sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Inte minst kan det finnas skäl att i den statliga tillsynen över uppmärksamma socialnämndens roll i sammanhanget och dess samspel med . 142 , & SKL (2013). Enligt direktiven ska utredningen belysa och analysera rätts- säkerheten inom processen för omhändertagande enligt LVU. När samhället griper in med tvingande åtgärder för att skydda barn och unga är det särskilt viktigt att de bestämmelser som reglerar insatserna är tydliga och konsekventa och beaktar den enskildes rättigheter och rättssäkerhet, som de till- godoser en rimlig säkerhetsnivå. I detta kapitel lämnar utredningen förslag som gäller processen för ett omhändertagande. Under vissa förutsättningar måste det finnas en möjlighet för socialnämnden att ingripa akut utan att behöva avvakta förvalt- ningsrättens beslut om vård. En sådan möjlighet finns i 6 § LVU som medger ett interimistiskt beslut i avvaktan på ett slutligt beslut i vårdfrågan. Enligt 6 § LVU får socialnämnden besluta att den som är ska omhändertas, om 1.det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av lagen, och 2.rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Båda förutsättningarna enligt 1 och 2 måste vara uppfyllda. Ett omhändertagande får t.ex. inte beslutas enbart för att möjliggöra en läkarundersökning eller polishandräckning.1 8.2.1Sannolikt behov av vård enligt LVU Eftersom ett omhändertagande är ett interimistiskt beslut är det naturligt att endast en preliminär bedömning av om LVU är tillämplig måste göras. Vid den bedömningen ska det framstå som sannolikt att den unge behöver beredas vård utanför det egna hemmet med stöd av LVU. Sannolikhetsrekvisitet är spar- samt kommenterat i förarbetena. Av de ursprungliga förarbetena framgår att om det är fråga om ett omhändertagande krävs att det på starka skäl kan antas att vård med stöd av lagen är nödvändig.2 Enligt allmänna råd ligger det i sakens natur att ett fullständigt beslutsunderlag ofta saknas i situationer där ett omhändertagande blir aktuellt. I akuta situa- tioner måste ibland en tämligen hög grad av osäkerhet accepteras. Det grundläggande skyddsintresset måste alltid styra nämndens handlande. Enligt innebär sannolikhetskravet i och för sig ett relativt starkt krav, men måste nyanseras något beroende på vilken situation det gäller. Det ställs högre krav då utred- ningsskäl ligger till grund för ingripandet än då ett akut vårdbehov bedöms föreligga.3 har emellertid kritiserat uttalande eftersom han menar att det inte finns lagstöd för olika bevisstyrkekrav vid de skilda tvångsomhänder- tagandesituationerna. I en kommentar till LVU förordar Bramstång att högt ställda bevisstyrkekrav bör gälla genomgående vid så allvarliga ingrepp som tvångsomhändertaganden.4 1JO 1988/89 s. 178. 1979/80:1 Del C s. 38. 3SOSFS 1997:15 s. 43 f. 4Bramstång G (1985) s. 301 f. 8.2.2Rättens beslut kan inte avvaktas Förutom att det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU, fordras att vårdbeslutet med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling inte kan avvaktas eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Risken för den unges hälsa eller utveckling måste bedömas vara akut. En del situationer kan snabbt bli direkt livshotande, t.ex. för ett spädbarn eller ett barn som på grund av sjukdom fordrar särskild omvårdnad.5 Det kan röra sig om situationer när den unge behöver omedelbar läkarvård eller viss sjukvårdande behandling som vårdnadshavaren motsätter sig, t.ex. blodbyte, blodtransfusion, operation, läkemedelsbehandling eller annan behandling som inte går att avvakta utan risk för skada hos den unge.6 En annan situation är när små barn mer eller mindre står utan fungerande vårdare och inte får mat eller nödvändig omvårdnad. kan ett omhändertagande bli aktuellt om ett barn hittas övergivet och föräldrarna inte kan anträffas. Om ett barn utsatts eller misstänks ha