sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Andra orsaker kan vara samhällets ökade ambitioner när det gäller stöd till barn och unga samt den professionalisering och specialisering som verksamheten genomgått. 2012/13:10 s. 47. 24Lagerberg D (2009) s. 107. 25Höjer I m.fl. (red. 2012) s. 27 f. 26Lundén K (2004) och m.fl. (2007) s. 64 f. 27Socialstyrelsen (2005) s. 25 f. och (2006b) s. 10. En ny LVU – inledande överväganden och förslag För vissa grupper av barn och unga är ansvaret otydligt, t.ex. de med psykisk problematik eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning.28 4.4Utveckling av vård enligt LVU och annan samhällsvård 4.4.1Några huvuddrag i utvecklingen I sitt delbetänkande beskrev utredningen översiktligt samhällsvårdens utveckling efter socialtjänstreformen.29 Översikten avsåg vård med stöd av både SoL och LVU och urskilde inte särskilt tvångsvården. Huvuddragen i utvecklingen är också likartad för samhällsvård med och utan samtycke, men med vissa viktiga skillnader. Trendbrott i efterfrågan på institutionsvård Antalet placerade barn minskade , vilket var i linje med utvecklingen decennierna innan. skedde dock ett trendbrott. Antalet placeringar av ungdomar, särskilt vid institution, ökade kraftigt. Den ökade efterfrågan på institutions- vård ansågs bl.a. vara en följd av en strängare syn på ungdoms- brottslighet och att utbudet av institutioner hade ökat. Genom LVU sänktes kraven för omhändertagande i beteende- fallen. har kommunerna satsat på att utveckla öppenvården som alternativ till institutionsvård, framför allt för ungdomar. avstannade ökningen av HVB- placeringar för att därefter från öka på nytt när det gäller vård med stöd av SoL. Denna ökning pågår fortfarande och beror sannolikt på det ökade antalet ensamkommande barn. Motsvarande ökning har inte skett av HVB-placeringar enligt LVU . 28Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2004) & länsstyrelserna (2006). 29SOU 2014:3 s. 95 ff. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Kraftig privatisering av institutionsvården När efterfrågan på institutionsvårdsplatser ökade visade sig tillgången vara otillräcklig. Nytillskottet kom att täckas genom privata vårdanordnare, utan någon uttalad policy om en sådan inriktning. Privatiseringen av HVB-vården gick därefter i snabb takt. är knappt barn och unga placerade i HVB med privat huvudman. När det gäller placeringar med stöd av SoL har kommunala HVB fått en ökad roll efter att kommunerna tog över ansvaret för ensamkommande barn . Kommunala HVB har däremot en fortsatt liten andel av institutionsplaceringarna med stöd av LVU. Inom tvångsvården är staten i stället en viktig aktör genom Statens institutionsstyrelses (SiS) särskilda ungdomshem. Det finns inga uppgifter som tyder på att det har blivit vanligare att familjehemsföräldrar har en särskild social, psykologisk eller pedagogisk utbildning. Däremot har det under de senaste decen- nierna uppmärksammats att det är allt vanligare att familjehem har familjehemsersättningen som enda eller huvudsakliga inkomstkälla. En annan aspekt av professionaliseringen är att enskilda hem har avtal med en kommun som innebär att hemmet får en fast ersätt- ning för att ha beredskap att ta emot barn och unga kontinuerligt. I dessa hem ägnar sig ofta minst en vuxen på hel- eller deltid åt uppdraget. är det vanligen jourhem som kontrakteras. Ytterligare en aspekt av professionaliseringen är den förstärkta familjehemsvården i form av privata verksamheter som erbjuder familjehem med konsulentstöd till . Bättre struktur i planering och uppföljning av vården Arbetet med planering och uppföljning av vården av barn och unga har förbättrats i ett historiskt perspektiv, även om det fortfarande finns brister och lokala skillnader. Flertalet kommuner använder sig av handläggnings- och dokumentationssystemet Barns behov i centrum (BBIC). Inom ramen för BBIC finns formulär och stöd- dokument som ska användas inför och under en placering, exempelvis