sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — Utredaren ska utreda om det finns behov av att stärka kommu- nernas incitament att i högre utsträckning planlägga för bostads- bebyggelse och genomföra planeringen snabbare. Utredaren ska överväga olika alternativ att uppnå detta, t.ex. genom tidsbegränsat statligt planeringsstöd för bostadsbyggande eller andra former av stöd än ekonomiska, såsom planeringsunderlag och vägledningar för kommunernas arbeten. Utredaren ska också analysera om processen inför en detaljplan- läggning kan effektiviseras samt analysera kommunernas system för markanvisning och föreslå åtgärder som syftar till att öka utbudet av mark som är lämplig för bostadsbyggande. Analysen ska väga in relevanta miljökvalitetsmål. Utredaren ska även utreda om mark som är statligt ägd kan avyttras för bostadsbyggande. Uppdraget ska redovisas . Det är känt att bostadsbyggandet i landet inte håller samma takt som den demografiska utvecklingen, vilket är särskilt tydligt i storstadsregionerna. Brist på bostäder förekommer även på andra håll i landet. I senaste bostadsmarknadsenkät (BME) uppger 126 kommuner, eller , att de bedömer att den lokala bostadsmarknaden präglas av brist på bostäder i för- hållande till efterfrågan. Brist på bostäder riskerar att bli ett tillväxt- och utvecklingsproblem och möjligheterna till ett attrak- tivt boende i alla delar av landet måste därför främjas. Regeringen har tillsatt flera utredningar som syftar till att för- bättra förutsättningarna för bostadsbyggande och främja utveck- ling i landet. Det har t.ex. handlat om att se över den kommunala planprocessen, tekniska egenskapskrav vid byggande, kommu- nernas planeringsberedskap, kommunala markanvisningar, former för överklagande, hanteringen av bullerfrågor, regelverket kring studentbostäder och hanteringen av strandskyddet. Fastighets- avgiften för hyreshuseheter dvs. flerbostadshus med hyreslägen- heter eller bostadsrätter har sänkts och befrielsen från fastighets- avgift för nyproducerade bostäder har förlängts. Efter förslag i pro- positionen En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar (prop. 2012/13:178) har ändringar gjorts i lagen om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar (2000:1383). Ändringarna trädde i kraft . Vidare tillsattes den parlamentariska (S 2013:12). Kommitténs uppdrag är sam- manfattningsvis att utreda och vid behov föreslå förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planerings- underlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostads- försörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Vidare ska kommittén bl.a. utvärdera hur samord- ningen av hanteringen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och nivå fungerar . Som ett hinder mot att snabbt kunna påbörja ett bostadsbyggande lyfts ofta fram att kommuner har bristande planeringsberedskap. Enligt 2012:10 Kommunernas planberedskap bör begreppet planeringsberedskap omfatta strategisk beredskap, markberedskap samt resurs- och organisationsberedskap. är att de kommuner som lyckas bäst med sin planering för bostadsändamål är de kommuner som aktivt arbetar med sin planeringsberedskap. De kommunerna kopplar tydligt samman översiktsplaneringen med riktlinjer för bostadsförsörjning, infra- strukturplanering och en aktiv markpolitik. En bättre planeringsberedskap ökar även möjligheterna att tätorter och landsbygd planeras utifrån ett sammanhållet och håll- bart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälso- relaterade faktorer. Sannolikt finns hinder och bristande incitament till varför plan- läggning för bostadsändamål inte sker i större omfattning . Om detta kan avhjälpas, anser regeringen att det är möjligt att planläggningen kan ske i större omfattning i kommuner där efter- frågan på bostäder är stor, och att den kan ske . Att införa ett tidsbegränsat statligt planeringsstöd för att styra utvecklingen i en önskad riktning har prövats tidigare. har regeringen särskilt lyft fram vindbruk och lands- bygdsutveckling i strandnära lägen () som två planerings- områden där det varit motiverat att införa riktade stat- liga planeringsstöd. Dessa stöd har varit, respektive är, utformade utifrån sina särskilda syften. Det förekommer att mark planläggs för ett visst ändamål, men sedan inte utnyttjas för det ändamålet. En planläggning som skapar byggrätter för t.ex. bostäder, men som inte genomförs, missgynnar en rationell markanvändning och förhindrar en alternativ användning av den aktuella marken. För att utreda närmare om det finns outnyttjad detaljplanelagd mark för bostäder, gav regeringen ett antal läns- styrelser i uppdrag att inventera förekomsten av mark som detalj- planelagts för bostäder, men som inte har utnyttjats för ändamålet (S2013/6822/PBB). Förhoppningen är att uppdraget till länsstyrel- serna kommer att ge viktiga svar på varför inte planläggningen för bostäder fungerar optimalt . Uppdraget kommer dock inte att kunna ge svar på alla frågor kring otillräcklig planeringsberedskap för bostadsbyggande. Hinder i planprocessen och bristande incitament för planläggning Fysisk planering är i många avseenden en komplex process som ställer stora krav på såväl bred kompetens och erfarenhet som eko- nomiska, personella och tidsmässiga resurser. Inom kommunerna krävs att arbetet organiseras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Många kommuner arbetar kontinuerligt med detta, se t.ex. 2013:11, Planeringsförenklande åtgärder. Framtagandet av en detaljplan med en efterföljande formell samrådsprocess kräver resurser. Även skedet som föregår en plan kan kräva omfattande resurser, trots att det inte är reglerat. Förhandlingar mellan olika parter och vägande av olika alternativ utgör ofta en egen process i sig. Många kommuner över hela landet avsätter otillräckliga resurser i arbetet med planering. Orsakerna till detta varierar. Vissa kommuner har en negativ befolkningsutveckling med ett mins- kande skatteunderlag som följd. I andra kommuner prioriteras av olika skäl annat, som t.ex. en bibehållen låg kommunalskatt. Ny bostadsbebyggelse i en kommun kan medföra en rad om- ständigheter som kan verka som en hämsko på planeringen. Exem- pelvis kan den demografiska och socioekonomiska sammansätt- ningen förändras vid inflyttning, det kan uppstå nya krav på infra- struktur och det kan krävas en utbyggnad av den offentliga sektorn. Många kommuner kan också ha svårigheter att rekrytera rätt kompetens. I flera kommuner anlitas planerarkompetens på konsult- basis. Även om kommunerna kan lägga över själva arbetet med en detaljplan på en extern part eller låta exploatören stå för kostnader, återstår ändå alltid ett betydande arbete inom kommunen som kräver resurser. Med markanvisning avses en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en be- gränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för bebyggande. Det finns två huvudmetoder för markanvisningar: dels anbuds- anvisning eller jämförelse av byggherrar, dels direktanvisning. Den sistnämnda formen är vanligast och sker tidigt i detaljplaneprocessen. En betydande del av den mark som är aktuell för nyproduktion av bostäder ägs av kommunerna. Enligt en rapport från Expert- gruppen för studier i offentlig ekonomi (), Bäste på täppan?, uppger av landets kommuner att de äger all mark som är aktuell för planerat eller pågående bostadsbyggande. Tre fjärdedelar av kommunerna äger delar av den mark som är aktuell för bostadsbebyggelse. Det finns alltså skäl att fundera på hur utbudet av markanvisningar kan öka. Kommunernas markanvisningssystem är starkt kopplade till detaljplaneprocessen. Detta ger speciella förutsättningar i flera av- seenden. ESO:s rapport pekar på problem med ofullständiga kon- trakt, värdering och prissättning av projekt, olika anbudsformer samt transaktionskostnader för olika markanvisningsmetoder. har ett förslag om att ta fram en ny lag med bestämmelser om kommunala markanvisningar presenterats av (S2013/6411/PBB). Enligt förslaget ska kom- munfullmäktige anta riktlinjer för markanvisningar. saknas reglering av formerna för de avtal och överenskommelser som upp- rättas. Eftersom markanvisningen ofta utgör ett inledande skede i plan- och byggprocessen, har den en stor betydelse för vilka pro- jekt som realiseras. Det övergripande syftet med ett krav på rikt- linjer för markanvisningar är att skapa transparens och ökad tydlig- het. Att se över processerna kring markanvisningar är viktigt, men det återstår att utreda hur en ökad aktivitet på området kan uppnås. I planberedskap (se ovan) fram- hålls bl.a. behovet av en markberedskap och av en aktiv markpolitik. Kommuner skulle kunna ha en markreserv, lämplig för bostadsbyggande. Förutom kommunerna är bl.a. staten genom myndigheter, stiftelser och bolag en stor markägare. Statlig mark finns över hela landet, även i tillväxtregioner. En del mark som ägs av staten skulle möjligen kunna ha en annan användning, och därmed i vissa fall vara intressant för bostadsbyggande. För att komma till rätta med de strukturella problemen på den svenska bostadsmarknaden krävs en mångfald av olika åtgärder. Det krävs ett kontinuerligt och tålmodigt arbete där en rad olika, samverkande åtgärder behövs för att åstadkomma ett bostads- byggande som möter efterfrågan och möjliggör en långsiktigt håll- bar utveckling i alla delar av landet. Regeringen eftersträvar att åstadkomma så enkla, effektiva och ändamålsenliga planprocesser som möjligt för att uppnå ett ökat bostadsbyggande. Mycket tyder ändå alltjämt på en generellt alltför låg planläggningsaktivitet. Utöver att öka planläggningen krävs en ökad aktivitet beträffande markanvisningar. Kommunalt ägd mark som bedöms lämplig för bostadsbyggande bör i högre grad än kunna nyttjas för det ändamålet. Det kommunala markägandet är en viktig pusselbit för att öka bostadsbyggandet, vilket även viss statligt ägd mark skulle kunna vara. Förutsättningarna för bostadsbyggande skiljer sig åt över landet. Skillnaden mellan kommuner i tillväxtregioner och i regioner med svag utveckling är avsevärd. Skillnaderna mellan kommuner med likvärdiga förhållanden kan vara betydande av flera orsaker. Samt- liga kommuner kan agera i rollen som planmyndighet, men många kommuner också i rollen som betydande markägare. Kommu- nernas olika strategier, prioriteringar och handlingsmöjligheter ut- gör en komplex och föränderlig materia, som behöver analyseras. Utredaren ska analysera hur kommunerna kan stimuleras att planlägga för fler bostäder och öka antalet markanvisningar till dem som önskar bygga. Åtgärder kan behöva föreslås både i form av regelförändringar och ekonomiska incitament. –analysera kommunernas skilda förutsättningar för bostads- byggande och utreda om det finns generella, eller för vissa delar av landet särskilda, hinder kring planläggningen för att uppnå ett ökat bostadsbyggande, –utreda varför ambitionen när det gäller bostadsplanering kan skilja stort mellan kommuner med likvärdiga förhållanden och reflektera kring vilka olika skäl, strategier och handlingsmöjlig- heter som kan finnas för att aktivt planlägga för bostäder, respektive att inte göra det, samt föreslå åtgärder som kan stimulera aktiv planläggning för bostäder, –utreda om det finns behov av att införa ett riktat ekonomiskt tidsbegränsat statligt planeringsstöd för bostadsbyggande, och lämna förslag på hur ett sådant i så fall bör utformas samt hur omfattande det behöver vara för att få önskad effekt, –analysera om det krävs andra former av stöd än ekonomiska, såsom planeringsunderlag och vägledningar för kommunernas arbeten eller andra åtgärder, och i så fall lämna förslag på sådana, –analysera hur processen inför en detaljplanläggning fungerar och lämna förslag på åtgärder som kan leda till effektiviseringar, –analysera kommunernas system för markanvisning och föreslå åtgärder som syftar till att öka utbudet av mark som är lämplig för bostadsbyggande och –utreda om, och i så fall hur statligt ägd mark skulle kunna avyttras i syfte att användas för bostadsbyggande. Utredaren ska särskilt följa arbete (S 2013:12), i synnerhet när det gäller frågor kring regional samord- ning. Utredaren ska också särskilt följa uppdraget till länsstyrelserna i , , , och att inventera förekomsten av detaljplanelagd mark avsedd för bostäder som inte tagits i anspråk för ändamålet (S2013/6822/PBB). Utredaren ska även särskilt beakta förslaget om en ny lag om kommu- nala markanvisningar (S2013/6411/PBB) samt utredningen om EU- rättsliga förutsättningar för bostadspolitik (S 2013:11). Utredaren bör även ta del av slutsatserna från och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter (rapport 2013:25). Utredaren ska noggrant analysera ett relevant och representativt urval av kommuner över hela landet med å ena sidan vitt skilda demografiska och ekonomiska förutsättningar, å andra sidan lik- artade förutsättningar, men med olika ambitioner när det gäller planering för bostäder. En analys av en kommun kan, förutom studier av den kommunala planläggningen och av markanvisningar, innebära studier av politiskt antagna dokument samt intervjuer med berörda politiker och tjänstemän. Utredningen ska genomföras utifrån ett sammanhållet och håll- bart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelate- rade frågor. Utredaren ska beakta de av beslutade miljökvalitets- målen i allmänhet och miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i synnerhet. Utredaren ska lämna de förslag till åtgärder, författningsförslag och andra förslag som behövs. Utredaren ska inte utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor kan förbättras. Detta ligger inom ramen för Bostadsplaneringskom- mitténs uppdrag. Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konse- kvenser som förslagen medför. Om något av förslagen i betänkan- det påverkar det kommunala självstyret, ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas. Konsekvenserna ska redovisas enligt kommittéförordningen (1998:1474). Arbetsformer och redovisning av uppdraget Hänsyn ska tas till de rapporter, andra dokument och pågående arbeten inom som nämns i dessa direktiv samt i övrigt relevant material som berör det aktuella utredningsområdet. Utredaren ska även ta hänsyn till andra initiativ som regeringen har fattat beslut om och som kan vara relevanta för uppdraget. Utredaren ska föra en dialog med , , Kommuner och Landsting, den parlamentariska samt vid behov även med andra relevanta aktörer. Uppdraget ska redovisas . utredningen om ökad för bostadsbyggande och ökat utbud av markanvisningar (S 2014:07) Regeringen beslutade kommittédirektiv om ökad för bostadsbyggande och ökat utbud av markanvisningar (dir. 2014:29). Uppdraget skulle slutredovisas . Utredaren får nu i uppdrag att också utreda frågor avseende kommunernas möjligheter att ställa detaljerade krav i en detaljplan, möjligheten till bättre planberedskap och behovet av effektivisering i de statliga myndigheternas, i synnerhet länsstyrelsernas, med- verkan i plan- och byggprocessen och tidsåtgången för denna. Uppdraget ska i stället redovisas . Regeringen har lämnat omfattande förslag till ändringar i (2010:900), förkortad PBL, som på olika sätt syftar till att effektivisera planerings- och plangenomförandeproces- serna. Förslagen, som i sina huvuddrag har godtagits av , har sin bakgrund i ett stort antal utredningar och myndighetsupp- Flertalet av de beslutade förändringarna i lagstiftningen kom- mer att träda i kraft /15. Det är ännu för tidigt att nu uttala sig om de närmare konse- kvenserna av reformerna. Regeringen bedömer dock att det finns möjlighet till ytterligare effektiviseringar av plan- och bygglagstift- ningen. presenterade regeringen initiativet ”Sverige- bygget: Fler jobb och mer tillväxt, höghastighetståg och 100 000 nya bostäder”, med bl.a. ett antal åtgärder för att underlätta bostads- byggande. Som en del av satsningen föreslås att fler åtgärder som kan korta plan- och byggprocessen bör utredas, bl.a. kortade och nya tidsgränser för kommunernas och länsstyrelsernas handlägg- ning och effektivisering av länsstyrelsernas arbete. Dessutom före- slås att planprocesserna bör kunna startas snabbare och kommu- nernas möjligheter att ställa krav i detaljplanerna begränsas, liksom att drivkrafter för kommunerna att bygga och ta fram färdiga detaljplaner bör stärkas. Kommunernas ansvar och möjligheter En detaljplan får enligt PBL inte vara mer detaljerad än vad som krävs för att uppfylla planens syfte. Likväl är bestämmelserna i detaljplaner ofta relativt detaljerade. Detta beror ibland på att planen är upprättad för att passa ett specifikt byggprojekt, inte sällan bara en enskild byggnad med en på förhand föreslagen utformning. Det har i många sammanhang, bl.a. i betän- kande En enklare planprocess (SOU 2013:34), konstaterats att detta inte är det sätt på vilket detaljplaneinstrumentet ursprung- ligen var tänkt att användas. Snarare var tanken att kommunen skulle upprätta planer för större områden med generellt utformade planbestämmelser som skulle gälla för alla de potentiella byggherrar som kunde tänkas vilja bebygga området. Att detaljplaner ofta har detaljerade bestämmelser gör att de kan bli svåranvända om förutsättningarna för en byggnation förändras. I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) föreslogs att detaljplane- bestämmelser om utformning ska upphöra att gälla då detaljplanens genomförandetid går ut. Detta förslag antogs dock inte av riks- dagen. En detaljplan upprättas ofta först efter att privata initiativ har tagits för byggnation. En fördel med detta är att den blir anpassad till det specifika projektet. innebär det faktum att kom- munerna inte har en reserv med färdiga detaljplaner att tiden för den totala plan- och byggprocessen förlängs. har i rapporten ’s Business Climate – Opportunities for Entrepreneurs through Improved Regulations bl.a. uppmärksammat det svenska regelverket för planläggning och bygglov. I detta sammanhang påpekas bl.a. problematiken med den långa och till stor del oreglerade process som föregår den formella planprocessen. Mycket av denna problematik skulle kunna und- vikas om kommunerna i högre utsträckning hade färdiga detalj- planerade områden att erbjuda intresserade exploatörer. Den inledande processen skulle då ha tydliga ramar och utgångspunkter och skulle därmed kunna bli både enklare och effektivare. I syfte att effektivisera processen bör det därför utredas om krav ska ställas på kommuner att ha färdiga detaljplaner motsvarande exempelvis byggande av bostäder, om möjligt i kombination med att kommunen anger hur upplåtelse av mark ska ske, eller om dessa kommuner på annat sätt bör ha en sådan plan- läggningsberedskap att en nyproduktion av bostäder kan påbörjas i en sådan takt att ett ökat behov av bostäder snabbt kan tillgodoses. I detta sammanhang ska hänsyn tas till att denna problematik främst är aktuell i kommuner med hög efterfrågan på bostäder. Länsstyrelsernas och andra myndigheters ärendehantering Länsstyrelserna har en viktig roll i planprocessen. Länsstyrelserna ska bl.a. bevaka statliga intressen samt har enligt PBL i uppgift att utöva tillsyn över kommunala beslut, t.ex. för att se till att riks- intressen enligt tillgodoses, att mellankommunala frågor samordnas och att bebyggelsen lever upp till krav på människors hälsa och säkerhet. har både en rådgivande och en granskande funktion som framför allt kommer till uttryck i detalj- planeläggningens samråds- och granskningsskeden. tillhandahåller också planeringsunderlag. kan , på vissa specifika grunder, överpröva planen. I de flesta fall sker en fortlöpande dialog mellan kommunen och läns- styrelsen för att hitta lösningar på sådana problem som eventuellt kan ligga till grund för överprövning. I vissa fall krävs besked från i en viss fråga för att kommunen ska kunna gå vidare i planprocessen. I PBL finns en angiven tidsgräns för när länsstyrel- sen ska lämna sitt granskningsyttrande – (5 kap. 22 § PBL). Det har visat sig att det inte är ovanligt att de besked som kommunerna behöver från länsstyrelserna kan ta att få. Kommuner nämner inte sällan långa väntetider på besked från som en faktor som förlänger planprocesser. Det kan även finnas andra myndigheter som i något skede behöver lämna besked till en kommun för att processen ska kunna fortsätta. Att väntetiderna kan bli långa kan ha många orsaker, såsom hög arbetsbelastning hos länsstyrelserna och komplexa frågeställningar. Länsstyrelserna arbetar internt och i samverkan med översyn av rutiner för handläggning av PBL-ärenden och olika effektivise- ringsåtgärder. I länsstyrelsernas regleringsbrev nämns bl.a. att länsstyrelserna ska redovisa de viktigaste gemensamma insatser som genomförts för att kärnverksamheterna ska kännetecknas av effektiva och för länsstyrelserna likartade arbetssätt och rutiner, god service och information samt en snabb och korrekt hand- läggning. Likväl bedömer regeringen att det finns ett behov av att se över om det bör införas tidsgränser då statliga myndigheter måste ge svar rörande en planfråga, och vilka åtgärder som ska kunna vidtas om svar inte ges. Det övergripande syftet med en sådan reglering vore att korta den totala tidsåtgången för handlägg- ningen av planärenden. Vid bedömningen av om tidsgränser bör införas bör hänsyn tas till risken att i högre grad kan komma att lämna negativa svar, dvs. att myndigheten avvisar för- slag för att hinna lämna svar . Sådana tendenser finns i samband med den kommunala skyldigheten att lämna plan- besked . Förslag till hur den risken kan undvikas eller minimeras bör därför även övervägas. Kommunerna behöver i vissa fall ta fram särskilda utredningar som stöd för detaljplaneläggningen. Behovet av sådana påtalas ofta av och föranleds då av att sett en risk för att planen kommer att ha sådana brister att den kan bli föremål för överprövning om inte den aktuella bristen belyses närmare och särskilda åtgärder vidtas. Det kan noteras att i formell mening inte kan kräva några utredningar, utan endast påtala brister i vissa avseenden. Mot bakgrund av möjlighet att överpröva planen upplever dock kommunerna i praktiken ofta läns- styrelsens påpekanden som krav. Behov av underlag i form av utred- ningar kan ibland komma vid olika tillfällen under planprocessens gång. Detta gör det svårt för kommunen att beräkna den totala tidsåtgången och kostnaden för planeringen. Det kan också handla om att kommunen önskar ett förtydligat ställningstagande från i en viss fråga, såsom hur ett visst riksintresse ska tolkas eller hur ett allmänt intresse enligt 2 kap. PBL ska hanteras. I syfte att effektivisera samarbetet mellan kommuner och läns- styrelser respektive andra statliga myndigheter bör det utredas vad som skulle kunna göras ytterligare för att snabba på processerna som vikten av kvalitet och långsiktig miljömässig, social och ekonomisk hållbarhet beaktas. I detta sammanhang bör det övervägas om samlade bedömning av begränsningar och förutsättningar för en planering skulle kunna levereras vid ett och samma tillfälle. Utredaren får i uppdrag att, utöver vad som framgår i de ursprung- liga direktiven (dir. 2014:29), även utreda de frågor som hör sam- man med de statliga myndigheternas, i synnerhet länsstyrelsernas, roll i plan- och byggprocessen, kommunernas möjligheter att ställa detaljerade krav i en detaljplan och möjligheten till bättre plan- beredskap. Utredaren ska särskilt utreda –om det är möjligt och lämpligt att införa särskilda tidsgränser för sådana moment där besked från är nödvändiga för att kommunerna ska kunna gå vidare i planprocessen, –om tidsgränser behövs för när myndigheter ska svara på för- frågningar från kommuner, –förekomsten av, och behovet av, tidsgränser för olika moment i planprocessen,