sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — –Samtal med den hos respektive deltagare som är ytterst ansvarig för de verksamheter som har varit föremål för benchmarkingen. Programmen har pågått i och EY menar att det utifrån erfarenheterna är möjligt att peka på ett antal framgångsfaktorer för en fungerande benchmarking. Det gäller till exempel att hitta rätt avvägning mellan kartläggning och mätning respektive erfarenhetsutbyte och lärande samt att säkerställa att informationen är jämförbar mellan organisationerna. Detta kan åstadkommas genom att alla som är inblandade i processen har en förståelse för metoden och de gemensamma definitionerna och riktlinjerna. EY menar vidare att en kritisk framgångsfaktor är en strukturerad och välbeprövad benchmarkingmetod som tar hänsyn till mer än bara kostnad, det vill säga även kvalitet, kundnöjdhet och leveransmodell. EY menar att de deltagande organisationerna kan använda resultatet för att göra objektiva prestationsbedömningar av verksamheten, identifiera förbättringsområden och få konkreta tips och rekommendationer om hur verksamheten kan effektiviseras och förbättras.68 68 EY (2014), Benchmarking och benchlearning inom EY:s program. Systematiska jämförelser i teori och praktik Regeringens redovisning och utvärdering av de allmänna pensionsfondernas verksamhet Regeringen lämnar en redovisning av de allmänna pensionsfondernas verksamhet till . I redovisningen ingår bland annat en sammanställning av fondernas årsredovisningar och en utvärdering av fondernas verksamhet i ett längre perspektiv. Inom ramen för utvärderingen används också en form av systematiska jämförelser för att stämma av fondernas resultat. Utvärderingen av fondernas verksamhet är baserad på information från fondernas interna resultatuppföljningssystem och flera externa källor för att sätta fondernas utveckling i relation till utvecklingen av tillgångar och skulder i inkomstpensionssystemet, utvecklingen på kapitalmarknaderna och resultaten för ett urval av utländska statliga pensionsfonder. Jämförelserna med andra utvalda utländska pensionsfonder visar att AP-fonderna har genererat en relativt hög avkastning jämfört med de utländska pensionsfonderna. När det gäller integration av hållbarhet/ESG görs också jämförelser med andra utländska pensionsfonder. En viss jämförelse sker även mellan de allmänna pensionsfonderna när det gäller aktiv ägarstyrning. Enligt regeringen har utvärderingen av fondernas verksamhet, i kombination med en fortlöpande dialog mellan regeringen och fonderna, förutsättningar för att bidra till fondernas utvecklingsarbete och till en god måluppfyllelse.69 Uppföljningen av lärosätenas utbildningar har enligt myndighetens instruktion ansvar för säkra kvaliteten av högre utbildning genom att utvärdera lärosätenas utbildningar på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Utvärderingarna kan sägas vara ett exempel på systematiska jämförelser mellan olika utbildningar vid olika lärosäten och mellan lärosäten även om det inte görs några direkta jämförelser mellan utbildningarna. 69 Regeringens skrivelse 2013/14:130, Redovisning av AP-fondernas verksamhet . Systematiska jämförelser i teori och praktik Syftet med utvärderingsverksamheten är att kontrollera att högskoleutbildningarna kvalitetsmässigt lever upp till de krav som ställs i lag och förordningar. I utvärderingarna finns dock även ett utvecklingsperspektiv. Utvärderingarna genomförs i fyrårscykler70 och omfattar merparten av alla utbildningar inom ett eller flera huvudområden. I utvärderingarna granskar i vilken utsträckning studenternas faktiska studieresultat motsvarar de förväntade studieresultaten enligt de nationellt gällande examensbeskrivningarna. Det nuvarande systemet fäster stor vikt vid granskning av studenternas examensarbeten, men även andra underlag som lärosätenas självvärderingar, studenternas erfarenheter från utbildningen och enkäter till tidigare studenter används i utvärderingarna. Utvärderingarna