sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Detta föreligger bl.a. om ett sådant tillstånd: bedöms bidra till att upprätthålla eller utveckla Försvarsmaktens operativa förmåga; bedöms bidra till Försvars- maktens kort- och långsiktiga materielförsörjning; bedöms vara en förutsättning för att svenska myndigheter eller inhemsk försvars- industri ska kunna delta i internationella materielprojekt eller sam- arbeten i syfte att vidmakthålla en inhemsk produktionskapacitet eller kunskap och kompetens om sådan krigsmateriel som bedöms ha betydelse för att skapa handlingsfrihet för att tillgodose För- svarsmaktens framtida materielbehov. Vad beträffar de säkerhets- politiska skälen har även dessa förändrats över tiden. Det är dock mer problematiskt att exemplifiera säkerhetspolitiska motiv som över tiden kan anses tala för eller emot att en utförsel av krigs- materiel eller annan utlandssamverkan bör beviljas. Av rubriken till Försvarsberedningens rapport av – Starkare för- svar i en osäkrare tid indikeras de svårigheter som föreligger att förutspå de säkerhetspolitiska utmaningarna. Såsom anförs av För- svarsberedningen går utvecklingen inom teknik, vetenskap, eko- nomi och säkerhetspolitik allt snabbare. Beredningen framhåller även att den ”säkerhetspolitiska miljön förändras av den tekno- logiska och demografiska utvecklingen, ökad efterfrågan på strate- giska resurser t.ex. energi, beroendet och utvecklingen av flöden, konsekvenserna av migration samt urbanisering och klimatförändr- ingar.”13 har även i ett betänkande rörande säker- hetspolitiska frågor lyft fram det utvidgade säkerhetsbegreppet och konstaterar att detta är ett vidare begrepp än skyddet av det egna fysiska territoriet, och där flödessäkerhet blivit centralt. Vikten av att balansera globaliseringens positiva och negativa konsekvenser lyfts fram. I denna balans bör en politik föras som ”å ena sidan säk- rar flödessäkerheten genom att underlätta de flöden som ger globa- liseringen dess kraft och å andra sidan motverka de flöden som underminerar våra samhällen.”14 Flödessäkerhet inkluderar bl.a. så- väl handelsflöden som informationsflöden som genom teknik- utvecklingen skapar nya möjligheter, men även ställer ökade krav på hur dessa flöden ska skyddas.15 Kommittén delar denna uppfatt- ning och finner att det inte är möjligt att exemplifiera säkerhets- politiska aspekter som särskilt bör beaktas. Det görs i stället lämp- ligast från fall till fall. I likhet med vad som anförts i den proposi- tion som låg till grund för ISP:s inrättande anser kommittén att en prövning av krigsmaterielexport på myndighetsnivå kräver att myn- digheten tillförs sakkunskap samt har en kontinuerlig inblick i säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska frågor.16 Här spelar även EKR en viktig roll. 13Försvarsberedningen, Försvaret av – Starkare försvars i en osäkrare tid, Ds2014:20. 14Utrikesutskottets betänkande 2012/13/UU7 Vissa säkerhetspolitiska frågor. 15Se även prop. 2014/15:109 försvar 2016–2020 s. 21, ”Flödena är gränslösa och flödes- säkerheten är en viktig del i globaliseringen. Det ger oss nya möjligheter, men ställer också ökade krav på samhällets förmåga att hantera en ökad sårbarhet. är exempelvis beroende av att finansiella flöden eller handelsflöden upprättshålls även i andra delar av världen.” 1995/96:31 s. 23. 16.5Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer Som framhållits anser kommittén att tillståndsprövningen avseende exportkontroll av krigsmateriel även fortsättningsvis bör grunda sig på en politisk avvägning mellan berörda politikområden. De förändringar inom berörda politikområden som redogjorts för ovan bör framgå av riktlinjerna. De föreslagna skärpningarna av exportkontrollen vad avser tillståndsprövningen för export av krigsmateriel återges också lämpligast genom utformandet av nya nationella kriterier. Vidare bör de internationella förpliktelser och åtaganden som biträtt också framgå av riktlinjerna. Även om ISP i sin tillståndsprövning beaktar EU:s gemensamma ståndpunkt och FN:s Vapenhandelsföredrag har dessa dokuments innehåll de facto inte införlivats i de svenska riktlinjerna. Som framgår av redogörelsen tidigare finns det skillnader mellan de svenska riktlinjerna å ena sidan och EU:s gemensamma ståndpunkt och å den andra. Även om dokumenten kan sägas överlappa varandra avseende de grundläggande princi- perna och kriterierna har dokumenten olika struktur. Riktlinjerna å ena sida är angivna i resonerande form, medan kriterierna i den gemensamma ståndpunkten och i har utformats mer som en ”checklista”. Nya riktlinjerna bör kombinera såväl de materielspecifika kriterierna som följer av de internatio- nella förpliktelserna som gällande riktlinjers villkorliga hinder som utgår från den mottagande staten som helhet. Att föra samman och integrera nuvarande riktlinjer, den gemensamma ståndpunkten och skapar större transparens och överskåd- lighet i exportkontrollregelverket och skulle tydliggöra den svenska exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel. Kommitténs förslag till struktur av nya riktlinjer kan åskådlig- göras i följande figur. Som framgår av figuren medför de nationella åttagandena som ensidigt beslutat sig för att anta att den svenska export- kontrollen av krigsmateriel är vidare och mer restriktiv än som följer av de internationella regleringarna inom exportkontrollen av krigsmateriel. Detta beror dels på att infört en tröskel för att över huvud överväga om tillstånd ska medges – nämligen att det finns försvars och/eller säkerhetspolitiska skäl därför – dels att den svenska prövningen även innefattar en prövning av mottagarstaten som sådan, dvs. inte enkom en prövning utifrån ett materielspeci- fikt synsätt. Den föreslagna strukturen medför att tillståndsprövningen för- slagsvis görs stegvis: Steg 1 – Inledningsvis prövas om det finns några säkerhets- och/eller försvarspolitiska skäl för tillstånd. Om så inte är fallet kan tillstånd inte meddelas. Om det föreligger säkerhets- och/eller försvarsspolitiska skäl prövas steg 2. Steg 2 – I detta steg prövas i vad mån det finns sådana inter- nationella förpliktelser som utgör förbud mot att tillstånd med- delas utan att en bedömning behöver ske i det enskilda fallet (t.ex. förekomsten av ett vapenembargo). Om sådana föreligger får tillstånd inte meddelas. Om så inte är fallet prövas steg 3. Steg 3 – I detta steg görs en bedömning av om det finns andra internationella förpliktelser (än i steg 2) som medför att till- stånd inte får meddelas. Om så inte är fallet prövas steg 4. Steg 4 – I detta steg prövas dels de internationella kriterierna som åtagit sig att beakta i tillståndsprövningen, dels de ensidiga nationella åtagandena/kriterierna. Prövningen ska ske utifrån en helhetsbedömning i varje enskilt ärende där alla rele- vanta omständigheter ska tas i beaktande. Prövningen ska även iaktta andra internationella åtaganden. Det gäller t.ex. de skyldigheter som följer av EU:s gemensamma stånd- punkt för vapenexport om att en medlemsstat ska samråda med en annan medlemsstat om den senare har vägrat bevilja tillstånd för en i huvudsak identisk transaktion. I steg 3 görs i huvudsak en materielspecifik bedömning, medan steg 4 innefattar en bedömning av mottagarstaten som sådan. Den stegvisa prövningen kan åskådliggöras i följande flödesschema: En förutsättning för att tillstånd ska medges är att samtliga steg passerats. I det följande utvecklar kommittén sin syn på det fram- tida exportkontrollregelverket. 