sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — Det har med andra ord uppfattats som en återkommande uppgift för statliga museiutredningar att lämna förslag till åtgärder för att söka lösningar på frågan om de centrala museernas bristande natio- nella ansvar. 32Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 41. 33Riksdagens revisorer, och den svenska historien (1992/93:3), s. 71. 34Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 40. Ett flertal olika åtgärdsförslag har lämnats, flera har genomförts och några har också avvecklats. Centralmuseerna har naturligtvis även på eget initiativ genomfört en rad olika insatser för att sprida sin verksamhet i hela landet. infördes en modell som innebar att vissa statliga museer fick status som så kallade ansvarsmuseer. De skulle fungera som stöd till bl.a. regionala museer inom sina respektive special- områden och de skulle också verka för viss samordning inom t.ex. IT och samlingsvård.35 Funktionen kritiserades dock som verk- ningslös redan i de museiutredningar som skrevs . Museikoordinatorn föreslog 2007 att funktionen skulle avskaffas och så skedde också . Utredningens bedömning var att det fanns en väl utvecklad kompetens vid andra museer och att ett angeläget utvecklingsarbete i stället borde drivas som sam- arbeten mellan olika aktörer inom och utanför museisektorn.36 Riksutställningars uppdrag om vandringsutställningar En modell som tidigt förordades var att Riksutställningar skulle fun- gera som distributör av centralmuseernas vandringsutställningar och på så sätt medverka till att Stockholmsmuseernas föremål kunde visas upp i hela landet. Även den modellen kritiserades dock tidigt för att inte infria förväntningarna. Riksutställningar arbetade huvud- sakligen med egna utställningsproduktioner och lånade sällan cen- tralt samlade föremål. Därför borde modellen omprövas ansåg bl.a. revisorer 1993. ändrades också förutsätt- ningarna för Riksutställningar så att den egna utställningsproduk- tionen togs bort från uppdraget och i stället ligger myndighetens fokus numera på stöd och kunskapsförmedling kring utställnings- mediet.37 35Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 99 f. (SOU 2009:15), s. 109 f. 37På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar (SOU 2010:34), s. 10. Andra typer av samverkan mellan statliga och regionala museer En verksamhet som det däremot inte skrivits så mycket om i tidi- gare museipolitiska utredningar är de omfattande utlån och deposi- tioner som centralmuseerna gör till museer runt om i och även internationellt.38 Komplikationerna i det systemet handlar i första hand om fördelningen av kostnader mellan berörda museer. En försvårande faktor kan också vara mindre museers bristfälliga säkerhetsanordningar. har IT-tekniken och digitaliseringen av centralmuseernas samlingar lyfts fram som en viktig åtgärd för att tillgodose det nationella uppdraget. Människor kan, har det häv- dats, sitta hemma vid datorn och få en motsvarande upplevelse av museiföremål som vid de fysiska museerna i . Insatser har också gjorts på detta område för att utveckla det gemensamma arbetet. Ett exempel är Museikoordinatorns arbete med K-sam- sök.39 Fokus har dock oftare legat på kvantitativa mål och mindre på kvalitativa aspekter som t.ex. ett pedagogiskt tilltal i det digitala tillgängliggörandet. Några av centralmuseerna har även delar av sin verksamhet konkret placerad i andra delar av landet. finns i , i , Flygvapenmuseet i och har en filial i . Vidare bedriver Arbe- tets museum sitt nationella uppdrag från och Statens museer för världskultur har sitt säte i . I olika samman- hang har det också diskuterats förslag om nationella uppdrag för regionala och andra museer utanför Stockholm.40 38Museikoordinatorn beskrev dock verksamheten med lån och depositioner relativt utför- ligt. (SOU 2009:15), s. 56 f. (SOU 2009:15), s. 36 f. 40Se t.ex. 1990-talets Museiutredning, Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 69 f. Musei- koordinatorn föreslog för sin del att Ájtte, Svenskt fjäll- och samemuseum, skulle få ett ut- talat nationellt ansvar för de samiska frågorna. (SOU 2009:15), s. 142 f. 4.7Samverkan – ”outnyttjad potential” Behovet av samverkan mellan olika aktörer är ett återkommande tema i analyser och bedömningar av museisektorn. Politiken och utredningarna på området är också i hög grad inriktade på ökad samverkan, mellan centralmuseerna (se ovan), inom museisektorn i stort och mellan museerna och andra samhällssektorer. De argu- ment som används för att motivera dessa bedömningar pekar dels på en stark tilltro till att ökad samverkan leder till positiva effekter, dels på ett missnöje med att museerna inte utnyttjar denna för- menta utvecklingspotential i tillräcklig utsträckning. Det finns ingen principiell skillnad mellan å ena sidan den sam- verkan som sker inom kretsen av centralmuseer och å andra sidan den samverkan som sker i museisektorn i övrigt. Det är i huvudsak samma resultat som eftersträvas i form av större effektivitet. Ett typiskt exempel på hur fördelarna med samverkan i sektorn har beskrivits kan hämtas från Statens kulturråds rapport . [För] att uppnå en utveckling på det informationsteknologiska området krävs dels samarbete mellan museerna, dels kompetensstöd, utbildning och ekonomiska resurser för utvecklingsarbete och anskaffning av ut- rustning. Ett samarbete behövs mellan basmuseerna och övriga museer i landet för att öka åtkomligheten och utnyttjandet av museernas infor- mations- och kunskapsmaterial som helhet.41 var det viktigt, påpekade , att klargöra inom vilka mer precisa verksamhetsområden som det fanns behov av sam- verkan. För att kunna främja en ökad samverkan krävdes också att man fann de effektivaste samverkansformerna. Ansvars- och arbets- fördelningen behövde även göras tydligare.42 Även 1990-talets Museiutredning förordade en långtgående sam- ordning i museisektorn. Samordningen var dock ofta dyr och alla samordningsinstrument var inte lika effektiva. Därför var det viktigt att välja rätt lösningar. Även begreppsapparaten behövde förtyd- ligas. 41Statens kulturråd, Museiförslag (1986:3), s. 12. 42Statens kulturråd, Museiförslag (1986:3), s. 11. Liksom de flesta andra organisationsteoretiska begrepp är ordet sam- ordning vagt till sin karaktär. Ordet betecknar både en process och ett resultat. […] Problemet är […] att ett bra/samordnat resultat inte nödvändigtvis följer ur en samordnad beslutsprocess.43 Enligt utredningen fick det bästa inte bli det godas fiende. En organisatorisk process kan göras mycket krånglig med hjälp av alla de samordningsinstrument som finns. Det fanns enligt utredningen goda belägg för att formella och hierarkiska lösningar i själva verket kan intensifiera de samordningsproblem ett system redan har. Forskning på området pekar oftast på att samordningen i mesta möjliga mån bör bygga på ömsesidig anpassning, det vill säga icke- hierarkiska och informella samordningsinstrument. De har oftast visat sig ge de mest kostnadseffektiva lösningarna på samordnings- problematiken.44 I utredningarnas analyser av samverkan inom museisektorn nämns även Riksutställningar som en viktig aktör. Ett genom- gående intryck är att det länge har funnits en oklarhet om ansvar- fördelningen mellan Riksutställningar och museisektorn och om museernas intresse för Riksutställningars tjänster. Frågan som åter- kommande ställts i de olika utredningarna är vilka tjänster som är unika för Riksutställningar och vilka som lika gärna kan utföras av museerna själva.45 Samverkan med andra samhällssektorer När det gäller museernas samverkan med andra samhällssektorer är det två perspektiv som dominerar i de berörda utredningarna. Det handlar dels om att ringa in vilka sektorer som museerna i första hand bör samverka med, dels göra bedömningar av hur utvecklad denna samverkan verkligen är. I den första frågan har det varit vanligt att blickarna har riktats mot skolan, skilda forskningsmiljöer vid universiteten och mot civilsamhällets olika delar. Antalet organisationer som kunde vara av intresse att samverka med utanför museerna har be- 43Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 131. 44Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 134. 45Frågorna ställdes bl.a. i direktiven till (SOU 1994:51, s. och av revisorer i Museerna och den svenska historien (1992/93:3), s. 71. skrivits som oändligt och av det skälet skulle det inte heller vara möjligt att redovisa exakt vilka externa kontakter respektive mu- seum har. drog ändå följande slut- sats i den andra frågan ovan. [Mängden] samordning [är] mycket liten i förhållande till möjlig sam- ordningsnivå. Det går inte mycket tid i museisystemet på att ha kontak- ter med företag, fackföreningsrörelser, skolor, trädgårdsföreningar mc- klubbar, dataanvändare, scouter, akvarellsällskap, studieförbund, gym- nasieskolor, grundskolor, dagcentra, vårdcentraler, handikapprörelser, jazzklubbar, m.fl. Oavsett hur mycket tid några enskilda museer lägger ned, kan utredningen konstatera att potentialen för bra samarbete är större än vad som realiseras i det dagliga arbetet.46 revisorer var mer precis i sin kritik när man i sin rap- port 1993 konstaterade att samarbete mellan skolan och museerna inte hade utvecklats utan tvärtom minskat i omfattning under slu- tet av . Något nytänkande hos museerna själva kring hur man skulle dela med sig av sina kunskaper till skolorna tycktes inte heller finnas, även om forskare som yttrat sig i frågan i första hand pekade på behovet av museipedagoger.47 Som redan framgått är det en sak att förorda ytterligare samord- ning och en annan att förorda det lämpligaste samordningsinstru- mentet. Det finns i de berörda utredningarna i princip två vägar man valt att gå. Antingen bildas det någon form av övergripande permanent organisation som får ett ansvar att vara pådrivande i samverkansfrågor, eller också formas det mer eller mindre tillfälliga och professionsstyrda grupper av museerna själva efter behov. Förslag om den förstnämnda modellen har varit vanliga när det gäller samordningen av centralmuseernas kärnverksamhet och administration men när det gäller samordningen av sektorn som helhet är det i stället den andra modellen som dominerar i de olika utredningarna. var det som konstaterade att det inom många av museernas verksamhetsområden hade etablerats 46Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 143. 47Riksdagens revisorer, och den svenska historien (1992/93:3), s. 75. former för samverkan. Initiativet hade ibland kommit från staten och ibland från museerna själva. Det fanns därmed många sam- arbetsgrupper i sektorn som gjorde betydelsefulla insatser och någon annan modell var inte aktuell. Grunden för samverkan mel- lan museerna var starka och kompetenta basmuseer. svarade själv för myndighetsuppgifter och ett begränsat antal sam- verkansgrupper svarade för frågor som föll utanför enskilda mu- seers ansvar.48 argumenterade för sin del för att sektorn skulle kunna hitta en bra samordningsnivå, till lägsta möjliga kostnad. För detta krävdes det en ökad användning av tillfälliga arbetsgrupper som t.ex. arbetade med särskilda publik- aktiviteter, forskningssatsningar, samverkan inom vård och konser- vering, arbete med informationsteknologi och samverkan med hembygdsföreningar. Däremot borde antalet fasta samrådsgrupper minska. För att uppnå en icke-hierarkisk informell samverkan kräv- des det även en rörlig personalpolitik och ett väl utbyggt system av gästtjänstgöring, personalbyte och karriärvägar mellan museerna. Utredningen fann också att museernas samordning i allt väsentligt var beroende av informella personkontakter.49 I linje med en mer professionsstyrd samordning har det i olika utredningar också pekats på behovet av en branschorganisation i museisektorn som kan skapa sig den frihet som en myndighet de- finitionsmässigt inte kan ha.50 4.8Museernas organisation – ”splittrad struktur” Flertalet av de berörda museiutredningarna har haft uppdrag som i någon mån har omfattat myndighets- och institutionsstrukturen för centralmuseerna. Det har dock sällan handlat om skarpa upp- drag att föreslå nya organisatoriska lösningar och utredningarnas analys har oftast stannat vid ett konstaterande av att den befintliga strukturen är splittrad och att det finns olika typer av problem för- knippade med det. 48Statens kulturråd, Museiförslag (1986:3), s. 15. 49Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 146. 50Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 143. Problem med en splittrad struktur Det är två typer av problem som har åberopats i samband med diskussioner om organisationsförändringar. Ett tydligt exempel på den ena problemtypen finns i direktiven Musei- utredning. Flera skäl talar för att dessa årliga insatser [statsbudgetens anslag för museiändamål] skulle kunna användas effektivare. Enbart kretsen av centralmuseer består av ett tjugotal större eller mindre museer med sidoordnade och delvis sammanfallande uppgifter. Mängden institutio- ner och separata samlingsområden leder till ett splittrat och oöver- skådligt beslutsunderlag, som försvårar jämförelser och sakligt under- byggda beslut om resursfördelningen.51 I dessa formuleringar finns det ett tydligt styrnings- och effek- tivitetsperspektiv. Genom en förändrad organisation, i kombina- tion med tydligare uppgifter för centralmuseerna, ska man kunna göra ökade insatser inom befintliga ekonomiska ramar och framför allt från departementshåll kunna styra sektorn bättre. Även en annan typ av problembeskrivning görs dock i samma betänkande, när man pekar på att de statliga museernas organisation i första hand begränsar deras möjligheter att utföra sitt uppdrag. Utredningen hänvisade bl.a. till att det fanns organisatoriska hinder för museerna att erbjuda ett angeläget helhetsperspektiv. De befint- liga museerna erbjöd inte tvärvetenskapliga och tvärfackliga perspek- tiv i den utsträckning publiken efterfrågade. Flera exempel anfördes också på hur en högre professionalism kunde uppnås i verksamheten om arbetet skulle utföras inom en annan organisation.52 Centralmuseernas ledning och inre organisation När det gäller centralmuseernas ledning och inre organisation har de olika museiutredningarna haft förhållandevis lite att tillföra. Ingen av utredningarna har pekat på några särskilda problem med den be- fintliga ordningen vad gäller detta. Däremot är det tydligt att det i ledningsfrågorna även är andra överväganden än de kulturpolitiska som varit av betydelse. 51Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 227. 52Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 203 f. föreslog en ren- odling av ledningsfunktionen i statliga myndigheter innebar det bl.a. att centralmuseernas så kallade lekmannastyrelser ifrågasattes. Kommittén argumenterade också för ökad rörlighet bland myn- dighetscheferna. Ingen verkschef borde kunna sitta längre än , slog kommittén fast. När på regeringens uppdrag utredde de centrala museernas uppgifter och ansvar 1986 kommen- terades dessa förslag och argumenterade för att model- len med styrelser i de statliga museimyndigheterna borde finnas kvar.53 Däremot ansåg att det fanns skäl att underlätta en ökad rörlighet även för chefer vid statliga museer. Förordnande- tiden borde vara med möjlighet till förlängning.54 Den inre organisationen i centralmuseerna bestäms däremot i stort sett helt av den verkställande ledningen i respektive museum och i den frågan har de statliga museiutredningarna också haft be- gränsade synpunkter. Dock argumenterade 1990-talets Museiutred- ning för att museernas inre organisation också var viktig i samband med att man diskuterade den övergripande organisationsstruktu- ren. Även om det inte var aktuellt att föreslå några detaljerade pla- ner för indelningen i enheter ville utredningen peka på alternativa lösningar. Avgörande var hur olika funktioner integrerades. I prin- cip fanns det två sätt: (1) Antingen sker en arbetsfördelning så att vissa enheter utför vissa funktioner och andra enheter andra funktioner, enheterna är speciali- serade och de utför samma uppgifter, eller (2) så byggs de olika en- heterna upp så att de klarar av alla funktioner, arbetsfördelningen sker inom enheterna snarare än mellan dem inom systemet. Utredningen tar inte uppenbart ställning för den ena eller andra modellen men båda ansågs gå att applicera på befintliga museiorga- nisationer.55 53Modellen med styrelser i statliga museimyndigheter behölls men togs bort 2008. 54Statens kulturråd, Museiförslag (1986:3), s. 164 ff. 55Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 74 ff. Jämför den nuvarande diskussionen om matris- organisationens vara eller inte vara i museikoncernerna. Det faktum att centralmuseerna omfattar både statliga myndigheter och stiftelser, med delvis olika förvaltningsmässiga förutsättningar, har inte problematiserats i någon större utsträckning i de olika museiutredningarna. gjorde emellertid i sin utred- ning en förhållandevis ambitiös analys av de två central- museer som inte hade staten som huvudman: museet och . Rådet ville klarlägga vilka skill- nader som fanns mellan stiftelseformen och myndighetsformen. Den slutsats som drogs var att inget av museerna ville förstatligas och att det inte heller fanns några speciella skäl att lämna ett sådant förslag. var det angeläget att det statliga regelsystemet i vissa delar tillämpades även på stiftelsernas verksamhet, som vissa arkivbestämmelser och tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet.56 Båda 1980-talets museiutredningar – 1981 och 1986 – som påtalade problemen med den splittrade organisationsstrukturen, begränsade sina åtgärdsför- slag till krav på ökad samordning museerna emellan. Förslag om konkreta strukturförändringar som omfattat befintliga statliga mu- seer finns i stort sett enbart Museiutredning. I denna utrednings betänkande skrev man att organisations- förändringar kan vara svåra att genomföra och bör förankras stadigt för att ge bra resultat i verksamheten. Förändringsarbetet bör ut- föras omsorgsfullt och professionellt. Vid en organisationsanalys får man heller aldrig glömma att orsakssamband mellan struktur och effekt är osäkra. Medarbetare kan göra underverk inom ramen för en helt ologisk organisation, liksom den på pappret bästa struk- turen ibland inte förmår åstadkomma några resultat alls. Med dessa reservationer presenterade utredningen dock några alternativa orga- nisationsmodeller.57 56Statens kulturråd, Museiförslag (1986:3), s. 151 ff. 57Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 50 och 57. Huvudalternativet var att föra samman befintliga centralmuseer och andra statliga museer i större grupper eller divisioner, vilket skulle skapa starka miljöer för ämnesmässig förkovran och bereda personalen bättre möjligheter att utvecklas på sin arbetsplats. Inom en sådan modell kunde man tänka sig två olika varianter, dels en som byggde på en traditionell ämnesmässig indelning, dels en som blandade olika ämnesområden. Den första varianten exem- plifierades med en sammanslagning av Statens konstmuseer med Arkitektur-, Musik- och Dansmuseerna respektive , och Livrustkammaren. Den andra varianten illustrerades av en tänkbar sammanslagning av , och . Efter att ha prövat frågan vidare förordade en sammanslagning till större enheter med ämnesmässiga specialise- ringar.58 Inget av de organisatoriska exempel som utredningen dis- kuterade har blivit verklighet, men tankegångarna om en ämnes- mässig indelning låg otvetydigt till grund för de organisationsför- ändringar bland centralmuseerna som genomfördes (se vidare kapitel 6). 4.9Museipolitikens styrning – ”oklara effekter” De allra flesta museiutredningarna i denna översikt har tillsatts inom ramen för det kulturpolitiska ansvarsområdet i statsförvalt- ningen. Det kulturpolitiskt ansvariga departementet har varit av- sändare av uppdragen, bemannat utredningarna och varit mottagare av utredningarnas åtgärdsförslag. En av de berörda utredningarna skiljer sig dock från de övriga genom att inte vara utförd inom sam- ma politikområde. Det är den rapport som revisorer lämnade . Den har en delvis annan inriktning än övriga, inte minst i synen på styrningen och uppföljningen av den statliga museipolitiken. Gemensamt är dock att de utredningar som be- handlar statens styrning av museerna beskriver den som bristfällig i olika avseenden och med få tydliga effekter. 58 Minne och bildning (SOU 1994:51), s. 57 ff. Saknas uppföljning och utvärdering När revisorerna sammanfattade sina intryck i rapporten och den svenska historien är det bristen på uppföljning och utvärde- ring som de anser vara mest anmärkningsvärd med museipolitiken. Det fanns t.ex. stora eftersläpningar i fråga om registrering av in- samlade föremål. Den bristande överblicken gjorde i sin tur att stora delar av föremålssamlingarna inte fanns tillgängliga för all- mänheten och att inte heller de anställda i museerna hade kontroll över föremålen på de egna institutionerna. Vidare utnyttjade många museer inte den nya tekniken annat än i begränsad omfattning. Enligt revisorerna borde samma krav ställas på museiväsendet som på andra sektorer i samhället beträffande en effektiv förvaltning av statliga anslag. Även i övrigt var revisorerna kritiska mot statens otydlighet i sin viljeyttring gentemot de regionala museerna och mot att regeringen hade en okritisk inställning i relation till de båda myndigheterna och trots att de hade överlappande uppgifter på museiområdet.59 För många och otydliga styrsignaler I den efterföljande , som inledde sitt arbete och lämnade sitt betänkande , ägnades också relativt stort utrymme åt styrningen av museisystemet och inte minst åt analyser av styrningsbegreppet. Vid diskussionen om styrning är det vanligt att man definierar feno- menet som ett förhållande mellan de som styr och dem som styrs. De som styr fattar beslut och förmedlar instruktioner till andra om vad som skall göras. Dessa utför uppdraget och har därigenom blivit styrda. Det förutsätts att de inte hade gjort samma sak annars och att de uträttar uppgiften enligt instruktionerna. Det är en mycket enkel bild av styrningen, där organisationen betraktas som maskin. Men bil- den av organisationen som en maskin är föråldrad och har ersatts av andra bilder som innebär att organismer, cybernetiska system eller hjärnor är mera lämpliga metaforer.60 59Riksdagens revisorer, och den svenska historien (1992/93:3), s. 82 f. 60Minne och bildning (SOU 1994/95), s. 147. Enligt utredningen hade den enkla bilden av styrning medfört pro- blem eftersom organisationer sällan är så enkla. Enheter inom en organisation är delvis autonoma, delvis beroende av varandra. De har även egna som inte alltid stämmer med vad som kommer uppifrån och styrningsförsök kan komma från flera andra håll. Det är vidare ett problem att styrning ofta likställs med effektiv styr- ning, trots att det snarare är regel än undantag att resultatet av styr- ningen blir annat än det önskade. Ett annat vanligt fenomen är att människor känner sig hårt styrda även om det saknas intentioner att styra i en organisation. Utredningen konstaterar vidare att museernas miljö är fylld av styrförsök från alla håll. Styrningen utövas både genom direkta insatser och genom att alternativa aktiviteter blockeras. Viss styr- ning sker öppet, medan annan styrning sker i det fördolda. Utredningen identifierade därefter fem huvudsakliga styrmedel inom museisystemet: 1) normstyrning (lagar, mål, instruktioner), 2) idéstyrning (informations- och kunskapsspridning), 3) organi- sationsstyrning, 4) ekonomistyrning samt 5) styrning genom styrelser.61 Mot denna bakgrund genomförde utredningen en sär- skild problemanalys av styrningen i museisystemet. Frågan var om styrningen får några effekter? Är det någon som gör något annat än de annars skulle ha gjort som en följd av alla de styrsignaler som sänds ut i museisystemet? Frågorna belystes av utredningen genom några exempel från dåtidens aktuella musei- politik. Ett exempel var utnämningen av vissa centralmuseer till ansvarsmuseer.