sou · H3B377 · 2015-09-04 00:00:00 — Om så är fallet ska dessa direkta och indirekta ägare eller de fysiska personer som utövar bestäm- mande inflytande över kunden också kontrolleras (9 § FFFS 2009:1). Av förarbetena till penningtvättslagen framgår att det inte krävs att samtliga fysiska företrädares identitet kontrolleras och verifieras. Det är tillräckligt att verksamhetsutövaren är förvissad om att den känner till vem den verkliga huvudmannen är (prop. 2008/09:70 s. 150). I normalfallet bör det räcka med att den juridiska personen kontrolleras på vanligt sätt och att information erhålls om hur denne ägs och kontrolleras. Det är just ägarstrukturen som ska framstå som begriplig, enligt förarbetena (SOU 2007:23 s. 108). Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri Personuppgifter får behandlas för att bankerna ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt penningtvättslagen Utöver bestämmelserna i personuppgiftslagen finns i 4 kap. penning- tvättslagen (2009:62) bestämmelser som reglerar behandlingen av personuppgifter hos de verksamhetsutövare som omfattas av lagen. Bestämmelserna i penningtvättslagen medger t.ex. behandling av vissa personuppgifter som framgår av kundens pass, trots att det kan strida mot det allmänna förbudet i 13 § personuppgiftslagen mot behandling av vissa känsliga personuppgifter som avslöjar t.ex. ras eller etniskt ursprung eller politiska åsikter hos den registre- rade. Verksamhetsutövarna får också föra register med bl.a. upp- gifter som framkommit vid sådan granskning av kundernas transak- tioner som banken är skyldig att göra enligt penningtvättslagen (3 kap. 1 § och 4 kap. 3–4 §§ penningtvättslagen). Penningtvätts- lagen innehåller emellertid inte något undantag från förbudet i personuppgiftslagen mot att behandla personuppgifter om brott. Registret får inte heller samköras med motsvarande register hos någon annan (4 kap. 7 § penningtvättslagen). Nya företrädare kontrolleras inte alltid I de fall huvudmännen bakom ett fakturabedrägeriupplägg använ- der sig av en juridisk person som fakturautställare är det den juri- diska personen som blir kund hos den bank eller det betaltjänst- ombud som tillhandahåller det bank- eller plusgirokonto som finns angivet på fakturan. I de fall en redan befintlig kund byter ägare och/eller ställföreträdare är det inte säkert att någon kontroll görs av den nya ägaren eller de personer som sitter i styrelsen. I 2 kap. 2 § 4 penningtvättslagen finns ett krav på att vidta grundläggande åtgärder för att uppnå kundkännedom vid osäkerhet om tillför- litligheten eller tillräckligheten av tidigare mottagna uppgifter om kundens identitet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att utredningen antog att kravet på uppföljning av affärsförbindelsen skulle leda till fler förnyade kontroller av kundens identitet (SOU 2007:23 s. 204). Enligt uppgift från en av de största bankerna i landet finns det inget sätt för banken att automatiskt få infor- mation om förändringar av företrädar- eller ägarförhållandena hos bankens kunder. Banken har för många kunder för att man skulle Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri kunna hantera all information även om man automatiskt fick till- gång till den. Det är inte heller möjligt att beställa någon form av automatisk bevakning av endast ett fåtal kunder, eftersom banken därigenom – i strid mot banksekretessen – skulle behöva avslöja att dessa företag är kunder hos banken. I stället sköts övervakningen av informationen manuellt. För att en ny företrädare ska få tillgång till företagets konton krävs visserligen att han eller hon kan styrka sin rätt att företräda företaget hos banken. Normalt sett krävs alltså någon form av kon- takt mellan banken och den nya företrädaren. Det förekommer dock att oseriösa bolagsföreträdare lämnar över den säkerhetsdosa som används för att via internet legitimera sig i förhållande till banken till bolagets nya företrädare. Därigenom ges den nya före- trädaren tillgång till bolagets konton utan någon kontakt med banken. I förhållande till banken kvarstår dock den förre företräda- rens personliga ansvar för säkerhetsdosan och de transaktioner som utförs med hjälp av denna. Det torde därför vara svårt för den som har lämnat över en säkerhetsdosa på detta sätt att undgå straffrätts- ligt ansvar för t.ex. penningtvättsbrott. Särskilda svårigheter när mellanmän anlitas Fakturautställare kan använda sig av ett upplägg där de överlåter fakturorna åt ett factoringföretag som därefter driver in dem. I dessa fall blir factoringföretaget föremål för kontroll hos den eller de banker där factoringföretaget är kund och har sitt eller sina konton varigenom inbetalda medel tas emot och vidarebefordras. Många av de företag som bedriver factoringverksamhet har också i sin tur en skyldighet att vidta vissa kontroller i samband med att en affärsrelation inleds med en fakturautställare. Som tidigare nämnts är det som utöver tillsyn över att dessa företag följer reglerna i penningtvättslagen. Fakturautställaren har i regel också någon form av transaktions- konto till vilket factoringbolaget kan betala köpeskillingen. Där- med är fakturautställaren även föremål för bankens kontroll enligt penningtvättsreglerna. Användningen av ett factoringföretag som mellanhand kan emellertid göra det svårare att upptäcka och spåra transaktioner som kan ha sitt ursprung i fakturabedrägeri. Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri liknande sätt förhåller det sig när fakturautställaren anlitar ett inkassoföretag som tar emot inbetalningar för kundens räkning. Även inkassoföretaget måste ha någon form av transaktionskonto hos en bank och är därmed föremål för bankens kontroll. Kon- trollerna försvåras ytterligare när transaktionerna görs mellan olika banker. Fortlöpande kontroll av transaktioner Bankerna ska fortlöpande följa pågående affärsförbindelser genom att kontrollera och dokumentera att de transaktioner som görs stämmer överens med den kunskap som verksamhetsutövaren har om kunden, dennes affärs- och riskprofil och, om det behövs, vari- från kundens ekonomiska medel kommer (2 kap. 10 § penning- tvättslagen). Dessa kontroller ska göras för att uppfylla kravet på kundkännedom men också i syfte att kunna upptäcka sådana trans- aktioner som kan misstänkas utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Upptäcker banken omständigheter som kan tyda på penningtvätt ska uppgifter om dessa omständigheter lämnas till (3 kap. 1 § penningtvättslagen). Av föreskrifter och allmänna råd framgår att banken ska ha ett elektroniskt system eller en rutin för att löpande följa upp affärsförbindelserna och granska transaktion- erna. Vidare framgår av föreskrifterna att banken företrädesvis ska uppmärksamma transaktioner som kan anses innebära en särskild risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det gäller i synnerhet bl.a. ovanliga transaktionsmönster som inte förefaller ha något ekonomiskt eller lagligt syfte (4 kap. 18 § och 5 kap. 1 § FFFS 2009:1). Enligt uppgift från en av de största bankerna i landet används i regel ett monitoreringssystem i vilket man lägger in särskilda scena- rier som systemet ska leta efter vid övervakningen av kundernas konton. När det gäller fakturabedrägerier är det emellertid svårt att identifiera några transaktioner som är typiska för just den verksam- heten. Därmed är det också svårt att konstruera ett scenario som inte träffar andra, legitima, transaktioner. Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri Stoppade transaktioner och dispositionsförbud Transaktioner som kan misstänkas utgöra ett led i penningtvätt ska som utgångspunkt inte utföras. Banken får utföra dem bara om det inte är möjligt att låta bli, eller om den vidare utredningen skulle kunna försvåras om transaktionerna stoppades. I sådana fall ska uppgifter till lämnas efter det att transaktionen utförts (3 kap. 1 § penningtvättslagen). får besluta att egendom som finns hos t.ex. en bank tills vidare inte får flyttas eller disponeras på annat sätt (dispositionsförbud), om det finns skäl att misstänka att egen- domen är föremål för t.ex. penningtvätt. Beslut om dispositions- förbud är en interimistisk åtgärd som bara får vidtas om det är fara i dröjsmål och det skäligen kan befaras att egendomen annars kom- mer att undanskaffas. Skälen för åtgärden måste dessutom uppväga det intrång eller men i övrigt som den innebär (3 kap. 8 § penning- tvättslagen). Beslutet ska underställas åklagares prövning (3 kap. 9 § penningtvättslagen). 10.7Fakturamottagarnas kontroller av fakturor och leverantörer Fakturor kan betalas på flera olika sätt För att ha framgång med fakturabedrägeri fordras att fakturaut- ställaren lyckas få fakturamottagaren att betala in pengar till det bank- eller plusgirokonto som fakturautställaren har tillgång till. De kontroller som fakturamottagarna gör, eller har möjlighet att göra, i samband med betalning av fakturor är därför av mycket stor betydelse för möjligheterna att upptäcka fakturabedrägeri. Fakturor kan betalas på ett flertal olika sätt, t.ex. genom internetbank, telefonbank, mobilbank, betaltjänstombud, banker- nas girotjänst per brev och service hos banken. Bland de nyaste betalningsmetoderna finns mobilbanken där kontohavaren kan göra överföringar mellan konton och sköta betalningar. Banker- nas mobilappar ger tillgång till en mängd användbara tjänster, däri- bland möjlighet att scanna in räkningar med en smartphone eller surfplatta och därefter godkänna dem. Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri Av de gireringsformer som finns är elektronisk girering (internet- bank) vanligast. var av de totalt 1 156 miljoner gireringar som gjordes elektroniska gireringar. Näst vanligast var autogirering, som stod för av dessa gireringar. Endast av gireringarna var blankett- gireringar, dvs. girering med blankett hos företaget . Av de internetbetalningar som gjordes av privatpersoner utgjordes av e-fakturor (, Bank- och finansstatistik 2012, s. 3). Som vi ska se i det följande kan sättet att betala fakturor ha betydelse för möjligheterna att upp- täcka fakturabedrägeri. Hos företagen kan rena bluffakturor ofta upptäckas med hjälp av affärssystem I många fall upptäcker fakturamottagaren redan vid mottagandet av fakturan att det är fråga om en bluffaktura. I andra fall kan de åtgärder som vidtas för att betala fakturan leda till att faktura- mottagaren inser att fakturan inte motsvarar någon beställning som gjorts. Myndigheter, företag (i vart fall stora och medelstora före- tag) och organisationer använder sig i regel av affärssystem med vissa inbyggda säkerhetsspärrar. För att en betalningsorder ska kunna läggas in i systemet fordras i regel att fakturamottagaren finns upplagd som leverantör med ett angivet mottagarkonto. Där- med ökar möjligheterna att upptäcka fakturor som kommer från tidigare okända leverantörer och fakturor på vilka det har angetts ett annat bank- eller plusgirokonto än vad som finns registrerat på den leverantör som fakturan ser ut att komma ifrån. När det gäller kapade fakturor kan det emellertid förekomma att man också anger att kontonumret har ändrats. Avsikten med det är givetvis att vilse- leda fakturamottagaren att tro att det finns en legitim anledning till att betalning ska ske till ett annat konto . De flesta större företag, myndigheter och organisationer tilläm- par också attestrutiner som innebär att varje enskild faktura ska kontrolleras och godkännas av två olika personer innan betalningen påbörjas. Även om en bluffaktura går igenom den första kontrollen i samband med att fakturan registreras i affärssystemet finns alltså i regel ytterligare möjligheter att stoppa betalningen av den. Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri I samband med registreringen av en ny leverantör kan kontroller av fakturautställaren göras, bl.a. genom slagningar i offent- liga register och sökningar på olika intresseorganisationers hem- sidor där det kan finnas varningar utfärdade för leverantören i fråga. Företag och privatpersoner som inte använder sig av något fakturahanteringssystem eller någon attestrutin är i stället hänvisade till kontroller av fakturorna, eller kontroller i samband med betalningen. Kontroller genom banken i samband med betalningen I de fall fakturamottagaren inte upptäcker att det är fråga om en bluffaktura påbörjar han eller hon i regel en utbetalning genom att ge ett betalningsuppdrag till sin bank. Som ovan har redogjorts för lämnas betalningsuppdraget i de flesta fall i elektronisk form, via internetbanken. I samband med att betalningsuppdraget lämnas genomför banken sedvanliga auktorisations- och kontrollåtgärder. Betalningsavsändare och betalningsmottagares identitet kontrolle- ras, liksom att det finns täckning för transaktionen på betalnings- avsändarens konto. Privatpersoner och mindre företag använder sig oftast av elektro- nisk girering vid enstaka inbetalningar. I samband med en sådan inbetalning får betalningsavsändaren en varning om den informa- tion som matats in inte är korrekt, t.ex. om ett s.k. OCR-nummer skulle vara felaktigt angivet. Innan betalningsavsändaren ombeds bekräfta betalningsuppdraget visas i regel också vilken betalnings- mottagare som det uppgivna bankgironumret eller plusgironumret är registrerat på. En uppgift om vem som innehar ett bankgiro- nummer omfattas inte av banksekretess eftersom uppgiften inte säger något om i vilken bank betalningsmottagaren är kund. När det gäller uppgifter om innehavare av plusgirokonto finns enligt uppgift avtalsrättliga undantag som medger att uppgifterna lämnas ut trots att det därigenom går att dra slutsatsen att innehavaren är kund hos (eftersom Plusgirot ägs av ). Vid inbetal- ning till ett bankkontonummer hindrar emellertid reglerna om bank- sekretess att uppgifterna om kontohavaren lämnas ut, 1 kap. 10 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. I bestämmel- sens första stycke stadgas att enskildas förhållanden till kredit- institut inte obehörigen får röjas. Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri Den som girerar manuellt på blanketter har inte samma möjlig- heter till kontroll. Vid blankettgirering sker, enligt uppgift från Banctec, ingen kontroll av att uppgivet mottagarkonto innehas av den betalningsmottagare som betalningsavsändaren har angett. , myndigheter och organisationer samlar i regel alla betalningsuppdrag i en fil som förändringsskyddas och därefter skickas till banken. Enligt uppgift från verkställs därefter de genom betalningsfilen begärda utbetalning- arna utan att banken kontrollerar att uppgivna bankgiro- eller plus- gironummer stämmer överens med uppgivna betalningsmottagare. Ansvaret för att kontrollera uppgifternas riktighet vilar i dessa fall alltså helt på företagen. Privata tjänster för kontroll av betalningar och betalningsmottagare Företag kan välja att använda sig av olika privata tjänster och affärs- system som möjliggör kontroller av betalningsmottagare innan en utbetalning görs. finns i vart fall ett privat företag som erbju- der tjänster i form av automatiska kontroller av leverantörer och betalningar. Genom en tjänst som erbjuds av företaget kon- trolleras den betalningsfil som företagen skickar till banken. Upp- givna betalningsmottagare kontrolleras mot olika offentliga register, t.ex. de som finns hos och men även mot varningslistor som administreras av näringslivsorganisationer, t.ex. Svensk Handels varningslista. Andra kontroller görs också. Syftet med tjänsten är att kunden ska få en varning t.ex. om en utbetal- ning är på väg att göras till en oseriös leverantör och att kunden därmed ska ges möjlighet att stoppa utbetalningen innan banken har utfört betalningsuppdraget. Enligt uppgift från tillhandahåller och förvaltar i vart fall några av bankerna olika e-bokföringssystem som är integrerade i företagens ekonomi- eller affärssystem. Den typen av system kan genomföra kontroller och där är det också tekniskt möjligt lägga in s.k. slagningar mot t.ex. Svensk Handels varnings- lista. För att kontrollerna ska ge önskad effekt krävs emellertid att det finns tillförlitliga uppgifter, i form av listor, register etc. att kontrollera betalningsmottagarna och mottagarkontona mot. Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri 10.8Samverkan mellan myndigheter och andra aktörer i brottsförebyggande och brottsutredande syfte Samordning inom enskilda myndigheter och mellan myndigheter Som ovan har redogjorts för förekommer informella samarbeten mellan olika myndigheter såsom , och och man delar regelbundet med sig av information som man tror att den andra myndigheten kan ha användning för i sin respektive verksamhet. Samarbete sker också med och nationella bedrägericentrum (NBC). NBC har i sig tillkommit i syfte att för- bättra brottssamordningen av bedrägerier nationellt. Brottsbekämp- ningen avsågs också bli mer effektiv och strukturerad. Centret inrättades av i som i samband med det övertog verksamheten vid de tidigare bedrägeri- rotlarna Nord, City och Syd. Utbyte av erfarenheter och utveck- ling av arbetsmetoder sker också på andra håll i landet. Utred- ningen har varit i kontakt med i , som i detta syfte regelbundet träffar poliser och ekobrottsåklagare som arbetar särskilt med fakturabedrägerier. 10.9Överväganden rörande behovet av och formerna för utökade kontroller och fördjupat samarbete 10.9.1Fakturabedrägeri bekämpas med samma åtgärder som ekonomisk brottslighet Utredningens bedömning: De åtgärder som kan vidtas för att göra det svårare för företagen att ägna sig åt fakturabedrägeri är i huvudsak desamma som kan vidtas för att motverka även annan ekonomisk brottslighet och organiserad och systematiskt bedriven förmögenhetsbrottslighet. Det faller utanför utredningens upp- drag att ge konkreta förslag på hur det arbetet kan förbättras. Utredningen vill dock lämna ett par synpunkter i det avseendet. Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri Skälen för utredningens bedömning Av den genomgång av vilka kontrollåtgärder som vidtas för att för- svåra för huvudmännen att bedriva fakturabedrägeri står det klart att åtgärderna i huvudsak är desamma som de som företas för att motverka ekonomisk brottslighet eller annan organiserad och syste- matiskt bedriven förmögenhetsbrottslighet i allmänhet. Den genom- gång som utredningen har gjort visar att det finns vissa svagheter i kontrollsystemet, som enligt utredningens mening borde kunna stärkas upp. Som exempel kan nämnas att det borde vara möjligt att införa mer effektiva och ingående kontroller i samband med regi- strering av bolag och företrädare i register. Ett annat exempel är att bankernas kontroller enligt penningtvättslagen skulle kunna förenklas genom elektronisk överföring av information om kunderna från . Det står också klart att många fall av fakturabedrägeri skulle kunna upptäckas genom förbättrade rutiner hos enskilda personer och företag. finns också möjlig- heter för fakturamottagare att i olika avseenden göra kontroller av fakturautställare eller andra som framställer betalningskrav mot varningslistor och offentliga register. Mot sådana former av faktura- bedrägerier som går ut på att vilseleda fakturamottagaren beträff- ande grunden för betalningskravet ger dessa kontrollmöjligheter emellertid ett begränsat skydd. I dessa fall är det i regel inte fråga om att fakturamottagaren gör en misstagsbetalning som hade kunnat förhindras med automatisk eller kontroll i samband med registreringen av betalningsuppdraget. Betalningen görs i stället därför att fakturamottagaren upplever sig inte ha något annat alter- nativ. För att motverka betalningar enligt krav av detta slag krävs såväl förebyggande informationsinsatser som åtgärder för att förse de enskilda med de kunskaper och incitament de behöver för att bestrida kraven. Genom bättre kontroller bl.a. i samband med bolagsbildning och transaktioner borde emellertid också riskerna för att enskilda utsätts för sådana förfaranden kunna minskas. Det kan i sammanhanget konstateras att det även på EU-nivå har ut- tryckts ett behov av ett närmare samarbete mellan de nationella brottsbekämpande myndigheterna och de tjänsteleverantörer vars tjänster utnyttjas av dem som tillämpar vilseledande marknads- föringsmetoder. Det har också ansetts vara viktigt att aktörer som ansvarar för företagsregistrering spelar en mer aktiv roll för att Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri upptäcka misstänkt beteende och förhindra bedrägliga metoder (resolution av om vilse- ledande marknadsföring, 2013/2122[], TA/2013/436/P7). Enligt utredningens mening faller det utanför utredningens upp- drag att lämna konkreta förslag i fråga om en utvidgning av Bolags- verkets uppdrag. Detsamma gäller förslag på lagändringar i syfte att förenkla kontrollmöjligheterna för bankerna. Dessa frågor bör enligt utredningens mening utredas ytterligare i ett annat sammanhang där bekämpning av den ekonomiska brottsligheten i allmänhet står i fokus. Utredningen vill emellertid lämna några synpunkter som kan tjäna som utgångspunkter för det arbetet. 10.9.2Möjligheterna att utöka uppdrag bör utredas ytterligare Utredningens bedömning: bör få ett tydligare brottsförebyggande uppdrag. Verket bör ges möjlighet att vägra registrering vid misstanke om att bolaget kan komma att använ- das i brottsligt syfte och möjlighet att behandla personuppgifter bl.a. i detta syfte. Beslut om att ska delta i sam- verkan mot organiserad brottslighet bör övervägas. Skälen för utredningens bedömning Utredningen anser att man bör överväga att utöka uppdrag till att också omfatta brottsförebyggande verksamhet. Upp- draget skulle kunna begränsas till vissa allvarligare brott eller med avseende på viss verksamhet hos , t.ex. vid registrering av bolag och företrädare. legalitetsprövning innan registrering av ett aktiebolag skulle t.ex. kunna utökas. Prövningen skulle kunna göras mer ingående, t.ex. genom identitetskontroller av uppgiftslämnare och av dem som anges som företrädare i regi- streringsanmälan. Vidare skulle verket, på liknande sätt som gäller för banker, kunna föreskrivas en skyldighet att bilda sig en uppfatt- ning om bolagets företrädare i syfte att kunna bedöma om dessa kan förväntas ta en sådan del i arbetet som ankommer på styrelsen. Kan sådan kännedom inte uppnås bör kunna vägra Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri bör också kunna vägra registrering om det till följd av andra omständigheter finns skäl att anta att det finns ett brottsligt syfte bakom en anmälan till registrering. Ett utökat uppdrag skulle troligtvis kräva ändringar i flera bolags- rättsliga lagar och förordningar, t.ex. aktiebolagslagen, aktiebolags- förordningen (2005:559) och lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. Vidare skulle krävas ändringar i instruktionen för och en ny registerförfattning som medger att verket samlar in och behandlar personuppgifter i brottsförebyggande verk- samhet. bör ges möjlighet att behandla personuppgifter för de primära ändamålen att upptäcka pågående eller planerad användning av bolag för att begå brott. Information som bör få behandlas är t.ex. personnamn, kopplingar mellan olika bolag och företrädare, uppgiftslämnare m.m. bör också få rätt att bevara handlingar såsom identitetshandlingar och namnskrifts- prov etc., även om dessa innehåller andra personuppgifter än de som får behandlas enligt personuppgiftslagen (1998:204). bör också föreskrivas en uppgiftsskyldighet till brottsutredande myndigheter såsom , Ekobrotts- myndigheten, och Säkerhetspolisen. Behovet av sekretesskydd för vissa uppgifter om enskildas personliga för- hållanden bör övervägas. Man bör också, enligt utredningens mening, överväga ett beslut om att ska delta i samverkan mot organiserad brottslig- het och därmed omfattas av det informationsutbyte mellan myndig- heter som har föreslagits genom promemorian i Ds 2014:30. 10.9.3Behovet av att ändra reglerna om banksekretess bör utredas vidare