sou · H3B353en · 2015-06-04 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. sammanställs vid Strukturenhet. Utredningen har bl.a. till uppgift att presentera en samlad bedömning av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Ett viktigt led i arbetet är att ta fram fördjupade analyser inom relevanta områden. Dessa publiceras som fristående bilagor till utredningen. Föreliggande bilaga studerar sambanden mellan välfärdsstatens utformning och ekonomisk tillväxt. Rapporten har utarbetats av professor . vid . Höga snedvridande skatter och passiva inkomstomfördelningar är i allmänhet negativa för den ekonomiska effektiviteten. Den offentliga sektorns storlek säger dock inte mycket om hur väl en ekonomi fungerar. Av central betydelse är vilka varor och tjänster som sektorn producerar och de incitament som skapas vid beskattning och transfereringar. I bilagan analyserar hur och andra nordiska länder har lyckats kombinera god ekonomisk utveckling med relativt jämlika inkomster. Författaren diskuterar även framtida hot mot den s.k. nordiska modellen, t.ex. en åldrande befolkning, globalisering och en ökad efterfrågan på offentligt tillhandahållna varor och tjänster. Arbetet med bilagan har följts av en referensgrupp bestående av personer med god insikt i dessa frågor. Författaren ansvarar själv för rapportens innehåll, slutsatser och förslag. De resultat som framkommer i bilagor kommer att behandlas i utredningens huvudbetänkande. Welfare state characteristics....................................... Welfare state arrangements and economic Preliminaries – Basic theory insights..................................... The cradle-to-grave arrangement........................................... Empirical evidence on public sector size and growth........... and passive redistribution........................................... Public intervention in education............................................ Inequality and growth ............................................................ Risk sharing and economic performance ...................... Social insurance, efficiency and risk ...................................... Bilaga 4 till LU15 Common pool problems........................................................ Flexibility and adjustment in the labour market Ett återkommande tema i den politiska debatten är om en stor offentlig sektor hämmar eller främjar den ekonomiska utvecklingen, mätt t.ex. som inkomst per capita eller tillväxt. Åsikterna i frågan är ofta politiskt präglade, men vad kan forskningen lära oss i den här frågan? och de övriga nordiska länderna är särskilt intressanta i det här sammanhanget. Den så kallade nordiska modellen är väl känd för sin stora offentliga sektor och sin jämlikhetssträvan. Ändå är genomsnittsinkomsterna bland de högsta i . Hur har och de övriga nordiska länderna lyckats förena en stor offentlig sektor och en hög skattekvot med en förhållandevis stark ekonomisk utveckling? Det finns mycket teoretisk och empirisk forskning som belyser frågan. Den här rapporten syftar till att ge en selektiv översikt över denna forskning. Fokus ligger på att förklara hur det i den nordiska modellen är möjligt att förena en stor offentlig sektor, jämlikhet med en stark ekonomisk utveckling. Detta är inte bara intressant ur ett historiskt perspektiv, utan även viktigt ur ett framtidsperspektiv för att hitta lösningar på politiska utmaningar för att upprätthålla det som kännetecknar den nordiska modellen. Även om den nordiska modellen har vissa typiska kännetecken, såsom en stor offentlig sektor, en hög skattekvot, organiserade arbetsmarknader osv., finns det två övergripande saker som är värda att betona. Om man gräver djupare är det för det första lätt att hitta tydliga skillnader mellan de nordiska länderna när det gäller vissa specifika politiska val, trots att de på det stora hela liknar varandra. Detta tyder starkt på att modellen definieras utifrån övergripande mål och inte utifrån specifika politiska val. För det andra är modellen inte statisk utan har genomgått kontinuerliga reformer och anpassats till förändringar, både i det ekonomiska Bilaga 4 till LU15 klimatet och i samhället i stort. I ett jämförande perspektiv har modellen visat sig vara mycket anpassningsbar, något som kanske kan vara lika viktigt som modellens övriga egenskaper. Diskussioner om den offentliga sektorns roll utgår ofta från det enkla skolboksexemplet, där offentliga interventioner i syfte att få en mer jämlik inkomstfördelning via olika skatter och transfereringar snedvrider incitamenten, vilket leder till minskad ekonomisk effektivitet. Med andra ord leder försöken att dela kakan mer lika till att kakan blir mindre. Det finns således en avvägning mellan jämlikhet och ekonomiskt resultat. De nordiska ländernas resultat är inte något bevis för att det inte finns en sådan avvägning, men det gör att man kan ifrågasätta om den är särskilt tydlig och om den kan dämpas med politiska åtgärder. Det enkla skolboksperspektivet behöver prövas i flera dimensioner. För det första går det inte att avgöra vilken betydelse skatterna har utan att precisera vad skatter finansierar. Ekonomins totala resultat vid ett visst skattetryck är inte detsamma oavsett om skatterna finansierar t.ex. utbildning eller tidig pensionering. För det andra är effekten av de övergripande incitamenten inte bara beroende av nivån på skatter och transfereringar utan även av andra villkor i det sociala skyddsnätet. Dessa villkor kan få viktiga konsekvenser för sysselsättningsincitamenten. För det tredje kan offentliga interventioner i samband med marknadsmisslyckanden vara motiverade av effektivitetsskäl, och då blir avvägningen en annan. Det innebär att om offentliga interventioner används för att komma till rätta med marknadsmisslyckanden kan det till en viss gräns vara positivt för både den ekonomiska utvecklingen och jämlikheten. Det sägs ofta att välfärdsmodellen sträcker sig ”från vaggan till graven” på grund av den stora betydelsen en individs ålder har för när en person drar nytta av, respektive bidrar till, välfärdsstaten. Eftersom tonvikten i välfärdssystemen av uppenbara skäl ligger på unga (barnomsorg och utbildning) och gamla (pensioner, äldreomsorg samt hälso- och sjukvård) och systemen finansieras genom inkomstskatter, är de unga och gamla nettomottagare och den arbetsföra (medelålders) befolkningen nettogivare. Det här är ett, implicit eller socialt, kontrakt mellan generationer. Det påstås ibland att man med det här systemet bara fördelar resurser över genomsnittspersonens livstid, vilket antyder att det inte har någon Bilaga 4 till LU15 Detta är vilseledande av minst två skäl. Om kapitalmarknaderna är ofullkomliga innebär det sociala kontraktet möjligheter som annars skulle ha förblivit outnyttjade. Om det t.ex. är svårt eller väldigt dyrt att finansiera utbildning kan vissa begåvade ungdomar välja bort utbildning (eller deras föräldrar inte ha råd att betala för den). Det innebär att befolkningens humankapital inte utnyttjas fullt ut, med negativa effekter på inkomst och tillväxt. Det implicita kontraktet kan vara ett sätt att övervinna detta marknadsmisslyckande, med inte obetydliga effekter för både den ekonomiska utvecklingen och (o)jämlikheten. Effekterna kan faktiskt bli större när huvuddelen av kostnaderna är koncentrerade till livets första del, i det avseendet att förmånerna i livets tidiga skede i ett nuvärdesperspektiv har större betydelse än senare bidrag och förmåner, vilket även går att finna empiriskt stöd för. Det innebär att investeringar i livets första år har större betydelse än passivt stöd senare i livet, vilket i sin tur har en positiv inverkan på den ekonomiska utvecklingen. Ovanstående resonemang visar att det i diskussionerna om hur den offentliga sektorn påverkar den ekonomiska utvecklingen är viktigt att dela in de offentliga utgifterna och deras finansiering i kategorier, snarare än att titta på bruttotal. Något förenklat kan vissa utgifter benämnas ”aktiva” och andra ”passiva”, beroende på hur de påverkar sysselsättning och inkomst. En arbetsmarknadsinriktad utbildning vore t.ex. en aktiv utgift, medan gynnsamma pensionsvillkor som ger friska arbetstagare möjlighet att gå i pension vore en passiv åtgärd (men kan vara motiverat av andra skäl än ekonomisk utveckling). På samma sätt kan vissa finansieringsmodeller vara mindre snedvridande än andra. Det finns färsk empirisk forskning som bekräftar betydelsen av dessa skillnader. Forskare har i många empiriska studier försökt att belysa förhållandet mellan den offentliga sektorns storlek och ekonomisk utveckling, mätt som t.ex. inkomst per capita eller tillväxt. Trots den omfattande forskningen finns det i den här delen av forskningslitteraturen svagt stöd för att det skulle finnas något starkare samband mellan den offentliga sektorns totala storlek och ekonomisk tillväxt. I senare forskning där man brutit ned utgifterna och deras finansiering har man dock hittat tydligare empiriska belägg. Aktiva eller produktiva utgifter har en positiv Bilaga 4 till LU15 inverkan på det ekonomiska resultatet om de finansieras med de minst snedvridande skatterna, och det omvända gäller för passiva utgifter som finansieras genom snedvridande beskattning. Detta visar varför det inte finns något enkelt svar på frågan om välfärdsstatens betydelse för den ekonomiska utvecklingen, och att hänsyn måste tas till välfärdsstatens struktur och inriktning. Det empiriska resultatet visar att de nordiska länderna inte bara har stora offentliga sektorer utan även en starkare inriktning mot aktiva utgifter. Finansieringsmodellen har dock inte samma inriktning, eftersom t.ex. fastighetsskatten bidrar till en relativt liten del av de offentliga intäkterna, trots att det är en av de minst snedvridande beskattningsformerna. Om man i stället tittar på rättvisesidan av välfärdsstaten så finns skillnaden mellan aktiva och passiva former kvar. Den traditionella (om)fördelningspolitiken kan karakteriseras som passiv, eftersom den är ett försök att genom skatter och transfereringar förändra en fördelning av marknadsinkomster som anses orättvis till en rättvisare fördelning av disponibel inkomst och därmed av konsumtionsmöjligheter. I en aktivare omfördelningspolitik skulle utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken kunna utformas så att fördelningen av marknadsinkomster uppfyller fördelningsmålen. De nordiska länderna är kända för att höra till de länder som har den jämlikaste fördelningen av disponibel inkomst. Även om den passiva omfördelningen spelar roll, förbiser man ofta att grunden för det jämlika resultatet läggs redan på arbetsmarknaden, i det avseendet att fördelningen av marknadsinkomster tillhör de mest jämlika. Dessutom visar forskningen att en jämlik fördelning av marknadsinkomster bygger på en jämn fördelning av kompetens. Detta visar att utbildning i vid bemärkelse är viktig för jämlikheten. Utbildningsmöjligheterna kan begränsas av både ekonomiska och sociala faktorer. Offentlig utbildning kan vara lösningen på båda och bidrar på det här sättet inte bara till mer humankapital utan även till en jämlikare kompetensfördelning och därmed även till en mer jämlik inkomstfördelning. Medan den passiva omfördelningen belastar den offentliga budgeten, gäller det motsatta för den aktiva omfördelningen, som med tiden leder till att fler personer kan försörja sig själva på en acceptabel nivå. Det implicita eller sociala kontrakt som finns inbäddat i välfärdsstaten har också en stark intragenerationell koppling. Bilaga 4 till LU15 delar av det sociala skyddsnätet garanterar inkomsten i händelse av t.ex. arbetslöshet, sjukdom, förlorad arbetsförmåga osv. Det innebär att resurser omfördelas från dem som inte påverkas av dessa händelser till dem som påverkas. Eftersom sådana händelser kan drabba alla innebär systemet även en form av försäkring. Alla individer vet att det sociala skyddsnätet och välfärdstjänsterna finns om de skulle drabbas av en händelse som minskar deras förmåga att försörja sig själva. Det här är en indirekt försäkringseffekt som har en direkt positiv välfärdseffekt om aktörerna är riskobenägna och inte kan diversifiera sådana risker på andra sätt. Det kan även bidra till risktagande och flexibilitet, som i sin tur bidrar till ett bättre ekonomiskt resultat. Inte heller för det sociala skyddsnätet går det således att tydligt skilja mellan effekterna på det ekonomiska resultatet och jämlikheten. I de nordiska länderna har det sociala skyddsnätet av tradition en aktiv inriktning – arbetslinjen – genom att man betonar att systemen endast är tillgängliga för personer som inte kan försörja sig själva och genom att man ställer olika sysselsättningsvillkor (krav på aktivt arbetssökande, deltagande i aktivitetsprogram osv.). Detta är en del i förklaringen till varför arbetsstyrkan är så stor och sysselsättningsgraden är så hög i de nordiska länderna, trots ett relativt generöst socialt skyddsnät. Baksidan är att sådana program är resurskrävande. De nordiska ländernas ställning i förhållande till andra länder, både när det gäller ekonomiskt resultat och ojämlikhet, beror således på politikens utformning. Flera faktorer ligger bakom detta. En är att en utökad välfärdsstat bygger på en hög sysselsättningsgrad. Om sysselsättningen sjunker minskar skatteintäkterna och de sociala utgifterna ökar. Därför har modellen ett inbyggt krav på ett sysselsättningsfokus. Eftersom det är små och öppna ekonomier har den internationella konkurrensen också varit en bakgrundsfaktor. Den nordiska modellens fall har förutspåtts . I likhet med kan man säga om den nordiska välfärdsmodellen att ryktet om dess död är starkt överdrivet. Den nordiska modellen är inte befriad från kriser, och djupa ekonomiska kriser är en del av de nordiska ländernas historia. Trots turbulensen har modellen visat sig vara motståndskraftig och utmärker sig i internationella jämförelser som ett exempel på hur Bilaga 4 till LU15 man kan förena sociala mål med en välfungerande ekonomi. De nordiska länderna ligger i topp i de flesta internationella