sou · H3B370 · 2015-08-04 00:00:00 — Men den öppenhet och den flexibilitet som präglar den svenska högskolan och som möjliggör fortbildning och vidareutbildning är tillgänglig främst för individen. Högskolan bör också i sin strategiska planering ta hänsyn till återkommande kompetensutvecklingsbehov med hög efterfrågan och erbjuda kurser för grupper. Utbildningens distributionsform bör anpassas till individer som studerar i fort- bildnings- och vidareutbildningssyfte. När företag, myndigheter och andra arbetsorganisationer har behov av fortbildning och vidareutbildning för att systematiskt kompetensutveckla sin personal så är högskolans normala utbild- ningsorganisation mindre väl anpassad, utan sådan fortbildning och vidareutbildning bör ske i form av uppdragsutbildning. Högskolan bör dock tillgängliggöra spetskunskap, och annan kunskap som enbart högskolan kan tillhandahålla, i form av fortbildning och vidareutbildning när sådan efterfrågas. Utifrån den kunskap vi har är det inte möjligt att bedöma om högskolans utbildningsutbud tillgodoser samhällets övriga behov, men vi anser att det heller inte föreligger uppenbara indicier som talar emot detta. Behovet av dugliga samhällsmedborgare är ett vitalt krav för ett fungerande samhälle. Vi menar att detta behov tillfredsställs i hög- skolans bildningsuppdrag och att bildning ska ses som en dimen- sion i all högskoleutbildning. Utbildning för den ideella sektornförutsätter alltmer professions- kunskap, men utbildning som krävs för att verka i ideell verksamhet är svår att bedöma. Ideella organisationer utgör heller inte en stark påtryckningsgrupp på högskolan vilket bidrar till svårigheten att bedöma om kriteriet uppfylls. Alla högskolor verkar också i en regional kontext och utgör viktiga kraftcentra i sina regioner. Högskoleutbildning (utöver distansutbildning) är relativt väl spridd i , men antalet orter med högskoleutbildning har minskat . Att i mer strikt mening bedöma huruvida högskolor tillfredsställer uppdraget att fungera som motor i regionens näringsliv, samhällsliv och kulturliv ligger utanför denna utrednings ramar. Högskolan ska också utgöra en kritisk kraft i samhället genom att utgöra ”friutrymme” för utbildning som skapats oberoende av kända behov. Denna funktion är vital för samhället och bidrar till svårigheten att bedöma om enutbildning är omotiverad eller grund- lägger en framtida arbetsmarknadsnisch. Det ligger i sakens karaktär att det är mycket svårt att bedöma om detta kriterium är tillfreds- ställt. Slutsats och förslag utifrån balansbedömningen Vår slutsats är att de styrningsmekanismer som infördes med reformen 1993 fungerar och att dimensioneringssystemet i huvud- sak är välfungerande. Detta innebär fortsatt tilltro till att studenters efterfrågan i grunden utgör det bästa sättet att planera utbildnings- utbud och att studenter är med och skapar framtidens arbets- marknad. Det innebär också att vi även fortsatt lägger ansvaret på den enskilde studenten för att planera sin egen framtid. Det är dock uppenbart att dagens dimensioneringssystem inte tillfredsställer alla behov på arbetsmarknaden och att det därmed inte är ett perfekt dimensioneringssystem. Åtgärder av justerande karaktär bör därför vidtas för att bättre tillfredsställa arbets- marknadens behov. Vi föreslår att lärosätena ska – i de fall detta inte redan finns – skapa arenor för regelbunden och systematisk samverkan med såväl arbetslivets representanter som med andra lärosäten om dimensio- nering av högskolans utbildning. Utformningen av dessa arenor ska anpassas till respektive lärosätes profil, behov och arbetslivs- intressenter och ta hänsyn till lärosätets regionala, nationella och internationella uppdrag. Lärosätena ska i årsredovisningen till regeringen redovisa hur den systematiska samverkan med arbets- livets intressenter genomförs. Vi föreslår vidare att UKÄ ges i uppdrag att utvärdera hur sam- verkansarenor fungerar ur lärosätets och ur arbetslivets perspektiv . UKÄ bör också i samband med publiceringen av rapporten och arbetsmarknaden samla högskolorna och andra berörda myndigheter till diskussion i dimensioneringsfrågor. Därtill föreslår vi att regeringen samlar högskolans och arbets- livets representanter för att skapa gemensamma upplösningar av de hinder som identifierats beträffande vårdutbildningar och lärar- utbildningar. Vi menar att lärosätena inte ytterligare bör minska utbudet av fristående kurser. Fortbildning och vidareutbildning bör göras tydligare i lärosätenas strategiska utbildningsplanering. Vi föreslår att lärosätena i års- redovisningen till regeringen redovisar hur fortbildnings- och vidare- utbildningsuppdraget har tydliggjorts i planeringen av utbildnings- utbudet. Sommarkurser – i syfte att förkorta studietiden Vår bedömning är att på grund av överenskommelser inom Bolognaprocessen inte ensidigt kan förlänga det akademiska året genom att använda sommaren som utbildningstid. För enskilda studenter finns dock alltid möjligheten att förkorta sin studietid genom att öka sin studieinsats, exempelvis genom att läsa sommar- kurser. Det krävs dock att utbudet av sommarkurser ökar och att det i större utsträckning än består av kurser som normalt sett ingår i en examensinriktad utbildning. har antalet sommarkurser minskat, vilket är i likhet med utvecklingen för fri- stående kurser totalt sett. Utbudet av sommarkurser är olika stort vid olika lärosäten, och några lärosäten har inget sådant utbud alls. Om regeringen vill öka utnyttjandet av sommarkurser för att förkorta studietider föreslår vi att lärosätena ges uppdrag att öka utbudet av sommarkurser inom ramen för särskilda åtgärder. Många heltidsutbildningar fyller dock inte studenternas arbets- veckor, dvs. utbildningarna motsvarar inte i realiteten heltidsstudier. Att ge samtliga studenter som på papperet studerar på heltid också i realiteten heltidsstudier bedömer vi vara en samhällsekonomiskt mer angelägen insats än att utöka möjligheterna för studenter att förkorta sin utbildning genom studier . Studenter som inte avlägger examen Det är stora variationer i examensfrekvens mellan olika yrkes- examensprogram. Generellt sett gäller att examensfrekvensen är högre i utbildningar som leder till legitimationsyrken. Att mäta genom- strömning genom examensfrekvens är relevant för legitimations- utbildningar, men för andra utbildningar innebär låga examens- frekvenser inte per automatik att studenterna inte har fullföljt utbildningen. I den internationella statistiken mäts genomströmning genom andelen av högskolenybörjarna som avlagt examen. Detta innebär att statistiken inkluderar studenter på fristående kurser som inte alltid studerar för att ta examen, något som är specifikt för . Det är en förklaring till att examensfrekvensen är låg i jämfört med övriga . Kvinnor har högre examensfrekvens än män på nästan alla yrkesexamensprogram. Kvinnor har också en högre prestationsgrad (andel avklarade poäng av registrerade poäng) än män. Det är svårt att hitta förklaringar till varför kvinnor generellt presterar bättre än män. Det kan dock konstateras att detta även gäller inom gymnasieskolan, och att denna skillnad mellan könen även finns i många andra . Vår bedömning är att den låga examensfrekvensen i huvudsak beror på att arbetslivet inte efterfrågar examensbevis och att hög- skoleförordningen stadgar att examensbevis måste initieras av studenten. har en – i förhållande till omvärlden – avreglerad arbets- marknad med få reglerade yrken, vilket medför att arbetsgivare efterfrågar examensbevis i låg utsträckning. Även om den svenska arbetsmarknaden är avreglerad och sällan ställer formella krav på examensbevis så medför en alltmer internationaliserad arbets- marknad att en utbildning fullföljs med ett formellt examensbevis. Vi anser att arbetsgivare och arbetslivets organisationer bör som norm kräva att examensbevis föreligger vid anställning i de fall examen från högskolan är relevant. Processen att utfärda examensbevis utgår från studenten, till skillnad mot det gängse i omvärlden, lärosätet. Trots att det svenska utbildningssystemet är kursbaserat – vilket medför att det finns många vägar fram till examen – är det möjligt att lägga större ansvar på lärosätena för att utfärda examensbevis, vilket bör leda till att examensfrekvensen ökar. Vi föreslår att regeringen utreder en ändring av högskoleförordningen med innebörden att högskolan ska utfärda examensbevis för yrkesexamen och konstnärlig examen när studenten har fullgjort fordringarna för examen. bör lärosätena utveckla ett system för att ta samma ansvar för generella examina. Vi föreslår att regeringen fastställer målet att högskolorna ska ha det fulla ansvaret för att utfärda examina efter fullgjorda fordringar för examen. Med dubbla examina menas att två examina baseras på (exakt) samma utbildning, oftast en yrkesexamen som kombineras med en generell examen. Det är framför allt inom vissa vårdutbildningar och teknik- utbildningar som dubbla examina är vanligt förekommande. Att utfärda dubbla examina är ett utpräglat svenskt fenomen som växt i omfattning med examensreform. De vanligast förekommande argumenten för möjligheten att ge en generell examen utöver yrkesexamen synes bottna i missförstånd: att detta skulle vara nödvändigt för internationell anpassning och att tillträde till utbildning på avancerad nivå och forskarnivå kräver generell examen. Nackdelen med dubbla examina är att både yrkesinriktningen och den generella inriktningen riskerar att suboptimeras om man planerar att genomföra båda . Ett av Bolognareformens viktigaste syften var att skapa en gemensam struktur för examina i . Systemet med dubbla examina motverkar syftet att skapa internationell jämförelse mellan utbildningar. Vår bedömning är att det är olämpligt att mer än en examen utfärdas på samma studiemeriter. Vi föreslår att regeringen utreder en ändring av högskoleförordningen med innebörden att lärosätet inte får utfärda två examina som grundar sig på samma studie- meriter. Vår bedömning är att det inte förekommer att utbildningar omotiverat har förlängts. I och med att alla examina innehåller ett exakt antal högskolepoäng finns några möjligheter att förlänga utbildningar. fanns – framför allt för de generella programmen – endast krav på minst antal poäng i examen, vilket innebar att många examina innehöll fler poäng än de nominella. Övergången till den nya utbildnings- och examens- strukturen 2007 har inte medfört någon kraftig ökning av helårs- studenter på utbildningar på avancerad nivå, och därmed kan vi heller inte se något som tyder på att generella program har förlängts. har regeringen beslutat att öka antalet högskolepoäng i åtta yrkesexamina. Därtill har regeringen i och med förändringar i lärarexamina ökat antalet högskolepoäng i en examen och minskat antalet högskolepoäng i en examen. Utbildning till tandhygienist, som enligt examensordningen är tvåårig, har vid flera lärosäten varit organiserad som en treårig utbildning. Denna examen är dock under utredning för förlängning. För djursjukvårdarexamen stämmer poängomfatt- ningen enligt examenordningen inte överens med legitimations- kraven för den utbildningens målyrke. Det har gjort att utbild- ningen istället ges som ett generellt program, och därmed har utbildningen förlängts. Att legitimationskravet för djursjukskötare inte motsvaras av en yrkesexamen är ett förhållande som utred- ningen finner märkligt. Vi föreslår att förordningen för ändras så att poängomfattningen för djursjuk- vårdarexamen stämmer överens med legitimationskraven för djur- sjukskötare, alternativt att det införs en djursjukskötarexamen med poängomfattning som motsvarar legitimationskravet. I vårt uppdrag ingår att bedöma om det förekommer utbildningar inom högskolan som istället bör organiseras i andra utbildnings- former. Det gör vi genom att dels se på kurser som inte specifikt omfattas av kursfordringarna för någon examen, dels genom att undersöka gränsdragningen högskola-yrkeshögskola. UKÄ har –2014 genomfört fyra granskningar av kurser som inte specifikt omfattas av kursfordringarna för någon examen, s.k. enstaka kurser. De brister som UKÄ funnit bland enstaka kurser som inte uppfyller lagens krav handlar framför allt om att de inte har tillräcklig vetenskaplig grund. Yrkeshögskoleutbildning och högskoleutbildning skiljer sig åt på flera väsentliga punkter. Där högskolan utbildar för långsiktiga behov utifrån individens efterfrågan utgår yrkeshögskoleutbildningen från kortsiktiga behov och arbetslivets efterfrågan. En annan skiljelinje avser arbetslivets deltagande i utbildningen, vilket är en förutsättning för yrkeshögskoleutbildning men inte för högskoleutbildning. Enligt vår mening är det dock kriteriet om forskningsanknytning som är det som framför allt åtskiljer utbildning i högskolan från utbildning i . Forskningsanknytning är idén om ett nära samband mellan utbildning och forskning, och det används ofta som kriterium på vad som överhuvud konstituerar universitet och högskolor. Detta återfinns också i högskolelagen. Dagens massutbildning i högskolan utmanar dock detta ideal. Det finns ett mycket stort spann i vad som utgör forskningsanknuten utbildning. Lärosätena hanterar frågan pragmatiskt och anpassar forskningsanknytningen efter olika behov i t.ex. utbildning på grundnivå och utbildning på avancerad nivå. menar dock att lärosätena bör höja och tydliggöra kraven för kortare utbildningar. Emellertid – frågan om hur långtgående krav som kan ställas på forskningsanknytning, och därmed gräns- dragningen kring vad som hör till högskolans utbildningsansvar, är i grunden oklar. Vi föreslår att regeringen utreder hur högskole- lagens krav på forskningsanknytning ska tolkas. Innan en sådan tolkning är gjord går det inte att bedöma om det förekommer utbildningar inom högskolan som bör ges inom andra utbild- ningsformer. Vi föreslår också att lärosätena och Myndigheten för yrkes- högskolan utvecklar sin samverkani syfte att identifiera utbildningar som överlappar i alltför hög grad. I de fall en utbildning inom högskolan synes sammanfalla med en utbildning i , bör lärosätet visa på vilket sätt utbildningen i högskolan är knuten till forskning. 1Utredningens uppdrag och arbete 1.1Uppdraget – vad det innebär Vårt kärnuppdrag är att beskriva den svenska högskolans utbild- ningsutbud för att därefter bedöma om detta utbildningsutbud varit väl avvägt ”med hänsyn till studenternas efterfrågan, arbetsmarknadens behov och samhällets övriga behov och målet att utbildning i högskolan ska ha hög kvalitet”. Om vi finner att balansen ej varit god ska vi föreslå åtgärder. Bakgrunden till uppdraget är att – 1993 – genomfördes en av de större reformerna i svensk högskola. En central del i denna reform bestod i att varje lärosäte gavs uppdraget att själv besluta om sitt utbildningsutbud mot att tidigare ha beslutats av en central myndighet i . När beslut om utbildningsutbud istället fattades av 30–40 självständiga lärosäten blev det svårare att få en helhetsbild av svensk högre utbildning. Det är den helhetsbilden vi uppdragits att återskapa. Beskrivningen av den svenska högskolan ska ske enligt ett flertal parametrar, bland annat efter vad som är fristående kurs, program, arbetsmarknadsförberedande kurs, kurs i bildningssyfte, examens- inriktad utbildning och fortbildnings- och vidareutbildning. Att beskriva högskolan enligt dessa parametrar och lika många till vid mer än trettio lärosäten är en kvantitativt mycket omfattande uppgift med metodologiska utmaningar. I uppdraget efterfrågas viktiga aspekter av den högre utbildningen som också speglar att högskolan har många mål. Det statistiska underlaget är emellertid inte utformat så att man lätt kan svara på uppdragets frågor. Vi har nödgats göra operativa bestämningar för att kunna analysera det digra materialet och svara på uppdragets frågor. Utredningens uppdrag och arbete Vi har också funnit det lämpligt att lägga till ytterligare faktorer varav den viktigaste är helårsstudenter. Uppdraget är att redovisa utbildning, vars valuta är kurser och program. Emellertid kan denna valuta vara missvisande när det gäller att bedöma storlek och balans då en kurs, eller ett program, kan bestå av fem studenter eller av femhundra studenter. För att skapa en bild av storlek i högskolan redovisar vi också i den valuta som det statistiska underlaget väl beskriver, nämligen helårsstudenter. Syftet med att återskapa utbildningsutbud är tvåfalt. Dels ska den historiska bilden återskapas, dels ska den framtida bilden skapas. Bakgrundsbilden av expansion av hög- skolan är intressant i sig, men naturligtvis är det av ännu större vikt hur denna bild kan nyttjas för att bättre tillfredsställa ”studenternas efterfrågan, arbetsmarknadens behov och samhällets övriga behov och målet att utbildning i högskolan ska ha hög kvalitet.” Uppdraget är att redovisa inte bara den nationella bilden av utbildningsutbudet utan också per lärosäte. Vi har tolkat uppdraget så att uppdraget om balans i utbildningsutbudet avser den natio- nella nivån och att balans inom varje lärosäte ska bedömas av respektive lärosäte. Det är varken lämpligt eller möjligt att utred- ningen inom rimliga tidsramar genomför analyser av varje enskilt lärosäte. Det omfattande materialet kräver att all redovisning per lärosäte sker elektroniskt. Således redovisas i bilaga 3, lärosätes- bilagan, uppgifter om samtliga lärosäten. Bilagan publiceras dels på ett USB-gem, dels på regeringens hemsida , under . Inom ramen för kärnuppdraget ska vi särskilt utreda frågor kring sommarkurser och utanför kärnuppdraget vissa examens- frågor (studenter som inte avlägger examen, dubbla examina, förlängning av utbildning) samt frågor om högskolans gränser. Direktiven anger två förutsättningar som är av stor betydelse för hur våra förslag kan utformas. För det första anges att huvud- principen om lärosätenas ansvar för utbildningsutbudet bör bestå, för det andra anges att förslag till förändringar ska ske inom ramen för nuvarande resurstilldelningssystem. Detta innebär att grunden för hur högskolan dimensioneras och styrs inte ska rubbas. Detta betänkande har sin tyngdpunkt i beskrivning och analys av kärnuppdraget. Efter denna beskrivning och analys ska vi också Utredningens uppdrag och arbete bedöma och ”föra ett resonemang om” utbildningsutbudet är väl avvägt. Det är en svår uppgift att fastställa grunden för vad som är ett väl avvägt utbildningsutbud. Det kommer nära den klassiska frågan om högskolans idé och kan inte ges ett säkrare svar utan en gedigen analys av högskolans uppdrag i dagens samhälle. En sådan analys ligger utanför utredningens ramar men är, icke desto mindre, en angelägen uppgift som vi också delvis kommer att beröra. Det ligger i sakens natur att vi mer kommer att ”föra ett resonemang om” än att ”bedöma” högskolans utbildningsutbud. Draget av resonemang förstärks av att det starkaste styrinstrumentet – resurstilldelningssystemet – enligt direktiven ej ska förändras. 1.2Uppdraget – vad det inte innebär En central fråga för utredningen är relationen mellan högre utbild- ning och arbetsmarknad. När vi bearbetar detta uppdrag utgår vi från utbildnings- och arbetsmarknadsanalyser genomförda av andra organisationer, SCB och (). Vi har inte uppdraget att göra egna analyser av bristområden och över- utbildning, och ännu mindre uppdraget att föreslå ökning eller minskning av utpekade utbildningar. Vårt uppdrag är att beskriva och analysera dimensioneringssystemet och hur detta kan för- bättras. Vi har heller inte uppdraget att analysera utbildningens innehåll vad avser arbetsmarknadsförberedelse. I dialoger vi haft med arbets- livsrepresentanter uppstår lika ofta diskussion om utbildningens innehåll som dess dimensionering, men uppdraget rör entydigt dimensionering. Därmed inte sagt att frågorna är oberoende av varandra. Utbildningar kan förändras inom ramen för oförändrat namn och i grunden samma utbildning kan ges olika namn varför dimensionering och innehåll kan vara intimt sammanknutna. Här måste vi så långt möjligt skilja dem åt. Vårt uppdrag att rekapitulera de senaste tjugo årens utbildnings- utbud har varit ett kvantitativt omfattande arbete. En del av arbetet har bestått i att återskapa förutsättningar och regelsystem som gällt Utredningens uppdrag och arbete Den bild vi återskapat är av vikt för att förstå hur landets största statliga område har utvecklats och utgör en viktig grund för beslut om hur högskolan bör utvecklas . Därför bör denna typ av översikt och analys göras kontinuerligt. Till stor del sker detta genom UKÄ:s årsrapport som är väl ansedd och nyttjad i högskolesektorn. UKÄ:s årsrapport svarar emellertid inte fullt ut på de frågor vi besvarat. Vi menar att en kontinuerlig uppföljning bör göras av våra resultat och att UKÄ bör ges ett sådant uppdrag. Vi har påpekat metodologiska svårigheter i vårt uppdrag. Det finns inga enkla sätt att i det statistiska underlaget utläsa vad som är ”fristående kurs”, ”kurser och utbildningar som har en mer direkt arbetsmarknadsanknytning” eller ”utbildningar och kurser som främst ges i bildningssyfte” eller hur ”utbildningar av fortbildnings- och vidareutbildningskaraktär” identifieras. Om det bedöms som viktigt att kontinuerligt följa dessa faktorer, som är viktiga för att karakterisera högre utbildning, så måste märkningen i det statistiska underlaget förändras. Det finns förvånansvärt få data och undersökningar om relationen högre utbildning – arbetsmarknad och framför allt få aktuella under- sökningar. SCB gör undersökningar om högre utbildning – arbets- marknad men alltför sällan. Det finns också för lite kvalitativa analyser. T.ex. är nya faktorer som gränsgångare och migration – viktiga faktorer som påverkar utbildningens dimensionering – alltför lite undersökta. För framtiden bör fler analyser högre utbildning – arbetsmarknad göras. Utredningen har arbetat traditionellt genom stöd av och diskussion med ett flertal organisationer och grupper. Grundmaterialet har beställts i samråd med och effektuerats av SCB. Samråd och dialog har också förts med Universitetskanslers- ämbetet, Universitets- och högskolerådet, Myndigheten för yrkeshög- skolan och utredaren för översyn av Myndigheten för yrkes- högskolans uppgifter. Utredningen har, utöver expertgruppen, utövat samråd och haft stöd i dels en referensgrupp med representanter för de viktigaste SOU 2015:70 Utredningens uppdrag och arbete intressenterna, dels en rådgivande grupp med lång och bred erfarenhet av högskolan. Gruppernas ledamöter anges i bilaga 4. Under arbetets slutfas har vi kallat till hearings med universitet och högskolor, arbetslivsorganisationer och studentorganisationer. Vi har också föredragit vårt uppdrag och delresultat i konferenser i och . De viktigaste av dessa möten framgår av bilaga 4.Diskussioner har också förts inom ramen för de uppvaktningar Utredningens uppdrag omfattar frågor som diskuteras i många utbildningskulturer. Frågor om effektivitet, utbildning, arbets- marknad ligger högt på agendan internationellt. Utredningen har i jämförande syfte besöktde nordiska grannländernas ministerier med ansvar för högskolan. Det är tydligt att frågorna är lika men lös- ningarna olika. Utredningen har samrått med utredningen personalförsörjning och utredningen nationell samordnare för effektivare resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården. kommer en modernisering av yrkeskvalifikations- direktivet att genomföras. Det kommer också att fattas beslut om nationellt ramverk för att underlätta jämförelser mellan olika utbildningar och kvalifikationer i (National Qualification Framework – NQF). Vi bedömer att dessa beslut ej kommer att påverka våra förslag. 2Bakgrund till dagens högre utbildning i 2.1Högre utbildning i världen Högre utbildning växer över hela världen.