sou · H3B360 · 2015-06-10 00:00:00 — Som vi har beskrivit i avsnitt 2.4.2 finns olika tvångsverktyg som åstadkommer värdeåterföring i , exempelvis reglerna om avgifter för vatten och avlopp, expropriation och ersättning för sanering av fastigheter. För värdeåterföring avseende transportinfrastruktur finns som sagt både ett tvångsbaserat och ett avtalsbaserat verktyg i form av gatukostnadsersättning och exploateringsavtal. I finns regler om utvecklingskostnadsersättning som innebär att kommuner fattar ett tvingande beslut om värdeåterföring vid detaljplaneläggning. Viktiga utgångspunkter för valet av om verktyg, om det bör vara avtals- eller tvångsbaserat, är att det kan harmonera med och kommunallagens likställighetsprincip. Avtalsbaserat eller tvångsbaserat verktyg för värdeåterföring Erfarenheterna från visar att kommuner endast har använt sig av de tvingande reglerna om utvecklingskostnadsersättning . Kommunerna anser att utvecklingskostnadsersättning är byråkratiskt och tungt samt att ersättningen kommer in . Överenskommelser genom markanvändningsavtal är således den metod som används för värdeåterföring. Erfarenheterna av de så kallade exploatörsbestämmelserna och de nuvarande bestämmelserna om gatukostnadsersättning i visar att kommuner har föredragit att förhandla och teckna avtal med fastighetsägare framför att använda sig av tvingande myndighetsbeslut. Avtalsformen synes ha uppfattats som mer funktionell än myndighetsbeslutet. I avsnitt 1.2.1 nedan föreslår vi att medel som kommer in genom värdesåterföring ska användas för att finansiera den transportinfrastruktur som höjer fastighetsvärdet. Detta kan skapa incitament hos fastighetsägare att ingå avtal om värdeåterföring eftersom det kan ligga i fastighetsägares intresse att bidra till att transportinfrastrukturen verkligen kommer till stånd eller att den kommer till stånd snabbare. Förhandling och avtal kan bidra till nyttomaximerande och kostnadssänkande lösningar för transportinfrastruktur. Ett tvångsverktyg bygger inte på incitament och förut- sättningarna för att få till stånd nyttomaximerande och kostnadssänkande lösningar begränsas. Det kan uppstå situationer då fastighetsägare inte vill medverka till värdeåterföring. Exempelvis kan vissa, men inte alla, fastighetsägare inom ett detaljplaneområde vilja gå med på värdeåterföring. Med ett tvångsbaserat verktyg kan kommuner utan hinder av fastighetsägares motstånd få till stånd värdeåterföring genom beslut. Vi har ställt oss frågan hur värdeåterföring i en sådan situation kan ske med ett avtalsbaserat verktyg så att likabehandling uppnås utifrån och kommunallagens likställighetsprincip. Det skulle utgöra ett otillåtet statsstöd om en kommun exempelvis skulle avstå från att ta ut skatt eller avgift från ett företag, men inte från andra. Kommunen skulle då ha ansetts ha avstått från en intäkt som den annars skulle kunna få och på så vis gynnat vissa i förhållande till andra. Vi tror dock inte att ett misslyckat försök från kommunens sida att ingå ett avtal om värdeåterföring med en fastighetsägare bör innebära att kommunen avstår från intäkter som den annars skulle ha kunnat få, eftersom värdeåterföring blir frivilligt för fastighetsägare med ett avtalsbaserat verktyg1. När det gäller utformningen av ett avtalsbaserat verktyg för värdeåterföring bör utgångspunkten vara att det ska utgå från och främja likabehandling mellan fastighetsägare. I har reglerna om utvecklingskostnadsersättning införts som ett alternativ till markanvändningsavtal, för att trygga likabehandling av fastighetsägarna. I kan reglerna om värdestegringsexpropriation utgöra ett verktyg för att trygga likabehandling. Skillnaden mellan utvecklingskostnadsersättning och värdestegringsexpropriation är att den förra innebär ett beslut om betalning och den senare innebär ett beslut om expropriation. Tanken med värdestegringsexpropriation är att det ska kunna användas som ett tvångsmedel för att få till stånd avtalslösningar med fastighetsägare. Med ett frivilligt verktyg kan kommuner också välja att avstå från värdeåterföring. Med ett avtalsbaserat verktyg uppstår frågan om kommuner kan komma att använda planmonopolet som ett maktmedel, exempelvis genom att utesluta en fastighet från detaljplanen, eller punktpricka dom av i mål C-518/13, vari domstolen konstaterade att något avstående från intäkter inte gjordes när förmånen att använda bussfiler gavs, eftersom användandet av vägar, inklusive dessa filer, var gratis. mark inom den fastigheten. Det finns dock tydlig rättspraxis om att kommuner inte får använda betalning som villkor för en byggrätt. Enligt kommunallagens likställighetsprincip ska