sou · H3B377 · 2015-09-04 00:00:00 — En handling är enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begrän- sas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen uppräknade intressen, bl.a. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse och skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sådana begränsningar har införts genom offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 1 § tryck- frihetsförordningen gäller inte andra myndigheter. För att förvalt- ningen ska vara effektiv krävs emellertid att myndigheterna sam- arbetar, vilket också förutsätter att de kan utbyta viss information med varandra. En generell bestämmelse om samarbete finns i 6 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt bestämmelsen ska varje myndig- het lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verk- samheten. När det gäller utbytet av information föreskrivs i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. En längre gående uppgiftsskyldighet kan också följa av särskilda föreskrifter. Sekretessbrytande bestämmelser mellan myndigheter Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett på vilket sätt det sker (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). I 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns generella regler om sekre- Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri tess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden, oav- sett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Därutöver gäller olika regler för sekretess, dels till skydd för enskild, dels till skydd för verksamheten inom respektive myndighets ansvarsområde. Sekretessen gäller såväl mot enskilda som mot andra myndigheter. Som har nämnts finns i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekre- tesslagen en generell bestämmelse som medger överlämnande mellan myndigheter av uppgifter som inte är sekretessbelagda. Myndig- heternas informationsbehov kan emellertid omfatta även uppgifter som är sekretessbelagda hos den myndighet som har uppgiften. Därför föreskrivs i offentlighets- och sekretesslagen flera undantag från sekretessen mellan myndigheter. Sekretessbrytande bestäm- melser finns också i andra författningar som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till. Sekretessbrytande bestämmelser vid brottsutredande verksamhet När det gäller brottsutredande verksamhet finns i offentlighets- och sekretesslagen flera sekretessbrytande bestämmelser som med- ger utlämning av en sekretessbelagd uppgift från en myndighet till en annan vid misstanke om ett begånget brott med ett visst straff- värde (10 kap. 2–24 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Utbyte av uppgifter på underrättelsestadiet, dvs. innan någon konkret miss- tanke finns, kan dock framförallt ske med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt bestämmel- sens första stycke får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften läm- nas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vissa sekretessbestämmelser har emellertid undantagits från be- stämmelsens tillämpningsområde. Det gäller bl.a. uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess, socialtjänstsekretess eller som finns i belastningsregistret. Sådana uppgifter får inte läm- nas ut med stöd av generalklausulen. Generalklausulen kan inte heller tillämpas när förutsättningarna för utlämning av sekretess- belagda uppgifter mellan vissa myndigheter har specialreglerats i lag eller i förordning. Detsamma gäller om det i lag eller förordning ut- tömmande anges i vilka fall uppgifter får lämnas mellan myndig- heter eller mellan verksamhetsgrenar inom myndigheter. Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myn- dighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen). Sådana bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns bl.a. i vissa brottsbekämpande myndig- heters registerförfattningar, t.ex. i 2 kap. 16–18 §§ polisdatalagen (2010:361) och gäller till förmån för vissa andra brottsbekämpande myndigheter. I promemorian Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet (Ds 2014:30) föreslås en ny lag om upp- giftsskyldighet som ska förenkla myndighetsöverskridande sam- verkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka grov organiserad brottslighet. Den tänkta lagen är bara avsedd för sådan myndig- hetsöverskridande samverkan som är formaliserad eller närmare avgränsad. För att lagen ska vara tillämplig ska enligt förslaget också krävas att det är fråga brottslighet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och som bedrivs i organiserad form eller syste- matiskt av en grupp individer (Ds 2014:30 s. 11 och 101 ff.). Fakturabedrägeri kan begås i sådana former att förfarandet träffas av definitionen i den tänkta lagen. Brottsligheten kan också ingå som en del i en blandad verksamhet som bedrivs i sådana former. Förslaget kan därmed, enligt utredningens mening, ha positiva effekter för möjligheterna att förebygga, upptäcka och utreda även fakturabedrägeri. Under vilka förutsättningar uppgifter som finns hos en myndighet får lämnas ut, till andra myndigheter eller till enskilda, regleras främst i offentlighets- och sekretesslagen. Lagen säger dock inget om vilka uppgifter som får samlas in av respektive myndighet eller hur uppgifterna ska hanteras inom myndigheten, dvs. hur de får systematiseras och göras sökbara. Registrering av uppgifter som rör enskilda personer och deras förehavanden anses typiskt sett utgöra ett intrång i den enskildes privatliv och personliga integritet. Sådana intrång har det på såväl europeisk som nationell nivå ansetts nödvändigt att skydda enskilda mot. I artikel 8 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri konventionen) föreskrivs att var och en har rätt till respekt bl.a. för sitt privat- och familjeliv. Vidare anges att en offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutande av rättigheten annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hän- syn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekono- miska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. I 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen föreskrivs att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållan- den. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång bör man enligt förarbetsuttalandena bl.a. väga in uppgifter- nas karaktär och omfattning liksom ändamålet med behandlingen av uppgifterna och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra som sker utan stöd av offentlighetsprincipen (prop. 2009/10:80 s. 178 ff.). Den grundlagsskyddade rätten att slippa betydande integritetsintrång får enligt 2 kap. 20–21 §§ rege- ringsformen begränsas genom lag men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begräns- ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Behandlingen av personuppgifter regleras i svensk rätt i första hand genom personuppgiftslagen (1998:204), varigenom Europa- parlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (data- skyddsdirektivet) genomfördes i svensk rätt (prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180). Lagen innehåller generella bestämmelser och anger den grundläggande ramen för behandlingen av personuppgifter. Med personuppgifter avses enligt definitionen i 3 § all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Uppgifter om juridiska personer omfattas alltså inte av definitionen. Om det i en annan lag eller för- ordning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen ska i stället de bestämmelserna gälla (2 § personuppgiftslagen). Sådana bestämmelser finns i en mängd olika s.k. registerförfattningar, som reglerar framförallt myndigheternas behandling av person- Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri Som exempel kan nämnas polisdatalagen (2010:361), lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet och lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. I en del registerförfattningar har tillämpningsområdet sträckts ut till att gälla även behandling av uppgifter om juridiska personer. Enligt två principer som har kommit till uttryck i 9 § c och d personuppgiftslagen får personuppgifter bara samlas in för sär- skilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och därefter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in (den senare brukar kallas finalitets- principen). I linje härmed anges i många registerförfattningar för vilka ändamål uppgifterna får samlas in och behandlas. Ändamålen delas ofta upp i primära, som tillgodoser den behandling som behövs i den berörda myndighetens egen verksamhet, och de sekundära som tillgodoser den behandling som behövs för att den berörda myndigheten ska kunna lämna information till andra som behöver den i sin verksamhet. Dessutom brukar finnas en möjlig- het att behandla uppgifter även för ändamål som inte är oförenliga med insamlingsändamålet, dvs. i enlighet med den s.k. finalitets- principen. Utlämnande av uppgifter i enlighet med 6 kap. 5 § offent- lighets- och sekretesslagen anses vara förenligt med finalitets- principen (Ds 2014:30 s. 70 f.). Privata aktörers verksamhet omfattas inte av offentlighetsprinci- pen. Det finns alltså ingen rätt för allmänheten eller massmedia att få ta del av handlingar eller uppgifter som finns hos privata aktörer. Privata aktörer omfattas inte heller av den skyldighet som myndig- heter har enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen att på begäran av andra myndigheter lämna ut uppgifter som myndig- heten förfogar över. En skyldighet att i vissa fall lämna ut uppgifter kan dock följa av särskilda bestämmelser. Som exempel på en sådan bestämmelse kan nämnas 1 kap. 11 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Enligt den bestämmelsen är ett kredit- institut skyldigt att lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till institutet, om det under en utredning enligt bestämmelserna om Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri förundersökning i brottmål begärs av undersökningsledare eller om det i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol begärs av åklagare. En privat aktör är också som utgångspunkt fri att lämna ut information som denne har, såvida inte annat följer av lag eller avtal. Som exempel på en sådan bestämmelse som hindrar utläm- nande av viss information är 1 kap. 10 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Ett annat exempel är bestämmelserna i lagen (1990:409) om företagshemligheter. Rätten att samla in och behandla personuppgifter är dock regle- rad även för privata aktörer, genom bestämmelserna i personupp- giftslagen (1998:204). Lagen reglerar för det första sådan behand- ling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad. Även annan behandling av personuppgifter omfattas, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av person- uppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 § personuppgiftslagen). Sådan behand- ling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur är dock undantagen från lagens tillämpningsområde (6 § personuppgiftslagen). Som har redogjorts för finns i 9 § personuppgiftslagen begränsningar av i vilken omfattning och för vilka ändamål insam- ling och behandling av personuppgifter får göras. Vidare får enligt 10 § personuppgiftslagen personuppgifter bara behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig för vissa i bestämmelsen uppräknade ändamål. Behandling kan enligt bestämmelsen vara tillåten t.ex. om den är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet eller en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning eller en arbetsuppgift som är av allmänt intresse. Även privata aktörer kan ha rättsliga skyldigheter som inte kan full- göras utan att personuppgifter behandlas. Som exempel kan nämnas bankernas skyldigheter att samla in personuppgifter för att genom- föra kontroller enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Komplette- rande bestämmelser om behandling av personuppgifter i dessa fall finns också i penningtvättslagen. Som exempel på en arbetsuppgift som anses vara av allmänt intresse och som utförs av privata aktörer kan nämnas kreditupp- Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri lysningsverksamhet (prop. 2000/01:50 s. 20 och s. 88). Inom privat verksamhet torde det också ofta vara fråga om behandling som är nödvändig för att kunna fullgöra ett avtal med den registrerade eller för att åtgärder som den registrerade har begärt ska kunna vidtas innan ett avtal träffas, vilket enligt 10 § personuppgiftslagen också är ett godtagbart ändamål för behandling av personuppgifter. Privata aktörer får som utgångspunkt inte behandla personupp- gifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövan- den. Sådan behandling är enligt 21 § personuppgiftslagen för- behållen myndigheterna, såvida inte särskilt undantag från förbudet har föreskrivits. 