sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Det säljande företaget ger förslag som är i linje med vad re- spektive stat anger i sina riktlinjer och i förhandlingar med det aktuella företaget. Framför allt små men även medelstora länder hävdar att offset i princip är det enda verktyg som står till buds för att få in sin in- dustri i redan befintliga leverantörskedjor, då det är få länder som har en industri med systemleverantörskapacitet. Det är också ett sätt att skapa ömsesidiga beroenden och förtroenden mellan säljar- och köparland. Trenden vad gäller användandet av offset kan delas in i två spår, dels att fler länder använder sig av offset, dels att offset i allt större utsträckning utnyttjas för att säkerställa kun- skaps- och teknologiöverföring i syfte att bygga upp en inhemsk industri.31 Den förstnämnda trenden har i sin tur lett till den på- gående diskussionen inom EU om risken att medlemsstater genom denna typ av offset förlorar sitt teknologiska försprång i förläng- ningen dels genom att man skapar sina egna konkurrenter, dels genom att man minskar sin industriella kapacitet. 6.5.2Synen på offset inom EU De skilda uppfattningarna om nyttan av offset har inom EU kom- mit upp till ytan i samband med diskussionerna om det s.k. försvars- upphandlingsdirektivet32 inom försvars- och säkerhetsområdet. Många länder i har använt sig av offset, struk- turerat eller från fall till fall. En del medlemsstater argumenterar att offset är nödvändigt för att de ska kunna bygga upp en inhemsk industri, civil såväl som försvarsrelaterad.33 En del medlemsstater 31The UK Offset Model, 1-14, RUSI, . 32Direktiv /81/EG, Direktiv för upphandling inom försvars- och säkerhetsområdet. 33Här kan bl.a. nämnas som exempel. Inför uttryckte försvarsutskott att Industriellt samarbete och anknytande offsetaffärer (motköps- affärer) är viktiga för länder som som inte själva har någon heltäckande försvars- industri. Med samarbete kan nödvändig underhållskapacitet byggas upp. Då kan man också behålla och utveckla den kompetens och produktion som behövs för säker försörjning av försvarsmateriel. I kristider behövs bådadera. Samarbetet är bra för exporten, konkurrens- kraften inom den inhemska försvarsindustrin och nätverkandet. Försvarsindustrin och dess marknad hävdar att direkt offset är försvarspolitiskt motiverat då detta ska- par en möjlighet att bibehålla en inhemsk industri för att säkerställa såväl tekniskt kunnande som kapacitet att vidmakthålla den för- svarsmateriel som inhandlas.34 Användningen av offset anses av dessa stater vara förenligt med artikel 346 i Lissabonfördraget. Det finns även medlemsstater som försöker säkerställa att det som tidigare kunde krävas genom offset görs genom andra åtgärder. En sådan åtgärd är att bjuda in industri som vill göra affärer i landet genom att erbjuda dem möjligheten att själva göra satsningar på fri- villig basis tillsammans med den inhemska industrin.35 Frågan om hur offset kan användas med anledning av upphand- lingsdirektivet är inte klarlagt ännu och flera medlemsstater av- vaktar på vilka åtgärder som kommissionen kommer att vidta i denna fråga. Kommissionens grundläggande uppfattning, som delas av , är att användningen av offset inte är förenligt med upphandlingsdirektivet. Ett vägande skäl för Kommissionens syn är att offset snedvrider konkurrensen inom EU. I den förra försvarspolitiska propositionen36 framhöll den då- varande regeringen bland annat att dagens marknadsstruktur i EU missgynnar både staterna och företagen. eftersträvar en öppnare och effektivare försvarsmaterielmarknad inkluderande bl.a. öppna upphandlingar i konkurrens, likabehandling av leverantörer och slopande av kompensationsåtaganden, dvs. även framöver ska villkora utländska upphandlingar och kräva samarbete, när det är nödvändigt för att skydda vitala statliga säkerhetsintressen, exempelvis försörjningstrygghet. Vidare säger de att upphandlingar som följer direktivet om tilldelning av vissa kontrakt för enheter på försvars- och säkerhetsområdet kräver inte längre motköpsaffärer. Där- emot anser utskottet att det är viktigt att förbehåller sig rätten att kräva motköp vid försvarsupphandlingar när detta är nödvändigt för att skydda statens vitala säkerhets- intressen i överensstämmelse med artikel 346 i TEUF. Se Remiss , stats- rådets redogörelse för EU-politiken 2013 (SRR 6/2013 rd). 34 Även utgångspunkt är att det finns utrymme för offset eller offsetliknande upplägg om detta grundar sig på försvars- och säkerhetspolitiska avvägningar. Att säkerställa en inhemsk teknologinivå liksom kapacitet att säkerställa underhåll mm av den krigsmateriel som inhandlas är ytterst en fråga för att säkerställa suveränitet och säkerhet. Att inneha en viss försvarsindustrikapacitet utgör ett väsentligt säkerhetsintresse. 