sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Åter- redovisningen ska alltså ske till tillsynsmyndigheten som kan följa 2012/13:20. Inspektionen för vård och omsorg – en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst, s. 91 f. 257 kap. 4 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Tillsyn över polisen, s. 173. Medel för att brister ska rättas eller förebyggas En möjlighet är att återredovisningen ska ske även till regeringen. Arbetsförmedlingen ska till både regeringen och Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen redovisa vilka åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av inspektionens granskning.27 Enligt kommittén är det mer resurseffektivt att återredovisningen från de objektsansvariga sker till endast tillsynsmyndigheten. Tillsyns- myndigheten bör sedan i en årsrapport mer samlat redovisa för regeringen sådana ärenden där den objektsansvarige förklarat att den inte avser att vidta åtgärder, där det har visat sig att åtgärder inte vidtagits eller där vidtagna åtgärder ansetts vara otillräckliga (se mer nedan avsnitt 13.8.1 om årsrapport). Informationen kan bli viktig vid regeringens uppföljning och utvärdering av både tillsyns- myndigheten och tillsynsobjekten. Regeringen kan på så sätt också bli uppmärksammad på ett behov av att förtydliga eller på annat sätt ändra aktuellt regelverk. Kommittén föreslår nedan att de objektsansvariga ska vara skyldiga att lämna de upplysningar och yttranden samt tillhandahålla de handlingar och annat material som tillsynsmyndigheten begär (avsnitt 15.3.1). Det föreslås också att det ska regleras att tillsynsmyndig- heten får förelägga de objektsansvariga att fullgöra sin uppgifts- skyldighet. Ett sådant föreläggande ska kunna förenas med vite, även i förhållande till staten (avsnitt 15.4). Dessa förslag innefattar en möjlighet att förelägga de objektsansvariga att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits eller ska vidtas, alternativt förklara varför åtgärder inte har vidtagits eller planeras. För att den nya tillsynsmyndigheten ska kunna förelägga de objektsansvariga att återredovisa krävs alltså inte någon särskild reglering om just det. En sådan särskild reglering är inte heller lämplig. Den skulle kunna ge det felaktiga intrycket att de tillsynsorgan som saknar en sådan reglering också saknar rätt att förelägga de objektsansvariga att återredovisa . 27 9 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Medel för att brister ska rättas eller förebyggas 13.5Anmälan eller överlämnande till annan myndighet 13.5.1Kontakter med andra tillsynsorgan och anmälan av brott Ett sätt att verka för att brister rättas eller förebyggs är att tillsyns- myndigheten ser till att ett ärende initieras hos en annan myndighet som ansvarar för den fråga som är aktuell. Så kan t.ex. ske genom en anmälan eller genom att ett ärende överlämnas. Inledningsvis bör några av kommitténs tidigare förslag och bedömningar nämnas på nytt. För det första har kommittén bedömt att det inte bör införas en reglerad skyldighet för tillsynsmyndigheten att underrätta andra ordinarie tillsynsmyndigheter om förhållanden som är av betydelse för dessa myndigheters tillsyn. bör dock, inom ramen för sin samverkan med andra tillsynsmyndigheter, ofta uppmärksamma den andra myndigheten på sådana frågor (avsnitt 10.8 och 11.8). För det andra har det föreslagits att om tillsynsmyndigheten i sin tillsynsverksamhet finner anledning att anta att brott har begåtts ska den anmäla det till eller annan behörig myndig- het. Anmälan behöver dock inte ske om den granskade myndighetens personalansvarsnämnd eller redan har anmält saken till åtal eller om anmälan av annat skäl inte behövs (avsnitt 10.11 och 11.11). 13.5.2Tillsynsmyndigheten bör inte göra anmälan om disciplinpåföljd Kommitténs bedömning: bör inte anmäla enskilda befattningshavare vid tillsynsobjekten till den som har befogenhet att besluta om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar och avstängning. Medel för att brister ska rättas eller förebyggas JO har i remissyttrandet över betänkandet Tillsyn över polisen angett att den föreslagna tillsynsmyndigheten bör ges möjlighet att göra en anmälan till polisens ansvarsnämnd, men att de gränsdragningsfrågor som kan uppkomma sannolikt behöver analyseras närmare.28 Kriminalvården, och Säkerhetspolisen har varsin personalansvarsnämnd. En personalansvarsnämnd ska pröva frågor om skiljande av anställning på grund av personliga skäl, disciplin- ansvar, åtalsanmälan och avstängning.29 När det gäller arbetstagare som är anställda genom beslut av regeringen och arbetstagare som utan att vara anställda genom beslut av regeringen har en verksledande eller därmed jämförlig ställning ska besluta i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning.30 Exempelvis får JK göra en anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd.31 En jämförelse kan också göras med Inspektionen för vård och omsorg samt Skolinspektionen. Om Inspektionen för vård och omsorg anser att det finns skäl för beslut om prövotid, återkallelse av legitimation, återkallelse av annan behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården eller begräns- ning av förskrivningsrätt ska inspektionen anmäla detta till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.32 Efter anmälan av Skolinspektionen prövar frågor om lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska meddelas.33 Prövningen vid personalansvarsnämnden handlar om anställ- ningsförhållandet. Det är därför enligt kommittén lämpligast att det står helt klart att det är arbetsgivaren som ansvarar för att ett ärende inleds. beslut ska skickas eller lämnas till de objektsansvariga. Det ankommer sedan på , Säker- hetspolisen respektive Kriminalvården att i egenskap av arbetsgivare inleda ett ärende vid personalansvarsnämnden om ett beslut visar på att en enskild begått sådant fel att det är påkallat. har möjlighet att följa upp vilka åtgärder som de objektsansvariga vidtagit med anledning av att en brist påtalats, t.ex. om en anmälan till personalansvarsnämnden har gjorts. Om tillsynsmyndigheten i sin 28JO, remissyttrande , dnr R 62-2013. Remiss av betänkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). 2925 § myndighetsförordningen (2007:515). 3034 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. 316 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn. 327 kap. 30 § patientsäkerhetslagen (2010:659). 3327 kap. 4 § första stycket skollagen (2010:800). Medel för att brister ska rättas eller förebyggas tillsyn finner anledning att anta att brott har begåtts ska den själv anmäla det till eller annan behörig myndighet (avsnitt 10.11 och 11.11). Kommittén gör således bedömningen att det inte bör åligga tillsynsmyndigheten att anmäla enskilda befattningshavare vid tillsyns- objekten till den som har befogenhet att besluta om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar och avstängning. 13.5.3Ingen skyldighet att anmäla till Justitiekanslern Kommitténs bedömning: bör inte vara skyldig att till JK anmäla felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar. kan dock inom ramen för sin serviceskyldighet upplysa enskild om att han eller hon kan vända sig till JK och begära ersättning från staten. Om uppmärksammar fel- aktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten gentemot en fysisk eller en juridisk person, ska nämnden enligt sin instruktion anmäla det till JK.34 Frågan är om det bör införas en motsvarande reglering för tillsynsmyndigheten. Bakgrunden till nämndens anmäl- ningsskyldighet är bland annat att dess avgöranden inte är bindande för de granskade myndigheterna. Enligt förarbetena bör nämnden i stället anmäla sina iakttagelser och överlämna relevanta delar av det som har kommit fram i tillsynsärendet till den myndighet som ansvarar för den fråga som är aktuell.35 Enligt JK:s instruktion ska myndigheten pröva anmälningarna från . Om JK finner att det som har förekommit kan föranleda skadeståndsansvar för staten ska den som berörs beredas tillfälle att framställa skadeståndsanspråk.36 Om den enskilde efter JK:s föreläggande inte förklarar att den begär skadestånd från staten skrivs ärendet av. Att den enskilde själv 3420 § förordningen (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden. 2006/07:133. Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångs- medel, m.m., s. 70. 3611 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Medel för att brister ska rättas eller förebyggas förklarar att skadestånd begärs är alltså ett krav för att JK ska pröva om ersättningsskyldighet föreligger, även i de fall har gjort en anmälan. En reglerad skyldighet för tillsynsmyndigheten att göra en anmälan skulle enligt kommittén inte innebära någon större ändring för den enskilde, som ändå inför JK måste förklara att ersättning begärs. Det är enligt kommittén därför tillräckligt att tillsynsmyndigheten inom ramen för sin serviceskyldighet kan upplysa enskilda om möjligheten att vända sig till JK och begära ersättning från staten.37 Det bör således inte införas en reglerad skyldighet för tillsynsmyndigheten att till JK anmäla felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten gentemot en fysisk eller en juridisk person. 13.6Rådgivning är en del av uppdraget Kommitténs bedömning: I uppdraget ingår att tillsynsmyndig- heten utövar viss rådgivning och vägledning. Den bör dock inte genom särskild reglering få till uppgift att göra så. Alla myndigheter har viss skyldighet att lämna råd och vägledning. Enligt 4 § förvaltningslagen har alla myndigheter en serviceskyldighet som innebär att myndigheter ska lämna allmänheten upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i frågor som har samband med myndighetens verksamhet. Myndigheter ska också enligt 6 § samma lag lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verk- samheten. Av 6 § myndighetsförordningen följer att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Enligt tillsynsskrivelsen hindrar inte det avgränsade tillsyns- begreppet att tillsynsorgan kan ha till uppgift att arbeta främjande och förebyggande. Detta kan delvis ske inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten som alla myndigheter har. När det anses nöd- vändigt att gå längre än denna allmänna skyldighet kan uppgifterna specificeras i författning. Det framhålls att det i allmänhet inte är lämpligt att tillsynsorgan uppträder som konsult och ger råd 37 4 § förvaltningslagen (1986:223). Medel för att brister ska rättas eller förebyggas om hur tillsynsobjekten ska agera i specifika ärenden. Ett tillsynsorgan måste dock kunna lämna upplysningar om vad som utgör gällande rätt. Inom vissa tillsynsområden kan skäl tala för att även rekom- mendationer och vägledning ska vara en del av tillsynen.38 Nationella besöksorgan ska enligt det fakultativa protokollet till FN:s antitortyr- konvention ha rätt att avge rekommendationer till de behöriga myndigheterna med sikte bland annat på att förbättra behandlingen av och förhållandena för frihetsberövade personer.39 Datainspektionens uppdrag ingår att informera om gällande regler samt ge råd och hjälp åt personuppgiftsombud.40 Arbetsmiljö- verket har enligt instruktionen till uppgift att utarbeta och sprida information inom arbetsmiljöområdet.41 Inspektionen för vård och omsorg ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och ge vägledning, förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen samt informera och ge råd till allmänheten.42 För Skolinspektionen är det uttryckligen reglerat att den inom ramen för sin tillsyn ska lämna råd och vägledning.43 Enligt uppgift från Skolinspektionen tillämpas en snäv definition av rådgivning och vägledning när den lämnas i samband med tillsynen, för att undvika att inspektionen sedan ska utöva tillsyn över förhållanden som är en följd av de egna råden. Befogenheten att uttala sig om en åtgärds eller underlåtenhets förenlighet med bindande föreskrifter innefattar att tillsynsmyndig- heten kan uttala sig om gällande rätt, konstaterade förhållanden, vad som behöver förändras och målet med förändringarna. Tillsyns- myndigheten har också enligt förvaltningslagen och myndighets- förordningen en allmän skyldighet att lämna råd och ge vägledning. Myndigheten bör dock inte ge konkreta råd om hur tillsynsobjektet ska ändras för att målet ska uppnås. Det är den objektsansvarige, med ansvar för verksamheten, som bäst kan bedöma vilka åtgärder som krävs för att målet ska uppnås. Det kan även uppstå en jävsliknande 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 18. 19 i fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. 401 § förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen. 412 § förordningen (2007:913) med instruktion för . 427 kap. 4 § patientsäkerhetslagen (2010:659). 4326 kap. 9 § skollagen (2010:800). Medel för att brister ska rättas eller förebyggas situation om den nya tillsynsmyndigheten tidigare lämnat precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn.44 Med en särskild föreskrift innebärande att tillsynsmyndigheten ska lämna råd och ge vägledning finns en risk för att de objektsansvariga får felaktiga förväntningar på omfattningen av tillsynsmyndighetens vägledande roll och ställer krav på mer rådgivning än vad som är lämpligt. De nu aktuella objektsansvariga är också resursstarka statliga myndigheter som inte är i behov av samma stöd som mindre objekts- ansvariga inom tillsynsområden innefattande privata aktörer. Kommittén gör således bedömningen att i tillsynsmyndighetens uppdrag ingår viss rådgivning och vägledning. bör dock inte genom särskild reglering få till uppgift att göra så. 13.7Verka för att brister i föreskrift avhjälps Kommitténs förslag: ska inom dess verk- samhetsområde verka för att brister i lagar eller andra bindande föreskrifter avhjälps. I remissyttrandet över betänkandet Tillsyn över polisen skrev att det är av stort värde om tillsynsmyndigheten genom sin redovisning verkar för att avhjälpa brister i lagstiftningen och att den får möjlighet att väcka frågor om författningsändringar.45 Nationella besöksorgan ska enligt det fakultativa protokollet till ha rätt att överlämna förslag och synpunkter om gällande eller föreslagen lagstiftning.46 Exempel på tillsynsorgan med sådan befogenhet är samt JO.47 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 18. Se även Statskontoret, rapport . Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 10, 50 och 84. 45Rikspolisstyrelsen, remissyttrande , dnr A 120.329/2013. Betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). 19 i fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. 47Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps, 2 § andra stycket lagen (2007:980) om tillsyn över viss brotts- bekämpande verksamhet. JO ska verka för att brister i lagstiftningen avhjälps, 4 § första stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Medel för att brister ska rättas eller förebyggas I kontrollen av regelefterlevnad ligger att den nya tillsyns- myndigheten ska uttala kritik om ett tillsynsobjekt inte följer viss författning, även om tillsynsmyndigheten kan se att brister i för- fattningen gör den mycket svår att efterleva i praktiken. Vidare kan en otydlig reglering vara en förklaring till att den granskade verksam- heten brister i förutsägbarhet och likabehandling vid rättstillämp- ningen. bör i en sådan situation kunna komplettera kritiken mot tillsynsobjektet med att för regeringen påpeka bristerna i författningen. Utan sådan möjlighet riskerar de objektsansvarigas förtroende för tillsynsmyndigheten att minska. Den största fördelen med en sådan behörighet är dock att den generellt förbättrar förutsättningarna för att verksamheten inom tillsyns- området ska hålla hög kvalitet. Ett annat exempel på när befogenheten kan behövas är om det finns behov av att påtala att internationell rätt i visst avseende inte har fått genomslag i svensk rätt. Det är en naturlig del av en myndighets verksamhet att påtala eventuella brister i regleringen av den egna verksamheten, t.ex. den egna instruktionen. Inom ramen för myndighetens tillsyn ligger att den får kontrollera om styrdokument som beslutats i de granskade verksamheterna är förenliga med gällande rätt. Det kan dock inte anses givet att det i uppdraget att kontrollera tillsynsobjektens regel- efterlevnad ingår att granska de lagar och förordningar som tillsynen sker i förhållande till. Kommittén gör därför bedömningen att det bör regleras att tillsynsmyndigheten inom sitt verksamhetsområde ska verka för att brister i lagar eller andra bindande föreskrifter avhjälps. Brister i författningen kan beskrivas i ett tillsynsbeslut, som sedan skickas till regeringen för kännedom, eller i den årliga rapporten till regeringen (avsnitt 13.8.1). kan också ge in en särskild skrivelse till regeringen där bristerna beskrivs. 13.8Spridning av resultatet av tillsynen till andra än de objektsansvariga Kommitténs förslag: ska lämna en särskild rapport till regeringen med en sammanfattande analys av arbetet med tillsyn under det gångna verksamhetsåret. Rapporten ska innehålla de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna av tillsynen. Medel för att brister ska rättas eller förebyggas Kommitténs bedömning: Resultatet av tillsynen bör spridas till andra tillsynsorgan och till allmänheten. Efter att ha övervakat en gemensam återsändandeinsats samordnad av Frontex bör tillsynsmyndigheten rapportera dit. bör själv, med beaktande av gällande rätt, bedöma på vilket sätt och i vilken omfattning rapportering eller annan informations- spridning till dessa mottagare lämpligen ska ske. 13.8.1Regeringen ska få del av resultatet av tillsynen Kommittén har i betänkandet Tillsyn över polisen betonat att resultatet av tillsynen måste redovisas för regeringen för att kunna tjäna som underlag för regeringens styrning av polisverksamheten.48 Frågan är om redovisningen av resultatet till regeringen bör regleras. Exempelvis ska Inspektionen för vård och omsorg lämna en särskild rapport till regeringen med en sammanfattande analys av arbetet med tillsyn och tillståndsprövning under det gångna verk- samhetsåret. Rapporten ska innehålla de viktigaste iakttagelserna, de åtgärder som myndigheten vidtagit med anledning av uppmärk- sammade brister och slutsatser av tillsynen.49 JO ska skicka en ämbetsberättelse till . Ämbetsberättelsen ska innehålla en översikt över verksamheten och en redogörelse för de viktigaste åtgärderna och besluten.50 lämnar riksrevisorerna en årlig rapport med de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen till riksdagen.51 Ett alternativ till att i instruktionen reglera om en årlig rapport är att regeringen , eller vid behov, ger myndigheten ett sådant uppdrag i regleringsbrevet. T.ex. har regeringen i reglerings- brevet gett Skolinspektionen i uppdrag att sammanfatta och analysera erfarenheterna från tillsyn och kvalitetsgranskning under det gångna året.52 Tillsyn över polisen, s. 174. 