sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Genom att NRL:s hushållnings- regler inarbetas i kommer på motsvarande sätt betydelsen av kommunernas översiktsplaner när det gäller bedömning av frågor om ändrad markanvändning att lyftas fram på ett ännu tydligare sätt än inom beslutsområde. Planeringsunderlag för detta skall tillhandahållas enligt 6 kap. 11 och 12 §§ (prop. 1997/98:45, del 1 s. 245). Betydelsen av miljömål kommenteras så här. Av fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precise- ring av mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8). med trädde Förordning (1998:896) om hus- hållning med mark- och vattenområden m.m. i kraft. Den mot- svarade NRL-förordningen med tillägg att har uppsikten över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. MB. Bestämmelserna i om läns- styrelsens tillsyn och uppsikt över hushållningen med naturresurser fördes över till den nya förordningen formulerat så att har den allmänna uppsikten och upp- sikten inom länet över hushållningen med mark- och vattenområ- den. Bestämmelsen om att länsstyrelserna och de centrala förvalt- ningsmyndigheterna ska göra regeringen uppmärksam på om formerna för att ta till vara riksintressen enligt 2 och 3 kap. lagen behöver regleras närmare togs bort ur NRL-förordningen. som trädde i kraft fördes också in (SFS 1998:884) i instruktion att inom sitt verksam- hetsområde ska verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap. 11– 13 §§ och (1987:10) samt tillhanda- hålla underlag för tillämpningen av 5 kap. . 5.3.3Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) Enligt betänkandet SOU 2005:77 som redovisades var en allmän uppfattning som framförts under utrednings- arbetet att områden av riksintresse enligt inte hanteras på det sätt som reglerna i PBL och förutsätter. Det riktades kritik mot såväl bristande aktualitet i underlaget som av- saknaden av dialog med kommunerna. En återkommande synpunkt var att inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värdena ska tillgodoses i planering och andra beslut. En vanlig, men felaktig föreställning var att de centrala verken har till uppgift att fastställa områden av riks- intresse. ansågs inte alltid medveten om innebörden i sitt mandat att göra självständiga bedömningar (SOU 2005:77 del 1, s. 174). I betänkandet anges vidare att flera utvärderingar hade visat att kommunernas aktivitet när det gäller planering på kommun- övergripande nivå på sina håll är låg och att många kommuner inte hade antagit någon ny översiktsplan. Skälen till det minskade intresset för översiktsplaneringen var flera. Kommunernas skilda utvecklingsförutsättningar och bristen på resurser i förhållande till lagstiftningens krav på redovisning och förfarande framhölls som några avgörande faktorer, framförallt i små kommuner med negativ befolkningsutveckling. De senaste årens förändringar hade dess- utom inneburit att kraven på innehåll i översiktsplanen ökat, bl.a. som en effekt av EU-medlemskapet, men även genom nya nation- ella mål och politikområden. Det ansågs oklart vilka allmänna intressen som sätter tydliga gränser för kommunens beslut och vilka som ger kommunen större handlingsutrymme. Från några håll hävdades att kraven på översiktsplanens innehåll och reglerna för förfarandet begränsar möjligheterna att ta fram en aktuell och Bestämmelserna om aktualitetsprövning hade inte fått genomslag. Ett problem var också den bristande insikten om översiktsplanens nytta, bl.a. som ett instrument att lösa en konflikt mellan olika sektorsmyndigheters anspråk och en kommuns önskade utveckling. I detta sammanhang efterfrågades en bättre dialog med och en ökad tyngd vid läns- styrelsens uppgift att företräda och samordna statens intressen. efterlystes en bättre koppling mellan den kommunala översiktsplaneringen och överordnade mål och riktlinjer på olika områden (SOU 2005:77 del 1, s. 175). I betänkandet uppmärksammas också frågan om bristande dialog om riksintressen i översiktsplaneringen. Den kommunala översiktsplaneringen är tänkt att fungera som en arena för dialog mellan kommunen och staten, företrädd av länsstyrel- sen, om hur riksintressena både ska avgränsas och tillgodoses. Trots de ändringar av bestämmelserna i 4 kap. 1 § som infördes kvarstår flera problem och oklarheter vid tillämpningen, även om det finns en grundläggande förståelse för att systemet med områden av riksintresse erbjuder en plattform för hur nationella värden och anspråk ska tas om hand. Erfarenheterna tyder på att problemen i huvudsak hänger sam- man med brister i fråga om underlaget och vid tillämpningen – både när det gäller resurser, arbetssätt och kunskaper om systemet – och endast i begränsad omfattning har en grund i lagstiftningen. En grundläggande kritisk synpunkt, som har förts fram såväl i sam- band med de första översiktsplanerna som i kommitténs arbete, är emellertid att dialogen om riksintressenas avgränsning och tillgodo- seende i översiktsplaneringen inte fungerar som det var tänkt och att innebörden i denna process är otydlig. anses inte alltid göra en självständig värdering av de centrala verkens underlagsmaterial som visar deras anspråk på riksintressen, vilket anses stödja en felaktig uppfattning att riksintressena läggs fast ensidigt efter beslut eller ställningstagande från statliga sektorsmyndigheter. Från kommunalt håll har man efterlyst att inte enbart ska förmedla under- lag om riksintressena utan även att mer aktivt medverka till att preci- sera värdena och öppna för en dialog om hur värdena kan tillgodoses i översiktsplaneringen. (SOU 2005:77 del 2, s. 436–437.) konstaterar i sin rapport och tillsyn i sam- hällsplaneringen (2005) att de statliga myndig- heterna har lagt ned betydande tid och resurser på över- siktsplaneinstitutet. Trots detta har kravet i 4 kap. 14 § PBL − att alla kommuner minst en gång under varje mandatperiod ska göra en aktualitetsprövning av översiktsplanen – inte följts. Aktualitets- prövning som varje kommun ska göra en gång varje mandatperiod tycks för många kommuner mest vara en formell detalj som ibland prioriteras bort helt. Enligt enkäten från Svenska Kommunför- bundet, har 130 kommuner en översiktsplan som antagits mellan 1990−1996, dvs. som är mer än . De skäl som kommu- nerna anger är hög arbetsbelastning och resursbrist. Flera läns- styrelser menar att särskilt små kommuner med knappa resurser inte är motiverade att prioritera resurser till översiktsplanearbetet. I kommuner med utvecklingstryck vill man ofta snabbt genomföra en plan när tillfälle och möjlighet ges. Vid sådana tillfällen tillåts inte översiktsplaneringen utgöra något hinder om detaljplanen behöver upprättas i strid med översiktsplanen. Från intervjuerna med länsstyrelserna framkom flera synpunkter som gick i riktningen att översiktsplaneringens bety- delse överdrivs och att översiktsplanen aldrig kan bli det viktiga instrument som man från centralt håll vill framhålla. Översikts- planeringen är en dyr process för kommunerna. har en svår uppgift att tillhandahålla ett aktuellt underlag i samband med det obligatoriska samrådet. Avvägningar om riksintressen, miljö- och riskfaktorer m.m. blir därför ofta kända först i samband med detaljplaneringen. I Svenska Kommunförbundets enkät anger av kommunernas planerare att det endast har måttlig nytta av översiktsplanerna. Mest positiva är planerarna i de tre storstäderna samt andra större städer. Man anger också att det är svårt att engagera allmänheten så tidigt i planeringen (Riks- revisionen 2005, s. 28). redovisade till regeringen sin återrapporte- ring om tillämpningen av bestämmelser för områden av riksintresse (2006b). uppmärksammar i skrivelsen några väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintresse. Enligt verket är oklarheterna är inte bara många utan också grundläggande. Bo- verket ser det som nödvändigt att hela regelkomplexet för statligt inflytande på markanvändningen genom riksintressen, med dess olika moment och med dess regleringar i olika lagar, ses över i ett sammanhang. Ett första steg måste vara att uppmärksamma och på allvar analysera de svårigheter och oklarheter som finns i tillämp- En översyn måste också ta tillvara och utveckla de delar av riksintressehanteringen som fungerar förhållandevis bra och fyller en viktig funktion för berörda sektorer. Riksintressenas bety- delse för samspelet mellan stat och kommun i PBL-systemet måste uppmärksammas. Enligt uppfattning är dock bristerna i regelverk och tillämpning så avgörande att de påverkar trovärdig- heten och legitimiteten i de samlade regelverken för planering och beslut om markanvändning och miljö. 5.3.5Miljöbalkens sanktionssystem m.m. (prop. 2005/06:182) I 1 kap. 2 § NRL fanns en uppräkning av de anknutna lagar som innehåller bestämmelser om att hushållningsbestämmelserna ska tillämpas i beslut enligt lagen. Den fördes 1999 in i 1 kap. 2 § MB. Paragrafen upphävdes 2007 (SFS 2006:1014) med följande motiv. ”Eftersom de angivna speciallagarna innehåller de nödvändiga hän- visningarna till 3 och 4 kap. är en uppräkning av dessa i 1 kap. 2 § inte längre nödvändig. 2005/06:182, s. 140). fördes motsvarande bestämmelse (SFS 2008:232) in i 3 § hushållningsförordningen. I (SOU 2009:45) kommenteras änd- ringen på följande sätt. I och med att 2 kap. 6 § numera innehåller en bestämmelse om tillämpningsområdet för hushållningsreglerna har hänvisningen till andra lagar ansetts överflödig och 1 kap. 2 § har upphävts. Det har ansetts tillräckligt med de hänvisningar som finns i andra lagar till 3 och 4 kap. . I stället finns numera i 3 § hushållningsförord- ningen en uppräkning av de lagar som innehåller en hänvisning till 3 och 4 kap. . Det kan ifrågasättas om detta var en nödvändig lagändring. Rubriken till 1 kap. är ”mål och tillämpningsområde”. Den tidigare 1 kap. 2 § var ju en bestämmelse om balkens tillämpningsområde och passade därför in i kapitlet. Som framgår av de tidigare i detta avsnitt angivna förarbetena ingår de lagar som innehåller en hänvisning till 3 och 4 kap. i hushållningsbestäm- melsernas tillämpningsområde. För den som börjar sina studier i ämnet hushållningsregler med att läsa 3 kap. är dock detta sammanhang svårt att upptäcka. Det bör därför införas ett nytt andra stycke i 1 § där det föreskrivs att 3 och 4 kap. också ska tillämpas enligt vad som framgår av andra författningar. (SOU 2009:45, s. 5.3.6En enklare plan- och bygglag (prop 2009/10:170) Grundat bland annat på förslagen i SOU 2005:77 förtydligades bestämmelserna i om översiktsplan ytterligare (SFS 2010:900) genom tillägg att översiktsplanen ska ange inrikt- ningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Bestämmelsen om att kommunen i översiktsplanen ska redovisa ”de allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden” förtydligades till att kommunen i översiktsplanen ska ”redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses” (3 kap. 4 § PBL). Vidare lades till att av översikts- planen ska framgå ”hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen”. I propositionen (2009/10:170) angavs att av landets kommuner 2008 hade översiktsplaner som är mer än . De flesta kommuner som hade inaktuella översiktsplaner ligger norr om och och har en befolkning på mindre än 25 000 invånare. Flera av dessa kommuner har också svaga resurser för fysisk planering. De stora skillnaderna mellan kommunerna beror ofta på olika utvecklingsförutsättningar och tillgång på resurser i kommunerna. Stora och expanderande kom- muner upplever som regel ett större behov av att fortlöpande diskutera den framtida utbyggnaden medan små kommuner i gles- bygd med svagt förändringstryck inte är lika motiverade att upp- rätta en ny översiktsplan. Särskilt de små kommunerna upplever i bland att bestämmelserna är alltför betungande när det gäller för- farande och redovisning för att motsvara nyttan. Det framhålls ofta att plan- och bygglagens planinstrument, inklusive översiktsplanen, främst är avsedda som exploateringsinstrument för att hantera utveckling och expansion medan de passar sämre för att hantera stagnation och befolkningsminskning, rivning av bostäder och avveckling av service. Aktiviteten för att uppdatera översiktsplanerna var mycket låg men har ökat både genom översyner av kom- munomfattande översiktsplaner och genom fördjupningar och tillägg, främst för vindkraft. Aktualitetsprövningen sker inte i den utsträckning som det var tänkt enligt lagens krav. Det är bara en tredjedel av landets kom- muner som har aktualitetsprövat sin översiktsplan. Att en så stor andel av landets kommuner fortfarande har gamla och med stor sannolikhet också inaktuella översiktsplaner innebär en rad problem. Enligt propositionen innebär de förändringar som föreslås ökade krav på att sammanställa och tillhandahålla underlag om skilda nationella och regionala mål och intressen. Enligt (SOU 2005:77) har områden av riks- intressekaraktär inte hanterats på det sätt som och förutsätter. Enligt kommittén tar inte tillräckligt ansvar för att diskutera hur sådana områden ska avgränsas eller hur sådana värden ska tillgodoses i planering och andra beslut. Dialogen om hur riksintressena ska avgränsas och tillgodoses behöver utvecklas. Även i dessa avseenden förutsätts att både och berörda centrala myndigheter tar ansvaret för att precisera och aktualisera underlaget om riksintressen (prop. 2009/10:170, s. 183). har i sin tur ansvar för att förmedla samråds- handlingarna till berörda statliga myndigheter samt för att inhämta synpunkter från dessa för samordning. Ett antal remissinstanser har framfört att inte bara bör samordna statliga intressen utan även bör sammanväga och prioritera mellan dessa inför kommunens planläggning. Regeringen gör bedömningen att det i samordning ligger ett visst mått av sammanvägning och att ytterligare reglering inte är lämplig eftersom detta skulle kunna uppfattas som en inskränkning av kommunens ansvar för den slut- liga avvägningen av de statliga intressena vid den aktuella planlägg- ningen. ansvar att hålla berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet är reglerat i plan- och byggför- ordningen (1987:383). Som underlag för avsnittet har bl.a. använts läns- styrelseenkät i rapport 2013:21 (2013) och utredningens egen enkät till länsstyrelserna via länsstyrelsernas Forum för hållbart samhällsbyggande. En tredjedel av landets kommuner hade översiktsplaner som antagits den senaste mandatperioden (se figur 5.1). En knapp fjärdedel av de gällande översiktsplanerna antogs mandatperioden . Källa: plan- och byggenkät . vann cirka 33 översiktsplaner laga kraft, vilket var några fler än föregående år. Tolv av dessa ersatte en plan . Det är nu 51 kommuner som har en översiktsplan som antogs . Många av dessa kommuner ligger i landets norra delar. Fördjupningar och tematiska tillägg är också verktyg i en konti- nuerlig översiktsplanering där aktuella planeringsfrågor arbetas in i planen. Detta stärker översiktsplanens aktualitet. av översiktsplanerna har högst fem tillägg eller fördjupningar. vann 19 tillägg till 17 översiktsplaner laga kraft. har antalet antagna tillägg till översiktsplanerna legat kring 30 stycken , förutom då 53 tillägg vann laga kraft. är det tillägg med teman vindbruk och lands- bygdsutveckling i strandnära lägen () som helt dominerar. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. ska tillämpas vid planläggning enligt PBL (2 kap. 2 §). Kommunen ska enligt 3 kap. 4 § PBL i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt. Av tabell 5.1 framgår att alla kommuner redovisar riksintressen i sina översiktsplaner medan endast drygt hälften redovisar andra allmänna intressen enligt 3 kap. MB. Källa: Utredningens länsstyrelseenkät. * Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser. Enligt vad länsstyrelserna uppger varierar kvaliteten i översikts- planernas beskrivningar av de olika områdena, både för områden av riksintresse och övriga områden av allmänt intresse. De ger inte alltid närmare underlag för bedömningar i kommande beslut om mark- och vattenanvändningen. Att har angett avvikande mening kan betyda att och kommunen inte är överens i bedömningen eller att frågan behöver utredas vidare. studerade i sin rapport 2012:23 (2012)hur miljökvalitetsmålen hanterades i kommunernas översiktsplanering vid en genomgång av samtliga översiktsplaner som antogs –2010 och som fortfarande var gällande . Följande resultat redovisades. I en tiondel av översiktsplanerna var miljökvalitetsmålen fullt ut integrerade i och utgjorde utgångspunkt för ställningstagandena i översiktsplanen och inte enbart i miljökonsekvensbeskriv- ningen. I en tiondel av översiktsplanerna fanns inte miljökvalitetsmålen med alls. Nära hälften av kommunerna hade behandlat miljökvalitets- målen mer ingående i översiktsplanen eller i miljökonsekvens- beskrivningen, med beskrivning av hur miljökvalitetsmålen beaktas genom hänvisning till ställningstaganden och åtgärds- förslag i översiktsplanen. En fjärdedel av kommunerna informerar endast om miljökvali- tetsmålen i översiktsplanen. Enligt förarbetena handlar tillämpningen av hushållningsbestäm- melserna om avvägningar mellan olika intressen som rör mark- och vattenanvändningen. Avvägningen ska i första hand ske i kom- munernas översiktsplanering, i andra hand vid beslut enligt de anknutna lagarna. Tanken är att konflikter helst ska lösas i över- siktsplaneringsskedet, därnäst vid prövningen enligt de anknutna lagarna. Bestämmelserna i , PBL och hushållningsförordningen förutsätter dels en dialog mellan ansvariga sektorsmyndigheter och , dels en dialog mellan stat och kommun i samband med översiktsplaneringen enligt PBL. har enligt hushållningsförordningen (4 §) möjlig- het att påverka de centrala myndigheternas bedömning av riks- intressen, både när det gäller urvalet och avgränsningen av områ- dena. Diskussionerna mellan och kommunen kan aktua- lisera förslag till ändringar i fråga om avgränsningen eller precise- ringar i fråga om innebörden av myndighetens bedömning. Om är beredd att acceptera mer omfattande förändringar i förhållande till det underlag som lämnats av en myndighet ska den berörda myndigheten underrättas. Enligt läns- styrelseenkät (2013) tar de flesta länsstyrelser sällan initiativ till att ompröva befintliga eller föreslå nya områden av riksintresse (se tabell 5.2). Källa: länsstyrelseenkät i Rapport 2013:21. *Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser. Enligt förarbetena bör myndigheternas arbete med att dokumen- tera värdena och ge underlag för planläggning och tillståndsbeslut inriktas så att riksintresseområdena kan preciseras och avgränsas i kommunala översiktsplaner på ett sätt som är ägnat att belysa de väsentliga skyddsintressena. enkät till länsstyrelserna visar att det är stor skillnad på hur länsstyrelserna ser på respektive sektorsmyndighets underlag för de olika riksintressena. Riksintressebeskrivningarna för kulturmiljövården och friluftslivet upplevs som minst använd- bara, se tabell 5.3. anser att underlagen från Riks- antikvarieämbetet är mycket användbara och sju länsstyrelser anser att underlagen är ganska eller mycket oanvändbara. Källa: länsstyrelseenkät i Rapport 2013:21. *Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser. Allra flest länsstyrelser, 16 stycken, anger att underlagen för fri- luftslivet är ganska eller mycket oanvändbara i bedömningen av kommunernas planer på bostadsbyggande. Riksintressena för friluftslivet omfattar ofta stora områden där det skyddsvärda inte är specificerat vilket gör det svårt att förhålla sig till vad påtaglig skada på riksintresset kan innebära. De nuvarande riksintressebeskriv- ningarna för friluftslivet har beskrivits som kortfattade, torftiga och luddiga. Majoriteten av länsstyrelserna har dock angett att värdebeskrivningarna för naturvården är ganska användbara. riksintresseunderlag anses vara mer användbara i jämförelse med riksintressebeskrivningarna för kulturmiljövården, naturvården och friluftslivet. Enligt enkät bedömer alla länsstyrelser utom en att underlag och värde- beskrivningar är ganska eller mycket användbara i länsstyrelsernas prövning av bostadsplaner. På frågan varför tycker att vissa underlag är ganska eller mycket oanvändbara handlar svaren framför allt om följande aspekter: de är inte tillräckligt preciserade (svepande och generella), inaktuella, och det är oklart vad som skulle kunna inne- bära påtaglig skada. Enligt länsstyrelseenkät (se tabell 5.4) är det ganska eller mycket ovanligt att länsstyrelserna under översikts- planearbetet begär förtydliganden om riksintresseområdenas av- gränsning och innehåll från den ansvariga sektorsmyndigheten. Cirka hälften av länsstyrelserna anger att det är mycket eller ganska vanligt att kommunen efterfrågar sådana förtydliganden från läns- styrelsen. Lika många länsstyrelser anger att det är mycket eller ganska vanligt att de begär sådana förtydliganden av kommunen. Källa: länsstyrelseenkät i Rapport 2013:21. *Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser. I detaljplaneprocessen är förhållandena i stort sett desamma. Se tabell 5.5. Källa: länsstyrelseenkät i Rapport 2013:21. *Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser. Enligt länsstyrelseenkät förekommer diskussion mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna i viss utsträck- ning, främst med , och För- svarsmakten (se tabell 5.6). Källa: länsstyrelseenkät i Rapport 2013:21. *Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser. Enligt utredningens länsstyrelseenkät har samråd i större omfatt- ning mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna förekommit angående följande frågor: Kriterier och nya områden för vindbruk med Statens energi- myndighet, för anläggningar för vattenförsörjning med Havs- och vattenmyndighet och för anläggningar för industri med Till- växtverket Nya kriterier för värdefulla ämnen och med geologiska undersökning Översyn av områden för kulturmiljövård med Riksantikvarie- ämbetet, för friluftsliv med , för kommuni- kationer med och för totalförsvaret med Försvars- makten Nya områden för rennäringen med  Ändring av områden med Havs- och vattenmyndigheten. Dialogen om riksintressena i översiktsplaneringen ska enligt för- arbetena avse såväl områdenas avgränsning och riksintressets inne- börd som hur områdenas värden ska tillgodoses. När kommunen och myndigheterna är överens om områdenas avgränsning och riks- intressets innebörd består arbetet främst i att bedöma om mot- stående anspråk kan innebära påtaglig skada på de värden som för- anlett att området anges som riksintresse. krävs att avväg- ningar görs mellan olika riksintressen i översiktsplanen. Det kan också bli fråga om att i översiktsplanen ta ställning till om redo- visade områden av riksintresse ska säkerställas genom rättsverkande bestämmelser eller beslut. Enligt utredningens länsstyrelseenkät redovisar drygt hälften av kommunerna utvecklade ställningstaganden till hanteringen angå- ende områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB i sina över- siktsplaner.