sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Att byggandet blev så stort berodde dels på en exceptionellt god kredittillgång i kölvattnet av avregleringen av kreditmarknaden , i kombination med oförändrat generösa statliga ränte- subventioner och topplån, och dels på en stark konkurrens mellan kreditgivare. Bostadsfinansieringssystemet skapade, som nämndes ovan, en geografisk snedfördelning av bostadsbyggandet och stora förluster. Totalt realiserades förluster på inom bostadssektorn . Staten förlorade , banker och fastighetsägare förlorade var till följd av att bostadsrättsföreningar och fastighets- ägare (framför allt kommunala) kom på obestånd. I ovan nämnda konstateras också att risk- medvetandet var mycket lågt hos många aktörer. Långivarna, staten och kreditinstituten, prövade inte själva riskerna i långivningen. Prövningen av marknadsrisker och återbetalningsförmåga var brist- fällig. Det statliga räntebidraget dolde riskerna och det saknades ofta långsiktiga finansieringskalkyler. Produktionskostnaderna låg till grund för belåningen och inte marknadsvärderingar. 1 , , Staten fick – en om bostadsfinansieringen 1985–1993, Ds 2002:9. av privata hyreshus, såväl privatpersoner som juridiska personer, med betalningsansvar för lån ledde detta till konkurser. Lärdomen från krisen var att bostadsfinansierings- systemet måste vara långsiktigt hållbart. Kalkyler för investerings- beslut måste beakta framtida marknadsrisker, ränterisker och kostnadsrisker. Kreditprövningar och riskbedömningar måste ske individuellt för varje låntagare och objekt.2 Erfarenheterna från krisen bidrog till förändringar av bostadsfinansi- eringssystemet. Regler om kreditprövning har skärpts. Det krävs eget kapital i bostadsprojekt, särskilt tydligt i bostadsrättshus. Det statliga ansvaret för finansiering (investerings-, räntebidrag) har avvecklats liksom, i huvudsak, subventioner riktade mot utbuds- sidan. Det statliga stöd som finns kvar är riktat mot särskilda kategorier av bostäder, till exempel för äldre eller studenter. sker byggandet på marknadsmässiga villkor och det finansiella ansvaret vilar på byggherren och bostadsköparen. 10.1.1Minskade bostadsinvesteringar efter finanskrisen Som beskrevs i kapitel 2 ledde finanskrisen till ett minskat bostadsbyggande i nästan alla länder. Finanskrisen påverkade bostadsmarknaderna i många länder negativt trots att bostaden och bostadskonsumtionen är lokal till sin natur. Dagens kapital- marknader är globala och en väldiversifierad portfölj innehåller skilda typer av tillgångar från olika länder, bland annat bostads- obligationer. Krisen orsakades av att investerarna hade tagit för stora risker i bostadsutlåningen och inleddes i , då många hushåll inte kunde betala räntor och amorteringar på sina bolån. Amerikanska bostadsobligationer föll i värde och orsakade stora förluster för fondförvaltare i hela världen. Övriga länder följde efter och av stabilt stigande bostadspriser föll de kraftigt i stora delar av världen. Bostadsmarknaderna har ännu inte återhämtat sig i flera länder. I , och är bostadspriserna högre än innan den globala finanskrisen Bostadsinvesteringarna är alltjämt lägre i de flesta länder än före krisen. Både den svenska 1990-talskrisen och den globala finanskrisen visar att förutsättningarna snabbt kan skifta och att stabila makro- ekonomiska förhållanden är viktiga för bostadsbyggandet. Ett stort utbud av billiga krediter till bostäder och en dålig riskhantering kan leda till överproduktion. Före finanskrisen underskattade bostadsbyggare, fondförvaltare och hushåll riskerna och när krisen var som djupast var det omöjligt för många aktörer att få tillgång till kapital även för i grunden solida företag. Det inträffade både en likviditets- och en soliditetskris. De svenska bankernas problem blev kortvariga och sedan finanskrisen har utlåningstillväxten varit hög. 10.1.2Finansieringsbehov och villkor varierar med upplåtelseform Finansieringsbehoven och finansieringsvillkoren varierar beroende på vilken upplåtelseform som avses att byggas. Att bygga bostadsrätter innebär ett kortvarigare finansiellt engagemang jämfört med att bygga hyresrätter. När man bygger bostadsrätter rör osäkerhet om, och till vilket pris bostäderna, kan säljas för längre fram. Produktion av hyresrätter innebär som regel både att bygga och oftast ett långsiktigt åtagande om att äga och förvalta fastigheten. Det ställs oftast krav på den som bygger hyresbostäder på mark att denne även ansvarar för långsiktig förvaltning av fastigheten. Den som investerar i hyresrätter har därför inte samma prisrisk på kort sikt men bär på lång sikt både en hyres- och en ränterisk. Byggherrar som bygger bostadsrätter måste visa lönsamhet i projektet för att kunna erhålla extern eller egen finansiering. Vid extern finansiering i en bank måste byggherren visa upp att en viss andel av bostäderna är sålda innan de är producerade. Bankerna ställer så kallade täckningskrav. När det gäller situationen i storstadsområden med en stor efterfrågan och kraftigt stigande bostadspriser har finansieringsmöjligheter ofta varit goda. Köparna tecknar och binder sig oftast för en bostadsrätt på projekteringsstadiet och byggherren är oftast försäkrad om att få avyttring för det som byggs. De finansieringsvillkor som möter en byggherre varierar bero- ende på byggherrens tidigare referenser, ekonomiska styrka, kon- junkturläge och kreditgivarens bedömning av projektets risk. De stora byggentreprenadföretagen JM, NCC och är viktiga aktörer på bostadsrättsmarknaden. De bygger själva huset i egen regi för att när det är färdigt sälja det färdigställda huset vidare till en bostadsrättsförening. Hushållens investeringsbeslut skiljer sig från företagens genom att de oftast har tillgång till befintliga säkerheter, oavsett om beslutet rör investeringar i en befintlig bostad eller ombyggnad av en redan befintlig bostad. Däremot bär köparen av en nyprodu- cerad bostadsrätt en stor prisrisk. Vid en investeringskalkyl ska framtida marknadsrisker, ränterisker och kostnadsrisker beaktas Kreditprövningar av låntagare och be- låningsobjekt sker individuellt och varje kreditgivare prövas mot framtida risker. Ramarna för kreditinstitutens prövning sätts av kreditprövningsreglerna i lagen om bankfinansieringsrörelse (2004:297). Låntagarnas återbetalningsförmåga är avgörande för kreditbeslutet. Det räcker inte att säkerheten för ett lån till exempel pantbrev, borgen eller statlig kreditgaranti är tillfredställande. Kapitalkraven på de svenska bankerna har skärpts successivt. Både i form av ökade krav på kapitalbuffertar och i form ökade riskvikter för bolån. Detta ökar bankernas kostnader för eget kapital men sänker kostnader för att emittera nya bostads- obligationer. Bankernas marginaler har ökat men räntesänkningar och den globala räntenedgången har gjort att boräntorna likväl har nått rekordlåga nivåer. 10.2Utbudet av krediter för bostadsinvesteringar Det har investerats lite bostäder i sedan 1990-talskrisen. Det har bostadsinvesteringarna fortsatt att vara historiskt låga och i jämförelse med andra länder, trots låga räntor, höga bostadspriser och en stor befolkningsökning. En förklaring skulle kunna vara brist på kapital och i synnerhet brist på riskkapital. Vi ska här analysera om bostadsinvesteringarna begrän- sas av brist på kapital. Efter krisen i början var tillgången på bostäder stor och efterfrågan liten. Det var olönsamt att investera i bostäder åren närmast efter krisen. Lägenheter revs på svagare bostadsmarknader och . 10.2.1Stor ökning av bostadskrediterna En väl fungerande kapitalförsörjning kräver att det finns tillgång till både främmande och eget kapital. En fråga i utredningens direktiv är om det finns i grunden lönsamma byggprojekt som inte kommer till stånd på grund av att banker och andra kreditinstitut är ovilliga att ge krediter eller att de tar för mycket betalt för risk. Frågan kan besvaras genom att analysera utvecklingen av bostadsinveste- ringarna, bostadskrediter och boräntor. Det är ytterst svenska och utländska hushåll som via sitt sparande (i bank och fonder) finansierar de svenska bostadsinveste- ringarna. Svenska och internationella kapitalförvaltares bedömning av risker på svensk bostadsmarknad spelar stor roll för kapital- kostnaderna vid bostadsinvesteringar. Svenska banker (bolåneinstitut) finansierar sig till stor del genom att emittera säkerställda obligationer. Den utestående volymen obligationer uppgår för när- varande till . Den totala stocken av krediter till bostadsbyggande, bostadsförvaltning och bostads- ägande uppgår till . Vid sidan av obliga- tionsmarknaden finansierar sig banker med inlåning från hushållen. Banken eller bolåneinstitutet är den viktigaste finansierings- källan även om stora företag och kommuner i ökad utsträckning finansierar sig på obligationsmarknaden. Utlåningen till bostäder (nyproduktion och ombyggnad av hyres- och bostadsrätter och egna hem) har vuxit snabbt under det senaste decenniet3. 3 Data är hämtade från finansmarknadsstatistiken. Från 7.3.1, tabell 1, uppgifter om utlåningen till hushåll från monetära finansinstitut (MFI), med småhus, ägarlägenheter och bostadsrätter som säkerhet. Från 7.3.1, tabell 2, uppgifter om MFI:s utlåning till icke-finansiella företag med flerbostadshus som säkerhet. Bostadsföretagen finansierar sig också med andra typer av säkerheter men statistiken särredovisas inte på bostadsföretag och andra typer av företag. För att få en uppskattning om den totala utlåningen till bostadsföretag har vi antagit att MFI:s utlåning har samma fördelning på säkerheter som bostadsinstitutens utlåning till icke-finansiella företag. Bolåneinstituten lånar bara ut till bostadsändamål men de svarar inte för all utlåning till bostäder eftersom alla kreditinstitut inte har egna bolåneinstitut. Utlåningen från MFI till bostadsrättsföreningar är från 7.3.1, tabell 2, för perioden tidigare än har vi räknat bakåt med hjälp av förändringen i bostadsinstitutens utestående belopp (7.9.2, tabell 1). I figur 10.1 visas förändringen av den utestående stocken av lån till bostäder och storleken på bostadsinvesteringarna. Utlåningen till bostäder har ökat och de flesta år har ökningen varit betydligt större än investeringarna. Utlåningstillväxten var större än investeringarna även när finanskrisen var som djupast i samband med konkurs (2008–2009). Bostadsinvesteringar ansågs riskfyllda under dessa år med globalt fallande bostadspriser som skapade stora förluster för banker och för dem som investerat i bostadsobligationer. Även svenska banker drabbades. Både och gjorde stora förluster på sin bostadsutlåning i och kunde inte hitta köpare till sina bostadsobligationer. En förklaring till den kraftiga ökningen av bostadslånen under krisen var att det avspeglade krisåtgärder från som gav lån till bankerna med lång löptid till fast ränta. Källa: Finansmarknadsstatistiken. har utlåningen till bostäder ökat från till /15. Bostadsinvesteringarna , , summerar till . Utlåningen till bostäder har vuxit med mer än vad som använts till bostadsinvesteringar. På en aggregerad nivå finns det alltså inga tecken på att det är brist på kapital som håller tillbaka bostadsinvesteringarna. Räntorna till företag och hushåll har, som framgår av figur 10.2, sjunkit . Det har blivit billigare att låna till bostäder. Det talar emot att det skulle vara brist på krediter som håller tillbaka bostads- investeringarna. Det tyder på att det finns andra förklaringar till att investeringsnivån är för låg i än brist på krediter. Källa: Finansmarknadsstatistiken. Det finns ett stort utbud riskvilligt kapital och låne- kostnaderna är historiskt låga. Den goda tillgången på riskvilligt kapital och en god avkastning på bostadsinvesteringar jämfört med andra placeringar har inneburit att nya aktörer har kunnat etablera sig på bostadsbyggnadsmarknaden. Den goda lönsamheten i bostads- utveckling har också attraherat nya finansiärer, till exempel riskkapita- lister och kapitalförvaltare från pensionsfonder och försäkrings- branschen. 10.2.2Nyproduktionen är känslig för risk och osäkerhet Även om bostadsinvesteringarna har legat på en låg nivå sedan 1990- talet växte så de snabbt fram . Finanskrisen bröt den positiva utvecklingen och investeringarna minskade mellan – 2009 samt när krisen i Eurozonen och oron för statsfinanserna i flera sydeuropeiska länder var som störst (se figur 10.3). Särskilt volatila är investeringarna i nya bostäder. Bostadsprojekt är ofta kapitalkrävande och när osäkerheten är stor minskar viljan hos investerare och långivare att starta stora projekt. Detta drabbar investeringar i nya bostäder hårdare än ombyggnadsinvesteringar. En ökad osäkerhet och risk har dämpat efterfrågan och hållit tillbaka bostadsinvesteringarna. Tydligast är det under finanskrisens mest intensiva skede mellan . Mellan dessa år minskade bostadsinvesteringarna med medan utlåningen till bostäder ökade med . Källa: SCB. Bostadsinvesteringar finansieras till övervägande del på marknads- mässiga villkor. Investerare är byggföretag, bostadsförvaltare och hushåll. Hur investeringsbesluten fattas skiljer sig åt beroende på vem som investerar. Nyproduktion är mer riskfylld än investe- ringar i befintliga bostäder. Vid ombyggnadsinvesteringar är förut- sättningarna kända, det finns redan en säkerhet som går att pant- sätta och det finns hyresgäster. Investeringarna i nya bostäder minskade kraftigt . Minskningen var ungefär lika stor för småhus som för flerbostadshus. Byggandet av småhus har planat ut på en permanent lägre nivå efter finanskrisen, vilket vi diskuterade i kapitel 2. Nyproduktionen av hyresrätter och bostadsrätter har däremot ökat i snabb takt och nådde tidigare toppnivåer. till utvecklingen följs antalet nybyggda hyres- och bostadsrätter åt, trots att de ur riskhänseende är olika. I figur 10.4 redovisas bostadsutlåningen (från finansmarknads- statistiken) fördelad på utlåning till bostadsföretag (byggande och förvaltning), bostadsrättsföreningar, bostadsrätter och småhus (egna hem). Statistiken över lån till bostäder särredovisar inte byggnadskreditiv och utlåning till befintliga bostäder. Källa: Finansmarknadsstatistiken. När krisen var som djupast åren 2008–2010 fortsatte utlåningen till bostadsrätter, bostadsrättsföreningar och hyresbostäder att öka snabbt trots att antalet färdigställda hyres- och bostadsrätter minskade. Det verkar inte vara otillräckliga krediter som håller tillbaka byggandet av vare sig hyresrätter eller bostadsrätter. Ut- låningen till hyresbostäder ökade stort men utlåningen förändrats inte trots ett rekord- högt byggande av hyresrätter. Det betyder att en växande andel finansieras med eget kapital. Tillståndet i allmännyttan varierar men de senaste årens ränte- nedgångar har bidragit till en ökad lönsamhet. Dessutom har många kommuner valt att sälja lägenheter i sina bostadsbolag för att tillföra nytt kapital till bostadsbyggande. Marginellt fler hyres- rätter än bostadsrätter har byggts . Tillgången på eget kapital är särskilt viktig vid nyproduktion då säkerheter som kan pantsättas saknas. Det egna kapitalet består av insatt kapital och ackumulerade vinster. Vi har haft med hög lönsamhet i byggproduktionen, vilket talar för att till- gången på eget kapital har ökat.4 Lönsamheten är också god i bostadsförvaltning vilket det stora intresset för sektorn ifrån olika pensionsförvaltare är ett tecken på. Som tidigare nämnts kan lönsamheten i bostadsbyggandet beskrivas med Tobins Q. Tobins Q anger kvoten mellan marknads- värdet och byggkostnaden. Om Tobins Q är större än ett är det lönsamt att bygga. När efterfrågan stiger så ökar priset på fastig- heter och Tobins Q ökar och blir större än ett. I figur 10.5 visas utvecklingen av Tobins Q. Det ska noteras att uppgifterna avser riket som helhet och att marknadsvärden och byggkostnader vari- erar lokalt och regionalt. 4 , 2015, Mål- och resultatindikatorer för samhällsplanering, Rapport 2015:14, Regeringsuppdrag. Källa: Egna beräkningar, Valueguard, Mäklarstatstik och SCB. 10.3Finansiella restriktioner vid bostadsbyggande De speciella förutsättningar som gäller för bostadsbyggande gör att finansieringsproblem kan uppstå. Bostadsbyggande är förknippat med höga investeringskostnader och binder kapital innan investeringen ger avkastning. Att planerings- och markanvisningsprocesser tar tid och skapar en osäkerhet om de kommersiella förutsättningarna i bostadsprojekt kan öka risken och lånekostnaderna. Byggherrar som har tillgång till såväl lånat som eget kapital kan ha en konkurrensfördel. Utredningen har uppmärksammats på några särskilda om- ständigheter och situationer som kan försvåra kreditgivningen vid intervjuer med byggherrar. Höga och varierande täckningskrav: Krav på sålda lägenheter från banker vid bostadsrättsprojekt upplevs som för högt ställda . Bankernas täckningskrav varierar med hur marknadsrisken bedöms vid det enskilda investeringsbeslutet och beror som vi har beskrivit på en bedömning av låntagarens och projektets förutsättningar vid den aktuella tidpunkten. Krav på finansiell stabilitet och långsiktighet: Bankerna ställer krav på att företagen ska kunna visa upp en finansiell stabilitet och förmåga. Att en byggherre är långsiktig och har tidigare referenser är ett krav som förekommer och särskilt vid byggande av hyresrätter. Bankernas värdering av mark: Markvärdet för kreditgivare tar inte hänsyn till exploateringsgrad och utvecklingsmöjligheter. värderas alltid som råmark av banker. genererar inga kassaflöden och markens affärsmässiga potential värderas inte av banken. Nya upplåtelseformer kan ha svårt att få lån: Ägarlägenheter saknar referensvärden eftersom det inte har byggts så många sådana. Bankerna kan därför vara ovilliga att ge lån enligt bygg- herrar som har haft ägarlägenhetsprojekt. PBL ger merarbete för banker: PBL har ökat byråkratin för bygg- . Bankerna måste kontrollera att byggherren uppfyller de krav som ställs i PBL, t.ex. igångsättningstillstånd, färdigställande- garantier, slutbevis m.m. Krav och regleringar ökar bankernas kostnader: Höjda kapital- täckningskrav och ”compliance” program ökar bankernas kost- nader och priset på krediter. De lokala bankerna kan bedöma göra mer rättvisa kredit- bedömningar: Bankerna kan inte och får inte ta för höga risker. Det har framhållits till utredningen att bankerna centralt inte har tillräckliga kunskaper om en lokal bostadsmarknad. De lokala bankerna är bättre på att bedöma projekt. Ju mer decentraliserat desto bättre förutsättningar att det görs riktiga bedömningar av lönsamheten och risken i projektet. Det finns problem att finansiera bostadsbyggande i regioner med svaga marknader: Det kan finnas ett behov och en efterfrågan på bostadsbyggande även i mindre kommuner och ekonomiskt svagare regioner än storstadsregionerna.5 Till exempel finnas ett behov av bostadsbyggande för vissa kategorier av bostadsk- onsumenter till följd av demografiska förändringar, till exempel för äldre eller yngre hushåll som har ett bostadsbehov som inte matchas av den lokala bostadsmarknaden. De finansieringsproblem som kan uppstå i dessa situationer hänger samman med att kost- 5 Kommuner och Landsting, 2014, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar. naden för att bygga nytt överstiger det värderade marknadsvärdet på fastigheten. Kreditgivarnas värdering av fastigheten försvårar extern finansiering. För en byggherre innebär värderings- och avskrivningsregler att vissa projekt inte kan genomföras då värdet på fastigheten skrivs ner under produktionskostnaden vid färdig- ställandet. Oavsett om det finns en bostadsefterfrågan på orten eller inte ska bostäderna/byggnaderna värderas till marknadsvärde. Värdet av ett enskilt objekt kan överstiga värdet på snittbeståndet men det kan saknas referensförsäljningar som gör det svårt att göra en riktig värdering. Bostaden kan även ha ett samhällsekonomiskt värde som överstiger marknadsvärderingen, till exempel på att den möjliggör flyttkedjor i det befintliga bostadsbeståndet. ställer ut kreditgarantier enligt förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. Kreditgarantier ställs ut både för lån efter färdigställande och för byggkreditiv till de kreditgivare som har tecknat ett ramavtal med . Kreditgivaren tecknar kreditgarantin med och betalar en garantiavgift som är en försäkring mot den risk som är förenad med projektet. Avgiften sätts utifrån den bedömda risken i projektet och varierar med marknadsläget. Banken tar ränta på lånet till byggherren för att få täckning för kostnaderna inklusive garantiavgiften. Efterfrågan på garantin varierar med risken på marknaden. Garantiavgiften är en fast procentsats av lånets storlek. Kredit- avgiften bestäms av och ska vara tillräckligt stor för att täcka den förväntade kreditförlusten samt adminstrationskostna- der. Garantier under byggtid har en högre avgift. Garantiavgiften för garantier under byggtid var i genomsnitt cirka en procent och för garantier efter färdigställande cirka en halv procent av det garanterade beloppet, för garantier satta innan . Den administrativa avgiften för garanti under byggtid är 0,35 procent- enheter och för garanti efter färdigställande . Kreditgarantin träder in om låntagaren inte fullgör sina åtaganden mot långivaren och om fastigheten därför måste säljas. I och med att garantin infrias övertar långivarens fordran på låntagaren. Garantin ger långivaren ett skydd mot kreditförluster och minskar behovet av topplån eller eget kapital. Kreditgaranti kan lämnas till ny- eller ombyggnad av småhus och flerbostadshus som upplåts med hyres- eller bostadsrätt, till nybyggnad av egnahem, till ägarlägenheter samt vid ombildning till kooperativ hyresrätt. Kreditgarantier kan lämnas för lån av ett ”långsiktigt hållbart marknadsvärde”. Med ”långsiktigt hållbart marknadsvärde” menas att fastigheten värderas som hyresrätt, det vill säga värdet är nuvärdet av framtida hyresintäkter. Hyrorna varierar lite mellan åren eftersom de är kostnadsbestämda. Priserna på bostadsrätter varierar mycket även på kort sikt genom att förväntningarna spelar stor roll för priset. För hus som upplåts med kooperativ hyresrätt kan garanti lämnas av marknadsvärdet. I regioner med låga marknadsvärden får kredit- garantin motsvara ett schablonberäknat belopp. Schablonvärdet är av produktionskostnaden, men maximalt per kvadratmeter uppvärmd boarea. kan göra en preliminär bedömning och lämna besked om möjligheten att teckna en garanti redan innan ett projekt har startat. En preliminär bedömning kan ha betydelse för möjligheten att ordna finansiering, både när det gäller lån och den slutliga finansieringen. En preliminär bedömning kan lämnas både till långivare och till låntagaren. När låntagare och långivare är överens om finansieringen är det långivaren som ansöker om att teckna en kreditgaranti. I garantiavtalet fastställs villkoren och avgiften för garantin. Ansökan om att teckna en kreditgaranti görs i samband med byggstart om det gäller en garanti eller när byggnaden är färdigställd om det gäller en garanti för slutfinansieringen. beslut grundar sig på en bedömning av ett långsiktigt hållbart marknadsvärde på objektet. I regioner med låga marknadsvärden får kreditgarantin som nämnts ovan motsvara ett schablonberäknat belopp. gör en bedömning av låntagarens betalningsförmåga, projektets kassaflöde, säkerheter och marknadsförutsättningar. Efterfrågan på kreditgarantier är låg och har minskat. finns garantier utställda till ett belopp om . har garantierna som mest uppgått till . En förklaring till den låga efterfrågan är att garantierna inte är billigare än den finansiering som erbjuds på kreditmarknaden. Långivare ”placerar risker” i de egna balansräkningarna. Utredningen har med hjälp av kartlagt hur de statliga kreditgarantierna har använts. Vid slutet av uppgick det totala garantiåtagandet till inklusive avtalat belopp . Det ianspråktagna garantibeloppet uppgick tillcirka2,. tecknades nya garantier med ett maximalt garanterat belopp på .