sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — En utökad rätts- praxis och vägledning torde också innebära att kommuner och lands- ting skulle kunna bli mer professionella vid deras handläggning och beslutsfattande. Laglighetsprövningen fyller en viktig samhällsfunktion Utredningen anser sammanfattningsvis att bestämmelserna om lag- lighetsprövning fyller en viktig demokratisk och rättslig funktion. I en rättsstat bör det finnas sätt att kontrollera att det offentliga inte överskrider sina befogenheter. Att stärka kommunallagen ur detta perspektiv anser utredningen är viktigt. Laglighetsprövningen funge- rar såvitt utredningen erfarit dock i huvudsak väl i praktiken och bestämmelserna är enligt utredningens bedömning i allt väsentligt ändamålsenligt utformade. I vissa avseenden kan dock institutet be- höva stärkas. Utredningen återkommer nedan till frågan om att ge fler möjlighet att överklaga beslut och frågan om inte fler beslut bör kunna överklagas. Överklagande eller ansökan? En fråga som lyfts i utredningen är om man, för att särskilja lag- lighetsprövningen som institut från det som benämns förvaltnings- rättsligt överklagande, bör utmönstra begreppet överklagande från lagtexten. I stället skulle man kunna formulera det så att en kom- munmedlem ansöker om laglighetsprövning. Ett argument för en sådan ändring är att det skulle bli tydligare att domstolens prövning är begränsad och att rättsföljden inte kan bli ett nytt beslut. Ett annat argument är att prövningen har mer karaktären av en allmän med- borgarkontroll än ett rättsmedel i egentlig mening. Laglighetspröv- ning har vidare många likheter med rättsprövning, som man också ansöker om. Utredningen anser emellertid att begreppet överklagande ur ett medborgarperspektiv är mer lättförståeligt. Av det begreppet fram- går att det är fråga om en domstolsprövning av beslut man inte är nöjd med. När det sedan gäller frågan om domstolarnas prövning av förvaltningsrättsliga överklaganden kan också denna prövning vara begränsad till följd av t.ex. klagandes yrkanden och grunder. Att domstolens prövning är begränsad är alltså inte unikt för just laglighetsprövning. Utredningen noterar slutligen att frågan om termi- nologin behandlades vid tillkomsten av nuvarande kommunallag. Utredningen anser inte att det tillkommit tillräckligt starka skäl för att ändra denna och förespråkar därför att begreppet överklagande behålls i lagtexten. 14.11Utvidgning av medlemskap och talerätt vid laglighetsprövning I utredningens direktiv anför regeringen följande angående medlem- skap i kommun och landsting samt talerätt vid laglighetsprövning. Sedan införandet av kommunallagen har det skett förändringar i samhället och i omvärlden, bl.a. har privata utförare getts tillträde till allt fler offentliga verksamhetsområden, EU-medlemskapet har medfört regler om statsstöd och konkurrens, marknadsaktörerna och medborgarna har blivit allt mer rörliga geografiskt etc. Det finns mot denna bakgrund skäl att, bl.a. i ett företagarperspektiv, på nytt överväga vilka som ska ha rätt att överklaga kommunala beslut. 14.11.2 Vem som är medlem har förändrats Endast den som är medlem i kommunen eller får över- klaga kommunala beslut genom laglighetsprövning. Berörd som sak- nar medlemskap har inte rätt att överklaga. Såväl fysiska som juri- diska personer kan ha rätt att överklaga. Denna koppling mellan rätt att överklaga och medlemskap i kommun har sedan gammalt upprätthållits inom kommunallagstiftningen och i rättstillämpningen. När det gäller medlemskapet har utredningen tidigare pekat på att begreppet kommunmedlem har en associationsrättslig förebild. Liksom i näringslivet ska medlemmens bidragsplikt till kommunen i princip vara bestämmande för vidden av dennes direkta eller indirekta inflytande över de kommunala avgörandena.50 Grundtanken har således varit att en medlem av kom- munen har en viss delaktighet i handhavandet av de kommunala angelägenheterna vilka mer eller mindre rör kommuninvånarna i gemen. Kompetensstadgandena i äldre kommunallagar var formule- rade så att de riktade sig direkt till kommunmedlemmarna. Det sades att kommunens medlemmar ägde att själva vårda sina gemen- samma ordnings- och hushållningsangelägenheter.51 Bestämmelserna om medlemskap har förändrats och utredningen redogör för en del av dessa förändringar nedan. Utredningen kan konstatera att den enskilde medlemmens delaktig- het i den kommunala verksamheten är mera uttunnad, bl.a. genom kommunsammanslagningar har kommunerna fått fler invånare än tidigare och att allt färre är direkt engagerade i kommunens verksamhet som exempelvis förtroendevald. kommunalförordningar krävdes för medlemskap man- talsskrivning i kommunen. I övrigt kunde medlemskapet grundas på skattskyldighet för fast egendom eller inkomst av kapital eller arbete om man för dessa var uppförd för allmän bevillning. ändrades bestämmelserna om medlemskap så att medlemskap även tillkom dels de som på landet ägde och brukade fast egendom, dels de som i stad ägde fast egendom. Motivet till dessa utvidgningar av medlemskretsen var att lagstiftaren ansåg att både ägare och bruk- are av fast egendom borde få utöva sin rösträtt för egendomen utan krav på att de blev taxerade för fastigheten. Med brukare avsåg man jordbruksarrendatorer. Till inkomst av fastighet hänfördes både ägarens och brukarens intäkter. Först kunde även brukande av fast egendom i stad ligga till grund för medlem- skap.52 Såväl kommunallag som kommunallag var den medlem som var mantalsskriven, ägare och brukare av fast egen- dom samt de som var taxerade till kommunalskatt i kommunen. 50Björkman och Riberdahl, Det kommunala förtroendeuppdraget, s. 14 f. 51SOU 1982:41 s. 91. 52SOU 1992:72 s. 16. anförde vid arbetet med kommunallag att om innehavare av fastigheter som inte taxerades till allmän kommunalskatt skulle uteslutas från med- lemskap så skulle detta drabba stat och landsting i de kommuner där de innehade fastigheter. Kommittén ansåg därför att ett sådant medlemskap borde behållas i oförändrat skick. Staten skulle annars förlora överklaganderätten i de kommuner där staten ägde fastig- heter för t.ex. militära ändamål, byggnader för tull-, lots- post- och telegrafverken, järnvägar och kanaler. Landstingen skulle i stor ut- sträckning upphöra att vara medlemmar i de kommuner53 där deras sjukvårdsanstalter och andra inrättningar fanns.54 I samband med tillkomsten av kommunallag begrän- sades medlemskretsen genom att brukande av fast egendom togs bort som grund för medlemskap. Vidare kom frågan upp om även ägandet av fast egendom som grund för medlemskap skulle tas bort. Någon inskränkning gjordes dock inte med hänvisning till att fastighetsägare har ett berättigat intresse av att kunna ha talerätt innan denne blivit taxerad till kommunalskatt för inkomst av fastig- heten.55 Fastighetsägaren skulle även fortsättningsvis tillförsäkras en rätt att kunna företräda sin fastighet vid kommunala beslut. Juridiska personer blev tidigare kommunalt beskattade och följ- aktligen hade de möjlighet att överklaga kommunala beslut. Men skattelagstiftningen ändrades och beskattas enbart fysiska personer för inkomst i hemortskommunen. Det inne- bär att juridiska personer har talerätt bara i de kommuner och landsting där de äger fast egendom. I förarbetena till denna skatte- reform anfördes att en konsekvens av ändringen i skattelagstift- ningen var att de juridiska personer som tidigare blivit kommunalt beskattade inte längre hade rätt att överklaga kommunala beslut. Detta borde övervägas närmare i samband med den kommunallags- revidering som var planerad.56 I betänkande Överklagande av kommunala beslut föreslog kommittén att medlemskapet skulle utvidgas till att omfatta även ideella föreningar vars styrelse har säte 53Landstingen omfattades inte av dåvarande kommunallag. 54SOU 1992:72 s. 16 f. 1975/76:187 s. 333. 