sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — Specialpedagogiska skolmyndigheten skriver i sin utvärdering av SIS-medlen 2013 att myndighetens syfte med bidraget var att ”understödja skolhuvudmän i att i regional samverkan bedriva undervisning för elever med funktionsnedsättning”. Otydligheten i statens intentioner med bidragsformen kan sannolikt medföra negativa konsekvenser för hur medlen utnyttjas. Det påverkar både huvudmännens förståelse för vad bidraget ska användas till och möjligheten att bedöma effekten av bidraget. Antalet ansökningar om statsbidrag för regionala utbildningsinsatser har minskat –2014. Störst antal ansökningar, 96 stycken, kom in . Fram hade antalet halverats, då inkom 48 stycken. Av ansökningarna har mellan 4 och 24 fått avslag . Variationen i antalet ansökningar kan delvis bero på att skolhuvudmännen ibland skrivit ansökningar som innefattat flera insatser. Variationen kan också bero på att kriteriet om antalet elever från andra kommuner ändrades . behövde den regionala utbildningsinsatsen bara röra en eller ett fåtal elever från andra kommuner. gäller istället huvudregeln att andelen elever från andra kommuner än värdkommunen behöver vara för att statsbidrag ska beviljas. Av framgår en tydlig minskning av antalet ansökningar mellan (96 stycken) och 2012 (66 stycken). Därför är det rimligt att anta att den nya regeln bidrog till nedgången. Enligt har medel till regionala utbildningsinsatser –2014 utgjort 20–av den totala budgeten för SIS-medel. Den totala tilldelningen SIS- medel har ökat –2014, medan medlen för de regionala utbildningsinsatserna har minskat . stod de regionala utbildningsinsatserna för av SIS-medlen. Som mest har avsatts () och som minst (). Nedgången kan till viss del bero på få nytillkommande projekt. En annan förklaring är att Specialpedagogiska skolmyndigheten har prioriterat utvecklingsprojekt och särskild undervisning på sjukhus före regionala utbildningsinsatser. Utvärdering och förslag till ändring SOU 2015:45 Enligt förordning om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet får medel beviljas för elever i , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Tendensen när det gäller fördelning av beviljade medel per skolform är att regionala utbildningsinsatser i så kallade blandade skolformer78 ökar på bekostnad av insatser i , se avsnitt 5.3, tabell 5.7. Av de beviljade ansökningarna för gällde och blandade skolformer. var motsvarande siffra för och för blandade skolformer . Det är slående hur få ansökningar som beviljats för insatser i gymnasiesärskolan. – 2013 har bara mellan av det totala antalet beviljade ansökningar gällt gymnasiesärskolan. Enligt uppgifter till utredningen och intervjusvar i utvärdering förekom det att förskoleklasser kunde beviljas statsbidrag, åtminstone . Orsaken är att Specialpedagogiska skolmyndigheten inte har separerat förskoleklasserna från eftersom deras verksamheter är intimt förknippade med varandra. konstaterar dessutom att de regionala utbildningsinsatserna domineras av offentliga skolhuvudmän. stod enskilda huvudmän bara för 1 av 44 beviljade ansökningar. Det finns också skillnader i antalet ansökningar mellan Specialpedagogiska skolmyndighetens fem regioner. Regionerna Norra och Mellersta uppvisar en relativt sett lägre volym ansökningar. stod Mellersta för och Norra för av de beviljade ansökningarna, se avsnitt 5.3, tabell 5.6. En av orsakerna till detta tycks vara de särskilda geografiska förutsättningarna som finns i vad avser stora avstånd. En annan förklaring är storstadsområdenas stora genomslag i antalet ansökningar. När det gäller fördelning på funktionsnedsättningar innehöll nästan hälften av alla ansökningar för insatser för flera funktionsnedsättningar. den största gruppen (25,) följt (16,), 78 Blandade skolformer är ett begrepp som Specialpedagogiska skolmyndigheten använder sig av och som innebär att insatsen i en ansökan omfattar mer än en skolform. Utvärdering och