sou · H3B350 · 2015-06-04 00:00:00 — Personer som inte är medlemmar in något fackförbund kan vända sig direkt till DO. eller DO gör då en utredning och beslutar om frågan ska drivas vidare. DO prioriterar fall som kan antas bidra till rättsutvecklingen eller rör samhällsområden där diskrimineringen är utbredd, vilket innebär att en stor del av anmäl- ningarna inte drivs vidare. De flesta fall som tas upp, både av DO och av fackförbunden, drivs som förlikningsärenden. Det innebär att arbetsgivaren och arbetstagaren som anser sig diskriminerad gör upp i en förhandling. I några fall har dock frågan om lönediskriminering mellan kvinnor och män tagits till Arbetsdomstolen. har domstolen i de flesta av dessa fall dömt till arbetsgivarens fördel, bland annat med hänvisning till marknadsmekanismernas inverkan på lönesätt- ningen.38 Domstolen har till exempel i ett omdiskuterat fall gällande löner för barnmorskor och sjukhustekniker slagit fast att det går att betrakta arbeten som utförs av olika yrkesgrupper hos samma arbets- 37Granqvist & (2014). 38Arbetsdomstolens dom 2013:64. givare som likvärdiga, men att männens (teknikernas) högre löner ändå var berättigade på grund av deras alternativa arbetsmarknad.39 8.3.2Vad kan göras åt de strukturella löneskillnaderna? Att åtgärda könslöneskillnaderna mellan yrken och sektorer, det vill säga värdediskrimineringen, är inte helt lätt inom ramen för den svenska lönebildningsmodellen. torde de olika värdering- arna av typiskt kvinnliga respektive typiskt manliga yrken vara den mest betydelsefulla grunden för omotiverade löneskillnader. Utgångspunkten för den svenska lönebildningen är att bibehålla den konkurrensutsatta sektorns konkurrenskraft. Löneutrymmet bestäms därför av industrins produktivitetsutveckling och den all- männa prisuppgången. Den praktiska ordningen är att industriavtalet sätter det så kallade ”märket” för löneökningarna, som övriga arbetsmarknaden sedan har att hålla sig till. Avtal träffas visserligen självständigt av parterna inom varje avtalsområde, men eftersom acceptansen av märket är hög på hela arbetsmarknaden ger det i praktiken en stark och viktig samordning som minimerar risken för kompensationskrav och kostnadsspiraler.40 Den svenska lönebildningsmodellen har på många sätt fungerat bra. har till exempel haft reallöneökningar på i genomsnitt sedan modellen infördes och den svenska konkurrens- kraften har utvecklats relativt väl.41 Problem uppstår dock om man vill höja relativlönerna för t.ex. anställda inom vård, skola och omsorg och på så sätt minska lönegapet mellan kvinnor och män. Redan när industriavtalet och märket etablerades diskuterades svårigheten att kombinera det med större relativa löneförändringar. I grundläggande utredning42 föreslogs att det för att frångå skulle krävas: –Samtycke från motparten. Det får alltså inte framtvingas genom konflikt. 39Arbetsdomstolens dom 2001:13. 40Se även (2014a). 41Medlingsinstitutet (2013). –De som avtalar om avsteg från ansvarar själva för att övertyga övriga parter om skälen så att inte kompensationskrav blir följden. –Avsteg från ska vara ett led i en långsiktig förändrings- process, t.ex. för att åstadkomma relativa löneförändringar. Ett antal försök att åtgärda låga kvinnolöner har genomförts . En del, som till exempel de särskilda kvinnopotter som LO enades om att driva i avtalsrörelsen , har varit inriktade på just kvinnor. Andra har varit uttalade låglönesatsningar, som ändå kommit att gynna kvinnor i större utsträckning än män, eftersom många kvinnor arbetar i låglöneyrken. Sifferlösa avtal, som har införts av ett antal förbund främst inom och , skulle också kunna användas för att runda märket. har dock de sifferlösa avtalen i mycket liten utsträckning använts på det sättet. Om det skulle ske en förändring därvidlag, riskerar den svenska lönebildningsmodellen att undermineras. Försök att åtgärda löneläget för specifika yrken har också före- kommit från politiskt håll, genom löften om höjda löner för utpek- ade grupper. Det tillvägagångssättet förbiser dock att lön sätts av arbetsmarknadens parter och rymmer dessutom ett element av godtycke beträffande vilket/vilka yrken som anses särskilt behjärtansvärda. Med detta sagt kan det konstateras att om man vill göra någon- ting åt de strukturella löneskillnaderna, och hålla sig inom ramen för den svenska modellen, krävs ett annat angrepps- sätt. JA-modellen – ett sätt att beräkna behov av att åtgärda strukturella könslöneskillnader Ett första steg om man vill minska de strukturella löneskillnaderna är att försöka bilda sig en uppfattning om hur stora de är. De mått på löneskillnader som vanligtvis används, dvs. ovägda och standard- vägda löneskillnader, svarar bara delvis på den frågan. Den ovägda skillnaden visar skillnaden i genomsnittslön på hela arbetsmark- naden. Den säger alltså ingenting om rättvisan eller orättvisan inom och mellan yrken. Standardvägning jämför löner för kvinnor och män som har samma yrke, arbetar i samma sektor, har lika lång utbild- ning, är ungefär lika gamla och har samma arbetstid. Ambitionen med standardvägning är att jämföra grupper av kvinnor och män som är så lika varandra som möjligt i dessa avseenden. Fördelen med att standardväga löneskillnader är att man då pratar om skillnader mellan grupper som i många avseenden är jäm- förbara. Standardvägningens utfall blir därmed tämligen lätt att acceptera. Om mätningen kommer fram till att kvinnor och män inom en sektor, till exempel den statliga, med samma ålder, yrke, utbildning och arbetstid har olika löner, kan nog förutsättas att bevisbördan för icke-diskriminering åvilar dem som försvarar skill- naderna. döljer metoden andra skillnader, bland annat just det som är misstanken om särskilt könspräglade löner inom hela yrkesområden som domineras av det ena eller andra könet. Den standardvägda (eller oförklarade) löneskillnaden säger alltså ingenting om eventuella skillnader mellan olika yrkesgrupper, eller om huruvida könsbalansen inom ett yrke påverkar lönenivån. Om kvinnodominerade yrken betalas mindre än likvärdiga mansdomi- nerade yrken framkommer det således inte när kvinnors och mäns löner jämförs med standardvägning. För att undersöka förekomsten och omfattningen av struk- turella löneskillnader behövs därför ett annat tillvägagångssätt. Utgångspunkten för en sådan beräkning kan vara att yrken som kräver lika lång utbildning, ställer lika höga krav på ansvarstagande, problemlösning och sociala färdigheter samt har likartad arbets- miljö och riskexponering rimligtvis borde kunna jämföras. Om man vid en sådan jämförelse finner stora löneskillnader mellan kvinno- och mansdominerade yrken kan det ses som en indikation på förekomsten av värdediskriminering. För att få en uppfattning om förekomsten och det ekonomiska värdet av strukturella löneskillnader genomfördes en beräkning i delegationens regi där offentligt finansierade kvinnodominerade yrken jämfördes med manligt dominerade yrken i privat sektor. Yrken som har kvinnor räknades som kvinno- dominerade och yrken med män som mans- dominerade. Yrkesklassificeringen gjordes efter Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK 96), och för att bestämma vilka yrken som är mans- respektive kvinnodominerade användes lönestruktur- statistiken. För att jämföra de olika yrkena och gruppera dem utifrån krav som kan anses likvärdiga, genomfördes en yrkesvärdering med hjälp av analysverktyget Lönelots, som tagits fram av Diskrimine- ringsombudsmannen för att jämföra lika och likvärdigt arbete. Samma typ av faktorer som normalt bedöms vid en arbetsvärdering användes: 43 utbildning, problemlösning, ansvar, sociala färdigheter, fysiska arbetsförhållanden och psykiska arbetsförhållanden. I ett första steg bedömdes och grupperades de kvinnodomine- rade offentligt finansierade yrkena (82 st.)44 och mansdominerade yrken i privat sektor (97 st.)45 utifrån de sex faktorerna. Syftet var att hitta