sou · H3B349 · 2015-05-29 00:00:00 — Finansinspek- tionen har till uppgift att ansvara för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finansiella marknader och finansiella företag (1 § förordningen [2009:93] med instruktion för Finans- inspektionen). Regler om tillsyn och sanktioner finns bland annat i rörelselagarna för de finansiella företagen (se till exempel lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse, lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden och försäkringsrörelselagen [2010:2043]). Andra företag än finansiella står däremot inte under generell tillsyn. När det gäller regler om revision har dock vissa funktioner när det gäller till exempel entledigande av och utseende av revisor i aktiebolag i vissa fall. tar också emot an- mälningar för registrering enligt bland annat ABL. Genom lagen (2012:735) med några kompletterande bestämmelser till EU:s blank- ningsförordning och lagen (2013:287) med kompletterande bestäm- melser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister ställs vidare såväl finansiella företag som andra företag under tillsyn. är också behörig myndighet enligt öppen- hetsdirektivet.1 Det direktivet gäller även icke-finansiella företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. Någon generell tillsyn, motsvarande den som gäller för finansiella företag, finns som nämnts emellertid inte för andra företag av allmänt intresse. Än mindre finns någon sådan tillsynsfunktion för övriga företag som omfattas av revisorsdirektivet. 13.2.3Krävs generella regler om tillsyn och sanktioner? Varken direktivet eller förordningen innehåller en konkret bestäm- melse om att de granskade företagen ska underkastas tillsyn på det sätt som förutsätts beträffande revisorer och registrerade revisions- bolag. På vissa håll i regleringen finns dock skrivningar som an- tyder att en sådan tillsyn är avsedd. Någon entydig bild av vilka krav som i så fall ställs på denna tillsyn framträder dock inte vid en läsning av de nya unionsbestämmelserna. Inte heller framgår tydligt om det finns krav på att även det granskade företaget ska sank- tioneras vid eventuella överträdelser av bestämmelserna. I punkt 22 i ingressen till revisorsförordningen anges att över- vakningen av att de krav som ställs på företag av allmänt intresse efterlevs bör kunna få utföras av de behöriga myndigheter som ansvarar för tillsynen av dessa företag. Av punkt 15 i ändringsdirek- tivets ingress framgår vidare att den administrativa sanktions- avgiften är tänkt att kunna åläggas även företag av allmänt intresse. Som tillsyns- och sanktionsbestämmelserna i direktivet och för- ordningen är utformade framgår dock att de till helt övervägande del är inriktade på revisorer och registrerade revisionsbolag. Revisors- förordningens regler om behöriga myndigheter och myndigheternas befogenheter etc. (artiklarna 20–25) finns i avdelning IV i förord- ningen. Rubriken till avdelning IV har lydelsen: ”Tillsyn av lagstad- gade revisorer eller revisionsföretag som utför lagstadgad revision av företag av allmänt intresse”. Artikel 30 i revisorsdirektivet, vari ramarna för medlemsstaternas system för utredningar och sanktioner anges, tar även den sikte på tillsyn och sanktionering av revisorer. I punkt 1 i artikeln anges att medlemsstaterna ska se till att det finns 1 Direktiv /109/EG. effektiva system för utredningar och sanktioner så att bristfällig lagstadgad revision kan upptäckas, rättas till och förhindras. Vidare sägs i punkt 2 att medlemsstaterna, utan att det påverkar systemen för civilrättsligt ansvar, ska föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner mot lagstadgade revisorer och revisions- företag om revision inte utförs i enlighet med gällande bestämmelser. Även artikel 21 i revisorsförordningen, som reglerar villkoren för myndigheternas oberoende, handlar uteslutande om att myn- digheten ska vara oberoende från revisorer och revisionsbolag. Artikeln är således skriven endast med tanke på myndigheter som utövar tillsyn av revisorer. Det kan också noteras att artikel 1 i revisorsförordningen anger att det i förordningen finns regler för övervakning av att lagstadgade revisorer och revisionsföretag upp- fyller kraven i förordningen. Däremot sägs ingenting om att det finns regler om övervakning av att de granskade företagen av allmänt intresse följer kraven i förordningen. Revisorsförordningen innehåller inte några sanktioner utöver dem som finns i revisorsdirektivet. I artikel 23 i förordningen, som föreskriver särskilda tillsyns- och utredningsbefogenheter för de behöriga myndigheterna, sägs i punkt 3 första stycket led f endast att den behöriga myndigheten ska kunna vidta de administrativa åtgärder och påföra de sanktioner som avses i artikel 30a i revisors- direktivet. I punkt 3 andra stycket anges gentemot vilken krets som befogenheterna får tillämpas. Där framgår att de befogenheter som avses i första stycket får utnyttjas bland annat i förhållande till granskade företag av allmänt intresse (led c). Detta kan dock enligt utredningens mening inte anses innebära att det också ställs krav på att alla de befogenheter som nämns i första stycket – däribland möjligheten att vidta åtgärder och påföra de sanktioner som avses i artikel 30a i direktivet – måste utnyttjas mot hela den krets som anges i punkt 3 andra stycket. Detta framgår inte minst av att det i den personkrets som omfattas av andra stycket ingår subjekt (till exempel vissa ”tredje parter”) som uppenbarligen inte ska kunna drabbas av några sanktioner enligt förordningen. Det kan också noteras att tillsynsbefogenheterna i artikel 23.3 är helt inriktade på tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag samt på den revision som dessa utför. Den upplysningsskyldighet som föreskrivs i leden a och b avser uppgifter om revisionen och möjligheten enligt led c att genomföra kontroller på plats gäller endast hos revisorer och registrerade revisionsbolag, inte hos de granskade företagen. Vid sidan av de ovan nämnda ingressuttalandena finns i den nya unionsregleringen de facto endast en bestämmelse som direkt ger uttryck för att sanktioner ska kunna riktas mot det granskade före- taget, eller snarare mot personer i företagets styrelse eller ledning. I artikel 30a.1 första stycket led e i revisorsdirektivet anges att de behöriga myndigheterna ska ha befogenhet att meddela ett till- fälligt förbud för sådana personer att utöva uppdrag i ett företag av allmänt intresse. I inledningen till artikel 30a sägs vidare att med- lemsstaterna ska föreskriva att de behöriga myndigheterna ska ha befogenhet att ålägga ”minst” de sanktioner som anges ”vid över- trädelser av bestämmelserna i” direktivet och förordningen. Denna bestämmelse skulle, med ett strikt synsätt, kunna tolkas så att den ställer krav på att alla överträdelser ska sanktioneras med de sank- tioner som anges i artikeln. Som framgått i avsnitt 10.4.5 anser utredningen dock snarare att denna skrivning ger medlemsstaterna visst utrymme för att själva avgöra vilka överträdelser som ska sank- tioneras och med vilka sanktioner. Att de bestämmelser som berör tillsyn, utredningar och sanktioner är inriktade på revisorer och registrerade revisionsbolag ligger väl i linje med unionsregleringens övergripande syfte. Avsikten är att de nya reglerna om revision ska bidra till den finansiella stabiliteten genom att ytterligare stärka revisorers opartiskhet, självständighet och objektivitet samt höja kvaliteten på revisioner. Huvuddelen av bestämmelserna i direktivet och förordningen avser också att reglera revisorers verksamhet. I enlighet härmed framstår det som följd- riktigt att reglerna om tillsyn och sanktioner i första hand tar sikte på revisorer och revisionsbolag. Av intresse för bedömningen av vilka krav som unionsrätten kan anses ställa i det nu diskuterade avseendet är vidare hur de slut- ligen antagna rättsakterna skiljer sig från de som ursprungligen föreslogs av kommissionen. I kommissionens förslag