sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — Vi- dare uttalade regeringen att affärsmässigt bedrivna allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – inom ramen för den lagstiftning och de allmänna normer som finns för företag i allmänhet och för företag som verkar inom hyresbostadssektorn i synnerhet – ska sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat och att kommunerna ska ställa motsvarande affärsmässiga avkastningskrav på sina bostadsföretag som andra likartade aktörer, dvs. sådana som har ett långsiktigt perspektiv på sitt ägande. Regeringen anförde bl.a. att bedömningen av affärsmässigt beteende och rimliga av- kastningskrav bör utgå från den enskilde aktörens situation och att det är företaget i sin helhet som verkar för att nå upp till de av- kastningskrav som ägaren ställt och som bedömts som rimliga mot bakgrund av företagets förutsättningar t.ex. fastighetsbeståndets sammansättning och marknadssituationen. En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål (prop. 2009/10:185, s. 44–49). I propositionen redovisade regeringen också sin syn på frågan om vad som är affärsmässigt och om affärsmässiga avkastningskrav i olika situationer, där man måste skilja mellan olika marknads- situationer, men också ta hänsyn till skillnaden i förutsättningar mellan företag som befinner sig på en viss marknad och företag som överväger att nyetablera sig på samma marknad. För ett redan etablerat företag på en svag marknad kan det vara marknadsmässigt att nöja sig med en låg avkastning trots att en potentiell nyinvesterare till följd av risken skulle ställa högre avkast- ningskrav för att investera i samma marknad (prop. 2009/10:185, s. 62). Regeringen konstaterade vidare att det är kommunen, som ägare av ett bostadsföretag och med det övergripande ansvaret för bo- stadsförsörjningen, som i första hand bär ansvaret för att genom- föra sådan omstrukturering som kan krävas för att företaget ska kunna verka på marknadsmässiga villkor (prop. 2009/10:185, s. 62). Fröet till de allmännyttiga bostadsföretagen finns i den bostadspoli- tik som började bedrivas . Politiken då var dock in- riktad mot mindre bemedlade hushåll med många barn, med bland annat de s.k. barnrikehusen som resultat. Efter lades politiken om, bl.a. som en konsekvens av den sociala stigmati- sering och segregation som blev följden av fokuseringen på att en- bart tillhandahålla bostäder för vissa behövande hushåll. Den nya politiken resulterade bl.a. i tillkomsten av dagens allmännyttiga och kommunala bostadsföretag. Det statliga bostadsfinansieringssystemet gynnade från början allmännyttiga bostadsföretag, vilket bidrog till att denna sektor ökade kraftigt såväl kvantitativt som i förhållande till bostads- marknaden i övrigt. behövde dessa bostadsföretag till följd av gynnsamma lånevillkor inte bygga upp något större eget kapital. I praktiken var det därför primärt staten som stod risken för de kommunala bostadsföretagen. I förhållande till såväl samt- liga hyresbostäder som bostadsbeståndet i sin helhet var allmän- nyttan som mest dominerande kring 1990, då var fjärde bostad – av alla hyreslägenheter – ägdes av ett allmännyttigt bo- stadsföretag.6 tog de kommunala bostadsföretagen ett be- tydande ansvar för den lokala bostadsförsörjningen. 6 (red. ): Varför så olika? Nordisk bostadspolitik i jämförande historiskt ljus. Reviderad upplaga 2013 (kommande). till att privat kapital endast i begränsad omfattning in- vesterades i produktion av hyresbostäder. Politiken förändrades , då bl.a. de statliga bostadslånen avvecklades, och ett antal kommunala bostadsföretag under devisen ”affärsmässig allmännytta” påbörjade uppbyggnaden av ett eget kapital för att nå en rimlig soliditet. Först då kunde kommunen i egenskap av ägare anses ha fått det fulla ansvaret för det egna företaget och dess verksamhet. Många kommunala bostadsföretag har en stark ekonomi och en betryggande stabilitet. Det finns dock även kommunala bostadsföretag som verkar i kommuner där bostadsmarknaden är svag. Dessa företag har ofta ett i det lokala perspektivet betydande bostadsbestånd, varav en stor del ofta tillkom under rekordåren och det s.k. miljonprogrammet. Svaga bostadsmarknader kännetecknas av en långsiktig och var- aktig negativ befolkningsutveckling, vilket skapar ett bostadsöver- skott som på hyresbostadssidan till största delen drabbar de kom- munala bostadsföretagen med stora underskott till följd av vakanser. Hyresbortfallet och hyresförlusterna kan i princip täckas antingen genom att hyrorna för de uthyrda bostäderna pressas uppåt eller genom kapitaltillskott från kommunen. Höjda hyror innebär sam- tidigt att andra boendealternativ blir mer attraktiva med konse- kvens att antalet vakanser riskerar att öka ytterligare. Ett bostads- företag