sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — EU och kommunernas bostadspolitik EU och kommunernas bostadspolitik SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att utreda de EU-rättsliga förutsättningarna för bostadspolitik. förordnades hovrättsrådet som särskild utredare. förordnades som experter i utredningen statsstödsexperten , , förbundsjuristen , Kommuner och Landsting, verkställande direktören , HSB , professorn , KTH, näringspolitiske chefen , Fastighetsägarna , utredningsansvarige , , förbundsjuristen , , EU- advokaten , , utvecklingsledaren , . för- ordnades som sakkunniga i utredningen kanslirådet , ämnesrådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren och ämnesrådet . Departementssekreteraren förordnades som sakkunnig i utredningen . entledigades kanslirådet och departe- mentssekreteraren . Som sekreterare i utredningen anställdes jur. kand. . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna och de sak- kunniga. Vi använder därför vi-form i betänkandet. Experterna och de sakkunniga har också ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena, med de undantag som framgår av särskilda yttranden av , och . Utredningen har antagit namnet EU & kommunernas bostads- politik. Utredningen får härmed överlämna betänkandet EU och kommu- nernas bostadspolitik, SOU 2015:58. Uppdraget är därmed slutfört. 1.1Förslag till förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga Bakgrund till uppdraget .......................................... Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet...... Den svenska bostadspolitiken ................................................ Behov och efterfrågan ............................................. Offentlig finansiering på bostadsområdet ............. 3.3Kommunens verktyg för att säkerställa Bostäder för de svagaste hushållen ......................... 3.4Allmän befogenhet och stöd till 3.4.1Kommunallagens förbud mot individuellt stöd 3.4.2Tidigare speciallagstiftning om befogenhet att betala ut stöd för 3.4.3Förutsättningar för stöd till kommunala bostadsbolag och stiftelser efter 1993.................... 3.4.4Äldre praxis om kommunens befogenhet att ge stöd på bostadsområdet ..................................... 3.4.5Förutsättningarna för stöd till enskilda och till Mål för den kommunala ekonomin........................ Resultatutvecklingen i kommunsektorn................ Kommunen som samhällsbyggare ......................................... Stödformer för konsumenter ................................. 3.7.3Investeringsstöd till trygghetsboenden och Bruksvärdes- och hyresförhandlingssystemet....... Konkurrens- och statsstödspolitik ........................................ Efterfrågan på bostäder .......................................................... Vem bor var? Hushållens köpkraft i olika upplåtelseformer ....... Bostadskostnaderna i storstäderna ......................... 4.3.4Betalningsförmåga, betalningsvilja & 4.4 Produktionen av nya bostäder ............................................. 4.4.1Boverkets prognos för bostadsbyggandet Bostadsproduktion i mindre städer ...................... 4.5.2Hyresvärdars principer för att fördela Kötid för hyresrätter ............................................. 4.6 Underskott på bostäder........................................................ 4.7Förutsättningarna för bostadsproduktion i områden med låga marknadspriser ...................................................... Bankernas långivning på landsbygden .................. 4.7.2Förutsättningarna för bostadsbyggande på orter med tillfällig efterfrågan – gruvorterna Underhållsbehovet i äldre hyresbostadsfastigheter ............ Bostadssituationen för utsatta grupper ............................... Bostäder för ungdomar ......................................... Bostäder för nyanlända.......................................... Bostäder för äldre .................................................. Syftet med statsstödsreglerna .............................................. Definitionen av statligt stöd................................................. 5.4.1Av en medlemsstat eller med hjälp av statliga (allmänna) medel................................................... Innebär ett gynnande ............................................ 5.4.3Når vissa företag eller viss produktion (selektivitet) .......................................................... 5.4.4Hotar att snedvrida konkurrensen och 5.5 Tjänster av allmänt intresse.................................................. EU:s primärrättsliga bestämmelser ...................... Innebörden av begreppen ..................................... 5.5.4Förordningen om stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse .............. 5.6 Stöd som undantas från anmälningsskyldigheten .............. 5.6.1Kommissionens beslut om tjänster av allmänt Det allmänna gruppundantaget ............................ 5.7Stöd som efter anmälan kan godtas av Europeiska 5.7.1Principerna för kommissionens bedömning av ett stöds förenlighet med EUF-fördraget ........... Kommissionens beslut om stöd för 5.7.3Betydelsen av kommissionens meddelanden 5.7.4Särskilt om (räddnings- och) 5.7.5Särskilt om stöd enligt unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster .......................... Särskilt om regionalstöd ....................................... 5.7.7Förutsättningarna för att kommissionen ska godkänna stöd som inte omfattas av 5.8Lagen om insyn i vissa finansiella förbindelser, Befintligt och nytt stöd ........................................................ Handläggningen hos Europeiska kommissionen................ 5.11.1 Proceduren hos Europeiska kommissionen......... 5.11.3 Procedurregler vid tillämpningen av den Europeiska kommissionens arbetssätt ................. Att överklaga Europeiska kommissionens beslut ............... 5.12.1 Bevisbördan inför och Ett riskbaserat förhållningssätt till statsstödsreglerna........ Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för 6.3Stödordningen om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet .......................................................... Utvärderingen av stöden ....................................... Begreppet svaga bostadsmarknader ..................................... 7.3Sårbarheten hos de allmännyttiga bolagen på svaga marknader (2008).................................................................. 7.4 Svaga bostadsmarknader och ................... 7.4.3Sambandet mellan bostadspriser och den lokala arbetsmarknadsregionens storlek.............. Fyra grupper av kommuner utifrån Vår bedömning av svaga bostadsmarknader........ 7.5 Ekonomisk statistik om ............. 7.5.2Utvecklingen av värdet av medlemsföretagens tillgångar och skulder............................................ 7.5.3SABO:s uppgifter om medlemsföretag på 7.6 Läget på bostadsmarknaden................................................. 7.6.1Marknadssituationen på de lokala bostadsmarknaderna enligt kommunerna ........... Hur bor hushållen på svaga bostadsmarknader... 8.2Affärsmässiga principer i lagen om allmännyttiga 8.2.1Affärsmässiga principer i förhållande till Innebörden av affärsmässiga principer ................ Frågor och svar om affärsmässighet .................................... Affärsmässigt agerande på svaga bostadsmarknader .......... Beslut om hyra, drift - och underhållsinsatser ..... Effekter via balansräkningen ................................ Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången ............till ett bostadsutbud av god kvalitet 9.2.1Förutsättningarna för nybyggnation och svaga grupper på bostadsmarknaden .............................. Marknader med svag efterfrågan .......................... 9.2.3Vill kommunerna ge stöd och hur ser kommunernas bostadsverksamheter på 9.2.4Förhållandet mellan ökade bostadskostnader utifrån marknadens funktionssätt........................................ 9.4Kommunernas möjligheter att påverka bostadsmarknaden utan stöd................................................ 9.4.1Påverkan genom allmännyttiga kommunala 9.5Kommunernas möjligheter att påverka bostadsmarknaden genom stöd............................................ 9.5.1Vad är kommunalt stöd i EU-rättslig mening? 9.6 Vilka får kommunerna stödja? 9.7Behöver kommuner lämna stöd till företag på 9.8 Effekterna av stöd ................................................................. 9.9Kommunernas förutsättningar att utforma EU-rättsligt Stöd till kommunala bostadsverksamheter .......... 9.9.2Tidigare förslag på stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse......... 9.10 Godtagbart stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse................................................. 9.10.1Förutsättningarna för förenligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt 9.11 Behövs statliga regler för kommunernas stödgivning?....... 9.11.1 Bör det införas ett generellt regelverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på 9.11.2 Behovet av statligt utformade stödordningar Vägledning vid stödgivning............................... Ett förfarande för ökad rättssäkerhet vid stödgivning....... Kommuners överväganden om möjliga bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse ........................................... 9.14.1 Stöd till studentbostäder ...................................... 9.14.2 Stöd till bostäder för äldre.................................... 9.14.3 Stöd till bostadsföretag när de boende har Omstrukturering och bostadsbehov på svaga Företag i kris ......................................................................... 10.3Effekten av att ge respektive inte ge stöd till kommunala bostadsverksamheter med ekonomiska 10.3.1Kan kommunala bostadsverksamheter gå i 10.3.2Vad händer om kommunen har gått i borgen 10.3.3Effekterna av stöd till företag i ekonomiska 10.3.4 En analys av beslut att riva övertaliga 10.4 Kommunala bostadsverksamheter som har eller riskerar att få ekonomiska svårigheter .............................................. risken att bostadsverksamheten får 10.4.2 Bostadsföretagets VD:s bedömning .................... 10.4.3 Svårigheter som inte hotar verksamheten ............ 10.4.4Slutsatser av intervjuerna med kommunala bostadsföretag och kommunföreträdare.............. 10.5Rapport om behovet av och statlig finansiering av kommunala bostadsverksamheter på 10.5.1Antagandena för och beräkningen av 10.5.2 Resultaten i rapporten ........................................... 10.6Kommuninvests bedömning av ekonomin i kommuner med svaga bostadsmarknader och av rapporten om behovet av statlig finansiering .............................................. Fastighetsvärderingens betydelse för behovet av 10.8.1 Värderingsprinciperna som avspeglas i 10.8.2 Bedömning av nedskrivningsproblematiken........ Slutsatser om behovet av offentlig finansiering .................. Svaren på frågorna som ställs i vårt direktiv........................ 10.12När är finansiering av kommunala bostadsverksamheters omstruktureringsåtgärder stöd i 10.13 De EU-rättsliga förutsättningarna för 10.13.1 En EU-rättsligt godtagbar målsättning? Andra EU-rättsliga krav........................................ 10.14 En stödordning för omstrukturering av kommunala mindre bostadsverksamheter i kris ...................................... bostadsförsörjningsproblem på orten .................. 10.14.2 En mindre bostadsverksamhet........... 10.14.3 En bostadsverksamhet i ekonomiska 10.14.4 Övriga villkor ........................................................ 10.14.5 Vilka kommuner och bostadsverksamheter bör omfattas?......................................................... 10.14.6 Förutsättningarna att tillämpa stödordningen i 10.15En ordning för statligt stöd till EU-rättsligt godtagbart stöd för bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader .................................................. 10.15.1 En kompletterande möjlighet till att ge statligt 10.15.2 Stöd eller affärsmässiga åtgärder? 10.15.3 EU-rättsliga förutsättningar för stödet ............... 10.15.4 Ett förfarande för ökad rättslig säkerhet i 10.15.5 Vägledning genom ett yttrande från .... 10.16Sambandet mellan stödordningen för omstruktureringsstöd och stöd till företag som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga 10.17 tillämpning av den nya förordningen ................ 10.17.1Bestämmelser i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet som utgår.................................................. 10.17.2Bestämmelser som tillkommer i förhållande till bestämmelserna i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet .......................................... Statens bostadsomvandling AB ................................. Statens bostadsomvandling AB:s verksamhet .................... Sbo:s ekonomiska förutsättningar ....................... 11.2.4 Sbo:s koncept för bostadsomvandling ................. 11.3 Samhällsekonomiska vinster och företagsekonomiska 11.3.1Samhällsekonomiska vinster av tillgänglighetsanpassning av flerbostadshus i 11.3.2Rapport från kommuner och landsting om Sbo:s verksamhet ............................ 11.3.3Riksrevisionens rapport om bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader ................................... 11.3.4 Utvärdering av Sbo:s verksamhet ......................... 11.4 Utredningens analys av befintlig verksamhet ..................... 11.4.2Omfattas omvandlingsprojekten av EU:s 11.4.5En anpassning till kraven i EU:s Förslag till stödordning för den framtida verksamheten.... Enligt vilka undantagsbestämmelser bör 11.5.3 Konsekvenser av valet av rättslig grund för Förvaltare av stödordningen ................................. 11.5.5 Nio steg för fastighetsomvandling inom ramen för stödordningen ...................................... Skillnaderna i förhållande till Sbo:s nuvarande Kreditgarantier för egnahem på landsbygden .............. Ordningen med statliga kreditgarantier för egnahem Konsekvenser för myndigheter ........................................... Konsekvenser för kommuner .............................................. Konsekvenser för företag och enskilda............................... Konsekvenser för avfolkningsorter..................................... 14.1Förslaget till förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga Bilaga 3 Stödbehov hos kommuner avseende avveckling av bostadsöverskott 2013 2025 ....................................... Utvärdering av Statens–bostadsomvandling AB......... Vi har utrett behovet av stöd till bostadsföretag på svaga bostads- marknader, kommunernas förutsättningar att bedriva en bostads- politik som möjliggör att alla kan efterfråga en bostad av god kvali- tet och behovet av mer förmånliga kreditgarantier för hushåll som vill investera i egna hem på landsbygden. En svårighet med upp- draget har varit att belysa förutsättningarna i olika kommuner med olika marknadsförutsättningar. Det har också varit svårt att be- skriva den politiska målsättningen med de stöd som skulle kunna övervägas eftersom olika kommuner bedriver olika politik på bo- stadsområdet. Vi har inte konstaterat någon konkret vilja hos kom- muner att lämna stöd, och vi har därför inte kunnat överväga att utforma en stödordning utifrån önskemål hos kommunerna. I alla delar av uppdraget har vi strävat efter att utifrån andra rapporters och utredningars analyser belysa vilken typ av utveckling som kan förväntas utan stöd samt de EU-rättsliga förutsättningarna för en bostadspolitik som syftar till att komplettera det utbud av bostäder som kan förväntas utan stöd. Bostadsmarknaden har olika förutsättningar i olika delar av landet. Bostadspolitiken har en lokal anknytning som försvårar en ända- målsenlig enhetlig statlig bostadspolitik, vilket motiverar att kom- munerna getts förutsättningar att utforma en bostadspolitik utifrån de lokala marknadsförutsättningarna. Staten ska dock bidra genom att ge kommunerna rättsliga och finansiella förutsättningar för de åtgärder som kan vara nödvändiga. Kommunerna ska planera för bostadsförsörjningen, bedriva en ändamålsenlig markpolitik, ansvara för samhällsplaneringen och där- med även för förutsättningarna för bostadsbyggnation samt säker- ställa bostadsförsörjningen enligt socialtjänstlagen. Därutöver har kommunerna egna bostadsverksamheter, bland annat allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag ska enligt lagen (2010:879) om allmännyttiga kommu- nala bostadsaktiebolag bedriva en verksamhet av allmänt intresse enligt affärsmässiga principer. De särskilda regelverk för kommu- nernas stöd till företag som funnits på bostadsområdet har upp- hävts och kommunernas befogenhet att lämna stöd till företag föl- jer numera av de allmänna kompetensreglerna i kommunallagen. Kommunerna får ge stöd till enskilda hushåll och till den egna bostadsverksamheten samt till privata företag, det sistnämnda dock enbart om det finns synnerliga skäl. Bostadsmarknaden tillgodoser inte alla bostadsbehov Antalet bostäder per invånare i är inte anmärkningsvärt lågt. Alla bostadsbehov tillgodoses dock inte av utbudet på bo- stadsmarknaden. En ökande andel av kommuner anser att det råder bostadsbrist och då i synnerhet en brist på hyresrätter. Även och andra bedömare anser att byggandet av bo- städer måste öka mycket mer än det har ökat . Förutsättningarna för bostadsbyggande är sämst där efterfrågan är som lägst. Det finns betydande inträdeshinder för bostadssökande i form av höga bostadspriser. Långa bostadsköer och de krav som hyres- värdar ställer på blivande hyresgäster hindrar också vissa hushåll från att få tillgång till hyresrättslägenheter. En växande grupp hus- håll kan inte få tillgång till nybyggda bostäder eller bostäder be- lägna i de mest attraktiva områdena eftersom dessa hushåll varken har möjlighet att få de banklån som krävs för att köpa en bostad eller någon möjlighet att få en hyresrätt med en hyra som de har råd att betala. Det finns alltså grupper i samhället som riskerar att stängas ute från delar av bostadsmarknaden. Bostadsbehoven kan ur ett politiskt perspektiv anses vara större än vad invånarna kan efterfråga, i synnerhet när det gäller äldre, ungdomar och nyanlända samt inkomstsvaga hushåll. Ett utökat offentligt åtagande kan be- hövas i vissa kommuner för att dessa grupper ska kunna efterfråga bostäder av god kvalitet. måste beaktas av kommunerna är ett omfattande regelverk som gäller för all offentlig verksamhet när den påverkar marknaden genom stöd till företag. i EU-rättslig mening är inte kopplat till verksamhetens organisationsform utan till vilken typ av verksamhet som bedrivs. Såväl offentligägd som privatägd verksamhet kan om- fattas av begreppet. Företagsbegreppet påverkas inte av om verk- samheten bedrivs i en offentlig förvaltning eller om den drivs utan vinstsyfte. Det EU-rättsliga statsstödsbegreppet i artikel 107.1 i EUF-för- draget omfattar åtgärder som innebär att allmänna medel gynnar vissa företag eller viss produktion på ett sätt som hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s medlemsstater. Åtgärder som uppfyller rekvisiten i artikel 107.1 får inte genomföras innan de har godkänts av Europeiska kommissionen (genomför- andeförbudet). Kommissionen har beslutat om vissa undantag från genomförandeförbudet. En marknadsmässig åtgärd anses inte gynna motparten och om- fattas därför inte av . Det som kännetecknar en marknadsmässig åtgärd i EU-rättslig mening är att åtgärden hade kunnat företas av ett privatägt företag eller av en privat in- vesterare, långivare eller borgenär som i vart fall på lång sikt strävar efter vinst. Åtgärder som utgör stöd i EU-rättslig mening måste godkännas av kommissionen. Ett sådant godkännande förutsätter att målet med stödet är av gemensamt intresse i EU eller av allmänt intresse i . Stöd med en godtagbar målsättning godkänns bara om det utformas så att det ger incitament för företaget att agera på ett annat sätt än vad företaget skulle ha gjort utan stöd (stödet ska ha incitamentseffekt). Ett godkännande förutsätter vidare att stödet inte är större än nödvändigt (stödet ska vara proportionerligt). Nyttan för samhället med det agerande som stödet ger upphov till måste överväga nackdelarna med stödet för att stödet ska kunna godkännas (stödet ska klara det s.k. avvägningstestet). Det finns EU-rättsliga förutsättningar för att lämna stöd på bo- stadsområdet för vissa typer av ändamål. Riktade stöd till förmån för ekonomiskt svagare grupper av hushåll eller riktade stöd till andra grupper vars bostadsförsörjning samhället kan behöva stödja (som äldre eller studenter) kan lämnas inom ramen för EU:s stats- stödsregler. Socialt motiverade omstruktureringsstöd för företag i ekonomiska svårigheter är ett annat exempel på en typ av stöd som kommissionen kan godkänna om det uppfyller krav. Statens stöd för kommunernas åtaganden för boendet har minskat i omfattning När 1990-talets finanskris drabbade de kommunala bostadsföreta- gen hanterades de ekonomiska svårigheterna av staten i varje en- skilt fall. reglerades hanteringen i en förordning. har det funnits en författningsreglerad möjlighet för kommu- ner att få statligt stöd för vissa kommunala åtaganden när kommu- nen inte har haft möjlighet att själv finansiera dessa åtaganden.1 Det statliga stödet har gått till kommuner som saknat finansiella förut- sättningar att fullgöra sina åtaganden för boendet. Genom stödet har staten i huvudsak finansierat rivning av bostäder i de kommu- nala bostadsverksamheternas bestånd av hyresrätter. Stödet har successivt minskat i omfattning och har i huvudsak gått till mindre kommuner med vikande befolkningsunderlag och svag efterfrågan på bostäder. Förutsättningarna för bostadsmarknaden är sämre i kommuner med vikande efterfrågan, s.k. svaga bostadsmarknader Den ekonomiska utvecklingen har varit gynnsam för bostads- marknaderna i hela landet. Utvecklingen är dock inte jämnt för- delad. En mindre grupp kommuner får allt sämre förutsättningar i förhållande till andra kommuner. Dessa kommuner betecknar vi 1 Förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet er- sattes med förordning (2002:554) om vissa kommunala åtaganden för boendet. som svaga bostadsmarknader. Kommuner med svaga bostadsmark- nader kännetecknas av bl.a. att antalet arbetstillfällen inom pend- lingsavstånd är mycket färre än i andra kommuner. Många av dessa kommuner är egna lokala arbetsmarknadsregioner enligt definition. Enligt rapporten bostadsmarknader väntas antalet svaga bostadsmarknader minska, se bilaga 2. När det gäller de ekonomiska förutsättningarna för de kommu- nala bostadsverksamheterna på de svaga bostadsmarknaderna är de väsentligt bättre än de var . Antalet vakanta lägenheter i de kommunala bostadsföretagen är på en historiskt låg nivå. De flesta kommunala bostadsverksamheterna som är verk- samma på svaga bostadsmarknader har positiva resultat och drift- netton. Det finns dock ett antal verksamheter som är högt belånade i förhållande till verksamhetens egna kapital. Det finns även kom- munala bostadsverksamheter som har högre bokförda värden än de teoretiska marknadsvärden som kan utläsas av exempelvis taxerings- värdet. Sämre marknadsförutsättningar utesluter inte affärsmässiga beslut