sou · H3B389 · 2015-10-16 00:00:00 — När det gäller Riksutställningar är det i stället vanligt att central- museerna ifrågasätter verksamhetens nytta och att de därför inte heller deltar i någon organiserad samverkan. Uppfattningen bland regionala museer verkar skilja sig från centralsmuseerna i så måtto att fler på den regionala nivån förefaller anse att Riksutställningar bedriver en värdefull verksamhet. Som underlag för utredningens ställningstaganden har erfarenheter och lärdomar även inhämtats från andra länder som genomfört eller diskuterat organisatoriska förändringar på museiområdet. I den analys som genomförts har även de politiska och förvaltningsmäs- siga förutsättningarna i respektive land behandlats.33 På dessa grunder valdes fem länder ut: , Nederlän- derna, , och . I har ansvaret för de centrala statliga museerna tagits över av en brett orienterad statlig kulturmyndighet, Kulturstyrelsen. Även i har man bildat en för kultursektorn bred kulturorganisation, . I har de statsfinansierade museerna om- vandlats till statsunderstödda stiftelser, som föremåls- samlingarna finns kvar i statlig ägo. 33 Uppdraget gavs till företaget och utfördes av . Rapporten ”Museiväsendets organisation i , , , och Brasi- lien” finns att tillgå i utredningens arkiv. för ett nationellt museum (Te Papa Tongarewa) för historia, konst och naturmiljö, medan har gjort sig känt i internationella museikretsar för att ha utvecklat nya typer av museer, som arbetar med social inkludering som en stark drivkraft. Analysen av utvecklingen i de fem utvalda länderna ger inte stöd för att organisatoriska förändringar på museiområdet skulle vara mer frekventa i andra länder än i . Däremot är det påfallande att museisektorns struktur är ett återkommande politiskt huvudbry i många länder, vilket inkluderar diskussioner om sammanlagningar av museer, men lösningarna varierar och handlar oftare om andra typer av förändringar. En trend som analysen identifierar i de tre europeiska länderna är t.ex. den som innebär att ansvaret för musei- väsendet lagts på breda kulturmyndigheter, både för att effekti- statsförvaltningen och för att samarbetet mellan museerna och andra delar av kultursektorn ska främjas. I de båda andra län- derna i studien, och , har museipolitiken en tydligare social profil och man har i dessa länder varit mindre upp- tagen av organisatoriska förändringar. En ambition från utredningens sida med den internationella utblicken var också att se i vilken grad det genomförts några utvär- deringar av de organisationsförändringar som trots allt kommit till stånd i de utvalda länderna och om de t.ex. påverkat museibesökar- na på något sätt. Några sådana systematiska uppföljningar gick dock inte att uppbringa. Sammantaget ger den internationella utblicken inte de erfaren- heter och lärdomar som i bästa fall hade kunnat lösa en knut i fråga om organisationsstrukturen för de svenska centralmuseerna. Enstaka exempel kan fortfarande vara intressanta, t.ex. i fråga om en samlad musei- och kulturmyndighet och museernas sociala ansvar, men någon tydlig internationell trend har inte identifierats. Den gällande förvaltningspolitiken omfattar i första hand bestäm- melser och uttalanden om statens styrformer och styrningens in- riktning. Det sägs t.ex. att styrningen ska vara strategisk och i så hög grad som möjligt vara utformad för att bäst gynna syftet med respektive statlig verksamhet. Vidare sägs att förutsättningarna för en effektiv resursanvändning ska förbättras ytterligare.34 Det är däremot svårare att hitta uttalanden som säger att det skulle vara ett förvaltningspolitiskt självändamål att minska antalet myndigheter. Att det allmänt sett ändå uppfattas som att det skulle finnas ett sådant mål kan sannolikt tillskrivas uppfattningen att färre och större myndigheter ofrånkomligt leder till en effektivare resursanvändning, särskilt när det gäller administration och ledning av verksamheten. Det finns dock även andra uppfattningar om detta och i ett ofta åberopat betänkande slår förvaltnings- kommittén fast att det saknas starkt stöd för att det skulle finnas påtagliga generella problem som beror på att myndigheter är små.35 menar kommittén att den tydligaste nackdelen som ändå tycks gälla för små myndigheter är att de har relativt höga admi- nistrativa kostnader, främst för ekonomiadministration. Av de beräkningar av antalet myndigheter under regeringen som Statskontoret redovisar framgår att det totala antalet myndigheter 2015 var 349 stycken, varav ett tjugotal fanns inom Kulturdeparte- mentets verksamhetsområde. Inom det kulturpolitiska området har antalet minskat med ett tiotal , vilket dock främst beror på att de tidigare (relativt) självständiga landsarkiven inord- nats i . Det finns annars flera skäl till att myndigheter försvinner ur statistiken. Utöver att myndigheter läggs ner och deras uppdrag och verksamhet upphör är det i många fall så att myndigheter slås ihop och att verksamheten i viss grad fortgår, fast i en annan organisation. är det ett faktum att jämfört med andra departement i har ett oproportioner- ligt stort antal myndigheter att hantera i den löpande mål- och resultatstyrningen. Det är betungande för organisationen och kan därmed också försämra förutsättningarna för en mer strategisk styrning av den statligt understödda verksamheten på kulturområ- det. Även om det alltså inte är självklart att större myndigheter per definition är mer effektiva, kan det alltså vara ett självändamål att minska antalet myndigheter inom just kulturpolitiken. 34Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), s. 96 ff. 35Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107), s. 12 ff. I det svenska museilandskapet finns det en mångfald av mu- seer, med en rad olika verksamhetsinriktningar, lokallösningar, huvudmannaskap, finansieringsmodeller, organisationsformer, led- ningsstrukturer m.m. Fjorton av dessa museer innehar en särställ- ning genom att de är en del av ett statligt åtagande som växt fram successivt . Dessa museer – centralmuseerna – står i centrum för denna utredning och i detta kapitel behandlas deras uppdrag . Även i denna relativt begränsade krets finns det såväl likheter som särdrag vad gäller uppdrag och verksamhetsinriktning. I de följande avsnitten (6.1–6.4) beskrivs dels vilka likheter och gemensamma förutsättningar som präglar kretsen, dels vilka särdrag som känne- tecknar gruppen. De fjorton centralmuseerna är: 1) National- museum med , 2) riks- museet, 3) , 4) , 5) Statens museer för världskultur, 6) Livrustkammaren och Sko- klosters slott med stiftelsen , 7) Statens maritima museer, 8) , 9) Statens centrum för arkitektur och design, 10) , 11) , 12) Skan- sen, 13) och 14) Arbetets museum. Till de uppenbara likheterna hör att de fjorton museerna bedriver museiverksamhet i enlighet med vedertagna definitioner (t.ex. den som ICOM formulerat). Det är dock inte ett kriterium som skiljer ut just dessa från övriga svenska museer. Det finns däremot andra faktorer som tydligare skiljer ut dem från andra museer och som förenar dem inbördes. Det handlar både om att uppdrags- givaren (staten) i flera avseenden behandlar de fjorton museerna som en enhet där alla ska behandlas lika, men även om att ledningarna i centralmuseerna grupperat sig kring gemensamma frågor. Statligt åtagande och huvudmannaskap Det statliga åtagande som de fjorton museerna omfattas av har verksamhetsmässiga, finansiella och organisatoriska delar. Tio av museerna är organiserade som statliga myndigheter, vilket placerar dem i samma krets som de ca 350 andra myndigheter under reger- ingen som finns inom olika delar av statsförvaltningen. De fyra återstående museerna är däremot organiserade som stiftelser och som sådana är de inte automatiskt en del av ett statligt åtagande. Alla de fjorton museerna, såväl myndigheter som stiftelser, för- enas i stället av att de till avgörande delar finansieras med statliga medel och av att respektive museums verksamhet helt eller delvis styrs av bestämmelser och riktlinjer beslutade av regeringen. För stiftelserna gäller att de i grunden ska följa de stadgar som formule- rades av stiftarna, men för den del av verksamheten som finansieras med statliga medel är det också regeringens riktlinjer som är styrande. De fjorton museerna förenas även av att regeringen beslutar om vissa centrala befattningshavare, närmare bestämt myndighetscheferna för museimyndigheterna och vissa poster i stiftelsernas styrelser. I dessa delar skiljer sig de fjorton museerna t.ex. från kretsen av regionala museer. De senare har visserligen också delvis statlig finansiering av verksamheten, men staten har inget huvudmanna- skap över de regionala museerna. Finansieringsansvaret delas med berörda huvudmän medan verksamhetsstyrningen mestadels utförs av huvudmännen och bara indirekt och i begränsad del av staten genom kultursamverkansmodellen. Regeringen har inte heller – med något enstaka undantag – någon del i utnämningar av chefer eller styrelser för de regionala museerna, den makten ligger helt och hållet på huvudmännen.1 1 Styrningen av regionala museer beskrivs på ett intressant sätt i Stiftelsen och kommuner och landstings skrift Förnyelse av kulturstiftelser: Exemplet (2015), s. 12 f. Regeringen utser dock en ledamot och en ersättare i styrelsen för i (Kulturen i ) som är ett regionalt museum. Förenas av samlande begrepp De fjorton museerna är självständiga och inbördes oberoende av varandra. För att ändå betona deras samhörighet och inbördes lik- het används det samlande begreppet centralmuseer i museipolitiska styrdokument och utredningar och det är också en allmänt veder- tagen benämning inom museisektorn.2 Det finns dock ingen ut- talad definition av begreppet och det har inte heller någon formell status. Att vara ett centralmuseum medför i sig självt inga särskilda åtaganden eller förmåner. omfattar centralmuseibegrep- pet helt enkelt de fjorton museer som hanteras under rubrikerna Centrala museer: Myndigheter och Centrala museer: Stiftelser i den årliga budgetpropositionen samt som dock har ett annat anslag sedan det fick sitt utökade uppdrag.3 Under museipolitikens olika faser har det även använts andra samlande begrepp för att avgränsa mindre grupper av centralmuseer. I utredning Museiförslag föreslogs att kretsen av centralmuseer skulle delas upp i två katego- rier: basmuseer och statliga specialmuseer.4 Dessa begrepp kom dock inte till användning i museipolitiska sammanhang. Det gjorde där- emot begreppet ansvarsmuseer, som började användas för ett urval centralmuseer . Det finns en praktisk fördel med att använda olika samlande begrepp – det går t.ex. att beskriva flera museers verksamhet på ett mer övergripande plan – men därtill används begreppen, ofta in- direkt, för att tilldela museerna i gruppen samma grundläggande museipolitiska ansvar och för olika typer av gemensamma uppdrag. 2I utredning Museiförslag – överväganden och förslag angående de centrala museernas uppgifter och ansvar för landets museiväsende (1986:3) beskrivs hur centralmuseibegreppet kommit att användas för museer som är organiserade som statliga myndigheter tillsammans med de till övervägande delar statligt finansierade museistiftel- serna, som var och . 1juli 1963 till att bli en stiftelse med , och staten som huvudmän. Den har subventionerats med offentliga medel. 3En tolkning av centralmuseibegreppet är att det omfattar museer som bedömt ha ett centralt riksintresse. Se t.ex. , Konsten att styra en kulturinstitution: med (Ekerlids förlag, 2015), s. 238. 4Statens kulturråd, Museiförslag (1986:3), s. 130 ff. Det ansvar som tilldelats centralmuseerna – hela eller delar av gruppen – tar fasta på att de finansieras med gemensamma medel, att de har en särskild synlighet i museilandskapet, att de har speciellt framstående föremålssamlingar och att de besitter särskild hög specialistkompetens inom sina respektive sakområden. Av dessa skäl har museerna traditionellt tilldelats två typer av ansvar. Det handlar för det första om att de ska sprida sina egna verksamheter i så breda kretsar som möjligt och för det andra om att de ska vara resurser och förebilder för andra museer i . De båda ansvars- områdena är dock inte ömsesidigt uteslutande och det har varierat vilket ansvar som har betonats och med vilken tydlighet ansvaret har formulerats. Ett explicit uttryckt ansvar var det som kopplades till begreppet ansvarsmuseum. Det innebar att sex centralmuseer tilldelades ett sektorsansvar för sitt ansvarsområde, för att fungera som stöd till andra museer och bl.a. utveckla samspelet och samverkan med regionala museer samt ta initiativ till samordning på områden som IT och samlingsvård. Funktionen infördes men avskaffades 2010 efter att ha bedömts vara verkningslös.5 Sedan ansvarsmuseiuppdraget avskaffats har det i olika samman- hang pekats ut andra möjliga former av grundläggande museipoli- tiskt ansvar för centralmuseerna. Det handlar om åtaganden som gäller för alla men som ska hanteras av varje centralmuseum inom ramen för sitt grunduppdrag. är dessa förväntningar på museerna inte lika tydligt uttalade som i fråga om ansvarsmusei- rollen, utan ansvaret uppfattas snarare finnas som en integrerad del av det allmänna uppdraget. Ett exempel på detta är t.ex. museernas nationella ansvar. Det finns ingen entydig definition eller gemen- sam uppdragsformulering att utgå från och därför görs det olika tolkningar av det nationella ansvaret, och mellan museer. Även centralmuseernas ansvar att förnya och utveckla museiarbetet saknar en närmare precisering. 5 Se Tid för kultur (prop. 2009/10:3). Tidsbegränsade uppdrag till alla Vid sidan av det grundläggande och emellanåt underförstådda an- svaret är det relativt vanligt att regeringen ger alla centralmuseer samma uppdrag att t.ex. komma in med redovisningar i specifika prioriterade frågor. Uppdragen kan lämnas i enskilda regerings- beslut eller i regleringsbrev respektive riktlinjebeslut. Ett exempel var när regeringen beslutade att uppdra åt bl.a. alla centralmuseerna att senast komma in med underlag för en nationell strategi för digitalisering, elektronisk tillgång och digitalt bevarande. Utifrån underlagen fastställde reger- ingen därefter en nationell strategi med mål och riktlinjer för genomförande –2015, Digitalt kulturarv.6 När flertalet cen- tralmuseer fick i uppdrag att prioritera samarbete med kom- mun för medverkan i kulturhuvudstad 2014 var det ett annat exempel på hur den statliga styrningen behandlade dessa museer som en relativt enhetlig grupp. Mottagare av gemensamma uppdrag Ett relativt nytt sätt att betona centralmuseernas grupptillhörighet och liknande förutsättningar är att regeringen ger dem gemensam- ma uppdrag som även ska återrapporteras gemensamt. Bakom den- na strävan finns i första hand insikten om att museerna i mångt och mycket utför liknande arbetsmoment och att det därför borde vara rationellt att samverka. Ett tydligt exempel på en sådan strävan finns även i Museikoordinatorns uppdrag och slutrapport.7 I koordinatorns efterföljd, pekade regeringen kultur- politiska proposition på behovet av ytterligare samverkan inom museisektorn. I stället för att bygga upp ny samordningsfunktion, som koordinatorn föreslagit, borde redan befintliga strukturer in- om kulturområdet användas. Därför förordade regeringen att de centrala museerna skulle få ett gemensamt uppdrag att redovisa på- gående samarbeten inom gruppen och hur de avsåg att ytterligare 6Regeringsbeslut (dnr Ku2009/2152/KT). – museisamverkan ger resultat (SOU 2009:15). Uppdraget skulle även omfatta en redovisning av samverkan mellan museisektorn och andra samhällsområden.8 Det konkreta uppdraget beslutades och innebar att de centrala museerna tillsammans skulle redovisa hur de gemen- samt avsåg att stärka samarbetet inom museisektorn när det gällde såväl administration som kärnverksamhet. De skulle även redovisa hur samarbetet med andra samhällsområden kunde stärkas. Därtill skulle centralmuseerna gemensamt och efter samråd med andra lämna förslag på hur den framtida samverkan mellan de centrala museerna, de regionala museerna och övriga museisektorn kunde utformas. Regeringen angav även arbetsformerna för hanteringen av upp- draget på ett nytt sätt. De enskilda museerna skulle inte svara på uppdraget själva utan i en gemensam rapport och därför behövde de komma överens om hur samordning, organisering och redovis- ning av uppdraget skulle genomföras. Uppdraget redovisades också i en gemensam rapport våren 2011.9 Därefter har ännu ett uppdrag lämnats till centralmuseerna om en gemensam redovisning av hur arbetet med att förstärka samarbetet i museisektorn fortskrider. Detta uppdrag redovisades och i rapporten beskrivs bl.a. hur samarbetet i gruppen har utvecklats och formaliserats. Samverkar i grupper och nätverk För att samarbete och samverkan ska fungera krävs det även någon form av samarbetsorgan. Som redan framgått har det från tid till annan lämnats förslag om en organisatorisk överbyggnad med an- svar för att driva på samverkan. har dock inget sådant for- maliserat organ blivit verklighet utan det är befintliga, informella strukturer som har fått fungera som samarbetsorgan. Det finns flera grupper och nätverk för museipersonal inom olika yrkeskategorier, t.ex. i svenska museer (FUISM), Forum för utställare, , Föreningen , i museer och Simba (sam- arbete, information, marknadsföring, butik, ansvar). 8Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 97 f. 9Regeringsbeslut (dnr Ku2010/552/KT). som i princip omfattar alla svenska museer och som syftar till att underlätta erfarenhetsutbyte och därmed också stimulera utveck- lingen av museiarbetet. När det gäller statens styrning mot ökad sam- verkan inom gruppen centralmuseer är det dock i första hand grupper och nätverk för museernas chefer som lyfts fram. I utredning Museiförslag påpekas att museichefskollegiet i var det främsta samarbetsorganet när det gäller samverkan mellan de centrala museerna och andra museer i . Kollegiet skapades på initiativ av re- geringen.10 är det Centralmuseernas samarbetsråd (CMS) som är samarbetsorganet för cheferna för de fjorton centralmuseerna. Rådet beskriver sig som en nätverksorganisation som ursprungligen bildades för erfarenhetsutbyten. När regeringen beslutade om ett gemensamt uppdrag till centralmuseerna om ytterligare samverkan, diskuterade man inom rådet hur verksamheten skulle utvecklas vidare. Bedömningen var att rådet, utan att samverkansformen reglerades av regeringen, hade potential att utvecklas till en starkare nod för samverkan och sam- ordning inom centralmuseikretsen. Enligt den arbetsordning som beslutades är rådets roll att vara ett forum för en över- gripande strategisk diskussion med beslut om gemensamma projekt och utvecklingsinsatser. En uppgift är att vara samordnande vid genomförande av gemensamma uppdrag från regeringen. konstateras att medlemmarna i CMS utgörs av självständiga juri- diska personer och att rådet därför inte har befogenhet att fatta för enskilda museer bindande beslut.11 Centralmuseikretsen ingår också tillsammans med flertalet andra svenska museer i (). Från reger- ingens sida pekade man kulturpolitiska proposition på behovet av en aktör som kunde bidra till att samla och utveckla museisektorn i dess helhet och för det syftet avsattes ett årligt stats- bidrag på till riksförbundet.12 I det svenska museilandskapet finns det också flera andra chefsgrupper, t.ex. , ArbetSam och Länsmuseernas sam- arbetsråd. 10Statens kulturråd, Museiförslag (1986:3), s. 136 ff. 11Centramuseernas samarbetsråd – arbetsordning beslutad . 12Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 98. 6.2Centralmuseernas särdrag och prioriteringar Som framgått av redovisningen ovan har det inom museipolitiken funnits en strävan efter att hitta och påtala inbördes likheter i centralmuseikretsen och att med det som grund skapa så likartade förutsättningar som möjligt för de berörda museerna. I Musei- utredningens dialoger med företrädare för de nuvarande central- museerna är det dock ett annat perspektiv som dominerar. Utan att förneka behovet av samordning och av gemensamma intressen i centralmuseikretsen betonas de särskilda förutsättningar som gäller för den egna verksamheten i förhållande till de som gäller för andra centralmuseer. I detta avsnitt redovisas därför några av de tydligaste särdragen bland institutionerna i centralmuseikretsen, tillsammans med deras redovisade prioriteringar, för att utifrån dessa olikheter kunna bedöma hur och i vilken grad styrningen av dessa bör diversifieras mer än vad som gäller . De identifierade olikheterna härstam- mar både från politiska beslut och från enskilda museers övervägan- den och åtgärder för att utveckla sina verksamheter. Detta är sam- tidigt en god illustration av den gällande statliga styrningen som en kombination av, på vissa områden, detaljerade bestämmelser och ett betydande handlingsutrymme för enskilda museiledningar att agera inom. Vissa av de särdrag som kan iakttas bland centralmuseerna faller tillbaka på att tio av dem är organiserade som myndigheter medan fyra drivs som stiftelser. I föregående avsnitt beskrevs hur det stat- liga åtagandet på vissa centrala punkter är gemensamt för alla cen- tralmuseer, men därutöver skapar alltså de båda organisationsfor- merna betydande skillnader i förutsättningarna för såväl statens styrning som museernas verksamhet.13 Det hindrar inte att det där- till finns noterbara skillnader även inom respektive grupp och mel- lan enskilda museer. 13 Statskontoret genomförde 2013–14 på regerings uppdrag (dnr Ku 2013/2057/KA) en analys av Stiftelsen . I uppdraget ingick det att Statskontoret särskilt skulle belysa vad det innebär för regeringens styrning och uppföljning att verksamheten bedrivs i stiftelseform. Rapporten ger en utförlig och bra bild av skillnaden. Se Statskontoret, Nor- diska museet – ett centralmuseum i stiftelseform (2014). Styrdokument ger olika förutsättningar Mycket av förutsättningarna för centralmuseernas verksamhet be- stäms av de olika dokument som innehåller regeringens och riks- dagens villkor för att museerna ska erhålla statsstöd. Det handlar i princip om två typer av bestämmelser, dels sådana som ryms i be- greppet verksamhetsstyrning, dels sådana som samlas i begreppet budgetstyrning. I båda kategorierna är det viktigt att skilja på å ena sidan bestämmelser som är generella för myndigheter respektive stiftelser oavsett vilka uppgifter som ska utföras och å andra sidan regler som är museipolitiskt motiverade. De senare är i sin tur an- tingen långsiktiga eller mer tidsbegränsade. I tabell 6.1 redovisas vilka typer av dokument som innehåller de olika typerna av bestämmelser. När det gäller de som är generella för alla myndigheter respektive stiftelser redovisas några exempel på sådana lagar och förordningar med betydelse för museiområdet, särskilt uppmärksammas sådana som rör informationshantering. Det är alltså förhållandevis många dokument som styr central- museernas verksamhet. När det gäller de generella bestämmelserna omfattas myndigheterna av dessa lagar och förordningar per defi- nition, medan stiftelserna inte gör det på samma sätt. I praktiken har dock flera av lagarna också bäring på centralmuseikretsens stiftelser, vilket då förutsätter att det i berörda lagrum har införts särskilda bestämmelser om det. Ett exempel är lagen om offentlig upphandling som stadgar att lagen även ska tillämpas av t.ex. en stiftelse som till största delen är finansierad av staten och i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet leda- möter är utsedda av staten. som utför myndighets- uppgifter ska även följa förvaltningslagens bestämmelser om hand- läggning av ärenden samt arkivlagen. Till saken hör också att omloppstiderna för de olika dokumenten skiljer sig åt. Regleringsbrev och riktlinjer beslutas och kan – men det finns inga krav på det – omfatta substantiella föränd- ringar vid respektive beslutstillfälle.