sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Kommunens hand- läggning av ett detaljplaneärende är i hög grad en oförutsägbar pro- cess som innehåller politiska bedömningar och tekniska komplika- tioner som kan dyka upp under ärendets gång. Processen kan komma att förlängas på grund av omständigheter som ligger utanför kommunens kontroll.44 I finns tidsfrister som avser detaljplaneprocessen (upp- rättande och beslut om reguleringsplaner). Ett stort antal planer i görs i form av ”privat regulering”, dvs. byggherren gör ett planförslag – inklusive nödvändiga utredningar – som sedan ska be- handlas av kommunen. De tidsfrister som finns i plan- og bygnings- loven avser kommunens hantering och beslut av det privata plan- förslaget.45 Dessa tidsfrister går alltså inte att jämföra med en tidsfrist i PBL för detaljplaneprocessen (från planbesked till färdig detaljplan). I motsats till en sådan tidsfrist uppfyller de norska tids- fristerna de två principiella förutsättningar som anges ovan, dvs. det finns ett beslutslunderlag att ta ställning till och kommunens besluts- kriterier är relativt klara.46 Frågan om en tidsfrist för den svenska detaljplaneprocessen har behandlats av i SOU 2008:68 (s. 162) där utredningen anför följande: 44Se även Kalbro & (2008), Plan- och bygglovsprocessen, privata planinitiativ och tidsfrister s. 69–70. 45§ 12–11 och § 12–12 i plan- och bygningsloven. 46I klargörs förutsättningarna för privat planläggning dels i komuneplanens arealdel (som motsvarar den svenska översiktsplanen), dels vid den obligatoriska forhåndskonferanse (§ 12–8) mellan kommunen och byggherren som inleder planarbetet. Som har framgått ovan (avsnitt 2.5.3) föreslår vi att det i lagen införs en längsta tid för kommunens beslut om planbesked med anledning av en framställning från någon enskild. Detta är möjligt på grund av att beslutsunderlaget i initialskedet förutsätts vara enkelt, begränsat till sin omfattning och att det inte innehåller några detaljfrågor som kräver ingående behandling. Den därefter följande planprocessen däremot är i det närmaste omöjlig att tidsbegränsa på samma generella sätt i lagen. Många skiftande ärendetyper förekommer ju, och ärendena skiljer sig avsevärt från varandra i omfattning och därmed tidsåtgång. Hur man än utformar förfarandereglerna och även om man gör radikala för- enklingar, ligger det i sakens natur, att lagen inte kan en gång för alla bestämma hur ett ärende maximalt får ta i anspråk. förespråkade därför en bestämmelse om upprättande av tidsplan som kom att införas i 5 kap. 5 § PBL. Eftersom vi delar bedömning anser vi inte att det bör införas någon tidsfrist för planprocessen från plan- besked till färdig detaljplan, trots att det finns ett sådant behov. I övrigt har vi inte kunnat identifiera något behov av tidsfrister för olika moment i detaljplaneprocessen. De moment som tar tid, t.ex. framtagande av utredningar och förhandlingar om genom- förandeavtal regleras inte i PBL och lämpar sig inte för tidsfrister. I direktiven sägs att detaljplaner ofta utformas med så hög detaljeringsgrad att de kan bli svåranvända om förutsättningarna för byggande ändras. En anledning till den höga detaljeringsgraden är att detaljplanens bestämmelser ofta utformas utifrån ett specifikt byggprojekt. Utredningen har därför fått i uppdrag att utreda om kommunens möjlighet att ställa krav i en detaljplan kan behöva be- gränsas. Kapitlet inleds med en bakgrund och problembeskrivning som inne- håller ett avsnitt om detaljplanens huvudsakliga innehåll samt en beskrivning av problem som kan uppstå i genomförandeskedet om en detaljplan har reglerat byggandet med hög detaljeringsgrad. Här behandlas även vilka motiv och faktorer som kan ligga bakom valet att med detaljplan reglera detaljer i fråga om t.ex. byggnaders form och färgsättning i stället för att hantera detta i bygglovet. Efter detta behandlas frågan om ökade möjligheter till planavvikel- ser kan vara ett sätt att hantera problematiken med