sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Genom regleringen understryks således att verksamheten ska vara välplanerad, framåtsyftande och metodisk. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 29. 2Se mer i SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, s. 73. 3Se t.ex. 2 § andra stycket förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skol- inspektion samt 1 § andra stycket och 2 § andra stycket förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. Initiering, planering, metoder och handläggning Den allmänna kunskapen om tillsynsområdet och om tillsyn utgör grunden för riskbedömningarna. En förutsättning för en god planering är dock att tillsynsmyndigheten har rutiner för att systematiskt ta in och bearbeta fakta om den verksamhet som ska kontrolleras samt om sin egen och andras granskningsverksamhet. måste alltså ha kapacitet och kompetens att genomföra nödvändiga riskanalyser.4 Nedan följer några exempel på vad som kan beaktas vid dessa analyser. Typ av verksamhet; t.ex. verksamhetsställets uppdrag och storlek. Tidigare tillsynsärenden; t.ex. hur som passerat sedan senaste inspektionen, om det bör följas upp att utpekade brister åtgärdats och om man har uppmärksammat många brister i viss verksamhet. Beslut och upplysningar från andra granskningsorgan; t.ex. beslut angående polisens eller Kriminalvårdens verksamhet och information om planerade granskningar. Kriminalvårdens och polisens interna kontroll; t.ex. resultatet av internrevisionens granskningar och information om planerade kontroller. Upplysningar från myndigheter som samarbetar med tillsyns- objekten. Klagomål och andra upplysningar från enskilda. Media- och annan omvärldsbevakning. Översiktliga undersökningar; genom t.ex. utskick av fråge- formulär eller snabba inspektioner kan behov av fördjupade undersökningar identifieras. 4 Statskontoret, rapport . Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 89. Initiering, planering, metoder och handläggning Kommittén föreslog i betänkandet Tillsyn över polisen att tillsyns- myndigheten skulle vara skyldig att regelbundet i en särskild tillsynsplan ange vilken huvudsaklig inriktning tillsynen skulle ha.5 Det är vanligt att tillsynsmyndigheter beslutar om tillsynsplaner eller liknande. Vissa har en reglerad skyldighet att göra så.6 Enligt tillsynsskrivelsen bör tillsynsplaner upprättas i syfte att göra tillsyns- arbetet mer effektivt. En tillsynsplan kan innehålla beskrivningar av bland annat målen för tillsynen, tillsynsmetoder, tillsynsobjekten, samverkansskyldighet med andra tillsynsorgan, behov av resurser och kompetens samt finansiering.7 Med en tillsynsplan blir det tydligt vad tillsynen ska inriktas på för både de objektsansvariga och andra tillsynsorgan. Dessa har då möjlighet att anpassa sin verksamhet. påtalade att om alla tillsynsorgan grundade sin tillsyn på i förväg upprättade tillsynsplaner, skulle möjligheterna att åstadkomma en på förhand organiserad samverkan mellan tillsynsmyndigheter öka.8 Ett krav på tillsynsplan kan även bidra till en välplanerad, framsynt och metodisk verksamhet. ska således i en särskild tillsynsplan ange vilken huvudsaklig inriktning tillsynen ska ha. För att uppnå flexibilitet och snabbt kunna agera vid särskilda händelser bör den dock ha en beredskap att beroende på fokus i samhället, brister som uppmärksammas etc. kunna anpassa tillsynen till nya behov och omständigheter. I planeringen måste det alltså ingå att avsätta resurser och utrymme för den händelsestyrda tillsynen.9 Tillsynsplanen kan vara årlig eller flerårig. Den kan innehålla både en planering för en begränsad tid framåt och en långsiktig Tillsyn över polisen, s. 45 och 166 f. 6Se t.ex. 12 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen och 1 kap. 8-10 §§ miljötillsynsförordningen (2011:13). Jfr även 4 § fjärde stycket lagen (2002:1023) med instruktion för . Utan att det är särskilt reglerat beslutar Datainspektionen om en tillsynsplan. Planen kan i vissa delar vara specificerad till objekt (t.ex. Kriminalvården) och till register (t.ex. visst administrativt register). I andra delar kan den mer övergripande ange vad tillsynen ska omfatta. Planen kan komma att revideras . 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 29. Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, s. 163. 9Se Statskontoret, rapport . Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 11 f. Jfr även prop. 2012/13:20. Inspektionen för vård och omsorg – en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst, s. 92. Initiering, planering, metoder och handläggning översiktsplanering.10 Risk- och väsentlighetsbedömningarna är inte statiska utan en tillsynsplan bör enligt tillsynsskrivelsen regel- bundet följas upp och utvärderas. För att tillsynen ska avse det som är mest relevant bör således planen revideras antingen fortlöpande eller med lämpligt intervall.11 ska själv besluta om planens utformning och innehåll med beaktande av den tillsynsmetodik som myndigheten utvecklar och tillämpar. skrev i remissyttrandet över betänkandet Tillsyn över polisen att tillsynsplanen bör offentliggöras efter fast- ställandet. Det skulle öka allmänhetens insyn i tillsynsverksamheten och kan bidra till att de granskade myndigheterna åtgärdar brister redan innan det blir aktuellt för tillsynsmyndigheten att rikta kritik mot desamma.12 Efter att tillsynsplanen har färdigställts blir den en allmän handling. En publicering på tillsynsmyndighetens webbplats gör tillsynsplanen lättare att tillgå för de objektsansvariga, andra till- synsorgan och allmänheten. Det är dock enligt kommittén lämpligast att tillsynsmyndigheten själv, med beaktande av bland annat aktuell sekretessreglering, bedömer till hur stor del och på vilket sätt tillsynsplanen bör publiceras. Kommitténs förslag: Tillsynen ska bedrivas genom inspektioner, övervakning av utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång, utredning av klagomål och andra undersökningar. ska avgöra vilka klagomål som den ska ta upp till utredning. 10Tillsynsutredningen fann att en tillsynsplan bör omfatta i taget, men även inrymma en långsiktig översiktsplanering. Se SOU 2004:100. Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, s. 173. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 29. 12Helsingborgs tingsrätt, remissyttrande , dnr 156-13. Remissyttrande SOU 2013:42, Tillsyn över polisen. Angående effekten redan av vetskapen om en planerad tillsyn, jfr. Riks- revisionen, . Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? Initiering, planering, metoder och handläggning Utgångspunkten bör enligt kommittén vara att det inte närmare ska regleras vilka tillsynsmetoder som tillsynsmyndigheten ska tillämpa utan den ska vara fri att själv utveckla en effektiv metodik. Att myndigheten ska genomföra inspektioner bör dock framgå av regleringen för att inskärpa att sådana ska vara en del av tillsyns- myndighetens verksamhet. Genom inspektioner kan myndigheten få en helhetsbild av verksamheten vid ett eller flera utvalda verksamhets- ställen. Myndigheten kan också fokusera på en specifik frågeställning och ur just den aspekten kontrollera samtliga, eller ett urval av, berörda verksamhetsställen. En fördel med inspektioner är att intagna som inte på eget initiativ skulle vända sig till tillsynsmyndigheten på grund av svårigheter att uttrycka sig skriftligt, misstro mot myndig- heter eller rädsla för repressalier får komma till tals. För att klargöra vilken inspektionsverksamhet som tillsynsmyndig- heten kan bedriva bör några frågeställningar förknippade därmed belysas. Inspektionerna kan vara både föranmälda och oannonserade. En fördel med att anmäla besöket i förväg är att tillsynsmyndigheten på så vis kan säkerställa att personer i ledande ställning eller med viktiga uppgifter inom det område som ska kontrolleras är på plats. Om inspektionen är föranmäld kan tillsynen också få en positiv effekt på verksamhetens kvalitet redan på planeringsstadiet.13 Oannonserade inspektioner bör vara särskilt lämpliga om tillsynsmyndigheten bedömer att det finns en risk för att tillsynsobjektet endast inför tillsynsbesöket följer de regler som gäller. Om det är tal om en föranmäld inspektion kan tillsynsmyndig- heten innan genomförandet informera tillsynsobjektet om t.ex. syftet med inspektionen, preliminärt upplägg, deltagare, beräknad tidsåtgång för besöket, vilken dokumentation man vill ta del av, vilka man vill intervjua och vilka frågor som kommer att ställas. Inför besöket kan det också vara lämpligt att framställa en begäran om kontaktperson. Kontaktpersonen kan hjälpa till med att exempelvis tillhandahålla skriftligt material, hänvisa till rätt person och boka möten. 13 Angående effekten redan av vetskapen om en planerad tillsyn, jfr. Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat?, s. 74. Initiering, planering, metoder och handläggning Vid inspektionen kan tillsynsmyndigheten gå igenom t.ex. instruktioner, rutiner, loggar, register, journaler och andra handlingar. Intervjuer kan hållas med ledningspersonal, annan personal samt dömda eller intagna i häkte. I vissa fall bör intervjuerna hållas enskilt. Om det är lämpligt kan det dock vara mer tidseffektivt att intervjua flera personer . För det fall samtal ska hållas med intagna är en möjlighet att se till att det inför besöket sprids en inbjudan till samtal så att de som önskar delta kan anmäla intresse. Det kan också vara lämpligt med en rundvandring genom lokalerna.14 Efter genomförd inspektion bör tillsynsmyndigheten upprätta ett protokoll. Av protokollet bör det i vart fall gå att utläsa tid och plats för inspektionen samt vilka representanter för tillsynsobjektet respektive tillsynsmyndigheten som har varit närvarande. Om något som har kommit fram under inspektionen bör undersökas närmare kan tillsynsmyndigheten lägga upp ett särskilt ärende för vidare utredning av den frågan.15 Ett sätt att effektivisera inspektionerna och verka för att samma krav ska ställas oavsett inspektör kan vara att ta fram särskilda väg- ledningar för olika tillsynsområden. har exempelvis tagit fram en särskild vägledning för inspektion av arbetsmiljö- förhållanden vid . I vägledningen beskrivs Kriminal- vårdens verksamhet och de riskfaktorer som föreligger.16 Inspektionen för vård och omsorg har utarbetat nationella bedömningskriterier inom några tillsynsområden. Dessa anger bland annat vad som ska 14 Vid en inspektion av en anstalt eller ett häkte besöker JO verksamhetsstället och går igenom akter och andra dokument. JO har också diskussioner om verksamheten med verk- samhetsställets ledning samt med medarbetare och fackliga representanter vid verksam- hetsstället. Inspektionen inkluderar en rundvandring där man fokuserar på utrymmen som JO ofta får in klagomål kring, t.ex. rum för avskildhetsplacering och besöksrum. Vid inspektioner av häkten och kriminalvårdsanstalter förs även samtal med intagna. Inför inspektionen skickas en inbjudan till de intagna där man skriver att den som vill prata om förhållandena på anstalten eller häktet får göra det. För det fall många intagna vill prata med JO kan man hålla stormöten med flera intagna på en gång, men om någon vill ha ett enskilt samtal kan man oftast tillgodose det önskemålet. 15Jfr 24 § tredje stycket lag (1986:765) med instruktion för Riksdagensombudsmän enligt vilken protokoll ska föras vid inspektioner och när protokoll fordras av annan orsak. Efter en inspektion upprättar JO ett protokoll där eventuella synpunkter framgår. För det fall det under inspektionen uppmärksammas en fråga som bör undersökas närmare kan JO lägga upp ett särskilt initiativärende för vidare utredning. Även det anges i så fall i protokollet. 16Arbetsmiljöverket, , dnr CTO 2006/11310. VägledningsPM för tillsyn inom kriminalvård. Initiering, planering, metoder och handläggning De ger också vägledning för hur bedömningarna ska göras, utifrån den reglering och kunskap som finns inom ett visst område.17 Ett exempel på hur en granskning kan genomföras är ett inspek- tionsprojekt avseende Kriminalvården som genom- förde. Vid inspekterades myndighetens övergripande arbetsmiljöarbete, med särskilt fokus på vissa områden. Därefter inspekterades ett flertal av Kriminalvårdens häkten, anstalter och frivårdskontor för att kontrollera hur det beskrivna arbetet fungerade praktiskt i verksamheterna.18 har också använt en metod som kallas screening. Ett stort antal företag med anställda i en bransch får då besök av en inspektör. En viktig skillnad mellan arbetssättet vid screening jämfört med ordinarie tillsyn är att man vid screening använder sig av en mer standardiserad metod, bland annat används ett standardiserat frågeformulär. Syftet med standardiseringen är att mindre tid behöver läggas på för- och efterarbeten i samband med tillsynsbesöken.19 Standardiserade frågeformulär kan effektivisera tillsynen. Använd- ningen av olika frågeformulär tycks också leda till att inspektions- objekten i högre grad behandlas lika, vilket innebär att rättssäkerheten ökar. Risken är dock att de i för hög grad fokuserar på avgränsade och mätbara faktorer. De delar av lagstiftningen som är mer otydliga kan utelämnas. Det kan i sin tur leda till att effekten av tillsynen försämras. Det som är lätt att kontrollera kan nämligen vara av mindre betydelse för enskilda. Legitimiteten för tillsynen kan dessutom minska om allmänheten eller de som inspekteras upplever att tillsynsmyndigheten fokuserar på detaljer och oväsentligheter.20 Det ankommer på tillsyns- myndigheten att avgöra när det är lämpligt att använda standardiserade frågeformulär. 17Inspektionen för vård och omsorg. (Hämtad ). 18Arbetsmiljöverket, projektrapport, , dnr INH 2011/100563. Hot och våld vid myndighetsutövning , s. 3 f. (Hämtad ). Tillsyn och effektivitet. Statliga inspektörers yrkesroller och strategival. : , 2006, s. 202 f. Initiering, planering, metoder och handläggning Behov av övervakning av utrikestransporter En medlemsstat ska enligt återvändandedirektivet sörja för ett effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden.21 Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium. Med återvändanden avses i direktivet en sådan tredjelandsmedborgares återresa till ett transitland i enlighet med återtagandeavtal eller andra arrangemang, eller ett annat tredjeland till vilket den berörda tredjelandsmedborgaren frivilligt väljer att återvända och där han eller hon kommer att tas emot.22 Det är alltså endast transporter till tredjeland som omfattas av kravet på ett effektivt övervakningssystem, vilket utesluter återsändanden av asylsökanden till ett annat EU-land i enlighet med Dublin- förordningen.23 Vidare omfattar kravet på ett effektivt övervaknings- system endast påtvingade återvändanden. Påtvingat återvändande är sådant återvändande som inte kan anses vara en frivillig avresa. Frivillig avresa definieras i direktivet som fullgörande av skyldigheten att återvända inom den tidsram som fastställts i beslutet om åter- vändande.24 Påtvingat återvändande är alltså sådant återvändande som kräver tvång för att tredjelandsmedborgaren ska återvända i enlighet med ett beslut därom. 8.6 i och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. 2 och 3 ibid. 23Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. “Return Directive” (2008/115/EC), Outcome of 8 , , and 11 February 2010 meetings, s. 6. 3.8 i och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Initiering, planering, metoder och handläggning Kravet på att ha ett effektivt övervakningssystem begränsas också av att regeringen har beslutat att återvändandedirektivets bestämmelser inte ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som är föremål för utlämnings- eller överlämnandeförfarande.25 För del omfattar kravet på ett effektivt övervakningssystem således påtvingade återvändanden av tredjelandsmedborgare till tredje land vid verkställighet av följande beslut. Beslut om avvisning eller utvisning efter avslag på ansökan på uppehållstillstånd eller utan att en sådan ansökan gjorts. Beslut om utvisning på grund av brott. Beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll (1991:572). Kommittén har ovan beskrivit Kriminalvårdens, och Säkerhetspolisens roll vid sådana påtvingade återvändanden som omfattas av kravet på ett effektivt övervakningssystem i direktivet (avsnitt 3.6). Det går numera att utifrån utvecklingen inom EU dra slutsatsen att ett effektivt övervakningssystem föreligger endast om det innefattar att observatörer åker med under själva transporten.26 Kravet på ett effektivt övervakningssystem talar således starkt för att sådana återvändanden ska granskas inte bara i efterhand utan redan under pågående transport. Oberoende av kravet på ett effektivt övervakningssystem i åter- vändandedirektivet finns det skäl att lägga särskilt fokus på utrikes- transporter som kan komma att innefatta tvång. Sådana transporter kan innefatta icke-överklagbara inskränkningar i enskildas grund- läggande fri- och rättigheter, som t.ex. kroppsvisitationer och lång- varig användning av fängsel, under för individen särskilt pressade förhållanden. JO har påtalat att avvisningsärenden till sin natur är 2011/12:60. Genomförande av återvändandedirektivet, s. 26 f. 26EU:s byrå för grundläggande rättigheter, årsrapport . Fundamental rights: challenges and achievements in 2013, s. 45. “Return Directive” (2008/115/EC). This document synthesises the questions raised by Member States at previous meetings of Return Directive (8 , , , 11 February, 21 , 26November 2010, 18 , 24 and ) and the preliminary answers/conclusions arrived at, s. 31 f. Art. 9.1b i Rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser. Art 13.3 i Frontex Code of conduct for joint return operations coordinated by Frontex. Initiering, planering, metoder och handläggning känsliga och inte sällan medför risk för olika typer av mer eller mindre allvarliga incidenter.27 JK har funnit att det är uppenbart att brister och felaktigheter vid hanteringen av utvisningsärenden kan få allvarliga konsekvenser för den enskilde. Det är därför enligt JK särskilt viktigt att polisen i alla delar iakttar största möjliga noggrannhet för att säkerställa att handläggningen i sådana ärenden i alla delar sker helt i enlighet med lagar, förordningar och andra bestämmelser på området.28 för förhindrande av tortyr har uttalat att återsändanden av utländska medborgare med flyg innefattar en betydande risk för omänsklig och nedbrytande behandling.29 Enligt samma kommitté kan vikten av interna och externa övervaknings- system av avvisning med flyg inte betonas tillräckligt.30 I samband med utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång finns det således en påtaglig risk för regelöverträdelser av stor betydelse för enskilda. Risken är sådan att tillsyn över enskilda fall regelbundet bör prioriteras. Fristående övervakning kan också vara ett stöd för transportpersonalen genom att oklarheter om hur en transport har gått till motverkas. Behovet av övervakning är enligt kommittén inte uteslutande begränsat till de utrikestransporter som omfattas av återvändande- direktivets krav på . Motsvarande risker som föreligger vid sådana transporter kan även finnas vid t.ex. påtvingade transporter till annat EU-land eller vid ett utlämningsförfarande. Samtliga icke- statliga människorättsorganisationer som kommittén har varit i kontakt har framfört att det finns ett generellt behov av över- vakning av utrikestransporter som kan innefatta tvång.31 27JO, beslut , dnr 1341-2008. 28JK, beslut , dnr 5704-13-40. 29Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr, rapport , dnr CPT/Inf (2015)14. Report to the Government of the on the visit to the carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 16 to 18 October 2013, p. 30Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr, rapport , dnr CPT/Inf (2003) 35. 13th General on the CPT's activities covering the period 1 January 2002 to 31 2003, p. 31Svenska Röda korset, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), Svenska sektionen av , Civil Rights Defenders samt Rådgivningsbyrån för asylsökande och rådgivning. Initiering, planering, metoder och handläggning bör få i uppgift att övervaka utrikestransporter Det finns alltså ett behov av övervakning av utrikestransporter som kan innefatta tvång. Frågan är om tillsynsmyndigheten är lämpligt organ för att utföra övervakningen. I de medlemsstater som har över- vakningsorgan handhas övervakningen av civilsamhället (icke-statliga människorättsorganisationer), ombudsmän eller myndigheter med band till ett nationellt ministerium. Övervakningssystemen regleras antingen i lag eller genom samarbetsavtal.32 för grund- läggande rättigheter har lyft och system som särskilt goda exempel på övervakning av påtvingade åter- vändanden. I övervakar Her Majesty’s Inspectorate of Prisons och Independent Monitoring Boards regelbundet transporter för påtvingade återvändanden (se mer om dessa organ i avsnitt 7.6). I observerar en juridisk expert från ombudsman regelbundet återvändanden (se mer om ombudsmannen i avsnitt 7.3).33 Flera faktorer talar enligt kommittén för att det är lämpligt att tillsynsmyndigheten får i uppgift att övervaka utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång. Inom tillsynsmyndigheten kommer det att finnas god kompetens om polisens och Kriminalvårdens verk- samheter, det regelverk som styr dessa samt om hur tillsyn utövas. Det kommer också att finnas goda möjligheter att bygga upp en organisation för en kontinuerlig och varaktig övervakning. Det är även en fördel att myndighetens mandat att utöva tillsyn är vidare än övervakning av aktuella transporter. För det fall myndigheten under övervakningen upptäcker något som bör utredas närmare, kan den göra så även om utredningen för bortom påtvingade återvändanden. 32Europeiska kommissionen, meddelande , COM(2014) 199 final. Meddelande från kommissionen till rådet och om EU:s återvändandepolitik, s. 21 f. Se även följande. Europeiska kommissionen -– Generaldirektoratet för Rättvisa, frihet och säkerhet, rapport av Matrix . Comparative Study on Best Practices in the Field of Forced Return Monitoring JLS/2009/RFXX/CA/1001) Final Report, s. 6 och 31. Europeiska kommissionen – Generaldirektoratet för migration och inrikes frågor, rapport av Matrix . Evaluation on the application of the Return Directive (2008/115/EC) Final Report, s. 102. 33Det kan noteras att inte ens är bundet av återvändandedirektivet. Se för grundläggande rättigheter, årsrapport . Fundamental rights: challenges and achievements in 2012, s. 57. för grundläggande rättigheter, årsrapport . Fundamental rights: challenges and achievements in 2013, s. 47. Se även Europeiska kommissionen – Generaldirektoratet för migration och inrikes frågor, rapport av Matrix . Evaluation on the application of the Return Directive (2008/115/EC) Final Report, s. 102. Initiering, planering, metoder och handläggning kommer också att ha goda möjligheter att hämta in information samt en struktur för både insyn i och skydd av informationen vid den fortsatta hanteringen i tillsynsmyndigheten (se nedan kap. 15). Den kommer vidare att ha etablerade kanaler för att kommunicera ut resultatet av övervakningen.