sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Under ett samråd om ett förslag till en översiktsplan ska läns- styrelsen bland annat ta till vara och samordna statens intressen, tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden samt verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner sam- ordnas på ett lämpligt sätt. När en översiktsplan därefter ställs ut ska avge ett granskningsyttrande över planförslaget. Av yttrandet ska det framgå om planförslaget inte uppfyller något av kraven som anges i 3 kap. 16 § PBL. Under ett samråd om ett förslag till en detaljplan eller områdes- bestämmelse ska verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. för granskning av ett förslag till en detaljplan eller områdesbestämmelser ska yttra sig över planförslaget, om förslaget enligt bedömning innebär att någon av punkterna i 5 kap. 22 § PBL inte uppfylls. ska överpröva och upphäva kommunens beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser, om beslutet kan antas innebära att 1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses, 2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, Statens och kommunernas roller 3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. MB inte följs, 4.strandskydd enligt 7 kap. MB upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller 5.en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (11 kap. 10 och 11 §§ PBL). Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller för ett visst geografiskt område besluta att överprövning ska gälla även i fråga om beslut om lov eller förhandsbesked enligt PBL (11 kap. 12 § PBL). Regeringens möjlighet att meddela planföreläggande Regeringen får förelägga en kommun att inom anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (plan- föreläggande), om det behövs för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB, eller för att samordna regleringen av användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner (11 kap. 15 § PBL). Om kommunen inte följer ett planföreläggande, får regeringen besluta att på kommunens bekostnad ska ta fram det förslag och i övrigt göra det arbete som behövs för att detaljplanen eller områdesbestämmelserna ska kunna antas, ändras eller upp- hävas, samt anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdes- bestämmelserna (11 kap. 16 § PBL). ska enligt PBL yttra sig under plan- processen. Myndigheten ska då särskilt ta till vara och samordna statens intressen som exempelvis riksintressen och miljökvalitets- normer, tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL. ska också verka för att sådana frågor om använd- ningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kom- muner samordnas på ett lämpligt sätt och verka för att bebyggelse Statens och kommunernas roller och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Av granskningsyttrandet ska det sedermera framgå om förslaget inte tillgodoser ovan nämnda frågor. Vid all planläggning enligt PBL ska hänsyn tas till mellankom- munala och regionala förhållanden (2 kap. 3 § PBL). Bestämmelsen innebär ett krav på samordning av kommunernas planläggning och syftar till att skapa samarbete mellan kommunerna. Samarbetet kan ske vid de samråd som ska hållas när översiktsplaner, områdes- bestämmelser eller detaljplaner upprättas. Samarbete kan också ske genom regionplanering (prop. 2009/10:170 s. 162 och prop. 1985/86:1 s. 470–471). Staten, genom , har både en vägledande roll och en tillsynsroll när det gäller hänsyn till mellankommunala och regionala förhållanden. Vid samråd om översiktsplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner ska länsstyrelen verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt (3 kap. 10 § och 5 kap. 14 § PBL). Om samordning inte har skett på ett lämpligt sätt vid översiktsplaneringen, ska påtala förhållandet i sitt granskningsyttrande och i fråga om detaljplaner och områdes- bestämmelser överpröva beslut (3 kap. 16 § och 11 kap. 10 § PBL). Därutöver tillkommer rätten för kommuner att överklaga andra kommuners beslut i de fall de berörs (13 kap. 1 och 3 §§ PBL). uppgift att verka för att frågor som angår två eller flera kommuner samordnas tycks inte utgöra problem för kommunerna. Detta kan bero på att i det avseende har en granskande snarare än planerande eller utvecklingsinriktad funk- tion. Däremot har uppgiften, liksom några nya bestämmelser i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, BFL, inneburit att frågan ställts vem som ska företräda det mellan- kommunala intresset i länet. Enligt BFL har , den aktör som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län och andra regionala organ möjlighet att yttra sig över kommunernas planering för bostadsförsörjning utifrån ett regionalt perspektiv. Detta gäller både planeringsförutsättningar och framtida behov och utvecklingstendenser i fråga om bland annat befolkningsstruktur och näringslivsutveckling. ska i sin rådgivning enligt Statens och kommunernas roller BFL också uppmärksamma kommunerna på behovet av samord- ning med andra kommuner och verka för att samordningen kom- mer till stånd. I och med att flera aktörer med det regionala utvecklings- ansvaret har påbörjat ett arbete med att föra in en fysisk planerings- dimension i det regionala tillväxtarbetet, kommer frågan om vad som utgör ett mellankommunalt och regionalt intresse och vem som företräder detta intresse att ställas i allt fler län. föreslog att invändningar från berörda kom- muner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser ska framgå av översiktsplanen. Det ligger i linje med kommitténs förslag om ett ökat kommunalt ansvar för de mellankommunala frågorna, som föreslogs övergå från till kommunerna (prop. 2009/10:170 s. 173). var länge den ende aktören i länet med förmågan och uppdraget att kunna ha ett mellankommunalt och ett regionalt perspektiv. kunde med sin breda verksamhet tillföra kommunernas planering flera olika aspekter, däribland en regional överblick. Mot bakgrund av att andra regionala aktörer än läns- styrelsen har fått ansvar och uppgifter för frågor som har mellan- och regional betydelse, finns det skäl att överväga vad som bör vara ett statlig åtagande. Det bör vidare antas att kommu- nerna i sin planläggning har ett intresse av att bereda ärenden med berörda grannkommuner och att följa varandras arbete. Om så ändå inte sker på grund av bristande kunskap om varandra eller om regionala och mellankommunala frågor, anser vi att en regional fysisk planering borde kunna fylla sådana kunskapsbrister och där- med även synliggöra sådana frågor. I sitt yttrande över aktualitetsprövningen av RUFS skriver i följande.11 [I ] arbete har RUFS sin viktigaste funktion i handlägg- ningen av översikts- och detaljplaneärenden, då särskilt för Länsstyrel- sens uppgift att bevaka den mellankommunala samordningen. Även när det gäller bostadsförsörjning och infrastrukturplanering är RUFS en utgångspunkt. konstaterar att planen skulle få en bredare användning om fler frågor av regional betydelse integrerades. 11 i , Yttrande , RUFS 2010. Bedömning av användningen och aktualitet, , 101-321176-2013, sid 1. Statens och kommunernas roller Att länsstyrelen använder sig av länets regionplan för att bedöma frågor av mellankommunal betydelse är förståeligt. Det stärker också vår uppfattning att mellankommunala och regionala frågor bättre torde kunna tas om hand med en regional fysisk planering. Det bör således inte kvarstå ett behov av statlig inblandning för mellankom- munal samordning. Om skulle ha kvar uppgiften, skulle det innebära att två regionala aktörer verkar delvis för samma ändamål, vilket skulle bidra till en otydlighet på regional nivå. Enligt vår uppfatt- ning finns det ett värde i att renodla statens respektive kommu- nernas roller. roll skulle även kunna uppfattas som att sätta betyg på den regionala fysiska planeringens inflytande på planering, eftersom vårt förslag avser fysisk planering av regional och mellankommunal betydelse inom länen. Vidare anser vi att det statliga åtagandet inte bör handla om att verka för något som kommunerna själva borde ha ett intresse av och med vårt förslag om en regional fysisk planering så även en regional aktör. Med hänsyn till att kommuner som berörs av en detaljplan har möjlighet att överklaga denna, kan uppgift att i granskningsyttrandet särskilt uppmärksamma om frågor som angår två eller flera kommuner inte samordnas även betraktas som en skyddsåtgärd. Effekten av att har haft möjligheten att yttra sig över kommunernas mellankommunala samarbete bör dock inte underskattas. Men med vårt förslag får vi förlita oss på att den regionala fysiska planeringen tillsammans med kommunerna förmår att samordna frågor som angår två eller flera kommuner på ett önskvärt sätt. Vi anser att av de bestämmelser bör upphävas som avser att läns- styrelsen i sitt samråds- och granskningsyttrande särskilt ska upp- märksamma och bevaka om användningen av mark- och vatten- områden som angår två eller flera kommuner har samordnats på ett lämpligt sätt. Vi gör det mot bakgrund av att en regional fysisk planering syftar till att tillgodose det behov som kan antas ligga bakom uppgifter i dessa avseenden och med hänsyn till