planer som i genomförandeskedet visar sig innehålla oönskade begränsningar för byggandet. Vidare redovisas tidigare förslag som har varit avsedda att minska problemen med alltför detaljerade och/eller inaktuella planbestäm- melser. Efter detta följer våra överväganden och förslag. Där går vi igenom vad vi anser att olika aktörer behöver få klarlagt i detaljplaneskedet. Vi diskuterar därefter hur problem i genomförandeskedet kan minskas genom att tillåta ett visst utrymme för ”plantolkning” eller att inte tillåta vissa typer av planbestämmelser. Detta utmynnar i förslag om begränsningar av möjligheterna att i nya detaljplaner införa vissa bestämmelser om byggnaders utseende och tekniska utförande. Som avslutning behandlas kommunernas möjligheter att hävda arkitektoniska krav vid bygglovsprövning inom detaljplan. I kapitel 4 har vi redovisat om i vilka situationer en detaljplan måste upprättas. För bostadsbyggande har detaljplanen i huvudsak följande syften: •pröva platsens lämplighet för bostäder, •lägga fast en funktionell indelning i kvartersmark (tomtmark), gator och andra allmänna platser och •lägga fast ramar för användning och byggande. Med detaljplanen ges också den rättsliga grunden för markåtkomst vad gäller allmän plats och vissa utrymmen inom kvartersmark. Den ger även grund för finansiering av sådan infrastruktur som är nödvändig för att genomföra planen. Detaljplanens dokument, tillsammans med de genomförandeavtal som upprättas, ska ge byggherrar och fastighetsägare tydlig infor- mation om rättigheter och skyldigheter vad gäller planens genom- förande. Av planhandlingarna ska även framgå vilka andra väsentliga konsekvenser som detaljplanen kan få. Arbetet med att upprätta en detaljplan ska ske inom ramarna för de förfaranderegler som finns i 5 kap. PBL och som vi har redovisat i kapitel 4. Ett syfte med dessa regler är att säkra en beslutsprocess där olika aktörer kan bidra med kunskap samt framföra synpunkter eller krav. Vid bostadsbyggande är aktörerna i huvudsak: •den som vill bygga (byggherren), •kommunmedborgare och organisationer samt •grannar och andra som har rätt att överklaga detaljplanen. Under planprocessen ska kommunen bedöma vilken bebyggelse- reglering detaljplanen bör innehålla för att dessa aktörer ska kunna fullfölja sina uppgifter eller bevaka sina intressen. Sådana övervägan- den om innehåll och detaljeringsgrad hos en viss detaljplan ska göras mot bakgrund av bestämmelsen i 2 kap. 1 § PBL om avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Vidare finns en uttrycklig regel i 4 kap. 32 § PBL att en detaljplan inte får vara mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till planens syfte. Kommunen ska således från fall till fall överväga vad som behöver regleras i förväg genom detaljplanen och vad som kan prövas senare i bygglovet.1 Det kan redan här nämnas att lagtexten i PBL är uppbyggd med syfte att reglering av byggnaders placering och utformning ska kunna ske antingen i detaljplanen eller vid bygglovsprövningen (se nedan avsnitt 11.4.5). 11.3.2Hög detaljeringsgrad – förekomst och problem Sedan 1987 års plan- och bygglagsreform har i flera sammanhang uppmärksammats att detaljplaner för bostadsprojekt tenderar att bli alltmer detaljerade. Även vid våra kontakter med byggherrar och kommuner har framförts att det ofta uppstår problem vid genom- förandet av detaljplaner med långtgående regleringar och att detta inte sällan måste hanteras genom planändringar. I första hand före- faller det vara bestämmelserna om byggnaders placering och ut- formning som kan visa sig problematiska vid genomförandet. Det är inte ovanligt att de planer som tagits fram styr byggnaders placering och yttre utformning så detaljerat att det närmast kan liknas vid ansökningshandlingar inför bygglov. Utöver exakta mått på byggnader regleras inte sällan detaljer i fasadmaterial, färgsättning m.m. Regleringen kan ibland ske i form av separata dokument som kopplas till planen (ofta benämnda