sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Det kan ske antingen genom informella kontakter eller i ett formellt tidigt sam- råd (kring ett skisserat förslag till plan eller kring ett planprogram). är dock inte bunden av de synpunkter som då fram- förs utan kan ändra sig och framställa krav på nya utredningar längre fram. Som en generell princip bör gälla att synpunk- ter/krav på utredningar ska framföras . Exem- pelvis bör krav på utredningar som rör markens beskaffenhet eller om godtagbart minsta avstånd till en trafikled kunna formuleras tidigt och därmed ligga till grund för arbetet med att ta fram ett planförslag som senare går ut på samråd. Även krav på utredning om effekter på ett visst riksintresse bör kunna formuleras . vissa fall behöver det dock finnas ett utarbetat planförslag för att det ska vara möjligt för att precisera vilka ytterligare utredningar som krävs. Planeringsbeskedet kan även användas i fråga om planeringsunderlag Vi anser att kommunen bör få möjlighet att begränsa en begäran om planeringsbesked till att enbart avse frågan vilket planerings- underlag kräver för att senare kunna ta ställning till planens förenligt med kraven i 11 kap. 10 § PBL. Kommunen ska själv kunna välja om man vill att i planeringsbeskedet ska lämna besked om samtliga utredningar som krävs i ett visst ärende eller enbart beträffande utredningar avseende en viss strate- gisk fråga. Det är dock själv som avgör om den har en tillräcklig redovisning av den planerade åtgärden för att bedöma vilka utredningar som krävs. Kommunens begäran om planeringsbesked ska vid behov kunna avse både besked om vilka utredningar som krävs och besked be- träffande ingripandegrunderna (se ovan). I de fall där inte anser sig ha ett tillräckligt underlag för att lämna besked beträf- fande ingripandegrunderna ska uppge vilket underlag som krävs för att ett sådant ställningstagande ska vara möjligt. Med den ordning vi föreslår kan under samråd och granskning agera för att planeringsunderlaget ska bli godtagbart. kan kommunen ta initiativ till att frågan om vilket plane- ringsunderlag som behövs klargörs genom ett planeringsbesked. Detta sker i så fall i det skede och i den fråga där kommunen be- dömer att det finns behov av ett sådant klargörande. Om i ett planeringsbesked kräver underlag som kom- munen inte anser vara rimligt kan kommunen välja att gå vidare med planarbetet utan att ta fram det aktuella underlaget. Eftersom kommunen själv avgör vilket planeringsunderlag som ska tas fram anser vi att planeringsbesked i fråga om underlag inte ska kunna över- klagas. bör motivera varför ett visst underlag behövs. Om ett planeringsbesked avser både ställnings- tagande beträffande ingripandegrunderna och besked om underlag ska endast ställningstagandet kunna överklagas. Bör ett planeringsbesked avseende underlag vara bindande för ? Att kan ändra sig beträffande vilket planeringsunder- lag som behövs är rimligt i de fall det senare visar sig att det plane- rade projektet eller någon förutsättning för detta förändras. Om inget förändras kan man däremot ifrågasätta om det är lämpligt att kan ändra sig och framställa krav på ytterligare utred- ningar. Ändrade besked gör det svårt för kommunen att beräkna tidsåtgång och kostnad för planeringen och vi har därför övervägt om ett planeringsbesked i fråga om underlag ska vara bindande för , förutsatt att inget förändras. Om i ett senare skede upptäcker att den i plane- ringsbeskedet har glömt att nämna en utredning som behövs så skulle i så fall inte kunna upplysa kommunen om detta i samrådet. Vi anser att detta vore olyckligt med tanke på kom- munens intresse av att få reda på vilket beslutsunderlag som krävs. Konsekvensen kan annars bli att överprövar detalj- planen trots att överprövning hade kunnat undvikas om den aktuella utredningen hade tagits fram. Vi anser därför inte att ett planerings- besked beträffande underlag bör vara bindande för . Även om beskedet inte är bindande så innebär det en möjlighet för kommunen att få ett samlat och tydligt besked om vilka utred- ningar som krävs beträffande ingripandegrunderna. Vi tror därför att ett planeringsbesked gällande underlag fyller en funktion även om det inte är bindande. Enligt direktiven ska utredningen analysera processen inför en detaljplaneläggning och lämna förslag på åtgärder som kan leda till effektiviseringar. Avsnittet inleds med sammanfattningar av de instrument och lagregler i PBL m.m. som kan användas för att förbereda detalj- planeläggning.1 Därefter behandlas hur processerna inför planlägg- ningen kan läggas upp i praktiken. Avslutningsvis behandlas utred- ningens överväganden och förslag beträffande åtgärder som kan leda till effektiviseringar. 9.2Lagregler av betydelse för processen inför detaljplaneläggning Översiktsplanen är inte bindande men avsedd att ge vägledning för bl.a. kommunens beslut om detaljplaneläggning. Översiktsplanen är även ett viktigt underlag för en byggherre att utveckla projekt- idéer. En tydlig och väl underbyggd översiktsplan redovisar var möjligheterna att få igenom ett projekt är störst och planen kan även underlätta byggherrens arbete inför en detaljplaneläggning. Några föreskrifter om översiktsplanens detaljeringsgrad (kart- skalor m.m.) och omfattningen av utredningar till grund för planen finns inte. Kommunen kan själv – utifrån sina förutsättningar och 1 Se även kapitel 4. behov – välja med vilken noggrannhet översiktsplanen ska ange planeringsförutsättningar och ställningstaganden inom olika sekto- rer och geografiska områden. spelar en viktig roll i översiktsplaneringen genom att dels tillhandahålla planeringsunderlag, dels under samrådet föra en dialog med kommunen (3 kap. 10 § PBL). ska dessutom lämna ett särskilt granskningsyttrande över förslaget till översiktsplan. I detta ska framgå vilka eventuella anmärkningar som har beträffande riksintressen, miljökvalitetsnormer, områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, mellankom- munal samordning samt i fråga om hälsa, säkerhet och risken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 16 §). Inför beslut om antagande av översiktsplanen ska kommunen redovisa länsstyrel- sens granskningsyttrande tillsammans med planen. Kommunen kan ändra översiktsplanen inom ett visst område för att där särskilt utreda och ge riktlinjer för markanvändning och byggande på ett mer detaljerat sätt än i kommunen i övrigt (se 3 kap. 23 § PBL). Vid sådana s.k. fördjupningar av översiktsplanen är det formella förfarandet reglerat på i huvudsak samma sätt som vid upprättande av ny översiktsplan.2 Ett exempel på en sådan plan finns på nästa sida.3 Även vid fördjupningar av översiktsplanen ska lämna ett granskningsyttrande där eventuella anmärkningar mot planen framgår (i de avseenden som redovisas ovan). En fördjupning av översiktsplanen kan därmed, på ett mer detaljerat sätt, redovisa förut- sättningar och riktlinjer för kommande detaljplaneläggning. 2En av skillnaderna är att i stället för två månaders utställning krävs att planen är tillgänglig för granskning . 3Fördjupad översiktsplan för Rissne-Hallonbergen-Ör, stad. 9.2.2Riktlinjer för bostadsförsörjning och annan strategisk planering Utöver översiktsplanen arbetar många kommuner med andra for- mer av strategisk planering för att underlätta de ställningstaganden som byggherre och kommun behöver göra inför en detaljplane- läggning. Ett exempel är s.k. kvalitetsprogram och utvecklings- planer/utvecklingsprogram där kommunen redovisar vilka kvaliteter man vill se i det framtida byggandet.4 Dessa dokument kan ligga till grund för de projektidéer som utvecklas. Även kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning är en del av den strategiska planeringen. Av lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar framgår att varje kommun ska ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen i kommunen. Vissa kommuner väljer att formulera riktlinjerna i särskilda program och dokument, medan andra väljer att integrera bostadsfrågorna i kommunens översiktsplan.5 Riktlinjer för bostadsförsörjning behandlas mer ut- förligt i kapitel 6. En detaljplaneläggning kan initieras genom ansökan om planbesked enligt 5 kap. 2–5 §§ PBL. I planbeskedet ska kommunen redovisa om man avser att inleda föreslagen planläggning eller ej. En begäran om planbesked ska innehålla en beskrivning av det huvudsakliga ändamålet med den avsedda åtgärden och en karta som visar det område som berörs. Om åtgärden avser ett byggnadsverk ska begäran också innehålla en beskrivning av byggnadsverkets karak- tär och ungefärliga omfattning. Utgångspunkten är att kommunens beslutsunderlag ska vara översiktligt och principiellt. Miljökonse- kvenser behöver därför inte behandlas i en begäran om planbesked.6 När kommunen har fått en begäran om planbesked som upp- fyller dessa krav ska kommunen fatta beslut , om inte kommunen och byggherren kommit överens om . 4För en närmare beskrivning av hur kommuner kan jobba med dessa dokument, se (2015), Värdeskapande stadsbyggande, . 2009/10:170 s. 227. Om kommunen inte avser att inleda en planläggning ska kom- munen ange skälen för det i planbeskedet. Ett positivt planbesked innebär endast att ett planarbete med viss inriktning ska inledas och är ingen garanti för att en detaljplan kommer att antas. Kommunen kan också när som helst under detaljplaneprocessen ändra sig och avbryta planarbetet. Efter att kommunen har beslutat att påbörja ett planarbete avgör kommunen själv om det behövs ett inledande planprogram där planens utgångspunkter och mål anges (se 5 kap. 10 § PBL). Det är också kommunen som bestämmer vilka utredningar som ska ligga till grund för utarbetandet av ett planprogram. När kommunen väljer att göra ett program ska detta vara föremål för samråd (se 5 kap. 11 § första stycket). Programmet ska dessutom redovisas vid det efterföljande samrådet om förslag till detaljplan (5 kap. 13 § andra stycket PBL). Genom planprogrammet kan kommunen tidigt påbörja en dia- log med dem som kommer att beröras av planen och få in viktiga synpunkter inför en kommande detaljplaneläggning. Samrådet om planprogrammet kan bland annat ge signaler om hur ställer sig i frågor som rör statliga intressen. I förarbetena framhålls att ett planprogram kan underlätta detaljplanearbetet vid mer komplicerade planer som berör många intressenter och som innehåller starka motstående intressen eller när kommunens översiktsplan inte är aktuell i förhållande till de frågor som ska regleras i detaljplanen, dvs. när den föreslagna detaljplanen saknar stöd i översiktsplanen.7 9.2.5Riktlinjer för exploateringsavtal och markanvisningar En kommun ska ha riktlinjer för exploateringsavtal och mark- anvisningar (om kommunen genomför sådana). Riktlinjerna för exploateringsavtal ska ange utgångspunkter och mål för avtalen. De ska även ange grundläggande principer för fördelning av kostnader 7 Se prop. 2009/10:170 s. 235 f. och 443. och intäkter vid genomförandet av detaljplaner. Även andra för- hållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal ska redovisas. Riktlinjerna för mark- anvisningar ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser/upplåtelser av markområden för byggande, handlägg- ningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.8 Reglerna är avsedda att klargöra processen inför en detaljplane- läggning genom att byggherrar ska mötas av tydliga principer och i förväg kunna få en uppfattning om vilka krav kommunen kan komma att ställa för att upprätta en detaljplan och/eller sälja mark.9 I kapitel 4 och 13 finns en mer utförlig beskrivning av regle- ringen av exploateringsavtal och markanvisningar. I de fall en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömning med miljökonsekvensbeskrivning göras.10 Momentet då behovet av miljöbedömning klargörs brukar benäm- nas behovsbedömning.11 Processen som helhet för att avgöra om en miljöbedömning