sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Inom ramen för Statskontorets uppdrag att bedöma de statsfinan- siella konsekvenserna av fastighetsförvärv och nybyggnation i syfte att skapa bostäder för asylboende fick i upp- drag att inventera vilka av verkets byggnader och vilken mark som skulle kunna användas av för asylboenden. Inven- teringen pekade ut mark i Linköping25, Kungälv26 och Uppsala27. En fördjupad utredning krävs i samtliga fall för att bedöma genomför- barheten. Utöver de fastigheter som ägs av och finns det även andra myndigheter som äger fastig- heter som kan vara lämpliga för bostadsbyggande eller i vart fall ha betydelse för bostadsbyggandet. äger t.ex. centralt belägen mark som kan vara en liten men viktig pusselbit för vissa bostadsbyggnadsprojekt. För att få en bättre uppfattning om var det finns statligt ägd mark som kan vara intressant för bostadsbyggande har vi ställt frågor om detta i de två kommunenkäter som genomförts (se avsnitt 14.5). Totalt uppgav 22 kommuner att det finns statligt ägd mark inom kommunen som är lämplig för bostadsbebyggelse inom den när- maste tioårsperioden eller i ett längre perspektiv. I nedanstående tabell redovisas de kommuner som i våra enkäter upp- gett att det finns statlig mark som kan vara intressant för bostads- bebyggelse samt de kommuner som finns med i Det rör sig om skogsmark som enligt fördjupad översiktsplan är ut- pekad för bostadsändamål. Förhandling pågår med kommunen om överlåtelse. I anslutning till fastigheten finns f.d.Roxtunaanstalten som ägs av i . Det rör sig om i träda som inte är planlagd. Det rör sig om skogsmark som i översiktsplanen är utpekad som utvecklingsområde. Även här rör det sig om som i översikts- planen är utpekad som utvecklingsområde. 28Se Statskontoret (2015), Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser, 2015-05- 27, dnr 2015/43-5. Statlig mark för bostadsbyggande (FortV) och Statens fastighetsverks (SFV) inventeringar. Vi har även tagit med några kommuner som inte svarat på våra enkäter men som vid genomförda intervjuer har beskrivit att det finns statlig mark av intresse. Tabellen omfattar totalt 39 kommuner. Observera att det rör sig om en mycket översiktlig bild och att sammanställningen baseras helt på uppgifter från kommunföre- trädare29 samt på inventeringarna från SFV och FortV. Vi har framförallt försökt hitta områden som ska kunna användas för bostadsbebyggelse men i något fall kan det vara så att kommunen avser använda marken för annat, t.ex. logistik- och industriverk- samhet. Tabell 14.1 Kommuner med statlig mark som kan vara intressant för bostadsbyggelse fem–tio år SFV, Akademiska hus FortV, Jernhusen och 29 Det har förekommit att samma kommun har lämnat olika svar i våra två enkäter eftersom olika kommunföreträdare har besvarat dessa. Statlig mark för bostadsbyggande SOU 2015:109 fem–tio år SFV, FortV, SLU, Akademiska hus, FortV Statens fastighetsinnehav har utretts vid ett flertal tillfällen under de senaste åren.30 I SOU 2010:92 En effektivare förvaltning av statens fastigheter gjordes en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvalt- ning. Utredningen skulle bl.a. särskilt överväga försäljningsprocessens utformning och kommunernas ställning i denna. Utredningens för- slag har ännu inte genomförts. 30 Se t.ex. SOU 2013:61 Försvarsfastigheter , SOU 2013:55 Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden, SOU 2011:31 Staten som fastighetsägare och hyresgäst, 2010:92 En effektivare förvaltning av statens fastigheter samt SOU 2010:18 En reformerad budgetlag. Statlig mark för bostadsbyggande Utredningen konstaterade att det, vid överlåtelser till kom- muner med förtur att förvärva statlig egendom, förekommer att förhandlingarna om ett köpeavtal pågår . Orsaken till detta är i regel att parterna inte kan komma överens om egen- domens marknadsvärde. Kommunen kan genom sin planläggning i hög grad påverka marknadsvärdet på fastigheter vilket gör det svårt att bestämma detta. Om