sou · H3B331 · 2015-03-30 00:00:00 — Informationsinhämtning utan ett krav på koppling till en viss person är särskilt ägnad att tillgodose vissa behov hos , t.ex. att ”identifiera det okända hotet” genom att identifiera okända aktörer och bedöma vilket hot de utgör (SOU 2012:44 s. 630). Att det förhåller sig på det sättet stöds även av det som har kommit fram under vår kartläggning. Lagen om preventiva tvångsmedel är inte heller något allmänt underrättelse- verktyg, utan när den lagen tillämpas är det uteslutande i situationer där det handlar om att förhindra att en på visst sätt konkretiserad risk förverkligas. Mot den angivna bakgrunden bedömer vi att behovet av en möjlighet att hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen inte på- verkas i någon större utsträckning av att lagen om preventiva tvångsmedel innehåller en möjlighet att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation beträffande de aktuella brotten. Sammanfattningsvis anser vi att behovet av att kunna hämta in uppgifter om brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt före- tagsspioneri och de systemhotande brotten väger tyngre än integri- tetsintresset hos de personer som kan komma att drabbas av inhämtningen. Vi föreslår därför att de aktuella brotten ska omfattas av den särskilda inhämtningsmöjligheten enligt inhämtningslagen. Det har inte kommit fram någonting under utredningens kart- läggning som tyder på att Säkerhetspolisens behov av en särskild inhämtningsmöjlighet avseende den nu behandlade brottsligheten skulle minska inom överskådlig tid. Inte heller i övrigt har det kommit fram något som ger skäl att anta att de sakförhållanden som ligger till grund för utredningens ställningstaganden är av till- fällig natur. Utredningen anser därför att den nu behandlade möj- ligheten att inhämta uppgifter om brott med lägre minimistraff än fängelse inte bör vara tidsbegränsad. 10.1Tystnadsplikt för kvarhållande av försändelse enligt lagen om preventiva tvångsmedel Utredningens förslag: En uttrycklig regel införs i postlagen om att den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till en uppgift som handlar om att undersöka, öppna, granska eller kvar- hålla en försändelse enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har tystnadsplikt för uppgiften. Leverantörer av elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster har tystnadsplikt för uppgifter som hänför sig till verkställandet av beslut om hemliga tvångsmedel (6 kap. 20 och 21 §§ LEK). Tystnadsplikten innebär att leverantören som huvud- regel inte obehörigen får föra vidare eller utnyttja det som han eller hon fått del av eller tillgång till. En liknande regel finns i 2 kap. 14 § postlagen. Enligt den bestämmelsen får den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till bl.a. uppgifter som handlar om att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt 27 kap. inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta. Under utredningens arbete har det uppmärksammats att motsvarande bestämmelse saknas beträffande kvarhållande och kon- troll av försändelse enligt lagen om preventiva tvångsmedel. När det gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning så hänvisar lagen om preventiva tvångsmedel till bestämmelser om dessa tvångsmedel. Det är därför inte nödvändigt med några särskilda bestämmelser om tyst- nadsplikt för uppgifter om sådana åtgärder enligt lagen eftersom åtgärderna alltså omfattas av den tystnadsplikt som gäller för samma åtgärder enligt . Lagens regler om kvarhållande och kontroll av försändelse innehåller däremot inte någon motsvarande hänvisning till , och det är därför tveksamt om post- lagens regler om tystnadsplikt kan anses gälla för dessa åtgärder. När lagen om preventiva tvångsmedel infördes uttalade rege- ringen att reglerna om kvarhållande och kontroll av försändelse bör utformas så att avsändaren och mottagaren normalt inte får känne- dom om postkontrollen (prop. 2005/06:177 s. 50 f.). Det är mot den bakgrunden tydligt att avsikten var att det skulle gälla tystnadsplikt för dessa åtgärder på samma sätt som för postkontroll enligt rätte- gångsbalken. En sådan ordning är både logisk och rimlig. Någon bestämmelse om tystnadsplikt kom dock aldrig att införas i post- lagen. Av allt av att döma berodde detta på ett rent förbiseende. Regler om tystnadsplikt bör givetvis utformas på ett sådant sätt att det inte råder någon tvekan om vilka uppgifter som omfattas av tystnadsplikten. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 2 kap. 14 § första stycket postlagen kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om att tystnadsplikten omfattar även sådana åtgärder som vidtas med stöd av 4 § lagen om preventiva tvångsmedel. Detta leder också till att en följdändring bör göras i 44 kap. 4 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). 