sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — –om det är möjligt och lämpligt att finna en ordning som innebär att huvudsakligen vid ett enda tillfälle, tidigt i pro- cessen, tydliggör vilka underlag som krävs från kommunen eller andra parter i ett ärende, –om det är möjligt och lämpligt att yttrar sig över ett planärende sammanhållet och vid endast ett tillfälle i detalj- planeprocessen, och om bör vara bunden av detta yttrande i samband med överprövning av planärendet, –om kommunens möjlighet att ställa krav i en detaljplan kan behöva begränsas, –om det bör införas en skyldighet för kommuner med hög efter- frågan på bostäder att ha färdiga detaljplaner som omfattar exempelvis byggande av bostäder eller att dessa kommuner på annat sätt har en sådan planläggningsberedskap att en nyproduktion av bostäder kan påbörjas i en sådan takt att ett ökat behov av bostäder snabbt kan tillgodoses, och –om det finns möjlighet att skapa förutsättningar för att i något av- seende utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt. Utredaren ska redovisa de förslag till författningsändringar som analyserna ger anledning till. Konsekvensbeskrivningar, arbetsformer och redovisning av uppdraget Det som sägs om konsekvensbeskrivning, samråd och arbetsformer i ursprungsdirektiven gäller i tillämpliga delar också dessa tilläggs- direktiv. Om utredaren bedömer att förslagen kan påverka förut- sättningarna att nå de av beslutade miljökvalitetsmålen och generationsmålet, samt behovet av anpassning till ett förändrat klimat, ska även dessa konsekvenser redovisas. Utredaren ska också samråda med andra berörda utredningar. Uppdraget ska i stället redovisas . En översikt av tänkbara incitamentsproblem 1 Författaren är professor i fastighetsekonomi vid och byggande, KTH. Varför byggs det inte fler bostäder trots att priserna är höga och köerna till hyreslägenheter växer? Man kan närma sig denna fråga från många olika vinklar och det är vanligt att söka svar antingen i restriktiva regelverk eller i att någon form av marknadsmisslyck- ande. I det senare fallet kan det handla om brist på konkurrens eller att finansmarknader bedömer risker på ett tvivelaktigt sätt. I denna rapport är utgångspunkten att bakom både regelverk och marknadsbeteende ligger individuella beslut som styrs av olika bakomliggande mål och intressen. Att det byggs lite förklaras då med att det inte finns tillräckliga starka incitament för att bygga. Det ”lönar” sig inte för den aktuella aktören att stödja eller genomföra bostadsprojekt utifrån de mål som aktören har. Det finns som sagt olika perspektiv och det är svårt att säga att ett visst perspektiv är bättre än ett annat. Denna rapport kan därför ses som ett komplement till studier som fokuserar på andra aspek- ter och det behöver inte finns någon motsättning mellan de tänk- bara förklaringar som presenteras i denna rapport och de som t.ex. presenteras i boken ”Så ökar vi bostadsbyggandet”. Rapporten kan ses som en katalog över möjliga incitaments- problem som kan leda till ett lågt bostadsbyggande fastän efter- frågan är hög. Jag tror det går att hitta exempel på att alla dessa mekanismer är relevanta för dagens situation på bostadsmarknaden, även om det är en empirisk fråga att avgöra hur viktiga som olika potentiella incitamentsproblem faktiskt är. Det finns t ex skäl att tro att det finns stora skillnader i hur olika kommuner arbetar och hur olika kommunala förvaltningar fungerar. Det är upp till läsaren att bedöma vilka tänkbara problem som är empiriskt viktiga och vilka som det är meningsfullt att försöka göra något åt. Eftersom detta som sagt mer är en katalog än påståenden om hur det är så har det inte bedömts meningsfullt att lägga in referenser till olika källor mer än undantagsvis. Översikt av drivkrafter och aktörer Människor kan drivas av olika intressen, från att tjäna pengar till att hjälpa människor i utsatta situationer. Bakom dessa direkta intressen kan ligga strävan efter status och uppmärksamhet, eller helt enkelt är det som personen föredrar att göra mot bakgrund av sina prefe- renser och värderingar. I denna rapport görs en indelning i tre huvudkategorier av in- tressen. Utgångspunkten är då att det är individer som agerar och att organisatoriska intressen kan reduceras till intressen hos indivi- derna i organisationen. 1.Egenintresse: att behålla sitt jobb, att tjäna mer pengar, od. 2.Professionellt intresse: göra det som anses viktigt/rätt inom den yrkesgrupp eller del av yrkesgrupp om man tillhör, att få status i den aktuella gruppen. 3.Allmänintresse: att göra samhället bättre utifrån de värderingar som personen har. kan dessa intressen komma i konflikt med varandra, ibland kan de dra åt samma håll, men i diskussionen nedan behandlas de i huvudsak isolerat. Vilka aktörer är det då som kan påverka bostadsbyggandets omfatt- ning och vars drivkrafter det är viktigt att fundera på. I denna upp- sats behandlas följande grupper. 1.Allmänheten, de enskilda medborgarna: som väljer politiker, driver opinioner och kan överklaga kommunala beslut. 2.Politiker på lokal nivå och på central nivå, fokus kommer dock att ligga på den lokala nivån. 3.Tjänstemän på lokal, regional och central nivå. 4.Privata aktörer som markägare och/eller byggherrar. Detta är långt ifrån någon fullständig lista. Man skulle kunna lägga till exempelvis aktörer inom finanssektorn eller inom media (men någonstans måste gränsen dras i denna framställning). Låt oss först anta att det enskilda hushållet drivs av ett egenintresse som enbart omfattar den egna familjen. Ett klassiskt argument är då det s.k. NIMBY-argumentet. Även om det kanske behöver byggas bostäder så ska det inte ske ”in my back yard”. Funderar vi lite närmare på vad problemet med bostads- byggandet är, så kan det t.ex. vara att ett grönområde bebyggs och/eller att utsikt och liknande påverkas negativt. Det kan emellertid också handla om att ett projekt med ökat byggande riskerar att pressa ner bostadspriserna eller prisöknings- takten. Då kan det egoistiska hushållet vara emot projektet även om det inte tar värdefull mark i anspråk. Detta kan förstärkas om byggande av nya bostäder vänder sig till grupper med lägre inkomster. Hushållet kan då vara rädd för negativa spridningseffekter på fastighetsvärden och bostadspriser, men också att fler hushåll med lägre inkomster kan leda till högre kostnader och högre skatt för kommunen. Man kan fråga sig vilket bostadsbyggande som kan genomföras om vi antar dels att alla hushåll drivs av en snäv egoism, dels att de boende kan stoppa ett projekt som missgynnar dem. Åtminstone två situationer är tänkbara: 1.Kommunen bygger på område som saknar värde för hus- hållen. Ett typiskt exempel är när gamla industriområden görs om till bostäder som vänder sig till grupper med relativt höga in- komster. I ett sådant fall påverkas ingen negativt genom externa effekter. Även om det totala utbudet av bostäder ökar så kan fastighetsvärdena i närliggande områden stiga eftersom det kan anses mer positivt att ligga nära ett ”fint” bostadsområde än att ligga nära ett gammalt nedgånget område. Ett annat exempel kan vara ett bullerstört område nära trafikleder eller järnvägar som helt saknar värde som rekreationsområde, men där området kan bebyggas med bullerisolerade bostäder. Om det är kom- munens mark som bebyggs så kan ökade kommunala intäkter, och i förlängningen sänkt kommunalskatt, också kompensera för mindre (relativa) prisfall när bostadsutbudet ökar. 2.En annan situation där ett egoistiskt hushåll kan vilja att det byggs är om det i samband med byggandet görs saker som är till förmån för närboende hushåll. I samband med att en mindre del av ett grönområde bebyggs kan det t.ex. handla om att iord- ningsställa en park, förbättra gång- och cykelvägar m.m. För- bättrade kommunikationer kan på motsvarande sätt kompensera för bebyggelse i närheten. Om närboende kompenseras på ett eller annat sätt i samband med byggande så tycker de att detalj- planen