sou · H3B348 · 2015-05-26 00:00:00 — Relationen mellan priserna på icke planlagd mark och priserna på byggklar mark: Om det är stora restriktioner i utbudet av mark i allmänhet (till följd av strandskydd, riksintressen och kommunalt motstånd mot byggande m.m.) borde priserna på icke planlagd mark (där byggande är teoretiskt möjligt) vara höga. Skillnaden mellan detta och priset på byggklar mark borde vara relativt liten om det är en förutsägbar och snabb planeringsprocess. Bilaga 3 till LU15 en komplicerad och svårförutsägbar planeringsprocess som är orsaken så borde priset på icke planlagd mark vara relativt lågt, eftersom det fortsatt är osäkert om man får bygga, medan priset på byggklar mark borde vara relativt högt. Att kommuner inte säljer mark i tidiga skeden utan arbetar med markanvisningar som prissätts i kr/kvadratmeter slutlig byggrätt talar för att kommunerna bedömer att priset skulle vara lågt om man sålde i ett tidigt skede. Sammanfattningsvis är vår bedömning att det finns en rad observationer som är förenliga med hypotesen att regleringar och politiska beslut av olika slag begränsar utbudet av mark. Det finns dock skäl att också undersöka andra möjliga mekanismer som kan leda till samma observationer. En sådan mekanism är knuten till incitamenten för en markägare att bygga. När är det optimalt för en privat markägare att bygga? Denna fråga innehåller i sin tur ett par delfrågor. Det gemensamma temat är att även om det vore lönsamt att bygga på ett område och varken statliga regler eller kommunala begränsningar finns så bebyggs det ändå inte. Flera forskare har tagit upp teman som knyter an till detta.85 När säljs marken? som kan bli aktuell för bebyggelse ägs i regel inledningsvis av någon som använder marken för annat ändamål, t.ex. jordbruk. Studier pekar på att utbudet av mark kan begränsas av att markägare antingen har orealistiska förväntningar om markens värde för bebyggelseändamål och/eller inte agerar utifrån ekonomiska principer.86 Även om en byggherre är villig att betala ett korrekt marknadspris så är, enligt denna hypotes, markägaren inte alltid villiga att sälja. När är det rimligt att bygga om det finns flera byggherrar? Att äga mark som får bebyggas kan ses som att äga en realoption – rätten att bygga men också rätten att vänta med det. Den amerikanske forskaren har i en serie artiklar analyserat byggande ur ett optionsperspektiv.87 Grundfrågan är när det blir rationellt att 85Se exempelvis Monk m.fl. (2013). 86Se exempelvis Barker (2004). 87Se exempelvis Grenadier (1996). Bilaga 3 till LU15 utnyttja optionen, dvs. Grenadiers studier visar att förväntningar om andra företags beteenden har stor betydelse. Om ett företag tror att andra företag kommer att bygga mycket kan det löna sig att försöka hinna före och sälja innan det stora utbudet kommer ut på marknaden. Konsekvensen kan bli en byggboom som sedan driver ner priserna. Om företaget tror att andra kommer att vänta kan det vara rationellt att dra ut på byggprocessen och bara bygga lite i taget. Om alla gör det så hålls priserna uppe och detta kan under vissa omständigheter vara den rationella strategin för det enskilda företaget. Ju färre aktörer det är på marknaden desto lättare kan det vara att samordna agerandet. Ett sådant beteende kan också underlättas om planeringsprocessen är utdragen eftersom det då blir lättare att observera vad andra gör.88 När är det rimligt att bygga om det bara finns en byggherre? (2014) har studerat outnyttjade byggrätter i detaljplaner och fann då att om ett företag äger ett större område där de planerar att bygga bostadsrätter, så delar företaget i regel in området i flera mindre områden och bygger ut dessa över en längre tidsperiod (5–). Detta är logiskt givet att varje område är unikt och att företaget därför möter en nedåtlutande efterfrågekurva när det tillkommer nya grupper av kunder. Särskilt om diskonteringsräntan är relativt låg kan det löna sig för företaget att bygga och sälja