sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — 2.4.2Utredningen steg för steg , utredningens inledande år, påbörjades en insamling av erfarenheter, material och fakta för att skapa förståelse för utmaningar och möjligheter i strandskyddsreglernas tillämpning. Delegationen etablerade en nationell arena som skulle fungera dels som möteplats och nav för samverkan mellan aktörer, dels som kanal för att tillgängliggöra information, utbildning och verktyg. förbereddes en plattform för samskapande över de gränser som kan finnas mellan förvaltningsnivåer, organisationer och sakområden. En utmaning bestod i att lokala och geografiska förhållanden kan ha inverkan på tillämpningen av strandskyddsreglerna samt på möjligheterna att vara aktiv via fysiska mötesplatser. Därför förbereddes i denna fas digitala plattformar för intern och extern information, utbildning och samskapande kring strandskyddsreglernas tillämpning. flyttades utredningens fokus till framtagande och genomförande av relevanta och kvalitativa stödinsatser. Stor vikt lades vid kommunikation och löpande dialog med externa intressenter och sakkunniga i syfte att öka delegationens förståelse för området och säkerställa att stödinsatserna skulle vara relevanta och få spridning. , utredningens avlutande år, har arbetet fokuserats på att färdigställa verktyg och övriga insatser samt att göra dem tillgängliga för Strandskyddsdelegationens målgrupper. Samtliga län har besökts och Strandskyddsdelegationen fortsatte sin dialog med intressenter och målgrupper, lokalt och på riksnivå. Vid regionala vägledningsträffar och kommunbesök har utbildningsinsatser genomförts utifrån det material som tagits fram . Under utredningens sista år har Strandskyddsdelegationen också sammanställt sitt betänkande. I detta redovisas uppdragets genomförande och delegationens bild av strandskyddsreglernas tillämpning. Här lämnas också förslag till framtida insatser i form av en exitstrategi för en fortsatt effekthemtagning efter utredningstidens slut. 2.4.3Arbetsgrupper sätter fokus på tillämpning, tillsyn, tillväxt och öppna data Som ett led i etableringen av nationell arena för samverkan beslutade delegationen om tillsättning av fyra arbetsgrupper. De 33 arbetsgruppsdeltagarna rekryterades från offentliga aktörer av betydelse för strandskyddsreglernas tillämpning. En geografisk spridning har eftersträvats. Arbetsgrupperna har varit en viktig del i delegationens kompetensförsörjning. De har utgjort en grund för samskapande mellan representanter från organisationer som även efter utredningens slut ska fortsätta samverka för en ändamålsenlig tillämpning. Delegationen hade inför tillsättningen av arbetsgrupperna identifierat fyra nyckelområden som – sett mot bakgrund av lagstiftningens intentioner och med stöd i underlagsrapporter från och Boverket4 – är centrala för en ändamålsenlig tillämpning av regelverket. Arbetsgrupperna har utformat sina uppdrag för att ta fram eller medverka vid kansliets framtagande av bl.a. kompetensstöd, rekommendationer, verktyg och utbildningsinsatser för att stödja tillämpningen av strandskyddsreglerna inom respektive nyckelområde: 4 , Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna Rapport 5185, 2002. och utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, 2013. Arbetsgruppen Tillämpning har fokuserat på tillämpningen av strandskyddsreglerna på lokal, regional och nationell nivå. Arbetsgruppen Tillsyn har fokuserat på kommunernas och länsstyrelsernas tillsyn över strandskyddsreglerna. Arbetsgruppen Tillväxt har fokuserat på kunskap, strategier och utformning av planering för att skapa utveckling på landsbygden genom att på olika sätt ta tillvara attraktiva miljöer i strandnära lägen. Arbetsgruppen Öppna data har fokuserat på att tillgängliggöra digitala data och information för att på ett effektivt sätt kunna tillämpa strandskyddsreglerna och planera areal i strandnära lägen. Arbetsgruppernas arbetsprocess har motsvarat stegen i utredningens upplägg: En problemanalyserande fas, en produktionsfas och slutligen en rapporterande fas där slutsatser har dragits utifrån arbetsgruppens problemanalys och erfarenheter. Arbetsgrupperna har även lämnat rekommendationer till Strandskyddsdelegationens exitstrategi. 