sou · H3B358d3 · 2015-10-20 00:00:00 — Förväntningar om sänkta kostnader för och ett minskat behov av institutionsboende är ofta förekommande argument för kommunerna att initiera en omvandling till olika former av boenden för äldre. Men, trygghetsboenden och särskilt boende är väsentligt dyrare än hemtjänst för kommunen. 5 I N B E S P A R A D E R I V N I N G S K O S T N A D E R Underutnyttjade och nedgångna fastigheter måste till slut rivas. Det blir det kommunala bostadsföretaget som får bekosta detta. Statliga bidrag till en del av kostnaden kan utgå. Genom upprustningen undviks denna kostnad. 6 L Å N G S I K T I G A I N D I R E K T A I N T Ä K T E R En annan ofta framförd förhoppning är att omvandlingen av underutnyttjade fastigheter till någon form av anpassat boende för äldre ska frigöra bostäder och därigenom skapa förutsättningar för yrkesverksamma personer att bli kvar i eller flytta till kommunen. - och iI bästa fall skapas en positiv spiral som genererar ytterligare skatteintäkter för kommunen. 7 K A L K Y L Kommunen kan räkna på detta projekt på olika sätt. Till att börja vill kommunen säkert undersöka huruvida projektet kommer att belasta den kommunala ekonomin genom att kräva skattefinansiering. Med de antaganden vi gjort beträffande besparingar ifråga om hemtjänst, särskilt boende och rivningskostnader blir det tvärtom positiva bidrag till kommunernas ekonomi. Vi har antagit att kommunen sparar utgifter för särskilt boende för fem personer (per person och år) under all framtid genom att tillhandahålla 24-25 tillgänglighetsanpassade bostäder. Istället ska dessa personer få hemtjänst (per person och år). Vi räknar också med att kommunen sparar av kostnaden för hemtjänst för 20 personer. Under de 20 respektive 15 åren får respektive under dessa förutsättningar ett positivt bidrag i sina kommunala budgetar med nominellt , respektive , realt 72,2 respektive . Om kommunen också ser till avkastningen och anlägger ett samhällsekonomiskt avkastningskrav på 3,blir resultatet för i realt nuvärde och för . med samma förutsättningar blir det reala nuvärdet i och i . Anledningen till de höga beloppen är framför allt. besparingen på särskilt boende. Vi har räknat med att vardera kommunen sparar fem platser och att en plats kostar . Istället flyttar en person som annars skulle behövt särskilt boende in i äldreboendet och får hemtjänst kostar och person . Det reala nuvärdet av nettot av denna besparing under är . Om denna besparing inte går att realisera minskar det reala nuvärdet i till och i till . En mindre del av det återstående överskottet kommer från respektive kommuns kommunala bostadsbolag (se ovan). är en annan besparing med : för 20 personer i . beräknas bli billigare. Med en årlig hemtjänstkostnad per person på blir detta en mycket stor besparing. Borträknat båda dessa besparingar blir det fortfarande en liten vinst i men en förlust i . Förlusten i är helt och hållet hänförlig till att kommunen fick lägga ned 4,3 miljoner på ombyggnad av en annan fastigheten innan Sbo tog över den fastighet som Sbo skulle bygga om. Ombyggnaden gjordes för att flytta ett gruppboende från den fastighet Sbo tog över till en annan fastighet. Man kan möjligen argumentera för att denna ombyggnad skulle gjorts i alla fall och att kostnaden därför inte borde belasta den kommunalekonomiska kalkylen för projektet. Staten delfinansierar och påverkar därigenom konsumtionen av anpassat boende för äldre genom tre kanaler: I det statsfinansiella perspektivet räknas Sbo:s verksamhet in. Nettot av Sbo:s kostnader (investering) och intäkter (hyror) ingår i det statsfinansiella nettot. Sbo:s verksamhet ersätter ombyggnad för trygghetsboende och särskilt boende i någon mån. På samma sätt som kommunen sparar pengar på att tillhandahålla tillgänglighetsanpassade äldrebostäder istället för att tillhandahålla särskilt boende sparar staten in investeringsbidrag och kommunen bostadsanpassningsbidrag genom att Sbo finansierar byggande av äldreboenden. Äldre med svag ekonomi kan erhålla bostadstillägg. Bostadstillägget är relaterat till boendekostnaden. En ökad boendekostnad betalas i stort sett helt och hållet – till – av ökade bostadstillägg upp till maximalt . Beräkningen här bygger på antagandet att bostadstillägget är . Utgifterna för investeringsbidrag och bostadstillägg redovisades i Tabell 1 ovan. Byggandet generar skatteintäkter, både moms och skatt på arbetsinkomster och vinst. 