sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — har granskat statens hantering av riksintressen i planprocessen med syfte att undersöka om hanteringen förhindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose medborgarnas behov av nya bostäder.20 Med statens hantering avser läns- styrelsens uppgift att ge kommunerna stöd om hur riksintressena ska tillgodoses. Det skulle till exempel kunna ske genom att den förser kommunerna med ett samlat riksintresseunderlag, och att bevaka att riksintressena inte påtagligt skadas. Granskningen visar att hanteringen av riksintressen i många fall hindrar och försvårar för kommuner med bostadsbrist att planera byggandet av nya bostäder. Långa och osäkra processer avskräcker kommuner och exploatörer från att planera bostadsbyggande i anslutning till riksintressen. Granskningen pekar på att det framför allt är riksintressen för kulturmiljövård, kommunikationer och naturvård som hindrar bostadsplaner i kommuner som vill bygga nya bostäder. bedömde också att länsstyrelsernas stöd till kommunerna att hantera riksintressen vid bostadsplanering inte är tillräckligt. Kraven på väl fungerande underlag i planeringen brister ofta. En majoritet av kommunerna med bostadsbrist anser att riks- intresseunderlagen från inte är ett användbart stöd. 19Boverket, Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, Redovisning av uppdrag 3 i regleringsbrev för . 20Riksrevisionen, Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande, RiR 2013:21. Hur ser dagens samhällsplanering ut? Kommunerna anser att i större utsträckning fokuserar på att sammanställa och lämna över underlagen. I mindre utsträck- ning bearbetar underlagen och ger råd till kommu- nerna om hur de kan hantera riksintressena i den översiktliga plane- ringen. granskning visar att länsstyrelserna brister i att ge ett tydligt besked till kommunerna om vad de ska förhålla sig till i fråga om riksintressena. Ungefär häften av de kommuner med bostadsbrist som besvarat enkät anser att läns- styrelsernas bedömningar av påtaglig skada på riksintressen i kom- munernas planer är oförutsägbara. Osäkerheten kring bedöm- ningen gör att kommuner och exploatörer ibland inte vågar chansa på att starta en planprocess, om de tror att det finns risk för att stoppar planen i slutändan. På grund av inaktuella och otydliga underlag från länsstyrel- serna, behöver kommunerna förtydliga riksintressenas värde för att anpassa bostadsplanerna och förhålla sig till vad det är som inte på- tagligt får skadas. Det blir kommunerna som får ta konsekvenserna av otydliga underlag. Exploatörer och kommuner får lägga ner tid och resurser på att utreda riksintressena. rekom- menderade därför att länsstyrelserna prioriterar att ompröva och förtydliga riksintressebeskrivningar i områden som är aktuella för bostadsbyggande. bedömde vidare att användbara beskrivningar från sektorsmyndigheterna är en förutsättning för att länsstyrel- serna ska kunna förse kommunerna med ett samlat underlag av god kvalitet. ska ansvara för att samordna de statliga myndig- heternas arbete med riksintressen, men den samordningen hade enligt dittills varit mycket begränsad och myndig- heten hade då inte någon samlad översikt över landets många riks- intressen. Många av sektorsmyndigheternas underlag, som läns- styrelserna ska ta ställning till, är gamla och i många fall inte aktuella. Flera sektorsmyndigheter har inte uppdaterat sina utpekade riksintressen och tillhörande beskrivningar i någon större utsträckning sedan riksintressesystemet infördes . noterade dock att inledde en fördjupning av samordningsarbetet. Granskningen visar att länsstyrelserna har svårt att använda vissa underlag från sektorsmyndigheterna. Hur ser dagens samhällsplanering ut? för att stödja kommunerna och att utöva tillsyn och bedöma påtaglig skada. rekommenderade därför att prioriterar uppgiften att samordna sektorsmyndigheter- nas arbete med riksintresseunderlagen i syfte att förtydliga beskriv- ningarna och hålla dessa uppdaterade. Riksrevisions granskning visade också att länsstyrelsernas hantering av begreppet påtaglig skada innebär svårigheter i plan- processen. ska ge tillsynsvägledning till länsstyrelserna. I tillsynsvägledning för planprocessen har myndigheten inte arbetat med att ta fram vägledningar till för att bedöma påtaglig skada på riksintressena, något som de flesta läns- styrelser efterlyste. Kommunerna i sin tur ansåg att länsstyrelserna inte är förutsägbara och ibland inte heller