sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Eftersom det saknas en enhetlig, nationell karta med information om var strandskydd råder har Strandskyddsdelegationen genom sin arbetsgrupp Öppna data genomfört ett pilotprojekt som kan utgöra grund till en framtida nationell kartredovisning av strandskyddet. Arbetsgruppen Öppna data har byggt en kartpilot i liten skala för att visa hur en digital kartredovisning av strandskyddade områden skulle kunna genomföras nationellt. Arbetsgruppen har även vidareutvecklat en befintlig e-tjänst för ansökan om strandskydds- 32Med hållbar utveckling avses socialt, ekologiskt och ekonomiskt hållbar utveckling. 33Önskemålen har framkommit vid Strandskyddsdelegationens kontakt med målgrupper vid exempelvis länsbesök och arenakonferenser. Denna ansökan utgör ett exempel på e-tjänst som – i en framtida allt mer digital ärendehantering hos myndigheter – kan utvecklas. Kartpiloten omfattar ett mindre område i och i e-tjänsten, som är kopplad till kartan, kan man pröva att göra en digital ansökan om strandskyddsdispens. Syftet med en nationell kartredovisning är dels att ge den enskilde fastighetsägaren eller fastighetsspekulanten fullständig och lättillgänglig information om förutsättningarna för att vidta åtgärder på sin (blivande) fastighet, dels att handläggare effektivt ska kunna reda ut var strandskyddsreglerna gäller. Syftet med e-tjänster är att underlätta för den enskilde, men även att underlätta och effektivisera ärendehanteringen för handläggare vid länsstyrelser och kommuner. Piloten är en utveckling av ett samarbetsprojekt – Regional innovativ GIS- och e-tjänstsamverkan (Riges) – mellan fem kommuner i . I arbetade man för att skapa gemensamma förutsättningar för att digitalisera kommunernas detaljplaner och möjliggöra smarta e-tjänster inom samhällsbyggnadsområdet. Den karttjänst som utvecklats inom baseras på karta och ortofoton hämtade från Lantmäteriet. Karttjänsten innehåller också möjlighet att söka på adress, fastighet och ort via Lantmäteriets söktjänster. Genom kartpiloten är det också möjligt att via länkar komma direkt till den kommunala översiktsplanen, beslut om strandskyddets utbredning och till fiktiva dispensbeslut. innehöll redan stora delar av den information som ur effektivitetssynpunkt är intressant att kombinera med information om strandskydd. Både och Strandskyddsdelegationens vidareutveckling har arbetat med öppen källkod, vilket inneburit att projektet utgjort en ändamålsenlig samarbetspartner för kartpiloten, men också att det är möjligt att utveckla den vidare. Strandskyddsdelegationen har träffat en överenskommelse med i vars IT-miljö ovan nämnda pilotprojekt genomförts. Överenskommelsen innebär att låter tjänsten ligga kvar i kommunens IT-miljö tills vidare. Framtida användning och möjliga effekter av kartpiloten Syftet med att genomföra piloten har varit att visa på digitaliseringens möjligheter, att visa på en teknisk lösning för hur strandskyddets utbredning kan redovisas digitalt samt under arbetets gång identifiera de utmaningar som finns med en sådan redovisning. Utmaningarna med redovisningen behandlas i kapitel 7.3. Om en redovisning av strandskyddat område genomförs på nationell nivå förväntas den bidra till ökad effektivitet i handläggningen, större transparens ifråga om myndigheternas tillämpning av var strandskyddet råder och därigenom också en förbättrad och mera enhetlig tillämpning av reglerna. har blivit väl mottaget, bl.a. har piloten och e- tjänsten omnämnts som ett gott exempel på en innovativ GIS- och e-tjänst.34 Flera personer har uttryckt att kopplingen mellan e-tjäns- ten och kartan skulle underlätta för en sökande.35 En tjänsteman uttrycker det som att principen att hålla samman ett ärende från början till slut, i samma system, är mycket god och användbar.36 34Boverkets samtalspass om digitalisering vid Länsstyrelsernas plan- och bostadsdagar i och vid temadag om GIS i planprocessen arrangerad av GIS-samverkan . 