sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Prioriteringskriterier, knapphetsprissättning och trängsel- avgifter bör utvecklas och användas som inslag i fördelningspro- cessen. I ett utvecklingsarbete bör det övervägas hur tåg- lägen kan differentieras i fråga om attraktivitet så att trafikorgani- satörer eller järnvägsföretag får möjlighet att uttrycka betalnings- vilja för olika kvalitetsnivåer. Likaså bör avgifter införas som hindrar överbokning av eller för sent återlämnande av tåglägen som inte behöver utnyttjas. Regeringen anser att det är betydelsefullt att göra en genomlysning av pågående arbete med att utveckla kapacitets-tilldelningsprocessen, inklusive arbetet med att använda styrande avgifter som inslag i processen. Utredaren bör tillsammans med infrastrukturförvaltare, trafikorganisatörer och järnvägsföretag följa och analysera utvecklingen av kapacitetstill- delningsprocessen och system för tillämpning av ekonomiska styr- instrument som inslag i den. Det kan även finnas behov av att vidare- utveckla ekonomiska styrmedel för bättre kapacitetsutnyttjande och kvalitet i utförandet av olika järnvägstjänster. Att det finns en rimlig möjlighet för järnvägsföretag och trafik- organisatörer att få tillgång till fordon är centralt för att marknaden ska fungera tillfredställande. En fråga för vidare analys är därför om det finns skäl för staten att vidta åtgärder, som inte inbegriper ett utvidgat statligt fordonsinnehav, i syfte att underlätta för fordons- försörjningen. En särskild fråga i detta sammanhang är om kommunalt ägda fordon kan och bör kunna hyras ut till kommer- siella företag. •analysera hur det med begränsade insatser i infra-struktur och fordon är möjligt att öka kapaciteten i järnvägsnätet och föreslå åtgärder för att insatserna ska realiseras i högre utsträckning, •kartlägga förekomsten, innebörden och konsekvenser av över- enskommelser mellan staten, kommuner och landsting eller företag om exempelvis medfinansiering av infrastruktur, lång- eller kortsiktiga kapacitetsutfästelser, samt avtal som staten slutit med andra infrastrukturförvaltare, och föreslå förtyd- liganden relaterade till principer för medfinansiering av statens järnvägs-infrastruktur, •kartlägga hur ramavtal om infrastrukturkapacitet används i andra medlemsstater inom EU och analysera behov av eventuellt införande av sådana avtal på det statliga järnvägsnätet, •ta ställning till om arbete med att utveckla priori- teringskriterier, ekonomiska styrinstrument och tåglägespro- dukter, kan leda till en mer transparent kapacitetstilldelnings- process och effektivare användning av spåren, •bedöma vilka övergripande problem som finns med fordonsför- sörjning, och kartlägga potentialen för en effektivare fordons- användning, både vad gäller oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet. Byggande och underhåll av infrastrukturen av den totala svenska järnvägsinfrastrukturen ägs och förvaltas av staten. Det statliga ägandet av järnvägsnätet utgör därför ett viktigt styrmedel för att åstadkomma bra trans- porttjänster med tåg. Verksamheten att utveckla och underhålla infrastrukturen behöver utföras effektivt. Regeringen anser att den huvudsakliga inriktningen ska vara att drift och underhåll av statens järnvägsanläggning av effektivitets- skäl bör utföras av externa företag i konkurrens. och senare har mot den bakgrunden gått från att sköta det mesta av underhållet på järnväg till att enbart anlita externa företag. Bolagiseringen och bildandet av var en viktig del i denna process. Anlitandet av externa utförare fråntar inte Trafik- verket ansvaret för förvaltningen av anläggningen. Eftersom är fullständigt dominerande som bestäl- lare på marknaden för spårunderhållstjänster är det betydelsefullt att studera hur denna marknad utvecklas. utredaren att marknaden präglas av särskilda utmaningar. Säsongs- variationer och anslagsförändringar kan resultera i en mycket ojämn efterfrågan på underhållsentreprenörernas tjänster. Utredaren menar att renodlingen av beställar-roll har bedrivits på ett sådant sätt att det finns uppenbara risker för att kunskapen om den egna anläggningen successivt avtar. Regeringen anser att det är absolut nödvändigt att liksom varje annan infrastrukturförvaltare har tillräcklig kunskap om anlägg- ningen. Detta påkallar att utredaren bedömer om åtgärder behöver vidtas, och i så fall vilka, för att säkerställa att besitter den kunskap som är nödvändig för att kunna fullgöra infrastruk- turförvaltningen i alla tidsperspektiv – från långsiktig planering till operativ tågföring. Utredaren bör i sina överväganden särskilt beakta de speciella systemegenskaper som gäller för järnvägen då underhållsarbete och annat arbete ska utföras på eller i direkt anslutning till trafikerad bana. All trafik liksom annan aktivitet som sker på spåren måste vara planerad. Det måste finnas möjlighet att på kort sikt omplanera banarbeten om tågen ska kunna komma fram . Det finns behov av snabba och effektiva åtgärder i dialogen mellan trafik- och anlägg- ningsansvariga inom en infrastrukturförvaltare och de som utför underhållsarbete på spåret. Underhållsavtal mellan och externa entreprenörer måste därför utformas så att nödvändig flexibilitet för att kunna omplanera banarbeten säkerställs. Det är angeläget att i det fortsatta utredningsarbetet utvärdera och analysera de avtal som råder mellan och externa entreprenörer utifrån dessa aspekter. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktnings- verksamhet. En särskild aspekt som bör belysas och utvärderas är de idéer om s.k. tredjepartsbesiktning som avhandlats av Utred- ningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet i betänkandet Järnvägssäkerhet – Kan en annan fördelning gynna en marknads- driven utveckling? (SOU 2010:100). Införandet av det nya signalsystemet ERTMS innebär stora utmaningar och kräver stora insatser från många parter. Trafik- verket har fått uppdraget att ta ett helhetsansvar för planeringen och införandet av ERTMS. Uppdraget ska utföras i nära samarbete med företrädare för utrustningsindustrin, järnvägsföretag och Det är av utomordentlig vikt att införan- det sker på ett sådant sätt att förutsättningarna att utföra tågtrafik inte försämras. •analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut- sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, •utvärdera avtalen mellan och spårentreprenörsföre- tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens fram- komlighet, •utvärdera om åtgärder behöver vidtas för att säkerställa Trafik- verkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, •utreda behovet av (tredjeparts)besiktning av infra-struktur, och vid behov föreslå regler för detta, •ta ställning till arbete med planeringen och införandet av ERTMS med särskilt beaktande av att undvika uppkomsten av nya inträdeshinder på marknaden. Det är uppenbart att terminaler och terminaltjänster liksom depå- verksamhet måste utvecklas i harmoni med utvecklingen av järn- vägens huvudinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvud- infrastrukturen riskerar annars att inte få den effekt som uttryckts i mål och antaganden i och regeringens ställnings- taganden. Utredaren redogör i delbetänkandet för att många intres- senter har uttryckt att det råder oklarheter vad gäller ansvar och rättigheter i förhållande till dessa anläggningar och relaterade funktioner. Vidare finns det enligt utredaren många som har synpunkter på att anläggningar i vissa fall är felaktigt placerade från logistiksyn- punkt liksom att det saknas en strategisk markplanering. Den fortsatta utredningen bör innefatta överväganden om hur järn- vägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. finns skäl att analysera hur marknaden för tillhandahållande av terminal- och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveck- ling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt beakta Jernhusen AB:s utveckling av terminal- och depå- verksamheterna, där också frågan om mångfald och konkurrens inom sidoverksamheterna bör värderas som ett inslag i effekti- viseringen av järnvägs-sektorn. Förvaltningen av infrastruktur och andra anläggningar är ibland delad mellan som infrastrukturförvaltare och Jern- husen AB eller något annat företag som förvaltare av övriga anlägg- ningar. Denna situation säkerställer att trafik-företagen kan få tillgång till spåren och, om säkerheten så tillåter, själva få utföra tjänster i form av lastning och lossning av gods, driftunderhåll av fordon m.m. utan att behöva anlita de företag som tillhandahåller tjänster inom terminal- eller depåområden. En uppdelning av för- valtningsansvaret för spår-anläggningar, inklusive så kallade anslut- ningsspår, och övriga anläggningar kan emellertid försvåra en effektiv utveckling av terminal- och depåområden om det brister i samordningen mellan förvaltarna. Utredaren bör överväga hur en mer samlad förvaltning av spår och övriga anläggningar kan åstad- kommas utan att det inskränker trafikföretagens möjlighet att välja i vilken omfattning de vill köpa terminal- och depåservice eller utföra verksamhet själva. •föreslå hur järnvägens behov av mark för bl.a. terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering och vilka villkor som bör vara uppfyllda innan statliga järnvägsfastigheter, mark eller anläggningar får upplåtas eller överlåtas, •analysera lämpligheten i att inom hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva ter- minal- och depåförvaltning samt ta ställning till om delar av Jernhusen AB:s terminal- och depåverksamhet bör avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens, •ta ställning till om en mer samlad förvaltning av spår, övriga terminalanläggningar och terminalservice bör etableras och hur den i så fall ska organiseras för att också medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva, eller via av dem upphandlade tjänstetillhandahållare, utföra relaterad verksamhet. Reglering, tillsyn och uppföljning Regelutvecklingen på järnvägsområdet har varit betydande de sen- aste decennierna. har vartefter blivit mycket omfattande och påverkar nu alla områden inom järnvägssektorn. Inom ramen för finns fortfarande utrymme, om än begränsat, för regler i nationella författningar. Förslagen i det s.k. fjärde järn- vägspaketet kommer, om de antas, att ytterligare minska utrymmet för nationella regler. För att ska kunna öka möjligheterna att påverka utvecklingen av EU-regler så att dessa blir lämpliga för svenska förhållanden krävs ett långsiktigt, proaktivt och kunnigt arbete av flera parter. Det är regeringen som är ansvarig för EU- arbetet och det är därmed relevant att studera hur regeringen till- sammans med berörda parter ska kunna stärka svenska intressen bättre framöver. Det finns även ett generellt behov av att följa och reflektera kring den vidare utvecklingen av såväl nationell som internationell reglering, tillsyn, marknadsövervakning och övriga roller inom järnvägsområdet. Regeringen anser att det är viktigt att Transportstyrelsen utvecklar sin roll att vara tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järn- vägsområdet. Även myndighetens roll i marknadshänseende behöver utvecklas. Det inkluderar bl.a. arbetet med tillsyn av kapacitets- tilldelningsprocessen. Det är tydligt att det finns behov av att utveckla tillgången till kvalitetssäkrad statistik för olika ändamål. Uppgifterna krävs för beslut om åtgärder inom järnvägsområdet. Det är även väsentligt att allmänheten får korrekt information om hur järnvägssystemet fungerar och hur den stora mängd offentliga medel som går till järnvägssystemet används. Vidare påverkar statistik och tillgången till information möjligheten för marknadens aktörer att göra kor- rekta bedömningar och våga ta affärsmässiga beslut. •föreslå hur insatser i regelutveckling kan stärkas, främst inom EU, bl.a. i syfte att säkerställa att fortsatt harmonisering bidrar till utvecklingen av ett effektivt järnvägssystem, •analysera formerna för och innehållet i Transportstyrelsens olika roller inom järnvägsområdet samt bedöma behov av att ge myndigheten ett stärkt och förtydligat mandat i syfte att verka för transport-politisk måluppfyllelse, •kartlägga den befintliga statistiken och andra uppgifter hos olika aktörer i sektorn, •föreslå hur behovet av statistik för kunskaps- och besluts- underlag kan säkras. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i enlighet med de ursprungliga direktiven genomföra uppdraget utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter. Utredaren ska föreslå tidplan för genomförande av föreslagna åtgärder och fortsatt nödvändigt utvecklingsarbete. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) Ändring av och förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effek- tivt och hållbart transportsystem. Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Uppdraget ska enligt de ursprungliga direktiven genomföras i två steg. Det första steget innebar att utredaren inventerade och redogjorde för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör vidtas för att i större utsträckning möta resenärernas och gods- transportköparnas behov inom ramen för ett effektivt och hållbart transportsystem. I tilläggsdirektiv (dir. 2013:88) ändrade regeringen datum för när den första delen av uppdraget senast skulle redovisas till . Utredaren överlämnade del- betänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83). Det andra steget av uppdraget preciserades av regeringen i tilläggs- direktiv som beslutades (dir. 2014:52). Uppdraget skulle, enligt tilläggsdirektiven, redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . I dessa tilläggsdirektiv ändras uppdraget på flera sätt. Utredaren ska, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också utföra uppdraget i enlighet med dessa direktiv. Utredaren ska delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. I syfte att påskynda utvecklingen inom järn- vägsunderhållet ska utredaren lämna en lägesrapport avseende utfört arbete med att –analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut- sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, –utvärdera avtalen mellan och spårentreprenörsföre- tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens fram- komlighet, –utvärdera vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, –utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det sam- lade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, –särskilt utreda förutsättningarna för att utföra besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen. Byggande och underhåll av infrastrukturen Avsnittet Byggande och underhåll av infrastrukturen i de ursprung- liga direktiven ändras enligt följande. Regeringens mål är att ska ha EU:s lägsta arbetslöshet , som sysselsättningsgraden ökar. Ett robust, säkert och effektivt transportsystem med god kapacitet, bl.a. avseende järnväg, är en förutsättning för jobb, grundläggande tillgänglighet och hållbar utveckling i hela . En väl fungerande järnväg är också viktig för att minska klimat- och miljöpåverkan. Ett effektivt och modernt transportsystem bidrar till att ska kunna bli SOU 2015:110 Bilaga 4 ett mer miljömässigt hållbart samhälle. En jämfört med bättre fungerande järnväg bidrar också till att nå regeringens mål om en ökad andel kvalificerad industriproduktion i . Regeringen ser ett behov av att öka de resurser som är avsatta för underhåll av statens järnvägsanläggning. Vidare bedömer regeringen att det även krävs ändringar i främst järnvägsunder- hållets organisation för att järnvägen i ska kunna börja fungera bättre än . av den totala svenska järnvägsinfrastruk- turen ägs och förvaltas av staten. Det statliga ägandet av järnvägs- nätet utgör därför ett viktigt styrmedel för att åstadkomma väl fungerande transporttjänster med tåg. Verksamheten att utveckla och underhålla infrastrukturen behöver utföras effektivt och med hög kvalitet. och senare har gått från att sköta det mesta av underhållet på järnväg till att enbart anlita externa företag. Bolagiseringen av delar av genom bildandet av var en viktig del i denna process. Anlitandet av externa utförare fråntar inte ansvaret för förvaltningen av anlägg- ningen. Det är mot den bakgrunden viktigt att , som har uppdraget att vara infrastrukturförvaltare för den statliga järn- vägsanläggningen, på ett ändamålsenligt sätt tar det samlade ansvaret för kontroll och utförande av underhållet. Detta bör inte minst göras genom att myndigheten skaffar sig bättre kunskap om järnvägsanläggningens tillstånd. Eftersom är fullständigt dominerande som beställare på marknaden för spårunderhållstjänster är det betydel- sefullt att studera hur denna marknad utvecklas. I delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) menar utredaren att mark- naden präglas av särskilda utmaningar. Säsongsvariationer och anslagsförändringar kan enligt utredaren resultera i en mycket ojämn efterfrågan på underhållsentreprenörernas tjänster. Utredaren menar att renodlingen av beställarroll har bedrivits på ett sådant sätt att det finns uppenbara risker för att kunskapen om den egna anläggningen successivt avtar. Liknande synpunkter har även framförts av i rapporten förseningar – orsaker, ansvar och åtgärder (RiR 2013:18) och av i rapporten vid arbete i spår- miljö (RJ 2014:05). Regeringen anser att det är nödvändigt att liksom varje annan infrastrukturförvaltare har tillräcklig kunskap om anläggningen. Detta påkallar att utredaren bedömer om åtgärder behöver vidtas, och i så fall vilka, för att säkerställa att besitter den kunskap som är nödvändig för att kunna fullgöra infra- strukturförvaltningen i alla tidsperspektiv – från långsiktig pla- nering till operativ tågföring. Utredaren bör i sina överväganden särskilt beakta de speciella systemegenskaper som gäller för järnvägen då underhållsarbete och annat arbete ska utföras på eller i direkt anslutning till trafikerad bana. All trafik liksom annan aktivitet som sker på spåren måste vara planerad. Det måste finnas möjlighet att på kort sikt omplanera banarbeten om tågen ska kunna komma fram . Det finns behov av snabba och effektiva åtgärder i dialogen mellan trafik- och anläggningsansvariga inom en infrastrukturförvaltare och dem som utför underhållsarbete på spåret. Underhållsavtal mellan och externa entreprenörer måste därför utformas så att nödvändig flexibilitet för att kunna omplanera ban- arbeten säkerställs. Det är angeläget att i det fortsatta utrednings- arbetet utvärdera och analysera de avtal som råder mellan och externa entreprenörer utifrån dessa aspekter. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mel- lan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverk- samhet. En särskild aspekt som bör belysas och utvärderas är de idéer om s.k. tredjepartscertifiering som avhandlats av Utredningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet i betänkandet Järn- vägssäkerhet – Kan en annan fördelning gynna en marknadsdriven utveckling? (SOU 2010:100). Införandet av det nya signalsystemet ERTMS innebär stora utmaningar och kräver stora insatser från många parter. Trafik- verket har fått uppdraget att ta ett helhetsansvar för planeringen och införandet av ERTMS. Uppdraget ska utföras i nära samarbete med företrädare för utrustningsindustrin, järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer. Det är av utomordentlig vikt att införan- det sker på ett sådant sätt att förutsättningarna att utföra tågtrafik inte försämras. –analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut- sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster med hög kvalitet till infrastrukturför- valtarna, –utvärdera avtalen mellan och spårentreprenörsföre- tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens fram- komlighet, –utvärdera om åtgärder behöver vidtas för att säkerställa Trafik- verkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, –utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det sam- lade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, –särskilt utreda förutsättningarna för att utföra besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen, –utreda behovet av (tredjeparts)certifiering av infrastruktur, och vid behov föreslå regler för detta, –ta ställning till arbete med planeringen och införandet av ERTMS med särskilt beaktande av behovet att undvika uppkomsten av nya inträdeshinder på marknaden. Sammanfattning av SOU 2013:83 Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, med syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av tillkännagivande om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör göras. Utredningen är uppdelad i två steg. Det första steget är att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det är denna del av uppdraget som jag redovisar i detta delbetänkande. I korthet ska jag i nulägesbeskrivningen göra följande 1.utifrån en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter, 2.beskriva utvecklingen av järnvägens organisation , inklusive motiv för beslut och förklaring av begrepp, 3.kartlägga på järnvägsområdet och utrymmet för nationella beslut om järnvägens organisation, 4.inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden. Inför det andra steget i utredningen, som ska leda fram till förslag på hur järnvägens organisation kan förbättras, ska jag också lämna rekommendationer för det fortsatta utredningsarbetet. Utifrån dessa och inkomna synpunkter på delbetänkandet kommer regeringen att besluta om tilläggsdirektiv till utredningen. Bilaga 5 SOU 2015:110 Jag har avsiktligt valt att tolka mitt uppdrag brett i flera bemärkelser, i syfte att inte missa viktiga synpunkter, både vad gäller den utveckling som varit och vilka problem som branschen står inför (se kapitel 1). I arbetet med att göra en inventering av potentiella förbättrings- områden har jag varit i kontakt med ett stortantal representanter för olika intressenter, både i samband med konferenser och enskilda möten. anordnade utredningen också en workshop för detta ändamål. Delbetänkandets innehåll i korthet Viktiga begrepp relaterade till av- och omreglering diskuteras och problematiseras i ett särskilt kapitel, tillsammans med en över- siktlig presentation av några diskussionsområden i den veten- skapliga litteraturen (se kapitel 2). Jag konstaterar bl.a. att olika typer av organisationsformer, däribland vertikal och horisontell separation, och dess effekter är ett aktuellt diskussions- område. Det finns också en utvecklad diskussion kring möjliga koordineringsproblem på starkt uppdelade järnvägsmarknader. I delbetänkandet används en schematisk modell av järnvägs- systemet för att redogöra för funktioner, aktörer och deras ansvarsområden i den svenska järnvägssektorn, liksom i viss mån aktörernas relationer till varandra (se kapitel 3).