successivt. En intressant observation i är att liknande exempel inte gick att hitta för hyresrätter. En förklaring till det kan vara att de som bygger hyresbostäder inte köper upp eller på annat sätt får tillgång till större markområden. I teorin skulle det också kunna bero på att efterfrågekurvan för hyresrätter är betydligt flackare så att utbudet kan ökas utan att hyrorna påverkas nämnvärt – men det är svårt att se varför så skulle vara fallet med tanke på att efterfrågan på ett specifikt hyreshusområde också borde vara knuten till lägesmässiga preferenser. Den kontrafaktiska frågan till delfrågorna ovan är i grunden hur mycket som skulle byggas om det var betydligt enklare för markägaren att få tillstånd att bygga. Är det troligt att det ändå inte skulle byggas så mycket för att de som har möjlighet att göra det föredrar att vänta i förhoppningen om att kunna göra en större 88 Se exempelvis Kaplow (2013). Bilaga 3 till LU15 Även om det inte helt kan uteslutas, så bör det relativt ofta finnas någon (mindre) aktör som försöker hinna bygga och sälja innan övriga. Och, ju fler som gör det, desto snabbare sjunker värdet på optionen att vänta. Som nämndes ovan pekar Grenadier på att spelet mellan aktörer inte bara kan leda till att det byggs för lite utan även till att det byggs för mycket – om alla vill hinna före. En sammanfattande slutsats av detta är att de mekanismer som beskrevs i avsnittet om regleringar sannolikt är viktigare än de mekanismer som beskrivs i detta avsnitt om incitamenten för de privata aktörerna. Analyseras bostadsbyggandet utifrån Tobins Q så blir byggkostnaderna centrala. Höga kostnader kan begränsa byggandet och bromsa den ekonomiska utvecklingen. Det är då särskilt viktigt att begreppet byggkostnad ges en entydig innebörd. I debatten tycks dock begreppet tolkas på en rad olika sätt. Det kan handla om: 1.Den totala kostnaden för att få fram en inflyttningsklar byggnad inklusive markkostnaden. 2.Markkostnad kan tolkas på åtminstone två olika sätt. Antingen en historisk markkostnad (eventuellt uppräknad med räntekostnaden) eller en kostnad som speglar markens värde med fastställd byggrätt. Det senare motsvarar vad man för byggstarten skulle kunna sälja marken för på den öppna marknaden. När det i fortsättningen talas om markkostnaden är det den senare innebörden som avses, dvs. markens värde vid byggstart. 3.Resterande byggkostnad kan benämnas den direkta byggkostnaden och inkluderar bl.a. olika anslutningsavgifter, byggherrens egna kostnader för räntor, för att leda arbetet och anlita externa konsulter/arkitekter som projekterar byggnaden, och den s.k. entreprenadkostnaden (det pris som byggherren betalar till de entreprenadföretag som i normalfallet utför själva arbetet; alternativt summan av grund- Bilaga 3 till LU15 läggningskostnaden och det pris som betalas till tillverkare av s.k. kataloghus). Anslutningsavgifterna och byggherrens egna kostnader kan i jämförelse med entreprenadkostnaderna betraktas som marginella, varför dessa kan bortses från. När det byggs bostadsrätter tolkas byggherren som den förening som formellt köper byggnaden från det företag som uppfört huset (även om det i praktiken kan vara byggföretaget som startat föreningen och fastställer priset). När det fortsättningsvis skrivs om byggkostnader avses således det pris som byggherren får betala. Byggkostnaderna återspeglas i det index – Byggnadsprisindex – som används för att följa kostnadsutvecklingen (se nedan).89 Diagram 7.3 illustrerar hur fördelningen mellan olika kostnader kan se ut i ett normalt projekt. 