sou · H3B382 · 2015-10-07 00:00:00 — Bestämmelserna ger myndigheter en betydande frihet att ordna registrering efter vad som är lämpligast för den aktuella myndigheten (se prop. 1979/80:2 Del A s. 356). Det innebär att även fristående skolor bör ha frihet att ordna sin registrering utifrån vad som förefaller vara bäst för just den egna verksamheten. Det som kan vara avgörande i detta avseende är t.ex. antalet allmänna handlingar som måste registreras. Få allmänna handlingar kan med fördel hanteras i ett enklare system, t.ex. i ett Excel-blad och pärmar. Inom såväl den privata som den offentliga sektorn ökar användningen av automatiserade system för att hantera information. Sådana system innehåller regelmässigt funktion- SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor er för att upprätta förteckningar eller register som uppfyller OSL:s krav på registrering av allmänna handlingar. Friheten att kunna ordna sin registrering utifrån vad som är bäst för den egna verksamheten innebär att varje huvudman måste överväga vilket sätt att registrera handlingarna som är det mest fördelaktiga i den egna verksamheten. Med stor sannolikhet har flertalet huvudmän olika system för registreringen av handlingar. Att ha en god kontroll över sina handlingar är av intresse oberoende av om handlingsoffentligheten gäller eller ej. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats och vissa handlingar behöver varken registreras eller hållas ordnade (5 kap. 1 § tredje stycket OSL). Detta kommer att gälla även för de fristående skolorna. Handlingsoffentlighetens tillämpning i fristående skolor kan dock, som nämnts inledningsvis, medföra en viss ökad administration. måste det som nämnts ligga i företagens egna intressen att ha handlingar väl ordnade. För vissa typer av handlingar, t.ex. bokföringsmaterial, gäller regler för företagen som i praktiken innebär att även kraven enligt OSL uppfylls (se avsnitt 3.6 och 5). Dessutom medför kraven enligt de gällande bestämmelserna att vissa rutiner för att hantera handlingar bör finnas hos de enskilda huvudmännen. Vi återkommer i avsnitt 8 till de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Bedömning: Några särskilda bestämmelser om tillgänglighet bör inte införas för fristående skolor. Enligt 2 kap. 12 § TF ska en begäran om utlämnande av en allmän handling behandlas genast eller så snart det är möjligt (se avsnitt 3.1). Enligt 4 kap. 1 § OSL ska därtill en myndighet ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Myndigheten ska bl.a. särskilt se till att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt TF. Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor Bestämmelser om tillgänglighet finns också i förvaltningslagen (1986:223, FL). Myndigheter ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda (5 § första stycket). En myndighet ska ha öppet varje helgfri måndag–fredag (med undantag för , och nyårsafton) för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar samt för att kunna ta emot framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten (5 § tredje stycket). Se vidare avsnitt 3.3.2. Dessa bestämmelser gäller för såväl statliga som kommunala myndigheter, således även för utbildningsförvaltningarna och till dem hörande skolor. Genom att huvudmännen för de fristående skolorna ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL kommer de att omfattas av kravet på skyndsam handläggning enligt TF samt skyldigheten enligt 4 kap. 1 § OSL att organisera hanteringen av allmänna handlingar så att de kan lämnas ut skyndsamt. Däremot blir FL inte tillämplig på fristående skolor enbart av det skälet att de åläggs att iaktta handlingsoffentligheten. Frågan är om en bestämmelse ska införas som innebär att 5 § FL ska tillämpas av huvudmännen för de fristående skolorna. Tillgängligheten torde inte utgöra något problem för skolor, oavsett huvudmannaskap, undervisning pågår. Då är personalen normalt i tjänst och skolan håller öppet. Kravet på tillgänglighet kan emellertid skapa problem under lov, framför allt för små skolenheter med få anställda. Såvitt gäller kommunala skolor finns det alltid en myndighet, den aktuella nämnden, som den enskilde kan vända sig till om han eller hon önskar ta del av en allmän handling. Nämnden torde dock ofta i sin tur behöva vända sig till den aktuella skolan för att kunna tillgodose framställningen. För en fristående skola finns inte en motsvarande organisation frånsett de fall då huvudmannen ingår i en