sou · H3B349 · 2015-05-29 00:00:00 — Vilka uppgifter som närmare bestämt omfattas av upplysningsplikten får sedan avgöras i praxis. Den upplysningsplikt som föreskrivs i förordningen gäller endast vid tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag som revi- derar företag av allmänt intresse. Frågan är om det finns skäl att i de svenska bestämmelserna låta den utvidgade upplysningsplikten gälla vid all tillsyn. Ett argument för detta skulle kunna vara att en revisor kan ha både företag av allmänt intresse och andra företag som klienter och att det därför inom ramen för ett och samma tillsynsärende kan bli aktuellt att granska båda dessa slag av revi- sioner. Det kan då eventuellt vara hanteringsmässigt komplicerat att den utvidgade upplysningsplikten endast gäller för vissa delar av revisorns arbete. rör det sig om en avsevärd utvidgning av den krets personer som, under viteshot, kommer att bli skyldiga att lämna upplysningar. I synnerhet bestämmelsen om att även revi- sionsklienten ska omfattas av upplysningsplikten framstår som mycket långtgående. Att utvidga den bestämmelsen till att omfatta alla företag är enligt utredningens mening uteslutet. Men även när det gäller de övriga personer som ska omfattas av den utvidgade upplysningsplikten finner utredningen att de skäl som kan anföras för att låta denna gälla vid all tillsyn inte är tillräckligt starka för att motivera en så pass ingripande åtgärd. Utredningen föreslår därmed att det i revisorslagen införs be- stämmelser om att de personkategorier som nämnts ovan är skyl- diga att efter föreläggande från lämna upplys- Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag ningar om revisioner som avser företag av allmänt intresse. Före- läggandet ska få förenas med vite. Genomföra kontroller på plats ska enligt artikel 23.3 första stycket led c i revisorsförordningen ha befogenhet att genomföra kontroller på plats av revisorer och registrerade revisionsbolag. I revisorsförordningens ingress anges att den behöriga myndig- heten bör ha nödvändiga befogenheter för att kunna utföra sina tillsynsuppgifter, inklusive möjligheter att få tillgång till data, er- hålla upplysningar och utföra inspektioner (punkten 22). Revisors- förordningen kräver alltså att tillsynsmyndighetens befogenheter omfattar rätten att bereda sig tillträde till de lokaler som används av revisorer och registrerade revisionsbolag. Bestämmelser om rätt att inom ramen för tillsynsverksamheten utföra undersökningar på plats finns till exempel för Finansinspek- tionen (se 13 kap. 4 § lagen [2004:297] om bank- och finansierings- rörelse, 23 kap. 4 § lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden och 6 kap. 8 § lagen [2014:968] om särskild tillsyn över kredit- institut och värdepappersbolag). För Revisorsnämndens tillsynsverksamhet saknas bestämmelser i gällande rätt motsvarande förordningens krav på att den behöriga myndigheten ska ha rätt att genomföra kontroller på plats. En sådan bestämmelse bör därför införas. Den bör, på motsvarande sätt som de nämnda bestämmelserna om tillsynsverksam- het, formuleras så att får utföra undersökningar på plats. Som en allmän begränsning för tillträdesrätten bör gälla att undersökningen ska vara nödvändig för tillsynen. Att utan samtycke hos den som berörs ha rätt att bereda sig till- träde till dennes lokaler får anses vara en ingripande åtgärd. Denna befogenhet bör därför inte utvidgas till att gälla vid all tillsyn utan förbehållas sådan tillsyn som omfattas av revisorsförordningens tillämpningsområde. Det bör därför föreskrivas att undersökningen endast får omfatta handlingar och annan information som behövs för tillsyn, inklusive kvalitetskontroll, av den del av revisorns eller det registrerade revisionsbolagets verksamhet som avser revision av företag av allmänt intresse. Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag Enligt artikel 23.3 första stycket led d i revisorsförordningen ska tillsynsmyndighetens befogenhet omfatta möjligheten att överlämna ärenden till åtal. I 1 § förordningen med instruktion för anges att det är särskilt viktigt att i sin verksamhet ingriper mot revisorer som medverkar till eller underlättar för ekonomisk brottslighet. Någon författningsreglerad skyldighet för att anmäla misstänkt brottslighet till åklagare finns dock inte. Som exempel på en myndighet med en långtgående lagreglerad skyldighet att anmäla brott kan nämnas . Av 17 § skatte- brottslagen (1971:69) framgår att förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter ska göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott enligt den lagen har begåtts. Se även 18 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261). Börser, värdepappersinstitut och kreditinstitut är skyldiga att till rapportera transaktioner som kan antas ha sam- band med insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan. Finans- inspektionen lämnar dessa ärenden vidare till . utreder också själv händelser på marknaden som kan antas vara brottsliga. Även dessa ärenden lämnas vidare till . Författningsreglerad skyldighet för Finans- inspektionen att anmäla till åklagare finns bland annat i 19 § lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finan- siella instrument. Av lagrummet följer att ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt den lagen har begåtts. Regeringen har beträffande frågan om tillsynsorgan bör vara skyldiga att göra en anmälan till åtal anfört att en sådan skyldighet bör föreligga vid en klar misstanke om en straffbar överträdelse. Inom vissa områden, där det bedöms vara kontraproduktivt för tillsynens övergripande syfte, bör dock en sådan ovillkorlig skyl- dighet inte finnas.5 tillsynsverksamhet bygger till stor del på förebyggande arbete genom kvalitetskontroller och 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 53. Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag liknande samt revisorers och andras skyldighet att lämna uppgifter till myndigheten. Det finns en risk för att samarbetsviljan minskar om myndigheten har en ovillkorlig skyldighet att göra anmälan till åtal. Enligt utredningens bedömning skulle en bestämmelse av inne- börd att ska anmäla misstankar om brott till åklagare kunna inverka negativt på nämndens tillsynsverksamhet. En författningsreglerad skyldighet för nämnden att anmäla till åtal bör därför inte införas om inte ett korrekt genomförande av revisors- förordningen kräver det. I den aktuella förordningsbestämmelsen anges endast att den behöriga myndigheten ska ha befogenhet att överlämna ärenden till åtal. Det uppställs således inget krav på att myndigheten ska åläggas en skyldighet att göra detta. En fråga som uppkommer är emeller- tid om , i avsaknad av en författningsreglerad skyldighet att anmäla brott, är förhindrad att göra en sådan an- mälan med hänsyn till gällande sekretessbestämmelser. För Revisorsnämndens verksamhet finns de centrala sekretess- bestämmelserna i 30 kap. 17 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), nedan OSL. Där regleras sekretessen i ärenden om godkännande eller auktorisation av en revisor eller registrering av ett revisionsbolag, om disciplinärt ingripande mot en godkänd eller auktoriserad revisor eller ett registrerat revisionsbolag eller om upp- hävande av godkännande, auktorisation eller registrering. Sekretessen omfattar uppgift om revisorns eller revisionsbolagets ekonomiska ställning eller om annans personliga eller ekonomiska förhållanden. I 30 kap. 23 § OSL finns bestämmelser om sekretess i tillsyns- verksamheten. Sekretess gäller, i den utsträckning regeringen med- delar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i bland annat utredning och tillsyn för uppgift om enskilds affärs- och driftsförhållanden och för uppgift om andra eko- nomiska eller personliga förhållanden. Enligt 