sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — I direk- tivet framhålls att har anslutit sig till den senare definitio- nen av demokrati. Begreppet demokrati har bl.a. definierats i en skrivelse om demokratibistånd, Frihet från förtryck (regeringens skrivelse 2008/09:11), samt i Policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom svenskt utvecklingssamarbete –2014, Föränd- ring för frihet. De definitioner som återfinns i dessa dokument skil- jer sig i viss mån åt. Demokrati definieras som en form av kollek- tivt beslutsfattande och maktutövning av jämlika medborgare. I skrivelsen Frihet från förtryck framhålls att den demokratiska pro- cessen bygger på att varje individ oavsett kön, hudfärg, språk, re- ligion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ur- sprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt tillerkänns sina grundläggande fri- och rättigheter och ges möjlighet att delta i valet av styrande representanter. I Förändring för frihet utvecklas detta ytterligare och det anges att den demokratiska processen förutsätter valda makthavare, fria och rättvisa val, allmän och lika rösträtt, rätten att kandidera till för- troendeuppdrag, möjligheter till ansvarsutkrävande, samt respekt för de olika opinionsfriheterna (tanke-, samvets-, religions-, ytt- rande-, åsikts-, förenings- och mötesfrihet). I propositionen för Politik för Global utveckling13 framhålls att en demokrati förutsätter en syn på alla människors lika rätt och värde, även om utformningen av en demokratisk stat kan vara an- norlunda mot bakgrund av olika samhällens förutsättningar. Vidare konstateras att demokrati … kräver ett väl fungerande rättsväsende grundat på rättsstatens princi- per. Demokrati kräver fria val, fungerande politiska partier, oberoende 2002/03:122, Gemensamt ansvar: Politik för global utveckling. media och aktiva enskilda organisationer som får verka fritt. En demo- kratisk kultur, där medborgare har kunskap om sina rättigheter och möjlighet att utnyttja dem, är en förutsättning. I den demokratiska kulturen ingår även jämställdhet, tolerans och respekt för alla individer och grupper. Politiskt ansvar bör kunna utkrävas av dem som har makt. Utbildning och tillgång till information är en förutsättning. En fungerande demokrati kräver också maktfördelning mellan demokra- tins institutioner. Ett sätt att bedöma vilka stater som är icke-demokratiska är att detta begrepp ska omfatta alla stater som inte är att betrakta som demokratier. I avsaknaden av en allmänt vedertagen, såväl stats- vetenskaplig som folkrättslig,14 definition av demokrati avses en granskning göras om det är möjligt att finna en modell för hur bedömningen ska göras som slår fast om en stat är en demokrati respektive en icke-demokrati. I denna granskning avses en genom- gång göras av vilka kriterier som kan läggas till grund för en sådan bedömning liksom vilka folkrättsliga regler, främst mänskliga rättig- heter, som är av särskild betydelse för att bedöma huruvida ett styrelseskick ska betraktas som demokratiskt eller ej.15 I direkt anslutning till denna genomgång kommer frågan om en stats kategorisering i demokrati respektive icke-demokrati ska be- dömas utifrån en art- eller gradskillnad att behandlas. Detta leder till att en diskussion måste föras om såväl demokratier som icke- demokratier kan delas in i olika typer utifrån styrelseskick. Bak- grunden till detta är delvis att det är en omtvistad fråga i forsk- ningen huruvida skillnaden mellan demokrati och diktatur ska betraktas som en art- eller gradskillnad.16 I detta sammanhang kom- mer en genomgång att göras av de ledande demokratimätnings- projekten som finns att tillgå. Som framgår ovan syftar demokrati till att folket ska styra. Hur detta ska ske finns emellertid olika lösningar på. För den represen- tativa demokratin uppkommer frågor bl.a. hur folkets representan- 14Se /respektive . 