sou · H3B325 · 2015-03-18 00:00:00 — För andra befattningar, t.ex. inom kriminalvården, är det endast regleringen om placering i säkerhetsklass som innebär krav på svenskt medborgarskap. 20 Bestämmelser om krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar finns bl.a. i 11 kap. 11 § och 12 kap. 6 § regeringsformen samt 5 och 6 §§ lagen (1992:260) om offentlig anställning. överväganden avseende krav på svenskt medborgarskap Medborgarskapets principiella betydelse som krav för vissa anställ- ningar har behandlats av Kommittén om medborgarskap i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106). Kommittén tog bl.a. upp att medborgarskapskrav i lag- stiftningen i viss utsträckning bygger på förutsättningen att svenska medborgare har förståelse för och känner lojalitet med svenska intressen. Den som är svensk medborgare förutsätts t.ex. dela de allmänna värderingar och den samsyn som råder beträffande övergripande demokratiska principer. Kommittén betonade att det förhållandet att en person är svensk medborgare dock inte är någon garanti för att hon eller han sympatiserar eller är lojal med det sta- ten och demokratin står för och framhöll att det finns åtskilliga nutida exempel på detta, bl.a. fascistiska grupperingar. Kommittén konstaterade också att den etniska bakgrunden är en del av den enskildes identitet och att man därför får räkna med att dubbla lojaliteter kan finnas hos en person, oavsett om denne är svensk medborgare, har dubbelt medborgarskap eller är utländsk medborgare. Mot den bakgrunden framhöll kommittén att i det enskilda fallet medborgarskapet inte är någon bra värdemätare för lojaliteten till ett land. Kommittén kom till slutsatsen att, även om medborgarskapet inte ger några garantier i nämnda avseenden, det ändå framstår som motiverat att på ett mer allmänt plan beakta medborgarskapet som en indikation på att den enskilde är lojal mot och svenska intressen. Mot den bakgrunden gjorde kommittén bedömningen att hänsynen till rikets säkerhet och för- hållandet till andra stater kan motivera att t.ex. vissa statliga anställ- ningar förbehålls svenska medborgare. Kommitténs uppdrag omfattade även medborgarskapskravet i säkerhetsskyddslagen. I det avseendet kom kommittén till den slut- satsen att det, utifrån tillgången till information som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, var motiverat att anställningar vid staten eller i kommun eller landsting i säkerhetsklasserna 1 och 2 även i fortsättningen skulle vara förbehållna svenska medborgare. I fråga om säkerhetsklass 3 kom kommittén till slutsatsen att det, på grund av bristfälligt underlag avseende vilka slag av anställningar som omfattas, inte var möjligt att lämna något förslag och att frågan behövde utredas vidare. Medborgarskapets betydelse i fråga om skyddet mot brottslig- het riktad mot statliga intressen behandlades också i lagstiftnings- ärendet varigenom möjlighet till dubbelt medborgarskap infördes. Av förarbeten till den lagändringen21 kan utläsas att Säkerhetspoli- sen och Försvarsmakten framfört att det erfarenhetsmässigt är andra faktorer än ett eventuellt dubbelt medborgarskap som är avgörande för om en person kommer att ägna sig åt sådan brottslig verksamhet som utgör en säkerhetsrisk för ett land. I fråga om erfarenheter från andra länder framhölls att de säkerhetsmässiga aspekterna på dubbelt medborgarskap internationellt inte upplevs som något problem. Mot den bakgrunden konstaterade medborgarskapskommitté att det visserligen var så att dubbla loja- liteter och lojalitetskonflikter under vissa förhållanden kunde medföra säkerhetsrisker, men att de farhågor som i olika samman- hang framförts om att dubbelt medborgarskap skulle medföra säkerhetsrisker hade varit överdrivna. Kommittén ansåg att det dubbla medborgarskapet i nämnda avseende hade en synnerligen underordnad betydelse. I den efterföljande propositionen om dub- belt medborgarskap ansåg regeringen att säkerhetsaspekterna inte utgör ett hinder mot att tillåta dubbelt medborgarskap fullt ut.22 Krav på svenskt medborgarskap har i stor utsträckning tagits bort i lagstiftningen Utvecklingen i fråga om behörighet till statliga anställningar har generellt sett gått i riktning mot att begränsa de rättsliga skillna- derna mellan de som är svenska medborgare och den övriga befolk- ningen. I stället för medborgarskapet har bosättningen fått en ökad betydelse för rättigheter och skyldigheter. En inte obetydlig roll i denna utveckling torde det svenska medlemskapet i EU ha spelat. I och med medlemskapet gäller enligt artikel 18 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt en likabehandlingsprincip, även kallad icke-diskrimineringsprincipen, som innebär ett förbud mot varje form av diskriminering, direkt eller indirekt, på grund av nationalitet inom fördragets tillämpningsområde. medborgarskapskommitté i slutbetänkandet Svenskt medborgarskap (SOU 1999:34), s. 159 ff. 1996/2000:147 Lag om svenskt medborgarskap, s. 22 f. gande förbud kompletteras av mer precist utformade diskrimine- ringsförbud på olika områden. Undantag finns emellertid från förbudet, t.ex. i fråga om vissa anställningar i staten och andra offentliga organ. I regeringsformen är huvudregeln att det inte görs någon skill- nad mellan svenska medborgare och andra när det gäller behörighet för statliga anställningar. Detta har motiverats dels av intresset att få så kvalificerade innehavare som möjligt av offentliga anställ- ningar, dels av önskemålet om en intensifiering av det mellanfolk- liga samarbetet. innehöll regeringsformen flera undantag från denna huvudregel. Efter förslag i regeringens proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag gjordes ändringar som innebar bl.a. att regeringsformen numera innehåller bestämmelser om medborgarskapskrav endast för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funk- tioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha en anställning eller utöva ett uppdrag hos staten eller en kommun ställas upp endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. I den nämnda propositionen framhöll regeringen även att det krav på svenskt medborgarskap som gäller för ett stort antal statliga an- ställningar eller andra uppdrag i många fall har vållat olägenheter. 23 I det avseendet hänvisade regeringen till den översyn av krav på svenskt medborgarskap och andra krav relaterade till medborgar- skap i lagstiftningen som redovisats i slutbetänkandet från Kommittén om medborgarskapskrav och till remissyttrandena över betänkandet. Svenskt medborgarskap ska inte vara ett behörighetskrav för säkerhets- klassade anställningar Som nämnts kom Kommittén om medborgarskap till slutsatsen att medborgarskapet i det enskilda fallet inte är någon bra värdemätare för lojaliteten till ett land men att det på ett mer allmänt plan ändå bör kunna användas som en indikation i det avseendet. Kommit- téns bedömning var att medborgarsskapskravet skulle behållas i 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 238. vart fall för de högre säkerhetsklasserna. Ett förhållande vars bety- delse inte närmare belystes av kommittén är att säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen ger utrymme för en individuell be- dömning av omständigheter som kan påverka en persons lojalitet till Sverige.24 Som vi behandlat i avsnitt 18.4 innebär säkerhetsprövning en bedömning av en persons lämplighet för att delta i säkerhetskänslig verksamhet från ett riskreducerings- och helhetsperspektiv. Pröv- ningen ska enligt förarbetena till säkerhetsskyddslagen bestå i en allsidig bedömning varigenom man i möjligaste mån skaffar sig en bild av personens allmänna livssituation och levnadsbakgrund. Det innebär att prövningen i regel förutsätter ett brett beslutsunderlag och att omständigheter av olika slag hänförliga både till den som prövningen avser och till det deltagande som är aktuellt ska vägas samman. En enskild omständighet