sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — ”Benchmarking är en form av systematisk jämförelse och en metod för att genom jämförelser av normerade nyckeltal och informations- och erfarenhetsutbyte med andra organisationer utveckla den egna organisationen. Benchmarking kan beskrivas som en kontinuerlig analys av en organisations strategier, funktioner, arbetssätt, prestationer eller service som bygger på jämförelser med andra organisationer, inom en organisation eller mot någon form av standard (riktmärke) med syfte att förändra och utveckla organisationens prestationsförmåga.” Syftet med benchmarking är att möjliggöra kontinuerliga förbättringar och organisatoriskt lärande genom strukturerade och systematiska jämförelser.2 Metoden har sitt ursprung inom tillverkningsindustrin, men har med tiden kommit att bli ett mer generellt verktyg för beslutsfattare att styra en organisation mot uppsatta mål och förväntade resultat. har metoden också blivit vanligt förekommande inom en rad områden inom offentlig sektor.3 Enkelt sammanfattat handlar benchmarking om att genom systematiska jämförelser jämföra med den eller de organisationer som 2Riksrevisionsverket (1996), Benchmarking – att effektivisera genom jämförelser. 3Karlöf, B. (2009), Benchmarking – Med lärande för att utveckla företag, organisationer och människor, Liber. Vad är systematiska jämförelser? är ledande inom det område som en organisation vill förändra till det bättre. Jämförelsen behöver dock inte vara riktad mot den eller de organisationer som betraktas som bäst eller mest effektiva inom ett område utan det är också vanligt att jämförelsen sker gentemot någon form av standard eller ett på förhand uppställt mål – ett riktmärke. Det är dock viktigt att understryka att arbetssättet och jämförelserna inte bara tar sikte på slutprestationerna utan att de också till lika stor del fokuserar på en organisations arbetssätt och processer.4 Benchmarking kan alltså beskrivas som en process där en organisation löpande mäter sin verksamhet för att sedan jämföra sig med en eller flera andra organisationer för att identifiera och förstå samt lära sig hur den kan förbättra och utveckla sig. Metoden bygger därmed på ett ömsesidigt utbyte av information och erfarenheter mellan två eller flera organisationer. Genom att kartlägga sin egen verksamhet och jämföra sig med någon annan får en organisation kunskap om den egna verksamheten och dess funktionssätt som den annars inte hade fått.5 Benchmarking är alltså en metod för att på ett strukturerat och systematiskt sätt studera hur andra arbetar och fånga in de tillvägagångssätt som antas kunna utveckla och förbättra den egna verksamheten. Det är dock viktigt att understryka att benchmarking inte bör handla om att rakt av kopiera andra organisationers arbetssätt eller processer utan att det snarare bör handla om att utveckla ett kritiskt förhållningssätt, konstruktivt ifrågasättande och kontinuerligt lärande runt den egna organisationens sätt att fungera och organisera sin verksamhet.6 Ett kontinuerligt lärande förutsätter därmed en gedigen kunskap om och förståelse för den egna verksamheten och den verksamhet man jämför sig med. Benchmarking kan därmed beskrivas som en fortlöpande process som bedrivs i flera steg. Dessa steg är: 1.Val av område där det finns behov av utveckling eller förbättring. 2.Kartläggning av området. 4Helgason, S. (1997), International benchmarking– Experiences from countries, Organization for Economic Co-Operation and Development, . 5Riksrevisionsverket (1996), Benchmarking – att effektivisera genom jämförelser. 6Camp, R. (2006), Benchmarking. The search for industry best practices that lead to superior performance, Productivity Press. Vad är systematiska jämförelser? 3.Framtagning av nyckeltal och kvalitativa beskrivningar inom området. 4.Identifiering av en eller flera organisationer som kan fungera som riktmärken, goda exempel, förebilder eller lärpartners. 5.Utbyte av information och jämförelser mellan de inblandade organisationerna. 6.Analys av skillnader i arbetssätt, processer och prestationer för att skapa förståelse för orsakssamband etc. 7.Lärande och förändring av arbetssätt med utgångspunkt i analysen.7 Att organisationer försöker utveckla och förbättra sig genom att jämföra sig med och lära av varandra är varken ett nytt eller särskilt ovanligt fenomen. Vad som skiljer benchmarking från andra former av utvecklingsarbeten baserade på någon form av jämförelser är just systematiken där jämförelserna bygger på strukturerad information bestående av såväl kvantitativ information som mer kvalitativa beskrivningar. Som en följd av att jämförelserna tar sin utgångspunkt i olika former av nyckeltal har metoden blivit förknippad med förenklad analys av onormerade nyckeltal och