sou · H3B322 · 2015-03-27 00:00:00 — Den generella uppskattningen eller upplevelsen är således betydligt mer omfattande än den redovisade tiden i tidsloggen. En rektor skriver: Jag skulle vilja vara pedagogisk ledare i mycket högre utsträckning. För att kunna vara det skulle jag behöva vara mycket mer tillgänglig i verksamheten! Jag upplever att min tid äts upp av möten och administration. Att rektorer ofta uppger att deras tid äts upp av möten och administration kan givetvis bero på att de skolenheter som de leder ofta är stora och kräver mycket av möten och administration, men det kan också vara uttryck för en svag styrkedja. Rektorerna uppgav att de träffade huvudmannen . Frågan blir: vad handlade dessa möten om och i vilken utsträckning berörde dessa möten de tidsproblem som identifierats i utredningen? Sammanfattande analys och förslag 8.4Huvudmannens styrning av rektorerna Denna utredning har via förfrågningar till samtliga kommuner samlat in platsannonser för rektorstjänster. En positiv tendens i materialet är att skolhuvudmännen av annonserna att döma har förväntan på att rektorerna ska åstadkomma skolutveckling och leda skolorna mot förbättrade skolresultat. En hög andel av annonserna innehåller formuleringar som uttrycker engagemang, tydliga mål, tydligt ledarskap, samarbete/samverkan kommunikation, intresse för och krav på att driva utveckling/förändring. Relativt många uttrycker också förväntningar på hög måluppfyllelse eller goda resultat. De krav eller förväntningar på sökandens utbildning och tidigare erfarenhet som återfinns i annonserna stärker denna bild: Högskoleutbildning är i allmänhet ett krav och rektorsutbildning är en stark merit i flertalet annonser. I flertalet annonser anges även krav på erfarenhet av ledning av pedagogiskt arbete. Men det finns även en negativ tendens i materialet: När rektorernas ledarskap beskrivs i annonserna används vanligen formuleringen ”ledning av det pedagogiska arbetet” snarare än formuleringar liknande ”rektorn förväntas bedriva ett aktivt pedagogiskt ledarskap”. Den förstnämnda formuleringen uttrycker mera av en administrativ ledarroll, medan den sistnämnda inrymmer förväntan om ett ledarskap som på en djupare nivå påverkar hur skolarbetet bedrivs i relationen mellan elev, förälder och lärare. Alltför få annonser lyfter fram systematiskt kvalitetsarbete som en uppgift för rektorn. Vidare efterfrågas det endast i några få annonser viktiga ledord som ”delaktighet”, ”elevinflytande”, ”visioner”, ”kreativitet”, ”helhetssyn”, ”värdegrund”, ”forskning” och ”vetenskaplig grund”. En slutsats av studien är att huvudmännen av annonserna att döma i allmänhet har ambitioner att skapa goda förutsättningar för skolans utveckling, men att de ofta saknar insikt i och ett begreppsligt språk för att formulera vad som krävs av ett framgångsrikt ledarskap i relation till de nationella målen. Denna slutsats stämmer väl överens med den diskussion som förts ovan om att kunskapen är bristfällig i styrkedjan om utmaningarna gällande rektorns styrning och ledning för ökade kunskapsresultat. Här kan också kommunens organisation ha betydelse för utfallet genom att det ofta är en personalfunktion för hela kommunen om Sammanfattande analys och förslag formulerar annonserna, med ambitionen att få en överensstämmelse mellan olika kommunala sektorer. Ett uttryck för detta är också att när vi till utredningen begärde in lönekriterier för rektorer fick vi i flertalet fall de kommunala lönekriterierna för denna tjänstemannanivå. Endast i 72 fall erhöll vi speciella lönekriterier för rektorerna. Även detta kan ses som ett uttryck för svag styrning från huvudmannen av sakområdet skola. Att veta vad huvudmannen värderar att jag gör som rektor är centralt för motivation och engagemang. Att huvudmannen inte synliggör detta i form av lönekriterier i ett system med individuella löner framstår som ännu ett exempel på att en detaljerad kunskap om rektors arbetsuppgifter saknas hos huvudmannen. Inom ramen för utredningen har eventuella befattningsbeskrivningar för rektorer efterfrågats. av de kommunala rektorerna och av de fristående rektorerna saknar en av huvudmannen fastställd befattningsbeskrivning. En befattningsbeskrivning talar om vad en rektor förväntas göra inom sin tjänst, men ger också en anvisning om vad huvudmannen ser som betydelsefull kriterier vid en utvärdering av rektorns arbete. Att många huvudmän saknar en befattningsbeskrivning för sina rektorer kan således ses som en svaghet i styrkedjan. 