och byggandet ändå är acceptabelt. I detta fall försöker man skapa vad ekonomen kallar Paretosanktionerade förändringar, dvs. förändringar som alla vinner på. Hur det egoistiska hushållet agerar kan bero på en rad egenskaper hos hushållet. Den som hyr en bostad kan bedöma läget annor- lunda än den som äger en villa eller har bostadsrättslägenhet. Ett hushåll med barn som ska flytta hemifrån kan agera annor- lunda än ett hushåll utan barn, se vidare nästa avsnitt. Vidgar vi perspektivet lite och antar att en individ bryr sig om möjligheten att hitta en bostad för samtliga familjemedlemmar, så kommer familjestrukturen att spela roll. Låt oss därför fokusera på ett hushåll med barn som ska flytta hemifrån. Här kan man tänka sig att de av ett rent egenintresse önskar att det byggs mer, eftersom det ökar förutsättningarna för deras barn att hitta en bo- stad. Sambanden är dock inte enkla. Ett hushåll som äger sin bostad kan tänka att en värdestegring på bostaden gör det möjligt för att hjälpa sina barn in på ägarmarknaden. Då är det ingen fördel att det byggs i närheten med negativa effekter på priserna, särskilt om bostaden ligger i en förort och barnet vill bo centralt i orten. Om föräldrarna hyr en bostad och att de kan ställa sina barn i en intern byteskö eller motsvarande så kan de också hjälpa sina barn till en bostad, oberoende av om det byggs nytt eller inte i närheten. För många hushåll kan det alltså vara så att de har goda skäl att gå emot bostadsbyggande i sin närhet, även om de har barn som ska flytta hemifrån. Agerande utifrån en allmän värdering Att en person eller ett hushåll är emot byggande i närområdet be- höver inte bero på snäva egenintressen av den typ som beskrevs i avsnitt 3.1 ovan. Motståndet kan ju sammanhänga med att perso- nen har vissa värderingar och att byggprojektet är negativt utifrån dessa värderingar. Dessa allmänna värderingar kan t.ex. handla om: •Miljöaspekter: Personen anser att en viss mängd grönområden behövs för att få en viss luftkvalitet eller för att det på andra sätt bidrar till den allmänna välfärden. •Kulturvårdande aspekter: Personen anser t.ex. att projektet kom- mer att påverka områdets historiska prägel på ett negativt sätt. •Allmänna kvalitetsaspekter: Personen tycker att husen ifråga inte uppfyller rimliga krav på god arkitektur, kvalitet m.m. I praktiken är det naturligtvis mycket svårt att veta hur mycket av motståndet mot ett projekt som hänger ihop med dessa allmänna värderingar och vad som ”egentligen” grundar sig på rena egen- intressen. kan självklart personer genuint bry sig om situationen för de som har svårt att hitta en bostad. De stödjer därför nya bostads- projekt fastän projektet är negativt utifrån deras snävare egen- intresse, eller utifrån de allmänna värderingar som personen har. Man är alltså beredd att offra något för att bidra till att andra får lättare att hitta en bostad. Mycket forskning pekar på att hur en person förhåller sig till ett visst förslag beror på om personen ifråga uppfattar förslaget som rättvist eller inte. En person kan tänkas gå emot ett bostadsbygg- nadsprojekt som innebär att delar av ett grönområde bebyggs, om det är det enda projektet där grönytor tas i anspråk: ”Varför ska just jag drabbas?”. Om det däremot finns en övergripande plan där personer och hushåll kan se att liknande projekt byggs på många olika ställen och därmed ”alla” får offra lite av ett närliggande grönområde – eller avstå från något annat – så kan personerna förhålla sig till detta på ett annat sätt. Även om de direkta konsekvenserna är densamma i båda fallen. En tanke bakom en stärkt regional planering är just att både ”bördor” och ”nyttor” ska fördelas på ett sätt som de flesta uppfattar som rättvist och att motståndet mot t.ex. ökat bostads- byggande då minskar. Beroende på vilka intressen som ligger bakom motstånd mot bygg- ande från personer och enskilda hushåll så ger översikten ovan vissa indikationer om vad som skulle kunna minska detta motstånd: •att