sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Tillsynen ska kunna inriktas där den gör mest nytta. 4.Det finns ett stort antal faktorer att ta hänsyn till i handläggningen av ärenden, och varje ärende är i någon mån därmed unikt. Därför behöver ISF fritt kunna välja tillsynsmetod utan nuvarande begränsning till systemtillsyn. 5.Det finns sannolikt betydande synergier i att ha en samlad reguljär tillsyn som hanterar såväl enskildas klagomål som den generella tillsynen. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet 6.Den föreslagna klagomålshanteringen hos ISF kan ges i uppdrag att tillämpa ett likabehandlingsperspektiv på sin klagomålshantering. Såväl i analysen av klagomålen som i utformningen av själva klagomålshanteringen. Motsvarande uppdrag är inte möjligt att ge till den extraordinära tillsynen för socialförsäkringsområdet. en funktion för allmänhetens insyn i verksamheterna 1.Allmänhetens möjligheter till insyn i socialförsäkringen är av sekretesskäl begränsade. Socialförsäkringsområdets betydelse och omfattning motiverar en utökad medborgerlig insyn av legitimitetsskäl. Insynen behövs för att allmänheten ska kunna vara förvissade om att syftet med lagstiftningen uppfylls. 2.Den extraordinära tillsynen hos JO fyller inte samma funktion för specialiserad insyn som en reguljär generell tillsyn med möjlighet att granska enskilda ärenden kan göra. 8 Rättsskipning och tillsyn I det här kapitlet ges en kort redogörelse för de rättsliga förutsättningarna för tillsyn. Vilka skillnader och likheter finns det mellan rättsskipning och tillsyn? Hur styr myndighetsutövning tillsyn och hur påverkar det i sin tur handläggningen av tillsynsärenden? Vad kan prövas av en domstol respektive en tillsynsmyndighet när enskilda är missnöjda med något? Kapitlet handlar primärt om den del av tillsynen som utgörs av enskildas klagomål. Viktigt att notera är också att det område som avses när det gäller handläggning av enskildas klagomål motsvarar det område som JO hanterar . 8.2Olika vägar att framföra missnöje Försäkrade, som inte är nöjda med hur deras ärende behandlats, kan vända sig till , till eller till och framföra sitt missnöje. Ett missnöje kan ta sig flera olika uttryck. Den försäkrade kan begära rättelse eller omprövning av ett beslut, överklaga ett beslut eller framföra klagomål i övrigt på handläggningen av ärendet. Om en enskild anser att en tjänsteman har gjort sig skyldig till brott kan han eller hon anmäla detta till polisen. Personen kan också vända sig till ombudsmän () och/eller till Justitiekanslern () med klagomål samt uppmärksamma ISF på brister och missförhållanden. Förvaltningslagen styr handläggningen på myndighetsnivå och på domstolsnivå finns förvaltningsprocesslagen. Även socialförsäkringsbalken innehåller bestämmelser om handläggning samt om rättelse, omprövning och överklagande. Den som anser att ett beslut är felaktigt kan vända sig till beslutsmyndigheten och begära att det ska rättas. En förutsättning är att beslutet inte har prövats av domstol. är skyldig att ändra (rätta) uppenbart felaktiga uppgifter, som skriv- och räknefel. Rättelse kan under vissa förutsättningar också ske på myndighetens eget initiativ, både till fördel och till nackdel för den försäkrade. Utgångspunkten är att rättelse kan ske upp till efter beslutsdatum, men det går att ändra ett beslut även senare om det finns synnerliga skäl.216 Försäkrade kan även begära omprövning av ett beslut om förmåner . Omprövningsärendena handläggs i en särskild process på berörd myndighet. En omprövning innebär en ny fullständig prövning av sakfrågan och det finns ingen bundenhet till det tidigare grundbeslutet. Ett beslut efter omprövning ska grunda sig på utredningen i ärendet och de eventuellt nya omständigheter den försäkrade åberopat. Vid omprövning får beslutet inte ändras till den försäkrades nackdel. En underrättelse om ett beslut efter omprövning ska vara skriftligt och innehålla en motivering. Är den försäkrade fortfarande inte nöjd med omprövningsbeslutet kan detta överklagas till förvaltningsdomstol . Överklagandet lämnas in till beslutsmyndigheten som lämnar det vidare till förvaltningsrätten. Beslut som har prövats av domstol kan inte omprövas.217 Beslut om förmåner inom socialförsäkringsområdet är möjliga för medborgarna att överklaga till domstol och därigenom få prövade av en fristående myndighet. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet gått emot, under 21626 och 27 §§ förvaltningslagen och 113 kap. 3–6 § socialförsäkringsbalken. 21724–28 §§ förvaltningslagen och 113 kap. 7–10 och 19 §§ socialförsäkringsbalken. förutsättning att beslutet kan överklagas. fungerar som ett skydd för den enskilde mot myndigheternas agerande genom att möjligheten ges att få beslutet ändrat eller upphävt. Det ställs dock vissa minimikrav på kvalitet och verkningar av ett beslut för att det ska vara möjligt att överklaga det. Dessa minimikrav finns såväl i författning, i förarbeten, som i praxis. Överklagningsbart är främst myndighetens slutliga beslut. Beslut under initial-, berednings- och verkställighetsstadierna är normalt inte överklagningsbara, till exempel beslut att inhämta ett yttrande. Att myndigheten underlåter att fatta ett beslut är heller inte överklagningsbart, till exempel vid långsam handläggning. Ett överklagningsbart beslut måste också ha påtagliga och faktiska verkningar gentemot den enskilde. Om till exempel beslutsmyndigheten lämnar allmän information (råd eller upplysningar) till den försäkrade får det inga verkningar för den enskilde även om han eller hon är missnöjd med kvaliteten på informationen. Ett annat exempel på när det inte finns någon påtaglig eller faktisk verkan för den enskilde är om denne upplever att han eller hon har blivit dåligt bemött av beslutsmyndigheten.218 Förvaltningsdomstolarna prövar överklagande från försäkrade och utövar den rättsskipande makten219. Dessa är förvaltningsrätterna, kammarrätterna och . Prövningstillstånd krävs i kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen220. När den enskilde överklagar blir , eller motpart i domstolen. Även det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan överklaga ett beslut. I kapitel 11 och 12 kommer utredningen att återkomma till det allmänna ombudet. Slutligen kan nämnas att JO även utövar tillsyn över domstolarna. fattar cirka 20 miljoner grundbeslut. Av dessa omprövas cirka 33 500 beslut och cirka 12 500 överklagas till förvaltningsdomstol. Cirka 3 000 mål överklagas till kammarrätt.221 Motsvarande siffror för är cirka 1 miljon grundbeslut. Av dessa omprövas cirka 5 000 beslut 218Bolin, A, Warnling-Nerep, W (2007) Förvaltningsrättens grunder. 2191 kap. 8 § regeringsformen. 220113 kap. 16 § socialförsäkringsbalken samt 34 a och 35 §§ förvaltningsprocesslagen. 221Muntlig uppgift från . och cirka 500 överklagas till förvaltningsdomstol. Färre än 50 mål överklagas till kammarrätten222. Noteras kan att det inte ger en rättvisande bild att jämföra antalet grundbeslut med antalet omprövningsärenden eftersom det i flertalet grundbeslut inte sker någon bedömning i det enskilda ärendet. Missnöje från enskilda som inte går att sortera in under rättelse, omprövning eller överklagande räknas som klagomål. Klagomål kan tas om hand internt inom , eller , men kan också granskas av en tillsynsmyndighet. Utredningen kommer inte närmare att behandla rättelse eller omprövning utan kommer i resterande delar av kapitlet belysa frågor som har med överklagande respektive klagomål att göra. 8.3Skillnader mellan tillsyn och rättsskipning Ett enskilt ärende hos en myndighet kan under vissa förutsättningar ge upphov till, dels ett överklagande till domstol, dels ett klagomål till en tillsynsmyndighet. En medborgare har alltså två parallella möjligheter att framföra missnöje på. Funktionerna kan synas vara överlappande. Men det finns också skillnader mellan ett överklagande till domstol och ett klagomål till en tillsynsmyndighet. Enligt 11 kap. 3 § regeringsformen tillkommer det domstolarna ensamma att utöva rättsskipning. En tillsynsmyndighet kan därför inte ta över rättsskipningen genom att bestämma hur en granskad myndighet ska besluta i frågor som rätteligen ska prövas av en domstol. En tillsynsmyndighet kan till exempel granska om förvaltningslagens regler har följts, men kan inte ändra innehållet i ett enskilt beslut. En annan skillnad är att tillsynsmyndigheten på eget initiativ kan starta en utredning medan en domstol behöver ett överklagande. Detta har i sin tur att göra med att 222 Muntlig uppgift från . tillsynsmyndigheten kan granska en företeelse som en företrädare för en enskild eller för medborgarna som grupp. I domstol är det däremot den enskilde som själv agerar för egen räkning. Detta får även konsekvenser för hur mycket den enskilde kan påverka resultatet. I en domstolsprocess är den enskilde med som part och kan skriva inlagor till rätten eller delta vid en muntlig förhandling. När det gäller tillsyn finns det skillnader mellan olika tillsynsmyndigheter vad gäller den enskildes möjlighet att komma till tals. Vissa tillsynsmyndigheter tar emot klagomål från enskilda och utreder sedan på egen hand. Andra tillsynsmyndigheter låter den enskilde vara med under hela handläggningen fram till beslut genom att till exempel kommunicera handlingar med den enskilde. En tredje skillnad är att tillsyn täcker in ett större område än rättsskipning. Överklaganden till domstol är begränsad till beslut medan tillsyn även kan avse löpande verksamhet (processer och skeenden). Ytterligare en skillnad är att om det inte har fattats ett beslut kan ärendet heller inte prövas i domstol. Fördelen med tillsyn är att den inte är beroende av att något slutligt beslut har fattats för att en granskning ska komma till stånd. En nackdel med parallella vägar för att få ett missnöje prövat är att tillsynsmyndigheten och domstolen i ”samma sak” kan komma till olika slutsatser. Till exempel kan en enskild överklaga ett beslut till domstol och klaga till en tillsynsmyndighet och åberopa att beslutsmyndigheten underlåtit att utreda ärendet i tillräckligt hög grad och att ytterligare utredning skulle ha inhämtats såsom läkarintyg. Domstolen prövar i första hand riktigheten av beslutet i sak, men ska i prövningen även beakta brister i handläggningen. Domstolen kan uttala att utredningen i målet är tillräcklig eller, om domstolen finner att ytterligare utredning behövs, undanröja beslutet och återförvisa målet till beslutsmyndigheten för ny handläggning.223 Även om tillsynsmyndigheten inte kan besluta om ytterligare utredning i det enskilda fallet kan den i stället, med utgångspunkt i det enskilda fallet, uttala en bedömning om beslutsmyndigheten uppfyllt utredningsskyldigheten. I detta ligger att en bedömning av samma ärende kan ge olika utfall. Det som beskrivs ovan är de skillnader 223 Se till exempel RÅ 2010 ref. 120. som finns mellan hantering i domstol och till exempel JO och JK. För att närmare kunna diskutera skillnaderna mellan en domstolsprövning och en tillsynsmyndighets granskning behöver utredningen kort redogöra för begreppet myndighetsutövning. Förvaltningslagen skiljer på myndighetsutövning mot enskild och annan förvaltningsverksamhet. Förvaltningslagen ställer högre krav på myndigheter vid myndighetsutövning mot enskilda. Vid myndighetsutövning mot enskilda måste myndigheter till exempel i regel ha muntlig handläggning om den enskilde begär det, anteckna uppgifter och kommunicera med den enskilde. Inom socialförsäkringsområdet kompletteras förvaltningslagen av förfarandereglerna i 110 kap. socialförsäkringsbalken. Det som kännetecknar myndighetsutövning mot enskild är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.224 För att det ska vara myndighetsutövning krävs även