sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — RMC genomförde en förstudie med syfte att utreda förut- sättningarna för en konsekvensanalys som kvantifierar och värderar den samhällsekonomiska nyttan av att införa en regional plane- ringsnivå för de frågor vi ska utreda.2 Inom ramen för förstudien har en enkät distribuerats till cheferna för samhällsplaneringsfrågor i samtliga 290 kommuner om kommunernas samverkan kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning.3 Enkäten besvarades av 165 kommuner. Svarsfrekvensen var god i alla kommungrupper utom mindre högskoleorter. Svaren hade god geografisk spridning och det förekom inga skillnader i svars- frekvens beroende på om kommunerna i bostadsmark- nadsenkät har angivit att de samverkar med andra kommuner när det gäller planering för bostadsförsörjning. Mot den här bakgrun- 2Ramböll , Förstudie regional planering, PM för , . 3Ramböll , Analys av enkät till chefer för samhällsplanering i kommuner, Rapport för , . Kommitténs studier och utvärderingar den bedömde RMC att det var fullt möjligt att göra en fullständig analys med stöd av enkätsvaren. Sammanfattningsvis redovisar rapporten följande reflexioner. Samverkan mellan kommuner kring fysisk planering är betydligt mer förekommande än samverkan kring planering för bostads- försörjning. Mer samverkan mellan kommuner genererar ökad upplevd nytta, primärt kring förbättrad översiktsplanering. Kommunerna uppfattar att de har tillräckliga kunskaper och kompetens för att planera men saknar tillräckliga resurser. Kommunerna ser endast i begränsad utsträckning att planering kan bidra till att lösa bostadsförsörjningsfrågan. Ungefär var tredje kommun ställer sig positiv, neutral respektive negativ till ett förslag om en nationell och regional strategi/vilje- inriktning. Politisk samverkan kring fysisk planering uppfattas till övervägande del ske i av kommunerna, medan samverkan på tjänstemannanivå sker i . Samverkan sker i högre utsträckning på politisk nivå och tjänstemannanivå i kommuner med hög befolkningstillväxt, på politisk nivå i kommuner med mer än 50 000 invånare och på tjänstemannanivå i kommuner med underskott på bostäder, jämfört med kommuner med överskott. Variationen är mycket stor mellan länen i hur kommunerna bedömer omfattningen av den mellankommunala samverkan kring fysisk planering. Kommuner i , och län anser att samverkan är mest utbredd i länen. Kommuner i , , och bedömer att samverkan är minst utbredd. Bristande resurser ses som huvudskälet till varför mellankom- munal samverkan kring fysisk planering inte sker fullt ut. En tredjedel av kommunerna uppger dock att de inte har diskuterat eller utrett frågan. Kommitténs studier och utvärderingar Ungefär en tredjedel av de kommuner som har angett att de samverkar med andra kommuner kring fysisk planering uppfattar att samverkan också leder till en bättre fysisk planering. Egen- nyttan, dvs. nyttan för den egna kommunen, uppfattas överlag som något större än den samlade nyttan för länet. Störst uppskattad nytta av mellankommunal samverkan kring fysisk planering upp- levs i , och kommuner med fler än 25 000 invånare men utan högskola. Lägst uppskattas nyttan i . Det finns inga skillnader i uppskattad nytta beroende på om kommuner har ett bedömt överskott eller under- skott på bostäder. Det finns heller inget samband med kommuner- nas befolkningstillväxt eller storlek. Kommuner som samverkar mer med andra kommuner kring fysisk planering ser också en större nytta av samverkan i termer av bättre beslutsunderlag och bättre översiktsplanering i kommunen samt minskad tid för översiktsplanering. Kommuner i storstads- regioner ser att samverkan i störst utsträckning har resulterat i bättre beslutsunderlag, medan kommuner i och mindre kommuner ser att samverkan även resulterat i minskad tidsåtgång. Få kommuner bedömer dock att deras samverkan kring fysisk planering har underlättat nybyggnationen av bostäder. Det gäller även om vi tittar isolerat på de kommuner som har ett under- skott på bostäder. Det är sällsynt med utbredd mellankommunal samverkan kring planering för bostadsförsörjning på såväl tjänstemannanivå som på politisk nivå, betydligt mer sällsynt än samverkan kring fysisk planering, särskilt på tjänstemannanivå. Av de kommuner som i bostadsmarknadsenkät har angivit att de samver- kar med andra kommuner när det gäller planering för bostadsför- sörjning, instämmer till övervägande del att de samverkar på politisk nivå och på tjänstemannanivå. Samverkan mellan kommuner kring planering för bostadsför- sörjning är mer utbredd i kommuner som också samverkar kring fysisk planering, har hög befolkningstillväxt, har mer än 50 000 invånare och ligger i eller är större högskole- Kommitténs studier och utvärderingar Samverkan är också mer utbredd i kommuner med under- skott på bostäder jämfört med kommuner med överskott. Dessa kommuner har också stora behov av nybyggnation. I det stora flertalet län bedömer inte kommunerna att det sker någon mellankommunal samverkan kring planering för bostadsför- sörjning. är det enda län där kommunerna till över- vägande del anser att det sker en samverkan. Viss form av samver- kan förefaller också ske i , och län. 6 av 10 kommuner har inte utrett eller diskuterat mellankom- munal samverkan kring planering för bostadsförsörjning. Var tredje kommun anför bristande resurser som ett skäl. Få kommuner ser att brister i den fysiska planeringen eller pla- neringen för bostadsförsörjning har begränsat bostadsförsörj- ningen i kommunerna . Färre än var femte kommun instämmer till övervägande del i att en bättre planering hade kunnat förbättra kommunernas bostadsförsörjning . Stora kommuner med mer än 100 000 invånare ställer sig mest kritiska till påståendet. Kommuner som upp- lever stora till mycket stora behov av nybyggnation ser i något högre utsträckning att deras fysiska planering har begränsat bostads- försörjningen. Få kommuner som samverkar med andra kommuner kring pla- nering för bostadsförsörjning uppfattar att samverkan också leder till en bättre bostadsförsörjning. Likaså är det få kommuner som samverkar med andra kommuner kring planering för bostadsför- sörjning som uppfattar att samverkan också underlättar nybygg- nation. Kommunerna ser dock i högre utsträckning att samverkan kring planering för bostadsförsörjning underlättar nybyggnation jämfört med samverkan kring fysisk planering. 4.2.3Kommunernas kapacitet för planering Utifrån beräknade genomsnitt för olika kommunstorlekar upp- skattar kommunerna att cirka 660 årsarbetskrafter går åt till över- siktsplanering och övergripande planering för bostadsförsörjning. 485 årsarbetskrafter uppskattas gå till översiktsplanering och 177 årsarbetskrafter till övergripande planering för bostadsförsörjning. Kommitténs studier och utvärderingar Kunskapen och kompetensen för översiktsplanering bedöms generellt sett vara tillräcklig, medan resurser för en ändamålsenlig planering saknas i en majoritet av kommunerna. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt. Kapaciteten bedöms genomgående vara bättre i kommuner som har ett under- skott på bostäder. Kommuner med större behov av nybyggnation uppger något högre kapacitet för sin översiktsplanering. Kapaciteten att översiktsplanera varierar mellan länen. I och i län anses kapaciteten vara bäst, medan den är lägst i följt av , Gävle- borgs län och . I storstadslänen är kapaciteten bättre än genomsnittet. Kapaciteten att planera för bostadsförsörjning är genomgående sämre än kapaciteten att översiktsplanera. Kommunernas kunskap och kompetens för att planera för bostadsförsörjning anses till övervägande del vara tillfredsställande. Resurser för en ändamåls- enlig planering för bostadsförsörjning är ett betydande problem. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt. Större kommuner anser sig ha markant bättre kapacitet att planera för bostadsförsörjning. Kapaciteten är genomgående bättre i kom- muner som i bostadsmarknadsenkäten ansett att kommunen har ett underskott på bostäder och som har antagit riktlinjer för bostads- försörjning. Den är också bättre i och Malmö- regionen än i . Kapaciteten att planera för bostadsförsörjning bedöms dock inte vara bättre i kommuner med större behov av nybyggnation. Kapaciteten att planera för bostadsförsörjning varierar även den mellan länen. I och i län är kapaciteten bäst, medan den är sämst i och följt av och . Av storstadslänen är endast län bättre än riksgenomsnittet. Viss variation finns också mellan länen kring hur kommunerna bedömer kapaciteten att översiktsplanera jämfört med kapaciteten att planera för bostads- försörjning. I anser kommunerna att kapaciteten att planera för bostadsförsörjning är bäst relativt kapaciteten att över- siktsplanera, medan den är sämst i och Väster- län. Kommitténs studier och utvärderingar 4.2.4Behovet av bättre koppling mellan planeringssystemen Endast var fjärde kommun instämmer till övervägande del i att det finns ett behov av att bättre ta hänsyn till bostadsförsörjnings- behoven i kommunens fysiska planering. Kommunala behov är störst i mindre kommuner och i . Regionala behov är störst i storstadsregionerna. Det finns inga skillnader mellan de kommuner som har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning, har en positiv eller negativ befolkningsutveckling, har ett bedömt över- skott eller underskott på bostäder eller hur stort behovet av ny- byggnation är. Det finns heller inga skillnader mellan kommuner som i bostadsmarknadsenkäten har angivit eller inte angivit att de samverkar med andra kommuner när det gäller planering för bostadsförsörjning. Det finns en viss variation mellan länen när det gäller kommu- nernas uppfattning i frågan. Kommuner i ser störst behov av ta bättre hänsyn till bostadsförsörjningsbehoven i kom- munen i den fysiska planeringen, medan kommuner i och ser minst behov. Kommuner i Östergöt- lands län ser klart störst behov av ta bättre hänsyn till regionala bostadsförsörjningsbehov i den fysiska planeringen, medan kom- muner i ser minst behov. Det är likaså endast var fjärde kommun som instämmer till övervägande del i ett behov av att bättre ta hänsyn till marknadens efterfrågan på mark i kommunen. Behoven ses som något större i mellanstora kommuner med eller utan högskola. Kommuner som inte har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning ser ett större behov av att ta hänsyn till marknadens efterfrågan på mark än de kommu- ner som har gjort det. Kommuner med hög befolkningstillväxt (ökning ) ser ett något lägre behov. Kommuner som har ett underskott på bostäder eller har ett större behov av ny- byggnation ser inte i någon större utsträckning att kommunen bättre behöver ta hänsyn till markefterfrågan i den fysiska planeringen. Det finns betydande skillnader mellan länen kring det bedömda behovet av att ta bättre hänsyn till markefterfrågan i kommunerna i den fysiska planeringen. I , , , och län indikerar kommunerna att den fysiska planeringen till övervägande del inte tar relevant hänsyn till den kommunala markefterfrågan. Kommitténs studier och utvärderingar Brister i samordningen mellan olika planeringssystem Variationen är mycket stor kring hur kommunerna ser på bristerna i hänsyn och samordning mellan olika planeringssystem (sektorise- ringen) vad gäller fysisk planering. Lägst bedöms behovet av sam- ordning vara med regionalt tillväxtarbete i och i större högskoleorter. Kommunerna anser att behovet av samord- ning med översiktsplaneringen i närliggande kommuner är störst i och i mindre högskoleorter. De anser att beho- vet av samordning med bostadsförsörjningsbehoven i närliggande kommuner är störst i . Det 40-tal kommuner som anser att de på tjänstemannanivå fullt ut samverkar med andra kommuner kring fysisk planering anser genomgående att de i mindre utsträckning skulle behöva ta bättre hänsyn till och sam- ordna sin fysiska planering med annan planering. Kommuner med mer än 100 000 invånare uttrycker ett markant mindre behov än andra av att samordna sin planering med annan planering. Det finns få generella mönster kring kommunernas behov i olika län av bättre samordning mellan fysisk planering och annan planering. Kommuner i län och i indikerar behov av att bättre få ihop fysisk planering med planering för kollektivtrafik. Kommuner i och i indikerar behov av att bättre få ihop fysisk planering med det regionala tillväxtarbetet. 4.2.5Kommunernas syn på några andra frågor inom kommitténs utredning Kommunerna har tydligt olika uppfattningar om behoven av en nationell viljeinriktning eller strategi kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Kommuner med mer än 100 000 invånare samt större högskoleorter ställer sig mest kritiska till för- slagen. Kommuner med en bostadsmarknad i balans är mer positiva till en nationell viljeinriktning kring bostadsförsörjning, medan kommuner med överskott på bostäder är mer negativa. Det finns inget samband mellan kommunernas syn på behovet av en nationell viljeinriktning och befolkningsutveckling, hur mycket kommu- nerna samverkar kring fysisk planering och bostadsförsörj- ning eller kommunernas behov av nybyggnation. Kommitténs studier och utvärderingar Kommunerna har ungefär samma uppfattning om behovet av en regional nivå som en nationell nivå. De har tydligt olika uppfatt- ningar om behoven av regionala politiska viljeinriktningar kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Kommuner med mer än 100 000 invånare samt större högskoleorter ställer sig mest kritiska till förslagen. Kommuner med en bostadsmarknad i balans är mest positiva till regionala politiska viljeinriktningar. Kommuner med överskott på bostäder mer negativa. Det finns inget samband med befolkningsutveckling, behov av nybyggnation eller hur mycket kommunerna samverkar kring fysisk plane- ring eller bostadsförsörjning. Kommunerna har även mycket olika uppfattningar kring behoven av att peka ut en regional aktör. Kommuner med mer än 100 000 invånare samt större högskoleorter ställer sig mest kritiska till att peka ut en regionalt ansvarig aktör. Kommuner med en bostads- marknad i balans är mest positiva till en regionalt utpekad aktör, medan kommuner med överskott på bostäder är mest negativa. Det finns inget samband mellan kommunernas syn på behovet av en regionalt utpekad aktör och befolkningsutveckling eller hur mycket kommunerna samverkar kring fysisk planering eller bostads- försörjning. 4.3Regionplanering i Stockholms- och Enligt vårt direktiv ska vi utvärdera om regionplanering enligt 7 kap. PBL är ett stöd för mellankommunal samordning och om bestämmelserna om regionplanering har ökat möjligheten till sam- ordning av fysisk planering på regional nivå samt mellan regional och lokal nivå. Vi bör särskilt studera erfarenheterna från och , som har formella regionplaneorgan, i dessa avseen- den. Kommitténs studier och utvärderingar I initierades regionplanering i slutet av 1920- talet innan några regler fanns om detta. Planeringen skedde på eget initiativ av ett regionplaneförbund som bestod av Stockholmsför- orterna. Förbundet upprättade den första regionplanen 1935.4 infördes formellt byggnadslag, BL, och bildades . Efter den egeninitierade regionplaneringen på- börjades regionplanering enligt 1952. Befolkningen i växte snabbt och regionplaneringen kom tidigt att användas bland annat för utredningar och planering för bostadsförsörjningen.5 Den första regionplanen enligt , Regionplan 1958, fastställdes av regeringen . Regionplanen redovisade en mer detaljerad markanvändning för den centrala delen av regionplane- området och behandlade den förväntade utvecklingen . Den ersattes formellt av Regionplan 1973, men regionplane- förbundet hade tidigt insett att den tidigare planen hade förlorat i aktualitet, framför allt genom den snabbare befolkningsutveck- lingen och det högre bostadsbyggandet . påbörjades därför arbetet med att ersätta planen med en ny, vilket gav Skiss 1966 och förslaget till Region- plan 1970. Dessa dokument tog fokus från den formellt gällande planen långt innan den ersattes med en ny.6 Regionplan 1973 sågs som en kortsiktig plan som tillfälligt skulle ersätta den föråldrade Regionplan 1958. Nästa plan, Region- plan 1978, skulle bli mer ambitiös och föregicks av en ingående programdiskussion. Samrådsförslaget togs fram i två alternativ och den färdiga planen blev Regionplan 1978. Den fastställdes av lands- 4Stockholms läns landsting, , Regionplaneringen i Stockholms- regionen under 60-, 70-, , Rapport 2, 1995, s. 9. 5Stockholms läns landsting, för utveckling – Om nu- varande särlagstiftning och alternativen för framtiden, , s. 8. 6Stockholms läns landsting, Tillväxt, miljö och regionplanering, TMR, Regiomplanering 1958–2001. Planer och utfall, Info 2014:05 s. 14 och s. 20. Kommitténs studier och utvärderingar tinget 1979 men först av regeringen. När arbetet inleddes med att ersätta Regionplan 1978 höjdes ambitionsnivån och målet blev att åter ta fram en långsiktig plan. Ett steg på vägen var Skiss 85 med två utvecklingsalternativ och ett stagnationsalternativ. I det formella regionplaneförslaget Region- plan 1990 hade befolkningsantagandena ökats jämfört med Skiss 85. Den färdiga planen, Regionplan 1991, blev den första formella regionplanen i landet efter plan- och byggnadslagstiftningens (ÄPBL) och den s.k. Stockholmslagens tillkomst.8 Under de osäkra omvärldsförhållanden som rådde utarbetades en scenarioskrift i stället för att gå direkt på en ny regionplan.9 Efter scenarioarbetet utvecklades en regional strategi som nästa steg på väg mot en ny regionplan. Fem olika skrifter utarbetades parallellt inför samrådet. Vid sidan av region- planeförslaget Regionplan 2000 fanns även rapporter som behand- lade trafiken, den ekonomiska tillväxten, kompetensfrågorna samt Östersjöperspektivet. Efter samrådet om förslaget och de andra skrifterna utarbetades det sammanhållna regionplaneförslaget som fick namnet Regional utvecklingsplan för , RUFS 2001. Tidsperspektivet var och planen antogs av lands- tinget 2002.10 Erfarenheter av regionplaneringen enligt enkät utredning, som bedrevs mellan 2002–2005, genomförde en enkätundersökning om olika aktörers erfarenheter från regionplaneringen i . Av enkätsvaren framkom bland annat följande. Regionplaneringen har i första hand hanterat frågor om regional utveckling och mark- och vattenanvändningsfrågor av relevans för att uppnå utvecklingsmålen. 7Ibid s. 26. 8Ibid s. 32. 9Stockholms läns landsting, , Den osäkra framtiden. Tre scenarier för 1995–2030, 1995. 10TMR (2014) s. 40 f. Kommitténs studier och utvärderingar Inspiration har hämtats från EU-samarbetet om regional ut- vecklingsplanering. Regionplanen ger en god överblick över de viktiga frågorna för regionens utveckling. Underlaget ger en fördjupad kunskap på många områden och utgör en användbar referensram för kommunernas planering. Den mellankommunala dialogen har stärkts. Översiktsplaneringen har påverkats. Dialogen mellan olika aktörer har medfört en lärprocess i att förstå och tänka utifrån ett regionalt perspektiv. Arbetet har fungerat som en katalysator för flera mellan- kommunala och delregionala processer. De positiva synpunkterna var relativt samstämmiga och inte bero- ende av kommunernas storlek eller läge. Vissa kommuner på längre avstånd från centrum lyfte fram behovet av samverkan över läns- gränser och det hade även inletts på flera ställen. Många kommuner uppgav att översiktsplanen hade omarbetats parallellt med RUFS- processen. Detta hade gett möjlighet att utnyttja översiktsplane- ringen som kommunens plattform för att möta den regionala dis- kussionen. Utbytet hade enligt svaren varit ömsesidigt och de parallella processerna hade befruktat varandra. Kombinationen av regional utveckling och fysisk planering hade visat sig i många kommuners arbete med sina nya, mer visionära och strategiska översiktsplaner. Många kommuner tog i enkätsvaren upp att det saknades både resurser och beslutsstruktur för att genomföra planen. var de klara över motsättningen i förhållande till det kommunala planmonopolet och den ofta förekommande oviljan mot beslut som kunde binda kommunerna. Arbetet ansågs vidare ha inneburit ett utbyte av kompetens mellan , och andra regionala aktörer. Detta hade lagt grunden för att underlag om statens intressen har kunnat tillföras arbetet, som läns- styrelsen hade kunnat utnyttja det sammanvägda tvärsektoriella Kommitténs studier och utvärderingar underlag som planen tillhandahåller i flera olika regionala processer och regeringsuppdrag (SOU 2005:77 s. 401 f.). antog den nu gällande regionplanen för , RUFS 2010, som också utgör länets regionala utvecklingsstrategi beslutad av . Planen har tagits fram enligt förfarandereglerna i 7 kap. PBL. Planen utgör ett samlat och övergripande mål- och strategidokument för utvecklingsfrågor och fysisk planering. I planen anges att befolkningen i har ökat med nästan 400 000 personer och att den förväntas öka motsvarande antalet innevånare i . Det anges bland annat vidare att bostadsbeståndet och transportinfrastrukturen inte har utvecklats i takt med befolkningsökningen.11 Planen redogör för följande sex utmaningar som utgör utgångs- punkter för planeringen. Möjliggöra befolkningstillväxt och förbättra regionens miljö och invånarnas hälsa, Vara en liten storstadsregion och internationellt ledande, Öka tryggheten i regionen som omvärlden upplevs som mer osäker, Minska klimatpåverkan och utveckla en tillgänglighet som möjliggör ekonomisk tillväxt, Åtgärda kapacitetsbrister som behoven fortsätter att växa, samt Öppna regionen och minska utanförskapet. 11 , , Regional utvecklingsplan för Stockholms- regionen 2010, Rapport 2010:5, s. 19 och 35. Kommitténs studier och utvärderingar Planen innehåller en vision om att ska bli mest attraktiva storstadsregion. Till visionen knyts fyra mål om öppenhet och tillgänglighet, tillväxt, god livsmiljö och resurseffektivitet. Till målen knyts följande sex strategier. Öka uthållig kapacitet och kvalitet inom utbildning, transporter och bostadssektorn, Utveckla idéer och förnyelseförmåga, Säkra värden för framtida behov, Vidareutveckla en flerkärnig och tät region, Stärk sammanhållningen, samt För varje strategi har det formulerats ett antal åtaganden, totalt 54 stycken, som anger vad som behöver göras för att nå konkreta mål i planeringen. En eller flera aktörer kan vara ansvariga för att genomföra dessa åtaganden.12 Enligt , TRF inom läns landsting (tidigare Tillväxt, Miljö och Regionplanering, TMR), som ansvarar för regionplaneringen, är processen grund- läggande för kommunernas acceptans av planen. Att regionplanen inte är bindande kan enligt TRF innebära att den i praktiken får en mer styrande effekt än en bindande plan, eftersom det bygger på frivillighet från kommunerna. Kommunernas delaktighet i pro- cessen är enligt TRF avgörande för en framgångsrik planering. Kommunernas synpunkter på RUFS 2010 gav i de aktörer som berörs av RUFS 2010 möjlighet att yttra sig över om planen fortfarande var aktuell och användbar. I remissen ställde lands- tinget frågor till aktörerna, bland annat om hur RUFS 2010 används och på vilket sätt planen får genomslag i arbetet. Frågor ställdes också om styrkor och svagheter med RUFS 2010. 12 Ibid s. 18 f. Kommitténs studier och utvärderingar Samtliga 26 kommuner inom länet svarade på remissen, antingen själva eller gemensamt med andra kommuner i olika former av sam- arbeten. Det inkom även ett 15-tal svar från kommuner utanför . I samarbeten mellan flera kommuner i länet och i lansverige används RUFS 2010 enligt remissvaren som en gemensam plattform. Planen används också som utgångspunkt för gemensamma visioner och handlingsplaner och för att utveckla regionala stads- kärnor. Dessutom används den som hjälpmedel i planering för bostadsbyggande i regionen och som hjälpmedel och underlag för gemensamma ställningstaganden till infrastrukturinvesteringar.