sou · H3B388 · 2015-10-14 00:00:00 — Ramavtalen för möbler som riktar in valet av produkter till ett begränsat antal produkter begränsar också möjligheterna att utforma specifika, funktionella och väl utformade offentliga miljöer. En miljö utformas ofta i samråd med brukare och sammanställs till en helhet av en arkitekt. Det är inte givet att de möbler som upphandlas i ett ramavtal kan uppfylla de krav, behov och önskemål som brukare har, eller att de fungerar tillsammans i en helhet. I ramavtalet upphandlas produkterna utan hänsyn till den helhet som de ska fungera i eller de specifika behov som varje projekt innebär. Särskilt stora upphandlingar av möbler, som utgör en stor del av den offentliga upphandlingen av möbler, medför dessa begränsningar. Behov av att utveckla projektanpassade upphandlingsformer, till exempel innovationspartnerskap som beskrivs ovan, framfördes inför arbetet med de nya EU-direktiven. Det är viktigt med dialog och kommunikation i upphandlingsprocessen. Möjligheter till förhandlade förfaranden som upphandlingsform är lämplig för upphandling av tjänster som omfattar formgivning eller innovation, Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling vilket arkitekttjänster alltid innehåller. Dessa utökade möjligheter till dialog och utveckling under upphandlingsfasen efterfrågas både av upphandlande myndigheter och av leverantörer. Projekttävlingar, i arkitektursammanhang även kallade arkitekttävlingar, är ett sätt att främja kvalitet i processen och resultatet eftersom det till sin natur är en upphandlingsmetod som sätter lösningen och gestaltningen i fokus, inte priset. Arkitekttävlingen som metod är vedertagen och har fördelar för samtliga i processen. Det vanligaste skälet för en byggherre att arrangera en arkitekttävling är möjligheten att kunna välja mellan ett antal alternativ till utformning av en plan, byggnad, anläggning eller inredning. Tävlingsformen ger den upphandlande myndigheten rätt att engagera upphovsmannen till det vinnande förslaget för arkitektuppdraget. För beställaren är en arkitekttävling ett sätt att åstadkomma något utöver det vanliga med sitt projekt. För den offentliga diskussionen om arkitektur- och stadsbyggnadsfrågor ger arkitekttävlingen stimulans och underlag. För arkitekterna kan tävlingsformen innebära att de i konkurrens med andra arkitekter kan pröva och utveckla både sin förmåga och arkitekturen. 9.5.4Upphandling av konst och formkonstnärstjänster För upphandling av konst används oftast direktupphandling där undantagsregeln tillämpas. När det gäller konstnärliga skäl, vid köp av ett unikt originalverk, måste den upphandlande myndigheten visa att den har en specifik kravbild och att det utifrån denna kravbild endast finns en lämplig konstnär för det aktuella uppdraget. Om myndigheten ska kunna tillämpa undantagsregeln ska upphandlaren visa att alternativet att upphandla på vanligt sätt, med sedvanlig annonsering, är noga övervägt. Skälen till att inte annonsera ska dokumenteras ordentligt och man måste ha ett tydligt program för uppdraget. De som väljer konstnär ska var särskilt tillsatta sakkunniga, alltså personer med konstkompetens. Urvalet av bidragsgivare ska göras ur en större grupp konstnärer Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling och öppenhet, likabehandling, proportionalitet och ickediskriminering ska alltid beaktas.12 Trots höga krav på tillämpning finns det svårigheter i hanteringen och bedömningen av direktupphandling. Överprövningar är vanliga inom upphandling av konst. Undantagsregeln anses av kritikerna som orättvis och trots regelrätta förfaranden anmäls ett stort antal upphandlingar . I två uppmärksammade anmälda fall av offentliga upphandlingar av konstnärlig gestaltning som gjordes av kommun13 respektive kommun14 dömde Regeringsrätten olika, trots att undantagsregeln hade tillämpats på samma sätt, det vill säga utan annonsering. Regeringsrätten ansåg att kommun hade genomfört upphandlingen i enlighet med , men att så inte var fallet med kommuns förfarande. Vad som kan utläsas av domarna är att de baseras på hur Regeringsrätten har uppfattat urvalskompetens och argumentation i de båda fallen. I Uppsalafallet har upphandlingsbeslutet föregåtts av bedömningar av en större krets av konstnärer och urvalet har gjorts av en särskilt tillsatt sakkunnig kommitté. I Göteborgsfallet framhäver Regeringsrätten den bristfälliga beskrivningen av uppdraget och att kommunen har presenterat uppdraget på ett för allmänt sätt. Kvaliteten i anbudsförfarandet har bedömts och varit utslagsgivande. Det är alltså viktigt att den upphandlande myndigheten har ett tydligt program för uppdraget, ser till att det finns en större grupp konstnärer att välja bland och att de som gör urvalet av konstnärerna har den kompetens som krävs, med sakkunnighet i ämnet. Att ta miljöhänsyn och sociala hänsyn i upphandlingen bidrar till en hållbar utveckling. var en av de främsta förespråkarna för att sociala och miljömässiga hänsyn skulle beaktas vid antagandet av upphandlingsdirektiv, det som sedan blev . 12Stockholm konst, 2014. 13Regeringsrättens beslut, mål nr 1595-06. 14Regeringsrättens beslut, mål nr 4476-09. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling Regeringsförklaringen slog fast att ”förutsättningarna för sociala och miljömässiga upphandlingar ska förbättras i hela den offentliga sektorn”. Den understryker ett helhetsperspektiv där hållbarhetens alla aspekter ska beaktas och styra till exempel kollektivavtalsfrågan och säkerställandet av giftfria skolmiljöer.15 På EU-nivå återfinns detta fokus i direktiven som betonar miljömässiga och sociala dimensioner i offentlig upphandling. Definitionen av en socialt ansvarsfull upphandling omfattar enligt bland annat aktiviteter som tar hänsyn till sociala aspekter, till exempel sysselsättningsmöjligheter, social integration, arbetstagares kompetens oavsett funktionsförmåga, rättigheter och lika möjligheter samt utformning som ger tillgänglighet för alla. Det kan till exempel innebära involvering av praktikanter eller arbetslösa från området. Inom EU brukar detta benämnas SRPP – socially responsible public procurement (EU 2011:7). Den nya upphandlingslagstiftningen innehåller bland annat bestämmelser om att tekniska specifikationer ska ta hänsyn till tillgänglighet utifrån funktionsförmåga (6 kap. 1 § ) och att upphandlande myndigheter eller enheter får ställa särskilda sociala villkor för hur ett kontrakt ska skrivas. (6 kap. 13 § ) Genom en särskild förordning om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt ska diskriminering hos leverantören motverkas i möjligaste mån. Gårdstensbostäder – exempel på tillämpning av social upphandling Hänsyn till social hållbarhet kan också innebära att skapa sysselsättning för hyresgäster i bostadsområden. Ett framstående exempel på detta är området i . Det kommunala bostadsbolaget har genom sin tillämpning av upphandlingsreglerna höjt sysselsättningen i området, ökat attraktiviteten och den sociala sammanhållningen. Gårdstensbostäder är ett av och har sedan det bildades arbetat med upphandlingsmodeller där den hållbara utvecklingens tre perspektiv ges en framskjuten 15 Hållbar upphandling, civilminister , muntligt anförande, . Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling I visionen för 2007 sammanfattades bolagets strävanden på följande sätt: ”En stadsdel med aktiva invånare. Ett bostadsområde där människor tar ansvar för den miljö de lever i. En plats där mångfald inte bara betyder att många olika tänkesätt och livsstilar, olika nationaliteter, religioner, åldrar och erfarenheter finns representerade utan att dessa verkligen samexisterar, samverkar för att skapa en långsiktigt sund och trygg livsmiljö. Ett område där den nya generationen, traktens barn och ungdom, tror .”16 Huvudstrategierna för att förverkliga denna vision är samverkan och mobilisering genom ett aktivt engagemang hos hyresgästerna. Gårdstensbostäders upphandlingsförfarande utgick från att i anbudsspecifikationen lägga till en viktning av parametrarna så att anbudslämnare som inkluderade personalhänsyn fick högre poäng. De parametrar som används i utvärderingen var inte bara pris och kvalitet, utan även ”personal/social hänsyn”. Om en anställning erbjöds tog Gårdstensbostäder hänsyn till detta i samband med utvärderingen av anbud. Rekryteringen definierades antingen genom arbete och företagsamhet i eller genom leverantörens egna rekryteringsaktiviteter bland de boende i stadsdelen. Gårdstensexemplet ger vid handen att det fanns samhällsekonomiska fördelar med tillvägagångssättet, främst i form av ökad sysselsättning och minskad brottslighet. Det sociala engagemanget ökar och motivationen till skadegörelse minskar. ”Två olika synsätt präglar syftet med offentlig upphandling. Ska det bara vara en förfarandelagstiftning, eller ska offentlig upphandling användas som ett styrmedel för att nå samhälleliga mål, t.ex. fler jobb? Det andra synsättet vinner i allt större utsträckning gehör. Allt fler upphandlande myndigheter vill likt Gårdstensbostäder arbeta med social upphandling och möjligheten att beakta sociala hänsyn stärks i EU:s nya upphandlingsdirektiv.”17 16Från två till 120 anbud – En rapport från Gårdstensbostäder om sänkta byggkostnader och lägre hyror vid upphandling av ombyggnad av flerbostadshus i , rapport , . 17Möjligheten att beakta sociala hänsyn vid offentlig upphandling ur ett arbetsmarknadsperspektiv, , , , 2014. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling Utifrån den värdering av effekterna som gjordes i rapporteringen var slutsatsen att dessa positiva samhällsekonomiska effekter var större än de företagsekonomiska förlusterna.18 Värdig entré – exempel på innovationsupphandling inom arkitektur, form och design Upphandling är till för att främja utveckling och införande av nya lösningar och innovationer. Innovationsupphandling innefattar dels upphandling som sker på ett sådant att den inte utesluter nya lösningar, så kallad innovationsvänlig upphandling, dels upphandling av innovation, det vill säga upphandling av framtagande av nya lösningar som ännu inte finns på marknaden. Värdig entré är ett samarbetsprojekt mellan , och Design for All och startade med syftet att tillgängliggöra kulturarvsmiljöer med respekt för både brukaren och byggnaden. Utgångspunkten är att alla människor ska kunna använda samma entré, oavsett om man använder rullstol, barnvagn eller rullande transporter. Projektet fick –2014 medel från för att utvärderas som innovationsprojekt och är på flera sätt ett unikt projekt när det gäller både arbetsmetodik och upphandlingsförfarande. Fyra pilotprojekt valdes ut och tvärdisciplinära arbetsgrupper bestående av industridesigner, arkitekter, fastighetsförvaltare, antikvarier, hyresgäster och personer med olika funktionsnedsättningar sattes samman. Arbetet följde en tydlig innovationsprocess från idé till upphandlad produkt och implementering i den offentliga miljön. Arbetsgrupperna med arkitekter och designer tog fram förslag på ny- och ombyggnationer av byggnaderna och behovsspecifikationer av produkter identifierades. Eftersom de produkter, lyftanordningar och hisslösningar som krävdes för de optimala utformningarna inte fanns på marknaden initierades en upphandlingsprocess som präglades av dialog och kommunikation med potentiella leverantörer. Resultatet är nya produkter som tar hänsyn till 18 Affären – en uppdatering, 2014. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling brukaren och byggnaden och som upphandlas av fler och fler myndigheter och institutioner.19 Markanvisning som redskap för hållbar utveckling I en markanvisning, alltså rätten för en byggherre att få förhandla med en kommun om förutsättningarna för att genomföra bostadsbebyggelse på kommunens mark, ligger kommunens markanvisningspolicy som beslutsunderlag.20 Hur kommunen formulerar sina riktlinjer kan alltså styra bebyggelsens utformning och den omgivande miljön i kommunen. Lagen för markanvisning reglerar kommunens markpolitik och kommuner ska ta beslut om en markansvisningspolicy, vilket kan vara ett kraftfullt verktyg för att premiera kvalitet och hållbarhet. I har kommunen arbetat med en målmedveten process för att öka kvaliteten och mångfalden i stadsbyggandet och använt markanvisningstävlingar som redskap för att uppnå kommunens önskemål och behov. Genom att ange vilka kvaliteter man vill ha i området har byggherrarna fått konkurrera med sina förslag för att nå dessa kvaliteter. Kommunen säljer mark till ett fast pris baserat på markvärdering, och man anvisar således inte mark till dem som har erbjudit sig att betala mest utan till dem som visar hur man har tänkt åstadkomma det mesta värdet i relation till de kvaliteter som efterfrågas. I exemplet har en kontinuerlig dialog mellan medborgare, , företag och organisationer om stadsutvecklingens möjligheter och svårigheter varit en förutsättning för att komma vidare. 9.6Bristerna i regelverk och hantering När (Fi 2010:06) tillsattes var ett av syftena att utreda den utbredda kritiken mot den gällande upphandlingslagstiftningen och dess tillämpning. Kritiken bestod bland annat i att lagarna tillämpas utan strategiskt ledarskap, att 19Värdig entré, 2014. 20Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling reglerna är krångliga och otydliga och att upphandlarna på grund av okunskap och rädsla att göra fel inte hanterar upphandlingen på ett tillfredsställande sätt. Kompetensen ifrågasattes generellt. Enligt utredningen leder ett bristande helhetsperspektiv hos upphandlande myndigheter till att varor och tjänster köps på ad hoc-basis, utan någon egentlig strategi. Det resulterar regelmässigt i dyrare inköp. Vidare pekas det på en utbredd överprövning och även brister i uppföljning och att resultatet ofta är kortsiktigt. Lägsta-pris-systemet riskerar att medföra högre merkostnader på och det tas bristfällig hänsyn ur miljö- och medborgarperspektiv. Kritik riktas även mot reglerna i det avseendet att de genererar merarbete och försvårar upphandling av kvalificerade tjänster och lösningar. Krav på effektivitet och rädsla för överklaganden leder till att hållbarhetskraven tonas ned och att det utvecklas en upphandlingskultur där lägsta pris används som tilldelningskriterium. Delegationen för Hållbara städer (M 2011:01/2012/66) konstaterar att ”offentlig upphandling är ett viktigt styrmedel för hållbar stadsutveckling. Konserverande regler för offentlig upphandling och dagens tillämpning av reglerna hindrar prioritering av kvalitativa värden och implementering av innovativa och transformativa lösningar”. Kvalitetsaspekten är återkommande vid problembeskrivningar av och hanteringen av reglerna. I de nya EU-direktiven ges medlemsstaterna möjlighet att inte tillåta att lägsta pris används som en utvärderingsgrund, de ska ”uppmuntra och möjliggöra en större inriktning mot kvalitet i den offentliga upphandlingen”. För upphandling av gestaltningstjänster bör kvalitetsaspekten vara i fokus. Det nya regelverkets kriterier baserade på bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. Begreppet kvalitet har alltså prioriterats i formuleringen av tilldelningskriterierna, liksom att bedömningarna kan göras med hänsyn till varans, tjänstens eller Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling Även det kan ses som ett sätt att tillhandahålla verktyg för bedömning av kvalitet. I en rapport som har utförts på uppdrag av Konkurrensverket21 argumenteras för att kvalitetsegenskaper bör uttryckas och värderas i kronor och ören, istället för att priset räknas om till kvalitetspoäng när pris och kvalitet ska vägas samman. ”Det främsta skälet för detta är att vi alla är vana att tänka i monetära termer och att på detta sätt värdera kvalitetsskillnader. Kvalitetsvärdering har också fördelen att rangordningen av de olika anbuden inte påverkas av irrelevanta alternativ”, menar författarna till rapporten. I gestaltande uppdrag som gäller arkitektur och formgivning kan detta starkt ifrågasättas. Kvalitet är på många sätt omätbar och kräver kvalificerade upphandlingsprocesser där kunniga bedömningar och erfarenhet spelar stor roll för en lyckad upphandling. Upphandlaren kan ställa mätbara krav som går att bocka av i leverantörens anbud, men i många upphandlingar är det inte möjligt att värdera eller specificera en vara eller tjänst förrän den är utförd. I sådana fall gäller det att kunna bedöma leverantörens förmåga att leverera de lösningar som totalt sett beräknas ge det bästa resultatet, som ger det bästa värdet för pengarna. Kompetensen hos de upphandlande myndigheterna och hos den enskilde upphandlaren har alltså stor betydelse. Här behövs rätt verktyg och kompetens för målformulering och för att säkerställa rätt inköp. Att kunna utnyttja den kraft som offentlig upphandling faktiskt kan innebära ställer höga krav på kunskap och kompetens. Nyckeln är utformningen och beskrivningen av anbudsförfrågan och hur själva uppgiften formuleras, inte själva anbudet. Ett bra underlag bestämmer både kvaliteten och kostnaden för den slutliga produkten. Upphandlingskriterierna ska vara uppställda på ett sådant sätt att konsulterna har förutsättningar att leverera bästa möjliga resultat. Den offentliga sektorn är den största beställaren av arkitekt- och teknikkonsulttjänster och har därmed en avgörande roll för företagens kompetensutveckling. En avhandling från visar att det bland arkitekt- och teknikkonsulterna finns ett stort missnöje över hur den offentliga 21 Att utvärdera anbud. Utvärderingsmodeller i teori och praktik. Uppdragsforskningsrapport: 2009:10, och , , 2009. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling Kritiken riktas främst mot den kommunala upphandlingen, där den allmänna uppfattningen är att allt för stor vikt läggs vid priset. Prispressen leder till att det är svårt för företagen att använda sina mest kvalificerade medarbetare, och de får mindre möjlighet att lägga resurser på vidareutbildning, vilket innebär att kunskapen försämras – en utveckling som riskerar att stänga ute bra konsulter från offentliga projekt.22 Ett ensidigt fokus på pris innebär också att den upphandlande myndigheten inte tar tillvara möjligheten att utnyttja den kompetens och förmåga som finns på marknaden och som kan leda till kvalitativa och långsiktigt hållbara lösningar. Ett sätt att hantera detta är att offentliga upphandlare har kunskap i och incitament för att utveckla kreativa lösningar i nära samarbete mellan beställare och leverantörer. Ett exempel är de upphandlingsregler som tillåter informationsutbyte mellan parterna, till exempel konkurrenspräglad dialog och förhandlad upphandling. Beställare bör ges verktyg för att kunna ställa krav som inte klassas som konkurrensbegränsande. Regelverket som används vid upphandling av konst har begränsningar på det sättet att lagen i sig inte beaktar det faktum att det krävs mångårig erfarenhet av att bedöma gestaltningstjänster, såsom konst och formgivning i det offentliga rummet. Däremot visar praktiken, till exempel genom rättsfallen beskrivna ovan att kompetens har stor betydelse i upphandling av konst. Eftersom kriterierna och urvalet inte kan bedömas utifrån ekonomiska aspekter är det en risk att lagen, tolkad utan hänsyn till undantagsregeln, ökar kostnaderna för arvodering, administration och fördröjningar. Den utbredda överprövningen av direktupphandlingar inom konst- och formområdet innebär stora kostnader och långa förhandlingstider. Risken är att det även hotar kvaliteten i upphandlingarna, genom att upphandlare blir mer restriktiva och försiktiga i sina underlag och att större fokus måste läggas på hantering av rättsprocessen i stället för på genomförande och uppföljning. 22 Praxis vid upphandling av arkitekt- och teknikkonsulttjänster, , . Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling 9.6.2Sammanfattning av de identifierade problemen •Bristen på dialog och osäkerhet kring huruvida man kan föra en dialog innan upphandlingen inleds och förhandla under upphandlingsprocessen. Otillräcklig kommunikation mellan upphandlare och leverantörer kan leda till att den upphandlande myndigheten inte utnyttjar den kompetens och förmåga som finns i branschen för att åstadkomma långsiktigt hållbara lösningar. •Brister i uppföljning av slutförda upphandlingar. •Brist på kunskap i tolkning av reglerna och därmed en rädsla att göra fel. Detta leder till målsättningen att inte göra fel istället för att göra bra affärer och åstadkomma bästa användning av våra gemensamma resurser. Det innebär också en övertolkning av hinder i reglerna, stelhet och en alltför formell hållning gentemot leverantörer. •Kompetensbrist hos ansvariga upphandlare. Varor och tjänster omfattas av samma regler men kan vara olika svåra att efterfråga och bedöma, vilket kräver kunskap om de olika upphandlingsformerna för att man ska använda den bästa metoden. •Inköpares fokus på att välja lägsta pris istället för att beakta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. •Tillämpningen av ramavtal som begränsar konkurrensen och utesluter små och medelstora företag. •Överprövningar som skjuter upp processer och i förlängningen hotar säkerställandet av kvaliteten i upphandlingsförfarandet. •Brist på upphandlingskompetens i kommunerna. Det finns för lite samordning och nätverkande mellan små myndigheter för att de ska kunna stötta varandra i upphandlingsprocessen. Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling 9.7Tidigare insatser inom området Handlingsprogrammet Framtidsformers förslag för bättre tillämpning visar att många åtgärder gjordes där myndigheter uppmanades att arbeta med kvalitetsbegreppet för upphandling av arkitektur, form och design. I slutbetänkande Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12) listas 47 förslag för strategisk upphandling. Några av förslagen som rör insatser för kompetenshöjning är: att strategisk offentlig upphandling integreras i kompetensutvecklingen av ledare i staten, att avsätts för att finansiera tre professurer inom offentlig upphandling, att avsätts till uppdragsutbildning inom offentlig upphandling, att anslagen till forskning om offentlig upphandling ökas med 10–. Rådet för arkitektur, form och design rekommenderade i sin rapport (Ku 2004:02 rapport 2008:3) några insatser som skulle syfta till att öka kvaliteten i den offentliga upphandlingen och att arkitektur, form och design kan utvecklas med goda förutsättningar. Bland annat rekommenderades att första professur i offentlig upphandling inrättas, att forskning och utbildning i offentlig upphandling på universitets- och högskolenivå etableras, att stödfunktion och metodutveckling för kvalitetsprocesser i anskaffningen etableras, att uppföljning får en tydligare hantering och att en kvalitetspolicy för upphandling implementeras. 9.8Insatser för ökad kvalitet och höjd kompetens Bedömning: Myndigheten som ansvarar för upphandlingsstöd, , bör ha god kunskap och kompetens inom upphandlingar som gäller arkitektur, form och design och om helhetsperspektivet gestaltad livsmiljö. Utredningen bedömer att Myndigheten för Gestaltad livsmiljö bör ha ansvaret för att till- Höjd kompetensnivå inom offentlig upphandling handahålla och bidra med sin kunskap till . riktade skarp kritik på flera punkter kring de befintliga upphandlingsreglerna och efterlyste en särskild myndighetsfunktion för bland annat metodutveckling, forskningssamarbete, policyskapande, dialog, samordning, samverkan inom hela offentliga sektorn, spridning av metoder samt uppföljning. Beslutet att inrätta bemöter mycket av den tidigare nämnda kritiken som har riktats mot och hanteringen av lagen. I det rådgivande och strategiska uppdrag som har är det ytterst viktigt med särskild kunskap om gestaltande tjänster och de behov som föreligger i den typen av upphandlingar. Enligt instruktioner (SFS 2015:527) ska den samverka med statliga myndigheter och landsting, kommuner, berörda offentliga organisationer och näringslivet för att utveckla upphandlingen.