sou · H3B358d2 · 2015-10-20 00:00:00 — En likhet mellan kommunallagens bestämmelser och EU:s stats- stödsregler är att det är tillåtet för en kommun att ge stöd till näringslivet om det är motiverat av att servicenivån i samhället utan stöd skulle sjunka under vad samhället betraktar som en acceptabel nivå, att det finns synnerliga skäl. Denna likhet kan kopplas till att stöd både i kommunallagen och inom förutsätts ha en marknadskompletterande roll. Kommunallagen och statsstöds- reglerna ställer dock olika krav för att sådant stöd ska kunna ges. Det finns inte så många rättsfall om kommunernas befogenhet att utge stöd på bostadsområdet från tiden efter EU- inträde. Det är därför svårt att uttala sig om det faktiska rättsläget och även om i vilka avseenden som stödbegrepp och 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen har olika innehåll. 12 Som redovisats i kapitel 5 har kommissionen dock beslutat om vissa regelverk som undan- tar vissa typer av stöd från kravet på förhandsanmälan till kommissionen. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … arbetena till kommunallagen framgår att undantagen från stöd- förbudet i 2 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) ska tolkas snävt. Förutsättningarna för stödgivning inom ramen för synnerliga skäl som vi beskrivit i kapitel 3 påminner om syftet med de undantags- kriterier som enligt gäller för tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse genom att det ska vara fråga om allmän- nyttiga tjänster som inte tillgodoses utan stöd. Det innebär att ersättning som är nödvändig för att en allmännyttig tjänst ska ut- föras teoretiskt bör kunna uppfylla såväl kraven i 2 kap. 8 § kom- munallagen som kraven på förenlighet som innehåller. Våra överväganden avser därför i första hand hur kom- muner kan uppfylla de EU-rättsliga kraven. Den grundläggande skillnaden mellan avtal som EU-rättsligt kan utgöra statligt stöd och andra avtal är att avtalen ingås av det allmänna och att villkoren inte är marknadsmässiga. Nedan resone- rar vi kring ett antal vanliga avtalsformer som enligt vår bedömning i vissa fall kan aktualisera tillämpningen av . Det är oklart om exempelvis stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse även utgör stöd i kommunallagens mening. Vi bedömer dock att vi inte behöver ta ställning till detta eftersom nödvändigt stöd har förutsättningar att uppfylla såväl de kommunalrättsliga kraven som de EU-rättsliga krav som ställs för att ett stöd ska vara förenligt med EUF-fördraget. Stöd som inte är tillåtet enligt är förbjudet även om det skulle medges kommunalrättsligt. Nedan resonerar vi kring de olika typer av transaktioner som kan aktualisera tillämpningen av för en kom- mun i dess arbete med bostadsförsörjningsåtgärder. Till kommunernas kompetensenliga verksamheter hör att tillhanda- hålla mark till näringslivet för dess lokaler och övriga anläggningar.13 Kommunerna har också i många fall ett stort markinnehav, även om det har minskat över tid.14 Kommunerna säljer mark direkt i 13RÅ 1964 I 12. 14Se vidare om kommunernas markinnehav i avsnitt 4.4.6. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … enskilda fall och i andra fall genom mer komplexa upplägg i form av exploateringsavtal där det ofta finns ömsesidiga åtaganden mellan en kommun och exploatören. Markpriset är en viktig fråga vid affärsmässiga investeringar i bostäder. Kommuners prissättning av mark för bostadsbebyggelse är därför en viktig fråga för bostads- byggandet. Genom förmånliga priser på mark kan kommunen under- lätta investeringar i bostadsbyggande. kan sådana för- månliga villkor aktualisera kommunalrättsliga och statsstödsrättsliga överväganden. Många kommuner har historiskt tillämpat lägre pri- ser på mark som ska användas för att uppföra hyresrätter än på mark som ska användas för andra bostadsupplåtelseformer. Kom- munallagen har också medgett att kommunerna tillämpar en gene- rell