sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Eventuella stöd bör därför också lämpligen utformas på lokal nivå utifrån den aktuella bostadsmarknadens funktionssätt och kom- muninvånarnas behov. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … För svagare bostadsmarknader finns en delvis homogen pro- blembild. I kapitel 10 och 11 redogör vi för våra förslag på statligt utformade stödordningar för att säkerställa ett bostadsutbud som möter efterfrågan på dessa marknader. För kommuner med starkare bostadsmarknader med en varaktig efterfrågan på bostäder och förutsättningar att göra investeringar på marknadsmässiga villkor har vi inte identifierat något vanligt förekommande marknadsmisslyckande som motiverar stöd i EU- rättslig mening. Vi kan dock inte heller utesluta att behov av stöd kan finnas. Vi anser därför det är ändamålsenligt att kommunerna själva tar ställning till behov av stöd och utformar sådana åtgärder som kan utgöra stöd i EU-rättslig mening i enlighet med med beaktande av de lokala marknadsförhållan- dena. För det fall det visar sig att vissa typer av stöd är vanligt före- kommande kan statliga stödordningar anpassas utifrån dessa behov. I avsaknad av något sådant underlag anser vi dock inte att vi kan föreslå sådana stödordningar för starkare bostadsmarknader. Den kvarvarande frågan är vilken typ av tjänster en kommun kan stödja och vad som kan göras för att underlätta för kommunerna att utforma stöd på ett sätt som är förenligt med krav och som också leder till att samhällets resurser används effektivt. Vår bedömning: Kommunerna har olika förutsättningar att efterfråga såväl den juridiska som den ekonomiska kompetens som krävs för att hantera nödvändiga affärsmässiga, kommunal- rättsliga och statsstödsrättsliga avvägningar som kan aktualiseras vid stödgivning inom ramen för kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar. Vårt förslag: En statlig myndighet bör få uppdraget att stödja kommunerna i deras arbete med statsstödsrättsliga frågor i en- lighet med förslaget från Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24). har som medlemsstat i EU åtagit sig att följa EUF-fördra- get. Alla offentliga aktörer i – inklusive kommunerna – är skyldiga att lojalt säkerställa EUF-fördragets bestämmelsers effek- Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … Det är inte heller bara den beslutande kommunen som drab- bas om ett felaktigt utformat stöd måste återkrävas. Ett sådant beslut riskerar att drabba de boende. Det finns därför anledning att överväga vilken hjälp som staten kan ge för att öka kommunernas förutsättningar att agera i enlighet med EUF-fördragets statsstöds- reglers krav. Lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag förutsät- ter att kommunerna är medvetna om gränsen mellan ett affärs- mässigt agerande och bedömningar av när och hur stöd kan ges på ett sätt som uppfyller och kommunallagens krav. Den svenska tillämpningslagen om beskrivs av Kommuner och Landsting som kort och fragmentarisk, vilket innebär att tillämparen förutsätts ha goda kunskaper kring EU:s reglering och rättspraxis kring statliga stöd.48 Vår bedömning utifrån våra kontakter med olika kommuner och efter att ha tagit del av kommuners och kommunala bostadsverk- samheters svar på våra frågor är att många kommuner saknar de kunskaper som krävs för att tillämpa . Detta riskerar att medföra att otillåtet statligt stöd oavsiktligt beta- las ut med kommunala medel. En annan risk är att osäkerheten om reglerna leder till omotiverad försiktighet beträffande kommunala investeringsbeslut. Slutligen finns en risk att samhällsekonomiskt lönsamma politiska beslut om angelägna stödåtgärder uteblir. Eftersom kommunerna har en central roll inom bostadspoli- tiken finns det en risk att den bristande kunskapsnivån om försämrar bostadsmarknadens funktionssätt. Det finns alltså goda skäl att höja kompetensen beträffande statsstöds- reglernas tillämpning hos kommuner eftersom dessa förut- sätts bedriva en verksamhet som i vissa fall kännetecknas av såväl ett allmänt intresse som affärsmässighet men som i andra fall kan- ske enbart motiveras av ett allmänt intresse som bara kan uppnås genom stöd i EU-rättslig mening. Utredningen om en kommunal- lag för framtiden49 har föreslagit en nationell vägledningsfunktion för stödgivning som skulle kunna inrymmas i den nya upphand- lingsmyndigheten som ska erbjuda stöd på upphandlingsområdet50. 48Sveriges Kommuner och Landstings cirkulär 13:50. 50Utredningen om inrättande av (Fi S 2014:19). Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … Funktionen ska enligt förslaget vara skild från det lagstiftande arbetet och ha utrymme att arbeta självständigt och proaktivt för att öka kunskaperna om statsstödsreglerna. Verksamheten bedöms inte behöva vara omfattande men förutsätts sysselsätta 3–4 an- ställda till en kostnad av . I betänkandet uttalas att vägledningsfunktionens utformning bör ske i nära samarbete med Kommuner och Landsting. Förutom att producera generell information och ta fram vägledningar för tillämpningen bör funktionen ha resurser att besvara frågor från olika kommuner och landsting. Utredningen konstaterar dock att det är varje kom- muns eget ansvar att göra den slutliga bedömningen i varje enskilt fall. Detta kan kräva information från vägledningsfunktionen men också i vissa fall kompletterande konsultstöd från den privata marknaden för att kunna genomföra den enskilda insatsen.51 Enligt vår uppfattning är åtgärden angelägen men kanske inte tillräcklig på bostadsområdet. En enhet med god insyn i statsstöds- reglerna som ska vägleda alla kommuner inom alla områ- den kommer inte att kunna bygga upp särskild marknadskompe- tens inom bostadsområdet. Vi beskriver därför nedan ett särskilt tillvägagångssätt som ska kunna följas av en svensk kommun som vill säkerställa ett visst marknadskompletterande bostadsutbud. Detta förfarande ska endast betraktas som vägledande och kommu- nerna är fria att göra en egen bedömning. 9.13Ett förfarande för ökad rättssäkerhet vid stödgivning Vår bedömning: Kommuner kan på egen hand förbättra förut- sättningarna för att kommunalt beslutat stöd är förenligt med . Under denna rubrik be- skriver vi ett förfarande som kan följas såväl för att identifiera be- hov av stöd som för att säkerställa att sådant stöd är förenligt med . Syftet är att skapa lösningar som inte gynnar 51 SOU 2015:24, s. 469. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … någon kategori av fastighetsägare mer än nödvändigt men som kan lösa bostadsförsörjningsbehov på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt inom ramen för . I ovannämnda förslag om en statsstödsbestämmelse i en reviderad bostadsförsörjningslag föreslogs även att kommunen skulle vara skyldig att göra en marknadsanalys innan tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse definieras. Vi delar bedöm- ning att en sådan analys är nödvändig eftersom en förutsättning för att en marknadskompletterande uppgift ska kunna beskrivas och definieras är att den aktuella marknaden kan beskrivas. Genom den nya bostadsförsörjningslagen har kommunerna fått mer detaljerade krav på hur riktlinjer för bostadsförsörjningen ska utformas.52 Regeringen gick dock inte vidare med förslaget om en särskild bestämmelse om kommunala stöd avseende tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse. Frågan är om dagens bostadsförsörjningsrikt- linjer ändå tillgodoser detta behov. Enligt förarbetena till bostadsförsörjningslagen ska kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, efterfrågan på bostäder, bostads- behovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. För att utarbeta mål för bostadsbyggande krävs ett visst utredningsunder- lag. Detta underlag kan t.ex. avse statistik över befolkningsutveck- lingen, demografisk utveckling, en behovs- och marknadsanalys av efterfrågan på bostäder, bedömning av bostadsmarknadens lång- siktiga behov, en analys av bostadsbehovet för särskilda grupper, marknadsförutsättningar etc. Kommunen kan även föra en dialog med byggherrar för att få en tydlig bild av vad det finns för önske- mål om exploatering. Det kan även finnas behov hos kommunerna att föra en dialog med länsstyrelser och andra regionala organ för att få fram ett ändamålsenligt utredningsunderlag till grund för planeringen. kan även ge kompletterande vägledning.53 Det är alltså möjligt för att ge vägledning om kommunernas marknadsanalyser. För att det ska vara möjligt att koppla analysen av marknadsmisslyckanden till stödgivningen måste det dock klargöras att stödet förutsätter en marknadsanalys av viss kvalitet. Rättssäkerheten i avgränsningen av en tjänst av all- 52Se vidare i kapitel 3.3.1. 2012/13:178, En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … mänt ekonomiskt intresse är inte bättre än trovärdigheten i mark- nadsanalysen. Kommunerna har legala möjligheter att göra de marknadsana- lyser som kan vara nödvändiga för en korrekt tillämpning av . Kommunerna har även de rättsliga förutsättningar- na att besluta om statligt stöd som utformas i enlighet med stats- stödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommunen bör definiera eventuella marknadskompletterande uppdrag i form av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som be- höver finansieras med allmänna medel utifrån en sådan marknads- och behovsanalys.54 Det är dock inte självklart att alla kommuner har den kompetens som krävs för att göra en sådan analys. När det gäller bostadsförsörjningsriktlinjerna ska hjälpa kom- munen med arbetet. Det kan också bli nödvändigt för kommuner att anlita juridisk och ekonomisk experthjälp för att göra bättre av- vägningar avseende vad marknaden kan erbjuda och vad som kan kräva marknadskompletterande stöd från kommunen. Juridisk ex- pertis kan även behövas för att minska den rättsliga osäkerheten kopplad till tillämpningen av statsstödsreglerna. I kommissionens ramverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uttrycks att medlemsstaten bör ha genomfört samråd med brukare och marknadsaktörer innan en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse definieras.55 Något sådant samråd krävs inte för att definiera sådana allmännyttiga tjänster som omfattas av kommis- sionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det skulle dock enligt vår uppfattning ändå kunna vara ett verktyg för att hjälpa en kommun att säkerställa att såväl behov som marknads- intressen beaktas och därmed säkerställa en mer samhällsekono- miskt effektiv användning av allmänna medel som även minskar risken för att stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse betalas ut i strid mot . Nedan återger vi kommissionens beskrivning av hur ett sådant samråd kan gå till. Vid ett offentligt samråd ska den offentliga myndigheten få tillfälle att öka sin kunskap om användarnas behov och intressen och om utbudet på marknaden. Syftet är att myndigheten på ett lämpligt och propor- 54SABO:s rapport om tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader. 55Se vidare i avsnitt 5.7.5. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … tionerligt sätt ska kunna fastställa tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster. Samrådet kan exempelvis omfatta frågor om användarnas be- hov vad gäller tillgänglighet, tjänstekvalitet, överkomlighet och om/i vilken utsträckning behoven inte tillgodoses av tjänster som redan till- handahålls på marknaden, om det inte finns någon tjänsteleverantör. Om en tjänsteleverantör redan har tilldelats en tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse och myndigheten överväger en ny tilldelning till denna eller en annan leverantör, skulle samrådet kunna handla om i fall tillhandahållandet av tjänster från denna leverantör överensstämmer med de nuvarande eller framtida användarnas behov. Ett samråd kan också hållas i form av en offentlig utfrågning, om användarna är till- räckligt väl informerade om utfrågningen och kan uttrycka sina åsikter om allmänna behov.56 Det finns redan vissa reglerade förfaranden i som fyller detta syfte. På kollektivtrafiksområdet finns det särskilda regionala kollektivtrafikplaner som ska tas fram i samråd med såväl regionala myndigheter som berörda företag. En annan likartad lagstiftning avser bredbandsutbyggnad där () för ett register över bredbands- utbyggnaden och där stöd bara ska förekomma i sådana områden där utbyggnaden är otillräcklig. Vidare ska den stödgivande kom- munen annonsera sina planer att subventionera viss utbyggnad och för det fall privata aktörer avser vidta sådana åtgärder utan subven- tioner så får stödet inte genomföras. Slutligen har vi en särskild reglering för förhandsprövning av nya tjänster som SVT, SR och UR kan införa. Sådana tjänster ska kon- trolleras av Myndigheten för radio och TV som förhandsprövar väsentliga utvidgningar av den subventionerade (TV-avgiftsfinansie- rade) delen av verksamheten och genom samråd med berörda pri- vata leverantörer förser regeringen med ett underlag för att bedöma om den utökade verksamheten är nödvändig och proportionerlig. Enligt vår mening bör ett samrådsförfarande avseende kommu- nalt planerat stöd i enlighet med statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utformas i dialog mellan kommunen och eller . Syftet ska vara att identifiera intressenter utifrån det behov som kommunen inte anser tillgodo- 56 SWD(2013) 53 final 2 av , Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, s. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … ses på bostadsmarknaden och att skapa transparens kring besluts- fattandet. Följande moment skulle kunna tillföra ökad transparens och ökad rättslig förutsägbarhet: 1.Kommunen gör en analys av vilket utbud av bostäder som mark- naden kan förväntas tillhandahålla utan stöd. 2.Analysen bör därefter offentliggöras för synpunkter från be- fintliga och potentiella marknadsaktörer för att få en bekräftelse på att den definierade tjänsten inte kan erbjudas av marknaden utan statligt stöd. 3.Mot bakgrund av analysen ska ett uppdrag definieras som in- kluderar den verksamhet eller de villkor för verksamheten som marknaden inte förväntas erbjuda enligt kommunens analys. 