förslag till ändring (16,), psykiska funktionsnedsättningar (), rörelsehinder (10,), språkstörning (10,) och kommunikativa funktionsnedsättningar (6,), se avsnitt 5.3, diagram 5.1. I jämförelse med Specialpedagogiska skolmyndighetens rapport79, som gällde ansökningar för , visar siffror för att grupperna neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och hörselnedsättningar har minskat, medan framför allt grupperna språkstörningar, kommunikativa funktionsnedsättningar och övriga funktions- nedsättningar har ökat. menar att det inte kan uteslutas att ändringen i kriterierna när det gäller antalet elever från andra kommuner har medfört att fler ansökningar är flerfunktionsorienterade. I stor utsträckning är det samma regionala utbildningsinsatser som återkommer år . Orsakerna till att det tillkommer få nya projekt kan vara flera. En omständighet är att statsbidraget enligt uppgift täcker merparten av de insatser som finns i landet och att behovet av fler därmed saknas. Andra skäl kan vara att det saknas allmän kännedom om statsbidraget till regionala utbildningsinsatser, att syftet med dessa medel är något oklart för huvudmännen, att de geografiska förutsättningarna i regionerna ger olika möjlighet att utnyttja medlen och slutligen att insatsen som sådan inte är förenlig med tanken om inkludering. Enligt utgör Specialpedagogiska skolmyndighetens fördelning av medel till regionala utbildningsinsatser i princip en återkommande ekonomisk transaktion, vilken dock har föregåtts av ett omfattande administrativt arbete till begränsad nytta. Såväl ansökningar som redovisningar från huvudmännen karaktäriseras av en brist på sådan transparens att innehållet inte kan värderas i förhållande till gällande bestämmelser och Specialpedagogiska skolmyndighetens vägledningar. Emellertid kompenseras bristen på transparens av myndighetens lokalkännedom om verksamheterna ute i regionerna. Detta system är personberoende och därmed sårbart, vilket är problematiskt. Lokalkännedomen är heller inte enbart av godo. Den medför att ansökningar av god kvalitet får stå tillbaka för 79 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013), Effekter av statsbidraget Särskilda insatser på skolområdet (SIS). Utvärdering och förslag till ändring ansökningar som inte lever upp till kraven, men där handläggare har kännedom om verksamheterna och deras behov av en insats. Enligt utredningen innebär detta en rättsosäkerhet. Utredningen menar också, i likhet med , att det ska ställas högre krav på transparens, vilket gäller för all hantering av skattemedel. utvärdering visar att statsbidrag för regionala utbildningsinsatser beviljats även för den anordnande kommunens egna elever. I Specialpedagogiska skolmyndighetens vägledning för SIS-medel för bidragsåret 201480 redovisas en fördelningsnyckel där elever från anordnande kommun erhåller medel vars storlek beror på vilken skolform eleverna tillhör, se avsnitt 6.3, tabell 6,1. Som utredningen uppfattat det anser Specialpedagogiska skolmyndigheten att både elever från anordnande kommuner och andra kommuner ingår i utbildningsinsatserna, och myndigheten viktar då bidraget högre till elever från andra kommuner. Det är tveksamt om statsbidrag enligt dagens förordning verkligen ska beviljas för den anordnande kommunens elever. Den föreskriver nämligen att en huvudman kan få bidrag för merkostnader för undervisningen, och kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder, om kostnaderna är särskilt stora. Statsbidraget för regionala utbildningsinsatser täcker endast en liten del av de anordnande kommunernas kostnader. Enligt intervjusvar till utgör statsbidraget totalt sett mindre summor för kommunerna. Även Specialpedagogiska skolmyndighetens utvärdering visade att statsbidraget endast täckte en liten del av verksamheternas kostnader, och i genomsnitt av merkostnaderna. Generellt sett har statsbidraget inte utgjort en förutsättning för verksamheternas existens. Utredningen