sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Jfr även Ds 2007:4. färdigheter förefaller vara den tydligaste vägen till arbete på den svenska arbetsmarknaden är välkommet, inte minst eftersom insatser för att förstärka invandrares humankapital torde vara mindre komplicerade för samhället att genomföra än exempelvis att försöka åtgärda en utbredd etnisk diskriminering. Äldre och utrikes födda behöver stärkta färdigheter för arbete Resultaten från PIAAC-undersökningarna visar att överlag har en befolkning med gott humankapital. Det finns också ett tydligt samband mellan formell utbildning och färdigheter inom de tre kunskapsområden som mäts, liksom mellan utbildning/färdig- heter och sannolikheten att ha ett arbete.370 , , och , är de fyra länder som ligger över de deltagande genomsnittliga färdighetsnivå inom alla tre kunskapsområden. Men som hamnar högt upp i den internationella jämförelsen är det en förhållandevis hög andel av befolkningen som har en mycket låg kunskapsnivå. av den vuxna befolkningen 16–– motsvarande 2,1 miljoner människor – ligger i vad SCB definierar som en riskzon.371 har identifierats som ett av de länder som har störst skillnader, t.ex. mellan inrikes och utrikes födda, mellan högutbildade och lågutbildade samt mellan individer i och utanför arbetskraften.372 Bland nyckelgrupperna kan konstateras att det är vanligare bland äldre än bland yngre att ha svaga färdigheter. I gruppen 55– har ungefär hälften vad SCB betecknar som otillräckliga eller låga färdigheter i läsning och/eller räkning, vilket är en större andel än bland de yngre. Givet det starka sambandet mellan utbildning 370 Vid kontroll för utbildning visar sig nivån på färdigheter ha signifikant effekt på sannolikheten att arbeta för personer med minst 3-årig gymnasieutbildning. För personer utan gymnasieutbildning eller med en kort (>2 år) gymnasieutbildning har färdighetsnivån ingen signifikant effekt på sannolikheten att arbeta. SCB (2015c), s. 34 f. 371Riskzonen omfattar enligt SCB (2015c) dem som har otillräckliga kunskaper i läsning eller räkning eller båda (kunskapsnivåerna 0 eller 1) eller låga kunskaper i både läsning och räkning (kunskapsnivå 2). SCB motiverar gränsdragningen med att ”dessa personer kan antas löpa större risk att hamna utanför arbetskraften och vara mindre aktiva i samhället”, s. 11. 372SCB (2015c). och färdigheter ger den stigande utbildningsnivån anledning att tro att även äldres färdighetsnivå kommer att stiga. Det går emellertid att se en risk för att färdighetsnivån bland äldre sjunker tillbaka igen, om inte utvecklingen med allt sämre resultat i grund- och gymnasieskola kan vändas. Sambanden mellan kunskaper och färdigheter i skolan och efter skolan är starkt.373 av de utrikes födda uppvisar otillräckliga färdigheter inom både läsning och räkning, jämfört med av de inrikes födda. SCB konstaterar att det finns flera förklaringar till att skillnaderna i färdigheter mellan personer födda i och utanför landet är större i än i många andra länder. Till exempel har många som invandrat till kommit av flyktingskäl medan arbetskraftsinvandring dominerar i vissa andra länder. Bland de utrikes födda finns också många som invandrat till och ännu inte har tillräckliga kunskaper i svenska språket. Det finns i sammanhanget anledning att notera att en hög formell utbildning från ursprungslandet inte med säkerhet kan antas medföra att utrikes födda har samma nivå på vare sig generella färdigheter eller färdigheter specifikt anpassade till den svenska arbetsmarknaden som inrikes födda på samma formella utbildningsnivå. 