sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — Högsta tjänstemannen – chefens roll?.................................. Krav på kommunallagen........................................... 1 Organisation på den lokala samhällsnivån 1.1Två decennier av experimentlusta En väsentlig del av den offentliga sektorn utgörs av den lokala sam- hällsnivån som har att fatta beslut och verkställa i frågor som upp- fattas vara nära medborgarna. I står den kommunala sek- torn, primärkommuner och landsting, för en betydande del av de offentliga utgifterna. Ett av syftena med kommunallagsreformen var att ge utrymme för en ökad målstyrning. Krav på att inrätta särskilda nämnder för olika områden togs bort och kom- muner och landsting gavs stora möjligheter att organisera sin verk- samhet. I propositionen om en ny kommunallag (prop. 1990/91:117) angavs som motiv för reformen att öka möjligheter till sektors- samverkan. Den ökade friheten att organisera sin nämndverksam- het skulle medföra en större helhetssyn på den kommunala verk- samheten. Kommuner och landsting har efter det att kommunallagen trätt i kraft visat en stor vilja att experimentera och reformera sina orga- nisationer. Ett skäl har handlat om ideologi, ett annat om upplevd brist på resurser (som blir allt värre). Lokala politiker har drivit på utvecklingen för att öka effektiviteten givet de lokala förutsätt- ningarna. Därmed har en mångfald av organisatoriska lösningar och metoder för styrning av verksamhet testats. Mycket inspiration för detta förändringsarbete har hämtats från den idé- riktning som går under den samlande benämningen (). NPM handlar om att skapa förbättrad eko- nomisk effektivitet med förebilder från privata företag och använd- ning av marknadslösningar. Andra reformer har tagit utgångspunkt i t.ex. ökat demokratiskt inflytande, där inspiration har hämtas från de idériktningar som lanserats som motkrafter till NPM (t.ex. Pub- lic Governance). Det finns emellertid några gemensamma drag i det reformarbete som gjorts. Basen i NPM handlar om att öka inslaget av konkurrens i de offentliga servicesystemen. Centralt i detta sammanhang är också att öppna för nya, icke-kommunala, aktörer att etablera sig som leverantörer. Icke-kommunala aktörer kan även agera utanför den kommunala organisationen (och dess geografiska område) vilket i många sammanhang antas vara fördelaktigt. Emellertid kan konsta- teras att det råder mycket delade meningar om hur konkurrens- inslag kan introduceras och konsekvenserna av att göra det. Ett alternativ till marknadslösningar tar fasta på möjligheterna för kom- munala huvudmän att samverka med andra, företrädesvis kommu- nala, huvudmän. Förhoppningen är att genom samverkan skapa mer fördelaktiga förutsättningar och utveckla kommunernas och lands- tingens egna organisationer (i motsats till att köpa från externa leverantörer). Ytterligare ett steg i denna riktning är dessutom att samverka med andra offentliga huvudmän (t.ex. kring patienter, anläggningar osv. Oavsett vilken av ovanstående principer som utgör utgångs- punkt för styrning av den kommunala organisationen, så berör den kommuner och landstings gränssnitt mot andra aktörer. Det är inte längre de egna aktiviteterna eller den interna organisationen som förväntas ge den avgörande utvecklingspotentialen. Denna antas i stället finnas i interaktion med andra aktörer. Genom att samspela med externa aktörer ges kommunen och möjlighet till fler handlingsalternativ och tillgång till andra resurser/kompeten- ser. Därmed har marknadsorientering såväl som samverkan m.m. initierat frågor kring kommunernas och landstingens förhållande till sin omgivning, vad gäller t.ex. uppdrag och verksamhet. Upp- draget är inte längre enbart att producera. Frågan är då vilka av återstående uppgifter som är centrala och på vilket sätt? En för- ändrad syn på förvaltningens uppgift som producent har också betydelse för ansvarsutkrävande och den kommunala demokratin. Vidare är också intresset för samverkan externt orienterat och bygger på samspel med andra aktörer. Genom samverkan avstår kommuner och landstingen frivilligt från ensam rådighet inom det egna geografiska området. Utvecklingen ovan indikerar tydligt att den kommunala prak- tiken i och internationellt utmanar kommunala gränser, både organisatoriskt och geografiskt, i strävan efter mer effektiva organisationsformer. Privata aktörer blir i allt större omfattning en naturlig del av den kommunala verksamheten. gör kom- munala verksamheter i allt högre grad gemensam sak i olika ange- lägenheter genom att samverka, vanligen i många konstellationer där det också kan finns många olika (inte sällan kanske ett tio-tal) kommunala parter. I en översyn av den svenska kommunallagen framstår det därför som intressant att närmare belysa om dessa nya former av organisa- tion och samverkansformer är förenliga med de principer för styr- ning och samverkan som följer av kommunallagen. Den lokala sam- hällsnivån har många intressenter med många olika krav att leva upp till. innebär nya former för organisation och styr- ning att kommuner och landsting i allt högre utsträckning är bero- ende av att kunna skapa ett väl fungerande samspel med andra, externa, parter. Frågan är i vilken utsträckning dessa strukturer är förenliga med den lagstiftning som reglerar verksamheten och om det kan finnas legala hinder mot att utveckla nya effektivare former av organisering och samverkan. Syftet med rapporten är därför att: •Göra en forskningsöversikt över olika modeller för styrning av organisation och samverkan. •Analysera i vilka avseenden dessa modeller är tillämpliga på svenska förhållanden utifrån struktur och juridiska förutsättningar. •Analysera hur dessa modeller av styrning förhåller sig till de styrningsmodeller som i praktiken tillämpas inom kommuner och landsting. •Mot bakgrund av analysen ovan belysa om det finns anledning att närmare undersöka revideringar av kommunallagen. Kapitel två innehåller en översikt över den teoretiska utvecklingen och vad den internationella forskningen har funnit kring organisa- tionsmodeller i offentliga organisationer. Särskilt fokus riktas mot den lokala samhällsnivån. I kapitel tre görs en översikt över de svenska erfarenheter som finns av att använda sig av konkurrens- lösningar och att organisera verksamhet i aktiebolag. Kapitel fyra är särskilt riktat mot förutsättningar och motiv till samverkan. Dessutom diskuteras ett antal principiella frågor kring samverkan i gemensamma organisationer. I kapitel fem riktas in- tresset mot högsta tjänstemannen i kommunen/och dennes relation till ledande politiker. I kapitel sex avslutas rappor- ten med sammanfattande konklusioner. 2Organisation på den lokala samhällsnivån – vad säger internationell forskning? 2.1Från utvecklad administration till något ”new” Sett utifrån internationell forskning har de offentliga organisa- tionerna på den lokala samhällsnivån genomgått omfattande föränd- ringar . I många länder har dessa organisationer fått fler verksamheter att svara för och de har också i många fall växt i omfattning. Skillnaderna i förutsättningar mellan världsdelar, kulturer och länder är emellertid stora och det finns många per- spektiv och ansatser som beskriver den lokala samhällsnivåns sätt att fungera. Trots dessa olikheter finns ett antal gemensamma drag, åtminstone om vi t.ex. ser till , och . Ett sådant drag handlar om att det alltid uppges råda brist på tillgängliga medel vilket gör det svårt att klara sitt uppdrag. Oavsett vilken tidsperiod som studeras konstateras att det är svårt att öka intäkterna genom höjda skatter och avgifter. Därmed riktas fokus mot kostnadssidan och hur tillgängliga resurser används. Det före- faller finnas ett ständigt behov av att arbeta effektivare så att pengarna ”räcker längre”. Därför inriktas mycket forskning på hur den lokala samhällsnivån (som t.ex. kommuner och ) valt att organisera sina aktiviteter och hur de väljer att använda sina resurser. Generellt kan ett stort intresse för organisationsmodeller och reformer noteras i de offentliga organisationerna under . Utvecklingen över tiden kan beskrivas i termer av att det varit olika idéer och koncept som varit bärande för de olika reformerna. I mångt och mycket är dessa idéer generella och inter- nationella. Nedan sammanfattas utvecklingen i termer av tre olika faser som bygger på olika idéer kring hur de lokala offentliga orga- nisationerna kan organiseras. Det bör dock noteras att dessa faser inte är distinkt olika utan att det snarare handlar om en gradvis förskjutning av tyngdpunkter över tiden. I takt med att de lokala offentliga organisationerna etablerades och byggdes upp så fick de fler uppgifter och ett större ansvar. Detta innebar också att de växte och blev större och frågan om hur de skulle verka och organiseras blev aktuell. sam- lades en mängd olika idéer om hur offentliga organisationer skulle struktureras och verka under namnet Progressive Public Admini- stration (, 2006; , 1995, Thynne, 2003). () bygger på åtminstone två centrala uppfattningar om hur de offentliga organisationerna ska fungera. Den första handlar om att det är, och ska vara, en tydlig åtskillnad mellan offentliga aktörer och aktörer från den privata sektorn vad gäller affärsmetoder, organisatorisk utformning och interna strukturer kring t.ex. personal och belöningar. En andra uppfattning tar fasta på risken för korruption och att politiker och tjänstemän otillbörligt favoriserar individer med offentliga medel. För att motverka dessa risker var det viktigt att formulera tydliga regler så att agerandet höll sig inom tillåtna ramar. Detta skulle åstadkommas genom att utveckla och vidmakthålla pålitliga hierarkier och byråkratiska system. Ledordet inom dessa hierarkier var ”förtroende”. Genom en stabil och pålitlig byråkrati känneteck- nad av förtroende kunde effektiv hantering (effektiva rutiner) kombineras med låga transaktionskostnader (kontroll och uppfölj- ning). På så sätt kunde de offentliga organisationerna fungera effektivt och verkningsfullt (, 2006). Det visade sig emellertid inte vara så lätt att realisera dessa ambitioner. Tankarna fungerade inte i praktiken och det fanns en efterfrågan på nya och effektivare metoder för organisation och ledning av offentliga verksamheter. I efterhand har det pekats på ett antal olika drivkrafter som ledde fram till att PPA helt övergavs (, 2006; , 1991; 1995; Thynne, 2003). En drivkraft följer av de snabba förändringarna i omvärlden som byggde på mer avancerade informationssystem och i högre grad krävde agerande inom nätverk av olika slag. I detta skifte hängde de offentliga organisationerna helt enkelt inte med. Därmed klarade de inte av att anpassa sig och möta de nya krav som ställdes (, 1995). En annan drivkraft handlar om politiska idéer och strömningar. Liberala och konservativa idéer växte sig starka och marknadslösningar blev ideal för organisering (Brunsson, 1998). Dessa ideal kom också att tillämpas i större skala av t.ex. och vilket gjorde idéerna synliga och spridda. Vidare fanns också kritik mot de offentliga utgifterna. I flera länder noteras en begynnande ekonomisk kris där efterfrågan (och utgifter) ökar mer än tillgängliga ramar vilket krävde nya åtgärder. Det fanns en stor frustration med hur det såg ut i de offentliga organisationerna som upplevdes som byråkratiska och ineffektiva (, 1994). Förutom att utgifterna upplevdes som höga fanns också kritik mot de tjänster som erbjöds. Dessa upplevdes inte motsvara avnämarnas behov och förväntningar. Istället var de ett uttryck för professionernas (organisationens) egna målsättningar och ambitioner. Fokus hamnar på of Public Admini- stration (förutsättningarna för att producera) och inte vad som ska åstadkommas (, 1994). Som kritik mot kollektiva system där alla avnämare behandlas lika höjdes det också röster för anpassning till individen och indi- videns behov. I efterhand kan konstateras att detta blev starten på en internationell trend mot ökad individualisering (Pollitt & Bouckaert, 2011). Ovanstående drivkrafter innebar att idéerna kring PPA successivt tappade kraft. (2006) beskriver det som att trycka på ”reverse-knappen” i två avseenden och utgå ifrån två helt omvända principer. Den första handlar om att göra de offentliga organisa- tionerna så lika de privata som möjligt. Genom att efterlikna de privata företagen till struktur och metoder kan prestationerna ökas till den nivån. En andra princip handlar om att den politiska led- ningen fokuserar på VAD som ska åstadkommas, inte HUR det kan göras. ambitioner har baserats på att politiken styr genom inflytande över produktionsapparaten. Tanken var att poli- tiken istället skulle fokusera på att ställa krav och följa upp det som åstadkoms (resultaten) (t.ex. och , 1993). Dessa två principer kan sägas vara bärande för alla de strävanden som ryms inom konceptet . 2.3NPM – Ett samlingsnamn för många idéer () kan ses som ett sätt att vända upp och ner på PPA. Istället för att fokusera på byråkrati som ett sätt att säkerställa ansvarstagande, effektivitet och kvalitet så valde man att förlita sig på marknadsmekanismerna. (1991; 1995) beskriver det som en alternativ syn på politiska och tjänstemanna- mässiga ledaruppgifter. Traditionellt hade detta handlat om att for- mulera policys, skapa dokument och utforma regler/procedurer för hur verksamheten ska bedrivas. Ledarskapet borde istället ägna sig åt mer företagslika ledarmetoder som att formulera tydliga mål och noga följa upp i vilken utsträckning dessa realiseras. Vidare handlar det också om att sluta fokusera på produktionsmetoder (”input”) utan istället fokusera på att arbeta med att rätt saker ska åstad- kommas och komma ut ur systemet (”output”). Det centrala är att formulera mål, följa att de uppfylls och vid behov revidera dem. Därmed är det inte heller avgörande vem som tillhandahåller input och vem som utför tjänsterna. Om det offentliga sätter upp mål och följer upp dem, så kan utförandet konkurrensutsättas och läm- nas till den som är mest lämpad oavsett om det är en privat eller offentlig utförare. Det finns några grundläggande utgångspunkter som utgör grund- stenarna i NPM (, 1991; Thynne, 2003, , 2010; Lapsley, 2011): •Offentlig sektor och dess verksamheter är inte särskiljande från andra sektorer och verksamheter. •Inspiration hämtas från privata företag. •Management är management, oavsett kontext och verksamhet •Ineffektivitet kan elimineras genom konkurrens (marknadslös- ningar) och prestationsmätningar. •Medborgarna betraktas som kunder. Ett sätt att beskriva utvecklingen är att det handlar om att gå från byråkrati till marknad. Istället för att kontrollera produktion kon- trolleras utfallet (resultatet) och därmed sköter marknaden (kon- kurrensen) kontrollen av den enskilda organisationen. Därmed tvingas varje producent att agera långsiktigt och ta ansvar, annars kommer den att förlora sina kunder (och sin existens). innebär detta att avnämarna (kunderna) har ökade möjligheter att välja utifrån egna preferenser. NPM är ett samlingsbegrepp för många olika fenomen som inte nödvändigtvis hänger samman men som har samma idémässiga utgångspunkt, nämligen det privata vinst- maximerande (effektivitetsmaximerande) företaget. Det finns flera olika sammanfattningar kring innehåll och ut- formning av innehållet i NPM. En svensk sådan översikt görs av Agevall (2005) som beskriver NPM i termer av fem olika ingre- dienser. •Styrning och kontroll. Detta syftar till ökat värde för pengarna (effektivitet) och mer kontroll över utfallet (resultatet). Viktiga komponenter är mål- och resultatstyrning, strängare finansiell kontroll, kontraktsstyrning, prestationsbaserad ersättning, jäm- förelser och granskande utvärderingar. Politiken beslutar vad som ska göras och utförarna levererar efter bästa förmåga. Där- efter kan politiken följa upp prestationerna och värdera dem genom jämförelse med producenter. •Disaggregering och konkurrens. Den centrala beståndsdelen här handlar om att dela upp den stora (offentliga) organisationen i mindre enheter med tydligt definierade uppgifter som kan mätas och följas upp. Vanligt är att olika enheter erhåller olika roller som ska komplettera varandra, t.ex. beställare och utförare. Genom att agera i rollen skapas ett system som ska fungera bra. Olika roller och mindre enheter möjliggör också konkurrens och icke- offentliga aktörer, på en marknad som är mer eller mindre reg- lerad (kvasi-marknad, dvs. en konstruerad marknad). •Ledningsroller och empowerment. En revidering av den centrala politiska ledningen innebär att denna ska stärkas gentemot professionen och produktionsorganisationen. Avnämarnas behov ska styra målen, inte utföraren. behöver utförandet decentraliseras och göras mer flexibelt. Detta ska stärka duk- tigare ledare (managers) i produktionen som ska ha utrymme att agera och besluta utan att förankra alla detaljer hos den politiska ledningen. •Medborgare, kund och empowerment. Avnämaren behöver stär- kas gentemot den offentliga organisationen. Detta kan dels ske genom nya kanaler till politiken, dels genom att agera som obe- roende kund på en marknad där man kan välja det alternativ som passar en själv bäst på en marknad. För att bekräfta de principer som tillämpas har också språkbruket anpassats och bygger i högre grad på de ekono- miska styrmodeller som tillämpas (resultatenhet, direktör osv. NPM är således ett koncept som i grunden påverkar alla delar av de offentliga organisationerna och deras sätt att fungera. Eftersom NPM är ett samlingsbegrepp finns inte någon entydig definition av vad det innehåller och inte innehåller. I internationella forsknings- journaler kring ’management’ varierar karakteristiken av NPM be- roende på ämne och vad som är i fokus (vanligen färre kompo- nenter). Det finns emellertid ett antal karaktärsdrag som återkom- mer. Nedan görs en sammanställning av karakteristika som associ- eras med NPM i olika sammanhang (, 1991; Thynne, 2003, , 2010; Lapsley, 2011; Pollit och Bouckaert, 2011): •De offentliga organisationerna delas upp i mindre och självstän- digt agerande enheter (utifrån produkt/tjänst) som umgås ”på arms-längds” avstånd. •Fördelning av ansvar, uppgifter och resurser sker i form av kon- trakt som handlats upp i konkurrens. •Utbyte med privata organisationer i större (i vissa fall betyd- ande) omfattning. I enstaka fall har det handlat om att helt privatisera verksamheter. Vanligare är att köpa utförande från externa leverantörer (privata) eller göra gemensam sak och ingå olika typer av partnerskap mellan offentligt och privat. •För att öka flexibilitet hämtas inspiration till management- tekniker (och delvis även regler) från privat sektor. Exempel på områden är möjligheter att anställa/avskeda samt prestations- baserad lön/ersättning/bonus. •Att vara ledare/chef är en profession i sig och utförs självstän- digt utifrån de förutsättningar som enheten ges. Systemet bygger på decentraliserat beslutsfattande då det för varje ledare måste finns handlingsutrymme att leda verksamheten och utmana eventuella begränsningar. •Förväntningar om prestationer, målsättningar och utfall ska ut- tryckligen formuleras i förväg, företrädesvis i kvantitativa termer, så att det blir tydligt vad det är som ska uträttas. Fokus i upp- följningen handlar om att mäta vad som åstadkommits (presta- tionsmätning), inte hur det gått till. Vad innebär då alla dessa olika komponenter i praktiken för en enskild organisation? Man kan prata om tre olika strategiska val för en organisation (, 2006) och utifrån dessa sammanfatta implikationerna av NPM. •Ska vi producera själva eller låta marknaden göra det? I motsats till tidigare är det inte självklart att offentligt finansierad (eller reglerad) service ska tillhandahållas med egna produktionsresur- ser. I många fall kan det finnas fördelar med att anlita externa aktörer. Själva inköpsprocessen kan vara förenad med extra kostnader (transaktionskostnader) men dessa kan uppvägas med vinster till följd av ökad effektivitet (konkurrens) eller flexi- bilitet (marknadslogik där man kan välja vilken leverantör man vill). I andra sammanhang kan det uppfattas som direkt olämp- ligt att inte utföra en aktivitet med egna resurser, t.ex. med hänsyn tagen till kontroll, inflytande och långsiktighet. •Hur ska leverantörsrelationerna organiseras? Oavsett om det är externa eller interna utförare är det viktigt att tänka igenom hur dessa ska förhålla sig till varandra och till huvudmannen. Hur kan beställarfunktionen utformas och hur kan uppdrag uttryckas (kontrakt) och fördelas (upphandlas)? •Hur ska den interna strukturen se ut? Huvudmannen behöver ta ställning till hur mycket decentralisering som är nödvändigt för att skapa handlingsutrymme så att lokala ledare kan utmana och utveckla sin verksamhet. Vidare behöver utfallet i dessa enheter mätas och följas upp löpande så att beställaren kan ta ställning till måluppfyllelse och vid behov göra korrigerande åtgärder. Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns ett antal gemen- samma nämnare som alla diskuteras inom begreppet NPM och att de alla, möjligen i något varierande utsträckning, tillämpats i prak- tiken i olika reformförsök internationellt. Vad betyder då NPM och dess olika reformer i en svensk kontext? Klart är att i hög grad influerats och det har varit starkt tryck på att förändra och reformera. Nedanstående är en lista med exempel på managementtekniker som indikerar hur NPM tagit sig uttryck i svenska kommuner och landsting: •Exempel på tekniker som införts är: –Beställar-/utförar-modeller –Entreprenad/intraprenad –Offentligt och Privat Partnerskap (OPP) –Kommundelsnämnder och ökat kommunalt (decentraliserat) självstyre –Systematiska jämförelser (benchmarking) mellan organisa- tioner, privata såväl som offentliga –Privatisering och avreglering –Kundval och Vouchers –Målstyrning och flerdimensionella styrverktyg (t.ex. balan- serat styrkort och resultatbaserade belöningssystem). –Nyckeltal och verksamhetsmått med ett ökat fokus på kon- troll och övervakning av output och resultat i organisationer –Särskilda organisatoriska enheter (eller inköpta konsulter) för uppföljning och verksamhetsrevision. –Redovisning enligt bokföringsmässiga grunder (Accrual accounting) med fokus på resursförbrukning och resultat (periodiserade kostnader). Traditionellt har styrningen i offentliga organisationer baserats på kassaflöden, dvs. fokus har varit på utbetalningar i förhållande till inbetalningar. Utvecklingen inom kommuner och landsting har karakteriserats av en mängd olika reformer som haft olika fokus på inriktning och dessa har varierat över tiden. lades stor kraft på att decentralisera och införa effektivare resurshantering och stoppa ökningen av kostnader i kommuner och landsting. Metoden var strukturella och organisatoriska förändringar för att införa tyd- ligare ansvarsenheter. Resultatenheter infördes och i många kom- muner genomfördes bolagiseringar (och , 1993). Även om det förekommer, är bolagiseringar mindre vanligt inom landstingen. Efter av interna organisatoriska reformer skiftade fokus efter den borgerliga valsegern 1991. Intresset riktades istället mot den externa marknaden och möjligheterna att samspela med andra aktörer. I många länder genomfördes omfattande privati- seringar och omfördelningar av arbetsuppgifter kring de offentliga tjänsterna. I låg fokus i huvudsak på att skapa förutsätt- ningar, och införa, konkurrens i tillhandahållandet av offentlig service (, 2012; , 2012). ägnades stor möda åt att utforma upphandlingar, kontrakt och system för att på olika sätt skapa marknadssituationer och införa konkurrens- inslag. Successivt har fokus skiftat från systemens konstruktion mot att handla om kvalitetssäkring och uppföljning. Det ansågs viktigt att huvudmannen kunde säkerställa (garantera) att utföraren åstadkom rätt saker med tillräcklig kvalitet (och , 2008).