1 K A L K Y L Liksom kommunen räknar staten på skattebelastning. För staten är som fastigheterna till följd av dessa Sbo-projekt är i ekonomiskt bruk. Överskottet i är för staten nominellt och i . Staten får på själva bygget en skatteintäkt på 8,7 respektive (moms samt inkomst- och vinstskatt), givet att dessa byggen inte ersätter andra på annat håll inom landet. Resterande överskott är Sbo:s nominella överskott (se ovan) – om Sbo skulle behålla fastigheterna – som är mycket stort. Om och när Sbo säljer fastigheterna inbringar de istället en summa som vi inte kan uppskatta. Staten får också ökade utgifter för bostadstillägg. Vi har antagit att 6 hyresgäster får en hyreshöjning på täckt av ökade bostadstillägg. Den nominella summan blir . 1 K O S T N A D S P O S T E R Marknadsvärde för fastighet som ska omvandlas Direkta kostnaderna för omvandlingen Överskottsbörden av statliga och kommunala subventioner för omvandlingen 2 I N T Ä K T S P O S T E R Marknadsvärdet av den omvandlade fastigheten Förändrat marknadsvärde på övriga fastigheter (indirekt effekt) Reala besparingar i omvårdskostnader Reala besparingar i ombyggnader av bostäder till trygghetsboenden och kostnader för bostadsanpassning Besparad överskottbörda på de minskade omvårdskostnaderna Förändringar i upplevd nytta för dem som flyttar 3 K A L K Y L Kostnader och intäkter räknas i fast penningvärde. Enbart reala kostnader och intäkter inräknas, dvs. att finansiella poster inte ingår – de fungerar enbart inkomstomfördelande. Nuvärde beräknas diskonteringsränta, vilket är gängse i samhällsekonomiska analyser. – även rent finansiella såsom bostadstillägg – ger genom skattefinansieringen upphov till effektivitetsförluster i samhällsekonomin. Detta är en real effekt som uppskattas med den schablon som används i gängse samhällsekonomiska beräkningar, t.ex. vid infrastrukturinvesteringar. En skattefinansierad utgiftskrona beräknas ge upphov till i effektivitetsförluster. Minskade skattefinansierade utgifter minskar på motsvarande sätt effektivitetsförlusterna. Projekten har en ekonomisk livslängd vilket också är kalkylperioden för den samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningen. En självklar samhällsekonomisk kostnad är ianspråktagandet av en fastighet – om den har ett marknadsvärde. Marknadsvärdet visar vad fastigheten är värd för hyresgäster, minus kostnaderna för att driva den och hålla den i stånd. Lika självklar som intäkt är värdet av den ombyggda fastigheten. Kostnaden för att åstadkomma detta är investeringsutgiften och eventuella andra kostnader förenade med projektet (dock inte räntekostnader och amorteringar, eftersom det är rent finansiella kostnader). Om ombyggnaden medför att en relativt snar rivning undviks är även den inbesparade rivningskostnaden en intäkt. Projektet kan också medföra att värdet av omkringliggande fastigheter påverkas och, på små orter, att hela bostadsmarknaden påverkas. Det är en post – förmodligen en intäkt – som vi inte har kunnat uppskatta och som alltså inte ingår i kalkylen, men bör hållas i minnet. De hushåll som väljer att flytta till de ombyggda bostäderna gör förhoppningsvis så för att de värdesätter det nya boendet så högt att det uppväger den ökade boendekostnaden. Detta värde fångas i marknadsvärdet på den ombyggda fastigheten, men kan också överstiga detta (hushållsekonomin behandlades ovan). I så fall finns ett konsumentöverskott som borde läggas till i kalkylen, men detta kan vi inte uppskatta. Till dessa poster ska läggas effekten av ökade eller minskade offentliga utgifter, som finansieras med skatt, som i sin tur förorsakar effektivitetsförluster i samhällsekonomin. Vi antar att kostnader blir lägre, att behovet av särskilt boende minskar och att efterfrågan på investeringsbidrag och bostadsanpassningsbidrag minskar till följd av att tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre skapas genom projektet. Byggverksamheten genererar skatteintäkter – moms, inkomst- och vinstskatt. Vi antar att stat och kommun anpassar skattenivån så att de totala skatteinkomsterna blir oförändrade. Någon skatteeffekt uppstår därmed inte. Ombyggnad till trygghetsbostäder och anpassning av bostäder behöver göras i mindre utsträckning – det är en real kostnadsbesparing. Den samhällsekonomiska lönsamheten – oräknat vissa effekter som nämnts – är god för båda projekten. Projektet i har ett samhällsekonomiskt värde av , dvs. att varje krona Sbo satsat i projektet – oräknat Sbo:s egen overhead – har genererat en vinst på , i är värdet och varje satsad krona har givit en vinst på . De stora poster som väger upp investeringskostnaden i denna samhällsekonomiska lönsamhetsbedömning är kostnadsbesparingen på särskilt boende och hemtjänst (71,i realt nuvärde , 3,5 procents diskonteringsränta), den minskade överskottsbördan av fr.a. statens och kommunens finansiella resultat, i och i , räknat på samma sätt. Utan effekterna på äldreomsorgens kostnader och de därmed minskade uttaxeringsbehoven är den lönsamheten däremot tveksam och hänger på effekter som inte är med i kalkylen: ett möjligt konsumentöverskott för de hushåll som flyttar till de nya bostäderna och andra hushåll som i en flyttningskedja hittar boende som är bättre anpassat för dem samt en eventuell, positiv effekt på utvecklingen av kommunen. 8.7En jämförelse av de fem perspektiven I nedanstående tabell sammanfattas kalkylerna för de två projekten, det ena i och det andra i . Kalkylerna har olika perspektiv och är baserade på olika förutsättningar. Sammanställningen avser att underlätta läsningen och förståelsen av rapportens slutsatser. Tabell x Lönsamhet och finansiellt resultat för respektive projekt i och , miljoner kr Nominellt över‐/underskott Realt över‐/underskott Nominellt över‐/underskott Realt över‐/underskott Nominellt över‐/underskott Realt över‐/underskott Nominellt över‐/underskott Realt över‐/underskott Nominellt över‐/underskott Realt över‐/underskott Nominellt över‐/underskott Realt över‐/underskott Nominellt över‐/underskott Nominellt över‐/underskott Nuvärde/Sbo:s investering Samhällsekonomiskt bygger den starkt positiva effekten i mycket hög grad på att kommunerna gör besparingar i äldreomsorgen genom att bygga äldreboenden med god tillgänglighet. Det är också mycket lönsamt för kommunerna, under de antaganden som gjorts beträffande besparingar i särskilt boende och hemtjänst. Det är alltså någonting som kommunerna borde kunna göra själva. Men även för privata fastighetsägare förefaller det möjligt att med hygglig lönsamhet bygga äldreboenden med god tillgänglighet. Det är möjligt att göra detta utan subventioner under nuvarande förhållanden med låg ränta. Andra aktörer, såsom kooperativa hyresrättsföreningar, förefaller också kunna göra detta – och har gjort det på ett antal liknande orter. Helt avgörande för projektens lönsamhet – såväl företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt – är att det går att ta ut hyror som ligger över den genomsnittliga hyresnivån på dessa orter. I vilken mån statens bostadstillägg – och eventuella andra inkomststöd – gjort detta möjligt har vi haft svårt att belysa. Bostadstilläggen spelar en begränsad roll i ovanstående kalkyl, beroende på att endast av hushållen antas uppbära bostadstillägg. Skulle andelen vara mycket större försämras det finansiella utfallet för staten som den samhällsekonomiska kalkylen försämras något. Skulle andra fastighetsägare, under andra villkor inte lyckas få ut denna kraftiga hyreshöjning skulle projekten förlora sin företagsekonomiska lönsamhet och också bli mindre samhällsekonomiskt lönsamma. Om hyran skulle bli per kvm lägre blir den samhällsekonomiska lönsamheten (realt nuvärde , 3,5 procents diskonteringsränta) 23-24 miljoner lägre i båda projekten. 