sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2014/15:1, Budgetpropositionen . Regeringens skrivelse 2013/14:130, Redovisning av AP-fondernas verksamhet . (2011), Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor, RiR 2011:2. (2011), Statliga myndigheters tjänsteexport. (2012), Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor, RiR 2012:9. (2014), Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – Rätt insats i rätt tid? (2014), Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden?, RiR 2014:14. (2014), Nyanländ i – Effektiva insatser för ett snabbt mottagande, RiR 2014:15. (2014), granskningsplan 2014/15. (1996), Benchmarking – att effektivisera genom jämförelser. Senge, (1990), Den femte disciplinen – Den lärande organisationens konst, Nerenius & Santérus förlag. SOU 2002:14, Statlig tillsyn. Granskning på medborgarnas uppdrag. SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. SOU 2008:22, Ett stabsstöd i tiden. SOU 2012:20, Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. SOU 2012:32, Upphandlingsstödets framtid. SOU 2012:83, Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. SOU 2013:12, Den goda affären – en strategi för hållbar offentlig upphandling. (2014), officiella statistik – årlig rapport . Statskontoret (2008), Modell för myndighetsanalyser, 2008:17. Statskontoret (2009), En effektivare statlig inköpssamordning - analys och förslag, 2009:12 Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av , 2011:8. Statskontoret (2011), Förutsättningar för en samlad och systematisk uppföljning av kvalitet, produktivitet och effektivitet i offentlig sektor, 2011:13. Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn. Statskontoret (2012), Etablering av nyanlända. En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen, 2012:22. Statskontoret (2012), Forskning med fokus på transporter – en väg till måluppfyllelse? Statskontoret (2014), Innovationer till en rimlig kostnad? En analys av förvaltningsutgifter, 2014:5. Statskontoret (2014), Utvärdering på olika områden – En analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter, 2014:7. Statskontoret (2014), Delegerad digitalisering – en utvärdering av E- delegationen, 2014:12. Statskontoret (2014), Patientklagomål och patientsäkerhet. Utvärdering av hanteringen av enskildas klagomål mot hälso- och sjukvården, 2014:23. Statskontoret (2014), Informationsförsörjning om kommuner, 2014:26. Statskontoret (2014), Att effektivisera system - Om förutsättningar och möjligheter att använda systemperspektivet för att effektivisera statlig kärnverksamhet, 2014:28. Statskontoret (2014), Svensk förvaltning i ett internationellt perspektiv. Statskontoret (2014), Sjukfrånvaron i staten 2013 – myndigheter och sektorer, Dnr 2014/62-4. , (2003), Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt i ett historisk-institutionellt perspektiv. studies of politics 96. , (2009), The regulation of rule-following: Imitation and soft regulation in union, Doctoral Dissertations No. 35, university. Utveckling i staten genom systematiska jämförelser En särskild utredare ska utreda hur utveckling och effektivisering av statliga myndigheters verksamhet kan främjas genom systematiska jämförelser. –analysera regler, processer och organisation avseende myndigheternas arbete med att ta fram och presentera uppgifter för att möjliggöra systematiska jämförelser av myndigheters verksamhetskostnader m.m., –analysera vilken betydelse en ökad användning av systematiska jämförelser och mellan myndigheter kan ha för att utveckla och effektivisera statliga myndigheter, –med utgångspunkt i analysen föreslå åtgärder som kan främja regeringens och myndigheternas arbete med systematiska jämförelser, –ge förslag på vilka uppgifter som bör ligga till grund för systematiska jämförelser, –överväga behov av och ge förslag till förändringar av reglering, processer och organisation. Uppdraget ska redovisas . Kostnaderna för statens egen verksamhet uppgick till , vilket motsvarar av statens totala kostnader. Kostnaderna utgörs av kostnader för personal i form av löne- och pensionskostnader (), kostnader för lokaler (), kostnader för övrig drift såsom köp av varor och tjänster () samt kostnader för av - och nedskrivningar av anläggningstillgångar (). Statliga myndigheter har en långtgående delegering av ansvar från regeringen att organisera arbetet i myndigheterna. Det innebär att varje myndighetsledning ansvarar för att utforma myndigheternas verksamhet på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Enligt budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Vidare har varje myndighet enligt bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) till uppgift att fortlöpande utveckla verksamheten och att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Utifrån dessa krav är det avgörande för den statliga verksamhetens legitimitet att myndigheternas verksamhetskostnader ligger på en rimlig nivå i förhållande till verksamhetens mål. De besparingspotentialer som finns ska kunna identifieras för att åstadkomma effektivare verksamheter i myndigheterna. finns vissa möjligheter för statliga myndigheter att kunna göra jämförelser mellan olika typer av verksamhetskostnader, bl.a. med stöd av det gemensamt använda ekonomsystemet för statliga myndigheter och gemensamma regler för hur styr- och redovisningsdokument ska vara utformade. Det finns från andra sektorer goda erfarenheter av att systematiska jämförelser av verksamhetskostnader m.m. kan stimulera effektiviseringar. Jämförelser av myndigheters ekonomiadministrativa värden (EA- värdering) () genomför på regeringens uppdrag en ekonomiadministrativ värdering, EA-värde- ring, av hur väl myndigheter följer de ekonomadministrativa bestämmelserna för verksamheten. Mätningen sker främst inom redovisning, finansiering och internkontroll men även inom exempelvis rapportering och betalningar. EA-värderingen är ett enkelt och kostnadseffektivt system med relativt stort genomslag. Den systematik som ligger till grund för EA-värderingen kan utgöra en grund för överväganden i denna utredning. ESV har i vägledningen Beräkna och använda nyckeltal för stödfunktioner och lokaler (ESV 2013:34) redovisat konkreta stöd för hur myndigheterna kan beräkna och använda nyckeltal för uppföljning inom den egna myndigheten och för jämförelser med andra myndigheter. I ESV:s redovisning av regeringsuppdraget Effektiv statlig administration (dnr Fi2005/6187) föreslogs bl.a. att arbetet med administrativa nyckeltal utvecklas. Av redovisningen framgår vidare att ESV eftersträvar att samtliga myndigheter rapporterar in administrativa nyckeltal i samband med den årliga EA-värdringen, att arbetet med att utveckla ytterligare nyckeltal forsätter, bl.a. genom att samordna lönestatistik med uppgifter i statsredovisningen, samt att en studie genomförs där statsförvaltningens kostnader för administration till stöd för kärnverksamheten (s.k. OH-kostnader) jämförs med omvärlden. ESV har i rapporterna Nyckeltal i statlig verksamhet (ESV 2006:31) och Nyckeltal för OH-kostnader (ESV 2005:3) redovisat en undersökning om OH-kostnader och kartlagt möjligheterna att konstruera nyckeltal utifrån information i statsredovisningssystemet. Statskontoret redovisade i rapporten samlad och systematisk uppföljning av kvalitet, produktivitet och effektivitet i offentlig sektor (Statskontoret 2011:13) en analys av möjligheterna att följa upp och mäta kvalitet, produktivitet och effektivitet på ett samlat och systematiskt sätt. Statskontoret föreslår i rapporten bl.a. att () får i uppdrag att utveckla de mått som används i nationalräkenskaperna. (S2011:06) redovisade i rapporten arbete med innovation, kvalitet och verksamhetsutveckling (2012) en enkätundersökning som bl.a. innehöll frågor om i vilken utsträckning och inom vilka områden myndigheter gör systematiska jämförelser med varandra och med andra organisationer. kostaterade bl.a. att det behövs en förbättrad uppföljning av myndigheternas fortlöpande arbete med verksamhetsutveckling och samarbete med myndigheter som föreskrivs i myndighetsförordningen. Vidare framhöll rådet att kvalitetsarbetet bör vidareutvecklas och tyngdpunkten förskjutas mot ökat kundfokus. I (SOU 2013:12) konstaterades bl.a. att myndigheternas upphandlingsverksamhet lider av bristande uppföljning och att detta kan leda till att offentliga medel används på ett ineffektivt sätt. ESV och Statskontoret har pågående regeringsuppdrag om effektivisering i myndigheternas kärnverksamheter. ESV ska identifiera och samordna ett arbete som visar goda exempel i statsförvaltningen i form av ökad effektivitet i myndigheternas kärnverksamheter. Statskontoret ska bl.a. identifiera effektiviseringspotentialer som kan uppstå i den statliga kärnverksamheten genom olika systemrelaterade förändringar. Uppdragen ska slutredovisas . Inom kommuner och landsting används systematiserade kostnadsjämförelser . Detta arbete innehåller också mer analyserande jämförelser inom olika fördjupningsområden. Gällande bestämmelser och uppdrag m.m. Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag finns bestämmelser om de uppgifter myndigheter ska redovisa till regeringen. Där framgår bl.a. att myndigheterna i årsredovisningen ska redovisa en sammanställning över väsentliga uppgifter. Vilka uppgifter som ska redovisas framgår av föreskrifter från ESV. ESV har en viktig roll i arbetet med att främja en effektiv statsförvaltning. Enligt ESV:s instruktion har myndigheten bl.a. följande uppgifter: –utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten, –ansvara för statsredovisningen, –utveckla formerna för och dokumenten i den ekonomiska rapporteringen för såväl enskilda myndigheter som staten som helhet, –fastställa ekonomiadministrativa värden för varje myndighet, –inom sitt verksamhetsområde säkerställa statsförvaltningens tillgång till ändamålsenliga administrativa system och stöd, och –utveckla och förvalta statens informationssystem för budgetering och uppföljning (). Statskontoret har till uppgift att utreda, utvärdera och följa upp statlig och statligt finansierad verksamhet, i vilket bl.a. ingår att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen är långtgående och styrs genom uppföljning. Den statistik som redovisar utgör en viktig del i denna uppföljning. statistik, som till viss del är sekretessbelagd, bör inte samordnas med annan statistik, men kan vara ett komplement till andra jämförelser. Myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter till regleras i förordning (AgVFS 2003:7 A 2) om skyldighet för myndigheter att lämna uppgifter om anställdas kompetenskategorier. Behovet av en utredning Regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet syftar i första hand till att bedöma uppnådda resultat i relation till målen för verksamheten. Det är också nödvändigt att regeringen har ändamålsenliga verktyg och arbetssätt för att följa upp att myndigheterna är organiserade så att kärnverksamheterna kan bedrivas effektivt. Genom myndigheternas redovisningar till regeringen och statsredovisningssystemet, inklusive , finns det tillgång till stora mängder information men den är inte systematiserad, vilket försvårar regeringens uppföljning och jämförelser mellan myndigheter. Utifrån bl.a. budgetlagens och myndighetsförordningens krav att verksamheten bedrivs effektivt och att regeringen och myndigheterna hushållar väl med statens medel är det av central vikt för den statliga verksamhetens legitimitet att myndigheternas verksamhetskostnader ligger på en rimlig nivå i förhållande till myndighetens uppdrag. Ett utvecklat system för systematiska jämförelser för regeringen och myndigheterna kan leda till –ett ökat förändringstryck i statsförvaltningen, –identifiering av effektiviseringspotentialer, och –bättre förmåga att kunna förklara skillnader mellan myndigheter av olika storlek, inriktning, lokalisering och val av lösningar för egenregi och entreprenad m.m. En särskild utredare bör därför ges i uppgift att analysera vilken betydelse en ökad användning av systematiska jämförelser kan ha för att förnya, utveckla och effektivisera statliga myndigheter. Ett utvecklat arbete med systematiska jämförelser i staten syftar ytterst till att bidra till att statlig verksamhet ska bli bättre på att uppnå de mål som gäller för verksamheterna. Det är avgörande att inhämtning av information om och uppföljning av myndigheternas verksamhet utformas med medvetenhet om att val av områden och mätmetoder m.m. i sig har en styrande effekt på verksamheterna. Med rätt utformning kan systematiska jämförelser bidra till lärande, förnyelse och kvalitetsutveckling i staten. En särskild utredare ska utreda hur utveckling och effektivisering av statliga myndigheters verksamhet kan främjas genom användning av systematiska jämförelser. Utredaren ska analysera och utvärdera regler, processer och organisation avseende myndigheternas arbete med att ta fram och presentera uppgifter för att möjliggöra systematiska jämförelser av myndigheters verksamhetskostnader m.m. , inklusive kommittéväsendet och utlandsrepresentationen, omfattas dock inte av utredarens uppdrag. Utredaren ska analysera vilken betydelse en ökad användning av systematiska jämförelser och mellan myndigheter kan ha för att utveckla och effektivisera statliga myndigheter. Utredaren ska ge förslag på vilka uppgifter som bör ligga till grund för systematiska jämförelser. Utredaren ska med utgångspunkt i analysen föreslå åtgärder som kan främja regeringens och myndigheternas arbete med systematiska jämförelser. Utredaren ska bedöma i vilken utsträckning det är möjligt att tillämpa modeller som används i näringslivet eller bland myndigheter. Utredaren ska särskilt överväga behov av och ge förslag till förändringar av reglering, processer och organisation. Utredaren bör beakta att olika myndigheter har olika förutsättningar på grund av sina uppdrag, det gäller t.ex. universitet och högskolor. Utredaren ska också ge förslag på vilka myndigheter som eventuellt inte bör beröras av utredarens förslag. Utredaren ska, utöver vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474), särskilt beskriva förslagens konsekvenser avseende omfattningen av administrativt arbete i myndigheterna och i . Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med , , , , Statens servicecenter, (), (), Statskontoret och Verket för innovationssystem (). Utredaren ska särskilt beakta pågående regeringsuppdrag till ESV, bl.a. avseende att utveckla en modell för it-kostnadsjämförelser samt regeringsuppdrag till Statskontoret och ESV om effektivisering av myndigheters kärnverksamhet. Utredaren ska i övrigt samråda med de myndigheter utredaren bedömer är relevanta. Utredaren ska även samråda med Kommuner och Landsting (SKL). Myndigheterna ska bistå utredaren med de uppgifter som behövs. Uppdraget ska redovisas . Ambitionen med den här essän är att bidra till en diskussion om hur systematiska jämförelser skulle kunna bli en integrerad del av det samlade utvecklingsarbetet och styrningen inom staten.102 Ett systematiskt lärande förväntas bidra till en effektivare verksamhet. Hur kan ett system utformas som kan stimulera lärande, och därigenom bidra till att få verksamheter att fungera bättre? Lärande kan komma till stånd genom att en organisation reflekterar kring vad den själv har gjort, dvs. bygga på erfarenheter av den egna praktiken. Lärande kan också komma till stånd genom att en organisation jämför sig med andra, dvs. bygga på erfarenheter från hur andra har utformat sina verksamheter. I båda fallen står lärande och erfarenhetsutbyte i centrum. Det systematiska lärandet har aldrig riktigt fått fotfäste i staten. Politiska logiker är mestadels framåtblickande, och inriktade mot hur man genom reformer och andra åtgärder ska kunna uppnå önskvärda framtider. Trots expansionen av granskning är därför reflektioner kring den existerande organiseringens ändamålsenlighet en bristvara. System för lärande kommer inte heller till stånd av sig själva. Om varje enskild myndighet på egen hand får bestämma hur mycket som ska satsas på olika system för lärande och erfarenhetsutbyte, finns en uppenbar risk att för lite resurser kommer att skjutas till. Lärandet i staten skulle kunna ses som en kollektiv nyttighet. 102 Essän har skrivits på uppdrag av som hade till uppgift att bidra till att utveckla de statliga verksamheternas effektivitet genom systematiska jämförelser (S 2014:18). Ambitionen har varit att sätta in den problematik som utredningen stod inför i ett bredare förvaltningspolitiskt sammanhang. Jag är tacksam för synpunkter på rapporten från utredningens expertis, samt från och . Staten som ett kollektiv har ett intresse av att stimulera lärande, och regeringen behöver styra för att se till att det som är bra för helheten också kan förverkligas (en liknande argumentation skulle också kunna föras om kompetensutvecklingen i statens organisationer). Jag kommer i den här essän att analysera lärande och styrning ur regeringens och perspektiv. Lärande och erfarenhetsbyte kan utgöra viktiga underlag för styrning, men det förutsätter att regeringen aktivt skapar arenor och procedurer för lärande och reflektion. Den övergripande frågan är hur det är möjligt att utveckla någon form av system för lärande och erfarenhetsutbyte som verksamt kan bidra till att stärka effektiviteten i staten. Efter en kortare problematiserande introduktion (avsnitt 1) kommer jag att resonera om hur man kan förstå den styrning som förekommer i staten (avsnitt 2-4). Jag ska också visa hur myndighetsstyrningen i dagens statsförvaltning har utvecklats över tiden och vilka konsekvenser som det har fått (avsnitt 5). Särskilt intresse ägnas mål- och resultatstyrningen, dvs. den styrform som så länge har kommit att dominera i svensk statsförvaltning. Jag kommer därefter med detta som bas att formulera några grundläggande utgångspunkter för ett framtida reformerande (avsnitt 6) och generellt resonera om förutsättningarna för organisationers lärande (avsnitt 7). Ett lärandesynsätt skiljer sig från de perspektiv som så länge har kommit att dominera i staten. Eftertankens logik är en annan än förutseendes logik. Avslutningsvis (avsnitt 8) ger jag en del förslag på hur regeringen både skulle kunna stimulera myndigheternas men också sin egen förmåga att på ett systematiskt sätt lära av erfarenheter. När den förvaltningspolitiska kommissionen preciserade de utmaningar som den svenska staten stod inför, lyftes tre faktorer fram (SOU 1997:57). Den första var internationaliseringen. hade kommit att bli mer beroende än tidigare av en europeisk och global omvärld. Inte bara den Europeiska Unionen utan många andra europeiska, transnationella och globala organisationer