sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Allbolagen har alltså affärsmässighet som utgångspunkt men medger stöd till de kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolagen inom ramen för . Av allbolagen framgår också att syftet med att kommunerna driver bostadsföretag är allmän- nyttigt och inte enbart vinstmaximerande. Även om regeringen beskrivit det allmännyttiga inslaget som sådan verksamhet som även privata företag kan utföra utan stöd står det klart att det inte går att i alla kommuner fullt ut jämställa de allmännyttiga bostads- aktiebolagen med privata aktörer. 2009/10:185, s. 46. 2009/10:185, s. 45. 2009/10:185, s. 45. heten i allmännyttigt syfte och vi har sett att det är vanligare att dessa företag upplåter sociala kontrakt till kommunen än att van- liga företag gör det och att det även finns många andra exempel på aktiviteter såsom hjälp med läxläsning hos de boende m.m. som inte uppenbart genomförs för att maximera vinsten i verksam- heterna.10 Om en kommun väljer att företaget ska agera på ett sätt som förutsätter statligt stöd krävs dock att stödet följer EU:s stats- stödsregler. Det finns viktiga skillnader mellan förhållningssättet till affärs- mässighet vid tillskott av kapital eller nya borgensåtaganden från kommunen och beslut om den fortsatta driften av det befintliga beståndet. Utredningen om allmännyttans villkor förklarade beträffande ägartillskott att en kommun får skjuta till kapital till sitt bostads- bolag endast om den kan förvänta sig en marknadsmässig avkast- ning på de tillskjutna medlen. Utredningen förklarade att en mark- nadsmässig avkastning motsvarar en real riskfri ränta med tillägg för en riskpremie för att kompensera för den risk som invester- ingen är förenad med.11 Utredningen förklarade vidare att en kommun ska styra sitt kommunala bostadsaktiebolag så att verksamheten bedrivs med målet att vinsten maximeras på viss sikt med hänsyn till de risker som tas. Detta medför enligt utredningen vissa krav på dels hur verksamheten med det befintliga fastighetsbeståndet bedrivs, dels vid vilka förutsättningar som investeringar kan göras. När det gäller de kommunala bostadsaktiebolagens investeringar blir perspektivet enligt utredningen detsamma som vid kommunernas ägartillskott: investeringar får göras endast om de kan förväntas ge en marknads- mässig avkastning på det kapital som används vid investeringen. Även denna avkastning skulle täcka en riskfri real ränta och en risk- premie som motsvarar den risk som investeringen innebär.12 Utredningen beskrev en affärsmässig drift av den befintliga verksamheten som att vinstmaximering ska eftersträvas, i vart fall på lång sikt, med hänsyn till de risker som tas. De kommunala bo- stadsaktiebolagen måste som ett led i detta sträva efter kostnads- 10Se bland annat , 2008 och Kommuner och Landstings rapport främja integration och social sammanhållning, 2012. 11SOU 2008:38 s. 554. 12SOU 2008:38 s. effektivitet och får inte ta på sig kostnader som inte kan förväntas bidra till en minst lika god lönsamhet. En kommun får således inte i större utsträckning än vad som är affärsmässigt moti- verat ur det kommunala bostadsaktiebolagets perspektiv använda bolaget som instrument för olika åtgärder som är till nytta för sam- hället eller kommunen som helhet. I hyresförhandlingarna måste de kommunala bostadsaktiebolagen inom ramen för de hyror som hyreslagstiftningen medger sträva efter de hyror som kan antas leda till störst vinst, i vart fall . Denna bedömning kan nyanseras eftersom det inte bara är hyreshöjningar som kan öka vinsten i ett företag. Att kunna sänka hyror för att hyra ut outhyrda lägenheter och att anpassa invester- ingsbeslut och driftkostnader efter betalningsförmågan hos de be- fintliga hyresgästerna är också relevanta delar i en affärsmässig hyressättning. Till Utredningen om allmännyttans villkors beskrivning av affärs- mässighet kan tilläggas att affärsmässighet inte bara handlar om att maximera den eventuella vinsten. Det