sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Utredningen har bedömt att riskerna för manipulering och åverkan dock inte ska överdrivas (se avsnitt 16.7.2). Ser man till de förslag som utredningen därutöver har lämnat, kan konstateras att informationen om kommande sammanträden fortsatt ska upprättas av ordföranden och ska lämnas till ledamöterna. Vidare är tillkänna- givandena av de beslut som fattats och eventuella beslutsprotokoll som publiceras på webbplatserna endast information om besluten och utgör inte handlingarna i original. Detta gäller även de even- tuella beslutsunderlag som offentliggörs där. Sammantaget finns den information som ska lämnas på webbplatserna inte bara där utan också i pappersform. Att ha en tillräcklig säkerhet för syste- met bör därför inte vara alltför betungande. Allmänt bör kommun- erna och landstingen vidta de tekniska åtgärder som är möjliga och rimliga för att hindra andra att påverka uppgifterna på anslagstavlan (jfr kraven för i 9 § förordningen [2006:1226] om Post- och ). Säkerhetsarbetet bör inledas med en riskanalys. Även när det gäller ansvaret för informations- och it-säkerhet bör kommunerna och landstingen i stor utsträckning redan ha per- sonal som sköter dessa frågor. En bit över hälften av kommunerna hade 2011 utsett ansvariga för ledning och samordning av informa- tionssäkerhetsarbetet och hade tagit fram en informationssäkerhets- policy.19 Utredningens bedömning: De föreslagna reglerna om anslags- tavlan behöver inte kompletteras med några regler för den prak- tiska hanteringen av den. Enligt 5 kap. 62 § KL ska senast efter det att proto- kollet har justerats justeringen tillkännages på anslagstavlan. Av tillkännagivandet ska framgå var protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det har anslagits. Tillkännagivandet får inte tas bort från anslagstavlan före utgången av den tid som gäller för överklagande enligt 10 kap. 6 § första stycket. Överfört till en webbaserad anslags- tavla innebär det att informationen på anslagstavlan kan liksom sättas upp från det att den är färdig för anslag och tas ned när den inte längre fyller någon funktion. Det innebär att information om kommande sammanträden kan tas bort när sammanträdet har hållits och att information om meddelade 19 SOU 2011:67 s. 50. beslut kan tas bort när tiden för överklagande av besluten har löpt ut. Vilket format anslagen ska ha är inte reglerat och bör inte heller regleras för en webbaserad anslagstavla. De ansvariga för tavlorna bör dock redan inför de webbpubliceringar av beslut som sker ha övervägt dessa frågor och då tagit ställning till om dokument ska publiceras i t.ex. pdf-format eller i annat skyddat format och i vilken utsträckning de data som publiceras ska vara öppna så att de kan nyttjas vidare av andra användare. På samma sätt som kan det även uppstå fråga om att felaktiga uppgifter på anslagstavlan behöver rättas. I sådana fall får det be- dömas på motsvarande sätt som redan sker, dvs. i huvudsak om rättelsen medför att tillkännagivande måste ske på nytt eller om rättelsen i sig kan rymmas inom det ursprungliga tillkännagivandet. Ett fel som riskerar att förekomma då och då är att de eventuella länkar som finns på anslagstavlan till material som ska finnas där eller att länkar till kommunalförbundens anslagstavlor är inaktuella. Den risken bör det finnas rutiner för att hantera så att länkarna fungerar och leder till rätt material eller plats. När uppgifter i protokoll eller andra handlingar tagits bort med hänsyn främst till sekretess och personuppgifter i den version som publicerats på den webbaserade anslagstavlan, bör kommunen eller upplysa på anslagstavlan om att det har skett. Något lagkrav om det behövs inte utan den frågan bör kunna hanteras inom den bestämmanderätt som ges kommunerna, landstingen och kommunalförbunden att avgöra i vilken utsträckning kommunala beslutsprotokoll ska publiceras på anslagstavlan. Att information tas bort hindrar inte kommunerna, landstingen och kommunalförbunden från att inrätta elektroniska arkiv där material som offentliggjorts genom anslagstavlan samlas för vidare användning, vilket är en bra service och ökar tillgängligheten till offentliga allmänna handlingar. Detta är dock en fråga för e-förvalt- ning och e-arkivering och inte en fråga för regleringen av den kom- munala anslagstavlan. 17 En förbättrad revision 17.1Den kommunala revisionens uppgift Den kommunala revisionen är fullmäktiges organ för att granska den kommunala verksamheten. Revisorernas uppdrag regleras i första hand i kommunallagen där det bl.a. framgår att deras uppdrag är att granska den kommunala verksamheten och då att särskilt pröva hur de av fullmäktige utsedda förtroendevalda har utfört sina uppdrag (9 kap. 9 § KL). För varje mandatperiod ska fullmäktige utse minst fem revisorer (9 kap. 2 § KL). Revisorer kan inte väljas till ledamöter och ersättare i en nämnd, i en fullmäktigeberedning eller i ett kommunalt företag (4 kap. 6 a § KL). Revisorerna ska lämna en revisionsberättelse till fullmäk- tige. Berättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida ansvars- frihet för de förtroendevalda i styrelsen, nämnder och fullmäk- tigeberedningar tillstyrks eller inte. De har också en möjlighet att rikta en motiverad anmärkning mot nämnder, fullmäktigebered- ningar eller enskilda förtroendevalda (9 kap. 16 och 17 §§ KL). Det är sedan fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet (4 kap. 10 § KL). Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt och kan därför anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller avge en egen revi- sionsberättelse (9 kap. 7 § KL). Revisorernas granskningsuppgift omfattar all den verksamhet – undantaget i princip myndighetsutövning mot enskild – som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden i den omfattning som följer av god revisionssed (9 kap. 9 och 10 §§ KL). De ska pröva om verk- samheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk syn- punkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed. De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av verksamhet som krävs för att fullgöra uppdraget (9 kap. 8 § KL). De sakkunnigas rappor- ter ska fogas till revisionsberättelsen (9 kap. 16 § KL). Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller är inte valbar till revisor för verksamhet som omfattas av redovis- ningsskyldigheten. Detsamma gäller om någon närstående är redo- visningsskyldig i verksamheten. En revisor kan inte heller bli vald till ledamot eller ersättare i en nämnd, styrelse, beredning eller ett kommunalt företag (4 kap. 6 a § KL). Nämnderna och de enskilda ledamöterna och ersättarna är lik- som de anställda skyldiga att lämna revisorerna de upplysningar de behöver. Revisorerna har också rätt att inventera de tillgångar som nämnderna har hand om och ta del av de räkenskaper och andra handlingar som berör nämndens verksamhet (9 kap. 12 § KL). I de kommunala företagen finns både yrkesrevisorer som utses av stämman och lekmannarevisorer som utses av fullmäktige. De senare ska utses bland kommunens eller revisorer. Yrkes- revisorn upprättar en revisionsberättelse till stämman och uttalar sig i den om räkenskapernas riktighet och om styrelsens och vd:s för- valtning. Lekmannarevisorn redovisar sina iakttagelser i en gransk- ningsrapport som ställs till stämman och som tar upp om bolagets verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk syn- punkt tillfredsställande sätt och om bolagets interna kontroll är till- räcklig. Granskningsrapporten ställs till stämman och därtill biläggs revi- sionsberättelsen som information till fullmäktige (3 kap. 17 § och 9 kap. 16 § KL). Den kommunala revisionen har varit föremål för flera översyner sedan 1991 års kommunallag trädde i kraft. Den första genomfördes av en parlamentarisk utredning som tillsattes 1997 under namnet och som kom med sitt betänkande Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument1 1 SOU 1998:71. Utredningen ledde senare fram till regeringens proposi- tion En stärkt revision2 vars förslag antogs av riksdagen3. tillsattes en särskild utredare med uppdrag att se över den kommunala revisionen. Utredningen överlämnade betänk- andet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting.4 Betänkandet låg till grund för propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting.5 I en departementspromemoria analyserades olika förslag till hur oberoendet i den kommunala revisionen kunde stärkas.6 Skrivelsen samt Statskontorets rapport mer oberoende revision – analys av tänkbara åtgärder låg till grund för propositionen Obe- roendet i den kommunala revisionen.7 Med anledning av dessa, har det skett ändringar i lagstiftningen kring den kommunala revisionen som beskrivs i det följande. 17.2.1Propositionen En stärkt revision Kommunallagens jävsregler för förtroendevalda och anställda i nämnder utvidgades till att även omfatta de förtroendevalda revisorer- na (9 kap. 4 och 6 §§ KL). infördes en regel att revisorerna ska besluta samfällt i jävsfrågor (9 kap. 5 § KL). Krav på att förtroendevalda revisorer ska biträdas av sakkunniga infördes Ett krav infördes att revisorerna i sin granskning ska biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som de själva bestämmer (9 kap. 8 § KL). De sakkunnigas rapporter ska bi- fogas de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse (9 kap. 16 § KL). Syftet var att stärka revisorernas ställning. 1998/99:66. 1998/99:KU30 och SFS 1999:621. 2005/06:55. 2009/10:46. Krav på att de sakkunniga ska ha viss kompetens infördes För att markera betydelsen av revisionens arbete infördes en bestäm- melse i kommunallagen om att de sakkunniga ska ha den insikt och den erfarenhet av verksamhet som fordras för att kunna fullgöra uppdraget (9 kap. 8 § KL). Initiativrätt i fullmäktige och nämnder infördes Varje revisor fick rätt att löpande i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden som rör granskningen, (4 kap. 17 och 17 a §§ samt 5 kap. 23 § KL). Syftet med regleringen var att markera revisorernas självständighet gentemot uppdrags- givaren, fullmäktige. Vidare infördes en lagreglering om att en nämnd kan kalla revisorerna till ett sammanträde för att lämna upplysningar (6 kap. 19 § KL). Rätten till information förtydligades Revisorernas rätt till information förtydligades så att det även expli- cit framgår av lagen att revisorerna inte bara har möjlighet att få upplysning från en nämnd som kollektiv, utan att även de enskilda ledamöterna och ersättarna i en nämnd har upplysningsskyldighet (9 kap. 12 § KL). 17.2.2Propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting För att markera revisionens objektivitet och opartiskhet begränsades valbarheten för revisorerna. En regel infördes om att en revisor inte ska vara valbar till uppdrag som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i nämnd eller fullmäktigebered- ning, eller som ledamot eller suppleant i kommunala företag. Betydande ändringar gjordes i reglerna om fullmäktiges ansvars- prövning. För det första infördes ett stadgande att fullmäktige ska motivera sitt ställningstagande i frågan om ansvarsfrihet. En sådan motivering ansågs vara av intresse oavsett om fullmäktige valt att följa revisorernas förslag eller inte (5 kap. 25 a § första stycket KL). För det andra infördes en regel om att fullmäktige aktivt ska ta ställning till eventuella anmärkningar från revisorernas sida och motivera sitt beslut (5 kap. 25 a § andra stycket KL). På detta sätt synliggörs revisorernas bedömningar, vilket regeringen ansåg vara viktigt ur ett kommunaldemokratiskt perspektiv. För det tredje beslutades att fullmäktige kan rikta anmärkning även om revisorerna inte gjort det (5 kap. 25 a § tredje stycket KL). För det fjärde infördes en bestämmelse om att revisorerna skulle få rätt att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättel- sen (5 kap. 31 § KL). Revisorerna gavs därmed en ovillkorlig rätt, men inte skyldighet, att delta vid det fullmäktigesammanträde där revisionsberättelsen behandlas. Antalet revisorer ökades och revisorsersättare togs bort Minimiantalet revisorer ökades från tre till fem, som revi- sorsersättarna avskaffades (9 kap. 2 § KL). Skyldigheten att anlita sakkunniga förtydligades En lagreglering infördes om att revisorerna i sin granskning ska biträdas av sakkunniga i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed (9 kap. 8 § KL). Syftet med tillägget var att understryka kravet på att sakkunniga ska anlitas för att tillgodose kravet på en fullgod revision. Tillägget medförde också ett krav på en likvärdig bedömning över landet. Behovet av sak- kunnigas medverkan kan dock variera med hänsyn till kommunens eller storlek samt komplexiteten i verksamheten. 17.2.3Propositionen Oberoendet i den kommunala revisionen Revisorer får inte längre sitta i fullmäktige I kommunallagen infördes ett förbud mot att välja ledamöter i full- mäktige till revisorer i den kommunen eller (4 kap. 6 a § första stycket KL). