sou · H3B37 · 2015-09-15 00:00:00 — Det kan exempelvis bli aktuellt om sökanden, för att visa att det finns ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten lång- siktigt, hänvisar till en garanti eller på annat sätt hänvisar till en annan fysisk eller juridisk persons tillgångar. I en sådan situation måste sökanden lämna information om de ekonomiska för- hållandena hos den fysiska eller juridiska personen, om tillstånds- myndigheten anser att det behövs för att kunna bedöma sökandens förutsättningar. Hur stora de finansiella behoven är varierar naturligtvis bero- ende på vilken verksamhet som ska bedrivas. Prövningen måste därför utformas med hänsyn till förhållanden inom det aktuella verksamhetsområdet, samt aktörens och verksamhetens omfatt- ning. Som exempel kan nämnas att inom skolväsendet presenterar statistik som bl.a. visar den genomsnittliga kost- naden för läromedel, utrustning, skolbibliotek och elevhälsa per elev som Skolinspektionen kan använda för att bedöma de finansi- ella behoven inom skolväsendet. 11.2Krav på insikt, erfarenhet och i övrigt lämplig Utredningens förslag: Tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL, LSS och godkännande att bedriva verksamhet inom skol- väsendet enligt skollagen, får endast beviljas den som har till- räcklig insikt och erfarenhet samt i övrigt bedöms vara lämplig. får tillstånd att bedriva verksamhet enligt LSS endast meddelas om sökanden, med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt, visat sig lämplig. Något liknande krav på personlig och ekonomisk lämplighet finns inte för tillståndspliktig verksamhet enligt skollagen eller SoL. Det innebär att Skolinspektionen, och kommunerna har begrän- sade möjligheter att avslå en ansökan om godkännande eller till- stånd pga. exempelvis ekonomisk misskötsamhet eller brottslighet. Tillståndsplikt med ett krav på lämplighet har ofta motiverats med att det rör sig om socialt ansvarsfulla uppgifter och att sam- hället har ett väsentligt intresse av att uppgifterna sköts väl. Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar ningen anser att sådana skäl föreligger för tillståndspliktig verksam- het enligt SoL och för utbildning inom skolväsendet. Införandet av en lämplighetsprövning i LSS motiverades även med att det före- kommit ett inte obetydligt antal oseriösa företag bland dem som ansökt om tillstånd för att bedriva verksamhet (Budgetproposi- tionen 2013 [prop. 2012/13:1], Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjuk- vård och social omsorg). Utredningen anser att införandet av krav på insikt, erfarenhet och lämplighet inom övriga tillståndspliktiga verksamhetsområden inom välfärdssektorn, kan motverka en lik- nande utveckling inom de områdena. Utredningen anser att Skolinspektionen, samt kommun- erna ska pröva att sökanden har tillräcklig erfarenhet och insikt samt i övrigt är lämplig i samband med en ansökan om godkän- nande eller tillstånd. För att samma grundläggande kvalifikations- krav ska gälla för etablering av tillståndspliktig verksamhet inom välfärdssektorn föreslår utredningen att kraven ska införas i skol- lagen och i SoL, men även i LSS. Kraven för att få bedriva till- ståndspliktig verksamhet inom välfärdssektorn blir därmed utform- ade på ett likartat sätt. Krav på insikt och erfarenhet är viktigt för att ge blivande till- ståndshavare en högre beredskap för uppdraget, och därigenom ytterligare säkerställa att sökanden har goda förutsättningar att kunna erbjuda en verksamhet av god kvalitet. Ett krav på lämp- lighet bedöms också bidra till att seriösa aktörer etablerar sig inom välfärdssektorn, vilket är viktig för barns, elevers, brukares och samhällets förtroende för välfärdssektorn. Som bl.a. beskrivits i avsnitt 4 och 5 är en absolut majoritet av de privata utförarna och huvudmännen inom välfärdssektorn juri- diska personer och ofta aktiebolag. För att kraven på insikt, erfar- enhet och lämplighet ska få betydelse när det gäller juridiska personer måste kraven även riktas mot personer med inflytande i den juridiska personen. Den personkrets som ska omfattas av en prövning bör så långt som möjligt kunna förutse detta eftersom prövningen bl.a. innebär att ett utdrag från belastningsregistret inhämtas. Ansvariga myndigheter, däribland Skolinspektionen, har dessutom under utredningens gång efterfrågat ledning om vilka personer som ska omfattas. Enligt utredningen bör den person- krets som ska ingå i prövningen, i de fall den sökande är en juridisk person, regleras i lag. Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar För att ringa in de personer som ska omfattas av prövningen har utredningen gjort en jämförelse med bl.a. den personkrets som prövas enligt yrkestrafiklagen (2012:210), enligt LSS och enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. För att pröv- ningen ska få betydelse, och inte medföra onödiga kostnader för ansvariga myndigheter och de enskilda som ansöker, bör den endast omfatta personer som har ett väsentligt inflytande över verk- samheten. Utredningen gör bedömningen att verkställande direktör, styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och bolagsmän har ett sådant inflytande. Även ägare och andra kan ha ett väsentligt inflytande över verksamheten. I jämförelse med den personkrets som ska prövas enligt LSS innebär utredningens förslag att kretsen utökas, men också förtydligas. I den personkrets som utredningen föreslår ingår ägare som har ett väsentligt inflytande i verksamheten. Utredningen har övervägt att i lag precisera hur stort ägandet ska vara för att en person ska omfattas av prövningen. Utredningen har dock kommit fram till att en sådan precisering skulle hindra ansvarig tillståndsmyndighet från att anpassa prövningen till förhållandena i det enskilda fallet. Omständigheter som kan innebära att en ägare anses ha ett väsent- ligt inflytande kan t.ex. vara innehav som representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster. I de fall den juridiska personen ägs av en annan juridisk person kan även den juridiska personen omfattas av prövningen om ägandet innebär ett väsentligt inflytande. Andra med väsentligt inflytande i verksamheten kan exempelvis vara personer med inflytande på grund av en viss tjänsteställning, men också personer som rent faktiskt spelar en aktiv roll i verk- samheten. Det kan exempelvis vara personer med fullmakt att sköta rörelsen eller personer som har ett väsentligt inflytande genom avtal med den juridiska personen. Är sökanden en stiftelse kan det vara dess förvaltare, och ingår den juridiska personen i en koncern kan det vara personer i moderbolaget som kan anses ha ett väsentligt inflytande över verksamheten. Syftet med formuleringen är att skapa viss flexibilitet i personkretsen för att t.ex. förhindra att bulvanförhållanden uppstår. För att Skolinspektionen, och kommunerna ska kunna bedöma om sökanden uppfyller kravet på tillräcklig insikt, erfaren- het och lämplighet är det nödvändigt att myndigheterna får infor- Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar mation om ägar- och ledningsförhållanden hos sökanden. Om det finns personer som, utan att tillhöra den formella ägar- eller led- ningskretsen, har ett väsentligt inflytande över verksamheten bör sökanden i samband med ansökan även redovisa dessa. 11.2.1Prövningen av lämplighet, insikt och erfarenhet Prövningen av om en sökande har tillräcklig erfarenhet och insikt och i övrigt är lämplig, ska göras utifrån en samlad bedömning av de uppgifter som framkommer i ansökningsförfarandet. Det bör framhållas att bevisbördan för att kraven är uppfyllda ligger på den som ansöker om tillstånd. Enligt utredningens uppfattning är det inte möjligt eller önskvärt att ange alla faktorer som kan påverka bedömningen. Kraven är generellt utformade, men är avsedda att ge Skolinspektionen, och kommunerna ett tydligt stöd för att avslå ansökningar där sökande exempelvis är olämplig eller saknar tillräcklig kunskap för att kunna bedriva en kvalitativ verksamhet. Vad gäller kravet på tillräcklig insikt och erfarenhet måste det relateras till inriktningen och omfattningen på den aktuella verk- samheten. Utredningen anser att sökanden ska kunna visa att denne besitter kunskap om ekonomi och redovisning, så att de offentliga bidrag och ersättningar som den sökta verksamheten genererar, kan hanteras på ett tillförlitligt sätt. Sökanden ska även kunna visa på tillräcklig insikt och erfarenhet av det aktuella verk- samhetsområdet. I detta ingår att sökanden ska kunna redogöra för erfarenhet från det aktuella eller något närliggande område, och kunskap om de krav som ställs på verksamheten enligt gällande bestämmelser. Är sökanden en juridisk person kommer utredningen och pröv- ningen av kravet på insikt och erfarenhet att riktas mot den person- krets som beskrivs ovan. Kravet innebär inte att varje enskild person i personkretsen måste ha insikt i och erfarenhet av det aktuella verksamhetsområdet, eller insikt i ekonomi och redovis- ning, men sökanden ska vid en samlad bedömning anses ha sådan insikt och erfarenhet som behövs för att driva verksamheten. Med ”i övrigt lämplig” avses att den sökande ska visa att denne med hänsyn till sin handel och vandel är kvalificerad att bedriva verksamheten. I bedömningen ska ekonomisk skötsamhet vägas in, Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar att sökanden skött redovisning, betalning av skatter och arbetsgivaravgifter m.m. samt om sökanden exempelvis varit före- mål för konkurs eller näringsförbud. I bedömningen av lämplighe- ten ska hänsyn även tas till om det förekommit brottslighet i verk- samhet som sökanden tidigare bedrivit eller, om sökanden är en fysisk person, denne begått brott. Är sökanden en juridisk person ska utredningen av lämplighet även omfatta motsvarande förhåll- anden för den personkrets som beskrivs ovan. Om prövningen exempelvis visar att en person i den personkrets som ska omfattas av prövningen har dömts för brott eller brustit i sin ekonomiska skötsamhet, kan det resultera i att sökanden inte uppfyller kravet på lämplighet och att ansökan avslås. Vid en bedömning av sökandes lämplighet bör misskötsamhet av mindre allvarlig art inte innebära något hinder, medan allvarliga eller upprepade mindre allvarliga förseelser kan medföra att den som prövas inte anses lämplig. Tidsgränser för när en förseelse eller tidigare misskötsamhet inte längre ska anses relevanta, får avgöras inom ramen för den helhetsbedömning som ska göras. Om ett tillstånd eller ett godkännande har återkallats, eller om ansvarig myndighet i sin tillsyn funnit allvarliga brister i en pågående verksamhet som bedrivs av sökanden, eller av någon i den personkrets som ska omfattas av prövningen, kan det påverka bedömningen av sökandens lämplighet. Sökanden är skyldig att lämna de upplysningar som Skolinspek- tionen, eller en kommun behöver för att genomföra pröv- ningen. Om sökanden inte lämnar nödvändiga upplysningar kan det innebära att ansvarig myndighet avslår ansökan. Utöver att inhämta utdrag ur belastningsregistret för att genomföra lämplig- hetsprövningen (se avsnitt 11.7) kan ansvariga myndigheter, i den mån det inte föreligger hinder på grund av sekretess eller liknande, behöva samarbeta med andra myndigheter såsom och för att få den information som de behö- ver. För att kunna ta ställning till sökandens insikt, erfarenhet och lämplighet kan de ansvariga myndigheterna begära referenser eller genomföra intervjuer med sökanden, eller med någon ur den per- sonkrets som ska omfattas av prövningen. Utredningen vill i detta sammanhang beröra situationen då sökanden företräds av ombud i ansökningsförfarandet. Det finns ingenting som hindrar sökanden Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar från att företrädas av annan, men utredningen vill framhålla att det även i dessa situationer är sökandens och den angivna personkrets- ens insikt, erfarenhet och lämplighet som ska prövas. 11.3Bemyndigande att utfärda föreskrifter Utredningens förslag: I skollagen och SoL ska det införas bemyndiganden som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om villkor för godkännande respektive tillstånd. I LSS finns ett bemyndigande enligt vilket regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om villkor för tillstånd. I förarbetena till bestämmelsen (betänkandet Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning [SOU 2012:6]) anförs att LSS-verksamhet blivit allt mer omfattande och komplicerad. Det ansågs därför finnas behov av kompletterande bestämmelser i förordning. Möjligheten att utfärda verkställighets- föreskrifter bedömdes som alltför snäv. Enligt utredningen kan det även finnas anledning att utfärda föreskrifter om villkoren för tillstånd för verksamhet som bedrivs enligt SoL och för godkännanden av huvudmän inom skolväsendet. Det kan exempelvis handla om mer detaljerade bestämmelser om prövningen av aktörernas ekonomiska förutsättningar, eller kom- pletterande bestämmelser om vilka krav som ska ställas på erfaren- het inom ett visst område. Ett bemyndigande om att utfärda sådana föreskrifter bör enligt utredningens mening införas i lag (8 kap. 2 § första stycket andra och tredje punkterna regeringsformen [1974:153]). Genom bemyndigandet i skollagen kan regeringen utfärda före- skrifter med villkor som gäller både för Skolinspektionens och för kommunernas prövning av huvudmän. Sådana föreskrifter kan vara motiverade för att skapa förutsättningar för en mer likvärdig pröv- ning. Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar 11.4Fortlöpande krav på ekonomi, insikt, erfarenhet och lämplighet Utredningens förslag: Kraven på insikt, erfarenhet och lämplig- het ska kvarstå även efter det att tillstånd eller godkännande meddelats. Detsamma gäller kravet på att utföraren eller huvud- mannen ska kunna visa att denne har ekonomiska förutsätt- ningar att bedriva verksamheten långsiktigt. Att granska att till- ståndshavare fortlöpande uppfyller kraven ska ingå i respektive myndighets tillsynsansvar. har, till skillnad från Skolinspektionen och kommun- erna, inte möjlighet att med stöd av nuvarande bestämmelser förelägga en huvudman att vidta åtgärder för att rätta till brister som uppmärksammas i det här avseendet. Utredningen föreslår att ges sådan möjlighet. För att kraven på erfarenhet, insikt och lämplighet samt kravet på ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet ska få en reell betydelse är det nödvändigt att de gäller kontinuerligt, dvs. även efter det att tillstånd eller godkännande har beviljats. Enligt utredningens förslag ska det ingå i myndigheternas tillsynsansvar att granska att tillståndshavaren fortlöpande uppfyller kraven. Skolinspektionen, och kommunerna har möjlighet att i till- synen begära att utföraren eller huvudmannen lämnar de handlingar och uppgifter som behövs för tillsynen. För att kunna bedöma om tillståndshavaren alltjämt uppfyller kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet kan myndigheterna även behöva begära nya utdrag ur belastningsregistret eller uppgifter från t.ex. . För att bedöma förutsättningarna för en verksamhets långsiktig- het kan myndigheterna kräva motsvarande ekonomisk information som vid ansökan om tillstånd eller godkännande. I de fall då utföraren eller huvudmannen bedriver annan verksamhet, vid sidan av den verksamhet som kräver särskilt tillstånd enligt skollagen, SoL eller LSS, bör myndigheten även ges möjlighet att kräva en särskild redovisning av den verksamhet som omfattas av tillstånds- plikten. Syftet är att myndigheten ska ges möjlighet att bedöma förutsättningarna för långsiktighet i den aktuella välfärdsverksam- heten. Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar Om ansvarig myndighet bedömer att kraven är upp- fyllda får myndigheten agera inom ramen för de verktyg som finns i tillsynen. har, till skillnad från Skolinspektionen och kommunerna, inte möjlighet att med stöd av nuvarande bestämmelser förelägga en huvudman att vidta åtgärder för att rätta till brister som upp- märksammas i det här avseendet. Utredningen föreslår därför att ges sådan möjlighet. 11.5Återkallelse av tillstånd vid bristande lämplighet m.m. Utredningens förslag: Godkännande eller tillstånd att bedriva verksamhet enligt skollagen, SoL och LSS ska kunna återkallas om det framkommer att tillståndshavaren inte längre uppfyller de nya kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet. Detsamma gäller om tillståndshavaren inte längre har ekonomiska förut- sättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. Godkännande eller tillstånd ska kunna återkallas utan föreläggande i särskilda situationer. Utredningen anser att Skolinspektionen, och kommunerna ska ha möjlighet att återkalla ett tillstånd eller godkännande i de fall en enskild huvudman eller utförare inte längre uppfyller kraven om tillräcklig insikt, erfarenhet och lämplighet eller om tillstånds- havaren inte kan uppvisa en stabil och ordnad ekonomi. Att åter- kalla ett tillstånd eller ett godkännande är en mycket ingripande åtgärd som endast bör beslutas i undantagsfall. Varje enskilt fall av misskötsamhet eller tillfälligt försämrade ekonomiska förutsätt- ningar bör därför inte föranleda ett sådant beslut. Skäl som kan motivera en återkallelse av ett tillstånd eller ett godkännande kan t.ex. vara att förhindra en konkursmässig enskild huvudman eller privat utförare från att ta emot ytterligare elever eller brukare i sin verksamhet. En annan situation som kan föran- leda en återkallelse kan vara att det förekommit bidragsbrottslighet i den verksamhet som huvudmannen eller den privata utföraren bedriver. Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar Ett tillstånd eller godkännande kan som huvudregel endast återkallas om huvudmannen eller utföraren förelagts att avhjälpa bristen. Enligt utredningen bör detta även vara huvudregeln. För att ett föreläggande ska fylla en funktion som påtrycknings- medel och vara rättsligt möjligt förutsätter det emellertid att den som föreläggs har faktisk och rättslig möjlighet att följa föreläggan- det. Det utrymmet kan i vissa situationer vara mycket begränsat eller obefintligt, om skälet för att ta upp frågan om återkallelse t.ex. är konkurs eller om tillståndshavaren uppvisar kraftigt vikande ekonomiska förutsättningar och inte har någon möjlighet att avhjälpa bristen. Utrymmet för tillståndshavare att följa ett före- läggande kan också vara begränsat exempelvis om huvudmannen är ett aktiebolag där samtliga aktier övergår till en person som bedöms vara olämplig. Utredningen anser därför att ansvariga myndigheter ska kunna återkalla ett godkännande eller tillstånd utan föregående föreläggande i de fall då en enskild huvudman eller privat utförare inte längre uppfyller kravet på insikt, erfarenhet och lämplighet eller inte kan uppvisa en stabil och ordnad ekonomi och tillstånds- havaren saknar möjlighet att åtgärda de brister som föranlett frågan om återkallelse av tillståndet Utredningen vill dock understryka att de ansvariga myndighet- erna ska förelägga huvudmannen eller utföraren att åtgärda bristen om det bedöms möjligt för tillståndshavaren att följa ett förelägg- ande. I sammanhanget ska också tilläggas att myndigheterna själv- fallet alltid måste bereda en tillståndshavare tillfälle att yttra sig över vad som anförs som skäl för återkallelse innan ett sådant beslut fattas (se 17 § förvaltningslagen [1986:223]). Utredningen vill även uppmärksamma att Skolinspektionen redan har möjlighet att återkalla ett godkännande utan föregående före- läggande i de fall då en kommun eller ett landsting exempelvis äger aktier i huvudmannen (2 kap. 6 § och 26 kap. 14 § skollagen). Även har under vissa förutsättningar möjlighet att, utan föregående föreläggande, återkalla ett tillstånd som en utförare beviljats för att bedriva verksamhet enligt LSS (§ LSS). Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar Mot bakgrund av att kommunerna har det grundläggande ansvaret för och för att barn och unga får den utbildning de har rätt till bör , Skolinspektionen och kommunerna, i den utsträck- ning det inte föreligger hinder på grund av sekretess, underrätta berörda kommuner om det kan bli aktuellt att återkalla ett tillstånd. 11.6Anmälan om ändrade förhållanden Utredningens förslag: Enskilda huvudmän och utförare ska anmäla förändringar i de ekonomiska förutsättningarna som kan påverka verksamhetens långsiktighet. Om tillståndshavaren är en juridisk person ska anmälan också göras om det sker föränd- ringar i den personkrets som ska omfattas av tillståndspröv- ningen. Anmälan ska göras i samband med förändringen och till den myndighet som meddelat tillståndet eller godkännandet. För att ansvariga myndigheter ska kunna granska att tillståndshava- ren fortlöpande uppfyller kraven på insikt, erfarenhet och lämplig- het, samt att tillståndshavaren har tillräckliga ekonomiska förut- sättningar att bedriva verksamheten långsiktigt, är det nödvändigt att myndigheterna underrättas om förändringar i dessa delar. Efter- som kraven ytterst är riktade mot den som beviljats tillstånd eller godkännande är det tillståndshavaren som ska anmäla förändring- arna till tillståndsmyndigheten. Anmälan ska göras i samband med förändringen. Vid byte av en styrelseledarmot ska anmälan göras efter att den nya personen valts in och en ny vd ska anmälas så snart han eller hon anställts. När det gäller nya ägare ska dessa anmälas vid förvärvet eller utan dröjsmål därefter. Exempel på förändringar i de ekonomiska förutsättningarna som kan behöva anmälas är ett kraftigt vikande elevunderlag som påverkar verksamhetens lång- siktighet. Andra exempel är om en utförare förlorar en upphand- ling av verksamhet som man tidigare bedrivit och detta påverkar verksamhetens långsiktighet, eller om kommunen säger upp ett kontrakt och detta påverkar utövarens ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. När förändringar i personkretsen anmäls ska ansvarig myndig- het skyndsamt göra en prövning av den eller de fysiska och juridi- Lämplighetsprövning och prövning av ekonomiska förutsättningar ska personer som tillkommer. Ansvarig myndighet ska även skynd- samt göra en bedömning av de ekonomiska förutsättningarna i de fall tillståndshavaren anmäler förändrade förhållanden. Om myndigheterna vid tillsyn eller på annat sätt får indikationer på att det kan ha skett förändringar som inte anmälts, kan myndig- heten förelägga tillståndshavaren att inkomma med den informa- tion som krävs. Om de personer som tillkommer vid prövningen visar sig ha sådana brister att tillståndshavaren kan anses uppfylla kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet, eller om de ekonomi- ska förutsättningarna inte kan anses vara tillräckliga för en långsik- tig verksamhet, får ansvarig myndighet ingripa med stöd av de verktyg som de har tillgång till i tillsynen. Utredningens förslag: Skolinspektionen, och kommun- erna ska få ta ut en avgift vid en ansökan om tillstånd eller godkännande och när förändringar i personkretsen anmäls. Avgiftsfinansiering finns inom en rad områden, bl.a. för vissa pröv- ningar som görs enligt (1998:808) och alkohollagen (2010:1622). prövning av banker och kredit- marknadsbolag är ett annat exempel. Enligt utredningens bedöm- ning är det skäligt att låta sökanden finansiera kostnaderna för till- ståndsprövningar inom välfärdssektorn. Det har även kommit till utredningens kännedom att enskilda inom exempelvis skolväsendet ansöker om godkännande som sedan inte utnyttjas, vilket innebär att Skolinspektionen lägger ned onödiga resurser på dessa ansök- ningar. Utredningen bedömer att antalet sådana ansökningar skulle minska om prövningen avgiftsfinansierades. Den som ansöker om tillstånd eller godkännande ska i samband med ansökan betala den avgift som fastställts.