En ny LVU – inledande överväganden och förslag genomförandeplan för placering, samråd inför uppföljningsmöten och konsultationsdokument för uppföljning av barnets skolgång. Förutom att ge en struktur för arbetet syftar BBIC till att stärka barnperspektivet och delaktigheten för barn och unga och deras familjer. har också utvecklat en metod för den initiala bedömningen av familjehem, som består av en manual, ett frågeformulär och en bedömningsmall. Instrumentet bygger till stor del på teorier om risk- och skyddsfaktorer samt utvecklingsekologi. Ökad inriktning på en evidensbaserad praktik En viktig utgångspunkt för arbetet med innehåll, kvalitet och uppföljning i social barn- och ungdomsvård är inriktningen mot en evidensbaserad praktik. Med en evidensbaserad praktik avses en medveten och systematisk strävan att bygga verksamhet, t.ex. social- tjänst, på bästa möjliga vetenskapliga grund. Det innebär användning av flera kunskapskällor för beslut om insatser, exempelvis beprövad erfarenhet. Tanken är att personalen ska fatta beslut om lämpliga insatser utifrån bästa tillgängliga kunskap kombinerad med brukarens medverkan och egna erfarenheter. har staten och kommunerna genomfört flera satsningar för att öka såväl kunskaperna om evidensbaserade metoder som användningen av denna kunskap inom . Forskning om samhällsvårdens utfall har bl.a. lyft fram de placerade barnens bristfälliga utbildning och hälsoproblem. Det har också tillkommit studier om samhällsvårdade barns välfärdsresurser, bl.a. socialt stöd, rekreationsmöjligheter, ekonomi och materiella resurser samt psykisk hälsa. Resultaten visar att ungdomar i HVB uppvisade lägre resurstillgång inom en rad områden jämfört med jämnåriga som bodde med sin familj, men också i relation till ungdomar som är placerade i familjehem. Vikten av att lyssna på de placerade barnen och involvera dem på olika sätt har betonats alltmer i samhällsvården. Att social- sekreterare samtalar med barn och unga är en mer eller En ny LVU – inledande överväganden och förslag mindre självklar del av det sociala arbetet och i uppföljningen av vården. Barnrättsperspektivet har stärkts genom tillsynsmyndig- hetens informationsinsatser och den särskilda telefonlinje som finns för placerade barn och unga. har från flera håll lyfts fram att placerade barns rättigheter och rätt till delaktig- het i vården behöver stärkas ytterligare. Inspektörerna hos Inspek- tionen för vård och omsorg () samtalar med ett stort antal barn och unga i HVB i samband med tillsynen av HVB, men det finns ingen systematisk sammanställning av vad barnen framför vid dessa samtal. Det finns ingen motsvarande kontakt med familjehems- placerade barn och unga, men och Barnombuds- mannen (BO) har i uppdrag av regeringen att ta fram och pröva en modell för att lyssna på barn i familjehem. Uppmärksamhet på vanvård inom samhällsvården började människor, som när de var barn utsattes för vanvård i fosterhem och på institutioner, att göra sig hörda. De berättade för media, myndigheter och politiskt ansvariga om sina upplevelser av övergrepp, utnyttjande och kränkningar. tillsattes med uppdraget att granska och kartlägga allvarliga övergrepp och vanvård vid institutioner och familjehem främst genom att intervjua personer som utsatts för vanvård. I samband med att lämnade sitt del- betänkande, vilket byggde på 400 intervjuer, tillsattes Upprättelse- utredningen, som hade till uppgift att lämna förslag till åtgärder med anledning av vad som framkommit i intervjuerna. Inom ramen för utredningen genomfördes en kartläggning om kännedom om övergrepp och allvarlig försummelse –2009. Kartläggningen ledde till ett konstaterande att problemen även finns i dagens samhällsvård. Regeringen har initierat skärpt lagstiftning för den sociala barn- och ungdomsvården och gjort flera satsningar inom området. Det har bl.a. skett genom uppdrag till att ta fram ett program för trygg och säker vård för placerade barn och En ny LVU – inledande överväganden och förslag unga, genom stöd till regionala utvecklingsledare som en del i arbetet för en evidensbaserad praktik samt tillsättande av en nationell sam- ordnare för den sociala barn- och ungdomsvården. Satsningarna har syftat till att bidra till kvalitetsutveckling, ett stärkt barnperspektiv och att höja kompetensen inom verksamhetsområdet. Satsningarna har avsett samhällsvården i stort och därmed också tvångsvården för barn och unga. Arbetet inom den sociala barn- och ungdomsvården kräver hög kompetens i . Kompetensfrågan är central för flera av de områden som utredningen behandlar, inte minst för stabilitet och trygghet i vården. Flera signaler om en oönskat hög personalsomsättning bland socialsekreterare har kommit . Problemet är inte nytt, men flera kommuner har rapporterat om en förändring såtillvida att det nu pågår en ständig personalomsätt- ning. En kartläggning som Kommuner och Landsting (SKL) gjort visar att var tredje handläggare i den sociala barn- och ungdomsvården myndighetsdel är nyanställd och att sju av tio arbetsledare har varit anställda än tre år.30 Även har fått indikationer från kommunerna att det finns en hög andel unga handläggare inom området och att det är en utmaning att behålla dem i verksamheten.31 På regeringens uppdrag har fördelat medel till kompetensutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården och lämnat förslag på en fortsatt långsiktig satsning på lokalt anpassad kompetensutveckling –2016. Myndigheten konsta- terar att det finns behov av att utveckla kompetensen inom flera områden. Satsningarna behöver ha en bred ansats, eftersom kompe- tensläget i kommunerna är så olika, göras på flera olika nivåer och vara inriktad mot de områden som kommunerna identifierat som bristfälliga, t.ex. evidensbaserad praktik samt uppföljning och 30SKL (2013b) s. 33 och 37. 31Socialstyrelsen (2014j) s. 29 ff. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Vidare finns ett kompetensutvecklingsbehov inom områdena regelverk och rättslig prövning samt insatser.32 Socionomutbildningen är en bred grundutbildning som ger generalistkompetens för socialt arbete. Arbetet inom den sociala barn- och ungdomsvården är kvalificerat och behovet av specialist- kompetens inom området har ökat. Förslag om att inrätta en specialistutbildning på avancerad nivå har lämnats av Barnskydds- utredningen.33 Krav på behörighet för vissa arbetsuppgifter i den sociala barn- och ungdomsvården trädde i kraft den 1 juli 2014.34 började nya föreskrifter från om behörighet att utföra vissa arbetsuppgifter i barn- och ungdoms- vård att gälla.35 fick i uppdrag av regeringen att ta fram och förvalta ett webbaserat stöd till kommunerna för deras yrkesintroduktion för nyanställda socialsekreterare med kortare erfarenhet i den sociala barn- och ungdomsvården. I uppdraget ingår även att anskaffa två uppdragsutbildningar, dels en påbygg- nadsutbildning för socialsekreterare med minst två års erfarenhet i den sociala barn- och ungdomsvården, dels en ledarskapsutbildning för arbetsledare och chefer inom individ- och familjeomsorgen. 4.4.3Barn och unga om samhällsvården Som framgår av kapitel 2 har utredningen under sitt arbete i olika sammanhang träffat barn och unga med erfarenhet av samhälls- vården. Dessa har berättat om sina upplevelser och lämnat flera förslag på hur vården bör förändras. Till stora delar överensstämmer synpunkterna med beskrivningar och analyser som tidigare fram- kommit genom bl.a. BO:s möten med barn som vårdas vid HVB och vid IVO:s samtal med placerade barn och unga. Synpunkterna bidrar till bilden av samhällsvårdens utmaningar . Ett återkommande område som lyfts fram av barn och unga i dessa sammanhang är kontakten med , såväl när det gäller information som att få sina åsikter beaktade vid beslut och 33SOU 2009:68, s. 547 ff. 2012/13:175. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Det har framförts att myndigheterna måste tro på vad barn och unga säger. Socialsekreterarnas engagemang har lyfts fram som särskilt viktigt för kontakten med barnet eller den unge. Andra områden som tagits upp är stödet till föräldrarna, skolans stora betydelse, möjligheterna till kontakter med hälso- och sjukvården och vikten av stöd och hjälp efter avslutad placering. Även betydelsen av information om hur man som placerad kan komma i kontakt med barnrättsorganisationer och andra som kan ge stöd och hjälp har framhållits. Vidare har ordningsregler på HVB som är kopplade till belöningar och bestraffningar kritiserats. När det gäller familjehemsvården har barn och unga framfört flera synpunkter om högre krav på kvalitet och innehåll i vården, om kommunikationen mellan barn, familjehem och socialtjänst och om uppföljning under och efter vården. Bättre kvalitetssäkring och lämplighetsbedömning av familjehem behövs. Det är också viktigt med stöd till familjehemmet så att alla där mår bra, även de biologiska barnen. Vid ett möte med ungdomar som har erfarenhet av att ha kommit ensamma till har utredningen mött synpunkter om behovet av att få mat som de känner igen, om oklara regler på HVB, om bristande stöd i skolan och vid läxor och om bristande fritidsaktiviteter på HVB. Personalen på måste vara förstående och ge kärlek, inte bara order, sade ungdomarna. Fyra mått på barn och unga i heldygnsvård Antal barn och unga med insats enligt SoL och LVU kan mätas på olika sätt. använder fyra olika mått i sin årliga statistikrapport om insatser för barn och unga: Nytillkomna barn och unga: Barn och unga som påbörjat minst en heldygnsinsats och som inte erhållit någon heldygnsinsats, vare sig enligt SoL eller enligt LVU, under de föregående fem åren. Barn och unga för vilka insatser påbörjades : Barn och unga som påbörjade en eller flera insatser för . Med påbörjad insats menas här att insatsen inleddes En ny LVU – inledande överväganden och förslag till och med detta år oberoende av när beslutet om insats fattades. Barn och unga med pågående insats : Barn och unga med en eller flera insatser just denna dag oavsett när insatsen påbörjades. Barn och unga som erhållit insats : Barn och unga som berörts av en eller flera insatser oavsett vilket år dessa insatser påbörjades. I detta mått ingår således barn och unga med insatser som påbörjats , men även barn och unga med insatser som påbörjades före detta år och som fortsatte in i det aktuella året. Ett barn ingår oftast i fler än ett mått. Samtliga nytillkomna barn ingår i gruppen med påbörjad insats . Många av dessa hade också pågående insats och samtliga som ingår i de tre övriga måtten räknas också med i antal barn och unga med insats . Som framgår av tabell 4.1 var antalet barn och unga som berördes av tvångsvården avsevärt färre än de barn och unga som fick heldygnsvård enligt SoL. Oavsett mått var det fler pojkar än flickor som fick heldygnsvård såväl enligt SoL som LVU, men skillnaderna var genomgående betydligt mindre när det gällde vård enligt LVU. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Källa: , Registret över insatser för barn och unga. Den vanligaste placeringsformen är familjehem. Bland barn och unga med insats hade av de SoL- vårdade och av de LVU-vårdade barnen och unga en familjehemsplacering. En ny LVU – inledande överväganden och förslag * Inkluderar både vård och omhändertagande med stöd av LVU Källa: , Registret över insatser för barn och unga. Institutionsvårdens omfattning och sammansättning varierar när det gäller placeringar med stöd av SoL respektive LVU. Både i fråga om SoL och LVU är institutionsvård vanligare bland pojkar än flickor och bland tonåringar än bland yngre barn. Som framgår av tabell 4.3 har kommunala HVB en mycket mer begränsad roll inom tvångsvården, där i stället staten är en viktig aktör genom SiS särskilda ungdomshem. En ny LVU – inledande överväganden och förslag * Inkluderar både vård och omhändertagande med stöd av LVU Källa: , Registret över insatser för barn och unga. Viss ytterligare statistik om familjehemsvården finns i kapitel 13 och om institutionsvården i kapitel 16. Mer stabil utveckling av heldygnsvård enligt LVU Som framgår ovan ökade antalet placeringar av barn och unga kraftigt . avstannade den generella ökningen. har dock andelen tonårsflickor och tonårspojkar i befolkningen som placeras i HVB med stöd av SoL stadigt ökat, –2013 . I stort sett hela ökningen beror sannolikt på det ökande antalet ensam- kommande barn. När det gäller placeringar enligt LVU var utvecklingen mer stabil . Där minskade till och med andelen barn och unga på HVB något i förhållande till alla barn och unga som fick heldygnsvård enligt LVU, från 2006 till 2013. Förändringen berodde främst på att familjehems- placeringarna med stöd av LVU blev fler medan antalet HVB- placeringar i stort sett var oförändrat.36 36 (2014c) tidsserie 5 (bearbetad). En ny LVU – inledande överväganden och förslag Ensamkommande barn tycks inte i någon större utsträckning ha placerats med stöd av LVU fram . Bland barn med HVB-placering enligt LVU ökade andelen utan uppgift om förälder bara från . Bland barn som vårdades vid HVB med stöd av SoL ökade motsvarande andel från under samma tidsperiod.37 för heldygnsinsats enligt LVU Det är vanligare med beslut om insatser enligt 2 § LVU som gäller brister i hemmiljön än 3 § LVU som gäller eget beteende. Av de barn och ungdomar som fick vård enligt LVU var brister i hemmiljön skäl till insatsen för medan av dem fick vård på grund av eget beteende och på grund av både brister i hemmiljö och eget beteende. Placering på grund av eget beteende blir vanligare med stigande ålder hos de som vårdas med stöd av LVU. Eget beteende som skäl för insats enligt LVU är vanligare för pojkar än för flickor. Som framgår av diagram 4.1 ökade andelen barn och unga som placerades med stöd av LVU på grund av brister i hemmiljön –2013, medan andelen som placerades till följd av eget beteende i stort sett var och även minskade något under slutet av perioden. 37 (2007a) tabell 13 (bearbetad) och (2014c) tabell 13 (bearbetad). En ny LVU – inledande överväganden och förslag 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Källa: Registret över insatser för barn och unga. Kostnaderna för institutionsvården planade ut i mitten av 2000- talet, men har börjat öka igen. Inom familjehemsvården har kostnaderna stadigt ökat och nästan fördubblats . Antalet placeringar har ökat men det förklarar inte hela kostnads- ökningen. En del av förklaringen kan vara högre ersättningsnivåer till familjehemmen. En annan anledning till de ökande kostnaderna kan vara att numera i relativt stor utsträckning anlitar privata organisationer för att ge förstärkt stöd till familjehem och jourhem. Även kostnaderna för öppna insatser har stadigt ökat . Antalet barn och unga som får öppenvårdsinsatser har emellertid legat relativt . Kostnadsuppgifterna avser hela den kommunala barn- och ungdomsvården. De är inte uppdelade på insatser enligt SoL och insatser enligt LVU. uppgick de samlade kostnaderna för En ny LVU – inledande överväganden och förslag HVB-vård för barn och unga till , familjehemsvård för barn och unga till , och öppna insatser för barn och unga till (av vilka avsåg individuellt behovs- prövad öppen vård).38 4.5Utredningens överväganden och förslag Hög tid för reformering av tvångsvården för barn och unga har gått sedan dagens LVU trädde i kraft. Mycket har hänt under den tiden, inom tvångsvården och inom angränsande områden. Synen på barn som rättighetsbärare har fått ett allt starkare genomslag i lagstiftningen, och barns rätt till skydd och vård har kommit mer i fokus för diskussionen om den sociala barn- och ungdomsvården. En långvarig minskning av antalet placeringar har ersatts av först en ökning och en tämligen stabil utveckling inom den vård som ges med stöd av LVU. har kunskapen om barns och ungas utsatthet även under och efter en placering ökat, genom forskning och genom de erfarenheter som barn och unga själva berättat om. Andra viktiga förändringar är det ökande inslaget av privata aktörer inom såväl familjehemsvård som institutionsvård. Till bilden hör också dagens problem med bristande stabilitet och kompetens i myndig- hetsutövning inom området. Det är nu hög tid för en reformering av tvångsvården för barn och unga utifrån dess särskilda förutsättningar och möjligheter. Ofta behandlas tvångsvården enbart i anslutning till samhällsvården i stort, vilket gör det svårt att beskriva och analysera den. Det finns givetvis ett starkt samband mellan vård med stöd av LVU och övrig samhällsvård, men samhällets ansvar och förpliktelser vid tvångs- insatser ställer särskilt höga krav på lagstiftningen och tillämp- 38 SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag 2013 (). En ny LVU – inledande överväganden och förslag ningen av den. Ansvaret och förpliktelserna avser alla delar av tvångsvården, från utredningen och planeringen till innehållet och kvaliteten i de insatser som ges. Utredningen vill också framhålla betydelsen av stöd till föräldrar vars barn omhändertas vid brister i hemmiljön. Dessutom är stöd och hjälp efter avslutad placering en oundgänglig del av samhällets ansvar. Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att det finns betydande behov av förbättringar inom alla dessa områden. Inte minst finns det en osäkerhet om kvaliteten på de insatser som ges med stöd av LVU och om resultaten av dessa. En sådan osäkerhet är inte acceptabel när det gäller insatser som görs utan samtycke från vårdnadshavare eller barn och unga själva. Ett annat område som måste få större uppmärksamhet är tryggheten och stabiliteten för barn som tidigt eller placeras i familjehem. Samhället måste till det yttersta kunna svara för att de mest ingripande åtgärderna leder till en trygg, säker och ända- målsenlig vård med ett tydligt barnrättsperspektiv och som ger en långsiktig trygghet. Kunskap och erfarenhet från andra länder behöver tas till vara Utredningen har enligt sina direktiv haft i uppdrag att i översyns- arbetet inhämta kunskaper och goda exempel från bl.a. övriga . Viktiga delar av tvångsvården för barn och unga har uppmärksammats mer i våra grannländer. Intresset för öppna insatser utan samtycke har varit påfallande stort i och , stöd till föräldrar vars barn blivit omhändertagna utan samtycke har utvecklats i bl.a. och utvecklingen av stöd och hjälp efter avslutad placering har varit betydligt mer i fokus i , och än här i landet. Förutsättningarna mellan de nordiska länderna varierar, men det är uppenbart att har anledning att noga följa vad som sker i grannländerna och ta vara på positiva erfarenheter och resultat. Som framgått ovan har forskare konstaterat att det pågår en utveckling i flera länder som innebär att olika barnavårdssystem närmar sig varandra och att en ny variant med fokus på barnet som medborgare börjar ta form. Utredningen vill betona värdet av den inriktningen på familjestöd som barnavårdssystemet i länge En ny LVU – inledande överväganden och förslag Med den inriktningen ses barns uppväxt och fostran som en angelägenhet för både föräldrar och samhälle, och det krävs inte uttalade risker och skyddsbehov för att barn och familjer ska få stöd och hjälp. Inom ramen för denna modell kan tvångsvården dock ses som särskilt inriktad på skydd av barn och unga, och även kräva en särskild uppmärksamhet på barnets rättigheter som med- borgare. I båda dessa avseenden innebär tvångsvården att samhället får ett särskilt stort ansvar för barnets rätt till skydd och god vård. Samverkan när behovet av samlade insatser är som störst Tvångsvården kräver tydliga regler och en rättssäker tillämpning av dem. I vissa avseenden måste insatser utan samtycke därför särskiljas från andra insatser för barn och unga. Det får emellertid inte innebära att de barn och unga som får insatser med stöd av LVU avskiljs från annat stöd som de behöver. Tvärtom förutsätter tvångsvården att olika delar av samhällets insatser för barn och unga kan samverka när behovet av skydd och god vård är som störst.