sou · H3B379 · 2015-10-07 00:00:00 — för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bind- ande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av objektsansvarige. I denna definition finns ett antal nyckelord: Lagar och andra bindande föreskrifter. Kan leda till beslut om åtgärder. Enligt regeringen går det inte att bortse från att många tillsyns- områden har väsentligt olika förutsättningar, som påverkar hur tillsynsregelverket bör utformas för att effektivt bidra till att de materiella reglerna efterlevs och intentionerna i regelverken för- verkligas. De särskilda förhållanden som råder inom ett tillsyns- område kan därför utgöra skäl för att göra avsteg från de generella bedömningarna, och då kan enhetlighet och samordning mellan tillsynsregleringar behöva stå tillbaka. Det är alltså möjligt att det handlar om tillsyn även om inte alla kriterier är uppfyllda. De skäl som regeringen för fram som exempel på faktorer som kan moti- vera undantag från den grundläggande tillsynsdefinitionen är följ- ande. Sveriges skyldighet att genomföra och anpassa lagstiftningen till EU-rättsakter eller till internationella konventioner. Antal tillsynsobjekt inom ett område. Vilka tillsynsobjekten är (enskilda, företag, offentliga, fysiska objekt eller en verksamhet). Förutsättningar att påverka människors liv och hälsa. Skillnader i innehåll och utformning av det materiella regel- verket, ramlagstiftning eller detaljerad lagstiftning. Tillsyn och annan granskning Regeringen menar att tillsyn bör vara synonymt med det som inom vissa områden kallas ”operativ tillsyn”. I används i stället begrepp som ”offentlig kontroll” och ”marknadskontroll”. Dessa begrepp finns i EU-förordningar och är därmed direkt tillämp- liga i svensk rätt (för definition av dessa begrepp, se avsnitt 5.3). Närmare om självständig granskning Tillsyn bör enligt tillsynsskrivelsen utföras av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot. Syftet är att garantera trovärdigheten i tillsynen. I de fall det finns skäl för att statliga myndigheter eller kommuner ska ansvara för både drift och tillsyn av en verksamhet bör självständigheten garanteras genom en tydlig åtskillnad för ansvaret av drift och tillsyn inom organisa- tionen (skr. 2009/10:79 s. 16 f.).1 Regeringen kommenterar även i tillsynsskrivelsen Tillsynsutred- ningens förslag att använda begreppet ”oberoende granskning” och hänvisar till ett tidigare ställningstagande i samband med att Riks- revisionen bildades. Där resoneras om innebörden av och kraven på oberoende utifrån internationella överenskommelser. Slutsatsen är att något absolut oberoende inte är möjligt att uppnå eftersom myndigheterna själva är en del av staten (prop. 2001/02:190 s. 55). I tillsynsskrivelsen väljer regeringen därför att använda sig av be- greppet självständig i stället för oberoende. När det gäller tillsynsfunktionen och frågan om oberoende, se utredningens resonemang i avsnitt 9.7 samt förslagen till förstärkt sådant i avsnitt 11.2 och 11.3. Lagar och andra bindande föreskrifter Syftet med granskningen ska vara att kontrollera om tillsyns- objektet uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter, dvs. regelefterlevnad (jfr generalläkarens mandat utom- lands i avsnitt 13.2). Genom att precisera tillsynsbegreppet till att 1 I samband med att Försvarsmakten beslutade att renodla generalläkarens roll som tillsynsmyndighet fördes ansvaret för sjukvårdsfunktionen över till Försvarsmaktens logistik- funktion. Tillsyn och annan granskning endast avse lagar och bindande föreskrifter blir det lättare att skilja granskande från främjande verksamheter. Vilken typ av bindande rättsakter som finns inom respektive tillsynsområde påverkar tillsynens utformning. Inom vissa områ- den finns detaljerad lagstiftning, medan det inom andra områden finns en ramlagstiftning som preciseras i förordningar, myndig- hetsföreskrifter och allmänna råd. När det gäller generalläkarens tillsyns- och