sou · H3B386 · 2015-10-07 00:00:00 — Vi vill framhålla att det är inte bara stat, kommuner och landsting som har ett ansvar i arbetet. Det krävs ett fortsatt starkt engage- mang och ansvarstagande av arbetsmarknadens parter, näringslivet, organisationer i civilsamhället och andra samhällsaktörer. Vi lämnar följande förslag som rör jämställdhetspolitikens mål och styrning. –Övergripande mål. Kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. –Delmål 1. En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhälls- medborgare och att forma villkoren för beslutsfattande i sam- hällets alla sektorer. –Delmål 2. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Kvinnor och män ska ta samma ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet och ska ha samma möjlig- heter att kombinera betalt arbete med privat- och familjeliv. –Delmål 3. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller livs- långt lärande och personlig utveckling. –Delmål 4. Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kropps- lig integritet. –Delmål 5. Jämställd hälsa, vård och omsorg. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller hälsa, vård och omsorg livet ut. Vårt förslag till övergripande mål är detsamma som ligger till grund för jämställdhetspolitiken . Jämfört med nuvarande delmål för jämställdhetspolitiken innebär förslagen till delmål vissa skillnader. Jämställd utbildning och Jämställd hälsa, vård och omsorg föreslås utgöra egna delmål. Det nuvarande delmålet 3 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet föreslås ingå som delar i delmål 2 och 5 enligt ovan. Myndigheternas ansvar för att verka för de jämställdhetspolitiska målen Jämställdhetspolitiken bör styras utifrån hur statliga myndigheter och verksamheter styrs i övrigt. Jämställdhetsintegrering som huvud- saklig strategi bör ligga fast. Vi föreslår därför att: –uppgifter om jämställdhet ska regleras i myndigheternas instruk- tioner eller i förekommande fall annan förordning, –fler myndigheter ska få i uppgift att integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet. Myndighetens uppgifter om jämställd- het ska vara verksamhetsanpassade, –myndigheter som redovisar individbaserad statistik ska som regel göra detta könsuppdelat om det inte finns särskilda skäl mot detta, –strategier och handlingsplaner ska tas fram för respektive delmål inom jämställdhetspolitiken, och –arbetet med jämställdhetsintegrering inom ska utvecklas ytterligare genom en förstärkt uppföljning och tydligare genomslag i arbetet med budget, regleringsbrev och myndighets- dialog. En jämställdhetsmyndighet bör inrättas Vi föreslår att en jämställdhetsmyndighet inrättas. Myndighetens uppgifter ska vara att: –analysera utvecklingen gällande jämställdhet i samhället och följa upp insatser som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen, –samordna uppdrag inom jämställdhetspolitiken, däribland upp- drag som rör delmålet Mäns våld mot kvinnor ska upphöra, –stödja arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verk- samheten hos myndigheter och kommuner, landsting och regio- ner, och –i övrigt bistå regeringen i övriga frågor som rör jämställdhets- politiken, bland annat inom EU-samarbetet och i övrigt interna- tionellt samarbete. Myndigheten ska svara för de nationella kompetens- och samord- ningsuppgifter som i svarar för inom delmålet 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Myndigheten ska också svara för det uppdrag som (Nationella sekretariatet för genusforskning) har att stödja myndigheterna i jäm- ställdhetsintegrering. Likaså ska myndigheten svara för att fördela bidrag enligt förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställd- hetsprojekt som Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ansvarar för. Vidare föreslår vi att ansvarsfördelningen mellan den nya myndig- heten för jämställdhet och myndigheter med nationella kompetens- och samordningsuppdrag inom området mäns våld mot kvinnor ska ses över i syfte att nå en effektiv samverkan mellan myndigheterna. Översynen berör i , och (Nationellt centrum för kvinnofrid). Myndigheten ska inrättas och ges ett anslag motsvarande . Länsstyrelsernas uppdrag och uppgifter Länsstyrelserna ska även i fortsättningen stödja och samordna det regionala arbetet med att verka för att de nationella målen för jäm- ställdhetspolitiken får genomslag och samordna arbetet med insatser som rör delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Vi föreslår att förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion förtydligas genom följande tillägg: –ska samordna, stödja och följa upp det regionala arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen. ska lämna underlag till och samråda med myndigheten om vilken redovisning som behövs (tillägg till 5 §). I syfte att betona att länsstyrelsernas uppgifter rörande jämställdhet är en angelägenhet för hela , ska länsstyrelseinstruktion- en inte längre föreskriva att det ska finnas en särskilt sakkunnig i frågor som rör jämställdhet (nuvarande 44 §). ändring i förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Härigenom föreskrivs att 5 § i förordning (2007:825) med läns- styrelseinstruktion dels att 5 § ska ha följande lydelse, dels att nuvarande 44 § ska upphöra att gälla. 1.integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor, 2.genomgående analysera och presentera individbaserad stati- stik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta, 1.integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor, 2.genomgående analysera och presentera individbaserad stati- stik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta, 3.Länsstyrelsen ska samordna, stödja och följa upp det regionala arbetet för att nå de jämställdhets- politiska målen. ska lämna underlag till Jämställd- hetsmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken redovis- ning som behövs. gärder som kan röra barn analy- gärder som kan röra barn analy- och därvid ta särskild hänsyn till och därvid ta särskild hänsyn till andra åtgärder verka för tillgäng- andra åtgärder verka för tillgäng- lighet och delaktighet för per- lighet och delaktighet för per- soner med funktionsnedsättning, soner med funktionsnedsättning, genom att belysa, analysera och genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet 6. verka för att det av riks- 7. verka för att det av riks- dagen fastställda nationella folk- dagen fastställda nationella folk- folkhälsan beaktas inom läns- folkhälsan beaktas inom läns- ring, krishantering samt alkohol ring, krishantering samt alkohol 7. i sin verksamhet verka för 8. i sin verksamhet verka för att förenkla för företag, och att förenkla för företag, och 8. samordna arbetet på regio- 9. samordna arbetet på regio- nal nivå med anpassningen till nal nivå med anpassningen till ett förändrat klimat. ett förändrat klimat. (2013:815). (2013:815). Vid ska det finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet. Förordning (2008:1346). Denna förordning träder i kraft . I detta kapitel redogör vi för utredningens uppdrag och grund- läggande begrepp som rör jämställdhet. Vi beskriver hur vi har av- gränsat och genomfört utredningens uppdrag. har haft i uppdrag att mot bakgrund av samhällsutvecklingen följa upp och analysera hur jämställdheten mellan kvinnor och män har utvecklats såväl nationellt som regio- nalt. Enligt utredningens direktiv ska uppföljningen och analysen avse . En särskild analys ska göras för utrikes födda kvinnor och män. Utredningen har vidare haft i uppdrag att analysera och bedöma jämställdhetspolitikens genomförande och politiska insatsers effek- tivitet i förhållande till de jämställdhetspolitiska målen. Enligt utred- ningens direktiv får utredningen lämna förslag till förändringar som rör jämställdhetspolitikens organisation och struktur om sådana förändringar kan leda till ett effektivare stöd till de aktörer som ansvarar för politikens genomförande och en mer effektiv uppfölj- ning och utvärdering av politikens genomförande. Om utredningen lämnar förslag som innebär kostnadsökningar för staten ska utred- ningen lämna förslag till finansiering. Utredningen har också haft i uppdrag att se över de jämställd- hetspolitiska målen och indikatorerna. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att pröva diskrimi- neringslagens (2008:567) bestämmelser om diskriminering på grund av kön eller () uppdrag som rör dessa bestämmelser. Nuvarande mål och delmål Det nuvarande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Målet antogs av 2006 i enlighet med förslagen i propositionen Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhets- politiken (prop. 2005/06:155, bet. 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257). Till det nya målet fastställdes fyra delmål som ska vägleda regeringens politik för att uppnå det övergripande målet. De fyra delmålen är: 1.En jämn fördelning av makt och inflytande. 3.En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. 4.Mäns våld mot kvinnor ska upphöra.1 Den jämställdhetspolitiska propositionen tog sin utgångspunkt i de förslag som hade formulerats i Jämställdhetspolitiska utredningens betänkande Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhets- politiken mot nya mål (SOU 2005:66). Övergripande prioriteringar för politiken har senare formulerats bl.a. i ett antal skrivelser till riks- dagen, däribland Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014 (skr. 2011/12:3). Jämställdhetsintegrering är den övergripande strategin för att genomföra jämställdhetspolitiken En utgångspunkt för jämställdhetspolitiken är regeringens strategi om jämställdhetsintegrering som i korthet innebär att ett jämställd- hetsperspektiv integreras i alla steg av beslutsprocesserna och att de aktörer som deltar i beslutsprocessen ansvarar för att detta görs. Det innebär att analyser av kvinnors och mäns, flickors och pojkars, 1 Regeringens förslag budgetproposition (prop. 2008/09:1, 13, avsnitt 5.3) om att den tidigare enhetliga verksamhetsstrukturen skulle utgå ledde till att målen för jämställd- hetspolitiken upphörde och ersattes av ett mål, identiskt med det övergripande målet att kvin- nor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv (bet. 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:46). Delmålen kvarstår dock på så sätt att de huvudsakligen anger den inrikt- ning som styr regeringens politik. situation och villkor ingår i beslutsunderlagen och att konsekvenser av förslag ska analyseras med hänsyn till jämställdhet mellan kvinnor och män. Konsekvensanalyser ska göras med utgångspunkt i de jäm- ställdhetspolitiska målen, se även kapitel 3.5.1. Som komplement till strategin om jämställdhetsintegrering genomför regeringen även s.k. särskilda åtgärder i syfte att påskynda arbetet med jämställda verk- samheter. Struktur för genomförande av jämställdhetspolitiken I samordnas jämställdhetspolitiken av Jämställd- hetsenheten (). Dåvarande (JämO) hade i uppdrag att utöva tillsyn över lagar om diskriminering på grund av kön. I anslutning till ikraftträdandet av en ny gemensam diskri- mineringslag slogs samman med de övriga tre tidigare ombudsmännen mot diskrimi- nering i en ny sammanslagen myndighet – Diskrimineringsombuds- mannen (DO).2 På regional nivå har länsstyrelserna i uppdrag att bl.a. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet och att verka för att nationella mål får genomslag i länet. finns en särskild sakkunnig vid länsstyrelserna i frågor om jämställdhet. För en mer detaljerad beskrivning av styrningen av jämställdhets- politiken hänvisar vi till kapitel 3 i detta betänkande. 2.3Inriktning och avgränsningar av utredningens arbete Utredningen har belyst samhällsutvecklingen utifrån jämställdhets- politikens delmål och de större samhällsförändringar som har ägt rum . Eftersom utredningens uppdrag har varit omfattande har vi inte haft möjlighet att inom ramen för upp- 2 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), () och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). dragets tid och omfattning fördjupa oss i alla områden som har relevans för jämställdhetspolitiken. Avgränsningar har varit nödvän- diga som innebär att vi har gjort nedslag inom viktiga områden som rör utvecklingen gällande jämställdhet. Några av de större samhälls- förändringar som vi har tagit fasta på är: –Demografiska förändringar som i korthet innebär en åldrande befolkning med färre födda och allt fler som lever . Detta påverkar människors liv och välfärdssystemens utformning, bl.a. i fråga om hälsa. –Den snabba IT-utvecklingen och utvecklingen av sociala medier som bl.a. har lett till en utveckling av nedsättande omdömen och hot mot i första hand kvinnor. –Ökade skillnader i studieresultat mellan pojkar och flickor i grund- och gymnasieskolan. –Ökad oro i omvärlden, vilket bl.a. har inneburit att utrikes födda män och kvinnor har ökat sin andel av den svenska befolkningen. Utrikes födda har i regel en svagare ställning på arbetsmarkna- den än inrikes födda. Vår analys av utvecklingen har tagit sin utgångspunkt i de jämställd- hetspolitiska delmålen. Enligt utredningens direktiv ska utvecklingen för utrikes födda män och kvinnor särskilt belysas. Även utvecklingen på regional nivå ska analyseras. Av olika skäl finns det begränsningar i den officiella statistiken som har gjort att det inte har varit möjligt att redovisa data för utrikes födda i alla delar som rör jämställdhet. Utredningen har utgått från tillgängliga data och information som utredningen har kunnat inhämta. Jämställdhetspolitikens genomförande och resultat har anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder ökat kraftigt. avsattes sammanlagt för en särskild jämställdhetssatsning. Sammanlagt har över 200 insatser genomförts av myndigheter och organisationer. Nästan 70 myndigheter har direkt berörts av regeringens uppdrag. Utredningens analys av jämställdhetspolitikens effektivitet har både avsett resultat som kan kopplas till regeringens särskilda jäm- ställdhetssatsning och till styrningen av jämställdhetspolitiken i övrigt. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att analysera eller ut- värdera varje enskild insats som har ingått i regeringens särskilda jämställdhetssatsning. Utredningen har inte analyserat eller utvärderat andra åtgärder som har legat utanför den särskilda jämställdhetssatsningen men som har syftat till att nå regeringens jämställdhetspolitiska mål. Hit hör bland annat insatser som regeringen har vidtagit för att stärka kvin- nors företagande och ändringar i föräldraförsäkringen i form av införandet av en jämställdhetsbonus.3 Insatser som dessa belyses emellertid översiktligt i beskrivningarna av utvecklingen inom respek- tive delmål. är representerade i olika internationella samarbetsforum såsom exempelvis FN, EU och och bedriver också ett jämställdhetsarbete inom ramen för arbetet med bistånd och utveckling. Det har inte ingått i vårt uppdrag att analysera dessa aspekter av jämställdhetsarbetet. Utredningen har utgått från den etablerade definitionen av resultat som används i statlig verksamhet. Resultat består av de prestationer och effekter som kommer ut ur en verksamhet. Prestationer är de produkter och tjänster som produceras, exempelvis de analyser och åtgärder som genomförs till följd av de könsskillnader som har identifierats i en verksamhet. Effekter är konsekvenserna av de pre- stationer som görs.4 Effekter avser följaktligen den långsiktiga på- verkan som ett projekt kan ha på organisationers verksamhet. Inom forskningen görs på motsvarande sätt en distinktion mellan ”kort- siktiga resultat” och ”långsiktiga effekter.”5 3Regeringen uppdrog 2007 åt att genomföra ett fyraårigt program för att främja kvinnors företagande. Därefter har regeringen beslutat om ytterligare satsningar på att öka kvinnors företagande, se bland annat: (2015a). infördes en lag (2008:313) om jämställdhetsbonus. 4ESV(2011). 5Svensson m.fl. (2007); red. (2011). Inte lämna förslag på politiska åtgärder Det har inte ingått i vårt uppdrag att lämna förslag på enskilda sak- politiska åtgärder, t.ex. förändringar i föräldraförsäkringen eller förändringar i arbetsmiljölagstiftningen, som syftar till att stärka jämställdheten mellan män och kvinnor. Vi har dock valt att utifrån vår analys av hur jämställdheten har utvecklats föra fram förhållan- den som vi bedömer bör uppmärksammas inom jämställdhetspoliti- ken, se vidare kapitel 12. I utredningens uppdrag har också ingått att se över de indikatorer som används för att följa upp jämställdhetspolitiken utifrån de jäm- ställdhetspolitiska målen och delmålen. Mot bakgrund av att jäm- ställdhetspolitikens indikatorer började användas först har vi gjort bedömningen att en meningsfull och fullständig sådan översyn är svår att göra . 2.4Grundläggande begrepp i jämställdhetspolitiken I detta avsnitt redovisar vi översiktligt för de begrepp och grund- läggande teorier som har påverkat jämställdhetspolitiken. I ett av- slutande avsnitt redogör vi för hur utredningen har valt att förhålla sig till de begrepp som rör jämställdhet och jämställdhetspolitik. Inom genusforskningen är kön och genus centrala begrepp. Begrep- pen är dock mångtydiga och har en hög abstraktionsnivå, vilket inne- bär att de i likhet med många andra begrepp kan tolkas och användas på olika sätt. En vanlig distinktion görs mellan kön och genus, där kön (eng. sex) hänvisar till biologiskt kön och genus (eng. gender) till socialt kön. Kvinnoforskningen och den feministiska teoribildningen har 6 För en redogörelse för kön- och genusbegreppen, se t.ex. Gothlin (1999); (2001); Gemzoe (2002); Freidenvall och (2011); SOU 2014:80. utgått från den senare ansatsen, den socialkonstruktivistiska, som baseras på idén att relationerna mellan kvinnor och män är skapade av samhället; de är inte biologiskt eller naturligt givna. Genus- begreppet har dock i sin tur kritiserats för att vidmakthålla en före- ställning om att det finns både ett biologiskt givet kön och ett socialt konstruerat kön. teoribildning har i stället pekat på behovet av att analysera gränsen mellan det biologiska och det socialt kon- struerade snarare än att definiera den. Flera feministiska forskare har också valt att använda begreppet kön i stället för genus; de menar att maktaspekten eller den politiska sprängkraften förflyktigas om begreppet genus ersätter mer jordnära och vardagliga begrepp som kvinnor, män och kön. Begreppet kön/genus används framför allt för att belysa makt- relationen mellan kvinnor och män. Några av de benämningar som ofta används för att illustrera dessa maktrelationer är könsordning, könsmaktordning, genusordning och genussystem. Dessa begrepp har också satt sina avtryck i jämställdhetspolitiken. Teorin om genussystemet, som har utvecklats av historikern , beskrivs i propositionen Delad makt, delat ansvar (prop 1993/94:147). Enligt teorin verkar genussystemet genom två principer: könens isärhållande och den manliga primat. Könens isärhållande är ett begrepp som används för att visa på hur föreställningar om vad kvinnor och män är och bör vara bidrar till att skilja dem åt; det finns ett mönster där kvinnor systematiskt sidoordnas män. Isärhållandet kan exempelvis ta sig uttryck i en könssegregering på arbetsmarknaden med kvinnodominerade och mansdominerade yrken. Det andra begreppet – den manliga nor- mens primat – används för att illusterera hur kvinnor systematiskt underordnas män. Det kan exempelvis gestaltas i termer av att män ofta har högre chefspositioner medan kvinnor återfinns längre ned i hierarkin. Kvinnor både sidoordnas och underordnas män. Enligt är isärhållandet en förutsättning för kvinnors underord- ning, liksom att en förståelse av kvinnor och män som i grunden olika är grunden för isärhållandet. har begreppen kön och genus utvecklats. Den s.k. binära uppdelningen i kvinnor och män har också kommit att ifråga- sättas till förmån för en flerdimensionell syn på kön. I linje med denna utveckling görs ibland en distinktion mellan biologiskt, socialt och mentalt kön. Det senare avser hur en individ känner sig innerst inne – som kvinna, man, ingetdera, blandat eller skiftande kvinna/man. Alla människor identifierar sig inte som antingen kvinna eller man. En person som biologiskt ser ut som en man och socialt uppför sig som en man kan ändå mentalt känna sig som en kvinna. Andra centrala begrepp är diskrimineringsgrunden könsöver- skridande identitet eller uttryck, som tar sikte på individer som inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön.7 I samman- hanget kan även begreppet cisperson nämnas; en cisperson känner sig bekväm i det kön som registrerades i folkbokföringen när han eller hon föddes och identifierar sig och uttrycker sig i enlighet med för det från födseln bokförda könet.8 Transpersoner används som ett samlingsbegrepp för personer som inte upplever sig som cispersoner. Feminism(er)9 En grundläggande definition av feminism är dels en medvetenhet (insikt) om systematiska skillnader i villkor för kvinnor och män som grupper i samhället, dels en strävan efter förändring (handling) av dessa förhållanden så att kvinnor och män har lika villkor, makt och möjligheter. Att vara medveten om att kvinnor som grupp är underordnad och att vilja ändra på detta förhållande är således femi- nismens minsta gemensamma nämnare. Det finns flera olika feministiska inriktningar. Inom litteraturen görs ofta en grov uppdelning i liberal feminism, radikalfeminism, marxistisk feminism (eller socialistisk radikalfeminism), poststruk- turalistisk feminism, postkolonial feminism och queer feminism.10 Andra kategoriseringar är likhets- och skillnadsfeminism, särarts- feminism, statsfeminism, m.m. Inom de politiska partierna återfinns även begrepp såsom ekofeminism, centerfeminism och etisk femi- nism. Här finns inte utrymme att gå igenom dessa inriktningar på djupet, men kortfattat kan det konstateras att de olika feministiska 7Diskrimineringslagen 2008:567, 1 kap 5, 2 §. 2012/13:107. 9För en överblick över feministiska inriktningar, se t.ex. Bryson (2009); Gemzoe (2002); Lindvert (2004). 10Se t.ex. (2002). inriktningarna skiljer sig åt avseende en rad dimensioner, såsom exem- pelvis vetenskapsteoretiska antaganden och vilka frågor som sätts i fokus. Medan liberal feminism utgår från kvinnor som aktörer och individer och betonar värdet av lika rättigheter och möjligheter, tar den feminism som influeras av marxistisk teoribildning sin utgångs- punkt i hur produktionen är organiserad och hur detta strukturerar samhället utifrån klasser. För radikalfeminister utgör den systema- tiska underordningen av kvinnor den grundläggande strukturen i samhället, och mäns våld mot kvinnor betraktas som det yttersta uttrycket för den rådande könsmaktsordningen. En kritik mot de tre modernistiska feminismerna – liberalfemi- nism, radikalfeminism och marxistisk feminism – som har framförts från den postmodernistiskt inriktade feminismen är att de förra essentialiserar kön, dvs. de utgår från att kvinnor och män är fasta kategorier. Postmodernistiskt/poststrukturalistisk feminism ser kvinnan, lik- som andra identiteter, som språkliga konstruktioner utan essentiell motsvarighet i verkligheten. För att förstå hur dessa kategorise- ringar och hierarkiseringar etableras måste forskningen studera dessa processer och utmana kategorierna.