sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Den skyldighet att anmäla missförhållanden till Konkurrens- verket som instruktionen lägger på Transportstyrelsen får anses rikta sig mot förfaranden där konkurrensrättslig reglering är tillämplig. Regleringsorganets uppgift är, vilket framgår av avsnittet ovan, att agera tidigare och avseende andra förhållanden än vad har möjlighet att göra. Denna del av marknads- övervakningen framgår därmed fortsatt inte så tydligt av nationell lagstiftning, vilket kan vara ett skäl till att Transportstyrelsen kanske inte uppfattat att uppgiften ingår i marknadsövervakningen. Jag föreslår därför att denna fråga analyseras i samband med den översyn som behöver göras när fjärde järnvägspaketet ska införlivas i svensk rätt. (Se vidare under avsnitt 4.6 nedan.) Mitt intryck av Transportstyrelsen är att myndigheten borde fokusera mer på de konkreta uppgifterna att bevaka och agera för att förhindra diskriminering och att granska om reglerna fått avsedd effekt. Jag delar den bild som Statskontoret lyft att Transportstyrelsen inte riktigt uppfattat sin uppgift inom området. Möjligen är detta anledningen till att Transportstyrelsen anses passiv och osynlig i dessa frågor. Statskontoret lyfter också att Transportstyrelsen börjat få struktur på verksamheten vilket kommer till uttryck bl.a. i antalet genomförda aktiviteter.33 Marknaden har behov av en stark regulator, men mitt intryck är att Transportstyrelsen på väg- och järnvägsområdet inte riktigt lyckas leva upp till detta. Transportstyrelsen bör därför utveckla sin kompetens att arbeta med marknadsövervakning på ett sätt som bättre överensstämmer med intentionerna bakom uppgiften. I det avseendet kan kunskapsutbyte med andra myndigheter som arbetar med nätverksfrågor, som eller Energi- marknadsinspektionen, vara av värde. En reflektion från min sida är att Transportstyrelsen, som har ansvar för normgivning, tillstånd och tillsyn samt marknadsöver- vakning, borde ha möjlighet att få en helhetsbild av utvecklingen inom sitt område som andra myndigheter saknar. 33 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? Styrning, ansvarsfördelning och roller På järnvägsområdet har, med driftskompatibilitetsdirektiven och säkerhetsdirektivet som grund, ett omfattande och komplext nätverk av regler vuxit fram med krav på ett antal nya aktörer, som anmälda organ, utsedda organ, granskare, bedömningsorgan m.fl. Även SERA-direktivet ger kommissionen befogenheter att ta fram genomförandeakter som ytterligare bygger på regelverket. Ur marknadsövervakningsperspektiv hade det varit intressant om Transportstyrelsen analyserat regleringen inom de olika trafik- slagen och de ökande kostnader som denna medfört. Denna typ av information är värdefull även i EU-arbetet i och med att kommis- sionen inte arbetar trafikslagsövergripande, och det blir därför extra viktigt att medlemsstaterna lyfter regleringens effekter för de olika trafikslagen och deras konkurrenskraft. Efter att i ovanstående avsnitt ha diskuterat frågor om styrning, ansvarsfördelning och roller i den svenska järnvägsektorn, kommer jag i denna del att fokusera på arbetet med reglering på EU-nivå. Den övervägande delen av lagstiftningen för järnvägen utarbetas inom EU, som därmed i dessa avseenden fått en överordnad ställning i förhållande till de svenska statsmakterna. ingår som en av 28 medlemsstater i EU och har därmed rätt att delta vid regelutvecklingsarbetet och vid omröstning när beslut om att anta rättsakter ska fattas. Enligt svensk grundlag34 är det regeringen som företräder riket i förhållande till andra stater och internationella organisationer. Det innebär bl.a. att det är , och i fråga om järnvägsreglering, , som ansvarar för svenska ståndpunkter inför berednings- och förhandlings- arbetet inom EU, liksom för instruktioner till dem som företräder . utser representanter, bl.a. i kommittéer under kommissionen,35 och myndigheterna är skyldiga att ge regeringen stöd, ställa personal till förfogande och hålla regeringen informerad, vilket innebär att vara regeringen behjälplig i förhandlingsarbetet.36 3410 kap. 1 § Regeringsformen. 