sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Det har av alla aktörer alltid ansetts att en regionplan inte ska vara bindande. Regelverken innebär att en regionplan är vägledande vid beslut om översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser. Eftersom dessa planer och bestämmelser har betydelse för pröv- ning av lovärenden, kan regionplanen indirekt få effekt på beslut i Kommitténs studier och utvärderingar På så sätt kan en upprättad regionplan bidra till att den mellankommunala samordningen genomförs i praktiken. Sam- tidigt kan intentionerna i en regionplan frångås. En vägledande plan kan ha bättre förutsättningar att bli för- ankrad bland kommunerna, eftersom den inte skapar definitiva låsningar. En annan fördel med en vägledande plan är att den kan vara flexibel och ge utrymme för nödvändiga avsteg från rikt- linjerna i de fall samhällsutvecklingen snabbt förändras. Det skulle kunna bli kostsamt och skapa osäkerhet, om en bindande region- plan skulle behöva ändras från tid till annan. En bindande region- plan skulle å andra sidan kunna tvinga fram nödvändiga åtgärder. Det finns dock inget som säger att en bindande regionplan får större genomslag än en vägledande. Mot bakgrund av att erfarenheterna från regionplanering är övervägande positiva, kan förekomsten av regelverken anses vara ett stöd för mellankommunal samordning. har det fram- gått att mellankommunal samverkan bedrivs även i andra former än regionplanering enligt 7 kap. PBL. Så har det varit alltsedan regel- verket infördes . Med hänsyn till att det endast bedrivs regionplanering enligt PBL i ett område, kan det inte hävdas att det har bidragit till denna typ av mellankommunal samordning. Har reglerna om regionplanering ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå samt mellan regional och lokal nivå? Samarbetet vid sidan av 7 kap. PBL är och har historiskt varit den dominerande formen av mellankommunal samverkan. Samarbete har bedrivits på en rad olika sätt, i olika former och i olika frågor. Samarbetet har bidragit till en rad olika visioner, mål och strategier, både på lokal och på regional nivå. De har bland annat gått ut på att koppla samman fysisk planering och regional tillväxt. Mellankommunal samverkan sker då ett konkret behov av sam- verkan uppstår i någon specifik fråga. Samverkan uppkommer mellan de kommuner som berörs av den frågan. Kommunerna har då valt att inte tillämpa reglerna om regionplanering för att sam- verka. Skälen synes ha varit följande. Kommunerna har velat hävda den kommunala självstyrelsen och motsatt sig statlig inblandning i planeringen. Kommitténs studier och utvärderingar När behov har uppkommit om att lösa något gemensamt pro- blem, har det inte funnits tid att invänta beslut om att bilda ett regionplaneorgan. Processen för att upprätta regionplaner har varit tungrodd. Regionplaner har varit för omfattande och snabbt blivit inaktu- ella. Politiker har inte velat binda upp kommande beslut genom en regionplan. Regelverket har kritiserats för att vara tidsödande och tungrott i de delar som avser att bilda regionplaneorgan och upprätta en regionplan. Vid översyner av regelverket har region- planering lyfts fram som ett viktigt verktyg i den fysiska plane- ringen, men någon diskussion eller något förslag om att förbättra regelverket har aldrig förts fram. Därför har inte regelverket i sig ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå. Eftersom mellankommunal samverkan kommer till stånd på grund av ett uttalat behov och att kommunerna har valt att inte tillämpa , har frivilligheten att tillämpa reglerna inte haft någon betydelse för möjligheten till samordning av fysisk pla- nering på regional nivå. Ett undantag är , där regionplanering har bedrivits enligt byggnadslagens, BL, regler allt . Regionplanering har bedrivits där även då region- planering inte har varit obligatorisk. En slutsats av detta är att det alltid har ansetts att det finns ett behov av