sou · H3B355 · 2015-06-09 00:00:00 — Utredningen har strävat efter att ge alla relevanta aktörer på om- rådet möjlighet att vara delaktiga i arbetet med att ta fram en natio- nell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck eftersom vi tror att delaktighet, samverkan och för- ankring är framgångsfaktorer i att forma en nationell strategi som ger effekt för alla de målgrupper som strategin omfattar. Dessa olika aktörer har även gedigen och värdefull kunskap om behov och brister samt relevanta förslag på hur arbetet inom området kan för- bättras. Tyngdpunkten i arbetet har legat på dialog och samverkan i olika former. En övergripande referensgrupp har skapats för att bl.a. kunna ge råd och synpunkter till utredningen. I referensgruppen ingick representanter för olika myndigheter och organisationer.7 Två möten har genomförts där vi har presenterat struktur och innehåll i en nationell strategi, förslag till målområden och delmål m.m. Det första mötet var uppdelat i ett samtal med representanter från myndigheter och ett samtal med representanter från det civila samhällets organisationer. Det andra mötet var ett gemensamt möte för myndigheter och organisationer. Vi har tagit del av synpunkter som framförts vid mötena och de medverkande har även haft möjligheter att lämna skriftliga synpunkter, vilket flera också gjort. Vi har även under arbetet med utredningen träffat våldsutsatta kvinnor. Under arbetet med utredningen har det framkommit att sam- stämmigheten är stor om att det behövs en bättre samordning, struktur och tydlighet när det gäller arbetet och insatserna mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck på natio- nell nivå. Det framgår av möten som vi har genomfört med olika myndigheter och organisationer, av synpunkter från referens- 6Bland annat länsstyrelsernas nationella nätverk för arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, kommuner och landstings kvinnofridsnätverk för kommuner och landsting och Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid med represen- tanter från 16 olika myndigheter. 7Se bilaga 4 för de myndigheter, organisationer m.fl. som ingick i referensgruppen. Utredningens uppdrag och arbete grupper och i Brås utvärdering som genomförts på uppdrag av ut- redningen.8 Vår analys och våra underlag till förslagen i betänkandet utgår ifrån bl.a. utredningens delbetänkande och utvärdering av regering- ens satsningar –2014, analys och förslag från den nationella samordnaren mot våld i nära relationer,9 tidigare utvär- deringar och forskning av bl.a. Brå10 och Nationellt vid (),11 tidigare statliga utredningar inom området,12 referensgruppsmöten med represen- tanter från myndigheter och organisationer samt vår medverkan i olika nätverk.13 Vi har sammantaget vägt in olika aspekter och synpunkter, för- delar och nackdelar med olika förslag och slutligen valt att lyfta fram de målområden som vi bedömt som centrala och avgörande för att en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck ska bli så konkret och effektiv som möjligt. Syftet är att myndigheternas arbete ska förbättras, men framförallt att strategin ska nå ut till regional och lokal nivå och nå alla de målgrupper som strategin riktar sig till. I utredningen har vi även gjort en analys av de olika kostnader som mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck förorsakar samhället . Nationalekonom har på vårt uppdrag genomfört socioekonomiska beräkningar och uppskatt- ningar av det svenska samhällets kostnader för mäns våld mot kvin- nor i nära relation. 1.3.1Utvärdering av regeringens satsningar 2010–2014 Som en del av uppdraget ingick att utvärdera och bedöma de insat- ser som regeringen har genomfört –2014 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, vilket redovisades i delbetänk- ande den 17 oktober 2014.14 10Brå (2010). 11NCK (2013). 12Som t.ex. SOU 2004:12, SOU 2005:66, SOU 2006:65, SOU 2012:35. 13Nationell myndighetssamverkan, länsstyrelsernas nätverk, . Utredningens uppdrag och arbete Förutom våra möten med olika myndigheter och organisationer har vi även gett Brå i uppdrag att genomföra en utvärdering. I en bilaga till delbetänkandet finns Brås utvärdering i sin helhet. Nedan följer en kort sammanfattning av utvärderingens resultat. –2014 har en mängd regeringsuppdrag givits till 15 olika myndigheter. I utvärderingen ingår 41 olika insatser som har genomförts –2014, varav vissa fortfarande på- går. Flest uppdrag har gått till , Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor och . Sammanfattningsvis framkommer i utvärderingen att det skett framsteg inom området men att det fortfarande kvarstår flera brister, bl.a.: •Brist på strategisk styrning. •Arbete mot våld är ofta ett parallellt spår, vid sidan av ordinarie arbete. •Kortsiktiga insatser och kortsiktig finansiering präglar området. •Utbildning om våld är obefintlig på de flesta relevanta lärosätens grundutbildningar. •Kunskapsluckor finns och måste åtgärdas. •Förvaltning och implementering behöver stärkas. •Förebyggande insatser saknas. •Våld är inte ett prioriterat område av chefer på lokal, regional och nationell nivå. Ett annat av utredningens uppdrag har varit att analysera och be- döma behovet av en samlad struktur för kunskapsutveckling, kun- skapsöverföring och kunskapsstöd för aktörer på området, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Utredningens uppdrag och arbete Vi har för detta uppdrag dels haft samtal med olika myndigheter om hur det nuvarande stödet fungerar, dels anlitat Ramböll Manage- ment Consulting för att genomföra en oberoende undersökning.15 I uppdraget ingår att belysa två myndigheter som har nationella uppdrag inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Dessa två är NCK och Öster- götland och dess kompetensteam i arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck. I uppdraget ingår även att belysa nationella uppdrag. uppdrag har i detta avseende varit begränsat till att prestera en samlad nationell redovisning. Vi har för detta uppdrag haft möte med samt tagit del av deras rapport.16 Avsikten med den samlade översynen är att säkerställa att kun- skapsnivån fortsätter att höjas och att befintlig kunskap får ökat genomslag samt att arbetsmetoder fortsätter att utvecklas inom ramen för det framtida arbetet mot mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck. Det huvudsakliga uppdraget för utredningen har varit att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska del- målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Strategin ska syfta till att öka effektiveten, kvaliteten och lång- siktigheten i de framtida insatserna på området och utgöra en grund för uppföljning och utvärdering av regeringens insatser för att nå detta mål. Vi har i arbetet med att ta fram en nationell strategi tagit del av nationella strategier i andra länder och nationella strategier inom andra områden i . Vi har främst tagit inspiration av arbetet med ANDT-strategin.17 Anledningen till att ANDT-strategin används som förebild är att arbetets organisering i många delar verkar ha varit framgångsrikt och ändamålsenligt inom ett stort, 15Ramböll (2015). 16Länsstyrelsen (2015). 17ANDT – Alkohol, narkotika, doping och tobak, Prop. 2010/11:47. Utredningens uppdrag och arbete komplext och sektorsövergripande samhälls- och politikområde som varit i stort behov av utveckling, samordning och förbättring.18 Vi har som tidigare nämnts, under utredningen haft många möten med myndigheter och organisationer och tagit del av deras syn- punkter och skriftliga underlag avseende förslaget till strategin. Dessa synpunkter har varit mycket värdefulla i arbetet med att forma en nationell strategi. Utredaren har medverkat i intervjuer för nyhetsprogram i radio och tv, gett intervjuer för tidningar och tidskrifter samt skrivit flera debattartiklar som publicerats.19 Kontinuerlig information om utredningens arbete har dessutom funnits tillgänglig på utredningens webbplats: /strategi_mot_mans_vald Betänkandet består av 9 kapitel. Nedan följer en kort beskrivning av innehållet i kapitlen. I kapitel 1 redogörs för utredningens uppdrag och arbete. I kapitel 2 beskrivs mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck – omfattning och fakta, centrala begrepp, defini- tioner m.m. Kapitel 3 innehåller en analys av de olika kostnader som mäns våld mot kvinnor förorsakar samhället . I kapitel 4 beskrivs och definieras vikten av våldsförebyggande arbete på olika nivåer. Kapitel 5 belyser vad det innebär att arbeta med och förstå våld och konsekvenser för personal inom olika myndigheter och verk- samheter. I kapitel 6 redogörs för olika centrala myndigheters ansvar och uppdrag inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. 18Statskontoret (2015). 