sou · H3B333 · 2015-03-30 00:00:00 — Bland annat bedömer utred- ningen att PSI-lagen i sig inte räcker för att driva på utvecklingen utan regeringen behöver styra myndigheterna så att de vidtar de åtgärder som krävs för att underlätta att deras information kan vidareutnyttjas. En viktig del av styrningen är att besluta om hur myndigheterna får ta betalt och här måste den nya huvudregeln beaktas (se ovan). Styrningen bör också ta sikte på hur myndigheternas kultur och attityder till vidareutnyttjande kan förändras.5 slutbetänkande har remissbehandlats och bereds i skrivande stund inom . 10.1.4Övrig lagstiftning på området PSI-direktivet har ingen inverkan på medlemsstaternas bestämmelser om tillgång till handlingar. Det innebär att reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och rätten att ta del av handlingar som regleras genom offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller oavsett vad som regleras i PSI-lagen. Den svenska handlingsoffentligheten innebär inte att en enskild har rätt att få ut handlingar i elektronisk form, utan bara på papper. Men bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen innebär inte att det råder något principiellt förbud mot att tillhandahålla handlingar elektro- niskt. Regeringen har ställt sig positiv till att lämna ut handlingar i elektronisk form (se t.ex. prop. 2009/10:175, s. 159). Huvudprincipen för allmänna handlingar är att de får användas fritt efter ett utlämnande.6 Men sekretess- och integritetsskäl kan begränsa vidareutnyttjandet. En sekretessbelagd uppgift kan under vissa förut- sättningar lämnas ut med förbehåll (se 10 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen). Användningen av allmänna handlingar får inte heller ske på ett sätt som strider mot reglerna om skydd för den personliga integriteten i personuppgiftslagen (1998:204).7 5SOU 2014:10, s. 12. 2009/10:175, s. 138. 7Det kan även finnas begränsningar i rätten att förfoga över en handling av immaterial- rättsliga skäl enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Exempelvis stadgas i 1 kap. 9 § andra stycket att upphovsrätt även gäller till ett verk som ingår i en bilaga till ett beslut av en myndighet, om beslutet gäller rätten att ta del av den allmänna handling där verket ingår. Vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI) 10.2Kopplingen till handlingar i Uppgiftslämnarservice för företagen Som nämnts ovan medför det nya PSI-direktivet att en allmän princip kommer att införas i PSI-lagen som innebär ett klargörande att man får vidareutnyttja handlingar som omfattas av lagen och som tillhanda- hålls av myndigheter. Alla handlingar blir alltså tillgängliga för vidare- utnyttjande, utom när det finns restriktioner eller handlingarna är undantagna från tillgång enligt lag eller förordning. Utredningen vill i detta sammanhang särskilt framhålla att till- gången till och vidareutnyttjandet av handlingar inom Uppgifts- lämnarservice kan begränsas av sekretessregler eller omfattas av skydd enligt personuppgiftslagen eller av särskilda registerförfattningar. Uppgiftslämnarservice består av en sammansatt bastjänst för grundläggande uppgifter om företag (Sammansatta bastjänsten), Upp- giftskravstjänsten (innehållande ett uppgiftskravsregister), slut- användarfunktioner (som en del i ) samt aviseringsfunk- tioner (som en del av framtida Mina meddelanden). I Uppgiftskravstjänsten registreras uppgifter om de olika upp- giftskrav som åläggs företag. kommer enbart att innehålla information om de olika uppgiftskrav som riktas mot företagen genom lag, förordning eller myndighetsföreskrift och innehåller inte några uppgifter som är sekretessreglerade eller utgör personuppgifter. Ett vidareutnyttjande av information i är möjligt men PwC konstaterar dock i sin rapport att även om själva registret är relativt okomplicerat som öppna data kommer det att ställas krav på Uppgiftslämnarservice för att registrets innehåll ska kunna tillgängliggöras som öppna data. Exempelvis måste källan som är tillgänglig för allmänheten avskiljas från myndighetens driftsmiljö för att myndigheten ska vara skyddad mot intrång, överbelastning m.m. Tjänsten bör också gärna ha ett så kallat API för maskin-till- maskin-kommunikation så att vidareutnyttjare kan hämta information automatiskt och integrera den i sina egna tjänster. I Sammansatta bastjänsten hämtas informationen från befintliga register och databaser hos de anslutna myndigheterna vilket innebär att det finns olika ansvariga. De grundläggande uppgifterna är person- uppgifter i personuppgiftslagens mening och informationen kan inne- hålla sekretessreglerade uppgifter. Möjligheten att tillgängliggöra dem Vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI) som öppna data eller tillhandahålla dem för vidareutnyttjande i PSI- lagens mening kan således begränsas av integritetsskäl och sekretess- regler. 10.2.1Nyttor av och kostnader för att tillgängliggöra information PwC har med hjälp av en vedertagen modell som finns beskriven i ett så kallat nationellt ramverk för öppna data (Råd för att bedöma nyttor och kostnader för att publicera datamängder) beräknat nyttor av och kostnader för att tillgängliggöra information. Resultatet visar ett jämförelsetal för nyttor och kostnader samt differensen mellan dessa. Man har gjort beräkningen för både Uppgiftskravstjänsten och för Sammansatta bastjänsten och båda datamängderna visar på en positiv differens mellan nyttor och kostnader. Differensen är något större för uppgiftskraven (80,00) än för grundläggande uppgifter (51,67).8 Detta beror på att kostnaderna för att tillgängliggöra de grundläggande uppgifterna som öppna data är högre än motsvarande kostnader för uppgiftskraven. Nyttorna bedöms som något mindre (180,00) för uppgiftskraven och (201,67) för de grundläggande uppgifterna men de är ändå betydande, framför allt för de som utvecklar och tillhanda- håller företagstjänster.9 10.3Öppna data och förhållandet till vidareutnyttjande enligt PSI-lagen Med öppna data avses enligt en vedertagen definition sådan information10 som tillhandahålls för så kallad öppen kunskap, det vill säga information som tillhandahålls fritt och med få eller inga tekniska eller juridiska begränsningar för hur den får användas.11 Vem som helst får fritt använda, återanvända och distribuera öppna data. Den enda motprestation som kan krävas är att källan anges 8 De redovisade siffrorna är ett jämförelsetal, dvs. resultatet av ett uppskattat nyttovärde minus ett kostnadsvärde, se vidare rapportens bilaga 2 och 3. 9Resultatet redovisas i rapportens bilaga 2 och 3. 10Begreppet information används som synonym till begreppet handling enligt E- delegationens vägledning om vidareutnyttjande av information. 11http:///om-vagledningen/terminologi/ Vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI) eller att data delas vidare på motsvarande sätt av den som mottagit informationen. För att information ska räknas som öppna data ska följande krav vara uppfyllda: Information som inte innehåller personuppgifter eller är sekretess- reglerad görs tillgänglig i så stor omfattning som möjligt. Detta gäller särskilt databaser med material som kan vidareförädlas. Information ska i möjligaste mån vara primär, det vill säga till- handahållas i originalformatet. Bild- och videomaterial ska tillhandahållas i högsta möjliga upplösning för att möjliggöra vidareförädling. Information ska vara aktuell och tillgängliggöras så snabbt som möjligt så att värdet av den inte försvinner. Det bör finnas meka- nismer för att automatiskt kunna få information om uppdateringar. Information ska göras tillgänglig för så många användare som möjligt och för så många ändamål som möjligt. Information ska vara maskinläsbar, det vill säga vara strukturerad på ett sätt som gör det möjligt att maskinellt bearbeta och samköra den med andra register. Information ska vara tillgänglig för alla utan krav på avgifter, licenser eller registreringar. Information ska lämnas i ett öppet format, det vill säga följa en öppen standard, alternativt ska dokumentationen till formatet vara fritt tillgänglig och fri från licensvillkor. Öppna data skapar möjligheter för fler att få insyn i och förståelse för den offentliga förvaltningen och bidrar till effektivitet i förvalt- ningen samt gör det möjligt för fler att utveckla produkter och tjänster som helt eller delvis bygger på information från myndig- heter. Men det är viktigt att skilja på öppna data och handlingar som tillgängliggörs för vidareutnyttjande under andra villkor. För den som önskar vidareutnyttja informationen finns det betydande skillnader. PSI-lagen hindrar inte att handlingar som visserligen är offentliga och fria att använda kan begränsas av krav på avgifter och andra villkor. Öppna data ska däremot vara fria att använda helt utan avgifter eller andra villkor. Det föreligger även skillnader i den Vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI) bedömda samhällsnyttan mellan öppna data och andra villkors- modeller. PwC har i sin rapport gått igenom de kartläggningar av uppgifts- krav som genomförts inom ramen för arbetet med ett förenklat uppgiftslämnande (för kvalitetssäkring av kartläggningsarbetet se avsnitt 6.3.4). Sammantaget har 35 olika uppgifter samlats in om varje uppgiftskrav. I bilaga 1 finns en tabell med en översikt över de uppgifter som har samlats in om de olika uppgifts- kraven och där återfinns även PwC:s kommentar om hur man kan skapa så stor nytta som möjligt med vidareutnyttjande. 10.3.1Insatser inom öppna data PwC framhåller i sin rapport att det har genom- förts flera insatser både i och i andra europeiska länder för att tillgängliggöra handlingar från den offentliga förvaltningen som öppna data. har ett regeringsuppdrag att främja tillgänglig- görandet och vidareutnyttjandet av handlingar genom att bygga en nationell portal för öppna data samt genom att stödja kunskaps- uppbyggnaden och övrig utveckling på området.12 insatser har haft en avgörande betydelse för utvecklingen i och enligt en rapport från PwC kan av de data- mängder som finns tillgängliga som öppna data spåras tillbaka till projekt finansierade av och av de som fått stöd av uppger att de inte skulle ha genomfört något arbete med öppna data om det inte var för stöd (PwC, 2014, s.4). Men det finns få erfarenheter av att tillgängliggöra företagsdata vilket, enligt PwC, är intressant att ta i beaktande i det fortsatta arbetet med att tillämpa och vidareutveckla Uppgiftslämnarservice. 12 N2012/3599/ITP. Uppdraget ska redovisas . 11 Information och kommunikation Genomförandet av ett system för företagens uppgiftslämnande berör både den offentliga förvaltningen och näringslivet. Bland annat mot denna bakgrund har det varit viktigt att synliggöra utredningens arbete på olika sätt så att målgrupperna i ett tidigt skede får god kunskap om det kommande systemet. I detta kapitel redovisar vi kortfattat hur utredningen har informerat olika målgrupper om arbetet med Uppgiftslämnarservice för företagen. Utredningen har haft många kontaktytor vilket gjort det möjligt att löpande informera om vårt arbete vid konferenser, seminarier, studiebesök etc. Vi har mer kontinuerligt genom möten särskilt informerat de 13 kartläggande myndigheterna och Företagsdata- forum. Vi har också etablerat en webbplats, , för att berätta om utredningens arbete för myndigheter, näringslivsorganisationer och för företagare samt andra intressenter. Utredningen har dessutom använt sig av Twitter som en kanal i sociala medier. Bland våra twitterföljare återfinns företrädare för näringslivsorganisationer och företagare men även representanter för de myndigheter som vi samarbetar med. Utredningen har dessutom skickat riktad information om hur arbetet fortskridit och vad som närmast står på agendan till de 13 kartläggande myndigheterna samt till representanter för olika branschorganisationer. 11.2Kommunikation tillsammans med genomförandemyndigheterna Genomförandearbetet och samordningen med har fordrat att kommunikationsinsatserna har grundat sig på ett gemensamt överenskommet budskap. Arbetet har koordinerats av utredningen i samarbete med de berörda myndigheterna inom ramen för ett kommunikationsutskott (se bilaga 10). Kommunika- tionsutskottet har bland annat tagit fram målgruppsanalys och formulerat budskap och nyttor för kommunikationsinsatserna. Enligt tilläggsdirektiven (dir. 2013:111) har utredningen haft i uppdrag att ta fram utbildningsmaterial om Uppgiftslämnarservice riktad till i första hand myndigheter. Utredningen har tagit fram två broschyrer i PDF-format, materialet är uppdelat i basinformation och fördjupad information. förklarar vad uppgiftslämnarservice för företagen är förklarar nyttan för företagen och myndigheter berättar om hur arbetet har gått framåt och är tänkt att fortsätta. Basinformationen i utbildningsmaterialet beskriver översiktligt Uppgiftslämnarservice för allmänheten, företagare, intressenter eller myndigheter som inte har omfattats av uppdraget. Den för- djupade informationen riktar sig till myndigheter, främst de som har ingått i kartläggningsarbetet men även i viss mån andra statliga myndigheter som kommer att omfattas av kartläggning av uppgiftskrav samt anslutning. 11.4Visualisering av utredningens vision Utredningen har i samarbete med eGovlab,1 en utvecklings- och demonstrationsmiljö för tjänster inom e-förvaltning vid , gestaltat en vision om ett minskat och förenklat uppgifts- lämnande för företagen med hjälp av modern informations- och kommunikationsteknik. Den digitala visualiseringen är framtids- orienterad och visar hur småföretagarnas vardag kan förenklas genom en digital väg in till myndigheters e-tjänster. Filmen finns på youtube och heter En film av, med och för småföretagare. 11.5Framtida behov av utbildningsmaterial För att underlätta för myndigheter att ansluta till olika delar av Upp- giftslämnarservice kommer det framöver att behövas olika former av utbildningsinsatser. Det kan röra sig om användarmanualer för att uppdatera t.ex. eller manualer för support- funktioner. De myndigheter som utvecklar de olika tekniska komponenterna kommer att ta fram det materialet i samband med genomförandet. 11.6Introduktion och lansering av kommande funktioner När de nya funktionerna i Uppgiftslämnarservice är på plats kommer det att behövas en rad lanseringsaktiviteter för att introducera dessa funktioner för företagen. Lanseringen är central för att säkra användandet av Uppgiftslämnarservice och bör därför planeras av kommunikationsansvariga för i samverkan med Företags- dataforum. 12 Konsekvenser av förslagen Enligt 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sitt förslag. Bestämmelserna gäller förslag som påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda och förslag som innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kom- muner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Dessutom ska vi enligt 15 § kommittéförordningen beskriva om för- slagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen. Detsamma gäller om ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan män och kvinnor eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 16 § kommittéförordningen anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Vi redovisar här de konsekvenser vi kan se av förslagen i betänkandet. För fullständighetens skull redovisas samtliga områden som ska kommenteras enligt 14–16 §§ kommittéförordningen, även de områden som förslagen inte kommer att påverka. Konsekvenser av våra förslag och bedömningar framgår även i betänkandets olika kapitel. Utredningens uppdrag har varit att förbereda och genomföra de åtgärder som krävs för att uppgifter som lämnas från företagen till statliga myndigheter som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. Arbetet har resulterat i Uppgiftslämnarservice för företagen som innebär att företagen genom en e-tjänst på får en överblick över vilka uppgiftskrav från olika myndigheter som angår den egna verksamheten (En tjänst på ) företagen genom en e-tjänst på får en presentation av företagets grundläggande uppgifter som hämtats från olika myndigheter samt information om hur uppgifter kan ändras (En tjänst på ) företagen får ett meddelande av myndigheterna via Mina med- delanden när företaget är skyldigt att fullgöra ett uppgiftskrav (Aviseringstjänst i Mina meddelanden) myndigheterna samordnar grundläggande uppgifter om före- tagen i samband med företagens uppgiftslämnande (i Samman- satta bastjänsten) myndigheterna kartlägger sina uppgiftskrav i ett Uppgiftskravs- register (Uppgiftskravstjänsten) myndigheter åläggs att aktivt verka för att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande (Förenklingsarbete). I utredningens tidigare betänkande (SOU 2013:80) konstaterade vi att det är förknippat med stora osäkerhetsfaktorer att beräkna nyttan med förslagen. gjorda samhällsekonomiska bedöm- ningar talar samtliga för att inrättandet av ett uppgiftskravsregister och ett aktivt arbete med att samordna uppgiftskraven som ett led i att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande är samhälls- ekonomiskt lönsamt. För att svenska företag ska kunna behålla och stärka sin konkurrenskraft är det viktigt med enkla och ändamålsenliga regler för företagande så att administrationen som krävs för att följa regelverken hålls till ett minimum. Att förenkla för företagen är även angeläget ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Förenklings- arbetet utgår från små och medelstora företags förutsättningar och behov och syftar ytterst till att bidra till ökad tillväxt och syssel- sättning. Myndigheterna har varit tveksamma till att aktivt delta i det aktuella förenklingsarbetet eftersom de upplever att kostnaderna inledningsvis uteslutande ligger på dem medan nyttorna uppstår hos företagen. Många av de positiva effekter som Uppgiftslämnarservice förväntas bidra med förutsätter ett långsiktigt arbete. Det är därför viktigt att det är tydligt för myndigheterna att Uppgiftslämnar- service är ett långsiktigt åtagande. När företagen på ett systematiserat sätt på ett ställe kan få information om vilka uppgiftskrav som träffar den egna verksam- heten blir det lättare att göra rätt. Den tid som företagen tidigare använt till att söka information m.m. för att fullgöra sina uppgifts- krav kan nu i stället användas i företagets operativa verksamhet. kommer också myndigheterna att dra fördel av förenklingsarbetet genom att företagens behov av service minskar och myndigheten därmed kan lägga sina resurser på annat. Erfaren- hetsmässigt är exempelvis insamling av uppgifter från företagen resurskrävande för myndigheterna, så allt som förenklar uppgifts- lämnandet för företagen leder sannolikt till en besparing även för myndigheterna. När myndigheterna samordnar grundläggande uppgifter om företagen minskas och förenklas företagens uppgiftslämnande. Tidsvinsten blir inledningsvis inte så stor per uppgiftslämnande men sammantaget innebär samordningen en ansenlig tidsbesparing för företagen. Dessutom talar erfarenheter från för att register- kvaliteten ökar när myndighetsregister används i större omfattning. En god registerkvalitet är något som alla användare har nytta av. När företag får riktad information om att de omfattas av ett uppgiftskrav har de bättre möjlighet att fullgöra det på rätt sätt och i rätt tid. Myndigheterna vet ofta att ett företag eller en grupp av företag omfattas av ett uppgiftskrav som måste fullgöras. kunskap kan användas till att som en serviceåtgärd meddela företaget att de omfattas av uppgiftskravet. Det är då större chans att fler företag gör rätt vilket gynnar både företagen och myndig- heterna. Vi har under arbetet upplevt att det är svårt att få myndigheter att delta när de inte ser nyttor i den egna verksamheten. Det är därför viktigt att myndigheternas arbete med och anslutning till Uppgiftslämnarservice beslutas och även i övrigt styrs av regeringen. En tydlig styrning är med andra ord en förutsättning för att uppnå den långsiktighet som krävs. 12.3Konsekvenser enligt 14 § kommittéförordningen 12.3.1Kostnader för att genomföra förslagen Enligt utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2013:111) ska de 13 kart- läggande myndigheterna få möjlighet att beskriva kostnaden och nyttan för myndigheten vid anslutning till systemet för företagens uppgiftslämnande. Vi har valt att redovisa myndigheternas bedöm- ningar i form av en gemensam kostnads- och nyttoanalys (se kapitel 8). När analysen var genomförd fick myndigheterna svara på när i tiden de kan ansluta till de olika faser i den tidigare redovisade anslutningsplanen som finns beskriven i vår delrapport till Närings- departementet (dnr 2014/26). Bedömingen är att samtliga 13 myndigheter har möjlighet att ansluta sig till Uppgifts- kravsregistret och till resterande delar av systemet . Vår bedömning: Kostnaden för att uppdatera uppgiftskraven inför färdigställandet av förväntas ligga på mellan en och fördelat på de 13 myndigheterna. Detsamma gäller för att hålla registret uppdaterat. Den totala kostnaden för myndigheterna att utveckla de tekniska systemen samt införandekostnader för att tekniskt ansluta till Uppgiftslämnarservice kan komma att uppgå till ca . Årliga underhålls- och förvaltningskostnader har beräknats uppgå till . Myndigheterna har generellt sett haft svårt att se vare sig nytta eller ekonomiska vinster för egen del av det tidigare förslaget till uppgiftslämnande för företagen. Men de är eniga om att systemet bör öka servicen för näringslivet. Kostnads- och nyttoanalysen har utgått från att utredningens förslag genomförs i tre faser som beskrivits i tidigare del- redovisning (dnr 2013/4) och betänkande (SOU 2013:80). Ana- lysen visar att kostnaden för att uppdatera uppgiftskraven inför starten av förväntas ligga mellan en och fördelat på 13 myndigheter. Detsamma gäller för att hålla registret uppdaterat. Den totala kostnaden för de 13 myndigheterna att utveckla de tekniska systemen samt införandekostnader för att ansluta till fas 2 och 31 (se ovan) kan komma att uppgå till ca . Årliga underhålls- och förvaltningskostnader har beräknats uppgå till , dvs. motsvarande en fjärdedel av utvecklingskostnaden. Myndigheterna har generellt sett haft svårt att se vare sig nytta eller ekonomiska vinster för egen del av det tidigare förslaget till uppgiftslämnande för företagen. Men de är eniga om att systemet bör öka servicen för näringslivet. kommer även myndig- heterna att dra fördel av arbetet genom att företagens behov av service kanaliseras och resurser därmed frigörs på annat håll. Att samla in uppgifter från företagen kräver mycket arbete av myndig- heterna, så allt som förenklar uppgiftslämnandet leder sannolikt till en besparing även för myndigheterna. För att uppnå målsättningen med att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande kommer det att vara nödvändigt för vissa myndigheter att vidta en del ytterligare åtgärder.