sou · H3B32 · 2015-01-29 00:00:00 — Även den lagen grundar sig på ett EU-direktiv.24 kan, inom sin ordinarie fondverksamhet lämna råd om investeringar i fonder som bolaget självt förvaltar. På den verksamheten är rådgivningslagens näringsrättsliga regler tillämp- liga. kan också, liksom en försäkringsförmedlare, som sidoverksamhet lämna råd utanför den ordinarie verksamheten.25 För den verksamheten gäller kundskyddsreglerna i lagen om värde- pappersmarknaden.26 Liksom för försäkringsförmedlare är rådgivningslagen tillämplig på en del av fondbolagens rådgivning och lagen om värdepappers- marknaden på en annan del. Lagen om värdepappersfonder är i och för sig tillämplig på all verksamhet som fondbolagen ägnar sig åt, men den lagen saknar specifika bestämmelser om rådgivning. 7.2.6Lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder För förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) gäller ungefär detsamma som för fondbolag. För verksamheten generellt gäller lagen om förvaltare av alternativa investerings- fonder, även den lagen baserad på ett EU-direktiv.27 En AIF- förvaltare kan förvalta bl.a. specialfonder, som får säljas till icke- professionella investerare, samt alternativa investeringsfonder som 23Ds 2014:22 Stärkt konsumentskydd vid försäkringsförmedling. 24Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), det s.k. UCITS IV-direktivet. 25För fondbolagens del krävs dock att bolaget har tillstånd till sidoverksamheten diskre- tionär portföljförvaltning avseende finansiella instrument enligt 1 kap. 4 § lagen om värde- pappersfonder och rådgivningen får endast avse sådana tillgångar som avses i 5 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersfonder (s.k. tillåtna tillgångar). 268 kap. 1, 9–12, 14, 21–23, 26, 27 och 34 §§ samt 35 § första stycket lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. 27Europaparlamentets och rådets direktiv /61/EU av om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv /41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010. En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning av har fått tillstånd att marknadsföras till kon- sumenter. Liksom för fondbolag torde gälla att investeringsrådgiv- ning avseende fonder som AIF-förvaltaren själv förvaltar anses utgöra en del av verksamheten och något särskilt tillstånd för detta krävs inte. För den verksamheten gäller rådgivningslagen. Även en AIF-förvaltare kan dock bedriva annan rådgivning som sidoverk- samhet.28 Då gäller i stället kundskyddsreglerna i lagen om värde- pappersmarknaden. Förslag: Reglerna om investeringsrådgivning i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden – dvs. kraven på rådgivarnas kom- petens, reglerna om lämplighets- och passandebedömningar samt dokumentation och belöningssystem – ska tillämpas på all rådgivningsverksamhet som försäkringsbolag, fondbolag, försäk- ringsförmedlare och AIF-förvaltare ägnar sig åt, dvs. även på den del av verksamheten som gäller rådgivning om dispositioner inom ramen för en försäkring (försäkringsbolag och försäk- ringsförmedlare) och rådgivning avseende egna fonder (fond- bolag och AIF-förvaltare). För försäkringsförmedlare och för- säkringsbolag ska därutöver gälla reglerna om ersättningar från tredjepart och därmed sammanhängande regler om information och organisation samt de nya bestämmelserna om oberoende rådgivare och utvidgningen av tillämpningsområdet till struktu- rerade insättningar. Som konstaterats i det föregående innebär dagens reglering att rådgivningsverksamheten näringsrättsligt regleras i lagen om värde- pappersmarknaden, i rådgivningslagen och i lagen om försäkrings- förmedling. Reglerna är mycket lika och har samma konsument- skyddande syfte. Frågan är om det inte går att ta steget fullt ut så att reglerna inte bara blir lika utan exakt desamma. Detta skulle kunna åstadkommas genom att det i lagstiftningen för respektive 28 Liksom för fondbolag krävs att förvaltaren har tillstånd till diskretionär portföljförvaltning avseende finansiella instrument. Till skillnad från fondbolagen behöver dock rådgivningen inte vara begränsad till vissa tillgångar En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning företagstyp införs en regel om att bestämmelserna om rådgivning i lagen om värdepappersmarknaden ska tillämpas när företaget i fråga tillhandahåller rådgivning till konsumenter. För att denna lösning ska vara möjlig krävs dels att det inte finns något i rörelselagstift- ningen för respektive företagstyp som hindrar det, dels att den rådgivning som ska regleras bara bedrivs av tillståndpliktiga företag. 7.3.1Rörelselagstiftningen för de olika företagstyperna Den näringsrättsliga regleringen för värdepappersinstituten – lagen om värdepappersmarknaden – är baserad MiFID, som är ett fullharmoniseringsdirektiv. Så är fallet även med MiFID II. Medlemsstaterna kan således inte, annat än genom ett särskilt anmälningsförfarande, avvika från direktivets regler. Det innebär att det för värdepappersinstitutens del inte går att reglera rådgiv- ningsverksamheten enligt några andra regler än de som i svensk rätt genomför MiFID II, dvs. i första hand lagen om värdepappers- marknaden. För de andra ovan nämnda företagstyperna – försäkringbolag, försäkringsförmedlare, fondbolag och AIF-förvaltare – är den närings- rättsliga regleringen antingen baserad på minimidirektiv såvitt avser rådgivning (försäkringsförmedlarna) eller så finns det inga uttryck- liga regler om rådgivningsverksamheten (försäkringsbolag, fond- bolag och AIF-förvaltare). När det gäller försäkringsförmedlarna är dagens reglering nationell. Bestämmelserna om omsorgsplikt och att anpassa rådgivningen efter kundens önskemål och behov är utformade med 5 § rådgivningslagen som förebild.29 Bestämmel- serna har således inte sitt ursprung i försäkringsförmedlingsdirek- tivet30, men de har ansetts vara förenliga med direktivet.31 Den svenska lagstiftningens förhållande till direktivet förändas inte av att en tillåten nationell regel ersätts av en annan. Särskilt inte om reglerna i sak är i stort sett desamma. Såvitt avser försäkrings- förmedlarna finns det således inget som hindrar att dagens regler ersätts av en hänvisning till reglerna om rådgivning i lagen om 2004/05:133 s. 99–101. 30Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EG av om försäk- ringsförmedling. 2004/05:133 s. 100. En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning Det kan tilläggas att bland de ändringar av försäkringsförmedlingsdirektivet som följer av artikel 91 i MiFID II finns en bestämmelse om att medlemsstaterna får införa provisions- förbud, se den nya artikel 13.d.3 som införts genom artikel 91 i MiFID II.32 För försäkringsbolag, fondbolag och AIF-förvaltare har den rådgivning som dessa företag ägnar sig åt inom sina respektive kärnverksamheter ansetts omfattas av rådgivningslagens näringsrättsliga bestämmelser. I dessa fall kan man resonera på samma sätt som beträffande försäkringsförmedlarna; eftersom det har varit förenligt med respektive bakomliggande EU-direk- tiv att tillämpa rådgivningslagen finns det inget som hindrar att i stället tillämpa reglerna om investeringsrådgivning i lagen om värdepappersmarknaden. Sammanfattningsvis finns det inget i rörelselagstiftningen för de olika företagstyperna som hindrar att reglerna om rådgivning i lagen om värdepappersmarknaden tillämpas på all rådgivning, oav- sett vilken typ av företag som tillhandahåller den. 7.3.2Kan någon tillhandahålla rådgivning utan tillstånd? Det kan konstateras att investeringsrådgivning är en tillståndpliktig tjänst enligt lagen om värdepappersmarknaden. Försäkringsbolag, försäkringsförmedlare, fondbolag och AIF-förvaltare är i och för sig undantagna från tillståndplikt, men för att omfattas av undan- taget ska de som framgått ha tillstånd enligt annan lagstiftning. Det innebär att endast företag med tillstånd, och som står under tillsyn, kan ägna sig åt investeringsrådgivning. Definitionen av vad som är finansiell rådgivning enligt rådgiv- ningslagen är dock en annan än definitionen av investerings- rådgivning i lagen om värdepappersmarknaden. Rådgivningslagen är enligt dess 1 § tillämplig på finansiell rådgivning som lämnas av en näringsidkare till en konsument och som omfattar placering av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller i livförsäk- ringar med sparmoment. Någon uttrycklig definition av begreppet finansiell rådgivning finns inte i lagen, men det som enligt för- 32 Ändringen har legat till grund för förslaget avseende provisioner i Ds 2014:22 Stärkt kon- sumentskydd vid försäkringsförmedling. En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning arbetena avses med rådgivning är verksamhet som syftar till att lämna förslag om lämpliga tillvägagångssätt i ett visst sammanhang. En rådgivare vägleder med stöd av sin speciella kompetens kon- sumenten om hur denne bör handla i ett visst fall. Den rådgivning som avses ska vara individuell och det förutsätts ett uppdrags- förhållande mellan konsumenten och rådgivaren. Avgörande är att rådgivaren har uppträtt yrkesmässigt och att konsumenten har haft fog för att fästa tillit till de råd som lämnats.33 Investerings- rådgivning enligt lagen om värdepappersmarknaden är enligt arti- kel 4.1.4 MiFID tillhandahållande av personliga rekom- mendationer till en kund, på dennes begäran eller på värdepappers- företagets initiativ, i fråga om en eller flera transaktioner som avser finansiella instrument. För att vara tillståndspliktig ska rådgiv- ningen alltså avse specifika instrument. Rådgivning avseende port- följfördelning (t.ex. hälften aktierelaterade och hälften ränterela- terade instrument) faller utanför det tillståndspliktiga området, se skäl 81 i genomförandedirektivet34 till direktiv. Om ett värdepappersinstitut tillhandahåller sådan rådgivning som en för- beredelse till investeringsrådgivning ska det dock anses som en integrerad del av den tjänsten, se skäl 82 i genomförandedirektivet. Både finansiell rådgivning enligt rådgivningslagen och investerings- rådgivning avser finansiella instrument. Skillnaden mellan finansiell rådgivning enligt rådgivningslagen och investeringsrådgivning enligt lagen om värdepappersmarknaden är alltså att investerings- rådgivning måste avse specifika instrument, vilket inte krävs för att det ska vara fråga om finansiell rådgivning enligt rådgivningslagen. Ett företag som tillhandahåller rådgivning om portföljfördelning avseende finansiella instrument kan därför omfattas av rådgivnings- lagens bestämmelser (givet att företaget inte är undantaget från lagens tillämpningsområde).35 Det torde dock vara sällsynt med före- tag som enbart bedriver denna typ av begränsad rådgivnings- verksamhet. Frågan är om sådan allmänt hållen rådgivning existerar över huvud taget och, om den gör det, om det finns något behov av att reglera den; den kan ju knappast leda till att kunden genomför 2002/03:133 s. 12 f. och 45 f. 34Kommissionens direktiv /73/EG av om genomförandet av Europa- parlamentets och rådets direktiv /39/EG vad gäller organisatoriska krav och villkor för verksamheten i värdepappersföretag, och definitioner för tillämpning av det direktivet. 2006/7:115 s. 440. En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning en konkret investering. Det torde framför allt vara svårt att ta betalt för en sådan tjänst och därför är risken för att just detta slag av rådgivning ska öka inte särskilt stor. Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning har konstaterat att inte känner till någon aktör som omfattas av verkets tillsyn i anledning av rådgivningslagen, dvs. någon som ägnar sig åt rådgivning och inte står under tillsyn. Den utredningen ifrågasätter om de näringsrättsliga bestäm- melserna i rådgivningslagen fyller en reell funktion och föreslår att lagen upphävs och att bestämmelser om rådgivning – med lagen om värdepappersmarknaden som förebild – införs i de rörelserättsliga lagarna.36 Utredningen delar den bedömningen och slutsatsen. Om rådgivningslagens näringsrättsliga regler upphävs kan den rådgiv- ningsverksamhet som bedrivs i regleras genom att det i den lag som reglerar respektive företagstyp (försäkringsbolag, försäk- ringsförmedlare, fondbolag och AIF-förvaltare) förs in en bestäm- melse som innebär att bestämmelserna om investeringsrådgivning i lagen om värdepappersmarknaden ska tillämpas när företaget i sin verksamhet tillhandahåller finansiell rådgivning till konsumenter. På så sätt skulle all finansiell rådgivning till konsumenter som före- kommer i omfattas av samma regler. En sådan lösning förut- sätter dock att förslaget i SOU 2014:4 om att upphäva den nu- varande rådgivningslagen och ersätta den med en rent civilrättslig lag genomförs. 7.3.3Regler som inte direkt avser rådgivningsverksamheten men som påverkar den Olika tillståndspliktiga företag omfattas av olika regler när det gäller t.ex. organisation, kapitalkrav och hantering av intressekonflikter. Dessa regler har åtminstone indirekt betydelse för konsument- skyddet på rådgivningsområdet. Företagets organisation påverkar t.ex. hur väl företaget utövar kontroll av sin egen regelefterlevnad och hur intressekonflikter hanteras, och kapitalkraven påverkar konsumenters möjligheter att få ersättning vid vårdslös rådgivning. Att reglerna i dessa avseenden är olika är en följd av att de i 36 Se SOU 2014:4 s. 284–289. En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning samtliga fall härrör från EU-lagstiftning; det finns ett direktiv för värdepappersinstitut, ett för fondbolag, ett för försäkringsförmed- lare och ett för AIF-förvaltare. Skillnaderna i regelverken ska dock inte överdrivas. I de allra flesta avseenden är regelverken lika. I stort sett är det samma regler, fastän de återfinns i olika för- fattningar. För värdepappersinstitut, fondbolag och AIF-förvaltare finns t.ex. regler om att ha en ändamålsenlig organisation, att ha funktioner för regelefterlevnad och riskkontroll samt att hantera intressekonflikter så att kunderna inte drabbas. För dessa företag finns därutöver krav på minsta kapital och krav på ägare och ledning. För försäkringsförmedlare är dock regelverket mindre detaljerat och mindre långtgående när det gäller organisation, kontrollfunktioner och kapitalkrav. Som sagts följer reglerna om organisation, kapitalkrav m.m. av olika EU-direktiv för respektive verksamhet och kan därmed inte ändras på nationell nivå. När det gäller försäkringsbolag, försäk- ringsförmedlare, fondbolag och AIF-förvaltare är det således enbart de regler i lagen om värdepappersmarknaden som uttryckligen handlar om rådgivning som kan tillämpas. 7.3.4Närmare om vilka regler som ska gälla all rådgivning Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning har föreslagit att rådgivningslagen upphävs och ersätts med en lag om skadestånd vid finansiell rådgivning. Den föreslagna ändringen inne- bär i praktiken att 4 och 5 §§ rådgivningslagen utmönstras. Vidare har nämnda utredning föreslagit att de näringsrättsliga reglerna om rådgivning i lagen om värdepappersmarknaden ska gälla i stället för 4 och 5 §§ rådgivningslagen. Som framgått instämmer denna utred- ning i dessa slutsatser och förslag. har det dock talats all- mänt om att bestämmelserna om rådgivning i lagen om värde- pappersmarknaden ska tillämpas på all rådgivning, oavsett före- tagstyp. Det återstår att närmare beskriva vilka bestämmelser det rör sig om och hur de motsvarar 4 och 5 §§ rådgivningslagen. I och med genomförandet av MiFID II kommer tillämpnings- området för bestämmelserna om bl.a. rådgivning att något föränd- ras. Även rådgivning om s.k. strukturerade insättningar – som inte är finansiella instrument – ska omfattas, se avsnitt 5.5. En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning gälla för alla rådgivare. Fondbolag och AIF-förvaltare kan dock inte inom ramen för sin ordinarie verksamhet lämna råd om annat än fonder som de förvaltar, varför utvidgningen av tillämpnings- området till att avse strukturerade insättningar inte blir relevant för dem. När det gäller bestämmelserna i sak bör reglerna om råd- givarnas kompetens vara desamma för alla rådgivare. Ett krav på viss kompetens finns i 4 § 1 rådgivningslagen. Motsvarande regler finns inte direkt i lagen om värdepappersmarknaden, men de finns i 16 kap. i föreskrifter (FFFS 2007:16). Efter genomförandet av MiFID II kommer kompetenskravet att framgå av lagen och närmare preciseras i föreskrifter om utred- ningens förslag genomförs (se avsnitt 9.2). När det gäller kraven i 5 § rådgivningslagen, att med tillbörlig omsorg tillvarata konsu- mentens intressen och anpassa rådgivningen efter konsumentens önskemål och behov, bör detta ersättas med de krav på lämplighets- bedömningar som finns i 8 kap. 23 § lagen om värdepappers- marknaden. Dessa krav kommer i och med MiFID II att förtydligas, se avsnitt 9.3. I 4 § 2 och 3 rådgivningslagen ställs krav på doku- mentation och utlämnande av dokumentation. Dessa krav bör ersättas med dels dokumentationskraven i 16 kap. FFFS 2007:16, dels det nya kravet på lämplighetsförklaring, dvs. att rådgivaren, innan någon transaktion genomförs, på ett varaktigt medium förklarar hur ett lämnat råd stämmer överens med kundens behov och preferenser, se avsnitt 9.4. Även bestämmelserna om ersättningar från tredjepart, där genomförandet av MiFID II i sig innebär vissa förändringar, bör vara desamma för alla rådgivare (se avsnitt 8.6). Fondbolag och AIF-förvaltare kan dock inte inom ramen för sin ordinarie verksamhet lämna råd om annat än fonder som de själva förvaltar, varför bestämmelserna om ersättningar från tredjepart inte blir relevanta för dem. Dessa regler får betraktas som en för- stärkning och utveckling av de befintliga bestämmelserna i 5 § rådgivningslagen, som rör skyldigheten att iaktta konsumentens intressen. Till reglerna om ersättningar från tredjepart hör också krav på att vidta organisatoriska åtgärder så att verksamhet där det råder provisionsförbud kan särskiljas från annan verksamhet (se avsnitt 8.6). Även dessa regler bör gälla för alla rådgivare, utom fondbolag och AIF-förvaltare. Ytterligare en nyhet i MiFID II är en bestämmelse om att interna belöningssystem inte får utformas så att de kommer i konflikt med företagets skyldighet att iaktta En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning kundernas intressen (se avsnitt 9.6). Denna regel bör gälla alla rådgivare. I och med genomförandet av MiFID II kommer det att ställas krav på att lämna information, oavsett om man lämnar oberoende rådgivning eller inte (se avsnitt 8.6), och på den som utger sig för att lämna oberoende rådgivning ställs vissa särskilda krav. Också detta bör gälla alla rådgivare. Bestämmelserna om oberoende rådgivare blir dock inte relevanta för fondbolag och AIF-förvaltare. Slutligen finns i 5 § andra stycket rådgivningslagen en skyldighet att avråda konsumenter från åtgärder som inte kan anses lämpliga. Någon direkt motsvarighet till denna avrådande- skyldighet finns varken i lagen om värdepappersmarknaden eller i MiFID II. Dock ställs krav på att inhämta information om kundens kunskaper och erfarenheter för att kunna bedöma om kunden för- står vad han eller hon ger sig in på (en s.k. passandebedömning enligt 8 kap. 24 § lagen om värdepappersmarknaden). Om kundens kunskaper och erfarenheter inte korrelerar med den investering kunden avser att göra ska värdepapperinstitutet förklara detta för kunden. Därutöver får en rådgivare som inte har fått tillräcklig information om kunden vad gäller kunskaper, erfarenhet, investe- ringsmål, riskvilja m.m. inte lämna några råd. Dessa regler får anses ha i stort sett samma syften och fylla samma behov som avråd- andeskyldigheten i rådgivningslagen. Även dessa bestämmelser bör därför gälla alla rådgivare oavsett företagstyp. 7.4.1Gränsdragningen mellan rådgivning, marknadsföring och försäljning Det har i flera sammanhang framhållits att det kan vara svårt att avgöra om en kommunikation mellan en näringsidkare och en kon- sument om placering av tillgångar i finansiella instrument utgör rådgivning, marknadsföring eller försäljning. Beroende på klassifi- ceringen av situationen blir olika regelverk tillämpliga och konsu- mentskyddet ser därmed olika ut. Man kan sammanfatta det hela så att konsumentskyddet är bättre och att det ställs högre krav på omsorg, att iaktta kundens intressen och ge lämpliga rekommen- dationer, om det har varit fråga om rådgivning än om det har varit fråga om marknadsföring och försäljning. Även kraven på närings- En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning idkarens kompetens och dokumentation är högre ställda vid rådgiv- ning. Gränsdragningsproblemet har behandlats av Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning (för en utförlig redogör- else se SOU 2014:4 s. 261–264 och s. 293–296). Problemet har även påpekats av i ett flertal rapporter.37 En första reflektion är att de exempel på när gränsdragningen har varit ett problem som redogörs för i rapporter och de avgöranden från () som Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgiv- ning redogör för,38 handlar om den situationen att Finansinspek- tionen, eller kunden, anser att det har varit fråga om rådgivning, men företaget i fråga hävdar att det inte har varit det. I det material utredningen har haft tillgång till har dock slutsatsen i princip i samtliga fall blivit att kunden/har haft rätt och företaget har haft fel. I alla avgöranden av som Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning redogjort för beträff- ande frågan om ett agerande har varit rådgivning eller inte, har nämnden kommit fram till att det har varit fråga om rådgivning och tillämpat rådgivningslagens bestämmelser om skadestånd.39 Nämnden synes i dessa fall ha utgått från kundens perspektiv och tillämpat den s.k. befogade tillitens princip40, dvs. om kunden med fog har uppfattat det som rådgivning och näringsidkaren inte har markerat en annan mening, har det också varit rådgivning och rådgivnings- lagen är tillämplig. Detsamma gäller naturligtvis även de närings- rättsliga kraven på hur rådgivaren ska agera (lämna lämpliga råd, iaktta kundens intressen, dokumentera osv). Även dessa delar av regleringen – oavsett om den finns i rådgivningslagen eller lagen om värdepappersmarknaden – har som enda syfte att skydda kon- sumenterna och ska tolkas från konsumentens perspektiv. Som utredningen har förstått det är utgångspunkten för Finansinspek- tionen i tillsynen följaktligen att en rådgivningssituation föreligger 37Se rapporter Rådgivningen, kunden och lagen – en undersökning av finansiell rådgivning (2007:5), s. 10, Konsumentskyddet på finansmarknaden (2007:9), s. 28 ff, Konsumentskyddet på finansmarknaden (2008:13), s. 16 ff. Försäkringsförmedlare – i gränslandet mellan marknadsföring och förmedling (2009:4) s. 4 ff., Konsumentskyddet på finansmark- naden (2009:10) s. 16 ff, Tillsynsrapport s. 21 och Tillsynsrapport , s. 27 ff. 38Se SOU 2014:4 s. 262–264. 2008-7932, Avgörande nr. 2009-2407 och Avgör- ande nr. 2002/03:133 s. 46. En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning när kunden har befogad anledning att tro att han eller hon ska få råd.41 De av sanktionsärenden som rör rådgiv- ning har – även om företagen i något fall har invänt att det inte har varit fråga om rådgivning – slutat i att bedöm- ning, att det har varit fråga om rådgivning, har stått fast och före- tagen har ålagts sanktioner för olika brister avseende dokumentation, information och lämplighetsbedömningar.42 Problemet bör därför inte beskrivas som en gränsdragningsproblematik i allmänhet, utan det är snarare fråga om att företagen har en tendens att tolka vad som är rådgivning snävare än lagstiftaren (och och ).