56SOU 1990:24 s. 156. i kommunen.57 Motiveringen till kommitténs ställningstagande var bl.a. att de ideella föreningar som hade intresse av talerätt som regel bedrev en verksamhet som tangerade den kommunala verksam- heten. Vidare var många av föreningarna mottagare av kommunala bidrag och på detta sätt direkt föremål för den kommunala verk- samheten och kommittén ansåg det därför försvarbart att generellt ta upp ideella föreningar som kommunmedlemmar. Kommittén kon- staterade också att med en sådan lösning behöll man bandet mellan medlemskap och talerätt intakt. Grunden för medlemskap i en viss kommun skulle vara att föreningens styrelse har sitt säte där.58 Förslaget ledde inte till lagstiftning. Regeringen gjorde i samband med arbetet med den nuvarande kommunallagen bedömningen att det inte fanns skäl att konstruera om medlemskapet i syfte att utvidga juridiska personers rätt att överklaga. En studie av kommunalbesvärsmål, som regeringen hän- visade till, visade att det var ytterst sällan som en juridisk person uppträdde som klagande. Att utvidga medlemskapet skulle därför enligt regeringen inte få någon större effekt och därför fanns inte tillräckliga skäl att vidta en sådan åtgärd. Regeringen ansåg dess- utom att det inte fanns skäl att särbehandla ideella föreningar.59 Det fanns också en diskussion om man skulle ta bort ägandet av fast egendom som grund för medlemskap. Rege- ringen gav därför i uppdrag att över- väga möjligheterna att slopa fastighetsägandet som självständig grund för kommunalt medlemskap. I delbetänkandet Det kommu- nala medlemskapet lämnade kommittén ett förslag om att ägande av fast egendom inte längre skulle grunda medlemskap i en kom- mun eller ett landsting men däremot alltjämt skulle ge rätt att ut- verka laglighetsprövning. I betänkandet föreslogs att fastighetsägare som inte var medlem i den kommun där fastigheten var belägen skulle ha rätt att företräda sin fastighet gentemot kommunen och i beslut som berörde fastigheten och som överprövades genom laglighetsprövning. Både beslut som berörde en fastighet direkt och indirekt skulle kunna överklagas.60 Förslaget ledde inte till lagstiftning. 57SOU 1982:41 s. 98 ff. och 306. 58SOU 1982:41 s. 99. 1990/91:117 s. 134. 60SOU 1992:72 s. 21. Sedan den nuvarande kommunallagen trädde ikraft har några motioner ställts till om talerätt för företag vid kommu- nala beslut. 14.11.3 Kopplingen medlemskap och talerätt Utredningens bedömning: Kopplingen mellan medlemskap i en kommun eller i ett landsting och rätten att överklaga kommunala beslut bör behållas. Endast den som är medlem i kommunen eller får över- klaga kommunala beslut genom laglighetsprövning. Laglighetspröv- ningen anses vara en slags medborgartalan med ändamål att se till att den kommunala självstyrelsen utövas på rättsenligt sätt. Bestäm- melsen om rätt att genom laglighetsprövning föra talan mot kom- munalt beslut anknyter till ett medlemskapsbegrepp som i sin tur nära anknyter till själva kommunbegreppet. Reglerna om medlem- skap på grund av folkbokföring och skattskyldighet har historiskt och principiellt sett djup förankring i själva kommunbegreppet. Medlemmens delaktighet i den kommunala verksamheten är av politisk och ekonomisk art och tar sig uttryck bl.a. genom den kom- munala rösträtten och den allmänna kommunalskatten. Vid sidan av att bidra direkt genom kommunalskatt kan den ekonomiska delaktigheten, enligt utredningen, också vara indirekt genom att medlemmen exempelvis bidrar till sysselsättningen i kommunen. Grundtanken är således att alla medlemmar i en kommun eller ett landsting är delaktiga i hur de kommunala angelägenheterna sköts och att de därmed har ett berättigat intresse av att få till stånd en laglighetskontroll av de kommunala besluten. Den som inte tillhör den kommunala gemenskapen har inte någon rätt att begära en rättslig prövning. Laglighetsprövning har ansetts som en länk i upp- rätthållandet av den kommunala demokratin och självstyrelsen. Om man skulle bryta sambandet mellan medlemskapet och rätten att överklaga, skulle man få en helt ny inriktning av processen. Medlemskapet i en kommun eller ett landsting fyller också andra funktioner än att reglera vilka som får överklaga kommunala beslut 1998/99:KU24 och bet. 2002/03:KU21. enligt 10 kap. KL. Bl.a. anknyter flera av de kommunalrättsliga grund- principerna till medlemskapet, t.ex. lokaliseringsprincipen, 2 kap. 1 § KL, och likställighetsprincipen, 2 kap. 2 § KL. Likställighets- principen innebär att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl som talar för något annat. Likställighetsprincipen gäller endast för de egna kommun- medlemmarna. Lokaliseringsprincipen sätter upp ramarna för kom- munernas och landstingens allmänna kompetens att sköta sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kom- munens eller geografiska område eller dess medlemmar, och som inte tas om hand enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Om kopplingen mellan medlem- skap och talerätt slopas blir konsekvensen att den klagande kan hänvisa till att likställighetsprincipen inte tillämpas i förhållande till denne, men domstolen kan enbart konstatera att detta är korrekt eftersom personen inte är medlem. Prövningen förlorar då delar av sin funktion. Att ändra utgångspunkten att vissa principer bara ska gälla mot medlemmar kräver ändringar både i den i kommunallagen lagstadgade likställighetsprincipen och i speciallagstiftning. Detta är inte något som ligger inom utredningens uppdrag. Den första frågan utredningen ställer sig om man ska utvidga talerätten i mål om laglighetsprövning är om denna koppling mellan medlemskap och talerätt ska behållas. I många mål om laglighetsprövning prövas om likställighetsprin- cipen har åsidosatts. Det är därför lika viktigt som tidigare att kopplingen finns mellan medlemskapet och rätten att överklaga de kommunala besluten när man ska pröva mål om laglighetsprövning. Dessutom medför sambandet mellan medlemskap och talerätt ett logiskt och klart regelsystem som grund för laglighetsprövningen. Om man inte bibehåller ett strikt samband mellan medlemskap och talerätt innebär det att medlemskapet förlorar något av den förank- ring i verkligheten som det enligt nuvarande ordning trots allt har. Utredningen har därför ingen annan uppfattning än den som rege- ringen uttryckte i förarbetena till nuvarande kommunallag, näm- ligen att kopplingen mellan medlemskap i en kommun eller ett lands- ting och rätten att överklaga kommunala beslut ska behållas. 14.11.4 Talerätt för berörd enskild som inte är medlem? Utredningens bedömning: Enskild som inte är medlem men som berörs av ett beslut bör inte ges talerätt. Det har i vissa sammanhang förts en diskussion om att tillerkänna en enskild rätt att överklaga kommunala beslut som överklagas genom laglighetsprövning då denne är berörd av beslutet men inte medlem. En sådan bestämmelse finns vid förvaltningsrättsliga över- klaganden. I sådana mål får ett beslut överklagas av den som beslu- tet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas (22 § FL). I har man en mer vittomfattande rätt att överklaga kommunala beslut än i . Talerätt har, förutom kommun- medlemmar, även den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part).62 I har man alltså, även om man inte är kommunmedlem, rätt att överklaga kommunala beslut om beslutet angår denne. Av förarbetena till lag- rummet framgår att den kommunala myndighetens beslut sällan kränker parternas rätt på det sätt som avses i lagrummet och änd- ring i ett beslut sällan kan sökas på denna grund.63 Utredningen vill här nämna några situationer där man skulle kunna fundera på om den enskilde som icke kommunmedlem borde ha möjlighet att överklaga kommunala beslut då beslutet be- rör denne. Till exempel en förälder vars barn går i en annan kom- muns grund- eller gymnasieskola eller en person som är bosatt i en kommun och arbetar i en annan. Framför allt kan den situationen uppstå att en person som inte är folkbokförd i kommunen men som söker tjänst i kommunen eller skulle vilja överklaga ett beslut om tjänstetillsättning. Personen är berörd av beslutet då denne sökt tjänsten men inte fått den. Det kan anses olyckligt och orättvist att inte kunna få möjlighet att överklaga ett sådant beslut. I samband med att den nuvarande kommunallagen trädde i kraft slopades prövningsgrunden ”enskild rätt kränkt” vid laglighets- prövning. Genom att denna prövningsgrund togs bort framträdde laglighetsprövningens funktion som allmän medborgartalan ännu 6211 kap. 92 § finska kommunallagen (1995/365). 63Propositionen till finska kommunallagen, RP 192/1994. avskaffades också den kommunala besvärs- grunden som hade till uppgift att pröva överklaganden i tjänste- tillsättningsärenden även från sökanden som inte var medlemmar. Utredningen vill betona att laglighetsprövning i stora delar är ut- formad som ett instrument för medborgarkontroll och har en ut- formning som gör det mindre väl lämpat att användas som medel för den enskilde att hävda sin rätt gentemot kommunen eller . Förvaltningsdomstolen gör endast en laglighetspröv- ning av beslutet och ingen lämplighetsbedömning vilket för det mesta är det som den enskilde efterfrågar när beslutet berör denne. Man får därför utgå från att vid myndighetsutövning är den enskilde tillförsäkrad rätt att överklaga genom förvaltningsrättsliga över- klaganden. Av 3 § andra stycket FL framgår också att bestämmelserna om överklagande i förvaltningslagen alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i . Slutligen vill utredningen framföra att det skulle vara ett avsteg från den ordning som funnits för laglighetsprövning att införa en särskild bestämmelse i kommunallagen för de som inte är medlemmar men är berörda av de kommunala besluten. En sådan bestämmelse står inte i samklang med systemet i övrigt. Om en sådan bestämmelse införs är också risken att laglighetsprövnings- institutet inte ersätts med förvaltningsrättsliga överklaganden då det egentligen skulle vara motiverat. Utredningen föreslår därför ingen talerätt i kommunallagen för person som inte är medlem men som berörs av beslutet. 14.11.5 Fler juridiska personer bör vara medlemmar Utredningens bedömning: De juridiska personer som bedriver näringsverksamhet i en kommun eller ett landsting bör kunna vara medlemmar i kommunen och i . Detsamma gäller de ideella föreningar som har en tydlig geografisk förankring i kommunen eller . Många juridiska personer var tidigare kommunalt beskattade och därmed också medlemmar. De hade då rätt att överklaga kommu- nala beslut. är juridiska personer bara medlemmar om de äger fast egendom. Juridiska personer som driver näringsverksamhet Utredningen har av regeringen fått i uppdrag att ur ett företagar- perspektiv, överväga vilka som ska ha rätt att överklaga kommunala beslut. Utredningen har tidigare klargjort att kopplingen mellan medlem- skapet och talerätten ska bibehållas. Utredningen kommer därför nedan att överväga om juridiska personer som driver näringsverk- samhet i en kommun eller ett landsting också bör ha medlemskap där. En följd av medlemskapet är rätten att överklaga beslut enligt 10 kap. KL. Grundtanken med laglighetsprövning är att alla medlemmar i en kommun eller ett landsting är delaktiga i hur de kommunala ange- lägenheterna sköts och att de därmed har ett berättigat intresse av att få till stånd en laglighetskontroll av besluten. Utredningen kan först konstatera att det är skillnad på hur delaktiga olika juridiska personer är i en kommun eller i ett landsting. De juridiska personer som bedriver näringsverksamhet i en kommun eller i ett landsting kan ha stor betydelse för sysselsättningen i den kommunen eller och kan vara avgörande för deras ekonomiska väl- befinnande. De juridiska personernas verksamhet skapar arbetstill- fällen vilket möjliggör en ökad skattebas som finansierar den offentliga sektorn och välfärden. Det gäller framför allt de juridiska personer som bedriver näringsverksamhet i kommunen eller i lands- tinget genom t.ex. att inneha kontor, affär eller fabrik i kommunen. Dessa är så delaktiga i hur de kommunala angelägenheterna sköts att de måste anses vara en del av kommunen eller och föremål för de kommunala angelägenheterna. Därför anser utred- ningen att sådana juridiska personer bör kunna vara medlemmar i kommunen eller och ha ett berättigat intresse av att kunna få överklaga kommunala beslut genom laglighetsprövning. När det gäller juridiska personers talerätt har man i tidigare ut- redningar och förarbeten konstaterat att juridiska personer på den tiden då de hade talerätt sällan uppträdde som klagande i mål om laglighetsprövning och därför fanns det ingen anledning att ge dem talerätt. Det faktum att de inte överklagat i någon större utsträck- ning kan dock enligt utredningens mening inte medföra att de ska uteslutas helt från att överklaga. Många andra grupper av medlem- mar använder också sällan överklaganderätten utan att detta för- anlett någon diskussion om att inskränka talerätten. Att hänvisa till att en kommunmedlem, såsom t.ex. anställd på ett företag eller delägare tillika folkbokförd i kommunen, ska överklaga beslutet kan inte anses rimligt eller rättssäkert. Utredningens undersökning som nämnts i avsnitt 14.9 visar dessutom att så många som av överklagandena var ingivna av medlemmar som klagade på föreningars och näringsidkares vägnar. Även om antalet över- klaganden av juridiska personer kommer att öka endast marginellt med en utvidgad talerätt för juridiska personer som driver närings- verksamhet så bör, enligt utredningens mening, de juridiska perso- ner som skulle vilja överklaga ett kommunalt beslut ha denna rätt. Utredningen menar sammanfattningsvis att vissa juridiska perso- ner har en sådan anknytning till kommunen eller att de bör ges medlemskap i en kommun eller i ett landsting samt därmed även talerätt mot kommunala beslut som överklagas genom laglig- hetsprövning. För att avgöra vilka juridiska personer som ska ha medlemskap i kommunen eller har det stor betydelse vilken förankring, anknytning och koppling den enskilda juridiska personen har till kommunen eller . Juridiska personer har egen rättshandlingsförmåga. Enskild näringsverksamhet och enkelt bolag är däremot inte juridiska per- soner och omfattas därmed inte av resonemanget ovan. Särskilt om ideella föreningar som inte bedriver näringsverksamhet Ideella föreningar som inte bedriver näringsverksamhet fyller ofta en viktig uppgift i kommunerna och landstingen. Medborgarna driver ofta sina intressen genom sammanslutningar av olika slag, i många fall ideella föreningar. Exempel på sådana föreningar är politiska partier, studieförbund, ungdomsorganisationer, idrottsföreningar och miljögrupper. De bidrar till att bl.a. kultur- och fritidsaktiviteter kommer till stånd. Många av dessa föreningar är också mottagare av kommunala bidrag och har på det sättet erkänts som en del av civil- samhället. Många ideella föreningar har därför en stark koppling till en kommun eller ett landsting genom dess bidrag till olika slags aktiviteter i kommunen eller . Dessutom kan den geo- grafiska anknytningen till kommunen eller till vara stark om man har en lokal i kommunen eller nyttjar marken i kom- munen, t.ex. fotbollsplaner. Det talar även för att sådana ideella föreningar bör kunna vara medlemmar i kommunen eller lands- tinget. Det som talar emot ett sådant medlemskap är att många ideella föreningar har en betydligt lösare anknytning till kommunen eller som sådan än de medlemmar i traditionell mening som är politiskt eller ekonomiskt delaktiga i den kommunala verksam- heten. Enligt utredningens mening bör därför endast ideella fören- ingar ha medlemskap där dessa har en tydlig geografisk förankring. 14.11.6Medlemskap för juridiska personer som bedriver näringsverksamhet