8.5Styrkedjan och chefsstrukturen i förvaltningen En fråga som kan ha betydelse för styrkedjans utformning och funktion är antalet chefsnivåer mellan rektorn och skolchefen. I några få fall, i små kommuner, anger rektorerna att kommunchefen är deras närmaste chef. Några anger också en annan rektor som närmaste chef. De tre chefsnivåer som är vanligast är områdeschef , verksamhetschef och skolchef/förvaltningschef . De rektorer som redovisar att deras närmaste chef är en områdeschef har troligen ytterligare två steg upp till förvaltningschefen och träffar eller samtalar med denne rätt sporadiskt. Varje chefsnivå tenderar att bli ett tak som ska passeras för att komma till den högsta chefsnivån. Vi kan också beskriva dessa chefsnivåer som filter inom organisationen där information lagras och inte direkt sänds vidare upp i styrkedjan. Sammanfattande analys och förslag Påverkas rektorerna av denna långa styrkedja när de ska beskriva hur stor grad av självständighet som de upplever? En mindre andel av rektorerna upplever sig ha låg grad av självständighet men det slående är att av de kommunala rektorerna upplever sig ha hög eller mycket hög självständighet och att de fristående rektorerna bedömer sin självständighet som ännu högre, anser sig ha hög eller mycket hög självständighet. De avgivna svaren tyder på att rektorn anser att det finns en stor självständighet i yrket och att den styrning som finns via olika högre chefsled inte påverkar självständigheten. 8.6Rektorernas syn på kongruensen mellan huvudmannens och statens styrning Frågan blir då hur rektorn bedömer den lokala styrningen från nämnd och chefer samt den statliga styrningen. Nihlfors & (2013, s. 38–39) visar ”att samstämmigheten mellan statens krav och skolledarnas egna krav är klart större än när det gäller de krav som rektorer upplever från huvudmännen”. Detta forskningsresultat ger ytterligare stöd för att styrkedjan i kommunen kan vara otydlig eller att det finns skillnader mellan huvudmännens och rektorernas prioriteringar. Givetvis bör dock även beaktas att huvudmannen måste ta ett övergripande ekonomiskt ansvar för verksamheten. Ett ytterligare exempel som kan tolkas som en bristande samstämmighet mellan statens och huvudmännens styrning är att endast en tredjedel av rektorerna säger sig ha direkt ha förändrat sin skolorganisation med hänvisning till de möjligheter som finns i skollagen. Det kan till viss del förklaras av att de anser att deras lärare har så mycket att göra att de inte kan ta på sig nya arbetsuppgifter. Men en förändring av rektorernas arbetsbörda genom en arbetsfördelning mellan olika personer är troligen helt nödvändig om rektorernas arbetsbelastning ska kunna minskas. Det är intressant att notera att av cheferna för rektorer i kommunala skolor och en ungefär lika stor andel av nämndordföranden anser att det organisatoriska stödet för rektorerna har förstärkts. anser av rektorerna i kommunala skolor att stödet har utökats. Det är svårt att tolka den Sammanfattande analys och förslag stora diskrepansen mellan å ena sidan rektorernas svar och å andra sidan svaren från chefer och nämndordföranden. En möjlig tolkning är att svaren från cheferna och ordförandena uttrycker att det funnits en ambition att stärka stödet till rektorerna och att vissa åtgärder vidtagits, medan svaren från rektorerna uttrycker att dessa inte upplever att de vidtagna åtgärderna lett till att deras arbete underlättats. De förändringar som genomförts i kommunerna i syfte att