35Antecknat vid , då den som ville fick testa piloten i en monter. 36Framfört av GIS-ingenjör. 5Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Strandskyddet gäller vid havet samt vid insjöar och vattendrag och syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddsområdet utsträckning är enligt huvudregeln området intill från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd såväl inåt land som ut i vattnet. kan också i det enskilda fallet utvidga strandskyddsområdet från strandlinjen. Huvudregeln är dock delvis satt ur spel genom att det i 10 av landets 21 län finns äldre, länsvisa beslut om undantag från strandskyddet, som gör att skyddets omfattning begränsas på olika sätt. 5.1Strandområdet, en resurs utifrån flera aspekter Stranden är en resurs för både friluftslivet och den biologiska mångfalden. Men utöver den juridiska formuleringen i lagstiftningen, vad innebär det i praktiken att stranden är en resurs för friluftslivet och den biologiska mångfalden? 5.1.1Stranden som en resurs för friluftslivet och besöksnäringen Den officiella definitionen av friluftsliv i är: ”Vistelse i natur- eller kulturlandskap för välbefinnande och naturupplevelser utan krav på tävling.”1 Friluftsliv innehåller allt från vardagsmotion, 1 Regeringens skrivelse 2012/13:51. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna av betydelse för trivsel och upplevd hälsa, till specialiserade former av naturturism och ekoturism, av lokal och regional ekonomisk betydelse.2 Såväl friluftsliv som besöksnäringen utgår dock i mångt och mycket från likartade förutsättningar, nämligen att stranden är en resurs. Inom ramen för forskningsprogrammet i förändring3 genomfördes flera undersökningar av friluftslivet i . Av dessa undersökningar framgår bl.a. att friluftsaktiviteter har positiva hälsoeffekter som har stor betydelse för såväl den enskilda människan som samhället i stort, för fysiskt välbefinnande och mental hälsa genom exempelvis återhämtning från stress. För av de svarande i en undersökning inom forskningsprogrammet påverkade möjligheten till friluftsliv deras boendeval, helt eller delvis.4 Generellt kan det genom Friluftsliv i förändrings undersökningar konsteras att kvinnor är mer aktiva utövare av friluftsliv än män. Val av aktiviteter skiljer sig dock i något avseende. Promenader och stavgång är vanligare bland kvinnor, medan t.ex. fiske och jakt är mer vanligt bland män. Friluftsaktiviteter är också viktigt för barns uppväxtmiljö då av barnen i en undersökning ofta eller mycket ofta vistas i naturen under sina ledigheter. Föräldrarnas ursprungsland synes ha inverkan på i vilken utsträckning barn utövar friluftsaktiviteter. Barn med föräldrar födda i utövade friluftsaktiviteter i större utsträckning än de vars föräldrar var födda utomlands.5 Att redan som barn få kontakt med naturen är viktigt för att skapa ett friluftsintresse.6 Sjöar och vattendrag samt kust- och skärgårdsområden är särskilt betydelsefulla för friluftsliv och besöksnäring7. Många aktiviteter är knutna till kust och skärgård, exempelvis båtliv, bad, fiske, paddling och vinteraktiviteter. För den stora andelen av befolk- Påverkan på friluftslivets värden av ett slopat strandskydd längs mindre små sjöar och vattendrag slopas. 3Forskningsprogrammet instiftades på initiativ av och genomförde en samlad forskning kring friluftsliv och naturturism. , Friluftsliv i förändring, Slutrapport, rapport 6547, 2013. 2009/10:238, Framtidens friluftspolitik, s. 12 f. 5Ibid, s. 11–13. 6Tankesmedjan för friluftsliv 2015, Vad är tätortsnära friluftsliv och varför är det viktigt?, paneldebatt med M. Hedblom, SLU, L. , och S. , . m.fl., 2014. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna ningen som bor i tätorter () är tätortsnära natur8 särskilt viktigt för det vardagliga friluftslivet. Strandens särskilda relevans för friluftslivet gör att strandskyddet har stor betydelse för att säkerställa strandmiljöer för friluftslivet.9 Strandskyddet är även av betydelse genom att det är få andra automatiska skydd som träder in och skyddar områden för friluftsaktiviteter, som exempelvis för biologiska värden (jämför med t.ex. biotopskydd).10 Ett varierat landskap med en rik biologisk mångfald och med bevarande av kulturmiljöer bidrar till upplevelsevärden. Markanvändningen är i många fall avgörande för hur friluftslivet kan bedrivas och de upplevelser och aktiviteter som är möjliga. Av den kommunala översiktsplanen ska det framgå hur kommunen avser att tillgängliggöra områden som är lämpliga för friluftslivet.11 som friluftslivet beskrivs och uppfattas som en viktig del av människors vardag och hälsa så saknas kunskap om friluftsliv som kan ligga till grund för både planering och lovgivning, på såväl regional som lokal nivå. Data om friluftslivets betydelse på nationell nivå för välbefinnande, välfärd, upplevd hälsa och t.ex. lokal och regional ekonomi finns främst som resultat av de undersökningar som genomfördes av forskningsprogrammet i förändring. Data om friluftslivet saknas även inom områden av riksintresse för friluftsliv12, dvs. inom offentligt utpekade värdefulla områden.13 5.1.2Stranden som en resurs för lokal utveckling Stranden utgör också en resurs för lokal utveckling. Friluftslivs-, natur-, kultur- och landsbygdsturism har en ökande betydelse för ett livskraftigt näringsliv i hela . Turismen omsätter i nu- 8Med tätortsnära natur menas en zon om runt tätorten. Denna zon är större för större tätorter där antalet besökare i de aktuella områdena är större, t.ex. anses en zon om 30km runt utgöra tätortsnära natur. 2009/10:238, Framtidens friluftspolitik. m.fl., 2014. 2009/10:238, Framtidens friluftspolitik. m.fl. beskriver att utpekandet av riksintressen för friluftsliv ursprungligen gjordes i hög grad utifrån allmän lokal naturkunskap snarare än djupare kunskap om friluftsliv. Friluftslivet var för avgränsningen av riksintressena mindre differentierat och specialiserat jämfört med dagens friluftsliv. Inte heller i samband med revisioner tycks något datainsamlande ha ägt rum och i något fall där regional information genom forskning faktiskt förelegat har den inte använts. m.fl., 2014. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna läget och sysselsätter 173 000 personer.14 Nytänkande och entreprenörskap skapar nya möjligheter för boende, företagande och utveckling av välfärden. Natur- och kulturlandskapet, som många landbygder har god tillgång på, utgör här en bas och grundförutsättning för turismen.15 Vattennära eller vattenanknutna aktiviteter och placeringar av logi bidrar också till att höja betalningsviljan hos besökare, varför strandområdet blir särskilt attraktivt för turismnäringen.16 Beteshävdade strandområden har en viktig betydelse för besöksnäringen som både natur- och kulturmiljöresurs. Öppethållandet av landskapet bidrar till en rik biologisk mångfald och attraktiva kulturmiljöer – faktorer som var för sig skapar attraktivitet för besöksnäringen.17 Tillgång till natur har bedömts viktig för den regionala utvecklingen. Det finns dock signaler om att kontakter och samarbeten mellan naturvård, kulturmiljövård och arbetet för regional utveckling behöver stärkas. Detta för att tillvarata potentialen i naturen som en resurs för regional utveckling och, omvänt, regional utveck- ling som resurs för väl utförd naturvård.18 Strandmiljöer är i många fall attraktiva för boende. I en undersökning framgår att ett läge med tillgång till strand innebär en reell värdeökning för en fastighet. Av detta kan man dra slutsatsen att strandnära läge är en attraktivitetsfaktor för bostäder som människor är villiga att betala för. Det är dock inte det enda som avgör. Även i områden där det finns god tillgång på strandnära lägen, och där strandskyddet t.o.m. kan vara upphävt till stora delar som i och , är fastighets- och taxeringsutvecklingen trots det sval enligt förvaltningsindex (se avsnitt 5.5.5). I de mest glesbefolkade områdena kan en barnrik familjs ut- eller inflyttning avgöra om ortens skola blir kvar eller tas bort, något som får stora konsekvenser för ortens framtida attraktivitet för boende. Utredningen i glesbygd pekar bl.a. på hur viktig en lanthandel är för bygden. Det är ett tecken på att bygden lever, 14Tillväxtverket, Fakta om svensk turism 2013. 2009/10:238, Framtidens friluftspolitik. 16Strandskyddsdelegationen, webbseminarium Strandnära lägen, en resurs för landsbygdsutveckling, U. om ekoturism. Region 2020 pekar på natur- och kulturmiljöns värde för regional utveckling. 18Naturvårdsverket, Skyddad natur – en motor för regional utveckling, s. 40 f. Rapport 5504, 2005. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna och minskat befolkningsunderlag kan innebära att en lanthandel stängs.19 Vidare pekar utredningen på service som skola, hälso- och sjukvård samt kommersiell service som viktiga faktorer för en bygds attraktivitet.20 I dessa situationer finns en vilja att använda de resurser och konkurrensfördelar som finns för att locka människor att flytta in, alternativt hindra utflyttning. Även om strandnära lägen bara är en av flera faktorer som inverkar på attraktiviteten, kan ett attraktivt läge slutligen vara avgörande för om bebyggelsen blir av. Det kan bero på att lån för byggande ofta inte beviljas utan ett enligt långivarens bedömning attraktivt läge.21 Stranden kan därför även på detta vis sägas vara en resurs för lokal utveckling.22 5.1.3Stranden som en resurs för biologisk mångfald och ekosystemtjänster Det strandskyddade området hyser en mängd olika livsmiljöer, varav flera är unika för just detta område. I vattnet finns givetvis livsmiljöer för olika vattenlevande arter, men de grunda vattnen är också uppväxtmiljöer för många arter. Ålgräsängar är här ett exempel på uppväxtmiljö för fisk och utgör således också en viktig funktion för att skapa resurser till det fiske människan utför. Små vattendrag är ofta viktiga uppväxtområden för den ekonomiskt och naturvärdesmässigt betydelsefulla öringen. På land finns såväl boplatser som övervintringsplatser för många landlevande arter och därtill är tillgången till vattenbrynet givetvis använt som törstsläckare av många. Landområden närmast vattnet, ibland även långt upp på land, översvämmas och för med sig näringsrikt bottensediment upp på land. Detta kallas för vattnets svämzoner. Den näringsrika översvämningen bidrar till att skapa växtbeklädda strandängar men kan också hindra att strandszonen slyar igen. 19Service i glesbygd, SOU 2015:35, s. 55. 20Ibid, s. 152 och Kommittédirektiv 2014:4, s. 1. 21Strandskyddsdelegationens länsvisa studiebesök, där denna omständighet påtalats flertalet gånger av såväl länsstyrelser som kommuner. 22Strandskyddsdelegationen, Strandskydd, kunskapsunderlag om tillväxt och strandskydd. Kontigo, 2014. I detta kunskapsmaterial hänvisas också till bl.a. DS 2005:23, Ett förnyat strandskydd, Tillväxtanalys Befolkning, service och företagnade i gles- och landsbygder, 2009 samt och Strandskydd, en utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, 2013. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna Strandängarna hyser många växtarter som är beroende av denna unika livsmiljö. Totalt sett är det cirka 741 av 4 274 rödlistade arter som är beroende av livsmiljöer som finns inom strandzonen.23 Strandzonen bidrar också till andra viktiga funktioner, t.ex. som resurs för dricksvatten eller bevattning. Vidare kan zonen reglera höga flöden och utgöra en buffert mot skador på byggnader och anläggningar, genom att tillgodogöra sig vattenförekomstens svämzoner. Inom strandzonen sker också en viktig näringsomvandling där nitrat ombildas till kvävgas (luftkväve). Nitrat är ett näringsämne i kväveform som i huvudsak urlakas från åker- och skogsmark, och ämnet bidrar till övergödningsproblem i sjöar och vattendrag. I vattenmättade områden av strandzonen kan nitratet ombildas till kvävgas genom så kallad denitrifikation, och på så vis minskar mängden övergödningsämnen. De ovan beskrivna funktionerna är till nytta för människans välmående och livsvillkor och brukar kallas för ekosystemtjänster. Detta är tjänster som människan är beroende av för sin överlevnad och som naturligt existerar på planeten. Ekosystemtjänsterna skapar resurser och levnadsutrymme för människan och de samverkar i komplexa system. Genom inverkan från olika mänskliga aktiviteter påverkas olika livsmiljöer och därmed också ekosystemtjänsterna.24 Ett exempel på sådan påverkan är strandnära bebyggelse invid , som i studier visat sig inverka negativt på de grunda havbottnarna. Därmed har detta ekosystems möjlighet att producera fisk försämrats.25 Även en nyligen publicerad rapport visar att exploatering av kuster inverkar negativt på havens möjlighet att generera ekosystemtjänster.26 är det inte klarlagt vilken påverkan på biologisk mångfald, genom mänskliga aktiviteter, som leder till exakt vilka förändringar i ekosystemtjänster. Det som är känt är dock att den biologiska mångfalden i allmänhet, alltså inte exklusivt den inom strandområden, minskar mycket kraftigt. 23ArtDatabanken, artfakta för biotoperna öppna strandbiotoper, sötvattenstrand, havsstrand och småvatten visar att 741 rödlistade arter förekommer i dessa biotoper. För 536 rödlistade arter är dessa biotoper viktiga för arten. Rockström m.fl. Planetary boundaries: exploring the safe operating space for humanity. Ecology and Society 14(2): 32, ecologyandsociety.org/vol14/iss2/art32/. och U. . Shoreline development and degradation of fish reproduction habitats. 26WWF, Living blue planet report 2015. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna inte bara en risk för arter i sig, utan även för att de ekosystemtjänster som människan är beroende av inte kan upprätthållas. De ekosystemtjänster med låg grad av utbytbara arter, det vill säga tjänster som är beroende av specifika arter och där inga andra arter träder in i dess ställe, är givetvis särskilt känsliga mot förändringar som inverkar på den biologiska mångfalden.27 I detta avsnitt beskrivs hur de nuvarande svenska strandskyddsreglerna har växt fram och vilka de bakomliggande motiven har varit. 5.2.1Byggnadsförbud och äldre strandlagar uppmärksammades behovet av att kunna reglera byggnadsutveckling i bl.a. strandområden. Det infördes då i byggnadslagen (1947:385) bestämmelser som gav möjlighet att förbjuda bebyggelse inom icke planlagt område, om området behövde skyddas på grund av bl.a. naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden. Den första strandlagen, som tillkom 1950, var redan från början provisorisk. Tanken med lagen var att tillfälligt kunna stoppa bebyggelseutveckling i områden av betydelse för friluftslivet. Det förutsattes att frågan skulle utredas och att ett mer permanent regelverk skulle ersätta den provisoriska lagen.28 De provisoriska förordnanden som hade beslutats med stöd av lagen skulle också automatiskt upphöra att gälla när den tillfälliga lagen upphörde. I förarbetena till den permanentade strandlagen (1952:382) kan utläsas att det var ett förändrat samhälle där nya levnadsmönster och i stor utsträckning förbättrade ekonomiska förhållanden ansågs skapa ett behov av ett förbättrat skydd för strandområdena. Den stärkta personliga ekonomin i kombination med en lagstadgad rätt till sammanhängande semester gjorde att fler personer hade både tid och ekonomisk möjlighet att utnyttja allemansrätten. Detta ansågs vara en viktig rättighet att slå vakt om. Rockström m.fl., 2009. 1952:187 s. 7. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna SOU 2015:108 rades behovet av ett ökat skydd av strandnära områden för att även de människor som inte ägde någon strandfastighet skulle ges möjlighet att beträda marken inom strandområdena och därmed kunna utnyttja sin allemansrätt.29 Vid strandlagens tillkomst hade urbaniseringen tagit fart på allvar, och städerna hade börjat växa allt mer. Detta fick bl.a. till effekt att stora och till städerna närbelägna strandområden började byggas igen. Eftersom just dessa områden var av stor betydelse för ett ökande antal människor möjlighet till friluftsliv, ansågs bebyggelse här behöva regleras. Ett annat syfte vid inrättandet av lagen var att utnyttjandet för bebyggelse av stränderna ansågs kunna bli högst ineffektiv utan en reglering. Om endast ett relativt litet antal tomtägare, med mark närmast vattnet, gavs tillåtelse att ensamt nytta strandområdena skulle stränderna i princip endast kunna användas av dessa.31 Många tomt- eller husägare hade hus som låg en bit upp från stränderna, och måste lita till allemansrätten för att få tillgång till bad och annat friluftsliv. Strandlagen skulle därför möjliggöra ett ur friluftsynpunkt effektivare byggande kring stränderna.32 Tanken om det svenska folkhemmet fick stor tyngd i svensk politik . börjar den moderna fritids- och friluftspolitiken på allvar att växa fram. I korthet kan processen beskrivas som att det nu alltmer urbaniserade samhället skapade ett behov, inte minst ur hälsoperspektiv, av att formulera en bredare och mer genomgripande offentlig fritids- och friluftspolitik. Det ansågs alltså viktigt att för folkhemmets människor skapa förutsättningar för ett aktivt friluftsliv och en naturnära fritid. En socialdemokratisk motion i andra kammaren krävde 1936 en utredning för ”att åt den icke jordägande befolkningen underlätta och trygga möjligheterna att kunna idka friluftsliv”. Man pekade på att de stadsnära markägarna ville förbjuda allmänheten att beträda enskild skogsmark och att ”förmögna stadsbor” lade beslag på natursköna strandområden. resulterade i SOU 1938:45, angående reglering av strandbebyggelsen m.m., och SOU 1940:12, an- 1952:187 s. 45. 30Ibid, s. 46. 31Ibid, s. 46. 32Ibid, s. 48. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna gående inrättande av fritidsreservat för städernas och de tättbebyggda samhällenas befolkning.33 5.2.2Ett generellt strandskydd växer fram framväxt av en mer modern och allmän miljölagstiftning infördes bestämmelserna om strandskydd naturvårdslag (1964:822). Till en början var strandskyddet fortfarande uppbyggt enligt principen att skulle peka ut de områden som ansågs värdefulla för allmänhetens bad och friluftsliv. skedde en omfattande reform av strandskyddet när detta gick från att vara ett skydd utpekat i det enskilda fallet, till att bli ett generellt skydd vid havet samt alla insjöar och vattendrag. Skyddet skulle numera gälla med en bredd av från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, med möjlighet för att utöka skyddet från strandlinjen såväl upp på land som ut i vattnet. En nyhet var också att strandskydd enlig huvudregeln skulle gälla även inom planlagt område. Detta förenades dock med en möjlighet att besluta om att upphäva skyddet inom planområde. kunde ett strandskyddsområde inte omfatta område som ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Motiven bakom inrättandet av ett generellt strandskydd var att strandskyddsförordnanden inte hade beslutats i sådan omfattning att tillträde till de från friluftssynpunkt värdefulla stränderna kunnat bevaras för den ej strandägande befolkningen i önskvärd omfattning. Dispens för bebyggelse ansågs därutöver ha getts i förhållandevis stor utsträckning. Det fanns därför enligt lagstiftaren behov av att göra strandskyddet generellt i landet.34 genomförde 1969 en inventering av för att bedöma i vilken utsträckning kusten var exploaterad på ett sätt som hindrade allmänhetens möjligheter till bad och friluftsliv. De flesta kustlänen besöktes vid inventeringen – och ingick inte i underlaget. Avsikten med undersökningen var att klarlägga strändernas beskaffenhet, nuvarande användning 33Naturvårdsverket, Rapport 6470: Allemansrätten och dess framtid, s. 25. 1974:166 s. 94. Fakta om strandskyddsområdet och strandskyddsreglerna och lämplighet för bad och friluftsliv.