sou · H3B348 · 2015-05-26 00:00:00 — För privatpersoners försäljning av småhus och bostadsrätter tas endast en bestämd andel av vinsten upp till beskattning. Den undantagsregeln är en följd av avvägningar sedan vissa maxbelopp togs bort i samband med skattereformen. höjdes kapitalvinstbeskattningen vid privatpersoners försäljning av bostäder och bostadsrätter genom att den skattepliktiga vinstandelen höjdes till två tredjedelar. Kapitalvinstskatten i relation till hela kapitalvinsten blev då . höjdes den skattesatsen till som den statliga fastighetsskatten togs bort. Skattesatsen är oberoende av hur länge säljaren har bott i bostaden. Om säljaren köper en ny bostad eller bostadsrätt finns inom vissa gränser möjlighet till uppskov med skattebetalningen. Det lägsta och högsta tillåtna uppskovsbeloppet är 50 000 respektive . Den som beviljas uppskov får betala en icke-avdragsgill ränta på av uppskovsbeloppet. Realisationsvinstskatten i skiljer sig från den i andra länder genom att den är evig. I Tabell 10.1 belyses kapitalvinstskatten i några jämförbara länder. 129 Synonymt med begreppet kapitalvinstskatt används begreppen realisationsvinstskatt och reavinstskatt. Reformmöjligheter: skatteregler Bilaga 3 till LU15 Tabell 10.1 Kapitalvinstskatt vid bostadsförsäljning i några länder (småhus och lägenheter) (om ägaren bott ) (om ägaren bott ) (om man bott i bostaden under 12 av de föregående 24 månaderna och ägt den under (om ägaren bott ) (visst uppskov vid köp av ny bostad) (visst uppskov vid köp av ny bostad) Källa: Villaägarna (2010), Tabell 3, s. 10. Kapitalvinstskatten spelar en väsentlig roll i den ekonomiska kalkylen för en person som överväger att sälja sin bostad eller bostadsrätt för att byta till ett mindre eller billigare boende. Innebörden av detta är att kapitalvinstskatten på småhus och bostadsrätter leder till inlåsningseffekter som hämmar rörligheten på bostadsmarknaden. har låtit göra en enkätundersökning (, 2013, s. 14). Den visar att var tredje bostadsägare ser problem med att reavinsten måste betalas i samband med flytt till hyresrätt, vilket motsvarar närmare en miljon hushåll (s. 14). En tredjedel av hushållen uppger också att reavinstskatten vid en flytt urholkar deras boendekapital. Undersökningen visar även att en tredjedel av hushållen anser sig ha större boyta än de behöver. redovisar också ett antal olika räkneexempel med det gemensamma att reavinstskatten är ett kritiskt belopp i flyttkalkylerna. Hyresmarknadens bristande funktion medför att ett eventuellt hyresalternativ i regel handlar om nyproducerade lägenheter med förhållandevis höga hyror, vilket också kan tala för kvarboende. Kapitalvinstskatten vid försäljning av småhus och bostadsrätter är en betydande post för många i en kalkyl över om en flytt är ekonomiskt meningsfull. Skatten har för många en avgörande inverkan på ett beslut om kvarboende eller flytt. Bilaga 3 till LU15 En mer begränsad kapitalvinstskatt i förhållande till dagens modell med evig beskattning skulle begränsa skattens inlåsningseffekter och därigenom bidra till ökad rörlighet på bostadsmarknaden. En kapitalvinstskatt som avtar eller avvecklas med tiden har som verkan att den hämmar spekulation till förmån för långsiktigt boende, även om det inte går att ange en klar tidsgräns130 för vad som ska betecknas som spekulation respektive långsiktigt boende. Privatpersoner med bolån har rätt till skatteavdrag för ränteutgifter under beskattningsåret. Avdraget är av ränteutgifterna . Eventuella ränteinkomster och vissa andra kapitalinkomster kvittas först mot ränteutgifterna innan avdraget beräknas. Om ränteavdraget medför att underskottet av kapital blir större än medges avdrag för det överskjutande beloppet. Avdraget för räntekostnader kan ses som ett stöd till privatpersoners ägande av bostad och bostadsrätt. begränsades avdragsrätten för räntor i olika steg . var rätten till avdrag för ränteutgifter obegränsad. var det skattemässiga värdet av avdragen i princip (, 2013, s. 27). Den stora skattereformen 1990–91 syftade till en samhällsekonomiskt effektivare beskattning. En ledstjärna i omläggningen var likformighet i beskattningen av olika inkomster. Reformeringen av kapitalbeskattningen innebar att det infördes en proportionell skatt på på inkomstslaget kapital. Om kapitalinkomsterna (räntor, utdelningar, kapitalvinster) är större än kapitalutgifterna (ränteutgifter m.m.) utgår skatt på nettobeloppet. Om utgifterna är större än inkomsterna ges en skattereduktion. Skattereduktionen på kapital dras av från skatten på förvärvsinkomster. 130 ”The term speculate is sometimes used to identify the horizon of the investor. Thus someone who buys a piece of land on which to build a house in which to live might be termed investor, while a real estate agent who buys the land and builds a house for almost immediate resale might be termed a speculator”. Sharpe (1978, s. 6). Bilaga 3 till LU15 Sammantaget motsvarar avdraget ett stöd på i storleksordningen . I regeringens skrivelse 2013/14: 98 ”Redovisning av skatteutgifter ” anges (s. 18): ”Den största skatteutgiften inom kapitalinkomstbeskattningen är avkastning på eget hem och bostadsrätt. För bedöms skatteutgiften uppgå till .” Avdragsrätten för ränteutgifter kan följaktligen översättas till en lägre skattesats vid oförändrat sammanvägt skatteuttag i ett statiskt räkneexempel. Avdraget har således märkbar betydelse för den totala kapitalbeskattningen. För en privatperson med ett lån på och en ränta på blir den årliga ränteutgiften brutto . Detta innebär en skattereduktion på , vilket motsvarar . Avdraget har således också märkbar betydelse för det enskilda hushållet – och givetvis än mer så för hushåll med särskilt ansträngd ekonomi. ska noteras att en nedtrappning av avdraget skulle innebära en förhållandevis måttlig skattehöjning från till ett annat. En nedtrappning under till exempel med en procentenhet (dvs. från till ) skulle motsvara en skattehöjning med eller . Avdraget innebär ett stöd av enskilda privatpersoners finansiering av ägd bostad eller bostadsrätt. Den räntesubvention avdraget ger innebär att en köpare undgår en kostnad och ökar därmed utrymmet för en köpare att bära en finansieringskostnad och en köpeskilling. Räntesubventionen bidrar på så sätt till ökat låntagande och ökad skuldsättning hos enskilda hushåll. Spegelbilden av det är att en minskad eller avvecklad räntesubvention leder till ett minskat utrymme för en köpare att bära en finansieringskostnad och en köpeskilling. En nedtrappning bör ha den effekten på köparens kalkyl och priserna ganska omgående även om den genomförs . Bilaga 3 till LU15 Reformmöjligheter: skatteregler nedtrappning motiveras av att avdraget har stor betydelse för ekonomin i många hushåll.131 En nedtrappning av ränteavdragen är i sig en förhållandevis enkel modell. Givet att nedtrappning ska ske handlar valet av modell i princip enbart om hur lång nedtrappningsperioden ska vara. En nedtrappningsperiod på någonstans torde ge en tillräcklig anpassningstid. bör förändringar av ränteavdrag ses i samband med kapitalbeskattningen – såväl statsfinansiellt som samhällsekonomiskt. Frågan om modell för kapital- och kapitalvinstbeskattning – dvs. i detta sammanhang fastighets- och realisationsvinstskatt – har flera dimensioner och är därför á priori mer komplicerad, eftersom det handlar om avvägningar mellan mål som delvis står i konflikt med varandra. Schematiskt kan följande krav ställas på utformningen av beskattningen: a.relaterar till annan kapital-/kapitalvinstskatt b.avvecklar/minskar hindren för ökad rörlighet c.beaktar problemen med skatt på implicit inkomst/avkastning e.är förhållandevis enkel och begriplig f.ger stabilitet och förutsägbarhet En fastighetsskatt har fördelar som skatteform i att den kan ge små snedvridningar i resursanvändningen och genom att skattebasen inte är flyktig. Skatten verkar också dämpande på priserna. Den kan också konstrueras så att den är förhållandevis förutsägbar.132 Den 131För jämförelse kan nämnas att avdrag för räntekostnader har avvecklats, resp. är under avveckling, i , och . 132Fastighetsbeskattningen i (1-% skatten) kan tas som ett exempel på en förhållandevis förutsägbar skatt. Den utgår på värdet vid anskaffningen som sedan skrivs upp – oberoende av utvecklingen av marknadsvärdet (dock finns en undantagsregel vid fallande marknadsvärden). Angående för- och nackdelar med den skatteutformningen kan hänvisas till Legislature Analyst’s Office (2012). Bilaga 3 till LU15 centrala nackdelen är att den inte knyter till faktiska inkomster, vilket innebär att den blir tung för bostadsägare med låga inkomster.133 En realisationsvinstskatt är, som namnet säger, en skatt på en realiserad kapitalvinst. När det handlar om konkurrerande placeringsalternativ talar effektivitetsskäl för en likformig kapitalbeskattning. Ett ägt småhus eller bostadsrätt är emellertid både en bostad och en kapitalplacering. En linje är att hävda att ju längre en bostad bebos av ägaren, desto mer har den karaktär av bostad. Och tvärtom, dvs. att ju den varit bebodd av ägaren, desto mer får den karaktär av kapitalplacering. Denna linje synes ligga bakom den profil på reavinstbeskattningen av egen bostad som är vanlig i andra länder, dvs. att kapitalvinsten från ett kortsiktigt – men inte ett långsiktigt – innehav beskattas. En omläggning till en reavinstbeskattning med den profil som är vanlig i andra länder skulle ta bort den begränsande effekt som nuvarande eviga beskattning har på flyttbenägenheten. En avveckling av skatteavdragen för ränteutgifter bör synkroniseras med en översyn av kapital- och kapitalvinstbeskattningen. Det är flera faktorer som ska vägas samman i utformningen av en långsiktig skattestruktur. Inte minst viktigt är att betona vikten av att skapa förutsägbarhet. Avslutningsvis kan noteras att en begränsning av skatteavdragen för räntebetalningar och/eller en höjd fastighetsbeskattning är i linje med rekommendationer avseende reformer i Sverige:134”… reduce the effects of debt bias in personal income taxation by gradually limiting tax deductability of interest payments on mortgages and/or by increasing recurrent property taxes…”. 133Notera att en låginkomsttagare (t.ex. en pensionär) i en bostad som ökat kraftigt i värde (i princip) har en valmöjlighet att flytta och tillskansa sig bostadens värdeökning eller att bo kvar för att hemmet värderas högt av denne. En hög fastighetsskatt kan erodera den valmöjligheten. 134Se Europeiska kommissionen (2014b, s. 6). I detta kapitel fokuseras på två utmaningar. Den första knyter direkt an till tidigare kapitel om bostadsbyggande där marktillgång pekades ut som det centrala problemet. Vad kan då göras för att öka tillgången till byggbar mark och för se till att denna mark också bebyggs? Detta diskuteras i avsnitt 11.1 nedan. Den andra frågan, som diskuterats i ett antal länder, utgår från att det i dagens samhälle finns stora inkomstskillnader mellan olika grupper. En ekonomisk utveckling som förknippas med ökad urbanisering förutsätter dock att hushåll med höga och låga inkomster ska kunna hitta en bostad i expanderande regioner. Denna fråga diskuteras ofta under rubriken affordable housing eller social housing och några alternativa strategier för att uppnå socialpolitiska ambitioner i expanderande regioner beskrivs översiktligt i avsnitt 11.2. 11.1Marktillgång och incitament för byggande är det i princip kommunerna som bestämmer hur marken inom deras område används och om man accepterar utgångspunkten att för lite mark planläggs för bebyggelse så ligger det nära till hands att börja med att diskutera modifieringar i detta planmonopol. Det finns då två icke uteslutande vägar att gå. Den första kan ses som att man sätter tryck på kommunen ”nerifrån” och den andra som att man sätter press ”uppifrån” där det senare finns i två varianter. Bilaga 3 till LU15 Kommunens inflytande över markanvändningen minskas så att en markägare som vill bygga kan få göra det mot kommunens vilja. En markägare som fått nej av kommunen ska då kunna överklaga och få rätt att bygga om det aktuella projektet bedöms minska bostadsbristen i kommunen. Om staten beslutar att det inte behövs bygglov för vissa verksamheter så påverkar det också kommunens möjligheter att stoppa projekt. Något som kan illustreras med de s.k. Attefallshusen. Kommunernas inflytande över markanvändningen minskas och överförs till en regional instans (landsting eller region) i storstadsregionerna där det finns starka beroendeförhållanden mellan kommunerna. 2b. Kommunens inflytande över markanvändningen minskas så att staten får ökat inflytande. Formellt finns möjlighet för staten att med ett s.k. planföreläggande ålägga en kommun att anta en detaljplan för ett område. Detta skulle kunna utvecklas och användas mer systematiskt. En variant skulle vara följande. gör länsstyrelserna analyser av den regionala bostadsmarknaden och de skulle kunna kompletteras med en mer direkt bedömning av bostadsbyggnadsbehov i olika kommuner. kan då fördela beting för byggande på ett rättvist sätt mellan kommunerna och om de sedan inte bygger i enlighet med sina beting kan ett planföreläggande utfärdas. Man kan naturligtvis tänka sig än mer extrema lösningar som till exempel de ”” som startades under tid i där planeringsansvaret för utpekade områden lyftes från kommunerna till ett sådant särskilt bolag som stat och privata företag drev tillsammans (se (2002) för en beskrivning och referenser). Det pågår en statlig utredning (Dir 2013:78) om den regionala nivåns roll. En fråga som utreds är om den regionala planeringen ska stärkas och vara mer bindande för den enskilda kommunen. Bilaga 3 till LU15 Inom ramen för dagens regelverk eller som ett medel att förstärka effekterna av ändringar i regelverken så kan även de ekonomiska effekterna av att mark planläggs och bebyggs ändras. Detta kan också ta sig olika former. 1.Resurser till infrastruktur. Kommuner som är beredda att bygga mer får mer resurser till infrastruktur. Staten kan vara med och bidra till infrastrukturkostnader som annars skulle belasta kommunen i samband med bostadsbebyggelse. Man kan också se detta som att när infrastruktursatsningar prioriteras så ges förtur till investeringar som kan öppna upp nya områden för bostadsbyggande. Områden som inte är så attraktiva för bebyggelse görs mer attraktiva genom att kommunikationerna till dessa områden byggs ut, och satsningar på infrastruktur som inte är samhällsekonomiskt lönsamma isolererat kan bli det om man tar hänsyn till att de skapar möjligheter för ökat bostadsbyggande.135 2.Direkta ekonomiska belöningar/sanktioner. Kommuner som bygger relativt mycket får extra statliga bidrag och/eller kommuner som inte tar sitt ansvar för bostadsbristen får minskade statliga bidrag eller en straffskatt. Den s.k. kommunala fastighetsavgiften var bl.a. tänkt som ett medel för att göra det fördelaktigt för kommunerna med ny bebyggelse, men eftersom nyproducerade hus är skattebefriade så är sannolikt denna effekt begränsad. 3.Ekonomiska incitament i planeringsprocessen. Som diskuteras i t.ex. m.fl. (2013) och m.fl. (2013) ligger de direkta kostnaderna för planarbete och förseningar i planeringsprocessen på byggherren. Genom att t.ex. ha en fastpris-modell för plankostnader faller alla merkostnader i stället på kommunen som därmed får ekonomiska incitament att skynda på processen. 135 Se m.fl. (2012) för ett exempel på en bredare kalkyl rörande lönsamheten av en infrastruktursatsning, i deras fall tunnelbanan i . Bilaga 3 till LU15 Möjligheten att bebygga olika områden beror också på det övergripande statliga regelverket och de olika intresseavvägningar som görs där. Några exempel på frågor som aktualiseras är: 1.Möjligheter av överklaga beslut. Ett antal översyner har gjorts och det har kommit förslag om att begränsa dessa möjligheter och att korta processerna, se t.ex. SOU (2014:14). Här föreslås ett antal regeländringar i prop. 2013/14:126 för att få en förenklad hantering av dessa frågor. 