sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — Galleria stor, endast fastighetsel 2,9 GWh Galleria stor, fastighets- och verksamhetsel -12 614 400 (1,) Stort datacenter 40 MW -100 800 000 (1,) Tvätteri industri, stor 1,8 GWh Tvätteri industri medelstor 0,3 GWh Källa: Egna bearbetningar. 13.8Elskattens påverkan på företagens resultat och konkurrensförmåga De skattemodeller som presenterats i avsnitt 13.2–13.7 kommer på olika sätt att påverka företag som i nuvarande system har 0,5-öres- skatten. De privatekonomiska effekterna för olika ”typföretag” redovisas för varje modell. Utredningen har bett Svenskt Närings- liv om hjälp med att bedöma effekterna för företag inom tillverk- 39Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att tillverkningsindustrins andel process- el är . Undantag är tillverkningsindustri med förbrukning, där två antagan- den om andel processel beräknas (80 resp. ). 40Datacenter får 0,5-öresskatten för hela sin elförbrukning. 41Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Mer än 100 pro- cent innebär ökad skatt och innebär minskad skatt. Analys av alternativa skattemodeller Företagen har fått svara på hur en ökad skatt på- verkar deras resultat och hur det påverkar deras konkurrenssitua- tion. I Tabell 13.20 beskrivs 12 företag utifrån hur en höjning av energiskatten på el (för el använd i tillverkningsprocessen) påverkar företagens resultat. Beräkningarna har gjorts för skattehöjningar till 6 resp. . SOU 2015:87 Analys av alternativa skattemodeller Tabell 13.20 Effekter av skattehöjningar för företag i tillverkningsindustrin (Mkr)42 (GWh/år)43 -6,5 Sågverk, handel med -1,4 -7,4 -0,4 -2,3 -0,2 -1,1 -0,8 -4,1 -1,6 -6,7 -2,8 -14,5 -0,2 -0,2 -0,9 -0,2 -14,5 Som kan avläsas i tabellen så kommer en skattehöjning att påverka företagens kostnader för el. Vid en jämförelse med rörelseresul- taten kan ses att inget företag kommer att få skattehöjningar som 42För dryckesindustri och ingrediensleverantörer är resultat efter samtliga kostnader inkl. avsättningar och skatt. 43För dryckesindustri och ingrediensleverantörer redovisas elförbrukning för el med 0,5- öresskatten. Analys av alternativa skattemodeller direkt ger negativt rörelseresultat. Kostnadsökningarna är dock reella och måste kompenseras för på något sätt. Ett alternativ är att höja priserna på produkterna i motsvarande utsträckning som skattehöj- ningen. Detta är möjligt när konkurrenssituationen så tillåter. I annat fall kan skattehöjningen kompenseras med effektiviserings- åtgärder, eller minskad vinst. Företagen fick möjlighet att beskriva sin konkurrenssituation så som de uppfattar den. Den svenska sågverksindustrin anser sig vara utsatt för internationell konkurrens, vilket visar sig genom hård prispress, överkapacitet och låga marginaler. Andelen av produk- tionen som går på export är stor, även hos de mindre sågverken. I och med den hårda konkurrensen är möjligheten att föra kostnads- ökningar vidare på kunderna högst begränsad. Svensk stålindustri beskriver sin verksamhet som höggradigt specialiserad inom sina nischer och företagen exporterar sina pro- dukter över hela världen. Konkurrensen på världsmarknaden är hård och det finns inga möjligheter att höja priset för att kompensera för ökade lokala kostnader som t.ex. skatter. Företagen i kemiindustrin möter även de en internationell kon- kurrens. Företagen ser inte några möjligheter att föra över ökade lokala kostnader till kunderna. Ett företag nämner att det fort- farande kan finnas vissa möjligheter till investeringar i energi- effektivisering som till viss del kan möta kostnadsökningar. De svenska livsmedelsföretagen anser sig stå under hård kon- kurrens, där grundorsaken är prispress på livsmedel. Företagen i branschen möter en internationell konkurrens även på hemmaplan, eftersom över hälften av alla livsmedel som säljs i impor- teras. Konkurrensen från andra länder gör det svårt för företagen att föra över ökade produktionskostnader i till