varit utsatt för misshandel eller sexuella övergrepp, kan behovet av skydd för barnet föranleda ett omhändertagande, om barnets säkerhet inte kan garanteras på annat sätt. Stor hänsyn bör tas till om barnet självt uttrycker rädsla.7 Även den unges eget beteende kan vara sådant att ett omedel- bart omhändertagande blir aktuellt. Det kan röra sig om situationer där den unge är inne i ett pågående allvarligt missbruk eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet och det finns risk att han eller hon gör sig skyldig till ytterligare brott. Syftet med omhändertagandet får då inte vara att skydda omgivningen utan grunden är att den unges egna sociala utveckling äventyras genom ytterligare brotts- lighet. Det kan även gälla ungdomar som avvikit hemifrån och som befaras uppehålla sig i olämpliga miljöer.8 Ett barn kan komma att stå utan vårdnadshavare om en förälder som är ensam vårdnadshavare dör eller om båda vård- nadshavarna dör. I avvaktan på att barnet får vårdnadshavare 5SOSFS 1997:15 s. 44. genom att vårdnaden flyttas över på den andra föräldern, eller att en särskilt förordnad vårdnadshavare utses, kan LVU vara tillämplig.9 Ett omhändertagande är möjligt om det behövs för att en utredning enligt 11 kap. 2 § SoL ska kunna genomföras. I dessa fall bör ett omhändertagande göras bara om det på starka skäl kan antas att vård med stöd av LVU blir nödvändig. I dessa fall måste föräldrarnas eller den unges egen inställning till behovet av vård tillmätas särskild betydelse.10 Nämnden bör ha gjort allvarliga försök att genomföra en utredning innan ett omhändertagande tillgrips.11 Omhändertagande av utredningsskäl kan komma i fråga både när det är vårdnadshavaren eller den unge själv som inte vill medverka i en utredning om behov av vård. Omhändertagande på denna grund kan också bli aktuellt, om det kommer fram att föräldrarna har för avsikt att gömma barnet eller den unge har för avsikt att avvika. Vårdnadshavaren kan också försvåra utredningen, t.ex. genom att motsätta sig läkarunder- sökning av barnet eller hindra utredaren att träffa den unge. Om en inläggning på sjukhus för barnpsykiatrisk utredning eller annan medicinsk utredning krävs, får det i regel inte ske utan vårdnads- havarens medgivande om inte ett omhändertagandebeslut har fattats. Om sådant samtycke saknas, kan ett omhänder- tagande bli aktuellt. Omhändertagande enbart för att genomföra sådana undersökningar får dock inte ske. Förhållandena i övrigt måste vara sådana att ett omhändertagande är motiverat.12 Det kan också hända att det sedan utredningen har avslutats uppstår förhållanden som kräver omedelbar vård av barnet och där rättens beslut inte kan avvaktas. En annan situation kan vara att 1989/90:28 s. 108. 10SOSFS 1997:15 s. 45 med hänvisning till prop. 1979/80:1 Del C s. 38. verkställigheten av förvaltningsrättens beslut skulle kunna hindras, t.ex. genom att föräldrarna befaras avvika med barnet eller att det finns risk för att den unge gömmer sig eller rymmer. Särskilt kan svårigheter uppstå om föräldrarna planerar att skicka barnet utom- lands eftersom ett beslut med stöd av LVU inte kan verkställas där. I sådana situationer bör den unge omhändertas för att beslutet ska kunna verkställas.13 8.2.3Omedelbart omhändertagande vid häktning kan, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, omhänderta en ung person även om han eller hon är häktad. Ett beslut om omhändertagande kan också bestå även om den unge häktas. Enligt 9 § andra stycket LVU tar häktningsbeslutet över beslutet om omhändertagande eftersom omhändertagandebeslutet inte får verkställas så länge den unge är häktad. Avsikten med att omhändertagandet inte upphör automatiskt är att underlätta en övergång från ett regelsystem till ett annat, dvs. att den unge kan bli föremål för vård direkt i anslut- ning till att beslutet om häktning upphör. Enligt allmänna råd bör socialnämnden, om den unge riskerar häktning eller är häktad, regelmässigt överväga om grund för ett omhändertagande föreligger.14 8.2.4Utformningen av nämndens beslut Det finns inte någon bestämmelse i LVU om hur beslut om omhändertagande ska utformas. Däremot har Social- styrelsen i allmänna råd uttalat att nämnden i beslutet ska ange om det är hemförhållandena (2 §), den unges eget beteende (3 §) eller båda som brister.15 Missförhållandet måste även kunna preciseras i viss utsträckning. JO har i ett beslut uttalat att det kan diskuteras om inte bestämmelsen i 6 § LVU borde förtydligas i detta avseende.16 Enligt JO kan något krav knappast uppställas på att det 13SOSFS 1997:15 s. 46. 16JO 2009/10 s. 281. i själva beslutshandlingen lämnas en mer ingående motivering till varför nämnden har ansett att det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU. JO har till och med förordat återhållsamhet med att i beslutshandlingen redovisa uppgifter som rör bl.a. den unges personliga förhållanden, eftersom uppgifterna blir offentliga genom att de tas in i själva beslutshandlingen. Enligt JO bör de omständigheter som ligger till grund för nämndens omhändertagandebeslut i stället redovisas till förvaltningsrätten i en särskild promemoria.17 Däremot anser JO att det är viktigt att det i själva beslutet om omhändertagande anges huruvida omhändertagandet har föranletts av sådana omständigheter som avses i 2 § eller 3 § LVU.18 Detta motiveras av rättssäkerhetsskäl eftersom barnet eller den unge kan placeras i ett särskilt ungdomshem som har särskilda befogenheter beträffande den som är omhändertagen på grund av sådana omständigheter som avses i 3 § LVU. Hemmets befogenheter är dock begräsande beträffande den som vårdas på grund av sådana omständigheter som avses i 2 § LVU. Om det inte av beslutet framgår vilken bestämmelse som beslutet grundar sig på när beslutet underställs förvaltningsrätten bör domstolen därför enligt JO undersöka saken.19 Beslut om ett omhändertagande måste ibland kunna fattas med mycket kort varsel. Därför har nämndens ord- förande eller annan ledamot som nämnden förordnat enligt 6 § andra stycket LVU rätt att fatta sådana beslut. JO har betonat att beslut om tvångsingripande mot en person är av mycket integritetskänslig natur. Det är därför av synnerlig vikt att sådana beslut omgärdas med tillfredsställande rättssäkerhets- garantier. En sådan garanti är att beslutet dokumenteras och skrivs under av beslutsfattaren. Enligt JO:s uppfattning bör därför muntliga beslut användas med stor urskillning. Det bör komma ifråga endast i sådana akuta fall när dokumentation och 17JO 2009/10 s. 307. 18JO protokoll i ärende dnr 6496-2012, prop. 1979/80:1 Del A s. 590 samt SOU 2009:68 s. 616 f. 19JO:s beslut med dnr 629-13. underskrift inte kan avvaktas.20 Beslutet bör naturligtvis doku- menteras och skrivas under så snart som möjligt.21 8.3Omedelbara omhändertaganden är vanligt förekommande Som framgår av kapitel 4 (tabell 4.1) är det vanligt förekommande att en påbörjad insats enligt LVU föregåtts av ett beslut om omhändertagande.22 har studerat LVU-processen ur socialsekreterares perspektiv genom bl.a. fokusintervjuer med 20 socialsekreterare. Av intervjumaterialet framgår att det oftast är enstaka akuta incidenter som utlöser en tvångsvårdsprocess eftersom social- sekreterarna därmed har någonting aktuellt eller manifest bevis att hänga upp argumentationen kring. Enligt Ponnert kan den höga förekomsten av akuta omhändertaganden också tolkas som ett uttryck för att samtycket ges en så stor betydelse att tvångsvård undviks.23 Några socialsekreterare menade att ungdomsärenden ofta har en mer akut karaktär som gör att de inleds med ett omhändertagande och placeras utanför hemmet i avvaktan på förvaltningsrättens beslut. Utredningar avseende brister i hemmiljön ansågs oftare ha en långsam och process- inriktad karaktär. Detta innebär enligt socialsekreterarna möjligtvis en mindre benägenhet att använda omedelbara omhändertaganden avseende yngre barn. I stället avvaktas förvaltningsrättens beslut innan barnet placeras utanför hemmet.24 Även har konstaterat att socialnämndens ansökan om vård i de flesta fall, föregås av ett beslut enligt 6 § LVU. I rapporten konstateras att bestämmelsens syfte är att ge nämnden en möjlighet att ingripa i akuta situationer. Det faktum att bestämmelsen används så ofta kan enligt väcka frågan om den används på det sätt som lagstiftaren tänkt.25 20JO 1995/96 s. 320. 