sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Denne förbereder i samråd med barn och vårdnadshavare ett s.k. familjerådslag. Vid detta rådslag presenterar socialsekreteraren sin utredning om barnets behov och ställer ett antal öppna frågor till familjen. 59Socialstyrelsen (2013). 60Cederblad M (2005) s. 32 ff. utredning och planering av vården lämnar sin information. Den utvidgade familjen får därefter på egen hand överlägga om lämpliga lösningar på problemen och föreslå en handlingsplan. Denna får därefter förhålla sig till. Även om många positiva erfarenheter rapporterats av deltagare i familjerådslag har det varit svårt att visa påtagliga effekter i jäm- förelse med en kontrollgrupp av barn vad gäller t.ex. återaktualisering. Emellertid har det visat sig att ”familjerådslagsbarnen” placerats hos släktingar i större omfattning.62 Enligt uppgift förekommer familje- rådslag, om än i olika hög grad, i ett tiotal kommuner.63 I , som är det nordiska land där modellen används mest finns en ansvarig på statlig nivå och en implementeringsansvarig i varje region. genomfördes familjerådslag för nära 1 000 barn i Norge.64 Ett annat arbetssätt som också syftar till att involvera, delaktiggöra och engagera barn, föräldrar, barnets nätverk och professionella i utredningen är Signs of safety. Det är en lösningsfokuserad intervju- metodik, som utvecklades i och introducerades i . Stor vikt läggs vid att komma fram till hållbara, förankrade säkerhetsplaner. Det görs genom samtal och dialog kring den oro som finns för barnet eller den unge, vad som fungerar bra och vad som behöver förändras. Med detta arbetssätt eftersträvas att komma bort från myndighets- och expertdefinierade beskrivningar av problem, mål och lösningar. formuleras mål, en lägsta acceptabel nivå för barnens situation och vad som måste ske om en nödvändig förändring inte nås.65 62 (2002) och (2004). Enligt Metod- guide pågår f.n. arbete med en systematisk översikt av effekterna av familjerådslag inom ramen för . 63Uppgifter från , kommun, som är en av de kommuner som drivit utveckling av familjerådslag i . 64www.bufetat.no/nyheter/Ny-kunnskapsstatus-om-familiererad/ 65Turnell A & (1999). utredning och planering av vården Analysen i utredningen om barns behov av skydd och stöd är både en beslutsprocess och en del av en stöd- och behandlingsprocess. I den sistnämnda måste föräldrarna och barnet eller den unge spela en viktig roll. Analys och bedömning är en fortlöpande process under genom- förandet av utredningen. I den slutliga bedömningen ska de väsentliga risk- och skyddsfaktorer som har identifierats under utredningen dokumenteras på ett tydligt sätt. En sammanvägning av det som framkommit i utredningen resulterar i en riskbedöm- ning. En bedömningsskala finns som hjälpmedel i nya versionen av BBIC. Bedömningsskalan är inget bedömningsinstrument men kan vara ett stöd vid riskbedömningen. Tillsammans med barnet eller den unge och vårdnadshavarna analyseras vilka de specifika risk- faktorerna är som gör att problematiken fortsätter och vilka de specifika skyddsfaktorerna är som motverkar problematiken. Där- till ska en bedömning göras av barnets eller den unges och familjens egna önskemål och vad de är motiverade till. Det kan också finnas särskilda behov hos barnet eller den unge som måste beaktas då insatser övervägs.66 Forskning visar att människor ofta brister som beslutsfattare i komplexa situationer. Uppfattningar om vad problem beror på och hur de ska lösas styr vilken ytterligare information som samlas in. Att använda en standardiserad bedömningsmetod innebär att bedömningen görs med hjälp av ett vetenskapligt prövat bedöm- ningsinstrument, t.ex. ett formulär med fastställda frågor som bygger på forskning och beprövad erfarenhet samt en manual som beskriver hur instrumentet ska användas. Den information som tas fram på detta sätt utgör ett komplement till annan information. De professionella gör den sammanvägda slutgiltiga helhetsbedöm- ningen.67 66Socialstyrelsen (2015a) bilaga 4. 