konsekventa i sina bedömningar av vad som innebär påtaglig skada på ett riksintresse. rekommenderade därför att tar fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen. rekommendationer i rapporten syftar till att förenkla för kommunerna att planera bostäder. Rekommenda- tionerna går ut på att förenkla hanteringen av riksintressen i plan- processen och göra processen mer transparent och mer förutsäg- bar, huvudsakligen genom att förtydliga riksintressebeskrivningarna. Tydligare riksintressebeskrivningar behöver dock enligt rapporten inte leda till att det i högre utsträckning kommer att vara möjligt att bygga bostäder i anslutning till riksintressen. Riksintressesystemet infördes för att staten skulle ha möjlighet att skydda extra värdefulla intressen av nationell bety- delse, när ansvaret för den fysiska planeringen lämnades över till kommunerna. När systemet togs fram, fanns inte någon större bostadsbrist. är situationen annorlunda och det råder en om- fattande brist på bostäder, men det har inte inneburit några föränd- ringar av riksintressesystemet. Den förändrade situationen på bostadsmarknaden borde, enligt , innebära att byggandet av bostäder blir viktigare. Det betyder inte att värdefulla intressen som naturmiljö och fri- luftsområden inte bör skyddas, eller att riksintressena inte skulle vara värdefulla för medborgarna. För att underlätta bostadsbyggan- det i anslutning till riksintressen ansåg dock att det Hur ser dagens samhällsplanering ut? borde råda en väl avvägd balans mellan riksintressen och bostads- försörjning i regioner med stor bostadsbrist. föreslog därför i sin rapport att den översyn av riksintressena som regeringen tidigare hade aviserat, särskilt skulle undersöka hur bostadsbyggande kan få ökad tyngd i förhållande till riksintressena vid omfattande bostadsbrist. Fortsatt utveckling av riksintressesystemet Med anledning av har regeringen uppdragit åt att prioritera uppgiften att samordna sektorsmyndig- heternas arbete med riksintressefrågan i syfte att förtydliga under- laget och att hålla det uppdaterat. ska också efter samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen.21 Regeringen gav länsstyrelserna i uppdrag att prioritera arbetet enligt hushållningsförordningen med att ompröva och för- tydliga underlaget inom områden som är aktuella för bostads- byggande och annan bebyggelseutveckling. Arbetet ska fullgöras efter samråd med berörda myndigheter. Regeringen har även beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. MB. Enligt direktivet ska utredaren med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. Utredaren ska utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och hur bostadsförsörjningsbehovet ska kunna tillgodoses (Dir. 2013:126). Utredaren har lämnat ett delbetänkande, där frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet behandlas (SOU 2014:59). I betänkandet gör utredaren bedöm- ningen att dagens tillämpning av bestämmelserna om områden av riksintresse inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syfte. Otydligheter i riksintressesystemet orsakar svårigheter i den praktiska tillämpningen. Kommunernas planering i områden som berörs av riksintresse kan bli onödigt komplicerad, och i vissa fall 21 Regeringsbeslut, Uppdrag angående tillämpningen av bestämmelser om riks- intressen, Dnr S2014/6521/PBB. Hur ser dagens samhällsplanering ut? hindras, på grund av oförutsägbarheten i planeringsprocessen. Det kan leda till att bostadsbyggandet fördröjs och fördyras. Områden av riksintresse kan på så sätt utgöra ett hinder för planering för bostadsbyggande. Förutom dessa effekter av hushållningsbestämmelsernas tillämp- ning, finns en lång rad hinder för ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist, främst av ekonomisk art. I jämförelse med dessa hinder anser utredaren att de hinder som områden av riksintresse enligt 3 kap. MB kan utgöra, inte är av någon större omfattning. Utredningen har också undersökt olika möjligheter att kom- plettera hushållningsbestämmelserna så att avvägningar mellan bostadsförsörjning och riksintressen skulle bli möjliga. Utredarens bedömning har dock varit att det inte vore lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Sådana förslag skulle föregripa översynen och kunna försämra möjligheterna att åstadkomma ett effektivt system för hushållning med mark- och vattenområden. Utred- ningen kommer därför att vidare behandla frågor om avvägnings- möjligheter och andra åtgärder i samband med den översyn av systemet som ska lämnas i slutbetänkandet. 