sou · H3B369 · 2015-08-04 00:00:00 — 23 SOU 2002:71 Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer s. 102–104, 116 och 118. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring för de myndigheter som hade direktåtkomst till uppgifter i folk- bokföringsdatabasen. bedömde att reglerna om kvar- skrivning skulle finnas kvar. Visserligen gav skyddad folkbokföring ett högre sekretesskydd än vad reglerna om kvarskrivning kunde erbjuda men, om adressuppgifterna faktiskt lämnades ut, var det den rätta, aktuella adressen som lämnades. Detta innebar att det kunde finnas ett intresse hos personer som hade flyttat att kunna kombinera ett beslut om skyddad folkbokföring med kvarskriv- ning. Det nya institutet var tänkt att ge många av dem som hade en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen ett bättre skydd. Eftersom skyddad folkbokföring till skillnad från kvarskrivning inte förutsatte att den enskilde hade flyttat blev tillämpnings- området för det nya institutet dock större än för kvarskrivning. 8.5.2Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen Även föreslog att ett nytt skydds- institut skulle införas – uppgift om skyddsbehov.24 Personer som utsatts för hot och förföljelse skulle efter prövning av kunna få uppgift om skyddsbehov registrerad i folkbokföringsdata- basen. Ett högre sekretesskydd skulle gälla för personuppgifterna. Bakgrunden till förslagen var att bedömde att det fanns ett behov av att reglera pröv- ning av en enskilds behov av skydd mot våld, hot eller annan förföljelse eftersom personuppgifterna kunde nås av många tjänste- män som självständigt skulle bedöma sekretessfrågan. De var då beroende av information. Utredningen föreslog att det skulle införas en skyldighet för att i folkbokföringsdatabasen efter ansökan registrera en uppgift om att en enskild eller någon närstående till denne kun- de komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men och därför hade ett skyddsbehov. Kriterierna för att få en upp- gift om skyddsbehov införd i folkbokföringsdatabasen skulle vara desamma som de som enligt dåvarande praxis gällde för att få en 24 SOU 2009:75 Folkbokföringen s. 409–429 och 543–546. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen, det vill säga att det skulle finnas ett konkret och aktuellt hot. Behovet av uppgiften om skyddsbehov skulle omprövas senast från registreringen. Att registrera en uppgift om skyddsbehov kunde bygga på Skatte- verkets registrering av personuppgifter och vara fristående från bestämmelserna i . En uppgift om skyddsbehov skulle ge ett tydligt besked om att det fanns en hotsituation. En sådan uppgift skulle kunna kombineras med en sekretessmarkering i folkbok- föringsdatabasen. Införandet av uppgiften medförde dock ingen förändring när det gällde sekretessmarkeringen. Bestämmelserna om registrering av uppgift om skyddsbehov skulle tas in i lagen om behandling av personuppgifter i folkbokförings- verksamhet.25 Något formellt krav på att personen flyttade i sam- band med att en uppgift om skyddsbehov fördes in uppställdes inte. Det var dock sannolikt i de allra flesta fallen nödvändigt att den enskilde flyttade, för att uppgiften om skyddsbehov skulle kunna få avsedd verkan. skulle i sin utredning om skyddsbehov hämta in yttrande från eller från annan som kunde antas ha uppgifter att lämna. Den enskilde skulle kunna överklaga ett beslut att inte föra in en uppgift om skydds- behov eller att ta bort en sådan uppgift. Sekretess skulle gälla för uppgift om enskilds personliga förhål- landen med ett omvänt skaderekvisit. Det innebar en presumtion för sekretess och att ett utlämnande skulle ske endast om det stod klart att uppgiften kunde röjas utan att skada uppkom. Sekretessen skulle också gälla hos andra myndigheter som fick tillgång till upp- gifterna. För att inte riskera att uppgifter lämnades ut i en situation då utlämnandet innebar risk för personförföljelse och, omvänt, att utlämnande vägrades när det inte fanns stöd för det, var det väsent- ligt att den myndighet som skulle pröva ett utlämnande kunde få tillgång till det underlag som haft för sitt beslut. Om prövningsmyndigheten fick del av detta underlag var det nödvän- digt att uppgifterna kunde skyddas också där. 25 Lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverk- samhet. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring 8.5.3Uppgift om kvarskrivning i folkbokföringsdatabasen har i en promemoria26 som lämnats till Finans- departementet föreslagit bland annat att uppgift om kvarskrivning ska registreras i folkbokföringsdatabasen. anför i promemorian att en särskild markering i folkbokföringsdatabasen om att en person är kvarskriven har efterfrågats av flera myndig- heter. En sådan markering skulle underlätta hanteringen av post till personer med kvarskrivning och medföra att mottagaren snabbare kan få sin post. Den föreslagna registreringen avser enbart att uppmärksamma att personen är kvarskriven. Registreringen ska inte omfatta skälen för beslutet eller den adress där personen är bosatt. Uppgiften om kvarskrivning ska inte ingå i de uppgifter som normalt kan lämnas ut till enskilda. Den ska inte heller ingå i de uppgifter som lämnas till SPAR. Uppgiften får ses som integritetskänslig och den föreslås därför inte få användas som ett sökbegrepp i folkbokföringsdatabasen. 8.5.4Underrättelse till socialnämnden om barn med kvarskrivning I Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer föreslog utredaren att socialnämnden i den kommun där barnet är bosatt ska underrättas när ett barn har kvarskri- vits. Syftet med förslaget är att socialnämnden där den berörda personen bor ska få kännedom om att kvarskrivning har beviljats för att därefter vid behov kunna bistå den enskilde och hans eller hennes närstående.27 Utredaren hänvisade till ett liknande förslag från som anförde att dessa barn i många fall lever under pressande förhållanden och kan ha varit med om traumatiska händelser. Det ansågs därför viktigt att social- nämnden har kännedom om barnets förhållanden, för att kunna utreda om några åtgärder ska vidtas.28 Regeringen har anfört att genom socialtjänstlagen har det yttersta ansvaret för att se till att barn får det stöd, den 26Diarienummer Fi2012/4241. 27Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 99 och 103. 28SOU 2009:75 Folkbokföringen s. 427. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring hjälp och det skydd som de är i behov av. I många fall där ett barn har beviljats kvarskrivning har socialnämnden redan kännedom om barnet och dess förhållanden. Ett beslut om kvarskrivning behöver inte innebära att det finns ett konkret behov av hjälp och stöd från socialnämnden. En skyldighet för att underrätta social- nämnden skulle dock kunna säkerställa att inga barn förbises. Mot detta måste emellertid ställas att den föreslagna skyldigheten när det gäller barn som beviljats kvarskrivning skulle innebära att vissa av de uppgifter som annars endast är kända för om den enskildes faktiska vistelseort ska lämnas till där. Enligt regeringen måste hanteringen av sådana uppgifter vara begränsad till vad som är absolut nödvändigt för att minimera riskerna för att uppgifterna kommer ut. Även med ett förhållande- vis starkt sekretesskydd innebär varje ytterligare led i hanteringen av en uppgift en risk för att den kan lämnas ut av misstag. När det gäller uppgifter om den faktiska vistelseorten vid kvarskrivning skulle konsekvenserna kunna bli betydande om de blev offentliga, även om själva adressen fortfarande hölls hemlig. För att genom- föra utredarens förslag måste det därför krävas att det finns ett reellt behov. Regeringen ansåg att det i viss mån skulle bidra till att ytterligare uppmärksamma barn som är i behov av insatser. Å andra sidan framgår varken av promemorian eller av remissvaren att i någon beaktansvärd utsträckning saknar upp- gifter om barn med kvarskrivning i kommunen som också har behov av insatser. Regeringen var därför inte beredd att föreslå en sådan underrättelseskyldighet när det gäller kvarskrivning. 8.6.1Ett nytt skyddsinstitut – skyddad folkbokföring Förslag: Kvarskrivning ska ersättas med skyddad folkbokföring. Bedömning: Skyddad folkbokföring bör förstärkas på olika sätt för att bli ett bättre skydd än kvarskrivning. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring och förslag bör inte genomföras och har föreslagit skyddad folkbokföring respektive registrering av uppgift om skyddsbehov för att förbättra skyddet för hotade och förföljda personer, se avsnitt 8.5. Förslagen har inte genomförts. Båda förslagen innebär att efter ansökan från den enskilde ska pröva om en person har ett skyddsbehov. Besluten ska kunna överklagas. Utredningarna föreslog att respektive skyddsform skulle knytas till en ny bestämmelse om sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Sekretessbestämmelserna skulle enligt sin ordalydelse gälla för respektive typ av ärende. anförde dock att sekretessen skulle gälla även utanför ärendena. En skillnad mellan förslagen är den lagtekniska utformningen. Person- säkerhetsutredningen föreslog en reglering i folkbokföringslagen, medan föreslog en reglering i lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverk- samhet. Vi bedömer dock att de båda förslagen är i princip iden- tiska till sin innebörd. Ett nytt starkare skydd måste enligt vår mening ha en konkret och påtaglig innebörd för att få effekt. En jämförelse kan göras med de två författningsreglerade skyddsinstitut som finns – finge- rade personuppgifter och kvarskrivning. Fingerade personuppgifter innebär ett medgivande att använda fingerade personuppgifter i stället för de verkliga. Kvarskrivning innebär ett medgivande att efter flyttning vara fortsatt folkbokförd på den tidigare orten. För båda skyddsinstituten finns särskilda sekretessbestämmelser. De båda utredningarnas förslag skulle endast innebära en registrering i folkbokföringsdatabasen av en uppgift om skyddad folkbokföring respektive skyddsbehov med ett starkare sekretesskydd kopplat till registreringen. Ett beslut om registrering av uppgifter kan ha rättsverkningar. Det gäller för beslut om registrering av vigsel, födelse och dödsfall i landet. Exempelvis gäller särskilda regler för fader- skap när vigda personer får barn och dödsfall utlöser arvsrätt. De registreringar som och Folkbok- föringsutredningen har föreslagit har inte några sådana effekter. Den enda rättsliga följden av de föreslagna registreringarna är att en Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring särskild sekretessbestämmelse skulle gälla. De föreslagna registre- ringarna skulle få begränsade effekter. Det är enligt vår mening inte lämpligt att införa en registrering som inte har någon annan följd än att den innebär att en bestäm- melse med ett starkare sekretesskydd blir tillämplig. I våra direktiv anges att förslag inte bör genomföras. Vi bedömer att inte heller förslag bör genomföras eftersom det har en likartad innebörd. Det finns dock skäl att bygga vidare på framför allt överväganden om ett starkare skydd än kvarskrivning. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring Frågan om ett förstärkt skydd för uppgifter inom folkbokföringen har, som tidigare redovisats, utretts . Samtliga utredningar och remissinstanser har varit eniga om behovet, men de föreslagna lösningarna har av olika skäl inte genomförts. Vi delar den bedömning som gjorts av olika utredningar att kvarskrivningsinstitutet har vissa brister och att det behövs ett starkare skydd än . Det gäller bland annat möjligheten att kunna få åtgärden utan att först behöva flytta, den osäkerhet det innebär att besluten är tidsbegränsade, behovet av en stark sekre- tess som gäller i alla verksamheter och behovet av information om att en person har medgetts en sådan åtgärd. Vi är dock tveksamma till om det bör införas ett helt nytt institut. Det tar tid för ett helt nytt skyddsinstitut att få genomslag i samhället eftersom hela sam- hället berörs av det. En utgångspunkt för våra förslag är därför att bygga vidare på dagens regler om kvarskrivning. bedömer vi att de ändringar vi föreslår är så stora att det skyddsinstitut vi föreslår bör få ett annat namn än kvarskrivning för att tydligt signalera att det är ett delvis nytt och bättre skydd. Det finns också andra skäl för att byta namn. Kvarskrivning som term uttrycker vad gör och syftar på att personen är fortsatt folkbokförd där hen var bosatt innan personen flyttade och beslutet om kvarskrivning fattades, det vill säga personen är ”kvar” i folkbokföringen. Benämningen på ett förstärkt skyddsinstitut bör i stället uttrycka syftet med institutet och vad det innebär för personen som får åtgärden. Syftet är att ge ett effektivt skydd mot Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring att uppgifter i främst folkbokföringsverksamheten används för att söka upp en person med avsikt att utsätta hen för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier. Vi föreslår därför att kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring, som är det begrepp som också föreslog. Utgångspunkten för ett förbättrat och starkare skyddsinstitut är att det ska ge ett effektivt skydd inom i alla verksamheter. Ett star- kare skyddsinstitut behövs för att skydda uppgifter som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbok- föring bor stadigvarande eller tillfälligt eftersom sådana uppgifter kan användas för att utsätta personen för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt. Kraven för att få skyddad folkbokföring bör inte vara alltför höga. Förutsättningen för att få kvarskrivning är att det av särskilda skäl kan antas att personen blir utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier. Det krävs alltså inte att personerna riskerar att utsättas för brott, utan det räcker med förföljelser eller allvarliga trakasserier. Inte heller krävs någon högre grad av sannolikhet för att kunna omfattas av åtgärden eller att personen redan utsatts för brott med mera. Vi bedömer att det krav som finns är lämp- ligt avvägt och att samma krav därför bör gälla för att få skyddad folkbokföring. Det ska alltså även för skyddad folkbokföring vara tillräckligt att det kan antas att en person utsätts för brott, förföl- jelser eller allvarliga trakasserier. Den praxis som har utvecklats när det gäller kvarskrivning innebär dock att personen redan ska ha utsatts för brott eller förföljelse för att få kvarskrivning. Något sådant krav uppställs dock inte i lagen och skyddad folkbokföring ska medges även för den som inte redan har utsatts för brott. 8.6.2Folkbokföring ska få ske på annan ort än den gamla folkbokföringsorten Förslag: Skyddad folkbokföring får ske på annan ort än den gamla folkbokföringsorten om det bedöms öka skyddseffekten. Kvarskrivning innebär att en person efter flyttning behåller sin tidi- gare folkbokföringsort. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring För att få skyddad folkbokföring ska, liksom för kvarskrivning, krävas att personen kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier. Personen behöver således inte ännu ha drab- bats av detta för att få skyddad folkbokföring. Det kan exempelvis gälla en person som ska börja ett nytt arbete inom rättsväsendet som innebär risker för hot eller våld eller en person som bevittnat ett brott där gärningsmannen ännu inte känner till det. Det kan diskuteras om det i dessa situationer är lämpligt att personerna blir fortsatt folkbokförda på den gamla folkbokföringsorten, även om folkbokföringen endast avser församling (kommun ) och inte fastighet. Folkbokföringsorten ger i den situationen en ledtråd till förföljaren om var information om personen kan finnas och var förföljaren bör inleda sitt sökande. En annan situation när lämpligheten i att folkbokföras på den gamla folkbokföringsorten kan diskuteras är om föräldrar och barn som inte har bott tillsammans i samband med ett beslut om skyddad folkbokföring flyttar till samma bostad. Om de folkbokförs i olika kommuner kan det innebära svårigheter att exempelvis få del av socialförsäkringsförmåner från . Skyddad folkbokföring bör kunna tillämpas mer flexibelt än kvarskrivning och ge en möjlighet att folkbokföra en person på en annan ort än den gamla folkbokföringsorten. Det bör gälla om bedömer att det ger ett starkare skydd än folkbok- föring på den tidigare folkbokföringsorten. Om personen ska folkbokföras på en annan ort än den tidigare folkbokföringsorten bör det vara en ort som personen inte har någon anknytning till. En ort där personen har bott eller har ett fritidsboende bör exempelvis inte väljas. Vilken folkbok- föringsort som är lämplig bör besluta efter samråd med den person som ska skyddas. Vi bedömer att det ofta kan vara lämpligt att folkbokföra personen i någon av de större städerna. En stor grupp av dem som kommer att få skyddad folkbok- föring är redan utsatta för brott, förföljelser eller allvarliga trakas- serier av någon som vet var de bor. I den situationen är det lämpligt att personen behåller sin tidigare folkbokföringsort, eftersom skyddet knappast kan stärkas av att välja en annan folkbokförings- ort. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring 8.6.3Skyddad folkbokföring ska i undantagsfall kunna medges utan att personen flyttar Förslag: Skyddad folkbokföring får medges utan att personen flyttar om den skyddade folkbokföringen ändå kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt. Den som kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier behöver inte vara känd för den hotande eller förföljan- de personen. Exemplen i avsnitt 8.6.2 är tillämpliga även här, alltså personer som ska börja ett nytt arbete inom rättsväsendet som innebär risker för hot eller våld och personer som bevittnat ett brott där gärningsmannen ännu inte känner till det. I dessa situa- tioner kan nödvändigheten i en flytt diskuteras. Det allmänna ska inte ställa mer ingripande krav än nödvändigt på enskilda. Kan ett fullgott och effektivt skydd ges utan att personen flyttar bör någon flytt därför inte krävas. Om personen ska kunna bo kvar ställer det emellertid stora krav på åtgärder i övrigt. Skyddad folkbokföring ska kunna ges i olika situationer. Det innebär att det även kommer att bli aktuellt vid kvalificerade hot där den hotande eller förföljande personen kan ha en god kapacitet att få ut och koppla samman information för att hitta den hotade eller förföljda personen. Den riktiga adressen får därför inte finnas registrerad på ett sådant sätt att den förföljda personens bosättning kan avslöjas och får exempelvis inte finnas tillgänglig på internet. Detsamma gäller andra uppgifter som kan ge ledtrådar om bosättningen, exempelvis medlemskap i lokala före- ningar. aviserar adressuppgifter till en mängd myndigheter och privata organ som kan ha ett mycket stort antal register inom respektive organisation. Alla har egna rutiner för att uppdatera sina register. Det finns ingen garanti för att en bostads- adress till en person som får skyddad folkbokföring raderas snabbt eller över huvud taget i dessa register. Risken för att uppgiften om adress finns kvar i ett antal register är stor. Det är dock som nämns ovan viktigt att det inte ställs högre krav än nödvändigt på den enskilde. Det bör därför vara möjligt att frångå kravet på flyttning för att beviljas skyddad folkbokföring. Möjligheten måste dock användas med mycket stor försiktighet och det kommer sannolikt att bli aktuellt endast i mycket få fall. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring Det är som vi nämnt ovan samma personer som kan folkbokföras på en annan ort än den tidigare folkbokföringsorten, som kommer att omfattas av denna undantagsbestämmelse. Utöver de krav som ställs för folkbokföring på annan ort måste det ställas ytterligare krav för att omfattas av detta undantag om skyddet ska ge effekt. Denna undantagsbestämmelse kan exempelvis gälla för personer som har bott på adressen och uppgiften om adress inte har hunnit få spridning samt för personer som har hanterat sina personuppgifter med mycket stor försiktighet. 8.6.4Skyddad folkbokföring ska kunna ges tills vidare Förslag: Skyddad folkbokföring ska kunna ges för obestämd tid i stället för som när kvarskrivning beslutas för högst i taget. Ett medgivande om skyddad folkbokföring ska få begränsas till . Kvarskrivning kan ges för högst i taget. Enligt handläggningsrutiner ska den enskilde vid varje ansökan om för- längning redogöra för aktuella omständigheter. Så länge hotbilden är oförändrad kan det finnas skäl att förlänga den skyddade folk- bokföringen.29 Det är vanligt att personer med kvarskrivning inte har utsatts för brott, förföljelser eller trakasserier med kvarskrivning. Det kan antingen bero på att åtgärden har fungerat eller att den inte längre behövs eftersom hotet har upphört. Om den enskilde vid en ansökan om förlängning inte lyckas visa ett fort- satt skyddsbehov finns det en risk att kvarskrivningen inte förlängs, trots att personen faktiskt har ett skyddsbehov. Det kan få allvar- liga konsekvenser för den enskildes säkerhet och trygghet. När bestämmelserna om fingerade personuppgifter infördes kunde åtgärden ges under högst , med möjlighet till förläng- ning. ändrades bestämmelserna och fingerade personupp- gifter får nu ges tills vidare, med en möjlighet att begränsa åtgärden till . Regeringen anförde flera skäl för ändringen bland annat att åtgärden ofta behövdes och att tryggheten för 29 Enligt uppgift från . Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring den enskilde skulle öka om den gavs för obestämd tid. Vid en avvägning av olika intressen ansåg regeringen att det var angeläget att i största möjliga utsträckning ta tillvara den förföljdes intressen och att underlätta tillvaron för denne. Skyddad folkbokföring ska kunna ges vid kvalificerade hot- situationer som kan pågå . Regeringens skäl för att ändra reglerna om fingerade personuppgifter talar därför med samma styrka för att även skyddad folkbokföring ska kunna ges för obestämd tid. För detta talar också utgångspunkten för vår utred- ning, nämligen att det är en angelägen uppgift för samhället att öka tryggheten och ge skydd till de personer som lever i ständig rädsla att utsättas för brott. Vi har övervägt att i stället förlänga den tid som skyddad folkbokföring kan ges från tre till . Det skulle innebära en förbättring men svårigheterna att på nytt styrka hotet kvarstår dock. Vi föreslår därför att skyddad folkbokföring ska kunna ges tills vidare, med en möjlighet att begränsa åtgärden till . Huvudregeln bör dock vara att åtgärden ges tills vidare. Om skyddad folkbokföring medges bör medgivandet normalt inte ges än för att ge personerna bättre förutsättningar att etablera sig i sitt nya liv. I vilka situa- tioner som det kan vara lämpligt att ge skyddad folkbokföring är en fråga som får utvecklas i praxis. 8.6.5En sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen ska inte vara något hinder mot skyddad folkbokföring Förslag: En sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen ska inte vara något hinder mot att medge skyddad folkbokföring. Enligt nu gällande bestämmelser får kvarskrivning medges endast om den enskildes behov inte kan tillgodoses genom kontaktförbud eller på annat sätt. Med annat sätt avses bland annat sekretessmar- kering i folkbokföringsdatabasen. Sekretessmarkering sägs ofta vara det första steget på den trappa av skyddsåtgärder med anknyt- ning till folkbokföringen som fortsätter med kvarskrivning och slutar med fingerade personuppgifter.30 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 36 och 48. Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring En sekretessmarkering är en administrativ åtgärd. Den har inga rättsverkningar och ett beslut i frågan kan inte överklagas. Trots det finns det rutiner för sekretessmarkeringen som påminner om dem som tillämpas i ärenden om kvarskrivning som innebär rätts- verkningar och där besluten kan överklagas.