sin tur är avhängigt förutsättningarna för producenter att kunna etablera sig och ta ut hyra. Marknadsförutsättningarna för producenterna utgör på så sätt ett centralt – om än indirekt – konsumentskydd. En reform för en fungerande hyresmarknad förutsätter en genomgripande och sammanhållen översyn av hyreslagen och angränsande lagstiftning. Ett sådant arbete förutsätter också ingående ekonomisk och juridisk analys för att kunna resultera i konkreta underlag för politisk beredning. I rapporten betonas att en övergång från dagens system till en fungerande marknad förutsätter väl avvägda övergångsregler. har priserna på bostäder stigit och köerna har blivit längre på hyresmarknaderna i orter med växande befolkning. Trots detta har bostadsbyggandet legat på en relativt låg nivå. Utbudet bestäms både av tillgången på mark och på vad det kostar att bygga fastigheten. Det senare beror i sin tur av bl.a. regelverk som lägger fast standarden på huset och av hur intensiv konkurrensen på byggmarknaden är. I rapporten argumenterar vi för att den viktigaste förklaringen till det låga byggandet är att utbudet av mark inte ökat i takt med efterfrågan, men att kostnads- och konkurrensproblemen inom byggsektorn sannolikt är överdrivna. Att inte mer mark planläggs hänger i sin tur samman med flera faktorer: ett statligt regelverk som försvårar byggande i vissa lägen och som ger bevarandeintressen goda möjligheter att överklaga planer för ny bebyggelse, svaga incitament för kommuner att bygga, men också att en strategi med relativt litet byggande och höga priser kan vara Bilaga 3 till LU15 fördelaktig, särskilt för företag som bygger för försäljning, t.ex. bostadsrättsbyggare. Tänkbara åtgärder som diskuteras är t.ex. en försvagning av det kommunala planmonopolet, vilket både kan innebära att de som vill bygga kan överklaga ett kommunalt nej och att staten sätter mer press på kommunerna, ytterst genom s.k. planföreläggande. Positiva ekonomiska incitament, t.ex. genom att statliga bidrag särskilt ges till infrastruktursatsningar som gynnar bostadsbyggande är också en tänkbar väg. En översyn av intresseavvägningen bakom olika regelverk behöver ske. Problemen på bostadsmarknaden har blivit särskilt allvarliga för grupper med lägre inkomster och en förutsättningslös diskussion om olika alternativa former av ”Social housing” eller ”Affordable housing” är nödvändig. I rapporten beskrivs kortfattat några internationella exempel. Många av de samband som diskuteras är komplexa och det är svårt att bedöma kvantitativa konsekvenser av olika åtgärder. är det viktigt att åtgärder vidtas snabbt. En mer experimentell strategi där olika tänkbara åtgärder testas i mindre skala kan både vara ett sätt att få saker att hända och ett sätt att öka våra kunskaper. syfte är att arbeta fram underlag för den ekonomiska politiken och att bidra till debatten. En central uppgift är att analysera utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin på lång sikt och studera vad de betyder för den ekonomiska politiken. har bostadsmarknadens funktionssätt lyfts fram som en faktor som kan begränsa möjligheterna för en positiv ekonomisk utveckling. En god ekonomisk utveckling betingas av ett fungerande samspel mellan ett stort antal olika funktioner och sektorer i samhället. Det förutsätter arbete och sparande, kapitalmarknader, ett gott investeringsklimat, forskning, utbildning, företagsamhet, offentlig service, infrastruktur, näringsliv, bostäder m.m. – listan kan göras mycket lång. Många funktioner och sektorer är på så sätt centrala för en ekonomisk utveckling och ökande välfärd. När en sådan central komponent fungerar mindre väl får det genomslag såväl i hela ekonomin som för enskilda människors levnadsstandard. I denna rapport behandlas den svenska bostadsmarknaden med fokus på förhållanden som kan ha negativa konsekvenser för såväl enskilda individer som samhällsekonomin. Förutom att diskutera kunskapsläget avseende sambanden mellan bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen diskuteras också tänkbara åtgärder för att bostadsmarknaden i högre grad ska bidra till ekonomisk tillväxt. Bilaga 3 till LU15 1.2Bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen I den grundläggande neoklassiska produktionsfunktionen förklaras tillväxt av insatsfaktorerna arbete och kapital. Till modellen kan sedan teknisk utveckling och befolkningstillväxt tillfogas. På efterfrågesidan anges tillväxt bero på sparande, investeringar, statliga utgifter/intäkter och konsumtion. De enkla modellerna har också utvecklats att bli dynamiska ; tillväxten beror på investeringar som görs . I dagens mer mikroorienterade forskning om ekonomisk utveckling betonas ofta kluster, innovationer, utbildning, rörlighet och infrastruktur. Enkelt uttryckt innebär produktivitetstillväxt att vi producerar mer med samma mängd resurser. En god ekonomisk utveckling förutsätter därför bl.a. entreprenörskap och innovationer. För att ekonomins alla aktörer och processer ska kunna samverka fordras välfungerande institutioner, dvs. formella institutioner och spelregler som regleringar, lagsystem, beskattning och bidrag, men också informella institutioner som förväntningar, tillit och samverkan. Inledningsvis i rapporten beskrivs demografiska trender och sambanden mellan bostadsmarknaden, arbetskraftens rörlighet och ekonomisk tillväxt. En väl fungerande matchning mellan arbetsgivare och arbetssökande är centralt för tillväxten. För att vi ska kunna flytta mellan orter, till och från studier och arbete, behövs ett utbud av olika upplåtelseformer som är tillgängliga i livets olika faser. För att hushållen ska kunna anpassa sig till ändrade förhållanden behövs även ett utbud av olika typer av bostäder: för studenter, ensamhushåll, barnfamiljer, pensionärer m.m. För att kunna arbeta och behålla hälsan behövs också välfungerande bostäder av rimlig storlek och standard. Utifrån ett bostadsmarknadsperspektiv pekar detta på tre delområden som påverkar rörlighet och tillväxt: –Bostadsbeståndets och bostadsbyggandets totala storlek. –Fördelningen mellan olika upplåtelseformer. –Bostadsutbudets struktur, t.ex. lägenhetsstorlek. Bilaga 3 till LU15 Rörlighet och matchning beror på en rad specifika institutionella förhållanden och regler. Två exempel på sådana som har diskuterats flitigt är: –Hyresmarknadens funktionssätt. I litteraturen betonas ofta hyresmarknadens betydelse för ökad flexibilitet och mobilitet. Regelverket för hyresmarknaden blir därför viktigt. Även om det finns arbete och bostäder på en ort kan olika skatteregler göra att det inte lönar sig att flytta. Finanskrisens följdverkningar har accentuerat behovet av förståelse för sambanden mellan bostadsfinansieringsmarknaderna och den ekonomiska utvecklingen. Att utvecklingen inom bostadsfinansieringen kraftigt inverkat på den finansiella stabiliteten i en rad länder är uppenbart. För att hushåll ska kunna köpa bostäder fordras en välfungerande utlåningsverksamhet. Den svenska banksektorn är relativt stor och bolån är en viktig del av dess verksamhet. Bankerna är beroende av utländska kapitalmarknader för att finansiera bostadslånen.