16.5.1Grundläggande principer för exportkontrollen av krigsmateriel Totalbedömning som grundas i politiska överväganden En absolut förutsättning för att tillstånd enligt krigsmateriellagen kan lämnas är att det föreligger säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det. Följaktligen kan inte närings-, regional- eller sysselsättnings- politiska hänsyn eller några andra skäl utgöra grund för att tillstånd beviljas. En grundläggande princip i det svenska exportkontrollregel- verket för krigsmateriel är att en sammanvägning ska göras mellan säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. Detta följer, som fram- hållits tidigare, av 1 § andra stycket krigsmateriellagen. De motstå- ende intressen som kan finnas såväl inom som mellan dessa politik- områden medför att det kan finnas skäl som talar emot respektive talar för att tillstånd beviljas. Även fortsättningsvis ska tillstånds- prövningen avseende krigsmateriel som huvudregel ske utifrån att en totalbedömning görs utifrån de berörda politikområdena. De berörda politikområdena väger i olika situationer, olika tungt be- roende på en mängd aspekter. Detta kan endast säkerställas om en totalbedömning görs i tillståndsprövningen där hänsyn tas till alla för ärendet relevanta omständigheter. I detta ligger att en stat kan komma ifråga som mottagare av viss krigsmateriel från , medan vissa krigsmaterielslag bör undantas. En mer restriktiv håll- ning ska intas avseende krigsmateriel för strid, dvs. sådan materiel som i dagligt tal utgörs av vapen, än för övrig krigsmateriel. I denna totalbedömning ska därför bl.a. krigsmaterielens kategorisering (dvs. om det är krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel) och art (hur kan den aktuella materielen användas, är det fråga om materiel för land, sjö eller luftstridskrafterna), slutanvändning och slutanvändare tas med i prövningen. Det bör dock uppmärksammas att sådan krigsmateriel som kan komma att användas för att begå allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter aldrig kan komma ifråga för export, oavsett om det är fråga om krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel. Som framhållits av regering och riksdag utgör internationella samarbeten på krigsmaterielområdet ett allt viktigare säkerhets- och försvarspolitiskt inslag. Inom ramen för i första hand Försvars- maktens materielförsörjning bör det i totalbedömningen beaktas hur ett beslut om tillstånd kan komma att påverka internationella samarbeten. Detta gäller såväl bi- eller multilaterala sam- arbeten som försvarsindustrins samarbeten med företag i andra stater. Följaktligen finner kommittén att beslut rörande exportkontroll av krigsmateriel med de skärpningar kommittén föreslår även fort- sättningsvis som huvudregel ske utifrån en totalbedömning där alla relevanta omständigheter beaktas. En sådan totalbedömning ska dock inte ske om biträtt in- ternationella förpliktelser som medför att folkrättsligt för- bundit sig att under vissa omständigheter inte bevilja tillstånd för utförsel av viss krigsmateriel, för lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet eller för annan utlandsamverkan avseende krigs- materiel. Individuell prövning och möjliga mottagare För att kunna göra den samlade politiska bedömningen krävs att varje ansökan om tillstånd enligt krigsmateriellagen i princip ska prövas individuellt. Det kan även framhållas att genom åtagit sig att tillståndsprövningen ska ske på ett objektivt och icke-diskriminerande sätt. Huvudregeln bör därför vara att prövningen av tillstånd ska ske i varje enskilt fall. En funge- rande exportkontroll förutsätter att mottagaren av en kontrollerad produkt följer de föreskrifter som ställer upp. För att säker- ställa detta behöver kretsen av presumtiva mottagare vara relativt snäv. Den naturliga avgränsningen bör dras vid stater och dess myn- digheter samt av staten auktoriserade juridisk eller fysisk person. Därutöver bör även mellanstatliga organisationer kunna vara mot- tagare av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd samt vara avtalspart i tillståndspliktiga avtal. De internationella förpliktelserna utgör undantag från huvudprincipen om totalbedömning När ansluter sig till en internationell överenskommelse för- pliktar sig att fullgöra de skyldigheter som följer av denna. I gällande svenska riktlinjer regleras internationella förplik- telser avseende exportkontroll av krigsmateriel i de s.k. ovillkorliga hindren. De ovillkorliga hindren är för handen om en krigsmateriel- export skulle strida mot internationell överenskommelse som har biträtt, mot beslut av eller mot folk- rättsliga regler om export från neutral stat under krig. Av förarbe- tena till gällande krigsmateriellag framhålls att de internationella förpliktelserna ”iakttas i praktiken genom att regeringen inte med- ger undantag från lagens förbud”, och att de ”ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgör således en erinran om att regeringen alltid måste fullgöra sina internationella förpliktelser.”17 Med hänsyn till att regeringen delegerat dessa uppgifter till en förvaltningsmyndighet bör detta direkt framgå i krigsmateriellagen, se kommitténs förslag i denna del i kapitel 19. 17 Proposition 1911/92:174 s. 49. Även om det finns internationella konventioner som medför att en statspart inte får exportera eller tillverka en viss typ av krigs- materiel, t.ex. anti-personella minor och klusterammunition, så var det först , genom antagande av EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport18 som fick folkrättsliga förpliktelser som specifikt tog utgångspunkt i exportkontroll av krigsmateriel. Här- efter har även förpliktelserna som följer av FN:s vapenhandelsför- drag tillkommit. Av dessa följer att vissa principer och kriterier ska tas i beaktande vid tillståndsprövningen av bl.a. krigsmaterielexport. Medan de ovillkorliga hindren i gällande riktlinjer enbart inne- håller ”objektiva” kriterier så innehåller de internationella förplik- telserna som följer av den gemensamma ståndpunkten och både ”objektiva” och ”subjektiva” kriterier. Med objektiva kriterier avses sådana kriterier som medför att en ansökan om utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd eller annan utlandssamverkan avseende krigsmateriel ska avslås ut- ifrån rent objektivt givna konstaterbara förutsättningar. De subjek- tiva kriterierna medför också att en ansökan ska avslås, men först efter det att det genom en bedömning konstaterats att ett sådant kriterium är för handen. Av detta följer att de internationella för- pliktelserna kan delas in i dels sådana som inte kräver någon pröv- ning (i betydelsen att en bedömning inte behöver ske) – t.ex. för att beslutat ett vapenembargo mot en viss stat – dels sådana förpliktelser där en prövning måste göras för att be- döma om en viss omständighet är för handen – t.ex. att det före- ligger en risk att en viss krigsmateriel kan komma att användas för att kränka mänskliga rättigheter – och om så är fallet avslå ansökan. Den förstnämnda gruppen ovillkorliga hinder medför att ingen bedömning behöver göras utan dessa är för handen utifrån objek- tiva kriterier, medan den andra gruppen är ovillkorliga hinder som kräver en bedömning. Även de ovillkorliga hinder som kräver en bedömning medför dock att en ansökan ska avslås om kriteriet be- döms vara för handen och någon totalbedömning ska inte heller ske rörande dessa kriterier. 18 Rådets gemensamma ståndpunkt, 2008/944/GUSP, av om faststäl- lande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. 16.5.2Ovillkorliga hinder – internationella förpliktelser Även om det finns likheter mellan de nuvarande svenska rikt- linjerna å ena sidan och EU:s gemensamma ståndpunkt och å den andra föreligger det skillnader. En så- dan grundläggande skillnad är att prövningen av kriterierna som återfinns i de internationella dokumenten i princip utgår från ett materielspecifikt synsätt medan de svenska riktlinjerna (i första hand såsom de kommer till uttryck i de villkorliga hindren) fokuse- rar på mottagarstaten som sådan. Grundläggande för de svenska riktlinjerna, för EU:s gemensam- ma ståndpunkt och för är att de alla eftersträvar samma sak, nämligen att krigsmaterielexport inte ska ske om det skulle hota internationell fred och säkerhet eller om ex- porten kan komma att bidra till allvarliga kränkningar av internatio- nell humanitär rätt eller mänskliga rättigheter. Internationella förpliktelser – kräver inte en bedömning Den typ av internationella förpliktelser som redogörs för nedan är sådana för vilka en bedömning inte behöver göras utan där ett be- slut är avhängigt huruvida ett faktiskt objektivt kriterium är för handen eller inte. Dessa förpliktelser kräver följaktligen inte att en bedömning görs eftersom förpliktelsen aktualiseras genom t.ex. att det föreligger ett beslut om vapenembargo mot den aktuella staten. I EU:s gemensamma ståndpunkt avseende krigsmaterielexport återfinns motsvarigheten till de svenska riktlinjernas ovillkorliga hinder i kriterium 1. Av detta kriterium framgår att en ansökan om utförseltillstånd ska avslås om ett beviljande skulle stå i strid med bl.a., medlemsstaternas internationella förpliktelser och deras åtagan- den att upprätthålla vapenembargon som beslutats av , Europeiska unionen samt Organisationen för säker- het och samarbete i , medlemsstaternas internationella förpliktelser enligt fördraget om icke-spridning av kärnvapen, konventionen om biologiska vapen och toxinvapen samt konventionen om kemiska vapen, medlemsstaternas åtagande att inte exportera truppminor (anti- personella minor) oavsett typ, medlemsstaternas åtaganden inom ramen för Australiengruppen, kontrollsystemet för missilteknik, , gruppen av länder som levererar kärnmaterial, Wassenaararrangemanget och Haag-uppförandekoden mot spridning av ballistiska missiler. Även i återfinns en motsvarighet till de ovillkorliga hindren. Av artikel 619 i fördraget fastslås att det är för- bjudet för en statspart att medge tillstånd, om överföringen av konventionella vapen innebär brott mot statspartens förpliktelser inom ramen för åtgärder som antagits av i enlighet med VII kapitlet i FN:s stadga, särskilt vapenembargo, om överföringen innebär brott mot statspartens relevanta inter- nationella förpliktelser inom ramen för internationella fördrag där den är part, särskilt de som hänför sig till överföring av eller olaglig handel med konventionella vapen, om statsparten för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten, grov överträdelse av , attacker mot civila mål eller civila som åtnjuter skydd i den egenskapen, eller för andra krigsbrott som definieras i internationella fördrag där stats- parten i fråga är part.20 Även om de ovan angivna situationerna i mångt och mycket över- lappar varandra finns det skillnader. Endast i de svenska riktlinjerna görs en specifik hänvisning till de folkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig. Likaså är det enbart EU:s gemensamma ståndpunkt som hänvisar till EU:s och embargon, konven- 19Den materiel som omfattas av vapenhandelsfördraget är inte lika omfattande som den materiel som enligt svensk rätt definieras som krigsmateriel. I begreppet överföringar in- begrips aktiviteterna export, import, transitering, omlasting och förmedling. För en närmare genomgång av Vapenhandelsfördraget se prop.2013/14:190. 20Detta kriterium skiljer sig åt då det finns ett visst mått av bedömningskrav från den till- ståndsprövande statsparten. tioner avseende massförstörelsevapen, de olika exportkontroll- regimerna, samt förbud att exportera truppminor. I FN:s Vapen- handelsfördrag återfinns i stället ett förbud mot export om materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten eller grova överträdelser av från 1949.21 Det ovillkorliga hindret i de svenska riktlinjerna att inte bevilja tillstånd som skulle strida mot en internationell överenskommelse som biträtt, inkluderar i huvudsak de konventioner och för- drag som räknas upp i den gemensamma ståndpunkten och i . Vissa undantag föreligger dock. Bl.a. torde inte de åtaganden som följer av medlemskap i de olika exportkon- trollregimerna som nämns i den gemensamma ståndpunken omfat- tas av skrivningarna i riktlinjerna eftersom dessa åtaganden endast är politiska åtaganden och som sådana är dessa inte folkrättsligt bindande. Kommittén finner att det i och för sig är möjligt att, såsom gjorts i gällande riktlinjer, endast göra en hänvisning till de inter- nationella överenskommelser som biträtt, för att därigenom lyfta in den gemensamma ståndpunkten och FN:s Vapenhandels- fördrag i tillståndsprövningen.22 I syfte att tydliggöra vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen anser dock kommittén att doku- mentens innehåll bör komma till uttryck antingen direkt i riktlin- jerna eller i motivtexten till dessa. Med hänsyn till de förändringar av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik som skett sedan gällande riktlinjer antogs finns det inte längre samma behov av att i riktlinjerna särskilt framhålla det ovillkorliga hindret som rör folk- rättsliga regler om export från neutral stat under krig. I det fall des- sa regler skulle bli aktuella kan även konstateras att de omhändertas genom skrivningen om internationella förpliktelser. 21Här bör uppmärksammas att detta kriterium skiljer sig från de övriga två förbuden som återfinns i artikel 6 i i och med att detta kriterium riktar in sig på hur materielen kommer att användas och inte kopplas till en skyldighet som följer av en internationell konvention som art 6.1 och 6.2 gör. Dock är det inte fråga om att en bedöm- ning behöver göras eftersom förbudet gäller när vetskap föreligger att den aktuella mate- rielen används för att begå nämnda brott. 2013/14:190 avsnitt 5.4. Internationella förpliktelser – kriterier som kräver bedömning Till kategorin ovillkorliga hinder är också att hänföra de kriterier som följer av internationella förpliktelser där tillstånd till utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd eller annan utlands- samverkan inte ska beviljas om slutsatsen efter en bedömning är att det strider mot kriteriet. Det kan konstateras att det i gällande svenska riktlinjer inte finns några liknande kriterier i de ovillkorliga hindren. Dessa kriterier har ett inslag av en subjektiv bedömning och återfinns i EU:s gemensamma ståndpunkt (kriterium 2–4) samt i Vapenhandelsfördraget (del av artikel 7). Denna grupp inter- nationella förpliktelser kan i sin tur delas upp i två undergrupper. Den första gruppen utgörs av de kriterier som avser förhindra export av krigsmateriel som kan komma att användas för att begå eller underlätta a)allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter eller internatio- nell humanitär rätt, eller b)handlingar som utgör brott mot internationella fördrag avseen- de terrorism eller organiserad brottslighet. Den andra gruppen utgörs av sådana kriterier som avser att för- hindra att den aktuella exporten kan medföra att en viss produkt kan komma att provocera eller förlänga en inre väpnad konflikt i mottagarstaten,23 eller som medför att det finns en uppenbar risk att mottagarstaten kommer att använda materielen på ett aggressivt sätt mot en annan stat.24 I sammanhanget kan konstateras att det föreligger ett större mått av utrymme för subjektivitet i bedömningen vad avser om en export ska avslås till en mottagande stat som är involverad i, eller där det föreligger en risk att staten involveras i, en intern eller internationell väpnad konfliker. Slutligen kan konstateras att EU:s gemensamma ståndpunkt och använder 23Se kriterium 2 i EU:s gemensamma ståndpunkt samt artikel 7.1 b i FN:s vapenhandelsför- drag. 24Se kriterium 3 och 4 i EU:s gemensamma ståndpunkt samt artikel 7.1 a i FN:s vapenhandels- fördrag. Här bör uppmärksammas att det av artikel 7.1 a i Vapenhandelsfördraget följer att bedömningen även ska ta hänsyn till om en export kan ha positiv inverkan på fred och säkerhet. Någon motsvarighet till denna bestämmelse finns varken i gällande svenska riktlinjer eller i EU:s gemensamma ståndpunkt. sig av olika begrepp. Av EU:s gemensamma ståndpunkt följer att tillstånd inte ska meddelas om det finns en ”uppenbar risk” (”clear risk” i den engelska texten) att materielen kan komma att användas för att kränka mänskliga rättigheter eller internationell humanitär rätt, medan begreppet som används i är ”övervägande risk” (”overriding risk” i den engelska texten).