sou · H3B3101 · 2015-12-09 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. sammanställs vid Strukturenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier. Dessa publiceras som fristående bilagor till utredningen. I denna bilaga till analyseras de demografiska utmaningarna till 2040 ur regionalt och kommunalt perspektiv. Särskilt fokus ligger på kommunernas ekonomi och verksamhet samt på arbetskrafts- och kompetensförsörjning. Analysen bygger på en regional prognos baserad på de ekonomiska scenarier som presenteras i långtidsutredningens bilaga 1 och på SCB:s befolkningsprognos för landet. Bilagan har utarbetats av en arbetsgrupp bestående av ämnesråd , , , och , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser samt , WSP Analys & Strategi. Arbetet med bilagan har följts av en referensgrupp bestående av personer med stor kunskap i dessa frågor. Ansvaret för innehåll, slutsatser och förslag vilar dock helt på författarna. De resultat som framkommer i bilagor behandlas i utredningens huvudbetänkande. Förutsättningar för beräkningar ............................................ 1.3 Regionala indelningar och grupperingar................................ Den förväntade regionala utvecklingen i korthet............ 2.1 Utvecklingen av befolkning, sysselsättning och 2.2 Den demografiska utmaningen – en regional utmaning....... 2.3 En åldrande befolkning i ett bredare sammanhang............... 3.1 Sambandet mellan demografiska förändringar och 3.2 Intäkts- och kostnadsposter i verksamhet ......... 3.5 Nettokostnader i relation till egna skatteintäkter ................ 3.6 Utjämningssystemet och generella statsbidrag..................... Osäkerheter i framskrivningarna ........................................... Innehåll Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar?............................ 4.1 Finns det ett samband mellan små och stora kommuners förutsättningar och deras ekonomiska 4.2 Kommer tillväxten av antalet små kommuner att avta? Behov av åtgärder ................................................................... 4.4 Ökat behov av långsiktiga lösningar ................................... Regionala obalanser i arbetskrafts- och 5.2 Brister och obalanser på arbetsmarknaden ......................... 5.3 Brister och obalanser på arbetsmarknaden utifrån vad 5.4 Strukturförändringar och fördjupningar i regionala Strategier för att motverka framtida 6.5 Ökad förvärvsgrad hos grupper med låg förvärvsgrad....... 6.6 Arbetskraftsinvandring – en strategi för att motverka Sammanfattande slutsatser och förslag ...................... Bilaga 7 till LU15 Innehåll 7.2 Kommunernas ekonomi och verksamhet............................ Appendix 1 – Modell, metod och nationella förutsättningar vid framskrivning av den regionala utvecklingen ......... Appendix 2 – FA-regionindelning, FA-regiongruppering, kommuner och kommungruppering ........................... Demografiska förändringar upptar stor uppmärksamhet inter- nationellt och i . Ett aktuellt exempel är att föregående regerings framtidskommission hade demografin som ett av fyra huvudteman. Forskare, internationella organisationer och myndig- heter behandlar således ett brett spektrum av frågeställningar och mekanismer bakom befolkningsförändringar och strukturer. I industriländer har färre barn per vuxen lett till en åldrande befolkning där antalet äldre växer snabbare än befolkning i arbetsför ålder. Resultatet är en ökad belastning på välfärds- systemet och den försörjande delen av befolkningen. Frågor som ett tidigare inträde och senare utträde på arbetsmarknaden, ökad förvärvsgrad inom grupper med sämre anknytning till arbets- marknaden och invandring diskuteras som möjligheter för att hantera arbetskraftsförsörjning och ekonomi. Demografiska förändringar har en geografisk dimension som resulterar i att den arbetsföra befolkningen är mycket ojämnt fördelad. Detta kan beskrivas i globala befolkningsförändringar och migrationsströmmar, men lika väl i regionala eller lokala skillnader. En viktig process i detta sammanhang är omfördelningen av befolkningen från landsbygd till städer, vilket kan sammanfattas i begreppet urbanisering. I beskrivs denna process genom omflyttning av framför allt yngre personer till områden. Ett underskott av unga i reproduktiv ålder medför även färre antal födda barn och en skev befolkningsstruktur i utsatta regioner. 1 Under arbetets gång har en referensgrupp bestående av , , , Kommuner och Landsting, , , och , båda vid , bidragit med värdefulla synpunkter. Även , , har lämnat värdefulla kommentarer. Ett särskilt tack riktas till och för hjälp med korrektur och redigering av manus. Författarna är dock ensamma ansvariga för rapportens innehåll. Bilaga 7 till LU15 har kommit långt i den demografiska förändrings- processen internationellt sett med färre födda barn per förälder och en hög genomsnittsålder. Andelen äldre relativt befolkningen i arbetsför ålder är därför en av de högsta i världen. finns en stark koncentration av äldre till de mer perifert belägna delarna av landet, vilket just är ett resultat av urbaniseringen. En åldrande befolkning drabbar således olika delar av landet på olika sätt. Eftersom service till största delen finansieras genom skatter på förvärvsinkomster är arbetsmarknadens funktionssätt en fråga av stor betydelse för den kommunala ekonomin. Denna bilaga till beskriver och analyserar de demografiska utmaningarna till 2040 ur ett regionalt och kommu- nalt perspektiv. Framför allt studeras demografins effekter på kommunernas ekonomi och verksamhet, samt på arbetskrafts- och kompetensförsörjning. Analysen bygger på en regional prognos som utgår från basantaganden i bilaga 1 till och SCB:s senaste befolkningsprognos för landet. I rapporten analyseras och diskuteras också olika handlingsalternativ och möjliga insatser för att möta de utmaningar som följer av den demografiska utvecklingen. I detta kapitel beskrivs antaganden och förutsättningar för beräkningarna samt de regionala indelningar och grupperingar som används. Kapitel 2 ger en allmän överblick av den regionala utvecklingen till 2040 avseende befolkning, sysselsättning och ekonomi, varefter en särskild analys av de demografiska utmaningarna görs. Kapitel 3 och 4 fokuserar på utveckling och förutsättningar för kommunernas ekonomi och verksamhet i ett framtidsperspektiv. I kapitel 3 analyseras prognosutfallets effekter på kommunernas ekonomi, inklusive det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Kapitel 4 fokuserar på olika handlingsalternativ för verksamhet och organisation ur ett framtidsperspektiv. I kapitel 5 och 6 analyseras arbetskrafts- och kompetensför- sörjningsfrågor utifrån de regionala arbetsmarknadernas förväntade utveckling till 2040. I kapitel 5 studeras regionala obalanser i Bilaga 7 till LU15 arbetskrafts- och kompetensförsörjningen, såväl totalt som för olika utbildningsgrupper, medan kapitel 6 fokuserar på strategier för att motverka framtida arbetskraftsbrister. Kapitel 7 sammanfattar rapporten i sin helhet. Utifrån de viktigaste slutsatserna förs också resonemang om förslag och handlingsalternativ för hur man på statlig, regional och nivå kan hantera de framtida demografiska utmaningarna. Tanken är att detta kapitel ska kunna läsas relativt fristående från rapporten i övrigt, men ändå ge en god bild av de viktigaste slutsatserna och förslagen. Avslutningsvis förs här också en diskussion om alterna- tiva framtidsscenarier som skulle kunna avvika från den prognosticerade framtidsbild som rapporten i övrigt beskriver. I appendix 1 beskrivs mer utförligt modell, metod och grund- antaganden vid framskrivningen av den regionala utvecklingen. I appendix 2 redovisas indelningen i funktionella analysregioner (FA-regioner) samt de kommungrupper som används i rapporten. De regionala beräkningarna utförs med hjälp av det regionala analys- och prognossystemet rAps2. Prognosverktyget rAps är uppbyggt kring olika moduler vilka sammanlänkar befolkning, arbetsmarknad, regional ekonomi, bostadsmarknad samt befolk- ningens flyttning och pendling mellan olika regioner. På basis av aktuell statistik, SCB:s befolkningsprognos samt antaganden från scenariobilaga3, skapas framskrivningar för sysselsättnings- och befolkningsutveckling på regional nivå. Scenariot för den regionala utvecklingen gör inte anspråk på att vara en prognos för den mest sannolika utvecklingen. Syftet är snarare att ge en konsekvensbeskrivning för arbets- marknadsregioner, vilken är konsistent med nationella demo- grafiska prognoser och makroekonomiska bedömningar. 2En detaljerad beskrivning av rAps och modellantaganden finns i appendix 1. 3Antagandena redovisas i bilaga 1 till (Almerud, Eisensee, Forsfält & Glans 2015). Bilaga 7 till LU15 Den här rapportens grundantagande för den demografiska utvecklingen utgörs av SCB:s senaste nationella befolknings- prognos. SCB prognostiserar där att antalet födda barn fortsätter att öka (SCB 2014a). Det beror dels på den demografiska strukturen på invandringen som gör att det finns fler i barnafödande åldrar. Det beror även på att de stora kullarna födda runt 1990 kommer upp i barnafödande åldrar . Fruktsamhetstalet4 i på 1,91 är bland de högsta i och förväntas öka , för att sedan åter stabiliseras kring ett värde på 1,91. I SCB:s framskrivning antas att dödligheten för kvinnor och män minskar på ungefär samma sätt som under , men att skillnaderna mellan könen konvergerar i högre åldrar. Den återstående livslängden förväntas öka för män respektive för kvinnor . Migrationen har varit stor och påverkas i hög utsträckning av enskilda konflikter och kriser i världen. Kortsiktigt påverkar exempelvis osäkerheten i den nuvarande invandringens omfattning. Det är omöjligt att förutse situationen i ett längre tidsperspektiv. Därför antas invandringen vara mindre och närmare ett historiskt genomsnitt . Invandring från länder med låg eller medelhög välfärds- och utvecklingsnivå enligt FN:s index (mätt som HDI5) förväntas öka något framöver, se figur 1.1. 4Anger antalet levande födda barn per 1 000 kvinnor i respektive åldersklass. 5Human Development Index (HDI) används för att jämföra välståndet mellan länder. Indexet är en sammanvägning av förväntad livslängd, utbildningsnivå och BNP. Bilaga 7 till LU15 Inledning Framskriven fruktsamhet, livslängd, migration och antal invånare Återstående livslängd vid födsel och vid 65 år Utvecklingen av dessa grundläggande faktorer leder till SCB:s sammanlagda bedömning att befolkning förväntas öka . Befolkningen väntas till dess öka med över en miljon invånare till 11,1 miljoner. Av den totala ökningen på över en miljon personer beräknas vara födda i . I åldersgruppen 16–74 år6 beräknas folkmängden öka med 575 000 personer, vilket motsvarar 6 Åldersgruppen som används i . Bilaga 7 till LU15 av den totala ökningen. Av ökningen inom åldersgruppen 16–utgör personer födda i , medan personer födda i med låg eller medelhög välfärds- och utvecklingsnivå (HDI) utgör . Tabell 1.1 Framskriven befolkningsförändring 2014–2040, fördelat efter födelseregion 16–74 år Länder med låg HDI exkl. Länder med medel HDI exkl. Länder med hög HDI exkl. Källa: samt egna beräkningar. 1.2.2Grundantaganden om den ekonomiska utvecklingen Denna rapports grundantagande för den makroekonomiska utvecklingen utgår från bilaga 1. Där ges ett basscenario som har skapats utifrån , en nyutvecklad långsiktsmodell vid , och EMEC vid (2006). De data/output som genereras i (arbetade timmar, och försörjningsbalansens komponenter dvs. BNP, privat konsumtion, offentlig konsumtion, investeringar och nettoexport) används i EMEC för beräkning av utvecklingen per bransch för produktivitet, arbetade timmar, förädlingsvärde och bruttoproduktion. Vidare beräknas hur export, import och produktion väntas utvecklas för olika produktgrupper (se appendix 1 för en detaljerad beskrivning av modell och metod). Några nyckeltal för basscenariot presenteras i tabell 1.2. Bilaga 7 till LU15 Inledning Nyckeltal (genomsnittlig årlig förändring i procent) från basscenariot i bilaga 1 Förändring (procent) Sysselsatta (antal arbetade timmar) Källa: Almerud, Eisensee, Forsfält och Glans (2015) I beräkningarna för basscenariot påverkas arbetsutbudets utveckling av att antalet arbetade timmar , i genomsnitt per åldersgrupp och kön, förändras över perioden. Den största förändringen är att personer i åldersgruppen väntas arbeta fler timmar, genom att pensionsåldern 2040 väntas ha ökat till . Befolkningens sammansättning med avseende på födelseland och utbildningsbakgrund beaktas inte explicit i de bakomliggande beräkningarna. Basscenariot i bilaga 1 implicerar två olika tolkningar. En av dessa är att antalet arbetade timmar ökar såväl för inrikes- som utrikes födda. En annan tolkning är att antalet arbetande timmar ökar för inrikes födda och är för utrikes födda.7 1.3Regionala indelningar och grupperingar I bilagan används län, kommuner och funktionella analysregioner (FA-regioner) som referenssystem för beskrivningar och analyser. FA-indelning, som motsvarar lokala arbetsmarknader utifrån pendlingsströmmar över kommungränser, tar även hänsyn till förväntade förändringar i pendlingsströmmar och är därmed stabil över tiden. Den tydliga kopplingen till den lokala arbets- 7 Statistiken visar att sysselsättningsgraden bland utrikes födda är lägre än bland inrikes födda i åldern 15–. Bilaga 7 till LU15 marknadens geografi gör indelningen särskilt lämpad för arbets- marknadsrelaterade analyser över tiden.8 Analyser med koppling till den offentliga ekonomin görs dock med fördel utifrån administrativa indelningar, dvs. utifrån faktiska kommungränser, inte minst för att visa på de utmaningar som den kommunala sektorn står inför. Kommuner och inledningsvis även FA-regioner grupperas dessutom i olika regiongrupper för att på ett bättre sätt underlätta generella jämförelser. Grupperingen tillämpas av Tillväxtanalys utifrån kriterier utarbetade av och och bygger på skillnader i befolkningsstrukturer och tillgänglighet till större orter i olika delar av landet (Tillväxtanalys 2014a och 2011a). 8 Kopplingen mellan kommuner och FA-regioner respektive regiongrupperingen redovisas i appendix 2. 2Den förväntade regionala utvecklingen i korthet 2.1Utvecklingen av befolkning, sysselsättning och bruttoregionalprodukt befolkning antas öka med 1,4 miljoner personer till 2040. Utvecklingen i de 72 FA-regionerna förväntas följa ett mönster som innebär att de stora regionerna väntas bli större, medan de mindre väntas minska. Av de 23 FA-regioner som 2013 hade en befolkning större än 100 000 invånare beräknas befolkningen ha ökat i alla regioner utom . För FA-regioner med färre än 100 000 invånare beräknas befolkningen minska i 42 av 49 regioner. I stort följer den framskrivna regionala bilden också ett historiskt mönster jämförbart med den regionala befolknings- utvecklingen . Framskrivningarna har därmed en koppling till historiska erfarenheter och trender. Det betyder dock inte att framskrivningen här är den enda möjligheten för regionernas utveckling. Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 Framskriven genomsnittlig årlig befolkningstillväxt i FA-regioner 2013–2040, procent -1,00 -2,00 Antal invånare (log) Källa: SCB och rAps. Sätter man utvecklingen i ett territoriellt sammanhang fram- kommer att den samlade befolkningstillväxten till stor del förväntas inträffa i storstadsregionerna. Av beräknade tillväxt på 1,4 miljoner personer väntas ske i storstads- regionerna. De övriga fördelas på FA-regioner som enligt den tidigare nämnda regiongrupperingen har nära till en ort med minst 50 000 invånare. Implicit antas således att större orter, framför allt storstäderna, behåller sin dragningskraft för befolkningen framöver. Det bör dock påpekas att ett antal större FA-regioner väntas få en relativt blygsam befolkningsökning framöver. Uppdelat i regiongrupper redovisas den historiska och för- väntade framtida befolkningsförändringen i figur 2.2. Storstads- regionerna kommer enligt denna beräkning att ha den genom- snittligt högsta tillväxttakten . Åtminstone till 2020 förväntas tillväxten uppgå till . Regiongrupper nära större städer förväntas fortsätta att öka antalet invånare, om än i betydligt långsammare takt än i storstads- regionerna. Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Mindre landsbygdsregioner och s.k. ”täta regioner avlägset belägna” har visat en mer stabil, om än negativ, befolkningstillväxt. Detta gäller även för mycket avlägset belägna landsbygdsregioner. I samtliga regiongrupper som kännetecknas av avlägsenhet förväntas utvecklingen försämras, bl.a. på grund av att prognosen för invandring utgår från betydligt lägre nivåer efter 2020 jämfört med nuvarande period. Detta betyder också att utvecklingen i olika grupper av regioner antas ha likheter med perioden innan den senaste invandringsvågen. Figur 2.2 Årlig befolkningsförändring 1990–2013 samt framskrivna värden till , fördelat efter regiongrupper, procent Källa: rAps. Skillnaden mellan olika regiongruppers befolkningstillväxt är stor. Resultatet visar en förväntat fortsatt omfördelning från mindre och perifera regioner till stora regioner. förväntas av 11,1 miljoner invånare bo i storstadsregionerna, se tabell 2.1. Trots en sammanlagd tillväxt på 226 000 invånare minskar befolkningsandelen och därmed den relativa betydelsen även för regiongrupperna som klassas som nära större städer. Den positiva utvecklingen är helt enkelt för svag för att deras samlade andelar skulle kunna öka. Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 Befolkningsandelar 1990, 2013 och 2040 (framskrivning), Täta regioner nära en större stad nära en större stad Täta regioner avlägset belägna (antal, miljoner) Källa: SCB och rAps. För de tre regiontyper som betecknas som ”avlägsna” fortsätter befolkningen att minska också i absoluta tal. Deras sammanlagda befolkningsandel var 1990, 2013, och kommer enligt modellberäkningarna att vara 2040. I regiongruppen mycket avlägset belägna lands- bygdsregioner, som omfattar de vidsträckta delarna av inland, beräknas antalet invånare 2040 vara endast 55 000. Det är en framräknad förlust på två tredjedelar av befolkningen mellan 1990 och framskrivningens slutår . För en tredjedel av alla FA-regioner förväntas befolkningen öka och framför allt i . Över hela perioden –2040 visar även på en expansion relativt alla andra FA-regioner, men tillväxten –2040 beräknas bli något mer dämpad än –2013. I figur 2.3 redovisas befolkningstillväxten för samtliga FA- regioner i ett historiskt och ett framtidsperspektiv. Polariseringen mellan stora och mindre regioner har således också en territoriell dimension, såtillvida att de mindre FA-regionerna finns i de perifera och mer avlägset belägna delarna av landet. Stora delar av det norra inlandet och delar av sydöstra bedöms fortsatt få en befolkningsminskning. Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Figur 2.3 Genomsnittlig årlig befolkningstillväxt i FA-regioner 1990–2013 samt framskrivning –2040 Källa: SCB:, rAps. Den genomsnittliga årliga förändringen av antalet sysselsatta förväntas bli –2040. Detta är nästan i nivå med befolkningstillväxten (0,), men lägre än den tidigare varit. –2011 låg sysselsättningstillväxten på . till FA-regionerna väntas sysselsättningen öka i 26 av totalt 72 regioner till 2040. Detta kan jämföras med att i 29 FA-regioner väntas positiv befolkningstillväxt . Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 FA-regioner har i genomsnitt en något bättre utveckling än mindre FA-regioner, men skillnaderna är stora bland de senare så att vissa ligger mycket väl i nivå med betydligt större regioner. Specifika regionala fördelar kan således upphäva vissa nackdelar utifrån regionens storlek. Befolkningstillväxt är en viktig drivkraft för sysselsättnings- utvecklingen i regioner eftersom många sysselsättningstillfällen generas utifrån befolkningens lokala efterfrågan. Övrig syssel- sättning påverkas dock av exogen efterfrågan – här enligt antagan- den för den nationella utvecklingen i olika branschgrupper. Det är dock storleken på befolkningen i arbetsför ålder som bestämmer antalet möjliga sysselsatta bosatta i en region. Framskrivningen utgår från antaganden i bilaga 1 om en nationell sysselsättningstillväxt lägre än det faktiska genomsnittet för de senaste två decennierna. Den svagare förväntade sysselsättningstillväxten innebär en negativ syssel- sättningstillväxt i grupper av mindre och avlägset belägna regioner. Det är i princip enbart i storstadsregionerna som det förutsägs en tydlig sysselsättningstillväxt, men även i dessa regioner förväntas tillväxttakten avta till 2040. Storstädernas relativa betydelse för svensk sysselsättning kommer emellertid inte att minska. Enligt framskrivningen väntas av sysselsättningstillväxten ske i storstadsregionerna där utbudet av arbetskraft ökar mest. Tabell 2.2 Genomsnittlig årlig sysselsättningstillväxt (procent) 1993–2011 och 2011–2040 (framskrivning), samt framskriven andel sysselsatta i (procent) 2040, fördelat efter regiongrupper Täta regioner nära en större stad nära en större stad Täta regioner avlägset belägna -0,21 -0,22 mycket avl. bel. -0,27 Källa: rAps, SCB. Bilaga 7 till LU15 Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Avlägset belägna regioner9 förväntas sammanlagt få ett minskande antal sysselsatta till 2040. Enligt framskrivningen väntas av antalet sysselsatta finnas i avlägset belägna FA-regioner. Det kan jämföras med den framskrivna befolkningsandelen för dessa regioner, vilken uppgår till totalt. Arbetsmarknadens totala efterfrågan (uttryckt i antal syssel- satta) väntas enligt framskrivningen till 2040 bli 5,25 miljoner personer. Om FA-regioner används som approximation för lokala arbetsmarknader kommer omfatta 1,7 miljoner, 607 000 och 628 000 sysselsatta. Storleksskillnaderna mellan dessa tre FA-regioner förväntas öka till framför allt Stockholmregionens fördel. 2.1.3Ekonomisk utveckling – bruttoregionalprodukt (BRP) För landet som helhet beräknas BRP-tillväxten –2040 bli något lägre jämfört med –2011. Den totala tillväxten för beräknas ligga på , vilket kan jämföras med i genomsnitt –2011. Den regionala utvecklingen följer basscenariot i bilaga 1 för nationell produktivitetstillväxt och exogen efterfrågan per bransch som redovisas i appendix 1. Modellberäkningarna av regionernas framtida ekonomiska utveckling påverkas således av dessa skattningar och av branschens relativa storlek i respektive region. Resultaten av beräkningarna visar på en lägre BRP-tillväxt för FA-regioner i genomsnitt, men med fortsatt stor variation mellan olika regioner. 9 Avser mycket avlägsna och avlägsna landsbygdsregioner, samt avlägset belägna täta regioner. Den förväntade regionala utvecklingen i korthet Bilaga 7 till LU15 Figur 2.4 Genomsnittlig årlig förändring av BRP för FA-regioner 1993– 2011 och 2011–2040 (framskrivning), fasta priser enligt prisnivå -1,0 -1,0 Eftersom BRP-tillväxten beräknas som utfallet av produktivitet per bransch och antal sysselsatta framkommer en generellt sett lägre produktivitetstillväxt för tjänsteproduktion än för tillverkning. För vissa FA-regioner beräknas BRP öka betydligt långsammare . Det gäller exempelvis FA-regionerna och . Sannolikt förklaras resultatet i huvudsak av att BRP-utvecklingen för dessa kommuner har överskattats –2011.10 En lägre tillväxttakt förväntas också för FA-regionerna , , , men även för Göteborgs- och .