sou · H3B394 · 2015-11-05 00:00:00 — av visningarna kommer från andra länder än det egna hemlandet, vilket antyder att medieborgarna här får del av fler perspektiv än via traditionella kanaler. 167 , hämtad . . av alla internetanvändare i använder Youtube, nästan hälften () gör det , , enligt .SE. Men klyftorna mellan olika åldersgrupper är stora. av svenska internetanvändare i åldrarna 12–använder Youtube . I åldrar över 76 finns däremot inga dagliga Youtube-användare alls. Det är ingen större skillnad i användning mellan stad och landsbygd. Nästan hälften av de som använder Youtube () brukar på plattformen publicera innehåll som de själva produ- cerat.168 De tio största svenska Youtube-kanalerna innehåller emell- lertid inga ämnen som kan falla inom kategorier som politik, ekonomi, samhälle. I stället dominerar spel- och nöjesrelaterat material. Ett exempel är videobloggaren , som sedan hon registrerade sig 2009 samlat en tittarskara på över 350 000 prenumeranter, en siffra som få traditionella svenska medieföretag kan mäta sig med, oavsett kanal.169 matchas hon och andra inflytelserika online-stjärnor med varumärken som vill nyttja kraften i genomslaget. Youtube har uppenbar framgång i de yngre åldersgrupperna men det har såvitt kunnat konstatera inte i någon nämnvärd utsträckning utnyttjats i syfte att sprida kvalitativt innehåll med demokratistärkande inriktning, vare sig av traditionella eller nya medier. Detta trots spridningspotentialen, beskriven bland annat i The Youtube-reader. far from undermining the mainstream media, YouTube videos are the greatest boon imaginable to mainstream US television.170 168Internetstatistik (2015). Svenskarna och Youtube. /artiklar/svenskarna-och-youtube/. 170Miller, (2009)Cybertarians of the World Unite: You to Lose but Your Tubes!, The Youtube reader, s. 427. Med målet att ”give everyone the power to create and share ideas and information instantly, without barriers” har kommunika- tionsplattformen vuxit till över 300 miljoner aktiva användare , dessa skickar sammantaget cirka 500 miljoner tweets per dag.171 Twitter besöks av av svenskarna, och av , enligt .SE.172 I det dagliga perspektivet är det åtta gånger fler som läser än de som själva skriver/delar innehåll på Twitter. svenska konton, färre (243 312), i betydelsen skrivit fler än två tweets den senaste månaden. Mest aktiva är konton som klassats inom kategorierna: Teknik/sociala medier, kultur, politik/media, döva. Plattformen är intressant att studera som socialt fenomen: normbildning, opinionspåverkan och konflikters uppkomst för att nämna några – men detta avsnitt fokuserar på innehållet, även om det är svårt att helt och hållet särskilja det från distributionen och nätverket. Vad medborgarna producerar för innehåll har kartlagts, bland annat i en bred studie som genomfördes på amerikanska tweets 2009. Den konstaterade att av inne- hållet bestod av ”meningslöst snack” av typen ”Jag äter en smörgås nu”. bestod av konversationer. innehöll omnämnandet RT (retweet) och kunde därmed antas ha haft spridningsvärde.173 En mastersuppsats från , som studerat de tolv största nyhetssajterna och hur deras innehåll spreds på Twitter, pekar på att majoriteten av de mest delade artiklarna behandlade ett fåtal ämnen, som rasism, extremism, feminism och välfärd. Majoriteten av artiklarna som handlade om hur samhället bör vara hade ett innehåll som var negativt värderande.174 En annan snedfördelning som belagts av forskaren är att höger- extremister är kraftigt överrepresenterade i de politiska diskus- , hämtad (). 172Nilsson, (2014). Så många svenskar använder sociala medier, artikel på .se, (). 