mätningar för mätningarnas egen skull. Den har även kritiserats för att inte främja lärande utan imitation. Forskning visar dock att den som vill lära sig av hur någon annan egentligen gör måste ha möjlighet att gå på djupet och försöka förstå den kontext inom vilken den organisation verkar som man vill jämföra sig med. Den som vill lära sig måste också försöka förstå hur den praktik man vill efterlikna ska inordnas i den egna verksamheten. Att lära av andras erfarenheter behöver därmed alltid vara en aktiv och skapande process.8 Benchmarking kan vara svårt att tillämpa inom staten eftersom de statliga myndigheterna inte sällan skiljer sig mycket åt när det gäller uppdrag och förutsättningar. Myndigheternas unikhet skulle kunna försvåra utveckling och effektivisering med hjälp av systematiska jämförelser eller benchmarking. Det finns dock inget krav 7Riksrevisionsverket (1996), Benchmarking– att effektivisera genom jämförelser. Vad är systematiska jämförelser? på att man jämför sig med den organisation man är mest lik. Även i verksamheter som kan sägas vara unika är det möjligt att identifiera inslag eller delar som faktiskt är jämförbara med sådant som görs i andra organisationer. Gränsen för vilka organisationer en statlig myndighet kan jämföra sig med stannar därmed inte vid andra statliga myndigheter utan det bör även vara möjligt att göra jämförelser med organisationer utanför staten. Inom offentlig sektor har systematiska jämförelser och benchmarking introducerats på främst två olika sätt9: –Genom en uppifrån och ner-process där ett departement eller en central myndighet ålagt ett antal myndigheter eller verksamheter att jämföra sig med varandra. Denna typ av benchmarking har främst använts för att minska behovet av kontroll och uppföljning genom att skapa processer som antas leda till ett ökat förändringstryck i myndigheterna. –Genom en nerifrån och upp-process där individuella organisationer tagit initiativ till att lära sig av varandra genom systematiska jämförelser. De två sätten har såväl försom nackdelar. En fördel med en uppifrån och ner-process är att den får en större spridning inom förvaltningen. Detta kan i sin tur ge fler erfarenheter för det fortsatta utvecklingsarbetet. En sådan process gör det också möjligt att samla gemensamma resurser för utveckling av metoder, processer och olika former av mått för de systematiska jämförelserna. Nackdelarna med en sådan process är att det finns en risk för att förståelsen för och kunskapen om de berörda organisationerna är bristfällig vilket kan leda till stora förenklingar och att man bara jämför sådant som går att jämföra mellan samtliga inblandade organisationer. En annan nackdel är att en uppifrån och nerprocess sannolikt genererar ett motstånd inom de berörda organisationerna. Fördelarna med en process som har sin början i enskilda organisationer och deras egna behov och förutsättningar är att det genererar ett större engagemang och delaktighet samt att man garanterar att detaljerad kunskap om och förståelse för 9 , S. (1997), International benchmarking– Experiences from countries, Organization for Economic Co-Operation and Development, . Vad är systematiska jämförelser? organisationen och verksamheten som ligger till grund för val av processer och jämförelseobjekt såväl som för val av nyckeltal och lärpartners.10 Benchlearning är en vidareutveckling av benchmarkingbegreppet som tillkommit för att understryka betydelsen av att skapa kontinuerliga lärprocesser inom en organisation med utgångspunkt i systematiska jämförelser med andra organisationer. Syftet med benchlearning är att utveckla kompetens och skapa medvetenhet, delaktighet och förnyelse inom en organisation. Beroende på vilken litteratur man använder sig av skiljer sig metoden från mer traditionell benchmarking. Enligt till exempel Karlöf tillför benchlearning förståelse för orsakssamband, organisationslärande och arbetsmotivation som centrala delar i metoden.11 Vänder man sig till äldre litteratur från till exempel ingår dessa delar redan i metoden.12 3.2Jämförelser av kostnader, resultat eller processer? När det gäller systematiska jämförelser är det lätt att fokusera på det som ter sig lätt att jämföra, till exempel kostnader för administration, lokaler eller it. Anledningen till detta är att kostnader uppfattas som relativt enkla att mäta och uttrycka i olika former av nyckeltal. Inom staten är tillgången till information om hur mycket olika delar av verksamheten kostar också relativt god. Till detta kommer att kostnader för administration, lokaler och it är möjliga att jämföra mellan organisationer med olika uppdrag och verksamhetsområden. Det är också inom dessa områden som de statliga myndigheterna har kommit en bit på vägen när det gäller att jämföra sig med varandra. 