3520 § Förordning (1996:1515) med instruktion för . 367 § Myndighetsförordning (2007:515). Styrning, ansvarsfördelning och roller Myndigheterna har en betydande roll i regelutvecklingsarbetet. I förhållande till andra medlemsstater är (som tidigare nämnts) relativt litet medan förvaltningsmyndigheterna är relativt stora. Det innebär att en stor del av sakkunskapen eller expertkunnandet finns på myndighetsnivån, till skillnad från i många andra länder där den i stället finns samlad på departementen. Vidare innebär det att kontakterna med näringsliv och organis- ationer som berörs av regelverken sker med myndigheterna snarare än med . I sammanhanget kan även konstateras att förvaltningsmyndigheterna, på järnvägsområdet Transport- styrelsen, genom delegering från riksdag och regering tilldelats en omfattande normgivningskompetens. Av fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF) framgår att och rådet gemensamt i det ordinarie lagstiftningsförfarandet antar förordningar, direktiv eller beslut.37 Skillnaden mellan dessa rättsakter är att direktiv måste omsättas nationellt och att det är varje medlemsstat som väljer hur direktivet ska genomföras i nationell rätt för att uppnå det resultat som efter- strävas. Förordningar däremot är, liksom beslut, till alla delar bindande för dem de riktas till. Det innebär att en förordning gäller enligt sin ordalydelse och inte behöver genomföras i nationell rätt för att bli gällande. Även vid förordningar krävs dock anpassning av svensk lagstiftning, t.ex. i fråga om att utse myndighet, säkerställa effektiva sanktioner eller se till att nationella regler som står i strid med förordningen upphävs eller ändras. På samma sätt som vid införande av ett direktiv behöver därför nationell lagstiftning analyseras och det behöver säkerställas att EU-regleringen fungerar i samklang med denna. Det regelutvecklingsarbete som börjar i EU kan därmed sägas ha såväl en europeisk som en nationell dimension. Inom transportområdet har EU och medlemsstaterna delad be- fogenhet att lagstifta. Det innebär att lagstiftning kan antas både på EU-nivå och på nationell nivå.38 Om EU lagstiftar inom ett område upphör dock medlemsstatens rätt att lagstifta om det som täcks av EU-regeln. Det finns ett antal principer som styr utövandet av EU:s be- fogenheter, som legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitets- 37Artikel 288 FEUF. 38Artikel 4 FEUF. Styrning, ansvarsfördelning och roller principerna, vilka ytterst syftar till att balansera makten mellan EU och dess medlemsstater. Legalitetsprincipen avser den rättsliga grunden för lagstiftning och styr hur rätten att lagstifta fördelas mellan EU och medlemsstaterna. Subsidiaritetsprincipen innebär att EU inom de områden där rätten att lagstifta är delad, som på trans- portområdet, ska vidta åtgärder endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna.39 Proportionalitetsprincipen innebär att åtgärden som EU avser att vidta, t.ex. besluta om direktivform eller förord- ning, inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen. Lagstiftningsarbetet i EU kan delas in i det ordinarie lagstift- ningsförfarandet och kommittéförfarandet, där den ena utgör grund för den andra. Därutöver finns ett förfarande då kommiss- ionen kan besluta på delegation. har ett relativt omfattande material tagits fram som syftar till att tydliggöra hur arbetet med regel- utveckling ska bedrivas. Även inom myndigheterna finns styrande dokument för EU-arbetet. Jag återkommer till detta . För att svara på frågan hur insatser i regelutvecklings- arbetet kan stärkas väljer jag att redogöra för EU:s regelutveckl- ingsprocesser och hur ansvaret för deltagande i dessa är fördelat. Jag har delat in arbetet med regelutveckling i fyra faser och redovisar dessa för det ordinarie lagstiftningsförfarandet och för kommittéförfarandet, i vilket jag inkluderat förfarandet vid delegerade akter. Kommissionen är den EU-institution som normalt tar initiativ till nya eller ändrade regler och lägger förslag i form av direktiv eller förordningar. I vissa fall kommer det ursprungliga initiativet från andra institutioner, medlemsstater eller medborgare. Kommis- sionen har även rätt att dra tillbaka lagförslag. Nya regler beslutas av rådet och . Den övergripande processen för 39 Art 5.3 FEUF. Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110 det ordinarie lagstiftningsförfarandet i EU:s regelutveckling framgår av Figur 4.2. I samband med att förslag tas fram gör kommissionen en konsekvensutredning där bl.a. problemen som ska lösas, alternativa förslag, och de ekonomiska effekterna av förslaget redovisas. Dessa redovisningar brukar hålla sig på en övergripande nivå i förhållande till den politiska inriktningen inom EU och innehåller vad avser de enskilda medlemsstaterna enbart aggregerade effekter. Under samrådsprocessen har medlemsstaterna möjlighet att framföra sina synpunkter. Det är inte alltid konsekvensutredningen finns på plats innan samrådsprocessen börjar utan den är ibland ett resultat av denna process. Innan kommissionen antagit det slutliga förslaget sker en intern gemensam beredning inom kommissionen (interservice consultation) där andra generaldirektorat får tillfälle att yttra sig över förslaget. Efter den interna beredningen antas förslaget och lämnas till rådet och parlamentet. Varje medlemsstat utarbetar en nationell ståndpunkt, och där- efter inleds förhandlingar i rådets arbetsgrupper. Parlamentet behandlar förslaget parallellt med rådet. Det första steget är att nå en allmän inriktning och i det andra en politisk överenskommelse. Innan rådet fattar beslut om förslaget ska antas eller inte måste hänsyn tas till parlamentets ändringsförslag. Om rådet och parla- mentet inte är överens måste de förhandla. Om rådet och parlamentet enas antas rättsakten, annars faller förslaget. Det är kommissionen som därefter verkställer beslutet om rättsakt. Styrning, ansvarsfördelning och roller Figur 4.2 EU:s regelutvecklingsprocess Källa: Europa.eu och egen bearbetning. Styrning, ansvarsfördelning och roller Förhandlingarna i rådet leds av (transport)rådet vid ständiga representation vid Europeiska Unionen (EU-repre- sentationen) under inom . Ofta biträds rådet av personal (experter) från berört departement och/eller expertmyndigheten. För varje förhandlingstillfälle ska det finnas en instruktion som beretts och tagits fram av och som redovisar ståndpunkt. Den ståndpunkt regeringen för fram ska ligga inom det mandat regeringen fått av . Myndigheternas uppgift är främst att bistå med att analysera förslagen och ta fram underlag. I vissa fall biträder myn- digheten transportrådet vid rådsarbetsgruppsmöten i . Syftet med deltagandet är bl.a. att bistå med expertkunskap och därmed underlätta för att snabbt, på plats, kunna värdera och bemöta argument som framförs från andra medlemsstater under förhandlingarna. Det är respektive sakenhet på som ansvarar för EU-frågor och EU-förhandlingar inom järnvägs- området. I ansvaret ingår kontakter med myndigheter inom ansvarsområdet och samordning inom departementet och med EU- representationen.40 Samråd ska regelbundet (1–) hållas på tjänstemannanivå för att säkerställa samstämmighet och genomslag för svenska ståndpunkter i EU- förhandlingar. I samrådet kan myndigheter medverka. Kommittéförfarandet innebär att kommissionen, under vissa förut- sättningar, genom att anta vissa rättsakter har fått rätt att precisera lagstiftningen, dvs. innehållet i ett direktiv eller en förordning. Detta sker med genomförandeakter. Dessa ska säkerställa en enhetlig tillämpning av direktivet. Därutöver finns delegerade akter som jag beskriver närmare i avsnittet nedan. Det är beslut i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som lägger grunden och ramarna för kommissionens befogenhet.41 Medlemsstaterna har, när det gäller genomförandeakter, fått möjlighet att kontrollera hur 40Riktlinjer för EU-arbetet i , Promemoria , Slutlig. 41Artikel 291 FEUF. Styrning, ansvarsfördelning och roller kommissionen använder sin lagstiftningsrätt. Det sker genom att medlemsstaternas experter deltar i s.k. genomförandekommittéer där antingen det rådgivande förfarandet eller granskningsför- farandet tillämpas. Vid rådgivande förfarande ska kommissionen höra kommittén och ta största hänsyn till yttrandet. Vid granskningsförfarande ska kommissionen anta förslaget till genomförandeakt om kommittén avger ett positivt yttrande. Ett proaktivt arbete från medlemstater- nas sida, innan förslaget utformas av kommissionen, är därför i praktiken enda möjligheten att påverka rättsaktens innehåll. Regeringen utser representanter i kommittéerna. Dessa kommer normalt från myndigheterna. Inom järnvägsområdet finns två kommittéer: Driftskompatibilitets- och säkerhetskommittén – Railway Interoperability and () – och av ett gemensamt europeiskt järnvägs- område – (). företräds i dessa kommittéer av Transportstyrelsen. Repre- sentanterna i kommittén utses av regeringen. Näringsdeparte- mentet ansvarar enligt sina riktlinjer för att samråd regelbundet hålls på tjänstemannanivå i aktuella EU-frågor däribland förhand- lingar i genomförandekommittéer och liknande. Kommissionen eller på området, som för järnvägens del är den Europeiska järnvägsbyrån (ERA), kan inrätta arbetsgrupper eller expertgrupper för att bistå vid framtagande av nya regelförslag eller för ändring av redan framtagna regler. I dessa grupper är det myndigheten som företräder . Representanterna i arbets- och expertgrupper utses av Transportstyrelsen. Värt att notera är att arbetsdokumenten i kommittéförfarandet endast förekommer på engelska, till skillnad från i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Den svenska översättningen, som blir bindande, tas fram först efter omröstningen av rättsakten. Styrning, ansvarsfördelning och roller 4.3.3Delegationsförfarandet – delegerade akter Lagstiftaren, dvs. och rådet, kan delegera42 rätt till kommissionen att anta akter som kompletterar eller ändrar vissa delar av en lagstiftningsakt som är antagen i det ordinarie lag- stiftningsförfarandet. Dessa rättsakter kallas delegerade akter. Kontroll över att kommissionen inte missbrukar den befogenhet som lagstiftaren delegerat sker genom att parlamentet och/eller rådet återkallar delegeringen och/eller invänder mot kommissions- beslutet som då inte träder ikraft. Delegerade akter kan tillföra nya element och förordas av parlamentet som har inflytande över dem, men inte över genomförandeakter. Kommissionen kan, när det gäller delegerade akter, besluta utan att höra medlemsstaterna. Det innebär att medlemsstaterna inte har någon rätt att rösta om kommissionens förslag till rättsakt och att de är beroende av kommissionens goda vilja när det gäller möjlighet att diskutera förslaget och framföra synpunkter på dess effekter. Den stora skillnaden i förhållande till genomförandeakter är därigenom medlemsstaternas möjlighet att påverka innehållet i reglerna. Enligt ett kommissionsmeddelande bör den rådfråga medlemsstaternas experter innan den fattar beslut.43 I det följande har jag valt att dela in regelutvecklingsarbetet i faser för att åskådliggöra var och när åtgärder behöver vidtas för att ska ha störst möjlighet att påverka den reglering som ut- arbetas inom EU. Jag har delat in arbetet i fyra faser: förberedande, analys, omröstning och genomförande (se Figur 4.3). Det är under de två första faserna som störst möjlighet att få gehör för syn- punkter finns. Huvudansvaret för EU-arbetet har som styr och leder detta. Under de olika faserna är det främst experter från , EU-representationen och myndigheterna som deltar och representerar . 42Artikel 290 FEUF. 43Meddelande om genomförandet av artikel 290 , (KOM(2009) 73 slutlig). SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller Svenska intressen i EU bevakas även av branschen och olika intresseföreningar genom deltagande i olika organisationer som bedriver ett omfattande lobbyarbete. Kommissionen sammankallar vissa grupperingar, som for Rail Regulatory Bodies och Platform for Rail Infrastructure Managers in Europe (PRIME) för att ta del av erfarenhet av tillämpning av framtagen reglering men även för att fånga upp behov av och tankar inför kommande regleringsarbeten. På järnvägsområdet grundar sig EU-regleringen på en politisk målsättning om en gemensam järnvägsmarknad. Marknadsöppningen har genomförts stegvis, och parallellt med regler för harmonisering av teknik och säkerhet inom järnvägen. De rättsakter som antagits av EU sedan 199144 är föremål för ständigt återkommande omarbetning. Det är de tre direktiven45 för marknad, säkerhet och driftskompatibilitet som tillkommande reglering bygger på. Det innebär att medlems- staterna har en relativt god bild av EU:s planer vad gäller fortsatt reglering. Regelutvecklingsarbetet är ett ständigt pågående arbete. Det innebär att inom de områden som regleras av EU-regler pågår samtliga faser i princip och parallellt. Det är därför avgörande med ett regelbundet, öppet och informellt informations- utbyte mellan alla som representerar eller svenska intressen . I sammanhanget är även det viktigt att konstatera att det nationella regelarbetet inte kan ses som ett självständigt lagstiftn- 44SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, s. 123 f. 45Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EU av om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, och rådets direktiv /110/EG av om ändring av direktiv /49/EG om säkerhet på gemenskapens järnvägar (järnvägssäkerhetsdirektivet) och och rådets direktiv /131/EG om ändring av direktiv /57/EG av om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen. Styrning, ansvarsfördelning och roller ingsarbete skiljt från regelutvecklingsarbetet i EU, i och med att de politiska vägvalen redan gjorts på EU-nivå. Därutöver kan konstateras att kraft behöver läggas på att få den europeiska och den nationella lagstiftningen att fungera som delar av en helhet. 1)Förberedande fas – innan något förslag lagts fram Den förberedande fasen börjar innan något förslag till rättsakt ännu tagits fram. Här är möjligheten till inspel störst. Under denna fas pågår arbete inom kommissionen med att planera och utarbeta kommande förslag. Kommissionen har ofta dialog med medlems- stater och intresseorganisationer i arbetsgrupper eller på bilateral nivå där problem fångas upp som kan behöva regleras. I regel finns redan EU-regler på det aktuella området. Utgångspunkten för kommissionens arbete utgörs därför av dessa regler till vilka nya kompletterande regler eller ändringar arbetas fram. Det innebär även att det redan varit en eller flera förhandlingsomgångar där medlemsstaterna, parlamentet och lobbyorganisationerna gjort sina ståndpunkter och argument kända. Lagstiftningen har ofta också hunnit tillämpas i medlemsstaterna och det är därför känt hur det befintliga regelverket fungerar, och därmed vilken utveckling eller förändring medlemstaten skulle vilja se av regelverket nästa gång det förhandlas. För att få reda på vilka lagstiftningsinitiativ som EU avser att ta tjänar kommissionens arbetsprogram som utgångspunkt. Arbets- programmet är ettårigt och brukar presenteras , normalt , och uppdateras löpande. Av arbetsprogrammet framgår vilka områden kommissionen avser att prioritera och vilka initiativ den avser att ta respektive dra tillbaka. När arbets- programmet väl har antagits är det relativt utsiktslöst att försöka komma med inspel i andra frågor än dem som omfattas av pro- grammet. EU-representationen bevakar de sammanträden med kommiss- ionen som hålls där punkter tas upp som ger en bild av vilka åtgärder kommissionen avser att vidta. Transportråden vid EU-representationen har i sitt arbete kontakter med lobby- organisationer, kommissionen, parlamentet och dess rapportörer, svenska experter och myndigheter och kan därmed ses som Styrning, ansvarsfördelning och roller ögon och öron i . Deras mer informella kunskap kan vara mycket värdefull i regelutvecklingsarbetet. Inför framtagande av förslag till nya lagstiftningsinitiativ och av planer är det inte ovanligt att kommissionen konsulterar medlems- stater eller intresseorganisationer och anlitar konsulter för hjälp med underlag. I dessa sammanhang är de lobbyorganisationer som etablerat sig i mycket aktiva. Från svensk sida ingår t.ex. i organisationen of and () och i Infrastructure Managers (EIM). Dessa organisationer har täta kontakter med kommissionen och parla- mentet och har därigenom god insyn i tankar kring kommande och pågående regelarbete inom EU. I () ingår järnvägsgodsföretag som startat verksamhet efter marknadsöppningen, i European ’ Council (ESC) transport- kunder och i () ingår resenärs- representanter. Vidare utgör sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME ett viktigt forum. Syftet med sammanslutningen är bl.a. att ge råd till kommissionen i regleringsfrågor.46 deltar i PRIME. Kommissionen rådfrågar infrastrukturförvaltarna i PRIME, bl.a. inför utarbetande av genomförandeakter under och för erfarenhetsåterkoppling avseende ERTMS. På arbets- gruppsmöten under rapporterar kommissonen om vilken inställning PRIME haft till förslagen. För den som representerar i SERA-arbetet medger information från om vad som sagts vid PRIME en inblick både i kommissionens avsikt och i hur infrastrukturförvaltare i andra medlemsstater ställer sig till förslagen. Informationsöverföring mellan svenska deltagare i olika forum skapar förutsättningar och är avgörande för proaktivt arbete i syfte att få genomslag för svenska ståndpunkter. Möjligheten att påverka är, som nämnts, störst innan eller i sam- band med att kommissionen börjat arbeta med problemformuler- ingen och med andra ord långt innan kommissionen antagit det slutliga förslaget till ny rättsakt, dvs. innan det gemensamberetts internt inom kommissionen. Det är därför viktigt att kontinuerligt 46 PRIME, Summary of discussions, First meeting on 28 January 2014, s. 1, och Declaration of intent to establish Infrastructure Managers Platform s. 4. Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110 följa kommissionens arbetsprogram och viktigt att skapa nätverk på olika nivåer för att fånga upp information. När det gäller kanaler för påverkansarbete bör systemet med nationella experter nämnas. Syftet med nationella experter är att ge EU:s institutioner inblick från pågående nationell utveckling inom ett område och att ge medlemsstaterna insyn i EU:s arbete. Nat- ionella experter avlönas av medlemsstaterna, men får traktamente från kommissionen. För kommissionen är dessa relativt billig arbetskraft. Det händer därför att kommissionen vänder sig till medlemsstater med förfrågan om de kan bidra med en nationell expert. Normalt annonseras experttjänsterna ut och är föremål för ett urvalsförfarande. Vid kommissionen har den enskilde tjänste- mannen ofta ett stort inflytande över den rättsakt denne ansvarar för. Kommissionens egna funktionärer är i huvudsak generalister. Tjänstemannen har därför inte sällan behov av fakta och exempel, men även synpunkter från medlemsstaterna. Kontakter med funktionärer och nationella experter kan därför vara av stor betydelse om behov finns av att få kommissionen att hantera en viss fråga eller påverka en rättsakt. Dessa kontakter är även viktiga för att få del av kommissionens planer. De nationella experterna medger insyn i kommissionens dagliga arbete och ger därigenom medlemsstaten en unik möjlighet att påverka. De betraktas därför som en strategisk resurs av många medlemstater. Det är inte heller ovanligt att medlemsstaterna begär att få träffa kommissionen, ofta chefen för järnvägsenheten på generaldirek- toratet för transport och rörlighet (DG MOVE) i syfte att lyfta frågor av särskild vikt.