sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — I en historisk genomgång beskrivs de organisatoriska föränd- ringarna i sektornsedan mitten av , med vissa tillbakablickar även längre bakåt i tiden. På ett antal områden görs fördjupningar i de förändringar som skettoch vilka motiv och överväganden som styrt processen (se kapitel 4). En viktig del i betänkandet är att klarlägga den svenska utveck- lingen i förhållande till och regelutveckling. Därför görs en noggrann genomgång av hur det svenska regelverket och vuxit fram via parallella men inte synkroniserade processer, även om det också funnits ett närmare samspel och utbyte under vissa perioder (kapitel 5). I en särskild underlagsrapport av professor utreds vilket handlingsutrymme SOU 2015:110 Bilaga 5 har för fortsatta organisatoriska förändringar, inklusive eventuella återregleringar (se bilaga 3). I ett kapitel redogör jag för marknadsutvecklingen och ett antal mätbara effekter och erfarenheter som gjorts som omregleringsprocessen har pågått (se kapitel 6). Jag konstaterar att haft en stark tillväxt i järnvägstrafiken, särskilt i den regionala persontrafiken, och att det i flera andra avseenden skett betydande förbättringar, exempelvis vad gäller produktivitet och säkerhet. För godstransportköparna har marknadsöppningen inneburit ökade möjligheter att använda tåget till konkurrenskraftiga priser. Upphandling av persontrafik i konkurrens har lett till betydande kostnadsminskningar. finns det problem med punktligheten, strategisk budgivning i upphandlingar och () försämrad reshastighet, liksom en del oroande tendenser i olycksstatistiken. Jag konstaterar att en viktig del i utvecklingen kan förklaras av de ökade satsningar som gjorts på järnvägen av infrastrukturen från trafikeringen 1988 och dess indirekta följdeffekter. I vissa avseenden är det ännu för tidigt att värdera effekterna, exempelvis av de senaste årens utökade marknadsöppning i persontrafiken. Därför blir det desto mer angeläget att följa de nyinträden som står för dörren 2014, bl.a. på sträckan . Den inventering av problem- och förbättringsområden som jag har haft i uppdrag att göra, har fått ta en stor del av betänkandet i anspråk (se kapitel 7). Ett skäl till detta är bl.a. den goda respons på utredningen och mängden av synpunkter som jag fått från sektorns intressenter. Ett stort antal problem- och förbättringsområden presenteras därför, varav flera är kopplade till kapacitets- och kapacitetstilldelningsfrågor. Delvis är detta föranlett av situationen inför Tågplan 2014, med flera nya operatörers trafik att ta hänsyn till. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete I samband med det avslutande kapitel som redogör för mina överväganden, drar jag vissa slutsatser av det material som utred- ningen fått fram (se kapitel 8). Jag konstaterar att det i flera viktiga avseenden inte är möjligt för att genomföra en återreglering i järnvägssektorn. Detta gäller bl.a. den vertikala separationen mellan infrastruktur och trafikering, men också den marknadsöppning som skett i person- och godstrafiken. utgör hinder för detta. I en del andra avseenden är det alltjämt möjligt att genomföra återregleringar, eller justeringar i nuvarande organisationsstrukturer. Mina överväganden kring problem- och förbättringsområden leder fram till ett antal rekommendationer om vilka typer av åtgärder jag menar kan vara aktuella att utreda vidare för respektive problemområde. I en del fall handlar det om åtgärder som sannolikt bäst kan tas om hand av marknadens aktörer, var för sig eller i samverkan. I andra kan det behövas en bättre tillämpning av befintliga regelverk. Slutligen kan det också behövas förändringar i regelverk och/eller organisation. Den övergripande utgångspunkten är att de åtgärder som fort- satt bör utredas ska leda till ett järnvägssystem som bättre tillgodoser samhällets (medborgarnas) önskemål i vid bemärkelse genom att göra det attraktivt för presumtiva resenärer och godstransportkunder. Inför det fortsatta utredningsarbetet återger jag nedan mina rekommendationer, fördelade på sammanlagt elva sakområden: 1.Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål a)följa effekterna av den nya konkurrenssituationen på sträckan , b)utreda möjligheten att ålägga aktörerna att ansluta sig till Resplus- systemet och etablera en gemensam portal för information och biljettförsäljning, c)utreda Linkons nuvarande ställning och alternativen till SJ AB:s ägarskap, d)studera hur Rådet för användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta kan få en förstärkt roll. 2.Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget a)tillsammans med aktörerna på godstrafikmarknaden utveckla åtgärdsprogram inom områden som förbättrade gångtider, punktlighet, effektivare marknadsanpassningar och information, b)göra en fördjupad analys av effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsförändringar med beaktande av förhållanden inom andra trafikslag, c)uppdatering av studier om betydelsen av avstånd mellan kund och spår med beaktande av hur nya kombikoncept kan ersätta närhet till spår a)fortsatt utvärdera frågan om fordonsförsörjning inom persontrafiken, b)analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade trafiken, med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallell, kommersiellt bedriven trafik, c)överväga formerna för en stärkt marknadsövervakning, d)fortsatt studera hur upphandling av tågtrafik kan förbättras 4.Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster a)överväga inrättandet av en centralt ansvarig planerings-funktion för järnvägens behov av fastigheter, b)överväga hur en samlad förvaltning av spår, övriga terminal- anläggningar och terminalservice ska organiseras, c)utvärdera lämpligheten i att inom Jernhusen hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning, d)överväga om delar av Jernhusens terminal- och depåverk-samhet ska avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens, e)överväga hur funktionellt sammanhållna terminaler även kan medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva eller via annan utföra verksamheten. a)med hjälp av tidigare kapacitetsutredningar m.m. fortsatt ana- lysera hur man med begränsade insatser i infrastrukturen kan uppnå kapacitetsförbättringar. Åtgärder på fordonssidan bör också beaktas, b)analysera förekomsten och innebörden av överenskommelser om exempelvis medfinansiering av infrastruktur beträffande lång- eller kortsiktiga kapacitetsutfästelser, c)på nytt överväga användning av ramavtal för trafikorganisatörer respektive järnvägsföretag, d)medverka till att , i samarbete med trafik- organisatörer och järnvägsföretag, ser över de prioriterings- kriterier som används i kapacitetstilldelningsprocessen, samt utvecklar tåglägesprodukter, kapacitets- och trängselavgifter och andra ekonomiska styrinstrument. a)inventera den befintliga statistik och andra uppgifter som finns hos olika aktörer och hur den kan användas, b)analysera behovet av statistik för olika ändamål. Byggande och underhåll av infrastrukturen a)studera utvecklingen av underhållsmarknaden och underhålls- kontrakten, b)överväga om , för att klara sin roll som beställare, åtminstone bör ha egna resurser för kännedom om och kontroll av anläggningen. 8.Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer eller järnvägsföretag a)överväga hur kan verka för att fortsatt teknisk standardi- sering inte leder till en kostnadsdrivande detalj-reglering, b)undersöka hur införandet av ERTMS bör hanteras för att undvika nya inträdeshinder på marknaden, c)studera potentialen för en effektivare fordonsanvändning, både vad gäller oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet, d)organisera ett branschsamarbete kring ett program för ökad tillförlitlighet i trafikutövningen, e)överväga de statliga företagens roll och ställning. a)överväga formerna för och innehållet i Transportstyrelsens till- syn av säkerheten, samt hur säkerheten beaktas i godkännande- processen, b)utvärdera Transportstyrelsens regulatorfunktion och till-synen av bl.a. kapacitetstilldelningsprocessen, c)i samarbete med samt berörda myndig-heter och aktörer överväga hur insatser i regel-utveckling kan stärkas, bl.a. inom EU. roller och det strategiska ansvaret i järnvägssektorn a)överväga incitament för effektivisering av såväl den externa som den interna dialogen hos , b)överväga organiseringen av funktionerna kapacitetstilldelning och trafikledning, c)överväga hur järnvägens samtliga aktörer kan motiveras att delta i strategiska beredningsarbete, d)utreda möjligheten att samla strategiskt inriktad järnvägs- kompetens och olika former för detta. Samordning och samarbete mellan aktörer a)överväga behovet av förtydliganden av roller och ansvars- områden hos sektorns aktörer, b)överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem. Sammanfattning av SOU 2015:42 Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, ett begrepp som redan från början använts i vid mening. I utredningens första steg gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till fram- tiden? (SOU 2013:83) som överlämnades . I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Regeringen preciserade denna del av uppdraget genom att besluta om ett tilläggs- direktiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transport- tjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och till- delning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat , pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med två nya frågor. Detta delbetänkande utgör följaktligen en lägesrapport avseende utfört arbete med att –analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut- sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, –utvärdera avtalen mellan och spårentreprenörsföre- tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens fram- komlighet, –utvärdera vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, –utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det sam- lade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, –särskilt utreda förutsättningarna för att utföra besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen. Regeringen har angett att den ser ett behov av att öka de resurser som är avsatta för underhåll av statens järnvägsanläggning, sam- tidigt som det även krävs organisatoriska förändringar. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet. I tillägg till den expertgrupp som bistår utredningenhar jag komplet- terat utredningen med ett antal projektgrupper med adjungerade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Ett av delprojekten behandlar de frågor som rör bygg- ande och underhåll av infrastruktur. Arbetsgruppen för detta del- projekt har haft sammanlagt fyra möten –. Vid dessa har också särskilt inbjudna specialister och forskare medverkat. För att få en bredare belysning av vissa frågeställningar och tidiga slutsatser kallade jag till ett öppet seminarium i . Särskilda ansträngningar har gjorts för att i samråd med Trafik- verket säkerställa det faktabaserade underlag där det finns en över- lappning med de parallella uppdrag som regeringen gav åt Trafik- verket . Jag har också haft en rad bilaterala möten med specialister och personer också från andra organisationer, inte minst infrastrukturförvaltare. Därtill genomförde utredningen studiebesök i samt . En insamling av aktuell statistik och andra uppgifter har också skett. Delbetänkandets innehåll och struktur I ett par inledande kapitel presenterar jag viktiga förutsättningar i form av det regelverk som har att förhålla sig till som infrastrukturförvaltare, en historik över de organisationsföränd- ringar som och genomgått med särskild relevans för järnvägsunderhållet, och en genomgång av hur infra- strukturen utvecklats och de händelser som formar den bakgrund och de problem utredningen har att beakta. Betänkandet är därefter strukturerat efter en tänkt processmodell för hur hanterar järnvägsunderhåll och reinvesteringar: Kunskap om anläggningen, Planering, Beställning, Utförande och Uppföljning och återkoppling. I varje kapitel presenteras några förslag som bygger på gjorda observationer, bedömningar och överväganden. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan. I ett avslutande kapitel behandlar jag några övergripande bedömningar och förslag vad gäller ledning och styrning. En tyngdpunkt i delbetänkandet ligger på de frågor som rör underhåll av järnväg, bl.a. för att regeringen i sitt tilläggsdirektiv så tydligt uttryckt en önskan att påskynda utvecklingen i denna del. Därmed blir vissa angränsande frågor endast översiktligt belysta och rent generellt finns det flera områden som jag förbehåller mig rätten att återkomma till i mitt kommande slutbetänkande. Kunskap om anläggningen och dess användning Förslag: bör bygga upp ett underhållsystem, vilket innebär att ta fram systemstöd, metoder och arbetssätt för att ge en aggregerad bild av anläggningen, dess tillstånd, kostnad för att byta komponenter och när så behöver ske, kopplat till användningen av anläggningen. bör vid uppbyggnad av systemet utgå ifrån verk- samhetens olika behov och särskilt identifiera dessa utifrån gällande regelverk. bör tydliggöra ansvar och metod för insamling och ajourhållande av data. Arbetet bör bedrivas metodiskt och långsiktigt, med en tydlig hemvist i organisationen. bör förstärka sin organisation för att i egen regi kunna utföra mer tillståndskontroll i form av underhålls- besiktning direkt ute i anläggningen. Skälen till mina förslag Kunskap om anläggningen och dess användning är den mest centrala delen i ett fungerande system för planering och utförande av underhåll och andra åtgärder i järnvägsanläggningen. saknar ett ändamålsenligt system för att skapa sig en övergripande bild över järnvägsanläggningens tillstånd, användning och behov. Kunskap finns lokalt hos anställda vid entre- prenörer och hos , liksom spridd i flera olika rap- porteringssystem, men inte på en nivå som möjliggör samman- vägning av kunskap och bedömning av behov av åtgärder. Insikten har funnits länge att de register och system som finns inte varit tillräckliga för att möta verksamhetens behov. görs betydande insatser på området men det kommer att dröja åtminstone till 2018 innan det nya systemet för anläggningsdata, , är på plats. Anpassningen av övriga systemstöd och arbetssätt och rutiner för dessa är avgörande för ett samlat underhållsystem. Att koppla systemet till den ekonomiska informationen och strukturen på denna behövs bl.a. för att uppfylla kraven på anlägg- ningsregister enligt SERA-direktivet. Ökad tillståndskontroll av anläggningen i egen regi i form av underhållsbesiktning är nödvändig för att långsiktigt bygga upp den kunskap om anläggningen som behöver ha som infrastrukturförvaltare. Entreprenörerna kan även fortsättningsvis göra andra besiktningar, däribland säkerhetsbesiktningar. Det är tänkbart att maskinella tillståndskontroller kommer att få en ökad betydelse . Förslag: bör bygga upp systemstöd, metoder och arbetssätt för planering av underhållet. bör ta fram en nationell underhållsplan baserad på anläggningens tillstånd och användning. Planen bör bygga på en tydlig definition av standard för olika bandelar. Underhålls- planen bör vara underlag för prioritering av underhållsåtgärder och tydliggöra konsekvenser för enskilda banor. bör tydliggöra ansvarsfördelning och rutiner för beredning av åtgärder i anläggningen från planering till operativt läge, särskilt inom och mellan verksamhetsområdena Planering, Underhåll, Trafikledning och Investering. bör utvärdera införandet av s.k. servicefönster mot gällande regelverk. bör utveckla samplaneringen av underhåll, re- och nyinvesteringar för minskad trafikpåverkan. Skälen till mina förslag Bristerna i kunskapen om anläggningen gör det mycket svårt att fastställa behoven, prioritera mellan dem, och omsätta dem i en plan för åtgärder. Processen kompliceras dessutom av en otydlighet vad gäller vilken standard underhåll och reinvesteringar ska styra mot och hur standarden definieras. finns inget samlat dokument som kan kallas för en nationell underhållsplan; i stället finns flera olika dokument som tillsammans bildar en underhållsplanering. En nationell underhållsplan kan bidra till bättre underbyggda beslut om vilka medel som bör satsas på underhåll och rein- vesteringar i infrastrukturen och vad olika prioriteringar leder till. Tilldelning av tider i spår är beroende av ett nära samspel mellan flera olika verksamhetsområden i , där ansvaret för de olika beslut som krävs och för helheten ibland framstår som otydligt. Inför införandet av s.k. servicefönster för underhåll är det oklart vilka avvägningar har gjort mellan trafikens behov och det faktiska behovet av tid för åtgärder i banan. Det är inte heller klarlagt om tiderna för servicefönster är tänkta att hanteras som tid som inte går att söka för trafik. Förslag: bör vid upphandling ta större hänsyn till den trafikpåverkan som entreprenörens behov av tid i spår orsakar. bör, tills en större egen kunskap om anlägg- ningens tillstånd byggts upp, använda utförandeentreprenader framför funktionsentreprenader för järnvägsunderhåll. Skälen till mina förslag upphandlar allt järnvägsunderhåll genom 34 basunder- hållskontrakt och några nationella kontrakt. Det finns en stor spridning i hur kontrakten är utformade. I upphandlingarna av järnvägsunderhåll ligger fokus på lägsta pris som utvärderingskriterium, så länge övriga villkor anses upp- fyllda. Det gör det svårare att ta hänsyn till eventuella skillnader i olika entreprenörers upplägg vad gäller behov av tid i spår för en åtgärd I syfte att skapa konkurrensneutralitet mellan potentiella anbudsgivare ställer sällan krav på viss maskinell utrustning, även om detta skulle medge ett snabbare genomförande av arbetet och därmed mindre trafikpåverkan. strävar efter att tillämpa funktionsentreprenader i stället för utförandeentreprenader i underhållskontrakten. Funk- tionsentreprenader förutsätter dock en väsentligt bättre kunskap om anläggningens tillstånd än vad har . Användningen av funktionsentreprenader bör anpassas till lämp- ligheten i det enskilda fallet, bl.a. med hänsyn till anläggningens ålder och därtill hörande risker. Funktionsentreprenader får inte vara ett sätt att överlåta ansvaret för anläggningen till en entreprenör. Förslag: bör tills vidare fortsätta att anlita externa entreprenörer för järnvägsunderhåll. bör, som ansvarig infrastrukturförvaltare, även fortsatt själv kunna avgöra om egen regi eller utförande med externa entreprenörer är att föredra, utifrån vad som bedöms vara mest ändamålsenligt och effektivt i det enskilda fallet, exempelvis med hänsyn till förutsättningar för reell konkurrens. Skälen till mina förslag och sedermera har gradvis konkurrensutsatt utförandet av järnvägs- underhållet. Marknadskoncentrationen har minskat och även om antalet anbud i upphandlingar är relativt få kan man inte säga att marknaden generellt är alltför svag för att medge en fungerande konkurrens. Allt underhåll utförs nu av externa entreprenörer. De vetenskapliga studier som finns visar på kostnadsfördelar med konkurrensutsättningen. När mätbara transaktionskostnader inkluderas minskar de positiva kostnadseffekterna, men nettot är alltjämt betydande. Analysen av utvecklingen i och visar att både egen regi och en långtgående entreprenadverksamhet kan fungera väl. I båda fallen ställs stora krav på kunskap om anläggningen hos infrastrukturförvaltaren och system för att samla in och förvalta denna kunskap. Det går inte att generellt säga vilket av alternativen egen regi eller användande av externa entreprenörer för utförande av järn- vägsunderhåll som alltid är det mest effektiva och ändamålsenliga. Hänsyn behöver tas till olika förutsättningar och rum. har ett stort arbete att göra för att komma till rätta med de brister som föreligger bl.a. vad gäller kunskapen om anläggningen och planeringen av åtgärder, som är centrala för att ska kunna ta ansvar för underhållet. Ingenting talar för att en samtidig förändring i form av att skulle utföra hela eller delar av underhållet i egen regi skulle bidra till att kommer till rätta med de problem som identifierats. har redan ett långtgående mandat att inom ramen för en effektiv verksamhet själv bedöma om utförande bör ske i egen regi eller med externa entreprenörer. I ett längre perspektiv, när också byggt upp den kunskap som behövs, kan det uppstå ett läge där det i något fall bedöms som mer effektivt att utföra underhåll i egen regi. Då bör kunna ta detta i beaktande. Situationen torde främst kunna uppstå vid ett marknads- misslyckande lokalt, dvs. att ingen reell konkurrens föreligger. Den analys som gjorts av ett mer generellt övertagande av järnvägsunderhållet visar att det inte är effektivt och dessutom förenat med stora svårigheter för . Det skulle också leda till negativa konsekvenser för andra infrastrukturförvaltare. Förslag: bör utveckla systemen för rapportering av besiktningsanmärkningar och genomförda åtgärder som en del i utvecklingen av ett underhållssystem. bör utveckla metoder och arbetssätt för upp- följning av effekter av åtgärder och på trafik. bör uppmuntra till dialog mellan entreprenörer och järnvägsföretag. bör förstärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entreprenörernas arbete. bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs. Skälen till mina förslag Det finns behov av förbättringar i system för rapport- ering av besiktningsanmärkningar och för genomförda åtgärder, även om det pågår ett förbättringsarbete på detta område. Effekter av faktiskt genomförda åtgärder (och relaterade kostnader) är svåra att bedöma eftersom sådan information inte samlas in på ett systematiskt sätt. Järnvägsföretagen är beroende av att entreprenörerna genomför underhållsarbeten och att det sker på ett sätt som minskar trafik- påverkan. En närmare samverkan mellan järnvägsföretag och entre- prenörer (och också med ) kan bidra till en bättre planering av olika åtgärder. Det föreligger brister i leveranskontrollen av entreprenörernas arbete. har redan inlett ett arbete med en förstärkt kontroll med hjälp av konsulter. Som ett led i en kontinuerlig upp- följning kan det vara befogat med egen personal för detta. Brister vad gäller kontroll av entreprenörernas behörighet har konstaterats av Transportstyrelsen. Denna och andra granskningar har också visat på behovet av att följa upp att gällande regler för riskhantering följs. Förslag: En genomlysning av ledning och styr- ning bör göras. Den bör ta sin utgångspunkt i myndighetens uppdrag som infrastrukturförvaltare utifrån gällande regelverk. Genomlysningen bör ge underlag för en förändring av myndig- hetens interna ledning och styrning vad avser förtydligande och fördelning av ansvar, mandat och arbetsuppgifter.