sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — ska samordna miljömålsuppföljning och informationsförsörjning och vägleda de ca 25 myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet. Begreppen kunskap och kunskapsstyrning utgör en hörnsten, där samtliga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet har viktiga roller. Detta gäller även prövning och tillsyn, där ett flertal myndigheter har olika roller och ansvar inom miljöområdet. Såväl tillämpningen av miljölagstiftningen som det övriga arbete som sker för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen stäl- ler krav på de centrala miljömyndigheternas möjligheter att skapa överblick och samordning. Arbetet måste också ta hänsyn till hur andra samhällsintressen och målsättningar påverkas, så att målkon- flikter tydliggörs och kan lösas så effektivt som möjligt. Stora utmaningar finns inom en rad sektorer, bland annat transport- sektorn, areella näringar och energiområdet. Trots de anpassningar som successivt gjorts av den statliga finns skäl att överväga vilken struktur som bäst kan svara mot dagens och framtidens miljömässiga utmaningar. Den påtagligt globala dimensionen i miljöarbetet, klimatfrågan, de allt mer utsatta eko- systemen, befolkningsfrågan och de utmaningar som energibehov och försörjning ställer ger utrymme för nya ställningstaganden och gör att det behövs nya synsätt. behöver värdera och möta komplicerade risker, förändringar med allt snabbare för- lopp samt påverkan på ekosystem som rör mark, luft, hav och vatten. Ett offentligt åtagande, såväl nationellt som internationellt, kring de stora miljöfrågorna och miljökvalitetsmålen är självklart men vilken struktur krävs och hur ska den framtida för- valtningen bäst organiseras för att nå dit? Statlig myndighetsstruktur under förändring Förändringar har skett och sker inom den statliga förvaltningen i syfte att renodla och effektivisera förvaltningen. talet och minskade antalet statliga myndig- heter. Den främsta anledningen var att många små regionala och lokala myndigheter slogs samman till större enheter och i flera fall ombildades till en nationell myndighet. Minskningen har fortsatt , men takten har avtagit. Statskontoret redo- visar utvecklingen av antalet myndigheter i rapporten Den offent- liga sektorn i korthet – utvecklingen . Behovet av uppföljning och utvärdering har inneburit etablering av en rad analysmyndig- heter som ett komplement till de centrala stabsmyndigheterna. Generella förvaltningsmässiga mål har lyfts fram för en innova- tiv och samverkande statsförvaltning, som är rättssäker och effek- tiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU- arbete. Dessa frågor behandlas i propositionen Offentlig förvalt- ning för demokrati, delaktighet och tillväxt (2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Offentlig verksamhet ska vara rättssäker, effektiv, öppen och tillgänglig, bedrivas sakligt, opar- tiskt och med stor noggrannhet som resurserna används så effektivt som möjligt. En strävan har varit att organisera stats- förvaltningen så att ansvarsförhållanden för olika frågor blir tydliga och onödiga överlapp undviks. Samverkan mellan myndigheter behöver utvecklas, dels av effektivitetsskäl, dels för att medborgare och andra intressenter förväntar sig att staten uppträder samordnat och effektivt. Trots att förändringarna varit omfattande, finns utrymme för fortsatt utveckling. konstaterade i sitt slutbetänkande, SOU 2008:118 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, att förändringar av statsförvaltningen ofta skett inom ramen för olika mer eller mindre avgränsade områ- den. Kommittén efterlyste bredare, mer systematiska och omfat- tande analyser av myndigheterna och deras uppgifter, exempelvis genom att hela myndighetsstrukturen under ett departement bely- ses. tog i sitt betänkande, SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, upp regeringens sektoriserade eller ”stuprörsmässiga” styrning som ett problem, eftersom ett alltför ensidigt fokus på enskilda myndigheter utan koppling till hela processer eller större sammanhang minskar möjligheterna till effektiv samordning mellan myndigheter. Helhetssyn för en framtidsinriktad och effektiv statlig miljöförvaltning Fokus för de senaste årens reformer inom statsförvaltningen har varit att klargöra statens roll och uppgifter, effektivisera resurser, sätta medborgare och företag i centrum samt att förbättra styr- ningen genom tydligare rollfördelning och bättre dialog mellan regeringen och myndigheterna (prop. 2009/10:175, s. 25). Rege- ringens styrning av myndigheterna inom miljöområdet utgör inget undantag. har instruktionerna för flertalet av