sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — För att underlätta hanteringen och minska likviditetspåfrestningar anser utredningen att det kan vara motiverat att ge stora elför- brukare, tillika stödmottagare, en möjlighet att frivilligt bli skatt- skyldiga och därigenom få del av stödet genom löpande avdrag i stället för genom återbetalning. En liknande ordning med frivillig skattskyldighet finns inom bränslebeskattningen i form av möjlig- heten att bli godkänd som s.k. upplagshavare (4 kap. 3 § LSE). En reglering på området kan således utformas med förebild i en befint- lig ordning. För själva förfarandets del blir följden att ska registrera den som godkänts som frivilligt skattskyldig (jfr 7 kap. 10 § punkten g) skatteförfarandelagen [2011:1244]). Det med- för att frivilligt skattskyldiga ska redovisa energiskatten på el i en SOU 2015:87 Hanteringen av statsstöd punktskattedeklaration för vissa redovisningsperioder (se 26 kap. 6 § samma lag). De som inte anses vara stora förbrukare blir hänvisade till att erhålla stödet genom återbetalning av delar av den skatt som el- leverantören debiterat dem. Som utvecklas i nästa avsnitt finns det emellertid skäl att även i det fallet uppställa gränser för att bl.a. hålla både företagens och administration nere i fråga om mindre stödbelopp. Det kan noteras att även om nivåerna skiljer sig åt, har gränser införts även beträffande befintliga möjlig- heter till återbetalning (på bränslesidan i 9 kap. 8 § LSE och på el- sidan i 11 kap. 12 § LSE). Såsom nuvarande ordning med möjlig- heter till frivillig skattskyldighet i form av upplagshavare respektive återbetalning är konstruerad kompletteras lagstiftningen i det först- nämnda fallet med gränsvärden närmare angivna i förordning11, medan gränsvärdena i det senare fallet är reglerade direkt i lagtext. Utredningen anser att detta är en ändamålsenlig ordning även för de möjligheter som föreslås i form av frivillig skattskyldighet respektive återbetalning. Gränserna för återbetalning kan således anges i lagtext medan det förbrukningskriterium som anges för möjligheten att bli frivilligt skattskyldig (”förbrukar el i mycket stor omfattning”) lämpligen kan kompletteras med en reglering i förordningen (2010:178) om skatt på energi. 16.4.2Gränsvärden för frivillig skattskyldighet respektive återbetalning För möjligheten att bli frivilligt skattskyldig vid mycket stor elför- brukning, och därigenom få del av skattenedsättningen genom löp- ande avdrag, anser utredningen att en förbrukning om minst 20 GWh är lämplig. Gränsen motiveras framför allt av potentiella likviditetseffekter för företagen. Möjligheten till frivillig skattskyldighet bör också bara gälla för förbrukare som kan komma i fråga för 0,5-öresnivån. Därför bör det vara ett krav att överväg- ande del av förbrukningen ska ske i tillverkningsprocessen i indu- striell verksamhet eller i en datorhall. Med en sådan avgränsning kommer mellan 200–300 företag att kunna bli frivilligt skattskyl- 11 Se 12 § förordningen (2010:178) om skatt på energi. Vilken förbrukningsgräns som lämpligen bör gälla kan rege- ringen reglera i förordning på samma sätt som skett beträffande upplagshavare. Utredningen lämnar därför inte något författnings- förslag i detta avseende utan stannar vid ovanstående rekommen- dation. Återbetalningen är en ny uppgift för som kommer att ta en del resurser i anspråk. Det är en av anledningarna till att gränsen för återbetalning inte bör sättas allt för lågt. Gränsen bör sättas på en nivå där den får antas ha någon mer påtaglig betydelse för elförbrukaren. Enligt utredningens bedömning kan en gräns om vara lämplig. För ett medianföretag inom tillverkningsindustrin innebär den gränsen en kostnad motsvarande av företagets totala rörelsekostnader. En gräns om 6 000 skulle innebära av medianföretagets totala rörelsekost- nader. Med en sådan gräns bedömer utredningen att mellan 38 000– 56 000 företag efter ansökan kommer att kunna få återbetalning som minst 14 000 företag inte kommer att kunna få det. Med nuvarande skattesatser innebär förslaget att statsstöd i form av återbetalning inte utgår om elförbrukningen inte uppgår till i vart fall 41 000 kWh/år. För att inte skapa incitament till ökad elför- brukning bör gränsen utformas som ett tröskelvärde, i den meningen att återbetalningen endast avser det belopp som överstiger 12 000 kro- nor per kalenderår. Återbetalningen för bör inte vara beroende av att något gränsvärde överskrids, eftersom det skulle motverka syftet med skattenedsättningen i dessa fall. Syftet är nämligen att fartyg i hamn ska använda , i stället för hjälpmotorer som drivs med olja, för sin elförsörjning och därigenom reducera utsläppen av försurande ämnen, se prop. 2009/10:144. Samtliga företag som berörs av det föreslagna gränsvärdet för återbetalning är därmed verksamma inom den industriella tillverk- ningsprocessen eller datacenterbranschen. Anledningen till att skattenedsättning utgår till företag inom den industriella tillverkningsprocessen och vissa datorhallar är, som framgår på olika ställen i betänkandet, att de dels är elintensiva, dels internationellt konkurrensutsatta och verkar på marknader där de inte kan kompensera sig för nationellt bestämda pålagor. Som fram- gått av tidigare avsnitt har utredningen avstått från att knyta stats- stödet till det relativa måttet elintensitet. Med det föreslagna gräns- värdet sätts emellertid en absolut nedre gräns för elförbrukning, under vilken stöd inte utgår. Det förhållandet att stöd inte utgår med mindre belopp än det föreslagna kan knappast medföra en så påtaglig konkurrensnackdel för företagen att det påverkar företagens förutsättningar att över- leva. De företag som uppbär stödet gör det bl.a. därför att de tillhör branscher som är internationellt konkurrensutsatta och använder el i sin produktion. Företag som använder en mindre mängd el kan visserligen fortfarande vara internationellt konkurrensutsatta, men elen blir en mindre del av kostnaderna och påverkar företagen mindre. För dessa företag är motiven för en lägre skattesats betydligt svag- are. Att sänka gränsen för när återbetalning sker innebär förutom det som diskuterats ovan, en ökad administration hos och hos de tillkommande företagen. Denna administrations- och kostnadsökning måste ställas mot den ökade nytta företagen får av den minskade skattekostnaden, dvs. Som beskrevs ovan bör gränsen sättas så att stödet får en påtaglig effekt för elanvänd- aren. En återbetalning av väldigt låga belopp har små likviditets- effekter oavsett företagens storlek. En sänkning av gränsen till innebär en kostnadssänkning på efter bolagsskatteeffekter. Det är och bör inte påverka ett fungerande företags verksamhet. Samman- taget bedömer utredningen att gränsen är lämplig så- väl i förhållande till administrativa kostnader för att återbetala beloppen som företagens nytta av att uppbära statsstödet. Slutligen konstaterar utredningen att befintlig reglering om åter- betalning för jordbruk m.m. ger en möjlighet att ansöka om sådan per kalenderkvartal och inte endast per kalenderår. Som förutsätt- ning för detta gäller att sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft ”i större omfattning” (11 kap. 12 § LSE). I 15 § förordningen (2010:78) om skatt på energi föreskrivs att får medge att en ansökan om återbetalning görs per kalenderkvartal om års- förbrukningen av elektrisk kraft för vilken återbetalning kan med- ges beräknas uppgå till minst 150 000 kWh. Utredningen föreslår att motsvarande lagreglering införs för de nya återbetalningssitua- tioner som tillkommer genom utredningens förslag. Lagregleringen bör i fråga om förbrukningskriteriet (större omfattning) komplet- teras med en förordningsreglering likt den befintliga. Utredningen anser att gränsen bör sättas vid 250 000 kWh. På så sätt bör det återbetalningsgrundande beloppet i de allra flesta fall överstiga gränsen redan det första kalenderkvartalet. 16.5EU-rättens transparenskrav hanteras via beskattningsdatabasen Förslag: En förutsättning för att statsstöd i form av lägre energi- skatt genom avdrag eller återbetalning ska beviljas är att stöd- mottagande företag (dvs. den skattskyldige resp. sökanden) läm- nar uppgift till om: a)vilken typ av företag (små eller medelstora respektive stora) det är, b)i vilken region det är beläget på Nuts II-nivå, och c)sitt verksamhetsområde på Nace-gruppnivå. Bedömning: De uppgifter om stödmottagarna som GBER kräver kan, med den tillkommande reglering som utredningen föreslår ovan, hanteras via beskattningsdatabasen. Regeringen eller, efter delegation från regeringen, bör utfärda verkställig- hetsföreskrifter angående de uppgifter som ska lämnas. Med den utformning av det svenska statsstödet som har redovisats i föregående avsnitt kommer det att uppfylla krav som tar sikte på stödmottagarna. Detta eftersom s.k. otillåtna stödmottagare uttryck- ligen kommer att uteslutas från stöd. För att stödet ska vara fören- ligt med måste emellertid även vissa s.k. transparenskrav uppfyllas. Det framgår av artikel 9 i den allmänna gruppundantags- förordningen som handlar om offentliggörande och information och som närmare har redogjorts för i avsnitt 3.6.4. En del av dessa krav handlar om information om själva stödåtgärden. Andra hand- lar om information om de individuella stödmottagarna. Artikel 12, som också har redogjorts för i nämnda avsnitt, innehåller även krav på registerföring för att kommissionen i efterhand ska kunna över- vaka tillämpningen av gruppundantagsförordningen. Det framstår inte som nödvändigt att förstnämnda del, dvs. information om stödordningen, redan från början hanteras i samma sammanhang som uppgifterna om de individuella stödmottagarna. Informationen om stödordningen påverkas inte av enskilda stöd- mottagares förhållanden, även om informationen i båda dessa avseen- den sedan sammanförs och redovisas samlat på en och samma webb- sida. I den del transparenskraven avser uppgifter om de individuella stödmottagarna, är det emellertid naturligt och mer eller mindre nödvändigt att dessa så långt möjligt hanteras inom ramen för skattesystemet, eftersom det är genom detta som stödet utgår. Som en följd av utredningens förslag enligt föregående avsnitt kommer det också att vara på det viset. Förslaget innebär en uppstramning av den framtida hanteringen av statsstöd, eftersom stödet kommer att utgå först efter yrkande om skatteavdrag eller ansökan om åter- betalning av skatt. Uppgifter om stödmottagarna kan därmed inhäm- tas i det sammanhanget, genom att de lämnas av stödmottagarna själva. Dessa uppgifter om stödmottagarna kan därefter registreras i den beskattningsdatabas som ansvarar för. Vad beskattningsdatabasen får användas till styrs av vissa an- givna ändamål, för vilka vissa uppgifter får registreras. I beskatt- ningsdatabasen får personuppgifter behandlas som behövs hos Skatte- verket för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovis- ning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter. (Se 1 kap. 4 § 1 och 2 kap. 2 § lagen [2001:181] om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, fortsättningsvis förkortad SdbL.) De konkreta uppgifter relaterade till stödmottagarna (i tolv olika avseenden) som krävs enligt gruppundantagsförordningen finns uppräknade i avsnitt 3.6.4. Utredningen bedömer att merparten av dessa uppgifter är sådana som antingen –kommer att finnas i beskattningsdatabasen på grund av att stöd- mottagarna är skattskyldiga eller ansöker om återbetalning av energiskatt på el (till dessa uppgifter hör namn, org.nr., etc.), eller –hänför sig till stödordningen och kommer att vara desamma beträffande samtliga stödmottagare (till dessa uppgifter hör stöd- instrument, stödets syfte, etc.). Den senare typen av uppgifter förefaller därför inte nödvändiga att registrera i varje enskilt fall, eftersom de hänför sig till en av stöd- myndigheten/identifierbar krets. De uppgifter som saknar betydelse för den svenska beskattningen men som behövs för att uppfylla uppgiftskraven i den allmänna gruppundantagsförordningen är: a)typ av företag12 (små eller medelstora/stora), b)region där företaget är beläget på Nuts II-nivå,13 och c)verksamhetsområde på Nace-gruppnivå14 I databasen får emellertid även behandlas uppgifter som behövs för fullgörande av ett åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande (2 kap. 3 § andra stycket SdbL). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får också meddela när- mare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i databasen (2 kap. 3 § tredje stycket SdbL). 12 Definitioner av företag liksom även små och medelstora sådana finns i bilaga I till GBER. Där definieras företag enligt följande: ”Varje enhet, oberoende av juridisk form, som bedriver en ekonomisk verksamhet ska anses som ett företag. Som företag anses således sådana enheter som utövar ett hantverk eller annan verksamhet enskilt eller inom familjen, personsammanslutningar eller föreningar som bedriver en regelbunden ekonomisk verksamhet.” Enligt vad som framgår av definitionen utgörs kategorin mikroföretag samt små och medel- stora företag (SMF-kategorin) av företag som sysselsätter färre än 250 personer och vars årsomsättning inte överstiger eller vars balansomslutning inte överstiger . Inom kategorin små och medelstora företag definieras mikroföretag som företag som syssel- sätter färre än 10 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger . Enligt vad som framgår av punkten 30 i ingressen till GBER bygger definitionen på kom- missionens rekommendation 2003/361/EG av om definitionen av mikro- företag samt små och medelstora företag. Syftet med detta uppges vara att undanröja olik- heter som kan medföra snedvridning av konkurrensen och att underlätta samordningen mellan olika unionsinitiativ och nationella initiativ som rör små och medelstora företag samt av hänsyn till administrativ klarhet och klarhet om rättsläget. Eftersom termen ”företag” används även i uttrycket ”företag i svårigheter”, kan noteras att den inte definieras formellt i det kommissionsmeddelande där uttrycket behandlas, se hän- visningar i not 2. En del omnämnda företeelser (insolvensförfarande och olika nyckeltal) är emellertid sådana som omfattar verksamheten i sin helhet. I fråga om små och medelstora företag uppges uttryckligen att samma sak avses som i ovan nämnda rekommendation. 13Nuts – Nomenklaturen för statistiska territoriella enheter. Vanligen anges regionen på nivå 2. 14Rådets förordning (EEG) nr 3037/90 av om statistisk näringsgrens- indelning i Europeiska gemenskapen (EGT L 293,24.10.1990, s. 1), i dess ändrade lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 761/93 (EGT L 83, , s. 1) och rättelse (EGT L 159, , s. 31). Utredningen bedömer att även uppgifterna a–c kan hanteras i beskattningsdatabasen utan att några lagändringar behöver beslutas av . Ändringar i beskattningsdatabasförordningen kan regeringen besluta på egen hand i enlighet med vad som framgår av ovan nämnda bestämmelse i SdbL. För att uppgifterna a–c) ska kunna registreras i beskattnings- databasen, måste kunna kräva att uppgifterna lämnas. För att säkerställa uppgiftslämnandet anser utredningen att det måste göras till ett materiellt villkor för att statsstöd ska kunna erhållas. från den enskilde stödmottagarens perspektiv skulle detta kunna uppfattas som en onödig administrativ pålaga, men vad det ytterst handlar om är möjlighet att lämna statsstöd enligt den förenklade ordning som GBER erbjuder. Utredningen föreslår därför att möjligheten att få statsstöd i form av lägre energiskatt på el, i form av avdrag eller återbetalning, villkoras av att stödmot- tagaren lämnar uppgifterna ovan. Utredningen föreslår att uppgifts- kravet införs i LSE med användande av benämningen uppgifter om stödmottagare. Eftersom uppgifterna således blir av direkt betydelse för beskattningen, krävs inga lagändringar för att uppgifterna ska kunna inkrävas och hanteras av . För att underlätta uppgiftslämnandet bedömer utredningen att regeringen eller Skatte- verket bör utfärda föreskrifter för att förtydliga vilka uppgifter som ska lämnas. Utredningen bedömer att detta inte kräver att något särskilt lagstöd införs, utan följer av regeringens kompetens att be- sluta verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen eller att delegera denna uppgift till en myndighet enligt 8 kap. 11 §.15 Hur och av vilken myndighet uppgifterna slutligen ska offent- liggöras kräver överväganden som inte ankommer på utredningen att ta ställning till. Avslutningsvis vill utredningen påpeka att om skattenedsätt- ningarna för jord-, skogs- och vattenbruksverksamhet skulle anses utgöra ett statligt stöd, bör kravet på uppgifter om stödmottagaren även gälla dessa verksamheter. 15 Jfr avsnitt 1.3 Gröna Boken – Riktlinjer för författningsskrivning, Ds 2014:1. 16.6Skattenedsättningen i vissa kommuner i norra slopas Förslag: Den särskilda, lägre skattesatsen, i vissa kommuner i norra slopas. 16.6.1Bakgrund – klimatbaserad skattenedsättning för vissa kommuner Som tidigare framgått (avsnitt 3.7) är energiskatten för el som för- brukas i vissa kommuner i norra lägre jämfört med övriga delar av landet. Denna differentiering, vars storlek har varierat över tiden, inför- des ursprungligen i den dåvarande lagen (1957:262) om allmän energiskatt (prop. 1980/81:118, SkU 1980/81:44, rskr. 1980/81:285, SFS 1981:344). Åtgärden motiverades med hänvisning till den dåvarande regeringens ekonomiska handlingsprogram, en- ligt vilket beskattningen av hushållens elförbrukning borde mildras i de norra delarna av landet, där uppvärmningskostnaderna regel- mässigt är högre än i landet i övrigt. Vid den geografiska gräns- dragningen uppgavs hänsyn ha tagits bl.a. till medeltemperaturen (se a. prop. s. 15 och 31). I ett senare betänk- ande från skatteutskott uppges att det i underlaget för lagstiftningsärendet ingick mätningar för normalperioden – 1960 (se bet. 1991/92:SkU22 s. 9). Enligt ett tidsbegränsat beslut har rådet, efter förslag av kom- missionen och med stöd av artikel 19 i energiskattedirektivet, bemyn- digat att tillämpa en nedsatt skattesats fram till den 31 decem- ber 2017. Nedsättningen får enligt beslutet varken överskrida per kWh eller vara större än vad som krävs för att kompensera för de extra uppvärmningskostnader som beror på det nordliga läget i förhållande till övriga delar av . Med beaktande av prog- nosticerade förändringar av konsumentprisindex skulle skillnaden mellan skattesatserna efter indexering överskrida per kWh . 16.6.2Utredningens överväganden – nedsättningen slopas Den nedsatta skattesatsen för el som förbrukas i vissa kommuner i norra omfattar all elförbrukning, oavsett om elen förbrukas för privata ändamål av privatpersoner eller om den förbrukas av företag. Företagens förbrukning måste emellertid särskiljas från privat förbrukning, eftersom nedsättningen för företagens del ut- gör ett statsstöd. Kravet på att stöd inte får lämnas till en otillåten stödmottagare omfattar samtliga företag – oavsett organisations- form och verksamhetsinriktning – i aktuella kommuner. Kraven gäller således såväl verksamheter bedriven i självständiga rättssubjekt, såsom t.ex. aktiebolag, som enskilda näringsidkare. Kraven gäller vidare helt oavsett vilken verksamhet som bedrivs och helt oavsett om denna bedrivs, och elen således förbrukas, i särskilda lokaler som tillhör näringsverksamheten eller om verksamheten helt eller delvis bedrivs i utrymmen som tillhör en privatbostadsfastighet. Ett annat krav som måste uppfyllas är att uppgifter om vissa stödmot- tagare ska offentliggöras på en övergripande webbplats. Det gäller alla stödmottagare som sammantaget har fått mer än i stöd inom en stödordning. De uppgifter som ska publiceras framgår av den allmänna gruppundantagsförordningens bilaga III (och återges i avsnitt 3.6.4). För att kommissionen ska kunna övervaka tillämpningen av gruppundantagsförordningen förut- sätts medlemsstaterna föra detaljerade register över stödmottagarna. I berörda kommuner finns, enligt uppgifter från , mer än 80 000 företag av skilda slag. Ungefär hälften av dessa ut- görs av enskilda näringsidkare, dvs. enskilda fysiska personer som bedriver någon form av näringsverksamhet, och den andra hälften av olika former av bolag. Som framgår av avsnitt 16.3 är utredningens lösning för att till- godose de EU-rättsliga kraven för att kunna ge stöd till t.ex. indu- striell verksamhet, att stödmottagarna får stödet genom avdrag eller återbetalning. På så sätt skapas en möjlighet för att bl.a. se till att stödet inte ges till någon som är försatt i konkurs. Om motsvarande lösning valdes för en nedsättning för all förbruk- ning i de kommuner som är aktuella, skulle det förutsätta att elleverantörerna i ett första skede tar ut full skatt för alla förbrukare, som alla förbrukare också skulle vara tvungna att begära återbetalning från . Verket skulle visserligen då få in de uppgifter som krävs beträffande företagen, men den administration det skulle medföra för såväl förbrukarna som är orimlig. Nästa fråga blir om inte elleverantörerna i dessa kommuner skulle kunna behandla hushållens och företagens elförbrukning olika genom att endast hushållen debiteras elskatt på den lägre nivån, medan företagen debiteras full elskatt och får nedsättningen först efter avdrag eller återbetalning genom en fortsatt hantering hos . I jämförelse med dagens ordning skulle i så fall till- komma ytterligare en faktor för elleverantörerna att förhålla sig till i dessa kommuner, nämligen gränsdragningen mellan elförbrukning för privata ändamål och för företagsamhet av något slag. För att konkretisera den här delen kan nämnas att det från statsstöds- synpunkt är nödvändigt att kunna identifiera och särskilja den el- förbrukning som en enskild näringsidkare eventuellt använder i en verksamhet bedriven på sin privatbostadsfastighet från övrig elför- brukning på fastigheten. Det omedelbara ansvaret för gränsdrag- ningar av detta slag skulle alltså läggas på elleverantörerna. Enligt utredningens uppfattning skulle det vara omöjligt för elleveran- törerna leva upp till detta ansvar och då är det inte heller rimligt att de ska stå risken för att det blir fel. Hanteringen av företagens elförbrukning måste under alla för- hållanden uppfylla EU-rättsliga krav. I berörda kommuner gäller det emellertid inte endast företag med någon viss verksamhet, utan samtliga företag. Som ovan nämnts uppgår de till mer än 80 000, varav ungefär hälften är enskilda näringsidkare. Utredningen be- dömer att skattenedsättningen i vissa kommuner i norra inte är möjlig att förena med de EU-rättsliga krav som gäller för att kunna ge statligt stöd. Utredningens slutsats är därför att den sär- skilda skattesatsen för norra måste tas bort. Det kan även påpekas att det, oavsett utredningens förslag, hade varit nödvändigt att göra ändringar av nedsättningen för att säker- ställa att den är förenlig med genomförandebeslutet . Effekterna av att nedsättningen slopas beskrivs i en konsekvens- analys lägre fram i betänkandet. Här kan kort noteras följande. För ett hushåll med en eluppvärmd villa innebär slopandet av nedsätt- ningen en ökad kostnad med (inklusive mervärdesskatt). För ett företag som inte får fortsatt stöd och som har en elanvändning på 600 000 kWh medför slopandet en nettokost- nadsökning med . I detta avsnitt redogör utredningen närmare för de problem som finns med begreppet industriell verksamhet. Utredningens slutsats är att det finns ett behov av att se över begreppet. kon- staterar utredningen att arbetet med en sådan översyn är för om- fattande för att kunna hanteras inom ramen för den här utredningen. I vilken utsträckning el i enlighet med 11 kap. 3 § första stycket 1 LSE ska anses förbrukad i industriell verksamhet i tillverknings- processen har prövats i rättstillämpningen vid återkommande till- fällen. Prövningen har omfattat dels frågan om någon viss verk- samhet utgör industriell verksamhet, dels frågan vilken förbrukning som ingår i tillverkningsprocessen.