sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — tetsförklaringen, den nordiska solidaritetsdeklarationen41 och det nordiska försvarssamarbetet är också tydliga uttryck för att säker- hets- och försvarspolitiken förändrats under de senaste två decen- nierna, i förhållande till de principer som gällde under . Under hade säkerhets- och försvarspolitiken nämligen sin utgångspunkt i den svenska neutralitetspolitiken. Övergången till dagens säkerhetspoliska linje med den av försvarsberedningen utpekade solidariska säkerhetspolitiken tydliggör också de säker- hetspolitiska förändringarna som skett sedan slut. Såväl regeringen som har slagit fast att det ligger i säkerhetspolitiska intresse att samverka med likasinnade stater, såväl inom som utanför EU, om gemensam säkerhetsfräm- jande verksamhet och krishantering. Denna samverkan sker med såväl civila som militära medel. Vidare har framhållits att de nya säkerhets- och försvarspolitiska realiteterna innebär ett behov av samverkan på materielförsörjningsområdet. kon- staterar att ”önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av sam- arbete med likasinnade stater och grannar” samt att det ligger i säkerhetspolitiska intresse att värna om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete. Vidare anges att detta samarbete, inklusive samarbetsprojekt, omfattar såväl export som import av krigs- materiel.42 De ovan anförda förändringarna har medfört att synen på när krigsmaterielexport bör beviljas ur säkerhetspolitiska skäl ser annor- lunda ut än vad som gällde när nuvarande exportkontrollregelverk trädde i kraft. Detta har bl.a. medfört att gruppen stater till vilka det inte anses finnas utrikespolitiska hinder mot export har vidgats, främst med hänsyn till , men även att det föreligger t.ex. säkerhetspolitiska skäl för krigsmaterielexport för att bl.a. skydda handelsflöden. 41De nordiska utrikesministrarna enades om en solidaritetsförklaring på det utrikes- och säkerhetspolitiska området mellan de nordiska länderna under sitt möte i . Den nordiska solidaritetsförklaringen innebär att övriga nordiska stater, i det fall en nordisk stat drabbas av en kris eller ett angrepp, ska bistå den staten med relevanta medel. 42Utrikesutskottets betänkande 2010/11:UU3 och rskr 2010/11:261. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten I samband med årliga utrikespolitiska debatt redovisar regeringen roll i utrikes-, säkerhets-, bistånds- och handels- politiken , men framför allt lämnar regeringen sin programförklaring med mål och visioner för arbete i världen och framöver. En genomgång av det utrikesdeklarationer skapar också en bild över den förändrade säkerhetspolitiska inriktningen. I den utrikes- politiska deklarationen framhölls att den militära allians- friheten, med möjlighet att föra en neutralitetspolitik i närområde, hade ”tjänat oss väl”. I deklarationen för fram- hölls också den militära alliansfriheten och att denna, inte enbart tjänat väl, utan tjänar väl. Avseende EU framhölls att aktivt strävar efter att stärka den gemensamma euro- peiska säkerhets- och försvarspolitiken. I deklarationen för framhölls samarbete med Nato och det konstaterades att ”är militärt alliansfritt. Sam- tidigt är Nato en viktig partner till när det gäller insatser i krisområden.” I deklarationen för påtalades att neutralitetspolitiken ”i allt väsentlig” tjänat oss väl, men att den inte är lika relevant mot bakgrund av det slut och EU:s fördjupade integration. Den svenska militära alliansfriheten framhölls, men även medlemskap i . Medlemskapet betecknades därvid som en poli- tisk allians och att EU ”intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik”. I deklarationen för framhölls att EU:s medlemsstater tar ett solidariskt ansvar för säkerhet. Härutöver citerades även solidaritetsförklaringen från den 16:e juni 2009.43 Det kan noteras att den militära alliansfriheten inte nämns från och med deklarationen för och därefter. Avseende krishanterings- området angavs i deklarationen för att samarbetet med Nato vara av ”strategisk betydelse”. 2008/09:140 Betänkande 2008/09:FöU10. Solidaritetsförklaringen lyder: ”kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten utrikesdeklaration anges att en av utrikespolitikens huvuduppgifter är att bidra till nationens säkerhet. ”säkerhet byggs solidariskt med andra” och att ”hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer.” Det konstateras även att genom medlemskapet i EU ingår i en politisk allians och att ”tar ett solidariskt ansvar för säkerhet.” regeringsförklaring framhölls återigen solidaritetsför- klaringen. Det konstaterades att den militära alliansfriheten ”tjänar alltjämt vårt land väl” och att denna ”skapar en god grund för ett aktivt ansvarstagande för såväl vår egen som andras säkerhet.” Det fastslås att inte ska söka medlemskap i . framhålls den säkerhetspolitiska vikten av ökat samarbete inom , , EU och FN. utrikesdeklara- tion framhölls att ”säkerhetspolitiska linje ligger fast. Hot mot freden och vår säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och sam- verkan med andra länder. är inte med i någon militär allians.” Solidaritetsförklaringen framhölls och det påtalades att ”ska kunna ge och ta emot stöd såväl civilt som militärt.” I försvarsberednings säkerhetspolitiska rapport i en globali- serad värld44 konstateras att utvecklingen av den försvars- och säkerhetspolitiska situationen sker med högre hastighet och är än mer komplex och svårförutsägbar jämfört . Beredningen anser att grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken utgörs av den solidariska säkerhetspolitiken. Vidare framhålls att ett fördjupat bi- och multilateralt samarbete inom säkerhets- och försvarspolitiken med andra stater och organi- sationer stärker säkerhet. Teknikutvecklingen medför krav på samarbete med andra stater då enskilda stater inte har de resurser som krävs för att utveckla och anskaffa nödvändiga förmågor till dagens respektive framtidens insatsmiljöer. Den civila teknikutvecklingen är ledande men ibland krävs militär teknologi för att möta specifika militära krav och 44 Ds 2013:33. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten konstateras att investeringar i forskning och utveckling utgör grunden för långsiktig militär utveckling. Områden där civil forskning är obefintlig eller begränsad är t.ex. vapen, skydd, telekrig och undervattensområdet. Minskade sats- ningar inom forskning och teknikutveckling begränsar tempot i förmågeutvecklingen eller att dessa skjuts . Detta för med sig krav på långtgående bi- och multilaterala samarbeten om förmågorna ska kunna säkerställas. Det är endast genom fördjupat samarbete som stater kan säkerställa tillgång till förmågebredd och detta förväntas leda till ett större ömsesidigt beroende mellan väst- länderna. Avseende samarbetet med Nato, som utgörs av politisk, insatser och övningar samt standardisering, konstateras att detta är ”avgörande för att utveckla en relevant, modern, flexibel och användbar svensk försvarsmakt både för det nationella försvaret och för förmågan att genomföra insatser i och utanför vårt när- område.”45 En konsekvens av utvecklingen i omvärlden understryker enligt beredningen behovet av samarbete med andra länder och organisa- tioner. En följd av detta blir att bör fördjupa de bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbetena.46 Bered- ningen framhåller att säkerhet byggs solidariskt med andra stater och finner att det nordiska samarbetet är av stor vikt för . Beredningen ser stora möjligheter till ytterligare fördjupat nordiskt samarbete. Detta samarbete kan emellertid inte ses isolerat varför en utvärdering bör göras hur det försvarspolitiska samarbetet kan utvecklas i , inom EU, med Nato och andra berörda fora. Beredningen anser vidare att den solidariska säkerhetspolitiken ska vara grunden för den svenska säkerhets- och försvarspolitiken.47 45Ds 2013:13, s. 219. 46Aa s. 227. 47Försvarsberedningen framhåller även den solidariska säkerhetspolitiken i sin rapport svaret av – Starkare försvar i en osäker tid, Ds 2014:20, ”Försvarsberedningen påtalar därvid vikten av att fördjupar de bilaterala och multilaterala försvars- och säkerhets- politiska samarbetena. Dessa samarbeten stärker säkerheten i vår del av världen. Den solida- riska säkerhetspolitiken är grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken. Den solidariska säkerhetspolitiken förutsätter att försvaret kan verka tillsammans med andra. Solidaritetsförklaringen ställer krav på förutsättningar att ge och ta emot stöd, som också kan vara militärt. Försvarsberedningen anser att Försvarsmaktens samverkansförmåga med andra länder och organisationer därför bör utvecklas i detta avseende.” s. 87. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten Beredningen framhåller även flödessäkerhet som viktig del i globaliseringen och att denna är central i det vidgade säkerhets- begreppet.48 I sin rapport av – Starkare försvar i en osäker tid framhåller Försvarsberedningen att de principer för materiel- försörjningen som fastställdes i det försvarspolitiska inriktnings- beslutet ”fortsatt är central för att uppnå ett försvars med god operativ effekt.”49 Beredningen framhåller dock även nödvändig- heten av att kunna frångå en konkurrensutsatt upphandling på grund av försvarsteknologins särskilda karaktär. Försvarsberedning- en uppger även att ”det är den tekniska kompetensen om materiel- systemens styrkor och svagheter som säkerställer det operativa för- mågeövertaget.”50 Försvarsberedningen slår fast att bibehållandet av stridsflygförmågan och ubåtsförmågan utgör ett väsentligt säkerhets- intresse för . Bakgrunden är att beredningen framhåller att stridsflyg- och ubåtsförmågan är av väsentlig betydelse för försvar och för att Försvarsmakten ska kunna upprätthålla krav- ställd operativ förmåga. Beredningen slår fast att kunskap om hur dessa system har konstruerats medför kännedom om systemens styrkor och svagheter och att det därmed skapas ett tekniskt för- mågeövertag.51 8.4.3Påverkan på försvarsindustrin och den förändrade synen på behovet av krigsmaterielexport Som framgår ovan har den förändrade säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken fått konsekvenser för försvarsindustrin. Till att börja med har den svenska Försvarsmakten inte längre samma kvan- titativa behov av materiel och system som . Vidare finns ett uttalat politiskt mål att Försvarsmakten, i motsats till tidigare, inte i första hand ska vända sig till den inhemska försvarsindustrin och hos denna utveckla produkter vid framtida materielanskaffning. I stället ska redan färdigt utvecklade produkter införskaffas ”från hyllan”. framhåller regeringen, och berörda myndigheter 48Ds 2013:13 s. 219. 49Ds 2014:20 s. 50Aa s. 84. 51Ds 2014:20 s. En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten värdet och betydelsen av den inhemska försvarsindustrin, liksom vikten av att denna ligger i framkant på teknologiutvecklingen. Kraven på vissa militära system har blivit alltmer komplexa vilket bl.a. drivit upp utvecklingskostnaderna. Detta har fått till följd att den militärteknologiska utvecklingen i allt större omfattning kommit att ske i internationellt samarbete. Sådana samarbeten skapar även förutsättning för utbyte av teknisk kompetens. En förutsättning för att vara en intressant samarbetspartner och kunna deltaga i materiel- samarbetsprojekt är att inom vissa områden ligger på fram- kant avseende teknikutveckling och kunskap. För att industrin ska kunna fortleva och utvecklas måste den få möjlighet till avsättning av sin produktion. I stort sett inget lands försvarsmakt kan enskilt bära en nationell försvarsindustri. Internationellt sett och inte minst inom ses export som en förutsättning för att behålla och utveckla en kompetent och konkurrenskraftig försvarsindustri. Så även i . Genom ex- port skapas förutsättningarna för att den inhemska försvarsindust- rin ska kunna vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och indust- riella kompetenser. 9Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk Kritiken mot den svenska krigsmaterielexporten är mång- facetterad. En återkommande kritik är att export anses ske i strid mot gällande exportkontrollregelverk. Det brukar bl.a. anföras att export sker till diktaturer, till krigförande stater samt till stater som systematiskt bryter mot mänskliga rättigheter, trots att regelverket föreskriver annat. Vidare påpekas den bris- tande överensstämmelsen mellan exporten och politik för global utveckling (PGU). Exporten som sådan anses vara oförenlig med ambitioner att verka för internationell fred och nedrustning. Argument förs även fram att krigsmate- rielexporten legitimerar regimerna i icke-demokratiska stater och stater som kränker de mänskliga rättigheterna och mot- verkar de utrikespolitiska målen att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Det framhålls även att nuvarande export- kontrollsystem medför svårigheter att utkräva politiskt ansvar för den förda politiken. Kritik riktas även mot bristande öppen- het och transparens inom den svenska exportkontrollen. Den bristande insynen medför också svårigheter att granska beslu- tens förenlighet med regelverket. Detta kapitel redogör för den kritik som framförs gentemot gällande exportkontrollregelverk. I syfte att få kunskap om kritiken har kommittén under utredningsarbetet haft återkommande kon- takter med det civila samhället. Bl.a. har kommittén bjudit in repre- sentanter för det civila samhället till en hearing samt till ett semina- Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk rium varvid dessa beretts möjlighet att redogöra för sin syn på det gällande exportkontrollsystemet.1 Vidare har representanter bjudits in till några av kommitténs sammanträden. Det föreligger stora likheter mellan den kritik mot den svenska krigsmaterielexporten som framförs och den kritik som fram- fördes . Liksom då2 handlar da- gens kritik inte sällan om att krigsmaterielexport enligt kritikerna sker till stater vartill export inte ”får” ske enligt gällande regelverk. Från officiellt håll brukar det hävdas att har en restriktiv krigsmaterielexport. Kritikerna å sin sida hävdar att den svenska krigsmaterielexporten omgärdas av dubbelmoral och hyckleri och att export ibland sker i direkt strid mot gällande riktlinjer och lag- stiftning som i grunden är en förbudslagstiftning. Dessa diametralt motsatta uppfattningar har i många fall sin grund i den mål- och intressekonflikt som finns inbyggd i regelverket. Den framförda kritiken kan övergripande beskrivas enligt följande: principiell kritik mot krigsmaterielexporten över huvud och mot regelverket som sådant, kritik mot tillämpningen av regelverket, samt kritik mot bristande öppenhet och transparens. Generell kritik mot krigsmaterielexporten Den kritik som framförs mot krigsmaterielexporten över huvud framhåller bl.a. att sådan export inte är förenlig med ambi- tioner att verka för internationell fred och nedrustning. Exporten medför att utrikespolitik försvagas och att röst i dessa frågor inte framstår som trovärdig. I fråga om det svenska 1Se bilaga 5 och 6. 2Se bl.a. SOU 1989:102 s. 127. Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk biståndet till demokratiutveckling undermineras det genom att krigsmateriel exporteras till icke-demokratiska stater. Vidare framhålls att krigsmaterielexporten till icke-demokra- tiska stater och till stater som kränker mänskliga rättigheter medför att trovärdighet som förkämpe för demokrati och mänsk- liga rättigheter urholkas. Krigsmaterielexporten anses legitimera regimerna i icke-demokratiska stater och stater som kränker de mänskliga rättigheterna och medför att målen för svensk utrikes- politik för främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter där- med undergrävs. Enligt vissa kritiker borde ett totalförbud för krigsmaterielexport, inkluderande följdleveranser, införas till stater som inte uppfyller de mest grundläggande politiska och med- borgerliga rättigheterna. Vid tveksamma fall, där det är oklart om en stat kränker grundläggande politiska och medborgerliga rättig- heter, borde en försiktighetsprincip tillämpas som innebär att ex- port inte sker. Kritik mot regelverket som sådant Kritik har även framförts mot exportkontrollregelverkets struktur som medför att detta saknar tillräcklig tydlighet och vägledning för beslut. Regelverket anses vara för vagt och luddigt formulerat och lämnar för stort utrymme för tolkningar. Kritiken mot regelverket innefattar bl.a. krav på att ytterligare kriterier införs som talar mot export. Därvid har särskilt framhållits att ett demokratikriterium respektive ett utvecklingskriterium bör införas. Enligt kritikerna skulle införande av ytterligare kriterier skärpa exportkontrollen och göra exporten mer restriktiv. Vidare framhålls att det finns inne- boende motsättningar mellan de svenska riktlinjerna och EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Kritik har vidare riktats mot tolkningen av vad som utgör en följdleverans. Enligt kritikerna har följdleveransbegreppet tolkats alltför extensivt och generöst. En del av den kritik som framförs mot tillståndsprövningen och praxisutvecklingen avser framförallt att tillämpningen och tolk- Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk ningen av riktlinjerna har blivit för välvilliga. Kritikerna menar att export utgör ett undantag från huvudregeln som följer av att det är fråga om en förbudslagstiftning. Genom att så välvilligt bevilja till- stånd till export har undantaget i praktiken blivit huvudregel. De säkerhets- och försvarspolitiska skäl som talar för export har till- mätts för stor vikt och felaktigt värderats högre än de utrikespoli- tiska skäl som talar mot export. På grund av detta har de hinder mot export som anges i riktlinjerna inte fått det genomslag som avsett. Exporten av krigsmateriel har blivit alldeles för vidlyftig. Kritikerna menar att krigsmaterielexport beviljas trots att det strider mot utrikespolitik. De utrikespolitiska skälen som talar emot krigsmaterielexport måste ges större tyngd i tillstånds- prövningen. Därigenom kan bl.a. mottagarstatens respekt för de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt få en mer avgörande betydelse för beslutsfattandet. Vissa framhäver att krigs- materielexporten alltid måste relateras till bindande inter- nationella åtaganden rörande mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt. Vidare måste politik för global utveckling (PGU) få större genomslag i tillståndsprövningen så att rättighets- och fattigdomsperspektiven beaktas i större utsträckning. 