sou · H3B339 · 2015-04-08 00:00:00 — I den mån så skulle vara fallet, är det alltså endast den mängd uppgifter som överförs i de enskilda fallen som anses utlämnade till och därmed utgör allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten. Att den mottagande myndigheten tekniskt sett har ”kopplat upp sig” mot den andra myndighetens uppgiftssamlingar och därigenom getts möjlighet att genom ett tekniskt förfarande begära ut uppgifter skulle vid ett sådant synsätt inte i sig anses innebära något utlämnande av upp- gifter i tryckfrihetsförordningens mening. Det är alltså inte givet i vilken utsträckning detta slags omstän- digheter har betydelse för frågan om den mottagande myndigheten har en sådan teknisk tillgång till uppgifter som avses i 2 kap. 3 § andra stycket TF, dvs. vad de betyder för frågan om en upptagning är att anse som förvarad hos den mottagande myndigheten genom att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Med andra ord står det inte helt klart vilka krav som formuleringen ”läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas” innefattar för att en teknisk åtkomst ska anses ”direkt”. Den tekniska utvecklingen har även inneburit att myndigheterna har utvecklat tjänster som ger enskilda möjligheter att genom ett automatiserat förfarande ta del av myndigheternas informations- samlingar. Som exempel kan nämnas s.k. självbetjäningstjänster via myndigheternas hemsidor. Sådana former av tillgång till myndig- heters uppgifter har ibland inte betecknats som direktåtkomst, trots att det i praktiken knappast kan vara frågan om något annat. Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? möjlig förklaring kan vara att det då är fråga om offentliga upp- gifter medan begreppet direktåtkomst har tenderat att förbehållas de fall där en automatiserad åtkomst kan anses särskilt känslig, t.ex. om en åtkomst tar sikte på sekretessreglerade uppgifter eller av annat skäl anses känslig från integritetsskyddssynpunkt. Både den rättsliga och den tekniska utvecklingen kan således eventuellt komma att innebära att begreppet direktåtkomst inte kan göras liktydigt med automatiserat uppgiftsutlämnande, utan att begreppet bör ges en snävare innebörd. Oavsett hur denna fråga kan komma att besvaras i praxis kan det konstateras att det ändå kommer att finnas former av uppgiftsutbyte som tveklöst är att betrakta som direktåtkomst. I fråga om sådant uppgiftsutbyte finns det alltså anledning att också i fortsättningen principiellt och rätts- ligt skilja direktåtkomst från andra former av elektroniskt utläm- nande. Det finns också i fortsättningen behov av att skilja på den ingripande form av utlämnande som en direktåtkomst innebär, som principiellt och rättsligt innebär att gränsen mellan de inblandade myndigheterna i viss mån försvinner, från andra elektroniska utläm- nanden som inte har samma ingripande rättsliga konsekvenser och som inte i sig medför att det uppstår rättsliga frågor som måste lösas på förhand. Den tekniska utvecklingen utgör alltså i sig inget skäl för att utmönstra begreppet direktåtkomst. I flera lagstiftningsärenden som syftat till att utöka informations- utbytet mellan myndigheter har framhållits att utbytet kan effek- tiviseras om utbytet sker elektroniskt och i synnerhet om det sker genom direktåtkomst. Även bedömde i sin gransk- ningsrapport (RiR 2010: 18) om informationsutbytet mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem att direkt- åtkomst medförde en större effektivisering än det elektroniska informationsutbyte som redan ägde rum i andra for- mer. Arbetet med att effektivisera myndigheternas verksamhet genom elektroniskt informationsutbyte har fortskridit och pågår alltjämt, bl.a. genom E-delegationens arbete. har nya tek- niska former för sådant utbyte tagits fram som, oavsett om det är Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? fråga om direktåtkomst eller inte, innebär effektiviseringar i för- hållande till hur utbytet tidigare ägde rum. Mot bakgrund av de utredningar som har gjorts i fråga om hur myndigheternas informationsutbyte kan effektiviseras och om eko- nomiska nyttoeffekter av sådana projekt synes frågan om hur den bästa effektiviteten kan uppnås inte handla så mycket om vilken elektronisk utlämnandeform som bör väljas utan mer om myndigheternas möjlighet att över huvud taget åstadkomma det informationsutbyte som regeringen eller de själva vill ska ske. Problem med att åstadkomma en önskad effektivisering förefaller till viss del handla om legala förutsättningar för ett visst infor- mationsutbyte, men det kan också handla om brist på resurser i fråga om medel och kompetens samt att nödvändig samverkan inte kan åstadkommas. En vanlig utgångspunkt är att direktåtkomst antas vara det mest effektiva sättet att utbyta information. Huruvida det också är det mest kostnadseffektiva sättet att utbyta information kan emellertid endast bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I fråga om ett visst informationsutbyte kan alltså andra former av elektroniskt informationsutbyte än direktåtkomst vara det mest effektiva. Vilken form av elektroniskt informationsutbyte som är mest effektiv, inbegripet ett kostnadsperspektiv, behöver alltså be- dömas utifrån vilket konkret informationsutbyte det handlar om och i vilka former detta sker. Av betydelse är vidare vilken förmåga inblandade myndigheter har att åstadkomma det som faktiskt önskas av dem, det gäller inte minst i form av medel och resurser i övrigt. Till detta kommer att, även i de fall lagstiftaren väljer att i författ- ning reglera ett visst informationsutbyte, det i slutändan regel- mässigt står den enskilda myndigheten fritt att bestämma vilken utlämnandeform som ska väljas inom ramen för befintliga legala och andra förutsättningar. Enligt vår bedömning går det inte att generellt uttala sig om vilken form av elektroniskt informationsutbyte som är det mest effektiva. Vi ser alltså ingen anledning att från ren effektivitets- synpunkt förorda någon viss metod. De särskilda integritetsrisker som anses förknippade med direkt- åtkomst har samband med vilka tekniska åtgärder som vidtas för att så långt som möjligt minimera s.k. överskottsinformation, att överväga behovet av sekretesskydd i tillräcklig utsträckning och att Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? överväga vilka sökbegränsningar som bör gälla hos den myndighet som tar emot information genom sådan åtkomst. Vi redovisar i avsnitt 11.1 och 11.3 våra överväganden om hur sådana frågor bör regleras. I avsnitt 11.2 finns våra överväganden i frågan om andra elektroniska utlämnanden behöver en särskild reglering för att ge personuppgifter ett tillfredsställande skydd. Sammanfattningsvis bedömer vi att det kan finnas effektivitets- vinster och integritetsrisker med alla former av elektroniskt utläm- nande. Vilka vinster eller risker som uppstår hör emellertid inte så mycket samman med vilken form som väljs, utan vilket konkret informationsutbyte det är frågan om samt vilka förutsättningar det finns för aktuella myndigheter att över huvud taget välja utläm- nandeform och att åstadkomma det informationsutbyte som till- godoser krav på både effektivitet, även ur ett kostnadsperspektiv, och integritetsskydd. Varken effektivitetsvinster eller integritets- risker utgör således skäl för att utmönstra en åtskillnad mellan olika elektroniska utlämnandeformer eller att förorda att ett elek- troniskt informationsutbyte generellt bör ske i en viss form. 5.7.5Principiella och rättsliga skäl samt krav på förberedande analyser och åtgärder medför behov av en fortsatt åtskillnad En utgångspunkt för utredningens samtliga överväganden i de rätts- liga frågor som ingår i uppdraget är bl.a. att så långt som möjligt underlätta en mer effektiv förvaltning, dvs. att så långt det är möj- ligt och lämpligt undanröja onödiga legala hinder. Behovet av att rättsligt upprätthålla gränserna mellan myndigheter Som har framgått är det med hänsyn till bestämmelserna i 2 kap. TF och offentlighets- och sekretesslagen av stor betydelse att det klargörs att direktåtkomst har omedelbara konsekvenser för frågor som rör myndigheternas gränser, vilken myndighet som förfogar över vilka uppgifter och problemet med överskottsinformation. Samma frågeställningar har också stor betydelse från en rent förvalt- ningsrättslig utgångspunkt. Det är bl.a. av vikt att det alltid står klart vad som hör till den verksamhet som en viss myndighet Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? Att myndigheternas gränser i rättslig mening upprätt- hålls är således ett starkt rättssäkerhetskrav. Det kravet ställer i sin tur krav på inblandade myndigheter att på ömse håll agera i förväg och vidta nödvändiga åtgärder innan en direktåtkomst faktiskt med- ges, bl.a. för att säkerställa att en sådan åtkomst är förenlig med bestämmelser om sekretess. Direktåtkomst medför krav på förberedande åtgärder ur verksamhets- och personuppgiftsansvarsperspektiv Direktåtkomst innebär att viss behandling av personuppgifter be- höver ske inför den faktiska etableringen och att inblandade myn- digheter analyserar och löser de särskilda säkerhets- och kontroll- frågor som direktåtkomst från ett dataskyddsperspektiv ger upp- hov till. Även myndighetens personuppgiftsansvar innebär således att det ställs krav på att inblandade myndigheter gör klart för sig vilka åtgärder som behöver vidtas på ömse håll och hur ansvaret fördelar sig mellan dem. Detta utgör också skäl för att behålla en åtskillnad mellan direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande. Hur ett ansvar för skydd av personuppgifter ska fördelas mellan inblandade myndigheter vad gäller de olika åtgärder som behöver vidtas inom ramen för en direktåtkomst är emellertid inte givet. Denna fråga behandlas dock inte vidare här. Vi återkommer till den i kapitel 10. Varken den tekniska utvecklingen eller effektivitetsvinster eller integritetsrisker utgör skäl för att utmönstra begreppet direktåtkomst Som framgått anser vi att inte heller att den tekniska utvecklingen som sådan innebär att det finns skäl för att utmönstra begreppet direktåtkomst för att i stället generellt tala om elektroniskt utläm- nande. Inte heller de effektivitetsvinster eller integritetsrisker som kan uppstå vid olika former av elektroniska utlämnanden utgör skäl för att utmönstra begreppet direktåtkomst. Direktåtkomst brukar beskrivas som en särskilt känslig form av uppgiftsutbyte, eftersom den anses innebära större risker för den enskildes integritet än då uppgifter lämnas ut efter en bedömning i Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? Vi menar dock att en väl analyserad och förberedd direktåtkomst där man övervägt och löst frågor som rör sekre- tesskydd på ömse håll, vidtagit behövliga säkerhetsåtgärder, begränsat överskottsinformationen samt övervägt frågan om eventuella begräns- ningar i den mottagande myndighetens möjlighet att använda sig av de uppgifter som blir åtkomliga, inte behöver innebära större risker för den enskildes integritet än ett annat elektroniskt utlämnande av personuppgifter. Vad som däremot kan innebära risker för den enskildes integri- tet i samband med direktåtkomst är att man inte beaktar de särskilda frågor och krav på skydd som den ger upphov till samt att man inte ägnar uppmärksamhet åt frågor som sammanhänger med att myn- digheternas gränser öppnas upp och att därmed inblandade myn- digheters ansvar för både verksamhet, säkerhet och personupp- gifter behöver klargöras. Om man inte behåller en åtskillnad mellan begreppen direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande finns det enligt vår mening en risk för att dessa frågor inte får den upp- märksamhet som behövs för att på ett tillfredsställande sätt skydda den enskildes integritet. Annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst medför inte behov av att klargöra myndigheters förhållande till varandra Enligt vår uppfattning är det alltså den rättsliga skiljelinjen mellan direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande som är betydelse- full att behålla, eftersom den tydliggör vikten av att det ska stå klart i vilket förhållande de myndigheter som ingår i ett visst uppgifts- utbyte står till varandra. Utan den distinktionen riskerar myndig- heternas respektive ansvar i olika hänseenden att bli otydligt. När det gäller olika former av andra elektroniska utlämnanden, dvs. vad som betecknas som utlämnanden på medium för automati- serad behandling och som innebär att uppgifter i någon form sänds över eller förmedlas elektroniskt, uppstår inte samma behov av att klargöra frågor av det slaget. Ett sådant utlämnande innebär ju inte att myndigheternas verksamhet blandas samman rättsligt sett, oav- sett på vilket sätt uppgifterna distribueras. De skillnader beträff- ande säkerhetsrisker som olika sätt att sända över uppgifter elek- troniskt kan innebära utgör enligt vår mening inte något skäl till att göra någon rättslig åtskillnad mellan dem. Bör en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande behållas? Vår bedömning är alltså att det från både principiella och rätts- liga synpunkter finns starkt vägande skäl för att behålla en begrepps- mässig skillnad mellan å ena sidan direktåtkomst och å andra sidan annat utlämnande i elektronisk form. Både principiella och rättsliga skäl samt konkreta krav på förberedande analyser och åtgärder talar med styrka för detta. Som framgått har vi redan ovan redovisat en viss uppfattning för hur begreppet direktåtkomst bör avgränsas i förhållande till annat elektroniskt utlämnande. Vi återkommer i avsnitt 11.1 och 11.2 till hur begreppet direktåtkomst bör definieras och hur en generell reg- lering på myndighetsområdet rörande elektroniskt utlämnande bör se ut. 6Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras för att undvika konflikt med internationella åtaganden? Internationella avtal och sektorsspecifika rättsakter innehåller ibland artiklar om att en myndighet bara får använda uppgifter som erhålls enligt avtalet respektive rättsakten för vissa angivna ändamål eller i viss verksamhet. Sådana bestämmelser kan avse även andra upp- gifter än personuppgifter. I anses en sådan bestämmelse inte utgöra ett hinder mot utlämnande av uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen. Däremot kan en sådan användningsbegräns- ning anses stå i konflikt med en myndighets skyldighet att överlämna uppgifter till andra myndigheter enligt 6 kap. 5 § OSL. I våra direktiv framhåller regeringen att någon generellt tillämplig eller konsekvent genomförd lösning på sistnämnda typ av regel- konflikt saknas i lagstiftningen. I 9 kap. 2 § OSL ges visserligen en upplysning om att användningsbegränsningar införts i vissa andra författningar. Uppräkningen är emellertid inte heltäckande och det finns inte någon formell koppling mellan den bestämmelsen och 6 kap. 5 § OSL (jfr prop. 1990/91:131 s. 25). De författningar som avses i 9 kap. 2 § OSL utgör visserligen inte registerförfattningar. Enligt regeringen har den beskrivna frågeställningen dock en sådan betydelse för uppgiftsutbytet mellan myndigheter att den ändå bör utredas i detta sammanhang. Vi har därför fått i uppgift att överväga om 6 kap. 5 § OSL bör justeras så att den står i bättre överensstämmelse med förekomsten Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… av nu nämnda användningsbegränsningar. Om vi finner att en så- dan justering bör ske, ska författningsförslag lämnas. Informationsskyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Bestämmelsen har redan behandlats i avsnitt 5.2, bl.a. vad avser förhållandet mellan informationsskyldigheten enligt paragrafen och föreskrifter om uppgiftsutlämnande enligt bl.a. 10 kap. 16–27 §§ OSL. Informationsskyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL gäller för en uppgift som inte är sekretessbelagd, dvs. en uppgift för vilken sekretess inte gäller i den aktuella situationen. En myndighet kan alltså vara skyldig att lämna en uppgift till en annan myndighet som begär att få den om uppgiften inte alls är sekretessreglerad, dvs. om det inte finns någon bestämmelse om sekretess som är tillämplig på uppgiften. En skyldighet att lämna ut uppgiften finns också om den i och för sig är sekretessreglerad, men det inte innebär någon skada eller något men att lämna uppgiften till myndigheten i fråga. Det kan också finnas en skyldighet att lämna ut uppgiften till den andra myndigheten även om sekretess gäller för uppgiften under förut- sättning att det finns en sekretessbrytande regel som är tillämplig i förhållande till den myndigheten. Om man vill förhindra ett uppgiftsutbyte mellan myndigheter, är det alltså inte tillräckligt att införa en ny sekretessbestämmelse. Det måste också införas bestämmelser som föreskriver att de sekre- tessbrytande reglerna i 10 kap. OSL inte ska gälla. Begränsningar i lag om en myndighets möjlighet att använda uppgifter från en myndighet i en annan stat I 9 kap. 2 § OSL räknas ett antal lagar upp som innehåller bestäm- melser som begränsar möjligheterna att använda vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i annan stat. Det rör sig bl.a. om lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… skatteärenden, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt sam- arbete och lagen (2000:344) om Schengens informationssystem. Bestämmelsen utgjorde tidigare tredje stycket i dåvarande 1 kap. 4 § SekrL (numera 7 kap. 1 § OSL). I första stycket samma paragraf föreskrevs att om förbud gäller enligt denna lag mot att röja upp- gift, får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verk- samhet i vilken sekretess gäller för uppgiften. I andra och tredje styckena fanns hänvisningar till olika lagar med bestämmelser om förbud mot eller begränsningar i möjligheten att utnyttja vissa uppgifter. Det tredje stycket infördes i samband med att lagen (1991:1342) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet infördes. I den lagen fanns bestämmelser som begränsade möjligheterna att utnyttja vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en annan stat. I specialmotiveringen till bestämmelsen i det då nya tredje stycket i 1 kap. 4 § SekrL anfördes (prop. 1990/91:131 s. 26) att en av principerna bakom regleringen i sekretesslagen är att alla tystnadsplikter inom det allmännas verk- samhet ska framgå av lagen antingen direkt eller genom en hän- visning till en annan lag. Myndigheterna skulle komma att omfattas av begränsningar i möjligheterna att utnyttja information enligt be- stämmelserna i den nu föreslagna lagen om internationellt sam- arbete på brottmålsområdet. Det var därför naturligt att det av 1 kap. 4 § SekrL, där det redan fanns en hänvisning till insiderlagen och dess regler om förbud att utnyttja information, skulle framgå att ett förbud för myndigheter att