16Se /s. 9. ter ska väljas. Vidare måste det bestämmas vilka frågor som ska överlämnas till folkets representanter för beslut och hur dessa be- slut ska fattas. Hur detta kan organiseras finns det en uppsjö av demokratiteorier om. Nedan följder de 7 demokratiteorierna som lyfte fram.17 I anges även att det i praktiken är så att olika delar från olika teorier blan- das med varandra. Det bör hållas i åtanke att demokratin ska vara neutral i förhållande till politikens innehåll och anger således inte vilka åsikter som ska avsegla i den politiska beslutsprocessen.18 Den elitistiska demokratiteorin ser demokratin som ett institu- tionellt arrangemang vars syfte är att fatta politiska beslut. Fokus i denna teori är maktelitens beslutsfattande. Det medborgerliga in- flytandet är begränsat till valdeltagande och synen på medborgaren är att denne varken har tillräcklig kunskap eller förmåga att sätta sin in i de frågor som det ska beslutas om. Beslutsfattandet bör därför överlämnas till de folkvalda. Teorin förespråkar en represen- tativ demokrati i dess allra striktaste bemärkelse, där medborgarnas politiska deltagande endast sträcker sig till att välja folkvalda. Den populistiska demokratiteorin bygger på att maximera poli- tisk jämlikhet och folklig suveränitet. Teorin framhåller en enkel majoritetsregel där allmänintresset likställs med majoritetens in- tresse. Minoriteternas anspråk tillgodoses genom vissa grund- läggande fri- och rättigheter upprätthålls. I demokratiutredningen anges att denna teori anser att ”demokratins syfte är kanske snarare att skydda allas vitala intressen än att tillgodose flertalets.”19 I den liberala eller nyliberala demokratiteorin20 anses det finnas ett slags kontrakt mellan individer kring en gemenskap som har till uppgift att skydda deras naturliga rättigheter. Individens behov och rättigheter ska skyddas mot majoritetens ”tyranni”.21 Det finns 17En sammanfattning av demokratiteorierna ges i SOU 2000:1, En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse s. 21 ff. Dessa framfördes ursprungligen i en forsk- ningsrapporten av Bo Lindensjö som återfinns i SOU 1999:77, Demokrati och medborgarskap, forskningsvolym II. I sin rapport till utredningen har /räknat upp en inte uttömmande lista över normativa demokrati- teorierna, men som enligt dem ger en bra överblick av de viktigaste teorierna (de som anges är liberal demokrati, majoritetsdemokrati, konsensusdemokrati, deltagardemokrati, delibera- tiv demokrati och egalitär demokrati). 18Se , Axel, Demokrati – En jämförande analys, s. 75. 19SOU 2000:1 s. 21. 20Demokratinutredingens indelning har varit omdiskuterat. Inte minst vad gäller att likställa den liberala demokratimodellen med den nyliberala. 21Lindberg/s. 5. inget objektivt allmänintresse som tar över och utöver att säker- ställa lag och ordning ska staten göra så lite som möjligt för att inte individens privatsfär ska kränkas. Det kommunitära demokratiteoretiska idealet tar sin utgångs- punkt i att medborgarna tillhör en gemenskap och att grunden för demokratin utgörs av en kollektiv värdegemenskap. Genom att alla medborgare integreras i gemenskapens värden, praktiker och tradi- tioner kan dessa tillsammans avgöra hur den gemensamma fram- tiden ska utformas. Teorin leder snarare till att finna gemensamma samförståndslösningar än att finna alternativ till majoritetens förda politik. I den deltagande demokratins teori betonas att människan inte bara är en individ utan också en social varelse. Denna demokratisyn strävar efter att få ett maximalt folkligt deltagande i alla samhällets och politikens sfärer, vilket helst ska ske direkt. För att kunna ut- veckla sin potential behöver medborgarna leva i en gemenskap med andra i en anda av jämlikhet, tillit och gemensamma intressen. Ett aktivt medborgerligt engagemang eftersträvas även mellan valen. Att delta i de gemensamma besluten betraktas snarare som en plikt än en rättighet. Teorin medför att decentralisering förespråkas. I teorin om mångkulturell demokrati är jämlikhet inte tillräckligt. Även de förtryckta och marginaliserade grupperna av medborgare måste tillförsäkras en positiv, kollektiv identitet. Detta kan t.ex. ske genom att etniska, kulturella eller religiösa minoriteter kan ges särskilda rättigheter. ”Staten ska inte negligera utan bekräfta med- borgarnas olikheter. Det är rättvisa, inte lika behandling som måste till.”22 Den deliberativa demokratiteorin betonar värdet av åsiktsutbyte och det politiska offentliga samtalet. Demokratin är i behov av offentliga arenor där åsikter och opinioner kan debatteras och ifrågasättas. Politiken kopplas ihop med diskussionen där ”demo- kratin ger ett ramverk för fri diskussion mellan jämlikar”.23 22SOU 2000:1 s. 22. 12.4Typer av icke-demokratiska system I sin rapport till kommittén urskiljer och följande typer av icke-demokratiska regimer: monarkier, militärdiktaturer, enpartiregimer och hegemoniska respektive konkurrensutsatta elektorala autokratier. Av genomgången nedan framgår att icke- demokratiska stater inte består av en homogen grupp. Olika typer av icke-demokratiska stater har skapat olika institutioner och kon- stellationer av institutioner motsvarande de som finns i demokra- tiska stater. Vidare framgår av forskning att vissa auktoritära regim- typer är mer stabila och skapar större ekonomisk tillväxt än andra.24 Den absolut monarkin, till skillnad från den konstitutionella monarkin, har historiskt varit den vanligaste styrelseformen. Den politiska beslutsmakten i en monarki koncentreras till en monark, , kejsare eller dylikt. Makten går sedan i arv inom familjen. Detta kan t.ex. baseras på förstfödslorätt, det vill säga att makten går från monarken till någon av dennes direkta arvingar, eller att någon väljs från kungafamiljen såsom exempelvis sker i vissa monar- kiska , såsom , och Förenade Arab- emiraten. har militärregimer varit en vanlig form av auktoritärt styre. I dessa regimer koncentreras den politiska mak- ten till de väpnade styrkorna, eller företrädare från dessa. En militärregim kan definieras som en regim där ”militära officerare är viktiga eller avgörande politiska aktörer i kraft av faktiskt utövande av eller hot om våld.” En annan vanlig form av icke-demokratiskt styre under 1900- talet har varit enpartimodellen. I denna typ av regim utgår makten från ett parti där, enligt den traditionella enpartimodellen, ett litet antal medlemmar styr. Partiet styrs i sin tur av personer som väljs av partiet. Ett liknande system utgör de s.k. icke-partiregimerna. I dessa regimer är partier förbjudna och endast vissa utsedda enskilda individer får kandidera i val. De ovan nämnda icke-demokratiska systemen skulle kunna kallas ”rena diktaturer” då dessa saknar flerpartival som är ett av de mest fundamentala elementen i en modern demokrati. 24 , , Axel , Authoritarian regime types revisted: updated data in comparatvie perspective, Contemporary Politics 2013 vol.19 nr 1, s. 19. ligaste formen av icke-demokratier utgörs emellertid av s.k. begränsade flerpartisystem. Andra benämningar är flerpartidikta- turer eller elektorala autokratier. Här tillåts flerpartival men p.g.a. av fusk eller andra oegentligheter i valen kan dessa inte anses vara fria och rättvisa och därmed saknas ett av de fundamentala elemen- ten i en demokrati. Två underkategorier av denna regimtyp kan identifieras, dels hegemoniska elektorala autokratier, dels konkur- rensutsatta elektorala autokratier. I en hegemonisk elektoral auto- krati behärskas den politiska makten av ett dominerande parti som har monopol eller nästintill monopol. Dessa regimsystem skiljer sig från de ”rena” diktaturerna genom att formella flerpartival hålls, även om dessa saknar reell betydelse. I de konkurrensutsatta elek- torala autokratier sker valen mer demokratiskt men oppositionen ges inte samma chanser som det styrande partiet. I dessa stater finns det ett starkare element av öppen konkurrens mellan det sty- rande partiet och oppositionen och dessa länder brukar oftare ha en friare media och offentlig debatt än en hegemonisk elektoral auto- krati. Även politiskt motiverad repression sker i mindre utsträck- ning jämfört med den hegemoniska varianten. De ovan redovisade icke-demokratiska regimtyperna förekom- mer även i olika ”blandningar”, s.k. hybridregimer. Detta framgår av figur 12.1 där hybridvarianterna åskådliggörs i de gråa zonerna. Även om det inte finns en allmänt accepterad definition av demo- krati finns det kriterier som utgör en förutsättning för ett demo- kratiskt statsskick. Här kan uppmärksammas att det inom de ramar som ett demokratiskt styrelseskick ställer upp finns många olika sätt att förverkliga folkviljan. Vilka dessa grundkriterier (eller bas- kriterier) är finns det en relativt bred enighet hos samhällsvetare om. Dessa kriterier tar främst sikte på vilka procedurregler som måste vara uppfyllda för att man ska kunna säga att en stat är demokratisk. Inte sällan brukar samhällsvetare referera till de kri- terier som statsvetaren lyft fram. Dessa anses vara de mest citerade i den statsvetenskapliga forskningen och omfattar de grundläggande institutioner som krävs för att en demokrati ska kunna fungera.25 Dessa omfattar;  förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt, att dessa val är ”effektiva” i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets territorium, att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mel- lan valen, i synnerhet åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande- och pressfrihet), organisations- och mötesfrihet, och en därmed sammanhängande frihet från förtryck och repression.26 Om dessa grundkriterier är uppfyllda kan vi tala om en elektoral demokrati eller valdemokrati. De ovan nämnda kriterierna kan delas in i dels en politisk dimension, dels en rättighets dimension. Medan de politiska komponenterna reglerar hur majoritetsprin- cipen ska fungera kan rättighetsperspektivet sägas vara en motvikt mot att inte ett majoritetsvälde skapas. Rättighetsdimensionen innefattar de grundläggande mänskliga rättigheter och då inte minst de olika opinionsfriheterna, dvs. tanke-, samvets-, religions-, yttrande-, åsikts-, förenings- och mötesfrihet. förespråkade att begreppet demokrati endast skulle användas som ett idealtill- stånd och värderas utifrån normativa kriterier, medan de stater som uppfyllde baskriterierna skulle benämnas polyarki.27 Enligt är demokrati en teoretisk utopi som ingen stat kan leva upp till. används emellertid begreppet demokrati mer vitt, men Dahls upp- delning mellan grund- respektive idealkriterier lever kvar. Vad idealkriterierna ska omfatta är emellertid mer omtvistat än de all- mänt accepterade grundkriterierna.28 Beroende på vilka ideal- 27Dahl talar om fem centrala kriterier för en demokrati; Medborgarna ska ha samma möjligheter att, under hela besluts- processen fram tills dess att ett beslut är fattat, kunna uttrycka sin åsikt, förespråka ett alternativa lösningar samt föra upp frågor på dagordningen. Alla medborgares röst ska väga lika och samtliga medborgare ska vid det slutgiltiga beslutsfattandet ha lika stor möjlighet att uttrycka ett val som väger lika tungt som de val som andra medborgare gör, och enbart dessa val ska ligga till grund för beslutet. Varje medborgare bör (inom rimlig tidsram) ha samma möjligheter att upptäcka och förstå vilket val som bäst tjänar hans eller hennes personliga intressen. 4.Kontroll över dagordningen. Medborgarna ska ha möjlighet att bestämma på vilket sätt ärenden ska föras upp på den demokratiska beslutsprocessens dagordning. Jämlikheten ska omfatta alla medborgare och alla medborgare ska vara politiskt likvärdiga. se bl.a. , ., Democracy and its critics s. 222 samt On Democracy, (1989) s. 85. 28 Se bl.a. /s. 7. kriterier som väljs leder dessa fram till olika modeller av representa- tiva demokratier. Detta framgår av figur 12.1. 12.6Internationell rätt och demokrati Den traditionella internationella rätten reglerar förhållanden mellan och inte inom stater. Detta har medfört att frågan om demokrati har lyst med sin frånvaro i den traditionella folkrätten.29 Frågan om en stats statsskick har ansetts utgöra statens interna angelägenheter och har helt enkelt inte ansetts omfattas av folkrätten. Att andra stater skulle blanda sig i en annan stats inre angelägenheter skulle strida mot den grundläggande suveränitetsprincipen. I folkrätten kan sägas att staters statsskick inte är relevant. Oav- sett en stats statskick så är det den verkställande makten (genom i allmänhet stats-, regeringschefen eller utrikesministern) som har rätt att företräda staten i internationella frågor samt folkrättsligt binda staten för framtiden genom att t.ex. ratificera konventioner. Av folkrättsliga principer följer att en stat inte kan åberopa natio- nell lagstiftning för att underlåta att uppfylla sina internationella förpliktelser, att det är den verkställande makten och inte individer som har processuella rättigheter, samt att den grundläggande prin- cipen om icke-intervention i vissa fall kan komma att skydda icke- demokratiska stater.30 Liksom i den statsvetenskapliga litteraturen kan den folkrätts- liga diskursen delas in i huvudsakligen två synsätt på demokrati. Dels ett som tar sin utgångspunkt i en formell definition med utgångspunkt i procedur- eller förfaranderegler (syftande till att reglera hur val genomförs), dels en materiell där även frågan om hur en stat styrs ska vägas in i bedömningen.31 Den formella defini- 29Se t.ex. professor rapport till KEX, Expertrapport till och , och , Democracy and International , on International Agree- ments and Development, Working Paper No 5, 2004. 30Dessa exempel nämns av J.Crawford i Democracy and International , 44 BYBIL 113– 133, 1993. I sin rapport framhåller även professor dessa, se s. 2. 31Se bl.a. , The Search for an International Legal concept of democracy: Lessons from the post-conflict reconstruction of , , vol. tionen förespråkar att fria och rättvisa val är ett tillräckligt krite- rium för demokrati, medan det materiella synsättet går ett steg längre och även väger in principer som politisk jämlikhet och fol- kets suveränitet. Således anses fria och rättvisa val vara nödvändigt för demokrati, men inte tillräckligt för att en stat ska anses kunna betraktas som en demokrati.32 Professor ansluter sig till den materiella synen och drar i sin rapport till kommittén slutsatsen att ”Mycket talar … för att demokrati inom folkrätten omfattar mer än enbart formella faktorer.”33 Till stöd för detta nämns den praxis som utvecklats i bl.a. mänskliga rättighetsdomstolar och i för mänskliga rättigheter. Exakt vilka de materiella värdena är som måste upp- fyllas för att uppnå demokrati råder det dock ingen enighet om. Följaktligen konstaterar han att det inte finns någon allmängiltig definition av demokrati i folkrätten. framhåller han att det inte föreligger några folkrättsliga hinder från att en stat ikläder sig ett åtagande eller en förpliktelse som medför att demokrati de- finieras. För att en sådan definition ska få allmän giltighet krävs emellertid att ett traktat får en universell eller nästan universell anslutning. 12.6.2Förenta Nationerna och demokrati Till skillnad från medlemskap i kan konstateras att det inte föreligger något krav på att en stat är demokratisk för att bli medlem av . I finns inte något krav på ett demokratiskt statsskick för att beviljas medlemskap i organi- sationen. Demokrati anses icke desto mindre anses utgöra en av grundläggande värderingar. Detta framhölls bl.a. World Summit där det konstaterades att främjandet 32Se s. 12. 33Aa s. 13. 34I de s.k. Köpenhamnskriterierna fastslogs att alla länder som vill bli medlemmar i måste uppfylla villkoren i artikel 49 och principerna i artikel 6.1 i . Vid EU- toppmötet i fastställdes anslutningskriterier och de förstärktes sedan vid toppmötet i . För att få bli medlem i EU måste ansökarlandet bl.a. uppfylla de s.k. politiska kriteriet som innebär att ett land måste ha stabila institutioner som garanterar demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och minoritetsskydd. av mänskliga rättigheter, rättsstaten och demokrati är samman- länkande och ömsesidigt förstärkande.35 och Rådet för mänskliga rättigheter, och dess föregångare Kommissionen för mänskliga rättigheter, har lagt fram ett antal dokument för att utifrån mänskliga rättigheter främja en gemensam förståelse för de grundläggande principer och normer som utgör grunden för demokrati. Här kan bl.a. nämnas general- församlings resolution Promoting and consolidating democracy från 2001.36 Resolutionen uppmanar bl.a. medlemsstaterna att främja pluralism, skydda alla mänskliga rättigheter och grundläggande fri- heter, maximera deltagande av personer i beslutsfattande och ut- veckla effektiva offentliga institutioner. Vidare uppmanas stater att bl.a. stärka rättsstaten, utveckla och vidmakthålla valsystem som möjliggör fria och rättvisa val, stärka demokrati genom god sam- hällsstyrning (good governance) och främjandet av en hållbar ut- veckling. antogs ett antal resolutioner av Kom- missionen för mänskliga rättigheter i vilka kommissionen föreslog rättsliga, institutionella och praktiska åtgärder som stater kunde vidta för att konsolidera demokrati.37 Vidare fastslogs i en resolu- tion från 200238 att följande element utgör väsentliga delar i en demo- krati; respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, tillgång till makt och utövandet i enlighet med rättsstatsprin- cipen, genomförandet av fria och rättvisa val genom allmän rösträtt och genom sluten omröstning som ett uttryck av folkviljan, 35World Summit Outcome Document, A/RES/60/1, para 119 ” We recommit ourselves to actively protecting and promoting all human rights,the rule of law and democracy and recognize that they are interlinked and mutually reinforcing and that they belong to the and indivisible core values and principles of the United Nations, and call upon all parts of the United Nations to promote human rights and fundamental freedoms in accor- dance with their mandates.” 36A/RES/55/96. 37Se Kommissionen för mänskliga rättigheter resolution /47. 38Kommissionen för mänskliga rättigheter resolution /46 para 1. ett pluralistiskt system innehållande politiska partier och organi- sationer, öppenhet och ansvarsutkrävande i den offentliga förvaltningen, fria, oberoende och pluralistiska media. Även har i en resolution framhållit vissa grundläggande mänskliga rättigheter som förutsättningar för demo- krati.39 The essential elements of democracy include respect for human rights and fundamental freedoms, inter alia, freedom of association and peaceful assembly and of expression and opinion, and the right to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives, to vote and to be elected at genuine periodic free elections by and equal suffrage and by secret ballot guaranteeing the free expression of the will of the people, as well as a pluralistic system of political parties and organizations, respect for the rule of law, the separation of powers, the independence of the judiciary, transparency and accountability in public administration, and free, independent an pluralistic media. antog för mänskliga rättigheter resolutionen Human rights, democracy and the rule of law där de ovan redovisade punkterna ånyo betonades samt att rådet även framhöll tanke-, samvets- och religionsfrihet som viktiga element i en demokrati. 12.6.3Demokrati och mänskliga rättigheter Den svenska uppfattningen är att respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och en fungerande rättsstat förutsätter och ömsesidigt förstärker varandra.40 I en fungerande demokrati är en förut- sättning att staten respekterar de mänskliga rättigheterna. Omvänt är sambandet från demokrati till respekten för mänskliga rättig- heter lika uppenbar. I en demokrati med väl fungerande demo- 39Enhancing the Role of Regional, Subregional and in Promoting and Consolidating Democracy, UN Doc A/RES/59/201, .