sou · H3B394 · 2015-11-05 00:00:00 — Sådana ytor saknar ett automatiskt grundlagsskydd och en fråga för kommittén är om de bör omfattas av detta. ska enligt direktiven vid behov samråda med . Ett sådant samråd har också skett eftersom de frågor denna kommitté arbetar med kommer att ha betydelse för medieföretagen på flera sätt. I det sammanhanget är det också intressant med den debatt som förts av Pressombuds- mannen (PO) om riskerna för att tryck- och yttrandefriheten kan komma att kringskäras som en följd av det klimat som vuxit fram på vissa delar av internet.54 kommer att följa arbete även under nästa fas i utredningsarbetet. Inte minst är skyddet för yttrandefriheten i basal, samhällelig infrastruktur av central betydelse. Hot och kränkningar mot journalister och medieföretag En konsekvens av den tekniska utvecklingen och möjligheten att agera anonymt är att hot och andra former av kränkningar av den personliga integriteten nu kan ta sig nya uttryck. Via sociala medier, bloggar och andra forum kan individer och grupper enkelt och till synes anonymt framföra hot och trakasserier mot andra med hjälp av korta kommentarer, längre texter, foton eller rörliga bilder. De som drabbas är ofta enskilda individer som förföljs av någon tidigare närstående eller av någon annan person eller grupp. Men det förekommer också hot mot förtroendevalda och offentliga företrädare. I sammanhanget har det också uppmärksammats att hoten mot medieföretag och deras medarbetare har ökat . Enligt en svensk undersökning som genomfördes uppgav av de redaktionellt ansvariga vid de offentligt 54 Debatten har bl.a. förts mellan Pressombudsmannen och kolumnisten i . finansierade mediebolagen och TV4 att redaktionen eller några av dess medarbetare utsatts för hot. Motsvarande siffra för dags- pressen var . En konsekvens av detta var att medarbetare tvekat eller direkt undvikit att ta ansvar för vissa bevaknings- områden. visade studien att hoten framförts såväl personligen, som via telefon, e-post och internet.55 Möjligheten att agera anonymt har resulterat i att hot och kränkningar på digitala plattformar ökat. Journalister har visat sig extra utsatta. Mot bakgrund av den nya, oroande utvecklingen med nya former av hot och andra kränkningar genom internet och andra elektro- niska kommunikationsformer gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en bred översyn av det straffrättsliga skyddet för enskildas personliga integritet. Olika sätt som människor kan utsättas för hot och kränkningar på, bl.a. sådant som beskrivs som ”näthat”, utgör ett huvudfokus för utrednings- uppdraget. Enligt direktiven till utredningen är det viktigt för samhället att markera att brott som förekommer på internet är lika 55 Utgivarna (2015). Hot mot mediehus och medarbetare. allvarliga som de som begås analogt. Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2016.56 Det ingår inte i utredningens uppdrag att utforma nya bestämmelser för hot och kränkningar mot journalister.57 har haft samråd med utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integri- teten rörande hot mot journalister och det finns en gemensam uppfattning om att frågan ska ges en empirisk redovisning i delbetänkande (se kapitel 5). Frågan om att förstärka det straffrättsliga skyddet för journalister mot hot och andra integritetskränkande brott kommer därefter att tas upp i slutbetänkandet från utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten. Det står dock redan nu klart att frågan behöver utredas i särskild ordning om den ska bli föremål för någon ny lagstiftning. Enligt har staten ett ansvar att värna det goda samtalsklimatet och beivra hot och kränkningar mot medborgarna. Men staten bör se extra allvarligt på hot och kränkningar av journa- lister och medieföretag som agerar i demokratins tjänst. Därför är det angeläget att lagstiftningen tydliggörs på den punkten och att åtal för sådana hot och kränkningar prioriteras. Samdistribution av post och tidningar När det gäller den fysiska distributionen av dagstidningar på papper har det återkommande diskuterats möjligheten att samordna den med distributionen av post. Det skulle vara särskilt intressant på landsbygden där det handlar om långa biltransporter och där det skulle vara möjligt att göra stora miljövinster. De samlade distribu- tionskostnaderna skulle också kunna minskas betydligt. gjorde bedömningen att det fanns goda möjligheter att få till stånd en rationell samdistribution av tidningar och post.58 Ett 56Ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten (dir. 2014:74). 57I 18 kap. 5 § finns en bestämmelse om brott mot medborgerlig frihet, som också utgör ett tryckfrihetsbrott och ett yttrandefrihetsbrott. Den typ av hot journalister är utsatta för faller dock oftast inte inom straffbestämmelsen som är placerad i kapitel om högmålsbrott och där den straffbara handlingen tydligt förknippats med uppror och högförräderi; två brottstyper som berör statsskickets och samhällets bestånd. 58Frågan om samdistribution och post behandlas i slutbetänkande (SOU 2013:66) s. 261–288. begränsat försök med sådan samdistribution har också genomförts av PostNord i samarbete med dotterbolaget . Därefter har dock PostNord bedömt att samdistribution inte är ett möjligt alternativ för företaget och planerar därför inga ytterligare försök.59 Det finns olika skäl till varför det inte varit möjligt att åstadkomma en samordning av tidningar och post. En förklaring är att de som prenumererar på en morgontidning vill ha sin tidning , medan posten normalt sett kommer på efter- middagen. Till saken hör också att postmarknaden är reglerad i en särskild postlagstiftning, som i sin tur bygger på EU:s s.k. postdirektiv. Den bestämmelse som i första hand har diskuterats i detta sammanhang är det krav på övernattbefordran som gäller för den samhällsomfattande posttjänsten. Det innebär att av de brev som lämnats in för övernattbefordran före en angiven senaste inlämningstid och som betalat rätt pris ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag oavsett var i landet de lämnats in. För att detta ska vara praktiskt möjligt är det svårt att hinna dela ut posten . Postverksamheten påverkas även av digitaliseringen och av de förändrade kommunikationsmönster som följer i dess spår. Brevvolymerna sjunker stadigt både i och i övriga , som elektronisk kommunikation och paketförsändelser ökar. Mot den bakgrunden har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att se över postlagstiftningen för att bedöma om den motsvarar rådande och framtida behov i ett digitaliserat samhälle och utifrån detta föreslå förändringar.60 Utredaren ska bl.a. analysera och bedöma behovet och efter- frågan av posttjänster i olika delar av landet, postväsendets roll när det gäller statliga insatser för att trygga glesbygdsservice samt utreda effekterna av samdistribution av post och tidningar och hur det skulle påverka möjligheterna för marknadstillträde och effektiv konkurrens. Utredaren ska även bedöma behovet av övernatt- befordran av brev som en del av den samhällsomfattande post- tjänsten. Uppdraget ska redovisas , men i den del som bl.a. omfattar behovet av övernattbefordran ska upp- 2014/15:88 s. 23. 60En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle (dir. 2015:87). Utredningens slutsatser och förslag kommer att vara av intresse för Medie- utredningens andra utredningsfas, då förslag om ett nytt mediestöd och övergångsbestämmelser ska lämnas. I takt med att prenumerationerna på tryckta dagstidningar minskar, minskar även behovet av fysisk distribution. innebär digitaliseringen, med allt mer omfattande användning av tidningar på datorer, läsplattor och mobiler att det behöver finnas en teknisk infrastruktur som kan tillgodose behoven. Det är nödvändigt både för att konsumenterna ska kunna ta del av medielandskapets många möjligheter och för att dagens och framtida medieföretag ska kunna utveckla sina affärs- och betalmodeller. Regeringen beslutade om en s.k. bredbands- strategi och det övergripande målet för den är att ska ha bredband i världsklass. Med uppdraget att verka för att målet uppnås, tillsatte regeringen en digitaliserings- kommission. Kommissionen har överlämnat tre delbetänkanden och en antologi. I det tredje delbetänkandet, som överlämnades , föreslås bl.a. en skattereduktion för kompetenshöjande insatser för digital kompetens i hemmet. Den skulle avse insatser som exempelvis handledning och teknisk support för att öka kompetensnivån och individens förmåga vad gäller användningen av digitala verktyg och tjänster i hemmet. Kommissionens uppdrag ska slutredovisas . Därmed kommer att ha tillgång till kommissionens slutsatser under den andra fasen av utredningsarbetet. I betonas bibliotekens viktiga roll som arenor för kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning. Biblioteks- politiken ska bidra till ett medieutbud som präglas av allsidighet, mångfald och tillgänglighet i alla delar av landet. Regeringen har även uppdragit åt (KB) att lämna förslag till en nationell biblioteksstrategi för att främja samverkan och kvalitetsutveckling inom det allmänna biblioteksväsendet. Till de utmaningar som regeringen pekar ut för biblioteksområdet hör att människors medievanor ändras i takt med den snabba teknik- utvecklingen, med negativa konsekvenser för jämlikheten avseende tillgänglighet till medier och kultur. KB ska lämna en fördjupad delredovisning av uppdraget och en slutredovisning ska lämnas senast den 1 mars 2019.61 Ett nytt och viktigt inslag i bibliotekens roll är att de erbjuder en neutral sökupplevelse. Många besökare använder terminalerna och sökresultaten likriktas därmed inte, såsom i hemmet. Foto: Mauron B. samlade företrädare för olika delar av bibliotekssektorn för en diskussion om bibliotekens roll för allsidigt medieutbud och medborgares delaktighet i demokrati i alla delar av landet. KB pekade på tre angelägna frågor: att biblio- tekens tjänster ska finnas tillgängliga i hela landet, att pliktlag- stiftningen behöver moderniseras, samt att arbetet med digital delaktighet/medie- och informationskunnighet ska utvecklas. Vid mötet framfördes även flera intressanta och viktiga iakttagelser med betydelse för fortsatta arbete, bl.a. att biblioteken har begränsade möjligheter att finansiera dyra licenser för att få tillgång till digitala tidningsprenumerationer även om frågan har många nyanser, då tillgängliggörandet står mot medie- företagens möjligheter till intäkter. 61 Uppdrag till Kungl. att ta fram en biblioteksstrategi för hela . Regerings- beslut () . En annan viktig aspekt är att nyhetsanvändning via bibliotekens terminaler numera kan vara en av få kontexter som erbjuder en relativt neutral sökupplevelse, då en ström av människor passerar och därmed ger varierande input till sökalgoritmen. På en personlig dator är sökmönstren mer likartade från dag till dag och resultaten riskerar därmed att bli mer likriktade. har identifierat medie- och yttrandefrihet som avgörande för demokratiutveckling, senast inom ramen för Strategin för särskilda insatser för mänskliga rättigheter och demokratisering 2014- 2017.62 Som en del av biståndet stöttade 2014 arbetet med att stärka medie- och informationsfrihet runtom i världen. Insatser har gradvis ökat , från 2010 till 2014. har satsats i detta arbete.63 Insatserna har omfattat allt från punktinsatser för att utbilda journalistlärare till att stötta oberoende medier i exil och dator- och internettillgång. Men också långsiktiga processer för att vidga förståelsen för hur brist på yttrandefrihet kan väcka utanförskap som på lång sikt riskerar att resultera i våld och i förlängningen: ett samhälle i sönderfall. Det är Sida som ansvarar för den närmare fördelningen av stödet, som lämnas till projekt i olika länder. I myndighetens riktlinjer för ett hållbart medielandskap slår följande sex punkter fast vad som krävs. –En mångsidig mediemiljö som upprätthålls tack vare en mängd intäktskällor – försäljning, annonser eller offentliga bidrag, där det är lämpligt. –Kostnadseffektiviseringar genom möjliggörande och marknads- förande av delade processer, som utbildningar, produktion, distribution och så vidare. 62Resultatstrategi för särskilda insatser för mänskliga rättigheter och demokratisering 2014–2017. Regeringsbeslut () . Se även Färdigh, (2013). Free, accessible media and quality of government. Working paper series 2013:17, science, . 63Bygger på uppgifter lämnade av Sida . –Journalister som betalas så att de kan leva på sin verksamhet för att garantera ett professionellt oberoende (bl.a. som skydd mot korruption). –En adekvat infrastruktur, som ger allmänheten tillgång till medier, och nödvändig tillsyn av den. –Operationell struktur och praxis som säkrar en jämn medie- produktion, allt från research och redaktionella processer till leverans till publiken. –System och regelverk som gynnar entreprenörskap och till- erkänner den privata sektorn den vitala roll de spelar. Bland de länder som får stöd för insatser på medie- området och för ett fritt informationsflöde finns bl.a. , , , , och . kommer att väga in denna kunskap om hur medier kan stärka demokratin under den andra fasen av utred- ningsarbetet. 6.3Presstödets förutsättningar och begränsningar Flera statliga utredningar har haft i uppdrag att pröva presstödets funktionalitet i ett föränderligt medielandskap. Många har också problematiserat presstödets förutsättningar och bestämmelser, vissa förändringar har genomförts i regelverket, men grund- läggande delar av presstödssystemet har ändå bestått. De huvud- sakliga skälen till detta har varit att papperstidningen och de årslånga prenumerationerna fortfarande varit en avgörande inkomst- källa för tidningsföretagen och att en majoritet av medborgarna fortfarande läst morgontidningen på papper. Därför har det inte skett något byte av mediepolitisk verktygslåda, förändringarna har begränsats till finslipning av befintliga verktyg. Det som skulle kunna kallas en mediepolitisk brytpunkt har inte inträffat . Som framgår av kapitel 3 är svenska tidningsföretag hårt pressade att finna framgångsrika vägar framåt med sin digitalt distribuerade journalistik och sin affärsverksamhet. Fem till från nu kommer många tidningsföretag att börja släcka ner pappersutgivningen. Vissa helt, andra genom att sänka utgivnings- Därför är det relevant att på ett övergripande plan granska hur det regelverk som ligger till grund för dagens presstöd förhåller sig till en situation då den abonnerade papperstidningarna inte längre finns kvar i sin traditionella form. Det ger viktiga insikter i hur en alternativ mediepolitisk verktygslåda ska kunna utvecklas i utredningens andra fas. Granskningen görs i två steg och avser dels stödets konstruktion, dels dess effekter. Som redan framgått är bestämmelserna för presstödet omfattande och detaljerade. Flera regeländringar för driftsstödet genomfördes och andra kommer av allt att döma att genomföras , under förutsättning att och har godkänt förslagen. De nya bestämmelserna motiveras av förändringarna i medielandskapet, med sjunkande intäkter från prenumeranter och ökad konkurrens om annonsörer. Stödsystemets trösklar sänks i flera fall för att underlätta för tidningar att komma i fråga för driftsstöd och dessutom höjs flera stödbelopp. I ett fall innebär förslagen dock en sänkning av stödet när det s.k. extrastödet till två storstadstidningar avskaffas.64 Stöd till digitala publiceringslösningar Två av de aktuella regelförändringarna är relaterade till utveck- lingen av digitala publiceringstjänster. En befintlig regel som avser stöd till elektroniskt distribuerade tidningar har också diskuterats. Det är därmed tre olika bestämmelser i det nuvarande presstödet som det finns anledning att lyfta fram i det här sammanhanget: –Likvärdig behandling av läsarintäkter: en ny regel fr.o.m. om att beräkningen av stödbeloppet ska omfatta alla läsarintäkter från abonnemang, digital försäljning av lös- nummer; övriga villkor för att komma i fråga för driftsstöd ligger fast, t.ex. de som gäller för lägsta abonnerade upplaga och högsta täckningsgrad. 2014/15:88 och prop. 2015/16:1, utg. omr. 1, s. 142–149. –Stöd för utveckling av elektroniska publiceringstjänster; ett nytt stöd till tryckta allmänna nyhetstidningar, även sådana som inte får driftsstöd; tidningar som enbart produceras i digital form omfattas inte av stödet. –Driftsstöd till elektroniskt distribuerade tidningar: en bestämmelse som funnits och som innebär att den beslutande myndigheten får jämka driftsstödet om det är skäligt med hänsyn till kostnaderna för produktion och distribution; den ansvariga myndigheten hade länge som praxis att stödet skulle vara lägre än till papperstidningar; myndig- heten har dock ändrat sin tillämpning och ger inte längre ett lägre stöd; det är endast en digital tidning som får stöd enligt denna bestämmelse.65 Dessa tre stödåtgärder är bra och konkreta exempel på hur press- stödet har anpassats till förändringar i medielandskapet. Det papperstidningsbaserade systemet som skapades i en predigital era ligger i huvudsak fast, som vissa justeringar görs för att fånga upp nya trender. Det betyder inte nödvändigtvis att de nya åtgärderna är verkningslösa för att utveckla digitala publicerings- verktyg för enskilda tidningar, men de villkor och bestämmelser som används utgår fortfarande från papperstidningen som norm. I bestämmelserna för presstöd dominerar ännu begrepp som utgiv- ningsdag, utgivningsort, returer, lösnummer, spaltmeter, abonne- mang och exemplar – begrepp som inte är lika relevanta eller t.o.m. irrelevanta i en digital kontext. Från det perspektivet är det intressant att den nya åtgärden om likvärdig behandling av läsarintäkter i första hand är anpassad till papperstidningar genom möjligheten att även räkna lösnummer, medan det nya utvecklingsstödet inte alls är tillgängligt för tid- ningar som redan är helt digitaliserade. Grundförutsättningarna för att beviljas det särskilda driftsstödet för elektroniska tidningar är 65 Bestämmelsen infördes i presstödsförordningen efter ett tillkännagivande av . Regeringen hade i propositionen (prop. 1996/97:3) klargjort att presstödet inte skulle begränsas till papperstidningar men ville överlåta på att bedöma om en elektronisk tidning kunde anses vara en dagstidning enligt kriterierna i förordningen och därmed berättigad presstöd, men konstitutionsutskott (bet. 1996/97:KU1) ansåg att en ny bestämmelse skulle införas för att motverka oskäligt höga driftsstöd. Bakom den slutsatsen låg bedömningen att elektroniska tidningar kan distribueras till avsevärt lägre kostnader. detsamma som för tidningsutgivning på papper och stödet utgår fortfarande från förutsättningar som var aktuella , trots att mycket har hänt som påverkar både kostnader och innehåll i digitala medier. Distributionsstödet är förstås också helt begränsat till papperstidningar. Förändringarna i medielandskapet gör att även andra grund- läggande villkor för driftsstödet kan ifrågasättas. Stödet avser t.ex. allmänna nyhetstidningar, som nyhetsförmedlingen sker såväl genom en mångfald medier som genom sociala nätverk. Driftsstödet är vidare utformat för att om möjligt upprätthålla en struktur med två konkurrerande dagstidningar med olika politisk profiler på en lokal och regional marknad, trots att antalet orter med två tidningar med olika ägare har minskat från tjugo på 1970- talet till tre i dagens Mediesverige, nämligen , och Stockholm.66 I den gamla modellen samlades medborgarna i sepa- rata åsiktskluster. Detta gynnar inte mångfalden, det stimulerar inte till bred debatt, där medborgare möter motståndarnas åsikter. Driftsstödet utgår även från att dagstidningar är distinkt annor- lunda och skilda från andra medier, trots att medierna allt mer konvergerar och helt nya medieformer utvecklas. I driftsstödet har det också behövts en regel för att i praktiken utestänga förstatidningarna från att få stöd. Det har åstadkommits genom en regel om att en stödberättigad tidning inte får ha en täckningsgrad på utgivningsorten som är större än . Bestämmelsen bygger på en bedömning av en tidnings möjlighet att hävda sig på annonsmarknaden. Med de fallande abonnemangen på papperstidningar har det blivit allt svårare att upprätthålla den här principen och i praktiken har vissa förstatidningar som fallit under 30-procentsgränsen ändå inte fått driftsstöd.67 66Uppgiften om antalet tvåtidningsorter är hämtad från , (2007) Det svenska presstödets marknadskonsekvenser, En analys på uppdrag av Kultur- departementet. 67Ett exempel är när ansökte om driftsstöd med hänvisning till att täckningsgraden var . Ansökan avslogs av vid sitt sammanträde med hänvisning till att täckningsgraden inte ger en rättvisande bild av tidningens konkurrensförmåga på annonsmarknaden. Ett annat grundläggande villkor för driftsstödet är att total- upplagan i huvudsak ska vara abonnerad och uppgå till minst 1 500 exemplar.68 Om tidningens redaktionella innehåll i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli ska den ha en abonnerad upplaga på 750 exemplar. Abonnemangen minskar dock stadigt och det finns en tydlig åldersskillnad bland användarna. De unga väljer bort prenumerationer av traditionella medier och tar del av medie- innehåll på andra sätt. Därför kommer abonnemangskravet att bli mindre relevant för ett framtida mediestöd. Sammanfattning av stödets konstruktion Det finns alltså flera skäl som talar för att det nuvarande presstödet – driftsstödet, distributionsstödet och utvecklingsstödet – inte är anpassat till en situation då papperstidningarna inte längre finns kvar i sin traditionella form. I tabell 6.2 sammanfattas de punkter som tagits upp i redovisningen ovan. Den vänstra kolumnen inne- håller det befintliga presstödets grundläggande villkor och den högra bedömning av respektive villkors rele- vans för dagens och framtidens medielandskap. 68 Kravet på att en hög- och medelfrekvent dagstidnings totalupplaga ”i huvudsak” ska vara abonnerad kommer att ändras till att totalupplagan ”till övervägande del” ska vara abonnerad. 2014/15:88 s. 14–16. Som framgår av tabellen är huvuddelen av de nuvarande villkoren för driftsstöd irrelevanta eller omöjliga att uppnå i en digitaliserad medievärld. Andra bestämmelser i den styrande förordningen är orimligt detaljstyrande i relation till den ansvariga myndigheten. är det en fördel med nuvarande presstöd att det i huvud- sak faller ut automatiskt och att det kan hanteras av en mycket begränsad administration. Men då har med- borgarfokus kan det diskuteras om framtidens mediestöd överhuvudtaget ska väga in arbetsbördan för berörda myndigheter. analyserade presstödets effekter drogs slutsatsen att stödet haft en konserverande effekt på medie- marknaden genom att flera dagstidningar inte skulle ha överlevt utan det statliga stödet. hade stödet inte förhindrat betydande förändringar i medielandskapet , i form av effektiviseringar och strukturrationaliseringar som präglat tidningsbranschen genom introduktionen av ny teknik och genom bildandet av nya företagsstrukturer.69 Det finns ingen anledning för att ifrågasätta dessa slutsatser, men det går att beskriva effekterna av presstöd på fler sätt.70 Det är t.ex. mycket som talar för att presstödet är beroendefram- kallande. De tidningar som en gång fått drifts- eller distributions- stöd är oftast kvar , så länge tidningen inte läggs ner. Av de hög- och medelfrekventa dagstidningar som mottog allmänt driftsstöd 2013 hade tolv funnits med i pressstödssystemet , medan två kommit in i systemet . Det är stora stödbelopp som betalats ut till respektive tidning. Även bland lågfrekventa dagstidningar med driftsstöd finns det en betydande stabilitet. Av knappt 70 stödmottagande tidningar i den kategorin 2013 fanns knappt hälften, 27 stycken, även med som stöd- mottagare 1971.