sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — Som exempel kan nämnas , och som har infört möjligheten att avbeställa pappersutskick och bara få utskick digitalt. Trots denna möjlighet sker omfattande pappersutskick även om de flesta medborgare skulle klara sig bra utan. Därför borde ordningen istället kunna vara Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen tvärtom, dvs. att medborgaren i första hand får tillgång till tjänsten digitalt och aktivt får be om pappersutskick om så önskas. I är det obligatoriskt för medborgare att ta emot post digitalt från myndigheter, med vissa undantag. Den har för avsikt att göra det obligatoriskt för myndigheter att ansluta sig till Mina meddelanden (myndigheternas gemensamma tjänst för digital myndighetspost)12 men det finns inget uttalat om ett obligatorium för medborgare och företag. För att Mina meddelanden ska få en hög användningsgrad krävs det inte bara att myndigheter ansluter sig, utan också att det finns mottagare som använder tjänsten. I både offentlig sektor och näringsliv finns exempel på obligatoriska digitala tjänster som används eller som kommer att införas . Ett exempel inom e-handelsområdet som har utretts är att införa krav på e-faktura till offentlig sektor, vilket delvis hänger samman med ett EU-direktiv om e-faktura vid offentlig upphandling, som kommer att införas i svensk lag.13 Ett annat exempel är att det blir obligatoriskt för leverantörer att lämna in sina anbud elektroniskt enligt de nya upphandlingsdirektiven.14 Ett exempel på obligatorisk e-tjänst som införts är krav på företag att lämna in ansökan om utbetalning för utförda rot- och ruttjänster elektroniskt. Obligatoriska digitala tjänster är utbrett i näringslivet och vanligt i bland annat bank- och försäkringsbranschen. Digitala tjänster bidrar till ökad säkerhet och kvalitet i ärendehanteringen jämfört med motsvarande hantering och skapar bättre förutsättningar för likabehandling utifrån att ärenden alltid innehåller samma grundläggande information. E-delegationens vägledande principer för digital samverkan slår fast att digitala kanaler är det naturliga och primära alternativet i kommunikation och dialog med offentlig sektor. 12Budgetpropositionen (prop. 2014/15:1), utgiftsområde 22. Regeringens mål är att mellanstora och större myndigheter ska ha anslutit relevanta meddelandeflöden till Mina meddelanden , dock med hänsyn till myndigheternas förutsättningar. 13Näringsdepartementet (2015), Uppdrag att analysera konsekvenser av ett krav på e-fakturering (dnr N2015/739/EF). ESV fick i uppdrag av regeringen att analysera vilka konsekvenserna blir om det blir obligatoriskt att skicka elektroniska fakturor från företag till offentlig sektor. ESV:s slutsats är att ett lagkrav på e-faktura bör införas för hela den offentliga sektorn. 14Socialdepartementet (2014), Uppdrag att ta fram ett underlag till en handlingsplan för en genomgående elektronisk inköpsprocess (dnr S2014/6323/RU). Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen av nya digitala tjänster måste en analys göras av om det är nödvändigt att överhuvudtaget utveckla en traditionell, pappersbaserad kanal för medborgaren.15 Det ligger alltså väl i tiden att digitala tjänster i större utsträckning blir förstahandsval i ett alltmer digitaliserat samhälle. Genom att göra e-tjänster till förstahandsval i myndigheternas kontakter med medborgare och företag kan digitaliseringen påskyndas och hanteringen av ärenden via analoga kanaler kan minskas. De analoga kanalerna kommer dock alltid att finnas som ett komplement till de digitala, med hänsyn till medborgares olika behov och förutsättningar samt grundläggande rätt att ta del av offentlig service. En viktig förutsättning för digitaliseringen är beroendet av fortsatt infrastrukturutveckling inom t.ex. bredbandsområdet, så att hela har en god infrastruktur som stödjer användningen av digitala tjänster. Det är långt ifrån alla som har tillgång till bredband , men är en ökad takt i bredbandsutbyggnaden på gång.16 Andra grundförutsättningar för att kunna delta i det digitala samhället är tillgång till digital utrustning, utbildning, språkförutsättningar, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och möjlighet att erhålla e-legitimation. Många individer har också begränsade förmågor att använda e-tjänster och digitala kanaler och effekterna för dessa bör särskilt belysas. Det digitala utanförskapet måste minska och tidigare erfarenheter av digital delaktighet, t.ex. Digidel:s kampanjarbete för ökad digital delaktighet i samhället,17 behöver tas tillvara. föreslår i sitt senaste betänkande att regeringen bör införa en skattereduktion för kompetenshöjande insatser inom digitalisering för att öka medborgarnas förmåga att använda digitala verktyg och tjänster. Vidare föreslås att kommunerna 15E-delegationen (2015), Vägledande Principer för digital samverkan, version 1.3. 16Den tillkännagav regeringen att ger klartecken till svenska landsbygdsprogrammet för perioden –2020, vilket innebär att regeringens aviserade satsning på till bredbandsutbyggnad nu kan komma igång. Dessa medel, som utgörs av i nationella medel och i EU-medel, kommer att ges till utbyggnad i de områden där det inte är lönsamt för marknaden att bygga ut. 17Digidel (2013), Ökad digital delaktighet – förslag från Digidel . 2013 har arbetat för och har bidragit till att en halv miljon svenskar som tidigare stod utanför den digitala världen har blivit digitalt delaktiga. Digidel lämnade en slutrapport till regeringen med sexton förslag som främjar digital delaktighet. Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen bör erbjuda digitala servicecenter för att utveckla medborgarnas digitala kompetens.18 Delegationens rekommendation: Regeringen behöver vidta åtgärder för att möjliggöra ett avgiftsfritt informationsutbyte mellan myndigheter. Utgångspunkten ska vara att myndigheternas samlade informationsmängder ska ses som en myndighetsgemensam resurs och att lösningen ska bidra till en effektivare förvaltning. Skälen för delegationens rekommendation: Regeringens övergripande mål med e-förvaltningen är att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt att ta del av förvaltningens service. Detta förutsätter bland annat att förvaltningsmyndigheternas möjligheter att samverka digitalt förbättras. En viktig faktor för lyckad samverkan är att myndigheter får avgiftsfri tillgång till grundläggande registerinformation som de behöver för att kunna utföra sina offentliga uppgifter. Myndigheterna förfogar över en stor mängd data som de ansvarar för att samla in och införa i olika register. Utöver sin egen registerinformation har en myndighet även behov av att få tillgång till relevant och aktuell grundläggande information som en annan myndighet har samlat in. Myndigheterna ska enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223) ge varandra hjälp inom ramen för den egna verksamheten och enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska en myndighet, på en annan myndighets begäran, lämna uppgift som den förfogar över. Förutom dessa bestämmelser saknas det allmänna regler om att myndigheterna utan vidare har rätt att få åtkomst till en annan myndighets registerinformation. Myndigheters rätt att tillhandahålla information mot avgifter regleras i svensk rätt främst i avgiftsförordningen (1992:191). 18 SOU 2015:28, Gör – digital kompetens. Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen myndighet har rätt att ta ut avgifter för varor och tjänster bara om det framgår av lag eller förordning (3 §). Vid avgiftsuttaget har myndigheterna i regel inte någon särställning, utan alla – både privata aktörer och myndigheter – som vill komma åt information från en myndighet ska erlägga avgifter enligt gällande författningar och andra regelverk. Delegationen anser att skyldigheten att betala avgifter för information myndigheter emellan motverkar regeringens övergripande mål med e-förvaltningen och försvårar ett ändamålsenligt nyttjande av myndighetsinformation. I den mån en myndighet har behov av aktuell registerinformation från en annan myndighet är avgiftsskyldigheten ett uppenbart praktiskt hinder. En myndighets benägenhet att fortlöpande se till att ha åtkomst till uppdaterad information påverkas nämligen av de avgifter som den måste betala till en annan myndighet. Avgiftsskyldigheten innebär därför inte bara onödig offentlig administration och ökade kostnader för hantering av ett ärende – det skapar dessutom ett incitament för att fortsätta med pappershanteringen. Detta leder i sin tur till att medborgare och företagare själva kan vara hänvisade till att ansvara för inhämtning och inlämning av uppgifter som en myndighet på ett enkelt sätt hade kunnat hämta från en annan myndighet, om det inte hade varit för avgifter. Ett exempel på detta är när myndigheter begär in personbevis av medborgare istället för att själva hämta uppgiften ur aviseringssystem Navet.19 Såväl EU som och riksdag har pekat på vikten av att underlätta tillgången till myndigheternas databaser. Syftet är både demokratiskt och ekonomiskt. Den offentliga sektorn saknar en sådan modell för intern kostnadsfördelning som tydligt stödjer ett informationsutbyte som utgår från att myndigheternas information är en gemensam resurs. Myndigheters avgiftsfria åtkomst till grundläggande registerinformation har betydelse för att aktuell information alltid används vid utförande av offentliga uppgifter. Det har också betydelse för enskildas tillit till myndighetens informationskvalitet, möjligheterna att utveckla e-förvalt- ningen och samverkan mellan myndigheterna. 19 Navet – Avisering av befolkningsuppgifter – är system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället. Ändamålet med folkbokföringen är att tillgodose samhällets behov av basuppgifter om befolkningen. lämnar uppgifter till andra myndigheter via Navet. Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen utvecklingsmyndigheter (, , och Lantmäteriet)20 arbetar med översyn av möjligheterna att tillsammans med skapa förutsättningar för ett avgiftsfritt informationsutbyte. Avgiftsfrihet mellan myndigheter förutsätter i sin tur att det skapas enhetlighet för myndigheters finansiering av avgiftsbortfallet. Detta bör kunna ske inom ramen för statliga anslag. Ett avgiftsfritt informationsutbyte mellan myndigheter påverkar inte tillämpningen av andra begränsningar som kan följa av sekretess, rikets säkerhet eller andra åtkomstbegränsande bestämmelser t.ex. i olika registerlagstiftningar. 2.3.3Långsiktigt hållbar finansiering för gemensamma digitala tjänster Delegationens rekommendation: En långsiktigt hållbar finansieringsmodell för utveckling, förvaltning och drift av förvaltningsgemensamma lösningar är en förutsättning för att nå regeringens mål för e-förvaltningen. Därför behöver regeringen gå vidare med att utreda finansieringsmodeller enligt de överväganden som görs i Budgetpropositionen . Skälen för delegationens rekommendation: En viktig drivkraft i digitaliseringen av den offentliga sektorn är minskade kostnader och effektivitetsvinster för både medborgare, företag och förvaltning. Finansiering är en viktig del i att ge uthålliga organisatoriska förutsättningar för en samverkansinsats. Finansiering kring samverkan är en av de kritiska faktorerna som hindrar många projekt att realiseras i rimlig tid eller i vissa fall överhuvudtaget. Det är inte formaliserat hur en fördelning av ekonomisk börda för en utvecklingsinsats ska ske. I brist på en sådan formalisering har E-delegationen och andra konstellationer löst finansieringen för förvaltningsgemensam utveckling genom att ta 20 (2011), Uppdrag att samordna och främja myndigheternas arbete med e-förvaltning (N2011/1368/ITP). , , och Transportstyrelsen har haft i uppdrag att vara utvecklingsmyndigheter för e-förvaltningen. uppdrag sträckte sig . Övriga myndigheters uppdrag sträckte sig . Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen fram olika kortsiktiga finansieringslösningar, som kan ha negativ påverkan för incitamenten att delta i samverkansutveckling. Finansieringsproblematiken innebär ofta att skevheter i fördelning av kostnad och nytta på olika sätt tenderar att hindra utvecklingsinsatser. För att hantera detta är det centralt att de förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatserna ges en tryggad och långsiktig finansiering. Annars finns risk att de anslutande parterna, dvs. de som ska nyttja de gemensamma lösningarna, får otillräckliga incitament att ansluta sig, då anslutning ofta innebär höga kostnader för att ställa om den egna verksamheten. Exempel på möjliga finansieringslösningar som i olika sammanhang förts fram är att låneramsmodellen anpassas för att säkra framtida investeringsbehov. En annan lösning som diskuterats är SKL:s förslag om att prioriterade förvaltningsgemensamma lösningar kan finansieras utifrån en kostnads- och nyttoprincip med hjälp av gemensamma medel, och en omfördelning vid justering av generella statsbidrag.21 För statliga myndigheter kan reducering av pris- och lönekompensationsmedel vara en lösning. 2.3.4Förstärk förmågan att skapa juridiska förutsättningar för förvaltningsgemensam utveckling Delegationens rekommendation: Regeringen behöver stärka sin förmåga att omhänderta och driva på nödvändiga författningsändringar för att skapa bättre förutsättningar för förvaltningsgemensam e-utveckling. Det ställer krav på samverkansförmågan hos myndigheterna under regeringen, , regeringen och . En förutsättning för detta är att regeringen förbättrar den interdepartementala samordningen av juridiska frågor. Skälen för delegationens rekommendation: Regeringen och i förekommande fall behöver vara mer lättrörliga för att lösa ut de juridiska hinder som hämmar e-förvaltnings- 21 , och (2013), Förutsättningar för digital samverkan – insatser för att främja digitalisering och digital samverkan, Kommuner och Landsting och Governo 2013. Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen Juridiken sätter ramarna för hur myndigheterna bedriver förvaltningsgemensamt utvecklingsarbete. En svårighet är att regelverk skiljer sig åt mellan myndigheter och därför behöver författningar kontinuerligt ses över för att kunna harmoniseras med digitaliseringen, och i synnerhet med den förvaltningsgemensamma utvecklingen. Då juridiken är en av de viktigaste hörnstenarna för en rättssäker förvaltningsgemensam utveckling gör E-delegationen bedömningen att fortsatt utveckling förutsätter att regeringen ökar sin samlade förmåga att omhänderta juridiska frågeställningar. Ett sätt att öka denna förmåga är att bilda en interdepartemental arbetsgrupp för juridiska frågor i . Det är också av central betydelse att det finns en öppen kanal och dialog mellan myndigheterna som ansvarar för att driva och utveckla e-förvaltningen och de enheter inom som ansvarar för aktuell lagstiftning. Detta behov blir än mer accentuerat om ansvaret för regelverksutvecklingen i större utsträckning ligger på förvaltningsmyndigheterna i stället för på särskilda utredare inom kommittéväsendet. Den möjlighet som normalt finns inom kommittéväsendet att genom experter och sakkunniga från få förankring och tillgång till spetskompetens inom mycket svåra rättsområden måste tillgodoses på andra sätt när myndigheterna själva driver behövlig och nödvändig regelverksutveckling. Den begränsade förmågan att lösa juridiska hinder kan till stor del bero på samordningsbrister i regeringens styrformer, vilket flera utredningar har konstaterat. Bland annat har påpekat att sektoriseringen i gör det svårt att fatta beslut och ta fram lösningar som tar ett helhetsperspektiv på problem vilka spänner över departements-, sektors- och myndighetsgränser.22 konstaterade att styrningen och arbetsformerna inom måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndigheter.23 Statskontoret har i olika utredningar pekat på att resultatstyrning förvärrar problemen med samverkan mellan myndigheter genom att bidra till stuprörstänkande och så kallad 22SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 23SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen sektorisering.24 Statskontoret har bedömt att regeringen behöver stärka både den samlade beslutsförmågan och genomförandekraften inom e-förvaltningsområdet för att svensk offentlig förvaltning ska kunna nå målen om en digitalt samverkande förvaltning.25 Dessa slutsatser är alltså centrala för att lyckas genomföra regeringens mål om en digitalt samverkande statsförvaltning med medborgaren i centrum. 2.3.5Behovet av balans mellan effektivitet och integritet E-delegationens rekommendation: Det finns brister i regleringen av förutsättningarna för en effektiv e-förvaltning och ett välavvägt integritetsskydd när det gäller automatiserad behandling av uppgifter om enskilda. Det påverkar även enskildas tilltro till myndigheterna. Det är angeläget att regeringen har ett helhetsperspektiv när resultaten av tillsatta utredningar bereds. Skälen för E-delegationens rekommendation: Det finns betydande brister i regleringen av förutsättningarna för en effektiv e-förvaltning kombinerat med ett tillfredsställande integritetsskydd. Bristerna har uppmärksammats av regeringen som tillsatt en rad utredningar som sammantaget bör ha möjlighet att komma tillrätta med dem26. Bristerna beror till stor del på att nya tekniska förutsättningar och nya kommersiella behov inte har uppmärksammats i regelutvecklingen. När det gäller bristande effektivitet finns exempel på hur reglering i registerförfattningar tillåter elektroniskt utlämnande för vissa kommersiella ändamål men utesluter utlämnande av uppgifter för nya men liknande ändamål med samma integritetsskyddsintresse som de tillåtna. Som exempel kan nämnas att Lantmäteriet får tillhandahålla personuppgifter enligt lagen (2000:224) om 24 Statskontoret (2013), Systemrelaterade effektiviseringspotentialer i statlig kärnverksamhet, Delrapport, dnr 2013/273-5. 25Statskontoret (2014), Delegerad digitalisering En utvärdering av E-delegationen (2014:12). 26Se Kommittén om den personliga integriteten (dir. 2014:65), Kommittén på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (dir.2014:31) och (dir. 2011:86). Den sistnämnda utredningen har avlämnat sitt slutbetänkande Myndighetsdatalag (SOU 2015:39). Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen fastighetsregister bland annat för kreditgivning men inte för positionering. Registerändamålen är uttömmande reglerade i lagens andra paragraf. När det gäller bristande integritetsskydd finns exempel på hur handlingar med integritetskänsliga personuppgifter lämnas ut i fysisk form till kommersiella aktörer, med stöd av offentlighetsprincipen, varefter de skannas. Med utnyttjande av s.k. utgivningsbevis används sedan uppgifterna i en privat leverantörs kommersiella verksamhet där de kan lämnas ut automatiserat och till och med publiceras på internet. Förutom att detta medför ett eftersatt integritetsskydd, påverkar det också enskildas tilltro till myndigheter. Enskilda personer ser hur uppgifter om dem själva, som de tvingats lämna ifrån sig, används i kommersiell verksamhet och förstår inte varför myndigheterna låter det ske. Regeringens utredningsinitiativ måste leda till en bättre balans mellan effektiv förvaltning och ett gott integritetsskydd för att förbättra allmänhetens tilltro till myndigheter. 2.3.6Elektroniska underskrifter och andra formkrav E-delegationens ställningstaganden: Det behövs en ny genomgång av regler som kräver egenhändig underskrift eller fysiska originalexemplar så att onödiga hinder mot elektroniska rutiner kan undanröjas. Det finns behov av att utländska medborgare ska kunna få Svensk e-legitimation eller kunna legitimera sig med en utländsk e-legitimation i svenska e-tjänster. Skälen för E-delegationens ställningstaganden: Det måste finnas väl fungerande tjänster för elektronisk identifiering och underskrift. Myndigheterna måste kunna ta emot ansökningar och andra handlingar i elektronisk form med stöd av tekniska och administrativa funktioner som uppfyller kraven på rättssäkerhet, informationssäkerhet och persondataskydd. Dessutom bör de metoder och rutiner som väljs ges en sådan utformning att de införda bestämmelserna i 14 och 15 kap. om ansvar för urkundsförfalskning och liknande förfaranden med elektroniska handlingar blir tillämpliga. Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen Genom en arbetsgrupp inom i vilken departementen företrätts av chefstjänstemän eller chefer för rättssekretariaten, den s.k. FORMEL-gruppen (Ju 2002:D), har ställning tagits till tolkningen av formföreskrifter i författningar (se Ds 2003:29). Gruppen gjorde bedömningen att föreskrivna krav på underskrift, namnteckning, undertecknande m.m. inte kan uppfyllas med elektroniska rutiner (s. 87 ff.). Gruppens bedömning torde kunna användas vid argumentering för gällande rätt. I en bilaga till promemorian redogjordes för de lagar och förordningar där det fanns hinder, bland annat de som innebär att elektroniska underskrifter inte kan användas. Flera av dessa hinder är åtgärdade men det har i delegationens utredningsarbete framkommit att det hos många myndigheter, nu , fortfarande kvarstår många formkrav som hindrar elektroniska underskrifter. Det försvårar för myndigheter att utveckla e-tjänster. Bedömningen av om legitimering eller underskrift behövs beror inte bara på om det finns några formkrav för den aktuella ärendetypen. Behovet av informationssäkerhetsrelaterade och rättsligt relaterade skydd måste också beaktas. Till detta kommer frågor om vilka nivåer av sådant skydd som krävs i det enskilda fallet. För att kunna använda e-tjänster fullt ut måste utformningen av formkraven i vissa författningar ändras då vissa begrepp innebär att det inte går att utföra en åtgärd elektroniskt. Som exempel kan nämnas krav på originalexemplar och egenhändiga underskrifter. Formkrav kan också vara utformade så att originalhandlingar ska bifogas. Det kan medföra att ett elektroniskt ingivande försvåras. Regler om original behöver emellertid inte utesluta elektroniska rutiner; se vidare E-delegationens vägledning Elektroniska original, kopior och avskrifter. Rättsreglerna måste moderniseras och harmoniseras så att en enklare vardag kan skapas för den enskilde vid kontakter med myndigheter och vid ingivning av handlingar. Genom att bygga in elektroniska underskrifter i allt fler flöden förbättras kundupplevelsen som processen förenklas. Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen Utländsk e-legitimation i svenska e-tjänster Med e-legitimation är det i många fall möjligt att elektroniskt legitimera sig för att anhängiggöra ett ärende och skriva under en handling elektroniskt. Det är endast de som har svenskt personnummer eller samordningsnummer som kan få en svensk e-legiti- mation. Avsaknaden av myndighetsgemensamma regler och rutiner för att säkerställa identiteten elektroniskt på utländska personer som har en svag anknytning till det svenska samhället är ett hinder mot e-förvaltningen. Det försvårar för många myndigheter som har behov av att identifiera användare som saknar svensk e-legitima- tion. Ett exempel är de bevisfrågor som aktualiseras vid indrivning av fordringar i utlandet och möjligheten att kunna spåra personer vid utebliven betalning utomlands. Det är viktigt att underskriften är oförvanskad och kan göras visningsbar för externa parter som exempelvis utländsk myndighet. En bevisfråga om en fordrings existens eller ansökans innehåll kan aktualiseras flera årtionden efter utbetalningen. Svenska myndigheter kan rekvirera samordningsnummer från för personer som saknar svenskt personnummer om det behövs vid viss ärendehantering.