den kommunala verksamheten vara systematisk och systematiken ska vara sådan att den kan betecknas som rättvis. Med ett avtalsbaserat verktyg innebär detta att kommuner måste behandla alla fastighetsägare lika i förfarande och tillvägagångssätt. Ett avtalsbaserat verktyg för värdeåterföring måste gälla lika mot alla och ge alla fastighetsägare samma möjligheter att ingå avtal eller att avstå att ingå avtal om värdeåterföring. Med ett avtalsverktyg kan processen fördröjas i avvaktan på överenskommelser om värdeåterföring. Fördröjningen torde vara marginell eftersom den nya frågan om värdestegringsersättning kommer att utgöra en bland många frågor som kommuner och fastighetsägare avtalar om i samband med exploatering. Med tvångsverktyg kan detaljplaner antas utan hinder av att något avtal inte nåtts. Däremot måste sådana beslut kunna överklagas, vilket kan leda till att processen fördröjs. Tvångsregler är mer ingripande mot fastighetsägare än vad avtalsbaserade regler är. Tvångsregler gynnar förutsägbarheten och en enhetlig tillämpning då rättspraxis med tiden kan fungera som stöd och ramverk, även för parterna i avtalsförhandling. Ett tvångssystem förutsätter dock en långt mer ingående reglering och administration än ett avtalsbaserat system. Utifrån och kommunallagens likställighetsprincip bedömer vi att både ett tvångsverktyg och ett avtalsverktyg kan utformas så att de harmonerar med dessa bestämmelser. Vi förordar att värdeåterföring bör kunna ske genom avtal. Skälen är följande. Erfarenheter av värdeåterföring från och visar att avtalsformen är den dominerande metoden att få till stånd värdeåterföring. avtalsformen uppfattas både i och som mer funktionell än tvingande myndighetsbeslut. Ett frivilligt verktyg är mindre ingripande för fastighetsägare och har bättre förutsättningar än ett tvångsverktyg för att bidra till nyttomaximerande och kostnadssänkande lösningar för infrastruktur Vi tror att ett frivilligt system har goda förutsättningar för att mötas av acceptans bland fastighetsägare. Detta torde ge bättre förutsättningar för samarbete och dialog mellan kommun och fastighetsägare än tvångsregler. Ett frivilligt verktyg skapar också incitament för kommuner att i förhandling lyssna in behov hos fastighetsägaren på ett sätt som inte skulle ske med tvingande myndighetsbeslut. Ett avtalsbaserat system har vidare större möjligheter att fungera funktionellt och kunna anpassas efter olika förhållanden än ett tvångsverktyg. Mot bakgrund av vad vi har anfört ovan bedömer vi att det är lämpligast införa regler om värdeåterföring avseende offentliga investeringar av transportinfrastruktur utan tvång. Det är också lämpligare att vid behov ersätta ett frivilligt system med ett tvångssystem senare, än att tvärtom vid behov senare avveckla tvångssystemet till förmån för ett renodlat frivilligt system. Vid en samlad bedömning anser vi att övervägande skäl talar för att införa ett avtalsbaserat verktyg. 4.2Värdeåterföring bör ske inom ramen för exploateringsavtal Förslag: Om en kommuns medfinansiering av statlig eller transportinfrastruktur eller finansiering av egen transportinfrastruktur som inte anses nödvändig för genomförande av en detaljplan medför att fastighet som omfattas av detaljplanen med skäl kan antas öka i värde, får ett exploateringsavtal avse åtagande för en fastighetsägare att ersätta hela eller del av värdeökningen till kommunen (värdestegringsersättning). Förslaget bör införas genom ändring i (2010:900). Ett exploateringsavtal kan enligt 6 kap. 40 § avse en byggherres eller en fastighetsägares åtagande att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. En förutsättning är att åtgärderna ska vara nöd- vändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Nödvändiga åtgärder avser inte bara åtgärder inom detaljplanen, utan även åtgärder utanför planen. Det kan röra sig om åtgärder för att kommunikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstadkomma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt eller utvidgat köpcentrum, exempelvis finansiering av nödvändiga avfarter eller andra investeringar i teknisk infrastruktur. Det kan även handla om avhjälpande av markföroreningar.2 Vårt uppdrag är att lämna författningsförslag som tydliggör hur fastighetsvärdesökning kan ligga till grund för kostnadsdelning i exploateringsavtal. Värdeåterföring bör kunna utgöra en del av ett exploateringsavtal Exploateringsavtal omfattar frågor om värdeåterföring. Det är vanligt att exploateringsavtalen omfattar ersättning för gator, vägar och andra allmänna platser i eller i anslutning till detaljplanen samt kostnader för vatten och avlopp. I förekommande fall omfattar exploateringsavtalen även frågor om kostnader för sanering av förorenade fastigheter. På samma sätt som dessa frågor kan ligga till grund för kostnadsdelning i ett exploateringsavtal, bör också värdeåterföring avseende statlig, regional och transportinfrastruktur som inte omfattas av gatukostandsersättning eller exploateringsavtal göra det. Mot bakgrund av detta framstår det som lämpligt att låta värdestegringsersättning utgöra en del av exploateringsavtalen. Detta skulle innebära att all värdeåterföring avseende transportinfrastruktur kan samlas inom ramen för exploateringsavtal. Överenskommelser om värdeåterföring i exploateringsavtal medför också att det inte skapas någon ny typ av avtal och någon ny process. Det blir således lättare att reglera allt i ett sammanhang och relationerna mellan en kommun och fastighetsägare i fråga om genomförande av en detaljplan blir lättare att överblicka. 2013/14:126 s. 156–157 och 304. Värdeåterföring genom exploateringsavtal kan ge incitament till aktörerna att finna nyttomaximerande och kostnadssänkande lösningar för transportinfrastruktur och exploatering. Det är i samband med exploateringsavtalen som olika lösningar för exploatering övervägs. Det finns ekonomiska drivkrafter för fastighetsägare att förbättra tillgängligheten till sina fastigheter genom att bidra till en offentlig investering i transportinfrastruktur och göra detta i samband med att detaljplanen utformas, för största möjliga värdeskapande. Det största persontransportbehovet finns där det bor, arbetar och vistas flest personer. De samhällsekonomiskt mest lönsamma investeringarna görs där transportbehovet är som störst. Transportinfrastrukturinvesteringar skapar också nya marknadsförutsättningar genom ökade fastighetsvärden. En fastighetsägare som avser utveckla sin fastighet är betjänt av såväl de ökade fastighetsvärdena, som transporttillgängligheten och rätten att exploatera marken genom byggrätt i detaljplan. Den offentliga part som investerar i transportinfrastruktur är betjänt av att den utveckling av bostäder, arbetsplatser med mera som prognosticerats och förväntats också blir verklighet för att investeringen ska vara samhällsekonomiskt motiverad. I denna process har de berörda parterna ekonomiska incitament att effektivisera sina processer till gagn för värdeskapande. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår vi att överenskommelser om värdeåterföring avseende statlig, regional och transportinfrastruktur som inte omfattas av gatukostandsersättning eller exploateringsavtal ska kunna ske i samband med exploateringsavtal. En förutsättning för avtal om värdeåterföring ska vara att en kommuns investeringar i transportinfrastruktur medför att fastighet som omfattas av detaljplanen med skäl kan antas öka i värde. Värdeåterföringen ska endast avse den transportinfrastruktur som höjer värdet på en fastighet och inte några andra åtgärder. Vi föreslår att värdestegringsersättning ska utgöra namn för det verktyg för värdeåterföring som vi nu föreslår. 4.2.1Medel från värdestegringsersättning ska användas för att finansiera den transportinfrastruktur som ger värdeökningen Förslag: Medel från värdestegringsersättning ska användas för att finansiera den transportinfrastruktur som ger värdeökningen, antingen genom kommunens egna investeringar i transportinfrastruktur eller genom medfinansiering av statens, en annan kommuns eller ett landstings investeringar av transportinfrastruktur. Förslaget bör införas genom ändring i (2010:900). Förslag: Kommuner ska kunna medfinansiera byggande av väg och järnväg som andra kommuner och landsting ansvarar för under samma förutsättningar som kommuner kan medfinansiera statliga vägar och järnvägar. Förslaget bör införas genom ändring i lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Enligt 6 kap. 24 § ska gatukostnadsersättning ersätta kommunens kostnader för anläggande eller förbättring av gator eller andra allmänna platser. Beträffande värdestegringsexpropriation får enligt 2 kap. 11 § expropriationslagen (1972:719) den myndighet som exproprierar en fastighet värdet i form av fastigheten. Det anges inte hur detta värde, det vill säga fastigheten, ska användas. I 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900)regleras den så kallade självkostnadsprincipen. Där anges att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller (självkostnaden). Enligt 2 kap. 1 § 1 st. lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bidrag får även lämnas till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. I 1 kap. 2 § 2 st. samma lag föreskrivs att vid tillämpningen av 2 kap. 1 § om bidrag till byggande av statlig väg och järnväg och till anläggande av statlig farled krävs särskilda skäl för undantag från kravet på anknytning. Medel från värdeåterföring ska användas för att finansiera den transportinfrastruktur som ger värdeökningen Enligt våra direktiv kan medel från värdeåterföring användas för att finansiera den infrastruktur som ger fastighetsvärdesökningen, direkt via kommunala infrastrukturinvesteringar eller indirekt via medfinansiering av statlig infrastruktur. Behovet för nyinvestering i statlig transportinfrastruktur är stort. Kommunalt intresse att medfinansiera statlig och landstingsägd transportinfrastruktur är vanligt förekommande och i ökande omfattning. Återföring av värdeökning i fastigheter kan utgöra ett viktigt tillskott till investeringsramen och bidra till att angelägna investeringar blir av eller tidigareläggs. Avtal om värdeåterföring ska inte utgöra ett villkor för ett beslut om att finansiera en viss transportinfrastruktur, men i praktiken kan värdeåterföring komma att skapa förutsättningar för möjligheten att investera i en sådan transportinfrastruktur och bidra till att transportinfrastruktur kan tillkomma snabbare eller att den kan få en större utformning än som annars hade varit möjligt. I detta sammanhang ska nämnas att byggande av transportinfrastruktur är kostsamt och att de medel som skulle kunna komma in genom värdeåterföring sannolikt kommer att utgöra en begränsad del av kostnaderna för transportinfrastrukturen. Om byggandet av transportinfrastruktur finansieras genom privata medel kan byggandet av transportinfrastrukturen enligt bli att betrakta som en ekonomisk verksamhet, som bedrivs av ett företag. Ju större del av en transportinfrastruktur som finansieras genom privata medel, desto mer blir transportinfrastrukturen att betrakta som en ekonomisk verksamhet som bedrivs av företag. En statlig finansiering i en sådan verksamhet kan bli att betrakta som en statlig medfinansiering i en privat verksamhet, som kan bedömas utgöra ett otillåtet statsstöd. Som vi har redogjort för ovan i detta avsnitt bedömer vi att de medel som skulle kunna komma in genom värdeåterföring sannolikt kommer att utgöra en begränsad del av kostnaderna för transportinfrastrukturen. Finansiering av statlig transportinfrastruktur anses traditionellt inte innefatta något statligt stöd under förutsättning att infrastrukturen är öppen för alla potentiella användare på lika och icke-diskriminerande villkor. Värdeåterföringen bör redovisas separat från andra ersättningar i exploateringsavtal. Vid kommunalt avgiftsuttag måste avgiftskollektiven separeras avgiftsmässigt, se RÅ 1987 ref. 52. Kommunen bör således kunna redovisa hur stor del av ersättning enligt exploateringsavtal som avser andra typer av avgifter än värdeåterföring. Detta är relevant även för exploateringsavtal som ingås med stöd av nu gällande regler och lagstiftaren har inte sett något behov av något klargörande. I praktiken görs normalt en uppdelning av olika ersättningar i exploateringsavtal. Vi bedömer att våra förslag inte föranleder några behov av förändringar i fråga om den kommunala ekonomiska redovisningen. Vi har övervägt om tillämpningen av förslagen om värdeåterföring skulle kunna möta svårigheter utifrån självkostnadsprincipen. Som vi har angett ovan bedömer vi att de medel som skulle kunna komma in genom värdeåterföring sannolikt kommer att utgöra en begränsad del av kostnaderna för transportinfrastrukturen. Utifrån den bedömningen ser vi inte att tillämpningen av de nu föreslagna reglerna om värdeåterföring annat än i enstaka undantagsfall skulle kunna resultera i att en kommun får in mer medel genom värdeåterföring än vad den använder för att finansiera transportinfrastrukturen i fråga. Eftersom de förslag om värdestegringsersättning som vi nu lämnar ger kommuner stort handlingsutrymme, bedömer vi att kommuner kan undvika att en sådan situation uppstår. Medfinansiering av andra kommuners och landstings transportinfrastruktur Enligt gällande rätt kan kommuner medfinansiera byggande av väg och järnväg som landsting eller annan kommun ansvarar för enligt kommunallagen. Enligt den så kallade lokaliseringsprincipen i kommunallagen kan en kommun medfinansiera en annan kommuns eller ett landstings transportinfrastrukturprojekt som har anknytning till kommunens område eller kommunens medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid medfinansiering enligt kommunallagen måste kommunen påvisa den kommunala nyttan med insatsen. Rättspraxis visar att en kommun kan engagera sig i vägbyggen utanför de egna gränserna, men främst i direkt angränsande områden. Var den geografiska gränsen går för kommuners engagemang i vägbyggen utanför den egna kommunen är oklart. I promemorian medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt3 framhölls som ett projekt med stor regional betydelse och nytta men där det framstod som oklart om varje enskild kommun skulle kunna påvisa att deras bidrag stod i proportion till nyttan för den egna kommunen. I proposition 2008/09:21 s. 37–38 anförde regeringen: ”Med hänsyn till den ökande omfattningen av samverkan över kommun- och landstingsgränser vad gäller infrastruktur, samt då rättsläget för sådana infrastruktursatsningar får anses oklar, instämmer regeringen i promemorians bedömning att ett undantag från lokaliseringsprincipen bör göras för kommunala bidrag till byggande av statlig väg och järnväg.” Argumenten för undantag från lokaliseringsprincipen framstår som tillämpliga även vid vissa regionala infrastrukturprojekt. Rimligen bör kommuner utmed exempelvis en ny tunnelbanelinje kunna påvisa nyttan av investeringen för den egna kommunen. Nyttan och bidraget kan dock vara väl så svår att påvisa som i exemplet som anförs i promemorian. Vi anser att det behövs ett förenklande och ett förtydligande av kommuners befogenheter att medfinansiera andra kommuners och landstings transportinfrastruktur. Lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, befogenhetslagen, är en speciallag som ger kommunerna ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen (1991:900). Enligt befogenhetslagen får kommuner lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bidrag får även lämnas till anläggande av allmän farled. Ett sådant bidrag får lämnas utan att det finns sådan anknytning till kommunens eller område om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses att projektet ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen måste även medföra markant förbättrade kommunikationsmöjligheter i området. Byggandet av den aktuella vägen eller järnvägen kan exempelvis bidra till kraftigt förbättrade transportmöjligheter som underlättar arbetspendling och skapar större arbetsmarknadsregioner, men också främjar företagsetableringar liksom utvecklingen av befintliga företag. I framför allt storstadsregioner kan det också handla om investeringar som löser upp flaskhalsar i trafiknätet och därmed 3 Ds 2008:11. möjliggör ökat bostadsbyggande och andra exploateringar. Enligt vår bedömning är regeln i befogenhetslagen tydligare och lättare att tillämpa än lokaliseringsprincipen i kommunallagen. Vi föreslår därför att kommuner och landsting ska kunna medfinansiera andra kommuners eller landstings transportinfrastrukturprojekt under samma förutsättning som statlig transportinfrastruktur. Detta kan i sin tur underlätta att värdestegringsersättning kan tillämpas för sådana åtgärder. En kommun eller ett landsting kan ha ett legitimt intresse av att flaskhalsar i angränsande län byggs bort eller att ny infrastruktur som förbättrar kommunens förbindelse till exempelvis en flygplats eller hamn anläggs. Vi föreslår därmed ingen begränsning av undantagsregeln till att avse endast kommunala bidrag till det egna . 4.2.2Fastställande av värdeökning m.m. •Bestämmelser om att begränsa tillämpningen av värdestegringsersättning till värdeökning av en viss nivå bör inte införas. •Det bör inte införas några bestämmelser om hur värdeökningen ska fastställas. •Hela eller del av värdeökningen bör kunna återföras genom värdestegringsersättning. •Det saknas anledning att reglera när ersättningen ska utges. •Det saknas anledning att ändra, ta bort eller tillföra någon bestämmelse avseende överklagande av en kommuns beslut att ingå exploateringsavtal och att anta riktlinjer få sådana avtal. Enligt 6 kap. 40 § måste byggherrens eller fastighetsägarens åtaganden i ett exploateringsavtal stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Under planprocessen ska kommuner under samrådet om förslag till detaljplan och i planbeskrivningarna för detaljplaner ange om kommunen avser att ingå exploateringsavtal. Enligt 5 kap. 13 § och 4 kap. 33 § ska exploateringsavtalens huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal ska då anges. Det finns i övrigt inga bestämmelser om hur kostnader ska fördelas i ett exploateringsavtal. Det finns inga regler om när ett avtal får ingås annat eller hur och när betalning eller utförande ska ske. En kommuns beslut att ingå ett exploateringsavtal kan överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Detta anges i 13 kap. 1 § PBL. När det gäller tvister om ett exploateringsavtals innehåll, tolkning eller giltighet kan den part som vill påkalla en prövning av sådana frågor väcka talan vid allmän domstol.4