kontrollområden synes ramlagstiftning vara det vanligaste, se bl.a. och livsmedelslagen. Även om det tillsynsbegrepp som regeringen förordar är strikt avgränsat hindar det inte att tillsynsmyndigheten kan ha till uppgift att även arbeta främjande och förebyggande (skr. 2009/10:79 s. 17 f. och 26 kap. 1 § tredje stycket ). Råd och information kan ges i nära anslutning till tillsynen inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten som följer av 4 § förvaltningslagen (1986:223). Beslut om åtgärder – sanktioner Det är enligt regeringen grundläggande att det finns författnings- reglerade ingripandemöjligheter från tillsynsorganets sida. I annat fall kan tillsynens effektivitet minska. Vissa tillsynsmyndigheter har skarpa sanktioner medan andra endast har rätt att uttala kritik. har tillsynsmyndigheten som tidigare nämnts även ett ut- tryckligt uppdrag att påtala brister till regeringen. Regeringen har sedan möjlighet att använda informationen i sin styrning av myn- digheten. Ingripanden vid tillsyn har inte enbart ett bestraffande syfte. Det ska även ha en framåtsyftande funktion och tillse att regler följs . är det enligt regeringen viktigt att till- synsorganet kan ingripa mot regelöverträdelser där överträdelsen inte går att göra ogjord. Vilka sanktioner som finns att ta till varie- rar betydligt mellan olika tillsynsområden. När det gäller generalläkarens möjlighet att besluta om sank- tioner skiljer sig dessa befogenheter åt mellan de olika sakområ- dena. Se vidare härom i avsnitt 14.3.4. Sanktioner vid tillsyn bör enligt regeringen vara proportioner- liga i förhållande till de konstaterade bristerna och utformas efter Tillsyn och annan granskning de särskilda förutsättningarna som finns inom respektive tillsyns- område. I tillsynsskrivelsen föreslås en enhetlig begreppsapparat för tillsynsmyndigheters olika beslut om åtgärder (skr. 2009/10:79 s. 42 f.). Mindre allvarliga överträdelser ska kunna resultera i en anmärk- ning. Om det finns klara skäl att återkalla ett tillstånd eller att för- bjuda en verksamhet kan det finnas skäl att först utfärda en varning. Ett tillsynsorgan bör ha möjlighet att besluta om åtgärdsföre- läggande i enskilda fall. Detta bör kunna förenas med vite. För en kortare tillsynsprocess bör tillsynsmyndigheten kunna besluta om rättelse på tillsynsobjektets bekostnad. Det ska enligt regeringen kunna göras om tillsynsobjektet inte följer ett åtgärds- föreläggande och även i vissa fall utan att ett åtgärdsföreläggande först har beslutats. Inom verksamheter där överträdelser kan få stora konsekvenser kan en tillsynsmyndighet behöva att tillfälligt få stoppa en verk- samhet genom ett tidsbegränsat interimistiskt beslut. Den starkaste ingripandemöjligheten en tillsynsmyndighet bör ha är att kunna återkalla tillstånd eller förbjuda en verksamhet 2009/10:79 s. 43 f.). Frågan om möjlighet att föreskriva staten vite behandlades i för- arbetena till lag (1985:206) om viten. I propositionen sägs bl.a. följande. Utanför det marknadsrättsliga området bör det för att ett vitesföre- läggande mot staten skall kunna komma i fråga krävas att ett helt speciellt undantagsfall är för handen (prop. 1984/85:96 s. 100). Mycket har dock hänt på området sedan propositionen skrevs . Regeringen har åtminstone i tre fall uttalat sig principiellt för att staten bör kunna föreläggas vid vite. Det är i för- arbetena till diskrimineringslagen (prop. 2007/08:95 s. 349), skol- Tillsyn och annan granskning lagen (prop. 2009/10:165 s. 549 f.) respektive i samband med för- ändring av sanktionerna på arbetsmiljöområdet (prop. 2012/13:143 s. 66). När det gäller diskrimineringslagen respektive arbetsmiljö- området resonerar regeringen kring att det är områdets betydelse som motiverar att vite behövs. Dessa lagar ger myndigheterna möjlighet att förelägga staten vid vite. När det gäller skollagen fram- hålls att sanktionsmöjligheterna ska vara desamma oavsett typ av skolhuvudman. Generalläkaren har rätt att förena föreläggande med vite på bl.a. miljö- och hälsoskyddsområdet. Se vidare utredningens övervägan- den härom i avsnitt 14.3.4. 5.2.1Går tillsynsbeslut att överpröva? I tillsynsskrivelsen förordas att tillsynsmyndigheternas ingripanden ska kunna överprövas (skr. 2009/10:79 s. 43 f.). Generellt kan t.ex. beslut i tillsyns- och kontrollärenden över- klagas till förvaltningsdomstol alternativt regeringen i fråga om generalläkarens beslut. Uttalande av kritik går dock inte att över- klaga. Här beskrivs ett antal för generalläkaren relevanta tillsynsbegrepp. Det kan konstateras att de olika tillsynsbegreppen inte är tydligt avgränsade från varandra och därför till viss del är överlappande. I EG-förordningarna används begreppen offentlig kontroll och kontrollmyndighet. I artikel 2.1 i kontrollförordningen2 definieras offentlig kontroll som varje form av kontroll som utförs av den behöriga myndig- heten eller av gemenskapen i syfte att kontrollera efterlevnaden av 2 och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offent- lig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstift- ningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Tillsyn och annan granskning foder- och livsmedelslagstiftningen, samt bestämmelser om djurs hälsa och om djurskydd. Klart är att den kontroll som regleras i kontrollförordningen delvis inryms i den verksamhet som bedrivs inom ramen för det nationella begreppet tillsyn. Begreppet offent- lig kontroll är dock snävare och avser endast de operativa förfaran- den som regleras genom kontrollförordningen. Operativ tillsyn är ett begrepp som i regel används för tillsyn som utövas direkt gentemot verksamhetsutövaren. gör platsbesök och genomför provtagningar m.m. Enligt regering- ens tillsynsskrivelse är det denna typ av tillsyn som bör avses med begreppet tillsyn. Generalläkarens tillsyn är i huvudsak operativ. Tillsyn av egenkontroll är en granskning av hur rutiner och övergripande processer fungerar. Som exempel kan nämnas att på miljö- och hälsoskyddsområdet ställer förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll framförallt krav på att verksam- hetsutövaren har fördelat och dokumenterat det organisatoriska ansvaret, att det finns rutiner för kontroll av utrustning och att man fortlöpande och systematiskt undersöker och bedömer risker med verksamheten samt förtecknar bl.a. kemiska produkter. Generalläkaren har vid sina inspektioner och tillsynsbesök allt- mer kommit att fokusera på denna typ av tillsyn (se vidare avsnitt 7.4.4). Att hantera och handlägga enskilda klagomål är en del av tillsynen. Själva tillsynen utförs i form av att anmälningsärendet utreds. I generalläkarens fall handlar dessa klagomål ofta om missnöje över buller i samband med Försvarsmaktens flyg- och skjutövningar (se vidare härom i avsnitt 7.4.9). Tillsyn och annan granskning En ständigt aktuell fråga när det gäller organiseringen av tillsynen är om tillsynsmyndighetens verksamhet ska vara renodlad till en- bart tillsyn, eller om det också är lämpligt att myndigheten ägnar sig åt främjande uppgifter och/eller tillståndsgivning respektive normering. Principiellt finns det vissa problem med att blanda tillsyns- uppgifterna med uppgifter som främjande, tillståndsgivning och normering. Regeringen tar i tillsynsskrivelsen, med ett undantag, inte ställning till om tillsynsmyndigheterna ska bedriva främjande, och/eller tillståndsgivande respektive normerande verksamhet. Det fall där regeringen framför en bestämd åsikt gäller att den inte anser det lämpligt att tillsynsmyndigheten uppträder som konsult och ger råd om hur de objektsansvariga ska agera i specifika ärenden (skr. 2009/10:79 s. 18). Det klassiska exemplet är när tillstånds- myndigheten har lämnat mycket precisa råd i ett ärende som senare blir föremål för tillsyn. I det fallet uppstår en jävsliknande situation som gör att det kan vara svårt för tillsynsmyndigheten att på ett självständigt