sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Utgångspunkten är emellertid att tillsyns- myndighetens verksamhet ska bygga på en efterhandskontroll, den ska inte förekomma polisens bedömning. Inte heller bör den 50 Säkerhetspolisen, remissyttrande , dnr 2013-13037-3. Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet förekomma domstolens prövning om frågan huruvida viss åtgärd under förundersökningen varit i enlighet med gällande rätt aktualiserats vid en rättegång. Precis som överlappande tillsynsansvar bör lösas med samverkan bör relationen till och Ekobrottsmyndig- hetens funktioner för intern kontroll lösas med samverkan (se mer avsnitt 16.4). För det fall det finns ett behov av att granskningen ska inkludera både polis och åklagares agerande har JO och JK rätt att utöva tillsyn över både polisen och . 11.10Beslut som kan överklagas eller prövas av åklagare Kommitténs förslag: ska inte i sak uttala sig om ett enskilt beslut av eller Säkerhets- polisen om det kan överklagas. Den ska inte heller i sak uttala sig om ett enskilt beslut av eller Säkerhets- polisen om det är eller har varit föremål för åklagares prövning. Kommitténs bedömning: Även om tillsynsmyndigheten inte ska uttala sig om ett sådant enskilt beslut i sak kan uttalandena avse om det har funnits strukturella brister, brister i själva hand- läggningen eller brister i den interna styrningen och kontrollen. Också i de fall ett beslut på annan sätt än genom över- klagande kan prövas av domstol bör enskild som påtalar eventuell brist i sak hänvisas dit, i stället för att tillsynsmyndig- heten uttalar sig därom. När det gäller beslut som inte är eller har varit föremål för åklagares prövning, men som åklagare kan ändra, kan det vara lämpligt att tillsynsmyndigheten hänvisar frågan till åklagare. Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet 11.10.1 Beslut som kan överklagas Kommittén föreslog i betänkandet Tillsyn över polisen att tillsyns- myndigheten inte skulle granska och Säkerhets- polisens beslut i den mån besluten kan prövas i sak av domstol.51 I remissyttrandet över betänkandet uttalade att den i allt väsentligt kunde ansluta sig till kommitténs överväganden om att tillsynsmyndigheten inte skulle granska beslut som kan prövas i sak av domstol. Nämnden fann dock att avgränsningen, med den föreslagna formuleringen av aktuell bestämmelse och mot bakgrund av exemplifieringen i betänkandet, riskerade att orsaka tillämpningssvårigheter.52 Hovrätten för skrev i sitt remissyttrande att den utgick från att tillsyns- myndigheten inte skulle vara förhindrad att granska Polismyndig- hetens och Säkerhetspolisens beslut (även om dessa kan prövas i domstol) om granskningen syftade till att hitta strukturella brister.53 I likhet med vad kommittén funnit beträffande kontroll av regelefterlevnaden i Kriminalvårdens verksamhet finner kommittén nu att tillsynsmyndigheten inte i sak ska uttala sig om ett enskilt beslut av eller Säkerhetspolisen, om det kan överklagas (avsnitt 10.10). Detsamma gäller ett beslut som efter överklagande redan har prövats av rätten. Behovet av tillsyn är kopplat till att det i polisens verksamhet finns ingripande myndighetsåtgärder som inte kan prövas rättsligt. Om ett beslut kan överklagas finns en fungerande ordning för kontroll. Det finns enligt kommittén inget behov av ytterligare kontroll av sådana beslut. Exempel på beslut som kan överklagas är beslut om utlämnande till ägaren eller någon annan rättsinnehavare av egendom som tagits i förvar.54 Inom ramen för tillsynsmyndighetens uppdrag ligger dock att kontrollera om det förekommer strukturella brister. Tillsynsmyndig- heten kan därför inleda en granskning omfattande ett flertal beslut i syfte att utreda om det finns ett mönster av återkommande fel. Den kan sedan göra generella uttalanden om de eventuella brister som Tillsyn över polisen. Se författningsförslaget s. 38 och s. 169 f. 52Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, remissyttrande , dnr 122-2013. Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). 53Hovrätten för , remissyttrande , dnr 2013-422-1. Yttrande över betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). 547 och 9 §§ lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet kan också kontrollera om polisen har agerat korrekt i formellt hänseende, dvs. om själva handläggningen varit korrekt. Den kan även granska om polisen vidtagit nödvändiga åtgärder för att verksamheten, med rimlig säkerhet, ska bedrivas enligt gällande rätt. Den nu föreslagna avgränsningen är tydligare än den som föreslogs i betänkandet Tillsyn över polisen och vidare på så sätt den även träffar beslut som efter överklagande prövas av annan instans än domstol. I ett avseende är den emellertid snävare. Åtgärder av polisen kan på annat sätt än genom överklagande komma att prövas av domstol, t.ex. i samband med att en enskild begär rättens prövning av ett beslut om beslag eller vid prövningen av ett åtal.55 En avgränsning som tar sikte på vilka beslut som i sak kan komma att prövas i domstol riskerar dock att bli alltför vid och svårtolkad. Det är självklart att tillsyns- myndigheten inte ska göra sådana prioriteringar att den uttalar sig om ett enskilt beslut som redan har varit föremål för en domstols prövning och att en enskild som vänder sig till tillsynsmyndigheten angående ett beslut som kan prövas i domstol ska hänvisas dit. Detta även om domstolens prövning har aktualiserats eller kan aktualiseras på annat sätt än genom överklagande. Som redan påtalats bör den inte heller förekomma domstolsens prövning om frågan huruvida viss åtgärd under förundersökningen varit i enlighet med gällande rätt aktualiseras vid en rättegång. 11.10.2 Beslut som kan prövas av åklagare I betänkandet Tillsyn över polisen uttalade kommittén att tillsyns- myndigheten inte heller skulle utöva tillsyn över polisens beslut om att inte inleda en förundersökning, om att lägga ned en förunder- sökning eller om förundersökningsbegränsning. Anledningen var att dessa beslut kan prövas av åklagare.56 Den begränsningen fram- gick dock inte av författningsförslaget. 55Angående beslag, se 27 kap. 6 § . Ett exempel på åtgärd som kan komma att prövas i samband med prövningen av ett åtal är om hastigheten uppmätts enligt föreskrift i ett mål om hastighetsöverträdelse. Ett annat exempel på hur åtgärder kan komma till dom- stolens prövning är att domstolen i mål om undanröjande av föreläggande av ordningsbot kan pröva om det vid ärendets behandling har förekommit sådant fel att föreläggandet bör anses ogiltigt, se 59 kap. 6 och 10 §§ . Tillsyn över polisen, s. 217. Se även 23 kap. 3 och 4 a §§ . Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet framförde i remissyttrandena att tillsynen över polisens brottsutredande verksamhet inte bör inverka på eventuella pågående eller förestående överprövningsförfaranden. ansåg att det borde införas en motsvarighet till bestämmelsen om beslut som kan prövas i sak av domstol avseende beslut som kan prövas i sak av åklagare.57 Det anses följa av åklagares befogenhet att ta över en förunder- sökning att åklagare kan pröva polisens samtliga beslut inom ramen för brottsutredningsarbetet, däribland de beslut som särskilt angavs i det tidigare betänkandet.58 En prövning kan ske på åklagarens eget initiativ eller på initiativ av en enskild person. Om en person vill ha en ny prövning av polisens beslut i en förundersökning ska ärendet lämnas över till åklagare för prövning.59 Det finns dock inte någon författningsreglerad skyldighet att inleda ett prövningsförfarande när en enskild begär det.60 Av riksåklagarens riktlinjer om överprövning och annan pröv- ningsverksamhet följer att en prövning i sak normalt bara ska ske när sökanden har ett berättigat intresse att få sin sak prövad. Begäran om prövning av andra än den misstänkte/tilltalade eller målsäganden (eller deras behöriga ställföreträdare) bör leda till en prövning i sak endast om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl föreligger i regel när en tillsynsmyndighet begär prövning av beslut som rör den verksamhet som omfattas av tillsynsansvaret. Vidare ska en sakprövning normalt inte ske av beslut som är aktuella, t.ex. beslut som avser tvångsmedel som upphört att gälla. Det krävs inte att beslutet har kommit till uttryck i en formell beslutshandling för att det ska kunna prövas.61 Frågan är om det bör införas en reglering innebärande att till- synsmyndigheten inte i sak ska uttala sig om ett beslut av polisen som åklagare kan pröva, på motsvarande sätt som ovan föreslagits beträffande ett enskilt beslut som kan överklagas. 57Ekobrottsmyndigheten, remissyttrande , dnr EBM A-2013/0373. Betänkandet Tillsyn av polisen (SOU 2013:42). , remissvar , dnr. ÅM-A 2013/1121. Remissvar över betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). 58För åklagares befogenhet att ta över en förundersökning, se 23 kap. 3 § . 2011/12:10. Ändrade regler om förundersökningsledning och förundersökningsbegränsning, s. 18 och 21. 60Riksåklagarens riktlinjer RåR 2013:1, uppdaterad . Överprövning och annan prövningsverksamhet, s. 17. 61Ibid, s. 15 ff. Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet finns någon reglerad skyldighet för åklagare att på enskilds begäran pröva ett beslut är det enligt kommittén inte en lämplig lösning. Att åklagare inte är skyldiga att pröva beslutet är en väsentlig skillnad jämfört med ett beslut som kan överklagas. Möjligheten att begära åklagares prövning av polisens beslut fyller alltså inte, på det sätt möjligheten att överklaga gör, behovet av rättslig kontroll. Utgångs- punkten är således att tillsynsmyndigheten ska kunna uttala sig även om ett enskilt beslut av polisen som åklagare kan pröva. Eftersom tillsynen inte omfattar åklagares brottsutredande verk- samhet är det dock inte lämpligt att tillsynsmyndigheten uttalar sig om ett enskilt beslut som åklagaren har prövat i sak. Om tillsyns- myndigheten gjorde så skulle det i praktiken innebära en prövning av åklagarens rättstillämpning i en enskild fråga. Vidare är det inte avseende sådana beslut som det finns behov av ytterligare extern granskning. Det bör alltså regleras att tillsynsmyndigheten inte i sak ska uttala sig om ett beslut som är föremål för prövning av åklagare eller som åklagare redan har prövat. Syftet är att undvika att tillsyns- myndigheten värderar en åklagares rättstillämpning i en enskild fråga. Finns det indikationer på att ett beslut av polisen har varit eller är föremål för prövning av åklagare bör tillsynsmyndigheten kontrollera om så är fallet. En annan sak är att tillsynsmyndigheten kan granska polisens handläggning av ärendet samt eventuella brister i polisens interna styrning och kontroll. Den kan även göra generella uttalanden om strukturella brister. Det finns anledning att särskilt beröra gripanden. Om en misstänkt har gripits ska det skyndsamt anmälas till åklagare, om åklagare inte redan har underrättats om frihetsberövandet. Den som gripits ska förhöras. Efter förhöret ska åklagaren besluta om den misstänkte ska anhållas eller inte.62 Åklagaren har också möjlighet, genom sin befogenhet enligt 23 kap. 3 § att överta en förundersökning, att häva ett gripande om han eller hon anser att rättsliga förutsättningar för gripandet inte föreligger. Ett gripande som anmälts till åklagare, eller som åklagare redan varit underrättad om, ska därför alltid anses vara prövat av åklagare. 62 Se 24 kap. 8 § . Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet är således förhindrad att i sak uttala sig om ett enskilt gripande som har anmälts till åklagare, dvs. att uttala sig om det var förenligt med gällande rätt att gripa personen i fråga. Den kan dock granska och uttala sig om i fall gripandet har verkställts på ett sätt som varit förenligt med gällande rätt. Exempelvis om eventuellt våld varit försvarligt och om åtgärderna har dokumenterats på det sätt som föreskrivs.63 kan också granska använd- ningen av särskilda hjälpmedel vid gripandet, t.ex. batong, hand- och fotfängsel, spotthuva och pepparspray. kan vidare i sak granska ett flertal gripanden och göra generella uttalanden om ett eventuellt mönster av återkommande fel, dvs. en strukturell brist, även om vissa av gripandena som ingår i granskningen har prövats av åklagare. Vidare kan den uttala sig om vidtagit nödvändiga åtgärder för att verksamheten, med rimlig säkerhet, bedrivs enligt gällande rätt. Det kan handla om utbildning, styrdokument och krav på återrapportering. När det gäller beslut som inte har prövats av åklagare, men som åklagaren kan ändra, bör följande beaktas. Om det finns anledning att tro att ett sådant beslut inte har varit förenligt med gällande rätt är det mer ändamålsenligt att åklagaren, som har möjlighet att ändra det eventuellt felaktiga beslutet, prövar frågan än att tillsynsmyndigheten inleder en granskning av det enskilda fallet. kan i sådana situationer informera en enskild som har påtalat förhållandet om möjligheten att begära prövning av åklagare. har också möjlighet att själv vända sig till eller och uppmärksamma dem på frågan.64 Exempel på beslut som kan prövas och ändras av åklagare är tidigare nämnda beslut om att inte inleda en förundersökning, att lägga ned en förundersökning eller om förundersökningsbegränsning. Även beslut som rör hur en förundersökning ska bedrivas kan bli föremål för prövning, t.ex. vilka vittnen som ska höras under en pågående förundersökning och vilka andra utredningsåtgärder som ska vidtas.65 Om polisen beslutat om och genomfört en husrannsakan, 63Se 10 och 27 §§ polislagen (1984:387). 64Även om det borde vara mycket ovanligt kan beslut bli föremål för prövning av . Se , rapport , Åklagar- myndighetens rättsliga tillsyn, s. 49. 65Riksåklagarens riktlinjer RåR 2013:1, uppdaterad . Överprövning och annan prövningsverksamhet, s. 16. Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet är det dock inte längre möjligt att ändra beslutet. Ett annat exempel på beslut som inte kan ändras är ett redan genomfört beslut om kropps- besiktning. Sådana beslut som kan ändras lämpar sig alltså för tillsynen, även om de formellt sett kan prövas av åklagare. 11.11Anmälan när det finns anledning att anta att brott har begåtts Kommitténs förslag: Om tillsynsmyndigheten i sin tillsyn över polisen finner anledning att anta att brott har begåtts ska den anmäla det till eller annan behörig myndighet. Anmälan ska dock inte behöva ske om Polismyndig- hetens respektive eller redan har anmält saken till åtal eller om anmälan av annat skäl inte behövs. Anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott. ska till den myndighet som tagit emot anmälan lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för brotts- utredningen. I betänkandet Tillsyn över polisen fördes inte något resonemang kring en eventuell skyldighet att anmäla förhållanden som kan utgöra brott till eller annan behörig myndighet. När det gäller tillsyn över Kriminalvården har kommittén föreslagit viss skyldighet för tillsynsmyndigheten att anmäla brott (avsnitt 11.11). De skäl som kommittén har anfört till stöd för det förslaget är giltiga även vid tillsynen över polisen. Motsvarande skyldighet att anmäla brott, och därtill hörande uppgiftsskyldighet, föreslås således gälla vid tillsynen över och Säkerhetspolisen. Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet 11.12 Tillsynen ska riktas mot myndigheterna Kommitténs förslag: Tillsynen ska riktas mot och Säkerhetspolisen. Eventuell kritik ska således riktas mot aktuell myndighet, inte mot enskilda befattningshavare. Vidare ska tillsynen endast avse den verksamhet som eller Säkerhetspolisen bedriver och inte sådan verksamhet som bedrivs av privaträttsliga subjekt. 11.12.1 Kritik ska inte riktas mot enskilda befattningshavare Kommittén har i betänkandet Tillsyn över polisen funnit att tillsynen endast ska avse myndigheterna och Säkerhets- polisen och inte de enskilda befattningshavarna. Huvudskälet för det var att tillsynen skulle avse verksamhet och ärenden som kunde antas återspegla generella förhållanden inom polisen.66 JO kritiserade i remissyttrandet att tillsynen endast skulle avse själva myndigheterna och inte enskilda befattningshavare. Enligt JO ökar möjligheterna till en effektiv och ändamålsenlig tillsyn om även enskilda befattnings- havares agerande kan bli föremål för granskning.67 Kommittén har ovan funnit att uppdraget att utöva tillsyn innefattar en befogenhet att granska och uttala sig om enskilda fall (avsnitt 11.9). En följd av att tillsynsmyndigheten får granska och uttala sig om en enskild händelse är att även enskilda befattnings- havares agerande kan granskas. I ett beslut i ett tillsynsärende rörande ett enskilt fall kan det vara oundvikligt att det framgår att en enskild tjänsteman felat. I likhet med vad kommittén har funnit i förhållande till Kriminal- vården ska dock inte eventuell kritik riktas mot enskilda befattnings- havare (avsnitt 10.12.1). Skälen härför är desamma som anförts i motsvarande avsnitt avseende Kriminalvården. Därtill bör beaktas att en polisman agerar på myndighetens vägnar även i de fall regleringen är uppbyggd på att en polisman har rätt att vidta viss åtgärd, t.ex. att belägga någon med handfängsel eller att utföra utredningsåtgärder.68 Tillsyn över polisen, s. 165 f. 67JO, remissyttrande , dnr R 62-2013. Remiss av betänkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). 68Se 10 a § polislagen (1984:387) och 23 kap. 3 § tredje stycket . Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet 11.12.2Tillsynen ska endast avse den verksamhet som myndigheterna bedriver I likhet med vad kommittén har funnit i förhållande till Kriminal- vården ska tillsynen vara riktad mot respektive Säkerhetspolisen och inte mot privaträttsliga subjekt med koppling till myndigheterna (avsnitt 10.12.2). Åtgärder och underlåtenheter av anställda vid privaträttsliga subjekt, frivilliga etc. kan dock falla inom tillsynsansvaret. Detta under förutsättning att de har agerat under någon av myndigheternas ledning och under förhållanden som huvudsakligen liknar dem som hade gällt för myndighetens egna anställda. Om ett privaträttsligt subjekt utför ett uppdrag helt självständigt kan emellertid åtgärderna inte längre betraktas som en del av myndigheternas verksamhet. Oberoende av om de åtgärder som ett privaträttsligt subjekt har vidtagit faller under tillsyns- ansvaret eller inte omfattas alltid relationen mellan det privat- rättsliga subjektet och eller Säkerhetspolisen av tillsynen. kan alltså alltid utöva tillsyn över hur och i vilka fall ett privaträttsligt subjekt har anlitats samt över om den granskade myndigheten uppfyllt sin skyldighet att utöva intern styrning och kontroll. Polisen använder privata aktörer i polisverksamhet inom relativt olika områden. får förordna någon, som inte är anställd vid , att vara arrestantvakt eller passkontrollant. Ett förordnande för en arrestantvakt får även avse bevakningsuppdrag utanför förvaringslokalen.69 Enligt uppgift från dåvarande i län förekommer det att polisen anlitar väktare för bevakning av en avspärrad plats (brottsplats, brandplats eller liknande) och ord- ningsvakter för biträde med ordningshållning. Det senare före- kommer dock sällan och i så fall främst vid större arrangemang i glesbygden.70 6923 a § polislagen (1984:387). 70Polisorganisationskommittén, dnr Ju 2010:09/2014/21. Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet Enligt uppgift från tidigare kan väktare anlitas för stöd med bevakning av visst område eller viss fastighet där en skyddsperson vistas eller kommer att vistas.71 Eftersöksjägare får i uppdrag att söka efter trafikskadat vilt.72 Fjällräddare är frivilliga personer som utbildas och utrustas av polisen samt arbetar under ledning av en räddningsledare från polisen eller en insatsledare från fjällräddningen. Det finns också andra frivilliga som hjälper polisen, bland annat i det lokala brottsförebyggande arbetet och med att stödja brottsoffer. Dessa volontärer ska fungera som en länk mellan polis och allmänhet.73 I samtliga ovan nämnda exempel agerar de enskilda personerna under polisens ledning. De har så nära koppling till Polismyndig- heten och Säkerhetspolisen att deras agerande kan hänföras till den verksamhet som respektive myndighet bedriver. 71Polisorganisationskommittén, dnr Ju 2010:09/2014/23. 72Se 14 § förordningen (2014:1102) med instruktion för samt Rikspolis- styrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2012:33 FAP 226-1) om polismyndighetens medverkan vid eftersök av vilt. 73Polismyndigheten, Polisens volontärer. Senast granskad . arbete/Polisens-volontarer/ (Hämtad ). 12Initiering, planering, metoder och handläggning Detta kapitel avser tillsynen över samtliga nu aktuella objekts- ansvariga – , Säkerhetspolisen och Kriminal- vården – och handlar om hur ett tillsynsärende kan initieras och om planeringen av tillsynen. Kommittén behandlar även metoder för tillsynen samt handläggningen av klagomål och tillsynsärenden. En särskild aspekt av handläggningen är hur frihetsberövade barns behov bör tillgodoses. 12.2Initiering och planering av tillsynsärenden Kommitténs förslag: Tillsynen ska bedrivas strategiskt. Den ska planeras och genomföras med utgångspunkt i egna risk- analyser om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen. ska i en särskild tillsynsplan ange vilken huvudsaklig inriktning tillsynen ska ha. 12.2.1Tillsynen ska bedrivas strategiskt med utgångspunkt i egna riskanalyser Det går inte att bestämt förutse vad som kommer att vara mest angeläget att utreda . Den mest ändamålsenliga tillsynen uppnås därför om tillsynsmyndigheten i hög grad själv får prioritera vilka tillsynsärenden som ska inledas. När tillsyns- myndigheten avgör vad som ska utredas måste den dock självklart beakta hur uppdraget har reglerats i lag och förordning. Initiering, planering, metoder och handläggning ska tillsynen enligt förslaget riktas in på verksamhet som är särskilt ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för enskilda. Vidare ska tillsyn normalt inte utövas över sådan verksamhet som annan tillsynsmyndighet har till särskild uppgift att utöva tillsyn över. När den nya tillsynsmyndigheten ska avgöra vad som ska utredas måste den även ta hänsyn till eventuella prioriteringar som regeringen har gett uttryck för. Om regeringen har gett tillsyns- myndigheten ett särskilt uppdrag är den skyldig att utföra det. För att upprätthålla tillsynsverksamhetens integritet är det dock viktigt att det finns ett stort utrymme för tillsynsmyndigheten att ta egna initiativ. Tillsynen bör också bli mer effektiv om tillsynspersonalens kunskap om var brister och risker finns i den granskade verksamheten får genomslag vid planeringen. Planering bör enligt tillsynsskrivelsen ske utifrån kriterier som risk och väsentlighet. Detta innefattar dels identifiering av vilka hinder, hot eller risker som finns inom tillsynsområdet, dels en bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas för att verksamheten ska fungera på avsett sätt.1 Många tillsynsmyndigheter använder så kallade riskanalyser som metod för prioritering av tillsynsinsatser. Metoden innebär en bedömning av sannolikheten för att något oönskat ska inträffa och allvarlighetsgraden i att något sådant sker.2 Det är lämpligt att även den nya tillsynsmyndigheten använder riskanalyser för att prioritera i tillsynsverksamheten. För vissa tillsynsmyndigheter är det reglerat att tillsynen ska genomföras med utgångspunkt i en behovs- eller riskanalys. Det finns även reglering innebärande att tillsynsverksamheten ska bedrivas strategiskt och effektivt samt på ett enhetligt sätt inom landet.3 Enligt kommittén bör det regleras att den nya tillsyns- myndigheten ska bedriva tillsynen strategiskt och med utgångs- punkt i egna riskanalyser. Syftet med regleringen är att motverka att den planerade tillsynen trängs undan av den händelsestyrda.