sou · H3B319 · 2015-03-04 00:00:00 — Eftersom Esma-förordningen har direkt verkan kommer inspektionen inte att utfärda några egna allmänna råd, men när inspektionen bedömer att det behövs kan riktlinjer komma att omarbetas till bindande regler i form av föreskrifter. Inspektionens syn på riktlinjer innebär att om myndigheten begär det måste ett företag vara berett att förklara hur det anser sig uppfylla ett krav i en författning. När ett företag inte följer en riktlinje och inte heller handlar på något annat sätt som leder till att kraven i bakomliggande bestämmelser uppfylls, kan inspektionen ingripa mot företaget.9 Riktlinjerna är, liksom tidigare CESR-standarder, principbaserade. Riktlinjerna definierar tillsyn över finansiell information och anger dessutom redovisningstillsynens räckvidd (riktlinje 1), vad som bör utmärka tillsynsutövare (riktlinjerna 2 och 3), förhandsgodkännande 7ESMA/2014/1293SV punkt 10. 8ESMA/2014/1293SV punkt 58. 9Se skrivelse FI tillämpar nya EU-riktlinjer om tillsyn över finansiell information, . Skrivelsen finns publicerad på webbplats. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt (riktlinje 4), vilka urvalsmetoder som ska tillämpas vid granskningen (riktlinje 5) och andra aspekter på granskningsförfaranden (riktlinje 6). Dessutom beskrivs vilken typ av tillsynsåtgärder som tillsynsutövarna bör vidta (riktlinjerna 7–9), hur tillsynsverksamheten samordnas inom (riktlinjerna 10 och 11), frågor inför beslutsfattande och beslut (riktlinjerna 12–14) samt om rapportering till (riktlinjerna 15–18). Riktlinjerna anger att syftet med tillsynen är att bidra till konsekvent tillämpning av det finansiella rapporteringsramverket, och därigenom till insyn i den finansiella information som ligger till grund för investerares och andra användares beslutsprocess. Tillsynen ska bidra till investerarskyddet och till förtroendet för marknaden samt till en minskad risk för regelverksarbitrage på de reglerade marknaderna i EU.10 Riktlinjerna ställer även vissa krav på tillsynsorganets resurser. ska säkerställa att tillsynen över finansiell information sker på ett effektivt sätt och ska därför ha tillräckligt med personal och tillräckliga ekonomiska resurser för att åstadkomma detta. Personalen ska vara yrkesskicklig, ha erfarenhet av det relevanta rapporteringsramverket och vara tillräckligt stor i förhållande till hur många emittenter som är föremål för tillsynen.11 Vid fastställandet av hur stor personalstyrka som krävs är viktiga aspekter bl.a. hur många emittenter som är föremål för tillsyn och den finansiella informationens komplexitet. Sannolikheten för att en emittent väljs ut för granskning och omfattningen av granskningen bör vara tillräckligt stor för att inte begränsas av bristande resurser.12 Såvitt gäller de ekonomiska resurserna ska tillsynsmyndigheten ha tillräckliga resurser för att se till att myndigheten kan använda den personalstyrka och de tjänster som krävs för att utöva tillsyn över finansiell information. De ekonomiska resurserna bör dessutom vara tillräckligt stora för att säkerställa att personalstyrkan har den yrkesskicklighet och erfarenhet som krävs.13 Beträffande tillsynen över finansiell information från emittenter med säte utanför EES ska tillsynsmyndigheten se till att de har till- 10ESMA/2014/1293SV punkt 17. 11ESMA/2014/1293SV punkt 36. 12ESMA/2014/1293SV punkt 37. 13ESMA/2014/1293SV punkt 38. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt gång till personal med lämplig kompetens eller på annat sätt samordna redovisningstillsynen med eller andra tillsynsutövare för att se till att de har tillräckliga resurser och expertkunskaper. Redovisningstillsynen bör i dessa fall samordnas med för att säkerställa att finansiell information från sådana emittenter behandlas på ett konsekvent sätt.14 Riktlinjerna uppställer även ett krav på oberoende hos tillsynsutövaren. Tillsynsutövaren ska vara fristående från regeringar, emittenter, revisorer, andra marknadsaktörer samt marknadsoperatörer (börser). Friståendet från regeringen innebär att regeringen inte ska ha möjlighet att på ett otillbörligt sätt påverka tillsynsutövarens beslut.15 Vad gäller friståendet i förhållande till emittenter och revisorer bör tillsynsutövare vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de är tillräckligt fristående, inklusive fastställandet av etiska uppförandekoder för dem som deltar i tillsynsprocessen, karenstider och krav på försäkringar om att den personal som deltar i tillsynen över finansiell information inte bryter mot några krav på oberoende på grund av deras förhållande till emittenten eller det berörda revisionsföretaget. Emittenters och revisorers företrädare bör inte, varken tillsammans eller enskilt, kunna ha en majoritet av rösträtterna i tillsynsutövarens beslutsfattande organ.16 Tillsynsorganet ska dessutom vara oberoende från börserna, vilket är ett tydliggörande i förhållande till de gällande CESR- standarderna.17 Enligt riktlinjerna bör tillsynen inte delegeras till börser eftersom detta skulle skapa intressekonflikter då emittenten är kund till börsen och föremål för dess tillsyn.18 14ESMA/2014/1293SV punkt 26. 15ESMA/2014/1293SV punkt 39. 16ESMA/2014/1293SV punkt 42. 17Enligt motsvarande princip i CESR standard no. 1 on financial information gäller att ”Competent administrative authorities shall have adequate independence from government, and market participants, possessing the necessary powers and having sufficient resources.” 18ESMA/2014/1293SV punkt 40. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt 4.4.3Arbetet med redovisningstillsyn inom Esma19 upprättade över 6 700 företag som var noterade på en reglerad marknad inom EU finansiella rapporter enligt IFRS eller enligt ett rapporteringsramverk som bedömts vara likvärdigt med IFRS. Europeiska tillsynsmyndigheter och andra tillsynsorgan granskade tillsammans årsredovisningar och delårsrapporter i cirka 1 900 bolag, varav cirka 500 granskningar avslutades med någon form av åtgärd. Redovisningstillsynen inom respektive medlemsstat samordnas av . Esmas högsta beslutande organ är styrelsen, , som består av deltagare från samtliga EU-länder. Inom organet beslutas bl.a. om riktlinjer (guidelines) och yttranden (opinions). Riktlinjer på områden som behöver förtydligas är Esmas starkaste verktyg för att påverka marknaderna och de nationella tillsynsorganisationerna. Corporate Reporting Standing Committée Under finns tolv permanenta kommittéer, varav arbetet med redovisningstillsynen bedrivs inom kommittén Corporate Reporting Standing Committée (CRSC). I CRSC ingår representanter från respektive lands tillsynsmyndighet för värdepappersmarknaden. För räkning deltar . CRSC arbetar med finansiell och periodisk rapportering, revision, och lagring av reglerad information. CRSC har cirka fyra möten , varav två föregås av ett möte med en konsultationsgrupp där representanter från företagen, analytiker, revisorer och akademiker ingår. På CRSC-mötena behandlas det arbete som görs i arbetsgrupperna (se nedan) och här beslutas när ett ärende är färdigt att presenteras för styrelsen. CRSC använder konsultationsgruppen som ett bollplank för att få in intressenternas synpunkter på de frågor som CRSC arbetar med. Bland nu aktuella arbetsuppgifter inom CRSC kan nämnas framtagande av tekniska standarder för ett enhetligt elektroniskt rapporteringsformat för års- och koncernredovisningar inom EU 19 Informationen i avsnittet är huvudsakligen hämtad från om redovisningstillsyn , FI Dnr 14-7799. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt och tekniska standarder för en europeisk elektronisk åtkomstpunkt för obligatorisk information enligt öppenhetsdirektivet. CRSC har publicerat flera dokument med rekommendationer om finansiell information i börsnoterade företag, t.ex. avseende justerade lånevillkor (forbearance), väsentlighet, goodwill och rörelseförvärv. Dessa dokument beskriver inte bara vissa förhållanden eller regler, utan ger också uttryck för Esmas bedömning av vad som utgör god redovisning för de börsnoterade företagen. European Enforcers Coordination Sessions och Group Under CRSC finns två permanenta arbetsgrupper där redovisningstillsynen till största delen utförs. Arbetsgrupperna är European Enforcers Coordination Sessions (EECS) och Group (IFRS PG). Därutöver tillsätts arbetsgrupper vid behov. I EECS deltar representanter från 39 tillsynsmyndigheter och andra tillsynsorgan från de 28 EU-medlemsländerna och de två EES-länderna (och ), som frivilligt har valt att följa öppenhetsdirektivet och IAS-förordningen. För räkning deltar förutom även och NGM.20 EECS har 8–9 möten . Varje möte sträcker sig vanligtvis över . Inför varje möte har förmöten med börserna. Inspektionen och åker i regel på samtliga EECS-möten, medan NGM deltar i cirka två möten . På mötena diskuteras nationella beslut som fattas inom ramen för redovisningstillsynen för att på så sätt säkerställa att ärendet skulle ha bedömts på liknande sätt av andra tillsynsmyndigheter. Beslut kan antingen diskuteras inför ett beslutsfattande eller efter att beslut har tagits. Alla beslut som diskuteras inom EECS sparas i en intern databas. har registrerat 22 beslut när den nuvarande svenska ordningen för redovisningstillsyn infördes. offentliggör en del av besluten för att berörda marknadsaktörer ska få information om de europeiska tillsynsmyndigheternas ståndpunkt i 20 För att möjliggöra börsernas deltagande i EECS har och NGM ingått sekretessavtal med EECS. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt har publicerat 16 utdrag från databasen. tar tillsammans med EECS fram ett antal prioriterade områden som tillsynsmyndigheterna ska fokusera på när de granskar börsföretagens finansiella rapporter. Noterade bolag och dess revisorer bör beakta dessa områden när de upprättar, respektive granskar de finansiella rapporterna. Dokumenten publiceras av på myndighetens webbplats. För att uppnå en enhetlig tillämpning av IFRS krävs att regelverket tolkas enhetligt. bidrar till detta även genom arbetsgruppen IFRS PG som lämnar remissvar på alla väsentliga projekt som IASB arbetar med och som berör börsnoterade företag, exempelvis när nya eller omarbetade redovisningsstandarder läggs fram. 4.5Börsernas övervakning av regelbunden finansiell information Den svenska ordningen för redovisningstillsyn är ett delat system med som ytterst ansvarig för tillsynen i egenskap av behörig myndighet enligt direktivet och en börs som ansvarig för den löpande övervakningen av regelbunden finansiell information hos de emittenter som har som hemmedlemsstat och är noterade vid en reglerad marknad som drivs av börsen. En börs lagstadgade ansvar för att övervaka att emittenterna upprättar regelbunden finansiell information i enlighet med gällande bestämmelser framgår av 16 kap. 13 § LVM. För att underlätta börsens övervakning har införts en bestämmelse om att en emittent vid offentliggörandet av regelbunden finansiell information ska lämna in informationen till börsen (16 kap. 12 §). Om en börs vid sin övervakning upptäcker ett fel hanteras överträdelsen inom ramen för börsens eget disciplinförfarande (se 4.5.1 och 4.5.2). Om en emittent inte hörsammar börsens uppmaning till åtgärd följer emellertid av LVM att som ytterst ansvarig för tillsynen ska informeras. Inspektionen behöver dock inte informeras om emittenten på börsens uppmaning offentliggör rättad eller kompletterad information (16 kap. 14 § ). Tanken med systemet är att inspektionen efter anmälan ska kunna använda sina befogenheter för att tvinga fram en viss åtgärd från emittenten. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt Börsens funktion för redovisningstillsyn ska vara självständig i förhållande till deras affärsdrivande verksamhet och ha tillräckliga resurser och befogenheter för att skyldigheterna ska kunna fullgöras (13 kap. 2 §). Kontrollen av hur börsen fullgör sina skyldigheter sköts av i egenskap av behörig myndighet. För att underlätta inspektionens arbete i detta avseende har införts en bestämmelse som ålägger börsen att regelbundet rapportera om sin övervakning till inspektionen (16 kap. 15 §). I enlighet med normgivningsbemyndigandet i 16 kap. 16 § LVM har meddelat föreskrifter om hur tillsynen ska utföras samt om innehåll, omfattning och fullgörande av den rapportering som börserna ska lämna till inspektionen (5 kap. 12–19 §§ föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser FFFS 2007:17). Föreskrifterna bygger delvis på CESR:s standarder för övervakning av finansiell information som ersatts av Esmas riktlinjer om tillsyn över finansiell information. Utredningen lämnar i det följande en närmare beskrivning över hur övervakningen organiserats hos de reglerade marknader som anförtrotts övervakningen, dvs. Granskningen av regelbunden finansiell information från emittenter som är upptagna till handel på utförs av interna och externa redovisningsspecialister. De uppgifter som läggs ut externt regleras i särskilda avtal som bl.a. hanterar frågor om intressekonflikter och tystnadsplikt. Vid behov har tillgång till en referensgrupp med personer med specialistkompetens. Referensgruppen sammanträder vid behov för att diskutera frågor för vilka det krävs ett oberoende utlåtande. Den årliga granskningen inleds med en urvalsprocess. Vid sidan av de emittenter som ingår i årets urval omfattar granskningen emittenter som har noterats samt bolag som på annan förekommen anledning bör bli föremål för granskning. Därutöver görs en uppföljning av tidigare granskningsarbete på de punkter som resulterat i kritik eller påpekande från börsen. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt årsredovisningarna för 91 av totalt 306 emittenter, varav en hel genomgång av årsredovisningen gjordes för 54 emittenter. De emittenter som ingår i granskningen av årsredovisningar informeras på förhand. Delårsrapporter för samtliga företag bedöms löpande och granskas ytterligare när det finns behov. sammanställer de iakttagelser som granskningen genererar och meddelar dessa i ett brev till företaget. När det inte går att bedöma om informationen är i överensstämmelse med gällande redovisningsregler ställs kompletterande frågor till företaget. Baserat på ovanstående korrespondens görs en bedömning av i vilken mån bolaget har agerat i strid med gällande regelverk samt graden av överträdelse. Graden av överträdelse bedöms framförallt mot bakgrund av investerarnas möjlighet att värdera bolaget med hjälp av den finansiella informationen. Vid bedömning tar man hjälp av tidigare beslut i EECS databas. I vissa fall diskuteras frågan inom EECS innan ett beslut fattas. Den bedömning som görs delas in i fyra kategorier: 1.ingen anmärkning eller notering av mindre väsentlig art (övriga kommentarer), 4.prövning av disciplinnämnden. Kategorin påpekande tillämpas för brister avseende gällande upplysningskrav som inte är oväsentliga, men som inte har en sådan dignitet att de erfordrar kritik eller prövning av disciplinnämnden. Kategorin kritik används när överträdelsen bedöms som väsentlig och kan antas påverka investerarnas möjlighet att värdera bolaget eller bedöma dess finansiella ställning. Ärenden som bedöms medföra skada för investerarna eller på annat sätt skadar marknadens förtroende lämnas över till disciplinnämnden. Innan det sker ges emittenten tillfälle att yttra sig. Beslut om sanktioner fattas av börsen eller disciplinnämnden. Beroende på överträdelsens art och väsentlighet kan beslut fattas om att: Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt uppmana emittenten att anpassa sin redovisning i kommande årsredovisning, begära en särskild rättelse, eller begära att redan lämnad finansiell information rättas och eventuellt publiceras på nytt. Vid allvarligare överträdelser kan disciplinnämnden besluta om avnotering eller utdöma ett vite motsvarande högst 15 gånger emittentens årsavgift till börsen. kan även besluta om varning. När beslutat om en överträdelse av kategori tre (kritik) eller fyra (prövning av disciplinnämnden) informeras . Börsen publicerar även beslut i övervakningsfrågor på sin webbplats. –2014 (avseende årsredovisningarna 2007–2013) har kritik meddelats i 43 fall. Ett fall har lett till att disciplinnämnden beslutat om vite. En rapport om övervakningsarbetet lämnas till . Delar av rapporten publiceras även på webbplats.21 Inom ramen för övervakningsarbetet har även publicerat rapporter över vanliga brister i de granskade årsredovisningarna respektive 2012.22 deltar också tillsammans med i det internationella arbetet med redovisningstillsyn. deltog i samtliga sammanträden som hölls i EECS. Övervakningen bedrivs med beaktande av de årliga fokusområden för granskning som beslutas av . Vissa av beslut om överträdelser som avslutas med kritik eller avgörs av disciplinnämnden lämnas till EECS gemensamma databas med tillsynsbeslut. Ett antal ärenden har även varit uppe till diskussion inom EECS innan beslut fattas. arbete med övervakning av regelbunden finansiell information bedrivs löpande men är framförallt koncentrerat till perioden juni–november då emittenternas års- 21Se exempelvis Surveillance: Övervakning av regelbunden finansiell information 2013. 22Nasdaq OMX Surveillance ; Vanligt förekommande brister i årsredovisningar 2011; Vanligt förekommande brister i årsredovisningar 2012; /listing/ europe/surveillance//decisionsforcompaniesfinancialreporting Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt För granskningen används externa konsulter som rapporterar till bolagsövervakning. Bolagsövervakningen sammanställer och sköter den vidare kommunikationen med de granskade bolagen. Enligt uppskattning tar övervakningen totalt drygt en intern och en extern årsarbetskraft i anspråk. Övervakning av regelbunden finansiell information från emittenter som är upptagna till handel på NGM omfattar årsredovisningar och delårsrapporter. Alla rapporter granskas översiktligt från publicering. För att identifiera och analysera eventuella överträdelser anlitas externa experter. Korrespondensen med bolagen i samband med granskningen sköts av NGM:s marknadsövervakning. Beslut i tillsynsärenden fattas av chefen för marknadsövervakningen. NGM:s årliga granskning startar med en urvalsprocess. När urvalet har skett informeras de emittenter som omfattas av årets granskning. Utöver det årliga urvalet kan NGM välja att granska ytterligare emittenter på basis av iakttagelser som görs inom ramen för den ordinarie övervakningen av emittenternas information. omfattades tre av totalt 13 emittenter av granskningen. Om det i granskningen upptäcks förhållanden som skulle kunna utgöra potentiella avvikelser från gällande regelverk skickar NGM ett frågebrev till emittenten med en begäran om förklaringar till gjorda iakttagelser. Emittentens svar samt eventuella kompletterande uppgifter används som underlag för en bedömning av om en överträdelse skett. Även NGM har delat in de åtgärder som vidtas inom ramen för övervakningen i kategorier beroende på väsentlighet: 2.skriftlig anmärkning, och 3.överlämnande till disciplinnämnden. Skriftligt påpekande lämnas vid enstaka avvikelser som saknar väsentlig betydelse. Ett påpekande syftar till att ytterligare höja kvalitén på redovisningen. Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt Anmärkning lämnas om en rapport innehåller ett flertal avvikelser eller vid överträdelser som kan påverka bilden av emittenten eller värderingen av de noterade instrumenten. Överlämnande till disciplinnämnden sker om den finansiella informationen uppvisar väsentliga brister som kan få en materiell påverkan på bilden av emittenten eller värderingen av de noterade instrumenten. Överlämnande kan också ske om annan åtgärd inte bedöms effektiv. –2014 har NGM beslutat om skriftlig anmärkning i 49 fall. Två fall har överlämnats till disciplinnämnden. Dessa fall rörde även överträdelser enligt andra regelverk. Besluten publiceras på NGM:s webbplats. En skriftlig anmärkning kombineras med ett krav på att de felaktiga uppgifterna ska korrigeras i framtida rapporter. Om överträdelsen är av allvarligare art och bedöms påverka marknadens bedömning av bolaget eller riskera att skada investerare kan NGM kräva att emittenten går ut med en särskild rättelse eller att den offentliggjorda rapporten korrigeras och publiceras på nytt. kan besluta om varning, vite uppgående till högst eller avnotering. På samma sätt som vid en anmärkning krävs även att den finansiella informationen antingen rättas eller i en kommande rapport. En rapport om övervakningsarbetet lämnas till . Delar av rapporten publiceras även på NGM:s webbplats.23 Inom ramen för det internationella samarbetet deltar NGM i de förmöten som hålls av inför varje sammanträde i EECS. Det förekommer även att NGM deltar i sammanträdena med EECS. I den övervakning som utförs av NGM tar man hänsyn till de gemensamma fokusområden för den årliga granskningen som beslutas av . NGM har även bidragit till de beslut som ingår i den gemensamma databasen. Enligt NGM:s uppskattning tar övervakningen cirka 0,5–0,75 årsarbetskraft i anspråk. 23 Se exempelvis NGM Övervakning av finansiell information 2013; rapport; /overvakning/regelbunden-finansiell-information/ Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt 4.6Finansinspektionens tillsyn över regelbunden finansiell information Vid genomförandet av öppenhetsdirektivet utsågs till central behörig myndighet för tillsynen som ska bedrivas enligt direktivet. Som beskrivits i avsnitt 4.5 är inspektionen i egenskap av behörig myndighet ytterst ansvarig för att bestämmelserna om regelbunden finansiell information följs (23 kap. 1 § fjärde stycket LVM). I enlighet med den ordning som beskrivits i avsnitt 4.5 ska inspektionen följaktligen motta anmälningar från börsen och kunna ingripa i de fall en emittent inte på börsens uppmaning offentliggjort rättad eller kompletterad information. Om inspektionen mottar en anmälan om överträdelser från börsen kommer således själva redovisningstillsynen avseende den aktuella emittenten att åvila inspektionen. De möjligheter till ingripande mot emittenter som inspektionen har till buds för detta ändamål beskrivs i avsnitt 4.7. Redovisningstillsynen omfattar även emittenter som har som hemmedlemsstat men vars värdepapper endast är upptagna på en reglerad marknad i någon annan stat inom EES. Det är som i egenskap av behörig myndighet ansvarar för den löpande övervakningen av regelbunden finansiell information från dessa emittenter. omfattades tio företag av övervakningen. Till följd av det allmänna tillsynsansvaret ska även utöva tillsyn över börsernas övervakning av regelbunden finansiell information som offentliggörs av de emittenter som är upptagna till handel. Inspektionen granskar särskilt att övervakningen, oavsett om börsen anlitat någon annan för att utföra granskningen eller om den sköts internt av börsen, är organiserad så att intressekonflikter undviks. Inspektionen utövar härigenom en indirekt redovisningstillsyn genom att kontrollera att börserna utför granskningen av regelbunden finansiell information enligt lagar och andra föreskrifter och ingriper vid överträdelser på lämpligt sätt. Avsikten är inte att inspektionen som ett led i denna tillsyn ska överpröva de enskilda besluten som fattats av en börs, utan att inspektionen på ett mer övergripande plan ska bedöma om övervakningsfunktionen fungerar på ett korrekt och lämpligt sätt (prop. 2006/07:65 s. 216). Slutligen följer av tillsynsansvaret att ska kontrollera att emittenter som har som hemmedlemsstat Nuvarande tillsynsordning och gällande rätt offentliggör regelbunden finansiell information inom gällande tidsramar och på rätt sätt. Även om börserna i viss utsträckning kontrollerar dessa uppgifter som ett led i sin marknadsövervakning ligger huvudansvaret för övervakningen av dessa frågor hos inspektionen (samma prop. s. 335). bedrivs arbetet med redovisningstillsyn på av Enheten Redovisningstillsyn börsbolag. Verksamheten tar drygt tre årsarbetskrafter i anspråk. Avgifter till för tillsynen