sou · H3B370 · 2015-08-04 00:00:00 — •Styrning av antalet helårsstudenter – tilldelning av platser20 1992/93:169, s. 32. 20Begreppet platser är odefinierat. Det finns inte och har inte funnits i varken eller resurstilldelning. års reform användes begreppen nybörjarplatser, till- handahållna respektiveutnyttjade helårsplatser. reform används helårsstudenter respektive helårsprestationer. Se även UKÄ (). Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 5.2.1Styrning av antalet examina I högskoleförordningens examensbilaga finns förtecknat vilka examina som kan utfärdas vid lärosätena. Tillstånd att utfärda examen till ett enskilt lärosäte avgörs efter prövning av (tidigare ). Kontinuerliga kvalitetsprövningar genom- förs för respektive utbildning, och lärosäten kan få sitt tillstånd att utfärda examen ifrågasatt/indraget. I de första utbildningsuppdragen för treårsperioden /94 till 1995/96 angavs, vid sidan om uppgiften om vilka examina som lärosätet hade tillstånd att utfärda, också för respektive lärosäte det som var aktuellt för lärosätet: •Minsta antalet examina som omfattar minst 120 p •Minsta antalet grundskollärarexamina 1–7 •Minsta antalet grundskollärarexamina 4–9 •Minsta antal tandläkarexamina. –2013 har styrningen av antalet examina grad- vis förändrats vad gäller krav och uppföljning. Nedanstående tabell redovisar hur styrningen av nationellt viktiga examina formulerades i ett regleringsbrev för ett universitet. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 SOU 2015:70 Styrning av nationellt viktiga examina Exempel från regleringsbrev 2003 för ett universitet Mål 2001–2004 mot senare år** * Examinationen bör vara på minst samma nivå som –2004. ** Inklusive examina inom motsvarande äldre utbildningar. I årsredovisningen skulle redovisa i vilken utsträckning målen hade uppnåtts, vilka åtgärder som hade vidtagits och i förekommande fall varför målen inte hade uppnåtts. Resultatet redovisades och diskuterades vid de årliga dialogerna mellan departementet och och slutligen återgavs de i den sammanfattande resultatredovisningen för respektive universitet och högskola i budgetpropositionen. Några sanktioner förkom inte i anslutning till om dessa mål uppfylldes eller inte. Denna typ av styrning avskaffades helt i budgetpropositionen . Om de avskaffades för att det var mycket få universitet och högskolor som uppnådde målen eller om målen var för högt uppsatta i förhållande till studenternas efterfrågan och examinationsfrekvens har vi ingen kunskap om. Det bör dessutom tilläggas att autonomireformen då hade genomförts. Vid sidan av de så kallade nationellt viktiga examina har det också förkommit en mjukare form av styrning/uppmaningar i reglerings- breven. Nedan redovisas några exempel från olika regleringsbrev: •Antalet avlagda examina inom högskoleingenjörsutbildningen bör tillsammans med antalet avlagda högskole-, kandidat- och magisterexamina med inriktning mot teknik sammantaget öka 2003 i förhållande till 2002. •Minst en tredjedel av antalet lärarexamina bör ha en inriktning med matematik, naturvetenskap eller teknik. •För lärarexamen med inriktning mot skall särskilt behovet av lärare i förskola och förskoleklass beaktas. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 •För perioden –2008 bör antalet examinerade i psykolog- utbildningen öka. Även för dessa mål sker redovisning i årsredovisningarna, i dialogerna mellan och högskoleledningarna samt i budgetpropositionerna. 5.2.2Styrning av antalet helårsstudenter – tilldelning av platser /94–1995/96 angavs i varje läro- sätes utbildningsuppdrag det högsta antal helårsstudenter som lärosätet kunde påräkna ersättning för. Det bör poängteras att läro- sätet själv inom vissa ramar kunde dimensionera sin utbildning så att fler helårsstudenter kunde avräknas om det gjordes för utbildningar med det lägsta ersätt- ningsbeloppet (humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi) och färre om det gjordes mot de högre ersättningsbeloppen (exem- pelvis det naturvetenskapligt/tekniska). För de lärosäten som hade examenstillstånd inom det konstnärliga området angavs även ett maximalt antal helårsstudenter som kunde avräknas. Det senare villkoret berodde på att ersättningsbeloppen för de konstnärliga utbildningarna inte fastställdes /95 och då maximerades antal helårsstudenter som kunde avräknas mot respektive konst- närligt ersättningsbelopp. Dessa var i förhållande till de andra ersättningsbeloppen mycket höga. togs det maximala antalet helårsstudenter bort (se avsnittet 5.2.3) och ersattes med uttalanden i budgetpropositioner och regleringsbrev om att antalet helårsstudenter inom vissa områ- den – oftast inom det naturvetenskapliga och tekniska utbildnings- området – borde öka. Från i stort sett 2001 till 2009 fanns detta i regleringsbreven som ett komplement till examenstabellen (tabell 5.1). I en högskolas regleringsbrev fanns exempelvis följande skriv- ning: ”Antalet helårsstudenter totalt och inom de naturveten- skapliga och tekniska utbildningsområdena bör öka i förhållande till 2002.” tar regeringen ett nytt grepp och fördelar en ökning av antalet nybörjarplatser. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 högskoleingenjörs-, läkar-, tandläkar-, civilingenjörs- och sjukskö- terskeutbildningarna. genomfördes denna inom ramen för omfördelningar mellan lärosäten vilket innebar att samtliga högskolor fick vara med om finansieringen av de högskolor som erhöll dessa ökningar. I regleringsbrevet uttrycks i ett fall en mjukare styr- ning: Universitet och högskolor som har tillstånd att utfärda lärar- och för- skollärarexamina ska planera för dimensioneringen av olika examina, inriktningar och ämneskombinationer, så att den svarar mot studen- ternas efterfrågan och arbetsmarknadens nationella och regionala be- Överväganden och vilka åtgärder som har gjorts för att informera och vägleda studenterna i detta val ska redovisas i årsredovisningen.21 Men också detaljerad styrning av programnybörjare, exempelvis för ett universitet: Antalet programnybörjare ska öka vid universitet enligt nedan. Detta sätt att styra är ett direkt exempel på det sätt regering och riksdag styrde i perioden –1993. Enda skillnaden är att det då hette nybörjarplatser på de centrala utbildningslinjerna som då fanns. Konstruktionen av resurstilldelningen har delvis beskrivits i avsnitt 5.1. I detta avsnitt behandlas de olika delarna och hur de har använts . Ersättningsbeloppens storlek kan användas som ett ekonomiskt styrmedel exempelvis för att höja kvaliteten på utbildningar inom det aktuella ersättningsområdet. Att identifiera förändringarna av ersättningsbeloppens storlek över åren är komplicerat då vissa 21Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor, s. 1. 22Regleringsbrev för avseende , s. 1. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 reformer har finansierats medan andra har fått ske inom befintliga resurser. Vid sidan av takbeloppet finns en resurs för särskilda åtaganden. är dessa för de universitet och högskolor som berörs samlade under ett eget anslag ”Särskilda medel till universitet och högskolor”. Under detta anslag anvisas medel för exempelvis nat- ionella resurscentra i olika ämnen, tandvårdscentraler, tolk- och översättarinstitutet, decentraliserad utbildning, utbildning förlagd till m.m. Resurserna från detta anslag anvisas direkt och för ett specifikt ändamål till respektive lärosäte utan avräkning. Inom detta anslag finns det således möjligheter att direkt – och obero- ende av studenttillströmning och prestationer – ge resurser för vissa ändamål. Ett annat ekonomiskt styrmedel har använts för att stimulera sommaruniversitetskurser – som har en låg prestationsgrad och därmed genererar färre helårsprestationer, dvs. en lägre intäkt. gavs möjligheten att avräkna helårsstudenterna på dessa kur- ser oavsett prestationsgrad, dvs. lika många helårsprestationer som helårsstudenter fick avräknas.23 Denna styrform kan användas när man utgår från att studenter följer utbildningen men få avlägger prestationer. Ytterligare ett ekonomiskt styrmedel är att maximera antalet ersättningsbelopp som kan avräknas. Under den första treårs- perioden /94–1995/96 var antalet helårsprestationer för varje ersättningsområde maximerade i ett ”innertak”. Respektive högskola var alltså begränsad så att inte enbart det område med högst ersätt- ningsbelopp kunde maximeras. Denna begränsning togs i huvudsak bort inför men för utbildningsområden med mycket högt ersättningsbelopp, exempelvis de konstnärliga, har i stället maximalt antal helårsstudenter som kan avräknas angivits i respektive lärosätes regleringsbrev. I denna begränsning fanns från början en sanktion i den meningen att om det maximala antalet överskreds fick lärosätet bara ersättning med det lägsta ersättningsbeloppet (för humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsvetenskaplig utbild- ning). Sanktionen mildrades efter och överskjutande 23 Jämför med indragningen av resurser för inaktiva studenter. Här gäller motsatsen dvs. om det finns helårsstudenter men inga prestationer får inte heller helårsstudenter avräknas. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 helårsstudenter fick i stället avräknas mot en högre prislapp, dvs. för naturvetenskapligt/tekniskt utbildningsområde. beslutade att resurser för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå ska fördelas även på grundval av kvalitets- utvärderingar av utbildningars resultat. Enligt beslutet ska lärosäten med utbildningar som vid en kvalitetsutvärdering ges högsta omdömet uppmuntras och få bekräftelse genom en ökad resurstill- delning. Detta skulle bli ett viktigt incitament för att satsa på ökad utbildningskvalitet. Denna kvalitetsbaserade tilldelning påbörjades och omfattade då . Fullt utbyggd beräknades denna omfatta 295 miljoner kronor.24 En ny typ av styrning infördes då regeringen utökande antalet platser på vissa utbildningar (civilingenjörs-, högskoleingenjörs-, läkar-, tandläkar-, sjuksköterske- och lärarutbildning). Resurser till ökning av dessa utbildningar överfördes från lärosätenas takbelopp. Eftersomdessa utbildningar har höga ersättningsbelopp bidrog detta till att antalet helårsstudenter minskade. Perioden –2013 genomfördes ett antal omfördel- ningar/indragningar av medel exempelvis följande: –Indragning 2012 av den tidigare tillfälliga satsningen på 10 000 högskoleplatser. –Införandet av avgifter för s.k. tredjelandsstudenter medförde permanent minskning av motsvarande resurser som tidigare hade finansierats inom takbeloppet. –Anslagsminskning till följd av ny lärarutbildning och omfördel- ningar av platser inom lärar- och förskollärarutbildningar. –Minskning av resurser till följd av inaktiva studenter. Dessa åtgärder har medfört att antalet helårsstudenter har minskat. 2011/12:1 Utgiftsområde 16, s. 67. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 har olika typer av nationella utvärderingssystem påverkat högskoleutbildningen. Det har varit statsmakternas intention att styra den högre utbildningen genom utvärdering och kvalitetssäkring genomförd av /UKÄ. På dimen- sioneringsfrågor har examenstillståndsprövningar haft störst styr- ningseffekt. System som avser att utvärdera den högre utbildning- ens kvalitet har haft begränsad effekt på dimensionering, däremot på utbildningens innehåll och organisation. Störst effekt har 2011– utvärderingssystem haft. De ekonomiska konsekvenserna av de senaste kvalitetsutvärderingarna har behandlats i avsnittet om ekonomisk styrning. Antalet mål och uppföljningskrav i regleringsbreven har varierat över tiden och uppnådde sannolikt sitt maximala antal runt 2005. I det generella regleringsbrevet för universitet och högskolor 2005 kunde man exempelvis återfinna tre återrapporteringskrav som berörde kvalitetsarbetet, sex