sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — hur de främjar lärande och utveckling på bästa sätt har i och med detta blivit viktiga förvaltningspolitiska frågeställningar. Organisationers lärande och systematiskt lärande har därför kommit att bli strategiskt viktiga frågor för myndigheterna. Offentliga organisationer förändras dock inte på något enkelt och oproblematiskt sätt även om det ibland kan framstå så i den offentliga debatten. Institutionella faktorer, etablerade regler och socialt definierade konventioner gör organisationerna dem mer svårföränderliga.48 Idén om och begreppet den lärande organisationen introducerades och etablerades på bred front i svensk förvaltning under början av 1990-talet.49 Begreppet understryker betydelsen av en organisations förmåga att ta reda på och lära sig hur den kan utföra sina uppgifter på ett bättre sätt . Ett kännetecken för en lärande organisation är att de som arbetar i organisationen tidigt upptäcker och löser problem, snabbt identifierar felaktigheter och korrigerar dessa. I en lärande organisation pågår det ett systematiskt och kontinuerligt arbete med att hitta nya och bättre arbetssätt, metoder och rutiner.50 Enligt och . handlar organisatoriskt lärande om att organisationer ser bakåt mot egna eller andras erfarenheter och på olika sätt låter dessa påverka och förändra de regler och rutiner som styr handlandet i den egna organisationen.51 Den här idén bygger på en tanke om att organisationer i hög grad styrs av olika typer av regler och vad som uppfattas som lämpligt att göra i vissa situationer. Regler, arbetssätt eller kulturella koder växer fram mer som ett resultat av reflexioner runt det som har hänt än som ett resultat av föreställningar om det som kanske kommer att hända.52 En organisation antas också bedöma sitt handlande i relation till vad den vill uppnå. Här förutsätts inte några mer precisa och väldefinierade mål, utan mer ungefärliga måttstockar som kan avgöra om det som görs är bra eller mindre bra. Målen och hur organisationen 48Christensen, T. m.fl. (2005), Organisationsteori för offentlig sektor. 49Granberg, O. & , J. (2014), Från lärandets loopar till lärande organisationer. 50Bruzelius, L. & Skärvad, P-H. (2014), Integrerad organisationslära, . 51Levitt, B. & , J. (1988), Organizational learning, Annual review of sociology , 1988, vol. 52Christensen, T. m.fl. (2005), Organisationsteori för offentlig sektor. Systematiska jämförelser i teori och praktik förhåller sig till dessa bidrar till att formulera frågor och problem om organisationens funktionssätt. Vanligtvis sätter frågor och problem igång processer inom en organisation där man söker efter svar och lösningar. Detta gör i sin tur att organisationen måste skaffa sig information om problemen och bearbeta och analysera denna för att kunna komma fram till förslag på lösningar. När lösningarna sedan prövas i verksamheten och organisationen analyserar utfallet och drar slutsatser från analysen uppstår en lärprocess där organisationen skaffar sig ny kunskap som den kan bygga vidare på.53 Denna nya kunskap kan sedan i ett senare steg bidra till att regler, djupt invanda arbetssätt och kulturella koder inom en organisation omprövas eller förändras successivt. Genom att främja och upprätthålla vissa värden är det därmed möjligt för en organisation att skapa goda förutsättningar för ett systematiskt lärande inom organisationen. Organisatoriskt lärande förutsätter individuellt lärande som det individuella lärandet inte garanterar att en organisation också lär sig. Individuellt lärande blir organisatoriskt lärande först när det egna lärandet kommuniceras till andra personer inom en organisation och dessa eller organisationen som helhet också börjar använda sig av de nya insikterna och praktikerna. En av de stora utmaningarna för en organisation som vill vara en lärande organisation är därmed att främja individuellt lärande som också kommer organisationen som helhet till del.54 Det är möjligt att utforma organisationer