sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — ningen bör vara att totalt sett minska omfattningen av områden av riksintresse jämfört med , bland annat genom att möjligheten att ange områden av väsentligt allmänt intresse utnyttjas. 11.5.2Regeringen beslutar om områden av riksintresse Utredningens förslag: Bestämmelser införs i 3 kap. MB om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- slutar att ett område är av riksintresse. Enligt nuvarande bestämmelser i 2 § hushållningsförordningen ska centrala myndigheter lämna uppgifter i skriftlig form till läns- styrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riks- intresse enligt 3 kap. . Avsikten är att områdena ska behandlas i den kommunala översiktsplaneringen och på så sätt förtydligas för att tjäna som underlag vid beslut enligt anknutna lagar. I sådana beslut avgörs slutligen frågan om området är av riks- intresse. I utredningens utvärdering av tillämpningen av hushåll- ningsbestämmelserna framkommer att denna process inte alltid bedrivs enligt lagstiftarens intentioner, och utredningen konsta- terar att det uppfattas som oklart om ett område är av riks- intresse. Enligt nuvarande bestämmelser är det ingen myndighet som med rättsligt bindande verkan kan förklara ett område som varande av riksintresse. Sådant bemyndigande saknas i lagstift- ningen. Frågan om huruvida ett område är av riksintresse måste därför bedömas i ett enskilt ärende, t.ex. i en tillståndsprövning. Den prövande myndigheten kan i ärendet å ena sidan underkänna en bedömning att ett område är av riksintresse, å andra sidan anse att ett visst område är av riksintresse, trots att ingen central myn- dighet gjort denna bedömning. Det får också till följd att det är svårt att få adekvat information om områden av riksintresse. Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta att ett område är av riksintresse. Kan ett beslut om att ett område är av riksintresse överklagas? En fråga som uppkommer är om ett sådant beslut är överklagbart. I 22 § förvaltningslagen (1986:223) anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Det finns ingen entydig och klar definition av begreppet sak- ägare. För att någon ska vara berörd av ett beslut krävs att beslutet angår denne på ett mera konkret sätt. Detta brukar uttryckas som att beslutet ska påverka dennes rättsställning eller beröra ett in- tresse som på något sätt har erkänts av rättsordningen. Att så är fallet kan bekräftas av att personen i fråga tillhör en krets med vilken samråd ska hållas eller att personen på något annat sätt har intressen som ska beaktas vid prövningen (se t.ex. Mark- och dom , Mål nr P 3231-15). har i sitt betänkande (SOU 2014:14, s. 100 ff) redogjort för artikel 6.1 i om mänskliga rättigheter och om civila rättigheter enligt Europa- domstolens praxis. I betänkandet uttalas bl.a. att det i artikel 6 i finns bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång. I första meningen i artikel 6.1 anges att var och en ska, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen finns en bestämmelse om skydd för egendom. Av artikeln framgår att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folk- rättens allmänna grundsatser. konstaterar att det av Europa- domstolens praxis inte finns någon tydlig definition av begreppet civila rättigheter. I betänkandet nämns dock ett avgörande (Fayed mot , avgörande , ansökan nr 17101/90) av vilket det framgår att enbart svaga samband eller av- lägsna konsekvenser inte är tillräckligt för att artikel 6.1 ska bli tillämplig. I förarbetena till MB (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 270–272) diskuteras frågan om åtgärdsprogram enligt 5 kap. MB ska kunna överklagas. Bland annat anges att eftersom åtgärdsprogram inte är direkt bindande för enskilda utan endast för de beslut som myn- digheter fattar, kan beslut om åtgärdsprogram inte anses vara en sådan myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga. Hushållningsbestämmelserna i 3 kap MB är, liksom åtgärds- program enligt 5 kap. MB, närmast att betrakta som planeringsrikt- linjer. Ett beslut av regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att ett område är av riksintresse är således inte direkt bindande för enskilda. Det är först vid tillämpningen av bestäm- melserna vid efterföljande beslut som beslutet om att ett område är av riksintresse kan få en direkt effekt för enskilda. Det kan t.ex. vara fallet att en fastighetsägare får avslag på sin ansökan om bygg- lov i ett område som inte omfattas av detaljplan och byggnads- nämnden motiverar beslutet med att den sökta åtgärden inte till- godoser ett riksintresse. I den situationen kan den enskilde givetvis överklaga beslut enligt reglerna i PBL och på så sätt få frågan prövad i högre instans. Mot bakgrund av det ovan sagda anser utredningen att ett beslut om att ett område är av riksintresse inte är överklagbart. 