sou · H3B3110d2 · 2015-12-16 00:00:00 — 4.tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning, 5.de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer, samt 6.omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissätt- ningen för resor med så-dan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyn- digheten. Trafikförsörjningsprogrammet ger sålunda uttryck för vad RKM vill åstadkomma med den regionala kollektivtrafiken och behovet å ena sidan, och å andra sidan hur och i vilken grad dessa i utgångs- läget tillfredsställs av befintlig trafik (allmän och kommersiell). Det är uppenbart att programmet är avsett att vara den grund på vilket efterföljande beslut om allmän trafikplikt fattas. Därigenom utgör det basen för myndighetens överväganden om mål och medel. grammet säger dock inget om hur målen och behoven ska uppnås mera i detalj, än mindre av vilken operatör. Av rena effektivitetsskäl torde det även vara uppenbart att ett delsyfte med programmet är att identifiera de områden eller sträckor där det allmänna inte behöver intervenera. Alldeles oavsett om verksamheten sedermera avgiftsfinansieras fullt ut är det normalt opåkallat att ingripa där marknaden redan fungerar tillfred- ställande. Intervention på sträckor där kommersiell trafik inte bär sig ekonomiskt, eller där det allmänna av skilda skäl vill se ett bättre/större/förändrat utbud är alltså grunden för att RKM blir huvudman på sådana sträckor. En inte ovanlig situation är alltså att RKM vill komplettera utbudet, vilket då sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt på sådana sträckor och för sådan trafik som avses. I sammanhanget är det viktigt att notera att samhälls- initierad och kommersiell trafik påverkar varandras förutsättningar. Även om endast kompletterande trafik omfattas av trafikplikten kan det likafullt ge överspillningseffekter på kommersiell trafik. Det synes sålunda finnas skäl att nogsamt överväga effekterna av beslut om allmän trafikplikt. Det ligger som utgångspunkt ytterst i det allmännas privilegium att bestämma om hur den regionala kollektivtrafiken ska gestalta sig i slutänden i dess egenskap av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Regelverket hindrar alltså inte att trafikförsörjningspro- grammet anger ett behov som vida överstiger vad kommersiell trafik kan bära ekonomiskt. Hindret i det avseendet ligger snarare vilken total subvention som det allmänna är beredd att ikläda sig för sådan regional kollektivtrafik. effektivitetsskäl talar däri- genom för det – måhända implicita – behovet av effektiv verksam- het och hushållning med allmänna medel, och att försiktighet där- med bör iakttas i beslutsutformningen som potentiellt skadar existerande kommersiell trafik. Frågan blir därför hur RKM kan fatta beslut om allmän trafikplikt särskilt i situationer där det finns kommersiell trafik som kan påverkas av beslutet. De rättsliga ramarna för detta ska utvecklas i det följande. Den rättsliga betydelsen av trafikförsörjningsprogrammet för RKM:s verksamhet framgår tydligt i förarbetena. Däri framhålls den allmänna utgångspunkten att alla allmänna trafikplikter måste gå att härleda ur trafikförsörjningsprogrammet.10 Härav följer mot- satsvis att om trafikplikterna inte går att härleda ur programmet saknar de i allt väsentlig rättslig grund. Vad gäller olika transportsätt framhöll regeringen i förarbetena vikten av att trafikförsörjningsprogrammen skulle bli trafikslags- övergripande och omfatta såväl upphandlad som kommersiell trafik. För att uppnå detta var det, enligt regeringen, viktigt att föra ett resonemang om vilken trafik som skulle anses behöva upp- handlas och vilken trafik som RKM bedömde kunna tillhandahållas av befintlig eller tillkommande kommersiell trafik. Samspelet dem emellan är alltså av väsentlig betydelse. Det är i sammanhanget av vikt att notera att trafikförsörjnings- programmet uppenbarligen inte var avsett att tjäna som någon form av kravunderlag, vilket i ett senare skede skulle formalistiskt skulle kunna förutsättas endast uppfyllas genom allmän trafikplikt. I stället var ett av huvudsyftena med programmet att tjäna som informationsunderlag till operatörer och andra intressenter om hur RKM ser på den långsiktiga utvecklingen och var inom ramen för programmet som det allmänna avser upphandla trafik. Regeringen betonar att trafikförsörjningsprogrammet därigenom även har till syfte att tjäna som underlag för de investeringar som ska göras av kommersiella kollektivtrafikföretag. Vidare gäller att trafikförsörj- ningsprogrammet utgör själva basen för eventuell allmän trafikplikt och alltså är en omistlig del av RKM:s utredningsskyldighet.11 Sammantaget utgör trafikförsörjningsprogrammet den rättsliga basen och därtill den yttre gränsen för utformningen av beslut av allmän trafikplikt. När programmet är fastställt blir nästa fråga om och i så fall hur det behövs samhällsstödd trafik, vilket i så fall sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt. 2009/10:200, s. 69. 2009/10:200, s. 47, 69. 3.3Beslut om allmän trafikplikt inom ramen för trafikförsörjnings-programmet Med allmän trafikplikt på järnväg och väg avses enligt KolltrF ett krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektiv- trafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma om- fattning eller på samma villkor. Befogenheter för behöriga myndigheter (lokala inkluderade) enligt KolltrF omfattar enligt 3 kap. lagen (2010:1065) om kollek- tivtrafik (KolltrL) rätten att besluta om allmän trafikplikt. Behörig beslutsfattare är enligt 3 kap. 1 § KolltrL den regionala kollektiv- trafikmyndigheten (RKM), vilken även efter överenskommelsen med en eller flera andra RKM får fatta beslut inom myndigheternas gemensamma område. Beslutet får enligt samma lagrum endast avse regional kollektivtrafik. Den svenska bestämmelsen reglerar sålunda endast vem som får fatta beslut om allmän trafikplikt. Enligt förarbetena gäller att RKM genom bestämmelsen har att dokumentera den trafik som ska åstadkommas genom ett formligt beslut, d.v.s. sedermera beslut om allmän trafikplikt. Beslutet kan överklagas av den som på kom- mersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektiv- trafiktjänster som berörs av trafikplikten (6 kap. 2 § KolltrL). Överklagandebestämmelsen är följdriktig eftersom här särregleras kretsen av klagoberättigade, vilken gäller i stället för den allmänna klagorätten enligt 22 § förvaltningslagen. Att det är just dessa personer som är berättigade motiveras inte minst av att det är deras kommer- siella verksamhet som kan komma att påverkas om den samhällsstödda trafiken kommer till stånd. I motiven anges även därutöver att möjlig- heten till samverkan mellan olika berörda myndigheter även kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen.12 Regeringen framhöll att det inte är nödvändigt att ett beslut om allmän trafikplikt omfattar all trafik som RKM enligt trafikförsörj- ningsprogrammet avser att själv tillhandahålla eller upphandla. Det är därför möjligt att besluta om trafikplikterna successivt, eller som komplement till ett tidigare fattat länsomfattande beslut. 12 Se prop. 2009/10:200 s. 123. ankommer därvidlag på RKM att bestämma omfattningen av den trafik som blir föremål för ett beslut om allmän trafikplikt.13 Som utgångspunkt gäller att RKM:s befogenhet är territoriellt begränsad i enlighet med 2 kap. KolltrL. Att beslut om trafikplikten enligt 3 kap. 1 § KolltrL kan omfatta mer än ett län utgör enligt motiven en utvidgning av RKM:s territoriella befogenhet. Möjlig- heterna till länsgränsöverskridande trafikplikt begränsas emellertid av det måste finnas en överenskommelse mellan samtliga berörda RKM om såväl utformningen som finansieringen av trafiken.14 Den territoriella begränsningen förefaller i tekniskt hänseende naturlig i anledning av att mera långväga resor svårare kan klassifi- ceras som vardagsresor eller arbetspendling. Det finns därför av denna anledning ett samband med rent geografisk-tekniska förut- sättningar för den regionala kollektivtrafiken. Långväga trafik är i sig inte ägnad att tjänstgöra som vardagsresor eller arbetspendling, varför den i stället tillgodoser andra transportbehov än den regionala kollektivtrafiken gör. Att sådana resor likafullt är kollektivtrafik i allmän mening ändrar inte på detta förhållande. Syftet med gällande regler om kollektivtrafik på EU-nivå är, som ovan nämnts, att fastställa på vilket sätt som de RKM kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bl.a. är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. I KolltrF fastställs sålunda de villkor, på vilka de behöriga myndigheterna, när de ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföre- tagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt (artikel 1.1 KolltrF). Det framgår vidare, enligt KolltrF, att kollektivtrafiken på järn- väg medför särskilda problem när det gäller investeringarnas storlek och infrastrukturkostnaderna. Syftet med KolltrF är emellertid att upprätta en rättslig ram för ersättning och/eller ensam-rätt för avtal 2009/10:200 s. 118–119. 2009/10:200 s. 119. om allmän trafik och inte att ytterligare öppna marknaden för järn- vägstrafik (skäl 25). Det har redan konstaterats att RKM är behörig myndighet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Därefter är det relevant att klar- göra var gränserna går för myndigheternas befogenheter. En in- ledande inskränkning och att beslut därom måste baseras på vissa geografiska och funktionella kriterier. 3.3.1.1Inskränkning 1: Befogenheten kopplad till visst geografiskt område I KolltrL har vissa presumtionsregler tagits in och enligt 1 kap. 6 § p. 1 gäller i geografiskt hänseende att med regional kollektivtrafik avses sådan kollektivtrafik som till att börja med äger rum inom ett län. Detta innebär att RKM, måhända märkligt nog, har en skyl- dighet att förutsätta att all trafik inom den administrativa geo- grafiska indelningen i form av länsgränserna ska förutsättas vara vardagsresor eller arbetspendling – till synes oaktat storleken på länet. Att så är fallet i de geografiskt mindre länen, eller där trans- portinfrastrukturen är utformad så att den är ägnad för vardags- resor synes detta från ändamålssynpunkt inte utgöra något pro- blem. Däremot kan självfallet diskuteras lämpligheten de lege ferenda att definitionen tillämpas på samma sätt i alla län i anled- ning av att det säkerligen kan diskuteras att huruvida alla resor inom ett och samma län verkligen utgör vardagsresor. Skillnaderna i länsstorlek och de olika geografiska/topografiska och demografiska förutsättningarna ger vid handen att en enkel tvådimensionell gränsdragning kopplad till administrativa nations- indelningar svårligen är lämplig som allenarådande kriterium för att avgöra om en kollektivtrafik är regional eller ej. Märkligt nog har lagstiftaren icke desto mindre fäst avseende vid detta i faststäl- landet av RKM:s minsta befogenhet, men eftersom regional kol- lektivtrafik även kan vara extraterritoriell i förhållande till läns- indelningar krävs ett kompletterande kriterium. I det hänseendet är utöver länsindelningarna viktigt att beakta resandets funktion. 