underlätta för rektorerna har framför allt handlat om olika former av förstärkningar av stödet på central nivå eller på en organisatorisk nivå vid sidan av eller över skolenheten. Samma sak gäller för de fristående skolorna, även om uppgifterna om fristående skolor måste tolkas med försiktighet då flera av dessa utgörs av små organisationer där det kan vara svårt att tala om organisatoriska nivåer. Men för det kommunala fältet är det tydligt att de högre nivåerna i styrkedjan inte lyckats kommunicera syftet med de förstärkningar som gjorts på central nivå. En annan central fråga är om rektorerna anser att det finns en balans mellan rektorns ansvarsområden och rektorns befogenheter. Här visar det sig att kommunala rektorer upplever en tydlig tudelning mellan ansvar och befogenheter, av dem ser inte att ansvar och befogenheter följs åt. De fristående skolornas rektorer anser oftare att ansvar och befogenheter följs åt, fler än ger det svaret. För denna fråga har vi också information från de kommunala rektorernas chefer och deras ordförande. De anser i allmänhet att ansvar och befogenheter följs åt. Fler än av dem ger detta svar, i klar kontrast med de kommunala rektorernas svar. De olika styrnivåerna gör alltså inte gör samma bedömning av relationen mellan ansvar och befogenheter i rektors arbete. Det är uppenbart i många av rektorernas svar att de känner sig överbelastade och inte hinner planera sin tid på det sätt de skulle önska. För att ytterligare belysa detta fenomen ställdes en fråga om rektorerna syn på de resurser som de förfogar över i relation till sina uppdrag. Förfogar du över de resurser, både ekonomiska och personella, som du behöver för att fullt ut kunna bedriva en bra skolverksamhet för varje enskild elevs lärande enligt de uppdrag som skollagstiftningen ger till dig som rektor? Sammanfattande analys och förslag av de rektorerna i kommunala skolor och av de rektorerna i fristående skolor anger följande svarsalternativ: Nej, skollagstiftningen uttrycker så höga ambitioner för varje enskild elevs lärande att de ekonomiska ramarna från huvudmannen troligen aldrig kan bli av en sådan storlek att de matchar de olika styrdokumenten, vilket påverkar måluppfyllelsen. De får medhåll av av sina chefer och av ordföranden i utbildningsnämnder. Mer än två tredjedelar av rektorerna och nästan en lika stor andel av deras chefer anser således att skollagstiftningen uttrycker så höga ambitioner för varje enskild elevs lärande att de ekonomiska ramarna från huvudmannen troligen aldrig kan bli av en sådan storlek att de matchar de olika styrdokumenten. Vad betyder detta för ledning och styrning av verksamheten? Hur påverkas måluppfyllelsen av en sådan förståelse av sambandet mellan lagstiftningen och skolornas resurser? Det kan tänkas påverka ledningen och styrningen mot de mål som satts upp på ett mycket negativt sätt. Anser skolledare på olika nivåer att medel saknas för att göra ett bra jobb är det naturligt att man försöker hitta en balans i verksamheten som ligger klart under den måluppfyllelse som förväntas av skolorna. Det är också troligt att ingen vill ta ansvaret fullt ut för verksamheten om de resurser som ställs till förfogande inte upplevs vara i samklang med uppdraget. Sammanfattningen ovan pekar på tre stora utmaningar: rektorers tidsanvändning, rektorers prioriteringar av inriktningen på sitt pedagogiska ledarskap och att få en fungerande styrkedja från huvudman ner till rektor. Här gör jag exakt samma bedömning som Skolinspektionen (2015) nämligen att: Det krävs att huvudmännen tillsammans med tjänstemän och rektorer skapar förutsättningar för att gemensamt kunna diskutera och tolka den samlade dokumentation och de olika data som bildar underlag i kvalitetsarbetet och kan belysa det lokala resultatet. Det kan skapa en gemensam förståelse för vad som behöver göras och hur elevernas utbildning kan förbättras. Dialogen kan bidra till bättre beslut om prioriteringar och utvecklingsinsatser. Men saknas, som tidigare noterats, ofta ett kontextuellt förhållningssätt hos huvudmännen. Kommunikationen i styrkedjan måste fungera på alla nivåer, såväl uppifrån och neråt, som nerifrån verksamheterna och uppåt till huvudmannen. Sammanfattande analys och förslag Ska styrkedjan fungera som det är tänkt måste en diskussion kunna föras som bygger på att de olika nivåerna har goda kunskaper om de nationella målen för skolan. Kunskap behövs om tankarna bakom styrkedjans utformning samt om hur verksamheten kan organiseras, stödjas, ledas och tydligt styras på och mellan alla nivåerna i styrkedjan, dvs. från när huvudmannen tar emot det nationella uppdraget tills det når den enskilda eleven i varje klass. Det betyder att det nationella uppdraget måste tolkas och implementeras tydligt på varje nivå. Förväntningarna på varje nivå måste vara att insatser ska genomföras där sådana behövs för att förbättra elevernas utveckling både vad gäller kunskaper och social mognad. Detta kan bara uppnås i en organisation eller kultur där det nationella uppdraget är synligt och tillit och höga förväntningar på ett gott arbete på alla nivåer råder i styrkedjan. 8.7Mina förslag till lösningar på dilemmat Min samlade slutsats är att det finns ett tydligt stöd för att rektorernas ledarskap behöver stärkas i flera avseenden. Det finns inte minst ett behov av att stärka rektorernas pedagogiska ledarskap. Rektorerna behöver bli bättre på att organisera och leda skolan med utgångspunkt i det nationella uppdraget, elevernas utveckling och resultaten utifrån det systematiska kvalitetsarbetet. En viktig aspekt av rektorers pedagogiska ledarskap är att bygga och förvalta en fungerande skolorganisation med utgångspunkt från elevernas, personalens och övriga intressenters behov. Ett utvecklat aktivt pedagogiskt ledarskap är en förutsättning för att nå goda studieresultat. Det är nämligen genom ett aktivt pedagogiskt ledarskap med fokus på lärande som rektorn får den kunskap som behövs för att kunna organisera och bemanna skolan på bästa tänkbara sätt, utveckla personalens kompetens på bästa sätt samt fördela resurser dit resurserna bäst behövs. Frågan är hur rektorernas pedagogiska ledarskap kan stärkas. Sammanfattande analys och förslag 8.7.1Hur kan rektorernas ledarskap stärkas? skollag innebar att rektorns ansvar förtydligades. Det har därefter gjorts revideringar i skollagen som ytterligare stärkt rektorernas ställning och synliggjort huvudmannens ansvar. Skollagstiftningen ger tillräckliga verktyg för rektorerna, förutsatt att de intentioner som kommer till uttryck i lagstiftningen tas på allvar och förverkligas av huvudmännen och rektorerna själva. Inom ramen för utredningsarbetet har jag haft kontakt med bland andra företrädare för Kommuner och Landsting, , , , (), , Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten Samtalen med företrädare för myndigheter och organisationer enligt ovan har handlat om dessa intressenters syn på rektorernas ledarskap och förutsättningarna för detta ledarskap. Särskild vikt har lagts vid att fånga upp eventuella förslag till författningsändringar i skollagstiftningen i syfte att stärka rektorernas ledarskap. Ingen av ovan nämnda intressenter har uttryckt önskemål om specifika författningsändringar i skollagstiftningen inom ramen för nuvarande övergripande ansvarsfördelning i syfte att stärka rektorernas ledarskap. En annan sak är att LR som bekant förordar ett statligt huvudmannaskap för dagens kommunala skolor, som i sin tur enligt LR skulle ge förutsättningar för en annan statlig reglering gällande rektorernas ansvar och uppgifter (LR 2012). Även andra intressenter har olika förslag eller uppfattningar om graden av statlig intervention via skollagstiftningen, men alltså utan att ha specifika önskemål om författningsändringar gällande rektorernas ansvar eller arbetsförutsättningar inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning. Det finns exempelvis företrädare som önskar ett större statligt engagemang i finansieringen av skolan. Det finns dock även röster bland intressenterna som varnar för en alltför ingående och detaljerad statlig styrning gällande skolans organisation och resurser. Samtliga intressenter har givetvis noterat att den statliga styrningen av skolan har ökat , på flera områden och även att senare års förändringar av skollagstiftningen har förtydligat och förstärkt rektorernas roll och ansvar inom skolväsendet. Jag menar att det främst behövs kulturförändringar inom styrkedjan i syfte att bereda vägen för rektorernas pedagogiska ledarskap. Sammanfattande analys och förslag Huvudmännen och de ledande tjänstemän som företräder huvudmännen behöver i större utsträckning följa upp rektorernas arbete och då tydliggöra de krav som finns på förändringar i styrningen och ledningen av de enskilda skolorna. Men det är också viktigt att huvudmännen i olika situationer kan ge stöd till rektorerna. I kommunerna representeras huvudmannen av dels en politisk nämnd, dels tjänstemän som är chefer över rektorerna. På motsvarande sätt finns ofta även för de fristående skolorna olika aktörer som representerar huvudmannen. Det finns generellt ett stort behov av att utveckla kunskapen om det nationella uppdraget hos skolhuvudmännen och för de olika tjänstemannaroller som inrättats mellan förvaltningschefen och rektorn. Detta kan ske bland annat genom att samspel, stöd, ledning och styrning utvecklas inom styrkedjan. En förbättring av rektorernas arbetssituation kräver ett utvecklat samtal mellan de olika nivåerna i styrkedjan, där huvudmännen eller de som är satta att representera huvudmännen som chefer för rektorerna spelar en viktig roll som bärare av det nationella uppdraget. Ett utvecklat samtal som bygger på god kunskap om utmaningarna i relation till uppdraget och en tydlig målbild skulle troligen också bidra till en positiv utveckling av rektorskulturen. Många rektorer behöver bli bättre på att prioritera och på att i övrigt utveckla ett genomtänkt och fullödigt pedagogiskt ledarskap. Det är fruktbart att anlägga ett systemperspektiv på skolans ledarskap, där hela styrkedjan analyseras och värderas i ett sammanhang. Min analys är att skolans ledarskapsproblem till stor del är en funktion av att de aktörer som konstituerar styrkedjan är bärare av olika skolkulturer och har bristande kunskap och förståelse om varandras villkor och arbetsförutsättningar, innebärande att tilliten i systemet är låg. Jag menar alltså att det är befogat att även betona lärarnas roll i styrkedjan. Vidare menar jag att den länk i kedjan som den kommunala huvudmannen utgör i analytiskt hänseende bör delas upp i flera delar: lokala skolpolitiker respektive förvaltningschefen och eventuella ytterligare chefer mellan förvaltningschefen och rektorn bör analyseras var för sig. Brist på tillit eller förtroende mellan olika aktörer i skolans styrkedja är ett av skolans problem. Bristande förtroende från huvudmännens sida gentemot rektorerna riskerar bland annat att leda till överlastade skolkontor, som i praktiken skapar merarbete för rektorerna snarare än att underlätta för dem. Sammanfattande analys och förslag att det på många håll brister i förtroende även i relationen mellan rektorerna och lärarna. Problemet med lågt förtroende mellan rektorer och lärare synes hänga samman med att det finns en skolkultur som innebär en ”negativ ledarsyn”. Skolkulturen behöver förändras i riktning mot mera av kollegialt samarbete och acceptans för rektorns pedagogiska ledarskap. Att förändra kulturer bland grupper av professionella låter sig inte göras snabbt och enkelt. Det krävs återkommande målinriktade dialoger och diskussioner på lokal nivå samt utbildning kopplat till styrkedjan och elevernas kunskapsutveckling. Huvudmännen, rektorerna och även lärarna bör omfattas av olika aktiviteter - dialoger och utbildning - i syfte att öka förståelsen för innebörden i och betydelsen av att rektorernas pedagogiska ledarskap leder fram gentemot de nationella målen för skolan. Givetvis måste dialoger, utbildningar och andra insatser baseras på ett ordentligt faktaunderlag, som på ett övertygande sätt påvisar behovet av ett ingående pedagogiskt ledarskap från rektorernas sida. 8.7.2Förslag till nationellt handlingsprogram för att stärka skolans styrkedja Förslag: Ett nationellt handlingsprogram inrättas för att stärka skolans styrkedja. Jag föreslår mot bakgrund av ovanstående regeringen att ta initiativ till ett nationellt handlingsprogram för utbildning av blivande rektorer, rektorer samt chefer över rektorer. En viktig grund för utbildningssatsningarna bör vara frågan om hur rektorerna kan ges förutsättningar för ett fördjupat pedagogiskt ledarskap i enlighet med kraven på de olika aktörerna enligt bestämmelser i 4 kap. 3–8 §§ skollagen, dvs. enligt kraven på det systematiska kvalitetsarbetet. I sammanhanget kan nämnas att det även finns ett behov av att utveckla rektorernas administrativa och ekonomiska kompetens samt kompetens i chefskap i övrigt. Utbildning av rektorer i syfte att stärka sistnämnda kompetens ter sig också angelägen. Den typen av utbildning bör naturligen främst vara ett ansvar för huvudmännen. Emellertid är det inte möjligt att dra en helt skarp gräns mellan å ena sidan de utbildningsbehov som staten kan fylla och å andra sidan det Sammanfattande analys och förslag utbildningsbehov som naturligen faller inom huvudmännens ansvar. Ett samlat grepp borde bidra till en mer likvärdig utveckling av svensk skola i relation till de reformer som genomförs. Det är angeläget att även lärarna nås av insatser för att öka medvetenheten om skollagstiftningen, skolans styrkedja och de varierande roller som olika aktörer har i denna styrkedja. Jag rekommenderar därför lärarutbildningarna att förstärka utbildningen så att lärarna får en djupare förståelse för skollagstiftningens krav, för innebörden av det systematiska kvalitetsarbetet, verksamhetens ledning och styrning samt för de olika krav som ställs på aktörerna i skolans styrkedja. Jag föreslår således ett flerårigt nationellt handlingsprogram i syfte att stärka skolans styrkedja i relation till de nationella målen. Programmet föreslå träda i kraft och avslutas . Därefter bör en utvärdering genomföras. Nedan beskrivs handlingsprogrammets olika delar. 8.7.3Rekryteringsutbildning för blivande rektorer Förslag: En statlig rekryteringsutbildning inrättas för blivande rektorer. Jag föreslår att en statlig rekryteringsutbildning inrättas för blivande rektorer. En statlig rekryteringsutbildning kan med fördel samordnas och drivas av de anordnare som fått uppdrag att bedriva den statliga befattningsutbildningen för rektorer. Rekryteringsutbildningen skulle rikta sig till lärare eller andra som är intresserade av framtida ledaruppdrag på olika nivåer inom skolan. Utbildningens syfte är att främja rekryteringen av skolledare, men den ger också en kompetensutveckling för personer som har eller kommer att ha andra ledaruppgifter som exempelvis arbetslagsledare. Utbildningen skulle om den gavs god regional spridning främst gynna små kommuner som inte anser sig ha råd att köpa de rekryteringsutbildningar som ges som uppdragsutbildning vid några universitet. Förhoppningsvis skulle denna utbildning även ses som en merit i samband med anställningar av rektorer . Utbildningen skulle även bidra till att nya rektorer snabbare kom in i sitt nya arbete. Sammanfattande analys och förslag Rekryteringsutbildningen för eventuellt blivande rektorer föreslås bestå av 10 högskolepoäng, till en kostnad av 20 000kronor per plats. räknar med att det finns ett behov av att anställa ca 500 rektorer . Av dessa har tidigare tjänstgjort som rektorer och därför redan genomgått den statliga rektorsutbildningen. Om alla som gick utbildningen kom i fråga för rektorstjänst skulle behovet således vara 400 platser . Eftersom säkerligen vissa av deltagarna i en rekryteringsutbildning kommer att välja att inte söka tjänst som rektor bör antalet platser vara något större än det årliga behovet. Totalt föreslås 500 platser .