sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — sou 2015 110 d2 Utredningen om järnvägens organisation SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Bilaga 7 Gränssnittet avtalad och kommersiell trafik Bilaga 8 De statliga företagens roll – samhällsuppdrag Bilaga 9 Samspel och samverkan angående gemensamma Bilaga 10 Relationen mellan kommersiell och upphandlad subventionerad trafik på den avreglerade svenska Bilaga 11 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering 2000–2015 Bilaga 12 Scenarioanalys för järnvägens framtida utveckling Fordon vid järnvägar 2014 – Analys Bilaga 14 Person- och godstransporter 2014–2030–2050 – Prognoser för framtida järnvägstrafik Rapport av och ....... Gränssnittet avtalad och kommersiell trafik Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. Allmänt om uppdraget ............................................... Rättskällor och regleringar om kollektivtrafik ................ Gällande rätt om regional kollektivtrafik i .......... Marknaden i allmänhet för kollektivtrafik i ............. Regleringen av regional kollektivtrafik i ................... grund för intervention............................................. 3.3Beslut om allmän trafikplikt inom ramen för 3.3.1.1Inskränkning 1: Befogenheten kopplad till visst geografiskt område.......................................... 3.3.1.2Inskränkning 2: Befogenheten kopplad till viss Sammanfattning om RKM:s befogenheter ............ Frågan om inskränkning i RKM:s befogenhet gällande samspelet med kommersiell kollektivtrafik ................... 4.1 Särskilt om proportionalitetsbedömningen i utformningen av beslut om allmän trafikplikt ..................... 4.1.1Sammantagen bedömning av proportionalitet vid samspelet mellan samhällsstödd och kommersiell regional kollektivtrafik ...................... 4.2Överväganden om rättssäkerhet och proportionalitet vid beslut om allmän trafikplikt ............................................. Övriga legala aspekter på samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik .......................... 5.1Förenlighet med den konkurrensrättsliga Behovet av kompletterande reglering ........................... Trafikförsörjningsprogrammet utgör den rättsliga basen och därtill den yttre gränsen för utformningen av beslut av allmän trafikplikt för regional kollektivtrafik. När programmet är fastställt blir nästa fråga om och i så fall hur det behövs samhällsstödd trafik, vilket i så fall sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt. Allmän trafikplikt vilar på förutsättningen att behovet i kvalitativt eller kvantitativt hänseende inte helt eller delvis tillgodoses av befintlig kommersiell trafik. Den allmänna befogenheten hos regionala kollektivtrafikmyn- digheter (RKM) att fatta beslut om allmän trafik baseras först och främst på trafikförsörjningsprogrammet, som ger de yttre gräns- erna för utformningen av beslut om allmän trafikplikt. Vidare begränsas befogenheten till just regional kollektivtrafik, vilken ska tillfredsställa behovet av vardagsresor. Sådana resor kan definieras såväl i geografiska som funktionella hänseenden och inverkar inskränkande på RKM:s befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Härutöver finns frågan vilka skyldigheter som RKM har att ta hänsyn till förekomsten av kommersiell trafik som omfattas av trafikförsörjningsprogrammet och i vad mån detta inverkar begränsande på befogenheten. Enligt gällande rätt förutsätts ett samspel mellan samhällsstödd och kommersiell trafik vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. Särskilt viktigt får även anses vara att beslut om allmän trafikplikt inte innebär en opåkallad eller obehövlig negativ belast- ning av samhällsekonomin, ej heller att befintlig kommersiell trafik drabbas av stora förluster, utan att åtminstone de samhälleliga vinsterna därav uppväger nackdelarna. I vart fall måste även all- männa proportionalitetsöverväganden iakttas. I rättslig mening är det olämpligt att bortse från (inskränkande) skyddsbestämmelser som endast uttryckts i förarbetena. I vart fall är det av stor vikt att beakta sådana överväganden i utformningen av beslut om allmän trafikplikt när dessa klart påverkar proportion- alitetsbedömningen. Obefintligheten av inskränkningar i lagtexten kan inte tas till intäkt för skönsmässighet gällande befogenheten att fatta marknadsingripande beslut. I stället ska möjligheten att in- gripa i marknaden göras restriktivt och bör i vart fall göras i enlig- het med målsättningarna med regleringen. heter kan en myndighet inte fatta beslut som lagligen ankommer på andra myndigheter. Intresset av att beakta samspelet mellan kommersiell och sam- hällsstödd regional kollektivtrafik är tydligt i förarbetena. Före- komsten av tvister gällande detta samspel talar tydligt för behovet av förtydligande lagstiftning i enlighet med vad regeringen tidigare förutskickat i motiven. 1 Allmänt om uppdraget Uppdraget omfattar att göra en närmare studie av hur det nya regelverket om kollektivtrafik på järnväg ser ut och hur det kan tolkas, med särskild hänsyn till gränssnittet mellan samhällsstödd och kommersiell trafik. Utredningen avser bl.a. mandaten och rättigheterna för olika aktörer, inklusive vilket skydd som en kommersiell aktör har mot potentiellt konkurrerande samhällsköpt trafik. Analysen omfattar vidare i vilken utsträckning trafikplikt kan införas utan beaktande av hur kommersiellt driven trafik kan anses vara tillfyllest för utförande av trafik enligt upprättade trafik- försörjningsprogram, eventuellt med tilläggsköp i form av turtäthet eller andra serviceegenskaper. Härutöver kommer den eventuella problematiken med statsstöd att behandlas. Analysen kommer i det följande att göras med utgångspunkt i gällande rätt. Utredningen kommer därigenom att utföras med hänsyn till de rättsliga gränser enligt gällande regelverk, och med beaktande av rättskällorna enligt en vedertagen rättsdogmatisk metod, som gäller vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. I detta kommer alltså inte att behandlas huruvida konsekvenserna av detta bör eller ska föranleda en förändring av gällande regelverk, eftersom detta i allt väsentligt är en rättspolitisk fråga. Det hindrar dock inte att jag kommer att påvisa brister i lagstiftningen. Huvudfrågan i förevarande fall gäller vilka rättsliga gränser som finns för regional kollektivtrafik myndighet i utformandet av beslut om allmän trafikplikt när sådana beslut direkt eller indirekt påverkar befintlig kommersiell trafik. kommer att behandlas genom en inledande analys av tillämpliga bestämmelser inne- fattande det EU-rättsliga systemet för interregional och regional kollektivtrafik, betydelsen av trafikförsörjningsprogram, beslut om Därefter kommer en utredning att göras om gränserna för myndighetens befogenheter i allmänhet, varefter detta ställs i förhållande till samspelet med kommersiell trafik. Utred- ningen kommer även att innefatta en översiktlig rättslig bedömning av nuvarande beslut om allmän trafikplikt i . Avslutningsvis kommer behovet av kompletterande reglering att utredas. 2 Rättskällor och regleringar om kollektivtrafik Kollektivtrafik anses utgöra en del av gemensamma transport- politiken inom EU. I enlighet med artiklarna 91 och 109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) samt enligt lag- stiftningsförfarandet i artikel 294 har gemensamma bestämmelser införts gällande väsentliga delar av kollektivtrafik1 genom EU:s kollektivtrafikförordning (KolltrF).2 Det konstateras att kollektiv- trafik utgör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 14 FEUF och att företag som anförtros att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 FEUF ska vara underkastade reglerna i funktionsfördraget – särskilt konkurrens- reglerna – i den mån detta inte hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Vidare framhålls att artikel 93 FEUF föreskriver att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersätt- ning för allmän trafikplikt. Artikeln är lex specialis i förhållande till artikel 106.2 FEUF. Kollektivtrafiken är sålunda föremål för överstatlighet och det finns ett gemenskaps-intresse att harmonisera lagstiftningen i syfte att reducera osäkerheten i fråga om kollektivtrafikföretagens rättig- heter och skyldigheter – främst vad gäller hur avtal om allmän trafik ska tilldelas och när det krävs ett konkurrensutsatt anbudsför- farande. Det är från EU emellertid inte fråga om en full harmon- isering av kollektivtrafik i allmänhet, utan endast vissa, för EU:s 1Med kollektivtrafik avses persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, EUT L 315, 3.12.2007, s. 1–13 (härefter; ”Kollektivtrafik- förordningen”), artikel 2 e. vidkommande, centrala aspekter som har en unionsdimension. Sålunda regleras på EU-nivå inte mer i detalj, t.ex. relationen mellan kommersiell och samhällsstödd trafik på lokal nivå. I KolltrF anges särskilt att det från gemenskapsrättslig synpunkt saknas betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag. I stället är KolltrF grundad på neutralitetsprincipen i fråga om egendomsordningen enligt artikel 345 FEUF, principen om medlemsstaternas rätt att fritt utforma tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse enligt artikel 14 FEUF samt subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt tilläggsprotokoll nr. 2 (preambeln p. KolltrF reglerar alltså inte explicit samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd kollektivtrafik på nationell nivå. I stället nämns att ett flertal landbaserade person-transporttjänster av allmänt eko- nomiskt intresse inte kan tillhandahållas kommersiellt. Med- lemsstaternas behöriga myndigheter bör i det hänseendet kunna ingripa för att se till att dessa tjänster tillhandahålls (preambeln, p. Det förutsätts emellertid i direktivet att det ena trafikutbudet inte utesluter det andra, vilket följer direkt av definitionen av all- män trafikplikt, nämligen att en sådan plikt avser ”krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kol- lektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.” (artikel 2, KolltrF). Det saknas dock mera utförliga bestämmelser om när och under vilka förutsättningar allmän trafik- plikt ska införas av behörig myndighet och är sålunda en fråga som i enlighet med subsidiaritetsprincipen regleras på nationell nivå – för vidkommande genom lagen (2010:1065) om kollek- tivtrafik (KolltrL). Tillägget i artikel 2 i KolltrF om att det saknas kommersiellt intresse att bedriva kollektivtrafik är viktigt främst i de fall när det existerar befintlig kommersiell kollektiv-trafik. Ett ingripande från det allmänna med beslut om allmän trafikplikt kan nämligen påverka möjligheterna för sådana kommersiella aktörer att dels bedriva fort- satt verksamhet, men även möjligheterna att använda och nyttja egendom. I så måtto aktualiseras den EU-rättsliga proportional- itetsprincipen, men även överväganden om egendomsskydd enligt rättighetsstadgan.3 Det svenska regelverket består främst av KolltrL, men även av förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. Regelverket komplet- teras av Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2) om anmälningsskyldighet och trafikantinformation. Unionsreglerna gör ingen skillnad mellan olika former av kol- lektivtrafik på järnväg och väg vad gäller geografisk eller funktion- ell indelning, ej heller om det ska finnas en eller flera myndigheter med rättighet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden. KolltrF möj- liggör i stället att det på nationell nivå finns en eller flera behöriga myndigheter (offentliga organ eller grupp av offentliga organ) med befogenhet att ingripa inom ett givet geografiskt område. Området kan vara nationellt och om det inte är det blir den behöriga myn- dighetens behörighetsområde i stället lokalt, d.v.s. en behörig lokal myndighet har endast rätt enligt den nationella rätten att ingripa inom ett från nationsgränserna avgränsat område. Hur en sådan geografisk avgränsning sker är dock en fråga för medlemsstaterna. I regleras genom KolltrL i princip endast de behöriga lokala myndigheternas verksamhet och den kollektivtrafik som be- drivs inom sådana områden. Sålunda hänvisas i 5 § KolltrL att kollektivtrafik i allmänhet är den trafik såsom den definieras i KolltrF. I förarbetena till KolltrL framhålls att det tidigare fanns en tyd- lig skillnad även mellan lokal och regional kollektivtrafik, alltmedan samhällsförändringarna har medfört att en sådan skillnad har minskat kraftigt och att det numera kan ifrågasättas om det alls existerar en skillnad dem emellan. Sedermera har det växt fram en större gråzon mellan å ena sidan lokal och regional kollektivtrafik och å andra sidan s.k. interregional kollektivtrafik. Detta har inte minst kommit till uttryck genom att resandet med tågtrafik som initieras och subventioneras av de tidigare trafikhuvudmännen ökat påtagligt och att allt längre resor, t.ex. till arbetet, har blivit möjliga att passa in i vardagen.4 Kollektivtrafik är sålunda i allmänhet en föränderlig till sin natur. 3Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, EUT C 326, 26.10.2012, s. 391–407. 2009/10:200, s. 31. Vad gäller långväga – eller kanske mer korrekt benämnt – inter- regional kollektivtrafik på väg eller järnväg anförs i motiven att det (synbarligen åtminstone ) saknas skäl för ett offent- ligt ingripande med subventioner och att det i enligt med målsätt- ningarna för transportpolitiken bör vara så att denna kollektivtrafik så långt möjligt bör drivas på kommersiella villkor.5 Detta innebär att staten likafullt kan ingripa för att säkerställa trafik till t.ex. glest befolkade områden, men i princip endast för att komplettera ett kommersiellt utbud där tydliga tillgänglighetsbrister finns och att marknaden inte förmår lösa detta6. Med tanke på den växande grå- zonen finns det ett ständigt behov av samordning mellan regionala myndigheter och staten för utformningen av ett totalt sett optimalt transportsystem. Grunden för samordningen ligger i anmälnings- skyldigheten enligt 4 kap 1 § KolltrL som ett kollektivtrafikföretag7 har om företaget avser bedriva kommersiell kollektivtrafik. An- mälan görs till berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM). Det eventuella behov av subventionering av interregional kol- lektivtrafik som må finnas i enskilda fall har synbarligen inte ansetts vara i behov av särskild reglering i – här gäller i stället KolltrF:ns bestämmelser direkt. Sålunda ankommer det på staten (i nu aktuellt fall; genom ) att hantera sådan interregional eller långväga kollektivtrafik som tidigare hanterades av den numera nedlagda myndigheten . Den svenska regleringen fokus- erar följdriktigt på lokal eller regional kollektivtrafik. görs ingen åtskillnad dem emellan och denna form av kollektivtrafik benämns numera endast regional kollektivtrafik (6 § KolltrL). Med sådan trafik avses dels trafik inom ett län, och dels, om den sträcker sig över flera län, trafik som med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbets- pendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. 2009/10:200, s. 32 f. Se även prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 2009/10:200, s. 32 f. 7Med kollektivtrafikföretag avses i och svensk rätt ett offentligt eller privat före- tag, eller en offentlig eller privat företagsgrupp, som bedriver kollektivtrafik, eller ett offent- ligt organ som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Jfr artikel 2.d KolltrF. 3 Gällande rätt om regional kollektivtrafik i 3.1Marknaden i allmänhet för kollektivtrafik i På marknader där verksamheten är förbehållen för det allmänna, eller där det inte finns några kommersiella aktörer aktualiseras inte problemställningar som rör sam-spelet mellan det allmännas och enskilda aktörers verksamheter på marknaden. Många verksam- heter har tidigare karaktäriserats av nationella legala eller de facto monopol (telekom, post, energi, transporter). Orsakerna till dessa förhållanden är varierande, men gemensamt för branscher där liberalisering sker är till att börja med att enskildas verksamhet tillåts. I de allra flesta fall innefattar liberaliseringsåtgärder även en successiv avveckling av det allmännas eller någon monopolists sär- skilda ensamrätter för att slutligen ersättas med marknadslösningar. Bevekelsegrunderna för detta har ofta sin grund i effektiviserings- strävanden och att öka konsumentnyttan genom ett bättre, billigare och större utbud av varor och tjänster. Det är tillika vanligt att det allmänna fortsätter sin närvaro i många branscher genom ägande av företag, med skillnaden att de i förhållande till monopolordningar efter liberaliseringen verkar på samma villkor som alla andra aktörer. Åtgärder från det allmänna som syftar till en återgång från liberaliserade marknader är rättsligt långt svårare än att liberalisera. I allmänhet är det långt mindre problematiskt i rättsligt hänseende att ge tillstånd eller rättigheter än att återkalla tillstånd och in- skränka rättigheter för enskilda. Anledningen till detta ligger inte minst i att det direkt eller indirekt innebär att enskilda (företag, fysiska personer m.fl.) hindras i sin näringsutövning, tvångsmässigt kan förlora egendom som det kan negativt påverka handeln mellan medlemsländer inom EU. Reverseringsåtgärder är förvisso inte omöjliga att genomföra, men de rättsliga kraven knutna till angelägna allmänna intressen, egendomsskydd och näringsfrihet och framför allt reglerna om fri rörlighet inom EU måste därvidlag vara uppfyllda. I praktiken kan detta vara förenligt med så stora svårigheter att det inte är genomförbart. Reverseringsåtgärder syftande till återgång till monopol måste skiljas från andra åtgärder som påverkar förutsättningarna för verk- samhet, t.ex. skärpningar eller lättnader i det allmänna regelverket. Rättsliga krav på skilda former av återkommande besiktningar är ett exempel på detta. Vid ändringar i sådana regelverk påverkas utan tvivel företag som genomför sådan verksamhet i konkurrens med varandra. Vid en avveckling av systemet kan marknaden utraderas, dock inte på grund av förbud utan på grund av frånvaron av efter- frågan. Det finns ingen skyldighet för det allmänna att tillhanda- hålla vare sig efterfrågan på produkter eller tjänster eller att upp- rätthålla regelverk som ger upphov till verksamheter. Det är inte detta som näringsfriheten är ägnad att skydda. Järnvägsmarknaden i karaktäriseras av en mycket långt- gående liberalisering. Det är sålunda fritt för envar att bedriva verk- samhet på spåren – allt under hänsynstagande till kvalitativa och säkerhetsmässiga krav samt fördelningsregler om tillgången till infra- struktur. Beslut om allmän trafikplikt ändrar som utgångspunkt inte den ordningen. En konsekvens av liberaliseringen av järnvägsmarknaden är att det förekommer såväl kommersiell som samhällsinitierad kollektivtrafik. Dessa trafikslag opererar på delvis olika villkor, men tillfredsställer i allt väsentligt samma efterfrågan, huvudsak- ligen undantaget långväga kollektivtrafik som inte utgör vardags- resande. Som ska utvecklas nedan har KolltrF och KolltrL gett RKM utvidgade befogenheter, vilket potentiellt sätt kan påverka den befintliga kommersiella trafiken. Beroende av hur långtgående besluten om allmän trafikplikt är kan de ytterst utradera hela passagerarunderlaget för den kom- mersiella trafiken genom att utbudssituationen ändras. I formell mening är det förvisso under sådana omständigheter inget som hindrar tågoperatörer att fortsätta verksamheten, men i praktiken kan myndighetens beslut få till följd att effekterna blir snarlika ett verksamhetsförbud. Huruvida ett sådant beslut av myndighet är förenligt med gällande rätt är bl.a. beroende av a)myndighetens befogenhet i allmänhet att fatta beslut om allmän trafikplikt; b)myndighetens skyldighet att i beslutsutformningen ta hänsyn till den kommersiella trafiken; c)om åtgärden som följer av beslutet är proportionerlig i för- hållande till det allmänna intresse den är ägnad att uppnå. Det framgår av förarbetena att det funnits oklarheter om hur kollektivtrafik som etablerats av de offentliga trafikhuvudmännen skulle förhålla sig till sådan trafik som initierats på kommersiella grunder. Enligt regeringen fanns det ett intresse av att minska det allmännas bundenhet till administrativa gränser utan att detta skulle äventyra den interregionala kollektivtrafikmarknaden. Den senare, som bl.a. omfattar långväga tågresor, ansåg regeringen i första hand skulle vara kommersiell. Huruvida den regionala trafiken eller trafiken inom ett och samma län skulle vara kommersiell eller samhällsinitierad, eller hur och om en fördelning mellan sådana trafikutbud skulle ske tas dock inte upp i vare sig förarbetena eller i lagstiftningen. I stället talas om möjligheterna att knyta ihop var- dagsresande över länsgränser och intresset av att förenkla defini- tionen av kollektivtrafik inom ett och samma län.8 I detta hänseende lyfter regeringen fram ett uppenbart dilemma. Å ena sidan gäller att resenärerna har ett intresse av att kunna resa såväl gällande arbets- och vardagsresor som längre resor. Å andra sidan förefaller det svårt att upprätthålla strikta gränser för regionala resor och att det därigenom behöver finnas en nödvändig balans mellan skilda resmöjligheter. Härtill kvarstår svårigheten att lösa fördelningen mellan samhällsstödd och kommersiell trafik.9 3.2Regleringen av regional kollektivtrafik i Syftet med KolltrF är att fastställa hur de behöriga myndigheterna kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det till- handahålls tjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. Därför fastställs i KolltrF på vilka villkor de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kost- nader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för full- görande av allmän trafikplikt. 2009/10:200 s. 56. 2009/10:200 s. 58. 3.2.1Trafikförsörjningsprogrammet såsom rättslig grund för intervention Det allmännas intervention i den regionala kollektivtrafiken utgår ifrån bestämmelserna om trafikförsörjningsprogram i KolltrL 8– 15 §§. Ett sådant program ska regel-bundet fastställa, och vid behov uppdatera, RKM:s mål för den regionala kollektivtrafiken. Genom att programmet utgör grunden för besluten som fattas gäller en sam- rådsskyldighet med RKM i angränsande län, övriga berörda myndig- heter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Programmet ska enligt 10 § KolltrL inne- hålla en redovisning av 1.behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektiv- trafikförsörjningen, 2.alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafik- plikt, 3.åtgärder för att skydda miljön,