reglerades inte de administrativa åtgärderna och sanktionerna i direktivet utan i förslaget till förordning.2 Artiklarna om administrativa sanktioner och åtgärder i kommissionens förslag har stora likheter med de sanktionskataloger som finns i EU-direktiv på finansmarknads- 2 Se avdelning V i kommissionens föreslag till revisorsförordning i KOM(2011) 779 slutlig. området och synes ha utformats med dessa andra direktiv som förebild. Enligt kommissionens förslag skulle till exempel admini- strativa sanktionsavgifter uppgå till två gånger beloppet för den vinst som erhållits eller de förluster som undvikits genom över- trädelsen och maxbeloppet angavs till för fysiska personer och av företagets totala årsomsättning för juridiska personer (se artikel 62.2 leden f–h i kommissionens för- slag till revisorsförordning). I princip likalydande föreskrifter finns i t.ex. artikel 66.1 leden c–e i kapitaltäckningsdirektivet. Liksom i bland annat kapitaltäckningsdirektivet fanns i kom- missionens förslag också en särskild förteckning (brottskatalog) över vilka överträdelser som skulle rendera administrativa åtgärder och sanktioner (se artikel 62.2 och bilagan i kommissionens förslag till revisorsförordning). Brottskatalogen innehöll en uppräkning av överträdelser som revisorer, revisionsföretag och företag av allmänt intresse kunde göra sig skyldiga till. Den allmänna regeln om med- lemsstaternas skyldigheter att inrätta effektiva, proportionella och avskräckande administrativa sanktioner och åtgärder var i kommis- sionens förslag vidare inte, såsom i de sedermera antagna reglerna, begränsad till revisorer och revisionsföretag (jfr artikel 61.1 i kom- missionens förslag och artikel 30.2 i revisorsdirektivet). Det kan således knappast råda några tveksamheter om att kom- missionens förslag till förordning innefattade en uttrycklig skyldig- het för medlemsstaterna att fastställa regler om tillsyn av och sank- tioner mot företag av allmänt intresse. I de rättsakter som slutligen antagits av EU-lagstiftaren ser regleringen dock som framgått helt annorlunda ut. Där finns som nämnts inte längre något tydligt krav på att medlemsstaterna ska föreskriva regler om tillsyn av och sank- tioner mot företag av allmänt intresse för deras överträdelser av unionsreglerna. Enligt utredningens mening kan mot denna bakgrund, och med hänsyn till den mängd bestämmelser i direktivet och förordningen som pekar i en annan riktning, inte vare sig sanktionsbestämmelsen i artikel 30a.1 första stycket led e eller de ovan nämnda ingress- uttalandena tas till intäkt för att de slutligen antagna rättsakterna ställer krav på att ett fullskaligt tillsyns- och sanktionssystem ska inrättas även för de granskade företagen. Som närmare kommer att utvecklas nedan anser utredningen vidare att även karaktären på de regler som särskilt riktar sig till de granskade företagen talar för Det handlar om bestämmelser om revisionsutskott, revisorsval, revisionsuppdragets varaktighet och revisorers ent- ledigande och avgång. Dessa bestämmelser är inte av den digniteten att de motiverar att ett tillsyns- och sanktionssystem, motsvarande det som gäller för revisorer och registrerade revisionsbolag, till- skapas för att kontrollera att de efterlevs. Att en viss mer begränsad offentlig tillsyn ska ske av de företag som omfattas av revisorsförordningen, dvs. av företag av allmänt intresse, framgår dock av en del spridda bestämmelser på olika håll i förordningen. Vad det då framför allt handlar om är att företagen åläggs viss rapporteringsskyldighet och liknande. Av artikel 30a.4 i revisorsdirektivet följer vidare att medlemsstaterna får (men måste inte) ge de behöriga myndigheter som utövar tillsyn över företag av allmänt intresse befogenhet att ålägga företagen sanktioner för bristande fullgörande av dessa rapporteringsskyldigheter. Utredningens slutsats är således sammanfattningsvis att unions- rätten inte kan anses ställa krav på att det inrättas ett särskilt system med tillsyn och sanktioner, motsvarande det som gäller för revisorer och registrerade revisionsbolag, för att kontrollera efterlevnaden av de bestämmelser i revisorsdirektivet och revisorsförordningen som särskilt riktar sig till de granskade företagen. Inte heller kan det anses föreligga ett generellt krav på att eventuella överträdelser av dessa bestämmelser sanktioneras. En annan sak är att varken direktivet eller förordningen utgör hinder för medlemsstaterna att – om en sådan ordning bedöms önsk- värd – införa ett system med tillsyn av att företag av allmänt intresse följer reglerna i direktivet och förordningen samt sanktioner gent- emot företag som överträder regelverket. När revisorsdirektivet genomfördes i nationell rätt övervägdes också om företags åsido- sättande av vissa regler borde sanktioneras. Några särskilda sank- tioner gentemot företagen ansågs emellertid inte nödvändiga.3 Utgångspunkten för om reglernas efterlevnad på ett eller annat sätt bör kontrolleras och om företagen ska kunna påföras sank- tioner för överträdelser bör vara om en sådan kontroll- och sank- tionsmöjlighet kan anses påkallad med hänsyn till bestämmelsernas innehåll. Vid bedömningen av denna fråga bör också beaktas i 3 Se till exempel SOU 2007:56 s. 304 i fråga om eventuella sanktioner för företag som över- träder reglerna om revisionsutskott. vilken mån bestämmelsernas efterlevnad tillförsäkras genom den associationsrättsliga regleringen samt tillsynen över revisorer och registrerade revisionsbolag. Hänsyn bör vidare tas till i vilken ut- sträckning de aktuella företagen enligt den nu rådande svenska ord- ningen står under tillsyn och vad den tillsynen innefattar. Utred- ningen överväganden i dessa frågor redovisas i anslutning till att de olika direktiv- och förordningsbestämmelserna behandlas nedan. Det finns som nämnts också ett antal bestämmelser framför allt i revisorsförordningen som ställer krav på att viss rapportering etc. ska göras till en behörig myndighet. I dessa fall måste avgöras till vilken myndighet detta ska ske. Även denna fråga berörs närmare i samband med att de enskilda bestämmelserna behandlas nedan. I artikel 20 i revisorsförordningen finns bestämmelser om hur be- höriga myndigheter som ska ansvara för utförandet av de uppgifter som föreskrivs i förordningen ska utses. Enligt artikel 20.1 ska be- höriga myndigheter utses bland de behöriga myndigheter som avses i artikel 24.1 och 24.4 h i direktiv /109/EG (öppen- hetsdirektivet) samt den behöriga myndighet som avses i artikel 32 i revisorsdirektivet. Som framgår av avsnitt 9.2 anser utredningen att även fortsättningsvis ska vara behörig myn- dighet att ansvara för tillsyn av revisorer och registrerade revi- sionsbolag enligt artikel 32 i revisorsdirektivet. är behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet.4 De myndigheter som kan utses som behöriga myndigheter enligt artikel 20.1 är alltså och . De artiklar i revisorsförordningen som särskilt riktar sig till företag av allmänt intresse finns i förordningens tredje avdelning (artiklarna 16–19). När det gäller tillsynen av att alla eller delar av bestämmelserna i den avdelningen tillämpas får medlemsstaterna enligt artikel 20.2 i förordningen utse även andra myndigheter. Här finns ingen begränsning av de myndigheter som medlemsstaterna får välja bland, utan vilken myndighet som helst kan utses. 2006/07:65 s. 100 ff. och 206 ff. Om fler än en behörig myndighet har utsetts enligt punkterna 1 och 2 i artikel 20 ska dessa myndigheter enligt artikel 20.3 organi- seras på ett sådant sätt att deras uppgifter är tydligt åtskilda. Med- lemsstaterna ska enligt artikel 20.5 informera kommissionen om vilka behöriga myndigheter som utsetts med avseende på tillämp- ningen av revisorsförordningen. Som framgått i avsnitt 9.2.5 ovan anser utredningen att bör vara behörig myndighet enligt revisorsförordningen i frågor som avser tillsyn över revisorer och registrerade revisionsbolag. För andra frågor får i varje enskilt fall avgöras vilken myndighet som lämpligen bör handha respektive fråga. Utredningen återkom- mer som nämnts till vilken myndighet som bör utses i anslutning till att de olika förordningsbestämmelserna behandlas i det följande. 13.2.5Alternativ till utredningens förslag Även om utredningens slutsats således är att direktivet och för- ordningen inte kan anses kräva att ett system med tillsyn av och sanktioner mot de granskade företagen införs så finns som fram- gått argument som talar i motsatt riktning. För att ge underlag för den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet, och för det fall regeringen gör en annan bedömning av om ett sådant system måste eller bör införas, har utredningen i bilaga 7 utarbetat en modell för hur ett tillsyns- och sanktionssystem skulle kunna utformas. Förslag: Bestämmelserna om revisionsutskott i ABL och i övrig relevant associationsrättslig lagstiftning ska omfatta alla företag av allmänt intresse. Företag som avses i artikel 39.3 i revisors- direktivet, dvs. dotterföretag, fondföretag, alternativa investe- ringsfonder, företag vars enda uppgift är att utfärda vissa värde- papper och onoterade kreditinstitut, ska dock undantas från skyldigheten att ha ett sådant utskott. Det krav som gäller på att minst en ledamot av revi- sionsutskottet ska vara oberoende tas bort. Utskottet ska utse en av ledamöterna att vara ordförande. Bestämmelserna om utskottets uppgifter ska kompletteras enligt följande. ska informera styrelsen om resultatet av revisionen och på vilket sätt revisionen bidrog till den finansiella rapporteringens tillförlitlighet samt vilken roll revisionsutskottet hade i den processen. Utöver att övervaka den finansiella rapporteringen ska utskottet lämna rekommen- dationer och förslag för att säkerställa rapporteringens integri- tet. Utskottet ska vidare, utöver att hålla sig informerat om revi- sionen av årsredovisningen och koncernredovisningen, hålla sig informerat om resultatet av kvalitetskontroll. Bestämmelsen om att utskottet ska biträda vid val av revisor ska inte gälla när företaget har en valberedning som sköter denna uppgift. Bedömning: Svensk rätt är förenlig med de ändringar som i öv- rigt har genomförts i revisorsdirektivets bestämmelser om revi- sionsutskott. Det saknas skäl att införa särskilda bestämmelser om tillsyn och kontroll av att företag av allmänt intresse följer de föreskrivna reglerna om revisionsutskott. Författningstext som berörs av förslagen: 8 kap. 49 a, 49 b och 49 c §§ ABL, 6 kap. 7, 7 a och 7 b §§ lagen om ekonomiska fören- ingar, 3 kap. 4 a, 4 b och 4 c §§ sparbankslagen samt 6 kap. 4 a, 4 b och 4 c §§ lagen om medlemsbanker. Enligt artikel 41 i revisorsdirektivet ska alla företag av allmänt in- tresse ha ett revisionsutskott. Medlemsstaterna får dock enligt artikel 39 i direktivet undanta företag av allmänt intresse som inte emitterat överlåtbara värdepapper upptagna till handel på en reg- lerad marknad enligt artikel 4.1.14 i direktiv /39/EG (MiFID) från bland annat skyldigheten att ha revisionsutskott. Enligt punkt 1 i artikel 41 ska utskottet bestå av icke arbetande ledamöter av den granskade enhetens förvaltningsorgan och/eller ledamöter av dess kontrollorgan, och/eller av ledamöter utsedda av den granskade enhetens bolagsstämma. Minst en ledamot ska vara oberoende och ha redovisnings- och/eller revisionskompetens. företag av allmänt intresse som uppfyller de krav som ställs på små och medelstora företag i artikel 2.1 f i direktiv /71/EG (pro- spektdirektivet) får medlemsstaterna tillåta att de funktioner som tilldelas revisionsutskottet i stället utförs av förvaltnings- och kon- trollorganet i dess helhet, förutsatt att ordföranden för ett sådant organ inte är ordförande för revisionsutskottet om han eller hon tillhör företagsledningen. I punkt 2 anges att, utan att det inverkar på ansvarsområdet för ledamöterna i förvaltnings-, lednings- eller kontrollorganet eller för andra ledamöter utsedda av den granskade enhetens stämma, revi- sionsutskottet bland annat ska a) övervaka den finansiella rappor- teringen, b) övervaka effektiviteten i företagets interna kontroll, eventuella internrevision samt riskhanteringssystem, c) övervaka den lagstadgade revisionen av årsbokslut och koncernredovisning samt d) granska och övervaka den lagstadgade revisorns eller revi- sionsföretagets oberoende, särskilt tillhandahållande av ytterligare tjänster till den granskade enheten. Enligt punkt 3 ska i ett företag av allmänt intresse förvaltnings- eller kontrollorganets förslag till lagstadgad revisor eller revisions- företag grundas på en rekommendation från revisionsutskottet. Den lagstadgade revisorn eller revisionsföretaget ska enligt punkt 4 rapportera till revisionsutskottet om viktiga punkter i revisionen och särskilt om faktiska brister i den interna kontrollen av den finansiella rapporteringen. Enligt punkt 5 får medlemsstaterna tillåta att direktivets regler om revisionsutskott inte tillämpas av företag av allmänt intresse som har ett annat organ med liknande uppgifter som revisions- utskottet och som är inrättat och fungerar i enlighet med bestäm- melser i den medlemsstaten där den enhet som ska granskas är registrerad. I sådana fall ska enheten lämna uppgifter om vilket organ som utför dessa uppgifter och hur det är sammansatt. Artikeln avslutas i punkt 6 med en uppräkning av företag som medlemsstaterna får undanta från skyldigheten att ha ett revisions- utskott. Vid genomförandet av revisorsdirektivet infördes nationella lag- regler om revisionsutskott för noterade företag. utnyttjade således möjligheten i artikel 39 i direktivet att undanta onoterade företag från skyldigheten att ha revisionsutskott. Det var dock redan före lagregleringen vanligt att de stora börsnoterade aktie- bolagen hade revisionsutskott eftersom Svensk kod för bolags- styrning angav att aktiebolag och då i första hand aktiemarknads- bolag skulle inrätta sådana utskott. I ett aktiebolag, vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, ska styrelsen enligt 8 kap. 49 a § första stycket ABL ha ett revisionsutskott. Utskottets ledamöter får inte vara anställda av bolaget. Minst en ledamot ska vara obe- roende och ha redovisnings- eller revisionskompetens. Förutsatt att styrelsen fullgör de uppgifter som åvilar utskottet, och uppfyller kravet på minst en oberoende ledamot med redovisnings- eller revisionskompetens, får bolaget enligt andra stycket besluta att sty- relsen inte ska ha något revisionsutskott. uppgifter framgår av 8 kap. 49 b § ABL. Där anges att utskottet ska, utan att det påverkar styrelsens ansvar och uppgifter i övrigt, 1.övervaka bolagets finansiella rapportering, 2.med avseende på den finansiella rapporteringen övervaka effek- tiviteten i bolagets interna kontroll, internrevision och riskhan- tering, 3.hålla sig informerat om revisionen av årsredovisningen och kon- cernredovisningen, 4.granska och övervaka revisorns opartiskhet och självständighet och därvid särskilt uppmärksamma om revisorn tillhandahåller bolaget andra tjänster än revisionstjänster, och 5.biträda vid upprättandet av förslag till bolagsstämmans beslut om revisorsval. Motsvarande reglering om revisionsutskott finns även i övrig rele- vant associationsrättslig lagstiftning.5 Genom artikel 1.32 i ändringsdirektivet har artikel 41 i revisors- direktivet upphävts och reglerna om revisionsutskott finns numera i en ny artikel 39 i revisorsdirektivet. Den tidigare möjligheten att undanta icke noterade företag från skyldigheten att ha ett revisions- utskott har genom ändringsdirektivet tagits bort. Utgångspunkten är nu alltså att alla företag av allmänt intresse ska ha ett revisions- utskott. Även i övrigt har bestämmelserna om revisionsutskott i vissa avseenden fått ett annat sakligt innehåll. En skillnad jämfört med den tidigare lydelsen är att det i arti- kel 39 punkt 1 anges att revisionsutskottet ska vara antingen fri- stående eller ingå i det granskade företagets förvaltnings- eller kontrollorgan.