sou · H3B349 · 2015-05-29 00:00:00 — Liksom föreslås i avsnitt 10.4.5 bör sanktionsavgift vidare utgå för överträdelser av förbudet mot att tillträda ledande befattningar hos revisionsklienten. I dessa fall ska avgiften fungera som en själv- ständig disciplinär åtgärd. Eftersom sanktionsavgiften med största sannolikhet är att se som ett straff enligt aktualiseras konvention- ens skydd mot dubbelprövning. Denna problematik behandlas när- mare i avsnitten 10.2.4 och 10.2.7. Som framgår där måste uttaget av sanktionsavgift samordnas med ett eventuellt straffrättsligt för- farande rörande samma förhållanden som de som är föremål för prövning. Detta kan åstadkommas genom att det föreskrivs att sanktionsavgift inte ska utgå om den aktuella överträdelsen omfattas av ett åtal för brott, eller om själv anmäler revisorn till åtal. Förfarandet vid nämnden skulle då inte längre ha straffrättslig karaktär och skulle därmed inte hindras av, eller hindra, ett parallellt straffrättsligt förfarande. 34 a § Sanktionsavgiften enligt 32 b § första stycket och 34 § ska för en fysisk person fastställas till högst . Om överträdelsen har skett inom ramen för ett revisionsuppdrag som avser ett företag av allmänt intresse ska sanktionsavgiften dock kunna uppgå till högst tio mil- joner kronor. Detsamma gäller för sanktionsavgift enligt 32 b § andra stycket. För en juridisk person ska sanktionsavgiften fastställas till högst en procent av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett inom ramen för ett revisionsuppdrag som avser ett företag av allmänt intresse ska sanktionsavgiften dock kunna uppgå till högst av företagets omsättning närmast före- gående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under företagets första verksamhetsår, eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas. Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett längre be- lopp än . Revisorsdirektivet innehåller ingen artikel som närmare anger sank- tionsavgiftens storlek till ett särskilt belopp. I ingressen till änd- ringsdirektivet sägs att de behöriga myndigheterna bör kunna ålägga administrativa sanktionsavgifter som har en verkligt avskräckande verkan, till exempel upp till ett belopp om eller mer när det gäller fysiska personer och upp till en viss procentandel av den totala årsomsättningen under det föregående räkenskapsåret när det gäller juridiska personer eller andra företag (punkten 16). Exempel på nationella regler där storleken på sanktionsavgifter för juridiska personer har knutits till bland annat en viss procent- andel av den totala årsomsättningen under det föregående räken- skapsåret finns i 25 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden, 15 kap. 8 § lagen om bank- och finansieringsrörelse samt 16 kap. 15 § försäkringsrörelselagen.1 Sådana bestämmelser finns också i de nya direktiv på finansmarknadsområdet som beskrivits i avsnitt 10.2.6. Vanligtvis föreskrivs där att sanktionsavgiften ska kunna uppgå till av företagets omsättning när det gäller juridiska personer. Detta var också det som ursprungligen föreslogs av kom- missionen när det gäller sanktionsavgift för registrerade revisions- bolag (se avsnitt 10.4.5). 1 Enligt 25 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden ska sanktionsavgiften fastställas till högst 1) av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår, 2) två gånger den vinst som erhållits till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3) två gånger de kostnader som undvikits till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa. Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett lägre belopp än . Om överträdelsen har skett under företagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsätt- ningen annars saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas. Motsvarande bestämmelse om sanktionsavgiftens storlek finns i 15 kap. 8 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. Enligt 16 kap. 15 § försäkringsrörelselagen ska straffavgiften fastställas till lägst och högst . Avgiften får inte överstiga av försäkrings- företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under försäkringsföretagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars sak- nas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas. Som framgått av avsnitt 10.4.5 fanns bestämmelserna om sank- tionsavgifter ursprungligen i kommissionens förslag till revisorsför- ordning. Sanktionsavgift skulle således enligt det förslaget endast kunna aktualiseras för revisorer som granskade företag av allmänt intresse. Eftersom sanktionsavgiften enligt de slutligen antagna rätts- akterna har flyttats till revisorsdirektivet ska den gälla vid all revi- sion som omfattas av unionsrätten. Enligt utredningens mening finns dock ändå skäl att, när det gäller storleken på sanktions- avgiften, göra skillnad mellan överträdelser som sker inom ramen för ett revisionsuppdrag som avser ett företag av allmänt intresse och andra revisionsuppdrag. Sanktionsavgifter på de nivåer som gällde enligt kommissionens ursprungliga förslag, och som fort- farande synes förutsättas i direktivets ingress, bör endast kunna komma i fråga för revisorer och registrerade revisionsbolag som reviderar företag av allmänt intresse. För fysiska personer som gör sig skyldiga till regelöverträdelser inom ramen för revisionsuppdrag som avser företag av allmänt intresse bör således föreskrivas ett maximibelopp som ligger nära det belopp som anges i ingressen till ändringsdirektivet. Detta be- lopp kan, på samma sätt som föreslås i avsnitt 10.4.5, bestämmas till . Samma belopp bör gälla vid överträdelser av förbudet att tillträda en ledande befattning hos revisionsklienten. För övriga regelöverträdelser bör avgiften begränsas till maximalt . För juridiska personer som gör sig skyldiga till regelöverträd- elser inom ramen för revisionsuppdrag som avser företag av allmänt intresse kan storleken på sanktionsavgiften lämpligen utformas med den ovan redovisade regleringen på finansmarknadsområdet som förebild. Maximibeloppet bör således bestämmas utifrån före- tagets omsättning och uppgå till högst av omsättningen närmaste föregående räkenskapsår. För övriga regelöverträdelser bör avgiften begränsas till maximalt en procent av omsättningen. Avgiften bör i båda fallen få uppskattas om överträdelser skett under ett revisionsföretags första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas. Sanktionsavgiften bör inte få bestämmas till ett lägre belopp än . 2.4Omständigheter som ska beaktas vid val av disciplinär åtgärd och vid beslut om storleken på sanktionsavgiften 34 b § Vid val av disciplinär åtgärd enligt 32–32 b och 34 §§, och vid bestämmande av storleken på sanktions- avgiften enligt 32 b och 34 §§, ska alla relevanta omstän- digheter beaktas, såsom 1.hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den på- 2.graden av ansvar, 3.eventuella tidigare överträdelser, 4.om revisorn, det registrerade revisionsbolaget respek- tive revisorn från tredje land i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat utred- ning, 5.revisorns, det registrerade revisionsbolagets respek- tive revisorn från tredje lands finansiella ställning, och 6.den eventuella vinst som revisorn, det registrerade revisionsbolaget respektive revisorn från tredje land erhållit till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som und- vikits. Utredningen föreslår i avsnitt 10.5.4 att det i de där föreslagna 32 b och 32 c §§ revisorslagen införs bestämmelser om vilka omständig- heter som ska beaktas vid val av disciplinär åtgärd respektive vid bestämmande av storleken på sanktionsavgiften. Bestämmelserna syftar till att införliva artikel 30b i revisorsdirektivet. Sådana bestäm- melser bör finnas även om det här skisserade alternativet genom- förs och då lämpligen samlas i en paragraf. 2.5Förfarandet vid beslut om administrativa sanktionsavgifter Revisorsdirektivet överlämnar åt medlemsstaterna att närmare ut- forma beslutsordningen för sanktionerna. Sålunda föreskrivs i arti- kel 30a.2 i revisorsdirektivet att medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna kan utöva sina sanktionsbefogenheter i enlighet med direktivet och nationell rätt direkt, i samarbete med andra myndigheter eller genom hänvändelse till de behöriga rätts- Utredningen har i avsnitt 10.4.5 funnit att den sanktionsavgift som föreslås där bör beslutas direkt av och inte i form av ett sanktionsföreläggande. Frågan är om detsamma bör gälla även vid ett införande av sanktionsavgifter med ett mer generellt tillämpningsområde. Regeringen har i tidigare lagstiftningsärenden uttalat att känn- bara ingripanden mot fysiska personer bör beslutas av domstol, medan det kan finnas ett större utrymme för administrativt bestämda påföljder om påföljden träffar ett företag.2 En av de om- ständigheter som enligt regeringen ska beaktas är i vilken omfatt- ning sanktionen kan anses som en brottspåföljd enligt artikel 6 i och omfattas av konventionens krav på rätt till en rättvis rättegång. Regeringen har också i riktlinjer för när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör utformas angett att det i vissa fall är lämpligt att överlämna prövningen av sanktionsavgifter till dom- stolarna, främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av om över- trädelsen skett av uppsåt eller av oaktsamhet och när reglerna är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för sköns- mässiga bedömningar.3 Sakkunniga administrativa myndigheter har i sådana fall ansetts kunna ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen. I pågående lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet har dock uttalats att varken rådande rättssäkerhetskrav eller uttalanden i tidigare lagstiftningsärenden utgör något absolut eller principiellt hinder mot att en förvaltningsmyndighet fattar beslut i sanktions- ärenden som är att jämställa med en brottsanklagelse eller där pröv- ningen innefattar ställningstagande till subjektiva rekvisit. Höga sanktionsavgifter i sig eller ett stort utrymme för att fastställa stor- leken på sanktionsavgifterna har inte heller ansetts behöva vara något som hindrar att en förvaltningsmyndighet får fatta beslut om sanktionen. I sådana fall bör avgiftens storlek motiveras och kunna bli föremål för överprövning av domstol.4 En annan aspekt som har framhållits är att det kan finnas en risk, verklig eller upplevd, för konflikter mellan förvaltningsmyndig- 2Se till exempel prop. 2004/05:142 s. 47 och prop. 2014/15:57 s. 57. 1981/82:142 s. 25 och regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79, s. 79). 4Se bland annat prop. 2014/15:57 s. 58 och SOU 2015:2 s. 596. hetens olika uppgifter. En myndighet kan, om lagstiftningen inne- håller ett bemyndigande, utfärda kompletterande föreskrifter och riktlinjer som sedan används vid myndighetens tillsyn, utredande verksamhet och i rollen som beslutsfattare vid ett ingripande med sanktioner. Det har betonats att det är av vikt för förtroendet för hela processen att den utredande verksamheten och beslutsfatt- andet inte sammanblandas, och att det för alla inblandade står klart att så inte sker.5 När det gäller verksamhet är som framhållits i avsnitt 10.4.5 självständig i förhållande till i övrigt och nämnden kan anses ha en domstolsliknande karaktär. Dessutom har utredningen i avsnitt 9.2.5 föreslagit att fortsättningsvis inte ska fatta beslut om före- skrifter. Om detta förslag följs kommer uppgifterna att besluta om föreskrifter och om sanktioner således att vara åtskilda. Vidare kan när det gäller subjektiva rekvisit noteras att det redan inom ramen för den prövning som enligt gällande rätt ska göras vid disciplinära åtgärder mot revisorer och registrerade revisionsbolag ingår en prövning av subjektiva rekvisit (jfr 32 § revisorslagen). Av betydelse är också att sanktionsavgiften enligt det här skisserade alternativet ska utgå i kombination med en annan disci- plinär åtgärd. Vid prövningen av om en sådan åtgärd ska beslutas kommer därmed ändå att behöva ta ställning till om de rekvisit som också ska gälla för uttag av sanktionsavgift är uppfyllda. Om sanktionsavgiften ska tas ut i form av ett sanktions- föreläggande finns vidare en risk för parallella processer där samma sakomständigheter ska prövas. Så kan bli fallet om exempelvis ett beslut om varning kombineras med ett sanktionsföreläggande, och revisorn inte godkänner föreläggandet och överklagar be- slutet om varning. Det kan också konstateras att i de förslag som lagts fram om sanktionsavgifter på finansmarknadsområdet (se avsnitt 10.2.6) har förfarandet med sanktionsföreläggande primärt reserverats för de fall där fysiska personer sanktioneras för överträdelser från före- tagets sida. När det gäller revisorer är det till helt övervägande del revisorns egna överträdelser som sanktioneras. 5 A. prop a. st. och a. bet. Sammanfattningsvis finner utredningen att övervägande skäl talar för att sanktionsavgiften bör beslutas direkt av nämnden och inte i form av ett sanktionsföreläggande. 2.6Verkställighet av beslut om sanktionsavgift 34 c § Sanktionsavgiften ska betalas till efter det att beslutet om den fått laga kraft eller den som anges i beslutet. 34 d § beslut att påföra sanktionsavgift får verkställas utan föregående dom eller utslag om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i 34 c §. 34 e § Om sanktionsavgiften inte betalas inom den tid som anges i 34 c §, ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m. 34 f § En sanktionsavgift som påförts faller bort i den ut- sträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. Bestämmelserna om verkställighet av beslut om sanktionsavgift har utformats på samma sätt som i utredningens förslag i avsnitt 10.4.5. Förebilden är motsvarande bestämmelser i lagen om bank- och finan- sieringsrörelse.6 En övergångsbestämmelse bör införas i lagen om ändring i revisors- lagen, enligt vilken sanktionsavgift enligt 32 b § får tas ut endast för överträdelser som skett efter ikraftträdandet. 6 Se 15 kap. 11–14 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse, i lydelse efter ändringar enligt prop. 2014/15:57. 3Tillsyn av och sanktioner mot företag av allmänt intresse Frågan om tillsyn av revisionsklienterna och sanktioner mot revi- sionsklienter vid överträdelser av de bestämmelser som särskilt rik- tar sig mot dem har behandlats i avsnitt 13.2. Som närmare ut- vecklas där anser utredningen att de bestämmelser som det rör sig om inte är av den karaktären att det framstår som motiverat att inrätta ett system med offentlig tillsyn av att de granskade före- tagen följer regelverket, där en särskilt utsedd tillsynsmyndighet ges befogenhet att besluta om sanktioner vid eventuella regelöver- trädelser. Enligt utredningens bedömning kan vidare inte anses ställa krav på att ett sådant tillsyns- och sanktionssystem in- förs. Som framgår av avsnitt 13.2 är regleringen dock på denna punkt otydlig och det finns argument som talar emot utredningens slutsats. För att ge underlag för den fortsatta beredningen av lag- stiftningsärendet, och för det fall regeringen gör en annan bedöm- ning av om ett tillsyns- och sanktionssystem måste eller bör in- föras, beskrivs i det följande en modell för hur ett sådant system skulle kunna utformas. 3.2En ny lag om tillsyn av revisionsklienter som är företag av allmänt intresse 1 § Denna lag kompletterar och rådets förordning (EU) nr 537/2014 av om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse och om upphävande av kommissionens beslut /909/EG (revisorsförordningen). I lagen finns också bestämmelser som genomför och rådets direktiv /43/EG av om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redo- visning och om ändring av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG samt om upphävande av rådets direk- tiv 84/253 EEG (revisorsdirektivet). 