jämförelsetabeller över länders resultat. En del i detta är att det i institutioner och politik finns ett starkt inrotat arv som utgör ett socialt och politiskt kapital som också gör det möjligt att genomföra långtgående reformer för att säkerställa modellens fortlevnad. I ett framtidsperspektiv är några av de trender som behöver hanteras åldrande befolkning, globalisering, efterfrågan och utbud av offentliga tjänster. Dessa utmaningar är i sig globala och inte specifika för den nordiska modellen, och vissa länder har större utmaningar än t.ex. och , som har varit ledande när det gäller pensionsreformer. Utmaningen är att hitta lösningar som är förenliga med målen i den nordiska modellen. Åldrandet, till exempel, är en universell utmaning, och förändringar i pensionssystemen (inklusive pensionsåldern) är oundvikliga. Anledning är den ökande livslängden, vilket i sig inte ska ses som ett problem utan välfärdsökande. Om pensionsåldern skulle öka i takt med livslängen skulle balansen mellan åren som förmånstagare respektive bidragande till välfärdsstaten kunna upprätthållas. Reformer som syftar till att bibehålla det sociala kontraktet över generationer kan inte på något meningsfullt sätt kategoriseras som nedskärningar av välfärdsstaten. Även om en ökande livslängd består av fler år med god hälsa, innebär den förändrade demografiska strukturen att det ställs nya krav på sjuk- och äldrevården, två av välfärdsstatens viktigaste områden. Åldrandet innebär ett tryck uppåt på de passiva utgifterna, vilket kan leda till neddragningar i de aktiva utgifterna. Givet en bindande budgetrestriktion och ökade passiva utgifter måste medvetna prioriteringar göras . I detta sammanhang är det viktigt att klargöra vilka offentliga utgifter och verksamheter som främjar produktivitet, sysselsättning och konkurrenskraft i den privata sektorn. Det innebär också att finansieringen av den offentliga sektorn kommer under luppen. Finns det möjligheter att minska de snedvridande incitamenten som finansiering genom skatter innebär och finns det alternativa finansieringskällor? Globaliseringen är inte något nytt fenomen för de nordiska länderna och kravet på att fortsätta vara konkurrenskraftiga är djupt rotat i politiken. Den innebär dock kontinuerliga utmaningar. Bilaga 4 till LU15 Globaliseringen tenderar att tillsammans med de tekniska framstegen öka lönespridningen och därmed skapa större ojämlikhet. Ett viktigt skäl är den ökande efterfrågan på kompetens. Ett sätt att motverka denna trend skulle kunna vara en passiv omfördelning, men trycket på de offentliga finanserna och de möjliga snedvridande effekterna av en sådan åtgärd gör detta till en mindre lockande lösning. Vid aktiva åtgärder för att förbättra utbildningen, både dess kvalitet och dess kvantitet, är perspektivet ett annat. Åtgärder för att minska den ”återstående” gruppen människor som saknar arbetsmarknadsinriktad utbildning kan vara den allra viktigaste faktorn för att öka sysselsättningen och säkerställa en mer jämlik inkomstfördelning. Migration – inklusive migrerande arbetstagare – är en annan viktig aspekt av globaliseringen. Migration kan leda till att urvalsmekanismer införs i det implicita eller sociala kontrakt som välfärdsstaten vilar på om invandrare tenderar att dra nytta av systemet och utvandrare tenderar att vara nettogivare. De empiriska resultaten om direkt välfärdsdriven migration är knappa. Oavsett vilka motiv som ligger bakom invandringen skulle en stor tillströmning av personer med låg kompetens dock utgöra en påfrestning för modellen genom att antingen utmana omfördelningsmålen eller möjligheten att upprätthålla en hög sysselsättning. Slutligen är behoven av och kraven på välfärdsstaten inte statiska. Detta gäller inte bara förändringarna på arbetsmarknaden utan även tillhandahållandet av tjänster. Målet är att tillhandahålla välfärdstjänster av modern standard som tillgodoser de flesta människors behov. Vid sidan av samhällsutvecklingen är detta ett rörligt mål, vilket märks mest på de kontinuerliga förbättringarna inom livsvetenskaperna, som uppenbarligen har stora välfärdseffekter men som även tenderar att öka utgifterna för hälso- och sjukvård och därmed utgör påfrestningar på de offentliga finanserna. kan det vara svårt att öka produktiviteten för vissa personalintensiva tjänster, t.ex. omsorg, och de tenderar därmed att bli dyrare relativt sett. Denna utveckling tyder på att vi kommer att få se en fortsatt debatt om hur man ska finansiera och producera tjänster, däribland om hur man kan göra den offentliga sektorn mer produktiv och effektiv. It is a recurrent theme in policy debates whether an extended welfare state impedes or promotes economic