sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — En grundläggande förutsättning för att ISF ska kunna fullgöra sitt tillsynsuppdrag är att inspektionen får tillgång till de uppgifter från andra myndigheter som behövs för att klarlägga de förhållanden som ska undersökas. Denna utredning föreslår ett utvidgat tillsynsuppdrag för ISF. ISF har redan tidigare i sin systemtillsyn genomfört granskning av enskilda ärenden. Prövning av klagomål från allmänheten är dock ett helt nytt uppdrag för ISF, vilket skulle innebära en ökad omfattning vad gäller prövning av enskilda ärenden. I den föreslagna tillsynsverksamheten skulle ISF vara beroende av att kunna behandla olika typer av uppgifter, däribland personuppgifter om olika individer. Dessa uppgifter skulle i många fall dessutom att vara av känslig karaktär. Det kan till exempel handla om uppgifter om en enskilds hälsa. Enskilda kommer också att lämna in olika typer av information till myndigheten, däribland känsliga personuppgifter. Sekretessbestämmelserna behöver därför ses över. Utredningen har i sina förslag att utgå från gällande rätt. (SOU 2014:67) Utredningen om personuppgiftsbehandlingen vid ISF har föreslagit en ny lag (2014:00) om behandling av personuppgifter inom verksamheten för ISF. När detta skrivs remissbehandlas förslaget. Det är därför när detta betänkande överlämnas oklart om det blir en ny registerlag för ISF och i så fall hur lagen kommer att utformas. har denna utredning inte i uppdrag att skriva en ny registerlag för ISF. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Utredningens bedömning: Den i SOU 2014:67 föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter för ISF kan ligga till grund för personuppgiftsbehandlingen i ISF:s utvidgade tillsynsuppdrag. En förutsättning är att begreppet systemtillsyn byts ut mot begreppet tillsyn i författningstexten. ISF har vidare ett behov av att i klagomålshanteringen kunna behandla personuppgifter utan krav på samtycke från den enskilde. Klagomålshanteringen behöver en egen ändamålsbestämmelse i den föreslagna registerlagen. Skälen för utredningens förslag: Utgångspunkten för (SOU 2014:67) Utredningen om personuppgiftsbehandlingen vid ISF var ISF:s nuvarande verksamhet i form av systemtillsyn. Denna tillsyn kan initieras på två sätt, genom egeninitierad tillsyn och genom regeringsuppdrag. Utredningen tog även höjd i sitt förslag för att ISF:s verksamhet skulle komma att anpassas efter utvecklingen på socialförsäkringsområdet.274 SOU 2014:67 har däremot inte utrett frågan om personuppgiftsbehandling avseende prövning av klagomål från enskilda. Denna utredning har föreslagit att ISF ska få ett utvidgat tillsynsuppdrag: dels en generell tillsyn och dels en klagomålshantering. Vilka krav kommer det utvidgade tillsynsuppdraget att ställa på personuppgiftsbehandlingen? Den av utredningen föreslagna generella tillsynen ligger nära det uppdrag ISF har . ISF har även i den generella tillsynen ett behov av att behandla personuppgifter elektroniskt. Det kan handla om enskilda som klagar på något som inte direkt berör dem själva, till exempel visselblåsare eller anonyma klagomål. Sådana typer av klagomål lämpar sig bättre för en generell tillsyn. De överväganden som gjordes i SOU 2014:67 angående registerlag för ISF kan ligga till grund för denna utredning vad gäller generell tillsyn. 274 SOU 2014:67 Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsäkringen, s. 100 ff. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet bör begreppet ”systemtillsyn” i den föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter inom verksamheten för ISF bytas ut mot ”tillsyn”. Utredningen gör vidare bedömningen att den föreslagna generella tillsynen ryms inom ändamålsbestämmelsen i 6 § nämnda lag. I klagomålshanteringen kommer fokus att ligga på genomgång av akter i enskilda ärenden. I SOU 2014:67 resonerades utifrån att ISF använder sig av avidentifierade personuppgifter i sin tillsyn. En klagomålshantering kommer tvärtom med nödvändighet att innebära att ISF hanterar uppgifter som är direkt hänförliga till enskilda och att detta innebär intrång i enskilda individers personliga integritet. Medborgarnas behov av effektivitet och service i ISF:s verksamhet behöver därmed vägas mot skyddet för den enskildes integritet och behovet av sekretesskydd. Dock borde i en klagomålshantering ingå registrering av personuppgifter som behandlas elektroniskt. Frågan är om klagomålshanteringen ska ingå i den föreslagna registerlagen eller om enbart PuL ska gälla för klagomålshanteringen. Socialförsäkringen är till sin natur sådan att den innefattar hantering av känsliga personuppgifter om bland annat hälsa. I det inlämnade klagomålet kan det förekomma personuppgifter beträffande både ingivaren och andra. De personuppgifter ISF kommer behöva ha tillgång till i sin klagomålshantering kommer exempelvis att vara namn och andra personliga identifikationsuppgifter, adress, familjeförhållanden och ekonomi. Utredningen gör också bedömningen att ISF kommer ha behov av att behandla känsliga personuppgifter som hälsa och vandel. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet I vilket sammanhang lämnas personuppgifter? Klagomålshanteringen bygger på att enskilda tar initiativ och gör en anmälan till ISF samt att de själva lämnar personuppgifter. Det kommer därför inte att vara ISF som inledningsvis samlar in uppgifter från enskilda eller andra myndigheter. För att ett klagomål ska vara möjligt att pröva bör den klagande vara införstådd med att hans eller hennes personuppgifter kan komma att ingå i prövningen och att ett intrång i den personliga integriteten kan komma att ske. ISF skulle i och för sig kunna tillfråga den klaganden om han eller hon samtycker till personuppgiftsbehandlingen. Det allmänna intresset är dock att ISF ska kunna bedriva en effektiv och ändamålsenlig prövning av klagomålen. Att i varje fall tillfråga den enskilde om den samtycker till personuppgiftsbehandlingen framstår som en tämligen omständlig procedur. Dessutom ska det gå att lämna klagomål anonymt, vilket inte går om hanteringen bygger på att klaganden ska lämna sitt samtycke till personuppgiftsbehandling. Utredningens bedömning är att det för en ändamålsenlig klagomålshantering är nödvändigt att ISF får behandla personuppgifter, även om den enskilde i något fall motsätter sig detta. Hur och av vem uppgifterna kan komma att användas Utredningen ger inget förslag på hur klagomålshanteringen ska utformas praktiskt. Utredningen ser dock att klagomåls- hanteringen skulle kunna utformas på så sätt att ISF i ett ärendehanteringssystem registrerar namn på den som gett in ett klagomål på sådant sätt att det sedan är möjligt, att med namnet som sökord, hitta ärendet. Utredningen kan också tänka sig att ISF väljer att till ärendet elektroniskt koppla klagomålet som en PDF- fil. Ett annat alternativ är att ISF arbetar med elektroniska akter i stället för pappersakter. I SOU 2014:67 framlades förslaget att antalet anställda, som skulle ha tillgång till personuppgifterna, skulle begränsas till ett fåtal. Det är svårt att göra någon prognos över hur många anställda hos ISF som kommer att behöva behandla personuppgifter i Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet klagomålshanteringen, men för att få en effektiv handläggning av klagomålen behöver sannolikt fler än ett fåtal anställda ha tillgång till personuppgifter. Klagomålshanteringen går dock att organisatoriskt avgränsa från den övriga tillsynsverksamheten och uppgifterna kan skyddas tekniskt. Antalet anställda som har tillgång till personuppgifterna kan på så sätt begränsas till de som arbetar med klagomålshanteringen och till vad som behövs för att den enskilde ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Personalstyrkan kommer inte vara större än att myndigheten kan dokumentera den elektroniska tillgången till personuppgifter och genomföra systematiska och återkommande kontroller av om obehörig åtkomst till uppgifterna förekommer. Mängden av uppgifter som samlas in Mängden av personuppgifter som ISF har behov av att behandla styrs av antalet klagomål som lämnas in till myndigheten. Det är svårt att göra en uppskattning om antalet klagomål som kan bli aktuellt i klagomålshanteringen. har ISF i sin systemtillsyn granskat enskilda ärenden. SOU 2014:67 föreslår att ISF ska få direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen. Utredningen gör samma bedömning (se nedan). Genom direktåtkomsten får ISF tillgång till en stor mängd personuppgifter. I SOU 2014:67 föreslås också att ISF:s bör få använda de sökbegrepp som är nödvändiga i ett tillsyns- eller granskningsärende. Enligt förslagen i SOU 2014:67 ska direktåtkomsten regleras till ett fåtal personer. Klagomålshanteringen kommer att innebära att något fler behöver ha tillgång till socialförsäkringsdatabasen. Här ser utredningen att det finns en skillnad mellan den generella tillsynen och klagomålshanteringen. Den generella tillsynen arbetar mer på en övergripande nivå medan klagomålshanteringen tar sikte på enskilda ärenden. I klagomålshanteringen behöver handläggarna ha tillgång till samma information som handläggarna på eller , till exempel registren ÄHS och diabas, men behöver i övrigt inte ha tillgång till socialförsäkringsdatabasen. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet ISF har behov av en registerlag i sin klagomålshantering Utredningen gör bedömningen att ISF behöver en registerlag även för klagomålshanteringen. Den föreslagna registerlagen i SOU 2014:67 kan ligga till grund med vissa förändringar. ISF har behov av att i klagomålshanteringen behandla personuppgifter utan krav på samtycke från den enskilde. Ändamålsbestämmelsen i den tilltänkta registerlagen behöver kompletteras med en punkt som tar sikte på klagomålshanteringen under förutsättning att förslagen i SOU 2014:67 förverkligas. Det går dock att bedriva en klagomålshantering utan registerlag, vilket förekommer hos andra tillsynsmyndigheter. ISF behöver i sin tillsynsverksamhet få tillgång till personuppgifter från , och . Motsvarande författningsändringar behövs i 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration och 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet där begreppet ”systemtillsyn” byts mot ”tillsyn”. 10.8.2Informationstillgång i form av direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen Utredningens förslag: För att ISF ska kunna bedriva sitt arbete effektivt behöver inspektionen ha tillgång till socialförsäkringsdatabasen genom direktåtkomst. Skälen för utredningens förslag: Utredningen ser att ISF har ett behov av direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen, däribland ärendehanteringssystem och diabas, för det utökade uppdraget i form av generell tillsyn och prövning av klagomål från allmänheten. SOU 2014:67 har behandlat frågan om direktåtkomst och funnit att ISF behöver en sådan i sin nuvarande Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet tillsynsverksamhet.275 Den föreslagna generella tillsynen ligger nära systemtillsynen och de överväganden som gjordes beträffande integritetsskyddet kan ligga till grund även för den generella tillsynen. När det gäller klagomålshanteringen bedömer denna utredning att inspektionens handläggning av enskilda ärenden riskerar att bli ineffektiv utan direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen. Utan direktåtkomst behöver ISF nämligen begära ut varje ärende separat från . Detta skulle till exempel ske genom en begäran om uppgifter i fil eller begäran om papperskopior, vilket kräver en högre arbetsinsats. Utredningens bedömning är att förändrat regelverk skulle vara en fördel, men inte en förutsättning för att genomföra utredningens förslag. När det gäller klagomålshanteringen behöver emellertid inte handläggarna ha tillgång till hela socialförsäkringsdatabasen utan tillgången kan begränsas tekniskt. För att