i så hög grad som möjligt utforma enskilda projekt så att de gynnar även närboende, vilket i sin tur förutsätter goda kun- skaper om vad dessa värderar •att sätta in det enskilda projektet i en större plan som kan göra ett det enskilda projektet uppfattas som rimligt och rättvist •att lägga lite extra fokus på byggnaders exteriörer när det hand- lar om projekt som vänder sig till hushåll med lägre inkomster, eftersom det kan minska de negativa externa effekterna. Detta avsnitt är skrivet utifrån kommunalpolitikerns perspektiv, men resonemanget kan i allt väsentligt överföras på situationen för en riksdagspolitiker. Några särskilda kommentarer om eventuella skillnader finns där det ansetts motiverat. Hur påverkas kommunens ekonomi Låt oss först anta att våra kommunalpolitiker, eller den lokala led- ningen i det aktuella partiet, agerar utifrån vad som gynnar kom- munens ekonomi. Här finns i sin tur flera aspekter: •Hur påverkas kommunens skatteintäkter från inkomstbeskatt- ningen? Om projektet leder till ökad inflyttning så ökar intäk- terna, men om det främst byggs så att boendetätheten minskar så ökar i princip inte intäkterna. Skatteutjämningssystemet neut- raliserar skillnaden i skattekraft, så ur intäktssynpunkt spelar det inte så stor roll om de som flyttar in har höga eller låga in- komster. •Vilka direkta investeringskostnader har kommunen i anslutning till projektet? Dessa kan ibland vara mycket höga, t.ex. i områden som kräver omfattande marksaneringar eller infrastrukturinveste- ringar pga överdäckning. I mindre projekt – där exploatören betalar (merparten) av dessa kostnader – belastas inte ekonomin nämnvärt. Detsamma gäller administrativa kostnader för den kommunala planeringen, där byggherren normalt står för dessa kostnader med stöd av genomförandeavtal eller planavgifter. •Vilka övriga följdkostnader har kommunen för t.ex. skola, barn- omsorg och annan social verksamhet? Av betydelse är då om bostadsbyggandet sker för personer som redan bor i kommunen (och där kommunen redan bär dessa kostnader) eller om det sker för personer som flyttar till kommunen. Även här påverkar skatteutjämningen så att kommuner med många invånare i ”kost- samma” åldrar får viss kompensation för detta. •Hur påverkar fastighetsskatten/fastighetsavgiften kommunens eko- nomi? En generell tanke bakom en fastighetsskatt är ju att den ska stimulera till bostadsbyggande genom att fastig- hetsvärdena stiger (jämfört med värde i tidigare användning) och därmed ger kommunen ökade skatteintäkter. Dagens kon- struktion av fastighetsavgiften begränsar dock i hög grad dessa effekter eftersom nyproduktion är skattebefriad . •Vilka intäkter har kommunen vid försäljning av mark, dvs. Äger kommunen mark som kan säljas till en byggherre till ett högt pris så kommer byggandet att vara mer förmånligt för kommunen och politikerna kan påpeka för väljarna att byggandet bidrar till låg skatt. •Vilka sociala kostnader uppstår pga bostadsbrist? Kommunen är skyldig att se till att t.ex. barnfamiljer har tak över huvudet. I en situation med bostadsbrist kan detta bli mycket kostsamt när personer och hushåll måste beredas boende på hotell eftersom det saknas vanliga bostäder. Ett ökat byggande kan i ett sådant fall leda till stora besparingar för kommunen om det innebär att fler av socialförvaltningens klienter då kan få en vanlig bostad. Ur ett rent ekonomiskt perspektiv kan man urskilja ett brett spek- trum av situationer och kommuner. För en ”gynnad” kommun gäller följande: (a) kommunen ligger i en tillväxtregion med höga priser, (b) kommunen äger mycket mark som kan bebyggas, (c) direkta exploateringskostnader kan läggas över på byggherren samt (d) bostadsbyggandet leder till en inflyttning till kommunen av hushåll med höga inkomster och låga sociala kostnader. I debatten om varför kommuner bygger ”för lite” undrar man ibland varför vissa kommuner haft en relativt hög bostadsproduk- tion . En hypotes är då att dessa kommuner varit just i en sådan situation