sou · H3B377 · 2015-09-04 00:00:00 — Utredningen om åtgärder mot fakturabedrägerier SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga omfattningen och karaktären av problemen med fakturabedrägerier och att med beaktande av kart- läggningen överväga behovet av lagändringar och andra åtgärder (dir. 2014:12). Som särskild utredare förordnades lagmannen . Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades kanslirådet , Justitiedeparte- mentet och dåvarande departementssekreteraren, numera kansli- rådet , . Som experter att biträda utredningen förordnades clearingchefen , , professorn , , , enhetschefen , och advokaten , Svensk Inkasso. Som expert för- ordnades också konsulten . Som deltagare i en referensgrupp till utredningen förordnades bankjuristen , , verksjuristen , Kronofogdemyndig- heten, juristen , Datainspektionen, skattedirektören , , chefsjuristen , Bolags- verket, advokaten , Svensk Inkasso, chefsjuristen , Företagarna, marknadschefen , och juristen , . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Fakturabedrägerier (SOU 2015:77). Experterna och de sakkunniga har ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. De särskilda ståndpunkter som enskilda experter och sakkunniga kan ha haft i olika frågor har berörts genom möjliga alternativa förslag eller bedömningar. Betän- kandet är därför skrivet i vi-form. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i (1942:740) ............................................................................... 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:110) om en upplysningstjänst för konsumenter Utredningens uppdrag och arbete ............................... 3.1Fakturabedrägeri som ett samlingsbegrepp för flera Utgångspunkter för utredningens arbete .............................. Kartläggningen av fakturabedrägerier........................... Utgångspunkter för den stora enkätundersökningen .......... Förekomsten av bluffakturor ................................................. Förekomsten av fakturabedrägeri efter kontakt................... Så påstods avtalen ha ingåtts .................................................. Storleken på fakturorna och betalningskraven ..................... De drabbades benägenhet att betala ...................................... Skäl och tidpunkt för betalning av bluffakturor................... Skäl och tidpunkt för betalning vid fakturabedrägeri Följder vid utebliven betalning av bluffakturor.................... Följder vid utebliven betalning vid fakturabedrägeri De drabbades benägenhet att polisanmäla ............................ Uppfattning om egna kunskaper ......................................... Telefonintervjuerna med landstingen.................................. Sammanfattning och slutsatser ............................................ Fakturabedrägeri ur ett marknadsrättsligt perspektiv.... Fakturabedrägeri är en form av marknadsföring ................ Bakgrund – marknadsrättens framväxt ............................... Otillbörliga åtgärder på marknaden regleras ....... De första egentliga marknadsföringslagarna ....... Ökad offentligrättslig reglering höll tillbaka utvecklingen av näringslivets självreglering......... Kravet på EU-harmonisering motiverade en Den nu gällande marknadsföringslagens syfte 5.3.3Fakturabedrägeri strider mot reglerna i Sanktionerna enligt marknadsföringslagen .......... Instansordningen i marknadsrättsliga mål ........... 5.4 Marknadsrättsliga regler finns även i andra lagar ................ 5.5Fakturabedrägeri ses som ett marknadsrättsligt problem även på EU-nivå ..................................................... 5.6 Näringslivets självreglering ......................................... Aktörer på det marknadsrättsliga området .......... 5.6.3Etiska riktlinjer som motverkar 5.7Överväganden rörande marknadsrättens betydelse för att motverka fakturabedrägeri.............................................. marknadsföringslagen har begränsad betydelse för att motverka fakturabedrägeri ........................ Näringslivet bör på ett mer aktivt sätt ta ansvar för normbildningen gällande marknadsföring mellan näringsidkare .................. Marknadsrättsliga regler bör tillmätas större betydelse vid den civilrättsliga bedömningen ...... Fakturabedrägeri ur ett avtalsrättsligt perspektiv ......... Kapade fakturor och fakturor från okända leverantörer .... Erbjudanden med faktura ..................................................... 6.4Utskick av produkter eller utförande av tjänster utan 6.5 Faktura efter telefonsamtal .................................................. 6.6Ljudinspelningar som bevisning – utvärdering av 6.7Faktura efter skriftlig bekräftelse via post, fax eller Faktura efter besök på hemsida på internet ........................ Betalningar efter hot om rättsliga åtgärder ......................... Överväganden rörande det avtalsrättsliga skyddet mot 6.11.1 Det avtalsrättsliga skyddet är i grunden gott ...... 6.11.2 Det bör ställas högre krav på bevisningen vid 6.11.3 Vilka beviskrav bör gälla vid telefonförsäljning och hur kan en ändring åstadkommas?................ 6.11.4 Skriftliga erbjudanden och bekräftelser ............... 6.11.5 Det avtalsrättsliga skyddet förutsätter att den enskilde själv är aktiv ............................................ Rättsskydd och rättegångskostnader vid ogrundade 7.1Missbruk av reglerna om rättegångskostnader vid 7.2Ansvaret för rättegångskostnaderna i dispositiva 7.3 Straffbar rättegångsförseelse................................................ 7.4Kostnadssanktion även i den summariska processen när förfarandet inletts i onödan ................................................. 7.5Part kan processa utan ekonomiska möjligheter att ersätta motpartens rättegångskostnader ............................. 7.6Möjligheterna att meddela dom utan att utfärda stämning kan begränsa kostnaderna i målet ....................... 7.7 Rättsskyddet i försäkring ..................................................... 7.8Överväganden rörande rättegångskostnaderna i 7.8.1Part i förenklat tvistemål riskerar ekonomisk förlust även om han eller hon vinner målet ......... De bestämmelser som motverkar rättegångsmissbruk tillämpas restriktivt .............. 7.8.3Huvudregeln om begränsat ersättningsansvar i förenklade tvistemål bör vara kvar och något krav på säkerhet för rättegångskostnaderna bör inte införas. Det bör införas en regel om full ersättningsskyldighet för näringsidkare som inlett rättegång trots att denne insett eller bort inse att käromålet var ogrundat ............................ rättegångskostnaderna bör kunna åläggas även ställföreträdare, ombud och biträde ..................... Inkassoverksamhet och factoring som ett led i 8.1Användningen av inkasso och factoring vid Allmänt om inkassoverksamhet........................................... Tillstånd att bedriva inkassoverksamhet ............................. God inkassosed och otillbörliga inkassoåtgärder................ Tillsyn och sanktioner .......................................................... Näringslivets egenåtgärder på området för inkasso............ Något om factoring .............................................................. 8.8Överväganden rörande behovet av åtgärder på området för inkasso och factoring...................................................... 8.8.1Tillsynen över icke tillståndspliktig inkassoverksamhet är begränsad........................... Det bör inte införas något generellt krav på tillstånd för att få bedriva inkassoverksamhet ..... 8.8.3Det bör inte införas något krav på registrering hos Datainspektionen för att få bedriva 8.8.4Användningen av ordet inkasso bör inte vara förbehållet företag med inkassotillstånd ............. Det bör inte krävas att det av inkassokravet framgår med vilken rätt avsändaren kräver in Kreditupplysning och summarisk process som påtryckningsmedel vid ogrundade krav ....................... 9.1Rädsla för betalningsanmärkning utnyttjas vid 9.2 Betalningsanmärkning och kreditupplysning ..................... 9.3Något om den summariska processen hos 9.4 Rättelse av missvisande uppgifter ........................................ Rättelser i register .... 9.4.3Statistik kring ogrundade ansökningar och 9.5Överväganden rörande den summariska processen och kreditupplysning som påtryckningsmedel för oriktiga 9.5.1Informationsinsatser bör vidtas för att minska den obefogade rädslan för 9.5.2Kreditupplysning rörande företag bör få innehålla uppgift om att ansökan om 9.5.3Det bör inte göras några ingripande förändringar i handläggningen i den 9.5.4Det bör inte införas något krav på förskottsbetalning av ansökningsavgiften hos kreditupplysningsföretagen bör i första hand åstadkommas genom egenåtgärder ....................... Kontroller och samverkan för att motverka Kontroller i olika sammanhang kan motverka Rättsliga förutsättningar för insamling och vidareförmedling av information om enskilda .................... kontroller av fysiska och juridiska Bankernas ..........kontrollansvar enligt penningtvättslagen Fakturamottagarnas kontroller av fakturor och Samverkan mellan myndigheter och andra aktörer i brottsförebyggande ..................och brottsutredande syfte Överväganden rörande behovet av och formerna för utökade kontroller .......................och fördjupat samarbete 10.9.1Fakturabedrägeri bekämpas med samma åtgärder som ekonomisk brottslighet .................. uppdrag bör utredas ytterligare ............................ 10.9.3Behovet av att ändra reglerna om banksekretess bör utredas vidare .......................... Informationsinsatser för att motverka Kommuner och Landsting..................................... Privata aktörers informationsinsatser ................................. Samverkansgruppen mot fakturabedrägerier ...................... Överväganden och förslag till åtgärder för att förbättra informationen till allmänheten ............................................ Beredskapen hos dem som riskerar att drabbas måste höjas genom förebyggande information ... bör dela det huvudsakliga ansvaret för att samordna och vidarebefordra Varifrån bör informationen hämtas och vilka myndigheter bör ansvara för den? Bör myndigheterna varna för oseriösa företag? Uppdraget bör omfatta att utarbeta en Ändring i förordningen om en upplysningstjänst för konsumenter ..................... Regeringsuppdrag åt andra myndigheter............. Konsekvenserna av utredningens förslag..................... Utredningens uppdrag och överväganden rörande olika Ekonomiska konsekvenser för det allmänna....................... 12.3.1 Förslaget om informationsinsatser....................... 12.3.2 Förslaget om rättegångskostnadssanktion i Ekonomiska konsekvenser för företagen ............................ Ekonomiska konsekvenser för enskilda personer............... Konsekvenser för brottsligheten och det Konsekvenser för det gränsöverskridande samarbetet Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslaget till lag om ändring i ................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2014:110) om en upplysningstjänst för konsumenter ...... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:12................................................ Utredningen har haft i uppdrag att dels kartlägga omfattningen och karaktären av problemen med fakturabedrägerier och dels att uti- från kartläggningen överväga behovet av förändringar i framför allt civilrättslig, näringsrättslig och civilprocessrättslig lagstiftning. I uppdraget har ingått att föreslå de åtgärder som utredaren ansett det finnas behov av. En allmän riktlinje för uppdraget har varit att de åtgärder som föreslås ska vara ändamålsenliga och proportioner- liga i förhållande till problemens omfattning och karaktär. I direkti- ven har särskilt betonats att utredningen inte ska föreslå åtgärder som riskerar att få mer generella konsekvenser för näringslivet. Fakturabedrägeri förekommer i stor omfattning och drabbar alla delar av samhället. Långt ifrån alla betalningar som görs beror på att den som betalat har blivit vilseledd och inte upptäckt att det varit fråga om fakturabedrägeri. I många fall, framförallt hos privat- personer och företag, sker betalning därför att det finns en starkt överdriven rädsla för betalningsanmärkningar. Betalning görs också bl.a. därför att det bedöms vara enklare och mer ekonomiskt än att bestrida eller därför att de som betalar bedömer sina chanser till framgång vid rättslig prövning av kraven som små. Att bestrida ett krav som framställts vid fakturabedrägeri kräver emellertid ingen större arbetsinsats. I regel är ett bestridande också det enda som behöver göras. Det är mycket ovanligt att de som står bakom kraven vänder sig till eller till tingsrätten. Skulle så ske ger de avtalsrättsliga regler som finns ett till- räckligt gott skydd för att den som drabbas av fakturabedrägeri ska kunna undgå betalningsskyldighet. De marknadsrättsliga regler och etiska riktlinjer för marknadsföring som finns motverkar också fakturabedrägeri och bör i högre utsträckning än åbe- ropas vid den civilrättsliga prövningen av avtal som ingås efter marknadsföringsåtgärder, särskilt vid telefonförsäljning. Närings- livet bör ta ett mer aktivt ansvar för den utvecklingen. Fakturabedrägeri är i stor utsträckning kriminaliserat. Ansvaret för att utreda brotten och lagföra personerna bakom förfarandena åvilar samhället. Det är emellertid inte rimligt att förvänta sig att det ens med obegränsade resurser skulle vara möjligt att helt elimi- nera förfarandena. Så länge det är lönsamt kommer det finnas personer som ägnar sig åt fakturabedrägeri. Det mest effektiva sättet att motverka fakturabedrägeri är därför att förmå dem som utsätts för bluffakturor och liknande krav att hävda sina rättigheter enligt de regler finns och att vägra betala. Det allmänna bör i det syftet tillhandahålla information som uppmärksammar enskilda personer och företag på riskerna att drabbas av fakturabedrägeri och som underlättar för dem att ta tillvara sina rättigheter om de drabbas. Den kartläggning som omfattats av utredningens uppdrag har till övervägande del genomförts i form av en marknadsundersökning som ett externt marknadsundersökningsföretag har utfört på upp- drag av utredningen. Marknadsundersökningen har riktats till ett urval av respondenter i grupperna privatpersoner, företag, kommu- ner och statliga förvaltningsmyndigheter. De frågeunderlag som använts vid marknadsundersökningen har utarbetats av utred- ningen. Frågeunderlaget har baserats på de kunskaper om förekom- mande former av fakturabedrägeri som utredningen har inhämtat genom kontakter med myndigheter och företag, sammantagna med den information om förfarandena som beskrivits i Egendoms- skyddsutredningens betänkande, Stärkt straffrättsligt skydd för egendom (SOU 2013:85). Landstingens erfarenheter av fakturabedrägeri har inhämtats genom telefonintervjuer. Domstolarnas erfarenheter som mottag- are av bluffakturor och andra betalningskrav vid fakturabedrägeri har inhämtats genom en mindre omfattande enkät som Domstols- verket har bistått utredningen med. Fakturabedrägeri förekommer i olika varianter Utredningen har delat in fakturabedrägeri i två huvudkategorier, bluffakturor och fakturabedrägeri efter kontakt. Med bluffakturor avses bluffakturor som skickats ut utan föregående kontakt mellan fakturautställare och fakturamottagare. Inom denna kategori faller fakturor som skickats ut från tidigare okända leverantörer, fakturor där fakturautställaren medvetet har utformat fakturan så att den liknar en faktura från någon välkänd leverantör (kapade fakturor), samt erbjudanden som varit utformade som fakturor men där det varit svårt att upptäcka att det har varit fråga om ett erbjudande, (erbjudandefakturor). Med fakturabedrägeri efter kontakt avses fakturor som skickats ut efter en kontakt mellan fakturautställare och fakturamottagare, vilken enligt fakturautställaren har resulterat i någon form av avtal mellan dem. Efterföljande faktura eller betalningskrav påstås vara i enlighet med avtalet. Till denna kategori hör både grundlösa påstå- enden om att avtal har ingåtts och avtal som fakturamottagaren på olika sätt har blivit vilseledd eller pressad att ingå. Fakturabedrägeri drabbar en stor del av samhället Den kartläggning som utredningen har låtit göra visar att faktura- bedrägeri drabbar en stor del av samhället. Vanligast är bluffaktu- rorna. I genomsnitt har femte person, vart tredje företag, var tredje statliga förvaltningsmyndighet, var sjätte domstol och nära nog varenda kommun fått en eller flera bluffaktu- ror. Uppgifterna är mer osäkra när det gäller landstingen. Även hos dem har det emellertid förekommit att man mottagit bluffakturor. Fakturabedrägerier efter kontakt är inte lika vanliga som bluffaktu- rorna. Dessa former av fakturabedrägeri har ändå drabbat över en femtedel av företagen, omkring en fjärdedel av de statliga förvaltningsmyndigheterna, omkring en åttondel av privat- personerna och omkring en tolftedel av domstolarna och attestan- terna inom kommunerna. Om man ser till kommunerna som helhet har omkring nio av tio kommuner drabbats. När det gäller lands- tingen är det mer osäkert i hur stor omfattning problemen har förekommit. Klart vanligast, oavsett till vem förfarandet riktat sig, har varit att det rört sig om avtal som påstås ha ingåtts per telefon. Krav som riktats till privatpersoner har till övervägande del understigit . Krav riktade till företag, kommuner och statliga förvaltningsmyndigheter har till övervägande del uppgått till ett belopp . Betalningskrav som grundar sig på påståenden om avtal betalas i högre utsträckning än bluffakturor De flesta som får en bluffaktura betalar den inte. Av de privat- personer som har fått en bluffaktura är det är som har betalat något. Bland företagen har det varit något vanligare att betalning skett. Av de företag som har fått en eller flera bluffakturor har i något fall gjort en betalning. Av de statliga förvaltningsmyndig- heterna är det som har uppgett att myndigheten har betalat en bluffaktura. Bland attestanterna inom kommunerna är det som betalat. Betal- ningar har förekommit också hos landstingen och hos domstolarna. Det är sammantaget procentuellt sett betydligt vanligare att de som utsätts för fakturabedrägeri efter kontakt betalar enligt kravet jämfört med de som utsätts för bluffakturor. I genomsnitt har om- kring 20–av dem som i den stora enkätundersökningen uppgett att de har mottagit ett eller flera sådana betalningskrav betalat. Hos domstolarna har betalat. Betalningar har förekommit också hos landstingen, dock oklart i vilken omfattning. Utredningen har gjort en grov uppskattning av vilka belopp privatpersoner och företag har betalat till personerna bakom fakturabedrägerierna och kommit fram till att det totalt sett rör sig om ett belopp på från omkring en halv miljard och upp till . De flesta betalningar sker utan att andra åtgärder än att skicka betalningspåminnelser eller inkassokrav behöver göras I de fall bluffakturor och andra fakturabedrägerier leder till betal- ning sker det i de flesta fall utan att fakturautställaren behöver göra något annat än att skicka en betalningspåminnelse. I de flesta fall behöver fakturautställaren inte ens göra det. Av dem som har betalat, i alla kategorier, har i snitt omkring hälften gjort det inom den förfallotid som angetts på fakturan. Inkassokrav skickas emeller- tid också ut för att driva fram betalning. Det har varit vanligare att företag betalat först efter de har fått ett inkassokrav än att privat- personer och myndigheter har gjort det. I snitt har av de privatpersoner och företag som betalat gjort det först efter att en ansökan om betalningsföreläggande har gjorts mot dem. Betalning efter stämning i tingsrätt har förekommit hos en liten andel av privatpersonerna och företagen. Det är i princip inga statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner som har betalat efter att personerna bakom fakturabedrägerierna har ansökt om betalningsföreläggande eller stämning mot dem. Privatpersoner betalar bluffakturor främst av rädsla för betalningsanmärkning – övriga betalar främst av misstag Bland privatpersonerna är det främsta skälet till betalning av bluff- fakturor att man vill undvika att få en betalningsanmärkning. Det är också vanligt att man betalar därför att man anser det vara enklare och billigare än att bestrida. Det är däremot mindre vanligt att man betalar av misstag, därför att man inte inser att det rör sig om en bluffaktura. Hos företagen, de statliga förvaltningsmyndig- heterna, attestanterna inom kommunerna och domstolarna sker däremot betalningarna av bluffakturorna främst av misstag. Även företagen betalar dock i hög utsträckning för att undvika att få en betalningsanmärkning eller ett betalningsföreläggande från Krono- fogdemyndigheten. Skälen till varför betalning sker vid fakturabedrägeri med påstående om avtal varierar Det främsta skälet till att privatpersoner betalar är även när det gäller fakturabedrägeri med påstående om avtal att de vill undvika en betalningsanmärkning. Betalning sker också för att det är enklare, billigare, för att man vill undvika betalningsföreläggande och därför att man är osäker på om man har ingått något avtal eller inte. Endast ett fåtal betalar därför att de bedömer utsikterna till fram- gång vid en rättslig prövning som små. Hos de drabbade företagen har det inte varit något skäl som har varit klart mer framträdande än något annat. Skäl som att det be- dömts vara enklare eller billigare att betala än att bestrida har an- getts i ungefär lika stor utsträckning som att man velat undvika att företaget skulle få en betalningsanmärkning eller ett betalnings- föreläggande från . Andra skäl, såsom att man inte insett att det varit fråga om fakturabedrägeri eller att man upplevt situationen som obehaglig har också förekommit. Risken att förlora vid en rättslig prövning av saken har motiverat betalning hos endast ett fåtal. När det gäller de statliga myndigheterna, attestanterna hos kom- munerna och landstingen synes det övervägande skälet till betal- ning däremot ha varit att man bedömt sina utsikter till framgång vid en rättslig prövning som små. Det har också varit relativt vanligt att man inte har insett att det rört sig om fakturabedrägeri innan betalningen gjorts. I motsats till vad man kan tro finns det även inom myndigheterna en viss aversion mot betalningsanmärk- ningar och en önskan att undvika att bli föremål för ansökan om betalningsföreläggande. Det fåtal domstolar som har betalat har uppgett att det skett av misstag. Man bör dock hålla i minnet att underlaget när det gäller myndigheterna är litet och att det därför inte går att dra alltför långtgående slutsatser av resultaten. Bestridande leder oftast inte till annat än betalningspåminnelser I de flesta fall händer inget när betalning uteblir. I en del fall vidtar emellertid personerna bakom kraven åtgärder för att förmå mottag- arna av kraven att betala. Generellt sett är det vanligare att åtgärder vidtas vid fakturabedrägeri efter kontakt än när det rör sig om bluffakturor. Av de åtgärder som vidtas är utskick av betalningspåminnelser vanligast. Grovt sett har mellan en tredjedel och en fjärdedel av dem som vägrat betala fått en betalningspåminnelse. Privatpersoner har dock fått betalningspåminnelser i något mindre utsträckning än övriga.