sou · H3B394 · 2015-11-05 00:00:00 — Denna kategori står också för en viss tillväxt i branschen, vilket dock i huvudsak sker i form av nya stödberoende papperstidningar.71 Stödet verkar som incitament och bevarar därmed en gammal plattformsberoende företagsstruktur och för- mår inte stödja uppkomsten och/eller tillväxten av nya, demo- kratistärkande medier. 69SOU 2013:66 s. 155. 70Konkurrensverket publicerade 2009 en rapport av : Presstödet. Effekter på tidningsföretagens lönsamhet och konkurrensen. 71SOU 2013:66 s. 359–362. Som redan framgått är stödbestämmelserna för driftsstödet ut- formade för att begränsa administrationen kring stödet och för att i så hög grad som möjligt vara automatiskt verkande. Som i alla ekonomiska stödsystem finns det dock en risk för att presstödet skapar en anpasslighet hos vissa tidningsföretag för att de ska kunna pressa ut så mycket som möjligt ur systemet. Ett sätt kan t.ex. vara att ge ut i stort sett samma tidning på olika orter, med liknande eller helt olika namn, och begära presstöd för varje tidning. Det har varit en återkommande fråga i presstödets historia hur man ska kunna garantera att tidningar med driftsstöd verkligen är redaktionellt självständiga och inte en kopia av en annan tidning. Grundregeln för att en tidning ska vara berättigad att få driftsstöd är att den ska komma ut under eget namn och det egna redak- innehållet ska utgöra av det totala redaktionella innehållet. Det har dock inte förhindrat olika försök att kringgå kriterierna och det har varit en återkommande fråga för myndigheten och för olika presstödsutredningar att formulera bestämmelser och riktlinjer som kan förhindra att systemet mani- puleras. 72 Det är ett tidskrävande arbete med osäker utgång. Med viss regelbundenhet riktas det också offentlig kritik mot att vissa tidningar till synes missbrukar systemet. Presstödet infördes för att motverka en monopolisering av nyhets- förmedling och åsiktsbildning. Utgångspunkten för stödet var att en innehållslig mångfald och pluralism skulle uppstå genom att det fanns flera tidningar med olika politiska perspektiv på den lokala marknaden. I praktiken upprätthölls därmed också en gammal partipolitisk uppdelning när det gällde vilka individer som läste vilka tidningar. Det finns inga krav att tidningar med driftsstöd ska uppge politisk profil och det är inte heller en uppgift som ligger till grund för den löpande uppföljningen av stödet. En översiktlig analys, som genomförts av med stöd av 72 Problemet med den s.k. editionsregeln togs senast upp i prop. 2014/125:88 s. 13–14. , visar dock att det fortfarande finns en tydlig politisk profil på de tidningar som är mottagare av driftsstöd. 2015 utgår driftsstöd till totalt 85 tidningar till en preliminär kostnad för staten på . Av dessa har 24 tidningar i huvudsak socialdemokratisk eller socialistisk inriktning (164,), 18 tidningar i huvudsak centerpartistisk inriktning (88,), 3 tidningar med i huvudsak liberal inriktning (8,), 2 tidningar med i huvudsak moderat inriktning (50,), 6 tidningar med värdegrund (32,) samt resten till 31 partipolitiskt obundna tidningar, varav vissa säger sig stödja en region eller ett särintresse, medan andra främst har uttalat ekonomiska intressen.73 Mot bakgrund av målet om mångfald och pluralism är det påfallande hur stabil den politiska kopplingen till partierna är. Trenden är vikande medlemsantal för de politiska partierna, har de förlorat av sina medlemmar. Om utvecklingen fortsätter kommer medlems- antalet, enligt vissa forskare, att vara lägre än antalet förtroende- poster 2025.74 Att associera vad som anses vara ett brett opinions- landskap endast till dessa rörelser, vore följaktligen en onödig begränsning. Det är även värt att notera att allmänna nyhets- tidningar med profil får presstöd, men att inga tidningar med andra religiösa inriktningar ännu får del av stödet.75 Marknaden med sina inneboende krafter och logiker mäktar inte att hålla hela det breda och djupa medielandskapet öppet. Alltför smala intressegrupper riskerar att inte höras då de inte utifrån affärslogik anses intressanta. När marknaden kategoriserar människor som konsumenter, är det statens roll att se till människor som medborgare – med rättigheter och skyldigheter, oavsett grupp- tillhörighet eller geografisk hemvist. För man dessutom in det fragmentiserade medielandskapet där medieborgarna rör sig mellan en mängd olika källor och kanaler , där informationsmängden exploderar och där det 73Uppgiften om tidningarnas politiska profil bygger på tidningarnas egna bedömningar i TS Mediefakta (). 74Karlsson, (2014): Motstrategier eller undanmanövrar. Svenska partiorganisationer i skuggan av negativ medlemsutveckling, . 75Enligt 1 kap. 6 § presstödsförordningen får en driftsstödsberättigad tidning inte ha ett redaktionellt innehåll som till övervägande del är inriktat på avgränsade intresseområden eller delar av samhället, bl.a. frågor med exempelvis anknytning till kyrkoliv och religion. ännu inte finns vassa filtreringsverktyg som bringar reda i bruset, går det att problematisera mångfaldsbegreppet. En mångfald av kanaler som ändå väljs bort riskerar att bli en enfald. I detta sammanhang blir mångfald och bredd hos de aktörer som samlar publik minst lika viktig eller till och med viktigare. Sammanfattning om stödets effekter När det gäller att bedöma presstödets effekter är det naturligt att koppla tillbaka till ursprungliga syften och mål för stödet, men det är också relevant att beskriva konsekvenser som inte kunde förut- ses från början. I huvudsak är det möjligt att med den utgångs- punkten beskriva effekterna som positiva resp. negativa. I tabell 6.3 sammanfattas en sådan bedömning. Det är naturligtvis inte en skarp gräns mellan den positiva och den negativa bedömningen, men uppdelningen motsvaras relativt väl av hur presstödet i sin nuvarande form diskuteras och de positioner som olika debattörer intar. Det framgår av nästa avsnitt som redovisar andra mediepolitiska lösningar och idéer. 6.4Andra mediepolitiska lösningar och idéer När den svenska mediepolitiken diskuteras händer det allt som oftast att det görs hänvisningar till andra länders mediepolitiska lösningar. Det finns därför anledning att kort beskriva några relevanta exempel på sådana lösningar. är den inhemska debatten väl så idérik och inte minst reaktionerna på Presstöds- kommitténs betänkande visade på betydande skillnader i synen på hur mediepolitikens verktygslåda bäst ska utformas. Även Medie- utredningen analysfas har visat på bredden i den inhemska debatten. 6.4.1Mediepolitik i andra länder Vid jämförelser med andra, någorlunda jämförbara, länders medie- politiska lösningar visar det sig ofta att utmaningarna är likartade, nämligen att värna en inhemsk mediemångfald i ett föränderligt landskap med stora upplagenedgångar och teknikkonvergens mellan olika distributionskanaler. Ändå skiljer de mediepolitiska åtgärderna sig åt förhållandevis mycket, vilket delvis kan förklaras av skilda politiska inriktningar och syn på statens roll, och delvis av olika traditioner när det gäller att använda ekonomiska stöd- åtgärder respektive skatteinstrument. Trender i andra länders presstödspolitik redovisade i sitt slutbetänkande presspolitiska åtgärder som föreslagits och genomförts i , , , och Frankrike.76 Urvalet baserades på att länderna i stora drag har tidningsmarknader som är jämförbara med den svenska och att de i likhet med bedriver eller har bedrivit en aktiv presspolitik med olika former av direkt presstöd för produktion, distribution och utveckling. Tekniken med en reducerade mervärdeskattesatser för tryckta tidningar är ett vanligt grepp, som frågan om en enhetlig mervärdesskatt för tryckta och digitala tidningar skapar ett politiskt tryck.77 I de nordiska grannländerna finns det också en intressant skill- nad mellan å ena sidan och och å andra sidan 76SOU 2013:66 s. 159–209. Uppgifterna i detta avsnitt är i huvudsak hämtade från betänkandet. Se även , (2015). The Nordic Media Market 2015. Nordic Media Trends 13. 77I är papperstidningar helt befriade från mervärdesskatt. Den norska regeringen meddelade att en ansökan lämnats till övervakningsorgan om att få ta bort mervärdesskatten även på nyheter som tidningar publiceras på nätet. Medan de båda förstnämnda länderna lägger stor vikt vid statens ansvar att stödja tidningsbranschen i respektive land, har valt att i huvudsak avveckla det statliga stödet till kom- mersiell tidningsproduktion. består det finska press- stödet enbart av ett stöd till pappers- och nättidningar på minori- tetsspråken svenska, samiska och chib. Både och har reformerat sina presstödssystem. Det har inneburit en viss förskjutning bort från den traditionella inriktningen på lokal och regional mångfald och ett större fokus på att säkra kvalitetsjournalistiken. I avskaffades ett distributionsstöd till förmån för ett nytt produktionsstöd som kan sökas av både papperstidningar och internetmedier. Stödet är vidare inriktat på den journalistiska verksamheten och fördelas efter storleken på tidningens redak- kostnader. Ett av flera villkor är att det redaktionella innehållet primärt ska behandla politiska, samhällsrelaterade och kulturella ämnen.78 En annan trend bland de länder som undersökte var de diskussioner som förts om att göra presstöden mer effektiva, utvecklingsinriktade och demokratifrämjande, snarare än konserverande. I flera av de undersökta länderna har utredningar pekat på att både presstöd och reducerade mervärdesskattesatser genom sitt fokus på tryckta tidningar har försvårat en nödvändig anpassning till medborgarnas nya konsumtionsmönster. Därför har olika typer av nya innovationsinriktade projektstöd, snarare än permanenta presstöd, föreslagits och i några fall också genomförts. Frågan om teknikkonvergensens konsekvenser för stödsyste- men har också upptagit de mediepolitiska diskussionerna i flera av de undersökta länderna. I praktiken har det handlat om hur de audiovisuella medierna respektive de tryckta och digitala medierna ska hanteras, gemensamt eller separerat. Enligt den förstnämnda tanken skulle en integrerad och teknikneutral mediepolitik ha ett gemensamt ramverk som förenar olika former av mediestöd, kulturmervärdesskatt och eventuellt även offentligt finansierade medier. Än så länge har dock dessa tankar stannat på diskussions- 78 Kulturstyrelsen.dk: Redaktionel produktionsstøtte – ansøgning. Kravet på kulturjournalistik i det danska presstödet har också diskuterats i . stadiet och i stället har man i t.ex. konstaterat att en kanal- neutral mediepolitik är orealistisk. analys avslutas med att konstatera att begreppet ”medieneutralitet” begränsats till att presstödet breddats till att omfatta även internet- baserad nyhetsförmedling. har vänt sig till press- stödsansvariga departement och myndigheter i , och för att efterfråga eventuella konsekvensanalyser av de genomförda reformerna. Både och kommer enligt uppgift att redovisa utvärderingar av rådande presstöd och har tillsatt ett nytt Mediemangfoldsutvalg med uppgift att utreda vilka ekonomiska stimulansmedel som lämpar sig bäst för att främja mångfalden i det digitala medie- landskapet. Den norska utredningen ska lämna sitt förslag . Med dessa förutsättningar har anledning att fortsatt följa utvecklingen i de nordiska grannländerna och återkomma med en fördjupad analys i slutbetänkandet. Beskattning av de digitala giganterna? En annan trend i de mediepolitiska diskussioner som pågår såväl i som i vår omvärld rör de digitala giganternas allt större plats i olika länders medielandskap och kritiken mot att de lägger beslag på betydande delar av reklammarknaden utan att betala skatt i respektive land. I spåret av sådana diskussioner finns det två olika mediepolitiska exempel att peka på. Ett första exempel är att det i flera länder har diskuterats möjligheten att införa en särskild skatt riktad mot de digitala giganterna. I har man gjort slag i saken och infördes en förändring av immaterialrättslagstiftningen som innebar att digitala nyhetsaggregatorer som Google ska betala en avgift till tidningarna för att de länkar till utgivares innehåll. Redan året efter har konsekvenserna av lagen utvärderats och det visar sig att effekterna inte blev de förväntade. valde att lämna som en följd av den nya lagen och konse- kvensen för de spanska tidningsutgivarna blev kraftigt negativ, kostnaden har beräknats till . Det visade sig att tillgången till gjorde att människor tog del av nyheter i betydligt högre grad, så när företaget lämnade landet minskade den totala reklammarknaden i omfattning och de som drabbades var i första hand mindre tidningsutgivare.79 Google har skaffat sig en dominant roll på många marknader världen över. Ett andra exempel är att Google själva har skapat ett s.k. Initative, för att stödja kvalitetsjournalistik i Europa.80 Programmet uppges omfatta insatser för produktutveckling, innovationer och utbildning och enligt uppgift ska investeras i en treårig innovationsfond. Enligt mediepolitiska debattörer ska den här typen av satsningar ses i ljuset av den debatt som förts i flera europeiska länder om effekterna av Googles 79NERA (2015). Impacto del Nuevo Articulo 32.2 , publicerad . närvaro och även mot bakgrund av Europeiska kommissionens granskning av Google i förhållande till antitrust-lagstiftningen.81 Det pågår även diskussioner om staters svårigheter att ta upp skatt i en global och digital tillvaro och om möjligheten att hitta alternativa lösningar. och utveckling () har t.ex. intresserat sig för frågan i projektet and Profit Shifting (BEPS). kommer att fortsatt följa de olika initiativ som tagits för att beskatta eller på annat sätt få de digitala giganterna att bidra till olika länders utveckling på medieområdet. 6.4.2Idéer och förslag i den svenska debatten Den svenska mediepolitiska debatten kan grovt tillyxat beskrivas som en kamp mellan systembevarare och förändringsagenter. Det är ett mönster som uppträder i båda de sakfrågor som dominerar, dels den om ett framtida mediepolitiskt stöd, dels den om behovet av konkurrens på lika villkor. Det blev inte minst tydligt vid tre regionala samråd. Ett framtida svenskt mediestöd Den parlamentariska lade i sitt slutbetänkande fram ett förslag om vissa förändringar i det befintliga press- stödssystemet. har därefter i enighet beslutat om de förändringar som genomförts i presstödet . väntas besluta om de ändringar som regeringen föreslagit i budgetpropositionen . Det finns inte något uttalat politiskt tryck för att helt byta ut det nuvarande systemet och ersätta det med ett annat. Under analysfas har en grupp med företrädare för också pekat på att det befintliga systemet uppfyller de grundläggande behov som ett sådant stöd bör åtgärda, är och har kommit att spela en märkbart positiv roll för vidmakthållandet av lokal medienärvaro och publi- 81 /Business of technology. Google tries to win EU friends with €150 million Innitiative fund, publicerad . Stödet har därutöver – särskilt i takt med den relativt nyliga konsolideringen av branschen – blivit en katalysator i fram- växandet av en branschgemensamt sammanvävd ekonomisk infra- struktur. Systemet behöver dock en översyn och smärre korrigeringar, särskilt för att synkronisera med senare mediepolitiska inslag av typ det utvecklingsstöd som införs fr.o.m. 2015.82 Även vid regionala samråd framförde enskilda röster uppfattningen att presstödet i sin nuvarande form bör finnas kvar. I huvudsak bygger den positionen på bedömningen att den tryckta papperstidningen har betydande fördelar och kommer att vara det dominerande mediet . Arbetsgivar- och branschorganisationen pekar i en skrivelse till utredningen på mediemarknadens digitalisering som självklar och oundviklig, som de anser att de tryckta medierna har en viktig roll att spela både och i framtiden.83 talar ändå för att ett nytt mediestöd ska ersätta det nuvarande presstödet, vilket i sin tur sannolikt hänger samman med den omfattande kritik som riktades mot betänkande under remissbehandlingen.84 I betänkandet pekade kommitténs ordförande och medieexperter också på att kommittén inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till medielandskapets snabba förändringar. Vid samråd har diskussionen också främst kretsat kring frågor om utformningen av ett nytt mediestöd. Bland de idéer och förslag om ett nytt mediestöd som lämnades vid samråden finns det en bred variation i synen på tänkbara mottagare av stödet. Utöver att stödet ska kunna lämnas till medieföretag nämndes också möjligheten att rikta stödet till medborgarna och medieborgarna själva för att utveckla journa- listiken, till medieföretag för att öppna lokalredaktioner där det råder medieskugga och till föreningar som ordnar mötesplatser för traditionella och nya medier. När det gäller inriktningen på stödet fanns det en utbredd uppfattning om att stödet ska ta hänsyn till konvergensen i medielandskapet och vara teknik-, plattforms- och affärsmodellsoberoende. Det fanns olika uppfattningar 82Brev från , daterat (dnr. Ku 2015:01/2015/12). 83Brev från Grafiska Företagen, daterat (dnr Ku2015:01/2015/33). 84Remissutfallet återges i Axberger, (2015). En misslyckad utredning – SOU 2013:66, s. 103–114. när det gäller om stödet i första hand ska avse teknik och distribution eller om det ska avse det redaktionella innehållet.85 återkommer i avsnitt 6.5 till frågan om det nya mediestödets inriktning. Konkurrens på lika villkor Frågan om konkurrens på lika villkor sönderfaller i några olika delfrågor. I en del handlar det om de båda mediepolitiskt moti- verade skattefrågorna om reklamskatt och mervärdesskatt. Det finns en stor enighet i mediebranschen om att reklamskatten bör avskaffas och om att mervärdesskatten för digitala tjänster ska sänkas. På motsvarande sätt finns det en utbredd uppfattning att konkurrensen med de digitala giganterna inte sker på villkor som är jämförbara, eftersom bolag med säte i andra länder inte beskattas på samma sätt som inhemska företag. Däremot finns det radikalt olika uppfattningar i synen på de offentligt finansierade medierna och hur deras verksamheter påverkar mediemarknaden för kommersiella företag. Den diskus- sionen präglade i viss mån även regionala samråd. Positionerna är i huvudsak tudelad där de kommersiella tidningsföretagen anser att de offentligt finansierade medierna allt mer avviker från sina traditionella uppdrag att producera radio och tv och även distribuerar ett journalistiskt innehåll på sina webbplatser som i hög grad liknar innehållet på tidningsföretagens webbplatser, vilket anses försvåra tidningsföretagens möjligheter att skapa lönsamhet. Mot detta hävdar företrädare för de offentligt finansierade medierna att de behöver utnyttja den nya teknikens möjligheter för att fullfölja sitt uppdrag när det gäller att nå medborgarna och att den verkliga konkurrensen kommer från de digitala giganterna. För att få klarhet i hur verksamheterna i de offentligt finan- sierade medierna påverkar mediemarknaden gav regeringen Myndigheten för radio och tv i uppdrag att utreda frågan. Uppdraget redovisades och myndighetens 85 Se sammanställning av frågor och synpunkter som framfördes vid samråden i , och . bedömning är att programföretagen har en såväl positiv som negativ påverkan på mediemarknaden. Myndigheten ansåg att de offentligt finansierade medierna, utifrån sina givna uppdrag, sam- mantaget inte kunde anses agera på ett sätt som uppenbart hindrar konkurrerande aktörer från att etablera, driva och utveckla sina medieverksamheter.86 Reaktionerna på myndighetens slutsatser har varit de för- väntade. Från de offentligt finansierade mediernas sida har man konstaterat att rapporten bekräftar deras bild av läget och att det är digitaliseringen och globaliseringen som är de stora utmaningarna för mediebranschen. Därför bör debatten om programföretagens marknadspåverkan läggas åt sidan.87 Från tidningsföretagens sida har rapportens slutsatser ifrågasatts och har Mittmedia, , , TV4 och Tidningsutgivarna tillsatt en egen grupp med uppdrag att belysa hur de offentligt finansierade mediernas verksamhet och utveckling påverkar medielandskapet. Gruppen säger sig även komma att behandla frågan om hur de offentligt finansierade medierna bör utformas i framtiden.88 har haft ambitionen i analysfasen att närma sig frågan om balansen mellan olika aktörer på mediemarknaden. Det fanns dock anledning att avvakta den utredning som Myndig- heten för radio och tv skulle genomföra för att klarlägga de många och komplexa skeenden som alla samverkar till balans eller obalans. Myndighetens rapport är dock, enligt bedöm- ning, främst en genomgång av aktörernas åsikter i de olika frågorna och det saknas tillräckliga oberoende empiriska analyser av för- hållandena på mediemarknaden och de förskjutningar som pågår. Därför saknas det fortfarande kunskaper på flera områden, som kan ha betydande inverkan. Några av dessa är –hur medborgarnas konsumtion av nyheter förändrats i och med de offentligt finansierade mediernas nya webbplatser, 86Myndigheten för radio och tv (2015). Redovisning av två regeringsuppdrag. Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst. 87Om SVT (). kommenterar rapport om public services marknads- påverkan, publicerad . 88Uppgifterna är hämtade från artiklar i och Medievärlden . –om tidningsföretagens möjligheter att ta betalt via digitala prenumerationer påverkats av de offentligt finansierade mediernas till synes gratis webbplatser med nyheter, –i hur hög utsträckning innehållet som de offentligt finansierade medieföretagen sprider har sitt ursprung i kommersiella aktörers innehållsproduktion, –om det skett en kompetensflykt från kommersiella företag till de offentligt finansierade. bedömning är att de offentligt finansierade mediernas marknadspåverkan behöver utredas mer ingående. Med anledning av Myndigheten för radio- och tv:s slutsats att företagen utifrån sina givna uppdrag, inte kan anses agera på ett sätt som uppenbart hindrar konkurrerande aktörer är det av största vikt att de nuvarande uppdragen ses över inför nästa tillståndsperiod. 6.5Förutsättningar för nya mediepolitiska verktyg Även om det är tydligt att det nuvarande presstödet inte är anpas- sat för vare sig dagens eller framtidens medielandskap är det inte givet hur en ny mediepolitisk verktygslåda ska utformas. I huvud- sak bör den dock innehålla både stimulanser och regleringar. Det kan handla om ekonomiska stöd och skattepolitiska åtgärder på medieområdet, medan mediepolitiskt motiverade regleringar och stöd kan omfatta ett brett spektrum av lagstiftningsåtgärder inom andra politikområden. Det ligger i politikens uppgift att verka möjliggörande för att åstadkomma ett så fritt samhälle som möjligt, där en mångfald av medier kan ta tillvara alla medborgares intressen och rättigheter. Det ansvaret åligger alltså flera politikområden och återkommer till det i slutbetänkandet. I fortsättningen av detta avsnitt är det i första hand förutsättningarna för ett nytt mediestöd som redovisas. De budgetmässiga förutsättningarna för mediepolitiken har två sidor: en som gäller statsbudgetens utgiftssida och en som avser dess inkomstsida. Med den budgetlag (2011:203) som infördes finns det en markerad åtskillnad mellan de båda delarna och det finns därför numera mycket få exempel på skatter som används för att finansiera specifika ändamål. Det finns dock ett näraliggande exempel inom ansvarsområde. Den nya statliga filmpolitiken bygger på att den mervärdes- skattesats som tillämpas för tillträde till biografföreställningar höjs från till och att ett belopp som förefaller ligga nära en förväntad höjd skatteintäkt tillförs filmpolitiken på utgiftssidan.89 Budgeten för den samlade statliga mediepolitiken är fördelad på två utgiftsområden i statsbudgeten.