sou · H3B319 · 2015-03-04 00:00:00 — Enligt utredningen är det inte sannolikt att denna lösning skulle innebära någon väsentligt minskad belastning på verksamhet jämfört med om inspektionen ensam sköter granskningsarbetet internt. Denna ordning innebär dessutom med största sannolikhet en förlängd process i jämförelse med vad som skulle vara fallet om beslutet fattades direkt av det organ som genomfört Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn Ärendehanteringen skulle därmed bli mindre effektiv i jämförelse med om hela arbetet utförs av samma aktör. Det är även tveksamt i vilken mån de övriga fördelar med självreglering som redogjorts för, exempelvis legitimitet och delaktighet från näringslivets sida, uppnås fullt ut med en modell som bygger på att enbart granskningsuppgifter delegeras och där alla beslut fattas av inspektionen. 6.4.4Möjligheten att delegera redovisningstillsynen utnyttjas inte Förslag: Den löpande övervakningen av regelbunden finansiell information från alla emittenter med som hemmedlemsstat ska utföras av . Direktivets möjlighet till delegering av redovisningstillsyn utnyttjas inte. För att det ska finnas skäl att föreslå en delegering av redovisningstillsynen måste kraven på oberoende och rättssäkerhet kunna säkerställas. Modellen bör även vara lämplig för att uppnå syftet med tillsynen, att bidra till en harmoniserad tillämpning av regelverket. Därutöver måste modellen överensstämma med såväl öppenhetsdirektivet som nationell rätt. Modellen bör slutligen utformas med hänsyn till Esmas riktlinjer för redovisningstillsyn. Mot bakgrund av dessa utgångspunkter och de skäl som anförts ovan har ingen av de modeller för delegering som utredningen övervägt bedömts som lämpliga för att organisera redovisningstillsynen. I avsnitt 6.4.1 konstaterade utredningen att det saknas skäl att anta att inte kan bygga upp intern kompetens och resurser för att ansvara för redovisningstillsynen. Det finns vidare inte något som tyder på att redovisningstillsynen skulle bli effektivare eller mindre resurskrävande om tillsynsuppgifter delegerades. Som framgått ovan skulle enligt utredningens bedömning en delegering av redovisningstillsynen inte heller innebära någon större avlastning på inspektionen, som oavsett delegering behöver upprätthålla kompetens och resurser för att ansvara för uppgiften. Detta behov understryks av de kraftigt skärpta sanktionsbefogenheter som införs med ändringsdirektivet, som bl.a. innebär att sanktioner även kan riktas mot fysiska personer (se utredningens Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn delbetänkande SOU 2014:70 s. 235 f.). Genom att ge inspektionen ensamt ansvar för redovisningstillsynen och de resurser som krävs för att fullgöra den uppgiften skapas enligt utredningens bedömning de bästa förutsättningarna för ett rättssäkert beslutsfattande i sanktionsärenden. Att redovisningstillsynen kräver särskild kompetens som kan vara svår att uppbringa kan göra en tillsynsordning som bygger på delegering sårbar. Dessa förhållanden kan även göra det svårt att upprätthålla kontinuitet i en modell som bygger på att tillsynsuppgifter delegeras. Att får ensamt ansvar för tillsynen bedöms även vara en fördel för det europeiska samordningsarbetet, eftersom inspektionen är den myndighet som på europeisk nivå är med och tar fram de riktlinjer och mål som styr hur tillsynsarbetet bedrivs. Som konstaterats i avsnitt 5.1 är en ordning där en myndighet ansvarar för tillsynen den som är vanligast förekommande inom EES. Ingenting har framkommit som tyder på att en sådan lösning inte skulle fungera väl. Att tillsyn och övervakning sköts av en och samma aktör skapar även de bästa förutsättningarna för en enhetlig tillsyn, vilket har visat sig centralt för att åstadkomma en harmoniserad tillämpning av redovisningsnormer (se vidare avsnitt 3.2.3). Utredningen föreslår sammanfattningsvis att öppenhetsdirektivets möjlighet till delegering av redovisningstillsyn inte utnyttjas och att får ensamt ansvar för övervakningen av regelbunden finansiell information i noterade företag. Slopandet av börsens övervakningsskyldighet innebär att inspektionen övertar ansvaret för denna övervakning som ett led i inspektionens allmänna tillsynsansvar som behörig myndighet enligt direktivet (23 kap. 1 § fjärde stycket LVM). Inspektionen ska inom ramen för sin granskning således övervaka att samtliga emittenter som har som hemmedlemsstat upprättar regelbunden finansiell information i enlighet med det regelverk som gäller för emittenten. Inspektionen ska som tidigare också övervaka att informationen offentliggörs inom gällande tidsramar och på rätt sätt (se vidare avsnitt 4.6). I avsnitt 8.3.1 redogörs för konsekvenserna av utredningens förslag och den bedömning som gjorts avseende resursbehov. Inspektionens övervakning förväntas ske på ett liknande sätt som myndighetens nuvarande tillsyn över regelbun- Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn den finansiell information som offentliggörs av emittenter som är upptagna till handel på en reglerad marknad utanför . Inspektionens förutsättningar för att utföra en effektiv tillsyn kommer enligt utredningens bedömning att öka med utredningens förslag eftersom inspektionens möjligheter att upprätthålla kompetens och resurser på redovisningsområdet förbättras med det utökade ansvarsområdet. Inspektionen kommer även att kunna delta mer aktivt i samarbetet i EECS, vilket tidigare delvis har försvårats av att inspektionen ansvarar för tillsyn över den övervakning som börserna utför. Utredningen föreslår därutöver vissa ändringar i gällande sanktionsbestämmelser, vilket delvis ger nya förutsättningar för inspektionens möjlighet att ingripa vid överträdelser (se vidare avsnitt 7.2). Att en myndighet får det odelade ansvaret för tillsynen över övervakning av regelbunden finansiell information i noterade företag uppfyller kravet på ett rättssäkert system som är oberoende från marknadsplatser, emittenter, revisorer och andra marknadsaktörer. Ett sådant system även för effektivitet, kontinuitet och förutsägbarhet. Att ges hela ansvaret för tillsynen är dessutom lämpligt med hänsyn till syftet med tillsynen och deltagandet i det europeiska tillsynssamarbetet, då inspektionen är den myndighet som på europeisk nivå deltar i arbetet med att utarbeta och besluta om mål och riktlinjer för tillsynsarbetet. Utredningen har diskuterat hur den föreslagna ordningen där ensam ansvarar för tillsynen kan kombineras med ett förfarande som ger aktörerna på värdepappersmarknaden delaktighet och som även tillvaratar några av de övriga fördelarna med självreglering. Det finns som konstaterats inte något som hindrar att inspektionen anlitar extern experthjälp i den mån det behövs för att komplettera beslutsunderlaget i enskilda ärenden. Detta kan exempelvis ske genom en extern referensgrupp på liknande sätt som gör . Utredningen har även övervägt men avfärdat alternativet att inrätta en särskild nämnd på liknande sätt som gjorts i (se vidare avsnitt 6.5). Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn 6.5Ett förstärkt beslutsunderlag i tillsynsfrågor I samband med att frågan om en eventuell delegering av redovisningstillsynen övervägts har utredningen diskuterat om den föreslagna ordningen där har hela ansvaret för tillsynen kan kombineras med ett förfarande som ger aktörerna på värdepappersmarknaden delaktighet och som även tillvaratar några av de övriga fördelar som självregleringen har uppvisat. Exempel på sådana förfaranden finns i andra länder inom EES och kan vara ett sätt att ta tillvara kompetens och ge beslutsfattandet legitimitet bland de grupper som direkt eller indirekt påverkas. sed på värdepappersmarknaden har lämnat ett förslag till utredningen om att inrätta en till rådgivande nämnd. Ett särskilt beslutsförfarande i frågor om redovisningstillsyn? Utredningen har övervägt om det är befogat att, inom ramen för , inrätta en nämnd med ledamöter som utses av regeringen och som fattar beslut i ärenden som rör redovisningstillsyn. En liknande ordning tillämpas i och har tidigare tillämpats i genom det numera nedlagda . Modellen skulle i stora drag innebära att tjänstemän ansvarar för beredningen av ärenden inom ramen för det praktiska granskningsarbetet och tar fram underlag i de tillsynsärenden som nämnden fattar beslut om. är organiserad på detta sätt, med ledamöter som representerar olika intresseområden och som utses av regeringen. Motiven för en sådan ordning skulle vara att tillföra kompetens och legitimitet till beslutsfattandet och ge redovisningstillsynen förankring i näringslivet och bland andra aktörer på värdepappersmarknaden. Med hänsyn till att IFRS är ett principbaserat regelverk vars tillämpning i många fall bygger på bedömningar om väsentlighet och risk skulle det vidare vara särskilt lämpligt att beslutsfattandet sker i ett organ med på värdepappersmarknadsområdet sakkunniga personer. En sådan beslutsmodell tillämpas dock inte inom något av övriga tillsynsområden och skulle därmed vara unik för redovisningstillsynen. En ordning med ledamöter utsedda av regeringen är dessutom administrativt betungande och kan inne- Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn bära att beslutsfattandet blir mindre effektivt. Antalet tillsynsärenden bedöms inte heller vara så stort att det finns skäl för att införa en särskild beslutsordning. I den mån inspektionen bedömer att det finns behov av att anlita särskild kompetens för att ta fram beslutsunderlag i ett enskilt ärende har myndigheten alltid den möjligheten. Enligt utredningens bedömning finns det därmed inte tillräcklig anledning att frångå inspektionens befintliga beslutsordning för att fatta beslut i ärenden om redovisningstillsyn. Referensgrupp vars ledamöter tillsätts av regeringen Utredningen har även övervägt om den ordning som tillämpas i där Finanstillsynet i vissa mer komplicerade frågor konsulterar en referensgrupp vars ledamöter tillsatts av regeringen (se vidare avsnitt 5.2.1). skulle med en sådan ordning fatta alla beslut. I de fall som referensgruppen konsulterades – exempelvis i sådana ärenden där emittenten inte instämmer i inspektionens preliminära ställningstagande – skulle dock referensgruppens utlåtande offentliggöras tillsammans med inspektionens beslut. Även denna ordning bedöms dock göra beslutsfattandet i redovisningsfrågor mindre effektivt. En ordning som innebär att ledamöter utses av regeringen är dessutom administrativt betungande då varje utnämning måste beredas i särskild ordning. Ett sådant formaliserat utnämningsförfarande är knappast heller motiverat i fråga om ett referensorgan vars utlåtanden inte är bindande för inspektionen. Referensorganets funktion skulle dessutom delvis överlappa den uppgift som samarbetet i EECS och de diskussioner som sker där uppfyller. Utredningen anser dock att det kan vara lämpligt att inrättar en referensgrupp på mer informell basis på liknande sätt som gör . Ett sådant referensorgan skulle exempelvis kunna konsulteras vid beredning av de ärenden som avser att ta upp inom EECS inför att ett nationellt beslut ska fattas. Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn Förslag: ska ta ut en avgift för sin övervakning av regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter som har som hemmedlemsstat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiften. Enligt 23 kap. 13 § LVM ska övervakning av regelbunden finansiell information hos emittenter som ska tillämpa bestämmelserna i 16 kap. och vars överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i efter ansökan av emittenten bekostas av emittenten genom årliga avgifter till inspektionen. I 15 § finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. sådana avgifter som avses i 13 §. Bemyndigandet har utnyttjats i förordningen om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Förordningen bygger på en uppdelning i avgiftsgrupper där emittenterna som avses i 23 kap. 13 § LVM utgör en avgränsad avgiftsgrupp. Avgifterna ska ge inspektionen full kostnadstäckning. Med full kostnadstäckning avses att varje avgiftsgrupp ska svara för både direkta kostnader och den andel av indirekta kostnader som går att hänföra till gruppen (4 §). Avgiften uppgår till per emittent och år (16 §).16 Enligt utredningens förslag till en ny ordning för redovisningstillsynen ska ansvara för övervakningen av regelbunden finansiell information beträffande samtliga emittenter som har som hemmedlemsstat. Utredningen har övervägt om det är lämpligt att, utöver emittenterna, även andra aktörer på värdepappersmarknaden som har fördel av redovisningstillsynen bidrar till dess finansiering. Utredningens bedömning är dock att någon rimlig alternativ avgränsning av avgiftsuttaget inte kan göras. De emittenter som omfattas av tillsynen bör därför betala en avgift till inspektionen för tillsynen. För att genomföra ändringen bör 16 Angående gränsdragningen mellan en föreskrift om avgift respektive skatt, se t.ex. Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2013 ref. 30. Förslag till ny ordning för redovisningstillsyn den nuvarande begränsningen i 23 kap. 13 § LVM slopas vad gäller avgifter till inspektionen för övervakningen. I enlighet med den gällande ordningen bör den närmare regleringen av hur avgiften ska utformas ske genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningen föreslår att börsens skyldighet att övervaka regelbunden finansiell information slopas. Det blir i stället som ska övervaka att samtliga noterade företag som har som hemmedlemsstat följer de bestämmelser som gäller för sådan information (se vidare avsnitt 6.1 och 6.4.3). En fråga som därmed aktualiseras är om de möjligheter till ingripande mot emittenter som inspektionen har enligt gällande rätt i detta avseende är tillräckliga och om reglerna behöver justeras med anledning av den nu föreslagna ordningen. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.2. Utredningen har i sitt delbetänkande Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70) lämnat förslag till hur ändringsdirektivet bör genomföras i svensk rätt. Utredningen har föreslagit att ändringsdirektivets bestämmelser om bl.a. vilka omständigheter som ska vara styrande inför valet av ingripandeåtgärd, ansvar för fysiska personer i bolagets styrelse eller ledning vid överträdelser från bolagets sida samt höjda sanktionsavgifter ska tillämpas i fråga om redovisningstillsynen. De lämnade förslagen innebär att alltjämt vid överträdelser av reglerna om regelbunden finansiell information ska kunna förelägga om rättelse vid vite respektive meddela erinran i kombination med sanktionsavgift. 7.2Ingripandeåtgärder vid överträdelser av bestämmelserna om regelbunden finansiell information Förslag: Om regelbunden finansiell information inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för sådan information och överträdelsen är allvarlig ska meddela emittenten en erinran. En erinran ska inte meddelas om en överträdelse är ursäktlig eller om en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten. Nuvarande regelverk om ingripande mot emittenter till följd av överträdelser av reglerna om regelbunden finansiell information bygger på ett delat ansvar mellan som behörig myndighet och ytterst ansvarig för tillsynen och en börs som ska ansvara för och utföra den löpande övervakningen av informationen. Börsen kan inom ramen för sitt disciplinförfarande lämna påpekanden och kritik samt vid allvarliga överträdelser överlämna ett ärende till (se vidare avsnitt 4.5–4.5.2). Om en emittent inte hörsammar börsens uppmaning till åtgärd ska en anmälan göras till som därefter kan använda sina ingripandebefogenheter för att tillse att detta sker (prop. 2006/07:65 s. 215 f.). Inspektionen kan enligt 25 kap. 18 § första stycket 2. ingripa genom att förelägga en emittent att göra rättelse när den information som offentliggjorts är ofullständig eller innehåller väsentliga fel. Rättelse är den ingripandeåtgärd som också anges i Esmas nya riktlinjer om tillsyn över finansiell information. Enligt 25 kap. 22 § LVM ska inspektionen meddela emittenten en erinran när den regelbundna finansiella informationen inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten. En erinran ska inte beslutas om överträdelsen är ringa eller ursäktlig. har alltså redan enligt gällande rätt möjlighet att ingripa i de fall börsen inte gjort det när så borde ha skett. Det förhållandet att börsens möjlighet att vidta disciplinåtgärder faller bort till följd av den föreslagna ordningen för redovisningstillsynen innebär alltså inte i sig att inspektionens möjligheter till Något behov av att införa ytterligare ingripandeåtgärder för inspektionen har inte framkommit. ska alltså även vid överträdelser av reglerna om regelbunden finansiell information kunna förelägga om rättelse samt meddela en erinran. Bestämmelsen om erinran är inte fakultativt utformad och frågan har uppkommit om vilken nivå på överträdelsen som ska vara för handen för att inspektionen ska vara skyldig att meddela ett sådant beslut. Enligt utredningens mening är det rimligt att denna skyldighet för inspektionen inträder endast vid allvarliga överträdelser. Förslaget innebär en trappa vid beslut om ingripanden där föreläggande om rättelse kommer att vara den vanligaste ingripandeåtgärden, som inspektionen vidtar när den information som offentliggjorts innehåller väsentliga fel. Erinran meddelas när överträdelsen dessutom bedöms som särskilt allvarlig i det enskilda fallet. Såvitt avser bedömningen av överträdelsens allvarlighetsgrad hänvisas till utredningens delbetänkande där utredningen föreslår att det i lag regleras vilka omständigheter som ska tillmätas betydelse vid val av sanktion (SOU 2014:70 s. 228 ff.). Den nu föreslagna ändringen medför ett tydligare regelverk för ingripande vid överträdelser av reglerna om regelbunden finansiell information. En sådan reglering ligger i linje med de ändringar som görs i öppenhetsdirektivet och som innebär att sanktionsavgifterna som får kombineras med ett beslut om erinran också ska kunna påföras ansvariga fysiska personer samt uppgå till avsevärt högre belopp än . Med utgångspunkten att erinran ska meddelas endast vid allvarliga överträdelser framstår den tidigare eftergiftsgrunden i 25 kap. 22 § andra stycket LVM om att erinran inte ska meddelas när överträdelsen är ringa som mindre lämplig. Utredningen föreslår därför att begreppet ringa tas bort. Av bestämmelsen har också framgått att erinran inte ska meddelas om bl.a. en börs vidtagit tillräckliga åtgärder mot emittenten. Även begreppet börs måste tas bort som en följd av att börsen inte längre ska ansvara för övervakning av regelbunden finansiell information. 8Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen lämnar i betänkandet ett förslag till en ny ordning för redovisningstillsyn i . Den nuvarande ordningen för redovisningstillsyn, som infördes och följer av bestämmelser i öppenhetsdirektivet, har inte uppvisat de fördelar som avsågs vid genomförandet. Modellen, som innebär att ansvaret för tillsynen delas mellan och börserna, har visat sig brista i enhetlighet och har fungerat dåligt i kombination med det samarbete i tillsynsfrågor som bedrivs inom EES. Målet med utredningens förslag är att skapa ett oberoende och rättssäkert system för redovisningstillsyn som fungerar effektivt med avseende på syftet med tillsynen och det europeiska tillsynssamarbetet. Utredningens förslag innebär att det lagstadgade kravet på att en börs ska övervaka regelbunden finansiell information som offentliggörs av de emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad som börsen bedriver tas bort. Utredningen föreslår i stället att , som är behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet, ska ansvara för övervakningen. nuvarande övervakningsansvar omfattar endast emittenter som har som hemmedlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad i ett annat land inom EES. Syftet med redovisningstillsynen är att övervaka efterlevnaden av de redovisningsregler som gäller i fråga om den regelbundna finansiella information som offentliggörs av emittenter – årsredovisningar och delårsrapporter – för att på så sätt säkerställa att regelverket tillämpas på ett enhetligt sätt och att möjligheterna till regelarbitrage undviks. Detta bidrar i sin tur till ett gott investerar- Konsekvenser av utredningens förslag skydd och till förtroendet för värdepappersmarknaden. Syftet med öppenhetsdirektivet, där redovisningstillsynen regleras, behandlas bl.a. i konsekvensavsnittet i utredningens delbetänkande (se vidare SOU 2014:70 s. 265 f.). Den nya ordningen för redovisningstillsyn ska enligt utredningens förslag träda i kraft . Det innebär att börsernas ansvar för övervakning av regelbunden finansiell information upphör . Några särskilda hänsyn behövs enligt utredningen inte tas vad avser ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. 8.2Konsekvenser för enskilda och företag Vad avser enskilda och företag bedöms utredningens förslag främst medföra konsekvenser för företag vars aktier eller skuldebrev är upptagna till handel på en reglerad marknad (emittenter), för börser samt för fysiska och juridiska personer som agerar som investerare på värdepappersmarknaden. Företag som finansierar sig genom att emittera aktier eller skuldebrev som är föremål för handel på värdepappersmarknaden är i regel större företag. Utredningens förslag bedöms inte medföra några konsekvenser för små företag. Redovisningstillsynen omfattar emittenter som har som hemmedlemsstat och som har gett ut överlåtbara värdepapper (exempelvis aktier eller skuldebrev) som är upptagna till handel på en reglerad marknad. Vissa emittenter är undantagna från tillsynen, exempelvis emittenter av skuldebrev med ett nominellt värde som överstiger per styck (se vidare avsnitt 4.2.1). Enligt uppgifter från omfattades 307 emittenter vid ingången av av redovisningstillsyn i . Av dessa emittenter var 297 upptagna till handel på en reglerad marknad i , och tio upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES men utanför . Konsekvenser av utredningens förslag Direkta ekonomiska konsekvenser för emittenter Vilka ekonomiska konsekvenser utredningens förslag kommer att få för emittenterna beror på hur resurskrävande tillsyn bedöms bli, hur inspektionens avgifter kommer att utformas och på hur de avgifter som börserna tar ut av emittenterna kommer att påverkas. omfattas emittenter som omfattas av redovisningstillsyn och som är upptagna till handel på en reglerad marknad i av den övervakning som de svenska börserna respektive NGM bedriver. Övervakningen bekostas genom årliga avgifter som börserna tar ut av emittenterna. Den övervakning av finansiell information som bedrivs av NGM finansieras genom en särskild avgift som tas ut av börsen. uppgår denna avgift till . gör ingen uppdelning av kostnaderna för övervakningen av regelbunden finansiell information och den övriga handels- och bolagsövervakningen som följer av LVM. För de emittenter som är upptagna till handel på tas därmed inte någon särskild avgift ut för börsens övervakning utan detta ingår i den generella årliga avgift som tas ut av emittenterna. För de emittenter som är upptagna till handel på en reglerad marknad utanför och som omfattas av befintliga övervakningsansvar uppgår den avgift som inspektionen tar ut till . Som framgår av avsnitt 8.3.1 kommer ansvaret för redovisningstillsynen att innebära ett utökat resursbehov för . Utformingen av inspektionens avgifter ska enligt förslaget regleras via föreskrifter från regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer1 (se vidare avsnitt 6.6). Hur kostnaden för tillsynen kommer att fördelas mellan olika kategorier av emittenter är därmed inte fastställt.