sou · H3B310 · 2015-02-26 00:00:00 — Exempel på belastande avgifter är avgift för körkortstillstånd, avgifter för lantmäteriförrättningar och expeditionsavgifter hos olika inskrivningsmyndigheter. Avgifterna ska täcka statens kostnader (helt 54 SOU 2007:96, sid. 26. Äganderätt till allmänt vatten eller delvis) för motprestationen och får inte sättas i relation till det ekonomiska värde som det allmännas motprestation har för den enskilde. Om avgifterna klart överstiger statens kostnader för den avsedda verksamheten/motprestationen är det i stället fråga om en skatt. Motprestationen behöver i vissa fall inte komma den enskilde till godo för att betraktas som en avgift, utan denna kan även komma kollektivet av betalande till godo.55 Ett exempel är den bygdeavgift som tas ut av den som har tillstånd till vattenverk- samhet. Avgiften ska betalas till och beslutas av Mark- och miljödomstolen utifrån vissa i lagen angivna avgifts- enheter och avgiftsklasser (6 kap. 1 §). Avgiften ska användas för att förebygga eller minska skador som uppkommer på grund av vattenverksamheten och som inte ersätts på annat sätt samt för att gottgöra sådana skador. Avgiften ska också tillgodose allmänna ändamål för den bygd som berörs av vattenverksamheten. Även vissa kostnader hos Mark- och miljödomstolen ska täckas av avgiften.56 Även gränsen mellan belastande avgifter och frivilliga avgifter är i vissa fall svårdefinierad. För att det ska vara fråga om en belast- ande avgift ska de enskilda befinna sig i en sådan situation att de rättsligt eller faktiskt kan anses tvingade att betala avgiften. Graden av tvång får enligt förarbetena till RF avgöras från fall till fall efter en helhetsbedömning.57 Avgiften är frivillig om den utgör ett rim- ligt vederlag för en frivilligt ianspråktagen tjänst. Frivilliga avgifter faller inom regeringens kompetensområde. De avgifter som tas ut för verksamhet inom allmänt vatten- område är bl.a. sådana som avser avgifter för undersöknings- och utvinningstillstånd enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln samt avgifter för tillstånd till sand-, grus- och stentäkt i enlighet med lagen (1966:319) om rätt till sand-, grus- och stentäkt inom vissa allmänna vattenområden (se avsnitt 8.2.1). Som framgår är båda dessa avgifter reglerade i lag. Det har alltså ansetts att rätten att ta ut avgifter i dessa fall inte ligger inom regeringens kompetensområde. I förarbetena till kontinentalsockellagen resonerar departements- chefen om avgifternas storlek. 55SOU 2007:96, sid. 28 ff. 56I SOU 2014:35 föreslås att bygdeavgiften ska tas bort, bl.a. då det är tveksamt om denna ska ses som en avgift eller en skatt, sid. 200 ff. 57SOU 2007:96, sid. 49. Äganderätt till allmänt vatten Avgifter för tillstånd till sand-, grus- eller stentäkt synes i princip böra bestämmas efter affärsmässiga grunder. Även samhällsekonomiska synpunkter bör dock i särskilda fall kunna få inverka, t.ex. om allmän brist på material av ifrågavarande slag råder på land. Liksom f.n. bör tillståndsmyndigheten ha möjlighet att underlåta att kräva avgift, om den medgivna täkten är av ringa omfattning eller annat särskilt skäl härför föreligger. Avgifter för tillstånd av olika slag torde lämpligen böra redovisas på samma sätt som inkomster av statens gruvegendom.58 Även rätten att jaga på allmänt vatten är avgiftsbelagd. Enligt 41 § första stycket 1 jaktlagen (1987:259) får en viltvårdsavgift tas ut av den som jagar. Syftet är att främja viltvården eller andra liknande ändamål som är förenliga med lagens syfte. Viltvårdsavgiften ska bilda en fond (viltvårdsfonden) som får användas för angivna ända- mål efter regeringens bestämmande. Exempel på användning är polismyndighetens m.fl. kostnader för att eftersöka eller på annat sätt spåra, döda eller omhänderta vilt (40 a § jaktförordningen [1987:905]). Viltvårdsavgiften uppgår till per jaktår (49 § jaktförordningen). Det är rimligt att ta ut avgifter när enskilda tillgodogör sig den nyttighet som allmänt