sou · H3B322 · 2015-03-27 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att undersöka hur arbetssituationen för rektorerna inom skolväsendet kan förändras i syfte att öka förutsättningarna för förbättrade elevresultat i skolan (dir. 2014:58). förordnades professor som särskild utredare. Som utredningens experter förordnades ämnesrådet , ämnesrådet och ämnesrådet . Som sekreterare i utredningen anställdes revisionsdirektören . Utredningen har i enlighet med direktivet samrått med Kommuner och Landsting, , och . Utredningen har inhämtat synpunkter från bland andra , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , utvärdering samt (IFAU). Utredningen har fått vissa uppdrag utförda efter en överenskommelse med , . Utredningens betänkande Rektorn och styrkedjan (SOU 2015:22) överlämnas härmed till regeringen. Förslag till ändring i skollagen (2010:800) ............................ Uppdraget, genomförandet och betänkandets Uppdraget och bakgrunden..................................................... Forskningen om framgångsfaktorer för rektorernas 3.1Kraven på rektor skiftar från land till land och från tid 3.2En rektor inom det svenska skolväsendet ska vara 3.3Skolan är en professionell organisation, som styrs med mål och resultatkrav................................................................. 3.4Forskningens rön om hur en bra rektor ska vara i den 3.5Huvudmannens uppgifter inom skolväsendet i relation till rektorns uppdrag ................................................................ Internationell utblick – rektorns ledarskap i olika länder ..... Rektorsforskning - återkommande teman............................. Ett forskningsområde under utveckling ................................ Intensifieringen av rektorernas arbete ................................... Hinder för rektorernas pedagogiska ledarskap...................... Arvets inflytande på undervisningen och rektorernas Forskningsupplägg och metoder ............................................ Rektorers rekrytering, urval och socialisering ägnas lite Forskning kring rektorer – en kaskadeffekt .......................... Rektorers betydelse för elevernas studieresultat ................... Skolfaktorer som har betydelse för att alla elever ska nå Rekommendationer för att driva rektorsforskning Rektorns ledarskap - nationella mål och lokal blev rektorn ett instrument för genomförande av den nationella skolpolitiken ...................... blev rektorn verksamhetsansvarig............. 4.3Rektorn blev chef, med ett tydligare uppdrag visavi lärarna och undervisningen ........................................... 4.4Valfrihetsreformerna ökade kraven på rektorn gällande budget, planering och marknadsföring ...... 4.5Rektorns ledarskap förtydligades och stärktes ytterligare i och med skollag .................................... 4.6Aktuella problem – fortfarande pressad arbetssituation och bristande ledarskap ........................................................... 4.6.1 Rektorn har en hög arbetsbelastning........................... 4.6.2 Rektorns pedagogiska ledarskap behöver Olika förklaringar till skolans ledarskapsproblem ................. 4.7.1 Förklaringar knutna till huvudmannen eller huvudmannens samspel med rektorerna ..................... 4.7.2 Förklaringar knutna till den statliga styrningen ......... Huvudmännens, rektorernas och lärarnas uppfattningar om pedagogiskt ledarskap ....................... Kort om statens syn på pedagogiskt ledarskap ........ Rektorerna respektive lärarna om styrkan i det Begreppet pedagogiskt ledarskap - vilka uppfattningar 5.3.1 Meningsbärande ord i definitioner av pedagogiskt 5.3.2 Användningen av meningsbärande ord som ingår i olika definitioner av pedagogiskt ledarskap .............. 5.3.3 Användning av bärande ord som återfinns i texter om pedagogiskt ledarskap ............................................ 5.3.4 I vilket sammanhang används centrala ord av rektorer i kommunala skolor? 5.3.5 Cheferna om pedagogiskt ledarskap.......................... 5.3.6 Lärarna om pedagogiskt ledarskap ............................ 5.3.7 Pedagogiskt ledarskap i praktiken ............................. 5.4Sammanfattande reflektioner angående pedagogiskt Rektorernas arbetssituation och tidsanvändning........... Rektorers tid – en vanlig vecka ............................................. Metod och urval ......................................................... Översiktligt om rektorernas tidsanvändning ........... Mest och minst tid ..................................................... Administration och pedagogiskt ledarskap .............. Arbetsuppgifter som deltagarna inte hann med ....... Delegering och lösningar ........................................... Tillfredställelse och styrning ..................................... 