sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — Den måste vara mer förutsägbar samt ha en hög grad av stabilitet dels , dels mellan olika delar av landet. fattade den dåvarande regeringen beslut om direk- tiv (dir. 2004:129) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett per- spektiv. Utredningen antog namnet . gav kort därefter regeringen som sin mening till känna att en parlamentarisk utredning om socialförsäkringarna borde tillsättas. Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86) . De genomförda reformerna av sjukförsäkringen 2008–2010 har delvis haft utredningens betänkande som underlag. Betänkandet utgör också ett av flera underlag för den parlamentariska kommitté som tillsätts. Sjukfrånvaron har minskat betydligt . Trots detta har många personer fortfarande hälsorelaterade problem som medför att de står utanför arbetsmarknaden. Detta är mycket otill- fredsställande ur ett mänskligt perspektiv men det är även ett hot mot den framtida ekonomiska utvecklingen och därmed mot väl- färden. Det måste därför vara en högt prioriterad uppgift att få tillbaka människor i arbete i de fall detta är möjligt. Arbetslinjen innebär att de som kan arbeta och försörja sig själva också ska göra det. Den solidaritet som välfärdssamhället bygger på ger alla män- niskor rätt till trygghet i livets olika skeden. innebär den också skyldigheter för individen att ta till vara eller utveckla sin arbetsförmåga, även i de fall detta innebär ett byte av yrke, att arbeta på annan ort eller att flytta. Regeringens arbete med att förändra och reformera sjuk-försäk- ringen syftar till att göra den mer hållbar – både i rättsligt och administrativt hänseende. Detta ska leda till en sjukfrånvaro som är på en långsiktigt låg och stabil nivå. De förändringar som har genomförts medverkar i hög grad till detta. Det finns dock fortfarande skäl att se över sjukförsäkringen för att stabilisera sjukfrånvaron samt för att skapa en långsiktigt hållbar försäkring. De förändringar som kan bli aktuella ska även bidra till långsiktigt Sådana förändringar förutsätter dock en bred parlamentarisk enighet om vilka principer som en modern sjukför- säkring ska bygga på. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ska lämna ekonomisk ersättning vid ofrivillig arbetslöshet av omställning mellan arbeten. Utformningen av ersättningen och finansieringen av arbetslös- hetsförsäkringen påverkar hur arbetsmarknaden och lönebild- ningen fungerar. En generös försäkring vid tillfälliga perioder av arbetslöshet kan bidra till en god matchning genom att personer söker och accepterar arbeten som de har rätt kvalifikationer för. visar erfarenheten att ersättningens varaktighet påverkar arbetslöshetstiderna och att utflödet ur arbetslöshet ökar då ersätt- ningen är på väg att upphöra. Mot denna bakgrund är det viktigt att arbetslöshetsförsäkringen inte utformas så att ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen blir en långsiktig försörjningskälla som minskar arbetslösa personers drivkrafter att söka och acceptera arbete. I en arbetslöshetsförsäkring som främjar sysselsättning bör kompensationsgraden minska med arbetslöshetstidens längd. Det bör även finnas krav på aktivt arbetssökande i kombination med kontroll och sanktioner. Arbetsmarknadspolitiken bör dessutom användas för att främja arbetsviljan. De negativa effekter som en generös arbetslöshetsersättning har på incitament till arbetssökande samt på lönebildningen får vägas mot de välfärdsvinster som tillgången till en försäkring mot inkomstbortfall innebär. En samhällsekonomiskt optimal arbetslös- hetsförsäkring utgör en avvägning mellan dessa välfärdsvinster och de kostnader som uppstår när individer och företag anpassar sig till försäkringen. En generös försäkring tidigt i arbetslöshetsperioden kan behöva kompletteras med karenstid för att motverka ett för stort inflöde i arbetslöshet. Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen har stor betydelse för hållbarheten i denna. En stark koppling mellan avgifterna och SOU 2015:21 Bilaga 1 arbetslöshetsnivån kan dämpa lönekraven och därigenom höja sysselsättningen. Arbetskraften uppgick till nära 4,9 miljoner per- soner som 3,4 miljoner var medlemmar i eller anslutna till en arbetslöshetskassa. Även om antalet medlemmar har minskat kraftigt har en majoritet av arbetskraften rätt till inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Det finns emellertid en relativt stor grupp som inte har rätt till mer än grundbelopp vid arbetslöshet. Ersättningens nivå skiljer sig åt mellan dem som är medlemmar i eller anslutna till en arbetslöshetskassa och dem som står utanför. Det avgörande är inte anknytningen till arbetsmarknaden utan till- hörigheten till en arbetslöshetskassa. Frågan om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring har utretts vid ett flertal tillfällen. överlämnade utredning om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring två betänkanden, dels del- betänkandet Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:54), dels slutbetänkandet Avgifter inom arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2008:83). Regeringen angav i budgetpropositionen att den inte har för avsikt att gå vidare med de förslag som utredningen lämnat eftersom den föreslagna lösningen skulle innebära ett alltför tek- niskt komplicerat system. Regeringens uppfattning är dock fortfa- rande att det finns skäl att eftersträva att alla som arbetar och upp- fyller villkoren för försäkringen ska omfattas av en arbetslöshets- försäkring med rätt till inkomstrelaterad ersättning i händelse av arbetslöshet. Det nuvarande systemet bör därför ses över och förändras så att alla som har förvärvsarbetat och uppfyller arbetsvillkoret har rätt till en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Villkoren för ekonomiskt skydd vid arbetslöshet och grunden för bestämmande av nivån på ersättningen bör vara densamma för alla förvärvsarbe- tande. Som utgångspunkt för om och med vilket belopp arbetslös- hetsersättning ska lämnas bör anknytningen till arbetsmarknaden vara avgörande, t.ex. hur mycket avlönat arbete som har utförts under förutsättning att grundvillkoren i försäkringen är uppfyllda, vilket bl.a. innebär att personen ska vara arbetslös, anmäld hos Arbetsförmedlingen och vara beredd att ta erbjudet lämpligt arbete. Samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna samt aktivi- tetsstöd och ekonomiskt bistånd Reglerna i ett förmånssystem och deras tillämpning kan påverka regler och tillämpning i andra förmånssystem, liksom beteendet hos de personer som omfattas av systemen. De förändringar som genomförs i ett förmånssystem får därför inte alltid de samlade effekter som avsetts. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och även andra förmåns- system bör inte innehålla motstridiga drivkrafter. Det före-kom- mer att de nuvarande reglerna i vissa fall motverkar varandra. Det kan därför finnas drivkrafter att anpassa sitt beteende för att röra sig mellan systemen på ett sätt som inte varit avsikten. Kopplingar finns också mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäk- ringen och aktivitetsstödet med anledning av de reformerade reg- lerna i sjukförsäkringen som trädde i kraft . Arbets- löshetsförsäkringen och aktivitetsstödet är två olika system som till vissa delar är samordnade. Kopplingar finns även mellan de båda försäkringarna och det ekonomiska biståndet. Personer som inte kommit in på arbets- marknaden och därför inte kvalificerat sig för sjukförsäkringen eller arbetslöshetsförsäkringen kan bli beroende av ekonomiskt bistånd för sin försörjning vid sjukdom eller arbetslöshet. Detta gäller särskilt unga och personer födda utomlands. Exempelvis var 2007 en tredjedel av biståndsmottagarna arbetslösa utan arbets- löshetsersättning. var omkring en femtedel av bistånds- mottagarna sjuka och saknade sjukpenninggrundande inkomst och därmed rätt till sjukpenning. Kommittén ska överväga förändringar som kan leda till mer håll- bara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet. Dessa förändringar ska bidra till långsiktigt ökad sysselsättning och därmed långsiktigt hållbara statsfinanser. Kommitténs översyn ska göras mot bak- grund av den demografiska utveckling som kan förutses. Sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen ska ge god eko- nomisk trygghet och utformas så att arbetslinjen understöds. För- säkringarna ska ha en principiell uppbyggnad som medför att det alltid ska löna sig att arbeta. Båda försäkringarna ska även i fort- sättningen ha karaktär av omställningsförsäkringar, som den som har en permanent avsaknad av arbetsförmåga ska ha en tryggad inkomst, som . Försäkringarna ska även i fortsätt- ningen innehålla omfattande inslag av ekonomisk omfördelning och baseras på riskdelning. Sjukförsäkringen ska även i fortsätt- ningen vara allmän och obligatorisk. Kommittén ska i sitt arbete ta sin utgångspunkt i de reformer regeringen genomfört inom sjuk- försäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Det är centralt att för- säkringarna är transparenta med tydliga tidsgränser för att alla aktörer kring individen, såsom arbetsgivare, , och hälso- och sjukvården, ska kunna ge ett gott stöd för återgång till arbete. Kommittén ska i sitt arbete beakta och utforma sina förslag även från ett företagarperspektiv. Reglerna bör utformas så att de under- lättar för individer att dels växla mellan olika anställningsformer och företagarformer, dels kunna kombinera dessa. Kommittén ska inte, utöver vad som anges i uppdraget i fråga om arbetslöshetsförsäkringen, behandla frågor som gäller svensk inkomstbeskattning. Kommittén ska inte heller behandla de förmåner som ingår i den ekonomiska familjepolitiken, med undantag av de frågor som behandlas i avsnittet om sjukpenninggrundande inkomst. Begreppen arbetsförmåga och sjukdom är centrala i sjuk-försäk- ringen och är grunden för bedömningen av rätten till ersättning. Dessa begrepp har utretts av som har lämnat sitt slutbetänkande Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89) . Utredningen har även övervägt frågan vilken omfattning på den försäkrades funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning som ska krävas för att den ska kvalificera till ersättning. Den har också övervägt frågan om vilka krav på omställning som bör ställas på den försäkrade innan frågan om rätt till ersättning kan prövas. Kom- mittén ska ytterligare analysera och överväga om det behövs för- tydliganden i dessa delar. Kommittén ska också analysera och föreslå regler för hur arbetsförmåga respektive studieförmåga ska kunna kombineras. Begreppet sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är centralt inom bland annat sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI är sammanfatt- ningsvis den årsinkomst en försäkrad kan antas komma att få tills vidare. Om en försäkrad inte längre har någon inkomst av arbete ska han eller hon som regel inte längre omfattas av försäkringen. Reg- lerna om s.k. SGI-skyddad tid är ett avsteg från denna huvudregel och innebär att en försäkrad i vissa skyddsvärda situationer får behålla sin SGI även om förvärvsarbetet upphört. Kommittén ska utreda och föreslå nya regler för det inkomst- underlag som ska användas för beräkning av olika dagersättningar inom socialförsäkringen. Utgångspunkten för kommitténs förslag ska vara att inkomstunderlaget ska baseras på historiska (faktiska) inkomster. Förslagen ska avse både arbetstagare och egenföretagare samt de som har en inkomst både som arbetstagare och egenföre- tagare (kombinatörer). Mot bakgrund av bland annat frågan om faktiska inkomster som inkomstunderlag beslutade regeringen (dir. 2009:91) att en särskild utredare ska ta fram ett förslag om att arbetsgivare med flera ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå (månadsuppgift) till den myndighet som utredaren finner lämplig. Utredningen, kallad Månadsupp- giftsutredningen (S 2009:08), beräknas avsluta sitt arbete . Kommittén ska ta del av samt beakta det arbete som sker i denna utredning. Kommittén ska vid utformningen av reglerna särskilt beakta de skyddsvärda situationer som kan finnas, t.ex. för studerande, för- äldralediga och personer som av sin arbetsgivare sänds ut för att arbeta i ett annat land samt medföljare till dessa. En arbetsgivare ansvarar, enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, för den anställdes sjuklön i en sjuk- period. Kommittén ska se över de nuvarande reglerna om sjuklön och analysera om de är ändamålsenliga. Även frågan om den nuvar- ande sjuklöneperiodens längd ska övervägas. Särskilt småföretag- arnas situation ska uppmärksammas. Sjuklönereglernas konsekvenser för olika aktörer ska belysas. Det kan gälla t.ex. arbetsgivarens benägenhet att anställa samt att engagera sig i åtgärder som förebygger sjukfrånvaro eller främjar återgång i arbete. Kommittén ska även belysa sjuklönereglernas konsekvenser för arbetsgivarens drivkrafter att främja en god arbetsmiljö. I det sammanhanget ska en kartläggning göras av hur motsvarande ansvar för arbetsgivare hanteras i andra länder. Enligt nuvarande regler kan en arbetsgivare under vissa förut- sättningar få en arbetstagares sjukpenning eller viss procent av utbetald lön från . Arbetsgivaren betalar i dessa fall fortsatt sjuklön och den anställde har inte rätt till sjukpenning från . I praktiken utnyttjas denna möjlighet endast av arbetsgivare till sjömän. Kommittén ska analysera och vid behov föreslå de ändringar i reglerna som kan krävas. Ökat ansvar för arbetsmarknadens parter Det finns en viss balans mellan arbetsgivarens och den anställdes rättigheter, skyldigheter och drivkrafter inom sjukförsäkringen samt inom arbetsmarknads- och arbetslivspolitiken. De frågor som är aktuella rör bl.a. arbetsgivarens ansvar för den anställdes åter- gång i arbete och ansvar att anpassa arbetsplatsen efter den anställ- des behov samt den anställdes ansvar för omställningen till ett nytt arbete. Denna balans är inte alltid tydlig. En möjlighet att förtyd- liga ansvaret kan vara att arbetsmarknadens parter tar ett större ansvar för dessa frågor. Parterna skulle kunna svara för gemen- samma lösningar som komplement eller alternativ till det statliga ansvaret. Ett ökat ansvar för arbetsmarknadens parter skulle innebära att samspelet mellan sjukförsäkringen och de kollektivavtalade försäk- ringarna skulle öka och utvecklas. Kommittén ska analysera och visa på lösningar som innebär att arbetsmarknadens parter tar över ansvaret för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för anställda som är sjukskrivna. En sådan lösning skulle innebära dels att alla anställda garanteras aktiva insatser, rehabilitering, anpassat arbete eller möjligheter att byta arbetsgivare eller bransch, dels att det förebyggande arbetet för att förhindra sjukfrånvaro stimuleras. Detta förutsätter dock en fungerande riskspridning mellan arbets- givare i olika branscher. Kommittén ska därvid uppmärksamma hur dessa lösningar kan komma att påverka arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen. En från statsbudgeten fristående sjukförsäkring Det finns skäl att överväga inslag av ökad försäkringsmässighet i sjukförsäkringen. Ett av flera sätt att uppnå detta är att försäkring- ens inkomster och utgifter balanseras inom systemet. Kommittén bör därför överväga lämpligheten och konsekvenserna av att införa en från statsbudgeten fristående sjukförsäkring. Syftet ska vara att skapa en långsiktigt hållbar sjukförsäkring. Förutsättningarna för en sådan lösning ska analyseras och för- och nackdelar belysas. Särskilt ska kommittén analysera om det är möjligt att skapa stabila regler som gör att ohälsotalet endast samvarierar med förekomst av sjukdomar och skador bland de försäkrade eller långsiktiga föränd- ringar i arbetslivet. Även hållbarheten i antagandet att staten, i hän- delse av en ökning av utgifterna för sjukförsäkringen, skulle tillåta en balansering som innebär högre avgifter eller lägre ersättnings- nivåer ska analyseras. Kommittén bör även överväga möjligheterna att finansiera en sådan försäkring med en specialdestinerad social- försäkringsavgift. I detta sammanhang ska kommittén belysa effekten av att staten genom en sådan konstruktion avhänder sig ett finans- och fördelningspolitiskt instrument. Kommittén ska även analysera och överväga hur balansen mellan de strikt försäkringsmässiga inslagen och de inslag som verkar i omfördelande syfte ska utformas. Vidare ska konsekvenserna för systemets riskdelning åskådliggöras, till exempel effekterna av att den försäkrades avgifter som andel av inkomsten inte skulle vara fortsatt enhetliga. Huvudmannaskapet för vissa delar av sjukförsäkringen Kommittén ska analysera och överväga möjligheten att föra över ansvaret för de delar av sjukförsäkringen från offentliga aktörer till arbetsmarknadens parter eller privata aktörer som kommittén finner lämpligt. Ett område som då kan vara aktuellt är arbetsska- deförsäkringen. Vid överföring av försäkringar till arbetsmark- nadens parter eller privata aktörer ska samhällets behov av att följa och analysera utvecklingen av t.ex. arbetsskador beaktas. Konsekvensanalyser av en sådan ansvarsöverföring ska göras ur ett brett perspektiv, bl.a. när det gäller kostnader för olika aktörer samt stabilitet i försäkringen ur ett livsloppsperspektiv. I analysen ska konsekvenserna av konkurrens mellan försäkringsgivare, premiesättning och premiedifferentiering särskilt beaktas. De flesta försäkringar har kontrollproblem. Det är därför i regel nödvändigt med olika former av självrisk. Kommittén ska analysera om de självrisker som finns i sjukförsäkringen är tillräckliga, bl.a. med beaktande av de kontrollproblem som finns. Även för- och nackdelarna med alternativa utformningar av självriskerna ska över- vägas. I alla försäkringar är en kombination av självrisk och skadekon- troll centrala moment i samband med skaderegleringen. Kom- mittén ska kartlägga olika modeller för skadekontroll i allmänna och privata försäkringar i och i andra länder. Kommittén ska därefter utreda formerna för skadekontrollen, organisationen av denna, kompetensbehov och eventuellt behov av utbildning m.m. Kommittén ska även ur ett internationellt perspektiv analysera vilka effekter olika självrisker och skadekontroller kan få på arbets- kraftsutbudet. Anknytning till arbetsmarknaden och ersättning Kommittén ska i sina överväganden om en framtida arbetslöshets- försäkring ha följande utgångspunkter. Arbetslöshetsförsäkringens inkomstrelaterade ekonomiska ersättning ska omfatta alla som för- värvsarbetar och uppfyller arbetsvillkoret. För att en person ska få arbetslöshetsersättning ska även grundvillkoren vara uppfyllda, vilket innebär att personen ska vara arbetslös, anmäld hos samt beredd att ta erbjudet lämpligt arbete. Kom- mittén ska utgå från att den nuvarande formen med ett högsta belopp för ersättning och avtrappning av ersättningen ska bestå. Vid utformningen av en försäkring som omfattar alla som upp- fyller arbetsvillkoret ska ett antal villkor vara uppfyllda. Dels ska införandet av en obligatorisk försäkring inte på ett allvarligt sätt öka tröskeleffekterna in på arbetsmarknaden, dels ska den inte leda till en överförsäkring av personer som har ett begränsat behov av försäkring av sina arbetsinkomster, till exempel på grund av att de har sin huvudsakliga försörjning från annat håll, såsom studerande och pensionärer. Kommittén ska överväga frågan om vilka övriga villkor som ska gälla, t.ex. inträdes- och medlemsvillkor. Detta ska göras med utgångspunkt från att anknytningen till arbetsmarknaden ska vara av betydelse för om och med vilket belopp ersättning ska lämnas. Kommittén ska också överväga hur och på vilka grunder den enskilde ska lämna försäkringen. Utredningen om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:83) lämnade i sitt betänkande ett förslag på en sådan försäk- ring. Regeringen valde att inte gå vidare med förslaget, men bedö- mer att det finns skäl att eftersträva att alla som arbetar och upp- fyller försäkringens villkor bör omfattas av en försäkring med rätt till inkomstrelaterad