sou · H3B33 · 2015-02-13 00:00:00 — Därutöver bedömer vi som nämnts att det för länsstyrelserna finns ett visst behov av medel för transporter av djur i vissa län utanför storstadsregionerna. Dessa kostnader ryms inom ramen för den anslagshöjning som vi föreslår. När det gäller länsstyrelsernas övergångsvisa kostnader för informationsinsatser och andra tillfälliga insatser med anledning av de nya uppgifterna bedömer vi att de ryms inom befintlig anslagsram. Det återstår då att ta ställning till hur stora intäkter och kostnader som länsstyrelserna förväntas få för den direkta verkställigheten. I praktiken handlar det om den ersättning som , katthem och andra företag får för att transportera och förvara djur som har omhändertagits. Länsstyrelserna får också kostnader för testning av hundar som omhändertas enligt tillsynslagen. Det rör sig om direkta kostnader som följer av de nya uppgifterna. Frågan är om dessa bör täckas genom en anslagsökning eller på något annat sätt. När man tar ställning till finansieringsbehovet i denna del är utgångspunkten i lagstiftningen att det i normalfallet är djurägaren eller innehavaren – inte staten – som slutligen ska stå för kost- Om myndigheten trots regresskrav inte får tillbaka förskotterade medel så stannar kostnaden på staten, dvs. närmast hos den berörda myndigheten. Om det uppstår betydande underskott i detta avseende hos en myndighet påverkar detta naturligtvis myndighetens finansiella förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Av de övergångsbestämmelser som vi föreslår följer att de kostnader av detta slag som uppkommer efter ikraftträdandet ska hanteras av , om det är som förskotterat beloppet av allmänna medel. får på motsvarande sätt hantera sina verkställighetskostnader. Över åren har polisen förskotterat större belopp av allmänna medel än vad man har fått tillbaka från djurägarna. Enligt uppgick det samlade underskottet vid utgången av 2013 till ungefär 48 miljoner kronor.1 Utredningens förslag innebär att de nytillkomna verkställighetskostnaderna i de allra flesta fall kommer att förskotteras av länsstyrelserna. Som nämnts är utgångspunkten i lagstiftningen att hela beloppet ska betalas tillbaka av djurägaren eller innehavaren. Länsstyrelserna får, som nämnts, även intäkter vid försäljning av omhändertagna djur. När man bedömer finansieringsbehovet kan man således komma fram till att den rättsliga regleringen innebär att länsstyrelserna inte bör få anslagsmedel för kostnader av detta slag. Den givna följden av ett sådant synsätt är att en myndighet inte heller på förhand bör kompenseras för befarade kreditförluster. De övergångsbestämmelser som vi föreslår är i linje med det angivna synsättet och innebär alltså att ska ha kvar ansvaret för sitt ackumulerade ekonomiska underskott på området. Mot det anförda vill vi dock lyfta fram att det faktiska utfallet av regressverksamhet tydligt indikerar att det i realiteten inte kommer att vara möjligt för länsstyrelserna att täcka merparten av sina kostnader genom regresskrav och andra intäkter från verksamheten. Utifrån det underlag som vi har till hands är det tvärtom realistiskt att förvänta sig att länsstyrelserna redan från början och fortlöpande kommer att dras med förhållandevis stora underskott i aktuellt avseende. 1 Beloppet avser fordringar avseende djurärenden som bedömts vara osäkra. De enskilda fordringarna kan ha uppkommit . Det har inte gått att få fram närmare uppgifter om fordringarnas ålder och uppkomsttid. är det inte rimligt att utgå från att länsstyrelserna kommer att kunna få betalt i högre utsträckning än vad har fått . I det sammanhanget beaktar vi att har bedrivit sin regressverksamhet . Som vi har lyft fram i det föregående är det av stor vikt att länsstyrelserna ges tillräckligt goda ekonomiska förutsättningar för att från första början kunna utföra de nya uppgifterna enligt djurskyddslagen och tillsynslagen med hög effektivitet och kvalitet. I det sammanhanget beaktar vi de höga kvalitetskrav som bör ställas på denna verksamhet bl.a. ur ett djurskyddsperspektiv. Mot denna bakgrund gör vi den samlade bedömningen att länsstyrelserna redan i samband med ikraftträdandet bör få täckning för ett befarat underskott för direkta verkställighetskostnader som enligt vår bedömning med tillräcklig grad av säkerhet bör motsvara storleken på kreditförluster . Anslagshöjningen bör justeras med hänsyn till detta. Sammantaget gör vi bedömningen att länsstyrelserna behöver tillföras medel genom en överföring från förvaltningsanslaget för med för de kostnader som de nya uppgifterna ger upphov till. Återstående belopp, ca , bör länsstyrelserna kunna få tillbaka från djurägarna eller kunna tillgodogöra sig vid försäljning av omhändertagna djur. Vår bedömning: Förutsättningarna för de enskilda djurskyddsinspektörerna kommer att förändras när fler uppgifter förs över till länsstyrelserna. Vissa uppgifter bedöms kunna utföras mer effektivt . Risken för att djurskyddsinspektörer oftare ska hamna hotfulla situationer bedöms öka något främst med hänsyn till att inspektörerna – i normalfallet utan biträde av polis – direkt på plats ska se till att meddelade beslut verkställs. Däremot torde antalet hotfulla situationer inte öka bara för att det är länsstyrelserna i stället för som ska ansvara för verkställigheten. Det är mer verkställighetssituationen i sig som kan innebära en ökad risk för hot om våld och våld. Djurskyddsinspektörerna ska dock inte på egen hand behöva hantera situationer där de möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld. ska alltid lämna hjälp (handräckning) när det är nödvändigt för att verkställighet ska kunna ske under säkra och trygga förhållanden. Djurskyddsinspektörer och andra tjänstemän vid länsstyrelserna påverkas vid en överföring av verkställighetsansvaret och andra arbetsuppgifter till länsstyrelserna. Till de positiva effekterna hör att enskilda inspektörer i vissa avseenden kan arbeta mer effektivt. Ett exempel på detta är att en inspektör som beslutar att omhänderta djur med stöd av 32 § djurskyddslagen inte behöver kalla polis till platsen för att verkställa beslutet med den tidsfördröjning som detta skulle innebära. I kapitel 4–5 har vi tagit upp frågan om den utsatthet som djurskyddsinspektörer kan uppleva i sitt arbete. Den oron ska tas på allvar. De beslut och övriga myndighetsåtgärder som ska utföras på detta område är ofta ingripande och påtagliga för den enskilde som berörs av dem. Detta kan därför i en del fall medföra att det uppstår hotfulla situationer. I detta avseende skiljer sig dock inte förhållandena på djurskyddsområdet från andra områden där myndighetsåtgärder riktas mot en enskild, t.ex. när Kronofogden driver in en skuld, när genomför en revision eller när utövar tillsyn över en restaurang. Även om det, sett till landet i stort, enligt polisen är sällsynt med hotfulla incidenter går det inte att bortse från att närvaron av uniformerade polismän i sig har en lugnande och dämpande verkan på djurägarna. Eftersom polisen nu inte ska medverka vid alla verkställigheter kan detta innebära en ökad riskexponering för medarbetare. Vi vill dock understryka att även i fortsättningen ska vara skyldig att lämna den hjälp (handräckning) som är nödvändig i hotfulla eller våldsamma situationer eller när sådana situationer kan befaras uppstå. Enskilda djurskyddsinspektörer och annan länsstyrelsepersonal ska alltså inte själva behöva hantera denna typ av situa- har motsvarande handräckningsskyldighet t.ex. när Kronofogden ska verkställa indrivningsbeslut. Konsekvenser för företag som anlitar Vår bedömning: De företag som anlitar för att fullgöra sina uppgifter enligt djurskyddslagen och tillsynslagen påverkas inte ekonomiskt. När förändringarna genomförs bör företagen dock underrättas om förändringen. Ansvaret för denna informationsinsats, liksom för viss information till allmänheten, bör ligga på . I övrigt behövs inte några speciella informationsinsatser. utförs i princip all förvaring av omhändertagna djur av , katthem och andra företag. I främst storstadsregionerna utför företagen även transporter av omhändertagna djur. I vissa fall sker detta med stöd av ramavtal eller liknande avtal eller med stöd av avtal som ingås för varje enskilt fall. Arbetet utförs på uppdrag av . Våra förslag innebär att huvudansvaret att verkställa beslut att omhänderta djur samt andra uppgifter enligt djurskyddslagen och tillsynslagen flyttas till länsstyrelserna. Enligt uppgift från är avtalstiderna inte så långa att detta riskerar att få avtalsrättsliga konsekvenser. Förslagen får ekonomiska konsekvenser för företagen främst på så sätt att de, när uppgifterna har flyttats, får delta i länsstyrelsernas upphandling av samma tjänster. Behovet för länsstyrelserna att anlita externa entreprenörer för att utföra uppgifterna bedöms vara lika stort som för . Bedömningen blir därför att företagen inte påverkas ekonomiskt av förslagen. Det är dock rimligt att företagen informeras om förändringen. Som nuvarande avtalspart bör ge den informationen. bör också på lämpligt sätt, exempelvis genom att uppdatera informationen på sin webbplats, informera allmänheten om det förändrade myndighetsansvaret på djurområdet. Kostnaderna för dessa informationsinsatser ryms inom befintliga anslagsramar. Vår bedömning: Förutsättningarna för uppskattningsvis 10–20 djurhandläggare och annan personal vid som huvudsakligen arbetar med djuruppgifter kommer att förändras när flera djuruppgifter förs över till länsstyrelserna. De flesta av dem bedöms kunna få nya arbetsuppgifter inom . Reglerna om verksamhetsövergång enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd är inte tillämpliga. Vi har ovan uppskattat att sammanlagda personalbehov avseende arbetsuppgifterna enligt djurskyddslagen och tillsynslagen motsvarar ca 40–50 årsarbetskrafter. Eftersom merparten av dessa arbetsuppgifter flyttas över till länsstyrelserna uppkommer frågan hur förslagen påverkar personal. Man måste då skilja mellan olika grupper av polisanställda. Som redan nämnts finns inte någon särskild organisation inom för utförande av uppgifter rörande djur. I finns dock en särskild grupp för djurskyddsfrågor. De praktiska frågorna som uppkommer i djurärendena, t.ex. förvaring och transport av djur, hanteras i polisregionerna medan själva ärendehandläggningen utförs vid den centrala rättsavdelningen inom (se närmare 5 kap.). Vi kan konstatera att uppgifterna är spridda på flera olika yrkeskategorier inom . Det är fråga om dels polismän i yttre tjänst, som enstaka gånger i den yrkesrollen ska verkställa omhändertagandebeslut, dels civilanställda handläggare vid centrala rättsavdelning, som får till uppgift att handlägga djurärenden, men i övrigt främst arbetar med frågor om skadestånd, upphandling och andra rättsliga frågor. Andra yrkeskategorier som tas i anspråk är stabspersonal, polisbefäl och de som tjänstgör vid de regionala kommunikationscentralerna. De medarbetare för vilka djuruppgifterna förekommer berörs inte på annat sätt än att man inte längre behöver utföra arbetsuppgifterna. Det är därför endast ett begränsat antal anställda inom som helt eller huvudsakligen arbetar med djurupp- Hur många personer det handlar om är, som vi har sett, svårt att avgöra mot bakgrund av hur tidredovisningen inom polismyndigheterna har gått till. Det går inte heller att säga något säkert om fördelningen mellan polismän och civilanställd personal. Mot bakgrund av de svårigheter som länspolismyndigheterna har haft att ange tidsåtgången för arbetsuppgifterna har vi inte bedömt det som meningsfullt att följa upp enkätsvaren på så sätt vi hämtar in uppgifter om detta. Av svaren från vissa polismyndigheter framgår dock att det i många län fanns en eller ett par djurhandläggare som på deltid eller heltid arbetade med förvaltningsrättsliga djuruppgifter. Det är svårt att överblicka hur många anställda som huvudsakligen arbetar med förvaltningsrättsliga djuruppgifter. Vi bedömer att det i de dåvarande länspolismyndigheterna rörde sig om ca 10–20 personer. Sedan enkätsvaren lämnades har dock djuruppgifterna i det avseendet koncentrerats till en central funktion inom , Rättsavdelningen. Av lagen (1982:80) om anställningsskydd framgår bland annat att vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången på den nya arbetsgivaren. Detta gäller även statligt anställda arbetstagare. Berörd personal har emellertid alltid rätt att motsätta sig en övergång. Frågan om det har skett en verksamhetsövergång i den mening som avses i 6 b § anställningsskyddslagen när verksamhet flyttas över från en myndighet till en annan, ska bedömas utifrån en rad olika kriterier, bl.a. arten av verksamheten, om byggnader, lösöre och andra materiella tillgångar har överlåtits eller inte, om majoriteten av de anställda har tagits över eller inte och graden av likhet mellan verksamheten före och efter överlåtelsen. Av avgörande betydelse är om verksamheten vid övergången har bevarat sin identitet eller, annorlunda uttryckt, om det som har övergått kan beskrivas som en bestående ekonomisk enhet (AD 1999 nr 21 och AD 1998 nr 121 med hänvisningar, jfr även i till Hans Stark, 2001, s. 211). Utredningens förslag innebär att många, men inte alla, arbetsuppgifter på djurområdet flyttas från till länsstyrelserna. Det rör sig såväl om uppgiften att handlägga förvaltningsärenden som de mer praktiskt inriktade uppgifterna att för- vara och transportera djur. Det är svårt att på förhand bedöma de arbetsrättsliga konsekvenserna av utredningens förslag. En anledning till detta är att vi inte vet hur många som kommer att erbjudas anställning hos länsstyrelserna. Klart är dock att några materiella tillgångar av betydelse inte kommer att tas över. Vad vi kan bedöma har djurhandläggarna vid ofta andra arbetsuppgifter som inte berörs av förslagen, t.ex. när det gäller upphittade djur. Våra förslag innebär också att kommer att ha kvar vissa uppgifter enligt såväl djurskyddslagen som tillsynslagen. Även om man tar hänsyn till det intresse att skydda arbetstagarna som ligger bakom reglerna om verksamhetsövergång skulle det enligt vår uppfattning föra för långt att beskriva de uppgifter som flyttas som en bestående ekonomisk enhet. Vår bedömning är därmed att den nya uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna inte är en sådan verksamhetsövergång som avses i 6 b § anställningsskyddslagen. Anställningarna ska därmed inte automatiskt övergå från till . Som nämnts tidigare borde det enligt vår bedömning i många fall gå att erbjuda de berörda arbetstagarna andra arbetsuppgifter inom djurområdet eller andra lämpliga sakområden inom . Konsekvenserna av andra alternativ Vår bedömning: Om förslagen inte genomförs kommer inte att ges större och bättre möjligheter att utföra sina kärnuppgifter, dvs. att bekämpa brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Vi ser det inte som relevant att beskriva andra alternativa lösningar än ett nollalternativ, dvs. att uppgifterna ligger kvar hos och att någon reglering inte kommer till stånd. Till skillnad från annan regelgivning finns det, som vi har utvecklat i kapitel 3, här inte några andra sätt att uppnå en renodling av polisens arbetsuppgifter som förbättrar polisens förutsättningar att utföra Det enda alternativ som finns är att ändra de författningar som reglerar uppgifter. Vi ser därför egentligen inte att det finns några alternativa lösningar för det utredningen vill uppnå. Själva genomförandet skulle visserligen kunna genomföras på andra sätt än de vi föreslår, exempelvis genom att uppgifterna läggs på företag eller på någon annan myndighet än länsstyrelserna. Mot bakgrund av uppgifternas art har vi dock tidigt konstaterat att det inte är ett realistiskt alternativ att låta privata företag vara huvudmän för uppgifterna. Det är inte ändamålsenligt att flytta den här typen av myndighetsutövning till någon annan huvudman än en statlig förvaltningsmyndighet. Andra statliga förvaltningsmyndigheter med regional organisation som exempelvis är inte heller lämpliga alternativ. Vi har därför valt att begränsa vår beskrivning till effekterna av att någon reglering inte kommer till stånd. Då kommer att ha kvar sina nuvarande uppgifter enligt djurskyddslagen och tillsynslagen. Detta innebär att inte kommer att dra fördel av de bättre förutsättningarna att utföra sina kärnuppgifter som förslagen innebär. 10.1Förslaget till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) 27 a § ska lämna den hjälp som behövs för utövande av offentlig kontroll eller verkställighet av beslut enligt denna lag, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. Hjälp enligt första stycket får begäras endast om 1.det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller 2.det annars finns synnerliga skäl. Paragrafen innehåller bestämmelser om skyldighet att lämna länsstyrelserna och andra myndigheter hjälp (handräckning) vid utövande av offentlig kontroll eller verkställighet av beslut enligt djurskyddslagen. Övervägandena finns i kapitel 5. Ändringarna i första stycket är av språklig och redaktionell art. Ordet ”EG-bestämmelser” har ersatts med ”EU-bestämmelser” för att anpassa terminologin. Bestämmelsen i andra stycket är ny. I den förtydligas vad som gäller . I första punkten anges att hjälp får begäras endast om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att de särskilda befogenheter att använda våld och tvång som en polisman har behövs för att en myndighetsåtgärd ska kunna genomföras. Det är den begärande myndigheten som ska bedöma och avgöra om det i ett enskilt fall finns förutsättningar att begära hjälp av . Detta innebär således att vid en sådan begäran inte ska pröva förutsättningarna Av 10 § polislagen följer att en polisman, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, får använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, bl.a. om han eller hon möts med våld eller hot om våld (p. 1) eller om polismannen annars med laga stöd har att bereda sig tillträde till, spärra av, stänga till eller utrymma byggnad, rum eller område eller biträda någon i myndighetsutövning med en sådan eller någon liknande åtgärd (p. Den som utför kontrollen eller ska verkställa ett beslut får begära hjälp av t.ex. i de fall den berörde djurägaren har uttalat hot mot tjänstemän vid deras myndighetsutövning eller vägrat att släppa in dem i de lokaler och andra utrymmen där djuren hålls. Biträde av ska enligt andra punkten också kunna begäras i andra fall, om det finns synnerliga skäl. 30 § Påträffas ett djur så svårt sjukt eller skadat att det bör avlivas , får en veterinär eller en polisman och i brådskande fall någon annan genast avliva djuret. Den som har avlivat djuret ska underrätta ägaren eller innehavaren av djuret om detta. Om det inte är möjligt, ska underrättas. 31 § ska besluta att ett djur ska tas om hand om 1.djuret otillbörligt utsätts för lidande och detta inte rättas till efter tillsägelse av kontrollmyndigheten, 2.ett beslut som meddelats enligt 26 § inte följs och beslutet är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, 3.ett beslut som meddelats enligt 29 § inte följs, 4.den som har djuret i sin vård har dömts för djurplågeri enligt 16 kap. 13 § , eller 5.den som har djuret i sin vård vid upprepade tillfällen dömts för brott enligt 36, 36 a eller 36 c § eller vid upprepade tillfällen varit föremål för beslut enligt 26 §. Beslutet om omhändertagande ska verkställas av . Paragraferna har ändrats på så sätt att uppgifterna att (1) ta emot en underrättelse enligt 30 § andra stycket och (2) att verkställa beslut att omhänderta ett djur enligt 31 § andra stycket, har flyttats från till . Övervägandena finns i kapitel 4. 32 § Trots det som föreskrivs i 31 § 1 om tillsägelse och rättelse ska eller besluta att ett djur som är utsatt för lidande ska omhändertas om 1.det bedöms utsiktslöst att felet blir avhjälpt, 2.ägaren till djuret är okänd eller inte kan anträffas, eller 3.det i övrigt bedöms absolut nödvändigt från djurskyddssynpunkt. Om beslutet har meddelats av , ska myndigheten skyndsamt anmäla detta till . ska skyndsamt pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Ett beslut om omhändertagande ska verkställas av den myndighet som har meddelat detta. Om beslutar att beslut om omhändertagande ska fortsätta att gälla, ska skyndsamt ta över verkställigheten av detta. Övervägandena finns i kapitel 4. I andra stycket har det införts ett krav på att skyndsamt anmäla sitt beslut om omhändertagande till . Bestämmelsen har även ändrats på så sätt att prövning av beslut i fortsättningen ska ske skyndsamt i stället för . Att en anmälan eller en prövning ska göras skyndsamt innebär att den normalt bör kunna göras inom någon eller . Vad som utgör en skyndsam hantering måste dock avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Förhållandena kan vara sådana att ytterligare dröjsmål är ofrånkomligt. Syftet med det omformulerade skyndsamhetskravet för länsstyrelsernas del är att tydliggöra att de inte behöver ha en jourberedskap för sitt beslutsfattande enligt bestämmelsen. Att både och ska agera skyndsamt enligt bestämmelsen har sin grund i att det är fråga om omhändertagande av egendom. Ändringarna i tredje stycket är en följd av att huvudansvaret för att verkställa beslut om att omhänderta djur enligt lagen har flyttats från till . Om meddelar ett beslut att omhänderta ett djur med stöd av 32 § ska själv verkställa beslutet, vilket bl.a. innefattar att transportera bort och ordna med förvaring av djuret. På motsvarande sätt ska verkställa sina egna beslut att omhänderta ett djur. Om enligt andra stycket beslutar att beslut om omhändertagande ska fortsätta att gälla ska ta över verkställigheten av detta. Även detta ska ske skyndsamt. 34 § När beslutar om omhändertagande av djur, ska fastställa om djuret ska säljas, överlåtas på annat sätt eller avlivas. Om har beslutat att djuret ska säljas eller överlåtas på annat sätt och om det visar sig att beslutet inte kan verkställas, får i stället besluta att djuret ska avlivas. Beslut enligt första och andra stycket ska verkställas av . 35 § Kostnader som uppkommer på grund av åtgärder enligt 31 eller 32 § får förskotteras av allmänna medel. Om ett djur omhändertas enligt 31 eller 32 §, ska kostnaden slutligt betalas av den som åtgärden har riktats mot, om det inte finns särskilda skäl till annat. Om ett omhändertaget djur har sålts, får kostnad som slutligt ska betalas av ägaren tas ut ur köpesumman. Övervägandena finns i kapitel 4. 34 § tredje stycket har ändrats på så sätt att uppgifterna att sälja, överlåta på annat sätt eller avliva ett djur har flyttats från till . 35 § tredje stycket har ändrats till följd av att både och i vissa fall kan behöva förskottera kostnader av allmänna medel enligt första stycket beträffande samma omhändertagna djur. Vid tillämpning av bestämmelsen ska i första hand och i andra hand kostnader täckas av köpesumman från försäljningen. Detta följer av att har getts ett huvudansvar för verkställighet av beslut enligt 31 och 32 §§. Om det efter det att och har fått full täckning för sina kostnader återstår pengar ska dessa betalas tillbaka till ägaren. Detta följer av allmänna förmögenhetsrättsliga principer. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller om ett beslut att omhänderta ett djur har meddelats före ikraftträdandet. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna behandlas i kapitel 8. Av första punkten framgår att de nya bestämmelserna träder i Ett undantag från detta finns i andra punkten.