sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — För att dessa bedömningar ska kunna göras måste ersättningen kunna mätas. Därför finns i kommissionens regelverk vissa beräkningsmetoder beskrivna som stödgivarna kan använda sig av för att uppfylla kraven enligt reglerna. Dessa är relativt detaljerade. För att reglerna ska få genomslag finns också krav på transparens och särredovis- ning av den stödmottagande verksamheten. Transparensen åstad- koms genom dels ett offentligt samråd, dels att uppgifter om sam- rådet, skyldigheterna som stödmottagaren åtar sig, stödmottagaren och stödbeloppet publiceras på internet. För ersättning över 15 mil- joner euro tillkommer enligt kommissionens beslut ytterligare krav på vad som ska publiceras. Bland de ytterligare kraven kan nämnas att uppgifter om ersättningen ska hållas tillgängliga . Påverkan från EU:s konkurrensrätt Uppgifterna ska kunna lämnas till kommissionen för att den ska kunna avgöra om ersättningen är förenlig med beslutet. De närmare formella kraven framgår av kommissionens paket. Kraven följer också delvis redan av transparenslagen. 11.5.5Vem bör nationellt bedöma om en tjänst är en SGEI? Utredningens bedömning: Kommuner och landsting har inom sin allmänna kompetens rätt att i enskilda fall anförtro någon en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI. Staten bör vid behov sektorsvis utreda, bedöma och even- tuellt reglera ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI. De EU-rättsliga reglerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI, ger stort utrymme för medlemsstaterna att avgöra vad som är en sådan tjänst. Kommissionens arbete begränsas till att kon- trollera om medlemsstaterna vid utövandet av den friheten har gjort sig skyldiga till några uppenbara fel. Däremot bestämmer reglerna inte vilka organ inom medlemsstaterna som kan avgöra om en tjänst är en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI. Det är en intern fråga för varje medlemsstat. Som en del av medlemsstaten anses kommuner och landsting.99 Det innebär att de, så länge EU eller staten inte tagit uppgiften i anspråk, själva torde kunna avgöra om en ekonomisk tjänst är av allmänt intresse. När däremot den svenska staten genom lagar, andra författningar eller på annat bindande sätt tagit ställning till om en tjänst är en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, och anförtrott någon den är förstås kommunerna och landstingen bundna av den bedömningen. Bedömningen om det föreligger ett marknadsmisslyckande kan göras generellt och nationellt eller lokalt och i enskilda fall. De lokala marknadsmisslyckandena kan vara så spridda i landet att de kan anses generella och vara av nationell betydelse. Den hittills- varande utvecklingen har inneburit att bedömningarna av detta har genom förordningarna om veterinär service, taltidningar och mot- 99 Se t.ex. mål C-248/84, mot kommissionen, 1987 4013 (s. 4036–4043) i fråga om statsstöd. Påverkan från EU:s konkurrensrätt tagarutrustning samt läkemedelsförsörjning skett sektorsvis på natio- nell nivå för att ta hand om ett generellt problem. Staten har redan viss erfarenhet av problemställningen. De områden där staten definierat en tjänst som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, har visserligen rört statliga tjänster och inte kommunala. Frågeställningarna har dock aktualiserats sektorsvis. Även kommissionen tar i sina översyner utgångspunkter i olika sektorer, t.ex. flyget. pågår flera statliga sektors- översyner som berör ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI. En statlig utredning analyserar de allmännyttiga bostadsföretagen och en annan utreder stöd till kommersiell service i särskilt utsatta glesbygdsområden. Sådan service kan enligt den sistnämnda utred- ningens direktiv t.ex. avse dagligvaror, drivmedel, post, grundlägg- ande betaltjänster och apoteksombud.100 Mycket talar för att arbetet fortsatt bör göras sektorsvis när marknadsmisslyckandena är nationella, även när de avser