sou · H3B313 · 2015-02-27 00:00:00 — I avsaknad av annan reglering kommer svenska sekretessbestäm- melser att tillämpas på upplysningar som förfogar över på grund av samarbete enligt direktivet. I sak innebär det inte någon skillnad i förhållande till exempelvis samarbetet med indrivning på skatteområdet, där det dock såväl i indrivningsdirek- tivet som i andra viktigare instrument finns uttryckliga bestämmelser som pekar ut den mottagande medlemsstatens lagstiftning. 14 och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar person- uppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … upplysningarna i såväl inkommande som utgående ärenden hör till ett mål eller ärende om utsökning och indrivning gäller bestämmelserna i 34 kap. 1–3 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Någon ytterligare reglering i svensk rätt torde inte krävas. Eftersom inget sägs om detta i tillämpningsdirektivet kommer det inte heller att finnas några särskilda begränsningar i fråga om användningen av upplysningarna. Även här är det alltså vanliga svenska regler som kommer att gälla, dvs. i första hand lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet. Dessa regler är utformade med beaktande av vad som gäller enligt dataskydds- direktivet. Vid användning av IMI-systemet gäller dessutom de bestämmelser om behandling av uppgifter och säkerhet som finns i kapitel III och de bestämmelser om de registrerades rättigheter samt övervakning som finns i kapitel IV i den förordningen (jfr avsnitt 7.3.4). För- ordningen (EG) nr 45/2001 gäller som framgår av rubriken endast behandlingen av uppgifter hos unionens institutioner och organ. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att tillämp- ningsdirektivet inte medför behov av någon reglering i svensk lag eller förordning i fråga om preskription, språk, sekretess eller data- skydd. Förslaget innebär att det i svensk rätt införs bestämmelser som genomför kapitel VI i tillämpningsdirektivet. Förslaget bedöms som nödvändigt för att genomföra direktivets bestämmelser i denna del. Om förslaget inte genomförs finns risk för att inte anses uppfylla direktivets krav. Om inte bedöms ha genomfört direktivet kan drabbas av ekonomiska sanktioner. Kapitel VI i tillämpningsdirektivet innebär att det skapas en möjlighet till bistånd med indrivning av en kategori fordringar som inte omfattas av något sådant samarbete. Jämfört med det indrivningssamarbete som redan finns främst på skatte- och avgifts- området samt i fråga om underhållsbidrag m.m. torde detta emeller- tid bli av liten omfattning. Det gäller särskilt inkommande ärenden, eftersom det får antas att det förhållandevis sällan kommer att röra sig om tjänsteleverantörer som är etablerade i och har per- SOU 2015:13 Gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter … sonal utstationerad i en annan medlemsstat. Antalet ärenden hos kan förväntas öka marginellt, liksom även statens intäkter av administrativa sanktionsavgifter. Under alla förhållanden kan inte ökningen av arbetsmängden förväntas bli större än vad som kan hanteras inom givna resursramar för Kronofogde- myndigheten. Förslaget medför inte några krav eller förväntningar på kom- muner eller landsting och förväntas inte leda till några konsekven- ser för kommuner eller landsting. Förslaget förväntas inte leda till några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning i olika delar av landet, offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Möjligheten till bistånd med indrivning i gränsöverskridande situationer kan förväntas bidra till bättre efterlevnad av de regelverk som gäller i fråga om utstationerade arbetstagare, vilket är en positiv effekt. De företag som inte vill eller kan följa regelverket kommer inte att komma undan, utan kommer att behöva anpassa sin verk- samhet. Ökad regelefterlevnad leder också till förbättrade förut- sättningar för konkurrens på lika villkor. I artikel 23.1 föreskrivs att medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . De bestämmelser som föreslås här ska därför träda i kraft . Utredningen ska analysera kostnader och konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och internationella åtaganden. Enligt utredningens direktiv ska särskilt beaktas de kostnads- beräkningar och andra konsekvensutredningar som ska göras enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen. I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällseko- nomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna ska det föreslås en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredningar. Konsekvenserna av förslagen redovisas under respektive avsnitt. I det följande redovisas en samlad bedömning av dessa konsekvenser med utgångspunkt i de olika kategorier som anges i kommitté- förordningen, t.ex. konsekvenser för enskilda och för det allmänna. Utredningen vill först framhålla att uppdraget har varit att lämna förslag på hur EU:s tillämpningsdirektiv till utstationerings- direktivet 96/71/EG ska genomföras i svensk rätt. De förslag som lämnas i betänkandet är enligt utredningens mening, med något undantag som rör arbetstagare med arbetsgivare som har hemvist utanför EES, nödvändiga för att genomföra direktivet. I den mån förslagen går längre än vad direktivet anger avser det att omfatta även utstationerade arbetstagare och utstationerande arbetsgivare från länder utanför EES och . Det har sin bakgrund i de överväganden som gjordes vid genomförandet av utstationerings- direktivet i svensk rätt.1 Det är enligt utredningens uppfattning inte möjligt att genom- föra direktivet med mindre negativa konsekvenser än de som för- slagen i detta betänkande medför. 12.2Beskrivning av uppdraget och vad som bör uppnås Regeringen tillsatte denna utredning för att få underlag till hur tillämpningsdirektivet bör genomföras i svensk rätt. Målsättningen för utredningens arbete har, i enlighet med utredningens direktiv, varit att med den svenska arbetsmarknadsmodellen som utgångs- punkt åstadkomma ett korrekt genomförande av tillämpnings- direktivet samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. Enligt utredningens bedömning är de förslag som redovisas i betänkandet nödvändiga för att ska respekteras fullt ut. Vi anser också att förslagen, som tar sin utgångspunkt i den metod som har valts för att genomföra det ursprungliga utstationerings- direktivet i svensk rätt, innebär minsta möjliga ingrepp i den svenska arbetsmarknadsmodellen. 1998/99:90 s. 15. Kommissionen har i inremarknadsakten2 identifierat tolv nyckel- åtgärder för att stimulera tillväxt och stärka förtroendet för den inre marknaden. Tillämpningsdirektivet är en av de tolv åtgärderna. Det syftar till att skapa ett allmänt regelverk för utstationeringar med en bättre och mer enhetlig tillämpning av utstationeringsdirek- tivet. Genom att klargöra och förtydliga hur bestämmelserna i utstationeringsdirektivet ska tillämpas kan skyddet för utstationerade arbetstagares villkor säkerställas och en sund konkurrens på den inre marknaden främjas, som missbruk av utstationerings- reglerna motverkas. Kommissionen antog förslaget till tillämpningsdirektiv . Förhandlingar rörande kommissionens förslag inled- des . Medlemsstaterna ska enligt artikel 23.1 i direktivet sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . Utstationeringsdirektivet, som antogs 1996, rör situationen att en utländsk tjänsteutövare skickar en arbetstagare till ett annat land för att tillfälligt utföra arbete där (utstationering). När det rör sig om en sådan utstationeringssituation ska enligt allmänna lagvalsregler etableringsstatens regler och villkor när det gäller arbetstagarskydd m.m. tillämpas. Utstationeringsdirektivet ändrar på detta genom att i stället ange att värdstatens regler ska tillämpas på vissa angivna områden. Dessa regler utgör den hårda kärnan. Den hårda kärnan innefattar regler om minimilön, antal betalda semesterdagar, längsta arbetstid och kortaste vilotid, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen (arbetsmiljö) och diskrimineringsregler. Utstationeringsdirektivets rättsliga innebörd och praktiska tillämp- ning i medlemsstaterna har varit föremål för diskussioner sedan EU- domstolen meddelade dom i bl.a. Lavalmålet3. 2KOM(2011)206 slutlig. 3Mål C-341/05, un mot , 1, Byggettan, och 2007 I-11767 den svenska lagstiftningen om stridsåtgärder i förhållande till ut- stationerande arbetsgivare till följd av Lavaldomen.4 Inledningsvis föreslås i denna utredning i kapitel 5 att det ska införas bestämmelser i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen), som ska tillämpas vid bedömningen av om det i ett visst fall föreligger utstationering. Vid bedömandet av om en arbetsgivare är etablerad i ett visst land ska de omständigheter som rör arbetsgivarens verksamhet i det andra landet beaktas. Vid behov ska även omständigheter som rör arbetsgivarens verksamhet i beaktas. Dessutom ska det införas en bestämmelse om att vid bedömandet av om en arbetstagare utför arbete i så ska de omständigheter som kännetecknar arbetet och arbetstagarens situation beaktas. Utredningen har vidare gjort bedömningen att det av förarbetena till de föreslagna bestämmelserna ska framgå att en helhetsbedöm- ning i det enskilda fallet ska göras. I förarbetena ska också en exemplifiering av omständigheter som enligt direktivet kan ingå i en sådan bedömning anges. Utredningen föreslår i kapitel 6 att skyldigheten för Arbetsmiljö- verket att tillhandahålla information i enlighet med direktivets krav ska framgå av förordning. Det föreslås i kapitel 8 att Arbetsmiljö- verket även ska ha en förordningsreglerad skyldighet att informera om bestämmelserna i utstationeringslagen om arbetsgivares anmäl- ningsskyldighet vid utstationering. För att omhänderta direktivets bestämmelser om administrativt samarbete mellan myndigheter föreslår utredningen i kapitel 7 att det dels införs bestämmelser i lag, dels införs bestämmelser i förord- ning. De grundläggande principerna för samarbetet bör införas i lag och de detaljerade reglerna på förordningsnivå. Det är i första hand och som föreslås om- fattas av dessa regler. Utredningen har dock försökt skapa ett så flexibelt system som möjligt för att, om behov visar sig finnas, kunna ansluta flera myndigheter till samarbetet. 4 Faktapromemoria 2011/12:FPM135. En nyhet som föreslås i betänkandets kapitel 10 är att utstatione- rade arbetstagare ska kunna hävda rätt enligt kollektivavtal som deras arbetsgivare har slutit med en svensk arbetstagarorganisation även om arbetstagarna inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen. En förutsättning för detta är dock att de villkor i kollektivavtalet som arbetstagaren hänför sig till är sådana villkor som ingår i den hårda kärnan. Bestämmelser med denna innebörd ska enligt förslaget införas i utstationeringslagen. Gällande bestämmelser i utstatione- ringslagen om behörighet för svensk domstol att lösa tvister och samma preskriptionsregler som vid kollektivavtalstvister föreslås därvid gälla. Utredningen föreslår också att det införs en bestämmelse om skydd mot repressalier för utstationerade arbetstagare i ut- stationeringslagen. Skyddet avser repressalier från arbetsgivaren på grund av att arbetstagaren väljer att vid svensk domstol väcka talan om rätt till villkor enligt den hårda kärnan. Bestämmelsen föreslås vara skadeståndssanktionerad och kompletteras med en bestämmelse om svensk domsrätt samt preskriptionsbestämmelser. Genom för- slaget uppfylls enligt utredningens uppfattning tillämpningsdirek- tivets krav på skydd mot ogynnsam behandling för utstationerade arbetstagare. Möjligheten för utstationerade arbetstagare att väcka talan mot en arbetsgivare som inte har sin hemvist inom EES eller föreslås tas bort. Detta är en följd av bestämmelser i den nya I- förordningen som började tillämpas . Utredningens förslag innebär slutligen i kapitel 11 att bestämmel- serna i tillämpningsdirektivets kapitel VI om gränsöverskridande verkställighet av administrativa ekonomiska sanktionsavgifter genom- förs i svensk rätt genom dels en ny lag om ömsesidigt bistånd med indrivning av vissa administrativa avgifter, dels en kompletterande förordning. föreslås vara behörig myndig- het för dessa frågor. De föreslagna bestämmelserna täcker såväl den situationen att en behörig myndighet i en annan medlemsstat begär bistånd i som den situationen att begär bistånd i en annan medlemsstat. Förslaget innebär att tillämpningsdirektivet huvudsakligen genom- förs i svensk rätt genom författningsreglering. Det har framhållits i utredningsdirektiven att utredningen ska bedöma om svensk rätt är förenlig med tillämpningsdirektivet och utarbeta de författnings- förslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till direktivet. Utredningen uppfattar uppdraget som att utredningen inte för- väntas lämna förslag på ett alternativt genomförande på annat sätt än genom författningsreglering. 12.5Vilka berörs av förslaget? Förslaget berör utstationerade arbetstagare och utländska företag som utstationerar arbetstagare i . Enligt statistik från utstationeringsregistret registrerades 38 251 personer . har mellan 4 644 och 10 641 personer varit registrerade i registret. De länder som ut- stationerade flest arbetstagare i var , , och . De vanligaste angivna verksamhetsområde- na var Specialiserad bygg- och anläggningsverksamhet, Byggande av hus, Reparation och Installation av maskiner och apparater samt Dataprogrammering datakonsultverksamhet o.d.5 var 6 812 personer registrerade i registret. De länder som utstatione- rade flest arbetstagare i var , och Indien.6 till arbetsmarknaden i stort utgör utstationerade arbetstagare en mycket liten del.7 5Uppgifter från utstationeringsregister . 6Månadsstatistik från utstationeringsregister . 2011/12:178 s. 96. Betänkandet innehåller förslag som påverkar arbetstagare som är utstationerade i eller som ska utstationeras hit. För det första föreslås i kapitel 5 bestämmelser om fastställande av om en faktisk utstationering föreligger. En helhetsbedömning ska göras av omständigheter som rör såväl arbetsgivarens verksam- het som arbetstagarens situation. Syftet med bestämmelserna är att förhindra att utstationeringsreglerna missbrukas eller kringgås. Förslaget får antas ha positiv effekt för utstationerade arbetstagare och för säkerställandet av deras rättigheter. Vidare föreslås i kapitel 6 och 8 att det ska finnas tydlig infor- mation dels om arbets- och anställningsvillkor i författning och kollektivavtal som gäller vid utstationering i , dels om bestäm- melserna om arbetsgivares anmälningsskyldighet vid utstationering. Informationen ska bl.a. vara lättillgänglig och tydlig, och tillhanda- hållas på så vis att även personer med funktionsnedsättning kan få åtkomst till den. Effekten av förslaget i denna del bedöms vara positiv, då det väntas leda till förbättrade möjligheter att få vetskap om vilka svenska bestämmelser som gäller vid utstationering i . Förslaget förväntas leda till förbättringar för personer med funk- tionsnedsättning eftersom deras behov av anpassning av informa- tion särskilt lyfts fram. Slutligen föreslås i kapitel 10 lagbestämmelser som ger ut- stationerade arbetstagare som inte är medlemmar i en svensk arbets- tagarorganisation möjlighet att under vissa villkor åberopa arbets- och anställningsvillkor enligt kollektivavtal som har slutits mellan arbetsgivaren och den svenska arbetstagarorganisationen. Sådan talan ska kunna föras vid svensk domstol. Därutöver föreslås ett skadeståndssanktionerat repressalieförbud till förmån för utstatione- rade arbetstagare som gör sina rättigheter gällande. Även dessa förslag bedöms vara positiva för enskilda, eftersom de ger möjlighet för oorganiserade utstationerade arbetstagare att åberopa rättigheter som följer av ett gällande kollektivavtal. Därtill tillkommer en mekanism för övervakning och kontroll av att de skyl- digheter som en arbetsgivare har på grund av utstationeringsdirektivet och tillämpningsdirektivet efterlevs i praktiken. Sammanfattningsvis får reglerna anses ge ökade möjligheter för utstationerade arbets- tagare att göra sina rättigheter gällande i , utan att riskera att utsättas för repressalier av sin arbetsgivare på grund av detta. I sak återspeglar de ovan nämnda förändringar som föreslås tillämpningsdirektivets innebörd. I den mån det ger konsekvenser för enskilda är det en följd av att direktivet måste genomföras i . När det gäller utstationerade arbetstagare med arbetsgivare som har sin hemvist utanför EES och föreslås i kapitel 10 att möjligheten att väcka talan i mot sådana arbetsgivare tas bort. Förslaget kan i och för sig innebära en försämring för denna grupp utstationerade arbetstagare, eftersom de villkor enligt svensk rätt som de har rätt till i inte längre enligt utstationeringslagen kommer att kunna göras gällande av dem vid svensk domstol. Möjligheten att väcka talan om vill- koren i domstol försvinner dock inte. Förslaget innebär endast att om denna kategori av utstationerade arbetstagare vill väcka talan om sina rättigheter vid svensk domstol får domstolens behörighet bedömas i varje enskilt fall utifrån tillämpliga regler och principer om domstols behörighet. Förslaget har sin grund i nya bestämmelser i . Enligt utredningens mening finns det där- för inget möjligt alternativ till detta förslag. I den mån förslaget innebär konsekvenser för enskilda är det enligt utredningens bedöm- ning en följd av att måste följas. 