så att de stimulerar till systematiskt lärande. Detta förutsätter dock att organiseringen av arbetet gör det möjligt för de som arbetar i verksamheten att löpande reflektera över denna och de arbetssätt som används. Ett sätt att åstadkomma detta är att delegera planering och beslut i arbetsprocessen. Genom att göra detta så får den person som planerar och fattar beslut också genomföra och följa upp beslutens konsekvenser vilket ger personen ifråga information om vad som faktiskt fungerar och inte fungerar. En sådan organisering av verksamheten främjar reflektion och inlärning vilket skapar goda förutsättningar för en kontinuerlig förbättring av verksamheten.55 53Bruzelius, L & Skärvad, P-H (2014), Integrerad organisationslära, . 54Senge, P. (1990), Den femte disciplinen – Den lärande organisationens konst, Nerenius & Santérus förlag. 55Bruzelius, L. & Skärvad, P-H. (2014), Integrerad organisationslära, . Systematiska jämförelser i teori och praktik Det faktiska lärandet kan uppstå genom att en organisation reflekterar över vad den själv gjort, det vill säga att organisationen bygger sitt lärande på tidigare erfarenheter av den egna praktiken. Lärande kan dock också ske genom att en organisation jämför sig med en eller flera andra organisationer och på så vis utnyttjar erfarenheter av hur andra har utformat och utövat sin verksamhet. I båda fallen står dock lärande genom erfarenhetsutbyte och reflektion över de egna rutinerna och arbetssätten i centrum. 4.3Var, när och hur används systematiska jämförelser för att utveckla verksamheter? När vi nu har beskrivit styrningen av statens verksamheter och hur organisationer lär sig behöver vi titta närmare på var, när och hur systematiska jämförelser används inom förvaltningen. Vi vill understryka att vi inte har ambitionen att presentera en heltäckande sammanställning utan beskrivningen ska ses som exempel på var, när och hur systematiska jämförelser används för att utveckla verksamheter. Det första vi kan konstatera är att systematiska jämförelser, benchmarking eller systematiskt erfarenhetsutbyte på intet sätt är något nytt inom offentlig sektor. Det är snarare så att såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting har lång erfarenhet av att arbeta med olika former av jämförelser och utbyten. Detta gäller i synnerhet kommun- och landstingssektorn. Även internationellt är det vanligt att stater, myndigheter, kommuner, landsting eller motsvarande använder sig av systematiska jämförelser och organiserat erfarenhetsutbyte för att utveckla sina verksamheter. Exempel på hur systematiska jämförelser används i Systematiska jämförelser inom kommun- och landstingssektorn Inom kommun- och landstingssektorn bedrivs ett tämligen omfattande arbete med systematiska jämförelser, bland annat inom ramen för arbetet med Öppna jämförelser och de nationella kvalitetsregistren i hälso- och sjukvården. Arbetet med Öppna jämförelser har pågått då den första rapporten publicerades Systematiska jämförelser i teori och praktik inom hälso- och sjukvården. Efter det har kommuner och landsting tillsammans med staten tagit fram jämförelser inom en rad olika verksamhetsområden: Social barn- och ungdomsvård – Vård och omsorg om äldre Syftet med systemen och jämförelserna är att stimulera landstingen och kommunerna att analysera sin verksamhet, lära av varandra, förbättra kvaliteten och effektivisera verksamheten. För att göra detta möjligt omfattar rapporterna ett flertal indikatorer uppdelade på resurser och resultat. I rapporterna rangordnas kommuner och landsting utifrån bästa till sämsta värde på de olika indikatorerna. Utifrån informationen kan kommunerna och landstingen jämföra sig med varandra, identifiera lärpartners och utbyta erfarenheter med varandra. Inom kommun- och landstingssektorn är tillgången till information om verksamheterna mycket god. En förklaring till det är kommun- och landstingsdatabasen som Rådet för främjande av kommunala analyser äger och driver. Utvecklingen av databasen har utgått