3 En utredning byggd på öppenhet Strandskyddsdelegationens uppdrag har ställt höga krav på utredningens kompetensförsörjning. Strandskyddsreglerna spänner över åtskilliga politik- och sakområden och många professioner med var sin specialistkunskap är involverade i såväl myndigheternas vägledningar som i den praktiska tillämpningen av reglerna. Graden av komplexitet påverkas också av den rika variation i förutsättningarna för tillämpningen som finns mellan län, kommuner och orter. Till detta ska läggas att strandskyddsreglerna engagerar många människor med skilda perspektiv som var och ett bidrar till förståelsen av problembilden och vilka stödinsatser som kan behövas. Utredningens strategi för att hantera komplexitet och tillvarata kompetens och engagemang har i och med detta varit avgörande för möjligheterna att lyckas med uppdraget. Strandskyddsdelegationen har valt att hantera uppdragets komplexitet genom en involverande ansats där kunskap om strandskyddsreglernas tillämpning och lokala förutsättningar tagits till vara. Strandskyddsdelegationens stödinsatser återges i kapitel 4. I detta kapitel beskrivs hur dessa insatser tagits fram, förankrats och spridits genom en utredningsdesign byggd på öppenhet. Strandskyddsdelegationen har haft ett främjandeuppdrag. Tyngdpunkten i uppdraget har handlat om att ta fram insatser för att stödja tillämpningen av strandskyddsreglerna. Beslutsfattare, specialister och praktiker från hela landet har deltagit i analys- och utvecklingsarbetet och Strandskyddsdelegationen har aktivt sökt upp och bjudit in målgrupper och intressenter i kunskapsöverförande syfte. Med en brett involverande ansats har utredningen kunnat En utredning byggd på öppenhet tillgodose sitt behov av bred kompetens, en förutsättning för att kunna förstå och navigera i utredningsområdets komplexitet. Ut- vecklingen av stödinsatser har byggt på kompetenser inom t.ex. samhällsplanering, miljöprövning, fastighetsbildning, digitalisering och landsbygdsutveckling. Dessutom har god insyn i hur myndigheter på lokal, regional och statlig nivå hanterar olika delar av strandskyddsreglerna, varit en förutsättning. Ytterligare en stor vinst med delegationens satsning på samskapande och involvering är att insatserna utformats av människor med en förstahandserfarenhet av att vara användare. Det är något som har säkerställt insatsernas praktiska relevans. Slutligen har involveringen och samskapandet syftat till en kontinuerlig samordning och förankring av insatserna hos de intressenter som också efter utredningens slut ska förvalta och ta ägarskap för utredningens stödinsatser och resultat. Involverande processer är emellertid tids- och resurskrävande och Strandskyddsdelegationen har haft anledning att göra medvetna val om, när och hur utredningen behövt involvera målgrupper och intressenter i skapande av olika insatser. Utredningen har växlat mellan olika grader av involvering beroende på frågeställningens, eller insatsens, grad av komplexitet. informationsinsatser om t.ex. strandskyddsreglernas utformning, har snabbt och enkelt kunnat tas fram och spridas via utredningens webbplats. Arbetsgruppernas bearbetning av mera krävande nyckelfrågor har krävt många persontimmars samarbeten över kompetens- och organisationsgränser. Det principiella förhållandet mellan komplexitet, å ena sidan, och involveringsgrad, å den andra, illustraras i den så kallade involveringstrappan.1 Ju högre grad av komplexitet en given frågeställning rymmer, desto större behov av att involvera personer med sakkompetens och praktisk erfarenhet i lösningen. Trappans lägsta steg är lämpliga då det handlar om att förmedla fakta eller när beslut om frågan redan tagits. Trappans högsta steg, samskapande, 1 Här