sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — För lärande i staten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur utveckling och effektivisering av statliga myndigheters verksamhet kan främjas genom systematiska jämförelser. Generaldirektören förordnades att vara särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , professorn , utredaren , biträdande förhandlingschefen , avdelningschefen , ämnesrådet och kanslirådet . entledigades på egen begäran . Utredaren förordnades som expert . Utredningens huvudsekreterare har varit fil. , han anställdes . Utredaren har varit sekreterare genom att Statskontoret lämnat stabsbiträde till utredningen. svarar som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet. Han har tagit råd av och mottagit underlag från experterna som därigenom deltagit i arbetet på ett viktigt sätt. I betänkandet används därför även ”vi-formen”. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas. Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Systematiska jämförelser – för lärande i staten. Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515)...................................... 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1764) med instruktion för 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret....................... Vad är systematiska jämförelser?.................................. Begreppen systematiska jämförelser och benchmarking....... Jämförelser av kostnader, resultat eller processer? 3.3Regelverket – hur påverkar det möjligheterna till 3.4 Vilken information finns tillgänglig ? Systematiska jämförelser i teori och praktik Hur styrs statens verksamheter ? Lärande i organisationer.......................................................... 4.3Var, när och hur används systematiska jämförelser för att utveckla verksamheter?...................................................... 4.4Systematiska jämförelser som en del i regeringens Analys och överväganden............................................. Synliggörande jämförelser ger förändringstryck ................... Det finns potential i systematiska jämförelser ...................... Kan nuvarande styrmodell främja lärande?............................ Syften med systematiska jämförelser ..................................... Hur strukturera jämförelser?.................................................. 5.6Data finns ofta – men behöver anpassas och Vad kostar det och vilka risker finns? Introduktion och organisering av arbetssättet ...................... Vad har vi kommit fram till så här långt?............................... Tänkbara ansatser för ett främjande ....................................... Hur kan ansvaret för främjandet organiseras?..................... En ordning krävs för utveckling och främjande .................. 6.2Ett generellt krav om att använda systematiska jämförelser i statsförvaltningen ............................................ 6.3Regeringen inrättar och styr ett permanent program för systematiska jämförelser i staten .......................................... 6.4Utvecklingen av programmet sker genom konkreta projekt och myndigheternas medverkan .............................. 6.5Ett gemensamt programansvar hos Konsekvenser av förslagen......................................... 7.1Förslagen kan leda till en ökad omfattning av 7.2Förslagen kan påverka myndigheternas interna styrning 7.3 Kostnader för staten .............................................................. Regeringen ger i direktiven till utredningen uttryck för en tydlig förväntan om att systematiska jämförelser kan ge viktiga bidrag till att utveckla statens verksamheter så att man uppnår en hög effektivitet och god hushållning med statens medel. Systematiska jämförelser kan beskrivas som ett arbetssätt för förbättring som bygger på ett strukturerat insamlande av fakta från två eller flera objekt som sedan jämförs med varandra för att man ska få en förståelse för varför något har utvecklat sig på just det sätt som det har gjort. Systematiska jämförelser kan ske på flera olika sätt och bör mer ses som ett övergripande samlingsnamn än en särskild metod eller ett specificerat arbetssätt. Utredningen har haft till sitt förfogande och har därför fokuserat på att övergripande analysera hur systematiska jämförelser kan bidra till att utveckla styrningen i stort genom att synliggöra skillnader mellan olika verksamheter och därigenom stimulera till förändring och utveckling. De förslag vi presenterar har ambitionen att främja arbetssättet och utveckla användningen av systematiska jämförelser i staten på ett sammanhållet och strukturerat sätt. Det finns goda skäl att jämföra systematiskt i staten Utredningen har dragit slutsatsen att de statliga myndigheterna har förhållandevis goda möjligheter att jämföra sig sinsemellan när det gäller vad verksamheten kostar. Det gäller i synnerhet de kostnader som myndigheterna har för administration. Men även när det gäller att redovisa kostnader för kärnverksamhet är förutsättningarna goda. Mot denna bakgrund drar utredningen bland annat slutsatsen att det finns en intressant potential i att använda systematiska jämförelser för att utveckla metoder för kontroll och bedömning av statlig verksamhet. På motsvarande sätt kan systematiska jämförelser leda till utveckling av verktyg för lärande i statsförvaltningen och därigenom skapa möjligheter till förändring och utvecklingskraft. Vi har också sett att systematiska jämförelser används på olika sätt inom och utom statsförvaltningen. Jämförelser används överlag mer ad hoc än systematiskt i staten. Andra samhällssektorer har också kommit längre i utvecklingen av arbetssättet. Systematiska jämförelser bör vara en del av utvecklingen av det totala styrsystemet i staten. Det är också utredningens uppfattning att en sådan utveckling är förenlig med nuvarande styrmodell, den så kallade resultatstyrningen. En central utgångspunkt för utredningens förslag är att vi ser två skilda grundläggande syften för att utveckla systematiska jämförelser i staten. Det handlar dels om ett perspektiv där kontroll och bedömning är i fokus, dels om ett som syftar till lärande. Utredningen konstaterar att det är oklart vilket syfte man har för att genomföra jämförelser. Vi understryker därför att detta har en avgörande betydelse för hur man ska lägga upp arbete och processer samt för vilka roller olika aktörer får i ett arbete med systematiska jämförelser. Vidare är förutsättningarna för vad som kan och bör jämföras med vad en av det systematiska jämförandets huvudfrågor. Vi vill lyfta fram behovet av att jämförelser görs enligt en genomtänkt struktur. Man kan visserligen jämföra hela organisationer och myndigheter med varandra, men ofta är det dock mer intressant att jämföra specifika verksamheter och då inte sällan sådana som går över myndighets- och sektorsgränser. Jämförelser med organisationer och verksamheter utanför staten innebär viktiga möjligheter till lärande. Inte minst gäller detta internationella jämförelser liksom jämförelser med näringslivet samt med kommuner och landsting. Utredningen har vidare kunnat konstatera att det finns en hel del intressant data tillgänglig vilken skulle kunna användas till utveckling i staten genom systematiska jämförelser. Underlagen har dock ofta samlats in med andra syften. De har även olika karak- tär vilket gör att de behöver bearbetas och kompletteras för att fylla sin roll i ett nytt användningsområde. Data är självklart en viktig förutsättning för systematiska jämförelser, men beroende på syfte har den olika funktioner. I en jämförelse som syftar till kontroll är en tillit till att rätt saker mäts och det som mäts också mäts på ett tillförlitligt sätt av avgörande betydelse. I en lärprocess har data snarare en uppgift att belysa förhållanden som kan stimulera till nytänkande. Utredningen understryker att data, nyckeltal och andra kvantitativa underlag är ett stöd för systematiska jämförelser och inte det slutgiltiga målet med arbetssättet utan att det är lärprocesserna och nytänkandet som ska stå i centrum. Lärande, nytänkande och utveckling gynnas av att flera typer av underlag, kvantitativa och kvalitativa, används och vägs samman. som det systematiska jämförandet innebär möjligheter så kan det även medföra vissa kostnader och risker. Det är därför viktigt att bygga in reflektion kring kostnader i förhållande till nytta liksom väl fungerande processer för riskanalys och en förmåga att hantera relevanta risker för att metoden ska utvecklas på bästa sätt och nyttan maximeras. Utredningen har kommit fram till att ett aktivt deltagande och medskapande från berörda myndigheter och anställda är en förutsättning för att ett arbete med systematiska jämförelser i staten ska nå framgång. Utvecklingen av systematiska jämförelser bör bygga på en grund av verksamhetsnära kompetens och ske i nära dialog med de myndigheter och anställda som ska medverka i framtida jämförelseprocesser. Jämförelser som verktyg för lärande blir en central del av arbetet. Vi har slutligen funnit att en ökad och strukturerad användning av systematiska jämförelser inte kommer av sig själv utan att den behöver stöd i form av en fast organisation och välutvecklade processer för det fortsatta arbetet. En struktur och ordning för utveckling och effektivisering genom systematiska jämförelser ska också innebära att den kunskap som utvecklas i olika processer finns kvar inom staten och tillgängliggörs så att den kan bidra till utveckling och effektivisering . Utredningen har prövat olika tänkbara ansatser för att främja arbetssättet. Vi har kommit fram till att användningen av systematiska jämförelser fortsättningsvis bör ske mer långsiktigt och i en fastare struktur för att ta vara på den fulla potential som ligger i arbetssättet. Ett generellt krav på myndigheterna att använda systematiska jämförelser för lärande och utveckling Utredningen menar att regeringens aktiva stöd och medverkan i ett arbete för att öka förändringstryck och stärka effektivitet och lärande genom systematiska jämförelser knappast kan överskattas. Utredningen föreslår därför att regeringen bör lyfta fram att lärande genom systematiska jämförelser ska bli en integrerad del av regeringens styrning av statsförvaltningen. Regeringen bör även föra in ett sådant generellt krav på myndigheterna i myndighetsförordningen (2007:515). Ett permanent program för att främja lärande och utveckling genom systematiska jämförelser Utredningen föreslår vidare att regeringen inrättar ett sammanhållet och permanent program för lärande och utveckling i staten genom systematiska jämförelser. Regeringen styr programmets inriktning genom ett inriktningsbeslut som klargör mål och förväntningar liksom genom att tilldela programansvariga myndigheter vissa särskilda utvecklingsresurser. Det löpande arbetet bör dock finansieras genom att de medverkande myndigheterna står för sina kostnader. Utvecklingen av programmet ska bygga på verksamhetsnära kompetens och på de medverkande myndigheternas och deras anställdas engagemang och inflytande. Utvecklingen av arbetssättet sker genom konkreta projekt där statliga myndigheter medverkar i utvecklingen utifrån att lämpliga verksamheter jämförs systematiskt. De erfarenheter som det projektinriktade arbetssättet ger bygger stegvis upp statens modell för att använda systematiska jämförelser för lärande och utveckling. Utredningen föreslår även fem områden inom vilka utvecklingen av systematiska jämförelser bör inledas. En nära dialog med forskningen är ett annat område som kommer att vara av avgörande betydelse för programmets framgång. Aktiva forskare bör därför involveras i arbetet såväl när det gäller start, genomförande och, inte minst, uppföljning av arbetet inom programmet. Utredningen föreslår att och Statskontoret gemensamt tilldelas ett ansvar för utveckling, genomförande och förvaltning av programmet. De programansvariga myndigheterna ska, tillsammans med de myndigheter som vill utveckla sin verksamhet med hjälp av systematiska jämförelser, lägga fast den närmare utformningen av de olika processernas genomförande. Utredningen föreslår att de båda myndigheternas uppgift regleras i instruktionerna. De ansvariga myndigheterna ska också förvalta de erfarenheter som jämförelseprojekten ger. De ska därför samla och tillgängliggöra de erfarenheter och resultat som arbetet ger. De ansvariga myndigheterna ska även ge olika former av metodstöd i genomförandet av jämförelseprojekten. Avslutningsvis ingår också att ge regeringen ett kvalificerat stabsstöd i arbetet med fortsatt utveckling av systematiska jämförelser. och Statskontoret utser gemensamt ett programråd som leder arbetet. Detta råd bör sättas samman av företrädare från statlig och sektor liksom från näringsliv och forskning. De båda ansvariga myndighetscheferna, eller de som dessa sätter i sitt ställe, ingår i programrådet vilket därmed ger detta den tyngd, legitimitet och beslutskapacitet som krävs för att det ska kunna leda arbetet med utvecklingen på ett operativt och tydligt sätt. förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515) Härigenom föreskrivs att 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska ha följande lydelse. Myndigheten skall fortlöpande utveckla verksamheten. Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheten skall tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Myndigheten ska fortlöpande utveckla verksamheten. Myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheten ska tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Myndigheten ska använda sig av systematiska jämförelser för att utveckla verksamheten. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2010:1764) med instruktion för Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2010:1764) med instruktion för ska införas en ny paragraf, 5 a §, samt en ny rubrik närmast före 5 a §, med följande lydelse. Myndigheten ska i samverkan förvalta samt samordna arbetet Myndigheten ska ge stöd andra statliga myndigheter i deras arbete med systematiska jämförelser i staten. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret ska införas en ny paragraf, 1 c §, med Myndigheten ska i samverkan kla och förvalta samt samordna arbetet med systematiska jäm- förelser i staten. Myndigheten ska ge stöd till andra statliga myndigheter i deras arbete med systematiska jäm- förelser i staten. Denna förordning träder i kraft . Utredningens uppdrag är, enligt direktiven, att utreda hur utveckling och effektivisering av statliga myndigheters verksamhet kan främjas genom systematiska jämförelser. Utredningen ska analysera vilken betydelse en ökad användning av systematiska jämförelser kan ha för att förnya, utveckla och effektivisera statliga myndigheter. I uppdraget betonas att systematiska jämförelser, med rätt utformning, kan bidra till lärande, förnyelse och kvalitetsutveckling. Regeringen framhåller vidare att systematiska jämförelser kan leda till såväl ett ökat förändringstryck som till att identifiera effektiviseringspotentialer samt bättre förmåga att förklara skillnader mellan myndigheter. Enligt direktiven ska utredningen: –analysera regler, processer och organisation avseende myndigheternas arbete med att ta fram och presentera uppgifter för att möjliggöra systematiska jämförelser av myndigheters verksamhetskostnader med mera, –analysera vilken betydelse en ökad användning av systematiska jämförelser och mellan myndigheter kan ha för att utveckla och effektivisera statliga myndigheter, –med utgångspunkt i analysen föreslå åtgärder som kan främja regeringens och myndigheternas arbete med systematiska jämförelser, –ge förslag på vilka uppgifter som bör ligga till grund för systematiska jämförelser, –överväga behov av och ge förslag till förändringar av reglering, processer och organisation. Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Utredningen har hållit fem sammanträden med utredningens experter. Sekretariatet har dessutom haft särskilda överläggningar med samtliga experter. De experter som representerar , och Statskontoret har dessutom bidragit med skriftliga underlag till utredningens arbete. Utredningen har vidare tagit del av ett antal rapporter, betänkanden, författningar och andra underlag från bland annat , , , och vilka nämns i direktiven. Utredningen har också genomfört ett antal intervjuer med olika kategorier av befattningshavare, såväl inom statlig, , landstingskommunal som inom privat verksamhet. Utredningen har bland annat haft kontakter med företrädare för , , , , , , , länsstyrelserna, Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, , , , Statens servicecenter, , , Statskontoret, kommuner och landsting, Trafikanalys, , Verket för innovationssystem samt kommun, Därutöver har utredningen givit ett uppdrag till professor rörande hur systematiska jämförelser kan bidra till att utveckla styrning och lärande i statlig verksamhet liksom om vilken potential som ligger i ett sådant arbetssätt (se bilaga). Jur. kand. har haft utredningens uppdrag att ge råd i juridiska och språkliga frågor. Det närmast följande kapitlet, kapitel 3, ”Vad är systematiska jämförelser?”, innehåller en genomgång av vad systematiska jämförelser är och hur detta begrepp förhåller sig till andra begrepp. I kapitel 4, ”Systematiska jämförelser i teori och praktik”, beskriver utredningen övergripande hur styrningen sker i statsförvaltningen liksom hur lärande i organisationer sker och hur dessa kan utvecklas med hjälp av systematiska jämförelser. Avslutningsvis redogör utredningen för några illustrerande exempel på hur systematiska jämförelser används i och utomlands . I kapitel 5, ”Analys och överväganden”, för utredningen en diskussion, ur de olika perspektiv vi behandlat, om hur systematiska jämförelser kan bidra till att utveckla och effektivisera den statliga förvaltningen. I kapitel 6 Förslag redovisar utredningen sina förslag. I kapitel 7 Konsekvenser av förslagen diskuterar utredningen konsekvenserna av sina förslag och därefter redovisar utredningen de källor som analysen bygger på. 3 Vad är systematiska jämförelser? I detta kapitel diskuterar utredningen de begrepp som är centrala för arbetet med att utreda hur utveckling och effektivisering av statliga verksamheter kan främjas genom systematiska jämförelser. Ambitionen är att tydliggöra hur utredningen använder de olika begreppen. Utöver begreppsdiskussionen innehåller kapitlet en kortare diskussion om hur det bör vara möjligt att använda sig av systematiska jämförelser – handlar det om att jämföra kostnader, resultat eller processer? I kapitlet beskriver vi också de regelverk som har betydelse för förutsättningarna för ett framtida arbete med systematiska jämförelser i staten. Kapitlet avslutas sedan med ett antal exempel på information som finns tillgänglig på olika håll i staten och som skulle kunna utgöra underlag för systematiska jämförelser mellan myndigheter och verksamheter. 3.1Begreppen systematiska jämförelser och benchmarking Systematiska jämförelser används inom ett stort antal områden. Det kan ses som ett generellt angreppssätt för att med hjälp av ett strukturerat faktainsamlande och jämförelser mellan två eller flera objekt eller skaffa sig kunskap om och förståelse för varför utfallet skiljer sig åt mellan två eller flera skeenden eller processer. Det är en typ av angreppssätt som till exempel används inom forskningen för att försöka förstå eller förklara varför något har utvecklat sig på just det sätt som det har gjort. Genom att göra väl Vad är systematiska jämförelser? genomtänkta jämförelser antas man kunna dra systematiskt grundade slutsatser om olika orsakssamband och kausala mekanismer.1 Systematiska jämförelser kan fylla flera olika funktioner inom en myndighet eller inom staten. Jämförelserna kan till exempel ligga till grund för såväl uppföljning, kontroll och bedömning som för strukturerat erfarenhetsutbyte, lärande och utveckling. Vilken funktion jämförelsen är tänkt att ha har avgörande betydelse för hur processer och underlag för jämförelser kan och bör utformas. Kontroll och uppföljning ställer vissa krav på underlag och processer, medan lärande och erfarenhetsutbyte leder till andra krav. Om jämförelserna är tänkta att ligga till grund för kontroll ställs höga krav på exakthet och legitimitet, och att det råder viss konsensus om hur den information och de uppgifter som ligger till grund för jämförelsen och kontrollen ska förstås och tolkas. Det gäller i synnerhet i de fall där jämförelsen baseras på olika former av nyckeltal. Om jämförelsen ska främja erfarenhetsutbyte och lärande är kraven sannolikt inte lika höga eftersom nyckeltal och annan information då mer ska stimulera till diskussion, nytänkande och ytterligare frågor för den fortsatta analysen och utvecklingsarbetet. Något förenklat kan det sägas att systematiska jämförelser inom offentlig sektor skulle kunna handla om att på ett strukturerat och faktabaserat sätt försöka få förståelse för och kunskap om varför till synes likartade organisationer eller verksamheter skiljer sig åt när det gäller kostnader, prestationer eller resultat. Systematiska jämförelser mellan organisationer och verksamheter skulle kunna leda till kritiska frågor om hur organisationerna eller verksamheterna fungerar och varför de levererar de resultat de gör till den kostnad de gör samt visa på utvecklings- och effektiviseringspotential. Med hjälp av systematiska jämförelser skulle det vara möjligt för en organisation att identifiera eftersatta områden och få idéer och uppslag om hur organisationens arbetssätt och processer skulle kunna utvecklas. skulle detta sedan kunna medföra sänkta kostnader eller höjd kvalitet, förbättrat resultat och en effektivare verksamhet. Grundtanken med systematiska jämförelser är att en organisation kan uppskatta sin förmåga till förbättring och utveckling 1 , P. m.fl. (2012), Metodpraktikan – Konsten att studera samhälle, individ och marknad, s. 95-98. Vad är systematiska jämförelser? genom att kartlägga sina processer och mäta kostnader, prestationer och resultat samt därefter systematiskt jämföra dessa med andra organisationer. Resonemanget bygger på att systematiska jämförelser med andra organisationer ger ett bra underlag för att bedöma en organisations eller en verksamhets kvalitet och kostnader samt dess utvecklings- och förbättringspotential. Begreppet benchmarking används flitigt och ger olika associationer för olika läsare. Det är en metod som ofta används och som återkommande förekommer i diskussioner om hur man jämför systematiskt. Utredningen har därför valt att dels redogöra för begreppet i stycket nedan, dels slå fast en definition som gäller för vårt arbete och i detta betänkande. Den definition som utredningen använder sig av är följande: