sou · H3B31 · 2015-01-15 00:00:00 — IDES täcker in fyra områden: Säkerhets- och icke väpnade operationer; Försvarsdiplomati; Försvars- och säkerhetsexport; Regional stabilitet, konfliktprevention, postkonflikt rekonstruktion och stabilisering. har också upprättat ett organ, med ett strategiskt ansvar att prioritera internationella försvarsengagemang, både geografiskt och tematiskt, och att besluta övergripande hur tillgängliga resurser ska användas och vilka förmågor som behövs. Organet ska peka ut färdriktningen och säkerställa att prioritering och genomförande sker i fas med tillgängliga medel. Organet bemannas av seniora företrädare för Försvarsdepartementet och gemensamt. Det innehåller också representanter från andra departement och ska ta vägledning av utrikes- och försvarsministrarna, säkerhetsrådet och den Nationelle säkerhetsrådgivaren. Vid tyska Bundeswehrs deltagande vid utlandsövningar i andra Natoländer beslutar generellt den aktuella försvarsgrenen/den militära organisationsenheten själv. I de fall som övningen är av politisk eller militärpolitisk relevans eller då deltagandet har en rättslig komplikation krävs ett godkännande av Försvarsdepartementet (BMVg). En avstämning kan i vissa fall också behöva ske med () och (BKA). Dessutom är det möjligt för Försvarsdepartementet att ge uppdrag om deltagande. Ett riksdags- eller regeringsbeslut behövs inte. har en lag från som reglerar principerna för användning av de väpnade styrkorna utanför landet. I korthet innebär regelverket att försvarsministern eller har mandat att fatta beslut att sända ut förband för deltagande i utbildningar/övningar utomlands. Regelverket gör inte någon skillnad på vilken typ av övningar som det rör sig om eller om det rör sig om övningar inom en Nato-, EU- eller annan struktur. Ansvar för förberedelse till deltagande i internationella övningar ligger i den polska försvarsmakten hos den operative befälhavaren, vilket motsvarar insatschefen () i den svenska försvarsmakten. har en lag om internationellt militärt samarbete, som trädde i kraft . I lagens 10 § anges att ska delta i internationella militära övningar syftande till internationellt militärt samarbete och förberedelse till nationellt försvar. Av 11 § framgår att beslut om att delta i internationella övningar fattas av försvarsministern på förslag av chefen för . Detta gäller oavsett slaget av övning eller om övningen äger rum inom en Nato-, EU- eller annan struktur. Beslut om att sända trupp utomlands för utbildningsändamål och övning fattas i genom att försvarsministern godkänner en årlig plan för internationella övningar. I fattas beslut av regeringen, i praktiken genom att Försvarschefens övningsprogram presenteras i regeringen. I är det Försvarsmakten och de olika värnen själva som beslutar om övningsdeltagande inom de strategiska ramar som är fastlagda i fleråriga försvarsbeslut. fall kan regeringen komma in i själva beslutsprocessen. Också i fattas beslut av Försvarsmakten med vägledning av ett prioriteringsdokument som beslutats av försvars- och utrikesministrarna. Beslut om att sända trupp utomlands för övningar fattas i av Försvarsmakten. I vissa fall krävs godkännanden av Försvarsdepartementet och avstämning med och . I fattas beslut av Försvarsdepartementet eller . Beslutsordningen i innebär att det är försvarsministern som beslutar på förslag av chefen för . I inget av tillfrågade länder är beslut att sända trupp utomlands för utbildning och övning en fråga för parlamentet. Det görs i regelverken heller inte någon skillnad på slaget av övning, t.ex. om övningen tar sikte på fredsfrämjande eller annan verksamhet. 6 Överväganden och förslag avsnitt har varit främst deskriptiva. I detta avsnitt redovisar utredningen sina bedömningar av insamlat material samt lämnar också sitt förslag till lagändring. 6.1Regeringsformen och utbildning för fredsfrämjande verksamhet Utredningens bedömning: Regeringsformens begränsning av rätten att sända trupp utomlands tog inte sikte på utbildning och övning. Begreppet fredsfrämjande verksamhet är oprecist och olämpligt för att begränsa regeringens befogenhet. Rambeslut fyller en viktig uppgift. Förarbetena till 15 kap. 16 § regeringsformen berör inte övningsverksamhet Som framgått av avsnitt 3.1 är bakgrunden till det grundläggande kravet i regeringsformen på medgivande för att sända svensk trupp utomlands inte tänkta utbildnings/övningssituationer utan skarpa insatser av olika slag. När det gällde att sända styrkor utomlands på begäran av FN ansågs dock att regeringen borde kunna besluta om det. Även detta borde dock enligt Grundlagberedningen (1972:15) kräva att genom särskild lag, som anger förutsättningarna för åtgärden, gett regeringen bemyndigande att fatta beslut. Såväl för (SOU 1963:17) som för Grundlagberedningen var det inte känt att inom en framtid skulle komma att delta i övningar utomlands tillsammans med andra stater. överhuvudtaget inte i dessa lagförarbeten. Den aktualiserades först, som framgått av avsnitt 3.2, genom samarbetet inom PFF. Nuvarande lag har anpassats till en ny typ av internationella militära insatser Som framgått av avsnitt 3.2 var PFF-samarbetet och strävandena mot en ny fredsordning för ett viktigt skäl till den nuvarande lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. För att skulle kunna delta i ”fredsbevarande” insatser, som uttrycket då lydde, ansågs det viktigt att kunna delta i övningar där bl.a. formerna för ledning, taktik och logistik utvecklades. ”fredsfrämjande” infördes i den nuvarande lagen genom en lagändring (1996:402) som trädde i kraft . Orsaken var den förändrade karaktären på internationella militära insatser med FN-mandat, såsom den i f.d. (IFOR), där avsikten var att med militära medel genomföra en fredsöverenskommelse. Övningar inom PFF antogs komma att bli inriktade på sådana insatser, och det förelåg ett intresse från svensk sida att kunna delta i sådana1. I ”fredsfrämjande” inryms som nämnts i avsnitt 3.6 såväl ”fredsbevarande” som ”fredsframtvingande”. Begreppet ”fredsfrämjande” kan innefatta många typer av övningar Klart står att de flesta typer av övningar går att inordna under begreppet fredsfrämjande om övningsscenariot kopplas till en fredsfrämjande insats av något slag. Begreppet är som framgått av avsnitt 3.6 inte entydigt, och de flesta övningar som deltar i med länder inom EU eller Nato torde, så länge inte något annat anges i övningsscenariot, kunna betecknas som fredsfrämjande. Mot den bakgrunden är det knappast förvånande att vi inte funnit något exempel på en internationell övning där det ansetts behövligt att inhämta godkännande för att svensk militär personal ska få delta. 1995/96:37 s. 25. Alla övningar synes alltså ha gått att inordna under begreppet fredsfrämjande. Detta är, som nämnts, heller inte förvånande mot bakgrund av att begreppet inte har någon klar definition. är det knappast tillfredsställande att en i lag stadgad inskränkning i regeringens befogenhet är så oprecis. Som framgått av kapitel 4 har långt ifrån alla internationella övningar som deltagit i ett uttalat fredsfrämjande scenario. Ofta har den fredsfrämjande kopplingen varit att övningen syftat till att öka förmågan till interoperabilitet, vilket givetvis är en värdefull förmåga i exempelvis en Natoledd internationell militär insats under FN-mandat. Betonandet av att öva denna förmåga torde utifrån detta synsätt kvalificera de flesta internationella övningar som fredsfrämjande, vilket kanske inte varit lagstiftarens tanke. En gräns synes dock gå vid att övningsscenariot uttryckligen går ut på att solidaritetsklausulen i artikel 5 i Natos stadga träder i funktion. Någon sådan övning har, såvitt vi funnit, ännu inte deltagit i. Av utredningens kapitel 4 framgår att även minröjningsövningar till sjöss och övningar i ubåtsräddning hänförts till fredsfrämjande övningar trots att dessa typer av övningar inte tillhör den typ som i första hand torde förknippas med fredsfrämjande. Å andra sidan ter det sig högst begripligt att det inte föresvävat regeringen att behöva inhämta samtycke för denna typ av övningar. Detta ger ytterligare belägg för att inskränkningen till ”fredsfrämjande verksamhet” inte är lyckad om man eftersträvar en tydlig gräns för regeringens befogenhet. I vår genomgång har vi kunnat se att regeringen bl.a. använder en typ av rambeslut, där regeringen uppställer de grundläggande villkoren för ett svenskt deltagande och även anger med vilka länder övningar får äga rum. Beslutsfattandet inom ramen överlåts till Försvarsmakten och kan t.ex. gälla att teckna avtal med mottagarlandet om allt från tillträde och deltagande i den enskilda övningen till medförande av vapen. Rambesluten fyller en viktig praktisk funktion genom att de undviker att Försvarsmakten måste återkomma till regeringen flera gånger trots att det rör sig om återkommande och nära nog identiska övningar. Genom denna ordning undviks också att Försvarsmakten måste gå till regeringen med en rad detaljfrågor som lämpligen beslutas av Försvarsmakten. 6.2Ett nytt behov av övningar tillsammans med andra Utredningens bedömning: Övningar tillsammans med andra stater torde komma att bli fler och inte bara avse fredsfrämjande verksamhet. Som framgått av avsnitt 3.8 skedde en förändring i svensk säkerhetspolitik, som kom att leda fram till solidaritetsförklaring. Den formulerades i Försvarsberedningens rapport i samverkan och beslutades av 2009. Försvarsberedningen framhöll också vikten av att samarbeta internationellt för att få erfarenheter nödvändiga för att försvara det egna territoriet i ett förändrat säkerhetspolitiskt läge. Vikten av att samarbeta med andra och att öva tillsammans med andra länder framhölls ännu starkare i Försvarsberedningens rapporter och 2014 (se avsnitten 3.8.4 och 3.8.5). I den förstnämnda framhålls bl.a. betydelsen av att fortsätta samarbetet med såväl de nordiska länderna som med Nato, utan andra begränsningar än att samarbetet inte får innebära ömsesidiga försvarsförpliktelser. I den senare betonas bl.a. vikten av att i multinationella övningar öva större stridskraftsgemensamma operationer mot en kvalificerad motståndare. Det uttalas även att utvecklingen av övningar tillsammans med andra länder i första hand ska ha sin grund i samarbetet med de nordiska och baltiska staterna samt med Nato och . Såvitt vi kan förstå råder ett brett politiskt samförstånd om nu nämnda uttalanden. Uppenbart är också att det skulle vara svårt för att mot bakgrund av Försvarsmaktens begränsade resurser och en bibehållen ambition att delta i internationella militära insatser på egen hand åstadkomma övningar som går ut på att med stora förband försvara territorium (se avsnitt 3.9.3). Övningar med andra stater kommer inte att avse bara fredsfrämjande verksamhet Ambitionen att delta i multinationella övningar för att öva stridskraftsgemensamma operationer i ett högkonfliktscenario mot en kvalificerad motståndare är något annat än att delta i övningar som tar sikte på fredsfrämjande verksamhet av känt slag. När Försvarsberedningen betonar vikten av detta slag av övningar har det givetvis sin bakgrund i det förändrade säkerhetspolitiska läget (se avsnitt 3.8). kan konstateras att övningar tillsammans med andra länder utanför det rent fredsfrämjande konceptet väl ansluter till Försvarsmaktens uppgift enligt den försvarspolitiska inriktningen. I den anges, som framgått av avsnitt 3.9.1, att Försvarsmakten enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisation bl.a. ska försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Om den uppgiften ska tas på allvar krävs rimligen att Försvarsmakten deltar i övningar som svarar mot uppgiften. Av svaren på våra frågor till Försvarsmakten har framgått att man är väl medveten om vikten av att delta i övningar som avser försvaret av eget territorium eller andra länders territorier inom och EU. Våra intervjuer med befattningshavare vid de norska och finska ambassaderna i tyder också på att dessa länder anser det angeläget med övningar av detta slag. Som framgått av avsnitt 3.8 uttalas i rapporten från Utredningen om internationella försvarspolitiska samarbete att det för att öva stridskraftsgemensamma operationer mot en kvalificerad motståndare krävs en plattform för större multinationella övningar som endast kan erbjudas av Nato. Rapporten talar i sammanhanget om övningar under artikel 5 i Natos stadga. Vid intervjuer med personal vid Försvarsmakten och vid de finska och norska ambassaderna har även den förskjutning som skett i säkerhetspolitiska prioritering från mot framhållits som ett skäl för länder i att ta ett ökat ansvar för säkerheten i . Detta måste rimligen också avsätta spår i övningsverksamheten. Av det som vi nu redovisat torde följa att internationella övningar i vilka deltar, och som inte tar sikte på enbart fredsfrämjande scenarier, kommer att öka. I dessa fall kommer därför riksdagsbeslut att krävas om inte lagen ändras. När det gäller hemvärnet måste även ett svenskt deltagande i utbildning/övning utomlands falla under lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Hemvärnets uppgifter är ju enbart nationella vilket gör att hemvärnsövningar generellt sett knappast kan falla under begreppet fredsfrämjande. Som rikshemvärnschefen pekat på finns det dock all anledning att övningar med och får fortgå och utvecklas med stöd av regeringsbeslut. Även här är det fråga om övningar som knappast torde falla under begreppet fredsfrämjande. 6.3Regeringens beslutsbefogenhet bör utvidgas Förslag: Lagen bör ändras så att den står i bättre samklang med svensk säkerhets- och försvarspolitik. Flertalet länder gör, när det gäller beslutsbefogenheten, en skillnad mellan att sända trupp till internationella insatser och att sända trupp för att delta i internationella övningar. I det senare fallet ligger beslutanderätten hos regeringen eller hos landets försvarsmakt. Man gör inte som i någon skillnad på om övningen syftar till fredsfrämjande verksamhet eller har ett annat syfte. Lagen har inte anpassats till förändringen i svensk säkerhetspolitik Vid sidan av utvecklingen av internationella militära insatser under FN-mandat har, som vi redovisat i avsnitt 3.8, stora förändringar skett i svensk säkerhetspolitik från det senaste . Detta hänger givetvis samman med förändringar i vår omvärld. Försvaret av det egna territoriet har betonats som en grundläggande uppgift för Försvarsmakten liksom behovet av att samverka med andra länder. Detta ställer också krav på gemensamma övningar vilket det, som vi visat, råder en bred politisk uppslutning kring. Uppenbart är att lagstiftningen inte anpassats till detta. Internationell övningsverksamhet är, som framgått, något som överhuvudtaget inte funnits i lagstiftarens tankar då krav på medgivande ställts upp i regeringsformen för att få sända svenska väpnade styrkor utomlands. Lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet har anpassats till utvecklingen mot robusta internationella militära insatser men inte mot behovet av att tillsammans med andra länder med stora förband öva högkonfliktscenarier som syftar till att öka förmågan att försvara det egna landet. Om denna typ av övningar, som från brett politiskt håll lyfts fram som angelägna, ska bli verklighet i någon omfattning är det givetvis angeläget att lagstiftningen anpassas till det. I annat fall skulle följden bli att regeringen, med det arbete i form av propositionsskrivande och tidsåtgång som blir följden, tvingas gå till i ett betydande antal fall om övningar som det råder stor politisk enighet om. Som Försvarsmakten påpekat kan ett svenskt deltagande i en internationell övning ibland kräva ett snabbt beslut, vilket torde vara svårt att åstadkomma med en ordning som kräver medgivande. Vi anser av dessa skäl att lagen bör ändras så att regeringens befogenhet att fatta beslut täcker in även denna typ av övningar. 6.4Hur bör regeringens befogenhet utvidgas? Förslag: Regeringen bör ha befogenhet att besluta om ett svenskt deltagande i internationella övningar utan någon inskränkning. Lagen har, som vi nämnt, anpassats till de övningar som sker inom PFF-samarbetet och avser fredsfrämjande verksamhet med den förändring mot robusta insatser som skett i internationella militära insatser. Den har däremot inte anpassats till den försvars- och säkerhetspolitiska utvecklingen. Försvarsmakten har uttalat att man, för att fullgöra de uppgifter som Försvarsbered- ningen i sin Rapport 2014:20 framhållit, har behov av att delta i multinationella övningar som tar sikte på högkonfliktnivåer utöver fredsfrämjande scenarier. Försvarsmakten har även pekat på ett antal övningar som man ser det önskvärt att delta i men där scenariot begränsar möjligheten att delta för svenska förband. Frågan är då hur nuvarande lag om övningsverksamhet behöver anpassas för att bättre svara mot dagens förhållanden. Nuvarande begränsning i regeringens befogenhet att besluta om svenskt övningsdeltagande är knuten till en viss typ av ”fredsfrämjande” verksamhet. Att utvidga detta begrepp till att exempelvis uttryckligen, utöver fredsfrämjande verksamhet, även avse ”högintensiva väpnade konflikter” är möjligt, men skulle inte innebära annat än att befogenheten omfattar alla typer av övningar. Andra tänkbara lösningar är att utforma regeringens beslutsbefogenhet till att endast omfatta vissa geografiska områden, t.ex. eller eller till att avse vissa uppräknade länder. Även detta är möjligt, men frågan är om det är ändamålsenligt. En uppräkning av det slaget skulle ju kräva att vissa länder och områden utesluts trots att de vid en förändring av t.ex. det säkerhetspolitiska läget eller de disponibla resurserna skulle kunna bli aktuella för samövning med svenska förband. En sådan uppräkning torde även kunna anses vara utrikespolitiskt utmanande. Inskränkningen till fredsfrämjande verksamhet bör tas bort Vidare måste en rimlig utgångspunkt vara att regeringen i , som ju på samma sätt som i andra demokratiska stater är verkställare av landets säkerhets-, försvars- och utrikespolitik, bör ha förtroendet att avgöra med vilka länder och i vilka områden svenska styrkor ska öva. Som framgått av vår redovisning av hur motsvarande beslutsbefogenhet ser ut i andra länder (kapitel 5) är det regeringen eller försvarsmakten som beslutar. Normalt blandas inte parlamenten in i sådana frågor. Det är svårt att se varför ska se annorlunda på regeringens beslutsbefogenhet. Vår uppfattning är därför att det är mest ändamålsenligt att ta bort inskränkningen till fredsfrämjande verksamhet i lagen och att regeringen ska ges befogenhet att besluta om ett svenskt deltagande i alla typer av övningar utan inskränkning. En sådan lösning skulle också uppfylla kravet på tydlighet och precision som bör finnas i en till regeringen med stöd av grundlag delegerad befogenhet. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sitt förslag. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. Av 15 § följer också att, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 16 § kommittéförordningen anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Enligt utredningens direktiv ska vi särskilt bedöma vilka konsekvenser förslagen får för företag. Utredningens bedömning: Förslaget innebär att regeringen kan fatta beslut om att sända en truppstyrka utomlands för alla typer av utbildning och inte enbart sådan som avser fredsfrämjande verksamhet. Härigenom undviks att i ett förmodligen inte obetydligt antal fall behöver fatta beslut om ett svenskt deltagande. Förslaget torde därmed komma att innebära såväl en arbetsbesparing som en tidsvinst och därmed också en kostnadsbesparing jämfört med vad nuvarande regler skulle innebära. Vårt förslag syftar till att anpassa lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet till de behov som finns utifrån förändrade säkerhets- och försvarspolitik. Vi föreslår att regeringens befogenhet att sända en väpnad styrka för utbildning utomlands ska omfatta alla slag av övningar och inte, vilket nu är fallet, enbart sådana som avser fredsfrämjande verksamhet. Som framgått av kapitel 3 råder det stor politisk enighet om att övningar som avser ett högkonfliktscenario med deltagande av större förband från bl.a. Natoländer bör öka. Denna typ av övningar ryms normalt inte inom ett fredsfrämjande scenario vilket, om inte lagen ändras, skulle innebära att det är som i ett förmodligen inte obetydligt antal fall skulle ha att besluta om ett svenskt deltagande. Eftersom ett riksdagsbeslut är mera arbets- och tidskrävande jämfört med ett regeringsbeslut torde vårt förslag komma att innebära såväl en arbetsbesparing som en tidsvinst och därmed även en kostnadsbesparing. Hur stor är svårt att ange eftersom det inte är möjligt att bedöma hur många övningar utanför den fredsfrämjande kategorin som kommer att delta i. En annan gynnsam konsekvens av ett snabbare beslutsfattande är att inte tvingas tacka nej till angelägna övningar därför att medgivande inte hinner hämtas in. Såvitt vi kan bedöma får förslaget inte några andra konsekvenser av det slag som vi är skyldiga att beakta. Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands En särskild utredare ska se över lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Syftet är att anpassa lagen till de behov som finns utifrån förändrade säkerhets- och försvarspolitik. bedöma behovet av förändringar i lagen med anledning av förändrade säkerhets- och försvarspolitik, utarbeta nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Uppdraget att se över lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen krävs medgivande för att sända svenska väpnade styrkor utomlands, om inte detta följer av en internationell förpliktelse som har godkänt eller är medgett i en lag som anger förutsättningarna för åtgärden. har i två lagar delegerat beslutanderätten till regeringen: lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. I lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands regleras fall då en begäran om att bidra med en väpnad styrka till en fredsbevarande insats har kommit från FN eller beslut har fattats av (). Utredningsuppdraget omfattar inte denna lag. Enligt lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet får regeringen sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Med utbildning avses även övningar. De försvars- och säkerhetspolitiska förutsättningarna har förändrats . Grunden för vår säkerhetspolitik är att söka säkerhet i samarbete med andra länder.