sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — Migrations- och asylfrågor är i första hand ett statligt ansvar och det är svårt för kommunerna att planera för den bostadsefterfrågan som detta leder till. Detsamma gäller behovet av bostäder för andra hushållskategorier som studenter och i viss utsträckning soldater, där staten påverkar omfattningen av den inflyttning som sker. Kommunerna saknar både kunskap om och eget ansvar för betydande delar av de hushåll som planeringen för bostadsförsörjning behöver omfatta. Som en följd av att det inte finns någon aktör med ett samlat ansvar för planering av bostadsförsörjningen på nationell eller regional nivå, finns det heller inte någon som kan samordna eller få till stånd en planering för ökad bostadsförsörjning, när kommu- nerna inte själva ser något sådant behov. Enligt gällande bestäm- melser kan visserligen regeringen genom planföreläggande tvinga kommunerna att planera för bostadsbyggande, men något sådant beslut har ännu inte fattats. Kommunerna ska enligt bostadsförsörjningslagen, BFL, upp- rätta riktlinjer för bostadsförsörjning, något som de flesta kommu- ner inte gör utan att detta leder till några påföljder. Kommuner som inte upprättar riktlinjer går miste om värdefulla insikter om bostadstillgången och bostadsbehovet i kommunen. Frånvaron av kommunala underlag försvårar även regionala och nationella analyser. Ett starkt skäl till varför många kommuner inte planerar för bostadsförsörjning är att de har en vikande befolkningsutveckling och ett minskat behov av bostäder. I en sådan situation kan dock planering vara minst lika viktig. Kommunernas brister i analys och riktlinjer för sin planering innebär att de är sämre rustade att hantera en förändring av bostadsbehovet. I områden med tillväxt kan antingen kommunernas fulla potential tas om hand på ett hållbart sätt eller så får planeringen ske ad hoc och helt i händerna på hur marknaden agerar. Kommunerna har ansvaret för att planera för bostadsförsörj- ning. Vi kan se att flera kommuner bedömer att det inte finns något behov av en sådan planering. Den bedömningen kan göras av hänsyn till resurs- och kompetensbrist eller på grund av att den bostads- situation som råder i kommunen inte ger anledning till någon plane- ring. Att så många kommuner väljer att inte bedriva någon planering säger dock en del om kommunernas syn på behovet av och nyttan med riktlinjer och om uppgiften i lagen som sådan. Vi kan notera att trots den utveckling som samhället går igenom, bedrivs delar av samhällsplaneringen – och då främst avseende fysisk planering – fortfarande på samma sätt som . Planeringen sker fortfarande på lokal nivå och omfattar i flera avseenden icke funktionella områden. Fysisk planering i skiljer sig från många andra länder när det gäller avsaknaden av såväl nationell som regional planering. Dagens regelverk för fysisk planering utgår från den ordning som skapades genom tillkomsten av plan- och bygg- nadslagstiftningen. När ÄPBL infördes var bakgrunden att förutsättningarna för planläggning och byggande hade ändrats som byggnadslagen hade varit i kraft. Utveck- lingen hade gått mot ökade krav på att slå vakt om miljö- och kulturvärden, allt större och mer kompetenta kommuner och även mot ett ökat engagemang hos medborgarna. Samhället hade dess- utom ökat sina insatser för en samordnad samhällsplanering i stort. De ändrade förutsättningarna medförde att det efter hand hade uppstått en skillnad mellan lagstiftningens intentioner och verklig- hetens behov. Syftet med den då nya lagstiftningen var bland annat att undvika en centraliserad och tjänstemannastyrd expertplanering i strid mot gemensamma värderingar. Lagstiftaren ville i stället åstadkomma ett system som var överblickbart, enkelt och flexibelt. I lagförslaget förstärktes därför det kommunala inflytandet över planläggningen. Länsstyrelsernas roll att pröva planerna togs bort och kommunerna fick ett stort mått av frihet att själva utforma planerna och reglera markanvändning och bebyggelse. Att kommunerna med sin planering är en viktig marknadsaktör är uppenbart i arbetet med detaljplaner och markanvisningar. Efter samtal med flera kommuner och andra aktörer får vi intrycket, , att den kommunala planeringen i många fall är till- baka i en situation, där tjänstemannastyrd expertplanering får styra och där kommunala beslut kryper allt längre in i byggprocessen. beskrev problemet med att detalj- planer har blivit alltmer detaljerade (SOU 2013:34 s. 12). Kommunernas planering kan enligt vår uppfattning inte enbart handla om att ta fram planer eller riktlinjer. Kommunerna måste också planera utifrån de marknadsmässiga villkor som gäller och att planeringen i sig påverkar marknadens agerande. Antalet färdiga detaljplaner som en kommun har är inte i första hand ett kvitto på hur väl kommunen sköter sitt ansvar att planera för bostadsför- sörjning och för fysisk planering, om detaljplanerna inte sedan leder till fler bostäder. Snarare kan outnyttjade detaljplaner ibland vara ett tecken på att planerna inte svarar mot föreliggande behov eller att kommunen inte har planerat tillräckligt tillsammans med de byggherrar och företag som kan bygga bostäderna. I samtal med oss har flera kommunföreträdare fört fram betydelsen av att kommunen är aktiv i sin planering, både gentemot byggherrar och i förvaltningen av sitt markinnehav. Det som också tycks vara framträdande är att de kommuner som har ett tydligt befolkningsmål även har en aktiv planering för bostäder. Exempel- vis har flera kommuner i tagit upp att de vill öka sin befolkning . En kommunrepresen- tant menade att det är viljan hos kommunerna att öka sin befolk- ning som är det intressanta. Efter en politisk uppslutning kring ett befolkningsmål följer planeringen av bostäder. I en rapport från , som är sammanställd på uppdrag av SKL, görs bedömningen att det finns detaljplaner för 70 000 bygg- klara lägenheter i 25 studerade tillväxtkommuner. Trots det på- börjas bara knappt 14 000 bostäder i dessa kommuner. Kom- munerna uppger att en anledning till det låga antalet byggstarter är att byggföretag låter färdiga planer ligga till sig i väntan på bättre marknadsförutsättningar.58 Det finns dessutom en naturlig plan- reserv i områden där kommun och byggherre har kommit överens om att bostäder ska byggas etappvis . En annan fördröjande faktor är att utbyggnaden av nödvändig infrastruktur inte alltid är anpassad till byggprocessen. Om utbygg- naden försenas, dröjer också byggstarten. Företagen konkurrerar dessutom ofta med varandra med samma typ av bostäder och bygg- starter dröjer därför att byggherrar inte vill påbörja likartade projekt . Företagens intresse för att bygga bostäder i mindre centrala områden är också svalt, trots att det kan finnas ett behov av bostäder i dessa områden. Vi har i samtal med representanter för olika sektorer som berörs av vårt utredningsarbete fått skilda beskrivningar och förklaringar till varför det ser ut som det gör. Flera i byggbranschen anger kommunernas planläggning och kvalitén i den som grund för att de väljer eller inte väljer att bygga i en viss kommun. Kommunernas arbete och hur de samspelar med byggföretagen har – inte för- vånande – därför betydelse för företagens agerande. I samtalen kommer det även fram att byggbranschen känner att de inte blir tillräckligt involverade i planeringsprocessen. Resultatet kan då bli att kommunerna planerar för områden där det saknas ett intresse från byggbranschen att utveckla. i , , , respektive län fick i uppdrag av rege- ringen att inventera icke ianspråktagen, detaljplanelagd mark för bostadsändamål.59 Slutsatserna liknar de från Swecos rapport, nämligen att den ekonomiska konjunkturen och bristen på kunder som kan och vill betala är avgörande för möjligheterna att påbörja nya bostadsprojekt. I studien av några av kommuner var nästan samtliga detaljplaner som ingick i undersökningen planerade för bostads- rätter eller äganderätter som kräver kapitalinsatser. Eftersom de flesta av de planerade bostäderna ingick i större utvecklings- områden, sker utbyggnaden etappvis. 58Sweco, Hänger det ihop? En studie av tjugofem kommuners planlagda mark för bostad- byggande och möjliga skäl till varför det inte byggs. Rapport sammanställd på uppdrag av SKL, 2014, s. 19. 59Uppdrag angående viss icke-ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål, Rege- ringsbeslut , dnr S2013/6822/PBB. av tillgången till offentlig och kommersiell service och kollektiv- trafik. Flera av planerna hade dessutom ofta samma kundgrupp, vilket också påverkar utbyggnadstakten.60 i län skriver i sin rapport att de är tvek- samma till […] om dagens spelregler kan åstadkomma en fungerande bostads- marknad. Drivkraften för byggherrarna är inte att förse alla med- borgare med bostäder.61 Det bör i sammanhanget framhållas att det finns en risk att onödiga transportbehov byggs in i nya stadsdelar och bostadsområden, om utbyggnaden sker alltför snabbt och främst på kommersiella villkor. Effekten blir lätt att skolor och annan offentlig verksamhet, kommersiell service m.m. kommer att saknas i nya områden, vilket ökar transportbehoven. Det är därför väsentligt med en medveten planering för minskade resbehov, som kan bidra till att en funktionsinblandning med arbetstillfällen och olika typer av service kan genomföras tidigt i ett utvecklingsområde. För många kommuner råder numera andra förhållanden än . Överskott på bostäder har bytts till bristsituationer. Den omställningen ställer krav på såväl politiker som tjänstemän, bland annat när det gäller hur kommunerna ska agera på marknaden för att kunna tillgodose behovet av bostäder. Fysisk planering som vi har studerat utifrån planering för bostadsförsörjning och sam- ordning med andra planeringsslag visar på brister i förutsägbarhet, tydlighet och samordning. Dessa faktorer är grundläggande för en öppen och väl fungerande bostadsmarknad. Kommunernas agerande är en del av förutsättningarna för en sådan marknad för bostäder. Kommunerna själva ser också sektoriseringen som en utmaning. I vår enkät till kommunala chefer för samhällsplanering fick kom- munerna bedöma i vilken utsträckning som de skulle behöva ta bättre hänsyn till och samordna sin fysiska planering med annan samhällsplanering (transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regional tillväxt). Av de 163 kommuner som besvarat frågan anser 60Länsstyrelsen i , Outnyttjade detaljplaner för bostäder. Lägesbild i 13 av länets kommuner , Rapport 2014:7 s. 7; i län, Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i ? Exempel från åtta kommuner, Svar på regeringsuppdrag, , s. 3. 61Ibid s. 4. mer än var tredje kommun att detta tydligt är fallet. Värt att notera är att det inte förekommer några betydande skillnader mellan olika kommuntyper. Samhällsplanering är till sin natur en mångfacetterad och kom- plicerad verksamhet. I planeringen ligger att göra avvägningar mellan att utveckla, bevara och utnyttja olika värden i samhället. Dagens samhällsplanering kännetecknas av ett växande antal intressen och ett stort antal aktörer som bevakar dessa intressen och som har vitt skilda förutsättningar att delta i planeringen. Staten saknar förmågan och i viss mån viljan att göra avvägningar mellan de drygt 100 nationella mål som har upprättats av staten. Under utredningsarbetet har det blivit alltmer tydligt att det finns brister i statens agerande i samhällsplaneringen generellt – och särskilt i fysisk planering – avseende sammanhållning, effek- tivitet, tydlighet och strategiskt agerande. i detta kapitel har vi lyft fram problemen på bostadsmarknaden och att en del av problembilden är en svåröverskådlig samhällsplanering, särskilt avseende processer för fysisk planering. En bidragande orsak till detta tycks vara statens agerande. Det statliga agerandet gentemot kommuner kännetecknas av sektoriseringens makt och därmed bristande helhetssyn, återkommande synpunkter i form av yttran- den i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstidiga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig m.m. Staten och statliga myndigheter samordnar sig inte i tillräcklig omfattning i sina dialoger med kommunerna. Kommunerna får på detta sätt för många budskap att förhålla sig till och för många intressen att avväga mot varandra. Vad och hur staten har tänkt om utvecklingen inom fysisk planering är därför svårt att veta. På regional nivå finns det få förutsättningar för staten att agera sammanhållet utan sektoriseringen kanaliseras via . Länsstyrelserna har flera olika uppgifter, varav en är att lämna stöd och råd. Flera efterfrågar dock en stat som inte bara ger restriktioner utan som också förmedlar en viljeinriktning. Ett stat- ligt perspektiv som är tydligt med vilka intressen som staten har, och som innefattar en samordning av statliga myndigheter och gör avvägningar mellan nationella mål får inte så stort utrymme. Dagens system för samhällsplanering är på intet sätt givet en gång för alla. Vi har dock ändå valt att utgå från att ett antal planerings- förutsättningar är någorlunda givna för vårt uppdrag. Våra bedöm- ningar och förslag bör därmed utgå från dessa förutsättningar. Av regeringsformen framgår att den svenska folkstyrelsen för- verkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunalt självstyre. I den svenska förvaltnings- modellen har kommunerna en grundläggande ställning oavsett deras storlek. Vi kan se att den kommunala strukturen har flera brister. Kommunerna är för små både geografiskt och befolkningsmässigt, de saknar kompetens och resurser samt ibland även en vilja att bedriva mellankommunalt samarbete och ett perspektiv som går utanför kommungränsen. Icke desto mindre är kommunerna en grund för demokratin och för att leverera flertalet av samhällets välfärdstjänster. Kommunernas roll och ansvar är därför en given utgångspunkt för kommittén. En annan given förutsättning är att bostadsförsörjningen är ett delat ansvar mellan staten och kommunerna. Staten svarar för lag- stiftning och finansieringsmöjligheter, medan kommunerna ansvarar för att planera för bostadsförsörjningen och planlägga mark- och vattenanvändning. När det gäller fysisk planering är statens roll att lagstifta, att tillhandahålla planeringsunderlag och lämna stöd och råd samt att följa upp och kontrollera. Andra aktörer som byggherrar och byggföretag har en roll i att genomföra kommunernas planering och har således en avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå en tillfredsställande bostadsförsörjning. En tredje planeringsförutsättning är den rådande ansvarsfördel- ningen för det regionala utvecklingsansvaret, där regionalt tillväxt- arbete och planering för regional transportinfrastruktur ingår. Förut- sättningen omfattar två delar, dels ansvarsfördelningen mellan staten och aktören med det regionala utvecklingsansvaret, dels asymmetrin med nio landsting, sju samverkansorgan, fyra läns- styrelser och en kommun som har det regionala utvecklings- Vi ser dock att alltfler landsting tar över samverkans- organens uppgifter, vilket leder till färre aktörer på den regionala nivån. i , som bedriver regionplanering, har inte det regionala utvecklingsansvaret men bör ändå i detta fall kunna likställas med övriga nio landsting. En fjärde given omständighet för kommittén är hur det svenska samhällsbyggandet regleras, dvs. i flera olika regelverk som har olika utgångspunkter. Regelverken är till sin karaktär antingen planeringslagstiftning eller prövningslagstiftning, exploaterings- inriktad eller skyddsinriktad eller en blandning av dessa. Tillkoms- ten av bebyggelse eller infrastruktur innebär att ett stort antal regelverk ska tillämpas, att en rad olika intressen ska beaktas och att avvägningar ska ske dem emellan. Intressena kan exempelvis vara riksintressen som regleras i eller allmänna intressen som regleras i . Till detta kommer att beakta frågor som regleras i speciallagstiftning, som exempelvis kulturmiljö- lagen. Avvägningarna sker vid regionplanering, översiktsplanering, detaljplaneläggning och bygglovsprövningar enligt plan- och bygg- lagen samt tillåtlighets-, tillstånds-, godkännande- och dispenspröv- ningar enligt och väglagen och lagen om byggande av järnväg. Även olika kommunala policys och strategidokument, som är politiskt framtagna, ska beaktas. Sektoriseringen inom staten – och även i kommunerna – följer av en nödvändig och långtgående specialisering och en allt mer komplicerad och kunskapskrävande planering. Men sektoriseringen underlättar inte en sammanhållen samhällsplanering. Som plane- ringsförutsättning är sektorer och sektorsintressen givna, men det är viktigt att de hanteras på ett sådant sätt att enskilda sektorer inte tillmäts för stor vikt på bekostnad av en helhetssyn. Det måste finnas utrymme för att göra avvägningar och balansera sektorerna gentemot varandra. Samhällsutvecklingen förutsätter både planering och förhand- ling för att visioner ska bli verklighet, men de två metoderna kan tillmätas olika vikt. Förhandling mellan stat och kommun som ett sätt att genomföra stora transportinfrastrukturinvesteringar tycks nu bli allt vanligare. Stockholmsförhandling och senare den så kallade Sverigeförhandlingen utgår båda från förhandlings- modellen för att nå överenskommelser om var investeringar ska ske och därmed hur medfinansiering ska utformas. planering används som ett påtryckningsmedel för att få utdelning av infrastrukturinvesteringar. Därmed är det inte längre enbart kommunens egen planering som styr bostadsbyggandet utan även utfallet av dessa förhandlingar. När förhandlingar om transport- infrastruktur och bostadsplanering blir en mer storskalig företeelse, kommer förhandlingarna även att påverka kommunernas planering. 6Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå 6.1Några utgångspunkter för våra förslag 6.1.1Vad innebär vårt direktiv? Behovet av samordning och samverkan I vårt direktiv kopplar regeringen samman de regelverk som styr fysisk planering och hur planeringsunderlag tas fram på regional nivå med möjligheterna att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och hållbar utveckling. I uppdraget ingår bland annat att utvärdera nuvarande bestämmelser för regionplanering enligt plan- och bygg- lagen (2010:900), PBL, och den planering som bedrivs enligt lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . Om utvärderingen exempelvis visar att regionplaneinstrumentet i PBL och övriga planeringar har otillräcklig effekt på den kommu- nala planläggningen, bör vi utreda och överväga om och i så fall på vilket sätt planeringsinstrumenten och genomförandet kan stärkas. Även samarbetet mellan olika berörda regionala aktörer ska ses över. I detta sammanhang bör vi särskilt utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörj- ningsfrågor kan förbättras. Regeringen anger också att ett effektivt instrument för regionplanering bör kunna visa vilka hänsyn som bör tas till ett nationellt och regionalt perspektiv vid den fysiska planläggningen i kommunerna. Direktivet understryker vikten av att analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier med kommunernas översiktsplaner och de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning. Länstransportplaner, regionala utvecklings- Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå program eller strategier och program för trafikförsörjning pekas ut som särskilt betydelsefulla i sammanhanget. Regeringen gör också bedömningen att det är viktigt att se över behovet av att samordna frågor på regional nivå som har betydelse för den fysiska plane- ringen. Som skäl för behovet av bättre samordning mellan olika plane- ringsslag ligger ett antagande om att dessa kan stödja och främja ett ökat bostadsbyggande. Därmed kan de också bidra till att bostads- försörjningsbehoven kan tillgodoses på ett bättre sätt. Kollektiv- trafik och transportinfrastruktur tillmäts betydelse för att skapa incitament för ett ökat bostadsbyggande och för att det sker på ett hållbart sätt. Möjligheter till förtätning och ett minskat bilberoende ska bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Program för trafik- försörjning och länstransportplaner påverkar förutsättningarna för att ny bebyggelse ska kunna genomföras. Tillgången till kollektiv- trafik har under vårt utredningsarbete lyfts fram av flera byggherrar och markexploatörer som en avgörande faktor bakom bostads- företagens val av byggprojekt. Arbetet med regional transportinfrastrukturplanering har tradi- tionellt utgjort den tydligaste kopplingen mellan nationell, regional och planering. Det har sin grund i den omfattande dialog som sker mellan regional och nivå utifrån den sektoriella tradition som den långsiktiga planeringen för transport- infrastruktur har utvecklat. Frågeställningarna är konkreta och inriktade på att stämma av att förslagen i arbetet med transport- infrastruktur stämmer överens med vad som redovisas i kommu- nernas översiktsplaner avseende väg- och järnvägssatsningar. Sam- verkan sker regelbundet och är mestadels formaliserad i olika arbets- och referensgrupper. På så sätt finns det goda möjligheter till samordning mellan den regionala och lokala nivån. Genom Sverigeförhandlingen villkoras till viss del en utbyggnad av höghastighetståg på några stambanor med ett ökat bostads- byggande i de kommuner som skulle kunna beröras. Motsvarande förhandlingar i gällande tunnelbaneutbyggnad resulterade i ett antal avtal mellan staten, och berörda kommuner. Enligt avtalen åtar sig kommunerna att själva eller genom annan bostadsexploatör uppföra ett bestämt antal bostäder (jfr avsnitt 3.4). Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå I ingår kommuner och staten i så kallade intentionsavtal och gör avsiktsförklaringar avseende bostäder och kommunika- tioner i storstadsregionerna (jfr kapitel 4 och bilaga 3). Dessa syftar till att stärka regionens funktionalitet och konkurrensförmåga, att öka bostadsproduktionen och förbättra dess förutsättningar i regionen. Avtalen ska också stärka möjligheterna att nå de nationella målen om utveckling av markanvändning, boende och trafiksystem. De skäl som anges för avtalen är behovet av att samordna mark- användning, bostadsproduktion och trafikinvesteringar för att hejda splittringen av samhällsstrukturen, i synnerhet i större stads- regioner. En samordning av planeringen för transportinfrastruktur och kollektivtrafik respektive planeringen för bostadsbyggande bör kunna innebära att de regionala prioriteringarna kan få större tyngd i den kommunala planeringen. Samordningen kan också innebära att fördelningen av statliga medel kan ske utifrån överenskommel- ser mellan kommuner, regionala organ och staten snarare än enbart genom sektoriell planering. Relationen mellan och regional nivå Planering genererar i sig inte några nya bostäder, men när förut- sättningarna som mer direkt påverkar bostadsbyggandet finns – som byggsektorns lönsamhet, hushållens ekonomi, övriga finansie- ringsfrågor och den politiska viljan hos kommunerna – ska plane- ringssystemen inte utgöra hinder för att bygga bostäder. Med ut- gångspunkt i kommunernas och även statens ansvar behöver således planeringsförutsättningarna utvecklas och förbättras. En sådan förbättring skulle vara att i större utsträckning koppla sam- man planering för bostadsförsörjning och fysisk planering – som är kommunala ansvarsområden – med planeringen på regional nivå avseende transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt till- växtarbete. Likaså har det betydelse att den regionala nivån har ett mandat och en uppgift i planeringen. Enligt direktivet bör vi utreda och överväga om och i så fall hur planeringsinstrumenten på regional nivå och planeringens genomförande kan stärkas i förhållande till den kommunala planläggningen. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå