sou · H3B333 · 2015-03-30 00:00:00 — Är detta den källa som andra använder för att uppdatera innehållet i sina egna register? Uppdateringsfrekvens: Hur aktuell är informationen i källan? Hur kan det gå mellan att en faktisk omständighet ändras och att detta syns i källan? Teknisk tillgänglighet: Med vilka tekniska protokoll kan informa- tionen lämnas ut? Går det exempelvis att ställa en fråga och få ett svar med information om ett enskilt företag, måste man göra en överföring av samtliga uppgifter från källan i sin helhet, eller något däremellan? Kan man få svar dygnet runt och hur mycket planerat respektive oplanerat driftavbrott kan källan ha? Hur är svarstiderna? Datakvalitet: Är informationen riktig? Hur samlas informationen in? Är det självrapportering, myndighetskartläggning eller efter- handskontroller? Reglering: Är källan ålagd av lagstiftning att hålla informa- tionen? Finns det legaldefinitioner av innehållet eller reglerade processer för uppdatering? Kostnader: Vad kostar det att hämta uppgifter från källan, fasta kostnader och marginalkostnad per slagning? Rättsliga förutsättningar: Kan informationen lämnas ut från källan till Sammansatta bastjänsten utan hinder av exempelvis sekretess? Finns det i så fall någon förutsättning för utlämnande, t.ex. att förfrågan måste ske på direkt uppdrag av den vars uppgifter det gäller? Framför allt rättsliga förutsättningar kan hindra att en källa betraktas som bästa källa. Vid en bedömning bör särskilt informationssäkerheten beaktas i ett sammanhang utifrån informationens tillgänglighet, riktighet och konfidentialitet. De två första aspekterna berörs särskilt i förteck- ningen ovan. Vad gäller konfidentialitet är det i alla sammanhang viktigt att uppgifter om företag inte sprids i strid med de skydds- intressen som finns för uppgifterna. Men till övervägande del är grundläggande uppgifter om företag offentliga. I det sammanhang som Sammansatta bastjänsten verkar finns heller inte en stor skillnad i förutsättningarna för god konfi- dentialitet mellan olika källor. Överföringen av uppgifterna måste förstås ske på så sätt att det inte kan avlyssnas av utomstående och så att både dataproducent, bastjänsten och data- konsumenten kan säkerställa varandras identitet. En dataproducent som svarar på frågor från Sammansatta bastjänsten har ett eget ansvar för att bevara konfidentialiteten. Men dessa krav får dock anses vara så grundläggande att alla tänkbara dataproducenter kan leva upp till dem. Undvik dubbellagring av uppgifter Principen om bästa källa medför att Sammansatta bastjänsten alltid kan hämta en viss given uppgift från en underliggande datakälla. Men det är bara i denna källa som uppgiften kan anses vara en uppgift i bästa källa. Skulle uppgifter mellanlagras eller samlas på hög i Sammansatta bastjänsten skulle tjänsten inte längre leverera uppgifter från bästa källa, utan från en mer eller mindre inaktuell kopia. Det är inte heller önskvärt att samla stora mängder data på annat ställe än i en uppgiftssamling hos en utpekad myndighet. Sammansatta bastjänsten måste därför vid varje frågetillfälle vända sig till de underliggande datakällorna och sammanställa svaren från dessa. Detta leder till höga tillgänglighetskrav på de underliggande datakällorna. På samma sätt som att funktionerna levereras som återanvändbara komponenter är lösningen byggd för att informationen i dessa komponenter ska kunna utnyttjas som öppna data. Vad gäller uppgifterna från Sammansatta bastjänsten är det inte möjligt att tillgängliggöra dessa för andra än de statliga myndigheter som ska använda uppgifterna för att minska och förenkla uppgiftslämnandet i sina e-tjänster. Detta beror dels på att flera dataproducerande myndigheter delvis finansieras genom avgifter för att leverera just dessa uppgifter, dels för att en juridisk utgångspunkt är att Sammansatta bastjänsten används inom ramen för att ett företag använder en viss e-tjänst och i samband med detta ges möjlighet att återanvända företagets uppgifter. Innehållet i Uppgiftskravstjänsten har inte några liknande begränsningar för sin användning och därför ska den vara till- gänglig för återanvändning (se vidare avsnitt 6.3). Kravformulering med hjälp av användningsfall Metoden med användningsfall är ett sätt att identifiera krav på ett system. Varje användningsfall innehåller ett eller flera scenarier som beskriver hur systemet ska interagera med sin omvärld exempelvis en slutanvändare eller ett annat system för att uppfylla ett specifikt mål. Med denna metod beskriver man i första hand vad man vill uppnå, men man avstår från att ange exakt hur målen ska uppnås. Användningsfallen ska alltså beskriva ett visst scenario ur en slutanvändares perspektiv. Flexibel kravspecifikation på funktionell nivå En central uppgift för utredningen har varit att utforma en kravspecifikation av sådan kvalitet att den ska kunna användas för att realisera det system som utredningen har föreslagit. I en traditionell kravspecifikation är det vanligt att formulera mycket precisa krav på det system som ska tas fram, exempelvis vilka sökningar och sorteringar som ska kunna göras, hur långa svars- tider som kan accepteras eller hur man ska göra för att uppfylla krav på tillgänglighet. En sådan ansats ger den som ställer kraven stort inflytande över det slutliga systemets utformning. Nackdelen är dock att system- utvecklarna kan bli låsta vid lösningar som senare visar sig vara mindre lyckade. Ett system av den art som utredningen föreslagit kommer dessutom att ta att förverkliga fullt ut och med dagens snabba tekniska utveckling blir det svårt att ha en välgrundad mening om teknikläget . Metoden med användningsfall är ett försök att skapa flexibilitet och långsiktighet. I stället för att formulera krav på en detaljerad nivå är ansatsen att formulera olika skeenden på ett så allmänt sätt som möjligt utifrån de krav som kan identifieras. Ett av de användningsfall som har formulerats i detta kravområde har t.ex. rubriken ”Tillhandahåll grunduppgifter från underliggande data- källor”. Användningsfallet beskriver vad som ska hända men inte hur. Det betyder att användningsfallen är centrala för kravspecifika- tionen och för de systemutvecklare som ska bygga ett system med utgångspunkt i utredningens förslag. Kravspecifikationen (bilaga 6) är förutom att vara ett instrument för systemutvecklaren också av värde för den som läser betänkandet och vill fördjupa sig i detaljerna. Den skapar dessutom en möjlighet att belysa juridiska konsekvenser av olika aspekter i den valda lösningen, t.ex. frågor om offentlighet och sekretess, personuppgiftsbehandling, arkivering och gallring samt informationssäkerhet. Autentisering, dvs. hur man på ett tillfredsställande sätt avgör att den som utger sig för att vara en viss person verkligen är den personen, är ett problem som berör hela e-förvaltningen. Nära besläktat är problemet med behörighet (auktorisering), det vill säga hur man avgör att en fysisk person har rätt att vidta en viss handling, exempelvis agera för ett visst företag i en viss roll. saknas en förvaltningsgemensam lösning för autentiserings- och behörighetshantering, men eftersom centrala delar i utredningens förslag har placerats i infrastrukturen för kan de mekanismer som där används utnyttjas. Vid konferensen den presenterade företrädare för och en ambition att tillsammans med ha Svensk e-legitimation i drift senast den 1 jan 2016.1 Om detta arbete blir lyckosamt skapas goda förutsättningar för att fullt ut kunna realisera utredningens lösningar. Utredningen har använt samma metod för juridisk analys sedan arbetet med det tidigare betänkandet (SOU 2013:80) inleddes. Utöver traditionell analys utifrån rättsområden har även de individuella användningsfallen som ligger till grund för lösningen analyserats utifrån rättslig synvinkel. Denna metod resulterade i en 1 Se ”BankID och Svensk e-legitimation”, e-legitimationsnämnden , 8414214b3f8758051f3c.html. särskild bilaga i matrisform i betänkandet (bilaga 6 i SOU 2013:80). Matrisen ingår i metoden som utredningen har använt sig av i syfte att integrera teknisk funktion med juridiskt hållbara lösningar. När användningsfallen utvecklats och preciserats efter det tidigare betänkandet har även den rättsliga analysen modifierats i mot- svarande utsträckning. Vi går här igenom några centrala rättsområden för systemet. Dessa är tryckfrihetsförordningen, sekretesslagstiftningen, person- uppgiftslagstiftningen, arkivlagen, förvaltningslagen och slutligen regler kring informationssäkerhet. Vad som är allmän handling framgår av 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses inkommen till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit en behörig befattningshavare tillhanda. En upptagning som bara kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel anses inkommen när den