sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — Eftersom det argumentationsvis är ett nytt transportslag som inte direkt är utbytbart med befintlig trafik och heller inte i teknisk mening kan samexistera med befintlig trafik kan det inte uteslutas att det vore möjligt att tillämpa en annan tillträdesmodellen för en sådan trafik. Detta skulle i sådana fall bygga på att det i lagstiftningen görs en sådan skillnad mellan infrastrukturerna så att dessa banor inte omfattades av det fria marknadstillträdet. Betänkligheter i konstitutionellt hänseende om näringsfrihet eller egendomsskydd uppkommer inte primärt för dessa nytillkommande transportslag. Däremot är det inte uteslutet att om fri rörlighet och sektorsspecifika regler om fritt marknadstillträde påverkas. torde dock ingen av dessa uppställa större hinder mot att sådana banor skulle kunna trafikeras med hjälp av tjänstekoncessioner. Oavsett om det berör befintlig persontrafik eller persontrafik på ny infrastruktur blir följdfrågan om staten har möjlighet att tilldela trafik antingen såsom koncession eller direkttilldelad upphandling. Direkttilldelning av persontrafik kommer med största sannolikhet att vara svårförenlig med gällande rätt. Tågtrafik omfattas av upphandlingskravet i LUF för det fall att staten upphandlas trafiken. I sådana fall är det t.ex. inte tillåtet enligt gällande rätt att direkttilldela sådana kontrakt till . Om det rör sig om tjänstekoncessioner måste beaktas de nya regler därom som skall vara införlivat i svensk rätt senast den 18 april 2016.35 Med tjänstekoncession avses ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor, genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster till en eller flera ekonomiska aktörer, där ersättningen för tjänsterna endast utgörs av rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels en sådan rätt, dels betalning. Enligt dessa regler kommer det inte längre att bli möjligt att direkttilldela tjänstekoncessioner, utan även sådana kontrakt skall tilldelas enligt ett konkurrensutsatt anbudsförfarande i likhet med reglerna om offentlig upphandling. 35 och rådets direktiv /23/EU av om tilldel- ning av koncessioner, EUT L 94, 28.3.2014, s. 1–64. Samspel och samverkan angående gemensamma risker Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. Uppdraget avseende samspel och samverkan om gemensamma risker ............................................. En övergripande struktur för säkerhet inom Hantering av säkerhet inom järnvägsområdet enligt Utveckling och förbättring av säkerhet................................. Regler om säkerhetsstyrningssystem................................... Ansvarsfördelningen för riskbedömningen......................... 3.4Medlemsstaternas åligganden och nationella myndigheters roll för järnvägssäkerheten ........................... bestämmelser i svensk rätt.................................................... 3.5.1Genomförandet av säkerhetsbestämmelser i JvL, JvF och nationella föreskrifter ...................... Utövande av tillsyn på nationell nivå ................... Jämförelse med andra branscher .......................................... Reglering av operativ verksamhet .............................. Nationella regler om gemensamma risker/gränssnitt......... 4.2Särskilt om riskhanteringsprocessen vid bedömning av 4.3 En alternativ ordning för reglering av säkerhetsmetoder ... Nationella säkerhetsbestämmelser i allmänhet.... 