sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Arealerna för kommunikation transport utgörs till största delen av vattenområden för sjöfartens farleder och finns till två femtedelar i , och . Cirka tre fjärdedelar av arealen för finns i och . Av den totala nettoarealen om cirka 24,3 miljoner ha för områ- den som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB finns nästan tre femtedelar i , och Norr- bottens län. Resterande areal fördelar sig på övriga län i varierande utsträckning, ungefär mellan en halv till per län. Källa: SCB. *Digitalt dataunderlag angående 4:6 Skyddade vattendrag är ofullständigt. Någon komplett digitalisering av samtliga älvar som ingår har aldrig gjorts. **Totalen överlappsrensad. Som framgår av tabell 8.2 finns drygt hälften av arealen för områ- dena för kust, turism och friluftsliv enligt 4 kap. 2 § MB i , och . Arealen för områdena för obruten kust enligt 4 kap. 3 § MB finns till nästan hälften i län och i övrigt i , och . Cirka tre femtedelar av arealen för områdena för högexploaterad kust enligt 4 kap. 4 § MB finns i , och . I finns nästan tre fjärdedelar av arealen för obrutna fjällområden enligt 4 kap. 5 § MB, i övrigt i och med en liten del i . Arealen för områden med skyddade vattendrag enligt 4 kap. 6 § MB finns enligt tabellen till helt övervägande del i och . I , där uppskattningsvis den största arealen finns, har skyddade vattendrag inte digitaliserats. Av den totala nettoarealen om cirka 19,8 miljoner ha för områ- den av riksintresse enligt 4 kap. 2–6 §§ MB finns över hälften i , och . 8.1.5Områden av riksintresse enligt 3 kap. MB i tätorter Landets land- och vattenyta täcks till av områden som av myndigheterna bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB. Nästan tre femtedelar av områdenas areal finns i , och , främst områden av riksintresse för rennäring, naturvård, friluftsliv, totalförsvar samt ämnen och . Resterande areal fördelar sig på övriga län i varierande utsträckning mellan en halv till per län. Områdenas arealmässiga omfattning säger inte något om vilken betydelse för och påverkan på mark- och vattenanvändningen de har i praktiken eftersom tillämpningen av bestämmelserna endast sker i ett ärende enligt någon av de anknutna lagarna. Först när det uppstår behov av att ändra pågående mark- och vattenanvändning i eller intill ett område av riksintresse måste bedömning ske om den tilltänkta verksamheten medför påtaglig skada eller motsvarande på intresset. Det är därför intressant att närmare studera områdenas belägenhet. I dagens situation finns ett stort behov av bostadsbyggande, främst i expanderande tätorter. Utredningen har undersökt vilka områden som av myndigheterna bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB som finns i tätorter med mer än 50 000 invånare. Tätorterna definieras som sammanhängande bebyggelse med högst mellan husen och minst 200 invånare och är oberoende av de administrativa gränserna. Inom tätortens gränser finns områ- den från flera kommuner. Av tabell 8.3 framgår hur områden av riksintresse fördelar sig mellan och inom tätorterna uttryckt som andelar av tätortens land- areal. Källa: SCB. *Områden som bedömts vara av riksintresse för rennäring, värdefulla ämnen och material eller energiproduktion förekommer inte i dessa tätorter. ** Tätort definieras som sammanhängande bebyggelse med högst mellan husen och minst 200 invånare. Tabellen visar att områden av riksintresse för kulturmiljövård är det dominerande inslaget i nästan alla dessa tätorter. Områden av riks- intresse för kommunikation finns i alla tätorterna, medan hälften av tätorterna har områden av riksintresse för naturvård i varierande om- fattning. Områden av riksintresse för övriga ändamål förekommer sporadiskt. Var områden av riksintresse är belägna inom tätorten har bety- delse för vilken effekt hushållningsbestämmelserna kan ha för kom- munernas planering. Utredningen har studerat områdenas närmare belägenhet i de tre storstadsområdena. tätort omfattar områden som hör till flera kommu- ner, förutom bl.a. , , , , , och . Av figur 8.4 framgår områdenas belägenhet inom tätorten. Källa: SCB. *Tätort definieras som sammanhängande bebyggelse med högst mellan husen och minst 200 invånare. Områdena av riksintresse för kulturmiljövård är koncentrerade till centrala delar och täcker hela och . Områdena av riksintresse för kommu- nikation omfattar främst flygfält, hamnanläggningar och vissa kommunikationsstråk för väg, järnväg, och sjöfart. tätort omfattar områden som hör till flera kommu- ner, förutom främst och . Av figur 8.5 framgår områdenas belägenhet inom tätorten. Källa: SCB. *Tätort definieras som sammanhängande bebyggelse med högst mellan husen och minst 200 invånare. Större delen av områdena av riksintresse för kulturmiljövård om- fattar den äldre innerstaden och med Botaniska träd- gården, och . Områdena av riksintresse för kommunikation omfattar främst hamnanläggningar, bl.a. olje- hamnen vid norra sidan av hamninloppet och vissa kommuni- kationsstråk för väg, järnväg och sjöfart. Centralt belägna områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv finns i . Ett område av riksintresse för totalförsvaret finns vid södra sidan av hamninloppet. tätort omfattar områden som hör till flera kommuner, förutom främst . Av figur 8.6 framgår områdenas belägenhet inom tätorten. Källa: SCB. *Tätort definieras som sammanhängande bebyggelse med högst mella n husen och minst 200 invånare. Områdena av riksintresse för kulturmiljövård finns främst i de äldre delarna av centrala och i ett område söder om järn- vägen i , . Områdena av riksintresse för kommunikation omfattar främst hamnanläggningar och vissa kom- munikationsstråk för väg, järnväg, och sjöfart. 8.2Effekter av områden av riksintresse I tabell 8.4 redovisas vilka konflikter mellan olika intressen som förekommit enligt länsstyrelsernas bedömning i utredningens enkät. Det gäller såväl konflikter mellan olika riks- intressen som mellan riksintressen och andra allmänna intressen. Källa: Utredningens länsstyrelseenkät. * Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser. De flesta län har angett att konflikter har förekommit som berört intressena bostäder/stadsutveckling, kulturmiljövård, transport och vindbruk. Konflikter som berört försvarsintressen har förekommit i flera län. Konflikter mellan vindbruksintressen och natur-, försvars- eller kulturintressen har förekommit i nästan alla län. I flera län har före- kommit konflikter mellan bostadsintressen och kultur-, transport- eller försvarsintressen. Konflikter mellan rennäringsintressen och vindbruks- eller mineralintressen har förekommit i de nordligaste länen. 8.2.2Områden av riksintresse enligt 3 kap. MB som hinder för bostadsbyggande Utredningen studerade i delbetänkandet (SOU 2014:59) i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. ut- gör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i om- råden med bostadsbrist och skälen till detta. Bestämmelserna i 3 kap MB är avsedda att hindra åtgärder som kan föregripa eller förhindra ett områdes användning för det ända- mål som angetts som särskilt värdefullt i ett nationellt perspektiv. Områden som är av riksintresse enligt 3 kap. för ett visst ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Om den avsedda bostadsbebyggelsen uppfyller dessa rekvisit kan länsstyrel- sen enligt 11 kap. 11 § PBL upphäva kommunens beslut om att anta en detaljplan. kan också upphäva kommunens beslut om detaljplanen inte tillgodoser frågor om mellankommunal sam- verkan, miljökvalitetsnormer, strandskydd, samt hälsa, säkerhet och risk. Områden av riksintresse utgör dock normalt inte något hinder för bostadsbyggande i enlighet med lagakraftvunna detalj- planer eller bygglov. Utredningen identifierade tre