19Bland annat i , ETC . Utredningens uppdrag och arbete Kapitel 7 beskriver förslagen till den nationella strategins inne- håll, struktur, styrning och uppföljning. I kapitel 8 beskrivs de åtta långsiktiga målområdena och de prio- riterade delmålen. Kapitel 9 innehåller kostnadsberäkningar och konsekvensanaly- ser. 2Centrala begrepp, historik och omfattning I detta kapitel går vi närmare in på utredningens uppdrag och av- gränsning, vilket är en utgångspunkt för vårt förslag om en natio- nell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Vi går igenom centrala begrepp på området och sätter in vårt arbete i ett historiskt sammanhang. Vi fördjupar oss också i omfattningen av samhällsproblemet mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Som redan nämnts har utredningen till uppdrag att föreslå en sam- lad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.1 Utredningen har också uppdraget att föreslå konkreta, långsiktiga och hållbara strukturer för det förebyggande arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck.2 Målet för utredningen har varit att skapa en strategi för att för- hindra mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Tidiga våldsförebyggande insatser3 är därför grundläggande för fram- tidens arbete och i kapitel 4 fördjupas detta. Utredningens strävan har varit att sätta de våldsutsattas behov i centrum för förslagen om en nationell strategi. Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska upphöra, men det pågår i allra högsta grad. Det är ett allvarligt brott mot mänskliga rättigheter och ett globalt samhälls- och folkhälsoproblem som 1Se direktiv, bilaga 1. 2013/14:AU4. 3Kan också benämnas som primärpreventiva eller universellt våldspreventiva insatser. Centrala begrepp, historik och omfattning drabbar kvinnors och barns hälsa, välbefinnande och liv på en rad destruktiva och långtgående sätt. Det är också ett brott mot svensk lagstiftning. Det viktiga är att säkerställa att våldsutsatta får rätt stöd och skydd utifrån sina behov, vilket också är en form av vålds- förebyggande arbete eftersom det bidrar till att dessa kvinnor inte utsätts för återupprepat våld.4 Det finns många åsikter om vad arbetet ska kallas och/eller vil- ken teoretisk grund som ska anläggas för att förstå problemet, något som vi diskuterar mer i avsnitt 2.4 nedan. Kortfattat kan sägas att utredningen utgår från en inkluderande förståelse av mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck och fokuserar på det som på bästa sätt för arbetet framåt. Det viktigaste för fram- tiden är att politiken ska vara inriktad på vilka insatser som ger bäst effekt när det gäller att förebygga och åtgärda mäns våld mot kvin- nor och hedersrelaterat våld och förtryck inom samhällets alla om- råden. Nedan följer Per Isdals definition av våld: Våld är varje handling riktad mot en annan person, som genom att denna handling skadar, smärtar, skrämmer eller kränker, får denna person att göra något mot sin vilja eller avstå från att göra något den vill.5 Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett av de fyra delmålen är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra och att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.6 När regeringen antog detta natio- nella jämställdhetspolitiska delmål 2006 var utgångspunkten att våldet både är ett uttryck för den maktordning som råder mellan kvinnor och män och ett medel för att upprätthålla denna köns- maktsordning. Mäns våld mot kvinnor förekommer framför allt i hemmet, men också i offentliga delar av samhället såsom på arbets- 4Här menar vi selektivt våldsförebyggande/sekundärpreventivt arbete och indikativt vålds- förebyggande/ tertiärpreventivt. För mer om detta se kapitel 4. 5Isdal (2001). 6Övriga mål handlar om jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet samt jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Centrala begrepp, historik och omfattning platsen, i skolan, på krogen och på gatan. Det utövas av både när- stående, bekanta och för kvinnan okända män.7 Jämställdhetspolitikens uppgift är att verka för en jämlik rela- tion mellan kvinnor och män som grupper och jämställdhetspoli- tikens ansvar gäller det våld som män utsätter kvinnor för.8 Detta innebär att det finns avgränsningar och grupper av våldsutsatta som inte inryms. Bland annat ingår inte arbete mot våld i homo-, bi-, trans, queer-relationer (hädanefter kallat hbtq-relationer). Ingår gör inte heller arbete mot barnmisshandel utan koppling till mäns våld mot kvinnor, pojkar och män som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck, kvinnor som utövar våld i nära heterosexuella relationer eller män som utövar våld mot andra män de inte har nära relation till. I regeringens handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i sam- könade relationer9 omfattades fler områden än vad som täcks in i det jämställdhetspolitiska delmålet. Många av de insatser som gjorts har genomförts genom jämställdhetspolitiska anslag och beslut, men det är ordinarie myndigheter inom samtliga politikområden som har det egentliga ansvaret för arbetet. Jämställdhetspolitikens avgränsning kan riskera att osynliggöra grupper av våldsutsatta. Till exempel kritiserar RFSL det jämställd- hetspolitiska delmålet för att det är heteronormativt och att för- övaren antas vara en man och offret en kvinna, vilket de menar gör att hbtq-personer exkluderas.10 Denna risk för osynlig- görande och exkludering lyfts också fram av regeringen i proposi- tionen Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jäm- ställdhetspolitiken såväl som av den jämställdhetspolitiska utredning som föregick propositionen. Där framhålls att det är ytterst ange- läget att samhället tar ansvar för att alla som utsätts för våld får stöd och hjälp, oberoende av vem som är förövaren och offret. Jämställdhetspolitikens uppgift är dock att verka för att mäns våld mot kvinnor bekämpas.11 2005/06:155. 8SOU 2005:66, Prop. 2005/06:155. 2007/08:39. 10RFSL (2015). 11SOU 2005:66, Prop. 2005/06:155. Centrala begrepp, historik och omfattning I och med att utredningen, utöver att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det fjärde jämställdhetspolitiska delmålet, har haft i uppdrag att inrymma arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck så ingår ett större område än vad som täcks in av i jämställdhets- politikens uppgift och ansvar. När det gäller hedersrelaterat våld och förtryck kan kvinnor vara utövare av våldet och pojkar eller män kan vara våldsutsatta. Utredningen har således ett uppdrag som delvis går utanför ramarna för jämställdhetspolitiken. Arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är dessutom ett brett och tvärsektoriellt arbete som berör bl.a. jäm- ställdhets-, utbildnings-, kriminal-, folkhälso-, hälso- och sjukvårds- och socialpolitiken. Utredningens uppdrag omfattar såväl arbetet mot mäns våld mot kvinnor i nära relation, som arbetet mot det våld som utövas mot kvinnor av bekanta eller helt okända män. Dessutom omfattas, som nämnts ovan, arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck. Vidare berör utredningen barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, och barn och unga ingår också självklart som en målgrupp för det våldsförebyggande arbetet. I det som följer kommer vi kort beskriva vilka grupper som ingår i vårt uppdrag. Längre fram i kapitlet fördjupar vi oss i dessa grupper, bl.a. vad gäller omfattningen av deras utsatthet, samt nämner något om de grupper som inte ingår i vårt uppdrag. Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är inte något som endast existerar mellan vuxna män och kvinnor. kan det dock verka just så när frågorna diskuteras eller beforskas. Utredningen har därför valt att tydligt lyfta fram gruppen flickor och unga kvinnor som utsätts för pojkar och mäns våld och hedersrelaterat våld och förtryck, vilket är en bortglömd och utsatt grupp. Utredningen har också valt att lyfta upp det sexuella våldet som drabbar flickor, unga kvinnor och kvinnor, då det ofta råder stor tystnad och okunskap omkring detta våld. Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck drabbar alla grupper av kvinnor och utredningen anser att den särskilda sårbarhet som ekonomisk utsatthet, funktionsnedsätt- ning, (att vara) hbtq-person, hemlöshet, (att tillhöra) minoritets- Centrala begrepp, historik och omfattning befolkning12, missbruks- och beroendeproblematik, moderskap, prostitution och människohandel, utländsk bakgrund och ålder kan innebära är mycket viktigt att lyfta upp. Utredningens uppdrag syftar till att mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska upphöra och därför är det också mycket viktigt att rikta fokus på samhällets insatser för att förhindra att pojkar och män utövar våld mot flickor och kvinnor. En tydlig avgränsning för uppdraget är att arbete mot prosti- tution och människohandel för sexuella ändamål inte ska ingå i strategin, även om detta är en del av mäns våld mot kvinnor. Vålds- utsatta kvinnor som befinner sig i prostitution ingår dock som en målgrupp då de befinner sig i en särskilt sårbar situation och be- höver få sina särskilda behov tillmötesgångna. Utredningen ska även uppmärksamma hbtq-personers utsatthet för våld i nära relation. Inom utredningen är vi medvetna om att våldsutsatta hbtq-personer är en särskilt utsatt grupp som behöver anpassade stödinsatser. Det är ett viktigt, befintligt ansvar för sam- hällsaktörer att tillgodose också denna grupps särskilda behov. Strategin belyser den särskilda sårbarhet som hbtq-kvinnor har när det gäller att drabbas för mäns våld, t.ex. i form av trakasserier eller hatbrott, och hbtq-personers utsatthet för hedersrelaterat våld och förtryck. Längre fram i detta kapitel återkommer vi till våld i hbtq- relationer. Det finns en mängd begrepp som används för att beskriva arbetet som bedrivs på området. Olika åsikter finns exempelvis om huruvida man ska tala om arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, så som vi gör i denna utredning, eller om man ska tala om arbete mot våld i nära relationer. Vissa anger i stället att de arbetar mot våld mot kvinnor, eller för kvinno- frid och andra att de arbetar med brottsförebyggande eller brotts- offerstödjande arbete. Vissa använder flera begrepp på ett inklude- 12 Vi har fem nationella minoritetsgrupper i : judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Samerna räknas även som ett urfolk. Se lag (2009:724) om nationella mino- riteter och minoritetsspråk. Centrala begrepp, historik och omfattning rande sätt, andra håller sig till ett begrepp och menar att det är det enda rätta. På detta politikområde pågår fortfarande delvis en kamp om tolk- ningsföreträde och om vad som ska räknas som den rätta kunskapen och inriktningen på framtidens arbete.13 Framförallt råder oenighet kring om de huvudsakliga förklaringarna till mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska sökas på individ- eller strukturnivå. I centrum står även olika perspektiv på makt och kön. Det är dock viktigt att framhålla att det finns en mycket tydlig politisk konsensus om att mäns våld mot kvinnor och hedersrela- terat våld och förtryck ska upphöra. Det finns t.ex. åsikter om att våld i nära relationer är ett bredare begrepp och det mest passande att använda. Att använda begreppet våld i nära relation är ett inkluderande och könsneutralt ”paraply” som inbegriper allt våld i heterosexuella relationer och våld i hbtq-relationer. Vissa lägger även in barnmisshandel i detta begrepp.14 Att använda könsneutrala begrepp kan vara bredare och inkludera olika former av våld. Dilemmat med begreppet våld i nära relation är dock att det exkluderar många andra former av köns- relaterat våld, så som överfallsvåld, fysiskt och sexuellt våld utanför nära relation och många former av hedersrelaterat våld och för- tryck. Det könsneutrala osynliggör också ofta den vanligaste for- men av våld i nära relationer, särskilt när det handlar om upprepat och allvarligt våld, dvs. det som män utövar mot kvinnor i nära heterosexuella relationer. Forskning visar att våld riskerar att neu- traliseras och osynliggöras om enbart könsneutrala förståelser om våld är utgångspunkter i en verksamhet som hanterar våld i nära relationer. Ofta förlorar enbart de våldsutsatta på detta.15 Det finns också behov av ett begrepp som inkluderar många olika former av könsrelaterat våld. Begreppet mäns våld mot kvinnor synliggör detta. Utredningen har som sitt uttryckliga uppdrag att föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Dessa områden inrymmer stora delar av det våld som förekommer i nära relationer, men också mycket mer än det. 13Nilsson (2009), (2003). 14Det bör noteras att medan professionella som arbetar praktiskt med våld har förordat att våld i nära relationer ska inkludera direkt våld mot barn, syftar begreppet inom forskar- världen i princip uteslutande till partnervåld (efter engelskans ”intimate partner violence”). 15Burck & (1995), (2013). Centrala begrepp, historik och omfattning Vi vill i figur 2.1 nedan på ett enkelt sätt åskådliggöra hur vi anser att beröringspunkterna ser ut mellan just mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck. Figur 2.1 De olika problemområdenas inbördes relation och hur de berör varandra Figur 2.1 visar att mäns våld mot kvinnor inrymmer större delen av våldet som sker i nära relationer liksom hedersrelaterat våld och förtryck. Omfångsstatistik visar att större delen av det våld som sker i nära relationer utövas av män mot kvinnor.16 Figuren visar också att mäns våld mot kvinnor är en del av det våld som män utövar i en rad olika sammanhang, inklusive det män riktar mot andra män i offentliga miljöer. Som det går att se i figuren är våld i nära relationer endast en del av mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Flickor och kvinnor drabbas av våld i alla sammanhang där männi- skor befinner sig – i hemmet, på förskolor och skolor, på arbets- 16 Brå (2014). Centrala begrepp, historik och omfattning platser, på fester, på gruppboenden och äldreboenden, på internet och i andra offentliga miljöer. Att enbart fokusera på våld i nära relationer gör att mycket annat våld som kvinnor drabbas av osyn- liggörs, t.ex. våldtäkt och sexuella övergrepp av flickor och kvinnor av en okänd gärningsman, arbetsplatsrelaterat våld, sexuella tra- kasserier, grooming, prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Det finns också delar av det hedersrelaterade våldet och förtrycket som inte ingår i våld i nära relationer, då våldet kan utövas av ett stort kollektiv, både män och kvinnor, och inte enbart av en enskild partner. Både mäns våld mot kvinnor och hedersrela- terat våld och förtryck är orsakat av ojämställdhet och könsmakts- ordning.