från såväl statens som de kommunala och landstingskommunala ledningarnas behov av att förhållandevis enkelt kunna följa upp, jämföra och analysera verksamheten. Tanken är att databasen ska fungera som ett verktyg för intern styrning och uppföljning. finns det över 3 000 nyckeltal i databasen. Den övergripande inriktningen för databasen är nyckeltal som mäter verksamheternas kostnad, omfattning och kvalitet. Systematiska jämförelser i teori och praktik första hand på uppgifter från officiell statistik, men kommuner och landsting kan också lägga in egna nyckeltal i databasen. Det finns i första hand information inom områdena skola, vård och omsorg, men databasen täcker även andra områden. Informationen går i de allra flesta fall att sortera på kommun- och landstingsnivå, kommungrupp, län eller befolkningsindelning. I vissa fall är det också möjligt att ta fram uppgifter på enhetsnivå.56 När det gäller urvalet av nyckeltal finns det ett antal kvalitetskrav. Statistiken ska produceras och det ska även finnas en statistikproducent som granskar informationen. I Kolada finns också så kallade utvecklingsnyckeltal som inte omfattas av lika hårda kvalitetskrav. Det initiala syftet med kommundatabasen var att enbart bygga på redan insamlad data för att inte öka uppgiftslämnarbördan hos kommunerna och landstingen. har dock Rådet för kommunala analyser ett uppdrag att vidareutveckla befintliga nyckeltal och utveckla nya nyckeltal inom de områden där man bedömer att det finns ett behov. Det har ännu så länge inte gjorts någon samlad utvärdering av Öppna jämförelser så det är svårt att säga något generellt om vad de systematiska jämförelser som gjorts med utgångspunkt i rapporterna faktiskt lett till. Erfarenheterna av arbetet tycks dock i vissa fall vara goda även om det också pågår en hel del utvecklingsarbete inom flera av de berörda verksamhetsområdena. Myndigheten för vårdanalys har utvärderat Öppna jämförelser inom hälso- och sjukvården samt vård och omsorg av äldre. Enligt de två utvärderingarna har öppna jämförelser ökat transparensen och stärkt kommunernas och landstingens förutsättningar för att förbättra kvaliteten inom områdena. De båda utvärderingarna konstaterar dock att presentationsformen inte är lämplig för allmänhet och media.57 Forskaren har på uppdrag av belyst öppna jämförelser inom vården och 56Statskontoret (2014), Informationsförsörjning om kommuner, 2014:26. 57Myndigheten för vårdanalys (2012), Grönt ljus för Öppna jämförelser? Vårdanalys utvärdering av Öppna jämförelser inom hälso- och sjukvården, Rapport 2012:4, och Myndigheten för vårdanalys (2013), Öppnar jämförelser för ökad kvalitet i vård och omsorg om äldre? Vårdanalys utvärdering av Öppna jämförelser av vård och omsorg om äldre, Rapport 2013:2. Systematiska jämförelser i teori och praktik omsorgen av äldre. I rapporten pekar på att systemet har fått en stark ställning i två av de tre kommuner som omfattas av rapporten. Detta som det finns en hel del svårigheter förknippade med att ta fram och utveckla nyckeltal och indikatorer som mäter så pass komplexa tjänster som de som ryms inom äldreomsorg. Rapporten pekar också på att systemet kräver relativt omfattande insatser från kommuner och enskilda verksamheter för att det ska fungera. Kommunerna och verksamheterna måste samla in och rapportera in information till systemet som de måste ha kapacitet att analysera resultatet och förmåga och resurser att realisera olika förbättringspotentialer.58 Länsstyrelsernas ledningsinformation i samverkan– tillbaka arbetar länsstyrelserna med att ta fram ett gemensamt beslutsstödssystem för samtliga länsstyrelser, det så kallade (ledningsinformation i samverkan). Utvecklingen har bedrivits . Syftet med projektet är att bidra till utveckling av länsstyrelsernas ledning och styrning genom att ge de som arbetar på länsstyrelserna tillgång till relevant, tillförlitlig och jämförbar information om verksamheten. En viktig del i utvecklingen av stödverktyget är att informationen ska vara jämförbar mellan länsstyrelser. Därför har länsstyrelserna lagt kraft på att ta fram gemensamma definitioner av nyckeltal och att få samtliga länsstyrelser att mäta dessa på samma sätt. Målsättningen är att nyckeltalen ska skapa möjligheter till erfarenhetsutbyte och lärande mellan länsstyrelser och bidra till en mer rättvisande redovisning till regeringen. Den information som tas fram inom ramen för verktyget ska sedan kunna användas för att styra, planera, följa upp och analysera verksamhet som bedrivs på olika nivåer i organisationen. Verktyget samlar information om ärenden och resurser, som finns i andra system, i en och samma databas. Bakgrunden till detta är att det har visat sig att det har gått åt mycket tid och resurser 58 , L. m.fl. (2012), Öppna jämförelser. Ett styrmedel i tiden eller hur kunde det bli så här? FoU i Väst rapport 2:2012. Systematiska jämförelser i teori och praktik till att ta fram och kvalitetssäkra olika typer av information som behövs i uppföljningen av verksamheterna. Grundtanken med det nya ledningsstödet är därför att använda all den information som länsstyrelserna har tillgång till och göra den mer tillgänglig och lätthanterlig. Genom att göra detta hoppas länsstyrelserna att man ska få en bättre överblick och att det ska bli lättare att analysera verksamheten samlat. Med hjälp av verktyget kommer det också att bli enklare att göra jämförelser inom och mellan länsstyrelser vilket i sin tur kan bidra till utveckling, förbättring och lärande mellan länsstyrelser. Inom ramen för arbetet har länsstyrelserna tagit fram ett antal nyckeltal som myndigheterna kan använda sig av i sin uppföljning, men också om de vill jämföra sig med varandra för att identifiera utvecklings- och förbättringsområden. När det gäller verksamheter är det till exempel möjligt att göra analyser av handläggningstider, antal äldre ärenden, antal överklagade ärenden, hur nöjda brukarna är och kostnad per ärende. Vid sidan av detta är det också möjligt att göra analyser av bland annat sjukfrånvaro, kompetensutveckling och olika typer av kostnader. Systematiskt erfarenhetsutbyte mellan domstolar domstolar har utvecklat en modell för att organisera och stimulera systematiskt och målinriktat erfarenhetsutbyte mellan domstolar, den så kallade ERFA-modellen. Enligt modellen bör dock jämförelser och erfarenhetsutbyte enbart ske inom de separata domstolsslagen, så att tingsrätter jämför sig med tingsrätter och hovrätter med hovrätter och så vidare. Syftet med modellen är att genom ett kollegialt och inifrånstyrt lärande utveckla och effektivisera domstolarna. Modellen ska stimulera till utveckling av verksamheten genom att lyfta fram och uppmärksamma inspirerande exempel inom olika områden. Tanken är att erfarenhetsbaserad kunskap ska spridas mellan praktiker som anpassar de goda exemplen till den enskilda domstolens lokala förutsättningar. Modellen är tänkt att främja både ett anpassningsinriktat lärande och ett mer utvecklingsinriktat lärande. Modellen beskriver en lär- och utvecklingsprocess i fem steg: – Val av område som domstolen vill förbättra. Systematiska jämförelser i teori och praktik –Analys av nuläget genom insamling av nyckeltal och kartläggning av den egna praktiken. –Jämförelse med andra domstolar utifrån nyckeltal, analys av arbetssätt och förståelse av orsakssamband etc. –Slutsatser och reflektion utifrån kartläggning och jämförelser med andra domstolar som främjar det egna lärandet. –Konkret och praktiskt förbättringsarbete på den egna domstolen.59 Domstolarna har använt modellen för utveckling inom en rad olika områden, bland annat hantering av migrationsmål, dispositiva tvistemål och ungdomsmål med syfte att korta handläggningstider och kvalitetssäkra hanteringen. Inom vissa av de områden där domstolarna använt sig av systematiska jämförelser och erfarenhetsutbyte i sitt förändringsarbete har det varit möjligt att påvisa effektiviseringar och förbättringar i arbetssätt. Inom andra områden har resultaten än så länge uteblivit och inom ytterligare andra områden är det ännu för tidigt att uttala sig om resultaten.60 Myndigheternas samverkan och arbete inom ramen för den statliga arbetsgivarpolitiken har av lyfts fram som ett exempel på så kallad benchlearning. Inom ramen för den arbetsgivarpolitiska strategin samverkar myndigheterna och utbyter erfarenheter. Ett av syftena med samverkan är att främja lärande och utveckling av såväl de enskilda myndigheterna som av staten som helhet. Samverkan, erfarenhetsutbyte och lärande sker bland annat i fasta forum och i tematiska utbildningar. Tanken med de fasta forumen är att myndigheterna ska lära känna varandra och därmed lättare kunna ta sig an frågor och problem inom de olika utvecklingsområdena. Inom området finns det också exempel på tematisk benchlearning. Det kan röra allt från grundläggande diskussioner om de ide- 59Domstolsverket (2013), Vägledning för organisering av ERFA. Erfarenhetsutbyte mellan domstolar baserade på ERFA-modellen. 60Domstolsverket (2014), Årsredovisning 2013 domstolar. Systematiska jämförelser i teori och praktik ologiska ställningstagandena som finns bakom den arbetsgivarpolitiska strategin och hur cheferna ska rustas för att kunna genomföra framgångsrika lönesättande samtal till vad som behöver ske i en organisation för att det ska vara möjligt att göra differentieringar utifrån organisatoriska resultat. Inom ramen för arbetet genomförs också traditionell utbildning och olika typer av seminarier. Myndigheterna har också tillgång till sina egna siffror utifrån den partsgemensamma statistiken. Med utgångspunkt i denna kan myndigheterna göra olika analyser och jämförelser. Det förekommer också att myndigheter delar underlag med varandra för att på så vis gemensamt analysera materialet och utbyta erfarenheter. tillhandahåller dessutom en sammanställning över hela myndighetskollektivets löner på en aggregerad nivå. På så vis kan myndigheterna också göra olika typer av jämförelser utifrån så kallade BESTA-koder.61 För att underlätta arbetet finns det också två olika sätt att göra jämförelser och därmed få en direkt jämförelse med hela kollektivet och de geografiska indelningarna. Därutöver tillhandahåller ett löneanalysprogram för de myndigheter som behöver eller har intresse av att göra mer avancerade jämförelser. Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvecklat en modell för myndighetsanalyser. En myndighetsanalys är en bred genomlysning av en myndighets förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar. Analysen är tänkt att kunna fungera som ett underlag i regeringens myndighetsdialog och vid regeringens bedömning av hur myndigheten arbetar och samverkar för att säkerställa en rättssäker, effektiv och medborgar- och företagsorienterad förvaltning.62 Fram har Statskontoret gjort 28 myndighetsanalyser. Inom ramen för vissa myndighetsanalyser har Statskontoret också gjort systematiska jämförelser mellan olika statliga myndigheter med närliggande uppdrag och verksamheter. 61BESTA är ett system för att gruppera statliga befattningar efter innehåll och svårighetsgrad. 62Statskontoret (2008), Modell för myndighetsanalyser, 2008:17. Systematiska jämförelser i teori och praktik exempel rört sig om jämförelser av driftskostnader per årsarbetskraft.63 Även inom andra uppdrag och granskningar av statliga myndigheter har Statskontoret använt sig av systematiska jämförelser av till exempel förvaltningsutgifter64 och hantering av vissa klagomål65. Erfarenheterna av detta är att det inom vissa områden och mellan vissa verksamheter är möjligt att göra systematiska jämförelser så länge valet av jämförelseobjekt är grundat på en noggrann analys. Vidare visar erfarenheterna att jämförelserna har gjort det möjligt att göra bedömningar av om till exempel kostnader eller handläggningstider är att betrakta som rimliga eller om det finns utrymme och behov av förbättring och utveckling. En annan erfarenhet är att det är viktigt att hitta rätt jämförelseobjekt om jämförelserna ska tillföra något till analysen. Om så inte sker finns det en risk för att skillnaderna mellan de två organisationerna går att förklara med hjälp av skillnader i uppdrag, regelverk, övriga förutsättningar och vilket område myndigheterna verkar inom. Det är också viktigt att inte dra jämförelserna för långt eftersom det trots allt rör sig om skilda verksamheter med olika förutsättningar. arbete med svenska och internationella jämförelser har inlett ett arbete med benchmarking gentemot såväl privata som offentliga aktörer i fastighetsbranschen för att identifiera områden inom verksamheten där det finns effektiviseringspotential. De systematiska jämförelserna med andra fastighetsaktörer är uppbyggda utifrån åtta nyckeltal där merparten av nyckeltalen gäller kostnader. Med hjälp av jämförelserna har identifierat vilka aktörer som är bäst respektive sämst inom de olika områden som nyckeltalen mäter.66 Med utgångspunkt i nyckeltalen och analysen av dessa har det också 63Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av , 2011:8. 64Statskontoret (2014), Innovationer till en rimlig kostnad? En analys av förvaltningsutgifter, 2014:5. 65Statskontoret (2014), Patientklagomål och patientsäkerhet. Utvärdering av hanteringen av enskildas klagomål mot hälso- och sjukvården, 2014:23. 66Newsec (2014), effektivisering, . Systematiska jämförelser i teori och praktik tagits fram ett förslag till hur verksamheten bör utvecklas och följas upp i framtiden.67 Vid sidan av detta deltar i ett nordiskt samarbete med syfte att skapa förutsättningar för systematiska jämförelser mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna i , , och . Erfarenheterna av detta arbete har varit att jämförelserna mellan de olika myndigheterna fått dessa att reflektera över varför de skiljer sig åt och hur skillnaderna kan vara så stora mellan dem. Jämförelserna genererar frågor som myndigheternas ledningar tar ställning till att gå vidare och analysera. EY:s program för benchmarking och benchlearning EY bedriver tre program för benchmarking inom området service- och lokalförsörjningstjänster (facilities management). Inom ett av programmen jämför sig organisationer inom såväl offentlig som privat sektor inom kontormiljöer, inom ett annat jämför sig landsting inom sjukhusmiljöer och inom det tredje jämför sig kommuner inom förskola, skola och äldreomsorg. Syftet med programmen är att de deltagande organisationerna ska få inspiration till förbättring av tjänster och tillgång till kvalitetssäkrade nyckeltal som säkerställer en fungerande uppföljning av verksamheten. Inom ramen för programmen har organisationerna utvecklat en metod för benchmarking av kostnader, servicenivåer, brukarnöjdhet och tjänsteupplägg. Diskussionerna programdeltagarna emellan är en viktig komponent i programmen. Därför har en struktur med ett antal programträffar utvecklats, där varje träff har en viss inriktning och syftar till att bidra till erfarenhetsutbyte mellan de deltagande organisationerna. EY säkerställer att den kvantitativa och kvalitativa information som ligger till grund för jämförelser mellan organisationer och utvecklingsarbetet i sig håller hög kvalitet och är jämförbar mellan deltagande organisationer. En anledning till att flera av organisationerna från sektor har valt att gå in i programmen är att de har känt en osäkerhet över hur pass jämförbara de 67 (2010), Årsfakta för . Systematiska jämförelser i teori och praktik grundläggande uppgifterna är och hur detta har påverkat möjligheten till erfarenhetsutbyte deltagarna emellan. Processen i programmen består av fem delar: –Uppstart för att ta fram gemensamma definitioner och riktlinjer för insamling av information och benchmarking. –Insamling av information med kontroll av EY så att de gemensamma definitionerna och riktlinjerna följs. –Arbetsmöte där analysen från benchmarkingen presenteras och ligger till grund för diskussion. –Erfarenhetsutbyte för att ta del av arbetsmetoder och lösningar samt diskutera och utbyta erfarenheter av tjänsteupplägg.