4.Villkoren för uppdraget förs in i ett dokument som är rättsligt bindande för den aktör som ska utföra tjänsten.57 Villkoren för ersättningen för uppdraget fastställs därmed innan uppdraget utförs. Villkoren ska innehålla krav på återbetalning av stöd som visar sig överstiga nettokostnaderna för uppdraget inklusive en skälig vinst. Den som mottar stödet förbinder sig att utforma sin redovisning så att det blir möjligt att kontrollera om ersätt- ningen har överstigit de kostnader som kan kopplas till tjänsten och en rimlig vinst med beaktande av intäkterna från verksam- heten. 5.Minst följer kommunen upp hur ersättningen för- håller sig till kostnaderna för att utföra tjänsten genom att ta del av stödmottagarens redovisning. Eventuell överkompensation ska återbetalas till kommunen. 9.14Kommuners överväganden om möjliga bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse Den centrala frågan vid beslut om stöd är att säkerställa att stödet åtgärdar ett marknadsmisslyckande, dvs. 57 Uppdraget kan definieras i ett förfrågningsunderlag om utföraren upphandlas eller i en bo- lagsordning eller annat bindande styrdokument om det rör kommunens bostadsverksamhet. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … rättviseproblem i förhållande till marknadens funktionssätt. Nedan redovisas vissa överväganden som illustrerar svårigheterna som är förknippade med en bedömning av om stöd behövs, ens för avgränsade uppdrag. Det är alltså sällan uppenbart vad som kan definieras som en marknadskompletterande tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse. Dessa exempel på möjliga överväganden är i lika hög grad överväganden om åtgärdernas lämplighet som övervägan- den om de statsstödsrättsliga förutsättningarna. Någon uttömmande genomgång av nödvändiga överväganden går inte att göra utan ett konkret verklighetsbaserat fall. Exempel på konkreta överväganden om stödordningar ges i kapitel 10 och kapitel 11. Ett exempel på en möjlig marknadskompletterande kommunal- politisk målsättning kan vara att tillhandahålla bostäder till studen- ter till en hyra som kan efterfrågas av studenter utan andra inkoms- ter än studiemedel och studielån. Studenter är en grupp som kan ha svårt att finansiera ett eget boende eftersom de generellt har låga inkomster. Studenter kan normalt inte på egen hand få banklån som gör det möjligt att köpa en bostad. Innan stöd till liknande tjänster beslutas på lokal nivå måste det dock utifrån ett EU-rättsligt perspektiv undersökas om det finns förutsättningar för marknaden att tillhandahålla bostäder som kan efterfrågas av studenter. Enligt i är en risk med nybyggnation av studentbostäder att boendekostnaden i en nyproducerad studentbostad kan bli högre än vad studenterna kan betala. En studentbostad med ett rum och pentry i gårdsstaden förutsätter en hyra om , att jämföra med studiemedel på i månaden.58 Frå- gan är dock om detta är ett storstadsproblem kopplat till höga markpriser och kraftig bostadsbrist eller ett generellt problem för studentbostäder i hela landet. Vid samtal med kommun framkom att kommuns bostadsverksamhet inte hade svårigheter att hyra ut lägenheter till studenter enligt affärsmässiga principer. Till följd av ökat slitage 58 i 2014:12, Läget i länet, s. 25. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … betalade studenterna till och med lite mer i hyra än andra boende enligt överenskommelse med den lokala hyresgästföreningen. Det framkom också att ett privat vinstdrivande bostadsföretag bygger och hyr ut studentbostäder i i egenregi utan stöd från kom- munen. Några svårigheter för studenterna att efterfråga dessa typer av studentbostäder fanns inte.59 Bristen på studentbostäder kan ses som en indikation på att marknaden kanske inte kan tillgodose studenternas behov i alla delar av landet. En möjlig förklaring är osäkerheten kring antalet studenter på en viss ort . Risken för att en mindre högskola eller ett universitet läggs ned eller att verksamheten minskar i om- fattning gör att det är svårt att se en garanterad långsiktig efter- frågan på bostäder. Det blir under sådana förhållanden svårt att räkna hem långsiktiga investeringar såväl i nya studentbostäder som i omvandling av outnyttjade fastigheter för studentbostadsändamål. Om nybyggnation av bostäder ska löna sig i ett sådant fall krävs antingen mycket hög kortsiktig lönsamhet eller stabil efterfrågan. Det kan alltså vara möjligt att belägga att marknaden inte kan tillhandahålla studentbostäder. Enligt vår bedömning är det i ett sådant fall möjligt att anförtro