som inte har en mycket god soliditet har små möjligheter att på egen hand göra den omstrukturering som är nödvändig för att komma till rätta med underskotten. Om situa- tionen blir långvarig anses bostadsföretaget vara i kris. () har konstaterat att drygt 100 kommuner kan betraktas som svaga bostadsmarknader och be- dömt att den demografiska utvecklingen med ökad koncentration av befolkningstillväxten till stora funktionella regioner och en successiv utarmning av de små kan förväntas fortsätta (Analys av svaga bostadsmarknader, dnr Fi2007/125). Att ett företag ska agera affärsmässigt innebär bl.a. att företagen löpande ser över sin kostnadsstruktur och att olönsamma verk- samheter omstruktureras eller avvecklas. Där bostadsmarknaden är svag måste dessa företag således bl.a. anpassa bostadsbeståndet till efterfrågan vilket ofta innebär att de både måste riva bostäder och effektivisera verksamheten i syfte att pressa sina kostnader. Det kan också bli aktuellt att skriva ner värdet på företagens fastigheter. –2012 har staten medverkat i ett 50-tal omstruktureringar av kommunala bostadsföretag rekonstruktioner som inneburit att totalt ca 14 000 lägenheter, vilka blivit övertaliga på grund av befolkningsutvecklingen, har avvecklats eller utvecklats till annan användning. Statens medverkan vid sådana omstrukturer- ingar, som ligger inom , regleras i avtal med den aktuella kommunen. I varje sådant avtal ingår numera regelmässigt villkor om rivning och effektiviseringsåtgärder som villkor för bidrag. Som ett komplement till det avtalsreglerade stödet bildades (Sbo). Bolagets uppdrag är att praktiskt medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i ba- lans på orter med minskande befolkning. I detta ingår att förvärva, äga, förvalta och utveckla bostäder som övertas från kommuner eller kommunala bostadsföretag och att avveckla sådana bostäder genom försäljning eller rivning samt att driva härmed förenlig verksamhet. Bolaget får dock inte gå in som delägare i kommunala bostadsföretag. Sbo:s verksamhet har också bidragit till positiva flyttkedjor och därmed till ett bättre utnyttjande av det befintliga beståndet i kommuner med mycket liten eller ingen nyproduktion av bostäder. BKN bedömde att ca 80 kommuner hade behov av att avveckla bostäder för att nå balans på bostadsmarknaden (BKN, Budgetunderlag 2012–2014). Totalt bedömdes drygt 3 600 lägen- heter behöva rivas till en kostnad om ca . Med hänsyn till den bedömda befolkningsminskningen fram till och med bedömdes ytterligare ca 4 000 lägenheter behöva avvecklas till en kostnad på . Den totala kost- naden för att åstadkomma den nödvändiga anpassningen av utbudet av bostadslägenheter skulle därmed uppgå till ca till och med . Behovet av akut avveckling av vakanta lägenheter har enligt BKN därefter minskat, men den långsiktiga bedömningen är mera osäker (BKN, Budgetunderlag 2013–2015). Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv bostadspolitik och ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen Även i kommuner med svaga bostadsmarknader kan det finnas be- hov av att bygga om och anpassa bostäder eller t.o.m. bygga nytt i vissa lägen eller för vissa grupper, inte minst som dessa kommuner kännetecknas av en växande andel äldre. Problemen är dock inte begränsade till kommuner som verkar på en svag bostadsmarknad, utan även andra kommuner upplever svårigheter att få till stånd be- hövlig ny- eller ombyggnation eftersom lönsamheten inte bedöms vara tillräcklig.7 Olika aktörer har pekat på reglering avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som en tänkbar lösning på ovan nämnda problem. Regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse innebär inte i sig nya resurser, utan skulle endast möjliggöra för kommunerna att under vissa förutsätt- ningar skjuta till subventioner. I en av Kommuner och Landsting (SKL) publicerad kunskapsöversikt har det föreslagits att staten bör överväga att tillämpa reglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att möjliggöra stöd till bostadspolitiska åtgärder som främjar integra- tion och social sammanhållning8, något som skulle knyta an till lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsföretag9. Bo- verket har i sin översyn av bostadsförsörjningslagen föreslagit en ny bestämmelse som ger kommunerna möjlighet att tilldela ett kommunalt eller privat bostadsföretag ett uppdrag att till exempel tillhandahålla hyresbostäder där detta inte kan erbjudas på mark- nadens villkor.10 () har i en rap- port, Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader, diskuterat hur regelverket för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle kun- 7Ett socialt blandat boende i , ; Att främja integration och social sammanhållning, SKL 2012; Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader, 2013. 8Mikael Stigendal och : Att främja integration och social sammanhållning, SKL 2012. 9Enligt 5 § punkten 1 gäller inte värdeöverföringsbegränsningen för överskott som uppkom- mit under föregående räkenskapsår ”om överskottet används för sådana åtgärder inom ramen för kommunen bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhåll- ning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar …”. 10Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, 2012. na tillämpas på den svenska bostadsmarknaden och i likhet med föreslagit att det införs en rambestämmelse i lag med stöd av vilken enskilda kommuner i princip skulle kunna tilldela ett all- männyttigt bostadsföretag eller en privat fastighetsägare ett kon- kret uppdrag.11 Exempel på insatser som lyfts i rapporten är att på utpekade orter i en kommun tillhandahålla ett bestånd av hyres- bostäder som kan efterfrågas även av hushåll med begränsade in- komster, att långsiktigt tillhandahålla bostäder med god tillgäng- lighet, lämpliga för äldre personer och personer med funktions- hinder samt att tillhandahålla ett mindre antal smålägenheter med inriktning på unga personer. Ovanstående förslag till åtgärder överensstämmer i viss mån med sådana tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som företag som erbjuder ”socialbostäder”12 kan ägna sig åt. anser dock att för- slagen innebär att de angivna åtgärderna kan definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan att de berörda bostäderna för den skull definieras som socialbostäder eller ”social housing”.13 Regeringen har tidigare ställt sig tveksam till att definiera bo- stadsförsörjningen eller delar av bostadsförsörjningen som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.14 Den svenska bostadspolitiken syftar till att skapa ett utbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet. Detta utesluter visserligen inte riktade åtgärder i syfte att säkerställa att vissa grupper verkligen kommer in på bostadsmark- naden, men det finns en bred politisk enighet om att sådana åt- gärder inte får leda till en utveckling mot ”socialbostäder” där bo- ende i vissa områden och fastigheter eller i vissa företag villkoras av att den bostadssökande tillhör en grupp som är utpekat ”svag” på bostadsmarknaden. I en situation där marknadssituationen – till följd av tidigare ingrepp eller andra skäl – inte möjliggör ett utbud av bostäder som innebär att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet, finns det dock skäl att se över om det ändå finns åtgärder som kan vidtas för att skapa förutsättningar för en god bostads- försörjning. Förslag till åtgärder bör då utformas så att de i gör- 11SABO 2013, s. 37. 12”Social housing” är den vedertagna engelska benämningen och i officiella dokument över- sätts detta med ”subventionerade bostäder”, något som dock kan leda till missuppfattningar då de offentliga subventioner som lämnats till bostadsbyggande i inte har haft sådan inskränkning med avseende på målgrupp. 13Se t.ex. innebörden av beslutet i det nederländska fallet, C (2010) 26 final14.01.2010. 1414 Se prop. 2009/10:185, s. 28–29. ligaste mån bidrar till att förbättra förutsättningarna för integration och social sammanhållning. Förutsättningar för boende på gles- och landsbygden En konsekvens av den starka urbaniseringen är de förhållandevis låga priserna på permanentbostäder på landsbygden. Dessa priser ligger som regel under kostnaden för att nyuppföra en bostad av motsvarande storlek och standard. Låga marknadsvärden i förhållande till kostnaden för att bygga nytt gör att det kan vara svårt att finansiera såväl nyproduktion som renovering och ombyggnad av befintliga bostäder. Pantsäker- heten via en marknadsvärdesbedömning av fastigheten riskerar att bli för låg för att banken ska vara intresserad, även om låntagarens återbetalningsförmåga är tillfredsställande.15 För privatpersoner kan kraven på egenfinansiering få till följd att önskade investeringar inte kommer till stånd. Detta kan i sin tur skapa ytterligare hinder för boende utanför tätorter. kan konsekvenserna av detta bli bostadsbrist även på gles- och landsbygden och därmed i förläng- ningen även ett tillväxt- och utvecklingsproblem. För att underlätta ny- och ombyggnad av bostäder på gles- och landsbygden gav regeringen dåvarande BKN i uppdrag att inrätta en finansiell rådgivningsfunktion för enskilda och företag som planerar att bygga bostäder. Regeringen beslutade också att vidga BKN:s möjligheter att ställa ut garantier, med fullgoda säker- heter, utöver marknadsvärdet så att kreditgaranti nu kan lämnas för av kostnaden för nybyggnad av egnahem, upp till taket på per kvadratmeter uppvärmd boarea. Regeringen gjorde i propositionen 2009/10:185 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler 15 Se ”Rural Housing – Landsbygdsboende i , och ”, Nordiska Minister- rådet och Tillväxtanalys, rapport 2012:05, s. 55–55 och s. 58–59. bedömningen att det finns anledning att se över frågan om hur om- strukturering av kommunala bostadsföretag i kris på svaga mark- nader kan genomföras i enlighet med . Då de kommunala företag som verkar på en svag bostadsmark- nad och står inför en svår omställningssituation sällan har haft möj- lighet att bygga upp en stark ekonomi, kan olika åtgärder krävas från kommunen. En offentlig ägare har i princip samma möjlighet som en privat investerare i motsvarande situation att stödja sitt företag. Det är i första hand kommunen som ägare av ett bostadsföretag och med ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen i kom- munen, som bär ansvaret för att avveckla eller genomföra den om- strukturering som krävs för att företaget ska kunna verka på mark- nadsmässiga villkor. Det är också i första hand kommunen som ska lämna det stöd som det egna bostadsföretaget kan behöva. I sär- skilda fall kan det finnas behov av statliga insatser för att omstruk- tureringar av bostadsföretag ska kunna genomföras. Det måste dock bl.a. säkerställas att de åtgärder som vidtas för omstrukturer- ingen av kommunala bostadsföretag är förenliga med i allmänhet och statsstödsreglerna i synnerhet. Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som är nödvändiga för att möjliggöra för kommuner att omstrukturera eller under ordnade former avveckla sådana kommunala bostads- företag på svaga bostadsmarknader som är i kris. I den mån det behövs ska utredaren således bl.a. föreslå en reglering som medger att stöd kan lämnas till kommunala bostadsföretag i kris. Förslagen ska syfta till att de bostadsföretag som omstruktureras ska ha förutsättningar att kunna hantera framtida utmaningar och verka på marknadsmässiga villkor. I utredarens uppdrag ingår särskilt att undersöka, bedöma och redovisa: 1.hur många kommuner som har bostadsföretag som kan anses verka på svaga bostadsmarknader samt hur många av dessa bo- stadsföretag som har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation, 2.hur många kommuner som på 5–kommer att ha bo- stadsföretag som verkar på svaga bostadsmarknader samt vilka av dessa bostadsföretag som kan förväntas få ekonomiska svårig- heter, 3.hur många av bostadsföretagen på de svaga bostadsmarknaderna som och på 5–har så stora ekonomiska svårig- heter att de bedöms komma ha behov av stöd från kommunen för att klara fortsatt verksamhet, 4.hur många kommuner som klarar och på 5–för- väntas klara av att hantera omstrukturering eller avveckling av sina bostadsföretag utan statligt stöd och hur många kommuner som kan bedömas ha behov av statligt stöd för åtgärderna samt hur stort stödbehovet bedöms vara. Om det är möjligt ska redo- visningen visa vilka åtgärder stödet behövs till samt kostnaderna för varje åtgärd. Även den nytta som kan uppstå till följd av samhällets insatser och värdet av denna ska redovisas i den ut- sträckning som det är möjligt. Utredaren ska redovisa resultatet av samtliga undersökningar som har gjorts enligt ovan. Av redovisningen ska framgå hur de aktuella företagen och kommunerna fördelar sig när det gäller omfattningen av åtgärds- och stödbehoven. Det ska även framgå om behoven är jämnt fördelade eller om det finns ett mindre antal kommunala bo- stadsföretag som har mycket stort behov av stöd för att kunna han- tera den omstrukturering eller avveckling som bedöms vara nöd- vändig. När utredaren undersöker om det finns förutsättningar för att under ordnade former avveckla kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader där en rekonstruktion inte bedöms vara en rea- listisk lösning, ska utredaren särskilt analysera och redovisa vilka konsekvenser en sådan avveckling skulle få för berörda kommuners ekonomi och långsiktiga bostadsförsörjning, t.ex. i fråga om möj- ligheterna för såväl ungdomar som äldre att efterfråga lämpliga bo- städer. Om utredaren bedömer att en eller flera kommuner kommer att behöva stöd för att kunna hantera den nödvändiga omstrukturer- ingen eller avvecklingen ska utredaren även analysera hur stora in- satser som kan behöva göras samt hur dessa ska utformas för att så ändamålsenligt som möjligt bidra till de nödvändiga åtgärderna. I analysen ska även ingå olika åtgärders betydelse för rörligheten på bostadsmarknaden. Utredaren ska även föreslå hur sådana insatser ska finansieras. Utredarens uppdrag enligt ovan omfattar endast kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader. Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv bostadspolitik och ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen Även i kommuner med svaga bostadsmarknader kan det finnas behov av att bygga om eller t.o.m. bygga nytt i vissa lägen eller för vissa grupper, inte minst som dessa kommuner demografiskt kännetecknas av en växande andel äldre.16 Även unga människors behov i dessa kommuner bör beaktas så att befolkningsutveck- lingen kan vändas i gynnsam riktning. Svårigheterna att hantera bostadsförsörjningen är dock inte begränsade till kommuner som verkar på en svag bostadsmarknad, utan även andra kommuner upplever svårigheter att få behövlig nyproduktion till stånd efter- som lönsamheten inte bedömts vara tillräcklig. Det är oklart i vilken mån EU:s reglering avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse medger lösningar på ovan nämnda problem. Det är också oklart om en sådan lösning ensamt är det bästa sättet att hantera problemen. Åtgärder som påverkar efter- frågesidan i ekonomin kan ofta påverka konkurrensen i mindre ut- sträckning än åtgärder på utbudssidan. Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsförsörjningen i kommu- nen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadens lönsamhetskrav eller marknadsmisslyckanden försvårar 16 Denna problematik har även uppmärksammats av , som avser att genomföra en huvudstudie om äldres boende på mycket svaga bostadsmarknader, 2013- 04-23, dnr 21-2012-1480. ett bostadsutbud som innebär att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet. Utredaren ska beträffande denna del av uppdraget särskilt under- söka i vilken mån EU:s reglering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utgör en framkomlig och lämplig väg att främja bostads- försörjningen i kommunerna. Utredaren ska även undersöka möjligheterna att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och brukare och som inne- bär att de kan efterfråga en bostad av god kvalitet. Utredaren ska redovisa vilka åtgärder som undersökts, bedöma vilka åtgärder som kan vara genomförbara och lämna de finansieringsförslag, författ- ningsförslag och övriga åtgärder som behövs. Regeringen har i andra utredningar fått belyst vilka åtgärder som är möjliga att vidta med stöd av (2010:900, PBL) och andra regelverk relaterade till plan- och byggprocessen i vid bemärkelse. Om det inte finns särskilda skäl ska utredaren därför avstå från att undersöka och lämna förslag när det gäller plan- och byggprocessen. Förutsättningar för boende på gles- och landsbygden Den som köper ett befintligt småhus på landsbygden har ofta låga boendekostnader, men det kan vara svårt att få nödvändiga lån för upprustning av hus till modern standard. Skillnaden mellan mark- nadspriser och produktionspriser medför att det endast i undan- tagsfall är möjligt att bygga nya egnahem i gles- och landsbygd. kan konsekvenserna bli bostadsbrist även där och därmed i förlängningen även bli ett tillväxt- och utvecklingsproblem. Möjlig- heterna att få statliga kreditgarantier för byggande i gles- och landsbygd förbättrades 2012. Det finns dock anledning att under- söka i vilken utsträckning förutsättningarna för gles- och lands- bygdsboende ytterligare kan förbättras. Särskilt bör beaktas möjlig- heterna för unga människor, liksom för potentiella inflyttare från andra delar av landet eller från andra länder, att få en bostad i dessa kommuner. Utredaren ska analysera förutsättningarna för ny- och ombyggnad för egnahemsboende på gles- och landsbygden och föreslå åtgärder som kan underlätta sådant byggande. Utredaren ska särskilt undersöka möjligheten att ytterligare ut- veckla de befintliga kreditgarantier, som administreras av , så att gles- och landsbygdsboende underlättas. Utredaren ska också analysera hur villkor och informations- spridning bör utformas så att ett förändrat system ska kunna få genomslag. Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som behövs. Utgångspunkter som gäller alla delar av uppdraget Det står utredaren fritt att lämna förslag som har nära samband med de uppdrag som lämnas i dessa direktiv. Samtliga förslag ska utformas så att de är förenliga med EU- rätten och så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för såväl kommunerna som staten begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Om något av förslagen påverkar det kommunala själv- styret ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen särskilt redovisas. Lämnas förslag som innebär ökade kostnader för stat eller kommuner ska utredaren även lämna förslag till hållbar finansiering. Utredaren ska även för samtliga förslag redovisa sin bedömning av förslagens förenlighet med . Utredaren ska redovisa kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar av förslagen i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Arbetsformer och redovisning av uppdraget Utredaren ska så långt möjligt genom underhandskontakter med Europeiska kommissionen säkerställa att de förslag som lämnas är genomförbara.