sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — I detta betänkande görs bedömningen att kommunerna har de rättsliga förutsättningarna för att tillämpa inklusive att ge stöd till företag i de fall det är nödvändigt för att säkerställa bostadsförsörjningen. Vidare konstateras att kommu- nerna har skiftande förutsättningar att efterfråga såväl den juridiska som den ekonomiska kompetens som krävs för att hantera nöd- vändiga affärsmässiga, kommunalrättsliga och statsstödsrättsliga avvägningar som kan aktualiseras vid stödgivning inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar. När det gäller att underlätta för kommuner att tillämpa för ekonomiska tjänster av allmänt intresse har utredningen övervägt en nationell reglering avseende vilket för- farande som ska tillämpas. Idén har emellertid förkastats. Dels för att den innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen, dels för att den – även om den skulle öka rättssäkerheten – inte helt kan garantera att ett beslut blir förenligt med . Ett regelverk som är helt frivilligt för kommunerna att tillämpa har också förkastats, främst av det sistnämnda skälet. I stället föreslås i detta betänkande att ett begränsat uppdrag läggs på . Förslag lämnas till en förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostads- marknader. Denna stödordning avser stöd som kan utges av Bo- 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 29. verket, dels till omstrukturering av bostadsverksamhet, dels till en av kommunen definierad ekonomisk bostadstjänst av allmänt intresse. Förordningen föreslås inkludera en bestämmelse om att på begäran av en kommun ska yttra sig över kommunens planer på att bevilja stöd i EU-rättslig mening av- seende en ekonomisk bostadstjänst av allmänt intresse. En sådan möjlighet att erhålla ett yttrande från över en planerad åtgärd framstår enligt min mening som otillräcklig för att ge kommunerna det stöd de behöver. Utredningen om en kommu- nallag för framtiden har studerat hur EU:s konkurrensrätt påverkar kommunerna. I sitt slutbetänkande ställer man frågan om vem som nationellt bör bedöma om en tjänst är en ekonomisk tjänst av all- mänt intresse. Kommittén gör bedömningen att staten vid behov sektorsvis bör utreda, bedöma och eventuellt reglera ekonomiska tjänster av allmänt intresse och motiverar det så här: ”Mycket talar för att arbetet fortsatt bör göras sektorsvis när marknadsmisslyckandena är nationella, även när de avser tjänster som rör kommuner och landsting. Sådana sektorsvisa översyner bör vara statens ansvar att samordna. Att avgöra om en tjänst är en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, kan vara komplext. Följderna av att en tjänst bedöms som en sådan kan också vara genomgripande och innebära administrativt arbete. Ett nationellt arbete för särskilda typer av tjänster eller på särskilda områden bör underlätta för kommunerna och landstingen som då inte behöver göra det arbetet var och en. Arbetet kan också bli både djupare och bredare och jämförelser kan ske mellan olika delar av landet. Att definiera en tjänst på nationell nivå kanske dock inte alltid låter sig göras. En tjänst skulle kunna anses som en ekonomisk tjänst av all- mänt intresse, SGEI, i vissa delar av landet men inte i alla. Att väga in de lokala förutsättningarna behöver dock kunna göras oavsett om tjänsten definieras lokalt eller nationellt. I förhållande till EU och kommissionen är det utredningens uppfattning att en nationell bestämning av en tjänst bör väga tyngre än om en eller flera en- skilda kommuner eller landsting gör den bedömningen, särskilt om bedömningarna skulle skilja sig åt mellan kommuner och landsting med jämförbara förutsättningar. Det finns sammantaget enligt ut- redningen ett stort värde i att frågorna belyses sektorsvis på natio- Utredningens bedömning är att staten bör ta ett stort ansvar för att frågorna belyses och bedöms.”2 Jag anser att bostadsektorn är en sektor där det finns ett uppen- bart behov av att staten utreder, bedömer och tar fram ett regelverk för ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Detta har inte gjorts inom ramen för denna utredning, vilket är en stor brist. Regeringen bör därför beakta frågan i den fortsatta beredningen av ärendet. Ett regelverk bör givetvis utformas så att det inte inskränker den kom- munala självstyrelsen. Åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter Utredningen har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och brukare och som innebär att de kan efterfråga en bostad av god kvalitet. I detta uppdrag har legat att redovisa vilka åtgärder som undersökts, bedöma vilka åtgärder som kan vara genomförbara och lämna de finansieringsförslag, författningsförslag och förslag till övriga åt- gärder som behövs. Offentliga åtgärder som riktar sig till utbudssidan medför alltid en risk för snedvridning av konkurrensen. De behöver därför ut- formas så att denna risk minimeras. Det stränga regelverket för ekonomiska tjänster av allmänt intresse är ett exempel på detta. Ytterst behöver alltid en avvägning göras mellan den samhällsnytta som uppnås med en åtgärd och den konkurrenssnedvridning som åtgärden kan medföra. I ljuset av dessa svårigheter framstår idén att i större utsträck- ning i stället vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter som ett intressant alternativ. Åtgärder som riktar sig till efterfråge- sidan riskerar sannolikt att påverka konkurrensen betydligt mindre än åtgärder som riktar sig till utbudssidan. Det är en brist att utred- ningen inte fördjupat sig i detta. Det är viktigt att detta perspektiv på bostadsförsörjningsfrågan nu inte försvinner. Det behöver upp- märksammas i den fortsatta beredningen av ärendet. 2 SOU 2015:24: En kommunallag för framtiden, s. 426-427. I detta betänkande sägs att begreppet affärsmässiga principer i vissa avseenden beskrivs på olika sätt av Utredningen om allmännyttans villkor och i regeringens proposition om den nya allbolagen. För mig är det självklart att de beskrivningar som görs i propositionen om den nya allbolagen då har företräde, eftersom den utgör resultatet av regeringens beredning av ärendet inklusive utredningsbetänkandet, en departementspromemoria och två omfattande remissrundor, varefter den beslutats av såväl regeringen som av . Jag delar uppfattningen, som framförs i detta betänkande, att affärsmässiga principer innebär att företaget alltid ska utgå från vad som är bäst för företaget – givetvis inom ramen för ett långsiktigt och seriöst fastighetsägande och för de regelverk som gäller för hyresmarknaden. Det betyder att man ska avstå från att vidta åtgärder som inte bedöms bli lönsamma för företaget. I detta betänkande sägs vidare att mål som är samhällsekonomiskt eller socialt motiverade men inte kan förväntas stärka företagets ekonomiska ställning måste definieras och finansieras av kommunen. Jag delar även den uppfattningen, men konstaterar att om sådana mål i stället kan förväntas stärka företagets ekonomiska ställning så finns det inget hinder för företaget att vidta åtgärder för att nå dessa mål. För privata aktörer är det en självklarhet att koppla ihop sam- hällsansvar och framtida goda affärer. I förarbetena till allbolagen skriver regeringen så här om samhällsansvar och affärsmässighet: ”Att ett företag tar ett aktivt samhällsansvar kan förenas med både god företagssed och ett affärsmässigt perspektiv. Tekniska Högskolan (KTH) lyfter fram att det inom den privata sektorn diskuteras om s.k. Corporate Social Responsibility och vikten för företagets rykte och varumärke att ett bredare ansvar tas för aktiviteter och engagemang i samhällsfrågor. Regeringen delar KTH:s uppfattning att detta skapar ett utrymme för kommunala bolag att agera på liknande sätt. I sammanhanget bör dock fram- hållas att en kommun, enligt de föreslagna reglerna, inte kan kräva av sitt företag att det vidtar åtgärder som inte är lönsamma för företaget. Det väsentliga är att samhällsansvaret är ett uttryck för bolagets långsiktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att bolaget har just en kommun som ägare.”3 I detta betänkande sägs emellertid följande: ”Vår bedömning är att endast projekt som kan räknas hem genom att de skapar tillräckligt stora mervärden för företaget och som går att beskriva på ett trovärdigt sätt i någon form av doku- mentation, exempelvis i en affärsplan, kan anses vara ett affärsmäs- sigt agerande i lagens mening.” Begreppet ”räknas hem” är monetärt och självklart användbart när en vanlig investeringskakyl upprättas. Men när det gäller sociala åtgärder riktade mot enskilda hyresgäster eller på bostadsområdes- nivå är begreppet inte lika användbart. Sådana åtgärder kan bidra bland annat till lägre förvaltningskostnader, ökad trivsel och trygg- het, ökat kvarboende och ett positivt laddat varumärke för före- taget. Men en vanlig investeringskalkyl är sällan ändamålsenlig för att fånga upp allt detta eftersom det inte alltid går att hänföra ett visst resultat till en viss åtgärd. En del resultat går helt enkelt inte att mäta och värdera i kronor och ören. I dessa fall behöver man beskriva både planer och resultat med ord. Det viktiga är att man på ett trovärdigt sätt kan visa att de åtgärder som planeras är till fördel för företaget, i vart fall . De enskilda åtgärderna behöver inte syfta till vinstmaximering, utan det avgörande är att de bedöms som lönsamma för företaget. Detta förhållningssätt beskrevs även av Utredningen om allmän- nyttans villkor som gjorde bedömningen att ”Ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag får vidta åtgärder av social karaktär endast om det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärden som att avstå från den.”4 I förarbetena till allbolagen framhåller regeringen att ”En en- skild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål.”5 I detta be- tänkande hävdas att ”Det finns en viss oklarhet i uttalandet om bi- drag till hur företaget kan uppfylla sina mål, eftersom de mål som en olönsam investering kan bidra till inte definieras.” Jag ser dock 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 42. 4SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna, s. 276. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 46. inte någon oklarhet i detta. Det mål som en sådan satsning bidrar till att uppfylla är naturligtvis det avkastningskrav som ägaren stäl- ler på bolaget. Jag delar självklart uppfattningen att investeringar ska vara lön- samma för företaget. Vad det ovan nämnda förarbetsuttalandet säger är att en enskild satsning ”i sig” inte behöver vara lönsam om den i stället förbättrar företagets resultat på ett annat område, dvs. om kostnad och intäkt hamnar på olika konton. Ett exempel: Att lägga ner resurser på läxläsning eller en ungdomsgård i ett bostadsområde är i sig inte en lönsam åtgärd, men leder den till att företagets kost- nader för reparationer efter skadegörelse i området minskar kan den ”bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål”. I detta betänkande sägs att ”Vi har inte kunnat finna något ut- talande som tyder på att det finns någon företagsekonomisk skillnad mellan ett affärsmässigt agerande inom ramen för affärsmässiga principer i förhållande till ett affärsmässigt agerande inom ramen för begreppet affärsmässig grund.” Det framstår närmast som att det inte skulle spela någon roll om det i lagtexten står affärsmässiga principer eller affärsmässig grund. Men det finns en väsentlig skillnad. Under beredningen av ärendet med allbolagen framhöll och att det begrepp som lämpligen bör an- vändas i lagstiftningen är ”affärsmässiga principer” och inte ”affärs- mässig grund”. Skälet till detta är de speciella förutsättningar som råder för bostadsföretagens verksamhet. Bestämmelserna i hyres- lagstiftningen innebär att företagen inte ensidigt kan bestämma hur hyrorna ska sättas. Vidare kännetecknas bostadshyresmarknaden av investeringar med mycket lång varaktighet, vilket kräver ett särskilt långsiktigt förhållningssätt också vad gäller affärsmässigheten. Dessutom har de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ett särskilt lagstadgat krav att erbjuda hyresgästerna inflytande. Frågan om ”affärsmässiga principer” eller ”affärsmässig grund” har betydelse därför att beslut och domar som rör annan verksamhet – som har delvis andra förutsättningar – inte ska få en icke önskvärd prejudicerande verkan även för bostadsaktiebolagen. I förarbetena till allbolagen framhöll regeringen att det finns en skillnad mellan hur allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet och övriga kommunalt ägda företag som bedriver sin verksamhet på affärsmässig grund. I lagtexten används därför begreppet affärsmässiga principer och regeringen anför att ”Därmed tydliggörs skillnaden mot annan verksamhet som på en marknad med andra aktörer ska bedrivas på affärsmässiga grunder.”6 När det gäller tillämpningen av affärsmässiga principer på svaga bostadsmarknader landar detta betänkande i följande slutsats: ”Affärsmässigt agerande på en vikande marknad är svårare att formulera i termer av avkastningskrav på verksamheten som helhet eftersom vikande marknader och fallande fastighetsvärden kan göra det omöjligt att nå sådana mål. Affärsmässigheten får i stället be- dömas genom att se på de enskilda beslut som företaget måste fatta rörande hyressättning, driftskostnader och underhållsinsatser. På var och en av dessa punkter bör företaget kunna visa att man gör det som ett långsiktigt privat företag skulle göra.” När det gäller tillämpningen av affärsmässiga principer ser jag inga principiella skillnader mellan företag som är verksamma på svaga bostadsmarknader och företag som är verksamma på starka bostadsmarknader. Även på de svaga bostadsmarknaderna ska före- tagen utgå från vad som är bäst för företaget och avstå från åtgärder som inte bedöms bli lönsamma. Företagen ska självklart utgå från de lokala förhållandena på bostadsmarknaden, men någon särskild bedömning av dessa företags beslut om hyressättning, driftkost- nader och underhållsinsatser ska inte behöva göras. Jag