11.5.3Definition av områden av riksintresse Utredningens förslag: En definition av områden av riksintresse införs i 3 kap. MB. Ett mark- och vattenområde är av riksintresse, om det ur ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av stor nationell betydelse att området används för ett visst ändamål och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har beslutat att om- rådet är av riksintresse. Området kan endast vara av stor nationell betydelse för att 1.värna värden av särskild nationell vikt, 2.uppfylla internationella åtaganden, 3.genomföra nationellt viktiga strukturer eller nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling, eller 4.säkerställa totalförsvarets behov. Ett av de grundläggande syftena med PBL/NRL-reformen var att ”decentralisera ansvar för planläggning och lokal miljö till kommu- nerna genom att begränsa statens kontroll”. (/86:1 s. 68). Statens inflytande i planeringen begränsades till att gälla områden av riksintresse, mellankommunala frågor och frågor om hälsa och säkerhet. Det gav staten genom möjlighet att i beslut om mark- och vattenanvändningen bevaka nationella intressen som inte självklart kunde förutsättas beaktas av kommunerna. De nuvarande hushållningsbestämmelserna innehåller ingen definition av vad som kan vara ett mark- och vattenområde av riks- intresse. Inte heller förarbetena tillhandahåller någon definition. En sådan definition har efterfrågats, och behövs också som grund för utarbetande av förslag till särskilda kriterier för de olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB, se avsnitt 11.5.4. Utredningen föreslår att ett mark- och vattenområde som är av riksintresse definieras av att det ur ett långsiktigt hushållnings- perspektiv är av stor nationell betydelse att området används för ett visst ändamål. I förslaget anges vidare fyra ändamål som området kan vara av stor nationell betydelse för. Avsikten är att precisera sådana ända- mål som kan motivera ett statligt inflytande i den kommunala planeringen. värden av särskild nationell vikt Ändamålet ansluter till lagstiftarens intentioner och avser både bevarande- och exploateringsvärden. I förarbetena ansåg regeringen att det är naturligt att en naturresurslag får en inriktning mot skydd av lång- siktiga och för landet väsentliga värden som inte kan väntas bli till- räckligt beaktade utan stöd av en lag. Detta innebär inte att en sådan lag ensidigt bör främja bevarandeintressen och långsiktiga försörj- Lagens grundläggande syfte bör vara att främja en användning av naturresurserna som är förnuftig för samhället vid en allsidig. samlad bedömning, både i ett långsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv. En naturresurslag som innehåller sådana grundläggande bestämmelser kommer enligt min mening att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. 1985/86:3, s. Ändamålet ansluter till lagstiftarens intentioner som framgår av förarbetena. Jag vill också erinra om vårt lands internationella ansvar när det gäller skydd av områden som har särskilt stor betydelse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet. Som exempel kan jag här nämna att regeringen har ställt sig bakom den s.k. CW-listan (Convention on Wetlands), vilket innebär ett speciellt ansvar för vissa internationellt betydelsefulla våtmarksområden i vårt land. 1985/86:3, s. Sedan hushållningsbestämmelserna trädde i kraft har ställt sig bakom ett ytterligare antal internationella överenskommelser och EU-lagstiftning och internationell lagstiftning har tillkommit som ytterligare motiverar ändamålet. Se vidare avsnitt 10.2. Genomföra nationellt viktiga strukturer eller nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling Ändamålet ansluter beträffande nationellt viktiga strukturer till lagstiftarens intentioner som framgår av förarbetena. Det är naturligtvis nödvändigt att anläggningar som kräver kontinuitet och sammanhang, t.ex. sådana som sträcker sig över kommungrän- serna, verkligen kan komma till utförande. Det kan gälla en väg, en kraftledning, ett ledningssystem för vattendistribution eller distri- bution av naturgas etc. Det kan också gälla en flygplats eller en tele- mast som ingår i ett nationellt system vilket inte kan fylla det avsedda syftet om anläggningen inte kan komma till stånd på en viss plats. Det kan vidare vara fråga om anläggningar för industrin eller energi- produktionen eller för avfallshantering, vilka behöver komma till stånd för att landets eller en landsdels behov av en viss produkt, av energi eller av lagring och destruktion av avfall skall kunna tillgodoses. Mark- behov för anläggningar av detta slag kan i vissa fall vara av riksintresse. 1985/86:3 s 76.) Beträffande nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling ansluter ändamålet till formuleringen i 3 kap. 5 § PBL. Av översiktsplanen ska bland annat framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna över- siktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Exempel på nationella mål av betydelse för mark- och vatten- användningen är den nationella planeringsramen för vindkraft som haft betydelse vid Statens energimyndighets bedömning av områ- den av riksintresse för vindbruk enligt 3 kap. 8 § MB. Ändamålet ansluter till lagstiftarens intentioner. Enligt förarbetena utgår totalförsvarets behov av mark- och vattenområden ”från intressen som är gemensamma för hela landet”. uppenbart att anspråk som ställs från totalförsvaret i och för sig alltid kan sägas beröra nationella intressen, eftersom försvaret är en nationell angelägenhet. Staten bör därför ha möjlighet att påverka markanvänd- ningen i anslutning till anläggningar m.m. för totalförsvaret (prop 1985/86:3 s 77). För vilka ändamål mark- och vattenområden kan vara av riks- intresse föreslås anges i 3 kap. MB. Förslag till vilka ändamål som kan vara av riksintresse redovisas i kap. 12. 11.5.4Regeringen beslutar om kriterier för områden av riksintresse Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållnings- förordningen om att regeringen beslutar om särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Enligt utredningens förslag ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att ett område är av riksintresse, se avsnitt 11.5.2. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att regeringen efter förslag från sektorsmyndigheterna bör besluta om särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riks- intresse enligt 3 kap. MB. Utredaren ska enligt direktivet särskilt ange vilka kriterier som bör vara uppfyllda för ett utpekande av ett område av riksintresse. Som framgår av kap. 4 har nästan alla sektorsmyndigheter med ledning av förarbetena till NRL utvecklat kriterier för områden av riksintresse inom sina ansvarsområden. Några myndigheter har gjort det första gången medan andra har hunnit revidera sina tidigare uppställda kriterier. Vissa myndigheter har sett över och reviderat sina bedömningar av vilka områden som är av riks- intresse och hos en del myndigheter pågår ett sådant arbete. De olika intressena är av olika karaktär och har vart och ett sina egna förutsättningar. Att utveckla kriterier för de olika riks- intresseändamålen är ett omfattande arbete som enligt utredning- ens mening skulle kunna vara ett ämne för en särskild utredning. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att förslag till kriterier tas fram av sektorsmyndigheterna inför regeringens beslut. I av- snitt 11.5.3 lämnas ett förslag till definition av områden av riks- intresse som innefattar ett slags allmänna kriterier som kan tjäna som utgångspunkter för det arbete med att utveckla särskilda krite- rier för olika typer av områden som föreslås i det följande. Regeringen bör ge berörda myndigheter i uppdrag att med ut- gångspunkt i den föreslagna definitionen enligt 3 kap. 6 § andra stycket MB lämna förslag till särskilda kriterier för de olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I uppdraget bör anges att inriktningen ska vara att minska den totala utbredningen av områden av riksintresse jämfört med genom att kriterierna utformas med beaktande av möjligheten att ange att ett område är av väsentligt allmänt intresse i stället för av riksintresse. I uppdraget bör bl.a. ingå att bedöma i vilken utsträckning områden som omfattas av rättsverkande beslut enligt någon lagstiftning behöver kunna anges som område av riksintresse det finns anledning att ange områden som överlappar andra områden av riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB befintliga anläggningar behöver kunna anges som område av riksintresse behovet av att ange ett område av riksintresse minskar på grund av att det finns starka lokala incitament att tillgodose det aktuella intresset och på vilket sätt eventuella influensområden kan behöva anges. Myndigheternas förslag till kriterier bör genomgå en grundlig genomlysning genom ett brett remissförfarande. Förutom från sedvanliga berörda remissinstanser bör synpunkter särskilt inhäm- tas bl.a. från högskolor, universitet och andra expertorgan. Därefter kan regeringen besluta om särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Beslutet bör fogas som bilaga till hushållningsförordningen så att kriterierna redovisas på ett samlat och överblickbart sätt. Det föreslagna förfarandet bör enligt utredningens uppfattning bidra till en sådan nationell överblick och samordning av systemet för hushållning med mark och vatten som har efterfrågats och därmed stärka systemets legitimitet. När regeringen beslutat om kriterier bör sektorsmyndigheterna ges i uppdrag att pröva sina nuvarande bedömningar av områden av riksintresse mot de nya kriterierna och inleda den samrådsprocess som beskrivs i avsnitt 11.5.5. I denna process bör de senaste årens arbete hos sektorsmyndigheterna tillvaratas. 11.5.5Samrådsprocess och beslut om områden av riksintresse Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållnings- förordningen om att ansvariga sektorsmyndigheter beslutar om att ett område är av riksintresse samt om en särskild samråds- process inför beslutet. Enligt utredningens förslag ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att ett område är av riksintresse, se avsnitt 11.5.2. Utredningen föreslår att regeringen i hushållningsförordningen uppdrar åt sektorsmyndigheterna att inom sina respektive ansvars- områden besluta om att ett område är av riksintresse. Utredningen föreslår vidare att sådana beslut ska föregås av en samrådsprocess som innefattar dialog med samt de länsstyrelser, regionala organ, kommuner och sektorsmyndigheter som är berörda. I underlaget för samrådsprocessen ska det föreslagna området av- gränsas på karta och beskrivas så att det är möjligt för kommunen att i översiktsplanen redogöra för hur kommunen avser att till- godose riksintresset. Av underlaget ska också framgå hur de av regeringen beslutade kriterierna är uppfyllda. föreslås få meddela närmare föreskrifter för hur underlaget ska utformas. Områden som av sekretesskäl inte kan anges öppet på karta ska redovisas i särskild ordning till berörd länsstyrelse som på lämpligt sätt ska underrätta samrådande parter om sektorsmyndighetens förslag. För att ge kommunen större möjligheter att hävda sina syn- punkter i dialogen föreslår utredningen vidare att sektorsmyndig- heten i vissa fall ska ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag om att ett område är av riksintresse enligt 3 kap. . Om en berörd kommun beträffande ett förslag till område av riks- intresse anser att de av regeringen beslutade kriterierna inte är uppfyllda eller att underlaget till förslaget är bristfälligt kan kom- munen begära att sektorsmyndigheten ger regeringen möjlighet att pröva förslaget före myndighetens beslut. Avsikten är inte att rege- ringen ska avgöra ett stort antal beslut om riksintresseområden, utan är en möjlighet att i särskilda fall få en politisk prövning till ledning för fortsatt arbete. ska alltså bifalla eller avslå kommunens begäran att ge regeringen möjlighet att pröva förslaget före myndighetens beslut. Efter genomförd samrådsprocess med eventuell regeringspröv- ning kan sektorsmyndigheten besluta att ett område är av riks- intresse enligt 3 kap. MB. Beslutet meddelas till för in- förande i det centrala registret (se avsnitt 11.8). Om beslutet rör ett område som omfattas av en havsplan enligt 4 kap. 10 § MB ska beslutet även lämnas till Havs- och vattenmyndigheten. Enligt utredningens mening bör det föreslagna förfarandet bidra till att kommunerna får bättre förutsättningar för att hantera om- råden av riksintresse i sin planering genom bättre kunskap om och acceptans för de nationella värden som riksintressena ger uttryck för. På så vis ökas möjligheterna för kommunen att genomföra en medveten och långsiktigt hållbar samhällsplanering som bidrar till en hållbar utveckling. 11.5.6Beskrivning av områden av riksintresse Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållningsför- ordningen om hur ett område av riksintresse ska beskrivas. I kritiken av dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna framhålls ofta att beskrivningen av områden av riksintresse inte alltid är tillräckligt utvecklad och preciserad för att områdets värde och utbredning ska kunna förstås. Det medför inledningsvis att det blir svårt för kommunen att i översiktsplanen visa hur den avser att tillgodose riksintresset i området. Planen ger då inte som avsett förhandsupplysningar om hur riksintresset kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvändningen. Det innebär att dessa frågor måste behandlas i tillståndsärendet utan att ha övervägts i ett översiktligt perspektiv. Utan tydliga förutsättningar för bedömning av om riksintresset tillgodoses ökar sannolikheten för att hante- ringen av ärendet drar ut vilket medför ökade kostnader och ökad risk för s.k. förgävesplanering. Det medför också tillämp- ningsproblem vid en eventuell överprövning. I förarbetena betonas vikten av tydliga beskrivningar av områ- denas värden. Myndigheternas arbete med att dokumentera värdena och ge underlag för planläggning och tillståndsbeslut bör, så som bl.a. samt flera länsstyrelser och kommuner framhåller, inriktas så att riksintresseområdena kan preciseras och avgränsas i kommunala översiktsplaner på ett sätt som är ägnat att belysa de väsentliga skyddsintressena. Jag vill alltså betona att avgränsningen av områdena skall göras utifrån de värden som verkligen är skyddsvärda. (/86:3 s 117.) Utredningen föreslår att sektorsmyndigheten i underlaget för sam- rådsprocessen (se avsnitt 11.5.5) ska avgränsa det föreslagna om- rådet på karta och beskriva området så att det är möjligt för kom- munen att i översiktsplanen redogöra för hur kommunen avser att tillgodose riksintresset. Av underlaget ska också framgå hur de av regeringen beslutade kriterierna är uppfyllda. Utredningen föreslår den information som ska finnas till ett beslut om att ett område är av riksintresse ska innehålla en av- gränsning av området på karta och en beskrivning av dess värde, dvs. skälen till att området bedöms vara av riksintresse. finns särskilda uppgifter som i sammanhanget kan vara av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. bör sådan information också lämnas. Information som av något skäl inte bör offentliggöras ska behandlas med sekretess. Ett tydligare underlag beträffande områden av riksintresse ger enligt utredningens mening bättre förutsättningar för att tillämpa systemet för hushållning med mark och vatten i enlighet med lag- stiftarens intentioner. Det bidrar också till att systemet blir mer överskådligt och begripligt och till att underlätta en enhetlig til- lämpning i hela landet. 11.5.7Aktualitetsprövning av beslut om områden av riksintresse Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållnings- förordningen om aktualitetsprövning av beslut om område av riksintresse. Det förekommer att sektorsmyndigheternas bedömningar av om- råden av riksintresse upplevs som inaktuella. Det kan gälla både områdets värde och dess avgränsning. Ett skogsområde av riks- intresse för naturvården eller friluftslivet kan ha blivit kalavverkat vilket medfört att intresset är aktuellt. Ett område av riksintresse för kulturmiljövården där en byggnad utgör värde- bäraren kan ha blivit inaktuellt eftersom byggnaden har förfallit. Det finns inga bestämmelser om sektorsmyndigheternas bedömningar av områden av riksintresse ska aktualiseras, och som framgår av kap. 4 har myndigheterna i olika utsträckning och i olika omfattning aktualiserat sina bedömningar. I sådana områden som inte längre bör bedöms vara av riks- intresse finns det inte längre motiv för att staten ska kunna ingripa i beslut om mark- och vattenanvändningen. Så länge det finns kvar har området ändå sådan betydelse vilket kan skapa onödiga problem vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i de anknutna lagarna. Utredningen föreslår att sektorsmyndigheterna ska aktualitets- pröva sina beslut om områden av riksintresse minst eller vid behov. Beslut om områden av riksintresse som inte längre uppfyller de av regeringen beslutade kriterierna ska upphävas. ska underrätta och berörda sektorsmyn- digheter om anser att ett beslut om ett område av riksintresse enligt 3 kap. bör aktualitetsprövas eller omprövas. Motsvarande gäller om anser att ett ytter- ligare mark- eller vattenområde bör bedömas vara av riksintresse enligt 3 kap. . En regelbunden aktualitetsprövning bör enligt utredningens mening bidra till att undanröja onödiga hinder vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna och därigenom därmed också stärka systemets legitimitet. 11.6Åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hushållningsbestämmelserna Utredningens förslag: Bestämmelser införs i 3 kap. MB om hänsyn till områden av riksintresse och av väsentligt allmänt in- tresse vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden. Om området är av riksintresse ska det intresset tillgodoses. Om området är av väsentligt allmänt intresse ska det intres- set så långt möjligt tillgodoses. Ett riksintresse eller väsentligt allmänt intresse tillgodoses i ett beslut om området är lämpligt för det ändamål och den verksamhet som intresset avser så att det är möjligt att använda eller bevara området eller bedriva verksamheten i enlig- het med intresset. En följdändring införs i 4 kap. 1 § MB.