vatten utgör. Det kan också finnas tillfällen där staten behöver en säkerhet för borttagande av en anläggning och återställande av det utnyttjade området när detta inte kan säkerställas genom andra tillåtlighetsbeslut. I exempelvis de fall koncession eller tillstånd enligt krävs för verksamheten är frågan om säkerhet, borttagande av anläggningar och återställande av mark tillgodosedd genom att villkor för detta kan ställas upp i tillåtlig- hetsbeslutet. Avgifter kan dock inte tas ut enligt för själva rätten att utnyttja mark- eller vattenområden, dvs. Det oklara rättsläget avseende den rättsliga statusen för allmänt vattenområde riskerar att styra över exploatering eller exempelvis dumpning i olika former till området. Detta kan inträffa som en direkt följd av att nyttjanderätt här, till skillnad från de vatten- områden till vilka det finns en lagfaren ägare, erhålls vederlagsfritt samt i normalfallet medges utan andra villkor än att övriga erforder- liga tillstånd kan erhållas. Ett klargörande av den rättsliga statusen för allmänt vattenområde samt möjligheten att avgiftsbelägga nr 114, sid. 64. Äganderätt till allmänt vatten användningen skulle med stor sannolikhet bidra till ett framgångs- rikt genomförande av en havspolitik som syftar till ett hållbart nyttjande av svenska vatten. Verksamheter riskerar då inte att styras till allmänt vatten enbart på grund av att det är gratis att disponera området. Rätten att ta ut avgifter för rätten att disponera allmänt vatten bör regleras i lag. Särskilda regler om detta bör införas i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln samt lagen (1966:319) om rätt till sand-, grus- och stentäkt inom vissa allmänna vattenområden med tillhörande förordningar. Vilka verksamheter som ska vara avgiftspliktiga bör regleras från fall till fall. Även storleken på avgif- ten får närmare bestämmas i regelverket för respektive verksamhet. Det kan dock i sammanhanget uppmärksammas att om allmänt vatten har sådana likheter med statens förvaltning av dess övriga fastighetsbestånd att ersättning bör utgå för användningen, bör även ersättningsnivåerna bestämmas på samma sätt som gäller för statens fastighetsförvaltning av vattenområden i övrigt, dvs. i för- hållande till marknadsmässiga nivåer. Det är också i enlighet med dessa nivåer som staten har rätt att ta ut avgifter i enlighet med kontinentalsockellagen för att utforska kontinentalsockeln och utnyttja dess naturtillgångar. I dess förarbeten framhålls att staten bör tillförsäkras ett rimligt ekonomiskt utbyte av exploate- ringen. I fråga om regleringens innehåll är till en början att märka att intresset för naturtillgångarna på kontinentalsockeln f.n. främst är koncentrerat till olja och naturgas. Fynd av sådana tillgångar kan få stor betydelse för den svenska samhällsekonomin. Med hänsyn härtill är det ange- läget att staten förbehåller sig ett avgörande inflytande på såväl under- sökningsarbeten som exploatering. I den mån staten inte själv enga- gerar sig i undersöknings- och exploateringsverksamheten bör rätt att bedriva sådan verksamhet kunna upplåtas åt enskilda. Därvid bör som framhållits av utredningen och flera remissinstanser garantier finnas för att verksamheten kommer att bedrivas rationellt och i övrigt på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till landets intressen. Det måste också tillses att motstående intressen, såsom sjöfart och fiske, inte förorsakas otillbörligt intrång. I vissa fall kan det tänkas uppkomma behov av villkor angående producenternas användning. Även statens ekono- miska intressen bör i skälig mån tillgodoses.59 nr 114, sid. 46. Äganderätt till allmänt vatten Härvid bör skiljas mellan å ena sidan villkor som är påkallade från all- män synpunkt för att främja ett rationellt utforskande och tillvara- tagande av naturtillgångarna och att skydda motstående intressen och å andra sidan villkor som väsentligen syftar till att tillförsäkra staten såsom innehavare av naturtillgångarna ett rimligt ekonomiskt utbyte vid exploateringen.60 Genom utredningens förslag skapas möjligheten att ta ut avgifter för användningen av allmänt vatten. Kammarkollegiet bör få i upp- drag att ta fram riktlinjer för avgiftsuttaget, vilka verksamheter som ska avgiftsbeläggas och avgifternas storlek. 8.3.4Sammanställning över upplåtna dispositionsrätter Utredningens bedömning: Lantmäteriet bör tillsammans med och Kammarkollegiet få i uppdrag att bygga upp en databas med beslut om rätten att använda allmänt vatten. Då fler och fler verksamheter vill ha tillgång till och måste samsas på allmänt vatten, finns det ett värde i att ha en samlad redovisning över de verksamheter som har beviljats rätt att använda ett visst vattenområde (kunskapsbank). Det är också, som konstaterats ovan, ett flertal myndigheter som är inblandade i de flesta tillstånds- processer. Det finns ingen myndighet eller annan aktör som kan tillhandahålla en överblick över pågående tillåtna verksamheter i allmänt vatten. Lantmäteriet bör tillsammans med och Kammar- kollegiet och andra berörda myndigheter få i uppdrag att bygga upp en databas, inklusive kartredovisning, av beslut att ge verksamhets- utövare rätt att använda allmänt vatten. En sådan databas bör inne- hålla lokalisering, verksamhet, verksamhetsutövare, beslutets löptid och hänvisning till aktuella beslut. Alla typer av upplåtelser, inklu- sive allmänna farleder, bör ingå i den föreslagna databasen. nr 114, sid. 51 f. Äganderätt till allmänt vatten Lantmäteriet hanterar information om de olika dispositionsrätter (servitut, ledningsrätter etc.) som upplåts inom det fastighetsindelade vattenområdet. Den geografiska information som behövs för uppdraget finns hos Lantmäteriet och . Uppbyggnaden bör ske genom att berörda myndigheter tillförs anslag, medan driften av databasen samt tillhandahållande av infor- mationen bör finansieras inom ramen för de avgifter som tas ut för den upplåtna dispositionsrätten respektive ingå i den användar- finansiering som gäller för Lantmäteriet i övrigt61. 61 30 § förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. Enligt direktiven ska utredningen bedöma behovet av en databas med internationella havsgränser, primärt för havsgränserna i , och samt vilken typ av gränser som databasen bör innehålla. Vidare ska utredaren bedöma vilka överenskommel- ser och rutiner som krävs för att hålla databasen aktuell. I bedöm- ningen ska relevanta krav dels i lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation, dels i det pågående EU-rättsliga arbetet under det så kallade Inspiredirektivet1 beaktas. Enkel åtkomst till havsgränsinformation oberoende av tillgång till sjökort är till nytta för alla som på olika sätt utnyttjar svenska havsområden. I många sammanhang är de omkringliggande stater- nas havsgränser av lika stort intresse som de nationella. Enligt utred- ningens direktiv har behovet av en databas, där alla berörda länders officiella havsgränser samlas, allt oftare signalerats från allt fler in- tressenter. De olika avgränsningslinjerna i havet (undantaget gränsen för en angränsande zon) ska enligt UNCLOS offentliggöras i officiella sjökort eller i en förteckning med geografiska koordinater, och depo- neras hos FN:s generalsekreterare (se avsnitt 2.1.5). Många stater har därför redovisat den egna statens havsgränser i offi- ciella sjökort. Varje stat har därmed kontroll över den publicerade informationen och användarna kan få tillgång till de olika staternas information. Tillämpas även den alternativa redovisningen av avgräns- ningslinjerna, nämligen att publicera dem i en förteckning med geo- grafiska koordinater, ökar tillgängligheten och användbarheten av havsgränserna, särskilt för elektroniska tillämpningar. 1 och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire) (EUT L 108, 25.4.2007, s. 1, Celex 32007L0002). Det finns en samverkan mellan de nationella sjökarteorganisa- tionerna som innebär att produktionen av internationella sjökort, så kallade , samordnas. kommer i första hand att ersätta nationella sjökort över områden som berör flera stater. Digitala sjökort produceras på ett internationellt samordnat vis där publiceringsansvaret är uppdelat i geografiska områden, så kallade ENC-celler. Dessa digitala sjökort har officiell status och kan fullt ut ersätta tryckta sjökort. I och ENC-cellerna förväntas att alla berörda staters havsgränser redovisas. 9.1.1Inspiredirektivet och geografisk miljöinformation utgör, tillsammans med bl.a. förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation, genomförande av Inspiredirektivet. Direktivets syfte är att skapa en rättslig ram för harmonisering och spridning av geografisk infor- mation via Internet. I lagen med tillhörande förordning sätts regler upp för att in- rätta en infrastruktur med ett sammanhängande system för tillgång till och utbyte av geografisk information som har elektronisk form i . Detta sammanhängande system ska ingå i en motsvarande infrastruktur för tillgång till och utbyte av geografisk information inom EU. Den geografiska information som ska kunna utbytas via infrastrukturen är sådan som har betydelse för miljön: geografisk miljöinformation.2 De myndigheter, kommuner och vissa enskilda organ som pro- ducerar geografisk miljöinformation ska medverka i systemet genom att elektroniskt göra informationen och tjänster som gör det möj- ligt att hantera informationen tillgängliga för allmänheten (informa- tionsansvar) samt dela information med andra myndigheter, kom- muner och enskilda organ som fullgör offentliga förvaltningsupp- gifter som kan ha betydelse för miljön (samarbete). Regeringen har utsett Lantmäteriet att samordna infrastrukturen i . 2009/10:224 Ett sammanhängande system för geografisk miljöinformation. I lagens 3 § regleras vilken information som ska ingå i infra- strukturen, förutsatt att den finns i elektronisk form. I 3 § 4 anges att administrativa indelningar ska ingå. I 3 kap. 4 § i förordningen specificeras detta till att för administrativa enheter på lokal, regio- nal och nationell nivå som är åtskilda av administrativa gränser ska informationsansvar avseende de baslinjer och landområden som ligger till grund för beräkningen av territorialhavet, territorialgränsen och gränsen för ekonomiska zon fullgöras av (4 § 2). I samma paragraf anges att Lantmäteriet ska ha informa- tionsansvar i fråga om riksgräns samt läns- och kommungränser (punkt 1). På den europeiska nivån framgår av Inspiredirektivets bilagor vilken typ av geografisk information i elektronisk form som om- fattas och därmed ska harmoniseras och göras tillgänglig. För redo- visningen av havsområden och de olika avgränsningslinjerna i havet är främst administrativa enheter och hydrografi (bilaga I) samt havs- område (bilaga III) intressanta. För att informationen ska kunna bli lätt tillgänglig för olika in- tressenter i krävs att både själva informationen och de olika tjänsterna för att kunna söka, titta på och ladda ner informationen följer vissa gemensamma standarder. Därför sätter Inspiredirektivet upp tekniska regler m.m. för information och tjänster genom ett antal genomförandebestämmelser.3 En genomförandebestämmelse utgörs av en EU-förordning eller ett EU-beslut som specificerar kraven för de olika delarna i infrastrukturen. 9.1.2Internationellt samarbete för att tillgängliggöra sjökort m.m. Utöver vad Inspiredirektivet ålägger EU:s medlemsstater förekom- mer även samarbete på internationell nivå mellan de olika sjökarte- organisationerna, främst inom . är en konsultativ och teknisk organisation vars mål är: koordinering av sjökartemyndig- heternas aktiviteter; största möjliga enhetlighet för sjökort och nautiska publikationer; fastläggande av säkra och effektiva metoder 3 För mer information, se för sjömätning; samt utvecklingen av vetenskap inom det hydro- grafiska ämnesområdet och teknik för beskrivande oceanografi.4 är representant i . Inom verket an- svarar affärsområde för den svenska sjökartläggningen och därmed också presentationen av havsgränserna i sjökorten. Samarbetet inom har resulterat i en samordning av pro- duktionen av internationella elektroniska sjökort – Electronic Navi- gational Chart (ENC). har utvecklat en gemensam standard för överföring av hydrografisk information och en produktspeci- fikation för ENC-cellerna. I denna standard ingår flera av de natio- nella avgränsningslinjerna i haven (räta baslinjer, territorialhav, ekonomisk zon och administrativa områden). ENC är i första hand avsedd att användas i ECDIS (Electronic Chart Display and ), det vill säga det elektro- niska sjökorts- och informationssystem som är definierat av den Internationella sjöfartsorganisationen, IMO (). För att förse de elektroniska sjökorten med hydrografisk infor- mation har de olika deltagande staterna kommit överens om vilken stat som ansvarar för att förse de olika ENC-cellerna5 med infor- mation. Varje stat har ansvaret att producera ENC-celler för den egna statens havsområden ut till den yttre avgränsningslinjen för statens ekonomiska zon.6 Användningen av digitala sjökort i stället för papperssjökort reg- leras av internationella bestämmelser. Den utrustning som används ska då uppfylla speciella krav (Revised Performance Standards for Electronic Chart Display and ). I har Transportstyrelsen i sina föreskrifter och allmänna råd satt upp regler för under vilka förutsättningar ENC får ersätta traditionella papperssjökort. Det ska bland annat finnas ett reservsystem, exem- pelvis sjökort i pappersform.7 4http:///srv1/ 5ENC har delats upp i rutnät (kartrutor) – olika celler, där ansvaret för att förse varje en- skild cell med information åvilar en viss medlemsstat. En cell får aldrig innehålla mer än 5MB data och därför har cellerna olika storlek. Vid navigering med ENC märker man i all- mänhet inte gränserna mellan de olika cellerna. 6Ufs A 2014, Underrättelser för sjöfarande, Allmänna upplysningar, . 7Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om navigationssäkerhet och navigations- utrustning (TSFS 2011:2 med ändring 2012:71). arbetar för att säkerställa att en världstäckande databas med officiella ENC-celler blir tillgänglig. I detta syfte har en reso- lution, Principles of the Worldwide Electronical Chart Database (WEND), antagits. Resolutionen beskriver bland annat hur ENC- cellerna ska distribueras via så kallade för att sammanföra de elektroniska sjökorten från olika sjökarteproducenter. finns det två sådana regionala distribu- tionscentraler, en som drivs av hydrografiska organisation (IC-ENC) och en som drivs av motsvarighet (Primar). Från de två distributionscentralerna kan sjöfarten ladda ner information till sina ECDIS och prenumerera på uppdateringar. De två regionala organisationerna samarbetar, vilket gör att ENC- cellerna i respektive regional databas är tillgängliga för båda organisa- tionerna. är medlem och tillgängliggör sin elektroniska hydrografiska information via Primar. 9.2Frågan om att inrätta en internationell havsgränsdatabas Utredningens bedömning och förslag: Behovet av tillgång till internationella havsgränser tillgodoses genom det pågående inter- nationella samarbetet inom bland annat Inspiredirektivets ram och . informationsansvar för administrativ indelning kompletteras till att avse även avgränsningslinjerna för angränsande zon och den svenska kontinentalsockeln. Den havsgränsportal som byggts upp inom ramen för utred- ningsarbetet ska anpassas och tillgängliggöras för offentliggörande av de svenska avgränsningslinjerna i havet. Som beskrivits ovan ska utredningen överväga behovet av en data- bas som innehåller de olika staternas avgränsningslinjer i havet, främst avseende , och . Frågan har av- gränsats till att gälla svenska intressens behov av en sådan databas. I avsnitt 9.1 har redovisats olika initiativ som tagits på inter- nationell nivå för att harmonisera och tillgängliggöra digital infor- mation om havsområden. De två främsta är Inspiredirektivet på europeisk nivå och arbete med att koppla samman ENC- cellerna i staternas elektroniska sjökort på global nivå. Inspiredirektivet ställer krav på medlemsstaterna att de ska har- monisera viss geografisk information som finns i elektronisk form och göra denna tillgänglig för att titta på och möjlig att ladda ner till egna informationshanteringssystem och olika applikationer för myndigheter m.fl. som utför offentliga uppgifter och allmänheten. När direktivet är genomfört8 innebär detta att tillgången till geo- grafisk information inom kommer att öka markant. Infor- mationen kommer också att vara standardiserad och beskriven på sätt som gör att den lätt kan anpassas till de informationssystem som finns på marknaden. När Inspiredirektivet genomförts kommer det således vara möjligt att ”sömlöst” kombinera geografisk miljö- information från olika medlemsstater inom EU. I direktivets bilaga I framgår att administrativa gränser ska ingå i den geografiska information som harmoniseras och offentliggörs. Administrativa enheter, som delar upp områden där medlemsstater har och/eller utövar jurisdiktion, på lokal, regional och nationell nivå, åt- skilda av administrativa gränser. Inom detta tema ingår redovisningen av de olika avgränsnings- linjerna i havet. Det innebär att samtliga EU:s medlemsstater (samt ) ska tillgängliggöra dessa avgränsningslinjer för användare inom . Detta innebär vidare att samtliga grann- stater, med undantag av , är skyldiga att tillgängliggöra avgränsningslinjerna i havet i , och och att dessa, när direktivet är genomfört, kommer att bli tillgäng- liga för olika typer av användare och i förlängningen i olika applika- tioner9, exempelvis för navigation. skyldighet att offentliggöra de egna avgränsningslinjerna i havet (förutsatt att de finns i elektronisk form) framgår av lagen om geografisk miljöinformation med tillhörande förordning, vilket har beskrivits i avsnitt 9.1.1. Denna skyldighet begränsas dock i 8Genomförandet av Inspiredirektivet sker stegvis och tidsplanen är beroende av vilken typ av information det gäller. ska den information som omfattas av direktivets bilaga I tillhandahållas enligt Inspires krav på innehåll och struktur. Hela direktivet beräknas vara genomfört . 9Vidareförädling, t.ex. genom att ta fram applikationer för olika tillämpningar ingår inte i Inspiredirektivet. Det har överlämnats till marknaden att hantera. författningstexten till att endast avse baslinjerna och de land- områden som ligger till grund för beräkningen av territorialhavets bredd, territorialgränsen samt gränsen för ekonomiska zon. För att få en heltäckande redovisning bör även avgränsnings- linjerna för angränsande zon och den svenska kontinental- sockeln ingå i informationsansvar. Förordningen om geografisk miljöinformation bör därför kompletteras i detta avseende. har inom ramen för utredningens arbete byggt upp en portal för presentation av utredningens förslag till avgräns- ningslinjer. Denna bör, efter utredningens överlämnande, vid behov anpassas och kopplas ihop med exempelvis portalen Geodata.se10 för offentliggörande av de svenska avgränsningslinjerna i havet. Här- igenom ges myndigheter och allmänhet tillgång till informationen. Det arbete som utförs inom ramen för bidrar till att göra sjökort som produceras av olika aktörer tillgängliga för sjöfarten på ett samlat sätt. initiativ är globalt, vilket innebär att samtliga stater runt omfattas. Ett av huvudsyften är att se till att ”världens hav, oceaner och farbara vatten” är sjömätta och kartlagda. I uppdraget ingår att medlemsstaterna ska tillhandahålla lämplig och aktuell hydrografisk information, produkter och tjänster och se till att informationen och tjänsterna får största möjliga användning.11 I de standarder som antagits för de elektroniska sjökorten ingår som nämnts ovan olika avgränsningslinjer i havet, baslinje, territorialhav, ekonomisk zon och admini- strativt område (exempelvis stat). har inte några av dessa gränslinjer inlagda i de svenska ENC-cellerna. När utred- ningens resultat, dvs.