sou · H3B386 · 2015-10-07 00:00:00 — Mäns våld mot kvinnor Förslag: Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kropps- lig integritet. Nuvarande delmål: Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Förändring i förhållande till nuvarande delmål Utredningens förslag innebär ingen förändring i förhållande till det nuvarande delmålet. Skälen för utredningens förslag Nuvarande målformulering kvarstår för att belysa att mäns våld mot kvinnor är den yttersta konsekvensen av det ojämställda samhället. I enskilda situationer finns även andra förklaringar till varför män utövar våld mot kvinnor, men på ett strukturellt plan har våldet grund i det ojämställda samhället. Enligt FN:s deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor förhindrar våldet kvinnors och flickors åtnju- tande av de mänskliga rättigheterna. Den grundläggande analysen av våldet är att det både är ett uttryck för den maktordning som råder mellan kvinnor och män och ett medel för att upprätthålla den. Målet understryker att män är överrepresenterade bland förövare och att kvinnor utsätts för grovt, upprepat, systematiskt och ibland dödligt våld. Våldets konsekvenser är ett allvarligt folkhälsoproblem som drab- bar kvinnor både fysiskt, psykiskt, sexuellt, materiellt, socialt och ekonomiskt. Det innebär också stora samhällsekonomiska kostnader relaterade till ohälsa, rättsväsende, produktionsförluster och kost- nader för det sociala välfärdssystemet. Det våld som män utövar mot kvinnor sker framför allt i bosta- den, men även utanför hemmet som i skolan, på arbetsplatser och på offentlig plats. Våldet utövas av närstående, bekanta och för kvin- nan okända män. Det finns ett starkt samband mellan olika vålds- yttringar som misshandel, våldtäkt, hedersrelaterat våld och prosti- tution och människohandel för sexuella ändamål. Det finns också en stark koppling mellan acceptansen för en traditionell maskulinitet och mäns våldsutövande. Vi föreslår därför att delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska kvarstå som ett delmål för jämställdhets- politiken. Målet är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Målet omfattar alla yttringar av fysiskt, psykiskt, sexuellt, socialt, materiellt och eko- nomiskt våld och hot om våld som män riktar mot kvinnor och flickor, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och handel med människor för sexuella ändamål. Det andra ledet i målet om kroppslig integritet handlar om kvin- nors och flickors rätt och möjlighet att bestämma över sin egen kropp, sexualitet och reproduktion. Vidare omfattas exploatering av kvinno- kroppen i reklam, medier och pornografi som syftar till att repro- ducera föreställningar om kvinnors underordning. I målet ingår också trakasserier, hot och annat våld som sker på internet och andra digitala kanaler. Målet är således mer omfattande än vad som ofta räknas in i begreppet ”våld i nära relationer”. Målet omfattar inte andra närliggande yttringar av våld som rör t.ex. våld i samkönade relationer. Våld i samkönade relationer har nära koppling till mäns våld mot kvinnor, men kan inte sägas ha sin grund primärt i maktrelationen mellan kvinnor och män. Jämställd hälsa, vård och omsorg Förslag: Jämställd hälsa, vård och omsorg. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller hälsa, vård och omsorg livet ut. Förändring i förhållande till nuvarande delmål Delmålet är nytt i förhållande till nuvarande delmål. Den del av nu- varande delmål 3 En jämn fördelning av det obetalda hem- och om- sorgsarbetet, som handlar om att få omsorg på lika villkor, förs över till det föreslagna nya delmålet. Skälen för utredningens förslag Hälsa, vård och omsorg berörs i någon mån i nuvarande delmål 3 där det framhålls att kvinnor och män ska ha samma möjlighet att ge och få omsorg på samma villkor. Frågorna berörs också i delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra och innefattar också rätten till kroppslig integritet samt i delmål 2 Ekonomisk jämställdhet som rör arbetsvillkor och arbetsmiljö. Hälsa, vård och omsorg lyfts dock inte fram i ett bredare per- spektiv och inte heller i sin egen rätt i nuvarande jämställdhets- politik. Att kunna ha makt att forma samhället och sitt eget liv är viktiga bestämningsfaktorer för en god hälsa. På motsvarande sätt kan en nedsatt hälsa leda till att kvinnors och mäns makt att forma sam- hället och sina egna liv försämras. En god hälsa är av avgörande betydelse för individen, men är också viktig för samhället. En god folkhälsa är en av de viktigaste faktorerna bakom tillväxt. I detta sam- manhang bör därför också välståndsfaktorer beaktas, som exempel- vis att det finns ett samband mellan en låg inkomst och dålig hälsa. Som beskrivs i kapitel 8 finns det könsskillnader i såväl hur sjuk- domar tar sig uttryck som hur läkemedel förskrivs till kvinnor och män, och i hur kvinnor och mäns söker och får vård. Sammantaget finner vi att det finns starka kopplingar mellan hälsa och övriga delmål inom jämställhetspolitiken. grund anser utredningen att jämställd hälsa bör lyftas in som en målsättning i jämställdhetspolitiken. Delmålet omfattar såväl fysisk som psykisk hälsa samt vård och om- sorg i livets alla skeden. När det gäller omsorg tar målet sikte på såväl offentligt finansierad omsorg som det obetalda omsorgsarbetet i de delar som rör att få omsorg på lika villkor. Delmålet avser inte bara aspekter som rör osakliga skillnader i behandling mellan kvinnor och män när det gäller sjukdomar, kon- takt med vården, medicinsk behandling osv. utan även det förebyg- gande arbetet för att främja ett hälsosamt liv. Delmålet anknyter här till de folkhälsopolitiska målområdena, exempelvis hälsofrämjande hälso- och sjukvård, hälsa i arbetslivet, delaktighet och inflytande i samhället, fysisk aktivitet och sexuell och reproduktiv hälsa. Delmålet ska synliggöra såväl egenvärdet i en jämställd hälsa, vård och omsorg för kvinnor och män, flickor och pojkar, som värdet av detta på ett samhälleligt plan. Delmålet har också stor betydelse för övriga delmål i jämställdhetspolitiken och därmed för det övergri- pande målet. Särskilt viktiga frågor att beröra i delmålet jämställd hälsa är bl.a. kvinnors – i synnerhet unga kvinnors – psykiska ohälsa, sexuella och reproduktiva hälsa, könsstereotypa uppfattningar som kan leda till ett ojämställt bemötande i vården, samt hälsosituationen för grupper med sämre rapporterad hälsa som exempelvis kvinnor med kort utbildning eller utrikes födda kvinnor. 13.4Hur ska myndigheternas ansvar att verka för de jämställdhetspolitiska målen säkras? Förslag: Fler myndigheter ges i uppgift att integrera ett jämställd- hetsperspektiv i sina verksamheter. Om det är fråga om uppgifter som gäller tills vidare ska detta regleras i myndighetens instruk- tion eller i förekommande fall annan förordning. ska samtliga berörda myndigheter ha fått i uppdrag att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina respek- tive verksamheter. Befintliga instruktioner som avser ett jämställdhetsperspektiv ses över. Resultatskrivelser och strategier tas fram för varje delmål inom jämställdhetspolitiken. SCB ges i uppdrag att genomföra en fördjupad uppföljning av hur förordningen (2001:100) om den officiella statistiken tilläm- pas. Myndigheter som i sin redovisning till regeringen redovisar individbaserad statistik och andra uppgifter ska genomgående redovisa och analysera denna med kön som övergripande indel- ningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta. 13.4.1Uppgift att integrera ett jämställdhetsperspektiv bör regleras i myndigheternas instruktioner Fler myndigheter bör få i uppgift att integrera ett jämställdhetsperspektiv Fler myndigheter bör omfattas av skyldigheten att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Av kapitel 3.6 framgår att 2014 hade 95 myndigheter () skrivningar om att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina regleringsbrev medan 88 myndig- heter () hade sådana skrivningar i sin instruktion. Hur dessa uppgifter är utformade skiljer sig åt. Att uppgifterna skiljer sig åt behöver inte vara ett problem i sig, givet att regeringens styrning är verksamhetsanpassad. Vår bedöm- ning är dock att kraven på att integrera ett jämställdhetsperspektiv inte har ställts på ett strukturerat och verksamhetsanpassat sätt. Det finns också enligt vår bedömning områden som inte har omfattats av krav på att integrera ett jämställdhetsperspektiv men som borde ha varit det. Myndigheternas ansvar bör regleras i varje enskilt fall Vi föreslår att regeringen ska fortsätta att i varje enskilt fall pröva om och i så fall hur ett ansvar för att integrera ett jämställdhets- perspektiv ska regleras i myndigheternas instruktioner eller andra Regeringens nuvarande strategi att i enskilda fall reglera i instruktion och ge berörda myndigheter i uppdrag att inleda och genomföra ett arbete med jämställdhetsintegrering har visat sig vara effektiv, även om det finns brister i nuvarande tillämpning. Genom att i första hand styra genom myndigheternas instruktioner blir regeringens styrning tydlig för både myndigheter och regeringen samt berörda departement. Regeringens styrning kan därigenom verk- samhetsanpassas genom att beakta verksamhetens särskilda behov och förutsättningar. Regeringens styrning bör bli mer konsekvent och samstämmig. Regeringen bör också fortsätta att på lämpligt sätt ge myndigheterna i uppdrag att ta fram planer på hur ett jämställdhetsperspektiv kan integreras. Uppdrag som ges i myndigheternas regleringsbrev är tem- porära. Finner regeringen att myndigheten bör ha ett permanent uppdrag att säkerställa ett jämställdhetsperspektiv ska därför detta regleras i myndighetens instruktion. Att reglera genom myndig- hetens instruktion stämmer överens med regeringens övergripande intention att myndighetens instruktion ska vara det huvudsakliga styrinstrumentet i regeringens styrning av myndigheter. Det finns i huvudsak två alternativ till vårt förslag. –Införa ett krav i lämpligtvis 3 § myndighetsförordningen (2007:515) som anger att myndigheternas ledningar ska inte- grera ett jämställdhetsperspektiv i sina verksamheter. –Utfärda en separat förordning som anger att samtliga eller vissa myndigheter genom jämställdhetsintegrering ska integrera ett jämställdhetsperspektiv. Nedan redogör vi för motiv med och konsekvenser av dessa alter- nativ. Myndighetsförordningen gäller alla myndigheter under regeringen. Genom att precisera att myndigheternas ledningar ska ha ett uttalat ansvar att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet skulle det bli tydligare att regeringens strategi är att jämställdhetsintegrering är den huvudsakliga strategin för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Ett generellt krav, lämpligtvis som ett tillägg i 3 §, skulle innebära att fler myndigheter omfattas av uppgiften att integrera ett jäm- ställdhetsperspektiv i sina verksamheter. Kravet skulle på samma sätt som nuvarande delar i 3 § utformas på ett generellt sätt genom att ett jämställdhetsperspektiv ska integreras i myndigheternas verk- samhet. Ett krav i myndighetsförordningen skulle i så fall innebära att i princip samtliga myndigheter under regeringen, totalt 349 myndigheter, ska integrera ett jämställdhetsperspektiv. I samband med att den tidigare verksförordningen (1995:1322) upp- hävdes och ersattes med den nuvarande myndighetsförordningen gjordes en åtskillnad mellan förvaltningspolitiska krav, t.ex. rätts- säkerhet och kvalitet, och sektorsövergripande krav, t.ex. integra- tion och jämställdhet. Den nuvarande utgångspunkten är att de för- valtningspolitiska kraven ska ingå i myndighetsförordningen och de sektorsövergripande kraven i stället ska regleras i regelverk som avser det enskilda området, dvs. separata lagar eller instruktioner. Att reglera ett uttalat ansvar för jämställdhet i myndighetsför- ordningen förutsätter att regeringen omprövar sin nuvarande utgångs- punkt för hur myndighetsförordningen bör vara utformad. För att undvika dubbelreglering skulle regeringen behöva se över hur nuva- rande regleringar är utformade för de myndigheter som redan har krav i sina respektive instruktioner att integrera ett jämställdhets- perspektiv. Ett sådant ställningstagande från regeringens sida skulle kunna innebära att andra sektorsövergripande krav också förs in i myndig- hetsförordningen. Vi noterar att det finns förslag från två andra utredningar i denna riktning, Vägar till ett effektivare miljöarbete (SOU 2015:43) och Systematiska jämförelser – för lärande i staten (SOU 2015:36). En ändring av myndighetsförordningen skulle innebära att rege- ringen i mindre utsträckning än på det sätt som sker gav myn- digheterna särskilda uppdrag att ta fram en handlingsplan för jäm- ställdhetsintegrering. I stället skulle fokus läggas på att följa upp att myndigheterna lever upp till myndighetsförordningens krav. Till följd av en sådan uppföljning kan regeringen ge förtydligade uppdrag till myndigheter som inte fullgör kravet på jämställdhetsintegrering eller återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev. Att kom- binera ett generellt krav i myndighetsförordningen med att parallellt ge särskilda regeringsuppdrag kan bli svårt att motivera, då detta skulle innebära en dubbelreglering. En särskild förordning om myndigheternas ansvar att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet skulle kunna tydliggöra att regeringens strategi om jämställdhetsintegrering är den huvud- sakliga strategin för att nå de jämställdhetspolitiska målen. En särskild förordning skulle i högre grad än en ändring av myn- dighetsförordningen kunna innebära att regeringen preciserar vad kravet om jämställdhetsintegrering innebär för myndigheterna. Kravet skulle kunna förtydligas genom att regeringen anger att myndig- heterna ska använda sig av jämställdhetsintegrering som metod. I en förordning skulle det vara möjligt att ange att myndigheterna ska verka för att de jämställdhetspolitiska målen ska nås. I en särskild förordning skulle det också vara möjligt att reglera att även icke-officiell statistik som rör individdata från myndigheter- na ska redovisas uppdelad på kön (i stället för som enbart i vissa myndigheters instruktioner). En särskild förordning skulle också kunna kombineras med att regeringen reglerar särskilda verksamhetsanpassade krav om jäm- ställdhet i enskilda myndigheters instruktioner. Det skulle också gälla i fallet med att reglera ett krav i myndighetsförordningen. Det finns förordningar som skulle kunna tjäna som exempel på hur en särskild förordning skulle kunna utformas. Närmast till hands ligger förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. I denna förordning reg- leras att myndigheterna dels ska verka för de integrationspolitiska målen, dels genom en serviceskyldighet ska tillhandahålla en likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. En särskild förordning innebär att myndigheternas instruktioner behöver ses över. I de fall det inte finns behov av att särskilt reglera uppgifter som rör den enskilda myndigheten, dvs. verksamhets- anpassade krav, bör regeringens styrning ta sin utgångspunkt i den särskilda förordningen. En konsekvens blir därför att kravet på att integrera ett jämställdhetsperspektiv i vissa myndigheters instruk- tioner kommer att behöva utmönstras. En särskild förordning ställer således krav på att den samspelar med övrig reglering som rör myndigheternas ansvar för jämställd- het. Det kan inte uteslutas att det uppstår dubbelreglering genom att enskilda myndigheters instruktioner reglerar samma krav som avses med den generella förordningen. Den särskilda förordningen skulle avse samtliga myndigheter under regeringen. Om det finns skäl att undanta myndigheter (t.ex. nämndmyndigheter och mindre myndigheter med