sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Någon ytterligare vägledning av vad pedagogisk insikt innebär eller vilken utbildning och erfarenhet som anses leda till sådan insikt ges varken i skollagen eller i förarbeten. I anslutning till att den nya skollagen trädde i kraft antogs ett förslag om att de dåvarande behörighetskraven för lärare skulle för- ändras. Med anledning av förslaget krävs från och med den 1 dec- ember 2013 som huvudregel legitimation för att få tillsvidareanstäl- las och för att få bedriva undervisning inom skolväsendet (2 kap. 13 § skollagen). Från huvudregeln finns flera undantag (se bl.a. 2 kap. 17–18 §§ skollagen). Det är som prövar om en lärare uppfyller förutsättningarna för legitimation och som utfärdar legitimationer. I legitimationen anger vilken skolform samt vilka årskurser och ämnen som läraren ges behörighet att undervisa i. En lärare kan, under vissa förutsättningar, bli varnad alternativt fråntas sin legitimation av (2 kap. 23 § skollagen). Utöver legitimerade lärare eller förskollärare får det i undervis- ningen i fritidshemmet och förskolan finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens utveck- ling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen). När det gäller personalens utbildningsnivå finns skillnader mellan kommunala och fristående skolor. I kommunala grundskolor hade enligt officiella statistik (räknat i heltidstjänster) i genomsnitt av lärarna /14 en pedagogisk högskoleexamen och i fristående grundskolor var den genomsnittliga andelen . I fristående förskolor var den genomsnittliga förskollärartätheten räknat i årsarbetare lägre 2013/14 (12,8 barn per förskollärare) än i kommunala förskolor (9,6 barn per förskollärare). 4.1.3Utdrag ur belastningsregistret för personal m.fl. inom skolväsendet Den som erbjuds en anställning eller liknande inom bl.a. förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, , grundsärskolan, spec- ialskolan och sameskolan ska lämna ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Den som inte har lämnat registerutdrag får inte anlitas eller tas emot i verksam- heten (2 kap. 31 § skollagen). Den obligatoriska registerkontrollen avser alla typer av yrkeskategorier inom de olika skolformerna. Det avgörande är alltså inte om det förekommer direkt kontakt med barn. Personen kan tillhöra andra personalkategorier än pedagogisk personal, t.ex. administrativ personal, skolvaktmästare eller köks- personal (PM Mer om registerkontroll av personal, reviderad ). Utdraget från belastningsregistret visar om en person blivit dömd för vissa allvarliga brott, i regel . Utdraget begränsas till uppgifter om sexualbrott och barnpor- nografibrott samt mord, dråp, grov misshandel, människorov och grovt rån (se bl.a. 17 och 9 §§ lagen om belastningsregister och 22 § förordning [1999:1134] om belastningsregister). Registerutdraget är en del av huvudmannens underlag för att avgöra om en person är lämplig för arbetet. Det finns inte något förbud mot att låta en person arbeta i verksamheten som har lämnat in ett registerutdrag med anteckning om brott. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1), utgiftsom- råde 16, aviserar regeringen att skyldigheten att lämna ett utdrag ur belastningsregistret även ska omfatta gymnasie- och gymnasiesär- skolan. 4.2Tillståndspliktig verksamhet inom skolväsendet Enskilda får godkännas som huvudmän för skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymna- siesärskola samt fritidshem (2 kap. 5 § skollagen). Om en befintlig huvudman vill utöka sin verksamhet till fler skolenheter, fler års- kurser, fler program eller med en annan skolform krävs en ansökan om utökat godkännande. Med enskilda avses enligt förarbetena till skollagen (proposi- tionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet [prop. 2009/10:165] s. 643) bolag, föreningar, stiftelser, registre- rade trossamfund eller enskilda individer. Det är Skolinspektionen som beslutar om godkännande av enskilda som huvudmän för fri- stående skolor. När det gäller förskola eller fritidshem som inte anordnas vid en skola är det emellertid kommunen där utbild- ningen ska bedrivas som beslutar (2 kap. 7 § skollagen). Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbild- ningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för elev- erna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska hänsyn också tas till följderna i närliggande kommuner. Om godkännandet avser för- skoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs även att elevunder- laget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsik- tigt (2 kap. 5 § skollagen). I förarbetena till skollagen anges att kravet på att den enskilde ska ha förutsättningar att följa föreskrifterna t.ex. innebär att det av budget och elevprognoser ska framgå att verksamheten har sådana förutsättningar (prop. 2009/10:165 s. 643). Kravet på att utbild- ningen inte får medföra påtagliga negativa följder har sitt ursprung skollag. I förarbetena till den lagen angavs som exempel på påtagliga negativa följder att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig skola och att detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kommunen (pro- positionen Fristående skolor m.m. [prop. 1995/96:200] s. 53). Prövningen av negativa följder ska utgå från ett elevperspektiv och vara en helhetsbedömning. För att effekter ska anses vara påtagligt negativa ska de antas bestå på lång sikt. Den omständigheten att en kommun kan tvingas att planera om och göra omfördelningar i sin egen skolverksamhet i ett kortare perspektiv anses inte vara till- räckligt för att neka huvudmannen godkännande. har av regeringen ansetts vara en överskådlig period som kan tjäna som riktmärke vid bedömningen (propositionen Bidragsvillkor för fri- stående verksamheter [prop. 2009/10:157] s. 21). Det kompletterande kravet för förskoleklass, grundskola och grundsärskola, att elevunderlaget ska vara tillräckligt så att verk- samheten ska kunna bedrivas långsiktigt, infördes i den nuvarande skollagen och ersatte den tidigare bestämmelsen om att en fristå- ende grundskola skulle ha minst 20 elever. I förarbetena till skolla- gen framhålls att elevantalet är en väsentlig faktor för att bedöma en fristående skolas förutsättningar att kunna bedriva en långsiktig skolverksamhet av hög kvalitet (prop. 2009/10:165 s. 243). 4.2.1Godkännande vid byte av huvudman för en befintlig verksamhet Det förekommer att befintliga fristående förskolor och skolor byter huvudman, dvs. att den fysiska eller juridiska person som ursprung- ligen fått godkännande för att driva skol- eller förskoleenheten ersätts av en annan huvudman. Det kan exempelvis ske om huvud- mannen byter associationsform eller om huvudmannen överlåter skolverksamheten. fick Skolinspektionen in 78 ansök- ningar om godkännande som ny huvudman för befintlig verksam- het (Skolinspektionens årsredovisning 2013 s. 37). För att den nya huvudmannen ska få bedriva verksamhet vid en skol- eller förskole- enhet krävs att denne ansöker om och beviljas godkännande. Om en huvudman köps upp genom aktieöverlåtelse krävs emellertid inte något nytt godkännande eftersom huvudmannen alltjämt är densamma. I dessa fall sker alltså inte någon ny prövning av huvud- mannen och det krävs inte heller någon anmälan om förändrade ägarförhållanden till Skolinspektionen eller till kommunen. 4.2.2Skolinspektionens prövning av en ansökan om godkännande Skolinspektionen har antagit föreskrifter som reglerar ansöknings- förfarandet för att få bedriva utbildning inom skolväsendet (Statens skolinspektions föreskrifter om ansökan om godkännande som huvudman för fristående skola [SKOLFS 2011:154]). Enligt före- skrifterna ska ansökan göras på en särskild blankett. I ansökan ska sökanden bl.a. lämna information om elevprognos, budget samt inom särskilt angivna områden beskriva hur skolans inre verksam- het är tänkt att organiseras. En ansökan om godkännande som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med någon av dessa skolformer ska ha kommit in till Skolinspektionen året innan skolan ska starta och myndigheten ska, om möjligt, fatta beslut året innan skolan ska starta. Detsamma gäller ansökan och beslut om gymnasieskola och gymnasiesärskola (2 kap. 1 och 3 §§ skolför- ordningen [2011:185] och 2 kap. 1 och 3 §§ gymnasieförordningen [2010:2039]). året innan som senaste tidpunkt för när en ansökan måste ha inkommit, om det finns särskilda skäl med hänsyn till elevers möj- lighet att fullfölja sin utbildning. När Skolinspektionen handlägger ärenden om godkännande ska den kommun där utbildningen ska bedrivas ges tillfälle att yttra sig. Om ansökan avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska även de närliggande kommuner som kan antas bli berörda ges tillfälle att yttra sig. I enlighet med regeringens förslag i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112) har bes- lutat att bestämmelserna om att kommunen ska ges tillfälle att yttra sig kompletteras med en bestämmelse om att nyetablering av en fristående skola alltid ska föregås av ett samråd mellan den enskilde som avser att starta utbildningsverksamhet och den kommun där utbildningen är tänkt att bedrivas (se bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357). Av regleringen följer att ansvaret för att ta initiativ till ett samråd ligger på den enskilde som vill etablera utbildnings- verksamhet i kommunen. Om den enskilde inte har vidtagit rimliga åtgärder för att få till stånd ett samråd med kommunen kan tillstån- det återkallas (se 2 kap. 5 a § och 26 kap. 13 § andra stycket p 2 skollagen). Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola, ska kommunen ge närliggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet. Formerna för och innehållet i ett samråd får enligt förarbetena anpassas efter behovet i det enskilda fallet (prop. 2013/14:112 s. 13 f och 78 f). Bestämmelserna om samråd ska tillämpas på huvudmän som har ansökt om godkän- nande efter . Utgångspunkten för Skolinspektionens prövning är att det är den sökande som ska visa att denne uppfyller kraven för ett god- kännande. När Skolinspektionen prövar om en sökande har förut- sättningar att följa föreskrifterna utgår myndigheten från hur verk- samhetens utformning och innehåll beskrivits i ansökan. Sökanden ska också visa att denne har ekonomiska förutsättningar att bära kostnaderna för att starta skolan. Skolinspektionen bedömer även om de elevprognoser som sökanden redovisat visar på ett elevun- derlag som är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. För skolformerna förskoleklass, grundskola och grund- särskola framgår det uttryckligen av skollagen att elevunderlaget ska vara tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas lång- siktigt. Frågan om det finns stöd i skollagen för att ställa krav på sökanden att presentera en elevprognos för att säkerställa en stabil och kontinuerlig verksamhet i gymnasieskolan har prövats av förvaltningsrätt i ett antal mål (se Förvaltningsrättens i domar i mål nr. 2423-11, 2424-11, 2433-11, 2435-11, 2436-11, 2507-11). I domarna konstateras att Skolinspektionen ska pröva om elevprognoserna visar att sökanden kan bedriva en stabil och kontinuerlig verksamhet. Varken i skollagen eller i tillhörande författningar finns något uttryckligt krav på att Skolinspektionen ska göra en prövning av huvudmannens ekonomiska förutsättningar att bedriva en lång- siktig verksamhet eller en lämplighetsprövning av den fysiska eller juridiska person som exempelvis äger det sökande bolaget eller av personer med ett betydande inflytande i verksamheten. I propo- sition Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112, s. 27) anges visserligen att villkoret att huvudmannen ska ha förutsätt- ningar att följa författningar på sätt och vis innefattar en viss prövning av lämpligheten, men att det inte sker någon mer grundlig sådan prövning innan ett godkännande. Skolinspektionen har till utredningen framfört att sökandens ekonomiska ställning och budget för den planerade verksamheten granskas vid tillstånds- prövningen. Vid tillståndsprövningen granskas också om sökanden har betalningsanmärkning och i de fall sökanden är en stiftelse eller förening kontrolleras även om ledamöterna i föreningen eller stiftelsen har någon betalningsanmärkning. En svårighet som Skolinspektionen anfört är i vilken utsträckning detta ska påverka prövningen, dvs. när betalningsanmärkningar medför att en sök- ande ska anses sakna förutsättningar att följa föreskrifterna för utbildningen. De enda fall då andra bolag i en koncern kontrolleras är, enligt uppgifter som Skolinspektionen lämnat till utredningen, om det ansökande bolaget uttalat att ett annat bolag i koncernen, oftast moderbolaget, ska tillskjuta medel för etablering. Kontroll görs då av moderbolagets ekonomiska ställning. Skolinspektionen har anfört att myndigheten inte genomför någon vandelsprövning av den sökandes ledning eller ägare och att den som ansöker om godkännande inte heller behöver uppvisa någon tidigare erfarenhet av utbildningsverksamhet. Myndigheten framhåller att det skulle vara relevant att göra en prövning av ägar- nas och ledningens kunskaper och erfarenhet av utbildningsverk- samhet. 4.2.3Kommunernas prövning av en ansökan om godkännande Prövningen av huvudmän som önskar bedriva fristående förskola sker på nivå. Utredningen har bl.a. varit i kontakt med och tagit del av information som kommuner lämnar på sina hemsidor om ansökningsförfarandet och prövningen. Syftet med detta avsnitt är inte att ge en heltäckande bild av kom- munernas ansökningsförfarande och prövning av godkännande av enskilda som huvudmän för fristående förskolor, utan avsikten är att utifrån den information som utredningen fått del av belysa hur detta kan gå till. Många kommuner har antagit riktlinjer som beskriver de krav som skollagen och kommunerna ställer på huvudmän som önskar bedriva och bedriver fristående förskolor. Riktlinjerna kan även innehålla rutinerna för ansökningsförfarandet. Många kommuner har även en särskild blankett med anvisningar och en checklista för vad som ska anges i ansökan. Som vid andra ansökningsförfaranden är det den sökanden som ska visa att den uppfyller kraven för ett godkännande. Utöver den information som sökanden lämnat i en skriftlig ansökan förekommer det att kommuner genomför inter- vjuer med sökanden och begär in annan kompletterande informa- tion. Av kommuns riktlinjer för godkännande och bid- rag framgår exempelvis att kommunen gör en vandelsprövning av de personer som står bakom rättsubjektet som lämnat in ansökan. Vandelsprövningen innebär bl.a. en kontroll av brottsregister och utdrag från Upplysningscentralen på sökanden. I kom- muns riktlinjer anges att en ansökan kan komma att avslås om de personer som står bakom sökanden visat misskötsamhet i att följa gällande lagstiftning (Fristående förskola, Riktlinjer för godkänn- ande och bidrag s. 21 f). Till skillnad mot vad som gäller för övriga skolformer inom skolväsendet finns inte några tidsgränser för när en ansökan om godkännande ska lämnas eller när kommunen ska fatta beslut om godkännande. Behovet av tidsgränser för en ansökan om att bedriva fristående förskola är inte är desamma som för skolan då förskolan inte är läsårsindelad. Vad gäller när beslut ska fattas så styrs det av förvaltningslagens (1986:223) generella regler om att handlägg- ningen av ärenden ska ske skyndsamt. När Skolinspektionen eller kommunen prövat en ansökan fattas ett beslut om att bevilja eller avslå ansökan. Ett beslut som innebär att den enskilde godkänns som huvudman, ska avse utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet (2 kap. 5 § skollagen). Enligt skollagen omfattar en skolenhet eller förskoleenhet verksamhet i en eller flera byggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon byggnad (1 kap. 3 § skollagen). En enskild huvudman kan alltså inte utöka verksamhe- ten med utbildning vid ytterligare en skolenhet utan att först beviljats ett nytt godkännande. Ett godkännande kan dock gälla flera olika skolformer vid samma skolenhet, t.ex. fritidshem, för- skoleklass och grundskola, eller olika program i gymnasieskolan (prop. 2009/10:165 s. 644). Skolinspektionens och kommunens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 och 5 §§ skollagen). Kommunen kan överklaga ett beslut om godkän- nande av en enskild huvudman om Skolinspektionen gjort en pröv- ning av påtagliga negativa följder (jfr Förvaltningsrättens i dom i mål nr 1876-11). Skolinspektionen har till utredningen framfört att det är vanligt att en enskild ansöker om godkännande för utbildning vid flera skolenheter samt att det förekommer att en godkänd huvudman inte bedriver den utbildning som huvudmannen är godkänd för. Enligt startar knappt hälften av dem som blir god- kända som huvudmän skolverksamhet (Godkänd? Skolinspektion- ens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvud- män, RiR 2012:17 s. 61). Det finns även huvudmän som startar verksamheten men som i ett senare skede väljer att inte fortsätta att bedriva utbildningen. Det finns därför godkännanden att bedriva utbildning inom skolväsendet som inte utnyttjas. Enligt Skolin- spektionen kan det utgöra en osäkerhet, både för elever och för kommuner som måste räkna med att utbildningarna kan komma att starta eller återupptas. Godkännanden som inte utnyttjas påverkar även bedömningen av påtagliga negativa följder eftersom hänsyn måste tas till godkännanden som tidigare meddelats men som inte utnyttjas. Det kan få till följd att etableringen av nya utbildningar hindras. Skolinspektionen och kommuner saknar lagstöd för att återkalla godkännanden som inte används, men inom Utbild- ningsdepartementet finns en arbetsgrupp som utreder frågan om Skolinspektionens möjlighet att återkalla sådana godkännanden (U 2013:C). är det reglerat att huvudmannen för gymnasieskola, gymnasiesärskola, grundskola, grundsärskola, förskoleklass och fritidshem som anordnas vid en skolenhet har på sig att starta verksamheten (se 2 kap. 3 a § gymnasieförordningen och 2 kap. 4 § skolförordningen). Skolinspektionen har, till skillnad från Inspektionen för vård och omsorg, ingen skyldighet att föra register över de huvudmän och de utbildningar som godkänts. Skolinspektionen för inget reg- ister över enskilda huvudmän som t.ex. visar vilka huvudmän som godkänts och vilka skolenheter, skolformer och årskurser eller pro- gram godkännandet omfattar. Enligt vad utredningen erfarit kan det medföra svårigheter för myndigheten att identifiera vilka god- kännanden en huvudman faktiskt har och vad godkännandena omfattar. för ett skolenhetsregister vars syfte är att ligga till grund för insamling av officiell statistik för skolväsendet. Skolin- spektionen utgår från registret vid planeringen av sin tillsyn. Registret baseras på huvudmännens egna uppgifter och omfattar aktuell organisation samt adresser till skolenheter inom skolfor- merna förskoleklass, fritidshem, grundskola, specialskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenut- bildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Registret utgör basen för all statistik som ansvarar för och SCB samlar in uppgifterna på uppdrag (se lag [2001:99] om den officiella statistiken, förordning om den officiella statistiken och föreskrift om upp- giftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. (SKOLFS 2011:142). kommer SCB på uppdrag av att samla in uppgifter avseende förskolor direkt från huvudmännen för verksamheten. Det innebär att uppgifter om verksamhet kommer att samlas in från respektive kom- mun, medan uppgifter om icke verksamhet kommer att samlas in från enskilda huvudmän. 4.2.5Antalet ansökningar och godkännanden I Skolinspektionens årsredovisning beskrivs antalet ansök- ningar om godkännande –2013. tog myndigheten emot 419 ansökningar om att få starta en ny fri- stående skola, eller utöka tillståndet för en befintlig fristående skola. I årsredovisningen anges att antalet har minskat något jämfört med och drygt halverats jämfört med . Den stora skillnaden uppges vara att antalet ansökningar om att godkännas som huvudman för fristående gymnasieskola minskat markant. fick Skolinspektionen in 214 ansökningar som avsåg nya fristående gymnasieskolor och 248 ansökningar om utökning av befintliga fristående gymnasieskolor. Motsvarande var 77 ansökningar avseende nya fristående gymnasieskolor och 129 utökningar av befintliga gymnasieskolor. Skolinspektionen uppger i årsredovisningen att den främsta anledningen till minskningen av antalet ansökningar om att god- kännas som huvudman för fristående gymnasieskola bedöms vara att elevkullarna i gymnasieåldern har minskat . En annan förklaring som framhålls är att etablerade friskoleaktörer, i större utsträckning än tidigare, valt att ansöka om att få ta över redan befintliga verksamheter eller köpt upp befintliga verksamhe- ter på gymnasial nivå, vilket inte alltid leder till en ny tillstånds- prövning (se avsnitt 4.2.1). 4.2.6Enskilda huvudmän inom skolväsendet Antalet enskilda huvudmän, antalet fristående enheter och antalet barn och elever som går i fristående förskolor och skolor varierar beroende på skolform. publicerar uppgifter om barn, elever, personal, kostnader och utbildningsresultat per skol- form. har publicerat rapporten aktörer inom förskola och skola – en nationell kartläggning av enskilda huvudmän och ägare (Rapport 410, 2014) som utförligt redogör för enskilda huvudmäns del av skolväsendet. I detta avsnitt beskrivs i vilken utsträckning enskilda huvudmän bedriver verksamhet inom förskola, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt hur utvecklingen sett ut . Källa: officiella statistik, tabell 1 Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever /14 och aktörer inom förskola och skola – en nationell kartläggning av enskilda huvudmän och ägare. Av tabell 4.1 framgår att 2013 gick cirka en femtedel av barnen i en förskola med fristående huvudman och att lite drygt var fjärde för- skoleenhet var fristående. har andelen barn i fristående förskolor ökat med en dryg procentenhet, från , och antalet förskoleenheter har blivit 163 fler, en ökning med cirka sex procent.1 Som framgår av tabellen är antalet fristå- ende huvudmän betydligt fler än de kommunala. Av de enskilda huvudmännen bedrev verksamhet vid endast en förskola. fanns det fler än 30 enskilda huvud- män som hade minst fem förskolor, varav tio av dessa hade fler än tio förskolor. En tiondel av alla fristående förskolor drevs av de tio största enskilda huvudmännen. De tre största huvudmännen drev mer än 20 fristående förskolor vardera och tillsammans drev de 158 förskolor, vilket motsvarade av samtliga fristå- ende förskolor 2013. Den vanligaste associationsformen inom förskolan är ekono- misk förening och den näst vanligaste är aktiebolag. Driftsformen är sammankopplad med huvudmannens storlek – aktiebolagen är vanliga bland huvudmän som driver fler än en förskola. Ungefär en tiondel av de enskilda huvudmännen inom förskolan bedriver också verksamhet inom grundskolan.2 Andelen fristående huvudmän varierar stort över landet. Enligt jämförelsetal gick exempelvis av 1Sveriges officiella statistik om förskola (se tabell 1 A Antal kommuner med verksamhet, antal förskolor, barn per avdelning och inskrivna barn efter ålder och kön 2006–2013). 2Privata aktörer inom förskola och skola, 410, 2014, s. 18 f. förskolebarnen i fristående förskolor i , medan det i vissa kommuner, exempelvis , inte fanns några fristående förskolor. Källa: officiella statistik, tabell 1 Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever /14.