67Socialstyrelsen (2012c). utredning och planering av vården Flera forskare har lyft fram de känslomässiga påfrestningarna för de socialsekreterare som gör utredningar av barn i utsatta situationer och hur dessa kan påverka utredningsarbetet negativt. En utredning innebär svåra avvägningar med en stor osäkerhets- marginal som ökar utrymmet för att irrationella och subjektiva faktorer påverkar beslutsfattandet.68 Enligt , en engelsk forskare som ofta refereras när det gäller riskbedömningar angående barn som far illa, kan risk- bedömningsinstrument ge viktiga bidrag i beslutsprocessen. Det krävs dock att socialarbetarna kan mycket om instrumentens konstruktion och de statistiska beräkningar de bygger på. Annars kan instrumentet skapa en falsk säkerhet. För att fatta beslut behövs, enligt , professionella som använder hela sin kunskapsarsenal, inklusive intuition, praktisk erfarenhet och analytisk förmåga.69 Inom området barn och risk har svårigheterna varit större när det gäller att utveckla instrument jämfört med psykiatrin och miss- brukarvården. Barns utveckling är komplex och forskningen har inte gett svar på vad som förutsäger en negativ utveckling hos ett barn. Evidensen är sällan stark för betydelsen av en enskild risk- faktor och är det svårt att veta vilka samverkande faktorer som bidrar. Dessutom måste alltid den potentiella skadan av ett samhällsingripande vägas in i bedömningen. Allvarliga risk- faktorer i barnets miljö kan också vara osynliga för utomstående.70 I är det framförallt bedömningsmetoder vid barns och ungas normbrytande/utagerande beteende som fått en större spridning. Enligt Öppna jämförelser 2014 används standardiserade bedömningsmetoder när det gäller utagerande beteende i av kommunerna och när det gäller bedömning av föräldra- förmåga i av kommunerna.71 De standardiserade bedömningsmetoder som används vid utred- ning av barnets hemförhållanden i är snarare familjebedöm- ningsinstrument än riskbedömningsinstrument. Det gäller exempelvis HOME (The Home Observation Measurement of the 68Kaldal A (2010) s. 104, Killén K (1991) s. 48 ff, I Claezon (1987) och (2011) s. 313 ff. 69Munro E (2008) är professor i social policy vid och har särskilt intresserat sig för riskbedömningar av situationer då barn kan fara illa. Hon har också genomfört en översyn av den engelska sociala barnavården. 70Kaldal A (2010) s. 109 ff. och 122 ff. 71Socialstyrelsen (2014d) s. 25 f. utredning och planering av vården Environment), som syftar till att skapa ett bättre underlag för att bedöma familjers behov. HOME testas av Social- styrelsen. När det gäller ungdomar i riskzonen för normbrytande beteende finns ett svenskutvecklat statistikbaserat riskbedömnings- instrument, (bEdömning av Risk- och skyddsfaktorer). Systemet är fortfarande under utveckling och har inte granskats av Socialstyrelsen.72 Utvecklingen och spridningen av standardiserade bedömnings- metoder har diskuterats inom svensk forskning. ser den ökade individualiseringen i samhället som en viktig bakgrund för att förstå utvecklingen av vetenskapsbaserade bedömnings- instrument. Det finns färre gemensamma och för givet tagna sanningar att luta sig mot när man ska bedöma hur det goda föräldraskapet och den goda uppväxten ser ut. Forskning och vetenskap blir därför allt viktigare verktyg för att identifiera barn som riskerar att fara illa. konstaterar att instrumenten knappast kan fungera som annat än vägledning, inte minst eftersom det vetenskapliga stödet är svagt. 9.10Beslut och dokumentation av utredningen Beslutsunderlaget ska innefatta en analys och bedömning av risk- och skyddsfaktorer samt en bedömning av det eventuella behovet av insatser. Dokumentationen ska sammanfatta det som är väsent- ligt för att kunna fatta ett korrekt och sakligt beslut och för att kunna planera eventuella insatser.74 Utredningen kan, efter analys av det insamlade materialet och bedömning, mynna ut i någon av följande slutsatser: Barnet eller den unge och familjen bedöms inte ha behov av insatser eller pågående insatser anses tillräckliga. Behov av insatser/ytterligare insatser bedöms föreligga och barnet som fyllt och vårdnadshavaren samtycker till erbjudna insatser. Det kan vara öppna insatser eller en frivillig placering. 72www.socialstyrelsen.se/metodguiden/ 73Lundström T (2012) s. 149 ff. 74Socialstyrelsen (2015a) s. 75. utredning och planering av vården Socialtjänsten bedömer att det finns behov av insatser men vårdnadshavaren eller barnet som fyllt avböjer och det finns inte skäl för vård enligt LVU. Se nedan angående möjlig- het till uppföljning oberoende av samtycke. Grunderna för LVU bedöms vara uppfyllda. är då skyldig att ansöka om vård enligt LVU. Inför nämndens beslut i ett ärende ska faktiska omständigheter, händelser av betydelse och bedömningar som ligger till grund för beslutet sammanställas till ett beslutsunderlag.75 Enligt Social- styrelsen kan det inte generellt beskrivas vad beslutsunderlaget, dvs. den skrivna utredningen, ska innehålla och hur omfattande det ska vara. I vissa fall kan det vara mycket kort medan det i andra fall behövs ett mer utförligt underlag med en redovisning av informa- tion från barnet, vårdnadshavarna, sakkunniga och referens- personer.76 9.10.1Några dilemman i beslutsfattandet I praktiken är de olika slutsatserna sällan så renodlade som de fram- ställs ovan. Framförallt är det en komplex bedömning att avgöra när ett tvångsomhändertagande är rätt åtgärd. Det uppstår ett svårt läge när bedömer att barnets situation motiverar insatser, som familjen avvisar, och förutsättningarna för vård enligt LVU inte är uppfyllda. möts ofta av frustration från professionella i barnets närhet inför att utredning inte ledde till någon konkret förbättring för barnet. Möjligheten till uppföljning efter avslutad utredning även utan samtycke ska ses mot denna bakgrund, se nedan. har utifrån fokusgruppsintervjuer med social- sekreterare inom ramen för sin doktorsavhandling bl.a. konstaterat att det är förenat med stor osäkerhet att bedöma behovet av tvångsvård. Ponnert menar att denna osäkerhet möjligen ökar när 755 kap. 9 § SOSFS 2014:5. 76Socialstyrelsen (2015) s. 102. utredning och planering av vården familjen accepterar vissa frivilliga insatser men där dessa ändå inte anses räcka för att tillgodose barnens behov.77 Flera forskare har lyft fram specifika svårigheter i arbetet med små barn under tre år.78 Ett specifikt dilemma när det gäller de små barnen verkar, enligt Ponnert, vara att dels identifiera och bedöma riskfaktorer, dels att koppla föräldrarnas beteende till vilka risker det innebär för barnet. När det gäller beslutsfattandet menar sammanfatt- ningsvis att många studier riktar kritik mot socialsekreterares risk- bedömningar och beslutsfattande för att vara ensidiga, problemati- serande, föräldracentrerade och i viss mån godtyckliga och beroende av den enskilde socialsekreterarens uppfattning. En kritik mot denna typ av kritik är, enligt Ponnert, att den osäkerhet som förekommer framställs som ett dilemma som skulle kunna lösas eller förbättras med bättre kunskap och metoder eller bättre lagstiftning, vilket inte nödvändigtvis behöver vara fallet.79 9.11Uppföljning efter avslutad utredning Enligt allmänna råd kan socialnämnden, utifrån sitt ansvar enligt 5 kap. 1 § SoL, komma överens med barnet och dess vårdnadshavare om en uppföljande kontakt, i det fall en utredning har avslutats utan beslut om insats.80 I 11 kap. 4 a § SoL finns bestämmelser om att nämnden, när det gäller ett barn, i vissa fall får besluta om uppföljning efter avslutad utredning oberoende av samtycke. En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att förhållanden som avses i LVU föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas. När en utredning avslutas och socialnämnden har konstaterat att det finns behov av insatser men vårdnadshavaren eller barnet avvisar erbjudande om insatser måste , enligt för- arbetena, i de flesta fall respektera denna inställning. I vissa fall kan 77Ponnert L (2007) s. 95 och 200 ff. Ponnert har studerat samtliga akter i en mellanstor svensk kommun med förslag om LVU och genomfört fokusgrupps- intervjuer med socialsekreterare. (1991) och I Claezon (1987). 79Ponnert L (2007) s. 81 ff. utredning och planering av vården det dock kvarstå en stor oro för barnets situation och då kan beslutas om uppföljning av högst . Att följa upp ett barns situation utan samtycke är ett ingrepp i den enskildes integritet och självbestämmande. Möjligheten ska därför enligt förarbetena tillämpas restriktivt.81 9.12Ansökan om vård enligt LVU 9.12.1Ett fåtal utredningar leder till ansökan om LVU En mycket liten andel av utredningarna leder till en ansökan om vård enligt LVU. Som har framgått tidigare i texten uppskattar att antalet anmälningar i landet rör sig om ca 60 000 barn. Det kan relateras till att vård enligt LVU påbörjades för ca 2 800 barn, vilket innebär att uppskattnings- vis av utredningarna ledde till en LVU- placering under kortare eller längre tid.82 I tidigare nämnda aktstudie av framkom miss- tankar om brott mot barnet i av utredningarna (119 av de totalt 582 utredningarna). Endast i av dessa utredningar (5 av 119 fall) vidtogs åtgärder med stöd av LVU. Enligt har motsvarande andel visats i andra studier.83 I samtliga dessa fall hade omedelbara omhändertaganden genom- förts, antingen som inledande åtgärd varefter utredning inleds eller under pågående utredning. I tre av fallen avslutades utredningen med beslut om att ansöka om vård enligt LVU. ansåg att dessa utredningar var gedigna. De innefattade fler utrednings- åtgärder jämfört med övriga utredningar och hade tydligare fokus och precision.84 2012/13:10 s. 64 f. 82Socialstyrelsen (2012) och (2014c). 83Cocozza M (2007) och m.fl. (2007). 84Leviner P (2011) s. 285 f. utredning och planering av vården 9.12.2Särskilda regler om utredningstid och offentligt biträde Det finns ingen bestämmelse om att en LVU-utredning ska inledas motsvarande den som finns i lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM). Enligt 7 § LVM ska socialnämnden inleda en utredning när den, genom anmälan enligt 6 § eller på något annat sätt, har fått kännedom om att det kan finnas skäl att bereda någon tvångsvård. I ett uppmärksammat fall dömdes en chef till ansvar för tjänstefel på grund av att denne för sent inlett utred- ning och vidtagit åtgärder för ett omhändertagande enligt LVM av en man med tungt narkotikamissbruk.85 Även om LVU-utredning inte finns som begrepp i lagstiftningen eller i andra rättskällor så omgärdas en utredning som ska ligga till grund för en ansökan om vård enligt LVU av vissa särskilda regler. Dessa utgörs av den särskilda tidsgränsen för utredningen vid ett omhändertagande, rätten till offentligt biträde och reglerna om vad en ansökan om vård ska innehålla. Fyra veckors utredningstid vid omhändertagande Av 8 § LVU framgår att, om förvaltningsrätten fastställer ett beslut om omhändertagande, ska socialnämnden från den dag då omhändertagande verkställdes ansöka hos förvaltningsrätten om att den unge ska beredas vård med stöd av denna lag. Beslutet anses verkställt när den unge med stöd av beslutet placeras utanför det egna hemmet.86 Förvaltningsrätten får medge förlängning av , om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. Offentligt biträde ska utses Offentligt biträde (tillika ställföreträdare för barn ) förordnas enligt 39 § LVU av förvaltningsrätten i samband med beslut om omhändertagande m.m. Frågan om offentligt biträde kan aktualiseras när som helst . 85Hovrätten för dom med mål nr B 4761-09. 86SOSFS 1997:15 s. 51. utredning och planering av vården Enligt allmänna råd bör frågan om förordnande av offentligt biträde övervägas av nämnden så snart nämnden anser att vård utanför hemmet kan komma i fråga. På detta stadium kan nämnden inte veta om den eventuella vården kommer att ske med stöd av SoL eller LVU. Om det däremot verkar stå klart att vården kan ges med stöd av SoL bör socialnämnden avvakta med att anmäla behov av offentligt biträde. Enligt kan det offentliga biträdets insatser vara särskilt betydelsefull på utred- ningsstadiet och särskilt i sådana ärenden där motstridiga uppgifter har lämnats.87 Se vidare utredningens förslag angående offentligt biträde i kapitel 10. Det finns inga särskilda krav på en utredning som ska ligga till grund för beslut om vård enligt LVU mer än vad som indirekt följer av de bestämmelser som reglerar vad en ansökan om LVU ska innehålla, se nästa avsnitt. I förarbetena framhålls dock att det är ett rättssäkerhetskrav att alla fakta redovisas tydligt och att det i ansökan preciseras vilka grunder som finns för vård, dvs. vilka brister som föreligger i den unges hemförhållanden eller det egna beteendet.88 HFD har i en dom uttalat att det måste ställas höga krav på den utredning som ska ligga till grund för omhändertagande med stöd av LVU eftersom ett tvångsomhändertagande är en mycket ingripande åtgärd både för barnet och för barnets familj. Utred- ningen i LVU-ärenden innefattar inte bara tidigare förhållanden, utan också en bedömning av vilken eller vilka risker barnet utsätts för i hemmet om ett omhändertagande inte görs. Den del av en LVU-utredning som avser en bedömning av riskerna för barnet måste därför, enligt HFD, av naturliga skäl bygga på antaganden. Dessa ska självfallet vara så väl underbyggda som möjligt, men en viss osäkerhet måste accepteras. Vidare betonar HFD att barnet har en central plats i utredningen om förhållandena i hemmet. Barnets berättelse ska väga tungt i utredningen liksom barnets subjektiva 87SOSFS 1997:15 s. 110. Se även JO 1999/2000 s. 264. 1989/90:28 s. 68. utredning och planering av vården upplevelse av hemförhållandena. Om det saknas annan utredning som ger tillräckligt stöd för barnets uppgifter om missförhållandena som uppgifterna förnekas av föräldrarna måste den som har att pröva frågan om vård ta ställning till om uppgifterna i sig framstår som tillförlitliga. I det aktuella målet blev slutsatsen att påståendet om psykisk misshandel inte hade konkretiserats och underbyggts tillräckligt av det skulle anses visat att det förelåg en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling.89 9.12.4Innehållet i ansökan om vård enligt LVU Enligt 4 § LVU har socialnämnden en exklusiv rätt att hos förvalt- ningsrätt ansöka om beredande av vård med stöd av LVU.90 Enligt förarbetena hänger det samman med att nämnden har en omfattande utredningsskyldighet vad gäller barns och ungas förhållanden och att en ansökan ska baseras på vad som framkommit i nämndens utredning. I såväl LVU som SoF finns angivet vad socialnämndens ansökan om vård enligt LVU ska innehålla. Av 4 § andra stycket LVU fram- går att ansökan om vård ska innehålla en redogörelse för den unges förhållanden, de omständigheter som utgör grund för att den unge behöver beredas vård, tidigare vidtagna åtgärder, den vård som socialnämnden avser att anordna, hur relevant information lämnats till den unge, vilket slags relevant information som lämnats, samt den unges inställning. Den femte och sjätte punkten om hur och vilket slags relevant information som har lämnas till den unge fördes in 2008. Enligt propositionen är det viktigt att informationen ges till den 89HFD:s dom med mål nr 4466-13. 90Jfr RÅ 2006 ref. 10. utredning och planering av vården unge , dels för att information kan lugna den unge i en obekant och skrämmande situation, dels för att den unge ska kunna ge uttryck för sin inställning . Den unges inställning, som utgör en del av bedömningsunderlaget i ärendet eller målet, ansågs i vart fall delvis grundas på den informa- tion som lämnats honom eller henne. Därför ansågs det viktigt med dokumentation om vilken typ av information som lämnats, när, i vilket sammanhang och hur detta skett samt när och på vilket sätt socialnämnden fått kännedom om den unges inställning. Om krav införs på att socialnämndens ansökan om vård enligt LVU ska innehålla sådana uppgifter garanteras både att informationen ges den unge tidigt och att domstolen får tillgång till uppgifterna inför sin bedömning.91 Enligt 5 kap. 1 § SoF ska en LVU-ansökan, om det inte möter särskilda hinder, särskilt beskriva 1.den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående, 2.socialnämndens bedömning av den unges behov av vård och hans eller hennes vårdnadshavares förmåga att tillgodose detta behov, och 3.den unges och hans eller hennes vårdnadshavares syn på behovet av vård och förhållandena i övrigt. En ansökan ska enligt denna bestämmelse även innehålla en vård- plan. Bakgrunden till bestämmelsen i SoF, som tillkom , var ett förslag från om att 4 § LVU skulle ersättas med en ny bestämmelse motsvarande bl.a. de punkter som kom att ingå i nuvarande bestämmelse i SoF. Därtill föreslog utredningen att bestämmelsen borde kompletteras med ett krav om att läkar- intyg ska fogas till ansökan om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Därmed kunde, enligt , § 32 andra stycket LVU tas bort för att undvika dubbelreglering.92 I den 2006/07:129 s. 42. 92SOU 2000:77 s. 100. SOU 2015:71 utredning och planering av vården efterföljande propositionen föreslogs emellertid ingen ändring varken i 4 § LVU eller 32 § LVU.93 Fyra dokument bör, enligt allmänna råd om tillämpningen av LVU finnas med vid ansökan till förvaltnings- rätten: En ansökan om vård, där grunderna för vård anges samt protokollsutdrag från nämndens sammanträde, en social utredning, en vårdplan och ett läkarintyg.94 9.12.5Granskning av beslutsunderlag och domar i LVU- ärenden granskade, på initiativ av , länsrätts- och kammarrättsdomar om beredande av vård enligt LVU.95 Syftet med undersökningen var att se om barnperspektivet beaktades i socialnämndens beslutsunderlag och i den rättsliga processen. I undersökningen gjordes också några jämförelser med en liknande undersökning . Enligt rapporten verkade beslutsunderlagen ha blivit bättre jämfört med . Däremot fanns inget samband mellan besluts- underlagets kvalitet och utfallet i kammarätten. I stället föreföll den muntliga förhandlingen ofta få avgörande betydelse, oavsett hur väl underbyggd socialnämndens ansökan var. I mål som gällde misstanke om misshandel föreföll beviskraven vara särskilt höga. Utredningarna i det granskade materialet var i huvudsak av bra kvalitet, men det fanns utredningar som inte uppfyllde de krav på stringens och tydlighet som, enligt , måste kunna ställas på ett beslutsunderlag i en LVU-process. I rapporten konstaterades att det underlag som nämnden har måste analyseras och kopplas till lagens rekvisit. var det enbart föräldrarnas otillräcklighet som beskrevs i utredningen, vilket kan ha gjort det svårt för domstolen att förstå riskerna för barnet. och har i en studie av ärenden enligt 2 § LVU, där en eller båda föräldrarna beskrivs ha intellektuell funktionsnedsättning, bedömt att prognoserna har en 2002/03:53. 94SOSFS 1997:15 s. 37. 95Socialstyrelsen (2009) s. 10 och 11 ff. Undersökningen omfattade samtliga domar i fyra länsrätter och samtliga kammarrättsdomar . Dessutom gjordes en fördjupad granskning av 36 mål där rätten inte bifallit socialnämndens ansökan om vård. utredning och planering av vården bristfällig utformning i två tredjedelar av de undersökta utredningarna och domarna. Riskbedömningarna baseras ofta på problem vars framtida negativa effekter på barnets hälsa och utveckling är under- förstådda. Vad prognosticerandet av föräldrarnas otillräcklighet har baserats på framgår, enligt studien, endast i ett fåtal ärenden. Anknytningsteori åberopas ofta, men vilka metoder som har använts för att klarlägga de uppgivna anknytningsproblemen presenterades inte i någon av de undersökta utredningarna.96