sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — Denna branschkännedom skulle kunna tillvaratas genom att öppna möjligheten för arbetslöshetskassorna att bedriva verk- samhet som underlättar för deras arbetslösa medlemmar att få arbete. Det skulle t.ex. kunna handla om att motivera och stödja arbetslösa medlemmar i sökandet efter ett nytt arbete, att utifrån sin branschkännedom informera om läget på arbetsmarknaden, att arrangera kurser och att tillhandahålla utbildningar. En arbets- löshetskassa skulle vidare kunna upprätta en databas över sina arbetslösa medlemmar där arbetsgivare kan söka efter potentiella medarbetare. Givetvis krävs då att detta är förenligt med de krav som följer av personuppgiftslagstiftningen. En effekt av att utöka uppdraget vore att arbetslöshetskassornas kontrollfunktion förstärks. är det arbetslöshetskassan som fattar beslut om sanktioner om en sökande som bryter mot villkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Ett sådant beslut kan initieras av information från Arbetsförmedlingen eller på arbetslöshets- kassans eget initiativ. Om arbetslöshetskassan bedriver arbets- Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring förmedlande verksamhet får den en direkt inblick i om en arbetslös medlem inte medverkar i föreslagna insatser, något som är viktigt för kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen. Å andra sidan förväntas arbetssökande, enligt nuvarande regler, söka alla lediga jobb, dvs. även utanför sin egen branschtillhörighet. Det kan finnas risk för en viss inlåsningseffekt om en arbetslös- hetskassa i alltför stor utsträckning koncentrerar insatserna till den bransch som den är knuten till genom sitt verksamhetsområde. Hur stor den faktiska branschkännedomen är torde också variera mellan olika arbetslöshetskassor beroende på bl.a. verksamhets- områdets omfattning. Ett utökat uppdrag skulle också behöva vägas mot vikten av en tydlig ansvarsfördelning i förhållande till Arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer inom arbetsmarknadspolitiken. Det behöver också övervägas hur kompensationssystem ska utformas för att skapa drivkrafter för att ge stöd även till de grupper av arbetssökande som har svårast att hitta ett nytt arbete. I annat fall finns det en risk för att dessa personer blir Arbetsförmedlingens ansvar. 21.2.3Förtydligade associationsrättsliga bestämmelser för arbetslöshetskassor Kommitténs bedömning: Vid utvecklade uppgifter för arbets- löshetskassorna är det angeläget att det inte uppstår onödiga oklarheter om hur arbetslöshetskassorna då kommer att fungera. Associationsrättsliga bestämmelser, som styr kassornas organisation, kan då ytterligare behöva förtydligas. Skälen för kommitténs bedömning: Vid utvecklade uppgifter för arbetslöshetskassorna kommer de att få en ännu viktigare arbets- marknadspolitisk roll. I det perspektivet är det angeläget att de associationsrättsliga bestämmelserna, som styr kassornas organisation, är så tydliga, att det inte uppstår onödiga oklarheter om hur arbets- löshetskassorna då kommer att fungera. I det följande diskuteras några olika områden där sådana reformer kan vara aktuella inom ramen för de utvecklingsmöjligheter som diskuterats i de före- gående avsnitten. Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Regler för hur arbetslöshetskassors verksamhet upphör Utöver bestämmelserna i 82–84 §§ lagen (1997:239) om arbets- löshetskassor (LAK) om fusion av arbetslöshetskassor på frivillig väg finns inte några regler för hur arbetslöshetskassor upphör. I äldre lagstiftning fanns bestämmelser om konkurs, likvidation och upplösning av en arbetslöshetskassa. Dessa upphörde emeller- tid att gälla 1992.2 Upphävandet motiverades med att rätten till arbetslöshetsersättning är lagstadgad och kvarstår även om arbets- löshetskassan skulle tänkas gå i konkurs. Vidare angavs att en arbetslöshetskassa inte heller har gått i konkurs eller behövt upphävas eller likvideras. Det hänvisades också till att det införts ett nytt system för finansiering av arbetslöshetsförsäkringen inne- bärande att kassorna inte längre behövde avsätta medel i särskilda fonder utan att kassorna i stället får statsbidrag för hela den utbetalade ersättningen. Genom den nya statsbidragskonstruktionen ansågs det uteslutet att en arbetslöshetskassa skulle kunna gå i konkurs. Här- utöver konstaterades att allmänna konkursrättsliga regler enligt konkurslagen (1987:672) är tillämpliga. I anslutning till dessa reformer kompletterades befintliga bestämmelser om fusion av arbetslöshetskassor på frivillig grund med ett modifierat fusionsförfarande. Om en arbetslöshetskassa önskade upplösas genom fusionsavtal men inte kunde komma överens med annan arbetslöshetskassa om hur detta skulle gå till, skulle () fatta beslut om fusionen. En arbetslöshetskassa skulle upplösas genom fusion om kassans medlemsantal gått ned under det minsta antal, som enligt lag eller stadgar skulle gälla för kassan eller om det förelåg annat särskilt skäl. Beslut om fusion och hur den skulle gå till fattades av AMS, och beslutet skulle kunna överklagas hos regeringen av berörda arbetslöshetskassor.4 Förslaget om det modifierade fusionsförfarandet var avsett för det teoretiska fallet att enighet om en fusion inte kan uppnås.5 Det hölls därför för troligt att fusion genom avtal även fortsättningsvis 1990/91:160. 1990/91:160. 1990/91:160. Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring skulle kunna genomföras utan komplikationer och utan motsätt- ningar mellan berörda arbetslöshetskassor och fackförbund. LAK, som trädde i kraft , innehåller inga motsvarande bestämmelser om modifierat fusionsförfarande. Bestämmelserna togs inte in i lagen på inrådan av till Lagrådet, som bl.a. anförde att arbetslöshetskassorna i princip utgör privaträttsliga objekt som till en del finansierar sin verksamhet med medlemsavgifter. Lagrådet fann det tveksamt att AMS utan närmare grunder angivna av tilläggs befogenhet att fatta beslut som skulle kunna innebära att staten tvångsvis disponerar över medlemmarnas medel. Med hänsyn till de sinsemellan mycket olika situationer som kan uppstå saknade Lagrådet underlag för att föreslå mer detaljerade regler. Lagrådet föreslog därför att de aktuella bestämmelserna skulle tas bort ur lagförslaget. Skulle det mot förmodan inträffa en situation där det är nödvändigt att genomföra en fusion tvångsvis ansåg Lagrådet den enda möjliga lösningen vara att lagstifta särskilt för det fallet.6 har regeringen genom bestämmelsen i 93 a § LAK möjlighet att besluta om bidrag till arbetslöshetskassor för andra ändamål än arbetslöshetsersättning. Regeringen får därigenom t.ex. möjlighet att besluta om extra statsbidrag till en kassa som har höga administrationskostnader per medlem. I ett särskilt beslut (A2009/2009/AE) har regeringen bestämt principerna för beräk- ning av bidraget. Möjligheten tillkom i samband med att systemet med utjämningsbidrag togs bort. Att staten skulle utställa en ovillkorlig finansiell garanti för arbetslöshetskassors överlevnad framstår inte som lämpligt av hänsyn till både statsfinanser och intresset av att undvika att försvåra strukturomvandlingar inom arbetslöshetskassornas områden. In- förandet av möjligheten för regeringen att betala ut extra statsbidrag till arbetslöshetskassor kan dock ses som uttryck för att det inte helt går att utesluta att en arbetslöshetskassa skulle kunna gå i konkurs, även om riskerna naturligtvis kan variera . Det kan inte heller helt uteslutas att en arbetslöshetskassas verksamhet upphör av något annat skäl än obestånd. Exempelvis kan det handla om att dess verksamhet minskat i omfattning så att den kan fungera som arbetslöshetskassa på det sätt som förutsätts av lagstiftaren eller att den saknar behöriga företrädare. 1996/97:107, bil 5. Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring I ett utvecklingsperspektiv finns det skäl att komplettera den associationsrättsliga lagstiftningen om arbetslöshetskassor med uttryckliga regler för hur arbetslöshetskassor upphör i andra situationer än vid frivillig fusion. Konsekvenserna av att en arbetslöshetskassa upphör att betala ut arbetslöshetsersättning En arbetslöshetskassa kan upphöra med sin verksamhet att betala ut arbetslöshetsersättning på grund av att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen beslutat att arbetslöshetskassan inte ska ha rätt till statsbidrag för utbetalning av arbetslöshetsersättning eller av annan anledning. I sådana lägen kan det finnas enskilda som enligt lag är berättigade till sådan ersättning, men som inte får ut någon ersättning från kassan. Personer som är berättigade till ersättning enligt inkomstbortfalls- försäkringen, kan då försöka att få träda in i en annan arbetslöshetskassa. Om han eller hon vinner inträde i en annan kassa, får denne tillgodoräkna sig tid som medlem eller ansluten i den tidigare kassan för att uppfylla såväl medlems- som arbetsvillkor, se 8 § och 12 § tredje stycket andra meningen lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (). För det fall att det är den komplet- terande arbetslöshetskassan som upphör med att betala ut ersättning finns dock ingen annan kassa att vända sig till för dem som inte varit anslutna och därför endast är berättigade till ersättning enligt grundförsäkringen. Anslutna till den kompletterande arbetslöshets- kassan som inte uppfyller kravet i någon annan kassas stadgar på arbete inom kassans verksamhetsområde har inte heller någon annan kassa att vända sig till i denna situation (34 § LAK). De som anser sig ha lidit skada i form av utebliven arbetslös- hetsersättning på grund av att en kassa upphört med att betala ut arbetslöshetsersättning, torde enligt dagens ordning vara hänvisade till att rikta skadeståndsanspråk mot staten. Sådana anspråk handläggs enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadestånds- anspråk mot staten. Anspråken prövas ofta i första hand av Justitie- kanslern och eventuellt skadestånd betalas ut från det anslag som anvisar i statsbudgeten och som disponeras av . Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring I ett utvecklingsperspektiv kan det finnas anledning att överväga alternativa handläggningsordningar som gör det möjligt att hantera sådana anspråk under former som mer stämmer överens med handläggningen av ordinära ärenden om arbetslöshetsersättning. Reglerna i LAK om , dvs. möjligheten att väcka talan vid domstol mot stämmobeslut, skiljer sig i ett betydelsefullt avseende från reglerna som gäller för andra associationsformer. Det finns nämligen inte några bestämmelser om nullitet. Med nullitet avses att beslut som är behäftade med grova brister blir utan rättsliga konsekvenser. Om ett beslut är en nullitet, behöver det inte ogiltig- förklaras av domstol eftersom det ändå är utan rättsliga kon- sekvenser. I t.ex. aktiebolag och ekonomiska föreningar gäller att särskilt allvarliga överträdelser av skyddsreglerna för aktieägare respektive medlemmar leder till att fattade beslut blir associations- rättsliga nulliteter, dvs. de får inte verkställas och omfattas inte av klanderpreskription.7 Om talan mot ett beslut som är felaktigt inte förs förfaller enligt 62 § LAK rätten att föra talan. Beslutet ska därmed anses vara korrekt fattat.8 I förarbeten till den äldre mot- svarigheten till 62 § LAK har angetts att nullitetsverkan följer av allmänna rättsgrundsatser och därför inte behöver lagfästas för att gälla. Med hänsyn till den fortlöpande tillsyn av arbetslöshets- kassornas verksamhet som tillsynsmyndigheten bedriver har det inte heller ansetts föreligga något behov av att i lag bekräfta principen.9 Kommittén anser att det i ett utvecklingsperspektiv bör övervägas att lagfästa bestämmelser om nullitetsverkan för att uppnå tydlighet kring att särskilt allvarliga överträdelser av skyddsregler för arbets- löshetskassans medlemmar inte omfattas av klanderpreskription.10 7Enligt 7 kap. 17 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar är t.ex. ett fall av nullitet att kallelse till bolagsstämman inte har skett (tredje stycket punkt 3). 8Nial, H (1934). 1990/91:160. 10Ett exempel på en sådan allvarlig överträdelse kan vara att föreningsstämma hålls utan att alla ombud kallats – dvs. ingen lagenlig stämma hållits, men beslut ändå fattats. Även beslut som fattats vid en sådan icke lagenlig föreningsstämma ska då registreras av IAF när klander- preskription har inträtt, såvida de inte ska betraktas som nulliteter. Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Ansvarsregler för styrelseledamöter m.fl. Det finns inga ansvarsregler för arbetslöshetskassans styrelse i LAK, men regelverket tycks ändå utgå från att sådana regler finns. Av 79 § följer att revisorerna ska uttala sig om huruvida ansvarsfrihet för styrelseledamöterna borde beviljas och av 55 § andra stycket punkt 2 framgår att ett ombud inte får rösta i fråga om skadeståndsansvar eller annan talan mot vederbörande. I äldre rätt fanns ansvarsregler för bl.a. styrelseledamöter och kassaföre- ståndare som var modellerade på motsvarande regler för eko- nomiska föreningar. Dessa upphörde emellertid att gälla 1992.11 Anledningen till detta var att bestämmelserna aldrig tillämpats. Allmänna rättsgrundsatser om skadestånd i liknande situationer skulle utgöra ett tillräckligt skydd för en eventuell skadelidande. Det fanns därför inte anledning att ha kvar speciella regler för arbetslöshetskassor i dessa fall. På samma sätt som för ideella för- eningar borde dessa frågor överlämnas åt den allmänna skadestånds- rätten att lösa.12 Kommittén anser att det i ett utvecklingsperspektiv är önskvärt att det förtydligas i lag vilka ansvarsregler som gäller för styrelsen, kassaföreståndaren och andra ledningsorgan. 1990/91:160. Bättre försäkringsskydd för vissa grupper Enligt direktiven ska kommittén analysera och pröva möjligheterna att utveckla samhällets samlade insatser för återgång i arbete eller studier genom organisations- och strukturförändringar.1 Syftet ska bl.a. vara att ur ett service- och kontrollperspektiv få ett effektivt och ändamålsenligt system. Bakgrunden till detta är, enligt direktiven, att ansvaret för att minska utanförskapet och ge stöd för återgång i arbete är fördelat på flera. Detta kan förhindra en effektiv rehabilitering eftersom varje instans har sina mål och uppdrag som kan leda till motstridiga prioriteringar eller att rehabiliteringen uteblir. Studerande nämns, tillsammans med arbetslösa och sjuk- skrivna, som exempel på grupper där rehabiliteringsansvaret är delat mellan flera myndigheter. I arbetet med att utveckla sam- hällets stöd för återgång i arbete eller studier ska kommittén också se över hur rehabiliteringsansvaret för personer som saknar sjukpenninggrundande inkomst (SGI) kan tydliggöras.2 Ett annat av kommitténs uppdrag är att analysera och överväga om det behövs ytterligare förtydliganden av begreppen arbetsför- måga och sjukdom, två centrala begrepp i sjukförsäkringen som ligger till grund för bedömning av rätt till ersättning. Kommittén ska överväga om det behövs förtydliganden av vilka krav på om- ställning som bör ställas på den försäkrade innan rätten till ersätt- ning kan prövas. Här pekas vidare ut att kommittén ska analysera 2Studerande kan, men måste inte, vara personer som saknar SGI. och föreslå regler för hur arbetsförmåga respektive studieförmåga ska kunna kombineras. Enligt direktiven ska kommittén vidare utreda och föreslå nya regler för det inkomstunderlag som ska användas för beräkning av olika dagersättningar inom socialförsäkringen. Det anges att kom- mittén, vid utformningen av reglerna, särskilt ska beakta de skydds- värda situationer som kan finnas för bl.a. studerande. Inom arbetslöshetsförsäkringen nämns studerande i samband med utformningen av en obligatorisk försäkring. Studerande anges som ett exempel på en grupp som har ett begränsat behov av för- säkring av sina arbetsinkomster eftersom de har sin huvudsakliga försörjning från annat håll. 22.1.2Nuvarande regelverk för studerande Nuvarande regelverk för försäkringsskyddet inom studiemedelssystemet Inom studiemedelssystemet finns ett särskilt försäk- ringsskydd som ger en studerande rätt att behålla sina studiemedel under sjukdom, trots att han eller hon inte bedriver studier. Det gäller under förutsättning att (vid studier i ) Försäkrings- kassan eller (vid studier utomlands) () bedömer att den studerande är helt oförmögen att studera. Det finns ingen gräns för hur länge rätten att behålla studiemedlen gäller. Vid sidan av försäkringsskyddet inom studiemedelssystemet finns det särskilda regler för studerande inom sjukförsäkringen, se nedan. En studerande som fått sin sjukperiod godkänd av Försäkrings- kassan har under vissa förutsättningar rätt till studiemedel under sjukdom. För att få behålla studiemedlen under sjukdom krävs enligt studiestödsförordningen (2000:655) att den studerande är helt oförmögen att studera på grund av sjukdom. Det är alltså inte möjligt att vara sjuk på deltid och studera på deltid med bibehållen heltidsersättning inom studiemedelssystemet. En studerande som endast är partiellt studieoförmögen kan inte få studiemedel under sjukdom, dvs. för den tid han eller hon är delvis sjukskriven (3 kap. 24 § studiestödslagen [1999:1395] och 3 kap. 28 § studiestödsför- ordningen [2000:655]). I sådana fall lämnas ordinarie studiemedel endast i den omfattning studier faktiskt bedrivs. Den som studerar med studiemedel och blir partiellt sjukskriven kan inte heller få sjukpenning från för den del som personen inte studerar. En person som studerar på exempelvis och som bedöms helt studieoförmögen har rätt till studiemedel under sjukdom i den omfattning som den studerande skulle ha studerat med studiemedel, dvs. , om han eller hon varit frisk. Enligt 3 kap. 28 § studiestödsförordningen ska studerande anmäla till om de på grund av sjukdom blir helt oförmögna att bedriva studier. Försäkran, som lämnas på heder och samvete, ska vara skriftlig och innehålla uppgifter om sjukdomen, hur studierna bedrivs och en egen bedömning av studieförmågan (12 § föreskrifter [RFFS 1998:13] om kont- roll i sjukpenningärenden och ersättning för merutgifter vid resa till och från arbetet, m.m.). Den studerande ska ge in ett läkarintyg till för att styrka nedsättning av studieförmåga på grund av sjukdom senast från och med den fjortonde dagen efter sjukanmälningsdagen (13 § RFFS 1998:13). får endast godkänna en sjukperiod som avser tid fr.o.m. tidigast före det att anmälan har gjorts. Om den studerande har varit förhindrad att göra en anmälan eller om det finns särskilda skäl får dock även godkänna tid i en sjukperiod dess- förinnan, se 3 kap. 30 § första stycket studiestödsförordningen. Vid studier utomlands gäller att den studerande ska anmäla uppehåll som är eller längre på grund av sjukdom till CSN (14 kap. 2 § första stycket CSN:s föreskrifter och allmänna råd [CSNFS 2001:1] om beviljning av studiemedel). Om sjukperioden överstiger ingår det även i för- säkringsskyddet inom studiemedelssystemet att lånedelen, om den studerande utnyttjar denna, kan skrivas av fr.o.m. den 31:a sjuk- dagen till sjukperiodens slut. Det betyder att studielån för den del av en sjukperiod som följer inte behöver betalas till- baka. När CSN bedömer att det finns grund för att skriva av studielån fattas ett särskilt avskrivningsbeslut. Av beslutet, som skickas till låntagaren, framgår att avskrivning har gjorts, för vilken period och med vilka belopp. Majoriteten av dessa ärenden administreras helt maskinellt. Övriga ärenden hanteras av handläg- gare som då gör slumpvisa kontroller av de studerandes studie- resultat . Om den studerande har tagit poäng eller motsvarande har den studerande inte oav- brutet varit helt oförmögen att bedriva studier och CSN har där- med vissa möjligheter att neka avskrivning.3 Enligt CSN är denna kontroll varken är fullständig eller särskilt omfattande4. En studerande som har fått studiemedel under sjukdom anses enligt praxis hos CSN inte ha utnyttjat sina studiemedelsveckor han eller hon varit sjuk. Detta grundar sig i att CSN har meddelat allmänna råd (Allmänna råd till 3 kap. 8 § studie- stödslagen, införda i 5 kap. CSNFS 2001:1) som säger att veckor då den studerande har fått studiemedel med stöd av regelverket för studiemedel under sjukdom inte ska medräknas när bestäm- melserna om längsta tid med rätt till studiemedel ska tillämpas. Den studerande kan med andra ord med studiemedel läsa om det antal veckor som sjukperioden pågått. CSN skickar inte ut något beslut till den studerande om att veckor har räknats bort eller var- för, med det framgår på hans eller hennes personliga sidor på CSN:s hemsida. Det är CSN som beslutar om den studerande ska få behålla studiemedel under sjukdom, om studiemedelsveckor ska räknas bort och om studielånet ska avskrivas. Kostnaderna för avskrivning av studielån då en studerande varit sjuk belastar inte studiemedelsanslaget utan sjukpenninganslaget genom att CSN rekvirerar medel för avskrivningarna från . Hur fungerar det i praktiken? I CSN-rapporten5 beskrivs hur det kan fungera i praktiken för studerande vid svenska lärosäten (för studerande vid utländska lärosäten utanför gäller andra regler). 3Se Kammarrätten i dom (mål nr 392-05). I målet hade den studerande en godkänd sjukperiod som sträckte sig från till . Han hade klarat godkänt resultat i kurser om sammanlagt 13 högskolepoäng genom att skriva omtentor. Kammarrätten konstaterade att CSN inte kan bevilja avskrivning av lån under sjukdom enbart utifrån det förhållandet att godkänt sjuk- perioden. Rätten menade att det i stället får anses vara CSN:s uppgift att göra en självständig bedömning av om den studerande under aktuell period varit oavbrutet oförmögen att bedriva studier och om förutsättningarna för avskrivning av lånet, helt eller delvis, kan anses vara uppfyllda. 4CSN (2012). 5CSN (2012). inte ansöka om att få behålla sina studiemedel under sjukperiod och får därmed inte heller något beslut som anger att han eller hon har rätt att behålla sina studiemedel under sjukfrånvaro. Många studer- ande känner dessutom inte till den anmälningsskyldighet som finns. Detta leder till att utfallet i praktiken inte alltid blir som det är tänkt enligt regelverket. CSN redogör för olika tänkbara alternativ när ett sjukfall inträffar: 1.Den studerande anmäler inte sjukperioden till vare sig CSN eller . 2.Den studerande anmäler sjukperioden endast till CSN. 3.Den studerande anmäler sjukperioden endast till Försäkrings- kassan. 4.Den studerande anmäler sjukperioden till både CSN och . Ett fall som, enligt CSN, är relativt vanligt är att en studerande som är sjuk från terminsstarten ansöker om studiemedel utan att anmäla sin sjukdom till CSN. Då prövar CSN rätten till studiemedel och om villkoren är uppfyllda lämnas ordinarie studiemedel för studier eftersom CSN inte känner till att den studerande är frånvarande. Om den studerande däremot har anmält sjukperioden till För- säkringskassan och har godkänt sjukperioden hanteras ärendet automatiskt hos CSN och studiemedel betalas ut till den studerande. Den studerande får inget beslut som anger att han eller hon har rätt att behålla sina studiemedel under frånvaro från studierna på grund av en sjukperiod. Om en studerande som är sjuk från terminsstarten däremot i sin ansökan anmäler till CSN att han eller hon vill ha studiemedel prövar CSN rätten att uppbära studiemedel . Om det finns en sådan rätt beslutar CSN om rätt till studiemedel under sjukdom. Det förutsätter att perioden är anmäld till och godkänd av . I annat fall kan CSN varken besluta om att lämna ordinarie studiemedel eller studiemedel under sjukdom för sjukperioden. En annan situation är en studerande som blir sjuk under terminen och låter bli att anmäla det till CSN. Då händer enligt CSN oftast ingenting. Om det rör sig om kortare sjukperioder får CSN inga signaler från lärosätet om att den studerade inte deltar i studierna.