sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Detta beslut är dock inte förenat med några rättsverkningar.8 Att fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet innebär att fullmäktige bl.a. kan besluta om rättsliga åtgärder mot nämnd- 5Dir 2013:100, se bilaga 2. 1973:90 s. 231. 7Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 208. 8Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 211. Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi ledamöter som revisionsanmärkningarna kan ge anledning till, t.ex. avsättning (4 kap. 10 § KL) eller skadeståndstalan (5 kap. 25 b § KL). Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer (8 kap. 1 § KL). ska kommunen eller upprätta en budget för nästa kalenderår (8 kap. 4 § KL). Budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret, en s.k. verksamhetsplan (8 kap. 5 § KL). I planen ska skattesatsen och anslagen anges, hur verksamheten ska finan- sieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budget- årets utgång. För verksamheten ska även anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. När årsredovisningen upprättas, ska en utvärdering göras av om målen i budgeten har uppnåtts. Denna utvärdering ska enligt lagen (1997:614) om redovisning redovisas i årsredovisningens förvaltningsberättelse. Nämndernas ansvar för uppföljning och kontroll framgår av 6 kap. 7 § KL. Enligt bestämmelsen ska nämnderna var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. 6.4Hur styrs och kontrolleras den egna verksamheten? Kommuner och landsting, berörda statliga myndigheter och SKL arbetar gemensamt med att utveckla styrningen och uppföljningen av kommuners och landstings verksamhet. Mål- och resultatstyr- ningen har tillämpats i den offentliga förvaltningen . Kommuner och landsting använder i allmänhet styr- modeller som utgår från grundprincipen att ledningen ska styra och följa upp utifrån vad verksamheten faktiskt ska uppnå för resultat. Resultatstyrning innebär att ställa upp mål som beskriver vad kommunen eller vill åstadkomma för medborgarna. I en planeringsfas upprättas olika planer och budgetar, mål formuleras och kravnivåer bestäms. Väsentligt är att sedan löpande följa upp Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi hur väl man lyckas uppnå de fastställda målen och vilka resultat som har uppnåtts. Uppföljningen innehåller olika delar som avvikelse- hantering, egenkontroll, mätning av olika resultat, registeruppgifter, synpunkter, klagomål, brukarundersökningar, besök i verksamheterna och kollegiala granskningar. Utvecklingen sker stegvis och kommuner och landsting har kommit olika långt med att utveckla sina styr- och uppföljnings- system. Ett första steg kan vara att fastställa ett antal resultat- indikatorer med mål som anger vad kommunen eller vill uppnå. Resultatindikatorerna återfinns ofta i det övergripande budgetdokumentet och avrapporteras i årsredovisningen. Samman- ställningar av indikatorerna och resultaten används i kommunens eller planerings- och prioriteringsdiskussioner, bl.a. för att kunna identifiera de resultat som ska förbättras och ange hur det ska ske. Resultaten ska även återföras och spridas till anställda och förtroendevalda. SKL engagerar sig på olika sätt i kommunernas och landstingens uppföljningsarbete, bl.a. ges stöd inom ramen för projektet säkrad välfärd. Målet är att kommuner och landsting ska utveckla system, rutiner och arbetssätt som gör att välfärdstjänsterna kvali- tetssäkras, oavsett vem som utför dem. SKL erbjuder kunskaps- och utbildningsinsatser genom skrifter, seminarier, utvecklings- verktyg och utbildningar. pågår ett arbete med s.k. öppna jämförelser. I regel- bundet publicerade rapporter kan medborgarna jämföra informa- tion om kvalitet, resultat och kostnader inom vissa verksamhets- områden som kommunerna och landstingen ansvarar för, t.ex. skola, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Rapporterna innehåller ett antal mått. Indikatorerna redovisas uppdelade på resultat – vad har verksamheten åstadkommit – och resursindikatorer – vad har verksamheten använt för resurser. Tyngdpunkten ligger på sådana indikatorer som mäter medborgarnas nytta av verksamheten och som sätts i relation till de resurser som används. Jämförelser bidrar till en större öppenhet när det gäller resultat och kostnader för verksamheten. Syftet är att stimulera kommuner och landsting att analysera sin verksamhet, lära av varandra, för- bättra kvaliteten och effektivisera verksamheten. Jämförelser kan bidra till att bättre resultat uppnås. En öppen publicering av den här typen av jämförelser främjar dessutom en faktabaserad debatt Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi och kan på så sätt bidra till att stärka medborgarnas förtroende för verksamheterna. 6.5Den egna verksamheten och de privata utförarna bör behandlas likvärdigt Utredningens bedömning: Kommuner och landsting bör anta mål och riktlinjer för den verksamhet som bedrivs i egen regi men som skulle kunna lämnas över till privata utförare samt även följa upp sådan verksamhet på liknande sätt som den verksam- het som bedrivs av privata utförare. I tilläggsdirektiven anges att utredningen ska överväga och vid behov lämna förslag till hur kommunallagen kan göras mer kon- kurrensneutral avseende uppföljning och kontroll av olika utförare av verksamhet. Enligt utredningens uppfattning finns det mycket som talar för att den verksamhet som kommuner och landsting bedriver i egen regi, men som skulle kunna lämnas över till privata utförare, ska så långt det är möjligt följas upp och även i övrigt behandlas på ett likvärdigt sätt som den verksamhet som bedrivs av privata utförare. Som tidigare nämnts framfördes under arbetet med delbetänkandet att uppföljningen av verksamhet som utförs i egen regi bör ske på likvärdigt sätt som verksamhet som bedrivs av privata utförare. Liknande synpunkter har även framförts av flera av de remiss- instanser som har getts tillfälle att yttra sig över utredningens delbetänkande. Sett ur ett medborgarperspektiv är det angeläget att kommuner och landsting ställer upp liknande mål och riktlinjer för samt följer upp den verksamhet som bedrivs i egen regi på ett sådant sätt att medborgarnas berättigade förväntningar på en god kvalitet upp- fylls. Medborgarna ska kunna förutsätta att kommuner och lands- ting bedriver ett aktivt uppföljningsarbete inte bara av privata utförare utan också av verksamhet i egen regi. förekommer det att en och samma verksamhet växelvis bedrivs i respektive i privat regi. Sett ur ett medborgar- perspektiv förefaller det naturligt att styrningen och uppföljningen Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi sker på likvärdigt sätt oavsett vem det är som för tillfället bedriver verksamheten. Utredningen anser att det är viktigt att sträva efter konkurrens- neutralitet mellan egenregiverksamhet och verksamhet som bedrivs av privata utförare. För att uppnå konkurrensneutralitet finns det också anledning att inte ställa upp andra mål eller tillämpa andra metoder för uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi. Över huvud taget är det viktigt att frågor om styrning och uppföljning av den kommunala verksamheten ges ett ökat fokus. Detta kan bl.a. bidra till en god ekonomisk hushållning med kom- munernas och landstingens resurser. konstaterar i sin rapport för kommunpolitisk styrning att den politiska styrningen i kommuner och landsting ofta är inriktad på kostnadsstyrning och övergripande organisationsfrågor. Däremot är intresset inte lika stort för att styra själva utförandet av verksamheten, t.ex. på skol- området och inom hälso- och sjukvården. I kommuner med en högre andel verksamhet som bedrivs i privat regi är den politiska styrningen starkare. Detta gäller både den verksamhet som bedrivs i egen regi och den som bedrivs av privata utförare. I de fall andelen privata utförare är låg visar det sig att de förtroendevalda ställer tydligare krav på dessa än på den verksamhet som bedrivs i egen regi. Också uppföljningen är mer ingående och noggrann som den utövas av särskilda enheter som är fristående från verk- samhetens ledning, medan verksamheten i egen regi sköter sin egen uppföljning. Även om det praktiska arbetet med förfrågnings- underlag och uppföljningar utförs av tjänstemän, är den politiska styrningen av de privata utförarna starkare medan ledningen av den egna verksamheten överlåts på verksamheten själv.9 Det har även gjorts studier som visar i vilken utsträckning poli- tiska beslut får genomslag i verksamheten.10 Ett antal problem- områden har identifierats när det gäller styrningen av hälso- och sjukvården, bl.a. otydliga mål och en otillräcklig uppföljning. Det finns stora skillnader mellan olika landsting och även internt inom landstingen. Det är därför svårt att dra några generella slutsatser om hur det fungerar i hela landet. En ganska spridd uppfattning är 9Anjou, Strategier för kommunpolitisk styrning – framgångsrik styrning av välfärdsproduk- tion i primärkommuner och landsting, s. 15 f. och 45 f. 10Paulsson, Den politiska viljan och verksamheten – En studie av de politiska beslutens inverkan på verksamheten, s. 22. Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi ändå att den politiska styrningen ibland har svårt att få genomslag i verksamheten. Det finns även indikationer på att uppföljningen i vissa avseenden brister i praktiken, trots att det finns dokumen- terade rutiner. En tänkbar orsak till detta är att de förtroendevalda ofta är framåtriktade och därför inte lika intresserade av uppfölj- ning av redan fattade beslut. Utredningen anser att det ska finnas fungerande rutiner för uppföljning, oavsett om det rör sig om verksamhet som bedrivs i egen regi eller om verksamheten utförs av privata utförare. Verk- samheten bör så långt möjligt behandlas på ett likvärdigt sätt. Detta gäller även när en kommun eller ett landsting formulerar mål och riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. 6.6Programmet ska även omfatta styrning och uppföljning av verksamhet i egen regi Utredningens förslag: Fullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för skötseln av sådan verksamhet som bedrivs av kommunen eller . I pro- grammet ska också anges hur sådana mål och riktlinjer samt föreskrifter i lag eller annan författning ska följas upp. Vad gäller kommunens eller egen verksamhet ska programmet omfatta endast sådan verksamhet som får utföras av privata utförare. Fullmäktige får inte delegera antagandet av detta program till en nämnd. trädde den nya bestämmelsen i 3 kap. 19 b § KL i kraft som innebär att fullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala ange- lägenheter som utförs av privata utförare. I programmet ska det också anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga före- skrifter på området ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. Det finns bestämmelser om mål och riktlinjer för den verksamhet som bedrivs i egen regi i kommunallagen. I 3 kap. 9 § KL anges att fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen och lands- Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi Detta kompletteras med en exemplifiering i nio punkter. Enligt den första punkten beslutar fullmäktige om mål och rikt- linjer för verksamheten. Bestämmelsen innehåller dock inte någon uttrycklig skyldighet för kommunerna och landstingen att formu- lera mål och riktlinjer för verksamheten. De mål och riktlinjer som fullmäktige tar fram är beslut i sådana övergripande frågor som har betydelse för verksamheten i stort. Det kan t.ex. handla om beslut om verksamhetsinriktningar på olika områden. Självfallet hindrar inte detta att den nämnd som har ansvaret för ett visst område också har till uppgift att formulera mål för verksamheten. De mål och riktlinjer som fullmäktige enligt 3 kap. 9 § 1 KL beslutar för den kommunala verksamheten, omfattar all verksamhet i kommunen eller . Sådan verksamhet kan vara tillsyns- verksamhet, tillståndsgivning, övrig myndighetsutövning m.m. men den avser också den verksamhet som nämnderna utför i egen regi och som kan vara obligatorisk eller frivillig för kommuner och landsting. Viss verksamhet kan inte lämnas över till privata utförare, t.ex. uppgifter som är hänförliga till undervisning i grundskola eller gymnasieskola med vissa undantag. Medan annan verksamhet är sådana angelägenheter som enligt 3 kap. 16 § KL får lämnas över till privata utförare att utföra. I utredningens tilläggs- direktiv anges att utredningen ska överväga och vid behov lämna förslag till hur kommunallagen kan göras mer konkurrensneutral avseende uppföljning och kontroll av olika utförare av verksamhet. Det innebär att utredningens överväganden avser endast den del av den kommunala verksamheten som enligt 3 kap. 16 § KL får lämnas över till privata utförare. Övervägandena omfattar inte övrig verksamhet. finns det skäl att utforma målen och riktlinjerna för verksamheten på samma eller i vart fall liknande sätt, oavsett vem det är som utför verksamheten. Fullmäktige bör inte ha anledning att ställa upp helt andra mål och riktlinjer för verksamhet som bedrivs i egen regi jämfört med verksamhet som utförs av privata utförare. Det kan t.ex. gälla miljö- eller jämställdhetskrav som ställs på verksamheterna eller mer verksamhetsspecifika målsättningar som t.ex. anger vilka resultat som förväntas uppnås. Det kan således ske i ett gemensamt program, som omfattar både den verksamhet som bedrivs i egen regi och den verksamhet som utförs av privata ut- Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi Tanken är således att det bör vara samma mål och kvali- tetsindikatorer men att den konkreta uppföljningen kan se olika ut när man följer upp egen regi och privata utförare. Uppföljning består av en rad åtgärder, som att samla in informa- tion om verksamhetens resultat, analysera resultaten, återföra resul- taten till de berörda enheterna samt att utkräva ansvar. Processerna vid uppföljning bör vara så lika som möjligt. Om det exempelvis görs oannonserade besök hos privata utförare bör det enligt utred- ningen också göras sådana besök i den verksamhet som bedrivs i egen regi. Det saknas anledning att förutsätta att det inte skulle behövas bara för att verksamhet bedrivs i egen regi. Även i övrigt bör samma metoder tillämpas vid all uppföljning. kräver verksamhet som bedrivs av privata utförare särskilda överväganden. Krav måste normalt ställas i förväg i för- frågningsunderlaget. Utgångspunkten är att det inte går att löpande ändra villkoren för verksamhet som bedrivs av privata utförare. Det kräver stöd i förfrågningsunderlagen och avtalen. Om en verk- samhet i egen regi fungerar dåligt kan ofta åtgärder sättas in på ett mer informellt plan. Exempelvis kan chefer bytas ut på sätt som inte är möjligt i en verksamhet som bedrivs av privata utförare. I ett sådant fall måste kommuner och landsting när det gäller privata utförare tydligt i förväg ange vilka sanktioner etc. som ska finnas. Frågor om hur insynen ska garanteras kräver också särskilda över- väganden när verksamheten bedrivs av privata utförare. Skillnaden mellan egen regi och privata utförare består således främst i att de rättsliga förutsättningarna för att över huvud taget kunna följa upp ser olika ut. Riktlinjerna för uppföljning av den verksamhet som bedrivs i egen regi kan ändras när som helst. När det gäller de privata utförarna är huvudmannen bunden av de avtal som har slutits. Varje nämnd ansvarar enligt 6 kap. 7 § KL för uppföljning och kontroll på sitt respektive område. Riktlinjerna från fullmäktige får därför inte bli så detaljerade att de fråntar nämndernas ansvar för att utföra sin kontroll och uppföljning. Liksom när det gäller verk- samhet som bedrivs av privata utförare finns det dock anledning för fullmäktige att formulera övergripande riktlinjer för hur uppfölj- ningen av den egna verksamheten ska ske. För att göra uppföljning och kontroll av egenregiverksamheten och den verksamhet som lämnats över till privata utförare kon- Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi kurrensneutral föreslår utredningen att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för skötseln av sådan verksamhet som bedrivs av kommunen eller , och som också får utföras av privata utförare. Förslaget innebär att fullmäktige tar ställning till hur uppföljningen ska ske av såväl sådan verksamhet som bedrivs i egen regi som den verksamhet som privata utförare utför. Det finns redan ett stort antal styrande dokument i kommuner och landsting som innehåller mål och riktlinjer av olika slag. Vissa av dessa tas fram inom ramen för budgetprocessen. En del är av mer övergripande slag och tas fram av fullmäktige och andra utarbetas på nämndnivå. Utredningens förslag innebär dock inte att kommuner och landsting ska tvingas till att utföra ett dubbelt arbete genom att ta fram ytterligare dokument. Har fullmäktige redan formulerat mål och riktlinjer för den verksamhet som pro- grammet ska omfatta, ska dessa kunna fogas in i det föreslagna pro- grammet. Några helt nya styrdokument ska då inte behöva tas fram. En bra uppföljning kräver att resurser avsätts och kan alltså leda till ökade kostnader för kommuner och landsting. bidrar en väl fungerande uppföljning till en mer effektiv verksamhet, vilket medför besparingar. Att verksamheten styrs och följs upp på ett ambitiöst sätt kan bidra till att kravet på en god ekonomisk hushållning tillgodoses. Det innebär att fullmäktige måste ta ställ- ning till hur uppföljningen ska ske. Det är alltså fullmäktige som måste ta ställning till om nuvarande resurser för uppföljning är tillräckliga. Om fullmäktige bedömer att nuvarande resurser är till- räckliga innebär lagstiftningen inte i sig något krav på att ytterligare resurser tillskjuts. Utredningens syfte med förslaget är att fullmäk- tige tar ställning i frågan. På detta sätt kan det bli en fråga i den lokala politiska debatten och medborgarna kan sedan i de allmänna valen utkräva ett politiskt ansvar av de förtroendevalda om de exempelvis inte delar fullmäktiges bedömning om resursbehovet. Liksom när det gäller uppföljning av privata utförares verksam- het är det naturligt att varje mandatperiod ta ställning till om nu- varande principer behöver förändras. Fullmäktige bör därför anta ett program varje mandatperiod också i de delar som rör den verk- samhet som kan lämnas över till privata utförare men bedrivs i egen regi. Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi En särskild bestämmelse om fullmäktiges program Utredningen föreslår som nämnts en särskild bestämmelse som stadgar att fullmäktige ska anta ett program för mål och riktlinjer för skötseln av sådan verksamhet som bedrivs av kommunen, lands- tinget eller av privata utförare. Det som sägs i denna föreslagna bestämmelse ryms redan delvis i den bestämmelse som anger att fullmäktige beslutar om mål och riktlinjer för den egna verksam- heten. Eftersom programmet ska omfatta även den verksamhet som utförs av privata utförare bör det dock finnas en särskild bestäm- melse om detta program. Fullmäktige får inte delegera uppgiften att anta programmet Av 3 kap. 10 § första stycket KL följer att ärenden av mer prin- cipiell beskaffenhet eller annars av större vikt och som bl.a. anges i 3 kap. 9 § första stycket KL får inte av fullmäktige delegeras till nämnderna. Det anges vidare att det gäller även ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige. Syftet med att fullmäktige ska anta ett program varje mandat- period är att säkerställa att dessa viktiga frågor inte försvinner från den kommunalpolitiska agendan och att det antagna programmet blir ett centralt och levande dokument i kommunernas och lands- tingens löpande förvaltning. Eftersom dokumentet rör övergrip- ande principiella frågor torde det enligt utredningens mening inte vara möjligt att delegera antagandet till en nämnd. Utredningen anser dock att detta är så viktigt att det av kommunallagen uttryck- ligen bör framgå att ärendet inte ska gå att delegera till nämnderna. 7Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting Kommunallagen bygger på principen att de förtroendevalda fattar beslut kollektivt och även har ett kollektivt verksamhetsansvar. De förtroendevalda ska därmed ha det yttersta ansvaret för den kom- munala förvaltningen och är de som styr förvaltningen. Av 6 kap. 7 § KL framgår att varje nämnd ska inom sitt område se till att verk- samheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som full- mäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska vidare se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Det innebär ett ansvar för de förtroendevalda från beredning av ärendet till beslut och genomförande av beslutet. De kommunalt anställda är rättsligt sett biträden åt nämnderna. Med förtroendevalda avses ledamöter och ersättare i fullmäk- tige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer (4 kap. 1 § första stycket KL). Ledamotskap i utskott förutsätter att den förtroendevalde är ledamot eller ersättare i en nämnd (6 kap. 22 § KL) och därför behöver dessa inte nämnas särskilt. Till kategorin förtroendevalda hör också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund (4 kap. 1 § andra stycket KL). Utanför begreppet förtroendevalda faller personer som innehar uppdrag i styrelsen för särskilda juridiska personer, exempelvis kommunala företag. Som förtroendevalda betraktas inte heller så- dana representanter i statliga organ, som i vissa fall väljs av kom- munerna, t.ex. nämndemän i tingsrätt.1 Det är således endast upp- 1 m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 254. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting drag som fullgörs inom ramen för kommunernas, landstingens och kommunalförbundens organisation som regleras i kommunallagen. Utanför begreppet förtroendevalda faller också de politiska sekre- terarna i en kommun eller i ett landsting. Bestämmelser om de poli- tiska sekreterarna finns i 4 kap. 30–32 §§ KL. 7.1Förtroendevaldas rättigheter och skyldigheter Trots det kollektiva ansvaret som de förtroendevalda har tillsam- mans har den enskilde förtroendevalde både rättigheter och skyl- digheter som beskrivs nedan. En ledamot i fullmäktige får väcka motioner och kan också ställa interpellationer och frågor (4 kap. 16 § KL). En förtroendevald har också rätt att väcka ärende i en nämnd där den förtroendevalde är ledamot (4 kap. 17 § KL). En ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har även rätt att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut (4 kap. 20 § första stycket KL). En ledamot i en nämnd måste emellertid delta i avgörandet av ärendet, om ärendet avser myndig- hetsutövning mot någon enskild (4 kap. 21 § KL). En ordförande är däremot alltid skyldig att rösta, när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras (4 kap. 20 § andra stycket KL). De förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för förlorad arbetsinkomst och andra ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget (4 kap. 12 § KL). Förtroendevalda med funk- tionshinder har vidare rätt till skälig ersättning för de resekostnader som uppkommer när de fullgör sina uppdrag (4 kap. 12 a § KL).