sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — Det skulle därför vara möjligt att låta den personkrets eller de organisationer som det enligt den nya bestämmelsen ska vara straffbart att finansiera styras av de befintliga sanktionslistorna. Det finns dock nackdelar med detta alternativ. Endast ett begränsat antal individer och organisationer förekommer på de aktuella listorna. Sanktionsförfarandet är tidskrävande. Finansiering oavsett syfte av en individ eller organisation som begår terroristhandlingar, som av något skäl inte är sanktionslistad, skulle med en sådan lösning inte vara straffbart. Dessutom finns det personer och organisationer som listas utifrån bl.a. terroristverksamhet, men enligt sanktionsregimer som inte uttryckligen inriktas på terrorism, t.ex. inom ramen för sanktionerna mot . Dessa skulle med denna lösning falla utanför straffbestämmelsen. Det kan därför av flera skäl finnas en risk för att en sådan utformning inte skulle anses vara förenlig med rekommendationen. En bättre lösning är i stället att i lagen ange vad som krävs för att det ska vara straffbart att finansiera en specifik individ respektive grupp. Eftersom lagstiftningen huvudsakligen införs för att säkerställa att svensk rätt är förenlig med FATF:s rekommendation är FATF:s definitioner en mer naturlig utgångspunkt än t.ex. rambeslutets. Som framgått innehåller FATF:s ordlista definitioner av såväl terrorist som terroristorganisation. Med terrorist avses varje fysisk person som på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och uppsåtligen begår eller försöker begå terroristhandlingar, medverkar till terroristhandlingar, värvar eller instruerar andra personer att begå terroristhandlingar, eller medverkar till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår terroristhandlingar, när medverkan är uppsåtlig och sker i syfte att främja terroristhand- En översyn av finansieringslagen… lingen eller med vetskap om gruppens avsikt att begå en terroristhandling. definieras som varje grupp av terrorister som företar någon av de gärningar som anges i punkterna ovan. Vad först gäller vilken typ av brottslighet som individen eller sammanslutningen ska ägna sig åt talar rekommendationen om terroristhandlingar. Här görs bedömningen att rekvisitet, liksom enligt gällande finansieringsbrott, bör omfatta särskilt allvarlig brottslighet enligt finansieringslagen. Som framgår anger rekommendationens definition i fyra punkter vilka alternativa handlingssätt som kännetecknar en terrorist. Den första punkten handlar om den som i mera strikt mening utför en handling i form av fullbordat brott eller försök medan de följande tre punkterna omfattar sådana förfaranden som torde täckas av medverkansbegreppet i svensk rätt. Fråga uppkommer här om det även bör vara straffbart att oavsett syfte finansiera en person eller en sammanslutning av personer som förbereder särskilt allvarlig brottslighet. Finansiering aktualiseras sannolikt ofta i fall där brottet befinner sig på förberedelsestadiet. En reglering som från det straffbara området utesluter finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som förbereder särskilt allvarlig brottslighet, när finansieringen sker oavsett syfte, framstår därför inte som ändamålsenlig. Här görs därmed bedömningen att det bör vara straffbart att finansiera en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Inom ramen för en brottmålprocess får åklagaren föra bevisning om att det rör sig om en sådan individ respektive sammanslutning som anges ovan. Förekomst på en sanktionslista är givetvis en omständighet som starkt talar för att så är fallet men är varken nödvändigt eller under alla omständigheter tillräckligt för att det ska vara bevisat. Vid införandet av ett straffbud som rör finansiering av en individ som sådan uppkommer frågan hur ett sådant bör utformas för att inte komma i konflikt med principen om individers rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda. I detta avseende blir det aktuellt att analysera vad som bör förstås med finansiering i rekommendationen. Av tolkningsnot B.4 framgår visserligen att terrorismfinansieringsbrotten ska omfatta alla sorters tillgångar. En översyn av finansieringslagen… Innehållet i rekommendationen måste dock, liksom andra internationella dokument, ses som ungefärliga normer med ett visst utrymme för anpassning vid genomförandet i den nationella lagstiftningen, särskilt om detta är nödvändigt för att regleringen ska vara förenlig med grundläggande fri- och rättigheter. Liksom enligt gällande finansieringsbrott bör rekommendationen tolkas så att det nu utvidgade straffansvaret omfattar endast rättsstridiga gärningar (prop. 2001/02:149 s. 60). Utanför det straffbara området faller alltså bl.a. sådant överlämnande av tillgångar som sker med stöd av lag eller annars av tvingande skäl. Därmed omfattas inte bl.a. förmåner som utgår enligt socialförsäkringssystemet av det straffbara området. Därigenom kan individen tillförsäkras en möjlighet att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Den föreslagna bestämmelsen kommer emellertid att vara extraterritoriellt tillämplig. Det innebär att straffbestämmelsen kommer att kunna träffa även gärningar som begås i andra länder där socialförsäkringssystemet eventuellt inte erbjuder motsvarande möjlighet till grundläggande försörjning som i . Att starkt begränsa en individs möjlighet att få sina grundläggande behov tillgodosedda kan på flera grunder ifrågasättas, bl.a. genom att det utgör en inskränkning av rätten att arbeta och uppbära lön för sin försörjning. Det kan även innebära en ökad risk för att en sådan person radikaliseras eller ser sig som tvingad att försörja sig genom brottslig verksamhet. En sådan reglering kan inte anses ändamålsenlig, särskilt inte mot bakgrund av att syftet med rekommendationen i förlängningen är att förebygga och bekämpa terrorism. Det bör därför övervägas om rekommendationens krav på kriminalisering, som alltså omfattar finansiering av terrorism, ger utrymme för en tolkning som innebär att även en skälig lön som ersättning för utfört arbete ska falla utanför det straffbara området. Först när det är fråga om en förmögenhetsöverföring som överstiger utförd prestation skulle det i så fall vara fråga om finansiering. En sådan tolkning skulle kunna hävdas ligga i linje med politiska åtagande att efterleva de krav som följer av standarderna men även att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv regim för bekämpning av finansiering av terrorism. En sådan avgränsning av straffansvaret är emellertid inte oproblematisk. Det kan vara svårt att i det enskilda fallet avgöra vad som kan utgöra en skälig lön och det finns en risk att möjligheten En översyn av finansieringslagen… Svårigheterna att i detta avseende göra en bedömning bör emellertid inte överdrivas. En mer besvärlig fråga är i stället hur en sådan avgränsning av det straffbara området förhåller sig till straffansvaret enligt sanktionslagen. För att en utbetalning av socialförsäkringsförmåner till en listad person inte ska omfattas av straffbestämmelsen i sanktionslagen krävs att behörig myndighet meddelat tillstånd till detta. Detsamma gäller för andra utbetalningar, t.ex. löneutbetalningar. Sådana utbetalningar omfattas också av förbudet och träffas därmed i förlängningen av straffansvar, om inte behörig myndighet har meddelat tillstånd till undantag. Un- dantag kan beviljas t.ex. för täckande av grundläggande utgifter för bl.a. livsmedel, hyra och liknande. Därmed är straffbestämmelsen enligt sanktionslagen i detta avseende mer långtgående men framför allt annorlunda konstruerad än vad som föreslås gälla enligt finansieringslagen. Det innebär att en utbetalning som faller utanför straffbestämmelsen i finansieringslagen skulle kunna vara straffbar enligt sanktionslagen. Detta är givetvis inte optimalt. är personkretsen som det enligt sanktionslagen respektive den föreslagna bestämmelsen är förbjudet att finansiera inte densamma, även om viss överlappning kan förekomma. Som tidigare konstaterats är det inte heller lämpligt att knyta personkretsen i den föreslagna bestämmelsen till sanktionslistningen, som i allmänhet omfattar ett mindre antal individer. Om en gärning, på sätt som beskrivs ovan, omfattas av straffansvar enligt sanktionslagen men däremot inte enligt den föreslagna bestämmelsen i finansieringslagen, bör de begränsningar som ligger i den nu föreslagna kriminaliseringen inte hindra tillämpning av straffbestämmelserna i sanktionslagen. Eftersom den nu föreslagna kriminaliseringen är generell, och inte enbart tillämplig i relation till vissa specifikt beslutade sanktioner, är det naturligt att det i denna finns begränsningar av ansvaret som inte har någon motsvarighet i sanktionslagen. I övriga fall där konkurrens mellan de båda bestämmelserna kan uppstå får sedvanliga konkurrensregler tillämpas. Sammanfattningsvis bör alltså varken utbetalningar enligt socialförsäkringssystemet eller skälig lön anses utgöra finansiering och föreslås därför inte heller omfattas av straffansvaret. Även i övrigt begränsas straffansvaret till att omfatta endast rättsstridiga handlingar. Därmed kan också betalningar som framtvingats under för- En översyn av finansieringslagen… hållanden som enligt 24 kap. kan vara ansvarsbefriande falla utanför. Beträffande utformningen av det särskilda uppsåtsrekvisitet är det lämpligt att ansluta till den bedömning som FATF gjorde vid utvärderingen av och som ansluter till rekommendationen, nämligen att det ska krävas vetskap om att egendomen är avsedd för en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Rekommendationen kräver att medlemsstaterna förbjuder tillhandahållande och insamling av egendom med vetskap om att den är avsedd för en terrorist eller terroristorganisation. Enligt 3 § finansieringslagen omfattar straffansvaret därutöver den som tar emot pengar eller annan egendom. För att uppnå enhetlighet är det därför lämpligt att även mottagande av egendom med vetskap om att den är avsedd för en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet omfattas. Enligt rekommendationen ska även försök till finansiering av en terrorist eller terroristorganisation vara straffbart. Det nu gällande finansieringsbrottet är straffbart på försöksstadiet. Därmed är det lämpligt att även försök till det nu föreslagna brottet omfattas av det straffbara området. Kvarstår behovet av det befintliga finansieringsbrottet? En annan fråga som uppkommer är om nuvarande straffbestämmelse om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet kommer att fylla någon självständig funktion om all finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet blir straffbar. Ett förfarande som är straffbart enligt det gällande finansieringsbrottet torde väl nämligen normalt falla in även under den nu föreslagna straffbestämmelsen. Finansieringsbrottet infördes för genomförandet av finansieringskonventionen, vilken rekommendationen också hänvisar till. Detta talar för att behålla nu gällande finansieringsbrott i 3 §. Även den omständigheten att rekommendationen skiljer på tre typer av finansiering – av terroristhandlingar, terrorister och terroristorga- En översyn av finansieringslagen… nisationer – talar för denna ståndpunkt. Slutligen torde straffvärdet beträffande de fall där det är bevisat att uppsåtet är att egendomen ska användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet normalt vara högre än där sådant uppsåt inte kan bevisas. Det kan därför vara motiverat att i lagtexten även behålla rekvisitet att egendomen är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Sammantaget talar det ovan anförda för att behålla nuvarande straffstadgande och komplettera detta med en särskild reglering genom vilken även finansiering – oavsett syfte – av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet omfattas. Hur förhåller sig förslaget till föreningsfriheten? En rättighet som förslaget aktualiserar är, som tidigare nämnts, föreningsfriheten i RF. Som framgått av avsnitt 8.5.1 innebär föreningsfriheten ett förbud mot att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom en sammanslutning. Verksamhet som är brottslig skyddas däremot inte genom att den bedrivs i föreningsform. Frågan om det uppstår ett ingrepp i föreningsfriheten blir därmed aktuell endast i de fall en sammanslutning har en såväl lovlig som olovlig verksamhet. Inledningsvis kan konstateras att förslaget om en straffbestämmelse som rör finansiering av en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet i och för sig inte utgör någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten innefattar emellertid inte endast en frihet att sluta sig samman utan även, som nämnts, en frihet att gemensamt verka inom ramen för denna sammanslutning. Frågan är då om den föreslagna straffbestämmelsen, direkt eller indirekt, kan utgöra ett sådant hinder för detta att föreningsfriheten därigenom inskränks. Vid denna bedömning ska inte endast syftet med regleringen beaktas utan även effekterna av denna (jrf prop. 2005/06:11 s. 30 och prop. 2013/14:70 s. 91 och 92). Ett straffbeläggande av finansiering av en sammanslutning av personer kan naturligtvis påverka dess möjligheter att bedriva verksamhet. Det kan emellertid inte anses utgöra ett sådant hinder för verksamheten En översyn av finansieringslagen… att det därigenom utgör en inskränkning i föreningsfriheten enligt RF. Den föreslagna bestämmelsen kan inte heller anses stå i strid med föreningsfriheten enligt . Den egendom som används för att bekosta terrorism kan ha såväl lagligt som olagligt ursprung. Tillvägagångssättet kan utgöras av allt från enkla förfaranden till mycket komplexa och komplicerade upplägg. Det straffbara området för det gällande finansieringsbrottet är omfattande genom att ansvar inträder på ett stadium som kan ligga långt ifrån