sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Eftersom kommunen har plan- monopol innebär det att kommunernas agerande blir avgörande för att mer byggbar mark ska komma ut på marknaden. Planprocessen har varit föremål för många utredningar som resulterat i för- ändringar av PBL. Fokus i detta avsnitt ligger på att identifiera 14 , (2013:10), Konkurrensen i – så kan det byggas mer och billigare. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark problem som kan kopplas till kommunernas tillämpning av PBL, inte på att föreslå reformer. Vid kontakter med marknadens aktörer har framkommit tre tydliga problem som kan kopplas till kommunernas planarbete, vilka delvis hänger ihop och kan påverka konkurrenssituationen: plan- och byggprocesser och väntetider till stadsbyggnads- kontoren är långa detaljplaner görs mer detaljerade än vad som är nödvändigt enligt PBL Bedömning: Detaljerade och oflexibla detaljplaner bidrar till att förlänga planarbetet, öka osäkerheten och minska bostads- byggandet. Det väsentliga med en detaljplan är att juridiskt fastställa bygg- rätten för en viss markyta. Detaljplanen har från att ursprungligen vara en plan för markanvändningen och den framtida bebyggelsen övergått till att bli en tillståndsprövning för byggprojekt. Även detaljeringsgraden och omfattningen av krav i detaljplanen har ökat. Detaljplaner är enligt aktörerna ofta mer detaljerade än vad PBL kräver, vilket också uppmärksammats i tidigare utredningar. Den höga detaljgraden är också en orsak till att planprocessen tar än nödvändigt. Ju mer detaljerad en detaljplan är, desto fler frågor måste vara besvarade redan på ett tidigt skede, vilket tar tid. Detaljerade och oflexibla detaljplaner bidrar till att förlänga planarbetet och öka osäkerheten och minska byggherrarnas investeringsvilja. Detta gäller inte minst för mindre aktörer med mer begränsade resurser. Alltför detaljerade detaljplaner leder också till att byggherrarnas affärsrisk ökar då det är svårt för byggherren att ändra inriktning i projekten om marknads- situationen förändras eller sälja marken till en aktör med en annan affärsinriktning efter det att planerna antagits och vunnit laga kraft. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Det ska betonas att i vissa situationer är det dock nödvändigt med detaljerade bestämmelser för att det ska vara möjligt att garantera att planens syfte uppnås. Exempel på det kan vara när en befintlig miljö behöver skyddas. Flera aktörer menar att PBL i sig inte är ett problem utan att lagstiftingen i grunden är tillåtande. Problemet är inte bara att detaljplanerna i en kommun kan vara mycket detaljerade utan att tillämpningen av PBL varierar starkt mellan kommuner och även mellan projekt, vilket gör att förutsebarheten i planarbetet brister och bidrar till att fragmentera marknaden ytterligare. 9.6.2Långa plan- och byggprocesser och väntetider Bedömning: Plankapacitet begränsar tillgången på byggbar mark. Begränsningen kan minskas genom att kapacitetet tillförs plankontoren, genom att utnyttja extern plankapacitet eller genom minskad detaljeringsgrad och mer enhetliga krav. Det finns anledning att närmare analysera de kommunala avgifterna för planarbeten då de kan ge svaga incitament till effektivitet. Bostadsbyggandet i flera kommuner begränsas inte bara av bristande tillgång på byggbar mark utan även av planarbetet. Flera marknadsaktörer som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att kapaciteten på de kommunala plankontoren är en trång sektor. Personella resurser på plankontoren och ambitionsnivån avseende hur detaljerade planerna skall vara begränsar hur mycket byggbar mark som kan tillgängliggöras. Enligt flera byggherrar är det inte bara själva detaljplaneringen som tar , ungefär 18 månader i genomsnitt, utan det kan ta att komma med i stadsbyggnadskontorens produktionsplan och att bli tilldelad en planhandläggare. En begränsande faktor för kommunernas plankapacitet är till- gången på kvalificerad personal. Ett problem i detta sammanhang är att sådan personal också är mycket attraktiv i den privata sektorn och att personalomsättningen kan vara relativt hög. Att behålla plankapaciteten i tillväxtkommuner är viktigt för såväl konkurrens som bostadsbyggande. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Bristen på planhandläggare gör att ett företag som äger mark inte kan öka sitt bostadsbyggande då det inte finns resurser för att detaljplanera marken. Till detta kommer de juridiska prövningarna av antagna detaljplaner. Även om de senare i stort sett ligger utanför kommunernas kontroll kan kommunernas praktiska plan- arbete ha en påverkan på den juridiska prövningen av detaljplaner. I den mån kapaciteten för planläggning är en knapp resurs i en kommun så aktualiseras olika prioriteringsfrågor med bäring på konkurrensförhållandena. För företag på en marknad är förut- sägbara villkor och möjlighet till framförhållning avgörande för etableringsviljan och konkurrenskraften. Konsekvensen av en komplicerad, icke transparent och långdragen plan- och bygglovs- process blir att antalet påbörjade byggprojekt blir färre än det annars skulle ha varit. Konkurrenssituationen på byggmarknaden påverkas negativt om kommunernas handläggning av att plan- och bygglovsprocessen är komplicerad och tar lång tid.15 Ur ett kon- kurrensperspektiv är det därför av vikt att den totala hand- läggningstiden i samband med plan- och bygglovsärenden inte är för lång. Även om det finns indikationer på att planberedskapen har ökat i kommunerna så är det också tydligt att den kommunala plan- processen i många kommuner är en flaskhals vid bostadsbyggande. Ett problem är att kommunerna inte har tillräckligt med kapacitet men det finns också indikationer på att kommunernas planprocess brister för att den är funktionsorienterad snarare än flödes- orienterad vilket ger upphov till längre handläggningstider och köer än nödvändigt. Det förekommer exempelvis bristande integration mellan de olika processerna innefattande alltifrån markanvisning till detaljplanering och bygglov. Flera kommuner har dock börjat arbeta mer med flödesorientering, genom att tillämpa så kallad lean production.16 Plan- och bygglovsavgifterna har stigit snabbare än priserna på privata tjänster i ekonomin. Detta uppmärksammas bland annat av Dratos & (2015).17 I rapporten visas att tjänsteprisindex steg 15Konkurrensverket, 2013 Konkurrensen i – Så kan det byggas mer och billigare, & ., 2015, Detta är – Lösningen på effektivitetsparadoxen, Bygg. 17Dratos, A. & , H., Byggherrekostnadernas utveckling –2015, , KTH. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark –2015 medan plan- och bygg- lovsavgifterna, som ingår i byggherrekostnaden, mer än fyr- dubblades, . Plan- och bygglovs- avgifterna steg klart mer än de direkta byggkostnaderna. Kom- munala avgifter och markpriser stiger ungefär lika snabbt. Det kan finnas olika förklaringar till att de kommunala avgifterna i bygg- herrekostnaderna stiger. (2003) diskuterar att kostnaderna inom bostadsbyggandet kan tolkas i termer av en vinstdelnings- modell. Stigande priser på bostäder innebär ett större överskott att fördela och då kan det vara relativt lätt att höja taxor, särskilt som dessa taxor utgör en relativt liten del av den totala kostnaden för att uppföra ett hus.18 En fråga är om ökade avgifter speglar en ökad arbetsinsats och om en sådan arbetsinsats är motiverad. , Kalbro & (2013) beskriver att planer görs mer detaljerade och att planprocesserna tar lång tid.19 En förklaring till de stigande avgifterna skulle kunna vara svaga incitament till kostnads- effektivitet när taxorna är självkostnadsbaserade och betalas av byggherren. Det finns anledning att närmare analysera de snabbt stigande avgifterna i byggherrekostnaderna. När vi diskuterar de ökade plan- och bygglovsavgifterna och möjliga orsaker till dessa är det viktigt att komma ihåg att var både innehållet i det kommunala ansvaret för planarbetet och innehållet annorlunda än . Finansieringsmodellen var inte heller densamma. Det ska också understrykas att komplexiteten i planarbetet har ökat då allt fler intressen ska beaktas och vägas mot varandra. Det innebär att fler aktörer involveras och att fler målkonflikter ska hanteras. Flera byggherrar pekar på att planarbetet skulle kunna bli mer effektivt om stadsbyggnadskontoren i högre utsträckning inte- grerade byggherrarna i planarbetet eftersom de då får tillgång till byggherrens resurser i detaljplaneringen. Detta kan dock vara problematiskt och skapa asymmetrier mellan mindre och större företag som har olika resurser och kompetenser för att delta i eller bedriva ett planarbete. 18Lind H., 2003, Bostadsbyggandets hinderbana – en om utvecklingen – 2001. 19Paulsson, J., Kalbro, T. & , E. Offentlig reglering av byggprojekt – för detaljerat och för tidigt? Rapport 2013:7 från Fastigheter och byggande, KTH. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Ett förslag som framförts till utredningen är att det kan införas ett system med certifierade plankonsulter i syfte att öka samhällets totala kapacitet för produktion av byggbar mark. Ett sådant system bör innebära en rätt för en privat aktör att anlita en certifierad konsult givet att kommunen lämnat positivt planbesked. På så sätt tydliggörs kommunernas myndighetsroll, vilket sätter fokus på bedömning i planprocessen på samma sätt som för bygglov och bygginspektion. 9.6.3Från reaktiv till proaktiv planläggning Bedömning: Ett proaktivt planarbete där färdiga detaljplaner och byggrätter tas fram som kan bebyggas av såväl stora som mindre byggherrar kan bidra till att öka konkurrensen och bostadsbyggandet. Det finns tecken på att den kommunala planberedskapen har ökat då det finns mera färdigplanerad mark där man omgående skulle kunna söka bygglov. har några aktörer pekat på att tillgängliga byggrätter är missvisande då större planlagda områden som innehåller många byggrätter ofta byggs i etapper över och är inte tillgängliga för resten av marknaden. Många kommuner har vidtagit åtgärder för att öka effektiviteten i planprocessen bland annat genom att arbeta tydligare med långsiktig planering, så som i översiktsplan och fördjupade översiktsplaner. En tydligare över- siktsplan kan exempelvis spara tid i ställningstaganden i tidiga skeden. Några kommuner arbetar med ”lean”, flödesorintering och benchmarking med andra kommuner. Det sker en förbättrad samverkan mellan exploatörer, byggherre och förvaltningar inom kommunen samt en snabbare dialog med . Dialogen med allmänhet och sakägare har förbättrats för att säkerställa en hög kvalitet på planerna för att minska riskerna för överklaganden. har många byggherrar som utredningen har intervjuat framfört att planarbetet i många kommuner är alltför ”reaktivt” i bemärkelsen att det inte är kommunen som initierar planarbetet utan att planarbetet sätter igång först när det redan finns en byggherre med en konkret projektidé som är beredd att bekosta planarbetet. Detta innebär konkret att byggherren utses tidigt i Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark förhållande till planprocessen. Risken med ett reaktivt planarbete är att det är främst väletablerade och kapitalstarka aktörer som kan driva projekt medan mindre och nya aktörer inte har samma förutsättningar att initiera projekt och få igång detaljplanering av mark. Ett alternativt förfarande som är mer ”proaktivt” är att kom- munen först gör en detaljplan och sedan överlåter marken till byggherren i samband med – eller efter – planantagandet. I detta fall medverkar alltså inte byggherren vid utformningen av detalj- planen utan köper den kommunala marken i samband med att planen färdigställs. Även i detta fall ingås normalt ett avtal om plangenomförande i samband med marköverlåtelsen. Flera aktörer som utredningen har intervjuat menar att kon- kurrensen och bostadsbyggandet skulle kunna öka om kom- munerna anammade ett proaktivt planarbete genom att ta fram färdiga eller nästan färdiga detaljplaner och byggrätter som kan bebyggas av såväl stora som mindre byggherrar. Utgångspunkten är att fler byggherrar kan tänkas vara intresserade av markanvisningar om detaljplanen är fastställd vid markanvisning och därmed vissa risker undanröjda. Det är fortfarande mindre vanligt att kommuner tillämpar denna typ av sena markanvisningar. Det finns dock exempel på kommuner som arbetar proaktivt med att tillämpa sena markanvisningar som och kommun. Bedömning: Regeringen bör stödja utvecklingen mot en digital planprocess. kan ges i uppdrag att utfärda föreskrifter för planbestämmelser och planhandlingar och ges begrepps- ansvar för de avsnitt i PBL som omfattar detaljplaner. Planprocessen innebär många kontakter och ett omfattande informationsutbyte mellan olika aktörer. En digitalisering av planprocessen har diskuterats som en åtgärd som kan bidra till att skapa bättre förutsättningar för bostadsbyggandet. I en digital planprocess kan aktörerna utbyta information digitalt. Det innebär att myndigheter och kommuner måste tillhandahålla och ta emot digital information i enhetliga format och använda gemensamma Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark definitioner av denna. En digital planprocess kan leda till vinster för de inblandade. Genom e-tjänster skulle man lättare kunna få svar på vad man får lov att göra på sin tomtmark. En exploatör kan via en e-tjänst även få svar på var i kommunen det finns möjlighet att bygga. Kommuner skulle kunna analysera sina markinnehav och få en överblick över var det finns exploaterbar mark samt om för- hållanden i grannkommuner. Staten kan genom ett digitalt plan- arbete få överblick över hur mycket outnyttjad mark som finns för bostadsbyggande i landet. Det krävs stora arbetsinsatser för att manuellt sammanställa en mängd information från olika detalj- planer och andra dokument. måste dessa frågor besvaras genom att handläggarna på kommunerna manuellt söker svar i olika datasystem och dokument. Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att klarlägga om det fanns några åtgärder som kan bidra till att realisera vinsterna av en digital planprocess.20 Statskontoret föreslog att regeringen borde ta initiativ till en nationell strategi som stödjer en utveckling mot en digital planprocess och att skapa en nationell databas för detalj- planebestämmelser. En nationell databas kan främja kommunernas tillämpning av enhetliga definitioner och gränssnitt och underlätta övergången till en digital planprocess i mindre kommuner. Det har funnits och finns insatser för att främja och utveckla en ökad digitalisering på PBL-området. Vissa enskilda kommuner har bedrivit egna projekt. , Lantmäteriet och Kom- muner och Landsting har också bedrivit eller bedriver arbeten inom området. stödjer projekt i flera kommuner som syftar till att utvärdera hur kommunerna kan gå vidare med sin digitalisering inom PBL-området. Projektet ska ta fram underlag och rekommendationer för kommuner och som ett stöd och kunskapskälla för att utveckla ett digitalt arbetssätt. Utredningen anser att det finns vinster med en digitaliserad planprocess. För kommunerna skulle det innebära tidsbesparingar under detaljplanearbetet men även efter att planen vunnit laga kraft när planinformation kan återanvändas. I en digital planprocess kan kommunerna göra mer omfattande analyser med en mindre arbetsinsats. Bygglovsprocessen är en annan av de processer som 20 Statskontoret, 2014, Från analog till digital – Insatser för att främja en digital planprocess (2014:3). Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark skulle effektiviseras med hjälp av ett digitalt arbetssätt. Hand- läggningstiderna skulle reduceras och tillgång på information öka. Det är framför allt små och medelstora byggherrar som kan gynnas av en digital planprocess. En digital planprocess innebär att information kan sammanställas från hela landet med till exempel uppgifter om outnyttjade byggrätter samt vad som planerar att byggas och var. Det skulle skapa en nationell, regional och kom- munal överblick som saknas . Därigenom skapas en ökad transparens och förutsägbarhet och bättre möjligheter för mindre aktörer att konkurrera med de stora aktörerna. Genom att förverkliga en digital planprocess skulle den nu- varande problematiken kring allt för detaljerade och ogiltiga plan- bestämmelser kunna hanteras. Den nuvarande situationen skapar problem genom oförutsägbarhet och höga transaktionskostnader för företagen. En större enhetlighet och tydlighet i informationen i olika kommuner kan öka transparensen och minska transak- tionskostnaderna. På lång sikt kan det också bidra till att skapa bättre förutsättningar för konkurrens. För att säkerställa enhetlighet kan regeringen ge rätt att utfärda föreskrifter för planbestämmelser och planhandlingar Därigenom får ett begreppsansvar för de avsnitt i PBL som omfattar detaljplaner. Bedömning: Bostadsbyggande är underordnat andra sam- hällsintressen. Plan- och markanvisningsprocesserna skapar etableringshinder och styr inte mot värdeskapande genom en väl fungerande konkurrens. För att byggnader ska kunna upphandlas som kan byggas i hela landet krävs en högre grad av enhetlighet och transparens. Därigenom kan det skapas förutsättningar för skalfördelar och sänkta produktions¬kostnader. Förslag: Regeringen bör ta initiativ till en nationell strategi i syfte att möjliggöra att ”typgodkända” flerbostadshus kan byggas i hela landet. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark Bostadsförsörjningen är en central samhällsfråga. Dagens situation på bostadsmarknaderna ställer höga krav på en ökad nyproduktion av bostäder. Bostadsbyggande är emellertid underordnat andra samhällsintressen, och utgör inte ett så kallat riksintresse. Staten har ytterst inflytande över bostadsförsörjningens vikt i förhållande till andra samhällsintressen och mål. Till exempel avgör staten vad som är att betrakta som ett riksintresse.21 I planprocessen finns flera samhällsintressen som ska samordnas och skyddas. Det innebär att det kan uppstå målkonflikter som innebär avvägningar mellan olika intressen. Målkonflikter måste synliggöras och hanteras, till exempel vilka förutsättningar som ges för konkurrens genom plan- och markanvisningsprocesserna. Det har skett förändringar i PBL, men många aktörer vittnar fortfarande om problem vid tillämpningen av lagen, till exempel ökade miljö-, klimat- och tillgänglighetskrav. Det är flera aspekter som kommunerna ska väga mot varandra vid planarbetet och det involverar många delar av de kommunala förvaltningarna. Där- igenom ökar arbetsbördan, komplexiteten och trögheten i plane- rings¬processen. Detaljplaner har blivit allt mer detaljerade och kan innehålla tillämpningar och planbestämmelser som är unika för enskilda kommuner och planer. Plan- och markanvisnings- processen kan därför leda till etableringshinder. När förut- sättningarna mellan kommuner skiljer sig åt fragmenteras markna- derna vilket minskar förutsättningarna för att ta tillvara erfaren- heter och upprepningar av produktionen. Det gör att skalfördelar får svårt att realiseras och utvecklingen av industriellt byggande, byggprodukter och nya innovativa byggprocesser försvåras. Ett ökat bostadsbyggande och en förbättrad konkurrens kan uppnås genom produktivitetsförbättringar och genom fler aktörer. Det finns en potential för ökad produktivitetsutveckling och företag med mer industriella byggmetoder är viktiga. Ett mer industriellt byggande förutsätter en större enhetlighet så att byggnader kan uppföras på en större marknad än för att därigenom möjliggöra skalfördelar. Ett ökat bostadsbyggande för- 21 SOU 2014:59, Bostadsförsörjning och riksintressen – delbetänkande av Riksintresse- utredningen ansåg att det var olämpligt att göra bostadsförsörjningen till ett riksintresse. Utredningen ansåg att bostadsförsörjning är ett lokalt eller regionalt intresse, inte nationellt. Att ange bostadsförsörjning som riksintresse signalerar ett statligt ansvar och riskerar att