sou · H3B393 · 2015-11-03 00:00:00 — Utifrån dessa utgångspunkter bedömer utredningen att det inte är lämpligt med differentierade schablonnivåer vare sig för de olika huvudområdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning eller för delområden inom dessa huvudområden. Ersättning för dold mervärdesskatt bör därför även fortsättningsvis ges med en gemensam schablon för samtliga huvudområden. Mot bakgrund av att den genomsnittliga nivån beräknas till finner utred- ningen att en lämplig nivå för ersättning enligt huvudregeln är 5 pro- cent. Det innebär att nivån ska sänkas från till . Nivån på den schablonersättning som ges för andelen lokalkostnad enligt 18/5-regeln föreslås sänkas från till för den andel som avser lokalkostnad och från till för resterande del. Nivån för den schablonersättning som ges för lokalhyra för vissa boendeformer enligt 18-regeln föreslås sänkas från till . Om utredningens förslag genomförs kommer den ersättning för dold mervärdesskatt som kommunerna ansöker om att minska. Minskade statliga utbetalningar förstärker statens budget sam- tidigt som kommunernas intäkter minskar. Den offentliga sektorns budget påverkas genom att det sker en omfördelning av intäkter från kommunerna till staten. Statens budget beräknas för- stärkas med som kommunernas intäkter minskar med samma belopp. De nya schablonnivåerna i 1 § ersättningsförordningen föreslås träda i kraft . Ändringen ska endast gälla sådana ansökningar som kommer in till efter och som avser ersättnings- perioder som påbörjats efter detta datum. 1. av kost- naden vid upphandling och bidragsgivning eller, om det framgår att viss del avser lokal- kostnad, med sexton procent för denna del och för resterande del, samt2. med sexton procent av kostnaden vid hyra av lokal för sådana boendeformer som avses i 4 § samma lag.23 förordning om ändring i förordningen (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund ska ha följande lydelse. Ersättning enligt 5 § lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund lämnas 1. av kost- naden vid upphandling och bidragsgivning eller, om det framgår att viss del avser lokal- kostnad, med arton procent för denna del och för resterande del, samt 2. med arton procent av kostnaden vid hyra av lokal för sådana boendeformer som avses i 4 § samma lag. 1 Senaste lydelse 2012:388. Ersättning med arton pro- cent lämnas dock inte om den fastighet som lokalen är inrymd i upplåts av stat, kommun, lands- ting, kommunalförbund eller samordningsförbund. Ersättning med sexton pro- cent lämnas dock inte om den fastighet som lokalen är inrymd i upplåts av stat, kommun, lands- ting, kommunalförbund eller samordningsförbund. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Den nya föreskriften gäller endast sådana ansökningar om ersättning som inkommit efter och som avser ersättningsperioder som påbörjats efter detta datum. 2Utredningens uppdrag och arbete I verksamhet som är undantagen från mervärdesskatteplikt eller faller utanför tillämpningsområdet för mervärdesskattelagen (1994:200), ML, saknas som regel avdragsrätt för ingående skatt1. Kommuner får emellertid med stöd av 2 § lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kom- munalförbund och samordningsförbund (förkortad LEMK) ersätt- ning för den ingående skatt som inte kan dras av eller återbetalas enligt ML. När en kommun2 upphandlar verksamhet från en privat utförare, för vilken verksamheten är undantagen från skatteplikt, blir den ingående skatten som inte kan dras av eller återbetalas enligt ML en kostnad för utföraren. När den privata utföraren sak- nar avdragsrätt uppstår en kostnad i form av mervärdesskatt som utgör en del av kostnaderna som ska kompenseras vid bestämman- det av priset för upphandlingen, s.k. dold mervärdesskatt. Detta kan utgöra ett incitament för kommunen att bedriva verksamhet i egen regi för att därigenom undvika kostnader för dold mervär- desskatt. I syfte att skapa neutralitet vid kommuners val mellan att be- driva verksamhet i egen regi och att låta en privat utförare bedriva verksamheten har kommuner även rätt till kompen- sation för dold mervärdesskatt vid upphandling av och bidragsgiv- ning till verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och 1Ingående mervärdesskatt och utgående mervärdesskatt benämns genomgående ingående skatt respektive utgående skatt. 