sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — När länsplanerna –2025 skulle tas fram, uppdrog rege- ringen åt berörda aktörer att enligt regeringens direktiv analysera utvecklingen av efterfrågan på resor och transporter inom de olika trafikslagen (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE delvis). Utgångs- punkter för analysen skulle bland annat vara förändringar i samhället till exempel när det gäller handels- utbyte, lokalisering av företag, arbetsplatser och bostäder, utbudspunkter för de tjänstenäringar som genererar person- transporter, behov av och tillgång till grönområden, utbud av service, omsorg och utbildning, samt IT-lösningar för att minska resandet. De regionala ekonomiska ramar som tilldelas länen ska användas för utveckling av länens transportinfrastruktur. Det förutsätts att länsplaneupprättarna i sina prioriteringar också utgår från ett läns- överskridande och nationellt perspektiv. föreslog i förslaget till nationell plan att länsplanerna skulle få sammanlagt Hur ser dagens samhällsplanering ut? –2025, vilket regeringen har fast- ställt. Ansvaret för att genomföra länsplanerna ligger hos dels genom att utföra statliga investeringar, dels genom att lämna bidrag till kommuner och trafikhuvudmän. Beslut om mindre åtgärder fattas av i samråd med . ska fortlöpande också underrätta det ansvariga plane- ringsorganet om de åtgärder i länsplanen som genomförs och redovisa hur de fastställda länsplanerna genomförts till rege- ringen. Redovisningen ska enligt 14 § förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur omfatta uppgifter om genomförda åtgärder, uppnådda effekter, hur de nationella inrikt- ningsmålen har uppfyllts, kostnader och anslagsförbrukning. har regeringens uppdrag att eftersträva att åtgär- derna i nuvarande länsplaner ska vara genomförda senast vid utgången av 2025. För att genomföra åtgärderna, krävs i sin tur en rad beslut som fattas i det nya planerings- systemet för transportinfrastruktur. Åtgärderna kräver även beslut enligt PBL och och enligt de olika sektorslagar för vilka skilda aktörer ska fatta olika beslut. Efter att länsplanerna har lämnats in till regeringen, analyseras förslagen utifrån regeringens tidigare ställningstaganden och riks- dagens behandling av propositioner samt andra relevanta planer inom och i andra länder. Planerna analyseras också utifrån kraven på uppfyllelse av transportpolitiska mål och samhälls- ekonomisk effektivitet samt den samlade effektbedömningen. Regeringen fattar därefter beslut om vilka definitiva ramar som tilldelas respektive länsplan. Detta sker som att innehållet i den nationella planen fastställs. Den som har upprättat en länsplan ska sedan fastställa planen senast efter det att rege- ringen har fattat sitt beslut. 3.4.5Transportinfrastrukturen tillsammans med annan planering Den nationella planen och regionala planer för transportinfra- strukturen är viktiga sektorsprogram för samhällsplaneringen på regional nivå. I från en intervjuundersökning med kommunala översiktsplanerare och regionala företrädare med Hur ser dagens samhällsplanering ut? ansvar för tillväxt- och strukturfrågor, tas frågan om planens betydelse för övrig planering på regional nivå upp.37 Många regionala företrädare upplever att det finns en naturlig koppling mellan arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet (RUP) och arbetet med den regionala systemanalysen och läns- transportplanen. Inom planeringen för transportinfrastruktur finns även ett utvecklat länsöverskridande samarbete. För många län ut- gör planeringen av transportinfrastrukturen en koppling från RUP till den fysiska planeringen. Kopplingen mellan länets transportplan och det regionala utvecklingsprogrammet har varit tydligast när processerna ägt rum parallellt. Arbetsgrupperna har då kunnat utbyta idéer och tankar med varandra. De flesta län som redan hade antagit en RUP uppgav att man kunnat föra in prioriteringar i RUP direkt in i länstrans- portplanen. Län där den regionala systemanalysen och transport- planen redan var framtagna när RUP-processen påbörjades, fick i stället tillgång till ett viktigt underlag och inspiration för RUP- arbetet. Några län betraktade länstransportplanen som ett genom- förandeprogram som utgår från RUP. Enligt en senare rapport till regeringen framhåller att det generellt sett också förefaller lättare att koppla samman det regionala trafikplaneringsarbetet än det regionala tillväxtarbetet med de planeringsinsatser som försiggår på nivå.38 Det har sin grund i den omfattande och konkreta dialog som sker mellan regional och nivå utifrån den sektoriella tradition som den långsiktiga planeringen för transportinfra- struktur har utvecklat. Frågeställningarna är konkreta och inriktade på att stämma av att förslagen i den regionala planen och trafik- infrastrukturarbetet överensstämmer med vad som redovisas i kommunernas översiktsplaner avseende väg- och järnvägssats- ningar. Samverkan sker regelbundet och är mestadels formaliserad i olika arbets- och referensgrupper. På så sätt finns det goda möjlig- heter till samordning mellan den regionala och lokala nivån. En aktuell utredning inom transportsektorn med bäring på dagens samhällsplanering är Utredningen om järnvägens organi- 37Boverket, Rumslig utvecklingsplanering – länken mellan regionalt tillväxtarbete och kom- munal översiktsplanering, Rapport 2011:3 s. 52. 38Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag, s. 44 f. Hur ser dagens samhällsplanering ut? sation (N 2013:02). Regeringen beslutade att till- kalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järn- vägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem (Dir. 2013:46). Utredningen är uppdelad i två delar. I ett delbetänkande lämnades en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och ett antal rekommendationer. En rekommendation är att analysera ut- vecklingen av den stor-regionalt organiserade trafiken, med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallellt kommersiellt bedriven trafik. En annan rekommendation är att överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem (SOU 2013:83 s. 17–22). Utredningen rekommenderade även att det fortsatta arbetet bör innefatta överväganden om hur järnvägens behov av mark för termi- naler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Utredningen ser behov av att det sektors- ansvariga planeringsorganet behöver samarbeta med kommunerna och deras fysiska planering av samhällenas utveckling i syfte att reservera mark som är effektivt från järnvägssynpunkt. I ett sektorsansvar bör också ingå att bevaka hur samverkan med de övriga trafikslagen kan effektiviseras genom samlokalisering av terminaler och terminalverksamhet (SOU 2013:83 s. 239 f.) Rekommendationerna ligger till grund för det tilläggsdirektiv regeringen beslutade om (Dir. 2014:52). 3.4.6Förhandling som medel inom transportinfrastrukturen Utöver behovet av samordning har särskilda förhandlingar utgjort ett medel för att få till stånd överenskom- melser kring infrastruktursatsningar. förhandling resul- terade i en uppgörelse som lade grunden för kollektivtrafikorganisation och dess finansiering. En förhandling ledde till en uppgörelse om spårutbyggnader i pendel- tågssystemet för regionen. fick dåvarande riksbanks- chefen i uppdrag att förbättra Hur ser dagens samhällsplanering ut? miljösituation, att öka tillgängligheten och skapa bättre förutsätt- ningar för regionens utveckling. Direktiven var även samordnande med förhandlingar för och . Dennis- förhandlingen omfattade till skillnad från tidigare förhandlingar såväl som ett bredare arbetsområde. fick landshövdingen i i uppdrag av regeringen att överlägga med kommunerna i länet och andra relevanta parter om möjliga åtgärder för att skapa förutsätt- ningar för ökat bostadsbyggande i länet. En del i uppdraget var att tillsammans med kommunerna identifiera särskilda infrastruktur- investeringar som planeringen av investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafik och att samråda med Stockholmsberedningen om tidplan och prioriteringsordning för dessa. Landshövdingen disponerade också för investeringsbidrag till nybyggnad av hyreslägenheter. utsåg regeringen det tidigare finansborgarrådet i stad till förhandlingsperson för regionens infrastruktur. Uppdraget var att genomföra en för- handling i syfte att åstadkomma en samlad trafiklösning i syfte att skapa förutsättningar för en förbättrad miljö och tillväxt i landet och i . beslutade regeringen att en särskild utredare skulle genomföra en förhandling om infrastruktur i syfte att åstadkomma en utbyggnad av tunnelbanans blå linje i och eventuellt nära anslutande åtgärder (Dir. 2013:22). Förhandlingen skulle också leda till ett ökat bostadsbyggande och därmed bidra till en fortsatt ekonomisk tillväxt. Förhandlingen, kallad Stockholmsförhandling, har identifierat lösningar och ingått överenskommelser med berörda aktörer. Den har lett till avtal om fyra nya tunnelbanesträckningar och 78 000 nya bostäder i . Avtalet godkändes av regeringen (delprojektavtal s. 7). Stockholmsförhandling har skett utanför ordinarie planering, även om själva frågan om en utbyggd tunnelbana har funnits med i olika planerings- underlag. Mot bakgrund av Stockholmsförhandlingens metod och resultat tillsatte regeringen senare en särskild utredare, som ska fungera som förhandlingsperson och ta fram förslag även till principer för finansiering och förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stambanor Hur ser dagens samhällsplanering ut? för höghastighetståg mellan och /(Dir 2014:106). Förhandlingspersonen ska också genomföra förhand- lingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där stambanorna angör till respektive stad. Förhandlingspersonen ska ingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting och andra aktörer i , samt län kring åtgärder som förbättrar till- gängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna i dessa län. Dessutom ska förutsättningarna prövas för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra med ett betydande inslag av medfinansiering från näringsliv, kommuner och regionala aktörer. Sverigeförhandlingen ska i en delredovisning lämna författ- ningsförslag som tydliggör hur markvärdesökning kan ligga till grund för kostnadsdelning i exploateringsavtal. Uppdraget ska slut- redovisa . Kollektivtrafiken avser de resor människor gör i sin vardag till och från arbetet, för att utnyttja olika serviceinrättningar eller av andra skäl. Kollektivtrafiken sker på en marknad där det finns en efterfrågan och ett utbud av trafiktjänster. Den lokala och regionala kollektivtrafiken svarar upp mot de behov som människor har dag- ligdags. Längre resor som exempelvis resor som görs i tjänsten eller hanteras av en interregional kollektivtrafik. I och med en samhällsutveckling där arbetsmarknadsregionerna blivit färre och större, har högre krav ställts på den interregionala kollektiv- trafiken. Fram till dess att den nya lagen för kollektivtrafik trädde i kraft hade den tidigare ordningen sitt ursprung lagstiftning. infördes ett huvudmannaansvar för kollektiv- trafiken med länet som geografiskt område Länet ansågs uppfylla kraven på att vara relevant utifrån såväl funktionalitet som admi- nistrativ synpunkt. I stället för att peka ut en aktör på länsnivå fick kommunerna och landstingen dela på ansvaret för kollektiv- trafiken. På så sätt kunde man föra samman ett lokalt och regionalt Hur ser dagens samhällsplanering ut? planeringsperspektiv för kollektivtrafiken och knyta ihop vissa kommunala åtaganden med länstrafiken. Landstingen bidrog till att se till hela länets behov och även regionalt utjämna kommunernas kostnader för kollektivtrafiken. En annan fördel med ett delat huvudmannaskap var att förutsättningar skapades för ett nödvändigt ekonomiskt samband mellan standarden på trafiken och finansieringsansvaret (prop. 2009/2010:200 s. 25). infördes en ny lag. Bestämmelserna om organisations- former förblev i stort sett oförändrade. Kravet på en ansvarig läns- aktör för en årlig trafikförsörjningsplan låg också kvar. hade ansvaret för kollektivtrafiken breddats med att även omfatta trafik utmed länsjärnvägarna. I den nya lagen förstärktes samarbetet mellan länstrafikansvariga och de som levererade kollektivtrafiken, de s.k. trafikhuvudmännen. Nya villkor hade in- förts för att öka konkurrensen mellan kollektivtrafikföretagen genom att trafikeringsrätten för linjetrafik inom länet hade getts till huvudmännen. Innan ändringen var huvudmännen hänvisade till avtalsförhandlingar med det kollektivtrafikföretag som hade linje- trafiktillstånd för respektive linje. Trafikhuvudmännen hade två roller. De beslutade om trafik- försörjningsplanen och i den rollen tog de ställning till önskat ut- bud, kvalitet och pris. Den andra rollen bestod i att ingå avtal om transporter för kollektivtrafiktjänster. Vissa trafikhuvudmän ägde regionala kollektivtrafikanläggningar. Innan dagens lagstiftning infördes, var trafikhuvudmannen organiserad i aktiebolagsform i 17 län, trots grundregeln att de länstrafikansvarigas uppgifter skulle tas som hand av ett gemensamt regionalt organ och att detta skulle vara ett kommunalförbund. Flera faktorer låg bakom behovet av en ny kollektivtrafiklag. En ny EU-förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg trädde i kraft , som krävde ett annat system för huvudmanakapet och för att utföra kollektivtrafiken.39 De nya transportpolitiska 39 och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg. Hur ser dagens samhällsplanering ut? målens genomslag i kollektivtrafiken behövde stärkas och lagstift- ningen behövde moderniseras. Kollektivtrafikmarknadens karaktär och det arbete som bedrevs inom branschens partnersamverkan för en fördubbling av kollektivtrafiken låg också till grund för den nya lagstiftningen. EU:s kollektivtrafikförordning innehåller bestämmelser för hur utpekade myndigheter kan agera för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse. För att skapa en ökad öppenhet och insyn kring kollektivtrafikens genomförande ska av- tal numera tecknas mellan ansvarig myndighet och det företag som mot ersättning trafikerar kollektivtrafiklinje som bedöms vara av allmänt intresse. EU-förordningen gör ingen skillnad om avtalet tecknas med ett företag eller en offentlig aktör (ett internt bolag) som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Däremot kan inte ett offentligt organ konkurrera med privata företag utanför sitt geo- grafiska område. Regeringen anger i propositionen till en ny kollektivtrafiklag att kollektivtrafiken på flera sätt utgör ett betydelsefullt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och en långsiktigt hållbar till- växt i hela landet. trädde lagen (2010:1065) om kollektivtrafik i kraft (prop. 2009/10:200). Den nya kollektivtrafiklagen har flera syften. Ett är att skapa förutsättningar för kommersiell trafik. Kopplingen mellan kollek- tivtrafikplaneringen och andra samhällsområden ska också öka. Gentemot resenären syftar lagen till att skapa förutsättningar för en mer dynamisk marknad, ökat kundfokus och större valfrihet för resenären genom fler resealternativ. Ett ytterligare syfte är en tyd- ligare rollfördelning mellan politik och verksamhet. Kollektivtrafiken utförs ofta av privata aktörer och utgör en omfattande näringsverksamhet. Kollektivtrafiklagen innebär att trafikföretag fritt och inom alla geografiska marknader får etablera kommersiell kollektivtrafik. Eftersom det finns stora skillnader runt om i landet för förutsättningarna att bedriva kollektivtrafik, ger lagen de regionala myndigheterna rätten att besluta om hur det offentliga åtagandet ska se ut för kollektivtrafiken i länet. Genom att organisera kollektivtrafiken i politiska organ kan samverkan med andra strategiska utvecklingsbeslut öka, exempelvis med kommunernas bebyggelseplanering, regional utveckling, miljö- Hur ser dagens samhällsplanering ut? förbättrande åtgärder, åtgärder som minskar utanförskap och trans- portinfrastrukturinvesteringar (prop. 2009/10:200 s. 75). I och med den nya lagen avskaffades begreppet trafikhuvudman och varje län ska numera ha regionala kollektivtrafikmyndigheter. Det är fortsatt landstingen och kommunerna i länet som har ett gemensamt ansvar för den regionala kollektivtrafiken. De får komma överens om att antingen eller kommunerna ska vara den regionala kollektivtrafikmyndigheten. För är det som ensamt har ansvar för den regionala kollek- tivtrafiken, om inte och länets kommuner kommer överens om att dela ansvaret. I är det kom- mun som har ansvaret. Kollektivtrafiklagen säger att den regionala kollektivtrafik- myndigheten i de län där det råder ett gemensamt ansvar ska organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektiv- trafiken. De ansvariga kan även komma överens om att organisera den regionala myndigheten som en gemensam nämnd i stället för som ett kommunalförbund. Enligt tidigare lagstiftning kunde landsting och kommuner bilda aktiebolag för att bedriva kollektiv- trafik. Den möjligheten finns utan beslut om den regionala kollektivtrafiken ska nu fattas i förvaltningsform. trafikutskott ansåg vid behandlingen av förslaget till ny kollektivtrafiklag att det innebar en modernisering av lagstift- ningen och anpassning till på området. Utskottet ansåg vidare att lagen skulle ge de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna bättre förutsättningar att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformas (bet. 2009/10:TU21). 3.5.2Olika organisationsformer i landet Kollektivtrafiken omfattar många olika aktörer. Kommuner och landsting är ansvariga för den regionala kollektivtrafikmyndig- heten. Operatörerna kör tåg, bussar, flyg, taxi och båttrafik. Trafik- verket äger och förvaltar vägar och järnvägar. har sedan lagen om kollektivtrafik trädde i kraft uppdraget att verka för kollektivtrafikens utveckling. I statens ansvarsområde ingår flera delar, bland annat att tillhandahålla övergripande transportinfra- Hur ser dagens samhällsplanering ut? struktur, att utveckla och samordna den interregionala kollektiva persontrafiken, att hantera statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafikanläggningar samt att hantera anslaget för trafikavtal som syftar till att skapa en bättre interregional tillgänglighet än vad som åstadkoms av kommersiellt lönsam kollektivtrafik. Transport- styrelsen har ett tillsynsansvar enligt förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. Lagen ger och länets kommuner en viss frihet att besluta om organisationsform för den regionala kollektivtrafik- myndigheten. Därför finns det tre olika sätt som ansvariga har valt att organisera sig på. I tre län är kollektivtrafikmyndigheten organiserad som ett kommunalförbund (, Västernorr- lands och ). I 13 län är kollektivtrafik- myndighet (, , , , , , , , , , , och ) och i fyra län är det samverkansorganet som är utsedd till regional kollektivtrafik- myndighet (, , och ). I är kommunen kollektivtrafikmyndighet. Kollektivtrafiklagen anger att de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna regelbundet ska fastställa mål i ett trafikförsörjnings- program för den regionala kollektivtrafiken och att programmet vid behov ska uppdateras. När programmen tas fram, ska regionala kollektivtrafikmyndig- heter i angränsade län involveras genom samråd. Likaså ska samråd hållas med andra berörda myndigheter, organisationer, kollektiv- trafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de län där är ensam kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna. Trafikförsörjningsprogrammen ska innehålla följande uppgifter. Behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollek- tivtrafikförsörjningen, Alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som Hur ser dagens samhällsplanering ut? myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafik- plikt, Åtgärder för att skydda miljön, Tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektiv- trafiken med hänsyn till behoven hos personer med funktions- nedsättning, De bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer, samt Omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för pris- sättningen för resor med sådan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafik- myndigheten. Enligt regeringen bör programmen kunna användas såväl i samband med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av infra- struktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv samord- ning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten bedöms vara nödvändig. Detta för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik (prop. 2009/2010:200 s. 48). I en utvärdering av trafikförsörjningsprogrammen genomförd på uppdrag av Kommuner och Landsting (SKL) framgår att det finns stora skillnader mellan programmen. Både form och omfattning samt innehåll och tidsperspektiv varierar kraftigt.40 De tidsmässiga förutsättningarna för programarbetet har inneburit en förhållandevis för programarbete, samråd, remiss och fast- ställande. Sammantaget har detta medfört att förutsättningarna för programarbetet inte har varit de bästa. En slutsats som dras i utvärderingen är att programmen bör utvecklas med ett tydligare politiskt perspektiv med en strategisk inriktning, vilket skulle förbättra förutsättningarna i samband med planering av transport- infrastruktur och annan samhällsplanering. 40 Kommuner och Landsting. Regionala trafikförsörjningsprogram- utvärdering , Hur ser dagens samhällsplanering ut? Det är framför allt fem områden där programmen kan utvecklas. För det första bör trafikförsörjningsprogrammen bli mer strate- giska dokument. Planeringsprocessen bör få ett ökat fokus så att programmen är väl förankrade. En större grad av samråd skulle där- med behövas. Utvärderingen rekommenderar att inför kommande program bör dialogen med operatörerna generellt fördjupas när det gäller den kommersiella trafikens möjligheter. Slutligen föreslås att uppföljningssystemen förbättras kring såväl den ekonomiska styr- ningen som bedömningar av vilken samhällsekonomisk nytta in- satserna ger. 3.5.4Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken fick dåvarande och i uppdrag att ta fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken. presenterades programmet framåt, där följande åtgär- der prioriterades. Samordning av system för information, bokning och biljett- hantering, Attraktiva, tillgängliga och effektiva bytespunkter, Kraftsamling för en användbar kollektivtrafik för personer med funktionsnedsättningar, Kvalitet i kollektivtrafiken, samt Kollektivtrafik i gles- och landsbygd. använder sig av det nationella programmet för kollek- tivtrafik när den nationella planen för transportinfrastruktur ut- arbetas. I den nationella planen görs flera kopplingar till kollektiv- trafiken och trafikförsörjningsprogrammen, både utifrån strate- giska beröringspunkter men också i konkreta åtgärdsfall. 41 , , framåt. Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, Huvudrapport , VV publikation 2008:33. Hur ser dagens samhällsplanering ut?