ersättning i händelse av arbetslöshet. Noggranna överväganden måste göras i konstruktionen av en arbetslöshetsförsäkring som omfattar alla. I vissa lägen kan obliga- toriska betalningar till privaträttsliga föreningar som arbetslöshets- kassor strida mot skyddet för (den positiva eller negativa) före- ningsfriheten enligt bl.a. . Detta är utförligt behandlat i ett delbetänkande från Utredningen om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:54). Förslagen från kommittén ska utformas så att föreningsfriheten respekteras. Med utgångspunkt i dagens finansierings- och avgiftsmodeller ska kommittén överväga och föreslå de uppbördsregler som anses nöd- vändiga för att uppnå en stabil finansiering av försäkringen med anledning av kommitténs föreslagna förändringar av denna. En obligatorisk försäkring bör inte innebära att grupper med mycket låg risk för arbetslöshet överdebiteras. Avgiften till för- säkringen ska i stället i någon mån anpassas till att arbetslöshets- risken i vissa grupper är mycket låg. Kommittén ska därför utgå från att dagens finansieringsmodell med ett avgiftssystem som vari- erar med kostnaderna för arbetslöshet ska bestå. Kommittén kan också pröva alternativa vägar att hindra att avgiften till arbetslöshetsförsäkringen motverkar arbetskraftsdelta- gande genom att pröva t.ex. en sänkning av finansieringsavgiften eller att införa en skattereduktion. Arbetslöshetsförsäkringen hanteras av 32 fristående arbetslöshetskassor med olika branschkännedom. Inom arbets- löshetsförsäkringen ligger de felaktiga utbetalningarna på en lägre nivå än inom de andra stora trygghetssystemen. Dessa fördelar bör tas till vara. Kommittén ska pröva alternativa organisationsformer för en framtida, obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Övriga frågor om arbetslöshetsförsäkringen I uppdraget ingår att överväga vilka åtgärder som är nödvändiga för att upprätthålla efterlevnaden av de föreslagna reglerna och ge möj- ligheter till kontroll. Samhällets stöd för återgång i arbete eller studier Alltför många personer står utanför arbetsmarknaden på grund av hälsoproblem eller arbetslöshet. Flera aktörer ansvarar för att minska utanförskapet och ge stöd för återgången i arbete. Varje aktör har sina mål och uppdrag vilka ur såväl ett individ- som ett helhetsperspektiv kan leda till motstridiga prioriteringar eller att rehabiliteringen helt uteblir. Det är rimligt att kräva att samhällets stöd är ändamålsenligt utformat och stödjer arbetslinjen. Det förhållandet att ansvaret är fördelat på flera aktörer, såsom arbetsgivare, , Arbetsförmedlingen, och hälso- och sjukvården, kan bli ett hinder för en effektiv rehabilitering. Exempel på grupper där rehabiliteringsansvaret är delat mellan flera myndigheter är arbets- lösa, sjukskrivna och studerande. I är ansvaret för den enskildes rehabilitering fördelat på olika huvudmän och myndigheter. För att motverka gränsdrag- ningsproblem och förbättra samarbetet mellan berörda aktörer har det delade ansvaret hanterats genom samverkan och sam- ordning inom ramen för nuvarande strukturer och myndighets- gränser. Det samarbetet har bl.a. resulterat i myn- dighetsgemensam service och samlokalisering i syfte att förbättra tillgängligheten för den enskilde. Rehabiliteringsinsatserna har t.ex. intensifierats genom samverkan mellan samt finansiell samordning mellan dessa båda myndigheter, hälso- och sjukvården och . I andra länder har man i stället slagit samman olika myndigheter. I ingår motsvarigheterna till och i samma myndighet, NAV. I de lokala NAV- kontoren ingår även kommunernas socialtjänst. I har hanteringen av de offentliga ersättningssystemen samordnats till en myndighet som också finansierar och följer upp de åtgärder som behövs för återgång i arbete. I har de statliga insatserna inom arbets-marknadspolitiken förts samman med kommunernas uppgifter inom socialförsäkringen och socialpolitiken. I Storbritan- nien har motsvarigheterna till , Arbetsför- medlingen och slagits samman till gemensamma väl- färdskontor.