sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Med hänsyn till vikten av transparens i den kommunala förvaltningen anser utredningen att det rörande den ledande tjänste- mannen inte ska finnas en möjlighet för kommunerna och lands- tingen att själva bestämma organisationen utan här ska det vara tydligt för alla inom och utanför den kommunala förvaltningen vem som är den ledande tjänstemannen och har de ledande arbets- uppgifterna. För att förhindra att direktören får en för stor arbetsbörda kan en biträdande chef utses eller så kan beslutanderätten i vissa ären- den delegeras till andra anställda. Utredningens förslag hindrar inte att det finns fler chefer under direktören med klart avgränsade ansvars- eller uppgiftsområden. Styrelsen kan också överlåta åt direktören att i sin tur besluta om vidaredelegation enligt 6 kap. 37 § KL till en annan anställd. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Utredningen anser vidare att det är styrelsen som bör vara direktörens uppdragsgivare och som bör utse vem som ska vara direktören i kommunen eller . Utredningen föreslår därför att styrelsen ska utse endast en person till direktör och denne ska vara anställd av kommunen eller . Det ska också framgå av kommunallagen att direktören har den ledande ställningen bland personalen. Styrelsen får besluta att direktören ska ha en annan benämning, t.ex. kommunchef, kanslichef, kommundirektör eller landstingsdirektör. Utredningen anser att det ska finnas en bestämmelse som tydliggör direktörens grundläggande uppgifter och som ska vara lika i alla kommuner och landsting. Vad som inbegrips i dennes grundlägg- ande uppgifter är för det första att hen ska vara chef för den för- valtning som finns under styrelsen. Med förvaltning avses den tjänstemannaorganisation som enligt fullmäktiges reglemente, instruktioner eller styrelsens beslut lyder under styrelsen. Det är styrelsen som beslutar om de yttre ramarna för direktörens chef- skap för sin egen förvaltning. Utredningen är av den uppfattningen att varje kommun och landsting även i fortsättningen ska få be- stämma hur dess organisation med nämnder och förvaltningar ska se ut. I det inbegrips att bestämma om direktören ska vara chef för de andra förvaltningscheferna. Oavsett vilken organisation kommunen eller väljer anser utredningen att direktören ska vara chef över styrelsens för- valtning. I ansvaret som chef för förvaltningen inbegrips att direk- tören ansvarar för att förvaltningen bedrivs i enlighet med gällande lagar och föreskrifter. Direktören bör som chef för förvaltningen ha ansvaret för personalen, budget m.m. inom förvaltningen. För det andra ska direktören ha ansvaret för att samtliga ären- den som styrelsen ska behandla är tillfredsställande beredda och utredda samt förenliga med gällande lagar och föreskrifter. Det innebär att det är direktören som ansvarar för underlagen till besluten. I detta ligger att direktören ska se till att underlagen till besluten är utformade på ett sakligt och opartiskt sätt samt base- rade på professionell sakkunskap om det aktuella området. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag troendevalda ska kunna ha tillit till att underlagen innehåller den information som behövs för att kunna fatta ett rättssäkert beslut. De ska också kunna lita på att direktören i sina underlag har redo- visat om det föreligger osäkerhet i de ekonomiska kalkylerna och att t.ex. en försäljning av verksamhet eller av andra tillgångar är korrekt värderade. Det är vidare viktigt att det framgår om en fråga i underlagen är rättsligt osäker. Både den politiska majoriteten och minoriteten ska veta att underlagen till besluten i ärendena till styrelsen är sakliga och opartiska. Detta gäller alla styrelsens ärenden, även sådana ärenden där styrelsen bara yttrar sig och som ska vidare till fullmäktige för beslut. Styrelsen kan sedan självklart besluta något annat än det direktören föreslagit. Förslaget om att direktören ansvarar för underlagen till besluten avser endast dennes underlag till styrelsen. Förslaget omfattar inte de underlag till beslut som förvaltningscheferna under nämnderna lägger fram för sina nämnder. Utredningen har övervägt en sådan bestämmelse men stannat vid att endast föreslå att detta ska om- fatta direktörens underlag till beslut. Utredningen ser emellertid positivt på att denna regel också tillämpas på förvaltningschefernas underlag till beslut till sina nämnder. För det tredje ska direktören också ansvara för verkställigheten av beslutade ärenden. Även detta ska förstås genomföras i enlighet med gällande lagar och föreskrifter, t.ex. att besluten är fattade med stöd av delegationsordningar så att de är möjliga att överklaga. Utredningen anser vidare att styrelsen i varje kommun och lands- ting bör besluta om en instruktion för direktören. I instruktionen anges närmare vilka uppgifter som ska ges till direktören. En instruktion kan vara en trygghet för både de förtroendevalda och direktören i deras samarbete. Utredningen förutsätter att arbetet med upprättandet av instruktionen leder till en dialog och en diskussion om uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och direktören. Det i sig borde betyda mycket för samspelet mellan dem. Om det uppstår en konflikt dem emellan kan det vara en fördel för dem båda att kunna luta sig mot vad som har reglerats i instruktionen. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Syftet med en instruktion är att den ska aktivt bidra till att skapa ett bra samspel mellan de förtroendevalda och direktören. En tydlig fördelning av uppgifter innebär också normalt en bättre samverkan. Finns det en instruktion för en sådan fördelning och ett sådant samspel finns det förutsättningar för ett fungerande samarbete. Det är alltid lättare att samarbeta om det är klargjort vem som gör vad. Utredningen föreslår därför att styrelsen ska fatta beslut om en instruktion för direktören. I instruktionen ska fastställas hur direk- tören ska leda förvaltningen under styrelsen. Det är då lämpligt t.ex. att det framgår i instruktionen inom vilka ramar denne anställer personal vid sin förvaltning samt har medarbetar- och lönesamtal med de anställda. I övrigt lämnar utredningen inga förslag om vad som måste regleras i instruktionen utan det får varje styrelse själv besluta om. Det finns ett antal frågor som enligt utredningen bör beröras i en instruktion. Det bör tydliggöras vem som gör vad och vem som har ansvaret för att uppgifterna utförs av andra. Utgångspunkten är att de förtroendevalda bestämmer vad som ska göras och tjänste- männen hur det ska göras. För att det i praktiken ska gå att avgöra när det är beslutsfattande och när det handlar om rent verkställande eller rent förberedande åtgärder bör detta tydliggöras i instruk- tionen. Genom att direktören är ytterst ansvarig för beredning av samtliga ärenden till styrelsen bör i en instruktion anges vilken roll denne har vid föredragningar och om denne vid möten med styr- elsen har t.ex. närvarorätt och yttranderätt. En annan fråga som kan regleras i instruktionen är vem som ska ha medarbetarsamtal med direktören. Något som styrelsen bör överväga särskilt är om direktören ska ha en initiativrätt, dvs. rätt att lyfta frågor till styrelsen. När exempelvis politiska majoriteter eller styrande minoriteter spricker är det viktigt att det finns någon som har ett yttersta ansvar att initiera ärenden som är av brådskande natur för att kommunen eller ska fungera. Enligt utredningens mening kan det vara lämpligt att ge direktören en initiativrätt i sådana situationer. Det bör i sådant fall framgå av instruktionen i vilka frågor direktören har initiativrätt. En fråga som också kan beröras i en instruktion är om direk- tören ska vara chef för de andra förvaltningscheferna. Oavsett hur organisationen ser ut är det lämpligt att i instruktionen förtydliga Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag direktörens uppdrag och arbetsuppgifter i relation till de andra för- valtningscheferna. Andra frågor som skulle kunna regleras i instruktionen är frågan vem som ska hålla i kontakterna internt och externt och i vilka frågor, t.ex. kontakt med lokalt näringsliv och högskola. Det kan vara vik- tigt att detta preciseras i förväg då det annars finns en risk att det kan uppstå konflikter om detta. Instruktionens roll i förhållande till beslutad delegationsordning Det förekommer att styrelsen i en delegationsordning anger i vilka ärenden direktören får besluta. I en instruktion kan tänkas att styrelsen tar upp uppgifter som tangerar dessa ärenden. Det kan t.ex. vara att direktören ska delta i förhandlingar med en annan part som avslutas med att denne kan fatta beslut om avtal. I ett sådant fall kan det vara lämpligt att styrelsen i instruktionen både tar upp delegationen och de övriga arbetsuppgifterna. Instruktion för förvaltningschefer? Även om utredningen inte föreslagit att övriga nämnder ska besluta om en instruktion för sina förvaltningschefer föreligger det enligt utredningen inget hinder för att nämnderna beslutar om en sådan. Det är viktigt att det även mellan nämnder och dess förvaltnings- chefer är tydligt hur uppgiftsfördelningen ser ut. Hur påverkas revisionsansvaret? Utredningen föreslår alltså att direktörens roll och uppgifter ska regleras. En sådan reglering torde enligt utredningens uppfattning inte påverka revisionsansvaret. Det kommer även framöver vara de förtroendevalda som genom instruktioner föreskriver villkoren för direktören. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag 8.4.2Reglering av ordförandens roll i styrelsen? Utredningens bedömning: Styrelsen bör överväga att i en upp- dragsbeskrivning ange ordförandens uppgifter. Under arbetet med både kommunallag och den nuvarande kommunallagen diskuterades om kommunal- och landstingsrådens ställning skulle regleras i lag. Detta avvisades mot bakgrund av att den representativa demokratins princip utgår ifrån att alla förtroendevalda oberoende av sysselsättningsgraden ytterst bär det politiska ansva- ret för verksamheten. Att i lagen särskilt framhålla en grupp av för- troendevalda skulle kunna uppfattas som ett avsteg från denna princip. Regeringen uttalade i propositionen demokrati att en ingående reglering av kommunalråden inte bör ske frikopp- lad från en diskussion om den kommunala styrelseordningen som helhet. En reglering av kommunalråden vad gäller ansvar, befogen- heter och ställning bör därför endast ske i samband med föränd- ringar av den kommunala styrelseordningen i stort.14 Fördelningen av ansvar och uppdrag mellan dem är väldigt skiftande över landet. Mot bakgrund av att förhållandena är så olika är det enligt utredningens mening inte aktuellt att föreslå någon närmare reglering av kommunalråds- eller landstingsrådsinstitutet. Av 6 kap. 32 § KL framgår att fullmäktige ska besluta om reg- lemente för nämndernas verksamhet och arbetsformer. I SKL:s förslag till reglemente för styrelsen och övriga nämnder föreslås att det i reglementet fastställs att kommunstyrelsens ordförande bl.a. ska med uppmärksamhet följa frågor av betydelse för kommunens utveckling och ekonomiska intressen samt effektiviteten i verksam- heten och ta initiativ i dessa frågor. Det åligger också ordföranden att representera kommunstyrelsen vid uppvaktningar hos myndig- heter, konferenser och sammanträden om inte kommunstyrelsen bestämt annat i ett särskilt fall. Ordförande ska vidare främja sam- verkan mellan kommunstyrelsen och kommunens övriga nämnder.15 2013/14:5 s. 50 f. 15SKL, Reglemente för styrelsen och övriga nämnder – ett underlag för lokala bedömningar, cirkulär 14:58. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Det finns enligt utredningen anledning att överväga att i kom- munallagen närmare reglera ordförandens roll. Denne har redan i lag getts vissa begränsade befogenheter att bl.a. kalla till möten. I praktiken vilar därtill ett stort politiskt ansvar på styrelsens ord- förande som har mycket av den faktiska kontrollen.16 När man studerar hur det ser ut i kommuner och landsting kan man alltså konstatera att det politiskt burna ansvaret inte alltid är så kollektivt som kommunallagen föreskriver. En förklaring till att ordförande i styrelsen har en stark ställning beror på att denne normalt kan ägna hela sin tid åt uppdraget och arvoderas för detta. Genom delega- tionsordningar, reglementen och andra styrdokument, t.ex. arbets- ordningar, utmejslas ordföranderollen ytterligare. Att ordförande i styrelsen har ett större ansvar än övriga leda- möter visas också när domstolar prövat om de förtroendevalda har ett straffrättsligt ansvar för olika gärningar.17 I många fall är det endast ordförande som åtalats och dömts och inte övriga ledamöter i styrelsen. Det visar hur stort ansvar åklagare respektive dom- stolarna lägger på ordförande i jämförelse med de övriga ledamöt- erna i styrelsen trots det kollektiva ansvaret. Genom att utredningen föreslår att direktörens roll ska regleras finns det också anledning att överväga om ordförandens roll i för- hållande till direktörens ska anges. Att ordföranden, i de flesta fall ett kommunal- eller landstings- råd, i praktiken har en stor och betydelsefull roll i kommunen eller återspeglas inte i nuvarande kommunallag. Utredningen anser att en ny kommunallag i största möjliga mån bör återspegla hur verksamheten ser ut i kommuner och landsting. Därutöver anser utredningen att det är viktigt att det föreligger transparens i den kommunala verksamheten och att det är tydligt vilket politiskt mandat som styrelsen ger ordförande. Någon enstaka kommun har redan bestämt ordförandens roll och uppgifter i ett skriftligt doku- ment. Utredningen menar att det alltså finns skäl till att styrelsen bör närmare bestämma ordförandens roll. Utredningens tankar om att införa ett krav på styrelsen att utarbeta skriftliga dokument om detta har dock mötts av kritik. Kritikerna hänvisar bl.a. till det 16SKL, Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän, s. 59. 17Se bl.a. NJA 1987 s. 426, NJA 1995 s. 204 och dom i mål nr B 2701-05. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag kommunala självstyret och den fria kommunala nämndorganisa- tionen som gör att de politiska förutsättningarna och den politiska organisationen ser mycket olika ut. Därför menar utredningen att det inte är lämpligt att införa ett obligatoriskt krav i kommunal- lagen på styrelsen att besluta om en uppdragsbeskrivning för ord- förande. Den kommunala verksamheten är komplex och sysselsätter över en miljon anställda. De förtroendevalda har inte möjlighet att i denna omfattande verksamhet själva ta alla beslut utan i praktiken är det de anställda som fattar en stor del av de kommunala besluten. I kommunallagen finns, till skillnad från i viss speciallagstift- ning, inga bestämmelser som ger de anställda någon självständig beslutanderätt. Av praxis följer att de har rätt att fatta sådana beslut som är av rent förberedande eller rent verkställande art. Rätten för de anställda att vidta dessa åtgärder följer enligt förarbetena till delegationsbestämmelserna av den arbetsfördelning mellan de för- troendevalda och de anställda som måste finnas för att den kom- munala verksamheten ska kunna fungera.18 I praktiken har också flertalet kommuner och landsting delegerat omfattande besluts- befogenheter till de anställda. Gränsdragningen mellan delegation och ren verkställighet är viktig eftersom den påverkar möjligheten att överklaga beslutet genom laglighetsprövning. Beslut av rent verkställande art får inte överklagas. I förarbetena till den nu gällande kommunallagen angavs att en reglering av de anställdas befogenheter att fatta beslut skulle kunna leda dels till en olycklig diskussion om förhållandet mellan för- troendevalda och anställda, dels till minskat utrymme för lokala anpassningar av organisationen.19 Det angavs vidare att de praktiska problemen med att de anställda får och behöver ökat utrymme kan lösas genom ökade delegationsmöjligheter. Utredningen har fått i uppdrag att närmare analysera frågan om förutsättningarna för det politiska ansvarstagandet skulle kunna stärkas om man renodlar det 1990/91:117 s. 204. 1990/91:117 s. 88 f. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag politiska beslutsfattandet och i lag erkänner de anställdas roll i beslutsprocessen, bl.a. utifrån de ovan nämnda utgångspunkterna. 8.5.1Allt för mycket betraktas som ren verkställighet De anställda har som ovan nämnts inte någon självständig beslutande- rätt enligt kommunallagen men fattar ändå ett stort antal beslut. De anställda är inte demokratiskt valda och kan inte heller stå till svars inför väljarna. I förarbetena till delegationsbestämmelserna förutspådde rege- ringen en förskjutning av gränsen mellan beslut och ren verkställig- het. Att fler åtgärder än tidigare betraktas som ren verkställighet av kommuner och landsting har utredningen också fått bekräftat i samtal med företrädare för den kommunala sektorn.20 När det gäller ren verkställighet förefaller det finnas en tendens att tolka lagen vitt för att kunna låta de anställda fatta beslut utan delegation eller krav på återrapportering. Vad utredningen erfarit görs detta dels för att avgränsningen mellan beslut och ren verkställighet inte anses helt klar, dels av effektivitetsskäl. Ett exempel är att beslut om timanställning av personal som fattas som veder- börande tjänstgör inte alltid anmäls till nämnderna. Det är fråga om ett stort antal beslut som inte torde vara av intresse för nämnderna. Något behov för nämnden att kontrollera det enskilda beslutet finns knappast, även om beslutet formellt kan överklagas. Denna utveckling går dock tvärtemot HFD:s praxis av vilken det följer att beslut av rent verkställande art ska tolkas restriktivt så att möjlig- heterna till att överklaga besluten inte begränsas genom den prak- tiska tillämpningen.21 JO har i flera fall uttalat kritik mot att vissa anställningsbeslut som fattats på delegation inte anmälts till styrelse respektive nämnd och att överklagandetiden därmed inte börjat löpa.22 I ett fall ansåg styrelsen att det ”verkställande inslaget” var så stort att styrelsens intresse av att genom anmälan följa upp besluten varit obefintligt och i ett annat betraktades tillsättningen av nämnden som en ”löp- ande förvaltningsåtgärd”. Nämnden anförde i det sistnämnda fallet 20Se också SKL, Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän, s. 24. 21För en redogörelse av HFD:s praxis, se avsnitt 7.4.1. 22Se JO 2004/05 s. 353 och JO 2012/13 s. 430 och avsnitt 7.4.2. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag att det av tids- och effektivitetsskäl är orimligt att alla åtgärder som vidtas vid nämndens förvaltning också anmäls till nämnden. JO framhöll dock att det inte var rättsligt möjligt att se det på detta sätt. Det föreligger alltså när det gäller de anställdas beslutanderätt en konflikt mellan demokrati, rättssäkerhet, effektivitet och professio- nalitet, oavsett om det handlar om ren verkställighet eller det dele- geringsbara området. Betungande administration gör att kommu- ner och landsting tolkar begreppet ren verkställighet vitt och att anmälningsskyldigheten åsidosätts. Besluten kan därför inte heller överklagas. Utredningen har hämtat in ett antal delegationsordningar från kommuner och landsting för att få en uppfattning om i vilken om- fattning beslut delegeras till de anställda och vilka typer av beslut det rör sig om. En redogörelse för studien finns i bilaga 3. Av studien framgår att beslutsfattandet har delegerats till de anställda i mycket stor utsträckning och inom flera områden. När det t.ex. gäller kommunstyrelserna har de anställda fått relativt vidsträckta befogenheter. De får i många kommuner besluta i frågor om allt ifrån tjänstemannaorganisationen, anställning och löner till utläm- nande av allmänna handlingar, medelsförvaltning och försäljning av fast egendom. Det som varierar mellan kommunerna är till vem uppgifterna har delegerats och i förekommande fall inom vilka beloppsgränser de anställda får besluta. Vad som anses utgöra ren verkställighet varierar också mellan kommunerna. En kommun- styrelse vars delegationsordning utredningen tagit del av betraktar t.ex. konvertering och omplacering av tidigare upptagna lån som ren verkställighet, vilket enligt utredningen starkt kan ifrågasättas. 8.5.2De anställda bör inte ha en i kommunallagen fastslagen beslutanderätt Utredningens bedömning: De anställda bör inte ha någon i kommunallagen fastslagen beslutanderätt, utan de anställdas be- slutanderätt bör även fortsättningsvis utgå från nämnderna. Det är som nämnts ovan de förtroendevalda som har det yttersta ansvaret för i princip hela den kommunala förvaltningen, dvs. för alla led från beslutsfattande till genomförande. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag anställda är underställda någon nämnd. Rättsligt sett är de anställda huvudsakligen biträden åt nämnden. Tanken är att de demokratiskt fattade besluten får genomslag även när de anställda fattar beslut. Utredningen har övervägt att i kommunallagen fastslå att de anställda i kommun eller landsting får fatta vissa typer av beslut. Ett första alternativ som utredningen har övervägt är att i kom- munallagen fastslå att de anställda får fatta beslut av rutinartad karaktär, t.ex. löpande förvaltningsbeslut och vissa typer av enklare beslut som rör myndighetsutövning mot enskilda. Beslutanderätten enligt kommunallagen skulle med en sådan ordning inte längre utgå direkt från nämnden. I stället för att nämndens kompetens internt skulle fördelas genom nämndbeslut så skulle de anställda genom befattningsbeskrivningar m.m. få en automatisk kompetens att fatta beslut. Det skulle alltså vara fråga om en i lag given kompetens- fördelningsregel när nämnden agerar som myndighet. En sådan självständig beslutanderätt tillkommer i annat fall bara särskilt ut- pekade anställda enligt bestämmelser i speciallagstiftningen. Ett argument för en sådan reglering är att det skulle minska behovet av att tänja på gränserna för vad som är att anse som rent verkställande åtgärder. En ändrad ordning skulle också kunna under- lätta för den kommunala verksamheten eftersom nämnderna inte längre i delegationsordningarna skulle behöva täcka in alla typer av beslut. Ytterligare ett argument är att det skulle kunna stärka rättssäkerheten. I stället för att kommuner och landsting skulle frestas att tänja på vad som är rent verkställande beslut skulle de anställda kunna ges ett eget beslutsområde utan att de beslut som de fattar nödvändigtvis måste klassificeras som ett icke överklagbart beslut.23 Det finns dock mycket som talar mot att ge de anställda en mer självständig beslutanderätt. Nuvarande ordning med en delegerad beslutanderätt som utgår direkt från nämnderna är tydlig. Det är nämnderna som beslutar alternativt delegerar beslutanderätten. En ändrad ordning riskerar att göra beslutskedjan och ansvarsförhåll- andena otydligare. Det är inte heller givet att en självständig beslut- anderätt skulle underlätta den kommunala verksamheten. Nämnd- erna skulle fortfarande behöva dokumentera i arbetsordning, in- 23 Av 10 kap. 2 § 2 KL framgår att beslut av rent förberedande eller rent verkställande art inte får överklagas. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag struktion eller dylikt vilka anställda som har rätt att fatta vilka beslut och på så vis ta ställning till vilka beslut som är att betrakta som rutinartade. Om de anställda även utan delegation skulle kunna fatta vissa typer av rutinartade beslut skulle det vidare fort- farande finnas ett tolkningsutrymme. En följd av att ge de anställda en sådan rätt skulle innebära att man inför ytterligare ett begrepp som ska tolkas, nämligen begreppet beslut av rutinartad karaktär. En möjlig utveckling är att flertalet av de anställdas beslut över- klagas med hänvisning till att de inte är av rutinartad karaktär.