vad som bör vara ett statligt åtagande. Statens och kommunernas roller Regeringen bör inte längre ha möjlighet att meddela planföreläggande För att fullfölja resonemanget att det inte bör vara ett statligt åta- gande att verka för och bevaka mellankommunal samordning, föreslår vi att regeringens möjligheter att lämna planföreläggande upphävs vad gäller att samordna regleringen av användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner. Ett sådant planföreläggande ska stödjas av ett yttrande från , som vi föreslår inte ska behandla samordningen av frågor som berör flera kommuner. Planföreläggandet tar fasta enbart på detaljplan och områdes- bestämmelser. I förarbetena till PBL framförs som skäl till ett plan- föreläggande att det bör finnas möjlighet för staten att förelägga en kommun att upprätta eller ändra en plan för att tillgodose riks- intressen och mellankommunala intressen. Som exempel på när ett planföreläggande kan bli nödvändigt, anges en kommuns vägran att ändra sin plan när en riksväg ska dras fram i en ny sträckning. Om staten ändå skulle anlägga vägen i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelser, skulle det innebära att någon avvägning mellan kommunikationsintresset och lokala planintressen inte sker. Staten bör i stället få möjlighet att förelägga kommunen att ändra detaljplaner eller områdesbestämmelser för att tillgodose viktiga utomkommunala intressen (prop.1985/86:1 s. 350). Vi anser att de skäl som vi har framfört vad gäller att den regionala fysiska planeringen bör kunna tillgodose det behov som kan antas ligga bakom uppgifter avseende mellan- samordning, även bör gälla för regeringens planföre- läggande. Möjligheten till planföreläggande används i regel inte, men även här kan effekten av att möjligheten finns inte under- skattas. Regeringens möjlighet till planföreläggande med hänsyn till riksintressen ändras inte av vårt förslag. Om ett statligt beslut strider mot det regionala fysiska programmet Det granskningsyttrande som avger bör vara väg- ledande för och övriga statliga myndigheters beslut i fråga om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser enligt PBL. Om ett beslut av eller någon annan statlig myndighet avviker från vad som anges i gransknings- Statens och kommunernas roller yttrande, ska det framgå av beslutet på vilket sätt det i så fall gör det och skälen för avvikelsen. För att det regionala programmet ska kunna bidra på ett betydelsefullt sätt som exempelvis ökad förut- sägbarhet och därmed avlasta den kommunala nivån genom att tidiga avvägningar blir möjliga, ska dessa avvägningar kunna planeras därefter. Om däremot staten inte skulle styras av sitt eget yttrande, skulle det regionala programmet kunna uppfattas som endast ett strategiskt, viljeinriktat program utan någon verklig inverkan på efterföljande planering när staten ska granska över- siktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. En nytta med den regionala planeringen är att kommunerna kan avlastas, vilket skulle kunna riskera att utebli. Förslag: Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning ska inne- hålla uppgifter om på vilket sätt kommunen har tagit hänsyn till och samordnat riktlinjerna med relevanta regionala fysiska pro- gram, länsplaner för transportinfrastruktur, strategier för länets utveckling, trafikförsörjningsprogram och kommunala över- siktsplaner. Kommunerna ska lämna sina riktlinjer för bostadsförsörjning till den aktör som är ansvarig för regional fysisk planering. Vid aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program ska kommuner på begäran av ansvarig aktör redovisa sina synpunkter i fråga om sådana kommunala intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse. Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, BFL, anger att varje kommun ska planera för bostadsförsörjningen med riktlinjer, som ska antas av kommunfullmäktige. Någon annan mottagare än kommunen själv anges inte. har sam- banden stärkts mellan planering för bostadsförsörjning och fysisk planering. Enligt 4 § BFL ska kommunens riktlinjer vara väg- Statens och kommunernas roller ledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § 5 PBL. Enligt PBL ska planläggningen främja bostadsbyggande och utveckling av bostads- beståndet. BFL ställer numera även krav på kommunen att samråda med berörda kommuner och ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig över riktlinjerna. Kommunerna har därmed ett krav på sig att föra in ett regionalt perspektiv i riktlinjerna. I bestämmelserna sker således en koppling mellan kommunernas planering för