sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Riktlinjerna kan sägas vara ett balansinstrument där faktorer som talar för export ska vägas mot de faktorer som talar emot en sådan.3 Detta medför således att tillstånd kan beviljas i ett ärende även om villkorliga hinder är för handen. Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan de två krigsmaterielkatego- rierna; krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK). I princip utgörs kategorin KS av produkter med förstörelse- bringande verkan medan kategorin ÖK utgörs av icke-förstörelse- bringande produkter. I tillståndsprövningen görs en åtskillnad mel- lan KS respektive ÖK där det uppställs högre krav för att bevilja utförsel av KS jämfört med att bevilja utförsel av ÖK. Förvarsindustrin, dess marknad och krigsmaterielexport Krigsmaterielmarknaden är som många andra produktmarknader global, men denna marknad styrs inte enbart av traditionella mark- nadsekonomiska och tekniska faktorer. Krigsmaterielmarknaden styrs i stället av andra parametrar och villkor än rent företagseko- nomiska. Staters politiska inblandning medför att krigsmateriel- marknaden avsevärt skiljer sig från andra marknader. Inom krigs- materielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör vem som försvarsindustrin får exportera till. 3 Detta har uttalats av utrikesutskottet, se bl.a. betänkande 2003/04:UU3. Sedan nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft har den svenska försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. De minskande beställningarna från Försvarsmakten har inneburit att export blivit nödvändig och helt central för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna bi- behålla en teknisk kompetens och kapacitet. Merparten av det som försvarsindustrin tillverkar exporteras till andra stater. De omfattande strukturförändringar som försvarsindustrin genomgått har medfört att industrin blivit internatio- naliserad. Stora delar av den svenska försvarsindustrin ägs av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad. De företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra stater. Den globala krigsmaterielexportmarknaden domineras av sex stater (, , , , och ). Dessa stater står för av all krigsmaterielexport. Den svenska krigsmaterielexporten har legat av den totala svenska exporten. Den svenska exporten av krigs- materiel uppgick till . Detta var en minsk- ning av exporten med jämfört med då exporten upp- gick till . Att exporten fluktuerar framgår av statistiken. var exporten vilket var en minskning då exporten var , vilket är den högsta exporten . Av statisti- ken över krigsmaterielexporten framgår vidare att försäljning av större vapensystem får stor inverkan på exportstatistiken. De se- naste åren har försäljningen av större vapensystem till andra stater än traditionella samarbetsländer ökat, vilket medfört att en viss förskjutning skett av den svenska krigsmaterielexporten från stater i västvärlden till andra stater. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Dessa är inte statiska poli- tikområden utan förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport – dvs. en önskan att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll – äger alltjämt giltighet. Härutöver har det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet och främja mänskliga rättig- heter haft stor inverkan på utformingen av exportkontrollregel- verket. Av riktlinjerna följer att krigsmaterielexporten kan medföra att en mål- och intressekonflikt uppstår mellan utrikespolitiken å ena sidan och säkerhets- och försvarspolitiken å den andra. Exportkontrollpolitiken påverkas också av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken. De förändringar som skett inom dessa områden har påverkat synen på såväl den in- hemska försvarsindustrin som krigsmaterielexporten. Inom för- svarspolitiken är den förändrade materielförsörjningen kanske det som har haft största påverkan på den svenska försvars- industrin. Både regeringen och ser numera positivt på att försvarsindustrin utvecklar och producerar krigsmateriel som inte endast är avsedd för den svenska Försvarsmakten. Den säkerhets- politiska utvecklingen har i sig också medfört ökade skäl till att be- vilja krigsmaterielexport. Inte minst som en följd av globaliseringen och det vidgade säkerhetsbegreppet. Detta omfattar inte endast det egna fysiska territoriet utan flödessäkerhet har kommit att bli cen- tralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet. Kommitténs förslag till utformning av den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel Kommittén föreslår ett flertal olika åtgärder som var och en skär- per exportkontrollen av krigsmateriel. Merparten av de förslag som kommittén lägger har inte enbart bäring på tillståndsprövningen gentemot stater som är icke-demokratiska. Det förslag som har sär- skild bäring på icke-demokratiska stater är kommitténs förslag att i riktlinjerna föra in ett särskilt demokratikriterium. Avseende exportkontrollregelverkets ramverk föreslår kommit- tén att den nuvarande strukturen bör bestå. Detta medför att krigs- materiellagen även fortsättningsvis bör ange vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och krite- rier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda rikt- linjer. Riktlinjerna ska inte ges författningsstatus eftersom till- ståndsprövningen ska bygga på en politisk avvägning och inte eta- blera några positiva rättigheter som kan prövas i en juridisk process. Av krigsmateriellagen bör även fortsättningsvis följa ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigs- materiel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Under vissa förutsättningar ska tillstånd kunna lämnas. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden bör även fortsättningsvis ligga till grund för prövning av tillstånd enligt krigs- materiellagen. EKR:s roll som rådgivande organ bör bestå då detta skapar förutsättningar för att erhålla en bred parlamentarisk bas kring exportkontrollen av krigsmateriel. Det politiska ansvaret för de beslut som fattas i enlighet med krigsmateriellagstiftningen vilar ytterst på regeringen. Detta gäller särskilt ärenden som berör vitala nationella säkerhetsintressen. måste möj- liggöra för regeringen att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. Förslag till ny krigsmateriellag Kommittén föreslår att det antas en ny lag om krigsmateriel. Det huvudsakliga syftet är att göra lagtexten mer överskådlig genom att bl.a. införa kapitelindelning. Utöver denna rent redaktionella för- ändring bör lagen, i klarläggande och i informativt syfte, på ett bättre sätt än den gällande lagen förklara systematiken i exportkon- trollsystemet. Bland annat genom att ange att tillståndsprövningen utgår från en helhetsbedömning, om inte någon internationell för- pliktelse medför att tillstånd inte får lämnas. En omständighet som inverkar på tillståndsprövningen är de internationella förpliktelser som iklätt sig. I vissa fall före- ligger en folkrättslig skyldighet för att följa internationella beslut. Detta framgår inte av krigsmateriellagen, vilket kommittén anser vara en brist. I klarläggande och informativt syfte bör vissa av de förändringar som kommittén föreslår i sak beträffande skärp- ningar av exportkontrollregelverket också framgå av lagtexten. Bland annat att regeringens politiska ansvar tydliggörs, att kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökas till att även omfatta svenska medborgare utomlands samt att svenska myndigheter behöver till- stånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel. Det finns i kommittén en bred politisk vilja att krigsmateriellagen, i samma syfte, även ska ge en generell anvisning om den inriktning tillståndsprövningen ska ha avseende utförsel och annan utlands- samverkan. Kommittén föreslår därför att det av lagtexten framgår att tillståndsprövningen ska fästa avseende på den mottagande sta- tens demokratiska status, dess respekt för mänskliga fri- och rättig- heter och i vad mån staten befinner sig i väpnad konflikt eller riske- rar att hamna i en sådan. Ett sådant förtydligande förändrar inte att exportkontrollregelverkets nuvarande struktur består, dvs. att krigs- materiellagen anger vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. Förtydligandet medför således inte att tillståndsprövningen övergår till att bli en normtillämpning. Tillståndsprövningen är även fortsättningsvis ut- tryck för en politisk prövning som grundar sig på politiska över- väganden. Härutöver bör i klarläggande syfte lagens namn ändras till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd. Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer Gällande skrivna riktlinjer återspeglar inte fullt ut de principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen avseende utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet eller för annan utlandssamverkan. De förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken sedan riktlin- jerna formulerades måste komma till uttryck i dessa. De förslag till skärpningar av exportkontrollen av krigsmateriel som kommittén föreslår bör också komma till uttryck i riktlinjerna. Sedan riktlinjerna formulerades har de säkerhets-, försvars och utrikespolitiska förutsättningarna för förändrats. Bl.a. har behovet av internationellt samarbete och samverkan inom detta område ökat. Vidare har biträtt ett antal internationella för- pliktelser och åtaganden inom exportkontrollområdet av krigs- materiel, bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och (ATT). Även om ISP i sin till- ståndsprövning beaktar de kriterier som följer av dessa internatio- nella överenskommelser så har kriterierna inte införlivats i de svenska riktlinjerna. Detta medför en risk för otydlighet då det föreligger skillnader mellan de svenska riktlinjerna å ena sidan och EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport samt FN:s Vapen- handelsfördrag å den andra. De gällande skrivna svenska riktlinjer- na är inte alltid mer restriktiva än de kriterier som följer av de inter- nationella förpliktelserna. Den gemensamma ståndpunkten är t.ex. mer restriktiv då den har kriterier som fastslår att tillstånd till ex- port inte får beviljas om vissa i ståndpunkten angivna situationer är för handen, bl.a. om det föreligger en risk att den aktuella krigs- materielen kan komma att användas för internt förtryck. Detta åskådliggör även den främsta skillnaden mellan de internationella förpliktelserna och åtagandena å den ena sidan och de svenska rikt- linjerna å den andra. I de svenska riktlinjerna, såsom de kommer till uttryck i de villkorliga hindren, ska en bedömning av den potentiel- la mottagande statens situation som sådan göras, främst vad gäller förekomsten av, eller risken för, väpnad konflikt samt situationen för de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från de svenska riktlin- jerna – som bedömer den mottagande staten som sådan – utgår de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna ifrån att ett materielspecifikt synsätt ska iakttas i tillståndsprövningen. Det faktum att de principer och kriterier som ligger till grund för tillståndsprövning av utförseltillstånd m.m. återfinns i flera dokument skapar osäkerhet och otydlighet om exportkontrollpoli- tiken. Detta blir särskilt tydligt i de fall då det inte råder samstäm- mighet mellan de principer och kriterier som återfinns i dessa olika dokument. Enligt kommittén bör de principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen i stället samlas i ett dokument. Därigenom kan riktlinjerna sammanföra alla nationella och inter- nationella principer och kriterier som bör ligga till grund för till- ståndsprövningen. I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram nya riktlinjer. Däremot lämnar kommittén förslag på hur nya riktlinjer skulle kunna struktureras och utformas samt hur prövningen utifrån des- sa bör ske. Kommitténs förslag är därvid att prövningen sker steg- vis. Tillståndsprövningen bör ta sin utgångspunkt i huruvida ett tillstånd är förenligt med de internationella förpliktelser iklätt sig. I de fall ett tillstånd skulle stå i strid med inter- nationella förpliktelser ska en ansökan om export avslås redan på den grunden. Om det inte föreligger internationella förpliktelser att avslå en ansökan om utförsel av krigsmateriel från ska en helhetsbedömning göras. Vid helhetsbedömningen beaktas såväl de internationella kriterierna som åtagit sig att beakta i till- ståndsprövningen, som de nationella kriterierna som ensi- digt valt att föra in i prövningen (de s.k. villkorliga hindren). Grundläggande principer för tillståndsprövningen Om det inte föreligger en internationell förpliktelse som innebär att tillstånd inte får meddelas ska en totalbedömning göras vid till- ståndsprövningen. Totalbedömningen utgörs av en sammanvägning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive talar emot att tillstånd beviljas enligt krigsmateriellagen. Att så ska ske beror på att de berörda politikområdena väger olika tungt i olika situationer. Genom att en totalbedömning görs i till- ståndsprövningen säkerställs att hänsyn kan tas till alla för ärendet relevanta omständigheter. I detta ligger att en stat kan komma ifråga som mottagare av viss krigsmateriel från , medan vissa krigsmaterielslag bör undantas. En mer restriktiv hållning ska intas avseende KS, dvs. sådan materiel som i dagligt tal utgörs av vapen, än för ÖK. I de fall ett ovillkorligt hinder är för handen (dvs. om utifrån en internationell förpliktelse har förbundit sig att inte bevilja tillstånd) ska prövningsprocessen avslutas utan beviljat tillstånd. I gällande svenska riktlinjer regleras internationella för- pliktelser avseende exportkontroll av krigsmateriel i de s.k. ovill- korliga hindren. De ovillkorliga hindren är för handen om en krigs- materielexport skulle strida mot internationell överenskommelse som har biträtt, mot beslut av eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Genom EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport har åtagit sig att beakta vissa kriterier i sin tillståndsprövning avseende export av krigsmateriel. Härefter har även förpliktelserna som följer av tillkommit. Kommitténs uppfattning är att de internationella förpliktelser- na, så långt som möjligt, bör återges ordagrant i riktlinjerna. internationella överenskommelserna använder sig av olika begrepp måste det, vid utformningen av sådana riktlinjer, säkerställas att de begrepp som används i dessa är de som är mest restriktiva för att därigenom säkerställa att uppfyller sina internationella för- pliktelser. Förslag till införandet av ett demokratikriterium Kommittén föreslår att det införs ett demokratikriterium i rikt- linjerna. Kriteriet medför att den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Genom införandet av ett demokratikriterium lyfts en stats demo- kratiska status tydligare fram som en viktig utrikespolitisk faktor i den totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Att be- vilja krigsmaterielexport till en stat som har grava brister i sin demokratiska status kan ses som en legitimering av eller politiskt stöd till den sittande regimen. Detta kan i sin tur komma att mot- verka övergripande utrikespolitiska mål att främja demo- krati och mänskliga rättigheter. Ett nationellt demokratikriterium som utgår från den mottagande staten som sådan utgör ett kom- plement till de nuvarande villkorliga hindren i gällande riktlinjer. Därmed skapas förutsättningar för att göra en samlad bedömning av de mål som särskilt lyfts fram i utrikespolitiken. Generellt kan sägas att ju större det demokratiska underskottet är desto större ut- rikespolitiska skäl föreligger mot att tillstånd beviljas. Kommitténs förslag till demokratikriterium utgår från att en be- dömning av huruvida en stat kan betraktas som en demokrati eller inte måste beakta såväl förekomsten av demokratiska institutioner (formell demokrati), som hur väl dessa institutioner fungerar i praktiken (reell demokrati). För att en stat ska kunna betraktas som en demokrati krävs att den uppfyller vissa grundläggande krav samt att vissa demokratiska institutioner finns på plats. De demo- kratiska institutionerna sätter ramarna för bl.a. hur det folkliga del- tagandet i val till landets politiska församlingar garanteras. Demo- krati kräver att politiskt ansvar kan utkrävas av de folkvalda samt att det föreligger en maktfördelning mellan vissa av demokratins institutioner. Vidare förutsätts förekomsten av politiska partier, oberoende media och aktiva enskilda organisationer som får verka Härutöver krävs att alla medborgare har såväl kunskap om sina rättigheter som en möjlighet att utnyttja dem. Det demokratiska underskottet i de stater som är att betrakta som icke-demokratiska kan skilja sig åt markant. Prövningen av en stats demokratiska status bör ske så att hänsyn kan tas till den spännvidd som kan föreligga mellan olika stater; alltifrån konsoli- derade demokratier till stater med omfattande brister i sin demo- kratiska status. Någon i förväg fastslagen gräns mellan stater som ska betraktas som demokratier respektive icke-demokratier kan inte uppställas. Det går således inte att i förväg avgöra vilka stater som kan kategoriseras som det ena eller det andra. Bedömningen av en stats demokratiska status ska således göras från fall till fall. Kommittén föreslår att bedömningen av en stats demokratiska sta- tus lämpligen görs utifrån följande baskriterier (grundkriterier): Förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt. Att dessa val är ”effektiva” i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets territorium. Att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mel- lan valen, i synnerhet åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande- och pressfrihet), organisations- och mötesfrihet och en därmed sammanhängande frihet från förtryck och repression. Ytterligare vägledning om hur en bedömning bör göras är att utgå från de element som bl.a. fastslagit utgör väsentliga element i en demokrati. Respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, bland annat religions-, förenings-, mötes-, yttrande- och åsiktsfrihet. Medborgarnas rätt att delta i skötseln av allmänna angelägen- heter, direkt eller genom fritt valda ombud, samt rätten att bli vald vid periodiska fria och allmänna val. Förekomsten av allmän och lika rösträtt (röstningen bör vara hemlig för att garantera att folkets vilja fritt ska komma till ut- tryck). Att det politiska systemet är ett pluralistiskt system med poli- tiska partier och organisationer. Respekt för rättsstatsprincipen, inkluderande maktfördelning mellan verkställande, dömande och lagstiftande institutioner, samt rättsväsendets oberoende. Att den offentliga förvaltningen är öppen samt att ansvarsskyl- dighet kan utkrävas. Förekomsten av fri, oberoende och pluralistisk media. Förslag till förändring av det villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter Det gällande villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter inne- bär att tillstånd inte bör beviljas till en stat där det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Begrep- pet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter innebär således en ”tröskel” för när detta villkorliga hinder ska anses vara för handen. Av den praxis som vuxit fram avseende tolkningen av grova och omfattande kränkningar följer att det främst har avsett kränkningar mot människors fysiska säkerhet. Tolkningen av vad som utgör grova kränkningar av mänskliga rättigheter innefattar folkmord, utomrättsliga och godtyckliga avrättningar, påtvingade försvinnanden, slaveri och slavhandel, utomrättsliga och godtycklig tvångsförvaring , tortyr, brott mot mänskligheten och apartheid. ISP framhåller i sin redovisning av praxisutvecklingen att denna uppräkning inte är uttömmande. Även andra kränkningar av mänskliga rättigheter kan således vara att betrakta som grova. Vidare anför myndigheten att tolkning av begreppet omfattande är att det bör vara fråga om systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. Genom den praxisutveckling som skett har begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i första hand kommit att avse människors fysiska säkerhet. Kommittén an- ser att grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kan ske mot alla mänskliga rättigheter, såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. En enstaka kränk- ning av de mänskliga rättigheterna är emellertid inte tillräcklig för att det nationella kriteriet ska anses vara för handen. måste vara av en viss omfattning och/eller systematiska samt ske på statens uppdrag alternativt genom dess acceptans eller underlåten- het att beivra brott för att hindret ska vara för handen. Sammanfattningsvis är kommitténs uppfattning att det gällande villkorliga hindret rörande mänskliga rättigheter tolkats för snävt. Tröskeln för när det ska vara tillämpbart bör därför sänkas. Kom- mittén anser att begreppet ”allvarliga” bör användas i stället för ”grova”. Dels för att markera denna förändring, dels för att de inter- nationella förpliktelserna som tillrätt på området använder begreppet ”allvarliga”. Kommittén anser att regelverket även fortsättningsvis bör vid- makthålla principen att en presumtiv mottagande stats efterlevnad av mänskliga rättigheter i bred bemärkelse ska beaktas. Att inte enbart utgå från ett materielspecifikt synsätt vid prövningen av mänskliga rättigheter medför en avsevärd mer restriktiv hållning vid tillståndsprövningen än vad som följer av de internationella för- pliktelserna. Det materielspecifika synsätt som återfinns i de inter- nationella förpliktelserna och åtagandena bör därför även fortsätt- ningsvis kompletteras i nya riktlinjer med ett nationellt hinder av- seende situationen för de mänskliga rättigheterna i den mottagande staten. Av ett sådant ska följa att en stats respekt för mänskliga rättigheter ska utgöra ett centralt villkor i tillståndsprövningen och medför att en bedömning ska göras av den övergripande situatio- nen för de mänskliga rättigheterna i en presumtiv mottagande stat. Tillstånd bör inte beviljas till en stat där det förekommer allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och som i någon mening är systematiska. Genom att tillståndsprövningen ska ske från fall till fall och utgå från en helhetsbedömning så möjliggörs att samtliga omständigheter i det enskilda ärendet beaktas vid bedömningen om det ska anses förekomma omfattande och allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i en viss stat. Förslag till utformning av hinder avseende mänskliga rättigheter och demokratisk status Det starka samband som föreligger mellan en stats respekt för mänskliga rättigheter och dess demokratiska status medför att kommittén föreslår att dessa bör behandlas i ett sammanhang i Kommittén föreslår att följande skrivning införs i rikt- linjerna: Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demo- kratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. En stats demokratiska status bedöms utifrån förekomsten av demokratiska in- stitutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de med- borgliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska sta- tusen är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas.