sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Enligt direktivet ska vi överväga om det finns andra frågor av regional karaktär, där en ökad samordning bör komma till stånd till ledning för den kommunala planläggningen. I det följande redo- visar vi några planeringsområden, där en ökad samordning kan övervägas. Energi- och klimatplanering har blivit ett viktigt inslag i den fysiska samhällsplaneringen . Ansvaret är delat mellan den kommunala nivån och den regionala statliga nivån, länsstyrelserna. Enligt lagen (1977:439) om energiplanering ska kommuner i sin planering främja hushållningen med energi och verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. I detta ingår att samverka med andra kommuner eller intressenter på energiområdet som processindustrier eller kraftföretag, för att gemensamt finna bra lösningar på energiområdet. Om det finns förutsättningar för gemensamma lösningar, ska de tas tillvara i planeringen. I varje kommun ska det finnas en aktuell plan beslutad av kom- munfullmäktige för tillförsel, distribution och användning av energi Hur ser dagens samhällsplanering ut? I en sådan plan ska det finnas en analys av vilken inverkan den planerade verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. I utvecklingen av kommunernas översiktsplaner till att bli ett mer strategiskt instrument (jfr avsnitt 3.2.6) ligger också att inför- liva frågor om energi- och klimatanpassning i dessa planer. I för- arbetena till ändringarna i PBL 2011 anförde regeringen bland annat att sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör tydliggöras (prop. 2009/10:170 s. 177). Forskning på området pekar mot att energi- planering och fysisk planering bör samordnas i processens tidiga skeden även för att underlätta att mer uthålliga energilösningar kommer till stånd.49 ska samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens politik när det gäller energiomställning och minskad klimatpåverkan.50 Inom ramen för uppdraget ska läns- styrelsen bland annat utveckla och genomföra regionala åtgärds- planer för det klimat- och energistrategiska arbetet. I detta ingår att – i samverkan med berörda lokala och regionala aktörer – ska identifiera, planera, genomföra och följa upp insatser och åtgärder för att minska klimatpåverkan samt för att öka andelen förnybar energi och öka energihushållningen i länet. Fokus bör särskilt vara på lösningar som är innovativa och resurseffektiva. ska bistå i arbetet med regionala klimat- och energistrategier. ska också genomföra insatser för att klimat- och energimålen får ökat genomslag inom olika sakområden som miljö- prövning och -tillsyn, den lokala och regionala samhällsplane- ringen, regionalt utvecklings- och tillväxtarbete och infrastruktur- arbete. Dessutom ska genomföra insatser för att stödja näringslivets och kommunernas klimat- och energiarbete. , M. Danestig, Energifrågor i fysisk planering – Förutsättningar och scenarier för energitillförsel och energihushållning, Rapport 2008:03 s. 95. 50Socialdepartementet, Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna, Regerings- beslut . Hur ser dagens samhällsplanering ut? har efter ett regeringsförslag beslutat att införa nya bestämmelser om hushållningen med havsområden. Bak- grunden är ett EU-direktiv om havsplanering och integrerad kust- förvaltning (bet. 2013/14:MJU24, rskr 2013/14:310). Den fysiska planeringen av havsområden omfattas inte av någon EU-reglering, men det finns ett antal EU-direktiv och andra rätts- akter som har betydelse för användningen av havet. lanserade en havspolitik som fokuserade på haven och kustområdena. Därefter har ett arbete bedrivits för hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn som syftar till att stärka EU:s kon- kurrensposition, ett effektivt resursutnyttjande samt att bevara den biologiska mångfalden och skydda havsmiljön. lade fram ett förslag till direktiv om havsplanering och integrerad kustförvaltning, som antogs av rådet. I förslaget till om en samlad havsförvaltning i syfte att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling angav regeringen följande. saknar en utvecklad, ändamålsenlig och sammanhållen planering av territorialhavet som på ett effektivt sätt kan behandla de ökande kraven på insatser för en bättre havsmiljö, för avvägning mellan olika intressen och för en långsiktigt hållbar utveckling av havsområdena. Dagens situation med en uppsplittring av planeringen av territorialhavet i ett mycket stort antal, oftast mycket begränsade kommunala delområden, motverkar möjligheterna till de samlade och samordnade insatser som behövs. Flertalet av de frågor som berör de icke kustnära delarna av territorialhavet har nationell eller inter- nationell karaktär. 