sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — Kommittén menade att särskilda beslutsorgan inom en myndighet leder till att ansvaret för verksamheten blir otydligt och ansåg att regeringen bör vara restriktiv med att inrätta sådana organ och bara göra det när det finns särskilda skäl. Man menade dock att det kan finnas goda skäl att inrätta sådana organ, men att fördelarna bör vägas noga mot nackdelarna.93 Statskontoret menar i en rapport om myndigheternas ledning och organisation att ansvarsfrågan är den främsta nackdelen med beslutsorgan som har inrättats av regeringen vid en myndighet. Otydligheter i ansvarsförhållandena kan uppstå dels inom myndigheten då det enligt myndigheternas instruktion är myndighetschefen som har ansvaret för hela verksamheten, dels utåt gentemot medborgarna eller de organisationer som kommer i kontakt med beslutsorganens verksamhet.94 Vattenmyndigheternas organisatoriska ställning i sig har varit föremål för diskussion i stort sett sedan de inrättades 2004. En annan sida av samma diskussion har varit hur samordningen mellan vattendistrikten och hur den nationella styrningen av vatten- förvaltningen ska kunna öka. 93SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, slutbetänkande års förvaltningskommitté. 94Myndigheternas ledning och organisation. Kartläggning och analys av Myndighetssverige, Statskontoret 2004:9. Statskontorets definition av en myndighet är att regeringen ska ha utfärdat en specifik förordning med instruktion för organisationen, eller att den styrs av en särskild lag.95 Regeringen utser fem länsstyrelser att vara vattenmyndighet. Vattenmyndigheterna är således inte fristående myndigheter utan vattendelegationerna bör betraktas som särskilda beslutsorgan inom länsstyrelserna med vissa tillhörande kansliresurser. Som vi har redovisat ovan har svårigheten att bedöma vatten- myndigheternas status och vad den har för betydelse diskuterats sedan myndigheterna bildades. Organisationen får stöd från ordförandena för vatten- myndigheterna. De menar i en promemoria till att systemet med vattenmyndigheterna måste få tid att sätta sig och att det finns tydliga tecken på att myndigheternas verksamhet utvecklas åt rätt håll. Man menar också att orga- nisationsförändringar kommer att föresena åtgärdsgenomförandet och egentligen inte åstadkomma något konkret för miljön. Ordförandena menar också att diskussioner om systemet innebär att fokus flyttas från åtgärdsgenomförandet.96 Uppfattningen att en omorganisation kommer att försena nödvändiga åtgärder inom vattenområdet framförs även av andra som vi varit i kontakt med under utredningsarbetet. Någon hänvisar till att det finns en risk att inte kommer nå de krav som ramdirektivet för vatten ställer om organisationsförändringen genomförs eftersom arbetet kommer att störas. I utredningsarbetet har representanter för vattenmyndigheterna och för flera länsstyrelser anfört att de inte heller anser att själva organisationen är problematisk. Tvärtom menar man att vatten- myndigheternas roll och ansvarsområden är väl etablerade och accepterade av de myndigheter och kommuner som berörs av vattenförvaltningsarbetet. Man menar att det är lämpligast att åtgärder som riktar sig mot kommuner och regionala myndigheter förblir på vattendistriktsnivå. 95Färre men större. Statliga myndigheter åren 2007–2010, Statskontoret 2010. 96Promemoria från vattenmyndigheterna till , Underlag inför möte (daterad ). Den motsatta bilden finns också, nämligen att vatten- myndigheternas organisation strider mot de förvaltningspolitiska principerna och den etablerade beslutsprocessen inom den statliga verksamheten. Detta innebär otydliga ansvarsförhållanden och en icke transparant organisation. Exempelvis blir beslutsvägarna oklara. Havs- och vattenmyndigheten både lämnar till och tar emot beslut och rekommendationer från vattenmyndigheterna. Vatten- myndigheternas ställning i förhållande till övriga länsstyrelser är också oklart, t.ex. är det länsstyrelser som tillhör mer än ett vattendistrikt. är indelat i fem vattendistrikt. Utgångspunkten för indel- ningen är de geografiska områdenas samband med havsbassängerna; med andra ord har naturen och miljön fått styra och inte andra administrativa gränser.97 Indelningen är gjord efter de speciella förhållanden som råder inom varje vattendistrikt och enligt för- ordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön ska varje distrikt ska ha en förvaltningsplan och ett åtgärdsprogram.98 I utredningsarbetet har framkommit synpunkter på effek- tiviteten i vattenmyndigheternas arbete. Arbetet har framställts som ineffektivt genom att de fem vattenmyndigheterna utför liknande arbete när de tar fram och fastställer förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Även om distrikten ser olika ut, menar kritikerna att det finns utrymme för effektiviseringar genom att vattenmyndigheternas uppgifter flyttas till Havs- och vatten- myndigheten. Det finns möjligheter att ta hänsyn till regionala förhållanden även om planer och program tas fram på den natio- nella nivån. Som framgått ovan har Havs- och vattenmyndigheten i uppgift att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av förord- ningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Det har också framförts synpunkter på hur Havs- och vattenmyndigheten full- 97Utredningen vattenadministrations betänkande angående införandet av EG:s ram- direktiv för vatten i SOU 2002:105, Klart som vatten. 985 kap. 1 § och 6 kap. 1 § förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön. följer sitt uppdrag att samordna vattenmyndigheternas förvaltning. I en skrivelse från ordförandena vid vattendelegationerna till Havs- och vattenmyndigheten framför man att planeringen och samarbetet mellan Havs- och vattenmyndigheten inte till alla delar fungerat så bra som de hoppats.99 Ordförandena har noterat problem från Havs- och vattenmyndigheten när det gäller att leverera föreskrifter, vägledningar, handböcker, med mera, innan arbetsmomenten i vattenförvaltningen ska genomföras. Resultatet har blivit att länsstyrelserna får betydande problem då de ska utföra det praktiska arbetet . Vatten- myndigheterna får därmed in ett sämre underlag för det fortsatta arbetet. Vattendelegationerna pekar också på att, i brist på föreskrifter och vägledningar, har de fem vattenmyndigheterna själva tagit ansvar för vissa strategiska vägval samt övergripande samordning och planering. I utredningsarbetet har det också blivit tydligt att det råder delade meningar om lösningen på samordningsproblemen är en ny organisation eller om hur det är möjligt att genomföra tillräckliga förändringar inom den nuvarande. De som menar att en ökad samordning kan uppnås inom ramen för befintliga strukturer hänvisar till att en betydande samordning mellan vattenmyndigheterna och mellan vattenmyndigheterna och Havs- och vattenmyndigheten redan pågår. En omorganisation är därför onödig. Det finns också en uppfattning att det är orealistiskt att tro att en övergripande, nationell myndighet skulle kunna samordna det detaljerade praktiska arbetet i samtliga distrikt, län och kommuner på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. En annan vanlig synpunkt är att det är tydligt att det saknas en huvudman för vattenmyndigheterna, inte minst gäller det den nationella överblick och styrning som man menar ofta saknas hos vattenmyndigheterna. Vi föreslår att vattenmyndigheterna och vattendelegationerna avskaffas och att deras uppgifter flyttas över till Havs- och vatten- 99 Skrivelse från vattendelegationerna till Havs- och vattenmyndigheten (daterad 2014-06- 24). Detta innebär att Havs- och vattenmyndigheten får ansvar för att upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner samt besluta om miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet för vatten. Vårt främsta skäl för förslaget är vattenmyndigheternas speciella organisatoriska ställning. De fem vattenmyndigheterna är en del av var sin länsstyrelse, men leds av en delegation som utses av regeringen. Med vårt förslag kommer vattenförvaltningens orga- nisation att bli tydligare och överensstämma med den organisa- tionsstruktur som är att föredra ur förvaltningspolitisk utgångs- punkt och som i högre grad stämmer överens med hur den statliga förvaltningen är organiserad och hur den styrs. Med nuvarande organisation finns det inte bara en förvaltande nationell vattenmyndighet utan också fem regionala vattenmyndigheter som in sin tur tillhör en annan regional organisation, länsstyrelserna. Den organisatoriska lösningen som valdes när vatten- myndigheterna infördes kan ha varit att föredra då det inte fanns någon nationell myndighet för vattenförvaltningen. Sedan Havs- och vattenmyndigheten bildats finns det goda förutsättningar för en nationell vattenförvaltning med ett tydligt helhetsansvar att bevara och förbättra vattnets beskaffenhet. Övriga aktörers uppgifter förändas inte genom vårt förslag. Länsstyrelserna kommer fortsatt att ha det övergripande ansvaret för det regionala arbetet inom vatten- och miljöområdet och därmed ha en nyckelroll för genomförandet av åtgärder som syftar till att uppfylla vattendirektivet. Uppgifterna för kommunerna och vattenråden förändras inte heller. Vi föreslår vidare att varje länsstyrelse ska ha resurser för att hjälpa Havs- och vattenmyndigheten att genomföra vatten- förvaltningsförordningen. ska, liksom nuvarande beredningskanslier gör inom nuvarande organisation, sköta en stor del av det operativa arbetet inom vattenförvaltningen. Ett annat skäl för vårt förslag är att vi anser att samordningen inom och mellan havs- och vattenmiljöarbetet behöver öka, något som blir möjligt om Havs- och vattenmyndigheten övertar vatten- myndigheternas uppgifter. Genom förändringen kan beslut fattas där andra samlade nationella beslut tas och olika insatser kan prioriteras över landet. Vi menar vidare att effektiviteten i vattenförvaltningen kan öka genom att resurserna koncentreras. I stället för att varje vatten- myndighet planerar, följer upp och rapporterar om sin verksamhet blir detta en uppgift för en nationell myndighet. Om vattenmyndigheterna och vattendelegationerna avskaffas innebär det en risk för att den regionala förankring som funnits i vattendistrikten minskar. Havs- och vattenmyndigheten måste därför tillsammans med de 21 länsstyrelserna hitta former för och utveckla samråd och samverkan på lokal, regional och nationell nivå för att åtgärdsprogrammen ska få en god förankring och vara möjliga att genomföra. Vi föreslår också att det ska finnas ett råd vid Havs- och vattenmyndigheten som ska bestå av företrädare för myndigheter som kan förväntas bli berörda av åtgärdsprogrammen inom havs- och vattenförvaltningen. Rådet bör ha i uppdrag att bistå Havs- och vattenmyndigheten i arbetet med att ta fram förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer inom havs- och vatten- förvaltningen. Rådet bör därmed omfatta företrädare för såväl nationella myndigheter som för länsstyrelserna och företrädare för kommunerna. I rådet bör också ingå företrädare för näringslivet och intresseorganisationer. Rådet och rådets uppgifter ska regleras i Havs- och vattenmyndighetens instruktion. Vi förslår att vattenmyndigheterna avvecklas och att deras verksamhet flyttas till Havs- och vattenmyndigheten. Vi gör bedömningen att ett råd ska inrättas vid Havs- och vattenmyndigheten. Rådet ska bestå av företrädare för de myndig- heter som kan förväntas bli berörda av åtgärdsprogrammen inom havs- och vattenförvaltningen. Vi föreslår att: Formas får en ny uppgift som innebär att vetenskapligt utvärdera tillämpad och ny forskning inom miljö- området för att öka tillgängligheten till miljöforskningens resultat. Vi föreslår att: Den nya uppgiften finanseras av forsknings- medel som finns inom utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård. Vi föreslår att: Ett råd inrättas på Formas som stöd till generaldirektören. Miljöforskningen har stor betydelse för miljöpolitiken och miljö- politikens möjligheter att bidra till att miljön förbättras. Inter- nationella avtal bygger på resultat från forskningen och våra nationella lagar, styrmedel och andra åtgärder inom miljöpolitiken behöver bygga på vetenskapligt underlag. Miljöforskningen blir dessutom relevant för allt fler eftersom forskningens inriktning har ändrats från att ha huvudsakligt fokus på naturvetenskap och teknik mot mer inslag av samhällsvetenskaplig miljöforskning. 11.6.1Det finns behov av att tillgängligöra miljöforskningen I vårt delbetänkande redovisade vi synpunkter på miljöforskningen från en rad myndigheter inom miljömålssystemet och övriga organisationer som omfattas av våra direktiv. Myndigheterna och organisationerna underströk att forskningen har en avgörande betydelse för att klara miljöutmaningarna genom att ge en ökande kunskap om olika miljöfaktorer och deras risker. Tillgängligheten till forskningen måste öka, som det finns ett behov av att få hjälp att sålla fram de mest relevanta resultaten. Det finns behov av att få hjälp med att värdera de faktiska riskerna i en forskningsrapport. Man betonade också att det finns höga krav från bl.a. konsumenter och producenter att beslut om miljöåtgärder ska vara evidensbaserade och forskningen måste ställas samman, värderas och paketeras så den kan användas både för att utveckla policy och förvalta resurser. Myndigheterna och organisationerna uttryckte också behov av mer lösningsfokuserad forskning. Sådan forskning menar man kan tas fram ur den forskning som faktiskt redan finns. Medel för att kommunicera forskningens resultat behövs också. Forskning bör bedrivas utifrån de kunskapsluckor som finns. Vi har också diskuterat miljöforskningen under de övriga kontakter vi haft under utredningsarbetet med nationella myndig- heter, länsstyrelser, kommuner, näringsliv, ideella grupper som bedriver miljöarbete och andra intresseorganisationer. Samtliga ser ett behov av att göra forskningen mer tillgänglig så att den kan komma till praktisk användning i miljöarbetet. Man efterfrågar synteser av de pusselbitar som varje forskningsrapport utgör och till pusslet kan också behöva läggas beprövad kunskap och erfarenhet. 11.6.2En ny uppgift för Formas Som vi har redogjort för tidigare i detta avsnitt finns det redan en rad institutioner som har uppgiften att nyttiggöra forskning – universitet och högskolor, myndigheter och forskningsstiftelser. Vi anser dock att detta inte är tillräckligt för att fylla de behov som finns av praktiskt användbar miljöforskning. Bildandet av EviEM och Miljöforskningsberedningens rapport visar tydligt att behovet är stort av att lättare kunna ta del av miljöforskning. Vi anser att en verksamhet liknande den vid () bör byggas upp för att till- gängligheten till miljöforskningens resultat ska öka. När till- gängligheten till forskningen ökar kommer den också kunna implementeras lättare i miljöarbetet. SBU uppvisar goda resultat vad gäller kvaliteten på rapporterna och i vilken utsträckning rapporterna kommer till nytta.100 Vi menar också att EviEM:s verksamhet är en bra förebild för det vi vill åstadkomma med vårt förslag. Vi anser dock att det inte är lämpligt att starta en ny myndighet eller annan fristående verksamhet med ett uppdrag att nyttiggöra forskning. Vi föreslår därför att Formas får i uppgift att vetenskapligt utvärdera tillämpad och ny forskning inom miljöområdet. Formas ska systematiskt sammanställa forskningsresultat med god vetenskaplig kvalitet och presentera resultaten på ett enkelt och lättfattligt sätt som är användbart för de som är verksamma med praktiskt miljöarbete. 100 Attityder kring SBU:s arbete, SCB . forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verksamma inom miljöområdet, identifiera områden inom miljöområdet där relevant praktisk forskning saknas. Vi menar att flera av Formas nuvarande uppgifter metoder och arbetssätt gör att det är lämpligt att placera den nya uppgiften på myndigheten. Formas ska inom sitt nuvarande uppdrag främja och stödja grundforskning och behovsmotiverad forskning nyttiggöra forskningsresultat och främja en hållbar utveckling i samhället kommunicera forskning och forskningsresultat I Formas uppgift ingår således att ta fram och implementera forskningsstrategier, välja forsknings- och problemområden för finansiering samt genom beredningsprocessen identifiera den bästa forskningen som ska finansieras. Formas har också i uppgift att identifiera områden för utökad forskningsfinansiering. Vi tror också att det finns en synergieffekt för Formas övriga verksamhet. Det som kommer fram i studierna kan bidra till att identifiera och prioritera på vilka områden särskilda satsningar bör göras inom Formas. Vår avsikt är inte att den nya uppgiften ska kopplas samman med Formas uppdrag att främja och stödja grundforskning och behovsmotiverad forskning och där Formas forskarråd beslutar. Vi menar att den nya uppgiften inte är anledning att föreslå någon ändring av Formas ledningsform. Formas bör fortsätta att vara en enrådighetsmyndighet. Vi föreslår att ett råd ska inrättas vid myndigheten med uppgift att fatta beslut om vilka projekt som ska startas, samt att fastställa sammanfattningar och slutsatser i de utvärderingar som myndig- heten genomför. Vi föreslår att rådet ska bestå av myndighetens chef och högst 10 ledamöter. Ordföranden och övriga ledamöter i rådet bör utses av regeringen. Vi anser att den nya uppgiften bör finanseras av forskningsmedel som finns inom utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård. Vi uppskattar att omfattningen på den nya verksamheten vid Formas kommer att motsvara tio årsarbetskrafter. Formas har redan uppgiften att tillgängliggöra forskning och deras uppdrag bör utvidgas. För att finansiera detta föreslår vi att bör flyttas från anslaget 2:2 för miljö, areella näringar och samhälls- byggande: Forskning. till anslaget 2:1 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Förvaltningskostnader. Vi föreslår att Formas får en ny uppgift som innebär att vetenskapligt utvärdera tillämpad och ny forskning inom miljö- området för att öka tillgängligheten till miljöforskningens resultat. Den nya uppgiften bör finanseras av forskningsmedel som finns inom utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård. Vi föreslår också att ett råd ska inrättas vid myndigheten med uppgift att fatta beslut om vilka projekt som ska startas, samt att fastställa sam- manfattningar och slutsatser i de utvärderingar som myndigheten genomför. Vi föreslår att: Samtliga förslag ska träda i kraft . Vi föreslår att: Regeringen bör ge och Statskontoret i uppdrag att följa och utvärdera de förändringar som våra förslag leder till. Våra förslag om förändringar vad gäller miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning innebär att instruktionerna till de 26 myndigheter som ingår i miljömålssystemet, läns- styrelsernas och övriga relevanta myndigheters instruktioner behöver ses över. Förutsatt att instruktionen inte redan innehåller verksamhetsanpassade uppgifter som bidrar till att nå genera- tionsmålet och de sexton miljökvalitetsmålen, behöver sådana formuleras. Den föreslagna förändrade finansiella myndighetsstyrningen behöver föregås av en analys av samtliga berörda anslag/anslags- poster för att göra en bedömning av hur anslagsmedlen ska föras mellan anslagen/anslagsposterna. Vidare måste regeringen genom- föra följdändringar i de berörda förordningar som reglerar beslut m.m. om bidragsutbetalningar. Inrättandet av Miljöinspektionen och avvecklingen av vatten- myndigheterna kommer att innebära att verksamhet flyttas från , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalie- inspektionen och länsstyrelserna. Inför denna förändring måste en djupare genomlysning av verksamheterna vid dessa myndigheter genomföras. Vidare kommer inrättandet av Miljöinspektionen att kräva en mängd författningsändringar till följd av den förändrade uppdel- ningen av arbetsuppgifter. Våra förslag får också budgetkonsekvenser för berörda verksamheter. Vår övriga förslag är mer eller mindre sammankopplade med de vi redogjort för ovan, och bör därför träda i kraft . Mot denna bakgrund menar vi att samtliga förändringar bör träda i kraft . Vi föreslår att regeringen ger och Statskontoret i uppdrag att följa och utvärdera de förändringar som våra förslag leder till. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utred- ning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekommande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen, ska detta också redovisas. Nedan redovisar vi konsekvenserna för anslagen på statsbudgeten som våra förslag innebär. Vi redovisar också effekterna för myndigheterna vad gäller antalet årsarbetskrafter eller kostnader. Vi vill dock påpeka att vårt uppdrag har varit att göra en övergripande strukturöversyn av myndigheterna och organisa- tionerna under det dåvarande . Vi har inte haft möjlighet att gå igenom alla detaljkonsekvenser av våra förslag. För flera av förslagen behöver närmare analyser göras. Vi gör bedömningen att kostnaderna för den nya myndigheten – Miljöinspektionen – som vi föreslår ska inrättas, ryms inom de medel som tilldelas motsvarande verksamheter vid andra myndigheter. Våra förslag förutsätter dock omflyttningar av medel mellan anslag inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård och mellan utgiftsområde 20 och utgiftsområde 1 . Uppstartskostnader kommer att uppstå som har samband med att den nya myndigheten bildas. En rad faktorer, såsom myndighetens lokalisering, eventuell regional organisation, behov av it-stöd m.m. behöver övervägas ytterligare vilket gör att det är svårt att närmare beräkna kostnaderna för att starta den nya myndigheten. Våra övriga förslag kommer inte att innebära några ökade kostnader för staten. Våra förslag kommer inte att innebära några besparingar på kort sikt, men vår bedömning är att flera av dem kommer att leda till besparingar på . Våra förslag bör innebära att de medel som anvisar för miljöarbetets genomförande kommer användas effektivare Vi föreslår att regeringens finansiella styrning av miljömyndig- heternas och länsstyrelsernas miljöarbete ändras så att det som är inomstatliga bidrag i stället ska tilldelas respektive läns- styrelse och andra berörda myndigheter i form av direkta anslag/anslagsposter. De inomstatliga bidragen betalas huvud- sakligen ut från sakanslag inom utgiftsområde 20, men även från sakanslag inom utgiftsområdena 6, 17 och 23. Vi har inte haft möjlighet att göra någon djupare analys av samtliga inomstatliga bidrag på de anslag som berörs av förslaget men vi redovisar några exempel i avsnittet med våra överväganden. För att genomföra detta förslag krävs därför närmare analyser av fördelningen av medel mellan de berörda anslagen. Förslaget innebär dock bland annat att anslag/anslagsmedel flyttas från utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård till utgiftsområde 1 . I den mån uppgifterna vid länsstyrelserna eller någon annan bidrags- mottagande myndighet ska utföras med egen personal, bör medlen föras upp på den utförande myndighetens förvaltningsanslag. Förslagen innebär även konsekvensändringar i vissa av de förordningar som reglerar vilken myndighet som får besluta om utbetalning av inomstatliga bidrag. Förslaget innebär att myndig- heternas uppgifter renodlas och leder till att den finansiella styrningen av dessa myndigheter blir tydligare.