sou · H3B370 · 2015-08-04 00:00:00 — Dock måste viss försiktighet iakttas vid tolk- ningen av utökning av utbildningsutbudet. T.ex. kan en och samma kurs om 30 hp erbjudas i form av två 15 hp-kurser, eller fyra 7,5 hp-kurser. Detta innebär att vad som i grunden är en utbildning om 30 hp kan presenteras som ett utbud om sammanlagt sju kurser. Samläsning mellan program och kurser förekommer också i betydande omfattning. Trots dessa reservationer är det sannolikt att den utbildning som erbjuds har färre studenter per kurs. Detta innebär att undervisningstätheten minskat . Det ökade kursutbudet utan motsvarande ökning av studenter kan också ses som en fragmentisering. •Det råder i huvudsak en god balans mellan högre utbildning och arbetsmarknad – men det finns också några kända obalanser. Vi utgår från SCB:s analys och den bearbetning UKÄ gör av samma underlag avseende högskolesektorn varvid framgår att balansen på de flesta områden har varit god. Det finns dock välkända områden av obalans mellan högre utbildning och arbetsmarknad, framför allt inom vård- och lärarutbildningar. Dessa obalanser är inte tillfälliga utan har gällt . •Sommarkurser är av liten omfattning och ingår oftast inte i den ordinarie utbildningen. Sommarkurser kan ingå i en generell examen men används sällan som en del av den examensinriktade utbildningen. Sommarkurser karakteriseras av att vara korta kurser som syftar till fortbildning, eller förberedelse för annan högskoleutbildning. De kan också vara projektarbeten eller säsongsbetonade kurser. Sommar- kurser ges ofta på deltid och distans och har låg prestationsgrad. Slutsatser, bedömningar och förslag I den fortsatta bedömningen kommer några av dessa punkter att vara relevanta och ytterligare kommenteras. 9.2Uppdraget – parametrar och kriteria Vi har en god bild av svensk högre utbildning . Vi har beskrivit denna massa efter bland annat de parametrar som angavs i direktiven och som kan förenklas till: •Fristående kurs – program •Examensinriktad utbildning – fortbildning och vidareutbildning. Utöver dessa parametrar har vi studerat högskolans utbildnings- utbud per lärosätesgrupp, examensinriktning och utbildningsområde (SUN 1-nivå) och därtill enligt parametrarna campuskurs, distans- kurs, sommarkurs och heltid – deltid. Vi har också redovisat sprid- ningen av högskolans utbildning på orter. Slutligen har vi redovisat utbildningens relation till arbetsmarknad, yrke och yrkesspridning. Uppdraget är att ”göra en bedömning av och föra ett resonemang om huruvida balansen i högskolans utbildningsutbud är väl avvägd med hänsyn till 3.samhällets övriga behov och 4.målet att utbildning i högskolan ska ha hög kvalitet och att studenterna ska ha möjligheter till progression i utbildningen.” Efter denna bedömning ska vi ”analysera om det finns behov för lärosätena att göra övergripande förändringar av utbildnings- utbudet för att bättre möta framtida behov” och därtill se ”om det inom ramen för nuvarande resurstilldelningssystem behövs starkare incitament för lärosätena att dimensionera efter samhällets behov”. Uppdraget kan tecknas så att vi ska bedöma högskolans utbud enligt fyra kriteria mot bakgrund av fyra parametrar till vilka vi lagt Slutsatser, bedömningar och förslag ytterligare ett stort antal parametrar. När vi bedömer hur väl de fyra kriteria är uppfyllda kommer vi att kommentera balansenmellan olika parametrar som kurs–program, yrkesutbildning–bildning och examensutbildning–fortbildning och vidareutbildning, men det är inte balansen mellan dessa parametrar som utgör uppdraget. Det är självklart inte så enkelt att t.ex. balansen arbetsmarknadsanknytning– bildningssyfte eller program–fristående kurs kan identifieras med arbetsmarknadens behov–studenternas efterfrågan. Studenternas efterfrågan ges ett tydligt uttryck genom ansök- ningstrycket. dokumenteras söktrycket i ansökningsstatistik av ansvarig myndighet och högskolerådet (och tidigare Verket för högskoleservice). Det finns alltså god kunskap om studenternas efterfrågan. Det finns dock några faktorer som gör att vi inte helt kan identifiera studenters efterfrågan med ansökningstrycket. Det hävdas ibland att ansökningstrycket bara mäter studenters efterfråganinom befintligt utbildningsutbud. Det kan alltså finnas en icke-explicerad efterfrågan och dolda behov hos presumtiva studenter som inte hittar den utbildning de vill ha i högskolornas utbildnings- utbud. Mot detta kan hävdas att det svenska utbildningssystemet är extremt känsligt för studenters önskemål eftersomresurstilldelnings- systemet bygger på att studenter söker till, registrerar sig på och genomför utbildning. Lärosätena har starkt intresse av att lyhört fånga upp utbildningsbehov. Det framgick av kapitel 7 att det skapats många nya utbildningar . Processen att rekrytera studenter till högskolan är lång. Inför varje läsår utgör den viktigaste ansökningsdagen. Därefter vidtar behörighetskontroll och ett första urval där studenter som erbjudits utbildningsplats måste reagera innan en andra urvalsomgång genomförs. Det är dock först vid läsårsstart som det är möjligt att se vilka studenter som faktiskt infinner sig till högskolan ochefter ytter- ligare tid registreras på en kurs. Parallellt fortsätter ofta rekryterings- arbetet från högskolans sida och byte av utbildning från studenters sida. Under hela denna utdragna process förändras utbildnings- utbudet. Det utbildningsutbud som annonseras vid tiden för sista ansökningsdag är inte identiskt med den utbildning som faktiskt Slutsatser, bedömningar och förslag genomförs vid tiden för registrering på kurs. – när studenten registreras på en kurs – svarar bättre mot studenters efterfrågan än vad ansökan vid ansökningsdatum gör. Det finns också tillgänglighetshinder i att presumtiva studenter, som i princip efterfrågar utbildning, hindras av brist på studiemedel, tid, tjänstledighet för studier, lämplig utbildning på orten, etc. Alla de tre anförda faktorerna inskränker värdet av ansöknings- trycket som mätare av studenternas efterfrågan, men endast i mindre omfattning. I allt väsentligt kan studenternas efterfrågan observeras genom ansökningstrycket. I kapitel 8, Högskoleutbildning och arbetsmarknad, har vi beskrivit hur arbetsmarknadens kvantitativa behov identifieras. Det finns många agenter som uttrycker arbetsmarknadens behov och vi har stannat vid att nyttja det etablerade underlag som utvecklats särskilt för högskolan, dvs. UKÄ:s planeringsunderlag Högskole- utbildningarna och arbetsmarknaden1 som utgör en bearbetning av högskolerelevanta områden ur SCB:s Trender och prognoser. När vi utnyttjar SCB:s och UKÄ:s prognoser är vi medvetna om att det kan finnas regionala avvikelser från den nationella prognosen och att lärosätena i sina överväganden måste ta hänsyn också till regionala prognoser. Vad gäller arbetsmarknadens kvalitativa behov kan konstateras att arbetslivets organisationer alltmer uttrycker detta i sådana generiska kunskaper och färdigheter som högskolelagen anger (se kapitel 3). Det är viktigt att erinra sig att de mål med högskolans utbildning som formulerades i H 93 implicerade att dessa generellt uttryckta mål utgör den bästa yrkesförberedelsen. Högskolelagens generella mål kan betecknas som generiska, personlighetsutvecklande bildningsmål somsamtidigt är bästa möjliga förberedelse för ett yrkes- liv med höga kunskapskrav och höga krav på att kunna tillägna sig nya kunskaper och färdigheter under hela yrkeslivet. Kraven på mer specifika yrkeskunskaper anges i högskoleförordningens examens- beskrivningar ochutgör en precisering av högskolelagens mål. 1 Senaste rapport publicerad , UKÄ (2015c). Slutsatser, bedömningar och förslag mer specifika yrkesmål ingår i vad högskolan ska uppnå inom yrkes- examina. I en intervjustudie, genomförd av TCO, SFS och framgår vilka faktorer arbetsgivare främst värderar vid anställning. Dessa redovisas vara samarbetsförmåga, referenser, initiativförmåga och förmåga att uttrycka sig i tal och skrift. Högt på önskelistan kommer också analytisk förmåga.2 I en under- sökning av Svenskt näringsliv 2013 angående arbetsgivares syn på högskolan anges att högskolans främsta uppgift bör vara att den förbereder för arbetsmarknaden, men att ge bildning, ”alltså insikter som inte är direkt kopplade till arbetslivet” och att stärka grunden för demokratin anges också som viktiga mål. Vid större företag anges t.o.m. bildningsmålet vara viktigare än att bidra till företagens kompetensförsörjning.3 I en hävdar att ”arbetsgivare uppskattar traditionellt akademiska färdigheter, oavsett ämne. Mycket tyder på att motsätt- ningen mellan akademisk utveckling och arbetslivsförberedelse är liten”.4 Detta utgör exempel på hur högskolelagens breda generiska mål och traditionellt akademiska mål utgör sådana mål som krävs i arbetslivet och långsiktigt. Samhällets övriga behov är ett vagt uttryck. Formuleringen anger att arbetsmarknadens behov utgör endelmängd av samhällets behov men att det därutöver finns ytterligare behov. Vi kan urskilja fyra aspekter av detta krav. 1.Högskolan har som uppdrag att utbilda till goda samhällsmed- borgare. Samhället har behov av kunniga, välinformerade, kritiska och autonomt kunskapssökande medborgare. Detta utgör en, av flera, förutsättningar för det demokratiska samhället. 2.Det finns ett viktigt samhällsområde inom frivilligarbete, ideell verksamhet och aktiviteter inom NGO:s (non-governmental organisations). Detta område växer både nationellt och inter- 2TCO, SFS och (2007). 3Svenskt näringsliv (2013a). 4ESO (2012), s.16. Slutsatser, bedömningar och förslag nationellt och förutsätter alltmer professionskunskap, till den grad att det ibland borde klassificeras som yrkesarbete. Emellertid, eftersom denna typ av frivilligarbete oftast inte är lönearbete bör utbildning för den ideella sektorn särskiljas från traditionell yrkesförberedelse. 3.De flesta svenska högskolorna är statliga och har därmed ett nationellt ansvar och verksamheten ingår i en internationell kontext. Också de icke-statliga högskolor som finansieras med offentliga medel fungerar som högskolor med nationellt ansvar i en internationell kontext. Det nationella uppdraget är primärt och självklart. Men alla högskolor verkar också i en regional kontext och utgör viktiga kraftcentra i sina regioner. Det finns skillnader i det regionala beroendet mellan, å ena sidan, fack- inriktade universitet och konstnärliga högskolor och, å andra sidan, universitet och högskolor. Men det föreligger ingen större skillnad mellan universitet och högskolor. Nästan alla lärosäten rekryterar merdelen av sina studenter regionalt och de stora utbildningsområdena för vård, skola och teknik utbildar till stor del för en regional arbetsmarknad. Det regionala ansvaret kan alltså delvis klassificeras under kriteriet arbets- marknadens behov. Men utöver regionens behov av kompetens- försörjning finns behovet av högskolan som utvecklingskraft i regionens näringsliv, samhällsliv och kulturliv. För unga högskolor är tillerkännandet som regionens kraftcentrum inte enbart av godo – förväntningarna och kraven kan bli över- mäktiga – varför en realistisk bild av högskolans uppdrag, resurser och förmåga är viktig. Högskolans regionala ansvar utesluter inte, och konkurrerar inte med, det nationella och det internationella uppdraget. 4.Högskolan ska utgöra en kritisk kraft i samhället. Som myndig- het är högskolan unik i sitt uppdrag att vara en nagel i ögat på sin uppdragsgivare. Högskolelagen anger forskningens frihet5, även nedlagd i grundlagen6, och utbildningens mål om kritisk träning. Högskolan ska vara öppen för, uppmuntra och skapa förutsättningar för tillstånd och utveckling som inte kan 5SFS 1992:1434, 1 kap. 6 §. 6SFS 1974:152, 2 kap. 18 §. Slutsatser, bedömningar och förslag förutses eller planeras. Konstnärlig utbildning har en särskild roll i detta uppdrag. Till samhällets övriga behov hör att det i högskolan ska finnas ett ”friutrymme” för utbildning som man vid planering och genomförande inte kan förutse ska tillgodose arbetslivets eller någon annans behov. Det finns ett flertal exempel på hur nya arbetsmarknadsnischer utvecklats utan att det förelegat ett arbetsmarknadsbehov, t.ex. IT-utvecklingen , den moderna mediautvecklingen, olika typer av managementutbildningar, t.ex. sports management och service management, utvecklingen inom spelbranschen och den starka expansionen inom folkhälsovetenskaper. Detta har utvecklats till arbetslivsbehov men under initiering och upp- byggnadsfasen kan det karakteriseras som samhällets behov av att vara öppen för det oväntade. Inom området nyskapade utbildningar finns också exempel på misslyckanden – svåra att identifiera i efterhand. Högskolan ska vara en arena för sådan icke förutsägbar utveckling. Detta mål med högre utbildning bör inbegripas i samhällets övriga behov. Det är vitalt för samhället och bidrar till svårigheten att bedöma om en utbildning är omotiverad eller grundlägger en framtida arbetsmarknadsnisch. Kriteriet att utbildningen ska hålla hög kvalitet och ge möjlighet till progression skiljer sig från övriga kriteria genom att det utgör ett absolut krav som inte kan kompenseras eller balanseras mot andra behov eller krav. Lärosätena har till uppgift att genomföra utbild- ning av hög kvalitet och UKÄ har till uppdrag att utöva tillsyn över att lärosätena tillfredsställer kravet. Om en utbildning inte tillfreds- ställer detta krav så ska den överhuvud inte finnas som utbildning i högskolan. Hur ska man bedöma om balansen i högskolans utbildningsutbud är väl avvägd? Olika intressenter i högskolan gör bedömningar om högskolans utbildningsutbud utifrån sina respektive intressen. Att bedöma den optimala balansen kan ses som en omöjlig uppgift av Slutsatser, bedömningar och förslag skälet att det är svårt se vad som kan utgöra oomtvistad bas för en sådan bedömning. Emellertid – att enbart stanna vid att beskriva högskolans utbud av utbildningar utan kommentarer förefaller heller inte rimligt. Någon typ av bedömning – om än på vaga grunder – måste vara möjlig att göra. Det bör åtminstone vara möjligt att reagera på uppenbara obalanser. Därtill kan vi – som uppdraget lyder ”föra ett resonemang om” balansen i högskolan. En obalans i samband med utbildning kallas ibland mismatch. Mismatch avser en obalans mellan utbildning och arbetsmarknad. Denna obalans kan antingen bestå i att högskolan utbildar färre studenter inom en arbetsmarknadssektor än vad denna har behov av, eller tvärtom att högskolan utbildar fler studenter inom en arbetsmarknadssektor än vad denna har behov av. När högskolans utbildningsutbud ska bedömas är emellertid inte mismatch det som definierar obalans. Obalans ska här bedömas inte bara i förhållande till arbetsmarknadens behov utan även i förhållande till studenternas efterfrågan och samhällets övriga behov. (Som ovan angetts ser vi kravet på kvalitet som ett nödvändigt villkor och inte som ett balanskrav.) Således vill vi använda termen mismatch enbart i balansen mellan högskola och arbetsmarknad medan obalans kan gälla högskolans relation till såväl studenternas efterfrågan, arbets- marknadens behov som samhällets övriga behov. Detta illustrerar att högskolan har flera mål, som vi tidigare tecknat: förberedelse för yrkesutövning, förberedelse för forskarutbildning, fortbildning och vidareutbildning och individuell utveckling/bildning. Högskolan utgör den nod som i sitt utbildningsutbud ska balansera studenters önskemål mot arbetsmarknad och samhällets övriga behov. Det senare innehåller definitoriskt en osäkerhets- faktor. Denna risktagningsdel av högskolan är inte omfattande – men den ska finnas. Dess befintlighet bidrar till att det är svårt att uttala sig säkert om balans eller obalans råder i utbildningsutbudet. Slutsatser, bedömningar och förslag 9.3.2Vad kan utgöra bas för bedömning? Att bedöma om högskolans utbildningsutbud är väl balanserat är svårt också av skälet att det är oklart hur man ska identifiera basen för en sådan bedömning. Man kan överväga tre alternativa underlag. 2.Jämförelse i tiden. En utgångspunkt kan vara att jämföra det svenska utbildningsutbudet med andra länders utbildningsutbud. Självklart bör jämförelselandet i väsentliga avseenden likna varför de nordiska länderna ligger närmast till hands. Att nordiska länder uppvisar stora likheter med varandra följer självklart av vår geografiska närhet, gemensamma historia och liknande samhällssystem. Det visas också i jämförande analyser av högre utbildning där våra länder ofta ligger nära varandra. Trots grundläggande likheter är det ändå inte möjligt att nyttja den nordiska gemenskapen som bas för att bedöma huruvida svensk högskoleutbildning är väl avvägd eller ej. Detta är inte platsen för en genomgång av de nordiska utbildningssystemen men redan vid en ytlig jämförelse kan vi konstatera att dessa uppvisar betydande olikheter. Mest avgörande är att vi bestämmer ”universitet och högskola” på olika sätt. Som nämnts har alltsedan 1977 års högskolereform ett unikt brett högskolebegrepp – i tydlig kontrast mot den danska sektorn för högre utbildning som inte inbegriper de stora lärar- utbildningarna och sjuksköterskeutbildningarna. är det land som uppvisar flest likheter med men det norska högskole- begreppet är mer tudelat genom att man skiljer tydligare på hög- skola och universitet. högskolebegrepp är binärt då det omfattar både en yrkeshögskola och ett universitetsväsen. Därtill kommer att vi i utnyttjar olika styrsystem och olika resurs- tilldelningssystem. Dessa, och andra avgörande skillnader, gör att det är svårt att nyttja nordisk jämförelse som bas för att bedöma vad som är en Slutsatser, bedömningar och förslag rimlig balans mellan olika behov av och krav på högre utbildning. Att nyttja jämförelseländer ännu längre bort ökar svårigheterna. En andra jämförelsepunkt kan vara att utgå från en tidpunkt i den svenska högskolans egen utveckling – en idealtid för svensk högskola! Men också svensk högskola uppvisar dramatiska skill- nader över tiden. För att det alls ska vara meningsfullt att jämföra bakåt så måste den moderna högskolans karaktär av massutbildning ingå, vilket begränsar oss till . Av dessa har vi alltså undersökt . har högskolan genomfört flera stora reformer, framför allt 1969, 1977, 1993 och 2007. har reformerna tagit avstamp i att det krävs radikala förändringar av svensk högskola vilket antyder att det knappast är bakåt vi ska se för att identifiera det ideala utbildningsutbudet. Det är naturligtvis en orimlig tanke att det skulle ha funnits ett idealtillstånd i svensk högskola som gäller för alltid, eller åtminstone för då och just . Varje tid kräver sin högskola och sin balans av utbildningar. En tredje punkt att utgå ifrån för att bedöma om den svenska högskolans utbildningsutbud är väl avvägt kan bestå i vad hög- skolans styrdokument uttalar. Man kan rentav hävda att styr- dokumenten borde ge riktvärden för hur utbildningsutbudet ska gestaltas. I kapitel 3 framgick att de övergripande målen med högskolans utbildning har varit stabila – trots skiftande ideologier. Dessa beskrevs i att högskolan ska förbereda studenten för yrkeslivet och för forskarutbildning, att högskolan ska svara för fortbildning och vidareutbildning och att högskolan ska främja individens utveckling och bildning. Vi fann också att dessa mål haft olika emfas under olika perioder men att alla ligger fast under hela den moderna högskolans tid. I de övergripande målen kan de kriteria vi ska bedöma utbildningens balans mot identifieras – studenternas efterfrågan, arbetsmarknadens behov och samhällets övriga behov. Slutsatser, bedömningar och förslag Vi kan se att alla dessa kriteria bör tillfredsställas, men det är inte möjligt att med högskolelag och högskoleförordning eller dess förarbeten som bas avgöra hur balansen av utbildningsutbudet bör se ut. 9.4Är de tre kriteria tillfredsställda? I utredningen har vi inventerat, beskrivit och analyserat utbudet av utbildningar vid svenska lärosäten . Vi har en både bred och djup bild av utbildningsutbudet , såväl nationellt som vid varje enskilt lärosäte. Denna beskrivning och analys ligger till grund för följande: •att utbildningsutbudet i huvudsak är väl balanserat och •att dimensioneringssystemet i huvudsak fungerar väl. Detta är det generella svaret på frågan huruvida balansen i högskolans utbildningsutbud är väl avvägd. Till denna generella bild måste viktiga avvikelser anmälas och kommentarer göras. Dimensioneringssystemet är byggt på att studenter efterfrågar utbildning. Genom att resurstilldelningssystemet är direkt kopplat till att studenter söker och genomför utbildning menar lärosätena att de i sin planering av utbildning är helt styrda av att tillgodose studenternas efterfrågan. Lärosätena menar att resurstilldelnings- systemet riskerar att hämma utvecklingen av ny utbildning då lärosätet med nya okända utbildningsalternativ aldrig kan vara säker på studentunderlag. Studenter, å andra sidan, upplever att de inte påverkar utbildningsutbudet alls. Studenter tenderar att se på utbildningsutbudet som något orörligt och opåverkbart. Före- trädare för arbetsmarknaden ser också på utbildningsutbudet som trögrörligt och svårt att påverka. Slutsatser, bedömningar och förslag Det är problematiskt att de centrala intressenterna har så olika bilder av högskolans utbildningsutbud och dimensioneringssystem. Studenternas upplevelse av att inte alls påverka utbildningsutbudet kan förklaras av att den enskilde studentens möjlighet att påverka är svagt. Det är istället kollektivet av studenter som framför allt på lång sikt påverkar utbildningsutbudet. Dock ska understrykas att när det gäller mindre kurser med få studenter, ofta på avancerad nivå, som balanserar nära gränsen för att vara ekonomiskt bärkraftiga, så kan en enskild students deltagande i kursen avgöra om en kurs överhuvud ska komma till stånd. Även om systemet i grunden är efterfrågestyrt så finns det åter- kommande fall då studenters efterfrågan inte tillfredsställs. Detta är fallet i ett flertal utbildningar som är starkt eftersökta. Således ges inte alla som efterfrågar läkarutbildning, psykologutbildning, veterinärutbildning, skådespelarutbildning etc, plats på dessa utbildningar. Det är till stor del samma utbildningar som är över- sökta och de karakteriseras av att vara dyrbara att genom- föra – ofta så dyrbara att statsmakterna lagt begränsningar i hur många utbildningsplatser som tilldelade medel får nyttjas för dessa ändamål. Begränsningar kan också finnas på andra sätt, t.ex. i form av begränsad tillgång till verksamhetsförlagd utbildning (VFU). Det tycks vara accepterat av alla intressenter att statsmakterna genom ekonomisk styrning begränsar tillgången till utbildning som är kostsam att genomföra. Ett annat scenario föreligger när lärosätena hämmar studenters efterfrågan. Detta sker i flera fall av översökta utbildningar som t.ex. journalistutbildning och andra mediautbildningar. Avgörande är, naturligtvis, att lärosätet måste prioritera inom ramen för tilldelade medel och att lärosätet då tar hänsyn till arbetsmarknadsprognoser från UKÄ, SCB och regionala organisationer. I fall av svag efterfrågan på arbetsmarknaden väger lärosätet in detta och anslår mindre medel till sådana utbildningar. Även detta sätt att hämma efter- frågan torde vara accepterat, även om det vid varje prioriterings- tillfälle kan orsaka debatt. Vi har tidigare noterat att det kan finnas ett memento i att identifiera studenternas efterfrågan med ansökningstrycket. Det kan inte uteslutas att det finns dolda behov som ej kommer till uttryck i utbildningsutbudet då lärosätena ej noterat behoven. Det är svårt att bedöma om sådana dolda behov finns. Slutsatser, bedömningar och förslag dock osannolikt att det skulle finnas ett omfattande dolt utbild- ningsbehov.