sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — De beslut som kan överklagas enligt kommunallagen är i princip beslut av fullmäktige, beslut av nämnder om besluten inte är av rent förberedande eller rent verkställande art samt sådana beslut som fattas av de kommunala revisorerna. Frågan är om denna avgräns- ning är lämplig och tillräckligt tydlig. Exempelvis kan gränsdrag- ningen i fråga om vad som är, eller inte är, att anse som ett rent verkställande beslut vara svårbedömd. Ett kommunalt beslut som kan laglighetsprövas får verkställas innan det har vunnit laga kraft, även om det har överklagats. En individuell prövning ska dock ske och verkställighet får inte ske om särskilda skäl talar emot det. Om ett sådant beslut har upphävts, är kommuner och landsting skyldiga att rätta det i den utsträckning som det är möjligt. har uttalat att det be- hövs en översyn i syfte att åstadkomma en ordning som så långt som möjligt förhindrar att ett beslut verkställs innan det vunnit laga kraft, i de fall det finns en risk för återgång av ett beslut som för med sig en civilrättslig bundenhet. Denna översyn bör också omfatta frågan om sanktioner vid utebliven rättelse av upphävda beslut (bet. 2010/11:KU24 s. 31). har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:165). Stats- kontoret har på regeringens uppdrag undersökt bl.a. hur reglerna i kommunallagen om verkställighet av icke lagakraftvunna beslut tillämpats (dnr Fi2011/1356). Enligt Statskontorets rapport ställighet och rättelse av kommunala beslut (2012:6) finns det skäl för lagstiftaren att bl.a. tydliggöra att en bedömning i det enskilda fallet måste göras i de fall kommunala beslut verkställs innan de vunnit laga kraft. Nuvarande regelverk innehåller således en del otydligheter, och dess ändamålsenlighet kan i vissa avseenden ifrågasättas. Rege- ringen anser därför att det finns behov av att se över bestämmel- serna om laglighetsprövning och utreda om de är ändamålsenligt utformade eller om de behöver justeras eller ändras i något avse- ende. Utredaren bör beakta vikten av att det skapas tillräcklig rätts- praxis inom kommunalrättens område. Hänsyn måste dock tas till om de eventuella förslag som lämnas medför en ökad administrativ belastning för kommuner, landsting och domstolar. I sådana fall ska utredaren noga väga förslagen mot dessa konsekvenser. I anslutning till detta bör även formerna för kommunala besluts tillkännagivande utredas. Kommunala beslut ska enligt reglerna i kommunallagen tillkännages på kommunens eller anslags- tavla. Det är tillräckligt att det på anslagstavlan anslås att proto- kollet över beslutet har justerats. Det finns således inget krav på att även beslutets innehåll ska anslås. Tillkännagivandet på den kom- munala anslagstavlan har betydelse för överklagandetiden och för frågan om beslutet har vunnit laga kraft eller inte. Om infor- mationen i stället skulle lämnas på elektronisk väg, exempelvis genom att publiceras på kommunens eller webbplats, skulle den kunna nå en mer relevant krets. Möjligheterna att ge en mer fyllig information, bl.a. om beslutets innehåll genom att publi- cera besluten i sin helhet, är också större. Även för dem som befin- ner sig utanför kommunen eller förbättras tillgången till besluten. När det gäller kommunala föreskrifter har regeringen i propositionen Bättre tillgång till kommunala föreskrifter (prop. 2011/12:149) bl.a. föreslagit att kommunala föreskrifter ska hållas tillgängliga för allmänheten på kommunernas eller landstingens webbplatser på ett samlat och ordnat sätt. Regeringen gjorde i pro- positionen bedömningen dels att det framöver bör övervägas om kommunala föreskrifter skulle kunna kungöras elektroniskt, dels att det i ett annat sammanhang bör övervägas om de kommunala anslagstavlorna kan ersättas av eller kompletteras med elektroniska anslagstavlor (a. prop. 32–35). Mot denna bakgrund bör det över- vägas om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ordning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg. •utreda om nuvarande bestämmelser om laglighetsprövning av kommunala beslut är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av dem, •särskilt ta ställning till om det finns behov av att kretsen tale- berättigade enligt kommunallagen utvidgas eller på annat sätt ändras, •särskilt bedöma om bestämmelserna i fråga om verkställighet och rättelse av kommunala beslut behöver ändras samt om det finns skäl att införa sanktioner vid utebliven rättelse av upp- hävda beslut, •utreda om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ord- ning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg, och i sådana fall föreslå en sådan ordning, och •vid behov lämna författningsförslag. EU:s påverkan på kommunalrätten EU:s påverkan på svenska kommuner och landsting har analyserats , och det har visat sig att denna är stor. EU-samarbetet har utvecklats till att omfatta stora delar av det kommunala samhällsuppdraget, se t.ex. Statskontorets rapport påverkan på kommuner och landsting (2005:12) och EU, och den inre marknaden (SOU 2009:71). I sammanhanget kan också nämnas kommunernas roll som aktiva deltagare i . I egenskap av projektägare ställs kommunerna ofta inför att tillämpa såväl kommunallagen som paral- lellt. Det har även tidigare framhållits att , framför allt upphandlings- och statsstödsreglerna, spelar en allt större roll för kommuner och landsting (se prop. 2008/09:21 s. 21). EU påverkar även förutsättningarna för exempelvis tillsyn och kontroll av den kommunala verksamheten. Centralt är även att unionsrätten i princip inte gör skillnad på om en åtgärd vidtas av en kommun eller ett landsting eller staten. Nuvarande kommunallag antogs dock före inträde i EU. Någon samlad undersökning av hur kommunallagens regler förhåller sig till unionsrätten har där- med inte gjorts. En sådan analys bör därför göras inom ramen för en översyn av kommunallagen. Ett område inom unionsrätten som i detta sammanhang särskilt bör analyseras är regleringen av sådana tjänster som inom unions- rätten kan definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Begreppet återfinns i artikel 14 och artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), i protokoll nr 26 som åtföljer EUF-fördraget och i artikel 36 i Europeiska union- ens stadga om de grundläggande rättigheterna. Inom unionsrätten används begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att markera medlemsstaternas möjlighet att reglera en marknad enligt andra utgångspunkter än enbart marknadsekonomiska. Detta inne- bär således en möjlighet för medlemsstaterna att göra vissa undan- tag från exempelvis statsstöds- och upphandlingsreglerna. Många av de välfärdstjänster som tillhandahålls av svenska kom- muner och landsting, såsom bl.a. hälso- och sjukvård, äldreomsorg, barn- och ungdomsutbildning, renhållning och avfallshantering kan sannolikt inom unionsrätten definieras som tjänster (ekonomiska eller icke-ekonomiska) av allmänt intresse. ting har också enligt 2 kap. 1 § kommunallagen en ”allmän” kom- petens som ger dem rätten att frivilligt ta hand om angelägenheter av allmänt intresse med anknytning till kommunen eller . Tillhandahållandet av dessa allmännyttiga tjänster sker i i en allt större omfattning genom att privata aktörer står för det faktiska utförandet av verksamheten. Att dessa tjänster således tillhandahålls på en marknad innebär att unionsrättens tillämpnings- område vidgas så att bl.a. konkurrens- och statsstödsreglerna blir tillämpliga. I har, till skillnad från vad som är fallet i flera andra medlemsländer, den möjlighet att göra vissa undantag från exempelvis statsstöds- och upphandlingsreglerna som unionsrätten anvisar använts mycket sällan vid konkurrensutsättning av välfärds- tjänster. har debatten om att utnyttja de möjligheter som finns inom unionsrätten för att ta till vara väsentliga sam- hällsintressen ökat inom EU (se bl.a. Europeiska kommissionens meddelande En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i , KOM (2011) 900 slutlig). För att ställning ska kunna tas till i vad mån bör använda sig av detta utrymme inom unionsrätten finns ett behov av att vidare analysera hur den unions- rättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för- håller sig till svensk rätt, framför allt i förhållande till de kommu- nala välfärdstjänsterna. Det behöver även analyseras vilka skyldig- heter som den unionsrättsliga regleringen medför, i synnerhet avseende redovisning, rapportering och tillsyn. Vidare bör det utredas hur och på vilket sätt den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ytterligare skulle kunna användas i . •analysera hur bestämmelserna i kommunallagen förhåller sig till unionsrätten, •särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av verksamhet samt analysera vilka skyldigheter som den unionsrättsliga regleringen medför, i synnerhet avseende redovisning, rapportering och tillsyn, •översiktligt kartlägga hur dessa tjänster regleras i andra EU-länder, •överväga hur och på vilket sätt den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle kunna använ- das i , och •vid behov lämna författningsförslag. Utvärdering av den fria nämndorganisationen Genom kommunallag fick kommuner och landsting en ökad frihet att organisera sin nämndverksamhet. Syftet med refor- men var att öka incitamenten till ökad decentralisering och sektors- samverkan. En friare nämndorganisation skulle underlätta möjlig- heterna att lägga en helhetssyn på de kommunala verksamheterna (prop. 1990/91:117 s. 20). Kommuner och landsting har därefter genomfört omfattande omorganisationer av sin nämndorganisa- tion. Mot bakgrund av att reformen nu varit i kraft finns det anledning att genomföra en samlad utvärdering av om reformen lett till ökad helhetssyn m.m. samt om reformen medfört några rättsliga eller andra problem. • göra en utvärdering av den fria nämndorganisationen. En lagteknisk översyn m.m. Utöver de ovan angivna uppdragen ska utredaren genomföra en lagteknisk översyn av hela kommunallagen. Utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Uppdragets genomförande och konsekvensbeskrivningar Utredarens uppdrag ska bedrivas utåtriktat och utredaren ska på lämpligt sätt kommunicera med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, Kommuner och Landsting, övriga centrala parter på arbetsmarknaden, näringslivet samt övriga intres- senter. I sitt arbete ska utredaren föra en dialog med utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget. Detta gäller sär- skilt (U 2011:04), (S Fi 2010:06), Utredningen om inrättande av Inspektionen för vård och omsorg (S 2012:05) och den särskilde utredare som ska analysera och utvärdera effekterna av införandet av LOV på social- tjänstområdet (S 2012:08). I fråga om allmänhetens tillgång till information ska en dialog föras även med (S 2011:03) och den särskilde utredare som ska se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11). Utredaren ska också följa beredningen inom av betänkandet demokrati (SOU 2012:30) och betänkandet Gör det enklare! (SOU 2012:33). Till stöd för utredarens arbete ska en referensgrupp med represen- tanter för riksdagspartierna inrättas. Utredaren ska i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen beakta proportionalitetsprincipen beträffande eventuella inskränkningar av den kommunala självstyrelsen i sina redogörelser, analyser och för- slag. Utredaren ska vid anläggandet av ett medborgarperspektiv bl.a. genomgående analysera möjliga konsekvenser för kvinnor och män samt flickor och pojkar. För de förslag som utredningen lämnar ska konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män redovisas. Utredaren ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) bl.a. redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och vid behov föreslå hur dessa ska finansieras. De delar av uppdraget som rör kommunalt ansvar i förhållande till privata utförare och allmänhetens behov av insyn och information samt utvärdering av nämndorganisationen ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) Regeringen beslutade kommittédirektiv om en modernisering av kommunallagen (dir. 2012:105). Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07), överlämnade delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53). Uppdraget ska i övrigt slutredovisas . Regeringen ger nu utredningen i uppdrag att, utöver vad som följer av de ursprungliga direktiven, överväga •om förutsättningarna för den fria kommunala nämndorganisa- tionen behöver förtydligas, •om de nuvarande rättsliga befogenheterna för kommun- och att styra och samordna verksamheten är till- räckliga, •om kommunallagen (1991:900) kan göras mer konkurrensneutral mellan olika utförare av verksamhet, •om den kommunala revisionen behöver förstärkas ytterligare, •behovet av att, genom försökslagstiftning, införa en möjlighet till majoritetsstyre i kommun- och , och •behovet av att bredda utnämningen av styrelseledamöter i kom- munala företag. Utredningen ska lämna de lagförslag övervägandena leder fram till. I enlighet med de ursprungliga direktiven ska utredningens upp- Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) ska föreslå en modernisering av kommunallagen. Utgångspunkter för uppdraget är bl.a. att kommunallagen även fortsättningsvis ska vara en ramlag och att utredningen ska utgå från ett medborgarperspek- tiv. Utredningen ska genomföras som en bred översyn, med mål- sättningen att åstadkomma en ändamålsenligt utformad lagstiftning. De delar av utredningens uppdrag som rör kommunalt ansvar i förhållande till privat utförd verksamhet, allmänhetens behov av insyn och information samt den fria nämndorganisationen har redo- visats i delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53). I det kvarvarande uppdraget ingår särskilt att •överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt, •se över regelverket gällande laglighetsprövning av kommunala be- slut och utreda om nuvarande bestämmelser är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av reg- lerna, •analysera hur bestämmelserna i kommunallagen förhåller sig till unionsrätten, och •överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av den kommu- nala verksamheten. Det ingår inte i uppdraget att överväga eller föreslå ändringar i grundlag. Utredningen ska vidare väga behovet av eventuella änd- ringar mot de konsekvenser som dessa får i form av ökad admi- nistrativ belastning för kommuner, landsting och domstolar. Utvecklade förutsättningar för den fria kommunala nämndorganisationen Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera den fria kommunala nämndorganisation som infördes genom kommunallag. Utredningen har i sitt delbetänkande gjort bedömningen att den fria nämndorganisationen har bidragit till en mångfald av organisato- riska lösningar i kommuner och landsting, som den kan ha bidragit till att minska antalet förtroendevalda. Generellt kan sägas att de flesta kommuner och landsting fortfarande har en tradi- tionell organisation med nämnder som ansvarar för olika sakområ- den och som är underställda fullmäktige. Ett betydande antal kom- muner och landsting har dock valt att organisera sin verksamhet på ett annat sätt. valde många kommuner exempelvis att införa särskilda kommundelsnämnder. Intresset för sådana nämnder har därefter minskat. En annan modell som har prövats är en sär- skild s.k. beställar–utförarorganisation. Vidare har vissa kommuner valt att kraftigt minska sin nämndorganisation och koncentrera fler- talet ärenden till kommunstyrelsen samt att endast ha en särskild jävsnämnd vid sidan av kommunstyrelsen. Utredningen konstaterar att kommunallagen generellt ger utrym- me för många organisatoriska lösningar, men att förutsättningarna för att införa en beställar–utförarorganisation på ett tydligt sätt borde regleras i lagen. Ett exempel på en brist i lagstiftningen som utredningen har identifierat är att det saknas en reglering av hur kon- flikter mellan en utförarnämnd och en beställarnämnd ska hanteras. Regeringen anser att den fria kommunala nämndorganisationen har ett stort värde för den kommunala självstyrelsen och att den därför bör bibehållas. Den kommunala sektorn har genom denna reform getts förbättrade möjligheter till organisationsutveckling. Den större friheten att organisera sig gör det också möjligt för kommuner med skilda förutsättningar att hitta olika lösningar inom ett gemensamt regelverk. Denna frihet bör enligt regeringens mening även innefatta möjligheten att införa olika typer av beställar-utförar- organisationer. Utredningen ska mot denna bakgrund analysera förutsättning- arna för den fria kommunala nämndorganisationen och vid behov föreslå förändringar i kommunallagen i syfte att tydliggöra dessa förutsättningar. Kommun- och rättsliga befogenheter att styra och samordna verksamheten bör tydliggöras Utredningen konstaterar i sitt delbetänkande att kommun- och lands- tingsstyrelsens roll har uppmärksammats i samband med utvärde- ringen av den fria nämndorganisationen och i utredningens kontakter med kommuner och landsting. Kommun- och roll har i många kommuner och landsting kommit att bli allt vikti- gare. Styrelsen intar en ställning som kommunens ledande förvalt- ningsorgan och ska bl.a. ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund, gemensamma nämnder och kommunala företag. Styrelsen förfogar dock inte över några direkta maktmedel när den utövar uppsikt över andra nämnders verksam- het. Detta gör att styrelsens möjligheter att leda och samordna för- valtningen upplevs som begränsade. Enligt utredningens bedömning finns det därför anledning att överväga att ge styrelsen tydligare rättsliga befogenheter för att styra och samordna verksamheten. Regeringen delar denna bedömning. Utredningen ska mot denna bakgrund analysera och vid behov föreslå tydligare rättsliga befogenheter för kommun- och landstings- styrelsen att styra och samordna verksamheten. Kommunallagen ska bidra till konkurrensneutralitet mellan privata utförare och verksamhet i kommunens egen regi Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att förtydliga det kommunala ansvaret för tillsyn och uppföljning av verksamhet som bedrivs av privata utförare. I sitt delbetänkande anför utredningen att kom- muner och landsting i tillämpliga delar bör anta mål och riktlinjer för verksamhet som de bedriver i egen regi och även följa upp sådan verksamhet på liknande sätt som de följer upp den verksamhet som utförs av privata utförare. Medborgarna har rätt att förutsätta att kommuner och landsting bedriver ett aktivt uppföljningsarbete avseende all verksamhet, oav- sett om den bedrivs av privata utförare eller i egen regi. Det finns även av konkurrensskäl anledning att inte ställa upp andra mål eller tillämpa andra metoder för uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi än de som tillämpas för privat verksamhet. Utredningen ska mot denna bakgrund överväga och vid behov lämna förslag till hur kommunallagen kan göras mer konkurrens- neutral avseende uppföljning och kontroll av olika utförare av verksamhet. Analysen bör relateras till kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning. Frågan om hur den kommunala revisionen ska organiseras har ut- retts ett antal gånger, bl.a. av (SOU 1998:71) och Utredningen om den kommunala revisionen (SOU 2004:107). Utredningarnas förslag har föranlett ändringar i kom- munallagen (prop. 1998/99:66, bet 1998/99:KU30, rskr. 1998/99:210 och prop. 2005/06:55, bet. 2005/06:KU 27, rskr. 2005/06:227). Dessa ändringar har inneburit förändringar avseende jävsregler, valbarhet, antalet revisorer och en förstärkt ansvarsprövning av fullmäktige. Utöver detta har revisorernas granskningsområde vidgats till att bl.a. omfatta hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. En av de största principiella förändringarna som skett är införandet av sakkunniga biträden till de kommunala revisorerna (för en utförlig beskrivning av förändringarna, se de- partementspromemorian Oberoendet i den kommunala revisionen [Ds 2009:11 s. 13 f.] ). En förbättrad revision ger ökade möjligheter till en god intern kontroll och en effektiv verksamhetsstyrning samt till medborger- lig insyn och minskad risk för korruption. Regeringen anser att det finns anledning att överväga om den kommunala revisionen behöver förstärkas ytterligare. Utredningen ska mot denna bakgrund analysera och vid behov lämna förslag på hur den kommunala revisionen kan förstärkas. uppdraget ingår att överväga en ytterligare professionalisering av den kommunala revisionen, men även revisionens granskningsupp- drag. En ytterligare professionalisering skulle kunna innebära att revisionen bedrivs enbart av yrkesrevisorer eller att de sakkunniga biträdenas roll i stället förstärks inom ramen för den nuvarande revisionen. Vidare ska utredningen analysera om ändringar eller för- tydliganden i granskningsuppdraget kan öka revisionens oberoende och skapa förutsättningar för en mer ändamålsenlig process för ansvarsprövning. I detta sammanhang ska utredningen analysera revisionens uppdrag att lämna uttalanden till fullmäktige i frågan om ansvarsfrihet för nämnder, fullmäktigeberedningar och enskilda förtroendevalda. Där utöver ska ordningen för fullmäktiges bered- ning av frågan om ansvarsfrihet och hantering av revisionsrapporter analyseras. Behovet av förändringar ska prövas utifrån effektivitet och insyn samt demokratisk legitimitet. I uppdraget ingår inte att föreslå att ansvaret för den kommunala revisionen ska övergå till någon annan huvudman. Majoritetsstyre av kommun- och av den kommunala demokratins funk- tionssätt har i sitt betänkande demokrati (SOU 2012:30) föreslagit att det genom en försökslagstiftning ska bli möj- ligt för kommuner och landsting att låta majoriteten besätta samtliga platser i kommun- eller , i stället för att tillämpa den proportionella fördelning som gäller . Denna möjlighet finns i . Enligt kommittén skulle kommun- och lands- tingsfullmäktiges roll kunna stärkas av en sådan ordning. Vidare skulle det politiska ansvarsutkrävandet underlättas om det blev tydligt vilken gruppering som var ansvarig för den politiska styrningen av kommunen. Regeringen har i propositionen demokrati med anledning av kommitténs betänkande anfört att frågan om införan- det av en försöksverksamhet med majoritetsstyre bör föregås av en fördjupad utredning avseende dels behovet av en sådan verksamhet, dels möjligheterna till oppositionens insyn (prop. 2013/14:5 s. 30). Utredningen ska mot denna bakgrund utreda behovet av att på för- sök införa en möjlighet för kommuner och landsting att låta majo- riteten besätta samtliga platser i kommun- och . Om utredningen kan konstatera att ett sådant behov finns ska den lämna förslag på hur en försöksverksamhet kan utformas. I detta arbete ska utredningen särskilt beakta hur den politiska opposi- tionens behov av insyn kan säkerställas. En breddad rekrytering till styrelserna i kommunala företag De kommun- och landstingsägda företagen drivs i flera olika juridiska former. Aktiebolag är den vanligaste formen. Det finns ca 1 700 kom- munägda företag och omkring 120 landstingsägda företag. Antalet företag har totalt sett ökat med . Den största procentuella ökningen av antalet företag har skett bland de landstingsägda företagen.