sou · H3B373 · 2015-08-03 00:00:00 — Kalenderfunktionen innebär att de som är intresserade av att åta sig uppdrag som offent- liga biträden även anger för vilka tider detta gäller i en kalender som både de själva och har tillgång till. har enbart tillgång till uppgift om specifik ledig tid i biträdets kalen- der. Endast den som anmält intresse för att bli förordnad som offent- ligt biträde i asylärenden (eller den person som biträdet gett behö- righet till) och har direktåtkomst till uppgifterna. innehåller uppgifter om ca 2 000 personer, varav 200–300 är vanligt förekommande som offentliga biträden. Antalet ärenden som ett offentligt biträde har varierar, men kan uppgå till 30– 40 stycken. fattade 17 370 beslut om förordnande av offentliga biträden. It-stödet, som infördes , används för att göra en preliminär fördelning/bokning av de uppdrag som offentligt biträde som görs i ovan nämnda typ av ärenden med utgångspunkt från de tider som de biträden som finns registrerade i har ledigför- klarat i en egen kalender som har tillgång till i den ovan nämnda omfattningen. Det definitiva beslutet om vem som ska förordnas som offentligt biträde i ett enskilt ärende tas dock alltid av en av verkets tjänstemän, oftast en teamledare, som också gör en bedömning av om den som föreslagits av systemet är lämplig att förordna i det enskilda ärendet eller om han eller hon ska ersättas av någon annan. Det nuvarande systemet att förordna offentliga biträden ska emellertid ses över med hänsyn till bland annat kritik från JO (se JO:s beslut , dnr 5920- 2013). Kritiken från JO gick ut på att den preliminära sökningen i systemet sker i första hand bland dem som arbetar på en advo- katbyrå (sökning sker på firmanamnet där ”advokat” ingår) och först därefter bland de andra som anmält intresse för uppdrag som offentliga biträden. I praktiken är därför majoriteten av de förord- nade biträdena (uppskattningsvis 70–) advokater eller biträdande jurister. I den mån en sökande har ett eget önskemål om vem som ska förordnas som offentligt biträde för honom eller henne, tillgodoses detta om biträdet i fråga bedöms vara lämpligt. Kontroll av lämplig- heten av de som anmält intresse att ta uppdrag som offentliga biträden görs således först om de kommer i fråga för ett förordnande. I sammanhanget kan nämnas att även vissa domstolar använder sig av olika förteckningar över de som anmält intresse för att åta sig uppdrag för att underlätta förordnandet av lämpliga uppdrags- tagare, exempelvis målsägandebiträde eller särskilda företrädare för barn. Lämplighetsbedömningen av dessa uppdragstagare sker då van- ligtvis, till skillnad från vad som gäller för nuva- rande förteckning, av domstolen redan innan uppdragstagarna tas upp i förteckningen i fråga. Förteckningarna innehåller alltså endast förslag på personer som både har anmält intresse för att åta sig visst uppdrag och som i förväg av domstolen även bedömts vara lämpliga härför. Den som inte visat sig lämplig för i frågavarande uppdrag tas således inte upp i förteckningen. Förteckningarna utgör ett hjälp- medel för domstolarna både för att fördela domstolens uppdrag på ett rättvist sätt mellan olika jurister och som underlag vid själva för- ordnadebeslutet eftersom, som ovan nämnts, personerna i förteck- ningen redan bedömts lämpliga för dessa slags uppdrag. Andra lämpliga uppdragstagare än de som upptagits på förteck- ningarna kan dock förordnas om sökanden önskar det. De kriterier som ställs upp för att ett biträde kan anses lämpligt för uppdrag och således kan tas upp i förteckningarna måste uppfylla vissa krav, se bland annat JO:s beslut , dnr 3586-2013. Exempelvis måste villkoren vara väl kända och objektivt godtagbara. Bedömningen måste även göras på ett tillräckligt kvali- ficerat sätt och, som framgår av 1 kap. 9 § regeringsformen, måste bland annat saklighet och opartiskhet iakttas. Någon omotiverad skillnad mellan personer som vill komma i fråga för uppdragen får alltså inte göras. förteckning över offentliga biträden och ombud vars lämplighet kan ifrågasättas För att ska undvika att förordna offentliga biträ- den som inte är lämpliga för sådana uppdrag har myndigheten tagit fram en lista (i Word) över vissa biträden för uppföljning, tillsyn och kontroll. Rutinerna för denna lista framgår av dokument Rutiner för förteckning med namn på de offentliga biträ- den och ombud som är uppsatta för uppföljning, tillsyn och kontroll daterat . Alla tjänstemän som förordnar offentliga biträden ska ha tillgång till denna förteckning. Förteckningen består av dels namn på de personer som Migrations- verket (genom en utsedd central samordnare i samråd med kontakt- personer i centrala organisation för offentliga biträden) ansett att det finns anledning att ifrågasätta lämpligheten för, dels datum då personerna i fråga fördes upp på listan. De bakom- liggande skälen till varför personerna fördes upp på listan finns endast tillgängliga för ett begränsat antal tjänstemän på Migrations- verket (”biträdesgruppen”). Uppgifterna ingår inte i någon struktu- rerad samling av personuppgifter. Tanken är dock att den tjänste- man som har tänkt förordna en person som finns med på listan ska ta kontakt med någon av de personer som har tillgång till skälen och därefter göra en helhetsbedömning av lämpligheten. Att en person finns med på förteckningen i fråga innebär därför inte enligt Migra- tionsverket automatiskt att personen inte blir aktuell för uppdrag, men medför att hanteringen av tidigare ärenden vägs in i lämplighets- bedömningen. Anledning till att någon förs upp på förteckningen är att upp- gifter från sökanden, beslutsfattare, gode män, massmedier eller från annat håll om hur biträdet agerat kommit till känne- dom och att därför ansett att det finns anledning att ifrågasätta personens lämplighet vid kommande förordnanden. Exempel på uppgifter som medför att ett biträde förs upp på listan kan vara att biträdet missat att överklaga beslut, att biträdet begått brott som kan påverka lämpligheten som offentligt biträde, att biträdet vid upprepade tillfällen förhalat processen genom att in- komma med inlagor för sent eller att biträdet försatts i konkurs. har inte tillgång till någon uppgift om antalet fall då kritik av ovan nämnt slag framförts och då verket även ansett kritiken befogad. Sådana ärenden förekommer dock regelbun- det enligt . finns ca 20 biträ- den registrerade på listan. Enligt förekommer kritik mot såväl advokaters, biträdande juristers som andra biträdens agerande, men det finns ingen statistik på hur kritiken fördelar sig på de olika yrkesgrup- perna. Över tid är dock representationen på förteckningen enligt relativt jämt fördelad mellan de olika yrkesgrup- perna, dvs. ingen grupp utmärker sig i detta avseende. Att advokater och biträdande jurister trots detta presumeras vara lämpliga som offentliga biträden bör enligt ses i ljuset av Advokat- samfundets tillsyn över advokatväsendet, samfundets möjligheter till disciplinförfarande och reglerna om tystnadsplikt för advokater. Vidare ska advokater och biträdande jurister delta i regelbundna utbildningar. Dessutom har advokatbyråerna ett principalansvar för de anställda på byrån. Innan en enskild registreras i förteckningen bereds hon eller han tillfälle att yttra sig över skälen till varför anser att registrering ska ske. Förteckningen utgör enligt en allmän handling hos verket och den är även offentlig. Även de bakomliggande skälen till varför personer förts upp på listan utgör allmänna handlingar och är som huvudregel också offentliga. Detsamma gäller Migrations- verkets brev till dem som har registrerats liksom eventuella yttran- den från de enskilda i samband härmed. En genomgång av de personer som förts upp på listan för eventuell gallring sker regelbundet (var sjätte vecka). Det finns däremot ingen tidsangivelse för när en registrering på listan ska tas bort. Gall- ringen är i stället helt beroende av skälet för registeringen. Ett beslut om att föra upp någon på listan kan enligt Migrations- verket inte överklagas av denne. Frågan om det ska finnas en sådan möjlighet har aktualiserats. var förteckningen utformad som en förbudslista, vilket kritiserades bland annat av JO som ansåg att listan då var att jämställa med en formlös obehörig- hetsförklaring utan möjlighet att överklaga (se JO 2008/09 s. 36 om Kritik mot en för att tingsrätten formlöst avstår från att förordna en viss advokat som offentlig försvarare och JO 2010/11 s. 308 ”Svartlistning” av offentliga biträden i utlänningsärenden). Att det enligt verket inte går att överklaga ett sådant beslut enligt dagens rutiner har varit uppe vid JO:s granskning. JO gjorde dock inga särskilda uttalande härom (se JO:s beslut , dnr 4500-2013). Frågan om möjlighet att överklaga en registrering på listan har prövats av Kammarrätten i genom dom i mål nr 871-14. I domen kom Kammarrätten fram till att uppförande av ett namn i en förteckning över offentliga biträden inte ska betraktas som ett överklagbart beslut. Kammarrättens dom har överklagats, men Högsta förvaltningsdom- stolen beslutade i mål nr 4384-14 att inte meddela prövningstillstånd. Kammarrättens avgörande står därmed fast. skyldighet att anlita tolkar i ärenden där någon inte behärskar svenska språket följer enligt verket av 8 § förvaltnings- lagen (1986:223). Paragrafen har även bedömts uppfylla kraven på tolkhjälp enligt asylprocedurdirektivet (se prop. 2009/10:31 s. 185). Marknaden för tolkar är i huvudsak oreglerad . Den saknar även en formell legal tillsyn, även om viss reglering finns för de tolkar som Kammarkollegiet har auktoriserat och utövar tillsyn över1. har varken något it-stöd (jfr avseende offentliga biträden) eller någon särskild förteckning över tolkar. Verket har inte heller några anställda tolkar utan alla verksamma tolkar beställs av tolkförmedlingar enligt avtal som upphandlats genom offentlig upphandling. Det är således tolkförmedlingarna som sköter grundläggande kontroll av tolkars kompetens och lämplighet. De villkor som gäller och ska upprätthållas finns i de upphandlade av- talen med . Nästan alla tolkar är uppdragstagare (dvs. saknar fast anställning) och kan vara verksamma vid fler än en tolkförmedling . har avtal med 6–9 tolk- förmedlingar inom olika tolkområden, eftersom ingen enskild för- medling har kapacitet att täcka behov i sin helhet. 1 Se bland annat förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare och God tolksed och God translatorssed. Tolkbehovet hos är omfattande både när det gäller antalet uppdrag (sannolikt över ca 200 000 ) och när det gäller kunskaper i olika språk (100–120 stycken). Behoven av tolk- ning i visst språk förändras även och tolkbehoven påverkas ständigt av vad som händer i omvärlden. Tolkning förekommer i princip inom samtliga asyl- och anknytningsärenden i Migrations- verkets verksamhet. Även i andra ärendeslag som arbets- och studie- ärenden, medborgarskapsärenden och återvändandeärenden före- kommer tolkning. Enligt finns det uppskattningsvis mellan 5 000–6 000 aktiva tolkar i , varav ca 1 500–3 000 utgörs av heltidsarbetande aktörer. Antalet uppdrag som varje tolk har för varierar, men kan uppgå till 10–20 stycken . Vad gäller kompetensklasser och ersättningsnivåer för tolkar ut- gör föreskrifter och domstolstaxa en standard. Enligt föreskrifter finns det tre typer av tolknivåer; rättstolkar, auktoriserade tolkar och övriga tolkar. Kammarkollegiet har hand om auktorisationen av tolkar. Auktoriserade tolkar finns för ca 40 olika språk. I finns ca 1 000 auktoriserade tolkar, varav ca 200 är rättstolkar. Av dessa personer tolkar ca 600 de 100–120 språk som är aktuella hos . För de ca 75– av tolkar i som tillhör kategorin ”övriga tolkar” finns ingen reglering avseende kunskap etc. saknar uppgifter om hur många tolkar som det totala antalet tolktillfällen hos motsvarar liksom de anlitade tolkarnas kunskapsnivå. Enligt upp- fattning motsvarar kunskapsnivån för de anlitade tolkarna den för- delning som finns på tolkmarknaden i stort. Många tolkningsupp- drag utförs därför av ”övriga tolkar”. Tolkningen utförs inte sällan per telefon. skyldighet att anlita översättare motsvarar myn- dighetens skyldighet att anlita tolkar, se ovan. Även marknaden för översättare är i huvudsak oreglerad och okontrollerad , även om Kammarkollegiet prövar auktorisation och utövar tillsyn även för vissa överssättare. har inte något it-stöd (jfr avseende offent- liga biträden) eller någon särskild förteckning över översättare. Verket har inte heller några anställda översättare utan använder sig av upp- handlade översättartjänster enligt Kammarkollegiets ramavtal för översättning. Det är privata översättningsbyråer som svarar för över- sättartjänster. har behov av översättningar i flera ärendekate- gorier och behovet synes, enligt , även öka fram- över. saknar en säkerställd statistik på antalet över- sättningsuppdrag som verket köper in , men uppskattar att de uppgår till åtminstone 12 000–20 000 stycken. Översättningar köps in för olika ändamål, främst för att kunna förmedla information till sökanden med annan språkbakgrund, för att översätta identitetshandlingar och andra formella handlingar som betyg och utbildningsintyg etc. och för att översätta inlagor, brev och andra liknande handlingar som åberopas i enskilda ärenden. stöd för att förordna om språkanalyser och där- med anlita språkanalytiker följer av myndighetens allmänna utred- ningsansvar (dvs. official- eller utredningsprincipen) och av gällande praxis. Språkanalyser är expertisutlåtanden. Marknaden för språkanalytiker är oreglerad och saknar tillsyn. har inte heller något it-stöd (jfr avseende offentliga biträden) eller någon särskild förteckning över språk- analytiker. I likhet med tolk- och översättningstjänsterna saknar Migrations- verket även en egen språkanalysenhet eller funktion. upphandlar därför språkanalyser med utlåtande angående språk- dräkt och språklig bakgrund via offentligt upphandlade ramavtal. Språkanalyser utförs av språkanalysföretag med den språkliga kom- petens och expertis för sådan analys som saknar. Det finns endast få språkanalysföretag på marknaden, i ca 2–3 företag och utanför ca 7–10 företag. Språkanalyser är inte heller vanligt förekommande i ärenden hos . Endast några procent av asylärendena innehåller enligt Migrations- verket språkanalyser . –2014 har antalet språkanalyser legat relativt fast i antal och rört sig mellan ca 2 500– 3 000 analyser . 8.2.2Migrationsverkets uppfattning om behovet att kunna registrera kvalitetsomdömen har både i tidigare sammanhang, se avsnitt 8.1, och vid kontakter med utredningen framhållit att verket anser att det föreligger ett stort behov för myndigheten att få möjlighet att regi- strera kvalitetsomdömen för främst offentliga biträden och tolkar, men även för översättare och språkanalytiker. Bakgrunden till detta är att anser det nödvändigt att, om möjligt, förbättra myndighetens system för dels förordnande av lämpliga offentliga biträden som kan tillvarata sökandenas rätt på bästa sätt i olika ärenden, dels anlitande av tolkar, översättare och språkanalytiker som kan garantera en rättssäker process för sökandena. I avsaknad av författningsstöd för uppföljningsmöjligheter, kvalitetskontroller och avvikelsehantering har svårigheter att på ett tydligt sätt synliggöra omfattningen av behovet av att få behandla kvalitetsomdöme för aktuella yrkesgrupper. upp- fattning är dock att varje fall där biträdens, tolkars, översättares eller språkanalytikers kvalitetsbrist påverkar sökandens ärende är ett allvarligt rättssäkerhetsproblem. De uppgifter som anser särskilt betydelsefulla att registrera för de olika yrkesgrupperna är sammanfattningsvis dels kompetens, dels en notering om allvarlig eller upprepad och åter- kommande avvikelse vid utförande av uppdrag. Men även exempel- vis uppgifter om att biträdet begått brott eller försatts i konkurs bör enligt verket kunna registreras. Vad gäller registrering av kompetens ser behovet lite olika ut för de olika yrkesgrupperna. För att vara lämplig som offentligt biträde i vissa ärenden (exem- pelvis barnärenden, HBTQ-ärenden, ärenden med utsatta kvinnor eller personer som utsatts för övergrepp) krävs enligt Migrations- verket förutom grundläggande kunskaper om processrätt, migra- tionsrätt och mänskliga rättigheter även särskilda erfarenheter och kunskaper. För att ska kunna förordna lämpliga offentliga biträden i alla ärenden är det därför av stor vikt att infor- mation härom finns tillgänglig i it-stöd. Detta är särskilt viktigt, eftersom löpande handlägger ett mycket stort antal ärenden där sökanden biträds av offentliga biträden och det från rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att sökanden får lämp- liga biträden. anser vidare att det finns ett behov av att kunna registrera även kompetens avseende tolkar, översättare och språk- analytiker. Särskilt stort är detta behov för tolkar. vill bland annat kunna registrera vilken kompetens tolken har (som vid behov kan jämföras med vad förmedlingen anger). Korrekt an- given kompetens är av stor vikt för att även ska kunna tillvarata sökandenas intresse av en rättssäker tolkning. Det är också av stor betydelse för möjligheten att granska och kontrollera att rätt fakturering och debitering av utförda tjänster sker till Migra- tionsverket. I sammanhanget kan nämnas att anser att myn- digheten , mot bakgrund av ändringarna i 4 § nuvarande utlänningsdataförordningen (SFS 2014:1068) som trädde i kraft , borde ha rättsligt stöd för att registrera kom- petens på de sätt verket efterfrågar. Genom ändringarna i 4 § infördes bland annat bestämmelser om att uppgifter om speciell kompetens får behandlas i ett verksamhetsregister för biträden (p. 11), tolkar (p. 12), språkanalytiker (p. 12)och översättare (p. 13) i den mån det är nödvändigt för det ändamål för vilket behandlingen utförs. anser också att det är av stor vikt att kunna regi- strera om någon av här aktuella uppdragstagare inte är lämplig för sitt uppdrag. Verket vill kunna göra en notering om det förekom- mer allvarliga eller upprepade och återkommande avvikelser då upp- drag utförs. Enligt är detta viktigt bland annat för att vid eventuella kommande förordnanden eller uppdrag kunna beakta denna information. En notering om avvikelse skulle enligt medföra bland annat en möjlighet till tillsyn, kon- troll, uppföljning och framställning av statistik. Vad gäller förordnande av offentliga biträden bedriver Migra- tionsverket verksamhet på många orter i och ett mycket stort antal jurister har anmält intresse för att bli förordnade som offent- ligt biträde hos verket. Vid förordnandet av offentligt biträde är det alltid utgångspunkt att sökandena ska få bästa möjliga biträde. Både de tjänstemän hos verket som förordnar offent- liga biträden och de som ansvarar för att kontrollera kvaliteten hos biträdena behöver därför tillgång till samma uppgifter om biträdena när lämplighetsbedömningen görs. I annat fall kan olämpliga biträden fortsätta att äventyra andra sökandes rättssäkerhet. Migrations- verket har därför ett stort behov av ett system för avvikelsehan- tering för att kunna synliggöra de biträden som objektivt sett har uppenbara kvalitetsbrister. Som ovan nämnts har en motsvarande förteckning för avvikelser i Word, men på grund av den stora mängden ärenden som löpan- de handlägger behövs enligt verket ett tydligt rättsligt stöd för sådan behandling i myndighetens it-stöd. Enligt verkets bedömning om- fattas registreringen i Word enbart av regleringen i personuppgifts- lagen (1998:204, PUL) och inte av utlänningsdataförordningen. Det är även verkets bedömning att behandlingen är tillåten enligt personuppgiftslagen. Exempel på allvarliga avvikelser för offentliga biträden kan vara att biträdet, trots sökandens anvisning, inte överklagat verkets beslut i ett ärende eller gett in ett överklagande . Sökanden förlorar då i de flesta fall sin rätt till prövning i flera instanser. Ett annat exempel är om ett biträde, trots upprepade påminnelser, underlåter att komplettera ärendet med ett visst underlag. Biträdets underlåten- het att agera medför då en risk att inte har korrekt underlag för sitt beslut. Även om detta kan avhjälpas i migrations- domstolen medför försummelsen en fördröjning av handläggningen. Ytterligare exempel på allvarliga avvikelser kan vara att biträdet vid upprepade tillfällen förhalat processen genom att inkomma med in- lagor , att biträdet har begått något brott som kan påverka lämpligheten som offentligt biträde eller att biträdet har försatts i konkurs. Att kunna registrera avvikelser även för tolkar, översättare och språkanalytiker är enligt också mycket viktigt, efter- som marknaden för dessa grupper i princip är oreglerad och det saknas en formell legal tillsyn av den. För dessa tre yrkesgrupper finns det enligt i princip inte någon tillsyn genom en central organisation (motsvarande ) eller myndighet. Det finns inte heller något centralt register för dessa yrkesgrupper, vare sig hos eller hos någon annan. Kammarkollegiets register över exempelvis auktoriserade tolkar har enligt endast en begränsad betydelse, eftersom de endast omfattar av de aktiva tolkarna. fullgörande av sitt myndighetsuppdrag är starkt avhängigt bland annat av god tolkning. Inom verket förekommer, som ovan nämnts, över 200 000 tolkningstillfällen med när- varande tolk eller tolkning via telefon. Det tolkbehov som Migra- tionsverket har att lösa är därför omfattande såväl kvantitativt som kvalitativt. Exempel på allvarliga avvikelser för tolkar kan vara fel- aktig eller bristande kompetens (antingen i svenska eller i det språk som tolkning avser), att tolken inte är den person som han eller hon utger sig för att vara och jäv. Som ovan nämnts kan samma tolk förekomma hos olika tolkförmedlingar, vilket medför att en sådan tolk kan utföra tolkuppdrag trots avvikelserapporter till anlitad annan förmedling. Om skulle inrätta ett eget centralt uppfölj- ningssystem, åtminstone för tolkar, kan personlig identifiering, sek- retess- och säkerhetsfrågor samt uppföljning av allvarliga avvikelser säkerställas och registreras i systemet. En registrering skulle enligt även medföra en objektiv och transparent möjlig- het för uppföljning av behörighet, lämplighet och kvalitet. har – mot bakgrund av att verket bedömt att nuvarande lagstiftning inte medger kvalitetskontroll och uppfölj- ning av aktuella yrkesgrupper – inte tillgång till någon statistik som visar i vilken utsträckning offentliga biträden, tolkar, översättare eller språkanalytiker har agerat på ett sätt så att en notering om av- vikelse hade varit befogad. Vad gäller offentliga biträden har Migra- tionsverket, som redovisats, redan nu en förteckning för personer där lämpligheten kan i ifrågasättas (ca 20 biträden). Även när det gäller tolkar anser att det finns åter- kommande problem med sådana som missköter sina uppdrag. bedömer att avvikelserapporteringar av tolktjänster stadigt ökat . reklamerar mellan 2 000−3 000 tolk- uppdrag till tolkförmedlingar. Utöver detta finns det ett mörkertal av ej rapporterade avvikelser. Vad avser kritik mot över- sättningar och översättningstjänster, bedömer att det förekommer kritik som är befogad och att det finns ett behov av att kunna följa upp sådan kritik i allvarligare fall. För att garantera en rättssäker process för den sökande finns därför sammanfattningsvis enligt ett stort behov av uppföljningsmöjligheter av samtliga aktuella yrkesutövare, dock särskilt av dem som vill förordnas som offentliga biträden och tolkar. Utan författningsstöd för uppföljning, kvalitetskontroll och avvikelsehantering av nämnda personer anser att det är mycket svårt för verket att säkerställa rättmätiga och legitima krav på rättssäkerhet. Utredningens bedömning: Det finns inget behov av en särskild reglering som tillåter att registrera identitets- uppgifter, speciell kompetens och avvikelser rörande aktuella upp- dragstagare.