373 Jfr Bussi and Pareliussen (2015). Figur 4.7 Genomsnittliga räknefärdigheter i de nordiska länderna efter födelseregion och utbildningsnivå (låg/medel/hög) Anm.: Data har aggregerats för de nordiska länderna (, , och ) i syfte att minska osäkerheten i punktskattningarna då vissa av de valda redovisningsgrupperna är mycket små om enbart data för används. Ett mått på osäkerheten i skattningarna är det s.k. standardfelet som bl.a. beror av antalet svarande i varje grupp. Standardfelen varierar mellan 0,6 p för den största gruppen och 11,3 p för en av de minsta. Med låg utbildningsnivå avses mindre än gymnasieutbildning. Med medelnivå avses gymnasieutbildning samt eftergymnasial utbildning ej högskolenivå (ISCED 4). Med hög utbildningsnivå avses högskoleutbildningar samt längre eftergymnasiala yrkesutbildningar (ISCED 5 och 6). Källa: Egna beräkningar baserade på data från Survey of Adult Skills (PIAAC). I figur 4.7 redovisas PIAAC-data över genomsnittliga färdigheter i räkning för utrikes födda från olika regioner och med olika utbildningsbakgrund. Räkning torde vara den färdighetskategori som är minst känslig för skillnader i ren språkkunskap. Trots det har högutbildade från arabstaterna och söder om i genomsnitt resultat som ligger signifikant lägre än genom- snittsresultaten för lågutbildade inrikes födda och i nivå med lågutbildade från och . (arabstaterna) respektive (söder om ) av dem som uppgivit sig vara högutbildade hade en färdighetsnivå som motsvarade den lägsta nivån, otillräckliga färdigheter. Det är tänkbart att en del av denna skillnad även för räkning skulle kunna bero på skillnader i språkfärdigheter. Men språket är av stor betydelse för möjligheten att använda färdigheterna på svensk arbetsmarknad. Utredningen har inte närmare studerat orsakerna till dessa skillnader. En möjlig förklaring skulle dock kunna vara att kvaliteten på den högre utbildningen i vissa ursprungsländer inte motsvarar den svenska. En annan möjlig förklaring skulle kunna vara att de svårare livsbetingelserna i många av ursprungsländerna försvårat möjligheten att tillgodogöra sig en högre utbildning. När det gäller mer specifika färdigheter kan det för många sektorer av den svenska arbetsmarknaden antas att det, förutom språkkunskaper, även finns en nationell yrkeskompetens – gällande exempelvis organisation, verksamhetsrutiner, begrepp, juridik, osv. – som ingår i en svensk utbildning. Av förklarliga skäl tillägnar man sig inte någon sådan svensk yrkeskompetens genom en utländsk utbildning, även om utbildningen i övrigt håller hög kvalitet. En betydligt högre andel läkare med utländsk än med svensk utbildning underkänns exempelvis på AT-provet.374 Det är därför centralt att valideringar av utländska yrkesexamina mäter faktiska färdigheter, snarare än formell utbildningsbakgrund. Av ovan nämnda skäl är det inte heller alltid enkelt att snabbt etablera sig på den svenska arbetsmarknaden, ens för utrikes födda med hög formell utbildning från hemlandet. Det kan i många fall krävas relativt omfattande kompletterande utbildning för att lyckas få ett arbete i det aktuella yrket på den svenska arbetsmarknaden. Föga förvånande minskar skillnaden mellan inrikes födda och personer med någon form av utländsk bakgrund med vistelsetiden i . Som framgår av figur 4.8 är skillnaden i genomsnittlig läsfärdighetsnivå relativt liten mellan vuxna som har växt upp i med två utrikes födda föräldrar respektive med två inrikes födda föräldrar. Båda dessa kategorier ligger inom gruppen med goda färdigheter. Utrikes födda vuxna som varit i längre än har i genomsnitt svaga läsfärdigheter och utrikes födda i har i genomsnitt otillräckliga läsfärdigheter. m.fl. (2009). Figur 4.8 Genomsnittliga läsfärdigheter för inrikes födda efter föräldrarnas bakgrund och för utrikes födda efter tid i landet Tid i landet > 5 år Tid i landet 0-5 år Källa: Survey of Adult Skills och egna beräkningar. Högre utbildning relativt väl för framtidens arbetsmarknad Den svenska högre utbildningen har expanderat i etapper . Efter den senaste utbyggnaden av högskolan har antalet studenter ökat från ca 150 000 till över 400 000 /14. Utbildningsexpansionen har medfört en gradvis ökning av utbildningsnivån i befolkningen. Ett tvärsnitts- mått som bl.a. används för uppföljningar på EU-nivå är andelen eftergymnasialt utbildade i åldersgruppen 30–. För del har denna andel mer än