10.3Bolagsverkets kontroller av fysiska och juridiska personer är en registrerande myndighet. ansvarar för registrering av aktiebolag och andra former av bolag och före- ningar, 1 § förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolags- verket. för också register över bl.a. näringsförbud, konkurser, förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde och anmälda verksamhetsutövare enligt 6 kap. 3 § penningtvättslagen (3 § förordningen med instruktion för ). Bland Bolags- verkets övriga uppgifter kan nämnas att verket tillhandahåller tjänster varigenom kunder kan köpa och söka företagsfakta ur verkets data- baser. Bestämmelser om för vilka ändamål personuppgifter får be- handlas hos finns bl.a. i 2 kap. 1 § aktiebolagsförord- ningen (2005:559), 15 § förordningen (2014:936) om näringsförbud, 12 § förordningen (1985:357) om registrering av och underrättelse om domar och förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall och 7 § förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. är ingen tillsynsmyndighet och inte heller någon brottsbekämpande myndighet. I förordningen (2007:1110) med instruktion för finns emellertid en bestämmelse enligt vilken verket i så stor utsträckning som möjligt ska minimera riskerna för att verkets rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri (5 a §). Som vi ska se i det följande kan de kontroller som Bolags- verket gör i samband med handläggningen av ett registrerings- ärende också i viss mån vara brottsförebyggande. Fakturabedrägeri begås ofta genom aktiebolag De som ägnar sig åt fakturabedrägeri vill av naturliga skäl inte skylta med det. Det är riskabelt för huvudmännen att själva stå som betalningsmottagare på de bluffakturor eller liknande betalnings- krav som skickas ut till de drabbade. Vanligtvis används därför någon form av juridisk person – företrädesvis ett aktiebolag – som verksamhetens ansikte utåt. Vanligast torde vara att fakturautställa- ren anges vara ett svenskt företag, eftersom det väcker mindre misstänksamhet hos fakturamottagarna. Enligt uppgift från Skatte- verket och har det emellertid blivit allt vanligare att aktörerna använder sig av utländska bolag och bankkonton, vilket försvårar för de brottsutredande myndigheterna. I de fall svenska aktiebolag används kan huvudmännen komma över kontrollen av dessa på olika sätt. En del väljer att starta ett helt nytt företag genom att antingen bilda och låta registrera ett nytt aktiebolag eller köpa ett s.k. lagerbolag och låta registrera nya före- trädare för aktiebolaget. Andra köper en pågående verksamhet och låter registrera nya företrädare för aktiebolaget. Det förekommer också att existerande aktiebolag kapas, dvs. att aktörerna genom att förfalska namnteckningar på handlingar låter registrera nya före- trädare för bolaget utan de befintliga företrädarnas godkännande eller vetskap. I de senare fallen är risken för upptäckt stor, eftersom de rättmätiga företrädarna för bolaget i regel ganska snabbt upp- täcker att bolaget kapats. Ett kapat bolag torde därför inte kunna användas för fakturabedrägeri . Ett aktiebolag måste ha en styrelse och någon som kan teckna firman och utåt sett sköta bolagets affärer. Om avsikten redan från början är att bedriva brottslig verksamhet finns all anledning för huvudmannen eller huvudmännen att försöka dölja att de kontrolle- rar företaget. Huvudmännen behöver i dessa fall flera s.k. målvakter som formellt kan företräda bolaget. Ett annat skäl till att använda sig av s.k. målvakter kan vara att huvudmännen har meddelats näringsförbud, vilket bl.a. innebär att de inte kan registre- Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri ras som styrelseledamöter, 8 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551) och 11 § lagen (2014:836) om näringsförbud. Information om ägarförhållanden i privata aktiebolag, som det i de flesta fall är fråga om, finns emellertid inte registrerad någon- stans. Frågan om att införa ett sådant aktieägarregister har utretts. Regeringen kom emellertid fram till att nackdelarna med ett sådant register skulle överväga fördelarna och något lagförslag lämnades därför inte (prop. 2013/14:86 s. 76 f.). Förbud mot målvakter i styrelsen I aktiebolagslagen (2005:551) finns bestämmelser om förbud mot att utse målvakter i bolagets styrelse. Enligt 8 kap. 12 § aktiebolags- lagen är det förbjudet att utan godtagbara skäl utse någon till styrelseledamot som inte avser att ta del i sådan verksamhet som enligt lagen ankommer på styrelsen. Bestämmelsen gäller även för suppleanter. Motsvarande förbud gällande verkställande direktör finns i 8 kap. 32 § aktiebolagslagen. Den som medverkar till ett beslut att utse en styrelseledamot, styrelsesuppleant, verkställande direktör eller vice verkställande direktör i strid med 8 kap. 12 eller 32 §§ aktiebolagslagen, riskerar att dömas till böter eller fängelse i högst om åtgärden är ägnad att dölja vem eller vilka som utövar eller har utövat den faktiska ledningen av bolaget (30 kap. 1 § tredje stycket aktiebolagslagen). Detsamma gäller den som upp- såtligen åtar sig ett sådant uppdrag i strid med 8 kap. 12 eller 32 §§ aktiebolagslagen. I praktiken torde bestämmelsen inte vara av någon större praktisk betydelse eftersom det i regel är svårt att få besked om vilka som medverkat till beslutet och att bevisa deras medverkan. De personer som kan lagföras för att ha medverkat till ett beslut om att utse målvakter torde vanligtvis också kunna lag- föras för medverkan till den allvarligare brottslighet som använd- ningen av målvakten syftat till, varvid brott mot 8 kap. 12 § och 32 §§ aktiebolagslagen i regel konsumeras. Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri ska göra en legalitetsprövning innan registrering får ske Anmälan för registrering av ett aktiebolag hos ska göras skriftligen och vara undertecknad av en styrelseledamot eller av den verkställande direktören (1 kap. 1–3 §§ aktiebolagslagen). Innan en registreringsanmälan kan leda till registrering måste emellertid göra en legalitetsprövning i formellt och materiellt hänseende. Det framgår av 27 kap. 2 § aktiebolagslagen. Granskningen går ut på att se till att uppgifter och handlingar lämnats enligt bestämmelserna i aktiebolagslagen och aktiebolags- förordningen. Verket ska också pröva om beslut som anmäls för registrering eller handling som bifogas anmälan har tillkommit i behörig ordning. Vidare ska beslutet respektive handlingen till sitt innehåll överensstämma med aktiebolagslagens och bolagsordning- ens föreskrifter och får inte strida mot lag eller annan författning. Det innebär bl.a. att måste kontrollera så att anmälda företrädare inte har näringsförbud eller är försatta i konkurs. Det torde också innebära att registrering inte får ske om det skulle strida mot förbudet att utse målvakter som företrädare för bolaget eller om anmälan om registrering undertecknats av någon obehörig person. Vid granskning prövas även om ett beslut eller en handling i något viktigare hänseende har fått en otydlig eller vilseledande avfattning. Om det vid den granskning som har redogjorts för har framkommit omständigheter som medför att det föreligger hinder mot registrering ska , om hindret inte har upphört efter kommunikation med bolaget, vägra registre- ring (27 kap. 2 § aktiebolagslagen). Beslutet kan överklagas till all- män förvaltningsdomstol (31 kap. 2 § 5 aktiebolagslagen). I praktiken svårt att upptäcka och förhindra målvakter och andra oegentligheter Enligt uppgift från företrädare för innebär inte legali- tetsprövningen enligt 27 kap. 2 § aktiebolagslagen att gör någon systematisk kontroll av att uppgivna företrädare för bolaget har för avsikt att ta sådan del i verksamheten som ankom- mer på ledningen, dvs. att de inte är s.k. målvakter. Det görs enligt uppgift inte heller någon identitetskontroll av den som skriver under en registreringsanmälan eller av dem som ska registreras som Kontroller och samverkan för att motverka fakturabedrägeri företrädare för bolaget. Kravet på bankintyg (dvs. ett intyg från banken att aktiekapitalet har betalats in) vid registrering av nya aktiebolag förutsätter visserligen en identitetskontroll hos banken. Det har emellertid blivit allt vanligare att dessa bankintyg förfalskas, enligt uppgift från . En systematisk kontroll faller, enligt företrädare för , utanför verkets nuvarande uppdrag. Det finns inte heller det författningsstöd som skulle krävas för den automatiserade be- handling av personuppgifter som ett sådant uppdrag skulle kräva. Därtill saknas, enligt uppgift från , såväl personella som tekniska resurser. möjligheter att upptäcka mål- vakter, liksom andra omständigheter som tyder på att ett bolag är avsett att användas i brottslig verksamhet, är i stället beroende av de anställdas personliga erfarenheter och kunskaper och vad de stöter på vid den handläggningen av registreringsärendet. Vid en granskning av en underskrift kan t.ex. handläggaren minnas att den aktuella personen inte tidigare skrivit sitt namn på det sättet. En fördjupad kontroll kan i ett sådant fall leda till att ett försök till bolagskapning kan stoppas. En annan omständighet som kan uppmärksammas är att vissa personer återkommer som ställ- företrädare i flera bolag på ett sätt som gör att man kan misstänka att det rör sig om brottslig verksamhet, utan att personerna i fråga har näringsförbud.