10Helgason, S. (1997), International benchmarking– Experiences from countries. Organization for Economic Co-Operation and Development, , och , J. & , M., Performance benchmarking in the public sector: The experience, Next steps team, Office of , Cabinet Office, . 11Karlöf, B. (2009), Benchmarking– Med lärande för att utveckla företag, organisationer och människor, s. 64. 12Se till exempel , S. (1997), International benchmarking– Experiences from countries. Organization for Economic Co-Operation and Development, eller (1996), Benchmarking – att effektivisera genom jämförelser. Vad är systematiska jämförelser? ningsverket har till exempel tagit fram nyckeltal för myndigheternas kostnader för styrning, samordning och administration samt en modell för att beräkna it-kostnader och it-investeringar i staten. Inom ramen för detta arbete har man också tagit fram ett antal nyckeltal till stöd för jämförelser mellan myndigheter.13 har alltså de statliga myndigheterna förhållandevis goda möjligheter att jämföra sig sinsemellan när det gäller hur mycket verksamheten kostar. Det gäller i synnerhet de kostnader som myndigheterna har för administration till stöd för kärnverksamheten. Men även när det gäller att redovisa kostnader för kärnverksamheten är förutsättningarna goda. Det är dock inte helt lätt att jämföra kostnader för kärnverksamhet mellan myndigheter med olika uppdrag och verksamhetsområden. Det finns en risk för att man i sådana fall jämför äpplen med päron. En sådan jämförelse ger sannolikt litet eller inget stöd till myndigheter som vill lära sig, utveckla och effektivisera sin verksamhet genom systematiska jämförelser. För att det ska vara möjligt att göra systematiska jämförelser även när det gäller kostnader för kärnverksamhet behöver man göra noggranna avvägningar över vilka myndigheter eller verksamheter som kan och bör jämföras med varandra. Det bör utifrån en sådan analys vara möjligt att gruppera och strukturera åtminstone delar av förvaltningen på ett sätt som möjliggör vissa former av systematiska jämförelser och erfarenhetsutbyten mellan myndigheter. Verksamhetens kostnader ger dock långt ifrån hela bilden. Systematiska jämförelser med syfte att skapa utveckling och lärande förutsätter att olika uppgifter om en verksamhet relateras till varandra. För att myndigheterna ska kunna göra heltäckande jämförelser behöver de därmed även uppgifter om omfattningen av verksamheten och dess kvalitet. Detta för att jämförelserna ska kunna ge en bild av vad samhället får för de pengar som verksamheten tilldelas.14 13Ekonomistyrningsverket (2005), Nyckeltal för OH-kostnader. Vad är en rimlig kostnad för myndigheternas styrning, samordning och administration?, 2005:3, (2006), Nyckeltal i statlig verksamhet, 2006:31, (2009), Statens verksamhetskostnader i nyckeltal 2008, 2009:28, och (2014), It- kostnadsmodell. Ett första steg mot ett gemensamt språk, 2014:50. 14Statskontoret (2011), Förutsättningar för en samlad och systematisk uppföljning av kvalitet, produktivitet och effektivitet i offentlig sektor, 2011:13. Vad är systematiska jämförelser? De systematiska jämförelserna bör därmed även omfatta beskrivningar och information om organisation och processer. Vilka resultat som verksamheten genererar och vilken kvalitet verksamheten håller i form av både observerad kvalitet och upplevd kvalitet (i form av nöjdhet hos brukare eller medborgare) bör även omfattas av jämförelserna. Inom dessa områden uppstår dock vissa problem eftersom myndigheterna har olika uppdrag och arbetar inom olika områden. Därmed mäter och beskriver de prestationer, resultat och kvalitet på olika sätt vilket försvårar systematiska jämförelser. Detta gäller även inom tämligen likartade områden och verksamheter. En förklaring till detta är de regler som finns för hur myndigheterna ska redovisa sina prestationer enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.15 Inom vissa områden är det dessutom så att det finns ett behov av att utveckla olika former av mått på kvalitet och effektivitet.16 Systematiska jämförelser kan genomföras med olika inriktning, till exempel med fokus på process eller resultat. Systematiska jämförelser av processer syftar till att skapa förståelse för hur processer och aktiviteter omvandlar resurser till resultat på bästa möjliga sätt. Det handlar då om att jämföra hur pass effektiva olika processer är när det gäller att generera ett visst utfall. Systematiska jämförelser av resultat utgår i stället från en jämförelse av faktiska resultat i olika organisationer, vanligtvis med utgångspunkt i olika nyckeltal eller indikatorer.17 Ett framgångsrikt arbete med systematiska jämförelser kräver dock rimligtvis att man fokuserar på både processer och resultat. Detta eftersom det utifrån en jämförelse av resultat bör vara möjligt att identifiera vilka processer som behöver utvecklas eller förbättras. som systematiska jämförelser av processer hjälper till att förbättra processerna vilket i slutänden bör ge ett förbättrat resultat. 