samverkan i Stock- holmsområdet samt att reglerna har varit ett stöd för förfarandet. Behovet av regionplanering har också i alla utredningar ansetts vara störst i storstadsområdena. Frivilligheten tycks där- emot ha betydelse för möjligheterna att bedriva en framgångsrik regionplanering, på så sätt att frivillig planering verkar ha en mer styrande effekt för kommunerna än tvingande planering. Regionplaneringen i Stockholms- och har olika förutsättningar och bedrivs på olika sätt. Det går inte att säga att något av sätten är bättre eller sämre för att främja mellankom- munal samverkan av fysisk planering. Erfarenheterna är i stort sett desamma, både ur positiv och ur negativ synvinkel. Planeringen är förankrad bland de deltagande kommunerna på båda håll, dock Kommitténs studier och utvärderingar tycks förankringen vara något bättre i . Detta kan bero på att de deltagande kommunerna i inte själva har valt att samverka i denna form och att de är 26 kom- muner jämfört med 13 kommuner. Plane- ringen i bedrivs av ett organ som arbetar på regional nivå och processen med rådslag tycks skapa bättre förut- sättningar för förankring än förfarandereglerna i 7 kap. PBL. Att planeringarna är förankrade på båda håll kan bero på att kommu- nerna har haft ett stort inflytande på planeringens innehåll. utvärdering av regionplaneringen i län 2005 visade att planeringen hade bidragit till flera sam- arbetsformer. Under vårt utredningsarbete har vi kunnat se att regionplaneringen i har skapat samarbeten dels för att synliggöra vissa kommuner i regionplaneringen, dels för att regionplaneringen pekar ut kommungemensamma frågor. Vi kan se att små kommuner är mer positivt inställda till regionplanering än stora kommuner. Det finns uppfattningar om att regionplaneringen hindrar del- regionala samarbeten och att fler delregionala samarbeten skulle initieras om regionplaneringen avskaffades. Huruvida andra former av samverkan som bedrivs är en följd av inspiration från regionplaneringen enligt PBL går inte att säga. Det går inte heller att säga om den regionplanering som bedrivs har varit skäl för övriga kommuner i att inte tillämpa reglerna om regionplanering i 7 kap. PBL. Det avgörande för att samverkan ska komma till stånd är att det måste finnas konkreta behov av att samverka för att hitta lösningar i olika frågor och att kommunerna måste se sin egen nytta av samarbetet med andra. Behovet av samverkan har alltsedan 1947 generellt sett ansetts föreligga i fråga om transportinfrastruktur, kollektivtrafik, bebyg- gelse och tillhörande anläggningar. anses behov av sam- verkan föreligga även i fråga om miljömässiga och sociala aspekter samt tillväxtfrågor. Av erfarenheterna från regionplaneringen i Stockholms- och framgår att den fyller flera behov. Kommunstrukturen och samhällsutvecklingen har haft stor betydelse för behovet av mellankommunal samverkan. Förhållandena som påkallade regionplanering enligt BL var i två avseenden desamma som dagens för- hållanden – en kraftig urbanisering och bostadsbrist. Kommitténs studier och utvärderingar likhet är kommunernas storlek i sitt sammanhang. Under 1940- talet var de många och små, vilket medförde ett behov av mellan- samverkan i fysisk planering. är kommunerna färre och större, men samhällsutvecklingen har inneburit att kom- munerna till sina funktioner i flera avseenden har blivit mindre, vilket har medfört ett ökat behov av mellankommunal samverkan i fysisk planering. fann 2005 dels att den mellankommunala sam- ordningen hade ökat, dels att samordningen som förutsattes i ÄPBL hade varit bristfällig (SOU 2005:77 Del 1 s. 406). Utredningar därefter visar att behoven av mellankommunal samverkan inom alla sektorer ökar och även att samverkan ökar. I de utredningar som har behandlat frågan om regionplanering och som vi har studerat har bedömningen alltid landat i att någon form av regionplanering behövs och är önskvärd, om än i varierad grad. Frågorna vem och vilka som ska bedriva den, om den ska vara frivillig eller obligatorisk, vilket territorium den ska omfatta och hur relationen mellan stat och kommun ska se ut har dock besvarats på olika sätt. Reglerna om regionplanering har även ökat möjligheterna till samordning mellan regional och lokal nivå. Genom regelverken har det bildats ett regionalt organ och ett forum för att föra dialog om de gemensamma frågorna på regional nivå. Sådana frågor är exem- pelvis transportinfrastruktur och kollektivtrafik som planeras på regional nivå. Andra frågor som bebyggelseplanering och om- rådesutveckling, som planeras på nivå, lyfts genom regionplaneringen till den regionala nivån. Både RUFS 2010 och Strukturbilden för korresponderar väl med kommunernas översiktsplanering. Om detta beror på att det är de regionala planerna som har en vägledande funktion eller om det tvärtom är de kommunala översiktsplanerna som kommer till ut- tryck i de regionala planerna, är emellertid oklart. Kommitténs studier och utvärderingar 4.4Regionala utvecklingsstrategier, länstransportplaner och trafikförsörjningsprogram Vi har i kapitel 3 redogjort för de regelverk som styr regionala ut- vecklingsstrategier, länstransportplaner och trafikförsörjnings- program. Vi kommer i detta avsnitt att redovisa några exempel på innehållet i sådana strategier, planer och program och även att dra en del slutsatser om samordningen mellan de olika planerings- slagen. Exemplen har valts med hänsyn till en geografisk spridning över landet. De regionala utvecklingsprogrammen eller -strategierna (RUP/RUS) utgör kärnan i det regionala tillväxtarbetet. Förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete reglerar vad strategierna ska innehålla. Den nationella strategin för regional tillväxt och attraktionskraft –2020 är vägledande och anger därigenom inriktningen för de regionala strategierna. Såväl den nationella strategin som förord- ningen ger relativt stor frihet för aktörer med det regionala utveck- lingsansvaret att tillsammans med andra länsaktörer formulera sin strategi utifrån länets förutsättningar. Regionala utvecklings- strategier redovisas på en övergripande nivå. De flesta innehåller fotografier från länet, vilket ger strategierna ett positivt intryck och gör att de är lätta att ta till sig. Nedan redovisas några prioriterade områden eller teman som förekommer i ett urval av länens regionala strategier. En del strate- gier tar upp eller berör kommunernas planering inklusive plane- ringen för bostäder eller den planering som sker för trafikinfra- struktur och kollektivtrafik, men på olika sätt och med olika ambitionsnivå. Hur strategierna i praktiken knyter an till annan planering framgår vanligtvis inte av dokumenten. Den informa- tionen får i stället sökas i dokument om hur de olika planeringarna ska genomföras. Prioriteringarna i den regionala utvecklingsstrategin för Väster- botten 2014–2020 är samhällen som inkluderar och utvecklar män- niskor, strukturer för innovation, miljödriven utveckling, investe- Kommitténs studier och utvärderingar ringar i utbildning och kompetens, platsbaserad näringslivsutveck- ling samt en tillgänglig och utåtriktad region.21 Den regionala utvecklingsstrategin för 2011– 2020 prioriterar människan som drivkraft, kompetens som driv- kraft, innovationsförmåga som drivkraft samt tillgänglighet och infrastruktur som drivkraft.22 De övergripande målen för den regionala utvecklingsstrategin för –2020 är nya möjligheter för människors självförverkligande och aktiva bidrag till samhällsutvecklingen. De tre målområden som bygger upp strategin är stärkta individer, smart samverkan och tillgängliga miljöer.23 Den regionala utvecklingsstrategin mot 2020 lyfter fram de prioriteringar eller vägval som ska göras för att kunna förverkliga målen i strategin. De är kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, innovativa miljöer och entreprenörskap, till- gänglighet och infrastruktur samt livskvalitét och attraktionskraft. Den sistnämnda prioriteringen omfattar bland annat ett avsnitt om att öka bostadsbyggandet.24 Den regionala utvecklingsstrategin för har en vision om att Region skapar kraft. Det långsiktiga målet är en snabbare, öppnare och smartare region. Strategin har två mål- områden, näringsliv och livsmiljö. Delstrategierna är en inter- nationellt ledande industriregion, ett breddat näringsliv med beto- ning på kunskapsintensiva företag, ett inkluderande samhälle samt en global livsmiljö.25 Den regionala utvecklingsstrategin för har sin utgångspunkt i det som identifierats som viktigt lokalt och regionalt i länet. Prioriterade mål är goda förutsättningar för unga och vuxna att utbilda sig och arbeta och att arbetsgivare har goda möjligheter att rekrytera rätt kompetens, starka samband med 21Region , RUS 2014–2020. Regional utvecklingsstrategi för , 22Länsstyrelsen i , Framtid ! Regional utvecklingsstrategi för länet 2011–2020, Dnr 100-274-10, . 23Region , Nya möjligheter. Regional utvecklingsstrategi för 2013–2020, 24Region , Dalastrategin – 2020. regional utvecklingsstrategi för , 25Regionförbundet , RUS – Regional utvecklingsstrategi för Region »2025, . SOU 2015:59 Kommitténs studier och utvärderingar omvärlden, ett konkurrenskraftigt näringsliv samt hållbara och attraktiva livsmiljöer.26 En regional utvecklingsstrategi för antogs och ersattes av en vision 2005. Visionen är den gemen- samma utgångspunkten för hur regionen ska utvecklas för att vara attraktiv att bo och verka i.27 Huvudverktyget för att genomföra den gemensamma visionen är en strategi eller ett regionalt utveck- lingsprogram för tillväxt och utveckling i – 2020. Strategin har kompletterats med flera handlingsprogram för en hållbar utveckling. Prioriteringar i strategin är en ledande kun- skapsregion, en region för alla, en region där vi tar globalt ansvar samt en region som syns och engagerar.28 4.4.2Länsplaner för regional transportinfrastruktur Länsstyrelser, landsting eller samverkansorgan tar fram länsplaner för regional transportinfrastruktur. Enligt förordning (1997:263) ska planerna innehålla flera delar. Länen kan sedan själva välja hur de vill presentera innehållet. Regeringen fastställer de ekonomiska ramarna och , kommuner och trafikhuvudmän bistår med underlag. Utöver den mer strategiska delen av planerna som exemplifieras i detta avsnitt, ingår en konkret åtgärdsbeskrivning och fördelning av tilldelade medel på åtgärderna. Medelsfördel- ningen redovisas ofta uppdelad på kategorier eller områden. Redo- visningen i det följande är hämtad från de fastställda planerna för perioden –2025. Inriktningen av länstransportplanen för omfattar följande prioriteringar.29 Säkra och framkomliga vägar, Infrastruktur för kollektivtrafik, Gång- och cykelåtgärder, samt 26Regionförbundet , Sörmlandsstrategin 2020, . 27Västra , Vision – Det goda livet, . Strategi för tillväxt och utveckling i –2020 (RUP), . 29Länsstyrelsen i , Länsplan för regional transportinfrastruktur 2014.2025, Kommitténs studier och utvärderingar  Trafikslagsövergripande transportsystem. Ett antal regionala stråk för arbetspendling och näringslivets gods- transporter bör enligt planen byggas ut till mötesfria vägar . Det framhävs i länsplanen att en väl utvecklad kollek- tivtrafik på väg och järnväg är avgörande för möjlig- heter att vara en del av en större arbetsmarknadsregion och ta del av ett större studieutbud, att upprätthålla en positiv befolknings- utveckling samt att attrahera kompetent och välutbildad arbets- kraft. Länstransportplanen för anger en inriktning med en tydlig prioritering av ett mer hållbart samhälle, där åtgär- derna även kan bidra till ökad tillväxt och ett livskraftigt Väster- botten.30 Planen har följande målbilder. Rese-, transport- och kommunikationsmöjligheterna är väl ut- vecklade inom landsdelen, med de omgivande länen, med EU som helhet och med världen i övrigt. Lösningarna utformas för att ge bästa utfall för tillgänglighet, långsiktig konkurrenskraft, jämställdhet, trygghet, klimat, hälsa och landskap. Ett väl fungerande samspel utvecklas mellan regional utveck- lingsplanering, fysisk samhällsplanering och transportplanering. Länsplanen lyfter fram de särskilda förutsättningar som finns i länet med långa avstånd och att länets närmarknadsområden ofta inte är tillräckligt stora för att uppnå ett tillräckligt befolknings- underlag. har, liksom övriga län i norra , också långt till större internationella marknader. I den regionala planen för län har följande fem utveck- lingsmål för transportsystemet lagts fast som utgångspunkter för den kommande planperioden.31 30Region , Länstransportplan för 2014–2025, Fastställd 2014- 05-08. 31Region , Satsningar på transportinfrastruktur i –2025, Beslutad den Kommitténs studier och utvärderingar Stärka regionförstoring och regionintegrering i det flerkärniga , Stärka stad och landsbygd utifrån deras respektive behov, Utveckla ett hållbart resande, Förbättra förbindelser med omvärlden, samt Transportsystemet ska vara effektivt, säkert och kunna utnyttjas av alla. En konkretisering av målen anges också i planen i form av ett 15-tal delmål liksom de huvudpunkter som arbetet med utveckling av transportsystemet i bör ha. Den regionala planen har förutom nationella mål och riktlinjer ett antal andra utgångspunkter i form av regionala utvecklingsprogram, Territorial Review32 och ÖRUS – Öresundsregional utvecklingsstrategi33. En annan viktig utgångs- punkt är trafikförsörjningsprogrammet för , som visar att resandet i länet har mer än fördubblats mätt i antalet resor i kollektivtrafiken och att den utvecklingen väntas fortsätta. Länstransportplanen för län tar sin utgångspunkt i den regionala utvecklingsstrategin och i överenskommelser inom ramen för samarbetet inom den process om infrastruktur och transporter som benämns En Bättre Sits i Mälardalsrådet.34 Länets Vision till 2030 är att är mest attraktiva kunskapsregion. Länsplanen ska inriktas på insatser som bidrar till följande resultat. Ökat resande med kollektivtrafik, särskilt längs de stora stråken (väg och järnväg), effektiva och hållbara godstransporter till/ från och genom länet (väg, järnväg och sjöfart), ökad andel resor som sker med cykel eller till fots (gång- och cykelvägar), samt 32OECD:s : , 2012. 33Öresundskommittén, ÖRUS. Öresundsregional utvecklingsstrategi, 2012. 34Mälardalsrådet, Övergripande mål för transportsystemet. Ett gemensamt måldokument för sju län i östra : , , , , , och , . Kommitténs studier och utvärderingar bred samverkan med omkringliggande län, för att stärka och utveckla resande och transporter i ett storregionalt perspektiv. Utöver de nationella målen och riktlinjerna vägleds den regionala planen för av Vision – Det goda livet och det regionala utvecklingsprogrammet 2020.35 I förslaget till plan angavs att ett antal utmaningar för länet framkom under arbetet med att ta fram bl.a. systemanalysen.36 Öka möjligheterna till arbetspendling över region- och kom- mungränser, dvs. Stärka den internationella tillgängligheten, särskilt anslutning- arna till hamn och flygplats, Möta den växande efterfrågan på järnvägskapacitet för både gods- och persontrafik, Kraftigt förbättra kollektivtrafikens förutsättningar, Höja säkerheten på det olycksdrabbade regionala vägnätet, Stärka kopplingarna mellan regional och nationell infrastruktur och tvärlänkarna mellan de större nationella lederna, samt Minska sårbarheten på utsatta delar av väg- och järnvägssyste- met. Åtgärderna i den fastställda planen har inriktats mot de stråk som bedöms vara viktigast för att stärka sträckor och noder som är betydelsefulla för hållbar arbetspendling, viktiga transportleder för näringslivet och gränsöverskridande transporter. De övergripande målen i planen är följande. En attraktiv kärna och utveckling längs huvudstråken, En konkurrenskraftig kollektivtrafik, 35Västra , Regional plan för transportinfrastrukturen i –2025, . 36Västra , Förslag till regional plan för transportinfrastrukturen i –2025, . Kommitténs studier och utvärderingar En god livsmiljö, samt Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften. Förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik ger landstingen och länens kommuner en viss frihet att besluta om organisationsform för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Därför finns det tre olika sätt att organisera sig på. I tre län är kollektivtrafik- myndigheten organiserad som ett kommunalförbund. I 13 län är det som är utsedd till regional kollektivtrafikmyndighet och i fyra län är det samverkansorganet. är regional kollektivtrafikmyndighet. Kollektivtrafiklagen anger att de regionala kollektivtrafikmyn- digheterna regelbundet ska fastställa mål i ett trafikförsörjnings- program för den regionala kollektivtrafiken och att programmet vid behov ska uppdateras. När programmen tas fram, ska regionala kollektivtrafikmyndigheter i angränsade län involveras genom samråd. Likaså ska samråd hållas med andra berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för närings- liv och resenärer. I de län där eller regionen är ensam kollektivtrafikmyndighet, ska samråd även ske med kommunerna. Programmen ska kunna användas såväl i samband med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av infrastruktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten är därför nödvändig för att redan från början i planeringen kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. Region , som är länets samverkansorgan, är kollektiv- trafikmyndighet i . Trafikförsörjningsprogrammet innehåller en vision för hur kollektivtrafiken skulle kunna se ut under förutsättning att trafiken utvecklas i enlighet med rikt- linjer och mål som anges i programmet. Kommitténs studier och utvärderingar utom kollektivtrafiken i även trafiken till angränsande län.37 Kollektivtrafiken är en del i stödet för länets utveckling och där- igenom kopplas programmet till länets regionala utvecklings- strategi. På samma sätt sker en koppling till länets regionala trans- portplan. När det gäller kommunernas översiktsplaner finns det en samsyn kring de mål och riktlinjer som redovisas i trafikförsörj- ningsprogrammet. Det avser t.ex. betydelsen av en nära samverkan mellan kollektivtrafikplanering och kommunernas fysiska planering för att göra kollektivresandet attraktivt. Region , som är länets samverkansorgan, är kollektiv- trafikmyndighet i . Trafikförsörjningsprogrammet har tagits fram i ett brett samråd, där samtliga kommuner, med- borgare, lokala företag, intresseorganisationer, , närings- livet, utförare, fackliga organisationer samt brukarorganisationer deltog. Samrådsmöten hölls även med de regionala kollektivtrafik- myndigheterna i , samt län. I programmet anges att kollektivtrafikens övergripande syfte är att vara ett verktyg för att uppnå långsiktigt hållbar regional tillväxt genom ökad tillgänglighet, både i form av användbarhet för alla resenärer och i form av tillgänglighet till de lokala och regionala arbetsmarknaderna, samt storstadsregionerna , och Oslo.38 Visionen för kollektivtrafiken i har formulerats på följande sätt. Kollektivtrafiken i är ett sammanhållet, smidigt och effek- tivt transportsystem för hela länet samt till och från länet, som en del i ett samlat regionalt tillväxtarbete och som är resenärens bästa alterna- tiv för dagliga resor […] Programmet ska bidra till. En långsiktigt hållbar utveckling, 37Region , Trafikförsörjningsprogram för 2012–2015, Dnr 503-156-2012, . 38Region , Regionalt trafikförsörjningsprogram 2014–2018, . Kommitténs studier och utvärderingar Ökad tillgänglighet i förhållande till storstadsregionerna , och , samt Kollektivtrafiken och trafikförsörjningsprogrammet kopplas till genomförandet av visionen för den regionala utvecklingen i Värm- lands län genom att den främst ska medverka till regionförstoring. Region är kollektivtrafikmyndighet för länet.