sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Det som är relevant är aspekter på självständighet som rör tillsynsmyndigheternas frihet att planera och utföra sitt arbete och att de som utför tillsynen inte är i beroendeställning till den myndighet de granskar. hävdas det att extern granskning riskerar att undergräva granskningsobjektets eget ansvar för att granska och utveckla verksamheten. Å andra sidan verkar tillsynen inte sällan sätta fingret på behov som myndigheten har observerat men ännu inte åtgärdat. Kritik från en extern tillsynsmyndighet får sannolikt större tyngd än motsvarande kritik från en intern granskningsfunktion. Dessutom är utredningens utgångspunkt att tillsynade myndigheter har tydliga uppdrag att själva granska och följa upp sin verksamhet, något som utredningen har kunnat se att myndigheterna tar på stort allvar. Utredningens uppfattning är att tillsynen snarare tycks fungera mobiliserande för tillsynsobjekten än tvärtom. I flera fall har ISF:s granskningar resulterat i att har åtgärdat problem inom det studerade området tillsynen har genomförts. sannolikt på grund av att granskningen handlat om sådant myndigheten själv observerat. Men tillsynen tycks också ha medfört att ett område som blir föremål för tillsyn prioriteras upp även i det interna utvecklingsarbetet. Utredningen menar därför att tillsyn snarare ska ses som en del av resultatstyrningsmodellen, än som ett hinder för den. När tillsynsobjekten förekommer kritik från tillsynen genom att åtgärda problem på egen hand innebär det enligt utredningen i regel Tillsyn av statlig verksamhet att tillsynen har uppnått sitt syfte. Liknande erfarenheter finns från skolområdet. I utredningens samråd med berörda myndigheter har det lyfts fram att en klagomålshantering riskerar att tränga undan befintlig utvärdering och granskning. Utredningens slutsats är att det i flera av de myndigheter som har ansvar för klagomålshantering, finns ett utrymme för en viss grad av flexibilitet kring hur varje ärende ska hanteras så att det inte uppstår orimliga konsekvenser för annan verksamhet. är medborgarnas rätt av att få sitt ärende granskat avgörande för att en klagomålshantering ska kunna bidra till en ökad tilltro till socialförsäkringen. Frågan om vilken flexibilitet som bör finnas i en klagomålshantering blir därmed något av en balansgång. Att löpande följa hur antalet klagomål utvecklas är därför viktigt. Ytterligare en risk med klagomålshantering som har lyfts i samrådet är att tillsynsobjekten, de myndigheter som faktiskt ansvarar för verksamheten, riskerar att gå miste om information om de problem som finns. Utredningens slutsats är att informationsöverföringen mellan tillsynen och den interna kvalitetsutvecklingen hos tillsynsobjekten är avgörande för att en klagomålshantering ska ha förutsättningar att fungera på ett bra sätt. Det handlar både om att bygga upp goda rutiner för information i tillsynsärenden som baseras på klagomål men också om att tillsynen behöver hålla en god kvalitet så att den tillför ett mervärde för tillsynsobjekten. En annan iakttagelse är att det till en tillsyn kan komma in andra typer av klagomål än de som kommer till en intern klagomålshantering. Att se det enbart som en risk för att information missas blir därför enligt utredningen lite väl förenklat. En tredje risk med klagomålshantering som har lyfts i samrådet med myndigheterna är att enskilda kan komma att bli besvikna om det finns överdrivna förväntningar på vad som är möjligt att åstadkomma med tillsyn. Utredningens slutsats är att det behövs tydlig information till allmänheten om vad tillsyn och i synnerhet en klagomålshantering, kan åstadkomma. En respektfull och tydlig kommunikation med de som vänder sig till en klagomålshantering är enligt utredningen Tillsyn av statlig verksamhet SOU 2015:46 också viktig för att undvika allt för höga förväntningar om tillsynens möjligheter. Avslutningsvis kan det självfallet finnas såväl för- som nackdelar med tillsyn, precis som med all annan typ av granskning. Tillsynen bör därför användas, utformas och organiseras så att de nackdelar som finns med tillsyn reduceras. Men också så att de fördelar tillsynen har tas till vara på bästa sätt. Om det finns behov av en extern granskningsfunktion i form av tillsyn avgörs utifrån medborgarnas behov, verksamhetens art och regeringens behov av underlag för styrning. Tillsynens kostnader i relation till det granskade områdets storlek är naturligtvis också relevant att ta hänsyn till. Det har dock inte gått att hitta några aktuella studier av tillsynens kostnader. Behovet av utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet behandlas vidare i kapitel 7. 6Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet 6.1Bakgrunden till den nuvarande reguljära granskningen inom socialförsäkringsområdet Det här kapitlet beskriver den tillsyn och annan granskning som finns på socialförsäkringsområdet . Hur myndigheternas interna kontrollarbete är upplagt beskrivs också i syfte att ge en helhetsbild över den tillsyn och annan granskning som finns på området. I detta inledande avsnitt beskrivs bakgrunden till den nuvarande reguljära granskningen på socialförsäkringsområdet. Utvecklingen av tillsynsfunktionen på området beskrevs av utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m.109 och det är den sammanställningen som ligger till grund för den historiska beskrivningen. 6.1.1Tillsynen på socialförsäkringsområdet 1910-2005 Den första tillsynen på socialförsäkringsområdet tillkom i och med sjukkasselag, då blev tillsynsmyndighet över kassorna. När inrättades flyttades tillsynsansvaret över dit. 1938 tog Pensionsstyrelsen över ansvaret och 1953 blev Riksförsäkringsanstalten tillsynsmyndighet. Även om det inte i formell mening fanns någon besvärsmöjlighet för enskilda kom tillsynsmyndigheten i praktiken 109 SOU 1976:53 Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet att få den funktionen. så kallade anvisningar till kassorna initierades ofta av klagomål från enskilda kassamedlemmar. Det var dock först , i samband med att lagen (1947:1) om allmän sjukförsäkring trädde i kraft som tillsynsmyndigheten blev besvärsmyndighet formellt sett.110 När det gäller pensionerna fanns redan från det att lag om allmän pensionsförsäkring trädde i kraft såväl besvärsinstitut som viss tillsyn av de lokala pensionsnämnderna. Dels genom ett av Pensionsstyrelsen utsett ombud för varje pensionsnämnd och dels genom att Pensionsstyrelsen granskade nämndernas beslut. I samband med lag (1946:431) om folkpensionering decentraliserades beslutanderätten i vissa ärenden från Pensionsstyrelsen till pensionsnämnderna och enskilda fick möjlighet att, med vissa inskränkningar, överklaga Pensionsstyrelsens beslut.111 slogs Pensionsstyrelsen och Riksförsäkringsanstalten samman till den nya myndigheten (). Den nya myndigheten fick en särskild besvärsavdelning. Verket fick också rätt att ta upp ärenden utan att någon klagat. fanns det på RFV en besvärsavdelning och en tillsynsavdelning. De båda avdelningarna tycks ha haft ett nära samarbete. Besvärsavdelningen var indelad i fem besvärsbyråer. De fem byråerna var uppdelade på sammanlagt 20 besvärsgrupper. De flesta ärenden avgjordes i besvärsgrupperna. Vissa mer komplicerade ärenden avgjordes i så kallat plenum. Det gällde exempelvis avgörande om ett ärende skulle gå vidare till att prövas av försäkringsdomstolen. kom det in omkring 10 000 ärenden till RFV:s besvärsavdelning. Pensioner respektive sjukförsäkring utgjorde majoriteten av ärendena med mellan 4 000 och 5 000 ärenden . Pensionsgrundande inkomster och egenavgifter utgjorde mellan 700 och 800 ärenden . Tillsynsavdelningen hade rätt att på eget initiativ ta upp ärenden till prövning. Avdelningen utfärdade ”utförliga anvisningar” om kassornas handläggning av olika ärenden. 110SOU 1976:53 s. 47 f. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet genomförde inspektioner för att kontrollera kassorna. RFV hade också i uppgift att kontrollera försäkringskassornas ekonomi och administration.113 I en rapport från () beskrivs RFV:s tillsyns-, uppföljnings- och utvärderingsverksamhet samlat. Verksamheten bedrevs enligt RRV: ”främst genom allmänna och specifika kassauppföljningar, riktade uppföljningar och utvärderingar, uppföljningsuppdrag till enskilda kassor samt granskning av enskilda ärenden bland annat för att finna ärenden att överklaga i syfte att utveckla en rättspraxis”.114 RFV kunde begära en skriftlig redogörelse från kassorna om hur de brister man fann skulle avhjälpas. RRV beskrev dock att utvecklingen gått mot att RFV allt mer kom att ägna sig åt utvärdering och uppföljning (och mindre åt tillsyn får man förmoda) eftersom befogenheter decentraliserats från central nivå och ut till kassorna. RFV bedrev så kallad systematisk tillsyn. Den systematiska tillsynen genomfördes utifrån ett fastlagt tillsynsprogram för en fyraårsperiod och var inriktad på att samtliga förmåner skulle tillses . Vilka kassor som skulle granskas valdes ut utifrån indikationer på problem som uppkommit från statistiksystemet och andra utvärderingar.115 RFV:s granskningar av den systematiska tillsynen utmynnade i en betygsättning av verksamheten med tre kvalitetsnivåer: god, acceptabel respektive bristfällig kvalitet.116 Tillsynen av enskilda ärenden genomfördes utifrån anmälningar och klagomål från enskilda. granskades över 10 000 ärenden, varav endast omkring 500 baserat på anmälningar från enskilda. Den egeninitierade tillsynen dominerade alltså över tillsyn baserat på klagomål från de försäkrade.117 113SOU 1976:53 s. 62 f. 114RRV 1996:60 Effektiv ledning. Förutsättningar för styrning och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet, s. 51. 115SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 101. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet RFV:s rutiner för hantering av klagomål från enskilda individer överensstämde i stort med den rutin som ombudsmän () har för liknande ärenden. 118 Detta beskrivs närmare i avsnitt 6.3.1. 6.1.2Tillsynens funktion, kontroll eller ledning? Frågan om tillsynsfunktionen inom socialförsäkringsområdet har kontinuerligt varit föremål för utredning och diskussion. Inte minst har frågan om vad tillsynsrollen innebär förändrats . I en rapport från RRV drogs slutsatsen att det rådde delade meningar om vad RFV:s tillsynsroll innebar. En uppfattning var att tillsynen skulle inriktas på att kontrollera att försäkringskassorna fattade rätt beslut. En annan inriktning var att RFV som en statlig myndighet hade lednings- och uppföljningsansvar för verksamheten och att tillsyn i praktiken därför var det samma som ledning och uppföljning. RRV pekade på bristande tillit och samsyn mellan kassorna och RFV. Det fanns kassor som menade att kombinationen av tillsyn och ledning av verksamheten inte var möjlig. Den slutsats RRV drog var att otydligheten om vad tillsynsansvaret innebar inverkade negativt på RFV:s förutsättningar för styrning och uppföljning.119 När regeringen reformerade RFV och tydliggjorde myndighetens roll som chefsmyndighet över försäkringskassorna tydliggjordes även RFV:s tillsynsroll.120 Regeringen slog fast att socialförsäkringen var ett nationellt system med staten som försäkringsgivare. RFV fick ansvaret att vid behov vidta åtgärder för att säkerställa en nationellt likformig och rättvis tillämpning. Om brister framkom i tillsynen skulle RFV påtala det för den aktuella och ställa krav på att åtgärder skulle vidtas. Om så inte skedde skulle RFV vända sig till regeringen och påtala det.121 118SOU 2003:106 - Den nya myndigheten, s. 74. 119RRV 1996:60 Effektiv ledning. Förutsättningar för styrning och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet. 1996/97:63 s. 90 f. 1997/98:41 s. 77 f. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet RFV:s partsroll som en del av tillsynen tilldelades RFV en partsroll med uppgift att verka för enhetlighet i rättstillämpningen i samband med att processföringen ändrades från enpartsförfarande till tvåpartsförfarande.122 hade det varit upp till enskilda att se till att felaktiga beslut blev överprövade i högre instans. Det betonades att funktionen sågs som ett utflöde av verkets tillsynsfunktion beträffande försäkringen.123 124 Den ursprungliga tanken från lagstiftaren var dock att partsfunktionen skulle hållas skild från såväl normgivning som tillsyn. Detta hade med att göra att det även fanns en besvärsprövande funktion hos RFV . I praktiken visade det sig vara svårt att upprätthålla åtskillnaden.125 Vid reformeringen av RFV hade processfunktionen blivit en del av myndighetens normgivning.126 riktades kritik mot att en och samma myndighet både hade ansvar för partsfunktionen och tillsynen. Kritiken gick ut på att partsfunktionen skulle brytas ut och bli en egen myndighet då RFV:s allmänna uppgifter var svåra att förena med partsfunktionen127 Frågan utreddes av (SOU 2001:47) Utredningen om en handläggningslag för försäkringskassorna. Den menade att det inte fanns några bärande skäl för att separera partsfunktionen från normgivningen och att det inte fanns någon motsättning mellan normgivning och tillsyn.128 6.1.3Förstatligandet och försäkringskassornas sammanslagning Vid bildandet av enmyndigheten slogs de 21 försäkringskassorna samman och blev en myndighet från att formellt sett ha varit självständiga offentligrättsliga 122SOU 1976:53 Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol. Betänkande av utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m. s. 116 ff. 124SOU 2001:47 En handläggningslag. Förfarandet hos försäkringskassorna, s. 95 125Vahlne (2007) Legitimitetsfrågor inom den offentliga försäkringen, En kritisk analys, i (red) (2007) Legitimitetsfrågor inom socialrätten. 1996/97:63 s. 92. 127Lavin (1991) Gäst hos försäkringsöverdomstolen. En professor möte verkligheten, s. 57 f. 128SOU 2001:47 s.378 f. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet juridiska personer med förvaltningsuppgifter. Den tidigare centrala granskningsmyndigheten (RFV) lades ner. Därmed begränsades enskildas möjligheter att föra fram klagomål till en ”oberoende” funktion. Delar av verksamheten som tidigare granskats och kontrollerats externt (av RFV) kom nu att hamna i det interna kontrollarbetet.129 I sitt förslag inför reformen föreslog (SOU 2003:106) (Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen) inte någon tillsynsmyndighet. Däremot föreslogs nya organ för lekmannainflytande på regional och central nivå. De så kallade försäkringsdelegationerna skulle som externa organ, med ett medborgarperspektiv bevaka att verksamheten bedrevs effektivt, att bemötande och service gentemot medborgarna fungerade väl och att samverkan med andra aktörer sköttes på ett bra sätt på regional nivå. De befintliga lokala socialförsäkringsnämnderna skulle enligt förslag behållas. Regeringen gick på linje när det gällde inrättandet av regionala försäkringsdelegationer. Socialförsäkringsnämnderna skulle behållas men man genomförde inte utredningens förslag om ett nationellt socialförsäkringsråd. Motiveringen var att det skulle skapa ett onödigt mellanled mellan myndighetens ledning och de regionala försäkringsdelegationerna.130 föreslog också att den nya myndigheten skulle ledas av en styrelse med fullt ansvar i syfte att förtydliga ansvaret och förstärka lednings- och styrfunktionerna. Styrelsens uppdrag skulle vara mer fokuserat på att förstärka ledningen vad gäller kompetens än att bidra med insyn för allmänheten. Den medborgerliga insynen skulle i stället ske genom den föreslagna förtroendemannaorganisationen.131 Försäkringsdelegationerna avvecklades emellertid . Det skäl regeringen angav i propositionen var att försäkringsdelegationerna skapade otydlighet i ansvarsförhållandena. 129SOU 2003:106 s. 66 f. 2003/04:69 s. 20 f. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet Det gjorde att inte hade kunnat upprätthålla den raka beslutslinje som var syftet med enmyndighetsreformen.132 framförde i remisshanteringen på förslaget att man inte hade något att invända mot nedläggningen men att även socialförsäkringsnämnderna i så fall borde läggas ner, vilket också blev fallet. lades socialförsäkringsnämnderna ner efter det att socialförsäkringsdelegationerna hade avskaffats . Av propositionen framgår att regeringen hade för avsikt att genomföra en översyn av tillsynen på socialförsäkringsområdet, vilket även hade aviserats i budgetpropositionen. Där motiverades översynen med att det ansågs olämpligt att en myndighet, dessutom med en så omfattande verksamhet, utövade tillsyn över sig själv.133 Denna översyn var det som ledde fram till bildandet av ISF . ersattes med ett insynsråd. 6.2.1Utredningen 21+1 ->2 tillsattes (SOU 2008:10) Utredningen av tillsyn över socialförsäkringsområdet med uppdrag att lämna förslag på hur den framtida tillsynen på socialförsäkringsområdet skulle organiseras för att tillgodose medborgarnas krav på rättssäker och enhetlig rättstillämpning och öka tilltron till socialförsäkringssystemet. Utredningen som ledde fram till bildandet av ISF hade även i uppdrag att utreda konsekvenserna av att lägga ner försäkringsdelegationerna. Utredningen kom fram till att ISF kunde överta försäkringsdelegationernas roll när det gäller enskildas möjligheter till insyn. Ställningstagandet var mer praktiskt än principiellt. Delegationerna hade inte fått vare sig reell insyn eller några möjligheter till inflytande.134 Utredningen konstaterade vidare att det fanns behov av en extern och oberoende myndighet som utför systematisk och 2006/07:10 s. 8 f. 2006/07:1 s. 46 f. 134SOU 2008:10 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen, s. 115 f. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet löpande granskning av socialförsäkringen. Syftet med myndigheten var enligt utredningen att stärka rättssäkerheten och tilltron till socialförsäkringen och dess administration men också att bidra till att säkerställa att regeringens politik på området fick genomslag och att ge underlag för utvecklingen av försäkringen. Utgångspunkter för utredningen: –Ansvaret för intern uppföljning och kontroll kvarstår hos berörda myndigheter. –Behovet av tillsyn och granskning ska vara avgörande, inte om verksamheten är privat, eller statlig. ”Inspektionen ska bedriva såväl systemtillsyn som verksamhetstillsyn. Inspektionen ska granska att myndigheterna inom socialförsäkringsområdet utifrån lag, förordning, instruktion och regleringsbrev, fullgör de uppgifter som statsmakterna har ålagt dem. Inspektionen ska också granska myndigheternas förmåga att med rätt kvalitet handlägga ärenden och i övrigt utföra verksamhet mot uppställda mål.”135 Den nya myndigheten skulle alltså enligt utredningen ha såväl tillsyns- som utvärderings- och utredningsuppgifter av effekter och effektivitet. Fördelen med detta breda mandat ansågs vara att myndigheten inte bara skulle påvisa brister i regelefterlevnad utan också analysera orsaker och åtgärder. Dessutom såg utredningen att den kompetens som skulle komma att byggas upp inom myndigheten skulle kunna komma till användning över hela fältet. Däremot föreslogs myndigheten inte få någon normerande roll. Den skulle inte heller få några sanktionsmöjligheter, utan resultaten av tillsynen skulle tas om hand av de tillsynade myndigheterna eller av regeringen i sin styrning av myndigheterna. menade i sitt remissvar att en ny myndighet med uppdrag att utföra systemtillsyn, verksamhetstillsyn och effektivitetsgranskning riskerade att ge en liknande situation som med den tidigare organisationen. Det vill säga den oklara ansvarsfördelning och otydlighet i ansvarsutkrävandet som fanns 135 SOU 2008:10 s. 59. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet på RFV:s och kassornas tid. menade också att förslaget innebar en detaljstyrning som inte låg i linje med mål- och resultatstyrning. Enligt remissvaret borde befintliga myndigheter få i uppdrag av regeringen att genomföra de av utredningen föreslagna uppföljningsåtgärderna. hade vid en styrelse med så kallat fullt ansvar. I remissvaret betonade att de av utredningen föreslagna uppgifterna hade förutsättningar att kunna skötas av på egen hand.136 Det breda mandatet skulle ge ISF möjlighet att utvecklas i olika riktningar och i remissvaren fanns farhågor att tillsynen inte skulle prioriteras. Ett antal remissinstanser, däribland (), Arbetsförmedlingen och Verket för Förvaltningsutveckling (Verva) framförde att inspektionen borde få ett uppdrag inriktat på enbart tillsyn snarare än ett uppdrag inriktat på effektivitetsgranskning och uppföljning. ESV tyckte också att den föreslagna myndigheten borde få ett avgränsat tillsynsuppdrag inriktat på rättsäkerhet med ett medborgarperspektiv.137 I direktiven för inrättandet av ISF gick regeringen i stort sett på utredningens förslag och överväganden kring den nya myndigheten. Undantaget var att myndighetens uppdrag kom att bli systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Det vill säga att regeringen frångick den av utredningen föreslagna verksamhetstillsynen.138 Inspektionen för socialförsäkringen fick därmed i uppdrag att utöva systemtillsyn och utföra effektivitetsgranskning på socialförsäkringsområdet. Dessutom fick myndigheten, också enligt utredningens förslag, utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av angränsande verksamheter och av samverkansinsatser som var kopplade till socialförsäkringsområdet.139 Det betydde att även exempelvis Arbetsförmedlingen, kommunerna och sjukvården kunde bli föremål för inspektionens 136Försäkringskassan (2008) Yttrande över betänkande från Utredningen av tillsyn över socialförsäkringsområdet (SOU 2008:10). 2008:136 Inrättande av Inspektionen för socialförsäkringen, s. 6 f. 2008:136 s. 8. 139Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet granskning i delar som hade beröringspunkter med socialförsäkringen. Värt att notera är att myndigheten bildades , som regeringens tillsynsskrivelse kom. Det gör att det inte var möjligt att ta hänsyn till den färdiga skrivelsen i beredningen. I avsnitt 3.4.1 beskrivs ISF:s uppdrag att utöva systemtillsyn och utföra effektivitetsgranskning på socialförsäkringsområdet. Här beskrivs hur ISF arbetar med detta uppdrag med fokus på myndighetens arbete med systemtillsyn. ISF motiverar behovet av en extern granskning med att socialförsäkringen är ett omfattande system som ständigt förändras. För att upptäcka de brister som kan uppstå i samband med förändringar av olika slag behövs uppföljning, granskning och utvärdering. ISF beskriver att ambitionen med verksamheten har varit att bygga upp en kombination av specialistkunskap och bredd som gör att hela socialförsäkringen och relevanta gränsområden kan bevakas. ISF:s verksamhet har, som nämnts ovan, i enlighet med uppdraget två huvudgrenar: systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Myndigheten bedömer att de båda grenarna tar ungefär hälften vardera av resurserna. I praktiken innehåller en stor del av myndighetens granskningar inslag av både systemtillsyn och effektivitetsgranskning och det ses som värdefullt för verksamheten att båda grenarna finns inom samma myndighet. I de årliga rapporter som ISF lämnar till regeringen har myndigheten valt att dela in verksamheten i olika kategorier. Den ena av de två huvudgrenarna i myndighetens verksamhet, systemtillsyn, delas in i kategorierna rättssäkerhet respektive träffsäkerhet. Rättssäkerhet omfattar flera olika aspekter, såsom lagenlighet, förutsebarhet och likformighet. Med träffsäkerhet avses att utbetalningar av förmåner ska nå dem som är berättigade till förmånerna inom rimlig tid, med rätt belopp och i möjligaste mån oberoende av vem som har fattat beslutet. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet