sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — , (), Utred- ningen om fossilfri fordonstrafik (SOU 2013:84) och är exempel på aktörer som betonar att en inriktning av samhälls- planeringen mot minskade transportbehov är nödvändig för att nå klimatmålen. Det handlar om såväl att underlätta för individer att välja andra transportsätt än bilen som att minska utsläppen från godstransporter. Vid nyetablering av bostadområden och vid annan nybyggnation är det angeläget att inte i onödan bygga in sig i framtida transport- behov. IPCC betonar i sina senaste rapporter att det är viktigt att undvika koldioxidintensiv och energikrävande teknik och samhälls- byggnad, eftersom byggnader och infrastruktur är långlivade. Att anpassa och bygga om i efterhand är mer kostsamt än att redan från början planera och bygga långsiktigt hållbart.32 Kraven på transportsnålhet ökar därför. Det handlar om att samhällen, företag och organisationer måste byggas upp och orga- niseras så att transportbehoven med fordon som drivs med fossila bränslen minskar. Vinsterna med mindre vägtrafik är förutom lägre utsläpp av växthusgaser även mindre buller, mindre trängsel, mindre luftföroreningar, färre transportbarriärer i landskapsbilden och att mer av stadens yta kan användas för grönområden eller byggnader. Den starkaste drivkraften för att minska biltrafiken kan i många fall vara en strävan efter trivsammare och mer attraktiva städer. Genom att av dessa skäl bygga bort biltrafiken sker det betydande för- ändringar i stadsplaneringen på många håll i världen. Ett motiv kan också vara insikten om att transporter är en kostnad. Det är relativt sällan som det finns ett egenvärde i att transportera gods eller män- niskor. 32 Se t.ex. , och , Uppdatering av det klimatveten- skapliga kunskapsläget, Klimatologi nr 9 2014. 5.2.4Ekonomisk tillväxt och den nya ekonomiska geografin Den demografiska utvecklingen är en betydelsefull kraft för den ekonomiska utvecklingen. Befolkningstillväxt gynnar ekonomisk tillväxt. De fördelar som uppstår av ett brett befolkningsunderlag lockar i sin tur människor och företag till storstadsregionerna. Urbaniseringsprocessen drivs därmed på av den ekonomiska utvecklingen. Produktiviteten har stadigt förbättrats i efter den eko- nomiska krisen och bidrar till ekonomins utveckling. En förklaring till det är den teknologiska utveck- lingen.33 Utöver att ekonomin har blivit global och informations- teknologin har befäst sin plats, får även faktorer som kunskap och humankapital allt större betydelse för den ekonomiska utveck- lingen. Till detta kommer betydelsen av ett lands institutionella förut- sättningar. Dessa förutsättningar kan ha såväl formell karaktär, exempelvis lagar och regleringar, som informell karaktär, exempel- vis normer.34 En effektiv och förutsägbar samhällsplanering kan därmed ses som en konkurrensfördel gentemot andra länder. En viktig drivkraft för förändring av det ekonomiska landskapet är möjligheten till specialisering.35 Globala värdekedjor är ett sätt där företagen ökar specialiseringen i de ekonomiska aktiviteterna. En global värdekedja är en tillverkningsprocess som är spridd över flera länder. Förändringen av tillverkningsprocessen från tillverk- ning i ett land till en global värdekedja medför ett antal konse- kvenser för de inblandade länderna. Bland annat blir sektorsindel- ningen mellan varor och tjänster allt mindre relevant, eftersom en allt större andel av värdeskapandet i tillverkade varor uppstår genom tjänster. Ökad medverkan i globala värdekedjor avspeglar sig i en ändrad arbetsmarknadsdynamik. I ökande grad skapar globala värdekedjor arbetstillfällen inom kvalificerade tjänstesektorer och ofta genom ett nära samspel med tillverkande företag. 33Konjunkturinstitutet, ekonomi. Ett långsiktsscenario fram , Special- studier Nr 30, Mars 2012. 34Tillväxtverket, Index över länders regelverk och institutioner – hur internationella jämförelser kan användas och tolkas, Rapport 2013:7. 35Tillväxtanalys, Globala värdekedjor och tillväxtpolitik – en översikt, PM 2014:03. sektorer tenderar att expandera i storstadsregionerna och till- verkningsindustrin är mer geografiskt utspridd över , leder denna utveckling sannolikt till större regionala skillnader i arbets- marknadsförhållanden. Begreppet den nya ekonomiska geografin används för att tydlig- göra att den ekonomiska utvecklingen inte är frikopplad från den plats där den äger rum.36 Infrastruktur och tillgänglighet som ger upphov till nätverk och samverkan är liksom rörlighet, specialise- ring och entreprenörskap komponenter som ses som drivkrafter i en ny ekonomisk geografi. En plats eller ett område där flera kom- ponenter kan mötas gynnar en ökad tillväxt. En nyckelfaktor är således närhet såväl i geografisk som i kulturell mening. Geografiska avstånd kan överbryggas av goda transportsystem och teleförbindelser. Kulturella avstånd kan över- bryggas av gemensamma språk och tankemönster. Ju närmare nätverkens olika delar är knutna till varandra, desto effektivare blir de. Såväl samhälleliga aktörer som företag strävar efter att skapa dynamiska närmiljöer, där kompletterande verksamheter kan kors- befrukta varandra (jfr SOU 2003:123 s. 36). Attraktiviteten hos en plats bedöms efter exempelvis dess för- måga att erbjuda tillgång till god infrastruktur, service, arbetskraft och utbud av aktiviteter och händelser. Det finns även en emotionell dimension av attraktivitet som mer handlar om platsens identitet och dess sociala och kulturella värden. Individers värde- ringar och val spelar roll för hur en plats ska uppfattas – attraktiv eller inte. Fysisk planering har här en roll i att bidra till samhälls- utvecklingen genom att skapa och utforma attraktiva platser och miljöer. Utvecklingen har medfört att företag har blivit alltmer intresse- rade av sin närmaste omvärld. Växande anspråk på transporter och telekommunikationer, liksom på en attraktiv livsmiljö för med- arbetarna, har fått företagen att ställa krav inte enbart på infrastruk- tur och utbildningsutbud utan även på boendemiljö, offentlig och privat service och ett rikt kulturliv. Eftersom en lokal nivå inte fullt ut kan tillmötesgå flera av dessa krav fordras ett regionalt perspek- 36 Fujita, M. och Krugman, P., The New Economic Geography: Past, Present and the Future, Papers in Regional Science, Årgång 83 (2004). tiv såväl som ett lokalt. Det hänger delvis samman med det som brukar kallas regionförstoring (SOU 2003:123 s. 37). 5.2.5Regionförstoring och integrering med växande arbetsmarknadsregioner Arbetsmarknaden är liksom bostadsmarknaden i allt större om- fattning inte längre begränsad till den egna kommunen. Den sträcker sig ofta över ett större geografiskt område, en så kallad arbetsmarknadsregion.37 Människor lever, studerar och arbetar i allt större regionala områden. Lokala arbets- och servicemarknader växer långt över kommun- och länsgränser och flätas in i varandra. Nationsgränser utgör heller inget hinder i de fall det råder sam- förstånd mellan länder om att underlätta arbetspendling. Det gäller i hög grad i gränsområden mot våra nordiska grannländer. I och med att fler lever i städer och tätorter påverkas även inställningen och förhållandet till administrativa gränser. I tätorts- miljöer kan en familj bo i en kommun, barnen gå i skola i en annan och föräldrarna arbeta i en tredje. Samtliga dessa kommuners enskilda beslut eller förmåga att samarbeta inverkar således inte bara på den enskilda kommunens egna invånare. Det ställer krav på ett vidare regionalt perspektiv på näringslivsutveckling, infra- strukturplanering och kollektivtrafikförsörjning, såväl som på planering av bostäder och kommersiell service. I Vision 2025 fortsätter den redan pågående region- förstoringsprocessen. Regionförstoring innebär att arbetsmark- nadsregioner växer samman. Regionförstoring sker framför allt i storstadsregioner och kring region- och universitetsorter. Tillgängligheten till transportinfrastruktur och väl utvecklade kommunikationer utgör grunden för regionförstoring. 