sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Gränssnitt mot andra infrastrukturförvaltare, ansvariga för anläggningar för tjänster, eller tjänstetillhandahållare kommer att kvarstå även om delar av Jernhusen AB:s anläggningar förs över till . Det kommer därför fortsatt att krävas god samord- ning och tydlig ansvarsfördelning mellan aktörerna vad gäller säkerhet, arbetsmiljö, utveckling av ytorna inom anläggningen m.m. 6.9Konkurrensneutral tillgång till rangering Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör tillhandahållas konkurrensneutralt. En aktör bör därmed inte vara beroende av att vända sig till en presumtiv konkurrent för att få tjänsten utförd. Tillgång till tjänsten rangering och växling med diesellok har lyfts som problem i detta sammanhang. har i uppdrag att förvalta rangerbangårdarna, och är därmed tjänsteleverantör för dessa anläggningar, som har ett nära samband med trafikeringen på huvudspåren. Tillträde till spåren på rangerbangården tilldelas av som förvaltar denna. Ett järnvägsföretag som tilldelats tid för spårtillträde på rangerban- gården behöver en tjänsteleverantör för att utföra tjänsten ran- gering. Tjänsten innebär bl.a. att planera och leda rangeringen från rangertornet, lägga om växlarna, dra upp vagnarna över med ett rangerlok, koppla isär vagnar och lok, släppa ned dem över , koppla ihop vagnar och lok, och att provtrycka broms- systemen på tåget före avgång. tilldelar tågläge till rangerbangården fram till rangerbangårdens infartsgrupp, och tågläge från rangerbangårdens utfartsgrupp. Däremellan tilldelar spårtillträde i form av tid på rangerbangården. tilldelar inte och utför inte tjänsten rangering. Planeringen av tågrörelserna eller uppställning inom bangårdens spår, rangergruppen och uppställningsspår, hanteras i stället av ett av järnvägsföretagen som då är tjänsteleverantör. Enligt järnvägsnätsbeskrivning förutsätts varje järnvägsföretag utföra rangering i egen regi när de tilldelats spår- tillträde på rangerbangården. Alternativet är att anlita en tjänsteleverantör. På i är det dock i praktiken endast som har möjlighet och kunnande att utföra rangering. Det innebär att järnvägsföretagen är hänvisade till att vända sig till en konkurrent för att få sina tåg rangerade. Tillgången till rangering styrs därmed av möjlighet att hålla öppet på rangerbangården. Frågan har uppmärksammats av Transportstyrelsen och genom klagomål från järnvägsföretag som önskat få rangering utförd utanför ordinarie öppettider. Olika lösningar kan medge järnvägsföretagen konkurrensneutral tillgång till rangering. Varje järnvägsföretag kan t.ex. själv bygga upp en organisation för rangering eller så kan järnvägsföretagen gå samman och gemensamt äga ett tjänsteleverantörsföretag som utför rangertjänsten. Nackdelarna med dessa lösningar är att det vore kostsamt om varje järnvägsföretag själv skulle bygga upp och hålla den kompetens som behövs och ineffektivt med flera parallella rangerteam i tornet. Rangeringen är en viktig del av flödet på huvudspåren. Den är en så integrerad del av verksamheten på rangerbangården och har en sådan betydelse för trafikplanering och för trafikledning, vad gäller ankomster och avgångar till och från rangerbangården, att verksamheten till sin natur kan sägas ligga nära trafikledning som ansvarar för på sitt järnvägsnät. Regler kring säkerhet och hantering av farligt gods kan också tala för att infrastrukturförvaltaren bör ha kontroll och kunskap om rörelser på rangerbangården. Informationen i planerings- verktyget för bangården bör vara direkt tillgänglig för infra- strukturförvaltaren som också bör ha rådighet över den. Jag menar därför att rangering på kan ses som en del av det statliga åtagandet på samma sätt som trafikledning. ansvarar även för planering och styrning av tåg- rörelser på t.ex. , där upphandlat tjänsten av ISS. Vidare har avtal med för tågklarering på , men avser att börja utföra denna i egen regi. Min bedömning är att bör ta över ansvaret för rangeringen på de rangerbangårdar som förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret för rangering bör en konsekvensutredning göras. I denna bör bl.a. kostnader för järnvägsföretagen och de säkerhetsmässiga effekterna av ett över- tagande av rangering beaktas. Även frågan var gränsdragningen för tjänsten bör gå i praktiken, t.ex. avseende teknisk utrustning, personal och andra resurser behöver utredas. Inom pågår redan ett arbete kring de närmare förutsättningarna och kraven kring tjänsten rangering som kan utgöra ett viktigt underlag till de frågor som behöver belysas inför ett övertagande av uppgiften. 6.10Järnvägsändamål i den fysiska planeringen 6.10.1 Riksintresse i den kommunala planeringen har ansvaret för planering av det statliga järnvägsnätet, och är förvaltare av anläggningar för tjänster. ansvarar också för att föreslå område för riksintresse för kommunikationer och att precisera riksintresset. I den kommunala planeringen bevakar länsstyrelserna riksintresset och har tillsyns- ansvar över dessa. Jag kan konstatera att har pekat ut järnvägslinjer som riksintresse liksom vissa depåer. 6.10.2 Hur bör järnvägens intressen stärkas i planeringen? Jag har inte tolkat det som en del i mitt uppdrag, särskilt inte mot bakgrund av tidsramen, att se över regelverken för riksintresse eller den fysiska planeringen. Det finns inget som framkommit i mitt arbete som pekat på att regelverken eller uppdragen till , eller länsstyrelserna skulle behöva förändras. Arbetet med riksintressefrågor för järnvägen inom och underlagen för dessa kan dock förbättras. har tidigare lyft vikten av att ha en bättre framför- hållning i tidiga skeden för att säkra mark med t.ex. riksintresse för järnvägsändamål, och att det arbetet involverar samarbete med branschens aktörer och med kommunerna.73 För att ska kunna utföra uppgiften att planera ut- veckling och underhåll av den järnväg och de anläggningar för tjänster som myndigheten förvaltar behöver ha en helhetsbild över den trafik som bedrivs och som kommer att, eller kan komma att, bedrivas. Detta är viktigt för planeringsansvaret som behöver innefatta att ha god kunskap om utvecklingen av angränsande järnvägsnät för trafik och anläggningar för tjänster. har ansvar för att bedöma riksintresse för kommunikationer.74 I det ingår att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för kommunikationer, så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra 73TRV 2011/33294, beslut , bilaga, s. 6 och 10. 742 § 9.p. förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. tillkomsten eller utnyttjandet av dessa anläggningar.75 Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.76 Bedömningen av riksintresset omfattar även anläggningar som inte förvaltar. Eftersom planering av transportsystemet och utpekande av riksintresse för kommunikationer inte kan göras utan underlag som visar trafiken och hur dess utveckling kan komma att styra behoven , omfattar planeringsansvar att ta fram underlag och att löpande arbeta med att upprätthålla en aktuell bild av järnvägstransporterna och hur dessa påverkar järnvägsnätets utvecklingsbehov. I detta ingår att bedöma var det kommer att behövas uppställningsspår och vilka platser som lämpar sig för detta och för verkstäder för att säkerställa att placeringen inte stör trafiken på huvudspåren mer än nödvändigt. Med anledning av de kommande höghastighetsbanorna behöver det även göras bedömningar om var verkstadskapacitet kommer att behövas, vilket utreder. gör kapacitetsutredningar kring behov och konsekvenser av förändringar i trafikmönster. Utredningarna används som underlag för beslut om investeringar, underhåll och anslutningar till järnväg. Det är viktigt att tydliggöra att planeringsansvar även omfattar ansvar att göra denna bedömning ur ett nationellt, men även internationellt per- spektiv. måste ha denna överblick över järnvägen och transportbehoven på övergripande nationell nivå. Önskemål eller förändringar på regional nivå måste knytas ihop med den nationella nivån och möjliga konsekvenser i andra regioner. Att förutse trafiken framhålls ibland som en svår uppgift. Det kan dock noteras att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ett trettioårigt perspektiv på sin trafik och sin fordonsflotta. För den kommersiella persontrafiken kan det tänkas att flödena är trög- rörliga och därmed mindre svåra att förutse, även om det inte är möjligt att förutse vilken eller vilka operatörer som kommer att utföra trafiken. För godstrafiken kan konjunkturen ha stor på- verkan från till ett annat, men vissa flöden torde vara mer 753 kap 8 § (1998:808). 763 kap 8 § (1998:808). stabila , även om en överflyttning till lastbil snabbt kan förändra ett transportflöde. Det kan dock tänkas att en bättre bild av godsflödena kan ge förutsättningar för en tydligare prioritering som ger godstransportköparna en ökad tydlighet och därmed bidra till mer stabila förutsättningar för dem och för näringslivet. Jag menar därför att bör förstärka sitt arbete med att peka ut riksintresse för kommunikationer inom järnväg vad avser depåer, och att framtagande och upprätthållande av en aktuell strategisk plan måste vara underlag i detta arbete. Avgörande för en väl fungerande planering av verkstäder och uppställningsspår i förhållande till den kommunala planeringen är tidig och tydlig kommunikation med kommunen. Den järnvägs- anläggning som tidigt kommit in i den kommunala planeringen kan omhändertas i översiktsplanen och i detaljplanearbeten. Kom- munen väger intresset mot andra mål för markanvändningen på platsen. De kommuner som gärna ser en verkstad eller uppställ- ningsspår i kommunen kommer att vara tillmötesgående. De som ser andra intressen som mer angelägna kommer inte att vara det. Riksintresseklassningen löser inte problemet med motstående intressen, t.ex. i stadsnära lägen. Vid motstående intressen kommer utrymmet att vara snävare än i ett läge där kommunen tidigt och tydligt ”skyddat” intresset genom att lägga in det i översiktsplanen och detaljplan. Den tröghet i planeringssystemet som följer av den kommunala och statliga planeringen måste vägas mot de intressen av demo- kratiskt inflytande som planeringsprocesserna är tänkta att slå vakt om. Den ökade ekonomiska risk denna tröghet kan innebära är en affärsrisk det inte finns övervägande skäl att ändra planerings- lagstiftningen för. Den är också lika för alla aktörer även om den i praktiken kan innebära en större inträdeströskel för en ny aktör som inte kan etablera sig på befintliga spår eller i befintliga anläggningar. Denna konkurrensnackdel är dock densamma för alla aktörer som inte har egna anläggningar. Hur stationer och den fastighetsförvaltning som förvaltas av staten genom bör organiseras, och hur gräns- dragningen bör göras, har inte kunnat hanteras inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande. Den bör enligt min mening utredas i särskild ordning. Frågan om Jernhusen AB:s uppdrag och förvaltning av stationer och fastigheter i anslutning till dessa bör utredas samlat och i ett bredare sammanhang. En sådan utredning behöver analysera vad som bör vara ett statligt åtagande. behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stations- utrymmen för passagerare. I mitt uppdrag har också ingått att utvärdera hur väl ansvariga aktörer organiserar och utför assistans för personer med funkt- ionsnedsättning samt att vid behov föreslå åtgärder, t.ex. ett alter- nativt sätt att organisera verksamheten. Det grundläggande regel- verket för assistansfrågor är förordning 1371/2007/EG,77 artiklarna 19–25. Egentligen avser regleringen ledsagning av den s.k. stations- förvaltaren på stationen till och från tåg, medan järnvägsföretaget ansvarar för att ge assistans ombord. I mitt första delbetänkande (SOU 2013:83) konstaterade jag att det föreligger brister i hur ledsagning fungerar i praktiken, bl.a. p.g.a. bristande samordning mellan olika aktörer. Det finns även andra svårigheter som möter järnvägsresenärer med olika typer av funktionsnedsättning. Lovvärda samarbeten mellan och har etablerats och Samtrafiken har gjort insatser på området, men det har inte varit tillräckligt. I samband med en studieresa till har jag kunnat konstatera att den här typen av frågor har en stor tyngd och en gemensam hemvist hos järnvägsföretagens samarbetsorganisation . I har en noggrann kartläggning och dokumentering av alla järnvägs- stationer gjorts i syfte att tillhandahålla detaljerad information om tillgängligheten. har dock de säkerhetsmässiga riskerna uppmärksammats med att offentliggöra den här typen av inform- 77 och rådets förordning 1371/2007/EG av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer. Anläggningar för tjänster SOU 2015:110 ation i detaljerad form. Den delvis motsvarande tjänsten i uppdateras inte längre. Med de prioriteringar som utredningen varit tvungen att göra, har en närmare utvärdering av ledsagning och assistans i syfte att få fram konkreta förslag till åtgärder tyvärr inte varit möjlig att göra. Jag menar dock att detta är ytterst angelägna frågor och kan konstatera att de också berör gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. De förtjänar därför en egen utredning som tar ett trafikslagsövergripande perspektiv. En sådan utredning bör, om inte detta hanteras i annan ordning, även närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör sam- ordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer enligt ovan. 7 Säkerhet, reglering och tillsyn Förslag: Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentlig- rättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en upp- delning av dagens regler gjorts. Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för last- säkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete. Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet. Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på om- rådet. Enligt mina direktiv ska jag analysera formerna för och innehållet i Transportstyrelsens olika roller inom järnvägsområdet samt be- döma behov av att ge myndigheten ett stärkt och förtydligat mandat i syfte att verka för transportpolitisk måluppfyllelse. Reger- ingen pekar särskilt på vikten av att Transportstyrelsen utvecklar sin roll att vara tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägs- området. Som framgår av Transportstyrelsens instruktion har myndig- heten till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillstånd och Säkerhet, reglering och tillsyn tillsyn inom transportområdet.1 Detta är myndighetens främsta medel eller verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen. I kapitlet redogör jag därför för hur Transportstyrelsen arbetar med dessa verktyg och de bedömningar som föranleds av detta. Jag har valt att ge en bredare bild av hur samspel och roller fungerar när det gäller trafiksäkerhetsarbetet. I ett inledande avsnitt redovisas säkerhetsutvecklingen, med utblickar mot andra EU- länder. I samband med detta behandlar jag även hur det svenska järnvägssystemet uppfyller de EU-gemensamma säkerhetsmålen. När det gäller regelgivning granskar jag Transportstyrelsens föreskriftsarbete och sätter det i relation till utifrån några fallstudier. Transportstyrelsens tillstånds- och tillsynsverksamhet behandlas tämligen ingående, också utifrånaktuella exempel. resonerar jag kring rollfördelningen mellan Transportstyrelsen och i trafiksäkerhetsarbetet och återkommer också till Transport- styrelsens organisation. I mitt första delbetänkande kunde jag konstatera att trenden för trafiksäkerheten, och då särskilt antalet omkomna och allvarligt skadade i järnvägsdriften, inte är tydlig. Med hänsyn till det ökade transportarbetet har säkerheten förbättrats sedan den officiella statistiken blev tillgänglig 1991,2 men enstaka år sticker ut i negativ bemärkelse. Trafikanalys ansvarar för insamling och redovisning av den officiella statistiken över olyckshändelser vid järnvägar, spårvägar och tunnelbanan. I sin analys av olycksutvecklingen redovisar Trafikanalys3 en svag minskning av flertalet olyckstyper –2014 jämfört med föregående femårsperiod. Den enda händelsekategori som ökade mellan femårsperioderna var 11 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 2SOU 2013:83, s. 144 ff. 3Trafikanalys, Bantrafikskador 2014, Statistik 2015:15. Säkerhet, reglering och tillsyn ”andra olyckshändelser” vars största post är kollisioner p.g.a. obehöriga på spårområdet. Självmord ingår inte i olycksstatistiken. För en översikt av antalet döda och allvarligt skadade i järnvägs- olyckor –2014, se figur 7.1, vars uppgifter är reviderade jämfört med de preliminära uppgifter som publicerades i mitt andra delbetänkande.4 Trafikanalys över- gripande bedömning är att utvecklingen av antalet omkomna i bantrafiken inte är i fas med målen . Döda och allvarligt skadade vid järnvägsdrift Källa: Trafikanalys. 4 SOU 2015:42, s. 59. Säkerhet, reglering och tillsyn –2014 omkom sammanlagt sex järnvägs- anställda, en ökning från noll den föregående femårsperioden. Olyckor i samband med spårarbete har uppmärksammats av () i flera undersökningar och senast i en temautredning som behandlar 28 olyckor och tillbud vid arbete i spårmiljö som inträffade 2012.5 Jag har i arbetet med mina delbetänkanden också låtit ta fram uppgifter över utvecklingen, bl.a. av allvarliga händelser vid spår- arbete, som återges även här i figur 7.2. Figur 7.2 Allvarliga händelser vid spårarbete Spårarbete kan medföra risker, inte enbart för den arbetande per- sonalen utan också för järnvägstrafiken i stort. Detta visar t.ex. den olycka som inträffade i där ett resande- tåg kolliderade med en spårgående grävlastare, inhyrd av Trafik- verket, vilket ledde till att en resande omkom och nio personer blev allvarligt skadade.6 5SHK, , Säkerhet vid arbete i spårmiljö. 6SHK, Rapport 2012:03, Olycka mellan tåg 505 och en spårgående grävlastare på , . Säkerhet, reglering och tillsyn Även om järnvägssäkerheten i stort inte tycks ha allvarligt för- sämrats , pekar SHK:s temautredning om säkerhet vid arbete i spårmiljö på en oroande riskbild. Rapporten understryker vikten av att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag arbetar aktivt med riskhantering ochanalys av händelser för att kontinuerligt förbättra säkerheten och förebygga den här typen av olyckor. Efter antagandet av järnvägssäkerhetsdirektivet7 2004 blev järn- vägssäkerhet en ny behörighet för EU. Direktivet som ingick i det andra järnvägspaketet gav den Europeiska järnvägsbyrån i uppgift att utarbeta förslag till kommissionen om gemensamma säkerhets- metoder, gemensamma säkerhetsmål och gemensamma säkerhets- indikatorer. De gemensamma säkerhetsmålen baseras på de gemensamma säkerhetsindikatorerna som fastställs i direktivets bilaga I och som rapporteras till Europeiska järnvägsbyrån av medlemsstater- nas myndigheter. Enligt direktivets artikel 7 ska målen antas i etap- per och ange miniminivåer som måste uppfyllas i varje medlems- stat. De ska uttryckas i riskacceptanskriterier för resande, personal (inklusive anlitad personal), plankorsningstrafikanter, obehöriga personer på järnvägsområdet och övriga. Dessutom ska det finnas ett mål för samhällsrisker. Efter ett förslag från byrån antog kommissionen 2009 en gemensam metod för bedömning av om säkerhetsmålen uppnåtts8 och 2010 antogs den första uppsättningen gemensamma säker- hetsmål.9 Den andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål publicerades 201210 och uppdaterades 2013.11 Det är dessa beslut 7Europaparlamentets och rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 8Kommissionens beslut /460/EG av om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av uppnåendet av säkerhetsmål i enlighet med artikel 6 i och rådets direktiv /49/EG. 9Kommissionens beslut /409/EU om gemensamma säkerhetsmål enligt artikel 7 i och rådets direktiv /49/ EG. 10Kommissionens beslut /226/EU av om den andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet. Säkerhet, reglering och tillsyn som ligger till grund för byråns bedömning av om säkerhets- målen är uppfyllda. De gemensamma säkerhetsmålen baseras på nationella referens- värden (NRV) som beräknas av byrån för var och en av riskkate- gorierna och som normaliseras genom att de delas med det totala antalet tågkilometer i respektive land. Risker för kategorin resande normaliseras enbart med persontågkilometer, alternativt person- kilometer. Konsekvenserna av olyckor för varje riskkategori ut- trycks i dödsolyckor och vägda allvarliga personskador, där tio allvarliga personskador motsvarar en dödsolycka. Risken för samhället är den kollektiva risken för alla kategorier i varje enskilt land. NRV, som blir ett nationellt säkerhetsmål, fastställs sedan på grundval av ett genomsnitt för respektive riskkategori. De gemensamma EU-säkerhetsmålen beräknas av byrån genom att för varje riskkategori ta det lägsta av två värden: det högsta av medlemsstaternas NRV-värden, eller ett värde som är tio gånger högre än det europeiska genomsnittsvärdet för respektive NRV. värderar byrån, på grundval av det senaste årets inrapporterade data (dvs. med fördröjning), om NRV har uppnåtts för de olika riskkategorierna och kan då i ett andra steg tillämpa en marginal på för att hantera osäkerheten i datamaterialet. Resultatet av utvärderingen klassificeras sedan som ”godtagbar säkerhetsnivå”, ”möjlig försämring av säkerheten” eller ”trolig försämring av säkerheten”. Vid möjlig eller trolig försäm- ring av säkerheten måste medlemsländerna förklara utvecklingen för kommissionen och kan, vid trolig försämring av säkerheten, åläggas att utarbeta en säkerhetsförbättringsplan.12 Skillnaderna mellan EU:s medlemsländer är stora när det gäller trafiksäkerhetsnivån, vilket också kommer till uttryck i de nation- ella referensvärdena. För kategorin resande är t.ex. risken att dödas eller skadas allvarligt mellan hundra och femtio gånger mindre i det land som har den högsta nivån jämfört med det som har den lägsta. För en översikt av säkerhetsnivån inom EU se figur 7.3. 11Kommissionens genomförandebeslut /753/EU om ändring av beslut /226/EU om andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet. 12Kommissionens beslut /460/EG av om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av uppnåendet av säkerhetsmål i enlighet med artikel 6 i och rådets direktiv) 2004/49/EG. SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn Figur 7.3 Omkomna och allvarligt skadade i järnvägstrafiken i EU 2007– 2014 allvarligavägdaoch personskador miljoner(pertågkm) * * Kroat ien* * EU-28 Not: För vissa medlemsländer (markerade med asterisker) finns inte komplett information . Källa: Europeiska järnvägsbyrån. placerar sig rent allmänt bland de bättre medlemsländerna. I den senaste beräkningen av NRV har näst lägst riskvärde för kategorin resande (endast har bättre resultat).13 Även för kategorin anställda är på andra plats (efter ), medan placerar sig på fjärde plats i kategorin plankorsningstrafikanter. För kategorin obehöriga personer på järnvägsspåret noteras på sjunde plats, efter länder som , , och Belgien.14 låga olyckstal gör att även små förändringar från till ett annat kan få genomslag i Europeiska järnvägsbyråns årliga