sou · H3B3101 · 2015-12-09 00:00:00 — Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? vandlingen är i ett nationellt perspektiv relativt tydlig, där vissa näringar går framåt och ersätter äldre näringar. I ett regionalt perspektiv blir bilden mer komplicerad, där utvecklingen går olika snabbt. Det är heller inte självklart att gamla näringar ersätts av nya i samband med att verksamheter rationaliseras eller att efterfrågan förändras på den regionala nivån. Tjänstenäringarnas sysselsättningsutveckling är koncentrerad till större FA-regioner och befolkningens åldersfördelning kommer att bli mer ojämn mellan regioner. De tilltagande regionala obalanserna som framskrivningen visar kommer att sätta ytterligare press på de mindre kommunerna. Ökade strukturella kostnader och heterogenitet hos arbetskraften kommer att utmana både det kommunala utjämningssystemet och förmågan att på lokal nivå integrera människor i arbetslivet och i sektorer med framtida arbetskraftsunderskott. Mönstret är tydligt i kommunstrukturen, det visar på en tydlig och tilltagande polarisering mellan de minsta och största kommunerna i landet som inte har varit lika påtaglig tidigare. Allt fler kommuner kommer att ha en mycket svag sysselsättnings- och demografisk utveckling. Det kraftiga syssel- sättningstappet i industrin kompenseras inte på regional nivå. Framskrivningen visar att tjänstenäringarnas sysselsättnings- expansion är mera knutet till större FA-regioner, framför allt till våra tre storstadsområden. Om en stor andel av den arbetsföra befolkningen flyttar kan arbetskraftsresurserna i allt fler mindre regioner bli uttömda. innebär globaliseringen ökad regional konkurrens om arbetskraft och kompetens. Vi har också sett en ökad decentralisering inom vissa politikområden som innebär ökade krav på den kommunala och regionala nivån.47 Detta innebär i sig ökade behov av resurser, stabilitet och kompetens hos de lokala och regionala offentliga aktörerna. Framskrivningarna tyder på att sannolikt kommer att få allt fler mycket små kommuner, dvs. med en befolkning som understiger 5 000 invånare. För många kommuner kommer det att innebära att handlingsutrymmet krymper, instabiliteten tilltar som de 47 Ett exempel är den regionala tillväxtpolitiken. För den primärkommunala verksamheten har ett antal nya ansvarsområden tillförts kommuner , exempelvis inom , miljö- och hälsoskyddsfrågor och handikappomsorg. Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 har fått ett större ansvar inom flera verksamheter. Detta är en förändring som är svår att hantera och lösa på egen hand, särskilt för de små och avlägset belägna landsbygdskommunerna. De ekonomiska framskrivningarna utgår från ett relativt optimistiskt antagande att de kommunala nettokostnaderna följer den demografiska utvecklingen. Om vi däremot gör ett alternativt antagande att den kommunala kostnadsutvecklingen följer den historiska utvecklingen, med kostnadsökningar utöver vad som förklaras av demografiska förändringar, ger fram- skrivningarna en mer negativ bild.48 I ett sådant scenario uppstår klara problem att finansiera de kommunala välfärdstjänsterna. Alla kommunkategorier skulle i ett sådant fall ställas inför mycket stora ekonomiska utmaningar. De största problemen skulle uppstå i de mest avlägsna landsbygdskommunerna där den ekonomiska förändringen till 2040 skulle motsvara per invånare (i fasta priser). Uttryckt i behov av höjd kommunalskatt skulle det motsvara för denna kommunkategori. Även för storstadskommunerna skulle det alternativa scenariot innebära stora ekonomiska påfrestningar. Uttryckt i behov av höjd kommunalskatt skulle det motsvara . 48 Detta skulle innebära att de kommunala kostnaderna skulle öka (fasta priser) jämfört med de tidigare beräkningarna som innebär kostnadsökningar på . Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? Figur 4.4 Ekonomiska förändringar (fasta priser) per kommunkategori 2013–2040 med noll respektive "plus ett alternativ", kronor per invånare Förändring"nollalternativ" Kr/inv2013 2040 alternativ"Kr/inv2013 Källa: Egna beräkningar. Kommunerna har kunnat hantera situationen. Frågan är dock hur den framtida verksamheten kommer att påverkas av de beräknade demografiska förändringarna, som blir särskilt tydliga för de avlägsna landsbygdskommunerna. Trots den omfattande utjämning som sker inom det kommunalekonomiska utjämnings- systemet förefaller svårigheterna stora för denna grupp kommuner. Det synes heller inte framkomligt att ytterligare höja kommunal- skatten, och därigenom ytterligare öka på gapet i utdebitering mot storstäderna. Sammantaget finns tecken på att de demografiska utmaningarna innebär så pass stora utmaningar att det kan ifrågasättas om kommunerna själva kan vidta tillräckliga åtgärder för att hantera dessa. Den bild som framträder utifrån framskrivningen indikerar Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 att det sannolikt också krävs statliga åtgärder för att stödja särskilt de små avlägset belägna landsbygdskommunerna. Det finns ingen systemberedskap för att hantera utmaning- arna knutna till de mindre landsbygdskommunerna. Det vill säga, det finns inget nationellt system som kan gripa in för att stödja svaga kommuner med otillräckliga förutsättningar att bedriva en fungerande verksamhet. Mot bakgrund av att det kommunala handlingsutrymmet för att hantera de förväntade utmaningarna synes små, skulle det kunna övervägas att inrätta någon form av nationellt system som kan ingripa och hjälpa enskilda kommuner när så krävs. Ett sådant eventuellt initiativ skulle kunna ses som en kortsiktig åtgärd för att hjälpa upp situationen för enskilda kommuner. Det får dock anses otillräckligt på . Översyn och justering av det kommunalekonomiska utjämningssystemet Den framskrivning av kommunernas ekonomi som tidigare redovisats har gjorts utifrån vissa antaganden och schabloner. Det finns vissa osäkerheter i framskrivningarna särskilt vad avser träffsäkerheten i kostnadsutjämningen. Trots dessa osäkerheter kan det finnas skäl för staten att noga följa utvecklingen av olika kommungruppers ekonomiska resultat och hur väl det kommunal- ekonomiska systemet förmår utjämna för strukturellt betingade merkostnader. En annan möjlig åtgärd skulle kunna vara att ändra ansvars- förhållandena mellan den kommunala, regionala och statliga nivån, t.ex. genom en asymmetrisk samhällsorganisation där större kommuner har större befogenheter än mindre har. En sådan åtgärd är dock långt ifrån oproblematisk. Dels skulle en reform av det slaget sannolikt leda till att den redan nu tydliga polariseringen Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? mellan svaga och starka kommuner ytterligare skulle förstärkas, med risken att vi får ett a och b- lag bland kommunerna. Dels skulle det sannolikt innebära otydlighet för medborgarna om var ansvaret ligger i olika välfärdsfrågor eftersom detta skulle variera mellan olika delar av landet. Ett alternativ skulle kunna vara att justera lagstiftningen så att det blir möjligt för en större kommun att i princip överta ansvaret för verksamheten i en mindre. Ett område som inneburit stora omfördelningar i ansvars- fördelning är . Kommunaliseringen 1991 innebar att kommunerna fick ett samlat verksamhetsansvar för skolan och därmed ett odelat arbetsgivaransvar för all personal, däribland lärarna som tidigare hade haft statligt reglerade tjänster. Genom ytterligare en förändring av statsbidragssystemet 1993 fick kommunerna även ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolan och annan verksamhet. Med tanke på den stora andel av den kommunala verksamheten som utgörs av skulle en överföring från till statlig nivå innebära väsentliga lättnader i ansvar för primärkommunerna. Även om det kommunalekonomiska utjämningssystemet skulle fungera perfekt och fullt ut utjämna för strukturellt betingade merkostnader kan det ifrågasättas om det skulle lösa de underliggande problem som vi ser för de minsta kommunerna. Detta gäller även den statliga åtgärd i form av ”kommunakut” som diskuterats ovan, vilket får ses mer som en möjlig kortsiktig åtgärd som inte långsiktigt skulle hjälpa upp situationen. Om gränsen för effektivisering och rationalisering av den kommunala verksamheten är nådd är det möjligt att det behöver utvecklas en kommunsamverkan utifrån en ”stabilare bas” och mer likvärdig kommunstruktur. Det innebär att behovet av en lång- siktig lösning, där kommunsammanslagningar kan vara en, kan vara en bättre utgångspunkt för att få effektivare och skarpare lösningar. I det följande avsnittet ges en kort översikt av hur andra nordiska länder med liknande problembild och liknande samhällsorganisat- ion hanterat kommunfrågan. Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 Kommunreformer i andra nordiska länder Kommun- och regionreformer genomförs eller har genom- förts i andra nordiska länder. Som alltid när det gäller jämförelser mellan länder bör det påpekas att de olika ländernas samhälls- organisation vuxit fram utifrån olika tradition och historia. Detta gäller också kommunstrukturen i de nordiska länderna, där haft större och färre kommuner än exempelvis och . Med detta i åtanke kan det ändå vara intressant att studera hur grannländer hanterat kommunstrukturen, samt vilka motiv som legat bakom reformer eller förslag till reformer. I genomfördes en kommun- och regionreform då antalet kommuner minskades från 271 till 98 och där 13 landsting ersattes av fem regioner. Ett av de övergripande målen med reformen var att skapa mer professionella kommuner och regioner med större ekonomisk bärkraft (ØkonomiǦ og ). Strukturreformen rekommenderade som minst 30 000 invånare som målsättning för de nya kommu- nerna. Som egentligt krav till de nya kommunerna fastslogs en miniminivå på 20 000 invånare. Alternativt kunde kommunerna ingå ett formellt samarbete med grannkommuner och på så sätt uppnå ett befolkningsunderlag på minst 30 000 invånare. Likaså var det vid bildandet av de nya regionerna ett viktigt mål att skapa större enheter som kunde utgöra ett bättre professionellt och ekonomiskt underlag för att lösa sjukvårdsuppgifterna. Befolkningsmässigt spänner regionerna mellan cirka 600 000 till 1,6 miljoner invånare. I en utvärdering av kommunalreformen menar utvärderarna att den professionella bärkraften blivit stärkt, vilket medverkat till ökat nytänkande och ökad kvalitet inom vissa områden. Också den ekonomiska bärkraften anses ha ökat sedan reformen, vilket bidragit till att kommunerna blivit mer robusta enheter (ØkonomiǦ og ). Utvärderingen pekar dock på att det återstår outnyttjade potentialer för både effektiviseringar och kvalitetsutveckling och att det är viktigt att behålla fokus för att tillvarata dessa potentialer. I har antalet kommuner minskat med över 100 stycken . Landet är nu mitt i processen att genomföra en kommunreform som syftar till en mer funktionell kommun- Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? Utgångspunkten i reformen är den nya kommunstruktur- lagen som trädde i kraft (2009). Lagen innehåller bestämmelser om kommunernas utred- ningsplikt och utredningskriterier, avvikelser från kriterierna samt bestämmelser om ekonomiska bidrag för kommunsamman- slagningar. Tanken är att kommunerna i första hand ska ta egna initiativ att gå samman med andra kommuner. Det överordnade målet med arbetet med en ny kommunstruktur är att stärka kommunernas förutsättningar att ge likvärdig service till sina invånare, göra samhällsstrukturen mer enhetlig samt att stärka det kommunala självstyret. Som kriterier anges att kommuner som har ett befolkningstal understigande 20 000 invånare ska utreda samman- slagning med andra kommuner. En reducering av antalet kommuner från dagens 320 till cirka 70 diskuteras (Prättälä 2012). har påbörjat förberedelser för en ny kommun- reform, i syfte att skapa större och ”robustare” kommuner. Målet med reformen är att säkra en stärkt lokaldemokrati. Som motiv till den nya kommunreformen anges bl.a. att ”större och mer robusta kommuner vill göra att dagens uppgifter kan lösas med mindre behov av interkommunala lösningar och statlig detaljstyrning. Större kommuner kan också ta emot fler uppgifter, något som ger mer makt och ansvar till kommunerna” (Ekspertgruppe for kommunereformen 2014, s. 8). Man menar också att den nya kommunstrukturen syftar till att bättre motsvara naturliga bo- och arbetsmarknadsregioner. Expertgruppen för kommunreformen rekommenderar, som ett av kriterierna, att de nya kommunerna bör ha minst 15 000–20 000 invånare för att kunna utföra sina uppgifter. Sammanfattningsvis kan vi se att , och har bedömt att en minsta gräns ligger på cirka 20 000 invånare för att långsiktigt kunna bedriva effektiv verksamhet. I antagandena ligger olika aspekter. Frågan om en långsiktig tillgång till arbets- kraft och kompetens är en av de mer framträdande aspekterna. Huruvida samma gräns vore rimlig i ett svenskt perspektiv är en öppen fråga. Det bör dock påminnas om att det inte är lämpligt att dra alltför stora växlar av jämförelser mellan länder. Trots att de skandinaviska länderna synes ha många likheter, finns också strukturella, kulturella och historiska skillnader. Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 olikheterna är exempelvis påtagliga vad gäller och , där yta motsvaras av halva kommuns yta. I har utvecklingen av större lokala arbetsmarknader inte följts av en ändrad kommunindelning med större kommuner. Få lokala initiativ till kommunsammangåenden har tagits. Det har dock hållits två folkomröstningar i fråga om kommunsamman- slagningar; och kommun 2004 samt och . I båda fallen blev resultaten nej i folkomröstningarna, varför inga kommunsammanslagningar skett. Vi kan också konstatera att det vid senaste kommunsamman- slagningarna knappast var den kommunala nivån som var pådrivande, tvärtom var det kommunala motståndet mot reformen tämligen kompakt. I den korta utblicken till nordiska grannländer framkom också att har påbörjat en kommunsamman- slagning utifrån en ”frivillig” utgångspunkt, vilket innebär att staten i första hand vill se en utveckling där kommunerna själva tar initiativen. Det finns dock vissa tecken på att arbetet inte riktigt vill ta fart, och det diskuteras därför om staten ändå är tvungen att genom lagstiftning verkställa en ny kommunindelning. Utifrån nordiska erfarenheter kan det ifrågasättas om det är realistiskt att tro på att man på nivå skulle ta initiativ till att slå samman kommuner. Det förefaller som att staten är tvungen att ta initiativ i frågan. I princip finns två handlingsalternativ ur ett statligt perspektiv: lagstiftning och/eller ekonomiska incitament. Lagstiftningsalternativet skulle helt enkelt innebära att staten beslutar om en ny kommunreform. Det är rimligt att staten också fattar beslut om tidplan för när en ny kommunindelning ska vara verkställd, vilka kriterier som ska uppfyllas samt sannolikt om hur ett lämpligt process- och genomförandestöd bör utformas. Det andra handlingsalternativet skulle kunna vara att besluta om ekonomiska stimulanser för de kommuner som frivilligt går samman. Även detta utifrån vissa kriterier, exempelvis minsta acceptabla kommunstorlek. Den tidigare utjämningskommittén (SOU 2011:39), ”Likvärdiga förutsättningar”, var delvis inne på Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? Kommittén föreslog att det kommunalekonomiska utjämningssystemet borde justeras så att inga kommuner ska förlora på ett sammangående (vilket kan vara fallet). En eventuell hake med förslaget var att det endast omfattade , dvs. kommittén föreslog att nivån från utjämningssystemet inte skulle minska efter sammangåendet. Med tanke på den genomgripande förändring detta skulle innebära för de aktuella kommunerna skulle sannolikt ett ekonomiskt incitament behöva utformas betydligt mer långsiktigt än så. Givetvis skulle lagstiftning och ekonomiska incitament kunna kombineras, exempelvis genom att i första hand stimulera samman- gåenden genom ekonomiska morötter och om inte en tillräckligt omfattande förändring skett, som ett andra alternativ, ta till lagstiftningsinstrumentet. Som tidigare nämnts är det sannolikt att kriterier för en ny kommunstruktur inte enbart bör grunda sig på befolkningstal, utan även omfatta överväganden om funktionella lokala arbetsmarknader. En av poängerna skulle dock vara att sträva efter en hyfsat jämn kommunstorlek, varför det sannolikt skulle bli nödvändigt att låta den nya kommunindelningen omfatta ett större geografiskt område än de minsta lokala arbetsmarknadsregionerna. Avslutningsvis behövs än en gång lyftas fram behovet av att kombinera ett flertal olika lösningar; både kortsiktiga och lång- siktiga insatser som kan underlätta och balansera den demografiska utvecklingen vi ser framför oss. Den tilltagande konkurrensen och de tilltagande utmaningarna talar dock för att det inte räcker med samverkanslösningar och andra kortsiktiga insatser. Troligtvis behövs det även mer långsiktiga och genomgripande lösningar. 5Regionala obalanser i arbetskrafts- och kompetensförsörjningen Begreppen arbetskrafts- och kompetensförsörjning syftar vanligtvis på hur privat och offentlig verksamhet lyckas få tag på arbetskraft med rätt kompetens på rätt plats. Begreppet ”kompetens” inne- fattar flera olika faktorer. Det berör mer än formell utbildning och innefattar en förmåga att kunna använda sina kunskaper på ett effektivt sätt i en arbetssituation. Vanligtvis efterfrågar arbets- givaren en person som både har rätt utbildning, rätt erfarenheter och egenskaper för att kunna utföra det specifika jobbet. Det innebär att det kan vara problematiskt att försöka mäta alla faktorer som innefattas av begreppet kompetens i samband med att man studerar och försöker göra prognoser på de regionala matchnings- problem och brister som kan uppstå på lång sikt. I empiriska studier är det vanligt att använda utbildningsnivån eller antal utbildningsår som mått på kompetens. Det ska dock kommas ihåg att ett sådant mått inte tar hänsyn till lärandet i och utanför arbetslivet och att kompetens innefattar mer än formell utbildning. Det är dock svårare att mäta det som är informellt betydelsefullt, vilket bidrar till att matchningsproblematiken i första hand studeras utifrån effektiviteten i utbildningsmatchning. Brister i matchningen på arbetsmarknaden berör hur effektivt utbudet och efterfrågan på arbetskraft möts och i vilken utsträckning de som söker arbete har den utbildning och kompetens som efterfrågas. I kapitlet studeras arbetskrafts- och kompetensförsörjningen utifrån ett regionalt perspektiv, hur efterfrågan och utbudet på arbetskraft väntas förändras på lång sikt och vilka regionala brister och överskott som detta leder till. Kommer till exempel att ha tillräckligt med arbetskraft Regionala obalanser i arbetskrafts- och kompetensförsörjningen Bilaga 7 till LU15 inom vissa specifika delar av offentlig sektor för att klara av välfärdsåtaganden på regional nivå? I har det gjorts ett antal studier som testat två modeller för att se vad som ligger bakom själva matchningsproblematiken, dvs. om matchningsgapet beror på informationsbrist eller heterogenitet. Resultaten visar att matchningssvårigheterna på den svenska arbetsmarknaden beskrivs bäst utifrån den heterogenitet som finns mellan arbetstagare och arbetsgivare. Det finns på så sätt ett tydligt gap mellan vad som erbjuds på arbetsmarknaden och vilken kompetens som efterfrågas av arbetsgivare. Orsakerna till gapet måste sökas i frågor som berör utbildning, arbetskraftens rörlighet såväl geografiskt som mellan yrken, eller bristande erfarenhet och kompetens hos arbetskraftsutbudet. Det kan vara lätt att dra slutsatsen att det är på de mindre orterna som de stora matchningsproblemen finns framöver, men bilden är mer komplicerad än så. Tidigare undersökningar visar att matchningssvårigheterna är mer framträdande på andra ställen (Aranki & Löf 2008). Resultaten ligger inte i linje med vad man spontant kanske tror, dvs. att matchningseffektiviteten skulle vara sämre i mindre tätbefolkade regioner (län) som ligger längre bort från större centra. Snarare visar det sig att tätbefolkade regioner (län) har relativt låg matchningseffektivitet jämfört med mindre tätbefolkade län. Förklaringen till utfallet beror på ökad heterogenitet. Mindre områden kan till exempel vara mer homogena och lättare att överblicka med avseende på information om vad som finns att tillgå och vad som efterfrågas utifrån arbetsgivarens sida, vilket i vissa fall kan underlätta och snabba på matchning mellan arbetstagare och arbetsgivare. I det här kapitlet återkopplas och analyseras prognosen i relation till kanske den mest studerade heterogeniteten, dvs. arbetskraftens utbildning i relation till företagens kompetensförsörjning. Vi kommer att analysera förändrade generella behov och brister i arbetskraftsför- sörjningen, dels utifrån de långsiktiga demografiska förändringar som framskrivningen pekar på, dels ”filtrera” dessa förändrade behov och brister utifrån vad arbetsmarknaden efterfrågar. Det innebär att vi berör även hur de demografiska förändringarna påverkar mera specifikt arbetsmarknadens efterfrågan på olika typer av yrkeskvalifikationer. Bilaga 7 till LU15 Regionala obalanser i arbetskrafts- och kompetensförsörjningen För att analysera var förväntade arbetskraftsbrister och överskott kan uppkomma på den regionala arbetsmarknaden behövs ett lämpligt mått som på ett enkelt sätt kan visa var överskott kontra brist på arbetskraft kommer att uppstå på regionala arbets- marknader. Som mått på hur stor efterfrågan är på arbetskraft i relation till regionens tillgång på arbetskraft används här förvärvs- graden, dvs. kvoten mellan sysselsatt dagbefolkning49 och befolkning i arbetsför ålder.50 Måttet kan ge en beskrivning av vad som kan förväntas om utvecklingen fortsätter på samma sätt som . Måttet ska ses som att sysselsatt dagbefolkning visar efterfrågan på arbetskraft i regionen. Befolkning i arbetsför ålder är ett mått på den potentiella tillgången på arbetskraft, dvs. Befolkning i arbetsför ålder inrymmer både arbetskraften och de som inte är en del av den.51 De som inte ingår i arbetskraften kan tolkas som en ”potential” vari befolkningen i arbetsför ålder blir ett mått på potentiell tillgång på arbetskraft. I analysen berörs hur förvärvsgraden förändrats för respektive region i relation till det nationella genomsnittet, samt i relation till andra regioner. Förvärvsgraden indikerar hur kompetensreserver kontra -brister kan väntas se ut i olika regioner. Om utbudet är stort inom en specifik utbildningsgrupp i en region jämfört med regionens efterfrågan, kommer det att finnas en reserv som kan förflyttas till andra regioner med en tydlig bristsituation. Gäller det motsatta, dvs. efterfrågan väntas överstiga utbudet, har vi troligtvis att göra med en framtida bristsituation. 5.1.1Utbud och efterfrågan på olika utbildningsgrupper Eftersom huvudsyftet med kapitlet är att beskriva framtida arbets- krafts- och kompetensförsörjning, kommer fokus till stora delar 49Avser den befolkning som vistas i området , dvs. boende samt de som pendlar till området. 50Denna definition av begreppet ”förvärvsgrad” har Tillväxtanalys använt sig av i tidigare rapporter för att göra prognoser. 51I arbetskraftspotentialen ingår även arbetslösa m.fl., Se vidare SCB:s definitioner amne/Arbetsmarknad/Arbetskraftsundersokningar/Arbetskraftsundersokningarna- /23263/AKU-definitioner-och-forklaringar/Begrepp-och-definitioner/. Regionala obalanser i arbetskrafts- och kompetensförsörjningen Bilaga 7 till LU15 vara att studera utvecklingen för olika utbildningsgrupper. De olika utbildningsgrupperna som studeras är utbildning kortare än treårigt gymnasium, treårig gymnasieutbildning och eftergymnasial utbild- ning, samt för fyra inriktningar: –Eftergymnasial utbildning inom teknik och naturvetenskap –Samhällsvetenskap, ekonomi, humaniora m.m.