sou · H3B360 · 2015-06-10 00:00:00 — presenterade förslag om hur stat och kommuner skulle kunna tillgodogöra sig värdeökning för fastigheter i betänkandet Indragning av oförtjänt jordvärdestegring.13 I betänkandet beskrevs oförtjänt värdeökning som ”värdestegring som uppkom utan att fastighetsägaren genom insats av vare sig kapital eller arbete själv framkallat eller ens bidragit till värdestegringen.”14 På 1960- talet fick i uppdrag att utreda åtgärder för att 14Ibid s. 29. förhindra oförtjänta värdestegringsvinster. Kommittén lämnade bland annat ett förslag om värdestegringshypotek. I avsnitt 2.4.2 beskriver vi några verktyg som finns i för att återföra värdeökningar till samhället. Det har framförts två tolkningar för att bedöma vad ska anses vara ”oförtjänt” värdestegring. Enligt den första tolkningen anses fastighetsägarens värdeökning oförtjänt, om den har uppstått av andra orsaker än fastighetsägarens egna investeringar eller insatser. Enligt den andra tolkningen anses fastighetsägarens värdeökning oförtjänt, om den har uppstått av offentliga investeringar. Skillnaden mellan de båda tolkningarna är vem som bör ”ha rätt till” värdeökning som varken har orsakats av fastighetsägaren eller offentliga investeringar. Enligt den första tolkningen bör sådan värdeökning tillfalla det offentliga. Enligt den andra tolkningen bör sådan värdeökning tillfalla fastighetsägaren. Gemensamt för de båda tolkningarna är att värdeökning på grund av offentliga investeringar bör tillfalla det offentliga. Detta synsätt är grunden för dagens regler om avgifter för vissa offentliga investeringar, exempelvis kommunala gator och va-anläggningar. Enligt gällande ordning får fastighetsägare tillgodogöra sig värdeökning på grund av egna investeringar, delar av värdeökningen på grund av offentliga investeringar och stora delar av värdeökning som varken har uppstått till följd fastighetsägarens eller samhällets investeringar. Frågan om vem som ska betala för transportinfrastruktur är aktuell, inte bara i utan även internationellt.15 I avsnitt 2.4.1 redogör vi för internationella exempel. Begreppet värdeåterföring kommer från engelskans ”value capture” och betecknar det offentligas möjligheter att återföra delar av de fastighets- och exploateringsrelaterade ekonomiska värden som genererats av en offentlig investering i transportinfrastruktur.16 Inter- 15Kalbro och (2015) s. 163-164 samt Kalbro (2009), s. 14–16. (2013) Möjligheter till fastighets- och exploateringsrelaterad värdeåterföring i transportinfrastrukturprojekt – en jämförelse av svenska förhållanden med och , nationell litteratur om value capture handlar ofta om värdeåterföring i syfte att finansiera infrastruktur.17 Att återföra värdeökning för fastigheter och att använda värdeökningen för att delfinansiera transportinfrastruktur förekommer i många länder. Respektive lands system för värdeåterföring är utformat utifrån lokala förutsättningar och är ofta en blandning av permanenta och tillfälliga skatter och avgifter. Hur det är utformat beror på skillnader i vem som har planinstitutet, hur infrastruktur finansieras och hur skattesystemet ser ut. Flera olika motiv för värdeåterföring kan skönjas. Att utöka investeringsvolymen för att kunna realisera angelägen transportinfrastruktur är återkommande, liksom att skapa en hållbar stadsbyggnad där tillgängliga lägen utnyttjas till täta miljöer. Ett annat motiv som förekommer är att dämpa priser på ej planlagda fastigheter som trissas upp genom spekulation, liksom en rättviseaspekt där den som får nytta att skattefinansierade investeringar skäligen ska delta i samhällsbygget. Nedan redogörs kort för några internationella erfarenheter. I 12 kap. i den finska Markanvändnings- och bygglagen finns ett system för värdeåterföring som i första hand bygger på avtal och i andra hand på myndighetsbeslut. Där anges att de markägare inom ett detaljplaneområde som har avsevärd nytta av detaljplanen är skyldiga att delta i kommunens kostnader för samhällsbyggande. Utgångspunkten är att kommunen och markägaren ska komma överens om genomförandet av detaljplaner i så kallade markanvändningsavtal. Om någon överenskommelse inte nås kan kommunen besluta om en utvecklingskostnadsersättning. 