tjänster som rör kommuner och landsting. Sådana sektorsvisa översyner bör vara statens ansvar att samordna. Att avgöra om en tjänst är en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, kan vara komplext. Följderna av att en tjänst bedöms som en sådan kan också vara genomgripande och innebära administrativt arbete. Ett nationellt arbete för särskilda typer av tjänster eller på särskilda områden bör underlätta för kommunerna och landstingen som då inte behöver göra det arbetet var och en. Arbetet kan också bli både djupare och bredare och jämförelser kan ske mellan olika delar av landet. Att definiera en tjänst på nationell nivå kanske dock inte alltid låter sig göras. En tjänst skulle kunna anses som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, i vissa delar av landet men inte i alla. Att väga in de lokala förutsättningarna behöver dock kunna göras oav- sett om tjänsten definieras lokalt eller nationellt. I förhållande till EU och kommissionen är det utredningens uppfattning att en natio- nell bestämning av en tjänst bör väga tyngre än om en eller flera enskilda kommuner eller landsting gör den bedömningen, särskilt om bedömningarna skulle skilja sig åt mellan kommuner och lands- ting med jämförbara förutsättningar. Det finns sammantaget enligt utredningen ett stort värde i att frågorna belyses sektorsvis på natio- 100 Utredningen om EU & kommunernas bostadspolitik (N S 2013:11) och utredningen i glesbygd (N 2014:01). Påverkan från EU:s konkurrensrätt Utredningens bedömning är att staten bör ta ett stort ansvar för att frågorna belyses och bedöms. I vilken utsträckning staten bör ta fram sektorsvis reglering är dock en sådan fråga som man då kan överväga. Även med en nationell reglering kan krävas åtgärder på nivå för att genomföra enskilda stöd till verk- samheter. En sektorsvis samordning av frågorna på nationell nivå vid behov fråntar inte kommunerna och landstingen deras kompetens att avgöra vilka verksamheter som de inom sin kompetens vill stödja. Den kompetensen har de . De har också en skyldighet att följa statsstödsreglerna och måste då kunna åberopa reglerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI, för att säker- ställa att ersättning är rättsenlig, särskilt för stöd som kan ifråga- sättas. Även med en ökad sektorslagstiftning från statens sida kom- mer det att finnas fall där kommuner och landsting har ett intresse av att kunna lämna ersättning till verksamheter för att säkra tillgången på vissa tjänster. Regelverket om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI, kan då behöva tillämpas. Det bör främst vara aktuellt när stöd behövs på grund av att det privata alternativet fallerat. I de fall det aktualiseras är frågan hur dessa enskilda ärenden ska hanteras. Ett nationellt förfarande motsvarande det system för stats- stöd med anmälan till kommissionen där det skulle krävas ett godkännande från en statlig myndighet eller annan företrädare för svenska staten skulle kunna vara en lösning. Det skulle dock enligt utredningens bedömning kunna ifrågasättas om detta inte är ett otillåtet ingrepp i den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen (1 kap. 1 § samt 14 kap. 2 och 3 §§ RF). Det skulle i princip inne- bära att kommunerna i enskilda fall skulle behöva begära ett god- kännande av om en uppgift de utför, stödjer eller planerar är en angelägenhet och ryms inom det kommunala självstyret. Det är en rättslig kontroll som normalt inte bör ankomma på en statlig myndighet utan förbehållas medlemmarna och domstolarna genom laglighetsprövning. I enskilda fall måste kommunerna och landstingen kunna bestämma om en tjänst är en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, för att främst kunna motivera varför de stött den. Det är på sätt och vis något kommunerna och lands- tingen redan gjort inom ramen för kommunallagens regler om stöd till enskild näringsverksamhet. I vilken utsträckning kommuner Påverkan från EU:s konkurrensrätt och landsting även kan använda sig av reglerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI, i artikel 106.2 i EUF-fördraget för att stödja näringsverksamhet är däremot mera oklart. Det finns såvitt utredningen känner till inte många exempel på att kommuner och landsting använt sig av dessa regler. Det finns därför ett behov av att klargöra förutsättningarna för kommuner och landsting att använda sig av dem. 11.5.6Kommuner och landsting kan tillämpa reglerna om SGEI Utredningens bedömning: Kommuner och landsting är skyl- diga att tillämpa reglerna om statsstöd när de ger stöd. De är däremot inte skyldiga att tillämpa reglerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI. De har dock de rättsliga förutsätt- ningar som behövs för att kunna göra det. Kommuner och landsting har de rättsliga möjligheterna Kommunerna och landstingen anses som en del av medlemsstaten. De kan därför ge vad som unionsrättsligt utgör statsstöd. De är då skyldiga att följa statsstödsreglerna. Vissa stöd kan med hänvisning till reglerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI, ges så att de är förenliga med fördraget eller inte ens anses som stöd. De skyldigheter som följer av unionsrätten för att ett stöd till en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, ska kunna ges utveck- las av med utgångspunkt i EUF-fördraget. De kri- terier som gäller för detta har, som redovisats ovan, (se avsnitt 11.4.8) lagts fast i fallet Altmark. På den nämnda domen har kommissionen byggt det regelverk som ska styra hanteringen och bedömningarna av dessa frågor (se avsnitt 11.4.9). Kommissionens regler får anses ge uttryck för den inriktning eller politik som den menar bör gälla för bedömningen av stöd till dessa tjänster. Dessa regler har och kommer att kunna ändras till följd av bl.a. ny rätts- praxis eller nytt förhållningssätt från kommissionen. Kommissionens uttolkning av Altmark innebär att för att stöd ska kunna lämnas ska det för det första ske genom ett rättsligt Påverkan från EU:s konkurrensrätt Vilken typ av handling det kan vara lämnas till medlemsstaten att bestämma. Med medlemsstat avses uttryckligen i detta sammanhang även regionala och lokala myndigheter.101 Det kan därför i princip ske genom allt ifrån lagstiftning till avtal eller genom kombinationer av sådana rättsliga dokument. Ett anförtro- ende i lagstiftningen bör enligt utredningens mening eftersträvas. Det ger också en större tyngd i förhållande till EU:s institutioner och för tolkningen av fördraget än om enskilda kommuner och landsting ger sin tolkning. Kommuner och landsting har inte rätt att stifta lag men de har ett antal andra rättsliga instrument för att binda någon som för deras räkning tar hand om en tjänst. Om en tjänst anförtros inom den egna förvaltningen kan det ske genom en delegationsordning. I förhållande till kommunala bolag kan anför- troendet ske i en bolagsordning. Lämnas uppgiften över till en pri- vat utförare, såväl vinstdrivande som idéburna, kan utföraren av tjänsten bindas genom ett avtal. Det finns således regler för att hantera det första kravet som ställer. Vad det styrande dokumentet ska innehålla följer delvis av kommissionens paket. Enligt rambestämmelserna och meddelandet ska i dokumentet anges innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheter- nas varaktighet, företaget, och i förekommandet fall, det berörda territoriet, innebörden av exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företaget av den beviljande myndigheten, beskrivning av kompensationsmekanismen och parametrar för att beräkna, över- vaka och se över ersättningen samt åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation.102 I övrigt är det upp till kommunen eller att avgöra vad det bör innehålla. Enligt utredningens mening innebär kraven att det är centralt att den all- männyttiga tjänsten tydligt definieras och dokumenteras i det styr- ande dokumentet och att det klart går att peka ut vad i tjänsten som gör att den skiljer sig från tjänster som marknaden kan