att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . Ärenden som uteslutande avser att lämna upplysningar, råd eller andra ej bindande besked är inte myndighetsutövning. Det är heller inte frågan om myndighetsutövning när en myndighet avger ett yttrande eller gör en ansökan till en annan myndighet.225 En tillsynsmyndighet kan granska myndighetsutövning, men även andra företeelser som inte är myndighetsutövning. Beslut, som innebär myndighetsutövning, går i regel att överklaga till domstol. De beslut som en tillsynsmyndighet fattar och som innebär myndighetsutövning är således i regel överklagningsbara till domstol. Utredningen kommer i nästa avsnitt att vidare utveckla skillnaden mellan vad en domstol kan pröva och vad en tillsynsmyndighet kan granska och på vilket sätt detta kan ske. 1971:30 s. 285 och 331, jämför 3 § förvaltningslagen, se även SOU 2010:29 s. 99 ff. 2252 kap. 7 § första stycket TF. En förvaltningsdomstol är i sin handläggning av målen bunden av förvaltningsprocesslagen. En tillsynsmyndighet är friare att utforma handläggningen av klagomålen. För en tillsynsmyndighet är det av betydelse om den ägnar sig åt myndighetsutövning mot enskild eller om verksamheten faller in under annan förvaltnings- verksamhet. Exempel på tillsyn som avser myndighetsutövning mot enskilda är djurskyddskontroll. Om en djurägare missköter sina djur kan besluta om föreläggande att vidta åtgärder förenat med vite riktat mot djurägaren. Om en tillsynsmyndighet i stället utövar tillsyn över en myndighet handlar det inte längre om myndighetsutövning riktad mot enskilda utan annan förvaltningsverksamhet. En tillsynsmyndighet kan alltså utforma sin verksamhet på olika sätt beroende på vem tillsynen riktar sig mot och om det är frågan om myndighetsutövning eller inte. I grunden ligger myndighetsförordningen (2007:515) och förvaltningslagen, men även myndighetens instruktion kan ge regler för hur tillsynen ska bedrivas. För denna utredning är det inte aktuellt med tillsyn som innebär myndighetsutövning mot enskilda eftersom utredningens direktiv pekar ut myndigheter som tillsynsobjekt. 8.6Hur handläggningen av tillsynsärenden kan utformas Tillsyn riktad mot myndigheter kan bedrivas på olika sätt. Nedan utvecklar utredningen tre modeller för hur en sådan handläggning kan vara utformad. 8.6.1Modell ett - utvalda ärenden handläggs I den här modellen utreds inte samtliga klagomål från enskilda, som lämnas in till tillsynsmyndighete, utan myndigheten tillåts att 226 3 § förvaltningslagen. prioritera de klagomål som bedöms vara mest relevanta. Det primära i den här modellen är kollektivets behov av tillsyn. När en enskild lämnar ett klagomål till tillsynsmyndigheten registrerar myndigheten att klagomålet kommit in och skickar en bekräftelse på detta till den enskilde. Därefter har den enskilde inte någon ytterligare kontakt med tillsynsmyndigheten. I regel förekommer alltså ingen kommunikation med den som klagat och han eller hon får heller inte något beslut skickat till sig med anledning av klagomålet. En vanlig hantering av klagomålen är att tillsynsmyndigheten sorterar de inkomna klagomålen. Frågor som aktualiseras av flera enskilda grupperas till ett tillsynsärende och utreds. Med en sådan sortering kommer inte i första hand engångshändelser att utredas utan fokus kommer att ligga på situationer som många enskilda upplever som problematiska. kan prioritera sådana ärenden som är av stor betydelse eller som bidrar till att klargöra en juridisk fråga. I en sådan här modell kan det komma ett klagomål som är så allvarligt att det är stötande att inte utreda det, även om det är en engångshändelse. har därför även en möjlighet att öppna ett enskilt tillsynsärende för just det allvarliga klagomålet, men den enskilde kommer fortfarande inte att vara delaktig i tillsynsärendet eller få något beslut. För en del enskilda kan den här modellen framstå som otillfredsställande. Syftet med klagomålet kan till exempel vara att utkräva ansvar eller att få veta om något fel har begåtts som skulle kunna ligga till grund för skadestånd. Det finns även en risk för att enskilda blir besvikna på vad tillsynsmyndigheten kan åstadkomma. Vid en sådan tillsynsmodell måste informationen till allmänheten vara tydlig för att den ska kunna fungera på ett bra sätt. 8.6.2Modell två - samtliga ärenden utreds I den här modellen utreds samtliga klagomål från enskilda i större eller mindre omfattning. Den enskildes behov av att få just sitt klagomål utrett står i centrum. I denna modell registrerar tillsynsmyndigheten varje klagomål som kommer in och lämnar besked till den enskilde om tillsynsmyndigheten går vidare med ärendet eller inte (om kontaktuppgifter har lämnats). Alla ärenden avgörs med ett beslut i någon form, men bara de ärenden som lämpligen kan utredas utreds vidare. Ärenden som inte är lämpliga att utreda kan till exempel vara sådana som avser händelser långt tillbaka i tiden eller som rör något som inte står under tillsynsmyndighetens tillsynsområde. Det kan också handla om klagomål som har utretts av tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndigheten väljer att gå vidare och utreda ett tillsyns- ärende närmare kommuniceras handlingar med den enskilde och han eller hon får del av beslutet (om kontaktuppgifter finns). Fördelen med denna modell är att de enskilda är delaktiga i de tillsynsärenden som tillsynsmyndigheten väljer att utreda närmare och att enskilda får svar på sina klagomål, vilket torde öka förtroendet för tillsynsmyndigheten. I förlängningen gynnas även kollektivet genom att regelefterlevnaden bör öka som ett resultat av tillsynen. Nackdelen med denna modell är att den är resurskrävande. Det är också svårt att förutsäga hur stora resurser tillsynsmyndigheten behöver till ärendetillsynen eftersom antalet klagomål kan variera år . 8.6.3Modell tre – en oreglerad utredningsskyldighet En tredje modell är att handläggningen av klagomål är oreglerad i tillsynsmyndighetens instruktion. Det innebär att det är upp till tillsynsmyndigheten att bedöma hur inkomna klagomål hanteras. En fördel med modell tre är att den medger en flexibilitet i tillsynsmyndighetens ambitionsnivå för hanteringen av klagomål. Flexibiliteten kan dock också vara en nackdel. Det kan bli svårt för tillsynsmyndigheten att skapa förtroende för verksamheten om servicen mot enskilda förändras . 8.7Klagomål från enskilda som kan prövas av en tillsynsmyndighet Som utredningen ovan angett tillkommer det domstolarna att utöva rättsskipning och i rättsskipningen ingår att pröva materiella frågor. Det handlar om sådant som har betydelse för utgången i Formella frågor kan däremot prövas av en tillsynsmyndighet. I detta avsnitt följer exempel på formella frågor inom socialförsäkringsområdet som skulle vara möjliga för en enskild att klaga på. De exempel som utredningen ger kan JO granska. 8.7.1Allmänna krav på handläggning av ärenden En enskild kan klaga på att myndigheten inte skött handläggningen av hans eller hennes ärende på ett korrekt sätt. , och ska handlägga sina ärenden där försäkrade är part så enkelt och snabbt som möjligt, utan att säkerheten eftersätts.227 Myndigheters handläggningstid är en central fråga för försäkrade. Att i ovisshet behöva gå och vänta på ett myndighetsbeslut, som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomi eller personliga förhållanden, kan förorsaka otrygghet som personligt lidande. Det är inte enbart en fråga om service utan det handlar i hög grad också om rättssäkerhet. En allmän förvaltningsrättslig princip är att ett ärende ska tas upp till avgörande så snart utredningen är avslutad. En part har vidare rätt till insyn i sitt ärende. Han eller hon har rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot enskild.228 Av 17 § förvaltningslagen framgår vidare att en myndighet är skyldig att före avgörande av ett ärende som gäller myndighetsutövning kommunicera utredningen med parten med vissa undantag. Kommuniceringsskyldigheten är av stor betydelse såväl för att parten ska få komma till tals i ett ärende, som för myndighetens möjlighet att få till ett tillförlitligt beslutsunderlag. En tillsynsmyndighet kan till exempel granska hur kommuniceringen utförts beträffande vilka handlingar och uppgifter som kommuniceras, tidsfrister och anstånd. Av 21 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår vilka grundläggande krav som kan ställas på ett beslut. Det handlar exempelvis om att beslutsdatum, innehåll och vilka som deltagit i beslutet ska anges. Myndighetsförordningens regler om beslut kompletteras i sin tur av 19-21 §§ i förvaltningslagen. 2277 § förvaltningslagen. 22816 § förvaltningslagen. till exempel om motivering av beslut, underrättelse om beslut och överklagandehänvisning. Tillsyn kan granska om ett beslut uppfyller de formella kraven. Det kan handla om huruvida beslutet är begripligt, så att den enskilde förstår beslutets innebörd och därmed kan avgöra om beslutet bör överklagas. En tillsyns- myndighet kan dock inte uttala om motiveringen i sig är riktig utan bara om tillräckligt med information ges. 8.7.2Allmänna krav på dokumentation En enskild kan klaga på att dokumentationen är bristfällig. Ur ett tillsynsperspektiv är det en grundläggande förutsättning att en verksamhet dokumenteras på ett tillfredsställande sätt enligt gällande regelverk. Utan dokumentation är det svårt att granska om arbetet bedrivs på föreskrivet sätt och ge förslag på hur socialförsäkringen ska kunna förbättras och utvecklas. Utgångspunkten är att allt som har kommit fram i en utredning om den försäkrade och som har avgörande betydelse för myndighetens ställningstagande i ärendet ska dokumenteras.229 Det gäller även uppgifter som lämnats muntligen till myndigheten eller som inhämtats på annat sätt av myndigheten. Skyldigheten att dokumentera omfattar inte sådant som rör den interna administrationen, till exempel inom vilken tid ett ärende borde vara handlagt. Det kan dock finnas anledning att dokumentera interna åtgärder om det behövs för att man ska kunna följa handläggningen av ett ärende. En fullständig och ordnad dokumentation i ett ärende är en förutsättning för att en tillsynsmyndighet ska kunna följa och förstå ärendets gång, till exempel att en tjänsteman haft telefonkontakt med den enskilde. Ur den enskildes perspektiv är det viktigt att dokumentationen sköts korrekt och kan granskas av en tillsynsmyndighet. Brister i dokumentationen kan medföra att beslut fattas på ett otillräckligt eller felaktigt underlag. Dokumentationen och den enskildes rätt till insyn i ärenden som rör myndighetsutövning stärker också den enskildes skydd mot felaktig eller bristande myndighetsutövning.230 Det är även viktigt att dokumentationen sköts fortlöpande för att 22910 och 15 §§ förvaltningslagen. 23016 och 17 §§ förvaltningslagen. ge den enskilde möjligheten till insyn i sitt ärende. Det ska till exempel framgå om en handling inkommit eller upprättats av myndigheten. Dokumentation behövs också för att den enskilde ska kunna få kontinuitet vad gäller beslutade förmåner. En enskild kan klaga på att en myndighet inte uppfyller sin serviceskyldighet. Som myndigheter har , och en skyldighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, enskildas behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.231 Det kan handla om att upplysningar lämnas i form av till exempel anvisningar om vad en ansökan ska innehålla och vilka handlingar som ska bifogas. Om en ansökan är ofullständig är myndigheten skyldig att berätta för den enskilde hur ansökan ska kompletteras. Det kan också handla om att myndigheten tar reda på varför en försäkrad skickat in en handling till myndigheten och var den hör hemma. Vidare bör myndigheten hjälpa till med en förklaring om den försäkrade inte förstår innebörden av ett beslut.