21SOSFS 1997:15 s. 49. 22Socialstyrelsen (2014c). 23Ponnert L (2007) s. 195. 25Socialstyrelsen (2009) s. 7, 9 och 30. Det är socialnämnden som ska besluta om omhänder- tagande. Möjligheten att delegera denna beslutanderätt är enligt 10 kap. 4 § SoL begränsad på så sätt att delegering endast får ske till utskott. Beslut om ett omhändertagande måste ibland kunna fattas med mycket kort varsel. Därför har nämndens ord- förande eller annan ledamot som nämnden förordnat enligt 6 § andra stycket LVU rätt att fatta sådana beslut. Det ankommer på nämnden att se till att det alltid finns någon med beslutanderätt tillgänglig. Det får inte råda något tvivel om vem som är behörig att fatta beslut eller hur man får kontakt med denne.26 8.4.1Även rätten kan besluta om omhändertagande När socialnämnden ansökt om vård med stöd av LVU får även rätten besluta att den unge ska omhändertas (6 § tredje stycket LVU). Bestämmelsen gör det även möjligt för rätten att besluta om att den unge ska vara omhändertagen till dess rätten prövat målet i fall när omhändertagandet annars hade förfallit enligt 9 § LVU. Samma grunder gäller som för motsvarande beslut av socialnämnden. Domstolen ska således finna det sannolikt att nämndens ansökan om vård enligt LVU kommer att bifallas. Bestämmelsen infördes på initiativ av och syftar till att ge den beslutande domstolen möjlighet att i varje situation besluta om de åtgärder som anses lämpligast med hänsyn till barnets bästa.27 Av utskottets uttalanden framgår att sådana åt- gärder främst bör övervägas då det är påkallat för att undvika avbrott i pågående vård eller andra skadliga flyttningar av barn eller, i besvärssituationer, att det inte uppstår onödiga avbrott i omhändertagandet.28 26SOSFS 1997:15 s. 49. 27SoU 1979/80:44 s. 102. 8.5Socialnämndens befogenheter för det omedelbara omhändertagandet har i sina allmänna råd uttalat att 10 § andra stycket – 20 § LVU gäller även under det omedelbara omhändertagandet.29 Det innebär att socialnämnden bestämmer hur vården ska ordnas. Det innebär också att nämnden får besluta om umgängesbegräns- ningar eller att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare och att bestämmelserna om de särskilda befogenheterna är tillämpliga. Nämnden har också rätt att anlita polishandräckning för att genomföra ett beslut enligt 6 § LVU (43 § LVU). 8.6Beslutet ska underställas förvaltningsrätten Eftersom ett omhändertagande är en ingripande åtgärd har det ansetts nödvändigt att ett sådant beslut underställs domstol som prövar om omhändertagandet ska bestå. Enligt 7 § första stycket LVU ska därför socialnämnden underställa förvaltnings- rätten beslutet om omhändertagande. Beslutet om omhändertagande inklusive handlingarna i ärendet ska ha kommit in till förvaltningsrätten senast inom efter att det fattats. Som motivering till veckofristen anfördes i förarbetena bl.a. att det kan vara nödvändigt att till beslutet foga även annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden. Vid kan det vara svårt att få tag på sådan utredning. Också den försening av postbefordran som mellankommande helgdagar kan innebära måste beaktas.30 Risken för dröjsmål med postbefordran är knappast ett problem längre eftersom beslut om omhänder- tagande som regel skickas till förvaltningsrätten per telefax eller e- post.31 Eftersom förvaltningarna registrerar ärenden digitalt före- ligger knappast några påtagliga svårigheter för t.ex. socialjouren att få tillgång till handlingarna . Det är inte meningen att nämnden ska dröja med underställning och använda fristen till att undersöka om det finns skäl för att låta beslutet bestå eller om det 29SOSFS 1997:15 s. 47. 1979/80:1 Del A s. 505 och 591. 2004/05:123 s. 32. ska upphävas.32 Underställningen bör inte heller dröja därför att nämnden t.ex. väntar på resultatet av ett medicinskt prov.33 Att det är svårt att underrätta vårdnadshavaren om beslutet eller att det finns en oklarhet om vem som har vårdnaden är inte heller omständigheter som får fördröja underställningen.34 Enligt allmänna råd innebär bestämmelsen att beslutet och skälen för det, ska dokumenteras eller – om beslutet fattas under kvällstid eller – senast dagen därpå. Det får inte förekomma att nämnden avvaktar med att sända in beslutet till förvaltningsrätten för att utreda om förut- sättningar för det omedelbara omhändertagandet är uppfyllda. Däremot kan nämnden behöva komplettera med annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden nästkommande vardag. Under- ställningen ska dock ske så snart det över huvud taget går.35 JO har uttalat att själva beslutet om omhändertagande i allmänhet kan ges in till förvaltningsrätten som beslutet fattas eller påföljande dag.36 Som en jämförelse kan nämnas att ett beslut om omhändertagande enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) ska utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet underställas förvaltningsrätten. Det är den som fattar ett beslut om ett omhänder- tagande enligt 6 § LVU som har ansvar för att beslutet underställs förvaltningsrätten. Det finns dock inte något hinder mot att beslutsfattaren överlåter till en tjänsteman vid nämndens förvalt- ning att se till att beslutet rent faktiskt underställs förvaltnings- rätten.37 Förvaltningsrätten ska pröva det underställda beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom från den dag då beslutet och handlingarna kom in till rätten (7 § andra stycket LVU). Synnerliga hinder kan t.ex. vara 32JO 1994/95 s. 356 och JO 2009/10 s. 310. 33JO 1996/97 s. 282. 34JO 1999/00 s. 264. 35SOSFS 1997:15 s. 50. 36JO 2007/08 s. 307. 37JO:s beslut med dnr 5482-2005. att förvaltningsrätten anser det vara nödvändigt att få utredningen kompletterad. I sådant fall ska prövningen ske efter det att hindret har fallit bort. Som en jämförelse kan nämnas att enligt 17 § LVM ska rätten pröva en underställan av ett beslut om omhändertagande så snart det kan ske och senast från det att beslutet underställdes rätten eller, om beslutet inte är verkställt när det underställs, från det att beslutet verkställdes. Denna tid får förlängas till , om det på grund av någon särskild omständighet är nödvändigt. Vid handläggningen av ett underställt beslut om omhändertagande består förvaltningsrätten av en lagfaren domare. Enligt 9 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL) är förfarandet skriftligt. I handläggningen får dock ingå muntlig förhandling beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. I kammar- rätt och förvaltningsrätt ska muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det (9 § andra och tredje stycket FPL). Domare inom förvaltningsrätten har framfört till utredningen att det i lagen borde stå att förvaltningsrätten ska fatta beslut inom från den dag då beslutet kom in till förvaltningsrätten. kan det nämligen dröja någon dag innan socialnämnden hinner komplettera med handlingarna i övrigt.38 8.7.1Utformningen av förvaltningsrättens beslut Förvaltningsrättens beslut att fastställa eller upphäva ett omedel- bart omhändertagande ska motiveras (30 § FPL). JO har kritiserat en förvaltningsrätt som inte angivit de skäl som bestämt utgången i ett beslut med anledning av underställning av en socialnämnds beslut om omhändertagande. Av beslutet framgick inte rättens bedömning av om det var 2 eller 3 § LVU som tillämpades. Enligt JO var det en brist i handläggningen att grunden för omhändertagandet inte angavs i beslutet. På ett särskilt ungdoms- 38 Möte i med domare, offentligt biträde och yrkesverksamma inom . hem finns särskilda befogenheter när det gäller den som är omhändertagen på grund av omständigheter som anges i 3 § LVU, men inte när det gäller den som är omhändertagen på grund av omständigheter som anges i 2 § LVU. På grund av skillnaderna i befogenheter måste domstolen när den fastställer ett omhändertagande ta ställning till om det är med stöd av 2 § eller 3 § LVU. JO menade att det inte får råda någon tvekan om grunden för det omedelbara omhändertagandet, dvs. om omhändertagandet gjorts med stöd av 2 eller 3 § LVU eller både och.39 Domare inom förvaltningsdomstolarna har dock framfört till utredningen att JO:s slutsats kan ifrågasättas. I det stadiet då ett beslut om omhändertagande fattas står det inte alltid klart för socialnämnden om det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 2 eller 3 § LVU. Under ett beslut om omhändertagande vårdas barnet därför enbart med stöd av 6 § LVU. 8.8.1Beslutet underställs inte i rätt tid Om socialnämndens beslut inte underställs rätten inom den angivna veckofristen i 7 § första stycket LVU upphör beslutet automatiskt att gälla. Det fordras i den situationen således inte något beslut av socialnämnden eller förvaltningsrätten. För det fall att nämnden skulle försumma att underställa beslutet inom tidsfristen finns det således en risk för att den unge inte kan få det skydd som nämnden har ansett att han eller hon behöver. Varken i förarbetena till lagstiftning eller till den nu gällande LVU behandlas frågan om nämndens möjlighet att fatta ett nytt beslut om omhändertagande när det tidigare beslutet har förfallit på grund av att det inte har underställts inom den tidsfrist som anges i 7 § första stycket LVU. Inte heller finns det några vägledande avgöranden från HFD i denna fråga. Enligt JO innebär det att socialnämnden endast kan fatta ett nytt beslut om omhändertagande om det har tillkommit nya 39 JO beslut med dnr 629-13. Det räcker således inte med att de tidigare vård- motiverande förhållandena alltjämt står kvar. I så fall hade den lagstadgade veckofristen saknat betydelse.40 Ett sätt för social- nämnden att ”läka” att man missat den föreskrivna tidsfristen är att med hänvisning till 6 § tredje stycket LVU begära att rätten beslutar om ett omhändertagande. En förutsättning är att nämnden ger in en ansökan om vård. Det förutsätter i sin tur att det finns en mer eller mindre färdigskriven ansökan om vård som direkt kan lämnas in. Det är dock mycket sällan så är fallet inom ramen för tidsfristen för underställan av ett omhändertagande. JO har behandlat flera ärenden som har rört att beslut om omhändertagande enligt 6 § LVU har förfallit därför att beslutet inte har underställts förvaltningsrättens prövning inom föreskriven tid. I samtliga ärenden har det fram- kommit att det har varit nämndens avsikt att omhändertagandet skulle bestå. Enligt JO går det inte att peka på någon särskild faktor som har lett till att beslut inte har underställts eller ansökan om vård kommit in för sent till förvaltningsrätten. har det varit fråga om ett rent förbiseende genom att handläggaren tog fel på beslutsdatum. I ett annat fall bidrog problem med tillgången till uppgifter i det databaserade journalföringssystemet till att en underställning inte kunde ges in i rätt tid. Vidare har fel upp- kommit i samband med byte av handläggare eller när en handläggare har blivit sjuk och en annan har fått överta ansvaret för vissa åtgärder. Att underställning inte har skett i dessa situationer torde delvis kunna förklaras med missförstånd i samband med överföringen av ett ärende till en ny handläggare och brister i de interna kontrollrutinerna.