efter modell i , Art , , och , The fifth Discipline Fieldbook – Strategies and Tools for a . Doubleday, , Inc., 1994. En utredning byggd på öppenhet blir aktuellt i frågor där givna svar saknas, komplexiteten är hög och olika personer måste bidra för att lösningen ska fungera väl och i förlängningen kunna implementeras och få effekt. Utredningens insatser beskrivs mer ingående i kapitel 4. Här ges några exempel i syfte att illustrera avvägningarna som gjorts kring graden av involvering: Förmedling av fakta om strandskyddsreglerna, utredningens arbete och utbudet av stödinsatser har gjorts snabbt och enkelt via utredningens webbplats. Utöver enstaka avstämningar kring publiceringar har det inte varit nödvändigt att ta externa resurser i anspråk. Sälja in/lära ut. Lärande skapas i samspelet mellan den som har rollen att lära ut och den som ska lära nytt. Sälja in har här betydelsen att motivera till handling. Lärande bygger på aktivitet från både den som utformar och genomför en utbildning, och den som ska ta till sig kunskap, översätta innebörden till verkliga situationer och sedan tillämpa kunskapen. En utredning byggd på öppenhet webbaserade utbildningar och seminarier samt de analoga utbildningsinsatserna är exempel som helt eller delvis genomförts på detta trappsteg. Där lösningen inte varit lika given har framtagandet av insatserna innehållit ett viss mått av testande. Två exempel på detta är när arbetsgrupperna tidigt i designprocessen lät representanter ur målgrupperna överväga olika idéer till stödinsatser (se avsnitt 3.1.2 och 4.8.1) eller när arbetsgruppen Öppna data tillsammans med testade ut en prototyp till kartredovisning i öppen IT-miljö. Möjligheten att konsultera målgrupper och intressenter för att förstå behov, samla in idéer till insatser och utforma stödinsatserna har spelat en viktig roll i utredningen. Bland annat har Arenakonferenserna innehållit moment av konsultation utifrån öppna frågeställningar. Arbetsgrupperna består av specialister, praktiker och chefer som vägleder i och tillämpar strandskyddsreglerna. Arbetsgruppernas långa arbete med att identifiera behov, designa och testa stödinsatser har inneburit ett samskapande. Detta har tagit mycket tid i anspråk mätt i såväl antal kalendermånader som arbetstimmar. Det är en investering som – utöver kvalitativa och praktiskt relevanta stödinsatser – gett avkastning i form av dels ett medägarskap hos målgrupper och intressenter, dels en plattform för kontinuerlig samordning mellan aktörer. Strandskyddet och strandskyddsreglernas tillämpning är som tidigare nämnts föremål för ett stort engagemang. Strandskyddsdelegationens ambition har därför varit att ta vara på detta engagemang genom att se utredningens målgrupper och intressenter som en resurs och erbjuda möjlighet att delta i framtagande av stödinsatser och kunskapsmaterial. Strandskyddsdelegationens fyra arbetsgrupper har bestått av representanter från utredningens primära målgrupper, samt aktörer som spelar en roll för tillämpningen av En utredning byggd på öppenhet strandskyddsreglerna (se avsnitt 3.2). Grupperna har utgjort navet för samverkan kring konkreta stödinsatser och säkerställt att utredningen löpande haft tillgång till rätt kompetens. I syfte att i varje del av arbetet upprätthålla medvetenheten om skillnader i lokala förhållanden, har även en geografisk spridning eftersträvats i arbetsgruppernas sammansättning (se figur 3.2 samt bilaga 3). Arbetsgrupperna har utifrån sin erfarenhet och kompetens som specialister och praktiker analyserat behov samt tagit fram och prövat ut olika stödinsatser. Grupperna har haft tillgång till en gemensam digital projektplattform och beretts stöd genom en storgruppsbaserad konferensprocess. Denna har designats med inspiration från the Conference Model, en modell för genomförande av en serie konferenser. Processen tar steg för steg till vara engagemang och kunskap hos de som berörs av strandskyddsreglerna och ger en struktur för att utveckla nya arbetssätt och lösningar. Arbetsgruppernas konferensprocess har byggts på involveringstekniker från t.ex. Work Out, Appreciative Inquery och World Café2. Processen har även erbjudit en struktur där grupperna kunnat samordna och driva ett dynamiskt samskapande tillsammans med målgruppsrepresentanter från hela landet (Se även Arenakonferenser avsnitt 4.8.1). Ytterligare en fördel har varit möjligheten att koordinera analys- och utvecklingsarbete med såväl övriga arbetsgrupper som med utredningen som helhet. Utredningens primära målgrupper omfattar praktiker som t.ex. handläggare, specialister och beslutsfattare som t.ex. förtroendevalda i landets kommuner, beslutsfattare på länsstyrelser och regionala utvecklingsorgan samt ett mindre antal statliga sektorsmyndigheter. Hur många personer som omfattas är svåruppskattat, men som en fingervisning har en tidigare utredning uppskattat den totala storleken för delvis liknande målgrupper till runt 6 000 personer.3 2Bunker, B.B. och , B.T., The Handbook of Methods, , 2006. Jossey-Bass, , D. m.fl., The GE Work-Out, , 2006. 3Ny PBL på rätt sätt, SoU 2012:87, s. 24. En utredning byggd på öppenhet Även de som arbetar med regional utveckling, näringslivsutveckling och landsbygdsutveckling (vilket i detta avseende även inkluderar arbete inom landsbygdsprogrammet) har identifierats som målgrupper med betydelse för möjligheterna att uppnå en gemensam förståelse för reglerna och verka för utveckling med utgångspunkt i ett helhetsperspektiv.4 Utredningen har även riktat sig till regionala utvecklingsorgan och myndigheter med strategiska, angränsande eller vägledande uppdrag. Denna grupp har framför allt deltagit i dialoger och samskapande av utredningens stödinsatser. Slutligen har en del av utredningens arbete riktat sig indirekt till medborgare och företag och deras intresseorganisationer. Insatser till denna målgrupp har omfattat informationsinsatser i kunskapshöjande syfte samt dialogtillfällen i syfte att ta till vara erfarenheter, perspektiv och idéer. 3.2.1Kunskap om målgruppernas behov För att identifiera målgruppernas behov av stöd har Strandskyddsdelegationen låtit genomföra målgrupps- och intressentanalyser. Varje arbetsgrupp har utifrån detta underlag och egna erfarenheter preciserat sina målgrupper inför arbetet med att utveckla insatser för att möta dessa gruppers behov. Behoven av stödjande insatser hos utredningens olika målgrupper är i vissa delar sammanfallande och i andra unika för en viss grupp. lyfter i sin kartläggning av strandskyddsreglerna fram behov av ett utvecklat stöd för handläggningen5. En tidig målgruppsanalys, som har genomförts inom ramen för utredningen, bekräftar att de som tillämpar reglerna upplever behov av praktiskt inriktade handledningar och verktyg samt av erfarenhetsutbyte med andra handläggare.6 Det har hos denna målgrupp även framkommit behov av ett förbättrat kartstöd.7 4Strandskyddsdelegationens arbetsgrupp Tillväxts slutrapport, 2015. 5Naturvårdsverkets rapport 5185, Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna, s. 71. 6Strandskyddsdelegationens målgruppsanalys, Markör, 2014. 7Strandskyddsdelegationens intressentanalys, Markör, 2014. En utredning byggd på öppenhet Målgruppsanalysen indikerar också ett behov av ökad kunskap och information om strandskyddsreglerna i de sekundära målgrupper som inte arbetar med tillämpningen av strandskyddsreglerna. Informationsinsatser har därför utformats och riktats direkt till flera av dessa grupper. Det kan t.ex. röra sig om yrkespersoner som arbetar inom branscher där man från tid till annan kommer i kontakt med strandskyddet – fastighetsmäklare, arkitekter, bygg- och anläggningsföretag för att nämna några. Strandskyddsdelegationen har på sina besök runt om i landet även uppmärksammat ett behov av specifik information till de areella näringarna. 