sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — 3.1Sveriges åtaganden internationellt och inom EU på terrorismområdet I detta kapitel lämnas en kortfattad redogörelse för internationella instrument och andra åtaganden på området för terrorism. Redovisningen är inte fullständig. Det svenska genomförandet av respektive instrument anges i korthet. I de delar svensk lagstiftning bedöms ha betydelse i förhållande till kraven i resolutionen redovisas innehållet i denna mer utförligt i kapitel 5. En stor del av det internationella samarbetet mot terrorism har koncentrerats till FN eftersom det funnits en strävan att åstadkomma lösningar med så stor global räckvidd som möjligt. Inom FN har ett stort antal konventioner mot terrorism förhandlats fram, vilka särskilt efter kompletterats med flera bindande resolutioner från . Det finns inte någon generell konvention som tar sikte på all slags terrorism. Ett av skälen till detta är att det på det internationella planet inte gått att nå fullt samförstånd kring en definition av terrorism, även om betydande enighet finns om vad som avses med begreppet. Det arbete som har bedrivits på området har i stället resulterat i ett antal specifika konventioner med inriktning på olika definierade brottsliga handlingar, allt eftersom terrorismen tagit sig skilda uttryck. När behov av förändringar har uppstått har uppkomna luckor i det samlade och växande regelverket fyllts upp med nya konventioner. En redovisning och kort beskrivning av de centrala konventionerna på terrorismens område, med uppgift om det svenska genomförandet av respektive instrument, lämnas i prop. 2009/10:78 avsnitt 5.1. Denna redovisning omfattar även den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism, här förkortad finansieringskonventionen, som genomförts i svensk rätt genom införandet av lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, här förkortad finansieringslagen (prop. 2001/02:149). Därutöver finns ytterligare instrument till vilka är part: konvention om brott och vissa andra handlingar begångna ombord på luftfartyg (prop. 1966:159), konvention om märkning av plastiska sprängämnen (prop. 2006/07:22), konvention för bekämpande av nukleär terrorism, protokoll till konvention om bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet samt protokoll till tilläggsprotokoll om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar på kontinentalsockeln (samtliga prop. 2013/14:212). Slutligen finns även konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet och tilläggsprotokoll till konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, konventioner som ännu inte har tillträtt. Dessa konventioner redovisas inte närmare då de saknar relevans för genomförandet av resolutionen. Enligt FN:s stadga kapitel VII kan under vissa förhållanden anta resolutioner med beslut om åtgärder, däribland sanktioner, av icke militär natur i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sådana resolutioner kan innehålla både beslut och rekommendationer som är bindande för medlemsstaterna. En stat som är medlem i FN är enligt FN:s stadga skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut som fattas i enlighet med stadgan. Denna förpliktelse går enligt FN- stadgan före andra folkrättsliga förpliktelser, se vidare avsnitt 4.1. I fråga om sanktioner av icke militär natur anges i att åtgärderna kan innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser samt annan samfärdsel liksom också avbrytande av de diplomatiska förbindelserna. Uppräkningen är inte uttömmande utan endast en exemplifiering. För att en resolution om sanktioner ska få rättsverkningar för enskilda fysiska och juridiska personer krävs att den genomförs i nationell lagstiftning. har FN, liksom EU, i ökad utsträckning använt sig av sanktionsinstrumentet. En övervägande del av säkerhetsrådets arbete på terrorismområdet har skett genom beslut om sanktioner. fanns det bara säkerhetsrådsbeslut om sanktioner riktade mot . fanns det inom FN ett femtontal pågående sanktionsregimer mot olika länder. Till det kommer två sanktionsregimer som riktar sig mot internationell terrorism. Dessa redovisas översiktligt i det följande. antogs resolution (1999) av som ett medel för att möta hotet från . Resolutionen benämns 1267-regimen. Regimen innehöll länge, tillsammans med en hel rad efterföljande resolutioner, bestämmelser om individuella restriktioner mot , talibanerna och samt mot personer, grupper, företag och enheter med samröre med dessa. För att kontrollera att sanktionerna efterlevs skapade FN genom resolutionen en sanktionskommitté, 1267-kommittén (numera även kallad 1989-kommittén), som även fått i uppdrag att upprätta en lista över de personer som berörs av sanktionerna. I 1267-kommittén deltar de länder som är medlemmar i säkerhetsrådet. beslutade FN genom resolution (2011) att skilja ut sanktionerna mot talibanerna i en egen sanktionsregim inriktad på situationen i . De restriktiva åtgärderna kom därefter, åtminstone formellt, att rikta sig mot landet . De kvarvarande delarna av 1267-regimen döptes genom resolution (2011) om till sanktioner mot eftersom inte längre levde. Alla gällande regler med uppdateringar samlades i denna resolution, och sanktionsregimen benämns därför ibland för 1989- regimen. Sanktionsregim 1373 instiftades 2001 genom FN:s säkerhetsråds resolution (2001), som en reaktion på attackerna . Resolutionen innehåller en skyldighet för staterna att införa straffbestämmelser rörande bl.a. tillhandahållande eller insamlande, direkt eller indirekt, av medel i syfte att de ska användas, eller med vetskap om att dessa kommer att användas, i syfte att begå terroristhandlingar. Resolutionens krav i detta avseende överensstämmer i allt väsentligt med de krav som följer av finansieringskonventionen. Därutöver innehåller sanktionsregim 1373 bestämmelser om att sanktioner ska riktas mot personer, grupper och enheter som anses inblandade i terrorism, utöver de som omfattas av 1267-regimen och utpekats av för denna. Sanktionsregimen är i detta avseende mer allmän i sitt tillämpningsområde, till skillnad från 1267-regimen som tar sikte på ovan redovisade särskilt utpekade grupper (numera och därtill associerade personer och grupper). FN har i fråga om 1373-regimen i stället överlåtit åt medlemsländerna själva att peka ut vilka som ska träffas av sanktionerna. Regimen har genomförts av EU-länderna genom ett lagstiftningspaket bestående av två gemensamma ståndpunkter (2001/930/GUSP och 2001/931/GUSP) samt en rådsförordning (2580/2001). 1373–regimen innehåller bestämmelser bl.a. om frysning av tillgångar och förbud mot att tillgängliggöra tillgångar för personer och grupper som misstänks för att begå, försöka begå, delta i eller underlätta terroristhandlingar. Även för denna sanktionsregim har FN skapat en sanktionskommitté, , förkortat CTC. Kommitténs uppgift är att övervaka genomförandet av resolutionen. På motsvarande sätt som gäller /1989-kommittén deltar de länder som är medlemmar i säkerhetsrådet. Det finns också sanktioner som riktar sig mot vissa länder som har bäring på åtgärder mot terrorism utan att uttryckligen rikta sig mot detta fenomen. Som exempel kan nämnas resolution (2008). Den innebär att riktade sanktioner kan införas mot bl.a. personer eller enheter som försöker hindra en fredlig politisk process eller Afrikanska unionens fredsbevarande mission i (AMISOM). Resolutionen innebär att de som utpekas av FN:s säkerhetsråds sanktionskommitté för underkastas reserestriktioner och frysning av tillgångar. beslutade sanktionskommittén att vissa individer och organisationen al-Shabaab skulle omfattas av restriktiva åtgärder. antog resolution (2014) som en reaktion på terroristhandlingar förövade av Islamiska staten, här förkortat som ISIL, al-Nousra, här förkortat ANF, och andra grupper med anknytning till . Även denna resolution antogs med stöd av kapitel VII i . Den innehåller bl.a. bestämmelser om skyldigheter för staterna att vidta åtgärder i syfte att förhindra rekrytering av utländska terroriststridande (foreign terrorist fighters) till ISIL, ANF och andra grupper med anknytning till . Där erinras också om staters skyldigheter enligt resolution (2001) att förhindra finansiering av terroristhandlingar. Vidare finns bestämmelser som möjliggör att personer med koppling till någon av dessa grupper, och som upptas i ett annex till resolutionen, ska kunna bli föremål för individuella åtgärder enligt 1267-regimen. Vid antagandet av resolutionen påfördes med anledning av detta vissa namn på sanktionslistan upprättad av 1267- kommittén. vidtog kort därefter ytterligare åtgärder mot fenomenet utländska terroriststridande genom att besluta om nu aktuell resolution som fokuserar på frågan, se vidare kapitel 4. Överträdelser av ett förbud i en EU-förordning om ekonomiska sanktioner är straffbara. Bestämmelser om detta finns i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner, här förkortad sanktionslagen (prop. 1995/96:35). enades EU:s medlemsstater om ett rambeslut om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF). Syftet med rambeslutet var bl.a. att skapa ett instrument som behandlar gemensamma definitioner, åtal och straff för terrorism och att därigenom tillnärma medlemsstaternas