krav som rörde samverkan, tre krav rörande internationalisering, fyra krav rörande jämställdhet samt ett antal som berörde personalförsörjning m.m. Denna mängd återrapporteringskrav ledde till mycket omfat- tande årsredovisningar och det är oklart vilka slutsatser som cen- trala myndigheter drog av dessa. genomfördes en prioritering och minskning av återrapporteringskraven. Ett krav som gäller hur lärosätena har planerat sitt utbildnings- utbud och vilka bedömningar som har gjorts har funnits i reglerings- breven . Universitet och högskolor ska i årsredovisningen redovisa vilka be- dömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. Ett universitets eller en högskolas av- vägningar när det gäller t.ex. fördelningen mellan program och kurser på olika nivåer och med olika förkunskapskrav samt fördelningen mellan campus och distansutbildning ska redovisas. redovisning lämnas över hur lärosätet möter det omgivande samhällets behov av utbildning.25 I budgetpropositionerna förekommer också styrning, dels genom detaljerade satsningar av platser på olika utbildningar men även 25 Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 generella uttalanden som bör observeras av lärosätena. Som exem- pel kan nämnas att i budgetpropositionerna finns uttalande om gränsdragningsproblematiken mellan högskole- utbildning och andra utbildningar: Gränsdragningen mellan olika utbildningsformer är ibland svår, men kan ändå inte undvikas. Regeringen menar att sådan utbildning som primärt hör hemma inom gymnasieskolan eller vuxenutbildningen inte bör ges inom högskolan.26 Även avräkning av inaktiva studenter tas upp i budgetpropositionen : Det är mot denna bakgrund viktigt att lärosätena har interna rutiner för kontrollen av att studenter som inte deltar i utbildningen inte heller ingår i avräkningen mot takbelopp.27 Även har haft synpunkter på hur högskolorna klassificerar sina utbildningar m.m. 5.3Förändringar universitet och högskolor 1993–2013 reform innebar att den eftergymnasiala utbildningen i samlades i en statlig högskola, en och en landstings- högskola. /94 förtecknades det i högskoleförordningen28 totalt 37 universitet/högskolor varav 36 med staten som huvudman och i med enskild huvudman: Universitet (motsv. ): , , , , , . Tekniska högskolan, , , lantbruksuniversitet29, i (enskild huvudman men delfinansiering från staten). 2011/12:1,Utgiftsområde16,s. 68 och Prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 16, s. 82. 2011/12:1, Utgiftsområde 16, s. 67. 29Tillhörde då område (numera ) och fick en egen förordning (SFS 1993:221). Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 Högskolor: , /, / , , , , /, , , , Högskolan för lärarutbildning i , /, , , i , och . Konstnärliga högskolor: , , och och reklamutbildning, , Kungl. i , i och i . Universitetsgruppen hade, års reform, fasta resurser för forskning och forskarutbildning vilket de andra grupperna saknade. Vid sidan av de statliga högskolorna fanns landstingskommunala högskolor vilka främst utbildade personal till hälso- och sjukvården exempelvis sjuksköterske-, social omsorgs- och biomedicinsk ana- lytikerutbildning. Huvudmän för dessa så kallade vårdhögskole- utbildningar var landstingen och då de förstatligades. Det fanns också kommunala högskolor med fritidspedagogutbildning och ADB-utbildning. Vårdutbildningarna hade fram till överförandet till statligt huvudmannaskap 2002 landsting eller kommuner som huvudmän.30 –1999 hade samtliga landsting, med undantag av och , genom avtal överlämnat ett utbildningsuppdrag omfattande vårdutbildningarna till den statliga högskolan i respektive län. Avtalen innebar att huvudmännen finansierade utbildningsuppdragen men högskolorna övertog i avtalet personal, utrustning m.m. I samband med förstat- ligandet upphörde dessa avtal.31 Ersättningsbeloppen för utbildning inom vård räknades upp . Följande förändringar av lärosäten har skett : 2000/01:71. 31Eftersom reformen skulle vara kostnadsneutral minskades det generella statsbidraget med , och det särskilda statsbidraget om upphörde. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 –och har fr.o.m. /95 stiftelser som huvudmän. –inrättades 1997. –inrättades , Vissa utbildningar överfördes från . (Lärarutbildning och hög- skoleingenjörsutbildning från och tandvårdsutbild- ningar från .) –Högskolan på bildades . anordnades utbildningarna av andra universitet och högskolor på uppdrag av Högskoleutbildningen på med ett anslag som dispone- rades av . –Högskolorna i , och blev universitet och blev universitet . –inkluderar fr.o.m. och i fr.o.m. . –Försvarshögskolan bildades som ny högskola 1 januari 2008.32 –Linnéuniversitetet inrättades genom fusion mel- lan och . –dramatiska högskola bildades av och . –I ingår Högskolan på fr.o.m. . –konstnärliga högskola bildades av Dans- och cirkushögskolan, och dramatiska högskola. 32 Hade tidigare tillhört Försvarsdepartementet område men flyttades över till Utbildnings- departementet och blev högskoleutbildning. SOU 2015:70 Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 I beskrivningen av utvecklingen –2013 utgår vi från de universitet och högskolor som fanns 2014. För högskolor och universitet som har fusionerat, sammanslagits eller inrättats ingår samtliga uppgifter gällande 1993/94 i det lärosäte de tillhörde 2014. Exempelvis har tillförts all lärarutbildning från i . All vårdhögskoleutbildning är /94 förd till den statliga högskola de kom att tillhöra efter förstatligandet . inrättades i , och och principbeslut fattades om att även skulle få universitetsstatus (inrättades ). För att åstad- komma en bredare indelning än fakultetsindelningen att fördela resurser på, fattade 1999 beslut om att införa vetenskaps- områden. Detta möjliggjorde för högskolor att få bedriva forskar- utbildning och få anslag till forskning och forskarutbildning. Fyra vetenskapsområden inrättades: humanistisk-samhällsveten- skapligt, medicinskt, naturvetenskapligt och tekniskt (i stort sett jämförbart med fakultetsindelningen). För högskolor med fasta forskningsresurser fördelades nu resurserna på vetenskapsområden i stället för på fakulteter. En högskola som, efter prövning av Hög- skoleverket, erhöll ett vetenskapsområde fick rätt att utfärda exa- men på forskarnivå inom området, och fick också ett anslag för forskning och forskarutbildning inom vetenskapsområdet. Följande högskolor erhöll efter ansökan vetenskapsområden: , , Högskolan i Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 SOU 2015:70 , , () och . gavs högskolorna i stället rätt att hos Hög- skoleverket ansöka om examenstillstånd inom forskningsområden (snävare indelning än vetenskapsområden) som den berörda hög- skolan själv avgränsat. Ett sådant erhållande av examenstillstånd innebar inte att särskilda resurser tilldelades. har nästan alla högskolor utom de konstnärliga minst ett sådant examenstillstånd. Även om vårt utredningsuppdrag enbart berör grundutbildningen finns det skäl att något kommentera utvecklingen av forsknings- finansieringen. I en rapport från () redovisas utvecklingen av lärosätenas intäkter som går till forskning. I absoluta tal har ökningen varit störst vid de traditionella universiteten, följt av de fackinriktade universiteten33. Dessa två lärosätesgrupper fick av den totala intäkts- ökningen i sektorn. Däremot har den relativa ökningen varit störst vid de fackinriktade universiteten () och de konstnär- liga högskolorna (). Vid de traditionella universiteten har ökningen varit och vid högskolorna . Ökningen har varit minst vid de nya universiteten där forsknings- resurserna ökat med 11 procent.34 I rapporten redovisas också andelen av lärosätets totala intäkter som går till forskning och utbildning på forskarnivå. 33I rapporten ingårLuleåtekniska universitet i de fackinriktade universiteten. I den fortsatta redovisningen är Luleåtekniskauniversitet inkluderad i de traditionella universiteten. Se text under figur 5.1. 34UKÄ (2013b). Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 Figur 5.1 Andel av lärosätenas totala intäkter som går till forskning och utbildning på forskarnivå, , 2008, 2014 institutet, tekniska högs- Högskolor: , Försvarshögskolan, högskolor: Kungl. Källa: Bearbetningar av UKÄ (2013b) Forskningsresurser i högskolan, En kartläggning av lärosätenas forskningsfinansiering 2008–2012. Reformen 1977 hade inneburit stora förändringar i styr- och beslutsformerna inom universitets- och högskoleområdet. Frånsett anställda och studenter gavs också företrädare från samhället (yrkesliv och politik) direkt inflytande i organen. Vid det nya ämbetsverket Universitets- och högskoleämbetet, hade inrättats fem planeringsberedningar med stort ansvar för framför allt utbildningsfrågor, bl.a. utarbetade de riksgiltiga utbild- ningsplaner och yttrade sig över högskolornas anslagsframställ- Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 Detta nya upplägg innebar en hårdare central styrning av utbildningen än tidigare.35 Regionstyrelser och linjenämnder hade införts med en majoritet av allmänföreträdare i regionstyrelserna, och i linjenämnderna ingick yrkeslivsrepresentanter. Regionstyrelserna36 skulle, i sin region, sam- ordna utvecklingenoch utbyggnaden av den högre utbildningen och utbildningsutbudet, fördela vissa medel för utbildning (särskilt inom anslaget för lokala och individuella linjer samt enstaka kurser) och ta ansvar för anknytningen mellan enheter med och utan forsk- ningsresurser. Slutligen skulle de ta ansvar för organisations- och förvaltningsfrågor som berörde två eller flera högskoleenheter. Vid högskolorna infördes under högskolestyrelsen linjenämnder. Dessa skulle ansvara för utbildningens innehåll m.m. inom varje utbild- ningssektor.37 Reformen 1993 blev i stället en ”frihetsreform”. Regionstyrel- serna hade tidigare avskaffats och styrelserna för högskolorna fick ett betydligt större ansvar . Centralstyrningen upphörde och regering och riksdag skulle styra genom mål och resultatstyr- ning inom fastställda ekonomiska ramar. Efter regeringsskiftet tillsattes en utredning som 2008 överlämnade sitt betänkande Självständiga lärosäten38. Efter beredning kom propositionen En akademi i tiden. Ökad frihet för universitet och högskolor39. Efter riksdagsbehandlingen, vilken ledde till att propositionens förslag fullföljdes, togs i stort sett alla regleringar bort om hur en högskola skulle vara organiserad och högskolorna kunde själva besluta om sin organisation utöver styrelse och rektor. 40 Om beslut ska fattas som berör uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen eller organisation av eller kvalitet i forskningen ska dock personer som är vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta vara i majoritet. Studenterna gavs rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation. 35Andrén (2013). 37Andrén (2013). 2009/10:149. 40SFS 1992:1434 2 kap. 5 §. 41SFS 1992:1434 2 kap. 6–7 §§. Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 Eftersom styrelserna har fått en mycket central och ansvarsfull position finns det anledning att redovisa vilka förändringar som har skett i deras sammansättning . Tabell 5.3 Förändringar i styrelsernas sammansättning –2014 Rektor och högst 13 Högst 14 men rektors ledamotskap regl i HL I nu gällande högskoleförordning sägs att styrelsen för en högskola ska bestå av ordföranden och fjorton andra ledamöter. Av högsko- lelagen framgår att rektor skall ingå i styrelsen. Styrelsen ska utse vice ordförande inom sig.47 I förordningen regleras nu också den detaljerade sammansätt- ningen: Lärarna har rätt att vara representerade med tre ledamöter i styrelsen. Studenterna har rätt att vara representerade med tre ledamöter i styrelsen. Från och med 201248 finns det i högskoleförordningen reglerat hur nomineringen av de ledamöter som utses av regeringen ska ske.