dessa myndigheter setts över och verksamhetsdelarna i reglerings- breven reducerats för att minska detaljstyrningen och ge förutsätt- ningar för en mer strategisk styrning av myndigheter och verksam- heter. Dialogen och kontakterna mellan departementet och myndigheterna har ökat och utvecklat en fastare struktur. Regeringens styrning inom miljöområdet sker genom ett antal centrala förvaltningsmyndigheter och genom länsstyrelserna samt indirekt även genom kommunerna. Både länsstyrelserna och kommunerna har ansvar för bland annat tillsyn och prövning av verksamheter samt skydd och övervakning av områden och arter. Kommunerna har också en nyckelroll i övrigt genom tillämpningen av och genom ansvaret för den fysiska planeringen, en roll som har lyfts fram allt mer . , Kemikalieinspektionen och Havs- och vattenmyndigheten är centrala miljömyndigheter, både i kraft av sina ansvarsuppgifter och sina koordinerande, utredande och planerande roller inom vitt skilda delar av miljöpolitiken. Vissa strukturella förändringar som rör miljömyndigheterna har genomförts . bildades genom en sammanläggning av och , med syfte att uppnå en bättre sam- ordning av strålsäkerhetsarbetet. Genom inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten kan ökat fokus läggas på bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av våra ytvatten och havs- områden. Förutsättningar skapades också för en hållbar fiskeriför- valtning och utveckling av en sammanhållen fysisk havsplanering. Den nya myndigheten samlade resurser från dåvarande Fiskeri- verket, som avvecklades, samt delar av , som vissa förvaltningsmässigt motiverade justeringar genomfördes. Det innebar att operativa forsknings- och datain- samlingsverksamhet fördes till med Havs- och vattenmyndigheten som ansvarig beställare av datain- samlingsverksamheten och att näringsfrämjande uppgifter fördes till . Efter en första verksamhetsperiod finns nu skäl att närmare följa upp och analysera effekterna av myndig- hetsreformen. Organisationen av forskningsråden som t.ex. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och forsknings- stiftelserna som t.ex. och för vid har behandlats i propositionen om forskning och innovations (prop. 2012/13:30) och behöver därför inte omfattas av översynen. samlade verksamhet analyserades närmast i en särskild granskning –2008 (SOU 2008:62, Myndighet för miljön – en granskning av ). Den över- gripande bedömningen var att verket i många avseenden bedrev ett förtjänstfullt arbete, men hade svårigheter att fullt ut uppfylla de omfattande krav som ställdes. Utredaren konstaterade att hela myndighetsorganisationen för det nationella miljöarbetet behövde ses över i ett större perspektiv. Trots de justeringar som därefter skett avseende uppdraget till , många som en följd av utredningens förslag, kvarstår behovet av en genomgripande översyn av myndigheterna inom miljöområdet. Utöver ovan nämnda tre myndigheter har huvudmanna- skapet för Kemikalieinspektionen, och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Förvaltningen inom miljöområdet måste ha beredskap för flexi- bilitet och förändring för att kunna möta nya insikter om utveck- lingen inom miljöområdet och de krav som ställs på åtgärder. Då valmöjligheterna för medborgare och företag ökar, ställs också högre krav på förvaltningens förmåga att beställa och förmedla relevanta kunskaper som stöd för det praktiska miljöarbetet. Öppenhet krävs för innovationer, nya lösningar och kontinuerlig uppföljning och återkoppling. Miljöarbetet förutsätter ett sam- ordnat system för såväl övervakning av tillstånden i miljön som til- lämpningen av miljölagstiftningen, inte bara nationellt utan även internationellt. Miljöpolitiken formas i en värld där tempot blir snabbare och behovet av adekvata åtgärder allt viktigare. Centrala mål i miljöpolitiken är klimatfrågan, den biologiska mångfalden, våra havs- och vattenområden och kemikaliesamhällets allt mer komplicerade struktur och långsiktiga effekter. Regeringen betonade i miljömålspropositionen (prop. 2009/10:155) behovet av att utvärdera styrmedel och myndigheternas arbete inom miljö- målssystemet. Den parlamentariska Miljömålsberedningen har där- efter påbörjat ett långsiktigt uppdrag kring strategier och etappmål. Sammantaget innebär utvecklingen att behovet av analys- och utvärderingsinsatser har fått ökad betydelse. Genomförandet av miljöpolitiken har i ökande utsträckning integrerats i andra politikområden med ett stort antal myndigheter som delansvariga för arbetet med att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Dessutom har ansvaret för prövning och tillsyn enligt delats mellan en rad olika myndigheter. Detta