sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Ifråga om export av annan krigsmateriel så regleras denna export av utrikeshandels- lagen. Till skillnad från export av produkter som återfinns på kriegswaffenliste så har sökanden rätt att erhålla en exportlicens för annan krigsmateriel om inte exporten kan nekas för att garantera väsentliga säkerhetsintressen för , förhindra en störning av den fredliga samexistensen mellan stater, eller förhindra en betydande störning av förbindelser med andra stater. I det fall en ansökan om export av produkter som återfinns på kriegswaffenliste avslås ligger bevisbördan på sökanden att visa att avslaget inte är berättigad, medan bevisbördan för avslag avseende annan krigsmateriel åvilar den behöriga myndigheten . Liksom har ett system med förhandsbesked. Förhandsbesked för produkter på kriegswaffenliste ansöks hos det tyska (Auswärtige Amt), medan ansökning- ar om förhandsbesked för annan krigsmateriel sker hos BAFA. Som huvudregel hörs (Bundessicherheits- rat, rådet består av Förbundskanslern, , , och ). I likhet med de svenska förhandsbeskeden syftar denna praxis att företagen på ett tidigt stadium ska få klarhet i om det finns förutsättningar för ett fram- tida exporttillstånd. Erforderligt exporttillstånd ska härefter be- viljas förutsatt att omständigheterna är oförändrade när frågan om exporttillstånd ska prövas. Slutanvändarintyg krävs från mottagarstaten för kriegswaffen av vilka det framgår en klausul om re-exportförbud. Även för annan krigsmateriel krävs vanligen någon form av slutanvändarintyg. Dock är det tillräckligt att detta görs av slutanvändaren och inte en statlig representant för mottagarstaten. En mottagarstat som inte fullgör sina förpliktelser i ett slutanvändarintyg avseende kriegs- waffen ska som huvudregel inte komma ifråga för nya exporter. I det tyska exportkontrollsystemet för krigsmateriel återfinns rikt- linjerna i såväl de politiska principerna för export av krigsmateriel som antogs första gången och uppdaterades , samt EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Av de politiska principerna framgår att den gemensamma ståndpunkten utgör en integrerad del av riktlinjerna. De politiska principerna framhåller att respekten för mänskliga rättigheter i den mottagande staten utgör en central faktor i till- ståndsprövningen. Export av krigsmateriel, kriegswaffen såväl som annan krigsmateriel, ska inte beviljas om det finns ”tillräckliga” skäl att misstänka att den berörda krigsmaterielen kan komma att användas för internt förtryck eller bidra till vidmakthållande och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. I bedömningen ska synpunkter från EU, , , Orga- nisationen för säkerhet och samarbete i , andra internatio- nella organisationer, liksom rapporter från internationella mänsk- liga rättighetsorganisationer, beaktas. Av de tyska riktlinjerna framgår att de tyska riktlinjerna har företräde framför EU:s gemensamma ståndpunkt i de fall dessa är mer restriktiva. Skrivningen att tillstånd inte ska beviljas om det föreligger ”tillräckliga skäl att misstänka” att krigsmaterielen kan komma att användas för internt förtryck är ett exempel på detta. Motsvarande skrivning i EU:s gemensamma ståndpunkt är ”tydlig risk” (clear risk). De politiska principerna delar upp stater i två grupper. En mer restriktiv politik ska föras avseende export av krigsmateriel till s.k. tredje länder, dvs. länder som inte är medlemmar i eller Nato eller Nato-likvärdiga länder (, , , ). För de sistnämnda staterna beviljas som huvudregel export- tillstånd. För beviljandet av exporttillstånd av kriegswaffen till tredjeländer krävs att det föreligger tyska utrikes- eller säkerhets- politiska intressen. Det anges uttryckligen att arbetsmarknadshän- syn inte får utgöra en avgörande faktor. För annan krigsmateriel lämnas tillstånd endast under förutsättning att exporten är förenlig med de syften tysk krigsmateriellagstiftning avser skydda, dvs. säkerhetsintressen, fred mellan stater och ut- ländska relationer. Dessa intressen kommer före eventuella eko- nomiska intressen som kan finnas för att en export ska beviljas. Andra kriterier, som den interna situationen i mottagarstaten som följer av spänningar eller väpnade konflikter, bevarandet av fred, säkerhet och stabilitet i en region, landets inställning till det internationella samfundet, särskilt dess ställning mot terrorism och dess åtagande internationella förpliktelser som syftar till att för- hindra spridning av vapen, och risken för att utrustningen kommer att avledas (exempelvis till terroristorganisationer) eller dess åter- export till krisområden, framhålls också som centrala i tillstånds- prövningen. Härutöver framhålls att den mottagande staten måste upprätthålla en effektiv exportkontroll för att säkerställa att krigs- materielen inte avleds från mottagarstaten. Vid tillståndsprövningen så är slutanvändaren av särskilt intres- se. Skillnad görs i prövningen beroende på om slutanvändaren är militär, polis eller civil. Angående följdleveranser finns det inga sär- skilda bestämmelser i riktlinjerna, men frågan om leveranssäkerhet är en aspekt som beaktas i tillståndsprövningen. Ifråga om samarbeten görs en uppdelning mellan dels sam- arbeten som ingås av den tyska staten, dels samarbeten som ingås mellan försvarsindustriföretag i olika länder. Avseende avtal mellan stater så anges att en bedömning måste göras avseende vilka ex- portkonsekvenser samarbetet kan medföra. Som huvudregel ska alla samarbetsavtal som ingås inkludera en konsultationsparagraf avseende eventuell export till tredje land. När så sker ska reger- ingen söka finna en balans mellan intresserat av samarbetet och restriktiva exportkontroll policy, särskild med hänsyn tagen till mänskliga rättighetskriteriet. I ett konsultationsförfaran- de rörande export av krigsmateriel innehållande tyska komponenter ska ett negativt besked lämnas till samarbetslandet om mottagar- staten är involverad i en väpnad konflikt (undantag görs om mot- tagarstaten nyttjar sin rätt till självförsvar enligt artikel 51 i FN- stadgan), det finns en risk att en väpnad konflikt ska bryta ut eller nära förestående, det finns rimlig anledning att anta att produk- terna kommer att användas för internt förtryck eller vidmakthål- lande och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter, om exporten skulle stå i strid med vitala säkerhetsintressen, eller om exporten skulle medföra en så ansträngd relation med andra tredjeländer som inte uppvägs av att vidmakthålla goda rela- tioner med samarbetslandet. Avseende samarbeten mellan tysk försvarsindustri och försvars- industri i ovan nämnda samarbetsländer, och som inte omfattas av ovanstående samarbetsavtal, kommer som huvudregel export av komponenter till dessa företag att godkännas. Det tyska företaget måste ingå ett kontrakt om samarbetet avser komponenterna av en sådan kvantitet eller typ som kan användas för framtagande av kriegswaffen i vilket det förpliktar sig att informera den tyska regeringen om samarbetspartnerns exportavsikter samt erhålla slut- användarintyg eller motsvarande avseende slutanvändningen. I de fall en komponent eller ett subsystem som utgör kriegswaffen in- korporeras i ett annat vapensystem medför det att krigsmaterielen ska anses ha sitt ursprung i den staten. Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det tyska exportkontrollregelverket. överlämnas en rapport av regeringen till parlamentet gäl- lande praxisutvecklingen samt en redogöra för de tillstånd som be- viljats avseende krigsmateriel. Denna debatteras sedan i plenum i parlamentet. Denna rapportering har fått kritik för att överlämnas sent och fr.o.m. så ska föregående års krigsmaterielexport redo- visas året efter. Vidare kommer en kortare halvårs- redovisning att ske till parlamentet där vårens krigsmaterielexport redovisas . Härutöver har införts en ordning som medför att utrikes-, försvars-, utvecklings- och finanskommittén informeras av de slutliga beslut som tas i säkerhetsrådet. Denna information omfattar inte för- handsbesked och de avslag som beslutats. Parlamentariker har även möjlighet att ställa frågor och interpellationer till berörda ministrar. I den årliga rapporten avseende exportkontroll uppges att Stor- exportkontrollsystem består av ”a single Export licens- ing and Enforcement Community”, bestående av nio departement och myndigheter.10 I det brittiska exportkontrollsystemet är det , , vid som utfärdar exportlicenser för strategiska varor. Kontrollen omfattar bl.a. krigsmateriel enligt EU:s militära lista, produkter med dubbla användningsområden, produkter som kontrolleras en- ligt EU:s tortyrförordning och produkter som ska skickas till en mottagare som omfattas av en sanktionsregim (t.ex. , och ). Av de departement och myndigheter som ingår i export- kontrollorganisationen är det främst (De- 10 Dessa är , Innovation and Skills (BIS); the Foreign and Common- wealth Office (FCO); the (); (); (), the Com- munications-Electronics Security Group (), Her Majesty’s Revenue and Customs (HMRC), Border Force (BF) and the (). partment for Business, Innovation and Skills), Utrikesdepartemen- tet (the Foreign and Commonwealth Office), Försvarsdepartemen- tet (the ) och Departementet för Internationell Utveckling () som är involverade i tillståndsprövningen av licensansökningar om krigs- materielexport. Dessa har en rådgivande roll i förhållande till ECO. ECO brukar dock som huvudregel följa om någon av de rådgivande enheterna föreslår att en ansökan bör avslås. De berörda departe- menten har ett interdepartementalt möte där det bl.a. diskuteras de ärenden där en rådgivande enhet föreslagit avslag. Lagstiftningen avseende exportkontroll av strategiska produkter återfinns i Export Control Act 2002 som kompletterats med ett antal förordningar, varav Export Control Order 2008 är den mest relevanta för exportkontrollen av krigsmateriel. Den brittiska krigsmaterielförteckningen (UK military list) över- ensstämmer i stort med EUs militära lista. En licensansökan, oav- sett om det rör krigsmateriel eller produkter med dubbla använd- ningsområden, prövas gentemot EU:s kriterier och de nationella krigsmaterielexportkriterierna. Det finns inga krav på att vissa omständigheter måste föreligga – liknande det svenska regelverkets krav på försvars- och/eller säker- hetspolitiska skäl – för att export ska kunna tillåtas, utan export tillåts om det inte föreligger något hinder däremot. Någon åtskill- nad görs inte vad gäller tillståndsprövningen för export av krigs- materiel respektive av produkter med dubbla användningsområden. Prövningen tar sin utgångspunkt i de åtta kriterier som återfinns i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Därutöver be- aktas hur brittiska nationella intressen kan påverkas av exporten, inkluderande vilken effekt exporten kan få på de ekonomiska, finansiella och kommersiella egenintressena. Ytterligare faktorer som vägs in är effekten på relation med den mot- tagande staten och eventuell påverkan på försvarsmaterielsamarbe- ten (såväl samarbeten avseende utveckling av försvarsmateriel som gemensam anskaffning)med allierade eller andra EU medlems- Slutligen vägs även in i vad mån exporten medför att Stor- kan behålla en strategisk industriell bas. I ett interpellationssvar återgav dåvarande utrikesminister regeringens ställningstagande till kriterierna och framhöll bl.a. följande; the Government are committed to the maintenance of a strong de- fence industry as part of our industrial base as well as of our defence effort, and recognise that defence exports can also contribute to inter- national stability by strengthening collective defence relationships; but believe that arms transfers must be managed responsibly. We have since taken a range of measures designed to ensure the highest stan- dards of responsibility in our export control policies. Exportlicens utfärdas inte om det strider mot internationella skyldigheter eller åtaganden. Vidare är utgångs- punkten den att exportlicens inte heller utfärdas om det föreligger en risk för att de aktuella varorna kan användas för internt förtryck eller internationell aggression, eller om det finns en risk att expor- ten skapar regional instabilitet. Såväl tidigare som nuvarande regeringen har påtalat att en licens- ansökan inte kommer att beviljas om det finns en tydlig risk att en export framkallar eller förlänger en regional eller intern väpnad konflikt, eller att produkten i fråga kan komma att användas för att underlätta intern repression. Inför prövningen av om exporttillstånd ska lämnas eller inte sam- råder ECO med , Försvarsdepartementet och med Departementet för Internationell Utveckling. De samrådande departementen lämnar, var och en utifrån sina ansvarsområden, sina synpunkter på den föreslagna exporten. inhämtar information om mottagarstaten och slutanvändaren från berörd utlandsmyndighet respektive från landenheten. Avseende kriterium 2 inhämtas underlag även från enheten för mänskliga rättigheter och demokrati. Utrikesdeparte- mentets Policy Department genomför en riskbedöm- ning som bl.a. beaktar hur den aktuella krigsmaterielen kan använ- das av mottagarstaten och slutanvändaren hos staten. t.ex. att export till en stats väpnade styrkor skulle kunna beviljas, medan export till polisen i staten skulle kunna avslås p.g.a. att det bedöms att produkten kan komma att användas för internt förtryck av polisen, men inte av militären. Departementet lämnar synpunk- ter rörande; Storbritanniens internationella förpliktelser, inkluderande vapen- embargon beslutade av (kriterium 1), situationen för mänskliga rättigheter och internationell humani- tär rätt i mottagarlandet (kriterium 2), den interna situationen i mottagarstaten med hänsyn till bl.a. existerande spänningar och väpnade konflikter (kriterium 3), bevarandet av fred säkerhet och stabilitet i regionen (kriterium 4), mottagarstatens respekt av internationell rätt (kriterium 6), samt risk för diversion av krigsmaterielen (kriterium 7). Försvarsdepartementet lämnar synpunkter rörande: nationella säkerhetsaspekter (kriterium 5), samt risk för diversion av krigsmaterielen (kriterium 7). Departementet för internationell utveckling lämnar synpunkter rörande det s.k. socioekonomiska kriteriet (kriterium 8). Därvid undersöks om den mottagande staten återfinns på list.11 I de fall en licensansökan bedöms som politiskt känslig lyfts frågan till berörd minister för slutlig rekommendation. Av de ca 16 000 licensansökningar som inkommer lyfts i snitt runt 300 till berörd minister och 2–av ansökningar avslås. För att underlätta tillståndsprövningen har objektiva indikatorer för landbedömningar tagits fram. Dessa omvärderas regelbundet med hänsyn tagen till omvärldsförändringar och syftar till att för- bättra beslutsunderlaget. Bland annat införs löpande uppgifter om kränkningar av mänskliga rättigheter. 11 har två avslag refererat till kriterium 8, men i dessa fall fanns även andra kriterier som var tillämpbara och som motiverade ett avslag. en intern indelning gjorts av stater i gröna, grå respektive röda. Denna uppdelning revideras var sjätte månad. I syfte att öka berörda aktörers kunskap om bl.a. exportkontroll- systemet och de krav som ställs på företagen erbjuder EOC fort- löpande undervisning. Någon särskild efterkontroll, s.k. end use controls, förekommer inte regelbundet utan sker på ad hoc basis och om möjligt genom den berörda brittiska ambassadens försorg. Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det brittiska exportkontrollregelverket. I den rapport som Com- mittees on Arms Export Controls12 lade fram framhölls att såväl främjandet av vapenexport som upprätthållandet av de mänskliga rättigheterna är legitima strävan i regeringens politik. Kommittén framhöll vidare att regeringen borde erkänna att det föreligger en inneboende konflikt mellan att främja vapenexport till auktoritära regimer som man kritiserar deras brist på respekt för de mänskliga rättigheterna. Kommitténs rekommenda- tion är att regeringen vid tillståndsprövningen följer sin uttalade policy om att vapenexport inte bör ske till stater där det finns en risk att produkterna kommer att användas för internt förtryck. Något särskilt kriterium avseende icke-demokratiska stater finns dock inte. 12 Denna kommitté består av representanter från the Business, Innovation and Skills Com- mittee, Defence Committe, och . Kommitténs uppdrag är bl.a. att utvärdera hur exportkontrollen fungerar och den granskar fortlöpande krigsmaterielexporten, inkluderande utvecklingen av export policyn. Regeringen lämnar en årlig redogörelse över krigsmaterielexporten. innefattar redogörelsen s.k. case studies avseende exporten till ett antal stater. Urvalet av stater görs av regeringen. I fallstudierna redogörs kortfattat för regeringens ställ- ningstaganden i de angivna fallen. Avseende krigsmateriel- export gjordes case studies för export till , , , Saudi , , och . I den årliga rapporten anges vidare uppgifter om vilka personer som begått brott kopplat till export av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, samt vilka påföljder som dömts ut. Utöver den årliga redogörelsen presenterar regeringen löpande, , information om beviljade och avslagna licens- ansökningar. Av denna information framgår mottagarstaten, vilken typ av materiel som godkänts respektive avslagits samt försälj- ningsvärdet. Däremot ges inte information om slutanvändaren. Kvartalsrapporteringen baseras på de frågor som Committees on Arms Export Controls ställer till regeringen. Vad gäller den parlamentariska insynen sker denna främst genom den utvärdering av regeringens politik som genomförs av Committees on Arms Export Controls. Kommittén lägger fram rekommendationer till regeringen som syftar till att förbättra exportkontrollen. Vidare ställer kommittén fortlöpande frågor om specifika exportlicenser till ett antal stater. De svar som lämnas av regeringen är utförliga och anger bl.a. grunden för att den aktuella ansökan beviljades eller avslogs.13 arrangeras ett antal ut- frågningar av kommittén där bl.a. representanter från civila sam- hället, industrin och berörda ministerier hörs. Efter att kommittén har avlämnat sin rapport sker även en debatt i parlamentet. Frågan huruvida kommittén ska delta i tillståndsgivningen har diskuterats. Kommitténs uppfattning är att så inte bör ske. Bl.a. p.g.a. farhågan för att kommittén därvid ska överhopas av arbete med tillståndsprövning och information. Vidare framhålls proble- met med hur hemlig information ska delges kommitténs ledamöter. 13 Se rapporten of (2012): UK Strategic Export Controls Annual Report 2010, Quarterly Reports for to and January to , the Government’s Review of arms exports to the Middle East and North , and wider arms control issues. Slutsatsen är att ett medverkande i själva tillståndsprocessen kan inverka negativt på kommitténs arbete med att genomlysa reger- ingens exportkontroll. Det amerikanska exportkontrollsystemet involverar ett antal olika statliga aktörer, däribland flera olika departement. Regelverket är omfattande och detaljerat och innefattar bl.a. lagar, förordningar och direktiv från presidenten.14 Den övergripande regleringen av försvarsmaterielexporten åter- finns i lagen om assistans till utlandet (Foreign Assistance Act, FAA). FAA föreskriver att bl.a. ska bidra till såväl inre som yttre säkerhet. FAA ger en relativ bred definition om vad som menas med assistans – t.ex. innefattas såväl försäljning av försvars- materiel som exportkontrollassistans. Med stöd av FAA har etablerat ett dussintal program för säkerhetsrelaterad assistans. Bl.a. finns program för försäljning av försvarsmateriel till utlandet (Foreign Military , FMS) och program för direkt kommersiell försäljning av försvarsmateriel (, DCS). FMS sköts av Försvarsdepartementet medan DCS administreras av . Beroende på om försäljningen av försvars- materielen sker genom FMS (direkt från den amerikanska staten) eller genom DCS (direkt från den amerikanska försvarsmateriel- industrin) tillämpas olika delar av exportkontrollregelverket. Försäljning till en utländsk stat eller internationell organisation enligt FMS får ske när (formellt) presidenten finner att en sådan försäljning stärker säkerhet samt bidrar till fred. I praktiken är det Utrikesministern (of State) som fastställer vilka stater som ska omfattas av FMS och Försvarsministern ( 14 Däribland: Lag om assistans till utlandet ; Lag om vapenexportkontroll ; Lag om exportadministration – lagen upphörde att gälla 1989 men har därefter för- längts i omgångar. upprätthålls den av årliga presidentdekret; Förordning om internationell handel med vapen; Förordning om exportadministration; Exportkontrollista för försvarsmateriel; exportkontrollista; Presidentens beslutsdirek- tiv nummer 34; Presidentens nationella säkerhetsdirektiv nummer 55 och 56 och Presiden- tens policydirektiv nummer 27. of Defence) som verkställer genomförandet. Försäljningen enligt FMS grundar sig på en mellanstatlig överenskommelse (gover- ment-to-goverment sales agreement), vilken kommer till uttryck i ett skriftligt dokument (Letter of Offer and Acceptance, ). En del amerikanska produkter är endast tillgängliga inom ramen för FMS. Till exempel nya och/eller sofistikerade vapensystem, såsom MANPADS och krypteringsteknologi. Vid försäljning enligt DCS förekommer vanligtvis ingen mellan- statlig överenskommelse. Licensgivningen under detta program regleras enligt lagen om vapenexportkontroll (Arms Export Con- trol Act, AECA) och enligt förordningen om internationell handel med vapen (International Traffic in Arms Regulation, ). Exportkontrollen administreras av direktoratet för kontroll av för- svarsmaterielhandel (Directorate of Defense Trade Controls, DDTC), vilken ligger under . I före- skrivs de krav som ska vara uppfyllda för att en licens ska beviljas. innehåller även en kontrollista (Munitions List, USML) som omfattar 22 kategorier. DDTC avgör – bl.a. i samråd med försvarsdepartementet – om en produkt ska klassas som försvarsmateriel enligt listan. Produkter med dubbla användningsområden kontrolleras enligt lagen om exportadministration (Act, EAA) och enligt förordningen om exportadministration (Export Admi- nistration Regulations, EAR). Exportkontrollen i denna del admi- nistreras av byrå för industri och säkerhet (for Industry and Security). EAR innefattar exportkontrollista (Commerce Control List, CCL) som omfattar tio produktkategorier. Vid sidan om produkter med dubbla användningsområden ansvarar Handels- departementet även för exportkontrollen av vissa handeldvapen jämte ammunitionen till dessa samt för exportkontrollen av optiska sikten till sådana vapen. En väsentlig skillnad mellan de produkter som återfinns på UCML och de produkter som återfinns på CCL är om det krävs ytterligare licenser för det fall att produkten ska överföras i flera led – exempelvis i de fall produkten utgör en komponent i ett system, där systemet sedermera ska ingå i ett större system. För de produkter som återfinns på UCML krävs därvid en ny licens för varje transaktion, medan det enbart krävs en initial licens för de produkter som återfinns på CCL. Av detta skäl finns en önskan hos industrin att få sina produkter uppförda på CCL. Utöver och finns det andra statliga institutioner som utfärdar exportlicenser: Finans- departementet, genom kontoret för kontroll av utländska tillgångar (Office for Foreign Asset Control, OFAC), utfärdar licenser för finansiella- samt andra typer av transaktioner som annars är för- bjudna. , genom Nationella Kärnsäkerhetsadmi- nistrationen (, NNSA), kontrollerar vissa former av teknologiöverföringar av kärnmateriel. Nukleära kommissionen (Nucleas Regulatory Commission, NRC) kontrollerar nukleärt material och kärnutrustning.