sou · H3B370 · 2015-08-04 00:00:00 — Högskoleutbildning ska enligt högskolelagen (1992:1434) vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet. Vidare ska utbildningen enligt nämnda lag hålla hög kvalitet. Utbildning på grundnivå ska väsentligen bygga på de kunskaper elever får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Den vetenskapliga och den konstnärliga grunden respektive den beprövade erfarenheten i kombination med kraven på förkunskaper är utgångspunkten för vad som ska betraktas som högskoleutbildning. Högskoleutbildning ges på tre nivåer: grund- nivå, avancerad nivå och forskarnivå. Det är viktigt att högskole- utbildningen ger studenten möjligheter att uppnå progression i kunskaperna på samma eller tidigare nivå. Svensk högskoleutbild- ning kännetecknas av stor valfrihet för individen, flexibilitet och ett brett utbildningsutbud. Högskoleutbildning ges vid 31 statliga universitet och högsko- lor samt vid 12 enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Frågor som berörs i det följande har betydelse både för statliga universitet och högskolor som omfattas av högskole- lagen (1992:1434) och för enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda sådana examina som regeringen enligt vad som anges i högskolelagen meddelat föreskrifter om. I dessa direktiv används därför, om inte annat anges, begreppet lärosäten för såväl statliga universitet och högskolor som enskilda utbildningsanord- nare. högskolereform som ligger till grund för dagens styrning av utbildningsutbudet Med anledning av propositionerna Universitet och högskolor – frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) och Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363) infördes den modell för styrning av utbildningsutbudet som huvudsakligen gäl- ler . De mål som anges i lagar och förordningar för högskolan syftar till att verksamheten ska hålla hög kvalitet och effektivitet. Lärosätena har ansvaret att utforma utbildningarna för att nå målen. Modellen innebär en decentralisering av ansvaret för beslut om bl.a. studieorganisation och utbildningsutbud till varje enskilt lärosäte. En av grundtankarna med denna modell är att lärosätena ska anpassa utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan, arbets- marknadens behov och kraven på kvalitet i utbildningen. ska statliga universitet och högskolor enligt regleringsbrev ta hänsyn till arbetsmarknadens behov i utformningen av utbild- ningsutbudet. Regeringen har också gett bl.a. dåvarande Högskole- verket, numera , i uppdrag att förse statliga universitet och högskolor med underlag i frågor om arbetsmarknadens behov. Regeringen har också gett statliga lärosäten i uppdrag i det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor att redovisa hur de arbetar med att utforma sitt utbildningsutbud. En ändrad utbildnings- och examensstruktur I bilagor till förordningar som ansluter till högskolelagen anges det på vilken nivå en viss examen ska avläggas och vilka krav som ska uppfyllas för en viss examen (examensbeskrivning). Examens- beskrivningarna finns i bl.a. bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). Examensbeskrivningarna bygger på den indelning av högskoleutbildning i nivåer som gjordes med anled- ning av propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162, bet. 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160, bet. 2005/06:UbU15, rskr. 2005/06:214). Av examensbeskrivningarna framgår utbildningens omfattning, mål och övriga krav som varje student ska uppnå för att få examen. Målen uttrycks i form av kunskap och förståelse, färdighet och förmåga samt värderingsförmåga och förhållnings- sätt. I högskolelagen anges att utbildning på respektive nivå ska bygga på utbildning på tidigare nivå. Huvudprincipen är att studier på lägre nivåer ska vara avklarade innan studier på högre nivåer kan påbörjas. Den ändrade utbildnings- och examensstrukturen är nu etablerad i högskolan. När strukturen infördes påverkades hög- skolans utbildningsutbud, bl.a. genom att ett stort antal utbild- ningar som leder till olika masterexamina infördes och genom att utbildningsutbudet strukturerades om. Ett nytt kvalitetssäkringssystem infördes med anledning av propositionen Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbild- ningen (prop. 2009/10:139, bet. 2009/10:UbU20, rskr. 2009/10:320). Systemet består av utvärderingar av utbildning på grundnivå och avancerad nivå och prövningar av examenstillstånd. Tillstånd att utfärda examina får lämnas till statliga lärosäten om utbildningen uppfyller de krav som ställs i högskolelagen och de förordningar som ansluter till lagen och om det i ett rikstäckande perspektiv finns ett allmänt intresse av att examina får utfärdas. När det gäller enskilda utbildningsanordnare får tillstånd endast lämnas om utbildningen vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet och bedrivs så att den i övrigt uppfyller de krav som uppställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen. För varje examen som tillståndet avser ska utbildningen också svara mot de särskilda krav som enligt förordningsbestämmelser gäller för denna examen vid de universitet och högskolor som omfattas av hög- skolelagen. Utvärderingarna av utbildningar inriktas på utbildningarnas resultat, dvs. om de olika utbildningarna uppfyller de mål som anges i högskolelagen och kraven i examensbeskrivningarna. I och med detta har det kommit att bli ett ökat fokus på målen för respektive utbildning. De utvärderingar som har gjorts visar att större delen av de granskade utbildningarna håller en hög kvalitet. av de utvärderade utbildningarna har dock fått omdömet bristande kvalitet. Flera lärosäten har valt att lägga ned utbildningar på grund av resultaten av utvärderingarna och i stället arbetat för att höja kvaliteten i andra utbildningar. , som ansvarar för utvärderingarna, har i rapporten kring det nuvarande utvärderings- systemet, erfarenheter 2011–framhållit att många utbildningar är för små för att kunna utvärderas och att det därmed sannolikt finns för många små utbildningar inom högskolan. Av rapporten framgår att myndigheten också är tveksam till att stu- denter allt oftare ansöker om både yrkesexamen och generell exa- men på samma meriter. Huvudprincipen om lärosätenas ansvar för utbildningsutbudet bör bestå Principen att statliga universitet och högskolor själva ansvarar för utbildningsutbudet, både i fråga om vilka utbildningar som ska ges och hur dessa ska utformas, har införts för att utbildningarna då har bedömts kunna nå högre kvalitet. Detta ger också en bättre flexibilitet i utbildningsutbudet, eftersom universitet och högsko- lor kan anses ha bäst kompetens att avgöra vilka behov som finns nu och , vilket regeringen anförde i bl.a. proposition En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149, bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337). Erfaren- heter visar också att en alltför centralstyrd dimensionering av utbildning inte är ändamålsenlig. Regeringen anförde mot den bak- grunden i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg.omr. 16, bet. 2013/14:UbU1, rskr. 2013/14:104) att huvudprincipen om att de statliga universiteten och högskolorna själva ansvarar för utformningen av utbildningsutbudet bör bestå och att samverkan mellan lärosäten innebär möjligheter till en bättre dimensionering av utbildningarna. Regeringen har också framhållit att då den poli- tiska styrningen minskar ökar högskolans eget ansvar i motsva- rande grad, men att behovet av uppföljning och utvärdering av verksamheten ökar (prop. 2009/10:149). Genom att de statliga universiteten och högskolorna har getts ansvar för dimensionering av utbildningar finns det ett behov av att skapa överblick över det sammantagna utbildningsutbudet på nationell nivå som går utöver den uppföljning som görs av . Det finns också ett behov av att få en djupare förståelse för hur utbildningsutbudet ser ut, bl.a. mot bak- grund av de förändringar som den ändrade examensstrukturen har medfört och med anledning av resultaten av de utvärderingar av utbildningar som har gjorts. När det gäller dimensionering av utbudet av högskoleutbildning hos enskilda utbildningsanordnare finns det inte någon särskild reglering. Sådan utbildning ska enligt vad som har redovisats ovan uppfylla bl.a. de krav som ställs på utbildning i 1 kap. högskole- Med vissa av de enskilda utbildningsanordnarna finns det avtal som reglerar dimensioneringen av de utbildningar för vilka staten och anordnaren har avtalat om ersättning under förutsätt- ning att anvisar medel för ändamålet. De enskilda utbild- ningsanordnarna är dock fria att utbilda fler studenter än vad avta- len anger, men utan ytterligare statlig ersättning. Enskilda utbild- ningsanordnare är friare att bedriva verksamhet och har möjligheter till andra intäkter än vad statliga lärosäten har. En samlad bild av utbildningsutbudet i högskolan bör inkludera även högskoleutbild- ning som ges av enskilda utbildningsanordnare. Utvecklingen av högskolans utbildningsutbud De svenska lärosätena har, och bör ha, olika karaktär i sina utbild- ningsutbud. Inget lärosäte har ensamt förmåga att anordna alla de utbildningar som behövs i samhället. Därför bör alla lärosäten göra en strategisk profilering av sina utbildningsutbud. Lärosätena är viktiga aktörer för samhällets välfärd, tillväxt och utveckling såväl på internationell och nationell som på regional nivå. Ur ett nation- ellt perspektiv bör det sammantagna utbildningsutbudet vara väl avvägt för att möta både det regionala och det nationella arbets- marknads- och samhällsbehovet. För att möjliggöra en analys av hur väl sammanvägt utbildningsbehovet är finns det ett behov av en samlad nationell bild av hur lärosätena har utformat sitt utbild- ningsutbud. Lärosätenas utformning av utbildningsutbudet fungerar gene- rellt sett väl, vilket styrks av bl.a. att etableringsgraden på arbets- marknaden för högskoleutbildade generellt sett är hög. Det finns dock utbildningar där långt fler utbildas än vad som efterfrågas på arbetsmarknaden. För vissa samhällsviktiga utbildningar har utbildningsutbudet inte heller förändrats i takt med studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Detta gäller bl.a. en del hälso- och sjukvårdsutbildningar. Men även när det gäller lärar- utbildningar och vissa utbildningar inom teknik finns det eller för- utses det stora behov på arbetsmarknaden. Det är därför viktigt att få en närmare bild av utvecklingen av utbudet av sådana utbild- ningar och hur förändringarna i utbildningsutbudet behöver se ut framöver, liksom hur det har sett ut . Utbildningsutbudet vid olika lärosäten bör komplettera varandra och anpassas till nationella och regionala behov, både nuvarande och framtida. Av lärosätenas årsredovisningar och budgetunderlag framgår att det pågår ett arbete på många lärosäten med att se över respektive utbildningsutbud med avseende på vilka utbildningar som ges och i fråga om kvalitetssäkring. En del av detta arbete sker genom att lärosätena samverkar med varandra. Lärosätena kan särskilt behöva samverka kring vissa utbildningar för att säkerställa hög kvalitet, t.ex. utbildningar med låg studentefterfrågan. En komplicerande faktor för samverkan kan vara att varje lärosäte definierar sitt huvudområde i fråga om utbildningar, vilket kan göra det svårare att anpassa utbildningsutbudet lärosätena emellan. Det kan också finnas andra faktorer som gör det svårt för lärosätena att samverka. Det finns anledning att även belysa långsiktigheten i lärosätenas dimensionering av utbildningsutbudet, vilket bl.a. berör vilka bedömningar som ligger till grund för lärosätenas beslut att starta ett program eller en kurs. För bedömningar i fråga om utbildningars arbetsmarknadsanknytning behöver en utgångspunkt vara de långsiktiga behoven. Vissa högskoleutbildningar tenderar att bli allt längre genom att utbildningar till vissa examina har förlängts antingen genom änd- rade krav på antal högskolepoäng för examen i examensbeskriv- ningen, genom olika former av påbyggnadsutbildningar eller av andra orsaker. Omotiverat långa utbildningar är kostsamma ur både ett samhälls- och ett individperspektiv. De riskerar också att minska antalet studenter som får plats i högskolan och fördröja inträdet på arbetsmarknaden för individen. kan det också finnas skäl för en förlängning så att en utbildning ska kunna möta en förändrad efterfrågan på kompetens från arbetsmarknaden eller att nivån överensstämmer med omfattningen i andra länder för ökad mobilitet. Det är dock viktigt att en sådan förlängning inne- bär att studenten får förutsättningar att skaffa sig ytterligare kom- petens. En kartläggning av förlängda utbildningar saknas. I fråga om kompetensutveckling och vidareutbildning inom ramen för en anställning bör arbetsgivaren självfallet även i fortsättningen ha ett huvudansvar för sådan utbildning. Uppgifter från Universitets- och högskolerådet som på uppdrag av lärosäten biträder vid antagning av studenter och ansvarar för ett samordnat antagningsförfarande visar att ett antal kurser tillkom- mer under respektive antagningsprocess, dvs. så sent som efter sista ansökningsdag, och att många utbildningar ställs in. Det saknas en samlad bild av varför och i hur stor utsträckning utbildningsutbu- det förändras på detta sätt och vilken effekt det får för dem som söker till högskolan. Förutom en nationell bild av det sammantagna utbudet av hög- skoleutbildningar behövs det också göras en bedömning av vilka behov av utbildning som kan anses motiverade utifrån högskolans uppdrag och som inte tillräckligt tillgodoses i högskolan , lik- som en analys av orsakerna till att behovet inte uppfylls. •beskriva utvecklingen och sammansättningen av utbildnings- utbudet i högskolan ur ett helhetsperspektiv såväl på nationell nivå som på lärosätesnivå , •i beskrivningen uppmärksamma t.ex. fördelningen mellan fri- stående kurser och kurser inom program, fördelningen mellan master- respektive magisterutbildningar, andelen kurser och utbildningar som har en mer direkt arbetsmarknadsanknytning och utbildningar och kurser som främst ges i bildningssyfte, ut- budet av utbildningar som leder till någon examen och utbudet av utbildningar av fortbildnings- och vidareutbildningskaraktär, •göra en bedömning av och föra ett resonemang om huruvida balansen i högskolans utbildningsutbud är väl avvägd med hän- syn till studenternas efterfrågan, arbetsmarknadens behov och samhällets övriga behov och målet att utbildning i högskolan ska ha hög kvalitet och att studenterna ska ha möjligheter till pro- gression i utbildningen, •bedöma vilka eventuella hinder det finns för lärosätenas möjlig- heter att samverka om utbildningsutbudet och föreslå föränd- ringar för att underlätta sådan samverkan, •beskriva i vilken utsträckning och för vilka utbildningar utbild- ningstiden i praktiken har förlängts och analysera orsakerna till och bedöma nyttan av sådana förlängningar, •analysera om det finns behov för lärosätena att göra övergri- pande förändringar av utbildningsutbudet för att bättre möta framtida behov och om behov finns föreslå sådana förändringar, och •bedöma om det inom ramen för nuvarande resurstilldelnings- system behövs starkare incitament för lärosäten att dimension- era efter samhällets behov och i så fall föreslå hur sådana incita- ment kan utformas. Särskilda områden som påverkar utbildningsutbudet Förutom behovet av en helhetsbild av utbildningsutbudet och dimensioneringen finns det ett antal andra frågor som påverkar eller som kan komma att påverka utbildningsutbudet och som bör utredas. Dessa beskrivs i det följande. Utbildning på distans gör det möjligt för en student att studera kurser som inte ges på den egna bostadsorten och ger personer med förankring på arbetsmarknaden möjlighet att fort- och vidare- utbilda sig inom högskolan. Detta främjar det livslånga lärandet. har i rapporten av distansverksam- heten vid och högskolor gjort en kartläggning av distansutbildning i högskolan (rapport 2011:2 R). Den visar bl.a. att distansutbildningen har ökat kraftigt och att det finns många olika sorters distansutbildningar. Utbudet av distansutbildningar består enligt rapporten huvudsakligen av fristående kurser på grundnivå. Trots detta är prestationsgraden på distanskurser betydligt lägre än för kurser som enbart är förlagda till campus. Programutbildningar på distans har en prestationsgrad i nivå med program som inte studeras på distans, och självfallet finns det också kurser med god prestationsgrad, t.ex. sådana med tydlig karaktär av vidareutbildning. Detta visar att själva distribu- tionsformen för en utbildning inte är avgörande för prestationsgra- den. Det är viktigt att utbildningsutbudet på distans är relevant för att studenter ska kunna studera hela program och få examina utan att flytta från sin hemort och för att underlätta fort- och vidare- Det är också viktigt att utbildningarna håller hög kva- litet, vilket är en förutsättning för hög prestationsgrad. Den tek- niska utvecklingen i fråga om distansutbildningar ger nya möjlig- heter för lärosäten att samverka om hela utbildningar eller sam- arbeta om vissa kursmoment. Även antalet sommarkurser, dvs. kurser som vanligtvis genom- förs som sträcker sig , har ökat under . Sommarkurser ges på både campus och distans och ger möjlighet för studenter att fördjupa eller bredda sina kunskaper. Flera lärosäten erbjuder sommarkur- ser. Dessa kurser är dock sällan integrerade i reguljära utbildnings- program, framför allt inte i utbildningar som leder till yrkesexa- mina. Sommarkurser bör i större utsträckning kunna utnyttjas för att förkorta studietiden till examen för de studenter som så önskar. •belysa hur distansutbildningsutbudets innehåll förhåller sig till utbudet av högskoleutbildning generellt och belysa orsaker till dessa skillnader, •bedöma hur väl utbudet av utbildning på distans möter behovet av fort- och vidareutbildning, •kartlägga hur lärosätena samarbetar inom distansutbildning, och •kartlägga lärosätenas utbud av sommarkurser och föreslå hur utbudet av dessa i större utsträckning kan ge fler studenter en kortare studietid. En ny form av öppen nätbaserad utbildning har nya former för högskoleutbildning på distans som är baserad på informationsteknik och sociala medier utvecklats. Framför allt har universitet i varit pådrivande. Högskolekurser och hela program ger ett stort antal studenter runt hela världen en ny form av öppen nätbaserad utbildning, s.k. Online Courses (MOOCs). Tekniken möjliggör för stora mängder studenter att ofta kostnadsfritt ta del av utbildning från olika lärosäten i hela världen. Antalet deltagare i en utbildning som ges inom den öppna nätbaserade utbildningen är mycket större än på en vanlig utbildning. Kostnaderna för att förbereda utbildningen kan initialt vara högre än för andra utbildningar men är sedan ofta betydligt lägre per student. Vissa svenska lärosäten har startat eller börjat utveckla öppen nätbaserad utbildning. En svensk utökning av sådan utbildning måste ses i ljuset av den inter- nationella utveckling som redan pågår. Även om det finns potentiellt stora möjligheter kan utveck- lingen bidra till att ett antal svårigheter uppstår. Prestationsgraden på öppen nätbaserad utbildning är ofta mycket låg, inte sällan . Den öppna nätbaserade utbildningen är inte automa- tiskt att betrakta som högskoleutbildning enligt de svenska hög- skoleförfattningarna. I det resurstilldelningssystem som gäller för statliga universitet och högskolor får lärosätena ersättning när studenter registrerar sig respektive presterar resultat. Detta gäller inte automatiskt för de öppna nätbaserade utbildningarna som därmed inte ger ekonomisk ersättning till lärosätena. På vissa utbildningar utomlands är själva examinationen avgiftsbelagd för att finansiera utbildningarna. är personer som deltar i sådan utbildning i inte formellt antagna vid det lärosäte som anordnar utbildningen och är därmed inte studenter i högskole- författningarnas mening. De har därför inte heller samma rättig- heter eller inflytande som andra studenter har, och utbildningarna leder inte till någon examen. •analysera möjligheter och eventuella hinder med ett införande av en öppen nätbaserad utbildning i svensk högskola i relation till den internationella utvecklingen, inklusive finansiering och eventuellt tillgodoräknande av kurserna, och •föreslå om och i så fall på vilket sätt och i vilken omfattning en öppen nätbaserad utbildning skulle kunna rymmas inom ramen för den svenska högskolan och vilka konsekvenser detta skulle få. Ges utbildningen inom rätt utbildningsform? Högskolan har kommit att rymma allt fler utbildningar, och utbildningsutbudet har breddats för att motsvara studenternas efterfrågan. Det har gjort att högskoleutbildning ibland tangerar eller överlappar utbildning som bedrivs inom andra utbildnings- former, t.ex. inom , vuxenutbildning och studieförbund. Utbildning som primärt hör hemma inom andra utbildningsformer bör principiellt inte ges vid statliga univer- sitet och högskolor och bör inte heller ges som högskoleutbild- ning. I den mån annan utbildning får ges vid universitet och hög- skolor har de särskilda uppdrag att ge sådan utbildning, t.ex. den s.k. basårsutbildningen, utbildning inom uppdragsverksamhet eller utbildning inom ramen för . I övrigt följer det av bestämmelser i högskolelagen och förordningar som ansluter till den lagen att det bara är högskoleutbildning som får anordnas vid ett statligt lärosäte. Om anslag som är avsedda för högskoleutbild- ning används för utbildning som skulle kunna ges inom andra utbildningsformer, kan effektiviteten i den statliga resursanvänd- ningen ifrågasättas. Regeringen gav dåvarande (numera ) i uppdrag att fortlöpande granska ett urval av kurser som inte specifikt omfattas av kursford- ringarna för någon examen (U2010/427/UH). har tre granskningar genomförts med anledning av uppdraget (Granskning av kurser som inte specifikt omfattas av kursfordringarna för någon examen , 2012 och 2013). Granskningarna visar bl.a. att det finns kurser som inte bedöms uppnå kraven på högskoleutbildning. saknas det dock en tydlig bild av hur stor omfattningen av dessa kurser är eller vilken typ av kurser det rör sig om. Gräns- dragningen mellan olika utbildningsformer är ibland svår att göra och en tydligare vägledning kan behövas. •bedöma om det förekommer utbildningar inom högskolan som bör ges inom andra utbildningsformer. En student har rätt att efter ansökan få examen från högskolan om examenskraven är uppfyllda. Trots att en relativt hög andel av den svenska befolkningen studerar på högskolan är andelen studenter som tar examen lägre än i många jämförbara länder. En viktig orsak är sannolikt att det finns många studenter som läser enstaka kurser utan avsikt att ta någon examen. Vidare finns det studenter som blir anställda innan de har avslutat sin utbildning. En orsak till den relativt låga andelen uttagna examina är att en arbetsgivare inte alltid efterfrågar examensbevis. Det finns inte heller några särskilda incitament för lärosätena att öka examensfrekvensen inom ramen för nuvarande resurstilldelningssystem. På en allt mer internation- ell arbetsmarknad blir det dock viktigare för studenten att kunna visa upp examensbevis, eftersom en examen från högskoleutbild- ning i många länder ofta är ett krav för kvalificerade arbeten. För studenternas fortsatta arbetsliv och rörligheten på arbetsmark- naden är det därför viktigt att de ansöker om och får examen. Det förekommer att lärosäten utfärdar flera examina till samma student som är baserade på identiska eller nästan identiska studie- meriter. Allt oftare ansöker en student som har genomgått utbild- ning som leder till en yrkesexamen även om en generell examen utifrån samma meriter.