2 § Lagen gäller för företag som enligt 2 § 11 revisors- lagen (2001:883) är företag av allmänt intresse. Bestämmelser som särskilt riktar sig mot det granskade företaget finns i både revisorsförordningen och revisorsdirektivet. De allra flesta av dessa bestämmelser gäller endast för företag av allmänt intresse. Enligt utredningens mening bör ett tillsyns- och sanktions- system endast gälla för dessa företag och inte för alla granskade företag som omfattas av revisorsdirektivet. Utredningen anser vidare att bestämmelser av detta slag inte lämpligen bör inarbetas i ABL och i övrig relevant associationsrättslig lagstiftning. Regler om tillsyn av och sanktioner mot granskade företag av allmänt intresse enligt revisorsförordningen och revisorsdirektivet bör i stället in- föras i en särskild lag. 3 § är behörig myndighet för tillsyn av företag av allmänt intresse enligt revisorsförordningen och denna lag. Enligt artikel 20.1 i revisorsförordningen ska behöriga myndigheter att ansvara för utförandet av de uppgifter som föreskrivs i förord- ningen och se till att bestämmelserna i förordningen tillämpas vara den behöriga myndigheten som avses i artikel 24.1 eller 24.4 h i öppenhetsdirektivet7 () eller den behöriga myn- dighet som avses i artikel 32 i revisorsdirektivet (). För tillsynen av att alla eller delar av bestämmelserna i förord- ningens tredje avdelning (artiklarna 16–19) tillämpas får medlems- staterna enligt artikel 20.2 i förordningen utse även andra myndig- heter. Utredningen föreslår i avsnitt 9.2.5 att ska vara behörig myndighet enligt revisorsförordningen i frågor som avser tillsyn över revisorer och registrerade revisionsbolag. När det gäller behörig myndighet enligt de bestämmelser som vänder sig till det granskade företaget föreslås i avsnitt 13.2.4 att det för varje enskild 7 Direktiv /109/EG. bestämmelse avgörs vilken myndighet som lämpligen bör handha respektive fråga. Som framgår av avsnitt 13 föreslås närmare be- stämt att uppgiften att vara behörig myndighet enligt dessa bestäm- melser fördelas mellan , och Kon- kurrensverket. Om ett fullskaligt tillsyns- och sanktionssystem in- förs även för de granskade företagen bör dock en och samma myn- dighet utses att vara behörig myndighet enligt samtliga de bestäm- melser som riktar sig till det granskade företaget. av allmänt intresse står under Finansinspek- tionens tillsyn. är som nämnts också behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet. Det direktivet gäller även icke-finansiella företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. bör därför anförtros upp- giften att vara tillsynsmyndighet även när det gäller de frågor som behandlas här. 4 § får förelägga ett företag av all- mänt intresse, dess dotterföretag, närstående tredje parter och företagets revisor att tillhandahålla de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen av att de bestäm- melser som anges i 5 § följs. Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite. Medlemsstaterna ska enligt artikel 23 i revisorsförordningen se till att de behöriga myndigheterna tilldelas de tillsyns- och undersök- ningsbefogenheter som de behöver för att utöva sina uppgifter enligt förordningen. Artikel 23 innehåller dels en förteckning över olika tillsynsbefogenheter, dels en uppräkning av de subjekt som befogenheterna får användas mot. Artikeln har behandlats i av- snitt 9.3. Vissa av de i artikel 23.3 angivna befogenheterna är uppenbar- ligen inte avsedda att tillämpas i förhållande till det granskade före- taget av allmänt intresse. Sålunda följer av artikel 23.3 första stycket led a att rätten att få tillgång till uppgifter om revisionen eller andra dokument tar sikte på information som innehas av revisorer eller registrerade revisionsbolag. Även befogenheten enligt artikel 23.3 första stycket led c att genomföra kontroller på plats gäller enbart i förhållande till revisorer och registrerade revisionsbolag. Övriga befogenheter enligt artikel 23.3 första stycket kan dock enligt orda- lydelsen