4.3.2Hantering av gemensamma risker i nationell Järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser är inte till fullo implementerade i svensk rätt. Visserligen har infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag ålagts ett generellt ansvar gällande järnvägssäkerheten, men det saknas tydliga regler i JvL och tillhörande bemyndigande för säkerhetsmyndigheten att utfärda nödvändiga föreskrifter. Komplettering av på nationell nivå möter inga rättsliga hinder, utan tvärtom torde det finnas ett behov av en översyn och komplettering av gällande bestämmelser om järnvägssäkerhet och tillsyn i svensk rätt – särskilt beträffande gränssnitt och gemensamma risker. Mest naturligt ter sig en modell med klar reglering och bemyndigande i JvL och att Transportstyrelsen både ges möjlighet att komplettera regelverket med föreskrifter och ansvar att utöva tillsyn. Särskilt nödvändigt är det att har möjlighet att reglera situationer i samband med ändringar som aktualiserar gemensamma risker och att ansvaret vid eventuella oenigheter kan avgöras. Detta bör inte ankomma på marknadsaktörerna utan regleras och tillämpas av myndighet. 1Uppdraget avseende samspel och samverkan om gemensamma risker Enligt uppdragsbeskrivningen ska göras en bedömning av regler- ingen av samspelet eller samverkan mellan olika aktörer och hantering av gemensamma risker. Bakgrunden till detta område är att det inom järnvägen har vuxit fram en säkerhetsreglering under det senaste årtiondet, innefattande bl.a. EU:s järnvägssäkerhets- direktiv,1 samt regler som kompletterar denna. Till de komplet- terande reglerna hör bl.a. kommissionens genomförandeförordning om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning.2 Reglerna på området innefattar bl.a. krav på säker- hetsstyrningssystem och verksamhetsutövarna förutsättas utöva egenkontroll. Uppdraget omfattar inledningsvis att belysa hur hanteringen av gemensamma risker ska genomföras, innefattande bl.a. vem som avgör vad som är att anse som en gemensam risk i händelse av meningsskiljaktigheter i en sådan gränsdragningsfråga. Särskilt ska bedömas vilken uppgift som reglerings-och säkerhetsmyndigheten har. En jämförelse med andra branscher bör även göras. Uppdraget omfattar vidare att göra en bedömning av järnvägs- områdets trafikregler. I samband med framtagandet av ett fjärde järnvägspaket har kommissionen framfört åsikten att antalet nat- ionella regler på järnvägsområdet bör minska. I syfte att anpassa det svenska regelverket till denna målsättning har Transportstyrelsen beslutat att överföra ansvaret till branschen fr.o.m. (JvSFS 2008:7, Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter). Uppdraget omfattar sålunda att göra en bedömning av hur den uppkomna situationen bäst kan hanteras och belysa i vilken mån denna typ av operativa reglering i andra branscher inom andra trafikslag är läm- nad till branschen att hantera. Slutligen ska göras en bedömning av huruvida tidigare nationella tekniska regler innebär 1Europaparlamentets och Rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järn- vägssäkerhetsdirektivet). EUT L 164, 30.4.2004, s. 44–113. 2Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009, EUT L 121, , s. 8–25. svårigheter vid tillämpning av den av EU beslutade riskbedöm- ningsmetoden. 2En övergripande struktur för säkerhet inom järnvägssektorn I kontrast till övriga trafikslag (sjöfart, flyg och väg) har järnvägen traditionellt karaktäriserats av långt gången självreglering. Detta kan självfallet förklaras av transportslagets regionala karaktär inom respektive medlemsland samt att såväl infrastruktur som trafik har ägts och förvaltats av staterna sammantaget. Det praktiska behovet av att reglera sådan verksamhet kan därför som utgångspunkt ses som överflödigt. Genom de skilda järnvägspaketen som bl.a. syftar till en harmonisering av järnvägssektorn inom EU, skapandet av transeuropeiska nät, möjligheter för utländska järnvägsföretag att bedriva verksamhet i andra länder samt förhållandevis långt drivna liberaliseringssträvanden i kombination med en uppdelning av infra- struktur och trafik har emellertid medfört att behovet av reglering av branschen har ökat markant.3 Ett område som är av särskild vikt är säkerheten på järnväg, varigenom denna på systemnivå ska