sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — Regeringen föreskriver att 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ska ha följande lydelse. 3 § Myndighetens ledning ansva- rar inför regeringen för verk- samheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlem- skap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter Regeringen föreskriver att 8 § förordningen (2009:907) om miljö- ledning i statliga myndigheter ska ha följande lydelse. ska bidra till en hållbar utveck- ska bidra till en hållbar utveck- ling och till att nå de nationella Denna förordning träder i kraft . I vårt delbetänkande (SOU 2014:66, Myndigheter och organisa- tioner under – en kartläggning) redovisade vi hur vårt arbete hade bedrivits så långt. Vi konstaterade att den kartläggning vi genomfört främst hade ett ”ovanifrånperspektiv”. Fokus låg på myndigheternas och organisationernas uppdrag och regeringens styrning av dem. Vi redovisade i betänkandet också ett ”inifrånperspektiv”. Berörda myndigheter – alla 26 som ingår i miljömålssystemet- och organisationerna hade redovisat sina bedömningar av de viktigaste utmaningarna för miljöpolitiken och för de egna organisationerna i ett 5–10-årsperspektiv. Vi konstaterade i delbetänkandet att bilden behövde komplet- teras med ett ”utifrånperspektiv”. Hur ska myndigheterna och organisationerna hantera miljöengagemang, krav och önskemål från allmänheten, näringslivet, kommuner och organisationer? I vårt fortsatta arbete har vi därför fokuserat på detta ”utifrån- perspektiv”. Vi har haft omfattande överläggningar med företag, näringslivsorganisationer, kommuner och landsting (SKL), kommunföreträdare (både tjänstemän och politiskt ansvariga), miljöorganisationer, fackliga organisationer, det s.k. Östersjö- initiativet, m.fl.1 Men vi har också försökt utveckla ”ovanifrån-” och ”inifrån- perspektiven” genom fortlöpande kontakter med berörda departe- ment, myndigheter och organisationer. 1 ÖstersjöInitiativet (Ö-I) är ett samarbete mellan sju svenska kommuner/regioner; Kalmar- sundskommissionen, Region , , Marint centrum (), , kommun och . Syftet med Öster- sjöinitiativet är att utveckla miljöförbättrande åtgärder i kustzonen, initiera, och främja miljödriven näringslivsutveckling och bedriva information och folkbildning, , . För att få en referensram för vårt arbete anlitade vi tidigt en forskare för att göra en forskningsöversikt över miljöpolitikens organisering.2 Denna översikt redovisar vi i avsnitt 2 i detta betänkande. Vi har också haft kontakt med sekretariat och tagit del av ett antal OECD-rapporter om miljöarbete i andra medlemsländer. Vi har också tagit hjälp av för att kunna fördjupa våra resonemang om tillämpningen av mål i myndighetsstyrningen. Vårt arbete har haft en förvaltningspolitisk utgångspunkt – dock med respekt för de egenskaper som särskilt utmärker miljö- politiken. Forskningen menar att miljöpolitik är ett område som har särskilda egenskaper. Några sådana egenskaper är att den har en komplex och turbulent omgivning samt att det finns starka intres- sen från miljöorganisationer och starka policyeliter. Forsk- ningslitteraturen säger också att området är snabbt föränderligt med nya former av policyinstrument som växer fram. Statens traditionella ”command and control” är fortfarande kärnan i många miljöregimer men en ny generation av policyinstrument vinner terräng. Vi har fokuserat på de processer som särskilt nämns i våra direktiv: regeringens styrning, tillståndsgivning, tillsyn och tillsyns- vägledning samt analys, uppföljning och utvärdering. Till dessa processer har vi lagt en egen: miljöforskningens tillgänglighet och implementering. En annan utgångspunkt för vårt arbete har varit den devis som myntades av budgetchef : ”If it ain´t broke – don´t fix it”. Det innebär att vi på ett tidigt stadium kunnat lämna stora delar av myndigheternas och organisationernas verksamhet åt sidan. Vi har i stället försökt identifiera de problem i processerna som är av sådan dignitet att vi anser att de behöver åtgärdas. Vi fokuserar i detta betänkande på dessa problem. Frågor om gränsdragningar m.m. av mindre dignitet har vi inte tagit upp. De bör kunna lösas i en dialog mellan myndigheterna och med berörda departement. Några viktiga frågor har vi varit tvungna att lägga åt sidan. En sådan större fråga är miljöövervakningen. 2 , docent och föreståndare vid vid . mycket omfattande och komplex del av miljöarbetet. Det är många olika aktörer som är delaktiga i detta arbete. För att ytterligare effektivisera miljöarbetet bedömer vi att det finns anledning att göra en bred och djup översyn av miljöövervakningen och att regeringen utser en utredare att genomföra en sådan. Vi har försökt att göra våra förslag så ”beredningsbara” som möjligt. Vårt uppdrag har dock varit en övergripande struktur- översyn över (det dåvarande) alla myndig- heter och organisationer. För att kunna göra detta har vi också blickat ut över alla 26 myndigheter i miljömålssystemet samt länsstyrelserna. Det har inneburit att vi inte kunnat tränga in i detalj i alla konsekvenser av våra förslag. De är dock förhopp- ningsvis så genomarbetade att en fortsatt beredningsprocess ska vara fullt möjlig. Vi har samrått med , och Statskontoret. Vi har även samrått med länsstyrelser, berörda myndigheter samt företrädare för kommuner, näringsliv och organisationer. Vi har informerat berörda centrala arbetsgivar- organisationer och gett dem tillfälle att framföra synpunkter. Målet för vårt utreningsarbete har varit att lämna förslag som vi bedömer kommer att skapa vägar till ett effektivare miljöarbete. I detta avsnitt studerar vi – utifrån ett forskningsperspektiv – några olika frågor om organiseringen av miljöpolitiken.1 Underlaget till avsnittet är en översikt över den internationella forskningen om miljöpolitik. Det betyder att avsnittet inte innehåller några direkta empiriska jämförelser mellan länders olika organisering av området, eller på vilket sätt man gått tillväga. Utredningen har tagit del av de länderöversikter – Environmental Performance Reports – som har publicerat . Denna genomgång bekräftar de slut- satser som vi redovisar i detta avsnitt. I första hand ingår internationell forskning i underlaget, men även den svenska forskningen berörs eftersom den i hög grad är in- vävd i det internationella sammanhanget. I avsnittet diskuteras inledningsvis karaktären på politikområdet miljöpolitik för att ge en bakgrund till varför organiseringen och forskningen om miljöpolitik ser ut som den gör. Eftersom det ger en bakgrund till hur man kan tänka om frågor om organisering och statens roll i styrningen redovisas därefter det grundläggande syn- sättet/perspektivet som i princip all relevant forskning inom om- rådet utgår ifrån – att det präglas av ”governancestyrning”. Vi åter- kommer till begreppet governancestyrning i avsnitt 3.2. Därefter redogör vi för det övergripande forskningsläget, det vill säga vilka teman och frågor som behandlats och vilka resultat dessa visar. Uti- från den forskning som finns på området diskuteras avslutningsvis några funderingar om miljöpolitikens organisering. 1 Avsnittet bygger på den forskningsöversikt om miljöpolitikens organisering som utarbetade på uppdrag. Referenser till avsnittet finns i bilaga 4. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt Med utgångspunkt i forskningsartiklar och böcker inom detta forskningsområde kan vi konstatera att de allra flesta studier håller sig på en systemnivå när man jämför olika länder med varandra. Man talar om faktorer på principiell nivå som särskiljer stater från varandra, och som påverkar utfallet av miljöpolitiken, men man diskuterar inte mer konkret vad i statens organisering som spelar roll. Faktorer som återkommer i studierna är t.ex. administrativ frag- mentering, institutionell kapacitet, demokratisk representativitet, etc. 3.1Hur ser området miljöpolitik ut? Hur ser då området miljöpolitik ut? Här tycks det finnas en tydlig gemensam bild av vad som karaktäriserar miljöpolitik och hur den växt fram . En ofta identifierad utvecklings- linje i miljöpolitiken är att det går att urskilja tre faser.2 Den första fasen handlade om de föroreningsproblem som ”upp- täcktes” i slutet av 1960- och . Stater reagerade på detta med att inrätta centrala organ eller myndigheter. Typiska miljöpolitiska styrmedel handlade om utsläppskvoter, lagstiftning m.m. på miljöområdet. Den andra fasen som inleddes ungefär 1990 handlade om hållbar utveckling. Det vill säga att ställa om staters och människors bete- enden för att skapa hållbara och robusta system som minimerade påverkan på miljön.3 Den tredje fasen som inleddes ungefär 2000 handlar om klimat- politiken som utgår från det globala miljöhotet. Utvecklingen karaktäriseras som ”från en lokal/nationell till en internationell och global insikt”, och från ”nationell centralstyrning med hårda styr- medel till internationella arenor och mjuka gränsöverskridande styrmedel”. 2McNeill, 2000. 3Jagers, 2005. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt 3.1.1Miljöpolitiken har särskilda egenskaper Forskningen menar att miljöpolitik är ett område som har särskilda egenskaper. Några sådana egenskaper är att den har en komplex och turbulent omgivning samt att det finns starka intressen från miljöorganisationer och starka policyeliter.4 Forskningslitteraturen säger tydligt att området är snabbt föränderligt med nya former av policyinstrument som växer fram. Statens traditionella ”command and control” är fortfarande kärnan i många miljöregimer men en ny generation av policyinstrument vinner terräng.5 Enligt litteraturen är det sju egenskaper som utmärker miljö- politiken6: Public goods – det som ska organiseras är sådant som är genuina kollektiva nyttigheter. Det som är speciellt är att de är icke ex- kluderande, de spiller över på andra, alla bör ha rätt till miljön i form av ren luft och vatten, undvika förorening etc. Transnationella problem – miljöfrågor är genuint transnationella. Det som händer utanför gränser berör oss här och vice versa. Miljöfrågor måste därför lösas på en internationell arena. Komplexitet och osäkerhet – området präglas av stark föränderlig- het. Dels utvecklas tekniken och forskningen som påverkar mil- jön, dels lär vi oss mer om samband och effekter. Miljöpolitiken är därför svår att planera med någon större säkerhet. Irreversibelt – när något väl beslutats och inträffat är det svårt eller omöjligt att rulla tillbaka eller återvända till nollpunkten. Tids- och rumsmässig variation – området präglas av stor varia- tion som beror på lokala och tidsmässiga variationer. Vad som är ett miljöproblem där behöver inte vara det här. Dessutom upp- träder det skillnader i tiden. Administrativ fragmentering – området präglas av att det finns en mångfald av statliga, privata och ideella organisationer som har olika intressen. 4Carter, 2007. 5Jordan, m.fl. 2003. 6Connelly, m.fl. 2012. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt Regulativ intervention – ofta är en politisk lösning/åtgärd att man reglerar området på olika sätt. Vanliga miljöpolitiska styr- medel är lagstiftning, upprättande av gränsvärden, bestämmelser om avgifter, etc. Av dessa skäl är en övergripande insikt från den komparativa forsk- ningen om miljöpolitik att politiken på den nationella nivån skiljer sig åt mellan olika stater och system. En uppfattning är att det finns tre slags faktorer som är betydelsefulla i detta: dels de lagar och regelverk som nationalstaterna antagit, de institutionella fakto- rer som existerar (dvs. hur strukturer och organisering ser ut), vilka aktörer som finns (dvs. hur till exempel intresseorganisationer age- rar) samt vilket förhållningsätt som finns till politik/teori om poli- cy. Beroende på dessa faktorer blir utfallet av miljöpolitiken olika.7 Något som också sägs, och som är utgångspunkten för forskningen om miljöpolitik, är att governancestyrning verkar vara extra viktigt. Makten över miljöpolitiken försvinner till andra centrum, och en stor del av policyskapandet bedrivs på andra håll än i nationalstaten. Detta ger en fragmenterad miljöpolitik. En annan insikt som in- verkar på denna fragmentering är att när det gäller effekter av åt- gärder är det generellt svårt att säkerställa kausala samband − och än svårare när det gäller miljöpolitik. Så för att förstå hur forsk- ningsfältet ser ut och vilken inriktning som studierna haft på fältet behövs en diskussion om vad governancestyrning är och hur den förhåller sig till annan slags styrning. 3.2En förändrad roll för staten – från government till governance? Inom forskningen, särskilt inom den statsvetenskapliga, har det skapats begrepp som försöker fånga och förstå de utmaningar som stater i allmänhet och miljöpolitiken i synnerhet ställs inför som följd av förändringar för stater och dess förmåga att styra politiken. Några sådana utmaningar, eller förändringstendenser som samhäl- len (och politiken) påverkas av är internationalisering/globalisering, 7 , 2007. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt ökad fragmentering, individualisering, marknadisering och media- lisering. Många forskare menar att ett grundläggande skifte har ägt rum när det gäller samhällets reglering, styrning, orga- nisering och arbetssätt. En sammanfattande etikett på denna för- ändring har blivit ”från government till governance”.8 Med det menas bland annat att de statliga verksamheterna har kommit att bli mycket omfattande och differentierade, och att de samman- hänger på alltmer komplicerade sätt, inte bara med varandra utan också med verksamheter i det omgivande samhället. Förvaltningen ses också som högspecialiserad; verksamheterna hanteras av exper- ter med avancerade utbildningar, inte sällan i ett högt uppskruvat tempo. Internationaliseringen och integrationen av EU ses av många som särskilt betydelsefull.9 Innebörden är bland annat att staten har avträtt betydande delar av sin maktbas till olika inter- nationella institutioner. EU, i sin tur, har utvecklat styrformer som ofta inkluderar transnationella och subnationella institutioner – så- väl offentliga som privata – vilket riskerar att sätta staten på mellan- hand. Exempelvis kräver EU i vissa fall att kommuner och regioner via så kallade partnerskap ska samverka med det lokala näringslivet för att komma ifråga för pengar ur strukturfonderna. Governance är inte något enhetligt begrepp med en tydlig de- finition, utan mer ett samlingsbegrepp som antyder en förändring mot nätverksstyrning snarare än hierarkisk styrning. Det finns åt- minstone sex betydelser av governancebegreppet.10 Men en över- gripande sammanfattning är att det handlar om ett sätt att beskriva statens länkar till den bredare omgivningen – politiska, sociala och administrativa. Det har hävdats att det som representeras av gover- nancebegreppet handlar om en stat i förändring där styrning och policyprocesser skapas i nätverk snarare än i traditionella hierar- kiskt statsorienterade beslutsprocesser. Sammantaget anses staten, och dess relation till övriga sam- hället, ha blivit mer svåröverskådlig och komplex. Parallellt med denna utveckling har också förvaltningspolitiken förändrats. För- valtningen förväntas leva upp till en rad olika förvaltningspolitiska 8Rhodes, 1997, och , 2000 Sørensen och Torfing, 2006. 9Jacobsson och 2006, Djelic och 2006, , 2006. 10Rhodes, 1996. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt krav, och det går att skönja en idéhistorisk utveckling av dessa krav, både i och i andra länder.11 drevs med påtaglig kraft idéerna om att staten skulle vare en liten, effektiv och instrumentellt styr- bar enhet, och de tog formen av ett slags internationell reformvåg som den engelske statsvetaren kom att kalla ().12 Den bakomliggande idén var att samhället var överdrivet reglerat och att den offentliga sektorn var för stor för att ekonomin skulle fungera effektivt. Den offent- liga serviceproduktionen skulle kunna förbättras avsevärt om den utförs i mer marknadslika former och i samverkan med det civila samhället. En utgångspunkt var att det väsentliga i serviceproduk- tionen inte är organiseringen (dvs. att servicen produceras inom den offentliga sektorn) utan funktionen (dvs. att servicen produce- ras). Receptet blev att avreglera inhemska marknader, sänka skat- ter, krympa den offentliga sektorn och förbättra förutsättningarna för nyföretagande. skulle styrningen och kontrollen av verksamheter som behölls inom det offentliga skärpas. NPM spreds snabbt över stora delar av världen. Också i kunde vi , och med särskild kraft se hur olika regeringar drev en politik inspirerad av de angloameri- kanska projekten med avreglering, omprövning av offentliga åta- ganden samt nya modeller för styrning och kontroll. Inom governancelitteraturen hävdas att denna ökade strukturel- la och målinriktade komplexitet har tvingat riksdag och regering att avhända sig olika beslut och verksamheter, och därmed makt och ansvar, dels nedåt till regioner och kommuner, dels utåt till företag och intresseorganisationer, dels inåt till de statliga myndigheterna, och slutligen uppåt till den Europeiska unionen (EU) och andra internationella organisationer i takt med att problem blivit alltmer gränsöverskridande. Resultatet sägs ha blivit en ”urholkad” stat.13 11Pollitt & Bouckaert, 2004. 12Christopher , 1995. 13Rhodes, 1994. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt 3.2.1Vad är governancestyrning och vad skiljer den från governmentstyrning? Governance betonar decentraliserade processer och nätverk snarare än hierarkier och avgränsade organisationer. Hierarkier och avgrän- sade organisationer förknippas i stället med begreppet government. Policyprocesser ses som samverkansprocesser där många olika typer av aktörer deltar (offentliga, privata och frivilliga – politiska, sociala och administrativa). Karaktären på dessa nätverkskonstella- tioner varierar. Medan vissa är tämligen löst sammanhållna, in- stabila och har otydliga gränser (en vanlig benämning på sådana är issue networks) är andra mer sammanhållna, mer stabila och har tydligare gränser (en vanlig benämning på sådana är policy com- munities). Gemensamt för dessa olika policynätverk är att policies ses som resultat av handlingar och utbyten inom nätverken, snarare än som resultat av auktoritativa, hierarkiska inomstatliga processer. Rikliga och informella utbyten betonas, vilka tenderar att göra gränserna mellan offentligt och privat otydliga. Processernas karaktär gör att de regler som olika policies uttrycks i förändras. De stelare och mer formella regleringsformer som traditionellt använts inom staten ersätts med mer mjuk reglering i form av till exempel mål, handlingsprogram, riktlinjer, standarder, råd och information. I termer av regleringsformer innebär en övergång från hierarkisk centraliserad styrning till decentraliserad förhandlande styrning en övergång från ”hard law” till ”soft law”.14 I governancestyrning är myndigheteras öppenhet mot omvärl- den ett viktigt inslag. Myndigheterna måste ha ett ”utifrån och in” i stället för ett ”inifrån och ut” perspektiv på sin verksamhet. Det innebär bland annat att myndigheterna måste ägna tid åt omvärlds- analyser av olika slag. Det innebär också att de måste vara beredda att anpassa sina arbetsflöden till processerna hos externa intressen- ter (företag, organisationer, myndigheter, med flera). Detta är inte minst viktigt när de externa intressenterna är beroende av myndig- hetens beslut och åtgärder av olika slag. En annan effekt av denna styrform är att myndigheter ofta ersätter detaljerad kontrollverk- samhet med kvalitetssäkringar av olika aktörers processer. 14 , 2004. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt Governanceforskare betonar att olika typer av aktörer förfogar över olika typer av resurser, men att ingen har tillräckliga resurser för att på egen hand lösa de ofta svårlösta problem som policynät- verken samlas runt. Detta skapar ömsesidiga beroendeförhållanden och gemensamma intressen. Kittet som håller samman de olika policynätverken utgörs därför främst av resursberoenden.15 Frivil- lighet, jämlikhet och förtroende betonas, till skillnad från tvång och auktoritet som förknippas med den hierarkiska styrmodellen. Vik- tiga resurser som stater förfogar över är demokratisk legitimitet, lagstiftning, pengar, expertis, utformning av regel-, kontroll- och tillsynssystem, medlingskapacitet samt tillgång till media. Viktiga resurser som privata organisationer förfogar över är expertis, rykte, tillgång till media, gruppmandat och, inte minst, kontroll över genomförandet av policies. Begreppet governance är alltså omstritt och föga klargörande. Den underliggande tesen som begreppet lyfter fram är att samhället som sådant skulle ha genomgått en genomgripande förändring som påverkar statens möjlighet att styra samhället. Detta skulle således också kräva en förändring i styrningen som bättre passar för det nya samhället. Denna retorik känns igen från dem som hävdar att förändring är det som bäst kännetecknar samhället och politiken vars främsta förespråkare finns bland dem som framhäver nätverks- samhället16, globaliseringen17, övergången från det moderna till det postmoderna samhället eller IT-revolutionen. Denna retorik har oftast en definitiv karaktär, det vill säga att förändringen är absolut från det ena till det andra som om de vore två motstående poler och där förändringen är antingen noll eller ett. Talet om ”från government till governance” följer samma möns- ter. Detta får till följd att förändringen i sig inte ifrågasätts, utan snarare hur fort den går och hur omfattande den är just för tillfället på vägen mot det uppsatta tillståndet. Vid studiet av konkreta politiska processer upptäcks således också att inslaget av governance finns där och att det avviker från ett traditionellt idealt governmentperspektiv. Frågan är emellertid om detta ideala governmenttillstånd någonsin existerat annat än i 15Pfeffer och Salancik, 1978. Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt En närstudie av processer resulterar alltid i avvikelser från de ideala modellerna. Så frågan är om detta är något nytt – egent- ligen? Det rimliga svaret är att det inte är något nytt, utan att insla- get av ”governance” alltid har funnits i politiska processer, och att det varierar mellan olika frågor och områden. 3.2.2Utveckling mot den postbyråkratiska organisationen? Företrädare för nätverkssynen är bland andra och Do- nellon (1994) som menar att vi kan se en utveckling mot den post- byråkratiska organisationen där det betonas disorganisering/kaos, , värden, informella nätverk, decentralisering och färre hie- rarkiska nivåer. Inte sällan är sådana resonemang normativa och ideologiskt färgade. Andemeningen är att det gamla per definition är sämre än det nya, vilket är grunden i ett moderniseringstän- kande. Således är postbyråkratin frigörande, får människor att kän- na egenmakt, arbetsglädje och engagemang. För postbyråkratiska företag ger den nya nätverksstrukturen konkurrensfördelar och flexibilitet, vilket passar bra in i den nya globaliserade ekonomin. Platta organisationer och självstyrande team är två modeord som användes inom såväl organisationsteori som konsultbranschen . Men tendensen inom organisations- teori och sociologi är snarare att åter betona det beständiga och de trögrörliga byråkratiska strukturerna. Så frågan är vad som gör att governance ses som det nya inom statsvetenskapen. En tolkning är att det råder vattentäta skott mel- lan olika vetenskapliga discipliner som gör att nätverksidéerna inte riktigt fått fotfäste inom statsvetenskapen förrän .