sou · H3B374 · 2015-08-18 00:00:00 — Bestämmelsen i 16 kap. 12 § ger även stöd för behövliga åtgärder av Kronofogde- myndigheten om en säkerhetsåtgärd enligt ett utländskt beslut saknar egentlig motsvarighet bland svenska rättsinstitut.48 47Jämför SOU 2005:111, s. 114. 48Se NJA 1995 s. 495. – innehåll, offentligrättsliga aspekter och tolkning avser, som redovisas ovan, åtgärder till skydd för vuxna i internationella situationer. I konventionen reg- leras vilket lands myndigheter som är behöriga att vidta åtgärder till skydd för den vuxne eller dennes egendom. Huvudregeln är att de behöriga myndigheterna finns i den fördragsslutande stat där den vuxne har hemvist. När det gäller vuxna flyktingar eller sådana vuxna som på grund av oroligheter i sitt land har fördrivits från detta, är myndigheterna i den fördragsslutande stat dit dessa vuxna har flytt behöriga. Särskilda behörighetsregler gäller för myndig- heterna i den fördragsslutande stat där den vuxne är medborgare eller där den vuxne har egendom. (Se vidare kapitel 8.) Konventionen innehåller även bestämmelser om tillämplig lag. Huvudregeln är att de behöriga myndigheterna ska tillämpa det egna landets lag, det vill säga lex fori, vid alla åtgärder som rör en vuxen. Genom konventionen ges vidare effekt åt så kallade framtidsfull- makter, ”powers of representation”, avsedda att utövas när den vuxne inte längre förmår skydda sina intressen. Enligt konventionen med- ges den vuxne frihet att välja den lag som ska vara tillämplig på full- makten. Den lagen bestämmer över förekomsten, omfattningen, ändring och upphörande av en sådan fullmakt. Om den vuxne inte har anvisat något lands lag ska dessa frågor bestämmas av lagen i det land där den vuxne hade hemvist då fullmakten tillkom. I konventionen möjliggörs också en tillämpning av så kallade internationellt tvingande bestämmelser oavsett vilken lagstiftning som i övrigt är tillämplig. (Se vidare kapitel 9 och, beträffande fram- tidsfullmakter, kapitel 10.) Vidare finns i konventionen bestämmelser om erkännande och verkställighet av åtgärder vidtagna i ett annat land. Huvudregeln är att de åtgärder som en behörig myndighet i en fördragsslutande stat har vidtagit till skydd för den vuxne ska erkännas och verkställas i alla andra fördragsslutande stater. Erkännande får emellertid vägras på vissa i konventionen angivna grunder. En åtgärd får verkställas om den efter ett särskilt exekvaturförfarande har förklarats verkställ- bar. Verkställighet ska ske i enlighet med lagen i verkställighetsstaten, med de begränsningar som föreskrivs där. (Se vidare kapitel 11.) Konventionen har också bestämmelser om samarbete mellan de fördragsslutande staterna och mellan de fördragsslutande staternas myndigheter. Varje fördragsslutande stat ska utse en centralmyn- dighet som i de enskilda fallen ska samarbeta med andra fördrags- slutande staters centralmyndigheter och främja samarbetet mellan de behöriga myndigheterna i den egna staten för att uppnå kon- ventionens mål. Här föreskrivs också en samrådsskyldighet inför placeringen av en vuxen i en annan fördragsslutande stat. (Se vidare kapitel 12 och, beträffande placeringen av vuxna i en annan fördrags- slutande stat, kapitel 13.) Slutligen finns vissa allmänna bestämmelser, som bland annat rör skyddet av personuppgifter, sekretess och förhållandet mellan konventionen och andra internationella instrument. Konventionen inverkar inte på andra internationella instrument som de fördrags- slutande staterna har anslutit sig till eller på rätten för en fördrags- slutande stat att ingå andra överenskommelser med stater när det gäller vuxna som har hemvist i någon av dessa stater. En reservations- rätt i fråga om användningen av språk i meddelanden som skickas till centralmyndigheten eller en annan myndighet i en fördrags- slutande stat ges också i konventionen. (Se vidare kapitel 14 och 15.) Som anges i avsnitt 3.3 är ändamål att verka för ett gradvis förenhetligande av den internationella privaträttens bestämmelser. De frågor som omfattas av kan till stor del hänföras till den internationella privaträttens område. Konventionen omfattar dock även offentligrättsliga situationer (se till exempel artikel 3.e). Skälet för detta är att den enskildes tillgång till rättsskydd inte har ansetts böra bero på huruvida en åtgärd klassificeras som privaträttslig eller offentligrättslig och att gränsen däremellan dras olika i olika rättssystem. Liksom Haag- konvention omfattar alltså medvetet all slags skyddsåtgärder. Privaträtt kan sägas röra privaträttsliga eller civilrättsliga förhåll- anden mellan enskilda. Offentlig rätt å andra sidan kan – mycket förenklat – sägas reglera förhållandet mellan det allmänna och den enskilde. Gränsen mellan offentlig rätt och privaträtt är dock svår att dra. För att klargöra denna gränsdragning har det i doktrinen framförts olika principer och definitioner som alla kan kritiseras på någon grund. Lagar som anses tillhöra privaträtten kan nämligen i viss mån sägas tjäna statens intressen. Det måste till exempel anses vara även ett offentligt intresse att skapa juridiska förutsättningar för ett väl fungerande liv för den enskilde, till exempel genom an- ordnande av godmanskap eller förvaltarskap. Detta intresse delas också av andra stater, till skillnad från andra mer omedelbara statliga intressen som kommer till uttryck i typiska offentligrättsliga lagar som till exempel skatte-, konfiskations- och valutalagar. Gränsen mellan offentlig rätt och privaträtt kan också dras på olika sätt i olika länder.1 När det gäller åtgärder till skydd för vuxna betecknas, som exem- pel, tvångsomhändertaganden enligt LVM eller LPT enligt svensk rätt som offentligrättsliga åtgärder. En skyddsåtgärd som i är att betrakta som privaträttslig är till exempel anordnande av god man eller förvaltare eller en fullmakt som bemyndigar en fullmäktige att företräda den vuxne i ekonomiska angelägenheter. Generellt sett tillgodoses utländska länders offentligrättsliga anspråk normalt inte med hjälp av svenska domstolar, bortsett från sådana fall där motsatsen följer av internationella åtagan- den. Denna restriktiva hållning gentemot utländska offentligrätts- 1 Se SOU 2005:111, s. 121 f., samt mål ”C”, C-435/06: Domstolens dom (stora avdelningen) av (begäran om förhandsavgörande från Korkein hallinto-oikeus [] – ) och mål ”A”, C-523/07: Domstolens dom (tredje avdel- ningen) av (begäran om förhandsavgörande från Korkein hallinto-oikeus [] – ). liga bestämmelser kallas ibland för isolationsprincipen2 och har moti- verats med att domstolslandet saknar intresse av att genomdriva en utländsk stats offentligrättsliga anspråk.3 Inställningen till utländsk offentligrättslig lagstiftning håller emellertid gradvis på att föränd- ras och i den mån en domstol anser att det ligger i intresse att vissa främmande offentligrättsliga lagar efterföljs bör lagarnas offentligrättsliga natur inte utgöra ett hinder (se vidare avsnitt 5.2.2).4 5.2.2En gradvis förändrad hållning gentemot utländska offentligrättsliga anspråk Det komplicerade förhållandet mellan ett lands offentligrättsliga bestämmelser och åtaganden enligt internationellt privaträttsliga konventioner framgår av Internationella domstolens i dom i det så kallade ”Boll-målet”5 . Målet gällde tillämpningen av om förmynderskap för minderåriga som för målet var anslutet till.6 Domstolen fann att frågorna i målet, såsom det omhändertagna barnets tvångsomhändertagning och placering i ett hem, var att betrakta som offentligrättsliga och därmed utanför konventionens tillämpningsområde. Boll-målet visar på effekterna av att offentlig- rättsliga förhållanden uteslöts men också på svårigheterna att göra en klar skillnad mellan privat- och offentligrättsliga bestämmelser till skydd för barn.7 Boll-målet ledde bland annat till att man ansåg att det var otillfredsställande att ha en konvention som bara regle- rade privaträttsliga åtgärder. Det ansågs vara viktigt att samma stat var behörig i både offentligrättsliga och privaträttsliga frågor. Detta fick till följd att tog upp frågan om skydd av minderåriga på nytt, vilket resulterade i den i 2Se , Svensk internationell privat- och processrätt, 8 uppl., 2014, s. 74. 3Se , Svensk domstol och utländsk rätt. En internationellt privat- och processrättslig studie, 1997, s. 121. 4Se , Svensk internationell privat- och processrätt, 8 uppl., 2014, s. 77 f., och NJA 2012 s. 790. 5Case Concerning the Application of the Convention of 1902 Governing the Guardianship of Infants (v. ), I.C.J. Reports 1958 s. 55. Domen är kommenterad av S. i SvJT 1959 s. 201 f. 6För en närmare redogörelse för målet hänvisar utredningen till beskrivningen i SOU 2005:111, s. 123. 7Se , SvJT 2005 s. 804 Harmonisering, samordning och ömsesidigt förtroende inom Europeiska unionen – utvecklingen inom familjerätt. 1961 dagtecknade konventionen om myndigheters behörighet och tillämplig lag i frågor till skydd för underåriga (Haagkon- vention). Ett av syftena med den konventionen var att stärka behörig- heten för myndigheterna i barnets hemviststat att vidta skyddsåt- gärder till skydd för den underårige. Konventionen omfattar både privaträttsliga och offentligrättsliga åtgärder. har inte anslutit sig till denna konvention.8 övervägde i sitt betänkande Inter- nationella förmynderskapsfrågor (SOU 1987:73) om skulle tillträda . Det konstaterades att konven- tionen hade remitterats och att en av remissinstans- erna, familjerättskommittén9, då kritiserade bland annat det förhåll- andet att konventionen avsåg att behandla såväl offentligrättsliga som privaträttsliga frågor. gav därvid uttryck för en tvekan inför tanken på att i en konvention skulle respektera offentligrättsliga åtgärder i andra fördragsslutande stater.10 fann att ”praktiska problem” kunde uppstå genom att konventionen innehåller såväl privaträttsliga som offentligrättsliga bestämmelser och skulle omfatta bland annat så- dana frågor som i behandlades i lagen med särskilda bestäm- melser om vård av unga. ansåg att kon- ventionen hade sådana svagheter, bland annat i det att den innehöll offentligrättsliga bestämmelser, att en svensk anslutning inte kunde tillstyrkas. En anslutning var inte heller aktuell för de övriga nordiska länderna.11 Även , som användes som utgångs- punkt när utarbetades, omfattar offentlig- rättsliga åtgärder, såsom omhändertagande av barn och tillsyn genom en offentlig myndighet av den omvårdnad barnet får av den person som är ansvarig för barnet (artikel 3 e och f). Dessutom är bestäm- melserna om tillämplig lag (artikel 15) och erkännande och verk- ställighet (artiklarna 23.1, 26 och 28) inte begränsad till att gälla privaträttsliga åtgärder.12 Att 1996 års 8Jämför SOU 2005:111, s. 125. 9En del av familjerättskommitténs uppdrag var att göra en översyn av den internationella familjerättslagstiftningen. Kommittén utarbetade bland annat betänkandet Internationell äktenskaps- och arvsrätt (SOU 1969:60). 10Se SOU 1987:73, s. 105. 11Jämför SOU 2005:111, s. 126 f. 12Jämför SOU 2005:111, s. 128. omfattar även offentligrättsliga åtgärder var inte något hinder för ett svenskt tillträde till den konventionen, som införlivades med svensk rätt genom lagen (2012:318) om 1996 års Haagkonvention.13 Även II-förordningens tillämpnings- område omfattar sådana åtgärder.14 Som framgår av avsnitt 7.4.6 omfattar även offentligrättsliga åtgärder, såsom placering av den vuxne på en institution eller något annat ställe där skydd kan ordnas (artikel 3.e). När det gäller frågan om tillämplig lag finns det en bestämmelse som stadgar att myndigheterna som huvudregel ska tillämpa sin egen lagstiftning, men att de undantagsvis får tillämpa eller beakta lagstiftningen i en annan stat (artikel 13). Denna bestämmelse är inte begränsad till att gälla privaträttsliga bestämmelser. Enligt konventionen ska en stat som huvudregel erkänna en annan fördragsslutande stats åtgärd (artikel 22.1), förklara åtgärden verkställbar (artikel 25), och verkställa åtgärden i enlighet med statens egna verkställighetsregler (artikel 27). Även i dessa fall omfattar bestämmelserna åtgärder av såväl privaträttslig som offentligrättslig natur. I likhet med vad som gäller beträffande Haagkonven- tion aktualiseras således inte någon gränsdragningsfråga mellan privaträtt och offentlig rätt vid tillämpningen av Haag- konvention, eftersom samtliga åtgärder omfattas av konventionens bestämmelser. 2011/12:85 (lagen trädde i kraft ). 14Se mål ”C”, C-435/06: Domstolens dom (stora avdelningen) av (begäran om förhandsavgörande från Korkein hallinto-oikeus [] –) och mål ”A”, C-523/07: Domstolens dom (tredje avdelningen) av (begäran om förhandsavgörande från Korkein hallinto-oikeus [] –) och mål Health Care Executive, C-92/12 PPU: Domstolens dom (andra avdel- ningen) av (begäran om förhandsavgörande från – ). 5.3Språkversioner och tolkningen av konventionen är upprättad på engelska och franska språken. Båda språken har lika status, det vill säga att inget av språken har tolkningsföreträde framför det andra. Som redovisas i avsnitt 3.5.2 har frågan om tillträde till konventionen diskuterats inom ramen för EU-samarbetet, men det finns inte någon framtagen svensk översättning av konventionen inom EU. En översättning av konventionen till svenska har utarbetats inom . Översättningen har setts över inom ramen för utredningens arbete. Den svenska översättningen bifogas i bilaga 2 till betänkandet. Utredningen har i betänkandet utgått från denna översättning. Det bör dock framhållas att den svenska översättningen – i en tolknings- situation – inte har samma status som de officiella språkversionerna av konventionen. Vid tolkningen av en internationell konvention bör som utgångs- punkt ett land använda konventionens begreppsbildning i stället för sin egen. Principen om fördragskonform lagtolkning gäller, vilken innebär att en svensk lag som införlivar konventionsbundna bestäm- melser så långt som möjligt ska tolkas så att den överensstämmer med internationella åtaganden och etablerad internationell praxis rörande konventionens tillämpning. Detta gäller oavsett på vilket sätt konventionen har införlivats med nationell rätt.15 Till finns en förklarande rapport (”Explanatory Report”), upprättad av den franske professorn . Rapporten utgår från hans tolkning av de diskussioner som ledde fram till konventionen och från vad han har funnit anledning att lyfta fram som relevant avseende konventionen. Medlemsstaterna fick möjlighet att lämna synpunkter innan rapporten fick sin slutliga lydelse.16 Rapporten kan vara till hjälp vid tolk- ningen av konventionen. Det ska dock noteras att rapporten är ett inofficiellt dokument som inte formellt har antagits eller godkänts av de förhandlande staterna. Den har inte karaktären av ett för- arbete och avspeglar inte i alla delar de diskussioner som förts vid . Av dessa skäl måste viss försiktighet iakttas vid användandet av rapporten som tolkningsinstrument. 15Jämför SOU 2005:111, s. 129 f. 16Rapporten finns tillgänglig på hemsida (). noteras att den förklarande rapporten färdigställdes och relaterar därför inte till de internationella instrument som har an- tagits efter färdigställandet. Även detta är en omständighet som måste beaktas när rapporten används vid tolkningen av konventionen. I de fall där den förklarande rapportens tolkning av konventionen kan ifrågasättas eller när de där givna exemplen inte har relevans för svenska förhållanden har utredningen valt att inte beakta den för- klarande rapporten. bygger och innehåller till viss del bestämmelser som helt överensstämmer eller har stora likheter med bestämmelser i den sist nämnda konven- tionen. I några fall har utredningen därför använt sig av den för- klarande rapporten till . Utredningen ska enligt kommittédirektiven hålla sig informerad om eventuellt arbete som pågår i de övriga nordiska länderna av- seende och vikt ska fästas vid intresset av nordisk rättslikhet. har tillträtt konventionen och lagänd- ringarna i anledning av tillträdet trädde i kraft den 1 mars 2011.17 I arbetet med att tolka konventionen har utredningen beaktat översättning av konventionen till svenska och den finska propo- sitionen. Generalsekreteraren för ska med jämna mellan- rum sammankalla en specialkommission för att granska den prak- tiska tillämpningen av konventionen (artikel 52 Haag- konvention). Detta innebär att möten kommer att hållas med jämna mellanrum där konventionens tillämpning diskuteras och där för- slag på förbättringar kan framföras. Motsvarande bestämmelse finns till exempel i artikel 56 . Vid mötena kan även dokument om riktlinjer för praxis komma att tas fram till hjälp vid tillämpningen av konventionen och skilda arbetsgrupper får bildas i detta syfte. Vissa av konventionens begrepp återfinns även i andra Haag- konventioner. Ledning vid tolkningen av begreppen kan därför hittas i den praxis som rör dessa konventioner (se till exempel begreppet ”hemvist” som behandlas närmare i avsnitt 5.4). 17 Se den finska propositionen RP 61/2010 rd, lagutskottets betänkande LaUB 13/2010 rd och svar RSv 108/2010 rd. De rättsliga eller administrativa myndigheternas behörighet följer enligt som huvudregel den vuxnes hem- vist (artikel 5.1). Någon definition av begreppet hemvist, ”habitual ” eller ”résidence habituelle”, finns som nämnts inte i konventionen. Begreppet används också i andra Haagkonventioner, till exempel Haagkonvention.18 Det definieras dock inte närmare i någon av konventionerna eftersom tolkningen kan skilja sig åt beroende på syftet med konventionerna. Man har så att säga inte velat ”låsa” tolkningen genom att slå fast en definition av hem- vistbegreppet i en av konventionerna. Gemensamt är emellertid att begreppet tar sikte på faktiska förhållanden som förväntas återspegla var en person har sina primära intressen, såsom arbete, varaktig bostad och inte minst sin närmaste familj. Semester eller tillfällig vistelse i ett annat land är inte tillräckligt för att grunda hemvist där. Det finns även rättspraxis från konventionsstaterna avseende begreppets tolkning, särskilt vad gäller barns hemvist enligt Haag- konvention.19 Det kan nämnas att en person som är bosatt i ett visst land enligt den svenska autonoma rätten anses ha hemvist där, om bosättningen med hänsyn till vistelsens varaktighet och omständigheterna i övrigt måste anses vara stadigvarande (7 kap. 2 § lag). I defini- tionen har ansetts ligga att personen i fråga har för avsikt att stanna i landet. Tiden är inte ensamt bestämmande, utan hänsyn måste tas till samtliga förhållanden i samband med vistelsen. Av betydelse är också hur stark anknytning som det finns till andra länder. Den definition av hemvistbegreppet som () finns lag har ansetts vara begränsad till att gälla vid tillämpningen av den lagen, även om avsikten med definitionen var att man ville skapa ett hemvistbegrepp som kunde användas inom hela den autonoma inter- nationella familjerätten i Sverige.20 genomförd lagstiftning om internationella namnfrågor,21 internationella faderskapsfrågor22 18I används i stället uttrycket ”stadigt vistas” bland annat i artik- larna 4, 6 och 11. 19Se , Explanatory Report, paragraf 49, och jämför SOU 2010:59, s. 145. På hemsida hänvisas till rättspraxis i de fördragsslutande staterna. 1973:158, s. 80 f. 1982/83:38, s. 11–13. 1984/85:124, s. 40–42. och makars och sambors förmögenhetsförhållanden har byggt vidare på denna tanke.23 Att det i internationellt privat- och processrättsliga sammanhang, styrda av autonoma svenska bestämmelser, i princip används ett enhetligt hemvistbegrepp betyder dock inte att begreppet i alla sammanhang måste ges exakt samma innebörd. Av motiven till bestämmelsen i 7 kap. 2 § lag framgår att det inte helt går att bortse från olika reglers syfte när det gäller att bestämma graden av anknytning som krävs för att hemvist ska anses föreligga vid tillämpningen av olika bestämmelser.24 Definitionen i bestäm- melsen är således inte uttömmande, utan den kan ses som en general- klausul vars egentliga innebörd kan variera från område till område och i sista hand avgörs av rättstillämpningen.25 Bestämmelsen i 7 kap. 2 § lag är inte direkt tillämplig vid tolkningen av hemvistbegreppet . Inte heller en analog tillämpning kommer, enligt utredningens mening, i fråga. Av principen om fördragskonform tolkning följer att begrepps- bildningen ska tolkas enhetligt i fördrags- slutande stater och i enlighet med de bakomliggande intentionerna. Det innebär bland annat att begreppet ”habitual ”, som sedan gammalt i familjerättsliga sammanhang har översatts till hem- vist, skulle kunna komma att tolkas annorlunda än enligt reform av lag. Några egentliga skillnader av betydelse kan dock enligt utredningens bedömning inte förutses. 23Se , Hemvistbegreppet, 1991, s. 43. 1973:158, s. 80 och 121. Jämför även NJA 1977 s. 706, som gällde erkännande av ett utländskt adoptionsbeslut, och av vilket det framgår att tolkningen av hemvistbegreppet påverkas av det bakomliggande ändamålet med en bestämmelse. 25Se , Svensk internationell privat- och processrätt, 8 uppl. 2014, s. 134. 6.1Frågan om tillträde till Utredningens förslag: ska tillträda Haagkonven- tion genom att regeringen, efter godkännande av konventionen, ratificerar den. Den, i avsnitt 3.2 beskrivna, ökande rörligheten över landgränserna har lett till att frågor om skydd för vuxna allt oftare har anknytning till fler än ett land. Det finns därför ett allt mer ökande behov av regelsystem som klargör vad som ska gälla i sådana situationer av- seende vilket lands myndigheter som ska vara behöriga att vidta skyddsåtgärder, vilket lands lag som ska tillämpas samt erkännande och verkställighet av skyddsåtgärderna. Skyddet i internationella situationer blir vanligen bättre om flera länder tillämpar samma regel- system och om det skapas förutsättningar för ett myndighets- samarbete över gränserna. har tillträtt nordiska äktenskaps- konvention och den nordiska konventionen om socialt bistånd och sociala tjänster. Även lagen om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behand- ling bygger på ett samarbete mellan och övriga nordiska länder. deltog aktivt i utarbetandet av Haagkon- vention såsom tidigare skett beträffande , som utgjorde utgångspunkt för arbetet med Haagkonven- tion och som senare tillträdde. I det följande redovisar utredningen överväganden från ett svenskt perspektiv beträffande frågan om ett tillträde Haagkon- vention. 6.1.2EU-rättsliga aspekter, FN och intresset av nordisk rättslikhet Det har inom EU inte antagits några bestämmelser i fråga om skydd för vuxna och medlemsstaterna är därför behöriga att självständigt ratificera (se avsnitt 3.5). Skyddsbehovet i internationella situationer har emellertid uppmärksammats av EU bland annat i rådets slutsatser , resolution av med rekommendationer till kommissionen om rättsskydd för vuxna: gränsöverskridande konse- kvenser och Stockholmsprogrammet. I dessa dokument uppmun- tras medlemsstaterna att ansluta sig till . har sju av EU:s medlemsstater, bland annat , anslutit sig till konventionen och ytterligare sju medlems- stater har undertecknat den.1 I pågår ett arbete med ett eventuellt tillträde till konventionen. När det gäller de övriga nordiska länderna överväger ett tillträde till konventionen medan utredningen inte har kunnat erhålla något besked från . I FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning understryks betydelsen av internationellt samarbete för att säkra rättigheter för personer med funktionsnedsättning.2 Med hänsyn till att också vill främja detta vore en svensk ratifikation av konventionen förenlig med åtaganden enligt . EU:s inställning till medlemsstaternas anslutning till konven- tionen, vikten av en enhetlig rättstillämpning inom unionen, under- stödjande av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och intresset av nordisk rättslikhet talar en- ligt utredningens bedömning med styrka för ett svenskt tillträde till