gestaltnings- eller 1 Hur pass långtgående krav som kommunen i slutändan bör få ställa behandlas inte i vår utredning. Dvs., vi gör inga ställningstaganden vad gäller ”maktfördelningen” mellan kom- munen och byggherren. Detaljplanens innehåll SOU 2015:109 Planhanteringen har då alltmer lämnat PBL:s ursprungstanke, där planen ger ramar varefter en bygglovsprövning kan avse olika varianter av bebyggelse som prövas i ett skede när- mare byggstart. Förekomsten av bestämmelser om färgsättning, materialval eller liknande regleringar i planer upprättade åren 2013–2015 har under- sökts i en studie som omfattade 50 detaljplaner, avseende bostads- projekt i 50 kommuner.3 Nedanstående figur visar att cirka hälften av dessa planer inne- håller någon form av detaljerad reglering av byggnaders utseende. Även byggteknik reglerades i något avseende i cirka hälften av planerna. Figur 11.1 Förekomst av bestämmelser om utseende eller byggteknik. 50 detaljplaner upprättade –2015 Någon form av estetikreglering Hänvisning till annat dokument 2Denna fråga behandlas även i SOU 2005:77 Får jag lov? Om planering och byggande. (s. 484 ff.) samt i SOU 2013:34 En effektivare plan- och bygglovsprocess. 103–111). 3Haglund & (2015), Detaljeringsgraden i dagens detaljplaner. heter och Byggande, KTH. Examensarbete nr 285. För att komplettera bilden av hur kommunerna arbetar med nya planer har vi i vår enkätundersökning (se avsnitt 2.2.1) ställt frågan om kommunerna gör detaljplaner för bostadsprojekt som innehåller bestämmelser om färgsättning, materialval, fönstersättning eller liknande bestämmelser om byggnaders utseende. Av svaren fram- går att flertalet av de kommuner som besvarat enkäten använder sig av sådana planbestämmelser, åtminstone i enstaka fall. Figur 11.2 Förekomst av bestämmelser om byggnaders utseende i detaljplaner för bostadsprojekt Ja, i enstaka fall Ja, det är vanligt Enkätfråga: Gör kommunen detaljplaner för bostadsprojekt med någon bestämmelse om byggnaders färgsättning, materialval, fasadutsmyckning, fönstersättning eller andra liknande bestämmelser om byggnaders utseende? I sina kommentarer till frågan har flera kommuner sagt att det främst är anpassning till omgivande miljö som motiverar bestämmelser om färgsättning etc. Kommentarerna antyder att några kom- muner har ändrat, eller är på väg att ändra, sitt arbetssätt så att planerna ska bli ”mindre detaljerade”. Slutsatsen av det som redovisats ovan är att det inte är ovan- ligt att detaljplaner för bostadsprojekt innehåller relativt detaljerade regleringar av byggnaders utseende. Variationen är dock stor och i vissa fall väljer kommunerna att arbeta med detaljplaner som har en låg detaljeringsgrad, se kapitel 13. Ett grundläggande problem med hög detaljeringsgrad i bindande planbestämmelser är att det vid tiden för planläggning inte sällan saknas tillräcklig kunskap om förutsättningarna för att bygga på det sätt planen anger. En viss föreskriven gestaltning kan t.ex. vara byggnadstekniskt svår att genomföra vilket inte tillräckligt har be- aktats under planarbetet. när planen ska genomföras blir det tydligt att det av ekonomiska, byggnadstekniska eller miljömässiga skäl vore en fördel att bygga på ett annat sätt än vad planen anger. Det är dessutom ofta svårt att under planprocessen fullständigt klargöra byggandets naturgivna förutsättningar på den aktuella platsen. Markförhållanden kan leda till svårigheter med byggnadens placering som man inte räknade med under planarbetet, även om det lagts ned mycket arbete på markundersökningar. I andra fall kan det ha tillkommit ny kunskap om byggmaterial eller ändrade myndighetskrav om byggnaders tekniska egenskaper, riskavstånd m.m. När en detaljplan innehåller bestämmelser om bygg- naders tekniska egenskaper kan det för byggandet visa sig att dessa inte är relevanta eller att de inte längre stämmer överens med de generellt gällande nationella föreskrifterna om tek- niska egenskaper. Även synen på gestaltning, färgsättning etc. kan ändra sig från det att planen utarbetades till dess att byggande och försäljning av bostäder blir aktuellt. Byggherren kan vilja anpassa projektet till en ändrad efterfrågan. I andra fall kan det vara kommunen som önskar att byggnaderna ska få ett något annorlunda utseende än vad som lagts fast i detaljplanen. En bidragande orsak till de problem som nämnts är att kommunerna i vissa fall inte har resurser eller kunskap för att be- döma vilka komplikationer som kan uppstå i byggskedet på grund av detaljplanens exakta reglering. För att ha en god uppfattning om genomförandets problematik krävs kunskaper i byggteknik, bygg- produktion och ekonomi liksom kunskaper om bostadskonsumen- ternas efterfrågan.4 Här ska understrykas att goda kunskaper om byggandets teknik och ekonomi inte är en garanti för att undvika de beskrivna komplikationerna. Alla aktörer – även byggherrar – har svårt att förutse hur förutsättningarna för byggandet kan komma att för- ändras fram till byggstart. Problemen förstärks av att det ofta hinner gå från det att bebyggelsens utformning läggs 4 Se Kalbro, , (2013), Offentlig reglering av byggprojekt – för detaljerat och för tidigt? Rapport 2013:7 s.29–30, och Byggande, KTH. fast till dess att bygget startar. Dokument och planbestämmelser som behandlar byggnaders utseende och placering utarbetas ibland tidigt under planprocessen, och planantagandet kan dröja av olika skäl. Dessutom kan ett överklagande av planen ytterligare öka tids- glappet mellan planering och byggande. För stora bostadsprojekt som genomförs i etapper kan det dessutom vara så att projektering inför byggande av de sista etapperna blir aktuellt uppemot efter det att detaljplanens bestämmelser formulerades. 11.3.3Varför har vissa planer en hög detaljeringsgrad? Vad är då förklaringen till att vissa detaljplaner för bostadsprojekt görs så detaljerade att det uppstår problem vid genomförandet? I grunden får antas att planerna är uttryck för en hög ambitionsnivå vad gäller att skapa en estetisk och funktionell stadsmiljö. Men varför väljer kommunerna att pröva och reglera detaljer i byggandet genom en detaljplan i stället för i bygglovsprövningen? Ett motiv för detta är att detaljplanen bedöms vara en säker metod, medan möjligheterna att ställa krav i bygglovsskedet upplevs vara alltför små. Denna problematik med en ”svag” bygglovsprövning har behandlats i tidigare sammanhang och det har framförts att kommunerna bör få ökade/tydligare möjligheter att inom planens byggrätt ställa krav på byggnaders placering och utformning.5 Denna fråga om bygglovsprövningens ”styrka” inom detaljplan behandlas närmare i avsnitt 11.4.5. En annan orsak till dagens situation kan vara att byggherrar i tidiga skeden vill ”sälja in” projekten till politiker och tjänstemän genom att visa detaljerade illustrationer etc. Illustrationerna omarbetas och utvecklas – mer eller mindre i samarbete med kommunen – och blir till grund för redovisningar i planbeskrivningen eller infogas i andra dokument (gestaltningsprogram eller liknande). Utifrån detta material formuleras planbestämmelser med hög detaljeringsgrad, utan att någon tillräckligt överblickar konsekvenserna för byggan- det. I denna process anlitar såväl byggherrar som kommuner ofta konsulter, som kan antas ha svaga incitament att hålla nere utred- 5 Se SOU 2013:34, En effektivare plan- och bygglovsprocess, s. 108–111. Se även den diskus- sion som förs i prop. 2013/14:126, En enklare planprocess, s. 203–203. Dessutom har kommunen svaga ekonomiska incitament att begränsa arbetet med att utforma planbestämmelser, eftersom planarbetet bekostas av byggherren. 