3.Regelverket kring strandskydd. Reglerna har modifierats men de är fortfarande ganska långtgående. (2011) har t.ex. påtalat att de intresseavvägningar som görs inte är balanserade, särskilt inte i områden där det finns mycket stränder. 4.Övriga riksintressen, t.ex. naturvård och det rörliga friluftslivet. m.fl. (2013) tar upp gränsdragningen för den s.k. i och det kan vara intressant att notera att i debatten i pekar man på behovet att modifiera gränserna för de s.k. Gröna Bälten som finns runt större städer.136 Befolkningstillväxten har varit så stor att markens värde för bebyggelse ökat så mycket att det är rationellt att reservera så mycket mark för annat. Markägarens och byggherrens incitament Även om det är tillåtet att bygga på ett område och beräkningar visar att det är lönsamt är det inte självklart att det kommer att göras. Det kan t.ex. vara så att byggherren räknar med att tjäna mer på att vänta tills priserna stigit ytterligare. i har kartlagt icke utnyttjade byggrätter och menar att företag som äger stora områden ofta bara bygger lite i taget. För att påverka beslutet att bygga kan man tänka sig både administrativa och ekonomiska åtgärder. 136 Se exempelvis Monk m.fl. (2013). Bilaga 3 till LU15 finns möjligheter att expropriera mark för bebyggelseändamål. Om det är mark som fördelas med markanvisningar så är dessa i regel tidsbegränsade, men det kan av olika skäl vara ekonomiskt rationellt för en kommun att förlänga tiden om byggaren så vill. Måste man börja om processen kommer kanske priset att falla. Om kommuner mer konsekvent sa nej till förlängningar skulle incitamenten för byggherren ändras, men det är tveksamt om kommunerna frivilligt kommer att göra så eftersom det som sagt kan bidra till lägre priser. Vissa länder, t.ex. och , har särskilda skatter på obebyggd mark där det finns byggmöjligheter. Syftet är att göra det dyrare att vänta med att bygga.137 11.2Politik för ett breddat bostadsbyggande En nyckelfråga ur ett stadsutvecklingsperspektiv är att bostadsmarknaden måste skapa möjligheter även för hushåll med lägre inkomster. Detta är inte minst viktigt med tanke på stora flyktingströmmar och att många som flyttar till storstäderna har låga inkomster.138 Man kan finna åtminstone tre olika synsätt på hur detta problem ska lösas.139 Det totala utbudet är avgörande Detta synsätt utgår från att det skapas möjligheter också för hushåll med lägre inkomster om bara volymen i det totala byggandet är tillräckligt stor. Det behöver därför inga särskilda åtgärder för denna grupp. Även om det bara byggs relativt dyra nya bostäder som vänder sig till hushåll med god ekonomi så kommer det att skapas flyttkedjor och totalt sett mindre konkurrens i det befintliga beståndet vilket pressar ner hyror och priser i delar av 137Se exempelvis McCluskey och Franzsen (2005). 138Se (2014b). 139En särskild fråga som inte berörs här är bostadssituationen för hushåll med specifika sociala problem. Bilaga 3 till LU15 Förutsättningen är förstås att det byggs stora mängder av de finare bostäderna. Argumenten knyter an till traditionella s.k. filteringmodeller,140 där ett hus i takt med att det åldras kommer att bebos av grupper med allt lägre inkomster. kommer huset att rivas och ersättas av ett nytt och betydligt dyrare, men då finns andra hus till rimliga priser/hyror som låginkomsthushållen kan flytta till. Det finns, som framgår av Bilaga A, många varianter av social housing. En variant är s.k. inclusionary zoning där kommunen ställer villkor som innebär att det inom ett visst område/projekt ska finnas ett visst antal lägenheter som hyrs ut till en lägre hyra till hushåll med låga inkomster (som utses av kommunen). I detta fall är det ytterst markägaren som får betala eftersom krav som dessa sänker värdet på marken om de är kända och förutsägbara. Någon direkt ersättning från kommunen eller staten är det alltså inte fråga om. Social housing kan också avse särskilda hus där en privat byggare/fastighetsägare får någon form av ekonomiskt stöd för att hyra ut vissa eller alla lägenheter till särskilda målgrupper till en lägre hyra. Social housing i denna form kan också bedrivas av offentligt ägda företag. Ett tidigt exempel på det senare är de svenska s.k. barnrikehusen som byggdes av kommunala bostadsföretag . Reglerna om att en viss andel bostäder ska hyras ut till låginkomsttagare kan gälla för obegränsad tid men det kan också som i finnas en tidsgräns varefter fastighetsägaren fritt får disponera lägenheterna. Även om det i regel handlar om hyreslägenheter har det funnits social housing som inneburit att hushållet ägt bostaden, men med vissa restriktioner. Detta har t.ex. funnits på . Hushållet har då fått köpa huset till ett pris under marknadspris med villkoret att det säljs tillbaks till den aktuella myndigheten till ett förutbestämt pris om hushållet flyttar. 140 Se exempelvis (2014). Bilaga 3 till LU15 Tanken bakom affordable housing är att se till att det tillförs bostäder som på marknaden kommer att betinga ett relativt lågt pris eller hyra. Då kommer fler ha råd och det behövs ingen kvotering och inkomstprövning. Det låga priset/hyran beror på att husen byggs med lägre standard. Ofta handlar det om en standardprodukt där kostnaderna kan hållas nere genom stordriftsfördelar och fördelning av fasta kostnader på fler enheter. För att priset ska vara lågt måste bostäderna uppföras i lägen där markpriserna är relativt låga. Detta var grundtanken bakom den strategi som tillämpades i . Genom ett omfattande byggande av relativt standardiserade hus i förortslägen kom ett stort utbud inom räckhåll för hushåll med inkomster under medel. Genom bidrag till hushållen (bostadsbidrag, socialbidrag) kunde även de med riktigt låga inkomster få tillgång till nybyggda lägenheter. erbjuder de större byggföretagen och ett antal mindre företag relativt billiga standardprodukter. /erbjuder sina BoKlok-hus och ett antal företag är utvalda för att leverera s.k. Kombohus som upphandlat för sina medlemmars räkning. Företagens möjligheter att på marknadsmässiga villkor erbjuda sådana lösningar beror bl.a. på markutbud och förutsättningarna för standardiserat byggande. BoKloks VD menar att de skulle kunna bygga mycket mer om markutbudet var större.141 har pekat på att kommunala krav på låg energiförbrukning, betydligt under de statliga normerna, gör att deras Kombohus inte kan byggas i ett antal kommuner.142 Social housing vs affordable housing Jämförs de båda alternativen social housing och affordable housing kan två viktiga skillnader noteras. 142Enligt samtal med , . Bilaga 3 till LU15 Den första är att social housing förutsätter behovsbedömning/inkomstprövning, vilket ofta leder vidare till svårhanterliga gränsdragningsfrågor och oönskade marginaleffekter. Den andra skillnaden är att affordable housing kan leda till större inkomstmässig segregation. Med social housing kan antal hushåll med lägre inkomster kvoteras in i områden där den allmänna prisnivån är hög. Affordable housing förutsätter billig mark och därmed är områden med höga priser i praktiken uteslutna. m.fl. (2014) pekar på hur blandade områden kan etableras om det från början finns billig mark där det är möjligt att skapa vissa attraktiva lägen genom t.ex. undantag från strandskydd. Detta kan leda till att också hushåll med högre inkomster blir intresserade av att flytta till områden som domineras av affordable housing. Detta är dock mer att se som ett specialfall och inte det typiska i satsningar på affordable housing. Den stora fördelen med affordable housing är att det inte förutsätter prisreglering och kvotering. Hushållen gör själva sina bostadsval på marknaden. En central fråga här blir dock om sådana lösningar kommer att erbjudas i tillräckligt stora volymer utan explicita offentliga åtaganden. När projekten inom miljonprogrammet byggdes var det t.ex. nödvändigt att staten tog en stor del av risken. En tänkbar väg är olika former av statliga garantier för socialt motiverade projekt.