sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — Här lyfts frågan om tillmötesgående och tillgänglighet utifrån företags och privatpersoners perspektiv fram liksom legitimitetskravet att ha medborgarnas fulla förtroende. Den senaste förvaltningspolitiska propositionen (Prop. 2009/10: 175) ställer upp samma grundvärden för förvaltningspolitiken men fokuserar mer på en förvaltning som samverkar utifrån medborgarnas förväntningar på en sammanhållen förvaltning. I regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning läggs ett ännu större fokus på att förvaltningens responsivitet mot privatpersoners och företags behov av service utvecklas.145 I förordet betonas att många medborgare i sin egen vardag upplever problemen med bristande samordning inom den offentliga förvaltningen. Sammantaget kan därmed de grundläggande värden som gäller för förvaltningspolitiken sammanfattas med dessa värden som speglar den förvaltning som beslutsfattarna önskar sig. En förvaltning som bygger på: Som utvidgning av dessa grundläggande värden kan ytterligare värden adderas som preciserar en perspektivförskjutning mot: Utvecklingen av tanken kring service i samverkan i svensk förvaltningspolitik Ett tidigt exempel på tankar kring service och bemötande liksom kring förvaltningens fragmentering är propositionen (1978/79:111) om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m.m. Denna tar upp en indelning i olika jurisdiktioner, sektorer och andra uppdelnings- 145 (2012), Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). grunder som inte alltid hänger samman. Den dåvarande skriver i denna proposition: I lagboken är mötet mellan myndighet och människa bara sval logik. I verkligheten är detta möte ofta laddat med känslor. För den enskilde är det ofta svårt att förstå vilka tankar som kan ha legat bakom olika regler och rutiner. är dessa tankar inte heller särskilt vidsynta. Beslutsfattarna har inte alltid lyckats tänka igenom de situationer som kan uppkomma och har brytt sig alltför lite om den belastning som reglerna lägger på förvaltningen och allmänheten. Det kan också uppstå problem när flera olika lagar krokar i varandra eller när myndigheter går in för sina uppgifter med så stor nit att den enskilde snärjs i regler som han varken finner begripliga eller meningsfulla. Några sidor av byråkratiproblemet kan angripas genom bättre samhällsinformation. Andra kan bemästras genom förändrade attityder och en mer serviceorienterad inriktning hos myndigheter och förvaltningar. I en rutinmässig hantering är det alldeles för lätt att reducera enskilda människor till ”ärenden” eller ”fall”. 1978/79:111, s 4–5). Några viktiga aspekter i denna proposition är intressanta att stanna kvar vid. En första viktig aspekt är de lösningar författarna ser. Samhällsinformationen ges så att privatpersoner och företag förstår de regler som är aktuella i deras situation. Attityder och bemötande som präglas av respekt och empati. Men den kanske viktigaste insikten i denna skrivning rör inte minst den sista meningen om att reducera enskilda till ärenden eller fall. Denna mekanism är en central aspekt av byråkratin och en grund för rättssäkerhet, ansvarsutkrävande och legalitet. blir denna indelning av medborgarens frågeställningar och liv i fragment en problematisk mekanism. I ovan refererade proposition läggs även ett stort ansvar på lagstiftare och förvaltning för fragmenteringsproblematiken. Medborgarens situation att hantera och navigera i denna fragmenterade byråkratiska förvaltning beskrivs som problematisk. I den senaste förvaltningspolitiska propositionen uttrycks regeringens utvecklingslinje på följande sätt (prop. 2009/10: 175, s. 2): Regeringen gör också bedömningen att samverkan, inte minst myndigheter emellan, ytterligare måste utvecklas, dels av effektivitetsskäl, dels för att medborgare, företagare och andra förväntar sig att staten uppträder samordnat. Även den förra förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) var inne på samma medborgarorienterade spår. Redan namnet på propositionen sätter tonen för förvaltningspolitiken, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Ett perspektiv som tar fasta på privatpersoner och företags behov per se innebär dock inte med nödvändighet att medborgarperspektivet behöver vara gränsöverskridande. Viktigare då är att det i denna proposition framhålls att medborgare så långt det är möjligt enbart ska behöva ha en kontakt i ett ärende. Samma perspektiv uttrycks även av Statskontoret som grund för samverkanskravet inom 24-timmarsmyndigheten (Statskontoret 2000:21). Ärendebegreppet är i sig en problematik i och med att det ur myndighetshänseende och ur ett juridiskt perspektiv är något som avgränsas ner till ett juridiskt definierat ärendenummer eller diarienummer. Ur medborgarens synpunkt är ärendebegreppet ofta mer inkluderande. I dessa fall något som avgränsas till en sammanhållen kontext som kan bygga på flera myndighetsärenden som för privatpersonen eller företagaren är en sammanhållen helhet där alla delar är nödvändiga för att kunna utföra det som privatpersonen eller företaget vill göra. Denna förståelse för att privatpersoners och företagares problem i umgänget med myndigheter är bredare än myndigheternas ärendebegrepp har stärkts . Inte minst genom framväxten av olika lösningar på målgruppers samlade behov. Några sådana exempel är , , en dörr in för skogsägare och . Detta kommer även till uttryck i det fokus på livssituationer och livshändelser som nått den förvaltningspolitiska retoriken i men kanske ännu kraftigare i de länder med vilka vi tävlar om tätpositionerna kring digitalisering. Ett exempel på detta är benchmark av utvecklingen av de europeiska offentliga förvaltningarnas digitalisering.146 I denna har kommissionen numera gått över till att mäta utvecklingen utifrån 7 livshändelser. Liknande perspektiv finns även i svensk kontext. Regeringen uttrycker i sin strategi för en 146 benchmark 2012-2014. digitalt samverkande förvaltning att myndigheterna ska utgå från livshändelser i sitt arbete med att utveckla digitala tjänster.147 Denna viljeyttring i den politiska retoriken och konkretiserad i ovanstående exempel står i kontrast mot hur ansvar och service mot medborgarna rent formellt är styrt och definierat. Den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10: 175) beskriver myndighetsansvaret på följande sätt: Varje myndighet har ett ansvar för utvecklingen av sin egen service. Utgångspunkten bör vara en så långt möjligt likvärdig tillgång till service för alla. Detta kan uppnås bl.a. genom ökad samverkan och bättre uppföljning samt genom en ökad användning av ny teknik. Ytterligare av de centrala målsättningarna som sätts högt är att medborgare och företag inte ska behöva vara beroende av hur informationsansvaret är fördelat mellan myndigheter, kommuner och landsting (prop. 1997/98:136; prop. 2009/10:175; SOU 2009:92). Regeringen är i den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175, s. 72) inne på ett liknande spår när man konstaterar: Specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen får inte leda till fragmentering och bristande helhetssyn. För att motverka sådana tendenser bör förutsättningarna för statlig samordning och samverkan mellan myndigheter och sektorer förbättras på både nationell och regional nivå. Detta handlar om och motiveras inte minst utifrån att myndighetssverige inte ska präglas av onödig redundans och inte heller av att frågor faller mellan stolar. I samma proposition finns dock även tydliga uttryck för ett externt perspektiv, dvs. att samverkansproblemen belyses ur ett medborgarperspektiv. För att säkerställa att medborgarnas, kommunernas och företagens kontakter med statliga myndigheter präglas av enkelhet och tydlighet finns det behov av ett samlat statligt agerande på central, regional och lokal nivå (prop. 2009/10:175, s.72). Svenska regeringar har fokuserat på samverkan och tydliggjort vikten av detta i stor utsträckning genom 24-timmarsmyndigheten 147 (2012), Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). Bilaga 6 SOU 2015:66 och handlingsplanen för e-förvaltning liksom i den senaste e-förvaltningsstrategin. Utan aktiv och externt orienterad samverkan i praktiken blir dock dessa uttalanden om att medborgarna inte ska behöva känna till det offentligas organisering och uppgiftsfördelning bara retoriska slag i luften. I praktiken är det ju, med få undantag, inte möjligt att agera mot den svenska förvaltningen utan att vara väl insatt i hur fördelningen mellan myndigheter ser ut. I praktiken är dessutom samverkansområdena som hanterar denna problematik få och begränsade till ett antal teman. Formella krav på service och samverkan i lagstiftning I den generella förvaltningsövergripande lagstiftningen finns ett antal författningar som tar upp vilka krav som kan ställas på det offentliga när det gäller service i samverkan. Förvaltningslagen (SFS 1986:223) I förvaltningslagen finns ett antal grundläggande principer för förvaltningens funktionssätt i relation till privatpersoner och företag samt mellan förvaltningsmyndigheter. Den fjärde, sjätte och sjunde paragrafen är av särskilt intresse och tar upp följande: 4 § Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras . Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta. Ur denna paragraf kan utläsas att de formella krav som ställs på det offentliga att bistå privatpersoner och företag att navigera i den offentliga förvaltningen inskränker sig till ett börkrav att hjälpa privatpersoner och företag till rätta. Kraven på att vara informativ, rådgivande och upplysande är frågor som avgränsas till ansvaret inom myndigheternas ansvarsområde. 6 § Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Denna paragraf tar upp samverkansskyldigheten för förvaltningsmyndigheter och avgränsar den på ett sätt som antyder att det är för det offentligas skull som förvaltningsmyndigheter ska samverka. Formuleringen är något kryptisk men på denna punkt ger förarbetena vägledning (se nedan). den sjunde paragrafen: 7 § Varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Denna paragraf tar upp enkelt, snabbt och billigt som överordnade principer för ärendehandläggningen. Detta innebär att det ligger ett förenklingskrav på myndigheterna för att öka uppfyllelsen av dessa värden. Sedan kommer ett krav på förvaltningsmyndigheterna som är av vikt kring den informationsförsörjning som regeringens stabsfunktioner (t.ex. Verva, E-delegationen) arbetat med. Myndigheterna ska beakta möjligheten att själv inhämta uppgifter från andra Detta är ett vagt börkrav på förvaltningen att minska uppgiftslämnandet som utförs av privatpersoner och företag. Just uppgiftslämnande är intressant ur kravperspektiv eftersom en uppgift en gång kommit att bli lite av en paroll för digitaliseringen och därmed blir det ju intressant att detta uttrycks så vagt i lagstiftningen. Förövrigt är denna paragraf inriktad på att myndigheterna separat ska vara så enkla att ha att göra med som möjligt. Några av dessa aspekter är uppe till diskussion i betänkandet om en ny förvaltningslag. I detta betänkande (SOU 2010:29) laborerar man med en mer långtgående samverkansskyldighet: Myndigheterna ska inom sina respektive verksamhetsområden samverka med varandra. En myndighet ska i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter (SOU 2010:29, s. 214). Som så ofta är dock motiveringarna intressantare än förslaget till lagstiftning i sig. I denna utredning klargörs en mängd olika aspekter. Utredarna klargör att alla offentliga institutioner på det ena eller andra sättet står i allmänhetens tjänst. det offentligas insatser och ansträngningar riktas mot ett gemensamt mål i att erbjuda medborgare goda villkor. Det förutsätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Denna tanke, som kom till uttryck i den klassiska formuleringen i 47 § regeringsform att myndigheterna ska ”räcka varandra handen”, avspeglas i modern tappning i 6 § FL (SOU 2010:29, s. 211). Som utredningen påpekar leder förvaltningslagens 6 § till tron att samverkan är något som sker för myndigheternas skull i relationen mellan flera myndigheter, vilket beskrivs som en för snäv tolkning. Detta är tydligt även i propositionen för den gällande förvaltningslagen där medborgarsyftet anges tydligt (prop. 1985/86:80). Detta är inte minst en fråga om att underlätta för de som står i kunskapsunderläge, privatpersoner och företag, relativt myndigheterna. Myndighetsförordningen (SFS 2007: 515) är myndighetsförordningen som gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna av intresse: 6 § Myndigheten skall fortlöpande utveckla verksamheten. Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndig- heter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheten skall tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Även denna skrivning är huvudsakligen vilande på principen att ansvaret för myndighetens verksamhet ligger på den enskilda myndigheten och därmed även att utveckla en service som behövs inom ramen för verksamheten. Intressant blir det dock kring samverkansskyldigheten. Där förvaltningslagens skrivning är vag och mer svårgreppad utan förarbeten blir myndighetsförordningen mer explicit. Myndigheten ska i samverkan med andra aktörer ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda. I denna skrivning finns ett underliggande förenklingskrav och ett explicit krav att samverka även för privatpersoners och företags skull. 1.Deltagande med väpnad styrka En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. MiFID II och MiFIR. 3.Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av uppgifter på djurområdet. 4.Ett svenskt tonnageskattesystem. 5.En ny svensk tullagstiftning. 6.Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksproduktdirektivet. 7.Krav på privata aktörer i välfärden. 8.En översyn av årsredovisningslagarna. 10.Gränser i havet. 11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. 13.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. 14.Sedd, hörd och respekterad. ihälso- och sjukvården. 15.Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. 16.Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. 17.För kvalitet – Med gemensamt ansvar. 18.Lösöreköp och registerpant. 19.En ny ordning för redovisningstillsyn. 20.Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. 21.Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. Rektorn och styrkedjan. Strategi och åtgärder för säker information i staten. 24.En kommunallag för framtiden. Del A + B . 25.En ny säkerhetsskyddslag. 27.Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? 28.Gör – digital kompetens. 29.En yrkesinriktning inom teknik programmet. Skatt på vissa konsumentvaror som innehåller kemikalier. 31.Datalagring och integritet. 32.Nästa fas i e-hälsoarbetet. 33.Uppgiftslämnarservice för företagen. 34.Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen. 35.Service i glesbygd. 37.Översyn av lagen om skiljeförfarande. 38.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del II. 40.Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden. 42.Koll på anläggningen. 43.Vägar till ett effektivare miljöarbete. 44.Arbetslöhet och ekonomiskt bistånd. 45.SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet. Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen. 47.Kollektiv rättighetsförvaltning på upphovsrättsområdet. 48.Bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen. 49.Nya regler för revisorer och revision. 50.Hela lönen, . Utmaningar för ett jämställt arbetsliv. 51.Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning. 53.The and Economic Performance. 54.Europeisk kvarstad på bankmedel. 55.Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. 56.Får vi det bättre? Om mått på livskvalitet. 57.Tillsyn över polisen och Kriminalvården. 58.EU och kommunernas bostadspolitik. 59.En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. 60.Delrapport från Sverigeförhandlingen. Ett författningsförslag om värdeåterföring. 61.Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning. 62.UCITS V. En uppdaterad fondlagstiftning. 63.Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor. 64.En fondstruktur för innovation och tillväxt. 65.Om – en antologi om digitaliseringens möjligheter. En förvaltning som håller ihop. Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del II. Hela lönen, . Utmaningar för ett jämställt arbetsliv. MiFID II och MiFIR. + Bilagor [2] Ett svenskt tonnageskattesystem. [4] En ny svensk tullagstiftning. Krav på privata aktörer i välfärden. Överprövning av upphandlingsmål m.m. [12] En ny ordning för redovisningstillsyn. En kommunallag för framtiden. Del A + B. Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? Skatt på vissa konsumentvaror som innehåller kemikalier. Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen. Bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen. The and Economic Performance. Får vi det bättre? Om mått på livskvalitet. UCITS V. En uppdaterad fondlagstiftning. Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av uppgifter på djurområdet. En översyn av årsredovisningslagarna. [9] Lösöreköp och registerpant. Strategi och åtgärder för säker information i staten. En ny säkerhetsskyddslag. [25] Datalagring och integritet. Översyn av lagen om skiljeförfarande. [37] Myndighetsdatalag. Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden. Kollektiv rättighetsförvaltning på upphovsrättsområdet. Nya regler för revisorer och revision. [49] Rapport från . [52] Europeisk kvarstad på bankmedel. Tillsyn över polisen och Kriminalvården. Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning. Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. Vägar till ett effektivare miljöarbete. Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. Gör – digital kompetens. Uppgiftslämnarservice för företagen. [33] Service i glesbygd. Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning. EU och kommunernas bostadspolitik. En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. Delrapport från Sverigeförhandlingen. Ett författningsförslag om värdeåterföring. En fondstruktur för innovation och tillväxt. Om – en antologi om digitaliseringens möjligheter. En förvaltning som håller ihop. Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksproduktdirektivet. Sedd, hörd och respekterad. Ett ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården. För kvalitet – Med gemensamt ansvar. Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. Nästa fas i e-hälsoarbetet. För lärande i staten. Arbetslöhet och ekonomiskt bistånd. enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen. Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Rektorn och styrkedjan. En yrkesinriktning inom teknik programmet. SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet. Gränser i havet.