sou · H3B310 · 2015-02-26 00:00:00 — Avgränsningen av allmänt vatten regleras som beskrivits i kapi- tel 7 genom lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde. Syftet med lagen är att fastställa gränsen mellan allmänt och enskilt vattenområde. Lagen reglerar däremot inte äganderätten till det all- männa vattenområdet. Frågan diskuterades dock i förarbetena till lagen, bl.a. genom Kammarkollegiets yttrande om dispositionen av allmänt vattenområde. 1950:59 (sid. 20) återges kollegiets yttrande enligt följande. Det kan frågas, hur rättsläget blir, om det gäller att taga i anspråk om- råde utanför strandfastighets ägovälde. Kan statsverket utkräva ersätt- ning för vass- och tångtäkt vid och skär eller för det fria vatten- områdets begagnande till anläggning av timmermagasin, hamnar eller större bryggor? För utförande av t.ex. en hamnanläggning utanför strandfastighets ägovälde synes det vidare ej bliva till fyllest med vattendomstols tillstånd utan även komma att erfordras en upplåtelse från Kungl. Vad redan befintliga anläggningar för industriella ändamål eller samfärdsel beträffar, synes det kunna övervägas, om ej deras bibehållande utan särskilt tillstånd bör lagfästas i övergångs- bestämmelser till lagen. Lösningen av dessa problem är måhända att finna i en regel, som utsäger att till fastighet hör fast anläggning även till den del, den i havet befinner sig utanför fastighetens ägoområde. I propositionen tar departementschefen dock inte ställning till frågan. Frågor, som angående dispositionsrätten till allmänt vattenområde, torde icke i detta sammanhang böra upptagas till närmare reglering.2 1950:59, sid. 30. Äganderätt till allmänt vatten Det finns inte heller i annan lag någon uttrycklig reglering av att någon ska anses ha äganderätt till allmänt vattenområde. Däremot verkar det råda en bred samsyn om att staten har en rätt att genom lagstiftning styra över användningen av det allmänna vattenområdet; därmed inte sagt att staten också skulle kunna anses ha en privat- rättslig äganderätt till detta. Det allmänna vattenområdet skulle även kunna utgöra en ”riksallmänning” med staten som förvaltare och målsman för allmänhetens intresse. I vissa sammanhang har till och med hävdats att det allmänna vattenområdet är ett res nullius (herrelöst land) som inte tillhör någon. 8.1.1Begreppet äganderätt i detta sammanhang Vid diskussion om statens eventuella äganderätt till allmänt vatten är det viktigt att veta vilken innebörd som läggs i begreppet ägande- rätt, och att innebörden har förändrats över tiden. En modern privat- rättslig äganderätt brukar definieras negativt på så vis att ägande- rätten omfattar alla befogenheter som inte är uttryckligen undan- tagna. Ägandet innehåller dock en mängd olika rättigheter och skyldigheter som varierar till form och innehåll utifrån situation och över tiden. Olika typer av äganderättsanspråk har också under vissa tider skyddats av rättssystemet. ses exempelvis inte hävd eller ockupation som giltiga grunder för äganderätt till mark. Det moderna privaträttsliga ägandebegreppet skulle ge staten befogenhet att disponera över det allmänna vattenområdet som vilken ägare som helst. Som beteckning på denna typ av äganderätt har begreppet dominium ofta använts. Från statens dominium får skiljas statens imperium vilket beskrivs som statens offentlig- rättsliga höghetsrätt över allt sitt territorium, vare sig detta utgörs av fast mark eller vattentäckt område. I skriften Om allmänt vattenområdes rättsliga ställning3, exemplifieras skillnaden enligt följande. I kraft av dominium kan kronan utan särskild lagstiftning med ensam- rätt exploatera nyttigheter på allmänt vattenområde eller på affärs- mässiga grunder upplåta sådan ensamrätt till enskilda. Imperium inne- bär däremot blott, att staten genom lagstiftning kan inskrida för att reglera exploateringen av dessa nyttigheter. 3 , sid. 7 f. Äganderätt till allmänt vatten I många framställningar görs ingen tydlig åtskillnad mellan en stat- lig privaträttslig äganderätt och statens imperium när man behand- lar statens rätt till allmänt vattenområde. I Hälsingelagen4 föreskrevs att den som äger land äger vatten. Detta syftade sannolikt på land invid vattnet och inte under vattnet (grunden). Rätten till vattnet ansågs alltså tidigare följa äganderätten till stranden. När det gäller fisket kan tilläggas att omfattar äganderätten till en fastighets vattenområde normalt även ägande- rätten till fisket inom området. Äganderätten till vatten och fiske får bara skiljas åt i vissa fall (se 3 kap. 8 § FBL). Det är dock inte ovanligt att äganderätten till vattnet och fisket är åtskild på grund av äldre bestämmelser. Det förekommer även att fastigheter består enbart av fisket inom ett vattenområde. En sådan fastighet brukar kallas fiskefastighet.5 I nutida svensk rätt är äganderätten till vattenområden primärt en ensamrätt till grunden under vattnet (bottnen). Från denna rätt härleds sedan rätten till andra förfoganden över området, t.ex. rätten att ta sand eller fiska. Denna uppfattning verkar dock ha kommit till klart uttryck först . I svensk rätt be- handlas vatten som fast egendom och fastighetsindelningen om- fattar även vattnet. Det går inte att exempelvis överlåta vattnet utan att grunden följer med. Frågan om förfoganderätten över vattnet som naturresurs kan inte brytas ut och ses isolerad från frågan om rätten att förfoga över andra naturtillgångar som också ingår i den fasta egendomen, exempelvis skog och grus.6 Om det skulle finnas en statlig äganderätt till allmänt vattenområde, skulle det egentligen vara fråga om en äganderätt till grunden, varifrån man kan härleda en rätt att förfoga över det ovanförliggande vattenområdet. Beträff- ande själva vattnet (vattenpelaren) används ofta begreppet rådighet eftersom uttrycket äganderätt inte använts om något så flyktigt som vatten. 4Landskapslag som tillämpades i delar av , nedtecknades under den första halvan av . 5Julstad, sid. 28. 1981/82:130, sid. 77. Äganderätt till allmänt vatten 8.1.2Kuststaternas suveränitet över haven Även inom folkrätten har från tid till annan diskuterats strand- statens rätt till haven. Syftet har främst varit att försöka fastställa territorialhavets utsträckning, dvs. hur långt ut i havet från stranden som en stats territorium får sträcka sig. Även teorier om vilken sorts rätt staten har till havsområdet har då lagts fram. När det gäller allmänt vatten utgör detta i sin helhet en del av svenskt sjöterri- torium, varför äganderätten till området måste betraktas som en inomstatlig angelägenhet. Det kan ändå ur ett historiskt perspek- tiv vara av intresse att se tillbaks på vilka teorier som har påverkat den situation vi har i syfte att få en viss förståelse för det oklara läget som råder när det gäller äganderätten. Kan havet ägas av någon? återger utvecklingen av dessa teorier i utredningen för territorialvatten (SOU 1930:6). Enligt råder det i den folkrättsliga doktrinen inget tvivel om att kuststaten äger full suveränitet över inre vatten, dvs. staten har samma rätt över detta som över landterritoriet. När det gäller rätten till det så kallade yttre territorialvattnet har det dock rått skiftande meningar. Frågan har diskuterats flitigt i den folkrättsliga litteraturen och uppfattningar om alltifrån absolut mer eller mindre obegränsad suveränitet till att staten endast äger ett visst antal begränsade rättigheter över havet har förekommit. Enligt den förra teorin äger kuststaten alla de rättigheter över territorialhavet som inte av folkrätten uttryckligen undantagits, medan i det senare fallet staten äger endast de rättigheter som redan av folkrätten uttryckligen tillagts densamma.7 Rättigheter som enligt folkrättslig praxis tillkommer kuststaten med avseende på territorialhavet och som därigenom kan utövas gentemot främmande fartyg var enligt Gihl8: rättskipning i en viss omfattning; jakt och fiske; utövande av tulluppsikt; utfärdande av föreskrifter angående sjöfart, sjösäkerhet, lotsväsendet, sanitets- väsendet etc.; fastställandet av bestämmelser angående sjöcermoniel (salut och dylikt). Utöver dessa rättigheter konstaterade att det även förelåg vissa inskränkningar i kuststatens rätt att förfoga 7Gihl, sid. 13. 8Gihl, sid. 11. Äganderätt till allmänt vatten Kuststaten kunde t.ex. inte avhända sig sitt territorialhav eller delar av detta till annan stat, annat än till- sammans med den kuststräcka utmed vilken havet är beläget. var alltså ett bihang till landterritoriet. Vidare kunde kuststaten inte förbjuda eller hindra andra stater att passera genom territorialhavet (oskadlig genomfart). Rätt till oskadlig genomfart förelåg dock inte på inre vatten.9 Då gränsen mellan enskilt vatten och allmänt vatten jämfört med gränsen mellan inre vatten och territorialhav för svenskt vidkommande inte är densamma, innebär detta att oskadlig genomfart även kan förekomma på enskilt vatten. Gihls uppfattning var att, om man ur de befogenheter som kust- staten enligt då gällande folkrätt ägde över territorialhavet försökte dra slutsatser rörande dess rättsliga natur, blev resultatet att över- vägande skäl talade för att kuststaten äger suveränitet över terri- torialhavet. Den folkrättsliga diskussionen har dock, särskilt i äldre tider, huvudsakligen följt en annan linje. Diskussionen har fokuserat på huruvida havet kan tas i besittning – om havet kan bli föremål för ockupation. Denna frågeställning är av betydelse om man betraktar statens rätt till havet som äganderätt.10 fram- ställde holländaren sina teorier huruvida havet kan vara föremål för äganderätt. Med utgångspunkt från att enskild äganderätt förvärvas genom besittningstagande – ockupation – och att en stats rätt till sitt territorium förvärvas på samma sätt, disku- terades om havet kan tas i anspråk genom ockupation. Grotius ansåg att så inte var fallet när det gäller det öppna havet. Han menade att då det vida havet inte kan göras till föremål för besittningsrätt, kunde det inte heller göras till föremål för äganderätt. Vatten- området närmast kusten, det vatten som syns från land samt bukter och sund, kunde enligt Grotius däremot tas i besittning.11 Enligt blev det den av Grotius utvecklade uppfattningen – dvs. att havet är fritt men att delar av detsamma (innanhav, bukter och det närmast kusten belägna vattenområdet som kan behärskas från stranden) kan tas i besittning – som kom att påverka folkrättens ståndpunkt i fråga om havets frihet och territorialhavet.12 9Gihl, sid. 12. 10Gihl, sid. 15. 11Gihl, sid. 18 f. 12Gihl, sid. 20. Äganderätt till allmänt vatten Exempel på andra teorier om att havet eller delar av detta kan tas i besittning finns . Då, när principen om kanon- skottsvidden som gräns för territorialhavet gjordes gällande, ansågs (bl.a. av holländaren ) att så var fallet. Åtminstone gällde detta den del av havet som låg inom ett kanon- skotts räckvidd från stranden. Bynkershoek gjorde gällande att kust- statens herravälde över territorialhavet inte bara innebar offentlig- rättslig suveränitet (imperium), utan även full äganderätt.13 Ur folkrättslig synvinkel menade att problemställningen om kuststaternas suveränitet över territorialhavet innebär uteslutande offentligrättsliga befogenheter (imperium) eller om den innebär äganderätt (dominium) måste anses vara utan betydelse.14 Det bör först anmärkas, att frågan i den folkrättsliga diskussionen blivit över hövan invecklad därigenom, att man särskilt i äldre tider laborerat med ett av det privaträttsliga äganderättsbegreppet starkt påverkat suveränitetsbegrepp och därigenom föranletts att använda en mycken- het av tid och utrymme på att diskutera frågan, huruvida staten har äganderätt (dominium, droit de propriété) över sitt territorialvatten eller endast offentligrättsliga befogenheter (jurisdiktion, imperium) över detsamma. Detta äldre (patrimoniella) suveränitetsbegrepp har emellertid som bekant i den moderna statsrätten fått vika för ett suveränitetsbegrepp av rent offentligrättslig art. Suveräniteten innebär den högsta legislativa och administrativa makten över ett visst terri- torium och är således intet annat än imperium; diskussionen om, huruvida strandstatens rätt över territorialvattnet innebär äganderätt eller jurisdiktion, dominium eller imperium, har förlorat sin betydelse, såsom utgående från en föråldrad frågeställning. Om man tillerkänner strandstaten suveränitet över territorialvattnet med därav följande lagstiftningsmakt, torde det ankomma på strandstatens interna lag- stiftning att reglera äganderättsförhållandena och övriga privaträttsliga förhållanden inom territorialvattnet, varvid dock givetvis intet intrång får göras i den internationellrättsliga fastslagna passagerätten med där- av följande konsekvenser.15 13Gihl, sid. 23. 14Gihl, sid. 50. 15Gihl, sid. 14. Äganderätt till allmänt vatten Trots dessa slutsatser menade ändå att staten har äganderätt till allmänt vatten, bl.a. då man enligt honom får anta att det inom svensk territorium inte finns något område som är ”res nullius”. Goda skäl talar då för att betrakta allt fiskevatten, som inte ägs av annan, som statens egendom i privaträttslig mening.16 härledde sin uppfattning bl.a. från brev samt från den gällande lagstiftningen angående förbud mot stentäkt i samt straff för utlänningars fiske på allmänt vattenområde17. 8.1.3Kan staten anses ha äganderätt till allmänt vatten? Den mest omfattande utredningen avseende äganderätten till allmänt vattenområde har gjorts av . Hans ut- redning Om allmänt vattenområdes rättsliga ställning publicerades , och innehåller dels en omfattande genomgång av äldre stadgan- den, rättspraxis, uttalanden i förarbeten och i rättsvetenskaplig litte- ratur, dels en diskussion kring de slutsatser som själv drar av det genomgångna materialet (se nedan). En annan genomgång av frågan skedde och presen- terades i Kammarkollegiets betänkande Allmänt vattenområde (B I nr 566). Betänkandet togs fram på uppdrag av Kungl. I upp- draget ingick att lägga fram förslag till lagstiftning varigenom kronan förklarades som ägare till det allmänna vattenområdet. Följaktligen föreslogs lagregler som tillförsäkrade kronan ägande- rätten till allmänt vatten. Kollegiet föreslog också att allmänt vatten- område skulle betraktas som fastigheter och redovisas i fastighets- registret.18 När det gäller de begränsande rättigheter i allmänt vattenområde som innehades av andra än staten, drog kollegiet slutsatsen att dessa skulle bestå, trots att staten förklara- des som ägare, och att inga förbehåll behövde göras i samman- hanget.19 Vidare föreslogs även att staten skulle lämna samtycke om byggande i vatten (t.ex. hamnar och utfyllnad) skulle påverka grän- sen mot allmänt vatten.20 Betänkandet fick ett blandat mottagande. Flera tunga remissinstanser var kritiska. De ansåg att betänkandet 16Gihl, sid. 261. 17Se , sid. 261, 264 not 2 samt sid. 286. 18B I nr 566, sid. 42 f. 19B I nr 566, sid. 47 f. 20B I nr 566, sid. 44 ff och 55. Äganderätt till allmänt vatten inte tillräckligt ingående redogjorde för vilken rättslig status det allmänna vattenområdet kunde anses ha utan explicit reglering. Vidare efterfrågades en mer utförlig utredning av förekomsten av rättighetshavare inom det allmänna vattenområdet. Även vissa frågor om gränsdragningen mellan allmänt och enskilt vatten samt om fastighetsredovisning och fastighetsbildning blev föremål för kritik. Betänkandet ledde aldrig till lagstiftning, utan ärendet skrevs av mot regeringens proposition (1966:114) med förslag till lag om kontinen- talsockeln.21 I propositionen uttalade departementschefen följande beträffande statens rätt till havsbottnen: Rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtill- gångar bör i enlighet med utredningens förslag förklaras tillkomma staten. Att dessa rättigheter tilläggs staten inom det område som omfattas av konventionen, dvs. den del av kontinentalsockeln som är belägen utanför territorialgränsen, synes naturligt. I fråga om havs- bottnen innanför territorialgränsen har utredningen utgått från att äganderätten till allmänt vattenområde i enlighet med det av kammar- kollegiet framlagda förslaget skall genom särskild lagstiftning tillerkännas staten. Detta förslag har vid remissbehandling fått ett övervägande positivt mottagande. En legal förklaring av statens äganderätt till allmänt vattenområde aktualiserar emellertid flera i kammarkollegiets betänkande berörda frågor, som sköts åt sidan eller lämnades öppna när lag om gräns mot allmänt vattenområde genomfördes. Dit hör frågor om fastighetsbildning och fastighetsredo- visning samt vissa frågor om gränsdragningen mellan enskilt och allmänt vatten. I dessa delar har kollegiets förslag mött stark kritik. Det är därför enligt min mening inte möjligt att nu lösa dessa frågor. Med hänsyn härtill torde inte heller frågan om lagstiftning angående statens äganderätt till allmänt vattenområde f.n. böra tas upp. Detta synes emellertid inte behöva påverka den mera begränsade frågan om rätt till naturtillgångar på havsbottnen inom allmänt vattenområde i havet. Som förut nämnts fastslogs i lag, att rätten till sand-, grus- och stentäkt inom allmänt vattenområde tillkommer staten. Enligt min mening synes det rimligt att i samband med nu ifråga- varande lagstiftning även rätten till övriga naturtillgångar på havs- bottnen inom sådant område i havet – som är undandraget enskild äganderätt – tillerkänns staten. Härigenom blir förutsättningarna för en reglering beträffande havsbottnens naturtillgångar desamma innan- för och utanför territorialgränsen.22 1966 nr 114 samt redogörelse i Kammarkollegiets skrivelse, dnr 4.1-5982-10 sid. 3. nr 114, sid. 48. Äganderätt till allmänt vatten Vidare anförs i specialmotiveringen: Som framgår av vad jag anfört i den allmänna motiveringen innebär min anslutning till utredningens förslag i denna paragraf inte något ställningstagande till frågan hur statens rätt till allmänt vattenområde bör generellt bedömas. Den utredning som kammarkollegiet gjort i denna fråga och som utmynnar i förslag om att allmänt vattenområde skall tillhöra staten bör som jag tidigare framhållit inte läggas till grund för lagstiftning. Om den nu föreslagna lagstiftningen om kontinental- sockeln genomförs, synes i varje fall f.n. inte något behov föreligga av en lagstiftning om rätten till allmänt vattenområde. Frågan kan emellertid senare få upptagas till förnyad prövning.23 Frågan om statens rätt till nyttigheter på havsbottnen hade dock diskuterats redan innan lagen (1966:314) om kontinentalsockeln aktualiserade frågan, nämligen då ett privatägt bolag fick tillstånd av dåvarande att suga sand på allmänt vattenområde. Kammarkollegiet ansåg med anledning av detta att nyttigheter som denna inte fick tillgodogöras på allmänt vattenområde utan Kungl. Kammarkollegiet argumenterade för att den aktuella sandtäkten närmast var jämförlig med vanlig grustäkt, eller kanske snarare med tillgodogörande av på kronojord. Detta fick till följd att en proposition utarbetades i syfte att reglera statens rätt till ersättning. Efter en redogörelse för behand- lingen av frågan om den rättsliga karaktären av allmänt vattenområde i olika sammanhang konstaterade departementschefen att det måste anses oklart vilken rättslig ställning man kan tillägga allmänt vatten- område: Det kan anses tillhöra kronan, men man kan måhända också hävda, att det på annat sätt är en det allmännas tillhörighet eller att det icke tillhör någon.24 I propositionen uttalar departementschefen även följande: Avgörande för frågan huruvida kronan enligt gällande rätt äger uttaga avgift för rätten till sandtäkt å allmänt vattenområde torde vara om denna rätt är förbehållen kronan eller om den i princip tillkommer envar. På grund av ofullständigheten i gällande lagstiftning på detta område kan det ifrågasättas huruvida något säkert svar därpå kan lämnas. Starka skäl talar emellertid för att rätten till sådan sandtäkt, varom här är fråga, bör tillkomma kronan. Det kan nämligen av flera orsaker nr 114, sid 58. 1953 nr 212, sid. 4. Äganderätt till allmänt vatten ej vara rimligt att naturtillgångar, belägna på områden undandragna enskild äganderätt, skall kunna tillgodogöras av enskilda i betydande omfattning. Det synes därför genom lagstiftning böra fastslås, att rätten till sandtäkt å allmänt vattenområde tillkommer kronan.25 Departementschefen konstaterade därefter att det lämpligaste sättet att säkra kronans rätt till sandtäkt på allmänt vattenområde var att genom lag förklara att allmänt vattenområde tillhör kronan. För att göra detta skulle man dock behöva utreda de begränsade rättigheter till allmänt vattenområde som enligt lag eller annars tillkom en- skilda och som även skulle bestå. Någon sådan utredning förelåg inte och departementschefen konstaterade att en legal för- av kronans äganderätt till allmänt vattenområde fick anstå i avvaktan på en sådan utredning. I stället nöjde man sig med en mera provisorisk lösning och reglerade bara den aktuella frågan om rätt till sand-, grus- och stentäkt.26 I lagrådets yttrande över lagförslaget betonades att förslaget inte innefattade något ställningstagande till frågan hur rättsläget mera generellt borde bedömas.27 Till följd av propositionen fick Kammarkollegiet det ovan redovisade uppdraget angående äganderätten till allmänt vattenområde. Sedan Kammarkollegiets förslag förkastades har frågan om det allmänna vattenområdets rättsliga status inte närmare berörts av lagstiftaren. Som angetts inledningsvis under detta avsnitt aktuali- serades emellertid frågan igen genom betänkande Planering på djupet – fysisk planering av havet (SOU 2010:91). Lantmäteriet har därför på uppdrag av utredningen närmare studerat frågan om staten kan anses som ägare till allmänt vattenområde. Här presenteras en sammanfattning av Lantmäte- riets genomgång och de slutsatser myndigheten drar av denna. 1953 nr 212, sid. 5 f. 1953 nr 212, sid. 6. 1953 nr 212, sid. 8, lag om rätt till sand-, grus- och stentäkt inom allmänt vattenområde ersattes avseende havsområdet av lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Beträffande allmänt vattenområde i de större insjöarna ersattes lag av lagen (1966:319) om rätt till sand-, grus- eller stentäkt inom vissa allmänna vattenområden. Äganderätt till allmänt vatten En första fråga som ställs är om man med stöd av regalrätten kan hävda att staten är ägare till allmänt vatten. Under framförallt men även senare gjorde kungamakten gällande att den ägde en så kallad regalrätt, dvs. att all okultiverad mark till- hörde kronan. förklarar att ”sådana ägor som obygde liggie höre , Oss och Sverigis Crone till och ingen annan”. De marker som inte var någons egendom skulle tillhöra kronan. påbud om skogarna fanns klart uttalade bestämmelser om företagande av avvittring, dvs. avskiljande av kronans mark från de enskilda hemmanens och byarnas ägo- områden. Påbudet har ansetts innebära att kronan, med formellt stöd av brev, framställde privaträttsliga anspråk på sådana avlägset belägna områden som var att anse som skogs- marker. Påbudet byggde på grundsynen att all mark i hade en ägare – om inte någon annan så i vart fall staten. Ett förhållande man måste ta i beaktande när man överväger om regalrätten kan vara en grund för statens äganderätt till allmänt vatten är att innebörden av begreppet regalrätt inte är helt enkel att inordna i en nutida rättsuppfattning. hänvisar beträffande be- greppet till den sammanblandning av privaträttsliga och offentlig- rättsliga synpunkter som präglade äldre tiders finansrätt och stats- rätt överhuvudtaget.28 Även om kungamakten hävdade sin regalrätt så innebar det inte nödvändigtvis att man hävdade en äganderätt, utan det kunde röra sig om en svagare rätt, t.ex. att staten anknöt ett ekonomiskt intresse till vissa resurser.29 Det är främst fiskeregalet som är av intresse för frågan om staten kan hävda äganderätt till allmänt vatten.