sou · H2B388 · 2015-01-01 00:00:00 — Försvarsmakten har redovisat myndighetens syn på kost- nadsutvecklingen den närmaste , hur en given anslags- nivå, givet nuvarande uppgiftsställning, påverkar möjligheterna att fullfölja inriktningsbeslutet från 2010.18 Försvarsmakten bedömer att konsekvenserna av prolongerade anslagsramar är så omfattande för den operativa förmågan 2019 att Försvarsmaktens uppgifter måste förändras. Särskilt allvarligt är läget avseende materiell omsätt- ning och förnyelse. utreder inte Försvarsmakten som helhet och har heller inte uppgiften att balansera Försvarsmaktens olika delar. Kommittén begränsar sig till att beskriva de krav som luft- stridskrafterna kan komma att ställa på försvarsmaktens övriga delar med hjälp av ett gränsyteresonemang. Kommittén har tolkat uppgiften på så sätt att en viss andel resurser står till förfogande för luftstridskrafterna tiden , utifrån en i huvudsak bibe- hållen ekonomisk ambitionsnivå för luftförsvaret. Kommittén förut- sätter i sitt arbete att Försvarsmakten som helhet är i balans vad gäller uppgifter och resurser vid studietidpunkten . Kommit- téns resultat och förslag kan användas vid arbetet att uppnå en sådan balans , utifrån de avvägningar statsmakterna väljer att göra. Kommittén gör antagandet att en tredjedel är en representativ andel av anslaget för stridskrafterna som luftstridskrafterna, enligt den definitionen som kommittén har valt, kommer att tilldelas . Kommittén gör vidare antagandet att Försvarsmakten får en årlig kompensation på en nivå motsvarande dagens (2012) Försvarsprisindex och att andelen medel som tilldelas luftstrids- krafterna är över tiden.19 Det skulle då innebära en bibe- hållen ekonomisk ambitionsnivå i kommitténs tolkning. I dessa medel ryms då den materiel och den personal som ska möjliggöra 18Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien , , FM1013-276:1. 19Kommittén tar inte hänsyn till de skillnader som alltid uppstår i betalningsutfall över tiden, till exempel när ett nytt system ska fasas in. Kommitténs uppdrag och arbete den operativa förmåga hos luftstridskrafterna som statsmakterna ställer krav på. En variation kan behöva ske av resurserna som tilldelas luft- stridskrafterna, för att tydliggöra konsekvenserna av olika ekono- miska nivåer. Det finns flera osäkerheter vid ett antagande om ekonomisk nivå, särskilt på lång sikt. Vilka konsekvenser för luftstridskrafterna får det sätt på vilket Försvarsmakten, enligt kommitténs antaganden, uppnår en balans mellan uppgifter och resurser ? Kommer anslagen till Försvarsmakten att förändras, och i så fall med hur mycket och när? –En betydande omsättning av försvarsmateriel inom luft- försvarsområdet kommer att ske i vår omvärld omkring 2020–2030. Kommer förutsättningarna att förändras avse- ende de krav på förmåga som kommer att kunna ställas på luftstridskrafterna? Kommer förutsättningarna för kostnads- delning mellan länder att förändras? –Kostnadsrelationen mellan civil och militär materiel kan komma att förändras i ett långsiktigt perspektiv –Med nuvarande system för Försvarsprisindex får inte Försvars- makten full kompensation för försvarsmaterielens snabbare kostnadsökning jämfört med annan materiel. Historiskt sett har de framtidsprognoser som genomförts – även på den militära sidan – ofta överskattat möjligheterna att snabbt reali- sera och införa de nya tekniker och metoder som varit på gång, det vill säga passerat forskningsstadiet. Det har i stället tagit än vad man inledningsvis bedömt. har den verkligt revolutionerande tekniken som fått militära opera- tioner att se helt annorlunda ut oftast helt missats eller förbigåtts. Kommitténs uppdrag och arbete En vanlig förklaring till denna diskrepans är att man vid reali- sering och införandet av nya system på förband mer eller mindre sitter fast i dagens tänkande och försöker lösa såväl aktuella och framtida utmaningar med lösningar som bygger på tidigare lös- ningar; dvs. en form av ersättningstänkande där stridsvagnar ersätter stridsvagnar, artilleri ersätter artilleri osv. Om man ska kunna göra en rimlig bedömning av luft- stridskrafter och framåt måste vi i luftförsvarskommittén åtminstone inledningsvis försöka hålla oss fria från arvet; det vill säga nuläget. Eftersom det inte går att med rimlig säkerhet fastslå hur och dess omgivning kommer att se ut är det också viktigt att kommittén tar fram alternativa omvärldsbeskrivningar. Dessa om- världsbeskrivningar får inte vara alltför lika utan måste spänna upp ett utfallsrum som i möjligaste mån täcker in möjliga alternativa säkerhetspolitiska utvecklingstrender. Den metod som här föreslås bygger till stora delar på en meto- dik för långsiktig försvarsplanering som varit vägledande för det svenska försvarets perspektivplanering . Den består av fem huvudsteg; 1.Ett utfallsrum av omvärldsbeskrivningar 2.Till dessa omvärldsbeskrivningar anpassade strukturer I steg 1 och 2 är tanken att man befinner sig och tittar framåt. Att göra sig helt fri från arvet är naturligtvis inte möjligt, men ambitionen bör inledningsvis vara att skapa omvärldsbeskriv- ningar som inte bygger på prolongering av nuläget eller nu planerad verksamhet. Steg 3 avser att med övergripande metoder och resone- mang värdera luftförsvarsstrukturernas lämplighet mot omvärlds- beskrivningarna. I steg 4 utgår man från dagsläget och liggande Kommitténs uppdrag och arbete planer för att bedöma möjligheten att realisera ansatta luftförsvars- strukturer . Steg 5 omfattar en syntes och sammanfattning av erhållna resultat. Det är viktigt att påpeka att de fem huvudstegen inte ska genom- föras i strikt ordning utan metoden bygger på en iterativ process i betydelsen att man ibland behöver gå tillbaka för att modifiera eller komplettera tidigare framtagna alternativ. Metoden att ta fram mål för luftstridskrafterna följer huvuddragen i Planning (CBP), men har anpassats för kom- mitténs arbete. CBP är en planeringsmetod som har presenterats av (bland andra) vid togs fram efter och avsåg ersätta en så kallad hotbildsbaserad planering, då hotet inte längre var lika tydligt. framhåller dock i sin rapport att även en förmågebaserad planering handlar om att hantera olika typer av hot, men att det bör ske på ett bredare sätt än vad som var vanligt förr.21 I korthet går metoden ut på att planera under osäkerhet, inom en ekonomisk ram, och tillämpa ett modulbaserat arbetssätt. I vår tillämpning löper vi dock inte hela linan ut till implementering av ny förmåga, utan stannar vid beskrivning av förmågealternativ och Vår förmågebaserade planering innebär att utifrån ett utspänt scenariorum (våra nio scenarier22), ta fram de (viktigaste) förmåge- krav som vi ser kan ställas på framtida luftstridskrafterna i de nio scenariorna/insatsmiljöerna. Man bör se scenarierna som kom- mitténs verktyg för att studera framtida krav på luftstridskrafter. Ett förmågekrav kan återkomma i flera scenarior och de kan inte beskriva allt, utan antalet måste ett begränsas till ett hanterligt antal. Dessa krav analyseras och sammanställs i ett så kallat spel- Analytic Architecture for Planning, Mission – System Analysis and Transformation, MR1513. 21The correct contrast is not with threat-based planning as that phrase is interpreted literary, but rather with dependence on a specific bounding threat as represented by one or a very few point scenarios ibid, s. 8. 22Se vidare bilaga 2. Kommitténs uppdrag och arbete och analysdokument23 för varje insatsmiljö. De därav följande kra- ven på luftstridskrafternas funktioner (flyg, bas, stril, samband, och luftvärn) samt gränsytor mot övriga Försvarsmakten och det civila samhället, sammanställs i vad vi kallar en luftstridskraftsmatris24. Med hjälp av dessa underlag kan sedan olika förmågealternativ tas fram. Dessa är till en början delvis abstrakta (på grund av studie- tidpunkten), men möjliga att översiktligt värdera. En första värde- ring sker för att inte behöva ta med oss alla alternativ i det fortsatta arbetet. Utifrån militärstrategiska koncept och operativa idéer skapar vi sedan luftförsvarsstrukturer som ryms inom den ekonomiska ramen. En militärstrategisk inriktning talar om hur det militära maktmedlet avses användas. Inom ramen för en militärstrategisk inriktning kan en eller flera operativa idéer tas fram för nyttjandet av stridskrafterna, inklusive luftstridskrafterna, i operationer. Vi tar med oss den kunskap som vi samlat på oss i analysen av de olika insatsmiljöerna, men är nu inte begränsade till dessa scenariobeskrivningar. Ett scenario är endast ett (väl valt) exempel på en händelseutveckling, utformat med tanke på studiefrågan. En luftförsvarsstruktur är en beskrivning av luftstridskrafterna som gör det möjligt att uppskatta såväl ekonomisk uppoffring, som hur strukturen bedöms lösa de uppgifter som kan ställas. Dessa utveck- lade och mer konkreta strukturer kan sedan värderas och realiser- barhetsprövas. Även om luftförsvarsstrukturerna beskrivs på en mer övergripande nivå, är det nödvändigt att i arbetet fram till dessa, ibland gå ner i detaljnivå. Det är dock inte av resursskäl möjligt i arbetet som helhet. Slutligen redovisar vi resultatet av strukturarbetet, vilket till- sammans med övriga kapitel utgör underlag för att beskriva mål för luftstridskrafterna. 23Redovisas ej i betänkandet. 24Redovisas ej i betänkandet. Kommitténs uppdrag och arbete 1.6Betänkandets disposition och läsanvisning I detta kapitel presenteras bakgrund, kommitténs uppdrag och dess arbete. I kapitel 2 beskrivs luftmakt och framtida luftoperationer, som en luftmaktteoretisk utgångspunkt för beskrivningen av mål för framtida luftförsvar. I kapitel 3 beskrivs bedömd utveckling inom luftförsvarsområdet på förmågenivå, inklusive stridskrafter i vårt närområde. I kapitel 4 beskrivs den tekniska utveckling som kan möjliggöra eller begränsa förmågeutvecklingen. I kapitel 5 be- skrivs utvecklingen avseende samarbeten inom luftförsvarsområdet i , och globalt. I kapitel 6 beskrivs försvarsindustri- ella förutsättningar i och globalt, inom området. Kapitlen 2 till och med 6 är underlagskapitel, där underlag häm- tas för det vidare arbetet med förmågealternativ, luftförsvarsstruk- turer, överväganden och mål för framtida luftförsvar. I kapitel 7 spänner kommittén upp ett utfallsrum av förmåge- alternativ, med olika balanser av luftstridskrafternas funktioner; flyg, bas, stril (sensor och ledning) samt luftvärn. Sedan analyseras och värderas dessa förmågealternativ i samma kapitel. I kapitel 8 skapas och bedöms realiserbarheten av luftförsvarsstrukturer inom prolongerad ekonomisk ram, utifrån militärstrategisk inriktning och operativ idé. Vissa variationer genomförs. I kapitel 9 redovisar kommittén sina överväganden, för att i kapitel 10 presentera de mål för framtida luftstridskrafter som kommittén föreslår utifrån genomfört arbete. En läsare som vill tillgodogöra sig betänkandets innehåll kan läsa kapitel 1, Kommittén uppdrag och arbete, kapitel 8 Luftförsvarsstrukturer, kapitel 9, Överväganden och kapitel 10, Mål för framtida luftstridskrafter. 2Luftmakt och framtida luftoperationer Av direktivet framgår bland annat att Kommittén ska särskilt analy- sera och beskriva utvecklingen när det gäller taktik, . Enligt kommitténs analys av uppgiften i kapitel 1, kommer alla relevanta uppdragstyper ingående i luftoperationer kunna behandlas, som enligt Doktrin för luftoperationer1 omfattar luftförsvarsopera- tioner, markmålsoperationer, sjömålsoperationer, luftburen trans- port, flygunderrättelseinhämtning, flygräddning och luftburen led- ning. Även om transportflyg inte ska omfattas av utredningen, bör uppdragstypen luftburen transport; flygtransporter och lufttank- ning, kunna ingå. Utveckling inom taktik bör ses mot bakgrund av utvecklingen inom luftmakt och luftoperationer. I detta kapitel sker en beskriv- ning av dagens syn på luftmakt och luftoperationer och en bedöm- ning av utvecklingen inom området.2 Vad är luftmakt? I Doktrin för luftoperationer finns ingen definition av luftmakt eller den engelska termen , däremot beskrivs luftoperationer, deras användning och betydelse. 1Försvarsmaktens doktrin för luftoperationer, DLuftO M7740-774022. 2Innehållet är inspirerat av en presentation som övlt , FHS, gjorde för kommittén . Kapitel 2.2.2-4 och 2.3 bygger på en kommande rapport av , FOI. Luftmakt och framtida luftoperationer är militära insatser som genomförs av luftstridskrafter. Luftopera- tioner indelas i luftstridsoperationer och luftunderstödsoperationer Luftoperationer planeras och leds av chefen för luftoperationerna.3 I den brittiska Doctrine definieras som using air capabilities to influence the behaviour of actors and the course of events.4 . Pape hävdar att luftmakt är det viktigaste instrumentet för att påtvinga en motståndare sin vilja, to change the behaviour of a state by manipulating cost and benefits.5 Ett skäl är luftmaktens förmåga till selektiv verkan som dessutom kan insättas snabbt och på stora avstånd. Luftmaktens betydelse för att kunna utöva tvång (coercion) och avskräckning, eller avhållande, (deterrance) från luften har beskri- vits av Pape. Pape definierar begreppen på följande sätt: Deterrance – efforts to persuade a state not to initiate a specific action because the percieved benefts do not justify the estimated cost and risks Coercion, – efforts to change the behaviour of a state by mani- pulating cost and benefits6 Både avskräckning/avhållande och tvång avser att påverka en mot- ståndares beslutsfattande. Med avskräckning/avhållande försöker man undvika en oönskad förändring (behålla status quo), medan man med tvång försöker ändra en motståndares beteende i önskad riktning. Båda medlen kan användas i en situation. Om den ena sidan vill påverka den andra sidan att förändra sitt bete- ende, kan målet för påverkan, genom avskräckning/avhållande, för- söka avhålla den först nämnde att genomföra sin påverkan. 3Försvarsmaktens doktrin för luftoperationer, DLuftO M7740-774022, s. 53. 4Joint Doctrine Publication 0–30 Doctrine, 2013. 5Bombing to win . Pape, 1996. Luftmakt och framtida luftoperationer kan användas inom alla samhällets maktmedel7, även om militära maktmedel används när stora värden står på spel. Det finns olika strategier för att betvinga sin motståndare, så kallade coersion strategies. Dessa strategier kan även kombineras. Pape definierar begreppen på följande sätt: Punishment – raising costs or risk to civilian population Risk – raise the probability of suffering costs/punishment Denial – reduce the probability that resistance will yield benefits, target military ability Decapitation – strikes against key leadership8 I ett historiskt perspektiv konstaterar att punishment och risk sällan har varit framgångrika strategier att betvinga en stat.9 Ett exempel på Decapitation kan hämtas från under , då ett av luftkrigets mål var att slå mot landets ledning och ledningsförmåga. Det är främst Denial som har visat sig vara en mer framgångsrik strategi i senare tiders konflikter. Denial går alltså ut på att slå mot motståndarens mili- tära kapacitet, för att på så sätt reducera hans handlingsfrihet, vilket tvingar honom att ändra beteende. Man bör i detta sammanhang komma ihåg att luftmaktsteorier ofta har stormaktens perspektiv. För svenskt vidkommande är det intressant att studera hur man försvarar sig mot dessa strategier. I talas i dessa sammanhang ofta om en tröskeleffekt. En tröskel markerar en tydlig strategisk brytpunkt. Genom att ha en trovärdig och kommunicerad tröskel visar ett land var tolerans- nivån ligger i en kris eller konflikt. Det finns en risk att en an- gripare, trots den kommunicerade tröskeln, agerar mot . Angriparen bedömer i så fall fördelarna större än de risker han 7En modell att beskriva samhällets maktmedel är DIME, att använda Diplomati, Informa- tion, Militär och Ekonomi som maktmedel. 8Bombing to win . Pape, 1996. 9Ett exempel är de allierades bombningar av under det . Luftmakt och framtida luftoperationer löper och avskräckningen misslyckas därmed. Angriparen avhåller sig inte från att agera. För är det centrala i begreppet tröskeleffekt att visa en trovärdighet genom politisk vilja och militär förmåga. Det måste vara tydligt att är berett att ta de beslut som krävs för att fullfölja de sanktioner som är innebörden av en angripares över- trädelse av tröskeln. Militär trovärdighet måste behållas även efter en överträdelse av tröskeln, vilket innebär att den svenska militära förmågan måste säkerställas under en konflikts inledande skede. Förmågan att fortsatt kunna verka måste kunna skyddas och ha en redundans för att kunna utgöra en trovärdig del av en våldsavhållande tröskel. har ingen part segrat när motståndaren haft kontroll över luftrummet. Trenden är att luftmakt får en allt vikti- gare roll i modern krigföring. Luftmakt har en stor direkt inverkan på stridens förande, men också en stor indirekt och understödjande roll, till exempel genom att flyga in förnödenheter eller undsätta förband som inte kan nås med andra medel. Generellt sett står behovet att kontrollera luftrummet i propor- tion med terrängen. Ju mer konturlös och jämn terrängen är, desto mer inverkan får luftmakt. Exempelvis ger öken och fritt hav ett stort behov av kontroll över luftrummet, medan bevuxen och kupe- rad terräng något mindre. Det finns fördelar och nackdelar med luftmakt. De främsta för- delarna innefattar att luftmakt har möjlighet att med hög fart, över långa sträckor eller stor yta utföra många typer av uppdrag. I sam- band med 2011 verkade franskt stridsflyg baserat i , efter och några timmars anflygning, mot enskilda libyska stridsvagnar. Därmed stoppades regimens frammarsch mot oppositionen i Bengahzi. Sådana insatser är en omöjlighet för arméförband och svårt för förband. Vidare utsätts flygande plattformar och dess besättningar för fara . Detta till skillnad från arméförband som ofta verkar i stridsområdet och då är mer eller mindre utsatta för en motståndares verkan. Luftmakt och framtida luftoperationer insats med flygstridskrafter ofta ett relativt billigt alternativ om man ser till merkostnaden vid en insats. Flygtiden är redan budge- terad och beräknad oavsett var man flyger den, förbanden kan operera från långa avstånd och från färdiga baser vilket gör att infrastruktur inte måste byggas på plats och framför allt så kan en insats genomföras med korta tidsförlopp. Att dra ur ett flygför- band ur en strid eller operation är avsevärt enklare än att dra ut ett markförband, då flygförbandet ofta står utanför konfliktområdet. Flygstridskrafterna har även nackdelar. I en internationell insats där konfliktnivån är låg är inte alltid flygstridskrafter lämpligt att använda. Dessa har svårt att hålla terräng med låg numerär av flyg- plan och framför allt är flygstridskrafter sårbara på marken. Många nationer skaffar sig långräckviddiga markmålsvapen för att kunna påverka en angripares flygstridskrafter redan på marken. Vidare krävs det relativt stora underhållsförband för att möjliggöra flyg- ning även med få enheter. Utveckling av nya militära koncept och den militärtekniska utveck- lingen har medfört stora förändringar av luftförsvaret de senste 30 åren. Som i så många andra militära sammanhang karaktäriseras luftförsvaret av att prestanda i alla avseenden har förbättras. Hastig- heterna och räckvidder för vapenbärare och vapnen har ökat. Typiska maxavstånd för att engagera flygande mål med jaktrobotar eller luftvärnsrobotar har ökat och förväntas bli 100–. Typiska attackinsatser med bomber och robotar gjordes tidigare från ett avstånd av respektive och förutsatte god sikt. är avstånden för precisions- bomber och 100–för robotar och attackerna kan genom- föras i alla väder, dag som natt. Även sensorer ser längre och vapnens precision har ökat. behövdes lasten från fyra taktiska stridsflygplan för att bekämpa en bro. räcker det oftast med en precisions- bomb, vilket taktiska flygplan kan bära åtta eller flera av. Parallellt har vapenplattformar och vapen i ökad utsträckning getts smyg- egenskaper. Minskning på radarmålyta mellan taktiska stridsflyg från 1980- och , vilket ungefär motsvarar 4:e och 5:e Luftmakt och framtida luftoperationer SOU 2014:88 generationens stridsflyg, kan räknas i storleksordningen 10 till 100 gånger. har nya koncept utvecklats i samband med de tekniska landvinningarna och som ett svar på nya operativa behov. Genom att flygburna vapen blivit mindre och de flygande plattformarna kan bära mer last, har den effektiva vapenlasten mer än fördubblats. Därtill har blandad jakt- och attacklast tillsammans med kvalifice- rad spaningsförmåga blivit standard. Detta gör att de flesta taktiska stridsflygplan kan används för flera uppdragstyper (multirole), kan byta uppdrag i luften (swingrole) respektive klarar flera uppdrag (omnirole). Det finns tre principiella sätt att motverka luftvärn med luft- makt. Under det utvecklades ett luftvärnsnedtryckande koncept, Supression of (). Detta inne- fattade signalsökande robotar som skickades in över luftvärns- förbanden och så fort de senare tände upp sin radar riskerade de att bli bekämpade. Ett andra sätt är att överväldiga luftförsvaret med skenmål, elektronisk bekämpning och sedan med attackflyg slå ut luftförsvarets olika delar. Det tredje sättet är att lokalisera och mäta in positionen på luftvärnsförband så fort de upptäcks och sedan precisionsbekämpa dem på samma sätt som andra viktiga markmål. Hotet mot luftvärnsförbanden består av att motståndaren upp- täcker sändande sensorer, vilket medför risk för bekämpning. Detta har gjort att modernt luftvärn utvecklat förmågan att snabbt för- flytta sig och snabbt verka på nya platser. Därtill har luftvärnet minskat sitt behov av sända med aktiva sensorer. Detta såväl genom taktikanpassning som genom att utnyttja passiva och andra platt- formars sensorer. De sista decenniernas luftoperationer har medfört nya utmaningar och som svar på det, nya koncept. Västvärldens konventionella överlägsenhet har gjort att dess motståndare har satsat på asym- metriska ansatser. Ett slags gerillataktik har blivit allt vanligare, där små förband genomför snabba och oväntade angrepp med lång- räckviddiga och korträckviddiga vapen för indirekt eld, till exempel ballistiska robotar och improviserade missilvapen. Luftmakt och framtida luftoperationer Detta har medfört utmaningar för västvärlden att kunna skydda baser eller civila områden mot allt från inkommande korträck- viddiga granater, med några kilometers räckvidd, till långräck- viddiga robotar, ibland med interkontinental räckvidd och mass- förstörelsestridsspetsar. Svaret har blivit att utveckla missilförsvars- förmågor. Dessa skiljer sig mot tidigare luftvärnssystem genom att de måste reagera snabbare samt snabbare klara upptäckt och bekämp- ning. När det gäller försvar mot långräckviddiga ballistiska robotar krävs det också vapen och sensorer som kan verka över stora avstånd. Utöver luftvärn och luftförsvarsflyg innefattar modernt luft- och missilförsvar offensivt luftförsvar, det vill säga att bekämpa fientligt artilleri, robotar och stridsflyg innan de lämnar mark- eller vattenytan. Ofta används system med flera olika sensorer, som lämnar över följning till varandra, och verkansdelar med mycket höga fart- prestanda. Därtill bygger ofta koncepten på att ha flera lager av skyddande vapensystem. Alla missilförsvarsförmågor kräver en ut- vecklad samverkan mellan olika plattformar, ett avancerat nätverk av sensorer, vapen och ledning. Exempel på detta är shoot-on- remote och engage-on-remote, där avfyrande plattform använder extern sensordata när den avfyrar sin verkansdel respektive använ- der extern sensordata under hela bekämpningsförloppet. Den konventionella militära överlägsenheten har också medfört att västvärlden utvecklat nya krigföringskoncept. Moderna luft- operationer innefattar ofta en kontinuerlig närvaro av stridsflyg i luften över operationsområdet, med uppgift att upprätthålla luft-, informations- och eldöverlägsenhet.