sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Översiktsplanen bör således behandla de långsiktiga, strategiska frågorna för markanvändning och byggande och närmast vara av pro- grammässig och vägledande art. Planens uppgift bör vara att ge en samlad information om hur kommunfullmäktige anser att bestämmel- serna i 2 kap. om allmänna intressen i princip bör tillgodoses inom kommunen. För att den från allmän synpunkt lämpliga utvecklingen skall kunna bedömas fordras en helhetssyn på markanvändnings- och bebyggelsefrågorna som endast kan uppnås i översiktsplanens form. Planen bör därför vara ett viktigt instrument för kommunen att om- sätta sitt politiska program i riktlinjer för planläggning och tillkomsten av bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar. Med rikt- linjer avser jag här rekommendationer som kan bilda underlag för senare beslut. I likhet med utredningen föreslår jag vidare att över- siktsplanen skall vara det medel som används för att redovisa hur kom- munen för sin del avser att tillgodose riksintressena vid efterkom- mande planläggning och prövning av lov. En översiktlig planläggning av här beskriven art är också en förutsättning för att statens inflytande på detaljplanernas utformning skall kunna begränsas. 1985/86:1, s. Den fysiska planeringen sågs som en del av samhällsplaneringen i stort, och som ett sätt att länka samman åtgärder inom olika nation- ella politikområden som t.ex. fysisk riksplanering, regionalpolitik och transportpolitik. Bestämmelserna i syftade bl.a. till att ”kommunen skall lägga övergripande sociala, ekonomiska och natur- ligtvis fysiska aspekter till grund för planens utformning”. Översiktsplanen bör med andra ord samordnas med andra över- gripande program och planer inom kommunen. Jag tänker då främst på de sociala programmen för bostadsförsörjning, utbildning, barntillsyn, äldreomsorg och social omvårdnad. Likaså är det viktigt att de kom- munala ambitionerna när det gäller markpolitik, energihushållning, varuförsörjning och trafikförsörjning beaktas och får genomslagskraft i den fysiska översiktsplanen. Som en gemensam grund ligger natur- ligtvis de lokala förhållandena i fråga om kvinnors och mäns sysselsätt- ning, om näringsliv och, som en följd av det, skattekraften och den kommunala ekonomin. I denna samordningsprocess skall översikts- planen behandla mark- och vattenresurserna och bebyggelsefrågorna i vid mening. 1985/86:1, s. Översiktsplanen skulle grundas på kunskap om olika anspråk och intressen beträffande mark- och vattenanvändningen i kommunen. Det är nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv på användningen av mark och vatten för att lämpliga avvägningar och prioriteringar skall kunna göras inom ramen för en helhetssyn. Planen bör därför grundas på en sammanställning av de anspråk och intressen som finns på såväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö. Vidare bör som underlag för planen uppgifter sammanställas om de områden som är av riksintresse, om länsplaneringen och om andra statliga riktlinjer av betydelse för kommunens översiktliga planering. 1985/86:1, s. Kommunernas arbete med den fysiska riksplaneringen hade gett underlag och kunskaper inför den nya översiktsplaneringen enligt den nya . hade formerna för sam- arbete mellan kommunerna och länsstyrelserna utvecklats. 9.2PBL och NRL – samordnad lagstiftning Enligt förarbetena följer kommunernas roll vid tillämpningen av NRL av PBL. ”Översiktsplanen enligt PBL används som instru- ment för att belysa samhällets – d.v.s. statens och kommunens – syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna. Ståndpunktstagandena i översiktsplanen skall utgöra underlag för tillämpningen av i mål och ärenden enligt de lagar som anknyts till NRL.” (Prop. 1985/86:3, s. Fysisk planläggning utgör ett viktigt led i tillämpningen av en natur- resurslag. Mitt förslag till PBL bygger på att även NRL antas. Ett kapitel om krav på planläggning och tillståndsprövning enligt PBL bör innehålla en bestämmelse om att även NRL skall tillämpas. Genom denna hänvisning till NRL kommer det att åligga kommunerna och deras byggnadsnämnder att vid all planläggning och prövning av lov enligt PBL se till bl.a. att områden av riksintresse används på ett lämp- ligt sätt. Åsidosätter en kommun detta, kan och bör staten ingripa mot kommunen. Hänvisningen innebär vidare att även de grundläggande hushållningskraven i lagen skall tillämpas vid planläggning och vid prövning av ansökningar om bygglov och förhandsbesked. (/86:1 s 113–114) Allmänna intressen som ska beaktas vid planering och beslut enligt PBL anges både i PBL och NRL. En utgångspunkt när lagarna ut- formades var byggnadsstadgans (1959:612) bestämmelser i 2 kap. 9 §. Bestämmelserna i 2 kap. 9 § byggnadsstadgan om att planlägg- ning ska ske så att den främjar en ur allmän synpunkt lämplig ut- veckling och om att mark skall användas för det ändamål för vilket den är mest lämpad med hänsyn till beskaffenhet, läge och före- liggande markanvändningsbehov fördes in i båda lagarna. återfinns de i 2 kap. 2 § PBL och i 3 kap. 1 § MB. Till PBL fördes bestämmelserna om hälsa och säkerhet och andra frågor av mer allmän karaktär. I 2 kap. föreslår jag en rad allmänna bestämmelser av övergripande natur. Syftet med dem är att ge vägledning i fråga om mål och inriktning vid både planläggning och prövning av lov. Bestämmelserna bör ses som ett uttryck för de samlade krav som statsmakterna riktar på kommunerna i samband med markanvändningsbesluten. Bestäm- melserna har sin motsvarighet i 9, 12 och 29 §§ byggnadsstadgan. Tillämpningen av bestämmelserna bör i hög grad vara en angelägenhet. Avsikten är att det här skall finnas ett brett spelrum för lokala bedömningar. Funktionen av bestämmelserna i 2 kap. kan också beskrivas på följande sätt. Jag föreslår, som har framgått, en lagfäst princip om att mark som skall användas för bebyggelse först måste prövas vara lämplig från allmän synpunkt för detta ändamål. Den lämplighetsprövningen skall ske i första hand vid planläggning men kan även göras i samband med bygglovsprövningen. Meningen är att 2 kap. skall läggas till grund för lämplighetsprövningen. I 2 kap. räknas alltså upp en rad allmänna intressen som skall beaktas av kom- munerna vid beslut om planläggning och prövning av lov. Jag kommer senare att föreslå att en hänvisning till NRL skall tas in i 2 kap. På grund härav kommer även den lagen att utgöra en grund för beslut enligt PBL om planer och lov. 1985/86:1, s. I 2 kap. 3 § PBL anges allmänna intressen som ska främjas vid planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhands- besked enligt den lagen. Med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden ska planläggning främja bl.a. en ändamålsenlig struk- tur, en god och tillgänglig livsmiljö, en god ekonomisk tillväxt och bostadsbyggande. Vidare anges att bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljö- balken ska tillämpas. Till NRL fördes de mer områdesanknutna bestämmelserna som hade samband med riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen. Markanvändningsfrågor utgör naturligtvis ett centralt led i natur- resurshushållningen. Därför har i NRL tagits in grundläggande hus- hållningsbestämmelser som till övervägande del motsvarar 9 § bygg- nadsstadgan och de nuvarande s.k. verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. NRL innehåller därför bestämmelser om sådana intressen som det finns särskild anledning att värna om. finns sålunda om hänsynstagande på olika sätt till de areella näringarnas intressen. Vidare finns bestämmelser om hänsyn till natur- vårdens, kulturminnesvårdens och friluftslivets intressen. Inom om- råden som av olika skäl är av riksintresse är skyddet särskilt starkt. 1985/86:1, s. Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen tog dock sikte enbart på hushållning med mark- och vattenområden av riksintresse, medan hushållningsbestämmelserna avsåg att reglera även hushållningen med mark- och vattenområden i övrigt (prop. 1985/86:3, s. 28). Bestämmelserna angav i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor och inriktningen för de bedömningar som måste göras i det enskilda fallet (prop. 1985/86:3, s. 22–23). Statens möjligheter att ingripa begränsades till områden av riksintresse. En av de grundläggande idéerna med en central lag om hushåll- ning med naturresurser var att man skulle få gemensamma utgångs- punkter för att bedöma mark- och vattenanvändningsfrågor vid till- ståndsprövning enligt olika lagar och därigenom också uppnå sam- ordningsvinster. ”Eftersom översiktsplanen skall upprättas med tillämpning av , kan den tjäna som underlag även för tillämpningen av NRL i mål och ärenden enligt andra lagar än PBL” 1985/86:3, s. 38). Som jag angav bör 2 kap. NRL innehålla grundläggande bestäm- melser som skall tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt PBL och vid prövning av mål och ärenden enligt vissa speciallagar för att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestäm- melserna bör ange vilka allmänna intressen som särskilt skall beaktas vid sådana avvägningar för att en god hushållning skall uppnås. De allmänna intressen som därvid kommer i förgrunden är, i enlighet med min redogörelse i det föregående, sådana som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av naturresurserna i vårt land, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhälls- byggande. 1985/86:3, s. 41–42) Den grundläggande avvägningsbestämmelsen som återfinns i 3 kap. 1 § MB skulle ge vägledning vid avvägningar mellan olika intressen. Dessa regler skall ses som förhandsuttalanden om hur avvägningar om användningen av naturresurserna normalt bör göras i de fall som reglerna behandlar. De verksamheter och intressen som tas upp är inte rangordnade sinsemellan. Vid konkurrens mellan dessa om ett område får - om området inte är av stor betydelse i ett nationellt perspektiv för en viss verksamhet eller ett visst intresse – avvägningar göras utifrån den grundläggande avvägningsbestämmelsen. 1985/86:3, s. 47) 9.3Dialog mellan stat och kommun I den fysiska riksplaneringen identifierades mark- och vatten- områden av nationell betydelse för olika ändamål som kommu- nerna skulle ta hänsyn till i sin fysiska planering för att fullfölja den fysiska riksplaneringens intentioner. Under planeringskedet arbetade kommunerna med att i samråd med länsstyrelser och övriga berörda regionala myndigheter inordna och beakta de behandlade områdena i en utvidgad översiktlig planering där olika markanvänd- ningsintressen prövades mot varandra. Arbetet bestod i huvudsak i att utarbeta underlag för ställningstaganden i kommunfullmäktige till den framtida markanvändningen och till frågor om hur fortsatt planläggning och tillståndsgivning för bebyggelse m.m. bör ske. Den fysiska riksplaneringen bedrevs under ledning från regerings- kansliet i en process som illustreras i den s.k. FRP-ormen (se fig. 9.1). upphörde regeringens deltagande i processen, men avsikten var att processen skulle fortsätta i en dialog mellan de berörda centrala myndigheterna och kommunerna. I propositionen Fortsatt fysisk riksplanering (prop. 1980/81:183) slås fast att den fysiska riksplaneringen är en fortlöpande planeringsprocess där nya viktiga hushållningsfrågor vid behov bör behandlas. Detta beskrivs på följande sätt i Bilaga 5 – Den fysiska riksplaneringen i prop. 1985/86:3. Genom planeringsprocessen skapas en systematisk samordning dels mellan olika nationella anspråk på mark- och naturresurserna, dels mellan staten och kommunerna om sådana mark- och vattenhushåll- ningsfrågor som bedöms vara viktiga från rikssynpunkt och för vilka särskilda insatser behövs. Förslagen i propositionen innebär att den fysiska riksplaneringen så långt möjligt inordnas i den fortlöpande planerings och beslutsprocessen, främst i anslutning till kommunernas markanvändningsplanering. Den fortsatta fysiska riksplaneringen skall liksom den genomförda bedrivas i samarbete mellan staten och kommunerna men utan krav på den typ av omfattande, samtidiga redo- visningar från alla kommuner som har förekommit under program- och planeringsskedena. Berörda ämbetsverk skall även i fortsättningen svara för att ange den närmare innebörden av olika sektoriella riks- intressen. 1985/86:3, s. 243–244.) Intentionerna i den fysiska riksplaneringen var bl.a. att i den fysiska planeringen stärka skyddet för naturvård, rörligt friluftsliv och kulturmiljö och att öka hänsynen till de areella näringarnas intressen. Vidare att lösa markanvändningskonflikter i vissa områ- den och att förhindra att områden som är av stor nationell bety- delse för en viss användning tas i anspråk för annat ändamål. I propositionen Fortsatt fysisk riksplanering sammanfattade departementschefen resultatet av den fysiska riksplaneringen. Det genomförda arbetet visar enligt min mening att riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen har haft stor positiv betydelse för att hävda viktiga hushållningsfrågor beträffande marken och vattnet. Jag vill särskilt framhålla att skyddet har stärkts väsentligt för den bruk- ningsvärda jordbruksmarken, större områden av riksintresse för natur- vård, friluftsliv och kulturminnesvård, icke exploaterade kuster och fjällområden samt outbyggda älvar och älvsträckor. Jag bedömer att resultatet av arbetet med den fysiska riksplaneringen väl har svarat mot de ursprungliga intentioner som statsmakterna uttryckte är 1972. 1980/81:183, s. Bestämmelsernas grundläggande syfte är att främja en användning av mark och vatten som är förnuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedömning, både i ett långsiktigt och ett kortsiktigt per- spektiv. Bestämmelserna ska främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Enligt förarbetena är hushållningsbestämmelserna inriktade på att ge vägledning för att avgöra frågor om mark- och vattenanvändningen. De kan betecknas som planeringsriktlinjer för alla som bedriver eller avser att bedriva tillståndspliktiga verksamheter som tar i anspråk mark- och vattenområden som kan användas för olika ändamål. Ianspråktagandet kan antingen vara direkt på det sättet att någon vill förändra den pågående användningen av ett område eller indirekt genom att någon vill bedriva en verksamhet på ett visst om- råde på ett sådant sätt att det påverkar intilliggande mark eller vatten- områden. 1985/86:3, s. Innebörden i en god hushållning och den avvägning mellan olika intressen som ska göras beskrivs i förarbetena enligt följande. I en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt ligger ett krav att intressen och anspråk som hänger samman med livsmedelsförsörjningen, industrins råvaruförsörjning, energiför- sörjningen och samhällsbyggandet skall beaktas. Däri ligger bl.a. ett krav på att lämpliga områden ställs till förfogande för samhällsbyggan- dets olika led i form av t.ex. anläggningar för produktion och teknisk försörjning, för skilda vetenskapliga, kulturella och rekreativa behov samt för det militära och civila försvaret. I en god hushållning ingår också att disponera resurserna och att utforma nödvändiga ingrepp med hänsyn till människornas behov och så att mångformigheten i natur och kulturmiljön bevaras. Beslut om användningen av våra naturresurser innebär i många fall att man måste göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga intressen. Eko- logiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkter måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en god hus- hållning. 1985/86:3, s. 151–152.) Bestämmelserna kan enligt förarbetena ”sammanfattningsvis sägas syfta till att god natur och kulturmiljö skall bevaras, att landets försörjning med naturresurser tryggas i ett långsiktigt perspektiv samt att ett ändamålsenligt samhällsbyggande främjas. Både beva- rande och användningsintressen skall alltså beaktas.” (prop. 1985/86:3, s. 152). Det övergripande syftet med de nu gällande hushållnings- bestämmelserna är att främja en hållbar utveckling. Bestämmelserna ska kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i sam- hällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kultu- rell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Utredningen tolkar lagstiftarens intentioner med systemet för hus- hållning med mark och vatten enligt följande. Utredningen finner inledningsvis att syftet med hushållnings- bestämmelserna är att främja en hållbar utveckling genom att bestämmelserna tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och sam- hällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Vidare att bedömningar om vad som är en hållbar utveckling när det gäller markanvändnings- och bebyggelsefrågor ska göras utifrån en helhetssyn där de allmänna intressena ifråga om mark- och vattenanvändningen är tydliggjorda och kan avvägas mot varandra. Fysisk planering bör därför grundas på en sammanställning av de anspråk och intressen som finns på såväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö. Det är kommunens uppgift att planera för den långsiktiga ut- vecklingen av den fysiska miljön. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. PBL ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. MB ska tillämpas. I 2 kap. PBL anges allmänna intressen som ska främjas vid plan- läggning medan hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB anger områden som är av allmänt intresse som ska beaktas vid kommunens avvägningar mellan olika mark- och vattenanvänd- ningsintressen i översiktsplanen. Kommunens bedömningar i över- siktsplanen ska ge underlag för tillämpningen av hushållnings- bestämmelserna vid beslut enligt de lagar där bestämmelserna ska tillämpas. I 3 och 4 kap. MB anges planeringsriktlinjer som avser mark- och vattenområden av allmänt intresse. Bestämmelserna anger i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vatten- användningsfrågor och inriktningen för de bedömningar som måste göras i det enskilda fallet. De anger områden för sådana verksam- heter och intressen som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av mark- och vattenområden i landet, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhälls- byggande. Sådana verksamheter och intressen ska enligt bestäm- melserna ges en prioriterad ställning vid avvägningar om ett om- rådes möjliga användningar, och bestämmelserna ska ses som för- handsuttalanden om hur avvägningarna normalt bör göras i de fall som reglerna behandlar. ska bestämmelserna också vara ett instrument för statligt inflytande i planerings- och beslutsprocesser som rör mark- och vattenanvändning. Om ett område berörs som är av riks- intresse kan staten ingripa i planerings- och beslutsprocesserna. Områden av riksintresse beskrivs geografiskt i 4 kap. MB och ända- målsvis i 3 kap. MB. Geografisk avgränsning av områden av riks- intresse enligt 3 kap. MB ska bedömas av ansvariga centrala myndigheter i dialog bl.a. med berörd kommun. 10 Dagens krav och behov Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vatten- användningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplane- ringens tid och då naturresurslagen kom till för . Några av de frågorna har inte utvecklats så som man antog och andra samhällsintressen har tillkommit. Förhållan- dena och formerna för planering och beslutsfattande har kommit att ändras liksom uppfattningar och kunskaper om samhälls- intressen och mark- och vattenanvändning. har de nya generationerna planerare, beslutsfattare och tjänstemän inte samma bakgrundskunskaper om systemet som de som var verksamma när det etablerades. För att kunna överväga lämpliga lösningar som motsvarar dagens krav studerar utredningen i detta kapitel viktigare förändringar som skett sedan naturresurslagen trädde i kraft och vilka nya krav och behov som det finns anledning att beakta i systemet för hushållning med mark och vatten. Givetvis innebär inte det lagförslag som jag nu lägger fram en slutlig avgränsning av lagens tillämpningsområde. Det är naturligt att lagen förändras successivt när det uppkommer behov av nya allmänna riktlinjer för att samordna beslut som gäller marken och vattnet och den fysiska miljön i övrigt. 1985/86:3, s. 21) Dagens krav och behov Framställningen i avsnittet bygger på redovisningarna i betänkan- dena från (SOU 2005:77 del 1, s. 158–160) och (SOU 2015:59, s. 274–275). Tendenserna till ökade skillnader i befolkningsutveckling mellan olika delar av landet, som har varit en genomgående trend i den svenska samhällsutvecklingen, har fortsatt efter i stort sett samma mönster som , se figur 10.1. mattades den tidigare förhållandevis stabila befolkningstillväxten av, genom både ett minskat barnafödande och en minskad invandring, även om 2000-talets första år återigen visade på en viss befolkningsökning. Omflyttningen inom landet fortsatte, men tillväxten var inte längre enbart koncentrerad till storstadsregionerna, utan även medelstora universitets- och hög- skolestäder samt den tätortsnära landsbygden hade en förhållande- vis stark tillväxt. Möjligheterna till sysselsättning var heller inte längre en avgörande drivkraft för flyttning, utan önskemål om attraktiv livsmiljö med utbud av bland annat kultur och service var Dagens krav och behov ofta motiv för en flytt, särskilt för ungdomar. Också näringslivets etableringsmönster styrdes alltmer av kvaliteter och värden i orters livsmiljö. Utvecklingen av kommunikationer, ett ökat bilinnehav och människors ökade rörlighet har medverkat till att människor i sin vardag färdas över allt större områden jämfört med förhållandena för sedan. Vid tiden för kommunreformen fanns 190 s.k. lokala arbetsmarknader, dvs. geogra- fiskt sammanhängande områden där människor både bor och arbetar, varav 150 i stort sett motsvarades av enskilda kommuner. hade antalet minskat till cirka 100 och endast ett 50-tal kommuner utgjorde en egen lokal arbetsmarknad. Utvecklingen mot större lokala bostads- och arbetsmarknader har medverkat till en ökad medvetenhet om regionala beroenden och nya metoder i arbetet för en regional och lokal utveckling. Det sker nu en kraftig befolkningstillväxt i många delar av landet. /14 hade cirka 9,65 miljoner invånare och folkmängden hade ökat med cirka 700 000 personer . Den årliga befolkningsökningen har varit särskilt kraftig . 12 av landets 21 län svarade för hela befolknings- ökningen, medan övriga nio län hade en oförändrad eller något minskande befolkning. De tre storstadslänen , och ökade sammantagna med närmare 550 000 invånare. Den inhemska omflyttningen ökar och har inte varit så omfattande flyttboom. har t.ex. inflyttningsnettot till högskoleorter med mer än 75 000 invånare varit i genomsnitt cirka 2 000 personer , medan utflyttningsnettot från kommuner med mindre än 25 000 invånare har varit lika stort. bodde av befolkning (drygt 8 miljoner invånare) i en tätort. Tätortsbefolk- ningen ökade med 550 000 personer . För kommunerna innebär dessa tendenser utmaningar som också präglar den fysiska planeringen och byggandet.