3.3.1.2 Inskränkning 2: Befogenheten kopplad till viss funktion Efter hänsyn till Lagrådets synpunkter har begreppet regional kol- lektivtrafik utvidgats i funktionellt hänseende genom bestämmelsen 1 kap. 6 § p. 2 KolltrL, enligt vilket stadgande begreppet även in- nefattar sådan kollektivtrafik som, om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att till- godose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardags- resande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Härvidlag finns sålunda en utvidgad befogenhet som inte knyts till geografiska gränser, utan i funktionellt hänse- ende när det gäller trafik utanför länsgränserna. Det finns alltså i KolltrL en inskränkning i den funktionella befogenheten. Beslut om allmän trafikplikt får således endast avse regional kollektivtrafik, såsom denna definieras i 1 kap. 6 § KolltrL, d.v.s. sådan trafik som äger rum inom ett län eller, om den sträcker sig över flera län, den med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nytt- jande tillgodoser ett sådant behov. Det måste sålunda till att börja med vara fråga om just kollektivtrafik, d.v.s. persontransport- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering.15 Argumentationsvis skulle många transportformer kunna anses ha ett allmänt ekonomiskt intresse (här obegränsat till all form av kollektivtrafik) men inom ramen för de kompetenser som tilldelats RKM gäller alltså därut- över att kollektivtrafiken måste vara regional. Mot bakgrund av Lagrådets kritik av den oprecisa definitionen av begreppet regional kollektivtrafik har regeringen i förarbetena tagit fram vissa hjälpkriterier för att avgöra om en viss kollektiv- trafik kan anses vara just regional i funktionell mening. Enligt för- arbetena bör därför bedömningen grunda sig såväl på det utbud av kollektivtrafiktjänster som erbjuds och på det faktiska resandet (efterfrågan).16 Att det finns ett ömsesidigt växelspel mellan utbud och efterfrågan torde vara uppenbart i så måtto att såväl storleken, omfattningen och utformningen av trafikutbudet som resandet 15Artikel 2 a) Kollektivtrafikförordningen. 2009/10:200 s. 59. påverkas av varandra. Det är emellertid viktigt att konstatera att regeln avseende den funktionella befogenheten utgör en inskränk- ning i RKM:s möjlighet att fatta beslut om allmän trafikplikt genom att trafikutbud eller resande som inte är betingat att till- godose det aktuella behovet av vardagsresande eller arbetspendling inte får omfattas av RKM:s beslut om allmän trafikplikt. RKM sak- nar nämligen behörighet att fatta beslut om sådant resande (om det inte sker inom ett och samma län). Med behörighet avses här alltså möjligheten för RKM att alls ingripa genom beslut om allmän trafikplikt och med befogenheten vad myndigheten inom ramen för sin behörighet kan besluta om. Det har förts en diskussion om hur å ena sidan den kollektivtrafik som etableras av de offentliga trafikhuvudmän- nen och å andra sidan trafik som initieras på kommersiella grunder ska förhålla sig till varandra. För att minska den samhällsorgani- serade kollektivtrafikens bundenhet av administrativa gränser, vilka enligt förarbetena tedde sig allt mindre ändamålsenliga, men sam- tidigt skydda den interregionala kollektivtrafikmarknaden, vars trafik i första hand ska vara kommersiell, borde enligt regeringen, befogenhet att anordna trafik som sträcker sig över fler än ett län knytas till trafik som domineras av vardagsresande och som därmed funktionellt är att betrakta som regional kollektivtrafik. När det gäller trafik som bedrivs enbart inom ett län bör, som framgår nedan, tillämpningen av denna princip kunna förenklas. Kriterier för bedömning av trafikutbudet. RKM har möjlighet att slutligt påverka trafikutbudet genom fastställande av bakomlig- gande faktorer för beslut om allmän trafikplikt och efterföljande avtal. Detta har i allt väsentligt att göra med en målformulering med den regionala kollektivtrafiken, såsom de framträder i trafik- försörjningsprogrammet. Denna innefattar en redovisning av befint- ligt utbud (såväl kommersiell som samhällsstödd trafik), varigenom behovet av komplettering och eventuella trafikplikter klargörs. (jfr 2 kap. 10 § KolltrL). I sammanhanget bör även noteras att i utbudet ingår befintlig trafik i kvantitativt och kvalitativt hänseende från existerande kommersiella aktörer – ävenså inte minst när kollektiv- trafiken börjar närma sig gränsen för vad som ska anses vara inter- regionala transporter. Tillgången till nödvändiga uppgifter för sam- manställande av utbudsläget tryggas genom anmälningsplikten i 4 kap. 1§ KolltrL. Enligt regeringen finns det några lämpliga kriterier17 för att bedöma om ett trafikutbud kan anses vara regionalt i funktionell bemärkelse bl.a.: Enligt motiven omfattar detta en kvantitativ mängd av turer, vilken är tillräckligt stor för att attrahera daglig pend- ling. Om mängden turer sålunda understiger en kritisk nivå förlorar den karaktär av vardagsresande eller arbetspendling. I detta bör rimligen även ingå en bedömning av vilken kapacitet varje tur har. Gällande tåg blir detta en bedömning av hur många avgångar som erbjuds och vilken kapacitet både varje avgång har och vilken kapacitet som totalt sett erbjuds. Häri torde även ingå möjligheten att nyttja transporten gällande lämpliga av- gångs- och ankomsttider. En särskild aspekt av turutbudet i geografiskt hänseende är antalet uppehåll för av- och påstigande och om detta sker i kommunhuvudorter eller med ännu tätare intervall. Ju färre stopp, desto lägre förefaller sannolikheten vara att det rör sig om resor av vardagskaraktär och därigenom regional kollektivtrafik. Taxe- och bokningsvillkor. Till skillnad från annat resande torde vardagsresor normalt inte kräva förhandsbokning, medan olika typer av periodkort är vanligt förekommande i kollektivtrafik. Det är något osäkert hur just priset och transportavtalsvillkoren skulle vara särskilt avsedda för regional kollektivtrafik. Envägs- eller engångsbiljetter behöver inte utesluta att det rör sig om regional kollektivtrafik. Ej heller kan motsatsvis förekomsten av periodiska biljetter på långväga trafik anses vara särskilt indiker- ande för att inte rör sig om interregional trafik. Snarare före- faller denna punkt ta sikte på huruvida priset och prisvillkoren underlättar eller försvårar för resenärerna att nyttja transport- tjänsten för vardagsresor. Enligt motiven är utformningen av fordon liksom service- och ombordkoncept anpassade för var- dagsresande. Fordonen är avsedda för vissa speci- fika behov. Gällande gränsdragningen för kollektivtrafik torde 2009/10:200 s. 59 f. det främst röra huruvida fordonen i tekniskt hänseende är anpassade till turutbudet, stoppfrekvens m.m.18 Slutsatsen av bedömningen i denna del torde främst vara ägnad utesluta att det rör sig om interregional kollektivtrafik och att ut- budet sammantaget verkligen är ägnat att tillgodose ett behov av vardagsresande. Kriterier för bedömning av resandet (efterfrågan). Vad gäller efterfrågesidan är resandet följden av den trafik som erbjuds och den efterfrågan på kollektivtrafiktjänster som finns. För att bedöma om ett visst resande är att anse som regionalt i funktionell mening bör hänsyn tas till bl.a. kriterierna:19 Ärende med resan. Till resor av vardagskaraktär räknas regel- bundna resor till arbete, skola, omsorg, inköp, service eller fri- tidsaktiviteter för en majoritet av resorna. Härigenom utesluts t.ex. längre pendlingsresor som praktiskt sett endast kan vidtas t.ex. vid veckoslut. Sådana resor kan fortfarande definitions- mässigt vara kollektivtrafik, men däremot inte regional sådan. Enligt förarbetena diskuteras att reslängden inte överstiger för de flesta av resenärerna. Detta är självfallet ingen absolut gräns och huruvida avståndet är lämpligt att trafikeras med kollektivtrafik är därtill beroende av de tekniska möjligheterna att tillryggalägga den inom en lämplig tid. I normalfallet framhålls det i förarbetena att restiden inte överstiger för de flesta av resenärerna. Som redan nämnts hänger denna punkt ihop med reslängden och transport- 18I andra sammanhang har just skillnaden mellan skilda fordonstyper behandlas. Inom konkurrensrätten anses t.ex. olika typer av bussar vara heterogena produkter. Kommissionen har i beslut framhållit att även om gränserna mellan olika bussegment inte är fasta så kan det åtskiljas åtminstone tre olika typer av bussar, nämligen stadsbussar, linjetrafikbussar och turistbussar, vilka var och en utgör skilda produktmarknader. Enligt kommissionen är i allmänhet bussar utformade för en viss typ av transporttjänst: ”Stadsbussar är till exempel utformade för korta resor där människor vanligtvis tillbringar eller åtminstone på bussen, och där en lätt på- och avstigning är viktig. Turistbussar är å andra sidan utformade för att transportera människor på långa avstånd, där de tillbringar eller rent av dagar på fordonet. Turistbussarnas utformning är fokuserad på komfort och lagringsutrymme snarare än på en lätt på- och avstigning.”, Ärende nr COMP/M. 1672 /, EGT L 143, 29.05.2001, p. Se även ärende nr IV/M.477 – Mercedes- Benz/Kässbohrer, beslut av , EGT L 211, , s.1, och ärende nr IV/M.1202 – /, beslut av . 2009/10:200 s. 60. Sedda sammantagna ger de besked om det är möjligt att t.ex. nyttja transportsättet. Motsatsvis gäller att om så inte är fallet är det svårt att klassificera resandet som kollektiv- trafik. Skillnader mellan hög- och lågtrafik. Resandet kännetecknas av tydliga dygnsvariationer och av variationer mellan vardag och helg som speglar ett dagligt vardagsresande, däribland utpräglade skillnader i resandevolym mellan hög- och lågtrafik. Argumentat- ionsvis gäller detta även trafik som inte är regional kollektiv- trafik, men det avser åtminstone en viktig del i kollektivtrafiken; turtäthet och kapacitet är högre när det krävs för t.ex. vardagliga resor till och från arbeten. Regeringen framhåller i direkt anslutning till dessa nämnda kri- terier att befogenheten inte bör inskränkas mer än det är tillräckligt för att RKM ska kunna visa att själva resmönstret till övervägande del är av vardagskaraktär. Motsatsvis torde det innebära att RKM saknar befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt om det skulle visa sig att resmönstret inte vore det. Vidare synes det ligga en förutsättning i att det är just myndigheten som har att visa att förutsättningarna för beslut om allmän trafik är för handen, d.v.s. det saknas en presumtion om att resor i allmänhet är av vardags- karaktär som senare måste motbevisas (resor inom ett och samma län är dock föremål för presumtion om regionalitet). I förarbetena ges det därtill uttryck för att resvaneundersökningar bör vidtas för att kunna bedöma vilken omfattning som det regionala resandet har. Att sådana undersökningar verkligen bör eller måste göras följer av myndighetens utredningsansvar (se nedan).20 Att RKM måste kunna visa att förutsättningarna för allmän trafikplikt är för handen följer inte minst av allmänna förvaltnings- rättsliga regler enligt 20 § förvaltningslagen (FL) när detta innefat- tar myndighetsutövning mot enskild. I allmänhet torde detta inte vara betungande om trafikplikten avser nytillkommande trafik som inte påverkar annan trafik. Annorlunda förhåller det sig emellertid om beslutet kommer att påverka möjligheterna för att fortsätta bedriva kommersiell järnvägstrafik, men även kommersiell regional 2009/10:200 s. 60. Av allmänna rättsgrundsatser följer även att en myn- dighet vid utformning av beslut som potentiellt sett är ingripande eller negativt för enskild inte kan presumera att förutsättningarna för allmän trafikplikt då är uppfyllda utan utredning. I minst visas det, som utvecklats ovan, av att det i sådana fall finns det en inne- boende risk i beslut om allmän trafikplikt negativt påverkar existerande kommersiell trafik. kan det hävdas att det i KolltrL inte införts någon special- reglering av bevisbördans placering vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt.