sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — I den regionala utvecklingsstrategin formuleras visionen för Öster- götlands län , – en värdeskapande region. Enligt strategin ska arbetet för regionens utveckling vara långsik- tigt hållbart. Kollektivtrafiken bedöms vara en viktig faktor för att skapa en hållbar samhällsutveckling.39 Med utgångspunkt i de nationella målen och de mål, utmaningar och strategier för regionen som har formulerats i den regionala utvecklingsstrategin, har ett strategiskt mål för kollektivtrafiken formulerats som Kollektivtrafiken – ett naturligt val vid resor. För att nå målet har följande tre kundstrategier och tre trafikstrategier formulerats. Konkurrenskraft – Utveckla kollektivtrafiken till ett riktigt alternativ till bilen – skapa konkurrenskraftiga resor genom bra utbud och korta restider, Attraktivitet – Det ska vara lätt och attraktivt att åka kollektivt, Personligt – Utveckla personliga tjänster med fokus på pendlare, Skapa bästa möjliga integrering inom regionen, Medverka till ett bra utbyte med , samt Skapa goda resmöjligheter till kringliggande regioner. Region är kollektivtrafikmyndighet i Jämt- lands län. Det regionala trafikförsörjningsprogrammet lyfter fram några särskilda förutsättningar för länet som att befolkningen i minskar och blir äldre. Regionförstoring kan motverka kom- petensbortfall, stagnation och utflyttning. 39 i , Regionalt trafikförsörjningsprogram för 2012– 2020, . Kommitténs studier och utvärderingar sund dominerar arbetspendling över kommungränser. Sysselsätt- ningen i s.k. turismberoende branscher är förhållandevis stor i Åre kommun, i och i kommun. Bilinnehavet i länet är stort och fortsätter att öka, trots att befolkningen minskar. Inter- regional trafik och stomlinjer bedöms ha stor betydelse för arbets- och studiependling samt serviceresor.40 I har kollektivtrafikresandet mins- kat, vilket har lett till att kommunernas och kostnader för trafiken ökat förhållandevis mycket. Den övergripande visionen för länet är en region att längta till och växa i. Ett övergripande mål för utvecklingsområdet infrastruk- tur och kommunikationer är att förbättrade kommunikationer överbryggar de långa avstånden. Samma mål har satts för trafik- försörjningsprogrammet. I programmet sätts vidare mål upp kopp- lade till regional utveckling, för Länstrafikens verksamhet och för den kommersiella trafiken. 4.4.4Regelverken är inte samordnade Planering av mark- och vattenanvändning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillväxt och bostäder utgår som beskrivits i kapitel 3 från olika syften. Planeringen presenteras även i dokument som alla går under olika benämningar. Oavsett benämning är ingen av dem bindande för efterföljande beslut. Tre av de fem planeringarna sker med länet som geografisk indel- ning. Såväl länsplanen för transportinfrastruktur som den regionala utvecklingsstrategin kan enligt reglerna omfatta fler än ett län, men någon sådan plan eller strategi har inte ännu tagits fram. Planering för bostadsförsörjning och mark- och vattenanvändning sker en- bart på nivå. Regionplanering avser kommuner och om- fattar allt ifrån samtliga kommuner i till att omfatta ett obestämt och obegränsat antal kommuner. Samtliga berörda planeringar utom regionplanering enligt 7 kap. PBL är obligatoriska. Inget av regelverken innehåller några sank- tioner för det fall ansvariga aktörer inte uppfyller reglernas krav. Beträffande kollektivtrafikplanering och riktlinjer för bostads- 40 i , Regionalt trafikförsörjningsprogram 2013–2015, . Kommitténs studier och utvärderingar försörjning finns styrmedel i form av möjligheter att meddela förelägganden. Länsplaner för transportinfrastruktur omfattar , en region- plan gäller , kollektivtrafikplanering ska ske regelbundet, riktlinjer för bostadsförsörjning ska upprättas varje mandatperiod och en översiktsplan ska aktualitetsprövas varje mandatperiod. För de regionala utvecklingsstrategierna bestämer ansvarig aktör den tidsperiod som de ska omfatta. Strategierna, programmen och planerna är till allra största del inte synkroniserade . Länstrans- portplanerna är dock styrda av den nationella transportplanen. Regelverken ställer inga krav på att samordning ska ske mellan olika planeringsformer. Om en regionplan upprättas, ska region- planeorganet ta hänsyn till och samordna regionplanen med rele- vanta nationella och regionala mål, planer och program. Länsplaner behöver inte samordnas med övrig planering. Samma sak gäller för trafikförsörjningsprogrammen. En utvecklingsstrategi ska binda samman planeringsprocesser med betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen. Enligt förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ligger det regionala utvecklingsprogrammet till grund för regionala struk- turfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insatser. Vad som avses med andra relevanta regionala program framgår inte och möjlig- heten att förhålla sig till utvecklingsstrategin får då snarare ses som en möjlighet än en skyldighet för de planerare som tar fram dessa andra program. I de flesta fall gör flera av länstransportplanerna och trafikförsörjningsprogrammen denna koppling till den regionala strategin. Exempelvis nämner programmen, planerna eller strate- gierna respektive sektors betydelse för utvecklingen som helhet och för sin sektors utveckling. När det gäller länsplaner för transportinfrastruktur är inflytan- det för ansvarig aktör mer begränsat än vad ansvaret för länstrans- portinfrastruktur kan ge sken av. Fördelningen av medel till stora infrastrukturobjekt är redan genomförd innan åtgärdsplaneringen tar vid. Länsplanerna styrs genom regeringens direktiv och hur den nationella strategin utformas. Därefter fördelar regeringen de ekonomiska ramarna, som för perioden –2025 uppgår till totalt . går till 21 läns- planer. Följden av länsplanernas begränsande inflytande är att Kommitténs studier och utvärderingar planeringen har svårt att bli integrerad med exempelvis eller annan regional planering, oavsett den ansvarige aktörens vilja eller förmåga. Inom systemet för transportinfrastruktur sker dock ett tydligt växelspel mellan den nationella, den regionala och den lokala nivån som saknas i övrig planering. Riktlinjer för bostadsförsörjning ska innehålla uppgifter om hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörj- ningen. Motsvarande styrning av regionala planer, program eller strategier för att ta hänsyn till kommunernas bostadsförsörjnings- riktlinjer finns inte. På nationell nivå har transportinfrastrukturen en plan gällande 2014–2025. För det regionala tillväxtarbetet finns en ny nationell strategi. Strategins tidsperiod förhåller sig till EU:s programperiod 2014–2020. För kollektivtrafiken finns ett nationellt handlings- program. Kopplingen mellan de tre planeringsdokumenten på nationell nivå är svag. För två av dessa är regeringen ansvarig aktör, medan har haft i uppdrag att utarbeta ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken. är också den myndighet som arbetar fram förslag till den nationella planen för transportsystemet. I den nationella planen förekommer bostadsfrågan i samband med planens redogörelse Stockholmsförhandling med innebörden att bostadsproduktionen är villkorad av en utbyggd tunnelbana. Sambandet mellan förbättrade kommunikationer och människors ökade möjligheter att välja att pendla till och från arbetet och att välja bostadsort nämns också. I den nationella strategin för regionalt tillväxtarbete förekommer inte bostads- frågan annat än i samband med kraven på hållbara transporter för att möjliggöra attraktiva livs- och boendemiljöer samt i en hänvis- ning till boendesegregation. Såväl i samtal med kommunföreträdare som i kartläggningen av kommunernas och regionernas arbete, är det uppenbart att plane- ringen för transportinfrastruktur är en viktig del i planeringen för bostadsförsörjning. Även kollektivtrafiken lyfts fram i detta avse- ende. och i viss mån den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret har därför en betydelsefull roll i bostads- försörjningen. Varken eller de som arbetar med läns- Kommitténs studier och utvärderingar transportplaner har däremot uppdrag som är kopplade till plane- ringen för bostadsförsörjning. Vår kartläggning av hantering och samordning av bostadsför- sörjningen på och regional nivå visar att planering för bostadsförsörjning inte finns med i det regionala utvecklings- arbetet. I den mån bostadsfrågan nämns är det med begrepp som attraktiva boendemiljöer eller liknande. När den nya kollektiv- trafiklagen infördes kunde landsting och kommuner välja att organisera den nya länsvisa kollektivtrafikmyndigheten på tre olika sätt. Följaktligen finns det en asymmetri även när det gäller ansvaret för kollektivtrafiken. Asymmetrin i hur ansvar och upp- gifter är organiserad i länen innebär att det finns landsting, sam- verkansorgan och länsstyrelser som samtliga har samma ansvar och uppgifter. Förutsättningarna för att kunna ta detta ansvar ser olika ut. Relationerna mellan den regionala aktören och länets kom- muner skiljer sig också åt i olika delar av landet. Sektoriseringen i samhällsplaneringen är nödvändig utifrån varje sektors specifika och höga krav på kunskap. Men när det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem leder det till bristande effektivitet i planeringen och att sämre avväg- ningar görs. Samhällsekonomiska analyser och bostadsfrågan Under utredningsarbetet har det framkommit frågor kring hur bostadsfrågan och planering för bostadsförsörjning stödjs av den planering som sker för transportinfrastrukturen. Ur ett samhälls- byggnadsperspektiv har det betydelse att t.ex. planeringen för transportinfrastruktur och kollektivtrafik hänger samman med bostadsplaneringen, som i sin tur måste hänga ihop med plane- ringen för skolor och annan offentlig och kommersiell service. Som vi har visat stödjer dock respektive regelverk inte en sådan samordning. Det har även framkommit att myndigheter som inte styrs mot mål för ett ökat bostadsbyggande eller för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. De samhällsekono- miska analyser som ligger till grund för infrastrukturinvesteringar skulle kunna belysa sambanden och främja en samordning mellan exempelvis bostadsbyggande och transportinfrastruktur. Kommitténs studier och utvärderingar analyser ligger till grund för Sverigeförhandlingen, där finansiering av infrastruktur och ett ökat bostadsbyggande är nära samman- kopplade. En annan fråga är huruvida sambanden mellan resenärernas bostadsort och transportinfrastrukturen beaktas i de samhällseko- nomiska analysmodellerna. Bostaden är en viktig mål- eller ut- gångspunkt för resor och utgör i den bemärkelsen ett ingångsvärde i prognosmodellen för persontransporter. Det är de resor som genereras av boendet som ingår i de samhällsekonomiska ana- lyserna. Frågan kan då ställas om den analys som syftar till att ut- värdera åtgärder med utgångspunkt från samhällsekonomisk effek- tivitet vid infrastrukturplanering korrekt fångar nyttan av ett ökat antal dagpendlare. Mer specifikt kan frågan ställas om det föreligger någon skillnad i värdering av kortare restid mellan olika resenärs- kategorier som arbetspendlare och långväga resenärer. Traditionellt har värderingar av de långväga resorna varit högre än de korta. I samtal med Trafikanalys framkommer det att skillna- den har minskat och därtill har resor till arbete uppvärderats. Den kvarstående skillnaden mellan långväga resenärer och pendlings- resenärer är därför liten. Regionala och/eller lokala arbetsresor med buss har högre tidsvärde än långväga resor med buss och tids- värdet för regionala och/eller lokala arbetsresor med tåg är nu endast marginellt lägre än för samma tidsvärde för långväga tåg- resor. För resor i tjänsten finns däremot särskilda tidsvärden som är betydligt högre och de är exempelvis desamma för långväga och kortväga tågresenärer. Seminarier med företrädare för våra utredningsområden Vi har i samtal med representanter för de olika sektorer som berörs av vårt utredningsarbete fått många iakttagelser i den tidigare refe- rerade rapporten från Strategy bekräftade.41 Förutom våra slutsatser i detta avsnitt har vi bland annat under en begränsad tids- period genomfört sex strukturerade seminarier med företrädare från regional och lokal nivå för bostadsförsörjningsfrågor, över- 41 Strategy, Bostadsförsörjningsfrågor på regional och nivå samt följder och resultat av regional planering på bostadsförsörjningsbehovet, Rapport för , . Kommitténs studier och utvärderingar siktsplanering, för bygg- och fastighetssektorn, för transportinfra- struktur- och kollektivtrafikfrågor samt för regionalt tillväxtarbete. Våra lärdomar av dessa seminarier kan sammanfattas på följande sätt. Planeringsprocesserna hänger inte ihop Bostadsförsörjningsfrågorna är i liten grad samordnade med övrig planering. Planerarna ser inte att de är särskilt involverade i andra processer än sina egna, även om det finns exempel på ut- vecklad samverkan. Skillnader i språk och kultur är sannolikt en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringssystemen. Gemensamt beroende för bostadsbyggandet i tillväxtregioner Ingen enskild aktör ser sig ha stort inflytande på bostadsbyg- gandet, andra sitter på makten. Alla är beroende av alla. … och även i regioner som inte har tillväxt Det är svårt att uppnå en optimal resursfördelning i svaga regioner, då lokalpolitiker har få incitament för att tänka över kommungränsen. I många kommuner handlar det först och främst om att överleva. Svag koppling mellan regionala utvecklingsstrategier och fysisk planering Det finns en balansgång mellan behovet av regionalt utveck- lingsarbete och det kommunala planmonopolet. Arbetet med fysisk planering på regional nivå varierar kraftigt. Regionala nivån har lättare att planera för hållbar utveckling En kommun gör med nödvändighet skarpare prioriteringar mellan egna, kortsiktigt angelägna intressen och långsiktiga regionala hållbarhetsmål. Alla vill samverka men alla vill inte samordna sig Samtliga aktörer ser samverkan som en absolut förutsättning för en effektiv bostadsförsörjning och hållbar utveckling. Det finns starka argument för tvingande system för att få kraft att genomföra planeringen, men det finns lika starka argument för frivilliga system för att uppnå legitimitet. Kommitténs studier och utvärderingar forma ett flexibelt och funktionellt system som fungerar i alla delar av landet för de olika behov och förutsättningar som råder. Våra utredningar visar således på betydande brister när det gäller såväl samordningen mellan de olika verktyg för samhällsplanering på regional nivå som samverkan mellan lokal och regional nivå i frågor som har stor betydelse för en effektiv bostadsförsörjning. 4.5Länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning i , , , , och län har på uppdrag av kommittén redovisat sitt arbete med fysisk planering och bostadsförsörjning. Kartlägg- ningen har samordnats av i län och redovisats i en gemensam återrapportering.42 4.5.1Regelverken och uppdrag som styr Enligt förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion finns en länsstyrelse i varje län som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Av 2 § i förordningen följer att ska verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förut- sättningar. ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvars- område. ska främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som in- träffat där. har enligt förordningen bland annat uppgifter i fråga om regional tillväxt, infrastrukturplanering, hållbar samhälls- planering och boende, energi och klimat, kulturmiljö, skydd mot 42 i län, Kartläggning av länsstyrelsernas arbete med fysisk planering och bostadsförsörjning, Rapport för , SOU 2015:59 Kommitténs studier och utvärderingar olyckor, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, samt miljö- och hälsoskydd och integration. Utöver länsstyrelseinstruktionen finns en mängd olika regelverk och uppdrag som styr ansvar i förhållande till fysisk planering och bostadsförsörjning. Väglagen (1971:948) Lag (1995:1649) om byggande av järnväg Lag (2002:34) om samverkansorgan i länen Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län Plan- och bygglagen (2010:900) Plan- och byggförordningen (2011:338) Förordning (1997:263) om länsplaner för regional transport- infrastruktur Förordning (1998:896) om hushållning med mark och vatten Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete Förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar beskriver i kartläggningen att uppgift är att föra ut de nationella spelreglerna till aktörer på regional nivå (länsnivå). uppgift är därmed inte att skapa andra regelverk på regional nivå. ska tillhandahålla plane- ringsunderlag som stöd till kommunernas planering. I rollen att stödja kommunernas arbete kan även ordna semi- narier. Bostadsmarknadsanalyser är exempel på ett kunskapsunder- lag för att nå det nationella målet för bostadspolitiken. Vid stöd, råd och vägledning till kommunerna har en roll att problematisera och synliggöra de nationella spelreglerna i för- hållande till det regionala och lokala perspektivet. Kommitténs studier och utvärderingar Planeringsunderlagen inrymmer många mål och även målkon- flikter. Kommunerna förutsätts hantera målkonflikterna i sin planering. I yttranden över översiktsplaner och detaljplaner sam- ordnar statens intressen och syn på mark- och vatten- användning. Det är först i dessa yttranden som gör den slutgiltiga avvägningen mellan statliga intressen. väljer sin egen organisation. Verksamheterna för plan- och byggfrågor och bostadsförsörjning hanteras och organi- seras därmed olika för varje länsstyrelse. De sex länsstyrelser som ingått i kartläggningen har samtliga en enhet för fysisk planering och bostadsförsörjning. Enheterna benämns bland annat och kulturmiljö, och kultur, Samhällsutvecklingsenheten eller Samhällsbyggnadsenheten. ekonomiska redovisning och tidsredovisning följer en särskild verksamhets- och ärendestruktur (VÄS). Det är svårt att ur tidsredovisningen få fram jämförbara uppgifter som endast avser fysisk planering och bostadsförsörjning, eftersom länsstyrelserna kan ha delvis olika uppdrag och att de har valt olika sätt att organisera sina verksamheter på,. Det beror både på organi- sationen och på VÄS-kodernas uppbyggnad. Det huvudsakliga arbetet med fysisk planering och bostadsförsörjning ligger inom två VÄS-koder (34* och 40*)43 och det är dessa koder som redo- visas i det följande. hantering av överklaganden av kommunala beslut enligt PBL ingår inte. Redovisningen avser 2013. Länsstyrelserna har skilda förutsättningar för sin verksamhet, vilket 340 Allmänt och övergripande inom infrastrukturplanering 343Fysisk planering av vägar, järnvägar m.m. 400 Allmänt och övergripande inom hållbar samhällsutveckling 401Översikts- och regionplaner enligt PBL 402Detaljplaner, områdesbestämmelser enligt PBL 404Tillsyn, vägledning och uppföljning enligt PBL 408Planeringsunderlag PBL och MB 407Fastighetsbildning och frågor kring markanvändning 409Övriga ärenden inom hållbar samhällsplanering och boende Kommitténs studier och utvärderingar Förhållanden som folkmängd, antal kommuner i länet och vissa nyckeltal vägs in vid fördelningen av länsstyrelsernas förvaltningsanslag. I budgetpropositionen redovisar regeringen att 253 års- arbetskrafter var verksamma inom Hållbar samhällsplane- ring, varav 167 kvinnor och 86 män. Motsvarande arbetsvolym 2012 var 241 årsarbetskrafter (prop. 2014/15:1 s. 50). Av de sex länsstyrelser som ingick i kartläggningen redovisar i län och i län totalt 5 respektive 6–7 årsarbetskrafter för verksamheten inom VÄS-kod 34* och 40*. i redovisar totalt 10,1 årsarbetskrafter, i län 18,8, i 29,2 och Länsstyrelen i 35,4 årsarbetskrafter. Det totala antalet årsarbetskrafter varierar således kraftigt mellan länsstyrelserna, vilket följer av de skillnader som finns mellan länen. I förhållande till det totala antalet årsarbets- krafter på är skillnaderna mindre. Vid länsstyrelserna i respektive län står VÄS-kod 34* och 40* för av den totala årsarbetskraften. För Läns- styrelsen i län var motsvarande andel och Läns- styrelsen i län . i län hade den högsta andelen och i . De 21 länsstyrelserna är egna myndigheter och organiserar sina verksamheter på det sätt de finner lämpligast. För flera områden har valt eller fått uppdrag av regeringen att identifiera och hitta gemensamma arbetssätt. för hållbar samhällsbyggnad samarbetar länsstyrelsernas i ett antal grupper som är gemensamma, bland annat kring riksintressen, bostadsförsörjning, detaljplaner och plangenomförande samt för fysisk planering av väg och järnväg. uppgifter för fysisk planering och bostadsför- sörjning kan delas in i flera processer som exempelvis att ge kom- munerna vägledning, råd och stöd, att lämna yttranden och sam- Kommitténs studier och utvärderingar ordna uppgift samt att tillhandahålla planerings- underlag som är relevanta för planering. Vid en komplicerad planering som kräver ett brett angreppsätt är tvärsektoriell kunskap särskilt betydelsefull. Vid Länsstyrelen i län inhämtar Samhällsutvecklingsenheten synpunkter på regionala strategiska utvecklingsplaner, länstransportplaner och fysiska planer i en bred internremiss. Till det kommer att även andra statliga myndigheter med ett direkt intresse i enskilda planer regelbundet bjuds in till särskild beredning. Vanligtvis deltar regionala företrädare. I och i /ska samhällen omvandlas, som en följd av att gruvnäringen behöver mer mark för att utvinna den efterfrågade malmen. För att planera för attraktiva livsmiljöer för de som redan bor på orterna och för de som flyttar in, behöver flera samhälls- och tillståndsprocesser vara involverade. Länsstyrel- sen i samverkar med kommunerna i deras pla- nering för att hantera behov som är lokala, men som också kräver ett tvärsektoriellt och regionalt planeringsunderlag. i län har valt att lägga särskilt fokus på dialogen med kommunerna i tidiga skeden. De anordnar regel- bundna samrådsmöten med kommuner och planhandläggare, där kommunerna i tidiga skeden informerar om vilka översiktsplaner, detaljplaner och program som är aktuella. På så sätt bedömer läns- styrelsen att den mer effektivt kan stödja kommunerna under plan- processen. har också anordnat utbildningsinsatser inom hållbar samhällsplanering på kommunernas begäran i form av workshops och planverkstäder. När det gäller bostadsförsörjning har i län en ständigt pågående dialog med framförallt tjänstemän i kommunerna om deras behov av råd, information och underlag. bjuder in till seminarier för länets kommuner för att utbyta erfarenheter och diskutera bostadsförsörjningsfrågor . i anser att deras roll har förtyd- ligats genom revideringen av bostadsförsörjningslagen 2014. Det gäller bland annat genom möjligheten att yttra sig över kommu- nernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjning. menar att den kan förmedla kunskap mellan kommuner genom god inblick i hur samtliga kommuner i länet arbetar med bostadsfrågor. Kommitténs studier och utvärderingar Myndigheten avser nu att yttra sig om kommunernas planering för bostadsförsörjning även i granskningsskedet, i de fall översikts- planen utgör riktlinjer för bostadsförsörjningen. har bostadsförsörjningsfrågor behandlats i yttranden över kommu- nernas samrådsförslag till översiktsplaner och fördjupningar.