sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Så länge en uppgift kunde anses vara av allmänt intresse var den tillåten att utföra. Genom domstolspraxis har därefter utvecklats gränser kring den kommunala kompetensen. Krav på att utse förtroendevalda revisorer som skulle uttala sig om ansvarsfrihet infördes . Kommuner var små. Strukturen utgick från den kyrkliga sockenstrukturen vilket gjorde att antalet kommuner var stort. Framför allt ute i landet sköttes de kommunala uppgift- erna helt av de förtroendevalda utan några anställda. 2013/14:102 s. 10. Kommuner och landsting i en förändrad värld bygden kunde i stället för fullmäktige också användas kommunal- stämma, där alla röstberättigade2 deltog och fattade beslut. gjordes den första större sammanslagnings- reformen där antalet kommuner minskade från 2 498 till 1 037. På detta sätt blev städer och landskommuner mer lika. Mot denna bakgrund tillkom 1953 en gemensam kommunallag för städer och landskommuner. Det direktdemokratiska systemet med kommunal- stämma avskaffades. Utbyggnaden av välfärdsstaten och särskilt beslutet om att in- föra en nio-årig grundskola gjorde att det uppkom ett behov av ytterligare kommunindelningsreformer . I motsats till andra länder där uppgifterna lades på staten blev i kommunerna ansvariga för uppgifterna. För att kunna hantera de nya uppgifterna behövde kommunerna slås samman till större enheter. Utgångspunkten var att en kommun skulle ha minst 8 000 invån- are. Reformen ledde till att antalet kommuner minskade till som lägst 1974. Antalet har därefter ökat något genom delningar och uppgår till 290. Antalet anställda ökade kraftigt under 1950- . I lagstiftningen fanns krav på att ha professionella leda- möter i vissa kommunala nämnder. De hade också rätt att reservera sig mot beslut. Genom kommunallag skapades en gemen- sam kommunallag för kommuner och landsting. I och med denna försvann dessa rester av tjänstemannainflytande bort ur lagstift- ningen. gällande krav på vissa professionella ledamöter i somliga obligatoriska nämnder togs bort.3 Förnyelsearbetet med bl.a. en försöksverksam- het med en friare nämndorganisation ledde fram till en ny kommunallag 1991 som trädde i kraft . Utgångspunkter för förändringen var att de förtroendevalda skulle få bättre arbetsvillkor och bättre möjligheter att styra. Medborg- arna skulle garanteras goda möjligheter till inflytande och insyn. Kommuner och landsting skulle få ökad organisationsfrihet. De skulle ges förutsättningar för att göra verksamheten effektivare. Kommunallagen skulle också ge besked om vilka principer som låg 2Vid denna tidpunkt dock endast män som hade en viss förmögenhet eller inkomst. 3Rätten för anställda att reservera sig mot vissa typer av beslut infördes genom förvalt- ningslagen (1986:223). Kommuner och landsting i en förändrad värld till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande spelreglerna. Nuvarande kommunallag är uppdelad i tio kapitel och reglerar ett antal olika sakområden. Det finns i lagen en reglering av den allmänna kommunala kompetensen. Kommuner och landsting får utföra sådana uppgifter som ligger i medlemmarnas allmänna intresse inom ramen för vissa generella principer och en omfattande rätts- praxis. I lagen regleras vidare grunderna för den kommunala orga- nisationen. Kommuner och landsting måste bl.a. ha ett fullmäktige, en styrelse och revisorer. Hur beslutsfattande ska gå till regleras också genom regler om bl.a. jäv och omröstning. Det finns också viss reglering av den ekonomiska förvaltningen, bl.a. att budgeten som huvudregel ska vara balanserad. I kommunallagen finns vidare bestämmelser om de förtroende- rättigheter och skyldigheter, t.ex. finns regler om förtroende- rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst. Vissa former av medborgerligt deltagande, exempelvis folkomröstningar, regleras också. Slutligen finns regler om domstolskontroll och annan kontroll. Beslut kan överklagas genom laglighetsprövning till domstol och revisorer granskar verksamheten. Kommunallagen har varit föremål för ett stort antal partiella refor- mer sedan den trädde i kraft. Totalt har lagen ändrats vid närmare 50 tillfällen sedan sin tillkomst. Vissa ändringar är dock av mera redaktionell karaktär, t.ex. när det anges att medlem är den som ska ”betala” kommunalskatt i stället för att ”är taxerad till” kommunal- skatt i 1 kap. 4 § KL.4 Mera substantiella förändringar kan grupperas i följande områden. 2010/11:166 s. 238. Kommuner och landsting i en förändrad värld Tre stora översyner har gjorts i syfte att stärka demokratin. Efter förslag i propositionen Lokal demokrati infördes bl.a. möjligheten för allmänheten att genom folkinitiativ väcka frågan om kommunala folkomröstningar.5 Med anledning av propositionen Demokrati för det nya seklet infördes bl.a. regler om medborgarförslag och ökade möjligheter till brukarinflytande.6 Den senaste större reformen har genomförts efter förslag i den parlamentariska utredningen om den kommunala demokratins funktionssätt och har inneburit ändrade regler om det kommunala partistödet och möjligheter att delta i möten per distans.7 Kommunaldemokratiska frågor har även aktualiserats inom ramen för den stora grundlagsöversyn som gjordes –2010. En obligatorisk skyldighet att anordna kommunala folkomröstningar om av de röstberättigade kommun- medlemmarna kräver det infördes från 2010.8 Frågor om den kommunala demokratin kommer också beröras av Demokratiutredning (Ku Ju 2014:19) som bl.a. har till uppdrag att föreslå åtgärder som kan stärka individens möjligheter till delaktighet och inflytande mellan valen. Vissa förtydliganden av den kommunala kompetensen gjordes genom att bl.a. den kommunala avgiftsmakten skrevs in i kommunallagen.9 En större översyn av den kommunala kompeten- sen gjordes av den Kommunala kompetensutredningen. Översynen resulterade i att kommuner och landsting gavs större möjlighet att medfinansiera statlig verksamhet och utvidgade möjligheter att delta i vissa EU-initierade program. I en särskild lag, lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, samlades olika ”smålagar” som utvidgat den kommunala kompetensen i olika avseenden.10 1993/94:188. 2001/02:80. 2013/14:5. 2009/10:80. 1993/94:188. 2008/09:21. Kommuner och landsting i en förändrad värld Frågan om krav på kommuner och landsting att ha en ekonomi i balans har stått i fokus vid översynen av den kommunala eko- nomin. kommunallag fanns ett krav på att den kommunala ekonomin skulle vara i balans. Detta krav slopades kom- munallag och ersattes med ett allmänt krav på att ha en god eko- nomisk hushållning. Ett krav på att ha en budget där intäkterna överstiger kostnaderna infördes därefter11 samt har förtydligats12 och försetts med olika former av undantag13. En särskild redovisningslag har också trätt i kraft.14 En stor översyn av möjligheterna att samverka gjordes i mitten av 1990-talet.15 Genom denna reform skapades bl.a. institutet gemen- sam nämnd. Kommunalförbundsreglerna förenklades och bestäm- melserna om kommunalförbund togs också in i kommunallagen. Frågan om samverkan har därefter utretts utan att det resulterat i några lagändringar. Den kommunala revisionen har varit föremål för ett flitigt reform- arbete. infördes bl.a. krav på att revisorerna ska biträdas av sakkunniga.17 infördes vidare bl.a. krav på att fullmäktige ska motivera sitt förslag till beslut i ansvarsfrihets- frågan.18 infördes ett valbarhetshinder för revisorer, vilket innebar att fullmäktigeledamöter inte kunde väljas till revisorer.19 Revisorernas uppgifter har vidgats genom uttryckliga krav på att de 1996/97:52. 2003/04:105 och prop. 2011/12:172. 2003/04:105 och prop. 2011/12:172. 14Lagen (1997:614) om redovisning ses över av (Fi 2014:13). 1996/97:105. 16SOU 2007:72 och SOU 2012:30. 1998/99:66. 2005/06:55. 