sou · H3B370 · 2015-08-04 00:00:00 — Det är ett utpräglat svenskt fenomen som växt i omfattning med examensreform. De två vanligast före- kommande argumenten för möjligheten att ge en generell examen utöver yrkesexamen synes bottna i missförstånd: att detta skulle vara nödvändigt för internationell anpassning och att tillträde till utbildning på avancerad nivå och forskarnivå kräver generell examen och vem som reglerar de särskilda behörighetskraven. Företrädare för lärosäten har anfört att om yrkesexamen blir det enda alternativet så riskerar man att de mer forskarförberedande målen, som eftersträvas i den generella examen, försvagas och att det mångåriga arbete som genomförts med forskningsanknytning och integration i det akademiska samhället hotas. Om detta är fallet så kan det övervägas om examensmålen i högskoleförordningen bör ges en översyn för att motverka en tillbakagång. Den kraft som drivit utvecklingen i är sannolikt det upplevda behovet av ”akademisering” av vissa yrkesutbildningar.37 Som regeringen anfört i sitt senaste ställningstagande är detta ett argument som riskerar att urholka tilltron till yrkesexamina överhuvud. Det går heller inte att bortse från att dubbla examina 36SFS 1993:100, dåvarande bilaga 3, SFS 2006:1053. 37Detta gäller, åtminstone, ej civilingenjörsexamen som är vanlig dubbelexamen till master- examen i tekniskt ämne. Skälet här är sannolikt ett slags internationell anpassning. blivit ett väl enkelt sätt att erbjuda två varor till priset av en. Som angivits är dubbla examina inte en fråga om rätt eller fel utan en fråga om lämplighet. Det måste betraktas som olämpligt i de fall lärosäten planerar och marknadsför utbildning med argumentet att med utbildningen X ges studenten två examina. I viss mån upplever lärosätena att konkurrensskäl tvingar fram en sådan planering och marknadsföring. Om fördelarna med dubbla examina är oklara så är nackdelarna uppenbara – inte minst att både yrkesinriktningen och den generella inriktningen riskerar att suboptimeras om man planerar att genomföra båda . Högskoleförordningen anger tre typer av examina – generella examina, konstnärliga examina och yrkesexamina. Genom att skilja dessa typer av examina åt har statsmakterna angett att de tjänar olika syften. Grundfrågan är om det är möjligt att planera och genomföra ett utbildningsprogram så att det faktiskt är möjligt att uppnå examensmålen för en generell examen och för en yrkesexamen. Resultaten från utvärderingssystemet –2014 visar att detta kan ifrågasättas. När bedömargrupper utvärderat huruvida examensmålen för en yrkesutbildning har uppnåtts och med samma underlag bedömt om examensmålen för ”samma” generella utbildning uppnåtts så har man ofta kommit till olika resultat. Att detta kan inträffa illustrerar att det verkligen är fråga om olika uppsättningar av examensmål och att det inte är säkert att en och samma utbildning kan leda till båda måluppsättningarna – tvärtom – detta borde vara osannolikt. Emellertid – det kan också visa sig möjligt att faktiskt nå två olika uppsättningar examensmål med ett och samma utbildnings- program. Men om detta är fallet måste det ifrågasättas varför hög- skoleförordningen ska upprätthålla någon skillnad mellan yrkes- examen och generell examen. Vilken slutsats man än drar föreligger det således ett systemfel. •Att det är olämpligt att flera examina utfärdas på samma studiemeriter. •Att regeringen utreder hur en ändring av högskole- förordningen i enlighet med följande kan ske: Lärosätet får ej utfärda två examina som grundar sig på samma studiemeriter. I propositionen Högre utbildning för ökad kompetens klargjorde föredragande statsråd att den politiska ambitionen var att öka andelen studenter på långa utbildningar eftersom jämfört med sina konkurrentländer hade en hög andel studenter på korta utbildningar.38 har också utvecklingen gått mot allt längre utbildningstider i avlagda examina.39 I den examensordning som gällde fanns sex yrkes- examina40 och tre generella examina41 för vilka antalet poäng i examen inte var exakt. Det som reglerades för dessa examina var ett minsta antal poäng, vilket innebar att de uttagna examina i många fall innehöll fler poäng än vad som egentligen behövdes. Inom införandet av ny utbildnings- och examensstruktur gjordes inom en undersökning av poängomfatt- ningen inom de generella examina. Där framgick att av de uttagna högskole- och kandidatexamina och av de uttagna magisterexamina bestod av fler poäng vad ”minst-kravet” i examensordningen angav.42 I och med att en ny examensordning infördes finns examina med krav på minsta antal poäng. gäller för samtliga examina ett exakt antal högskole- 1992/93:169, s. 38. 39UKÄ (2014a), s. 35. 40Barnmorskeexamen,folkhögskolelärarexamen, högskoleingenjörsexamen, sjöingenjörs- och maskinteknikerexamen, sjökaptens- och styrmansexamensamt social omsorgsexamen.Det fanns ytterligareyrkesexaminamed”minst-krav”, men dessa togs bort som yrkesexamen examensordning. 41Högskoleexamen, kandidatexamen och magisterexamen. 42Ds 2003:4, s. 44. står det givetvis individen fritt att fortsätta utbilda sig efter examen, men sådan utbildning kan numera inte räknas i examen. Man kan säga att examensordningen från2007 därmed innebar en förkortning av dåvarande generell utbildning. Dock tillkom en ny generell examen; masterexamen. I ochmed att masterexamen är en tvåårig examen som kräver minst en tidigare treårig utbildning, innebar införandet av denna en förlängning av generella utbildningar. I propositionensom låg till grund för införandet av ny utbildnings- och examensstruktur bedömde dock regeringen att masterexamen inte skulle medföra förlängda studietider, då en så stor del av magister- examina innehöll mer än nominella poäng.43 Utvecklingen visar att generella program framför allt består av kandidatprogram. Införandetav masterexamen tycks därmed inte ha inneburit att generella utbildningar förlängts i någon större utsträckning. Eftersom en student i normalfallet studerar på kandidat- program får vi se perioden mellan2007 till 2010 som en uppbyggnads- period för kandidatprogram efter Bolognareformen. har den årliga utbildningsvolymen på kandidatprogram legat ganska stabilt mellan 55 400 till 58 300. De tvååriga masterprogrammen byggdes upp . Utbildningsvolymen var som störst 2010 med nästan 20 000 helårsstudenter. Därefter har antalet helårsstudenter på masterprogram minskat till 18 2013. Magisterprogram har hela perioden haft en relativt liten utbildnings- volym, mellan 3 000 och 4 000 helårstudenter. Högskoleexamens- program har minskat från som mest 6 2010 till 4 2013. Även bland de konstnärliga programmen är kandidatprogram störst. 2004/05:162, s. 119. Antal helårsstudenter på generella program 2007–2013 Källa: SCB:s universitets- Antal helårsstudenter på konstnärliga program 2007–2013 Källa: SCB:s universitets- och högskoleregister. Det är regeringen som fattar beslut om förändringar i examens- ordningen och därmed förlängningar eller förkortningar av examina. Vi har kartlagt vilka förändringar som har skett i examens- ordningen med avseende på antalet högskolepoäng i yrkesexamina mellan åren 1993–2014. I tabell 10.4 redovisas vilka yrkesexamina som har fått ändrad poängomfattning. Det är nio examina som har förlängts genom att antalet poäng i examen har ökat, och en examen som har förkortats genom att antalet poäng har minskat. Två av de examina som fått förändrad poängomfattning är lärar- examina: förskollärarexamen och grundlärarexamen – inriktning mot arbete i fritidshem. Samtliga lärarexamina har genomgått flera stora förändringar, där examina i olika omgångar har ersatts av andra examina, och det är därför inte självklart att de ska ingå i sammanställningen. Vår bedömning är dock att grund- lärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem kan jämföras med den tidigare lärarexamen med inriktning mot fritidshem (m.m.) och att förskollärarexamen kan jämföras med den tidigare lärarexamen med inriktning mot förskola och förskoleklass (m.m.) samt den tidigare barn- och ungdomspedagogisk examen. Tabell 10.4 Yrkesexamina som fått ändrat antal högskolepoäng (motsv.) i examen /94–2013/14 inriktning mot arbete i fritidshem** *Jämförs med tidigare barn- och ungdomspedagogisk examen som 2001 ersattes av lärarexamen (inriktning förskola m.m.). Lärararexamen ersattes i sin tur av bl.a. förskollärarexamen /12. **Jämförs med tidigare Lärarexamen (inriktning fritidshem m.m.). Lärarexamen hade tidigare ersatt bl.a. barn- och ungdomspedagogisk examen som omfattade (motsvarande) 180 högskolepoäng. Denna inriktning har alltså först förlängts, och därefter förkortats till tidigare poängomfattning. Källa: SFS 1993:100 samt 1993:221. Vi har identifierat ett yrkesexamensprogram där utbildningens längd i praktiken är längre än vad som anges i examensordningen. Det handlar om tandhygienistexamen som är tvåårig i examens- ordningen. Tandhygienistprogram ges vid sju lärosäten, varav fem marknadsför och organiserar utbildningen som en treårig utbild- ning. UKÄ har utrett och föreslagit en förlängning av tand- hygienistexamen. Enligt UKÄ anser de flesta företrädare för både studenter och arbetsgivare att en längre utbildning är motiverad då kraven på yrkesgruppens kompetens kommer att öka.44 I sammanhanget bör också nämnas djursjukvårdarexamen, som är tvåårig enligt examensordningen. Det lärosäte som har detta examenstillstånd, , har övergått till att ge en treårig djursjukskötarutbildning istället. Anledningen till detta är att djursjukskötare är ett legitimationsyrke som kräver en treårig utbildning.45 I dettafall stämmer alltså inte legitimationens krav och examensordningen överens. Lösningen med en generell examen stämmer heller inte överens med den princip som gäller för övrig högskoleutbildning, nämligen att en utbildning som leder till ett yrke som är reglerat i svensk lagstiftning, vad avser krav på examen, avslutas med en yrkesexamen. Att legitimationskravet för djur- sjukskötare inte motsvaras av en yrkesexamen är ett förhållande som utredningen finner märkligt, och som bör åtgärdas genom att examensordningen anpassas till legitimationskravet. 10.3.1 Slutsatser, bedömningar och förslag I och med att alla examina innehåller ett exakt antal högskolepoäng finns några möjligheter att förlänga utbildningar. fanns – framför allt för de generella programmen – endast krav på minst antal poäng i examen, vilket innebar att många examina innehöll fler poäng än de nominella. De generella programmen består framför allt av kandidatprogram. Övergången till den nya utbildnings- och examensstrukturen har alltså inte medfört någon kraftig ökning av utbildningar på 44UKÄ (2015a). 45Statens jordbruksverks författningssamling 2009:83 2 kap 1 §. avancerad nivå, och därmed kan vi heller inte se något som tyder på att generella program har förlängts. har regeringen beslutat att öka antalet högskolepoäng i åtta yrkesexamina. Därtill har regeringen i och med förändringar i lärarexamina ökat antalet högskolepoäng i en examen och minskat antalet högskolepoäng i en examen (i jäm- förelse med poängomfattningen i motsvarande tidigare examen). Vi har kunnat identifiera ett yrkesexamensprogram där utbild- ningen i flera fall är längre än poängomfattningen i examens- ordningen, men denna examen är under utredning för förlängning. I ett annat fall stämmer examinas poängomfattning inte överens med legitimationskraven för den utbildningens målyrke. Det har gjort att utbildningen ges som ett generellt program, och därmed har utbildningen i praktiken förlängts. Detta bör åtgärdas genom att examensordningen anpassas till legitimationskravet. Sammantaget har vi inte kunnat finna att utbildningar omoti- verat har förlängts. Den enskilde studenten har dock givetvis alltid möjlighet att välja att förlänga sin utbildning genom att fortsätta att studera efter examen. Vi har dock inte inom ramen för vårt uppdrag utrett individers studietider, då uppdragets fokus har varit högskolans utbildningsutbud. •Att det inte förekommer att utbildningar omotiverat har förlängts. •Att förhållandet att legitimationskravet för djursjukskötare inte motsvaras av en yrkesexamen inte följer den princip som gäller för övrig högskoleutbildning, nämligen att utbild- ningen till yrken som är reglerade enligt svensk lag avslutas med en yrkesexamen. • Att förordningen för (SFS 1993:221) ändras så att poängomfattningen för djur- sjukvårdarexamen stämmer överens med legitimationskraven för djursjukskötare, alternativt att det införs en djur- sjukskötarexamen med poängomfattning som motsvarar legitimationskravet. I vårt uppdrag ingår att bedöma om det förekommer utbildningar inom högskolan som bör ges inom andra utbildningsformer. Det uppmärksammas i uppdraget att högskolans utbildningar ibland överlappar med eller ligger nära utbildning som ges i andra former, t.ex. . Också ”kurser som inte specifikt omfattas av kursfordringarna för någon examen” uppmärksammas eftersom det kan ifrågasättas om sådana kurser alls hör hemma i högskolan. Det nämns att basårsutbildning ges i högskolan efter särskilt beslut av regeringen. Detta antyder att det finns en tredje kategori av gränsfall som består av olika typer av högskoleförberedande utbild- ningar. Denna kategori undersöker vi ej här men det kan observeras att inom kategorin ”kurser som inte specifikt omfattas av kurs- fordringarna för någon examen” förekommer högskoleför- beredande utbildningar utöver basårsutbildning. Uppdragets utgångspunkt är effektivitet. Högskolans resurser ska inte nyttjas för utbildning som inte är högskolemässig. Kring detta begrepp fanns en het diskussion men den är nu avsvalnad. Däremot diskuteras fenomenet Academic drift vilket betyder att alltmer utbildning ”akademiseras”, genom att utbildningen integreras i högskolan, genom att utbildningstiden förlängs och genom att utbildningen görs mer teoretisk.1 Kraften i denna ”drift” uppkommer i behovet av alltmer välutbildad arbets- kraft och det kritiska inslaget i ”drift” anger att denna utveckling gått för långt. Frågan kan formuleras – är det lämpligt att all den utbildning som bedrivs som högre utbildning verkligen ska bedrivas som högskoleutbildning? Eller finns det utbildning som lika bra eller bättre kan förläggas till annan utbildningsorganisa- tion? Eller inte ges alls? Den starka tillväxten av högskolan – 1 En känd kritisk röst är Alvefors (2006). Se även Arum & Roksa (2011) och (2002). massutbildningen – gör det naturligt att klargöra gränserna för den högre utbildningen. Vi ska se på ”kurser som inte specifikt omfattas av kurs- fordringarna för någon examen” och använda samma benämning på dessa kurser som (), nämligen enstaka kurser. Därefter ska vi undersöka högskoleutbildningens relation till utbildningar. 11.1.1 Definition, mål och kriteria /UKÄ har på regeringens uppdrag granskat ett urval av kurser som inte specifikt omfattas av kursfordringarna för någon examen. Fyra granskningar har genomförts med anledning av uppdraget 2011, 2012, 2013 och 2014.2 Den eftersökta gruppen av utbildningar har bestämts enligt följande: Kurser som inte specifikt omfattas av de nationella eller lokala kurs- fordringarna för någon examen. Det handlar närmare bestämt om kurser som inte ingår i ett utbildningsprogram som leder till en yrkes- examen, inte ingår i den normala progressionen (successiva fördjup- ningen) inom ett huvudområde för examen och inte på annat sätt uppfyller specifika fordringar som svarar mot en viss inriktning för Kurser av det här slaget ingår inte i ett utbildningsprogram och de fångas därför inte upp i UKÄ:s ordinarie kvalitetsutvärderingssystem. Detta har tvingat fram enannorlunda utvärderingsmetod men kriteria och krav utgår liksomövrig utvärdering från högskolelagen. 1 kap. 2 § högskolelagen, lyder: 2 § Staten ska som huvudman anordna högskolor för 1.utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, och 2.forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utveck- lingsarbete. 2Granskning av kurser som inte specifikt omfattas av kursfordringarna för någon examen (2011), (2012d), UKÄ (2013d) och UKÄ (2014b). 3Högskoleverket (2011). I högskolornas uppgift ska ingå att samverka med det omgivande sam- hället och informera om sin verksamhet samt verka för att forsknings- resultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta.4 Högskolelagens 8 och 9 paragrafer har tidigare citerats: 8 § /…/ Utbildning på grundnivå ska utveckla studenternas –förmåga att göra självständiga och kritiska bedömningar, –förmåga att självständigt urskilja, formulera och lösa problem, samt –beredskap att möta förändringar i arbetslivet. Inom det område som utbildningen avser skall studenterna, utöver kunskaper och färdigheter, utveckla förmåga att – söka och värdera kunskap på vetenskaplig nivå, –följa kunskapsutvecklingen, och –utbyta kunskaper även med personer utan specialkunskaper inom området.5 §9 Utbildning på avancerad nivå ska väsentligen bygga på de kunskaper som studenterna får inom utbildning på grundnivå eller motsvarande kunskaper. –Utbildning på avancerad nivå skall innebära fördjupning av kunskaper, färdigheter och förmågor i förhållande till utbildning på grundnivå och skall, utöver vad som gäller för utbildning på grundnivå, –ytterligare utveckla studenternas förmåga att självständigt integrera och använda kunskaper –utveckla studenternas förmåga att hantera komplexa företeelser, fråge- ställningar och situationer, och –utveckla studenternas förutsättningar för yrkesverksamhet som ställer stora krav på självständighet eller för forsknings- och utvecklings- UKÄ bedömer att de krav som lagen ställer upp i paragraferna 8 och 9 är för stränga för att tillämpas på en enstaka kurs. UKÄ menar att högskolelagens mål måste ses som krav på den samlade utbildning som kan leda fram till en examen på grundnivå. 4SFS 1992:1434, 1 kap 2 §. 5SFS 1992:1434, 1 kap 8 §. 6SFS 1992:1434, 1 kap 9 §. Högskolans gränser SOU 2015:70 enskild kurs måste alltså inte ha mål och innehåll som specifikt svarar mot samtliga krav på vad en utbildning på grundnivå ska utveckla hos studenterna. Varje kurs bör däremot svara mot åtminstone något eller några av kraven och bör på ett konstruktivt sätt låta sig infogas i ett övergripande sammanhang som svarar mot kraven för utbildning på grundnivå. Vi delar bedömningen att högskolelagens krav inte kan tillämpas fullt ut på varje enskild kurs. UKÄ operationaliserar kraven på enstaka kurser enligt följande: •Innehållet ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt beprövad erfarenhet. •Förkunskapskraven ska motsvara kraven för utbildning på grundnivå. •Kursmålen ska motsvara kraven för utbildning på grundnivå. •Undervisningsformer, undervisningsmaterial, faciliteter och examinationsformer ska vara adekvata i relation till kursmålen. •Det ska finnas en tillräckligt omfattande lärarresurs, med erfor- derlig vetenskaplig och konstnärlig kompetens samt profes- sionserfarenhet. •Utbildningen ska sammantaget anordnas på ett sätt som ger studenterna goda förutsättningar att nå kursmålen.7 Med denna definition, mot dessa mål och kriteria redovisar Högskole- verket/UKÄ följande resultat . 7 (2012d), s. 19–20. 11.1.2 Resultat av UKÄ:s granskningar Lärosätena har anmält vilka kurser de menar faller inom definitionen för enstaka kurs. /UKÄ har därefter gjort ett urval av kurser för granskning. Urvalet har aldrig varit slumpmässigt men principerna för urval har varierat över åren. fokuserade urvalet på kurser i gränslandet mellan konstnärlig och vetenskaplig grund, men ämnesområdena varierade. Utgångspunkten för granskningarna 2011 och 2012 var att de gjordes på en generell nivå som inte kräver specifik ämneskunskap avseende kursernas inne- håll. hade urvaleten tematisk inriktning. granskades kurser inom området ledarskap, coachning, management, mentorskap och praktik eller verksamhetsförlagd utbildning samt pedagogik. 2014 fokuserades kurser inom miljövetenskap, företags- ekonomi, innovation och entreprenörskap samt projektledning. Resultatet framgår i tabell 11.1. Tabell 11.1 Resultat av UKÄ:s granskning av enstaka kurs 2011–2014 /UKÄ:s rapporter respektive Det kan konstateras, dels att andelen kurser som inte uppfyller högskolelagens krav minskat, vilket kan beropå att lärosätena vidtagit kvalitetshöjande åtgärder efterhand som denna utvärderingsform blivit känd, dels att ungefär hälften av de kurser som inte uppfyller kraven lagts ned. 2014 rapporterade 43 lärosäten sammanlagt 2 632 kurser som föll inom definitionen för enstaka kurs. rapporterades 2 897 kurser infrån 42 lärosäten, vilket innebär att antalet kurser minskade med . rapporterade enstaka kurser . Den kontinuerliga minskningen av enstaka kurser utgör en del av den minskning av fristående kurser som karakteriserar hela vår undersökningsperiod. Sammantaget utgör enstaka kurser av det totala fristående kursutbudet. Det bör observeras att nästan alla kurser i svensk högskola kan ingå i en examen varför antalet enstaka kurser kan förväntas vara litet. Eftersom enstaka kurser genomgående är korta kurser är omfattningen uttryckt i helårsstudenter mycket låg. För att karakterisera utbudet använder vi översikt.8 Kurser som inte specifikt omfattas av kursfordringar för någon examen finns på de flesta lärosäten i . Det finns ett visst samband mellan lärosätenas storlek mätt i antal registrerade studenter och antalet enstaka kurser. har få enstaka kurser. De flesta, , av de redovisade kurserna omfattar 7,5 hp eller mindre. Allra vanligast är kurser som har en omfattning om 7,5 hp (av kurserna). Näst vanligast är kurser om 15 hp som utgör och därefter kommer kurser om 30 hp som utgör . Kurser över 30 hp och upp emot 60 hp förekommer, men de är få och utgör av alla inrapporterade kurser, det vill säga 41 av totalt 2 632 kurser. Majoriteten, , av de enstaka kurserna ges på grundnivå, och ges på avancerad nivå. Ett icke obetydligt antal kurser utgörs av olika typer av förberedande kurser, mest i språk. I denna grupp finns t.ex. 25 introduktionskurser i svenska för utländska studenter och doktorander. 1 430 () enstaka kurser uppges ha särskilda behörighetskrav. Totalt 762 kurser () ges helt eller delvis som distansundervisning. Den vanligaste klassificeringen med avseende på utbildningsområde är humaniora och samhällsvetenskap. Kurser inomområdena teknik, musik, utbildnings- vetenskap, naturvetenskap, professionsvetenskap, konst eller estetiska ämnen är också relativt vanliga. Enstaka kurser karakteriseras till del av att omfatta en hög andel med praktisk inriktning. 2014 uppgavs 508 kurser ha en praktisk inriktning och bland dessa har flest antal kurser områdes- klassificeringen humaniora tätt följt av teknik och utbildnings- vetenskap. I förhållande till antalet kurser som klassificerats inom respektive område hade ämnesområdet medier högst andel kurser 8 UKÄ (2014b) SOU 2015:70 Högskolans gränser med praktisk inriktning följt av design, professionsutbildning och konst. Klart lägst andel kurser med praktisk inriktning hade ämnes- området matematik följt av teologi och vård. Kurser med praktiska inslag finns dock inom samtliga områden. Av de totalt 2 632 redovisade kurserna innehåller 62 kurser till största delen någon form av praktik eller verksamhetsförlagd utbildning (VFU). Störst i denna kategori är teknik. De enstaka kurserna spänner naturligtvis över vida områden och är av olika karaktär. Bland enstaka kurser ingår olika slags språk- kurser, stödkurser, t.ex. i studieteknik, kurser med praktiska inslag, kurser inom konstnärliga området, smala specialkurser inom ett etablerat ämne eller utbildningsområde, introduktions/preparand- kurser och kurser som visar att ett ämne är under uppbyggnad. Det finns också en kategori av fortbildnings- och vidareutbildningskurser och kurser somprimärt är bildningskurser. Det har förekommit att kurserna har iögonfallande kursnamn som”Happiness”, ”Orkidéer i teori och praktik”, ”Skapande arbete med ull” och ”Livets mening”.