göra ansvarsförhållandet otydligt och skulle bidra till att komplicera riksintressesystemet. Utveckling av konkurrensen – strategier och byggbar mark utsätter också att det finns produktionskapacitet. Nya aktörer såväl svenska som utländska kan öka konkurrensen även i andra byggled genom att ha egna värdekedjor eller nya sätt att organisera dessa. För att undvika fragmentering krävs en större enhetlighet mellan landets kommuner avseende plan- och markanvisnings- processerna. Om en högre grad av enhetlighet och transparens uppnås ges förutsättningar för att byggnader kan upphandlas och byggas i hela landet. En större enhetlighet kräver koordination och samordning mellan kommuner och myndigheter. För att möjliggöra en större enhetlighet mellan kommuner krävs vidare ett det sker en nationell samordning om vilka åtgärder som skulle kunna skapa förut- sättningar att bygga flerbostadshus som uppfyller kraven för ett slags nationellt ”typgodkännande”. Vi föreslår därför att regeringen tar initiativ för en nationell strategi som involverar kommunerna som syftar till att säkerställa enhetliga kommunala krav som gör det möjligt att bygga ”typgodkända” flerbostadshus i hela landet. Det är viktigt att därvid beakta synpunkter och erfarenheter från byggherrar, arkitekter och byggindustrin. Genom en nationell strategi kan det skapas förutsättningar att bygga kostnadseffektiva hus för det stora behov som finns och i lägen där det annars inte är lönsamt. Därigenom skapas förutsättningar för nya innovativa lösningar och volymer som kan vara attraktiva för såväl större som mindre aktörer inom bostadsbyggandet. Det finns såväl nationella som internationella aktörer som utgör en potentiellt större marknad. Bostadsbyggande är förknippat med höga investeringskostnader och binder kapital innan investeringen börjar ge avkastning, vilket accentueras av att plan- och byggprocessen ofta tar . Oavsett om en byggherre anlitar ett byggföretag eller bygger i egen regi krävs mycket kapital eftersom det är stora utgifter innan inkomsterna kommer (vid försäljning eller uthyrning). Finansieringsmöjligheter kommer att ha betydelse för etable- ringsmöjligheterna och därmed konkurrensen. Stora företag med en god ekonomi klarar en större andel egenfinansiering och har oftast en högre kreditvärdighet än mindre företag som ofta är mer beroende av externa finansiärer. Enligt direktiven ska utredningen undersöka i vilken utsträck- ning finansiella restriktioner är ett hinder för bostadsbyggande och varför de statliga kreditgarantierna inte utnyttjas i större omfatt- ning. Utredningen ska vid behov lämna förslag som kan underlätta tillgången till krediter för mindre och medelstora företag. I detta kapitel undersöker vi dessa frågor närmare. Kapitlet inleds med en bakgrund om bostadsfinansierings- systemet, därefter diskuterar vi finansieringsbehov och finansi- eringsförutsättningar samt utbudet av krediter för bostads- finansiering. Avslutningsvis analyseras de statliga kreditgarantierna som administreras av . Bostadsbyggandets finansiella förutsättningar har genomgått stora förändringar . I en beskrivs hur finansieringsförutsättningarna drev fram en kraftig ökning av bostadsbyggandet. Det krävdes litet eller inget eget kapital, staten tog ränterisken genom räntebidrags- systemet och det skedde ingen egentlig kreditprövning av låntagare och fastigheter.1 byggdes 400 000 lägenheter, det största bostadsbyggandet sedan miljonprogrammet. Hyreshus- byggandet tredubblades från 12 1985 till 36 1991, egnahemsbyggandet var oförändrat. Ökningen av bostads- byggandet var koncentrerad till kommuner utanför storstadsregioner. Den största ökningen skedde i kom- muner med mindre än 30 000 invånare, där det byggdes lika mycket som i storstadsområdena. I ökade bostads- byggandet praktiskt taget inte alls trots gynnsamma finansiella förutsättningar, vilket lade grunden till den brist på bostäder som vi har . I storstadsområden prioriterades istället byggandet av kommersiella lokaler.