35Här kan nämnas som exempel som införde en strategi för sam- verkan med utländskt baserade försvars- och säkerhetsleverantörer, i syfte att uppmuntra sådana företag att investera inom försvars- och säkerhetssektorn i . 36Ett användbart försvar, Regeringens proposition 2008/09:140. Försvarsindustrin och dess marknad 6.5.3Sveriges användning av offset började använda sig av offset avseende de delsystem som levererades av utländsk industri (motor med mera) i samband med den första delleveransen av Gripen. Regeringen be- slutade om inriktningen för verksamheten och syftet med den.37 I grova drag innehöll inriktningen tre delar; långsiktiga rela- tioner mellan svensk och utländsk industri, arbetstillfällen samt teknologiöverföring till . Det fanns ytterligare sex under- liggande mål till dessa tre varav ett var att skapa förmåga att under- hålla inköpta system nationellt. I övrigt var det mer industribetona- de mål såsom arbetstillfällen, regional balans med mera. Efter tre rapporter från beslutade regeringen om en om- inriktning 199938 med en tydligare koppling till försvarsnyttan. En- bart försvarsindustrin kunde komma ifråga och aktiviteterna kopp- lades till de nio teknologiområden som beslutat vara av väsentlig natur för . I har regering och riksdag länge ansett att offset på- verkar handelsbalansen negativt. Genom upphandlingsdirektivet har för försvarsupphandlingar numera en hållning som medför att offset inte ska krävas, varken om inköp sker från en annan EU medlemsstat eller tredje land.39 6.6Korruption inom internationell vapenhandel Krigsmaterielmarknaden brukar vara ett av de områden som pekas ut som en riskzon när det kommer till frågor om korruption. I framhålls att det finns studier som tyder på att den korruption som förekommer inom vapenhandeln utgör av all korruption som sker i globala transaktioner. En orsak som framhålls är den bristande insynen i hur bl.a. upphandlingar av 37Angående industriell samverkan vid upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Reger- ingsbeslut, . 38Kompensationsåtaganden i samband med upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Regeringsbeslut , Fö97/109/1091/MIL. 39Regeringsbeslut, Upphävande av regeringsbeslut avseende kompensationsåtaganden i sam- band med upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Fö2011/216/MFU. Försvarsindustrin och dess marknad krigsmateriel sker, inte minst när det är fråga om större vapen- system.40 Inom exportkontrollen kommer frågan om korruption upp främst i samband med tillståndsprövningen av utförsel av krigs- materiel. De frågeställningar som då blir aktuella är dels att före- komsten om korruption i en mottagande stat medför en ökad risk att avleding sker av krigsmaterielen (se bl.a. kriterium 7 i EU:s gemensamma ståndpunkt rörande krigsmaterielexport), dels att korruption i en mottagande stat bör beaktas vid bedömningen om tilltänkt export allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mot- tagarlandet (kriterium 8). I återfinns en bestämmelse som uppmuntrar statsparterna till åtgärder och sam- arbete som syftar till att förhindra korruption i samband med ex- port av konventionella vapen.41 I den proposition42 som föreslog att föredraget skulle ratificeras konstateras att fördraget inte innehåller något särskilt kriterium avseende korruption. Fördragets skrivning om korruption ansågs inte kräva någon ändring i gällande svensk rätt. Att tar arbetet med att motarbete korruption i bl.a. den internationella handeln med krigsmateriel på allvar framhålls bl.a. i regeringens årliga skrivelse avseende strategisk exportkontroll. I skrivelsen anges att regeringen ”tar starkt avstånd från varje form av korruption i internationella affärstransaktioner.”43 Beivrandet av korruption sker av det svenska rättsväsendet inom ramen för mut- brottslagstiftningen. det är polis, åklagare och allmänna dom- stolar som hanterar dessa brott. Det är således inte en fråga som åligger att bedöma inom ramen för exportkontrollen. Inom har Riksenheten mot korruption an- svar för att handlägga samtliga ärenden rörande mutbrott.44 40Sipri Yearbook , Armaments, Disarmament and , summary. 41Se artikel 15.6, med konventionella vapen förstås den krigsmateriel som omfattas av vapen- handelsfördraget enligt artikel 2.1. 2013/14:190. 43Strategisk exportkontroll 2013 – krigsmateriel och produkter med dubbla användnings- områden, regeringens skrivelse 2013/14:114, s. 7. 44Det kan noteras att den svenska mutbrottslagstiftningen skärptes 2012 genom att det straffbara området utvidgades. Den globala krigsmaterielexportmarknaden domineras av sex stater (, , , , och ). Dessa står för av all krigsmaterielexport. De största importörerna av krigsmateriel –2012 var , , , och som stod för ca 1/3 all krigsmaterielimport. De svenska säkerhets- och försvarsföretagens totala export uppgick till ca 2013, medan försäljningen i var ca . Den svenska krigsmateriel- exporten har legat av den totala svenska exporten. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick till ca . Detta är en ökning jämfört med då värdet av exporten uppgick till ca 9,8 miljarder. Jämfört med 2011 var exporten 2013 dock lägre. 2014 minskade exporten med till . uppgick den svenska krigs- materielexporten till ca . Av statistiken över krigsmaterielexporten framgår att försälj- ning av större vapensystem får stor inverkan på exportstati- stiken. har försäljningen av större vapensystem till andra stater än traditionella samarbetsländer ökat, vilket medfört att en förskjutning av den svenska krigsmateriel- exporten skett: från stater i västvärlden till andra stater. gick av den svenska krigsmaterielexporten till stater inom EU samt till samarbetsländer medan samma siffra 2013 var och 2014 var . I detta kapitel redovisas övergripande den export av krigsmateriel som förevarit i världen och i . Uppgif- terna utgår från de värden som exporterats, vilket inte säger något om vilka produkter som exporterats. Efter slut skedde en nedgång i den globala krigs- materielexporten. –uppgick krigsmate- rielexporten till av den topp som var –1984. har det dock skett en stadig ökning av den globala krigsmate- rielexporten och överföringarna var högre –2012 än 2003–2007. Världens militärutgifter sjönk även () och 2013 (). Detta berodde emellertid i första hand på att västvärlden minskade sina militärutgifter, medan militärutgifterna i , och fortsatte att stiga. 7.2Krigsmaterielexport och import i världen har identifierat 61 stater som exporterat krigsmateriel –2012.1 Marknaden domineras av fem exporterande sta- ter, vilka stått för 75–av all krigsmaterielexport . Dessa stater är , , , Storbritan- nien och . krigsmaterielexport har ökat och var 2012 världens tredje största ex- portör av krigsmateriel. De två största exportörerna, och , har under de senast 3 decennierna stått för 55–av all export. 1 rapport till KEX, Current trends in the international arms trade and implications for , Bromley M. och Wezeman S., . Vad avser import har identifierat 156 importörer av krigs- materiel (2008–2012). Mottagare av krigs- materiel utgörs av stater, internationella organisationer samt rebell- grupper. har tagit över tätpositionen från Mellan- östern som den största importregionen. , , , och stod ensamma för av all import –2012. och stod gemensamt för knappt hälften av all import (). stod för , för , för och för . har importen av krigsmateriel ökat mest i , , och samt , medan den har minskat i och i . En stor förändring av den internationella försvarsmateriel- marknaden har skett det genom att en förskjut- ning skett från och till andra delar av världen. Medan försvarsbudgeterna i har minskat det senaste decen- niet har i stort sett samtliga övriga regioner ökat sina försvars- investeringar. I den rapport som utredningen beställt av IHS ’s Defence framgår att inom de regioner som rapporten behandlar – , och – bedöms den poten- tiella marknaden för krigsmaterielexport förändras från för perioden –2013 till ett bedömt marknadsvärde för perioden –2023 till . Den största ökningen bedöms den sydamerikanska marknaden stå för, men även marknaden i bedöms öka kraftigt, medan bedöms ligga kvar på i stort sett nu- varande nivå. Vinsterna för försvarsindustrin i ökade i högre takt än spenderade på försvarsmate- riel. Vinsterna hos de 21 största företagen på försvarsmarknaden ökade , från till (De europeiska företagens vinster var och 2011 något lägre än de amerikanska företagens). Det kan konstateras att företagen har använt sig av två strategier, internationalisering och diversifiering. Export av försvarsmateriel och tjänster till tredje land har varit en viktig kompenserande faktor för den europeiska försvarsindust- rins överlevnad under dessa år, vilka präglats av minskad utveckling av ny materiel i kombination med minskade beställningar inom . har beviljat krigsmaterielexport till totalt ett 60-tal stater och värdet av krigsmaterielexporten har sedan gällande exportkontrollregelverk trädde i kraft ungefär tredubblats. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick till ca 11,9 miljar- der kronor. Detta är en ökning jämfört med där värdet av exporten uppgick till ca 9,8 miljarder. Jämfört med 2011 var dock exporten 2013 lägre. uppgick den svenska krigsmaterielexporten till ca . Av ökning är ca 1 miljard hänförlig till den utökade export- kontrollen av produkter (pansarplåt samt tekniskt bistånd) som infördes . I det avseendet är det skenbart att tala om en ökning.2 minskade exporten med till Den svenska krigsmaterielexporten har utgjort av totala export. Man kan också se att den genom- snittliga nivån på exporten är ca högre än i slutet av 1990-taltet, men att exporten även passerade , vilket framgår av figur 7.3. 2 Jfr resonemang i betänkande 1992/93:UU1, bilaga 4. Källa: ISP. Säkerhets- och försvarsföretagens totala export uppgick till ca 17 mil- jarder kronor 2013, medan försäljningen i var ca . Vid sidan av tillståndspliktig krigsmateriel innefattar detta belopp även PDA, civila säkerhetsprodukter, reparationer samt lea- sing med mera. Försäljningen inom utgör emellertid till en betydande del handel mellan försvarsindustriföretag. i nominella tal har krigsmaterielexport ökat kraftigt . En uppdelning av export utifrån krigs- materiel för strid respektive övrig krigsmateriel visas i figur 7.4. Den ökning som skett kan i första hand hänföras till export av större vapensystem. Källa: ISP. Källa: ISP. Som konstaterats har ökningen av exporten skett i enlighet med de försvarspolitiska strävanden utifrån de försvarsbeslut som i allt större utsträckning framhållit vikten av export. Som redovisats framhålls i försvarsbesluten att exporten är en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna behålla kompetens och kapacitet. Förklaringen bakom de stora svängningarna av krigsmateriel- exporten som framgår av figuren 7.3 beror på att försäljningar av större vapensystem har stor påverkan på exporten. Detta tydliggörs bl.a. genom den kraftiga ökningen av krigsmaterielexporten som skedde , vilken främst berodde på försäljningen av haubitssystem till . Vid bedömningen av exporten bör även hållas i åtanke att den krigs- materielförteckning som trädde i kraft innebar en kraftig utökning av de produkter som omfattades av förteck- ningen och därmed kontrollerades. Ökningen uppgick till ca en tredjedel. På samma sätt har införandet av EU:s militära lista som svensk krigsmaterielförteckning medfört att fler produkter kommit att kontrollas, vilka tidigare inte var det. Följaktligen är de givna exportsiffrorna inte jämförbara över tiden då antalet produkter som kontrolleras skiljer sig åt. I modern tid har försäljningarna av större system som Strids- fordon 90, radarsystemet Erieye och utgjort en stor del av värdet av krigsmaterielexporten. Av figur 7.5 framgår att ex- porten av dessa system vissa år utgjord närmare hälften av det to- tala exportvärdet. T.ex. har exporterats till , , , och , Erieye exporterats till , och samt JAS Gripen exporterats till . Källa: ISP. Det kan även konstateras att försäljningen av dessa större system till länder utanför EU samt till andra stater än traditionella samarbetsländer har medfört att en förskjutning av krigsmateriel- exporten skett. I sin statistik definierar ISP tre olika exportmarknader enligt följande: EU+, som består av EU:s medlemsstater samt och . Samarbetsstater, där , , , Republiken , , och ingår. Övriga världen, där , och är de största mottagarna. Figur 7.6 visar att exporten till stater inom EU+ uppgick till 3 (), till samarbetsländer till 2 (), samt till övriga världen var exporten 5 445mnkr (). Motsvarande siffror för EU+ var 3 (), för samarbetsländer 2 (), samt för övriga världen 1 (). Källa: ISP. Figur 7.6 visar också en trend, nämligen hur viktig övriga världen har blivit för försvarsindustrin i . Samma utveckling kan konstateras hos försvarsindustrier i andra stater i västvärlden. 7.3.1Sveriges export till vissa regioner En genomgång av den krigsmaterielexport för åren 2008–2013 som skett till regioner som innehåller stater vilka enligt demokratiindex från , och Bertlesmann inte är att betrakta demokratier3, ger vid handen att följande materiel expor- terats: Den beviljade exporten till dessa stater omfattar i första hand övrig krigsmateriel. Till stater i har bl.a. exporterats jakt- och sport- skytteammunition, pansarplåt, ledningssystem, radar, luft- värnsrobotsystem, stridsledningssystem, kamouflage, fartygspjäser, granatgevär samt ammunition, amfibiebåt, skyddsutrustning, min- röjare, motmedelssystem för flyg, samt flygande radarsystem. beviljades export till , , 3 : Full democracy/flawed democracy; : Free, Bertlesmann; Democracies in consolidation/Defective democracies. , och för ett totalt värde om ca 382 miljo- ner kronor, varav exporten till var 338 miljoner kro- nor och främst utgjordes av leverans av flygande radarssystem. Exporten till övriga stater utgjorde s.k. följdleveranser. Till har det bl.a. exporterats fartygspjäser samt am- munition, luftvärnsrobotsystem, motmedel flyg, granatgevär, ubåts- propellerdesign, skyddsplåt, och eld- och stridsledningssystem sjö. skedde export till , , , Singa- pore och . Värdet på exporten uppgick till ca 714 miljoner och utgjorde uteslutande följdleveranser. Exporten till dominerade med 532 miljoner. Till har det exporterats kamouflagenät, kommunika- tionsradio, radarer, marint eldledningssikte, delar till sjömålsrobot, motmedelssystem flyg, kikarsikte, sprängmedel till gruvindustrin, granatgevär, och reservdelar till luftvärnsrobotsystem. 2014 expor- terades maskeringssystem och ledningssystem (följdleve- rans) till för ett värde om . 8En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Dessa är inte statiska politikområden utan förändras över tiden. De traditionella ele- menten i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella för- budet mot krigsmaterielexport utgörs av önskan av att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustnings- kontroll äger alltjämt giltighet. Den förda exportkontrollpolitiken utgår bl.a. ifrån det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet genom bl.a. främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Härutöver påverkas exportkontrollpoliti- ken av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvars- politiken. De förändringar som skett har påverkat synen på såväl den inhemska försvarsindustrin som krigsmaterielexporten. Den inhemska försvarsindustrin har ansetts utgöra en viktig säkerhetspolitisk tillgång för . Vidare har krigs- materielexport ansetts vara en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna behålla kompetens och kapacitet. De säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningarna för att tillåta krigsmaterielexport har dock i stor utsträckning förändrats sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft. Inom försvarspolitiken är den förändrade materielförsörj- ningen kanske det som största mest påverkar den svenska försvarsindustrin. Även synen på export av krigsmate- riel har förändrats utifrån försvarspolitiska aspekter. Både reger- ingen och ser numera positivt på att försvarsindustrin utvecklar och producerar krigsmateriel som inte endast är av- En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten sedd för den svenska Försvarsmakten. Även den säkerhetspoli- tiska utvecklingen anses ha medfört ökade skäl till att bevilja krigsmaterielexport. Detta inte minst som en följd av globalise- ringen och det vidgade säkerhetsbegreppet som inte enbart om- fattar det egna fysiska territoriet, utan där flödessäkerhet kom- mit att bli centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet. Med flödessäkerhet avses inte enbart handelsflöden utan även utveck- lingen av t.ex. finans- och snabba informationsflöden. medlemskap i har också påverkat export- kontrollpolitiken. Som framgår av riktlinjerna kan krigsmaterielexporten med- föra att en mål- och intressekonflikt uppstår mellan olika politik- områden. Denna intressekonflikt uppstår när det finns säker- hets- och försvarspolitiska skäl som å den ena sidan talar för sådan export och utrikespolitiska skäl som å den andra talar där- emot. Också beslut om politik för global utveckling framhåller denna mål- och intressekonflikt. De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Exportkontrollen av krigs- materiel är nödvändig för att säkerställa att de produkter som förs ut ur går till för oss acceptabla mottagarländer. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitik är inte statiska politikområden utan de förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmateriel- export utgörs av önskan av att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll äger alltjämt gil- tighet. Den förda exportkontrollpolitiken utgår bl.a. ifrån det över- gripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet ge- nom bl.a. främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Här- utöver påverkas exportkontrollpolitiken av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken. Den inhemska försvarsindustrin har ansetts ut- göra en viktig säkerhetspolitisk tillgång för . Förarbetena till krigsmateriellagen pekar på sambandet mellan försvarsindustrins förmåga att tillgodose det svenska försvarsets behov av materiel En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten och industrins möjligheter att kunna exportera krigsmateriel. Möj- ligheten till export av krigsmateriel är en förutsättning för att kom- petens och kapacitet inom ska kunna vidmakthållas för att utveckla och tillverka krigsmateriel för Försvarsmakten. Det är mot den bakgrund som av säkerhets-, försvars och utrikespoli- tiska skäl har valt att i viss utsträckning tillåta export av krigs- materiel. Orsaken till att byggde upp en inhemsk försvars- industri under det var bl.a. för att skapa trovärdighet för den förda neutralitetspolitiken.