sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — –Informationskraven i samband med registrering i Reach för ämnen som tillverkas eller importeras i lägre kvantiteter (mindre än per tillverkare eller importör och år) stärks . Information om farliga ämnen i varor –Regelverk eller överenskommelser inom EU eller internationellt ska tillämpas så att information om miljö- och hälsofarliga ämnen i varor är tillgänglig för alla berörda . –Reglerna ska införas stegvis för olika varugrupper och i infor- mationen ska särskilt barns hälsa beaktas. –Information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i mate- rial och varor görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper. Utveckling och tillämpning av Reach och andra relevanta ska tilläm- pas eller revideras om så behövs så att: –det i ökad utsträckning blir möjligt att bedöma och pröva grup- per av ämnen med liknande inneboende egenskaper, kemisk struktur eller användningsområde –substitutionsprincipen och dess tillämpning stärks i samband med begränsningar, tillståndsprövning och andra relevanta moment i regelverket. Effektivare kemikalietillsyn inom EU Beslut har fattats inom EU som förstärker och effektiviserar tillsynen i medlemsländerna samt utvecklar tillsyns- samverkan inom unionen gällande regler för kemikalier inklusive farliga ämnen i varor och avfall. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Giftfria och resurseffektiva kretslopp Användningen av återvunna material ska vara säker ur hälso- och miljösynpunkt genom att återcirkulation av farliga ämnen så långt som möjligt undviks, som resurseffektiva kretslopp efter- strävas. Detta uppnås genom en samlad åtgärdsstrategi inom EU, vilken resulterat i bland annat följande insatser: –för avfall, kemikalier och varor är i huvudsak kompletterade och samordnade så att de styr mot giftfria och resurseffektiva kretslopp. –Principen om höga och likvärdiga krav på innehållet av farliga ämnen i nyproducerade och återvunna material är fastslagen genom beslut där så är lämpligt. Minska barns exponering för farliga kemikalier har beslut fattats avseende befintliga och vid behov nya regelverk och andra styrmedel, vilka medför en betydande minskning av hälsoriskerna för barn till följd av den samlade expo- neringen för kemikalier. Riskminskningen ska bedömas i jämför- else med situationen . Ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt har beslut fattats inom EU eller internationellt som innebär att befintliga och eventuella nya regelverk för human- och veterinärmedicinska läkemedel i ökad utsträckning väger in miljö- aspekter. Begränsade utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar i –EU har beslutat om ytterligare begränsningar av nationella ut- släpp av luftföroreningar genom en revision av det så kallade takdirektivet . Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning –Ändringen av Göteborgsprotokollet under konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar har ratificerats av tillräckligt många länder för att ha trätt i kraft . Begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten Utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar ska ha börjat minska från fartygstrafiken i och . Luftföroreningar från småskalig vedeldning Nya pannor för småskalig vedeldning ska ha låga utsläpp avluft- föroreningar och hög verkningsgrad. hade i uppdrag att förbereda nya byggregler . 4.10Riksdagen och regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i flera olika funktioner och processer Förutom som målen i miljömålssystemet använder statsmakterna miljömålen även i flera andra funktioner. Som vi redovisat tidigare är miljökvalitetsmålen utgångspunkten för mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet inom alla samhällsområden. Därutöver är miljömålen i miljömålssystemet är också utgifts- områdesmål för utgiftsområde 20. Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen som uppgifter i sin myndighetsstyrning i tjugosex statliga förvalt- ningsmyndigheters instruktioner samt i den instruktion som gäller för samtliga länsstyrelser. Miljökvalitetsmålen är mål i regeringens förordning om miljö- ledningssystem. Enligt förordningen ska (188) stat- liga myndigheters miljöledningsarbete bidra till att nå de nationella miljökvalitetsmålen.52 52 8 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter med bilagor. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Vi kan konstatera att de statliga förvaltningsmyndigheternas uppgifter och roller i miljömålssystemets har förändrats och ut- vecklats över tiden. Detta återspeglas i de olika dokumenteten för myndighetsstyrning – bland annat i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev och i den mer generella myndighetsstyrningen i olika förordningar som verksförordningen, myndighetsförord- ningen och miljöledningsförordningen. Som exempel på dessa för- ändringar redovisar vi i bilaga 2 de uppgifter i miljömålssystemet som regeringen har reglerat i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev . I detta sammanhang är det viktigt att påminna om att den som vill få en så fullständig bild som möjligt av alla uppgifter en myn- dighet har att lösa inom ramen för miljömålssystemet måste lägga ett pussel med flera olika styrdokument. 4.10.1Riksdagen använder miljömålen som mål för utgiftsområdet 20 Miljömålen har en funktion i den statliga budgetprocessen. Statsbudgeten utgiftssida är indelad i tjugosju utgiftsområden. Det är som beslutar om mål för utgiftsområdena. Målet för utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård är målen – generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen – i miljö- målssystemet (eller tvärtom).53 Även om det är regeringen som beslutar om etappmålen54 ingår de ändå i utgiftsområdesmålen. Målen för ett utgiftsområde är utgångspunkten för regeringens resultatredovisning till . Enligt budgetlagen55 ska rege- ringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riks- dagen beslutat.56 Det innebär att regeringen i sin resultatredovis- ning för utgiftsområdet 20 ska redovisa resultaten i för- hållande till miljömålen. Bestämmelsen i budgetlagen utesluter inte att regeringen kan lämna resultatredovisningar även i andra sammanhang. 2014/15:1 utgiftsområde 20, bet, 2014/15:MJU1, rskr. 2014/15:87. 54Ett undantag är etappmålet Utsläpp av växthusgaser . 55Budgetlagen (2011:203). 5610 kap. 3 §, Budgetlagen (2011:203). Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning regeringen kan det tvärtom vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i sär- propositioner. Detta är särskilt motiverat på sektorsövergripande områden där verksamheten bedrivs och finansieras från flera olika utgiftsområden. Det kan även vara lämpligt på områden där andra styrmedel än ekonomiska sådana används i stor omfattning, t.ex. lagstiftning. kan även begära resultatinformation för olika verksamheter när behov finns. 4.10.2Regeringen använder miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning – förordningen om miljöledning i statliga myndigheter trädde förordningen om miljöledning i statliga myn- digheter i kraft.57 Frågan om miljöledning i statlig verksamhet var dock inte ny. Regeringens arbete med att introducera miljöled- ningssystem hos vissa statliga myndigheter startade redan i slutet av 1990-talet.58 Under rubriken som föredöme anförde regeringen i sin skrivelse om ekologisk hållbarhet59 att det arbete som inleddes med att införa miljöledningssystem inom statlig verksamhet skulle vidareutvecklas. påbörjades ett pilot- projekt för att introducera miljöledningssystem hos ett drygt tjugotal utvalda statliga myndigheter och närmare 140 statliga myndigheter fått regeringens uppdrag att införa ett miljöledningssystem. Det innebar att myndigheternas hantering av frågor som rör miljö samt energi- och resurshushållning skulle integreras och systematiseras i den ordinarie verksamheten. Bland annat skulle statlig upphandling aktivt fråga efter produkter, sys- tem och tjänster som utformats med hänsyn till miljö och resurs- hushållning. Enligt regeringen fanns det goda förutsättningar för att gå vidare med utvecklingen av miljöledningssystem i statlig verksamhet. Arbetet med miljöledningssystem har därefter kommit att utvecklas vidare. 57Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 1997/98:145. 1997/98:13, Ekologisk hållbarhet. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning I miljöledningsförordningen pekar regeringen ut vilka statliga myndigheter som är skyldiga att – inom ramen för sitt ordinarie uppdrag – ha ett miljöledningssystem som integrerar miljöhänsyn i myndighetens verksamhet för att ta hänsyn till verksamhetens direkta och indirekta miljöpåverkan på ett systematiskt sätt. är det 188 statliga myndigheter som omfattas av denna skyldighet. Bland dessa utpekade myndigheter får 39 ha ett förenklat miljöledningssystem vilket innebär att skyldigheten begränsats till att endast gälla verksamhetens direkta miljöpåverkan. Enligt förordningen ska miljöledningssystemet bland annat inne- bära att myndigheten har en miljöpolicy, en handlingsplan och fast- ställda miljömål för verksamheten. Myndighetens miljöpolicy och miljömål ska bidra till en hållbar utveckling och till att nå de nationella miljö- kvalitetsmålen.60 De myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen ska följa upp och redovisa sitt miljöledningsarbete . Det innebär att myndigheten ska genomföra interna miljörevisioner för att kontrollera att myndigheten följer miljöregler och andra styr- dokument för myndighetens miljöledning och miljöarbete. Myn- digheten ska gå igenom sitt miljöledningssystem och följa upp resultatet av arbetet så att det bland annat framgår hur väl myndigheten har lyckats med att följa miljöpolicyn och nå miljömålen.61 Redovisningen ska vara undertecknad av myndighetens chef och ska lämnas till (det departement som myndig- heten hör till) i samband med att årsredovisningen lämnas. Myn- digheterna ska även lämna sin miljöledningsredovisning till Natur- vårdsverket.62 Alla miljömålsmyndigheterna, inklusive länsstyrelserna, omfattas av kraven även i miljöledningsförordningen. Ingen av dessa myn- digheter får, enligt vad som framgår av förordningen, ha ett för- enklat miljöledningssystem. 608 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 6118 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 62Enligt 3 § i sin instruktion (2012:989)ska inom sitt ansvarsområde sär- skilt vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning 4.10.3Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning – myndigheternas instruktioner Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning som uppgifter i miljömålsmyndigheternas och samtliga länsstyrelsers instruktioner. Myndigheterna är , , , , Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, , , , , , , , Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, , Riks- antikvarieämbetet, Sida, , , , , geologiska undersökning, Myn- digheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxt- verket, och Transportstyrelsen. Enligt instruktionerna har myndigheterna en i huvudsak likalyd- ande uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. I avsnitt 4.6.1 har vi redovisat generationsmålet med sina strecksatser och miljökvalitetsmålen med sina respektive preciseringar för att ge en bild av omfattningen av uppgiften att verka för att dessa mål nås. Vi har inte funnit att regeringen ger myndigheterna någon ytterligare specificering av uppgiften ”verka för” i instruktionerna eller i de andra dokument som regeringens använder i sin myndighetsstyr- ning. Utöver dessa tjugosex myndigheter har länsstyrelserna en likalydande uppgift som innebär att verka för att det generations- mål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Dessutom har, enligt vad som framgår av SCB, Lantmäteriet, , och till uppgift att hjälpa med informa- tion av betydelse för miljömålsuppföljningen. Av tabellen nedan framgår respektive myndighets (nu gällande) instruktionsenliga uppgift(er) om generationsmålet och miljökvali- tetsmålen. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning 63Förordningen (2012:546) med instruktion för . 64Förordningen (2007:1153) med instruktion för , . 65Förordningen (2007:1217) med instruktion för . 66Förordningen (2013:1020) med instruktion för . 67Förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning 68Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 69Förordningen (2009:1464) med instruktion för , . 70Förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen. 71Förordningen (2012:990) med instruktion för . 72Förordningen (2007:1117) med instruktion för . 73Förordningen (2009:607) med instruktion för . Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning 74Förordningen (2009:1426) med instruktion för . 75Förordningen (2007:1205) med instruktion för . 76Förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning 77Förordningen (2012:989) med instruktion för i dess lydelse t.o.m. 2015- 03-31. För den ny lydelsen, se avsnitt 5.5. 78Förordningen (2014:1585) med instruktion för . 79Förordningen (2010:1080) med instruktion för samarbete, Sida. 80Förordningen (2007:1161) med instruktion för . Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning 81Förordningen (2009:1393) med instruktion för . 82Förordningen (2011:555) med instruktion för , . 83Förordningen (2008:452) med instruktion för . Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning 84Förordningen (2008:1233) med instruktion för geologiska undersökning, SGU. 85Förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvär- deringar och analyser, Tillväxtanalys. 86Förordningen (2009:145) med instruktion för . 87Förordningen (2010:185) med instruktion för . Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Källor: Myndigheternas respektive instruktioner. 88Förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 89Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Enligt regeringen har miljömålsmyndigheternas genomförande- ansvar stärkts genom att de i sina respektive instruktioner har ett utpekat ansvar i miljömålssystemet och ska verka för att gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Regeringen har dessutom förtydligat kraven på att dessa myndigheter i sina verksamheter inte- grerar miljökvalitetsmålen och generationsmålet.90 I sin skrivelse till – under rubriken nella myndigheter har ett operativt ansvar – utvecklar regeringen detta resonemang på följande sätt: Myndigheternas arbete och uppgift att ta initiativ i arbetet med att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen är viktigt för genomförandet av miljöpolitiken. Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ska verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Regeringen har stärkt myndigheternas ansvar för att aktivt bidra till att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Det tidigare sektorsansvaret, som etablerades 1998, har utvecklats och har totalt tjugofem myndigheter ett utpekat ansvar i miljömålssystemet. Ansvaret innebär att myndigheterna ska verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för att ut- veckla miljöarbetet. Ansvaret innebär vidare att myndigheterna ska integrera miljöarbetet i sina ordinarie verksamheter. Myndigheterna har en långtgående frihet att själva bestämma hur de ska bedriva arbetet. har en särskild roll genom sin uppgift att vägleda de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet och att samordna miljömålsuppföljningen. har även i uppgift att ut- veckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet.91 Regeringen anförde att arbetet med att nå miljömålen är en prioriterad fråga för regeringen. Regeringen kommer att fortsätta att följa upp myndigheterna i miljömålssystemets arbete med att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Bland annat kommer regeringen att följa upp myndigheternas årsredovis- ningar.92 Utöver dessa 26 myndigheter och länsstyrelserna har även och i sina instruktioner uppgifter om miljö- kvalitetsmålen. Se tabellen nedan. 2013/14:145, s. 8. 2013/14:145, s. 20. 2013/14:145, s. 21. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Källor: Myndigheternas respektive instruktioner. 4.10.4Myndigheternas uppgifter och roller har förändrats och utvecklats över åren Vi kan konstatera att de statliga förvaltningsmyndigheternas uppgifter och roller i miljöarbetet och miljömålssystemet har förändrats och utvecklats över tiden. I takt med att den statliga myndighetsstrukturen förändrats och myndigheter ombildats, slagits samman, nybildats och avvecklats har även miljömålsmyndigheter lagts ner och miljömålsmyndigheter har nybildats. Vissa myndig- heter har ”kommit och gått” i systemet medan andra har funnits med sedan miljömålssystemet infördes . Miljömålssystemet i sig har förändrats liksom regeringens generella förvaltningspolitiska regelverk, principer och praxis för sin myndighetsstyrning. 93Förordningen (2009:974) med instruktion för , . 94Förordningen (2007:759) med instruktion för . Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Detta återspeglas i dokumenteten för myndighetsstyrning – bland annat i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev och i den mer generella regleringen i olika förordningar som verks- förordningen, myndighetsförordningen och miljöledningsförord- ningen. För att tydligare åskådliggöra detta redovisar vi i bilaga 2 de uppgifter och roller i miljömålssystemet som regeringen har reglerat i myndigheternas instruktioner och i myndigheterna regleringsbrev . Myndigheterna – verksförordningen och en ekologiskt hållbar utveckling Myndigheterna hade fram till genom en bestämmelse verksförordningen en uppgift att i sin verksamhet beakta och integrera kraven på en ekologiskt hållbar utveckling. I propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige95 redovisade regeringen att cheferna i alla de myndigheter som omfattades av 7 § i verksförordningen96 fick ett generellt ansvar för att beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar ut- veckling. Det innebar att miljöhänsyn och resurshushållning skulle integreras i statlig verksamhet. Enligt propositionen var detta an- svar tidigare begränsat till miljöpolitiken. Verksförordningen tillämpades på myndigheter under rege- ringen i den omfattning som regeringen föreskrev i respektive myndighets instruktion. Det innebar att myndigheten skulle beakta de krav som ställdes på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar utveckling förutsatt att det uttryckligen framgick av myn- dighetens instruktion. Med något undantag omfattades samtliga dåvarande miljömålsmyndigheter av denna föreskrift. efterträddes verksförordningen av myndighets- förordningen.97 Syftet med myndighetsförordningen är huvudsak- ligen att skapa en större tydlighet än verksförordningen tidigare hade gett uttryck för när det gäller dels de förvaltningspolitiska 1997/98:145. 96Verksförordningen (1995:1322). 97Myndighetsförordningen (2007:515). Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Till skillnad från verksförordningen finns dock inte sådana sektors- övergripande krav på myndigheterna när det gäller totalförsvaret, regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling, jämställdhet mellan kvinnor och män, integrationspolitiken m.m. reglerade i myndighetsförordningen. Utredningen om en översyn av verks- förordningen argumenterade för att sådana krav inte skulle tas in i myndighetsförordningen. Utredningen menade att myndighets- förordningens syfte i första hand är att reglera myndigheternas organisation, ansvarsfrågor, formalia om beslut samt andra frågor av förvaltningspolitisk karaktär. Frågor som avser olika politik- områden, men som inte har direkt med myndigheternas förvaltning att göra borde, enligt utredningen – för att undvika dubbelreglering – i stället regleras i politikområdets förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut.98 som inrättades och avvecklades 201099 nämns ofta i främst miljömålsmyndigheternas instruktioner men även i deras regleringsbrev.100 var ett särskilt beslutsorgan inom . Rådet var också ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att nå de miljökvalitetsmål som har fastställt. Enligt instruktion skulle det finnas ett miljö- målsråd inom . skulle vara ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de av fastställda miljökvalitetsmålen. Rådet skulle göra en sam- lad uppföljning och bedömning av miljösituationen i förhållande till miljökvalitetsmålen samt svara för den övergripande samord- ningen av information och av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen. 98SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utred- ningen om en översyn av verksförordningen. 100Förordningen (2001:1096) med instruktion för . Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning skulle göra en samlad uppföljning, bedömning och rapportering till regeringen i fråga om utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och i fråga om det regionala miljömåls- arbetet, sammanställa och lämna underlag till regeringens återkom- mande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive eko- nomisk uppföljning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel, svara för övergripande information om miljömåls- arbetet, verka för en övergripande samordning av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen, fördela medel som behövs för uppföljningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering, och samråda med berörda myndigheter och ge dem den vägledning som de behöver för sin miljömålsrapportering. skulle bestå av högst tjugo ledamöter och rege- ringen utsåg ordförande och andra ledamöter för en bestämd tid. var beslutfört när ordföranden samt minst hälften av de andra ledamöterna var närvarande. Rådet fick överlåta åt general- direktören att besluta i frågor som inte var av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt. Regeringen beslutar om ett nytt Miljömålsråd 2015 Regeringen har 2015 beslutat att inrätta ett nytt miljömålsråd som består av sjutton myndigheter och med uppdrag att stärka genom- förandet av miljöpolitiken. 1998 – Sektorsmyndigheter med särskilt ansvar för ekologisk hållbarhet I propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige101 anförde regeringen att förutom det generella ansvaret för ekologisk hållbarhet borde myndigheter inom olika samhällssektorer ha en särskild roll för att tydliggöra ansvaret för miljöhänsyn. Detta skulle innebära att fler myndigheter än dittills skulle få ett särskilt sektorsansvar inom sina respektive områden. 1997/98:145. Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning Sektorsmyndigheterna hade ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Detta ansvar delades i många fall med företag, andra myndigheter med flera inom respektive sektor. De sektorsansvariga myndigheterna hade i dessa frågor därför ett ansvar för samrådet i inom sektorn. Denna verksamhet skulle integreras i den ordinarie verksamheten hos myndigheten så långt det var möjligt med hänsyn till myndighetens huvuduppgifter.