utnyttja uppgifter också fanns i lagen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brott- målsområdet. Det kan konstateras att det ovan återgivna uttalandet är något missvisande i så måtto att bestämmelsen inte i sig innebär någon tystnadsplikt i den meningen att den föreskriver sekretess för vissa uppgifter, även om bestämmelsen i och för sig finns i offentlighets- och sekretesslagen. Däremot erinrar bestämmelsen om att det i andra lagar finns bestämmelser som begränsar svenska myndigheters möj- lighet att använda vissa uppgifter. Dessa begränsningar gäller alltså oavsett om de omnämns i 9 kap. 2 § OSL. Det är således inte fråga om någon sådan hänvisning i offentlighets- och sekretesslagen till en annan lag som enligt 2 kap. 2 § TF kan utgöra hinder mot att lämna ut uppgiften enligt rätten att ta del av allmänna handlingar. Sådana begränsningar i möjligheten att använda vissa uppgifter som avses i Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… de lagar som räknas upp i 9 kap. 2 § OSL innebär alltså inte någon begränsning i den enskildes rätt att enligt 2 kap. TF att ta del av allmänna handlingar (Lenberg m.fl., kommentaren till 9 kap. 2 §). Eftersom 9 kap. 2 § inte innebär att någon sekretess gäller utan enbart upplyser om att användningsbegränsningar finns i andra lagar, utgör sådana begränsningar inte heller något sekretesshinder som kan begränsa en myndighets informationsskyldighet gentemot en annan myndighet enligt 6 kap. 5 § OSL. Om det inte finns någon sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift som begärs ut av en annan myndighet eller om det finns en sekretessbrytande regel som kan tillämpas i förhållande till den myndigheten, ska uppgift- erna alltså lämnas ut enligt 6 kap. 5 § OSL, såvida inte utlämnandet hindrar arbetets behöriga gång. Begränsningar i att utnyttja vissa uppgifter enligt de lagar som räknas upp i 9 kap. 2 § OSL är emellertid i allmänhet utformade så att de inte enbart tar sikte på den svenska myndighet som tar emot uppgifter från en myndighet i en annan stat. I regel har bestäm- melsen i den aktuella lagen utformats så att begränsningarna gäller för alla svenska myndigheter. Det får till följd att inte heller en annan svensk myndighet än den som fått uppgifterna från den ut- ländska myndigheten kan utnyttja uppgifterna i sin verksamhet, även om myndigheten i och för skulle ha rätt att få ut dem efter en begäran enligt 6 kap. 5 § OSL. Det torde därför i praktiken bli aktuellt för en svensk myndighet att begära ut uppgifter som om- fattas av användningsbegränsningar från en annan myndighet bara när myndigheten behöver ta del av uppgifterna för ett ändamål som inte omfattas av begränsningarna (jfr prop. 2012/13:4 s. 90 f.). I praktiken uppstår därför inte någon konflikt mellan lagbestämmelser om användningsbegränsningar och informationsskyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL. Sammanfattningsvis kan det alltså konstateras att 9 kap. 2 § OSL inte i sig innebär något hinder mot att lämna ut uppgifter till en annan myndighet. I bestämmelsen erinras emellertid om att det i andra lagar finns bestämmelser som begränsar möjligheterna för svenska myndigheter att använda sig av uppgifter som ursprungligen kom- mer från en myndighet i en annan stat. I sammanhanget kan påpekas att 9 kap. 2 § OSL enbart upplyser om användningsbegränsningar som finns i andra lagar. Det finns i och för sig inget som hindrar att regeringen meddelar föreskrifter Behöver 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen justeras… om begränsningar i möjligheterna att använda vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en utländsk myndighet och som i så fall, på samma sätt som en bestämmelse i lag, blir bindande för alla myndigheter. I vilken utsträckning regeringen har meddelat så- dana föreskrifter är inte känt för utredningen. Den nya bestämmelsen om sekretess i det internationella samarbetet trädde en ny sekretessbestämmelse i kraft i syfte att utgöra en generellt tillämplig bestämmelse till skydd för uppgifter som utbyts inom ramen för internationella rela- tioner. Bestämmelsen har förts in i 15 kap. 1 a § OSL och innebär att sekretess gäller för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Som en förutsättning för sekretess gäller att det kan antas att möjlighet att delta i det inter- nationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess ska gälla för en uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett ut- ländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal. Om sekretess gäller enligt bestämmelsen, får de sekretessbryt- ande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket inte tillämpas (15 kap. 1 a § tredje stycket).