2Nu gällande lagstiftning avseende ersättning av viss mervärdesskatt omfattar såväl kom- muner, landsting, kommunalförbund som samordningsförbund. I betänkandet används dock för samtliga organ endast termen kommuner eller, i förekommande fall, landsting. Utredningens uppdrag och arbete Tillämpliga bestämmelser finns i 5 § LEMK samt i för- ordningen (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, landsting, kommunalförbund och samordningsförbund (ersättningsförordningen). Utredningens uppdrag är att se över den ersättning som kom- muner får för dold mervärdesskatt vid upphandling av eller bidrags- givning till verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg, utbildning och vid hyra av lokaler för vissa boendeformer. Nivån på den procentsats som ersättning lämnas med enligt huvudregeln i ersättningsförordningen har varit densamma . har mervärdesskattesatsen sänkts på vissa varor och andelen kostnader belagda med mervärdesskatt kan ha förändrats. Av utred- ningens direktiv3 framgår att utgångspunkten ska vara att förslag till ändringar i regelverket är tydliga, administrativt enkla och rätts- säkra samt att ändringarna ska syfta till konkurrensneutralitet vid valet mellan att bedriva verksamhet i eller privat regi. Utredningen ska undersöka den ingående skattens andel av den totala kostnaden inom de olika verksamhetsområdena. En analys ska göras av för- och nackdelar med en ersättning som baseras på de privata utförarnas faktiska kostnader för icke avdragsgill ingå- ende skatt samt av för- och nackdelar med en schablonersättning baserad på antingen kommunernas mervärdesskattekostnader för verksamhet i egen regi, dvs. den skatt som kommunerna kom- penseras för enligt 2 § LEMK, eller de privata utförarnas mervärdes- skattekostnader. Vidare ska utredningen presentera en jämförelse mellan olika länders kompensationssystem för mervärdesskatt i offentlig sektor och i sina förslag ta till vara sådan kunskap som bedöms vara till nytta för det svenska systemet. Utredningen inledde sitt arbete . Fram till ägnades en stor del av arbetet åt det delbe- tänkande som lämnades , där utredningen 2014:48, se bilaga 1. 4Ersättning för s.k. dold mervärdesskatt vid upphandling av luftburen ambulanssjukvård (SOU 2014:78). Utredningens uppdrag och arbete undersökte den ingående skattens andel av den totala kostnaden för verksamhet med luftburen ambulanssjukvård. Som experter i utredningen har deltagit representanter från Finans- departementet, , , Kommuner och Landsting (SKL), , och Ekonomihögskolan i . Därutöver har utred- ningen haft kontakt med och en referens- grupp. I referensgruppen har ingått representanter från Vård- företagarna, skolors riksförbund, Fria förskolor, samt Privattandläkarna. Utredningen har vidare haft kontakt med handläggare vid SKL, samt uppföljande kontakter med vissa av de kom- muner och landsting från vilka information och beräkningar sam- lats in. För att kunna utföra uppdraget vad avser beräkning av den ingå- ende skattens andel av den totala kostnaden inom de olika verk- samheterna sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning har enkäter skickats ut till 139 kommuner, 13 landsting och 281 privata utförare.5 Svar har inkommit från 70 kommuner, 9 landsting och 77 privata utförare, vilket ger en svarsfrekvens på för kom- munenkäten, för landstingsenkäten och för enkäten till privata utförare. Påminnelser har gått ut till de kom- muner och landsting och till flertalet av de privata utförare som inte har svarat. I flera fall har dessutom kompletterande frågar skickats till privata utförare för att klargöra oklarheter i redovis- ningen vad gäller innehållet i vissa kostnadsposter, koncerninterna köp och redovisning av kostnader för skattepliktig verksamhet. I vissa fall har också kompletterande frågor skickats till kommuner och landsting. För att få synpunkter gällande olika alternativa lösningar och för att få en bättre bild av tillämpningen av nuvarande system har intervjuer hållits med tjänstemän vid fem kommuner och tre lands- ting samt handläggare vid . Vidare har en enkät med frågor rörande det nuvarande systemet och de olika, tänkbara alter- nativen för ersättning för dold mervärdesskatt skickats ut till eko- nomicheferna vid 40 kommuner och 10 landsting.6 Svar har lämnats 5Se bilaga 2–4. 6Se bilaga 5. Utredningens uppdrag och arbete av sammanlagt 22 kommuner. Förutom kommun7 har inga svar lämnats av landstingen. Utredningens uppdrag har varit att se över ersättningen för dold mervärdesskatt till kommuner vid upphandling av eller bidragsgiv- ning till verksamheter inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. I utredningens uppdrag har inte ingått att se över den ersättning som, i förekommande fall, i nästa led ges av kommuner till privata utförare eller den ersättning som ges till kommunerna enligt 2 § LEMK för sådan ingående skatt som inte kan dras av eller återbetalas enligt ML. Utredningens uppdrag omfattar inte heller någon översyn av kompensationssystemets finansiering. Utredningen har beaktat ändringar i lagstiftning och rättspraxis m.m. fram till . Med privat utförare avses enligt 3 kap. 18 c § kommunallagen (1991:900), KL, en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet. Utredningen använder genomgående termen privat utförare för att beteckna sådana aktörer som inte är helägda eller delägda kommunala bolag eller sådana stiftelser som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ KL. Det kan således vara fråga om aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska för- eningar, ideella föreningar, stiftelser eller enskilda individer som har ett avtal med kommun eller landsting. Med aktörer avses i detta betänkande såväl privata utförare som kommuner och landsting som bedriver verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. För de fyra olika verksamhetsområden sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning som är relevanta för utredningen, används begreppet huvudområde. Verksamhet inom respektive huvudom- råde benämns delområde. 7 ansvarar för hälso- och sjukvård inom Region . Utredningens uppdrag och arbete Utredningen använder uttrycket mervärdesskattefri verksamhet för att beteckna sådan verksamhet som inte medför avdragsrätt enligt ML. Uttrycket omfattar såväl icke ekonomisk verksamhet (t.ex. myndighetsutövning och verksamhet där direkt samband saknas mellan tillhandahållande och ersättning) som eko- nomisk verksamhet som omfattas av undantag från skatteplikt. Ingående mervärdesskatt och utgående mervärdesskatt benämns genomgående ingående skatt respektive utgående skatt. Med kostnad för ingående skatt avses sådan ingående skatt som inte kan dras av eller återbetalas enligt ML. Med dold mervärdesskatt avses den merkostnad som uppkom- mer när en privat utförare som saknar avdragsrätt för ingående skatt säljer varor eller tjänster vidare. Utredningens använder uttrycket andel ingående skatt för att be- skriva den ingående skattens andel av de totala kostnaderna. Det bör påpekas att detta är något förenklat eftersom det, förutom in- gående skatt även kan ingå dold mervärdesskatt, se en närmare beskrivning i avsnitt 9. När utredningens beräkningar av andel ingående skatt avviker från den ersättning som kommunerna får vid ansökan enligt 5 § LEMK, benämns det som en positiv avvikelse när nuvarande ersätt- ning är högre och som en negativ avvikelse när nuvarande ersättnings- nivå är lägre än beräknad andel ingående skatt. gällande lagstiftning avseende ersättning för viss mervärdes- skatt omfattar såväl kommuner, landsting, kommunalförbund som samordningsförbund. I betänkandet används dock för samtliga organ termen kommuner eller, i förekommande fall, landsting. Utredningen använder den indelning i kommungrupper som Tillväxtanalys utarbetat.8 Med storstadskommuner avses kommuner med av befolkningen i rurala (landsbygds-) områden och en mellan angränsade kommuner samlad folkmängd på minst 500 000 invånare, Med täta kommuner avses övriga kom- muner med befolkning i rurala områden, och med landsbygdskommuner menas kommuner med befolkning i rurala områden. 8 uppfoljning/regional-tillvaxt/2014-05-08-ny-indelning-for-kommuner-i-ett-stad-och-land--- Utredningens uppdrag och arbete Utredningen betecknar med uttrycket lokalkostnad kostnad för lokalhyra, gas, vatten, elektricitet, värme och nätutrustning för mottagning av radio- och televisionssändningar samt kostnader som därutöver kan tillkomma såsom avskrivningar m.m. Med hyreskostnad avses kostnad för lokalhyra. Betänkandet inleds med en redogörelse i avsnitt 3 för de regler som är tillämpliga när kommuner upphandlar eller lämnar bidrag till privata utförare inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbild- ning och hur mervärdesskatten kan påverka kommuners handlande. Vidare redogörs för historik och hur nuvarande bestämmelser om ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner är utformade. I avsnitt 4–7 beskrivs verksamheterna sjukvård, tandvård, social om- sorg och utbildning och resultaten av utredningens beräkningar med avseende på andel ingående skatt i såväl som privat regi för respektive verksamhet. I avsnitt 8 redogörs för de sam- mantagna beräkningarna med avseende på samtliga huvudområden och för de avvikelser som råder i förhållande till nu gällande schablonnivå. I avsnitt 9 ges en beskrivning av den metod som använts vid beräkning av ingående skatt. I avsnitt 10 beskrivs til- lämpningen av ersättning vid lokalkostnad och lokalhyra vid sär- skilda boendeformer. Därefter följer en översikt av mervärdes- skatten i ett internationellt perspektiv, varvid särskilt redogörs för de länder som, liksom , har kompensationssystem för dold mervärdesskatt (avsnitt 11). I avsnitt 12 redogörs för utgångs- punkter för utredningens överväganden och förslag. Betänkandet avslutas med, utredningens överväganden och förslag, ikraftträd- ande- och övergångsbestämmelser (avsnitt 13) samt konsekvens- analyser (avsnitt 14). I avsnittet redogörs för de bestämmelser som är tillämpliga när privata utförare bedriver verksamhet för kommuners räkning vid upphandling och bidragsgivning. Därefter behandlas bestäm- melserna om mervärdesskatt i förhållande till verksam- het, varefter reglerna om ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner beskrivs. 3.1Kommuners befogenhet att överlämna verksamhet till en juridisk person eller en enskild individ Den kommunala självstyrelsen1 innebär bl.a. att kommuner har en relativt stor frihet att organisera sin verksamhet. Förutom att verk- samheten kan organiseras i hel- eller delägda företag kan kom- munerna även anlita privat ägda företag eller andra enskilda för att utföra viss verksamhet. Detta definieras i kommunallagen (1991:900), KL, som att verksamheten lämnas ut på entreprenad. Grundlagsstöd för att kommuner ska kunna lämna över verksam- het till privata utförare finns i 12 kap. 4 § regeringsformen, , där det framgår att förvaltningsuppgifter kan lämnas över till juridiska personer och enskilda individer. Att kommuner har möjlighet att lämna över vården av en angelägenhet till privata ut- förare framgår också av 3 kap. 16 § KL. Vidare framgår att om upp- giften innefattar myndighetsutövning får den bara överlämnas om det finns stöd i lag. Med myndighetsutövning menas ”utövning av 1 Se 1 kap. 7 § regeringsformen samt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyl- dighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”.2 Vad gäller kommunernas ansvarsområden med avseende på hälso- och sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning finns det förtydliganden i speciallagstiftning om när verk- samhet kan bedrivas via privata utförare (se närmare avsnitt 4–7). 3.2Upphandling av offentliga tjänster samt bidragsgivning När kommunens verksamhet inom sjukvård, tandvård, social om- sorg och (i vissa fall) utbildning ska bedrivas av en privat utförare måste som regel tjänsten upphandlas enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , eller lagen (2008:962) om valfrihets- system, LOV.3 verksamhet kan också komma att be- drivas via privata utförare efter bidragsgivning. 3.2.1Lagen om offentlig upphandling, bygger på och rådets direktiv /18/EG av om samordning av förfaranden vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster.4 och Rådet antog ett nytt direktiv som ska ersätta det äldre direktivet.5 Förslag om genomförande av det nya direktivet i svensk rätt har lämnats i be- tänkandet SOU 2014:51. En upphandling enligt innebär att en kommun (upphand- lande myndighet) enligt visst förfarande tilldelar en leverantör ett kontrakt eller ingår ett ramavtal avseende leverans av varor, till- handahållande av tjänster eller byggentreprenader. 1971:30 del 2 s. 330 ff. och prop. 1985/86:80 s. 55. 3Upphandling inom försörjningsområdena enligt Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF, behandlas inte i detta betänk- ande. 4EUT L 143, 30.04.2004, s. 114. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG, EUT L 94, 28.3.2014, s. 65. En upphandlande myndighet har rätt att själv avgöra när det finns förutsättningar för att inleda en upphandling och när en in- ledd upphandling behöver avbrytas. Ett beslut att avbryta en upp- handling måste dock följa de grundläggande reglerna i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), vila på sakligt godtagbara skäl och inte vara godtyckligt. Möjlighet att avbryta en upphandling med hänvisning till att inkomna anbud överstiger kommunens budget har ansetts föreligga när det fram- gått av förfrågningsunderlaget att upphandlingen skulle kunna komma att avbrytas på den grunden (jfr RÅ 2009 ref. 43). Upphandlingen inleds med en planering av vad som ska upp- handlas. Sedan planeringen genomförts ska upphandingens för- väntade värde beräknas med det s.k. tröskelvärdet. Det beräknade förväntade värdet av kontraktet styr sedan vilket kapitel och för- farande enligt som ska tillämpas vid upphandlingen. Den upphandlande myndigheten ska upprätta ett förfrågnings- underlag som i huvudsak innehåller en beskrivning av det som ska upphandlas och de krav som ställs på det som upphandlas samt hur uppdraget ska utföras . Vidare ska utvärderings- grunden anges, vilken kan vara antingen det lägsta priset eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, ska hänsyn tas till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet och service (12 kap. 1 § andra stycket ). Utvärderingen av anbud och anbudsansökan omfattar olika moment. Den ska inledas med att leverantörens lämplighet för att fullgöra kontraktet kontrolleras. Därefter ska ställning tas till om leverantörens ekonomiska och finansiella kapacitet samt tekniska förmåga och kapacitet är tillräcklig för uppdraget (11 kap. ). Sedan gör den upphandlande myndigheten en granskning och ut- värdering av inkomna anbud och anbudsansökningar. När utvär- deringen genomförts ska den upphandlande myndigheten fatta ett beslut om vilken leverantör och vilket anbud som ska antas i upp- handlingen (tilldelningsbeslut). Efter att upplysningar lämnats till samtliga deltagande leverantörer följer en period under vilken avtal inte får ingås (avtalsspärr) för att leverantörerna ska kunna ta till- vara sin rätt att ansöka om överprövning av tilldelningsbeslutet (16 kap. 1 § ). Först sedan denna frist löpt ut kan upphand- lingen avslutas och ett avtal mellan parterna ingås. 3.2.2Lagen om valfrihetssystem, LOV Genom LOV överlåter kommuner till enskilda att välja utförare genom s.k. valfrihetssystem. LOV är en helt nationell lagstiftning, men vilar på och principer i framför allt EUF-för- draget. Lagen gäller under vissa förutsättningar för en upphand- lande myndighet som beslutat att tillämpa valfrihetssystem inom hälsovård och socialtjänster (1 kap. 1 § LOV). I LOV regleras vilka åtgärder kommunen ska vidta när ett valfrihetssystem införs. LOV reglerar emellertid inte vad som ska ingå i ett valfrihetssystem eller vilka krav som ska ställas på leverantörerna. Ett valfrihetssystem införs genom att den upphandlande myn- digheten fastställer de krav som ska gälla, annonserar6 och sedan godkänner och tecknar kontrakt med alla leverantörer som ansöker om att få vara med i systemet och som uppfyller kraven. Varje upp- handlande myndighet, t.ex. en kommun, beslutar även om den närmare utformningen av ersättningen för den utförda tjänsten och samma ersättning följer därefter oavsett den enskildes val av utförare. Det finns därmed ingen priskonkurrens mellan leverantörerna. I ett valfrihetssystem är priset således fastställt på förhand och alla utförare inom en kommun eller ett landsting får samma ersätt- ning för samma tjänst. På så sätt konkurrerar utförarna med den kvalitet som de kan leverera och inte med priset. Privata företag och ideella organisationer kan kontinuerligt ansöka om att bli god- kända som utförare. LOV trädde i kraft . är det obligatoriskt för landstingen att tillhanda- hålla primärvård genom valfrihetssystem. Det kommunala självstyret ger även kommunerna utrymme att lämna bidrag till verksamhet som är en angelägenhet av allmänt intresse, t.ex. inom områdena kultur, idrott, vård och om- 6 Annonsering sker på den nationella webbplatsen sorg.7 Kommunerna måste emellertid beakta vid bidragsgivning. Vad gäller utbildning inom skolväsendet finns särskilda regler- ingar i skollagen (2010:800), skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039) om bidrag till fristående för- skolor, grundskolor, gymnasieskolor m.fl. skolformer, se närmare avsnitt 7. En grundläggande princip inom mervärdesskattesystemet är att beskattningen ska vara neutral, vilket innebär att liknande varor och tjänster ska belastas med lika stort skatteuttag inom varje medlemsstats territorium oavsett hur lång produktions- och distri- butionskedjan är och oavsett i vilken form verksamheten bedrivs.8 Uttag av utgående mervärdesskatt i ett led ska motsvaras av avdrag för ingående mervärdesskatt i ett senare led innan varan eller tjänsten når slutkonsumenten. Genom att samma typ av transaktioner behandlas lika undviks också i de flesta fall snedvridning av kon- kurrensen eftersom de val som den beskattningsbara personen gör av t.ex. organisationsform ska ge samma mervärdesskattemässiga konsekvenser. Bestämmelserna om mervärdesskatt finns framför allt i mer- värdesskattelagen (1994:200), ML, som genomför rådets direktiv (2006/112/EG) av om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervärdesskattedirektivet), och ska så långt det är möjligt tolkas i ljuset av direktivet så som den uttolkats av . 7I lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ges kommuner ökade befogenheter bl.a. avseende rätt att lämna bidrag, bistånd och stöd i förhållande till vad som gäller enligt KL. 8Se t.ex. skäl 4, 5 och 6 i ingressen till mervärdesskattedirektivet (2006/112/EG). När en beskattningsbar person, i denna egenskap, omsätter varor eller tjänster inom landet och omsättningen är skattepliktig ska mervärdesskatt betalas (jfr 1 kap. 1 § första stycket 1 ML). Mer- värdesskatt ska även betalas vid unionsinterna förvärv och vid sådan import av varor som är skattepliktig (1 kap. 1 § första stycket 2 och 3).