sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Om den inhämtade informationen visar att ärendet inte behöver utredas ytterligare skrivs ärendet av och kopior på beslutet skickas till anmälaren och Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet till berörd myndighet. /14 skrevs av alla klagomål som kom in av efter sådan viss utredning. Det betyder att det är av samtliga klagomål som kommer in som går vidare för ytterligare utredning. Då remitteras klagomålet till den aktuella myndigheten. Om ärendet berör den som har gjort anmälan skickas sedan myndighetens skriftliga svar, remissvaret, till anmälaren för kommentarer. JO avgör ärenden genom beslut som inte går att överklaga. Besluten skickas till den anmälda myndigheten och till den som har gjort anmälan. I besluten uttalar sig JO om en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag, annan författning eller om den på annat sätt har varit felaktig eller olämplig. Om så är fallet kallas det för en erinran. JO får även göra uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. JO har inte befogenhet att själv meddela straffrättsliga sanktioner eller disciplinära påföljder. JO kan dock väcka åtal om det i samband med granskningen uppstår misstanke om brott. Vidare har JO möjlighet att begära disciplinåtgärder mot en tjänsteman, till exempel varning eller löneavdrag. JO är inte någon besvärsmyndighet och får därför inte överpröva eller på annat sätt ändra de granskade besluten. Det går inte att begära skadestånd från JO om man anser sig ha blivit felaktigt behandlad av myndigheterna. Beslut i JO:s ärenden är inte rättsligt bindande. I formellt hänseende är besluten inte något annat än ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlade frågorna151. I tabell 6.2 visas att av klagomålen på socialförsäkringsområdet avvisades eller avgjordes utan utredning under /14. Det är en något högre andel jämfört med verksamheten totalt. Under överlämnades inte några ärenden som gällde socialförsäkringen till någon annan myndighet. Det kan jämföras för samtliga inkomna klagomål. Var tredje klagomål som gällde socialförsäkringen utreddes av JO. Bland dessa uttalade JO kritik i fyra av tio fall. Av alla inkomna klagomål på området uttalades kritik i av klagomålen. 151 yttrande 2011/12:SfU5y. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet Det var en högre andel jämfört med samtliga klagomål som inkom till JO . Uppdelat på respektive uttalas kritik i av anmälningarna när det gäller . ligger i nivå med JO:s övriga klagomål, det vill säga . JO (2014) Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, Redogörelse /14:JO1, Bilaga 1. Innehållet i JO:s kritik på socialförsäkringsområdet JO för ingen statistik över innehållet i de inkomna klagomålen. Det saknas även uppgifter om vilka som klagar till JO, exempelvis med avseende på ålder och kön. I JO:s ämbetsberättelse redovisas dock innehållet i de klagomål som har lett till kritik av JO. Myndigheten lämnar även en övergripande kommentar om granskningsområdet. I ämbetsberättelsen /15 skriver JO att även om interna riktlinjer och metodstöd oftast är mycket bra är det inte alltid som dessa följs. JO drar slutsatsen att många brister uppstår på grund av att handläggarna inte hinner ta del av de instruktioner som finns. JO tar i den sammanfattande bedömningen särskilt upp sekretess och att handlingar skickats till fler person samt brister i beslutsmotiveringar som problematiska för . Brister i ett allt för kategoriskt och allmänt hållet internt beslutsstöd som minskade möjligheterna till individuell bedömning SOU 2015:46 Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet lyfts som särskilt problematiskt när det gäller Pensionsmyndigheten.152 har även tagit fram en egen sammanställning över JO:s granskning av myndigheten. Av denna framgår det att såväl antalet klagomål som resulterar i kritik och antalet ärenden som remitteras har minskat . Figur 6.1 sammanfattar innehållet i de klagomål som ledde till kritik . På grund av JO:s handläggningstider har klagomålen i många fall kommit in tidigare än 2014. Källa: (2015) granskning 2014, dnr 5000 -2015. JO riktade kritik mot med anledning av klagomålsärenden i 48 fall . I tre fall riktade JO mycket allvarlig kritik mot . I samtliga dessa fall handlade det om offentlighet och sekretess. De förmåner som berördes var sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning samt handikappersättning. JO riktade allvarlig kritik mot i fem fall. Kritiken gällde handläggningstid, allmänna krav på handläggningen, verkställighet och ett fall med felaktig hantering av registeruppgifter. De områden som berördes 152 JO (2015a) Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, Redogörelse /15:JO1. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet var sjuk- och aktivitetsersättning, SGI, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning.153 JO arbetar även med initiativärenden. Ett initiativärende kan grunda sig på till exempel iakttagelser vid en inspektion, en anonym anmälan från en så kallad visselblåsare eller information i media som en ombudsman tycker bör utredas. Med utgångspunkt i initiativet upprättar JO en promemoria som remitteras till den berörda myndigheten för upplysningar eller utredning och yttrande, varefter JO fattar beslut i ärendet. JO genomförde totalt 34 initiativärenden under /14. Inget av dessa berörde socialförsäkringsområdet.154 JO gör också inspektioner hos myndigheter. Vid en inspektion går JO igenom akter och andra dokument samt har diskussioner med myndighetens ledning och med tjänstemän på myndigheten. Alla inspektioner anmäls i förväg till den berörda myndigheten. Inför besöket skickar JO en beställningslista på akter/ärenden som ska tas fram. Det kan till exempel handla om myndighetens äldsta öppna ärenden. En inspektion brukar ta att genomföra. Arbetet avslutas med att ombudsmannen redogör muntligt och skriftligt för eventuella felaktigheter och brister som har noterats och vilka åtgärder som bör vidtas för att dessa ska avhjälpas. Ungefär 2–3 inspektioner görs på myndigheter inom socialförsäkringsområdet. 153Försäkringskassan (2015b) granskning 2014, dnr 5000-2015. 154JO (2015a) s. 14. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet Objekten väljs ut på förekommen anledning, men JO väljer också att besöka myndigheter utifrån geografiskt läge och funktion. /14 genomförde JO 19 inspektioner (exklusive NPM- verksamheten155), varav en inspektion av och en inspektion av Försäkringskassan.156 6.3.2Justitiekanslern – ”statens jurist” JK är en självständig myndighet som sorterar under regeringen. JK har bland annat i uppgift att utöva tillsyn över den offentliga förvaltningen. JK företräder också staten i ärenden som rör statens skadereglering.157 JK har alltså i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. JK har till uppgift att granska att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och att de i övrigt fullgör sina åtaganden.158 JK:s tillsyn är, i jämförelse med JO:s, mer övergripande och främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. I regel initieras JK:s granskningar av en anmälan från en enskild eller från en myndighet. Ett tillsynsärende kan också påbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK på eget initiativ tar upp ett ärende, till exempel till följd av uppgifter som framkommer i ett skadeståndsärende. Inspektioner genomförs i regel främst hos domstolar och länsstyrelser. De som anmäler ett tillsynsärende till JK får antingen ett brevsvar om att JK inte vidtar någon åtgärd eller ett beslut med eller utan kritik. Om JK väljer att ta upp ett ärende begärs ett yttrande från berörd myndighet in. Enskilda befattningshavare och myndigheter har skyldighet att lämna den information och de yttranden som JK begär. 155JO har som ett särskilt uppdrag att genomföra regelbundna inspektioner och besök vid institutioner där människor hålls frihetsberövade och att rapportera till internationella kontroll- och samarbetsorgan. Uppdraget innebär att JO bidrar till att åtaganden enligt tilläggsprotokollet till (Opcat) uppfylls. För att fullgöra uppgiften som nationellt besöksorgan biträds ombudsmännen av en särskild enhet, NPM- enheten. 156JO (2015a) s. 687. 157Förordning (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. 158Lag (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet JK är i likhet med JO fri att avgöra vad som ska utredas och hur mycket som ska utredas.159 JK kan inte ge direktiv om hur ett ärende hos en förvaltningsmyndighet ska handläggas eller avgöras. JK kan inte heller ompröva beslut som har fattats av andra myndigheter eller ändra deras avgörande i sak. Som särskild åklagare har JK dock rätt att väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig handling i tjänsten. Vidare får JK göra en anmälan om disciplinpåföljd, avsked eller avstängning och har också rätt att föra talan i domstol om ändring av en myndighets beslut i sådana frågor. JK handlägger främst så kallade beslutsskador i sin skadereglering. En beslutsskada inträffar när en statlig myndighet fattar ett felaktigt beslut.160 handlar det om felaktiga registeruppgifter. Större myndigheter, däribland , hanterar själva ärenden som rör vissa typer av skadeståndsanspråk.161 162 JK:s ärenden om skadereglering initieras antingen av skrivelser från enskilda eller av att en myndighet överlämnar ett anspråk som myndigheten bedömer ska handläggas av JK. Om det är klart att anspråket ska avslås fattas beslutet vanligen på det underlag som kommit in. I andra fall remitteras anspråket till den myndighet som påstås ha begått ett skadeståndsgrundande fel. Myndigheten uppmanas att bland annat lämna sin inställning till skadeståndsfrågan. Anspråk som har lämnats över från andra myndigheter ska innehålla ett yttrande över hur myndigheten ställer sig till sökandens skadeståndskrav. JK fattar i många fall beslut direkt på det underlag som kommer från myndigheten. Vid behov kan JK kommunicera med den enskilde. JK:s beslut i skaderegleringsärenden kan i vissa fall innehålla ett särskilt uttalande i en tillsynsfråga oavsett om skadestånd ska utgå eller inte. 15915 § förordning (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. 160Oftast grundas skadeståndet på 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 48 § personuppgiftslagen (1998:204). 1615, 6, 7 och 9 §§ förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. 162Reglerna för skadereglering håller på att ses över. Se promemorian ”En tydligare skadereglering i staten” Ju2014/2802/L2. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet avgjorde JK totalt 1 287 tillsynsärenden, varav 27 resulterade i någon typ av kritik. avgjordes 6 211 skadeståndsärenden, en betydande skillnad jämfört med föregående år, då antalet avgjorda skadeståndsärenden var 2 751. Skälet till det stora antalet skadeståndsärenden var, enligt JK, skadeståndsanspråk gällande polismyndigheten i register över ”kringresande”.163 Mot gjordes enligt JK 55 tillsynsanmälningar . Motsvarande siffror för var 4 anmälningar. Alla avskrevs utan åtgärd. Tillsynsanmälningarna angående avser oftast missnöje med själva besluten som har fattats, klagomål på dålig information och långsam handläggning och i bland även missnöje med själva lagstiftningen. handlades 167 skadeståndsärenden avseende och 4 avseende . Av dessa beviljades skadestånd i 30 ärenden riktade mot och i 4 ärenden riktade mot . Det är sällsynt att JK inleder initiativärenden mot och . 6.4Övrig tillsyn och granskning Det finns ett antal myndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn över en viss bestämd verksamhet/sektor med anknytning till socialförsäkringsområdet. De myndigheter det främst gäller är: Dessa myndigheters arbete med tillsyn beskrivs mer utförligt i bilaga 4. 163 JK (2015) JK:s årsredovisning . Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet 6.4.1Riksrevisionen – en del av kontrollmakten Även om inte är någon tillsynsmyndighet utför den granskning av bland annat socialförsäkringsområdet. bildades efter en konstitutionell förändring där dåvarande revisorer och RRV lades ner och inrättades som en ny myndighet under . Genom beslutet att inrätta en sammanhållen revisionsmyndighet markerade betydelsen av att förstärka kontrollmakten på det ekonomiska området. uppdrag regleras i 13 kap. 7–9 §§ regeringsformen, lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. samt i lagen (2002:1023) med instruktion för . är självständig gentemot och har ett grundlagsskyddat mandat att för medborgarnas räkning granska vad statens pengar går till och hur effektivt de används. Riksrevisorerna bestämmer själva vad de ska granska, hur det ska göras och vilka slutsatser de ska dra. Om brister upptäcks rapporterar om dem och ger rekommendationer för att förbättra effektiviteten. är en viktig del av kontrollmakt. leds av tre riksrevisorer som är valda av . gör två typer av granskningar; en årlig revision och effektivitetsrevision. Den årliga revisionen innebär att granskar alla myndigheters årsredovisningar. I granskningen kontrolleras om redovisningen är pålitlig, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer gällande bestämmelser. Effektivitetsrevisionen innebär att granskar hur effektiv den statliga verksamheten är genom stickprov i regeringens, eller myndigheternas förvaltning. Granskningarna utgår från beslut och omfattar regeringens genomförande av politiska mål, styrning, uppföljning och rapportering till . granskar också myndigheternas genomförande och rapportering till regeringen. Syftet med revisionen är att kontrollera att arbetet sköts på ett effektivt sätt och att skattepengarna används i enlighet med regeringens och mål. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet har effektivitetsgranskat socialförsäkringen på flera områden. Bland de granskningar som har gjorts kan följande nämnas: –Det allmänna pensionssystemet (RiR 2014:17) –Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når förmånerna fram? –Tandvårdsreformen 2008 – når den alla? (RiR 2012:12) –Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20) –Från många till en – sammanslagning av myndigheter (RiR 2010:3) –Beslut om sjukpenning – har tillräckligt med underlag? (RiR 2009:07) 6.4.2Riksrevisionens granskning av ISF granskade ISF:s granskning av det allmänna pensionssystemet.164 I granskningen ställdes bland annat frågorna om regeringen har säkerställt en fungerande granskning av det allmänna pensionssystemet och om ISF har genomfört granskningar i enlighet med sitt uppdrag. samlade bedömning var att granskningen av det allmänna pensionssystemet brast. Regeringen hade enligt rapporten inte styrt ISF:s verksamhet tillräckligt, inte sett till att granskningarna kom till användning och dessutom brustit i sin återkoppling till ISF. Regeringen hade enligt inte heller tydligt pekat ut om ISF var ett eller en inspektion som skulle kontrollera socialförsäkringsområdet. ISF hade i hög utsträckning själva fått bestämma inriktningen på sitt arbete. 164 2014:17 Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet kritiserade även att varken regeringen eller ISF använde begreppen risk och väsentlighet när de motiverade vilka projekt som skulle drivas inom pensionsområdet.165 var vidare kritisk till att de granskningsrapporter som publicerats i många fall saknade rekommendationer och att de var inriktade mot effektutvärderingar, vilket gjorde det svårt att följa upp granskningarna. I förlängningen riskerade den bristfälliga granskningen av det allmänna pensionssystemet enligt rapporten att leda till att medborgarna inte kunde veta om rättssäkerhet och effektivitet hölls på en tillräcklig nivå. menade att det borde klarläggas hur stor del av de totala granskningsresurserna som skulle gå till effektutvärdering.166 En delfråga i rapporten var hur samarbetet mellan ISF, och fungerade. slutsats var att man hade svårt att hitta former för samarbetet och att det saknades förtroende mellan tillsynsobjekt och tillsynsmyndighet. Det innebar att det fanns risk för att resultaten av de granskningar som gjordes inte kom till användning.167 Regeringens och socialförsäkringsutskottets yttranden med anledning av kritik Regeringen har i skrivelse 2014/15:34 bedömt iakttagelser. Av skrivelsen framgår det att regeringen i stor utsträckning inte instämmer i den kritik som framför och att regeringen inte avser att vidta några ytterligare åtgärder utöver pågående och redan planerad utvärdering av ISF:s verksamhet, inklusive denna utredning. Regeringen bedömer emellertid att det kan finnas anledning att föra en diskussion med ISF om effekterna av myndighetens granskningsrapporter, för att säkerställa att de kommer till 165I regleringsbrev uttryckte regeringen att ISF skulle granska utifrån risk och väsentlighet. 166Riksrevisionen 2014:17 s. 9 ff, 41 ff, 45 ff och 59 ff. 167Riksrevisionen 2014:17 s. 49 ff och 59 ff. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet användning och bidrar till att förbättra verksamhet och pensionssystemets funktion. Även socialförsäkringsutskott har behandlat och utskottet ställer sig bakom regeringens ställningstaganden, bland annat vad gäller ISF:s möjligheter att självständigt utforma verksamheten och att det kan finnas anledning att diskutera hur effekterna av granskningsrapporterna kan öka.168 6.5Interna kontroll─ och kvalitetssystem Precis som för andra stora myndigheter är intern granskning och kvalitetsutveckling betydelsefullt för såväl som för och . De tre myndigheterna lyder under internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, vilka beskrivs i avsnitt 5.3.1. 6.5.1Försäkringskassans kontroll- och kvalitetsarbete arbete med intern styrning och kontroll I riktlinjer för Intern styrning och kontroll betonas verksamhetsnyttan för myndigheten. För att undvika parallella kanaler för styrsignaler vill i så stor utsträckning som möjligt integrera arbetet med intern styrning och kontroll i övriga uppföljnings- och planeringsmoment och i exempelvis arbetet mot felaktiga utbetalningar. Hela organsationens ansvar för intern styrning och kontroll illustreras med en modell som bygger på tre så kallade försvarslinjer. Den första försvarslinjen utgörs av den formella organisationen, den andra försvarslinjen är de funktioner som har stödjande eller övervakande roller och som är viktiga för den interna styrningen och kontrollen. Den tredje försvarslinjen är den oberoende internrevisionen. Tanken är att så mycket som möjligt av kvalitetsbrister och risker ska hanteras av första försvarslinjen så 168 2014/15:SfU9. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet att den andra och tredje kan arbeta proaktivt. En effektiv modell kräver samordning och samarbete mellan de olika försvarslinjerna.169 I toppen av modellen finns generaldirektören som har det övergripande ansvaret och som intygar i årsredovisningen att den interna styrningen och kontrollen fungerar på ett bra sätt. Modellen med en självständig internrevision som rapporterar till myndighetens ledning bygger egentligen på att det ska finnas en styrelse att rapportera till, se avsnitt 5.3.1. Eftersom är en enrådighetsmyndighet saknas en styrelse och internrevisionen rapporterar direkt till generaldirektören. Det betyder att den inte är självständig på det sätt som anges i internrevisionsförordningen.170 I ett antal granskningar av arbete mot felaktiga utbetalningar fann Statskontoret flera konkreta brister som ökar risken för felaktiga utbetalningar. Men signaler om brister hade inte fångats upp av internrevisionen. I stället hade bristerna uppmärksammats på andra sätt. Liknande brister uppmärksammades för de andra granskade myndigheterna. Den slutsats Statskontoret drog är att det fanns en osäkerhet om den interna styrningen och kontrollens inriktning. Inslag av subjektiva bedömningar av tillämpningen av FISK:en bidrog till att risker för felaktiga utbetalningar inte uppmärksammades av internrevisionen.171 I en rapport från ISF analyseras hur controllerrollen har påverkats av förändringsarbete . I rapporten pekar ISF på att controllern på fått en mer konsultativ än auktoritär roll. som spridningen av styrningsansvaret till fler inom myndigheten kan ha positiva effekter pekar ISF på att det även finns risker med utvecklingen. 169Försäkringskassan (2013c), riktlinjer om Intern styrning och kontroll i , version 4, . 1709 § internrevisionsförordning (2006:1228). 171Statskontoret (2011) Fångar FISKEN fel? Betydelsen av intern styrning och kontroll för att motverka felaktiga utbetalningar, Om offentlig sektor. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet Det finns, enligt rapporten, en risk för otydlighet om vem som har styrningsansvaret och att likformighetsperspektivet åsidosätts med ett delegerat styrningsansvar.172 inleddes en större översyn av interna kvalitetsarbete. Det fanns flera skäl till översynen. Den tidigare kvalitetsmodellen Qben II hade exempelvis missat kvalitetsbrister som uppmärksammats i fördjupade studier och det fanns även problem med användbarheten för myndigheten genom allt för små urval. Det hade lett till att enheter utförde egna kvalitetskontroller. Det uppmärksammades också att den kvalitetsmodell som användes ursprungligen utformades för RFV:s tillsyn och inte för ett internt kvalitetsarbete.173 Inte minst mot bakgrund av att började arbeta med lean aktualiserades hur återföringen av uppmärksammade kvalitetsbrister fungerade.174 Som ett resultat av översynen beslutade ledning om att lägga ner den dåvarande kvalitetsmodellen och i stället initiera en förstudie i syfte att utarbeta en ny kvalitetsuppföljningsmodell.175 Utifrån det dåvarande styrnings- och kvalitetsarbetet bedömdes ha en väl fungerande styrkedja men det fanns ett antal utvecklingsområden. Ett av dessa var att det saknades uppföljningar av hur väl nyckelkontrollerna i handläggningen 172ISF 2015:2 Controllerrollen i nya styrning. 173Försäkringskassan (2012b) Översyn av kontinuerliga kvalitetskontroll – analys och förslag. 174En central del av det som brukar benämnas lean är just att arbete med ständiga förbättringar ska genomsyra organisationen. Arbete med lean, eller med system- och processbaserad styrning i offentlig tjänsteproduktion, brukar beskrivas som att fokus förflyttas från ledning och styrning till mötet med ”kunden” utifrån dennas önskemål och behov. Tanken är att en organisation i så stor utsträckning som möjligt ska ägna sig åt direkt värdeskapande aktiviteter. Det som brukar kallas onödig efterfrågan ska minimeras. Exempel på onödig, icke värdeskapande, efterfrågan är när försäkrade kontaktar myndigheten för att fråga om när pengarna kommer eller om deras ansökan har kommit in. Värdet av en verksamhet bestäms utifrån ”kundens” perspektiv. Det innebär att medarbetarna behöver involveras i utvecklingsarbetet eftersom det är de som träffar ”kunderna”. 175Försäkringskassan (2013d) Systematisk kvalitetsuppföljning för lärande och utveckling ur ett kundperspektiv – resultat av en förstudie. Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet Det försvårade möjligheterna att identifiera så kallade ”förmånsrättsliga kvalitetsrisker”. Ett annat utvecklingsområde som utpekades var vikten av att betrakta iakttagelser och rekommendationer från intern och extern granskning på ett objektivt sätt och med ett öppet förhållningssätt. Ett antal huvudsakliga slutsatser av förstudien var: –Kvalitetsarbetet behövde anpassas till en verksamhetsstrategi som bygger på ”lean” –Det saknades ett enhetligt kvalitetsbegrepp –Ett nytt, gemensamt, kvalitetsbegrepp bör ha ett kundperspektiv –Kvalitetsuppföljning bör fokusera på utveckling och lärande snarare än att leta fel