sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — 2ESV 2013:37, Resultatanalys. Uppföljning och utvärdering i parallella processer utvärdering eller följeforskning. Utvärderingar kan alltså avse såväl processer som resultat. Dessutom omfattar en utvärdering ett ytterligare moment, näm- ligen att värdera det resultat som uppnåtts. Detta innebär att resultatet ställs i relation till en måttstock, såsom exempelvis en på förhand uppställd målsättning. Blev resultatet det avsedda? Blev det så stort som vi förväntade oss med denna resurstillgång? Vad anser de berörda om insatsen? Detta är det värderande elementet i utvär- deringen, som avgör huruvida resultatet kan sägas vara tillfreds- ställande. En fråga som har diskuterats mycket och återkommande inom utvärderingsområdet är hur noggranna utvärderingarna måste vara. var den allmänt accepterade uppfattningen bland utvär- deringsforskare utvärderingar ska genomföras med samma nog- grannhet som forskning, men har denna uppfatt- ning varit ifrågasatt. En utvärdering beställs som underlag för ett visst beslutstillfälle. Detta innebär att utvär- deringen inte får vara mer noggrann än att den kan färdigställas till en viss tidpunkt. Behovet av noggrannhet bör alltså ställas i relation till resurstillgången. Hur stort detta behov är beror bland annat på vilka risker som är förenade med verksamheten. Om exempelvis verksamheten är förenad med risker som påverkar individers hälsa, så kan behovet av noggrannhet sägas motivera stora resurser.3 Sammanfattningsvis kan vi, något förenklat, säga att en uppfölj- ning beskriver en utveckling medan en utvärdering syftar till att förklara, analysera och bedöma. Detta innebär att en utvärdering inte bara bygger på den uppföljningsinformation som finns till- gänglig, utan även på särskild information som måste tas fram i särskild ordning. En ”noggrann” bedömning kräver således mycket mer än att bara registrera och göra en preliminär bedömning. En utvärdering är därför mer omfattande och därmed mer tids- och kostnadskrävande än en uppföljning och kan därför inte göras lika ofta. 3 ESV 2013:37, Resultatanalys. Uppföljning och utvärdering i parallella processer 5.3De statliga myndigheterna ska redovisa sina resultat i årsredovisningen ska de statliga myndigheterna lämna en årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter.4 Års- redovisningen ska avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finaniseras eller i vilken form verksamheten bedrivs.5 I årsredovisningens resultatredovis- ning ska myndigheten även beskriva verksamhet som finansieras av myndigheten men bedrivs av annan för myndighetens räkning.6 Myndigheterna ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som myndigheten har i sin instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Inom ekonomistyrningen i statsförvaltningen är resultat de prestationer som myndigheter åstadkommer och de effekter prestationerna leder till. En presta- tion är en tjänst eller produkt som levereras av en myndighet. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens presta- tioner har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Resul- tatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. I resultatredo- visningen ska myndigheten översiktligt beskriva sin verksamhet och resultatet av verksamheten. Innehållet i resultatredovisnigen ska anpassas efter verksamhetens art och regeringens behov av information.7 årliga revision reviderar myndigheternas resultatredovisningar i deras respektive årsredovisningar. 44 §, 2 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 54 §, 1 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 6ESV:s föreskrifter till 1 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budget- underlag. 71 §, 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och ESV:s föreskrifter till §. Uppföljning och utvärdering i parallella processer 5.3.1Om innehållet i resultatredovisningen i årsredovisningen som har föreskriftsrätt till förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, har i en handledning till förordningen om innehållet i myndigheternas resultatredovisning skrivit att Vilken typ av resultatinformation som bör ingå i en myndighets resultatredovisning beror på vilken typ av verksamhet myndigheten bedriver. Med andra ord ska resultatredovisningen verksamhets- anpassas. För vissa verksamheter kan tyngdpunkten ligga på redovis- ning av prestationer. För andra myndigheter kan redovisning av effek- ter vara centralt. Hur ska myndigheten då kunna veta vilken resultat- information den ska redovisa? Alla resonemang kring frågan måste ta hänsyn till att resultatredovisning alltid ska utgå från vilka uppgifter som anges i myndighetens instruktion, samt från övriga rappor- teringskrav från regeringen. Vad som ska ingå i resultatredovisningen kan myndigheten avgöra först när den har tolkat sin instruktion och de mål och rapporteringskrav den har mottagit från regeringen. Myndig- heten måste dessutom göra ett antal vägval.8 Om återrapporteringskrav säger i samma handledning att Om myndigheten har fått särskilda återrapporteringskrav ska myndig- heten redovisa mot samtliga dessa krav. Myndighetens urval gäller alltså det som myndigheten redovisar utöver specifika återrapporterings- krav i regleringsbrevet eller i annat beslut. Mängden specifika åter- rapporteringskrav kan variera mellan olika myndigheter. Vissa myndig- heter har få eller inga återrapporteringskrav i regleringsbrevet. Avsak- nad av återrapporteringskrav bör uppfattas som att regeringen till stor del har delegerat till myndigheten att avgöra vad som bör rapporteras i årsredovisningens resultatredovisning.9 8ESV 2012:42, s. 13. 9ESV 2012:42, s. 13. Uppföljning och utvärdering i parallella processer 5.4Många myndigheter ska – i samband med årsredovisningen – redovisa resultat enligt förordningen om miljöledning i statliga myndigheter De, 188, myndigheter som omfattas av förord- ningen om miljöledning i statliga myndigheter10 ska följa upp och redovisa sitt miljöledningsarbete . Det innebär att myn- digheten ska genomföra interna miljörevisioner för att kontrollera att myndigheter följer miljöregler och andra styrdoku- ment för myndighetens miljöledning och miljöarbete. Myndig- heten ska gå igenom sitt miljöledningssystem och följa upp resultatet av arbetet så att det bland annat framgår hur väl myndigheten har lyckats med att följa miljöpolicyn och nå miljömålen.11 För den årliga uppföljningen ska myndigheten också utföra den kontroll och göra de mätningar av verksamhetens miljöpåverkan som behövs, utvärdera hur handlingsplanen för arbetet med att nå miljömålen har fungerat, och utvärdera hur gällande miljöregler har följts. Myndigheten ska redovisa sitt miljöledningsarbete i ett särskilt formulär . Regeringen har bifogat formuläret som en bilaga till förordningen. Några av de frågor som myndigheten ska besvara enligt formu- läret är: –Hur lyder myndighetens miljöpolicy? –När har myndigheten senast uppdaterat sin miljöutredning? –Vilka av myndighetens aktiviteter har en betydande direkt eller indirekt påverkan på miljön? –Vilka mål har myndigheten upprättat för de aktiviteter som har betydande påverkan på miljön? –Vilka åtgärder har myndigheten vidtagit för att nå dessa mål? 10Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 1118 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. Uppföljning och utvärdering i parallella processer –Redovisa hur väl målen har uppfyllts. –Vilka åtgärder har myndigheten vidtagit för att ge de anställda den kunskap de behöver för att ta miljöhänsyn i arbetet? –På vilket sätt har myndigheten använt informationsteknik i syfte att minska sin energiförbrukning (t.ex. it-system för att styra och reglera belysning, värme, ventilation, energieffektivisering i utrustning m.m.)? –På vilket sätt har myndigheten använt informationsteknik i syfte att minska antalet tjänsteresor (t.ex. telefon, webb, videomöten)? Redovisningen ska undertecknas av myndighetens chef och lämnas till och i samband med att myndigheten lämnar sin årsredovisning. ska där- efter i sin tur, , lämna en sammanfattning av myndigheternas årliga redovisningar till regeringen. 5.5Uppföljning och utvärdering av miljömålen – i en egen process vid sidan av årsredovisningen Enligt sin instruktion har ansvar för att – i en process vid sidan av årsredovisningen – regelbundet lämna upp- följningar och fördjupade utvärderingar av generationsmålet och miljökvalitetsmålen till regeringen.12 Underlaget tas fram av de målansvariga myndigheterna – i enlighet med uppgifter i deras respektive instruktioner – i samverkan med andra aktörer. Denna redovisning lämnas inte i årsredovisningen vilket bland annat inne- bär att den inte är föremål för den årliga revision som Riksrevi- sionen genomför. Till och med är uppgift att vägleda de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet och sam- ordna miljömålsuppföljningen. I arbetet med miljömålsuppföljningen ska verket höra andra berörda myndigheter och 12 övertog ansvaret från det tidigare . Uppföljning och utvärdering i parallella processer 1.varje år göra en samlad redovisning av myndigheternas uppföljningar och prognoser av utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålen, och 2.regelbundet göra en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt i en rapport till rege- ringen ge en samlad bild av myndigheternas utvärdering.13 övertog denna uppgift 2010 från som inrättades som ett råd inom 2002. Bakgrunden var att regeringen hade bedömt att ett nationellt och ett regionalt uppföljnings- och utvärderingssystem baserat på bland annat indikatorer borde knytas till miljökvalitetsmålen. För att kunna bedöma om de föreslagna åtgärderna för att nå miljö- kvalitetsmålen är effektiva måste arbetet följas upp och utvärderas. Det behövs därför ett system för uppföljning, utvärdering och rappor- tering. Detta förutsätter ett tydligt ansvar för genomförandet och rapporteringen av uppföljning och utvärdering. Det behövs också enhetliga och robusta indikatorer och nyckeltal. Arbetet med att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen bör bedrivas inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Det är dock viktigt att arbetet med uppföljning och utvärdering inte blir så omfattande att det tränger undan annat miljöarbete.14 För att få en tydlig ansvarsfördelning skulle regeringen utse en ansvarig myndighet för vart och ett av miljökvalitetsmålen. De ansvariga myndigheternas arbete behövde dock samordnas för att miljömålsarbetet skulle bedrivas enhetligt, för att eventuella målkonflikter skulle kunna hanteras och för att miljömålsarbetet skulle få en samlad uppföljning och rapportering. Denna sam- ordningsuppgift lade regeringen hos . Alltsedan övertog uppgiften från Miljömåls- rådet ska höra andra berörda myndigheter och göra en samlad redovisning av myndigheternas upp- följningar och prognoser av utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålen. Dessutom ska regelbundet göra en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå generations- 132 § förordningen (2012:989) med instruktion för . 2000/01:130, s. 223. Uppföljning och utvärdering i parallella processer målet och miljökvalitetsmålen samt i en rapport till regeringen ge en samlad bild av myndigheternas utvärdering. Uppgiften i instruktion lyder på följande sätt ska vägleda de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet och samordna miljömålsuppföljningen. I arbetet med miljömålsuppföljningen ska höra andra berörda myndigheter och 1.varje år göra en samlad redovisning av myndigheternas uppföljningar och prognoser över utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålen, och 2.regelbundet göra en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt i en rapport till rege- ringen ge en samlad bild av myndigheternas utvärdering.15 lämnar den årliga upp- följningen av miljökvalitetsmålen till regeringen. Enligt regeringen ligger redovisning till grund för den redovisning som regeringen lämnar till i budgetpropositionen . Den årliga uppföljningen redovisar miljötillståndet och de insat- ser som aktörer som ingår i miljömålssystemet har genomfört för att nå miljömålen. I rapporten redovisar upp- följningen av de olika miljökvalitetsmålen. Varje myndighet ansva- rar för uppföljningen av sitt eller sina miljökvalitetsmål och lämnar sina uppgifter till som sedan i sin tur lämnar en samlad redovisning till regeringen. I uppföljningarna av miljö- kvalitetsmålen bedöms om dagens (miljö-)styrmedel och de åt- gärder som görs är tillräckliga för att nå målen 2020. Bedömningen sammanfattas i betyget ja, nära eller nej. I den årliga uppföljningen konstaterades att endast 2 av 16 miljökvalitetsmål kommer att nås 2020 med de beslutade styrmedel och åtgärder.16 En gång per mandatperiod lämnar en för- djupad utvärdering av miljömålen till regeringen. Den senaste för- djupade utvärderingen lämnade 2012 – den tredje sedan beslutade om miljömålssystemet 1999. De två tidigare fördjupade utvärderingarna lämnade det tidigare Miljömåls- 152 § förordningen (2012:989) med instruktion för . 