att byggandet varit kommunalekonomiskt lönsamt. En andra hypotes, som behandlas i nästa avsnitt, är att kommunerna haft mark som inte är attraktiv för annan mark- användning än bostadsbyggande och att det lokala motståndet mot byggande därmed varit lägre. Typiska exempel är, som sagt, tidigare industriområden eller mark i anslutning till vägar och järnvägar utan särskilda naturvärden. Vad påverkar valutgången? Lokalpolitikern tittar på hur kommunens egen ekonomi påverkas, men också på hur bostadsbyggandet påverkar sannolikheten att gå segrande ur nästa kommunalval. Den enskilde politikern kan också behöva fundera på hur ett visst agerande påverkar sannolikheten att bli vald till vissa poster inom det egna partiet, t.ex. som kommunal- råd eller som ledamot i kommunstyrelse eller kommunfullmäktige. Jag återkommer till dessa interna aspekter i avsnitt 6 om politiker på riksnivå, men liknande resonemang är också relevanta på lokal nivå. Kopplingen mellan att öka bostadsbyggandet och utgången av nästa val beror i sin tur på åtminstone tre olika faktorer: 1.Hur ser allmänheten i kommunen på projekten? Här kommer vi tillbaka till resonemangen i föregående avsnitt om olika driv- krafter hos medborgarna. Men det är också relevant att se på hur det påverkar kommunens ekonomi. Det egoistiska hushållet kan, som noterades ovan, bedöma att de ekonomiska fördelarna i form av lägre skatt överväger direkta negativa effekter av att det byggs i närheten. 2.Hur agerar media? En kommunalpolitiker som bedömer att media kan ge en negativ bild av ett bostadsprojekt – och ge stort utrymme åt protester från medborgarna – blir rimligen mer tveksam till byggande, än om politikern bedömer att media kommer att vara mer positiv till projektet. Även om vi skulle anta att de flesta gynnas av projektet så kan det vara politiskt riskfyllt att gå vidare – om det finns en risk att media lyfter fram de negativa sidorna av projektet och om det finns ”marginal- väljare” som kan förväntas påverkas av den bild som media ger. Medias och olika intressegruppers roll kan vara större på den nationella nivån. Brist på tid och/eller engagemang gör det svårt för väljare att fördjupa sig i vad det ”egentligen” handlar om. Strandskyddet kan exemplifiera problematiken. Alla tycker väl att det är bra med strandskydd – men hur många vet att det är ett skydd av alla stränder i hela landet på mellan 100–från stranden? En politiker, eller ett parti, som vill göra lättna- der i strandskyddet tar dock betydande risker om förslaget leder till reportage i media om ”rika människor” som bygger på stränder där ”vanligt folk” tidigare promenerade. 3.Hur är partistrukturen i kommunen? Ett exempel kan illustrera problematiken. Låt oss anta att det finns två stora partiet med ungefär lika stort stöd hos väljarna. Inom båda partierna finns ett starkt stöd för ett ökat bostadsbyggande, men i varje parti är emot ökat bostadsbyggande. Vi kan anta att dessa interna opinioner även speglar opinionen bland väljarna. Saken verkar klar eftersom av politikerna och medborgarna är för ett ökat byggande och är emot. Motståndarna bestämmer sig då för att hoppa av och bilda ett nytt parti. Efter nästa val så har de båda stora partierna 45 pro- cent var och det nya partiet . Det nya partiet säger att det kommer att stödja det parti som lovar att inte bygga bostäder. Här hamnar de två stora partierna i ett svårt dilemma, eftersom de ju även har andra mål än enbart ökat bostadsbygg- andet. Dessutom måste båda partierna reflektera över följande sce- nario: Om vi inte går med på vågmästarpartiets krav finns en risk att det andra partiet gör det. Om så sker blir det dels inte något bostadsbyggande, dels en sämre politik i andra avseenden. I så fall finns inte något förlora på att gå med på kraven. Om de stora partierna av någon anledning inte kan tänka sig att sam- arbeta, så är det logiskt att de går med på det lilla partiets krav. I detta fall blir det alltså inget byggande – trots att av befolkningen