huvudsakliga fall av hinder vid planering i områden som berörs av riksintresse. Det första fallet är när bostadsbyggandet är en åtgärd som kan påtagligt skada områdets angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Det kan medföra att exploateringen måste anpassas till storlek och utform- ning eller hindras helt. Under förutsättning att området av riks- intresse är lämpligt avgränsat och värdet tydligt beskrivet ansåg utredningen att det saknas anledning att begränsa detta hinder eftersom det är ett avsett hinder enligt lagstiftarens intentioner. Det andra fallet är när planeringsprocessen påverkas av svårig- heterna att tillämpa bestämmelserna. I arbetet med delbetänkandet noterade utredningen att det finns otydligheter och brister i riks- intressesystemet som medför att det blir svårt att tillämpa och att förtroendet för systemet undergrävs. Exempelvis råder tveksamhet om de utpekade riksintresseområdenas kvalitet, legitimitet och aktualitet. Osäkerhet råder om bedömning av vad som kan tillåtas i ett område bl.a. till följd av otydliga beskrivningar av områdets värden. Detta inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna så att planeringsprocessen för områ- den som berör riksintressen ofta blir onödigt långdragen och kost- sam. Det bidrar också till en oförutsägbarhet i planeringsprocessen som kan medföra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse. Utredningen bedömde i delbetänkandet att detta är hinder som påtagligt minskar effektiviteten i samhällsplaneringen, men som inte utgör ett betydande hinder för bostadsbyggandet för när- varande eftersom det finns en planreserv med byggklara planer i de flesta kommuner med behov av fler bostäder. Det tredje fallet är när det i ett område som berörs av ett riks- intresse bedöms att användning för bostadsbebyggelse på lämplig- aste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyggelsen skulle medföra påtaglig skada eller motsvarande på riksintresset. Bostadsförsörj- ning, som är ett viktigt allmänintresse, väger alltid lättare än ett riks- intresse i en sådan situation. Utredning bedömde att detta hinder är oavsiktligt enligt lagstiftarens intentioner och att det finns anledning att överväga en avvägningsmöjlighet för sådana situationer. Utred- ningen ansåg dock att detta hinder varken är betydande eller av större omfattning. Sammanfattningsvis fann utredningen att områden av riks- intresse enligt 3 kap. på olika sätt kan utgöra hinder för planeringen av bostadsbyggande. Såsom riksintressesystemet funge- rar är hindren i vissa fall avsedda enligt lagstiftarens intentioner, medan de i andra fall är oavsiktliga. Utredningen menade dock att de oavsiktliga hindren i allmänhet varken är betydande eller av större omfattning i jämförelse med andra hinder för angeläget bostadsbyggande i områden med bostadsbrist, exempelvis de hin- der som orsakar att utbud och efterfrågan inte balanserar på bostadsmarknaden och som är en orsak till att byggklara planer inte bebyggs. gjorde i sitt betänkande (SOU 2015:59, s. 469–471) ett försök att uppskatta den relativa omfattningen av de hinder som begränsar bostadsbyggandet i kom- munerna. I bostadsmarknadsenkät har kommu- nerna bedömt vilka hinder som begränsar bostadsbyggandet i kom- munen. Kommittén kunde urskilja 26 kategorier av hinder där det stora flertalet har en nära koppling till ett eller flera andra hinder. I figur 8.7 presenteras dessa hinder tillsammans med uppgifter om hur många kommuner som har angett respektive hinder för bostads- byggande. Bristande marknadsmässig efterfrågan på bostäder Brist på exploateringsbar mark Brister i infrastruktur/kommunikationer Riksintressen, vattenskyddsområden, strandskydd etc. Brister i service (ex. VA, skolor etc.) Antal kommuner (471 skäl från 170 kommuner) Bristande dialog/samsyn med marknad Brist på kommunalt ägd mark Svag/osäker arbetsmarknad Bristande politisk viljeinriktning/tydlighet Allmännyttans byggande/hyressättning Källa: , , bearbetning . Av figuren framgår att 17 kommuner () angav faktorn riksintressen, vattenskyddsområden, strandskydd etc. som ett av de främsta hindren för bostadsbyggandet. För att synliggöra respektive betydelse i relation till den samlade bostadsförsörjningsproblematiken viktades sedan respek- tive hinder utifrån den bedömda bostadssituationen i respektive kommun.1 Siffrorna till höger om staplarna i figur 8.8 kan därför läsas som en bedömning av kommunernas samlade problembild kring bostadsbyggande och hur stor andel av denna problembild som olika hinder bedöms utgöra nationellt2. 52 344 () Bristande marknadsmässig efterfrågan på bostäder 40 490 () 28 801 () 17 903 () 15 132 () 14 904 () 13 720 () Brister i infrastruktur/kommunikationer 13 146 () 8 343 () 7 950 () Brist på exploateringsbar mark 7 841 () Riksintressen, vattenskyddsområden, strandskydd etc. 7 281 () 4 913 () 4 807 () 4 742 () Beräknat antal bostäder (totalt 265169) 3 914 () Brister i service (ex. VA, skolor etc.) 3 527 () Brist på kommunalt ägd mark 3 308 () 2 833 () Bristande dialog/samsyn med marknad 2 201 () Allmännyttans byggande/hyressättning 2 018 () 1 539 () Bristande politisk viljeinriktning/tydlighet 1 378 () 1 244 () Svag/osäker arbetsmarknad Källa: , , bearbetning . Enligt beräkningarna stod hinderfaktorn riksintressen, vatten- skyddsområden, strandskydd etc. för en andel om av de bostäder av den samlade bostadsbristen som inte byggs på grund av samtliga hinder för bostadsbyggandet. beräkningar bör tolkas med för- siktighet, och som ett sätt att illustrera den relativa betydelsen av områden av riksintresse för den samlade problembilden kring bostadsbyggande. Resultatet kan enligt utredningens mening ändå anses understödja slutsatsen att områden av riksintresse inte utgör 1Ett förenklat antagande har här gjorts att alla anförda hinder utgör lika stora hinder. 2Identifierade kategorier hänger intimt samman med varandra. Det finns dock goda skäl att göra en så högupplöst uppdelning som möjligt utifrån kommunernas bedömningar i syfte att kunna genomföra en mer träffsäker analys. ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områ- den med bostadsbrist. Utredningen anser dock att det finns anledning att så långt möjligt minimera även mindre betydande hinder för planeringen av bostadsområden så att inte bristen på byggklara planer ska bli ett hinder för ett ökat bostadsbyggande. 8.2.3Påverkan av riksintresseklassificering på utveckling av verksamheter och i prövningen av olika mål och ärenden Enligt direktivet ska utredaren bedöma hur en riksintresse- klassificering har påverkat möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området. Vidare bör utredaren bedöma vilken påverkan riksintresseklassificeringen har haft i prövningen av olika mål och ärenden och om det har varit till fördelar eller nackdelar för olika intressen. Utredningen har inte haft varken möjligheter eller resurser till att göra några särskilda undersökningar som kunnat belysa dessa frågor närmare men gör ändå följande reflexioner. En riksintresseklassificering av ett område innebär att staten får möjlighet att påverka ett beslut om mark- och vattenanvändningen i eller intill området enligt någon till hushållningsbestämmelserna anknuten lagstiftning. Det var den grundläggande avsikten med riksintressebestämmelserna. För att kunna ”decentralisera ansvar för planläggning och lokal miljö till kommunerna genom att begränsa statens kontroll” (prop 1985/86:3 s 17) behövdes en möjlighet för staten att kunna bevaka och hävda viktiga nationella intressen i mark- och vattenanvändningen som inte var självklara i ett kommunalt perspektiv. Före bestämmelsernas tillkomst 1987 var statens kontroll absolut genom att alla planer fastställdes av . Även om det finns en möjlighet enligt 6 kap. 21 § MB för rege- ringen att ålägga kommunen att redovisa hur den i sin planering avser att tillgodose ett riksintresse är huvudinriktningen i tillämp- ningen att förhindra oönskade beslut genom att utnyttja bestäm- melsen om att riksintresset ska skyddas mot påtaglig skada eller motsvarande. En riksintresseklassificering av ett område kan påverka möjlig- heterna att utveckla olika typer av verksamheter på flera olika sätt. Om området bedömts vara av riksintresse för den verksamhet som ska utvecklas är det ofta till fördel för verksamheten. Bedöm- ningen innebär inte ett tillstånd för en sådan verksamhet, till det krävs en prövning enligt tillämplig lagstiftning. Exempelvis kan en tillståndsansökan för ett vindkraftverk inom ett område av riks- intresse för vindkraft avslås av olika skäl vid prövning enligt miljö- balken. Men riksintresseklassificeringen innebär att inga andra verksamheter kan få tillstånd om det skulle medföra att den verk- samhet som området är av riksintresse för inte kan bedrivas på området. Om samma område också är av riksintresse för annat ändamål, t.ex. naturvård, ska 3 kap. 10 § MB tillämpas och en avvägning ska ske mellan intressena. Företräde ska då ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hus- hållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om samma område är av riksintresse för en anläggning för totalför- svaret ska försvarsintresset ges företräde. Om det område där verksamheten ska utvecklas har bedömts vara av riksintresse för något annat ändamål, t.ex. naturvård, kan tillstånd inte lämnas för verksamheten om det skulle medföra påtaglig skada på områdets naturvärden. Om så är fallet påverkas möjligheten att utveckla verksamheten negativt. I annat fall kan tillstånd till verksamheten lämnas. Som framgår av avsnitt 8.2.1 förekommer konflikter både mellan intressen för bevarande och exploatering och mellan olika exploateringsintressen. Att utveckla en verksamhet ses väl oftast som ett exploateringsintresse, men det finns också andra typer av verksamheter som inte är av exploateringskaraktär, t.ex. jordbruk eller rennäring. En beviljad bearbetningskoncession för en gruva kan påverka möjligheterna att utveckla rennäringsverksamheten negativt. En antagen detaljplan på jordbruksmark kan påverka möjligheterna att utveckla jordbruksverksamheten negativt. Det finns också exempel på hur ett område av riksintresse för bevarande har påverkat möjligheten att utveckla verksamheter i området positivt. Enligt i län har utvecklingen av besöksanläggningar inom gynnats av att området ligger inom områden av riksintresse enligt 3 kap. 6§ MB och 4 kap. 1–2 §§ MB. Det är inte ovanligt att ett område som bedömts vara av riks- intresse är skyddat enligt 7 kap MB, t.ex. enligt strandskydds- bestämmelserna, beslut om naturreservat eller som Natura 2000- område (se avsnitt 11.1.3). Möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i ett sådant område måste då bedömas enligt flera kriterier varav påtaglig skada på riksintresset bara är ett. Länsstyrelsernas invändningar i granskningsyttranden till över- siktsplan avsåg främst riksintressen, hälsa, säkerhet och risk samt strandskydd (SOU 2014:59, s. 52). Länsstyrelsernas ingripandegrunder enligt 11 kap. 10 § PBL kan vara aktuella sam- tidigt för ett område, t.ex. strandskydd och riksintresse för natur- vård, friluftsliv och kulturmiljövård. Buller- och riskfrågor gör att hälsa, säkerhet och risk ofta är en ingripandegrund tillsammans med riksintresse för kommunikationer, främst för vägar, järnvägar och flygplatser. Den centrala orsaken till påverkan på möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i sådana områden är oklar. Utredningen har i sitt arbete inte kunnat urskilja några trender beträffande riksintresseklassificeringens påverkan på möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området, och inte heller beträffande riksintresseklassificeringens påverkan i pröv- ningen av olika mål och ärenden och om det har varit till fördelar eller nackdelar för olika intressen. När det gäller frågan om områden av riksintresse enligt 3 kap. MB som hinder för bostadsbyggande identifierade utredningen i delbetänkandet (SOU 2014:59) tre huvudsakliga fall av hinder vid planering i områden som berörs av riksintresse. Fallen beskrivs i avsnitt 8.2.2. Utredningen menar att dessa fall även kan vara en giltig beskrivning av situationen beträffande riksintresseklassifice- ringens påverkan på möjligheterna att utveckla olika typer av verk- samheter. I arbetet med delbetänkandet gjorde utredningen intervjuer med ett antal kommuner. En allmän synpunkt från kommunerna var att riksintressena också måste kunna avvägas mot andra väsentliga samhällsintressen. De ansåg att samhällsplanering blir som bäst när alla aktörer tvingas göra kompromisser. I dagens system har riksintressemyndigheterna inget incitament till att kompromissa vilket gör att kommunen upplever ett underläge i planerings- processen. Det finns en risk att kommunernas arbete inriktas mer på hur bestämmelserna kan kringgås än på hur en lämplig samhälls- utveckling kan åstadkommas. De ansåg att staten borde sträva efter att skapa förutsättningar för en rationell planering utifrån en hel- hetssyn om ett hållbart samhällsbyggande. (SOU 2014:59, s. 61–62.) Utredningen konstaterar att utbredningen av områden av riks- intresse enligt 3 kap. MB är stor. Den omfattar nästan hälften av land- och vattenareal. Det innebär att staten kan påverka beslut om planeringen av och beslut om mark- och vattenanvänd- ningen inom nästa halva yta. Ärenden om planering och beslut som berör ett område av riks- intresse riskerar att bli långdragna och kostsamma på grund av otydligheter och brister i systemet som medför att det blir svårt att tillämpa. För cirka två femtedelar av arealen är samma område av riksintresse för två eller flera olika ändamål. I sådana områden kompliceras ärendehanteringen ytterligare. Sannolikheten för att ett ärende berör ett område av riksintresse ökar med större utbred- ning av områden av riksintresse. Det kan antas på olika sätt påverka möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i områdena. En reducerad utbredning av områden av riksintresse tillsammans med ett förtydligande av hushållningsbestämmelsernas tillämpning skulle enligt utredningens mening underlätta den kommunala planeringen och öka respekten för de värden som är av stor nationell betydelse. DEL IV Översyn av Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Underlaget till hushållningsbestämmelserna utvecklades i den fysiska riksplaneringen och i arbetet med en ny plan- och bygglag som beskrivs i kap. 3. För att klarlägga lagstiftarens intentioner och kunna överväga lämpliga lösningar som motsvarar dessa studerar utredningen i detta kapitel hur förarbetena beskriver hushållningsbestämmel- sernas framväxt ur den fysiska riksplaneringen och hur samord- ningen mellan NRL och PBL var avsedd att fungera, bl.a. med av- seende på allmänna intressen rörande mark- och vattenanvänd- ningen. Införandet av en kommunövergripande översiktsplan var en förut- sättning för att uppfylla syftet att decentralisera ansvaret för plan- läggning och lokal miljö till kommunerna. En lagfäst skyldighet för kommunerna att bedriva översiktlig fysisk planering som omfattar hela kommunens område framstår nu som nödvändig. En sådan reform har två syften, nämligen dels att kommu- nerna gentemot staten skall klargöra hur områden av riksintresse enligt NRL bör användas och hur problem som kräver mellankommunal samordning skall lösas, dels att kommunen i demokratiska former skall kunna ge riktlinjer för en lämplig bebyggelseutveckling i olika delar av kommunen. 1985/86:1 s. Översiktsplaneringens uppgifter beskrivs i förarbetena enligt följande.