sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Av 23 kap. 6 § första stycket skollagen framgår att om en kom- mun eller ett landsting överlämnar uppgiften att bedriva undervis- ning på entreprenad, får kommunen eller överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsupp- gift. Det är främst betygssättning som kan komma ifråga. I andra stycket anges att kommunen och får när det gäller kom- munal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna även över- lämna den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter. Detta gäller också vid utbildning i svenska för invandrare. När det gäller överförmyndare och överförmyndarnämnd anges i 19 kap. 16 § FB att det som är föreskrivet om nämnder i kom- munallagen också gäller överförmyndarnämnd och i tillämpliga delar överförmyndare. Kommunallagens delegationsbestämmelser i 6 kap. 33–38 §§ KL gäller således även på överförmyndarområdet. Trots de förtroendevaldas kollektiva och yttersta ansvar för den kommunala verksamheten kan både den enskilde förtroendevalde samt den anställde, och då framför allt den ledande tjänstemannen, bli personligt ansvariga för verksamheten. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting Förtroendevalda har ett politiskt ansvar mot sina väljare och sitt parti. Detta politiska ansvar utkrävs av väljarna eller av kandidatens parti vid valtillfället. En förtroendevald kan inte förlora sitt förtro- endeuppdrag under löpande period i andra fall än där lagen medger det trots att han förverkat partiets förtroende och t.o.m. uteslutits. Partiets utkrävande av politiskt ansvar innebär att han inte nomi- neras vid nästa valtillfälle. Det har förekommit att enskilda poli- tikers agerande påverkat resultatet för partiet i kommunalvalet och lett till majoritetsskiften. Det politiska ansvaret skiljer sig från det juridiska ansvaret bl.a. genom att det kan gälla politiska bedömningar som är juridiskt riktiga. Juridiskt ansvar förutsätter någon form av rättslig överträd- else som ytterst kan prövas av domstol.51 Något juridiskt ansvar för politiska bedömningar som i sig är lagliga kan därför inte aktuali- seras. Något politiskt ansvar kan inte utkrävas av anställda. I vissa lägen kan dock politiskt och juridiskt ansvar samman- falla. Om en förtroendevald som valts av fullmäktige blir dömd för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver kan fullmäktige entlediga denne under löpande mandatperiod (4 kap. 10 § 2 KL). Revisionsansvaret kan riktas mot styrelsen eller nämnden i dess helhet eller individuellt mot endast en eller ett fåtal förtroendevalda samt fullmäktigeberedningar (9 kap. 17 § KL). Nämnden bär ansva- ret för beslut som nämnden fattat kollektivt. Då bör också revisions- ansvaret vända sig mot hela nämnden. Om en minoritet har motsatt sig beslutet och reserverat sig mot beslutet talar det för att revi- sionsansvaret enbart ska rikta sig mot de förtroendevalda som in- gått i majoriteten. Det är också rimligt att utkräva ansvar av en särskild förtroendevald som fattar beslut efter delegation, eller som utan nämndens vetskap överskridit sina befogenheter och fattat 51 och , Det kommunala förtroendeuppdraget, s. 129 f. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting beslut utan att ha behörighet till det.52 Om ansvarsfrihet vägras en förtroendevald möjliggör det för fullmäktige att entlediga denne (4 kap. 10 § KL) och ställa skadeståndskrav mot den förtroende- valde (5 kap. 25 b § KL). När det gäller underlåtenhet är frågan om fördelning av ansvaret svårare att besvara. Principiellt sett bör utgångspunkten vara att ansvaret drabbar den som haft befogenhet eller skyldighet att handla, men underlåtit detta. I praktiken torde valet i sådana fall stå mellan nämndordföranden eller nämnden som kollektiv. Den som aktivt verkat för att bryta passiviteten bör kunna frias från ansvar.53 De anställda omfattas inte av det revisionsansvar som vilar på de förtroendevalda. Det juridiska ansvaret kännetecknas av att en persons handlande eller underlåtenhet att handla kan leda till att ansvar utkrävs i form av någon rättslig påföljd, t.ex. straff eller skadestånd. I flertalet fall bedöms det juridiska ansvaret av domstol. En förtroendevald eller anställd kan ådra sig straffrättsligt ansvar för olika typer av fel, som hen begår under utövningen av sitt uppdrag eller tjänst. I 10 och 20 kap. BrB, finns ett antal brott såsom mutbrott, tjänstefel och brott mot tystnadsplikt som en för- troendevald eller anställd kan dömas för. En förtroendevald eller anställd kan också ställas till svars för brott mot särskild lagstift- ning såsom personuppgiftslagen (1998:204), PuL, och arbetsmiljö- lagen (1977:1160). 52Riberdahl, Nämndledamöters revisionsansvar vid reservationer och avståenden, Förvalt- ningsrättslig 2003 s. 484. 53Riberdahl, Nämndledamöters revisionsansvar vid reservationer och avståenden, Förvaltnings- rättslig 2003 s. 484. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting Kommunen kan i sin egenskap av fristående rättssubjekt drabbas av skadeståndsansvar i avtalsförhållanden på samma sätt som andra juridiska personer. Därutöver har kommun och stat ett särskilt skadeståndsansvar för personskada, sakskada eller ren förmögen- hetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighets- utövning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 3 § skadeståndslagen har kommuner och staten också ett ansvar för ren förmögenhetsskada54 som vållats genom att myndighet genom fel eller försummelse lämnat felaktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. En skadeståndsskyldig är underkastad skadeståndsansvar enligt den fastslagna allmänna culparegeln55 i 2 kap. skadeståndslagen. Den förtroendevalde eller anställde ska ersätta ren förmögenhetsskada som hen vållat genom brott (2 kap. 2 § skadeståndslagen). Om det därutöver föreligger något skadeståndsansvar för ren förmögen- hetsskada ter sig något oklart.56 För skada, som arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i tjänsten är hen ansvarig endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, dennes ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter (4 kap. 1 § skade- ståndslagen). Enligt förarbetena jämställs förtroendevalda i detta fall med arbetstagare.57 I praktiken är möjligheten att kräva skadestånd av anställd mycket begränsad.58 När det gäller frågan om en förtroendevald kan bli skadestånds- skyldig om hen åsamkar kommunen skada finns endast en bestäm- melse i kommunallagen som rör skadeståndstalan. Enligt 5 kap. 25 b § KL ska fullmäktige ta ställning till om skadeståndstalan ska väckas när ansvarsfrihet vägras. Av andra stycket samma lagrum framgår att talan som inte grundas på brott ska väckas från det att beslutet om vägrad ansvarsfrihet fattades. Annars är rätten till sådan talan förlorad. Av bestämmelsen följer att det krävs 54Ren förmögenhetsskada är ett juridisk skadeståndsrättsligt begrepp som betecknar skador som inte har vållats genom brott utan genom bl.a. vårdslös ekonomisk förvaltning. 55Oaktsamhetsregeln innebär att minst oaktsamhet fordras för att en skadeståndsskyldighet ska inträda. 56Bohlin, Kommunalrättens grunder, s. 80. 58SKL, Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän, s. 23. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting att fullmäktige vägrar ansvarsfrihet för att skadeståndstalan ska väckas. Rätten att väcka skadeståndstalan är dock fakultativ. Full- mäktige kan nöja sig med en ”politisk” markering i form av enbart vägrad ansvarsfrihet. Om talan dock väcks är det oklart i vilken mån skadeståndsansvar kan komma att uppstå. I förarbetena till denna bestämmelse sägs att det är oklart i vad mån det – utöver ansvaret på grund av brott – finns något skadeståndsansvar för ren förmögenhetsskada som de förtroendevalda vållar kommunen eller under fullgörande av sitt uppdrag.59 Det råder stor rätts- lig osäkerhet om huruvida förtroendevalda över huvud taget kan anses ha något annat skadeståndsansvar än sådant som följer av brott.60 Frågan har diskuterats i den juridiska litteraturen men det finns inte någon rättspraxis med ett klart ställningstagande till frågan.61 Med arbetsrättsligt ansvar avses det ansvar arbetsgivaren har för arbetsmiljön och i övrigt för sina anställda. I det ansvaret innefattas också åtgärder som arbetsgivare kan vidta mot en anställd, t.ex. avsked, uppsägning, varning, avstängning eller disciplinärt ansvar. Det arbetsrättsliga ansvaret ligger på den kommunala nämnd som är ansvarig för verksamheten, men kan delegeras till chefer på olika nivåer. Som nämnts ovan i avsnitt 7.2.1 är den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen inte valbar (4 kap. 6 § första stycket KL). Bestämmelsen syftar på kommundirektören, landstingsdirektören, kanslichefen eller någon annan med motsvarande befattning. Det bör enligt uttalan- den i förarbeten klargöras i instruktion eller på annat sätt vilken av de anställda som avses.62 1990/91:117 s. 222 f. 60Lundin, revision – en rättslig analys, s. 418. 61Lundin, revision – en rättslig analys, s. 397 ff. och och , Det kommunala förtroendeuppdraget, s. 141 f. 1975/76:187 s. 353 och bet. KU 1976/77:25 s. 51. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting Kommunallagen uppställer inget krav på att personen med den ledande ställningen bland personalen ska benämnas på visst sätt. En kommundirektör i en kommun kan alltså ha samma arbetsuppgifter och ansvar som en kanslichef i en annan kommun. Vissa kommu- ner har både en kommundirektör och en kanslichef, t.ex. . I kommunstyrelsens reglemente i står att stads- direktören är chef för och ansvarig för verk- samheterna inför kommunstyrelsen. Enligt uppgift från i (nedan kommundirektörsföreningen) finns det mellan 10–20 kommuner som har beslutat att inte ha en kommunchef.63 Knappt en handfull kommuner har prövat någon form av delat ledarskap, däribland och Åtvidaberg.64 Vem som har befogenhet att bl.a. anställa kommun- och lands- tingsdirektör varierar mellan kommunerna och landstingen. I en del kommuner och landsting är det styrelsen som helhet som beslutar om anställning, lön och uppsägning för kommundirektören. I andra är detta en uppgift som delegerats till ett av styrelsens utskott. I ytterligare andra har frågan om uppsägning och lön delegerats till kommunstyrelsens ordförande. Kommunallagen reglerar inte arbetsuppgifter och ansvar för kom- munens eller ledande tjänsteman. Villkoren kan se olika ut från kommun till kommun och från landsting till landsting. En kommundirektör kan i en kommun vara förvaltningens högsta tjänste- man, dvs. chef över cheferna, medan det inte nödvändigtvis är så i en annan kommun. Det har emellertid gjorts flera ansatser att ta fram stöd och normer för direktörens arbete, i avsaknad av lagstift- ning, dels av kommundirektörsföreningen, dels av enskilda kommu- ner och landsting. har skrivit en checklista för kommun- direktörens ansvar, befogenheter och arbetsuppgifter som är tänkt att tydliggöra arbets- och rollfördelningen mellan kommundirek- tören och kommunstyrelsen respektive kommunstyrelsens ordför- 64Eriksson, Två kommunchefer tänker bättre än en, Dagens Samhälle, nr 16, . Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting ande samt mellan kommundirektören och andra förvaltnings- och bolagschefer i kommunkoncernen. Bakgrunden är den att det ofta inte finns någon annan beskrivning av arbetsgivarens krav på kom- mundirektören än den annons som använts vid rekryteringen. Det anges särskilt i checklistan att det inte är en slutlig mall för en arbetsinstruktion för kommundirektörer. Checklistan behandlar frågan om kommundirektörens uppdrag, arbetsuppgifter mot politiska organ, arbetsuppgifter mot förvalt- ningar och arbetsuppgifter mot kommunala bolag samt föreslår bl.a. följande. •Att direktören har sitt uppdrag från och har anställts av kom- munstyrelsen. Direktören har det yttersta ansvaret för att lägga förslag till och verkställa kommunstyrelsens beslut. •Att direktören bör vara ytterst ansvarig för beredning av samt- liga ärenden till kommunstyrelsen och dess utskott. I detta ligger bl.a. att ansvara för föredragningar, närvaro och yttranderätt samt möjligheten att göra anteckningar till protokollet. Att ta erforder- liga initiativ är en naturlig del av uppdraget för kommunens ledande tjänsteman. •Att direktören bör ha en drivande roll för att utveckla och effek- tivisera kommunens organisation och verksamheter. •Att direktörens roll inför kommunfullmäktige bör klargöras. •Att direktören bör vara chef för kommunstyrelsens förvalt- ningsenheter. •Att direktören bör anställa personal vid kommunstyrelsens för- valtning. •Att direktören bör anställa och avveckla förvaltningschefer samt ansvara för utvecklings- och lönesamtal med förvaltningscheferna. Direktören bör vidare ha ett ansvar för samordning mellan för- valtningscheferna. Enligt SKL:s kanslirapport och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän är det oklart i vilken utsträckning check- listan används. I några kommuner, bl.a. och Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting kommuner, har den använts som underlag för skriftliga överens- kommelser.65 7.7.2Instruktioner för direktörer och chefer Utredningen har under sitt arbete tagit del av olika exempel på instruktioner och uppdragsbeskrivningar för olika direktörer och chefer. Utredningen har dock erfarit att sådana instruktioner inte är vanligt förekommande och att det finns ett visst motstånd mot att formalisera ansvarsfördelningen. har en instruktion, fastställd av kommun- styrelsen 1991, i vilken det anges att kommunchefen är kommu- nens ledande befattningshavare och har det övergripande ansvaret för kommunförvaltningen i sin helhet. Det anges också att denne anställs och entledigas av kommunstyrelsen. Därefter följer en lista på kommunchefens åligganden, av vilken det bl.a. framgår att denne ska leda, samordna och utveckla arbetet inom hela kommunförvalt- ningen och ha det övergripande ansvaret för beredning och före- dragning av ärenden. instruktion för kommunchefen inleder med att konstatera att kommunchefen är kommunens ledande tjänste- man och förvaltningschefernas chef. Instruktionen klargör också att kommunchefen har det yttersta ansvaret för att lägga förslag till och verkställa kommunstyrelsens beslut. I antog kommunstyrelsen en instruktion för kommunchefen 2013 och syftet var att genom denna förtydliga kommunchefens uppdrag och arbetsuppgifterna i relation till förvalt- ningscheferna. Syftet har således inte varit att förtydliga ansvaret i förhållande till den politiska nivån. I har man fastställt en uppdragsbeskrivning för kommunchefen, som i stort följer uppställningen i kommun- direktörsföreningens checklista. har i en bilaga till reglementet för kommun- styrelsen och nämnderna förtydligat förvaltningschefens ansvar. Instruktionen för förvaltningschefen innehåller bl.a. skrivelser om ansvaret för att delegationsordningen följs och att beslut som med- 65 SKL, Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän, s. 54. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting delats av delegat anmäls till nämnden. I instruktionen har man också försökt förtydliga ansvarsfördelningen mellan nämnden och tjänstemannen och skrivit bl.a. följande. Förvaltningschefen har gentemot nämnden det övergripande ansvaret för ledning av verksamheten och ansvarar för att förberedande och verkställande åtgärder fungerar tillfredställande i enlighet med upp- rättad arbetsfördelning. Genom att förvaltningschefen leder förvalt- ningens dagliga verksamhet har han/hon en sådan insyn i verksam- heten som inte nämnden har möjlighet att få. Detta ställer särskilda krav på förvaltningschefens ansvar för dels hur nämnden informeras och dels hur ärenden bereds inför nämndens sammanträden. För att nämnden ska kunna fullgöra sitt uppdrag och ta sitt fulla ansvar, är det en nödvändig förutsättning att förvaltningschefen till fullo förstår och agerar utifrån att nämnden ska ha väsentlig information som berör verksamheten och att informationen, om så krävs, även omfattar konsekvensbeskrivningar. Om förvaltningens verksamhet inte utvecklas i enlighet med tagna beslut ska förvalt- ningschefen ta fram förslag till åtgärdsplaner med konsekvensanalyser. I kommun skrev kommunstyrelsens ordförande och kom- munchefen 2004 ett kontrakt i vilket man, utöver att beskriva kommunchefens ansvar, befogenheter och arbetsuppgifter, även förtydligade vilket uppdrag kommunstyrelsens ordförande hade. Denne har, enligt kontraktet, sitt partis uppdrag att företräda majoritetens ideologi i styrningen av den kommunala verksamheten genom att arbeta fram vision, mål, inriktning och resursfördelning. Ordförande är därmed ytterst ansvarig inför väljarna som före- trädare för kommunen. Ordförande har ett helhetsansvar för kom- munens samtliga verksamheter och ska arbeta genom den politiska ledningsgruppen och i samverkan med övriga partier. Utredningen har erfarit att något nytt kontrakt inte har slutits sedan en ny ord- förande tillträtt. uppdrag till landstingsdirektören i är uppdelad i tre delar: landstingsdirektören har an- svaret för, landstingsdirektören skall och landstingsdirektören får. Landstingsdirektören har bl.a. ansvar för verkställighet av landstings- styrelsens beslut, för förvaltningens drift och resultat och för att den löpande förvaltningen handhas rationellt och ekonomiskt samt för tjänstemannaberedningen av de ärenden som ska behandlas av styrel- sen m.fl. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting 7.8Rapporten och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän pekade ut frågan om tydligare uppdrag och samspel mellan ledande politiker och ledande tjänste- män som en av organisationens mest prioriterade frågor. Det hand- lade om att medverka till att skapa en tydligare fördelning i upp- dragen och ansvaret samt ett bättre samspel mellan ledande politiker och chefstjänstemän i kommuner och landsting. Företräd- are för SKL har haft ett stort antal samtal, intervjuer, workshops och seminarier om denna fråga och har därefter sammanställt en del av de tankar som framförts om i vilken riktning ett utvecklings- arbete bör ta i rapporten och samspel mellan ledande poli- tiker och tjänstemän. I kanslirapporten beskrivs också hur det lo- kala arbetet fungerar. Slutsatserna i kanslirapporten är följande. När det gäller det ledar- skap som delas mellan den politiska nivån och den professionella saknas formaliserade spelregler. Kommunallagen reglerar enbart den politiska nivån och vilar på utgångspunkten att det är ett kollektivt politiskt ansvar att leda och styra en kommun eller ett landsting. Ledarskapsfrågan är inte reglerad. Genom att erkänna det politiska ledarskapets betydelse och ge det en plats i lagstift- ningen stärks förutsättningarna för systematiskt utvecklingsarbete och ledarskapsträning. I rapporten lanseras därför idén om en ut- vecklad legal grund för det politiska ledarskapet, för att på så sätt möta behovet av att underlätta, stimulera och utveckla former för politikerstöd på detta område. I kanslirapporten anges att en formalisering av ordförandes roll skulle spegla verkligheten på ett bättre sätt än dagens reglering av ordförandes roll och uppgifter. En sådan formalisering skulle också tjäna ett annat syfte. Den skulle kunna användas som grund för att sätta ramar för det nödvändiga samspelet mellan ordförande och förvaltningsledningen. I kanslirapporten lämnas förslag på hur ett sådant ordförandemandat skulle kunna utformas. Sammanfattnings- vis handlar det om att tydliggöra styrelsens utrymme att ge ord- förande mandat att utveckla ramarna för den ledande tjänstemannen. I kanslirapporten anges vidare att mer formaliserade spelregler ger en grund för att utveckla förutsättningarna för det politiska ledarskapet, för tjänstemännens ledarskap och för samspelet där- Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting och tydliga spelregler ger också bättre transparens. Den som betraktar den kommunala organisationen utifrån får därmed en bättre insyn i ansvars- och uppgiftsfördelningen. Sådana spelregler måste enligt rapporten utgå från de förhållanden som råder i varje enskild organisation. I rapporten anges att det är när- mast kontraproduktivt att söka normera sådana spelregler till sitt innehåll. Däremot kan stödjande bestämmelser kring formerna för att utveckla spelregler vara mycket viktiga till stöd för utvecklings- arbetet. I sådana ramar skapas ett utrymme för att utveckla det samlade mandatet som lämnas till den ledande tjänstemannen. Det kan se olika ut men det finns exempel på kommuner som vill ge den ledande tjänstemannen ett tydligare ansvar för den formella delen av de beredningsunderlag som läggs fram för politisk beredning. Det finns även exempel på att viss initiativskyldighet har lagts på den ledande tjänstemannen. Det handlar då företrädesvis om att klar- göra ekonomiska eller juridiska förutsättningar i de beslutsunderlag som läggs fram. Om en sådan initiativskyldighet ska kunna komma till generell användning behövs dock en tydligare rättslig grund. I lagstiftningen finns det bara enstaka bestämmelser som rör förhållandet mellan den politiska nivån och de anställda, dels finns ett valbarhetshinder som innebär att den högste tjänstemannen inte är valbar för politiska uppdrag, dels finns det generellt utformade bestämmelser om delegation. I rapporten framhålls att delegations- reglerna behöver moderniseras och särskilt framhålls att förutsätt- ningarna för vidaredelegation behöver utvecklas. Detsamma gäller gränsen mellan vad som utgör beslut i formell mening och vad som är av mer verkställande karaktär. Den gränsdragningen är enligt författarna oklar och svår att tillämpa. I rapporten anges att det behövs incitament för att skapa tydliga grunder för ansvarsfördelningen, dvs. rambestämmelser med spel- regler. innebär en sådan ordning utrymme för de skill- nader som den lokala nivån behöver för att hantera sina skilda traditioner, arbetsformer och behov. För att klara det kan det vara värt att ta ställning till om någon form av stödbestämmelser skulle kunna bidra till ett brett utvecklingsarbete. Rapporten innehåller följande förslag som författarna anser att man bör diskutera vidare. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting •En i lag mer utmejslad roll för ordförande som syftar till att stärka grunden för det politiska ledarskapet och dess utveck- lingsförutsättningar. •Ett krav på en översyn av samtliga styrningsdokument minst en gång per mandatperiod i syfte att skapa en stödjande process- regel. •Ett mandat för ordförande att sätta de spelregler som behövs för förvaltningen. •En formalisering av den ledande tjänstemannens skyldighet att ta initiativ i vissa ärenden och ansvar även för beredning av ären- den i syfte att stärka ledningsfunktionen på förvaltningsnivå. 7.9Den stora omsättningen av kommundirektörer Montin anför i sin rapport och förvaltning i förändring – en forskningsbaserad översikt att det är en komplex organisation som finns i kommuner och landsting. Professionell självständighet och betoning på chefs- och ledarskap betonas i de kommunala organisationerna som en politisk hierarkisering med dominerande kommunalråd gör att den traditionella bilden av en representativ demokrati med kollektivt politiskt ansvar och med neutrala tjänstemän som endast genomför det som de förtroendevalda beslutar av många anses vara tämligen otidsenlig. Därutöver finns den växande omfattningen av privata utförare som utför verksamhet. Bilden av den kommunala verksamheten blir än mer komplex. Denna komplexa organisation ska samordnas, ledas och styras politiskt och professionellt. Relationen mellan ledande politiker och ledande tjänstemän blir därmed än viktigare.66