9.2.3Kritik mot bristande öppenhet, transparens och möjlighet till ansvarsutkrävande En del av den kritik som riktas mot exportkontrollsystemet gäller att det råder brist på öppenhet och transparens. Avsaknaden av öp- penhet och transparens i de beslut som fattas försvårar insyn i verk- samheten samt försvårar ansvarsutkrävande. Bristen avseende öp- penhet innebär att en kritisk granskning av besluten inte kan göras då skälen för besluten inte redovisas offentligt. Enligt kritikerna medför det gällande exportkontrollsystemet att de olika aktörerna – regeringen, EKR och ISP – kan föra över ansvaret på varandra. Enligt kritiker har regeringens ansvar försvagats med det rådan- de systemet då allt för få ärenden överlämnas till regeringen för be- slut. Denna ordning får till följd att möjligheterna att utkräva poli- tiskt ansvar minskar. Ändringar av systemet måste därför göras – t.ex. att återföra krigsmaterielexportärendena till regeringen – så att regeringens ansvar tydliggörs. Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk Regelverket måste under alla omständigheter utformas på ett sådant sätt att det klart framgår vem som fattar beslut och på vilka grunder beslutet fattas. I de fall där EKR är involverat i besluts- processen måste bl.a. ledamöternas ställningstaganden liksom skä- len för deras ställningstagande offentliggöras. Först om detta sker blir det möjligt för allmänheten att granska beslutens förenlighet med regelverket och möjliggöra politiskt ansvarsutkrävande. Kommittén har undersökt exportkontrollsystemet avseende krigsmateriel i , , , , Stor- och Förenta Stater. Kommittén har därvid särskilt tittat på i vad mån dessa stater i sin exportkontroll be- aktar i vad mån mottagarstaten av krigsmateriel är betrakta som demokratisk eller icke-demokratisk. Kommittén har vidare tittat på förekomsten av öppenhet och transparens i dessa staters exportkontrollsystem. Det kan konstateras att det svenska exportkontrollregel- verket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i de under- sökta staterna. Till att börja med är ensamt om att som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvaltnings- myndighet i stället för att den hanteras av regeringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten att export av krigs- materiel generellt är förbjuden, men att undantag från detta för- bud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. Endast har en liknande utgångspunkt, men då för s.k. tredjeländer, dvs. icke NATO eller EU medlems- stater. Utgångspunkten för övriga jämförda stater är att export av krigsmateriel är tillåten om inte förhållandena är sådana att exporten ska förbjudas. Denna skillnad torde bl.a. ha sin förklar- ing i att dessa stater förbjuder export ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel användare samt att det handlar om en materielspecifik prövning och vem inom en stat som är mottagare av en produkt, snarare än att granska staten som sådan. Undersökningen ger vid handen att inte någon av de under- sökta staterna har ett ”demokratikriterium” i sitt regelverk. Vad beträffar frågan om öppenhet och transparens kan konstateras att den svenska ordningen att regeringen redovisar krigsmate- rielexporten till har sin motsvarighet i de undersökta staterna. Det kan därvid noteras att mängden information som redovisas skiljer sig åt mellan staterna. En annan skillnad är ock- så på vilket sätt (parlamentet motsv.) behandlar redo- visningen. En ytterligare skillnad är när i tiden redovisningen sker. Utredningsuppdraget innefattar att kommittén ska undersöka och kartlägga samarbetsländers exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater. Utredningsuppdraget innefattar vidare bland annat att kommit- tén ska utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen. En ökad offentlighet kan mot- verka försvars- säkerhets och utrikespolitiska intressen. En ökad offentlighet kan vidare missgynna den svenska industrin som har att verka på en internationellt konkurrensutsatt marknad. Det är mot angiven bakgrund motiverat att även göra en komparativ studie avseende förekomsten av öppenhet och transparens inom samarbetsländernas exportkontrollsystem. Kommittén har valt att undersöka exportkontrollsystemet i , , , , och Förenta Stater. Det kan inledningsvis konstateras att det svenska export- kontrollregelverket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i de undersökta staterna. Till att börja med är ensamt om att som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvaltnings- myndighet i stället för att den hanteras av regeringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten att export av krigsmateriel generellt är förbjuden, men att undantag från detta förbud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. En- dast har en liknande utgångspunkt, men då för s.k. tredje- länder, dvs. icke NATO eller EU medlemsstater.