sou · H3B315 · 2015-03-05 00:00:00 — och i gengäld kan produktionen i vissa bestämda och begränsade delar, exempelvis avseende beläggningsgrad, ske på annat sätt än vad lagstiftningen anger. De grundläggande bestämmelserna enligt djurskyddslagen och djurskyddsförordningen samt tillämpliga EU- rättsakter måste självklart alltid följas. remitterade regeringen ett förslag till ändring av djurskyddsförordningen som innebar en ny reglering av kontrollprogram och som syftade till att åtgärda de rättsliga brister som har identifierats i det befintliga systemet14. Förslaget har fått kritik från flera håll om att vara byråkratiskt och tillkrånglat. Förslaget bereds inom . Utredningen anser att kontrollprogram kan vara ett sätt att öka flexibiliteten genom att företagarna finner egna vägar att förena ett gott djurskydd med en utveckling av företaget. Kontrollprogrammen skulle kunna ge möjlighet att pröva en ny praxis under former där uppfyllande av djurvälfärd noga följs upp. Om ny praxis fungerar bör det föranleda ändringar i föreskrifterna. På så sätt kan den administrativa bördan som kontrollprogrammen innebär hållas på rimlig nivå. LRF har till utredningen inkommit med synpunkter om djurskyddslagstiftningen och dess tillämpning. Enligt LRF uppfattas den av många djurhållare som rättsosäker. Enligt en undersökning från LRF anser två av tre lantbrukare att det är svårt att veta vad som gäller och sex av tio anser att reglerna är mycket krångliga. Den senaste brukarundersökningen som genomfördes av länsstyrelserna, visade att av de intervjuade (totalt 1 200) var nöjda med djurskyddskontrollerna och att ansåg att bemötandet var bra eller mycket bra15. LRF har fört fram att förprövningen upplevs som fördyrande för företagen och kan försena investeringar. Förprövning är en form av bygglov som krävs vid ny-, om- eller tillbyggnad av djurstallar samt vid inredning för djur. ska först godkänna företagens byggplaner och därefter besiktiga den färdiga 14Landsbygdsdepartementet, 2014. Reglering i djurskyddsförordningen beträffande frivilliga kontrollprogram för djuromsorg. 15Länsstyrelserna, 2014. Länsstyrelserna har ett gemensamt mål om att beslut om förprövning ska fattas från det att en komplett ansökan har inkommit. beslutades av alla ansökningar om förprövning inom denna tidsgräns16. Utredningen anser att det primärt är företagarens ansvar att uppföra byggnader i enlighet med gällande normer och regler. Att ta bort kravet om förprövning skulle innebära en regelförenkling. Förprövningen kan emellertid vara en trygghet för den som ska investera det mångmiljonbelopp som byggnationen innebär. Utredningen föreslår därför att ett uppdrag ges till om att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att ta bort kravet på obligatorisk förprövning. Det är sammantaget av stor vikt att kontroller av lagens efterlevnad sker på likartat sätt och utifrån en enhetlig bedömningsgrund. görs insatser av och länsstyrelserna för att öka enhetligheten i djurskyddskontrollen. Utredningen föreslår att och länsstyrelserna tillsammans fortsätter att arbeta för en ökad samordning i syfte att åstadkomma mer enhetliga bedömningar och ökad rättssäkerhet vid kontroller. Med en mer detaljerad lagstiftning är det lättare för kontrollanter och djurhållare att veta om en viss regel är uppfylld eller inte. En ökad målstyrning i lagstiftningen, vilket utredningen föreslår, innebär stora krav på kompetens hos såväl kontrollanterna som hos djurhållarna. Likaså ökar behovet av en ökad samordning av kontrollerna mellan länsstyrelserna. En förändrad utformning av lagstiftningen mot ökad målstyrning medför att djurskyddskontrollen behöver fokusera på helheten i djurmiljön och uppföljning av rutiner och mindre på detaljregler. 4.3.6En sammanfattande beskrivning av förslagen Utredningen anser att ska driva på för en stärkt lagstiftning till gagn för alla djur inom EU genom en höjning av djurskyddsnivån i EU:s lagstiftning. I följande diagram illustreras detta genom en gemensam djurskyddsnivå i enlighet med punkt B, dvs. 16 Länsstyrelsernas årsredovisningar, 2013. skärpning av djurskyddsnivån i den gemensamma lagstiftningen från läge C. Det svenska regelverket förändras från läge A till läge B. Diagram 4.3 Schematisk bild över djurskyddsnivåer och lagstiftningen röd linje= djurskyddsnivå EU-lagstiftning blå linje= djurskyddsnivå svensk lagstiftning streckad linje= djurskyddsnivå frivilliga överenskommelser Utredningen bedömer att en god djurskyddsnivå har djup förankring bland många konsumenter. Det finns därför goda möjligheter att uppnå ett gott djurskydd på andra sätt än genom lagstiftning. Utifrån marknadens villkor och konsumenternas efterfrågan finns möjligheter för företagare att producera med höga djurskyddskrav. Utredningen bedömer därför att en gemensam ursprungsmärkning bör utvecklas där djurskyddskvaliteter tydligt kommuniceras till konsumenterna. I diagrammet ovan illustreras detta av skillnaden mellan läge A och läge B. Enligt diagrammet motsvarar de frivilliga överenskommelserna en djurskyddsnivå motsvarande minst dagens ambition. Utredningen poängterar att en anpassning till EU:s gemensamma lagstiftning är eftersträvansvärd . På kortare sikt behöver dessutom ytterligare åtgärder vidtas. Därför föreslår utredningen en översyn av hela lagstiftningen i syfte att balansera ett gott djurskydd med stärkt konkurrenskraft. Utredningen anser att ökad målstyrning, ökad flexibilitet och minskad detaljeringsgrad bör prägla lagstiftningen. Nationella regler som går utöver den i dag gällande EU-gemensamma lagstiftningen bör vara väl motiverade och noga prövas. I detta syfte föreslår utredningen att ett vetenskapligt råd inrättas och som har till uppgift att sammanställa och värdera vetenskapliga fakta. En ökad målstyrning ställer också ökade krav på både kontrollanter och djurhållare. Utredningen föreslår att och länsstyrelserna tillsammans arbetar för att lika fall ska bedömas på lika sätt och därmed öka rättssäkerheten i kontrollerna. Förslag: Utredningen föreslår: 1.Att Kemikalieinspektionen får i uppdrag att till regeringen redovisa hur handläggningen av ärenden om godkännande av växtskyddsmedel kan förenklas. En jämförande analys av tillämpningen i ett antal andra EU-länder bör redovisas i detta sammanhang. Förslagen bör därtill analyseras utifrån ett konkurrenskrafts- och miljö/hälsoperspektiv. 2.Att regeringen uppmanar EU- kommissionen att genomföra en granskning av tillämpning av förordning (EG) nr 1107/2009 i enlighet med artikel 82 i förordningen. Detta syftar till att granska hur systemet med ömsesidigt erkännande fungerar i EU:s olika zoner och vilka effekter det har för jordbrukets och trädgårdsnäringens diversifiering, konkurrenskraft samt människors hälsa och miljö. 3.Att ska använda de möjligheter till förenkling som ömsesidigt erkännande innebär. Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att till regeringen redovisa inkomna ansökningar om ömsesidigt erkännande samt motiv till beslut. 4.Att insatserna inklusive finansiering – för att säkra tillgång till växtskyddsmedel för grödor som odlas i liten omfattning och för begränsade användningsområden, fortsätter. 5.Att satsningar inklusive finansiering – på forskning, utveckling och innovation för ett effektivt och hållbart växtskydd, utökas. Detta omfattar både förebyggande och direkta växtskyddsmetoder. Bedömning: Utredningen konstaterar att i vissa fall har tillgång till färre växtskyddsmedel av betydelse för produktionen än övriga konkurrentländer. Tillgången till adekvata växtskyddsmedel har en betydande påverkan på kalkylen om en gröda ska gå att odla lönsamt i eller ej. En marknad för växtskyddsmedel som inte fungerar påverkar konkurrenskraften negativt och bör därför vara i fokus för åtgärder. Utredningen anser att det är av stor vikt att tillämpar ömsesidigt erkännande och accepterar andra medlemsländers godkännandeprocesser. 4.4.1Tillämpningen av den gemensamma växtskyddsförordningen Undersökningar visar att konsumenter anser det vara viktigt att livsmedlen är ”giftfria” och ”har få tillsatser”17. Generellt förknippar konsumenter gifter med bekämpningsmedel. Kunskapen är mer begränsad om att livsmedel kan innehålla gifter som hamnat där på annat sätt, bl.a. genom förorening, att de finns där naturligt eller att de bildas vid tillagning. Andelen överskridande av gränsvärden för bekämpningsmedel i livsmedel minskar i Sverige18. Enligt en rapport från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (EFSA) förekommer rester av bekämpningsmedel i betydligt mindre omfattning i livsmedel producerade i i jämförelse med flertalet övriga andra EU-länder19. Det har skett en granskning av vilka växtskyddsmedel som får användas inom EU, vilket har lett till att de flesta av de ämnen som har mest skadliga egenskaper (för hälsa och miljö) är godkända. Godkännande av växtskyddsmedel regleras av växtskyddsförordningen (EG) nr 1107/2009. Syftet med förordningen är dels att säkerställa en hög skyddsnivå för människor, djur och miljö, dels att värna om jordbrukets konkurrenskraft. Principen om ömsesidigt erkännande är central inom EU:s inre marknad20. 17Macklean, 2013. Är maten värd sitt pris? och GfK , 2014. det nya matlandet. En undersökning av svenskarnas matvanor och attityder till mat. 18Livsmedelsverket, 2014. Rapport om kontroll i livsmedelskedjan 2013. 19EFSA, 2014. Union report on pesticides residues. 20Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12). avgörande i slogs det fast att en vara som lagligen har satts ut på marknaden i ett medlemsland i princip inte kan vägras tillträde till andra medlemsländers marknader21. Ömsesidigt erkännande innebär att de produktgodkännanden som beviljas av en medlemsstat också ska kunna godtas av andra medlemsstater där förhållandena är jämförbara22. EU är därför, i enlighet med förordningen, indelat i tre zoner där jordbruks- och miljöförhållandena bedöms vara jämförbara. ingår i den norra zonen tillsammans med , , , och . Storleken på de tre zonerna skiljer sig åt. Den norra zonen utgör av den totala åkerarealen och av den totala arealen för äpple och lökodling inom EU. Varje verksamt ämne bedöms och godkänns gemensamt inom EU. När EU har bedömt och godtagit ett verksamt ämne ska den som önskar släppa ut ett växtskyddsmedel på marknaden ansöka om detta i varje land där växtskyddsmedlet ska användas. Länderna inom varje zon samarbetar om utvärdering och riskbedömning av växtskyddsmedel inför godkännande av ett preparat. Det slutgiltiga beslutet fattas av varje enskilt land. I ska produkten godkännas av Kemikalieinspektionen. För företag som ansöker om godkännande av växtskyddsmedel innebär att färdigställa och genomföra en ansökan stora kostnader, i vissa fall många , vilket måste vägas mot framtida försäljningsmöjligheter. Den lilla marknad som den norra zonen utgör blir därmed mindre intressant för dessa företag, vilket leder till färre ansökningar om godkännande. LRF har därför till utredningen föreslagit en förändring av zonindelningen. Utredningens bedömning är att ett svagt intresse från företagen om att ansöka om godkännande påverkar trädgårds- och jordbruksföretagen negativt. Utredningen anser därför att det är av vikt att så långt som möjligt förenkla godkännandeprocessen. Detta gäller i synnerhet för de grödor som odlas i mindre omfattning eller där behovet av växtskyddsmedel är litet i volym räknat men har stor betydelse för den specifika odlingen. Utredningen föreslår att ett uppdrag ges till Kemikalieinspektionen i syfte att förenkla god- 21En ny djurskyddslag (SOU 2011:75). 22Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och upphävande av rådets direktiv /117/EEG och 91/414/EEG. Detta gäller alla typer av godkännanden och i synnerhet för ansökan om utökat användningsområde där ett växtskyddsmedel redan är godkänt. Uppdraget bör även omfatta en analys av förenklade förfaranden som används i andra EU-länder. En viktig del i lagstiftningen är harmonisering av tillämpningen mellan medlemsländerna inom EU. Regeringen redogjorde för sin hållning genom en skrivelse till ansvarig EU- kommissionär där vikten av en enhetlig tillämpning framhölls. Harmoniseringen har ökat inom EU men fortfarande tillämpar medlemsländerna förordningen olika, vilket resulterar i olika tillgång till växtskyddsmedel. Enligt växtskyddsförordningen ska kommissionen senast genomföra en analys av hur ömsesidigt erkännande av produktgodkännande och medlemsstaternas tillämpning fungerar. Kommissionen har meddelat att en sådan översyn inte är planerad för tillfället. Utredningen anser att en översyn skulle ha stor betydelse för harmoniseringen av lagstiftningens tillämpning och att regeringen bör framställa till kommissionen att genomföra en sådan analys. 4.4.2Ansökningar genom ömsesidigt erkännande var föremål för en revision av EU:s Kontor för Livsmedel och Veterinära frågor (FVO), i syfte att utvärdera tillämpningen av kraven för godkännande av växtskyddsmedel. FVO konstaterade i sin slutrapport att systemet med ömsesidigt erkännande inte tillämpas i , främst på grund av beslut att inte acceptera utvärderingar som gjorts av annan medlemsstat 23. Principen om ömsesidigt erkännande minskar de administrativa bördorna och bör säkra tillgången till växtskyddsmedel på lika villkor. Utredningen har därför uppdragit åt Videncenter i att granska de ansökningar som har kommit till genom ömsesidigt erkännande och vilka skäl som ligger bakom 23 GD (Sanco) 2014-7182-MR Slutlig. Slutlig rapport om en revision utförd i den 13- för att utvärdera kontrollerna av bekämpningsmedel. I uppdraget ingår även en jämförelse med övriga länder inom den norra zonen. Tabell 4.4 visar utfall av de ansökningar som har inkommit till , och genom ömsesidigt erkännande sedan växtskyddsförordningen trädde i kraft. Tabell 4.4 Ansökningar genom ömsesidigt erkännande i , 1+(1*) 9+(1*) * ansökan har blivit godkänd för användning i växthus men avslag för användning på friland. Av tabellen framgår att fler ansökningar tenderar att bli godkända i än i både och . Likaså framgår att fler företag drar tillbaka sina ansökningar i än i de båda övriga länderna. FVO gjorde en revision i och konstaterade att har ett adekvat system som överensstämmer med kraven i förordning (EG) nr 1107/200925. Av de 18 ansökningar som har inkommit till genom ömsesidigt erkännande finns redan flera produktgodkännanden i länderna i den norra zonen. I och är 10 av dessa 18 växtskyddsmedel godkända. Videncenter drar följande slutsatser i sin rapport: •Färre växtskyddsmedel har blivit godkända i än i och . •Sverige har inte fler nationella särkrav än de andra länderna i den norra zonen. Det är svårt att värdera betydelsen av ländernas olika särkrav. •Det framgår inte av ärendehandlingarna att Kemikalieinspektionen varit i kontakt med referenslandet för att få del av ytter- 24Nielsen, M, 2014. Uppdrag om analys av tillämpningen av EU-förordning nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och dess konsekvenser i . 25GD (Sanco) 2014-7181-MR Final. Final report of an audit carried out in from 5 to 9May 2014 in order to evaluate controls of pesiticides. ligare information eller för att be om förklaringar till godkännande, vilket står i strid med den interna vägledning26 som finns för produktgodkännande. •I ett antal av de granskade fallen har ansökningar avslagits på grund av att Kemikalieinspektionen antingen inte beaktar kompletterande information från de sökande företagen eller för att myndigheten inte accepterar den godkännandeprocess som har vidtagits i referenslandet. Detta kan, enligt rapporten, ha betydelse för vilket beslut som fattas. Kemikalieinspektionen har kommenterat rapporten och dess slutsatser. Enligt Kemikalieinspektionen är orsaken till att en stor del av alla ansökningar om ömsesidigt erkännande i och har avslagits eller återkallats att de inte uppfyller de grundläggande kraven i EU-bestämmelserna. avviker från de övriga nordiska länderna och godkänner fler ansökningar. Vidare kommenterar Kemikalieinspektionen att möjligheter för företagen att lämna viss kompletterande dokumentation nu är föremål för domstolsprövning sedan ett växtskyddsföretag har överklagat avslag. Kemikalieinspektionen har i målet framfört att eftersom dessa frågor handlar om tillämpning av EU- lagstiftning på det totalharmoniserade området är det värdefullt för rättsutvecklingen om domstolen hämtar in ett förhandsavgörande från . meddelade Mark- och miljödomstolen att växtskyddsföretaget har möjlighet att lämna in kompletterande dokumentation. Domstolen återförvisar ärendet till Kemikalieinspektionen för förnyad handläggning. Mark- och miljödomstolen anser också att det saknas skäl att inhämta förhandsavgörande från vilket Kemikalieinspektionen har föreslagit27. Utredningen delar den bedömning som både FVO och Videncenter gjort, vilket innebär att hanteringar av ansökningar genom ömsesidigt erkännande kan förbättras. Av olika skäl avslås ett större antal ansökningar som fler ansökningar dras tillbaka av de sökande företagen. Utredningen anser därför att det 26Kemikalieinspektionen, 2012. Vägledning om produktgodkännande genom ömsesidigt erkännande, 2012:1. 27Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, 2015. Mål nr M 4325-13. är angeläget att använder de möjligheter till ett förenklat förfarande som ömsesidigt erkännande innebär. Utredningen bedömer vidare att ett ökat samarbete mellan behöriga myndigheter inom den norra zonen är av stor vikt i syfte att öka harmonisering. Utredningen föreslår att Kemikalieinspektionen ska redovisa de ansökningar genom ömsesidigt erkännande som har kommit in till och skälen för myndighetens beslut. Redovisningen görs lämpligen i syfte att belysa frågan. Effektiva växtskyddsmedel är en förutsättning för att bedriva en lönsam växtodling. När det inte finns tillgång till sådana medel uppstår kostnader, dels för att hantera det aktuella växtskyddsproblemet, dels i form av förlorad inkomst om det inte blir möjligt att bedriva en viss produktion. För flertalet grödor och skadegörare finns ett fåtal växtskyddsmedel registrerade i och många av dessa medel har samma verksamma substans.28 Detta innebär en ökad risk för resistens. Detta är särskilt tydligt när det gäller odling av t.ex. äpplen, jordgubbar, oljeväxter, lök eller potatis. har det inte varit möjligt att få tillgång till godkända effektiva växtskyddsmedel. Näringen har fått ansöka om dispenser för att kunna odla äpple, lök och jordgubbar. LRF beräknar att kostnaderna hade uppgått till i utebliven skörd om dispenser inte beviljats. FVO har haft synpunkter på sätt att använda sig av dispenser i andra situationer än just i undantagsfall.29 Växtodlingsförsök genomförda av visar att användningen av svampmedel kan öka skörden av höstvete med i genomsnitt . Om dessa resultat aggregeras till nationell nivå betyder avsaknaden av dessa svampmedel en förlorad intäkt på . Mot bakgrund av att effektiva medel saknas kan äldre, mindre effektiva medel vara det alternativ som står till buds vilket kan innebära att större doser användas för 28Jordbruksverket, 2014. Strategin för växtskyddsmedel. Dnr 21-11260/12. 29GD (Sanco) 2014-7182-MR Slutlig. Slutlig rapport om en revision utförd i den 13- 20maj 2014 för att utvärdera kontrollerana av bekämpningsmedel. att kompensera för en sämre effekt. Äldre medel kan även ha sämre miljö- och hälsoegenskaper. Antalet aktiva godkända substanser inom den norra zonen skiljer sig inte nämnvärt åt mellan länderna30. Emellertid är det inte antalet, utan snarare vilka aktiva substanser som är godkända, som har betydelse för produktionen. En sammanställning av tillgängliga växtskyddsmedel för tre vanliga skadegörare visar att och har något färre godkända medel än övriga länder inom den norra zonen. Dessutom har länderna i den norra zonen färre godkända växtskyddsmedel än länderna i den centrala zonen (bl.a. , och ). I en studie har jämfört tillgången till tio olika växtskyddsmedel som används i stor utsträckning inom EU och som har ansetts ha stor betydelse för odling av stråsäd, oljeväxter och för trädgårdsodling. Tabell 4.5 Antalet godkända av totalt tio växtskyddsmedel av stor betydelse för vegetabilieproduktion Möjligheter avseende användning av växtskyddsmedel i vår närmaste omvärld. Av tabellen framgår att färre växtskyddsmedel är godkända i än i övriga länder inom den norra zonen. menar att intar en unik position. Detta gör att svensk jordbruks- och trädgårdsnäring förlorar i förhållande till konkurrentländerna. saknar effektiva växtskyddsmedel för flera växtskyddsproblem. Följande tabell sammanställer situationen för ett antal viktiga grödor. Regler och villkor SOU 2015:15 Exempel på viktiga grödor, växtskyddsproblem Resistensproblem i befintliga medel Endast förebyggande medel finns Effektiva medel på väg att fasas ut eller Källa: Egen bearbetning av material från LRF och . Utredningen konstaterar att tillgången till effektiva växtskyddsmedel i i många fall är begränsad och otillräcklig. Detta gäller i synnerhet för grödor som odlas i liten omfattning såsom lök och morot samt för begränsade användningsområden, s.k. minor use-grödor. bedömer att alternativ till kemiska växtskyddsmedel kan ta att utveckla och kan användas effektivt i praktisk odling. I en övergång behövs därför kemiska medel. Utredningen föreslår att fortsatta insatser görs för att säkra tillgången till växtskyddsmedel. Detta gäller i synnerhet för minor use-grödor och utredningen pekar på vikten av att arbetet fortgår med att säkra tillgången till effektiva växtskyddsmetoder. har, tillsammans med näringen, en viktig roll i detta arbete. Regeringen gav 2011 i uppdrag att utarbeta en strategi för att förbereda jordbruks- och trädgårdsnäringen på att växtskyddsmedel kommer att försvinna. I strategin identifieras allvarliga växtskyddsproblem samt medel och metoder som alternativ till kemiska växtskyddsmedel. Behovet av utveckling skulle också belysas. Syftet med strategin är att behålla förutsättningarna för en konkurrenskraftig produktion även om växtskyddsmedel försvinner. I takt med klimatförändringarna kommer också problemen med skadegörare och ogräs att förändras och förstärkas. Vissa skadegörare och ogräs kommer med stor sannolikhet att öka i våra biotoper och nya kan tillkomma31. Utredningen bedömer att arbe- 31 , 2012. Vässa växtskyddet för framtidens klimat. tet med strategin är viktigt för att systematiskt synliggöra allvarliga växtskyddsproblem, identifiera möjliga lösningar och situationer där inte några lösningar finns tillgängliga . Utredningen föreslår därför att fortsatt prioritet ges åt detta arbete inom ramen för uppdrag, med finansiering från Landsbygdsprogrammet. Utredningen föreslår även ökade satsningar på forskning, utveckling och innovation för ett effektivt växtskydd omfattande både förebyggande (t.ex. växtföljdsplanering) och direkta metoder (termiska, fysikaliska, biologiska eller kemiska). Förslag: Utredningen föreslår att ett uppdrag ges till om att, tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, ta fram en ny vägledning för handläggning av tillstånd och anmälan av verksamheter med animalieproduktion. Uppdraget bör ske efter samråd med i frågor av större betydelse. Utredningen föreslår vidare att regeringen överväger att ta bort kravet på samrådsförfarande för anmälningspliktig verksamhet. Bedömning: Prövningsprocessen är lång och kostsam, vilket kan verka hämmande på företagens utveckling. Miljöfarliga verksamheter är, enligt 6 kap. , tillstånds- eller anmälningspliktiga beroende på omfattning och verksamhet. Enligt direktiv /92/EU32 (MKB-direktivet) ska medlemsstaterna säkerställa miljöprövning och att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas för projekt som kan antas ha en betydande påverkan på miljön (art. 2.1). Stora anläggningar för fjäderfä och svin anses alltid medföra en så omfattande påverkan att en miljökonsekvensbeskrivning krävs33. Miljöprövning krävs även för annan