sou · H3B390 · 2015-10-23 00:00:00 — Om d = 1 så skiljer sig de två gruppernas medelvärde åt med en standardavvikelse, om d = 0,5 skiljer det med en halv standardavvikelse osv. Det betyder att om två gruppers medelvärde skiljer sig åt med 0,2 standardavvikelser så är skillnaden trivial, även om den är statistiskt signifikant. Med Cohens termer är en liten effektstorlek något som är en effekt, men man ser den bara om man tittar noga. En stor effekt är en effekt stor nog, eller konsistent nog, för att man ska ”se den med blotta ögat”. Exempelvis, om du ser ett rum med många kvinnor och män ser du normalt att män är längre än kvinnor, i genomsnitt (d är i själva verket 1,4). 2.2.2Humankapitalet avspeglar sig i inkomster och sysselsättning Högre mått på förmågor är förknippade med bättre arbetsmarknadsutfall Det finns stora problem även när det gäller att fastställa vilken betydelse olika förmågor har för inkomster och framgång på arbetsmarknaden. Det faktum att man ofta saknar kunskap om karaktärsförmågorna medför att man riskerar att överskatta de kognitiva förmågornas betydelse eftersom karaktärsförmågorna påverkar både individers kognitiva förmågor och deras livschanser och framgång i arbetslivet. I en analys av utbildningens arbetsmarknadseffekter konstateras att sambandet mellan personers kognitiva förmågor och karaktärs Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar förmågor och olika mått på arbetsmarknadsframgång är starkt (m.fl., 2010).9 Både kognitiva förmågor och karaktärs förmågor är viktiga för att förklara sysselsättning och inkomster. I genomsnitt är en standardavvikelses förbättring i kognitiv förmåga förknippad större sannolikhet att arbeta för personer i arbetsför ålder, samt högre livsinkomster för dem som arbetar.10 Motsvarande samband för måttet på karaktärsförmåga är 1,9 procents större sannolikhet att arbeta respektive högre livsinkomster. Anm. Med livsinkomst menas inkomsten under åldern 20–. Källa: m.fl. (2010). Lön behöver inte vara detsamma som produktivitet Antagandet att humankapitalet värderas på arbetsmarknaden inne bär att lönen kan betraktas som ett mått på humankapitalets storlek. Personers lön är ett, i alla fall på lång sikt, ungefärligt mått på deras produktivitet. Tanken bakom detta är att en arbetsgivare inte har anledning att ge en arbetstagare mer betalt än vad hon bidrar med till arbetsgivaren, och att arbetstagaren inte har anledning att acceptera en lägre lön än så. Att det gäller fullt ut kan emellertid ifrågasättas på flera grunder.11 9Studien är en uppdatering av en studie av (1999) och baseras på datamaterialet i undersökningen ”Utvärdering genom uppföljning” (UGU) för kohorterna födda . Mått på kognitiv förmåga är tester av verbal, spatial och induktiv förmåga, och måttet på karaktärsförmågor är utbildningsaspirationer (förväntningar om vidare utbildning) i årskurs 6. 10En standardavvikelse kan sägas vara den genomsnittliga avvikelsen från medelvärdet i en population. I en normalfördelad population kan en ökning med en standardavvikelse motsvara att en individ går från mitten till 84 percentilen, eller från 84 till 98 percentilen. 11Se Sonnerby (2012) för en genomgång av invändningar mot att lön skulle vara ett mått på produktivitet. Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 Lönen är exempelvis inte den enda kompensationen för ett arbete. En arbetstagare kan få en del av kompensationen i form av bra arbetsmiljö, mindre ansträngande arbete, mer stimulerande arbete eller högre status. Sådana skillnader kan avspeglas i lönen. För arbetsgivare som inte är verksamma på en marknad – inte minst i stora delar av offentlig sektor – är det vanskligt att bestämma ett produktionsvärde av en persons arbetsinsats. I någon mån mildras detta av att det ibland finns jämförbara tjänster i privat sektor. Även om arbetsgivare och arbetstagare är överens om det värde en person skapar för arbetsgivaren, behöver inte detta värde svara mot ett samhällsekonomiskt värde. har exempelvis det samhälleliga värdet av många välbetalda arbetsupp gifter inom finanssektorn ifrågasatts. Omvänt kan det vara omöjligt för många innovativa verksamheter, exempelvis grund forskning, att tillgodogöra sig det fulla värdet av sina resultat. Sambandet mellan lön och produktivitet kan även påverkas av i vilka former lönebildningen sker. Centrala avtal kan komprimera lönestrukturen så att de med högre produktivitet får en lön som är lägre än vad som motsvaras av deras produktivitet, medan de med lägre produktivitet får en lön som är högre än vad som motsvaras av deras produktivitet. Ytterligare ett exempel är matchnings problem på arbetsmarknaden som kan leda till att personer med samma humankapital får olika lön om de får arbeten med olika hög produktivitet. På kommer dock sannolikt människor som känner sig underbetalda att söka sig till jobb där de får bättre betalt. Internationella studier har visat att det finns ett tydligt samband mellan lön och förmågor, men att priset på förmågor, dvs. lönen, varierar mellan olika länder.12 Skillnader i relativt utbud och efter frågan samt skillnader i lönebildningsinstitutioner förs fram som tänkbara förklaringar, men det är svårt att säkert avgöra vilka faktorer som spelar in. Även om lönen inte alltid motsvarar varje arbetstagares produktivitet finns det knappast något bättre sätt att mäta produktivitet på individnivå än med lön. 12 Se en översikt i Hanushek och Woessman (2011). Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Avkastningen på utbildning är tydlig De tidigare avsnitten har visat att utbildning påverkar individers förmågor, och att förmågor har betydelse för inkomsterna. Det är också intressant att mäta det direkta sambandet mellan utbildning och inkomst. Att mäta utbildningens bidrag till individers inkomst innebär självklart samma svårigheter att särskilja den kausala effekten av utbildning från förhållanden som inte beror på utbildningen i sig – som medfödd begåvning, uppväxtmiljö samt skillnader i skolans och utbildningens kvalitet.13 En mer omfattande genomgång av forskningen kring den ekonomiska avkastningen på utbildning i redovisas i avsnitt 4.3.4. I korthet kan sägas att i utbildning i genomsnitt verkade öka lönen med 5–, där ungefär hälften av ökningen bedöms vara en kausal effekt av utbildning (m.fl., 2010). Avkastningen är generellt högre för studier på lägre nivåer än för studier på högre nivåer. Skillnaderna är också stora för olika utbildningsinriktningar. I ett internationellt perspektiv är avkastningen på utbildning relativt låg i , liksom i övriga nordiska länder. Skillnader i avkastning på utbildning skulle kunna förklaras av variationer i utbud och efterfrågan på kvalifikationer. Det finns mönster som tyder på att variationer i utbudet har betydelse. Exempelvis minskade utbildningens avkastning i när utbudet av högutbildade ökade. Men när utbudet av högskoleutbildade ökade ytterligare steg avkastningen på högskoleutbildning. En förklaring till att avkastningen ökade trots att utbudet ökade är att tekniska förändringar ökade efterfrågan på högutbildade. Det senare är ett mönster som återfinns även i andra länder. Vilken betydelse variationer i utbudet har påverkas alltså av hur efterfrågan förändras. Som tidigare påpekats har även i vilka former löne bildningen sker betydelse. 13 Medfödd eller tidigt förvärvad begåvning och familjebakgrund (arv och miljö) är särskilt viktiga för utfallet, vilket leder till att sambandet överskattas och har sannolikt ganska stor betydelse (effekt av utelämnade variabler). Det förekommer även problem med mätfel. Mätfel i utbildningsvariabeln leder till att sambandet underskattas, vilket dock troligen har ganska liten betydelse. m.fl. (2010) beräknar en mätfelskorrigerad avkastning på utbildning och finner att avkastningen då blir något högre. Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 Avkastningen påverkar individens vilja att investera i utbildning14 Det finns flera förklaringar och teorier till vad som avgör enskilda individers utbildningsbeslut. Hur lönsamt det är att utbilda sig är en sådan faktor, om än inte säkert den viktigaste. Med det perspektivet kan utbildningsvalet ses som ett investeringsbeslut, där individen efter den obligatoriska skolan väljer mellan att utbilda sig vidare eller att börja arbeta. Det han eller hon har att vinna på utbildningen är en högre förväntad inkomst och en lägre risk för arbetslöshet. Kostnaden är framför allt den uteblivna lönen , men också eventuella kostnader för själva utbild ningen. Om de förväntade intäkterna överstiger kostnaderna väljer individen att studera. Den privatekonomiska avkastningen påverkar valet av utbildning. Utbildningspremiens storlek, dvs. den högre lön som följer av längre utbildning, blir viktig då den påverkar de ekonomiska incitamenten till investering i utbildning. Den kan påverka hur mycket utbildning individen väljer att skaffa sig och inom vilket område.15 För att utbildningsvalet ska kunna ses som ett investeringsbeslut fordras förstås också att individen besitter någon form av information kring kostnader och beräknad avkastning. Som vi ska se i kapitel 4 verkar individens information i hög grad hänga samman med andra faktorer, inte minst social bakgrund. Den sociala bakgrunden påverkar också individens val i dimens ioner som har mindre med privatekonomi att göra. 2.3Det offentliga subventionerar utbildning i hög grad I de flesta utvecklade länder är en betydande del av utbildnings väsendet skattefinansierat. En anledning till det är att det finns positiva värden av utbildning utöver det privatekonomiska värdet för individerna. Det brukar föras fram att utbildning, framför allt grundläggande utbildning, kan påverka det demokratiska del tagandet, förbättra hälsan och minska brottsligheten i samhället, 14Detta resonemang fördjupas i kapitel 4. 15Se SOU 2008:69 för en översikt. Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar och det finns även belägg för att så är fallet.16 Om medborgarna kan läsa, har goda allmänkunskaper och accepterar grundläggande värderingar stärks demokratin. Befolkningen kan få bättre hälsa och längre livslängd, genom att utbildning bidrar både till att individer får råd att leva mer hälsosamt och nyttja sjukvård när det behövs, samt ökar möjligheterna att få arbeten som sliter mindre på hälsan. Brottsligheten i ett samhälle kan också minska. Det finns alltså positiva effekter för samhället som inte direkt kommer att beaktas av den enskilda personen när han eller hon väljer utbildning. Det är exempel på det som kallas externa effekter.17 En annan extern effekt uppstår av skatte- och transfererings systemen. De gör att individen varken bär den fulla samhälls ekonomiska kostnaden för studier eller får hela den samhälls ekonomiska nyttan som följer av högre produktivitet och lägre arbetslöshetsrisk. I en kalkyl som främst tar hänsyn till den egna personen kommer individen med andra ord inte att fullt ut beakta de positiva konsekvenserna av ökad produktionsförmåga och minskad arbetslöshetsrisk Det finns ytterligare skäl till offentliga subventioner. För det första är möjligheterna till studielån på den privata lånemarknaden mycket begränsade. Banker och kreditinstitut har svårt att bedöma studenternas möjlighet att betala tillbaka lånen eftersom värdet av utbildningen är osäkert och realiseras först . För det andra kan en del individer vara mindre benägna att investera i utbildning som ger avkastning först . De riskerar att fatta utbildningsbeslut som inte är långsiktigt rationella och konsistenta . Dessa tre skäl – positiva externa effekter av utbildning, kredit restriktioner och irrationella beteenden – innebär att befolkningen skulle utbilda sig i mindre omfattning än vad som är bäst för samhället som helhet. Med offentligt subventionerad utbildning ökar det privatekonomiska utbytet av utbildningen och de 16Se (2005) för en genomgång. 17Externa effekter är effekter på omgivningen som inte beaktas av den person som fattar beslut (eftersom de inte återspeglas i priser). En person som bestämmer sig för hur mycket hon ska investera i utbildning tar inte hänsyn till dessa effekter. När det finns positiva externa effekter kommer den samhällsekonomiska avkastningen att vara större än den privatekonomiska. Ett exempel på en negativ extern effekt är utbildning som syftar till att signalera individens produktivitet till arbetsgivaren och därmed tvingar andra som tror sig ha samma produktivitet att också utbilda sig. Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 utbildningsbeslut som fattas blir bättre för samhället som helhet än vad de skulle ha blivit utan inblandning från det offentliga. Slutligen finns vid sidan av effektivitetsaspekten även en fördelningsaspekt. Eftersom förmågorna påverkar de individuella inkomsterna kommer fördelningen av förmågor att ha en direkt effekt på inkomstfördelningen. Om förbättrade utbildnings möjligheter kan bidra till en jämnare fördelning av förmågor blir inkomsterna och livschanserna jämnare fördelade. Det gäller förstås särskilt om det råder kreditbegränsningar, eller om barn till föräldrar med sämre ekonomi har svårare att göra upplysta utbildningsval. Sammanfattningsvis syftar utbildningssubventioner till att höja utbildningsnivån och göra utbildning jämnare fördelad. På vilka sätt kan utbildningsinvesteringar påverka tillväxten? Argumenten för att utbildning ska subventioneras med offentliga medel handlar således om mer än att bidra till högre tillväxt. Utbildningsinvesteringar kan dock påverka tillväxten på flera olika sätt. –Den direkta effekten är att den person som genom utbildning förbättrar sin produktivitet också bidrar till ökad tillväxt i samhället. –Om den personen även förmedlar sina kunskaper till personer i omgivningen, på eller utanför arbetsplatsen, kan även de bli mer produktiva. –Utbildningen kan också ha positiva effekter på de offentliga finanserna och genom detta bidra till bättre tillväxt. Om utbildning minskar risken för arbetslöshet eller förbättrar hälsan kommer skatteintäkterna att öka och de offentliga utgifterna att minska. –En utbildningspolitik som bidrar till att göra inkomst möjligheterna jämnare fördelade kan minska kraven på en omfördelning via skatter och transfereringar och därmed kan snedvridande skattekilar vara mindre än de annars skulle vara. Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar –En kraftigt ojämlik inkomstfördelning i ett samhälle kan ha fler negativa effekter. Ett långsiktigt problem är att personer som kommer från svagare bakgrunder i lägre utsträckning än andra tenderar att vilja studera eller på andra sätt kompetens utveckla sig. Det leder till att den framtida arbetskraften blir mindre förberedd att hantera strukturförändringar.18 De offentliga resurserna bör prioritera tidiga insatser Givet att det finns goda skäl att subventionera utbildning uppkommer förstås frågan hur subventionerna ska utformas på bästa sätt inom ramen för begränsade offentliga resurser. Generellt kan sägas att det är bättre att sätta in resurser tidigt än sent. En studie av världsledande forskare etablerar några principer, vilka också kommer att vägleda analysen i denna rapport (Kautz m.fl., 2014). Insatser för att förbättra barns förmågor i förskola och i tidiga skolår har livslånga effekter och underlättar deras lärande i senare stadier. För barn och ungdomar som riskerar att halka efter är det bättre att arbeta förebyggande än att vänta tills problemen blir uppenbara. Det är också viktigt att arbeta med såväl kognitiva som icke-kognitiva förmågor för att nå varaktiga resultat. kan man inte säga att det är för sent att försöka hjälpa ungdomar som fått problem. De mest lovande insatserna för den gruppen bygger på att stärka icke-kognitiva färdigheter och att ge vägledning och information, gärna nära arbetslivet. Till detta kan läggas flera effektivitets- och rättviseskäl att ge även vuxna möjligheter att byta spår och komplettera sin utbildning (, 2012). Exempelvis kan vuxna ångra de utbildningsval som gjordes vid tidiga år och som styrdes av omogna överväganden. Verkligheten, i synnerhet arbetslivet, kan ändra sig och göra tidigare utbildningsval obsoleta, även om de framstod som rationella vid beslutstillfället. 18 Intresset för vilken betydelse inkomstfördelningen kan ha på tillväxten (och vad tillväxten betyder för inkomstfördelningen) har ökat internationellt i organisationer som , och . En ny studie från (Cingano, 2014) menar att sämre inkomstutveckling i den nedre delen av inkomstfördelningen gör att det går sämre utbildningsmässigt för personer med lågutbildade föräldrar och att detta kan påverka tillväxten genom att kapaciteten hos dessa personer inte fullt ut tillvaratas. Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 I står det offentliga för av utbildningskostnaderna Stat och kommun anordnar och subventionerar en övervägande del av den utbildning som sker i samhället. Utbildningen är kostnadsfri på såväl grundskole-, gymnasiesom, med några få undantag, eftergymnasial nivå. Dessutom tillhandahålls studiestöd i form av bidrag och lån genom statlig försorg. 1)Per heltidsstuderande. 2)Exkl. annan anordnare. 3)Totala utgifter för utgiftsområde 15 Studiestöd. Källa: , 2015a och budgetpropositionen (Prop. I är det offentligas andel av utbildningskostnaderna mycket hög; av de totala utgifterna. Motsvarande siffra för som helhet är och för EU2119 . De totala utgifterna i sin tur varierar mellan olika länder, från av BNP till av BNP. För är andelen vilket är något över medel för hela . I den svenska nationella statistiken inkluderas även förskola och studiemedel, vilket ökar andelen till (SCB, officiella statistik). 19 Avser EU:s medlemsländer före när ytterligare tio länder gick med i unionen, samt fyra östeuropeiska : , , och . Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Källa: (2014). 2.4Humankapital är mer än utbildning, men utbildningsinsatser är viktiga Det finns ett starkt samband mellan utbildning och BNP-nivå och mellan länder. Många, men inte alla, menar att det finns ett Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Bilaga 5 till LU15 orsakssamband där mer utbildning leder till högre BNP-nivå (snarare än att rikare människor väljer att studera mer). Att döma av studier baserade på individdata finns ett sådant samband. Men det innebär inte att slutsatsen är att mer utbildning generellt har positiva effekter på den framtida tillväxten, eftersom det finns andra förhållanden som påverkar detta. Utbildningens inriktning och kvalitet är i högsta grad av betydelse, liksom exempelvis hur det arbetsliv som möter de utbildade är organiserat och på vilken teknisk nivå det befinner sig. I synnerhet förefaller grundläggande utbildning vara viktigt för en nations välstånd. På högre nivåer, exempelvis högskola, är det generella orsakssambandet mellan längre utbildning och högre produktivitet svagare. För högskolan förefaller i stället sam bandet vara starkare mellan utbildningsinriktning och produktivi tet. En viktig faktor för produktiviteten är också personliga egenskaper, vilka även de kan utvecklas i utbildningssystemet. Till dessa hör både kognitiva förmågor (dvs. förmågor som mäts genom kunskaps- och intelligenstest) och karaktärsförmågor (som initiativ, samarbete och disciplin). Sammantaget framstår utbildningsnivån som ett otillräckligt mått på humankapitalet. Direkta mått på olika förmågor och utbildningarnas inriktning är viktiga komplement. Utbildnings resultat är vidare värda att använda som indikatorer på framtida arbetsmarknadsutfall och därmed de långsiktiga tillväxtförut sättningarna. Det kan ta innan det är möjligt att utvärdera vilka effekter olika utbildningsinsatser har på arbetsmarknaden. Genom att titta på utbildningsresultat behöver man inte vänta på arbetsmarknadsutvärderingar som kanske kan genomföras först årtionden . Eftersom utbildning har positiva effekter för såväl individen som samhället finns det skäl för det offentliga att subventionera och reglera utbildningssystemet. Dessa subventioner och regleringar syftar sammanfattningsvis till att höja utbildningsnivån och göra utbildningen jämnare fördelad. De svenska utbildnings subventionerna är i en internationell jämförelse stora. är den privatekonomiska avkastningen låg. Det kan ha betydelse för de utbildningsval ungdomar gör. Hur utbildningen ska subventioneras och regleras är förstås en viktig fråga som rapporten återkommer till. Bilaga 5 till LU15 Utbildning och tillväxtens långsiktiga förutsättningar Utbildning syftar självklart till mer än att förse arbets marknaden med arbetskraft. har de förmågor som värderas på arbetsmarknaden också stor betydelse i andra samman hang, såväl för samhället som för individerna själva. I den här rapporten är emellertid perspektivet på utbildningen i huvudsak begränsat till betydelsen för arbetsmarknaden och tillväxtmöjlig heterna. I nästa kapitel ska vi beskriva de stora utbildningsformerna i och se hur de fyller sina funktioner att förbereda för nästa utbildningsstadium eller för arbetslivet. 3Utbildningsväsendet och humankapitalet i I det här kapitlet beskrivs utbildningsväsendet med perspektiv på bidraget till produktionen av landets humankapital. Tre aspekter beaktas. Utbildningsdeltagandet (kvantiteten) och, i den mån det är möjligt, kvaliteten redovisas för ett antal utbildningsformer. Med begreppet kvalitet görs här en snäv avgränsning till resultat som kan värderas på arbetsmarknaden, vilket motiveras av rapportens begränsade tillväxtperspektiv på utbildning.20 För gymnasieskolan, och högskolan beskrivs också sammansättningen av utbildningsinriktningar för att få med även denna aspekt av humankapitalet. Utbildningarnas mål, syfte och historiska utveckling beskrivs kort. Beskrivningen visar att deltagandet i utbildning är högt men att det finns problem med genomströmning och fullföljande av utbildningar, samt brister i kunskapsutvecklingen. Mot bakgrund av detta lyfts några olika problem och tänkbara förklaringar fram. De utbildningsformer som tas upp är förskola och förskole klass, grundskola, gymnasieskola, komvux, yrkeshögskola och högskola. Inledningsvis redovisas ett antal utvecklingar som är gemensamma för flera utbildningsformer. 3.1Utbildningsväsendet har stöpts om Allt fler befinner sig i utbildning allt . går nästan alla barn i förskolan och förskoleklass. är obligatorisk för alla barn.21 Gymnasieskolan är visserligen frivillig, men närapå alla 20Direkta mått på förmågor, eller arbetsmarknadsutfall. 21En del elever fullgör dock skolplikten i andra skolformer. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 som gått i börjar i gymnasieskolan, vilken har förlängts och omfattar treåriga nationella program för samtliga inriktningar. år har närmare hälften av en årskull påbörjat högskoleutbildning. Även högskoleutbildningen har förlängts. Därutöver deltar många i övrig vuxenutbildning. Men det finns också problem med att många inte fullföljer gymnasiestudierna eller tar på sig. Även högskolestudierna har problem med genomströmningen. 3.1.1Grundskolan, gymnasieskolan och komvux har decentraliserats Skolan genomgick genomgripande förändringar . Skolan kommunaliserades, skolval infördes och det blev möjligt att etablera fristående skolor. Från att ha varit en detaljreglerad verksamhet med riktade statsbidrag infördes mål- och resultat styrning. Kommunerna kan själva avgöra hur mycket resurser skolan ska förfoga över och hur de ska fördelas. Ändrade ansvarsförhållanden genom mål- och resultatstyrning, kommunalisering, generellt statsbidrag och nya styrdokument Ansvaret för den svenska skolan har alltid delats mellan staten och kommunerna. och regeringen fattar beslut om bestämmelser som ger de ramar inom vilka kommunerna har möjlighet att styra skolan.