bör därför i regel inte ha någon självständig betydelse vid säkerhetsprövningen. Kraven på säkerhetsprövning innebär således att omständigheter av olika slag som kan påverka lojaliteten i säkerhetshänseende alltid ska vägas in. En sådan omständighet kan t.ex. vara ett dubbelt med- borgarskap25 eller andra band till ett annat land eftersom det kan vara en indikation på en lojalitetskonflikt som skulle kunna medföra en särskild sårbarhet vid deltagande i en säkerhetskänslig verksamhet. På samma sätt bör det vara fullt möjligt att också värdera och väga in betydelsen av att en person inte har svenskt medborgarskap. Att svenskt medborgarskap saknas kan, men behöver inte, bero på en kort vistelsetid i . Att en person har bott utomlands större delen av sitt liv eller kan, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, också innebära påtagliga svårigheter att få fram ett tillräckligt underlag för att kunna göra bedömningen att personen i säkerhetshänseende är lämplig för att delta i en säkerhetskänslig verksamhet. Omständigheter av sådant slag kan och bör beaktas inom ramen för säkerhetsprövningen. Inom ramen för säkerhetsprövningen kan också olika kompen- satoriska åtgärder användas för att reducera eventuella risker och 24 Den omständigheten vägdes däremot in vid regeringens överväganden om att tillåta dubbelt medborgarskap fullt ut (Prop. 1996/2000:147, s. 22). 25 Se föregående not. sårbarheter som kommit fram under säkerhetsprövningen. Det kan handla om att undvika ansvar för arbetsuppgifter där lojalitets- konflikter i förhållande till t.ex. ett annat land kan medföra en särskild utsatthet för eventuella påtryckningar från främmande makt.26 Självfallet kan det finnas anledning att reducera sådana risker även i fråga om en person som har svenskt medborgarskap. Att när möjlighet till en mer allsidig prövning finns behålla ett behörighetskrav, som dessutom framhållits inte vara en särskilt till- förlitlig indikator på en persons lojalitet till ett land, framstår som otillfredsställande. Å andra sidan skulle mot det nu förda resonemanget kunna in- vändas att medborgarskapskravet ändå fyller en funktion eftersom säkerhetsprövningen, som vi redovisat tidigare, i många verksam- heter inte genomförs på ett sätt som innebär en allsidig belysning av levnadssituationen. Ett svenskt medborgarskap representerar åtminstone en formell bindning till och lojalitet med svenska intressen. Att tillämpningen av bestämmelserna om säkerhetsprövningen har brister skulle kunna vara ett skäl för att inta en försiktig hållning i fråga om att ta bort medborgarskaps- kravet åtminstone för de högre säkerhetsklasserna. Att av den anledning ha kvar kravet för svenskt medborgarskap vore dock en logisk kullerbytta och skulle dessutom kunna bidra till att cemen- tera en ordning där säkerhetsprövningen inte utförs på det sätt den bör. Att kravet på svenskt medborgarskap är uppfyllt skulle också kunna felaktigt tas till intäkt för att frågor om bindningar till ett annat land, som kan kännas besvärande att ställa och att utreda, inte behöver tas upp under säkerhetsprövningen. En fråga som kommit upp och som anknyter till detta är om ett slopande av medborgar- skapskravet kan ställa arbetsgivare inför risken att anklagas för diskriminering t.ex. i situationer där det inte är möjligt att få fram ett tillförlitligt prövningsunderlag på grund av en tidigare bosätt- ning i från säkerhetssynpunkt tveksamma länder. En sådan risk kan finnas också i andra fall när en person med utländsk härkomst ska säkerhetsprövas. Självfallet måste en säkerhetsprövning i alla avseenden enbart grundas på sakliga skäl. 26 Jfr regeringens överväganden i a. prop., s. 23. Vidare gäller kravet på svenskt medborgarskap endast säkerhets- klassade anställningar inom staten, kommuner och landsting. En utländsk medborgare kan således i andra avseenden inneha en anställning eller ett uppdrag i det allmännas verksamhet som om- fattas av krav på säkerhetsskydd. Det gäller bl.a. för sådant delta- gande i verksamhet som på grund av bestämmelserna i 14 § säkerhetsskyddslagen (skydd mot terrorism) kan föranleda en registerkontroll. Till följd av att utvecklingen fört med sig att säkerhetskänslig verksamhet i högre grad bedrivs av enskilda och eftersom myndig- heter i större utsträckning på mer eller mindre permanent basis behöver använda sig av externa leverantörer framstår en sär- skild ordning för säkerhetsklassade anställningar i det allmännas verksamhet som mindre ändamålsenlig. Ett belysande exempel är drift och underhåll av it-system. Den nuvarande ordningen innebär att, även om arbetsuppgifterna för en it-tekniker är identiska och innebär samma tillgång till uppgifter som har betydelse för säkerhet, så är kravet på svenskt medborgarskap beroende av om det är fråga om en säkerhetsklassad anställning vid en myndighets interna it-avdelning eller hos en extern leverantör som myndig- heten anlitar. Visserligen kan göras gällande att myndigheten har en valfrihet i fråga om att lägga ut verksamhet på externa leverantörer och alltså kan välja att undvika sådana situationer. har utvecklingen medfört att också myndigheter vars verksamhet är av betydelse för säkerhet i hög grad är beroende av externa leverantörer. Valfriheten i fråga om hur t.ex. myndighetens behov av it-drift ska tillgodoses kan därför i många avseenden i praktiken vara begränsad. Ett annat exempel på vad gällande ordning i fråga om krav på svenskt medborgarskap innebär kan hämtas från elförsörjningen. För befattningar som avser arbetsuppgifter i fråga om driftcentraler hos gäller krav på svenskt med- borgarskap, däremot inte för personal vid driftcentraler hos . Det finns ytterligare argument för att ändra den gällande ord- ningen. En grundförutsättning för ett väl fungerande säkerhets- skydd är, som vi ser det, att ansvaret för skyddet ligger på en verk- samhetsnivå. Mot den bakgrunden kan ordningen där regeringen prövar frågan om medborgarskapets betydelse sättas i fråga också av andra skäl än den principiella hållningen att regeringen inte bör vara beslutsfattare i förvaltningsärenden. Det argumentet har en särskild bäring i fråga om medborgarskapskravet för den lägre säkerhetsklassen. Till följd av de förändringar vi har föreslagit i tidigare avsnitt om att inordna den nuvarande registerkontrollen till skydd mot terrorism i systemet med säkerhetsklasser skulle antalet sådana ärenden kunna öka avsevärt. Slutligen innebär den nuvarande ordningen framför allt prin- cipiella betänkligheter. Det gäller såväl utländska medborgares möjligheter att komma i fråga för vissa anställningar som de pro- blem som kan uppstå för vissa myndigheter att anställa personer med den kompetens och bakgrund som behövs i verksamheten. I sammanhanget bör framhållas att det är påtagligt att synen på med- borgarskap har utvecklats . Det visar bl.a. uttalanden i lagstiftningsärenden som medfört möjligheten till dubbelt med- borgarskap respektive åtstramning i regeringsformen i fråga om krav på medborgarskap för vissa befattningar. Sammantaget är det vår bedömning att svenskt medborgarskap inte ska vara ett behörighetsgrundande krav för att inneha en säkerhetsklassad anställning vid staten, kommuner eller landsting. I sammanhanget ska framhållas att den förändring vi föreslår inte innebär att avsaknaden av svenskt medborgarskap är utan betydelse. Den omständigheten att en person saknar svenskt med- borgarskap får i stället, på samma sätt som t.ex. innehav av annat medborgarskap jämte ett svenskt, närmare utredas och vägas in vid säkerhetsprövningen. Eventuella bindningar till annan stat och omfattande vistelser utanför är omständigheter som alltid bör utredas vid en säkerhetsprövning. Om ett tillräckligt underlag för sådan bakgrundskontroll inte går att få fram, t.ex. då samarbete inte finns med aktuellt lands säkerhetstjänst, är det en omständig- het som i sig kan medföra att en person bedöms inte vara lämplig för en säkerhetsklassad anställning. Argumenten för att ta bort kravet har principiellt sett samma relevans för de anställningar som placerats i en högre som i en lägre säkerhetsklass. Vilken betydelse som bör tillmätas sådana omstän- digheter som hänger samman med medborgarskapet, anknytningen till och eventuella bindningar till andra länder måste däre- mot givetvis i hög grad vara beroende av bl.a. vilken anställning det är fråga om. Generellt sett är också utrymmet för att kunna komma fram till att en person är lämplig för att delta i säkerhetskänslig verksamhet, även om brister finns i underlaget för bakgrunds- kontrollen, mindre när det gäller anställningar i de högre säkerhets- klasserna. Det bör anmärkas att det bland utredningens experter finns delade meningar i denna fråga. Vissa av experterna anser att kravet på svenskt medborgarskap ska finnas kvar. Det har därvid framhållits bl.a. att kravet fyller en viktig principiell funktion och att medborgarskapet, även om det inte innebär några garantier avseende t.ex. lojalitet, medför en formell och tydlig koppling till , dess statsskick och grundläggande värderingar. 18.8Ett uttryckligt krav på restriktivitet vid placering i säkerhetsklass Förslag: Med hänsyn till skyddet av den personliga integriteten ska ett krav på restriktiv tillämpning i fråga om placering av anställningar i säkerhetsklass införas i säkerhetsskyddslagen. Av en sådan bestämmelse ska framgå att den som beslutar om placering av en anställning i säkerhetsklass ska noga pröva behovet och att sådan placering får göras endast om skydds- behovet inte kan tillgodoses på något annat sätt. Säkerhetsprövning inom ramen för säkerhetsskyddslagen ska göras när en anställning eller annat deltagande i en säkerhetskänslig verk- samhet har placerats i säkerhetsklass men kan även förekomma utan sådan placering. I vilken utsträckning registerkontroll och särskild personutredning ska användas styrs av bestämmelserna om placering i säkerhetsklass. Enligt den nuvarande säkerhetsskydds- lagen förekommer också registerkontroll enligt särskilda bestäm- melser om skydd mot terrorism. Vårt förslag i avsnitt 18.6 innebär att användning av registerkontroll vid deltagande i säkerhetskänslig verksamhet i princip helt styrs av bestämmelserna om placering i säkerhetsklass. Som vi redovisat tidigare i avsnitt 18.4 kan en säkerhetsprövning innebära att frågor om levnadsbakgrund och levnadssituation som kan uppfattas som integritetskränkande behöver ställas. Genom att systemet med placering i säkerhetsklass får ett vidare tillämpningsområde bör i princip alltid säkerhets- prövningar som kan föranleda att ett mer omfattande underlag inhämtas (t.ex. genom en intervju) grundas på ett beslut om place- ring i säkerhetsklass. Någon form av säkerhetsprövning kan emel- lertid också behöva göras vid ett deltagande i säkerhetskänslig verk- samhet som inte föranleder placering i säkerhetsklass, t.ex. vid anställning som medför hantering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter på nivån begränsad. I de fallen bör självfallet säkerhets- prövningen ha en mer begränsad omfattning, och åtgärder inom ramen för personalsäkerheten bör i de fallen framför allt inriktas på utbildning och information om säkerhetsskydd. I en reformerad säkerhetsskyddslag kommer det därför att från integritetssynpunkt vara av avgörande betydelse om en anställning eller ett deltagande placeras i säkerhetsklass eller inte. Självfallet är det också, liksom tidigare, av betydelse i vilken säkerhetsklass placeringen görs. I fråga om underlaget vid registerskontroll (inklusive särskild personutredning) ser vi inte behov av några förändringar i förhål- lande till vad som gäller för de olika säkerhetsklasserna. Vårt förslag om att den nuvarande registerkontrollen till skydd mot terrorism ska inordnas i systemet med säkerhetsklasser med- för, även om kärnan på samma sätt som kommer att utgöras av anställningar vid skyddsobjekt och flygplatser, en flexibilitet i fråga om vilka verksamheter som kan omfattas. Som vi framfört tidigare bör inte minst samhällsviktiga it-system och vissa andra verksamheter, t.ex. transporter av kärnavfall som inte omfattas av bestämmelser om skyddsobjekt i skyddslagen (2010:305), kunna bedömas utgöra säkerhetskänslig verksamhet. Som vi betonar i avsnitt 15.2 är det nödvändigt att inta en restriktiv hållning när det gäller säkerhetsprövning för vissa personalintensiva verksamheter t.ex. transporter av farligt gods. En mer generell utvidgning till verksamhetsområden som inte omfattas skulle kunna medföra att ytterligare stora personalgrupper behöver säkerhetsprövas och genomgå bl.a. registerkontroll. Vi ställer oss högst tveksamma till om en sådan ordning kan ge positiva skyddseffekter i sådan grad att det väger upp intrånget i de kontrollerades personliga integritetet och också de kostnader och den ökade administration som sådan kontroll medför. Som vi framhållit tidigare behövs i stället ett ökat fokus på andra säkerhetsskyddsåtgärder avseende informations- säkerhet och fysisk säkerhet. Det är också vår uppfattning att värdet av en registerkontroll överlag överskattas. Erfarenheterna visar att personer som senare upptäcks vara allvarliga säkerhetsrisker relativt sällan förekommer i brotts- och misstankeregister. Den säkerhetsprövning som följer av ett beslut om placering i säkerhetsklass kan dock vara ett viktigt komplement avseende vissa nyckelfunktioner inom verksamheter som inte omfattas av vare sig bestämmelser om säkerhetsklassplacering eller om registerkontroll till skydd mot terrorism. Ett sådant mer flexibelt utformat tillämpningsområde som vi föreslår ställer krav på att behovet av placering i säkerhetsklass noga övervägs. Även om ramarna för säkerhetsskyddsåtgärder görs mer flexibla än , behöver restriktivitet iakttas vad gäller säkerhetsprövning. Ett grundläggande krav för placering i säkerhetsklass med stöd av den kompletterande grunden är att den som ska delta i verksam- heten bedöms kunna (genom den behörighet som deltagandet innebär i fråga om t.ex. tillträdesrätt), ha möjlighet att (direkt eller indirekt) orsaka skada (som inte är obetydlig) för säkerhet (se avsnitt 18.6). En sådan bedömning förutsätter att en säkerhets- skyddsanalys har gjorts där t.ex. risker som finns kopplade till anställda och inhyrd personal har identifierats och värderats. I förhållande till vad som gäller i fråga om registerkontroll till skydd mot terrorism medför därför den nya ordningen en större tydlighet i fråga om kopplingen mellan ansökan om register- kontroll och utförd säkerhetsskyddsanalys. En sådan koppling är viktig för att undvika registerkontroller som inte är berättigade. finns i 27 § säkerhetsskyddsförordningen en erinran om kravet att noga pröva behovet av registerkontroll till skydd mot terrorism och om att kontroll får göras endast om skyddsbehovet inte kan tillgodoses på något annat sätt. Vi anser att en motsva- rande begränsande bestämmelse i stället bör finnas i säkerhets- skyddslagen och justeras till att avse behovet av placering i säkerhetsklass. Ett krav på att skyddsbehovet inte kan tillgodoses på annat sätt har flera dimensioner. Ett grundläggande krav är att verksamheten i möjligaste mån organiseras på ett sådant sätt att t.ex. ensam- behörighet av olika slag undviks och att tillträdesrätt till en verk- samhets säkerhetsområden och liknande inte görs mer omfattande än vad som är nödvändigt i tjänsten. Vidare innebär det ett krav på att bedöma om skyddsbehovet kan tillgodoses genom alternativa säkerhetsskyddsåtgärder, dvs. åtgärder med inriktning på informa- tionssäkerhet och fysisk säkerhet eller andra åtgärder inom ramen för personalsäkerheten. De senare kan gälla åtgärder för att höja kunskapen och medvetenheten om säkerhetsrisker och säkerhets- skydd. Det kan också avse en säkerhetsprövning utan de moment som följer av beslutet om placering i säkerhetsklass.