sou · H3B331 · 2015-03-30 00:00:00 — Enligt polisdatalagen ska dock tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter (11 §). Många av handläggarna har också beskrivit att de personer som tvångsmedel enligt lagen används mot ofta har flera olika telefoner. Det är t.ex. inte ovanligt att personen har en telefon för kontakt med familj etc. och en annan för de kontakter som har samband med den misstänkta brottsliga verksamheten (en s.k. ful-lur). Flera handläggare har berättat att det är den senare typen som myndig- heterna är ute efter och om de i stället råkar få tag i den ”sociala” telefonen så sorteras informationen i allmänhet bort. I vissa fall kan dock information från en sådan telefon användas för att undersöka om personen också har en ful-lur. Som nämnts ovan är det tydligt att många av de personer som de granskade underrättelseärendena avser har för vana att regelbundet byta telefonabonnemang. Syftet med det torde vara att undgå avlyssning eller övervakning och därigenom försvåra de brotts- bekämpande myndigheternas arbete. Man kan alltså dra slutsatsen att dessa personer i viss utsträckning räknar med att deras telefoner kan vara avlyssnade och/eller övervakade, vilket enligt utredningens uppfattning innebär att integritetsintrånget i dessa fall måste anses Det kan också ses som en slags bekräftelse på att myndigheterna är rätt ute med sina misstankar. Sammanfattningsvis har tvångsmedel enligt inhämtningslagen an- vänts av den öppna polisen och i ett begränsat antal fall vilka rör mycket allvarlig brottslighet. Användningen har riktats mot ett begränsat antal personer. I de fall tvångsmedel har använts har dock personlig information samlats in i relativt stor utsträck- ning. Denna information har använts för att kartlägga personernas kontakter och rörelsemönster vilket har inneburit integritetsintrång. Intrången har drabbat såväl de personer som besluten avser som de personer som dessa har haft kontakt med. Tvångsmedel enligt inhämtningslagen ger inte tillgång till inne- hållet i kommunikationen. Integritetsintrånget är därför normalt betydligt mindre än vid t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation. Att innehållet inte är känt kan dock i vissa fall leda till att uppgifter om samtal etc. behandlas trots att de inte har någon koppling till brottslig verksamhet. Ytterligare två omständigheter av betydelse för det faktiska integritetsintrånget bör påpekas. Dels är antalet s.k. basstations- tömningar lågt. Dels avser inhämtningarna så gott som uteslutande mobiltelefoner. Det innebär bl.a. att erhållna uppgifter inte samman- ställs med t.ex. data om internetaktivitet. 9.2.3.10 Några sammanfattande slutsatser Enligt 2 § inhämtningslagen får uppgifter hämtas in endast om åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet. Av lagens förarbeten framgår att detta innebär att det ska finnas andra uppgifter som möjliggör en bedömning av uppgifternas förväntade betydelse för att t.ex. förebygga eller förhindra sådan brottslig verksamhet som avses i bestämmelsen. I detta ligger också ett krav på uppgifternas för- väntade betydelse för det syfte i vilket de inhämtas. Kravet på särskild vikt innefattar alltså ett kvalitetskrav på de upplysningar som åtgärden kan ge och ett krav på behovet av inhämtningen i det enskilda fallet. Bedömningen får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna antaganden utan måste grundas på faktiska omstän- digheter (prop. 2011/12:55 s. 121). Vår kartläggning ger stöd för slutsatsen att myndigheternas tillämpning av inhämtningslagen med viss marginal når upp till dessa krav, både vad gäller kvaliteten på den information som finns i ärendena när beslut enligt inhämt- ningslagen fattas och när det gäller behovet av information i ären- det. Detta hänger även samman med de begränsningar som myn- digheternas resurser sätter. En handläggare uttryckte det så att ”Lagstiftningen ställer upp minimikrav för när det är tillåtet att använda inhämtningslagen. Polisen prioriterar och tar endast in samtalslistor när man med marginal är över den gränsen. Det är en resursfråga”. Vår kartläggning ger dessutom stöd för att den öppna polisen och hanterar ärenden om inhämtning av upp- gifter enligt inhämtningslagen på ett tillfredsställande sätt. Vi har t.ex. inte kunnat finna några tecken på att lagen överanvänds. Tvärtom framstår det som om användningen begränsas till ett för- hållandevis litet antal ärenden som noga valts ut och prioriterats och som samtliga rör mycket allvarlig brottslig verksamhet för vilken samhällsintresset av att brottsligheten upptäcks är betydande. Det framgår också att myndigheterna anstränger sig för att begränsa integritetsintrånget, både vad gäller avgränsning av personkrets, val av tidsperiod och hantering av inhämtad information. Det står klart att användningen av inhämtningslagen trots detta innebär relativt kännbara integritetsintrång för enskilda. Detta gäller inte minst sådana personer som har kontakt med de personer som är aktuella i ärendena utan att kontakterna har någon koppling till brottslig verksamhet. Att hemliga tvångsmedel leder till integri- tetsintrång kan dock accepteras, under förutsättning att behovet av att inhämta uppgifter är tillräckligt starkt. Behovet måste med andra ord stå i proportion till intrånget. När det gäller frågan om proportionalitet finns det anledning att återknyta till vad som sagts ovan under avsnitt 9.2.3.3 och 9.2.3.4 om de indikationer på brottslig verksamhet som finns i ärendena på förhand och om behovet av att hämta in uppgifter. Som framgått har det kommit fram att det underlag som finns om den brottsliga verksamheten i regel är gediget. Vidare är det tydligt hur de upp- gifter som hämtas in enligt inhämtningslagen förväntas kunna bidra till att föra ärendet framåt. Behovet av uppgifterna framgår således tydligt. Som flera handläggare har framhållit vid intervjuerna används inhämtningslagen uteslutande i ärenden som avser misstankar om brottslig verksamhet som innefattar mycket allvarliga brott. Proportionalitetsfrågor är svåra och lämnar med nödvändighet ett visst utrymme för bedömning. Emellertid bör det framhållas att vi under vår kartläggning inte har kunnat finna något ärende där vi kan hävda att uppgiftsinhämtningen enligt inhämtningslagen har framstått som oproportionerlig. 9.3Åtgärder för att stärka rättssäkerheten eller integritetsskyddet? 9.3.1Integritetsstärkande åtgärder vidtogs när inhämtningslagen infördes Som nämnts i avsnitt 3.5.3.2 kunde brottsbekämpande myndig- heter före få tillgång till historiska trafikuppgifter enligt två olika regelverk; bestämmelserna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i och utlämnande av uppgifterna från leverantörer enligt lagen om elektronisk kom- munikation. Myndigheterna kunde då få i princip samma uppgifter oavsett vilka bestämmelser som tillämpades. När inhämtningslagen infördes gjorde regeringen bedömningen att de dåvarande reglerna i LEK om utlämnande av uppgifter inte framstod som ändamålsenligt utformade och att de inte heller i tillräcklig grad uppfyllde de krav på rättssäkerhet och integritets- skydd som måste ställas på sådana åtgärder (se prop. 2011/12:55 s. 66). Ett flertal åtgärder som syftade till att stärka rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten vidtogs därför med avseende på inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet. Till exempel infördes det krav på att inhämtningen ska vara av sär- skild vikt för ändamålet med åtgärden och att den ska vara pro- portionerlig. Vidare infördes krav på att ett beslut om inhämtning ska innehålla uppgifter om vilken brottslig verksamhet och vilken tid beslutet avser samt vilket telefonnummer eller annan adress, vilken elektronisk kommunikationsutrustning eller vilket geografiskt område beslutet gäller. Det infördes också regler om vilken tids- period ett beslut får avse. fanns inte heller några regler om vem som fick fatta beslut om att hämta in uppgifter. Enligt inhämtningslagen gäller däremot att beslut om inhämtning fattas av myndigheten. Det innebär att utgångspunkten är att det är myndighetschefen som ska besluta om inhämtningen. Myndighetschefen får dock delegera rätten att fatta beslut till en annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Den som har fått sådan delegation får inte fatta beslut om inhämtning i operativ verksamhet som han eller hon deltar i. Till skillnad från tidigare utövar Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden tillsyn över inhämtningen. Samtliga beslut om inhämtning av uppgifter ska också anmälas till nämnden. Inhämtade uppgifter får användas i en förundersökning endast efter tillstånd av domstol till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. 9.3.2Bör inhämtningslagens beslutsordning ändras? Utredningens bedömning: Beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen bör även i fortsättningen fattas av , Säkerhetspolisen eller . framhöll i domen om datalagringsdirektivet att direktivet inte föreskrev att de behöriga nationella myndigheternas tillgång till lagrade uppgifter skulle vara underkastad någon för- handskontroll utförd av en domstol eller oberoende myndighet, vars beslut avser att begränsa tillgången till och användningen av uppgifterna till vad som kan anses strängt nödvändigt (p. Eftersom beslut enligt inhämtningslagen fattas av de brotts- bekämpande myndigheterna själva bör det, mot bakgrund av EU- domstolens uttalanden, övervägas om lagens beslutsordning bör förändras på något sätt. Vi har mot den bakgrunden och i enlighet med våra direktiv övervägt ett antal åtgärder som skulle kunna komma i fråga för att ytterligare förbättra kontrollen över inhämt- ningen av uppgifter enligt lagen. Dessa överväganden redovisas i det följande. ska vi dock göra vissa mer allmänna reflek- tioner. I den ovan nämnda analysen av svensk rätts förenlighet med hävdas att den svenska regleringen, trots att uppgifter kan hämtas in enligt inhämtningslagen utan föregående prövning av en oberoende instans, vid en helhetsbedömning uppfyller kraven på att tillgången till lagrade uppgifter ska vara begränsad till vad som kan anses strikt nödvändigt. Vid den bedömningen beaktades särskilt att inhämtning enligt lagen sker bara för mycket allvarliga brott, att beslut om inhämtning fattas av myndighetschef med snäva möjligheter till delegation, att tillsyn sker i efterhand av SIN samt – inte minst – att uppgifterna måste passera en domstols- kontroll för att kunna användas mot den enskilde i en förunder- sökning (Ds 2014:23 s. 83). De brottsbekämpande myndigheternas verksamhet inom ramen för en förundersökning är noga reglerad och tydligt inriktad på ett redan begånget konkret brott. I underrättelseverksamheten är syftet däremot att genom en bred informations- och kunskaps- insamling ge underlag för bearbetning och analys. Utgångspunkten är, ofta utifrån en mer övergripande ansats, att studera och kartlägga en befarad brottslig verksamhet för att förebygga eller förhindra att brottsligheten genomförs (se SOU 2010:103 s. 311 f.). Underrättelseverksamheten är till största delen inte reglerad i lag och bedrivs därför inte inom sådana fasta ramar som gäller för förundersökning. Eftersom underrättelseverksamheten inte är in- riktad mot någon specifik brottslig gärning – och ofta inte heller mot någon särskild utpekad person – gör sig inte heller parts- intresset gällande på samma sätt i underrättelseverksamheten som under en förundersökning. Den information som på underrättelse- stadiet finns om den brottsliga verksamhet som undersöks är också betydligt vagare. Bland annat av dessa anledningar har det ansetts nödvändigt att upprätthålla en klar gräns mellan den brottsutredande verksam- heten inom ramen för en förundersökning och underrättelseverk- samheten. Till exempel har det i flera olika sammanhang bedömts mindre lämpligt att tilldela åklagare eller domstolar en besluts- funktion i de brottsbekämpande myndigheternas allmänna under- rättelsearbete (se t.ex. SOU 2009:1 s. 128 ff., SOU 2010:103 s. 311 ff. och prop. 2011/12:55 s. 88 f.). Det har också ansetts finnas en risk för att åklagarnas och domstolarnas objektivitet skulle kunna ifrågasättas om de skulle ha till uppgift att pröva och godkänna olika åtgärder i underrättelseverksamheten. Detta hänger samman med att underrättelseåtgärderna kan leda vidare till förundersök- ning och rättegång, vilket innebär att frågorna på nytt skulle hamna på åklagarnas och domstolarnas bord. Det skulle därmed finnas en risk för att det tidigare ställningstagandet skulle påverka också det senare skedet. Vi har vid kartläggningen funnit att de brottsbekämpande myndigheterna hanterar ärenden om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen på ett tillfredsställande sätt. Denna bedömning överensstämmer även med SIN:s uppfattning enligt nämndens redovisning av tillsynsverksamheten (nämndens uttalande i ärende med dnr 891-2014). Mot den bakgrunden bedömer vi att systemet med myndighetsbeslut, inklu- sive den kontrollmekanism som SIN:s tillsyn utgör, på det hela taget fungerar väl. I det sammanhanget bör det också framhållas att de brottsbekämpande myndigheterna givetvis har ett eget intresse av att ärenden om tillämpning av integritetskänslig lagstiftning handläggs på ett så bra sätt som möjligt. Av SIN:s redovisning av tillsynsverksamheten framgår dock att nämnden har uppmärksammat att det förekommer vissa brister i myndigheternas hantering av ärenden enligt inhämtnings- lagen, bl.a. att underrättelseskyldigheten till nämnden i ett inte obetydligt antal ärenden fullgjorts . Nämnden har också gjort några uttalanden om tillämpningen av reglerna i inhämtningslagen i vissa specifika fall som handlagts av den öppna polisen, vilka också visar på att brister förekommer (se avsnitt 3.5.4.2). I ett av dessa fall får bristerna dessutom betecknas som allvarliga (nämndens uttalande i ärende med dnr 156- 2014). Emellertid är det fråga om enstaka felaktigheter i en tillämpning som i övrigt fungerar väl. Besluten i det sist nämnda ärendet fattades också när inhämtningslagen hade varit i kraft under endast ett drygt halvår. Av nämndens uttalande framgår att de granskade besluten var bland de första som den aktuella besluts- fattaren fattade enligt inhämtningslagen. Det finns därför mycket som talar för att felaktigheterna berodde på bristande vana av att hantera ärenden enligt lagen. Vidare framgår av nämndens uttal- ande att den aktuella polismyndigheten har vidtagit åtgärder i form av utbildningsinsatser och nya rutiner för att säkerställa att beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen fattas och dokumenteras på ett korrekt sätt. Enligt våra direktiv är ett av de alternativ som ska övervägas om domstol bör tilldelas uppgiften att fatta beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen. En sådan ordning skulle inne- bära att besluten skulle fattas av en från de brottsbekämpande myndigheterna utomstående och oberoende instans (jfr EU-dom- stolens dom om datalagringsdirektivet, p. Alternativet med domstolsprövning övervägdes i samband med att inhämtningslagen infördes. Regeringen uttalade då följande (prop. 2011/12:55 s. 88 f.): Att allmän domstol fattar beslut om hemliga tvångsmedel under en förundersökning är lämpligt och väl förenligt med det tvåparts- förfarande och de möjligheter till rättslig prövning som gäller där. Frågan blir då om allmän domstol, som har förordat, också bör fatta beslut om inhämtning i underrättelseverk- samhet. Som redovisas i avsnitt 6.1 ovan gör sig andra intressen gällande i underrättelseverksamhet än under en förundersökning. Integritetsaspekten präglas i underrättelseskedet mer av ett med- borgarperspektiv än av ett sådant tvåpartsförfarande som särskilt lämpar sig för rättslig prövning i allmän domstol. Det får också, såsom bl.a. JO och har framfört, anses vara principiellt tveksamt att de allmänna domstolarna på förhand rättsligt prövar olika åtgärder som vidtas inom ramen för underrättelseverk- samhet. Kännetecknande för den verksamheten är att den är operativ, kunskapssökande och undersökande men inte primärt inriktad mot någon viss inträffad gärning eller någon viss misstänkt person. För det fall allmän domstol generellt skulle rättsligt pröva olika åtgärder som vidtas i underrättelseverksamheten och därmed i många fall skulle ge tillstånd till olika operativa spaningsåtgärder, kan det finnas risk för att domstolens roll som oberoende prövningsinstans i brottmålsför- farandet ifrågasätts, i varje fall när åtgärderna senare leder fram till för- undersökning och åtal. En sådan roll skulle för domstolen också vara delvis främmande i det svenska rättssystemet. Enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott är det visserligen domstol som ger tillstånd till inhämtningen efter ansökan av åklagare (6 §). Det rör sig dock i det fallet om en tidsbegränsad lag som enligt uppgift har kommit att tillämpas när en förundersökning är förestående, dvs. i praktiken inom ramen för vad som brukar benämnas förutredning (SOU 2009:70 s. 172). Den nu föreslagna regleringen är avsedd att ha ett vidare tillämpningsområde. Det kan dessutom ifrågasättas om domstolarna skulle kunna tillgodose behovet av snabba beslut utanför kontorstid. Att införa en ordning med dygnetruntberedskap för de allmänna domstolarna för att pröva frågor om inhämtande av uppgifter i underrättelseverksamhet framstår inte som ändamålsenligt. angivna bakgrunden anser regeringen att allmänna domstolar inte bör ges beslutanderätten för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelse- verksamhet. Frågan om allmän domstol som beslutsinstans utanför en förunder- sökning diskuterades även i förarbetena till lagen om preventiva tvångsmedel (prop. 2005/06:177 s. 64 f.). Frågan var då om det i stället för allmän domstol var lämpligt att inrätta en särskild nämnd som skulle kunna fatta beslut om tvångsmedelsanvändning enligt lagen. Regeringen bedömde dock att ett system med en särskild nämnd har nackdelar och att det torde vara svårt att inom ramen för en nämndprövning skapa en ordning som på samma påtagliga sätt kan ta till vara integritetsintresset. Ett system med en nämnd skulle också enligt regeringen kunna bli sårbart genom att det skulle kunna uppstå svårigheter att med kort varsel samla beslut. Regeringen menade därför att över- vägande skäl talade mot ett införande av en nämnd som fattar be- slut i dessa frågor och föreslog att prövningen i stället skulle göras av allmän domstol (se 6 § lagen om preventiva tvångsmedel). Det bör emellertid i detta sammanhang betonas att det rör sig om en lagstiftning som tillämpas i en jämförelsevis mycket blygsam om- fattning (se SOU 2012:44 s. 316 f.) och i situationer där det hand- lar om att bedöma en på visst sätt konkretiserad risk för att exempelvis ett terrorattentat ska inträffa (se prop. 2013/14:237 s. 195 f.). De åtgärder som står till buds enligt den lagen innefattar dessutom de betydligt mer integritetskänsliga tvångsmedlen hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraöver- vakning. Enligt vår uppfattning saknas det skäl att nu göra någon annan bedömning än den regeringen gjorde när inhämtningslagen inför- des. De argument som tidigare förts fram mot en domstolspröv- ning och som återgetts har fortfarande bärkraft. Under- rättelseverksamheten är sådan att den inte kan bedrivas inom sådana fasta ramar som gäller för förundersökningsförfarandet. Vidare är underrättelseverksamheten, till skillnad från sådana utred- ningar som bedrivs inom ramen för en förundersökning, inte pri- märt inriktad på någon viss gärning eller någon viss person. Till detta kommer den omständigheten att det är tveksamt om domstolarna, inom ramen för den nuvarande jourorganisationen, skulle kunna tillgodose de brottsbekämpande myndigheternas behov av snabba beslut. Utredningen instämmer i att en ordning med dygnetruntberedskap för de allmänna domstolarna för att pröva frågor om inhämtande av uppgifter i underrättelseverksam- het inte framstår som vare sig rimlig eller ändamålsenlig. Däremot skulle behovet av snabba beslut kunna tillgodoses genom att de brottsbekämpande myndigheterna får en möjlighet att i brådskande fall fatta interimistiska beslut, med en efterföljande prövning av beslutet i domstol. En sådan ordning är dock inte heller helt oproblematisk. Dels kvarstår övriga argument mot en domstols- prövning. Dels gäller i princip samtliga beslut enligt inhämtnings- lagen uppgifter i förfluten tid. När domstolen väl överprövar ett interimistiskt beslut skulle därför i de allra flesta fall uppgifterna redan vara levererade till den brottsbekämpande myndighet som begärt dem. I sådana fall skulle det behövas regler om vad följden blir om domstolen upphäver det interimistiska beslutet, i likhet med de som gäller i fråga om interimistiska beslut om hemliga tvångs- medel under en förundersökning (se 27 kap. 21 a § rättegångs- balken). Att föreskriva att inhämtade uppgifter i en liknande situa- tion inte får användas i en förundersökning är logiskt, eftersom det får den konsekvensen att uppgifterna inte kan användas som bevisning. I underrättelseverksamhet är det dock mer oklart vad en motsvarande bestämmelse skulle få för praktiska följder. En bestäm- melse som exempelvis innebär att myndigheten i sådan verksamhet måste bortse från information som den faktiskt känner till framstår inte som förtroendeingivande. Ett annat skäl som talar mot att beslutskompetensen anförtros domstol, eller någon annan myndighet som är fristående från de brottsbekämpande myndigheterna, är intresset av att kunna hålla den information som finns i underrättelseärendena inom en så snäv personkrets som möjligt. Som nämnts innehåller den information som ligger till grund för beslut enligt inhämtningslagen ofta uppgifter från källdrivning och tipsare. Om det blev känt att dessa personer har lämnat den aktuella typen av uppgifter till de brotts- bekämpande myndigheterna, finns det givetvis en stor risk för att personerna skulle kunna utsättas för repressalier. Även om dom- stolarna naturligtvis har stor vana av att hantera sekretesskyddat material på ett säkert sätt, går det inte att bortse från att risken för spridning av informationen ökar ju större personkrets som får tillgång till den. Sammantaget – och i ljuset av att vi vid vår undersökning inte funnit några tecken på att nuvarande befogenheter missbrukas – överväger de skäl som talar emot att införa ett system där domstol fattar beslut om tillstånd till inhämtning av uppgifter enligt inhämt- ningslagen fördelarna med en sådan ordning. 9.3.2.3En möjlighet att överklaga Ett annat alternativ skulle kunna vara att konstruera ett system med en möjlighet att överklaga de brottsbekämpande myndig- heternas beslut enligt inhämtningslagen till domstol. Det finns en hel del praktiska problem förknippade med en sådan ordning. Eftersom de personer som besluten gäller förutsätts inte känna till dem, måste någon annan anförtros uppgiften att granska samtliga beslut för att avgöra vilka som eventuellt bör överklagas. Detta förutsätter alltså att ett offentligt ombud eller motsvarande involveras i beslutsprocessen hos myndigheterna. Dessutom är det sannolikt att relativt få beslut skulle överklagas. Svårigheten för tingsrätterna att arbeta upp en vana av att hand- lägga ärenden enligt inhämtningslagen är därför än mer tydlig med ett sådant system än med en ordning med generell domstols- prövning av samtliga beslut. Det skulle också behövas regler om vad konsekvensen blir om domstolen ändrar ett överklagat beslut, vilket leder till samma problem som diskuterats ovan beträffande interimistiska beslut. Enligt utredningens mening bör det inte in- föras regler om överklagande av beslut enligt inhämtningslagen.