fördubblats och uppgår nu till närmare 50 procent.375 Andelen förväntas inte fortsätta öka, utan variera svagt med demografin fram till 2030.376 I jämförelse med övriga EU-länder ligger förhållandevis bra till. I påpekades att svenska studenter både påbörjar och avslutar högskolestudier relativt sent jämfört med studenter i andra , vilket leder till ett sämre offentligfinansiellt netto jämfört med tidigare in- och utträdes- åldrar.377 har emellertid median- 375Källa: SCB och egna beräkningar. I kategorin eftergymnasialt utbildade ingår personer med ”Eftergymnasial utbildning, mindre än ”, ”Eftergymnasial utbildning, eller mer” samt ”Forskarutbildning”. 376Proposition 2013/14:1, utgiftsområde 16, s 77. åldern för svenska högskolenybörjare minskat med och medianåldern för den totala studentpopulationen har minskat med 1,1 år.378 förefaller många heltidsstudenter lägga betydligt mindre än en heltidsinsats på sina studier.379 En ökad genomsnittlig studieintensitet utgör en uppenbar effektiviseringspotential för att förbättra studenters kunskaper och öka utbudet av kvalificerad arbetskraft. När det gäller genomströmningen i det svenska högskole- systemet kan konstateras att prestationsgraden380 har uppgått till den senaste tioårsperioden på program som leder till yrkesexamen, medan den varit något lägre på generella program. Allra lägst har prestationsgraden varit på fristående kurser, särskilt de som ges på distans.381 Ett annat genomströmningsmått är examensfrekvensen.382 Examensfrekvensen för yrkesexamina är högst inom vård- och medicinområdena (80–) och lägst inom teknik där den endast uppgår till 40–50 procent.383 Sammantaget verkar genomströmningen vara god inom program som leder till yrkesexamen384, medan den är lägre i de generella programmen och väldigt låg i studier som endast bedrivs i form av fristående kurser. Förutom genomströmning är det förstås av intresse att försöka uppskatta högskoleutbildningens kvalitet. Det är dock relativt komplicerat, i synnerhet om man vill jämföra mellan olika länder.385 Ett relevant sätt att mäta utbildningskvaliteten kan emellertid vara att studera arbetsmarknadsutfallet. 378SCB (2015k). 379Se t.ex. sammanställning i SOU 2015:90. 380Prestationsgraden mäter förhållandet mellan antalet registrerade helårsstudenter och presterade högskolepoäng. 381SCB (2013c). 382Med examensfrekvens avses andelen programnybörjare som tagit examen inom programmets nominella studietid plus . 383En bidragande förklaring kan i detta fall vara att studenterna erbjuds arbete innan examen. 384Ett möjligt undantag skulle sett till statistiken vara civil- och högskoleingenjörs- programmen. En del av förklaringen skulle emellertid kunna vara att studenter på dessa utbildningar erbjuds arbete innan de tagit ut examen. 385I ett par olika indexjämförelser av högre utbildningssystem – /21 (se m.fl. [2015]) och (se Ederer m.fl. [2008])– placerar sig på 5:e respektive 6:e plats. Ingen av jämförelserna kan dock sägas vara renodlade kvalitetsmått och invändningar kan göras mot bl.a. jämförbarheten. etableringen386 ungefär följt konjunkturutvecklingen i spannet 67– 82 procents etableringsandel, men med en trendmässig ökning . Det kan noteras att den ekonomiska krisen –2009 inte innebar någon djupare nedgång i etableringsandelen i Sverige.387 På denna punkt skiljer sig från de flesta andra europeiska länder.388 Etableringen för den senast uppmätta avgångskohorten389 uppgick till . Examina inom vård, omsorg, medicin och odontologi, teknik och undervisning har höga etableringsandelar. Inom samhällsvetenskap och juridik är etableringsandelen ungefär genomsnittlig, medan etableringen för personer med examina inom naturvetenskap har sjunkit . Lägst etableringsgrad har personer med examina inom humaniora, teologi och konst. Sammanfattningsvis är det positivt att etablering efter examen tycks vara hög inom två av de högskoleområden – vård och omsorg samt teknik – som utpekats som särskilt viktiga för framtidens arbetsmarknad, även om den är lägre inom ett annat särskilt viktigt område, pedagogik (se nedan). Generellt verkar det som om den högre utbildningen fungerar bättre ur arbetsmarknadshänseende ju mer strukturerad och målstyrd utbildningen är, även om det kan finnas vissa selektionseffekter. Omvänt kan det antas att fristående kurser, i synnerhet inom vissa utbildningsinriktningar med lägre genomströmning och arbetsmarknadsrelaterad relevans, i många fall inte förstärker individernas arbetsmarknadschanser i någon större utsträckning. Förbättrad matchning kräver att utbildningsvalen speglar efterfrågan Såväl den tekniska utvecklingen och internationaliseringen som de demografiska förändringar som står inför kan väntas öka pressen på arbetskraftens omställningsbarhet och arbets- marknadens matchningsförmåga, dvs. 386För att definieras som etablerad krävdes att individen inte hade varit arbetslös under uppföljningsåret (dvs. kalenderåret som inleds 6–18 månader efter avlagd examen), hade ett förvärvsarbete samt en årsinkomst (2011) på , vilket motsvarar en månadslön på . 387UKÄ (2013), s 12. 388Eurostat (2015b). 389Etableringen 2010/11 för personer examinerade 2008/09. arbetssökande med lediga jobb. Ett vanligt sätt att illustrera matchningseffektiviteten är genom en Beveridgekurva, som visar sambandet mellan vakanser390 och arbetslöshet. Beveridgekurvan för 1981-2015 i figur 4.7 har – senast i samband med finanskrisen – skiftat utåt, vilket tyder på att den svenska arbetsmarknadens matchningsförmåga försämrats.391 Vakansgrad (procent) Arbetslöshet (procent) Anm.: Vakansgrad avser vakanser i näringslivet enligt Konjunkturstatistik för Vakanser (KV) i procent av antal anställda i näringslivet enligt Kortperiodisk Sysselsättningsstatistik (KS). Arbetslöshet i procent av arbetskraften. –2000 har vakanserna länkats med hjälp av Arbetsförmedlingens statistik på kvarstående lediga platser. –1997 har antal anställda i näringslivet länkats med sysselsatta enligt . Data är säsongsrensad och utjämnad. Källa: /16:1. har gjort bedömningen att matchnings- effektiviteten på den svenska arbetsmarknaden har försämrats till följd av ökade strukturella obalanser mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft och en ändrad sammansättning bland de arbetslösa. Det har i sin tur medfört en högre jämviktsarbetslöshet, dvs. 390Beveridgekurvan relaterar arbetslösheten till antal vakanser som andel av antalet syssel- satta. Med vakanser avses obemannade lediga jobb som kan tillträdas . Vakanser är således en delmängd av lediga jobb. 391Arbetslösheten är nu högre för en given nivå av vakanser och omvänt finns det fler lediga jobb, trots att nivån på arbetslösheten är densamma. strukturella, icke-konjunkturella arbetslösheten har ökat.392 Att jämviktsarbetslösheten är högre nu än förklaras till stor del av kvarvarande effekter av den djupa lågkonjunkturen, men även av högre sannolikhet att förlora arbetet och ett starkt inflöde i arbetskraften av personer med svag arbetsmarknads- anknytning som varit svåra att matcha.393 Enligt beräkningar som gjort av jobbchanserna för utsatta respektive icke utsatta grupper på arbetsmarknaden394 beror de minskade jobbchanserna för arbetslösa till ungefär två tredjedelar av sammansättningen av gruppen arbetslösa – dvs. att utsatta grupper ökat betydligt i storlek – och en tredjedel av en minskad jobbchans givet sammansättningen.395 Enligt förväntas dock matchningseffektiviteten framöver successivt förbättras. Effekterna av den utdragna låg- konjunkturen förväntas klinga av som arbetsmarknaden antas anpassa sig till de nya förutsättningar som den ändrade sammansättningen av arbetskraften innebär. En av nycklarna till en god matchning på arbetsmarknaden är att arbetskraften har rätt nivå och inriktning på sin utbildning i förhållande till vad arbetsgivare efterfrågar. Det finns tecken som tyder på att den svenska arbetskraften i ganska stor utsträckning är överutbildad i förhållande till vad deras arbetsuppgifter kräver.396 Som påpekas i bilaga 5 till riskerar överutbildningen också att stiga med ett ökat utbud av längre utbildade. I bilagan framhålls att statiska beräkningar förmodligen överskattar förekomsten av individer som på lång sikt inte skulle gynnas av sin gymnasie- eller högskoleutbildning. Det finns goda skäl att eftersträva en hög genomsnittlig utbildning i befolkningen.397 Av en ny framgår också att medan 392Konjunkturinstitutet (2014b). Enligt KI motverkas detta dock av effekter av den ekonomiska politik som förts och 2007 som bidrar till lägre jämviktsarbetslöshet nu och fortsätter att göra så . 394Begreppet utsatta grupper innefattar vanligen personer som endast har förgymnasial utbildning, är födda utanför , är äldre (55–), eller har ett funktionshinder som innebär nedsatt arbetsförmåga. 395Riksbanken (2014), s. 65. 396Tåhlin (2007) uppskattade exempelvis andelen överutbildade . Enligt har överutbildningen bland akademiker legat kring 40–. I en rapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) anges att andelen överutbildade är av arbetskraften. 397SOU 2015:90, Bilaga 5 till . är bland de länder som har högst felmatchning när det gäller individernas utbildningsnivå i förhållande till det arbete de utför är bland de länder som har lägst felmatchning när det gäller individernas färdighetsnivå i förhållande till det arbete de utför.398 Ett större potentiellt problem är därför om arbetskraftens utbildningsinriktning inte är anpassad till de sektorer där efterfrågan på arbetskraft är hög eller till de arbetsuppgifter de förväntas utföra, dvs. att arbetskraften ur ett matchningsperspektiv är felutbildad. I bilaga 5 konstateras att de som inte genomgått en gymnasieutbildning är många fler än det finns efterfrågan på. Även personer som inte genomgått yrkesutbildning, eller som genomgått humanistiska eller konstnärliga utbildningar, har svårt att hitta jobb med rätt inriktning. Denna situation kan komma att förvärras, och dessutom omfatta bredare utbildningsområden i högskolan, särskilt för personer med oavslutade högskolestudier. Det råder brist på högskoleutbildade inom främst vård, utbildning och vissa tekniska områden, liksom på gymnasieutbildade inom tekniska ämnen. Av de långsiktiga prognoserna att döma kommer bristerna inom teknik och vård att vara allvarligare vad gäller gymnasieutbildade än vad gäller högskoleutbildade. Individernas val av utbildningsinriktning påverkas av en mängd olika faktorer. I bilaga 5 till framhålls att det för högskolans del finns indikationer på att många studenter vid sitt val av utbildningsinriktning antingen inte verkar särskilt motiverade av arbetsmarknadsutsikter eller inte är väl informerade om i vilken utsträckning utbildningen leder till en god arbets- marknadsetablering eller inte. En bidragande orsak till att vissa individer gör oinformerade studieval kan vara att studie- och yrkesvägledningen i fungerar relativt dåligt.399 En annan kan vara att utbildningspremien, dvs. marginalavkastningen av ytterligare utbildning, internationellt sett är låg i , även om den varierar mellan olika utbildningar.400 398Adalet McGowan och (2015). 399Skolverket (2007), Skolinspektionen (2013). God omställningsförmåga krävs när arbetslivet blir längre Oavsett orsak medför förekomsten av felutbildning på arbets- marknaden ett behov av omställningskapacitet hos arbetskraften. Omställningsbehovet kan också antas öka till följd av struktur- omvandlingar på arbetsmarknaden och längre, men mer varierade yrkesliv. Dessutom kan vuxna utrikes födda med färdigheter som inte är direkt anpassade till den svenska arbetsmarknaden behöva kompletterande utbildningsinsatser. har ett väl utbyggt system för vuxenutbildning jämfört med de flesta andra länder. Utbudet av vuxenutbildning är omfattande och varierat med alltifrån endagskurser till fleråriga utbildningar. Enligt SCB, som analyserat den svenska delen av EU:s Adult Education Survey (AES) /12, deltog omkring 3,5 miljoner personer i åldern 25–i någon form av utbildning, kurs eller studiecirkel under de 12 månaderna som föregick undersökningen.401 Internationellt sett har ett högt deltagande i både formell402 och ickeformell vuxenutbildning. ligger högst bland alla EU-länder, på , medan motsvarande andel för EU var . Utbildningarna är i huvudsak arbetsrelaterade. Bland de icke-formella utbildnings- aktiviteterna var exempelvis i huvudsak arbetsrelaterade. Kontinuerlig fortbildning av den arbetsföra befolkningen är generellt viktigt för att upprätthålla en hög nivå på arbetskraftens humankapital, men med tanke på de utmaningar som den tekniska och den demografiska utvecklingen medför är det av särskild betydelse att vissa grupper har tillgång till vuxenutbildning. Därför är det olyckligt att andelen som enligt AES tagit del av utbildning är lägre bland äldre (55–), utrikes födda, förgymnasialt utbildade samt personer utanför arbetskraften och arbetslösa. Tillgången till vuxenutbildning tycks med andra ord vara lägre i de grupper som i genomsnitt har de största behoven av att höja nivån på sitt humankapital. Den huvudsakliga förklaringen är sannolikt 401De följande styckena bygger på SCB (2014c). 402Formell utbildning karakteriseras enligt den definition som anges i SCB:s rapporter av medvetna och organiserade aktiviteter och omfattar det reguljära utbildningsväsendet. Icke- formell utbildning karakteriseras också av medvetna och organiserade aktiviteter men omfattar utbildning som är organiserad vid sidan av det reguljära utbildningsväsendet. att dessa grupper i mindre utsträckning har tillgång till personal- utbildning inom ramen för en anställning. Vid en internationell jämförelse har emellertid grupperna med störst behov god tillgång till utbildning i . För exempelvis gruppen 55–var deltagandet i utbildning strax , vilket är högre än EU-genom- snittet för åldersgruppen med bäst tillgång till utbildning (25–). Det är också positivt att av de utrikes födda deltagit i formell eller icke-formell utbildning i . Det är svårt att med utgångspunkt från AES-data göra någon tydlig bedömning av vuxenutbildningens inriktning. När det gäller formell utbildning kan man dock konstatera att området humaniora och konst under /12 var det största bland både män och kvinnor med sammanlagt ca 80 000 helårsstuderande, trots att det framtida behovet av arbetskraft inom området väntas vara relativt sett lågt. Omvänt fanns det knappt 25 000 helårsstuderande inom området naturvetenskap, matematik och data. Även när det gäller utbildningsaktiviteter med huvudsakligen arbetsrelaterat syfte inom icke-formell utbildning är andelen med inriktning naturvetenskap, matematik och data låg, . När det gäller resultaten av olika typer av vuxenutbildning sammanfattar m.fl. (2010) att för komvux och (dvs. studier för att nå grundskole- eller gymnasie- kompetens) fick kvinnor och individer med svagare förutsättningar högre avkastning på sina studier, och yrkesinriktade kurser gav högre avkastning än studier i teoretiska ämnen, åtminstone på kort sikt.403 När det gäller den eftergymnasiala icke-akademiska yrkesutbildningen visar en nygjord studie att nio av tio studenter på var sysselsatta efter avslutad examen. framhåller författarna att många av yrkeseleverna var relativt etablerade på arbetsmarknaden även innan utbildningen. Yrkeshögskoleeleverna fick arbete snabbare än högskolestudenter inom liknande ämnesområde och med liknande observerbara bakgrundsegenskaper, men fick på något lägre lön.404 403Björklund m.fl. (2010). m.fl. menar att dessa tentativa slutsatser kan dras trots att ”det saknas studier med en övertygande empirisk design” på området. Jfr och (2015). 404Lind och (2015). 4.3.2Bostadsmarknaden är det största hindret för rörlighet I detta avsnitt ges en översikt över faktorer som är viktiga för arbetskraftens rörlighet och flexibilitet, med särskilt fokus på nyckelgrupperna äldre och utrikes födda. Att byta jobb kan innebära att en person även flyttar geografiskt, men gör det oftast inte.