11.3.4Kan planavvikelser eller planändringar vara lösningen? Lagstiftaren är medveten om att regleringar ”i förväg” genom detalj- planer ofrånkomligen leder till att det i byggskedet kan framkomma önskemål att bygga något annorlunda än vad planbestämmelserna anger. Lagstiftningen innehåller därför regler om att planavvikelser i viss omfattning och under vissa förutsättningar kan tillåtas i bygg- lovsprövningen. Sådana regler kan vara ett sätt att minska de problem som tidigare beskrivits i fråga om planer med hög detaljeringsgrad. Med nuvarande regler krävs dock att berörda grannar i dessa fall ges tillfälle att yttra sig inför bygglovsprövningen, vilket medför ett inte obetydligt administrativt arbete och vanligtvis fördröjer hand- läggningen. En översyn av dessa lagregler om ”grannhörande” ligger dock utanför vår utredning. Möjligheterna att godta planavvikelser har utökats (se avsnitt 4.2.8). Dessa lagändringar har dock inte tagit sikte på önskemål om att placera eller utforma nya bostads- byggnader på ett annat sätt än vad planen anger. I dessa fall är lagens utrymme för planavvikelser oförändrat. Om en planavvikelse inte är möjlig måste planen ändras. Detta medför ett betydande administrativt arbete. Dessutom ska noteras att bestämmelserna om genomförandetid innebär begränsningar vad gäller möjligheterna att ändra en detaljplan. Om en berörd part (t.ex. ägare till angränsande fastighet) motsätter sig planändringen kan ändringen endast komma till stånd om den avser något av stor allmän vikt som inte kunde förutses då planen antogs. 11.3.5Tidigare förslag om begränsning av planbestämmelser föreslog att alla planbestämmelser skulle upphöra att gälla efter genomförandetiden, med undantag för de obligatoriska bestämmelserna6 och bestämmelser om upphävt strandskydd. 2013/14:126 En enklare planprocess bedömdes dock förslaget vara alltför långtgående. I stället föreslog regeringen att enbart detaljplanebestämmelser som reglerar arkitektonisk eller estetisk utformning skulle upphöra att gälla efter att genomförande- tiden gått ut.7 Lagreformen skulle tillämpas på såväl gällande äldre planer som på nya planer. Bakgrunden var de problem som regeringen såg med inaktuella och alltför detaljerade detaljplaner (se prop. 2013/14:126 s. 115–122). Vid förslagets behandling i framfördes bland annat att en bestämmelse om byggnadens form eller storlek kan ha andra motiv än estetiska. En reform av ovanstående karaktär skulle därför leda till alltför stor osäkerhet om vilka bestämmelser som upphört att gälla. Dessa invändningar bidrog till att förslaget inte genomför- des.8 Här ska poängteras att förslaget i prop. 2013/14:126 inte innehöll några begränsningar vad gäller planbestämmelser under genom- förandetiden. Förslaget skulle alltså inte ha varit någon lösning på de problem som vi tidigare beskrivit i fråga om detaljerade plan- bestämmelser och hur de kan försvåra genomförande av nya bostads- projekt. Med anledning av kritik vill vi redan nu betona att vårt förslag nedan om begränsning av tillåtna planbestämmelser enbart tar sikte på nya planer. Under förutsättning att dessa detalj- planer utformas utifrån de regler vi föreslår kommer samtliga bestäm- melser i planerna att vara sådana som ska tillämpas. 6Se SOU 2013:34, En effektivare plan- och bygglovsprocess. De obligatoriska bestämmelser som avsågs att gälla efter genomförandetiden är bland annat användning av kvartersmark (se 5 § PBL). Bestämmelser om byggandets omfattning och byggnaders utformning är inte obligatoriska och skulle i det nämnda förslaget upphöra att gälla efter genomförande- tiden. 7Sådana bestämmelser om storlek eller form som inte avser reglering av byggan- dets omfattning (4 kap. 11 § PBL) utan enbart avser utformning och som införts med stöd av 4 kap. 16 § PBL, skulle anses vara bestämmelser om estetik och därmed upphöra att gälla efter genomförandetidens utgång. 