kunderna. De företag som fram för allt påverkas i modell 5 och 6 är företag i datacenterindustrin. Tabell 13.21 redogör för hur en lägre skatt påverkar kostnaderna för olika stora datacenter. SOU 2015:87 Analys av alternativa skattemodeller Effekter för vissa datacenter Elskatt i rådande system Elskatt i nytt system Källa: Egna beräkningar. Som kan ses i tabellen kommer datacenter med installerad effekt över 0,5 MW att minska sin skattekostnad oavsett skattenivå i nu- varande system och skatt i ett nytt system. För större anläggningar är skattesänkningen i mångmiljonklassen. I avsnitt 13.2–13.7 presenteras sex alternativa modeller för uttag av energiskatt på el. Modellerna påverkar de offentliga finanserna på olika sätt. Några av modellerna ger ökade skatteintäkter medan andra ger minskade skatteintäkter jämfört med nuvarande ordning. I Tabell 13.22 sammanfattas modellernas offentligfinansiella utfall. Analys av alternativa skattemodeller SOU 2015:87 Tabell 13.22 Sammanfattning offentligfinansiella effekter 1, Samma skattesats för hela 2, Två skattesatser. Brytpunkter 0,6 och 1,2 GWh Brytpunkter 0,6 och 6 GWh Brytpunkter 0,6 och 12 GWh 4, Tillverkningsindustrin kompenseras 4, Elintensiv industri kompenseras 5, Datacenter, högre industriskatt, kompensation av elintensiv industri 6, Utökad svensk modell med datacenter Gemensamt för alla modeller är att hushållens energiskatt på el inte påverkas. I de modeller (2, 3 och 4) där skattesatsen avgörs av el- förbrukningens storlek, är hushållens elförbrukning för låg för att påverka skattesatsen. I övriga modeller (1, 5 och 6) hör hushållen inte till någon av de kategorier av elanvändare som påverkas av modellerna. Modell 1 med gemensam skatt för hela näringslivet leder till minskade offentligfinansiella intäkter. Modell 2 ger ökade intäkter men leder till en omför- delning av skattebördan. Om omfördelningen kompenseras blir det offentligfinansiella resultatet negativt. Det offentligfinansiella resultatet av Modell 3 beror på var bryt- punkterna sätts. Lägre brytpunkter leder till ett offentligfinansiellt skattebortfall som företagens skattekostnader minskar generellt. Modell 3 ger dock ett sämre privatekonomiskt utfall för flera av de företag som med nuvarande ordning betalar skatt på 0,5- öresnivån. I Modell 4 görs försök att kompensera för de omfördelningar som Modell 3 leder till, dock med en högre skattesats efter den Analys av alternativa skattemodeller Efter kompensationen blir de offentligfinan- siella skatteintäkterna mindre i jämförelse med nuvarande ordning. Orsaken till detta är att de skatteintäkter som modellen ger inte räcker för den kompensation som utgår. Modell 5 ger ökade offentligfinansiella skatteintäkter i jämför- else med nuvarande ordning. Så är fallet även om datacenterföre- tagen får samma skattesats som tillverkningsindustrin och de el- intensiva företagen kompenseras ner till 0,5-öresnivån. Modell 5 omfördelar emellertid skatteuttaget i förhållande till nuvarande ordning, även efter kompensation. Alla företag som be- skattas på 0,5-öresnivån är inte elintensiva och kommer därmed inte att kompenseras i Modell 5. Modell 6 innebär att datacenter beskattas på samma nivå som de företag som i nuvarande ordning har bedömts skyddsvärda, dvs. på 0,5-öresnivån. Datacenterföretagen får således en lägre energiskatt på el som det offentligas skatteintäkter minskar i jämför- else med nuvarande ordning. Övriga elanvändare påverkas inte av Modell 6. Modeller som innebär minskade offentliga skatteintäkter jäm- fört med nuvarande ordning kan finansieras genom åtgärder som leder till ökade skatteintäkter från andra håll. Men modellerna som sådana leder fortfarande till en omfördelning av skatten mellan näringslivets aktörer. Vilka de privatekonomiska effekterna blir beror på modellen. De företag som riskerar att få en ökad skatte- kostnad är de som i nuvarande ordning beskattas på 0,5-öresnivån. Modeller som ger en högre genomsnittlig energiskatt på el för dessa företag ökar företagens skattekostnader. Framför allt är det mindre och medelstora företag i tillverkningsindustrin som får ökade skattekostnader. beror utfallet för ett enskilt företag på hur stor andel av elförbrukningen som sker i tillverkningspro- cessen. För företag som med nuvarande ordning beskattas med normal- skattesatsen kommer resultatet att vara oförändrat eller positivt med de analyserade modellerna. Modell 1 innebär lägre skatt för alla företag. Om företagen passerar brytpunkterna i Modell 2, 3 eller 4 sjunker deras genomsnittliga skattesats och den totala skatte- kostnaden minskar. För företag som inte kommer förbi brytpunk- terna är skatten oförändrad. Modell 5 och 6 innebär oförändrad skatt för företagen, förutom datacenterföretag som får lägre skatt. Analys av alternativa skattemodeller I modeller som kompenserar vissa företag kommer effekterna för enskilda företag att bero på om de omfattas av kompensationen eller inte. Företag som med nuvarande ordning beskattas på 0,5- öresnivån, men som inte får del av kompensationen i den nya modellen, kommer att få en ökad skattekostnad. 14 Utredningens val av skattemodell I utredningens direktiv ges de allmänna utgångspunkterna för upp- draget. Utifrån direktivets text och hänvisningarna till t.ex. den EU- rättsliga regleringen, presenterar utredningen i avsnitt 3.8 en över- gripande problembeskrivning som den avser att förhålla sig till när nya modeller för energibeskattning av el övervägs. I avsnitt 13 presenteras resultaten från analysen av de modeller för energibeskattning av el som utredningen har ansett motiverade att analysera närmare. I detta avsnitt utvärderas dessa modeller i förhållande till den problembeskrivning som presenterades i av- snitt 3.8. De faktorer som modellerna utvärderas i förhållande till är följande. Sektorneutralitet och konkurrenskraft är två egenskaper som modellerna utvärderas mot. Som framgått tidigare (se t.ex. avsnitt 3.8) är den nuvarande energibeskattningen av el inte sektorneutral. Detta kan ge upphov till snedvridningar och påverkar konkurrenssitua- tionen mellan olika branscher. Frågan har ett nationellt perspektiv, där företagen betalar olika mycket i skatt beroende på verksam- hetsområde. Skillnaderna mellan sektorer kan orsaka en konkurrens- snedvridning men är även en effektivitetsfråga, eftersom skatteskill- naderna kan påverka hur produktionsresurserna allokeras till olika sektorer (se avsnitt 7). En sektorneutral energiskatt å andra sidan snedvrider inte incitamenten mellan sektorer. I ett nationellt per- spektiv kan även Norrlandsskattesatsen orsaka konkurrenssned- vridning. Med olika skattesats för olika geografiska lokaliseringar Utredningens val av skattemodell kan skatteskillnaderna orsaka en konkurrenssnedvridning mellan företag i samma bransch men med olika geografiska lägen. Det finns också en internationell konkurrensaspekt. Internatio- nellt konkurrensutsatta företag verkar på marknader där de inte kan påverka priserna och därmed inte har möjlighet att kompensera sig för nationellt bestämda pålagor. En enskild nationell skatte- höjning innebär för dessa företag en relativ konkurrensförsämring. Förutom konkurrensen mellan företag kan som en annan inter- nationell konkurrensaspekt noteras den konkurrens som kan före- komma stater emellan med avseende på direktinvesteringar i befint- liga företagsetableringar eller nyetableringar och där skatterna kan användas som ett konkurrensmedel (se avsnitt 8). Enligt direktiven ska svenska företag i möjligaste mån behålla sin konkurrenskraft även med en förändrad energiskatt på el. De bör dessutom inte beskattas väsentligt högre än motsvarande före- tag i andra nordiska länder. Utredningen ska också utvärdera om det finns andra skyddsvärda branscher vid sidan av tillverknings- industrin. Frågan om sektorneutralitet har även en EU-rättslig dimension. Som beskrivs i avsnitt 3.6 och avsnitt 3.8, måste nationella regel- verk som i EU-rättslig mening innehåller statsstöd, vara förenliga med det unionsrättsliga regelverket om sådana stöd. Utredningens direktiv anger att utredningen särskilt ska överväga om ett system som inte innehåller statligt stöd kan införas En skatteordning med olika skattesatser för olika elanvändare och som inte beror på skatte- basens storlek, utan på branschtillhörigheten, aktualiserar stats- stödsfrågor och kan i slutänden innebära att ordningen kräver ett statsstödsgodkännande innan den kan införas. Hanteringen av stats- stödsfrågor behandlas särskilt, i avsnitt 16. Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget Som framgår av utredningens direktiv ska utredningen beakta såväl samhällsekonomiska konsekvenser som offentligfinansiella och privat- ekonomiska effekter. Det måste förstås göras i relation till noll- alternativet, dvs. om ingenting görs. Om de förslag som utredningen lämnar innebär offentligfinan- siella kostnader, ska förslag till finansiering lämnas inom skatte- Utredningens val av skattemodell Som utredningen ser det är en rimlig utgångspunkt, även om det inte anges i direktiven, att eventuella förändringar finan- sieras inom ett och samma skatteområde, dvs. inom ramen för energi- beskattningen av el. Ett ändrat system leder till en omfördelning av skattebördan. Detta medför inte bara att de som har en gynnsam beskatt- ning kan få en försämring. Det kan också leda till lägre skatt för verksamheter där detta framstår som motiverat, men även till skatte- lättnader för verksamheter där det kan framstå som omotiverat. Det bör dock framhållas att som beskrivs i avsnitt 7 är detta inte en fråga om ekonomisk effektivitet utan är en fråga om normativ vär- dering om hur resurserna ska fördelas. I analysen av förändringar av beskattningen ska även ingå en utvärdering av riskerna för att föreslagen leder till omotiverade före- tagsombildningar eller andra åtgärder med huvudsakligt syfte att uppnå omotiverade skattemässiga fördelar. Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen Energiskatten på el har traditionellt ansetts vara en fiskal skatt, men betraktas skatten som ett kostnadseffektivt och viktigt styrmedel för att uppnå målen för en effektivare energianvändning, eftersom den är resursstyrande genom att vara prispåverkande. Enligt artikel 7.1 i Energieffektiviseringsdirektivet1, ska medlems- staterna ha uppnått en viss ackumu- lerad energibesparing i slutanvändarledet. Energiskatt på el är ett av de styrmedel som nämns i handlingsplan (fortsättningsvis ”den svenska handlingsplanen”) för att genomföra direktivets arti- kel 7.2 De energibesparingar som kan tillgodoräknas är besparingar som uppkommer till följd av den prisskillnad som uppstår i de fall svenska skattenivåer är högre än EU:s minimiskattenivåer för energi- skatt respektive mervärdesskatt. 1Europaparlamentets och rådets direktiv /27/EU av om energi- effektivitet, om ändring av direktiven /125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven /8/EG och 2006/32/EG. 2Se skrivelse i ärende dnr N/2013/5035/E. Utredningens val av skattemodell Något förenklat beräknas energibesparingen genom att prisskill- naden multipliceras med priselasticiteten och energianvändningen. I den analys som görs i samband med handlingsplanen antas en priselasticitet för hushåll och servicesektorn som innebär att en pris- höjning minskar elförbrukningen med cirka 5 pro- cent på lång sikt. På kort sikt minskar elförbrukningen vid en prishöjning . Den långsiktiga anpassningen tar dock tid, eftersom elanvändarna sitter fast med befintlig elutrustning. I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att en 10 procentig ökning av energiskatten på el innebär en ökning med på den relevanta varan, el. Detta pga. skatten endast är en del av den totala kostnaden för el (se avsnitt 6). Mot denna bakgrund och i enlighet med vad som anges i utred- ningsdirektiven analyserar utredningen modellernas påverkan på el- förbrukningen och dess påverkan i förhållande till energieffektivi- seringsdirektivet. Det är dock de direkta effekterna av skatteför- ändringen som beaktas. Utredningen har inte genomfört någon all- män jämviktsmodellering av modellernas påverkan. Detta innebär att utredningen inte har kvantifierat de dynamiska och indirekta effekterna av förändringar av energiskatten på el, som även inne- håller effekter från substitution mellan el och andra energikällor. 14.2Utvärdering av tänkbara modeller 14.2.1Modell 1, enhetlig skattenivå för hela näringslivet Modell 1 innebär en enhetlig energiskatt på el för hela näringslivet. Skattesatsen i modellen är per kWh. Övriga elanvändare, hushåll och offentlig sektor, får en högre energiskatt på el. Nor- malskattesatsen i modellen är per kWh. I Modell 1 betalar hushåll och offentlig sektor i vissa kommuner i norra den lägre Norrlandsskattesatsen. Modellen har följande effekter. Utredningens val av skattemodell Det som påverkar skattesatsen i Modell 1 är om elanvändaren till- hör näringslivet eller inte. Vilken branschsektor företaget tillhör har ingen betydelse för skattesatsen. Det innebär att Modell 1 i sitt grundutförande är sektorneutral och inte innehåller inslag av stats- stöd. Det innebär också att det inte finns någon snedvridning mellan nationella branschsektorer, eftersom alla företag har samma skatte- sats. Likabehandlingen innebär att modellen inte innehåller andra inslag av statsstöd än det som utgår till följd av den lägre skatte- satsen i vissa kommuner i norra . Modellens enhetliga skattesats på /kWh medför lägre skatt för alla företag i näringslivet, särskilt för dem som har normalskattesatsen. De företag som med nuvarande ordning redan har den lägre skattesatsen kommer att få den även för el som inte används i tillverkningsprocessen, vilket innebär att de får en lägre genomsnittsskatt. Modell 1 innebär således att såväl basindustrins som övriga företags internationella konkurrenskraft påverkas posi- tivt. I Modell 1 finns inget behov av att analysera om det eventuellt finns skyddsvärda branscher som bör få en lägre skatt än andra, eftersom hela näringslivet får 0,5-öresskatten. Modellen kan innebära gränsdragningsproblem i fråga om elför- brukningen är hänförlig till näringslivet eller hushållen/offentliga sektorn. Som exempel på detta kan nämnas företag där en närings- verksamhet och hushållet delar på ett elabonnemang, eller företag vars verksamhet anknyter till den offentliga sektorns verksamhets- områden. Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget Modell 1 innebär lägre skatteintäkter från näringslivet som normalskattesatsen bibehålls för övriga elanvändare. Detta innebär att det offentligfinansiella utfallet är en kraftig minskning av skatte- intäkterna. Enligt direktivet ska utredningen vid minskade skatte- intäkter föreslå finansiering av dessa inom skatteområdet. Som utredningen nämner i avsnitt 3.8 är en rimlig utgångspunkt att förändringar finansieras inom samma skatteområde, dvs. inom ramen för energibeskattningen av el. För att kompensera för minskade Utredningens val av skattemodell skatteintäkter från näringslivet behöver skatten för hushåll och offentlig sektor höjas till per kWh. En sådan höjning är korrekt utifrån ett teorietiskt perspektiv (se avsnitt 7) men innebär en väsentlig omfördelning av skatteuttaget från näringslivet till offent- lig sektor och hushållen. Kostnaden för elen i en eluppvärmd villa skulle t.ex. öka med . Riskerna för omotiverade företagsombildningar eller andra för- faranden som huvudsakligen syftar till att uppnå skattemässiga för- delar är begränsade i Modell 1. Det gränsdragningsproblem som finns mellan näringsliv och övriga elanvändare skulle potentiellt kunna leda till att företagsombildningar görs. Men eftersom gränsdrag- ningsproblemet de facto gäller vilken verksamhet som faktiskt ut- förs av företaget, snarare än företagets juridiska form, bedömer utredningen att risken för detta är marginell. Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen Modell 1 innebär att hela näringslivet får 0,5-öresskatten. Modellen innebär därmed att över elförbrukning får skattesatsen reducerad från normalskattesatsen till 0,5-öresskatten. Skattesänk- ningen får genomslag på priset på el och påverkar därmed också elförbrukningen. Skattesänkningen från normalskattesatsen uppgår till . Sänkningens effekt på det slutliga elpriset är emellertid lägre och beror på de övriga komponenterna. Med samma antaganden om priskänslighet som legat till grund för den svenska handlingsplanen, leder en prisminskning till en ökning av elförbrukningen på kort sikt. Den för- ändrade skatten i Modell 1 innebär därmed att elförbrukningen ökar något. Givet den elförbrukning om som på- verkas av modellens skattesänkning, skulle det innebära en ökad elförbrukning med knappt . De direkta effekterna av modellen är därmed en ökad elförbrukning, vilket ur ett energi- effektiviseringsperspektiv inte är gynnsamt. Utredningens val av skattemodell 14.2.2Modell 2, två skattenivåer I Modell 2 bestäms energiskatten på el av elförbrukningen i en ut- tagspunkt. Modell 2 har två olika skattesatser. Den första är per kWh och gäller för elförbrukning upp till 3 GWh. Den andra är per kWh och gäller för elförbrukning som överstiger 3 GWh. Även i Modell 2 betalar elanvändare i vissa kommuner i norra den s.k. Norrlandsskattesatsen. Modellen har följande effekter. Den skattesats en elanvändare får betala i Modell 2 påverkas inte av vilken bransch elanvändaren hör till. I stället är det mängden för- brukad el som avgör skattesatsen. Om detta gällde undantagslöst, skulle modellen inte innehålla inslag av statsstöd. I modellen finns emellertid den s.k. Norrlandsskattesatsen kvar, vilket innebär att företag i vissa kommuner i norra betalar en lägre energi- skatt på el än motsvarande företag i andra delar av . Om Norrlandsskattesatsen inte gällde för företag skulle Modell 2 vara sektorneutral. Med oförändrad utformning av skattesatsen utgör den även fortsättningsvis ett statsstöd. Med sina två skattenivåer kommer Modell 2 att påverka företag olika beroende på vilken elförbrukning de har. Små och medelstora tillverkningsföretag med elförbrukning under 3 GWh kommer att få högre skatt i och med att de betalar normalskattesatsen för sin elförbrukning upp till 3 GWh. med högre elförbruk- ning får en lägre genomsnittlig skatt, fastän de kanske bedriver lik- nande verksamhet. I jämförelse med nuvarande ordning kommer en tillverknings- industri som använder 2 GWh i tillverkningsprocessen, och som inte kommer över en total elförbrukning på 3 GWh, att få en kost- nadsökning för el som uppgår till nästan . För företag som är internationellt konkurrensutsatta kommer deras internationella konkurrenskraft att påverkas negativt av de ökade kostnaderna. Av avsnitt 13.8 framgår att kostnadsökningar av denna storleksordning kan få påtagliga effekter för ett företags fortsatta konkurrensförmåga. Stora elanvändare kan med modellen få högre kostnader jämfört med nuvarande ordning, men kostnaderna kan även minska. Utredningens val av skattemodell utfallet blir beror på vad elen används till. Företag med hög andel el som används utanför tillverkningsprocessen gynnas i Modell 2, efter- som den högre skattenivån endast gäller upp till 3 GWh. För en tillverkningsindustri som sammanlagt använder 15 GWh el, varav i tillverkningsprocessen, ger nuvarande ordning samma resultat som Modell 2. Vid en annan fördelning av andelen el i tillverkningsprocessen ändras detta. Vid högre förbrukning eller lägre andel processel ger modellen en lägre skattekostnad än nuvar- ande ordning. I Modell 2 finns inget behov av att utvärdera eventuellt skydds- värda branscher. Det är i stället företagens elförbrukning som avgör vilka som får lägre skatt. som det kan betraktas som en fördel att modellen begränsar gränsdragningsproblemen gällande vilka som ska få den lägre skattesatsen, kan den även ge incitament till företagsombildningar.