sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Som diskonteringssats används en räntesats som återspeglar marknadens bedömning av osäkerheten i storleken på, och tidpunkten för, framtida betalningar.12 är rekommendationer om fastig- hetsvärdering, det så kallade , tvingande för större hyresbostadsföretag.13 Enligt Bokföringsnämndens rekommendationer ska ett företag skriva ned värdet av en tillgång om återvinningsvärdet är lägre än tillgångens redovisade värde. I det fallet ska det redovisade värdet skrivas ned till återvinningsvärdet. Återvinningsvärdet är det högsta av verkligt värde och nyttjandevärdet. Verkligt värde är det pris som beräknas kunna erhållas vid en försäljning med avdrag för för- 11Se vidare i SOU 2015:8, En översyn av årsredovisningslagarna, s. 12IAS 40 p.46. 13Mindre företag kan redovisa enligt som dock innehåller samma grundläg- gande principer vad gäller fastighetsvärdering. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Nyttjandevärdet är nuvärdet av framtida kassa- flöden som en tillgång väntas ge upphov till. Avsaknaden av transaktioner avseende jämförbara fastigheter gör det svårt att fastställa värdet av bostadsfastigheter på svaga bostads- marknader. Principen om att fastigheter ska värderas till verkligt värde, dvs. till nyttjande- eller återvinningsvärdet är inte ny utan ska ha tillämpats . Med hänsyn till att stöd för att skriva ned värdet på företagens fastigheter enligt varken lämnats till eller efterfrågats av kommunerna, anser vi att det inte finns skäl att utreda förutsättningarna för en stödordning enbart utifrån denna problemställning. Förutsättningarna för investeringsstöd för nyproduktion har beskrivits i kapitlet om kommunernas möjligheter att skapa förut- sättningarna för alla att kunna efterfråga bostäder av god kvalitet. Det kan finnas hinder för affärsmässiga investeringar på svaga bo- stadsmarknader. Dessa hinder beror i sådana fall på att efterfrågan är begränsad och inte på redovisningsreglernas eller värderings- principernas utformning. Värderingsprinciperna skapar enligt vår bedömning inte i sig generella ekonomiska problem som bör för- anleda statligt stöd till kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader. Om olönsamma investeringar i bostadsverk- samhet behöver göras ska följas. 10.9Slutsatser om behovet av offentlig finansiering Antalet outhyrda lägenheter ligger på en historiskt låg nivå och i merparten av landets kommuner är det avsaknaden av lägenheter snarare än antalet outhyrda lägenheter som är ett problem. Privata fastighetsägare har enligt statistik från () fler outhyrda lägenheter än kommunala bostadsverksam- heter.14 Vi noterar också att en vakansandel om som en- 14 SCB:s meddelande Outhyrda bostadslägenheter i flerbostadshus , s. 13. Även procentuellt uppges privatägda hyresbostadsfastigheter ha fler vakanser. Privat- ägda hyresbostadsfastigheter uppges ha i genomsnitt vakanser medan kommunala Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader ligt rapporten motiverar avveckling också motsvarar genomsnittet för andelen vakanser i privatägda hyresbostadsfastigheter i landet och att beslut att riva eller avveckla alla tomma lägenheter där- utöver knappast kan motiveras. kan det inte uteslutas att situationen kan förändras. Räntehöjningar, en försämrad svensk ekonomi och minskad in- vandring skulle snabbt kunna förändra förutsättningarna för vissa av de kommunala bostadsverksamheterna på svaga bostadsmarknader med hög belåning och små marginaler. 13 av de kommunala bostads- verksamheterna ser en risk att verksamheten förbrukar hälften av det egna kapitalet eller på annat sätt kan komma att omfattas av den EU- rättsliga definitionen av vad som är ett företag i svårigheter.15 Utifrån uppgifterna om den kommunala ekonomins utveckling och Kommuninvests bedömning bör det inte kunna vara fråga om mer än enstaka kommuner som kan komma att behöva finansiering från svenska staten för kostnader för rivning eller nedskrivningar som varken bostadsverksamheten själv eller kommunen kan finan- siera. Det bygger dock på att bolagens och kommunens invester- ingsbeslut inte urholkar bolagens soliditet ytterligare. Kostnads- utvecklingen för andra kommunala verksamheter har vi inte beaktat eftersom det ligger utanför vårt uppdrag. Däremot konstaterar vi att det finns andra system som har till syfte att utjämna förutsätt- ningarna för den kommunala ekonomin.16 Hur mycket statlig finan- siering som kan behövas för en eventuell framtida stödordning är svårt att fastställa med någon exakthet. Vi bedömer dock att beho- vet av statlig finansiering för avveckling av lägenheter i vart fall täcks av det nu budgeterade beloppet om . I rapporten om behovet av statlig finansiering till kommunerna bedöms bokförda värden behöva skrivas ned med och att statliga medel om skulle behöva tillföras dessa bolag från staten. Detta stödbehov är dock kopplat till att fastighetstillgångarnas bokförda värden bedöms vara högre än marknadsvärdet. Utan annan grund för att ifrågasätta om bo- lagens redovisning ger en rättvisande bild av verksamheternas eko- bostadsverksamheter i genomsnitt har vakanser. Uppgifterna om outhyrda privat- ägda lägenheter uppges med ett konfidensintervall på plus minus 1 899. 15Se vidare om den EU-rättsliga definitionen i kapitel 5 och i avsnitt 10.14.3. 16Se vidare om det kommunala utjämningssystemet i avsnittet om den kommunala ekono- min i kapitel 3. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader nomiska situation än en schablon för marknadsmässiga avkast- ningskrav som är kopplad till den risk som förknippas med nya in- vesteringar i bostadsfastigheter på svaga bostadsmarknader, har vi inte fog för att konstatera ett sådant verkligt behov av vare sig ned- skrivningar eller statliga medel. Nedskrivning av bokförda värden bör alltså inte i sig leda till något behov av statlig finansiering. kan det finnas andra investeringar – främst i form av underhållsåtgärder – som behöver vidtas i de aktuella verksam- heterna. Uppgifterna i årsredovisningarna som indikerar ett ned- skrivningsbehov kan tyda på att vissa av bolagen är underkapita- liserade vilket kan försvåra även affärsmässigt motiverade invester- ingsbeslut. Det finns även uppgifter om att det kan vara svårt att få lån till bostadsverksamhet som bedrivs på marknadsmässiga villkor på svaga bostadsmarknader. Det skulle kunna hindra företaget från att låna medel för investeringar, särskilt om kommunen har en an- strängd ekonomi. Om vi även beaktar behovet av eget kapital för att balansera nedskrivningarna skulle dagens budgeterade statliga finansiering om fortfarande mer än väl täcka det statliga finansieringsbehovet som i rapporten uppskattats till över . Merparten av kommunerna med svaga bostadsmarknader finan- sierar sin verksamhet via Kommuninvest som gör en kreditvär- dighetsbedömning av kommunen innan lån beviljas. Något hot mot den kommunala ekonomin i sin helhet finns därmed inte. 10.10 Svaren på frågorna som ställs i vårt direktiv Som framgått av kapitel 5 om och kapitel 8 om ett agerande på svaga bostadsmarknader utifrån affärsmässiga principer finns det skäl att göra skillnad på å ena sidan ägartillskott för investeringar med förväntad avkastning eller minskade kostna- der som följd och å andra sidan ägartillskott som utgör stöd genom att det gynnar mottagaren i förhållande till dess konkurrenter. I våra direktiv ställs fyra frågor som vi ska besvara. De gäller bland annat om det behövs stöd till kommunala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter. Frågorna kan besvaras på olika sätt beroende på hur begreppet stöd definieras. Vi ska överväga om dagens statliga stöd för kommunala åtaganden för boendet kan be- Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Den nuvarande stödordningen bygger inte på en åtskillnad mellan marknadsmässiga ägartillskott och statligt stöd. Vi besvarar därför frågorna i våra direktiv utifrån om det bedöms finnas behov av ägartillskott och inte utifrån om det ägartillskottet skulle utgöra statligt stöd i EUF-fördragets mening, dvs. om till- skottet skulle ha gjorts av en motsvarande privat ägare eller inte. Vi tolkar begreppet företag i våra direktiv som att det avser bostads- verksamhet både i stiftelseform och i aktiebolagsform. En bedömning av en verksamhets framtida kostnader och därpå följande finansieringsbehov måste göras i relation till vilken verk- samhet som förväntas bedrivas och de förväntade kostnaderna och intäkterna i verksamheten. Den rapport vi utgår från när vi besvarar nedanstående frågor innehåller inte någon sådan analys eftersom behovet av investeringar i underhåll beror på fastigheternas skick vilket inte kan utläsas ur en årsredovisning. Rapporten innehåller inte heller någon bedömning av förutsättningarna för hyreshöj- ningar eller kostnadsbesparande åtgärder. Av våra direktiv framgår att vi ska möjliggöra omstrukturering av företag som fått ekono- miska svårigheter till följd av en svag marknadssituation om det är möjligt för dessa företag att bli långsiktigt lönsamma och i fram- tiden klara sig utan stöd. Vi ska alltså inte i den här delen av vårt betänkande överväga behovet av stöd för att i efterhand täcka kost- nader för företag som investerat i hyresbostadsfastigheter när de förväntade hyresintäkterna inte motiverar investeringen. I stället syftar våra direktiv till att vi ska identifiera företag som till följd av historiska förhållanden som företagen inte kunnat förutse, såsom avskaffandet av de statliga subventionerna och en vikande marknad får ekonomiska problem. Vakanssituationen på svaga bostadsmarknader avser i huvudsak marknader där få nya bo- stadsfastigheter byggts . Vakansproblematiken kan allt- så i huvudsak förväntas hänga samman med historiska omständig- heter och en minskande befolkning och inte med att hyresgästerna föredrar andra hyresvärdars utbud. När vi nu besvarar frågorna i vårt direktiv beaktar vi därför inte finansieringsbehov som kan kopplas till framtida investeringar och underhåll. Bristen på sådana investeringar kan visserligen innebära en gradvis avveckling av fastighetsbeståndet men en sådan avveck- ling anpassad till en gradvis avfolkning är också det uttalade syftet enligt våra direktiv. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Hur många kommuner har bostadsföretag som kan anses verka på svaga bostadsmarknader? fanns det 105 svaga bostadsmarknader enligt rapporten bostadsmarknader.17 Det bör dock poängteras att begreppet svaga bostadsmarknader inte definierats i våra direktiv och att den valda avgränsningen inte utesluter att andra avgränsningar kan ha större relevans beroende på i vilket sammanhang det används. Hur många av dessa bostadsföretag har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation? Vi har inte kunnat belägga att något av bostadsföretagen på svaga bostadsmarknader hotas av konkurs eller på annat sätt riske- rar att behöva lägga ned eller avveckla sin verksamhet. Det finns dock ett antal bolag som har svårt att få sin verksamhet så lönsam att det går att bygga upp en buffert för att hantera en fortsatt mins- kande bostadsefterfrågan i kommunen eller kraftigt ökade ränte- kostnader utan motsvarande hyreshöjningar. I de fall hyresgästerna inte efterfrågar lägenheter med högre hyresnivå kan det därför fin- nas verksamheter som till följd av ökade kostnader kan få ekono- miska svårigheter. Hur många kommuner kommer 2025 att ha bostadsföretag som verkar på svaga bostadsmarknader? Utifrån den prognosmodell som används i rapporten bostads- marknader förväntas 39 kommuner 2025 ha en svag bostadsmark- nad utifrån de trendframskrivningar och antaganden som progno- sen bygger på. Det finns emellertid en stor osäkerhet beträffande prognosen. 17 Se vidare i kapitel 7 och i rapporten som utgör en bilaga till betänkandet. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Hur många kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader kan förväntas få ekonomiska svårigheter? Utifrån rapporten om behovet av stöd från staten till kommunerna, svaren från ansvariga kommunalpolitiker och ledningen i bostads- verksamheterna på svaga bostadsmarknader samt Kommuninvests bedömning uppskattar vi att det inte bör röra sig om mer än ett tiotal företag som riskerar obestånd. Om risken beror på mark- nadssituationen eller på andra omständigheter kan vi inte bedöma. Hur många av dessa bostadsföretag kommer behöva ägartillskott från kommunen för att klara fortsatt verksamhet? Av rapporten går det inte att utläsa exakt hur många av bostads- verksamheterna som kan behöva ägartillskott från kommunen för att finansiera de kostnader som bedöms nödvändiga. Det är dock inte mer än 38 företag. Enligt rapporten om behovet av stöd från staten till kommunerna förväntas de 96 granskade företagen behöva ägartillskott om totalt om företagets soliditet efter åtgärderna ska överstiga den gräns på som använts i rapporten. 18 av företagen som bedömdes ha ett behov att riva eller omvandla lägenheter bedömdes behöva ägartillskott från kommunen. 38 företag bedöms behöva riva lägenheter . 20 av dessa företag behöver ägartillskott från kommunen. Om det bedömda nedskrivningsbehovet beaktas är det ännu fler kommuner som behöver skjuta till kapital. Vi återkommer till i vilken mån ägartillskott är eller kan vara stöd i EU-rättslig mening senare i detta kapitel. Hur många av dessa kommuner förväntas klara av att omstrukturera eller avveckla sina bostadsföretag utan statlig finansiering? Enligt rapporten om behovet av statlig finansiering bedöms samt- liga kommuner själva kunna finansiera kostnaderna för att avveckla övertaliga lägenheter. Kommuninvest påtalar dock att det kan fin- nas andra kostnader som också är förknippade med de aktuella bo- stadsverksamheternas respektive kommunernas verksamheter som föranleder ytterligare kapitalbehov. Det kan vidare diskuteras om Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader behovet av eget kapital inte är större än den soliditet på som rapportens bedömning av verksamhetens förmåga att själva finansiera kostnaderna bygger på. Å andra sidan kan det finnas skäl att inte riva alla vakanta lägenheter som rapporten talar om efter- som en viss vakansnivå, även utöver kan betraktas som normal bland hyresbostadsföretag. Utifrån uppgifterna om den kommunala ekonomins utveckling och Kommuninvests bedömning förefaller det inte röra sig om mer än enstaka kommuner som kan vara i behov av statlig finansiering för att finansiera kostnader för rivning. Om även nedskrivningar beaktas kanske det rör sig om ett tiotal kommuner. För vilka åtgärder behövs stödet och hur fördelar sig kostnaderna mellan olika åtgärder? Även den nytta som kan uppstå till följd av samhällets insatser och värdet av denna ska redovisas i den utsträckning som det är möjligt Det bedöms finnas kostnader för att avveckla lägenheter i kommu- nala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader som det inte är säkert att kommunerna kan finansiera. Våra överväganden om behovet av en stödordning redogör vi för i avsnitt 10.14. När det gäller behovet av ägartillskott från kommunerna som äger bolagen för avvecklingsåtgärder bedömer vi att det i likhet med nuvarande verksamhet främst är rivningskostnaderna som kan behöva finansieras av kommunerna. De betydande osäker- heter som finns när det gäller prognoser om marknaders utveckling gör att vi anser att det inte kan uteslutas att det kan bli nödvändigt att bidra med statlig finansiering till vissa kommuners åtgärder för att avveckla bostadslägenheter. I kapitel 6 har vi beskrivit nuvarande stödordning som regleras av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åta- ganden för boendet. Det statliga stödet lämnas till kommuner med bostadsverksamhet när kommunen inte bedöms kunna finansiera omstrukturering av verksamheten. Ägarkommunerna har sedan skjutit till kapital till de aktuella företagen. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Det har hävdats att det kommunala ägandet av ett bostadsföre- tag gör att bostadsföretaget kan ha en lägre andel eget kapital än privatägda bostadsföretag.18 I ett avgörande på upphandlingsområ- det har Kammarrätten i resonerat om att stöd- ordning kan tolkas som att ett kommunalt bostadsföretag i prakti- ken inte kan försättas i konkurs.19 En av kommunerna som vi frågat om risken för att dess bostadsföretag ska få ekonomiska svårig- heter svarade också att det inte fanns en sådan risk på grund av kommunens garantier till verksamheten. stödordning, men även kommunalt beslutade åtgärder kan alltså tolkas som åt- gärder som syftar till att kommunala bostadsföretag inte ska kunna gå i konkurs. Ur ett EU-rättsligt perspektiv kan en stödordning som enbart har ett sådant ändamål inte godkännas. I kommissio- nens garantimeddelande uttrycks det att det inte går att bedöma om obegränsade garantier, som har likheter med en sådan stöd- ordning, är proportionerligt, dvs. att syftet med stödet inte hade kunnat nås med mindre stöd. Att företag kan gå i konkurs är en förutsättning för en funge- rande marknad. EU-rättsligt krävs det därför väl underbyggda skäl för att motivera en stödordning som syftar till att rädda olönsamma företag. I vart fall är det klart att det inte är möjligt att ha ett regel- verk som ger kommunägda företag sådana förmåner om dessa inte har marknadskompletterande uppgifter som motiverar fördelarna.20 Kommunägda bostadsverksamheter som ska agera enligt affärsmäs- siga principer och därmed på ett sätt som en privatägd verksamhet skulle ha kunnat göra har inte sådana marknadskompletterande upp- gifter som kan motivera att de inte ska kunna försättas i konkurs. Av den information som vi tagit del av om (och dess föregångares) tillämpning av stödordningen och som vi redogjort för i kapitel 6 följer att förordningen inte utgör en obegränsad ga- ranti eller något villkorslöst skydd mot konkurs. tillämp- ning påminner om de krav som kommissionen ställer på stöd som kan godkännas enligt omstruktureringsriktlinjerna och som vi redo- gjort för i kapitel 5. 18Nordlund, Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag, 2012, s. 49. 19Kammarrätten i dom , mål nr 5419-1158. 20Dom CBI mot kommissionen, T-137/10, EU:T:2012:584. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader I samband med tillskotten från kommunen till företagen har det inte gjorts någon åtskillnad mellan företagsekonomiskt lönsamma ägartillskott och stöd utan förväntad framtida avkastning. Det går alltså varken att säga att finansieringen utgjort statligt stöd i EU- rättslig mening eller att den inte har utgjort sådant stöd. Merparten av det statligt finansierade omstruktureringsstödet utbetalades dock . Även om sådant stöd skulle ha varit otillå- tet stöd i EU-rättslig mening finns det inte längre någon EU-rätts- lig skyldighet att återkräva stödet eftersom ett utbetalat stöd blir ett s.k. befintligt stöd i enlighet med EU:s procedurför- ordning.21 Det innebär dock inte att villkoren i stödordningen nu- mera är att betrakta som förenliga med EUF-fördraget. Nya ut- betalningar i enlighet med förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet kan alltså omfattas av genomförandeförbudet i statsstödsreglerna. Stödet har inte anmälts till kommissionen enligt EU:s statsstöds- regler. Stödet var dock föremål för diskussion med kommissionen i samband med Utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38). har granskat omstruktureringsstöden och funnit att de kan ha haft betydelse för de berörda kommunerna men att utvecklingen på bostadsmarknaden gör att utformningen behöver ses över. Endast ett fåtal kommuner har ansökt om stöd och antalet tomma lägenheter har generellt minskat. De kommuner som har fått del av stödet är huvudsakligen nöjda. anser att det finns en risk för att omstruktureringsstödet står i strid med och menar att stödet bör utvecklas till en mer flexibel stödform anpassad till de berörda kommunernas be- hov på ett sätt som hjälper dem att ta sitt bostadsförsörjnings- ansvar. pekar särskilt på att villkoren om fastig- hetens framtida användning som regleras i omstruktureringsavtalen bör ses över.22 21Se vidare i avsnitt 5.9 och 5.10. 22Riksrevisionens , Bostäder för äldre i avfolkningsorter, s. 64. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader 10.12När är finansiering av kommunala bostads- verksamheters omstruktureringsåtgärder stöd i EU-rättslig mening? Vår bedömning: Merparten av åtgärderna som är nödvändiga för att avveckla lägenheter i kommunala bostadsverksamheter kan finansieras inom ramen för affärsmässiga principer. I detta kapitel har vi konstaterat att det inte kan uteslutas att det kan behövas statligt eller kommunalt kapital för att avveckla lägenheter eller för att rädda kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader som i annat fall skulle behöva lägga ner verksamheten. För att sådant kapital ska utgöra statligt stöd måste alla rekvisit i artikel 107.1 i EUF-fördraget vara uppfyllda. Statligt stöd måste anmälas till och godkännas av kommissionen innan det får lämnas. Enligt omfattas stöd till sociala bostäder av EU:s statsstödsregler.23 Att bostadstjänsterna i sig har lokal karaktär ute- sluter inte att gränsöverskridande investeringar kan göras i verksam- heterna eller att verksamhetens fastigheter kan ha ett värde för utländska företag. Lokala fastighetstransaktioner i har också varit föremål för olika kommissionsbeslut.24 Med hänsyn till detta och till de mer utförliga resonemangen i kapitel 5 anser vi att kom- munalt eller statligt gynnande av ett allmännyttigt kommunalt bostadsföretag kan påverka konkurrensen och samhandeln inom EU. Stöd till enskilda företag är selektiva. Därmed uppfyller offent- ligt finansierade åtgärder som inte är affärsmässigt motiverade typiskt sett alla kriterier i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Såväl finansiering från som stöd som kommunerna lämnar av egna medel till kommunala bostadsföretag i kris kan om- fattas av statsstödsreglerna. Anmälningsskyldigheten inträder om kommunen planerar att överföra medel till sitt allmännyttiga bo- stadsaktiebolag utan affärsmässiga skäl för ägartillskottet eller för den beslutade borgensavgiften eller andra åtgärder. Vi bedömer där- för att en eventuell stödordning måste anmälas till kommissionen. 23Dom , C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288. 24Se vidare i kapitel 5. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader Om finansiering med offentliga medel ges enligt affärsmässiga principer, dvs. till marknadsmässiga villkor, är finansieringen inte ett statligt stöd i EU-rättslig mening. Priset på ägartillskott från en kommun utgörs av förväntad avkastning genom utdelning och förväntad värdeutveckling i företaget, och priset på garantier från en kommun utgörs av borgensavgifter. I enlighet med våra resonemang i avsnitt 10.3.4 ovan och i kapitel 8 anser vi att det normalt är företagsekonomiskt lönsamt att riva eller sälja outhyrda lägenheter så länge som dessa inte på efterfrågas på marknaden. Kostnaderna för tomma lägenheter är löpande och lätta att beräkna. Allmännyttiga Bostads- företags () statistik avseende medlemsföretagens ekonomi visar att de allra flesta kommunala bostadsverksamheter är lönsam- ma. hade alla på svaga marknader positiva driftnetton. Det är därför inte säkert att investeringar i kostnadsminskande åtgärder utgör statligt stöd i EU-rättslig me- ning. Alternativet att låta tomma fastigheter förfalla och lägga ner verksamheten är troligen mer kostsamt i de flesta fall med beak- tande av rörelseintäkter och de positiva resultat som de flesta av de aktuella bolagen har haft . Om förekomsten av statligt stöd ska kunna uteslutas måste be- sluten om att tillföra mer kapital kopplas till realistiska affärsplaner för företagets utveckling som kan förväntas vara mer lönsamma för kommunen som ägare än alternativet.