kommunen pekar ut ett område som lämp- ligt för rekreation i översiktsplanen får detta område ett lägre värde än om det utpekats som lämpligt för exploatering med bostäder eller lokaler. En möjlig exploatering ökar förväntningsvärdet. Utred- ningen konstaterar att staten i regel bör försöka åstadkomma ett försäljningspris som tar hänsyn till det förväntade markvärdet vid en kommande exploatering.31 Behovet av en snabbare, tydligare och mer effektiv försäljnings- process låg till grund för utredningens förslag som bl.a. innefattar en ny förordning om statens fasta egendom med regler om en modi- fierad försäljningsprocess vid förtur. Denna process inne- bär att om det finns skäl för förtur ska den ansvariga myndigheten kontakta kommunen när en försäljning blir aktuell. Kommunen ska därefter anmäla intresse för att köpa fastigheten. Om myndigheten då bedömer att det finns en rätt till förtur ska förhandlingar om försäljning inledas. Dessa ska avslutas . Om parterna inte träffar avtal om över- låtelse av fastigheten ska fastigheten bjudas ut till försäljning på den öppna marknaden. Eftersom den föreslagna tidsfristen innebär att kommunerna bara har på sig att träffa avtal med staten innan förturs- rätten går förlorad så övervägde utredningen behovet av ett organ för tvistelösning och olika möjligheter att uppnå detta, t.ex. en opartisk nämnd. I finns den s.k. Takstnemnden som inrättats i samarbete mellan den statliga myndighet som ansvarar för försälj- ning av försvarsfastigheter och kommunernas samverkansorgan. Nämndens uppgift är att göra en självständig undersökning och värdering av fastigheten och sedan lämna ett förslag till parterna om pris och övriga villkor. Nämnden består av tre personer som yrkesmässigt ägnar sig åt värdering eller motsvarande verksamhet.32 31Se SOU 2010:92 s. 126 ff. 32Se SOU 2010:92 s. 122. Statlig mark för bostadsbyggande Utredningen konstaterade att en opartisk nämnd kan inrättas enligt två olika tänkbara modeller. Det första alternativet är, liksom den norska modellen, en nämnd som inrättas på grundval av en överenskommelse mellan staten och landets kommuner. Den andra modellen innebär att nämnden inrättas av regeringen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Utredningen förordade det första alternativet men hade vid kontakter med SKL mötts av en stark skepsis till att delta i en sådan frivillig nämnd. Med tanke på att det endast kan förväntas förekomma ett fåtal ärenden ansåg utredningen inte att det borde inrättas någon statlig . Det skulle innebära ett alltför stort administrativt åtagande och krav på rättslig reglering. En sådan lösning framstod därför inte som rimlig. I stället förordade utredningen en ordning med en förlikningsman som ska utses för att utföra en värdering och lämna förslag på pris och övriga villkor. Lösningen förutsätter att båda parterna är positiva till att en förlikningsman anlitas och det saknas därför behov av särskild reglering härav.33 I utredningens förordningsförslag tydliggjordes även att huvud- regeln är att fast egendom ska säljas så snart den inte längre behövs för någon statlig verksamhet eller om det statliga behovet är litet. Under utredningens arbete väcktes frågan om en försäljning kan bli aktuell även beträffande fastigheter som alltjämt behövs för statens verksamhet. Ett exempel skulle kunna vara att en kommun som kan åberopa ett samhällsbyggnadsändamål i vissa fall skulle ha rätt att förvärva en fastighet som staten själv behöver. Utredningen konstaterade att det i den situationen blir fråga om en avvägning mellan olika intressen som kräver sådana ställningstaganden till för- hållanden i det enskilda fallet som det är olämpligt att reglera på ett mer generellt sätt. Utredningen ansåg därför att det även fortsätt- ningsvis bör vara regeringen som prövar frågor av det slaget.34 De flesta remissinstanser var positiva till utredningens förslag om en snabbare försäljningsprocess även om många ansåg att tids- fristerna var för snäva och borde förlängas. Remissutfallet avseende utredningens överväganden om tvist- lösning var mer varierat. i anförde att det vore bättre med en nämnd som består av flera personer som Statlig mark för bostadsbyggande kan ta hjälp av enskilda sakkunniga för att få en bra genomlysning av den aktuella tvistefrågan. föreslog att staten vid tvist skulle åläggas att anlita två opartiska och oberoende värde- rare som får i uppdrag att göra fastighetsvärderingen utifrån gällande markanvändning och planbestämmelser. Fortsatta förhandlingar ska sedan ske inom prisspannet mellan de två värderingarna. Om kom- munen är intresserad av fastigheten efter värderingarna kan denna i stället säljas på marknaden. lyfte fram att deras erfarenhet från markåtkomstprocessen för blivande natur- reservat och nationalparker är att anlitande av oberoende och aukto- riserade värderare normalt är en bra grund för att kunna träffa ett avtal inom rimlig tid. tror inte att funktionen för- likningsman och värderare är möjlig att förena i samma person med tanke på det regelverk som gäller för auktoriserade fastighetsvärdera- re. kommun lyfte fram att förslaget om förlikningsman riskerar att försena försäljningsprocessen eftersom ytterligare en part kan komma med förslag som förkastas av den ena eller den andra parten samt att förlikningsmannens förslag kan behöva hanteras poli- tiskt i kommunen. 14.8Överväganden, bedömningar och förslag Inledningsvis vill vi klargöra att vi delar utredningens bedömning i SOU 2010:92 att staten själv måste få bestämma om och i så fall när den vill avyttra en fastighet. Även om en kommun kan göra en intresseanmälan så är det är först om staten beslutar sig för att sälja en fastighet som frågan om förtur aktualiseras. Som ovan konstaterats var en majoritet av remissinstanserna positiva till utredningens förslag om en ny försäljningsordning i SOU 2010:92 och vi ser att det finns fördelar förknippade med ut- redningens förslag. Om förslaget skulle genomföras bör det dock omarbetas i vissa delar mot bakgrund av remissutfallet. Det gäller bl.a. tidsfristernas längd.35 Beträffande frågan om tvistelösning delar vi utredningens bedöm- ning att det inte är motiverat att inrätta en statlig 35 Flera remissinstanser var även kritiska mot utredningens förslag om tilläggsbetalning vid värdestegring. Se SOU 2010:92 s. 129 f. Statlig mark för bostadsbyggande målet med tanke på att det endast kan förväntas förekomma ett fåtal ärenden . Vi bedömer däremot att en ordning med tidsfrister kräver bättre möjligheter till tvistelösning än att parterna frivilligt anlitar en för- likningsman. Oavsett om förslagen i SOU 2010:92 införs eller inte så anser vi att försäljningsprocessen skulle kunna förkortas om Lant- mäteriet får möjlighet att göra en värdering av den aktuella fastig- heten. 14.8.1Lantmäteriet ska göra en värdering Förslag: Lantmäteriet ska på begäran av någon av parterna yttra sig beträffande värdet på den fastighet eller del av fastighet som en kommun önskar förvärva från staten för samhällsbyggnads- ändamål. Ett sådant yttrande ska ha inhämtats innan frågan får överlämnas till regeringen. Resultatet av värderingen ska vara väg- ledande för förhandlingarna mellan parterna samt för regeringens beslut om frågan överlämnas dit. När stat och kommun inte kan enas om marknadsvärdet kan frågan överlämnas till regeringen enligt 18 § försäljningsförordningen. När detta har skett har det förekommit att regeringen har vänt sig till Lantmäteriet och begärt ett yttrande avseende fastighetens värde.36 Vi anser att en sådan möjlighet bör finnas i ett tidigare skede, dvs. redan innan ärendet överlämnas till regeringen. Vår bedömning är att detta skulle kunna snabba på försäljningsprocessen. Vidare borde mängden ärenden som överlämnas till regeringen minska om den fastighetsförvaltande myndigheten och/eller kommunen kan begära att Lantmäteriet ska genomföra en värdering. I de fall där ärendet ändå överlämnas till regeringen ska parterna först ha begärt ett yttrande från Lantmäteriet och detta ska vara vägledande för regeringens bedömning i ärendet. Därmed borde regeringens hantering av frågan förenklas. Vårt förslag utgår från att båda eller någon av parterna kan vända sig till Lantmäteriet i ett tidigt skede av förhandlingarna. dnr S2012/4897/SFÖ, Hemställan från kommun om förvärv av Kristianopel 10:10. Statlig mark för bostadsbyggande kan även göras efter det att parterna har gjort egna värderingar men inte lyckats nå en överenskommelse med stöd av dessa. I egenskap av myndighet har Lantmäteriet en oberoende ställning som kan innebära att myndighetens värdering ges en annan tyngd än t.ex. en värdering från en konsult som anlitats av någon av parterna. Vi ser även att det kan finnas fördelar med att den statliga mark som ska säljas till kommuner i stor utsträckning värderas av samma aktör. Om Lantmäteriet genomför värderingen ökar t.ex. sanno- likheten för att förändringar i synen på hur värderingen bör ske får genomslag och att värderingen blir mer enhetlig. Se avsnitt 12.5.2 där frågan om värdet på marken behandlas. Lantmäteriet genomför fastighetsvärderingar inom ramen för den ordinarie förrättningsverksamheten eller i samband med yttranden i ärenden och mål hos domstolar och andra statliga myn- digheter eller som uppdrag åt statliga myndigheter.37 Vi bedömer därför att myndigheten har den kompetens som behövs för att kunna värdera den statliga marken. För att genomföra vårt förslag föreslår vi att försäljningsförord- ningens 18 § kompletteras med att ett yttrande från Lantmäteriet ska ha inhämtats innan frågan får överlämnas till regeringen. Det bör även framgå att ett sådant yttrande inte är bindande för parterna men att det ska vara vägledande för förhandlingarna dem emellan. Om frågan ändå överlämnas till regeringen ska yttrandet vara väg- ledande vid regeringens beslut. Yttrandet är dock inte heller bin- dande för regeringen. Av 6 § i Lantmäteriets instruktion38 framgår ett antal uppgifter som Lantmäteriet ska fullgöra inom ramen för sitt verksamhets- område. Vi anser att denna paragraf bör kompletteras med ytter- ligare en punkt. Av denna bör framgå att Lantmäteriet ska avge ett yttrande om värdet av fast egendom som staten avser överlåta till en kommun enligt 18 § förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom. Det bör även framgå att ett sådant yttrande ska avges på begäran av en statlig myndighet eller en kommun. 37Se 6 § samt 12 § i förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. Ett sådant uppdrag är att Lantmäteriet genomför det värderingstekniska förberedelsearbetet inför fastighetstaxeringarna i samverkan med . 38Förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. Statlig mark för bostadsbyggande Bedömning: Regeringen bör i sin myndighetsstyrning betona vikten av att mark överlåts till kommuner för samhällsbyggnads- ändamål samt att dessa överlåtelser genomförs på ett effektivt sätt. Av vår problembeskrivning framgår att en del av de problem som kommunerna beskriver vid förvärv av mark för samhällsbyggnads- ändamål från staten närmast kan förklaras med att det inom vissa myndigheter finns en kultur som försvårar förvärvsprocessen. Kom- munerna beskriver en överdriven affärskultur, enskilda handläggare som är ointresserade av att sälja marken och ”byråkratiskt krångel”. Vi har inte närmare bedömt bakgrund och tillförlitlighet i dessa påståenden. En försiktig gissning är dock att det finns utrymme för förbättringar vad gäller statens inställning till att sälja mark till kom- muner för samhällsbyggandsändamål. Regeringen kan genom sin myndighetsstyrning betona vikten av att mark överlåts till kommuner för samhällsbyggnadsändamål samt att dessa överlåtelser genomförs på ett effektivt sätt. Detta skulle komplettera vårt förslag om att Lantmäteriet ska värdera marken. Staten har ett långsiktigt ansvar för att reducera riskerna med oexploderad ammunition och kostnaderna för sanering kan bli mycket höga. Problemen med oexploderad ammunition behandlas i SOU 2010:92 (s. 109) där utredningen konstaterar att kostnaderna för sanering av en sådan fastighet kan vara så höga att det inte är skäligt att göra den investeringen bara för att kunna avyttra fastig- heten. Till det kommer svårutredda ansvarsförhållanden som i sin tur kan leda till att staten riskerar framtida ersättningskrav från en förvärvare. Sammantaget menar utredningen i SOU 2010:92 att om- ständigheter av detta slag kan leda till bedömningen att ett fortsatt statligt ägande är lämpligare än en avyttring. Av utredning (se ovan) framgår att många av de områden som skulle kunna användas för bostadsbyggande är belastade med oexploderad ammunition. Vi ser att det finns goda Statlig mark för bostadsbyggande argument för staten att investera i en sanering av de gamla övnings- områdena för att frigöra dessa för bostadsbyggande och i vissa fall även för rekreationsändamål. Denna fråga ligger dock utanför ramen för vårt uppdrag. 14.8.4Värdering av marken vid försäljning till kommuner för samhällsbyggnadsändamål I avsnitt 12.5.2 behandlar vi frågan om hur marken bör värderas vid kommunala förvärv av statlig mark för samhällsbyggnadsändamål. Vi konstaterar där att lagstiftningen verkar innehålla vissa oklar- heter om hur s.k. förväntningsvärden ska behandlas vid beräkning av ersättning. Vi anser att detta bör förtydligas men lägger inga för- slag i den delen. Utredningen har fått i uppdrag att utreda om det finns möjlighet att skapa förutsättningar för att i något avseende utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt. Det har visat sig svårt att identi- fiera något behov av ytterligare sådana möjligheter varför frågan om parallell hantering behandlas kortfattat i detta kapitel. I kapitlet behandlas även ett antal frågor som vi uppmärksam- mat under utredningsarbetets gång men som vi anser ligger utanför direktiven. Vi har valt att lyfta fram dessa frågor eftersom de kan ha betydelse för möjligheterna att skapa en effektivare plan- och genom- förandeprocess, vilket i sin tur skulle kunna leda till ett ökat bostads- byggande. Bedömning: Det finns goda möjligheter att utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt. Vi har inte kunnat identifiera något behov av ytterligare sådana möjligheter. Vi har frågat ett antal kommuner och byggbolag om de ser något behov av ytterligare möjligheter att utföra moment i plan- och byggprocessen parallellt. De allra flesta har svarat att det redan finns goda möjligheter till parallell handläggning i PBL och att de inte ser något ytterligare behov.1 Ett exempel är möjligheten till samordnat planförfarande som beskrivs i avsnitt 4.2.9. Många har även lyft fram möjligheten att hantera lov och detaljplan parallellt genom bestämmelsen i 9 kap. 36 § PBL. Bestämmelsen innebär att lov får ges med villkoret att planbeslutet får laga kraft. Beslutet om lov ska då innehålla en upplysning om att åtgärden inte får påbörjas innan planbeslutet fått laga kraft. I dessa fall löper tiden för överklagande av planen och lovet parallellt, vilket påskyndar byggprocessen. I sammanhanget kan även möjligheten till bygglovsbefrielse i detalj- plan enligt 4 kap. 15 § och 9 kap. 7 § PBL nämnas. Kommunen kan i en detaljplan bestämma att bygglov inte krävs för att genomföra en åtgärd på det sätt och som kommunen har bestämt i planen. Bygglovsbefrielse är inte möjlig om en bygglovsprövning är nödvändig för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intres- sen.2 Möjligheten till bygglovsbefrielse fanns även i 1987-års PBL men den används sällan . Ett annat område där en parallell hantering är möjlig är vid den s.k. miljöbedömningsprocessen som pågår parallellt med planprocessen. Som vi har beskrivit i avsnitt 4.3 så ska en miljöbedömning med en miljökonsekvensbeskrivning göras om detaljplanen kan antas med- föra betydande miljöpåverkan.3 För att avgöra om en miljöbedöm- ning behöver ske ska det först göras en s.k. behovsbedömning av om genomförandet av en plan kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Om svaret blir nej behövs ingen miljöbedömning. Kom- munen ska samråda med bl.a. om behovsbedömningen och de synpunkter som kommer in i samrådet ska redovisas i plan- ärendet.4 Hur samrådet ska gå till regleras inte i lagstiftningen men det sker i regel innan samrådet om planförslaget som en separat åtgärd. 1Även för samhällsbyggnadschefer har tillfrågats om det finns möjlighet att skapa förutsättningar för att i något avseende utföra olika moment i plan- och byggprocessen parallellt. Även där blev svaret att det redan finns sådana möjligheter och att dessa tillämpas. Däremot konstaterades att byggherrarnas intresse av att hantera bygglov och detaljplan parallellt varierar. 2Det är viktigt att det av detaljplanen tydligt framgår vilka åtgärder som omfattas av en bestämmelse om befrielse från lovkravet. Det förutsätts också att planen innehåller närmare bestämmelser om de olika åtgärdernas utförande. I PBL kunskapsbanken på finns en vägledning att utgå från. Vägledningen ligger under lov och anmälningsplikt. 3Detta framgår av 4 kap. 34 § PBL, 6 kap. 11-18 §§ samt förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-förordningen). Se även 2 kap. 5 § plan- och bygg- förordningen. 4Se 6 § MKB-förordningen. Det kan ofta vara fördelaktigt och kostnadseffektivt att den speci- fika miljöbalksprövningen görs tidigt i detaljplaneärendet. Hänsyn till olika skydds- och bevarandeområden bör t.ex. finnas med under hela ärendet och handläggningen i detaljplaneärendet kan inte slut- föras innan miljöbalksprövningen har gjorts.5 I de fall där en miljökonsekvensbeskrivning behöver upprättas utgör denna en del av planbeskrivningen (4 kap. 33 samt 34 §§ PBL) och blir därmed föremål för samråd och granskning i detaljplane- ärendet. Ytterligare ett område där parallell hantering är möjlig är fastighetsbildning och detaljplaneläggning där fastighetsbild- ning formellt kan sökas och handläggningen påbörjas när som helst under detaljplaneprocessen. Förrättningen kan dock avslutas först när detaljplanen har fått laga kraft.6 , SKL och Lantmäteriet har tillsammans tagit fram två rapporter om samordnad detaljplaneläggning och fastighetsbildning genom digital samverkan.7 Där identifieras vissa problem som be- höver hanteras för att en digital samverkan ska komma till stånd. Det har dock inte framkommit något behov av lagändringar i PBL och fastighetsbildningslagen för att det ska vara möjligt att jobba parallellt med detaljplaneläggning och fastighetsbildning. Sammanfattningsvis har vi inte kunnat identifiera något behov av andra möjligheter till parallell handläggning än de som finns . Mark- och resonemang i mål P 8073-14 som avgjordes 2015- 04-20 samt RÅ 2005 ref. 44. I förarbetena till tidigare gällande bestämmelser om miljö- konsekvensbeskrivningar anfördes att det är viktigt att en bedömning av miljökonse- kvenserna kommer in i ett tidigt planeringsskede, parallellt med tekniska och ekonomiska frågor, innan beslut fattas om en viss plan, åtgärd eller projekt. Lagrådet tillade att den före- slagna ordningen får den effekten att miljökonsekvenserna blir utredda och därmed också beaktade av intressenten redan innan myndighetsprövningen tar vid och förhoppningsvis redan innan intressentens handlingsfrihet begränsats genom nedlagda projekteringskostna- der och allehanda andra låsningar, se prop. 1990/91:90 s. 172 f. samt 567. 6I sammanhanget kan nämnas att lantmäterimyndighetens möjligheter att vilandeförklara en förrättning i avvaktan på att en detaljplan ska få laga kraft är begränsade. Se 4 kap. 39 § fastighetsbildningslagen (1970:988) samt Högsta domstolens beslut i mål nr T 3027-12. 7Boverket (2013) Effektivare samhällsbyggnadsprocess, ”från ide till färdig byggnad”, med hjälp av digital teknik, Rapport 2013:28 samt Digital samverkan – exemplifierad genom samordnad detaljplanering och fastighetsbildning, Rapport 2013:29. 15.3Reglering av upplåtelseform till bostäder i detaljplanen?