utförs av externa bedömargrupper bestående av ämnesexperter, studenter och arbetslivsföreträdare. Bedömningen ska landa i en samlad värdering av utbildningen baserad på en tregradig skala (mycket hög kvalitet, hög kvalitet och bristande kvalitet). Med utgångspunkt i bedömargruppens omdöme och yttrande fattar sedan beslut om vilket samlat omdöme varje utbildning ska få. Utbildningar som får det samlade omdömet bristande kvalitet får sitt tillstånd att utfärda den aktuella examen ifrågasatt. I besluten ska tydligt ange vilka mål som studenterna inte når och att bristerna ska åtgärdas. Ämbetet lämnar dock inga rekommendationer om hur lärosätet ska göra för att komma till rätta med bristerna. Lärosätena har på sig för att rätta till bristerna och säkerställa måluppfyllelsen. Tanken är att lärosätena ska göra en analys av bristerna och ta fram förslag på åtgärder som lärosätet har för avsikt att vidta för att avhjälpa bristerna. I nästa led granskar en bedömargrupp lärosätets redovisning och gör en samlad bedömning av de förslagna åtgärderna. Utifrån detta lämnar gruppen ett förslag till om examenstillståndet ska dras in eller inte.71 70Den lämnade universitetskansler ett förslag till på hur kvalitetssäkringssystemet för högre utbildning ska organiseras . 71Högskoleverket (2012), system för kvalitetsutvärdering Examina på grundnivå och avancerad nivå, Rapport2012:15. Systematiska jämförelser i teori och praktik Arenor och forum där man fokuserar på erfarenhets- och kunskapsutbyte Tillsynsforum är ett nätverk för de personer och myndigheter som arbetar med tillsyn i staten. Nätverket är ett exempel på ett mer formaliserat och frivilligt uppbyggt erfarenhetsutbyte som syftar till att åstadkomma en mer kvalitativ och effektiv tillsyn. är omkring 70 myndigheter (inklusive de 21 länsstyrelserna) aktiva inom nätverket. Syftet med nätverket är att underlätta kontinuerligt erfarenhetsutbyte och sprida kunskap, information och idéer mellan personer verksamma inom tillsynsområdet. Nätverket syftar också till att hjälpa de yrkesverksamma att utveckla sin kompetens och sitt kunnande inom området. Inom ramen för nätverket anordnas årliga konferenser. Tillsynsforum har också varit pådrivande för att särskilda tillsynsutbildningar ska komma till stånd. Värdegrundsdelegationen är en arbetsgrupp inom som verkar . Delegationen ska genom aktiviteter, skrifter och andra utåtriktade insatser verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen. Delegationens uppgift är att bidra till att uppfylla regeringens arbetsgivarpolitiska delmål att de statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för de grundläggandena värdena i statsförvaltningen och rollen som statstjänsteman. Målgruppen är myndighetschefer, fackliga företrädare och anställda vid statliga myndigheter. Delegationen arrangerar bland annat så kallade ”värdegrundsforum” på olika platser i landet där frågor om erfarenhetsutbyte av värdegrundsarbete, korruption, bemötande och service samt fri åsiktsbildning har behandlats. Värdegrundsdelegationen har även tagit fram en utbildning för att stödja myndigheternas eget arbete med den gemensamma värdegrunden. Delegationen arbetar även direkt med enskilda myndigheter i syfte att underlätta värdegrundsarbetet. Systematiska jämförelser i teori och praktik Exempel på hur systematiska jämförelser används internationellt och i andra länder erfarenheter inom utvecklingen av förvaltningspolitiken har fungerat som en internationell arena för erfarenhetsutbyte, lärande och förvaltningspolitisk utveckling. Arbetet har bedrivits under en rad namn, men bedrivs framför allt inom ramen för Public governance committee. Kommittén har som mål att hjälpa medlemsländerna att bygga upp och stärka sina förvaltningars kapacitet när det gäller politikens genomförande, innovationskraft och medborgarorientering. Genom möten och sammankomster där olika representanter från medlemsländerna deltar och delar med sig av information, kunskap, analyser och erfarenheter försöker kommittén skapa en förståelse för vad medlemsländerna gör och hur de arbetar för att öka effektiviteten och kvaliteten i sina förvaltningar och i genomförandet av politiken inom olika sektorer. För att främja jämförelser mellan länder och den förvaltningspolitiska utvecklingen i medlemsländerna tar fram en indikatorbaserad rapport, Government at a glance, med jämna mellanrum.72 Syftet med rapporten är att tillhandahålla tillförlitlig internationellt jämförbar data över offentlig verksamhet. Tanken är att rapporten ska fungera som ett underlag för ett evidensbaserat beslutsfattande i medlemsländerna. Rapporterna möjliggör jämförelser av förvaltningens aktiviteter, praktiker och prestationsförmåga. Med hjälp av rapporten och de jämförelser som rapporten möjliggör ska medlemsländerna kunna identifiera utvecklingsområden och områden som behöver analyseras vidare.73 Rapporterna har något olika teman och vid varje publiceringstillfälle görs särskilda fördjupningar inom olika områden, till exempel offentlig upphandling, e-förvaltning, arbetsgivarpolitik eller förtroende för förvaltningen och dess institutioner. Med utgångspunkt i arbete med Government at a glance har Statskontoret tagit fram ett antal rapporter som beskri- 72Hittills har rapporten publicerats , 2011 och 2013. kommer nästa rapport. 73OECD (2013), Government at a glance 2013. Systematiska jämförelser i teori och praktik ver den svenska offentliga sektorns utveckling i ett internationellt perspektiv. Inom ramen för dessa rapporter görs också vissa jämförelser mellan statliga myndigheter. Dessa jämförelser har dock främst omfattat förtroendefrågor och uppfattningar om hur pass väl myndigheterna sköter sina uppdrag.74 Twinning – EU:s program för institutionell utveckling Twinning är en metod för förvaltningsutveckling som används inom EU för att bygga upp eller stärka förvaltningen i kandidatländer och för att skapa goda förutsättningar för tillämpningen av vid ett framtida medlemskap. Något förenklat kan det sägas att twinning är en form av utvecklingssamarbete mellan aktörer inom offentlig sektor i EU:s medlemsländer och aktörer inom offentlig sektor i kandidatländer, länder som aspirerar på att bli medlemmar och vissa länder i EU:s direkta närhet75. Syftet med twinning är att kandidatländerna ska skaffa sig kapacitet att anta, genomföra och upprätthålla EU:s gemensamma lagstiftning. Tanken är att kandidatländerna kan bygga upp alternativt utveckla sin offentliga förvaltning genom att jämföra sig och utbyta erfarenheter och kunskap med en eller flera institutioner i ett land som redan är medlem i EU. Det handlar om att genom kunskapsöverföring få kandidatländerna att utveckla de administrativa strukturer och system, liksom den kompetens och ledningsförmåga som krävs för att genomföra och upprätthålla den gemensamma lagstiftningen. Metoden är uppbyggd på så vis att en myndighet i ett kandidatland får stöd av sina så kallade tvillingar i ett medlemsland.76 Till viss del kan det sägas att metoden går ut på att kandidatländerna genom jämförelser och utbyte med sina tvillingar ska inspireras av medlemsländernas sätt att organisera sin förvaltning och på så vis skapa förutsättningar för god regelefterlevnad.77 74Se till exempel Statskontoret (2014), Svensk förvaltning i ett internationellt perspektiv. 75Omfattar de länder som täcks av den europeiska grannskapspolitiken. 76Europeiska kommissionen (2014), Institution in the framework of European Union policies common twinning manual, och , (2009), The regulation of rulefollowing: Imitation and soft regulation in union. 77Europeiska kommissionen (2014), Institution in the framework of european union policies common twinning manual. Systematiska jämförelser i teori och praktik Metoden har utvecklats och modifierats kontinuerligt sedan den togs fram 1998. För att ett projekt ska få finansiering måste det leva upp till de krav som kommissionen ställer på de deltagande länderna (både kandidatlandet och medlemslandet). Projekten ska utgå från följande principer: –Kandidatlandet ska på egen hand välja vilket medlemsland det ska samarbeta med. –Projektet ska ge konkreta och användbara resultat som leder till att kandidatlandet lever upp till de krav som EU ställer. –De deltagande länderna förbinder sig att uppnå de förväntade resultaten. Projektet ska generera ett nytt eller utvecklat system som efter avslutat projekt fungerar under kandidatlandets eget ansvar. –Projektet ska bygga på samarbete och ett gemensamt ansvar för att driva processen framåt. Kandidatlandet förbinder sig att genomföra och finansiera nödvändiga reformer och medlemslandet förbinder sig att bistå kandidatlandet under hela processen. –De två länderna ska ta fram en detaljerad arbetsplan innan de startar arbetet. Planen ska innehålla fasta referenspunkter som möjliggör en kontinuerlig uppföljning av hur projektet utveckar sig. Erfarenheterna av metoden är goda och inom EU betraktas metoden som ett värdefullt och effektivt verktyg för att bygga upp och utveckla fungerande institutioner.78 Det har dock tidigare riktats kritik mot metoden, bland annat av Europeiska revisionsrätten. I en rapport pekade revisionsrätten på att projekten förvisso hade lett till att kandidatländerna hade påbörjat ett reformarbete, men att projekten inte hade lett till förbättringar inom områdena genomförande och upprätthållande samt att de inte levde upp till de högt ställda målen.79 78Europeiska kommissionen (2014), Institution in the framework of european union policies common twinning manual. 79Europeiska revisionsrätten (2003), Special Report No 6/2003 concerning twinning as the main instrument to support institution-building in candidate countries. Systematiska jämförelser i teori och praktik 4.4Systematiska jämförelser som en del i regeringens samlade styrning Med hjälp av genomgången av var, när och hur systematiska jämförelser används kan vi konstatera att det sker ett relativt omfattande arbete inom och utom staten med systematiska jämförelser. Det finns onekligen en rik flora av initiativ, med varierande syften. Framtagande av kvantitativa jämförelser har i en del fall, men inte alltid, förfinats till nyckeltal. I andra fall har jämförelserna mer varit baserade på en kombination av kvantitativa och kvalitativa jämförelser och strukturerat erfarenhetsutbyte. Vi ser också att mycket av arbetet varit och är inriktat på lärandeprocesser, men att det även förekommer systematiska jämförelser som mer görs ur ett kontrollperspektiv. En observation vi gjort är att det inte sällan brister i tydlighet när det gäller vilket syfte man haft med att genomföra jämförelsen. Det är också tydligt att man har blandat kontroll och lärande inom ramen för samma process. Merparten av de exempel vi beskrivit i avsnitt 4.3 gäller jämförelser mellan myndigheter som har samma uppdrag, tingsrätter jämför sig med tingsrätter, länsstyrelser med länsstyrelser, äldreboenden med äldreboenden. Det finns med andra ord relativt få exempel där jämförelserna görs med objekt som har andra uppdrag eller som är verksamma inom en annan sektor. Det finns dock sådana exempel, till exempel och (EY:s benchmarkingprogram) och Statskontorets rapporter (i dessa trycker man dock på svårigheten med att göra jämförelser mellan myndigheter och vikten av att inte dra för långtgående slutsatser av jämförelserna). Vi kan också konstatera att det av allt att döma finns relativt få utvärderingar som kan styrka potentialen i systematiska jämförelser. De utvärderingar som finns tillgängliga pekar mer på att förutsättningarna för effektivisering förbättrats än visar att en effektivisering uppnåtts. Erfarenheterna beskrivs och upplevs dock som goda. Att deltagarna ser ett värde i de systematiska jämförelserna stärks också av det faktum att man ofta väljer att själv bekosta sin medverkan. Regeringens styrning är på många sätt direkt avgörande för hur förvaltningen utvecklas och hur pass väl den lyckas med att genomföra politiken inom ett område och åstadkomma den sam- Systematiska jämförelser i teori och praktik hällsutveckling som medborgarna förväntar sig. Frågor om förvaltningens utveckling, effektivisering och lärande är och kommer även att vara viktiga förvaltningspolitiska frågor. Detta medför krav på att även regeringens styrning och dess verktyg för styrning utvecklas fortlöpande. Lärande kan komma till stånd genom att en organisation reflekterar kring vad den själv har gjort, det vill säga att lärandet bygger på erfarenheter av den egna praktiken. Lärande kan också komma till stånd genom att en organisation jämför sig med andra, det vill säga lärandet bygger på erfarenheter av hur andra har utformat sina verksamheter och strukturerat sitt arbete. För att stärka förvaltningens utvecklings- och förändringsarbete finns det enligt utredningen ett behov av att förbättra förutsättningarna för organisatoriskt lärande genom utbyte av erfarenheter mellan olika aktörer inom förvaltningen. Detta kan också ske genom ett främjande av en kontinuerlig diskussion av inarbetade rutiner, arbetssätt och kulturella koder inom olika delar av förvaltningen. I detta arbete menar vi att systematiska jämförelser skulle kunna spela en viktig roll. 5 Analys och överväganden Under utredningens arbete har vi konstaterat att statsförvaltningen har förhållandevis goda förutsättningar för att vidareutveckla genomförande och användning av systematiska jämförelser. Nedan diskuterar utredningen kring sina erfarenheter av vad som krävs för att ett jämförelsebaserat arbetssätt ska bli ett framgångsrikt hjälpmedel för fortlöpande utveckling av statens verksamheter. Resonemangen i detta kapitel leder sedan fram till de förslag som vi presenterar i kapitel 6. 5.1Synliggörande jämförelser ger förändringstryck Inledningsvis vill utredningen slå fast det vi ser som det övergripande syftet med systematiska jämförelser. Nämligen att jämförelserna syftar till att synliggöra skillnader mellan olika verksamheter, liksom , och därigenom stimulera till förändring och utveckling. Det grundläggande pedagogiska angreppssättet som ligger i att belysa och tydliggöra skillnader ger, menar vi, möjligheter att såväl klargöra förväntningar från uppdragsgivarens sida som att utveckla konkreta verktyg för lärande i statsförvaltningen. Arbetssättet kan därför ha en central roll för att stimulera till ett ökat och kontinuerligt förändringstryck i statens verksamheter. Genom att systematiskt jämföra sig med andra flyttas också fokus från den egna organisationen till andra verksamheter, till hur den egna verksamheten förhåller sig till dessa och till staten som helhet. Detta vidgar perspektiven och stimulerar till förändring och utveckling. De utmaningar den offentliga sektorn står inför under de kommande decennierna kommer att än tydligare klargöra behovet av ett fortlöpande förändringsarbete. Vi menar då till exempel utma- ningar i form av demografiska förändringar och behov av tydliga prioriteringar på grund av förändringar i såväl utbud av som efterfrågan på välfärdstjänster. Systematiska jämförelser kan här bidra till att stärka och utveckla en förändringskultur, en utvecklingskraft80. För staten, och den offentliga sektorn i stort, innebär det att jämförelser blir av strategisk betydelse för den långsiktiga utvecklingen av förvaltningen. 5.2Det finns potential i systematiska jämförelser Utredningen menar att det finns en omfattande potential i arbetssättet systematiska jämförelser och att offentliga organisationer lär sig av andras erfarenheter och sätt att bedriva sin verksamhet. Potentialen ligger bland annat i att arbetssättet ger organisationer tillgång till beprövad och erfarenhetsbaserad kunskap om hur olika organisations- och arbetsätt fungerar och kan fungera. Kunskapen från andra organisationer och jämförandet av olika sätt att arbeta och organisera verksamheten kan fungera som en utgångspunkt för det interna förändrings- och utvecklingsarbetet inom en organisation, men också som ett sätt att förhålla sig kritisk till den egna organisationens funktionssätt. Med hjälp av systematiska jämförelser kan en organisation skaffa sig en bättre förståelse för hur den egna organisationen fungerar och vilka möjligheter den har att öka verksamhetens effektivitet och kvalitet. Stora avvikelser i kostnader, effektivitet eller kvalitet i jämförelse med andra liknande organisationer väcker frågor som en organisations ledning behöver hantera och besvara. Den egna organisationens prestationsförmåga kan därmed ses ur ett annat perspektiv och i ett annat sammanhang. Därmed behöver en organisations ledning tänka igenom varför den egna organisationen avviker från andra organisationer och vad och hur den kan lära sig av de andra organisationerna för att komma till rätta med de egna problemen. Arbetssättet leder på så vis till ett ökat förändringstryck inom organisationer. 80 Se t.ex. SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 76. Genom att ta del av andra liknande organisationers erfarenheter och kunskap blir det lättare för en organisation att utmana, påverka och förändra de regler och rutiner som styr handlandet i den egna organisationen. Systematiska jämförelser stimulerar på så vis till kritisk reflektion och diskussioner om hur saker och ting kan och bör utföras inom en organisation. Jämförandet hjälper till att formulera frågor och problem gällande den egna praktiken som organisationen måste reda ut och besvara vilket kan ses som en grund för organisatoriskt lärande. Det finns också en potential i systematiska jämförelser som kommer till uttryck i att arbetssättet får organisationer att ompröva och ifrågasätta den egna styrningen av verksamheten och den information som man tar fram för att mäta verksamhetens effektivitet och kvalitet. medför arbetssättet att en organisation förfinar sina verktyg för att följa upp och utvärdera verksamheten. Systematiska jämförelser kan på så vis främja nya och mer effektiva sätt att mäta verksamheten och dess resultat vilket kan minska den administrativa bördan inom en organisation. En central del av arbetet med att utforma systematiska jämförelser är att hitta en gruppering av jämförelseobjekt som fungerar för det syfte man lagt fast. Om man till exempel vill stimulera till lärande och omprövning finns det goda skäl att ta hänsyn till det när man väljer vad som ska jämföras med vad. Ett kreativt och nyskapande tänkande kan främjas av att jämförelser sker med organisationer som arbetar efter andra förutsättningar och mål än vad man själv gör. Områden där utredningen ser en potential för staten att arbeta med systematiska jämförelser Utredningen har också identifierat ett antal områden där vi menar att det finns en särskild potential eller särskilda skäl för att påbörja ett arbete med systematiska jämförelser. Det rör sig om områden som är att betrakta som politiskt prioriterade och som erbjuder särskilda utmaningar för förvaltningen. Områdena spänner över flera ansvarsområden och myndigheter och kan därför visa på bredden och de möjligheter till utveckling och effektivisering som arbetssättet erbjuder. De utpekade områdena gör det därmed möjligt att gruppera myndigheter på nya sätt och på sätt som går mot gängse uppfattning om hur statliga myndigheter och verksamheter bör grupperas. Detta kan stimulera till nytänkande och kreativitet samt sätta igång lärprocesser inom och mellan myndigheter. De utpekade områdena är tänkta att belysa hur statliga myndigheter kan använda sig av systematiska jämförelser för att utveckla och effektivisera sin verksamhet. Genom områdena vill vi också illustrera att jämförelser kan ske inom en och samma myndighet , mellan myndigheter inom samma land, mellan statlig och verksamhet, mellan myndigheter och verksamheter i olika länder och mellan offentlig och privat verksamhet. Områdena täcker såväl myndigheters kärnverksamheter som administrativa stödverksamheter.