kan ändå konstatera att för vissa verksamheter är statsbidraget viktigt för att kunna bedriva en stabil verksamhet. Utredningen har tagit emot synpunkter från huvudmän vilka anfört att införandet av den så kallade 25- procentsregeln riskerar att medföra att verksamheter från till ett annat förlorar hela statsbidraget om elevunderlaget sviktar. De menar att det är orimligt att resurstilldelningen styrs av elevernas folkbokföringsadress och inte deras behov. Det är troligt att 25- 80 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013), Vägledning SIS-medel, ALL 2013/823. Utvärdering och förslag till ändring procentsregeln även medför svårigheter att få till stånd regionala insatser, framför allt i landets norra delar. Uteblivna medel slår olika hårt mot kommunerna beroende på hur stor del av den totala kostnaden statsbidraget har täckt. Specialpedagogiska skolmyndigheten konstaterar i sin rapport att kostnadstäckningen för skiljer sig markant mellan olika verksamheter. Det beror på att bidraget fördelades enligt schabloner oberoende av verksamheternas kostnader. Såväl Specialpedagogiska skolmyndigheten som pekar i sina utvärderingar på svårigheten att mäta effekten av statsbidrag till regionala utbildningsinsatser. Det kan i sammanhanget konstateras att Specialpedagogiska skolmyndigheten saknar ett effektmått för bidraget. ”verksamheternas olika tolkningar av vad bidraget ska användas till och de stora skillnaderna i kostnadstäckning mellan verksamheterna gör det svårt att bedöma effekten av bidraget”. Myndigheten slog fast att det i princip var omöjligt att koppla bidraget till eventuella förändringar i elevernas måluppfyllelse, och att det fanns en rad externa faktorer som påverkade effekten av den regionala undervisningsinsatsen. å sin sida konstaterade, som nämnts inledningsvis, att otydligheten i statens intentioner med statsbidraget till regionala utbildningsinsatser kunde medföra svårigheter att utvärdera bidragets effekter. Enligt utredningen torde även den omständigheten att ansökningar och redovisningar inte håller en tillräcklig grad av transparens för att låta sig värderas även kunna bidra till svårigheterna med att utvärdera bidragets effekter. Statligt ekonomiskt stöd till kommuners verksamhet återfinns i många verksamhetsområden. Statens stöd till regionala utbildningsinsatser för barn i särskilda behov har dock en särskild konsekvens i och med att den krockar med dominerande föreställningar, en samhällelig diskurs, om inkludering i hemskolor. Staten uppehåller med statsbidraget en konkurrerande princip om ett regionalt perspektiv. Skall därmed ett ekonomiskt stöd till en verksamhet som konkurrerar policymässigt med önskad verksamhetsinriktning finnas kvar bör det kunna klart påvisas att stödet utgör en förutsättning för att uppnå önskade effekter för målgruppen som annars skulle utebli. Vi har i utvärderingen inte funnit primärdata (ansökningar, redovisningar eller intervjusvar) där detta klart påvisas (med några möjliga undantag). Tvärtom anges i de genomförda intervjuerna att ansvaret för en likvärdig skola åvilar kommunerna och är lika för alla elevgrupper, att Utvärdering och förslag till ändring de resurser de regionala utbildningsinsatserna tillför kommunerna är marginella i förhållande till total kostnad och att man från SPSM har svårt att finna effektmått som kan påvisa vikten av stödet. Utredningen delar uppfattning och menar att allt det som framförts ovan talar för att utformningen av statsbidraget till regionala utbildningsinsatser bör omprövas. 8.3.2Att säkra regional kompetens Utredningens förslag: Statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning i skolan kan beviljas huvudmän inom grundskola, gymnasieskola, sameskola, grundsärskola och gymnasiesärskola för regional verksamhet. Huvudmän som anordnar sådan verksamhet får tilldelas statsbidrag för merkostnader för att hålla en långsiktig regional organisation vars personal har hög kompetens och beredskap för varierande elevunderlag. Efter genomgången i föregående avsnitt kan man ställa sig frågan om det finns något behov av statsfinansierade regionala utbildningsinsatser. utvärdering visade att de regionala utbildningsinsatserna uppfattades som otidsenliga på grund av att de krockar med rådande tankar om elevers inkludering i hemskolor. Vad utredningen erfar går också tendensen mot att elever med en eller flera funktionsnedsättningar i allt högre utsträckning går integrerade i sina hemskolor. Enligt , , är det dock svårt att ordna bra skolmiljöer för elever som går integrerat, vilket är bekymmersamt. HRF menar att eleverna mår bra av att gå i en verksamhet som fullt ut är anpassad efter deras behov. Även skolhuvudmän har framfört till utredningen att inte- grering snarare kan medföra att elever med funktionsnedsättning upplever sig exkluderade i verksamheten. Så här skriver kommun: När man trots anpassningar och riktat stöd ändå inte klarar av att möta elevens behov i hemskolan kan det vara nödvändigt att hitta en annan lösning. Annars kan man riskera att eleven blir exkluderad i Utvärdering och förslag till ändring inkluderingen och det kan kraftigt påverka både elevens sociala och kunskapsmässiga utveckling i negativ riktning.81 Enligt 3 kap. skollagen (2010:800) ska elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Vidare ska en elev som befaras inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Om det stödet visar sig vara otillräckligt, eller det finns särskilda skäl att anta att det stödet skulle vara otillräckligt, ska rektorn utreda elevens behov av särskilt stöd. Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd och om det finns särskilda skäl får ett beslut om åtgärdsprogram innebära att särskilt stöd ska ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) än den som eleven normalt hör till. Av skollagen följer således att mindre särskiljande insatser för att komma till rätta med elevers stödbehov ska prövas innan mer ingripande åtgärder vidtas. Även om elever som huvudregel ska få sin undervisning i den elevgrupp de tillhör, finns det enligt skollagen ibland skäl att låta elever få undervisning enskilt eller i andra grupper för att deras stödbehov ska kunna tillgodoses. Skollagen ger alltså stöd för uppfattningen att vissa elever med funktionsnedsättning behöver få undervisning i andra sammanhang än i den ordinarie elevgruppen. Staten har tagit ett särskilt ansvar för elever med funktionsnedsättning mot bakgrund av att det inte är rimligt att alla kommuner i landet har den särskilda kompetens som krävs för att kunna möta elevernas olika behov. De särskilda utbildningslösningar som eleverna är i behov av är som regel kostnadskrävande, varför staten även stöttar kommunerna ekonomiskt. Kommunerna har det yttersta ansvaret för att tillgodose elevernas rätt till utbildning och behov av särskilt stöd. Enligt utredningens mening finns det ett behov av att kommuner samarbetar för att kunna tillgodose detta. I likhet med vad som framförts till utredningen om att elever som undervisas i särskilda verksamheter ofta upplever sig inkluderade i ett 81 kommun (2014), e-post angående förslag till framtida utformning av SIS-stöd, . Utvärdering och förslag till ändring sammanhang, menar utredningen att en regional verksamhet kan vara mer inkluderande för elever som varit integrerade, men inte fått tillräckligt stöd. En regional verksamhet bedrivs dessutom ofta lokalintegrerad i en skola. Utredningen föreslår därför att statsbidrag får lämnas till den som är huvudman för grundskola, gymnasieskola, sameskola, grundsärskola och gymnasiesärskola för regional verksamhet i enlighet med förordningen om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Utredningens förslag innebär att även huvudmannen för sameskolan kan komma ifråga för statsbidrag. När det gäller de närmare formerna för regionala verksamheter ämnar utredningen återkomma i frågan i slutbetänkandet. Utredningens förslag