10.2Ekobrottsmyndighetens behov av en möjlighet att hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen har framfört till utredningen att myndigheten har ett behov av en möjlighet att hämta in uppgifter enligt inhämt- ningslagen. Myndigheten har beskrivit detta behov på följande sätt. Enligt Lag (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelse- verksamhet får , och Säkerhetspolisen inhämta uppgifter om elektronisk information i ett underrättelseskede. Detta om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Grovt bokföringsbrott och grovt skattebrott uppnår inte denna miniminivå då lägsta straff är sex månaders fängelse. Därav kan inte en sådan inhämtning utföras . under- rättelseverksamhet har dock ett behov av en sådan inhämtning för en effektiv och rättssäker utredningsprocess. Grunden för detta behov listas nedan. •Ekonomisk brottslighet har ofta en nära koppling till system- hotande grov och organiserad brottslighet. Personer inom grov och organiserad brottslighet tenderar att i större utsträckning ägna sig åt ekonomisk brottslighet och det finns stora möjligheter att med rätt förutsättningar kunna lagföra dem för ekonomiska brott. En ökad möjlighet att kartlägga dessa personer ökar möjligheten till lagföring av personerna i fråga. •Såväl grova skatte- och bokföringsbrott som grov oredlighet har relativt höga straffmaximum och betraktas av rättsordningen som allvarlig brottslighet. •Brotten begås ofta systematiskt och avser många brottsmisstankar med omfattande skatteundandraganden. •Ekonomiska brottslingar samarbetar ofta i nätverk. För att identi- fiera de kontakter som finns inom nätverken är kartläggning via telefonlistor av signifikant betydelse. Att upptäcka kontaktnätverk och kartlägga dess förgreningar genom traditionell spaning är i prin- cip omöjligt. Eftersom personer vanligen sköter sina kontakter via telefon eller mail är det svårt att utan trafikdata, genom tradi- tionell spaning, uppnå tillräckliga skäl för att inleda förundersök- ning. Underrättelseärendena tenderar då istället att fokusera isolerat på individer som det redan finns uppgifter om. Det är ofta frågan om mindre centrala aktörer som mot ersättning utför vissa centrala uppgifter. Andra – ofta mer relevanta personer – undgår då upptäckt. •De personer som utreder kan vara personer som utför kriminella handlingar eller hjälper andra att utföra de- samma inom ramen för sina ordinarie arbetsuppgifter, t.ex. genom att övervärdera fastigheter, bevilja lån på osäkra grunder, bistå med ekonomisk rådgivning eller hantera misstänkta penningtransak- tioner utan att anmäla misstänkt penningtvätt. Dessa personer fungerar ofta som ”spindeln i nätet”. För att kunna kartlägga deras kontaktnät och därefter besluta om andra åtgärder är elektronisk inhämtning central. •De grundläggande punkterna för telefonanalysen i ett under- rättelseskede bedöms vara geografisk lokalisering, kontaktmönster och identifiering av för myndigheten eventuella okända viktiga aktörer, modus och för att hitta nya vägar. •En ökad möjlighet till elektronisk inhämtning ger möjlighet att få mer konkretiserade uppgifter om exempelvis faktiska företrädare, rörelsemönster, kontakter, såväl fasta som mer adhoc-kontakter, mellan aktörer eller meddelandeinformation om faktiska brott. Olika individers roller och inblandning i en verksamhet kan klar- göras. Exempelvis kan detta användas i underrättelseärenden avse- ende punktskattebrott där en kartläggning av vilka som vistats i närheten av ett skatteupplag hade kunnat uppdaga fler misstänkta eller huvudmännen. •Det är viktigt att framhålla att inhämtning av trafikdata också kan användas i syfte att kunna avskriva personer som inte är intres- santa. Exempelvis kan vi ha fått indikatorer via källor om att per- soner begår ekonomisk brottslighet. Om inte slagningar och inre spaning kan avfärda detta kan elektronisk inhämtning vara enda möjligheten att verifiera eller förkasta sådana uppgifter. •Ett mål för , tillsammans med många andra myndigheter, är återvinning av brottsutbyte. Användandet av målvakter, elektroniska valutor eller andra hjälpmedel för att dölja penningtransaktioner samt bolag där vinsterna hanteras utgör ett stort hinder i att skaffa information som möjliggör ett framgångs- rikt arbete med återvinning av brottsutbyte. Det är helt enkelt mycket svårt att fysiskt följa pengarnas väg, elektronisk informa- tion kan användas exempelvis till att lokalisera fastigheter/bostäder. Utifrån beskrivning – och utifrån de upp- gifter som genom vår kartläggning har kommit fram i fråga om hur inhämtningslagen används och vilken nytta den leder till i den brottsbekämpande verksamheten – är det inte svårt att se att en möjlighet att hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen skulle kunna vara till stor nytta även i verksamhet. Det ingår emellertid inte i vårt uppdrag att överväga den typen av för- ändringar i lagens tillämpningsområde. Enligt utredningens uppfatt- ning kan det dock finnas anledning att överväga den frågan i ett annat sammanhang. 