sätt granska tillsynsobjektet. De svenska myndigheternas arbete inom den offentliga kontrollen har påverkats av medlemskap i . I flertalet av EU:s rättsakter fastslås att det ska finnas en fungerande nationell kon- troll, men att den detaljerade utformningen och organisationen av kontrollen är varje medlemslands ansvar. Det finns emellertid undantag. Det kanske viktigaste av dessa avser och länsstyrelsernas kontroll av EU:s jordbruksstöd. Formen för kontrollen regleras och granskas här i detalj av EU. EU förfogar också över en tydlig och kännbar sanktionsmöjlighet mot medlems- staterna i form av krav på återbetalning och minskning av jord- bruksstödet. Även kontrollen av kemikalielagstiftningen har påverkats mycket av EU:s reglering på området. Större delen av kemikalieregleringen är gemensam inom EU och får därmed direkta konsekvenser för kontrollen (se även avsnitt 3.2.2 angående generalläkarens dispensrätt på kemikaliområdet). Tillsyn och annan granskning Även på livsmedels- och foderområdet samt gällande djurskydd och djurhälsa finns direkt tillämpliga EU-regler om kontroll. Den tidigare nämnda kontrollförordningen3 innehåller grundläggande bestämmelser om hur den offentliga kontrollen inom dessa områ- den ska organiseras och genomföras. Förordningen reglerar både vilka skyldigheter som vilar på medlemsstaterna och vilka skyldig- heter och uppgifter som åligger de berörda myndigheterna. Enligt kontrollförordningen ska kontrollmyndigheten vidta åtgärder för att se till att företaget avhjälper situationen i de fall kontroll- myndigheten har konstaterat bristande efterlevnad. Om det rör sig om allvarliga brister eller om det vid senare uppföljning visar sig att inga eller otillräckliga förbättrande åtgärder vidtagits, bör myndig- heten överväga att använda administrativa sanktioner. I dessa ska hänsyn tas till den bristande efterlevnadens art och om företaget tidigare visat prov på bristande efterlevnad. Åtgärderna ska vara kraftigare vid mer allvarliga och/eller upprepade brister (artikel 54). I artikeln ges exempel på åtgärder. De sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportioner- liga och avskräckande (artikel 55). Slutligen innehåller även kontrollförordningen regler om hur gemenskapen ska övervaka medlemsländernas efterlevnad av lag- stiftningen. Medlemsstaterna ska utse de myndigheter som ska ansvara för att målen i förordningen nås. Medlemsstater som har gett mer än en myndighet behörighet att utföra offentliga kon- troller ska säkerställa en effektiv och ändamålsenlig samordning mellan alla berörda behöriga myndigheter. Strukturen för kontrollen och dess genomförande ska presenteras i det nationella kontroll- programmet (NKP). Kommissionen ska genom revisioner kontroll- era att medlemsstaterna genomför den offentliga kontrollen i enlig- het med kontrollförordningens mål. Utvecklingen inom EU går generellt mot en ökad harmonise- ring av medlemsländernas offentliga kontroll. Arbetet kan komma att påverka ansvarsfördelningen mellan centrala, regionala och lokala kontrollmyndigheter. Trenden går mot en mer centraliserad offent- lig kontroll på flera områden. 3 och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offent- lig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstift- ningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Tillsyn och annan granskning Det är svenska staten som ställs till svars för tillämp- ning av och staten bör därför ha tillräckliga möjligheter att styra kommunernas kontrollverksamhet. Inom all tillsyn och kontroll som utförs av kommunerna enligt uppdrag direkt i lag ingår de i någon form av hierarki där också ett eller flera statliga organ ingår. Det finns således inom varje tillsyns- och kontrollområde en statlig myndighet (den behöriga myndigheten) som har utpekats eller som skulle kunna utpekas som nationellt ansvarig myndighet med möjlighet att med olika medel se till att kommunernas tillsyn och kontroll är riskbaserad, likvärdig och effektiv. Bristande möjlig- het att styra kommuner gör dock att det är svårt för staten att garantera att viss kontroll utförs på det sätt som som EU- medlem åtagit sig (SOU 2004:100 s. 73 f.). 5.6Annan granskning och utvärdering Tillsynens stora konkurrensfördel är enligt i de fall det finns en garanti för att särskilda villkor ska råda i ett förhållande mellan en enskild medborgare och ett tillsynsobjekt. Om behoven handlar mer om att normera, följa, eller stödja kan det vara bättre att använda sig av andra typer av insatser (SOU 2002:14 s. 163). Tillsyn är långt ifrån det enda hjälpmedel för ansvarsutkrävande och styrning som finns. Det finns en hel arsenal av utvärderings- och uppföljningsverktyg som skapar ett ”paket” runt verksamheterna. Tillsynen är en del. Här beskrivs några andra typer av granskning av myndigheters verksamhet som inte är tillsyn men som ändå är relevanta för att få en helhetsbild av i vilken kontext tillsynen befinner sig. En viktig utgångspunkt är att till- synen inte ersätter andra typer av granskning utan snarare kom- pletterar utifrån ett tydligt medborgarperspektiv. Politikens effekter – utvärdering Medan tillsynen per definition är kopplad till bindande lagar och regler kan liknande metoder användas för att utvärdera hur exem- pelvis allmänna råd eller politiska målsättningar uppfylls. Utvärde- ringen är dock mer inriktad på att finna förklaringar till varför något har gjorts på fel eller rätt sätt, medan tillsynen stannar vid att Tillsyn och annan granskning i princip svara ja eller nej på frågan om regelverket har uppfyllts. Politiska mål är ofta inte så konkreta att det är möjligt att ta ställ- ning till om de har uppfyllts eller ej. Då kan utvärdering vara mer lämpligt än tillsynens rättsliga granskning. Inom Försvarsmakten varierar de politiska målsättningarna och inriktning . Här fyller utvärderingar en viktig roll för att mäta hur väl verksamheten uppfyllt dessa. Statskontorets uppgift är att på regeringens uppdrag bistå med utredningar, utvärderingar samt uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet samt övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt (1 § förordningen [2007:827] med instruktion för Statskontoret). I detta ingår att analysera verksam- heter i ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgär- der samt ge underlag för omprövning och effektivisering. Stats- kontoret arbetar i huvudsak på regeringens uppdrag.4 En myndighet som arbetar med att granska effekterna av statlig verksamhet är Riksrevisionen.5 Den skiljer sig på flera sätt från andra utvärderingsmyndigheter, inte minst genom att den inte är kopplad till någon avgränsad del av förvaltningen och att den inte lyder under regeringen utan . En del av helheten kring ansvarsutkrävande och granskning av en myndighets verksamhet är de olika sätt att organisera en myndighet som finns. Formellt finns det tre ledningsformer men i praktiken är flexibiliteten betydligt större när det gäller att organisera en myn- dighet för att skapa insyn och kontroll. är ett sätt att åstadkomma en extern insyn i en verksamhet. Den är dock alltid en del av myndigheten och inte i formell mening självständig, efter- som den är myndighetens ledning. 4Statskontoret har bl.a. genomfört uppföljning och utvärdering av effektiviseringar inom försvarslogistiken, diarienummer: 2013/2, utvärderat djurskyddet, sedan kontrollansvaret överfördes till länsstyrelserna, diarienummer: 2010/80 och genomfört uppföljning och ut- värdering av Inspektionen för vård och omsorg (), diarienummer: 2013/41. 5Riksrevisionen granskade försvarets förmåga, Försvaret – en utmaning för staten inom försvarsområdet 2010–2014, , 2014:8 samt granskades bl.a. generalläkarens miljötillsyn, , dnr 32-2007-0835. Tillsyn och annan granskning Olika former av beslutsorgan eller rådgivande etiska råd är annat sätt att stärka insyn och granskning för en hel verksamhet eller för en avgränsad del av en verksamhet. Det används särskilt för verk- samheter som har inslag av etiska överväganden och hantering av känslig information. Förtroendemannainflytande var tidigare vanligt men har i takt med enmyndighetsreformerna blivit mer ovanligt. Det förekommer dock att ledamöter i särskilda beslutsorgan före- slås eller utses av intresseorganisationer eller genom valförfarande. Regeringens återrapporteringskrav på en myndighet är också ett sätt att granska en verksamhet. Krav på återrapportering kan åter- finnas i myndighetens instruktion, i regleringsbrev eller ges som särskilda regeringsuppdrag. Som nämnts har generalläkaren inte getts något särskilt återapporteringskrav. Slutligen är regeringens form för mål- och resultatdialog ett sätt att granska myndighetens verksamhet utifrån myndighetens årsredovisning. Myndigheterna arbetar aktivt med kvalitetssäkring och granskning av den egna verksamheten. Detta kallas ibland för egenkontroll. Det handlar både om att granska kvalitet i exempelvis handläggning och om att granska att resurserna används på ett bra sätt. Denna granskning är helt nödvändigt för att styra och utveckla verksam- heten. Revisionen är en viktig del av den interna granskningen.6 En av- görande skillnad mellan tillsyn och revision är att tillsynen stannar vid att granska regelefterlevnad, medan revisionen går vidare till att granska om verksamheten är effektiv. För de större myndigheterna bl.a. Försvarsmakten finns det särskilt reglerat hur den interna styr- ningen och kontrollen ska gå till. Utöver internrevisionen har många myndigheter egna system för granskning och kontroll av att beslut som fattas är korrekta, att interna riktlinjer följs och att handlägg- ningen är enhetlig. Ofta görs stickprovskontroller och fördjupade analyser av olika problemområden. 6 Enligt kontrollförordningen 882/2004, artikel 4 punkten 6, ska de behöriga myndigheterna utföra interna revisioner eller låta utföra externa revisioner och ska med beaktande av resul- taten vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att de uppfyller målen i förordningen. 6.1Trenden mot enmyndigheter och fristående tillsynsmyndigheter Strävan att minska antalet myndigheter och bildandet av självstän- diga tillsynsmyndigheter beskrivs av regeringen i den förvaltnings- rättsliga propositionen som två trender med ett gemensamt syfte, att stärka rättssäkerheten och effektiviteten. Antalet myndigheter minskade med mer än två tredjedelar , främst på grund av sammanslagningar av ett antal s.k. myndighets- koncerner till enmyndigheter. Förändringen mot färre och större myndigheter med bredare uppdrag har enligt regeringen skapat förutsättningar för en minskad sektorisering och ett större helhets- perspektiv. med denna utveckling mot färre myndigheter har ett antal nya självständiga tillsynsmyndigheter bildats i syfte att minska risken för rollkonflikter (prop. 2009/10:75 s. 74). Som exem- pel på ”nya” fristående tillsynsmyndigheter kan nämnas bl.a. följande. Arbetsmiljöverket har i uppgift att se till att bl.a. arbets- och arbetsmiljölagstiftning följs. Tillsynen utövas över såväl privata, kommunala som statliga arbetsgivare. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) bildades och ansvarar för tillsyn över arbetslöshets- försäkringen, arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshets- försäkringen.1 1 Förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring. Annan näraliggande tillsynslagstiftning och anknytande utredningar En självständig myndighet för inspektion inom skolans område inrättades , . Skolinspek- tionens tillsyn rymmer tre verksamheter; regelbunden tillsyn, anmälningsärenden och kvalitetsgranskning. Verksamheten om- fattar både statliga, kommunala och fristående skolor.2 Sjöfartsinspektionen inom , inom /Luftfartsstyrelsen och inom (tidigare ), var tidigare fristå- ende tillsynsverksamheter inom respektive myndighet. Denna tillsyn är samlad inom Transportstyrel- sen.