sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — Här menar jag att måste ta en betydligt mer aktiv roll, där en kombination av mer egen personal och i vissa fall tredjepartskontroller behövs för att säkerställa att beställda åtgärder faktiskt utförs. Som nämnts ovan har redan inlett ett arbete med att förstärka leveranskontrollen med hjälp av konsulter. Jag menar att som ett led i att ha en kontinuerlig uppföljning av entreprenörernas arbete bör sträva efter att i större utsträckning ha egen personal för detta. För att få utföra arbete i spårmiljö uppställer lagstiftningen vissa krav. Av järnvägslagen14 framgår att de som är sysselsatta i en infrastrukturförvaltares verksamhet ska ha god kännedom om de förhållanden, föreskrifter och villkor som gäller för verksamheten och som berör deras arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten får endast utföras av den som med hänsyn till yrkeskunnande, hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt anses lämplig. Ett annat krav är att infrastrukturförvaltaren ska ha ett säkerhetsstyrningssystem. Detta ska omfatta förfaranden som säkerställer att de som utför säkerhetsrelaterade arbetsuppgifter, vilket inkluderar anlitade entreprenörer, är lämpliga och har rätt 14 2 kap. 3 § järnvägslagen (2004:519). kompetens för sina uppgifter.15 I Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JTF) anges funktioner med arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten och vilka arbetsuppgifter som omfattas.16 Hälsokraven framgår av föreskrifter,17 och gäller bl.a. för den som ska utföra arbeten i spåranläggningar eller bedöma spåranläggningar med avseende på tekniska funktioner. Det finns krav på utbildning, bl.a. när det gäller att bedöma det trafiksäkerhetsmässiga tillståndet hos spåranläggningar med avseende på tekniska funktioner.18 Infrastrukturförvaltare ska ta fram kompletterande bestämmelser till JTF för de som utför säkerhetsrelaterade arbetsuppgifter bl.a. arbete i spår.19 Dessa bestämmelser granskas av Transportstyrelsen. har regler som innehåller krav på kompetens för operativa säkerhetsfunktioner.20 Behörighet får den som uppfyller kraven och de är beroende av vilken uppgift som ska utföras. Det gäller t.ex. den som ansvarar och planerar för egen och andras aktiviteter i spårområde och samordning av skydds- och säkerhetsfrågor på arbetsplatsen, tågvarnare, skydds- och säkerhetsplanerare, operatör av tunga spårgående arbetsredskap och personer som tjänstgör i områden med visst trafikeringssystem, som tillsyningsman för A-, L- och E-skydd, växling m.m. har även ett antal styrande dokument där krav på behörighet för olika besiktningsmän framgår.21 15Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2013:43) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare, 7 § 3 p och 6 § 1 stycket. 16Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7). 17Järnvägsinspektionens föreskrifter (BV-FS 2000:4) om hälsoundersökning och hälsotillstånd för personal med arbetsuppgifter av betydelse för trafiksäkerheten med ändring genom TSFS 2013:50. 18Järnvägsinspektionens föreskrifter (BV-FS 2000:3) om utbildning för personal med arbetsuppgifter av betydelse för trafiksäkerheten. 19Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2008:8) om järnvägens säkerhetsbestämmelser vad gäller trafik och arbeten på spår. 20TDOK 2014:0230 Kompetenskrav för operativa trafiksäkerhetsfunktioner. 21TDOK 2013:0195 Behörighet som besiktningsansvarig och som säkerhetsbesiktningsman, bil. 4, TDOK 2014:0240 Säkerhetsbesiktning av fasta anläggningar, bil 5, BVS 807.50 Besiktning bananläggning, bil. 6, BVS 1807.22 Kompetenskrav för kontrollbesiktning av bananläggning, bil. har till haft ett system ”Järnvägarnas funktion för personcertifiering” (JPBS) som gett möjlighet att kontrollera egen och extern personals behörigheter, genomförda fortbildningar och hälsokontroller. Cirka 15 000 personer är registrerade i systemet. beslutade att systemet med verkan inte längre ska användas för hantering av behörigheter.22 För egen personal ska information registreras i systemet Behörigheter (BR) och ska inte längre registrera behörigheter för entreprenörens personal. JPBS med tillhörande databas avvecklas . Beslutet är fattat i avvaktan på att projektet skandinavisk infrastrukturkompetens () levererat kompetensdatabas och infört nya rutiner för bedömning av kompetenser för behörigheter utfärdade av . Av beslutet framgår att hänvisningar till JPBS i regelverk ska ”slopas” och regelverket anpassas så att det framgår att entreprenörerna själva ska hålla reda på personalens behörigheter. I det dokument benämnt riskhantering med handlingsplan som upprättats och som kompletterar beslutet framgår att risken med att entreprenörer själva måste kunna styrka den egna personalens behörighet bedöms som låg. Det anges vidare att arbetsplatskontrollanter inte använder informationen i JPBS för behörighetskontroller.23 Det framgår inte tydligt vilken kontakt som förevarit med entreprenörerna i denna fråga, i vilken mån de har egna system för registrering av behörigheter eller hur som kan behövas för att inrätta sådana system. Det framgår inte heller på vilket sätt avser att kontrollera entreprenörers behörighet. Jag kan konstatera att beslutet att inrätta systemet fattades 2003 av dåvarande generaldirektör efter en riskanalys i samband med förberedelser inför konkurrensutsättning av underhållet.24 Riskanalysen visade att det behövdes ett sätt att säkerställa att de som arbetar på den infrastruktur som förvaltade hade rätt kompetens för de uppdrag de genomförde. 22TRV 2014/91581 Beslut Hantering av behörigheter, 23TRV 2014/91581 Riskhantering med handlingsplan, . 24B03-3975/OR20 Beslut, Inrättande av järnvägarnas funktion för personcertifiering. I det styrande dokument reviderat med beslutsdatum i samband med Transportstyrelsens omprövning av säkerhetstillståndet finns fortfarande en hänvisning till JPBS.25 Det anges att riktlinjen är avsedd att användas vid upphandling av trafiksäkerhetsuppgifter och som underlag vid uppföljning av entreprenadverksamhet. Riktlinjen innehåller en hänvisning till JvSFS 2007:2 som ersatts av TSFS 2013:43. Jag konstaterar att det styrande dokumentet har beslutats av Verksamhetsområde Planering medan beslutet att upphöra med JPBS fattats av Underhåll. Detta visar på behov av samordning och informationsutbyte mellan verksamhetsområden vad gäller styrande dokument. Informationen om att JPBS ska läggas ned finns på Trafikverkets hemsida26 där fördelarna med systemet även beskrivs. Jag noterar också att dokumentet hänvisar till föreskrifter som inte längre gäller. När det gäller kontrollen av att den personal som utför olika åtgärder i anläggningen har rätt behörighet menar jag att det inte räcker att ställa detta som krav vid kontraktskrivande utan att det också måste följas upp på ett systematiskt sätt. Det är därför viktigt att har ett metodiskt arbete för detta. För att förvalta järnvägsinfrastruktur och driva anläggningar krävs att infrastrukturförvaltaren har ett säkerhetstillstånd. Infrastrukturförvaltaren har ansvaret för säker drift av anläggningen och ska inrätta ett säkerhetsstyrningssystem för att uppfylla detta ansvar.27 Den närmare omfattningen av säkerhetssystemet framgår av föreskrifter och EU-reglering. Ytterst avser kraven att säkra att infrastrukturförvaltaren vidtar åtgärder för att hantera alla de risker som verksamheten ger upphov till. Säkerhetsstyrningssystemet ska därför omfatta processer, förfaranden, tekniska, driftsmässiga och organisatoriska åtgärder för riskhantering. Det omfattar riskhantering bl.a. vid underhåll och materielförsörjning och anlitande av entreprenörer. 25TDOK 2014:0230 Kompetenskrav för operativa säkerhetsfunktioner. 