till- handahålla. Om kommissionens beslut i stället är tillämpligt gäller 101Punkt 15 i kommissionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster. 102Punkt 16 i kommissionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster och punkt 52 i kommissionens meddelande 2012/C/8/02. Påverkan från EU:s konkurrensrätt att innehållet ska vara detsamma men därutöver ska även en hän- visning till beslutet finnas med.103 För det andra krävs att det ska finnas någon form av beräk- ningsmetod för ersättningen. Kommuner och landsting bör kunna använda sig av någon av de metoder för kostnadsberäkningen som kommissionen anvisar. Enligt det tredje kriteriet får ersättningen inte överstiga kostnaderna för att leverera tjänsterna, med hänsyn tagen till intäkter och en rimlig vinst. Detta utgör inget kommunal- rättsligt problem. Det fjärde kriteriet som innebär ett test av marknaden kan kommuner och landsting främst uppfylla genom att tillämpa reglerna för offentlig upphandling. Om de inte väljer det finns möjligheter enligt Altmark att göra en undersökning av de kostnader som ett normalt företag skulle ha haft med tillägg för en rimlig vinst. Sammanfattningsvis är det utredningens bedöm- ning att kommuner och landsting har möjligheter att med nuvar- ande rättsläge vidta de åtgärder som behövs för att tillämpa unions- rättens regler om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI. Ett fiktivt exempel på hur stöd till en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI skulle kunna gå till För att i någon mån kunna belysa hur det ovanstående skulle kunna gå till ges här ett fiktivt exempel på hur en kommun kan ge ett stöd till en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI. Utredningen utgår ifrån att verksamheten i exemplet är kompetensenlig enligt kommunallagen. Utredningen vill betona att detta bara är ett teo- retiskt exempel och alltså inte kan tas till intäkt för att bedöm- ningar alltid skulle gå till på detta sätt i praktiken. Låt säga att en kommun har för avsikt att se till att ett nytt äventyrsbad uppförs och drivs. Anläggningen ska vara så stor att den både täcker behovet hos kommunmedborgarna, men även lockar besökare från andra kommuner och grannländerna, åtminstone under delar av året. Utgångspunkten är att det inte är möjligt för någon marknadsaktör att uppföra och driva anläggningen på rent marknadsmässiga grunder, kommunen behöver därför på något sätt finansiera uppförande och drift med skattemedel. Det är också en 103 Artikel 4 i kommissionens beslut /21/EU. Påverkan från EU:s konkurrensrätt grundförutsättning för att statsstödsreglerna blir aktuella. Kommunen behöver göra en bedömning huruvida verksamheten ifråga ska betraktas som en ekonomisk verksamhet i statsstödsrättslig mening (se avsnitt 11.2.2 och 11.2.3), samt huruvida den kan anses påverka handel och konkurrens mellan medlemsstaterna. Om något av dessa kriterier inte är uppfyllt rör det sig inte om statligt stöd. Det kan vara en svår sak att avgöra, men låt oss åtminstone för exemplets skull anta att det inte kan uteslutas att alla dessa kriterier är uppfyllda. När nu kommunen gjort bedömningen att det stöd man avser att ge till det planerade äventyrsbadet träffas av statsstödsreglerna behöver stödet utformas på ett sätt som gör det förenligt med den inre marknaden. Detta oavsett huruvida man tänker låta den egna förvaltningen, det egna kommunala bolaget eller en privat vinst- drivande eller idéburen aktör bygga eller driva anläggningen. En väg att gå är att klassificera verksamheten som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI. För att göra det krävs att det föreligger ett marknadsmisslyckande, att marknaden inte på egen hand kan till- godose ett konstaterat behov av en ny badanläggning hos med- borgare och föreningsliv, åtminstone inte till ett pris som kan anses rimligt, utan att kommunen skjuter till skattemedel. Någon form av marknadsanalys behöver göras för att visa att ovanstående verkligen gäller – att marknadens