sou · H3B362 · 2015-09-15 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att utse en särskild ut- redare med uppdrag bl.a. att lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra det s.k. UCITS V-direktivet1 (dir. 2014:139). förordnades som särskild utredare . Övriga medverkande an- ges på nästa sida. Genom tilläggsdirektiv har uppdraget utvidgats till att också om- fatta dels förslag på åtgärder för att förbättra informationsgiv- ningen och jämförbarheten kring hur fondförvaltare integrerar håll- barhetsaspekter i sin förvaltning (dir. 2014:158), dels förslag på åtgärder för att tydliggöra skillnaden mellan aktivt och passivt för- valtade fonder för investerare (dir. 2015:28). Förslag till genom- förandet av UCITS V-direktivet ska redovisas genom ett delbetänk- ande. Utredningen, som antagit namnet fondutredning, över- lämnar härmed delbetänkandet UCITS V En uppdaterad fondlag- stiftning (SOU 2015:62). Utredningens arbete fortsätter med åter- stående frågor. 1 och rådets direktiv /91/EU av om ändring av direktiv /65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) när det gäller förvarings- institutsfunktioner, ersättningspolicy och sanktioner. Övriga medverkande i utredningen Om inte annat anges har förordnandet gällt . Direktören , Bankjuristen , Avdelningschefen , direktören , Svenska riskkapital- föreningen , Kanslirådet Raana Farooqi , Kanslirådet , Chefsjuristen , Företagsledaren , Kunskapsbyrån Nuwa Hovrättsassessorn , fr.o.m. Bankjuristen , fr.o.m. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder Den svenska fondlagstiftningen............................................. Några allmänna utgångspunkter.................................. 4.2 Anpassningar av svensk rätt................................................... 4.2.1Inga lagändringar om inte de nya rättsakterna innebär någon ändring i sak.................................... Inga ändrade definitioner........................................ Fondernas rättsliga ställning.................................................. Sanktionssystemet för företagen ........................................... Regler om ersättningar ............................................... Ersättningspolicyn och dess innehåll .................................... Information om ersättningspolicyn ...................................... 6.2Krav på att ha ett förvaringsinstitut och vem som kan 6.3 Förvaring av fondens tillgångar ............................................. 6.4Förbud för förvaringsinstitut att förfoga över fonders 6.5 kontrollerande funktion..................... Kontroller i övrigt................................................... 6.6Skyldigheten att agera i fondens och andelsägarnas Delegering av förvaringsinstitutsfunktioner......................... 6.9Förvaringsinstitutets skyldighet att lämna information 7.3.2Krav på speciella procedurer för hur anmälningar ska omhändertas hos behöriga Skydd för den som rapporterar mot att drabbas av repressalier........................................... Sekretess avseende identitetsuppgifter................. 7.3.5Krav på företag att inrätta särskilda system för En anmälare ska inte ådra sig ansvar för överträdelse av sekretessregler.............................. Behandling av personuppgifter ............................................ 8.2Nya och ändrade bestämmelser om ingripanden vid 8.2.1Administrativa sanktioner eller straffrättsliga 8.2.2Strukturen för bestämmelser om ingripanden mot svenska företag............................................... fondbolag, mot den som bedriver fondverksamhet utan att vara berättigad till det och mot vissa ägare av fondbolag................... Utökat ansvar för fysiska personer ...................... Något om sanktioner mot fysiska personer i företagens ledning i förhållande till förbudet mot dubbel lagföring och straff och rätten att inte belasta sig själv................................................ 8.3Nya och ändrade bestämmelser om sanktioner och andra administrativa åtgärder............................................... 8.3.1Sanktioner och andra administrativa åtgärder mot juridiska personer.......................................... 8.3.2Sanktioner mot fysiska personer i företagens 8.4Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner och andra administrativa åtgärder..................... 8.5Offentliggörande av beslut om sanktioner och andra 8.6 Beslut i överträdelseärenden ................................................ 8.6.1Beslutsordning i fråga om fondbolag och 8.6.2Beslutsordningen i fråga om fysiska personer i ledningen av fondbolag och förvaringsinstitut.... 158 8.6.3Prövning i allmän domstol eller i allmän 8.6.4Närmare om regleringen av förfarandet med Möjlighet till gemensam handläggning av ingripandeärenden och ärenden om återkallelse av tillstånd på frivillig grund ............. Preskription och verkställighet............................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Vissa konsekvenser för fondmarknaden och investerare... Konsekvenser för staten....................................................... Konsekvenser för företag..................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ............................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder......................... Bilaga 5 Parallelluppställning över genomförandet av UCITS V................................................................... antogs och rådets direktiv /91/EU av om ändring av direktiv /65/EG om samordning av lagar och andra författ- ningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) när det gäller förvaringsinstitutsfunk- tioner, ersättningspolicy och sanktioner1 (UCITS V-direktivet, se bilaga 4). UCITS står för Undertakings for in , och i direktivet regleras fondföretag som riktar sig till allmänheten och kännetecknas av ett högt konsument- skydd. Direktivet är genomfört i svensk rätt huvudsakligen genom lagen (2004:46) om värdepappersfonder. I den lagen används ter- merna värdepappersfond och fondbolag för fonder och bolag som i UCITS-direktivet benämns fondföretag respektive förvaltnings- bolag.2 UCITS-direktivet, som ursprungligen är , har ändrats ett flertal gånger och omarbetades (UCITS IV-direktivet). De nu aktuella ändringarna är föranledda av marknadsutvecklingen och syftar till att öka investerarskyddet, harmonisera reglerna för förvaltningsbolag med de regler som gäller på andra delar av finans- marknadsområdet när det gäller ersättningspolicy och sanktioner samt förtydliga förvaringsinstitutens ansvar och uppgifter och minska de nationella skillnaderna. Som en första del i uppdraget har utredningen haft till uppgift att överväga och föreslå vilka ändringar som krävs i den svenska 1EUT L 257, 28.8.2014, s. 186–213. 2Det gäller dock enbart för svenska fonder och bolag; de utländska motsvarigheterna be- nämns fondföretag och förvaltningsbolag även i den svenska regleringen. regleringen för att genomföra de nya och ändrade reglerna i UCITS- direktivet. I uppdraget ingår även ett antal andra uppgifter som utredningen kommer att behandla i sitt kommande slutbetänkande (se kommittédirektiv, bilagorna 1–3). Utgångspunkter för utredningens förslag Utredningen föreslår att nödvändiga anpassningar av svensk rätt med anledning av de nya och ändrade reglerna i direktivet genom- förs i huvudsak i lagen om värdepappersfonder. När UCITS-direktivet ursprungligen genomfördes i svensk rätt var den allmänna utgångspunkten att lägga regleringen på direk- tivets nivå. Utredningen har inte funnit något skäl att anta ett annorlunda förhållningssätt än det som tidigare tillämpats, och lag- förslagen föreslås i huvudsak ansluta till den nivå som följer av rättsakten. Denna utgångspunkt har också varit styrande i förhåll- ande till direktivets terminologi. Termer och uttryckssätt som an- vänds i rättsakten föreslås också – i stor utsträckning – att användas för de svenska bestämmelserna, och av bl.a. den anledningen ersätts straffavgift med sanktionsavgift. Det föreslås emellertid inte att begreppet ledningsorgan används i den svenska lagtexten och lagens definition av finansiellt instrument bör tills vidare behållas oförändrad. Inte heller föreslås ändringar av de inarbetade termerna värdepappers- fond och fondbolag. De nya reglerna i UCITS-direktivet föreskriver bl.a. att ett fond- bolag ska upprätta och tillämpa en ersättningspolicy i förhållande till sina anställda. Reglerna innehåller detaljerade krav på innehållet i en sådan policy och hur den ska tillämpas. Utredningen förslår att det i lagen om värdepappersfonder tas in en rambestämmelse som anger att ett fondbolag ska ha en ersätt- ningspolicy och praxis som är förenlig med och främjar en sund och effektiv riskhantering samt att det införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter som närmare, och i enlighet med ersättnings- reglerna i UCITS-direktivet, reglerar utformningen av ersättnings- Med den föreslagna ordningen åstadkommer man en sammahållen svensk reglering vad gäller ersättningar och ersätt- ningsystem i finansiella företag. Vidare föreslås att befintliga lag- bestämmelser om innehållet i informationsbroschyren, årsberättel- sen och faktabladet kompletteras på så vis att det anges att det i dessa dokument också ska finnas vissa upplysningar om ersättningar och fondbolagets ersättningspolicy. Förvaringsinstitutens uppgifter och ansvar I de nya bestämmelserna i om förvaringsinstitut anges bl.a. vilka enheter som får utgöra förvaringsinstitut, uppgifter som institutet förväntas sköta, under vilka omständigheter upp- gifter får delegeras och skadeståndsregler som ska tillämpas om institutet förlorar instrument eller orsakar annan skada. Grundprinciperna och förvaringsinstitutets uppgifter är i sig desamma som tidigare, men de nya reglerna i direktivet är betydligt mer detaljerade och kräver både att befintliga lagbestämmelser om förvaringsinstitut kompletteras och att nya bestämmelser införs i lagen om värdepappersfonder. Utredningen föreslår bl.a. att det ska framgå att det är fondbolaget som ska se till att ett förvarings- institut utses, och att institutet ska hålla verksamheten som för- varingsinstitut åtskild från verksamheter vars intressen kan komma i konflikt med fondbolagets, fondens eller andelsägarnas intressen. Vidare föreslås att förvaringsinstitutets uppgifter att övervaka fon- dens penningflöden och att förvara fondens tillgångar förtydligas genom nya bestämmelser i enlighet med det som föreskrivs i direk- tivet. Bestämmelserna innebär bl.a. att förvaringsinstitutet ska depå- förvara alla finansiella instrument som kan registreras på ett konto för sådana instrument och alla finansiella instrument som fysiskt kan levereras till förvaringsinstitutet, samt – i förhållande till övriga tillgångar – kontrollera fondens äganderätt till dessa tillgångar samt föra och hålla ett uppdaterat register över dem. Utredningen före- slår också att det införs nya bestämmelser om möjlighet för förva- ringsinstitutet att åt annan uppdra att utföra depåförvaring och kontroll av äganderätten samt förandet av register över fondens tillgångar (delegering och vidaredelegering). Av de nya föreslagna bestämmelserna framgår också att ett förvaringsinstitut, eller ett företag till vilket uppgifter har delegerats, inte får förfoga över fondens tillgångar, om det inte är så att förfogandet sker för fondens räkning, på fondbolagets instruktioner, gagnar fonden och andels- ägarnas intressen samt att transaktionen omfattas av en säkerhet av hög kvalitet, som har mottagits inom ramen för ett avtal om ägande- rättsöverföring. Slutligen föreslås att det i lagen tas in en bestämmelse som innebär att ett förvaringsinstitut är ansvarigt gentemot fonden eller andelsägarna, om institutet eller en tredjepart till vilken depå- förvaringen delegerats har förlorat finansiella instrument som depå- förvaras. ska dock inte hållas ansvarigt om det kan visa att förlusten är följden av en yttre händelse utanför insti- tutets rimliga kontroll och vilkas konsekvenser det hade varit omöj- ligt att avvärja, trots alla rimliga ansträngningar att göra så. Utredningen föreslår vidare att den gällande svenska skade- ståndsbestämmelsen – att förvaringsinstitutet ska ersätta fondandels- ägare och fondbolag för skador som de har tillfogats genom att insti- tutet har överträtt lagen om värdepappersfonder eller fondbestäm- melserna – ändras på så sätt att förvaringsinstitutet, utöver det ovan beskrivna kontrollansvaret vid förlust av finansiella instrument, ska vara ansvarigt gentemot fonden eller andelsägarna för skador som orsakats av uppsåt eller oaktsamhet. Dessa ansvarsregler föreslås gälla också för . Den behöriga myndighetens tillsyn och s.k. visselblåsarsystem Genom de ändrade och nya bestämmelserna i utvidgas den behöriga myndighetens tillsynsbefogenheter och det uppställs också krav på att såväl myndigheten som fondbolag och förvaringsinstitut ska ha effektiva system för rapportering av regel- överträdelser. Utredningen föreslår att bestämmelser om skyldighet att inrätta effektiva procedurer för att motta och följa upp anmälningar om överträdelser ges i form av föreskrifter på för- ordningsnivå. Vidare föreslår utredningen att det i lagen om värde- papperfonder tas in en bestämmelse om att fondbolag ska ha ända- målsenliga system för att från anställda omhänderta anmälningar om eventuella missförhållanden inom bolagen. För förvarings- institut är kravet genomfört genom bestämmelsen om detta i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (6 kap. 2 a §). Kravet enligt direktivet på att en arbetstagare som rapporterar allvarliga överträdelser ska skyddas mot repressalier, diskriminering och andra former av missgynnande behandling är, enligt utredningens bedöm- ning, uppfyllt genom gällande lagstiftning. Detsamma gäller för det uppställda kravet på identitetsskydd. Den som har rapporterat en misstänkt regelöverträdelse till den behöriga myndigheten ska inte kunna göras ansvarig för att ha åsido- satt någon tystnadsplikt. Bestämmelser om detta införs i lagen om värdepappersfonder, i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. UCITS-direktivets nya bestämmelser om sanktioner och admini- strativa åtgärder vid regelöverträdelser utgör en minimireglering. Bestämmelserna, som är betydligt mer detaljerade än de tidigare, överensstämmer i stor utsträckning i utformning och innehåll med den reglering avseende ingripanden som finns i övriga EU-rätts- akter på finansmarknadsområdet. Förslagen i denna del innebär utvidgade befogenheter för Finans- inspektionen. Genom ett tillägg görs den generellt utformade bestämmelsen om ingripanden mot fondbolag (12 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder) tillämplig även på förvaringsinstitut som har överträtt vissa bestämmelser som genomför UCITS-direktivet, och därmed kan blir föremål för i stort sett samma slags sanktioner och andra administrativa åtgärder som kan beslutas mot fondbolag. Vidare föreslås att det i lagen tas in nya bestämmelser som möj- liggör sanktioner mot fondbolags och förvaringsinstituts styrelse- ledamöter och verkställande direktör – eller ersättare för dem – för en överträdelse från bolagets eller institutets sida. Detta förutsätter dock att den fysiska personen i fråga av uppsåt eller grov oakt- samhet har agerat på ett sätt som föranlett företagets regelöver- trädelse och att denna överträdelse är av allvarligt slag. I lagen in- förs också en bestämmelse med innebörd att ett ingripande inte ska ske om överträdelsen utgör en gärning som är föremål De sanktioner som kan bli aktuella såvitt gäller personer i ledningen för ett fondbolag är beslut om sanktionsavgift och för- bud mot att utöva ledningsfunktioner i ett fondbolag. Mot perso- ner i ledningen för ett förvaringsinstitut kan ett ingripande ske genom ett beslut om sanktionsavgift. En sådan avgift ska bestäm- mas till högst ett belopp som motsvarade , alternativt till ett belopp motsvarande summan av två gånger den vinst som har erhållits eller den kostnad som har undvikits, till följd av överträdelsen, i de fall beloppen kan beräk- nas. Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett lägre belopp än . Den nya föreslagna bestämmelsen om fastställande av sank- tionsavgift är också tillämplig på fysiska personer som har drivit fondverksamhet utan att vara berättigad till det eller har åsidosatt sin skyldighet att anmäla eller underrätta om förvärv, förändringar och avyttringar av kvalificerade innehav i ett fondbolag. är de sanktioner som kan bli aktuella desamma som enligt gällande rätt. Lagens bestämmelser om straffavgift, lik- som verkställighet av beslut av bl.a. sådan avgift, ändras dock redak- tionellt genom att termen straffavgift ersätts med sanktionsavgift. Vidare ändras taknivån för avgiften i enlighet med direktivets minimi- krav. Det innebär att får besluta om en sank- tionsavgift upp till ett belopp som i svenska kronor motsvarade , alternativt ett belopp motsvarande av företagets eller, i förekommande fall, koncernens totala årsomsättning under det föregående räkenskaps- året, eller ett belopp motsvarande två gånger summan av den vinst som erhållits eller den kostnad som undvikits, till följd av regel- överträdelsen, i de fall beloppen kan beräknas. Lägsta nivån är allt- jämt . Det är alltså inom de i lagrummen angivna ramarna som sank- tionsavgifter ska fastställas i det enskilda fallet. Det föreslås vidare att det i lagen tas in nya bestämmelser som tydliggör – genom en exemplifierande uppräkning – vilka faktorer som ska ligga till grund för valet av en sanktion eller en annan administrativ åtgärd, liksom för sanktionsavgifters storlek. I enlighet med de nya bestämmelserna i direktivet föreslås också att befogenhet att besluta om sanktionsavgift utvidgas till att gälla vid vissa angivna regelöverträdelser, bl.a. om någon har fått ett verksamhetstillstånd genom att lämna falska upp- gifter eller på annat otillbörligt sätt. Utredningen föreslår att , liksom tidigare, ska fatta beslut om sanktioner och andra administrativa åtgärder av- seende juridiska personer, och även i frågor om fysiska personers underlåtenhet att anmäla förvärv, förändringar och avyttringar av ett kvalificerat innehav i ett fondbolag. När det gäller sanktioner mot fysiska personer i ledningen för ett fondbolag eller ett för- varingsinstitut i fråga om överträdelser från företagens sida, ska genom sanktionsföreläggande pröva frågor om sanktioner. Om ett sådant föreläggande inte godkänts inom före- skriven tid får ansöka hos Förvaltningsrätten i om att sanktionen ska beslutas. Enligt utredningens förslag får beslut om sanktionsföreläggande inte överklagas. Ett sanktionsföreläggande som har godkänts ska dock efter klagan kunna undanröjas, om godkännandet av förelägg- andet inte kan anses som en giltig viljeförklaring, om det vid ären- dets handläggning har förekommit ett sådant fel att föreläggandet bör anses ogiltigt eller om föreläggandet av annan anledning inte överensstämmer med lag. Lagändringarna föreslås träda i kraft . During the spring and summer of 2014, Directive 2014/91/EU of Parliament and of 2014 amen- ding Directive 2009/65/EC on the coordination of laws, regula- tions and administrative provisions relating to undertakings for collective investment in transferable securities (UCITS) as regards depositary functions, remuneration policies and sanctions1 (the UCITS V Directive, see annex 4) was adopted. The Directive regulates UCITS that have the general public as their target group and are characterised by a high degree of con- sumer protection. The Directive has been implemented in Swedish law chiefly through the Swedish UCITS Act (2004:46). This Act uses the terms värdepappersfond (‘Swedish UCITS’) and fondbolag (‘Swedish management company’) for funds and companies that in the UCITS Directive are termed ‘UCITS’ and ‘management com- pany’ respectively.2 The UCITS Directive, which dates back to 1985, has been amended several times and was recast in 2009 (the UCITS IV Directive). The present amendments are in response to develop- ments in the market and aim to increase the level of investor protection, to harmonise the rules for management companies with the rules that apply in other parts of the financial markets area as regards remuneration policies and sanctions, to clarify the duties and liabilities of depositaries and to reduce the discrepancies between national provisions. 1OJ L 257, 28.8.2014, p. 186–213. 2However, this only applies to Swedish funds and companies; the foreign equivalents are designated ‘UCITS’ and ‘management companies’ in the Swedish regulations as well. As a first part of its remit, the Inquiry has had the task of considering and proposing the changes required in the Swedish regulations to implement the new and changed rules in the UCITS Directive. The remit also includes a number of other tasks that the Inquiry will address in its upcoming final report (see Terms of Reference, annexes 1–3). Starting points for the Inquiry’s proposals The Inquiry proposes that necessary adaptations of Swedish law in response to the new and amended rules in the Directive be imple- mented chiefly in the Swedish UCITS Act. When the UCITS Directive was first implemented in Swedish law, the general approach was to place the regulations on a level with the Directive. The Inquiry has not found any reason to adopt a different approach than the one previously applied, and our pro- posal is that the legislative proposals should generally keep to the level directed by the EU legal instrument. This approach has also governed the Inquiry’s line in relation to the terminology used in the Directive. Terms and expressions used in the EU legal instru- ment are also broadly proposed for use in the Swedish provisions, and for this reason the term straffavgift (‘fine’), for example, will be replaced by sanktionsavgift (‘pecuniary sanction’). However, the Inquiry does not propose that the concept of ‘management body’ should be used in the Swedish legislative text and the definition of ‘financial instrument’ used in the Act should remain unchanged until further notice. Furthermore, no changes are proposed in the established terms värdepappersfond (‘Swedish UCITS’) and fond- bolag (‘Swedish management company’). The new rules in the UCITS Directive require management com- panies to establish and apply remuneration policies with respect to their staff. The rules contain detailed requirements regarding the contents and application of such policies. The Inquiry proposes that a framework provision be introduced in the Swedish UCITS Act stating that Swedish management com-