riktas mot hela den krets som anges i artikel 23.3 andra stycket, dvs. även mot företag av allmänt intresse. De befogenheter som nämns i dessa bestämmelser är rätt att erhålla upplysningar om den lagstadgade revisionen från varje person (led b), överlämna ärenden till åtal (led d), utse sakkunniga att utföra kontroller eller utredningar (led e) samt vidta de administrativa åtgärder och påföra de sanktioner som avses i artikel 30a i revisorsdirektivet (led f). Bestämmelserna om åtgärder och sanktioner behandlas i avsnitt 3.7 nedan. Befogenheten att överlämna ärenden till åtal torde i princip inte vara relevant när det gäller tillsyn av att företag av allmänt intresse följer de bestämmelser om revisionsutskott med mera som behandlas i avsnitt 3.5 nedan. Dels avser tillsynen primärt företaget och inte dess ställföreträdare, dels är bestämmelserna inte av den karaktären att en överträdelse av dem torde kunna inne- fatta en brottslig gärning. Om detta i något fall trots allt skulle inträffa är inspektionen vidare, även utan att särskilt författnings- stöd ges i detta sammanhang, oförhindrad att göra en åtalsanmälan (jfr utredningens resonemang om denna fråga i avsnitt 9.3.4 samt se även avsnitt 3.7 nedan). Detsamma gäller befogenheten att utse sak- kunniga. Däremot bör i lagen införas en befogenhet för Finansinspek- tionen att erhålla uppgifter och handlingar. Denna rätt kan inte avgränsas till att gälla endast upplysningar om den lagstadgade revisionen (jfr artikel 23.3 första stycket led b) utan måste avse alla uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen av att de aktuella bestämmelserna följs. I enlighet med vad som föreskrivs i arti- kel 23.3 andra stycket bör dessa uppgifter och handlingar kunna erhållas från det granskade företaget, dess dotterföretag, närstående tredje parter och företagets revisor. För att tillsynsbefogenheten ska vara effektiv bör ett förelägg- ande om att tillhandahålla uppgifter och handlingar kunna förenas med vite. De uppgifter etc. som behövs för att fastställa om en överträdelse av de aktuella bestämmelserna har skett torde regel- mässigt vara av sådan ”faktakaraktär” att en vitessanktionering inte kommer i konflikt med rätten att inte belasta sig själv (jfr utred- ningens överväganden om denna fråga i avsnitt 10.2.7). inspektionen i någon situation skulle efterfråga uppgifter av själv- angivelsekaraktär bör möjligheten att förena föreläggandet med vite inte utnyttjas. Revisorer och registrerade revisionsbolag som underlåter att svara på ett föreläggande från torde vidare även kunna bli föremål för disciplinära åtgärder hos . 3.5Vilka överträdelser ska sanktioneras? 5 § får ingripa mot ett företag av all- mänt intresse som åsidosatt sina skyldigheter enligt 8 kap. 49 a § aktiebolagslagen (2005:551), 6 kap. 7 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, 3 kap. 4 a § sparbankslagen (1987:619) eller 6 kap. 4 a § lagen (1995:1570) om medlemsbanker genom att varken in- rätta ett revisionsutskott eller besluta att styrelsen ska ut- föra utskottets uppgifter, eller genom att inte tillse att minst en ledamot i utskottet eller, i tillämpliga fall, styr- elsen har föreskriven redovisnings- eller revisionskompe- tens, 2.artikel 16.1 i revisorsförordningen genom att inte välja revisor i enlighet med det förfarande som anges i artikel 16.2–16.5 i förordningen, 3.artikel 17 i revisorsförordningen eller 9 kap. 21 a § aktiebolagslagen, 8 kap. 8 a § lagen om ekonomiska fören- ingar, 4 a kap. 1 a § sparbankslagen eller 7 a kap. 1 a § lagen om medlemsbanker genom att anlita samma revisor än vad som är tillåtet enligt dessa bestämmelser, eller 4.9 kap. 22 första stycket 2 aktiebolagen, 8 kap. 8 § andra stycket 2 lagen om ekonomiska föreningar, 4 a kap. 6 § första stycket 2 sparbankslagen eller 7 a kap. 6 § första stycket 2 lagen om medlemsbanker genom att entlediga en revisor utan saklig grund. ska avstå från ingripande om över- trädelsen är ringa eller ursäktlig.