bostads- försörjning och planeringen på regional nivå. När det gäller fysisk planering regleras en samordning mellan kommuner i 2 kap. 3 § PBL genom att planläggning ska ske med hänsyn till bland annat mellankommunala och regionala förhållan- den. Utöver det sker även en koppling till nationell och regional nivå i 3 kap. PBL i fråga om översiktsplaner. En översiktsplan ska dels redovisa hur kommunen har tagit hänsyn till allmänna intressen – som mellankommunala intressen – dels hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommu- nen. Genom de ändringar som har gjorts i PBL och i BFL stärks kopplingen mellan lagarna, vilket enligt regeringen bör öka förut- sättningarna för att behovet av bostäder ska kunna tillgodoses (prop.2012/13:178 s. 24). I tillhandahåller kommunerna merparten av samhälls- tjänsterna. Kommunerna ansvarar för allt från räddningstjänst till förskola, vård av äldre och trafik- och parkmiljö. Verksamheterna kan vara reglerade i lag och finansierade av staten, men de verkställs och utförs genom kommunala befogenheter. Den svenska modellen att decentralisera flera samhällsviktiga processer har sin utgångspunkt i vikten av att besluten tas så nära medborgarna som möjligt. En kommun som har samma ansvar och uppgifter som minsta kommun har med sina cirka 2 500 invånare. Förutsättningarna för att bedriva sina åtaganden skiljer Statens och kommunernas roller sig dock självfallet markant åt mellan kommunerna. Kommunerna går samman i nätverk, kommunalförbund eller liknande konstella- tioner för att hantera medborgarnas ändrade livsmönster i de fall där kommunerna är för små var för sig. Kommunernas planering för bostadsförsörjning handlar om att planera för en befolkningstillväxt eller att hantera en minskad befolkning eller ändrad demografi. Flera kommuner anger att plane- ring är en central del i kommunens strategiska arbete med alltifrån planeringen av förskoleplatser och äldreomsorg till att lägga en grund för de kommunalekonomiska förutsättningarna. Vår kartläggning av hur samordningen av bostadsförsörjnings- frågor på regional och nivå fungerar, visar att det finns en relativt svag påverkan från de regionala programmen på kommu- nernas översiktsplanering (jfr kapitel 4). Orsaken kan bland annat vara en avsaknad av uppdrag eller en otydlig roll för berörda sam- verkansorgan och landsting när det gäller frågor som rör bostads- försörjning i regionen. Det finns stora variationer mellan kommu- nerna i hur de arbetar med frågan och hur utformningen och inne- hållet ser ut i översiktsplaner respektive i riktlinjerna för bostads- försörjning. I kartläggningen framkommer också en varierad men generellt sett låg samverkan kring bostadsförsörjningsfrågor mellan lokal och regional nivå. Behovet av regional bostadsplanering upp- levs vara störst i storstadsregionerna. Kommunernas planering för bostadsförsörjning påverkas i liten utsträckning av regionala utvecklingsplaner och strategier. Det kan bero på att på den regionala nivån hanteras bostadsförsörjnings- frågor i termer av nettoinflyttning, arbetspendling, integration och attraktivitet. Tydligast koppling till bostadsförsörjningsfrågorna har de regionala trafikförsörjningsprogrammen för kollektivtrafik och i viss mån infrastrukturstråk i länstransportplanerna. Bristen på samordning går delvis att härleda till att regelverken tidigare inte har ställt några sådana krav. Enligt sakkunniga i lands- ting respektive samverkansorgan är en anledning till den bristande kopplingen mellan regional och lokal nivå i bostadsförsörjnings- frågorna att dessa framförallt ses som ett primärkommunalt ansvarsområde och att det så kallade kommunala planmonopolet måste respekteras. Trots avsaknaden i viss mening av bostadsför- sörjningsfrågor i de regionala utvecklingsprogrammen och strate- Statens och kommunernas roller SOU 2015:59 gierna anser aktörerna på regional nivå att bostadsfrågorna är viktiga för den regionala tillväxten. Bostadsförsörjningsfrågor diskuteras ur ett regionalt perspektiv i större utsträckning i de regioner som har starka funktionella sam- band mellan länets kommuner, t.ex. genom arbetspendling. Relationen mellan regional fysisk planering och kommunernas arbete vilar ett stort ansvar på kommunerna att i översiktsplaner och i riktlinjer för bostadsförsörjning synliggöra sambanden mellan den lokala, regionala och nationella nivåns olika mål, program och planer. Tillväxtanalys och har båda visat på såväl svårig- heter som bristande resultat i att få till stånd en väl fungerande samverkan mellan översiktsplanerna och den regionala nivåns planering. De kommunala översiktsplanerna skiftar dessutom i aktualitet och status, där särskilt mindre och resurssvaga kommu- ner ofta har inaktuella översiktsplaner.12 Forskning pekar också på att lagstiftarens intentioner med att göra översiktsplanen mer strategiskt utvecklingsinriktad har svårt att få fotfäste i de kom- munala förvaltningarna.13 Det finns också ett behov av ökad integration mellan tillväxt- och utvecklingsfrågor och planerings- frågor.14 Det svenska systemet, som i hög grad bygger på att kommu- nerna och den regionala aktören själva kan utveckla en ökad regional samsyn, har både brister och utmaningar. Det handlar bland annat om frånvaron av regionala arenor, där strategiska utvecklings- och planeringsfrågor kan avhandlas. Det handlar också om outvecklade samrådsprocesser mellan kommunerna och mellan den kommunala och regionala nivån.15 12Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunens översiktsplanering, Rapport 2014:15. 13Fredriksson, C, Planning in the ’New Reality’: Strategic approaches in Swedish Municipalities, KTH TRITA SoM 2011-13. 14Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunens översiktsplanering, Rapport 2014:15; Tillväxtanalys, översiktsplanering och regionala utvecklings- program; Nordregio, Integrering av översiktsplanering och regionalt tillväxtarbete, nordiska och europeiska utblickar, Rökring paper 2012:5. 15Engström C-J m.fl., ÖP-RUP från svag lank till plattform för utvecklingskraft, KTH Rapport 2010:1 (STOUT). Statens och kommunernas roller Här ser vi att en regional fysisk planering kan fylla en funktion. För det första kan den planeringen stödja översiktsplaneringen genom att tillföra ett strategisk regionalt inslag i den kommunala planeringen. Resultatet skulle för vissa mindre kommuner kunna vara att den regionala fysiska planeringen kan komplettera eller ersätta delar av översiktsplanen, när behovet av en omfattande översiktsplanering är mindre. För andra kommuner kan det regionala planeringsarbetet generera mer strategiskt inriktade över- siktsplaner. Översiktsplaner och riktlinjer för bostadsförsörjning bör vara viktiga medel för genomförandet av den regionala fysiska planeringen. Översiktsplanering kan exempelvis föra ner regionala strategiska frågor till att bli frågor som kan hanteras inom ramen för kommunens mark- och vattenanvändning. När det gäller kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning beslutas dessa av kommunfullmäktige. De utgör sedan i vissa kom- muner underlag för annan planering men mer sällan för regional planering. De flesta kommuner tar dock inte fram rikt- linjer, vilket torde bero på att de inte ser något värde i dem i för- hållande till den arbetsinsats de kräver. En bidragande orsak kan vara att riktlinjerna inte efterfrågas som planeringsunderlag. Vi har i betänkandet pekat på betydelsen av att bostadsförsörjningsfrågor och fysisk planering i ökad grad samordnas med annan planering på regional nivå. Eftersom vi inte föreslår någon regional bostads- planering, kan kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning bli viktiga underlag för annan planering. I och med det kan det också bli mer intressant för kommunerna att utarbeta riktlinjer. Till det hör också att riktlinjerna behöver ha en mottagare – utöver kom- munen själv – för att få större genomslag. Med 290 kommuner är förutsättningarna olika i landet när det gäller att planera för bostadsförsörjning. Med den urbanisering som sker, behöver många kommuner hantera en vikande befolknings- utveckling med minskad tillväxt och konkurrenskraft. anger 156 kommuner att det råder obalans på bostadsmarknaden på grund av underskott på bostäder. Statens och kommunernas roller behöver genomföras med olika inriktning beroende på i vilken utvecklingsfas en kommun befinner sig. En rimlig utgångspunkt är att en kommun av egen kraft kan genomföra den planering och det arbete som behövs för att få till stånd en god bostadsförsörjning. ser vi flera faktorer som begränsar kommunernas förutsättningar för den planeringen. En är att en del kommuner inom flera områden utgör för små enheter för att fullt ut kunna hantera samhällsutvecklingen. Arbets-, utbild- nings- och bostadsmarknaden är exempel på sådana områden. Alltför små kommuner kan också få svårt att upprätthålla den kompetens och de resurser som krävs för att genomföra en god planering både när det gäller bostadsförsörjning och fysisk plane- ring. Förmågan, intresset och viljan sviktar hos en del kommuner när det t.ex. gäller att ibland gå emot en opinion för att bygga för framtida invånare eller för kommunens egna ungdomar.