8Se betänkande 2013/14:CU31 s. 16. Förslag: Möjligheterna att i detaljplan reglera en ny utformning vad avser färg- och materialverkan ska begränsas till situationer då detta krävs för att planen inte ska bli föremål för överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Möjligheterna att i detaljplan reglera byggnadsverk och tom- ters tekniska egenskaper ska begränsas till situationer då detta krävs för att planen inte ska bli föremål för överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. När detaljplaner reglerar byggnaders utseende på ett mycket detal- jerat sätt sker det antingen som en (1) direkt reglering under rubri- ken planbestämmelser eller (2) genom att det i en planbestämmelse anges att byggandet ska följa det som sägs i ett annat dokument (gestaltningsprogram etc.).9 I avsnitt 11.3. beskrivs de svårigheter som detaljerade regleringar leder till i genomförandeskedet. De enkätundersökningar som redo- visas i avsnittet visar enligt vår uppfattning att detaljplaner för bo- stadsprojekt innehåller detaljerade regleringar av byggnaders utseende i en sådan omfattning att det utgör ett problem. Även har uppmärksammat frågan om detaljerade regle- ringar och påtalar i sina råd att bl.a. bestämmelser om utformning endast bör tillämpas om det finns ”särskilda skäl att ta hänsyn till förhållandena på platsen eller i omgivningen”.10 Dessa råd bör ha en viss återhållande effekt vad gäller benägenheten att med detaljplan låsa byggnaders utformning. Andra sätt att motverka förekomsten av detaljregleringar kan vara ett ökat erfarenhetsutbyte mellan plane- ringens och byggandets aktörer, liksom utbildning i frågor kring reglering och byggande. Vi tror dock inte att dessa åtgärder är tillräckliga för att med någon större säkerhet åtgärda de problem som finns och bedömer därför att det finns goda skäl för en lagändring som begränsar detalj- planens tillåtna innehåll. 9Se Kalbro, , (2013), Offentlig reglering av byggprojekt – för detaljerat och för tidigt? TRITA-FOB-Rapport 2013:7 s. 5–9. 10Boverkets allmänna råd om planbestämmelser för detaljplan. BFS 2014:5 DPB 1. Vid våra överväganden om en sådan lagändring har vi haft tre centrala utgångspunkter: 1.Vad gäller byggnaders placering, utformning och utförande ska detaljplanen inte reglera mer än ”nödvändigt”, för att problem vid plangenomförandet inte ska uppstå. 2.Vad måste detaljplanen innehålla för att de olika aktörerna – kommunen, byggherren, staten, allmänheten och direkt berörda fastighetsägare m.fl. – ska kunna ta tillvara sina respektive in- tressen? 3.Nuvarande lagregler i 9 kap. 30 § PBL ger möjlighet att i bygg- lovsprövningen hävda krav vad gäller byggnaders placering och utformning, så länge inte dessa krav strider mot planen och inte hindrar ett byggande i den omfattning planen har lagt fast (bygg- rätten). Se avsnitt 11.4.5. 11.4.1Vad behöver olika aktörer få klarlagt i detaljplaneskedet? För kommunen är det av central betydelse att med detaljplaner lägga fast kvartersmarkens användning och byggandets omfattning (bygg- rätten). Beroende på situationen kan det även vara viktigt att reglera byggnadernas placering och storlek/form. I vissa fall kan det också vara lämpligt med en långtgående styr- ning av bebyggelsens yttre utformning vad gäller t.ex. färgsättning och arkitektonisk utformning i övrigt. Lagsystemet måste därför ge kommunerna möjlighet att hävda sådana krav vad gäller byggnaders utseende. Vår bedömning är dock att en sådan reglering inte be- höver ske i detaljplanen, eftersom krav på färgsättning, detaljer i fasadutformning etc. kan ställas vid bygglovsprövningen. Ett sådant förfarande är i linje med PBL:s grundtanke om en prövning i två steg där i första hand markanvändning och byggandets omfattning behandlas i detaljplanen (se avsnitt 11.4.5). Byggherren är i första hand betjänt av att detaljplanen klargör tillåten användning och tillåten omfattning av byggandet. Därigenom får byggherren projekteringstrygghet inför fortsatt arbete med detalj- utformning av byggnaderna. I den efterföljande bygglovsprövningen kan kommunen och byggherren sedan hantera detaljer vad gäller t.ex. byggnaders utseende. I många situationer har byggherren behov av förutsägbara prin- ciper för byggnaders arkitektoniska gestaltning redan i detaljplane- skedet, dvs. förutsägbarhet om bygglovsprövningen. Men detta kräver inte att byggnaders utseende läggs fast i rättsligen bindande plan- bestämmelser.