sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Utredningen anser att den höga nivå av tillit och den i huvudsak väl fungerande offentliga förvaltning som finns i bidrar till att stärka den svenska ekonomins anpassningsförmåga. En hög nivå av tillit har visat sig samvariera med god ekonomisk utveckling, hög ekonomisk jämlikhet och låg grad av korruption, men också med bl.a. hög utbildningsnivå och god folkhälsa. Utredningen vill framhålla att en hög nivå av tillit också bidrar till en god anpass- ningsförmåga i ekonomin. Ett samhälle som präglas av tillit har lättare att ställa om för att hantera nya, framtida utmaningar. Utredningen pekar på de tydliga samband som uppmätts mellan tillit och kvaliteten på ett lands offentliga förvaltning, där kvalitet handlar såväl om opartiskhet och rättssäkerhet som om effektivitet. Att upprätthålla kvalitet i och förtroende för rättsstaten och den offentliga sektorns institutioner bör därför vara högprioriterade politikområden. I första hand handlar det om att säkra rättsstatens fundament. Dit hör exempelvis att bekämpa den organiserade brottsligheten och att bekämpa ökande hot mot politiker och offentliga tjänstemän. Att värna den offentliga sektorns kompetens- försörjning och den meritokratiska tillsättningen av offentliga tjänster är viktigt både för att säkra ett beslutsunderlag av god kvalitet och för att upprätthålla rättsstatliga värden som likabe- handling och frånvaro av såväl negativ som positiv diskriminering. Tilliten människor emellan och till samhällets institutioner kan också antas vara avhängig av att medborgarna uppfattar att det inte är möjligt att missbruka transfereringssystemen eller välfärds- tjänsterna, eller att undandra sig den beskattning som behövs för att finansiera välfärdssystemen. En väl fungerande förvaltning på statlig, regional och nivå är en angelägenhet för hela ekonomin. Det finns många goda skäl att förtydliga ansvarsförhållanden, anpassa organisationen av sjukvård, regionövergripande samhällsplanering osv. till nya förutsättningar, liksom att möjliggöra mer likvärdig och förutsägbar tillämpning av regelverk över landet. För att motverka korruption och ge incitament till en effektiv användning av kommunala och regionala medel bör revision av den lokala och regionala förvaltningen utföras opartiskt och professionellt. Ett långsiktigt arbete bör inledas för att höja kvaliteten på beslutsunderlag, inklusive konsekvensanalys, inom den offentliga sektorn, även utanför befintliga analysmyndigheters fackområden. Detta är viktigt inom offentlig verksamhet på såväl nationell som lokal och regional nivå. Utbildning är nyckeln till de goda färdigheter som krävs för arbete Utredningen konstaterar att de arbeten där det inte krävs några eller bara svaga färdigheter är förhållandevis få i . Omvänt befinner sig många av de svenska företag som verkar på den internationella marknaden i värdekedjornas ändar, där det mest högproduktiva arbetet utförs. höga färdighetsnivån i arbetskraften för att kunna möta framtida utmaningar från bland annat digitalisering och internationalisering. Det är därför mycket glädjande att den svenska arbetsmark- naden huvudsakligen tycks fungera meritokratiskt och icke- diskriminerande. Sambandet mellan individens färdighetsnivå och sannolikheten att ha ett arbete är starkt, oberoende av exempelvis en persons etniska bakgrund. Den viktigaste vägen till goda färdigheter går via utbildning. Grunden till en god färdighetsnivå måste därför byggas inom utbildningssystemet. De sjunkande svenska resultaten i ungdoms- undersökningen (Programme for International Student ) har med rätta fått stor uppmärksamhet. Bristande för- kunskaper från riskerar att leda antingen till svårigheter för eleverna att nå utbildningsmålen i gymnasiet och högskolan, eller till att kraven i de högre utbildningsnivåerna sänks för att anpassas till elevunderlagets förkunskaper. Inget av dessa utvecklingsspår är lämpliga i en alltmer kunskapsbaserad ekonomi. Givet de farhågor som funnits om bristande kvalitet i lärarutbildningen och de prognostiserade bristerna på utbildade lärare, förefaller det önskvärt att öppna alternativa vägar in i läraryrket och att överväga hur läraryrkets attraktivitet kan öka. Ungdomar tycks inte i tillräcklig utsträckning låta arbetsmarknadshänsyn prägla utbildningsvalen och därmed uppstår etablerings- och matchningsproblem. Det förefaller enligt utred- ningens mening mot denna bakgrund motiverat att se över det mycket decentraliserade systemet för dimensionering av olika högskoleutbildningar. Utredningen kan också konstatera att ungdomars intresse att välja utbildningar inom välfärdsområdet är begränsat, vilket kan innebära problem då det förväntas finnas en stor brist på arbetskraft i de sektorerna . I en värld där det sannolikt kommer att krävas längre arbetsliv med fler yrkesbyten, och där det finns en större spridning i befolkningens utbildningsbakgrund, kommer humankapitalet i befolkningen att aktivt behöva upprätthållas och utvecklas . Det är därför viktigt att alla ges möjlighet till den fortbildning och omställning under arbetslivet som krävs för att de ska kunna anpassa sig till förändrade krav. Inte minst de som har förlorat och kommer att förlora sina arbeten till följd av bl.a. automatisering och digitalisering kommer att behöva matchning och omställning för att hitta fram till nya sektorer på arbetsmarknaden. Det är önskvärt att så många som möjligt av dessa individer uppgraderar sitt humankapital och gör sig anställningsbara för mer kvalificerade arbeten på arbets- marknaden, inte minst eftersom det annars finns risk att konkur- rensen ökar på den begränsade del av den svenska arbetsmarknaden som inte kräver särskilt hög färdighetsnivå. Enligt utredningens mening är det rimligt att en del av en framtida höjd medellivslängd med relativt god hälsa tillbringas på arbetsmarknaden, för att säkerställa finansieringen av de offentliga välfärdstjänsterna. Viktigast för att åstadkomma en höjd utträdes- ålder är att den ökade medellivslängden successivt avspeglas i de olika välfärdssystemens åldersgränser. Ett system med en kontinuerligt uppräknad riktålder i linje med vad som föreslagits av framstår som önskvärt. Det är också av betydelse att värna de ekonomiska fördelarna för alla äldre att förlänga sitt arbetsliv. Reglerna för tjänstepension bör ses över i syfte att minska de inslag som inbjuder till att förkorta arbetslivet. För personer med låg intjänad pension och rätt till inkomstprövade stöd, såsom bostadstillägg, skulle åtgärder för att minska marginaleffekterna öka incitamenten att arbeta längre. Men ekonomiska incitament är för flertalet individer sannolikt inte viktigast när pensionsbeslutet ska fattas. Utredningen anser därför att en central pusselbit i att förlänga arbetslivet måste vara att få själva arbetet att bli mer attraktivt i sig. Politiken har relativt begränsade möjligheter att direkt påverka sådana faktorer, huvud- ansvaret vilar på arbetsmarknadens parter. Det offentliga kan dock bl.a. bidra till att stimulera arbetsgivare att ytterligare förbättra arbetsmiljön, och att utforma regelverk som i högre grad ger äldre arbetstagare rätt att anpassa sitt arbetskraftsdeltagande. Att utbildningsinsatser även kommer äldre till del kan vara ett offentligt åtagande som är önskvärt för att upprätthålla deras produktivitetsnivå, men också för att göra det mer meningsfullt att förlänga arbetslivet antingen inom ramen för samma yrke eller i en ny karriär. Slutligen vill utredningen framhålla att en viktig del av att skapa förutsättningar för ett längre arbetsliv är att bryta trenden med långa sjukfall, som åter förefaller öka i . Att utrikes födda med goda färdigheter verkar behandlas lik- värdigt med inrikes födda med goda färdigheter tyder på att det blir väsentligt lättare för utrikes födda att etablera sig på arbets- marknaden om de utrustas med gångbara färdigheter. Enligt utredningens bedömning utgör människor med akademisk utbildning från sina hemländer en viktig källa till högproduktiv arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden. Det kan noteras att även högutbildade utrikes födda från de dominerande flyktinginvandringsregionerna i genomsnitt har låga grundfärdig- hetsnivåer. I de analyser som gjorts finns inget som tyder på att det kommer att bli lättare att komma in på den svenska arbets- marknaden för personer med svaga färdigheter. Därför framstår det som sannolikt att kompletterande utbildningsinsatser av hög kvalitet är den bästa lösningen för de flesta utrikes födda, oavsett om de har hög eller låg utbildning med sig från hemlandet. Utredningen anser följaktligen att utbildning på ett tydligare sätt måste bli såväl en rättighet som en skyldighet för den som kommer till och uppbär försörjning från de svenska välfärds- systemen. En policybetoning av utbildning bör emellertid inte utesluta fler enkla jobb. Enklare serviceyrken – inom exempelvis handel, turism och hushållsnära tjänster, men även inom omsorg – utgör en viktig arbetsmarknad för arbetskraft som ännu inte hunnit bli etablerade på arbetsmarknaden. Det är positivt att vissa sådana serviceyrken, som tidigare utfördes svart eller inte alls, genom offentliga subventioner nu kan sysselsätta människor vars färdighetsnivå annars skulle ha gjort det svårt för dem att få arbete. Det kan också vara samhällsekonomiskt motiverat att subvention- era anställning av människor som av olika skäl står långt från arbetsmarknaden. Utredningen bedömer det dock inte som sannolikt att det skulle skapas en stor låglönesektor på den svenska arbetsmarknaden. Orsaken