avgränsade upp- gifter) behöver detta övervägas och anges. En särskild förordning som innehåller detaljerade regler av kravet förutsätter också att det klart och tydligt framgår vad myn- digheterna ska göra. En rättslig reglering är ett effektivt sätt att styra, vilket ställer stora krav på den som anger normerna. Myn- digheterna måste veta vad som förväntas av dem. En särskild för- ordning med mer detaljerade regler för vad myndigheterna ska göra, ställer också stora krav på regeringens uppföljning av förordningen. Även i detta alternativ med en särskild förordning innebär ett generellt krav av detta slag att regeringen i mindre utsträckning än gav myndigheterna särskilda uppdrag att ta fram en handlings- plan för jämställdhetsintegrering. I stället skulle fokus läggas på att följa upp att myndigheterna lever upp till den särskilda förordningens krav på jämställdhetsintegrering. Till följd av en sådan uppföljning kan regeringen ge förtydligade uppdrag till myndigheter som inte fullgör kravet på jämställdhetsintegrering eller återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev. Att kombinera ett generellt krav i myndighetsförordningen med att parallellt ge särskilda regerings- uppdrag kan bli svårt att motivera. Generella krav bör undvikas Vår bedömning av dessa båda alternativ är att ett generellt krav inte kommer att uppmärksammas på samma sätt som specifika verksam- hetsanpassade krav. Regeringens styrning skulle bli mer passiv jäm- fört med en aktiv styrning som krävs för att överväga i varje enskilt fall om det krävs en reglering eller ett uppdrag. Dessutom finns det risk för dubbelreglering, då liknande eller motsvarande krav kan finnas i enskilda lagar eller förordningar. Dessa överväganden låg till grund för regeringens beredning av den nu gällande myndighets- förordningen, se kapitel 3.4.4. Enligt vår uppfattning är dessa invänd- ningar mot att föra in sektorsövergripande krav i myndighetsför- ordningen fortsatt giltiga. Vi ser även andra problem med att i antingen myndighetsförord- ningen eller en generell förordning reglera att alla myndigheter ska arbeta med jämställdhetsintegrering samt att regeringen föreskriver en specifik metod för arbetet med att integrera ett jämställdhets- perspektiv. För det första är det osäkert om alla myndigheter verkligen ska omfattas av ett krav på jämställdhetsintegrering. Antalet myndigheter som lyder under regeringen uppgår till 348. Bland dessa finns nämndmyndigheter, mindre myndigheter med avgränsade uppgifter och myndigheter vars verksamhet i mindre eller knappast någon omfattning berörs av de jämställdhetspolitiska målen. En generell reglering skulle sannolikt behöva inrymma flera undantag, vilket i sig skulle urholka tanken med en generell förordning. För det andra kan det ifrågasättas om det är lämpligt att i för- ordning föreskriva en viss metod för myndigheterna, som innebär mindre flexibilitet i myndigheternas interna styrning. I sådana fall måste det vara klart och tydligt för myndigheternas ledningar vad som ska göras, vilket ställer krav på att regleringen är tydligt utfor- mad och att regeringen följer upp kraven. För det tredje är det oklart vad som ska regleras i en särskild för- ordning. Att som i fallet med integrationspolitiken föreskriva i för- ordningstext att myndigheterna ska verka för de jämställdhetspolitiska målen är inte självklart. En sådan reglering skulle innebära att rege- ringen blandar olika styrmedel, reglering och resultatstyrning. Enligt vad vi kunnat förstå är denna förordning om myndigheternas ansvar för integrationspolitiken föga känd bland myndigheterna.5 Ytterligare ett argument mot en generell reglering är dock att regeringens styrning riskerar att få sämre genomslag. Myndigheterna lystrar främst till sin egen instruktion. Den generella utgångspunk- ten för regeringens styrning är att just myndigheternas instruktioner ska vara det huvudsakliga styrinstrumentet för myndigheternas verk- samheter, såvida det inte finns lagar eller andra förordningar som styr myndigheternas verksamheter. 13.4.2Myndigheter som bör omfattas av uppgifter i fråga om jämställdhet Enligt vår bedömning finns det flera myndigheter som bör ges i upp- gift att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Det kan antingen röra sig om en generell uppgift att myndigheten ska se till att ett jämställdhetsperspektiv integreras i hela myndighetens verksamhet eller en uppgift som preciserar hur myndigheten ska verka för att de jämställdhetspolitiska målen uppnås. Uppgifter kan vara preciserade eller generella Det finns fördelar med att precisera uppgifter som utgår från de jämställdhetspolitiska målen, t.ex. att Arbetsförmedlingen ska mot- verka en könsuppdelning på arbetsmarknaden.6 På så sätt blir det tydligt för både myndigheten och regeringen vad uppgiften syftar till, vilket underlättar regeringens styrning av myndigheten. kan det finnas skäl att myndigheten ska integrera ett jämställdhets- perspektiv utan att det preciseras, se vidare tabell 3.4 i kapitel 3.6. Regeringen kommer att behöva göra en bedömning i varje en- skilt fall vilket innebär att hur uppgifter som rör jämställdhet regleras 5Detta framgår bl.a. i en rapport till den dåvarande integrationspolitiska kommittén Myndig- heterna och integrationspolitiken (2007) , . 6Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, 3 §. kommer att variera beroende på verksamhetens förutsättningar och regeringens behov av att precisera uppgiften. Förslag på myndigheter som bör få i uppgift at verka för jämställdhet Vi konstaterar att regeringen ändrat instruktionen för flera centrala myndigheter. Dessa myndigheter är Arbetsförmed- lingen, och Sida som alla har en stark koppling till jämställdhetspolitiken, se kapitel 3.6.3. Enligt vår bedömning är detta ett steg i rätt riktning. Vi vill föra fram ytterligare ett antal myndigheter där vi ser det som angeläget att de får i uppgift i sin instruktion att verka för de jämställdhets- politiska målen. Motiv: Med ansvaret för ekonomisk styrning av statlig verksamhet kan från grunden påverka arbetet gentemot de jämställdhetpolitiska målen. Regeringens uttalade ambition att införa jämställdhetsbudgetering understryker ytterligare behovet av att ESV får ett uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen. ESV har en viktig roll genom de utbildningar, exempelvis Statens controllerutbildning, och vägledningar som myndigheten tar fram i frågor som rör styrning och ekonomisk redovisning. Rådet för i () Motiv: ansvarar bl.a. för genomförandet i av det nationella socialfondsprogrammet. Socialfonden ska enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 1304/2013 bidra till lika villkor för kvinnor och män på arbetsmarknaden genom jämställd- hetsintegrering och riktade insatser. Jämställdhet är också en av de övergripande principerna i det nationella socialfondsprogrammet. Socialfonden kan bidra på ett tydligt sätt till ekonomisk jämställd- het och jämställd utbildning. Mot denna bakgrund bör ges ett uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen även i sin instruktion. Motiv: verksamhet berör på ett genomgripande sätt kvinnors och mäns ekonomi och därmed också förutsättningarna för ekonomisk jämställdhet. Myndighetens verksamhet är i stor ut- sträckning medborgarorienterad. Myndigheten bör därför ges ett uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) Motiv: Trygghet och skydd mot olyckor och kriser är grundläggande för kvinnors och mäns makt att forma samhället och sina egna liv. MSB bedriver arbete med exempelvis att främja jäm- ställdhet i arbetet med internationella hjälpinsatser och för att göra det kommunala säkerhetsarbetet mer jämställt. Olyckor och kriser kan också drabba kvinnor och män på olika sätt. MSB:s instruktion bör bl.a. mot denna bakgrund innehålla ett uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen. Myndigheter inom rättsväsendet – ,