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) (bilagan punkten 103) gäller sekre- tess för verksamhet som består i utredning, tillståndsgivning och tillsyn hos . Sekretessen gäller inte beslut i ärenden. Inom ramen för internationella arbete kan nämnden dels lämna ut information till en tillsynsmyndighet i ett annat land, dels få tillgång till information från en sådan utländsk tillsynsmyndighet. Enligt 30 kap. 24 § OSL gäller sekretess, i den utsträckning godkänt ett avtal om detta med en annan Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag stat eller en mellanfolklig organisation, hos en statlig myndighet i verksamhet som avses i 23 § för sådan uppgift om en enskilds eko- nomiska eller personliga förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Av det ovan anförda följer att det finns en rad sekretessbestäm- melser som gäller för de uppgifter som hanterar inom ramen för sin verksamhet. Det finns dock också ett antal sekretessbrytande bestämmelser som gör att uppgifter får lämnas till en annan myndighet trots sekretess. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndig- het, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. En be- stämmelse som ålägger en skyldighet att anmäla misstänkta brott till åklagare skulle således bryta den sekretess som annars gäller. En bestämmelse av innebörd att får lämna uppgifter till eller liknande skulle där- emot inte vara tillräcklig för att anses som en författningsreglerad uppgiftsskyldighet enligt 10 kap. 28 §.6 Sekretessen kan dock brytas även enligt 10 kap. 24 § OSL. Där föreskrivs att sekretess (enligt bland annat 30 kap. 17 och 24 §§ samma lag) inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till , eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Sekretessen kan vidare brytas med stöd av den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Enligt den bestämmelsen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde fram- för det intresse som sekretessen avser att skydda. Generalklausulen är möjlig att tillämpa på uppgifter angående misstankar om brott som inte kan antas medföra annan påföljd än böter. Vid införandet av generalklausulen (tidigare 14 kap. 3 § sekretesslagen [1980:100]) uttalades att denna möjlighet i praktiken främst skulle komma att utnyttjas i fall när polis eller åklagare begär att få uppgifter under en förundersökning. erinrades om att det inte var något 6 Lenberg, och , Offentlighets- och sekretesslagen (version [t.o.m. supplement 9], Zeteo, kommentaren till 10 kap. 28 §). Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag uttryckligt villkor för tillämpning av generalklausulen att det före- ligger en uttrycklig begäran från annan myndighet.7 Om sekretess gäller på grund av ett internationellt avtal enligt 30 kap. 24 § OSL får inte de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket samma lag tillämpas i strid med avtalet. Det krävs då att det aktuella avtalet innehåller en bestämmelse om att uppgiften inte får lämnas vidare i det aktuella fallet. Bortsett från de, sannolikt mycket få, fall då sekretess gäller på grund av ett internationellt avtal och avtalet också innebär att uppgiften inte får lämnas vidare, får med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 24 och 27 §§ OSL lämna uppgifter till bland annat åklagare. Vid angivna förhållanden finner utredningen att gällande rätt får anses motsvara det krav som ställs på myndighetens befogenheter enligt artikel 23.3 första stycket led d i revisorsförordningen. Författningsändringar är där- med inte erforderliga. Utse sakkunniga att utföra kontroller eller utredningar befogenheter ska enligt artikel 23.3 första stycket led e i revisorsförordningen omfatta möjligheten att utse sakkunniga att utföra kontroller och utredningar. De personer som utför periodiskt återkommande kvalitets- kontroller utses enligt 19 § förordningen om revisorer av eller i den ordning som nämnden bestämmer. Nämnden utser vidare sakkunniga även i andra sammanhang för att biträda vid utredningar etc. För detta krävs inget särskilt författningsstöd. Utredningen anser därmed att kravet i förordningen är tillgodosett i gällande rätt. 1999/2000:109 s. 32 ff. Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag Förslag: Kvalitetskontroller ska fortsättningsvis som huvudregel genomföras så ofta som det på grundval av en riskbedömning är motiverat. Revisorer och registrerade revisionsbolag som har revisionsuppdrag i ett eller flera sådana bolag som avses i 9 kap. 1 § tredje eller fjärde stycket ABL eller 2 § andra eller tredje stycket revisionslagen ska dock vara föremål för kvalitetskontroll minst . Bestämmelserna om kvalitetskontroll av revi- sorer och revisionsbolag som har revisionsuppdrag i noterade företag tas bort. Kvalitetskontrollen ska anpassas efter hur omfattande och komplicerad verksamheten är hos den som är föremål för gransk- ningen. Den som utför kontrollen får inte ha varit delägare i, anställd hos eller på annat liknande sätt knuten till den som är föremål för kvalitetskontrollen. Kon- trollanten ska intyga att det inte föreligger någon intressekon- flikt mellan honom eller henne och den revisor eller det registre- rade revisionsbolag som ska granskas. Bedömning: Svensk rätt är förenlig med övriga ändringar av bestämmelserna om kvalitetskontroll i revisorsdirektivet. Revisors- förordningens bestämmelser om detta gäller direkt och kräver inga författningsändringar förutom de ovan nämnda. Författningstext som berörs av förslagen: 27 a § revisorslagen samt 19, 20 och 26 §§ förordningen om revisorer. I artikel 29 i revisorsdirektivet finns bestämmelser om system för kvalitetssäkring och kvalitetskontroller. Alla medlemsstater ska se till att lagstadgade revisorer och registrerade revisionsbolag omfattas av ett system för kvalitetssäkring som minst uppfyller vissa kriterier som räknas upp i artikel 29.1 första stycket. Dessa är följande. Systemet för kvalitetssäkring ska organiseras så att det är obero- ende av de granskade lagstadgade revisorerna och revisionsföretagen och omfattas av offentlig tillsyn enligt kapitel VIII i direktivet Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag (led a). Systemet ska vidare finansieras så att det är säkert och fritt från eventuell otillbörlig påverkan från lagstadgade revisorer eller revisionsföretag och ha tillräckliga resurser (leden b och c). De personer som utför kvalitetssäkringskontrollen ska ha lämplig yrkes- utbildning och relevanta erfarenheter av lagstadgad revision och ekonomisk rapportering samt särskild utbildning i kvalitetssäk- ringskontroll (led d). De ska väljas ut i enlighet med ett objektivt förfarande som utformats så att det inte finns någon intresse- konflikt mellan dem och den granskade lagstadgade revisorn eller revisionsföretaget (led e). När det gäller innehållet i kontrollen anges att den, med stöd av lämplig kontroll av valda revisionshandlingar, ska omfatta bedöm- ning av efterlevnaden av tillämpliga revisionsstandarder och krav på oberoende, kvantiteten och kvaliteten av de resurser som lagts ned, revisionsarvoden och revisionsföretagets interna system för kvali- tetskontroll (led f). Kvalitetssäkringskontrollen ska presenteras i en rapport som ska innehålla de huvudsakliga slutsatserna från kva- litetssäkringskontrollen (led g). Kontroller ska utföras minst (led h). De övergripande resultaten av systemet för kvalitets- säkring ska offentliggöras (led i). Rekommendationer från kvalitetskontroller ska inom rimlig tid följas upp av den lagstadgade revisorn eller revisionsföretaget (led j). Om rekommendationer från en kvalitetskontroll enligt led j inte följs upp, ska den lagstadgade revisorn eller revisionsföretaget enligt artikel 29.1 andra stycket bli föremål för disciplinära åtgärder eller påföljder enligt artikel 30. I artikel 29.2 anges att kommissionen kan anta tillämpningsföre- skrifter. För lagstadgade revisorer eller revisionsföretag som utför lag- stadgad revision av företag av allmänt intresse anges i artikel 43 i direktivet att kvalitetskontrollen ska äga rum minst . Enligt artikel 39 får medlemsstaterna undanta revisorer och revi- sionsföretag med revisionsuppdrag i företag av allmänt intresse som inte har emitterat överlåtbara värdepapper upptagna till handel på en reglerad marknad enligt artikel 4.1.14 i MiFID8 från bland annat bestämmelserna i artikel 43. 8 Direktiv /39/EG. Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag Revisorer och registrerade revisionsbolag ska enligt 27 a § första stycket revisorslagen vara föremål för en oberoende kvalitets- kontroll. Kvalitetskontrollen ska ske minst . Revisorer och registrerade revisionsbolag som har revisionsuppdrag i ett eller flera företag, vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad eller på en motsvarande marknad utanför EES, ska dock vara föremål för kontroll minst . Också en revisor från ett tredjeland ska enligt 27 a § andra stycket vara före- mål för kvalitetskontroll, om revisorn inte redan har varit föremål för en likvärdig kontroll i hemlandet. utnyttjade således möjligheten enligt artikel 39 i revisors- direktivet att låta kravet på kvalitetskontroller minst omfatta endast revisorer och registrerade revisionsbolag med revisionsuppdrag i noterade företag. Trots att direktivet inte krävde detta infördes vidare samma krav på kontroller för revisorer och registrerade revisionsbolag med uppdrag i företag som noterats på en marknad utanför EES. I förarbetena konsta- terades att en sådan ordning innebär att revisionsuppdrag av samma slag jämställs.9 Enligt gällande rätt ska alltså återkommande kvalitetskontroll ske minst vart sjätte eller minst . I förarbetena be- tonades dock att , inom ramen för ett riskbaserat arbetssätt, kan kontrollera revisorer med högriskuppdrag oftare än så.10 Enligt 19 § förordningen om revisorer ska de personer som utför periodiskt återkommande kvalitetskontroller utses av eller i den ordning som bestämmer. Kontrollanterna ska ha den utbildning och yrkeserfarenhet som är nödvändig för att kunna utföra kontrollerna. Närmare bestämmelser om periodiskt återkommande kvalitets- kontroller finns i 20 § förordningen om revisorer. En sådan kon- troll ska enligt 20 § första stycket innefatta en granskning av ett lämpligt urval av revisionshandlingar. Vid kontrollen ska minst bedömas 2008/09:135 s. 96. Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag 1.efterlevnaden av tillämpliga revisionsstandarder, 2.hur kraven på revisorers och registrerade revisionsbolags opartisk- het och självständighet tillämpas, 3.omfattningen av och kvaliteten på de resurser som har lagts ned på revisionsuppdragen, 4.ersättningarna för revisionsuppdragen, och 5.det interna kvalitetssäkringsarbetet, om kontrollen avser ett re- gistrerat revisionsbolag. Efter varje kontroll ska enligt andra stycket en rapport med de huvudsakliga slutsatserna från kontrollen upprättas. ska vidare enligt tredje stycket sammanfatta och offentlig- göra de övergripande iakttagelser som har gjorts vid kontrollerna . Enligt 26 § förordningen om revisorer ska ta ut en avgift för sådan periodiskt återkommande kvalitetskontroll som utförs av nämnden. Avgiften ska betalas av de revisorer som ska vara föremål för kontroller. För revisorer som har revisionsuppdrag i företag, vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES, gäller att avgiften ska betalas i form av en särskild årsavgift. Denna ska bestämmas med hänsyn till det antal revisionsuppdrag som varje revisor har i sådana företag samt till hur stora dessa företag är. får enligt 26 § tredje stycket och 29 § andra stycket förordningen om revisorer meddela ytterligare föreskrifter om kvalitetskontroll och avgifter för sådan kontroll. Sådana före- skrifter finns i 11 och 12 §§ föreskrifter (RNFS 2001:2) om villkor för revisorers och registrerade revisions- bolags verksamhet.11 I 11 § finns bestämmelser om avgifter. I 12 § anges att om en periodiskt återkommande kvalitetskontroll påvisar sådana brister att skriftligen förelägger en revisor eller ett registrerat revisionsbolag att vidta åtgärder, ska revisorn eller revisionsbolaget inom den tid som anges i föreläggandet till redogöra för de åtgärder som har vidtagits. 11 Föreskrifterna uppdaterades senaste . Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag revisor som inte vidtar lämpliga åtgärder med anledning av före- kommande brister kan bli föremål för disciplinära åtgärder enligt 32 § revisorslagen.12 I praktiken genomför kvalitetskontrollerna i samarbete med branschorganisationen I arbetet med utveck- ling av god yrkessed genomför FAR bland annat löpande kvalitets- kontroller av sina medlemmar. Medlemmar i är skyldiga att underkasta sig sådana kontroller. Den löpande kontroll som genom- förs av FAR kvalitetssäkras av genom att stick- prov tas på ett antal kontroller . Enligt ett samarbetsavtal mellan och underrättas dessutom om de revisorer för vilka så allvarliga brister framkommit vid FAR:s kontroll att de underkänts. underrättas också om de medlemmar som vägrat att genomgå kvalitetskontroll. utför vidare egna kvalitetskontroller av de revisorer som inte är medlemmar av FAR. För denna verksamhet anlitar FAR:s kvalitetskontrollanter. Dessa fak- turerar enligt samma taxa och samma principer som tillämpas vid kvalitetskontroller genomförda av FAR. Därefter fakturerar samma belopp till de revisorer som har genomgått kvalitetskontroller. Den nu beskrivna ordningen tillämpas dock inte vid kvalitets- kontroll av revisorer och registrerade revisionsbolag som reviderar börsnoterade företag. Sådana kontroller genomförs av utan samarbete med FAR. Genom artikel 1.24 i ändringsdirektivet har gjorts vissa ändringar och tillägg i artikel 29 i revisorsdirektivet. Vidare har artikel 43 i direktivet, om kvalitetskontroll av revisorer och revisionsföretag med revisionsuppdrag i företag av allmänt intresse, genom artikel 1.32 i ändringsdirektivet tagits bort. Genom artikel 1.1 i ändringsdirek- tivet har dessutom i artikel 1 andra stycket i revisorsdirektivet lagts 2008/09:135 s. 97. 13Den följande redogörelsen för samarbete med FAR och nämndens arbete med kvalitetskontroll är i huvudsak baserad på information på nämndens webbplats . Tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag till en ny bestämmelse om att artikel 29 i direktivet inte ska tillämpas på lagstadgad revision av företag av allmänt intresse, om inte annat anges i revisorsförordningen. Kvalitetskontroll av revisorer med uppdrag i företag av allmänt intresse ska därmed som utgångspunkt i stället ske enligt artikel 26 i revisorsförordningen (se avsnitt 9.4.4 nedan). Följande ändringar har genomförts i artikel 29 i direktivet. I punkt 1 led a har gjorts vissa språkliga ändringar. I punkt 1 led h, angående hur ofta kvalitetskontrollerna ska utföras, anges numera att de ska utföras på grundval av en riskbedömning och, när det gäller lagstadgade revisorer och revisionsföretag som utför lagstadgade revisioner enligt definitionen i artikel 2.1 a, minst . Den sistnämnda hänvisningen innebär att kravet på kontroller minst endast gäller för sådana revisioner som är obligatoriskt föreskrivna i unionsrätten. Enligt en ny föreskrift i punkt 1 led k ska kvalitetskontroller vidare vara ändamålsenliga och proportio- nella i förhållande till omfattningen av och komplexiteten i den granskade lagstadgade revisorns eller det granskade revisionsföre- tagets verksamhet. I övrigt är punkt 1 i artikeln oförändrad. Bestämmelserna i punkt 2 om att kommissionen kan anta tillämpningsföreskrifter har tagits bort. I stället har i punkt 2 införts nya bestämmelser om de krav som ska ställas på de personer som utför kvalitetskontrollerna.