är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv förfogar över. En handling anses upprättad hos en myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdig- ställts. För att närmare kunna avgöra om en upptagning för automatiserad behandling är tillgänglig för myndigheten behöver man göra en uppdelning mellan potentiella (elektroniska) hand- lingar och färdiga elektroniska handlingar. En potentiell handling, dvs. en sammanställning av uppgifter ur en allmän handling som en myndighet har tekniska möjligheter att göra, är enligt 2 kap. 3 § andra stycket sista meningen tryckfrihetsförordningen förvarad hos myndigheten om denna kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (prop. 1975/76:160 s. 90). Men en sådan sammanställning anses inte vara förvarad hos myndigheten i tryckfrihetsförordningens mening om den innehåller personupp- gifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig enligt den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket. Med personuppgifter avses med utgångspunkt i personuppgifts- lagens (1998:204) definition, all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet (3 §). Om myndigheten saknar (rättslig) befogenhet att ta fram vissa upplys- ningar ur t.ex. en databas är dessa upplysningar inte allmänna hand- lingar hos myndigheten. Det övergripande syftet med begräns- ningsregeln är att allmänheten inte ska kunna göra anspråk på att få ta del av information hos myndigheten som myndigheten själv inte kan använda av hänsyn till enskildas personliga integritet (den s.k. likställighetsprincipen). Begränsningsregeln gäller alltså även om sammanställningen kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. En färdig elektronisk handling, som är tillgänglig för myndigheten i uppfattbar form med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar, t.ex. en PDF-fil eller ett e-postmeddelande, anses förvarad hos myndigheten trots att det kan krävas mer än rutin- betonade åtgärder för att göra handlingen tillgänglig (prop. 2001/02:70 s. 20 f.). Färdiga elektroniska handlingar omfattas inte heller av begränsningsregeln. I 2 kap. 10 § första stycket tryckfrihetsförordningen finns en bestämmelse som innebär att en handling som förvaras hos en myn- dighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte anses som allmän handling hos den myndigheten. Undantaget kom till eftersom offentlighetsprincipen inte kräver att allmänheten ska ha tillgång till en upptagning hos en myndighet som endast har teknisk befattning med den. När upptagningen används av myndigheten, är det fullt tillräckligt att den finns tillgänglig hos den handläggande myndigheten (prop. 1975/76:160 s. 87). I SOU 2013:80 s. 151–155 pekade utredningen på det osäkra rättsläget för tolkning och tillämpning av 2 kap. 10 § första stycket. Enligt utredningens bedömning är det oklart om det är möjligt att isolera vissa moment under den process en viss handling förvaras hos en myndighet och tillämpa undantaget på dessa moment men inte på andra. Exempelvis om en enskild sparar ett utkast till en ansökan eller anmälan i myndighets it-miljö utan att den handlingen anses inkommen jämfört med att myndigheten upplåter digitala lagringsytor som en enskild kan använda hur han eller hon vill, utan att det går att lämna in handlingen till någon myndighet via den aktuella e-tjänsten. Digitala lagringsytor som har kommit att betecknas ”eget utrymme” eller ”elektroniskt förvar” aktualiserar frågor om både handlings- offentlighet och bestämmelserna om bland annat personuppgifts- ansvar enligt personuppgiftslagen samt informationssäkerhet. E-delegationen ger i SOU 2014:39 s. 39–46 uttryck för delvis en annan syn på tillämpningsområdet för 2 kap 10 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförord- ningen innebär att bestämmelser om skydd av personuppgifter i lag eller förordning får betydelse för hur omfattande begreppet allmän handling blir i praktiken. Enligt dataskyddsdirektivet (direktiv /46/EG2) och personuppgiftslagen (1998:204) får personuppgifter bara samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (9 § första stycket c). Enligt den s.k. finalitetsprincipen får en personuppgift inte behandlas för ett ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgiften samlades in (9 § första stycket d). Men enligt förarbetena är en myndighets utlämnande av person- uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen inte oförenligt med de ändamål för vilket uppgifterna ursprungligen samlades in (prop. 1997/98:44 s. 44). Regler om s.k. ändamålsbegränsningar, dvs. bestämmelser i registerförfattningar om vilka ändamål myndigheten får behandla uppgifterna för, anses inte heller inskränka myndighetens skyldig- het enligt offentlighetsprincipen att sammanställa personuppgifter (prop. 2007/08:126 s. 120 f. och prop. 2007/08:160 s. 66 f.). Sist- nämnda ställningstagande harmonierar väl med det s.k. efterfråge- förbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen, av vilket följer att en myndighet inte får fråga vem som begär ut och 2 och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. varför han eller hon begär ut en allmän handling, utöver vad som behövs för sekretessprövningen. Men i vissa fall är förbud mot att söka fram uppgifter eller göra sammanställningar med hjälp av vissa sökord (sökbegränsningar) avgörande för vilka sammanställningar som utgör allmänna hand- lingar. Det står nämligen klart att om den myndighet som förvarar en upptagning för automatiserad behandling under inga omständigheter får göra sammanställningar av uppgifter ur upptagningen med hjälp av vissa sökord så har inte heller allmänheten rätt att ta del av en sådan sammanställning. Men vissa sökbegränsningar som tillåter sökning under särskilt angivna förutsättningar har ansetts sakna betydelse för frågan om sammanställningen utgör en allmän handling (se 3 kap. 6–7 §§ polisdatalagen [2010:361] och prop. 2009/10:85 s. 154 f., jfr prop. 2001/02:70 s. 23). Överskottsinformation kallas allmänna handlingar som en myndighet kan nå i en annan myndighets data- register men saknar rätt att ta fram i sin egen verksamhet, eller uppgifter som den mottagande myndigheten visserligen får men ännu inte har tagit fram eller kanske aldrig kommer att behöva ta fram i sin verksamhet. Överskottsinformationen ger upphov till en mängd rättsliga och organisatoriskt-tekniska frågor vid elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter. Problemet analyseras av (Ju 2011:11) i delbetänkandet Överskottsinformation vid direktåtkomst (SOU 2012:90. Direktåtkomst eller utlämnande på medium för automatiserad behandling Begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för auto- matiserad behandling förekommer inte uttryckligen i tryckfrihets- förordningen men är centrala för att beskriva elektroniskt informa- tionsutbyte mellan myndigheterna. Enligt Informationshanterings- utredningen står det klart att begreppen som används i register- författningarna inte är entydiga och att gränsdragningen mellan begreppen i många fall är oklar.3 3 Gränsdragningen mellan direktåtkomst och utlämnade på medium för automatiserad behandling är föremål för Högsta förvaltningsdomstolens prövning. Domstolen meddelade prövningstillstånd i mål 1356-14 som rör frågan om socialnämnder kan anses ha direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen hos . Med direktåtkomst avses vanligtvis att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databas och på egen hand kan söka efter information utan att påverka innehållet i registret eller databasen. Om en myndighet har direktåtkomst till en databas kan begränsningsregeln som diskuterats ovan aktualiseras. Med utlämnande på medium för automatiserad behandling avses vanligen manuellt utlämnande på CD, USB-minne eller via e-post eller annan överföring via nät samt automatiserat utlämnande efter sök- ningar och sammanställningar, s.k. batch-körningar, där svar lämnas med en viss fördröjning. Utlämnande på medium för automatiserad behandling innebär att den utlämnande myndigheten i varje enskilt fall tar ställning till om och vilka uppgifter som kan lämnas ut. En eventuell sekretessprövning kan därmed ske i samband med utlämnandet i det enskilda fallet (prop. 2011/12:45 s. 132).4 Rätten att ta del av allmänna handlingar är inte oinskränkt. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser som inskränker enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar, s.k. sekretess. Sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretess- lagen består i regel av tre rekvisit, dvs. förutsättningar för bestäm- melsens tillämplighet. Det är sekretessens föremål, sekretessens räck- vidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. 