sou · H3B339 · 2015-04-08 00:00:00 — Om en upptagning för automatiserad behandling är tillgänglig för flera myndigheter så att den utgör en allmän handling hos alla dessa myndigheter, ska upptagningen bilda arkiv endast hos en av myndig- heterna, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen (3 § arkivlagen). Svarar statliga myndigheter för unge- fär lika stora delar av upptagningen, får meddela före- skrifter om hos vilken myndighet upptagningen ska bilda arkiv (4 § arkivförordningen). Ett annat undantag från huvudregeln om bevarande är att all- männa handlingar enligt 10 § arkivlagen får gallras. Därvid ska alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkiv- material som återstår ska kunna tillgodose rätten att ta del av all- männa handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Med forskning avses i arkiv- lagen inte enbart professionell, vetenskaplig forskning utan även amatörforskning, t.ex. släktforskning. Det kan således konstateras att arkivlagen inte föreskriver att bevarande- och gallringsfrågor ska beaktas också utifrån hänsyns- tagande till intresset av skydd för den personliga integriteten. Gall- ring i arkivhänseende sker närmast av praktiska och ekonomiska skäl och syftar enligt arkivlagens motiv till att arkiven inte ska tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde, som bara ut- gör dubblering av information som bättre kan sökas i ett annat arkiv eller som har ett informationsvärde som är markant begränsat i tiden. En riktigt utförd gallring bör därmed leda till att arkiven blir mer överskådliga och effektiva som informationskällor (prop. 1989/90:72 s. 40 f.). Gallring av traditionella pappershandlingar innebär att dessa för- störs fysiskt. När det gäller gallring av elektroniska upptagningar avses normalt att viss information raderas från databäraren. Det är dock inte nödvändigt att den egentliga information som finns på ett elektroniskt medium verkligen förstörs för att det ska vara fråga om gallring. Gallring kan exempelvis också ske genom att elektroniskt lagrad information skrivs ut på papper varefter den elektroniska versionen raderas. Ett annat exempel kan vara att en excel-fil med en samling uppgifter sparas i ett pdf-dokument som överförs till ett usb-minne, varefter excel-filen raderas från datorn. Även om möj- ligheten till insyn som sådan inte försvinner vid sådan partiell gall- ring – informationen finns ju kvar på pappret eller i pdf-dokumen- tet – så kan förutsättningarna för att söka fram eller sammanställa informationen påtagligt ha försämrats. har i 2 kap. 1 § föreskrifter och allmänna råd om elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling; RA-FS 2009:1) definierat gallring som förstöring av all- männa handlingar eller förstöring av uppgifter i allmänna handling- ar. Det är också fråga om gallring när andra åtgärder vidtas med allmänna handlingar som medför förlust av betydelsebärande data, förlust av möjliga sammanställningar, förlust av sökmöjligheter, eller förlust av möjligheter att bedöma handlingarnas autenticitet. Begreppsapparaten på arkivområdet innebär att det bara är all- männa handlingar som gallras. Vid förstöring av handlingar som inte är allmänna handlingar talar man om rensning. Då myndigheter sorterar bort minnesanteckningar, utkast, föredragningspromemorior och andra sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF i syfte att de inte ska tas om hand för arkivering, sker således en rensning och inte en gallring. Överföring av allmänna handlingar från ett ursprungligt data- medium till ett datamedium för digital arkivering torde i sig inte innebära gallring i arkivlagens mening så länge några förluster av sökmöjligheter inte uppstår (se t.ex. prop. 2011/12:45 s. 175). En statlig myndighet får inte på egen hand med tillämpning av 10 § arkivlagen avgöra vilka allmänna handlingar som ska gallras ur dess arkiv. Allmänna handlingar hos myndigheten får endast gallras i enlighet med föreskrifter eller beslut av , om inte sär- skilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning (14 § arkiv- förordningen). Sådana särskilda gallringsföreskrifter finns ofta i registerförfattningar och gäller i stället för arkivlagens bestämmel- ser oavsett om de förekommer i lag eller förordning. Detta följer av 10 § tredje stycket arkivlagen enligt vilken arkivlagen är subsidiär till avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i lag eller förordning. På det kommunala området gäller att beslut om gallring kan meddelas av kommunfullmäktige respektive lands- tingsfullmäktige som då, liksom , har att följa de yttre ramar för gallring som anges i 10 § arkivlagen. Inte heller på det kommunala området får alltså en arkivbildande myndighet själv av- göra vad som ska gallras eller inte. Enligt artikel 6.1 e i dataskyddsdirektivet ska medlemsstaterna före- skriva att personuppgifter förvaras på ett sätt som förhindrar identi- fiering av den registrerade än vad som är nöd- vändigt för de ändamål för vilka uppgifterna samlades in eller för vilka de senare behandlades. Medlemsstaterna ska vidare vidta lämp- liga skyddsåtgärder för de personuppgifter som lagras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Det är således underförstått att det ligger i den registrerades intresse att personuppgifter inte lagras utan något konkret syfte. Artikel 6.1 e i direktivet har genomförts i genom 9 § första stycket i PuL enligt vilken det är ett grundläggande krav att den personuppgiftsansvarige ska se till att personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ända- målen med behandlingen. Det är alltså ändamålen för en person- uppgiftsbehandling som avgör hur länge uppgifterna får bevaras. Ospecificerad lagring av personuppgifter som kan vara ”bra att ha” är inte tillåten. Behövs uppgifterna inte längre för ändamålen ska de förstöras eller avidentifieras (SOU 1997:39 s. 353). Dock får uppgifterna bevaras även därefter så länge det behövs för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål (9 § tredje stycket). I det sistnämnda fallet får uppgifterna endast i undantags- fall användas för att vidta någon åtgärd i fråga om den registrerade (9 § fjärde stycket). Om missbruksregeln i 5 a § PuL är tillämplig behöver bestäm- melserna i 9 § inte tillämpas. Det innebär att regeln i 9 § första stycket i om längsta bevarandetid inte gäller vid behandling av per- sonuppgifter som inte ingår i en uppgiftssamling med personupp- giftsanknuten struktur. För myndigheter gäller enligt 8 § andra stycket PuL särskilda regler om förhållandet till arkivbildning. Enligt 8 § andra stycket första meningen hindrar bestämmelserna i personuppgiftslagen inte att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. I motiven till be- stämmelsen anfördes att myndigheters arkivering kan hänföras till vad direktivet avser med ”historiskt, statistiskt eller vetenskapligt ändamål” varför arkivering inte behöver anges som ett uttryckligt ändamål när personuppgifter samlas in. Är en myndighets primära hantering av uppgifterna tillåten, kan det inte anses oförenligt med den primära hanteringen att bevara uppgifterna. Inte heller kan det anses oförenligt med de ursprungligen angivna ändamålen att myn- digheten lämnar över sina handlingar till en arkivmyn- dighet för långtidsförvaring. Regeringen framhöll vidare att myn- digheterna är rättsligt förpliktade att bevara allmänna handlingar och bevarandet är också en arbetsuppgift av allmänt intresse. Den behandling av icke känsliga personuppgifter som bevarandet utgör är således tillåten enligt artikel 7. För myndigheternas bevarande av känsliga personuppgifter ansågs det däremot behövas ett undantag enligt artikel 8.4, vilket var möjligt enligt direktivet då bevarandet utgör ett viktigt allmänt intresse som berättigar en medlemsstat att göra ett undantag. Att arkivmyndigheter lämnar ut icke sekretess- belagda uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen kunde inte heller anses oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna sam- lades in, framhöll regeringen (prop. 1997/98:44 s. 47 f.). Bestämmelsen i 10 § arkivlagen om att avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller förord- ning ska ha företräde framför arkivlagens gallringsregler syftar inte på personuppgiftslagens bestämmelser om hur länge personupp- gifter får bevaras. Arkivlagstiftningen har alltså i fråga om allmänna handlingar företräde framför personuppgiftslagens bestämmelser om längsta bevarandetid. I detta avseende kan alltså sägas att intresset av att bevara allmänna handlingar har prioriterats framför integritets- skyddsintresset. För personuppgifter som inte ingår i allmänna handlingar gäller dock det grundläggande kravet i 9 § första stycket i PuL om att myndigheter inte får bevara personuppgifter än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behand- lingen. Sådana uppgifter ska således avidentifieras eller förstöras eller, med den arkivmässigt relevanta termen, rensas bort när de inte längre behövs. Det torde inte vara aktuellt med fortsatt bevarande av sådana uppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Om så ändå sker, följer av 2 kap. 9 § TF att handlingarna vari personuppgifterna ingår torde vara att betrakta som allmänna genom att de blivit omhändertagna för arkivering. Myndigheter har inte exkluderats från den s.k. missbruksregelns tillämpningsområde. Personuppgiftslagens krav i fråga om person- uppgifter som inte ingår i allmänna handlingar torde därmed inte nödvändigtvis gälla i fråga om personuppgifter som förekommer hos myndigheter i s.k. ostrukturerat material. Även i förslaget till allmän uppgiftsskyddsförordning finns bestäm- melser om längsta bevarandetid. I förslagets artikel 5 e anges att personuppgifterna ska förvaras i en form som förhindrar identifiering av den registrerade än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas; personuppgifter får lagras i den mån som uppgifterna endast behandlas för histo- riska, statistiska eller vetenskapliga forskningsändamål i enlighet med bestämmelserna och villkoren i artikel 83 och om en periodisk översyn genomförs för att bedöma behovet av fortsatt lagring. Den sistnämnda artikeln handlar enbart om behandling för historiska, statistiska och vetenskapliga forskningsändamål. Där före- slås bl.a. att personuppgifter får behandlas för historiska, statistiska och vetenskapliga forskningsändamål endast under förutsättning att dessa ändamål inte kan uppfyllas på annat sätt genom behand- ling av uppgifter som inte medger eller inte längre medger identi- fiering av den registrerade samt att uppgifter som gör det möjligt att hänföra information till en identifierad eller identifierbar regi- strerad person ska hållas åtskilda från övrig information så länge som dessa ändamål kan uppfyllas på det sättet. Dessutom får som huvudregel uppgifter inte publiceras eller annars röjas. Enligt artikel 17 föreslås att den registrerade under vissa förhåll- anden får en rätt att bli bortglömd och en rätt att utverka radering av personuppgifter som rör vederbörande. Enligt kommissionen är detta en precisering av den rätt till radering som föreskrivs i arti- kel 12 b i direktivet (se kommissionens förklaring till förordningen, avsnitt 3.4.3.3). Den registeransvarige ska då avstå från ytterligare spridning av sådana uppgifter, särskilt när det gäller personuppgifter som gjordes tillgängliga av den registrerade när vederbörande var barn. Bland annat kan detta gälla om uppgifterna är nödvändiga för de ändamål för vilka de samlats in eller på annat sätt behandlats. Den registeransvarige ska genomföra en radering utan dröjsmål, utom i den utsträckning som det är nödvändigt att bevara personuppgifterna för bl.a. historiska, statistiska eller vetenskapliga forskningsändamål enligt artikel 83 (artikel 17.3 c) eller för att iakt- ta en rättslig förpliktelse att bevara personuppgifter enligt unions- lagstiftningen