ärendehanteringen ska kunna skötas på ett effektivt sätt är det nödvändigt att handläggare ges möjlighet att söka efter såväl ett ärende som enskilda handlingar. Detta gäller redan för handläggare inom och . I den föreslagna registerlagen för ISF kan åtkomsten till socialförsäkringsdatabasen och vilka sökord som får användas i klagomålshanteringen regleras. Utredningen föreslår därför att ISF ska ges direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen även avseende klagomålshanteringen. En regel om detta bör därför införas i socialförsäkringsbalken. Förutsättningen för detta är att registerlagen genomförs. Det går dock att bedriva en klagomålshantering utan direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen, något som JO gör . 275 SOU 2014:67 s. 151 ff. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Utredningens förslag: Sekretesskyddet för uppgifter som lämnas från enskilda till ISF i klagomålshanteringen behöver stärkas. En ny bestämmelse med detta innehåll föreslås i OSL. Skälen för utredningens förslag: I 28 kap. 1 § OSL regleras vilka uppgifter som är sekretessbelagda inom socialförsäkringsområdet hos och . Sekretess gäller till exempel för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller normalt mellan myndigheter om det inte finns en sekretessbrytande regel. Aktuella sekretessbrytande regler för tillsyn är 10 kap. 17 § OSL. När regeln i 10 kap. 17 § OSL tillämpas överförs sekretessen mellan myndigheterna med stöd av 11 kap. 1 § OSL. Utredningen gör bedömningen att sekretesskyddet för den generella tillsynen är fullgott och att någon ny reglering av sekretessreglerna inte behövs. När det gäller klagomålshanteringen gör utredningen emellertid en annan bedömning. Klagomålshanteringen bygger på att enskilda och inte myndigheter lämnar uppgifter till ISF. kan enskilda lämna uppgifter till ISF och dessa uppgifter skyddas då endast av 21 kap. 1 § (och 5 §) OSL. Detta innebär att endast uppgifter om hälsa och sexualliv är skyddat. Presumtionen är också att uppgifterna är offentliga om det inte kan antas att ett utlämnande av en uppgift kommer att leda till betydande men för den enskilde eller någon närstående till denne. Utredningen gör bedömningen att samma sekretesskydd ska gälla oavsett om uppgiften kommer från en myndighet eller har lämnats in av en enskild. En ny paragraf i OSL behövs för att ge uppgifter från enskilda sekretesskydd. Detta kan ske oberoende av om en ny registerlag träder i kraft för ISF. 11Det allmänna ombudet för socialförsäkringen var de allmänna försäkringskassorna och som huvudregel part i mål i länsrätt och kammarrätt. Om () så önskade kunde verket ta över målen från försäkringskassorna och i en pågående process i länsrätt och kammarrätt. I Regeringsrätten fick däremot inte försäkringskassorna eller vara part utan den uppgiften tillkom RFV ensamt. RFV hade rätt att överklaga domstols- och myndighetsbeslut även till förmån för den försäkrade.276 Bestämmelsen infördes i samband med att försäkringsrätterna infördes . Syftet med RFV:s överklaganderätt var att myndigheten skulle verka för att den allmänna försäkringen tillämpades likformigt och rättvist, något som låg i verkets tillsynsfunktion. För att verket skulle kunna fullgöra bevakningsplikten krävdes också att verket kunde vara part i mål vid försäkringsrätt och Försäkringsöverdomstol. Statsmakterna hade även tidigare hänfört RFV:s funktion som partsföreträdare för det allmänna till huvudområdet normgivning.277 Verket hade i detta arbete två instrument till sitt förfogande. Verket kunde främst utfärda bindande föreskrifter och allmänna råd, men kunde också använda sig av överklaganderätten för att få fram vägledande praxis där normgivningen inte räckte till. Praxisen skulle sedan spridas till 27620 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen försäkringskassorna i syfte att verka för en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringen.278 När försäkringskassorna slogs samman till en myndighet 2005 medförde det problem med överklaganderätten. Enligt allmänna rättsregler kan en myndighet nämligen inte överklaga sina egna beslut. ansågs det viktigt att det allmänna även fortsättningsvis hade en möjlighet att föra vidare principiellt viktiga frågor till domstolsprövning. Det ansågs inte tillfredsställande att endast sådana beslut som den enskilde valde att överklaga skulle komma till domstolsprövning. Med en sådan lösning skulle nämligen aldrig gynnande beslut för den enskilde, hur intressanta de än var för rättsutvecklingen, kunna överklagas till domstol. För att upprätthålla kravet på att socialförsäkringen tillämpades likformigt och rättvist behövdes också sådana beslut kunna överklagas efter omorganisationen till en myndighet. Lösningen blev att inrätta ett allmänt ombud med uppgift att överklaga beslut till förvaltningsdomstol. Ombudet skulle även i undantagsfall ha möjlighet att begära rättelse av beslut. Ett allmänt ombud fanns hos och det fick tjäna som modell för den nya funktionen hos Försäkringskassan.279 När bildades fick det allmänna ombudet hos möjlighet att överklaga även beslut fattade av . allmänna ombud överklagar myndighetens beslut om pensionsgrundande inkomst.280 Ombudets verksamhet regleras i 113 kap. social- försäkringsbalken. I 4 § anges under vilka omständigheter ombudet kan begära att eller ska rätta ett beslut. I 12, 13, 17, 32 och 36 §§ regleras ombudets överklaganderätt av grund- och omprövningsbeslut. 2003/04:152 s. 241 ff. 279Även har ett allmänt ombud. 2003/04:152 s. 241 ff och 262 f. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen överklagas såväl till fördel som till nackdel för den försäkrade. Ombudet kan endast överklaga ett beslut och kan således inte begära omprövning av detta. Ett omprövningsbeslut kan nämligen inte ändras till den försäkrades nackdel.281 Det allmänna ombudet ska välja ut ärenden som är principiellt viktiga juridiskt och överklaga dessa i syfte att få fram vägledande domstolsavgöranden och därigenom bidra till att socialförsäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Det allmänna ombudet ska i dessa processer föra det allmännas talan. Det innebär att ombudet varken klagar på uppdrag av den försäkrade eller på uppdrag av eller utan är helt fristående i sin processföring. Det allmänna ombudet utses av regeringen och har en självständig ställning i förhållande till och Pensionsmyndigheten.282 Ombudet har inte något återrapport- eringskrav till regeringen angående verksamheten. Anställningen gäller tills vidare. När det allmänna ombudet är ledigt, till exempel under semestern, finns det inte någon ersättare. Det allmänna ombudet är placerat på i , i anslutning till . Det allmänna ombudet är organisatoriskt självständigt på så sätt att det inte ingår i någon avdelning och ombudet har inte någon överordnad chef att rapportera till. Generaldirektören för beslutar om ombudets lön och om organisatorisk placering. Det allmänna ombudet har inte någon underställd personal utan ber vid behov om handläggarstöd från processjuridiska enheter. Det allmänna ombudet har också rätt enligt lag att uppdra åt tjänstemän vid och att företräda ombudet i domstol.283 I sådana 281113 kap. 9 och 12 §§ socialförsäkringsbalken. 2822 kap. 2 § socialförsäkringsbalken. 283113 kap. 12 § socialförsäkringsbalken. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen fall företräds inte ombudet av den tjänsteman som ursprungligen fattade det överklagade beslutet. Det allmänna ombudets budget ska täcka egna löne- och resekostnader.284 Ombudet har dock ingen budget för anlitande av handläggare utan denna kostnad bärs av (respektive ) budget för processföring. Det allmänna ombudet är av den uppfattningen att ombudet får de resurser som behövs av myndigheterna för att fullgöra uppdraget. redovisade ombudet handläggar- och kanslistöd från Försäkringskassan285. I verkligheten kan det dock röra sig om fler timmar då det inte är säkert att samtliga timmar har rapporterats in i systemet. Det framgår inte av någon föreskrift hur det allmänna ombudet ska organisera sitt arbete utan ombudet kan fritt välja lämpligt arbetssätt. För att kunna fullgöra sitt uppdrag börjar det allmänna ombudet med att leta efter intressanta olösta juridiska frågor i nya vägledningar och allmänna råd. Där kan det stå bedömningar som ombudet reagerar på och vill ha prövat om de är korrekta. Ett annat sätt att få tillgång till intressanta frågor är att använda sig av Rättsavdelningens så kallade tillämparteam. I tillämparteamet ingår personer med olika kompetens. När enskilda handläggare stöter på olösta juridiska frågor i sitt arbete kan de vända sig med dessa dit. Tillämparteamet utreder frågorna och ger sedan handläggarna ett svar. Ombudet läser dessa frågor och svar och kan på så sätt orientera sig om vilka behov som finns i verksamheten. Utifrån den insamlade informationen kan ombudet sedan bestämma sig för att driva ett projekt avseende en viss olöst rättsfråga. I nästa steg använder sig det allmänna ombudet av internmeddelanden på intranät. 284Budgeten uppgår till . Budget ligger som en helt egen post. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen där handläggare att bidra med olika typer av beslut utifrån de pågående projekten. Utöver pågående projekt ber ombudet att handläggarna alltid ska skicka beslut angående ny lagstiftning eller beslut angående olösta rättsfrågor till henne. Ombudet sprider i övrigt inte någon information om sin verksamhet. När det gäller intermeddelandena är ombudet beroende av att handläggare läser dessa och sedan aktivt skickar intressanta beslut till henne. Det finns inga rutiner som möjliggör för det allmänna ombudet att kontrollera att hon verkligen får del av alla efterfrågade beslut. I det sista steget läser ombudet alla beslut som skickas till henne. Därefter bestämmer ombudet om även akten ska hämtas in och beslutet överklagas. kom det in cirka 500 ärenden till ombudet, varav hon överklagade 80. kom det in cirka 200 ärenden till ombudet, varav hon överklagade 90. Motsvarande siffror är 301 inkomna ärenden och 81 överklagaden. Då det gäller ringer ombudet myndigheten och efterlyser information om intressanta juridiska frågor. Hon letar också på egen hand efter intressanta frågor. På intranät finns information om att intressanta beslut ska skickas till det allmänna ombudet. Allmänna ombudet är av den uppfattningen att hennes uppgift i sig inte är att vara normerande. Den uppgiften tillkommer endast och . Det nuvarande ombudet vill därför inte gärna diskutera juridiska frågor eller återkoppla ärenden med enskilda handläggare inom myndigheterna. De kontakter ombudet tar i organisationen är på chefsnivå. Har ombudet behov av ett diskutera en fråga tar hon kontakt med Rättsavdelningens tillämparteam. Det är sällan någon enskild försäkrad tar kontakt med ombudet och ber ombudet att överklaga ett beslut. Det nuvarande allmänna ombudet menar att funktionen behövs eftersom det bara är ombudet som kan överklaga gynnande beslut och på så sätt få prövat om eller beslut är för generösa. Enligt det allmänna ombudet behövs också funktionen för att driva juridiska frågor som rör utsatta grupper i samhället där enskilda inte själva förmår att föra domstolsprocesser. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen 11.3Tidigare förslag på hur ombudet kan stärkas Det allmänna ombudets huvudsakliga uppgift är att driva rättsprocesser. har det allmänna ombudet förekommit som part i färre än 30 mål vid . I endast ett av dessa mål har domstolen meddelat prövningstillstånd och dömt i målet.286 meddelade domstolen prövningstillstånd i ytterligare ett mål.287 I båda målen är det som fattat grundbeslutet. Det allmänna ombudet har således inte bidragit i någon större omfattning till rättsutvecklingen. Nedan följer tre äldre förslag på utveckling och förstärkning av det allmänna ombudet. 11.3.1Fristående försäkringsombud och lotsar