ett företag att tillhandahålla student- bostäder som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och stödja verksamheten ekonomiskt i enlighet med kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Ett sådant stöd förut- sätter att det kan kontrolleras att bostäderna inte upplåts till andra än studenter och att ersättningen som ges för att verksamheten ska bedrivas inte överstiger kostnaderna plus en skälig vinst. Eftersom de flesta studentbostäder har krav på att de boende studerar på universitet eller högskola är det förhållandevis enkelt att säkerställa att bostäderna upplåts till studenter. Enligt villkoren i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle ett stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kunna ges för att täcka skillnaden mellan de förväntade intäkterna och kostnaderna för verksamheten. Stödet skulle kunna uppgå till maximalt eller till ett obegränsat belopp om studentbostäder skulle betraktas som en form av sociala bostäder, vilket får anses troligt. 59 Möte med kommun och kommunens allmännyttiga bostadsbolag . Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … 9.14.2Stöd till bostäder för äldre En för en svensk kommun mer närliggande målsättning än till- handahållandet av studentbostäder kan vara att säkerställa tillgäng- liga bostäder för äldre med en viss miniminivå av service, eventuellt i form av s.k. trygghetsboenden. För den här typen av boenden har kommissionen godkänt ett statligt investeringsstöd. I sitt beslut noterar kommissionen särskilt att inte önskade att stödet skulle prövas som ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Det är troligt att kommissionen skulle betrakta stöd för marknadskompletterande trygghetsbostäder som en tjänst av all- mänt ekonomiskt intresse i statsstödsrättsligt hänseende. Boendeformen trygghetsboende tillhandahålls på marknads- mässiga villkor i många delar av landet och är en del av den öppna bostadsmarknaden till skillnad från de särskilda bostäder som är direkt kopplade till kommunernas vård och omsorg av äldre som finansieras solidariskt och som sannolikt inte omfattas av EU:s stats- stödsregler av den anledningen.60 På svaga bostadsmarknader där trygghetsboenden inte kommer till stånd på marknadsmässiga villkor eller för fastigheter där hyres- gästerna inte har råd att betala kostnaderna för sådan anpassning kan ett stöd bidra till ett tillgängligare och attraktivare boende. Den typen av anpassade boenden kan underlätta för äldre som vill flytta från en villa som skulle vara mycket dyr att tillgänglighetsanpassa och där resekostnaderna för hemtjänst skulle kunna bli betydande. Det finns beräkningar som utförts för kommuns räkning som tyder på att sådana investeringar skulle kunna sänka kommu- nens kostnader för äldreboenden. Därmed skulle sådana stöd för en svensk kommun kunna vara kommunalekonomiskt lönsamma med beaktande av att andra kommunala kostnader kan förväntas sjunka. Vi återkommer till de finansiella förutsättningarna i kapitel 11 när vi redogör för AB:s verksamhet. Vissa kommuner med svaga bostadsmarknader upplever ett behov av investeringsstöd för trygghetsbostäder respektive stöd för tillgänglighetsanpassningsåtgärder i befintliga fastigheter. I delar av landet där affärsmässig nyproduktion är omöjlig att genomföra till 60 Se vidare om det s.k. företagskriteriet i kap. 5.4.3.1 och den med företagskriteriet samman- hängande frågan om avgränsningen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse som beskrivs i kap. 5.5.2. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … följd av den svaga efterfrågan på hyresbostäder kan det alltså finnas samhällsekonomiska skäl för en svensk kommun att ge statligt stöd i EU-rättslig mening för att säkerställa boenden som är tillgängliga för äldre till en överkomlig kostnad. 9.14.3Stöd till bostadsföretag när de boende har lägre inkomster Av våra direktiv framgår att vi ska överväga om statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan tillämpas när det gäller svaga grupper men att vi ska beakta segregations- problematiken som kan uppstå om fastigheter omvandlas till olika typer av kategoriboenden. Socialt motiverade bostadssubventioner till företag finns i de flesta av EU:s medlemsstater. De utformas dock på många olika sätt.61 har arbetat med olika modeller för att få billigare lägenheter insprängda i nybyggnationsområden. Det är dock oklart hur dessa lägenheter ska fördelas. Det finns oklarheter när det gäller möjligheterna att inom ramen för bruksvärdes- och hyresförhandlingssystemet subventionera hyran för enskilda lägen- heter i flerbostadshus för att möjliggöra lägre hyror till förmån för hushåll med lägre inkomster.