eller enligt en medlemsstats lagstiftning som den regi- steransvarige lyder under (artikel 17.3 d). I det sistnämnda fallet krävs dock att medlemsstaternas lagstiftning ska uppfylla ett mål av allmänt intresse, respektera det väsentliga innehållet i rätten till skydd av personuppgifter och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. har föreslagit vissa ändringar i förordningen av intresse för bevarandefrågorna. Det föreslås bl.a. att arkivändamål förs in i artikel 5 e som ett lagringsändamål vid sidan om historiska, statistiska eller vetenskapliga forskningsändamål. Vidare föreslås en ändring i artikel 9.2 enligt vilken nödvändig behandling för arkiv- tjänster tas in som ett nytt undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter. Möjligheterna till behandling för arkivtjänster regleras vidare i en av parlamentet föreslagen ny artikel 83 a enligt vilken person- uppgifter får, än vad som är nödvändigt för att uppnå syftena med den behandling för vilken uppgifterna samlats in, behandlas av arkivtjänster vilkas huvudsakliga uppgift eller lag- stadgade uppgift är att samla in, lagra, tillhandahålla information om, använda och sprida arkivalier i det allmännas intresse, särskilt för att försvara enskildas rättigheter eller för historiska, statistiska eller vetenskapliga forskningsändamål. Dessa uppdrag ska utföras i enlighet med medlemsstaternas bestämmelser om tillgång till och utlämnande och spridning av administrativa handlingar eller arkiv- handlingar och i enlighet med bestämmelserna enligt förordningen, särskilt vad gäller samtycke och rätten att göra invändningar. Kommissionens förslag innebär en viss uppstramning när det gäller de allmänna och grundläggande förutsättningarna för att bevara personuppgifter jämfört med motsvarande reglering i dataskydds- direktivet. Bland annat genom uttryckligt krav på regelbundna om- prövningar av behovet av fortsatt lagring av uppgifter om identifier- bara personer (artikel 5) och krav på att personuppgifter som be- varas för historiska, statistiska eller vetenskapliga forskningsända- mål om möjligt ska lagras i kodad form åtskilda från den s.k. kod- nyckeln (artikel 83). Enligt vår bedömning är det dock inte särskilt troligt att just dessa förslag har direkt betydelse för myndigheter- nas arkivverksamhet. Förslaget i artikel 17 om den registrerades rätt att bli bortglömd och utverka radering förefaller ge registrerade, under vissa förhåll- anden, en rätt till utplåning som kan liknas vid en rätt till gallring. Det verkar dock på nuvarande stadium inte troligt att förslaget får någon omedelbar betydelse för svenska myndigheters bevarande och arkiverande av allmänna handlingar. Det finns skäl att tro att förändringar i kommissionens förslag kommer att skapa ett större utrymme för undantag för den offentliga sektorn och för nationell lagstiftning rörande myndigheternas personuppgiftsbehandling. När stora mängder personuppgifter samlas hos myndigheter upp- står oundvikligen integritetsrisker, i synnerhet då informations- teknikens utveckling inneburit ständigt förbättrade möjligheter till avancerade sök- och sammanställningar av personuppgifter på ganska enkla sätt. Redan då databaserade myndighetsregister började dis- kuteras i den allmänna debatten uppmärksammades att det var viktigt från integritetssynpunkt att personregister gallrades. I data- lagens (1973:289) förarbeten lyftes bl.a. fram som en integritetsrisk att ofördelaktiga uppgifter om en persons förflutna i otillbörlig grad påverkar hans eller hennes möjligheter (prop. 1973:33 s. 42 och 129). Enligt datalagen förutsattes Datainspektionen med- dela föreskrifter om bl.a. bevarande och gallring även av myndig- heters personregister, i den mån det behövdes för att förebygga otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Bakgrunden till utformningen av 10 § tredje stycket arkivlagen om att avvikande bestämmelse om gallring av vissa allmänna hand- lingar i annan lag eller förordning gäller före arkivlagen är följande. I förarbetena till arkivlagen påpekade föredragande departements- chef att man när det gäller bevarande av allmänna handlingar också måste föra in integritetsaspekten. Integritetshänsyn kunde leda till att material inte bevarades i den utsträckning som hade varit önsk- värd från andra synpunkter eller att tillgången till bevarat material begränsades. Sådana av integritetshänsyn påkallade avvikelser från huvudregeln om bevarande borde dock tas in i de särskilda lagar som reglerar integritetskänsliga akter och register. Reglerna kunde därmed bäst anpassas efter vad det speciella materialet kräver (prop. 1989/90:72 s. 32). Det finns ingen allmän bestämmelse i arkivlagen om hur inte- gritetsintressena, som talar för gallring, ska vägas mot de intressen som anges i 3 § arkivlagen om arkivens syfte. Den föredragande departementschefen uttalade emellertid i motiven till arkivlagen att bestämmelser i registerförfattningar om gallringsskyldighet som regel bör ges i lag (a. prop. s. 77). Vid sin behandling av regeringens förslag framhöll kulturutskottet nödvändigheten av att göra en av- vägning mellan olika intressen när det gäller gallring och att därvid integritetsaspekten är särskilt viktig att beakta. Vidare underströk utskottet att huvudregeln för gallring är att särbestämmelser bör ha lagform, vilket ju hade slagits fast i propositionen. Utskottet delade dock den bedömning som hade gjorts där om att det bör finnas möjlighet att göra undantag från huvudregeln med tanke på att det kan finnas fall då en lagreglering enbart med hänsyn till en gall- ringsbestämmelse vore onödig (1989/90:KrU29 s. 12 f.). Vidare konstaterades i motiven till arkivlagen, mot bakgrund av då gällande registerförfattningar, att gallringsbestämmelserna i fler- talet registerförfattningar var konstruerade utifrån en omvänd prin- cip i förhållande till den som den föreslagna arkivlagen skulle bygga på, nämligen att gallring ska ske om inte något annat uttryckligen föreskrivits (a. prop. s. 50 f.). Enligt departementschefen var denna omvända princip eller presumtion i förhållande till arkivlagen rimlig med hänsyn till de integritetsintressen som kan föreligga på de sär- skilda registerförfattningarnas område. När det däremot gällde undantag från gallringsskyldigheten fram- hölls att det från lagstiftningsteknisk synpunkt fanns anledning att se något olika på de undantag som kan komma i fråga. Undantag som förestavas av hänsyn till insynsaspekten och myndighetens informationsbehov samt rättssäkerhetsaspekter bör och kan som regel tas in direkt i den särskilda registerlagen. Sådana frågor kan nämligen normalt regleras genom generella bestämmelser. Däremot borde, menade departementschefen, konkreta avgöranden av vilka handlingar som bör bevaras med hänsyn till forskningens behov i princip överlåtas på fackkunnigt folk inom arkivmyndigheterna. När det gäller bevarande för forskningens behov förordade departe- mentschefen således att det i lagen slogs fast att, utöver de undan- tag från gallringsplikten som konkret angavs i lagen, ytterligare undantag fick föreskrivas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde. I flertalet registerförfattningar finns bestämmelser om bevarande och gallring. Den normala principen för dessa bestämmelser är att presumtionen är omvänd i förhållande till arkivlagens huvudregel om bevarande av allmänna handlingar. I registerförfattningarna föreskrivs normalt att gallring ska ske på vissa sätt, dvs. utgångs- punkten är obligatorisk gallring, men att undantag får föreskrivas. Det är vanligt att principen om gallring som huvudregel återfinns i lagen medan det i förordningar som utfärdats i anslutning till regi- sterlagen har överlåtits åt att meddela närmare före- skrifter om undantag från gallring. I den mån det i särförfattningar för myndigheters registerföring eller annan behandling av personuppgifter inte finns gallringsbestäm- melser, tillämpas däremot arkivlagens bestämmelser om bevarande som huvudprincip och med närmare föreskrifter, som meddelats i anslutning till arkivlagen, om när gallring får ske. Utgångspunkten här är alltså att gallring är en frivillig åtgärd för den arkivbildande myn- digheten. Det kan avslutningsvis noteras att arkivlagstiftningen inte med- för några rättigheter för enskilda registrerade. En utebliven obliga- torisk gallring enligt en föreskrift i en registerlag torde däremot t.ex. kunna vara i och för sig skadeståndsgrundande enligt 48 § PuL förutsatt att den bestämmelsen även gjorts tillämplig vid person- uppgiftsbehandlingen enligt registerlagen i fråga. Exempel på utformningen av regler om bevarande och gallring i registerförfattningar Lagen om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga I 15 § lagen (1998;938) om behandling av personuppgifter om total- försvarspliktiga föreskrivs att en personuppgift i ett automatiserat register över totalförsvarpliktiga ska gallras så snart uppgiften inte längre behövs för de ändamål för vilken behandling får ske enligt Gallring är alltså huvudregel och i första hand knuten till lagens ändamålsbestämning. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från gallring i fråga om bevarande av material för forskningens skull. Sådana uppgifter ska dock avföras från registret då de annars skulle ha gallrats enligt lagen. I en anslutande förordning har bemyndigats att meddela undantag från gallringsbestämmelserna för att tillgodose forskningens behov. I förarbetena betonade regeringen att gallringsbegreppet används i lagen på samma sätt som enligt definition och att gall- ring alltså kan ske genom att uppgifterna förs över på ett annat medium, t.ex. på en mikrofilm, innan de raderas eller utplånas i registret förutsatt att överföringen innebär förlust av möjligheter till informationssammanställningar eller förlorade sökmöjligheter. Dock innebär gallringskravet alltid att personuppgifter ska tas bort från registret. Med tanke på personuppgifternas stora värde för forsk- ning om t.ex. förändringar i folkhälsan fanns dock befogade skäl, menade regeringen, till undantag från gallringskravet. Därmed skulle det inte vara nödvändigt att överföra uppgifterna till annan data- bärare med någon typ av informationsförlust som följd. Däremot borde personuppgifterna ”avföras, dvs. tas bort från registret”. Vilka uppgifter som ska bevaras med hänsyn till forskningens behov borde ha att avgöra (prop. 1997/98:80 s. 70 f.). Lagen om behandling av uppgifter i verksamhet Enligt de allmänna bestämmelserna i lagen (2001:184) om behand- ling av uppgifter i verksamhet ska upp- gifter som behandlas i någon av olika databaser – utsöknings- och indrivningsdatabasen, betalningsföre- läggande- och handräckningsdatabasen, skuldsaneringsdatabasen och konkurstillsynsdatabasen – gallras enligt olika gallringsfrister bero- ende på till vad för slags ärende uppgifterna hör (2 kap. 6, 12, 18 och 23 §§). I lagen gäller således gallringsskyldighet som huvud- princip. Undantag från den huvudprincipen meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. I förarbetena anfördes att databaser var särskilt integritetskänsliga och att arkivlagens bestämmelser därför inte borde gälla. I stället borde gallring vara huvudregel med möj- lighet för att föreskriva eller besluta om undantag när det anses motiverat. På så sätt blir det möjligt att ta hänsyn till såväl offentlighets- som integritetsintresset utan en omfattande och till- krånglad författningsreglering (prop. 2000/01:33 s. 118). har alltså bemyndigats att, efter samråd med Krono- fogdemyndigheten, meddela föreskrifter om att handlingar och uppgifter får bevaras än vad som följer av lagen. Uppgifter och handlingar i skuldsaneringsdatabasen har genom en sådan föreskrift undantagits helt från gallring (RA-MS 2011:29). De ska alltså bevaras. Däremot ska inkommande pappershandlingar i skuldsaneringsprocessen som skannats in i ärendehanteringssyste- met gallras.