273 kap 3 § och 2 kap 5 § järnvägslagen (2014:519) För att upptäcka avvikelser i tillämpningen av ett styrningssystem ska en process för övervakning även av anlitade entreprenörer och deras riskhantering användas. Vidare finns krav på att de som är sysselsatta i infrastrukturförvaltarens verksamhet ska ha god kännedom om de förhållanden, föreskrifter och villkor som gäller för verksamheten och som berör deras arbetsuppgifter.28 Det innebär att det ska finnas förfaranden för fördelning av ansvar, arbetsuppgifter och befogenheter för de som leder, utför eller kontrollerar arbete som påverkar säkerheten och hur dessa ska samråda och samarbeta. I den vägledning som tagits fram av Europeiska järnvägsbyrån framgår att genom säkerhetsstyrningssystemet ska infrastrukturförvaltaren uppnå sina verksamhetsmål och att det i dagens ständigt föränderliga och komplexa järnvägsmiljö är särskilt viktigt att infrastrukturförvaltaren kan visa att den uppfyller sina skyldigheter i fråga om säkerheten.29 Om infrastrukturförvaltaren inte har de förfaranden på plats som krävs för att trygga en säker verksamhet kan säkerhetstillståndet komma att återkallas.30 Säkerhetstillståndet ska omprövas när verksamheten genomgår en väsentlig förändring och därutöver minst . Infrastrukturförvaltaren är skyldig att meddela sådana förändringar som kan leda till en omprövning av tillståndet till Transportstyrelsen. Transportstyrelsen har avslutat sin femårsrevidering av säkerhetstillstånd, vilken föregåtts av en omfattande skriftväxling. Vid omprövningen har Transportstyrelsen upptäckt brister vad avser kontroller av extern personals kompetens och behörighet samt brister avseende roll- och ansvarsfördelning mellan och anlitade entreprenörer. har ett stort antal styrande dokument för besiktningar. Transportstyrelsen har uppmärksammat att det i de besiktningsprotokoll man tagit del av finns ett antal besiktningsanmärk- 282 kap 3 § järnvägslagen. 29Tillämpningsvägledning för utformning, införande och användning av ett säkerhetsstyrningssystem för järnväg, ERA. 308 kap 5 § järnvägslagen. ningar som inte åtgärdats. Av Transportstyrelsens beslut framgår att inte själv haft kännedom om att besiktningsanmärkningarna inte åtgärdats då beslut om detta fattats av entreprenör utan vare sig riskbedömning eller information till . Transportstyrelsen beslutade att bevilja säkerhetstillstånd, men beslutet är villkorat. Villkoret innebär att ska visa att en riskbedömning alltid ska göras och vara underlag vid beslut att inte åtgärda besiktningsanmärkningar i tid.31 Transportstyrelsen utövar tillsyn över att infrastrukturförvaltare efterlever järnvägsregleringen.32 utförde Transportstyrelsen en säkerhetstillsyn av trafikledning då brister vad gäller kännedom om styrande dokument uppmärksammades. Personalen visste inte var de skulle hitta de dokument de berördes av.33 hade som svar på frågan hänvisat till två styrande dokument som det vid revision visat sig att personalen inte känt till trots att de gällt . Vid revisionen framkom även olikheter i hur föreskrifter efterföljs, brister i kunskap om innehållet i och åtkomst till styrande dokument och avsaknad av arbetsbeskrivning för tågklarerarinstruktörer. förelades att bl.a. ta fram arbetsbeskrivningar och att redogöra för hur verket följer upp att personalen känner till vilka bestämmelser som gäller och att de tillämpas på samma sätt i organisationen. har i svar angett att en länksamling upprättats i ett digitalt arbetsrum på intranätet, att en instruktion som stöd för operativ personal ska tas fram och att ansvariga chefer ska kontrollera att personalen tagit del av och förstått innehållet i instruktionen.34 pågår en säkerhetsrevision där Transportstyrelsen granskar om har ett fungerande system för säkerhets- 31TSJ2014-2590 Beslut Säkerhetstillstånd infrastrukturförvaltare, . 328 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). 