är att det – för att bli verkningsfullt i arbetsmarknadshänseende – bl.a. skulle kräva omfattande föränd- ringar av de svenska välfärdssystemen, vilket i sin tur skulle leda till att många fördelningspolitiska ambitioner skulle behöva överges. Att fler arbetar är viktigast för att finansiera framtidens välfärd Den största och säkraste vägen till att kombinera ett ökat offentligt välfärdsåtagande med hållbara offentliga finanser är att öka antalet arbetade timmar i den svenska ekonomin. De två största potentiella källorna till fler arbetade timmar i ett framtida kommer enligt utredningens bedömning att vara äldre och utrikes födda. Av utredningens scenarier framgår att den offentligfinansiella effekten av en uppskjuten pensionsålder kan förväntas bli betydande. har i många avseenden en arbetsmarknad som stimulerar äldres arbetskraftsdeltagande, exempelvis ett pensions- system som belönar ett förlängt arbetsliv genom att baseras på livsinkomsten, en i huvudsak god arbetsmiljö och skatteregler som är förmånliga för äldre arbetstagare. Utredningen anser att det är missvisande att analysera och diskutera huruvida en invandring som till en övervägande del består av flyktingar och deras anhöriga i termer av om den ”lönar sig” eller inte. Samhällets åtagande i flyktingpolitiken bör i stället, i likhet med biståndspolitiken, i första hand ses som ett uttryck för en demokratiskt beslutad nivå av humanitär generositet. Däremot är det enligt utredningens mening viktigt att försöka bedöma de offentligfinansiella och samhällsekonomiska effekterna av detta åtagande, på samma sätt som för andra offentliga åtaganden. I ett av scenarierna antas att lyckas höja den genomsnittliga sysselsättningsnivån hos invandrare från de vanligaste invandrings- regionerna utanför med i genomsnitt . Då kommer de utrikes födda att bidra till att minska det negativa offentligfinansiella sparandet, som i huvudsak är ett resultat av åldrande inrikes födda befolkning. Över den utsträckta tidsperiod som studerar visar scenarierna att såväl den svagt positiva nettoeffekten vid en förbättrad integration som den svagt negativa nettoeffekten utan förbättrad integration är relativt liten jämfört med de effekter som kan uppnås vid ett förlängt arbetsliv genom högre pensionsålder för alla grupper. Ett alternativscenario som skattar effekten av en högre genomsnittlig nivå på invandringen till 2060 tyder på att de offentliga finanserna då kan försämras under den tidigare delen av perioden och förbättras under den senare delen, men att effekterna är begränsade sett till hela perioden. Utredningen bedömer att ett visst utrymme för skattehöjningar med rätt profil skulle kunna tas i anspråk, med begränsade negativa effekter på tillväxten. Men det är viktigt att notera att eventuella skattehöjningar enbart kan bidra till att lösa finansierings- problemen på kort sikt. Om skattekvoten successivt måste höjas för att finansiera en kontinuerligt stigande efterfrågan kommer det relativt snart att bli omöjligt att hitta nya skatteförändringar som inte har en tydligt negativ effekt på ekonomins funktionssätt och därigenom på tillväxten. Det är enligt utredningens bedömning ofrånkomligt att det kommer att krävas svåra prioriteringar oavsett hur antalet arbetade timmar utvecklas, men naturligtvis i högre grad ju sämre utveckl- ingen blir. Det kan handla om val mellan välfärdstjänster och transfereringar, mellan omsorg och utbildning, mellan pensioner och andra socialförsäkringar, och mellan utgiftsminskningar och skattehöjningar. Det är viktigt att komma ihåg att det materiella välståndet i det svenska samhället av allt att döma kommer att öka kraftigt under de kommande decennierna. Ett alternativ till omprioritering inom det offentligt finansierade utbudet av välfärdstjänster är att låta fler välfärdstjänster finansieras privat. En sådan omprioritering kan dock komma att öka klyftorna i samhället. En agenda för en god anpassningsförmåga Utredningen gör bedömningen att om framtida reformer ges den inriktning som föreslagits i betänkandet – med fokus på generella regelverk, en god offentlig förvaltning, stärkta färdigheter i hela befolkningen och fler arbetade timmar för att säkra välfärden – kommer att vara väl rustat att ta vara på de positiva och hantera de negativa aspekterna av de långsiktiga trender som lyfts fram i betänkandet. The purpose of the Long-Term Survey of the Swedish Economy is to provide a basis for economic policy and generate discussion on formulation of policy. It is also to provide a coherent picture of long term economic development. The main report is prepared by officials at the and published regularly at intervals of about four years. The officials choose the subjects and methods they assess to best meet the purposes of the Survey. The Government has not established any terms of reference for the Long-Term Survey. The 2015 Long-Term Survey of the Swedish Economy is the twenty second so far. The Survey’s assessment is that fundamentally is a country with favourable conditions for successfully meeting future challenges. Until 2060 the Survey's scenario shows that material wealth in terms of GDP per capita will more than double, population will increase to almost 13 million people and average life expectancy is expected to increase by five years for women and approximately six years for men. At the same time the distribution of public resources and development of public finances will entail significant, but not unmanageable, challenges. Four future trends require an adaptable economy In the economy there is transition with new goods and services replacing the old, and new jobs emerging while others disappear. A number of trends can be expected to characterise the transition and development of the economy in the future. The Survey chooses to highlight four development trends in particular: –Climate change and climate commitments. These four development trends are expected to impact economic transition via several channels. They are expected to impact productivity and thus growth, as well as being expected to provide both challenges and opportunities for the labour market and the publicly financed welfare systems. Furthermore, changes in patterns of demand may have considerable effects on the structure and function of the Swedish economy and therefore also constitute an important driver of structural change. Demand for goods and services changes over time and is affected to a great extent by these four development trends. Average income in will double till 2060 The report describes the development of hours worked, productivity and gross domestic product (GDP), using for example a base scenario drawn up within the framework of the 2015 Long- Term Survey. The baseline scenario expects the total number of hours worked in the economy to increase by just over 13 per cent between 2015 and 2060. The increase in the number of hours worked is mainly driven in the scenario by the increase in the number of people of working age, but is to some extent also an effect of the long-term increase in the average pension age assumed in the scenario. Even if the total number of hours worked in the economy will increase, demographic change, with a considerable increase in the proportion of older people, will mean that the number of hours worked per person divided by the entire population will fall in the future. Productivity growth for the entire economy is expected to increase by about 1.7 per cent per year on average to 2060. This growth will be somewhat weaker than during the 1990’s and parts of the 2000’s, as a result of a somewhat lower productivity growth in some industries, but also due to expected increases in employment in sectors with weak productivity growth, including publicly financed welfare services. The expected increase in the number of hours worked, together with the assumed productivity growth according to the scenario, leads to an increase in GDP of just over 2 per cent per year between 2015 and 2060. In the same period, GDP per capita is expected to increase 1.7 per cent on average per year. This means that real incomes measured as GDP per capita will more than double by 2060. Productivity growth will fall, but has relatively favourable conditions In the long term, material wealth is determined by productivity rather than the number of hours worked. Productivity depends on inputs of various forms of capital. The report mainly discusses three forms of capital: Human capital (the knowledge and skills of the labour force), real capital (business and public sector investments) and natural capital (goods and services provided by natural resources). How well these three forms of capital are combined affects what is called total factor productivity. Since the middle of the first decade of the 2000s productivity growth has been weak in many countries. The main explanation is a substantial fall in total factor productivity, i.e. the part of productivity growth not explained by various forms of capital inputs. Total factor productivity made a positive contribution of about half of the overall productivity growth during the period 1994–2001, but after 2007 its contribution has been negative. There is no agreement as to what has caused the global fall in growth in total factor productivity, nor on how it will develop in the future. Productivity differs considerably between different industries. Demand for services is expected to continue to increase, which means that productivity growth in the service sector will be increasingly important. The knowledge and skills of the labour force are central to productivity growth. In particular basic skills are crucial for human capital. The quality of education is more important than its length as a measure of human capital. By international comparison, is a qualified knowledge economy, with relatively high and even distribution of knowledge. A major threat to this Swedish strength is the fall in learning outcomes among school pupils that has been taking place over a long period. The increased spread in pupil performance also risks making distribution of knowledge more uneven. The intensity and quality of real capital explains about half of productivity growth during the last decades. The business sector accounts for the greater part of investment in . In general the business sector’s supply of capital also seems to be functioning well. Public sector investment in real capital mainly refers to central government investment in roads and railways, as well as municipal investment in , roads, public transport and health care. There is to indicate that central government investment in roads and railways has been insufficient. However, wellbeing would increase considerably if profitable investments were given greater priority. From an international perspective has high quality natural capital. Environmental and climate policy are mainly focused on long-term administration of natural capital. However, formulation of environmental policy is in part ineffective. This includes poorer fulfilment of both environmental objectives and other objectives, and unnecessary economic costs. Research indicates a number of factors that may help to explain development of total factor productivity, such as the degree of social trust, the quality of public administration, conditions of competition, organisation and leadership, research, innovation and entrepreneurship, as well as the long-term sustainability of fiscal and monetary policy. is characterised by a high degree of social trust, which is very valuable. As a rule, the quality of Swedish public administration is good, but this quality must be safeguarded against corruption and other threats. , especially in the industrial sector, has strengthened productivity in . However, there are still shortcomings in some areas. has a high innovation capacity, but some indicators show weak growth in the last few years. The attitude to new enterprise is positive, but turnover of companies and willingness to expand is relatively low. Fiscal and monetary policy have a high level of credibility, which needs to be maintained. Robots and computers do not take more jobs than new ones that are created Change in future labour demand may to a considerable degree be expected to be dependent on technological development. It has been suggested that more than half the employees on the Swedish labour market could be replaced by digital technology in the next two decades. The Survey has examined the potential effect of digitalisation on the Swedish labour market more closely. According to the routine- biased technological change hypothesis many routine medium qualified cognitive and manual tasks – carried out by administrative assistants, bookkeeping and accounting assistants, fitters and operators – will no longer require (human) labour. Research deems this to be an important explanation for the job polarisation observable both in the and Europe in the past 20–30 years. polarisation means that increasing numbers of jobs are performed in high-skilled or low-skilled types of work, while jobs requiring medium level qualifications constitute a falling percentage of the total labour market. Both Swedish research and additional analysis carried out by the Survey indicate that job polarisation has also taken place in . The development is probably linked to computerisation of Swedish working life, but robotisation of Swedish industry is probably also an important factor. The Survey’s analysis of the period 2001–2013 show that job polarisation is most evident among men and in the private sector, while women in the public sector have instead shown a clearly upgrading profile (i.e. falling numbers of employees in low-pay occupations and increasing numbers in high- pay occupations). Polarisation is also more evident among foreign- born people than people born in . Low-skilled service jobs have increased more than many jobs that require higher education. If more operations can be robotised in the future in the low-pay service sector this cannot be expected to constitute a solution of any significance to future employment problems for people with weak skills. At the same time the Survey sees no signs to date of digitalisation and robotisation having brought faster structural change in the economy than before. According to calculations by