3.3Perspektiv från hela landet Utredningen har eftersträvet en mångfald av perspektiv och sökt tillgängliggöra sina insatser brett. För att få en bild av såväl helheten och vad som förenar, som hur förutsättningarna för strandskyddsreglerna skiljer sig åt, har utredningen genomfört ett stort antal besök till olika orter. Geografi, bebyggelsetryck, befolkningstäthet samt naturgeografiska och biologiska förutsättningarna varierar stort över landet (se avsnitt 5.4 och 5.5)och besöken har haft en stor betydelse för förståelsen för dessa skillnader och behovet av stödinsatser. De olika tillfällen har varit utformade som s.k. givande möten, studiebesök, seminarier och medverkan i aktiviter med syftet att informera och ge stöd till strandskyddsreglernas tillämpning (se 4 kap.) Strandskyddsdelegationens har vid dessa aktiviteter haft som ambition att lyssna in och ta del av erfarenheter om strandskyddsreglernas tillämpning och ta tillvara dessa tillfällen för att informera om strandskyddsreglerna och det stöd som går att få via Strandskyddsdelegationens webbplats. En utredning byggd på öppenhet En utredning byggd på öppenhet Strandskyddsdelegationen har besökt landets samtliga län, och totalt 44 orter. Utredningen har vid dessa besök träffat samtliga 21 länsstyrelser, 142 kommuner och 16 regionala utvecklingsorgan för att samtala om strandskyddsreglernas tillämpning. Därutöver har utredningen träffat och tagit del av erfarenheter från 13 intresseorganisationer. Deltagarna i de kompetenshöjande insatser som Strandskyddsdelegationen genomfört har även de haft en relativ god geografisk representativitet. Representanter från 128 kommuner har deltagit i en eller flera aktiviteter. Till detta kommer antalet deltagare i digitala utbildningstillfällen (se avsnitt 4.1, tabell 4.1). Strandskyddsdelegationen har allt som allt träffat representanter från 218 kommuner vid någon form av fysiska möten. I kapitel 6 ges en sammanfattning av de perspektiv och varierade erfarenheter som utredningen tagit del av i dessa kontakter med målgrupper och intressenter. Strandskyddsdelegationen har en bred målgrupp. Den omfattar på organisationsnivå kommuner, länsstyrelser, sektorsmyndigheter, regionala utvecklingsorgan och intresseorganisationer, och på individnivå tjänstemän, förtroendevalda, medborgare och företagare. Strandskyddsdelegationen lät tidigt genomföra en målgruppsanalys som bekräftade behovet av ett konkret och praktiskt inriktad stöd i arbetet med strandskyddsreglerna. Målgrupperna som tillämpar strandskyddsreglerna i prövnings- och tillsynsprocessen, gav bl.a. uttryck för en önskan om stöd i form av t.ex. mallar, processverktyg och tillsynskunskap, samt möjlighet till erfarenhetsutbyte med fördjupande diskussioner.1 För de relativt nya reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen () fanns också ett behov av konkret sakinformation. Strandskyddsdelegationens informationsinsatser, utbildningar, verktyg och övriga stöd är designade för att bidra till att delegationens effektmål uppnås.2 Detta sker i första hand genom att tillgängliggöra kunskap och underlätta vid tillämpningen av reglerna i samband med fysisk planering, dispensprövning och tillsyn. har samverkan och erfarenhetsutbyte genomsyrat hela produktionen – personer med praktisk erfarenhet ur målgrupperna har aktivt medverkat till att ta fram idéer samt att genomföra och kvalitetssäkra insatserna. Insatserna utgör ett produktsystem där de kompletterar och förstärker varandra, och tillsammans utgör en helhet som ger ett 1Strandskyddsdelegationen, Utökad målgruppsanalys strandskydd, Markör, 2014. Motsvarande behov framkom i 5185, Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna, s. 71, 2002. 2För Strandskyddsdelegationens effektmål, se avsnitt 2.3. större värde än summan av de enskilda delarna. De är designade för att relativt enkelt kunna uppdateras och är avsedda att också efter utredningens slut kunna underlätta vid tillämpning av reglerna och stimulera till fortsatt samverkan i frågor som rör tillämpning av strandskyddsreglerna. För att nå fram till målgrupperna har Strandskyddsdelegationen strävat efter att anpassa kommunikationen till mottagarnas behov och profilera sig som en arena för samverkan, dialog och erfarenhetsutbyte. Ambitionen har varit att tala med och lyssna till dem som i sin vardag kommer i kontakt med strandskyddsreglerna. Som utgångspunkt har alla åtgärder tillgängliggjorts via utredningens webbportal som lanserades . Portalens besökare har t.ex. kunnat delta i webbseminarier både i realtid och i efterhand eller ta del av någon av Strandskyddsdelegationens två webbutbildningar. På webbportalen har följande information, verktyg och utbildningar funnits3: Webbseminarierna Det börjar med vatten, De sex särskilda skälen, Ändrade regler från , Tillsyn av strandskyddsområdet, del 1 – Strandnära lägen, en resurs för landsbygdsutveckling, del 2 – Att göra och tillämpa LIS-planer, Strandskydd i detaljplan, Pilotprojekt karttjänst & Öppna data och Kunskap och dialog om strandskydd. Webbutbildningarna Strandskydd och Introduktion till strandskyddslagstiftningen. En sammanfattning av strandskyddsreglerna och dispensskälen. En interaktiv processguide för beslut om strandskyddsdispens. Mallar för beslut. 3 Vid utgången av Strandskyddsdelegationens uppdrag, . Skrifterna Strandskydd och dispens, Stöd i strandskyddstillsynen och Areella näringar och strandskyddet. Skrifterna har kunnat beställas kostnadsfritt eller laddas ner som pdf:er. Instruktioner och dokumentation för utbildningskonceptet Givande möten – tema strandskydd. Länkar till för strandskyddet relevanta lagtexter, propositioner, rapporter och centrala myndigheters webbsidor om strandskydd. Artiklar och filmer som berör delegationens verksamhet och strandskyddsreglerna. Gästblogg där skribenter bjudits in att skriva inlägg med olika perspektiv på strandskyddsreglerna. Nyhetsbrev och aktuella händelser gällande strandskydd. Riktad information till förtroendevalda och fastighetsmäklare. Information och dokumentation från de två större arenakonferenser som Strandskyddsdelegationen arrangerade 2014 och 2015. Goda exempel på utvecklingsprojekt inom strandskyddat område. Utredningens webbportal har i stor utsträckning vänt sig till handläggare av strandskyddsärenden med information som de kan behöva i sitt arbete. Sedan lanseringen har i genomsnitt antalet besökare varit 1 666, medan antalet unika besökare i genomsnitt har varit 1 143 . I förhållande till målgruppens storlek om cirka 6 000 personer så framstår antalet unika besökare som bra. Alla de verktyg som Strandskyddsdelegationen har tagit fram har inte varit relevanta för alla i målgruppen. Olika verktyg är av betydelse för olika delar av målgruppen. Det går därför inte med säkerhet att säga att den utbildning som flest personer har tagit del av är den viktigaste eller mest behövda, sett till dem som närmast berörs av informationen. Det gör att statistiken inte i alla delar är helt jämförbar för de olika utbildningarna, eftersom förutsättningarna har varit olika. Utbildningarna och övriga verktyg har dessutom varit tillgängliga på webbportalen . Vissa verktyg har funnits tillgängliga sedan lanseringen av webbportalen, medan vissa bara när detta skrivs. Detta återspeglas sannolikt också i besöksstatistiken. Kommuner, länsstyrelser, myndigheter och även organisationer väljer i allt högra grad att länka direkt till den enhetliga information som Strandskyddsdelegationen erbjuder via sin webbportal. Vid en rundringning till samtliga kommuner och länsstyrelser har en majoritet uppgett intentioner om att på sin hemsida länka till webbutbildningen riktat till medborgare och företag och/eller Strandskyddsdelegationens portal.4 Det har återkommande framförts till utredningen att det framtagna materialet är ett bra stöd i det praktiska arbetet, här ett exempel. Jag vill bara säga att ni är en väldigt bra resurs i vårt arbete inom strandskydd.5 4En sökning på nätet visar att 75 av 182 kommuner, 19 länsstyrelser och flera organisationer länkat till Strandskyddsdelegationens portal eller utbildningar i sin information om strandsskydd.