får delvis stöd av . föreslår att den del av SIS-medlen som allokerats till regionala utbildningsinsatser helt eller delvis överförs till uppbyggnaden av regionala kompetenscentra baserade på interkommunal samverkan. Förslaget skulle enligt möjliggöra en långsiktig uppbyggnad av spetskompetens inom de verksamhetsinriktningar som regionen främst har behov av stöd inom. Verksamheten i kompetenscentra skulle kunna byggas upp genom riktat statligt stöd till vissa kommuner. Utredningens förslag får även stöd av ett förslag som kommun lämnat till utredningen angående utformningen av statsbidraget. Vår tanke är att man som kommun skulle kunna få ett SIS-bidrag som är mindre volymkänsligt och inte direkt kopplat till antalet regionala elever. Man skulle istället kunna få ett årligt bidrag för att man bedriver denna typ av verksamhet oavsett antal regionala elever. Det skulle göra det möjligt att behålla kompetens och kvalitet trots tillfällig elevminskning. Dessutom skulle det jämna ut skillnaderna mellan norrlands- och storstadskommunerna vilket i sin tur leder till ökad likvärdighet och goda förutsättningar oavsett geografiskt läge för de aktuella målgrupperna.82 Förslaget från belyser den försvårande omständigheten att dagens kriterium för beviljande av statsbidrag kräver att av eleverna i en regional verksamhet måste komma från 82 kommun (2014), e-post angående förslag till framtida utformning av SIS-stöd, . Utvärdering och förslag till ändring andra kommuner än värdkommunen. Det är ett problem inte minst för kommuner i norra . Förslaget visar även på behovet av att långsiktigt kunna planera för och bedriva en verksamhet med hög kvalitet, hög kompetens och beredskap för ett varierande elevunderlag. Enligt utredningen är en kommuns ambition att långsiktigt bedriva regional verksamhet angelägen och något som bör premieras vid beslut om statsbidrag. Statsbidraget ska inte begränsas till de verksamheter som kan uppvisa ett visst antal elever från andra kommuner utan kunna beviljas för verksamheter även i regioner med ett relativt litet befolkningsunderlag och stora avstånd. Statsbidraget ska möjliggöra för en kommun att genom en särskilt anpassad utbildning hålla regional kompetens och göra den tillgänglig för regionens elever och verksamma pedagoger. För att kunna få statsbidrag ska värdkommunens verksamhet stå öppen även för elever från andra kommuner. Utredningen lämnar det till beviljande myndighet att från fall till fall avgöra vilka krav som behöver ställas på detta. Ansvaret för elevers utbildning ligger hos huvudmännen. Av den anledningen menar utredningen att även huvuddelen av kostnaderna ska ligga hos dem. Statsbidraget ska alltså inte vara en källa till totalfinansiering. Det ska endast bekosta de merkostnader som uppstår för att huvudmännen håller en organisation med hög kompetens, med beredskap för varierande elevunderlag och som står öppen för regionens elever. Statsbidraget kan bara komma ifråga för de merkostnader som inte täcks av interkommunal ersättning. Med merkostnader avses exempelvis extra kostnader för lärartjänster, logopeder, utökad elevhälsa, speciellt anpassade, flexibla och tillgängliga lokaler, övriga kvalitetshöjande lärresurser med mera. Statsbidrag får enligt Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev beviljas för utvecklingsprojekt och analyser som syftar till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning. Utvärdering och förslag till ändring att det –2013 inkom omkring 100–200 ansökningar om statsbidrag för utvecklingsprojekt , totalt 897 stycken. Av dessa beviljades cirka 400 och avslogs mer än hälften av ansökningarna. Totalt beviljades statsbidrag för utvecklingsprojekt för . Medlen som Specialpedagogiska skolmyndigheten anslagit till utvecklingsprojekten har fördubblats under de fem granskade åren. Antalet beviljade projekt har däremot minskat något . Detta innebär att varje projekt beviljas ett högre belopp, generellt sett. Detta ligger