sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Om berörda aktörer anser att respektive kommuns planering och planläggning kan gynnas av att frågan eller delar av frågan om LIS-områden återfinns även på regional nivå, erbjuder den regionala fysiska planeringen en möjlig- het för det. En sådan behandling ändrar inte på kommunernas upp- gift vad gäller LIS-områden. I planeringsunderlag till den regionala fysiska planeringen (jfr avsnitt 7.3) skulle även frågan om LIS-områden kunna ingå. För de fall att LIS-områden ingår i programmet för regional fysisk planering, sker utpekandet av sådana områden i respektive kommuns översiktsplan eller annan plan i enlighet med gällande bestämmelser. Samma sak gäller för läns- styrelsens granskning av LIS-områden. 6.2.3En ny lag för regional fysisk planering Förslag: Bestämmelser om regional fysisk planering regleras i en ny lag om regional fysisk planering. 7 kap. (2010:900) och lagen (1987:147) om regionplanering för kom- munerna i upphör att gälla. Med anledning av att vi föreslår att 7 kap. PBL och lag om regionplanering för kommunerna i upphör att gälla föreslår vi följdändringar i ett antal författningar. Regler om regionplanering finns i lagen om regionplanering för kom- munerna i och i 7 kap. PBL. Bestämmelser som an- knyter till dessa regler återfinns i väglagen (1971:948), lag (1995:1649) om byggande av järnväg, förordning (1998:896) om hus- hållning med mark- och vattenområden m.m., förordning (1998:905) Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå om miljökonsekvensbeskrivningar, förordning (2000:308) om fastighetsregister och plan- och byggförordningen (2011:338). Varför en ny lag? Vi har övervägt flera alternativ för var bestämmelserna kring en regional fysisk planering bör införas. Valet handlar om uppdraget att bedriva planeringen bör betraktas som en PBL-uppgift eller som en ny uppgift inom det regionala utvecklingsansvaret. Eller bör en ny lag om planering på regional nivå införas som skulle omfatta fysisk planering och planering för transportinfrastruktur, regionalt tillväxtarbete och kollektivtrafik? Eller bör regional fysisk plane- ring regleras i en helt egen lag? Det svenska regelsystemet bygger på styrning via sektorer i den offentliga förvaltningen. PBL innehåller regler om regional fysisk planering på lokal och regional nivå. Struktur, systematik och terminologi för planering av mark- och vattenanvändning finns i denna lag. Om förslaget om en regional fysisk planering skulle införas i PBL, skulle den vertikala samordningen mellan olika nivåer kunna underlättas, eftersom såväl den regionala som den kommunala nivån skulle finnas i samma lag. Om förslagen däremot skulle placeras i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar respektive lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, skulle utvecklings- och tillväxtfrågorna, planering för transportinfrastruk- tur och fysisk planering på regional nivå finnas i samma regelverk. Kopplingen och samordningen mellan utvecklingsplanering och fysisk planering skulle då komma till tydligt uttryck. Efter att ha övervägt för- och nackdelar föreslår vi en ny lag om regional fysisk planering för att reglera uppdraget. Med hänsyn till att PBL reglerar främst planläggning av mark- och vattenområden och vänder sig till kommunerna, anser vi att det inte är lämpligt att reglera det uppdrag som vi föreslår i PBL. Mot bakgrund av hur regionalt tillväxtarbete och länsplaner för regional transport- infrastruktur är reglerade och att bestämmelserna för ansvaret för dessa två planeringar återfinns i två lagar, anser vi det heller inte lämplig att placera förslaget om en regional fysisk planering i dessa. Då uppdraget om regional fysisk planering till viss del skiljer sig Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå från nuvarande system för regionplanering i PBL och att ansvaret för uppdraget föreslås åvila en annan aktör än kommunerna, anser vi att planeringen ska regleras i en särskild lag. I syfte att ytterligare stärka samordningen mellan planering för bostadsförsörjning, transportinfrastruktur och kollektivtrafik samt det regionala tillväxtarbetet, anser vi att det bör vara möjligt att i en ny lag om regional samhällsplanering föra samman reglerna för nämnda planeringsslag och reglerna om regional fysisk planering. En sådan lag skulle tydliggöra den regionala planerings- nivåns roll i samhällsplaneringen. Den regionala nivåns organisa- toriska struktur skulle dock behöva tydliggöras, innan en sådan framtida lag kan bli aktuell. Strukturen i den nu föreslagna lagen har så långt som möjligt anpassats för att kunna sammanföras i en framtida gemensam lag om regional samhällsplanering, om förut- sättningarna finns för det. Följdändringar av ny lag Förslaget om en regional fysisk planering har såväl likheter som skillnader med dagens regionplanering, som regleras av PBL och den särskilda lagstiftningen för . Likheterna består i bland annat vilka frågor som planeringen bör kunna innehålla, vilket följer av att vissa frågor gör sig mer eller mindre lämpliga för en regional planering. En väsentlig skillnad från PBL:s regionplane- ring är att uppgifterna för regional fysisk planering åläggs landsting respektive samverkansorgan men inte kommuner. En annan skill- nad är benämningen på planeringen. Våra förslag till en lag om regional fysisk planering och för- slagen om att upphäva 7 kap. PBL och lagen om regionplanering för kommunerna i medför ändringar i ett antal för- fattningar.14 Utöver de sakändringar som vi redogör för under respektive övervägande återfinns även följdändringar som vid en första anblick kan anses vara av redaktionell karaktär. De kan dock även anses utgöra nya förslag med hänsyn till att vi föreslår en ny 14 Berörda författningar är väglagen (1971:948), lag (1995:1649) om byggande av järnväg, (2010:900), förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vatten- områden m.m., förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, förordning (2000:308) om fastighetsregister och plan- och byggförordningen (2011:338). Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Exempelvis byts i vissa fall ordet regionplanering ut mot regional fysisk planering. Ändringarna avser även frågor som enligt nuvarande reglering gäller regionplaneorgan och regionplaner. Vissa av ändringarna innebär att frågor förs över till den ansvarige aktören för regional fysisk planering. Ett sådant exempel är rätten för ett regionplane- organ att överklaga beslut enligt 76 § väglagen (1971:948). Den rätten överförs till den ansvarige aktören för regional fysisk planering. Ett annat exempel är att vad som gäller i fråga om regionplan i 5 § i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. fortsättningsvis ska gälla för ett regionalt fysiskt program. Andra ändringar innebär att frågor som enligt nuvarande regle- ring avser regionplaneorgan och regionplaner inte ska gälla för den föreslagna regionala fysiska planeringen. Ett sådant exempel är till- syn över regionplaner enligt PBL och plan- och byggförordningen. Någon motsvarande reglering för regionala fysiska program före- slås inte, varför endast ett upphävande sker. Några ändringar berör frågor angående regionplaneorgan och regionplaner från plan- och byggförordningen (2011:338) som flyttas till en ny förordning om regional fysisk planering. Dessa ändringar är en följd av att bestämmelserna om regional fysisk planering placeras i en ny lag och inte i PBL. Förslaget om krav på ett regionalt fysiskt program för varje län föranleder att ett sådant program bör tas upp i 4 § andra punkten i förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Efter- som det tidigare var frivilligt att upprätta en regionplan, fanns inget krav på att en regionplan skulle omfattas av den aktuella bestäm- melsen. Detta förändras i och med det föreslagna obligatoriet om ett regionalt fysiskt program. 6.2.4Ett uppdrag i hela landet Förslag: Regional fysisk planering ska vara ett uppdrag i hela landet. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå För kommunerna i är regionplaneringen obliga- torisk enligt lagen om regionplanering för kommunerna i län. För landets övriga kommuner är regionplaneringen frivillig enligt 7 kap. PBL. Enligt PBL ska kommunerna kunna sam- verka på eget initiativ utan lagreglering (prop. 1985/86:1 s. 189 f.). Om kommunerna vill, kan regeringen besluta om att regionplane- ring ska ske. Planeringen kan omfatta två eller fler kommuner. Som vi har redovisat finns det skäl för en regional fysisk planering och att vissa frågor med fördel bör omfattas av en sådan planering. Ett skäl som vi för fram är att fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor är betydelsefulla medel i samhällsplane- ringen som ger förutsättningar för tillväxt och utveckling, vilket innebär såväl en lokal, regional som nationell logik. Ett annat skäl är att kommuner ser behov av mellankommunala samarbeten och hanterar glappet mellan administrativa och funktionella gränser genom att samarbeta inom olika områden. Men samarbetet sker främst i frågor som kommu- nerna redan är överens om. Till det sist nämnda hör också att en del kommuner resurs- och kompetensmässigt blivit allt mindre i för- hållande till sina uppgifter och funktioner. Med ett lågt bostads- byggande och en kraftig urbanisering har det uppstått en obalans på bostadsmarknaden över hela landet. Som vi tidigare anfört skapar urbaniseringen ett behov av att bostadsfrågan får ett regionalt perspektiv, eftersom inflyttningen till en storstadsregion sker till flera kommuner inom regionen. Regional fysisk planering bör kunna underlätta samordning och förebygga konflikter i de enskilda fallen och dessutom bidra till helhetslösningar och gemensamma strategier. Detta visar erfaren- heterna från regionplaneringen i Stockholms- och Göteborgs- området. Den fysiska planeringen kan dessutom bidra till andra samarbeten. Däremot har dagens regionplanering brister i fråga om genomförandet. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Kan nödvändig samverkan komma till stånd på frivillig väg? Kan vi anta att behovet av en regional fysisk planering kan bli till- godosett genom kommunernas egna initiativ utan tvingande lag- reglering, om vi tillräckligt starkt kan argumentera för att det finns ett behov av en sådan planering? Nyttan med och behovet av en regional fysisk planering kommer att variera beroende på var i landet planeringen sker, vilket sannolikt innebär att frågan inte kan få ett generellt svar. Vi kan se att den regionala nivåns ökade betydelse, många kom- muners resurs- och kompetensbrist, urbanisering och bostadsbrist redan har lett till samarbeten inom fysisk planering på flera håll. Dessa samarbeten omfattar i första hand gemensam översikts- planering, gemensamma nämnder och förvaltningar samt gemen- samt planeringsunderlag. Därutöver bedrivs viss samverkan bland annat i frågor om bebyggelse, regionala knutpunkter, transport- infrastruktur, kollektivtrafik och tillväxt. Kraven på en obligatorisk översiktsplanering motiverades mot bakgrund av de erfarenheter från informella plan- former i form av kommunöversikter och områdesplaner som hade vuxit fram vid sidan av bygglagens bestämmelser . Med en obligatorisk översiktsplanering skulle kommunen få en planform som gav framförhållning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov (SOU 2005:77 Del 2 s. 427). Liknade argument kan framföras för att regional fysisk plane- ring ska vara ett uppdrag i hela landet, även om behovet av och nyttan med planeringen kommer att variera. I och med att upp- draget ska gälla hela landet skapas en långsiktig planering för samt- liga landsdelar, vilket i sin tur kan leda till ett mer strategiskt och berikande utvecklingsarbete för fler. Samverkansformerna som bedrivs omfattar oftast ett par eller några kommuner. Samarbeten som engagerar en större krets kommuner förekommer mer sällan. Med undantag för regionplane- ringen i har kommunerna valt att inte tillämpa det frivilliga systemet i 7 kap. PBL. En slutsats av det är att dagens regelverk för regionplanering inte kan anses bidra till att samverkan kommer till stånd. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Det finns flera orsaker till detta. Samarbete mellan kommuner uppstår när det dels finns gemensamma frågor, dels när kommu- nerna ser sin egen nytta av samarbetet. Samarbetena omfattar därmed också endast de kommuner som känner sig direkt berörda av den gemensamma frågan och nyttan. kan ett sam- arbete ta tid och resurser i anspråk, inte minst processen för att av- göra huruvida man överhuvudtaget ska samarbeta eller inte. Även om mellankommunala eller regionala lösningar kan vara till enskilda kommuners bästa, har kommuner inte alltid ett regionalt perspektiv. Särskilt i miljö- och hållbarhetsfrågor kan samverkan över kom- mungränserna vara en förutsättning för ett långsiktigt och strate- giskt arbete, exempelvis i fråga om infrastruktursatsningar, kollek- tivtrafik och externa lokaliseringar av bostäder och arbetsplatser. Att mellankommunalt samarbete inte kommer till stånd i önskvärd utsträckning har sina skäl, eftersom kommunernas självstyre är en fundamental utgångspunkt och kommunala företrädare endast har i uppdrag att se till den egna kommunens bästa. Kommunerna kan också anses befinna sig i en konkurrenssituation gentemot varandra. Det förefaller i första hand vara de kommuner som redan ingår eller har ingått i någon form av samverkan, som också har ett regionalt perspektiv och ser nyttan av samverkan. Av de kommuner som ingår i en regionplanering, tycks det i första hand vara de små kommunerna som ser den största nyttan. I vissa delar av ser kommunerna inte nyttan av samarbete på grund av långa avstånd mellan orter. I andra delar anser de att nyttan av att samarbeta endast berör några kommuner, oftast tillväxtkommuner. I våra samtal och möten med lokala politiska företrädare är det många som för fram att de inte ser någon nytta av ett regionalt eller mellankommunalt perspektiv vare sig när det gäller fysisk planering eller bostadsförsörjning. Denna inställning tycks råda trots de sam- hällsförändringar som de flesta kommuner rimligtvis borde känna av. Vår enkät till samtliga landets kommuner visar också delvis på en liknande inställning.15 15 , Analys av enkät till chefer för samhällsplanering i kommuner, Rapport för , . Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå Vi har övervägt tre alternativ när det gäller vilken geografi som ska gälla för uppgiften. Alternativ 1 – I vissa delar av landet Behovet av mellankommunal och regional planering har tidigare främst ansetts föreligga i storstadsregionerna. Vi har övervägt möjligheten att ålägga uppgiften för fysisk planering endast för vissa delar av . I områdena kring , och bedrivs redan olika former av frivillig mellankommunal fysisk planering. En obligatorisk fysisk planering i dessa områden skulle bygga vidare på den lagstiftning som finns för . Vår uppfattning är dock att det ökade behovet av samverkan kan anses gälla i hela landet. Det är exempelvis lika viktigt att planera för inflyttning och tillväxt som att planera för avfolkning och stagnation i ett regionalt perspektiv. Under utredningsarbetet har det framförts farhågor om att regional fysisk planering endast för vissa delar av landet skulle kunna leda till en uppdelning av landets kommuner. Med hänsyn till att planeringen bedöms kunna ha en positiv effekt på tillväxt och utveckling vore det olyckligt att ge ett sådant uppdrag endast till vissa delar av landet. Alternativ 2 – Områden som regeringen bestämmer Vi har även övervägt en modell liknande byggnadslagens regler för regionplanering samt Plan- och byggutredningens förslag, där rege- ringen bemyndigas att besluta inom vilka områden som mellan- och regional fysisk planering ska ske (SOU 1994:36). I övriga delar av landet skulle då planeringen vara frivillig. Erfaren- heterna från byggnadslagens modell åren 1947–1987 visar dock att regionplanering endast kom till stånd i begränsad omfattning. samverkade kommuner i andra former än genom region- planering och staten var tveksam till att ta initiativ till att besluta om regionplanering mot kommunernas vilja. Med hänsyn till detta och mot bakgrund av att kommuner har motsatt sig Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå statlig inblandning i den fysiska planeringen, tror vi inte att detta alternativ svarar upp mot de behov vi kan se. Alternativ 3 – I hela landet Som vi har angett anser vi att det finns ett behov av sam- verkan i större eller mindre omfattning över hela landet. Klimatför- ändringar, urbanisering och bostadsbrist skapar utmaningar för både tillväxtkommuner och avfolkningskommuner. I tillväxt- områden kan det handla om att samordna sig för ett ökat bostads- byggande, medan det i avfolkningsområden kan handla om använd- ningen av befintlig bebyggelse och andra anläggningar. De flesta av landets kommuner befinner sig däremellan. Många kommuner utgör inte egna funktionella enheter och i många fall kan de också anses vara för små enheter för eller sakna kompetens för vissa upp- gifter och funktioner. Dessa förhållanden i kombination med den regionala nivåns betydelse innebär att vi ser ett behov av att fysisk planering bedrivs på regional nivå över hela landet. Vid översynen av byggnadslagen framfördes kritik mot reglerna om att bilda regionplaneförbund. I flera fall hade mellankommunala planeringsorgan inte tillkommit för att kunna hantera angelägna problem. Genom att fysisk planering skulle vara en uppgift på regional nivå skulle det finnas ett regionalt forum i alla delar av landet för att lösa gemensamma. Vi föreslår att regional fysisk planering ska vara ett uppdrag i hela landet, dvs. vårt alternativ 3. Vi gör det mot bakgrund av att behovet av samordning mellan olika planeringsslag gäller oavsett var i landet planeringen sker, att fysisk planering och bostadsför- sörjning är viktiga medel i en gemensam samhällsplanering samt att alla kommuners samarbete inom ett antal områden kan stödjas och underlättas av en sådan planering. Vi anser att det finns ett uppenbart behov av mellankommunal och regional samverkan som inte tycks komma till stånd på frivillig väg. Vi ser därmed ingen anledning av att begränsa uppdraget till att omfatta endast vissa delar av landet. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå 290 kommuner vad gäller förutsättningar och behov gäller inte bara fysisk planering, utan även inom flera andra sektorer. Men skillna- derna minskar inte det underliggande behoven eller skälen för att bedriva en viss form av planering eller att utföra en viss uppgift. Hur kommunerna bedriver sin översiktsplanering varierar. konstaterade att även om behovet av att kontinuerligt uppdatera översiktsplaneringen varierade mellan kommunerna ifrågasätts inte nyttan av att ha en översiktsplanering (SOU 2005:77 Del 2 s. 431). Det är fortfarande få som skulle argumentera för att behovet av att bedriva en översiktsplanering endast återfinns i ett begränsat antal kommuner. Eftersom behoven av och förutsättningarna för samverkan skiljer sig åt i landet, är det viktigt att arbetet kan anpassas till olika förhållanden i olika områden. Planeringen ska liksom översikts- planeringen kunna utformas på olika sätt. ansåg också att variationen i kommunernas översiktsplanering berodde på skilda utvecklingsförutsättningar och hur kommunerna såg på nyttan av översiktsplanering i förhållande till resurserna (SOU 2005:77 Del 2 s. 429). Det var de större och växande kommunerna som främst såg behov av att kontinuerligt diskutera framtida ut- byggnad och att få ett förankrat underlag för framtida beslut. I mindre kommuner motiverade inte utvecklingen att en ny över- siktsplan upprättades. slutsatser borde alltjämt vara gällande för kommunernas översiktsplanering. Motsvarande synsätt som framfördes och som alltjämt gör sig gällande för över- siktsplanering torde även gälla för en regional planering. Som vi har redogjort för i avsnitt 4.3 har vår utvärdering av regionplaneringen visat att en ordning med fysisk planering på regional nivå måste vara förankrad med kommunerna. Det innebär att planeringen bland annat ska ha med sig kommunernas behov, förutsättningar och planering. Arbetet måste möjliggöra kommu- nernas delaktighet och förankring. Planeringen bör där- för med fördel bedrivas tillsammans med och i samråd med kom- munerna. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå 6.2.5Med länet som indelningsgrund Förslag: Regional fysisk planering ska ha länet som indelnings- grund. I är regionplaneringen geografiskt bestämd enligt lagen om regionplanering för kommunerna i och samtliga kommuner i länet omfattas. För övriga kommuner i beslutar regeringen, efter initiativ från exempelvis kommu- ner, om vilka kommuner som ska ingå i planeringen. Det kan vara två eller flera kommuner. Detta regleras i 7 kap. PBL. Det går inte att lagreglera en gång för alla vilken geografi som funktionellt kan anses vara mest lämplig för planering. Funktionali- teten skiftar och är avhängig vilken fråga som avses. Vissa frågor kan aktualisera behovet av mellankommunal samverkan, medan andra frågor kan förutsätta en regional eller storregional samverkan. När behoven växlar mellan olika kommuner, är det angeläget att ett regionalt planeringssystem är flexibelt och anpass- ningsbart för att göra en funktionell planering möjlig. Det går heller inte att säga hur stor en planeringsgemenskap bör vara för att den mest funktionella planeringen ska kunna uppnås. Detta varierar över landet. Ju större planeringsgemenskapen är, desto mer komplicerad blir planeringen. Som exempel bedriver fyra kommunalförbund i – med 49 kommuner – någon form av planering med en fysisk aspekt. Den regionplanering som bedrivs i omfattar 13 kommuner, varav en i . har uppgett att den geografin är väl avvägd och att en större ökning av antalet kommuner skulle försvåra planeringen. vill fler kommu- ner ingå i planeringen. Utöver behovet av en funktionell planering måste kraven på långsiktighet och stadga beaktas. Förutsägbarhet och transparens mot medborgare, företag och andra planeringsslag bör också vara kriterier för val av indelningsgrund. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå måste behovet av ökad samordning beaktas mellan den fysiska planeringen och planering för regional transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillväxt och lokal bostadsförsörjning. Vi har övervägt tre alternativ när det gäller planeringens geogra- fiska indelning. Alternativ 1 – Länsvis planering Planeringen med länet som utgångspunkt motsvarar reglerna om regionplanering för , där planeringen omfattar samt- liga kommuner i länet. Alternativet underlättar samordning mellan fysisk planering och planeringen för transportinfrastruktur, kollektiv- trafik och regional tillväxt, eftersom de tre sistnämnda redan bedrivs på regional nivå med länets som indelningsgrund. En läns- vis indelning ger planeringen långsiktighet och stadga. För att planeringen också ska vara behovsstyrd och funktionell ska delregionala, mellanregionala eller storregionala planeringar kunna bedrivas med stöd av eller med hänsyn till den länsvisa fysiska planeringen. Delregionala samarbeten är exempelvis samarbetena mellan , Nordost och Malmö-Lund- regionen. De delregionala samarbetena ersätter inte den länsvisa planeringen. i kan konstatera att de delregionala strukturbilderna har underlättat samordningen mellan kommunerna. Länsstyrelserna är positiva till struktur- bilderna och verkar aktivt för att de ska följas i kommunernas planering.16 Som exempel kan också nämnas den planering som bedrivs i , där sex kommuner från och en kommun från ingår. utgör exempel på storregional samverkan. Länsvisa, delregionala och storregionala planeringar bör stödja varandra.