sou · H3B382 · 2015-10-07 00:00:00 — Syftet med dessa kontakter har varit att få information om tillämpningen av offentlighetsprincipen i skolor med huvudman samt andra organ som omfattas av OSL. Sekreteraren har även haft kontakt med i syfte att kunna uppskatta kostnader för verket att ta fram allmänna råd eller annat stödmaterial som kommer att behövas med anledning av utredningens förslag. Utredningen har därtill genomfört en mindre enkät (se bilaga 2). Enkäten sändes ut till 21 slumpmässigt valda kommunala skolor i landet. Det var dock endast fyra skolor som besvarade den. Resultaten av enkäten presenteras kortfattat i avsnitt 6. Offentlighetsprincipen har olika beståndsdelar. Bestämmelserna i regeringsformen (RF) om yttrande- och informationsfrihet gäller för dem som är verksamma hos det allmänna – de s.k. offentliga funktionärerna – lika väl som för medborgarna i gemen. I RF slås också fast principen om domstolsförhandlingars offentlighet. Tryckfrihetsförordningen (TF) innehåller å sin sida bestämmelser om – förutom tryckfriheten – allmänna handlingars offentlighet samt om den s.k. meddelarfriheten, som innebär stora möjligheter att lämna information för publicering i tidningar och andra tryckta skrifter. Såvitt gäller andra grundlagsskyddade medier än tryckta skrifter finns bestämmelser om meddelarfrihet i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. TF. Principen om allmänna handlingars offentlighet gäller enligt 2 kap. 1 § TF svenska medborgare. Utländska medborgare är enligt 14 kap. 5 § andra stycket TF likställda med svenska medborgare, men denna rätt kan inskränkas genom TF eller annan lag. Några sådana inskränkningar finns inte. Enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF ska varje begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i en särskild lag eller i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. För att en handling ska anses förvarad hos en myndighet behöver den inte nödvändigtvis finnas i myndighetens lokaler. Det kan räcka att handlingen borde finnas där men att den för tillfället finns hos en befattningshavare vid myndigheten eller annars hos någon, från vilken myndigheten lätt kan kräva in handlingen (H. , B. , Handlingsoffentlighet och sekretess, 11 u., 2009 s. 16). En upptagning ska anses vara förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 § andra stycket TF). Enligt 2 kap. 6 § TF anses handling inkommen till myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. En upptagning anses inkommen till en myndighet när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket TF. En handling anses upprättad hos myndigheten när handlingen har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket handlingen hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten, eller – om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, – när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt (2 kap. 7 § första stycket TF). I 2 kap. 9 § TF finns vissa undantag. Minnesanteckningar som inte har expedierats anses inte heller efter den tidpunkt de har upprättats som allmänna handlingar om de inte har tagits om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria eller annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgift. Det bör observeras att, för att en handling ska hänföras till undantaget, det krävs att den hänför sig till ett visst ärende. Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som inte har expedierats anses inte heller som allmän handling om det inte omhändertagits för arkivering. Det finns tillfällen då en handling – trots att den kan vara både förvarad hos myndigheten samt inkommen eller upprättad – ändå inte är att anse som allmän handling. finns i 2 kap. 10 och 11 §§ TF. Bl.a. utgör handlingar som ingår i ett bibliotek normalt inte allmänna handlingar. En allmän handling som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 12 § TF). ombudsmän () har i ett flertal beslut (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2011/12 s. 539 och 2012/13 s. 475) uttalat att innebörden av detta är att besked i en utlämnandefråga bör lämnas som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material. En sökande har i princip rätt att när som helst under personalens tjänstetid ta del av allmänna handlingar (se JO:s ämbetsberättelse 1983/84 s. 250). Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt (2 kap. 13 § TF). Bestämmelserna om myndigheters rätt att ta ut avgift för kopior av allmänna handlingar finns i avgiftsförordningen (1992:191). En myndighet ska ta ut avgift för att den efter särskild begäran lämnar ut kopia av allmän handling om en beställning omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning av tio sidor är , för varje sida därefter är avgiften . I vissa fall ska myndigheten även ta ut ersättning för portokostnad (15 och 16 §§ avgiftsförordningen). En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han eller hon är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut (2 kap. 14 § TF). Om en myndighet avslår en begäran att få ta del av en handling eller lämnar ut en allmän handling med förbehåll (se 10 kap. 14 § OSL), som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får sökanden överklaga beslutet hos domstol (2 kap. 15 § TF). Detta gäller dock inte om det är eller regeringen som har avslagit begäran. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast när det är påkallat med hänsyn till sju olika uppräknade intressen. Flertalet punkter avser det allmännas intressen, bl.a. det allmännas ekonomiska intresse (p. 7 avser enskildas intressen, nämligen skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar ska anges noga i bestämmelser i särskild lag eller i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen är OSL. OSL är indelad i sju avdelningar. Inom varje avdelning finns ett antal kapitel. Avdelning I innehåller inledande bestämmelser och omfattar tre kapitel. I 2 kap. 1 § föreskrivs att förbud att utnyttja eller röja en sekretessbelagd uppgift gäller för myndigheter. Ett sådant förbud gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på annat sätt (3 kap. 1 §). Avdelning III innehåller allmänna bestämmelser om sekretess. Enligt 8 kap. 1 § får en uppgift för vilken sekretess gäller enligt lagen inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i lagen eller i lag eller förordning som lagen hänvisar till. OSL gäller således inte bara frågor om utlämnande från myndigheter till enskilda utan också utlämnande myndigheter emellan. Vissa särregler finns såvitt avser myndigheter. Enligt 8 kap. 2 § gäller det som sägs i lagen också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det sagda innebär att hos vissa myndigheter sekretessbelagda uppgifter inte kan cirkulera fritt inom hela myndigheten utan bara inom varje självständig verksamhetsgren. Ett exempel på en självständig verksamhetsgren inom en skola är skolhälsovården. Uppgifter som finns inom skolhälsovården kan således inte fritt lämnas till en lärare. I avdelning IV finns bestämmelser om sekretess till skydd för allmänna intressen. Avdelning V innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. En sekretessbestämmelse brukar bestå av tre huvudsakliga rekvisit eller förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Det är rekvisit som anger föremålet för sekretessen, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av verksamhet eller i en viss typ av ärenden eller hos en viss myndighet. En kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. Det sagda innebär att en viss uppgift kan vara offentlig hos en myndighet, t.ex. en domstol, men sekretessbelagd hos en annan, t.ex. . Sekretessens styrka bestäms normalt med hjälp av s.k. skaderekvisit. Ett rakt skaderekvisit i en sekretessbestämmelse innebär att offentlighet är huvudregel och att sekretess endast gäller för uppgiften om det kan antas att viss skada eller men uppkommer om uppgiften röjs. Presumtionen är för offentlighet. Rakt skaderekvisit förekommer inom t.ex. socialförsäkringsområdet. Omvänt skaderekvisit innebär att sekretess är huvudregel och att utlämnande av en uppgift medges endast om det står klart att den kan röjas utan att viss skada eller men uppkommer. Här föreligger alltså en presumtion för sekretess. Omvänt skaderekvisit gäller t.ex. för uppgifter inom hälso- och sjukvården samt . Beträffande den närmare innebörden av begreppen skada och men, se bl.a. prop. 2008/09:150 s. 349 och 350. Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på samma uppgifter är det som huvudregel den strängaste sekretessbestämmelsen som ska fälla utslaget (7 kap. 3 §). Vidare skiljer man på primär och sekundär sekretess. Det område för en sekretessregels tillämpning som följer av att sekretessen är begränsad till ett visst ärende, en viss verksamhet eller en viss myndighet brukar kallas för det primära sekretessområdet. Inom detta område gäller alltså primär sekretess. Lagen innehåller emellertid regler som innebär att sekretessen kan spridas utanför det primära området. Detta brukar kallas för sekundär sekretess. Sekundär sekretess förekommer framför allt hos domstolar, arkivmyndigheter och forskningsmyndigheter. Gemensamt för dem är att de ofta tar emot sekretessbelagda handlingar från andra myndigheter. Den sekretessbestämmelse som gäller hos den första myndigheten blir då tillämplig också hos den mottagande myndigheten. Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden I 21 kap. OSL finns primära sekretessbestämmelser rörande sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden och som gäller oavsett i vilket sammanhang de förekommer, dvs. hos alla myndigheter. Enligt 21 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denna kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller således med ett rakt kvalificerat skaderekvisit. Även mindre känsliga uppgifter kan dock sekretessbeläggas beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Prövningen kan falla olika ut beroende på om den enskilde är underårig eller vuxen och även beroende på den enskildes egen inställning. Vissa undantag finns dock (se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar [, Zeteo], kommentaren till 21 kap. 1 §). Enligt 21 kap. 3 § gäller sekretess för uppgift om en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor, den enskildes telefonnummer, e- postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga om det av särskild anledning kan antas att en enskild eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgift som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde röjs. Undantag från bestämmelsen finns. Enligt 21 kap. 5 § gäller sekretess för uppgifter som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Bestämmelsen syftar till att förhindra att uppgifter ska röjas om politiska flyktingar här i landet som kan leda till repressalier mot flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet (prop. 1979/80:2 Del A s. 208). Vidare gäller enligt 21 kap. 7 § sekretess för personuppgifter, om det kan antas att ett utlämnade skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). Den tystnadsplikt som följer av 21 kap. 1, 3 och 5 §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (21 kap. 8 §). Se vidare avsnitt 3.2.4. Sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet I 23 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet, m.m. Enligt 23 kap. 2 § första stycket gäller sekretess i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Föremålet för sekretessen är således framför allt uppgifter om eleverna som hänför sig till skolans särskilda elevstödjande verksamhet. Också uppgift av personlig natur som rör andra personer – föräldrar, syskon, kamrater m.fl. – kan omfattas av sekretessen. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. uppgifter får lämnas ut bara om det står klart att utlämnandet inte kan vara till men för den som uppgifter rör eller någon närstående till denne. I fråga om skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt, dvs. den stödverksamhet som bedrivs av andra än psykologer, kuratorer eller specialpedagoger, regleras sekretessen i andra stycket. Även här är det uppgifter om enskildas personliga förhållanden som skyddas, dock med ett rakt skaderekvisit, dvs. sekretessen gäller bara om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Uppgifter om framför allt en elevs betyg, studieresultat eller frånvaro anses inte hänförliga till elevstödjande verksamhet i den betydelse detta begrepp har i 23 kap. 2 §. Sådana uppgifter torde alltså i regel vara offentliga. Enligt andra stycket gäller vidare sekretess för uppgifter som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Sekretessen i sådana ärenden kan omfatta också uppgifter om elevens studieresultat, något som inte är fallet inom den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt Med hänsyn till intresset av insyn i skolverksamheten gäller sekretessen inte beslut i ärenden enligt andra stycket. Utanför det sekretesskyddade området faller vidare uppgifter som hänför sig till elevens studiesituation i mera begränsad bemärkelse. Skaderekvisiten i första och andra styckena innebär bl.a. att uppgifter om elever i viss utsträckning kan lämnas till andra myndigheter. Vidare kan uppgiften lämnas ut efter samtycke från den berörde. För en närmare beskrivning av bestämmelsen, se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar (, Zeteo), kommentaren till 23 kap. 2 § OSL. Klasslistor innehållande elevers namn, adressuppgifter m.m. betraktas normalt som harmlösa uppgifter som typiskt sett kan lämnas ut i de fall sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit (se RÅ 2005 ref. 78 och Kammarrätten i , dom i mål 1667-11). Vid befarad personförföljelse och andra former av trakasserier är det möjligt att sekretessbelägga uppgifter om elevers och vårdnadshavares identitet, adresser och andra liknande uppgifter (23 kap. 2 § tredje stycket). Sekretessen gäller i detta fall med ett kvalificerat rakt skaderekvisit. I 23 kap. 7 § finns bestämmelser om sekretess i bl.a. Statens skolinspektions tillsynsverksamhet för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. I ett tillsynsärende avseende en fristående skola kan givetvis Skolinspektionen få del av integritetskänsliga uppgifter om elever m.fl. Om uppgifterna förekommer i handlingar som kommer in till eller upprättas hos Skolinspektionen kommer de att finnas i allmänna Denna bestämmelse möjliggör att sådana uppgifter kommer att omfattas av sekretess. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är inskränkt när det gäller uppgift som hänför sig till annat än ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier (23 kap. 8 §). Sekretess till skydd för enskildas ekonomiska intressen I 30 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet. Enligt 30 kap. 23 § gäller sekretess – i den utsträckning som regeringen meddelar föreskrifter om det – i en statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. tillståndsgivning och tillsyn med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden m.m. om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Några föreskrifter som tar sikte på uppgifter om ekonomiska förhållanden hos de fristående skolorna som kommer fram vid Skolinspektionens tillsyn har inte meddelats. Sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intressen Bestämmelser om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse finns i 19 kap. OSL. Enligt 19 kap. 1 § första meningen gäller sekretess i en myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller enligt andra meningen sekretess hos en myndighet för uppgifter om affärs- och driftsförhållanden hos bolag, föreningar, samfälligheter eller stiftelser som driver affärsverksamhet och där det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision. Bestämmelsen i andra stycket tar enligt vad som framgår av förarbetena främst sikte på bolag som drivs i regi. Syftet med bestämmelsen är att ge sekretess för uppgifter hos de myndigheter som utövar det allmännas ägarfunktion eller revisionsuppdrag (se prop. 1979/80:2 del A s. 147). Med affärs- eller driftförhållanden avses bl.a. förvärv, överlåtelser, upplåtelser eller användning av egendom, tjänster m.m. och också affärshemligheter av mera allmänt slag som verksamhetsriktlinjer m.m., se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar (, Zeteo), kommentar till 19 kap. 1 § och där gjorda rättsfallshänvisningar. Begreppet får inte fattas alltför snävt (se a. prop. s. 144). Utmärkande för affärsverksamhet är i allmänhet att verksamheten bedrivs under krav på viss vinst eller åtminstone så att verksamheten går ihop ekonomiskt, låt vara att den kan vara delvis subventionerad (se a. prop. s. 145). Sekretess gäller vidare enligt 19 kap. 3 § för uppgift som hänför sig till ärende om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Affärshemligheter av mera allmänt slag så som marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, planer rörande reklamkampanjer, utredningar av annat slag, prov, förhandlingar och andra affärshändelser omfattas. Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för offentlighet. Skaderekvisitet är utformat för att skydda myndigheternas affärsverksamheter från insyn från konkurrenternas sida. Bestämmelsen är bl.a. tillämplig i upphandlingsärenden. Avdelning II i OSL handlar om myndigheters hantering av allmänna handlingar I 5 kap. finns bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar. Enligt 5 kap. 1 § ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet om inte annat följer av vissa i paragrafen angivna undantag. Exempelvis behöver handlingar som inte omfattas av sekretess inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Registreringsskyldigheten är således ovillkorlig i fråga om handlingar som omfattas av sekretess. Av bestämmelsens tredje stycke framgår att, om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, den varken behöver registreras eller hållas ordnad. Som exempel på sådana handlingar brukar anges kopior, reklam o.d. Bestämmelsen innehåller inte någon bestämd tidsgräns. JO har emellertid i beslut uttalat att det ligger i sakens natur att registreringen ska ske så snart det är praktiskt möjligt. För en handling som kommer in till en myndighet med post ligger det närmast till hands att registrering följer i omedelbar anslutning till själva postöppningen. För handlingar som ges in till myndigheten på annat sätt är det önskvärt att de registreras i nära anslutning till ingivandet. I normalfallet bör registrering ske senast (se JO:s ämbetsberättelse 2007/08 s. 565). Det förhållandet att en försändelse är ställd till en tjänsteman personligen befriar inte från registreringsskyldigheten i det fall försändelsen ankommer på myndigheten (se JO:s ämbetsberättelse 1990/91 s. 395). 3.2.3Handlingsoffentlighet hos vissa enskilda rättssubjekt Bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet gäller inte för enskilda rättssubjekt, t.ex. ett aktiebolag. Inte heller blir ett privaträttsligt subjekt myndighet av den anledningen att det anförtrotts sådana förvaltningstuppgifter som avses i 12 kap. 4 § RF. OSL innehåller emellertid bestämmelser som i viss mån utsträcker tillämpningen av offentlighetsprincipen utöver vad som följer av TF till vissa enskilda rättssubjekt. Det är två olika grupper av organ som omfattas. Bestämmelserna finns i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL.