sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — ” … It is impossible for the behavior of a single, isolated individual to reach any high degree of rationality” Så skrev i sin klassiska bok (1947:79). Organisationerna kan däremot hjälpa människor att göra kloka saker, dvs. det som är klokt för organisationen. Det är inte enskilda beslut som är grundläggande om man vill förstå vad som händer i organisationer, säger , utan det är premisserna för beslut. Det är premisserna som avgör att vissa frågor diskuteras, och inte andra; som gör att man tänker på vissa sätt, men inte på andra; som gör att beslutsfattare får viss information, men inte annan. Och premisserna skapas genom organiseringen. Jag kommer tillbaka till dessa tre utmaningar senare i texten. Styrproblemen har inte blivit mindre av att komplexiteten i samhället ökar. Tendenserna till fragmentering är fortfarande starka, även om fler har börjat tala om behovet av samverkan. Organisationsidéerna har nog egentligen inte försvagats, och det finns förstås också goda skäl till att de är livskraftiga. Man bör inte glömma att organiseringen, visserligen skapar risker för ett alltför snävt synsätt, men också ger goda förutsättningar för effektiv, samordnad handling. Organisationer finns ju för att de är effektiva för dem som vill ha någonting gjort. Invävdheten har ökat, men det betyder inte att staterna håller på att försvinna eller ens bli mindre viktiga . Invävdheten öppnar också en del möjligheter. Med det ökade utbytet får statstjänstemännen potentiellt tillgång till erfarenheter från många andra staters förvaltningar. Det finns ju där en reservoar av alternativa sätt att organisera offentliga åtaganden som på ett systematiskt sätt skulle kunna komma den svenska statsförvaltningen till del. Jag ska återkomma till den möjligheten lite längre fram. De tendenser som beskrevs ovan – att staten har blivit mer invävd, mer fragmenterad och mer kan ses som en regelföljare – får konsekvenser för möjligheten att systematiskt jämföra sig med andra. Invävdheten ökar utbytet med andra och därigenom också möjligheterna att på många sätt kunna tillgodogöra sig andras erfarenheter. Kontakterna i beredningsgrupper, kommittéer och annat är ofta informella och skapar förutsättningar för att på allvar kunna jämföra det egna sättet att arbeta med andras. Den här aspekten av internationellt arbete betonades bland annat av Lerdell och Sahlin- i en rapport till den förvaltningspolitiska kommissionen (det handlade då framförallt om relationen till Puma inom ). Författarna argumenterade för att tjänstemännen i staten skulle kunna skaffa sig ett aktivare förhållningssätt till de internationella organisationerna (Lerdell och 1997). Där argumenterades för att skulle kunna använda på flera olika sätt: som ett ”skyltfönster” för att visa upp det egna; som en läromästare; som en arena för kontaktskapande och bevakning; och som en arena för reflektion (ibid, s. 84 ff.). Lerdell och betonade att den traditionella synen i den svenska staten hade varit att mest fungerade som ett skyltfönster. Författarna betonade dock att den bilden alltmer hade kommit att efterträdas av en där statens förvaltningar började se sig som mindre unika, och mer mottagliga. Ifall de internationella organisationerna skulle kunna användas som läromästare var det dock nödvändigt enligt författarna att ” … organisera mottagandet (…) så att lärdomarna sprids i den svenska förvaltningen” (ibid, s. 86). Särskilt betonades betydelsen av informella kontakter och av att verkligen vara med och diskutera för att kunna komma på djupet när det gällde andra staters reforminitiativ. Annars lurade förstås risken att det var reformidéer och vidhängande drömmar snarare än reformpraktikens gråare vardag som kom att förmedlas. Frågan om hur organisering av mottagande och lärdomar skulle kunna se ut anknyter tydligt till den inledningsvis ställda frågan om förvaltningspolitikens organisering. Jag ska återkomma till den. Frågan om styrning är intimt sammankopplad med ideal om demokrati. Demokrati bygger på en föreställning om att medborgarna väljer sina företrädare. Sådana som väljs gör sedan sitt bästa för att förverkliga de politiska idéer och program för vilka de har erhållit medborgarnas förtroende. För att kunna göra det måste de kunna påverka det som sker i samhället. De måste kunna styra. och inte hur mycket som helst, men ändå tillräckligt mycket för att väljandet ska uppfattas som meningsfullt. Ifall en politisk ledning ska förverkliga det som den vill - dvs. om den vill förändra - måste den kunna styra samhället i en åtminstone delvis ny riktning. Sådant är förenat med svårigheter, som kan bero på flera saker. Det är vanligt att det inom olika områden finns upparbetade rutiner för hur man ska tänka och göra som inte är så lätta att förändra. Förutom sådana trögheter finns det också konflikter. Politiker är inte de enda som har ambitioner. kanske politiker mest fungerar som instrument för sin byråkratis önskningar. Det finns också en hel mängd företag, förvaltningar (såväl statliga som kommunala), professionella organisationer, frivilligorganisationer, lobbyister, aktionsgrupper, tidningar och andra som också kan ha ambitioner att förändra. Många försöker styra, och även om politikerna är unika i den meningen att de tvingas ta ansvar för de förändringar som sker i samhället betyder det inte att de alltid har styrt, eller ens haft några möjligheter att styra. Ansvar och styrning hänger uppenbarligen ihop, eller tänks åtminstone göra det. Politiker får dock ofta ta ansvar för sådant som de själva inte har varit med om att skapa. Relationen mellan uppgiften att ta ansvar för förändringar (dvs. svara an på de krav som kommer) och förmågan att styra förändringar är viktig. I vilken utsträckning lyckas politiker att förena sitt ansvarstagande med en förmåga att styra förändringar, exempelvis i EU-arbetet. Tvingas de att ta ansvar för sådant som de i liten grad har varit med om att påverka, eller förmår de att balansera ansvarstagandet med en reell förmåga att styra skeenden? Uppenbarligen är frågan om styrning inte så enkel. En definition av styrning bör inte vara alltför snäv och exkluderande, eftersom den då inte fångar in alla de försök att förändra som pågår. Men någon definition måste ändå finnas. Så, vad är egentligen styrning? En grundläggande definition är en som säger att styrning handlar om att få någon att göra något som denne annars inte skulle ha gjort. Styrning förutsätter med detta sätt att se det någon form av konflikt. Ifall den som blir föremål för styrning ändå skulle gjort det som han eller hon gjorde, kan man knappast tala om styrning. är det inte alltid så lätt att i sådana situationer att i efterhand avgöra vad någon (hypotetiskt) skulle ha gjort. Ponera att en förvaltning ökar andelen kvinnliga chefer. Det skulle kunna ses som ett resultat av jämställdhetsministerns uttalanden om (dvs. styrning) att detta vore önskvärt, men det kan kanske lika gärna tolkas som ett uttryck för förekomsten av starka idéer om jämställdhet i samhället, och att förvaltningen i lika hög grad som ministern är styrd av sådana idéer. Något annat som komplicerar är att den indirekta styrningen ofta just handlar om att påverka andras föreställningar om vad som är viktigt. Teorier om människors handlande bygger ofta på en föreställning om att människor och organisationer (politiska, byråkratiska, företag, frivilliga etc.) vet vad de vill, dvs. att deras är stabila och givna. fungerar varken organisationer eller människor riktigt på det sättet (åtminstone inte enbart så). Precis som individer kan organisationer lära sig vad de vill genom sina handlingar, och därigenom kommer deras att skapas i de processer som de deltar i. Styrning kan således handla om att få någon att göra något som denne annars inte skulle ha gjort (i enlighet med grunddefinitionen ovan), men det kan också handla om att få andra att vilja något annat än det som de har velat. Styrningen har flera dimensioner. En regering som eftersträvar ett mer reflekterat tänkande om hur andra gör, och hur den på basis av detta skulle kunna förbättra sin egen verksamhet, försöker knappast få genomslag för detta genom att förordna om att ” … myndigheter ska jämföra sig med andra och tänka till”. Den försöker sannolikt istället skapa någon form av system som kan underlätta, stimulera och göra det möjligt för myndigheter att lära sig av andras erfarenheter. Styrningen blir mer indirekt och bygger på att det tänkta ”styrobjektet” ser sig som någon som på eget initiativ och frivilligt agerar på ett visst sätt. Det här brukar kallas mjuk styrning eller ”soft regulation” och kan vara ett väl så viktigt instrument för att styra som sådana instrument som bygger på tvång. Den tidigare diskussionen visade hur invävd den svenska förvaltningen är i omvärldens. Det kan ses som ett problem för den som tror att vårt eget sätt att vara dels är det bästa, dels hotas av en sådan invävdhet. Det kan också ses som en möjlighet för den som vill sprida ”svenska modeller” av olika slag i världen. Diskussionen ovan om inställningen till förvaltningspolitiska strävanden visade att den svenska förvaltningen tidigt mest såg som en arena för att visa upp det egna, och i mindre grad som en arena att lära av andra. Måhända håller detta på att förändras. Åtminstone finns det goda argument för att använda det omfattande internationella utbytet (både i EU men också i andra internationella organisationer) till att få inspiration. Därigenom skulle utbytet kunna ses som ett inslag i ambitionen att systematiskt jämföra sig med andra. finns också en del ”risker” med detta internationella utbyte. Risken är att man kommer att imitera det som ligger i tiden och uppfattas som modernt, även om detta inte nödvändigtvis behöver vara det som är bäst för den egna verksamheten. Jag kommer fortsättningsvis i texten att utgå ifrån att pågående processer är invävda i en vidare organisering och i ett pågående idéskapande. Vad som är möjligt att göra för dem som agerar i sådana processer, vare sig de nu vill driva fram eller hindra förändringar, beror av den organisering och de regler som finns. Regleringen och organiseringen är i sin tur beroende av vad som är accepterade föreställningar och tankemönster i ett samhälle i en viss tidpunkt. Ifall det finns starka föreställningar om exempelvis jämställdhetens betydelse finns en grogrund för att föreslå åtgärder som stärker jämställdheten. Ett sådant idémässigt stöd underlättar för dem som strävar efter en förändrad politik, och försvårar för sådana som inte anser att jämställdhet är särskilt betydelsefullt. För att förstå villkoren för styrning måste man således se hur de ambitioner att styra som finns samverkar med det som ”ligger i tiden”. Så långt den begreppsliga underbyggnaden för den fortsatta diskussionen. Ytterligare ett klargörande kan behöva göras. Utgångspunkten för all styrning är (enligt diskussionen ovan) att ett önskvärt framtida tillstånd ska uppnås, eller att man vill undvika något som uppfattas som mindre önskvärt. All styrning blir med detta sätt att se det ett slags målstyrning. Hur kan då någon som är vid någorlunda sunda vätskor kritisera målstyrning? Svaret är att man bör skilja mellan, å ena sidan, olika tekniker som benämns målstyrning och, å andra sidan, målstyrning som princip. Att styra för att uppnå ett mål kan man göra på många olika sätt, exempelvis genom att organisera om, skriva om regler, utnämna nya chefer etc. Det de i statsförvaltningen använda teknikerna för målstyrning hävdade var att styrning mot mål bäst skedde genom att styra med mål, dvs. genom att precist formulera och operationalisera mål. Styrning sker alltid mot mål, men inte alltid med mål. Styrning av den komplexa staten De stora problemen när det gäller styrning är välkända. Det finns en stor efterfrågan på att politiker ska styra, som de problem som ska åtgärdas inte så enkelt låter sig lösas. Verksamheter är komplexa och kunskapen om kausala samband oklar. Ofta finns betydande målkonflikter. Dessutom förutsätter en lyckosam verksamhet att många organisationer kan arbeta tillsammans. Det är ändamålsenligheten i den sammantagna organiseringen som avgör ifall politiken kommer att lyckas eller inte, inte om varje enskild myndighet fungerar effektivt. Det finns i princip två sätt för komplexa organisationer att hantera styrproblemen: den ena är att på olika sätt försöka öka förmågan att hålla samman verksamheter; den andra är att på olika sätt försöka reducera behovet av att hålla samman verksamheter (jämför Galbraith 1973). Att öka förmågan att hålla samman är att se till att all väsentlig information samlas hos de centrala beslutsfattarna, och den ambitionen kan ta sig uttryck i bättre informationssystem, mera internstyrning och granskning. Ambitionen är att försäkra sig om att verksamheten utvecklas på det sätt som man själv önskar. Den strävan leder till ett betydande utbud av styrning (i form av mål, regler, återrapporteringskrav etc.) och en efterfrågan på information från myndigheterna (rapporter, planer, utvärderingar etc.). Det här är i hög grad den väg som svenska regeringar traditionellt har valt. Det andra sättet att styra är att delegera till tjänstemän och professionella och lita till att dessa inom de ramar som har lagts fast förmår att på egen hand uppmärksamma och anpassa sig efter förändringar. Anledningen till att så mycket energi har lagts ned på att samla information hos centrala beslutsfattare kan tolkas som att en sådan tillit saknas, och att politiker nog egentligen inte tror sig kunna lita till tjänstemän och professionella. Den föreställning som exempelvis finns i teorier om principaler och agenter – teorier som 104 En principiellt hållen genomgång av målstyrningsteknikens egenskaper finns redovisad i Rombachs Det går inte att styra med mål (Rombach 1991). i hög grad har funnits med i reformdiskussionerna i den offentliga sektorn – är att regeringen (principalen) måste skapa incitament för att få myndigheten (agenten) att göra det som principalen vill. Om sådana incitament inte finns riskerar regeringen, det är grundtanken, att myndigheten springer iväg och hittar på dumheter. Forskningen om förvaltningen liksom talrika memoarböcker från före detta politiker, är dock relativt enstämmig i uppfattningen att tjänstemän för det mesta är utomordentligt lojala mot sina politiker. Tjänstemännen verkar sällan vara de där snikna agenterna som närhelst möjlighet uppstår strävar efter att snuva sina principaler på konfekten. Det finns naturligtvis intressen hos tjänstemän att se till sina egna områden, men det är ju också därför som de finns där de finns. är skapat eftersom politiken vill att det ska finnas en myndighet som bevakar naturvårdsintressen. finns därför att politikerna menar att det är viktigt att ”bygga in” och stimulera sådant som kan generera tillväxt. Myndigheter ska företräda ”sina” intressen. Att de ofta vill ha mer resurser än vad politiker är villiga att erbjuda stämmer förstås, men det hanteras i rituella processer (budget) som sällan hotar den grundläggande tillit som finns. Informalitet och förtroende kännetecknar i hög grad relationen mellan politiker och tjänstemän (och mellan tjänstemän sinsemellan) inom de flesta sektorer. För den politiker eller tjänsteman som vill något är det relativt lätt att ta kontakt, antingen för att få reda på något eller för att dela med sig av vad man vet (2012, Niemann 2013). Det här gör att styrning inom ramen för den övergripande organisering som har lagts fast ofta kan ske informellt. Signaler och vinkar av olika slag kan vara effektiva som styrmedel, och det behövs ibland inte så många retoriska krumelurer för att få något att hända i förvaltningen (jag talar nu inte om det område som omfattar beslut i enskilda ärenden där myndigheterna konstitutionellt lyder under lagen, och inte under regeringen). Det kan vara förödande ifall styrningen blir alltför detaljerad. Att politiker inte tar en massa initiativ inom ett område behöver således inte betyda att de inte vill något. Det kan istället vara ett tecken på att styrningen fungerar, just genom att den organisering som har lagts fast förmår att hantera förändringar på ett ändamålsenligt sätt. Det kan naturligtvis inträffa situationer som gör att politiker känner sig tvingade att åter engagera sig, och att reorgani- sera ett område - styra ommen detta kan inte ske för ofta. Att organisera sig ut ur ett område ska inte tolkas som att man tycker att området är oviktigt, utan att man litar till sin förvaltning och till de professionella. Organisationsteorin ger argument för att delegera och ge stort utrymme åt relativt fristående enheter i en organisation. När komplexiteten inom ett område är hög, trycket att agera är stort och när förändringar inom fältet är snabba och ibland svåra att förutsäga, bör organisationer på olika sätt försöka reducera behovet av att styra allt från centrum. Det gör man genom att delegera, och genom att lita till experter och professionella. En effektiv anpassning till omgivningen förutsätter att organisationens känselspröt inte i första hand är riktade mot inåt, utan istället ut mot medborgare, klienter och mot de förändringar i reglering och tänkande som är på gång i och globalt. En organisering som (på det här sättet) bygger på delegering till myndigheter, förutsätter att det också finns en förmåga att hålla samman. Alternativet till den styrning som har väglett reformerandet bör handla om att reducera behovet av att samla in information till centrum, och att istället lita på att de som arbetar i verksamheterna för det mesta vet vad som bör göras. Många skulle kanske säga att detta är att abdikera från uppgiften att styra, men så är det inte. Det är ett annat sätt att styra. Man överlåter inte politiken till experter, men litar på att experter och professionella inom ramen för det institutionella ramverk som politikerna lägger fast, klarar av att styra det egna arbetet. Och det ramverket måste politikerna noggrant ha tänkt igenom. Hur styrs (egentligen) statens förvaltning? Det viktiga ur styrsynpunkt är att se till att den grundläggande organisering som finns inom ett område gör det möjligt att förverkliga de politiska ambitionerna på ett ändamålsenligt sätt. Det ska finnas en förvaltning som förmår att förstå och på ett klokt sätt reagera på förändringar i omvärlden. När det händer något oväntat – vilket det alltid kommer att göra – måste politikerna ha sätt att ändå kunna påverka, och det utan att den grundläggande organiseringen äventyras. Politisk styrning handlar i hög grad om att skapa denna organisatoriska infrastruktur. Organiseringen är det huvudsakliga uttrycket för politiken. Genom den bygger man in vissa perspektiv (men inte andra) och vissa handlingsrepertoarer (men inte andra). Hur kan man då mer specifikt förstå regeringens styrning? Jag ska redovisa en teoretisk modell som har utvecklats på basis av omfattande empiriska studier av regeringens styrning inom olika politikområden inom den svenska statsförvaltningen (, och 2015). Modellen betonar att regeringens förvaltningsstyrning sker på två övergripande sätt. Det första är genom organisering. Regeringen skapar en infrastruktur för olika politikområden som avspeglar den betydelse som regeringen tillmäter respektive område, och där den genom organiseringen bygger in en förmåga att uppmärksamma och hantera de problem som ska hanteras. För det andra ägnar sig regeringen åt mikrostyrning, och det är den styrning som sker när förvaltningen antingen anteciperar politikernas eller när politiker och förvaltningar löpande interagerar inom ramen för den existerande organiseringen. Organiseringen rymmer fem olika komponenter. För det första inrättar regeringen formella organisationer (t.ex. myndigheter), med uppdrag, instruktioner, ledning, resurser etc. Motivet för detta är sällan att politiken exakt vet vad som ska uppnås utan det handlar mera om att det är vissa frågor och problem som politikerna vill ska uppmärksammas. Det ska finnas någon enhet som löpande och uppmärksamt följer vad som händer inom ett område, och som också kan hantera de åtaganden som politiken har formulerat. Det här kan göras på en mängd olika sätt. Ett tydligt fall av re-organise- ring var när () lades ner och efterträddes av den nya : en ny myndighet skapades med nya instruktioner och förändrad ledning. Analogt med detta kan också en nedläggning av en myndighet (och är två exempel) utgöra ett viktigt inslag i organiseringen av ett politikområde. För det andra positionerar en regering myndigheterna vilket sker genom att koppla samman dem med redan befintliga organisationer på området – såväl inom staten (t.ex. med andra myndigheter och akademisk forskning) som utanför staten (t.ex. med kommuner, företag och intresse - och frivilligorganisationer). ingår också att en regering bestämmer att vissa organisationer ska granska andra organisationer inom ett område. Att positionera en myndighet handlar om att placera in den i olika samhälleliga nätverk, och ibland att organisera dessa nätverk. När regeringen bestämmer att inte ska göra så mycket på egen hand utan upphandla de flesta tjänster, bidrar den till att både skapa nätverk (såväl mellan offentligt och privat som mellan privata aktörer) och att positionerna myndigheten i dessa. För det tredje försöker en regering på olika sätt stimulera effektivitet och kreativitet genom att utsätta organisationer i det offentliga för konkurrens. Det kan ske på olika sätt, exempelvis som när universitet och högskolor konkurrerar om studenter och resurser. Eller genom att man organiserar system för fri etablering inom skolan och sjukvården där det görs möjligt för medborgare att välja mellan olika utförare av tjänster. Men det kan också handla om att det skapas system för granskning och för jämförelser som tänks leda till att konkurrerande perspektiv och idéer kan komma upp till ytan. Den typen av ambitioner måste mestadels förenas med att det också inrättas någon ansvarig organisation eller någon organisatorisk enhet i en etablerad organisation som ansvarar för systemet. För det fjärde handlar organiseringen om på vilket avstånd från politiken som verksamheter bedrivs. När arbetarskyddet förstärktes skedde det som regeringen organiserade sig ut ur reglerandet, som överlämnades till arbetsmarknadens parter (och där myndigheten blev en arena för deras förhandlande). Eller när kulturpolitiker av alla schatteringar markerar armlängds avstånd. Eller när universitetens autonomi betonas. Att hålla distans behöver inte betyda att något uppfattas som mindre viktigt. Att sköter penningpolitiken och domstolarna har fått avgörande inflytande inom migrationspolitiken ska inte ses som ett uttryck för att frågorna betraktas som perifera. Men politikerna begränsar sin roll till att utforma infrastrukturen och ”spelplanen”, och inte att lägga sig i det dagliga arbetet. Den femte komponenten i organiseringen handlar om att skapa en reformberättelse som kan skänka legitimitet och förståelse för den förändring som eftersträvas. Det här skulle kunna kallas för storytelling, där en regering beskriver det tillstånd som den vill ta sig bort ifrån (t.ex. den hånade ”flumskolan” eller det kravlösa ”gammelbiståndet”) och det som den vill uppnå (t.ex. det gröna Kulturpolitikens sväng från att vara något som skulle motverka kommersialismens negativa verkningar till något som skulle kunna stimulera de kreativa näringarna är ett exempel på en förändrad berättelse. Att alliansregeringen kompletterade förvaltningspolitikens syften från att vara ”i medborgarnas tjänst” till att den skulle vara ”i medborgarnas och företagens tjänst” var också det ett sätt att medvetet föra ut en ny bild av politiken. Att kunna förklara förändringar har blivit en integrerad del av politikens organisering, låt vara att strategin inte alltid hanteras på ett så kvalificerat sätt som man skulle kunna önska.