9 Vad påverkar vilket alternativ kommunen väljer? Som framgått av genomgång ovan finns det olika vägar för att gå för en kommun som upplever en obalans mellan utbud och efterfrågan på olika typer av boenden i allmänhet och boende anpassat för en åldrande befolkning i synnerhet. Vilka faktorer kan då tänkas avgöra vilket alternativ som en kommun väljer? Byggverksamheten i avfolkningskommuner har av naturliga skäl varit begränsad under ett antal decennier. Detta har lett till att kompetensen att driva byggprocesser i egen regi tunnats ut. Denna brist på kompetens har anförts som ett skäl till varför Sbo kan vara ett attraktivt alternativ för en kommun. Sbo kan hjälpa kommunen med att utforma projektet och att upprätta entreprenadhandlingar, hantera anbudsprocessen och utvärdera inkomna anbud. Sbo är formellt byggherre och ansvarar för byggherrekostnaderna, medan byggledning läggs normalt ut. Sbo deltar dock i byggmöten, förhandlingar med entreprenör och besiktningar.. Drift och underhåll är som redan redogjorts för, kommunens ansvar. tar med det koncept med hyresrättsföreningar som beskrivits ovan, ett större ansvar. är byggherre och tar normalt även hand om drift och underhåll när väl omvandlingen är gjord. Vissa kommuner har den kompetens som krävs för att driva omvandlingsprojekt från ax till limpa. Det kan även innebära att de har andra idéer om utformningen än Sbo:s relativt standardiserade koncept för de gemensamma faciliteterna i fastigheterna och de enskilda anpassade lägenheterna. Initiativet att omvandla ett befintligt fastighetsbestånd till anpassat boende kommer förmodligen ofta från politiken. Och det är kanske inte alltid som beslut om vilken väg man ska gå: egen regi, Sbo eller föregås av en grundlig analys av de olika alternativens kostnader och andra konsekvenser. Det finns ett politiskt problem och det ska lösas, punkt. Att på ett systematiskt sätt bedöma och jämföra kostnaden för de olika alternativen att tillgängliggöra ett för äldre anpassat boende är i princip inte svårt. Själva omvandlingen torde kosta mer eller mindre det samma vilken väg man än väljer. Det som skiljer är finansieringskostnaden samt möjligheten till statligt investeringsstöd. Vid omvandling i egen regi eller med hjälp av syns finansieringskostnaden direkt, lägst i egen regi och något högre vid omvandling i regi. Vid omvandling i Sbo:s regi ligger finansieringskostnaden dold i det långsiktiga hyresavtalet, vilket kan likställas med ett leasingavtal fast utan den garanterade köperätten vid avtalets utgång. Vid omvandling i egen regi eller med hjälp av kan kommunen/föreningen få statligt investeringsstöd, förutsatt att omvandlingen sker till trygghetsboende eller SÄBO. Det gäller även i de fall där Sbo omvandlar fastigheter till trygghetsboenden. 9.4Kommunens / det bostadsföretagets soliditet De finansiella konsekvenserna för de tre alternativen har olika tidsprofil. Vid omvandling i egen regi är utläggen kraftigt koncentrerade till investeringsfasen. Även om och när investeringen bär sina egna kostnader genom de hyresintäkter som flyter in över tiden kan kommunen / det kommunala fastighetsbolaget ha svårt att genomföra investeringen på grund av egenpålagda årliga investeringstak, under vilka bostadsomvandlingar konkurrerar med andra investeringar i kommunen. För kommunen kan det därför vara attraktivt att välja en lösning som inte kräver ytterligare upplåning och ett anspråkstagande av investeringsbudgeten även om den totala kostnaden för den senare lösningen möjligen blir högre. Förutsatt att det finns en efterfrågan på lägenheterna, även på en eventuellt högre hyresnivå, kan ju kommunen dessutom lägga över denna kostnad på hyresgästerna. Hyressättningen är avgörande för om det finns lönsamhet i att investera i ny- eller ombyggnation till boende för äldre. Det kan möjligen vara så att det hitintill enbart är äldrehushåll som erhåller bostadstillägg eller som har möjligheter att använda förmögenhet för att finansiera den högre hyran som valt att efterfråga och flytta till de fastigheter som uppförts. Det bästa sättet för staten att stimulera efterfrågan är att ge relativt generösa bostadstillägg, eventuellt avsedda enbart för avfolkningsorter med svag bostadsmarknad, eller för just den här typen av boende. Engagerandet av Sbo kan liknas vid en leasing- eller en OPS-lösning, fast i detta fall en offentlig- offentlig-samverkanslösning. Den framtida risken i form av de varierande räntekostnader som kommunen skulle ha att hantera om omvandlingen skedde i egen regi elimineras. Den elimineras till ett pris som först i efterhand är känt: skillnaden mellan det avkastningskrav, efter nedskrivning, som Sbo har och som ligger till grund för blockhyran, och den genomsnittliga ränta man skulle ha betalt i fall man gjort det i egen regi. Kommunen slipper också risken och den eventuella kostnaden att behöva riva fastigheten om den vid avtalsperiodens slut inte finner en köpare eller om hyresintäkterna inte täcker de löpande kostnaderna. Men i och med att kommunen blockhyr av Sbo och sedan vidareuthyr till slutkund, bär man vakansrisken. Det har i efterhand visat sätt sig relativt lätt att få lägenheterna i de omvandlade fastigheterna uthyrda, men när beslut om projektet skulle fattas torde risken ha setts som betydande med tanke på den stora skillnaden mellan hyran i de nya lägenheterna jämfört med den genomsnittliga hyresnivån i kommunen. 10Sammanfattande slutsatser om bostadsomvandling Byggande av tillgänglighetsanpassat boende är kommunalekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt. De stora intäkterna för samhället liksom för kommunen är i första hand hänförliga till mindre kostnader för särskilt boende men också till lägre kostnader för hemtjänst. Det finns också en del som pekar på att omvandlingen fått positiva följdeffekter – flyttkedjor, allmän framtidstro, etc. – i de kommuner som genomfört bostadsomvandlingar. Projekten har visat att det finns en betalningsvilja som medger hyresnivåer i de omvandlade husen som kraftigt överstiger hyresnivån i de befintliga beståndet. Detta kan, eventuellt, stimulera till annat nybyggande. Hur betalningsviljan för just dessa fastigheter kan komma att se ut i dessa avfolkningsorter är det svårt att sia om. Den påverkas av vad de som flyttar får vid försäljning av sina bostäder och av reglerna för bostadstillägg och deras nivå. Bostädernas attraktivitet – tillgänglighet, central placering, närhet till service etc. – är också en viktig bestämningsfaktor för betalningsviljan. Förutsatt att hyresnivåerna kan sättas fritt kan en omvandling till tillgänglighetsanpassat boende även ge en acceptabel avkastning för fastighetsägare - vare sig de är kommunala bostadsföretag, hyresrättsföreningar, eller privata hyresvärdar. Exemplet visar på att det går att genomföra omvandlingar i regi och har visat att dess modell med bildande av hyresrättsföreningar är ekonomiskt hållbar. Vilken subvention som faktiskt ligger i Sbo:s modell är inte helt lätt att bedöma och beror på vilket perspektiv man anlägger: ett statsfinansiellt perspektiv eller konkurrensperspektiv. Frågan kokar ned till vilken diskonteringsränta som används för att beräkna nuvärdet av ett kostnads- och intäktsflöde för staten (=Sbo) som kan sträcka sig . I ett statsfinansiellt perspektiv är det rimligt att använda sig av samma diskonteringsränta som vid gängse samhällsekonomiska kalkyler. Den räntesats som standardmässigt brukar användas för detta ändamål är . Med en sådan diskonteringsränta och med samma antagande om restvärde som görs i värderingen av Munkforsfastigheten, skulle den senare få ett estimerat nuvärde på ca . Det uppskattade nuvärdet av subventionen skulle därmed uppgå ca 5 Vad den faktiska återvinningsgraden i nominella termer blir kan avgöras först när fastigheten säljs. Om fokus istället ligger på konkurrensneutralitet är det rimligt att använda sig av en diskonteringsränta som är baserad på de avkastningskrav som gäller i fastighetsbranschen för de orter som är aktuella. En sådan kalkyl ligger till grund för de nedskrivningar som Sbo regelmässigt gör efter omvandling för de fastigheter man tar över. I det exempel, gällande , som tillställts utredarna har detta inneburit en diskonteringsränta på drygt 9 procent.10 Med en sådan ränta, och ett antagande om det framtida värdet på fastigheten, som även det är baserat på en uppskattning av ett driftsnetto för en försäljning och ett avkastningskrav, värderas fastigheten till ett värde som innebär ett nedskrivningsbehov på . Detta motsvarar av investeringen. En sådan nedskrivning kan ses som ett mått på den subvention som i detta perspektiv ligger i Sbo modellen. De två mått på subvention, som redovisats ovan, kan båda sägas vara sedda från ”produktionssidan”. Men, subventioner kan också ses från ”konsumtionssidan”. I vilken utsträckning leder den subvention som ligger i Sbo-modellen till lägre boendekostnader för slutkunden än vad han/hon skulle få betala om omvandlingen skedde i annan regi? För att kunna bedöma detta skulle man behöva jämföra kvadratmeterhyror mot slutkund för jämförbara omvandlade objekt, dvs med samma tillgänglighet, samma allmänna lägenhetsstandard, samma servicenivå i fastigheten, och jämförbar tillgång till affärer, annan yttre service och kommunikationer. Att göra en sådan jämförelse har, tyvärr, inte varit möjligt inom ramen för detta uppdrag. Den kompetens som Sbo erbjuder kommunerna gäller, i huvudsak, framtagandet av omvandlingsprojektet. Även om Sbo formellt är byggherre har kommunerna huvudansvaret för byggprojektet och ansvarar för drift och underhåll av de omvandlade fastigheterna. Det är svårt att förstå att kommunerna inte skulle besitta eller på annat sätt anskaffa denna kompetens. En fråga som rimligen kan ställas är huruvida ett engagerande av Sbo för omvandling är motiverad utifrån ett kommunekonomiskt perspektiv? I de enda två exempel som vi kunnat analysera närmare förefaller det som om kommunen skulle gjort en bättre affär genom att genomföra projektet antingen i det kommunala bostadsföretagets regi och med lån genom Kommuninvest eller genom att låta eller någon annan privat aktör göra detta. Det är tveksamt on den något lägre risk som kommunen tar med Sbo-upplägget är värd priset. Huruvida Sbo-upplägget resulterat i lägre boendekostnader för aktuella hyresgäster än vad som skulle ha varit fallet om omvandlingen skett i annan regi kan vi inte uttala oss om i brist på jämförande statistik. 10 Det kan möjligen diskuteras om inte det avkastningskrav som ligger till grund för den valda kalkylräntan är något högt givet den mycket långa kontraktstiden. 11 Behöver bostadsomvandling subventioneras och så fall hur? Som kalkylerna ovan visat på har kommunerna och samhället mycket att vinna på att äldre personer bor i ”rätt” form av boende givet varje individs fysiska och psykiska förutsättningar. Tillgänglighet och servicegrad i boendet ska vara adekvat, definitivt inte för låg men ej heller onödigt hög - vilket ibland, för vissa personer, kan vara fallet i SÄBO. När utbud dåligt matchar behoven kan en investering i en omvandling av undernyttjade bostäder vara såväl samhällsekonomiskt som kommunalekonomiskt lönsam. Att kommunala bostadsföretag inte genomför eller kommuner tar initiativ till potentiellt lönsamma bostadsomvandlingar kan beror på flera orsaker. Hyresregleringen gör att de kommunala bostadsföretagen har så dålig soliditet att man in vågar investera i omvandlingar. En svag ekonomi gör att kommunen är lika ovillig att ta risker, exempelvis genom att ställa ut borgen till det egna bostadsföretaget eller till en annan aktör. Det kan således vara motiverat för samhället, konkret staten, att söka kompensera för de faktorer som gör att en optimal volym bostadsomvandling inte kommer till stånd.