kan instämma i att det är svårare att formulera avkastnings- krav på bostadsaktiebolag som verkar på svaga bostadsmarknader. Det behöver dock inte innebära att kommunerna bör avstå från att göra detta, och de får då utgå från den lokala marknadssituationen och hur privata aktörer som är verksamma på orten agerar. Detta förhållningssätt beskrivs i förarbetena till allbolagen så här: ”På en svag marknad är förutsättningarna att gå med överskott betydligt sämre än på en växande marknad med ökande efterfrågan. Detta innebär att en aktör som överväger att investera kräver högre avkastning på en svag marknad, där risken är större, än på en stark marknad. En aktör som är etablerad på en svag mark- nad begränsas dock av de lokala marknadsförutsättningarna, tidi- gare gjorda investeringar och begränsade möjligheter att både köpa och sälja. Möjligheten att sälja för att investera på en annan mark- 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 48. nad är ofta inget alternativ, inte ens för privata aktörer. Etablerade aktörer ställer andra avkastningskrav än presumtiva nytillträdande investerare (om sådana alls finns). Detta hindrar dock inte att kom- munen som ägare ska ställa normala avkastningskrav på sitt företag. Kommunen ska utgå från de lokala förutsättningarna och agera på ett sätt som överensstämmer med andra affärsmässiga aktörer som befinner sig i en jämförbar situation.”7 Marknadsmässigt avkastningskrav på företagsnivå I detta betänkande framhålls det som ett problem att kommunerna ställer avkastningskrav på företagsnivå utifrån vilken avkastning som privata företag kräver. Jag kan dock inte se att det finns någon fara i att diskutera avkastning på bolagsnivå. Utredningen om allmännyttans villkor skriver till exempel i sitt betänkande att ”Om kommunerna avstår från avkastning på sitt kapital i de kommunala bostadsaktiebolagen är det således fråga om överföring av statliga medel i den mening som gemenskapsdomstolarna slagit fast i sin rättspraxis beträffande artikel 87.1.”8 Det vill säga: Om ägaren inte ställer ett avkastningskrav över huvud taget eller ställer ett avkastningskrav som är lägre än branschpraxis innebär det att bostadsaktiebolaget har tillgång till medel på mer fördelaktiga villkor än vad ett motsvarande privat företag har. Därför ska ägaren alltid ställa ett marknadsmässigt av- kastningskrav på sitt bostadsaktiebolag. I detta betänkande sägs, med hänvisning till en teoretisk och empirisk studie9, att privata bostadsföretag sällan använder sig av avkastningskrav på företagsnivå. Inom ramen för denna studie intervjuades tolv företag vilka betecknades som ”långsiktiga pri- vata/’normala’ aktörer”. Resultatet beskrivs så här: ”Åtta av re- spondenterna uppger att de har någon form avkastningskrav på företaget som helhet.”10 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 62. 8SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna, s. 252. 9Nordlund, B: Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag, 2012. 10Nordlund, B: Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag, 2012, sid. 55. Det vill säga: Bland de företag som intervjuades i denna studie var det förhållandevis vanligt att någon form av avkastningskrav ställs på företaget som helhet. Hur generaliserbar slutsatsen är be- ror på hur urvalet gjorts; något underlag som motsäger denna slut- sats har dock inte presenterats. Sammanfattningsvis talar detta för att det – utifrån bestämmel- sen att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska drivas en- ligt affärsmässiga principer – är ändamålsenligt att kommunerna ställer marknadsmässiga avkastningskrav på bolagen. Bestämmelsen innebär dock inte att kommunen måste agera exakt som en privat ägare, vilka för övrigt agerar på olika sätt och gör olika bedöm- ningar av marknader och risker. Av förarbetena till allbolagen fram- går vidare att ”Affärsmässighet behöver inte innebära en strävan efter kortsiktig vinstmaximering, men utgångspunkten bör likväl vara en strävan efter i vart fall långsiktig vinst.”11 Däremot innebär bestämmelsen att kommunen inte får ge det egna bostadsaktie- bolaget fördelar som en privat ägare inte skulle ge sitt bolag i mot- svarande situation. Kommunens avkastningskrav på bostadsaktiebolaget, ofta for- mulerat i ett ägardirektiv, är en viktig signal till bolaget att driva verksamheten – såväl investeringar som förvaltning – på ett affärs- mässigt sätt. Det är svårt att se att detta skulle vara problematiskt i förhållande till statsstödsreglerna. har tagit fram en hand- ledning som visar hur man kan ta fram, fastställa och följa upp ett avkastningskrav som utgår från den lokala marknadssituationen, bostadsbolagets förutsättningar och en riskbedömning.12 Naturligtvis är det inte tillräckligt med ett kommunalt avkast- ningskrav på företaget som helhet. För att företaget ska leva upp till detta avkastningskrav måste företagsledningen, som har an- svaret för verksamheten, göra kalkyler inför beslut om invester- ingar eller andra större åtgärder och i dessa ställa upp avkastnings- krav. Dessa måste kunna variera, hos kommunala såväl som hos privata företag. Men ett företag som arbetar affärsmässigt kan bara besluta om satsningar som bedöms bidra till att öka lönsamheten; andra satsningar ska man avstå från. Det kan uttryckas som att 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 48. 12SABO: Marknadsmässigt avkastningskrav på allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, 2013. företaget endast kan vidta åtgärder vilka förväntas bli minst lika lönsamma för företaget som det skulle vara att avstå från åtgärden. I slutänden kommer det sammanlagda resultatet av företagsled- ningens beslut att konstituera avkastningen på företagsnivå. När företagsledningen – inom ramen för ägardirektivet – fattar beslut om enskilda investeringar är det viktigt att dessa utformas så att de inte riskerar att snedvrida konkurrensen. Det innebär att alla större investeringsbeslut ska utgå från affärsmässiga överväganden byggda på välgrundade framtidsbedömningar. Varje projekts unika förutsättningar och risker måste vägas in. Därmed undanröjs risken för underprissättning. Det viktiga är att man kan motivera sina be- slut om investeringar och andra åtgärder på ett konsistent sätt. Alla kalkyler bygger på antaganden och bedömningar, men de ingående parametrarna måste hänga ihop på ett logiskt sätt och de värden som antas måste vara rimliga och försvarbara. I förarbetena till allbolagen tydliggörs detta på följande sätt: ”Varje ägare till ett företag ställer avkastningskraven på före- tagsnivå, varefter företagsledningen styr verksamheten där såväl olika verksamhetsgrenar som olika satsningar åläggs olika avkast- ningskrav, beroende på marknadsförutsättningar och graden av långsiktighet, men också på i vilken mån de indirekt kan bidra till hur företaget uppfattas eller till dess resultat. Företaget i sin helhet verkar för att nå upp till de avkastningskrav som ägaren ställt och som bedömts som rimliga mot bakgrund av företagets förutsätt- ningar (t.ex. fastighetsbeståndets sammansättning) och marknads- situationen. En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål. Offentligt ägda företag bör särskilt uppmärksamma konsekven- serna för den lokala marknaden och konkurrenssituationen av en- skilda satsningar, inte minst gäller detta för större investeringar, t.ex. i ett nytt bostadshus. Varje företag gör någon form av eko- nomisk analys och bedömning inför investeringar och ska kunna redovisa vilka affärsmässig överväganden som gjorts.”13 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 46. Särskilt yttrande av P-G Betänkandets beskrivning av innebörden av ”affärsmässiga principer” I betänkandet diskuteras innebörden av den skrivning som gäller för de allmännyttiga bostadsaktiebolagen i lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (nedan Allbolagen), formuleringen ”affärsmässiga principer”. Jag delar inte utredningens beskrivning i denna del och detta le- der enligt mig till att man tillägger de allmännyttiga bolagen krav på en ”affärsmässighet” som inte har förankring i lag och förarbeten. Jag delar i och för sig utredningens uppfattning att ”affärsmässiga principer är ”ett avsteg från det begrepp som används för annan verksamhet som kommuner bedriver, ”affärsmässig grund”. I betänkandet konstateras dock i nästa steg att bakgrunden till att denna formulering används i Allbolagen istället för den formulering som gäller för annan bolagsverksamhet var ”såsom det får förstås” att affärsmässigheten inte skulle tolkas som något avsteg från de regler som styr hyressättningen. Vidare uttalas att man inte har funnit något uttalande som tyder på att det skulle finnas någon företagsekonomisk skillnad mellan ett agerande ”inom ramen för affärsmässiga principer i förhållande till ett agerande inom ramen för begreppet affärsmässig grund”. Detta resonemang leder i sin tur till att utredningen vid beskrivningen av affärsmässighet likställer innebörden av ”affärsmässiga principer” med vad som gäller för annan bolagsverksamhet och betänkandet vilar i denna del i stor utsträckning på de resonemang som fördes i ut- redningen ”EU, allmännyttan och hyrorna” (SOU 2008:38). Mina invändningar mot betänkandets beskrivning av Till skillnad mot utredningen menar jag att valet av skrivning från lagstiftarens sida, ”affärsmässiga principer”, var medvetet.