sou · H3B366 · 2015-08-04 00:00:00 — I sådana situationer krävs stöd av en sekretessbrytande bestämmelse för att utlämnande av uppgifterna ska kunna ske och outsourcingen komma till stånd. Av särskilt intresse bedömer vi den sekretessbrytande bestämmelse vara som anger att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Förstudien innehåller därför en analys av syftet bakom den bestämmelsen och av JO:s tolkning av den i det ovan nämnda ärendet. Syftet med bestämmelsen om nödvändigt utlämnande är att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta sina uppgifter, dvs. att fullgöra det uppdrag som följer av myndighetens instruktion, andra författningar, regleringsbrevet och särskilda regeringsbeslut. Även om bestämmelsen ska tillämpas restriktivt är vår bedömning att avsikten inte har varit att den ska tillämpas endast i situationer av Analys av sekretess vid outsourcing I linje med förarbetenas konkreta exempel på situationer då bestämmelsen kan tillämpas anser vi att ett tillgängliggörande av uppgifter i samband med sådan outsourcing som sker i syfte att dra nytta av utförarens expertkompetens eller tekniska utrustning, i särskilda fall bör anses utgöra ett nödvändigt utlämnande och därmed vara tillåtet. Den sekretessbrytande bestämmelsen om nödvändigt utlämnande bör alltså under vissa omständigheter kunna tillämpas vid outsourcing av teknisk bearbetning eller teknisk lagring, såsom it-drift eller vissa dokumenthanteringstjänster, samt tekniska hjälptjänster, t.ex. avseende it-support. Trots det utrymme som offentlighets- och sekretesslagen ger till utlämnande av sekretessreglerade uppgifter, kan det inte uteslutas att det kan förekomma enstaka situationer då en samhällsekonomiskt välmotiverad outsourcing inte kan ske, pga. att sekretess hindrar ett utlämnande av de uppgifter som tjänsteleverantören behöver ha tillgång till. Under sådana omständigheter kan myndigheten genom anställnings- eller uppdragsavtal knyta den fysiska person som ska utföra uppgiften till sig på ett sådant sätt att denne enligt 2 kap. 1 § OSL kan anses delta i myndighetens verksamhet. Detta utgör dock inte outsourcing i begreppets egentliga betydelse, eftersom arbetsuppgiften då alltjämt utförs i myndighetens egen regi. Det finns inga prejudicerande rättsfall eller vägledande förarbetsuttalanden som tydliggör exakt i vilka avseenden eller under vilka omständigheter som gällande rätt kan hindra ett utlämnande av sekretessreglerade uppgifter till en tjänsteleverantör i samband med outsourcing. Rättsläget måste därför i någon mån, i vissa avseenden, bedömas som osäkert. E-delegationens förstudie visar dock att offentlighets- och sekretesslagen kan tolkas på ett sätt som ger ett relativt och normalt tillräckligt stort utrymme för sådana utlämnanden, förutsatt att tjänsteavtalet tydligt anger leverantörens befogenheter och skyldigheter i fråga om tystnadsplikt, behandling av personuppgifter, rätten att ta del av information och egenkontroll av överträdel- Analys av sekretess vid outsourcing På det område som kanske är av störst relevans för en effektiv och väl fungerande e-förvaltning, nämligen teknisk bearbetning, teknisk lagring och tekniska hjälptjänster, visar förstudien dessutom att utlämnanden i särskilda fall skulle kunna anses vara nödvändiga, och därmed lagliga, för att myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. De bedömningar rörande sekretess som en myndighet måste göra inför en planerad outsourcing kan i vissa fall framstå som komplicerade att utföra och det finns risk för att fel kan uppstå. Den omständigheten att gällande rätt på detta område är delvis otydlig kan medföra en oro för att till och med en mycket noggrann analys senare kan visa sig vara felaktig, vid en rättslig prövning av redan gjorda utlämnanden. Dessa olägenheter utgör dock enligt vår bedömning inte ett tillräckligt starkt skäl för delegationen att lämna förslag till författningsändringar. Såvitt vi kan bedöma mot bakgrund av vad som framkommit under förstudien torde det nämligen vara mycket få fall av outsourcing som inte kan komma till stånd, pga. av offentlighets- och sekretesslagens utformning. Som redan har nämnts kan en planerad outsourcing ofta anpassas på olika sätt, i syfte att åstadkomma ett förfarande som är förenligt med sekretessregleringen. Om sådana anpassningar i något fall inte skulle vara möjliga eller meningsfulla, måste arbetsuppgiften visserligen i stället utföras i myndighetens egen regi, med hjälp av anställd personal eller osjälvständiga uppdragstagare som alla agerar som offentliga funktionärer och omfattas av offentlighets- och sekretesslagens krav. Det är emellertid enligt vår uppfattning inte heller självklart att outsourcing alltid ska utgöra ett reellt alternativ, om ett sådant förfarande exempelvis skulle kunna medföra risker ur ett integritetsperspektiv. kan det vara önskvärt om regelverket kunde förtydligas i syfte att förenkla förfarandet vid utlämnande av uppgifter till en tjänsteleverantör. Vi anser emellertid att vår genomgång inte ger tillräckligt stöd för slutsatsen att behovet av sådana författningsändringar är så stort att ett sådant arbete bör initieras. Däremot är det uppenbart att myndigheterna är betjänta av en vägledning för dessa frågor. 38 Det kan i detta sammanhang nämnas att liknande krav ställs även på innehållet i de avtal som ska träffas mellan den personuppgiftsansvarige och ett biträde enligt 30 § personuppgiftslagen (1998:204). 4E-delegationens uppdrag och erfarenheter beslutade regeringen att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheternas it-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning. Delegationens uppdrag framgår av kommitté- direktiven (dir. 2009:19) och av tilläggsdirektiven (dir. 2010:32 och dir. 2013:40). Delegationen antog namnet E-delegationen. Delegationens uppdrag ska slutredovisas (tilläggsdirektiv 2014:131). Delbetänkanden har lämnats . I E-delegationens tidigare betänkanden går det att följa det arbete som gjorts som delegationen verkat. Slutbetänkandet är en summering av delegationens uppdrag. E-delegationen har bl.a. i uppdrag att koordinera strategiska förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatser. Dessa utvecklingsinsatser beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3. E-delegationens strategiska mål är en enklare, öppnare och effektivare förvaltning som utgår från medborgares och företagares behov. Arbetssättet kännetecknas av frivilligheten i myndigheternas deltagande, den flexibla resurstillgången och den nyckelroll som myndighetscheferna i delegationen utövar. Arbetet bygger på att den grundläggande drivkraften finns hos myndigheterna. Statskontoret gjorde i sin utvärdering av E-delegationen bedömningen att delegationen har förmått att tillvarata driv- och utvecklingskraften hos de myndigheter som ingår i delegationen. Detta var en av regeringens centrala ambitioner vid tillsättandet av E-delegationen. E-delegationen har hittat former för att vidare- E-delegationens uppdrag och erfarenheter utveckla samarbetet mellan stat, kommuner och landsting. Engagemanget för frågorna har ökat inom delegationen, men även inom övriga delar av statsförvaltningen. Statskontoret bedömer också att E-delegationens arbete har bidragit till att vidmakthålla och utveckla nätverk och kompetensgemenskaper i e-förvaltnings- frågor. Statskontoret anser att det är av stor vikt att regeringen tar vara på den drivkraft som härigenom har skapats.39 Delegationens arbetssätt har präglats av att de medverkande myndigheterna haft incitament att bidra och ställa resurser till förfogande och fokusera på den gemensamma uppgiften snarare än myndigheternas egna verksamheter, dvs. de egna s.k. stuprören. I detta avsnitt beskrivs E-delegationens arbete med digital samverkan och vilka krav som ställs när medborgares och företagares behov ställs i centrum för gemensamma utvecklingsinsatser. Avsnittet tar även upp koordineringen av initiativ som leder till förvaltningsgemensamma tjänster och andra strategiska projekt. Vidare redogörs för E-delegationens erfarenheter av detta arbete och framtida utmaningar. Förverkligandet av regeringens strategi har kommit att prägla E-delegationens arbetssätt. Att utgå från medborgares och företagares behov, ofta uttryckt som livshändelser40, ställer stora krav på att utveckling av tjänster sker i samverkan över organisatoriska gränser mellan aktörer inom offentlig sektor och ofta med privata aktörer. E-delegationen har särskilt uppmärksammat kritiska framgångsfaktorer för digital samverkan och försökt skapa förutsättningar för samverkan och stöd. Delegationen har valt att förstärka möjligheten till samordning genom att fokusera på koordinering, digital samverkan och behovsdriven utveckling. Arbetet har resulterat i vägledningar och metoder för hur samverkan kan organiseras, ledas, styras och följas upp samt vilka överenskommelser eller avtal som kan behöva tas fram. Se vidare avsnitt 4.2. 39Statskontoret (2014), Delegerad digitalisering En utvärdering av E-delegationen (2014:12). 40Livshändelser är benämningen på händelser som påverkar en medborgares livssituation. Detta beskrivs i avsnitt 4.2.2. E-delegationens uppdrag och erfarenheter 4.1.1Allmänt om E-delegationens organisation E-delegationen leds av en ordförande och består av myndighetscheferna från 16 stora myndigheter41 och chefen för för eSamhället (CeSam) samt ett sekretariat (kansli). Delegationen har också en arbetsgrupp som myndigheterna och SKL bemannat med deltagare från myndigheternas strategiska nivå. Val av organisation och arbetssätt har inte alltid sett ut på samma sätt utan har växlat , då rådande behov har lett till förändringar. Detta avsnitt innehåller en nulägesbeskrivning av arbetssättet. I praktiken omfattar E-delegationens verksamhet en stor organisation som engagerar många, däribland en juridisk expertgrupp och olika arbetsutskott med experter från myndigheter, SKL och andra organisationer. Arbetsutskotten involverar även medarbetare från andra myndigheter och organisationer än de som ingår i delegationen. För att hantera processerna har delegationen två utskott, varav det ena fungerar som styrgrupp till delegationens koordinering av förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatser. Det andra delegationsutskottet hanterar bland annat samverkan inom plan- och byggprocessen och leds av SKL. , SKL och Lantmäteriet överlämnade 2013 två rapporter till , som beskriver hur man genom samverkan och med stöd av digital teknik kan påskynda, effektivisera och förenkla processen fram till bygglov.42 I delegationsutskotten ingår företrädare för delegationen, arbetsgruppen och kansliet. Arbetsgruppen är främst en berednings- och stödfunktion till delegationens ledamöter och säkerställer att arbetsutskott och andra grupperingar bemannas och att arbetet genomförs och följs upp. 41 Arbetsförmedlingen, , , , , , , , Kammarkollegiet, , Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB), Lantmäteriet, , , och . 42 m.fl. (2013), Digital samverkan – exemplifierad genom samordnad detaljplanering och fastighetsbildning (Rapport 2013:29). m.fl. (2013), Effektivare samhällsbyggnadsprocess, ”från ide till färdig byggnad”, med hjälp av digital teknik (Rapport 2013:28). E-delegationens uppdrag och erfarenheter Arbetet med att till exempel ta fram och vidareutveckla vägledningar eller göra fördjupade studier och analyser sker i arbetsutskott eller i den rättsliga expertgruppen. Deltagarna i delegationens arbetsgrupp och arbetsutskott deltar i arbetet genom att myndigheterna ställer sina resurser och kompetenser till förfogande. är ett administrativt stöd och bidrar till att ta fram samverkansverktyg och rutiner. Kansliet leder också arbetsutskottens arbete och bistår departementet i vissa internationella frågor. Delegationens erfarenheter av samverkan har visat att det finns ett stort behov av stöd för hur samverkan sker. Det saknas ofta förmåga att utveckla myndighetsövergripande tjänster som utgår från medborgarnas och företagarnas behov. E-delegationen har inte haft mandat att styra över myndigheter, utan har istället tagit fram stöd för utveckling i samverkan såsom metodstöd, vägledningar och informationsinsatser. Delegationens erfarenheter av dessa stöd visar att teorin har kunnat tillämpas i praktiken vid utveckling av gemensamma utvecklingsinsatser. Som exempel på detta kan nämnas projektet – Ekonomiskt bistånd. Nyttoperspektivet för medborgare och företag har varit en ledstjärna i arbetet. Det övergripande nyttoperspektivet har också underlättat för de deltagande organisationerna att definiera lösningar och därmed gett förutsättningar att leverera resultat i form av myndighetsövergripande e-förvaltningslösningar. En viktig erfarenhet av förvaltningsgemensamt utvecklingsarbete är att samverkan till stor del är en fråga om samverkan mellan individer inom olika organisationer. Att lösa frågor om gemensam arkitektur, teknik, juridik och informationssäkerhet är i och för sig ett problem, men dessa problem är lättare att överbrygga än de problem som tillhör de så kallade mjuka värdena. Med mjuka värden menas här de problem som uppstår när aktörer i sina försök att samverka inser att den egna organisationen, kulturen och semantiken blir ett hinder för samverkan. Problematiken med kultur och semantik är att organisationer har olika värderingar och E-delegationens uppdrag och erfarenheter använder sig av begrepp och ord som ofta är unika för respektive organisation. Samverkande myndigheter upplever ofta svårigheter med frivillig samverkan, då resurser tas i anspråk när gemensamma processer utvecklas. Många myndigheter upplever även svårigheter med att implementera E-delegationens vägledningar och andra stöd. En annan erfarenhet är de samverkande myndigheternas olika prioriteringar av utvecklingsinsatser, då de egna enskilda uppdragen prioriteras och de gemensamma insatserna nedprioriteras, bl.a. för att förståelse och engagemang för frågor utanför den egna myndighetens uppdrag ofta saknas. Förutsättningarna för samverkan är olika för myndigheterna och är ofta personberoende då engagemanget skiftar mellan olika individer. Det är en helt annan sak att leda och ansvara för en utvecklingsinsats i samverkan än vad det är att driva en utvecklingsinsats inom den egna organisationen. Den finansiella problematiken har visat sig vara en kritisk faktor för samverkan och förhindrar ofta projekt att realiseras i rimlig tid. Ansvaret för förvaltning och vidareutveckling blir därefter en svårlöst fråga. Skevheter i fördelning av kostnad och nytta försvårar på många sätt gemensamma utvecklingsinsatser. Medel har öronmärkts av regeringen via det s.k. 2:6-anslaget Gemensamma e-förvaltningsprojekt av strategisk betydelse. Det handlar dock om låga belopp som utgör en liten del av utvecklingsinsatsens totala budget. E-delegationen har fått ansöka om dessa medel för varje utvecklingsinsats och det har inneburit en omfattande administrativ hantering. Det är inte heller någon långsiktigt hållbar finansieringslösning. Nedan beskrivs ett antal samverkansområden som E-delega- tionen tagit initiativ till utifrån uppdraget. Utbyte av information ger förutsättningar att både förenkla och effektivisera för medborgare, företag och myndigheter. Digital samverkan innebär att olika aktörers verksamhet, information och tjänster knyts samman till digitalt samverkande lösningar för att nå gemensamma mål. Med en gemensam struktur för utbyte av information kan informationen användas av andra. E-delegationens uppdrag och erfarenheter Digital samverkan ser olika ut beroende på behovsbild och önskade nyttor: När myndigheter med flera aktörer delar och utbyter information med varandra, dvs. ett digitaliserat informationsutbyte med hjälp av tjänster. När aktörernas processer samverkar med hjälp av digitala tjänster för att tillgodose medborgares eller företagares behov. När myndigheter och andra aktörer med hjälp av digitala tjänster samlar in och gemensamt publicerar relevant information för att möta medborgarens behov vid olika livshändelser. När samverkan resulterar i digitala tjänster som flera aktörer beslutar sig för att använda istället för att utveckla separata lösningar. Resultatet av digitalt samverkande lösningar är att medborgare och företagare slipper agera koordinator i sina egna myndighetskontakter, dvs. samla in uppgifter från flera myndigheter eller lämna samma information . Deras ärenden hanteras därmed snabbare och med högre kvalitet. E-delegationens erfarenheter av arbetet med digital samverkan visar att utveckling underlättas om förutsättningar för samverkan är tydliga, beskrivna och överenskomna. Delegationen tog därför fram en vägledning för digital samverkan som knyter samman mål och principer, ansvar och roller, ledning och styrning, samt processer för utveckling och förvaltning som bygger på en samverkansidé.43 Arbetet bygger på ett antal principer för en samverkande e-förvaltning baserat på de huvudmål och delmål som definieras i regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning.44 Ur dessa mål har grundprinciper formulerats och arkitekturprinciper utarbetats som innehåller delar kring digitala möten, tjänste- och processamverkan samt informationssäkerhet och juridik.45 43E-delegationen (2015), Vägledning för digital samverkan, version 4.1. 44Näringsdepartementet (2012), Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). 45E-delegationen (2015), Vägledande Principer för digital samverkan, version 1.3. E-delegationens uppdrag och erfarenheter 4.2.2Behovsdriven utveckling – att samverka med medborgaren i fokus Utveckling av tjänster bör utgå från medborgares och företagares behov, annars finns risk att tjänster utvecklas som inte används eller skapar någon nytta. Behovsdriven utveckling innebär att fånga in, förstå och beskriva medborgares och företagares behov genom behovsanalys, men också att involvera berörda aktörer i processen med att ta fram tjänsten. De myndigheter som genomför behovsanalyser kopplar dem till medborgarens behov i kontakten med den egna myndigheten. I en sammanhållen förvaltning behöver myndigheter lyfta blicken och se behov ur ett större perspektiv över organisationsgränser. Det är först då vi får en förståelse för gemensamma behov och ser effekterna av detta. E-delegationens vägledning för behovsdriven utveckling ger stöd och verktyg för myndigheter och andra organisationer som arbetar med att ta fram behovsdrivna tjänster.46 Livssituation, livshändelse och agerande För att beskriva medborgarnas och företagarnas behov utifrån ett helhetsperspektiv, har delegationen valt att använda begreppen livssituation, livshändelse och agerande. En medborgares liv kan delas in i olika faser, s.k. livssituationer. Exempel på livssituationer är hälsa, arbete och utbildning. Livssituationer är relativt konstanta och som medborgaren befinner sig i . Flera olika livssituationer kan pågå , men inte alla och . Livssituationen arbete är t.ex. inte pågående förrän medborgaren kommit upp i arbetsför ålder och utbildning blir pågående först då medborgaren påbörjat utbildning. I en medborgares livssituation inträffar händelser som påverkar livssituationen, vilket vi benämner livshändelser.47 När en livshändelse inträffar gör medborgaren något, s.k. agerande.48 46Vägledning för behovsdriven utveckling, version 2.0. 47Exempel på livshändelser kan vara ”bli sjuk”, som då knyts till livssituationen hälsa, ”slutar anställning”, som är knuten till arbete, osv. I och med att en livshändelse inträffar förändras också status på livssituationen. Från att t.ex. ha varit ”är frisk” (inom livssituationen hälsa) så ändras status till ”är sjuk” i och med att livshändelsen ”bli sjuk” inträffar. E-delegationens uppdrag och erfarenheter Med utgångspunkt från behov ur ett livshändelseperspektiv kan samverkande aktörer: få en gemensam bild och ökad förståelse för hur en medborgare upplever myndighetskontakt och stöd i samband med en inträffad livshändelse identifiera andra aktörer i samma livshändelse, inklusive myndigheternas interna aktörer (t.ex. handläggare, support, drift) identifiera den information som samlas in, kommuniceras och delas mellan aktörerna identifiera nyttor; medborgarnytta, samhällsnytta, effektivisering skapa en gemensam mål- och behovsbild tillsammans med lösningsalternativ; lagändring, bemötande, kanalval, digital lösning skapa förutsättningar för att fortsatt involvera målgrupp i utveckling och fortsatt förvaltning E-delegationens erfarenhet är att myndigheterna har börjat utveckla förmågan att förstå medborgarnas och företagarnas behov, och utgå från behovsbilden vid både utveckling och fortsatt förvaltning av samverkanslösningar. I syfte att driva på utvecklingen ur ett livshändelseperspektiv har E-delegationen beslutat att påbörja ett arbete kring livshändelser och färdledande myndigheter har utsetts att leda detta arbete. Arbetet genomförs i samverkan med relevanta aktörer och ska i ett första steg leda till att identifiera behov, intressenter och nyttor som utgör beslutsunderlag för fortsatt utvecklingsarbete. De livshändelser som prioriteras är: 48 Exempel på ageranden kan vara att kontakta vården, kopplat till livshändelsen ”bli sjuk”, eller att söka jobb, kopplat till livshändelsen ”förlora och hitta arbete”. E-delegationens uppdrag och erfarenheter gav regeringen , , och Transportstyrelsen i uppdrag att vara utvecklingsmyndigheter för e-förvaltningen. Syftet med uppdraget var att samordna strategiprocesser inom följande intresse- och målgruppsområden; företag och företagande, geografisk information, privatpersoner samt fordon och förare. uppdrag sträckte sig och övriga myndigheter . Samtliga myndigheter valde att anta ett utifrån-in perspektiv i sina respektive ansvarsområden och att redan från början utgå från och vidareutveckla arbetssätt inom behovsdriven utveckling. Arbetet genomfördes i nära samarbete med E-delegationen och har resulterat i erfarenheter som sedan kunnat återanvändas i delegationens fortsatta arbete med behovsdriven utveckling och livshändelser. 4.2.3Samordning av stöd till förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatser E-delegationen inrättade 2012 ett program för samordning av stöd till förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatser som ingår i delegationens portfölj.49 Utvecklingsinsatserna tar fram förvaltningsgemensamma tjänster och lösningar som kan återanvändas av många aktörer när dessa utvecklar sina verksamheter. I utvecklingen av de förvaltningsgemensamma tjänsterna har E-delegationens vägledningar varit ett stöd och utvecklingsinsatserna i samordningsprogrammet har också bidragit med erfarenheter. Fokus för programmets arbete är att, genom stöd till utvecklingsinsatserna, säkra att de önskade nyttorna med utvecklingen uppnås. En gemensam metod för utveckling i 49 Program SOFT, Samordning av förvaltningsgemensamma tjänster. E-delegationens uppdrag och erfarenheter samverkan har tagits fram och tillämpas inom programmet.50 Denna metod med särskilt fokus på så kallade samordningsområden, dvs. områden som en utvecklingsinsats i samverkan måste ta särskild hänsyn till, utgör basen för programmets stödjande arbete. Metoden har för avsikt att komplettera myndigheternas egna utvecklingsmodeller och samla de samverkande parterna kring en gemensam nomenklatur och gemensamma förväntningar på arbetet som ska utföras tillsammans. Utvecklingsinsatserna bedrivs av flera myndigheter där en myndighet ansvarar för utvecklingsinsatsen. Varje utvecklingsinsats leds av en styrgrupp. Ansvaret för utvecklingsinsatsen innebär bl.a. att göra överenskommelser med ingående samverkansparter, kommunicera med intressenter, ta fram anslutningsplaner m.m. För att stärka myndighetssamverkan har ett programråd inrättats.