sou · H3B331 · 2015-03-30 00:00:00 — Inhämtad information bedöms för registrering i kriminalunder- rättelseregistret och de särskilda uppgiftssamlingarna. Genom analys länkas uppgifter samman och sammanhang, nätverk och skeenden värderas. Resultatet blir ett underlag för strategiska och operativa beslut i polisverksamheten som sedan delges berörd beslutsfattare. Genom att utvärdera resultatet av vidtagna operativa åtgärder och underrättelsernas betydelse för dessa tillförs verksamheten ny kun- skap som kan användas . Polisens underrättelseverksamhet bedrivs i huvudsak vid Polis- myndighetens underrättelsetjänst. Underrättelsetjänsten är verksam på alla nivåer i organisationen. På nationell nivå finns en underrättelseenhet vid Nationella operativa avdelningen, . Underrättelseenheten vid har processansvaret för polisens underrättelseverksamhet, ansvar för en nationell underrättelsebild, polisens underrättelsemodell och sam- ordning samt beslutar om inriktningen för underrättelseverksamhet i hela polisorganisationen. Underrättelseverksamhet vid nationella underrättelseenheten är huvudsakligen inriktad mot organiserad brottslighet på nationell och internationell nivå. Inom vissa priori- terade områden bedrivs långsiktiga operativa underrättelseprojekt samt strategiska projekt. Underrättelseenheten vid innefattar Nationellt under- rättelsecentrum, NUC, som samordnar myndigheters underrättelse- arbete mot organiserad brottslighet på nationell nivå. I centret ingår , , Kriminalvården, Krono- fogdemyndigheten, , , , , , , Migrations- verket och Arbetsförmedlingen. På regional nivå finns underrättelseenheter som ska bedriva underrättelseverksamhet med strategiskt och operativt fokus. För- utom bearbetning av underrättelseinformation ska enheterna också tillhandahålla strategiska och operativa analyser. De regionala en- heterna ska upprätthålla en regional lägesbild. De regionala enheterna innefattar även myndighetsgemensamma regionala underrättelsecenter, RUC. I likhet med NUC samordnar RUC myndigheters underrättelsearbete men på regional nivå. På polisområdesnivå finns underrättelseenheter som ska bedriva underrättelseverksamhet med operativt och taktiskt fokus samt ha en arbetsprocess som stödjer inhämtning, bearbetning och delgiv- ning på lokalpolisområdesnivå och regional nivå. På lokalpolisområdena ska det finnas kontaktfunktioner gentemot underrättelseenheten i polisområdet för att säkerställa underrättelse- processen såväl lokalt som regionalt och nationellt. Säkerhetspolisen har i uppdrag att leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, bekämpa terrorism samt fullgöra uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Med säker- hetsskydd avses skydd mot bl.a. spioneri liksom mot terroristbrott. Säkerhetspolisen har också i uppdrag att leda och bedriva det bevak- nings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. Uppdraget att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet innebär att Säkerhetspolisen ska motverka olaglig eller oanmäld underrättelseverksamhet som bedrivs i . Likaså ska Säkerhets- polisen förhindra att organisationer, grupper, nätverk eller enskilda individer bedriver säkerhetshotande verksamhet som syftar till att hota eller störa det demokratiska styrelseskicket eller enskildas rätt att utöva sina demokratiska rättigheter. Uppdraget att be- kämpa terrorism innebär att Säkerhetspolisen ska minska risken för att terroristbrott begås i och utomlands samt motverka att och svenska förhållanden utnyttjas som bas för stöd till terroristverksamhet. När det gäller skyddet av den centrala statsled- ningen ska Säkerhetspolisen verka för att den och de personer i övrigt som omfattas av Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet ska kunna utföra sina åtaganden under trygga och säkra former. Säkerhetspolisens uppdrag är således i allt väsentligt brottsförebyg- gande. Den brottsutredande verksamheten kommer härigenom i andra hand och utgör en mycket begränsad del av uppdraget. Detta avspeglar sig också tydligt i Säkerhetspolisens resursfördelning mellan brottsförebyggande och brottsutredande arbete. För att Säkerhetspolisen ska kunna fullgöra sitt uppdrag måste myndighetens verksamhet inriktas utifrån den hotbild som finns mot de företeelser som Säkerhetspolisen ska skydda. Det är dels fråga om en strategisk hotbild för att inrikta verksamheten långsiktigt, dels hotbilder som är knutna till en viss person, en viss händelse eller vissa företeelser. Hotbilden bestäms utifrån en bedömning av vilken avsikt och förmåga som en aktör har när det gäller att begå aktuella brott. Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet syftar i allt väsentligt till att lägga grunden för hotbildsbedömningarna och därigenom det brottsförebyggande arbetet. Tillförlitliga hotbilder och relevanta skyddsåtgärder förutsätter att underrättelseverksamheten kan följa olika aktörer och fånga upp varningssignaler redan innan en viss person vidtagit konkreta åtgärder för att begå ett brott. Det kan handla om att kartlägga utländsk underrättelseverksamhet i eller grupper som tydligt manifesterat en vilja att hota eller begå andra brott för att störa personer i syfte att få dem att sluta bedriva en viss politik. Det kan naturligtvis förekomma att Säkerhetspolisen får uppgifter som gör att en förundersökning ska inledas. Syftet med underrättelseverksamheten är dock inte att få fram uppgifter till underlag för en sådan bedömning. Säkerhetspolisen tillämpar i princip samma modell som den övriga polisen för att styra underrättelsearbetet. Modellen innebär i kort- het att ett väl definierat underrättelsebehov leder till en beställning av uppgifter. Beställningen resulterar i att olika inhämtningsåtgärder De inhämtade uppgifterna bearbetas och analyseras varefter resultatet rapporteras till beställaren. Resultatet ligger sedan till grund för beslut om fortsatta åtgärder. Genom att tillämpa modellen blir inhämtningen aldrig slumpartad. Underrättelseverksamheten är tydligt avgränsad och det finns ett väl definierat mål för arbetet. Liksom beträffande den öppna polisen sätter de allmänna prin- ciper för polisingripande som anges i 8 § polislagen (1984:387) den yttre ramen för verksamheten. Säkerhetspolisen har alltså att beakta såväl behovs- som proportionalitetsprincipen innan en åtgärd be- slutas. Säkerhetspolisens inhämtningsmetoder skiljer sig härigenom inte från de metoder som används inom polisen i övrigt. Det kan exempelvis vara fråga om inhämtning genom fysisk spaning, liksom genom öppna eller egna källor. Även såväl nationell som inter- nationell samverkan med andra myndigheter har stor betydelse för underrättelseverksamheten. Underrättelseverksamhet i utgör ett stöd för den brotts- bekämpande verksamheten genom att tillföra aktuell och bearbetad information om förväntad eller pågående brottslig verksamhet samt kunskap om och förståelse av brottslig verksamhet. Underrättelseverksamhet i bedrivs genom insam- ling/inhämtning, bearbetning och analys av uppgifter. Syftet är att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Resultatet av underrättelseverksamhet, de slutsatser eller pro- dukter som tas fram, delges beslutsfattare på olika nivåer och ingår som beslutsunderlag dels vid beslut om inriktning och prioriteringar av brottsbekämpande verksamhet (strategisk underrät- telse), dels vid beslut om direkt operativa åtgärder (operativ under- rättelse). Det finns fyra kärnområden för underrättelseverk- samhet. •Att utarbeta och löpande uppdatera profiler på objekt i de olika trafikflöden som från smugglingssynpunkt bör kontrolleras. Arbetet bygger bl.a. på återrapporter och iakttagelser från kon- trollerande personal, på uppgifter i tillgängliga register och på uppgifter från samverkansmyndigheter. •Att utarbeta underlag för beslut om direkt operativ åtgärd mot viss person eller grupp eller för beslut om att påbörja tullkriminal- ärende eller förundersökning. Detta sker genom inhämtning och bearbetning av uppgifter som kan förknippas med brottslig verk- samhet. •Att utarbeta underlag för beslut om inriktning och prioritering på något av brottsbekämpande åtgärder. Dessa under- lag kan avse visst trafikflöde, viss typ av transportmedel eller visst geografiskt område. Underlagen bygger på inhämtning och bearbetning av uppgifter som kan förknippas med brottslig verk- samhet. •Att löpande inhämta, kvalitetssäkra och systematisera uppgifter om misstänkt brottslighet. I begreppet ”förhindra eller upptäcka” ligger att underrättelseverk- samhet inte avser åtgärd mot ett redan begånget konkret brott utan i stället avser att söka avslöja om viss brottslighet har förekommit, pågår eller kan förutses. Man kan säga att verksamheten ofta börjar med en låg misstankegrad (anledning anta) om viss brottslig verk- samhet. Genom riktad inhämtning och bearbetning av ytterligare uppgifter kan man antingen verifiera och komplettera till en högre misstankegrad, identifiera misstänkta och ett mer konkret brott eller avskriva den ursprungliga misstanken. Ju tidigare man kan komma fram till en grundad uppfattning i dessa avseenden desto bättre. 