10.3Brottslig verksamhet som innefattar spridning av massförstörelsevapen Säkerhetspolisen har påtalat att det finns ett behov av att kunna hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen i underrättelsearbete avseende brottslig verksamhet som innefattar vissa brott mot lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen) och mot lagen (1996:95) om vissa inter- nationella sanktioner. Myndigheten har utvecklat detta behov enligt följande. Säkerhetspolisen har i uppdrag att förhindra spridning och anskaffning av produkter, kunskaper och ämnen från eller via som kan användas av stater eller ickestatliga aktörer för utveckling av mass- förstörelsevapen. I uppdraget ingår även att förhindra finansiering av sådan spridning samt att förhindra att svensk spetskompetens används för att utveckla massförstörelsevapen i andra länder. Ickespridning är internationellt sett en högt prioriterad verksamhet och anses vara en global angelägenhet. har arbetat mycket aktivt internationellt för rustningskontroll och nedrustning. Detta har kunnat ske mot bakgrund av en djupgående teknisk kunskap om massförstörelsevapen. Men den utrikespolitiska retoriken har inte åtföljts av motsvarande ansträngningar att från förhindra ut- flödet av känsliga eller hemliga kunskaper, produkter eller ämnen. I ett internationellt perspektiv har låga straffsatser för brott mot lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användnings- områden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen) samt lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner, vilket gör att blir en attrak- tivt och sårbart för olika länders anskaffningsverksamhet. I kan de rättsvårdande myndigheterna inte ens få tillgång till telefonavlyss- ning eller andra hemliga tvångsmedel (pga. för låga straffsatser) för att förhindra att proliferatörer1 skaffar sig komponenter för att bygga exempelvis kärnvapen. Detta är oacceptabelt i då FN, EU m.fl. talar om massförstörelsevapen och terrorister som ett av de största hoten mot världens säkerhet. Den svaga svenska lagstiftningen får flera konsekvenser. För det första har Säkerhetspolisen observerat att proliferatörer dras till i takt med att andra stater skärper sina lagstiftningar, dvs. anskaffningsverk- samheten i ökar trots en politisk vilja i motsatt riktning. relativa andel i bidraget till uppbyggnaden av andra staters massförstörelsevapenprogram ökar därmed. För det andra har inter- 1 Proliferatör = en person som illegalt anskaffar produkt alternativt kunskap som senare nyttjas i ett massförstörelsevapenprogram. nationella samarbetspartner uppmärksammat detta. Det medför en på- taglig risk att även samarbetspartner kommer att bedriva olaglig under- rättelseverksamhet i för att på egen hand stoppa utflödet ur , dvs. den olagliga underrättelseverksamheten i riskerar att öka trots att Säkerhetspolisen har i uppdrag att minska densamma. För det tredje riskerar att få dåligt rykte internationellt när det blir alltmer uppenbart att i realiteten inte lever upp till sina internationella åtaganden och den deklarerade politiken. En viktig del av ickespridningsarbetet är även att förhindra finansiering av spridning av produkter från och via . Otillåten anskaffning bedrivs oftast med hjälp av aktörer som har ett eget vinningssyfte och inte nödvändigtvis drivs av ideologiska skäl. låga straff- satser gör att möjligheten till ekonomisk överväger risken för lagföring. har en hög teknologisk nivå inom civil och militär industri. Med anledning av detta är svenska företag och lärosäten attraktiva för länder som vill framställa massförstörelsevapen. Från försöker flera länder skaffa produkter och kunskap till stöd för egen forskning och utveckling samt tillverkning av kärnvapen, biologiska vapen, kemiska vapen samt bärare av dylika vapen, dvs. I denna typ av verk- samhet nyttjas olika länders underrättelseorganisationer eller andra statliga eller kommersiella strukturer kopplade till staten och dess under- rättelsetjänst. Andra staters underrättelsetjänst samt motsvarande icke- statliga aktörer arbetar för att kringgå internationella sanktioner i syfte att komma åt de produkter de behöver för att utveckla massförstörelse- vapen. Säkerhetspolisen har otillräckliga egna verktyg att i ett tidigt skede upptäcka och motverka otillåten anskaffning. Säkerhetspolisen måste i alltför hög grad förlita sig på information från samverkande underrättelseorganisationer i andra länder. Vidare har Säkerhetspolisen begränsade möjligheter att med hjälp av signalspaning inhämta infor- mation avseende anskaffningsnätverk och deras verksamhet i . Säkerhetspolisen har behov av att öka den egna underrättelseförmågan i syfte att förebygga och förhindra denna typ av brottsliga handlingar samt att kartlägga de aktörer som bedriver sådan brottslig verksamhet i . Säkerhetspolisen bedömer att inhämtningslagen ett mycket viktigt verktyg i arbetet att kartlägga dessa aktörer innan brott begås som kan få allvarliga konsekvenser för eller omvärlden. Proliferation är att betrakta som vilken annan form av spioneri som helst, men omfattas inte av BrB 19 kap. Aktörerna och deras till- vägagångssätt är desamma som vid andra former av spioneri. Vid över- synen av spionerilagstiftningen 2010–2012 framförde Säkerhetspolisen ett behov av att inkorporera proliferationsbrottet i spionerilagstift- ningen. Alla rekvisit enligt BrB 19 kap 5 § är uppfyllda (uppsåt att gå främmande makt tillhanda, inhämtning av öppna, känsliga eller hemliga uppgifter etc.) utom ett. Det är som regel mycket svårt att påvisa ett direkt men för säkerhet. Stöld av exempelvis en vakuumpump kan inte hänföras till ett sådant men. Men indirekt kan effekterna vara högst påtagliga: ökat svenskt bidrag till uppbyggnad av massförstörelse- vapen som kan utnyttjas för att hota andra stater, bedömd ökad olaglig underrättelseverksamhet i när svenska myndigheter inte har egen förmåga att motverka utflöde av kunskaper, produkter eller ämnen samt försämrat internationellt anseende. Den enda lagstiftning som finns att tillgå är •Brott mot 18–22 §§ lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. •Brott mot 8–9 §§ lag (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Brottslig verksamhet som innebär att någon sprider produkter, kun- skaper och ämnen i syfte att dessa ska användas för att framställa massförstörelsevapen är uppenbarligen mycket allvarlig. Av Säker- hetspolisens beskrivning framgår vidare att det finns ett stort behov av att öka myndighetens egen underrättelseförmåga när det gäller sådan brottslighet. Mot bakgrund av vad som kommit fram vid vår kartläggning finns det mycket som talar för att en möjlighet att hämta in uppgifter enligt inhämtningslagen skulle kunna vara till stor nytta vid bekämpning av brottsligheten. Frågor om hur intresset av en effektiv brottsbekämpning bör balanseras mot integritetsintresset i reglerna om hemliga tvångs- medel kräver noggranna överväganden. Frågan om inhämtnings- lagens användningsområde bör utökas med något eller några av de aktuella brotten har väckts i ett sent skede av utredningen. Av den anledningen har vi inte haft möjlighet att tillräckligt noggrant överväga alla de frågor som skulle behöva övervägas, innan ett för- slag i den riktningen eventuellt skulle kunna lämnas. Exempelvis har vi inte haft tillräcklig möjlighet att analysera vilka effekter ett sådant förslag skulle kunna få för enskildas personliga integritet. Inte heller har vi haft tillräcklig tid för att göra de bedömningar som krävs i fråga om vilka av de aktuella brotten som i sådana fall bör omfattas av möjligheten. Av dessa skäl har vi valt att inte föreslå några förändringar i den här delen. Enligt vår uppfattning finns det emellertid starka skäl som talar för att frågan bör övervägas vidare. Network Address Translation (NAT) är en teknik som gör det möjligt att ansluta många datorer/terminaler till internet med använd- ning av en eller några få gemensamma publika ip-adresser. NAT är en funktion som vanligen byggs in i en brandvägg eller router som ansluter ett lokalt nätverk till internet. I det lokala nätverket används ip-adresser reserverade för detta ändamål, som inte kan användas på det öppna publika nätet (s.k. privata adresser eller svarta adresser). NAT-tekniken används vanligen av privatpersoner och företag, som kopplar upp sitt lokala nätverk mot internet. På grund av brist på ip-adresser enligt den ursprungliga standarden (IPv4) så har emellertid NAT även kommit att användas av internetleverantörer, för att de tillgängliga ip-adresserna ska räcka till att koppla upp alla abonnenter. När internetleverantörer använder NAT kallas detta vanligen för (CGN) eller Large Scale NAT (LSN). Såväl som Säkerhetspolisen har framfört att det är ett problem att internetleverantörerna, i de fall tekniken an- vänds, inte lagrar alla de uppgifter som behövs för att knyta trafiken till specifika abonnenter. Eftersom en publik ip-adress i teorin kan delas av upp till 65 536 abonnenter med privata ip-adresser, är det enligt myndigheterna inte möjligt att hitta källan och slutmålet för kommunikationen med ledning av enbart den publika ip-adressen (jfr 6 kap. 16 a § LEK). Att få tillgång till uppgift om den publika ip-adressen blir i sådana fall meningslöst. Myndigheterna har mot den bakgrunden ifrågasatt om inte be- stämmelserna i lagen och förordningen om elektronisk kommunika- tion bör tolkas så att lagringsskyldigheten i dessa fall omfattar samtliga uppgifter som behövs för att kunna knyta trafiken till specifika abonnenter. Frågan har såvitt kommit fram inte prövats rättsligt. Däremot har PTS i en skrivelse till gett uttryck för uppfattningen att lagringsskyldigheten inte omfattar alla dessa uppgifter (dnr. Det ingår inte i vårt uppdrag att föreslå åtgärder som innebär att lagringsskyldighetens omfattning utökas. Däremot kan det finnas anledning att överväga frågan i ett annat sammanhang i syfte att säker- ställa att lagringen av uppgifter om ip-adresser inte blir meningslös. Utredningens förslag: Den föreslagna regleringen ska träda i kraft . Utredningens bedömning: Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser. Den nya regleringen bör träda i kraft . Vi före- slår att detta sker . När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler ska tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att de nya reglerna ska tillämpas även i förundersökningar och under- rättelseärenden som inletts innan reglerna trätt i kraft. Detta är en lämplig ordning avseende de förändringar som vi föreslår. Det finns därför inte behov av några övergångsbestämmelser. Utredningens bedömning: Förslagen medför inte några kost- nadsökningar. Våra förslag i fråga om möjligheten att hämta in uppgifter om brottslig verksamhet som innefattar vissa brott med lägre minimistraff än fängelse får konsekvenser för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet. Konsekvenserna består i att brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt företags- spioneri och vissa s.k. systemhotande brott mer effektivt kommer att kunna förebyggas, förhindras och upptäckas. I övrigt bedöms förslagen inte få några konsekvenser av de slag som anges i kommittéförordningen. Enligt direktiven ska vi redovisa de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslagen kan komma att medföra. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska det anges också om förslagen får konsekvenser i vissa andra avseenden. Våra förslag rör huvudsakligen förfarandet när brottsbekämpande myndigheter begär tillgång till olika typer av uppgifter om elektro- nisk kommunikation. Några av dessa förslag, t.ex. vad gäller krav på att beslut om inhämtning av abonnemangsuppgifter ska fattas på en viss nivå inom den myndighet som begär uppgiften, kan komma att leda till en något ökad administrativ börda för de myndigheter som berörs av förslagen. Dessa ändringar bedöms emellertid vara så marginella att effekterna för myndigheternas kostnader blir försum- bara. Vi föreslår emellertid också vissa förändringar när det gäller möjlig- heten enligt inhämtningslagen att hämta in uppgifter om brottslig verksamhet som innefattar vissa brott med lägre minimistraff än . Förändringarna innebär att uppgifter kommer att kunna hämtas in även om sådan brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt företagsspioneri samt grov misshandel och olaga frihetsberövande som begås i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkes- mässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Inte heller denna förändring kan förväntas leda till annat än rent margi- nella kostnadsökningar. Förslaget i fråga om inhämtning av uppgifter om brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt företagsspioneri och vissa systemhotande brott får konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet. Konsekvenserna består i att sådan brottslighet mer effektivt kommer att kunna förebyggas, förhindras och upptäckas. I övrigt bedöms förslagen inte få några sådana konsekvenser som anges i kommittéförordningen (se 14–16 §§). 12.1Förslaget till lag om ändring i Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får inte avse telefon- samtal eller andra meddelanden där någon som yttrar sig, på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena, inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts eller på annat sätt kommit fram. Om det under avlyssningen kommer fram att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen avbrytas. Hemlig rumsavlyssning får inte avse samtal eller annat tal där någon som angetts i första stycket talar.