handlar lika mycket om att minimera eventuella förluster. Även förlustminimering kan alltså vara affärsmässig, och ett ägartillskott som minskar den totala för- lusten mer än en alternativ nedläggning eller försäljning av verk- samheten kan också vara affärsmässig. Det är alltså inte självklart att en olönsam verksamhet ska läggas ned. Förlusten måste vägas mot kostnaderna för nedläggning och möjligheterna att lång- siktigt vända förlusten till en vinst. Alla företag behöver i vissa ske- den nytt kapital. Det behovet är inte samma sak som ett behov av stöd i EU-rättslig mening och inte heller något som behöver komma i konflikt med ett affärsmässigt perspektiv på kommunens ägande. Kapitaltillskott till statligt ägda bolag såsom () och har baserats på affärsmässiga över- väganden såväl när det funnits privat medfinansiering på samma villkor som det statliga tillskottet som när så inte har varit fallet.13 Regeringen beskrev också i förarbetena till allbolagen vad som var ett affärsmässigt förhållningssätt beträffande garantier. Om ett kommunalt bostadsföretag får ekonomiska fördelar i form av lägre räntor eller i övrigt bättre lånevillkor – jämfört med att låna på 13 Se exempelvis COM(2013) 3551 final, av den 19.06.2013, om SA.29785 (2013/NN) (ex. CP 361/2009) – /”” – Nyemission med företrädesrätt för SAS. marknaden i övrigt – genom att direkt eller med kommunen som mellanhand låna av Kommuninvest i måste dessa för- delar i stället på ett eller annat sätt överföras till kommunen. Detta kan ske t.ex. genom ett marknadsmässigt påslag på räntan eller ut- tag av en s.k. ”förmånskompenserande” avgift som tillfaller kom- munen.14 Borgensavgifter är alltså också en central pusselbit för många kommuner när det gäller affärsmässighet. Kommu- ner och Landsting (SKL), () och Kommuninvest i har publicerat vägled- ning om hur utlåningen från Kommuninvest kan kopplas till affärs- mässig drift av de kommunala bostadsaktiebolagen.15 Den sista frågan som behandlats i förarbetena till allbolagen är i vilken mån som åtgärder av social karaktär kan vara affärsmässiga. När det gällde möjligheterna för ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag att vidta åtgärder av social karaktär gjorde utred- ningen bedömningen att ett affärsmässigt kommunalt bostads- aktiebolag bara får vidta åtgärder av social karaktär om det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åt- gärden som att avstå från den.16 I en departementspromemoria17 som låg till grund för propositionen betonades att samhällsansvaret skulle vara ett uttryck för just bolagets långsiktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att man har just en kommun som ägare. Det är därför viktigt att företaget har ett ordentligt underlag för beslut om åtgärder som också är ett uttryck för samhällsansvar så att det inte uppkommer frågor om statsstöd. Kommunala bo- stadsaktiebolag kan givetvis även utföra åtgärder som inte naturligt faller inom ramen för verksamheten därför att kommunen anser dem angelägna, men det ankommer på kommunen att såväl lägga ut sådana uppdrag i särskild ordning som att finansiera dem. Frågor om såväl statsstöd, offentlig upphandling och värdeöverföring från bolaget kan annars komma att aktualiseras. Ersättning för ange- lägna bostadsförsörjningsåtgärder som vidtas efter beslut av kom- munen bör inte göras genom att kommunen avstår från eller be- 2009/10:185 s. 50. 15En modell för borgensavgift till kommunala bostadsaktiebolag, , och Kommuninvest, 2012. Under rubriken 5.4.2.1 utvecklar vi hur kan påverka borgensavgifter. 16SOU 2008:38 s. 276. 