sou · H3B349 · 2015-05-29 00:00:00 — Bestämmelserna om omständigheter som ska beaktas vid beslut om disciplinära åtgärder i artikel 30b i revisorsdirektivet är nya och saknar motsvarighet i direktivets tidigare lydelse. Förutsättningarna för när gällande disciplinära åtgärder kan till- gripas framgår av 32–35 §§ revisorslagen. Någon uppräkning av vilka omständigheter som närmare bestämt ska beaktas vid val av typ och nivå av disciplinära åtgärder finns inte i revisorslagen. Hän- syn ska dock enligt 32 § revisorslagen i olika sammanhang tas till förmildrande respektive försvårande omständigheter. Reglerna i 32 § revisorslagen har närmare redogjorts för under avsnitt 10.3.2. De innebär sammanfattningsvis följande. Om en revisor uppsåtligen gör orätt i sin revisionsverksamhet eller på annat sätt handlar oredligt eller om en revisor inte betalar avgift enligt 39 § revisorslagen ska auktorisationen eller godkänn- andet upphävas. Finns det förmildrande omständigheter, får i stället en varning ges (32 § första stycket revisorslagen). En revisor som på annat sätt åsidosätter sina skyldigheter som revisor eller som ställföreträdare för ett revisionsföretag får meddelas en varning. Om det är tillräckligt, får i stället ge en erinran. Är omständigheterna synnerligen försvårande, får auktorisationen eller godkännande upphävas (32 § andra stycket revisorslagen). När medlemsstaterna fastställer regler enligt artikel 30 ska de enligt artikel 30b i revisorsdirektivet vid fastställandet av typ och nivå av administrativa sanktioner och åtgärder beakta alla relevanta om- ständigheter, inklusive om lämpligt följande: a)Överträdelsens allvar och varaktighet. b)Den ansvariga personens grad och ansvar. c)Den ansvariga personens finansiella ställning, exempelvis indi- kerad genom det ansvariga företagets totala omsättning eller den ansvariga personens årsinkomst, om denne är en fysisk person. d)Beloppen för erhållen vinst eller undvikande av förluster för den ansvariga personen, i den mån de kan fastställas. e)Den ansvariga personens grad av samarbetsvillighet med den be- höriga myndigheten. f)överträdelse som den ansvariga juridiska eller fysiska personen har gjort sig skyldig till. Under förutsättning att det närmare anges i nationell rätt får de be- höriga myndigheterna också beakta ytterligare faktorer. Artikel 30b innebär att nationella bestämmelser om sanktioner och åtgärder ska utformas på ett sådant sätt att samtliga relevanta om- ständigheter beaktas vid fastställandet av typ och nivå av admini- strativa sanktioner och åtgärder. De omständigheter som specifikt räknas upp i artikel 30b ska beaktas ”om lämpligt”. Utredningen tolkar detta så att ett korrekt genomförande av revisorsdirektivet inte kräver att samtliga omständigheter i artikel 30b tas in i natio- nell rätt. Vissa av de uppräknade omständigheterna, nämligen överträdel- sens allvar och varaktighet, graden av ansvar för revisorn samt tidi- gare överträdelser, är sådana som enligt praxis beaktas . Även graden av sammarbetsvillighet torde ha betydelse för vilken åtgärd som beslutas. Förutom att en vägran att samarbeta i sig kan leda till en disciplinär åtgärd så kan det antas att exempelvis ute- blivna svar på frågor kommer att tolkas till revisorns nackdel, vilket kan leda till en strängare åtgärd än den som annars skulle ha beslutats. Även om de nämnda omständigheterna beaktas redan nu bör de, för att genomföra direktivet i denna del, tas in i revisorslagen. Det kan enligt utredningens mening också av bland annat förutsebar- hetsskäl ha ett värde i sig att det i lagtexten anges vissa riktlinjer för vad som ska beaktas vid val av disciplinär åtgärd. Behovet av sådana riktlinjer kan dessutom antas bli större när det införs ytterligare åtgärder, i form av tillfälliga förbud, för att välja bland. Liksom anges i direktivet bör dock av lagtexten framgå att de angivna omständigheterna endast är exempel och att nämnden ska beakta alla relevanta omständigheter. När det särskilt gäller graden av samarbetsvillighet har revisorn som framgått en skyldighet att bistå med hand- lingar och upplysningar och en vägran att göra detta kan leda till Kriteriet om revisorns samarbetsvilja bör därför införlivas på så sätt att det, som en omständighet som verkar i lind- rande riktning vid val av disciplinär påföljd, kan beaktas att re- visorns samarbetsvilja sträcker sig längre än vad som krävs enligt lagen. Detta kan lämpligen formuleras så att revisorn i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete underlättat ut- redning.91 Ett införande av en sådan exemplifierande uppräkning bör vidare inte rubba den grundläggande struktur som revisorslagens nuvar- ande bestämmelser om disciplinära åtgärder är uppbyggd efter. Utgångspunkten vid val av disciplinär åtgärd ska fortfarande vara de kriterier som anges i 32 § och, när det gäller de nya åtgärder i form av tillfälliga förbud som föreslås, 32 a §. De nu angivna om- ständigheterna ska alltså fungera som ett slags hjälpkrite- rier. I artikel 30b i direktivet nämns vidare ett par omständigheter som, till skillnad från dem som behandlats ovan, torde falla utanför det som enligt nuvarande praxis tar hänsyn till. Det gäller de omständigheter som tar sikte på revisorns finansiella ställning, i form av till exempel årsinkomst, och storleken på den eventuella vinst för revisorn som överträdelsen har gett upphov till. Dessa faktorer är av klar straffmätningskaraktär och passar därför mindre bra in i ett system som är rent disciplinärt. Mot bakgrund av utredningens förslag att i princip inte införa sanktioner av straff- rättslig karaktär saknas anledning att i revisorslagen generellt före- skriva att dessa omständigheter ska beaktas vid val av disciplinär åtgärd. När det däremot gäller den administrativa sanktionsavgift som föreslås för överträdelser av förbudet att tillträda en ledande befatt- ning hos revisionsklienten kan det, vid bestämmande av avgiftens storlek i det enskilda fallet, finnas skäl att beakta även omstän- digheter av det nu nämnda slaget. Enligt utredningens mening bör bestämmelser med detta innehåll därför föras in i revisorslagen med avseende på just den sanktionen. Inte heller här ska dessa omstän- digheter dock vara ensamt avgörande, utan också vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek ska samtliga relevanta omständigheter beaktas. Förutom de omständigheter som nämns ovan kan det till 91 Jfr 15 kap. 1 c § lagen om bank- och finansieringsrörelse, i lydelse enligt prop. 2014/15:57. exempel röra sig om hur revisorn deltagit i granskningen av det aktuella företaget och vilken roll revisorn hade vid gransk- ningen, hur som förflutit från det att revisorn lämnade revisionsuppdraget till det att befattningen tillträddes, vilken befatt- ning revisorn tillträtt hos det granskade företaget samt det granskade företagets storlek. 10.6Offentliggörande av disciplinära åtgärder Förslag: ska publicera beslut om disciplinära åtgärder på sin webbplats. Beslut rörande fysiska personer ska publiceras i anonymiserad form. Även beslut rörande juridiska personer ska vara anonymiserade om ett offentliggörande av den juridiska personens identitet skulle äventyra de finansiella mark- nadernas stabilitet eller en pågående brottsutredning, eller om ett offentliggörande skulle orsaka oproportionerlig skada för den juridiska personen. Publicerade beslut ska åtföljas av information om ett even- tuellt överklagande. Besluten ska ligga kvar på webbplatsen under . Författningstext som berörs av förslagen: 22 a § förordningen om revisorer. Bestämmelserna om offentliggörande av disciplinära åtgärder i arti- kel 30c i revisorsdirektivet införs genom ändringsdirektivet och saknar motsvarighet i den tidigare lydelsen av direktivet. publicerar beslut i disciplinärenden, ärenden om förhandsbesked och andra ärenden på sin webbplats. Författnings- bestämmelser om att på webbplatsen ska offentlig- göra sådana beslut finns dock inte. I artikel 30c i revisorsdirektivet finns bestämmelser om offentlig- görande av sanktioner och åtgärder. De behöriga myndigheterna ska enligt artikel 30c.1 första stycket på sin officiella webbplats offentlig- göra åtminstone alla administrativa sanktioner som ålagts vid över- trädelse av revisorsdirektivet eller av revisorsförordningen för vilka all rätt att överklaga har uttömts eller löpt ut. Detta ska ske så snart det rimligen låter sig göras efter det att den person som ålagts sanktionen har informerats om beslutet. Offentliggörandet ska innehålla information om vilken typ och art av överträdelse det rör sig om och om identiteten för den fysiska eller juridiska person som har ålagts sanktionen.92 Beslutet måste dock inte ha vunnit laga kraft för att ett offentlig- görande ska få ske. Om medlemsstaterna tillåter offentliggörande av sanktioner som kan överklagas, ska de behöriga myndigheterna enligt artikel 30c.1 andra stycket så snart detta rimligen låter sig göras på sin officiella webbplats även offentliggöra information om överklagandets status och om resultatet av detta. Enligt artikel 30c.2 ska de behöriga myndigheterna offentliggöra de sanktioner som ålagts med bevarad anonymitet, och på det sätt som är förenligt med nationell rätt, under någon av följande om- ständigheter: a)Om sanktionen har ålagts en fysisk person, och ett offentlig- görande av personuppgifter visar sig vara oproportionerligt vid en obligatorisk förhandsbedömning av proportionaliteten i ett sådant offentliggörande. b)Om ett offentliggörande skulle äventyra de finansiella mark- nadernas stabilitet eller en pågående brottsutredning. c)Om offentliggörandet skulle orsaka oproportionell skada för de institutioner eller individer som berörs. 92 Att märka är att artikel 30c inte kräver att samtliga beslut (såväl friande som fällande) avseende eventuella överträdelser ska kungöras. Enligt bestämmelsen ska ”åtminstone” alla administrativa sanktioner som ålagts vid överträdelser av revisorsdirektivet och revisors- förordningen offentliggöras. Publicerade beslut ska enligt artikel 30c.3 första stycket ligga kvar på myndighetens webbplats under efter det att be- slutet har vunnit laga kraft. Vid offentliggörande av sanktioner och varje offentligt utlåtande ska enligt artikel 30c.3 andra stycket de grundläggande rättigheterna, i synnerhet rätten till respekt för privatlivet och familjelivet och rätten till skydd för personuppgifter, i EU:s rättighetsstadga iakt- tas. Medlemsstaterna får också besluta att ett sådant offentlig- görande eller varje offentligt utlåtande inte ska innehålla person- uppgifter i den mening som avses i artikel 2 a i dataskyddsdirek- tivet.93 avgöranden i disciplinärenden, ärenden om för- handsbesked och andra ärenden publiceras på nämndens webbplats. meddelat ett beslut i ett ärende är beslutet alltid offentligt. De beslut som publiceras på nämndens webbplats är dock anonyma. I detta sammanhang bör noteras att det inte är fråga om att hemlighålla eller att med stöd av sekretess skydda per- sonuppgifter. Den som är intresserad av vilken revisor eller vilket registrerat revisionsbolag som varit föremål för beslutet kan få till- gång till de uppgifterna genom att kontakta nämnden. Dataskyddsdirektivet har i svensk rätt genomförts genom per- sonuppgiftslagen. Med personuppgifter avses enligt 3 § personupp- giftslagen all slags information som direkt eller indirekt kan hän- föras till en fysisk person som är i livet. Personuppgifter får inte publiceras på Internet bara för att de ingår i en allmän handling och inte är sekretessbelagda. Även om uppgifter kan lämnas ut på någons begäran utan hinder av sekretess, måste myndigheten ta hänsyn till integritetsskyddsreglerna i personuppgiftslagen för att kunna pub- licera uppgifterna. Det innebär bland annat att det måste finnas ett berättigat ändamål, att publiceringen inte kränker den personliga integriteten och att myndighetens intresse av att publicera uppgift- erna väger tyngre än den enskildes intresse av att skydda sin per- sonliga integritet. 93 Direktiv /46/EG. EU-reglernas krav på offentliggörande av beslut bör genomföras genom att åläggs att på sin webbplats publicera beslut i disciplinärenden. Även om nämnden som beskrivits ovan redan publicerar beslut i disciplinärenden följer ingen sådan skyl- dighet av någon författningsbestämmelse. För att genomföra arti- kel 30c bör föreskrifter om detta därför införas i förordningen om revisorer. Utgångspunkten enligt artikel 30c.1 är att offentliggörandet ska innehålla information om vilken typ och art av överträdelse det rör sig om och om identiteten på den fysiska och juridiska person som har ålagts sanktionen. När det gäller juridiska personer anges dock i artikel 30c.2 att offentliggörandet ska ske med bevarad anonymitet om det krävs av hänsyn till de finansiella marknadernas stabilitet eller en pågående brottsutredning, eller om ett offentliggörande skulle orsaka oproportionerlig skada för det registrerade revisionsbolaget. När det gäller fysiska personer följer vidare av artikel 30c.3 att publicering alltid får ske utan personuppgifter. De svenska bestäm- melserna bör utformas i enlighet med detta. I enlighet med vad som anges i direktivbestämmelserna bör före- skrivas att publicerade beslut ska åtföljas av information om ett eventuellt överklagande och att besluten ska ligga kvar på webb- platsen under . Bedömning: Svensk rätt är förenlig med revisorsdirektivets bestämmelser om överklagande av sanktionsbeslut. Bestämmelserna om överklagande i artikel 30d införs genom änd- ringsdirektivet och saknar motsvarighet i den tidigare lydelsen av direktivet. Av 36 § revisorslagen följer att beslut enligt samma lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. För överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd. Närmare bestämmelser för överklagandet finns i förvaltnings- lagen. Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas (22 §) samt att överklagandet ska vara skriftligt och ges in till den myndighet som meddelat beslutet (23 §). Behörig domstol är enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar, om inte annat är särskilt föreskrivet, den förvaltnings- rätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Beslut av överklagas således till Förvaltningsrätten i . Medlemsstaterna ska enligt artikel 30d i revisorsdirektivet säker- ställa att ett beslut som fattats av en behörig myndighet enligt direktivet kan överklagas. Beslut av förvaltningsmyndighet överklagas vanligen till förvaltnings- domstol men det förekommer också att sådana beslut överklagas till allmän domstol. I tidigare lagstiftningsärenden har frågan om överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut ska prövas av förvaltningsdomstol eller allmän domstol avgjorts utifrån vilken instans som med hänsyn till ärendets karaktär framstått som bäst lämpad att överpröva ett beslut.94 Enligt gällande rätt prövas överklaganden av beslut i disciplinärenden av allmän förvaltningsdomstol. Denna ord- ning bör gälla även fortsättningsvis. Författningsändringar krävs därmed inte. 94 Se bland annat prop. 2000/02:88 s. 46 f., prop. 2003/04:27 s. 69 och prop. 2010/11:119 s. 37 f. Förslag: ska meddela CEAOB när beslut om tillfälligt förbud har fattats. Nämnden ska till CEAOB lämna en sammanställning av de beslut om disciplinära åtgärder som har meddelats. Författningstext som berörs av förslaget: 1 § förordningen med instruktion för . Bestämmelserna i artikel 30f i revisorsdirektivet om att ska lämna information till CEAOB införs genom änd- ringsdirektivet och saknar motsvarighet i revisorsdirektivets tidi- gare lydelse. Bestämmelser motsvarande de i artikel 30f i revisorsdirektivet finns inte i gällande svensk rätt. I artikel 30f i revisorsdirektivet föreskrivs att de behöriga myndig- heterna ska ge CEAOB aggregerad information om alla administrativa åtgärder som vidtagits och alla sanktioner som har ålagts i enlighet med kapitel VII i direktivet. Vidare anges att de behöriga myndigheterna ska meddela CEAOB alla till- fälliga förbud som avses i artikel 30a.1 leden c och e. För att genomföra de nya bestämmelserna i artikel 30f i revisors- direktivet bör , genom föreskrifter i förordningen med instruktion för , åläggas att lämna den angivna informationen till CEAOB. Revisorsdirektivet och revisorsförordningen uppställer krav dels på nationell myndighetssamverkan, dels på samarbete mellan medlems- staternas behöriga myndigheter. Bestämmelserna finns i artikel 36 i revisorsdirektivet samt artiklarna 19, 25 och 29–34 i revisorsförord- ningen. Avsnittet är upplagt på så sätt att först behandlas nationellt myndighetssamarbete och därefter myndighetssamarbete mellan medlemsstaterna. Sedan berörs bestämmelser om inrättande av sär- skilda organ för sådana samarbeten och slutligen bestämmelser om tystnadsplikt i samarbetet. 11.2Samarbete mellan svenska behöriga myndigheter Bedömning: Revisorsförordningens bestämmelser om samarbete mellan nationella behöriga myndigheter kräver inga författnings- ändringar. Bestämmelserna om samarbete mellan olika behöriga myndigheter på nationell nivå införs genom revisorsförordningen och saknar motsvarighet i revisorsdirektivet. ska enligt 1 § andra stycket 8 förordningen med instruktion för vara representerad i samord- ningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I övrigt finns inga regler i författning om samarbete med andra myndigheter på nationell nivå. ansvarar enligt 1 § 2 förordningen med instruktion för för samordningsorganet enligt nämnda förordning om åtgärder mot penningtvätt. I artikel 25 i revisorsförordningen finns bestämmelser om sam- arbete mellan myndigheter på nationell nivå. Behöriga myndigheter enligt artikel 20.1 i förordningen och, i förekommande fall, myn- digheter som en sådan behörig myndighet har delegerat uppgifter till, ska samarbeta med –den behöriga myndigheten som avses i artikel 32.4 i revisors- direktivet (), –de myndigheter som avses i artikel 20.2 i förordningen, oavsett om de har utsetts som behöriga myndigheter med avseende på tillämpningen av denna förordning eller inte, –de finansunderrättelseenheter och behöriga myndigheter som avses i artiklarna 21 och 37 i direktiv /60/EG (det tredje penningtvättsdirektivet). Inom ramen för sådant samarbete ska tystnadsplikt enligt artikel 22 i revisorsförordningen gälla. Enligt artikel 19 i revisorsförordningen ska, utan att det påver- kar tillämpningen av artikel 38.1 i revisorsdirektivet, varje behörig myndighet som utsetts av en medlemsstat i enlighet med arti- kel 20.2 i revisorsförordningen vidarebefordra information om en lagstadgad revisors eller ett revisionsföretags entledigande eller av- gång under uppdraget och lämna en tillfredsställande förklaring till orsakerna till detta till den behöriga myndighet som avses i arti- kel 20.1. Revisorsförordningens bestämmelser om nationellt myndighetssam- arbete måste ses mot bakgrund av att systemen för tillsyn av revisorer ser olika ut i olika medlemsstater. Som redogjorts för i kapitel 9 öppnar unionsreglerna till exempel upp för att en myn- dighet ansvarar för tillsyn av revisorer som utför revision i företag av allmänt intresse och en annan myndighet ansvarar för övrig tillsyn av revisorer. När det gäller de finansiella företagen av all- mänt intresse åläggs vidare revisorer och revisionsbolag en rappor- teringsskyldighet till den myndighet som ansvarar för tillsynen av sådana företag, dvs. i (se avsnitt 7.11). Som redogjorts för i avsnitt 9.2 anser utredningen att en och samma myndighet, , alltjämt bör ansvara för all tillsyn av revisorer och registrerade revisionsbolag i . Revisors- förordningens bestämmelser om samarbete mellan myndigheter på nationell nivå gäller direkt och kräver enligt utredningens bedöm- ning inte några särskilda genomförandeåtgärder. 11.3Samarbete med och delegering av uppgifter till behöriga myndigheter i andra medlemsstater Bedömning: Svensk rätt är förenlig med de ändringar som genomförts i revisorsdirektivets bestämmelser om myndighets- samarbete. Revisorsförordningens bestämmelser om samarbete med och delegering av uppgifter till behöriga myndigheter i andra medlemsstater kräver inga författningsändringar. En skyldighet för tillsynsmyndigheterna att samarbeta följer av artiklarna 33 och 36 i revisorsdirektivet. Medlemsstaterna ska enligt artikel 33 i revisorsdirektivet se till att de offentliga tillsynssystemen regleras på ett sätt som möjliggör effektivt samarbete på gemen- skapsnivå i fråga om medlemsstaternas tillsynsverksamhet. I detta syfte ska varje medlemsstat ge ett organ särskilt ansvar för sam- arbetet. Av artikel 36.1 i revisorsdirektivet följer en skyldighet för medlemsstaternas behöriga myndigheter med ansvar för godkänn- ande, registrering, kvalitetssäkring, kontroll och disciplin att sam- arbeta när det är nödvändigt för att fullgöra sina skyldigheter enligt direktivet. De behöriga myndigheterna ska särskilt utbyta informa- tion och samverka vid utredningar i samband med lagstadgade revi- sioner. I punkterna 2–4 i artikel 36 finns bestämmelser om tystnads- plikt för anställda med flera vid de behöriga myndigheterna. Dessa bestämmelser behandlas i avsnitt 11.5 nedan. I punkt 4 finns också bestämmelser som reglerar när en myndighet ska lämna ut uppgifter till en annan myndighet och när uppgiftslämnande kan vägras. Upp- gifter för det syfte som anges i punkt 1 ska på begäran lämnas ut utan onödigt dröjsmål. När så är nödvändigt ska de behöriga myn- digheter som får en sådan begäran utan onödigt dröjsmål vidta nöd- vändiga åtgärder för att ta fram de begärda uppgifterna. Om den anmodade behöriga myndigheten inte kan lämna de begärda upp- gifterna inom rimlig tid ska den underrätta den begärande behöriga myndigheten om orsaken. De behöriga myndigheterna får vägra att tillmötesgå sådan be- gäran om uppgifter a)om uppgiftslämnandet kan inverka på den anmodade medlems- statens suveränitet, säkerhet eller allmänna ordning eller strida mot nationella säkerhetsregler, eller b)om rättsliga förfaranden redan har inletts vid den anmodade medlemsstatens myndigheter rörande samma handlingar och mot samma lagstadgade revisorer eller revisionsföretag, eller c)om den anmodade medlemsstatens behöriga myndigheter redan har meddelat ett slutligt avgörande rörande samma handlingar och mot samma lagstadgade revisorer eller revisionsföretag. Utan att det påverkar deras förpliktelser i rättsliga förfaranden, får de behöriga myndigheter som erhåller information enligt punkt 1 använda den endast för att fullgöra sitt uppdrag enligt direktivet och i samband med administrativa eller rättsliga förfaranden som specifikt avser detta uppdrag. I punkt 5 finns bestämmelser om underrättelseskyldighet. När en behörig myndighet finner att verksamhet som strider mot be- stämmelserna i direktivet pågår eller har pågått på en annan med- lemsstats territorium, ska den på ett så specifikt sätt som möjligt underrätta den behöriga myndigheten i den medlemsstaten om detta. Den behöriga myndigheten i den senare medlemsstaten ska vidta lämpliga åtgärder. Den ska meddela den underrättande be- höriga myndigheten resultatet och så långt det är möjligt också viktiga händelser under ärendets gång. Punkt 6 behandlar när en myndighet i en medlemsstat får begära utredning hos en myndighet i en annan medlemsstat. Den behöriga myndigheten i en medlemsstat får begära att en utredning görs av den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat på dennas territorium. Myndigheten får också begära att tjänstemän från den egna myndigheten tillåts att under utredningen åtfölja tjänstemän- nen från den andra medlemsstatens behöriga myndighet. Det över- gripande ansvaret för utredningen ska dock ligga på den medlemsstat på vars territorium den äger rum.