89 Om det finns marknadsimperfektioner kan naturligtvis ifrågasättas i vilken mån detta pris speglar de faktiska kostnaderna. Vid bristande konkurrens och högkonjunktur kan priserna som tas ut av underleverantörer och lönekraven från olika personalgrupper ligga över reservationspriserna/reservationslönerna, och inkludera ett påslag som skulle kunna ses som en vinst. (2003) noterar att lönesättningen på byggarbetsmarknaden kan ses som en vinstdelningsmodell och att det som kallas lönekostnad inte alltid är en ren kostnad. Att empiriskt klargöra vad som ska anses vara den rena kostnaden är dock långt ifrån okomplicerat. Bilaga 3 till LU15 Diagram 7.3 Kostnadsstruktur i ett byggprojekt Källa: SCB och Byggindustrier (2013). Teoretisk relation mellan pris på färdigt hus, byggkostnad och tomtpris I nästa avsnitt diskuteras den statistik som ofta presenteras när det gäller byggkostnader och deras utveckling. I detta sammanhang framhålls också betydelsen av att studera relationen mellan tomtpris och byggkostnad, och den totala kostnaden för ett färdigt hus, som ofta kan ge indirekt information om vilka faktorer som påverkar kostnaderna. I en situation som dagens med höga priser på färdiga bostäder och begränsat byggande, skulle konsekvensen av höga direkta byggkostnader bli låga tomtpriser. När det är dyrt att uppföra själva huset, är byggherren inte beredd att betala ett högt pris för marken. Höga tomtpriser i en kommun talar alltså emot att höga byggkostnader är en viktig förklaring till lågt bostadsbyggande där. Lägre byggkostnader kan öppna upp för byggande på platser där det tidigare inte varit lönsamt att bygga, dvs. där markvärdet tidigare varit väldigt lågt. Denna teori har fått ett intressant test i Bilaga 3 till LU15 och med att lanserade sina s.k. Kombohus, som är en relativt billig standardprodukt. En studie visar just att Kombohus främst byggts på mindre inte så expansiva orter, vilket är vad som kan förväntas om teorin ovan är korrekt.90 Om markutbudet är litet och markpriserna höga är det mindre lönsamt att bygga enkla standardhus, eftersom byggaren i praktiken måste vända sig till en mer betalningsstark grupp. Man kan också uttrycka det på följande sätt. Om det stora problemet i storstadsregionerna är utbudet av mark och detta utbud i praktiken är givet, så kommer lägre byggkostnader företrädesvis leda till högre tomtpriser. Vid ett givet totalt utbud av nya bostäder är också slutpriset givet, och då kommer lägre byggkostnader göra att företagen kan betala mer för marken och att tomtpriserna stiger. De direkta byggkostnaderna i enligt studie har gjort en genomgång av statistik om byggkostnader (2014) och deras resultat är följande. Jämförelser av europeiska byggkostnader: tar fram statistik över byggkostnader främst för att kunna göra prisjusteringar i samband med att nationalräkenskapsdata tas fram. I mätningar från senare år framstår kostnaderna i som mycket höga. När denna statistik tas fram räknas bedömda kostnader för olika typhus om till kostnader i Euro utifrån aktuell växelkurs. De svenska byggkostnaderna i Euro har stigit kraftigt eftersom den svenska valutan stärkts. I kronor har dock kostnaderna utvecklats på liknande sätt som i andra jämförbara länder. sammanfattar sina resultat, med reservation för de brister som finns i statistiken, på följande sätt: ”rapportens genomgång av tidigare studier och av tillgänglig statistik uppvisar inga belägg för att produktionskostnaderna i i väsentligt avseende avviker från jämförbara länder i övriga .” (, 2014, s. 66) Jämförelser av nordiska byggkostnader: I diskuteras också byggkostnaderna i utifrån en statistik 90 Se och (2014). Bilaga 3 till LU15 som tas fram av konsultföretaget och från den lokala statistiken från respektive land. Den slutsats drar av jämförelsen är även här att kostnadsutvecklingen i inte avviker från den i andra jämförbara länder: ”I merparten av den statistik vi har haft tillgång till framgår att ligger högst, sedan kommer och ganska tätt, följt av .” (, 2014, s. 67) Man noterar också att en del av skillnaderna rimligen sammanhänger med att bostadspriserna utvecklats mer positivt i och jämfört med de andra nordiska länderna. I sammanhanget kan också noteras att det i är relativt vanligt att byggkostnadsutvecklingen jämförs med den allmänna prisutvecklingen (KPI). Av Diagram 7.4 framgår att byggkostnaderna, i betydelsen det pris som en byggherre får betala för att få en byggnad uppförd, ökat mycket snabbare än övriga priser. Källa: SCB (2012, s. 112). Som framhålls i och (2012) och och (2015) försvåras dock möjligheterna att jämföra byggkostnaderna över Bilaga 3 till LU15 tiden av att kvaliteten på produkten förändras. I dessa studier påtalas att byggkostnadsutvecklingen överskattats eftersom den metod som används för att justera för kvalitetsförändringar i bostäderna är bristfällig. Uppskattningsvis hälften av de redovisade kostnadsökningarna för bostadsbyggandet förklaras av att kvalitet på bostäderna förbättrats i olika avseenden. Att kostnaderna för det som byggs är höga kan bero på att byggherrarna har valt sådana produkter för att marknaden efterfrågar det. Om höga byggkostnader är ett problem så bör det innebära att det inte finns några acceptabla lågprisprodukter. Ett test av hypotesen att byggkostnaderna generellt är höga är därmed att se om det finns några sådana produkter på marknaden. Finns det sådana produkter på marknaden så talar det emot att byggkostnaderna generellt är höga. Lågprisprodukter finns dock på bostadsmarknaden och är i sig tillräckligt för att falsifiera ett allmänt påstående om att det är dyrt att bygga bostäder i . och har utvecklat det s.k. BoKlok-konceptet som främst byggts som ägda bostäder. har de allmännyttiga bostadsföretagens organisation gjort ramupphandlingar av flera typer av billiga standardhus, s.k. Kombohus, till ett fast pris exklusive grundläggning. Den totala kostnaden beror på mark- och grundläggningskostnad men under gynnsamma omständigheter ligger kostnaden inte långt per kvm. Som jämförelse kan nämnas att den genomsnittliga byggkostnaden för flerfamiljshus 2013 var per kvm.91 Dessa lågprisprodukter uppfyller alla byggnormer med god marginal och det låga priset uppnås genom att det är en standardiserad produkt. Värt att notera är att bland de företag som var med i Kombohus-upphandlingen och som är beredda att leverera en lågprisprodukt finns både företag som använder relativt traditionella byggmetoder med mycket platsförlagt arbete och företag som bygger mer av husen i fabrik och sätter ihop 91 , Statistikdatabasen. Bilaga 3 till LU15 modulerna på plats. Standardisering förefaller viktigare än industrialisering, om det senare tolkas som att mer av husen byggs färdiga i fabrik. Den slutsats som kan dras av att tomtpriserna är höga i expanderande orter, av den generella statistiken som jämför med liknande länder, och av förekomsten av lågprisprodukter på marknaden, är att det låga bostadsbyggandet i inte kan förklaras med höga byggkostnader. Begränsningar i utbudet av mark framstår som en troligare förklaring till det låga bostadsbyggandet. Innan frågan om byggkostnaderna lämnas finns det dock skäl att ta upp två frågor som varit uppe i debatten kring det låga bostadsbyggandet, dels att kostnaderna drivs upp av olika regler (avsnitt 7.5), dels att kostnaderna drivs upp av dålig konkurrens (avsnitt 7.6). Argumenten ovan om att byggkostnaderna inte generellt är högre än i andra länder och att det finns lågprisprodukter kan tyckas vara tillräckliga för att ifrågasätta dessa teser, men det kan vara motiverat att utveckla argumenten lite mer. 7.5Byggkostnaderna och regelverket för byggande i I diskussion om regelverkens begränsande effekter på bostadsbyggandet görs ofta en åtskillnad mellan nationella och lokala regler, och regler av olika karaktär. -Statliga regler. (2011) samt och (2015) undersöker om förändringar i de nationella byggreglerna påverkar byggkostnaderna. Det handlar t.ex. om regler för sophantering, tillgänglighet och energiförbrukning. De studerade reglerna bedöms höja de direkta byggkostnaderna . Vad gäller energiförbrukning måste dock hänsyn tas till att högre investeringskostnader kan leda till lägre drifts- och underhållskostnader, och egentligen är det ju påverkan på nuvärdet som är intressant. Andra studier pekar på att man kan bygga s.k. gröna bostäder utan nämnvärda kostnadsökningar (, Bilaga 3 till LU15 (2013d) diskuterar behoven av flexibla regler för bostäder som vänder sig till ungdomar och studenter, och menar också att kostnadsminskningarna är relativt små. -Kommunala byggtekniska regler. En statlig utredning (SOU 2012:86) har särskilt granskat förekomsten av s.k. kommunala särkrav, där kommunerna av olika skäl vill gå längre än gällande nationella krav. Det handlar främst om krav rörande tillgänglighet och olika miljökrav, t.ex. tillåten energiförbrukning. Utredningen försökte både beräkna de direkta kostnaderna för att nå de högre kraven och mer långsiktiga effekter som följer av minskade möjligheter att använda standardiserade produkter. Utrymmet för standardiserade lågprisprodukter minskar om vissa kommuner ställer mycket höga krav på låg energiförbrukning. Ett exempel är de s.k. Kombohusen som inte uppfyller de rådande kraven i . -Kommunala gestaltningsprogram. Kalbro m.fl. (2013) framhåller att det särskilt i attraktiva lägen har blivit vanligare med mycket detaljerade krav på utformningen av nya områden. Några kalkyler presenteras inte men det är rimligen något som bidrar till högre kostnader. Eftersom det handlar om krav i attraktiva lägen så blir konsekvensen i teorin främst att markvärdet blir lite lägre än vad det annars hade blivit, och inte att kostnaden för slutkunden blir högre. Regelverkets utformning har också betydelse för byggprojektens riskkostnader. -Kommunala krav i planeringsprocessen. Eftersom kommunen har ett planmonopol och en stark förhandlingsposition så kan det under planeringsprocessens gång komma krav av olika slag som är svåra att förutse. Det kan gälla utformning av projekt och tolkning av gestaltningsprogram men också gälla ekonomiska aspekter, t.ex. hur många lägenheter som kan byggas eller krav på finansiering av infrastruktur. -Överklaganden i planeringsprocessen. Det finns alltid en risk att enskilda medborgare ska överklaga kommunens beslut om en stadsplan och om ett bygglov. Detta leder till förseningar vilket i sin tur ökar riskerna på både intäkts- och kostnadssidan.92 92 Se SOU 2014:14 för räkneexempel. Bilaga 3 till LU15 Vår sammanvägda bedömning av de resonemang och studier som redovisats ovan är att olika regler och särkrav kan ha viss betydelse för byggkostnaderna, men också att den effekten förefaller liten i förhållande till markutbudets betydelse. Som nämndes ovan är markpriserna en indikator på vilken roll som markutbud respektive byggkostnader spelar. har det gjorts en rad utredningar om byggsektorn ur ett konkurrensperspektiv. Det tas t.ex. upp i , och (1996) och de mycket omtalade utredningarna Skärpning gubbar (SOU 2002:115) och gubbar (Statskontoret, 2009). Höga byggkostnader har i bl.a. dessa rapporter beskrivits som åtminstone delvis sammanhängande med konkurrensproblem. I senare publikationer från framkommer samma bild (, 2013). I detta avsnitt anläggs dock ett kritiskt perspektiv och det ifrågasätts om konkurrensproblemen skulle vara större inom bostadsbyggandet än inom andra delar av industrin.93 Det finns flera allmänna skäl att förhålla sig kritisk till påståenden om konkurrensproblem. Allmänna handelshinder har minskat . Transportkostnader har fallit vilket minskar importkostnaderna. EU har också utvidgats till länder med betydligt lägre kostnader vilket borde bidra till ökad konkurrens och möjlighet att importera både produkter och tjänster. Detta borde göra den svenska marknaden mer konkurrensutsatt än vad den varit tidigare. I enkla monopolmodeller beror monopolets effekter på hur priskänslig efterfrågan är. Om efterfrågan är mycket priskänslig blir monopolpriset inte mycket högre än priset på en konkurrensutsatt marknad. Ur ett spelteoretiskt perspektiv kommer köparnas strategier i olika situationer att påverka vad som är rationellt för säljaren att göra (se punkt 2 nedan). Att det finns få snarare än många leverantörer gäller för ett mycket stort antal marknader. 93 Se exempelvis (2008) för en diskussion om konkurrensproblemens relativa storlek i byggsektorn. Ye m.fl. (2014) diskuterar mer allmänt svårigheten att mäta konkurrensen i branschen. Bilaga 3 till LU15 Den grundläggande frågan blir då om köparna på byggmarknaden av något skäl kan förmodas vara mindre strategiska i kontakterna med leverantörerna än köparna på andra marknader. Den allmänna konkurrenslagstiftningens bestämmelser om missbruk av dominerande ställning gäller för övrigt även för byggmarknaden. Porter (2008) har utformat en välkänd modell för att analysera konkurrenssituationen på en marknad. I modellen visas bl.a. att strategiska kunder kan spela ut företagen mot varandra så att prisnivån blir låg även om marknaden domineras av ett litet antal företag.94 Det finns därför skäl att vända på frågan om konkurrensen inom byggsektorn och undra varför kunderna på den marknaden inte skulle kunna pressa priserna, även om det finns få leverantörer. Oavsett svaret på den frågan så kan rimligen inte mindre strategiska köpare anses vara ett konkurrensproblem på säljarsidan. Inom byggområdet har det t.ex. framförts att lagen om offentlig upphandling () begränsar antalet möjliga strategier för de köpare som lyder under lagen95, men det berör enbart en mindre del av marknaden för bostadsbyggande. Det framhålls ofta att den svenska byggmarknaden domineras av ett litet antal företag (som , , JM och NCC), t.ex. i direktiv till den utredning som tillsatts för att utreda konkurrensproblem (Dir 2014:75). Dessa företag fungerar dock i hög grad som construction managers vilka i sin tur anlitar ett stort antal underleverantörer. Om det finns en väl fungerande konkurrens bland underleverantörerna så borde det underlätta inträdet för andra företag, eftersom dessa då inte behöver så stora resurser för etablering på marknaden. Porters modell innehåller fem aspekter som tillsammans beskriver konkurrenssituationen på en marknad. Används dessa för att beskriva situationen för den som vill anlita ett företag för att bygga bostäder blir resultatet följande. Leverantörernas förhandlingsstyrka (The bargaining power of suppliers) Konkurrenssituationen på en viss marknad påverkas av situationen på underleverantörernas marknader. Ett exempel kan vara att alla 94Se exempelvis och (2014) som tillämpar Porters modell på mäklarmarknaden. 95Se Kalbro m.fl. (2009). Bilaga 3 till LU15 företag i branschen är beroende av en viktig insatsvara som är mer eller mindre monopoliserad.96 Det har varit en tydlig trend där svenska byggföretag söker efter utländska försäljare av material. Det finns en global marknad där professionella inköpare kan få rimliga villkor, oberoende av hur många leverantörer det finns i Sverige.97 Därmed borde leverantörernas förhandlingsstyrka vara begränsad och inte kunna förklara höga byggkostnader. 2.Köparnas förhandlingsstyrka (The bargaining power of buyers) Som noterades ovan har priskänsligheten hos efterfrågan betydelse, dvs. en monopolist eller några oligopolister har en svagare position om köparna inte vill köpa när företaget höjer priset.98 Som nämndes ovan kan vara ett problem, men offentlig sektor är inte den enda köparen, och den agerar inte heller unisont. Flera privata aktörer är så stora att de borde ha betydande förhandlingsstyrka. De stora byggföretagen är de största köparna av tjänster och material. Även om köparna i nästa led (bostadsrättsköparna) är en svag grupp påverkar det inte direkt byggkostnaden, dvs. det pris byggaren betalar. 3.Hot från subsititutvaror (Threat of substitute products or services) Prefabricerade hus kan ersätta hus som byggs med konventionella metoder. Detta kan bli aktuellt om det t.ex. finns en stark fackförening som driver upp byggnadsarbetarlönerna, eller om det enbart är ett fåtal företag som lägger anbud när en byggherre vill uppföra ett platsbyggt hus. Trähus kan också ersätta hus med betongstommar om cementpriserna drivs upp av monopolister, och vice versa. Att använda utländska underentreprenörer gör också att