3.5Uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpande verksamhet 3.5.1Allmänt om straffprocessuella tvångsmedel innehåller inte någon definition av vad ett straff- processuellt tvångsmedel är. Det rör sig dock om åtgärder som har en funktion inom straffprocessen men som inte utgör straff eller andra sanktioner. Åtgärderna företas i myndighetsutövning och innebär intrång i en persons rättssfär utan att personen har lämnat Vanligtvis – men inte beträffande alla tvångsmedel – innefattar användningen tvång mot person eller egendom.10 Under en förundersökning används straffprocessuella tvångs- medel i brottsutredande syfte eller för att en rättegång i brottmål ska kunna genomföras. Exempel på sådana tvångsmedel husrann- sakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag, gripande, anhållan- de och häktning. Bland de straffprocessuella tvångsmedlen intar de hemliga tvångs- medlen en särställning. Dessa är hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion, hemlig kameraövervakning, kvarhållande (och kontroll) av för- sändelse samt hemlig rumsavlyssning. Även inhämtning av uppgifter enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamhet (inhämtningslagen, IHL) utgör ett hemligt tvångs- medel (prop. 2011/12:55 s. 111). Den berörde är inte medveten om dessa åtgärder, men det antas att de äger rum mot hans eller hennes vilja. De intrång i den personliga integriteten som åtgärderna innebär medför att de, även i avsaknad av tvång, betecknas som tvångs- medel.11 En grundläggande förutsättning för att använda straffprocessuella tvångsmedel är normalt att en förundersökning har inletts. Använd- ningen ska då ytterst ha till syfte att utreda eller lagföra ett visst brott. Regleringen ger dock stöd även för att i vissa fall använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, avslöja eller förhindra brotts- lig verksamhet utan att förundersökning har inletts, dvs. i under- rättelseverksamhet. När lagstiftaren har preciserat i vilka fall en viss myndighet ska ha rätt att få tillgång till en viss typ av uppgifter gäller enligt tolk- ningsprincipen om lex specialis att de begränsningar som följer av denna reglering inte ska kunna kringgås genom att myndigheten väljer att tillämpa t.ex. de allmänna bestämmelserna om husrann- sakan och beslag. Regeringen har mot den bakgrunden uttalat att uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande som finns hos en leverantör inte kan inhämtas med stöd av ett editionsföre- 10Se t.ex. , Straffprocessuella tvångsmedel, 3 uppl. 2012, s. 5 f. samt , Rättegång, tredje häftet, 7 uppl. 2006, s. 38 f. 11Ekelöf, s. 42. läggande eller husrannsakan i förening med beslag i fall där annars andra regler för utfående av sådana uppgifter gäller (prop. 2002/03:74 s. 45 f.). Villkoren för att använda de olika tvångsmedlen skiljer sig åt beroende på vilken slags åtgärd som avses och för vilket ändamål den vidtas. För all användning av tvångsmedel gäller dock – vid sidan av kravet på uttryckligt lagstöd (legalitetsprincipen) – tre all- männa principer: ändamålsprincipen, behovsprincipen och propor- tionalitetsprincipen. Dessa principer innebär kortfattat att en myn- dighets befogenheter att använda tvångsmedel ska vara bundna till de ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats (ändamålsprincipen). Tvångsmedel ska bara få användas när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig (behovs- principen). En tvångsmedelsåtgärd måste vidare, när det gäller åt- gärdens art, styrka, räckvidd och varaktighet, stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden (proportionalitetsprincipen). 3.5.2Hur används uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpande verksamhet? Vid bedömningen av hur långtgående inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter som kan tolereras i ett demokratiskt samhälle för att förebygga och utreda brott är det av vikt att klargöra vilken betydelse en åtgärd som innebär intrång i en skyddad rättighet kan ha för att uppnå målet att förhindra och lagföra brott. En propor- tionalitetsavvägning måste därefter göras mellan åtgärdens betydelse för det eftersträvande ändamålet (samhällsnyttan) å ena sidan och den grad av intrång i enskildas skyddade rättigheter – t.ex. rätten till yttrande- och informationsfrihet eller rätten till självbestäm- mande och personlig integritet – som åtgärden innebär å andra sidan. När utformningen av regler som innebär intrång i enskildas per- sonliga integritet övervägs är det därför viktigt att undersöka hur reglerna används i den brottsbekämpande verksamheten och vilka behov av reglerna som finns. För att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppgifter att förebygga, förhindra och utreda brott har myn- digheterna behov av information. Detta behov kan vara olika stort beroende på vilken brottslighet och vilka aktörer det är fråga om. Brottsbekämparna kan använda olika metoder för att skaffa sig relevant information, t.ex. spaning och förhör samt kontakter med anmälare och tipsare. Behovet av information i såväl utrednings- verksamheten som i underrättelseverksamheten innefattar ett behov av uppgifter om elektronisk kommunikation. Det kan inte längre råda någon som helst tvekan om att upp- gifter om elektronisk kommunikation har mycket stor betydelse i nästan all verksamhet som rör utredning av allvarlig brottslighet. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) konstaterade i betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38 s. 323 f.) att trafikuppgifter ofta utgjorde den information som var viktigast för att föra ut- redningar om grövre brott framåt och att sådana uppgifter också används i princip i varje utredning rörande grova brott som t.ex. mord, människorov, grovt rån, grov mordbrand, allmänfarlig öde- läggelse, grov våldtäkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografibrott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom område. Trafikuppgifterna är ofta av stor betydelse redan i utredningsarbetets inledningsskede, då en kontroll av de trafikuppgifter som har genererats i anslutning till en brotts- plats och sådana uppgifter som kan knytas till ett brottsoffer eller en eventuell misstänkt person kan användas tillsammans med annan information för att föra utredningen framåt. Trafikuppgifterna kan svara på frågor om vilka nummer som haft kontakt med varandra, hur intensiv kommunikationen har varit och var användarna av t.ex. mobiltelefoner eller annan kommunika- tionsutrustning har befunnit sig. Vid användning av anonyma tjänster, som t.ex. förbetalda kontantkort som saknar registrerad användare, kan informationen vara av stor betydelse i ett senare skede i ut- redningen då ett beslag av en mobiltelefon från en misstänkt person kan avslöja vilka kontakter den personen har haft och var han eller hon har befunnit sig i samband med att ett brott har begåtts. BRU konstaterade även att uppgifterna i många fall kan få till följd att personer avförs från utredningen genom att misstankarna mot dem visar sig sakna substans. När det gäller planeringsskedet av ett brott är det genom tillgången till trafikuppgifter ofta möjligt att ta reda på t.ex. hur gärningsmän- nen har sammanträffat och hur de har rekognoserat vid gömställen, längs flyktvägar och vid brottsplatsen samt hur de införskaffat brottsverktyg eller stulit flyktbilar (SOU 2005:38 s. 324). tillgången till historiska trafik- och lokaliseringsuppgifter kan de brottsbekämpande myndigheterna således klarlägga händelser som anknyter såväl till själva brottstillfället som till planläggningen och flykten. Dessa uppgifter kan t.ex. leda till att gömställen upptäcks, att stulna pengar, flyktbilar eller annat gods påträffas och att bort- förda personer eller döda kroppar hittas. Vid utredningen av internetrelaterad brottslighet är trafikupp- gifter ofta helt avgörande information för att möjliggöra identifie- ring av en misstänkt gärningsman. Möjligheten till anonymitet och begränsningen av forensisk bevisning för att utreda brott medför därför att trafikuppgifter i många fall inte kan undvaras vid utred- ning om internetrelaterad brottslighet, om sådan brottslighet alls ska kunna bekämpas. Från de brottsbekämpande myndigheterna har i flera sammanhang också framhållits att tillgången till trafik- uppgifter i brottsutredningarna fått allt större betydelse i takt med den ökade användningen av kryptering, som innebär att innehållet i meddelanden inte blir åtkomligt för myndigheterna vid hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation. Det bör i sammanhanget även noteras att trafikuppgifternas betydelse i brottsutredningar också hänger samman med att den in- formation som kommer fram vid hemlig övervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ofta bedöms ha ett bety- dande bevisvärde i rättegångar som rör grov allvarlig och organiserad brottslighet. I redovisning av användningen av vissa hem- liga tvångsmedel (ÅM-A-2013/1962) ges några exempel på situationer där hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion har varit till nytta för brottsutredningar: Under utredning av ett rån på allmän plats kan med hjälp av positione- ring av den misstänktes telefon fastslås att telefonen varit på platsen för brottet. Med hjälp av uppgifter om vilka samtal eller meddelanden som skett vid tiden för brottet eller i nära anslutning till denna kan utredas om det är den misstänkte som just vid tillfället förfogat över telefonen. Dessa uppgifter har stor betydelse vid förhör med den miss- tänkte för att ställas mot dennes eventuella förnekande av att ha varit på platsen. Uppgifterna kan också ha stor betydelse som bevisning vid en rättegång. Vid utredning av grov kvinnofridskränkning kan det vara av stor betydelse att med hjälp av samtalslistor kunna visa på omfattningen av och tidpunkterna för en misstänkt mans kontakter med sin tidigare hustru. När det gäller underrättelseverksamheten anges i Åklagarmyndig- hetens redovisning att den typiskt sett vanligaste nyttan med inhämta- de uppgifter om elektronisk kommunikation är att underrättelser om hantering av stora mängder narkotika vid ett flertal tillfällen på olika orter i och utanför , i kombination med inhämtade uppgifter om elektronisk kommunikation, lett till att förundersök- ningar kunnat inledas efter att rörelsemönster och kontakter mellan inblandade kunnat kartläggas samt att brottsmisstankar kunnat verifieras. Därefter har användning av andra hemliga tvångsmedel i kombination med spaning och utredningsarbete lett till frihetsbe- rövanden och beslag av stora mängder narkotika. Inte sällan har sam- verkan skett mellan polisen och samt med andra länders brottsbekämpande myndigheter. Enligt redovisningen har och kunnat konstatera att information om elektronisk kommunikation är väsent- lig för myndigheternas underrättelseverksamhet och att de inhämt- ningsmöjligheter som inhämtningslagen medger har varit avgörande för att inleda förundersökning avseende en lång rad grova brott. Uppgifter om elektronisk kommunikation redan på underrättelse- stadiet anges ofta vara avgörande för att koppla samman aktörer, platser och tidpunkter samt stärka misstankar så att en väl grundad förundersökning kan inledas. redovisning innehåller också några kon- kreta exempel på fall där inhämtade uppgifter om elektronisk kom- munikation har använts i underrättelseverksamheten. Några av dessa återges nedan: Underrättelser avseende leveranser av stora mängder narkotika, från till , ledde i kombination med uppgifter om elektro- nisk kommunikation till att en person greps på . Initialt togs marijuana i beslag. Slutligen dömdes tio personer till närmare fängelse och ca olika cannabispreparat togs i beslag. Underrättelser gjorde gällande att personer hemmahörande i , tidigare dömda för narkotikabrott, sysslade med framställning av canna- bis i stor skala. Framställningen skulle ske i antingen eller Underrättelserna tillsammans med inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation ledde till att två personer greps då de transporterade narkotika från till . Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation, i kombina- tion med underrättelser avseende omfattande hantering av narkotika i , ledde till att ett kriminellt nätverk kunde kart- läggas. Förundersökning kunde inledas och efter en tids spanings- samt utredningsåtgärder greps personerna varvid ett mycket stort parti narkotika kunde beslagtas. Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i kombina- tion med underrättelser avseende att en utpekad person förfogade över stora mängder förfalskade tusenkronorssedlar ledde i kombination med annan spaning till inledande av förundersökning. Tre personer frihets- berövades och dömdes till fängelse för en rad olika brott. Avancerad utrustning för penningförfalskning togs i beslag. Efter underrättelser avseende att ett stort antal bränder tidigare inträffat, utan att dessa anmälts och därmed inte heller förundersökning kunnat inledas, inhämtades uppgifter om elektronisk kommunikation i syfte att upptäcka och förhindra fortsatt brottslighet. Inhämtningsbeslutet ledde i sin tur till att förundersökning kunde inledas och inriktas mot en misstänkt person. Därefter kunde ytterligare beslut om hemliga tvångsmedel enligt användas. Säkerhetspolisen har framfört till utredningen att analys av telefon- trafik – oavsett verksamhetsområde – bedöms vara av ovärderlig vikt för myndighetens arbete. Exempelvis har Säkerhetspolisens spa- ningsresurser i vissa ärenden kunnat användas mer effektivt efter en telefonanalys som visat användarens dygnsmönster och geografiskt återkommande platser. I underrättelsesyfte bidrar telefontrafikdata också med mycket värdefull information bl.a. för att kartlägga aktörer och nätverk som har en avsikt och förmåga att begå brott som är allvarliga för rikets säkerhet. Lagstiftningen möjliggör således att på ett tidigt stadium fånga upp eventuella grupperingar, skeenden och modus i syfte att förhindra sådan brottslighet. 3.5.3Regleringen av tillgången till uppgifter 3.5.3.1Abonnemangsuppgifter, trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter Av regleringen i 6 kap. LEK följer att trafikuppgifter som lagras av en leverantör med stöd av den tvingande regleringen i 16 a § i nämn- da kapitel (se vidare avsnitt 4.2.2) får behandlas – vid sidan av själva lagringen och den efterföljande raderingen – endast för att lämnas ut enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK (abonnemangsuppgifter), 27 kap. 19 § och enligt inhämtningslagen. Vill- koren för denna inhämtning av uppgifter, som alltså är uppdelad på tre olika regelverk, berörs mer ingående nedan.