17Finansdepartementets departementspromemoria Allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag – överväganden och förslag (Ds 2009:60). gränsar avkastningskrav på det kommunala bostadsföretaget. I pro- positionen knyter regeringen ihop departementspromemorians och utredningens uttalanden om socialt ansvar och konstaterar att kom- munala allmännyttiga bostadsaktiebolag kan ta samma typ av socialt ansvar som privata bolag kan ta men att det måste kunna kopplas till en långsiktig vinst eller till att värdet för företagets varumärke över- stiger kostnaden. I övrigt betonade regeringen att det sociala an- svaret är kommunens och att det står kommunen fritt att vid behov finansiera sociala åtaganden som även det kommunala bolaget då kan utföra mot ersättning. Regeringen återknyter dock inte till departementsskrivelsens förslag om att avstående från utdelning inte ska kunna finansiera marknadskompletterande åtgärder. När det gäller socialt ansvarstagande finns det numera ny rätts- praxis som klargör att det krävs faktiska bevis för att kostsamma sociala åtgärder verkligen utförs även av privata företag. I synnerhet kräver att påståenden om att åtgärder behövs för att skydda en medlemsstats varumärke ur ett affärsmässigt perspektiv måste kunna beläggas för att de ska kunna tillämpas.18 Sammanfattningsvis kan sägas att verksamheten i de kommunala bostadsaktiebolagen ska bedrivas med målet att vinsten blir så hög som möjligt på viss sikt med hänsyn till de risker som verksam- heten innebär. Företagets resurser ska hanteras så bra som möjligt ur ett ägarperspektiv. Såväl investeringar i nya bostäder som beslut att riva eller omvandla bostäder kan vara affärsmässiga åtgärder. Ett affärsmässigt ägande förutsätter en villighet att göra långsiktiga in- vesteringar i affärsmässiga åtgärder trots att det innebär ett risk- tagande för ägaren. Affärsmässighet måste alltså bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet utifrån trovärdiga kalkyler och riskbedömningar. 8.3Frågor och svar om affärsmässighet Följande frågeställningar är exempel på frågor som vi stött på under vårt arbete. Det är inte möjligt att ge en uttömmande redogörelse för vilka beslut som är affärsmässiga i varje enskilt fall men svaren 18 Se vidare under avsnitt 5.4.2.1. på frågorna ger hållpunkter för bedömningen av affärsmässighet i vissa situationer. Går det att investera i mindre lönsamma projekt trots att det skulle gå att enbart satsa på de mest lönsamma projekten? –Ja, det finns inget i statsstödsreglerna som hindrar att ett företag riktar in sig på en målgrupp med lägre betalnings- förmåga eller på ett område som är mindre attraktivt så länge som även sådana investeringar kan förväntas ge en avkastning som är marknadsmässig med hänsyn till den risk som in- vesteringen innebär. Måste en investering vara lönsam inom ett visst antal år? –Nej, men en investering måste för invester- ingsbeslutet förväntas ge en marknadsmässig avkastning. hindrar inte företag från att göra in- vesteringar i fast egendom med lång livslängd. Även i detta sammanhang krävs dock en bedömning av risk och möjlighet i varje enskilt projekt i förhållande till hur utbud och efter- frågan kan förväntas utvecklas. Räcker avkastningskrav på företagsnivå eller krävs avkastning per projekt eller investering? –Kommunerna ska agera på samma sätt som en jämförbar privat ägare, dvs. sträva efter en maximering av vinsten på viss sikt med hänsyn till omständigheterna och de risker som kommunen väljer att företaget tar i verksamheten. Det krävs marknadsmässiga avkastningskrav per projekt eller invester- ing, men avkastningen behöver inte vara omedelbar utan det är tillräckligt att ett projekt ger en marknadsmässig avkast- ning på . Jämförelse ska göras med utfallet om pro- jektet inte genomförs, så kostnads- eller förlustminskande åtgärder kan också vara affärsmässiga. En enskild satsning kan sedd för sig själv framstå som olönsam men ge ekono- miskt positiva effekter för bolaget i övrigt och dessa effekter ingår i avkastningen på projektet. Får kommunen skjuta till kapital till de allmännyttiga bostads- bolagen? –Ja, kapitaltillskott är inte samma sak som statligt stöd efter- som kommunen får agera som vilken privat ägare som helst. I de fall kommunen skjuter till kapital utan en plan om hur in- vesteringen betalar sig måste kommunen dock för- hålla sig till statsstödsreglerna och utforma eventuellt stöd i enlighet med dessa regler vilket kan förutsätta en anmälan till kommissionen. Får kommunen ge stöd till sitt bolag? –Ja, som har beskrivits i kapitlet om finns det omfattande möjligheter att ge stöd inom ramen för och detta är också tillåtet enligt allbolagen. Det förutsätter dock att reglerna följs. Hur ska vi kunna investera i den egna verksamheten när ägarna måste få sin utdelning? –Varken statsstödsreglerna eller affärsmässighet hindrar att överskott återinvesteras i verksamheten. Affärsmässighet inne- bär dock att investeringar och verksamheten i sig måste vara långsiktigt värdeskapande för företaget och dess ägare. 8.4Affärsmässigt agerande på svaga bostadsmarknader Detta avsnitt bygger på en text som hämtats från utkast till en rapport som professor har författat. De resonemang som förs i detta avsnitt är teoretiska och inte hämtade från utredningens kontakter med kommuner med svaga bostadsmarknader. Resone- illustrerar hur affärsmässiga överväganden kan göras och visar att det sällan är självklart vad som är affärsmässigt. Möjligheten att resonera om ett affärsmässigt agerande beträffande nedanstående exempel innebär inte att det kan uteslutas att kommissionen eller en domstol skulle göra en annan samlad bedömning utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. På en svag bostadsmarknad med svag efterfrågan är förutsätt- ningarna att gå med överskott sämre än på en växande marknad med ökande efterfrågan. Detta innebär att en aktör som överväger att investera kräver högre avkastning på en svag marknad eftersom risken med investeringen typiskt sett är större än på en stark marknad. En aktör som är etablerad på en svag mark- nad kan vara begränsad av de lokala marknadsförutsättningarna, tidigare gjorda investeringar och möjligheterna att sälja verksam- heten. På svaga bostadsmarknader finns normalt få presumtiva köpare och det kan därför vara svårt, även för en privat aktör, att dra sig ur en sådan marknad. Etablerade aktörer ställer därför andra avkastningskrav än presumtiva nytillträdande investerare (om sådana alls finns). Kommunen ska utgå från de lokala förutsätt- ningarna och agera på ett sätt som överensstämmer med andra affärsmässiga aktörer som befinner sig i en jämförbar situation. Situationen för bostadsföretag på svaga bostadsmarknader, där efterfrågan på bostäder långsiktigt förväntas sjunka till följd av att befolkningen förväntas minska är i många fall problematisk. Till följd av de demografiska förändringarna, med en allt större andel äldre invånare, pågår också en förskjutning av vilken typ av bo- städer som behövs i dessa kommuner. I finns ett stort antal kommuner med vikande befolkningsunderlag. Enligt rapporten bostadsmarknader väntas en fortsatt koncentration av be- folkningstillväxten till stora funktionella regioner och en fortsatt utarmning av de mindre arbetsmarknadsregionerna. Detta innebär att flertalet av de kommunala bostadsverksamheterna på dessa marknader kan behöva fortsätta anpassa sin verksamhet till en minskande efterfrågan och effektivisera sin verksamhet genom att minska sina drift- och underhållskostnader. 8.4.1Beslut om hyra, drift- och underhållsinsatser Nedanstående resonemang avser affärsmässiga överväganden om hyra, drift- och underhållsinsatser på svaga bostadsmarknader. När det gäller överväganden om hyressättningen antar vi att ett privat hyresbostadsföretag ägde majoriteten av bostadslägenheterna på en ort, på det sätt som allmännyttan ofta gör i mindre kommu- Det finns några studier som kan kasta visst ljus över hur ett sådant företag skulle agera. Brunes & Lind19 analyserar rivning av bostäder och pekar på att det kan vara rationellt för en fastighets- ägare att riva i stället för att sänka hyran. Det kan också vara rationellt att ha en viss mängd vakanser om det skulle krävas stora hyressänkningar för att få allt uthyrt. Ett enkelt räkneexempel kan illustrera tankegången. Anta att företaget har 200 lägenheter i ett område varav 40 står tomma. Antas vidare att det inte är några stora skillnader i driftskostnader för en uthyrd lägenhet och en tom lägenhet så handlar det enbart om att sätta hyran så att intäkterna maximeras. Om den rådande hyresnivån är per lägenhet så är företagets intäkter 5 000×160=800 000 kronor . Om det skulle krävas en hyressänkning till för att få allt uthyrt så skulle intäkterna uppgå till 3 750×200=750 000 kronor. Den högre hyran är mer lönsam för företaget även om den leder till vakanser. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det rationella att sänka hyran tills alla lägenheter är uthyrda så länge hyran täcker drift- och underhållskostnader. Annars är det även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv rationellt att riva. Ett affärsmässigt agerande i en situation som denna är att före- taget tar ut en hyra som maximerar de totala intäkterna. Egentligen krävs här bedömningar från fall till fall men resultaten i Brunes & pekade på att det kommunala företaget betedde sig som en privat monopolist skulle göra och inte agerade ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Ser vi vakanser och rivning av bostäder pekar det på att det kommunala bostadsföretaget agerar som ett stort privat företag skulle göra i en motsvarande situation. Finns det ett dominerande företag på marknaden men även flera mindre företag så kommer det dominerande företaget att sätta hyran utifrån en helhetsbild av marknaden. Man inser att de mindre företagen sedan kommer att lägga sin hyra något under det stora företaget och slipper på det sättet vakanser i sitt bestånd. Det lönar sig dock inte för det stora företaget att dra igång ett priskrig med 19 Brunes, F & (1999) Rivning av hyreshus: En fallstudie av företagsekonomiska och samhällsekonomiska effekter. dessa små företag. I (2001)20 beskrivs några oligopolmodeller av denna typ som förefaller relevant för den aktuella typen av marknaden. Det finns alltså anledning att utgå från att de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen agerar som ett stort privat företag skulle göra i motsvarande situation. De aktuella forskningsrappor- terna avser förhållandena innan företagen fick till lagstadgad upp- gift att agera enligt affärsmässiga principer men det är rimligt att anta att den nya lagstiftningen inte har förändrat den bilden. Vi kan se tillämpningen av affärsmässiga principer vid skötsel av fastigheter som bestående av två delfrågor även om det finns beroendeförhållanden mellan dem. Den första är vilken kvalitet man ska ha på den produkt som man säljer och den andra är att leverera denna kvalitet till lägsta möjliga kostnad. På båda dessa punkter kan man tänka sig att ett kommunalt företag innan lag- kravet om affärsmässighet infördes arbetade på ett sätt som inte var affärsmässigt. När det gäller den första punkten kan man tänka sig att det kommunala företaget vidtar underhållsåtgärder som egentligen inte är lönsamma men som företaget känner att man ändå måste göra för ett det är i linje med ägardirektiv eller mer eller mindre explicita politiska signaler. Man gör i praktiken investeringar som inte ger rimlig ekonomisk avkastning. Muyingo (2009)21 redovisar resultat som pekar på att detta kan vara fallet. När det gäller den andra punkten kan man tänka sig att före- taget av sysselsättningsmässiga skäl behåller personal fastän före- taget egentligen skulle kunna minska sin personalstyrka eller pressa kostnaderna vid en given standard genom att anlita privata entre- prenörer. 20Lind H (2001) Vad händer med hyrorna om det blir mer konkurrens på bostadshyres- marknaden? En analys utifrån modern konkurrensforskning. f. Fastigheter och Byggande, KTH. (2009) Property Maintenance – Concepts and determinants. f. Fastigheter och Byggande. Var något av detta fallet innebär allbolagens krav på affärs- mässighet att företaget eller kommunen har behövt se över sitt agerande. När det gäller drift- och underhållsinsatser och krav på lönsamhet finns ingen skillnad mellan företag på vikande och expanderande marknader (se 2011 kapitel 6)22. På en vikande marknad är det dock färre insatser som är lönsamma och det mest lönsamma kan vara att i stora delar av beståndet lappa och laga och enbart göra minimalt akut underhåll för att sedan riva när större insatser är tekniskt oundvikliga. Om det är så att det kommunala företaget levererar en kvalitet som de inte kan ta betalt för så kan privata företag på orten komma att missgynnas. En konkurrent erbjuder då en bättre produkt till ett pris som inte speglar kostnaderna för att producera denna kvalitet. 8.4.1.3Marknadsmässiga borgensavgifter i kommuner med vikande marknader Vad som är en marknadsmässig borgensavgift för befintliga lån ska bedömas utifrån situationen när borgen gavs. Om borgen tidigare bedömdes som relativt riskfri ska borgensavgiften vara låg även om marknaden sedan förändras och framstår som mer riskfylld. Nedan diskuteras vad som är marknadsmässigt agerande i en situation där ett sådant lån ska läggas om efter det att situationen förändrats. För att göra resonemanget lite mer konkret kan vi tänka oss att det finns ett stort kapitalstarkt moderbolag som äger ett dotter- bolag med fastigheter på en vikande marknad. Moderbolaget antas ha gått i borgen för lån som dotterbolaget tagit upp. För att få ett rättvisande resultat i dotterbolaget så tar moderbolaget en mark- nadsmässig borgensavgift av sitt dotterbolag. Låt oss tänka oss ett dotterbolag som när lånet ska läggas om har fastigheter som är bokförda till ett marknadsvärde på 105 och har ett lån på 100. (Fallet att marknadsvärdet är lägre än lånet behandlas nedan.) Före- taget har betalat en borgensavgift på eftersom risken bedömdes som liten, och antas med denna låga borgensavgift ha ett positivt kassaflöde på 3 efter att räntor och amorteringar är betalda. 22 , 2011 Hur ett affärsmässigt bostadsföretag agerar. f. Fastigheter och Byggande, KTH. Vi tänker oss nu att dotterbolaget vill förnya sitt lån på 100 och enligt antagandena ovan har man ett kassaflöde som gör att man kan fortsätta att betala ränta, amortering (som vi antar motsvarar avskrivningarna) och en borgensavgift på . Låt oss nu anta att situationen förändrats och att marknaden bedöms som mer riskfylld och att den marknadsmässiga borgensavgiften är högre än den gamla avgiften. Om någon kapitalstark aktör skulle gå i borgen för ett lån skulle det alltså sänka räntan , och ska borgensavgiften vara för att det inte ska vara stöd från moderbolaget. Problemet är emellertid att dotterbolagets kassaflöde inte är så stort att det kan betala mer i borgensavgift utan att redovisa förlust. Dotterbolaget kan helt enkelt inte betala räk- ningarna på borgensavgiften som kommer från moder- bolaget. I detta läge har moderbolaget åtminstone två alternativ: 1.Att sälja bolaget eller försätta bolaget i konkurs eftersom det inte kan betala en marknadsmässig borgensavgift på det omlagda lånet. 2.Återgå till den gamla borgensavgiften. Ett privat vinstinriktat moderbolag skulle i denna situation välja det alternativ som ger störst nuvärde. Därmed måste vi se närmare på de båda alternativen ur ett strikt ekonomiskt perspektiv. Alternativ 1 – Sälja bolaget eller försätta bolaget i konkurs Vi antar att det inte finns några skulder utöver det lån som moder- bolaget gått i borgen för. Att bedöma priset på ett relativt stort fastighetsbestånd på en vikande marknad är inte lätt. Har säljaren tur dyker det upp företag som är villiga att betala relativt bra, men det kan man inte vara säker på. Bolaget gör bedömningen att om man verkligen vill sälja relativt snabbt finns en betydande risk att priset inte blir mer än 95 och att bolaget därmed måste ge fem till banken eftersom försäljningsintäkterna inte räcker till att betala hela lånet. Det förväntade ekonomiska resultatet i alternativ ett blir med dessa antaganden en förlust på fem. Om bolaget sätts i konkurs och fastigheten sedan säljs på den öppna marknaden av konkursförvaltaren blir det exakt samma resultat. Alternativ 2 – Återgå till den ursprungliga borgensavgiften