12.7Konsekvenser för företag och arbetsgivare Utredningens förslag påverkar företag och arbetsgivare som ut- stationerar arbetstagare i . Det kan även påverka utländska företag och arbetsgivare inför ett eventuellt beslut om utstationering i . Förslaget innehåller i kapitel 5 förtydligande kriterier när det ska avgöras om det i en viss situation är fråga om utstationering. För att avgöra om ett företag bedriver väsentlig verksamhet i etable- ringslandet ska en helhetsbedömning göras. I förarbetena föreslås en exemplifierande lista över omständigheter att beakta, såsom var företaget utför en väsentlig del av sin verksamhet och den plats där företaget har sitt säte och sin förvaltning, föras in. Även omstän- digheter som rör den utstationerade arbetstagarens situation ska Förslagen i denna del syftar till att förhindra missbruk och kringgående av utstationeringsreglerna. Detta får anses positivt i konkurrenshänseende, då en eventuell snedvriden konkurrens till följd av att reglerna inte följs kan motarbetas. Förslaget innebär också att det ska finnas tydlig information om arbets- och anställningsvillkor i författning och kollektivavtal som gäller vid utstationering i , samt om bestämmelserna om arbets- givares anmälningsskyldighet vid utstationering. Dessa förslag framgår av kapitel 6 och 8. Att tillgången till information om vilka regler som gäller vid utstationering i förbättras bör vara positivt både för dem som redan utstationerar arbetstagare i och för dem som överväger att göra det. Förbättrade möjligheter att få vetskap om vilka regler som gäller vid utstationering kan leda till förändrade konkurrensförhållanden på den svenska marknaden. Effekten bedöms vara positiv och konkurrensfrämjande, då för- slaget förväntas öka kunskapsnivån inom denna grupp. För små företag bör bestämmelsen kunna ha ytterligare positiv verkan, då det får antas att dessa i allmänhet har mindre resurser att lägga på eftersökning av information om gällande regler. I övrigt bör små företags arbetsförutsättningar eller villkor i övrigt i förhållande till större företag i vart fall inte påverkas negativt. Utredningen föreslår även i kapitel 10 lagbestämmelser som ger utstationerade arbetstagare som inte är medlemmar i en svensk arbets- tagarorganisation möjlighet att under vissa villkor åberopa arbets- och anställningsvillkor enligt kollektivavtal som har slutits mellan arbetsgivaren och den svenska arbetstagarorganisationen. Sådan talan ska kunna föras vid svensk domstol. Därutöver föreslås ett skade- ståndssanktionerat repressalieförbud till förmån för utstationerade arbetstagare som gör sina rättigheter gällande. Förslaget kan innebära att fler utländska företag drabbas av krav och rättegångar vid domstol. Den föreslagna regleringen syftar dock till att skapa bättre konkurrensförhållanden på den svenska arbets- marknaden, då det skapas fler sätt att kontrollera att skyldigheterna enligt utstationeringslagen följs. Detta gynnar i längden företag och arbetsgivare. Små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags borde i vart fall inte påverkas negativt av förslaget. Förslagen som rör möjligheten att över gränser verkställa admi- nistrativa ekonomiska sanktionsavgifter kan medverka till att för- De företag som inte vill eller kan följa regelverket kommer inte undan utan behöver anpassa sin verksam- het. Ökad regelefterlevnad skapar också bättre förutsättningar för konkurrens på lika villkor. Såvitt utredningen kan bedöma bör inte företag eller arbetsgivare drabbas av negativa ekonomiska konsekvenser med anledning av tillämpningsdirektivets genomförande i svensk rätt. Förslaget om möjlighet för utstationerade arbetstagare som inte är medlemmar i en svensk avtalsslutande arbetstagarorganisation att under vissa förutsättningar föra talan mot arbetsgivaren innebär i och för sig en utvidgning av rätten att föra talan som endast gäller gentemot utstationerande arbetsgivare. Det kan inte uteslutas att det leder till ett ökat antal tvister i domstol. Å andra sidan omfattas endast utstationerande arbetsgivare som är bundna av ett svenskt kollektivavtal. Därmed finns redan en skyldighet för arbetsgivarna gentemot den avtalsslutande arbetstagarorganisationen att följa kollektivavtalet. Någon ny förpliktelse för arbetsgivare uppkom- mer således inte genom förslaget. Den utökade möjligheten att föra talan gör det möjligt även för den enskilda arbetstagaren att i vissa fall väcka talan med kollektivavtalet som grund. Bestämmelsen är en direkt följd av tillämpningsdirektivets krav. Som utredningen ser det finns inget annat alternativ för att anse direktivet som korrekt genomfört. De föreslagna bestämmelserna om att en helhetsbedömning ska göras av omständigheter för att fastställa om en faktisk utstationering föreligger skulle kunna medföra en utökad kontroll av utstationerande företag och deras verksamhet. Bestämmelserna syftar till att förhindra att utstationeringsreglerna missbrukas eller kringgås.