och av politikerna stödjer förslag om att det ska byggas mer bostäder. Vad påverkar interna partinomineringar? Den enskilde politikern måste också tänka på en annan arena – de interna partinomineringarna. Oavsett om det handlar om allmän- intresse, makt eller pengar så kan den enskilde politikern vara intresserad av att sitta på en post som kommunalråd, i kommun- fullmäktige eller i . Även om vi kan personrösta i de all- männa valen spelar de interna processerna en stor roll och är helt avgörande för t.ex. en kommunalråds- eller en ministerpost. Vad detta konkret innebär beror helt på hur de interna motsätt- ningarna och opinionerna ser ut i det aktuella partiet. Om det gyn- nar eller missgynnar förslag om bostadsbyggande kan man inte säga något generellt om. Det skapar emellertid ytterligare en nivå av incitament som i teorin kan innebära att en politiker driver en linje som kan leda till att partiet går tillbaka i ett kommande val, eller att en politiker som driver en linje som är populär bland väljarna inte blir nominerad nästa gång. Synen på politikens roll: Att följa eller att leda? En klassisk statsvetenskaplig diskussion handlar om politikens roll. Ska politiker genomföra det som den allmänna opinionen vill ha? Eller ska politikerna ligga steget före och formulera en politik som gynnar ”allmänintresset” och sedan övertyga väljarna om denna poli- tik – med risk att förlora ett val på vägen, men få väljarna med sig och göra det som gynnar den långsiktiga utvecklingen. vi att det ligger i den långsiktiga utvecklingens intresse att det byggs bostäder, men att det finns ett kortsiktigt motstånd, så innebär det att om politiker inte vill ta risker och formulera lång- siktiga strategier, så blir bostadsbyggandet lågt. Man kan också ut- trycka det som att den politiker som ”vill gå till historien” och inte bara vinna nästa val, har starkare incitament att driva frågan om ökat bostadsbyggande. Strategier för att gynna allmänintresset Kan vi då hitta några vägar ur dessa dilemman? Politikernas dilemma kan minskas på en rad olika sätt. Staten kan stödja kommuner som bygger ekonomiskt eller premiera de kommuner som bygger med extra satsningar på infrastruktur. De lösningar som togs upp i tidigare avsnittet för att minska mot- ståndet från allmänhetens sida skulle göra ökat byggande intressantare för lokalpolitikern. Organisationer som YIMBY (Yes, In My Backyard) kan bidra till att balansera debatten och också få utrymme i media. Att lyfta beslutsrätten till högre nivåer i samhället kan också minska de politiska dilemman på lokal nivå – kan de lokala politi- kerna trovärdigt påstå att staten kommer att tvinga dom att bygga ifall de inte gör det frivilligt, minskar rimligen risken att väljarna straffar de partier som vill bygga mer. handlar det naturligtvis också om politisk skicklighet – att ligga steget före media och vara förberedd på olika vinklade argument! Allmän kritik som ibland framförs när det gäller tjänstemän rör dels att saker tar , dels att vissa tycks driva egna in- tressen i olika ärenden. Kritiken kan avse kommunala förvaltningar, länsstyrelser, domstolar och . För att inte onödigtvis förlänga framställningen kommer dock fokus här att ligga på den kommunala nivån. Men åtminstone delar av framställningen är också relevant för andra nivåer. Direkta ekonomiska intressen ur ett förvaltningsperspektiv Förvaltningars direkta ekonomiska intressen är enbart av betydelse om det är en förvaltning som, åtminstone delvis, finansieras med avgifter. är ju detta vanligt t.ex. vid detaljplanering, men även många andra aktiviteter under en byggprocess är avgiftsbelagda. Ett första fall: Antag att en byggherre ska betala en planavgift till kommunen/plankontoret. Denna avgift betalas i form av en timtaxa och faktisk tidsåtgång. Denna taxa ska täcka både vissa fasta kostnader och den direkta tid som läggs ner på projektet. I denna situation finns det ekonomiska fördelar för den aktuella för- valtningen att dra ut i olika projekt.