4 E-delegationen beskriver i rapporten och utlämnande på medium för automatiserad behandling – som har tagits fram av E-delegationens expertgrupp för juridiska frågor – en juridisk modell för on-lineliknande utlämnanden. Enligt rapporten är det rättsligt möjligt att skapa system för utlämnande på medium för automatiserad behandling som inte utgör direktåtkomst även utan att utlämnandet innefattar prövning av en fysisk person hos utlämnaren. Det krävs dock att den utlämnande myndigheten gör en reell prövning i det enskilda fallet. Något som uppnås om begärande och utlämnande myndigheters informationssystem och tekniska och administrativa rutiner har utformats i enlighet med de villkor som uppställs i rapporten. Det automatiserade beslutsfattandet ska t.ex. kunna utmynna i att uppgifter inte får lämnas ut från värdmyndigheten till den tänkta mottagar- myndigheten. En sekretessbestämmelses räckvidd preciseras normalt genom att bestämmelsen anger att sekretessen för uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räck- vidden är begränsad. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den före- kommer. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skade- rekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan det raka och det omvända skaderekvisitet. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är uppgifterna sekretessbelagda och får bara lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan skada. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas. Någon skadeprövning aktualiseras aldrig om sådana uppgifterna begärs ut. En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas från en myndighet till en annan. Det beror bland annat på att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta intresse måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verk- samhet. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har fått dem från den första myndigheten (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Lagstiftaren har alltså tagit ställning mot att en allmän bestäm- melse om överföring av sekretess tas in i sekretessregleringen. Men vissa bestämmelser om överföring av sekretess med begränsade och överblickbara tillämpningsområden har införts. Vid överföring av sekretess skiljer man mellan primära och sekundära sekretess- bestämmelser (3 kap. 1 §). En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen a)riktar sig direkt till myndigheten b)omfattar en viss verksamhet eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten c)omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. Bestämmelserna i kategori c) är primära sekretessbestämmelser, vars räckvidd inte har begränsats och som därför gäller inom hela den offentliga sektorn. Exempel på sådana bestämmelser är utrikes- sekretessen (15 kap. 1 §) och minimiskyddsreglerna för enskildas personliga integritet (21 kap.). Överföring av sekretess innebär att en primär sekretess- bestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet ska tillämpas på uppgiften även av en annan myndighet. Detta gäller också för en myndighet som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten (s.k. direktåtkomst). En sekundär sekretessbestämmelse ska tillämpas på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess. Samma sekretessbestäm- melse kan således vara en primär sekretessbestämmelse hos den utlämnande myndigheten och en sekundär sekretessbestämmelse hos den mottagande myndigheten. Resultatet av tillämpningen, dvs. förutsättningarna för bedöm- ningen av sekretess, kan bli olika om sekretessbestämmelsen är primär eller sekundär. En primär sekretessbestämmelse kan normalt tillämpas på en uppgift oavsett om myndigheten har fått uppgiften från en annan myndighet eller från en enskild. Men en sekundär sekretessbestämmelse kan bara tillämpas på uppgifter som den mottagande myndigheten får från den utlämnande myndigheten. En sekundär sekretessbestämmelse kan alltså inte tillämpas på upp- gifter som myndigheten får direkt från enskilda (se prop. 2005/06:191 Ändring i lagen om elektronisk kommunikation, s. 30 och prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordnings- nummer m.m., s. 38 f. samt JO 2000/01 s. 44 och 50). Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten bara om sekretess följer antingen av en primär sekretessbestämmelse hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. Är ingen av dessa förutsättningar uppfyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. Mot- svarande gäller om en myndighet har direktåtkomst till sekretess- reglerade uppgifter hos en annan myndighet (7 kap. 2 §).