lågprispolitik vid markförsäljning, eftersom detta ansetts all- mänt gynna näringslivet genom att köparna behandlas lika. En så- dan politik har inte betraktats som stöd till enskilda företag i kommunallagens mening.15 Det har också varit möjligt att gynna kommunens bostadsverksamhet genom förmånliga mark- priser. En generell lågprispolitik på mark Möjligheten till en s.k. generell lågprispolitik begränsas numera av , eftersom den EU-rättsliga för vad som gynnar vissa företag eller viss produktion inte utgår från den kommunalrättsliga principen att alla kommuninvånare ska be- handlas lika som påverkat tillämpningen av 2 kap. 8 § kommunal- lagen utan från att företag inte ska gynnas i förhållande till annan konkurrensutsatt verksamhet. Det är dock viktigt att notera att ett lågt marknadspris inte utesluts av . Trots att en kommuns kostnader för mark och infrastruktur överstiger priset som en kommun får vid försäljningen av marken kan det vara ett marknadsmässigt pris som inte anses gynna köparen i statsstödsrättslig mening. 15 RÅ 1976 Ab 154. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … Lägre priser till kommunens bostadsverksamhet Lägre priser till kommunens bostadsverksamhet än till annan kon- kurrensutsatt bostadsverksamhet är en form av stöd. Ett stöd till kommunens bostadsverksamhet omfattas alltså av stödbegreppet i artikel 107.1 och genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-för- draget. Vi återkommer till förutsättningarna för stöd till kommu- nernas bostadsverksamheter i våra överväganden senare i kapitlet. Lägre priser på mark för hyresrätter Av kapitel 4 framgår att de svenska kommunerna i stor utsträck- ning upplever en brist på hyresrätter. När det gäller särskilda priser för markupplåtelse till hyresrätt i allmänhet är rättsläget mer svår- bedömt än när det gäller en generell lågprispolitik enligt ovan. uttalade att det skulle kunna hävdas att hyresrättsmarknaden är en distinkt marknad ifrån mark- naden för bostadsrätter och egnahem och att skatteregler som gyn- nar hyresrätterna därmed inte skulle vara ett gynnande i statsstöds- rättslig mening. Motsvarande synsätt kan anläggas vid en markaffär eftersom det är skillnad på det pris som kan erhållas vid markupp- låtelse för hyresrätter i förhållande till priset vid markupplåtelse till bostadsrätter eller egnahem. Det finns dock en skillnad mellan en statsstödsbedömning av skatteregler och andra statsstödsbedöm- ningar, eftersom eventuella undantag från skattenormen kan moti- veras av syftet med skattelagstiftningen som statsstödsrättsligt kan vara en nationell norm. Att det inte bedöms vara statligt stöd att minska skattetrycket på hyresrätter i ett sammanhang utesluter alltså inte att förmånlig prissättning vid markförsäljning till företag som ska uppföra hyresrätter utgör ett statligt stöd. Det finns vidare en koppling mellan prissättningen av mark och kommunernas planmonopol som bland annat kommer upp i tribu- nalens dom som upphävde kommissionens första beslut om even- tuellt statligt stöd till Nord.16 Valet att planera för en viss typ av bostäder medför inte att den planerade bebyggelsen får ett stöd i EU-rättslig mening eftersom sådana beslut varken innebär att någon ekonomisk verksamhet ut- 16 Mål T-244/08 Nord, 2011 II-00444, punkt 65. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … övas eller att allmänna medel överförs. Kommunens roll som be- slutsfattare beträffande planmonopolet omfattas alltså inte av . Även om detaljplaner inte innehåller krav på viss upplåtelseform kan det alltså finnas argument för att ett beslut att planera för vissa upplåtelseformer eller andra krav som skulle anses gynna någon viss typ av upplåtelseform, exempelvis genom mark- anvisningar, inte utgör ett statligt stöd. Mer om markanvisningar under nästa rubrik. Nästa fråga blir då om en köpare gynnas av att markpriset är lägre för hyresrätter än för bostadsrätter? Det enkla svaret – såvitt får förstås av vår analys av bostadsmarknadens funktionssätt i kapi- tel 4 – är att marknadsvärdet av mark på en bostadsfastighet som upplåts med hyresrätt av många anledningar är lägre än vad samma mark skulle ha för värde om bostadsfastigheten uppläts med bo- stadsrätt. Marknadspriset för mark till hyresrätter avviker alltså från marknadspriset för markupplåtelser till egnahem och bostads- rätter. Följaktligen bör en försäljning till marknadspriset för för- säljningen av mark för hyresrätter inte betraktas som ett selektivt stöd, trots att försäljningen kan ske till ett lägre pris än det pris kommunen hade kunnat få för marken om fastigheten hade kunnat upplåtas med bostadsrätt. Ett problem med prissättning baserad på upplåtelseform är att det kan vara svårt att i efterhand förhindra en ombildning till bo- stadsrätter vilket skapar incitament för fastighetsägare att ombilda hyresrätter till bostadsrätter, något som både minskar tillgången till hyresrätter och riskerar att snedvrida konkurrensen på bostads- rättsmarknaden. En lösning på det problemet som tillämpar, och som bl.a. förespråkats av Statskontoret, är att upplåta mark för hyresrätter med tomträtt och därigenom kun- na ställa upp särskilda villkor beträffande verksamheten. medför tomträttsupplåtelse att värdet av exploateringen i viss mån kvarstår hos kommunen. En markupplåtelse med tomträtt ökar alltså kommunens möjligheter att fortsättningsvis påverka mark- användningen, även om sådana avtal naturligtvis även begränsar privata aktörers möjligheter att investera på sådan mark. Vilken hyra som en tomträtt betingar och hur marknadsvärdet på denna ska sättas för att undvika ett gynnande är dock i sin tur en Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … komplicerad fråga som också behandlats av en statlig utredning.17 Kommissionen har dock lagt ner det enda statsstödsklagomål som avsett underprissättning av tomträtter18 som vi noterat. Vår bedömning: Kommunens tillämpning av planmonopolet om- fattas inte av . Rättslig säkerhet vid krav- ställning i markanvisningsprocesser som inte uppfyller de EU- rättsliga principerna om objektivitet, transparens och icke- diskriminering kan förutsätta diskussioner med och en eventuell anmälan till kommissionen innan de kan genomförs utan stats- stödsrättsliga hinder. De nya regler som införts för att skapa transparens avseende exploateringsavtalen och markanvisningar- na bör minska risken för att dessa avtal betraktas som stöd till kommunens motpart i avtalet. ska kommuner ha riktlinjer för markanvis- ningar. Markanvisningsprocessen är dock oreglerad så länge den inte omfattas av upphandlingsreglerna såsom kan vara fallet om köparna uppför samhällsinfrastruktur som en del av avtalet med kommunen.19 Processen har dock stor betydelse för marknaden och förutsättningarna för bostadsbyggande. När planeringsåtgärder eller en markanvisningsprocess övergår från att vara en del av kom- munens offentliga roll att planera för markanvändningen till att gynna enskilda företag och därmed kunna utgöra statsstöd i EU- rättsligt avseende kan vara svårt att avgöra. Planbeslut som ändrar markens användningsområde kan påverka markens värde men behöver inte medföra att allmänna medel över- förs. Om ett kommunalt beslut att planera för viss markanvänd- ning är direkt kopplad till en försäljningsprocess måste kommunen enligt kommissionens beslutspraxis ta hänsyn till sina planer vid värderingen av marken om kommunen vill kunna utesluta att för- 17SOU 2012:71, Tomträttsavgäld och friköp. 18Överlåtelse av mark från – ärende CP 304/07, dnr N2008/5069/MK. 19Se vidare i avsnitt 3.6.2. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … säljningen inte utgör statligt stöd i EU-rättslig mening.20 Kom- muner som ofta både planerar för markanvändning och säljer mark måste alltså ta hänsyn till sina planer vid värderingen av marken. Eftersom kommunala markanvisningar och exploateringsavtal ser mycket olika ut är det svårt att göra en generell EU-rättslig bedöm- ning. Frågan om krav i en viss markanvisning i en svensk kontext ska ses som ett exempel på att en kommun utövar offentlig makt eller om kravställningen och prissättning utifrån densamma i vissa fall ska ses som användning av allmänna medel som kan utgöra stat- ligt stöd kan också behöva bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt vår bedömning kan rättslig säkerhet vid krav- ställning i markanvisningsprocesser som inte uppfyller de EU- rättsliga principerna om objektivitet, transparens och icke-diskri- minering förutsätta diskussioner med och en eventuell anmälan till kommissionen innan de kan genomföras utan statsstödsrättsliga hinder. De nya regler som ska skapa transparens avseende exploa- teringsavtalen bör minska risken för att dessa avtal betraktas som stöd till kommunens motpart i avtalet. Vår bedömning: Blockförhyrningsavtal kan vara ett effektivt sätt att dela på risken med investeringar och därmed möjliggöra fler affärsmässiga investeringar än som annars är möjligt. Block- förhyrningsavtal kan dock omfattas av . Villkoren i blockförhyrningsavtal måste utformas med beaktan- de av detta. Ett förfarande som föreslagit för att öka riskspridningen vid investeringar på svaga bostadsmarknader är blockförhyrnings- avtal.21 Med blockförhyrning avses enligt jordabalken 12 kap. 1 § sjätte stycket (hyreslagen) att en hyresgäst hyr alla eller ett visst antal lägenheter (minst tre) för andrahandsupplåtelse. 20COM(2014) 6207 final, av den 5.09.2014, om SA.26212 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/A/08) and SA.26217 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/B/08) swaps of forestland in , se vidare under avsnitt 5.4.3.1. 21Boverket 2013:25, Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … ägaren och hyresgästen kan i ett sådant fall komma överens om andra villkor för hyran av en lägenhet än vad som gäller enligt bruksvärdesprincipen och hyresförhandlingssystemet. Hyresgästen hyr sedan ut lägenheterna i andra hand. Genom ett sådant avtal garanteras hyror , vilket gör det möjligt för förstahandshyresgästen att dela på risken med exempelvis ett bostadsbyggnadsprojekt. Andrahandshyresgästen, den boende, har dock besittningsskydd. Genom sådana avtal kan helt marknads- mässiga upplägg vara möjliga genom att fler aktörer med olika intressen delar på affärsrisken. Eftersom blockförhyraren (första- handshyresgästen) får stå för en del av risken säkerställs det också att denne aktivt försöker minska affärsrisken genom att sträva efter ökade intäkter och minskade kostnader. konstaterar dock att det krävs långa hyreskontrakt (eller höga hyror för Blockför- hyraren) om hyrorna ska kompensera för risken i de fall där det är stor skillnad mellan marknadspris och produktionskostnad. En expanderande arbetsgivare kan vilja möjliggöra bostadsinvester- ingar och erbjuda sig att dela risken för ny- eller ombyggnation av en fastighet med en byggherre i syfte att skapa förutsättningar för de anställda att bosätta sig på orten. Sådana avtal skulle också kunna slutas av Försvarsmakten eller av en högskola för det fall det råder brist på studentbostäder eller bostäder för försvarsmaktsanställda och bostadsmarknadens förutsättningar inte medger investeringar i nya bostäder. Ett privat företag som vill etablera sig eller expandera på en svag bostadsmarknad kan därmed bidra till bostadsbyggandet genom att avlasta byggherren från en del av risken. Det blir alltså i princip fråga om en form av personalbostäder. Enligt förekommer den här typen av blockförhyr- ningsavtal . En sådan lösning förutsätter dock att den verksamhet som vill etablera sig eller expandera har finansiell styrka och är beredd att medverka till risktagandet. Kommunala block- förhyrningsavtal är enligt också en vanlig lösning när det gäller äldrebostäder. Långa blockförhyrningsavtal ställer dock krav på den kommunala ekonomin eftersom det inte i alla kommuner är Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … självklart att det finns resurser att infria ingångna hyresavtal som kan löpa eller i vissa fall . Blockförhyrningsavtal ur ett statsstödsperspektiv Om en offentlig aktör går in i en affärsförbindelse på samma villkor som en privat aktör och delar på risk och förtjänst finns det EU- rättsligt en presumtion för att villkoren i avtalet är marknads- mässiga.22 Skulle avtalet bygga på garantier från det allmänna som minskar den private investerarens risk skulle dock ingen sådan pre- sumtion finnas. Andra sätt att säkerställa att sådana avtal ingås på marknadsmässiga villkor kan vara konkurrensutsättning eller en oberoende värdering. Trots att en eventuell blockförhyrare kon- trolleras av staten eller av en kommun är det inte fråga om stöd om villkoren är marknadsmässiga. Som påtalat riskerar villkor i ett blockförhyrningsavtal med en kommun som gynnar ett företag att EU-rättsligt betraktas som statligt stöd. Ett stöd i form av ett förmånligt blockförhyr- ningsavtal förutsätter i likhet med andra stöd ett – EU-rättsligt god- tagbart – politiskt syfte och en utformning av stödet som säker- ställer att det inte blir större än nödvändigt. I vissa fall kan det krävas en anmälan till kommissionen. Som vi redogjort för i kapi- tel 5 krävs dock ingen anmälan om stödet utformas i enlighet med reglerna om stöd av mindre betydelse, den allmänna gruppundan- tagsförordningen eller kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.23 Även dessa regler innehåller dock särskilda formkrav och krav på att vissa rapporteringsskyldigheter fullgörs av stödgivaren och medlemsstaten. 22Se vidare i avsnitt 5.4.2.2. Se särskilt KOM(2007) 3274 slutlig av , Business Case (ärende N 791/2006). 23Se vidare i avsnitt 5.6. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … Vår bedömning: Det är EU-rättsligt möjligt att utfärda kom- munala garantier utan att det blir fråga om statligt stöd enligt ovanstående förutsättningar. Det krävs dock en affärsmässig av- vägning mellan risken som tas och priset för borgensåtagandet. Förmånliga garantier eller garantier som inte kan erhållas på marknaden förutsätter att statsstödsreglerna följs och att ända- målet för stödet avgränsas. Höjda borgensavgifter tillhör de vanligaste svaren från kommuner och kommunala bostadsverksamheter på frågan om vad kravet på ett agerande enligt affärsmässiga principer inneburit. borgen är en form av garanti. Kommissionen har gett ut vägled- ning, som dock inte är uttömmande, om när en garanti ska anses marknadsmässig. Vägledningen beskriver hur det allmänna kan ut- forma borgensåtaganden för att vara säker på att det inte blir fråga om stöd i EU-rättslig mening. Även garantier som utformats på annat sätt kan vara marknadsmässiga. Vi bedömer dock att kom- missionens vägledning ger en god indikation på när en borgensavgift utgör statligt stöd i EU-rättslig mening. De vikti- gaste förutsättningarna för att en borgen ska kunna an- ses vara marknadsmässig är följande.24 Låntagaren som borgensåtagandet avser får inte vara i ekono- miska svårigheter, se vidare i kapitel 10. Garantins omfattning och den därmed sammanhängande risken måste kunna bedömas när garantin beviljas. Garantin måste vara kopplad till en viss finansiell transaktion, ett maximibelopp för garantierna ska ha fastställts och garantierna ska vara tidsbegrän- sade. Obegränsade garantier kan alltså inte vara marknadsmäs- siga. Garantin får inte heller täcka av det lån eller den finansiella förpliktelse garantin avser. Denna begränsning gäller dock inte garantier som täcker skuldebrev och den gäller inte heller garantier till ett företag som enbart utför en viss 24 Nedan uppräknade villkor följer av artikel 3.2 i garantimeddelandet. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … tjänst av allmänt intresse när garantin ställs ut av den myndighet som anförtrott tjänsten till företaget. Slutligen måste ett marknadsorienterat pris betalas för garantin, vilket är det som ur synpunkt föranleder diskussio- nen om borgensavgifter. Det är alltså EU-rättsligt möjligt att utfärda kommunala garantier utan att det blir fråga om statligt stöd enligt ovanstående förut- sättningar. Det krävs dock en affärsmässig avvägning mellan risken som tas och priset för borgensåtagandet. Förmånliga garantier förut- sätter att statsstödsreglerna följs och att ändamålet för stödet av- gränsas. 9.5.1.5Att avstå från avkastningskrav Vår bedömning: EU-rättsligt krävs att varje risktagande med allmänna medel kan förväntas ge en avkastning som motiverar risktagandet om det ska kunna uteslutats att det kan vara fråga om stöd i EU-rättslig mening. Att en investering förväntas ge avkastning i förhållande till risk är inte detsamma som att av- kastningskrav på företagsnivå ska ligga på en viss nivå. Allbolagen har i hög grad kommit att diskuteras som en lag om högre avkastningskrav för de allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolagen. Intressenter har anlitat experter som undersökt vilka avkastningskrav som kan betraktas som marknadsmässiga. Vi uppfattar att kommunerna är osäkra på hur lagen ska tilläm- pas. Ur ett statsstödsrättsligt perspektiv är det svårt att förhålla sig till vissa av de frågor som diskuteras eftersom diskussionen nor- malt inte avser hur ett visst avkastningskrav förhåller sig till en viss risk utan till vilken avkastning på företagsnivå som privata företag kräver. Av det underlag vi tagit del av framgår dock att privata bostadsföretag sällan använder sig av avkastningskrav på företags- nivå25. för privata företag är att avkastningskrav ställs be- 25 (2012), Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud … träffande enskilda investeringsbeslut och ofta används totalavkast- ningen på kapitalet som grund för sådana beräkningar. I kapitel 8 har vi resonerat om hur avkastningskrav kan förhålla sig till affärs- mässiga principer och det går snabbt att sluta sig till att det finns utrymme för olika tolkningar. Vi redovisar rättsläget avseende den statsstödsrättsliga principen om marknadsmässighet i avsnitt 5.4.2.1 och möjligheterna att agera marknadsmässigt på svaga bostadsmarknader i kapitel 8. En orsak till att diskussionen i så stor utsträckning kommit att avse frågan om avkastning på företagsnivå kan vara att det var en av de aspekter som den europeiska fastighetsägarorganisationen lyfte fram i sitt klagomål till kommissionen avseende finansieringen av de svenska kommunernas allmännyttiga bostadsföretag.26 En annan orsak är att avkastningskravet på företagsnivå fastställs av ägaren och att det därmed är förhållandevis lätt att kontrollera om kom- munens ägardirektiv utformats med beaktande av allbolagens krav. En sådan kontroll och kopplingen till att ägardirektiv beslutas av kommunen gör att det också i princip är möjligt att överklaga kom- munens beslut genom laglighetsprövning. Det kan vidare vara svå- rare att hänföra beslut om den dagliga driften av en allmännyttig bostadsverksamhet till ett beslut från det allmänna som kan utgöra statligt stöd än att hänföra de direktiv som kommunen beslutar om till det allmänna.27 Även marknadsmässighet i EU-rättslig mening lämnar utrymme för olika tolkningar inom ramen för principen att transaktioner ska förväntas ge avkastning i förhållande till risk. 9.5.1.6Den gemensamma nämnaren är marknadsmässigheten Vår bedömning: Att en transaktion är marknadsmässig kan framgå av att den varit föremål för en ovillkorlig konkurrens- utsättning eller att den värderats av en oberoende värderings- man. I andra fall kan dokumentation av de affärsmässiga över- vägandena ha stor betydelse för den statsstödsrättsliga bedöm- ningen. 26Kommissionens ärende CP115/02. 27Se vidare i avsnitt. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …