sou · H3B347 · 2015-05-18 00:00:00 — Generellt bedöms förslagen leda till ökade kostnader, särskilt initialt. Var kostnaderna i så fall skulle uppstå eller hur stora de kan tänkas bli varierar till viss del av i vilken sektor av upphovsrättsområdet som organisa- tionerna är verksamma. Utredningen delar organisationernas bedömning att det är svårt att på förhand uppskatta det föreslagna regelverkets påverkan på verksamheter och kostnader, särskilt eftersom det i stora delar rör sig om ett tämligen omfattande regelverk av ett slag vi inte har haft i , kombinerat med tillsyn (vilket också är en nyhet i förhållande till tidigare). Mot den bakgrunden är det inte heller meningsfullt att försöka uppskatta vad förändringar av enskilda processer eller aktiviteter, t.ex. uppdatering av hemsidor, kan innebära i absoluta kostnader. En allmän bedömning som flera organisationer gör och som utred- ningen delar är att det regelverk som krävs av direktivet generellt verkar vara bättre anpassat efter den verksamhet och det sätt som kollektiv förvaltning bedrivs på musikområdet, i jämförelse med andra Utanför musikområdet tycks det föreslagna regelverket skapa störst utmaningar i fråga om krav på (detaljerad) fördelning och betalning till rättighetshavare, med åtföljande krav på rapportering m.m. Vissa organisationer är således redan anpassade till regelverket, medan andra kan behöva göra vissa insatser – särskilt initialt – för att uppfylla kraven. för bör framhållas att vissa mindre aktörer kan ha svårigheter att få ekonomi i kollektiv förvaltning enligt det nya regelverket, vilket kan leda till omstruktureringar och nya samarbeten. En möjlig positiv effekt av regelverket är att en större andel av inkasserade medel kan komma att fördelas på individnivå. Generellt kan legitimiteten för kollektiv förvaltning också öka. De fördelarna kan dock i vissa fall komma att ske på bekostnad av ökade kostnader, t.ex. för administration av fördelning och betalning av belopp som inte fördelats individuellt, vilket påverkar de totala utbetalningarna till rättighetshavarkollektivet – något som indirekt också kan få en negativ effekt på organisationernas funktion som främjare av den kulturella mångfalden. Särskilt om tillsynens påverkan på organisationerna Som har nämnts i avsnitt 14.4.2 gäller i allmänhet att kontroll via förvaltningsmyndighet, särskilt sådan som sker i form av tillsyn, kan orsaka störningar och påfrestningar för den verksamhet som kontrolleras. enkäten ställdes till organisationerna () hade utredningen inte presenterat något förslag till expertgruppen om tillsyn över kollektiva förvaltningsorganisa- tioner. När ett sådant förslag presenterades (i inledningen av 2015) var det av tidsskäl inte praktiskt möjligt att följa upp enkäten med detaljerade och skriftliga frågor om tillsynens eventuella effekter på organisationernas verksamheter och tillhörande kostnader. Den föreslagna tillsynen är dock av begränsad art, såväl vad avser bredd (vilka bestämmelser som omfattas av tillsyn) och djup (vilka ingripandeåtgärder m.m. som står till buds för tillsynsmyndig- heten). Inom ramen för diskussioner i expertgruppen och vid enskilda kontakter med organisationerna har dock framkommit att den föreslagna tillsynen bedöms få liten inverkan på verksamheten och medföra mycket begränsande kostnader (om några). Särskilt om förslaget om kopplingen till vissa bestämmelser om kollektiv förvaltning i upphovsrättslagen Utredningens förslag om koppling av vissa av upphovsrättslagens bestämmelser till lagen om kollektiv rättighetsförvaltning presenterades i ett sent skede av utredningsarbetet och omfattades därför inte av den enkät som sändes till organisationerna. Endast några få organisationer har i kontakter med utredningen lämnat synpunkter på förslaget. En organisation som bl.a. före- träder manusförfattare har anfört att förslaget leder till rätts- osäkerhet; att definitionen av kollektiv förvaltningsorganisation är vag och att en koppling därför skulle leda till osäkerhet för såväl organisationer som användare. Liknande synpunkter har anförts av en paraplyorganisation på det audiovisuella området. Ett antal konstnärs- och intresseorganisationer har framhållit att de krav som följer med lagen om kollektiv förvaltning är svåra eller oproportionerligt betungande för mindre organisationer och att de därigenom skulle utestängas från marknaden, vilket skulle vara till nackdel för såväl rättighetshavare, användare som konsumenter. Det har också anförts att förslaget riskerar att äventyra befintliga (välfungerande) avtalsordningar. En ordning där den kollektiva förvaltningen endast utförs av stora organisationer anses också leda till ökad distans mellan berörda rättighetshavare och de (stora) organisationer som skulle kunna utöva den kollektiva förvaltningen av deras rättigheter. Som utvecklas i avsnitt 12.2.1 motiveras förslaget om koppling framför allt av behovet av att stärka förtroendet för kollektiv för- valtning som bedrivs här i landet i ett sammanhang där den kollektiva förvaltningen harmoniseras inom EU. Det gäller särskilt sådan kollektiv förvaltning som sker med stöd av bestämmelser om avtalslicens som inte har motsvarighet i de internationella konven- tionerna. Även om vissa organisationer har riktat kritik mot förslaget har utredningen bedömt att övervägande långsiktiga skäl ändå talar för en koppling. De administrativa bördor som organisationerna pekar på torde huvudsakligen grundas i att den kollektiva förvaltningen i vissa fall är organiserad på ett sätt som gör att de krav som föreslås i lagen om kollektiv förvaltning är svåra att uppfylla, t.ex. för en mindre konstnärsorganisation. Utredningen har dock bedömt att dylika utmaningar är av övergående art om den praktiska hanteringen av den kollektiva förvaltningen anpassas till direktivets krav, i förekommande fall t.ex. genom skilda slag av omorganiseringar och samarbeten. Särskilt om förslaget om bestämmelserna om gränsöverskridande licensiering av musikaliska verk på nätet De föreslagna bestämmelserna om krav på organisationer som önskar ägna sig åt gränsöverskridande licensiering av musikaliska verk för användning på nätet på den inre marknaden, berör jämförelsevis få aktörer. Den organisation som huvudsakligen berörs av regelverket är . Ett exempel på en användare som omfattas av regelverket är Spotify. har anfört att den föreslagna regleringen (11 kap. i författ- ningsförslaget, se avsnitt 13) kan förväntas leda till att fler leverantörer av musiktjänster etableras på den europeiska marknaden eftersom regelverket leder till att organisationen behöver förhandla licenser med färre organisationer. Det bedöms få positiva effekter på mång- falden i utbudet. Vidare bedömer att regelverket leder till generellt ökad effektivitet i fråga om rapportering, fakturahantering och färre problem med att organisationer håller sig med felaktig eller inte uppdaterad information om den repertoar de representerar. Sådana effektivitetsvinster bedöms i förlängningen komma rättig- hetshavarna till godo i form av effektivare och mer precis förvalt- ning, bl.a. i fråga om fördelning och betalning. Vidare kan regel- verket ge möjlighet för mindre attraktiva repertoarer att nå den europeiska marknaden genom någon av de ”gränsöverskridande hubbar” som regelverket syftar till att stimulera framväxten av. Det är inte känt för utredningen att det i skulle bedrivas kollektiv rättighetsförvaltning inom ramen för s.k. oberoende förvaltningsorganisationer. Någon bedömning av förändringar i verksamhet eller eventuella ökade administrativa och andra kostnader har därför inte gjorts. 16.2.4 Medlemmar och rättighetshavare Det föreslagna regelverket torde inte innebära några ökade direkta kostnader för medlemmar och rättighetshavare. Som framkommit ovan av enkätsvaren från organisationerna kan en följd av direktivet bli att de medel som återstår för betalning till rättighetshavar- kollektivet minskar till följd av de förslagna reglerna, åtminstone initialt då organisationerna behöver göra nödvändiga investeringar. Däremot kan enskilda rättighetshavare komma att gynnas av regelverket, i den utsträckning som regelverket ställer krav på mer ”korrekt” fördelning, betalning och rapportering. Som anförts ovan kan de fördelarna i vissa fall komma att ske på bekostnad av ökade kostnader, t.ex. för administration av fördelning och betalning av belopp som inte fördelats individuellt, vilket påverkar de totala utbetalningarna till rättighetshavarkollektivet – något som indirekt också kan få en negativ effekt på organisationernas funktion som främjare av den kulturella mångfalden. Medlemmar torde gynnas av de krav på ökat medlemsinflytande som kan följa av regelverket. Användare torde gynnas av att det föreslagna regelverket ställer krav på organisationerna i fråga om information som ska tillhanda- hållas till användare, bl.a. i fråga om de rättigheter som organisa- tionen representerar och information om tariffer och vissa skyldig- heter vad gäller förhandling och licensieringsvillkor. För vissa användare kan det föreslagna regelverket leda till ökade kostnader till följd av den föreslagna bestämmelsen om rapporterings- skyldighet för användare (se avsnitt 10.2.2). I vilken omfattning regelverket kommer att leda till ökade kostnader är beroende av vilken användning som sker. Till exempel är viss användning av musik i nätmiljö förenat med möjlighet att erhålla hög detaljgrad på information om den faktiska användningen. I andra situationer, t.ex. digitalisering och on-line tillgängliggörande av material i kulturinstitutioners samlingar, kan användaren möjligen stå inför högre kostnader för rapportering än vad användaren har . I allmänhet gynnas konsumenter av det nya regelverket, eftersom det kan förväntas leda till effektivare kollektiv förvaltning och därmed tillgång till bredare utbud av upphovsrättsligt skyddat material, t.ex. via skilda slag av nättjänster. I avsnitt 14.8 föreslås att utses till behörig myndighet att utöva viss tillsyn över de kollektiva förvalt- ningsorganisationerna, föra register över organisationerna, utöva samarbete och utbyta information med behöriga myndigheter i andra medlemsstater, samt ges ett uppdrag att följa utvecklingen vad gäller de bestämmelser i lagen som genomför direktivets artiklar 16 (om licensiering) och 17 (om rapportering). I första hand föreslås att tillsynen finansieras genom anslag via skatte- systemet. För att möjliggöra för avgiftsfinansiering föreslås dock att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter. I det följande redogörs för de verksamhetsmässiga konsekvenser och administrativa och andra kostnader som tillsynen m.m. kan innebära för verket. Införandet av den nya lagen kommer att innebära ett visst mer- arbete för PRV. lagda förslag saknar motsvarighet i myndig- hetens nuvarande verksamhet. Ärendebedömningar, särskilda till- synsinsatser m.m. kräver att nya kompetenser tillförs myndigheten. Omfattningen av tillsynen bör dock bli relativt begränsad. Detta grundar sig på att tillsynen endast avser vissa bestämmelser, att det kommer vara få organisationer som omfattas av tillsynen och att organisationerna till stor del bedöms uppfylla kraven i sin befintliga verksamhet eller åtminstone kan antas ha vidtaget nödvändiga åtgärder för att uppfylla regelverket till dess att bestämmelserna träder i kraft. PRV har i kontakter med utredningen delat dessa bedömningar. Bedömningen baseras alltså på ett förslag som inte innebär att PRV ges någon roll som allmän klagomur eller ombudsman för kollektiv förvaltning. Utgångspunkten är att PRV inte ska behöva agera på påståenden från enskilda rättighetshavare eller användare (se avsnitt 14.8). Det är en mycket stor krets som omfattas av begreppet rättighetshavare, bl.a. så kallade utanförstående rättig- hetshavare som omfattas av en avtalslicens utsträckta verkan (se avsnitt 3.3.2). Eftersom tillsynen föreslås omfatta bl.a. organisa- tionernas möjlighet att göra avdrag (artikel 12) och fördelning och betalning (artikel 13) finns risk/potential för mycket omfattande och kostsam tillsyn om det inte uppställs begränsningar bl.a. i myndighetens skyldighet att agera (och reagera). Utredningen har föreslagit sådana begränsningar. Vidare kommer skyldigheten att föra register över organisa- tionerna innebära att verket kommer att behöva bygga ut sitt systemstöd så att kollektiva förvaltningsorganisationer kan bli föremål för registrering. Antalet registreringar kan dock förväntas bli begränsat eftersom antalet kollektiva förvaltningsorganisationer är begränsat. Administrativa och andra kostnader PRV:s arbetsbörda kommer sannolikt att öka till följd av de nya reglerna. Det arbete som avses är uppgifter som ligger utanför myndighetens normala (befintliga) verksamhet. Konsekvenserna bör hanteras i den årliga budgetdialogen med uppdragsgivaren. Med tanke på den resurssituation PRV befinner sig i är skatte- finansierat anslag det mest realistiska alternativet. En anslagsfinan- siering har också fördelen att kostnaderna för tillsyn inte drabbar rättighetshavarna indirekt genom ökade kostnader för de kollektiva förvaltningsorganisationerna och andra berörda organisationer. I andra hand föreslår utredningen avgiftsfinansiering. Det eftersom PRV:s nuvarande verksamhet är helt finansierad av avgifter som PRV förfogar över, s.k. specialdestination och finansieringen inte kan vara beroende av det här ärendets hantering. Utredningen har därför föreslagit en bestämmelse som gör det möjligt för verket att ta ut avgifter för tillsynen. En möjlighet att ta ut avgifter öppnar också upp för en anslagsfinansiering kombinerad med avgifter, vilket skulle innebära att avgiftsintäkterna förs till statens budget och verket finansieras via anslag. Eftersom den föreslagna tillsynsverksamheten bedöms bli tämligen begränsad kan den antas innebära ett merarbete mot- svarande 1,5 tjänster. Antagandet baseras på att myndigheten, i enlighet med förslaget, inte ska ha någon skyldighet att agera på enskilda klagomål eller andra anmälningar. I kontakter som utredningen har haft med PRV har verket delat utredningens bedömning att en resursåtgång på 1,5 heltidstjänster är rimlig i förhållande till omfattningen av tillsynen. PRV bedömer att tillsynen möjligen kan minskas till en (1) heltidstjänst. Verket har uppgett att en årsarbetskraft motsvarar ca . Uppskattningen inkluderar också s.k. overhead-kostnader och kostander för lokaler, IT och annan utrustning. Verket framhållet att tillsynen därutöver initialt kommer att innebära kostnader för uppbyggnad av administrativa system för registrering av organisationerna. Vissa kostnader kan förväntas uppstå relaterat till att personal på verket ska behöva utbildas för att kunna utöva tillsyn, registrera och informera med tillämpning av det nya regelverket. Härtill kan verket antas få begränsade kostnader i form av informations- insatser, t.ex. på verkets webbplats. Som redovisas i avsnitt 14.4.2 föreslår utredningen att kontrollen av efterlevnaden av de civilrättsliga bestämmelser som följer av ett genomförande av direktivet ska ske via domstol. Det är förstås svårt att göra några säkra bedömningar av vilken effekt de nya reglerna kommer att få och om detta leder till fler mål i domstolarna. är upphovsrättsliga mål ganska ovanliga i domstolarna. Det bör mot den bakgrunden inte bli fråga om annat än en marginell ökning av antalet mål. Den kostnad som kan uppkomma för domstolarna som en följd av att reglerna sanktioneras får därför finansieras inom ramen för befintliga anslag. När det gäller PRV:s beslut i enskilda tillsyns- och registrerings- ärenden, kommer de att kunna överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Antalet ärenden som överklagas bedöms bli få eftersom det är få organisationer som kommer omfattas av tillsynen. Någon motpart som kan överklaga tillståndsbeslutet finns som regel inte. Det ökade resursbehovet för bör därför inte bli större än att det kan hanteras inom befintliga anslagsramar. Utredningen föreslår i första hand att tillsynsverksamheten inklusive skyldigheten att föra register sker med anslagsfinansiering via skatt. I andra hand föreslår utredningen anslagsfinansiering kombinerad med avgifter, vilket skulle innebära att avgiftsintäkterna förs till statens budget och verket finansieras via anslag. Om beslut fattas att PRV ska finansieras via anslag kommer utgiftstaket behöva justeras. För att fastställa nivå på PRV:s anslag bör regeringen hämta in budgetunderlag från PRV. Den föreslagna regleringen kan antas få positiva samhällseffekter i form av ökad legitimitet för ordningar med kollektiv förvaltning, bl.a. eftersom den förslagna regleringen leder till ökad öppenhet och tydligare regelverk om styrning m.m. En mer ”korrekt” fördelning och betalning kan föra med sig ökade investeringar på upphovs- rättsområdet, vilket bedöms öka utbudet i konsumenternas intresse. Som framhållits ovan kan de fördelarna i vissa fall komma att ske på bekostnad av ökade kostnader, t.ex. för administration av fördelning och betalning av belopp som inte fördelats individuellt, vilket påverkar de totala utbetalningarna till rättighetshavarkollektivet – något som indirekt också kan få en negativ effekt på den kulturella mångfalden. Det går inte att med säkerhet att närmare kvantifiera de samhällsekonomiska konsekvenserna. 16.3Effekter på små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Den föreslagna regleringen kommer, med något undantag, initialt att tillämpas nästa uteslutande på små organisationer med färre än 20 anställda. Någon konkurrensnackdel i förhållande till stora företag (organisationer) kan alltså inte förutses. Däremot är det sannolikt så att ett genomförande av direktivet, på grund av det relativt omfattande regelkomplexet kombinerat med tillsyn, kommer att leda till skilda slag av konsolidering, där små organisa- tioner väljer att bryta ut verksamhet som avser kollektiv förvaltning – särskilt om den baseras på bestämmelser om avtalslicens – och förlägga den till gemensamt kontrollerade organisationer för kollektiv förvaltning, t.ex. paraplyorganisationer. I den meningen kan regelverket alltså innebära trösklar för små organisationer som önskar bedriva kollektiv förvaltning. Eftersom regleringen är baserad på EU-direktiv med gemen- samma regler kommer svenska organisationer inte att få någon konkurrensnackdel i förhållande till utländska. Däremot kan de föreslagna bestämmelserna ur konkurrens- hänseende komma att få en negativ konsekvens då de i huvudsak endast rör kollektiva förvaltningsorganisationer och inte andra organisationer som förvaltar rättigheter eller producenter och förlag som förvärvar rättigheter från upphovsmän och utövande konstnärer. 16.4Den föreslagna regleringens överensstämmelse med skyldigheter som medlem i EU Utredningen har i sitt arbete strävat efter att finna lösningar och lämna förslag som överensstämmer med de krav som riktas mot i egenskap av EU-medlem, särskilt direktivet om kollektiv rättighetsförvaltning, och i möjligaste mån föreslå lösningar som är förenliga med befintliga svenska principer och systematik, såväl vad gäller regelverk som praktiska ordningar för kollektiv förvaltning. Utgångspunkten har varit att bestämmelserna inte ska vara mer detaljerade än vad direktivet kräver (se avsnitt 6.2.1). 16.5Bedömning av särskilda hänsyn vad gäller tidpunkten för införande av nya regler Införandetidpunkten bestäms av tidpunkten för genomförande av direktivet med beaktande av behovet av tid för remissförfarande och för riksdagsbehandling. Utredningens förslag är att de nya bestämmelserna kan införas per . Enligt utredningens bedömning behöver inte några särskilda tidsmässiga hänsyn tas med anledning av frågornas art utan normala besluts- och införandeprocedurer kan följas. 16.6Bedömning av behovet av speciella informationsinsatser Utredningen har under sitt arbete konstaterat att kunskapen om de nya reglerna varierar. Visserligen bedöms medvetenheten öka under den fortsatta processen med bl.a. remissbehandling av frågorna. Sannolikt kommer även olika intresseorganisationer att på sedvanligt sätt gå ut med information till sina medlemsorganisa- tioner. Alla berörda har dessutom sedvanlig skyldighet att hålla sig underrättade om förändringar i lagar och andra regelverk. Med den utgångspunkten gör utredningen bedömningen att det inte föreligger något behov av särskilda informationsinsatser. Utred- ningen vill dock framhålla att det kan vara lämpligt att PRV på något sätt informerar om de nya reglerna. Miniminivån bör vara information via verkets hemsida. 16.7Konsekvenser för övriga områden Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för kommuner, landstingen, det kommunala självstyret, för jämställdheten mellan kvinnor och män, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. 17.1Förslag till lag om kollektiv rättighetsförvaltning på upphovsrättsområdet (20XX:XX) 1 kap. 2 § Paragrafen innehåller bestämmelser om lagens syfte. Bestämmelserna genomför artikel 1 i direktivet. Övervägandena finns i avsnitt 6.1. Bestämmelserna i paragrafen anger att lagens syfte är att säkerställa att kollektiva förvaltningsorganisationer förvaltar upp- hovsrätt och närstående rättigheter på ett välfungerande sätt. Med upphovsrätt och närstående rättigheter avses de ekonomiska rättig- heter och tillhörande ordningar för ersättning och kompensation som tillkommer innehavare av rättigheter till verk och närstående rättigheter enligt bestämmelser i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Med förvaltning av rättigheter avses bl.a. utfärdande av licenser till användare, inkassering av intäkter från nyttjande av rättigheter och fördelning av utestående belopp till rättighetshavare (jfr skäl 2 till direktivet). Med att förvaltningen ska ske på ett välfungerande sätt avses de krav på kollektiv förvaltning som uppställs i lagen i fråga om t.ex. styrning (kapitel 5), ekonomisk förvaltning (kapitel 6), samt öppenhet och rapportering (kapitel 9). Vissa av bestämmelserna i lagen syftar också till att uppställa krav på kollektiva förvaltningsorganisationer som ägnar sig åt gräns- överskridande licensiering av upphovsrättigheter till musikaliska verk för användning på nätet. Dessa krav anges i kapitel 10 i lagen. 1 kap. 3 § Paragrafen innehåller vissa bestämmelser om lagens tillämpnings- område. Bestämmelserna genomför artiklarna 3 a och 2.3 i direktivet. Övervägandena finns i avsnitt 6.1. Av första stycket framgår att lagens bestämmelser som utgångs- punkt endast gäller kollektiva förvaltningsorganisationer som är etablerade i . Definitionen av kollektiv förvaltningsorganisa- tion behandlas i 1 kap. 6 §. Bestämmelserna i andra stycket motiveras av att det bör vara möjligt för kollektiva förvaltningsorganisationer att låta skilda slag av ”dotterorganisationer” eller samarbetsorganisationer utföra vissa delar av organisationernas verksamhet för kollektiv förvaltning, till exempel fakturering av användare eller fördelning av utestående belopp till rättighetshavare (se skäl 17 till direktivet). ”direkt eller indirekt, helt eller delvis” innebär att bestämmelsen ska ges en vid innebörd; syftet med bestämmelsen är att säkerställa att de krav i lagen som uppställs på kollektiva förvaltningsorganisa- tioner blir tillämpliga även i sådana situationer. Uttrycket ”ägs eller kontrolleras” innebär att bestämmelsen ska ges en associationsneutral tillämpning. Exempel på situationer som omfattas är att en kollektiv förvaltningsorganisation äger ett aktie- bolag, är medlem i en förening eller är förvaltare för en stiftelse som utför vissa delar av den kollektiva förvaltningen. 1 kap. 4 § Paragrafen innehåller kompletterande upplysningar om lagens tillämpningsområde.