sou · H3B345 · 2015-04-15 00:00:00 — 92Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), Vägledning SIS-medel, ALL 2014/908. Utvärdering och förslag till ändring elever med grav synskada inom grundskola eller gymnasieskola, vilka inte nås av någon annan insats. Enligt folkhögskolorna vänder sig utbildningen till elever med synnedsättning som har gått . Av folkhögskolornas uppgifter till utredningen fram- går att eleverna är mellan och går utbildningen före, under eller efter gymnasiestudierna. Som utredningen uppfattat det har det i praktiken kommit att handla om elever med fler funktionsnedsättningar än synnedsättningen och där kom- munen haft svårt att hitta en samförståndslösning på hemmaplan. Enligt folkhögskolorna bedrivs mellanåret på uppdrag av elevernas hemkommuner. En folkhögskola kallar det ett uppdragsår inom ramen för ett gymnasialt introduktionsprogram. Den andra folkhögskolan menar att det är oklart om det motsvarar ett introduktionsprogram, men att det liknar det. Kommunerna låter eleverna göra en paus i deras ordinarie gymnasieutbildning och genom mellanåret får de möjlighet att utveckla andra kompetenser och färdigheter än vad och gymnasieskolan normalt är inriktade på. Utbildningen består till 50–av undervisning i svenska, engelska, matematik och samhällskunskap och resten utgörs av anpassningar, ADL-träning och så vidare. Majoriteten av eleverna som gått utbildningen har gjort det direkt efter avslutad grundskola. och 2012 var det dock ett par elever som gick utbildningen antingen de gick en gymnasieutbildning eller till och med efter avslutad gymnasieutbildning. Specialpedagogiska skolmyndigheten gjorde en kontroll93 av hur många av eleverna som var behöriga respektive obehöriga till gymnasieskolan. Undersökningen omfattade elever som antogs till mellanåret och visade att av dem var obehöriga till gymnasieskolan medan hade fullständiga betyg från . Vid den ena folkhögskolan har alla elever varit inskrivna i en gymnasieskola i hemkommunen vid tiden för utbildningen. Vid den andra folkhögskolan har eleverna antingen varit inskrivna i en gymnasieskola eller en grundskola vid tiden för utbildningen. Som utredningen uppfattat det var ett par elever inte inskrivna i någon 93 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), Promemoria, . Utvärdering och förslag till ändring skola alls i hemkommunen eftersom de redan hade avslutat sina gymnasiestudier. Undantagsvis kan elever beviljas att gå utbildningen ett andra år. har emellertid både antalet och proportionen elever som beviljas ett andra år ökat. Under /12 läste en av elva elever ett andra år, medan tre av nio elever läste ett andra år /14. Enligt folkhögskolorna bedrivs utbildningen inte på entreprenad utan på uppdrag av elevernas hemkommuner. Ett avtal skrivs mellan folkhögskola och kommun där kommunen förbinder sig att köpa en kursplats för eleven. Av avtalen följer att innehållet i mellanåret främst är kompensatoriska färdigheter, social träning, studieteknik, vissa kärnämnen samt arbetslivsorientering. Utbildningen erbjuds inom ramen för kommunernas introduktionsprogram. Kommunerna betalar per elev och summan uppges vid den ena folkhögskolan täcka undervisning i anpassad studiegrupp samt material, skollunch och studieresa. Vid den andra folkhögskolan uppges summan täcka en del av undervisningen, studiematerial samt studieresor. Någon hänvisning till giltiga lagrum görs inte i avtalen såvitt utredningen sett. När det kommer till frågan om kostnadstäckning menar den ena folkhögskolan att det är svårt att få kostnadstäckning, även inräknat statsbidraget för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. Verksamheten gör i själva verket en årlig förlust med omkring 300 000–. Den andra folkhögskolan uppger att den för tillfället har kostnadstäckning ”något sånär”. Specialpedagogiska skolmyndighetens granskning av mellanåret, som avser 2012, framgår att principen var att kommunernas ersättning till folkhögskolan skulle täcka kostnader för undervisningen medan statsbidraget skulle täcka kostnader för kost, logi och assistans. Av myndighetens vägledning för SIS-medel för framgår endast att statsbidraget stödjer utbildningens fasta kostnader genom ett grundbidrag, se avsnitt 6.5. Helt kort kan nämnas att hälften av anslaget fördelas på de sökande skolorna medan den andra hälften fördelas utifrån antalet elever i utbildningen. Myndigheten har emellertid i sina kontakter med utredningen även uppgivit följande: Kommuner som önskar köpa studieplatser för elever med grav synskada överenskommer med utbildningsanordnarna (folkhögskolorna) Utvärdering och förslag till ändring om interkommunal ersättning som i första hand täcker utbildnings- kostnaderna. Utbildningsanordnarna ansöker sedan hos SPSM om kompletterande bidrag för merkostnader för undervisning och elev- vårdskostnader m m.94 Med undantag har det totala beloppet om alltid betalats ut till utbildningsanordnarna oavsett hur många anordnare och elever som har varit aktuella. Att det finns oklarheter kring vad bidraget ska täcka framgår tydligt av beskrivningen ovan. Även i Specialpedagogiska skolmyndighetens egen granskning framkom att det är förhållandevis oklart vad bidraget får användas till, i vilken utsträckning bidraget täcker verksamhetens kostnader och vilka kostnader som täcks. Enligt folkhögskolorna går statsbidraget till kost, logi, assistans och del av grundläggande lärarkostnader. lät Specialpedagogiska skolmyndigheten ett revisionsföretag granska bland annat användningen av statsbidrag för det så kallade mellanåret vid en av de aktuella folkhögskolorna. Av granskningen95 framkom att det inte går att verifiera att folkhögskolan hanterar statsbidraget utifrån bidragets ändamål. Det var i granskningen inte heller möjligt att direkt härleda de kostnader som redovisats till Specialpedagogiska skolmyndigheten i folkhögskolans bokföring. Detta medför en risk för att delar av statsbidraget använts till andra insatser än det avsedda. Revisionsföretaget rekommenderade att Specialpedagogiska skolmyndigheten ställer krav på att bidragsmottagare upprätthåller en särredovisning i bokföringen för att styrka den bidragsberättigade verksamheten. Enligt granskningen fanns det också en osäkerhet på folkhögskolan om hur stor del av kostnaderna den får bidrag för och hur myndigheten beräknar tilldelningen av bidraget. 94Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), Promemoria, . 95Deloitte (2014), ”Specialpedagogiska skolmyndigheten, Granskning av ”. Utvärdering och förslag till ändring 8.5.1Folkhögskola huvudman för mellanåret Utredningens förslag: Särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada anordnas inom ramen för en kurs vid folkhögskola. Kursen finansieras i enlighet med förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen och förordning (2011:1163) om statsbidrag för särskilt utbildningsstöd. En folkhögskola får anta en elev med svår synskada, vars skolplikt har upphört, till särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. De medel som avsatts för det så kallade mellanåret, , överförs till utgiftsområde 16, anslag 1:15, ap. 1, särskilt utbildningsstöd. Förutsättningen för att kunna bedriva ett så kallat mellanår vid en folkhögskola på det sätt som sker är att elevernas hemkommuner i enlighet med 23 kap. 5 § skollagen (2010:800) ansöker hos regeringen om att få överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. Vad utredningen erfar har någon sådan ansökan aldrig kommit till regeringen. Således har kommuner lagt ut undervisning på entreprenad i strid med skollagen och inte utnyttjat de möjligheter som finns. Utredningen har inte närmare granskat den särskilt anordnade utbildningen för svårt synskadade och ifrågasätter därför inte behovet eller nyttan av den för de elever som deltar i utbildningen. Utredningen kan däremot konstatera att det sätt på vilket utbildningen anordnas inte är i enlighet med skolförfattningarna. Utredningen menar därför att det finns skäl att se över regleringen av statsbidraget till särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada om regeringen bedömer att statsbidraget för utbildningen ska finnas kvar. Utredningen föreslår att statsbidraget för anordnande av utbildning motsvarande det så kallade mellanåret utformas på så sätt att ansvaret för utbildningen läggs direkt på folkhögskolor eftersom utbildningen till stor del omfattar träning av andra färdigheter än vad som normalt kan ske inom ramen för en gymnasiekurs. Utvärdering och förslag till ändring I och med utredningens förslag skulle utbildningen bedrivas på samma sätt som , men inom ramen för en eller flera folkhögskolekurser. Eleverna söker till utbildningen direkt hos folkhögskolan. Detta skulle innebära ett enklare förfarande än om elevens hemkommun behöver ansöka hos regeringen för att få lägga ut utbildning på entreprenad. Det skulle även innebära att de elever som är behöriga till gymnasiet även fortsättningsvis kan gå utbildningen. Detta eftersom utbildningen inte skulle vara kopplad till elevens skolprestationer i . utgjorde dessa elever med fullständiga betyg från av mellanårets totala elevunderlag. Utbildningen på folkhögskolorna skulle finansiseras dels genom förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen, dels genom förordning (2011:1163) om statsbidrag för särskilt utbildningsstöd. Statsbidrag till folkbildningen får lämnas till bland annat folkhögskolor i syfte att exempelvis bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, eller att bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället96. Syftet med statsbidrag för särskilt utbildningsstöd är att underlätta studier för personer med funktionsnedsättning. Särskilt utbildningsstöd får omfatta alla de funktioner som hör till den dagliga livsföringen som den studerande inte klarar av själv och som inte bör tillgodoses av kommunen eller eller genom andra stödåtgärder av folkhögskolan. Statsbidrag får även lämnas för kostnader för särskilda utbildningsinsatser vid en folkhögskola för studerande med funktionsnedsättningar, det vill säga kostnader för utbildning och för åtgärder i samband med utbildning. råder en 18-årsgräns för antagning till allmän kurs vid folkhögskolor. Yngre elever får dock tas emot om eleverna går ett introduktionsprogram i gymnasieskolan. Förutsättningen för att folkhögskolorna ska kunna arrangera en särskilt anordnad 96 I beslut uppdrog regeringen åt Statskontoret att genomföra en samlad utvärdering av folkbildningen utifrån de fyra syften för statsbidraget med folkbildningen som har fastställt. En slutlig resultatredovisning av uppdraget ska lämnas till () . Rege- ringsbeslut U2014/7240/UC, Uppdrag att genomföra utvärdering av folkbildningen. Utvärdering och förslag till ändring utbildning för svårt synskadade som en allmän kurs är att 6 § förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen ändras så att elever kan antas till denna utbildning vid en folkhögskola. Utredningen föreslår därför att en folkhögskola får anta en elev till särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. Mot bakgrund av att utbildningen är tänkt att förbereda eleverna på olika plan inför vidare studier menar utredningen att endast elever vilka fullgjort sin skolplikt ska kunna antas till denna undervisning. Utredningens förslag får stöd av , SRF97. SRF anser att fördelarna med en kurs som inte är kopplad till gymnasieskolan är att folkhögskolan kan utforma kursen utifrån elevernas behov. Kursen kan vidare förläggas till olika delar av året. å andra sidan ställer sig tveksamt till förslaget, främst av ekonomiska skäl98. Av den anledningen föreslår utredningen att de som avsatts för det så kallade mellanåret förs över till utgiftsområde 16, anslag 1:15, ap.1, särskilt utbildningsstöd. I samband med att gymnasieskolan reformerades infördes fem introduktionsprogram för de ungdomar som inte var behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Ett av dessa är programmet individuellt alternativ. Enligt utredningens bedömning ryms innehållet i utbildningen vid det så kallade mellanåret inom ramen för detta introduktionsprogram. Av 6 § gymnasie- förordningen (2010:2039) följer att utbildningen inom programmet individuellt alternativ ska utformas utifrån elevens behov och förutsättningar. Den kan exempelvis innehålla grundskoleämnen och andra insatser som är gynnsamma för elevens kunskaps- utveckling. Enligt utredningen vore därför ett alternativ att statsbidrag framöver kan beviljas för en huvudmans faktiska merkostnader vid anordnande av introduktionsprogrammet individuellt alternativ för elever med svår synskada. 97Synskadades (2015), yttrande från , . 98Folkbildningsrådet (2015), yttrande från , . Utvärdering och förslag till ändring skulle i det fallet också regleras i förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Dessa ändringar skulle förtydliga vilka krav som ställs på utbildningen, det vill säga 17 kap. skollagen och gymnasieförordningen. De skulle även göra det tydligt för beviljande myndighet vad statsbidraget ska gå till och vilka huvudmän som kan beviljas statsbidrag. Troligtvis skulle förtydligandet förenkla Skolinspektionens tillsyn av utbildningarna. Detta alternativ innebär att folkhögskolor även fortsättningsvis kan anordna utbildningen under samma förutsättning som : att huvudmannen för elevens gymnasiala introduktionsprogram har ansökt hos regeringen om att få lägga ut undervisningen på entreprenad. Mot bakgrund av att någon ansökan aldrig inkommit till regeringen antar utredningen att detta förfarande upplevs som besvärligt. Som framgått ovan har Specialpedagogiska skolmyndigheten i princip alltid betalat ut hela det belopp som anvisas för mellanåret i myndighetens regleringsbrev. Detta har skett oavsett hur många utbildningsanordnarna har varit och hur många elever som deltagit i utbildningen. Utredningen ställer sig frågande inför förfarandet och menar att det inte är rimligt att en fast summa avsätts för utbildningen, framför allt inte om elevunderlaget fortsätter sjunka. Utredningen konstaterar därför att ett alternativ är att en kommun eller en enskild huvudman kan beviljas statsbidrag för huvudmannens faktiska merkostnader för insatser utöver vad som följer av skollagen, och som inte heller täcks av andra statliga stöd och bidrag, i de fall dessa kostnader uppstår. Utvärdering och förslag till ändring Utredningens förslag: Bestämmelserna i förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus och förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning ska träda i kraft och tillämpas på ansökningar om statsbidrag som avser och framåt. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)och förslag till förordning om ändring i förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen ska träda i kraft . Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ska träda i kraft . Förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet upphävs genom förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Den upphävda förordningen gäller dock fortfarande för bidrag som har beslutats före . Utformningen av förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning medför inte något behov av ett successivt införande. Utredningens förslag innebär att statsbidrag avser hela kalenderår. Det finns inga löpande projekt som skulle kunna påverkas av en förändring eftersom tidigare statsbidrag inte heller har beviljats . Utformningen av förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus innebär att det är utbildning från och med en viss tidpunkt som huvudmannen kan ersättas för. Eftersom statsbidraget ska ges i efterskott enligt förslaget är det viktigt att reglera att sjukhusskolorna inte får betalt två gånger . Även detta statsbidrag avser hela kalenderår. När statsbidrag ska beviljas krävs en viss ansöknings- och handläggningstid. Därför menar utredningen att bestämmelserna i förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus och förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning bör träda ikraft . Annars finns risk för Utvärdering och förslag till ändring att förordningarna kan komma att tillämpas först för . Utredningen föreslår därför att bestämmelserna i förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus och förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning ska träda i kraft och tillämpas på ansökningar om statsbidrag som avser och framåt. Utredningen föreslår att förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) och förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ska träda ikraft . Förslag till förordning om ändring i förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen föreslås träda i kraft och tillämpas på ansökningar om statsbidrag som avser och framåt. Förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet upphävs genom förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Den upphävda förordningen gäller dock fortfarande för bidrag som har beslutats före . 9 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel redovisas utredningens konskevensutredning utifrån kommittéförordningen (1998:1474) och förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Kapitlet fokuserar på de konsekvenser som inte redovisas i andra delar av betänkandet. Syftet med utredningens föreslagna ändringar är att bidra till en ökad måluppfyllelse hos eleverna genom att öka effekten av de statliga medlen. Utgångspunkten för utredningens förslag är att de inte ska medföra några ökade kostnader för staten. Även om de förslag som följer av kapitel 8 innebär administrativa förändringar så medför de ingen kostnadsökning. Inte heller föreslås någon utökning av statsbidragets storlek. Förslagen innebär en mer rättvis fördelning av kostnaderna mellan landets skolhuvudmän. 9.1.1Statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus Förändrad fördelningsprincip och administration Förslaget i avsnitt 8.1.2 att låta fördela statsbidrag enligt förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus medför enligt utredningens bedömning inga ökade kostnader för staten. Kostnaden för administrationen av statsbidraget belastar Specialpedagogiska skolmyndighetens förvaltningsanslag. Förvaltningskostnaden för hela statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet uppgår enligt myndighetens årsredovisning 2014 till 6 437 000 kronor99. av detta hänförs till särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus100. Dessa medel, som Specialpedagogiska skolmyndigheten avsatt för administration, bör överföras till . På så sätt medför en flytt av statsbidraget från Specialpedagogiska skolmyndigheten till inga ökade kostnader för staten. Som en konsekvens av detta bör Specialpedagogiska skolmyndighetens förvaltningsanslag minskas i samma storleksordning. Kostnader för eventuell information till skolhuvudmän om förändringen bedöms rymmas inom ramen för respektive myndighets anslag. Förslaget i avsnitt 8.1.4 innebär att statsbidrag kan beviljas för högst av huvudmannens totala lönekostnad för sjukhus- lärarna i mån av tillgång på medel. Förslaget innebär också att utbetalning av statsbidrag sker året som huvudmannen haft kostnaderna. Detta medför att en första utbetalning enligt utredningens förslag kan komma att ske först . För kommunerna innebär det att de behöver vänta på att få ersättning. Ersättningen kommer dock inte att utebli för något kalenderår. Enligt Specialpedagogiska skolmyndigheten har huvudmännens kostnadstäckning för personalkostnader varierat mellan . För vissa kommuner kan förslaget innebära ökade eller minskade medel beroende på hur stor lönekostnaden för sjukhuslärarna är. Orsaken till förändringen är att statsbidraget tidigare inte tagit hänsyn till de faktiska kostnaderna. Utredningens förslag innebär således en utjämning så att alla kommuner kan beviljas statsbidrag i förhållande till faktiska kostnader. För alla kommuner medför förslaget ingen kostnadsökning. Utredningen föreslår i avsnitt 8.1.7 att huvudmän inom skolväsendet kan beviljas statsbidrag enligt förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus för vilka de är skyldiga att anordna undervisning enligt 24 kap. 17–19 §§ skollagen. 99Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014), Årsredovisning 2014. 100Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015), e-post från Specialpedagogiska skolmyndigheten . statsbidrag endast lämnas för elever i , trots att huvudmännen är skyldiga att anordna undervisningen för elever i fler skolformer. Utredningens förslag innebär en utökning av vilka grupper elever statsbidrag kan beviljas för. Trots att den grupp som formellt kan komma att få del av statsbidraget skulle utökas föreslår utredningen ingen förändring av den totala summan för statsbidrag. Skälet till det är att utredningens undersökning visat att statsbidraget används för att bekosta den särskilda undervisningen av den utökade elevgruppen101. Förslaget kommer således inte att medföra någon kostnadsökning för vare sig staten eller lägeskommunerna utan kan ses som en anpassning till rådande praxis. Utredningens förslag innebär att det inte längre finns något krav på att ta emot regionala elever för att kunna komma ifråga för statsbidrag. Om förslaget medför att fler verksamheter ansöker om statsbidrag innebär det ändå ingen kostnadsökning för staten. Detta beror på att dessa verksamheter ansöker om statsbidrag på samma villkor som de andra. I avsnitt 8.1.4 beskrivs även alternativ till den fördelningsprincip som utredningen föreslår. Alternativen att utgå från befolkningsunderlag, patientplatser eller flera olika parametrar vid fördelning av statsbidrag bedömer utredningen dock som försvårande och mer resurskrävande för både beviljande myndighet och berörda kommuner. Dessa faktorer är nämligen svårare att beräkna, vilket framgår av avsnitt 8.1.4. Inte heller bedöms en direkt fördelning av medlen till kommuner eller landsting vara en framkomlig väg. En sådan fördelningsmetod kan inte hävdas vara mer resurskrävande än utredningens föreslagna metod, men det finns en farhåga om att medlen i så fall inte kommer att tillgodose målgruppens behov på bästa sätt. Att inte genomföra någon förändring av förordningen om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet skulle enligt utredningens bedömning medföra en risk för att effekten av statsbidraget, och därmed av statens tilldelade medel, blir sämre. 101 Enkäten skickades till de 39 huvudmän som ansökt 2014 för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Svar uteblev från 5 huvudmän. Resultatet visade att statsbidrag generellt söks och beviljas för alla lärartjänster som huvudmännen har i sina organisationer, och inte bara för de som undervisar grund- skoleelever. saknas det dock ett verkningsfullt effektmått för statsbidrag till särskild undervisning på sjukhus. Därför är det svårt att uppskatta kostnaden för det effektbortfall en oförändrad förordning skulle medföra. Det är dock utredningens uppfattning att en förändrad förordning skulle innebära en mer likvärdig fördelning. Dels för att alla huvudmän skulle få proportionerlig ersättning utifrån sina faktiska kostnader.