sou · H3B355 · 2015-06-09 00:00:00 — Den bristande samordningen tas upp även i betänkandet från den nationella samordnaren mot våld i nära relationer5 och i tidigare utvärderingar inom området.6 Att öka effektiveten, kvaliteten och långsiktigheten i insatserna på området genom en nationell strategi är också det som är rege- ringens främsta avsikt med uppdraget till vår utredning. Den nationella samordnaren mot våld i nära relationer lyfter i sitt betänkande7 bl.a. upp att den nationella samordningen av arbe- tet mot våld i nära relationer behöver förtydligas och koordineras bättre, både mellan olika statliga myndigheter och mellan och olika myndigheter. Det saknas ibland mer perma- nenta och långsiktiga uppdrag och lösningar. Den nationella sam- ordnaren mot våld i nära relationer lyfter därutöver upp att en bättre koordinering mellan i första hand kriminal-, jämställdhets-, folkhälso- och socialpolitiken sannolikt skulle ge bättre förutsätt- ningar för ett långsiktigt hållbart arbete och minska risken för sats- ningar som inte hänger ihop med varandra.8 Vi delar den nationella samordnarens analys i detta avseende. Mäns våld mot kvinnor är ett tvärsektoriellt politikområde och det finns brister i statlig samordning och styrning inom området, som liknar de som Statskontoret konstaterar efter att ha genomfört analyser av statlig styrning och organisering i tjugo olika myndig- heter.9 Flera av bristerna som Statskontoret lyfter fram har att göra 6Se t.ex. Brå (2010), SKL (2013). 7SOU 2014:49 s. 325. 9Statskontoret (2013). Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden med att det saknas ett konsekvent agerande i regeringens styrning av sina myndigheter, oavsett om myndighetsstyrningen sker genom uppdrag, genom mål i regleringsbrev eller genom formuleringar i myndighetens instruktion. Det kan handla om ansvar och uppgifts- fördelning som leder till överlappande uppgifter och oklara ansvars- förhållanden mellan myndigheter. När det gäller arbetet mot mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck är det vanligt att myndigheter får rege- ringsuppdrag, såväl i regleringsbrevet som löpande . Det faktum att uppdragen är utspridda kan försvåra myndig- hetens planering och prioriteringar. Statskontoret lyfter upp en risk med en stor mängd styrsignaler från regeringen och att mängden uppdrag minskar precisionen i styrningen. Om en stor mängd mål och uppdrag ges till en myndighet kan det medföra att det i praktiken är myndigheten som får prioritera. När strategiska styrning brister påverkas myndigheternas interna styrning. När myndigheter brister i upp- följning och redovisning kan det påverka möjlig- het att styra myndigheterna strategiskt samt att ta ställning till om utfallet varit lyckat eller inte. I syfte att höja kvaliteten i utfallet och implementeringen av regeringens uppdrag så anser vi att regeringen framöver bör ställa högre krav på ansvar och att myndigheter alltid ska redovisa sin för- måga att ta hand om uppdrag samt både vad de gjort och resultatet av sitt arbete. En förbättrad och strategisk styrning på nationell nivå är grundläggande, och en förutsättning för att en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska nå framgång på alla nivåer och på olika myndigheter på nationell, regional samt på lokal nivå. 7.5Utformning av en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor Den nationella strategin för att nå det jämställdhetspolitiska målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra ska bestå av en organi- sation för att styra och genomföra satsningar inom området, en mål- och uppföljningsstruktur samt årliga lägesrapporter och åtgärds- program. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden Vårt förslag till organisering är inspirerat av hur arbetet inled- ningsvis har bedrivits inom ramen för regeringens nationella strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken, den så kallade ANDT-strategin.10 Anledningen till att ANDT-strategin används som förebild är att arbetets organisering i många delar verkar ha varit framgångsrikt och ändamålsenligt inom ett stort, komplext och sektorsövergripande samhälls- och politikområde som har varit i stort behov av utveckling, samordning och förbätt- ring. Utgångspunkter för utredningens förslag är de faktorer som har varit framgångsrika i arbetet med ANDT-strategin. Utredningen har även försökt dra lärdom av det som har varit mindre gynnsamt i det arbetet. Dessa aspekter av ANDT-strategin belyses genom- gripande av Statskontoret som har haft i uppdrag att utvärdera och analysera ANDT-strategin. Statskontorets uppdrag var att analy- sera i vilken utsträckning de statliga insatserna bidrar till att upp- fylla strategins övergripande mål. Statskontoret skulle också analy- sera om utformningen av ANDT-politiken är ändamålsenlig för att uppnå strategins mål. Statskontorets övergripande slutsats är att strategins utform- ning i stort sett har varit ändamålsenlig för att nå regeringens mål om att komma till rätta med de problem som bruk och missbruk av alkohol, narkotika, dopning och tobak orsakar. menar att det finns behov av att utveckla vissa delar av strategin och målstrukturen. beskriver också i sin lägesrapport en i stort sett positiv utveckling av arbetet med den nationella strategin inom ANDT-området.12 Myndigheten lyfter t.ex. fram att målstrukturen är tydlig ur ett styrningsperspektiv med en funge- rande logisk struktur, men att den kan utvecklas. Myndigheten ser också ANDT-samordningen på länsstyrelserna som en viktig del i en framgångsrik genomförandeorganisation, men menar också att det har funnits otydligheter vad gäller roller och ansvarsfördelning. 10ANDT-Alkohol, narkotika, doping och tobak, Prop. 2010/11:47. 11Statskontoret (2015). 12Folkhälsomyndigheten (2014). Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden beslutade om en samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (ANDT-politiken) med mål och inriktning för hur samhällets insatser ska genomföras, samordnas och följas upp –2015.13 Det övergrip- ande målet är Ett samhälle fritt från narkotika och dopning, med minskade medi- cinska och sociala skador orsakade av alkohol och med ett minskat tobaksbruk. Under det övergripande målet finns olika långsiktiga mål samt prioriterade mål. För att effekterna av samhällets insatser ska kunna mätas på ett bättre sätt är målstrukturen kopplad till ett uppföljnings- och utvärderingssystem. De långsiktiga målen i uppföljnings- och utvärderingssystemet anger inriktningen för ANDT-arbetet som helhet. Dessa mål omfattar b.la. tillgångs- och tillgänglighets- begränsande arbete, skydd av barn och ungdomar, förebyggande arbete, tidiga insatser, vård och behandling samt riktlinjer för sam- arbetet med andra länder inom EU och internationellt. Inom strategin har satsningar på bl.a. regional samordning, samarbete mellan olika myndigheter och samarbete mellan myndigheter och organisationer genomförts. –2014 samordna- des regeringens arbete inom området av ett övergripande styrorgan, , som placerades på . En annan viktig del av den nationella samordningen var det särskilda nationella råd som bildades och kopplades ihop med strategi- arbetet. Rådet består av ansvariga chefer inom myndigheter, forsk- are m.fl. och fungerar som rådgivare till regeringen och informerar om forskning, uppföljning m.m. inom strategins område. Uppföljningen av strategin sker kontinuerligt via bl.a. läges- rapporter från myndigheter. har fått rege- ringens uppdrag att ansvara för uppföljningen av den samlade ANDT-strategin. har en särskild samordningsfunktion för ANDT-frågor, en uppgift som länsstyrelserna haft ansvar för sedan 13 Betänkande 2010/11:SoU8 En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken m.m. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden 2008 och som är reglerad. Samordnings- funktionen är en central del i ANDT-strategin genom att den bl.a. ska stödja genomförandet av den nationella ANDT-politiken i länet och fungera som en länk mellan lokal, regional och nationell nivå.14 Samordningsfunktionen finansieras med medel från ANDT- anslaget. Medlen används för att finansiera samordnare i varje län. 7.6Övergripande mål för den nationella strategin Det övergripande målet för den nationella strategin: Det fjärde jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra och flickor och pojkar, kvinnor och män ska ha samma rätt till kroppslig integritet. Mål för strategiperioden: Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska inom arbetet med strategin synliggöras, förebyggas och åtgärder ska vidtas inom samhällets alla områden och verksam- heter för att nå det jämställdhetspolitiska målet. Ett ramverk och struktur behöver därför skapas, som medför att både det våldsförebyggande och det stödjande arbetet sam- ordnas, effektiviseras samt kvalitetssäkras. Syftet med den nationella strategin är att bidra till förbättrad styrning och ökad samordning och samverkan samt medföra att myndigheternas arbete blir mer effektivt och kvalitativt. Förut- sättningen för att strategin ska komma i gång och nå framgång är det ramverk och målstruktur som beskrivs senare i detta kapitel samt i kapitel 8. Insatserna som ska genomföras under strategi- perioden ska leda till att mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck minskar, och upphör. 14 Statskontoret (2015). Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden 7.7Strategiperiod 2016–2025 Utredningens förslag: Den nationella strategiperioden är med årlig uppföljning och utvärdering , dvs. av perioden –2020, samt vid strategiperiodens slut. En strategiperiod bedömer utredningen vara det mest lämpliga för att åstadkomma förutsättningar för kontinuitet och långsiktighet i arbetet med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Det föreslagna ramverket och målstrukturen ska möjliggöra uppföljning av myndigheternas arbete och utvärdering av dess effekter så att målen uppnås. Särskilt viktigt är att följa upp att myndigheternas arbete implementeras och når ut till regional och lokal nivå och till de olika mål- grupperna. Utredningens förslag: Det ska skapas ett särskilt nationellt sekretariat på som ska ha till uppgift att bl.a.: •Samordna den nationella politiken på området och utforma regeringens årliga åtgärdsprogram inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. •Stärka samordningen och utvecklingen inom . •Stärka samordningen mellan myndigheter på nationell och regional nivå. •Analysera och bedöma myndigheternas årliga lägesrapporter utifrån målstruktur och uppföljnings- och utvärderings- systemet. •Samordna det nationella rådets arbete. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden Den nationella strategin ska styras från regeringen. Regeringens arbete med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är ett sektorsövergripande politikområde som kräver insatser från många olika delar av samhället. Strategins områden hanteras vid olika departement som t.ex. Socialdeparte- mentet, , och Utbild- ningsdepartementet. Utan samverkan mellan departementen riske- rar de styrsignaler som olika delar av regeringen riktar till enskilda myndigheter, att inte ligga i linje med eller till och med motverka varandra. Det kan t.ex. gälla frågor som rör rättsväsendet eller utbildningsområdet. Strategin förändrar inte den nuvarande ansvars- fördelningen inom eller mellan berörda myndig- heter. Den nuvarande nationella och regionala sektorsövergripande strukturen kvarstår, men kompletteras med en tydlig struktur för uppföljning och utvärdering. För att arbetet med strategin ska bli mer effektivt finns det enligt vår bedömning behov av att inrätta en övergripande styr- organisation, ett sekretariat, på . Det är även en förutsättning för att inledningsvis underlätta departementsöver- gripande styrning, organisering, samordning och uppföljning av arbetet inom strategins områden. Vår bedömning är att det kom- mande arbetet utifrån den nationella strategin inte kan ske inom ramen för ordinarie verksamhet och befintliga resurser på departe- mentet, utan måste ske genom att tillföra resurser för detta upp- drag. Vi anser att det är nödvändigt att detta arbete, åtminstone i uppstarten av arbetet med strategin och under dess första tre till , sker utanför det vanliga linjearbetet på departementet. Dels för att arbetet måste ges hög prioritet och att det kommer att ta mycket resurser och tid i anspråk. Dels för att det tidigare funnits brister i den nationella samordningen och styrningen från inom området. Som konstateras i vårt delbetänkande och i betänkandet från den nationella samordnaren mot våld i nära relationer, har den nationella samordningen och styrningen på tidi- gare varit bristfällig.15 Det finns enligt vår bedömning för närva- rande inte heller någon självklar myndighet eller aktör som skulle kunna ansvara för genomförande och uppföljning av en nationell 15 SOU 2014:49 och SOU 2014:71. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden strategi inom området. Ett ytterligare dilemma är att en enskild myndighet dessutom inte kan styra över andra myndigheter. Arbetet med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck berör många myndigheter och nivåer. Alltifrån främjande och våldsförebyggande arbete inom förskola och skola via insatser för upptäckt av våld, stöd och skydd från olika myndigheter som t.ex. hälso- och sjukvård (landsting) och socialtjänst (kommun), till åtgärder från brottsbekämpande myndig- heter som polis, åklagare och kriminalvård. Det är därför än vikti- gare att arbetet med strategin och uppföljningen av densamma huvudsakligen sker utifrån ett sekretariat på . Statskontorets analys av värde visar även på att det inledningsvis fyllt en viktig och avgörande funktion i arbetet med ANDT-strategin.16 På , förslagsvis på i an- slutning till jämställdhetsenheten som samordnar övriga delar av jämställdhetspolitiken, ska det finnas ett särskilt sekretariat som ska ha till uppgift att bl.a. vara en pådrivande aktör och ”motor” för att samordna den nationella politiken på området. Det är enligt vår bedömning nödvändigt, åtminstone i inledningen av arbetet med strategin, att det finnas en tydlig ansvarig aktör, sekretariatet på , som har både tid och resurser till sitt förfogande för att arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska prioriteras. Sekretariatet ska verka för och bidra till att utveckla en tydligare och effektivare myndighetsstyrning på området. Sekretariatet blir en viktig ansvarig part och tydlig med- part för myndigheter och organisationer att kommunicera med och få stöd ifrån. En annan viktig uppgift för sekretariatet är att stärka samordningen och samarbetet mellan myndigheter på nationell och regional nivå samt att utveckla och stärka samarbetet med idéburna organisationer och civilsamhället. Vår bedömning är att sekretaria- tet i det inledande skedet kommer att ha en stor betydelse för möjligheten att förankra den nationella strategin på både nationell, regional och lokal nivå. En förutsättning för framgång är att de som ska arbeta på sekre- tariatet har en gedigen erfarenhet av och kunskap om arbete inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och för- 16 Statskontoret (2015). Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden tryck inom myndigheter och civilsamhället. Samma krav på för- måga att ta ansvar för uppdrag som ställs på olika myndigheter måste också ställas på . Inledningsvis behöver sekretariatet ägna mycket tid åt att sprida information om den nationella strategin och dess målstruktur. För att arbetet med strategin ska ta fart, implementeras och nå ut på regional och lokal nivå krävs också inledningsvis ett stort antal möten och samverkan med olika myndigheter, organisationer och andra aktörer samt med de regionala länssamordnarna. Sekretariatet kan vara en tydlig aktör, som har både legitimitet, mandat och tid och därmed kan få alla myndigheter och aktörer att känna sig del- aktiga i arbetet med strategin. Sekretariatet ska vidare medverka i utvecklingen av målstrukturen och uppföljnings- och utvärderings- systemet, för att bättre kunna mäta effekterna av regeringens insatser och myndigheternas arbete inom området. När arbetet inom strategin har kommit igång kommer sekre- tariatet att få ägna mycket tid åt att läsa, analysera och bedöma myndigheternas årliga lägersrapporter utifrån målstruktur, uppfölj- nings- och utvärderingssystemet. Sekretariatet ska vidare utforma regeringens årliga åtgärdsprogram inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.17 Vi anser det är mycket viktigt för att kunna skapa ett fram- gångsrikt arbete med strategin på nationell, regional och lokal nivå, att det redan från början också finns adekvata resurser avsatta i budget. Annars är risken stor att strategin inte implementeras och når avsedda mål. Sekretariatet ska aktivt verka för strategins genomförande och spridning genom ett utåtriktat och samordnande arbete, t.ex. genom informationskampanjer och uppstarts- och lanserings- konferenser i varje län inför att arbetet med den nationella strategin ska påbörjas. För att detta ska ske så effektivt och med så stor följsamhet som möjligt bör det förankras hos och ske med med- verkan av t.ex. ansvarig minister. Till sekretariatet bör vid behov knytas referensgrupper av olika slag. 17 Se mer om lägesrapporter och åtgärdsprogram m.m. senare i detta kapitel. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden Utredningens förslag: Det ska tillsättas ett särskilt nationellt råd på som ska ha till uppgift att bl.a.: •Följa hur strategiarbetet utvecklas. •Ha en rådgivande roll till regeringen. •Informera om forskningsresultat, resultat av utvärderingar och uppföljningar m.m. som har koppling till arbetet med strategin. Vår bedömning är att ett särskilt nationellt råd behöver bildas och kopplas till arbetet med den nationella strategin. Ett nationellt råd bör innehålla representanter från utvalda nationella myndigheter och organisationer med ansvar inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Genom rådet kan information ges till regeringen om hur arbetet inom ramen för strategin utvecklas. Rådet kan också ha till uppgift att sprida strategins mål och inriktning och bidra till ökad samordning och samverkan för att nå de uppställda målen. Rådet bör enligt vår mening bestå av en kombination av ansvariga chefer och strategiskt viktiga personer på nationella myndigheter och organisationer. Även forskare med gedigen kunskap inom området bör ingå i rådet. Vår bedömning är att denna kombination av deltagare är mer dynamisk och effektiv än om rådet bara skulle bestå av höga myndighetschefer. Till rådet bör vid behov knytas referensgrupper av olika slag. Ett nationellt råd har funnits tidigare inom området.18 Natio- nellt råd för kvinnofrid inrättades och arbetade som ett rådgivande organ för regeringen i frågor som rör kvinno- frid. Rådet var endast tillsatt . Det nationella rådet för kvinnofrid fungerade som ett forum där rege- ringen utbytte erfarenheter och idéer med företrädare för organisa- tioner och forskare som arbetade inom området våld mot kvinnor. 18 Nationellt råd för kvinnofrid (2003). Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden Erfarenheterna från rådets arbete var att det fyllde en viktig funk- tion och roll.19 7.10Sektorsmyndigheternas ansvar ska förtydligas Det redan befintliga ansvaret för de olika nationella myndigheterna kan behöva förtydligas i myndighetsstyrningen, t.ex. i instruktion (förordning). Sekretariatet kommer att ha en viktig roll i att verka för att regeringens politik ska få en större effekt jämfört med tidigare sats- ningar på området. De brister som funnits i myndigheternas arbete framgår, som nämnts tidigare, av utredningens delbetänkande.20 Den nationella myndighetsstyrningen ska förbättras och bli mer samordnad och strategisk för att stödja den nationella strategin. Arbetet med såväl implementering som förvaltning hos myndig- heter behöver förbättras för att nå ut till de olika målgrupperna, t.ex. genom att olika utbildningsmaterial och vägledningar sprids till regional och lokal nivå, via bl.a. konferenser och samverkan mellan myndigheter, för att få större genomslag. Det är också vik- tigt att nationella sektorsmyndigheter behåller personalresurser och kompetens på myndigheten även efter att vissa uppdrag är avrapporterade, bl.a. för att kunna ge råd, stöd och vägledning till myndigheter på regional och lokal nivå. Regeringen behöver ställa högre krav på att myndigheter alltid redovisar både vad de gjort och resultatet av sitt arbete, i syfte att höja kvaliteten i utfallet och implementeringen. Varje ansvarig myndighet ska redogöra för vilken förmåga som krävs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin del av arbetet eller uppdraget inom sitt ansvarsområde. Myndigheten måste i detalj kunna beskriva hur man tänker organisera sig, vilka personella och andra resurser man sätter in, vilken kompetens som finns, hur man ska leda den specifika verksamheten samt hur och med vem man avser samverka för att klara olika uppdrag. Olika nationella myndigheter har, som nämnts i tidigare kapitel, ansvar inom området och arbetet för att bekämpa mäns våld mot 19Samtal under utredningen med personer som medverkade i rådet. Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Några av de mest centrala myndigheterna inom strategins områden är b.la. : Brå, Kriminalvården, länsstyrelserna, NCK, , Skol- verket, och . Kommuner och landsting är viktiga myndigheter på regional och lokal nivå. 7.11Förtydliga och stärka länsstyrelsernas roll som regionala samordnare av arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld Utredningens förslag: Länsstyrelsernas ansvar och roll som regionala samordnare av arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska förtydligas, stärkas och bli mer långsiktigt, bl.a. genom: •Ett förtydligat och stärkt uppdrag. •Att särskilda länssamordnare tillsätts. •Att verka för operativt samarbete och förbättrad koordi- nering i länet. •Att stödja lokal och regional verksamhetsutveckling och i samverkan med andra myndigheter och organisationer bidra med regionalt kunskapsstöd. •Att stödja och utveckla arbetet inom strategin på regional och lokal nivå. •Att redovisa utvecklingen i länet. För att åstadkomma en förbättrad styrning, organisering, sam- ordning och uppföljning på området behövs regionala drivkrafter. På regional nivå är länsstyrelserna den statliga myndighet som är bäst lämpad att samordna relevanta delar av arbetet inom strategin. Länsstyrelserna har haft många uppdrag inom området mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck. är en länk mellan lokal, regional och nationell nivå och det finns stöd för att de är en Nationell strategi – innehåll, struktur och målområden uppskattad aktör i att driva på och stödja arbetet inom området mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck. Därför bör länsstyrelsernas uppdrag bli än tydli- gare framöver och särskilda länssamordnartjänster upprättas för detta ändamål, i likhet med att det vid varje länsstyrelse för när- varande finns en ANDT-samordnare. Detta uppdrag om att förtydliga och stärka roll som samordnare är ett nytt och utökat uppdrag till länsstyrelserna, jämfört med hur länsstyrelsernas uppdrag har sett ut fram . Samordningsuppdraget förutsätter att det finns en befintlig grund- verksamhet på området att utgå ifrån vid varje länsstyrelse. Endast då blir samordningsuppdraget den förstärkning och kraftsamling som krävs inom området. är samtliga av länsstyrelsernas befintliga uppdrag på området endast tidsbegränsade satsningar.