grupper av yrken som utifrån de sex faktorerna kan betraktas som krav- och innehållsmässigt jämförbara och därmed någorlunda likvärdiga. Yrken som hamnade i samma poängintervall betraktades som likvärdiga. De poängberäknade yrkena delades in i elva grupper (A–K) med intervallen , utom i grupperna A och K som är öppna uppåt respektive nedåt. Indel- ningen redovisas i tabell 8.2. Viktigt att notera i tabellen är att lönerna i såväl de kvinno- dominerade som mansdominerade yrkena i stort sett är syste- matiskt fallande från högre till lägre belopp, vilket är vad som kan förväntas om kompetenskraven är systematiskt behandlade vid kartläggningen. Själva värderingen och indelningen i grupper är gjord innan beräkningen av genomsnittslönerna, vilket också talar för den använda värderingsmetoden. 43Yrkesvärderingen genomfördes av , Jämanalys, och , Lönelotsarna och beskrivs mer utförligt i bilaga 4. 4482 yrken motsvarar av de anställda i offentlig sektor. 4597 yrken motsvarar av de anställda i privat sektor. Tabell 8.2 Genomsnittlig månadslön, lönespridning, antal och tjänstgöringens omfattning för likvärdiga yrken 2013 Som framgår i tabellen är de genomsnittliga månadslönerna högre i mans- än i kvinnodominerade yrken i alla grupper (så när som på en mindre avvikelse i grupp J). De stora kvinnogrupperna finns i grupperna D, E och F som domineras av lärare och sjuksköterskor. Deras lönenivå hittas för männen betydligt längre ner i tabellen (grupperna H och I), med företagssäljare och lastbilschaufförer som största grupper och bara sju mansdominerade yrken hade lägre lönenivå. Det senare talar för att värdediskriminering förekommer och att mäns arbeten tenderar att värderas högre lönemässigt än kvinnors arbeten på motsvarande kompetensnivå. I vår beräkning jämfördes därefter, med hjälp av lönestruktur- statistiken, medellönen för var och ett av de kvinnodominerade yrken som ingår i varje grupp med den genomsnittliga lönen för alla mansdominerade yrken i gruppen. Jämförelsen har gjorts i ett antal åldersintervall. Skillnaderna i lön är då oftast, men inte alltid, till de kvinnodominerade yrkenas nackdel. Skillnaden i genom- snittslön mellan det största kvinno- respektive mansdominerade yrket inom varje grupp A–K framgår av figur 8.8 nedan. Figur 8.8 Skillnad i genomsnittslön mellan det största kvinno- respektive mansdominerade yrket i grupperna A K Källa: Lönestrukturstatistiken, egen beräkning. Avslutningsvis lades differensen i samtliga grupper ihop. Resultatet blev en totalsumma för den strukturella löneskillnaden mellan de offentligt finansierade kvinnodominerade yrkena och genomsnitts- lönen i likvärdiga privata mansdominerade yrken, som uppgår till . Som jämförelse kan nämnas att den totala lönesumman uppgick till . Beräkningen som leder fram till är inte hug- gen i sten. Värderingen av krav i yrken är just som ordet säger i mycket en fråga om värderingar och kan därmed alltid ifrågasättas (och omförhandlas). De gjorda beräkningarna speglar dock dagens dominerande föreställningar om krav och egenskaper inom olika yrken väl, baseras på en systematisk metod och utgår från de bästa data som finns att tillgå. De tar också hänsyn till ålder, utbildning, krav och kompetens på ett sätt som tidigare beräkningar av t.ex. LO och inte har gjort. Vår slutsats blir att värdediskriminering är ett reellt problem. Kön bestämmer lön i omotiverad utsträckning. På följande sidor redovisas genomsnittlig månadslön (beräknad för heltider) för det största yrket för kvinnor respektive män i varje grupp med lik- värdiga yrken (utom i grupp B och E där männen är för få för att åldersindelas). Det dominerande mönstret framträder tämligen tydligt. De manligt dominerade yrkena är bättre betalda i alla åldrar i fem grupper. Bara i de två lägst betalda grupperna är bokförings- och redovisningsassistenter och övrig kontorspersonal (kvinnodomine- rade yrken) något bättre betalda än övriga servicearbetare och brevbärare (mansdominerade). Lönekarriär över livet är betydligt vanligare i de mansdominerade yrkena. Kvinnor och män har något så när lika löner i kvinnodominerade yrken, men i mansdominerade yrken är männens lönekarriär oftast bättre än kvinnornas. Figur 8.9 Genomsnittlig månadslön för kvinnor och män i olika åldrar i det största kvinno- respektive mansdominerade yrket i grupperna A K Är omfördelning möjlig? Även om den exakta storleken på värdediskrimineringen i löne- bildningen inte kan fastslås finns anledning att fundera på vilka metoder som står till buds inom ramen för den rådande lönebild- ningen om löneskillnaderna mellan yrken i den kvinnodominerade välfärdssektorn och privata mansdominerade yrken med mot- svarande utbildnings- och kompetenskrav ska kunna minskas. En särskild problematik när det gäller de stora starkt kvinno- dominerade offentliga avtalsområdena med låga löner är det faktum att de är skattefinansierade. Så länge den offentliga sektorns löne- ökningar överensstämmer med den allmänna löneökningen i sam- hället räcker den andel som det offentliga tar in på allmänna löne- ökningar till att också betala de offentligt anställda. Om de offent- liga löneökningarna blir större äter kostnaderna sig snabbt in i andra offentliga finansieringsbehov, alternativt krävs skattehöj- ningar. Med tanke på hur mycket pengar det faktiskt handlar om är det inte realistiskt att tro att enskilda kommuner och landsting på egen hand kan finansiera de lönehöjningar som skulle krävas för att utjämna de strukturella löneskillnaderna. Ett större grepp på frågan tycks därför nödvändigt. I den mån parterna verkligen vill göra något åt frågan på egen hand, måste de gemensamt utveckla metoder som kan omfördela lönemedel mellan sektorer och yrken utan att underminera principerna för lönebildningen. För att i praktiken kunna genomföra den relativlöneförskjutning för vård, skola och omsorg, som inte bara är en fråga om jämställdhet, utan också en personalförsörjningsfråga för framtiden, krävs att den skattebaserade finansieringen av lönekostnadsökningar utöver ”märket” organiseras på samhällsnivå. Sektorn är helt enkelt för stor, och uppsplittrad på många små enheter (läs kommuner) med mycket olika förutsättningar, för att klara en systematisk förändring utan en gemensam hantering av finansieringsfrågan. För att inte ställa enskilda yrkesgrupper mot varandra är det också önskvärt att finansieringen av en sådan omfördelning sker solidariskt av alla löntagare. Några grundläggande principer bör gälla för en sådan omfördelningsmodell: –Att parterna på hela arbetsmarknaden är överens om att det är önskvärt att göra något åt lönerna i kvinnodominerade, offent- ligt finansierade och relativt sett lågavlönade yrken. –Att den svenska lönebildningsmodellen lämnas intakt. Lön för- handlas fortfarande mellan parterna och den konkurrensutsatta sektorn sätter märket. –Att kostnaden för utjämning fördelas över och finansieras genom att alla löntagare under dessa år avstår en liten del av de i vanlig ordning framförhandlade löneökningarna. Pengarna som därmed frigörs kan till exempel samlas ihop genom en tillfällig höjning av arbetsgivaravgifterna. –Att parterna förfogar över och fördelar de medel som frigörs. Omfördelning förutsätter alltså att det finns en acceptans både i samhället och hos parterna för att anställda i välfärdsyrken har för låg lön för det arbete de utför. Om den samsynen saknas kommer alla förslag till relativlöneförändringar att mötas med kompen- sationskrav från andra grupper. Sådana kompensationskrav hotar reallöneökningarna för alla yrkesgrupper och måste därför i möjligaste mån minimeras. En förutsättning inom lönemodellens ram är också att parterna får fördela eventuella frigjorda medel till aktuella grupper. Det ekonomiska utrymmet skulle till exempel kunna användas för att skapa karriärvägar och öka lönespridningen i yrken som har sammanpressade löner och små karriärmöjligheter. Pengarna skulle också kunna också användas till generella påslag, eller riktade sats- ningar till något eller några särskilt prioriterade områden. Det bestämmer parterna själva. En stark rekommendation är dock att parterna prioriterar att skapa karriärmöjligheter och öka lönespridningen inom vissa yrken. Pengarna skulle då i högre grad räcka till rejäla lönelyft som märks. Om de fördelas systematiskt efter utveckling av kompetens, ansvarstagande och erfarenheter innebär det att även de som inte får del av satsningen med tiden skulle kunna räkna med att göra karriär. Därtill skulle större möjligheter till en lönekarriär också kunna innebära drivkrafter för kvinnor att minska sitt deltidsarbete. har många anställda små möjligheter att påverka sin löneutveckling. Det spelar i det perspektivet därför ganska liten roll hur mycket de arbetar och vilka arbetsuppgifter de utför inom ramen för sin tjänst. Fler karriärvägar och tydligare möjlighet till löneökningar till följd av vidareutveckling, ansvars- tagande och delaktighet ökar sannolikt motivationen att arbeta mer och dessutom ställa större krav på delat ansvar för hem och barn. För- och nackdelar med JA-modellen Den stora fördelen med en modell av den typ som här skisserats är att den i mycket liten utsträckning inkräktar på parternas ansvar för lönebildningen. Den fungerar bara om parterna är överens om att förändra relativlönen i ett antal kvinnodominerade yrken. utom lämnar den åt parterna själva att välja hur de medel som fri- görs ska fördelas. En annan fördel är att modellen inte primärt är en låglöne- satsning, utan syftar till att medvetet fokusera på att utjämna osak- liga löneskillnader mellan könen även för högutbildade och relativt sett välavlönade anställda i offentligt finansierade, kvinnodomi- nerade yrken som t.ex. specialistsjuksköterskor, socialsekreterare eller gymnasielärare. Ytterligare en aspekt är att alla anställda, även kvinnorna i offentlig sektor, skulle vara med och finansiera reformen. Alla avstår alltså lika mycket. Åtgärden skulle dessutom vara tidsbegränsad. Modellen har emellertid också nackdelar. En sådan är att den inte fångar upp stora privat anställda kvinnogrupper som också kan misstänkas vara könslönediskriminerade. Större starkt kvinnodominerade yrkes- och avtalsområden med lågt löneläge på den privata arbetsmarknaden är framför allt han- dels- och hotell- och restaurangnäringarna. Tillsammans med en del andra privata tjänstenäringar ingår de i den skyddade, icke inter- nationellt konkurrerande sektorn. Det får därmed mindre omedel- bar inverkan på industrins konkurrensläge om de höjer sina priser. Däremot kan löneökningar utöver "märket", som dessutom höjer den svenska inflationen, leda till kompensationskrav från dem som har ett direkt konkurrensintresse av att märket respekteras. Löne- och prisspiralen riskerar att ta fart. Det kan sägas vara en av den svenska lönemodellens stora framgångar att även den skyddade sektorn har insett helhetsfördelarna av och underordnat sig märkets kostnadstak. Frågan blir då vad som händer när den offentliga välfärdssektorns värdediskriminering identifieras, diskuteras och börjar åtgärdas. Sannolikt kommer den allmänna uppmärksamheten på kvinnors löner att aktualisera värdediskriminering också i andra sektorer, som den privata tjänstesektorn. En komplikation när det gäller att identifiera eventuell värde- diskriminering i den privata tjänstesektorn är att denna sektor torde vara betydligt mer diversifierad än välfärdssektorn när det gäller yrken och yrkeskrav. Och faktiskt också när det gäller kön och låg lön. Diversifieringen gäller både mellan olika företag och inom yrkena. Kvalifikationskraven för dem som arbetar inom vården, om- sorgen och skolan har höjts och kommer sannolikt att behöva höjas ytterligare. Det är varken lämpligt eller önskvärt att anställa per- sonal som saknar adekvat utbildning för att utföra välfärdstjänster. De enkla arbetena är därför på väg att fasas ut ur välfärdssektorn och yrkeskraven tenderar att bli alltmera utmejslade och samman- hållna genom fastlagda utbildningsvägar. I den privata tjänstesektorn existerar såväl de enklaste och lägst betalda arbetena, som de mest krävande och sofistikerade, ofta sida vid sida, rent av i samma företag. Som exempel kan man föreställa sig en lyxrestaurang och en enklare lunchrestaurang. I lyxrestaurangen finns såväl lågt betalda diskare och handräckningspersonal, som kvalificerad serveringspersonal med olika löneläge beroende på restaurangens krav och ställning och, förmodligen, skickliga och välbetalda stjärnkockar. När det gäller lunchrestaurangen är det betydligt svårare att ha en tydlig föreställning om vem som gör vad och till vilket pris. Läge, affärsidé, kundkrets, dvs. hur restaurangen klarar sig på marknaden, blir avgörande för utrymmet för möjligt antal och krav på anställd personal. Därmed är också något viktigt sagt om förutsättningarna för lönebildningen i den privata sektorn. Den måste inom det enskilda företagets marknadsförutsättningar. En allmän samhällsdiskussion om kvinnors löner och värde- diskriminering i välfärdssektorn kommer att påverka den privata tjänstesektorn på åtminstone två sätt: En mindre könsbestämd lönesättning i den offentliga sektorn kan förväntas öka attraktions- kraften hos de offentliga välfärdsarbetena och därmed öka konkur- rensen om arbetskraften i andra låglöneyrken. En ökad möjlighet att göra lönekarriär i de offentliga yrkena kommer på motsvarande sätt att påverka behovet av att för kvalificerade privata tjänster också erbjuda motsvarande utveckling (i den mån det inte redan sker). De enklare privata tjänsterna fungerar ofta som genomgångs- arbeten för unga människor, såväl kvinnor som män. Och så kom- mer det sannolikt att förbli. Men självklart kommer också den lönepolitiska diskussionen inom olika privata tjänsteområden att handla om de yrkesområden som kan identifieras som utsatta för könsbestämd värdediskriminering. I den mån detta sker gäller för berörda parter att, på motsvarande sätt som en särskild satsning på välfärdyrkena bara kan göras om alla andra ställer upp, övertyga andra delar av arbetsmarknaden om det rimliga i att lönerna på det diskriminerade området måste höjas relativt andra grupper och eventuella nödvändiga prisökningar till följd därav accepteras. Den svenska modellen för lönebildning är en av framgångsfak- torerna för den svenska ekonomin. Den värnar konkurrenskraft och kan hålla merparten av löneökningarna inom ett måttligt brett och rimligt likvärdigt spann, vilket gynnar stabiliteten och sam- manhållningen och därmed effektiviteten. En förutsättning för långsiktig hållbarhet är emellertid att den också förmår anpassa sig till utvecklingen och nya förhållanden, där relativlöneförskjutningar torde vara bland det mest komplicerade att skapa enighet kring. Så länge relativförskjutningarna sker inom ett förhandlingsområde kan parterna möjligen klara att övertyga varandra om fördelar eller nödvändighet för den verksamhet som båda parter väl känner och förstår. Om relativförskjutningen handlar om en omfördelning av löneutrymme mellan olika samhällssektorer krävs en synnerlig mogen, genomdiskuterad och bred övertygelse om att förändringen är önskvärd, effektiv och rättmätig, dvs. att den helt enkelt ligger i linje med historiens utveckling och krav. Kvinnors löner är en sådan fråga, som tidigare lyckats mobilisera kreativitet och solidaritet. Den offentligt finansierade välfärdssektorns personal- och kom- petensförsörjning står inför stora och akuta problem. visar våra beräkningar på en tydlig nedvärdering av kvinnligt dominerade välfärdsyrken jämfört med manligt dominerade yrken med mot- svarande kompetenskrav. Huruvida det går att skapa samförstånd kring en satsning på dessa yrken, som med nödvändighet måste finansieras ur det gemensamma löneutrymmet, kan bara avgöras efter en grundlig diskussion såväl mellan arbetsmarknadens parter som i samhällsdebatten i allmänhet.