utvecklas och förbättras så att tillträdet till marknaden underlättas. Ordningen ska uppnås genom reglering på olika nivåer och kräver bl.a. materiella bestämmelser på nationell nivå om t.ex. säkerhetsstyrningssystem och säkerhets- intyg. På överstatlig nivå fastställs gemensamma säkerhetsmetoder och gemensamma säkerhetsmål. EU-rättsakterna förutsätter att dessa sedan implementeras på nationell nivå genom nationella säker- hetsbestämmelser i överensstämmelse med dessa fastställda metoder och mål. Undantaget är dock kommissionens genomförande- förordningar som inte behöver implementeras, förutom i de fallen att kommissionsförordningen kräver att medlemsstaten identifierar behöriga myndigheter för en viss åtgärd. 3 Jfr prop. 2006/07:45, s. 27 f. 3Hantering av säkerhet inom järnvägsområdet enligt Syftet med järnvägssäkerhetsdirektivet4 är att utveckla och för- bättra säkerheten på unionens järnvägar samt att underlätta tillträde till marknaden för spårbundna tjänster (art. 1). Målsättningen med regleringen är sålunda att inrätta en gemensam ramlagstiftning för säkerheten på järnvägarna och ta bort skillnader mellan säkerhets- kraven i medlemsstaterna och ersätta nationella regler med gemen- samma standarder (skäl 1–2, 10). Samtliga aktörer som bedriver driver järnvägssystem (infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag) bör enligt direktivet ha fullt ansvar för säkerheten i sina respektive delar av systemet. Om så är lämpligt bör de även samarbeta om åtgärder för riskhantering, vilket benämns det omedelbara säker- hetsansvaret. Det sistnämnda ska skiljas från uppgiften att till- handahålla nationell ramlagstiftning och tillsynsverksamheten över operatörernas säkerhetsresultat. Denna uppgift ankommer på säker- hetsmyndigheterna5 (skäl 5). Syftet i direktivet ska underlättas genom följande åtgärder: a)Harmonisering av regleringssystemen i medlemsstaterna. b)Fastställande av ansvarsfördelningen mellan aktörerna. c)Utarbetande av gemensamma säkerhetsmål och säkerhetsmetoder i syfte att öka harmoniseringen av nationella bestämmelser. d)Krav på att varje medlemsstat ska inrätta en säkerhetsmyndighet och ett organ för utredning av olyckor och tillbud. e)Fastställande av gemensamma principer för hantering, reglering och tillsyn när det gäller järnvägssäkerheten. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järn- vägssäkerhetsdirektivet), EUT L 164, 30/4/2004. Se även rättelse till direktivet, EUT L 220 , 21/06/2004 s. 16–39. 5Med säkerhetsmyndighet avses enligt direktivet ett nationellt organ som har tilldelats upp- gifter med anknytning till järnvägssäkerhet i enlighet med direktivet eller något binationellt organ som medlemsstaterna anförtrott dessa uppgifter för att uppnå en enhetlig säkerhets- ordning om specialiserad gränsöverskridande infrastruktur. I ankommer dessa upp- gifter på Transportstyrelsen. Inom ramen för denna rapport är punkten b) av särskilt intresse. Egenkontrollen återkommer i flera hänseenden under de andra punkterna. 3.1Utveckling och förbättring av säkerhet Frågor om utveckling och hantering av säkerhet regleras i avd. II i järnvägssäkerhetsdirektivet (artikel 4–9). Inledningsvis stadgas i artikel 4.1 en skyldighet för medlemsstaterna att se till att järnvägssäkerheten upprätthålls generellt. Likaså åligger det medlemsstaterna att se till att järnvägssäkerheten, i den mån detta rimligen är genomför-bart, kontinuerligt förbättras med beaktande av utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och tekniska och vetenskapliga framsteg, och att förebyggande av allvarliga olyckor prioriteras. Åliggandena i denna del ska, enligt direktivet, säker- ställas genom att säkerhetsbestämmelser fastställs, tillämpas och upprätthålls på ett öppet och icke-diskriminerande sätt för att främja skapandet av ett gemensamt europeiskt järnvägstransport- system. Bestämmelserna torde härigenom förutsätta att detta är reglerat i nationella bestämmelser, att det finns tillsynsmyndigheter och att effektiva rättsmedel existerar för att upprätthålla säkerheten i allmänhet. Vidare åligger det medlemsstaterna, enligt artikel 4.2 att se till att behovet av systemaspekter beaktas i samband med åtgärder för utveckling och förbättring av säkerheten på järnvägarna. Det följer även av artikel 4.3 att som stat har en skyldig- het att se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och att riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen. Härigenom föreligger en skyldighet för att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i sam- arbete med andra medlemsstater där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och in- rätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med järnvägssäkerhets- direktivet. Även i detta hänseende synes direktivet förutsätta att medlemsstaterna inför nationella bestämmelser som tydliggör detta ansvar. Kravet på riskhantering är alltså en substantiell del av direktivet, vilket måste återspeglas i nationell rätt med tillhörande bemyndigande. I artikel 4.3 2 st. stadgas att utan att det inverkar på det civil- rättsliga skadeståndsansvar som följer av medlemsstaternas rättsliga bestämmelser ska varje infrastruktur-förvaltare och järnvägsföretag ansvara för sina respektive delar av systemet och för en säker drift av dessa, inklusive materielförsörjning och upphandling av tjänster, gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part. Slutligen regleras i artikel 4.4 att oberoende av ansvaret i artikel 4.1–4.3 ska alla tillverkare, underhållsleverantörer, tillhandahållare av vagnar, tjänsteleverantörer och upphandlande enheter vara ansvariga för att rullande materiel, anläggningar, utrustning och materiel samt tjänster levereras i enlighet med föreskrivna krav och användningsvillkor så att järnvägsföretag och/eller infrastruktur- förvaltare kan använda dem på ett säkert sätt. Vad gäller säkerhetsstyrningssystem följer av artikel 9.1 att det åligger infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag att inrätta säker- hetsstyrningssystem för att se till att järnvägssystemet åtminstone kan uppfylla de gemensamma säkerhetsmålen, att det överens- stämmer med de nationella säkerhetsbestämmelser som avses i artikel 8 och bilaga II och de säkerhetskrav som fastställs i TSD, samt att tillämpliga delar av de gemensamma säkerhetsmetoderna tillämpas. Ansvarsfördelningen dem emellan i detta hänseende är inte reglerat direktivet. Även om direktivet ger uttryck för en skyldighet för vissa rättssubjekt innebär detta inte att vare sig EU eller har möjlighet att utan nationella bestämmelser härom kunna ställa sådana krav på aktörer och än mindre utkräva ansvar. EU-rättsakten är trots allt ett direktiv som i sig inte skapar några skyldigheter för enskilda, utan kräver genomförande i den delen i nationell rätt. Som ovan nämnts följer även av artikel 4.3 i järnvägssäkerhets- direktivet att det ankommer på medlemsstaterna att se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföre- tagen. Vad gäller utformningen av säkerhetsstyrningssystemet ska detta enligt artikel 9.2 uppfylla de krav och innehålla de delar som fastställs i bilaga III, med anpassning till den utövade verksamhet- ens art, omfattning och andra förhållanden. Med hjälp av systemet ska hanteringen av alla de risker som infrastrukturförvaltarens eller järnvägsföretagens verksamhet ger upphov till tryggas, däribland underhåll och materielförsörjning samt anlitande av entreprenörer. Utan att det påverkar befintliga nationella och internationella regler om skadeståndsansvar, ska i säkerhetsstyrningssystemet också i tillämpliga och rimliga fall beaktas de risker som uppstår som ett resultat av andra parters verksamhet (gemensamma risker). Klart är sålunda att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska åläggas ett ansvar att hantera såväl egna som gemensamma risker (gränssnitt). Däremot sägs ingenting om hur eventuella konflikter ska lösas vid oklarhet eller oenighet om gemensamma risker. Beträffande den slutliga fördelningen av ansvaret och bestäm- manderätten vid eventuell oenighet kvarstår sålunda som oreglerat. Orsaken till att materiella regler för detta inte hanteras i direktivet är oklart, men kan bl.a. förklaras av subsidiaritetsintresset, d.v.s. att sådana regler som bäst hanteras på nationell nivå inte kräver gemensamma unionsregler. Detta ska emellertid inte betraktas som en rättighet för medlemsstaterna att avstå från reglering. Enligt artikel 9.3 ska infrastrukturförvaltare se till att deras säkerhetsstyrningssystem är sådant att effekterna av den trafik som bedrivs på järnvägsnätet av olika järnvägsföretag beaktas och att det skapas förutsättningar för alla järnvägsföretag att kunna bedriva trafik i enlighet med TSD, nationella säkerhetsbestämmelser och de villkor som föreskrivs i deras säkerhetsintyg. Säkerhetsstyrnings- systemet ska vidare vara utformat så att infrastrukturförvaltarens rutiner för nödsituationer samordnas med alla järnvägsföretag som använder dess infrastruktur. Artikel 9.4 innehåller krav på överlämnande av årliga säkerhets- rapporter från infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Av intresse för ansvarsfördelningsfrågan är att det däri av båda parter ska framföras information om hur organisationens samlade säker- hetsmål är uppfyllda, resultatet av säkerhetsplanerna samt syn- punkter på brister och fel i järnvägsdrift och infrastrukturförvalt- ning som skulle kunna vara av betydelse för säkerhetsmyndigheten. I den mån det skulle finnas problem gällande ansvarsfördelning borde det sålunda följa av den nationella lagstiftningen att sådana brister måste uppmärksammas till tillsynsmyndigheten. Ansvarsfördelningen aktualiseras bl.a. för säkerhetsstyrnings- system6 och måste enligt bilaga III i direktivet dokumenteras i alla berörda delar och det som särskilt ska beskrivas är ansvarsfördel- ningen inom infrastrukturförvaltarens eller järnvägsföretagens organisation. Det ska visa hur ledningens kontroll på olika nivåer ska säkras, hur personal och deras företrädare på alla nivåer berörs och hur en kontinuerlig förbättring av säkerhetsstyrningssystemet kan tryggas. Enligt direktivet ska varje infrastrukturförvaltare ha ett huvud- ansvar för att det egna järnvägsnätet har en säker konstruktion, säkert underhåll och säker drift. Parallellt med säkerhetsintyget för järnvägsföretag bör infrastrukturförvaltaren bli föremål för ett säkerhetstillstånd från säkerhetsmyndighetens sida när det gäller säkerhetsstyrningssystemet och andra bestämmelser för att upp- fylla säkerhetskraven (skäl 17). Viss ledning angående systemet för ansvarsfördelning följer av Bilaga III, p. 2 med avseende på säkerhetsstyrningssystemets grunder. Därav framgår att detta system ska grundas på a)En säkerhetspolitik som godkänts av organisationens chef och meddelats all personal. b)Organisationens kvantitativa och kvalitativa mål för upprätthål- lande och förbättring av säkerhet samt planer och förfaranden för uppnåendet av dessa mål. c)Förfaranden för att uppfylla befintliga, nya och ändrade tek- niska och operativa normer eller andra föreskrifter som fast- ställts i TSD, eller i de nationella bestämmelser som avses i artikel 8 och i bilaga II, eller i andra bestämmelser, eller i myn- dighetsbeslut, och förfaranden för att garantera förenlighet med 6 Med säkerhetsstyrningssystem avses såväl organisation som åtgärder som införts av en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag för att trygga en säker verksamhet. normerna och andra föreskrifter under utrustningens och verk- samhetens hela livscykel.7 d)Förfaranden och metoder för utförande av riskbedömning och genomförande av åtgärder för riskhantering närhelst en ändring av driftsförhållandena eller nytt material medför nya risker för infrastrukturer eller verksamheter.8 e)Tillhandahållande av program för utbildning av personal och system för säkerställande av att personalens kompetens bi- behålls och att uppgifterna utförs i enlighet därmed. f)Arrangemang för tillhandahållande av tillräcklig information inom organisationen och, i tillämpliga fall, mellan organisationer som är verksamma inom samma infrastruktur. g)Förfaranden och format för hur säkerhetsinformation ska dokumenteras och utarbetande av ett förfarande för kon- figurationskontroll av vital säkerhetsinformation. h)Förfaranden för att säkerställa att olyckor, tillbud och händelser som kunde ha lett till olyckor och andra farliga händelser rap- porteras, utreds och analyseras och att nödvändiga förebyg- gande åtgärder vidtas. i)Tillhandahållande av sådana larmrutiner samt sådan information i nödsituationer som har godkänts av de tillämpliga offentliga myndigheterna. j)Bestämmelser om återkommande intern revision av säkerhets- styrningssystem. 7Historiskt sett har huvudmetoden för att hantera risker i järnvägssystemet varit att följa regler. Det innebär att interna säkerhetsstyrningssystem därför måste innehålla förfaranden för att identifiera gällande regler i senaste version. Vidare måste även det nationella säkerhetssystemet i stort ha förfaranden som säkerställer att reglerna efterlevs, vilket även gäller företagsinterna system. Det kan inte anses vara tillfyllest att säkerhetsmyndigheten flyttar säkerhetsföreskrifter till aktörerna och att dessa enbart ska hanteras internt, något som torde vara direkt olämpligt gällande t.ex. allmängiltiga trafikföreskrifter på det nationella nätet. 8Riskhanteringen under denna punkt gäller vid just ändringar. I sådana förhållanden är det viktigt att gränssnitten undersöks, vilket bl.a. innebär att om ett nytt fordon introduceras måste ägaren tillsammans med infrastrukturförvaltaren försäkra sig om att eventuella risker tagits om hand. Hänvisningen till artikel 8 och bilaga II i järnvägssäkerhetsdirek- tivet hänför sig till regler om nationella säkerhetsbestämmelser. Av intresse för denna del av utredningen är bl.a. att är förplik- tigat vid tillämpningen av direktivet, att fastställa bindande nation- ella säkerhetsbestämmelser och se till att de offentliggörs och till- handahålls infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, dem som ansöker om säkerhetsintyg samt dem som ansöker om säkerhetstillstånd på ett klart språk som kan förstås av de berörda parterna. Nationella regler ska anmälas till kommissionen. Enligt Artikel 8.5 ska kommissionen övervaka medlemsstaternas införande av nya bestämmelser – allt i syfte det ska införas så få nya specifika nationella bestämmelser som möjligt och därigenom för- hindra uppkomsten av ytterligare hinder, och med siktet inställt på en successiv harmonisering av säkerhetsbestämmelserna. Direktivet utesluter inte högre nationella säkerhetsnivåer än de som följer av de antagna gemensamma säkerhetsmålen, ej heller att nationella säkerhetsbestämmelser påverkar verksamheten på den aktuella medlemsstatens territorium som bedrivs av järnvägsföretag från andra medlemsländer. I sådana fall föreligger dock en skyldig- het att rådgöra med alla berörda parter. Bestämmelser av detta slag ska även underställas kommissionen för behandling som, å ena sidan, bedömer om den är oförenlig med de gemensamma säker- hetsmetoderna eller med uppnåendet av åtminstone de gemen- samma säkerhetsmålen eller att den utgör godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av järnvägstransporterna mellan medlems- staterna. I sådana fall ska kommissionen rikta ett beslut till den berörda medlemsstaten i enlighet med förfarandet i artikel 27.2 i direktivet.