sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — I ska den nationella nivån signalera nationella förvänt- ningar till både den regionala och den kommunala nivån. Genom detta förväntas nationella mål och riktlinjer föras in. Det är fylkes- kommunerna som ansvarar för planforum som ska identifiera och samordna statliga, regionala och kommunala intressen i samband med att regionala och kommunala planer utarbetas. *har en nationell strategi för regional tillväxt och attraktionskraft som dock inte är en rumslig fysisk plan. Kommitténs studier och utvärderingar 4.6.8Bostadsfrågor i de nordiska länderna föll bostadsinvesteringarnas andel av BNP i med . Mellan åren 1995–2006 steg investeringarna betydligt i alla nordiska länder. Under finanskrisen –2009 föll dock investeringarna återigen. Bostadsinveste- ringarna i de nordiska länderna har planat ut förutom i där de minskat betydligt. I har bostadsinvesteringarnas andel av BNP varit klart störst av de fyra länderna oavbrutet ända . Andelen var drygt dubbelt så stor som i . Den var även högre än i . Noterbart är att även i har bostadsinvesteringarnas andel av BNP varit mycket högre än i till och med . Åren 2009–2012 låg de på samma nivå som i , trots svag bostadsmarknad och svag befolkningstillväxt. I jämförelse med övriga nordiska länder har således bostads- byggandet varit störst och mest stabilt i . Där var byggandet intensivt , men det var omfattande även och därefter. har också redovisat att antalet påbörjade bostäder i förhållande till invånarantalet har varit lägst i av de fyra länderna –2008. I har bostadsbyggandet i förhållande till invånarantalet i genomsnitt varit något lägre än i . I har det byggts betydligt färre bostäder i förhållande till invånarantalet än i och , bortsett – 2006 då byggandet ökade avsevärt. skiljer sig från de andra länderna främst vad gäller utformningen av bostadspolitiken och plansystemen samt stöd till nyproduktion. Det är intressant att i ljuset av detta granska den finska rege- ringens bostadspolitik. Regeringens åtgärdsprogram för åren 2012– 2015 fokuserar framför allt på ökad bostadsproduktion och för- bättrade boendeförhållanden för grupper som behöver särskilt stöd, som bostadslösa, äldre och utvecklingsstörda. har en finansierings- och utvecklingscentral för boendet (). Myndig- heten lyder under förvaltningsgrenen av miljöministeriet. Kom- munerna ansvarar för bostadsplaneringen, men staten försöker på- skynda planeringen i vissa regioner som med samlade avsiktsförklaringar för markanvändning, boende och trafik. Kommitténs studier och utvärderingar Förenklat lovar staten pengar till investeringar om kommunerna lovar påskynda planering och byggande av bostäder. Mest bostäder byggs av privata företag. Den finska regeringen vill öka bostadsproduktionen genom att säkerställa ett tillräckligt stort utbud av tomter och garantera smidiga planeringsprocesser. Målet är att bostadsproduktionen ska öka i synnerhet i och i andra tillväxtcentra. Genom att förbättra bostadsmarknaden och öka rörligheten hos arbetskraften ska regionernas ekonomiska förutsättningar för- bättras som helhet. Utöver att införa nya skattebestämmelser över- låts även mark som är i statens ägo i för bostadsproduktion. För att boendeutgifterna inte ska belasta hushåll med små in- komster vill den finska regeringen genom bostadspolitiken säker- ställa att boendekostnaderna hålls på en rimlig nivå. Genom stats- stöd och lagstiftning ska utbudet av bostäder till rimliga priser i till- växtcentra förbättras. Aravabostäder (bostäder i allmännyttan) är hyresbostäder eller bostadsrätter finansierade med långfristiga räntestödslån, som är typiska för det finska systemet . Intentionsavtal gällande markanvändning, boende och trafik är avtal som sluter med stadsregionerna. Ett antal finska kommuner i storstadsområden förbinder sig till åtgärder genom av- siktsförklaringar eller så kallade intentionsavtal. Den finska rege- ringens mål för utvecklingen av kommunernas bostadsbyggande