2013/14:186 s. 6) För hushållningen med havsområdena , och ska regeringen enligt riksdagsbeslutet på förslag av den nybildade Havs- och vattenmyndigheten besluta om vägled- ning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av dessa områden. Vägledningen ska ges i form av en havsplan för vart och ett av områdena och omfatta ekono- miska zon och de områden som inte är fastigheter i svenskt terri- torialhav från en nautisk mil utanför baslinjen. Havsplanen ger ut- tryck för statens syn på hushållningen med havsområdet. Hur ser dagens samhällsplanering ut? har landets cirka 60 kustkommuner haft ansvar för den fysiska planeringen för hela territorialhavet enligt PBL. Havsplanen blir en del av myndigheternas och kommunernas beslutsunderlag i fråga om vilken användning som ett havsområde är mest lämpad för med hänsyn till områdets beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Regeringen får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar av verksamheter och åtgärder inom ett område som omfattas av en havsplan. Det ska vara fråga om föreskrifter som behövs för att uppnå syftet med planen. De lag- bestämmelser som behövs har tagits in i 4 kap. MB, där övriga lag- regler om hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet finns. I PBL tydliggörs att de föreslagna nya bestämmelserna i 4 kap. MB, som är en instruktion och ett bemyndigande till regeringen, inte innehåller sådana materiella bestämmelser att de kan tillämpas direkt i mål och ärenden enligt PBL. Regeringen har tillsatt en utredning, vars syfte är att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenför- sörjning i landet, på kort och på lång sikt, och i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. En utgångspunkt för utredningen är klimatförändringarnas förväntade effekter på dricksvattenförsörj- ningen. En annan är hur risker med bland annat kemiska ämnen och skydd för dricksvattenförsörjning och råvattentäkter ska kunna hanteras på ett riskbaserat och systematiskt sätt (Dir. 2013:75). Utredaren ska lämna en beskrivning av hur klimatföränd- ringarna kan komma att påverka olika delar av landet och analysera det förebyggande arbete som bedrivs till exempel i form av anpass- ningar till kommande klimatförändringar. Utredaren ska också analysera organisationen och styrningen av de verksamheter som gemensamt bidrar till en trygg dricksvattenförsörjning samt bered- skapen och förmågan att hantera kriser och formerna för detta. I ett delbetänkande har utredaren behandlat den frågeställning i direktiven som rör hur svenska myndigheters ansvar bör fördelas då det gäller material i kontakt med dricksvatten (SOU 2014:53). Hur ser dagens samhällsplanering ut? 3.7.4Kulturmiljö och fysisk planering Enligt kulturmiljölagen (1988:950) är det en nationell angelägenhet att skydda och vårda kulturmiljön. Ansvaret ska delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter ska visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete ska se till att skador undviks eller begränsas. Bestämmelserna syftar till att till- försäkra nuvarande och kommande generationer tillgång till en mångfald av sådana miljöer. I lagen finns bestämmelser om ort- namn, fornminnen, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen samt om utförsel och återlämnande av kulturföremål. Lagen bytte namn till kulturmiljölagen och fick nya bestäm- melser . En avsikt med ändringen var att markera betydelsen av en helhetssyn vid förvaltningen av enskilda kultur- objekt. Begreppet kulturmiljö anses vidare än kulturminne och speglar därmed bättre hela lagens omfattning. Regeringen bedömer i förslaget att förutsättningarna för att bedriva ett kulturarvs- och kulturmiljöarbete möter nya utmaningar. Exempelvis lyfts utveck- lingstendenser som internationalisering, ökad samverkan och regionalisering fram som trender som påverkar uppdraget, rollerna och ansvaret inom kulturarvsarbetet (prop. 2012/13:96 s. 33). har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet, medan har överinseende över verk- samheten i landet. Det innefattar bland annat att föra förteckning över byggnadsminnen i länet respektive i landet. Enligt nämnda regeringsförslag omfattar ansvar följande frågor (prop. 2012/13:96 s. 39). Tillämpa lagen om kulturminnen m.m. och andra författningar som berör kulturmiljöområdet, där har en utpekad roll, Verka för att kulturmiljöns värden tas till vara i samhällsplane- ring och landskapsförvaltning och att främja samordning och samverkan inom kulturmiljöarbetet, Sträva efter att i sitt kulturmiljöarbete uppfylla de kultur- politiska målen, de särskilda nationella målen för kulturmiljö- arbetet och berörda delar av miljökvalitetsmålen, samt Hur ser dagens samhällsplanering ut? Sträva efter att kulturmiljöarbetet kontinuerligt förnyas och utvecklas. Av 2 kap. kulturmiljölagen framgår att fornlämningar är skyddade enligt lagen. Fornlämningar är lämningar efter människors verk- samhet under forna tider, som har tillkommit genom äldre tiders bruk och som är varaktigt övergivna. Dit hör bland annat gravar och gravfält, stenar och bergytor med inskrifter, minnesvårdar, samlingsplatser för allmänna ändamål, lämningar av bostäder och arbetsplatser, ruiner, färdvägar och broar samt fartygslämningar. En sådan lämning får förklaras för fornlämning av , om det finns särskilda skäl med hänsyn till dess kulturhistoriska värde. Till en fornlämning hör ett så stort område på marken, sjö- eller havsbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt utrymme med hänsyn till dess art och betydelse. Detta område benämns fornlämningsområde. Kulturmiljöfrågor utgör en del av samhällsplaneringen även genom annan lagstiftning. Den breda helhetssynen på kulturmiljön och kulturvärdena präglar i hög grad PBL. På ett flertal ställen i förarbetena betonas vikten av att slå vakt om även mera alldagliga miljöer och att värna kvaliteterna i vardagslandskapet. Där betonas också det lokala perspektivet och det anges att ett tillräckligt skäl för att värna en miljö kan vara att den är allmänt uppskattad. Utgångspunkten för det allmännas ansvar att skydda kultur- miljön ges i (MB). I 3 kap. MB om hushållning med mark- och vattenområden ställs det krav på att områden och miljöer som har allmän betydelse på grund av deras kulturvärden så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada dem. Är området av riksintresse, så ska det skyddas mot sådana åtgärder. I 4 kap. MB pekas också ett antal särskilt värde- fulla områden ut i själva lagtexten. Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB ska även tillämpas vid beslut enligt PBL. För samordningen av de allmänna intressena, och däribland skyddet av kulturmiljön, ska kommunerna ha en aktuell översiktsplan. Översiktsplanen ska även fungera som väg- ledning för beslut enligt andra miljöbalksanknutna lagar. I 2 kap. PBL preciseras ett antal allmänna intressen. Där anges bland annat att man ska ta hänsyn till stads- och landskapsbilden och platsens natur- och kulturvärden. Hur ser dagens samhällsplanering ut? skilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska skyddas. Befintliga karaktärsdrag ska respekteras och tas tillvara. Ytterliggare krav på byggnader, tomter och allmänna platser finns i 8 kap. PBL. Där finns bland annat ett förbud mot att förvanska särskilt värdefulla byggnader. Ändringar av byggnader ska alltid göras varsamt och deras värden och kvaliteter ska tas till vara. 4Kommitténs studier och utvärderingar Enligt vårt direktiv ska vi utvärdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. (2010:900), PBL och hur detta förhåller sig till dels systemen med regionala utvecklingsstrategier respektive länsplaner för transportinfrastruktur som regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, dels regionala trafikförsörj- ningsprogram enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Vidare ska vi utvärdera hur samordningen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och nivå fungerar och hur nämnda regler förhåller sig till bestämmelserna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL). Vi ska även före- slå hur stöd och råd i sammanhanget kan förbättras. I detta kapitel redogör vi för några studier och utvärderingar som vi har genomfört med anledning av direktivet. Redovisningen avser dels hur det regionala perspektivet ser ut i planeringen för bostadsförsörjning och hur kommunerna samverkar när det gäller fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Den ger även en bild av dagens regionplanering i Stockholms- och Göteborgs- området. Vi visar även exempel på planer, program och strategier inom ovan nämnda system och konstaterar att regelverken inte är samordnade. I kapitlet ingår en studie av verksamhet, som är genomförd mot bakgrund av uppdraget att lämna förslag om hur myndighetens stöd och råd kan förbättras. Kapitlet avslutas med en jämförelse mellan de nordiska ländernas system för regional planering. Kommitténs studier och utvärderingar 4.1Planering för bostadsförsörjning – finns det ett regionalt perspektiv? Kommittén har uppdragit åt Strategy att kartlägga hur sam- ordningen av hanteringen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och nivå fungerar . Uppdraget har även omfattat att redovisa vilka följder och resultat dagens regionala planering har för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. Kartläggningen pekar på att ökad rörlighet över lokala administ- rativa gränser kräver större insatser på regional nivå i bostadsplane- ringsfrågor.1 Studien visar att det finns en relativt svag påver- kan från de regionala programmen på kommunernas översikts- planering. Det kan bland annat bero på att det saknas uppdrag för regionala utvecklingsansvariga organisationer i frågor som rör bostadsförsörjningen i regionen. I analysen framkommer också en varierad men generellt sett låg samverkan kring frågor om bostads- försörjning mellan lokal och regional nivå. Även detta kan sanno- likt förklaras av en otydlig roll i frågan för regionala organisationer. Störst upplevs behoven av samverkan kring regional bostads- planering i storstadsregionerna. 4.1.1Skillnader mellan kommunernas hantering Det finns skillnader mellan hur kommuner hanterar bostadsför- sörjningsfrågan inom ramen för olika planeringsinstrument. Vissa kommuner har valt att formulera riktlinjerna för bostadsförsörj- ning som egna program med översiktsplanen som utgångspunkt. Andra kommuner har valt att integrera bostadsfrågan som en del av kommunens översiksplan. Då bostadsförsörjningsfrågor i vissa fall behandlas i översiktsplanen och i andra fall i bostadsförsörjnings- program, saknas enligt kartläggningen en homogen bild av hur svenska kommuner arbetar med bostadsförsörjningsfrågor ur ett planeringsperspektiv. En del kommuner föredrar att hantera frågan i översiktsplanen, eftersom de menar att det inte föreligger ett behov av att utforma egna program kopplade till bostäder. 1 Strategy, Bostadsförsörjningsfrågor på regional och nivå samt följder och resultat av regional planering på bostadsförsörjningsbehovet, Rapport för , . Kommitténs studier och utvärderingar Anledningen kan vara att kommunen saknar efterfrågan på bostäder eller att kommunen har brist på interna resurser. Kommunala tjänstemän menar enligt rapporten att det finns olika anledningar till kommunernas hantering av riktlinjerna. Vissa kommuner framhåller att de har integrerat bostadsförsörjningen i översiktsplanen, eftersom de önskar samla alla planhandlingar i ett och samma styrinstrument. De kommuner som har valt att hantera bostadsförsörjnings- frågan i egna program framhåller framförallt att dokumenten är relativt dynamiska och kan revideras i takt med att förutsättning- arna för bostadsförsörjningen förändras i kommunen. Inte sällan tycks behovet av att utforma egna separata program vara mer ut- talat i de kommuner som har en positiv nettoinflyttning. I jämförelse mellan kommunernas riktlinjer för bostadsförsörj- ning tycks det enligt kartläggningen även variera när det gäller dokumentens rumsliga dimensioner. Vissa kommuner menar att de har formulerat rumsliga resonemang kopplade till bostadsförsörj- ningen i och med att de geografiskt har pekat ut var i kommunen bostäderna är tänkta att lokaliseras. I andra kommuner är det rums- liga resonemanget relativt frånvarande. Bland annat har en del kommuner i stället valt att inrikta dokumenten mot strategiska till- växtfrågor. Det kan exempelvis handla om att övergripande beskriva bostadssituationen utifrån demografiska aspekter och framtida behov. Bland kommunerna beskrivs överlag översiktsplanen som en plattform som ett flertal olika lokala dokument utgår från. I jäm- förelse mellan de olika dokumenten framställs riktlinjerna för bostadsförsörjning som de mest detaljerade och rumsligt inriktade dokumenten kring bostadsförsörjning på lokal nivå. Enligt kartläggningen är det få kommuner som uppger att de regionala dokumenten har påverkat hur program formuleras på nivå. Vissa kommuner nämner att de beaktar regionens övergripande visioner och mål när de utformar sina egna program. Det kan exempelvis innebära att kommunen tar hänsyn till stra- tegiskt utpekade målpunkter eller stråk i regionen. Det handlar då framförallt om att kommunen beaktar de regionala transport- planerna och programmen för kollektivtrafikförsörjning för att kunna lokalisera bostäder i kollektivtrafiknära och tillgängliga lägen. Kommitténs studier och utvärderingar I vissa fall kan det även handla om att kommunen drar nytta av de analysunderlag som tas fram på regional nivå. Att regionen kan bistå med planeringsunderlag och analyser är positivt enligt många kommuner. Även om ett flertal stora kommuner har resurser att ta fram egna underlag, är inte det fallet för alla. Analyser och plane- ring på regional nivå ger även kunskap om kommunernas roll i regionen. Det ger en övergripande förståelse för hur folk flyttar inom (och utanför) regionen och hur den demografiska utveck- lingen ser ut . Många kommuner pekar på att de anser att det är viktigt att de känner till sambanden i regionen (pendling, flytt- mönster etc.) och där har de regionala underlagen betydande nytta. De flesta kommuner anser dock enligt rapporten att det är en relativt svag koppling mellan regionala strategier och riktlinjerna på lokal nivå, framförallt när det kommer till bostadsfrågan. En av anledningarna till att de regionala dokumenten inte beaktas är att bostadsförsörjningsfrågor inte behandlas särskilt ingående i dessa dokument. Många av kommunerna menar att de regionala utveck- lingsprogrammen inte fyller någon funktion som ett bostads- strategiskt dokument. Bostadsförsörjningsfrågorna behandlas snarare indirekt i termer av arbetsmarknad, infrastruktur och pend- ling. Hänvisningar till det lokala planmonopolet är ytterligare en anledning som framhålls, när det kommer till frågan om hur kom- munen beaktar det regionala programmen. Kommunerna är den territoriella arena där bostadsbyggandet sker. Kommunerna ansva- rar för den fysiska planeringen och det är de som ansvarar för det lokala, strategiska utvecklingsarbetet. De är också i många fall stora markägare. Eftersom bostadsförsörjningen även är starkt kopplad till det kommunala skattesystemet, är det många kommuner som ser bostadsfrågan som uteslutande en angelägenhet. I denna mening framhåller flera kommuner enligt kartläggningen att bostä- der är ett viktigt medel för skatteunderlag och i vidare bemärkelse ett medel för att skapa attraktiva stadsmiljöer och god tillgång till samhällsservice. De flesta kommuner framhåller därför bostads- byggandet som en självbevarelsedrift, starkt kopplad till den lokala markanvändningen. En annan anledning till att många kommuner inte beaktar de regionala utvecklingsprogrammen är att de inte känner igen sig i Kommitténs studier och utvärderingar regionens övergripande ambitioner och planer. Bland annat fram- håller några kommuner att de önskar en bättre överenstämmelse mellan den regionala planeringen och de lokala förutsättningarna i den egna kommunen. I de här fallen tenderar det att även finnas skillnader inom samma län, där vissa kommuner anser att de regionala programmen går i paritet med kommunens egna visioner och ambi- tioner, som andra kommuner framhåller att de regionala planerna inte speglar kommunens förhållanden. I vilken utsträckning kommunerna beaktar och tar till sig de regionala planerna tycks således vara beroende av hur väl dessa går i paritet med kommunens egna visioner och ambitioner. Det kan i sin tur spegla hur väl kommunerna och den regionala nivån har lyckats att mötas i arbetet kring de regionala respektive lokala ut- vecklingsprocesserna. De regionala programmen anses bland tjänstemän i kommu- nerna således inte ha haft någon direkt påverkan på hur kommu- nerna utformar sina lokala planer och riktlinjer, kopplade till bostadsförsörjningen. De regionala dokumenten omnämns enligt rapporten i ett antal planer kopplade till bostadsförsörjning, men inte mycket mer än så. När det regionala utvecklingsprogrammet omnämns, handlar det om att till exempel de lokala översikts- planerna stödjer den övergripande visionen som finns för länet. När det gäller samverkan kring planeringen för bostadsförsörj- ning pekar rapporten på att det i regionerna finns få forum som är direkt kopplade till frågor om bostadsförsörjning. Däremot finns ett flertal forum för diskussioner kring samhällsbyggnadsfrågor, där bostadsförsörjningen utgör en del. Exempel på sådana mötes- platser är träffar för kommunernas samhällsbyggnadschefer, träffar mellan kommunala representanter och representanter för den regionala kollektivtrafikmyndigheten, respektive träffar mellan kommunledningar och representanter för de regionalt utvecklings- ansvariga organisationerna. 4.1.2Nyttan av att planera tillsammans Utifrån samtalen med kommuner, landsting och samverkansorgan framkommer att nyttan av samplanering tenderar att vara större i de regioner där det finns starka samband mellan regionens olika Kommitténs studier och utvärderingar Kommunernas intresse för mellankommunal samordning initieras framförallt när det finns ett betydande funktionellt utbyte mellan kommunerna. Ofta handlar det om att kommunens med- borgare bor i en kommun och arbetar i en annan kommun, vilket innebär stora pendlingsströmmar över kommungränserna. Eftersom de funktionella sambanden är starkast i regioner med korta avstånd till andra tätorter, är följaktligen behovet av sam- planering störst i storstadsregionerna. De flesta kommuner som inte är storstadskommuner framhåller att de inte ser någon direkt nytta av att samverka med sina grannkommuner när det gäller bostadsförsörjningsfrågor. I regioner där avstånden mellan tätorter är långa är också utbytet mellan kommunerna relativt svagt. Vissa större kommuner anser att de har större utbyte av att nätverka med andra större kommuner i nationella forum än med mindre kommuner i den egna regionen. 4.2Kommunernas samverkan kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning Kommittén har engagerat () för att bistå med konsekvensanalyser av de förslag vi avser att lämna.