sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intres- sen upphör. Vi gör bedömningen att: Reglerna för kommunernas tillsyn bör inte förändras, men den nya myndigheten bör pröva lämpligheten av de överlåtelser av tillsyn som beslutats av läns- styrelserna. Vi gör också bedömningen att myndigheten som ett nästa steg övertar all tillståndsprövning, tillsyn och tillsyns- vägledning inom område från andra nationella myndigheter. I detta nästa steg bör också länsstyrelserna tillsyn och tillsynsvägledning inom motsvarande områden flyttas till den nya myndigheten. Även vissa av mark- och miljödomstolens nuvarande uppgifter bör överföras till den nya myndigheten. 11.4.1En rättssäker och effektiv statsförvaltning I vårt delbetänkande56 redogjorde vi för de krav på förvaltningen som härrör från så väl regeringsformen som budgetlagen57 och som presenterades av regeringen i den förvaltningspolitiska proposi- tionen . Följande citat är hämtat ur propositionen. För att leva upp till övergripande demokratimål måste förvaltningen fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av och regeringen. Arbetet utövas under lagarna och de stats- anställda har att iaktta saklighet och opartiskhet. Krav på rättssäkerhet innebär att förvaltningen fattar materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda har möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Förutsägbarhet och likabehandling är också viktiga delar av rättssäkerheten. I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas. Kravet innebär att statsförvaltningen utnyttjar skattemedel ändamålsenligt och att den inte använder mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräckligt god kvalitet. Varje myndighet har att sträva efter en hög effektivitet men bör beakta statens samlade effektivitet.58 56SOU 2014:66 Myndigheter och organisationer under – en kart- läggning, delbetänkande av . 57Lagen (1996:1059) om statsbudgeten, numera upphävd, och budgetlagen (2011:203). 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Vi har övervägt vilka förändringar inom förvaltningen som behöver göras för att tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning ska kunna genomföras så att det övergripande demokratimålet uppnås. I våra överväganden har vi tagit hänsyn till möjligheterna att skydda miljön men också enskildas, allmänhetens och näringslivets intressen av rättsäkerhet, konkurrensneutralitet och effektivitet. Vi tror att förslagen kommer att leda till att förutsättningarna ökar för att miljökvalitetsmålen och det övergripande målet för miljö- politiken – generationsmålet – ska kunna nås. 11.4.2OECD:s granskning av miljöpolitik granskar regelbundet miljöpolitiken i medlemsländerna. publicerade resultatet av den tredje gransk- ningen som man genomfört av miljöarbete.59 menar i sin granskning av den svenska miljöpolitiken att trots samverkansinsatser präglas miljölagstiftningens tillämpning av brist på enhetlighet och olika villkor mellan regioner och, i synnerhet, mellan kommuner. Av rapporten framgår följande. Inom förhållandevis decentraliserade förvaltningssystem har ett antal väl genomtänkta horisontella och vertikala institutionella samord- ningsmekanismer för miljöpolitikens genomförande inrättats. Exempel på detta är Tillsyns- och föreskriftsrådet samt det landsomfattande och dess regionala motsvarigheter, som tillhanda- håller vägledning, information och utbildning kring miljölagstiftningens genomförande till offentliganställda på alla förvaltningsnivåer. Det blir allt vanligare att små kommuner slår samman sina resurser och skapar mellankommunala miljömyndigheter. Trots dessa samverkansinsatser präglas miljölagstiftningens tillämpning av brist på enhetlighet och olika villkor mellan regioner och, i synnerhet, mellan kommuner. Detta beror på den institutionella autonomin för myndigheter på läns- och kom- munnivå, skillnader i deras genomförandekapacitet vad gäller exempelvis resurser och sakkunskap samt lokala intressens inflytande. Naturvårds- verkets lagstadgade kontroll av det miljöarbete som utförs av myndigheter under den nationella nivån är begränsad och inskränks ytterligare genom avsaknaden av rutinmässig rapportering av uppgifter som visar att regel- verket följs. Enligt ger statliga och icke-statliga intressenter på alla förvaltningsnivåer signaler om att tillämpningen av miljölag- 59 granskning av miljöpolitik 2014. stiftningen präglas av bristande enhetlighet och ojämlika villkor mellan regioner och framför allt mellan kommuner. menar att kvaliteten och bredden på tillsynen varierar mellan kom- munerna, vilket skapar osäkerhet och kan leda till olika krav för företag som är verksamma i . pekar på att en av regeringens tydliga prioriteringar är att se till att följs. Av granskningen framgår dock att effektiviteten i och verkan av tillsynsmyndigheternas praktiska arbete på regional och lokal nivå äventyras av att en sammanhållen strategi för efterlevnad saknas. Informationsverktyg och lagstiftningsincitament används enligt inte i tillräcklig grad för att främja frivillig efterlevnad av miljöreglerna. En av till regeringen är att kontroll av tillsynsverksamhet som utförs av regionala och kommunala myndigheter ska stärkas. 11.4.3Tidigare bedömningar angående tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning Diskussionerna om betydelsen av att det finns en väl fungerande tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning och hur en sådan bör organiseras är inte ny. Nedan presenteras några utredningar, propositioner m.m. som har behandlat dessa frågor. I slutbetänkande menade kom- mittén att det var ett nationellt intresse – för staten, för med- borgarna och för den som blir föremål för granskning – att tillsyn bedrivs på ett likartat sätt i hela landet, med samma bedömnings- grunder och med samma ambitionsnivå.60 Kommittén föreslog att kommunernas tillsynsuppgifter skulle övertas av staten, huvud- sakligen genom länsstyrelserna. 60 SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, slutbetänkande av . Utredningen om den statliga regionala förvaltningen I slutbetänkandet av Utredningen om den statliga regionala för- valtningen , gjorde utredningen bedömningen att tillsyn bör vara ett statligt ansvar och att utgångspunkten ska vara att tillsyn som kräver närhet och lokalkännedom ska utföras av länsstyrelsen.61 Utredningen gjorde bedömningen att fortsatt ska ansvara för den tillsynsvägledning som man har gentemot kommuner inom bland annat område. I fråga om den kommunala tillsynen var utredningens principiella hållning att flertalet av tillsynsuppgifterna borde föras till läns- styrelsen. resonerar i sitt slutbetänkande om den statliga förvaltningens struktur och betonar att tillsyn är en av statens grundfunktioner. Kommittén anser att en oberoende och förtroendeskapande tillsyn kräver att tillsynsmyndigheten inte har andra uppgifter som kan ge upphov till rollkonflikter. bedömer att utgör en lämplig bas för att åstadkomma en oberoende och självständig statlig tillsyn. Myndighetsstrukturen på regional nivå skulle därigenom kunna förenklas och effektiviseras. Genom åtgärden skulle kommunernas och många företags kontaktpunkt gentemot staten i viktiga avseenden bli en och densamma. Bara sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens bör enligt kommittén utföras av separata tillsynsmyndigheter. Kommittén menar att i första hand bör sådan tillsyn som är regionalt organiserad föras till läns- styrelserna, liksom tillsyn över verksamhet som i hög grad utförs av kommunerna. Varje tillsynsområde behöver dock enlig kommittén utredas för sig, innan en förändring genomförs.62 61SOU 2012:81, Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform, slut- betänkande av Utredningen av den statliga regionala förvaltningen. 62SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, slutbetänkande av förvaltningskommitté. Statskontoret pekar i en rapport om tillsynsvägledning på miljöområdet, att ramlagskaraktär gör att förutsätt- ningarna för den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen blir mer beroende av lokala avvägningar och bedömningar än vad som är fallet inom områden med en detaljerad lagstiftning. Beroendet av lokala bedömningar gör det också svårare att utforma en tydlig tillsynsvägledning som grund för en enhetlig tillsyn. Kommunernas och länsstyrelsernas förutsättningar för att bedriva en rättssäker, effektiv och tydlig operativ tillsyn varierar kraftigt. Av detta följer att deras behov av tillsynsvägledning också varierar.63 Statskontoret presenterar i rapporten om tillsynsvägledning en bild av att uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen, genomförd av nationella myndigheter och länsstyrelser, är ett område som inte är prioriterat. Statskontoret konstaterar att länsstyrelsernas uppföljningar i form av kommunbesök görs t.ex. vanligtvis med mellanrum. Som en följd av ökade krav från EU har dock uppföljningar och utvärderingar av miljötillsynen fått ökad uppmärksamhet . presenterar i en rapport en utvärdering av den samverkan mellan och länsstyrelserna.64 Underlaget till utvärderingen består av 15 intervjuer med miljö- chefer och handläggare inom miljöskydd och naturvård vid fem länsstyrelser, en enkät som besvarades av miljöcheferna på 19 länsstyrelser samt intervjuer med tre chefer på vägledning och annan vägledning på . Enligt svaren i enkäten finns det ansvarsområden som är otydliga och områden där länsstyrelserna anser att inte tar sitt ansvar fullt ut. Ett av de områden som lyfts fram är tillsyns- vägledningen. 63Vägledning till en bättre tillsyn, En utvärdering av tillsynsvägledningen på miljöområdet, Statskontoret 2014:17. 64Roller, ansvar och förväntningar – En utvärdering av samverkan mellan och länsstyrelserna, , Rapport 6588, . Av utvärderingens resultat framgår också att det finns en tydlig skillnad när det gäller hur myndigheterna ser på ansvars- fördelningen mellan varandra inom tillsynsvägledningsområdet, och att det kopplar tillbaka till att man har olika uppfattningar om vad som ingår roll som expertmyndighet. Myndigheternas syn på sitt ansvar i förhållande till normerings- arbetet respektive utvecklingsarbetet är av betydelse för tydlig- heten i ansvarsfördelningen och samverkan mellan myndigheterna. Exempel på utvecklingsmöjligheter i genomförandet av miljö- arbetet i samverkan som lyfts i intervjuer med länsstyrelserna är bland annat tydligare återkoppling till länsstyrelsernas beslut, hjälp med prioritering av tillsyn och tillsynsvägledning, mer aktivt del- tagande i prövningsprocesser och sammanställning av vägledande domar samt fler handläggarträffar med ökat utrymme för diskus- sioner. I intervjuerna med framkommer även önskemål om större tydlighet och prioritering bland länsstyrel- sernas behov och fler problemanalyser från länsstyrelsernas sida. De intervjuade på menar att länsstyrelserna oftast har större kunskap om goda lösningar på sina problem, lösningar som skulle vara av intresse för att ta del av. Tillsyns- och föreskriftsrådets utvärdering Tillsyns- och föreskriftsrådet menar i en rapport att tillsynsvägledning uppfattas och genomförs på olika sätt av myndig- heterna. Detta beror enligt rådet på att tillsynsvägledning är ett brett begrepp, att uppdraget inte beskrivs tydligare och på att de tillsyns- vägledande myndigheterna har skiftande resurser för ändamålet.65 Av länsstyrelsernas årsredovisningar för de 12 län som har en miljöprövningsdelegation framgår att läns- styrelserna har tagit fram gemensamma rutiner för handläggningen, generellt och för olika ärendetyper. Avsikten är att ensa handlägg- 65 Utvärdering av tillsynsvägledning avseende , Tillsyn- och föreskriftsrådet 2007. ningen av prövningsärenden, något som ska leda till att det meddelas likartade beslut inom landet. Länsstyrelserna under- stryker att detta är till fördel för de verksamhetsutövare som bedriver verksamhet i olika delar av landet. Förutom det gemensamma arbetet med att förbättra hand- läggningen arbetar i stort sett samtliga länsstyrelser som har en miljöprövningsdelegation med att förbättra de egna processerna för att hitta vägar till effektivisering och likvärdighet i besluten. Det pågår bl.a. arbete med att få ner handläggningstiderna och med att kvalitetssäkra processerna. Många länsstyrelser har genomfört utbildningar för handläggare för att effektivisera handläggningen. Några länsstyrelser pekar på att de har haft problem med att rekrytera personal med rätt kompetens för att möta den ökade arbetsbördan. När det gäller tillsynen uppger flertalet länsstyrelser i års- redovisningarna att den egeninitierade tillsynen får stå tillbaka för den händelsestyrda. Många länsstyrelser menar också att resurserna är för små för att man ska kunna bedriva den tillsyn man önskar. De framhåller dock att de vill genomföra en proaktiv och upp- sökande miljötillsyn som är förenlig med det ansvar som följer av och miljötillsynsförordningen och menar att upp- sökande egeninitierad tillsyn är en förutsättning för att av riks- dagen beslutade lagar och mål ska få genomslag. Av års- redovisningarna framgår att antalet tillsynsärenden inom sakområdet Tillsyn av miljöfarlig verksamhet uppgår till cirka 9 500 ärenden. Av dessa är knappt 7 400 ärenden inkomna, dvs. händelse- styrda, och drygt 2 100 upprättade vid , dvs. Två länsstyrelser har upprättat fler ärenden än som har kommit in. Flera länsstyrelser beskriver att de arbetar med tillsynsplaner, metodutveckling och tillsynsveckor. Det framkommer också att det kan vara svårt att få personal till tillsynsverksamheten. Länsstyrelserna betonar i årsredovisningarna vikten av en väl fungerande tillsynsvägledning eftersom det ger bättre förut- sättningar för en likvärdig hantering i länet. Flera länsstyrelser resonerar om att ökad samverkan mellan länsstyrelser kan ge en effektivare tillsynsvägledning. I flera av länsstyrelsernas årsredovisningar efterfrågas stärkt central tillsynsvägledning. De har även själva ett behov av ökade resurser för att göra vägledningar på en rad områden. I budgetpropositionen menar regeringen att medveten- heten om behovet av att utveckla tillsynen och höja ambitionsnivån verkar genomgående vara hög hos länsstyrelserna som flertalet av myndigheterna anger att det är svårt att genomföra planerad tillsyn fullt ut. Regeringen konstaterar att länsstyrelserna uppger många länsstyrelser att utrymmet för egeninitierad tillsyn är litet och att de måste prioritera sina insatser inom tillsyn såväl som tillsynsvägledning för att dessa uppgifter ska rymmas inom tillgängliga resurser.66 I sin bedömning i budgetpropositionen framhåller regeringen att miljöområdet är länsstyrelsernas största verk- samhetsområde. Man pekar på att det inom området både finns förbättrade och försämrade resultat men att handläggningen av tillståndsärenden vid länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer har utvecklingspotential.67 11.4.4Exempel från andra verksamheter Skolinspektionen startade sin verksamhet . Inspektionen beviljar tillstånd till en rad verksamheter, t.ex. att starta eller utöka verksamheten vid en fristående skola, förskole- klass eller fritidshem. Inspektionen bedriver också tillsyns- verksamhet i enlighet med skollagen. Inför att myndigheten bildades sade regeringen att det var lämpligt ur effektivitets- synpunkt att förena tillståndsgivning och tillsyn och man framhåll också att det var vanligt förekommande hos andra statliga tillsyns- myndigheter.68 Regeringen ansåg därför att Skolinspektionen 2013/14:1, utgiftsområde 1. 2014/15:1, utgiftsområde 1. 2007/08:50, Nya skolmyndigheter. förutom tillsyn över och kvalitetsgranskning av skolväsendet m.m. också skulle svara för ärenden som kan beskrivas som tillstånds- prövning. Skolinspektionens beslut i sådana ärenden kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Inspektionen för vård och omsorg Statskontoret konstaterade i en rapport att det var ett problem för tillsynen inom och hälso- och sjuk- vården att styrningen och organisationen inte hade någon tydlig särställning i den myndighet som bedrev tillsynen, dvs. Statskontoret såg en rad fördelar med en renodlad inspek- tionsmyndighet: –Tillsynen skulle få en särställning som statligt styrmedel inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. –Resursfördelning till statens olika åtaganden skulle också bli mer transparent. –får det övergripande ansvaret för prioritering av tillsynsresurserna inom områdena. –Regeringens möjligheter att styra såväl tillsynsområdet som övriga statliga åtaganden inom socialtjänst och hälso- och sjukvård förbättras. –Med en renodlad inspektionsmyndighet undanröjs risken för att tillsynens trovärdighet minskar. –Risken för konkurrens om resurser med andra statliga åtaganden inom hälso- och sjukvård och socialtjänst minskar. –Ansvaret för prioriteringarna mellan statens olika åtaganden skulle inte längre ligga på myndigheten utan istället bli en fråga för regering och riksdag. I propositionen med förslag till de lagändringar som var nöd- vändiga för att ansvaret för de olika verksamheterna skulle kunna föras över från till Inspektionen för vård och omsorg underströk regeringen tillsynens stora betydelse som statligt kontrollinstrument och regeringen angav också i propo- 69 Utvärdering av tillsynsreformen, Statskontoret 2012:11. SOU 2015:43 Överväganden och förslag sitionen en rad principiella utgångspunkter för en stark och tydligare tillsyn.70 Man ville skapa en tillsyn som var –stark i betydelsen att tillsynsmyndigheten har effektiva befogenheter och sanktionsmöjligheter om brister inte korrigeras, rätt kompetens och ändamålsenliga tillsynsmetoder, –tydlig i betydelsen att tillsyn ges en i berörda lagar klart avgränsad och tydlig definition. uppgifter ska renodlas och ha fokus på tillsyn och tillstånd. Myndigheten ska inte ha uppgifter som att fördela statsbidrag och projektpengar till olika utvecklingsprojekt som man ska granska verksamheten. Stort oberoende från själva driften av verksamheterna ger störst legitimitet, –mindre sårbar i betydelsen att den operativa tillsynens resurser och kompetens är så stora att tillsynens kvalitet och omfattning inte blir lidande av tillfälliga vakanser, sjukdom, utbildning och semester, –samordnad på så sätt att tillsynen bedrivs systematiskt på ett enhetligt och likvärdigt sätt över hela landet genom gemensamma arbetssätt, metoder och bedömningsgrunder, –effektiv i så motto att den utövas med långsiktig planering och tydlig prioritering och är strategisk, kompetent, tillgänglig och professionell. Uppdraget skulle också vara tydligt. Betydelsen att tillsyn ges en i berörda lagar en klart avgränsad och tydlig definition och att tillsynsmyndighetens uppgifter skulle renodlas och ha fokus på tillsyn och tillstånd underströks. startade Inspek- tionen för vård och omsorg sin verksamhet. 11.4.5Behov av en ny myndighet Enligt våra direktiv ska bland annat tydliggöra hur myndighetsstrukturen kan förstärka insatserna för prövning, tillsyn och tillsynsvägledning. Under utredningsarbetet har vi tagit del av kritik mot hur dessa processer fungerar. Kritiken kommer från en rad utredningar men också från de kontakter vi haft med länsstyrelser, kommuner och företrädare för näringslivet. 2012/13:20 Inspektionen för vård och omsorg – en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst med hänvisning prop. 2008/09:160 Samordnad och tydlig tillsyn över . Under utredningsarbetet har vi funnit att processerna vad gäller tillståndsprövningen, tillsynen och tillsynsvägledningen inte fungerar tillfredsställande. Vi har framför allt kunnat konstatera att det finns brister vad gäller effektivitet, rättssäkerhet och konkurrensneutralitet. Dessa brister innebär i sin tur risk för att det uppstår en större belastning på miljön än vad som annars hade varit fallet. Brister i tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning – stora risker för miljön En väl fungerande process för tillståndsprövning är av stor vikt för miljön. Tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet med mindre ingripande villkor än som borde ha getts kan försämra miljön, liksom tillstånd som ges som inte alls borde ha getts. En dåligt fungerande tillsyn kan också förorsaka negativ miljöpåverkan. Om tillsynen uteblir, utförs för sällan eller är genomförd av någon som inte har rätt kompetens, kan det innebära att t.ex. en otillåten miljöfarlig process kan pågå – omedvetet eller medvetet från verksamhetsutövarens och tillsynsmyndighetens sida – utan att detta upptäcks och kan åtgärdas. Även utebliven tillsynsvägledning kan innebära negativ miljö- påverkan genom att tillsynsmyndigheterna inte bedriver någon tillsyn alls i väntan på vägledning, eller att tillsynen utförs på ett felaktigt sätt utan vägledning. Under utredningsarbetet har vi träffat på exempel på att tillsyns- vägledning inte har getts och på så sätt hindrat tillsyn som borde ha genomförts. Myndigheterna har också själva vittnat om bristande resurser för, omfattning av och effektivitet i både tillsyn och tillsynsvägledning. Genom att det finns miljöprövningsdelegationer vid 12 läns- styrelser är det en risk att ärenden vad gäller prövning av miljöfarlig verksamhet behandlas olika över landet. Det har framkommit under utredningsarbetet att det finns skillnader i kompetens om olika branscher mellan de olika länsstyrelserna, något som påverkar tillståndsprövningen och villkoren för tillstånden. Den nära koppling som finns mellan miljöprövningsdele- gationerna och gör också att de som ansöker om tillstånd kan uppfatta att det finns en risk för att länsstyrelserna kan påverka utgången av ärendena, framför allt då de själva kan vara part. En rättssäker miljöprövning kräver att verksamhetsutövaren och andra parter har skäl att lita på att de beslutande står fria gentemot sådana intressen som kan ha stöd av eller länsledningen. Det är viktigt att det beslutande organet har en självständig och oberoende ställning. många olika uppgifter, t.ex. vad gäller näringslivsutveckling och miljötillsyn, kan innebära svårigheter att upprätthålla en oberoende ställning. Det är i princip olämpligt att en myndighet är både part och beslutande inom samma verksamhetsområde. Det finns också invändningar från näringslivsföreträdare mot hur tillsynen fungerar vid de 21 länsstyrelserna och i kommunerna. Man menar att det är stora skillnader mellan länsstyrelserna och mellan kommunerna. Tillsynen över verksamheter som är sparsamt förekommande i länet eller kommunen kan bli mindre profes- sionellt genomförd, något som inte är tillfredsställande vare sig för verksamhetsutövaren eller för miljön. Länsstyrelserna och kom- munerna avsätter också olika stora resurser för tillsyn, något som självfallet påverkar intensiteten i tillsynen. Ett annat förhållande som kan påverka rättssäkerheten är brister i tillsynsvägledningen. När det inte finns någon central vägledning produceras vägledningar i stället av varje län eller av olika sam- manslutningar av län och kommuner. Detta innebär att väg- ledningen kan skilja sig åt över landet, något som leder till att tillsynen också blir olika. Det finns också en fara för rättsäkerheten när det gäller myndig- heters dubbla uppdrag att vara tillstånds- och tillsynsmyndighet å ena sidan och normerande myndighet å den andra. Tillstånds- ansökningar måste prövas mot gällande regelverk och inte bli en del av processen för att ändra regelverket (se vidare avsnitt 11.4.6). Av de myndigheter bland dem som pekas ut i våra direktiv är det Kemikalieinspektionen som är tillstånds- och tillsynsmyndighet som man är normerande. Exempel finns på att tillstånd har vägrats för bekämpningsmedel på grunder som var oförenliga med och miljöbalken.71 Såväl tillståndsprövning som tillsyn måste bedrivas på ett sätt som innebär att företagen tillåts verka under lika villkor.