37 Arbetsmarknadsregion (A-region) är ett statistiskt begrepp. Indelningen är i arbetsmarknads- sammanhang numera ersatt av indelningen i lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner). A- regionernas storlek och invånarantal är starkt varierande. En anses vara självförsörjande på arbetstillfällen om andelen av de förvärvsarbetande som arbetspendlar till andra kommuner inte överstiger . Funktionella analysregioner (FA- regioner) är en geografisk indelning som avses gälla . FA-regionerna delas in i region- familjer som befolkningsstorlek, utbildningsnivå, andelen företagare och tillgänglighet till arbets- tillfällen. Regionindelningen används vid planering av kommunikationer och vid statistiska prognoser och konsekvensanalyser av bruttoregionalprodukt, sysselsättning, social service osv. Källa: och . ningarna för att ta del av arbete eller studier som erbjuds inom ett stort geografiskt område skiljer sig därför åt i landet. Men även mindre tätorter och landsbygd kan integreras i allt större regioner, om infrastruktur och kollektivtrafik byggs ut. Ett fullödigt utbud av utbildning, forskning och utveckling samt kultur och annan service – sådant som avgör en orts dragningskraft på människor och företag – förutsätter ett växande upptagningsområde i takt med att anspråken blir alltmer sofistikerade. Även om regionförsto- ringen är mest påtaglig i tätbefolkade regioner blir ingen del av landet helt opåverkad. Regionförstoring kan också integrera mindre tätorter och landsbygd, framförallt i flerkärniga regioner med en välutvecklad infrastruktur. Genom förbättrade förutsättningar för pendling kan skalfördelar som den täta staden skapar utnyttjas i ett allt större geografisk område. Regionförstoring bidrar således till grunden för en ekonomisk tillväxt. För individen är tiden styrande för hur stor den egna arbets- marknaden kan bli. I storstadsregioner är pendlingstiderna längre än i övriga landet. Pendlingen in till storstäderna ökar, vilket stärker städernas tillväxt och tillgång till arbetskraft. Män pendlar mer och längre än kvinnor och har således tillgång till en större arbetsmarknad.38 Den största andelen av pendlingsresorna utförs med bil. För resor inom storstadsområden är bilen fortsatt vanligast, även om 20–av dessa resor företas till fots eller med cykel. Med en bättre samordning av planering för infra- struktur och bostäder borde andelen energi- och fossilkrävande transporter kunna minska, som bostadsbehoven tillgodo- ses. Regionförstoring handlar i huvudsak om ökad arbetspendling. Regionförstoring är en företeelse som i oftast har beskrivits som något önskvärt med betoning på de positiva effekterna. har emellertid allt fler börjat ifrågasätta och problema- tisera regionförstoringen. I andra länder utanför finns knappast regionförstoring som begrepp och man har snarare strävat mot förtätning, då man har sett nackdelarna med en omfattande 38 Trafikanalys, Arbetspendling i storstadsregioner – en nulägesanalys, Rapport 2011:3. arbetspendling.39 En avgörande skillnad är att , och i huvudsak är tämligen glest befolkade länder, där region- förstoring och ökad pendling ger bättre fungerande arbetsmark- nader. Problemet är de målkonflikter som uppstår, eftersom arbets- pendlingen också bidrar till ökat bilresande, vilket inte är önskvärt ur ett hållbarhetsperspektiv. I stället finns det ett ökat behov av att förtäta och utveckla befintlig bebyggelse i syfte att minska en eventuell utglesning. Regionförstoring kan bidra till att minska tiden för resandet mellan tätorter, men bör inte leda till att ny bebyggelse sprids ut. Flera kommuner lyfter i sin planering fram att förtätning är en prioriterad aspekt. Regionförstoring som ger negativa effekter som utglesning av bebyggelse i stora regioner utan stora kärnor är ett allvarligt problem. Glesare struktur ger både ökat bilresande och sämre förutsättningar för kollektivtrafikförsörjning. Livskvaliteten kan påverkas negativt för många, då det knappast finns något egenvärde i att pendla långt. Personer som inte arbetar heltid har ofta svårt att tillgodogöra sig några fördelar av sitt arbete. En dålig regionförsto- ring leder till att dyra infrastrukturinvesteringar binder samman små och halvstora städer utan underlag för specialisering. Städernas glesa periferi blir därför allt större med ökat bilberoende som följd. Det typiska exemplet är vissa amerikanska städer utan stadskärna, där bilberoendet är totalt.40 En bra regionförstoring kännetecknas däremot av lokal förtät- ning och regional sammankoppling. Regionens kärnor växer i mot- sats till geografisk utglesning. Kärnorna är regionens samman- hållande kraft och starka kärnor binds samman av energieffektiv kollektivtrafik. Tätt byggda kärnor gör det möjligt att gå och cykla och att försörja bebyggelsen med kollektivtrafik. Mindre kärnor bör ha en tillräcklig funktionsblandning för att normal service ska finnas lätt tillgänglig. En positiv regionförstoring innebär att gång- och cykelvänliga och livskraftiga, halvstora städer med täta kärnor kan bindas samman med frekvent spårbunden trafik. 39Knutsson, E., Regionförstoring – en litteraturstudie, Arbetsrapport , . 40Illustrationer av en dålig respektive en bra regionförstoring bygger till stora delar på en presentation av , professor i Transportsystemanalys vid på KTH. 5.2.6Regionförstoring förutsätter utbyggnad av transportinfrastrukturen Omkring är större delen av indelat i fyra större, flerkärniga regioner där är störst, enligt Bo- verkets bedömning. En sådan bedömning bygger på att orter binds samman genom utvecklade kollektivtrafikförbindelser och trans- portsystem.41 I en rapport till regeringen pekar i sina prognoser på vad som kan hända till 2050 när det gäller kapacitetsbehovet i transportsystemet.42 Bakom förändringarna av trafiken ligger trender som ökad världshandel, ökad koncentration av befolkningen till städer och förändrad befolkningsstruktur med fler äldre i . Med de förutsättningar som antagits visar prognoserna att särskilt godstransporterna och de regionala persontransporterna ökar. Det totala persontransportarbetet beräknas öka och mer på spår än på väg. Godstransportarbetet för- väntas öka . Transporterna till och från dominerade i ton räknat 2006 och bedöms göra det även 2050. De allra största ökningarna i absoluta tal sker för transporterna mot östra . Prognoserna baseras på historiska data, glesa städer och hög grad av personbils- och godstransporter på väg. Vägtransport- systemet kan dock anpassas för minskad trafik genom att utveckla tätorter så att de fungerar bättre utan bil. Det kan ske genom att öka möjligheten till gång-, cykel- och kollektivtrafik och att göra kollektivtrafiken mer attraktiv. Attraktiv kollektivtrafik handlar bland annat om tillförlithet, turtäthet, bekvämlighet och snabbhet samt att det lönar sig att välja andra alternativ än bilen. kan godstransporter bli mer energieffektiva och trafikslagsöver- gripande genom optimerad logistik och större andel godstrans- porter på järnväg och med sjöfart.43 kapacitetsutredning pekar också på att bristerna är påtagliga i delar av transportsystemet. Genom ökad efterfrågan på resor och transporter kan kapacitets- och effek- 41Boverket, Vision för 2025, Dnr 109-2640/2011. 42Trafikverket, Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder – förslag på lösningar och utblick mot , Publikation 2012:100. 43www.trafikverket.se/Företag/Planera-och-utreda/Samhallsplanering/transportsnalt-samhalle/ tivitetsbrister komma att uppstå på nya platser under de kom- mande åren. De största bristerna finns i järnvägssystemet i och kring storstäderna. Spårkapaciteten svarar inte mot den efterfrågan på kollektivtrafik som finns i storstadsområdena. De beräkningar som har gjorts för att prognostisera framtida transportbehov har ifrågasatts från många håll, då de beräknade behoven bedöms vara alltför stora och då de i praktiken bidrar till en överutbyggnad av vägar. Alltför höga prognoser medför att vägar byggs för stora trafikflöden, som sedan när de väl är byggda genererar ny biltrafik. Prognoserna blir därmed delvis självupp- fyllande. Personbilsresandet har i verkligheten stagnerat , medan de prognoser som används i infrastrukturplanering utgår från en stark tillväxt av personbilstrafiken.44 Enligt underlag till Färdplan 2050 behöver dessutom personbilstrafiken minska fram till 2030.45 Nya modeller för trafik- prognoser behöver således utvecklas, som tar hänsyn till att bil- resandet sannolikt inte kommer att fortsätta att öka kraftigt i fort- sättningen. Modellerna måste beakta att klimatmålen ska kunna uppnås med eller utan hjälp av styrmedel. Trafikinfrastruktur är en given komponent i ett samhällsbygge. För en stads eller en regions utveckling är ökad tillgänglighet av- görande. De större arbetsmarknadsregioner som krävs för att både kunna utveckla dessa regioner och att erbjuda fler människor arbete förutsätter ett transportsystem som en vital del i samhällsutveck- lingen. En utbyggd infrastruktur är således en förutsättning för att förbättra människors tillgång till bostäder, service och arbete. Det krävs också att utvecklingen av transportsystemen blir en integrerad del i planeringen för bostadsförsörjningen. Behovet av transporter beror på en rad faktorer, varav en grundläggande faktor handlar om planering och lokalisering av bostäder. Med en samord- nad planering av infrastruktur och bostäder borde möjligheten finnas att öka tillgängligheten, utan att öka efterfrågan på trans- porter. Enligt regeringens precisering av miljökvalitetsmålet En god bebyggd miljö, är samordnad planering av bebyggelse och trafik- 44http:///sv/Press/Pressmeddelanden/2013-03-27-Bilkorningen-okar-inte-langre/ 45Trafikverket, Delrapport transporter. Underlag till färdplan 2050, 2012:224. infrastruktur samt förtätning i goda kollektivtrafiklägen viktiga delar i en hållbar bebyggelsestruktur (Ds 2012:23 s. 105). Det är mot den här bakgrunden angeläget att sambanden mellan infrastruktur och bostadsbyggande kan göras tydliga. Regeringen pekar i direktiven till den så kallade Sverigeförhandlingen på att det finns situationer som ställer särskilda krav på samverkan och koordination mellan den nationella planeringen av infrastruktur och den regionala och lokala planeringen för tillväxt och bostäder. Ansvaret för översiktsplanering, bostäder, samordning av regionalt till- växtarbete samt infrastruktur är fördelat mellan flera aktörer. Denna ordning fungerar i de flesta fall väl men kräver en god samordning. Det finns emellertid situationer som ställer särskilda krav på samverkan och koordinering mellan den nationella infrastrukturplaneringen å ena sidan och den regionala och kommunala planeringen å andra sidan. Den bostadsbrist som råder i storstäderna utgör ett hinder för stor- stadsregionernas tillväxt och företagens möjligheter att växa. Många som söker sig till storstäderna för arbete eller utbildning möter stora svårigheter att hitta bostad. försämrar bostadsbristen arbets- givarnas möjligheter att hitta rätt kompetens och rörligheten på arbets- marknaden påverkas negativt. Situationen förvärras också av brister i transportsystemet. Dessutom innebär länsgränser och en uppdelad ansvarsfördelning att strävan att stärka arbetsmarknadsregioner och underlätta arbetspendling kompliceras ytterligare. (Dir. 2014:106) Ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna är nödvändigt för att respektive region ska kunna vara fortsatt attraktiv och därigenom bidra till hela tillväxt och konkurrenskraft. För att få till stånd ett ökat bostadsbyggande är effektiva och rätt dimensionerade trafiksystem en central faktor. Människor måste kunna resa till arbete, skola och fritidsaktiviteter och fler invånare och arbets- tagare innebär att fler resor görs . Ett ökat antal invånare och växande företag förutsätter dessutom tillförlitliga godstrans- porter. Ett syfte med Sverigeförhandlingen är att göra det möjligt att snabbt genomföra nya stambanor på ett sätt som maximerar den sam- hällsekonomiska lönsamheten. Utredningen ska dessutom identifiera kostnadseffektiva åtgärder som leder till en förbättrad tillgänglighet och ett ökat bostadsbyggande i framför allt storstäderna med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning. 5.3EU:s betydelse för planering 5.3.1EU:s regionala planering påverkar kommunerna Vi kan se att förutsättningarna för dagens samhällsplanering väsentligt har förändrats sedan plan- och bygglagstiftningen in- fördes 1987. I detta kapitel framkommer en samhällsutveckling som kännetecknas av nya trender och utmaningar som inte kunde förutses när lagstiftningen utvecklades . Dessutom har medlemskapet i EU ökat intresset för samplanering över större geografiska områden och över administrativa gränser. Policydokument på nationell nivå och på EU-nivå pekar på växande ambitioner kring regionala samarbeten och funktionell samverkan. Flerkärniga storstäder och balanserad geografisk utveckling är prioriteringar som tydligt lyfts fram, liksom integration i gräns- områden och i nationella funktionella regioner.46 Genom Lissabonfördraget infördes begreppet territoriell sam- manhållning som ett mål för EU:s sammanhållningspolitik till- sammans med social och ekonomisk sammanhållning.47 Detta har inneburit att den framtida sammanhållningspolitiken har fått en starkare territoriell och urban dimension. Kommissionens lagstift- ningsförslag om EU:s sammanhållningspolitik –2020 har bland annat som mål att stödja den strategiska samordningen av stadspolitiken för att främja en hållbar stadsutveckling och stärka städernas roll inom EU:s grundläggande investeringspolitik. I EU:s policydokument framhålls också ett behov av att ut- veckla en ekonomi baserad på kunskap och innovation. Verksam- heter som främjar en mer resurseffektiv, konkurrenskraftig och grönare ekonomi värdesätts. Tillväxten är ett medel för att nå hög sysselsättning liksom ekonomisk, social och territoriell samman- hållning. Ökade funktionella samarbeten har betydelse för möjlig- heten att stärka förutsättningarna för en smart, hållbar och inklu- derande tillväxt. Detta kräver enligt EU-dokumenten en bättre integration mellan utvecklingsplanering och fysisk planering. 46Se bl.a. Territorial Agenda for Union 2020. Towards an Inclusive, Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions; The and Perspectives of Union, Background document for the Territorial Agenda of Union 2020. 47Territoriell sammanhållning innebär gränsöverskridande samarbete över tre dimensioner: geografiska gränser, administrativa gränser och sektorsgränser. I dokumenten framkommer vidare ett behov av att skapa sam- syn kring vilka frågor som verkligen är storregionala. Bland de frågor som uppmärksammas i det regionala perspektivet är arbetet för en bättre territoriell anknytning (connectivity) för individer, samhällen, företag och förvaltning och en sammankoppling av miljömässiga och kulturella värden. Inte minst pekar dokumenten på behovet av en effektiv rörlighet av kompetens som ett viktigt bidrag till den smarta, hållbara och inkluderande tillväxten. Samverkan mellan funktionella områden och olika samhälls- nivåer lyfts fram som ett viktigt verktyg för den regionala utveck- lingen. Flernivåstyrningens roll för hållbar tillväxt har vuxit sig allt starkare inom EU men också nationellt . En ökad samverkan och samsyn mellan lokal, regional, nationell och EU-nivå blir allt viktigare i takt med att regionala samarbeten ökar i omfattning och komplexitet. Betydelsen av en bättre territoriell sammankoppling mellan indi- vider, samhällen och företag betonas också på nationell nivå.48 God tillgänglighet inom och mellan storstäder och omgivande stationssamhällen anses vara avgörande för städernas och regioner- nas utveckling. Miljösmarta resor blir möjliga genom en välfunge- rande kollektivtrafik, som stärker pendlingen mellan bostadsort och arbetsort och skapar förutsättningar för att lösa bostads- försörjningen regionalt.