15Se till exempel Edsbrand, m.fl. (2014), Myndigheters prestationer, projektarbete 2014. 16Statskontoret (2011), Förutsättningar för en samlad och systematisk uppföljning av kvalitet, produktivitet och effektivitet i offentlig sektor, 2011:13. 17Helgason, S. (1997), International benchmarking– Experiences from countries. Organization for Economic Co-Operation and Development, . Vad är systematiska jämförelser? 3.3Regelverket – hur påverkar det möjligheterna till systematiska jämförelser? Statliga myndigheter är ålagda att ta fram olika typer av information som beskriver verksamheten, dess kostnader och resultat. Detta kan ses som en följd av mål- och resultatstyrningens utveckling. Myndigheterna har dessutom krav på sig att redovisa och analysera den information de tar fram. Vid sidan om den information som de är ålagda att ta fram utvecklar myndigheterna också kompletterande information om verksamheten som en del av arbetet med att styra och utveckla verksamheten. Tillgången till information inom den svenska statsförvaltningen är därmed förhållandevis god. Merparten av information är dock framtagen utifrån de enskilda myndigheternas perspektiv vilket gjort att den inte är jämförbar mellan olika myndigheter. En stor del av informationen är inte heller systematiserad eller strukturerad på ett sätt som främjar jämförbarhet och utbyte av information mellan myndigheter. Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag Förordningen (2006:605) om årsredovisning och budgetunderlag reglerar vilka uppgifter som myndigheter som lyder under regeringen ska redovisa till regeringen. Enligt förordningen ska myndigheterna lämna en årsredovisning och ett budgetunderlag till regeringen. Årsredovisningen ska innehålla resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter. Sammanställningen ska även innehålla uppgifter om låneram, anslagskredit samt vissa nyckeltal. Exakt vilka uppgifter myndigheterna ska redovisa i årsredovisningen framgår av föreskrifter. Av föreskrifterna framgår bland annat vilka väsentliga uppgifter som ska framgå av sammanställningen, till exempel antalet årsarbetskrafter, medelantalet anställda och driftkostnad per årsarbetskraft.18 För utredningen är de bestämmelser som gäller resultatredovisningen särskilt intressanta. Enligt 3 kap. 1 § förordningen om års- 18 föreskrifter och allmänna råd Förordningen (2006:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Vad är systematiska jämförelser? redovisning och budgetunderlag ska myndigheterna redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion, eller som angetts i myndighetens regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Vidare ska resultatredovisningen främst fokusera på hur verksamhetens prestationer har utvecklats när det gäller volym och kostnader. Enligt föreskrifter ska redovisningen täcka den verksamhet myndigheten har genomfört och dess resultat. Myndigheten ska basera informationen på dokumenterade data och mätmetoder, och kommentera möjliga osäkerheter i dessa. Resultatinformationen ska gälla och myndigheten ska jämföra resultatet med resultatet från minst de två föregående åren. Myndigheten ska vidare kommentera väsentliga förändringar. Därutöver ska myndigheterna översiktlig beskriva de viktigare prestationerna, deras volymer och kostnader. Innehållet ska anpassas efter verksamhetens art och regeringens behov av information.19 De regler som gäller enligt förordningen sätter vissa gränser för vilka jämförelser som är möjliga att göra mellan olika myndigheter. Detta eftersom innehållet i resultatredovisningen ska anpassas efter verksamhetens art och regeringens behov av information. I och med att redovisningen av kostnader, prestationer, resultat och måluppfyllelse ska anpassas utifrån verksamheten kommer myndigheter med olika uppdrag att göra på olika sätt vilket medför att förutsättningarna för att göra systematiska jämförelser mellan olika myndigheter försämras. Förordning om skyldighet för myndigheter att lämna uppgifter om anställdas kompetenskategorier Enligt förordningen om skyldighet för myndigheter att lämna uppgifter om anställdas kompetenskategorier (AgVFS 2003:7 A2) är de statliga myndigheterna skyldiga att lämna vissa uppgifter till . ska myndigheterna lämna aktuella uppgifter om de anställda uppdelat på kategorierna: led- nings-, kärn- och stödkompetens. Utifrån uppgifterna ska Arbets- 19 föreskrifter och allmänna råd Förordningen (2006:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Vad är systematiska jämförelser? givarverket sedan ta fram myndighetsspecifik statistik över personalrörlighet, åldersstruktur, könsfördelning samt lönenivåer och löneutveckling för olika kompetenskategorier av anställda. 3.4Vilken information finns tillgänglig ? Tillgängligheten till data om staten Som framgått av tidigare avsnitt är tillgången till information inom den svenska statsförvaltningen tämligen god. En anledning till detta är det gemensamma informationssystemet som innehåller ekonomisk information om de statliga myndigheterna. I myndigheternas årsredovisningar finns vidare en stor mängd information som samlat beskriver verksamheten och dess resultat. Denna information utgår dock från de enskilda myndigheternas behov och förutsättningar. Därmed beskriver myndigheterna sin verksamhet, sina prestationer och sina resultat på många olika sätt. Informationen är dessutom spridd på många olika källor. Denna information är därför inte alltid möjlig att använda för jämförelser mellan myndigheter. I årsredovisningen för staten konsolideras dock den finansiella redovisningen för myndigheterna. Vid sidan om detta producerar ett antal analys- och utvärderingsmyndigheter också information om olika delar av den statliga förvaltningen som skulle kunna vara av intresse vid systematiska jämförelser mellan statliga myndigheter. är ett gemensamt informationssystem för och myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen. Systemet är tänkt att fungera som ett arbetsverktyg såväl som en informationskälla. möjliggör ett samlat flöde från inlämnande av prognoser via statsbudgeten och utfärdandet av regleringsbrev till insamlandet av utfallsuppgifter i statsredovisningen. I huvudsak består av tre delar, vilka stödjer arbetet med statsbudgeten, regleringsbreven och statsredovisningen. Syftet med systemet är att ge budgetprocessens olika deltagare tillgång till kontinuerligt uppdaterad information. Vad är systematiska jämförelser? stöd i såväl arbetet med statens budget som i uppföljning och utvärdering av statens olika verksamheter. används också i beredningen av myndigheternas regleringsbrev. innehåller information inom följande områden: –Statens budget. –Den ekonomiadministrativa värderingen (hur pass väl myndigheterna följer de ekonomiadministrativa reglerna). –Avgiftsbelagd verksamhet. Informationen i bygger på de uppgifter som myndigheterna är ålagda att rapportera till systemet. Eftersom uppgifterna därmed är generella är informationen strukturerad på ett sätt som gör den jämförbar mellan myndigheter. innehåller också en nyckeltalsmodul som gör det möjligt för statliga myndigheter att beräkna olika typer av nyckeltal. Modulen innehåller det årliga utfallet på alla statliga inrapporteringskoder (s-koder)20 för alla myndigheter som ingår i den statliga redovisningsorganisationen. Dessa koder är i första hand utformade för rapportering av ekonomiskt utfall samt för att ska kunna ta fram information och underlag för att rapportera den statliga verksamheten till nationalräkenskaperna. De är därmed aggregerade på en relativt hög nivå. Därmed är de också svåra att använda i en analys och uppföljning av enskilda myndigheters resultat. rapporterades till exempel av myndigheternas driftkostnader (exklusive personal- och lokalkostnader) på en enda kod. Myndigheterna kan dock med hjälp av modulen göra vissa jämförelser med andra myndigheter eller grupper av myndigheter. Modulen innehåller både fördefinierade nyckeltal och nyckeltal som är baserade på de val användarna gör. Talen baseras på den 20 S-koderna avser de koder som används i myndigheternas allmänna ekonomiska rapportering till . Koderna används bland annat för sammanställningar över resursförbrukningen och den ekonomiska ställningen inom den statliga sektorn. Vad är systematiska jämförelser? information som finns i statsredovisningen och det är möjligt för användarna att beräkna uppgifter och framåt. bedriver också ett utvecklingsarbete av modulen. I detta arbete ingår bland annat att myndigheterna ska kunna lägga in uppgifter om lokalanvändning. Utöver detta finns det också tankar om att utveckla modulen så att de av användarna definierade nyckeltalen och uppgifterna om den statliga lokalförsörjningen blir tillgängliga för alla användare och kan användas i olika nyckeltal. statistik härrör från de uppgifter som myndigheterna rapporterar in till . Statistiken innehåller bland annat uppgifter om: –Personalstruktur (antal anställda, andel per kompetenskategori, genomsnittsålder, anställda fördelade efter åldersintervall, andel heltidsanställda och antal anställda per kommun). –Personalomsättning (extern personalomsättning). –Löner och löneutveckling (genomsnittslön för olika kompetenskategorier, relation genomsnittslön för kvinnor och män, förändring av genomsnittslön för olika kompetenskategorier, löneutveckling för identiska individer).