2009/10:46. Kommuner och landsting i en förändrad värld ska vara lekmannarevisorer i kommunala företag20 och att de ska revidera delårsbokslut21. Sedan den nuvarande kommunallagen trädde i kraft har sam- hället genomgått stora förändringar. Urbaniseringen har fortsatt liksom it-utvecklingen. Utvecklingen mot ett allt mer fragmenterat partisystem har fortgått. Globaliseringen och EU-medlemskapet påverkar allt mer den kommunala verksamheten. I det följande presenteras de största förändringarna. Urbanisering och demografiska förändringar Urbanisering fortgår och avfolkningen av glesbygden fortsätter. Detta har inneburit att antalet små kommuner ständigt ökar i antal. De allra minsta kommunerna, de med under 5 000 invånare, beräk- nas 2030 vara 30, jämfört med 13 för närvarande.22 Det minskande befolkningsunderlaget ställer krav på kommuner och landsting att anpassa sina organisationer utifrån de förändrade förhållandena. Även de kommuner som växer kraftigt ställs inför utmaningar att behöva bygga ut exempelvis infrastruktur och barnomsorg i snabb takt. Skillnaderna mellan kommuner och landsting blir allt större. De demografiska förändringarna i landet med en åldrande befolk- ning ställer också kommuner och landsting inför nya utmaningar. Kraven på att bedriva en effektiv verksamhet har ökat. En fortsatt effektivisering av den kommunala verksamheten kommer sannolikt bli nödvändig för att frigöra resurser för en god service till äldre och sjuka.23 1998/99:66. 2003/04:105. 22SOU 2007:11 s. 142. 23Häggroth och , Kommunala vägval, s. 78 f. Kommuner och landsting i en förändrad värld En grundläggande förändring är it-utvecklingen. Kon- takter mellan kommuner och medborgarna sker allt mer genom användning av olika it-lösningar. Medborgarna söker information på kommuners och landstings webbplatser och val av exempelvis förskolor sker på många håll genom elektroniska ansökningssystem på kommunernas webbplatser. Politiskt har ett allt mer fragmenterat partisystem utvecklats där styret sker genom koalitioner. Efter valet styrde socialdemokraterna ensamma i 90 kommuner. Antalet kommuner med sådant social- demokratiskt styre är efter valet endast cirka 20. Andelen kommuner där fler än fyra partier styr tillsammans ökade kraftigt efter valet , från 13 kommuner 1994 till 42 kommuner 1998. har antalet legat på cirka 40–50 kommuner. En ökning har även skett av antalet lokala partier. Andelen kommuner med oklara eller blocköverskridande majoriteter har också ökat. Efter valet fördubblades andelen kommuner med en sådan majoritet.24 Utvecklingen visar alltså på att olika former av koalitions- lösningar kommit att bli allt vanligare i kommuner och landsting. Omvärldsförändringar och ideologiska ställningstaganden har moti- verat kommuner och landsting att i allt större utsträckning experi- mentera med och reformera sina organisationer. har på utredningens uppdrag gjort en forskningsöversikt på området.25 konstaterar att reformerna har motiverats både av ideo- logiska skäl och av en upplevd brist på resurser. En mångfald av organisatoriska lösningar och metoder för styrning av verksamhet har testats. Mycket inspiration för detta förändrings- 24SKL, sammanställning av vilka som styrt kommuner och landsting , SKL:s webbplats, , samt opublicerade data från SKL. 25Se , Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöver- sikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4. Kommuner och landsting i en förändrad värld arbete har hämtats från den idériktning som går under den sam- lande benämningen . New Public Manage- ment handlar om att skapa förbättrad ekonomisk effektivitet med förebilder från privata företag och användning av marknadslösningar. Andra reformer har tagit utgångspunkt i t.ex. ökat demokratiskt inflytande, där inspiration har hämtats från de idériktningar som lanserats som motkrafter till (t.ex. Public Governance). En grundläggande tanke inom menar är att tydligt skilja mellan beställare och utförare på olika sätt. Detta har ofta medfört att utförandefrågor i stor utsträckning delegerats