16Naturvårdsverket, rapport 6608, , Miljömålen. Årlig uppföljning av miljökvalitetsmål och etappmål 2014. Uppföljning och utvärdering i parallella processer gav regeringen ett nytt uppdrag att lämna nästa fördjupade ut- värdering till regeringen . I den fördjupade utvärderingen ska , enligt uppdragsbeskrivningen, redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. För vart och ett av de sexton miljökvalitetsmålen ska utvärderingen redovisa En analys av förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet. Analysen ska inkludera effekterna av de mest betydelsefulle styrmedlen och åt- gärderna och deras betydelse för möjligheten att nå målet, dvs. om införda styrmedel och åtgärder har medfört önskat resultat. Goda exempel där utvecklingen går åt rätt håll och där insatser fått god effekt ska lyftas fram. En bedömning av utvecklingen av tillståndet av miljön. Om miljökvalitetsmålet inte bedöms nås 2020 med beslutade eller planerade styrmedel, ska de huvudsakliga orsakerna till varför målet inte kommer att nås redovisas, samt en bedömning göras av utvecklingen . Analysen ska även omfatta de internationella och EU-relaterade faktorer som påverkar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet och rådighet över dessa faktorer. En analys av vilka eventuella förändringar av insatser som är centrala för arbetets utvekling. Där så är möjligt bör förslag till justeringar av styrmedel samt insatser i det internationella arbetet eller inom EU lämnas. Redovisningen ska även omfatta en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen och ska innehålla: En målövergripande analys av förutsättningarna och hinder för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet och hur miljöarbetet utvecklas. En målövergripande analys av effekter, inklusive kostnadseffek- tivitet, av befintliga centrala styrmedel och deras betydelse för möjligheten att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Analysen ska inkludera resultatet av tidigare utvärderingar samt ge förslag på områden där ytterligare utvärdering behövs. En analys av vilka eventuella förändringar av målövergripande insatser som är centrala för att nå generationsmålet och miljökvali- tetsmålen. Där så är möjligt bör förslag till justeringar av styrmedel samt insatser i det internationella arbetet eller inom EU lämnas.17 17 Regeringsbeslut , dnr M2014/419/Mn. Uppföljning och utvärdering i parallella processer ska genomföra uppdraget i samverkan med de övriga myndigheterna som har uppgifter i miljömålssystemet och med myndigheter som har ansvar för officiell statistik inom miljö- området. Berörda intresseorganisationer ska ges möjlighet att delta i arbetet. är uppgifterna i 2 § i Naturvårds- verkets instruktion omformulerade och lyder på följande sätt 1.vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning 2.utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser, 3.löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgär- der, 4.varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat med a)en uppföljning av etappmålen b)en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvali- tetsmålen och generationsmålet, och c)en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitets- målen och generationsmålet, och 5.vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med a)en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljökvalitets- målen, och b)en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I arbetet med redovisning enligt första stycket 4 och 5 ska Natur- vårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.18 18 SFS 2015:124. Uppföljning och utvärdering i parallella processer 5.6Miljömålsmyndigheterna som – i en egen process vid sidan av årsredovisningen – följer upp och utvärderar miljömål Det är åtta myndigheterna som i sina respektive instruktioner har en särskild uppgift att samordna uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål. ska samordna uppföljning, utvärdering och rapporte- ring i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. ska ifråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Havs- och vattenmyndigheten ska samordna uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skär- gård. Havs- och vattenmyndigheten ska ifråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingsland- skap. ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Kemikalieinspektionen ska samordna uppföljningen, utvärderingen och rapporteringen om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Kemikalie- inspektionen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv. ska samordna uppföljning, utvärdering och rappor- tering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. ska samordna uppföljning, utvärde- ring och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Säker strål- miljö. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Uppföljning och utvärdering i parallella processer och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. geologiska undersökning ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grund- vatten av god kvalitet. geologiska undersökning ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. De övriga myndigheterna med uppgifter inom miljömålssystemet ska i den årliga uppföljningen bidra med kompetens utifrån sina verksamhetsområden. 5.6.1Även länsstyrelserna och följer upp miljömålen vid sidan av årsredovisningen redovisar alla länsstyrelser och den regionala uppföljningen av miljökvalitetsmålen till . Den regionala uppföljningen är ett underlag till den årliga nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen som lämnar till regeringen. ansvarar för arbete med och uppföljning av mål som rör miljökvalitetsmålet Levande skogar på regional nivå. Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter i arbetet med miljömålen. De arbetar med miljökvalitetsmålen i länen i dialog med kommuner, närings- liv, frivilliga organisationer och andra aktörer. Länsstyrelserna arbetar bland annat med indikatorer samt upp- följning och åtgärder. Många länsstyrelser tar fram regionala miljö- mål i samverkan med aktörer i länen, till exempel landsting, sam- verkansorgan, kommuner, näringsliv och ideella organisationer. Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet – Rus – är ett samverkansorgan som stödjer, vägleder och samordnar de olika länsstyrelsernas arbete och det regionala arbetet i miljömåls- systemet. Rus samordnar den regionala uppföljningen av miljömålen, utvecklingen av indikatorer och redovisningen till . Uppföljning och utvärdering i parallella processer 5.6.2Vem följer upp och redovisar etappmålen? Vid beslut om etappmål bör det, enligt regeringen, framgå av beslutet vilken myndighet som får ansvar för att följa upp etapp- målet eller etappmålen. Av noten nedan framgår exempel på sådana regeringsbeslut.19 redovisar uppföljningen av de olika etapp- målen i den årliga uppföljningen. I regeringens uppdrag till Natur- vårdsverket att redovisa den fördjupade utvärderingen ingår att en uppföljning av etappmålen (utom etappmålet om utsläpp av växthusgaser som följs upp inom ramen för ett annat uppdrag). Detta torde kunna innebära att de myndigheter som har ett utpekat uppföljningsuppdrag i regeringens beslut om etappmål redovisar till . Som framgått har till uppgift att, inom miljömålssystemet, redo- visa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat bland annat med etappmålen. 19 Regeringens beslut M2012/1171/Ma, Regeringsbeslut M2014/593/Nm, Etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, Regeringensbeslut M2013/2682/Ke, Etappmål och ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt, Regeringsbeslut M2013/1740/Ke. 6Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led 6.1Myndigheterna betalar ut bidrag, finaniserar och fördelar medel Inte bara Formas vars uppdrag är att finansiera forskning utan även , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalie- inspektionen, och har i sina respektive instruktioner och/eller regleringsbrev regeringens uppdrag att till olika mottagare betala ut inomstatliga bidrag och statsbidrag, finanisera verksamheter och fördela medel med mera. , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, och Strål- säkerhetsmyndigheten är också i sin tur mottagare av olika typer av bidrag bland annat från andra statliga myndigheter. Bidrag är ersättning som lämnas eller tas emot utan direkt motpresta- tion. Däremot kan det finnas villkor för att få bidraget. En myndighet får betala ut bidrag från ett anslag endast om det är förenligt med anslagets ändamål och de villkor som gäller för anslaget. Bidrag finansieras i stort sett alltid med anslagsmedel. Undantag kan vara vissa verksamheter som är direktfinansierade med EU-medel (det vill säga den del som inte går över statens budget). Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led Inomstatliga bidrag innebär att en statlig myndighet betalar ut bidrag till en annan statlig myndighet. Enligt föreskrifter till 11 § i anslagsförordningen1 får en myndighet betala ut bidrag från ett anslag endast om det är förenligt med anslagets ändamål och de villkor som gäller för anslaget. Det vill säga att en myndighet som tilldelats ett anslag har rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser och är skyldig att redovisa utgifter och inkomster mot anslaget enligt bestämmelserna i anslagsförordningen. En myndighet som tar emot bidrag från en annan myndighet kommer därmed inte själv att belasta anslaget.