i linje med myndighetens interna vägledning för SIS-medel för bidragsåret 201483. Vägledningen uppmanar till att beakta risken för att små projekt () kan ge litet resultat i den ordinarie verksamheten. beviljades bidrag för , vilket då utgjorde av det totala SIS-anslaget. Motsvarande siffra för var , av det totala anslaget. har anslaget ökat till och det har därmed gått om beloppet för regionala utbildningsinsatser i storlek. Fördelningen per region av det totala anslaget följer den procentuella fördelningen av beviljade ansökningar i Specialpedagogiska skolmyndighetens fem regioner. Södra regionen har exempelvis stått för av alla beviljade ansökningar och har beviljats av det totala anslaget. Däremot finns det skillnader mellan regionerna. Södra regionen har beviljats flest antal projekt och mest medel, av det totala anslaget för de fem åren, medan Östra fått knappt hälften, . De övriga regionerna rör sig däremellan, cirka 16–. Orsaken till dessa skillnader kan säkert vara flera. I utredningens kontakter med Specialpedagogiska skolmyndigheten84 har myndigheten förklarat att fördelningen av medel per region beror på antalet och kvaliteten i ansökningarna. Det är alltså de enskilda projektens kvalitet och bärkraft som bedöms. påverkas fördelningen av hur aktiva de regionala rådgivarna är på att uppmuntra huvudmän att ansöka om statsbidrag. Ju större aktivitet, desto fler utvecklingsprojekt 83Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013), Vägledning SIS-medel, ALL 2013/823. 84Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), möte med företrädare för Specialpedagogiska skolmyndigheten, . Utvärdering och förslag till ändring kommer till stånd i den aktuella regionen. I region har myndigheten avsatt en del av en tjänst till att arbeta utåtriktat mot skolhuvudmännen. Det skulle kunna förklara varför Södra regionen beviljats flest antal projekt. I ljuset av detta kan utredningen inte utesluta att myndighetens handläggningsförfarande i kombination med viljan att vara utåtriktad spelat en stor roll i skillnaderna mellan antalet beviljade utvecklingsprojekt i regionerna. Detta gäller åtminstone . Utredningen ser det som angeläget att komma till rätta med denna snedfördelning så att utvecklingsprojekt bedrivs där de behövs som mest i hela landet. Att Specialpedagogiska skolmyndighetens rådgivare är aktiva inför och under huvudmännens utvecklingsprojekt kan dock vara positivt. I utvärdering såväl som i från 201385 framhålls rådgivarnas roll och betydelse i olika sammanhang. Exempelvis har rådgivare inspirerat personal att ansöka om statsbidrag, och dessutom gett hjälp, handledning och stöd. Detta har uppfattats som en framgångsfaktor i ett projekt. Det är viktigt att rådgivarnas kunskap tas till vara i projekten, men utredningen vill betona vikten av att rådgivarna förhåller sig objektiva. Annars finns en risk för att Specialpedagogiska skolmyndigheten agerar alltför styrande. Totalt har 198 av 290 kommuner beviljats bidrag för utvecklingsprojekt. Störst belopp har tillfallit stora kommuner som , , , och . Skoldatatek och tillgänglighetsprojekt har tilldelats en stor del av anslaget, men har intresset för neuropsykiatriska funktionsnedsättningar ökat. Enligt har även många smala men viktiga områden blivit föremål för utvecklingsprojekt, såsom hemmasittare, bedömning, individualisering och speciella terapier. När det gäller frågan om i vilken grad statsbidraget ger kostnadstäckning framgår av Specialpedagogiska skolmyndighetens rapport , som gäller förhållandena , att statsbidraget ofta utgjorde en förutsättning för att projekten över huvud taget skulle kunna genomföras. I genomsnitt täckte bidraget alla kostnader för personal och dokumentation, vilket i genomsnitt 85 Bostedt, G. & , L. (2013), Särskilda insatser på skolområdet (SIS), . Utvärdering och förslag till ändring uppgick till av projektets totala kostnad. Det förekom dock stora variationer i kostnadstäckning mellan projekten.