ett fullbordat brott. Enligt den föreslagna utvidgningen kommer det straffrättsliga ansvaret att i ett avseende sträcka sig ännu längre genom att syftet med finansieringen inte behöver vara att egendomen ska användas för särskilt allvarlig brottslighet, förutsatt att egendomen är avsedd för vissa personer eller sammanslutningar av personer. För det gällande finansieringsbrottet finns ett undantag från ansvar i ringa fall. Fråga uppkommer då om det bör införas ett motsvarande undantag från det straffansvar som föreslås. Rekommendationen ställer krav på att finansiering av terrorism oavsett syfte ska vara kriminaliserat. Rekommendationen torde därför i och för sig kräva återhållsamhet när det gäller utrymmet för undantag. Som tidigare nämnts bör innehållet i rekommendationen dock ses som ungefärliga normer med ett visst utrymme för anpassning vid genomförandet i den nationella lagstiftningen. Un- dantaget för ringa fall i nuvarande bestämmelse i finansieringslagen infördes trots att finansieringskonventionen inte uttryckligen ger möjlighet till ett undantag av denna karaktär. Om det finns behov av ett undantag för att lagstiftningen ska vara ändamålsenlig och rimlig bör det därför även i förhållande till rekommendationen finnas en sådan möjlighet. Därigenom skulle det vara möjligt att från straffbarhet utesluta de gärningar som inte framstår som straffvärda. I förarbetena till finansieringslagen motiveras undantaget från straffansvar med att straffansvaret bör avgränsas så att det inte träffar mera perifera företeelser. Som exempel på ringa fall nämns överlämnande av mindre bidrag, t.ex. då insamling sker på gator En översyn av finansieringslagen… och torg (prop. 2001/02:149 s. 45). Det kan i och för sig övervägas att möjligheten till undantag i ringa fall tas bort eftersom det för straffansvar krävs att det finns ett syfte eller vetskap om att egendomen ska användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Det kan hävdas att varje finansieringsgärning som uppfyller detta krav på syfte eller vetskap i grunden är straffvärd. Kostnaden för att begå en enskild terroristhandling behöver inte heller alltid vara hög och under alla omständigheter kan summan av många små bidrag bli stor. Utrymmet för att bedöma en sådan gärning som icke straffvärd kan därför anses vara begränsat. Det ovan sagda talar för att avskaffa undantaget för ringa fall beträffande finansieringsbrottet. I sådana fall bör det inte heller införas ett undantag för ringa fall såvitt avser den föreslagna bestämmelsen. Som tidigare konstaterats kan det emellertid vara svårt att utreda och bevisa terrorismfinansieringsbrott, särskilt mot bakgrund av att brotten ofta är av gränsöverskridande karaktär och flera länders rättssystem därmed kan vara inkopplade. Resursskäl talar därför för att det straffrättsliga området bör förbehållas de gärningar som framstår som straffvärda i egentlig mening. Även den i gällande principen om åklagarens åtalsplikt talar för att det bör finnas en ventil som gör det möjligt att i begränsad utsträckning avstå från åtal när det är befogat. Att förebygga och bekämpa finansiering av terrorism står dock högt på den kriminalpolitiska dagordningen såväl internationellt och inom EU som i . Ovan anförda skäl väger därmed kanske inte så tungt som argument för att införa ett undantag från det straffbara området och kan inte ensamma motivera ett sådant. Straffskalan för finansieringsbrottet innehåller inte böter. Detta talar för att undanta ringa fall från ansvar. Det tyngsta argumentet för att behålla undantaget hänger dock samman med vad som inledningsvis konstaterats om att det straffbara området är långtgående genom att ansvar inträder på ett tidigt stadium. En ventil kan vara nödvändig för att undvika ett orimligt resultat. Vid en sammantagen bedömning framstår det därför som lämpligast att behålla det undantag för ringa fall som finns i det befintliga finansieringsbrottet. De argument som anförts för detta gör sig än starkare gällande beträffande den nu föreslagna utvidgningen av straffansvaret. Således bör det även där finnas ett undantag från straffansvar för ringa fall. Inte endast beloppet bör i En översyn av finansieringslagen… dessa fall vara styrande vid bedömningen. Även en gärning som av annan orsak är mindre allvarlig kan undantas från straffansvar. Som exempel på situationer där det kan vara aktuellt att tillämpa undantaget kan nämnas mindre gåvor till en person. När det gäller bidrag till en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet bör dock möjligheten att tillämpa undantaget normalt vara mer begränsad. I detta avseende kan förslaget påverka enskildas möjlighet att lämna bidrag till humanitär verksamhet. I de fall sammanslutningen uppfyller de rekvisit som uppställs för straffansvar, dvs. ägnar sig åt terrorism, får det anses finnas bärande skäl för att inte tillåta gåvor även om de lämnas som bidrag till humanitär verksamhet. Det förtjänar att påpekas att straffrättsliga åtgärder inte är tillräckligt för att bekämpa finansiering av terrorism. I den ovan nämnda rapporten konstaterades att en mängd mindre, men koordinerade, åtgärder i olika delar av samhället sannolikt kunde ha goda förutsättningar att sänka risknivån . Det straffrättsliga regelverket kan således kompletteras av andra regelverk eller kontrollsystem för att ska ha ett effektivt system mot finansiering av terrorism. Bör det utvidgade straffansvaret föras in i 3 § finansieringslagen eller bör det utgöra en separat bestämmelse? Nästa fråga att ta ställning till är om straffbestämmelsen om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet ska föras in i den nu gällande bestämmelsen om finansieringsbrott eller i en ny paragraf. Vad som i viss mån talar för att införa bestämmelsen i en ny paragraf är att straffvärdet av de förfaranden som föreslås bli kriminaliserade normalt sett är lägre än beträffande gärningar som utgör finansieringsbrott. Som kommer att framgå i det följande föreslås dock att samma straffskala bör gälla för samtliga gärningstyper. Ett argument som väger tungt för att utvidgningen bör ske genom att 3 § kompletteras är att bestämmelserna ändå i stor utsträckning kommer vara överlappande. En översyn av finansieringslagen… finansieringsbrott kommer nämligen normalt falla in även under den nya bestämmelsen. Det framstår därför som lämpligast att utvidgningen av straffansvaret sker genom att bestämmelsen i 3 § kompletteras. Förhållande till annan lagstiftning m.m. En gärning som är straffbar som förberedelse eller medverkan till terroristbrott eller som försök till sådant brott skulle även kunna falla in under den nu föreslagna straffbestämmelsen. Vidare skulle gärningar som utgör osjälvständiga former av brottsbalksbrott även kunna utgöra brott enligt den föreslagna straffbestämmelsen. I den befintliga 5 § finansieringslagen föreskrivs att om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller i terroristbrottslagen ska inte dömas till straff enligt 3 och 4 §§ finansieringslagen. Syftet med den föreslagna utvidgningen av straffansvaret är att svensk lagstiftning ska uppfylla rekommendationens krav. Liksom vid införandet av finansieringslagen är avsikten alltså inte att införa en bestämmelse som ska ha företräde framför bestämmelserna i terroristbrottslagen och . Om det i terroristbrottslagen eller föreskrivs samma eller strängare straff för gärningen än vad som följer av den föreslagna bestämmelsen ska alltså dessa regler tillämpas. Genom att bestämmelsen tas in i 3 § följer detta redan av subsidiaritetsklausulen i 5 §. Konkurrens kan även uppstå i förhållande till straffbestämmelsen om finansiering av resor i 3 a §. Som utgångspunkt ska inte dömas för båda brotten utan – beroende på vad finansieringen ska användas till – för brott enligt 3 § eller för resefinansiering enligt 3 a §. Denna situation får dock lösas i varje enskilt fall genom tillämpning av sedvanliga konkurrensregler. Detsamma gäller om straffansvar enligt 8 § sanktionslagen skulle bli aktuellt (prop. 2001/02:149 s. 48). Genom att förslaget till straffbestämmelse placeras i finansieringslagen blir även bestämmelserna om förverkande och penningbeslag i 7–9 §§ tillämpliga. Vad gäller bestämmelsen om utvidgad domsrätt i 6 § behandlas den särskilt i avsnitt 8.6. En översyn av finansieringslagen… Straffskalan för nu gällande finansieringsbrott av normalgraden är fängelse i högst . Genom den föreslagna bestämmelsen kriminaliseras finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet med det undantag som har framgått ovan. Straffansvaret kommer att aktualiseras i de fall då det inte kan styrkas att egendomen är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. I förhållande till det nu gällande finansieringsbrottet ligger aktuella gärningar alltså längre från ett fullbordat terroristbrott och uppsåtet är mindre straffvärt. Detta talar i viss mån för att en mer begränsad straffskala bör gälla. Det skulle därför kunna övervägas att föreslå en straffskala om fängelse i högst . kan all finansiering av terrorism innebära en ökad risk för att mycket allvarlig brottslighet kommer till stånd. Rekommendationen kräver att påföljderna för finansieringsbrott är effektiva, avskräckande och proportionerliga.