koncern. Det är därför ofrånkomligt att ett införande av handlingsoffentlighet i de fristående skolorna kommer att medföra krav på ökad tillgänglighet under främst skollov. I våra kontakter med kommunala skolor har det framkommit att vissa kommunala utbildningsförvaltningar bistår med bevakning av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar under exempelvis sommarlov. För de handlingar som förvaras på skolan ansvarar dock som huvudregel skolans rektor för behandlingen av SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor framställningar om utlämnande. Beroende på skolans storlek och administrativa organisation, kan rektorn själv, eller den personal som är i tjänst, exempelvis fritidshemspersonal, hantera framställningar om utlämnande. Det kan således konstateras att även för de kommunala skolorna krävs det i praktiken att någon anställd är tillgänglig under skolloven. Vissa huvudmän har redan en sådan administrativ organisation att det inte torde komma att medföra några svårigheter att hantera framställningar om utlämnande av allmänna handlingar även på skollov. Även för huvudmän med fristående skolor som också bedriver fritidshemsverksamhet borde tillgängligheten på exempelvis sommarlov utgöra ett begränsat problem. För fristående skolor utan fritidshemsverksamhet kan emellertid de praktiska svårigheterna bli större. Vissa huvudmän driver endast en skola och denna kan vara av begränsad storlek. De saknar det stöd som kommunala skolor kan ha av den kommunala skolförvaltningen. Det går inte att bortse ifrån att det kan medföra svårigheter för dessa skolor att ta emot och behandla framställningar om utlämnande av allmänna handlingar de veckor någon undervisning inte förekommer. För skolor utan fritidshemsverksamhet innebär det att någon ur personalen måste vara tillgänglig för detta ändamål under hela semesterperioden. Ett sätt att minimera kostnaderna och den administrativa bördan skulle kunna vara att undanta vissa huvudmän från kravet på tillgänglighet för allmänheten under exempelvis sedvanliga skollov. Gränsen skulle kunna dras vid ett visst antal elever eller anställda eller möjligtvis det antal godkännanden den enskilde huvudmannen innehar. Principiella skäl talar dock starkt emot en sådan lösning. Medborgarnas berättigade krav på skyndsam handläggning är detsamma oberoende av storleken på myndigheten eller det organ som är skyldigt att iaktta offentlighetsprincipen. Verksamheten vid en skola består inte enbart av undervisning. Det är en näringsverksamhet där löner till anställda och fakturor, ska betalas även om någon undervisning inte pågår. Under exempelvis sommarlov ska skolorna dessutom hantera antagning av nya elever till skolan m.m. Det kan på goda grunder antas att skolorna har en beredskap att kunna hantera vissa administrativa frågor även undervisning inte pågår och att en bevakning sker av inkommande post. Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor Den stora variation som råder inom friskolesektorn talar för att det bör överlåtas åt varje huvudman att se till att kravet på skyndsam handläggning uppfylls på det sätt som lämpar sig bäst för den egna verksamheten. Olika tekniska lösningar under skollov bör kunna underlätta hanteringen av kravet på skyndsam handläggning. Vi anser att det inte bör införas någon särskild bestämmelse om tillgänglighet eller minsta öppettider för huvudmännen då detta skulle kunna komma att bli alltför betungande, för i vart fall de små huvudmännen (jfr 5 § FL). Huvudmännen bör anförtros att själva – inom ramen för TF:s och – ordna detta på ett för dem praktiskt sätt. Vi återkommer till kostnaderna i konsekvensavsnittet, avsnitt 8. Förslag: Huvudmännens beslut om avslag på en framställning om utlämnande av allmänna handlingar ska kunna överklagas till domstol. En enskild får överklaga ett beslut av en myndighet att bl.a. inte lämna ut en handling (6 kap. 7 § OSL). Som huvudregel överklagas ett sådant beslut till kammarrätt (6 kap. 8 § OSL). Samtliga myndigheter och de företag och organ som jämställs med myndigheter vid tillämpningen av OSL omfattas av bestämmelsen. Om huvudmännen för de fristående skolorna jämställs med myndigheter vid tillämpningen av OSL kommer regeln om besluts överklagbarhet att med automatik gälla för dem. Vi ser inte någon anledning att föreslå några undantagsbestämmelser för dessa huvudmän. Ett avslagsbeslut av en huvudman för en fristående skola bör alltså kunna överklagas till kammarrätten på samma sätt som gäller för övriga organ som jämställs med myndigheter vid tillämpningen av OSL. SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor 7.10Översyn av vissa bestämmelser utanför OSL Förslag: Huvudmännen för fristående skolor ska tillämpa arkivlagens bestämmelser. De kommunala arkivmyndigheterna ska vara arkivmyndighet även för huvudmännen för fristående skolor och därmed ha tillsyn över dessa. Om huvudmans verksamhet upphör ska dennes arkiv överlämnas till arkivmyndigheten . Ett bemyndigande som möjliggör för kommunerna att meddela föreskrifter rörande arkiven införs. Ett av syftena med arkivbildningen enligt arkivlagen är att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar (3 § tredje stycket 1). Genom att handlingarna bevaras är det möjligt för allmänheten att få sådan tillgång till allmänna handlingar som TF förutsätter. Såvitt gäller de organ som finns upptagna i bilagan till OSL och de kommunala företag som ska tillämpa OSL (2 kap. 3 och 4 §§ OSL) har det i arkivlagen föreskrivits att den gäller även för dessa organ (2 och 2 a §§). För att vårt förslag om att bestämmelserna om handlingsoffentlighet ska gälla också hos huvudmännen för de fristående skolorna ska bli effektivt bör även dessa huvudmän åläggas en arkiveringsskyldighet för sina allmänna handlingar. Som genomgången i avsnitt 5 visar är de fristående skolorna, precis som andra företag, underkastade regler om bevarande av vissa typer av handlingar. Huvudmännen torde därför redan ha vissa rutiner för arkivering och bevarande av specifika handlingar. Det bör åligga varje huvudman för en fristående skola att ansvara för arkivet på skolan. för de organ som finns uppräknade i bilagan till OSL och som enligt 2 kap. 4 § OSL jämställs med myndigheter vid tillämpningen av den lagen är . De kommunala företag som enligt 2 kap. 3 § OSL ska iaktta handlingsoffentligheten står under tillsyn av den kommunala arkivmyndigheten. Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen, om inte kommunfullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyn- Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor dighet (8 § arkivlagen). Den kommunala arkivmyndigheten är bl.a. arkivmyndighet för kommunala utbildningsnämnder och skolor med huvudman. Det framstår som mest ändamålsenligt om alla skolor i en kommun, oavsett huvudmannaskap, lyder under samma arkivmyndighet och att de tillämpar enhetliga arkivregler. Det kan dessutom underlätta allmänhetens efterfrågan av arkiverade handlingar. för fristående skolor bör därför vara den kommunala arkivmyndigheten i lägeskommunen, alltså den kommun där den fristående skolan är eller har varit belägen. Den kommunala arkivmyndigheten ska därmed i enlighet med bestämmelserna i arkivlagen se till att sådana huvudmän som avses i den föreslagna 2 kap. 3 a § OSL fullgör sina skyldigheter enligt 3−6 §§ arkivlagen (se avsnitt 3.4). Alla skolor i en kommun, oavsett huvudmannaskap, kommer därmed att följa samma arkivbestämmelser. I arkivlagen finns bestämmelser som reglerar vad som händer när en myndighet upphör med sin verksamhet (se avsnitt 3.4). I ett sådant fall ska myndighetens arkiv överlämnas till arkivmyndigheten . En huvudman kan av olika anledningar upphöra med sin verksamhet. Det kan t.ex. vara på grund av konkurs eller nedläggning av andra skäl. En bestämmelse motsvarande den som reglerar vad som ska hända med en huvudmans arkiv om denne upphör med verksamheten behövs därför för huvudmännen för de fristående skolorna. Såvitt avser de kommunala skolorna föranleder ett upphörande av verksamheten inga problem eftersom både arkivansvaret och kostnaderna för fortsatt arkivering kvarstår inom den kommunala sfären. Om en skola läggs ner, finns det alltid en myndighet, den kommunala nämnd som ansvarar för utbildningen, som har fortsatt ansvar för den nedlagda skolans arkiv. Om en enskild huvudmans verksamhet upphör bör en motsvarande reglering finnas. Denne bör därför på samma sätt som gäller för kommunala huvudmän åläggas att överlämna sitt arkiv till arkivmyndigheten (jfr 14 § arkivlagen). Den kommunala arkivmyndigheten bör också med stöd av 9 § arkivlagen kunna fatta beslut om att överta huvudmannens arkiv. För det fall verksamheten upphör på grund av konkurs finns det som regel en konkursförvaltare, utsedd av domstol i enlighet med SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor Konkursförvaltaren övertar ansvaret för konkursboet, och i förlängningen arkivet, och bör då kunna bistå den kommunala arkivmyndigheten med överlämnandet av den enskilda huvudmannens arkiv. Risken för att allmänna handlingar går förlorade i en situation av konkurs torde därför vara tämligen liten. Arkivet, och därmed även arkivansvaret, överförs till arkivmyndigheten. Det går dock inte att bortse från att kommunens övertagande av arkiven från en huvudman för en fristående skola som upphör med sin verksamhet kan komma att medföra att det blir kommunen som får överta kostnadsansvaret för arkivet. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 8. Vi föreslår att vad som enligt arkivlagen gäller för kommunala myndigheters arkiv ska gälla också för arkiv hos huvudmännen för fristående skolor. En lösning i enlighet med vad som föreslagits kräver dock att kommunerna har möjlighet att ålägga dessa huvudmän vissa uppgifter. finns ett bemyndigande i arkivlagen för kommunfullmäktige och att meddela föreskrifter om arkivvården i kommunen (16 §). Detta bemyndigande torde inte kunna användas för att ge kommunfullmäktige rätt att utfärda föreskrifter avseende huvudmännen för fristående skolor eftersom det blir fråga om skyldigheter för enskilda. Sådana föreskrifter ska enligt 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) meddelas genom lag. Det förhållandet att dessa huvudmän ska jämställas med myndigheter enligt OSL medför inte att de ska betraktas som myndigheter i andra avseenden. Inte heller blir de att se som företrädare för det allmänna annat än i de fall uppgifter som innebär myndighetsutövning har överlåtits till dem (se avsnitt 3.3.1). Någon möjlighet för att direkt bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om de enskilda huvudmännens arkivvård torde inte finnas (se 2 kap. 9 § RF och t.ex. prop. 2014/15:117 s. 70). Vi bedömer det angeläget att kommunerna ges en rätt att meddela föreskrifter om hur huvudmännen för fristående skolor ska hantera sina arkivhandlingar. Författningstekniskt torde frågan få lösas på det sättet att bemyndigar regeringen att meddela sådana föreskifter och också medger att regeringen bemyndigar kommunerna att meddela föreskrifter (8 kap. 3 § RF jämförd med 8 kap. 10 § RF). Vi återkommer till denna fråga och till frågan Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor om ett bemyndigande för kommunerna att meddela föreskrifter om avgifter i författningskommentaren (se avsnitt 9). Frågan om kostnaderna för tillsynen behandlar vi i avsnitt 8.3.5. 7.10.2Kommuners arkivering av betygshandlingar för elever i fristående skolor Förslag: Bestämmelsen i 29 kap. 18 § skollagen om överlämnande av slutbetyg och betygsdokument till kommunerna ska upphävas. Enligt 29 kap. 18 § skollagen ska huvudmannen för en fristående skola där betyg sätts lämna över elevers slutbetyg eller de betygsdokument som eleven får efter fullföljd gymnasieutbildning till den kommun där skolan är belägen. Syftet med bestämmelsen är att ge eleverna i fristående skolor en möjlighet att i efterhand kunna begära uppgifter om genomförd skolgång om t.ex. ett originalbetygsdokument går förlorat (se avsnitt 5.2.3). Regeln har ansetts vara nödvändig då fristående skolor enligt dagens regler inte har någon skyldighet att tillämpa arkivlagen och därmed inte heller någon skyldighet att spara sina elevers betygshandlingar. Regeln tillämpades första gången . Arkiveringen av betygshandlingar är avgiftsfri för huvudmännen för fristående skolor. Kommunerna kompenseras för sina kostnader (och andra kostnader till följd av skollagen genom höjda allmänna bidrag i budgeten (utgiftsområde 25). I avsnitt 7.10.1 har vi föreslagit att arkivlagens bestämmelser om kommunala arkiv ska gälla för de fristående skolorna. Huvudmännen blir därmed skyldiga att arkivera sina allmänna handlingar och att överlämna sitt arkiv till de kommunala arkivmyndigheterna. Elevernas betygshandlingar kommer därmed att omfattas av arkivskyldigheten. Bestämmelsen i 29 kap. 18 § skollagen blir i och med det överflödig. Kommunerna bör därför befrias från skyldigheten att kostnadsfritt arkivera betygen för elever i fristående skolor. De betygshandlingar som redan arkiverats hos kommunerna bör vara kvar i kommunens vård eftersom vi, som kommer att framgå av avsnitt 7.11, föreslår övergångsbestämmelser som innebär att handlingsoffentligheten i fristående skolor inte ska omfatta hand- SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor lingar som härrör från tiden före ikraftträdandet. En annan ordning framstår också som opraktisk. Förslag: Bestämmelserna i skollagen om kommuners insynsrätt bör ändras så att insynsrätten i syfte att tillgodose allmänhetens behov av insyn tas bort. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten (se t.ex. 9 kap. 22 §, 10 kap. 41 §, 11 kap. 40 § och 15 kap. 34 § skollagen). Bestämmelserna har ändrats vid flera till- fällen; den nu 2013/14:112, bet. 22013/14:UbU22, 2013/14:357, SFS 2014:903). Syftet med bestämmelserna är att kommunerna ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och tillgodose allmänhetens behov av insyn (a. prop. s. 65). Av förarbetena framgår vidare (a. prop. s. 81) att kommunen inte med stöd av sin insynsrätt kan ta del av en fristående skolas ekonomiska förhållanden, göra påpekanden eller begära förändringar i verksamheten. Kommunen ska inte heller begära in handlingar som omfattas av tystnadsplikt enligt 29 kap. 14 § skollagen, som kan avslöja företagshemligheter eller är på annat sätt orimligt att den enskilde lämnar ut (se också avsnitt 3.5.3). Om offentlighetsprincipen införs i fristående skolor kan allmänheten vända sig direkt till den fristående skolan. Behovet av kommunernas insynsrätt i syfte att tillgodose allmänhetens behov av insyn bortfaller då. Vi föreslår att bestämmelserna ändras så att de inte längre tar sikte på att tillgodose allmänhetens behov av insyn. Insynsrätten ska också enligt bestämmelsen underlätta för kommunerna att fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen. I denna del finns det inte någon anledning att ändra bestämmelsen. Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor 7.10.4Tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet Förslag: Bestämmelsen om tystnadsplikt i 29 kap. 14 § skollagen ska anpassas till att verksamheten hos en enskild huvudman omfattas av bestämmelserna i . Enligt nuvarande 29 kap. 14 § skollagen får den som är eller har varit verksam inom enskilt bedriven verksamhet inte obehörigen röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga förhållanden. Han eller hon får inte heller obehörigen röja uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. En konsekvens av att de fristående skolornas huvudmän jämställs med myndigheter vid tillämpning av OSL är att de kommer att omfattas av om bl.a. tystnadsplikt. Bestämmelsen i 29 kap. 14 § skollagen bör anpassas till detta. Förslag: Bestämmelserna om att offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor bör träda i kraft . Handlingar som kommit in till de fristående skolorna före denna dag ska inte omfattas av reformen. Införande av offentlighetsprincipen i de fristående skolorna kräver vissa förberedelser. Exempelvis behöver utbildningsinsatser genomföras, rutiner för hantering av allmänna handlingar skapas och arkivlokaler ordnas. Det är också en fördel om reformen kan börja gälla i anslutning till ett nytt läsår. Vi föreslår därför att de författningsändringar som föranleds av förslaget ska träda i kraft . Hänsyn har då också tagits till behovet av tid för remissförfarande och riksdagsbehandling av lagförslagen. Av principiella skäl bör den nya regleringen inte gälla för handlingar som kommit in till de fristående skolorna före ikraftträdandet. Det skulle också bli en stor administrativ börda om alla hos SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor skolorna befintliga handlingar skulle omfattas. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse av innebörd att allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar endast ska omfatta de handlingar som kommer in till eller upprättas hos de fristående skolorna efter . Vad gäller meddelarskyddet bedömer vi att några övergångsbestämmelser inte är nödvändiga (jfr prop. 2009/10:81 s. 60). Den föreslagna ändringen i 29 kap. 14 § skollagen bör endast omfatta förhållanden efter . Av praktiska skäl bör lägeskommunerna alltjämt ha arkivansvar för de elevers slutbetyg eller de betygsdokument som en huvudman för en fristående skola överlämnat eller skulle ha överlämnat före . 8.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav I kommittéförordningen (1998:1474) finns i 14–15 a §§ bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Enligt 14 § ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för de integrationspolitiska målen, ska konsekvenserna i dessa avseenden anges i betänkandet (15 §). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244)om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a §). Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla bl.a.