sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — I enlighet med denna argumentation borde kommittén enligt mitt förmenande upphäva den skillnad Reservation och särskilda yttranden som finns i tillståndsgivning mellan KS och ÖK varför jag anmäler reservation mening i denna del. Ökad öppenhet och transparens Kap 17 Kommittén anser att fler ärenden bör avgöras direkt av regeringen istället för av myndighetens generaldirektör, vilket jag starkt väl- komnar. Det politiska ansvaret för krigsmaterielexporten behöver förtydligas. Jag anser att partierna som finns representerade i själva helt ska äga beslutsrätten över sin representation i Export- kontrollrådet, EKR. Det finns inget skäl till att regeringen ska kunna välja bland partiernas nominerade. Utöver möjligheten för ledamöter i EKR att redovisa sina egna ställningstaganden i ärenden där EKR gett råd inför regeringens eller myndighetens beslutsfattande anser jag att alla ledamöters ställningstagande borde kunna offentliggöras så länge dessa uppgif- ter inte strider mot sekretessreglerna. Det är bra och viktigt för öppenheten om de olika uppfattningar som kan finnas kring ett beslutsärende också blir tillgängliga för allmänheten. Reservation och särskilda yttranden Särskilt yttrande av (V) Den statliga utredningen för översyn av exportkontrollen av krigs- materiel har arbetat och har på ett seriöst sätt full- gjort sitt uppdrag enligt de direktiv som gavs av regeringen vid till- sättandet av utredningen. Det finns många förslag i utredningen som jag med glädje ställer mig bakom och som kommer att göra det svårare att exportera vapen till diktaturer, svårare att förbise allvarliga brott mot mänskliga rättig- heter i mottagarlandet och som kommer att öka öppenheten kring de beslut som fattas. Det är tydligt att förslagen sammantaget kommer att leda till en skärpning av exportkontrollen, vilket jag välkomnar. I regeringens direktiv till utredningen saknas att kommittén även skulle utreda hur import av krigsmateriel ska ske i överensstämmel- se med de regler som gäller för exporten. Detta är en uppenbar svaghet och leder till att ett utredningsuppdrag kvarstår. Riksdags- majoriteten brukar hävda att svensk krigsmaterielexport måste före- komma för att svenska försvars- och säkerhetspolitiska intressen kräver det. Samma nationella säkerhetsintressen ligger säkert till grund för de länder som exporterar krigsmateriel till . Att således genom import av krigsmateriel riskerar att legitimera och stödja diktaturer och länder som allvarligt bryter mot mänskliga rättigheter eller befinner sig i krig eller konflikt är ett problem som det är fullt möjligt att komma tillrätta med. För att det ska ske krävs ett regelverk för svensk krigsmaterielimport av samma slag som regelverket för krigsmaterielexport. Tyvärr har inte denna utredning haft i uppdrag att lägga förslag i denna del, vilket jag beklagar. I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram förslag till nya rikt- linjer. Detta är en svaghet. Jag anser att kommittén borde ha skrivit förslag till nya riktlinjer utifrån de förslag till förändringar av regel- verket som kommittén föreslår. Reservation och särskilda yttranden Det är mycket viktigt att regeringens ansvar för beslut om krigs- materielexport tydliggörs. Detta har kommittén lyckats bra med. Det ska inte vara möjligt för en regering att gömma sig bakom någon annan när det gäller ansvar för de fattade besluten. Även de- legerat beslutsfattande på myndighetsnivå är regeringens ansvar (se även kap 17). I kapitlet klargörs också att närings-, regional- eller sysselsätt- ningspolitiska hänsyn eller några andra skäl inte kan utgöra grund för att tillstånd beviljas. Detta är viktigt, särskilt som just den typen av argument har förekommit i debatten. Det är kommitténs uppfattning att hindret rörande mänskliga rättigheter är för snävt och att tröskeln för när det ska vara tillämp- bart bör sänkas. Kommittén anser därför att begreppet ”allvarliga och omfattande” bör användas istället för ”grova och omfattande”. Kom- mittén vill tydliggöra att kränkningar för att utgöra ett hinder för ex- port ska ske på ett systematiskt sätt och lägger därför till begreppet ”omfattande”. Jag anser att viss omfattning i kränkningarna är nöd- vändigt för att beteckna kränkningar som allvarliga. Därför behövs egentligen inga fler epitet än ”allvarliga” för att uppnå det kommittén vill, men jag har ändå valt att ställa mig bakom förslaget i denna del. Jag vill också starkt välkomna det kriterium som kommittén före- slår ska läggas till, nämligen kriteriet om att en bedömning ska göras där det framgår vilka konsekvenser en krigsmaterielexport förväntas få för uppfyllandet av målen för Politik för global utveckling, PGU. En ny krigsmateriellag kap 19 Jag välkomnar de förtydliganden som kommittén anser ska göras i en ny krigsmateriellag. Särskilt viktigt är det att en ny skrivning om mänskliga rättigheter, demokratisk status och väpnad konflikt en- ligt kommittén ska tillföras i lagen. Därmed får också de utrikes- politiska skäl som talar mot att tillstånd beviljas i vissa fall en star- kare ställning. Det är också utmärkt att de så kallade ”förhandsbeskeden” fort- sättningsvis ska benämnas ”preliminära bedömningar”. Därmed mins- kar risken för att lämnade besked tas som intäkt för att ett avgörande måste gå i viss riktning. Reservation och särskilda yttranden av (M), (M), (M), (Fp), (Kd) och (C) Kommitténs uppdrag var att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel till icke-demokratiska stater. Kommittén beslöt att i krigsmateriel- lagen tillföra alla de kriterier som bör ligga till grund för de utrikes- politiska skäl som talar emot tillstånd att vägas mot de försvars- och säkerhetspolitiska som talar för. Vi vill understryka att skärpningen av krigsmateriellagen i denna del inte ska uppfattas som någon skärpning i förhållande till exem- pelvis och det globala ansvar landet tagit på sig. Ett ansvar som inneburit att landet mer eller mindre be- funnit sig i väpnade konflikter världen över. Översyn av exportkontrollen av krigsmateriel En parlamentarisk kommitté ska tillkallas för att utreda den fram- tida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredning- en är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater, föreslå de överväganden som lämpligen bör göras för att fast- ställa om ett land är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmateriel ur samt analysera hur dessa övervägan- den kan genomföras i den svenska exportkontrollen av krigs- materiel, utreda på vilket sätt en skärpning ska göras av exportkontrollen av krigsmateriel, gentemot icke-demokratier. Kommittén ska därvid lämna förslag på de författningsändringar och andra åt- gärder som behövs för en sådan skärpning, pröva vad som bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, mot bakgrund av utredning- ens övergripande syfte. Konsekvenserna ska analyseras. De för- ändringar som kommittén föreslår ska inte få retroaktiv verkan. Nuvarande regelverk och praxis måste alltså tillämpas på följd- leveranser avseende export som godkänts innan ny lagstiftning trätt i kraft, undersöka och kartlägga andra samarbetsländers – såsom de nordiska länderna, , , och – exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkon- troll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska länder, utreda konsekvenserna om exportkontrollen avseende krigs- materiel skärps gentemot icke-demokratiska stater, t.ex. påver- kan på bredare bilaterala relationer. Vidare ska kommittén bl.a. analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska föränd- ras i klarläggande syfte. Om kommittén bedömer att krigsmate- riellagstiftningen bör förändras i klarläggande syfte ska kom- mittén lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga, utreda lämpligheten av att införa administrativa sanktionsavgif- ter i krigsmateriellagstiftningen och i lagstiftningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden samt lämna för- slag till de författningsändringar som anses nödvändiga, utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen, inklusive , redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska rikt- linjerna för krigsmaterielexport och politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats . Uppdraget ska redovisas . Uppdraget att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater har tillkännagett att regeringen ska återkomma till riks- dagen med förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska sta- ter (bet. 2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261). Nuvarande exportkontroll av krigsmateriel – hänsyn till mänskliga rättigheter 1 § andra stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel (KML) anger vilken inriktning som prövningen av ansökningar om tillstånd till bl.a. utförsel av krigsmateriel ska ha. I paragrafen föreskrivs att till- stånd enligt lagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot ut- rikespolitik. Närmare principer för prövningen har lagts fast dels i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlands- samverkan, dels i rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP1 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. Enligt de svenska riktlinjerna ska en totalbedömning göras vid prövningen av ett tillståndsärende. De svenska riktlinjerna har redovisats för, och godkänts av, i propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). Både de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten innehåller formuleringar som innebär att utförsel av krigsmateriel inte bör ske till länder där allvarliga kränkningar – i de svenska riktlinjerna: ”omfattande och grova kränkningar” – av mänskliga rättigheter förekommer. Den gemensamma ståndpunkten innehåller därutöver en formulering som innebär att exporttillstånd inte ska beviljas om det finns en uppenbar risk att just den militära teknik eller den krigsmateriel som ska exporteras kan komma att användas för internt förtryck. Den gemensamma ståndpunkten innehåller därutöver ett stad- gande (det s.k. åttonde kriteriet) som bl.a. föreskriver att medlems- 1 Rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP av om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. staterna ska beakta huruvida den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet. I de svenska riktlinjerna slås fast att ”Respekt för mänskliga rät- tigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas.” Där- emot finns det varken i de svenska riktlinjerna, eller i den gemen- samma ståndpunkten, någon explicit formulering som säger att exportkontrollen gentemot icke-demokratier bör vara särskilt strikt, även om många av de ovan nämnda kriterierna i praktiken kan antas innebära just detta. I regeringens skrivelse politik för global utveckling (skr. 2007/08:89) redogör regeringen för hur på ett effek- tivt sätt ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling som innebär att fattiga människor mer framgångsrikt kan dra nytta av globaliseringen. Regeringen pekar i skrivelsen på att den svenska krigsmaterielexporten ska ske på ett sätt som inte motverkar en rätt- vis och hållbar global utveckling. vad gäller ovanstående aspekter, redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats . Vad kännetecknar en icke-demokrati? Alltsedan det slut och de kommunistiska regimernas fall i har det förekommit ett ökat fokus på vad som ut- gör en demokrati samt hur man avgör huruvida ett land har ett demokratiskt styre. Vissa tillämpar ett mera statiskt synsätt där dikotomin demokrati eller icke-demokrati är avgörande. Andra tillämpar en mer kontinuerlig syn där graden av demokratiskt styre kan variera . I folkrätten finns i huvudsak två definitioner av termen demokrati. Den första är inriktad på processen i sig och fokuserar på rösträtten och rätten att vara politiskt aktiv. Rätten till fria, hemliga, direkta och regelbundna val, som är grundläggande för den här definitionen, omfattas av alla de stora och viktiga kon- ventionerna om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se t.ex. artikel 25 Internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, SÖ 1971:42). Den andra definitionen är mer inriktad på en helhetsbild, att demokrati innefattar en mängd olika väsentliga mänskliga rättigheter som samtliga är beroende av och sammankopplade med varandra. Röst- rätten, rätten att vara politiskt aktiv samt rätten till fria och rättvisa val omfattas visserligen av den här definitionen men den går längre än så. Utan respekt för andra väsentliga mänskliga rättigheter är enligt den definitionen ett verkligt demokratiskt styrelseskick näm- ligen omöjligt. har anslutit sig till en definition av demokrati som är in- riktad på en helhetsbild. Detta framgår av uttalanden från reger- ingen och , och har uttrycks bland annat i regeringens skrivelser Frihet från förtryck (skr. 2008/09:11), Mänskliga rättig- heter i svensk utrikespolitik (skr. 2007/08:109), och i proposi- tionen Gemensamt ansvar – politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). Genomförande av en eventuell skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratier Exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater ska skärpas, och en grundläggande förutsättning för detta är att det går att klar- göra hur bedömningen ska göras som slår fast vilka länder som bör omfattas av en sådan skärpning, samt hur denna bedömning ska användas i det svenska regelverket, alternativt omsättas i konkreta åtgärder som exempelvis utökade kontrollinsatser från Inspektio- nen för strategiska produkter och utlandsmyndigheterna. En särskild utmaning ligger i hantering av situationer där för- hållandena i mottagarländerna förändras under en pågående export eller exportkontrollprocess, och hur länder som inte enkelt låter sig klassificeras som demokratier eller icke-demokrati ska hanteras. I enlighet med 16 § KML kan tillstånd återkallas om tillstånds- havaren åsidosatt en föreskrift i lagstiftningen eller föreskrifter, villkor och bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen, eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Särskilda skäl att återkalla ett utförseltillstånd kan exempelvis vara att staten kommer i väpnad konflikt med annan stat, eller får inre väpnade oroligheter. Ett beslut av , av EU eller av om vapen- embargo utgör därutöver ett ovillkorligt hinder mot svensk export. Kommittén ska pröva vad som bör betraktas som följd- leveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, mot bakgrund av utredningens övergripande syfte. Konsekvenserna ska analyseras. De förändringar som kommittén föreslår ska inte få retroaktiv ver- kan. Nuvarande regelverk och praxis måste alltså tillämpas på följd- leveranser avseende export som godkänts innan ny lagstiftning trätt i kraft. utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredning- en är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater, föreslå de överväganden som lämpligen bör göras för att fast- ställa om ett land är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmateriel ur samt analysera hur dessa övervägan- den kan genomföras i den svenska exportkontrollen av krigs- materiel, utreda en skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel gent- emot icke-demokratier. De föreslagna åtgärderna ska beakta förändringar i mottagarländerna, inte minst i samband med affä- rer som sträcker sig över , och hur länder som kan klas- sas som icke-demokratier bör hanteras, samt lämna förslag på de åtgärder som är lämpliga för en sådan skärpning, pröva vad som bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, mot bakgrund av utredning- ens övergripande syfte. Konsekvenserna ska analyseras. De för- ändringar som kommittén föreslår ska inte få retroaktiv verkan. Nuvarande regelverk och praxis måste alltså tillämpas på följd- leveranser avseende export som godkänts innan ny lagstiftning trätt i kraft, undersöka och kartlägga andra samarbetsländers – såsom de nor- diska länderna, , , och – exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska länder. Konsekvenser av skärpt exportkontroll av krigsmateriel till icke-demokratier En skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke- demokratier kan antas leda till konsekvenser ur en rad olika aspek- ter. Påverkan på export av krigsmateriel totala export av krigsmateriel kan komma att minska. Hur stor en sådan minskning blir – och under hur lång tidsperiod minskningen sker – är avhängig av ett flertal faktorer. Sådana fak- torer är bl.a. vilka överväganden som ska gälla för att avgöra om ett land är en icke-demokrati samt omfattningen och utformningen av de föreslagna skärpningarna. utreda hur stor påverkan ett införande av en skärpt exportkon- troll gentemot icke-demokratier kan väntas ha på den svenska exporten av krigsmateriel och tekniskt bistånd i jämförelse med nuvarande exportkontrollordning samt vilka ekonomiska konse- kvenser förslaget har, dels för industrin, dels för ekonomin i stort. Påverkan på försvars- och säkerhetspolitik En skärpning av exportkontrollen gentemot icke-demokratier kan få följder för försvarsförmåga i vissa avseenden och där- med på försvars- och säkerhetspolitik. utrikesutskott noterade i sitt betänkande om svensk exportkontroll att det föreligger en särskild utmaning i att uppnå samstämmighet mellan olika politikområden. Utskottet framhöll vidare att exportkontrollpolitik inte får tillåtas motverka och det internationella samfundets ansträngningar att upp- nå en rättvis och hållbar global utveckling, liksom ansträngningarna att uppnå ökad global säkerhet genom fredsbevarande eller freds- framtvingande insatser, vilka sker i enlighet med mandat från FN (bet. 2010/11:UU3). säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra och stärks genom förtroendeskapande åtgärder, genom gemensam kris- hantering samt genom aktiva och trovärdiga bidrag till nordisk, europeisk och global säkerhet. Sådan samverkan sker med såväl civila som militära medel. Bland de utrikes- och säkerhetspolitiska intressena finns möjligheter att bidra till internationell fred och säkerhet genom effektiv medverkan i internationell freds- främjande verksamhet, där en generell teknisk systemlikhet med våra främsta samarbetspartners ökar den operativa effekten. Den tidigare önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande beho- vet av samarbete med likasinnade stater och grannar. Materielför- sörjningen, såväl i som i andra länder, bygger på ömsesidiga beroenden och ingångna avtal rörande leveranser av komponenter, delsystem och färdiga system, liksom av produkter som är tillver- kade i respektive land. eftersträvar en öppnare och effekti- vare försvarsmaterielmarknad inom inklusive öppna upp- handlingar i konkurrens med likabehandling av leverantörer. Enligt de principer för försvarets materielförsörjning som regeringen an- gav i propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) ska vidmakthållande och uppgradering av befintligt materiel väljas före nyanskaffning om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. Om nyanskaffning är nödvändig ska den i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad mate- riel. Först när behoven varken kan tillgodoses med befintlig mate- riel eller med materiel tillgänglig på marknaden bör utveckling genomföras. I enlighet med regeringens uttalanden i budgetpropo- sitionen (prop. 2010/11:1, utg.omr. 5) bör deltagande i internationella samarbeten som syftar till att finna gemensamma kostnadseffektiva lösningar för vidmakthållande och till att gemen- samt anskaffa på marknaden tillgänglig materiel öka. En internatio- nellt konkurrenskraftig teknologinivå innebär i ett internationellt samarbete också utökade möjligheter för att påverka det internationella exportkontrollsamarbetet. Detta gäller främst inom EU, men även i ett bredare internationellt sammanhang. Genom att t.ex. delta i det s.k. sexnationsinitiativet mellan , , , , och (Framework Agree- ment/Letter of Intent, FA/LoI) påverkar den försvars- industri- och exportpolitik som utvecklas i . och indirekt ett större inflytande på EU:s framväxande försvars- och säkerhetspolitik. Med beaktande av kommitténs förslag till överväganden till grund för bedömning av huruvida ett land är en icke-demokrati, på vilket sätt och när en skärpning av exportkontrollen ska ske, ska kommittén: utreda, analysera och ta ställning till i vilken mån den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratier kan förväntas påverka möjligheter till samarbete med andra länder när det gäller materielförsörjning, men även i övrigt på- verka svensk materielförsörjning, analysera huruvida den föreslagna skärpningen av exportkon- trollen gentemot icke-demokratiska stater kan förväntas påverka möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet. Uppdraget att utreda en ny krigsmateriellagstiftning Lagen om krigsmateriel trädde i kraft . Därefter har i huvudsak två större ändringar ägt rum i lagen. Den första större ändringen ägde rum i samband med inrättandet av (prop. 1995/96:31, bet. 1995/96: UU3, rskr 1995/96:93). Den andra stora ändringen kom- mer att träda i kraft och rör en anpassning till det s.k. ICT-direktivet (prop. 2010/11:112). När KML först trädde i kraft innehöll den 30 paragrafer. När ändringarna till följd av ICT-direktivet träder i kraft kommer lagen att innehålla 45 paragrafer. Såsom ofta blir fallet när större ändringar görs i en befintlig lag kommer lagen då att bli ganska svåröverskådlig och därmed svårläst. En lag i stor- leksordningen 45 paragrafer innehåller dessutom ofta en kapitel- indelning, vilket KML inte gör. Det finns av dessa skäl anledning att undersöka om KML i klar- läggande syfte kan göras enklare och mer överskådlig, utan att sak- innehållet i lagen ändras. Möjligen bör i detta syfte en ny lag om krigsmateriel införas. utreda och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte, i detta fall ska kommittén lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga. Om det anses nödvändigt ska ett förslag till en ny lag om krigsmateriel lämnas. Uppdraget att utreda administrativa sanktionsavgifter har i en skrivelse till reger- ingen hemställt att sanktionsavgifter införs som en administrativ sanktion i krigsmateriellagstiftningen och i lag- stiftningen om produkter med dubbla användningsområden. Gällande sanktioner i KML och PDA-lagen Det nuvarande sanktionssystemet i KML (24–30 §§) och i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användnings- områden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen, 18–23 §§) är straff- rättsligt. Därutöver finns enligt PDA-lagen möjlighet för ISP att meddela vitesförelägganden (24 och 24 a §§). har i flera lagstiftningsärenden ett straffrättsligt sanktionssystem helt eller delvis bytts ut mot ett administrativt påföljdssystem med avgifter (se bl.a. prop. 1994/95:123 Ny mark- nadsföringslag, s. 100 ff., och prop.