3.2.6Översiktsplanen som strategiskt instrument Med de förändringar i som genomfördes har översiktsplanens strategiska funktion stärkts. Det har skett genom att det av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling (3 kap. 5 §). Förändringen motiverades i regeringsförslaget med att det grund- läggande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att allt fler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvär- sektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer. Det är frågor och utmaningar som rör sociala, ekonomiska och miljömässiga per- spektiv och inte minst klimatfrågan. Det är därför angeläget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang, så att sambanden med förhållandena i omvärlden blir tydligare (prop. 2009/10:170 s. 176). Hur ser dagens samhällsplanering ut? Översiktsplanen bör mot den här bakgrunden i ökad utsträck- ning hantera relevanta nationella, regionala och mellankommunala frågor. Regeringen ansåg att översiktsplanens roll och betydelse behövde stärkas genom att planens bredare funktion förtydligas i lagstiftningen. Det gäller både funktionen som underlag för beslut enligt PBL och som ett strategiskt, politiskt instrument. Regeringen delade syn att översiktsplanen behöver grundas på omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut. Lagstiftningen bör därför ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan, som tar hän- syn till och samordnar planen med överordnade och för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier. Sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör enligt regeringen tydliggöras. Det kan också finnas mål, planer och program som avser elektronisk infra- struktur, avfallshantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställd- het och integration som har betydelse för kommunens hållbara ut- veckling. Därigenom kan översiktsplanen utvecklas till ett sektors- övergripande och strategiskt instrument för kommunens lång- siktiga utveckling av den fysiska planeringen. Den kan även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bland annat den regionala utvecklingsplaneringen (prop. 2009/10:170 s. 177). redovisade i en rapport exempel på hur samspelet mellan regionalt tillväxtarbete och fysisk planering då fungerade. En av frågeställningarna för studien var på vilket sätt och i vilken utsträckning regionala och mellankommunala perspek- tiv beaktades inom ramen för den kommunala översiktsplane- ringen. Rapporten byggde på intervjuer med bland annat kommu- nala översiktsplanerare.22 Det finns enligt rapporten brister i samspelet mellan kommu- nernas översiktsplanering och det regionala tillväxtarbetet. Skillna- derna inom landet är stora både när det gäller arbetet med att 22 , Rumslig utvecklingsplanering – Länken mellan regionalt tillväxtarbete och kom- munal översiktsplanering, Rapport 2011:3. Hur ser dagens samhällsplanering ut? utveckla länets regionala utvecklingsprogram (RUP) och det kom- munala arbetet med att utveckla det strategiska tänkandet i plane- ringen. Intervjuerna visar på flera orsaker till detta. En grundläggande faktor är de olika ingångar kommunen och det regionala organet har i sitt arbete med översiktsplanen respektive RUP. Många kom- muner beaktar enbart fysiska planeringsaspekter i översiktsplanen och utelämnar de strategiska utvecklingsfrågorna. saknar många regionala utvecklingsprogram en koppling till fysiska plan- frågor och är i stället helt inriktade på ekonomiska utvecklings- och tillväxtperspektiv. Detta får till följd att det regionala och det kom- munala perspektivet har svårt att mötas och samspela.23 Ett annat problem är dokumentens varierande aktualitet. De regionala utvecklingsprogrammen är relativt aktuella. Många kom- muner har däremot gamla och inaktuella översiktsplaner, vilket gör att de inte är användbara som underlag när RUP tas fram. För att komma runt problemet med den varierande kvaliteten, vänder sig många regionala organ direkt till kommunerna för att få en muntlig redogörelse av vad dessa anser vara de viktigaste frågorna. På så sätt skapas utrymme för ett ökat vertikalt utbyte, även om det inte finns tydligt dokumenterat i respektive plan. har på uppdrag av regeringen och i samråd med Till- växtverket och Tillväxtanalys också ställt samman, analyserat och lämnat förslag till insatser för att stärka samordningen mellan det kommunala arbetet med översiktsplaner, infrastruktur- och trans- portplaneringen samt det regionala tillväxtarbetet.24 Verket har hämtat underlag från regionalt tillväxtansvariga aktörer och från . Rapporten visar på svårigheten att få det svenska systemet för fysisk planläggning och regionalt tillväxtarbete att fullt ut fungera tillsammans. Av det underlag som tagit del av framgår att inte alla kommuner har anammat den förändrade synen på översiktsplanen som ett styrdokument för strategiska frågor för den kommunala utvecklingen. Enligt PBL:s intentioner ska översiktsplanen förhålla 23Ibid s. 48. 24Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag. Hur ser dagens samhällsplanering ut? sig till ett nationellt och regionalt sammanhang, där kopplingarna till övergripande mål och program tydliggörs.25 Det finns enligt stora skillnader mellan kommuner hur de väljer att utforma sina översiktsplaner. En del kommuner redo- visar enbart fysiska planfrågor i översiktsplanen, som fortfarande har karaktär av en markanvändningsplan, dvs. den visionära utveck- lingsplanen är nedtonad. Även om det finns referenser och kon- taktytor till det regionala utvecklingsarbetet, kan dessa vara ut- formade så att de inte ger någon större vägledning för hur kommu- nen avser att uppfylla regionala mål och policyn. Översiktsplanens roll som vägledande dokument för kommunens utveckling och riktningsgivare för kommunens utveckling i ett regionalt samman- hang tas därmed inte tillvara. I stället får kommunen förlita sig på andra planer och program som beslutsunderlag. Översiktsplanerna ska också innehålla redovisningar av mellan- kommunala frågor och ska sätta in kommunen i ett regionalt sam- manhang, exempelvis genom att referera till och orientera sig från en regional målbild. Detta behöver enligt förtydligas i många översiktsplaner. Om inte översiktsplanen visar hur kommu- nen ställer sig till regionala målbilder och redogör för olika mellan- kommunala samband, blir det svårt för det regionalt tillväxt- ansvariga organet att koppla sin verksamhet till kommunernas planering. tar också upp problemen med bristande kunskaper och resurser i kommunerna. Kännedomen om regionalt tillväxtarbete och den regionala nivån är mycket skiftande bland kommunala planerare. Kompetens, resurser och erfarenhet av att arbeta med den regionala dimensionen och tillväxtfrågor varierar. Främst de mindre kommunerna har små planeringsresurser, som ofta måste delas mellan översikts- och detaljplanering. Det förekommer även att kommunen saknar kompetens för översiktsplanering och i stället förlitar sig på externt konsultstöd. Problemet med svaga kunskaper i kombination med bristande resurser påverkar möjligheten till ett aktivt samspel mellan kom- munen och det regionala tillväxtorganet. Därmed påverkas också såväl strävandena att stärka den regionala utvecklingen som kom- munens förmåga att positionera sig i ett regionalt perspektiv. 25 Ibid s. 34 f. Hur ser dagens samhällsplanering ut? 3.2.7Länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen har flera uppgifter i samband med fysisk planering. PBL 3 kap. 9–10 §§ anger att kommunen ska samråda med läns- styrelsen när ett förslag till översiktsplan upprättas eller en ändring i planen genomförs. Under samrådet ska särskilt ta till vara och samordna statens intressen och tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar. ska också ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som det ska tas hänsyn till vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden. Enligt 6 kap. 20 § MB ska ställa samman utred- ningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Det är en skyldighet för att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter, som ska tillämpa och som är skyldiga att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Likaså ska myndigheter se till att sådana planer och planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finnas till- gängliga i målet eller ärendet. har enligt förordning (1998:896) om hushållning med mark och vatten uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden. ska även verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB. ska dessutom verka för att sådana frågor om använd- ningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kom- muner samordnas på ett lämpligt sätt och att bebyggelse och bygg- nadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Myndigheter som har ett ansvar för riksintressen ska lämna uppgifter i skriftlig form till om områden som myn- digheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Enligt förordningen ska arbete grundas på underlag från de andra myndigheterna. Om det inte finns ett sådant underlag, ska själv arbeta utifrån vad den bedömer lämpligt. Hur ser dagens samhällsplanering ut? ska vidare enligt 3 kap. 16 § PBL avge ett gransk- ningsyttrande över ett förslag till översiktsplan. Av yttrandet ska det bland annat framgå om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB, om frågor gällande mellankommunala intressen inte samordnas på lämpligt sätt och om bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Motsvarande bestämmelser finns också för detaljplanering enligt 5 kap. PBL. ska dessutom överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser, om beslutet kan antas innebära att bland annat ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB inte tillgodoses. Överprövning ska även ske om regleringen av sådana frågor om användning av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samord- nas på ett lämpligt sätt. ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd. Ett regionplaneorgan har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner som berör regionen. Vidare kan region- planeorganet begära att ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner, som innebär att kommunen har avvikit från samordningsinsatser som angetts i en regionplan. ska vidare enligt 3 kap. 28 § PBL minst en gång redovisa sina synpunkter i fråga om sådana stat- liga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sam- manfattande redogörelse till kommunen och det ska framgå hur synpunkterna förhåller sig till planen. ska även lämna en redogörelse om kommunen begär det. Vidare ska under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan, en detalj- plan eller områdesbestämmelser på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Denna uppgift följer av plan- och byggförordningen (2011:338). ska underrätta berörda statliga myndigheter när en plan ställs ut för granskning. Statliga myndigheter ska under samrådet, i de fall de har synpunkter, framföra dem till . Slutligen ska läns- styrelsen underrätta andra statliga myndigheter, om dessa har haft Hur ser dagens samhällsplanering ut? synpunkter eller om de särskilt berörs av beslutet av en antagen, ändrad eller upphävd översiktsplan eller regionplan. 3.3Fysisk planering på regional nivå 3.3.1Kommunal samverkan inom fysisk planering samverkan sker i de flesta fall när ett konkret behov av samverkan uppstår. Samverkan uppkommer då mellan de kommu- ner som berörs av den specifika frågan. Samarbetet sker ibland genom kommunalförbund och ibland formlöst. I några fall spänner samarbetet över två län och i något fall över flera län. Det finns även samarbeten som går över landsgränserna, exempelvis Malmö- genom . Kommunalt samarbete inom fysisk planering sker i huvudsak i andra former än regionplanering enligt PBL. Så har det varit histo- riskt och så är det även . Kommunerna har valt att inte tillämpa reglerna i PBL om regionplanering för att samverka. Skälen tycks bland annat ha varit att kommunerna har velat hävda den kommu- nala självstyrelsen och motsatt sig statlig inblandning i den plane- ring som sker, när det är regeringen som fattar beslut om region- planering. Då behov av att lösa något gemensamt problem har upp- kommit, har det dessutom inte funnits tid att invänta beslut om att bilda regionplaneorgan och processen för att upprätta regionplaner har varit för tungrodd. Regionplaner har också ansetts vara för om- fattande och snabbt blivit inaktuella och politiker har inte velat låsa kommande beslut genom en regionplan. har vissa samarbeten kommit att resultera i gemen- samma översiktsplaner mellan två till tre kommuner (jfr Lin- –Norrköping26 respektive –Borlänge27). På flera håll samverkar kommunerna inom plan- och bebyggelsefrågor. Det kan handla om bostadsutveckling och byggande i allmänhet, att ta fram gemensamt planeringsunderlag eller att inrätta gemensamma nämnder. Det förekommer flera samarbeten som omfattar fysisk planering med infrastruktur-, kollektivtrafik- och utvecklings- 26www.norrkoping.se/bo-miljo/stadsutveckling/oversiktsplaner/antagna/gemensam- oversiktsplan-fo/ 27www.falun.se/www/externa/plan.nsf Hur ser dagens samhällsplanering ut? Syftet kan vara att uppnå gemensamma positiva effekter, bidra till bättre funktionella samband eller att stärka arbetsmark- naden. har arbeten också bedrivits med att på olika sätt koppla samman de kommunala fysiska planerna med det regionala tillväxtarbetet.