innebär sammantaget att behovet av samarbete och samord- ning ökar. Det internationella arbetet har successivt ökat i omfatt- ning och är en stor del av verksamheten inom EU och i annat internationellt samarbete. Detta innebär att myndigheter inom sitt ansvarsområde har i uppgift att bistå rege- ringen i arbetet inom EU och internationellt med att nå de natio- nella miljökvalitetsmålen, att påverka miljölagstiftningen inom EU, driva miljöfrågor i olika internationella forum samt att bidra till målen för politik för en global utveckling. har dock förändringarna av de centrala miljömyndigheterna och deras ansvar varit begränsade. Roller och inbördes ansvarsfördelning hos myndigheterna under har inte setts över i sin helhet. En sådan översyn kan förnya miljöarbetet, ge underlag för effektiviseringar och öka måluppfyllelsen. Statskontoret har regeringens uppdrag (dnr M2013/234/Ma) att utvärdera det arbete som utförs av de 25 myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet. Statskontoret ska utvärdera hur myndigheternas miljöarbete bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I uppdraget som ska redovisas analysera om statsförvaltningens resurser används effektivt i miljömålssystemet. En utredare ska efter kartläggning analysera hur regeringen genom myndigheterna under kan verka för ett effek- tivt och långsiktigt hållbart miljöarbete, med fokus på det genera- tionsmål och de miljökvalitetsmål som fastställt. Utreda- ren ska ta ställning till och vid behov lämna förslag till en tydligare, effektivare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur och ett bättre resursutnyttjande som i ökad grad kan underlätta regeringens styrning och utveckla förvaltningen mot en stödjande, samordnande och pådrivande kraft inom område såväl nationellt som inom EU och internationellt. En utgångspunkt för arbetet är vidare att säkerställa strukturer som ger goda förutsättningar för prövning, tillsyn, och tillsynsväg- ledning samt för analys, uppföljning och utvärdering inom området. Utredaren ska i fråga om myndigheterna under Miljö- departementet kartlägga rådande myndighets- och verksamhetsstruktur, ansvars- fördelning och funktioner, beskriva de strukturella förändringar som skett av den statliga , kartlägga myndigheternas effektivitet och ändamålsenlighet uti- från angivna resultatmål, ge förslag på hur myndighets- och verksamhetsstrukturen kan utvecklas för ökad tydlighet, effektivitet och ändamålsenlighet och om så bedöms som effektivare även föreslå att verksamheter inom nuvarande myndigheter bör bedrivas i någon annan verk- samhetsform, tydliggöra hur en utvecklad myndighetsstruktur kan förstärka insatserna för prövning, tillsyn och tillsynsvägledning samt för analys, uppföljning och utvärdering inom det miljöpolitiska området, ge förslag på hur regeringens styrning av berörda myndigheter och verksamheter kan utvecklas, och identifiera gränssnitt till andra myndigheter inom miljömåls- systemet samt beskriva eventuella verksamhetsöverlappningar som inte är ändamålsenliga. I denna del ska utredaren särskilt samråda med Statskontoret. Utredaren ska analysera och redovisa ekonomiska, verksamhets- mässiga och personella konsekvenser av förslagen. Utredaren ska ta hänsyn till internationella överenskommelser och EU-lagstiftning inom området. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, ska en beräkning redovisas och förslag till finansiering lämnas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Utredaren ska även bedöma och redo- visa förslagens konsekvenser av betydelse för miljön. Utredarens översyn omfattar myndigheterna , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, , Strålsäkerhetsmyndig- heten och för miljö, areella näringar och samhälls- byggande samt stiftelserna internationella miljöinstitut, IVL , vid , och Stiftelsen under . Översynen ska identifiera gränssnitt mellan ovan nämnda myndigheter och övriga statliga myndigheter som har ansvar inom miljöområdet. Even- tuella verksamhetsöverlappningar som inte är ändamålsenliga ska beskrivas. Samråd och redovisning av uppdraget I sitt arbete ska utredaren samråda med och . Utredaren ska även samråda med läns- styrelserna och övriga myndigheter som kan vara berörda samt företrädare för kommuner, näringsliv och organisationer. Utre- daren ska i sitt arbete lyfta fram goda exempel när det gäller myndighetsstrukturer och organisation inom andra verksamhets- områden i komplexa myndighetsstrukturer. Utredaren ska särskilt samråda med Statskontoret och ta hänsyn till de analyser som berör myndighetsstrukturen inom området. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra syn- punkter. Utredaren ska till () redovisa kartläggningsdelen i upp- draget. Denna del beskrivs i punkterna 1–3 ovan. Uppdraget ska slutredovisas till (Miljö- departementet). Miljömålen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev – en tillbakablick Miljömålen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev – en tillbakablick................................. Havs- och vattenmyndigheten .............................................. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap omfattades av 7 § i verksförordningen (1995:1322) vilket innebar att chef skulle beakta de krav som ställdes på verk- samheten när det gäller /---/ en ekologiskt hållbar utveckling /---/. trädde en ändring1 i dåvarande instruk- tion2 i kraft. Ändringen innebar att instruktionen fick en ny § 1 a som löd på följande sätt: ansvarar för samordning, uppföljning och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. ansvarar även för övergripande miljömålsfrågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten. I nästa instruktion3 som började tillämpas återfanns uppgifterna inom miljömålssystemet i § 3. har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknyt- ning till verkets verksamhetsområde. Verket ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande för att integrera miljö- frågorna i de verksamheter som bedrivs inom sektorn. De av fastställda miljökvalitetsmålen och strategierna för att uppnå dem ska vara vägledande. ansvarar för samordning, uppföljning och information, samt för att ge förslag till kostnadseffektiva åtgärder och på andra sätt verka för att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och dess delmål nås. ansvarar även för övergripande miljömålsfrågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten. ska inom ramen för miljömålsansvaret rapportera till det miljömålsråd som finns inom . Rapporteringen ska ske enligt de rikt- linjer som miljömålsrådet utfärdar. Uppgiften i fick en ny utformning i januari 20074och fick då följande lydelse: 2Förordningen (1996:124) med instruktion för . 3Förordningen (2004:1258) med instruktion för . har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde. Verket ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. har ett särskilt sektorsansvar för miljö- målsarbetet. ansvarar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärde- ring, rapportering och information i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. har även det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål. ska i fråga om sitt miljömålsarbete rapportera till det miljömålsråd som finns inom och samråda med rådet om vilken rapportering som behövs. Denna uppgift fanns kvar i nästa instruktion5 som trädde i kraft . ska bygga upp och sprida kunskap om sektorns miljöpåver- kan och dess utveckling. ansvarar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärde- ring, rapportering och information i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. har även det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål. ska i fråga om sitt miljömålsarbete enligt första och tredje styckena rapportera till det miljömålsråd som finns inom Naturvårds- verket och samråda med rådet om vilken rapportering som behövs. I näst senaste instruktion, förordningen (2009:1482) med instruktion för finns uppgifterna inom miljömålssystemet i § 5 som lyder: ansvarar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärde- ring, rapportering och information i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. har även det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål. ska i fråga om sitt miljömålsarbete enligt första stycket rapportera till det miljömålsråd som finns inom och samråda med rådet om vilken rapportering som behövs. Genom en ändring6 ändrades uppgiften till att 5Förordningen (2007:1065) med instruktion för . 1.inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling, samt 2.samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljö- kvalitetsmålet God bebyggd miljö. ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket rappor- tera till och samråda med verket om vilken rapporte- ring som behövs. I senaste instruktion7 som trädde i kraft framgår samma uppgift, likalydande (med undantag av någon redak- tionell ändring), av § 8. Åren 2003–2008 fanns en del av verksamhet inom politik- området Miljöpolitik, verksamhetsområdet och förebygg- ande miljöarbete och verksamhetsgrenen Miljömålsarbete. Målen för politikområdet var likalydande samtliga år. Målet för Politikområdet Miljöpolitik var att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Målet för verksamhetsområdet och förebyggande miljöarbete var åren 2003–2006 att nationellt och internationellt utveckla och tillämpa styrmedel i enlighet med de fem grundläggande miljövärderingarna samt påverka attityder och beteenden hos indi- vider och organisationer så att de agerar i enlighet med sitt miljö- ansvar. ändrade regeringen målet för verksamhets- området till att nationellt och internationellt utveckla och tillämpa styrmedel i enlighet med de fem grundläggande miljövärdena. Målet för verksamhetsgrenen Miljömålsarbete omformulerades mellan budgetåren på följande sätt Målet för verksamhetsgrenen Miljömålsarbete i regleringsbrevet var att Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ska uppnås inom en genera- tion. ska därvid utveckla samordningen med och mellan de myndigheter som berörs av delmålen, stödja och samordna statliga myn- 7 Förordningen (2012:546) med instruktion för . digheters arbete med att ta fram program och strategier enligt delmålet om planeringsunderlag. Regeringens återrapporteringskrav till målet för verksamhetsgrenen Miljömålsarbete var att ska lämna underlag till Miljömåls- rådet enligt rådets riktlinjer till den fördjupade utvärdering av miljö- målsarbetet som rådet ska lämna till regeringen . ska redovisa hur arbetet inom verksamhetsområdet ska sam- verka med arbetet inom andra verksamhetsområden. ska beträffande delmålen redovisa sina insatser i arbetet med att stödja läns- styrelsernas och kommunernas arbete med att ta fram program och strategier enligt delmålet om planeringsunderlag, nå delmålet om energi- användning m.m. i byggnader, nå delmålet om inomhusmiljö, utveckla samordningen med och mellan de myndigheter som berörs av delmålen. Målet för verksamhetsgrenen Miljömålsarbete i regleringsbrevet dels , dels var att ska inom ramen för sitt miljömålsansvar utveckla kostnads- effektiva åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö med tillhörande delmål. Regeringens återrapporteringskrav och 2005 till målet för verk- samhetsgrenen Miljömålsarbete var att ska till redovisa förslag till kostnadseffektiva åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Åtgärds- analysen ska innehålla en beskrivning av de samhällsekonomiska konsekvenserna samt ge förslag på lämpliga styrmedel. Målet för verksamhetsgrenen Miljömålsarbete i regleringsbrevet var att Strategin för hushållning av mark, vatten och bebyggd miljö ska vidare- utvecklas i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen. Regeringens återrapporteringskrav till målet för verksamhets- grenen Miljömålsarbete 2006 var att ska, tillsammans med berörda myndigheter, vidareutveckla strategin för hushållning av mark och vatten. Rapporteringen av arbetet ska ske till det miljömålsråd som finns inom enligt de riktlinjer som utfärdar. ska rapportera om sitt arbete med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet till . Rapporteringen ska ske enligt de riktlinjer som utfärdar. Målet för verksamhetsgrenen Miljömålsarbete i regleringsbrevet var att ska ha ett system för samordning och uppföljning av sitt miljömålsarbete som involverar berörda myndigheter och andra aktörer. Inom ramen för sitt miljömålsansvar ska utveckla kostnads- effektiva åtgärder för att nå miljömålen. Regeringens återrapporteringskrav till målet för verksamhets- grenen Miljömålsarbete var att ska redovisa vilka insatser som genomförts inom ramen för verkets miljöansvar. ska särskilt redovisa vilka insatser som gjorts för att kommunicera och öka engagemanget för generations- målet. Redovisningen ska innehålla en redogörelse för uppnådda effekter eller resultat av myndighetens arbete. I redovisningen ska anges med vilka andra myndigheter samordnar arbetet med miljömåls- arbetet och hur samordningen genomförts. ska redogöra för behovet av informationsinsatser inom sitt verksamhetsområde och de insatser som verket har genomfört. ska i övrigt miljömålsarbete, inom ramen för sitt miljö- målsansvar, redovisa till enligt de riktlinjer som Miljö- målsrådet anger. Målet för verksamhetsgrenen Miljömålsarbete i regleringsbrevet och för Miljömålsarbete 2009 var att ska ha ett system för samordning och uppföljning av sitt miljömålsarbete som involverar berörda myndigheter och andra aktörer. Inom ramen för sitt miljömålsansvar ska utveckla kostnads- effektiva åtgärder för att nå miljömålen. Regeringens återrapporteringskrav till målet för verksamhets- grenen Miljömålsarbete och för Miljömålsarbete 2009 var att ska redovisa vilka insatser som genomförts inom ramen för verkets arbete med miljömålen inkl. delmålen. ska särskilt redovisa vilka insatser som gjorts för att kommunicera och öka engagemanget för generationsmålet. Redovisningen ska innehålla en redogörelse för uppnådda effekter eller resultat av myndighetens arbete.