493 § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. 5011 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. 514 § lagen (2002:1023) med instruktion för och 12 § (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 52Se t.ex. , rapport, dnr 2013:2853. Skolans kvalitetsarbete ger möjlighet till förändring – Skolinspektionens erfarenheter och resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning 2012. Se även regleringsbrev för avseende , , U2013/5175/GV osv. Medel för att brister ska rättas eller förebyggas Om tillsynsmyndigheten samlat redovisar resultatet av tillsynen förbättras regeringens förutsättningar för att följa upp och utvärdera både tillsynsmyndighetens och de objektsansvarigas verksamhet. Regeringen kan också i rapporten uppmärksammas på behov av att förtydliga eller på annat sätt ändra aktuellt regelverk. Eftersom rapporten bör lämnas är det mer förutsebart och ändamåls- enligt med en reglering i instruktionen än med årliga regerings- uppdrag. Kommittén anser därför att det bör regleras att tillsyns- myndigheten ska lämna en särskild rapport till regeringen med en sammanfattande analys av arbetet med tillsyn under det gångna verksamhetsåret. Rapporten ska innehålla de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna av tillsynen. Om datumet för när rapporten senast ska ges in sätts till har myndigheten för att slutligt sammanställa rapporten över det gångna året. Den tiden bör vara tillräcklig. ska självklart också, i likhet med andra förvaltningsmyndigheter, lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen.53 kan även på eget initiativ när som helst under verksamhetsåret uppmärksamma på tillsynsbeslut eller brister i författning som myndigheten anser att regeringen bör känna till. Efter en gemensam återsändandeinsats samordnad av Frontex ska enligt dess uppförandekod en observatörsrapport skickas till Frontex. Den ska även inkluderas i den organiserande medlemsstatens samlade rapport till Frontex över insatsen (Final Return Operation Report). Detta gäller dock endast under förutsättning att det inte skulle strida mot nationell rätt. Därtill gäller enligt uppförandekoden att varje deltagare i en gemensam återsändandeinsats, alltså även transport- personal, som har anledning att tro att uppförandekoden eller en grundläggande rättighet har kränkts ska rapportera det till Frontex.54 Frågan är om tillsynsmyndigheten med gällande rätt kan lämna den 53Se förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 14.6 och 16 i Frontex Code of conduct for joint return operations coordinated by Frontex. Medel för att brister ska rättas eller förebyggas information som bedöms nödvändig till Frontex eller om det krävs en reglerad rapporteringsskyldighet. En uppgift för vilken sekretess gäller får röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen.55 Sekretess för uppgifter i tillsynsmyndigheten om dem som transporteras eller transporten i övrigt kan alltså gälla även i förhållande till Frontex. Det bör dock sällan finnas behov av att till Frontex lämna uppgifter som omfattas av sekretessreglering. Om tillsynsmyndigheten i ett enskilt fall bedömer att så ska ske bör en prövning av aktuellt skaderekvisit inför utlämnande ofta utmynna i att uppgifterna inte är sekretessbelagda.56 Sekretess bör alltså inte hindra att nödvändig information förs över till Frontex. Inte heller hindrar tillämplig reglering angående personuppgiftsbehandling att så sker (se nedan avsnitt 15.8.3). Det finns således inte behov av någon reglerad skyldighet för myndigheten att rapportera till Frontex. Trots att det inte finns någon sådan reglerad skyldighet bör tillsynsmyndigheten, på lämpligt sätt som är förenligt med gällande svensk rätt, rapportera till Frontex efter att ha övervakat en gemensam återsändandeinsats som organet sam- ordnat. Så skulle kunna ske genom en särskild rapport avsedd för Frontex eller genom att tillsynsmyndigheten skickar dess protokoll över transporten och uttalanden med anledning därav. 558 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 56Se avsnitt 15.9 angående sekretesskydd av uppgifter i tillsynsmyndigheten.