hade börjat styra och ställa mer än tidigare i det traditionellt inhemska. Jag har tillsammans med en kollega beskri- vit denna förändring som en från att vara hemvävd till att bli invävd (och 2006). Även om staten också tidigare hade varit starkt påverkad av internationella influenser, hade invävdheten kommit att bli tätare . Statens verksamheter hade blivit mer beroende av, ägnade mer tid åt och hade ett större utbyte än tidigare med det som hände utanför nationens gränser. Dagordningen inom många områden sattes i hög grad av internationella organisationer. Den Europeiska Unionen organiserade i hög grad om i det offentliga. Den andra utmaningen som den förvaltningspolitiska kommissionen pekade på var det som hade kommit att uppfattas som en tilltagande fragmentering inom staten, dvs. att olika verksamheter i högre grad än tidigare hade kommit att bedrivas särkopplade från varandra. Det fanns en gryende insikt att den s.k. stuprörsorganiseringen visserligen hade inslag av effektivitet, men att den också hade blivit ett hinder för nödvändig samordning. Myndigheter hade kommit att se sig som vanliga och ”riktiga” organisationer med egna visioner, identiteter och dagordningar, och detta gynnade knappast samarbete. Myndigheterna blev ju styrda och granskade utifrån hur väl de skötte ”den egna” verksamheten (regleringsbrev och återrapporteringskrav gällde nästan aldrig samarbete med andra). I hög grad var denna utveckling ett resultat av att organisationsidéer (av många kallade företags - eller managementidéer) hade kommit att genomsyra staten (och 2000). Det här var en process som hade fått stor kraft , och som hade förstärkts. Den tredje utmaningen enligt kommissionen – svårigheterna att styra – sågs till en del som en konsekvens av de båda tidigare, även om styrproblem förstås alltid har funnits i en så komplex organisation som den svenska staten. Här fanns en historia. Den förvaltningspolitiska kommissionen– som i övrigt hade fått ett vidsträckt mandat– hade fått strikta instruktioner att inte röra den styrform som då hade dominerat reformerandet i staten tillbaka, dvs. mål - och resultatstyrningen. Allt annat kunde diskuteras av kommissionen, men på denna punkt tyckte sig regeringen helt säkert veta att den tänkte och gjorde rätt. Det lätt absurda i denna magnifika tilltro till en specifik styrteknik måste ses som ett uttryck för den utomordentligt starka ställning som vid hade i . tilltron till den styrtekniken kulminerade in , ända fram till dess att (2007:75) nagelfor den inriktning som reformerandet hade fått. lyfte fram och legitimerade en kritik som hade funnits, såväl i myndighets - som forskarvärlden.103 De tre utmaningar som den förvaltningspolitiska kommissionen pekade på har knappast blivit mindre viktiga sedan den lämnade sitt betänkande. Staten är mer än någonsin invävd i en europeisk och global omvärld. Den fiskar upp idéer och följer regler och trender som skapas utanför nationens gränser. Rangordningar och internationella jämförelser har ibland kraftigt styrande effekter. Debatten i kölvattnet av PISA-jämförelserna inom skolans område är ett närmast övertydligt exempel på detta, men europeiska och globala aktörer påverkar arbetet inom de allra flesta verksamhetsområden. Globala och europeiska organisationer styr en del av det som händer i staten: bestämmer direkt eller indirekt om organisering, politikens utformning, aktiviteter, granskningar etc. Det här riskerar i sig att öka fragmenteringen eftersom tjänstemän som arbetar i olika delar av staten ibland kan känna sig mer befryndade med sina europeiska och globala kollegor, än vad de gör med tjänstemän på hemmaplan inom andra politiska fält än sina egna (2006). Man kan nog säga att myndigheter som , och i realiteten lika mycket är enheter i en unionsorganisation som de är enheter i den svenska staten. Och organisationsidealen, dvs. sådana idéer som betonar individualitet (att vara unik och speciell), hierarki (ledarskap) och rationalitet (målinriktat handlande) och som öppnar för managementmodeller och tekniker har stärkts under (Brunsson och 2000). Det här klumpas ibland samman under rubriken new public management. Att organisationsidéerna har blivit såpass starka får konsekvenser. Lite vanvördigt skulle man kunna säga att organisationer är till för att människor inte ska kunna göra det som de själva vill, utan istället det 103 Se t.ex. Brunsson (1986), (1989, kap. 8), Brunsson (1990), och (1997), och (2001) och framförallt (2003) som redovisar mål- och resultatstyrningens framväxt i svenska statsförvaltning och fram till in . som organisationen vill. Rationaliteten finns inte hos individerna, och kan inte finnas där: