sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik anledningen till det svala intresset är olika. Jag vill därför föreslå åtgärder i syfte att öka och bredda engagemanget för trafikförsörj- ningsprogrammen och ge bättre förutsättningar för kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärer att delta i planeringen och på- verka utformningen av programmen. En väg att gå för att nå målet är att utveckla dialogen mellan den regionala kollektivtrafikmyndigheten, de kommersiella kollektiv- trafikföretagen och resenärerna. Att öka dialogen under samråds- processen är viktigt därför att ett trafikförsörjningsprogram kan medföra, dels långsiktiga effekter i form av åtgärder som är av mer permanent natur, dels att de förhållanden som rått före beslutet om trafikförsörjningsprogram inte kan återställas utan stora eko- nomiska konsekvenser. Om dialogen ökar mellan den samhälls- organiserade trafiken och den kommersiella trafiken kan detta leda till att den regionala kollektivtrafikmyndigheten tar hänsyn till fler perspektiv, trafikförsörjningsprogrammen blir bättre förankrade och konfliktytorna minskar. Enligt min mening har kommersiella trafikföretag och resenärer inte på ett tillfredsställande sätt kunnat framföra synpunkter och åsikter samt delta i utformandet av programmen, även om det även här finns undantag. Det handlar också om att öka kunskapen hos resenärerna och de kommersiella trafikföretagen om den politiska processen, dess förutsättningar och vilka påverkansmöj- ligheter som ges. Detta kan ske genom att t.ex. förtroendevalda medverkar i samrådsprocessen tillsammans med tjänstemännen. Det signalerar till övriga som deltar i samrådsprocessen att dialogen är seriös och ger förutsättningar för ett direkt samtal mellan kom- mersiella kollektivtrafikföretag och folkvalda. Min förhoppning är att de föreslagna förändrade reglerna i slutändan ska ge ett bättre underlag inför beslut om trafikförsörjningsprogram och ökad för- ståelse för olika gruppers behov och intressen. Förändringarna syftar sammantaget till att ge de kommersiella kollektivtrafikföre- tagen och resenärerna en starkare röst genom att de effektivare ska kunna framföra synpunkter, åsikter och delta i utformandet av tra- fikförsörjningsprogrammen. Förändringarna behövs för alla former av kollektivtrafik och inte bara för tåg. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska omfatta ett antal moment De största möjligheterna att påverka ett beslut är tidigt i besluts- processen, när idéer och tankar väcks och underlag ska tas fram. Det är en väsentlig skillnad mellan att få bidra till att formulera problem och förslag till lösningar mot att få ta del av ett färdigt beslut och eventuellt ges möjligheter att lämna synpunkter på det. Det är också i den tidiga beslutsprocessen de kommersiella kollek- tivtrafikföretagen och resenärsorganisationerna vill delta. Vid t.ex. ett samråd inför upphandling är för sent att påverka beslutet om allmän trafikplikt. I den nuvarande lagstiftningen är det inte reglerat hur samråden ska gå till. Utifrån den kritik som har riktats mot hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna genomfört dessa anser jag att det behövs klara riktlinjer för när och hur ett samråd ska genomföras. Att ha klara riktlinjer bidrar också till att ge förutsägbarhet för hur processen ska genomföras. Jag vill därför föreslå förändringar som syftar till att förskjuta tyngdpunkten mot samråd inför trafikförsörjningsprogram i stället för samråd inför upphandling. För att åstadkomma detta föreslår jag regler för arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram som liknar de regler som finns vid tillkomsten av översiktsplan enligt (2010:900). Genom att samrådsför- farandet knyts närmare de regler som gäller för översiktsplan stärks också kollektivtrafikens roll i samhällsplanering. Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska ske i ett antal moment efter varandra. Först ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Alla regionala kollektivtrafikmyndigheter har upprättat åtminstone ett trafikförsörjningsprogram, vilket kan ligga till grund för nästa generations program. Den kritik som har riktats mot de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i denna del är att de inte i tillräckligt hög grad gjort en marknadsanalys och att det saknas relevant information om trafiken. Jag kommer nedan (se avsnitt 5.6.4) att föreslå att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska offentliggöra ett trafikårsbokslut där varje enskild linje ska redovisas för sig. Ändamålsenlig information om utbud och efter- frågan är en grundförutsättning för att kunna bedöma behovet av SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Trafikårsbokslutet kommer att vara ett viktigt underlag för bedömningen av hur trafiken kommer att utvecklas och vilka förutsättningar det finns för kommersiell kollektivtrafik. Under arbetet med att ta fram ett förslag till trafikförsörjnings- program ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten samråda med bl.a. berörda kommersiella kollektivtrafikföretag. Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Programförslaget ska i denna fas inte vara färdigberett utan det ska vara möjligt för de kommersiella trafikföretagen att framföra synpunkter som kan ge ett faktiskt avtryck i trafikförsörjningsprogrammen. Det är viktigt att i dialogen mellan myndighet och kollektivtrafikföretag fånga upp den kommersiella trafikens möjligheter. Det är också de kom- mersiella trafikföretagen som har sakkunskapen och kan bidra till att marknadsanalysen blir bättre genom att genomlysa marknaden och framhålla sin nytta. Om de kommersiella kollektivtrafikföre- tagen får en mer proaktiv roll ökar sannolikheten för att kon- struktiva förslag kommer fram. Även dialogen mellan berörda resenärer behöver fördjupas under samrådet. I detta skede av pro- cessen är det främst företrädare för resenärsorganisationer som behöver ges möjlighet att delta. Att delta i ett samråd är kostnadskrävande för ett kommersiellt kollektivtrafikföretag. Det är därför viktigt att samrådsprocessen sköts så effektivt som möjligt och att samrådsmötena är väl förbe- redda. Deltagarna ska kunna förutsäga vilka frågor som myndig- heten kommer att ta upp för dialog och samråd och vilken påverkansmöjlighet som ges. Samråd är en metod för att få bättre beslutsunderlag, men det måste också vara klart att det är de folk- valda som slutligen upprättar trafikförsörjningsprogramet. Under samrådet ska myndigheten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för utformningen av förslaget. Formerna för hur samrådet ska utformas bör även i fortsätt- ningen vara fria. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten bör erbjuda både öppna möten dit alla berörda som vill bjuds in att delta och möten som riktar sig till specifika målgrupper, men även arbeta med moderna digitala samrådsverktyg. och resenärer har framfört kritik mot att det saknas återkoppling på deras synpunkter och Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik förslag (se avsnitt 5.4.2). Enligt min mening är återkoppling av- görande för att dialogen mellan den regionala kollektivtrafikmyn- digheten, kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärer ska kunna utvecklas och fördjupas. Deltagarna måste uppleva att deras synpunkter har uppmärksammats och tagits om hand och att deras deltagande varit meningsfullt. För att ge möjlighet till återkoppling föreslår jag att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redo- visa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Sam- rådsredogörelsen ska finnas tillsammans med programförslaget och kommuniceras med dem som deltagit under samrådet. Om de syn- punkter som kommit in redovisas öppet och synligt för alla leder detta till att dialogen kan förbättras ytterligare. (Här kan dock hän- syn behövas tas till eventuella affärshemligheter.) Andra aktörer kan kommentera och vidareutveckla synpunkterna. När samrådet har avslutats ska förslaget till trafikförsörjnings- program ställas ut . Det är den regionala kollektivtrafikmyndigheten som under samrådsskedet bedömer vem som är berörd av trafiken och vem myndigheten ska samråda med. Jag vill ge fler möjlighet att delta i processen med att upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Det handlar om åtskilliga miljarder kronor i biljettintäkter och skattemedel. Kostnaderna för den sam- hällsorganiserade trafiken ökar och resandet blir allt dyrare. Det finns ambitioner om att ytterligare öka kollektivtrafikresandet sam- tidigt som konkurrensen om skattemedlen är hård och det finns därmed stora behov av nya lösningar för en effektivare kollektiv- trafik. Genom att ställa ut förslaget ges medborgarna möjlighet till inflytande och insyn över trafikförsörjningsprogrammen. Pro- cessen med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram bör inte vara exklusiv utan inkluderande och ses som värdeskapande och inte enbart ett hinder som ska överbryggas. Alla medborgare bör således ges möjlighet att få framföra skriftliga synpunkter på för- slaget. Efter utställningstiden ska den regionala kollektivtrafikmyndig- heten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett an- ledning till. Även för medborgarna är det viktigt med återkoppling på lämnade synpunkter och om dessa har påverkat programmet. Det handlar om programmets legitimitet och deltagarnas möjlighet Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Myndigheten ska skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda och som har lämnat kontaktuppgifter. Utlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet. Om programförslaget ändras väsentligen efter utställningen ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten ställa ut förslaget på nytt. Trafikförsörjningsprogram ska upprättas/uppdateras minst Enligt 2 kap. 8 § kollektivtrafiklagen ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten regelbundet fastställa målen för den regionala kollektivtrafiken i ett trafikförsörjningsprogram. Hur ofta en reg- ional kollektivtrafikmyndighet upprättar ett trafikförsörjningspro- gram har visat sig variera mellan myndigheterna. Transportstyrelsen har t.ex. fått förelägga den regionala kollektivtrafikmyndigheten på att upprätta ett första program vid äventyr av vite på . Andra regionala kollektivtrafikmyndigheter är på väg mot tredje generationens program. Risken med att upprätta ett program med långa mellanrum är att kunskapen om hur man gör försvinner ut ur myndigheten. Sam- hällsutvecklingen går också fort och trafikförsörjningsprogrammet kan behöva uppdateras mot andra planer och program t.ex. för infrastruktur. Planering kring kollektivtrafik behöver vara en på- gående process. är det så att förutsättningarna och behoven i landet ser väldigt olika ut. Utvecklingen har visat på att det finnas ett behov av till- syn inom detta område. Den nuvarande lagtextens formulering försvårar tillsyn eftersom det blir en subjektiv bedömning av vad som menas med regelbundet och vid behov. I förarbetena fram- fördes att programmen skulle uppdateras en gång under varje mandatperiod. Jag föreslår därför att trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt uppdateras) minst , vilket innebär att programmen ska genomgås en gång . Genom att föreslå denna ändring blir det också enklare att utöva tillsyn då tidsramarna läggs fast. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Förutsättningarna i landet är olika och jag har övervägt alter- nativet att låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om när ett trafikförsörjnings- program ska göras och även behovet av att ge dispens från kravet om att regelbundet upprätta trafikförsörjningsprogram. Jag har dock kommit fram till att det är viktigare att trafikförsörjningspro- grammet är ett levande dokument i hela landet och att dispens inte ska meddelas. Trafikförsörjningsprogram för storregional trafik Kollektivtrafiklagen reglerar inte hur de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna ska gå till väga vid inrättandet av storregional trafik. Praktiskt fungerar det som så att de regionala kollektiv- trafikmyndigheter som vill samarbeta om länsöverskridande trafik tar fram ett internt gemensamt dokument. Därefter upprättar de regionala kollektivtrafikmyndigheterna egna trafikförsörjnings- program som speglar varandra utifrån det gemensamma dokumen- tet. Det medför i sin tur att förfarandet får mer karaktär av ett remissförfarande än ett samråd. Skillnaden mellan samråd (så som det framställs i förarbetena till kollektivtrafiklagen) och ett remiss- förfarande är att vid samråd drar man upp gemensamma linjer för inriktning och mål i förväg – som utifrån ett tomt papper – medan en remissrunda utgår från redan givna förutsättningar och en preli- minär version av trafikförsörjningsprogrammen. och resenärsorganisationer har att samråda med var och en av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, vilket i sin tur försvårar möjligheten till dialog eftersom en enskild myndighet har svårt för att ensidigt ändra i det gemensamma dokumentet. Det kan också uppstå skillnader mellan de olika myn- digheternas trafikförsörjningsprogram p.g.a. olika ambitionsnivåer, vilket gör att programmen inte blir helt lika och oklarheter kan uppstå. Storregional trafik riktar sig till resenärer som har behov av att resa över en länsgräns. I trafikförsörjningsprogrammen har den regionala kollektivtrafikmyndigheten att göra en bedömning av hur stort detta behov är och hur det ser ut. Om varje myndighet har ett eget trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik innebär Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik detta att myndigheten kan behöva samråda med allmänhet som inte är bosatt i det egna länet. Om det finns ett gemensamt trafikför- sörjningsprogram för länsöverskridande trafik kan samrådsproces- sen på ett mer effektivt sätt utreda behovet av sådan trafik. Även resenärsorganisationer har behov av att delta i samrådsprocessen för storregional trafik. Jag anser att den kommersiella kollektivtrafiken (framför allt den interregionala) och den samhällsorganiserade kollektivtrafiken har behov av att komplettera varandra och transportera resenärer åt varandra. Resenären ska uppleva att det finns ett och samma trafik- system med gemensamma bytespunkter där utgångspunkten är hela-resan-perspektivet från dörr till dörr. Det behövs därför sam- ordnade trafiksystem som stöder varandra. Jag har ovan belyst att det finns problem med att varje regional kollektivtrafikmyndighet gör ett eget trafikförsörjningsprogram vid länsöverskridande trafik. Jag föreslår därför att de regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera läns- överskridande kollektivtrafik med varandra, regelbundet i ett gemensamt separat trafikförsörjningsprogram ska fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd. Samhällsorganiserad kollektivtrafik över länsgränserna följer i huvudsak stamlinjenätet för järnvägen. Den lokala och regionala kollektivtrafiken försörjer stamnätet med resenärer. Det blir därför naturligt att trafikförsörjningsprogrammet för länsöverskridande trafik står över de enskilda myndigheternas trafikförsörjnings- program. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten får i sitt pro- gram redogöra för den länsöverskridande trafiken och vilken kompletterande trafik som behövs inom länet. Förslaget innebär således att arbetet för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna förenklas eftersom de enskilda trafikförsörjningsprogrammen inte längre behöver spegla varandra när det gäller den länsöverskridande trafiken. Rent praktiskt får de olika regionala kollektivtrafikmyndighet- erna göra en avsiktsförklaring om gemensamt samarbete. Därefter får de upprätta ett samverkansavtal som reglerar genomförandet av de ambitioner som parterna uttryckt i avsiktsförklaringen och för att reglera deras fortsatta samverkan i detta ärende. En regional kollektivtrafikmyndighet utses som ansvarig för upprättandet av ett Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik förslag till trafikförsörjningsprogram, genomförande av samråd, utställning och fastställandet av ett trafikförsörjningsprogram samt beslutet om allmän trafikplikt. 5.6.3Beslut om allmän trafikplikt ska väga in befintlig kommersiell trafik Enligt 3 kap. 1 § fattar den regionala kollektivtrafikmyndigheten beslut om allmän trafikplikt inom länet. En regional kollektiv- trafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område. Ett beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik. Beslutet om allmän trafikplikt kan överklagas av den som på kommersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kol- lektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten (6 kap. 2 § kollek- tivtrafiklagen) Kritik har riktats mot utformningen av besluten om allmän trafikplikt (se 5.4.3). Kritiken handlar om att beslutsmotivering- arna inte är tillräckligt tydliga och att besluten är allt för omfat- tande. Jag har också i avsnitt 5.4.1 redogjort för den kritik som framförts mot målkonflikter i kollektivtrafiklagen. Utredningen har inhämtat ett utlåtande från professor (Bilaga 7) i syfte att ta reda på hur besluten om allmän trafikplikt kan förbättras. Detta avsnitt bygger på hans utlåtande. På den svenska järnvägsmarknaden råder fri konkurrens. Beslut om allmän trafikplikt ändrar som utgångspunkt inte denna ordning. Men beroende på hur långtgående besluten om allmän trafikplikt är kan de ytterst utradera hela passagerarunderlaget för den kommer- siella trafiken genom att utbudssituationen ändras. I formell mening är det inget som hindrar de kommersiella tågoperatörerna att fortsätta verksamheten, men i praktiken kan myndighetens beslut få till följd att effekterna blir snarlika ett verksamhetsförbud. Huruvida ett sådant beslut av myndigheten är förenligt med gällande rätt är bl.a. beroende av –myndighetens befogenhet i allmänhet att fatta beslut om allmän trafikplikt, Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik –myndighetens skyldighet att i beslutsutformningen ta hänsyn till den kommersiella trafiken, och –om åtgärden som följer av beslutet är proportionerlig i förhål- lande till det allmänna intresse den är ägnad att uppnå. Utifrån dessa punkter konstaterar jag att de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna har befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt inom lagens ramar. Det som brister i den nuvarande bestämmelsen om beslut om allmän trafikplikt är att det saknas en reglering som innebär att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i beslutsutformningen är skyldiga att ta hänsyn till den befintliga kommersiella trafiken. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ett utredningsansvar så till vida att de ska visa att förutsättningarna föreligger för beslut om allmän trafikplikt. Det behövs en bestämmelse som medför att myndigheten i motiveringen av beslutet om allmän trafikplikt är skyldiga att redovisa huruvida ingripandet är berättigat i förhål- lande till befintlig kommersiell trafik. Myndigheten har att redovisa i beslutsmotiveringen avvägningen mellan det kommersiella intres- set och behovet av samhällsorganiserad trafik. Det beslut som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna fattar måste vidare vara proportionerligt. I kollektivtrafiklagen behöver det inte införas någon särskild regel om proportionalitet eftersom detta är en allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten och en central del inom . Jag föreslår således en ändring i 3 kap. 1 § kollektivtrafiklagen innebärande att i beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik. Detta är inget nytt i sig utan är ett förtydligande av vad ett beslut om allmän trafikplikt ska innehålla. 5.6.4Trafikårsbokslut med särredovisning av enskilda linjer Enligt artikel 7.1 i EU:s kollektivtrafikförordning ska de regionala kollektivtrafikmyndigheterna en gång offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörig- hetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om er- sättningar och ensamrätt som dessa kollektivtrafikföretag beviljats Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik, den ska möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering samt, i förekommande fall, ge information om eventuella beviljade ensam- rätters art och omfattning. Den svenska kollektivtrafiklagen saknar en motsvarande be- stämmelse. EU:s kollektivtrafikförordning är en förordning och sådana behöver inte, till skillnad från EU-direktiven, implement- eras i den svenska lagstiftningen. Trots att de regionala kol- lektivtrafikmyndigheterna ska följa EU:s kollektivtrafikförordning tycks detta inte ske i särskilt hög utsträckning när det gäller rap- porteringen. har rapporten bara publicerats av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i och . Eftersom nationell lagstiftning saknas kan inte Transportstyrelsen utöva tillsyn, utan tillsynsansvaret ligger på EU-nivå. Transport- styrelsen har till regeringen framfört att myndigheten borde ges tillsynsansvar över den årliga rapporten i kollektivtrafiklagen. När detta skrivs är ärendet under beredning. det fanns trafikhuvudmän hade många av dessa ett aktiebolag som utförde trafikplanering m.m., vilket lämnade års- redovisningar. När de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bildades valde många myndigheter att avveckla aktiebolagen och därmed försvann också många årsredovisningar. är det stora olikheter mellan de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i hur de redovisar sin trafik. En del redovisar inte någon trafik alls, en del redovisar sin trafik samlat på en övergripande nivå, medan andra myndigheter lämnar detaljerade uppgifter om sin trafik på linjenivå. Av- skaffandet av trafikhuvudmän har alltså lett till minskad insyn i vad skattemedlen används till. Trafikanalys har också i sin granskning rapporterat att en del regionala kollektivtrafikmyndigheter inte kunnat redogöra överhuvudtaget för sina avtal om persontrafik på järnväg. Syftet med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas tillkomst var att myndighetsformen skulle garantera transparens och tydlig- het i beslutet om vilken trafik som skulle upphandlas och varför behovet av denna inte kunde tillgodoses av kommersiell trafik. Öppenhet och tydlighet skulle åstadkommas genom att offentliggöra en rapport som beskriver den upphandlade trafiken, Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik vad den kostat, vilka operatörer som anlitats, effektiviteten i trafiken etc. Jag konstaterar att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har haft möjlighet att själva publicera en rapport, vilket de är skyldiga att göra enligt EU:s kollektivtrafik- förordning, men så har endast skett i ett par fall. SKL har gett ut en vägledning för hur rapporteringen ska gå till, men vägledningen synes inte heller ha haft någon större effekt.99 För att åstadkomma tydlighet och transparens samt förhindra att vissa myndigheter ställer sig utanför är det angeläget att information om de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet publiceras . En förändring i kollektivtrafiklagen som ger Transportstyrelsen möj- lighet att tillsyna de årliga rapporterna (EU:s kollektivtrafikförord- ning) är därför nödvändigt. Enligt uppgift har arbetet med en sådan förändring redan påbörjats.