sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — Vid funktionsupphandlade kontrakt är det entreprenören som bedömer vilken mängd åtgärder i den rörliga delen som behövs för att behålla anläggningens funktion, men i praktiken tas besluten oftast i samförstånd med under gemensamma byggmöten. Fasta priser gäller i regel för åtgärder som omfattar hela anläggningsmassan, som exempelvis underhåll av signalanläggningar och åtgärdande av A- och V-anmärkningar. Entreprenören har full bestämmanderätt över mängderna. Även för den fasta delen av ersättningen finns ett visst spelutrymme för att hantera överskjutande kostnader när vissa åtgärder blir dyrare än en bestämd beloppsgräns. Vid ökat slitage p.g.a. ökad trafik finns numera också en särskild ersättningsmodell att ta till. saknades detta vilket ledde till en del tvister om vem som skulle stå för resulterande extrakostnader. Ändrings- Tilläggs- eller Avgående arbeten (ÄTA) är tillkommande uppdrag till basunderhållskontrakten som entreprenören ändå typiskt sett utför inom kontrakets reglering för hantering av dessa. Både och entreprenören kan uppmärksamma åtgärdsbehov som diskuteras vid gemensamma byggmöten varefter prioriterar och tar beslut om beställning. Ett basunderhållskontrakt omfattar i regel ett antal huvuddokument som anpassas efter varje entreprenad samt närmare 100 dokument som är lika för alla avtal. De viktigaste dokumenten är administrativa föreskrifter, entreprenadkontraktet (som beskriver avtalet, dess omfattning och avtalstekniska frågor), entreprenadbeskrivningen (med en kravbeskrivning) och mängdförteckningen. Mängdförteckningen innehåller entreprenörens totala anbud, uppdelat i priser på fasta och rörliga delar. Trenden mot mer av funktionskrav i underhållsavtal följer en internationell utveckling där anses ledande vad gäller denna typ av kontrakt. Funktionerna är där uppdelade på ett flertal olika områden (tillförlitlighet, tillgänglighet, säkerhet etc.) med specificerade krav för vart och ett av områdena. I de rena funktionskontrakten utgörs ersättningen till entreprenören enbart av en fast ersättningsdel, vilket därmed flyttar en stor del av risken till entreprenören (och , 2014). I finns ett större inslag än i av fast ersättning i kontrakten jämfört med rörlig, men kraven i den fasta delen består av både funktionskrav och utförandekrav. SLL har i samband med sina senaste upphandlingar gått väsentligt längre (än bl.a. ) mot funktionsbaserade kontrakt. och senare har experimenterat med flera olika incitamentstrukturer i kontrakten med användning av bonus respektive viten beroende på prestation. Generellt finns en strävan efter att det ska löna sig att förebygga tågstörande fel framför icketågstörande fel. I de flesta kontrakt finns någon form av incitament för detta. I kontrakt inträder också viten om vissa tidsgränser överskrids för att åtgärda fel. När det gäller kontrakten för reinvesteringar definieras de tekniska kraven i (AKJ) som ska beställas av åtgärdsansvarig planerare hos verksamhetsområde Planering eller Underhåll, och beslutas av chefen för sektion Utformning inom Verksamhetsområde Underhåll.4 Upphandlingen sker antingen som totalentreprenad eller utförandeentreprenad. Vid totalentreprenad ansvarar entreprenören för projektering och val av tekniskt utförande (inom ramen för AKJ). Vid utförandeentreprenad upphandlar projekteringen av ett konsultföretag. Projekteringen används sedan vid upphandlingen av utförandentreprenaden och styr då hur denna ska utföras. Utförandeentreprenad betraktas som mer lämpad för projekt med högre kompexitet och risk, där det är svårare för entreprenören att beräkna slutkostnaden. Traditionellt har utförandeentreprenaden varit den dominerande modellen men användningen av totalentreprenader har ökat , bl.a. för att stimulera till ökad produktivitet och innovation (jämför ovan) eftersom entreprenörens kunnande får styra mer. 8.3.2Funktionsentreprenader och utförandeentreprenader – en fördjupad diskussion Funktionsbaserade avtal anses ofta mer ”avancerade” och eftersträvansvärda eftersom de ger större frihet åt entreprenören, vilket skulle kunna stimulera till innovationer i form av t.ex. nya metoder för utförande av underhåll och även ge incitament till mer förebyggande underhåll än avhjälpande underhåll (se t.ex. Lingegård (2014) och Famurewa et al (2011). 4 TDOK 2014:0111 Rutinbeskrivning AKJ, Anläggningsspecifika krav järnväg. Ett antal saker är viktiga att poängtera i detta sammanhang. Vilka produkter som tas in i anläggningen är det som bestämmer och styr över genom egna regler. Om beslutar att en ny komponent ska börja användas i anläggningen så testas denna. Det kan i praktiken vara svårt eller i vart fall kostsamt för en entreprenör att introducera nya metoder eller tekniker för tillämpning på det i många avseenden detaljreglerade järnvägsinfrastrukturområdet. En bedömning görs från fall till fall av komponentens eventuella säkerhetspåverkan på anläggningen eller behovet av TSD-kompatibilitet. Transportstyrelsen kan behöva kontaktas. För det andra måste man komma ihåg att en överflyttning av risk typiskt sett också leder till högre kostnader i ersättning till entreprenören för att kompensera för denna risk. Särskilt problematiskt blir det om riskerna är svårbedömda och potentiellt stora, t.ex. om anläggningen är både sliten och kunskapen om dess exakta tillstånd är osäker. Enligt min bedömning torde det vara väsentligt lättare att använda funktionsbaserade kontrakt när en anläggning är relativt ny och förslitningen är mer förutsägbar. Generellt bör avvägningen mellan funktionsbaserade kontrakt och mer traditionella utförandeentreprenader ske utifrån lämpligheten i det enskilda fallet, bl.a. med hänsyn till anläggningens ålder och därtill hörande risker. För det tredje noterar jag också att det alltjämt finns exempel på en begreppsförvirring när det gäller vad som är ansvar och vad som kan avtalas om i ett kontrakt. Att en entreprenör tar ett funktionsansvar i ett underhållsavtal med innebär inte att överlåtit det ansvar för anläggningen till entreprenören som har som infrastrukturförvaltare. Entreprenören ges möjligen en högre grad av frihet i utförandet, i den mån det kan ske inom ramen för de krav som gäller, men ansvaret är fortsatt . Jag vill i sammanhanget påminna om att är skyldig att ha kontroll på att de entreprenörer som utför arbeten i anläggningen följer säkerhetskraven och har rutiner för riskhantering (se vidare 8.4 nedan). Även om menar att funktionskrav bör leda till mer förebyggande underhåll, är det en vanlig uppfattning att kontrakten i praktiken ändå styr mest åt avhjälpande underhåll. En anledning kan vara att de delar av funktionen som är relativt lätta att kvantifi- era (fel eller anmärkningar) i första hand åtgärdas med avhjälpande underhåll eftersom planeringsförutsättningarna som krävs för ett förebyggande underhåll helt enkelt saknas. Undantaget är det förebyggande underhåll som är fördefinierat i kontrakten. I ett äldre kontrakt i ligger fokus fortfarande helt på avhjälpande underhåll. Min bedömning är att det finns en medvetenhet hos om betydelsen av olika kontraktsformer, behoven att utveckla dessa och de utmaningar som finns att hantera. Med tanke på de problem som föreligger med anläggningsdata och data om trafik och osäkerheten kring vad som är önskad standard, bedömer jag dock att möjligheterna att tillämpa mer renodlade funktionsentreprenader i underhållskontrakten är ytterst begränsade. Ett större fokus på utförandeentreprenader kan innebära att anger vad eller att något ska göras eller rent av inte göras, t.ex. att en viss växel ska bytas ett visst år, och inte ska underhållas mer än till en viss nivå till dess. Detta kan leda till att kontroll över anläggningens och komponenternas livscykelkostnader ökar. Användandet av funktionsentreprenad, i ordets rätta bemärkelse, förutsätter god kunskap om anläggningen och dess tillstånd och vilken standard den bör ha. Först när har den kunskapen kan det vara aktuellt att överväga funktionsentreprenader. Användandet av funktionsentreprenader bör heller inte bli ett självändamål. Som nämnts ovan är kanske funktionsentreprenader i praktiken också mer lika utförandeentreprenader när kontraktsvillkoren studeras mer i detalj. Att i ökad utsträckning bör ange vad eller att något ska göras, innebär inte att ska styra hur det ska göras på en mer detaljerad nivå än vad som krävs t.ex. inom ramarna för säkerhetstillståndet. Därför bör styrande dokument för hur arbetet ska utföras vara så tydliga att inga oklarheter råder om gränsdragningen mellan respektive entreprenörens ansvar. Att tar ett ökat ansvar betyder också att även fortsatt och i ökad utsträckning bör ta till vara den kunskap som entreprenören har vid utformningen av de styrande dokumenten om hur arbetet ska utföras. En relaterad fråga är om det kan finnas behov av att ser över sina regler för hur arbetet i anläggningen ska utföras. har förstått att det handlar om en stor mängd regler och som i vissa fall anses onödigt preskriptiva eller på annat sätt hindrade. Det är naturligtvis inget som hindrar från att se över dessa regler. Det ingår i myndighetens ansvar att se över att de regler och rutiner man förfogar över är ändamålsenliga och kostnadseffektiva. Om det handlar om en förändring i verksamheten kan dock regler om riskanalys och även krav i TSD behöva beaktas. En del i beställarfunktion är att bidra till att skapa bättre fungerande marknader inom bygg- och anläggningssektorn. Anläggningssektorn har länge ansetts vara präglad av bristande produktivitet och konkurrens. , i kraft av sin storlek på marknaden och genom sitt agerande i form av val av entreprenadformer, utformning och storlek på kontrakt (30 miljarder i kontrakt inom investerings- och underhållsverksamhet) kan bidra till ökad produktivitet. har i uppdrag att redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet till regeringen varje år.5 har uttryckt att man strävar efter en renodling av sin roll som beställare. Begreppet renodlad beställare används ofta och i många sammanhang, men någon entydig definition verkar inte finnas. Med renodlad beställare kan menas att man ska vara en beställare av varor och tjänster snarare än en utförare, men också att man i allt högre utsträckning ska beställa funktionalitet snarare än färdiga tekniska lösningar.6 Det interna arbetet med beställarrollen i omfattar hela myndigheten och samordnas av det s.k. produktivitetskontoret enligt ett uppdrag från generaldirektören. Även om specialisering och renodling i sig kan leda till effektivitetsvinster menar jag att det är viktigt att denna strävan efter att beställa funktionalitet istället för utförande inte får ske på bekostnad av bedömningar av vad som är lämpligast, t.ex. för kostnadseffektiviteten, i det enskilda fallet. Vidare måste det göras bedöm- 5Förordning (2010:185) med instruktion för , 4 § 1 p. 6TRV 2014/5251 . ningar som tar hänsyn till effekter i ett längre perspektiv och insikter om vad som krävs utifrån grundläggande uppdrag som infrastrukturförvaltare och förvaltningsmyndighet. Det innebär också, som jag angett tidigare, att ansvaret för anläggningen inte kan avtalas bort. Det handlar inte om att ”låna ut anläggningen” till entreprenörer kontrakten löper. har fortsatt ansvar för anläggningen. Detta ansvar omfattar att säkerställa att åtgärder avseende riskhantering som vidtas av entreprenörer övervakas. När det gäller ekonomisk effektivitet bör inte minska på krav på inrapportering av utförda åtgärder på den detaljeringsnivå som myndigheten behöver för kontroll över anläggningen och budgetredovisning även om entreprenören getts frihet i val av utförande i ett funktionsentreprenadavtal, och även om det kan medföra en administrativ kostnad i avtalet. Problem kan uppstå om renodlingen leder till att personal eller andra resurser, t.ex. utrustning eller maskiner går förlorade som gör att får en försämrad förmåga att leva upp till sina åtaganden . hade varje bandistrikt inom hand om de arbetsmaskiner och fordon som användes för den operativa förvaltningen av infrastrukturen. Större arbetsmaskiner som användes i utförande av mer storskaliga underhålls- och investeringsprojekt förvaltades däremot av den s.k. Industridivisionen. bildades hade man en egen maskinpool som dock blev en del av den samlade pool som uppstod när Industridivisionen 2008 fusionerades med . Bolagiseringen av genomfördes så att det resulterande också fick ta över samtliga maskiner och fordon som fanns inom . Det har bidragit till att Infranord i vissa avseenden inledningsvis kan hävdas ha haft ett de facto-monopol eller långtgående försprång på den svenska marknaden beträffande utförandet av vissa uppgifter. Det gäller exempelvis tillstånds- och säkerhetsmätning med särskilda mätvagnar för Oförstörande Provning (OFP) som ägs av , storskaligt kontaktledningsbyte med ett speciellt trådbyteståg, markundersökningsmaskiner eller maskiner för FOMUL-mätning som avläser banans egenskaper beträffande fritt utrymme för utförande av olika typer av transporter (speciellt för möjligheter att genomföra specialtransporter eller åtgärder för att göra sådana möjliga). Infranord kan också anses ha konkurrensfördelar genom att ha fått överta samtliga ballastvagnar som fanns inom , d.v.s. sådana vagnar som används för att frakta och lossa ballast på plats efter spåret. Företaget fick också överta dragfordon, inte minst diesellok, som är viktiga att ha tillgång till när arbetet måste utföras i ett strömlöst spår. Det ska läggas till att åtminstone inledningsvis skulle upplåta maskiner och fordon till andra entreprenörer, en skyldighet som försvann när Infranord bildades. har det dock utvecklats en väl fungerande marknad för diesellok, både med och utan förare. förfogar endast över två snöslungor och en snösmältningsmaskin men har för avsikt att köpa in ytterligare två snöslungor och en maskin för snösmältning. Anledningen till att valt att hålla sig med denna typ av maskiner har sagts vara att de påverkar konkurrensförhållandena i och med att behovet av dem är större inom vissa delar av landet. Ett kanske viktigare skäl är enligt min uppfattning att sådana maskiner snabbt och effektivt ska kunna omlokaliseras till de delar av landet där särskilda snöröjningsinsatser är påkallade. Jag kan konstatera att i olika skeden har övervägt om man mer generellt bör anskaffa egna maskiner och fordon som skulle kunna användas av olika entreprenörer. Dessa överväganden har av naturliga skäl gjorts med utgångspunkt från att allt underhålls- och annat arbete ska upphandlas. Delvis har övervägandena föranletts av att Infranord övervägt eller genomfört försäljning av maskiner eller fordon. Bl.a. har man uppmärksammat att det vore olyckligt om vissa större maskiner eller ballastvagnar skulle försvinna från användning på den svenska underhållsmarknaden om Infranord skulle minska sitt innehav till vad som kan anses effektivt i förhållande till företagets verksamhetsvolymer. Det kan i sammanhanget nämnas att Infranord också använder sina maskiner och fordon på den norska marknaden. policy har varit att fortsatt verka som beställare utan tillgång till egna fordon. Man bedömer också att entreprenörerna kan säkerställa att man, genom att äga eller hyra maskiner eller fordon, har möjlighet att utföra underhålls- och andra arbeten på ett tillfredsställande sätt. Från entreprenörerna har anförts att man tror på en utveckling där viktiga maskiner, inklusive den personal som behövs för att hantera dessa på ett effektivt sätt, i allt större utsträckning kommer att anlitas av entreprenörerna från särskilda företag, en utveckling i linje med vad som ägt rum inom annan anläggningsverksamhet och -förvaltning. överväger dock fortsatt om det finns anledning att anskaffa vissa maskiner eller fordon för att underlätta utveckling av mångfald inom underhållsmarknaden, bl.a. genom att minska tröskeln för att etablera eller utveckla sig som underhållsentreprenör på den svenska järnvägsmarknaden. Som har antytts redan i avsnitt 8.2 ovan menar jag att det kan vara befogat att , som ett kontinuerligt inslag i verkets analysverksamhet, fortsatt överväger och omprövar gjorda ställningstaganden avseende maskinell utrustning om det kan anses vara nödvändigt för att utveckla effektiviteten på marknaden för olika åtgärder på järnvägsanläggningarna. Av betydelse är också hur samarbete med andra förvaltningar utvecklas, inledningsvis den norska med vilka man försöker utveckla kompetenskrav som är gemensamma för och – ett led i utvecklingen av större rörlighet på en gemensam marknad för banunderhåll. Betydelsen av Infranords särskilda fördelar när staten valde att utsätta allt underhålls- och annat banarbete för konkurrens kan påverkas av ett antal faktorer. I den mån Infranord avyttrat äldre arbetsmaskiner och fordon till mindre aktörer inom marknaden bör detta kunna bidra till viss utveckling av konkurrensen. , som är det näst största företaget på underhållsmarknaden, har inom den egna koncernen tillgång till en europapool av maskiner. bör också i viss utsträckning kunna använda maskiner från det finska moderbolaget. En del trafikutövare har föreslagit att i sina upphandlingar skulle kunna ställa större krav på entreprenörerna att samordna och samutnyttja sina maskiner. Intresset av att använda större och mer specialiserade maskiner som tillfälligtvis används i påverkas också av hur underhålls- och andra åtgärder kan samlas och inplaneras i paket som kan ligga till grund för en mer storskalig och effektiv verksamhet. Järnvägsspecifikt material köps in av Materialservice och cirka 11 000 artiklar ingår i sortimentet. Listor över material som är tekniskt godkänt att användas i anläggningen tas fram av specialister och försörjningsplaner tas fram av särskilda inköpare. Anledningen till att Materialservice hanterar detta är att önskar ha kontroll över artiklarna och räknar med att det kommer att finnas sådant behov med hänsyn till nationella tekniska lösningar. Man vill också uppnå stordriftsfördelar i inköpen och skapa lika villkor för entreprenörerna på marknaden. Materialet finns i lager eller för leverantören att avropa enligt ramavtal. Att hanterar materialet medger en effektiv logistikverksamhet. finns försörjningsplaner för av volymen. Tanken är dock att marknaden i högre grad ska kunna försörja sig själv, men övergången måste ske successivt. äger slipers, räls, transformatorer och växlar från det att de anskaffas till att de blir en del av anläggningen. Verket tar därmed fullt ansvar för kostnaderna att dimensionera och hålla lager för dessa typer av större anläggningskomponenter. I verkets ansvar ingår också att lagerhålla begagnade komponenter som tas till vara i samband med reinvesteringar och andra åtgärder i anläggningen. Annat järnvägsspecifikt material köper entreprenörerna av . Entreprenörerna äger sedan materialet och fakturerar för detta. När det gäller avhjälpande underhåll finns särskild beredskap i form av s.k. entreprenadlager. Beredskapen innebär krav på högst 30 minuters inställelsetid till olika försörjningspunkter med direkt leverans till de spåranläggningar som behöver åtgärdas. Jag bedömer att ansvarsfördelningen mellan och entreprenörer vad gäller material är väl avvägd i den situation som gäller på entreprenadmarknaden. Vissa brister, t.ex. behovet av bättre brist-, begagnat- och reservdelshantering, har påpekats av internrevisionen7 men är under åtgärdande inom . 7 TRV 2014/52507 . Förslag: bör tills vidare fortsätta att anlita externa entreprenörer för järnvägsunderhåll. bör, som ansvarig infrastrukturförvaltare, även fortsatt själv kunna avgöra om egen regi eller utförande med externa entreprenörer är att föredra, utifrån vad som bedöms vara mest ändamålsenligt och effektivt i det enskilda fallet, exempelvis med hänsyn till förutsättningar för reell konkurrens. Utförandet av åtgärder på järnvägsanläggningen kan i ekonomiska termer beskrivas som ett klassiskt val mellan att bedriva verksamheten i egen regi eller genom köp av tjänster från externa entreprenörer på en marknad. Det finns för- och nackdelar med båda modellerna och viktiga förutsättningar att ta hänsyn till. I fallet med underhållsverksamhet blir det ofrånkomligt att utgå från den utveckling i form av konkurrensutsättning som skett , hur marknaden utvecklats, ser ut och kan förändras , bedömningar av kostnadseffekter (inklusive transaktionskostnader) och andra effekter, erfarenheter i andra länder, samt sist men inte minst vilka konsekvenser som är förknippade med en förändring i valet av organisationsmodell utifrån dagens tillstånd. Dessa områden kommer att behandlas i detta kapitel. Det finns också kopplingar att göra till en del av de förutsättningar som påvisats i tidigare kapitel. Med andra ord går det inte att göra valet mellan egen regi eller externa entreprenörer till ett förutsättningslöst beslut baserat på situationen , då ännu inte infört någon beställar-utförarmodell. avsevärt och den utvecklingen är i väsentliga delar irreversibel. Vad som finns att förhålla sig till är situationen här och , den utveckling som pågår i och i EU, och vad som bör göras nu och på för att ta tillvara förbättringsmöjligheter och förändra situationen till det bättre. 9.2Marknaden och dess utveckling Den svenska marknaden för utförande av olika typer av åtgärder i järnvägsanläggningen kan grovt delas in efter olika beställare av den här typen av tjänster. Här utgör givetvis en mycket viktig aktör, men det finns också andra infrastrukturförvaltare som har en betydande verksamhet utlagd på entreprenad. ställning är dock sådan att förändringar som initieras där vad gäller utförandet kan påverka också andra infrastrukturförvaltare, exempelvis vad gäller valmöjligheter på marknaden. En bedömning av marknaden kan i vissa fall också innebära ett behov av att analysera skillnader mellan olika typer av arbeten (t.ex. investeringar, reinvesteringar, förebyggande underhåll och avhjälpande underhåll) samt mellan olika delar av anläggningen (t.ex. bana, el, signal och tele). 2001 tog dåvarande ett beslut om att all investerings- och reinvesteringsverksamhet skulle upphandlas i konkurrens. Redan tidigare hade externa entreprenörer anlitats i betydande utsträckning för delar av denna verksamhet. togs också ett beslut om att börja med upphandling av drift- och underhållskontrakt (efter en testupphandling av i som då övertagit från Hamn). Syftet var att ”få mer järnväg för pengarna” genom att via konkurrensutsättning effektivisera såväl beställarverksamheten som den egna utförarorganisationen (som bildats ). Förebilden var en motsvarande utveckling för drift och underhåll av vägar som genomgått . Det fanns behov av en leverantörsmarknad och målet var ett mindre antal entreprenörer som täckte hela landet och tog stöd av lokala eller regionala underentreprenörer. beslut innebar att en mycket stor del av järnvägsanläggningen som varit stängd för arbeten för externa entreprenörer, gradvis öppnades upp. Enligt den ursprungliga planen skulle allt järnvägsunderhåll vara upphandlat . Även om konkurrensutsättningen gick förhållandevis snabbt reviderades tidsplanen 2004–2005 till att allt underhåll skulle vara upphandlat . bildades det statliga bolaget genom en bolagisering av inför etableringen av . fortsatte med upphandlingarna och var slutligen det sista underhållskontraktet konkurrensupphandlat (med kontraktstart ). Av dagens 34 kontrakt avser 26 områden som upphandlats minst två gånger. Av dessa 26 har två kontraktstart . Ett fåtal kontrakt har hunnit upphandlas . har det skett ett antal in- och utträden på marknaden, med koppling till såväl upphandlingar som förvärv. Det privata svenska företaget () vann det allra första kontraktet som upphandlades av . 2003 förvärvades företaget av den brittiska koncernen . Både SRS och Carillion hade kontrakt åt andra infrastrukturförvaltare än .