sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Tillsyn bör således enligt skrivelsen utföras av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot. Syftet är att garantera trovärdigheten i tillsynen. Om statliga myndigheter eller kommuner ändå ska ansvara för både drift och tillsyn av en verksamhet bör självständigheten enligt skrivelsen garanteras genom att ansvaret för drift respektive tillsyn inom organisationen hålls tydligt åtskilt. Det preciserades inte vidare hur denna åtskillnad skulle åstadkommas.40 Regeringen kommenterade också förslag att använda begreppet ”oberoende” och hänvisade till ett tidigare ställningstagande i samband med att bildades. Där resonerades om innebörden av och kraven på oberoende utifrån internationella överenskommelser. Slutsatsen var att något absolut oberoende inte är möjligt att uppnå eftersom myndigheterna själva är en del av staten.41 I tillsynsskrivelsen valde regeringen därför att använda sig av begreppet självständig i stället för oberoende. Lagar och bindande föreskrifter Regeringen menade i sin skrivelse att syftet med granskningen ska vara att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter, det vill säga regelefterlevnad. Genom att precisera tillsynsbegreppet till att endast avse lagar och bindande föreskrifter blev det enligt regeringen lättare att skilja granskande från främjande verksamheter. Vilken typ av bindande rättsakter som finns inom respektive tillsynsområde påverkar tillsynens utformning. Inom vissa områden finns detaljerad lagstiftning, medan det inom andra områden finns en ramlagstiftning som preciseras i förordningar, myndighetsföreskrifter och allmänna råd. I tillsynens uppdrag ingår det att operationalisera det regelverk som omgärdar en verksamhet. 2009/10:79 s. 16 f. 2001/02:190 s. 55. Vad är tillsyn? Allmänna råd hör inte till kategorin bindande föreskrifter och omfattas därför inte av tillsyn eftersom de är just råd. Även om regeringens tillsynsbegrepp är strikt avgränsat har många tillsynsmyndigheter även till uppgift att arbeta främjande och förebyggande. Råd och information kan ges i nära anslutning till tillsynen inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten som alla myndigheter har enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223).42 Sammanfattningsvis handlar tillsyn om en självständig granskning utifrån lagar och andra bindande föreskrifter. Beslut om åtgärder/sanktioner I tillsynsskrivelsen menade regeringen att det bör finnas författningsreglerade ingripandemöjligheter från tillsynsorganets sida. I annat fall kan tillsynens effektivitet minska. I skrivelsen lyfte regeringen att det i remisshanteringen av tillsynsutredningens betänkande framkom att flera tillsynsmyndigheter upplevde en brist på ”milda” sanktioner. Sanktioner vid tillsyn bör enligt regeringsskrivelsen vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna och utformas efter de särskilda förutsättningar som finns inom respektive tillsynsområde. Ingripande vid tillsyn har en framåtsyftande funktion och går ut på att se till att regler följs . Det var enligt regeringen viktigt att tillsynsorganet kan ingripa mot regelöverträdelser där överträdelsen inte går att göra ogjord. Den som utsätts för en tillsynsåtgärd bör också enligt regeringen ha möjlighet att få beslutet överprövat.43 I skrivelsen föreslogs en enhetlig begreppsapparat för tillsynsmyndigheters olika beslut om åtgärder: –Mindre allvarliga överträdelser ska kunna resultera i en anmärkning. –Om det finns klara skäl att återkalla ett tillstånd eller att förbjuda en verksamhet kan det finnas skäl att först utfärda en varning. 2009/10:79 s. 17 f. Vad är tillsyn? –Ett tillsynsorgan bör ha möjlighet att besluta om åtgärdsföreläggande i enskilda fall. Detta bör kunna förenas med vite. –För en kortare tillsynsprocess bör tillsynsmyndigheten kunna besluta om rättelse på tillsynsobjektets bekostnad. Det ska enligt regeringen kunna göras om tillsynsobjektet inte följer ett åtgärdsföreläggande och även i vissa fall utan att ett åtgärdsföreläggande har beslutats först. –Inom verksamheter där överträdelser kan få stora konsekvenser kan en tillsynsmyndighet behöva ha möjligheten att tillfälligt stoppa en verksamhet genom ett tidsbegränsat interimistiskt beslut. –Den starkaste ingripandemöjligheten en tillsynsmyndighet bör ha är att kunna återkalla tillstånd eller förbjuda en verksamhet.44 Regeringen menade att sanktionsavgifter ska ses som ett komplement till ingripandemöjligheterna och att de främst bör användas för att nyansera dem. föreslog en generell reglering som begränsar möjligheterna att vid vite förelägga någon att medverka i utredning som kan leda till straff eller sanktionsavgift. Regeringen gick dock inte på utredningens linje. I skrivelsen pekade regeringen på att vitesmöjligheterna i dessa fall redan begränsas av rätten att vara passiv, som ryms inom begreppet rättvis rättegång i artikel 6 i . Regeringen betonade också möjligheten att kunna få fram uppgifter för tillsynens genomförande. Det kan, enligt regeringen, diskuteras hur och var begränsningen ska regleras men det behöver i så fall utredas ytterligare.46 I avsnitt 5.2 beskrivs vilka typer av sanktioner som förekommer vid tillsyn av statliga verksamheter. Vid behov ska granskningen leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. 2009/10:79 s. 43 f. Vad är tillsyn? I allvarliga fall kan tillsynsmyndigheten väcka åtal eller vända sig till JK för att den som har drabbats ska kunna få skadestånd. Ett sätt att åstadkomma rättelse är genom att tillsynsmyndigheten kan ha olika ingripandemöjligheter till sitt förfogande. I bilaga 4 beskrivs ett antal statliga tillsynsområden, bland annat vad gäller sådana möjligheter. I vissa fall finns skarpa sanktioner men ofta stannar det vid att tillsynsmyndigheten kan uttala kritik. har tillsynsmyndigheten också ett uttryckligt uppdrag att påtala brister till regeringen. Regeringen har sedan möjlighet att använda informationen i sin styrning av myndigheterna. Tillsynsobjektets drivkrafter att åstadkomma rättelse kan variera utifrån vilken typ av sanktion det är frågan om. Det är enligt utredningens uppfattning självklart att tillsynen handlar om att åstadkomma rättelse. Men än viktigare är kanske att förebygga att liknande misstag görs . kan det vara omöjligt att uppnå rättelse, till exempel . Då blir den förebyggande ansatsen mer framträdande. Utöver de ovan beskrivna nyckelorden i definitionen lyfte fram frågan om normering. Det renodlade tillsynsbegreppet som föreslogs av innebar att tillsynen skulle skiljas tydligare från normeringen (regelgivning, rådgivning). menade dock i sitt delbetänkande att det behövde analyseras område för område om normeringen också ska vara organisatoriskt fristående från tillsynen eller inte. visade på att det förekommer ett stort antal varianter av lösningar där tillsyn utförs i nära samband med normering av olika slag. Intrycket var enligt utredningen att det ofta var tillfälligheter snarare än aktiva val som låg bakom de olika lösningarna.47 I regeringens tillsynsskrivelse användes inte begreppet normering. Däremot resonerade regeringen om att det är olämpligt att kombinera tillsynsuppgifter med uppgiften att ge 47 SOU 2002:14 s. 89. Vad är tillsyn? tillsynsobjekten råd i enskilda ärenden. Men menade regeringen att det även fortsättningsvis bör gå att förena främjande uppgifter med ett tillsynsuppdrag.48 Inom socialförsäkringen är det , och som har det normerande uppdraget. Utredningen återkommer till frågan om normering i kapitel 11 som handlar om det allmänna ombudet. 4.2Går tillsynen att definiera? 4.2.1En översikt över olika tillsynsbegrepp I utredningens uppdrag ingår att utreda den närmare innebörden av en reguljär tillsynsfunktion inom socialförsäkringsområdet. För att kunna göra detta behövs en analys av vad som avses med olika tillsynsbegrepp. Här beskrivs ett antal vanliga tillsynsformer och begrepp som förekommer , på socialförsäkringsområdet eller på andra områden. Genomgången baseras i huvudsak på och på Statskontorets rapport till om tillsynen.49 Det kan konstateras att de begrepp som förekommer i olika sammanhang inte är tydligt avgränsade och därför till viss del överlappar varandra. Begreppen är inte heller alltid tydligt definierade vilket leder till olika tolkningar i olika sammanhang. För att skapa en överblick beskrivs i det här avsnittet ändå den flora av begrepp som förekommer. I slutet av avsnittet redovisas vilka begrepp utredningen anser är tillämpliga vid tillsynen av socialförsäkringen. Det är dessa begrepp som sedan används i resten av betänkandet. Operativ tillsyn är ett samlingsbegrepp för all den tillsyn som utövas direkt gentemot ett tillsynsobjekt. Enligt regeringens skrivelse är det denna typ av tillsyn som bör avses med begreppet tillsyn. 2009/10:79. 49SOU 2002:14, SOU 2004:100, Statskontoret (2012) Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn. Vad är tillsyn? Verksamhetstillsynen handlar om tillsyn av produktion, service eller näringsverksamhet. Det kan handla både om privat och offentligt utförd verksamhet och det kan handla om såväl egeninitierad som externt initierad tillsyn. Enligt utredningen som ledde fram till att ISF bildades kan verksamhetstillsyn handla om att exempelvis granska hur väl myndigheterna når upp till sina serviceåtaganden utifrån gällande lagstiftning.50 I en utredning om tillsynen inom kriminalvården preciseras innebörden av verksamhetstillsynen. I verksamhets- tillsynen ingår enligt denna utredning att: ”granska att [myndigheten] följer gällande författningar och regleringsbrev och fullgör de uppgifter som och regeringen har ålagt myndigheten. bör också granska att [myndigheten] handlägger ärenden korrekt och att myndigheten arbetar effektivt för att nå de för verksamheten uppställda målen. bör också genomföra en löpande tillsyn av rättsenligheten inom [myndigheten] och vad som har orsakat allvarliga incidenter och hur de har hanterats av myndigheten.”51 Denna breda definition innebär att verksamhetstillsyn kan vara i princip all form av tillsyn. Det kan också noteras att definitionen ovan också innehåller sådant som inte direkt är tillsyn utifrån tillsynsskrivelsens definition. Granskning av att myndigheten arbetar effektivt för att nå de uppställda målen handlar i regel inte om en rättslig granskning. 50SOU 2008:10 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen s. 59 f. 51SOU 2009:80 Kriminalvården – ledning och styrnings, Slutbetänkande av Utredningen effektivitet s. 100. Vad är tillsyn? Den direkta tillsynen kännetecknas av att tillsynsmyndigheten själv gör inspektioner, platsbesök, genomför mätningar m.m. Systemtillsyn definieras vanligen som en granskning av hur rutiner och övergripande processer fungerar.52 Systemtillsynen skiljer sig därmed från annan tillsyn genom att det är tillsynsobjektets egna kontrollfunktioner som granskas, inte om verksamheten faktiskt tillämpar regelverket korrekt. används begreppet indirekt tillsyn. Enligt utredningen som ledde fram till bildandet av ISF borde de då nya förordningarna myndighetsförordningen (2007:515) respektive förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll vara utgångspunkten för systemtillsyn.53 I ISF:s instruktion finns en definition av systemtillsyn som hänger samman med detta resonemang: ”Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa.”54 Enligt utredningens uppfattning blir begreppet systemtillsyn svårtolkat eftersom tillsyn definitionsmässigt enligt tillsynsskrivelsen ska handla om kontroll av om tillsynsobjekt uppfyller regelverket. I avsnitt 6.3.2 beskrivs mer utförligt hur ISF arbetar med systemtillsyn. Enligt tillsynsskrivelsen är definitionen av tillsyn att det är en kontroll av om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. All tillsyn är därmed per definition rättslig granskning. Däremot är inte all rättslig granskning tillsyn. 52Statskontoret (2012) s. 25. 53SOU 2008:10 s. 25. 54Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. Vad är tillsyn? Exempelvis genomför myndigheterna rättslig granskning som en del av sitt interna kvalitetsarbete. Den extraordinära tillsynen är tillsyn som spänner över hela förvaltningen. Den är ett komplement till de områdesspecifika tillsynsmyndigheterna. De extraordinära tillsynsmyndigheterna JO och JK har till skillnad från andra tillsynsmyndigheter en grundlagsfäst ställning i och med att de pekas ut i regeringsformen. Reguljär/ordinarie tillsyn Reguljär tillsyn är tillsyn som utförs kontinuerligt och där den utförande myndigheten har ett avgränsat, definierat ansvarsområde. Antingen i termer av en avgränsad uppgift som rör flera verksamhetsområden eller ett ansvar för tillsynen inom ett verksamhetsområde eller för en specifik myndighet. Klagomålstillsyn grundar sig i princip på att någon har gjort en anmälan till tillsynsmyndigheten. Själva tillsynen utförs i form av att anmälningsärendet utreds. Denna typ av tillsyn kallas ibland för anmälningsbaserad tillsyn. I det här betänkandet används främst begreppet klagomål. Utredningen har dock valt att använda det begrepp som olika myndigheter själva använder när den befintliga tillsynen på olika områden beskrivs. Egeninitierad/planerad tillsyn Egeninitierad tillsyn är sådan tillsyn som genomförs på tillsynsmyndighetens eget initiativ. används begreppet planerad tillsyn närmast synonymt med egeninitierad tillsyn. Den planerade tillsynen kan, men behöver inte vara, egeninitierad. Exempelvis är tillsyn som baseras på regeringsuppdrag i regel planerad men inte egeninitierad. Vad är tillsyn? I arbetet med att utarbeta en definition av reguljär tillsyn har utredningen uppmärksammat att det fortsatt råder otydlighet kring de olika tillsynsbegrepp som används. ambition att rensa i begreppsfloran har inte burit hela vägen fram till en enkel och stringent begreppsapparat. Utredningen menar mot bakgrund av denna otydlighet kring begreppen att det kan vara mer fruktbart att tala om vad tillsynen konkret innebär än att försöka ringa in de verksamhetsområden som man ser framför sig med hjälp av olika mer eller mindre stringenta definitioner. Utredningen har därför främst använt begreppet tillsyn. För att kunna beskriva tillsynens innehåll utifrån utredningens uppdrag finns det ett behov av att skilja mellan den tillsyn som grundar sig på enskildas klagomål och annan tillsyn. Det gör utredningen genom att använda begreppen generell tillsyn och klagomålshantering. Detta utvecklas närmare i avsnitt 4.4.1. Med generell tillsyn avses självständig och regelbundet återkommande rättslig granskning. Det betyder att den generella tillsynen kan omfatta såväl systemtillsyn som tillsyn i form av direkta inspektioner eller annan tillsynsverksamhet. Den generella tillsynen kan utgå från den information som fås genom till exempel anmälningar från enskilda. Dock fattar den generella tillsynen, till skillnad från klagomålshanteringen, inte beslut i enskilda ärenden. Handläggning av enskildas klagomål Handläggning av enskildas klagomål är som begreppet antyder en tillsyn som går ut på att pröva och fatta beslut i enskilda ärenden som har initierats på en enskilds initiativ. Här prövas och fattas beslut i det enskilda fallet. Vad är tillsyn? 4.3Vad är reguljär tillsyn? En del av utredningens uppdrag är att analysera den närmare innebörden av reguljär tillsyn, se bilaga 1. I detta avsnitt presenteras den definition av reguljär tillsyn som utredningen har arbetat med. För att ta fram denna har utredningen tagit hjälp av framför allt regeringens tillsynsskrivelse och av arbete kring tillsynsdefinitioner. Utifrån detta har utredningen tagit fram en definition som innebär att den reguljära tillsynen för socialförsäkringsområdet är: –handlar om rättslig granskning, –kontinuerlig och regelbundet utförd, och den –har ett avgränsat område att utöva tillsyn över. Figur 4.1 illustrerar utredningens tolkning av begreppet reguljär tillsyn. För att ta ställning till om tillsynen ska betraktas som reguljär behöver fyra frågor besvaras: 4.3.1Är det en självständig granskning? Då all tillsyn enligt utredningens definition är självständig i förhållande till den granskade verksamheten blir den första frågan om det är en självständig granskning. Det vill säga om granskningen utförs organisatoriskt självständigt i förhållande till den granskade verksamheten. 4.3.2Är det rättslig granskning? Nästa fråga är om det handlar om rättslig granskning. Är det inte frågan om rättslig granskning är det enligt utredningens definition inte heller tillsyn. Vad är tillsyn? 4.3.3Är det en kontinuerlig tillsyn? Den extraordinära tillsynen kännetecknas av att den i stor utsträckning handlar om att hantera inkommande ärenden. Även om det i den extraordinära tillsynen genomförs inspektioner och initiativärenden utgör dessa en relativt liten del av verksamheten. Det gör att den extraordinära tillsynen blir relativt händelsestyrd. Den reguljära tillsynen däremot kännetecknas av att tillsynsområdet är definierat i förväg eftersom det anses finnas ett behov av en kontinuerlig granskning av det aktuella området, oberoende av om enskilda klagar eller inte. I en myndighet som har ansvar för en reguljär tillsyn behöver det således finnas utrymme för såväl detta som för klagomålshantering. 4.3.4Finns det ett avgränsat tillsynsområde? Den reguljära tillsynen skiljer sig slutligen från den extraordinära genom att den reguljära tillsynen är avgränsad till ett eller flera verksamhetsområden inom förvaltningen. JO och JK utövar båda tillsyn över hela statsförvaltningen, även om de gör det på olika sätt. De reguljära tillsynsmyndigheterna har alla ett avgränsat område att utöva tillsyn över. I figur 4.1 visas en sammanfattning av utredningens definition av reguljär tillsyn. Vad är tillsyn? Källa: Egen bearbetning Ett mer övergripande sätt att definiera den reguljära tillsynen än i avsnittet ovan är att det är tillsyn som inte är extraordinär. Det är alltså inte i första hand tillsynens innehåll som skiljer den reguljära från den extraordinära tillsynen, utan vem som utför den. Det här avsnittet ägnas därför åt innehållet i tillsynen. Såväl extraordinär som reguljär tillsyn kan delas in i olika typer av tillsyn utifrån det konkreta innehållet. Vad är tillsyn? Utredningen gör i avsnitt 4.2 bedömningen att det är mer meningsfullt att prata om det konkreta innehållet i tillsynen än att försöka ta fram stringenta begrepp och definitioner för att ringa in den tillsynsverksamhet som avses. I det här avsnittet beskrivs kort de två distinktioner mellan olika typer av tillsyn som har varit relevanta för utredningsarbetet. 4.4.1Är tillsynen generell eller klagomålsbaserad? I tillsynen kan det ingå många olika typer av underlag. Det är också vanligt att tillsynsmyndigheter utarbetar rutiner för att identifiera relevanta tillsynsområden. Dessa baseras inte sällan på en kombination av återkommande inspektioner och tematiska fördjupningar baserat på någon typ av riskanalys. Även klagomål från enskilda som utreds som enskilda ärenden kan utgöra en källa till information av mer generellt slag. Den reguljära liksom den extraordinära tillsynen kan delas in efter hur tillsynen initieras. Tillsynsverksamheten utgörs ofta både av handläggning av enskildas klagomål och av generell tillsyn. Vad gäller klagomål fattas beslut i det enskilda ärendet. Vad gäller generell tillsyn är det snarare ett område, en företeelse eller en verksamhet som bedöms. Om tillsynen är planerad eller inte ser utredningen inte som relevant i detta avseende. Såväl generell tillsyn som klagomålshantering kan vara planerad eller initierad på annat sätt. 4.4.2Är det tillsyn av privat eller offentlig verksamhet? När det gäller tillsynens utformning är det skillnad på om tillsynen utförs mot enskilda, mot privaträttsliga organisationer eller myndigheter, se avsnitt 8.4. Myndigheters verksamhet utgörs till stor del av myndighetsutövning. Privata företag, individer och organisationer ägnar sig i regel inte åt myndighetsutövning. Ett undantag är arbetslöshetskassorna som är exempel på privaträttsliga organisationer som ägnar sig åt myndighetsutövning. Frågan är om det är meningsfullt att göra åtskillnad mellan privata och offentliga tillsynsobjekt i definitionen av tillsyn. Vad är tillsyn? och regeringens tillsynsskrivelse behandlar knappast alls frågan om tillsyn av offentlig verksamhet på något sätt skiljer sig från annan tillsyn. Inte heller i tillkännagivandet från återfinns tankar om att det skulle vara problematiskt med offentliga tillsynsobjekt. I avsnitt 5.1.2 beskrivs ett antal områden där tagit aktivt ställning för att statliga tillsynsobjekt ska behandlas på samma sätt som andra tillsynsobjekt. JO uttryckte dock i sitt remissvar på slutbetänkande kritik mot att förvaltningstillsynen inte behandlades mer utförligt. Det finns också delvis andra överväganden att göra i tillsyn av myndighetsutövning, bland annat vad gäller ingripandemöjligheter. Utredningen menar därför att det kan vara meningsfullt att skilja ut tillsyn av offentlig verksamhet från annan tillsyn. 4.5Annan granskning och utvärdering Tillsyn är ett hjälpmedel för ansvarsutkrävande. Det är dock långt ifrån det enda hjälpmedel för ansvarsutkrävande och styrning som finns. Det finns en hel arsenal av utvärderings- och uppföljnings- verktyg som skapar ett ”paket” runt verksamheterna. Här beskrivs några andra typer av granskning av myndigheters verksamhet som inte är tillsyn men som ändå är relevanta för att få en helhetsbild av i vilken kontext tillsynen befinner sig. En viktig utgångspunkt är att tillsynen inte ersätter andra typer av granskning utan snarare kompletterar utifrån ett tydligt medborgarperspektiv. 4.5.1Politikens effekter - utvärdering Medan tillsynen enligt utredningens definition är kopplad till lagar och bindande föreskrifter kan liknande metoder användas för att utvärdera hur exempelvis allmänna råd eller politiska målsättningar uppfylls. Tillsynen är inriktad på procedurer, enskilda beslut och hur regler följs, medan utvärderingen är mer inriktad på att finna kausala effekter på aggregerad nivå. Tillsynen stannar ofta vid att i princip bedöma om regelverket har uppfyllts medan utvärderingen försöker besvara varför. Vad är tillsyn? Politiska mål är ofta inte så konkreta att det är möjligt att ta ställning till om de har uppfyllts eller inte. Då kan utvärdering vara mer lämpligt än tillsynens rättsliga granskning. En del av den utvärdering som görs utförs av så kallade sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter. ISF är ett exempel på en myndighet som bedriver utvärderingsverksamhet som en del av sitt uppdrag. Statskontoret har i ett regeringsuppdrag analyserat fristående utvärderingsmyndigheter. Ett resultat av studien är att även om det finns likheter mellan utvärderingsmyndigheterna finns det också betydande skillnader mellan dem. Att de verkar inom olika politikområden och hanterar områdesspecifika frågor gör exempelvis att behoven av kompetens skiljer sig. Den stora fördelen med utvärderingsmyndigheterna jämfört med andra alternativ för utvärdering är enligt Statskontoret att de kan tillföra en djup metod- och sakkompetens genom att de arbetar löpande med analys och utvärdering av ett specifikt område.55 En del av helheten kring ansvarsutkrävande och granskning av en myndighets verksamhet är den verktygslåda av olika sätt att organisera en myndighet som finns. Formellt finns det tre ledningsformer (styrelse- enrådighets- respektive nämndmyndighet) men i praktiken är flexibiliteten betydligt större när det gäller att skapa insyn och kontroll av en myndighet. är ett sätt att åstadkomma en extern insyn i en verksamhet.