lagstiftning när det gäller terroristbrott. Rambeslutet innehåller bl.a. en uppräkning av handlingar som ska betrak- tas som terroristbrott om gärningen allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation och om syftet är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. Rambeslutet är således den första internationella överenskommelsen som innehåller en förklaring av vad som ska utgöra ett terroristbrott. Rambeslutet uppställer också krav på att varje medlemsstat ska kriminalisera vissa handlingar som begås inom ramen för särskilt planlagd och organiserad terroristbrottslighet. Det som enligt rambeslutet ska bestraffas är att leda eller på visst närmare angivet sätt delta i en terroristgrupps brottsliga verksamhet. Dessutom ska vissa gärningar som anses vara särskilt frekventa i samband med utförandet av terroristbrott under vissa förutsättningar betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet. Rambeslutet innehåller även bestämmelser bl.a. om osjälvständiga brottsformer, påföljder, domstols behörighet och åtal. Rambeslutet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, här förkortad terroristbrottslagen, (prop. 2002/03:38). Som en del i ett åtgärdspaket mot terrorism lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till ändringar i rambeslutet . Syftet med förslaget angavs vara att harmonisera nationella straffrättsliga bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften så att dessa handlingar skulle vara straffbara i hela EU, också när de begås via internet. Syftet var även att säkerställa att befintliga bestämmelser om påföljder, juridiska personers ansvar, domstols behörighet och åtal som är tillämpliga på terroristbrott också skulle kunna tillämpas på sådana handlingar. Rambeslutet, som antogs av rådet , (2008/919/RIF) kräver att staterna kriminaliserar offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften och betraktar dessa handlingar som brott med anknytning till terroristverksamhet. Det innehåller emellertid även bestämmelser om att det inte uppställs krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder som står i strid med grundläggande principer om yttrandefrihet, särskilt tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. Detta rambeslut har genomförts i svensk rätt genom lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, här förkortad rekryteringslagen (prop. 2009/10:78). EU kan besluta om internationella sanktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det kan vara antingen beslut om att gemensamt genomföra FN:s sanktioner eller självständiga beslut om sanktioner. Detta sker genom att antar ett rådsbeslut. Sådana beslut innehåller detaljerade åtaganden att genomföra vissa sanktioner. De åtgärder i rådsbeslutet som faller inom EU:s behörighet, t.ex. handelsrestriktioner eller frysning av tillgångar för vissa individer eller företag, genomförs sedan i en EU-förordning som blir direkt tillämplig i svensk nationell rätt. Övriga åtaganden kräver nationell reglering för genomförandet. Efter händelserna antog EU restriktiva åtgärder mot personer och enheter som deltar i terroristhandlingar. EU:s förteckning över personer och enheter upprättades för att genomföra FN:s säkerhetsråds resolution (2001) i enlighet med kapitel VII i , se föregående avsnitt som behandlar FN-resolutioner. För detta ändamål antog EU rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/GUSP om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism och rådets förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism. Förordningen föreskriver frysning av alla penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser som tillhör de personer som berörs. Dessutom fastställs i förordningen att inga penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser får ställas till deras förfogande, varken direkt eller indirekt. Där föreskrivs också om humanitära undantag för användning av frysta penningmedel eller tillgängliggörande av ekonomiska resurser under vissa om- ständigheter, t.ex. för betalning av livsmedel, läkemedel eller lagstadgade avgifter eller erhållande av vissa bidrag från samhället. Resolution (1999) genomfördes av EU genom gemensamma ståndpunkten 2002/402/GUSP och rådets förordning (EG) nr 881/2002 (båda sedermera kompletterade). Genom dessa rättsakter infördes de föreskrivna särskilda restriktiva åtgärderna mot vissa personer eller enheter associerade med , nätverket och talibanerna. Listan över berörda personer eller enheter följer den som upprättas av . Även EU har möjligheter att besluta om sanktioner mot vissa länder. Sanktionerna mot är ett relevant exempel på hur EU:s sanktionsregimer kan vara uppbyggda, även om sanktionerna inte direkt omfattar terroristhandlingar. Med anledning av att de folkliga protesterna i slogs ned med våld av statsmakten beslutade EU att införa riktade sanktioner mot landet och mot dem som ansågs ansvariga. Sanktionerna innefattade bl.a. reserestriktioner och frysning av tillgångar mot dem som var ansvariga för förtryck mot den egna befolkningen, samt med dem associerade personer och enheter (myndigheter och företag). Efter att våldsutövningen i fortsatt vidgade EU sanktionerna till att bl.a. innebära att även personer och enheter som drar fördel av eller stödjer regimen, samt personer och enheter med anknytning till dem, kan bli föremål för riktade sanktioner. Därefter har ytterligare sanktioner införts som bl.a. inkluderar vissa import-, export- och investeringsförbud. Antalet personer och företag som är föremål för riktade sanktioner har också successivt utökats. Lättnader i sanktionerna kan emellertid beviljas på vissa områden om den berörda verksamheten syftar till att på olika sätt ge stöd åt den syriska civilbefolkningen, t.ex. när verksamheten syftar till att tillgodose humanitära behov. Sanktionerna har tillkommit genom en rad rådsbeslut från med början . De finns numera samlade i rådsbeslut /255/GUSP av med några mindre kompletteringar genom rådsbeslut /760/GUSP av , 2014/74/GUSP av och 2014/901/GUSP av . De EU-rättsliga delarna av rådsbeslutet regleras numera av rådets förordning (EU) nr 36/2012 av som kompletteras genom en rad därpå följande rådsförordningar (för aktuell lista se regeringens hemsida, se regeringen.se). Överträdelser av ett förbud i en EU-förordning om ekonomiska sanktioner eller i en kompletterande föreskrift som regeringen beslutat med anledning av sanktionsbeslut i är straffbara. Bestämmelser om detta finns i sanktionslagen. Även inom har ett antal konventioner med tilläggsprotokoll förhandlats fram på området för terrorism, bl.a. konvention om bekämpande av terrorism (prop. 1976/77:124). Efter händelserna intensifierades arbetet med att bekämpa terrorism. gav en arbetsgrupp benämnd on Terrorism, förkortad CODEXTER, i uppdrag att utarbeta ett eller flera instrument i syfte att täppa till luckor i existerande ramverk mot terrorism. Arbetsgruppens arbete resulterade i konvention om förebyggande av terrorism (ETS nr 196). Syftet med konventionen var att stärka medlemsstaternas förebyggande åtgärder mot terrorism. Genom konventionen uppställs krav på kriminalisering av vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås. Det innefattar offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning till terrorism. I viss utsträckning ska även medverkan och försök till sådana brott straffbeläggas. Vidare finns bestämmelser rörande ansvar för juridiska personer, straff, påföljder och behörighet. I konventionen anges uttryckligen att införandet, genomförandet och tillämpningen av förpliktelserna att kriminalisera ska ske med respekt för mänskliga rättigheter, särskilt yttrandefrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet enligt bl.a. . Även proportionalitetsprincipen ska beaktas. Utöver krav på kriminalisering omfattar konventionen bl.a. bestämmelser om skyldigheter för länderna att förstärka möjligheterna till samarbete både mellan nationella myndigheter och mellan stater. Konventionen har i svensk rätt genomförts genom rekryteringslagen. antogs ett tilläggsprotokoll till ovan redovisade konvention. är även part till konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott som vidareutvecklats och kompletterats genom konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott och om finansiering av terrorism. Denna har genomförts i svensk rätt genom lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, här förkortad penningtvättslagen (prop. 2013/14:21). 3.1.4Financial Action Task Force Financial Action Task Force, som förkortas FATF, är ett mellanstatligt organ som arbetar aktivt för att främja ett effektivt genomförande av rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen och andra relaterade hot mot integriteten i de internationella finansiella systemen. är medlem av FATF sedan organisationen inrättades 1989. FATF beslutade om fyrtio reviderade rekommendationer om åtgärder mot penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen. Genom ett system där medlemsländerna utvärderar varandra kontrollerar och verkar FATF för att rekommendationerna följs. Förutom att övervaka och främja en effektiv efterlevnad av rekommendationerna bedriver FATF ett arbete med att analysera metoder och tillvägagångssätt för penningtvätt och finansiering av terrorism. FATF utvecklar även s.k. best practice och vägledning som stöd till länder för att de ska kunna anpassa och vidareutveckla de åtgärder som vidtas. FATF har 36 medlemmar och genom ett antal FATF-lik- nande regionala organisationer har sammantaget över 180 jurisdiktioner förbundit sig att följa och underkasta sig utvärdering av de nationella systemen. Enligt de fyrtio rekommendationerna ska medlemsstaterna bl.a. kriminalisera finansiering av terrorism (rekommendation 5). Vad detta innebär för del behandlas vidare i kapitel 8. 3.2Våldsbejakande islamistisk extremism i med koppling till terrorismrelaterad verksamhet lämnades på uppdrag av en rapport (Ds 2014:4) som bl.a. utgör en uppdatering av tidigare kartläggningar av våldsbejakande extremistmiljöer i , däribland våldsbejakande islamistisk extremism. I rapporten lämnas en beskrivning av utvecklingen inom, och hotet från, våldsbejakande extremistiska miljöer i –2012 samt tendenser som kan påverka den framtida utvecklingen inom dessa miljöer. Mycket av informationen har inhämtats från rapporterna Våldsam politisk extremism1 och Våldsbejakande islamistisk extremism i Sverige2. I rapporten refereras det till den senare som Säkerhetspolisen 2010. Begränsade delar av rapporten, såvitt den tar sikte på våldsbejakande islamistisk extremism, återges i det följande. I övrigt hänvisas till rapporten i dess helhet. Den islamistiska extremistiska miljön I rapporten lämnas en översiktlig presentation av den islamistiska extremistiska miljön i och i andra europeiska länder. Följande text är hämtad från sidorna 35 och 36. Inom den våldsbejakande islamistiska extremistmiljön finns i huvudsak två ideologiska influenser som är aktuella i en svensk kontext. serna kan tillskrivas och al-Shabaab. Skillnaderna dem emellan ligger närmast i att de budskap som förs fram vävts samman med olika nationella och lokala politiska intressen i de länder där de har stark Vid utredarens dialog med Säkerhetspolisen har det framkommit att den svenska våldsbejakande islamistiska extremismen hu- vudsakligen betecknas som inspirerad av al-Qaida-ideologin. global ideologi som motiverar attentat mot civila, dels som svar på ockupation av muslimska länder och våld mot muslimer, dels som ett svar på ockupation av muslimska länder och våld mot muslimer, dels som ett svar på upplevda kränkningar av islam. […] Målet som beskrivs är att genom våld införa ett islamiskt styre och att återinföra den muslimska kulturens storhetstid. Den västerländska kolonialismen och 1Brå & Säkerhetspolisen (2009). Våldsam politisk extremism – Antidemokratiska grupperingar på yttersta höger- och vänsterkanten. 2Säkerhetspolisen (2010). Våldsbejakande islamistisk extremism i . förhållanden som tillskrivs västvärlden anses ha fördärvat islam. Kapitalism och sekularisering ses som tecken på att det råder barbari och okunskap i världen. Västvärldens sekularisering och materialism görs till mål för angrepp från miljöns extremister. Mot denna bakgrund blir det mycket konfliktfyllt att västerländska länder bedriver militära operationer i mus- Utländska ockupationer eller influenser på muslimsk mark kan motivera angrepp. I muslimska länder kan angrepp också ske mot det som uppfattas som illegitima regimer eller regimer som nät- verken inte anser står för, vad de menar, är den rätta tolkningen av Kampen mot fienden kan också föras långt bort från de muslimska länderna, det handlar då om attentat främst i och . Brottsligheten inom islamistiska extremistiska miljön I rapporten lämnas en översiktlig beskrivning av den vanligast förekommande brottsligheten inom de extremistmiljöer som behandlas. När det gäller brottsligheten inom den islamistiska extremistiska miljön redovisas på sidorna 71–73 bl.a. följande. Aktiva inom de våldsbejakande svenska islamistiska extremistiska nätverken har bedrivit verksamhet som syftar till att stödja och underlätta terroristbrott i andra länder. Våldsbrott som utfördes av personer utifrån våldsbejakande islamistisk extremism hade endast i ett fåtal fall begåtts i . konstaterar att den största delen av våldsbejakande islamistisk extremism utgörs av samma typ av verksamhet och handlingar som beskrevs . De vanligast förekommande handlingarna som utförs av våldsbejakande islamistiska extremister i är finansiering, rekrytering och offentlig uppmaning till terro- ristbrott, resandeverksamhet samt praktiskt stöd till terrorism på olika sätt. Därutöver sker också planering och utförande av attentat. del har det skett en förändring där även och svenska intressen ses som önskvärda mål. utlöste en ensam man en sprängladdning på