krävs samt arbete med miljöbedömning brukar kallas miljöbedömningsprocessen och den pågår parallellt med plan- processen. Under processen ska kommunen samråda med bl.a. och de synpunkter som kommer fram i samrådet ska redovisas i planärendet. Tidpunkter och former för kommunens samråd med länsstyrel- sen regleras inte i lagstiftningen. Samråd om miljöbedömningar sker dock i regel innan samråd om ett utarbetat detaljplaneförslag. Med denna process är det möjligt för att i ett tidigt skede inför detaljplaneläggningen redovisa sin syn på behovet av miljöbedömning och i förekommande fall ge synpunkter på miljö- konsekvensbeskrivningens innehåll. 8Se 1 kap. 4 § PBL samt lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar 2013/14:126 s. 146 ff samt 226 ff. 10Detta framgår av 4 kap. 34 § PBL, 6 kap. 11–18 §§ samt förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-förordningen). 11Se 6 § MKB-förordningen. I de fall där en miljökonsekvensbeskrivning behöver upprättas utgör denna en del av planbeskrivningen (4 kap. 33 samt 34 §§ PBL) och blir därmed föremål för såväl samråd som granskning i detaljplaneärendet. Miljöbedömningsprocessen behandlas även i avsnitt 15.2. 9.3En översikt av processen – från initiering till planläggning Den formella detaljplaneprocessen, som inleds genom att kom- munen fattar ett beslut om att påbörja planläggningen, föregås av ett s.k. initieringsskede. Initieringen av ett bostadsprojekt – av kommunen eller en bygg- herre – sker mot bakgrund av riktlinjer i en kommuntäckande översiktplan, en fördjupning av översiktsplanen, kvalitetsprogram eller motsvarande. I vissa fall kan också ett initiativ till t.ex. större bostadsprojekt vara startpunkten för att ta fram en fördjupning av översiktsplanen eller motsvarande utredning/plan. När kommen äger marken kan initieringen i princip ske på tre sätt: (1) kommunen går ut med program för en markanvisnings- tävling till intresserade byggherrar; (2) om marknadens efterfrågan är begränsad kan förutsättningar för en s.k. direktanvisning disku- teras med en byggherre som visat intresse av att bygga på den aktu- ella marken; (3) kommunen inleder planläggning trots att någon byggherre ännu inte är utsedd. Om marken är privatägd tas ofta initiativet av byggherren själv. Det kan ske genom en informell kontakt med kommunen eller genom att byggherren ansöker om ett formellt planbesked från kom- munen. Även kommunen kan initiera ett projekt på privat mark genom att ”ge signaler” till byggherren/markägaren att bebyggelse av marken är önskvärd. 9.3.1Processen mellan initiering och kommunens beslut om detaljplaneläggning Efter att ett detaljplaneärende har initierats vidtar ett arbete med att klargöra förutsättningar och mål för kommande detaljplane- läggning. Dvs, det finns en förberedande utrednings- och besluts- process innan beslut fattas att påbörja det egentliga detaljplane- arbetet. Det handlar om grundläggande förutsättningar för byggan- de på den aktuella platsen samt frågor kring planens huvudsakliga innehåll och principer vad gäller ansvar för genomförande och finan- siering av infrastruktur. Andra faktorer som behandlas i detta skede är behovet av olika typer av utredningar, frågan om miljöbedömning enligt , vilken planprocess enligt PBL som ska tillämpas, tidsplan m.m. En sammanställning av detta brukar benämnas ”Start- PM”, ”Planutredning”, eller liknande. Dessa dokument ligger där- efter till grund för politiska beslut att påbörja detaljplaneläggning – de beslut som vanligtvis benämns ”planuppdrag”. Omfattningen av arbetet med en ”Start-PM” varierar, beroende bl.a. på hur mycket information som ges av översiktsplanen, en fördjupning av planen eller av andra övergripande utredningar eller riktlinjer för byggandet. Det finns skillnader mellan olika kommu- ner och mellan olika projekt beträffande vilka frågor som behandlas i en ”Start-PM” och vilka frågor som behandlas inom ramen för planarbetet.12 Kommunerna har stora möjligheter att – i fråga om arbetet inför detaljplaneläggning – själva bestämma ansvarsfördelning och besluts- gång inom den kommunala organisationen. Det gäller bland annat rollfördelningen mellan kommunstyrelse och byggnadsnämnd och förekomsten av olika beredningar eller utskott. Variationen är stor i detta avseende mellan olika kommuner.13 Det ligger i sakens natur att en intern organisation påverkar planprocessens ut- formning och effektivitet. Hur kommunerna väljer att organisera sig vad gäller beslutande och beredande organ samt förvaltnings- organisation, har vi dock bedömt ligga utanför vår utredning. 12Se (2015), Förutsättningar inför detaljplanearbetet – Hur påverkar det processen?, och byggande, KTH. Examensarbete nr 371. 13Se Glad (2014), Effektivt stadsbyggande – genom ett processorienterat arbetssätt, och byggande, KTH. Examensarbete nr 309. 9.4Utredningar och beslut inför detaljplaneläggning Lagstiftningen ger som framgått stora möjligheter att välja i vilken form och i vilket skede utredningar genomförs och beslut tas. Utredningar och beslut på en mer övergripande nivå kan behandlas i form av översiktsplan enligt PBL eller i en annan ”oreglerad” form, t.ex. ett mer omfattande ”Start-PM”. Ytterligare utredningar och ställningstaganden inför starten av det egentliga planläggnings- arbetet kan i valda delar ske före planuppdrag eller förläggas till skedet efter planuppdrag. Vidare kan arbetet efter planuppdrag delas upp i ett programskede och ett skede då förslag till detaljplan upp- rättas. Man kan beskriva detta som att det finns en viss mängd ut- redningar och ställningstaganden som ska göras och det finns stora möjligheter att välja i vilket skede/i vilken form de ska behandlas. I Figur 9.1 visas tre exempel på detta. Processerna inför en detaljplaneläggning kan således se olika ut även fast de i sak behandlar i stort sett samma saker. Det innebär att tidsåtgången för enskilt skede – och dess omfattning – är mindre relevant. I diskussioner om stadsbyggande och beslutsprocessernas längd och komplexitet bör utgångspunkten vara att betrakta tids- åtgång och arbetsinsats för processen som helhet. Figur 9.1 Exempel på att den samlade mängden utredningar och beslut kan fördelas på olika sätt mellan olika formella skeden Kommunerna har alltså stor valfrihet att anpassa utrednings- och beslutsprocessen till sina egna förutsättningar och till det aktuella ärendets specifika förutsättningar. Det kan naturligtvis diskuteras huruvida den valfrihet som PBL:s flexibilitet ger är av godo. Det är en valfrihet under ansvar som förutsätter att kommunen ”väljer rätt” och nyttjar systemet på ett sätt som är rimligt i förhållande till planeringssituationen. Utredningens samlade bedömning är dock att denna flexibilitet i grunden är bra. Vi ser inte något tydligt be- hov av att ändra bestämmelser i , för att ytterligare styra upp sådana utredningar och beslut som kommunen själv råder över. Däremot finns anledning att närmare analysera de delar av pro- cessen inför detaljplaneläggning som kommunen inte råder över, dvs. relationen till och samverkan med andra aktörer i samhällsbyggan- det (se kapitel 3). Förenklat kan dessa aktörer sägas vara byggherren, staten samt övriga aktörer. Vilka behov och möjligheter finns det att med lagstiftning effektivisera samspelet med andra aktörer? I sådana planärenden där byggherren medverkar från start är det viktigt att tidigt klargöra ansvarsfördelningen mellan byggherre och kommun vad gäller utredningar som kommer att krävas i olika skeden inför och under detaljplaneläggningen. För byggherren är det då väsentligt att få besked om förväntade utredningar och kostnader. Byggherren behöver givetvis även få besked om vilket byggande som kommer att inrymmas i planen och hur kostnadsansvaret ser ut i fråga om olika typer av infrastruktur. Vikten av tydlighet och förutsägbarhet kan få exemplifieras med bestämmelserna om exploateringsavtal. Enligt 6 kap. 39 § PBL ska det finnas kommunala principer och riktlinjer för avtalens innehåll. Hur dessa riktlinjer utformas avgör sedan kommunen. Det betyder att vi kan få varierande riktlinjer i kommunerna – och i slutändan flera typer av exploateringsavtal. Enligt utredningens bedömning vore en samordning mellan kommunerna önskvärd för att öka tydligheten gentemot byggherrar. Det gäller inte minst i storstadsområdena där många kommuner ingår i en bygg- och bostadsmarknadsregion. Reglerna om riktlinjer för exploateringsavtal har dock inte varit i kraft så länge att det kan dras några bestämda slutsatser om behov av ytterligare lagreglering inom området. Vad gäller relationen mellan byggherre och kommun ser utred- ningen sammanfattningsvis inte något tydligt behov av att ändra de lagregler som tar sikte på skedena inför planläggning. Nuvarande regler ger goda möjligheter att klara ut relationerna till byggherren. Det är snarare tillämpning av lagstiftningen som är avgörande för samspelet mellan byggherre och kommun (se kapitel 3). Vad gäller statens roll vid planering för bostadsbyggande har flera kommuner under utredningen framfört att detaljplaneläggningen kompliceras eller hindras av krav vad gäller dels hän- synen till andra intressen än bostadsbyggande, dels kraven på utred- ningar (se kapitel 5 och 8). Kommunernas kommentarer vad gäller relationen mellan stat och kommun kretsar kring två grundlägg- ande frågor: 1) vad ska staten bestämma och 2) hur kan plane- ringsprocesser utformas så att statens krav klarläggs . Den första frågan om beslutsfördelningen ligger utanför vår utredning. Vad gäller planeringsprocesser har vi under arbetet konstaterat att kommunerna (och byggherrarna) behöver få tidiga och tydliga be- sked om de restriktioner och utredningskrav som staten har inför en viss detaljplaneläggning. I detta avseende har lagstiftningen en central roll. I många fall är staten – utöver sin tillsynsfunktion enligt PBL – även en aktiv part i detaljplanearbetet. En stor del i kommunens utredningsarbete inför detaljplaneläggning av större projekt är t.ex. att nå överenskommelser med om anslutningar till det statliga vägnätet. För att klargöra huvuddragen i projektets (och detaljplanens) trafiklösningar samt klargöra finansieringen av dessa krävs i många fall att byggherren, kommunen och till- sammans arbetar fram en lösning. Omfattningen och komplexiteten vad gäller trafikförsörjningen och samordningen mellan parterna ser helt olika ut i olika fall. Det förefaller därför svårt att med lag- stiftning närmare reglera hur utredningar och förhandlingar kring dessa frågor ska bedrivas. Andra aktörer som kommunen behöver samspela med inför detalj- planeläggning kan vara t.ex. en grannkommun, ett regionalt organ med ansvar för kollektivtrafik eller en mellankommunal organisa- tion med ansvar för va-försörjning. Frågor om hur regionala organ samverkar med kommunernas planering har behandlats av Bostadsplaneringskommittéen14. Vårt intryck är att samverkan mellan kommun och regionala organ inför detaljplaneläggning till mycket stor del handlar om hur arbetet bedrivs i praktiken, vad gäller bl.a. remisser och möten mellan parterna. 14 Se SOU 2015:59 En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. Behovet av att tidigt klargöra vilka statliga restriktioner och krav som gäller inför ett visst detaljplanearbete har påtalats av Plan- genomförandeutredningen (SOU 2013:34). Utredningen lade fram ett förslag med syfte att statens krav ska vara utredda inför den fortsatta dialogen mellan byggherren och kommunen om ett kon- kret projekt och en detaljplan.15 förslag i denna del var att en översiktsplan som redovisar markanvändningen, principer för be- byggelsens utformning och trafikförsörjning samt högsta totalhöjd för byggnadsverk ska kallas för områdesplan. Om det finns en om- rådesplan där kommunen och är överens16 slopas läns- styrelsens möjlighet att senare ingripa i fråga om riksintressen och mellankommunal samverkan.