sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — I torde all avskrivning av fordringar under cirka 350 000 kro- nor kräva delegation eftersom någon nedre gräns inte angetts. Sammanfattande kommentarer angående delegation från landstingsstyrelserna När det gäller rätten att ingå vissa avtal förefaller det som om landstingen har delegerat olika saker, men det är svårt att bedöma eftersom delegationsordningar är så olika. I har styrelsen delegerat avtalsteckning som i de övriga styrelserna torde vara att anse som ren verkställighet. Huruvida anställning av förvaltnings- chef delegerats till direktören torde ha ett samband med direk- törens roll i organisationen och några slutsatser är därför svåra att dra. När det gäller anställning av övrig personal förefaller detta i stor utsträckning anses som ren verkställighet. I samtliga landsting krävs delegation för att besluta om avskrivning av fordran när det gäller högre belopp, men inte nödvändigtvis när det gäller lägre belopp. I torde avskrivning av fordringar under i delega- tionsordningen angivet belopp alltid kräva delegation, medan beslut om avskrivning under vissa belopp i och anses som ren verkställighet. I betraktas mycket mer som ren verkställig- het än i . I detta avsnitt kommer utredningen att redogöra för hur kom- munerna valt att utnyttja kommunallagens delegationsregler för att lösa delegationsfrågor på område. Detta är ett exem- pel på ett område som till stor del är lagreglerad och dessutom främst består av myndighetsutövning. Kommunerna har i författ- ningar som socialtjänstlagen, lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga, LVU, och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, ålagts en mängd obligatoriska upp- gifter, som innefattar mycket ingripande åtgärder mot enskilda medborgare. Det är inte längre obligatoriskt att inrätta en särskild socialnämnd. Kommunerna måste dock utse en nämnd som ska fullgöra kommunens uppgifter inom . Kommunens uppgifter inom fullgörs enligt 2 kap. 4 § SoL av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Vad som i denna lag eller annan författning sägs om socialnämnd gäller i före- kommande fall den eller de nämnder som fullmäktige utsett. Det är alltså inte nödvändigt att socialnämndens uppgifter utförs av en särskild socialnämnd, utan uppgiften kan t.ex. anförtros flera kom- mundelsnämnder. Det dåvarande har gett ut ett cirku- lär om delegering på detta område, Delegering inom m.m. (cirkulär 2002:46). I cirkuläret anges bl.a. att lagstiftningen sätter vissa yttre gränser för delegeringen, men att detta inte innebär att nämnden alltid bör delegera allt som är tillåtet. att en avvägning alltid måste göras mellan vad som är ändamålsenligt ur verksamhetssynpunkt, lämpligt med hänsyn till personalens kompetens och med hänsyn till att en del beslut är av ingripande karaktär för den enskilde m.m. I cirkuläret anges vad förbundet anser vara en lämplig lägsta beslutsnivå. Cirkuläret utfärdades formellt av dåvarande men utredningen refererar till det som SKL:s cirkulär. En av mest centrala uppgifter är att besluta om bistånd till enskilda, s.k. försörjningsstöd.7 Regeringen fastställer en riksnorm för försörjningsstöd, som socialnämnden i vissa fall kan avvika från. SKL rekommenderar att beslut i ärenden om försörjningsstöd ska delegeras till handläggare och anmärker särskilt att en individuell bedömning alltid ska göras i biståndsärenden. Någon uppdelning i beslut enligt och över riksnorm har SKL inte gjort.8 De flesta kommunerna har emellertid delat upp delegations- bestämmelserna när det gäller försörjningsstöd. När det gäller att besluta om försörjningsstöd enligt riksnorm9 är detta något som ofta delegerats till utredningsassistent, bidragshandläggare eller social- sekreterare. När det sedan gäller att bevilja eller avslå ansökan om försörjningsstöd över riksnorm är det i några kommuner en fråga som kan fattas av samma handläggare, i vissa fall efter samråd med biträdande enhetschef. I andra kommuner är beslut i ärenden om försörjningsstöd över riksnorm, ofta upp till ett visst angivet belopp, en fråga som delegerats till enhetschef. Beslut avseende högre belopp torde således fattas på nämndnivå. I andra kommuner anges särskilt att beslut om försörjningsstöd över riksnorm, ofta över ett visst angivet belopp, är ett beslut som ska fattas av utskott eller nämnd. Någon delegationsordning saknar bestämmelser om vad som gäller vid beslut om försörjningsstöd över riksnorm, varför sådana beslut torde ankomma på nämnden. 7Se 4 kap. 1 och 3 §§ SoL och 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937). 8Cirkulär 2002:46 avsnitt 3.1. I RÅ 1991 ref. 62 slog HFD fast att en biståndsbedömning ska innebära en individuell bedömning av biståndsbehovet i det enskilda fallet. 9I flera delegationsordningar anges ”beslut i ärenden om försörjningsstöd enligt riksnorm och riktlinjer”. har följt SKL:s exempel och har ingen uppdelning i beslut enligt och över riksnorm. Annat bistånd till enskilda kan, förutom ekonomiskt bistånd, lämna många andra former av bistånd, så som vård eller behandling samt placering i familjehem eller hem för vård och boende, HVB. Utredningen har valt att undersöka vilka som får besluta om vad som torde vara andra vanliga former av bistånd, nämligen bistånd i form av hemtjänst till äldre och kontaktperson för barn och unga enligt socialtjänstlagen.10 När det gäller dessa två insatser rekommenderar SKL att beslut fattas av ”arbetsledning”.11 Vad som inkluderas i det begreppet framgår inte. I flera delegationsordningar saknas uttryckliga bestämmelser om hemtjänst, men utredningen har utgått från att detta i stället faller in under ”hjälp eller stöd i hemmet”, ”hemma hos-insats” eller ”serviceinsatser”. I de flesta kommunerna har beslut om bistånd i form av hem- tjänst delegerats till handläggare eller socialsekreterare. I några kommuner finns en uppdelning beroende på om det är fråga om hemtjänst enligt eller utöver riktlinjer. När det gäller hemtjänst utöver riktlinjer ankommer det i någon kommun på områdeschef att besluta om detta, i en annan på ett utskott. I någon kommun anges uttryckligen att beslut om bistånd i form av hemtjänst- insatser överstigande totalt eller än fattas av utskott. I någon kommun beslutar social- sekreterare i fråga om ”hemma hos-insats” från intern utförare medan resultatenhetschef beslutar om insats från extern utförare. I cirka hälften av de delegationsordningar som utredningen har granskat, har beslut om kontaktperson till barn och unga delegerats till socialsekreterare eller handläggare. I en kommun ska beslut om kontaktperson för barn fattas av enhetschef. I några kommuner har det helt delegerats till chefsnivå. Beslut om kontaktperson i de fall som kostnaderna överstiger SKL:s riktlinjer ska i ytterligare någon kommun fattas av verksamhetschef. 10Se 4 kap. 1 § SoL samt 3 kap. 6 och 6 b §§ SoL. 11Cirkulär 2002:46 avsnitt 3.19 och 3.23 (”hemma hos-insatser”). Tvångsvård enligt LVU och LVM Som nämnts i betänkandets avsnitt 7.5.1 är möjligheterna att delegera vissa uppgifter enligt LVU och LVM till de anställda begränsade. Detta gäller bl.a. beslut om omhändertagande. Det gäller dock inte åtgärder som är mindre ingripande för de enskilda, t.ex. att inleda en utredning eller besluta om läkarundersökning. Utredningen har erfarit att de anställda också i vissa brådskande fall får fatta beslut som annars skulle fattats av t.ex. utskott. SKL rekommenderar att beslut att inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL gällande barn ska delegeras till arbetsledning, men lämnar inga rekommendationer avseende beslut om att utredning inte ska inledas eller att inledd utredning ska läggas ned.12 När det gäller att inleda utredning om det finns skäl för tvångs- vård enligt LVM rekommenderar SKL att detta delegeras till arbets- ledning. Detsamma gäller för beslut om att sådan utredning inte ska inledas eller att påbörjad utredning ska läggas ned.13 När det gäller att besluta om läkarundersökning enligt LVU eller LVM rekommenderar SKL att detta delegeras till handläggare.14 Inleda, inte inleda eller lägga ned en utredning enligt socialtjänstlagen respektive LVM Generellt när det gäller att inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL är detta ofta en uppgift som delegerats till socialsekreterare eller handläggare. I någon kommun har detta, om det sker efter inkommen anmälan, delegerats till någon anställd med något högre befattning. Även beslut om att utredning inte ska inledas eller att inledd utredning ska läggas ned har i flera kommuner delegerats till 12Cirkulär 2002:46 avsnitt 7.1. I LVU finns inte någon särskild bestämmelse om inledande av utredning varför dessa delegationer ofta återfinns t.ex. under rubriken . 13Cirkulär 2002:46 avsnitt 5.1–5.2. Jfr JO 1996/97 s. 262 i vilken JO betonade vikten av att nämnden tidigt kopplades in när det gällde ärenden om tvångsåtgärder mot enskilda. 14Cirkulär 2002:46 avsnitt 4.8 och 5.4. de anställda, i de flesta fall till någon anställd med något högre befattning, t.ex. områdeschef eller 1:e socialsekreterare. När det sedan gäller att besluta om att inleda utredning enligt LVM eller att besluta om att inte inleda sådan utredning respektive lägga ned utredningen har detta i samtliga kommuner delegerats till de anställda. I de flesta kommuner har det delegerats till någon anställd med något högre befattning, t.ex. avdelningschef eller 1:e socialsekreterare. I några av dessa fall kan uppgiften sedan vidare- delegeras till t.ex. socialsekreterare. I någon kommun har både beslut enligt 11 kap. 1 § SoL om att utredning ska inledas, beslut om att utredning inte ska inledas och beslut om att inledd utredning ska läggas ned delegerats till för- valtningschef liksom beslut att utreda behov av vård enligt LVM. Förvaltningschefen har i sin tur vidaredelegerat uppgifterna, i vissa fall till socialsekreterare, och i vissa fall till 1:e socialsekreterare. När det gäller beslut om läkarundersökning enligt LVU och LVM får socialsekreterare eller handläggare i de flesta kommuner på delegation fatta sådana beslut. I ett fåtal kommuner är detta något som får beslutas av någon anställd med en något högre befattning, t.ex. enhetschef eller 1:e socialsekreterare. I några av dessa fall kan uppgiften sedan vidaredelegeras till socialsekreterare. I en kommun är det nämndens arbetsutskott som på delegation beslutar om läkarundersökning enligt LVU. I en annan kommun har beslut om läkarundersökning enligt LVU delegerats till förvalt- ningschef som i sin tur enligt delegationsordningen kan vidaredele- gera uppgiften. I någon kommun anges att beslut om läkarundersökning enligt LVM inte behöver anmälas eftersom det är att anse som ren verk- ställighet. Många kommuner har följt och till de anställda – i avvaktan på förtroendevaldas beslut – delegerat beslut om att den unges vistelseort inte ska röjas.15 I samtliga fall är detta ett beslut som har delegerats till någon anställd med en något högre befattning. I ett fåtal kommuner har denna uppgift förbehållits antingen något utskott eller nämndens ordförande. Som nämnts i betänkandets avsnitt 7.5.1 finns bestämmelser i 6 § LVU och 13 § LVM som reglerar vem som får fatta beslut om omedelbara omhändertaganden. Dessa bestämmelser ger emellertid endast särskilt utpekade förtroendevalda rätt att fatta beslut. Rätten att besluta i dessa ärenden framgår också av lag och förutsätter ingen delegation från nämnden. Bistånd till personer med funktionshinder har också ett ansvar för personer med funktions- hinder16 som kan ges bistånd i form av vissa insatser enligt socialtjänstlagen och i vissa fall också enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Utredningen har granskat hur kommunerna har valt att delegera beslutsfattandet såvitt avser biträde av personlig assistent och boende med särskild service för vuxna. SKL rekommenderar att flera beslut enligt LSS delegeras till hand- läggare, t.ex. beslut om personkretstillhörighet, biträde av personlig assistent, ledsagarservice m.m. När det gäller beslut om boende för vuxna i bostad med särskild service inom kommunens boenden rekommenderar SKL att beslut fattas av handläggare. Är det där- emot fråga om boenden som drivs av annan rekommenderar SKL att arbetsledning fattar beslut om detta.17 I samtliga kommuner får handläggare fatta beslut om biträde av personlig assistent. I cirka hälften av de granskade kommunerna är 15Två kommuner har emellertid delegerat uppgiften till chef utan att nämna något om att befogenheten gäller i avvaktan på förtroendevaldas prövning. 16Normalt används begreppet funktionsnedsättning istället för funktionshinder. Eftersom begreppet funktionshinder fortfarande används i lagar på området används i denna bilaga begreppet funktionshinder. 17Cirkulär 2002:46 avsnitt 7.15–7.41. detta begränsat upp till en viss omfattning, t.ex. . När det sedan gäller biträde utöver en viss omfattning, har beslutsrätten delegerats till chefsnivå och i några enstaka kom- muner till utskott. När det gäller beslut om boende med särskild service för vuxna har många kommuner följt och delat upp beslutanderätten beroende på om det är fråga om boende inom eller utom kommunen. I de flesta fall där denna uppdelning har gjorts har beslutanderätten för boende inom kommunen ofta dele- gerats till handläggare eller socialsekreterare. I någon enstaka kom- mun har det delegerats till chef. När det sedan gäller boende utom kommunen har detta oftast delegerats till utskott eller nämnd och i några enstaka fall till någon på chefsnivå. I de kommuner där någon uppdelning mellan boende inom eller utom kommunen inte gjorts har beslutsfattandet i ett fåtal fall delegerats till handläggare. Men i de flesta fallen har det delegerats till någon på chefsnivå. I några enstaka kommuner har rätten att besluta om denna typ av boende helt förbehållits utskott eller nämnd. Möjligheten att delegera rätten att överklaga beslut på socialtjänstområdet Styrelsen får enligt 6 kap. 6 § kommunallagen (1991:900), KL, själv eller genom ombud föra kommunens talan i alla mål och ärenden, om inte någon annan skall göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige. Bestämmelsen ger alltså styrelsen en allmän processbehörighet. I 10 kap. 2 § SoL anges att socialnämnden ska själv eller genom ombud föra kommunens talan i mål och ärenden som enligt denna lag eller annan författning ankommer på socialnämnden. Av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) framgår vidare att om en enskild överklagar en förvalt- ningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Däremot följer vissa begränsningar i möjligheterna att delegera beslutanderätt av 6 kap. 34 § KL.18 18 Mer om 6 kap. 34 § KL och praxis avseende delegation på område, se betänkandets avsnitt 7.3.2 och 7.5.1. När det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot en- skilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, får beslutanderätten inte delegeras (6 kap. 34 § 3 KL). SKL nämner som exempel beslut om återkallelse av tillstånd enligt 12 § lagen (1997:736) om färdtjänst och beslut enligt 7 kap. 23 § skol- lagen om att vid vite förelägga en elevs vårdnadshavare att se till att barnet fullgör sin skolgång. Ytterligare ett exempel på sådana beslut kan vara beslut om avstängning av elev från gymnasieskolan.19 Inte heller får beslutanderätten delegeras när det gäller yttranden med anledning av att nämndens beslut överklagats (6 kap. 34 § 2 KL). Förbudet omfattar endast beslut som fattats av nämnden själv. Om ett delegerat ärende överklagas kan nämndens yttrande avges på delegation. SKL rekommenderar att nämnderna ska delegera till förvaltnings- chef att fatta beslut om att föra talan i ärenden eller mål vid allmän domstol eller förvaltningsdomstol samt utse ombud att föra nämndens talan.20 När det gäller överklagande när förvaltningsrätt och kammarrätt ändrat nämndens beslut och detta beslut ursprung- ligen fattats av delegaten samt avgivande av yttrande i SoL-, LVU- och LVM-ärenden där ursprungsbeslutet fattats av delegat rekom- menderar SKL att detta delegeras till delegaten i ursprungsbeslutet.21 I brådskande fall då nämnd- eller utskottssammanträde inte kan avvaktas rekommenderar SKL att överklagande och yttrande till förvaltningsrätt och kammarrätt i SoL-, LVU- och LVM-ärenden delegeras till förvaltningschef.22 De flesta kommunerna har följt på social- tjänstens område och delegerat rätten att besluta om att föra talan i ärenden eller mål vid allmän domstol eller förvaltningsdomstol samt 19Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 448. 20Cirkulär 2002:46 avsnitt 10.1–10.2. 21Cirkulär 2002:46 avsnitt 10.3. 22Cirkulär 2002:46 avsnitt 10.5. rätten att utse ombud till förvaltningschef. I en kommun, med en s.k. liten nämndorganisation, har detta delegerats till kommunstyrelsens ordförande. När det gäller överklagande av dom eller beslut från förvaltnings- rätt och kammarrätt i mål avseende socialtjänstlagen, LVU eller LVM och där delegat fattat det ursprungliga beslutet har många kommuner även på detta område följt och delegerat detta till delegaten i ursprungsbeslutet. Det finns emellertid ett fåtal kommuner som avvikit från SKL:s rekommen- dation och i stället delegerat uppgiften till chefsnivå. Någon kom- mun har när det gäller överklagande av dom från förvaltningsrätten delegerat uppgiften till enhetschef och när det gäller dom från kammarrätten delegerat det till områdeschef. I vissa fall där det ursprungliga beslutet fattats av t.ex. områdeschef, ordförande eller ledamot i utskott har denna kommun delegerat uppgiften till ut- skott. I en annan kommun ska beslut om överklagande när förvalt- ningsrätt eller kammarrätt ändrat nämndens beslut tas av utskott, även när det ursprungliga beslutet meddelades av delegat. Vem som har rätt att avge yttranden i dessa mål anges endast i ett fåtal delega- tionsordningar. I brådskande fall då nämnd- eller utskottssammanträde inte kan avvaktas har de flesta kommuner inte följt SKL:s rekommendation att överklagande och yttrande till förvaltningsrätt och kammarrätt i SoL-, LVU- och LVM-ärenden delegeras till förvaltningschef. I stället har de flesta kommuner som reglerat detta särskilt delegerat det till ordföranden i nämnden. I några fall har det delegerats till förvaltningschef. Sammanfattande kommentarer angående delegering inom Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att de anställda på område har omfattande befogenheter och får på dele- gation besluta i frågor om allt från ekonomiskt bistånd och annat bistånd, t.ex. hemtjänst och särskilt boende, till att inleda utred- ningar och överklaga vissa beslut. Det som varierar mellan kom- munerna är till vem uppgifterna delegerats och gränserna för de olika anställdas befogenheter. Typexempel på sådant som delege- rats till handläggarnivå är försörjningsstöd enligt riksnorm, hem- tjänst enligt riktlinjer och beslut om läkarundersökning enligt LVU och LVM. Desto större marginaler det finns för beslutsfattandet och desto större ekonomiska konsekvenser beslutsfattandet kan antas få desto större förefaller benägenheten att delegera uppgiften till anställd med en högre befattning alternativt ett utskott. När det gäller individärenden är det sällsynt att nämnderna i delegations- ordningarna definierar något som ren verkställighet. Stora variationer på utformning och innehåll Delegationsordningarnas utformning och innehåll är ofta förknippade med den styrmodell kommunen eller landstingen har valt för sin organisation. Exempelvis har kommuner med endast en verksam- hetsnämnd med underställda utskott samlat samtliga bestämmelserna i en delegationsordning. Vilka uppgifter som delegerats till t.ex. kom- mundirektören beror förstås på om denne är chef över förvaltnings- cheferna. Flera kommun- och landstingsstyrelser har i samma dokument redogjort för vilka beslut som kan vidaredelegeras enligt 6 kap. 37 § KL. Andra kommuner har ett särskilt dokument för vidaredele- gering från kommundirektören. Delegationsordningarna måste i många fall läsas tillsammans med andra styrdokument som också har betydelse för gränserna för de anställdas befogenheter. Någon kommun har i en särskild delega- tionsordning reglerat frågan om delegationer i personalärenden. I någon kommun regleras delegation för inköp, upphandling och av- yttring av varor i kommunens inköpshandledning. Landstings- direktören i har fastställt en befogenhets- plan, av vilken det framgår vilka som fattar verkställighetsbeslut. Vissa delegationsordningar hänvisar till ett särskilt attestreglemente eller attestförteckning. Andra delegationsordningar hänvisar till sär- skilda policydokument som t.ex. finanspolicy, kommunens regler för medelsförvaltning eller riktlinjer. I ett fåtal delegationsordningar har beslut som ska anmälas till styrelsen eller nämnd markerats särskilt. Huruvida övriga beslut är att betrakta som ren verkställighet går inte att utläsa av delega- tionsordningarna. I ett fåtal delegationsordningar finns delegatens namn utskriven. I någon kommuns delegationsordning har flera uppgifter delegerats till både kommunstyrelsens ordförande och till kommundirektören. Det torde inte vara fråga om blandad delegation, utan avsikten är troligen att beslut ska fattas antingen av ordföranden eller kom- mundirektören. Som nämnts i betänkandets avsnitt 7.4 anses enligt förarbetena rena verkställighetsåtgärder ankomma på de anställda utan dele- gering. Några av kommunerna har i sina delegationsordningar ändå valt att lista ärenden och ärendegrupper av rent verkställande karak- tär i delegationsordningen för att förtydliga var ansvaret ligger alternativt gett exempel på ren verkställighet. Andra kommuner och landsting har i sina delegationsordningar kommenterat vad som är att betrakta som ren verkställighet. Någon kommun har i bilaga till kommunstyrelsens delegation i personalärenden listat vilka be- slut i personalärenden som utgör ren verkställighet. Gemensamt för alla styrelser och socialnämnder är emellertid, oavsett delegationsordningarnas utformning, att många uppgifter har delegerats till de anställda. Till vem uppgifterna har delegerats varierar dock, liksom beloppsgränserna. Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser Utredningen om en kommunallag för framtiden Inom ramen för Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) riktas intresset bland annat mot förutsättningar för effektiva organisationsformer inom kommuner och landsting. För att ha tillgång till ett underlagsmaterial har föreliggande kunskaps- översikt tagits fram på uppdrag av utredningen. Ambitionen med denna rapport är att göra en översikt av forskningen kring orga- nisation och styrning på den lokala samhällsnivån utifrån vad som visat sig fungera och vara ändamålsenligt. Under projektets genomförande har kommentarer och värde- fullt stöd löpande erhållits från och . Trots allt stöd står undertecknad som ensam ansvarig för texten i sin helhet. SOU 2015:24 Bilaga 4 Organisation på den lokala samhällsnivån............................ Två decennier av experimentlusta.............................. Organisation på den lokala samhällsnivån – vad säger Från utvecklad administration till något ”new”........ NPM – Ett samlingsnamn för många idéer............... Två decennier NPM – var står vi nu? Dags för något nytt – igen?........................................ Var står vi nu? Svenska erfarenheter av olika organisationsformer ............. organisation i olika former ..................... Drivkrafter för samverkan.......................................... Allt mer av samverkan i ord och handling ................ 4.3Vilka kommuner samverkar i gemensamma organisationer och varför? 4.4Samverkan i gemensamma organisationer – motiv 4.5Principiella frågor kring samverkan i en