sou · H3B360 · 2015-06-10 00:00:00 — I 10 kap. 9 § föreskrivs att den som äger en fastighet där avhjälpande åtgärder vidtas kan trots frihet från ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas att i skälig utsträckning svara för kostnader som motsvaras av den värdeökning på fastigheten som åtgärderna medför. I 2 kap. 11 expropriationslagen föreskrivs att om staten, en kommun, ett landsting eller ett kommunalförbunds inom ett visst område ska vidta en byggnads- eller anläggningsåtgärd som kan föranleda expropriation enligt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 6 a, 7, 7 a, 8, 9 eller 10 § och kan med skäl antas att åtgärden medför ett väsentligt ökat värde för en fastighet i områdets omedelbara närhet eller avsevärt ökar möjligheterna att utnyttja en sådan fastighet, får fastigheten exproprieras av den som vidtar åtgärden, om det med hänsyn till kostnaderna för åtgärden och övriga omständigheter är skäligt. Det som sagts nu om fastighet tillämpas också på särskild rätt till fastighet. 2013/14:126 s. 164. Vårt förslag om att överenskommelse om värdeåterföring ska ingå som en del i ett exploateringsavtal innebär att exploateringsavtalens materiella innehåll utökas. Vi har övervägt om detta skapar behov av att ytterligare reglera exploateringsavtalens innehåll och förfarande. Vi bedömer att våra förslag inte föranleder några ytterligare ändringar i fråga om exploateringsavtalens innehåll och förfarande. Bör värdeökningen vara av viss betydelse? Vi har övervägt om möjligheterna till värdeåterföring bör begränsas till fall då värdeökning av viss betydelse kan påvisas. I bestämmelse om återföring av värdeökning till följd av avhjälpande av miljöskador har någon viss nivå på värdeökningen inte reglerats. En förutsättning för värdestegringsegringsexpropriation enligt expropriationslagen är att en fastighet ökar väsentligt i värde. Ett markanvändningsavtal enligt finsk rätt förutsätter att en detaljplan medför avsevärd nytta för en markägare. Skäl som talar för att värdeökningen bör vara av en viss betydelse för att en kommun och fastighetsägare ska kunna ingå avtal om värdestegringsersättning är följande. I flera fall kan antas att värdestegringen kommer att vara låg. En begränsning av värdeåterföring till de fall där värdeökningen är väsentlig skulle innebära att värdeåterföring skulle förbehållas fall då det kan förväntas att den enskilde fastighetsägaren faktiskt uppfattar värdestegringen. Den objektiva och subjektiva bilden av värdeökning bör ligga så nära varandra som möjligt. Om lagtexten endast anger ”värdeökning” kan diskussioner och förhandlingar med fastighetsägare uppstå om en fastighet ökar i värde eller inte. Om lagtexten i stället anger ”väsentlig” eller ”avsevärd” värdeökning undviks sådana diskussioner med fastighetsägare då utgångspunkten är att det är fråga om värdeökning av betydelse. Skäl som talar mot en sådan begränsning är följande. Parterna till ett frivilligt avtal bör själva kunna avgöra när värdeökningen är så pass betydande att det finns skäl att ingå avtal. Mot bakgrunden av svårigheterna att närmare reglera vad som skulle kunna anses utgöra en ”väsentlig” värdeökning kan det skapa osäkerhet om vilka fastighetsägare som kommer att träffas av reglerna. Det går visserligen inte heller att ange vad som skulle kunna vara en ”värdeökning”, men att inte begränsa värdeökningen till en viss nivå skulle innebära att alla fastighetsägare kan träffas av reglerna. Detta leder till ett mer förutsägbart system. Som vi har anfört ovan, under avsnitt 4.1, är ett grundläggande syfte med värdestegringsersättning att värdeökning till följd av offentliga investeringar i transportinfrastruktur ska komma samhället till godo. Utifrån och ett rättvise- och likabehandlingsperspektiv framstår det som mindre lämpligt att införa en bestämmelse om värdeökning av viss nivå, eftersom vissa fastighetsägare då skulle undantas från bestämmelserna, trots att de har åtnjutit en viss nivå av värdeökning. Regler om värdeåterföring bör därför utformas så att kommuner måste vända sig till samtliga fastighetsägare inom en detaljplan som får en värdeökning för sin fastighet. Mot bakgrund av vad vi anfört ovan bedömer vi att möjligheterna till värdeåterföring inte bör begränsas till fall då värdeökning av viss betydelse kan påvisas. I ett frivilligt avtalsbaserat instrument som vi nu föreslår bör frågan om värdeökningens storlek och beräkningen av denna vara en fråga för parterna att enas om. Bör hela eller delar av värdeökningen kunna återföras? Vi föreslår att överenskommelser om värdestegringsersättning kan avse hela eller del av värdeökningen för en fastighet. Frågan om ersättningens storlek bör vara upp till parterna att enas om. Mot bakgrund av att ett grundläggande syftet med våra förslag om värdestegringsersättning ska vara att återföra värdeökning till samhället, bör hela värdeökningen kunna återföras. Att begränsa värdeåterföringen till endast en viss del av värdeökningen skulle därför strida mot detta syfte. I detta ligger även en rättviseaspekt gentemot de fastighetsägare som inte berörs av värdehöjande transportinfrastrukturinvesteringar från samhällets sida. Ett frivilligt avtalsbaserat instrument för värdeåterföring som vi nu föreslår bygger på incitament. Detta gör det sannolikt att överenskommelser om värdestegringsersättning ofta kan komma att utgöra delar av värdeökningen. En fastighetsägare kan dock ha olika incitament i avtalsförhandlingarna. För någon kan detta vara att få behålla en del av värdeökningen och för en annan kan det vara att transportinfrastrukturen faktiskt kommer till stånd eller att den kan genomföras snabbt för att på olika sätt kunna dra nytta av transportinfrastrukturen, exempelvis för en på fastigheten bedriven verksamhet. När ska betalning av värdestegringsersättning ske? Vi har övervägt om det behövs bestämmelser som reglerar när värdestegringsersättning ska betalas till kommunen. Det finns inga bestämmelser om betalning beträffande exploateringsavtalen. Vi anser att detsamma bör gälla i fråga om den del av exploateringsavtalen som avser värdestegringsersättning. Det blir detta en fråga för parterna att enas om. En kommuns beslut att ingå ett exploateringsavtal kan överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. En laglighetsprövning utgör en formell prövning och avser inte lämpligheten i de överenskommelser som antecknats i avtalet. Vi anser att en utökning av exploateringsavtalens innehåll med överenskommelse om värdestegringsersättning inte föranleder någon ändring i överklagandehänseende. Möjligheten att kunna överklaga värdestegringsersättning är viktig främst i syfte att kunna kontrollera efterlevnaden av främst likställighetsprincipen. Liksom för övriga delar av ett exploateringsavtal bör tvister om värdestegringsersättning prövas genom talan i allmän domstol. 4.2.3Riktlinjer för exploateringsavtal ska ange principerna för och skapa förutsägbarhet om värdeåterföring Förslag: Det ska framgå av kommunernas riktlinjer för exploateringsavtal om en kommun avser att avtala om värdeåterföring i exploateringsavtalen och vilka de grundläggande principerna för värdeåterföring är. Kommunen måste i förväg, innan detaljplanearbetet påbörjas, informera om den avser att ingå exploateringsavtal för vissa områden. Detta ska ske genom riktlinjer, som ska ange utgångspunkter och mål för exploateringsavtal. Detta regleras i 6 kap. 39 § . Riktlinjerna kan på en översiktlig nivå redovisa när, under vilka förhållanden och inom vilka geografiskt avgränsade områden som kommunen avser att ingå exploateringsavtal. På så sätt kan kommunen offentliggöra sina avsikter att förhandla om exploateringsavtal. Genom detta ska exploatörer kunna förutse vilka krav och förutsättningar som de kommer att mötas av i förhandlingarna med kommunen. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelningen av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner. Det kan handla om vilka åtgärder och kostnader som kommunen avser att få täckning för genom exploateringsavtal och på vilka grunder detta ska ske. Riktlinjerna kan även ange på vilket sätt kommunen tidsmässigt och formellt har tänkt bereda frågan om sådana avtal.5 Beslut om att anta riktlinjer kan överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen6. 2013/14:126 s. 150–151. 613 kap. 1 § PBL. Reglerna om exploateringsavtal infördes i för att skapa förutsägbarhet. Förutsägbarhet är också viktigt för värdestegringsersättning. Fastighetsägare behöver kunna förutse om de kommer att bli träffade av värdestegringsersättning. Reglerna om exploateringsavtal syftar vidare till att åstadkomma balans mellan de avtalsslutande parterna, det vill säga kommuner och fastighetsägaren eller byggherren. Ett sätt att åstadkomma detta var att reglera avtalens innehåll. Ett annat sätt var att införa krav på riktlinjer om exploateringsavtalen. Genom riktlinjerna ska fastighetsägaren kunna förutse vilka kostnader som kommunen avser att få täckning för av fastighetsägaren eller byggherren. Det finns således ett befintligt instrument för att skapa förutsägbarhet för värdestegringsersättning. Då exploateringsavtalens materiella innehåll enligt vårt förslag utökas genom överenskommelse om värdeåterföring kommer exploateringsavtalen att tillföras en ny beståndsdel. Denna beståndsdel kommer att utgöra en kostnad i exploateringsavtalet som kommer att utgå från fastighetens värdeökning. De exploateringsavtal som tecknas , och som innehåller överenskommelser om kostnadsdelning, utgår normalt från infrastrukturens kostnader snarare än från vilken värdeskapande effekt som infrastrukturen ger. Det finns därför skäl att särskilt informera i riktlinjerna om exploateringsavtalen kan komma att omfatta värdeåterföring. Vi föreslår därför att ett tillägg görs så att riktlinjerna även ska ange om kommunen avser att använda sig av avtal om värdeåterföring. I avsnitt 4.2 har vi lämnat våra förslag till ett system för värdestegringsersättning. Som vi där har redogjort för förordar vi ett frivilligt och förhandlingsbaserat system för värdeåterföring. Som framgår av avsnitt 2.4.2 finns ett befintligt system för värdeåterföring genom värdestegringsexpropriation. Detta system bygger på tvång genom att en myndighet ensidigt kan besluta om att en fastighet ska exproprieras. I samma avsnitt beskriver vi system för ersättning för kommunernas kostnader för samhälls- Där talas om markägares skyldighet att delta i kostnaderna för samhällsbyggande. I första hand ska kommunerna söka få ersättning från markägare för sina kostnader för samhällsbyggande genom markanvändningsavtal. Om överenskommelse inte kan nås med en markägare kan kommunen besluta om markägarens ersättning. Det är alltså ett system som bygger på tvång eftersom markägaren på det ena eller andra sättet är skyldig att ersätta kommunen. Genom avtalsmöjligheten har markägaren möjlighet att förhandla med kommunen om ersättningen och därmed påverka ersättningens storlek. Som alternativ till det avtalsbaserade verktyget, värdestegringsersättning, som vi föreslår har vi övervägt olika verktyg som bygger på tvång. Alternativ A: Hänvisa till möjligheten att använda värdestegringsexpropriation. Alternativ B: Utforma tvångsregeln som ett avtalstvång. Alternativ C: Inspireras av det finska systemet där kommunen genom myndighetsbeslut kan ta ut ersättning för värdeökningen. I avsnitt 4.1 har vi redogjort för våra bedömningar i fråga om möjligheten att tillämpa värdestegringsexpropriation för att få till stånd värdeåterföring. Att söka få till stånd värdeåterföring genom expropriation framstår som alltför ingripande i jämförelse till de alternativ som finns. Det är inte heller ett effektivt verktyg för att få till stånd värdeåterföring. Dock ser vi inga hinder mot att bestämmelsen finns kvar som ett förhandlingsverktyg för en kommun. Avtalstvång förutsätter en påföljd vid vägran att ingå avtal. Oavsett vilken påföljd som väljs innebär den en rättslig process och prövning. Vi ser inga uppenbara fördelar med att den rättsliga prövningen avser skyldigheten att ingå avtal och påföljd för brott mot denna skyldighet, i stället för att som i det finska systemet avse den ersättning som den enskilde markägaren ska utge. Det bör även noteras att oviljan till att ingå avtal i det enskilda fallet kan vara hänförlig till andra avtalsvillkor än nivån på värdestegringsersättningen, vilket blir svårt att hantera vid en prövning av brott mot avtalstvånget. Ett avtalstvång medför även risk att andra avtalsvillkor än ersättningsbeloppet underkänns vid överprövning, vilket kan leda till upprepade processer och onödig byråkrati. Avtalstvång förekommer endast undantagsvis i svensk rätt och då främst för att säkra tillgång till varor och tjänster i monopolsituationer samt för att undvika diskriminering. Vår uppfattning är att ett avtalstvång även i det avseendet framstår som mindre lämpligt. Alternativ C är enligt vår bedömning lämpligast som utgångspunkt för ett alternativ till ett frivilligt instrument för värdeåterföring. Tvångsregler, det vill säga att ersättningen ska fastställas genom beslut av kommunen, liksom gatukostnadsersättning och ersättning för värdehöjning till följd av avhjälpande av föroreningsskador, bör utformas med utgångspunkt i befintlig lagstiftning. 4.3.1Ett tvångsverktyg som ett alternativt förslag Som alternativ till ett frivilligt avtalsbaserat instrument för värdeåterföring framstår myndighetsbeslutet som det bästa både ur funktionellt och juridiskt perspektiv. Vi förordar att myndighetsbeslutet ska kunna användas om avtal inte kan komma till stånd, likt det finska systemet. Sådana instrument finns också i befintlig lagstiftning i form av värdestegringsexpropriation, gatukostnadsersättning och ersättning för avhjälpande av föroreningsskador. Ett sådant instrument kan ligga till grund för kostnadsdelning i ett exploateringsavtal. Nedan redogör vi för våra bedömningar om hur grunddragen för ett verktyg om värdeåterföring som bygger på myndighetsbeslut bör utformas. Bör värdeökningen vara av viss betydelse? Vi har övervägt om möjligheterna till värdeåterföring bör begränsas till fall då värdeökning av viss betydelse kan påvisas. I det finska systemet för utvecklingskostnadsersättning är det markägare som har en avsevärd nytta av en detaljplan som träffas av reglerna. Finsk rätt undantar markägare vars områden i detaljplanen får byggrätt bara för bostadsbyggande och byggrätten eller den utökade byggrätten inte omfattar mer än våningsyta, vilket bland annat motiveras med att någon avsevärd värdepåverkan knappast kan komma ifråga för enskilda små byggrätter.7 I bestämmelse om återföring av värdeökning till följd av avhjälpande av miljöskador har någon viss nivå på värdeökningen inte reglerats. När det gäller värdestegringsexpropriation förutsätts att en åtgärd medför ett väsentligt ökat värde för en fastighet för att expropriation ska kunna ske. Skäl som talar för att värdeökningen bör vara av viss betydelse är följande. I flera fall kan antas att värdestegringen kommer att vara låg. En begränsning av värdeåterföring till de fall där värdeökningen är väsentlig skulle innebära att värdeåterföring skulle förbehållas fall då det kan förväntas att den enskilde fastighetsägaren faktiskt uppfattar värdestegringen, vilket skulle ge kunna främja systemets legitimitet för de berörda. En sådan begränsning skulle vidare kunna innebära något minskade administrativa uppgifter jämfört med ett frivilligt värdebaserat system. Eftersom en kommun redan har att avtala med fastighetsägare om andra frågor i ett exploateringsavtal bedömer vi att en minskad administration dock är marginell. Vi har övervägt möjligheten att ange värdeökning i procentsatser, men uteslutit detta eftersom det skulle slå olika mot olika fastighetsägare. Vi bedömer därför att det ligger närmare till hands att utgå från befintliga kriterier så som exempelvis ett väsentlighetskriterium. Ett praktiskt problem med en bestämmelse om viss nivå för värdeökningen, exempelvis ”väsentligt” är att bestämma vad som ska anses utgöra en ”väsentlig” värdeökning. Fördelen med ett system som bygger på myndighetsbeslut jämfört med ett frivilligt avtalsbaserat system är att detta skulle kunna klargöras i praxis, eventuellt i kombination med uttalanden i förarbeten. 7 RP 167/202 rd s. 20. Skäl som talar emot en sådan begränsning är följande. Mot bakgrunden av svårigheterna att närmare reglera vad som skulle kunna anses utgöra en ”väsentlig” värdeökning kan det skapa osäkerhet om vilka fastighetsägare som kommer att träffas av reglerna. Det går visserligen inte heller att ange vad som skulle kunna vara en ”värdeökning”, men att inte begränsa värdeökningen till en viss nivå skulle innebära att alla fastighetsägare kan träffas av reglerna. Detta leder till ett mer förutsägbart system. Som vi har anfört ovan, i avsnitt 4.2.2 är ett grundläggande syfte med värdestegringsersättning att värdeökning till följd av offentliga investeringar i transportinfrastruktur ska komma samhället till godo. Utifrån och ett rättvise- och likabehandlingsperspektiv framstår det som mindre lämpligt att införa en bestämmelse om värdeökning av viss nivå, eftersom vissa fastighetsägare då skulle undantas från bestämmelserna, trots att de har åtnjutit en viss nivå av värdeökning. Regler om värdeåterföring bör därför utformas så att kommuner måste vända sig till samtliga fastighetsägare inom en detaljplan som får en värdeökning för sin fastighet. Möjligheterna till värdeåterföring bör därför inte begränsas till fall då värdeökning av viss betydelse kan påvisas. Ett system för värdeåterföring som bygger på ensidigt myndighetsbeslut måste vara förutsägbart. Av vikt är också att samma förfarande ska gälla för alla berörda fastighetsägare. Vi bedömer därför att med ett tvångssystem är det nödvändigt att reglera hur värdestegringen ska beräknas. regler om värdeåterföring vid avhjälpande av miljöskador anger inte hur värdestegringen ska beräknas. Någon praxis eller vägledning i frågan finns inte. Vid värdestegringsexpropriation ska betalningen motsvara fastighetens marknadsvärde. Någon beräkning av själva värdeökningen blir därför inte nödvändig i dessa fall. Reglerna om värdestegringsexpropriation ger därför ingen ledning för hur värdeökning bör beräknas avseende det föreslagna verktyget värdestegringsersättning. Värdeökning kan beräknas på olika sätt. I det finska systemet fastställs värdestegringen genom tillämpning av bestämmelserna om ersättningsgrunder i den finska inlösningslagen. Värdestegringen fastställs genom en jämförelse av markens värde vid inledande av planarbetet och dess värde enligt godkänd plan8. Därigenom beaktas inte bara värdepåverkan av viss transportinfrastruktur utan hela det värde som detaljplanen tillför marken. Det finska systemet syftar således till en mer omfattande värdeåterföring än vad som föreslås. Värdering vid tvångsvisa ianspråktaganden baseras normalt på expropriationsrättsliga regler och vi ser inget skäl till avsteg från detta vid fastställande av värdeökning till grund för värdestegringsersättning. Värdeökning av viss transportinfrastruktur kan fastställas genom en jämförelse av fastighetens värde vid beslut om anläggande av transportinfrastrukturen och värdet efter genomförd infrastruktur. I avsaknad av möjligheter att vid värderingstidpunkten tillgodogöra fastigheten transportinfrastrukturen genom befintlig eller förväntad byggrätt, riskerar denna värdeökning i enskilda fall bli mycket låg. Så kan exempelvis förväntas bli fallet för en fastighet med pågående och förväntad fortsatt användning för jordbruksändamål, för vilket den nya infrastrukturen har ringa betydelse. Om en sådan fastighet senare planläggs för bostäder eller handel kan dock en betydande värdepåverkan från transportinfrastrukturen realiseras och påvisas. Det vore då orimligt att endast basera ersättningen på den värdepåverkan som uppkom vid anläggandet av transportinfrastrukturen. Därmed bör en mer rättvisande modell vara att värdepåverkan, på samma sätt som i det finska systemet, fastställs efter jämförelse mellan värdet före respektive efter detaljplanen. Därigenom kan transportinfrastrukturens värdepåverkan för det faktiska användningsområdet tillgodoräknas när detta fastställts. För att värdeåterföringen endast ska avse transportinfrastrukturens värdepåverkan måste då värderingen korrigeras med avdrag för de värden som detaljplanen i sig tillför. Underlag för detta bör kunna fås genom en ortsprisanalys avseende fastigheter med motsvarande läge och användning, i enlighet med expropriationsrättens principer. En sådan analys kan bli komplicerad. Det kan vidare ifrågasättas om inte värdeåterföring i likhet med det finska systemet borde baseras på samtliga de värden som detaljplan och infrastruktur tillför fastig- 8 RP 167/202 rd s. 23. heten, i stället för att söka urskilja en enskild transportinfrastrukturspåverkan. Oavsett modell måste värdeförändring hänförliga till andra faktorer identifieras och dras från, eller läggas till den värdestegring fastigheten genomgått under relevant period. Värdering bör ske utan hänsyn till värdeåterföringsreglerna som annars kan förväntas dämpa eller till och med utplåna värdeökningen. De expropriationsrättsliga principerna ger utrymme för sådan hänsyn. I den mån förväntningsvärden uppkommit innan beslut om transportinfrastrukturen fattats bör dessa kunna beaktas, men måste särskiljas från förväntningsvärdena hänförliga till framtida detaljplanering om förslaget att värdeåterföring endast ska avse transportinfrastrukturens påverkan ska upprätthållas. Bör hela eller delar av värdeökningen återföras? I det finska systemet för utvecklingskostnadsersättning kan högst av värdestegringen tas ut. En kommun kan bestämma att ett lägre maximibelopp ska tillämpas i kommunen eller för ett visst område som ska planläggas. I bestämmelse om återföring av värdeökning till följd av avhjälpande av miljöskador finns ingen sådan begränsning. Enligt denna bestämmelse ska ersättningen i stället motsvara värdeökningen. När det gäller värdestegringsersättning ska ersättningen motsvara marknadsvärdet. Utvecklingskostnadsersättningen baserar sig på kommunens kostnader för ett planområde.9 Detta är vidare än den nu föreslagna värdestegringsersättningen, som endast baserar sig på återförande av värdeökning. Att de medel som inkommer från värdestegringsersättningen ska användas för att finansiera transportinfrastrukturen utgör endast en tänkt effekt av värdeåterföringen. Mot bakgrund av att det grundläggande syftet med våra förslag om värdestegringsersättning ska vara att återföra värdeökning som har uppstått på grund av offentliga investeringar i transportinfrastruktur till samhället bör hela värdeökningen kunna återföras. Eftersom ett tvångssystem inte bygger på incitament skulle det inte möta några hinder utifrån systemets funktionalitet och effektivitet att utgå från att 9 RP 167/202 rd s. 17. hela värdet ska återföras. Vi ser dock inga hinder mot att en maximinivå för ersättningen införs. Utifrån och ett likabehandlingsperspektiv är det dock nödvändigt att samma nivå ska gälla för alla. Mot bakgrund av detta bör det inte föreslås några möjligheter för en kommun att besluta om en lägre maximinivå i kommunen eller något område i kommunen, så som det finska systemet tillåter. Vi anser att reglerna bör vara likvärdiga i hela landet. När får kommunen tidigast respektive senast fatta beslut om att ta ut värdeåterföring? I fråga om gatukostnadsersättning får en kommun inte slutligt besluta om kostnadsfördelning förrän granskningstiden eller tiden för yttrande över kommunens förslag till kostnadsfördelning har löpt ut.10 När det gäller värdeåterföring till följd av avhjälpande av miljöskador enligt anges inte när tillsynsmyndigheten får väcka talan hos domstol. Rätten att expropriera inträder på ett tidigt stadium, nämligen redan innan de värdeförhöjande åtgärderna har vidtagits.