sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — Regeringen gjorde alltså bedömningen att även om konventionen inte innehåller en uttrycklig möjlighet att undanta sådana fall så måste det, mot bakgrund av det anförda, anses ligga i sakens natur att det står varje konventionsstat fritt att göra undantag av detta slag. I 3 § tredje stycket föreskrivs därför att i ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Av författningskommentaren framgår att bestämmelsen alltså syftar till att undanta icke straffvärda fall och därmed undvika stötande resultat (samma prop. s. 60). En annan aspekt av straffansvarets omfattning som regeringen behandlade i förarbetena var hur det kan säkerställas att möjligheterna att bedriva humanitär biståndsverksamhet inte inskränks (samma prop. s. 45). Regeringen noterade att sådan verksamhet kan bedrivas på olika sätt. Vid biståndsverksamhet som bedrivs på ett mer indirekt sätt kan pengar och andra ekonomiska tillgångar ställas till vissa länders eller organisationers förfogande och dessa får sedan avgöra hur tillgångarna på bästa sätt utnyttjas. I dessa fall har 8 De brott som avses är enligt artikel 3 sådana som begås inom en enda stat, den misstänkte är medborgare i den staten och befinner sig där och ingen annan stat har rättslig grund för lagföring enligt bestämmelsen om jurisdiktion i artikel 7. Regeringen fann dock inte skäl att föreskriva ett sådant undantag. En översyn av finansieringslagen… bidragsgivarna av naturliga skäl inte samma kontroll över hur bidragen i slutändan används. Regeringen uttalade som sin bestämda uppfattning att det inte kan komma i fråga att straffbelägga bidragsverksamhet som sker i syfte att lindra människors nöd, även om det finns en risk för att den ekonomiska hjälpen kan komma att användas för andra syften än vad som är avsett. För straffansvar föreskrevs därför att det krävs att gärningsmannen samlar in, tillhandahåller eller tar emot tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att tillgångarna är avsedda att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. I Högsta domstolens beslut (mål nr Ö 386- 14), som gällde frågan om utlämning för brott, åberopades till stöd för framställningen en utländsk dom där den brottsliga gärningen bestod i att en person hade skänkt pengar till medlemmar i , köpt livsmedel som skulle skickas till PKK och betalat en mobilräkning åt en medlem i PKK. bedömde att tillhandahållande av ekonomiskt stöd till PKK skulle kunna motsvara brott enligt finansieringslagen. Domstolen konstaterade dock att ansvar enligt 3 § finansieringslagen förutsätter att den som tillhandahåller pengar gör det i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Av utredningen framgick inte att personen hade haft sådant uppsåt. I förarbetena till finansieringslagen (samma prop. s. 60) noterade regeringen vidare att straffansvaret enligt finansieringskonventionen endast omfattar rättsstridiga handlingar. Enligt regeringen fick detta anses utesluta ansvar i de fall tillgångar överlämnas med stöd av lag eller annars av tvingande skäl. Uttrycket rättsstridigt användes inte i lagtexten med hänsyn till att det framstod som främmande för svensk lagstiftningstradition. Enligt regeringens uppfattning fick det dock anses ligga i sakens natur att den som lämnar över tillgångar för att fullgöra skyldigheter enligt lag eller i god tro ingångna avtal normalt inte bör drabbas av straffansvar, även om han eller hon har vetskap om att tillgångarna är avsedda att användas för att begå allvarlig brottslighet. Regeringen uttalade att de allmänna grunderna för straffrättslig ansvarsfrihet torde kunna tillämpas. Straffet för brott enligt 3 § finansieringslagen är fängelse i högst . Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst En översyn av finansieringslagen… Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om det utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Enligt 4 § ska för försök till brott enligt 3 § dömas till ansvar enligt bestämmelserna i 23 kap. 1 § . Av de allmänna bestämmelserna om ansvar för medverkan i 23 kap. 4 § följer att även medverkan till finansieringsbrott är straffbart. Finansiering av terroristhandlingar kan även vara straffbart enligt andra bestämmelser. Av 4 § terroristbrottslagen följer att förberedelse till terroristbrott är straffbart. Enligt den allmänna bestämmelsen i 23 kap. 2 § omfattar förberedelseansvaret bl.a. den som, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott. För att någon ska kunna dömas för ett förberedelsebrott krävs att det förelegat fara för att brottet skulle ha fullbordats och att denna fara inte var ringa. Finansiering av terroristhandlingar kan också under vissa förutsättningar utgöra medverkan till terroristbrott. Om någon annan har fullbordat ett brott eller utfört ett straffbart försök kommer nämligen i regel den som förberett brottet att dömas för medverkan till fullbordat brott eller medverkan till försök (m.fl., [, Zeteo], kommentaren till 23 kap. 2 §). Vidare innehåller 8 § sanktionslagen en straffrättslig bestämmelse om överträdelse av bl.a. sådana förbud i om ekonomiska sanktioner som syftar till att genomföra sanktioner mot t.ex. personer eller grupper. Sådana sanktioner kan bl.a. göra det förbjudet att tillgängliggöra varor eller pengar till särskilt utpekade personer och organisationer. Utöver de straffrättsliga bestämmelserna finns det i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ett administrativt regelverk som syftar till att förebygga bl.a. finansiering av terrorism. En översyn av finansieringslagen… 8.4Lever genom finansieringslagen upp till de krav som följer av rekommendationen? Inom ramen för den tredje rundan av ömsesidiga utvärderingar gjorde FATF 2006 bedömningen att kriminalisering av finansiering av terrorism i stor utsträckning9 var förenlig med den aktuella rekommendationen.10 Det förhållandet att kriminaliseringen inte uttryckligen omfattar insamling eller tillhandahållande av pengar eller annan egendom med vetskap om att den är avsedd att användas (oavsett syfte) av en terroristorganisation eller av en individuell terrorist, ansågs dock som en brist. uppmanades därför att utvidga straffansvaret på så sätt att det uttryckligen görs straffbart att samla in eller tillhandahålla egendom med vetskap om att den är avsedd att användas av en terroristorganisation eller av en individuell terrorist oavsett syfte (for any purpose). Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt FATF:s rekommendation 5 är inte till alla delar straffbara enligt svensk rätt. Det krävs därför lagstiftning för att ska leva upp till rekommendationen. Vad gäller rekommendationens krav på kriminalisering av finansiering av terroristhandlingar ansluter detta till motsvarande krav enligt finansieringskonventionen. Finansieringslagen infördes för att genomföra konventionen. Inledningsvis kan därför konstateras att svensk rätt genom bestämmelserna i 3 och 4 §§ finansieringslagen 9Sverige fick i detta avseende graderingen Largely compliant (LC), vilket är näst högsta gradering på en fyrgradig skala. Graderingen innebär att det bara finns smärre brister avseende förenligheten med rekommendationen. 10Bedömningen gjordes mot SR. II, som 2012 ersattes av rekommendation 5. Detta innebar ingen ändring i sak. En översyn av finansieringslagen… uppfyller rekommendationens krav på kriminalisering av finansiering av terroristhandlingar. Såvitt avser kravet på kriminalisering av finansiering av individuella terrorister och av terroristorganisationer ska detta enligt rekommendationen gälla oavsett i vilket syfte finansieringen sker. I detta avseende utsträcker rekommendationen alltså det straffrättsliga ansvaret längre än vad finansieringskonventionen gör. Kriminaliseringskravet tar nämligen huvudsakligen sikte på vissa personer och organisationer och inte på enskilda brottsliga gärningar av visst slag. Ur ett principiellt perspektiv är det därmed ett långtgående kriminaliseringskrav. Den krets som det ska vara straffbart att finansiera är dock snävt avgränsad. Det är enligt finansieringslagen inte straffbart att finansiera en individuell terrorist eller en terroristorganisation om det inte sker med åtminstone vetskap om att egendomen är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Även de övriga i avsnitt 8.3.2 behandlade bestämmelserna (förberedelse till terroristbrott etc.) kräver för att straffbarhet ska föreligga uppsåt i förhållande till brottslighet av visst slag. Kriminaliseringen genom dessa bestämmelser uppfyller därmed inte rekommendationens krav på straffbarhet av finansiering av terrorism oavsett syfte. Inte heller genom systemet enligt sanktionslagen kan de krav som uppställs av FATF uppfyllas. För straffansvar enligt denna lag krävs att personen eller organisationen blivit föremål för förbud i om ekonomiska sanktioner. Om svensk straffrätt ska uppfylla rekommendationens krav behövs det därför lagstiftningsåtgärder. 8.5Genomförande av rekommendationen i svensk rätt Som framgått har politiskt åtagit sig att följa rekommendationen. Vid bedömningen av om det kriminaliseringsåtagande som följer av rekommendationen är rimligt och därför bör efterlevas bör bl.a. det reella behovet av ytterligare kriminalisering beaktas. Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 8.5.2. En översyn av finansieringslagen… Liksom beträffande andra internationella dokument måste det vid genomförandet av rekommendationen finnas vissa möjligheter till anpassning så att den föreslagna lagstiftningen passar in i svensk rätt. I detta sammanhang är bl.a. en grundläggande förutsättning att förslaget till ny lagstiftning är förenligt med internationell rätt och med principerna om respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen. En av de fri- och rättigheter i RF, som kan aktualiseras vid genomförandet av en rekommendation som syftar till att kriminalisera finansiering av en terroristorganisation oavsett syfte är föreningsfriheten. Att införa en straffbestämmelse av detta slag skulle t.ex. kunna inverka på möjligheten att betala föreningsavgift till en sådan organisation. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 RF definieras föreningsfriheten som en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Detta anses innefatta inte bara en frihet att bilda sammanslutningar utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 144). I förarbetena till reform av de medborgerliga fri- och rättigheterna uttalades dock att den föreslagna bestämmelsen om föreningsfrihet inte kan tolkas så att verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad mot ingrepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom en sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 112 och 113). Föreningsfriheten får under vissa starkt begränsade omständigheter inskränkas genom lag. Utöver de allmänna förutsättningarna i 2 kap. 21 § RF gäller vissa särskilda förutsättningar i fråga om begränsningsändamål. I 2 kap. 24 § andra stycket RF anges nämligen att föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Rätten till föreningsfrihet skyddas även i artikel 11 i . Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med . I nästa avsnitt redovisas bedömningen av hur den föreslagna regleringen förhåller sig till föreningsfriheten. En översyn av finansieringslagen… 8.5.2En straffbestämmelse om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer Förslag: En kompletterande straffbestämmelse förs in i 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Bestämmelsen ska omfatta den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom med vetskap om att den är avsedd för en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. För brottet döms till fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst och högst . Försök till brott ska vara straffbart. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller terroristbrottslagen ska inte dömas till straff enligt bestämmelsen. Det är inte första gången som frågan om att kriminalisera ett visst förfarande med anknytning till en terroristorganisation uppkommer i svensk rätt. Enligt artikel 2 i EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF) ska det vara straffbart att leda en terroristgrupp. Medlemsstaterna ska vidare kriminalisera deltagande i en terroristgrupps verksamhet, vari inbegripes att förse den med information eller ge den materiellt stöd eller bidra med varje form av finansiering av gruppens verksamhet, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet. Enligt en definition i artikel 2 avses med terroristgrupp en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Med termen strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott. Det krävs dock inte nödvändigtvis att den har formellt fastställda roller för En översyn av finansieringslagen… medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur. I förarbetena till införandet av terroristbrottslagen konstaterades att den i rambeslutet använda definitionen av terroristgrupp inte var någon ny konstruktion. Den är utformad efter förebild från bestämmelser i dels den inom EU antagna gemensamma åtgärden om deltagande i kriminella organisationer, dels den inom FN framförhandlade konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (prop. 2002/03:38 s. 41). Regeringen tolkade bestämmelsens utformning så att för att kunna anses ingå i terroristgruppen så måste personen i fråga ha direkt uppsåt att begå terroristbrott. Endast aktiva handlingar som kan visas bidra till gruppens terroristbrottslighet är straffbara. Att enbart vara medlem i en viss organisation eller att allmänt sympatisera med de mål en organisation har faller alltså utanför det straffbara området. För straffbarhet förutsattes dessutom, enligt tolkningen, att den som deltar har vetskap om att just detta deltagande kommer att bidra till gruppens terroristbrottslighet (samma prop. s. 41). Regeringen gjorde sammanfattningsvis bedömningen att svensk rätt genom bestämmelserna om medverkan, försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott i flera fall straffbelägger handlingar på ett tidigare stadium än vad rambeslutet kräver.11 Regeringen ansåg därför inte att det, för att uppfylla åtagandena i rambeslutet, förelåg behov av att införa ett utvidgat straffrättsligt ansvar för åtgärder som innebär ledande av eller deltagande i sammanslutningar som inrättats med avsikt att begå terroristbrottslighet (samma prop. s. 47). Inledningsvis kan konstateras att finansiering av terrorism i stor utsträckning är straffbart i svensk rätt. FATF har också gjort bedömningen att kriminalisering i stor utsträckning är förenlig med rekommendationen. Gemensamt för nu gällande bestämmelser på området är att den finansierade egendomen ska användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet.12 Från straffbarhet utesluts alltså sådan finansiering där användningsområdet är ett 11Lagrådet förklarade sig inte vara övertygat om att denna bedömning kommer att visa sig hållbar, men ansåg sig inte ha underlag för att motsätta sig att den lades till grund för bedömningen av lagstiftningsbehovet (bilaga 6 till samma prop. 12Som framgått av avsnitt 8.3.1 krävs det dock inte attegendomen rent faktiskt har använts för att begå ett brott. En översyn av finansieringslagen… FATF-rekommendationen kräver att all finansiering av en terroristorganisation eller en individuell terrorist är straffbelagd. Att bör uppfylla sitt politiska åtagande att följa rekommendationen talar givetvis i sig för att det finns ett behov av att utvidga det straffbara området. Det finns dock anledning att undersöka om det även i övrigt finns behov av att i ytterligare kriminalisera finansiering av terrorism. I den i avsnitt 8.2.1 nämnda rapporten av terrorism. En nationell riskbedömning, här förkortad rapporten, konstateras att finansiering av terrorism sannolikt förekommer i . Hotet bedöms vara förhållandevis begränsat, men inte försumbart, inte minst då även små penningströmmar kan innebära svåra konsekvenser genom de allvarliga våldsbrott de bidrar till. Vidare konstateras att finansieringen ofta har sitt ursprung i lagligt genererade medel eller småskalig ekonomisk brottslighet och att pengarna vanligen förflyttas genom transaktioner av förhållandevis små belopp (rapporten s. 4). Den utgående finansieringen av terrorism, dvs. då medel genereras i men förs ut ur landet för att användas till terrorism, bedöms som det mest omfattande av de flöden som har moment i . Denna del anses också utgöra den mest allvarliga delen av hotet beträffande finansiering av terrorism i (rapporten s. 25). Beträffande möjligheterna till lagföring noteras att är av uppfattningen att det kan vara svårt att fullgöra beviskraven beträffande finansieringsbrott och förberedelse till terroristbrott. I rapporten konstateras att förekomsten av mottagarorganisationer som utövar terrorism men även annan verksamhet, exempelvis olika former av socialt eller humanitärt arbete, kan göra att krav på visad vetskap eller visat syfte är särskilt svårt att uppfylla (rapporten s. 34). Det finns endast en svensk fällande dom för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet. Uppgifter om finansiering eller penninghantering förekommer dock i flera svenska och Sverige-relaterade utländska utredningar kopplade till terrorism (rapporten s. 9 och 10). I rapporten konstateras också att om omvärlden uppfattar svenska åtgärder mot finansiering av terrorism som otillräckliga kan det inverka negativt på anseende och på våra utrikespolitiska relationer (rapporten s. 35, 36 och 41). En översyn av finansieringslagen… Det ska även nämnas att regeringen i skrivelsen En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansiering av terrorism uttalat att måste kunna karaktäriseras som ett land som ligger i framkant inom området för bekämpning av finansiering av terrorism och som en konsekvens av detta inte vara ett land dit kriminella väljer att förlägga aktiviteter för att finansiera terrorism eller att använda som transitland i dessa sammanhang (skr. 2013/14:245 s. 3 och 4). Vid övervägande av behovet av lagstiftningsåtgärder finns det därför anledning att beakta även andra länders lagstiftning på området. Här ligger det närmast till hands att jämföra med de nordiska länderna. Som framgått av kapitel 6 är det enligt dansk rätt straffbart att – oavsett syfte – finansiera en enskild terrorist eller terroristorganisation. I har det införts en straffbestämmelse om finansiering av terroristgrupp, vilken kompletterar en gällande bestämmelse om finansiering av terrorism. har redan varit föremål för den fjärde rundan av ömsesidiga utvärderingar av FATF. Såvitt gäller rekommendation 5 gjorde FATF bedömningen att norsk rätt var largely compliant. Bristen består i att inte som ett fristående brott kriminaliserat insamling av tillgångar med vetskap om att de ska användas, oavsett syfte, av en terroristorganisation eller av en individuell terrorist. Det ovan sagda talar för att det finns ett visst behov av ytterligare kriminalisering. Som framgår i det följande kommer det straffbara området bl.a. att avgränsas genom ett rekvisit som anger det som kännetecknar en person eller en sammanslutning som det är straffbart att finansiera. I en brottmålsprocess måste åklagaren bevisa detta rekvisit för att någon ska kunna dömas. Det ska därför noteras att även om en utvidgning av det straffbara området skulle innebära att det inte längre behöver bevisas att egendomen var avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet så kommer det fortfarande att kunna uppstå bevissvårigheter. Detta skulle i någon mån tala emot att komplettera lagstiftningen på området. Med tanke på att all typ av finansiering av terrorism kan bidra till att brottslighet av mycket allvarlig karaktär kommer till stånd väger dock detta argument inte särskilt tungt. Vid en sammantagen bedömning av det ovan anförda – och särskilt med beaktande av att har ett politiskt åtagande att följa En översyn av finansieringslagen… rekommendationen – finns det behov av att vidta lagstiftningsåtgärder för att ytterligare kriminalisera finansiering av terrorism. Vad bör straffansvaret omfatta? En första fråga att ta ställning till är avgränsningen av den individ respektive grupp som är finansieringens adressat. Ett alternativ skulle vara att i lagtexten uttryckligen definiera vad som avses med terrorist respektive terroristorganisation. Det kan nämnas att det i finsk rätt – i samband med genomförandet av EU:s rambeslut som nämnts ovan – infördes en definition som nära ansluter till rambeslutets. I den i införda straffbestämmelsen om finansiering av terroristgrupp hänvisas till denna definition. Det saknas dock en internationellt och universellt accepterad definition av terrorism. Inte heller terrorist, terroristorganisation eller finansiering av terrorism är enhetligt definierat. I svensk rätt finns en definition av finansiering av terrorism i 1 kap. 5 § lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt bestämmelsen avses härmed insamling, tillhandahållande eller mottagande av tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådan brottslighet som avses i 2 § finansieringslagen (särskilt allvarlig brottslighet). Finansiering av terrorism är således enligt bestämmelsen ett sådant förfarande som är straffbart som finansieringsbrott enligt 3 §. En uttrycklig definition av terrorist respektive terroristorganisation skulle alltså bli en nyhet i svensk rätt. Att införa en sådan är förenat med en hel del svårigheter och kräver noggranna överväganden, något det finns ett begränsat utrymme för under denna del av utredningsarbetet. Dessutom framgår det av direktiven att utredningen, genom tilläggsdirektiv, även kommer att få i uppdrag att överväga det straffbara området i förhållande till deltagande i en väpnad konflikt utomlands, när det sker inom ramen för en terroristorganisation. Beroende på vilka överväganden som görs kan utredningen då ha anledning att ta ställning till hur begreppet terroristorganisation bör definieras med beaktande av för den frågan relevanta omständigheter. Det framstår därför som lämpligast att En översyn av finansieringslagen… nu avstå från att införa uttryckliga definitioner och i stället på annat sätt ange vem eller vilka det ska vara straffbart att finansiera. Vid utformandet av rekvisitet kan olika alternativ övervägas. En variant skulle vara att anknyta till FN:s och EU:s sanktionslistor med anledning av inblandning i terrorism. Med en sådan utformning skulle det vara förbjudet att finansiera en sanktionslistad part. En fördel med en sådan lösning skulle vara att det skulle råda rimlig förutsägbarhet beträffande vad som avses och därmed väsentligt minska bevisproblemen. Transaktioner med sanktionslistade är i princip straffbara enligt reglerna i sanktionslagen.