aktörer inte har för avsikt att tillgodose det aktuella behovet, samt att behovet verkligen finns och är allmänt och inte i form av ett särintresse. Kommunen gör bedömningen att ett lån till förmånliga villkor är en lämplig finansiering, och att mottagaren gynnas med 3 mil- joner euro i jämförelse med om denne lånat upp samma summa på den reguljära lånemarknaden. Om det årliga stödet till äventyrsbadet hade överstigit hade takbeloppet i kommissionens SGEI-beslut överskridits, och kommunen hade varit tvungna att tillämpa rambestämmelserna. Då hade kommunen redan i detta skede behövt genomföra någon form av offentligt samråd för att beakta användarnas och tjänsteleverantörernas intressen. Vidare borde kommunen med fördel ta kontakt med för att börja utarbeta en förhandsanmälan till kommissionen, efter- som rambestämmelserna kräver en sådan innan något stöd kan be- viljas. Påverkan från EU:s konkurrensrätt Kommunen har konstaterat att stödet träffas av statsstöds- reglerna, men att verksamheten kan klassificeras som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI. Kommunen bör nu ta ställning till ifall stödet ska ges på ett sätt som gör att Altmark-kriterierna uppfylls (avsnitt 11.4.8). Om dessa kriterier uppfylls anses inte mot- tagaren av stödet gynnas och statsstödsreglerna blir inte tillämpliga. Bäst förutsättningar att uppfylla Altmark har kommunen om man genomför en offentlig upphandling för uppförande och drift av äventyrsbadet. Kommunen kan också på andra sätt än genom upp- handling försöka bevisa att aktören som ska bygga eller driva anläggningen är effektiv, genom t.ex. jämförelser med liknande verksamheter som kan anses effektiva. Den metoden får dock anses mer rättsligt osäker. Utöver det behövs ett tydligt anförtroende och att ersättningsmekanismen ska vara beskriven på förhand, men det är rimligtvis kriterier som ingår i den aktuella typen av avtal, kontrakt eller andra styrdokument även utan SGEI-reglerna i åtanke. Det som däremot måste säkerställas, och det oavsett om offentlig upphandling tillämpas eller inte, är någon form av tak för hur stor vinst aktören kan göra innan stödet börjar räknas ner eller rent av måste återbetalas (tredje Altmark-kriteriet). Här behöver kom- munen avgöra vad som är att anse som ”rimlig vinst” för den aktu- ella verksamheten, och i lämplig form slå fast att vinst över denna gräns ska återgå till kommunen. Om Altmark-kriterierna därmed kan anses uppfyllda rör det sig inte om statsstöd, och kommunen har därmed inga krav på sig att genomföra ett särskilt samråd eller ta kontakt med för att utforma en förhands- anmälan, även om stödet överskrider . Om kommunen inte vill försöka uppfylla Altmark-kriterierna (för att man t.ex. inte vill upphandla och för att man bedömer det som svårt eller rättsosäkert att försöka uppfylla det fjärde kriteriet på annat sätt), kan man tillämpa SGEI-reglerna. Ersättningens om- fattning men även verksamhetens art styr i huvudsak vilket doku- ment som kan tillämpas. För stöd gäller de särskilda de minimis-bestämmelserna. Stöd under denna gräns räknas inte som statligt stöd och därför behövs ingen särskild reglering som säkerställer att vinsterna för aktören som bygger eller driver äventyrsbadet blir för stora. Eftersom kommunens lånefinansiering medför ett gynnande som uppgår till är det i stället beslutet som kan Påverkan från EU:s konkurrensrätt Kommunen behöver uppfylla kraven i beslutet på anför- troendets utformning, att ersättning ska vara tydligt beskriven i förväg och inte överstiga kostnaderna för att uppföra eller driva äventyrsbadet, inklusive en rimlig vinst. Anförtroendet till den som ges uppdraget ska ske genom en rättsligt bindande handling där samhällsuppdraget klart definieras. Med tanke på den omfattning som ett sådant samhällsåtagande som ett stort äventyrsbad utgör krävs sannolikt ett fullmäktigebeslut som grund. Därefter kan verk- ställandet läggas på styrelsen eller någon behörig nämnd som kan konkretisera uppdraget i ett avtal eller i andra styrande dokument beroende på vem som ges uppdraget att uppföra eller driva anlägg- ningen. Utöver att uppdraget ska definieras i avtalet krävs natur- ligtvis att de villkor som ska gälla tas med i avtalet. Bland dessa villkor är det mest relevanta i detta sammanhang ersättningens storlek. För beräkningen av ersättningen ska kommissionens regler tillämpas (se avsnitt 11.4.9). För att kunna säkerställa att ersätt- ningen inte överstiger kostnaderna för utförandet av tjänsten med hänsyn till rimlig vinst, måste verksamheten särredovisas så att det går att kontrollera detta. Regelbundna kontroller är också ett krav från kommissionen för att ersättningen inte ska bli för stor. Både särredovisning och kontroller är därför också något som måste tas med i avtalet. Om kriterierna i beslutet är uppfyllda anses stödet på förhand vara förenligt med den inre marknaden, och kommunen behöver inte kontakta vare sig eller kom- missionen innan stödet till aktören som ska bygga eller driva även- tyrsbadet beviljas. Detta var en summarisk konkretisering av kraven som följer av reglerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI, som har redovisats i avsnitt 11.4. Utredningen vill därför i första hand hänvisa till dem och även till kommissionens flödesschema och vägledning i avsnitt 11.4.9. Påverkan från EU:s konkurrensrätt 11.5.7Krav på registrering, rapportering, tillsyn och särredovisning Utredningens bedömning: Hur kraven på registrering av stöd av mindre betydelse, rapportering om tillämpningen av kom- missionens rambestämmelser och beslut samt tillsyn ska upp- fyllas bör övervägas ytterligare i särskild ordning. Krav på registrering, rapportering och tillsyn som följer av kommissionens paket bör övervägas i särskild ordning Utredningen har enligt sina direktiv uppdraget att i anslutning till uppdraget om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI, ana- lysera vilka skyldigheter som den unionsrättsliga regleringen med- för, i synnerhet avseende redovisning, rapportering och tillsyn. Skyl- digheterna avser statsstöd och har delvis behandlats ovan. De for- mella kraven är relativt omfattande. Vissa av kraven förutsätter eller skulle åtminstone främjas av en samordning på nationell nivå. Det gäller främst krav på registrering och rapportering av stöd. Kravet på registrering avser stöd av mindre betydelse och fram- går i kommissionens förordning som reglerar sådant stöd.104 Kraven på rapportering återfinns i kommissionens rambestäm- melser105 och i beslutet106 samt innebär ett krav på redovisning till kommissionen av det totala stödbeloppet, eventuella tillämpnings- problem etc. Detta är ytterst statens ansvar. Kontroll av eventuell överkompensation till respektive mottagare av ersättning enligt SGEI-reglerna ska ske minst . Eventuell överkompensation ska medlemsstaten ålägga företaget att betala tillbaka.107 För återkrav av olagliga statsstöd gäller lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler (se avsnitt 11.3.3). Kraven som redovisats här är av sådan karaktär att de inte hör hemma i en kommunallag. De omfattar också statliga myndigheter 104Artikel 3.3 i kommissionens förordning (EU) nr 360/2012. 105Punkt 62 i kommissionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster. 106Artikel 9 i kommissionens beslut. 107Punkt 49 i rambestämmelserna och artikel 6 i kommissionens beslut. Påverkan från EU:s konkurrensrätt och gäller generellt frågor om statsstöd. De ger också uttryck för kommissionens nuvarande syn på rättsläget. De har tidigare ändrats och kan komma att ändras igen. Det är därför utredningens be- dömning att det behövs en nationell ordning för att hantera dessa krav. Denna bör dock lämpligast övervägas i särskild ordning. Möjligheterna att tillämpa reglerna förutsätter särredovisning Ett av de obligatoriska kraven i vid tillämpning av reg- lerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse, SGEI, som följer av Altmark är särredovisning av den verksamhet som ges stöd.