17 Huxley, (2009) - Making urban development pay its way. om utvecklingskostandsersättning är att trygga likabehandling mellan fastighetsägarna18. Utvecklingskostandsersättningen ska beräknas enligt den värdestegring på en tomt enligt detaljplanen som har uppstått på grund av byggrätt, utökad byggrätt eller ändrade användningsmöjligheter. Från dessa regler undantas fall där byggrätten endast avser bostäder som inte omfattar mer än våningsyta. Detta motiveras i förarbetena till bestämmelserna med att någon avsevärd värdepåverkan knappast kan komma ifråga för enskilda små byggrätter.19 Högst av den värdestegring som detaljplanen medför en tomt kan tas ut av kommunen. Kommunfullmäktige kan också bestämma att ett lägre maximibelopp ska tillämpas i fråga om utvecklingskostnadsersättningen generellt i kommunen eller på ett specifikt område som ska planläggas. Värdestegringen fastställs genom en jämförelse av markens värde vid inledande av planarbetet och dess värde enligt godkänd plan20. Kommunen ska fatta beslut om fastställande av utvecklingskostnadsersättningen efter det att detaljplanen har godkänts. Kommunen ska debitera ersättningen när fastigheten kan bebyggas med lagakraftvunnet bygglov enligt detaljplanen. Kommunens beslut om debitering av utvecklingskostnadsersättningen kan överklagas av fastighetsägaren.21 Utvecklingskostandsersättning har endast tillämpats i . Det är således överenskommelser genom markanvändningsavtal som reglerar markägares skyldighet att delta i kostnaderna för samhällsbyggandet. Skälen för detta är att kommunerna anser att utvecklingskostnadsersättning är byråkratiskt och tungt samt att ersättningen kommer in för sent.22 (metron), som även är utbyggd till grannkommunen Esbo, har delfinansierats genom medfinansiering och därefter överenskommelser genom markanvändningsavtal mellan kommun och fastighetsägare. 18RP 167/202 rd. 19Ibid s. 20. 20Ibid s. 23. 2125 kap. 189 b § markanvändning- och bygglagen. 22E-postkonversation med , . betalningsvilja för närhet till metrons stationer har i en studie noterats vara tydligast inom från stationen.23 Erfarenheterna från visar att kommuner och fastighetsägare oftast kommer överens genom markanvändningsavtal, utan att reglerna om utvecklingskostnadsersättning behöver tillämpas. I har trängselproblematik i kombination med höga fastighetsvärden lett till flera värdeåterföringstekniker. Crossrail är en tågtunnel med tio stationer under centrala . gjordes en beräkning Crossrails påverkan på fastighetsvärden. Beräkningen visade att kring stationerna uppstår en värdeökning om och 2021.24 Kostnaden för Crossrail har beräknats till 14,8 miljarder brittiska pund.25 Crossrail har finansierats till med bidrag från lokala aktörer, genom olika avgiftskonstruktioner.26 Ett exempel på detta är Business Rate Supplement, BRS, som är ett tidsbegränsat tillägg till den fastighetsskatt som betalas av kommersiella fastighetsägare och öronmärks till Crossrail. En annan del av finansieringen är Community infrastructure , CIL, som ger lokala myndigheter rätt att ta ut en extra exploateringsavgift som öronmärks till transportinfrastruktur. En annan del av finansieringen av Crossrail är genom offentlig privat samverkan (OPS). Group, som består av tre företag, bidrar med till den nya Crossrailstationen i . Group kommer också utforma och bygga den nya stationen.27 232014-05-07, , forskare, Kaupunkitutkimus TA. 24GVA (2012) Crossrail – Property Impact Study. 25http:///about-us/funding 27http:///about-us/funding I finns det olika verktyg för värdeåterföring i olika delstater. Två förekommande verktyg är Tax Increment Financing (TIF) och Local improvement district (). Båda är knutna till fastighetsskatten och berör såväl ny som befintlig bebyggelse. Genom TIF används värdeökning för fastigheter för att finansiera infrastrukturprojekt. Delstaterna har olika regler för TIF. I Delstaten möjliggör TIF Act för städer och regioner att definiera ett specifikt område som ”increment area” (ungefär tillväxtområde) och genom fastighetsskatt använda delar av värdeökningar för fastigheter för att finansiera en infrastrukturinvestering.28 Det andra verktyget, , möjliggör för fastighetsägare att delta i finansiering av transportinfrastruktur om en investering skapar stora fastighetsvärden. Detta kan ske genom att ett (Local improvement district) skapas. För att skapa ett krävs samtycke av lokala myndigheter och minst hälften av de berörda fastighetsägarna samt att en initial nyttoanalys måste visa att värdeökningarna kommer att vara större än kostnaderna. I har använts för att bygga en spårväg, South Union Streetcar. Initiativet kom från en fastighetsägare med stort fastighetsinnehav längs den aktuella spårvägslinjen. Nyttoanalysen som föregick investeringen visade på att spårvägsutbyggnaden skulle leda till en värdeökning för fastigheterna i influensområdet om . Kostnaden hade beräknats till . Spårvägen finansierades till drygt hälften av fastighetsägarmedel genom . Värdeåterföring i är inte sällan sammankopplad med inriktningen att bygga stadsmiljöer i kollektivtrafiknära lägen.30 Det är även konstaterat att effekten av värdeåterföring ökar med en tät stadsbyggnad.31 28Washington State Dept. of Revenue (2011) Tax increment financing type programs in WA. 29City of (2006) Final Special Benefit Study for , s. 2. 30Se till exempel development (2008) Capturing the Value of Transit i en rapport till , , Gihring, . (2001) Applying value capture in the Region. Gihring, ., . (2011) Through Value Capture. (2012) Land Value Capture in Policy and Practice. Staden på har framgångsrikt använt Community Amenity Contributions (CAC) för att täcka sina tillväxtkostnader. Det finns ingen reglering av CAC utan aviserar i ett inriktningsdokument att de förväntar sig av alla som äger fastigheter, som får nya eller ändrade byggrätter, ska betala en viss summa per kvadratmeter bruttototalarea. Inriktningsdokumentet visar också med en karta vilka delar av staden som berörs.32 Erfarenheten i är att systemet är framgångsrikt där fastighetspriserna är höga. I dessa fall har staden kunnat täcka sina kommunala investeringskostnader. Systemet används dock inte för regionala investeringar. Den regionala trafikmyndigheten planerar att använda ett liknande system för att bekosta regionala investeringar, detta är dock inte ännu i bruk. I grannkommun, , har en överenskommelse gjorts mellan kommunen och Translink. Överenskommelsen innebär att utbyggnaden av en station), Capstan , för en lokal spårväg på pelare (sky train) inte ska ske förrän kommunen fått kostnadstäckning från berörda fastighetsägare. Incitamenten för fastighetsägarna att bidra till finansieringen av stationen är att de får utökade byggrätter på grund av den ökade tillgängligheten. Stationen ska därmed betalas genom återföring av värdeökning för berörda fastigheter och en mer tät stadsstruktur kring stationen ska skapas.33 Vi har träffat företrädare för så väl stad, stad som Translink. De har alla uppgett att deras motiv för att arbeta med värdeåterföring är behovet av att öka de offentliga medlen för ett snabbare och bättre samhällsbyggande.34 32City of (2014) Community Amenity Contributions – through rezonings. 33Mark, (2014) Density Bonusing: Using it to Build Capstan . of , Planning West, vol 56, Number 2, Spring 2014, s. 7–9. 342014-06-12 , Ms. , Deputy Director of Planning, City- and Regional Planning. , Director of Transportation, , Mr. , Director of , , housing. Translink, , President and General of (), , Assistant , Development Manager. , , senior planner, , manager transportation planning. Under det övergripande begreppet ”Betterment Levies” (ungefär förbättringsavgift) kan flera länders verktyg för värdeåterföring rymmas. I en rapport från hävdas att de flesta länder i världen har använt någon form av förbättringsavgift, ofta i spannet 30–av värdeökningen. Svårigheterna med värdeåterföring kan sammanfattas med att värdeökningen inte är lätt att fastställa. Ett exempel på detta är i som erfarit värderingssvårigheter, administrativa kostnader och stor andel rättsprocesser på grund av överklagade beslut. ersatte systemet med exploateringsrelaterade avgifter med en mer generell infrastrukturavgift som är löst relaterad till fastighetsvärdens ökning i hela staden som en effekt av ett paket av infrastrukturförbättringar.35 Motiven för att använda värdeåterföring är utöver att kunna göra transportinfrastrukturinvesteringar, att återföra oförtjänta fastighetsvärden, att dämpa spekulationspriser på fastighetsmarknaden samt som ett fördelningspolitiskt verktyg.36 I sker återföring av värdeökningar för fastigheter genom skatter och avgifter, avtal, försäljning eller upplåtelse av offentligt ägda fastigheter, inlösen av mark, myndighetsbeslut eller expropriation. Värdeökningarna kan ha orsakats av en rad olika faktorer och alltså inte endast av transportinfrastruktur. De uttalade syftena bakom regelverken för de ovan angivna verktygen är olika. Gemensamt för dem är att de i praktiken medför värdeåterföring. Det finns verktyg som har i syfte att återföra värden som har uppstått på grund av investeringar i transportinfrastruktur. När det gäller kommunala gator och vägar i eller i anslutning till detaljplan kan värdeåterföring ske genom gatukostnadsavgifter eller genom överenskommelse i exploateringsavtal. När det gäller statliga vägar och järnvägar samt regionala kollektivtrafikanläggningar (stationer, hållplatser, väg, (2008) Unlocking Land Values to Finance . Trends and Policy options, no 7. 6–7. 36Acosta Restrepo, . (2009) Instrumentos de Financiación del Desarrollo en : Reflexiones sobre las lecciones aprendidas del uso de la Contribución por Valorización para el proceso de Implementación de la Participación en Plusvalías s. 13. gatu- och spåranläggningar m.m.)kan värdeåterföring ske genom värdestegringsexpropriation eller genom ett avtal som alternativ till sådan expropriation. Det finns tre statliga skatter och en skatt (den senare benämnd fastighetsavgift) som fungerar som verktyg för värdeåterföring. Genom statlig och fastighetsskatt, realisationsvinstskatt och uttag av stämpelskatt tar stat och kommuner in delar av värdeökningar som har uppstått för fastigheter. Avgiftspliktiga fastigheter med bostäder som är färdigbyggda omfattas av fastighetsskatt. Nybyggda bostadshus är befriade från fastighetsskatt. Fastigheter som inte innehåller färdigbyggda bostäder omfattas av statlig fastighetsskatt. Den statliga och kommunala fastighetsskatten tas ut baserat på taxeringsvärden. Taxeringsvärdet uppgår till av marknadsvärdet. Den kommunala fastighetsskatten blir dock aldrig högre än ett bestämt fast maxbelopp. Beroende på typ av fastighet varierade detta belopp mellan och . Beroende på typ av fastighet varierar den statliga fastighetsskatten mellan och av taxeringsvärdet.37 Eftersom uttagen är indirekta relateras de inte direkt till den värdeökning som investeringar i transportinfrastruktur bidragit med, men denna värdeökning ingår indirekt i skatteunderlaget. Statlig och fastighetsskatt innebär kontinuerliga värdeåterföringar, medan realisationsvinstskatt och stämpelskatt innebär engångsuttag.38 Kommuner ska som huvudregel vara huvudman för allmänna platser i detaljplan, det vill säga gator, vägar, parker, torg eller andra områden som enligt en detaljplan är avsedda för gemensamt behov. 37Lag (2007:1398) om fastighetsavgift och lag (1984:1052) om statlig fastighetsskatt samt , Fastighetsskatt och fastighetsavgift – Deklarationen och framåt. 38Jacob Witzell, (2013) s. 30–31. Gatukostnadsavgift ska täcka kommuners kostnader när den är huvudman för allmänna platser.39 En kommun får nämligen besluta att de som äger fastigheter inom en detaljplan ska betala kommunens kostnader för att anlägga eller förbättra gator eller andra allmänna platser samt för att tillgodose ett områdes behov av allmänna platser och anordningar. Detta gäller både för befintligt bestånd och för sådana fastigheter som står i begrepp att exploateras. Kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt, vilket innebär utifrån den nytta fastigheterna har av åtgärderna. I kostnadsunderlaget får endast räknas in kostnader för gator som fordras för områdets egen funktion. Större trafikleder, primär- och sekundärleder får inte medräknas. Gatukostnadsavgift kan alltså inte användas för större vägar och järnvägar, som staten finansierar. Däremot får, förutom kostnader för det lokala gatunätet i området, kostnader för matarleder (vägar utan direkt angöring till enskilda fastigheter) inom detta tas med i kostnadsunderlaget. En gata som i och för sig fungerar som matarled inom det aktuella bebyggelseområdet kan ofta ha en vidare funktion. Den kan exempelvis tjäna som matarled även till bebyggelse utanför området. Om en led i ett sådant fall är mera kostsam än som är motiverat med hänsyn till områdets eget behov, ska en avvägning göras av hur stor del av kostnaden för matarleden som bör räknas in i kostnadsunderlaget.40 Eftersom uttagen är direkta relateras de direkt till den värdeökning som investeringarna i transportinfrastrukturen bidragit med. Enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar sig av möjligheten att fatta beslut om gatukostnadsersättning. I stället förekommer det att kommuner söker få ersättning genom exploateringsavtal i samband med att detaljplaner antas. Skälen är att det administrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som betungande och att regelsystemet inte har vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer.41 Som framgår nedan under rubriken ”Exploateringsavtal” kan fastighetsägares kostnadsansvar för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser i stället bestämmas genom exploateringsavtal. 396 kap. 24–27 §§ PBL. 1980/81:165 s. 26. 41SOU 2012:91 s. 103. Allmänna vatten- och avloppsanläggningar Avgifter för kommunala va-anläggningar får tas ut via en taxa som består av två delar; anläggningsavgift och brukningsavgift. Anläggningsavgiften får inte överstiga kostnaderna för att bygga anläggningen medan de årliga brukningsavgifterna ska täcka anläggningens drifts- och underhållskostnader. Avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist.42 Detta innebär att avgiftsfördelningen ska ske efter den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av anläggningen.43 Avgifternas belopp och hur avgifterna ska beräknas skall framgå av en taxa. Eftersom uttagen är direkta relateras de direkt till den värdeökning som investeringarna i va-anläggningar bidragit med. Som framgår nedan under rubriken ”Exploateringsavtal” får fastighetsägares kostnadsansvar för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser i stället bestämmas genom exploateringsavtal. Vid sådana fall kommer avgifterna att bestämmas genom förhandling och inte genom en taxa. I samband med att detaljplaner genomförs kan exploateringsavtal upprättas för genomförandet av detaljplaner. Genom exploateringsavtal kan kommuner komma överens med byggherrar eller fastighetsägare om att dessa ska åta sig att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder för att en detaljplan ska kunna genomföras. Som vi har angett ovan kan exploateringsavtalen användas för att bestämma fastighetsägares kostnadsansvar för gator, vägar, vatten och avlopp. I sådana fall tillämpas inte reglerna om gatukostnads- och va-avgifter. Genom exploateringsavtal kan värdeökningar som kommunala åtgärder för detaljplanen medför för fastigheter återföras till kommuner. I avsnitt 2.5 nedan redogör vi närmare för reglerna om exploateringsavtal. 42Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster. 2005/06:78 s. 84. Figuren överst (A) visar schematiskt en detaljplan som ansluter till en befintlig väg. Med de verktyg som finns kan kostnaden för gatan inom detaljplan, anslutningen till befintlig väg utanför detaljplan samt övriga nödvändiga tekniska anläggningar delas mellan fastighetsägare och kommun genom förhandling inom ramen för exploateringsavtal. Figuren nedan (B) visar att samma område kan få utökade byggrätter om en kapacitetsstark transportinfrastrukturanläggning (illustrerad med en spåranläggning och station) byggs i områdets närhet. Den offentliga investeringen medför ökad tillgänglighet och möjliggör ökad byggrätt. Den offentliga investeringen skapar med andra ord ett stort realiserbart mervärde för fastighetsägaren, som inte på något adekvat sätt kan återföras till samhället med dagens regler. Då kommuner säljer eller upplåter fastigheter kan kommuner tillgodogöra sig värdeökningar som har uppstått till följd av offentliga åtgärder. Med markanvisning menas en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett kommunalt ägt markområde för bebyggande.44 infördes regler om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Det övergripande syftet med lagen är att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. Lagen innebär att en kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar om kommunen genomför sådana. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.45 Kommunen måste i riktlinjerna tydliggöra på vilket sätt som kommunen avser säkerställa att fastigheter inte försäljs under marknadspriset, mot bakgrund av de regler som finns i kommunallagen och EU:s statsstödsregler.46 Eftersom köpeskillingen för fastigheter som säljs genom markanvisning ska motsvara marknadsvärdet, återförs på så vis de värden som offentliga investeringar har bidragit med. Frivilliga bidrag från privata aktörer för transportinfrastruktur Våra erfarenheter från 2013-års Stockholmsförhandling är att fastighetsägare kan ha intresse av att ekonomiskt bidra till offentliga investeringar i transportinfrastruktur, eftersom transportinfrastrukturen medför värdeökning för fastigheter. Det finns emellertid ingen självklar avtalsform för dessa bidrag vilket leder till en flora av avtal utan tydlighet i ömsesidiga åtaganden. 441 § lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. 452 § lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. 2013/14:126 s. 287. hetsägare att medfinansiera transportinfrastruktur så att den kommer till stånd synes ändå vara tillräckligt stora för att frivilliga bidrag utan garanterad motprestation ändå sker. Några exempel är bolagen och fastighetsägarna Locum, , och Akademiska Hus, som har bidragit med , , respektive till kommun, för kommunens medfinansiering av kostnader för att bygga ut tunnelbanan i län47. Kostnaden för den utbyggda tunnelbanan som avses här har beräknats till . stad har i avtal med , Staten genom Stockholmsförhandling och bundit sig till att medfinansiera tunnelbaneutbyggnaden med 600 miljoner kronor.48 I en principöverenskommelse skriver parterna bland annat att ”Utbyggnad av tunnelbana och annan typ av infrastruktur bidrar till att höja markvärdena för fastighetsägare som äger fastigheter i anslutning till utbyggnaden. Det är därför skäligt att fastighetsägare, som kan tillgodogöra sig markvärdesökningar till följd av utbyggnaden, är med och bidrar till finansieringen.”49 47Solna kommuns hemsida, hus-bidrar-till-nya-gula-t-banelinjen-23-av-finansieringen-klar/, besökt . (2013) Utbyggd tunnelbana för fler bostäder Delrapport.