sou · H3B319 · 2015-03-04 00:00:00 — Baserat på bedömningen av inspektionens sammanlagda årliga resursbehov uppskattas kostnaderna för redovisningstillsynen uppgå till i genomsnitt per emittent och år om utredningens förslag genomförs.2 1Det finns olika möjliga fördelningsgrunder för tillsynsavgifter, exempelvis baserat på risk eller storlek. Utredningen har inte tagit ställning till vad som är lämpligt i det här fallet. 2Denna siffra bygger på de uppskattningar av den totala kostnaden för tillsynen som redovisas i avsnitt 8.3.1 och det antal emittenter som enligt uppgift från omfattades av den svenska tillsynen vid inledningen av 2015. Konsekvenser av utredningens förslag Enligt utredningen är det rimligt att anta att den särskilda avgift för övervakning som tas ut av NGM för övervakningen kommer att falla bort om tar över ansvaret. För de emittenter som är omfattas av redovisningstillsyn och är upptagna till handel på NGM (tolv stycken vid ingången av 2015 enligt uppgift från ) skulle därmed kostnadsökningen uppgå till givet att inspektionens kostnader fördelas lika på samtliga emittenter. För de emittenter som omfattas av inspektionens övervakning, tio stycken, skulle kostnadsökningen uppgå till , beräknat på motsvarande sätt. Hur det slopade kravet kommer att påverka den avgift som tas ut av har utredningen inte kunnat bedöma, med hänsyn till att inte haft tillfälle att ta ställning till om utredningens förslag att slopa kravet på börsens övervakning av regelbunden finansiell information skulle påverka den årliga avgiften. Enligt utredningens bedömning är det dock rimligt att anta att kostnaderna kommer att öka även för dessa emittenter. Övriga konsekvenser för emittenter Genom att övertar hela ansvaret för övervakning av regelbunden finansiell information blir den redovisningstillsyn som omfattar svenska emittenter mer enhetlig. Eventuella olikheter i den övervakning som bedrivs på börserna kommer därmed att försvinna. Att alla emittenter omfattas av samma övervakning och samma bedömningar i redovisningsfrågor torde enligt utredningen underlätta konkurrenssituationen mellan noterade företag. Syftet med redovisningstillsynen är att öka insynen och jämförbarheten i regelbunden finansiell information och därmed förtroendet för värdepappersmarknaden. Detta påverkar i sin tur värdepappersmarknadens funktion och likviditet. En välfungerande redovisningstillsyn kommer därmed emittenterna till del genom att kostnaderna för finansiering på värdepappersmarknaden minskar. I övrigt bedöms inte utredningens förslag medföra några konsekvenser för emittenter. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag att slopa kravet på att en börs ska övervaka finansiell information innebär en administrativ lättnad för de svenska börserna och NGM. Enligt de uppgifter som lämnas i avsnitt 4.5 så uppgår de resurser som läggs på övervakningen till cirka två årsarbetskrafter på och cirka en årsarbetskraft på NGM. En minskad administrativ börda leder sannolikt även till minskade kostnader för börserna. I vilken mån börsernas kostnader kommer att minska till följd av utredningens förslag beror dock på hur respektive börs väljer att anpassa sin marknadsövervakning till de nya förutsättningarna. Börsernas ansvar för övervakning av finansiell information är ett nationellt krav som saknar motsvarighet på andra reglerade marknader inom EES. Genom att kravet tas bort blir konkurrensförutsättningarna för de svenska börserna mer lika de förutsättningar som gäller för marknadsoperatörer utanför . Utredningens förslag innebär därmed en förbättrad konkurrenssituation för börserna. Att övervakningen av regelbunden finansiell information i samordnas och hela ansvaret läggs hos ökar förutsättningarna för en oberoende enhetlig tillsyn och en harmoniserad tillämpning av redovisningsregelverket. Detta ökar i sin tur jämförbarheten och investerares insyn i de finansiella rapporterna vilket gynnar investerarskyddet. Utredningens förslag bedöms få konsekvenser för staten genom förslagens påverkan på verksamhet. Beträffande konsekvenser för domstolarna med anledning av de sanktioner som ska kunna beslutas av inspektionen, och som även omfattar redovisningstillsynen, hänvisas till utredningens delbetänkande (SOU 2014:70 s. 275). Konsekvenser av utredningens förslag Utöver den sedvanliga information om nya regelverk som tillhandahåller bedöms utredningens förslag inte ge upphov till några särskilda informationsinsatser från samhällets sida. De tio emittenter som omfattas av nuvarande övervakning kommer att utökas till att omfatta drygt 300 emittenter. Det utökade ansvaret kommer även att innebära att inspektionen behöver ytterligare resurser för det tillsynssamarbete som sker på europeisk nivå inom EES. Utredningens förslag innebär därmed ett utökat resursbehov för inspektionen. Enligt bedömning kommer det utökade ansvaret för redovisningstillsynen som utredningen föreslår att ta cirka tio årsarbetskrafter i anspråk mot nuvarande dryga tre. Jämfört med de totala resurser som läggs på den svenska redovisningstillsynen , cirka tre årsarbetskrafter hos och sammanlagt knappt tre årsarbetskrafter hos börserna, innebär detta en förstärkning. Enligt utredningens bedömning är detta motiverat. Ur ett internationellt perspektiv är de resurser lägger på redovisningstillsynen låga. Antalet emittenter per årsarbetskraft uppgick i till 2014. Baserat på de uppgifter som redovisas i kapitel 5 var motsvarande siffra cirka 25 i , cirka 24 i och cirka 20 i . I var siffran minst 155 emittenter per årsarbetskraft, i cirka 44, cirka 14 och cirka 9. För de fyra sistnämnda länderna bedöms dock uppgifterna som mer osäkra. Med resurser motsvarande inspektionens uppskattning av det kommande resursbehovet skulle antalet emittenter per årsarbetskraft i minska till cirka 31. Att den svenska aktiviteten på redovisningstillsynsområdet är lägre än i många jämförbara länder stöds vidare av en nyligen publicerad vetenskaplig studie3, där bl.a. omfattningen av nationella tillsynsaktiviteter mäts med hjälp av ett jämförelseindex.4 3Brown, P., Preiato, J. och Tarca, A. (2014) Measuring Country Differences in Enforcement of Accounting Standards: An Audit and Enforcement Proxy, , Vol. 41, No 1 & 2, s. 1–52. 4I studien, som är baserad på data från 48 länder , 2005 och 2008, uppmätte de svenska tillsynsaktiviteterna 9 indexpoäng av 24 möjliga. Genomsnittet för de 21 EES-länder som ingått i studien var drygt 14, varav 8 var det lägsta indexpoäng som erhölls av något EES land och 22 var det högsta. Konsekvenser av utredningens förslag Mot denna bakgrund har utredningen inte haft något att invända mot bedömning av resursbehovet. Enligt utredningens bedömning skulle resursbehovet vara detsamma eller större om något av de andra regleringsalternativ som utredningen övervägt hade valts. driftskostnad per årsarbetskraft uppgick till år 2013.5 Baserat på denna uppgift kommer de totala kostnaderna för redovisningstillsynen därmed uppgå till mellan 13–. nuvarande kostnader för verksamheten uppskattas av utredningen till . verksamhet finansieras via anslag på statsbudgeten och genom de engångsavgifter som tas ut av berörda företag för prövningar av ansökningar och anmälningar enligt förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . Dessa avgifter får disponeras direkt av inspektionen. tar även ut årliga avgifter av de företag som står under inspektionens tillsyn. Dessa avgifter, som i princip är proportionella mot inspektionens kostnader, får inte disponeras direkt utan redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Det innebär att inspektionens finansiering av den verksamhet som avgifterna tas ut för går via anslaget. Årliga avgifter regleras i förordningen om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Enligt utredningens uppfattning bör finansieringen av redovisningstillsynen ske via anslaget på samma sätt som sker (se vidare avsnitt 4.6). De avgifter som inspektionen tar ut av emittenterna för sina kostnader för redovisningstillsynen bör därmed redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. I övrigt föreslår utredningen att utformningen av avgifterna bör regleras via föreskrifter (se vidare avsnitt 6.6). 5 Uppgiften är hämtad ur årsredovisning 2013. Konsekvenser av utredningens förslag Förslagen bedöms inte ha någon inverkan på de förhållanden som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1447).6 6 Av 15 § kommittéförordningen framgår att det ska framgår av betänkandet om förslagen bedöms få konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, för konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Bedömning och förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Inga övergångsbestämmelser behövs. Utredningen anser det angeläget att börserna, som begärt det, befrias från ansvaret från redovisningstillsyn . Ikraftträdandet bör dock bestämmas med hänsyn till att måste anpassa och förstärka sin organisation för att omhänderta övervakningen av betydligt fler emittenter. Inspektionen har uppgett att myndigheten har möjlighet att ta över hela ansvaret för redovisningstillsynen . Med beaktande av den tid lagstiftningsförfarandet kräver bör de lagändringar som föreslås kunna träda i kraft . tar över ansvaret för övervakning av emittenternas regelbundna finansiella information från och med dagen för ikraftträdandet. Förslaget får den konsekvensen att inspektionen tar över de ärenden som inte avslutats hos börserna. Som behörig myndighet och ytterst ansvarig för redovisningstillsynen har inspektionen möjlighet att ingripa mot emittenter genom föreläggande om rättelse och erinran. De justeringar som föreslås innebär ingen skärpning i detta hänseende och inspektionen kan tillämpa dessa regler på de ärenden som tas över från börserna. Några övergångsregler behövs enligt utredningens mening således inte. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden 13 kap. Börsens verksamhet Paragrafen ställer krav på hur börsernas övervakande funktion ska organiseras. En hänvisning till 16 kap. 13 § har utgått med anledning av att börsen inte längre ska ansvara för övervakning av regelbunden finansiell information. Bemyndigandet till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om övervakningen av regelbunden finansiell information vid en börs enligt 13 § och om innehållet, omfattningen och fullgörandet av rapporteringen enligt 15 § har tagits bort med anledning av att nämnda paragrafer utgår. I tredje och fjärde stycket har hänvisningarna till 16 kap. 12 § utgått med anledning av att den paragrafen tagits bort. Den tidigare lydelsen av paragrafen har reglerat skyldigheten för emittenter med som hemmedlemsstat men vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad i ett annat land inom EES att bekosta övervakning av regelbunden finansiell information. Enligt den ändrade lydelsen utökas tillämpningsområdet för bestämmelsen till att omfatta samtliga emittenter som har som hemmedlemsstat. I enlighet med 23 kap. 15 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om avgifterna. I paragrafen har i övrigt gjorts vissa språkliga justeringar. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.6. Till följd av ändringen i första stycket ska meddela en erinran endast när överträdelsen är allvarlig. Vilka väsentliga fel som är så allvarliga att inspektionen ska meddela en erinran får bedömas i det enskilda fallet. Faktorer som beaktas är bl.a. huruvida tredje parter orsakats förluster på grund av överträdelsen. Det bör även beaktas om emittenten tidigare begått liknande överträdelser, varvid särskild vikt ska fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som förflutit mellan överträdelserna (jfr SOU 2014:70 s. 228 ff.). Genom ändringen i andra stycket upphör möjligheten att underlåta ett beslut om erinran på grund av att överträdelsen är ringa. Fortsatt gäller att en erinran inte ska meddelas om överträdelsen är ursäktlig. Av den tidigare lydelsen av andra stycket har också framgått att erinran inte ska meddelas om en börs, en auktoriserad marknadsplats eller en annan reglerad marknad vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten. Begreppet börs tas bort som en följd av att börsen inte längre ska ansvara för övervakning av regelbunden finansiell information. I paragrafen har i övrigt gjorts vissa språkliga justeringar. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2. , sed på värdepappersmarknaden, Utredningen föreslår att möjligheten att delegera redovisningstillsynsuppgifter till ett självregleringsorgan, förslagsvis benämnt , inte ska utnyttjas. Vi anser sammanfattningsvis att utredningen mer grundligt och med en annan utgångspunkt än som skett borde ha utrett alternativen likvärdigt och föreslagit en självregleringsmodell för redovisningstillsynen. Redovisningstillsynen omfattar till uppskattningsvis icke-finansiella företag. Vår övergripande synpunkt är att, inte minst av rättssäkerhetsskäl, det organ som har bäst förutsättningar att attrahera och behålla kvalificerad redovisningsteknisk kompetens avseende icke-finansiella företag bör tilldelas uppgiften att utreda om en överträdelse av ägt rum eller inte. Det är även mindre lämpligt att skulle såväl utreda överträdelser som utfärda sanktioner. Det är positivt att Öppenhetsdirektivet alltjämt ger möjlighet att tillämpa en självregleringsmodell för redovisningstillsynen. har en lång tradition av stark och välfungerande självreglering på flera områden, inte minst kapitalmarknadsområdet. har emellertid en tendens att på bl.a. kapitalmarknads- och bolagsstyrningsområdena i ökande utsträckning välja tvingande detaljreglering framför återhållsam, principbaserad reglering, som möjliggör självregleringslösningar och förnuftig anpassning till nationella förhållanden. Utrymmet för självregleringslösningar minskar således. Detta är enligt vår mening olyckligt och vi anser det angeläget att i möjligaste mån motverka den utvecklingen. Mot den bakgrunden – och när tillfälle nu faktiskt erbjuds att välja en självregleringsmodell för redovisningstillsynen – bör enligt vår uppfattning utgångspunkten vara att en sådan modell ska väljas, förutsatt att eventuella problem som identifieras med modellen kan lösas på ett nöjaktigt sätt. Utredningen har valt en annan ansats och snarare betraktat en myndighetslösning, där blir ensam ansvarig för tillsynen, som den i princip invändningsfria utgångspunkten och mot den måttstocken ställt upp vad som uppfattas som problem med en självregleringsmodell. De problematiska aspekter som redovisas i betänkandet, och som i huvudsak har identifierats redan i det material och de förslag som sed på värdepappersmarknaden lagt fram, är helt relevanta och tarvar noggranna överväganden. Med utredningens utgångspunkt har utredningen emellertid inte haft anledning att fullfölja analysen av möjliga lösningar på de identifierade problemen. Inte minst mot bakgrund av att delegering till självregleringsorgan är en modell som redan tillämpas bl.a. på EU:s två viktigaste kapitalmarknader (och ) är det vår uppfattning att det är möjligt att skapa en ändamålsenligt utformad självregleringsmodell även i . En sådan modell skulle enligt vår mening vara ägnad att i marknadens intresse åstadkomma en kvalitativt bättre redovisningstillsyn i ett flexiblare format, med bättre förutsättningar att attrahera kvalificerade personalresurser och med förutsättningar att åtnjuta en högre grad av legitimitet på marknaden än den lösning som utredningen föreslår. Det gäller särskilt med hänsyn till att erfarenhet av redovisningstillsyn över icke-finansiella företag är mycket begränsad.1 1 redovisningstillsyn omfattar enbart de s.k. tredjelandsemittenterna, vilka 2013 var 10 företag av de 334 företagen under redovisningstillsyn. Då tillsynen utförs genom urval innebär det att i sin redovisningstillsyn granskar enbart 1–2 företag . uppgift att granska prospekt och erbjudandehandlingar är en uppgift av olikartad karaktär och har en annan inriktning än redovisningstillsynen. I utredningens förslag berörs frågan om inrättandet av ett branschsammansatt rådgivande organ. Utredningen har stannat vid att det kan vara lämpligt att inrättar en referensgrupp på en mer informell basis. För det fall möjligheten att delegera tillsynsuppgifter till ett självregleringsorgan inte utnyttjas, anser vi i andra hand att en till rådgivande nämnd bör inrättas med en sammansättning av ledamöter som är ägnad att inge förtroende hos marknadens intressenter och som är lämplig med hänsyn till nämndens uppgift. Nämndens huvudsakliga uppdrag bör vara att lämna yttranden till i frågor som rör ingripanden på redovisningstillsynsområdet samt att fungera som en referensgrupp för i det europeiska redovisningstillsynssamarbetet. Med ledamöter med branschkunskap från noterade icke-finansi- ella företag och som representerar olika aktörer på kapitalmarknaden kan en sådan nämnd ha rättssäkerhetsstärkande, kvalitetsstärkande och legitimitetshöjande effekter. För att dessa effekter ska uppnås är det enligt vår uppfattning nödvändigt att konsultation med den rådgivande nämnden är obligatorisk om emittenten begär det samt när anser att det är fråga om väsentlig överträdelse av gällande redovisningsregler. Vi anser att ett formellt inrättande av en sådan rådgivande nämnd under angivna förutsättningar skulle utgöra en ändamålsenlig komponent i en modell där redovisningstillsynen i sin helhet åläggs . Regelbunden finansiell information och offentliggörande av aktieinnehav En utredare ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra och rådets direktiv om ändring av det s.k. öppenhetsdirektivet. krav på att emittenter ska lämna regelbunden finansiell information, anmälningsskyldighet för innehavare av aktier och andra jämförbara finansiella instrument som en emittent har gett ut, och vilka sanktioner som bör finnas för överträdelser av regelverket. Utredaren ska särskilt analysera och överväga om det finns ett utrymme för och behov av att behålla ett krav i svensk rätt om att emittenter ska offentliggöra kvartalsrapporter. Utredaren ska även analysera och i förekommande fall lämna lagförslag till hur tillsynen över emittenters finansiella regelbundna rapportering (s.k. redovisningstillsyn) bör organiseras. Uppdraget ska redovisas . Öppenhetsdirektivet och motsvarande svenska regler kom rådet och överens om ett direktiv om ändring av och rådets direktiv /109/EG av om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG , det s.k. öppenhetsdirektivet. Ändringsdirektivet (och rådets direktiv /50/EU av ) trädde i kraft och ska vara genomfört . Till öppenhetsdirektivet finns även ett genomförandedirektiv (kommissionens direktiv /14/EG av om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i direktiv /109/EG). Eftersom öppenhetsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv i vissa delar står det länderna inom EES fritt att i dessa delar införa eller behålla mer långtgående krav än de som följer av direktivet. Öppenhetsdirektivet har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (se prop. 2006/07:65 och prop. 2006/07:115). Regeringen har efter bemyndigande i dessa lagar meddelat föreskrifter för tillämpningen av de lagarna genom förordningen (2007:375) om handel med finansiella instrument och förordningen (2007:572) om värdepappersmarknaden. har med stöd av bemyndiganden i de båda förordningarna meddelat föreskrifter (se t.ex. föreskrifter [FFFS 2007:17] om verksamhet på marknadsplatser). Uppdraget att föreslå hur ändringsdirektivet ska genomföras Ändringsdirektivet är ett resultat av en planenlig översyn av öppenhetsdirektivet som kommissionen har varit ålagd att göra. Syftet med ändringsdirektivet är att förtydliga, förstärka och anpassa öppenhetsdirektivet till den utveckling som har skett på finansmarknaderna sedan direktivet trädde i kraft. Bland annat har det nu införts nu åtgärder för att öka små och medelstora företags intresse för att ta upp sina värdepapper till handel på en reglerad marknad, förbättra informationen om ägarstrukturen i emittenter och göra tillämpningen av öppenhetsdirektivet mer effektiv. En utredare bör få i uppdrag att analysera ändringsdirektivet och utarbeta nödvändiga lagförslag för att genomföra det direktivet. Ändringsdirektivet kommer att kräva både ändringar av befintliga regler och införande av nya. I och med att ändringsdirektivet i vissa fall tar bort möjligheten för medlemsstaterna att ställa mer långtgående eller strängare krav än de som finns i öppenhetsdirektivet och i andra fall upphäver krav i detta direktiv finns det anledning att se över hur svensk rätt ska förhålla sig till hela direktivets tillämpningsområde. Vid genomförandet av öppenhetsdirektivet gjordes bedömningen att regleringsnivån i direktivet var väl avvägd (se prop. 2006/07:65 s. 87). Bara när det var särskilt motiverat skulle strängare krav införas i svensk rätt. I flera avseenden bedömdes det dock att det fanns skäl att införa mer långtgående krav för att inte försämra informationsgivningen i förhållande till vad som i praktiken gällde enligt självregleringen i form av Näringslivets Börskommittés s.k. flaggningsregler (Regler rörande offentliggörande vid förvärv och överlåtelse av aktier m.m.). När de bestämmelser som införlivar öppenhetsdirektivet i svensk rätt trädde i kraft togs självregleringen bort. Utredaren ska beakta de delegerade akter och genomförandeakter till öppenhetsdirektivet som Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () ska utarbeta förslag till och som sedan ska antas av kommissionen. De akterna är av sådant slag att de kan komma att påverka hur ändringsdirektivet ska genomföras i svensk rätt och de kommer att vara mycket nära kopplade till, och i vissa fall dessutom nödvändiga för, funktionen av reglerna i ändringsdirektivet. Det är därför viktigt att delegerade akter och genomförandeakter kan beaktas i ett så tidigt skede som möjligt i lagstiftningsarbetet. Utredaren ska även beakta förslag till sådana akter som ännu inte formellt antagits. Utredarens huvuduppgifter är således att analysera ändringsdirektivet och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra det, bedöma om mer långtgående krav i svensk rätt bör behållas, ändras, införas eller tas bort och, i förekommande fall, lämna nödvändiga lagförslag, belysa hur delegerade akter och genomförandeakter påverkar eller bör påverka genomförandet av ändringsdirektivet, och lämna lagförslag där delegerade akter och genomförandeakter beaktas. Vid bedömningen av om mer långtgående krav ska införas ska utredaren överväga vilken påverkan sådana krav skulle få för svenska intressen och förhållanden. Svenska företags konkurrenssituation gentemot företag i övriga EES ska särskilt beaktas. Grundläggande är att kraven på öppenhet ska sättas på en sådan nivå att investerarnas förtroende för marknaden kan upprätthållas utan att kraven utformas så att den adminstrativa bördan får en negativ inverkan på emittenters vilja att ta upp sina värdepapper till handel på en reglerad marknad. Det bör i sammanhanget särskilt beaktas i vilken mån självreglering kan komplettera lagstiftningen på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Hur ska reglerna om hemmedlemsstat utformas? Enligt öppenhetsdirektivet ska emittenternas hemmedlemsstat ansvara för övervakningen. I 1 kap. 7–9 §§ lagen om värdepappersmarknaden finns det bestämmelser om detta i svensk rätt. Genom ändringsdirektivet har det nu införts vissa ändringar för emittenter som inte har sitt säte i .