till de anställda genom exempelvis inrättandet av sär- skilda resultatenheter. har kritiserats ur olika synvinklar. Även om idéerna inte alltid lett till de effektivitets- vinster som från början antogs, så menar att det inte finns något som tyder på att kommuner och landsting är på väg att återgå till en renodlad detaljstyrning. Inom forskningen kan man skönja en utveckling mot allt fler nätverk. Kommuner och lands- ting behöver samverka för att kunna hantera behovet av kompetens på olika sätt. Reformarbetet har inneburit att mål- och resultatstyrning tillämpas i allt större utsträckning, som ett alternativ till den traditionella detaljstyrningen av den kommunala verksamheten. Beställar- och utförarorganisation var intressant. Målstyrningen har även gett upphov till en mer aktiv uppföljning av resultatet och produktiviteten i verksamheten. Ett exempel är de öppna jämförel- ser som görs på hälso- och sjukvårdens område.26 Ytterligare en förändring som skett är att de privata utförarna har ökat kraftigt i antal.27 Att nya aktörer kommer in på verksam- hetsområden där kommuner och landsting tidigare agerat ensamma, påverkar bl.a. formerna för den demokratiska kontrollen över verk- samheten. Flera av förändringarna har sin grund i de förvaltningspolitiska strömningar som förekommit i kommuner och landsting . Nyckelord i sammanhanget har varit bättre 26Häggroth och , Kommunala vägval, s. 80 f. 27Se vidare SOU 2013:53. Kommuner och landsting i en förändrad värld service, medborgare som kund, målstyrning, regelförenkling, decen- tralisering, demokratisering genom brukarinflytande och ett nytt ledarskap.28 har tankar förts fram om en ökad valfrihet för medborgarna och en konkurrensutsättning av verk- samhet. Till detta hör en strävan efter en minskad detaljstyrning av verksamheterna. De förtroendevalda bör ange mål och ramar, men i övrigt låta chefer och anställda självständigt utforma den kom- munala organisationen och verksamheten.29 Utvecklingen fortsätter och regeringen har aviserat en utredning som bl.a. ska undersöka en ny styrning i välfärden efter New Public Mangagement samt hur välfärdsprofessionernas kunnande och yrkes- etik ska bli vägledande.30 Det svenska EU-medlemskapet har påverkat kommuner och lands- ting i stor utsträckning. De flesta kommunala verksamhetsområden berörs av (se avsnitt 10). Tydligast är påverkan inom statsstöds- och upphandlingsområdena (se avsnitten 11 och 12). Kravet på att kunna hantera även EU-rättsliga bedömningar ställer kommunerna och landstingen inför nya krav. har frågan om en ökad regionali- sering varit föremål för diskussion. Landstingen i respektive har bildat nya s.k. storlandsting. Det regionala utvecklingsansvaret har flyttats över från länsstyrelserna till lands- tingen i , , , , , Gävle- borg. , och samt till kommun.31 Landsting som hanterar det regionala utvecklingsansvaret kallar sig ofta för regioner. Regional indelning finns även på det statliga området, särskilt till följd av att myndigheter slagits samman till s.k. enmyndigheter. Dessa har sinsemellan skilda geografiska indel- ningar. Ur formell synvinkel finns dock inte några regioner på 28Montin, Från demokrati till management: Decentralisering inom kommunerna, Stats- vetenskaplig , 1989:2 och Den kommunala multiorganisationen. Om nya normer och institutioner i kommunerna , Statsvetenskaplig tidskrift, 1990:3. 29SOU 2012:30, bilaga 2, s. 500 ff. 2014/15:1 s. 53. 2013/14:46 och prop. 2013/14:122. Kommuner och landsting i en förändrad värld Från organisatorisk synvinkel är de fort- farande landsting. I lagstiftningen har getts en möjlighet att i be- rörda landsting benämna sitt fullmäktige och styrelse för region- fullmäktige och regionstyrelse. Någon möjlighet att kalla hela lands- tinget för region finns dock inte. sker enligt vallagen (2005:837) fortfarande till . Regeringen har aviserat att alla landsting som önskar det ska få ta över det regionala utvecklingsansvaret.32 I vad mån detta också bör medföra att lands- ting formellt i stället bör benämnas regioner kan komma att aktuali- seras. I sådana fall krävs också en översyn av en omfattande special- lagstiftning. samverkan har blivit allt vanligare. Problemen med att klara sina uppdrag gör att kommuner och landsting lägger allt större kraft på att samverka och agera samfällt. konstaterar i sin forskningsöversikt att det inte finns några tydliga mönster för vilka kommuner och landsting som samverkar med varandra. I stället förefaller alla typer av kommunala huvudmän vara involverande i samverkan och att detta kontinuerligt ökar i omfattning.33 menar att kommunens och geografiska gränser ifrågasätts allt mer och de olika huvudmännen visar ett tilltagande intresse för att göra gemensam sak. Även om alla typer av samverkansformer ökar, är det, enligt , påtagligt att det nu skapas många nya organisationer för att hantera gemen- samma ändamål. Dessa innebär en prövning för de kommunala organisationerna som då agerar i en annan kontext än inom sitt geografiska territorium. Erfarenheterna visar att det fungerar väl att samverka så länge det går att skilja ut (och särredovisa) enskilda kollektiv (kommuner eller landsting) och deras kostnader (och in- täkter). Då fungerar beslut och ansvarsutkrävande fortfarande. För skattefinansierade verksamheter där samverkan kan innebära gemen- samma resurser och gemensamma prioriteringar blir detta mer komplicerat. Det finns en tydlig vilja att samverka så länge det ger 33Mattisson, Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4. Kommuner och landsting i en förändrad värld påvisbara fördelar för alla. I de samverkanslösningar när fördelarna inte är jämt fördelade mellan parterna har det visat sig mycket svårare att komma överens.34 Förutom samverkan har också en utveckling skett där kommu- ner och landsting jämför sina verksamheter. Genom exempelvis öppna jämförelser kan enskilda kommuner och landsting ställa sina verksamheters resultat mot andras. Ett av syftena med den nuvarande kommunallagen var att ge kom- muner och landsting stor frihet att utforma sin interna organisation efter behov. Det kan konstateras att denna möjlighet har utnyttjats och att det finns en stor organisatorisk variation mellan olika kommuner och landsting. konstaterar i sin forskningsöversikt att det endast är i begränsad omfattning som forskning om organisation och styrning explicit diskuterar eller pro- blematiserar lagstiftningen. Det finns t.ex. inga studier som uttryck- ligen anger problem eller svårigheter med den nuvarande lagstift- ningen eller anger den som ett hinder för en effektiv verksamhet. Däremot berörs innehållet i lagstiftningen i ett antal olika sammanhang och ofta i relation till tekniker eller koncept relaterade till . Genom att skapa företagslika förutsättningar aktualiseras flera grundläggande kom- munala principer som likställighets- och självkostnadsprincipen i olika sammanhang. Företag (producenter) har att maximera det ekonomiska utbytet av sin verksamhet och en kritisk del för att lyckas med detta är att man exempelvis differentierar sin prissätt- ning. Även om gränserna testas löpande i praktiken, görs inga antydningar i befintlig forskning att kommunallagen uppfattas som orimlig eller i sig är ett hinder.35 Utredningen delar slutsats att kommunallagen på ett grundläggande plan visat sig kunna hantera olika former av lokala organisationsförändringar och samverkansbehov. 34Mattisson, Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4. 35Mattisson, Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4. Kommuner och landsting i en förändrad värld stateras att nästan 50 förändringar gjorts av kommunallagen sedan den trädde i kraft. Samhällsförändringar och politiska önskemål har alltså medfört ett behov av att justera lagen i olika avseenden. Det stora antalet partiella översyner medför ett behov av att göra en samlad översyn av hela lagen. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 18. Den nuvarande lagen behöver enligt utredningens mening också ses över med utgångspunkt från olika förvaltningspolitiska värden. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 4. De nordiska kommunerna uppvisar sinsemellan stora likheter. I alla de nordiska länderna ansvarar den kommunala sektorn för stora delar av välfärden. Ur ett europeiskt perspektiv är också de nor- diska kommunerna tämligen stora, även om storleken varierar mellan länderna. avviker genom att kommunerna är mycket små, även om storleken har ökat genom kommunsamman- slagningar. I det följande kommer utredningen översiktligt beskriva hur de nordiska kommunerna är reglerade. Mot bakgrund av att förhållandena i är speciella i jämförelse med de andra länder- na kommer dock inte utvecklingen där att beröras. Utformningen av den regionala nivån varierar mellan länderna. har ett fåtal regioner, medan har ett större antal fylkeskommuner. särskiljer sig här genom att inte ha någon regional nivå alls. Allmänt om danska kommuner har genomfört en omfattande kommun- reform där antalet kommuner minskat från 270 till 98. Vid sidan av de 98 kommunerna finns fem regioner som inte har någon beskatt- ningsrätt utan finansieras genom bidrag från stat och kommuner. De danska kommunerna, men inte regionerna, har i likhet med de svenska en allmän kompetens att ha hand om sådana uppgifter som Kommuner och landsting i en förändrad värld är av allmänintresse för medborgarna.36 Kommunerna är ansvariga för grundskola, barnomsorg, äldreomsorg, kultur, miljö och fritid, socialtjänst och räddningstjänst. På regionerna ligger bl.a. sjukvården. Staten är ansvarig för den utbildning som inte ingår i . Borgmästaren har en central roll i kommunerna Antalet förtroendevalda är mer begränsat än i . Kommun- erna får ha mellan 19 och 31 ledamöter i fullmäktige (i maximalt 55). Vid sidan av fullmäktige ska ett särskilt ekonomi- utskott inrättas samt de utskott som behövs i övrigt. Utskotten får endast bestå av ledamöter från fullmäktige. Ordföranden i fullmäk- tige är också ordförande i ekonomiutskottet och borgmästare i kommunen. Denne svarar för de centrala verkställighetsbesluten. Borgmästaren är ytterst ansvarig för verksamheten, och saknar formell möjlighet att delegera ansvaret till administrationen. Däremot kan tjänstemännen ställas till svars och dömas för tjänstefel. En skillnad i förhållande till är att borgmästaren är den ende politikern som bedriver sitt uppdrag på heltid, de övriga politikerna får dock ersättning för sina uppdrag enligt ett regelverk som fast- ställs av staten. I finns inte någon motsvarighet till det svenska systemet med laglighetsprövning i domstol av de kommunala besluten. I stället finns ett omfattande regelverk om statlig tillsyn och kontroll av kommuner och regioner. Kommunala beslut kan stoppas av till- synsmyndigheterna. Många typer av beslut ska prövas av ekonomi- och inrikesministeriet. Ministeriet kan också fastställa regler om de kommunala budgeterna och räkenskaperna. Tillsynsmyndigheter kan också väcka talan mot enskilda för- troendevalda om kommunen utsatts för en skada. När exempelvis ett beslut av ett fullmäktige att betala ut olagligt lönetillägg blev 36 och , Kommunalret, s. 11 ff. Kommuner och landsting i en förändrad värld upphävt av tillsynsmyndigheterna, blev fullmäktigeledamöterna personligt ersättningsskyldiga för kostnaden.37 Revision sker i av fristående auktoriserade revisorer som väljs av fullmäktige. Revisorerna ska vara oavhängiga. Revi- sorerna kan avsättas av fullmäktige, men ett sådant beslut ska under- ställas statligt godkännande. Den finska kommunallagen påminner mycket om den svenska. Medborgarna utser ett fullmäktige som i sin tur väljer ledamöter i nämnder. Enligt jämställdhetslagen ska kvinnor och män vara representerade i styrelsen och andra kommunala organ till vardera. Kommunerna har en allmän kompe- tens att utföra uppgifter som ligger inom ramen för allmänintresset.