sou · H3B339 · 2015-04-08 00:00:00 — Inte i något av dessa fall framförde Lagrådet några förnyade invändningar. I allt väsentligt anförde regeringen samma skäl för att välja den hänvisande modellen som i samband med lagstiftningsärendet för skatte-, exekution- och tullväsendet (se prop. 2009/10:85 s. 79 f.). Dessutom anfördes att det är av värde att lagar för myndigheter som i allt ökande omfattning samarbetar är uppbyggda enligt samma lagstiftnings- teknik (jfr lagen om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet). Liknande argument för en hänvisande lösning anförs i promemorian med förslag till domstolsdatalag (Ds 2013:10 s. 54 f.). 8.3.2Våra överväganden och förslag Förslag och bedömning: Lagen ska gälla i stället för personupp- giftslagen. Den ska dock särskilt hänvisa till vissa bestämmelser i personuppgiftslagen som ska tillämpas på motsvarande sätt vid myndigheters behandling av personuppgifter enligt den nya lagen. Sådana hänvisningar ska bl.a. göras till bestämmelserna om defi- nitioner och om förhållandet till offentlighetsprincipen. Det finns ett antal bestämmelser i personuppgiftslagen som över huvud taget inte är aktuella att tillämpa på myndighets- området. Det finns vidare ett antal regler i personuppgiftslagen som visserligen skulle kunna sägas ha relevans även vid myndig- heters behandling av personuppgifter men som ändå inte bör vara tillämpliga vid personuppgiftsbehandling enligt den nya lagen. Det gäller bl.a. den s.k. missbruksregeln i 5 a §, bestämmelsen om personuppgiftsbehandling för direkt marknadsföring i 11 § och bestämmelsen om automatiserade beslut i 29 §. Det är väsentligt att den lagtekniska konstruktionen för hur för- hållandet mellan den nya lagen och personuppgiftslagen ska reg- leras blir ändamålsenlig. I det ligger framför allt en ambition att regleringen ska vara tydlig, lätt att tillämpa och inte riskera att ge upphov till osäkerhet. De redovisade modeller som förekommer bland gällande registerförfattningar är, som framgått, alla förenade med vissa nackdelar. Vi har emellertid inte funnit någon ytterligare regleringsteknik som eliminerar samtliga dessa nackdelar. Någon av de nämnda modellerna bör därför väljas. Vid valet av modell bör beaktas att lagen kommer att ha en mycket brett tillämpningsområde, i vart fall efter hand. därför ändamålsenligt med en reglering som är så ”självbärande” som möjligt, dvs. som inte i någon större omfattning förutsätter att det ska göras komplicerade analyser av relationen mellan bestäm- melser i den nya lagen respektive personuppgiftslagen. Detta skulle kunna sägas tala för att utforma lagen i enlighet med den heltäck- ande modellen där man alltså inför bestämmelser som motsvarar sådana bestämmelser i personuppgiftslagen som ska vara tillämp- liga. En sådan lösning skulle emellertid bli mycket tungrodd och resultera i en omotiverad dubbelreglering. Till detta kommer att den nya lagen inte syftar till en ny implementering av dataskydds- direktivet på myndighetsområdet utan till att skapa en för myndig- heter bättre anpassad reglering avseende de särförhållanden som inte på ett adekvat sätt kunnat tas om hand genom personupp- giftslagens generella reglering. En heltäckande lag torde vidare göra nödvändiga reformer i samband med införandet av den allmänna uppgiftsskyddsförordningen avsevärt mer komplicerade. En hel- täckande modell bör därför inte väljas. Vi instämmer i de invändningar mot den kompletterande modellen som framförts om att det inte sällan uppstår svårig- heter att bedöma vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som är tillämpliga vid behandling av personuppgifter enligt en informationshanteringsförfattning. Fråga kan t.ex. uppstå huru- vida en bestämmelse i författningen helt eller delvis ersätter en viss bestämmelse i personuppgiftslagen eller om den ”bara” komplette- rar bestämmelsen som alltså fortfarande skulle kunna vara tillämp- lig i och för sig. Det är också svårt att bedöma vilka konsekvenser ändringar i personuppgiftslagen får på tillämpningsområdet för registerförfattningar utformade enligt den kompletterande modellen. Ett exempel är införandet av den s.k. missbruksregeln (5 a § PuL). Enligt den bestämmelsen behöver vissa centrala bestämmelser i per- sonuppgiftslagen inte tillämpas vid behandling av personuppgifter i s.k. ostrukturerat material. I förarbetena till missbruksregeln berördes inte vilka konsekvenser den nya bestämmelsen skulle få för då gällande informationshanteringsförfattningar vars tillämpnings- område omfattar personuppgiftsbehandling i både strukturerat och ostrukturerat material. Ofta har dessa särlagar, såvitt kan förstås av deras förarbeten, utformats med den förutsättningen att exempel- vis de grundläggande kraven i 9 § PuL alltid ska gälla. Det kan alltså konstateras att den farhåga Lagrådet förde fram rörande den hän- visande modellen, om att svårigheter kan uppstå genom att hänvis- ningar blir felaktiga om personuppgiftslagen ändras, har ett slags mot- svarighet beträffande vilka konsekvenser ändringar i personuppgifts- lagen får för registerförfattningar utformade enligt den komplette- rande modellen. Vi menar att övervägande skäl talar för att den hänvisande modellen är den mest lämpliga lagtekniska konstruktionen beträff- ande den nya lagens förhållande till personuppgiftslagen. Därigenom blir regleringen tydlig och lättillämpad. Vi menar också att den modellen erfarenhetsmässigt skapar bäst förutsättningar för att undvika att oklara rättslägen uppstår. Vidare bedömer vi att den hänvisande modellen är avgjort bäst lämpad för att möta de för- ändringar som kan antas komma att behöva ske som ett resultat av ett införande av en unionsrättslig uppgiftsskyddsförordning. Vi föreslår därför en bestämmelse som innebär att den nya lagen ska gälla i stället för personuppgiftslagen och att det särskilt hänvisas till vissa bestämmelser i personuppgiftslagen som ska tillämpas på motsvarande sätt vid myndigheters behandling av per- sonuppgifter enligt den nya lagen. Anledningen till uttrycket ”på motsvarande sätt” är att flertalet bestämmelser i personuppgifts- lagen avser situationer då något görs ”enligt lagen” eller så refereras på annat sätt till ”lagen”. Med lagen avses i dessa bestämmelser personuppgiftslagen. Meningen är emellertid att syftningen, i de fall en hänvisning görs från den nya lagen, ska avse den lagen och inte personuppgiftslagen (jfr prop. 2012/13:163 s. 47 f. och 109). Nedan gör vi vissa allmänna överväganden rörande vissa bestäm- melser som vi föreslår att den nya lagen ska hänvisa till eller som vi föreslår inte ska vara tillämpliga vid behandling av personuppgifter enligt lagen. Beträffande flertalet bestämmelser i personuppgifts- lagen kommer det att i kapitel 9–18 närmare behandlas huruvida vi föreslår hänvisningar eller om ersättande bestämmelser innehåll- ande motsvarigheter till bestämmelser i personuppgiftslagen i stället föreslås. I detta kapitel behandlas bara de bestämmelser som rör mer allmänna frågor eller som inte anknyter till något av de följ- ande kapitlen. Vissa bestämmelser i personuppgiftslagen som bör gälla enligt den nya lagen I 3 § PuL definieras ett antal begrepp – behandling (av personupp- gifter), blockering (av personuppgifter), mottagare, personuppgifter, personuppgiftsansvarig, personuppgiftsbiträde, personuppgifts- ombud, den registrerade, samtycke, tillsynsmyndighet, tredjeland och tredje man – som har sin motsvarighet i artikel 2 i dataskydds- direktivet. I ett flertal fall används motsvarande begrepp i den nya lagen. Dessa bör ges samma innebörd som i personuppgiftslagen. En hänvisning till 3 § bör därför göras. I 8 § första stycket PuL anges att bestämmelserna i person- uppgiftslagen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle in- skränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut personuppgifter. Detta förhållande följer i och för sig redan av den formella lagkraftens princip, dvs. att grundlag har företräde framför vanlig lag. Det har dock ansetts väsentligt att förtydliga och upp- lysa om förhållandet mellan den grundlagsstadgade handlingsoffent- ligheten och dataskyddsdirektivet (prop. 1997/98:44 s. 46). Bestäm- melsen är alltså inte avsedd att ha någon materiell betydelse. I registerförfattningar konstruerade enligt den hänvisande modellen brukar hänvisas till att 8 § PuL ska vara tillämplig. Vi anser oss inte ha anledning att närmare gå in på den mycket omdiskuterade frågan om offentlighetsprincipens förhållande till dataskyddsdirektivet utan konstaterar bara att den svenske lagstift- aren intagit den positionen att tryckfrihetsförordningen i detta hänseende har företräde framför direktivet. Vi bedömer att en hän- visning till bestämmelsen om förhållandet till handlingsoffentlig- heten lämpligen bör göras även i den nya lagen. Vissa bestämmelser i personuppgiftslagen som inte bör gälla enligt den nya lagen Det finns ett antal bestämmelser i personuppgiftslagen som över huvud taget inte är aktuella att tillämpa på myndighetsområdet. Bestämmelserna i 4 § om territoriella tillämpningsområdet är ett exempel. Det säger sig självt att svenska myndigheter är etablerade i . Undantaget i 6 § för privat behandling av personuppgifter är ett annat exempel på en bestämmelse i personuppgiftslagen som inte är relevant för myndigheter. Vad därefter gäller 7 § första stycket om förhållandet till tryck- och yttrandefriheten avser detta sådana grundlagsskyddade rättig- heter för medborgarna i förhållande till det allmänna som inte är något som tillkommer eller kan åberopas av myndigheter. Någon sådan hänvisning är alltså inte aktuell. Av 7 § andra stycket följer att vissa bestämmelser i personupp- giftslagen inte ska tillämpas på sådan personuppgiftsbehandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Inom en hel del myndigheter bedrivs onek- ligen journalistisk verksamhet, t.ex. genom personaltidningar eller utgivande av mer publika facktidningar eller facklitteratur. Även litterärt skapande förekommer. På vissa särskilda myndigheter, så- som t.ex. konsthögskolor, statliga eller kommunala teatrar eller museer bedrivs vidare konstnärligt skapande i betydande omfatt- ning. För att undantagen i andra stycket ska kunna tillämpas krävs emellertid att personuppgiftsbehandlingen uteslutande sker för de angivna syftena. Ett sådant ensidigt syfte torde knappast kunna sägas förekomma i verksamhet som en myndighet ansvarar för. Vi anser därför att det inte bör hänvisas till 7 § andra stycket. Utöver de nu nämnda bestämmelserna finns några ytterligare bestämmelser i personuppgiftslagen som bör behandlas i detta sammanhang. En sådan bestämmelse är den s.k. missbruksregeln i 5 a §. Enligt paragrafens första stycke behöver 9, 10, 13–19, 21–26, 28, 33, 34 och 42 §§ PuL inte tillämpas vid behandling av personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter. I andra stycket föreskrivs att sådan behandling som avses i första stycket, dvs. behandling i s.k. ostrukturerat material, inte får utföras om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet. Myndigheter är inte undantagna från tillämpningsområdet för miss- bruksregeln. Av förarbetena till bestämmelsen framgår emellertid att den motiverats av helt andra skäl än att underlätta myndigheternas informationshantering. Till stöd för att göra undantagen enligt 5 a § har lagstiftaren i huvudsak åberopat artikel i dataskyddsdirektivet om möjlig- heter att göra undantag med hänsyn till skyddet av fri- och rättig- heter. Härmed åsyftas framför allt rätten till yttrandefrihet och informationsfrihet, dvs. rättigheter som enligt 2 kap. 1 § RF tillkom- mer var och en gentemot det allmänna (prop. 2005/06:173 s. 31 f.). Myndigheter kan inte åberopa dessa rättigheter och torde inte ha sådana fri- och rättigheter som avses i artikel dataskydds- direktivet. Man kan därvid fråga sig om det över huvud taget är förenligt med dataskyddsdirektivet att tillämpa 5 a § på myndig- hetsområdet. Från rent principiella utgångspunkter vore det vidare klart otillfredsställande om myndigheterna ägnade sig åt person- uppgiftsbehandling som för att vara laglig skulle behöva rättfär- digas enbart med stöd av undantagsregeln i 5 a §. Utgångspunkten bör tvärtom vara att dataskyddsdirektivets hanteringsregler ska iakttas. Vi kan inte heller se att missbruksregeln generellt sett fyller något egentligt behov för myndigheternas del, bortsett från att man slipper göra vissa rättsliga bedömningar och analyser som annars skulle krävas. Sådana faktorer uppväger dock inte, menar vi, de tungt vägande principiella skäl som talar mot missbruksregelns tillämplig- het hos myndigheterna. Det kan för övrigt anmärkas att det mesta tyder på att miss- bruksregeln inte kommer att kunna behållas vid införandet av upp- giftsskyddsförordningen. Att för myndigheternas vidkommande ut- mönstra missbruksregeln ligger således helt i linje med vårt uppdrag att skapa en reglering som är väl anpassad till den unionsrättsliga dataskyddsreformen. Någon hänvisning till 5 a § bör alltså inte göras. I senare avsnitt kommer vi att behandla huruvida det i avgränsade frågor behövs något motsvarande undantag för behandling av personuppgifter som sker i ostrukturerat material. I 11 § anges att personuppgifter inte får behandlas för ändamål som rör direkt marknadsföring, om den registrerade hos den person- uppgiftsansvarige skriftligen har anmält att han eller hon motsätter sig sådan behandling. Myndigheter ägnar sig inte åt direkt marknadsföring. Däremot förekommer att personuppgifter lämnas ut från en myndighet till en mottagare som avser använda uppgifterna för direkt marknads- föring. En del myndigheter har vidare rätt att i det syftet sälja per- Det förekommer att myndigheter för en förteckning över anmälningar från enskilda registrerade som motsatt sig använd- ning för marknadsföringssyfte. Någon möjlighet för myndigheten att med stöd av 11 § vägra lämna ut personuppgifter rörande registrerade som gjort en anmälan till myndigheten enligt 11 § torde i praktiken inte finnas när den som begär ut uppgifterna åberopar 2 kap. TF till stöd för sin begäran om att få ut uppgifterna. Däremot kan sekretess eventuellt föreligga enligt 21 kap. 7 § OSL (beträffande denna paragraf, se avsnitt 11.2). Någon hänvisning till 11 § PuL bör därför inte göras. Det innebär dock, som vi ser det, självfallet inte något hinder mot att myndigheter fortsätter att till- handahålla blanketter och särskild information om möjligheten för registrerade att anmäla att de motsätter sig användning för mark- nadsföringsändamål och att myndigheten fortsätter föra en förteck- ning över sådana anmälningar. Slutligen ska beröras 29 § PuL om automatiserade beslut. I den paragrafens första stycke föreskrivs att om ett beslut som har rättsliga följder för en fysisk person eller annars har märkbara verk- ningar för den fysiska personen, grundas enbart på automatiserad behandling av sådana personuppgifter som är avsedda att bedöma egenskaper hos personen, ska den som berörs av beslutet ha möjlig- het att på begäran få detta omprövat av någon person. Andra stycket handlar om information som ska lämnas vid beslut som avses i första stycket. Automatiserat beslutsfattande förekommer i den offentliga förvalt- ningen. Däremot torde det inte förekomma det slags automatiserade beslut som avses i 29 § PuL. I den utsträckning sådana beslut ändå förekommer, följer av grundläggande rättssäkerhetsprinciper inom förvaltningen att besluten kan omprövas respektive överklagas. Vi bedömer att det inte torde förekomma automatiserade beslut av det slag som avses i 29 § som inte går att få omprövade av en befatt- ningshavare. Mot den bakgrunden behövs ingen hänvisning till 29 §. 9.1Hur bestäms vad som är en statlig eller myndighets verksamhet? Regeringsformen innehåller de grundläggande bestämmelserna om den svenska förvaltningsorganisationen. Enligt 1 kap. 1 § RF utgår all offentlig makt i från folket. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommu- nal självstyrelse. Vidare anges att den offentliga makten utövas under lagarna. Därigenom slås fast principen om all maktutövnings lag- bundenhet, legalitetsprincipen. Den gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även riksdag och regering. På det kommunala området gäller den i lika hög grad som på det statliga (m.fl., kommentaren till 1 kap. 1 § RF). I 1 kap. 4 § RF föreskrivs att är folkets främsta före- trädare. stiftar lag, beslutar om skatt till staten och be- stämmer hur statens medel ska användas. granskar rikets styrelse och förvaltning. Enligt 1 kap. 6 § RF är det regeringen som styr riket. Rege- ringen är ansvarig inför . Av 1 kap. 8 § RF framgår att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvalt- ningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. I 8 kap. RF finns bestämmelser om vilka föreskrifter som med- delas genom lag, dvs. genom beslut av , genom förordning av regeringen och av andra myndigheter efter bemyndigande av eller regeringen. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 med- delas föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden genom lag. Ytterligare grundläggande bestämmelser om den statliga förvalt- ningen finns i 12 kap. RF. Av 1 § följer att Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter, som inte enligt regerings- formen eller annan lag är myndigheter under , lyder under regeringen. I 12 kap. 2 och 3 §§ finns bestämmelser om den statliga förvalt- ningens självständighet. Enligt 2 § får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. I 3 § föreskrivs att förvaltningsupp- gifter inte får fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Enligt 12 kap. 4 § RF kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt kommuner. Denna föreskrift en erinran om vad som ändå gäller på grund av 1 kap. 8 § och 8 kap. 2 § första stycket 3 (m.fl., kommentaren till 12 kap. 4 § RF). I 14 kap. finns bestämmelser om kommunerna. Enligt 1 § utövas beslutanderätten i kommunerna av valda församlingar. I 2 § föreskrivs att kommunerna sköter lokala och regionala angelägen- heter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Närmare om de statliga myndigheterna I den mån statliga myndigheters verksamhet inte är lagreglerad ankommer det på regeringen att bestämma om detta. Som framgått följer av 12 kap. 1 § RF att huvudregeln är att de statliga myndig- heterna lyder under regeringen. Förvaltningen har således att för- verkliga regeringens politik. Den har en lydnadsrelation till rege- ringen, inte till eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som lämnar uppdragen till förvaltningen. Annorlunda uttryckt kan man säga att regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna. Förutom på det område där förvaltningens lydnadsplikt gentemot regeringen enligt 12 kap. 2 § RF inte gäller, dvs. då det är fråga om ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner eller när det gäller tillämpning av lag, är alltså regeringen inför ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör (SOU 2007:75 När det gäller samspelet mellan regeringen och myndig- heterna har det ansetts viktigt att betona att förvaltningen också har en legitim rätt att hävda sina ståndpunkter och att den också förutsätts stå för olika värden (a. bet. s. 41). Regeringen lämnar sina uppdrag till förvaltningen på olika sätt. Det kan ske genom att regeringen inom ramen för sin kompetens enligt 8 kap. RF utfärdar föreskrifter för förvaltningen. I den mån en myndighets uppgifter inte har fastställts i en lag, lägger rege- ringen fast myndighetens uppgifter i en förordning med instruk- tion för myndigheten. Regeringen anvisar vidare medel för myndig- heternas verksamhet inom ramen för budgetbeslut enligt bestämmelserna i 9 kap. RF. I regleringsbrev till de statliga myn- digheterna utfärdar regeringen regler om hur dessa medel får an- vändas av myndigheterna. Även regleringsbreven kan innehålla uppdrag från regeringen till myndigheten i fråga. Uppdrag till myn- digheterna kan också ges i särskilda beslut. Regeringen har bedömt att det för varje förvaltningsmyndighet –kommittéer och särskilda utredare undantagna – bör finnas en förordning med instruktion för myndigheten (prop. s.111 f.). En sådan förordning kan vara gemensam för flera myn- digheter med liknande verksamhet eller för flera myndigheter inom samma förvaltningsområde. I instruktionen bör myndighetens an- svarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regleras. Instruktionen bör enligt regeringen vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna. Uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas att ändras inom en närmare framtid liksom uppgifter eller uppdrag där regeringen ser behov av att vara utförlig i beskriv- ningen är exempel på sådant som vanligen däremot inte regleras i instruktionen utan i annat beslut. gäller vidare att myn- digheterna i enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovis- ning och budgetunderlag i sin årsredovisning ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Detta innebär att revisionen fortsättningsvis som regel görs med utgångspunkt i myndigheternas instruktion. Regeringens åtgärder för att lyfta fram myndigheters instruk- tion som basen för den löpande styrningen och återrapporteringen av respektive myndighets verksamhet syftade till att öka inslaget av långsiktighet i styrningen av myndigheterna och därmed skapa en mer ändamålsenlig styrning (skr. 2013/14:155 s. 71). Regeringen har genomfört ett omfattande arbete med att se över merparten av alla instruktioner och regleringsbrev i syfte att renodla använd- ningen av dessa styrinstrument, där instruktionen alltså är det huvudsakliga styrinstrumentet. Detta arbete har lett till att rege- ringens beskrivning av myndigheternas ordinarie verksamhet har minskat väsentligt i regleringsbreven som den ökat i myn- dighetsinstruktionerna –2012 (2012/13:KU10 s. 88 och 98 f.). Närmare om de kommunala myndigheterna Enligt 2 kap. 1 § KL får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas av enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Paragrafen innehåller den grundlägg- ande bestämmelsen om kommunernas och landstingens allmänna kompetens, alltså vad de frivilligt får ägna sig åt. Allmänintresset är det ledande motivet för verksamhet (/Losman, Kommunallagen, 14:e uppl., 2013, s. 22 f). För att en angelägenhet ska kunna betecknas som måste den i någon mening knyta an till kommunens eller geografiska område eller till medlemmarna. Paragrafen ger därmed uttryck för den s.k. loka- liseringsprincipen. Till områdena för kommuners och landstings allmänna kompetens hör bl.a. elförsörjningen, idrotts- och fritids- anläggningar, folkbildning och kulturverksamhet samt bostadsbygg- ande. Verksamhet som utgör frivilliga åtaganden för kommunerna beslutas av kommunerna själva. I 2 kap. 4 § KL hänvisas till att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden.