sou · H3B33 · 2015-02-13 00:00:00 — Enligt tillsynslagen har en rad uppgifter med anknytning till hundar och katter. Så har det inte alltid varit. Enligt äldre rätt var frågan om hur s.k. okynnes hundar skulle hållas främst en sak mellan hundägaren och de vars djur som riskerade att skadas. Några särskilda bestämmelser om att polisen kunde omhänderta farliga hundar fanns inte. kunde däremot meddela förelägganden om t.ex. att munkorg skulle användas. I städer och på mindre orter var hundägare också skyldiga att följa de lokala ordningsföreskrifter rörande hundar som meddelades av en särskild myndighet. I annat fall kunde myndigheten besluta att polisen skulle låta omhänderta och avliva hundarna. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter Vid tillkomsten av lagen (1943:459) om tillsyn över hundar flyttades uppgiften att meddela förelägganden om bl.a. munkorg och koppeltvång från länsstyrelserna till, som det då hette, den lokala polischefen. Anledningen var att det inte ansågs praktiskt att länsstyrelserna beslutade i frågan. Länsstyrelserna hade inte heller använt möjligheten i någon större utsträckning. En lämpligare ordning ansågs i stället vara att polischefen på orten meddelade föreläggandena. En ny uppgift lades på polischefen, nämligen att låta avliva farliga hundar. I propositionen angavs att detta behövdes bl.a. av säkerhetsskäl (prop. 1943:191 s. 18 f.). Genom lagändringar utvidgades polismyndigheternas ansvar på området. Till en början, , fick polismyndigheterna uppgiften att ta emot anmälningar om någon hade dödat en hund som springer lös i områden där det finns s.k. hemdjur. Därefter, , lades uppgiften att omhänderta bitska hundar på polisen. Myndigheten fick också ansvaret för att ta emot underrättelser om att jakträttshavare hade tagit hand om en hund som springer lös i marker där det finns vilt samt att besluta om tillstånd för att avliva övergivna eller förvildade katter i tätbebyggt område. Alla de senare uppgifterna var dock inte nya. hade vissa av uppgifterna legat på polismyndigheterna, men då med stöd av jaktlagstiftningen. Utförarfrågan nämns inte särskilt i förarbetena (prop. 1974:81 och prop. 1986/87:58, jfr NJA II 1939 s. 60 f.). Det krav på märkning och registrering av hundar som infördes medförde ytterligare arbetsuppgifter för polisen, se den numera upphävda lagen (2000:537) om märkning och registrering av hundar. Polismyndigheterna skulle meddela förelägganden om märkning och registrering samt omhänderta hundar som inte var märkta eller hade någon registrerad ägare. I lagmotiven betonas den betydelse som lagen kunde få som hjälpmedel för polisen i arbetet med att förebygga och bekämpa brott, bl.a. eftersom polisen kunde omhänderta omärkta hundar utan att det behövde klarläggas att hunden faktiskt var bitsk (prop. 1999/2000:76 s. 10). I samband med att lagen antogs hade invänt att omhändertagande av hundar – och därpå följande åtgärder – enbart på den grunden att de inte var märkta inte var polisiära uppgifter. Regeringen hänvisade dock till att omärkta hundar skulle omhändertas endast när det behövdes för att förebygga brott eller uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter det fanns andra polisiära skäl för ett ingripande. På så sätt kunde polisen tvinga fram en märkning som underlättade arbetet med att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Regeringen pekade också på att polisen omhändertog hundar även enligt annan lagstiftning. Det fanns inte heller någon annan myndighet som hade den upparbetade organisation som behövdes för att lagstiftningen skulle fungera i praktiken. Regeringen ansåg därför att uppgifterna skulle utföras av polisen (a. prop. s. 16 f.). När den nya tillsynslagen trädde i kraft fördes polismyndigheternas uppgifter över till den nya lagen. Reglerna om omhändertagande arbetades om, bl.a. på så sätt att det numera saknar betydelse om hunden är märkt eller inte. Den nya tillsynslagen innebar också att polisen fick ansvaret för att omhänderta hundar som springer lösa i områden där det finns vilt om jakträttshavaren inte vill ta hand om hunden. En helt ny uppgift – att besluta i frågor om hundförbud – lades också på polismyndigheterna. I förarbetena görs uttalanden som har betydelse för de frågor som jag ska ta ställning till. Avgörande för att polisen ska besluta i frågor om hundförbud var att myndigheten också föreslogs få hand om liknande uppgifter, dvs. att meddela förelägganden om bl.a. munkorg och koppeltvång samt att besluta om hundar ska omhändertas. Polismyndigheterna antogs därför känna till om någon vid upprepade tillfällen har varit föremål för sådana åtgärder, vilket är en omständighet av särskild betydelse när myndigheten tar ställning till om någon ska förbjudas att ha hand om en hund. Dessutom har polisen tillgång till belastningsregistret samt antogs känna till om en gärningsman har använt hund som vapen vid brott, vilket också är relevant vid prövningen av frågor om hundförbud (prop. 2006/07:126 s. 40 f.). I propositionen berördes också frågan, om efterföljande åtgärder som förvaring, transport och försäljning av omhändertagna hundar bör vara polisens ansvar. hade ifrågasatt om detta var polisiära uppgifter, och hävdat att länsstyrelserna var bättre lämpade för uppgifterna. Regeringen gjorde dock bedömningen att uppgifterna skulle ligga kvar hos polismyndigheterna. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter bedömningen anfördes att polisen haft ansvaret för att omhänderta hundar och därmed även för förvaring och uppstallning av dessa och att förvaringen oftast sker på något hundstall som polismyndigheterna träffat avtal med. Enligt regeringens mening fanns det inte någon annan myndighet som hade den upparbetade organisation som behövs för att lagstiftningen ska kunna fungera i praktiken. Polisens kompetens om hundar och tillgång till hundförare, hundinstruktörer och besiktningsmän talade också för att uppgiften tills vidare skulle ligga hos polisen (a. prop. s. 35 f., jfr SOU 2003:46 s. 62 f.). Utredningens syn på skälen för den nuvarande ansvarsfördelningen Polisen har, som framgått, haft ett ansvar för tillsyn över hundar. Myndighetsansvaret har med tiden blivit allt större, främst genom att nya förvaltningsuppgifter tillkommit eller genom att de materiella bestämmelserna fått ett vidare tillämpningsområde. Någon bedömning av hur dessa arbetsuppgifter sammantaget påverkar polisens förmåga att nå resultat i kärnverksamheten har av olika skäl inte aktualiserats i tidigare lagstiftningsärenden. Den redogörelsen visar att flera av polisens uppgifter enligt tillsynslagen har lagts på polisen utan någon närmare motivering. Kännetecknande för dessa arbetsuppgifter är också att det inte närmare övervägts om någon annan myndighet hade kunnat vara ett alternativ. Så är fallet med uppgiften att meddela förelägganden om bl.a. munkorg och koppeltvång (8 §), uppgiften att ta emot anmälningar om att någon dödat en hund i områden där det finns lantbruksdjur (14 §), uppgiften att ta emot underrättelser om att någon tagit hand om en hund i områden där det finns vilt (17–18 §§) samt uppgiften att besluta om tillstånd att avliva övergivna eller förvildade katter (21 §). Det som jag kan utgå från här är att lagstiftaren utifrån lämplighetsöverväganden har gett polisen ansvaret för uppgifterna. När jag nu ska ta ställning till om dessa uppgifter – där det alltså inte finns några utvecklade skäl – kan flyttas från bör bedömningen grundas på andra förhållanden än innehållet i förarbetena. Prövningen får därmed utgå från de allmänna utgångspunkter som redovisats tidigare (se 3 kap.). uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter I andra fall framgår det däremot mera tydligt av förarbetena varför nya uppgifter har lagts på polismyndigheterna. Detta gäller uppgiften att meddela förelägganden om märkning och registrering av hundar (9 §), uppgiften att omhänderta hundar för att hindra att de orsakar skada eller olägenhet (11 §), uppgiften att besluta om en omhändertagen hund ska säljas, skänkas bort eller avlivas (12– 13 §§) samt uppgiften att besluta om hundförbud (15 §). Ett led i bedömningen blir därmed att analysera om de skäl som lagts fram fortfarande har tillräcklig styrka. Eftersom regeringen och har tagit ställning till utförarfrågan bör det inom ramen för denna utredning göras en kontextmässigt bredare och mera ingående analys än vad som var möjlig i det tidigare lagstiftningsärendet, för att jag nu ska kunna se om det finns skäl att göra en annan bedömning i frågan. En jämförelse bör göras med vilket ansvar har på likartade områden. Dessutom måste jag i samma syfte beakta de nya förhållanden som har tillkommit sedan lagstiftningen trädde i kraft. Vid denna bedömning är, som redan nämnts, de nya förutsättningar som gäller för polisens arbete av betydelse. Uppgifter om den praktiska hanteringen av ärendena är också viktiga i sammanhanget. föreslog i delbetänkandet Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) att polismyndigheternas uppgifter enligt tillsynslag och hundmärkningslagen skulle flyttas till kommunerna. Utredningen såg framför sig att kommunerna i sin tur kunde lägga ut uppgifterna på entreprenad till lokala kennelklubbar och liknande. Polisen skulle dock ha kvar en skyldighet att hjälpa kommunen med handräckning. En majoritet av remissinstanserna avstyrkte förslaget. Remisskritiken byggde i huvudsak på att tillsynslagen inte är någon djurskyddslagstiftning utan en säkerhets- och skyddslagstiftning där medborgarnas säkerhet och deras egendom ska skyddas. Man ansåg det därför lämpligt att tillsynen sköttes av polisen. De farliga hundar som stod i centrum för debatten var kamphundar, som ofta innehas av personer som är kända hos polisen och sociala myndigheter. Med hänsyn till att det inte var klart hur djurskyddet skulle uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter vara organiserat menade flera remissinstanser att det skulle vara olämpligt att i särskild ordning gå vidare med förslaget. Flera efterfrågade också ett sammanhållet statligt ansvar när det gäller att omhänderta, sälja och avliva djur. Utredningen gick inte vidare med förslaget. I slutbetänkandet Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:117) gjordes bedömningen att arbetsuppgifterna hade en tydligare koppling till polisens kärnverksamhet än vad utredningen tidigare gett uttryck för. Utredningen gjorde därför bedömningen att uppgifterna skulle ligga kvar hos polismyndigheterna. Mot bakgrund av att en utredning då arbetade med frågor som rörde tillsyn av hundar fann inte heller skäl att föreslå ändringar beträffande vissa andra uppgifter av förvaltande och administrativt slag i den då gällande tillsynslagen, t.ex. den fortsatta praktiska hanteringen av djuren efter ett omhändertagande. Bör uppgifterna flyttas från ? De kriterier som utredningen tidigare lagt fast innebär att det ofta finns skäl att flytta över arbetsuppgifter med svag eller obefintlig koppling till polisens kärnuppgifter till någon annan huvudman (se 3 kap.). En avvägning måste dock göras mot de argument som talar för att ska ha kvar uppgifterna. Hur bedömningen faller ut beror bl.a. på hur de aktuella arbetsuppgifterna påverkar polisverksamheten, vilka arbetsmoment som ingår i praktiken och om dessa kräver den kompetens och de särskilda befogenheter som en polisman har. En central omständighet är också om någon annan huvudman kan utföra arbetet lika bra eller bättre än utan att kostnaderna ökar. Så långt skiljer sig utgångspunkterna inte från de som lagts till grund för mina förslag och bedömningar i djurskyddsdelen (4 kap.). Det ställs dock i denna del av utredningen krav på att särskilt beakta de tydliga ordnings- och säkerhetsaspekter som gör sig gällande i lagregleringen. Mot denna bakgrund anser jag att det behöver göras en mera ingående analys av hur tillsynslagen är uppbyggd och hur den rättssystematiskt förhåller sig till djurskyddslagen. För överskådlighetens skull bör en jämförelse först göras med vilka uppgifter Polismyndig- uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter heten har på likartade områden och förhållandena i andra nordiska länder. Vilken roll har polisen i andra nordiska länder? Uppgiftsfördelningen mellan polisen och andra myndigheter i bygger på att bl.a. ordnings- och djurskyddslagstiftningen används för att komma tillrätta med problemet med farliga hundar. Polisstyrelsen i har hänvisat till att det är polisens uppgift att upprätthålla ordning och säkerhet och därmed hör det också till polisens uppgifter att se till att farliga hundar inte går till angrepp mot utomstående. Enligt ordningslagen ska exempelvis hundar hållas kopplade bl.a. i tätbebyggda områden. Polisen kontrollerar att ordningslagstiftningen följs, men får inte utfärda förelägganden om munkorg eller liknande. Polisen i får också ta fast eller avliva djur som orsakar fara för människors liv eller hälsa, skadar egendom eller allvarligt äventyrar trafiken. Det är oftast polisen som transporterar de omhändertagna hundarna till förvaringsställena. Dessa drivs, som nämnts, av kommunerna. Polisstyrelsen har också hänvisat till att polisen i egenskap av djurskyddsmyndighet kan ingripa mot farliga hundar. Polisen tar vid behov hjälp av andra aktörer, som t.ex. kontrollveterinärer eller regionförvaltningsverket eller olika föreningar, för att utföra sina uppgifter på området. Det har enligt uppgift från Polisstyrelsen inte gjorts någon särskild utvärdering av den nuvarande uppgiftsfördelningen i . Arbetsfördelningen kommer dock att tas upp i arbetet med att ta fram en ny djurskyddslag. Till utredningen har företrädare för Polisstyrelsen framfört att polisens kunskaper och erfarenhet oftast bara räcker till de brådskande situationerna. Man ser det som särskilt problematiskt att det är polisen och inte kommunerna som ska transportera djur som omhändertas. Eftersom polisen inte har några särskilda fordon för sådana transporter måste de polisfordon som använts för djurtransporter av hälsoskäl rengöras efter varje transport. Uppgiftsfördelningen i påminner om den som gäller i . Polisen är den myndighet som beslutar om åtgärder och ingripanden enligt den lagstiftning som motsvarar den svenska tillsynslagen. De flesta praktiska uppgifter delegeras dock till uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter Mentaltestning och avlivning utförs t.ex. av särskilt förordnande veterinärer. Enligt uppgift från Rigspolitiet i har uppgiftsfördelningen inte utvärderats. Till utredningen har man dock framfört att uppgifterna ligger rätt hos polisen. Detta stödjer man bl.a. på att polisen har den straffrättsliga kompetensen och bedriver förundersökningar om misstänkta brott mot djurskyddslagen. Också i är polisen beslutsmyndighet i frågor som i huvudsak motsvarar de som regleras i tillsynslagen. Vilka uppgifter har på jämförbara områden? Som framgått av det föregående är det en polisiär kärnuppgift att skydda och hjälpa människor som blir attackerade av eller är hotade av aggressiva hundar. Att polisen ska avvärja sådana faror följer av 2 § polislagen. Bestämmelserna i tillsynslagen varken utvidgar eller begränsar polisens skyldighet att hjälpa allmänheten i sådana situationer. En enskild person som exempelvis känner sig hotad av en kamphund som springer lös i ett bostadsområde kan alltså alltid i första hand kontakta polisen för skydd och hjälp. Detta gäller oavsett hur uppgifterna i tillsynslagen fördelas mellan och andra myndigheter. grundläggande ansvar för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet ligger fast, oavsett om de situationer som stör ordningen eller hotar enskilda personers säkerhet beror på aggressiva hundar eller inte. Tillsyn över hundar har en tydlig koppling till allmän ordning och säkerhet. Det handlar nämligen i grunden om att hundar kan skada, skrämma eller störa. Men det finns också flera andra områden som har lika tydliga inslag av ordnings- och säkerhetstänkande. En jämförelse bör därför göras med hur uppgifterna har fördelats mellan polisen och andra myndigheter på dessa områden. En sådan jämförelse kan, även om det finns svårigheter att jämföra fullt ut, trots allt ge en bild av hur uppgifter har avgränsats gentemot andra myndigheters uppgifter på likartade områden. Enligt min uppfattning är det relevant att jämföra ansvar enligt tillsynslagen med det ansvar som myndigheten har på följande områden. uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter –Farligt vilt: Om en björn eller något annat vilt djur tar sig in i bebyggelse och orsakar skador eller är farliga för människor, ska polisen avvärja den akuta faran och förhindra skador. Polisen kan exempelvis försöka skrämma bort eller låta avliva djuret om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning, se 9 § jaktlagen (1987:259). Förvaltningsbeslut som inte är akuta meddelas dock av en annan myndighet. Om djuret exempelvis återkommande rör sig i eller nära bebyggelse kan ett beslut om skyddsjakt på björnen bli aktuellt med hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller för att förhindra allvarlig skada på egendom, se 23 b § jaktförordningen (1987:905). Beslut om skyddsjakt meddelas, efter delegation från , av , se 24 a § jaktförordningen och beslut i ärende nr NV- 03681-14. –Ordning och säkerhet i trafiken: Om enskilda personer känner sig otrygga eller störs av någon som kör trafikfarligt och hänsynslöst i ett bostadsområde kan de vända sig till polisen. Polisen ska ingripa i den akuta situationen, exempelvis genom att hindra fortsatt färd, om den medför påtaglig fara för trafiksäkerheten eller någon annan väsentlig olägenhet, se 14 kap. 15 § trafikförordningen (1998:1276). Polisen får under vissa förutsättningar också omhänderta körkortet på plats. Efterföljande frågor om körkortet ska återkallas eller lämnas tillbaka prövas dock av Transportstyrelsen, se 7 kap. 5 § körkortslagen (1998:488). –Ordning och säkerhet vid alkoholservering: Om de boende i ett område störs, får egendom skadad eller känner sig hotade av att det regelbundet är stökigt och bråkigt utanför en restaurang ska polisen gripa in och lugna ned situationen. Polisen ska också underrätta kommunen, om förhållandena utanför restaurangen har betydelse för kommunens tillsyn över att bestämmelserna som gäller för servering av alkoholdrycker följs (9 kap. 8 § alkohollagen). Förvaltningsbeslut som inte är akuta meddelas dock av kommunen. Om ordningsproblemen exempelvis beror på att restaurangen serverar alkohol även till dem som är underåriga eller märkbart berusade kan kommunen meddela en varning eller, om detta inte hjälper, återkalla serveringstillståndet (9 kap. 18 § alkohollagen). uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter En gemensam nämnare för dessa uppgifter är att har ansvaret för att gripa in i den akuta situationen, skydda och hjälpa enskilda personer och återställa ordningen. Polisen ska i vissa fall också underrätta andra myndigheter om det man har fått kännedom om vid sådana ingripanden. Efterföljande förvaltningsbeslut meddelas dock av andra myndigheter. Hur förhåller sig tillsynslagen till djurskyddslagen? Vi föreslår att de flesta av polisens arbetsuppgifter enligt djurskyddslagen ska flyttas över till . Liknande arbetsuppgifter finns även i tillsynslagen. Att ta hand om en hund innefattar t.ex. väsentligen samma arbetsuppgifter, oavsett om ingripandet sker med stöd av tillsynslagen eller djurskyddslagen. Hundar står också för en stor del av de djur som omhändertas enligt djurskyddslagen. Det ligger därför nära till hands att föreslå att bör ta över någon eller några av polisens uppgifter enligt tillsynslagen. Frågan är dock enligt min bedömning mer komplicerad än så. En viktig skillnad gentemot djurskyddslagen är nämligen att uppgiftsfördelningen i tillsynslagen i högre grad vilar på tydliga ställningstaganden från lagstiftaren. Som redan nämnts har regeringen och så sent som uttalat sig i frågan och då tagit ställning till att polisen ska ha kvar vissa uppgifter enligt tillsynslagen (prop. 2006/07:126, bet. 2007/08:MJU5, rskr. 2007/08:36). Det krävs därför i detta sammanhang en mer ingående analys än i det föregående lagstiftningsärendet. Både tillsynslagen och djurskyddslagen innehåller bestämmelser om hur hundar ska skötas och vilken tillsyn som ägaren eller innehavaren ska ha över dem. En annan gemensam nämnare är att båda lagarna reglerar vilka åtgärder och ingripanden som kan komma i fråga vid överträdelser. På två centrala punkter skiljer sig dock lagarna från varandra. För det första har inte någon myndighet getts ansvaret att utöva ordinär och i förväg planerad tillsyn över hur hundar i allmänhet tas om hand av sina ägare för att hindra att de orsakar skada eller avsevärd olägenhet i sin omgivning. Trots namnet på lagen kan jag konstatera att den i allt väsentligt har karaktären av en ingripande- och skyddslagstiftning för att man i enskilda fall ska komma till uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter rätta med ordnings- och säkerhetsstörningar som hundar kan föra med sig. Den form av tillsyn som polisen i praktiken kan utöva med stöd av tillsynslagen är således i allt väsentligt händelse- och anmälningsstyrd. Det innebär att polisen i de allra flesta fall gör ingripanden eller påbörjar en ärendehandläggning enligt tillsynslagen på grundval av uppgifter som framkommer i brottsanmälningar, i annan rapportering från polisingripanden eller i anmälningar från enskilda personer och myndigheter. Det kan också i vissa beslutssituationer vara motiverat att ta hänsyn till det som framkommer i tidigare beslut mot samma hundägare som återigen är aktuell för ett ingripande eller beslut. I det sammanhanget ska särskilt framhållas att många av de ingripanden som länsstyrelserna gör på djurskyddsområdet också initieras av anmälningar från polisen, andra myndigheter, organisationer och enskilda personer. Länsstyrelsernas beslut enligt djurskyddslagen avser oftast endast ett eller några enstaka djur, och det är då oftast fråga om misskötta hundar eller katter. I det beskrivna avseendet är således länsstyrelsernas praktiska förutsättningar för att utöva tillsyn enligt djurskyddslagen slående lika förutsättningar att göra ingripanden och handlägga ärenden enligt tillsynslagen. Jag har svårt att se hur man skulle kunna ha andra praktiska förutsättningar för myndighetsåtgärder avseende hundar och katter på bägge dessa lagområden. En länsstyrelses ansvar enligt djurskyddslagen innebär dock att myndigheten formellt sett ska utöva offentlig kontroll på djurskyddsområdet, bl.a. genom inspektioner på plats om det är befogat. Som nämnts har inte ett sådant ordinärt tillsynsansvar enligt tillsynslagen. Om hade getts ett sådant ordinärt tillsynsansvar hade det också varit befogat att ställa sig frågan vilka rättsliga befogenheter som hade behövts för att effektivt kunna utöva den typen av tillsyn i vissa situationer, exempelvis för att komma till rätta med en skällande hund i en lägenhet men där ägaren inte vill kännas vid problemet och inte öppnar för någon. Det saknas nämligen bestämmelser i tillsynslagen som ger rätt att få upplysningar, ta del av handlingar och få tillträde till områden, byggnader och lokaler där hundar hålls (jfr 27 § djurskyddslagen). I det tidigare exemplet med den skällande hunden har en polisman därför inte rätt att få tillträde till lägenheten för att exempelvis följa upp klagomål från grannar, avgöra uppgifter enligt lagen om tillsyn över hundar och katter omfattningen av problemet, få underlag för att fatta beslut om föreskrifter enligt 8 § tillsynslagen eller liknande. Om en polisman däremot ska verkställa ett beslut om ett omhändertagande av en hund med stöd av tillsynslagen får han eller hon med stöd av de allmänna bestämmelserna i polislagen bereda sig tillträde till en bostad som disponeras av hundägaren för att söka efter hunden (20 § första stycket). Enligt vedertagen juridisk terminologi inbegriper uttrycket föremål i paragrafen även djur (– , Polislagen, 2013, s. 159).