6.1.11 Några slutliga reflektioner ......................................... Rektorns pedagogiska ledarskap enligt enkäterna............... 6.3Sammanfattande reflektioner angående rektorers arbetssituation och tidsanvändning ...................................... Samspel och stöd – rektorer och huvudmän................. 7.1Kommunernas krav på rektorerna enligt platsannonser 7.2 Den kommunala delegationen till rektorerna ...................... 7.2.1 Kort om delegation och verkställighet...................... 7.2.2 Kort om de granskade delegationsordningarnas omfång och uppläggning............................................ 7.2.3 Några kritiska reflektioner om de granskade 7.3 Styrningen av rektors arbete från huvudmannen ................ 7.4 Utvecklingen av huvudmannens stöd till rektorerna efter införandet av skollag ...................................... 7.4.1 Utvecklingen av det organisatoriska stödet till 7.4.2 Hur stödet till rektorerna har förändrats ................. 7.4.3 Behoven av förstärkning av det organisatoriska 7.5 Kompetensutveckling för ökad samsyn ............................... 7.6Sammanfattande reflektioner angående samspel och stöd – rektorer och huvudmän.............................................. Sammanfattande analys och förslag ........................... Problemen med rektorernas ledarskap ................................. Rektorernas pedagogiska ledarskap ...................................... Huvudmannens styrning av rektorerna................................ Styrkedjan och chefsstrukturen i förvaltningen................... 8.6Rektorernas syn på kongruensen mellan huvudmannens och statens styrning ............................................................... Mina förslag till lösningar på dilemmat ................................ 8.7.1 Hur kan rektorernas ledarskap stärkas? 8.7.2 Förslag till nationellt handlingsprogram för att stärka skolans styrkedja.............................................. 8.7.3 Rekryteringsutbildning för blivande rektorer........... 8.7.4 En något justerad inriktning av 8.7.5 En obligatorisk fördjupningsutbildning efter Utbildning för skolchefer .......................................... 8.7.7 Utbildning av lärare om skolans styrsystem ............. 8.7.8 Utbildning och dialog med förtroendevalda............. Utredningens förslag i korthet.............................................. Konsekvenser för staten ........................................................ 9.2.1 Kostnader och andra konsekvenser för staten.......... Eventuella konsekvenser i övrigt .......................................... Rektorsfunktionen är central för skolverksamhetens kvalitet och utveckling. Mitt uppdrag har bland annat varit att undersöka hur arbetssituationen för rektorerna inom skolväsendet kan förändras i syfte att öka förutsättningarna för förbättrade elevresultat i skolan. Det är känt att många rektorer anser att de på grund av en stor mängd administrativa uppgifter inte kan avsätta tillräckligt med tid för pedagogisk ledning av verksamheten. Tidigare undersökningar har också visat att många rektorer upplever svårigheter med att klara av alla de uppgifter de har ansvar för. Denna utredning påvisar att många av rektorernas problem beror på svagheter i den så kallade styrkedjan. Med skolans styrkedja avses här den kedja som består av staten-huvudmannen – huvudmannens förvaltning – rektorerna – lärarna. I skolor med fristående huvudman utgörs motsvarande kedja ofta av staten – huvudmannen – rektorns chef - rektor – lärare, och är ofta i praktiken något kortare. Ett problem är att samtalet som förs mellan nivåerna i styrkedjan i många fall är otydligt. Därför leder inte dialogen fram till en gemensam strategi för hur de nationella målen ska uppnås på den enskilda skolenheten. Min samlade slutsats är att det finns ett stort behov av att stärka rektorernas pedagogiska ledarskap. Rektorerna behöver bli bättre på att organisera och leda skolan med utgångspunkt i det nationella uppdraget, elevernas lärande och utveckling samt via det systematiska kvalitetsarbetet. En viktig aspekt av rektorernas pedagogiska ledarskap är att bygga och förvalta en fungerande skolorganisation med utgångspunkt från elevernas, personalens och övriga intressenters behov. Ett utvecklat aktivt pedagogiskt ledarskap är en förutsättning för en framgångsrik utveckling av elevernas kunskapsutveckling. Det är nämligen genom ett aktivt pedagogiskt ledarskap med fokus på lärande som rektorn får den kunskap som behövs för att kunna organisera och bemanna skolan på bästa tänkbara sätt, utveckla personalens kompetens på bästa sätt samt fördela resurser dit resurserna bäst behövs. Frågan är hur rektorernas pedagogiska ledarskap kan stärkas. Jag menar att det främst behövs kulturförändringar i syfte att bereda vägen för rektorernas pedagogiska ledarskap. Huvudmännen och de ledande tjänstemän som företräder huvudmännen behöver i större utsträckning följa upp rektorernas arbete och tydliggöra de krav som finns på förändringar i styrningen och ledningen av de enskilda skolorna. Men det är också viktigt att huvudmannen i olika situationer ger stöd till rektorerna. Samspelet, stödet, ledningen och styrningen behöver utvecklas inom hela styrkedjan. I kommunerna representeras huvudmannen av dels en politisk nämnd, dels tjänstemän som är chefer över rektorerna. På motsvarande sätt finns ofta även för de fristående skolorna olika aktörer som på olika sätt representerar huvudmannen. Det finns generellt ett stort behov av att utveckla kunskapen om det nationella uppdraget hos skolhuvudmännen och de tjänstemän som är chefer över rektorerna. Rektorernas arbetssituation är inte tillfredsställande och ska den förändras krävs ett utvecklat samtal mellan de olika nivåerna i styrkedjan, och där måste huvudmännen eller de som är satta att representera huvudmännen som chefer för rektorerna spela en viktig roll som bärare av det nationella uppdraget. Ett utvecklat samtal som bygger på god kunskap om utmaningarna i relation till uppdraget och en tydlig målbild skulle troligen också bidra till en positiv utveckling av rektorskulturen. Många rektorer behöver bli bättre på att prioritera och på att utveckla ett genomtänkt och fullödigt pedagogiskt ledarskap. De olika skolkulturer som lärarna är bärare av är också viktiga att uppmärksamma i detta sammanhang. Styrkedjan och de nationella målen för skolan omfattar i högsta grad även lärarna och deras arbete med eleverna. Brist på tillit eller förtroende mellan olika aktörer i skolans styrkedja är ett av skolans problem. Bristande förtroende från huvudmännens sida gentemot rektorerna riskerar bland annat att leda till överlastade skolkontor, som i praktiken skapar merarbete för rektorerna snarare än att underlätta för dem. brister det i förtroende även i relationen mellan rektorerna och lärarna. Problemet med lågt förtroende mellan rektorer och lärare synes hänga samman med att det finns en skolkultur som innebär en ”negativ ledarsyn”. Skolkulturen behöver förändras i riktning mot mera av kollegialt samarbete och acceptans för rektorns pedagogiska ledarskap. Att förändra kulturer bland grupper av professionella låter sig inte göras snabbt och enkelt. Det krävs återkommande målinriktade dialoger och diskussioner på lokal nivå samt utbildning kopplat till styrkedjan och elevernas kunskapsutveckling. Huvudmännen, rektorerna och även lärarna bör omfattas av olika aktiviteter – dialoger och utbildning – i syfte att öka förståelsen för att rektorernas pedagogiska ledarskap är en viktig förutsättning för att skolan ska kunna uppnå de nationella målen. Givetvis måste dialoger, utbildningar och andra insatser baseras på ett ordentligt faktaunderlag, som på ett övertygande sätt påvisar behovet av ett ingående pedagogiskt ledarskap från rektorernas sida. Jag föreslår mot bakgrund av ovanstående ett flerårigt nationellt handlingsprogram i syfte att stärka skolans styrkedja i relation till de nationella målen. Programmet föreslå träda i kraft och avslutas . Därefter bör en utvärdering genomföras. Handlingsprogrammet föreslås bestå av: En statlig rekryteringsutbildning för blivande rektorer Jag föreslår att en ny rekryteringsutbildning inrättas som riktar sig till lärare eller andra som är intresserade av framtida ledaruppdrag på olika nivåer inom skolan. Utbildningens syfte är att främja rekryteringen av skolledare, men den ger också en kompetensutveckling för personer som har eller kommer att ha andra ledaruppgifter som exempelvis arbetslagsledare. Rekryteringsutbildningen för blivande rektorer föreslås bestå av 10 högskolepoäng, till en kostnad av per plats. Totalt föreslås 500 platser . Totalkostnaden för rekryteringsutbildningen blir således . Därutöver tillkommer att tilldelas ett belopp motsvarande av kurskostnaden för att täcka verkets kostnader för att ta fram ett styrdokument för utbildningen samt för att administrera den nationella intagningen. En något justerad inriktning för befattningsutbildningen för rektorer, det så kallade rektorsprogrammet Jag föreslår att den befintliga befattningsutbildningen för rektorer, det så kallade rektorsprogrammet, justeras något. Utbildningen bör i större utsträckning inriktas mot det nationella uppdraget och den lokala styrkedjan från huvudman och dennes chefer till rektorer och lärare. Det är viktigt att rektorerna får kunskap om sin roll i den statliga styrkedjan. Rektorerna behöver också lära sig att ställa krav på den lokala huvudmannens och dennes företrädares stöd, ledning och styrning för en skola med god nationell måluppfyllelse och goda elevresultat både vad gäller kunskaper och social mognad. Utbildningen kan justeras enligt ovan utan att ytterligare medel avsätts. En obligatorisk fördjupningsutbildning efter rektorsprogrammet Jag föreslår att det i skollagen införs en skyldighet för varje skolhuvudman att se till att rektorn går en fördjupningsutbildning som påbörjas möjligt efter att det har gått rektorn avslutat rektorsprogrammet. Utbildningen bör främst behandla det systematiska kvalitetsarbetets roll i styrkedjan för skolan. Fördjupningsutbildningen föreslås bestå av 10 högskolepoäng. Jag föreslår att avsätts till utbildningen, vilket medger omkring 550 utbildningsplatser . tilldelas ett belopp motsvarande av kurskostnaden för att täcka verkets kostnader för att ta fram ett styrdokument för utbildningen samt för att administrera den nationella intagningen. En utbildning för skolchefer Jag föreslår att en utbildning inrättas för skolchefer och andra chefer över rektorer. Under utbildningen bör rektorns styrproblem analyseras och dessutom bör arbetet med att åtgärda styrproblemen inledas, dvs. utbildningen ska planeras för att vara både teoretisk och praktisk med fokus på verksamhetsanalyser och stöd, styrning och ledning. Skolchefsutbildningen föreslås bestå av 10 högskolepoäng, till en kostnad av per plats och år. Totalt föreslås 200 platser . Kostnaden för utbildningen blir . tilldelas ett belopp motsvarande av kurskostnaden för att täcka verkets kostnader för att ta fram ett styrdokument för utbildningen samt för att administrera den nationella intagningen. Utbildning av lärare om skolans styrsystem Jag föreslår även en förstärkt betoning av och utrymme för kunskap och förståelse om den nationella styrkedjan inom lärarutbildningen. Förslaget ska ses som en uppmaning till de lärosäten som utbildar lärare. Kunskapen om och förståelsen av styrkedjans funktion kan utvecklas och förbättras inom de flesta av lärarutbildningarna. Utbildning och dialog med förtroendevalda Jag menar vidare att regeringen bör överväga utbildning för nämndledamöter i kommunala nämnder med ansvar för skolan. Det borde kunna ske genom regionala och/eller lokala konferenser. En sådan utbildning kan lämpligen anordnas året närmast efter ett allmänt val. The pedagogical leadership of head teachers is vital to the quality and development of school operations. The remit of this Inquiry has included examining how the working situation of head teachers within the school system can be changed to enhance opportunities to improve pupil outcomes in school. It is well known that many head teachers feel that they are unable to allocate sufficient time to their role as pedagogical leaders of school activities due to their large administrative burden. Previous studies have also shown that many head teachers experience difficulties managing the tasks they are responsible for. This Inquiry indicates that many of the problems head teachers experience result from deficiencies in the school system’s ‘chain of command’. This chain of command refers to the sequence consisting of ‘central government–school governing body–govern- ing body’s management–head teachers–teachers’. The corresponding chain for schools with an independent school organiser is often comprised of ‘central government–school organiser–head teacher’s manager–head teacher–teachers’, and in practice is often somewhat shorter. One problem is that the dialogue conducted between the various levels in the chain of command is often unclear in various respects. Consequently, the dialogue does not result in a common strategy on how to achieve the national goals in the individual school. My overall conclusion is that there is a great need to reinforce head teachers’ pedagogical leadership capacity. Head teachers need to be better at organising and managing schools in the context of the national school assignment, pupils’ development and the results of systematic quality enhancement work. One important element of the pedagogical leadership role of head teachers is and managing a well-functioning school organisation based on the needs of pupils, staff and other stakeholders. Well-developed pedagogical leadership is a prerequisite for successfully fostering pupils’ knowledge development. For it is specifically through pedagogical leadership focusing on learning that the head teacher gains the knowledge required to organise and staff the school and develop staff expertise and skills in the best possible way, and to allocate resources where they are most needed. The question is how the pedagogical leadership capacity of head teachers can be strengthened. I believe that there is primarily a need for cultural changes aimed at paving the way for head teachers’ pedagogical leadership. The responsible governing bodies and the leading officials representing these bodies need to follow up the work of head teachers to a greater extent and clarify the existing demands for change in the management and leadership of individual schools. It is also important, however, that the governing body supports head teachers in various situations. Interaction, support, leadership and management need to be developed within the entire chain of command. The governing body in municipalities is represented by a politically elected committee, and officials who supervise head teachers. Similarly, independent schools also often have different actors that in various ways represent the school’s governing body. In general, there is a great need to develop knowledge of the national assignment among school governing bodies and the different officials established between the school leader/administrative director and the head teacher. The working situation of head teachers is unsatisfactory, and changing it will require an in-depth dialogue between the various levels in the chain of command, and in this regard the school governing bodies, or those representing these bodies as the managers of head teachers, play an important role in upholding the national assignment. If an in-depth dialogue based on sound knowledge of the challenges in relation to the assignment and clear objectives existed, the head teacher culture would also develop in general. Many head teachers need to be better at setting priorities and otherwise developing a well thought-out and thorough pedagogical leadership role. The different school cultures of which teachers are the vehicles are also important to note in this context. The chain of command and the national educational goals certainly also include teachers and their work with pupils. A lack of trust or confidence between the various actors in the school system’s chain of command is one of the problems with the educational system. A lack of confidence in the head teacher on the part of the governing body risks leading to overburdened school offices, which in practice creates more work for head teachers rather than lightening their work load. In many areas there is also a lack of confidence between head teachers and teachers. The problem with low levels of confidence between head teachers and teachers seems to be related to the existence of a school culture involving a ‘negative view of leadership’. This school culture needs to transition to more peer collaboration between teachers and acceptance of the head teacher’s pedagogical leadership role, and peer learning between teachers. Changing a culture among professional groups is not a quick or easy task. It requires regular goal-oriented dialogues and discussions on the ground, and education and training connected to the chain of command and pupils’ knowledge development. Governing bodies, head teachers and even teachers should be included in various activities – dialogues and education – with the aim of increasing understanding that the head teacher’s pedagogical leadership role is an essential prerequisite to enable schools to achieve the national goals. Dialogues, education and other initiatives must of course be based on proper factual background information that convincingly demonstrates the need for a comprehensive pedagogical leadership from the head teacher. Against this background, I propose a multi-annual national action programme to strengthen schools’ chain of command in relation to the national goals. The programme is proposed to enter into force on 1 January 2017 and end on 1 January 2022, after which time an evaluation should be carried out. It is proposed that the action programme consist of the following. A government recruitment training programme for prospective head teachers I propose that a new recruitment training programme be established that is intended for teachers and others who are interested in future leadership roles at various levels in the The aim of the training programme is to promote recruitment of school leaders, but it will also provide continuing professional development for people who have, or will have, other leadership roles, such as team leaders.