sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Skälen för utredningens förslag: Det finns flera myndigheter som utövar tillsyn på socialförsäkringsområdet, se kapitel 6. Det finns därför olika gränsdragningsfrågor att ta hänsyn till. har ISF i uppdrag att samverka med andra tillsynsmyndigheter. Utredningen föreslår att samverkan när det gäller klagomålshanteringen preciseras i myndighetens instruktion. Förslaget innebär att tillsynsmyndigheterna genom underhandskontakter med varandra ska undvika att samma klagomål handläggs av flera tillsynsmyndigheter. ISF ska också ha möjlighet att lämna över ärenden till en mer lämplig tillsynsmyndighet. Om ett klagomål aktualiserar tillsynsinsatser bör ansvaret för ett sådant ärende, enligt utredningens mening, kunna klargöras genom löpande underhandskontakter mellan tillsynsmyndigheterna för att undvika att belasta en verksamhet med tillsyn från två olika håll, Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet men också för att undvika en onödig kostnad för staten. Detta förekommer mellan tillsynsmyndigheter. JO och JK har underhandskontakter med varandra och () hade tillsynsansvar över enskilda ärenden skedde också underhandskontakter mellan myndigheterna. ISF bör alltså få en möjlighet att lämna över klagomål till JO och JK efter överenskommelse. JO och JK utövar tillsyn över ISF. Detta är inte något som hindrar att dessa båda myndigheter upparbetar rutiner med ISF för att undvika överlappande tillsyn, vilket sker inom andra områden. ISF ska även kunna ta emot ärenden från JO och JK där så är lämpligt. ISF kommer också enligt förslaget att behöva förhålla sig till andra reguljära tillsynsmyndigheters verksamhet. Till exempel är enligt 2 kap. 14 § diskrimineringslagen (2008:567) diskriminering förbjuden inom socialförsäkringsrätten och anslutande bidragssystem och det tillkommer enligt 4 kap. 1 § samma lag () ensamt att utöva tillsynen. När ISF får in ett ärende som rör diskriminering ska sådana alltså överlämnas till DO. Andra exempel på tillsynsmyndigheter, som det kan bli aktuellt att överlämna ärenden till, är , , Datainspektionen och . Dessa tillsynsmyndigheter har alla ett avgränsat tillsynsuppdrag i författning och några gränsdragningsproblem gentemot dessa torde inte uppstå för ISF. Om en enskild lämnar in ett klagomål som lämpligen eller rätteligen ska prövas av annan myndighet, och ISF redan inte prövat saken, får ISF överlämna ärendet till denna myndighet för handläggning. Den enskilde ska upplysas om att klagomålet lämnats över till en annan tillsynsmyndighet om kontaktuppgifter finns. Rutiner för hur detta ska hanteras i praktiken finns till exempel att hämta från Skolinspektionen. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Skulle två tillsynsmyndigheter trots allt inleda en tillsyn i samma ärende kommer detta att kommuniceras med tillsynsobjektet. Tillsynsobjekten kan då i sitt svar påtala att frågan även är eller har varit under utredning hos annan tillsynsmyndighet. Om till exempel JO eller JK redan har prövat samma aspekt av klagomålet finns det som regel ingen anledning för ISF att på nytt ta upp det utan myndigheten kan då hänvisa till det äldre beslutet. På bedömer utredningen att problemen med dubbla klagomål och klagomål som lämnas till icke avsedd tillsynsfunktion kan minska i takt med att innehållet i den föreslagna tillsynsverksamheten hos ISF blir känd hos allmänheten. Utredningens bedömning: ISF kan granska materiella frågor på gruppnivå. Skälen för utredningens bedömning: Socialförsäkringens regelverk innehåller i delar ett stort tolkningsutrymme. , och tolkar lagarna och det är sedan upp till domstolarna att bedöma de tolkningar som myndigheterna gjort. Rättsskipningen tillkommer domstolarna ensamma. ISF kan därför i klagomålshanteringen inte pröva om ett beslut är materiellt riktigt. ISF kan inte heller ålägga någon myndighet eller tjänsteman inom tillsynsobjekten att ändra ett beslut i ett enskilt ärende. ISF bör heller inte i ett enskilt fall uttala till exempel att en enskild har rätt till en förmån oavsett om ärendet har vunnit laga kraft eller inte. Det är samma förutsättningar som för till exempel JO och JK. Även om ett enskilt klagomål på det materiella innehållet i ett beslut inte går att granska finns det inget som hindrar ISF från att använda klagomål som en kunskapskälla över företeelser där myndigheten vill inleda en generell tillsyn. Denna granskning bör då ske inom ISF:s övriga tillsynsverksamhet på gruppnivå på det sätt som redan görs , se avsnitt 6.3.2. Syftet kan till exempel vara att jämföra om det finns regionala skillnader i tillämpningen av lagstiftningen eller om olika omprövningsavdelningar inom en myndighet bedömer likartade Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet ärenden olika.262 En sådan granskning kan också göras i syfte att fånga felaktigheter inom områden där få eller inga klagar till domstol, exempelvis för att det handlar om utsatta och sjuka individer eller om gynnande beslut. Även om ISF inte ska utöva tillsyn över frågan om en enskild har rätt till en förmån i materiellt hänseende, finns det inget som hindrar ISF från att granska om tillsynsobjekten har följt de regler som finns för handläggningen av ärendet, det vill säga en formell granskning av tillsynsobjektens regelefterlevnad i verksamheten. Exempelvis kan ISF granska om ett tillsynsobjekts beslut är begripligt, medan en domstol bedömer beslutets materiella innehåll. Utredningen har i avsnitt 8.7 gett exempel på formella frågor som en tillsynsmyndighet kan granska inom socialförsäkringsområdet. Gränsdragning mot intern klagomålshantering Utredningens bedömning: ISF bör iaktta försiktighet vid överlämnade av ärenden till tillsynsobjekten innan utredning påbörjas. Skälen för utredningens bedömning: Tillsyn och internt kvalitetsarbete hos tillsynobjekten fyller delvis olika syften, vilket beskrivs i avsnitt 4.5.3. Även om enskilda kan vända sig till med klagomål är utredningens bedömning att en hel del enskilda i stället kommer att vilja vända sig till en självständig tillsynsmyndighet. Det är möjligt att en del av de klagomål som skulle komma in till en självständig klagomålsfunktion skulle kunna tas om hand i en intern klagomålshantering. En myndighet kan lämna över ett ärende som kommit in till en annan myndighet om handlingen inkommit till fel myndighet, exempelvis är felsänt. Det ingår i myndighetens serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen. 262 Ett exempel på en sådan granskning är ISF:s rapport (2014:18) Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Att enskilda aktivt väljer att vända sig till ISF med sina klagomål medför dock att försiktighet bör iakttas vid överlämnandet av ärenden mellan tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektet innan utredningen påbörjas. Det är inte säkert att den klagande vill att klagomålet överlämnas utan önskar att ISF som självständig tillsynsmyndighet ska utreda klagomålet. Det är dock ISF som har beslutanderätten i frågan. Om ISF väljer att ta upp ett klagomål till granskning måste givetvis ärendet kommuniceras med tillsynsobjekten. Eftersom tillsynsobjektet kommer att få tillfälle att yttra sig, i de ärenden som tillsynsmyndigheten väljer att utreda, kommer de ändå att få en bra bild av vilka klagomål som kommer in. Det finns inte heller något som hindrar att tillsynsobjektet agerar direkt och rättar till eventuella felaktigheter. Det förutsätter dock att tillsynsobjekten utan fördröjning får ta del av innehållet i det klagomål som utreds. 10.6Åtgärdsmöjligheter i generell tillsyn och klagomålshantering 10.6.1ISF ska kunna uttala kritik Utredningens förslag: ISF kan i beslut uttala kritik mot tillsynsobjekten. Kritiken ska framföras till tillsynsobjekten och följas upp av ISF. Skälen för utredningens förslag: Utredningens utgångspunkt är att granskningen, för att vara meningsfull, behöver kombineras med en möjlighet för tillsynsmyndigheten att rikta uppmärksamheten på och förvänta sig en rättelse kring de brister som framkommit vid tillsynen. I regeringens tillsynsskrivelse betonades också vikten av att en tillsynsmyndighet har åtgärder till sitt förfogande för att tillsynen ska vara effektiv. ska ingripandemöjligheterna utformas efter de särskilda förutsättningar som finns inom respektive tillsynsområde.263 2009/10:79 s. 42. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Utredningen har övervägt olika former av sanktioner eller möjligheter att ingripa i förhållande till tillsynsobjekten som ISF skulle kunna förfoga över. Enligt regeringens tillsynsskrivelse är de olika möjliga sanktionsformerna anmärkning/kritik, varning, åtgärdsföreläggande, rättelse på tillsynsobjektets bekostnad och återkallelse av tillstånd/förbjuda verksamheten. Även sanktionsavgifter kan användas. Utöver dessa av tillsynsskrivelsen beskriva åtgärdsmöjligheterna har JO framfört ett antal åtgärdsmöjligheter som skulle kunna vara särskilt lämpliga vid tillsyn av statlig verksamhet. Det gäller föreläggande att vidta viss åtgärd, att upphöra med viss aktivitet och att redovisa vidtagna åtgärder, se avsnitt 5.2.2. ISF kommer enligt utredningens förslag att bedriva olika typer av tillsyn. Utgångspunkten för utredningen har varit att ISF:s sanktionsmöjligheter ska passa in i det rådande systemet. Utredningen bedömer att uttalande av kritik är en lämplig ingripandemöjlighet för alla former av tillsyn ISF kan komma att bedriva. Eftersom tillsynen avser kontroll av regelefterlevnaden får myndigheten i beslutet uttala sig om konstaterade förhållanden är förenliga med lag eller annan bindande föreskrift. Kritiken kan exempelvis bestå i att ISF påtalar felaktigheter i utförd verksamhet eller har synpunkter på att uppgifter inte har utförts. Underrättelse till tillsynsobjekten vid kritik som grundar sig på klagomålshantering ISF ska enligt sin instruktion informera tillsynsobjekten om resultatet av sin granskning.264 Utredningens förslag är att i de fall ISF finner skäl att uttala kritik i sin prövning av klagomål från allmänheten ska ISF framföra detta för tillsynsobjekten. ISF:s uttalande ska göras i form av ett skriftligt beslut. Utöver bedömningen av om visst förhållande motsvarar eller strider mot 264 11 § förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet bindande föreskrifter bör beslutet innehålla beskrivningar av hur ärendet initierats, konstaterade förhållanden samt en redogörelse för gällande rätt. ISF:s möjlighet att uttala kritik i prövning av klagomål från allmänheten ska framgå av myndighetens instruktion. För att tillsynen ska få effekt är det viktigt att handläggningstiden inte drar ut och att tillsynsbeslut meddelas utan dröjsmål. Om det dröjer innan beslut meddelas i ärendet kan verksamheten ha hunnit förändrats på sådant sätt att resonemanget i beslutet blir svårt att applicera på aktuella förhållanden. Detta gäller framför allt klagomålsärenden men kan även vara relevant för generell tillsyn. Tillsynsmyndigheter har ofta tillgång till skarpa sanktionsmöjligheter. Men det handlar då ofta om privaträttsliga, kommunala eller landstingskommunala tillsynsobjekt. Det är däremot sällsynt att sådana starka sanktioner kan riktas mot statliga tillsynsobjekt, även om det finns ett antal sådana exempel. Frågan är om ISF i sin tillsyn behöver starkare ingripandemöjligheter än kritik och föreläggande om att redovisa vidtagna åtgärder för att tillsynen ska vara meningsfull. Det skulle till exempel kunna handla om föreläggande att vidta vissa åtgärder och att upphöra med en viss aktivitet, eventuellt förenat med en vitessanktion. Av stor betydelse för vilka möjligheter till ingripande som tillsynen bör ha är att tillsynen endast avser myndigheter under regeringen och att tillsynsmyndigheten och tillsynsobjekten kommer att befinna sig på ”samma nivå” i statsförvaltningen. Utredningen bedömer inte heller att socialförsäkringsområdet är den typ av speciella undantagsfall som skulle kunna motivera en rätt att utkräva vite av en statlig aktör enligt förarbetena till lag (1985:206) om viten. Ytterligare en aspekt är att tvingande sanktioner kan påverka de granskade myndigheternas möjligheter att ta ansvar för respektive verksamhet. Om tillsynsobjektet är tvingat att agera i enlighet med tillsynsmyndighetens beslut är det också svårt att hålla tillsynsobjektens ledning ansvariga för den Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet delen av verksamheten. Vid föreläggande med vite krävs att tillsynsmyndigheten i hög grad specificerar vilka åtgärder tillsynsobjektet ska vidta. Det är dessutom särskilt angeläget med en förtroendefull relation mellan ISF och tillsynsobjekten mot bakgrund av ISF:s övriga utvärderings- och analysverksamhet. Enligt regeringens tillsynsskrivelse är möjligheten att inhämta uppgifter som är nödvändiga för tillsynen ett viktigt redskap för en tillsynsmyndighet och den borde enligt skrivelsen därför vara författningsreglerad. Enligt utredningens mening får i normalfallet ISF på frivillig väg tillgång till den information inspektionen efterfrågar. ISF:s tillsynsuppdrag innebär att det är statliga myndigheter som ska granskas. Om en myndighet avslår en begäran om att lämna ut en uppgift sker detta i form av ett överklagbart beslut.265 Det finns alltså andra vägar än föreläggande för att få tillgång till information. Vid en samlad bedömning finner utredningen att ISF i sin tillsyn inte ska ha några andra sanktionsmöjligheter att tillgå än uttalande av kritik och föreläggande om återredovisning, se avsnitt 10.6.2. Ingen anmälningsskyldighet till personalansvarsnämnd, JO och JK Utredningens uppfattning är att tillsyn handlar om att förebygga upprepningar när det gäller exempelvis felaktig tillämpning av lag och inte om att söka syndabockar i enskilda ärenden. I den mån kritik kan riktas mot enskild tjänsteman finns det andra vägar att gå såsom personalansvarsnämnder, JO och JK. En personalansvarsnämnd ska pröva frågor om skiljande av anställning på grund av personliga skäl, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning.266 När det gäller arbetstagare som är anställda genom beslut av regeringen och arbetstagare som utan att 2656 kap. 7 § andra stycket OSL. 26625 § myndighetsförordningen (2007:515). Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet vara anställda genom beslut av regeringen, har en verksledande eller därmed jämförlig ställning ska () besluta i dessa frågor.267 ISF skulle kunna åläggas en skyldighet att göra en anmälning till personalansvarsnämnden respektive om det vid tillsynen framkommit att det var befogat. Men det skulle inte ligga i linje med utredningens förslag om att det är granskning av myndigheter som är det centrala. En sådan möjlighet riskerar också att negativt påverka anställdas vilja att påtala brister för ISF. Dessutom ska ISF:s beslut som innehåller kritik skickas till tillsynsobjekten. Det blir därmed tillsynsobjektens ansvar att vidta åtgärder om ett beslut visar på att en enskild har begått ett sådant fel att det är påkallat. ISF har också möjlighet att följa upp vilka åtgärder som tillsynsobjektet vidtagit med anledning av att en brist påtalats, till exempel om en anmälan till personalansvarsnämnden gjorts. Utredningen gör därför bedömningen att ISF inte ska få en särskilt reglerad skyldighet att anmäla enskilda befattningshavare vid tillsynsobjekten till den som har befogenhet att besluta om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar och avstängning. 267 34 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Tjänstemän som är anställda vid en statlig myndighet står under JO:s tillsyn. JO kan väcka åtal mot enskilda befattningshavare som har begått ”brottslig gärning” som inte gäller tryck- eller yttrandefrihetsbrott.268 Även här finner utredningen att det inte är lämpligt att tillsynsmyndigheten åläggs en anmälningsskyldighet till JO avseende enskilda tjänstemän. Skälen är de samma som när det gäller anmälan till personalansvarsnämnd. Slutligen vill utredningen påminna om bestämmelsen i 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning där det framgår att vissa typer av brott begångna i tjänsten, till exempel tagande av muta och tjänstefel, ska anmälas till åtal av arbetsgivaren. Om ISF får uppgifter som kan innebära att staten är skadeståndsskyldig gentemot en enskild kan inspektionen inom ramen för sin serviceskyldighet269 upplysa om att den enskilde kan vända sig till JK och begära ersättning från staten. 10.6.2Uppföljning av kritik/redovisning av vidtagna åtgärder Utredningens förslag: ISF bör kunna förelägga tillsynsobjekten att redovisa vidtagna åtgärder. Skälen för utredningens förslag: En av de åtgärdsmöjligheter som JO har fört fram skulle kunna vara särskilt lämplig vid tillsyn av statlig verksamhet är föreläggande om att redovisa vidtagna åtgärder, se kapitel 4. Att följa upp att brister och missförhållanden åtgärdas är en central uppgift för en tillsynsmyndighet. Föreläggande om återredovisning är ett sätt att få större tyngd bakom tillsynsmyndighetens beslut. Utredningen föreslår därför att ISF ska ha rätt att i tillsynen förelägga tillsynsobjekten att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits eller ska vidtas för att rätta till de påtalade bristerna. I de fall tillsynsobjektet väljer att inte vidta några åtgärder eller planera för sådana med anledning av ISF:s 2682 och 6 §§ lag (1986:765) med instruktion för ombudsmän. 2694 § förvaltningslagen (1986:223). Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet SOU 2015:46 beslut bör föreläggandet även innefatta att tillsynsobjektet ska redovisa skälen för detta. Föreläggande om återrapportering kan användas vid alla former av tillsyn inom ISF. Ett sådant föreläggande om återredovisning bör ingå redan i beslutet, men kan också meddelas i efterhand. När svar har inkommit ska ärendet avslutas. kan ISF på eget initiativ öppna ett nytt tillsynsärende och se om det finns skäl att på nytt rikta kritik mot tillsynsobjektet. Det är även angeläget att regeringen tar del av uppgifter som handlar om tillsynsobjektens följsamhet gentemot tillsynsmyndighetens uttalande. Informationen kan bli viktig vid regeringens uppföljning och utvärdering av både tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektens verksamhet. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 10.7. 10.6.3Ska uttalande av kritik och förelägganden gå att överpröva? Utredningens bedömning: ISF:s tillsynsbeslut bör inte kunna överprövas. Skälen för utredningens bedömning: I Tillsynskrivelsen förordar regeringen att tillsynsmyndigheternas ingripanden ska kunna överprövas. Det finns dock inte någon enhetlig reglering av möjligheterna att överklaga beslut avseende tillsynsåtgärder.270 Generellt gäller också att icke bindande beslut inte går att överpröva. Utredningen föreslår att ISF ska kunna rikta kritik mot tillsynsobjektet och göra föreläggande om att redovisa vidtagna åtgärder. Eftersom inget av dessa förslag innebär myndighetsutövning mot enskilda saknas det anledning att överpröva dessa. 270 Statskontoret (2011) Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet 10.7Återrapportering och uppföljning av tillsyn 10.7.1ISF:s spridning av resultaten från tillsynen Utredningens förslag: ISF ska sprida resultatet av tillsynen i en årlig rapport. Skälen för utredningens förslag: Tillsynen utgör ett underlag för regeringens styrning av socialförsäkringsområdet. ISF ska i sin systemtillsyn i samband med årsredovisningen lämna en årlig rapport till regeringen. Där samlas de viktigaste iakttagelserna från tillsynen under året.271 Med ett utökat tillsynsuppdrag kommer resultatet från en del av granskningen vara lämpligt att redovisa för regeringen, medan annat inte bör redovisas till regeringen. Främst eftersom det kan komma att handla om ett stort antal ärenden. För att få flexibilitet i verksamheten ska ISF själv avgöra när regeringen ska underrättas om resultat av en granskning. Regeringen kan också i regleringsbrev uttala vilka resultat eller rapporter den är intresserad av. Utredningen anser därför att 11 § i ISF:s instruktion bör utmönstras. Enligt de nuvarande reglerna ska och svara på en rapport från ISF till regeringen inom sex veckor.272 Utredningen gör bedömningen att även dessa bestämmelser bör utmönstras. I stället ska regeringen från fall till fall avgöra när ISF:s rapporter ska remitteras till berörda tillsynsobjekt. I ISF:s årliga rapport kan inspektionen samlat redovisa resultatet av den tillsyn som inte lämpar sig för en direktrapport till regeringen, som beslut i klagomålshanteringen. Resultatet av inspektionens tillsyn kan vara av stort allmänt intresse, men även av politiskt intresse. Om ISF samlat redovisar även resultatet av prövningen av klagomål från allmänheten och annan tillsynsverksamhet förbättrar det regeringens förutsättningar att följa upp och utvärdera både tillsynsmyndighetens och tillsynsobjektens verksamhet. Då det gäller klagomålshanteringen menar utredningen att ISF:s rapportering kring hur ärendeinflödet 27113 § förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. 2723 a § förordning (2009:1174) med instruktion för och 3 a § förordning (2009:1173) med instruktion för . Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet utvecklas, vilka beslut som fattas och vilka ärendetyper det handlar om ska rapporteras samlat i den årliga rapporten. Det kan framgå närmare av regleringsbrevet vilka uppgifter regeringen har intresse av. Utredningen anser därför att ISF ska redovisa resultatet av den föreslagna generella tillsynen och klagomålshanteringen under det gångna verksamhetsåret i en årlig rapport. Rapporten ska innehålla de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna av tillsynen. Detta ska regleras i ISF:s instruktion. 10.7.2Verka för att brister i författning avhjälps Utredningens förslag: ISF ges i uppdrag att verka för att brister i författning avhjälps. Skälen för utredningens förslag: En del tillsynsmyndigheter har i sin instruktion i uppdrag att verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Exempel på detta är JO och DO.273 I kontrollen av regelefterlevnaden ligger att ISF ska uttala kritik mot ett tillsynsobjekt om det inte följer viss författning, även om tillsynsmyndigheten kan se att brister i författningen gör det mycket svårt att efterleva den i praktiken. ISF kan då i en sådan situation komplettera kritiken mot tillsynsobjektet med att påpeka bristerna i författningen för regeringen. ISF har också gjort detta i ett antal fall. Den största fördelen med ett sådant förfarande är att det generellt förbättrar förutsättningarna för att verksamheten inom tillsynsområdet ska hålla hög kvalitet. Brister i författningen kan antingen beskrivas i beslutet, som sedan skickas till regeringen för kännedom, lämnas i den årliga rapporten till regeringen eller i form av en skrivelse till regeringen där bristerna beskrivs. För att en myndighet ska få göra en hemställan om författningsändring till regeringen krävs inte att det är uttryckligt reglerat att så får ske. Det kan dock inte anses vara en självklar del av tillsynsuppdraget på samma sätt som det är en naturlig del av en 273 4 § lag (1986:765) med instruktion för ombudsmän och 3 § 4 lagen (2008:568) om . Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet myndighets verksamhet att påtala eventuella brister i regleringen av den egna verksamheten. Utredningen gör därför bedömningen att det bör regleras i ISF:s instruktion att ISF ska verka för att brister i lagar, förordningar eller andra föreskrifter inom myndighetens verksamhetsområde avhjälps. 10.8Personuppgifter, informationstillgång och sekretess