performance measured by e.g. per capita income or growth. Viewpoints on this issue are often closely aligned with political observations, but what can research teach us about this question? and the other Nordic countries are particularly interesting in this context. The so-called Nordic model is well known for relying on a large public sector and pursuing egalitarian objectives, and yet average incomes are among the highest within the . How have and the other Nordic countries managed to square large public sectors and high tax burdens with comparatively strong economic performance? A large theoretical and empirical amount of research provides insights on this question, and this report aims at providing a selective overview with a focus on explaining how a large public sector, egalitarian outcomes and strong economic performance are reconciled in the Nordic model. This is not only of retrospective interest, but important in a forward perspective pointing to possible ways to address policy challenges so as to maintain the hallmarks of the Nordic model. While the Nordic model has some key characteristics as a large public sector, high tax burdens, organized labour markets etc., two overarching points are worth stressing. First, going one step deeper one easily identifies significant differences across the Nordic countries in specific policy choices despite the similar aggregate characteristics and performance indicators. This strongly suggests that the model is defined in terms of overall objectives and not in terms of specific policies. Second, the model is not static but has seen ongoing reforms and has been adapted to changes in both changes in the economic environment and in society more widely. Bilaga 4 till LU15 In comparative perspective the model has shown a large adaptability, perhaps this is as important as the models other characteristics. Discussions of the role of the public sector often take outset in the basic text-book setting where public intervention to achieve a more egalitarian income distribution via various taxes and transfers distort incentives, leading to a reduction in economic efficiency. In plain words, attempts to distribute the cake more equally shrink its overall size. There is thus a trade-off between equality and economic performance. The Nordic performance does not refute the existence of such a trade-off, but it does question whether it is very sharp and whether it can be muted by policy design. The simple textbook view needs to be qualified in several dimensions. First, the role of taxes for economic performance cannot be settled without specifying what taxes are financing. The overall performance of the economy for a given tax burden is not the same irrespective of whether taxes finance say education or early retirement schemes. Second, and related, the overall incentive effects depend not only on the level of taxes and transfers but also on other conditions attached to the social safety net. These conditions may have important implications for the employment incentives. Thirdly, moving into the realm of market failures, public intervention may be motivated on efficiency grounds, in which case no trade-off need exists. Or to put it differently, if public intervention overcomes market failures, it may up to some point be conducive for both economic performance and equality. The welfare model is often dubbed a “cradle-to-grave”-model due to the strong age dependence in when the average person benefits from and contributes to the welfare state. Since welfare arrangements for obvious reasons are biased towards the young (child care and education) and the old (pensions, old age care and health) and the financing is via taxation of income, it follows that the young and old are net-beneficiaries and the working-age group (the “middle-aged”) are the net-contributors. This is an implicit or social contract across generations. It is sometimes suggested that this arrangement is simply reshuffling resources across the average person’s life time, implying that it does not have any net effect. This is misleading for at least two reasons. If capital markets are imperfect, the social contract offers possibilities which otherwise Bilaga 4 till LU15 would be left unexploited. E.g. if financing of education is difficult or very expensive, some talented young may refrain from education (or their parents may be unable to finance it), which implies that the full human capital potential in the population is not fully exploited with detrimental effects on income and growth. The implicit contract may overcome this market failure with non-trivial effects for both economic performance and (in)equality.