är att samordna lösningarna för markanvändning, boende och trafik. Med intentionsavtalen stödjer man samarbetet mellan kommunerna i en stadsregion och mellan kommunerna och staten. Syftet med avtalen är att förbättra stadsregionernas funktiona- litet och konkurrensförmåga samt att trygga en jämlik utveckling av kommunerna. I avtalen fastställs till exempel målen för bostads- produktionen samt de centrala ut- vecklingsprojekten för trafiknätet. Avtalen följs upp av särskilda uppföljningsgrupper, vars uppgift är att bedöma hur åtgärderna framskrider och vilken verkan de har. Kommitténs studier och utvärderingar Intentionsavtal gäller i . Åbo och för åren 2012–2015 mellan staten och regionens kommuner rörande markanvändning, boende och trafik. För den del fungerar miljö- och kommunikationsministeriet, finansierings- och utvecklingscentralen för boendet, trafikverket samt närings-, trafik- och miljöcentralen som avtalsparter. Programberedningen för ökat bostadsbyggande inom Kommuner och Landsting har uppmärksammat det finska arbetet.49 Det gäller bostadsfinansieringen, planeringsprocessen mellan kom- mun och stat samt regelverket vid förköp och möjligheter att över- klaga. Programberedningen noterade de intentionsavtal som tecknas mellan staten och kommunerna i tillväxtregionerna. Av- talen kan leda till en inriktnings- och tidsmässig samordning av kollektivtrafiken och bostadsbyggandet. Den gemensamma bilden vad gäller avtalens funktion är att det har varit värdefullt att sam- manställa planer för markanvändning, infrastruktur, kollektivtrafik och bostadsförsörjning i ett och samma dokument. Båda parter ser framför sig att nästa version kommer att vara en regelrätt region- plan. På statlig nivå aviseras en lag för att ge en sådan sammansatt plan i legal status. Ett viktigt villkor när det gäller möjligheterna att utveckla den regionala samhällsplaneringen är tillgången till kompetensförsörj- ning och till den kunskap som krävs för att kunna förändra organi- sation, arbetssätt och planeringsmetoder. Vid det nordiska semi- narium som arrangerades i samarbete mellan kommittén och miljö vid Kungl. Tekniska högskolan i behandlades bland andra dessa frågor i syfte att visa hur situationen ser ut i de nordiska länderna. Dessa länder utgör av tradition en gemensam marknad när det gäller forskning och högre utbildning inom samhällsplanerings- området. 49 Kommuner och Landsting, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar. Slutrapport från programberedningen för ökat bostadsbyggande, SKL 2014. Kommitténs studier och utvärderingar Kunskap för regional planering gäller främst insikter gällande samspelet mellan rumsliga strukturer och infrastruktursystem samt vilka åtgärder som får vilka långsiktiga effekter. Kunskap om planering gäller vilka aktörerna är och vilka processer som ger bäst resultat. Planeraren som processledare och förstärkare av de regionala organens och de små kommunernas samhällsplanerings- kapacitet och kompetens är en relativt ny och viktig insikt om modern samhällsplanering. Lättillgänglig kunskap om förändringar behöver kombineras med uppdrag till centrala myndigheter inom samhällsplaneringen. Stöd till centrumbildningar som kom- plement till akademins arbete med utbildning och forskning skulle kunna bygga upp plattformar för reell dialog mellan akademi och praktik. De som arbetar inom regional planering i de nordiska länderna har studerat arkitektur, samhällsplanering, kulturgeografi eller statskunskap vid olika universitet och högskolor. I finns ett centrum för planerarutbildning vid . Där finns också internationellt erkänd, planeringsteoretisk forskning. Det finns inte någon nationell forskningsenhet inom samhälls- planering och region- och stadsforskning i . Trots det finns det en ganska tydlig arbetsfördelning mellan olika utbildnings- och forskningsenheter när det gäller både inhemska och internationella uppdrag. har ungefär 1500 experter som arbetar med planerings- och utvecklingsuppgifter på olika regionnivåer i gått genom en och samma kurs vid Aaltouniversitetet. Nordiska centrum för forskning om regional planering (Nordregio) har fått en stark ställning som tillämpat centrum för forskning om regional planering både i ett nordiskt och i ett europeiskt perspektiv. Nordregios roll som forsknings- utförare inom EU-programmet är särskilt värd att nämna. På detta sätt har den nordiska planeringsforskningen påverkat politikutformningen inom EU som helhet. behandlar forskning i regional planering sådana teman som en kompakt samhällsstruktur och kollektivtrafikens betydelse för klimatpolitiken. De är teman som har förnyat planeringsprinci- perna och planeringsprocesserna. I den här förändringen har forskare och utbildare i de olika nordiska länderna fungerat som förmedlare för internationella inflytanden. Inom forskningen existerar aktiva nordiska nätverk som exempelvis inom regionalveten- Kommitténs studier och utvärderingar skapen via () och planeringsforskningen via Association of (). Att förnya planeringsprinciperna har också orsakat konflikter. Traditionellt har byggrätten varit omfattande i och i många regioner ses rikliga utrymmen fortfarande som utvecklingsresurser. Regionplanering i bemärkelsen planering av markanvändning och regional utvecklingspolitik i de finska landskapsförbunden tenderar allt oftare att hamna under samma tak och där har förbunden en möjlighet att betrakta planeringens olika delar i samband med varandra. Influenserna från har blivit starkare jämfört med de nordiska influenserna i de olika ländernas regionala planering. Det finns praktiska skäl för det. Den tidigare utbildningen till planerare vid för samhällsplanering (Nordplan) skapade nordiska relationer, där de svenska, danska och norska språkens ställning var starkare än i både utbildning och forskning.50 I alla länder finns ett förändringstryck på den regionala nivån som kommer både underifrån och uppifrån. Nordiska förbindelser och jämförelser mellan nordiska modeller är ett uppenbart tillskott och det finns ingen anledning att minska det. Snarare kan en gemensam nordisk modell inom regional planering, infrastruktur- planering och bostadsplanering på ett betydelsefullt sätt utvecklas via nätverk inom utbildning och forskning. Samverkan i EU- projekt av olika slag kan vara en viktig katalysator i detta samman- hang. 50 Nordplan i var en svensk statlig myndighet som tillkom 1968 och hade till upp- gift att anordna vidareutbildning för yrkesverksamma inom samhällsplanering i de nordiska länderna samt att bedriva forskarutbildning och forskning inom samma område. Enligt en överenskommelse mellan , , och 1969 angående institutets inrättande och finansiering skulle kostnaderna för verksamheten fördelas mellan de fyra länderna och finansierades institutet över Nordiska ministerrådets kulturbudget. upphörde Nordplan som svensk statlig myndighet och blev en nordisk institution, som lades ned 1986. I detta kapitel sätter vi vårt uppdrag i sitt sammanhang och beskriver de utmaningar som vi bedömer att samhällsplaneringen ställs och kommer att ställas inför. Vi redogör även för några iakt- tagelser utifrån dagens förhållanden, som vi menar formar kom- mitténs problembilder när det gäller att skapa förutsättningar för att kunna tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet. De utgångspunkter som kapitlet försöker illustrera, ger vårt arbete några skilda förutsättningar att förhålla sig till. För det första behöver arbetet utgå från en samhällsutveckling som känne- tecknas av människors förändrade livsmönster. Globala trender som urbanisering och globalisering blir allt mer påtagliga även i vårt land. För det andra måste utredningen trots förändringarna i om- världen ta sin utgångspunkt i dagens system för över- siktsplanering och regionplanering, som bygger lag- stiftning om planering för hur mark och vatten ska användas. Vi inleder med att ge en bild av dagens bostadsmarknad och beskriver några utmaningar för den framtida bostadsförsörjningen. Många utredningar och rapporter hävdar att har en dåligt fungerande bostadsmarknad. Den växande befolkningen ställer höga krav på att marknaden ska kunna leverera efterfrågade bostäder. byggs nya bostäder motsvarande mindre än en procent av vårt nuvarande bostadsbestånd, som behoven är påtagligt Bostadsmarknaden kan inte svara upp mot det behov som finns vare sig i områden med befolkningstillväxt eller i områden där befolkningsunderlaget minskar. Länsstyrelserna pekar i sina analyser av bostadsmarknaden ut ett antal brister.1 Bostadsbyggandet har ökat i flera län, men det är inte tillräckligt för att möta de behov som finns. Det råder fortsatt underskott på framför allt hyresrätter, oavsett läge på bostadsmarknaden. Flera grupper efterfrågar samma bostäder, främst små lägen- heter. Behovet är stort för nyanlända och ungdomar samt för äldre personer som behöver ett mindre boende men ett boende som är mer tillgängligt. Samtliga analyser lyfter svårigheten att få fram bostäder till ny- anlända. Situationen har uppmärksammats till- baka. I många län gör invandringen att befolkningen ökar eller bidrar till att en minskning inte sker. De flesta länsstyrelser uppmärksammar den demografiska ut- vecklingen och visar på ett behov av bostäder riktade till äldre. På grund av hård konkurrens på hyresrättsmarknaden beskriver flera länsstyrelser att fastighetsägare ställer särskilda krav på de bostadssökande. Urbaniseringen påverkar bostadsförsörjningen. befolk- ningsutveckling är en stor utmaning för kommuner som inte är en storstad eller universitetsstad. I många län är det framför allt kommunen med länets största stad som står för majoriteten av befolkningstillväxten, medan de omgivande kommunerna har en minskande befolkning. Länsstyrelserna lyfter frågan om kommunernas arbete med rikt- linjer för bostadsförsörjningen. Med tanke på underskottet på bostäder i många kommuner är det anmärkningsvärt att två tredjedelar av landets kommuner saknar aktuella riktlinjer och därmed underlag för sin bostadsförsörjning. 1 , Regionala bostadsmarknadsanalyser 2014, Rapport 2014:35 Regeringsuppdrag. Flertalet länsstyrelser lyfter behovet av en ökad samverkan mellan kommunerna inom länet och det är större fokus än tidigare på regional bostadsförsörjning. 5.1.2Obalans på bostadsmarknaden i flertalet kommuner Enligt bostadsmarknadsenkät anser 156 av landets 290 kommuner att det råder obalans på bostadsmarknaden på grund av underskott på bostäder, vilket ska jämföras med att 44 kommuner rapporterade en generell bostadsbrist år 2000.2 Kom- munernas bedömningar visar tydligt på obalanserade bostadsmark- nader i , och de större högskole- orterna. Även och mindre högskoleorter anser sig ha ett underskott på bostäder, men där skiljer det sig i större utsträck- ning åt mellan omgivande kommuner, landsbygden och central- orten. fortsätter antalet kommuner med överskott på bostäder att minska. har antalet sjunkit från 52 till 35 kommuner. Överskott på bostäder finns framför allt i mindre kommuner med minskande och åldrande befolkning. har i en tidigare rapport kommenterat begreppen om obalans på marknaden bland annat på följande sätt.3 Överskott på bostäder innebär att det ständigt finns fler lediga bostäder eller bostäder till salu än vad som efterfrågas. Att det finns outhyrda lägenheter i något enstaka bostadsområde behöver inte innebära att den lokala bostadsmarknaden, som helhet betraktad, präglas av ett Om det råder brist på bostäder eller inte på den lokala bostads- marknaden är [alltså] en bedömningsfråga och brist på bostäder kan innebära olika saker i olika typer av kommuner. […] brist på bostäder kan [också] innebära att det till antalet finns tillräckligt många bostäder men att det är fel sorts bostäder. De lediga bostäderna kanske inte är anpassade för en åldrande befolkning eller finns utanför centralorten där servicen har försvunnit. Rapporterad brist på bostäder är inte alltid detsamma som ny- byggnadsbehov. Ett ökat utbud kan uppstå genom en ökad omsättning av bostäder i beståndet. Det kan även vara så att man behöver få till 2Boverket, , . 3Boverket, Bostadsmarknaden –2014 med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten , flyttkedjor för att möjliggöra eller underlätta generationsväxling i olika delar av beståndet. Rapporterad brist på bostäder kan vara ett uttryck för en dynamisk ekonomi, där ökade inkomster leder till ökad efterfrågan på bostäder. Att en kommun uppger bostadsbrist innebär visserligen i de flesta fall att det är svårt att flytta till, eller inom kommunen. Men brist på bostäder innebär inte nödvändigtvis att bostadssociala problem, som trångboddhet och omfattande andrahandsuthyrning, är utbredda fenomen. Ett annat sätt att få en uppfattning om situationen på den lokala bostadsmarknaden är att titta på marknadsindikatorer som priser och sålda lägenheter. Det är då möjligt att få kunskap om den reali- serade efterfrågan på bostäder, men inte om olika hushålls- kategoriers behov och möjligheter att hitta bostäder på den lokala marknaden. Att priserna är låga innebär inte självklart att det kom- mer fram lämpliga bostäder för grupper som har svårigheter att eta- blera sig på marknaden. Det kan exempelvis gälla studenter eller flyktingar eller för den skull militär personal som anställs inom Försvarsmakten, även om den senare gruppen inte är särskilt om- fattande. I en rapport från Programberedning för ökat bostadsbyggande inom Kommuner och Landsting (SKL) bekräftas bilden av att bristen på bostäder inte enbart avser storstadsregioner och andra tillväxtkommuner.4 I många kommuner har inga hyreslägen- heter byggts . Många kommunala bostadsföretag har dålig ekonomi och det finns inga attraktiva bostäder att erbjuda äldre som vill lämna ett småhus eller ungdomar som flyttar från föräldrahemmet. Bristen på bostäder försvårar också rekryteringen till det lokala näringslivet och till den offentliga sektorns verksam- heter. Kommuner med ett internationellt konkurrenskraftigt närings- liv kan ha särskilda problem, om de finns utanför tillväxtregionerna. Även om begreppen om obalanser på bostadsmarknaden är komplexa och det finns många aspekter att ta hänsyn till, tycks det råda en bred samsyn kring att dagens problem till stor del består i att det finns för få bostäder. Dåvarande Statens bostadskredit- nämnd (BKN) uppskattade 2010 att det behöver byggas 35 000– 40 000 bostäder , vilket kan jämföras närmast efter finanskrisen , då det färdigställdes 25 000–30 000 4 Kommuner och Landsting, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar. Slutrapport från programberedningen för ökat bostadsbyggande, SKL 2014, s. 6. bostäder per år.5 Enligt är det totala kvantitativa bygg- behovet i riket –2025 beräknat till knappt 558 000 eller cirka 40 000 per år.6 Om vi ser till kommunernas egna bedömningar över hur många bostäder som skulle behöva till- komma , skulle den samlade bostadsbristen i uppgå till cirka 265 000 bostäder. Då riket i allmänhet och storstadsregionerna i synnerhet har haft hög befolkningstillväxt , har behovet av bostäder ökat. Problemet förstärks av att befolkningstillväxt och urbanise- ring i högre grad beror på inflyttningsöverskott än födelseöver- skott. Såväl födelse- som inflyttningsöverskott har varit högre än normalt och befolkningstrycket har inte varit högre än vad det är nu . Befolkningstillväxten har inte följts av ett ökat byggande och byggandet har legat kvar på relativt låga nivåer . Att byggandet sjönk drastiskt beror till stor del på att det belades med moms, att efterfrågan på bostäder sjönk på grund av lågkonjunkturen och att hushållens möjligheter till ränteavdrag försämrades. Byggandet ökade sedan sakta då det minskade igen i samband med finans- krisen. Bostadsbyggandet ser nu ut att öka. påbörjas cirka 39 000 nya bostäder inräknat nettotillskott genom ombyggnad, vilket innebär en betydande ökning jämfört 2008–2012.8 påbörjades cirka 26 000 bostäder i flerbostadshus (en ökning ) och av dessa var något fler hyresrätter än bostadsrätter. Ytterligare cirka 2 000 bostäder till- kom genom ombyggnad. Antalet påbörjade lägenheter väntas enligt öka med till sammanlagt cirka 42 500 lägenheter. Om den produktions- takten kan upprätthållas, kan också regeringens mål om 250 000 5BKN, Vad kostar det att bygga bort bostadsbristen? 6Boverket, Behovet av bostadsbyggande, Teori och metod samt en analys av behovet av bostäder till 2025, Rapport 2015:18 s. 84. 7Boverket, Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv, Rapport 2012:18 (Kommunernas bedömningar av bostadsbehoven är beroende av andra hänsyn än marknadsmässig efter- frågan och utbud på bostäder, exempelvis bostadsförsörjningspolitik). 8Boverkets indikatorer, Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos, . nya bostäder infrias, räknat på antalet igångsatta lägen- heter (prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 18 s. 46). Antalet påbörjade bostäder i flerbostadshus har i det närmaste fördubblats 2013 jämfört med i , medan ökningen var bland kommuner med fler än 75 000 invånare utanför storstadsregionerna. I indikerar kommunerna att 15 000–16 000 bostäder kommer att påbörjas –2015, i 4 000–5 000 bostäder och i 2 500–3 000 bostäder . I sker dessutom en kraftig ökning av antalet igångsatta studentbostäder, 1 500–2 000 lägenheter –2015. Utifrån de problem som tillskrivs den svenska bostadsmarknaden föreslår forskare, intressegrupper och andra debattörer flera olika lösningar. En vanlig uppfattning är att det främsta sättet att möta bostadsbristen på måste vara att stimulera ett ökat bostads- byggande eller åtminstone undanröja alla eventuella hinder för bostadsbyggandet. Lösningen på bostadsbristen behöver dock inte (enbart) vara nybyggnation, oavsett om bristen har sitt ursprung i en obalans mellan antalet tillgängliga lägenheter och antalet hushåll som söker bostad eller att efterfrågan på bostäder inte möter ut- budet. Utbudet bedöms också kunna öka genom ökad omsättning av bostäder och genom ökad rörlighet som möjliggör eller underlättar generationsväxling i olika delar av beståndet. En förklaring till nuvarande situation anses vara att den stora bostadsefterfrågan främst är driven av ekonomiska faktorer och ett ineffektivt ut- nyttjande av befintliga bostäder. Inkomstökningarna i kombination med låga räntor och snabbt växande bolån anges vara faktorer som främst driver på bostads- efterfrågan. Bostadsbyggandet har ännu inte ökat tillräckligt för att kunna möta efterfrågan. I stället har en hög efterfrågan och åt- följande höga bostadspriser medfört att befintliga bostäder ut- nyttjas sämre . Två huvudförklaringar till det dåliga utnyttjandet förs ofta fram. Den första är brister i tillämpningen av hyressättningssystemet, som anses medföra att hyresmarknaden fungerar allt sämre i takt med att bostadsmarknaden blir allt mer överhettad. Det råder delade meningar om hur systemet med bruksvärdereglering tilläm- pas i storstadsregionerna och dess för- och nackdelar. Den andra förklaringen som förs fram är att värdestegringen på bostadsrätter och egnahem i kombination med reavinstskatten och den borttagna möjligheten till räntefria uppskov på vinsten vid bostadsförsäljningar minskar utbudet på bostäder på den öppna marknaden. Den skatt som tas ut vid bostadsförsäljningar anses innebära att antalet bostadsbyten minskar. Matchningen mellan utbudet av bostäder och behovet skulle kunna vara bättre. I takt med att bostadsefterfrågan ökar, används den befintliga bostads- stocken allt sämre, vilket reducerar bostadsutbudet ytterligare. När det gäller möjligheterna att öka byggandet anser många att bättre finansieringsförutsättningar är ett viktigt villkor. Det gäller såväl marknadens prissättningsmekanismer som riskkapital- och kreditförsörjning. Endast i ett 50-tal av landets 290 kommuner – däribland 20 av de 26 kommunerna i – var priset för ett begagnat småhus högre än kostnaden för att bygga ett nytt hus av motsvarande standard.