sou · H3B326 · 2015-03-24 00:00:00 — Den taxa som ska tillämpas för det följande kalenderåret ska fastställas året innan. Taxan är tvingande för huvudmännen. Den fastställda taxan vid begravningsclearing (KAMFS 2014:2) finns som bilaga 2 till betänkandet. Inför införandet av en obligatorisk begravningsclearing gjordes en enkätundersökning för att uppskatta omfattningen av det frivilliga systemet som då tillämpades. Bedömningen var att av alla begravningar kommer ske i ett annat pastorat än det de avlidna var skrivna i vid sin död. ordnade huvudmännen med begravningar för minst lika många avlidna från pastorat utanför det egna ansvarsområdet. Applicerat på hela landet kunde antalet clearingförrättningar uppskattas till cirka 15 000 . Det antogs att en genomsnittlig clearingtransaktion uppgick till varför de årliga frivilliga clearingtransaktionerna beräknades till . (, Rapport om obligatorisk begravningsclearing, , 1996, s. 10 f.) En undersökning visar att av de avlidna i begravdes i en annan församling än den som han eller hon bodde i vid sin död. (, (2012) The final trip: Postmortal mobility in , Mortality 17(3): 256–275.) Från har utredningen inhämtat uppgifter som i sin tur hämtats ur kyrkans gemensamma administrativa system (KOB). Det bör noteras att inte alla församlingar registrerar clearingtransaktioner i detta system. gör dock detta och då det i övriga fall handlar om små församlingar med få transaktioner ger uppgifterna en god bild av omfattningen. uppgick antalet clearingförrättningar registrerade av huvudmän inom till cirka 19 500 och 2013 till knappt 19 400. Clearingtransaktionerna uppgick till 2012 och 2013. skickade drygt 1 500 clearingfakturor och tog emot drygt 1 600 clearingfakturor. I avled 6 572 personer varav kommunen gravsatte 5 831. Av de gravsatta var 2 383 från en annan huvudmans förvaltningsområde. Detta innebär att 3 124 personer folkbokförda i gravsattes någon annanstans. betalade för clearing och fick in . Av det senare beloppet avser kremeringar och då inte bara clearingfallen utan även övriga s.k. avtalskremationer. Enligt uppgift från kyrkogårdsförvaltning är fördelningen representativ även . Sammanfattningsvis får ett överskott av clearingen om de avtalsenliga kremationerna räknas med. I kommun var antalet clearinghändelser 70 varav kommunen i 45 fall var mottagare av ersättning. Trots detta blev utfallet av transaktionerna ett mindre underskott för kommunen. Detta varierar dock mellan åren och vissa år går kommunen istället med ett visst överskott. Sammantaget har clearingen liten betydelse för kommuns begravningsverksamhet. Sammanfattningsvis uppgick det totala antalet clearinghändelser i landet till drygt 20 000 och transaktionerna kan beräknas till . har i en skrivelse till regeringen beskrivit ett flertal tillämpningsproblem med clearingsystemet. En problematik handlar om att samtliga huvudmän inte kan tillhandahålla alla obligatoriska tjänster i förhållande till dödsboet inom ramen för den egna verksamheten och därför tvingas köpa tjänster av varandra. Detta innebär att det blir fler huvudmän inblandade än de två som är direkt berörda. Konsekvensen blir att clearingsystemet inte omfattar alla situationer där obligatoriska tjänster utförs av en huvudman. Även taxan för transporter har varit omdiskuterad och föremål för olika tolkningar och lokala variationer. Vidare är det förhållandevis vanligt att clearingtaxan är det pris som en huvudman tar för att utföra en kremation för annan huvudmans räkning även när tjänsten säljs och upphandlas utanför clearingsystemet. Vårt förslag: Systemet med obligatorisk begravningsclearing mellan huvudmännen för begravningsverksamheten avskaffas. Det bärande skälet bakom systemet med obligatorisk och riksomfattande begravningsclearing var att underlätta ekonomiskt för den huvudman som utförde gravsättningen och vissa andra tjänster. Ett annat viktigt skäl var att uppnå större likformighet i systemets tillämpning över landet. Behovet ansågs främst finnas för att mildra de ekonomiska effekterna för de huvudmän som tog emot många avlidna från andra förvaltningsområden och därmed fick ökade kostnader utan någon motsvarande ökning i beskattningsunderlaget. Ett obligatoriskt system ansågs viktigt för att kunna tillmötesgå enskildas önskemål om att bli gravsatt någon annanstans än inom det förvaltningsområde som han eller hon var bosatt i vid sin död. Detta särskilt eftersom samhällsutvecklingen i lett till en ökad rörlighet inom befolkningen där många byter bostadsort under sitt liv. Motiven bakom clearingsystemet är lika aktuella . Frågan är om ett avskaffande av clearingen ekonomiskt skulle missgynna vissa huvudmän. Clearingsystemet ger blygsamma nettoeffekter och utgör en mycket liten del av kostnaderna och intäkterna av begravningsverksamheten hos huvudmännen. En enhetlig begravningsavgiftssats mellan huvudmännen inom bygger på att de totala begravningskostnaderna jämförs med det totala beskattningsunderlaget. satsen sker alltså på ett samlat underlag från den begravningsverksamhet som bedrivs under huvudmannaskap. Detta innebär att även kostnaderna för att gravsätta de som inte var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde vid sin död beaktas. Huvudmännen får i sin kostnadsredovisning ta upp kostnaderna för gravsättning av de som var folkbokförda hos en annan huvudman. Detta innebär att huvudmännen bör få full kostnadstäckning. Utredningen bedömer därför att något ekonomiskt missgynnande av huvudmännen inte kommer att bli följden om clearingen avskaffas. En annan fråga är om ett avskaffande av begravningsclearingen innebär risk för att fler huvudmän nekar gravplats till avlidna som inte var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde vid sin död. Även om ett önskemål om gravsättning på viss plats inte behöver tillmötesgås är den enda i begravningslagen angivna grunden för att neka brist på gravplatsmark (2 kap. 3 § andra stycket begravningslagen). Med den kremationsandel () som råder torde bristen på gravplatsmark endast undantagsvis vara skäl för att inte tillmötesgå ett önskemål om gravsättning på ett visst ställe. Vidare har praxis hos huvudmännen varit mycket generös. Utredningen ser därför inte någon risk för en sådan utveckling. Avskaffandet av clearingen skulle vidare innebära både ekonomiska och administrativa lättnader för huvudmännen när det gäller hantering av fakturor och frågor kring tillämpningen av taxan. Besparingen i administrationskostnader beräknas till (se kap. 7). Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det inte finns skäl att behålla ett system för reglering av kostnader mellan olika huvudmän när en enhetlig begravningsavgiftssats införs. Utredningen föreslår därför att begravningsclearingen avskaffas. Beslutet om införande av en enhetlig begravningsavgiftssats gäller inte och kommuner. I betänkandet Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats (SOU 2013:82) föreslås att och kommuner inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Frågan bereds i . På samma skäl som anförts ovan bör clearingsystemet avskaffas om och kommuner införlivas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Frågan är då om clearingsystemet bör avskaffas i sin helhet även om och kommuner inte införlivas i detta system. Det som talar för att clearingsystemet finns kvar är främst att det är ett etablerat och väl fungerande system. Både för och kommuner har clearingsystemet dock liten betydelse för verksamheten i stort. går med ett visst överskott, men detta genom avtalskremeringen. kommun går vissa år med ett litet överskott och andra år med ett litet underskott, men clearingen saknar betydelse för verksamheten i stort. Den föreslagna ordningen med att clearingsystemet avskaffas beträffande huvudmännen inom innebär att de huvudmän som gravsätter enskilda med eller kommuner som folkbokföringshuvudmän får ta upp utgifterna i sin särkostnadsredovisning för begravningsverksamheten. Detta kommer då att påverka den andel som denna huvudman får vid fördelningen av begravningsavgiften. och kommuner kommer alltså inte fortsättningsvis behöva ersätta förrättningshuvudmännen inom för gravsättningskostnader som dessa utför. Clearingen går någorlunda jämnt ut för kommun. har fler av sina avlidna som gravsätts någon annanstans än kommunen tar emot vilket innebär att ett avskaffande av clearingen blir ekonomiskt fördelaktigt. Sammantaget framstår behovet av ett clearingsystem som mycket begränsat. Skulle situationen ändras och eller kommun bli större nettomottagare i förhållande till huvudmän bör en utjämning kunna ske baserad på en samlad avstämning och genom frivilliga överenskommelser med centralt. Någon mera omfattande administration behöver detta inte innebära. När det gäller kremationerna sker de flesta enligt särskilda avtal mellan huvudmännen som följd av att långt ifrån alla huvudmän innehar ett eget krematorium. Clearingsystemet har därför inte någon avgörande betydelse för denna verksamhet. För det fall och kommuner inte införlivas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats så får ersättning för kremationer utgå enligt särskilda avtal. Detta torde inte innebära något större praktiskt problem eftersom särskilda avtal är vanligt förekommande. Sammantaget är det inte motiverat att behålla clearingsystemet för enbart och kommuner. Konsekvenserna av förslaget redovisas i kap. 7. en begravningsplats utan att vara huvudman Av kap. 3 framgår att de enskilda begravningsplatsinnehavare som har en mer omfattande verksamhet är de judiska församlingarna i , och , Katolska kyrkogården i samt Stiftelsen . I finns tolv församlingar som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. På dessa gravsätts cirka 850 . Ungefär 400 gravsätts i askgravlund eller minneslund. Kolumbarium är vanligt med knappt 300 gravsättningar . Övriga gravsättningar fördelar sig mellan urngrav och askgravplats. Kistbegravning är mycket ovanligt. I finns fyra församlingar som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. Här sköts begravningsplatsernas förvaltning i sin helhet av kommunen. Det obligatoriska clearingsystemet innebar en förbättring för innehavarna av enskilda begravningsplatser eftersom det gav dem möjlighet att få ersättning enligt taxan för de tjänster som räknas upp i begravningslagen och som de tillhandahöll som enskild begravningsplatsinnehavare. Genom clearingsystemet har ersättning även utgått till församlingarna i som innehar och förvaltar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. De som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman Utredningens förslag om att det obligatoriska clearingsystemet ska upphöra innebär att de enskilda begravningsplatsinnehavarna och innehavarna som inte är huvudmän förlorar rätten till ersättning. I utredningens uppdrag ingår att analysera behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid gravsättning för innehavare av enskilda begravningsplatser eller dem som, utan att vara huvudman, innehar och förvaltar en allmän begravningsplats. En första fråga är om ersättning alls bör utgå till dessa innehavare. aktualiseras utifrån att ett av begravningslagens krav för att få tillstånd att anordna och inneha en enskild begravningsplats är att innehavaren också klarar att fullgöra de skyldigheter som följer av begravningslagen (2 kap. 7 § begravningslagen). De enskilda begravningsplatsinnehavarna avlastar emellertid den avgiftsfinansierade begravningsverksamhet som bedrivs av huvudmännen. Även den som gravsätts på en enskild begravningsplats har betalat begravningsavgift som finansierar de allmänna begravningsplatserna. Utredningen anser därför att det är rimligt att en enskild begravningsplatsinnehavare som tillhandahåller gravsättning m.m. även fortsättningsvis får ersättning. I det följande föreslås därför en ny ersättningsmodell för enskilda begravningsplatsinnehavare och de församlingar som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. Vårt förslag: En huvudman ska ersätta den som innehar en enskild begravningsplats, eller den som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman, om en sådan innehavare tillhandahåller gravsättning på gravplats eller motsvarande. Ersättning betalas för varje ny gravsättning. Ersättning ska betalas med ett belopp för gravsättning på bestämd gravplats och ett annat belopp för gravsättning utan bestämd gravplats. Kammarkollegiet ska beräkna och fastställa de två ersättningsbeloppen enligt följande. Den samlade kostnaden för begravningsverksamheten på årsbasis med avdrag på De som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman reduceras med kostnaderna för kremationsverksamheten varefter beloppet divideras med antalet gravplatser hos huvudmännen som är eller har varit upplåtna med gravrätt (genomsnittsbelopp). Ersättningsbeloppet för gravsättning på bestämd gravplats ska fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med 25. Om gravsättning sker på en redan upplåten gravplats ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med det antal år som upplåtelsetiden behöver förlängas för att uppgå till för den aktuella gravsättningen. Ersättningsbeloppet för gravsättning utan bestämd gravplats ska fastställas till genomsnittsbeloppet. samt och kommuner ska på medium för automatisk databehandling lämna Kammarkollegiet nödvändiga underlag för beräkningen. Möjligheten till samråd mellan Kammarkollegiet och huvudmännen angående dessa underlag tas bort. Ersättningsbeloppen ska omprövas . Innehavare av enskilda begravningsplatser har påpekat att clearingtaxorna inte ger tillräcklig kompensation för kostnaderna för begravningsplatsens löpande skötsel och att de därför får ta ut höga avgifter av dödsboen för att klara av begravningsplatsernas förvaltning. Detta har ansetts orättvist eftersom den som önskar bli begravd på en enskild begravningsplats har betalat begravningsavgift under sitt liv på samma sätt som den som blir begravd på en allmän begravningsplats. Taxebeloppen är framräknade med utgångspunkten att fråga handlar om en verksamhet som bedrivs i mariginalen av den vanliga begravningsverksamheten. Detta är inte fallet för de enskilda begravningsplatsinnehavarna eller de församlingar som driver en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. Det är därför naturligt att taxebeloppen inte på ett tillräckligt sätt täcker dessa begravningsplatsinnehavares kostnader för skötsel under . Utredningen föreslår att ersättningssystemet utformas på ett sätt som bättre ersätter de enskilda begravningsplatsinnehavarna och de som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. Något hinder mot en höjd ersättningsnivå finns inte i befintlig reglering. De som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman Målet har varit att hitta en enkel lösning som kräver liten administration och som bättre motsvarar det som kan anses vara betalt genom begravningsavgiften. Bestämmande för begravningsavgiftens storlek är huvudmännens särredovisade kostnader för begravningsverksamheten (jfr 9 kap. 4 §). Utredningen anser det rimligt att utgångspunkten för en ersättningsmodell till de enskilda begravningsplatsinnehavarna och innehavare som inte är huvudmän bygger på ett genomsnitt av dessa särredovisade kostnader med vissa justeringar. Ett genomsnittsbelopp bör beräknas per gravplats och år. Utredningen föreslår att ett genomsnittsbelopp beräknas genom att den samlade kostnaden för begravningsverksamheten på årsbasis med ett avdrag på reduceras med kostnaderna för kremationsverksamheten varefter beloppet divideras med antalet gravplatser hos huvudmännen som är eller har varit upplåtna med gravrätt. Gravplatser på enskilda begravningsplatser ska inte räknas med. Det kan invändas att en sådan modell är enkel och schablonmässig. Utredningen har övervägt andra modeller men med beaktande av det fåtal aktörer som kommer att vara berörda framstår det inte motiverat att utveckla mera detaljerade beräkningsmodeller som skulle kräva mer administration utan att nödvändigtvis ge ett mera rättvist resultat. Den exempelberäkning som nedan görs visar rimliga resultat. Enligt 9 kap. 4 § begravningslagen ska avgiftssatsen grundas på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. Samma särredovisade kostnader ska vara utgångspunkten i utredningens beräkningsmodell. Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten innebär ett långtgående ansvar för huvudmännen inom samt och kommuner. Bl.a. ansvarar huvudmännen för att ett tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag tillhandahålls för dem som är folkbokförda inom det egna förvaltningsområdet. De som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman männen tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund samt lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Vidare följer av begravningslagen ett flertal inslag av myndighetsutövning. För huvudmännen innebär detta högre kostnader för verksamhet och administration. De enskilda begravningsplatsinnehavarna har inte motsvarande skyldigheter. För att beakta dessa förhållanden, men utan att behöva fastna i en alltför komplicerad beräkningsmodell, har utredningen stannat vid att från de särredovisade kostnaderna dra av . Det bedöms motsvara de extra kostnader som huvudmännen har. Vidare ska minskning ske med kostnader hänförliga till krematorium eftersom sådana endast innehas av huvudmän. I den mån kremering sker är det en kostnad som huvudmannen för begravningsverksamheten står för. Närmare om kostnader för kremationsverksamheten Med kostnader för kremationsverksamhet avses bl.a. kostnader för byggnader, personal, maskin- och materialkostnad som kan knytas till krematorier, kremation och ceremoni med tillhörande transportkostnader för kremation, samt kapitaltjänstkostnader. Med kapitaltjänstkostnader avses kostnader för ränta och amortering som uppstår vid investeringar. Med gravplatser ska avses det totala antalet gravplatser som är eller har varit upplåtna med gravrätt. Här inkluderas återlämnade gravar, återtagna gravar och gravar som sköts som kulturgravar. Kistgravar, urngravar, askgravplatser samt kolumbarium ingår vid beräkningen så länge de är upplåtna med gravrätt, även begränsad sådan. Det finns betydande skillnader mellan kostnaden för en kistgrav, urngrav och en plats i kolumbarium. Ännu större är skillnaden när dessa jämförs med kostnaden för askgravlund och minneslund. De som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman alternativ hade därför kunnat vara att fastställa olika belopp för de förekommande gravskicken. Utredningen bedömer emellertid detta mindre lämpligt dels då flera gravskick inte har någon tydlig legal grund och dels då ersättningssystemet blir mera komplicerat. En tydlig skillnad finns genom att gravsättning kan ske på en bestämd gravplats eller inte. Gravrätt kan endast upplåtas för en bestämd gravplats. Bestämd gravplats innefattar kist- och urngravar av traditionell karaktär, men även placering av urna i kolumbarium eller urnmur. Här bör även inordnas askgravplats. Gravsättningar utan bestämd gravplats avser kistminneslund, askgravlund och minneslund (prop. 2011/12:51 s. 45). Med en distinktion utifrån om gravsättningen sker på en bestämd gravplats eller inte skapas en enkel utgångspunkt för tillämpningen. Ersättningsbeloppet för gravsättning på en bestämd gravplats bör bestämmas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med 25. Detta motsvarar den tid – – som huvudmannen ska tillhandahålla gravplats utan kostnad enligt 9 kap. 6 § begravningslagen, alltså det som finansieras genom begravningsavgifterna. För gravsättning utan bestämd gravplats bör ersättningsbeloppet bestämmas till genomsnittsbeloppet. Den fortlöpande skötseln av ett gemensamt gravområde utan bestämda gravplatser eller en minneslund kan fördelas över ett mycket stort antal gravsättningar. När gravsättning sker i en redan upplåten grav ska ersättningsbeloppet bestämmas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med det antal år som upplåtelsetiden behöver förlängas för att uppgå till för den aktuella gravsättningen. 6.2.3Ersättning vid ny gravsättning Rätten till ersättning bör kopplas till att en gravsättning sker. Så fungerar det och det har inte framkommit någon kritik mot detta. Genom att knyta ersättningen till varje gravsättning blir det inte fråga om ett system med en löpande ersättning till de aktuella innehavarna. Ett sådant system skulle kosta mer att administrera. De som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman Kammarkollegiet bör beräkna och fastställa de belopp med vilken ersättning ska betalas. Kammarkollegiet har god kunskap och erfarenhet av frågorna och bör utan svårigheter kunna ta sig an uppgiften. Utredningen har gjort en exempelberäkning som syftar till att ge en fingervisning om vad genomsnittsbeloppet blir vid en beräkning för landet i stort. Detta har betydelse bl.a. för att bedöma förslagets konsekvenser. I har bl.a. samlats in uppgifter om antalet gravplatser hos de deltagande förvaltningarna. Utredningens förslag till beräkning av antalet gravplatser överensstämmer i allt väsentligt med sätt att räkna. Uppgifter om de deltagande förvaltningarnas kostnader liksom antalet kremationer och snittkostnad per kremation har utredningen inhämtat från Kammarkollegiet respektive . Kremationskostnaden har beräknats utifrån att varje kremation kostar . På grundval av dessa uppgifter har en beräkning gjorts som ger ett genomsnittsbelopp på . Ersättningsbeloppet för gravsättning på en bestämd gravplats blir då (900 x ) och för gravsättning utan bestämd gravplats . Som jämförelse utgår en genomsnittlig ersättning enligt dagens clearingsystem med för en kistgrav. Även om exempelberäkningen inte erbjuder fullständig exakthet så indikerar den tydligt att den nya beräkningsmodellen ger betydande höjningar jämfört med den ersättning som utgår enligt dagens clearingssystem. Resultatet kan dock inte anses orimligt högt. Taxan vid begravningsclearing har fastställts men med få förändringar såväl mellan enskilda år som . En årlig fastställelse har därför knappast varit motiverad i clearingsystemet De som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman och det ersättningssystem som föreslås har inte större behov av justeringar. Utredningen föreslår därför att Kammarkollegiet ska ompröva ersättningsnivån och då inhämta nya underlag från huvudmännen för begravningsverksamheten. För att Kammarkollegiet effektivt ska kunna utföra sitt arbete med beräkning och fastställelse av ersättningsbeloppen bör huvudmännen inom samt och kommuner på medium för automatisk databehandling lämna det underlag som behövs för beräkningsmodellen. Som redan har nämnts uppfylls detta till en del genom att i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats redovisar begravningsverksamhetens samlade kostnader till Kammarkollegiet. Detta belopp utgörs av församlingarnas och samfälligheternas särredovisade kostnader för sin begravningsverksamhet. För en beräkning av ersättningsnivån måste huvudmännen också lämna Kammarkollegiet uppgifter om antalet gravplatser som är eller har varit upplåtna med gravrätt inom respektive förvaltningsområde samt kostnader för kremationsverksamheten. Det är lämpligt att församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna lämnar sina uppgifter till centralt, som sammanställer och i sin tur redovisar till Kammarkollegiet. och kommuner ska lämna samma underlag direkt till Kammarkollegiet. finns reglerat att Kammarkollegiet ska samråda med huvudmännen i fråga om underlaget för taxan för begravningsclearing. Utredningen bedömer inte att det finns behov av något motsvarande samråd när det gäller de underlag som ska lämnas av huvudmännen och föreslår därför att samrådet tas bort.