173Twitter study – 2009, . (2014). Virala nyheter: Hur nyheter sprids och bemöts i sociala medier, , medier och kommunikation, . sioner som pågår mellan de flitigaste användarna under hashtaggen #svpol.175 Traditionella mediers Twitterinnehåll har studerats i en undersökning från . Studien, som fokuserar på enskilda journalisters tweets , visar en liten över- vikt på jobbrelaterat innehåll, journalistik, nyhetsarbete, arbetet på redaktionen och så vidare. Men en nästan lika stor andel av innehållet är vad som klassas som ”personligt/privat”. Resultaten visar på tydliga skillnader mellan exempelvis SVT och kommersiella TV4, där SVT:s journalister fokuserar på jobbrelaterat innehåll och TV4 övervägande twittrar personligt/ privat. Studien pekar också på skillnader i hur kvinnliga och manliga journalister twittrar. Kvinnorna är mer personliga/privata än män, 15 jämfört med 8 procent.176 De politiska partiernas kommunikation på plattformen har studerats i en studentuppsats vid . Resultatet indikerar en kvantitativ ökning , samt att tvåvägs- kommunikationen ökar, alltså en rörelse från sändning till dialog.177 Att Twitter har en stark påverkan när det gäller att aktivera användarna, visar en studie av 12 000 personer, som genomfördes av . rappor- terade att de aktivt reagerat efter att ha exponerats för varumärken på Twitter: antingen genom att besöka en hemsida eller exempelvis genom att söka efter mer information om varumärket. Samma trend märks i statistik från e-handeln.178 Här finns uppenbarligen en outnyttjad potential för alla aktörer som arbetar med olika aspekter av demokratin. 175Larsson, (2014). Everyday elites, citizens, or extremists? Assessing the use and users of non-election political hashtags. Society of Media researchers in , s. 68. 176Hedman, (2015). SR-journalister ”bäst” på jobbprat på Twitter, , publicerad . 177Hansson, , (2014). Politisk kommunikation på Twitter, examens arbete vid JMG, . 178Post på blog.twitter.com. Study: Exposure to brand Tweets drives consumers to take action – both on and off Twitter, publicerad . Ytterligare en social medie-plattform, som enligt egen uppgift har 300 miljoner aktiva användare (), är , en bild/videodelningssajt. I har plattformen ökat kraftigt i popularitet, – en fördubbling , enligt Svenskarna och Internet 2014. Mest populär är plattformen bland flickor i åldrarna 12–(). Även i gruppen 36–dominerar kvinnorna, jämfört av männen. En amerikansk studie, av Pew research institute, visar dessutom att användarna är lojala, använder plattformen . En annan studie från pekar på att plattformen slår rekord i engagemang: I genomsnitt interagerar av publiken med en post. De största svenska kontona är i huvudsak kändisar, och blickar man internationellt dominerar ett kommersiellt innehåll, exempe- lvis varumärken inom mode, smycken och mat. Men annonserade plattformens verkställande direktör att man ämnar satsa på realtidsrapportering av nyhetsbilder. ”Människor hungrar efter vad som händer just nu i världen”, sa i en intervju i samband med lanseringen av en flik (för användare i ) som möjliggör för användarna att hitta bilder tagna på en viss plats eller under en specifik hashtagg. Initiativet lanserades som ett verktyg för journalister och har potentialen att utveckla Instagram i en mer nyhetsförmedlande riktning. Sammanfattningsvis kan det konstateras att den öppenhet som krävs för en så fri tillgång till källor som möjligt beskärs. Att digitaliseringen med i dess kölvatten nya användarbeteenden och ny affärslogik påverkar innehållets kvalitet. Det pågår ett intensivt experimentellt arbete i medieföretagen i syfte att hitta nya metoder för att stärka relationen till användarna och därigenom skapa långsiktig hållbarhet. De omfattande nedskärningar som genom- förts, främst i den kommersiella delen av medielandskapet, har emellertid påverkat flera av mediernas demokratifunktioner, lokalt såväl som regionalt. Trots det publicerar SVT på sina nyhetssajter en större andel innehåll som kommer från de kommersiella medierna än den andel bolaget producerar själva. Informations- och granskningsfunktionen har försvagats, främst i glesbygd och i storstädernas förortsområden. Andra plattformar och även nya, lokala medieinitiativ har vuxit fram och även om detta stärkt mångfalden ersätter de existerande alternativen inte de traditionella lokalmedierna. Introduktion: Enligt direktiven ska utredaren, med utgångs- punkt i analysen, lämna förslag till utformning av nya medie- politiska verktyg. Analysen ska avse behovet av mediepolitiska insatser när presstödet i sin nuvarande form upphör.1 Det är alltså inte ett alternativ att fortsätta med ett i huvudsak oförändrat presstöd, utan de mediepolitiska verktyg som ska ta vid behöver utformas på ett annat sätt och med en annan inriktning än det stöd till dagspressen som funnits . kan det vara lättare att kritisera ett befintligt och beprövat system och svårare att utforma ett nytt. För att kunna lämna förslag som är konkreta, genomarbetade och långsiktiga har utredningen valt en stegvis process. Först bör några av de förutsättningar som ska ligga till grund för den närmare utformningen av nya mediepolitiska verktyg redovisas. När dessa premisser är klargjorda kan konkreta åtgärder utformas. Det här kapitlet utgör tillsammans med efterordet en brygga mellan analysen av medielandskapet i kapitel 3–5 i delbetänkandet och de mediepolitiska förslag som ska lämnas i slutbetänkande. Kapitlets inledande i avsnitt (6.2) innehåller en genomgång av den nuvarande mediepolitiska verktygslådan, inte för att begränsa perspektiven utan för att klargöra omfattningen på åtgärderna och för att dra lärdom av tidigare insatser. I nästa avsnitt (6.3) beskrivs några av de centrala förutsättningarna och begräns- 1 Dir. 2015:26 s. 1. ningarna för det nuvarande presstödet och hur de förhåller sig till dagens medielandskap. Ett annat sätt att närma sig utformningen av en ny svensk verktygslåda med mediepolitiska åtgärder är att hämta inspiration från andra länder och från idéer och förslag i den svenska debatten. I avsnitt 6.4 redovisas några sådana bidrag, medan avsnitt 6.5 redogör för vissa centrala faktorer som sätter ramarna för utformningen av ett nytt mediestöd, som de budget- mässiga förutsättningarna, statsstödsreglerna i EU och medie- stödets huvudsakliga inriktning. Mediepolitiken omfattar ett stort antal verktyg som har det gemen- samt att de direkt eller indirekt påverkar förutsättningarna för fria och självständiga medier med granskande journalistik och allsidig nyhetsförmedling. Det går att sortera dessa verktyg på olika sätt, genom att skilja på hur verktygen är anpassade för vissa medie- former, för vissa målgrupper eller efter sina hemvister i olika statliga verktygslådor. En centralt placerad verktygslåda finns på , medan andra viktiga instrument finns på bl.a. Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen. I detta avsnitt är det dock de nuvarande verktygens form som i första hand är styrande: en del är utformade som direkta statliga stöd till kommersiella medier medan andra ingår i skattesystemet, delvis som ett indirekt stöd i form av reducerad mervärdeskatt för tryckta tidningar och tidskrifter. Ett särskilt mediepolitiskt verktyg utgörs av de offent- ligt finansierade programföretagen och slutligen finns det verktyg på olika politikområden som inte primärt rubriceras som medie- politiska insatser men som ändå har en betydande påverkan på mediernas förutsättningar att agera. 6.2.1Direkt statligt stöd till kommersiella medier Statsbudgetens utgiftssida omfattar i huvudsak två typer av kost- nader: dels utgifter för statliga verksamheter, oftast i form av myndigheter, dels kostnader för statliga bidrag till verksamheter som bedrivs i en annan juridisk form och som i större eller mindre grad finansieras av privata medel på en kommersiell marknad. Presstödet tillhör den senare kategorin. För den samlade svenska mediemarknaden står presstödet för en mycket liten del av intäkterna, som stödet kan vara av avgörande betydelse för enskilda tidningars fortlevnad. Dagens presstöd utformades för att stötta papperstidningsutgivning, och omfattar såväl produktions- som distributions- och utvecklingsstöd. Det statliga stödet till dagspressen omfattar flera bidragsformer: till produktion, distribution och utveckling, liksom till taltidningar och tidningar på minoritetsspråk. Ett särskilt stöd lämnas till kulturtidskrifter. I detta avsnitt beskrivs dessa stöd relativt kort- fattat för att illustrera vilka typer av statliga stöd som ingår i den mediepolitiska verktygslådan. För utförligare redogörelser för de befintliga stöden hänvisas till tidigare utredningar och rapporter.2 2 Se bl.a. delbetänkande (SOU 2012:58) och slutbetänkande (SOU 2013:66). Presstöd till produktion av dagstidningar När presstödet infördes motiverades det med att mångfalden i medielandskapet var hotad. Den s.k. upplagespiralen innebar att tidningsbranschen tenderade att delas upp i två kate- gorier på de lokala och regionala marknaderna, en grupp med förstatidningar och en med andratidningar. Spiraleffekten uppstod genom att ökade upplagor gav fler annonser, som i sin tur gav ökade intäkter, medan sjunkande upplagor ledde till färre annonser och lägre intäkter. Om den utvecklingen fick fortsätta utan åtgärder från statens sida skulle det, enligt dåtidens resonemang, leda till en monopolisering av nyhetsförmedling och åsiktsbildning och därmed ansågs även demokratins funktionsduglighet hotad. Lösningen blev ett selektivt stöd till de tidningar som typiskt sett behövde det för att fortleva, dvs. Det uttalade målet för det statliga presstödet har under hela dess historia varit en publicistisk och redaktionell mångfald inom dags- pressen. Den ursprungliga tanken att mångfald var liktydigt med minst två tidningar, med olika ägare och politisk inriktning, på den lokala eller regionala tidningsmarknaden, har dock kommit att revideras. gjordes det klart att mångfald inte behövde vara kopplad till ett juridiskt eller ekonomiskt företagsbegrepp och därefter har den presspolitiska diskussionen kretsat kring frågan om en yttre mångfald, dvs. minst två tidningar på den lokala marknaden, respektive inre mångfald, dvs. att flera källor och åsikter ryms inom varje tidning. I första hand gäller dock att det nuvarande presstödet utgår från att konkurrens mellan olika tidningar, med skilda redaktioner, är det bästa sättet att uppnå publicistisk mångfald.4 Driftsstödet utgör den absoluta merparten av presstödet och bygger på ett omfattande och detaljerat regelverk, som motiverats av att stödbeloppen i huvudsak ska vara automatiskt verkande.5 Presstödsförordningen (1990:524) omfattar därför ett stort antal begreppsdefinitioner och bidragskriterier och de stödbelopp som kan komma i fråga är i flertalet fall exakt utskrivna i förordningen. Utrymmet för myndigheten att göra egna bedömningar av stöd- 3SOU 2013:66 s. 324. 4SOU 2013:66 s. 329–333. 5SOU 2013:66 s. 364. belopp är därmed mycket begränsat. Myndigheten har beslutat om särskilda tillämpningsföreskrifter som ytterligare klargör olika begrepp och bidragskriterier.6 Därtill fattar myndigheten också olika principbeslut som ligger till grund för bedömningen i vissa frågor.7 Flera regelförändringar för driftsstödet kommer att genomföras , under förutsättning att har godkänt förslagen. Regeringen har i budgetpropositionen även föreslagit vissa förändringar av stödbeloppen i förordningen.8 Driftsstödet utbetalas i relation till tidningarnas upplagor och när dessa sjunker minskar också statens kostnader. Enligt har det totalt utbetalade driftsstödet minskat från (2010) till (2014). På listor över stödmottagande tidningar 2013 finns 14 hög- och medelfrekventa (3–) tidningar samt ett knappt 70-tal lågfrekventa (1–) tidningar.9 återkommer till en redovisning och bedöm- ning av vissa centrala delar av det regelverk som styr presstödet i avsnitt 6.3. Vid sidan av driftsstödet finns det även ett distribu- tionsstöd som ska fungera som en stimulans för att motivera större tidningsföretag att medverka i en samdistribution med mindre tidningar. Syftet är att åstadkomma en acceptabel kostnads- fördelning mellan de deltagande tidningsföretagen och att hålla abonnemangspriserna på en för konsumenterna rimlig nivå. Stödet är uppbyggt kring en princip om lika pris, vilket innebär att de företag som sköter samsdistributionen måste tillämpa en pris- (KRFS 2014:2). 7Ett principbeslut gäller driftsstöd till elektronisk dagstidningsutgivning. 8Regelförändringarna förslogs i proposition Statens stöd till dagspressen (prop. 2014/15:88) och beslutades därefter av (bet. 2014/15:KU12, rskr, 2014/15:195). Förslag till förändringar av stödbelopp har lämnats i prop. 2015/16:1, utg. omr. 1, s. 142–148. 9Presstödsnämndens redovisning av stödbelopp och SOU 2013:66 s. 359–362. sättning per distribuerat tidningsexemplar som i princip är lika, men som ändå tillåter en prisdifferens på tio procent.10 Stödet är kopplat till antal samdistribuerade exemplar och i takt med sjunkande upplagor för tryckta tidningar minskar också statens kostnader för stödet. visade att kost- naderna för distributionsstödet hade minskat från (2003) till (2012).11 Av Presstöds- nämndens redovisning framgår att kostnaden då var nere på 55 miljoner kronor.12 Till skillnad från driftsstödet är alla större dagstidningar mottagare av distributionsstöd. De högsta stöd- beloppen har gått till tidningar som traditionellt varit första- tidningar på sina utgivningsorter, medan stödbeloppen till andra- tidningarna varit betydligt lägre. Totalt sett står distributionsstödet för av distributionskostnaderna.13 Distributionsstödets framtid har varit omdiskuterat . föreslog att stödet skulle avvecklas och att de medel som frigjordes skulle omfördelas till andra angelägna presspolitiska ändamål. Kommittén pekade på flera brister i stödets konstruktion, som i huvudsak varit intakt , men kommittén ansåg också att det fanns starka incita- ment för distributionsföretagen att fortsätta bära ut flera tidningar oavsett förekomsten av ett statligt stöd. Enligt kommittén borde dock åtgärden samordnas tidsmässigt med en permanent och långsiktig lösning med samdistribution på landsbygden av tidningar och post. Efter remissbehandlingen av förslag gjorde regeringen bedömningen att distributionsstödet ska vara kvar , till utgången av 2018. Som skäl angavs att det saknas en alternativ samordning av tidningar och post och att det också saknas en analys av vad ett avskaffande av stödet skulle få för konsekvenser för spridningen av dagstidningar, läsarnas tillgång till allsidig information och möjligheten att vara delaktig i demokratin oavsett bostadsort. Regeringen hänvisade också till uppdrag som ska redovisas senast den 10SOU 2013:66 s. 290–301. 11SOU 2013:66 s. 309. 12Uppgifterna är hämtade från webbplatsen för Myndigheten för radio och tv. 13SOU 2013:66 s. 314–318. 30 april 2016.14 Den redovisning som utredningen gör i avsnitt 6.3 av det regelverk som styr driftsstödet omfattar även en bedömning av distributionsstödets grundläggande förutsättningar. Presstöd till utveckling av dagstidningar omfattade presstödet ett särskilt utvecklingsstöd. Det var inriktat på mer långsiktiga åtgärder, främst rationaliseringar och omstruktureringar, och skulle stimulera till och underlätta större investeringar i förpress- och tryckeriledet. Ett syfte var också att uppmuntra samverkan i tryckeriledet mellan tidningar med svag ekonomi och tidningar med stark ekonomi. utbetalades sammanlagt till detta utvecklingsstöd. Därefter tillfördes inte ytterligare medel till stödet och stödformen upphörde . Som skäl angavs att det rationaliseringsbehov som motiverade stödet hade fyllts och det stöd som skulle uppmuntra produktionsteknisk samverkan inte hade utnyttjas i någon större utsträckning.15 konstaterade att den statliga presspolitiken i möjligaste mån borde anpassas till de förändringar som kan identifieras i medielandskapet. Kommittén hänvisade till den febrila verksamhet som pågick i den svenska dagstidningsbranschen för att hitta ekonomiska, tekniska och redaktionella lösningar i den rådande situationen och konstaterade att dagstidningar med driftsstöd hade relativt små ekonomiska marginaler och därmed sämre möjligheter att finansiera en utveckling av den publicistiska verksamheten utifrån den nya teknikens förutsätt- ningar. Driftsstödet borde därför kompletteras med en ”digital knuff” i form av ett nytt utvecklingsstöd som kan ges till tidningar med driftsstöd för deras omställning till elektronisk publicering. Förslaget behövde dock utredas ytterligare för att bli effektivt i förhållande till tidningsföretagens behov.16 har , på regeringens uppdrag, lämnat ett förslag på utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhets- tidningar och i budgetpropositionen gör regeringen 14Proposition Statens stöd till dagspressen (prop. 2014/15:88) s. 23–24. 15SOU 2013:66 s. 347–349. 16SOU 2013:66 s. 378–379. bedömningen att ett sådant stöd bör införas i syfte att ge tidnings- företagen förutsättningar för en långsiktig utveckling av elektro- niska publiceringstjänster. Stödet ska möjliggöra samarbeten mellan flera tidningar som det ska finnas möjlighet att söka stöd till egna utvecklingsprojekt. Det är inte avsett att vara begränsat till tidningar med driftsstöd utan ska vara öppet för alla tryckta allmänna nyhetstidningar som uppfyller relevanta krav, såväl gratistidningar som prenumererade och andra nyhetstid- ningar. Den närmare regleringen av utvecklingsstödet ska utformas av regeringen och stödet måste också godkännas av Europeiska kommissionen. Kostnaden för utvecklingsstödet beräknas till . Det ska rymmas inom ramen för det statliga presstödsanslaget och fördelas i mån av tillgängliga medel.17 Med den tidplan som gäller för kommer det inte vara möjligt att bedöma några resultat av det nya utvecklingsstödet, men stödets inriktning behandlas i avsnitt 6.3. Presstöd till tidningar på minoritetsspråk Enligt gällande regler för presstöd kan en tidning vars redaktionella innehåll inte i huvudsak är skrivet på svenska få driftsstöd under vissa förutsättningar, bl.a. ska tidningen vända sig till språkliga minoriteter i , ha sin huvudredaktion i och att den abonnerade upplagan till ska vara spridd i . Bestämmelsen ger alltså tidningar på andra språk än svenska möjlig- heter att få presstöd.18 förordade att regeln om att av upplagan ska vara spridd i skulle tas bort.19 Därmed skulle tidningar på andra språk, även andra än minoritets- språken, kunna expandera utomlands utan att driftsstödet skulle påverkas negativt. skulle dock stöd bara utgå för den upplaga som sålts i . Vid remissbehandlingen av betänkandet framfördes dock kritik mot förslaget och regeringen valde att inte gå vidare med förslaget. Regeringen hänvisade till EU:s stats- 2015/16:1, utg. omr. 1, s. 148–149. Se även stöd till tryckta allmänna nyhetstidningar. 182 kap. 11§ presstödsförordningen (1990:524). 19SOU 2013:66 s. 376. stödsregler och påverkan på konkurrensen och handeln mellan medlemsländer. Enligt den gällande stödförordningen kan s.k. begränsat drifts- stöd ges till tidningar vars redaktionella innehåll till är skrivet på något eller några av språken finska, samiska eller meänkieli och tidningens utgivningsort är en kommun som ingår i förvaltningsområdet för något av språken enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. För tidningar med ett redaktionellt innehåll som i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli är kravet på abonnerad upplaga begränsat till 750 exemplar, att jämföra med det generella kravet för drifts- stöd på 1 500 abonnerade exemplar.20 De senaste årens diskussioner om och förändringar av drifts- stödet till tidningar på minoritetsspråk har i huvudsak handlat om att sänka trösklar i stödsystemet för tidningar på samiska och meänkieli och i viss mån för tidningar på finska.21 lämnade i ett delbetänkande flera förslag för att underlätta för tidningar som helt eller delvis skriver på samiska eller meänkieli att kvalificera sig för driftsstöd.22 En återkommande kritik i det sammanhanget har varit att förutsättningarna för samtliga fem minoritetsspråk – finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska – inte har beaktats i tillräcklig grad och att det perspektivet bör utredas vidare.