33TSJ 2014-51 Begäran om komplettering av svar på Transportstyrelsens föreläggande mot Trafikledning. 34TRV 2014/3686 Begäran om komplettering till vårt svar på Transportstyrelsens föreläggande mot trafikledning. styrning och besiktning av infrastrukturen. Denna granskning utgör en separat granskning och omfattas inte av den avslutade omprövningen av säkerhetstillståndet. I samband med revisionen har Transportstyrelsen intervjuat projektledare och entreprenörer. Eftersom Transportstyrelsen har funnit avvikelser har förelagts att svara på dessa. Av beslutet framgår att inte kunnat visa hur man kontrollerar behörigheten hos de entreprenörer och underentreprenörer som anlitas för olika typer av besiktningar. har inte heller kunnat beskriva hur man kontrollerar att anlitad personal utför de uppdrag de anlitats för. Vidare framgår att inte kunnat redogöra för vilka olika besiktningar som tillämpas och hur det är styrt när respektive besiktning ska utföras. Transportstyrelsen noterar att mer än tio olika typer av besiktningar nämnts utan att någon kunnat beskriva deras innehåll. Transportstyrelsen har även noterat att det finns cirka 600 personer med behörighet att skriva besiktningsanmärkningar i men endast 200 utbildade besiktningsmän. Transportstyrelsen konstaterar också att har en stor mängd styrande dokument som rör besiktningar. Ingen av de intervjuade personerna kände till samtliga dokument och flera av dem var helt okända.35 internrevision har granskat verkets riskhantering. Av granskningen av det nationella underhållet 2013 framgick att ett systematiskt arbetssätt för riskhantering saknades, att kännedomen om riktlinjer för riskhantering var låg bland projektledare och att de som intervjuats inte fått utbildning eller anpassad information om riskhantering. Rapporten lyfte även fram behoven av en effektiv kommunikation mellan Verksamhetsområde Underhåll och Trafikledning avseende planering och genomförande av tillståndsmätning.36 Granskningen ledde till att tog fram en ny rutin som beskriver ett gemensamt arbetssätt för riskhantering. 35TSJ2014-3749 Föreläggande att komma in med svar om avvikelser. 36TRV 2013/9634 . I internrevisionens granskning 2014 av hur trafiksäkerhetsansvaret efterlevs framgår att det inte finns något som tyder på att i upphandlingar har säkerställt att åtgärder för riskhantering som vidtagits av deras entreprenörer också övervakas i enlighet med förordningen.37 Detta är något som även påtalat i sin temarapport om arbete i spårmiljö.38 När det gäller dokumentstyrning konstaterar internrevisionen att när nya dokument tas fram eller revideras måste detta bli känt för alla som berörs, inom och hos entreprenörerna. De entreprenörer som intervjuats har haft svårt att hitta nyutgivna dokument och/eller ändringar. Ett antal dokument som inte införts på tillfredsställande sätt anges i rapporten. Dessa dokument ingår i säkerhetsstyrningssystem och ska tillämpas. Ett antal avvikelser mellan vad som anges i de styrande dokumenten och utförande av åtgärder efter besiktning listas i rapporten. Rekommendationen är att säkerställa införandet av nya och ändrade dokument.39 interna föreskrifter om riskhantering40 och interna styrning och kontroll41 nämner riskhantering kopplad till hot, möjligheter och inträffade händelser. Även störningar, avbrott och olyckor omnämns. Det framgår vidare att ”det övergripande målet för riskhantering är att bedöma samt - på ett relevant och kostnadseffektivt sätt – behandla och kontrollera de hot, möjligheter och inträffade händelser som kan påverka förutsättningar och måluppfyllnad.”42 Det finns ingenting angivet om det verksamhetsmål i fråga om säkerhet som uppgift som infrastrukturförvaltare för järnvägen grundar sig på. Den riskhantering som följer av kraven på säkerhetsstyrningssystem kan inte sägas framgå med tydlighet trots att några i sammanhanget relevanta författningar anges i referenslistan. Jag kan vidare konstatera att kraven på att har ett system för riskhantering och en metod för övervakning av entreprenörers verksamhet framgår av lagstiftning. 37TRV 2014/97897 Revisionsrapport, Efterlevnad av trafiksäkerhetsansvar. 39TRV 2014-3588 Revisionsrapport, Granskning av besiktningsverksamheten. 40TDOK 2010:18, interna föreskrifter om riskhantering, version 2.0. 41TDOK 2010:163 interna styrning och kontroll, version 3.0 42TDOK 2019:18, s. 3 ning framgår dock att inte tillämpat gällande EU- lagstiftning. Som en del i säkerhetsstyrningssystem ingår en rutinbeskrivning för författningsbevakning och efterlevnadskontroll.43 Av den framgår att varje chef inom sitt leveransområde svarar för att medverka till att identifiera ny och förändrad författning, analysera betydelsen för verksamheten och informera medarbetarna om dess betydelse och påverkan på verksamheten. Det kan medföra en risk för otydlighet i fråga om vem som är ansvarig och därmed säkerställer att de som arbetar i verksamheten har nödvändig kunskap om gällande regler. För att hålla sig ajour med den reglering som tas fram i EU behövs någon form av bevakning. Av internrevisionens rapport framgår att det är oklart om den redovisning av EU-arbete som finns tillgänglig i ledningssystemet är ändamålsenlig utifrån verksamhetens behov. Den granskning av verksamhet som vidtagits såväl av internrevisionen som av och Transportstyrelsen ger en bild av brister i kunskapen om riskhantering i organisationen. Även hanteringen av beslut kopplade till nedläggningen av behörighetsregistret vittnar om brister i detta avseende och tycks delvis bottna i otydlighet vad gäller ansvar kopplat till den lednings- och styrmodell som tillämpar. Sammanfattningsvis anser jag att bör utveckla sin riskhantering, vilket innefattar styrande dokument, metoder och arbetssätt för att skapa tydlighet kring denna. Det inkluderar också att följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs. 43 TDOK 2010:9 Rutinbeskrivning för författningsbevakning och efterlevnadskontroll. 11Trafikverkets ledning och styrning Förslag: En genomlysning av ledning och styrning bör göras. Den bör ta sin utgångspunkt i myndighetens uppdrag som infrastrukturförvaltare utifrån gällande regelverk. Genomlysningen bör ge underlag för en förändring av myndighetens interna ledning och styrning vad avser förtydligande och fördelning av ansvar, mandat och arbetsuppgifter. Det kan övervägas om regeringens styrning av myndigheten bör utvecklas för att bli tydligare och mer ändamålsenlig. I mitt uppdrag ingår att utvärdera och analysera behov av åtgärder för att ska ta det samlade ansvaret för underhållet, och vilka åtgärder som krävs för att säkerställa kunskap om statens järnvägsinfrastruktur. I föregående kapitel har jag redovisat de brister och förbättringsområden jag funnit, och också vilka åtgärder jag rekommenderar. I en del av dessa avseenden har påbörjat ett förbättringsarbete. Vissa typer av brister verkar återkomma. Frågor som berör flera verksamhetsområden, och som därför kan behöva en tydlig ansvarsfördelning samt samordning och beredning, förefaller myndigheten ha svårt att hantera på ett effektivt eller enhetligt sätt. Styrande dokument och strategier utgår ibland från vagt definierade begrepp eller är uttryckta på en så övergripande nivå att de kan vara svåra att tillämpa i det faktiska arbetet. Den underhållstrategi som generaldirektören beslutade om när bildades och som ingår i ledningssystem är ett exempel. Det finns också styrande dokument som i vissa fall beskriver verksamheten på ett sätt som gör det svårt att få en bild av vem som gör vad och vem som är ansvarig. Det har t.ex. varit svårt att få en enhetlig beskrivning av vilka besiktningar som används och vad de innebär, liksom var ansvaret ligger för vilken standard som gäller för banans skick. Vissa grundläggande styrdokument verkar också saknas trots att de gäller frågor som borde vara av stor betydelse för myndigheten. Till exempel har det saknats en beskrivning av hur underhållsbehovet ska bedömas. internrevision återkommer till frågorna om att medarbetare och chefer har svårt att hitta i de styrande dokumenten, inte känner till dem eller inte kan utläsa vem som har ansvar för vad. Ansvar i organisationen beskrivs i termer av leveransansvar och funktionsansvar. Jag har kunnat konstatera att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när dessa olika ansvarstyper och delansvar interagerar, samt när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser. Det är enligt min mening viktigt att ansvar, mandat och arbetsuppgifter är tydliggjorda på en ändamålsenlig nivå för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och för att myndigheten ska kunna ta sitt ansvar som infrastrukturförvaltare. Särskilt viktigt är detta i en stor organisation. är en förvaltningsmyndighet som är infrastrukturförvaltare för statens järnvägsanläggning. Det medför att verksamheten i stor utsträckning är styrd av regelverk. Det är därför viktigt att se till att regelverken tagits i beaktande vid fördelning av ansvar och i utförande av uppgifter. Kännedom om vilket ansvar myndigheten har och på vilket regelverk det baserar sig verkar ibland kunna förbättras, särskilt när det gäller regelverk som bestäms genom EU-samarbetet. Det finns anledning att betrakta de problem som jag uppmärksammat här, vad gäller frågor som rör ansvar som infrastrukturförvaltare för järnvägen, som tecken på brister i övergripande ledning och styrning inom myndigheten. Av dessa skäl rekommenderar jag en genomlysning av ledning och styrning av . Denna bör göras oavsett vilka eventuella större förändringar i eller järnvägens organisation som kan bli aktuella att föreslå . Genomlysningen bör ge underlag för en förändring av myndighetens interna ledning och styrning vad avser förtydligande och fördelning av ansvar, mandat och arbetsuppgifter. Den bör inte begränsas till Verksamhetsområde Underhåll eftersom uppdrag som infrastrukturförvaltare för järnväg omfattar mer än detta verksamhetsområde. Den bör därför även omfatta andra verksamhetsområden, centrala funktioner och andra styr- och ledningsfunktioner. Avslutningsvis kan jag konstatera att vid styrningen av verkar det ligga ett stort fokus på målstyrning mot de transportpolitiska målen, och betydligt mindre på de konkreta uppgifter som åligger verket som infrastrukturförvaltare. Det finns då en risk att myndighetens kärnverksamhet, en effektiv och ändamålsenlig förvaltning av anläggningen, får en lägre prioritet än den bör ha. Det kan också övervägas om regeringens styrning av myndigheten bör utvecklas för att bli tydligare och mer ändamålsenlig. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet.1 Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Här redovisar jag konsekvenser av de förslag i delbetänkandet som omfattas av reglerna för konsekvensanalys. De flesta av förslagen i betänkandet rör sådant som ligger inom ansvar. Då hanteras de inte här. I vissa fall har redan inlett arbete med att vidta åtgärder kopplade till förslagen. För dessa betraktar jag finansieringen som löst. Övriga åtgärder bedömer jag ryms inom befintlig ram då de ingår i grundläggande uppgift som infrastrukturförvaltare och därmed inom det befintliga ansvaret. Analyser och överväganden kring förslagen finns också i respektive kapitel. Inget av förslagen innebär en direkt påverkan på kostnader eller intäkter för kommuner, landsting eller enskilda. Förslagen påverkar så vitt jag kan bedöma inte den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 1 14 § i kommittéförordningen (1998:1474). Jag föreslår att bör förstärka sin organisation för att i egen regi kunna utföra mer tillståndskontroll i form av underhållsbesiktning i anläggningen, och för att förbättra leveranskontrollen av entreprenörernas arbete.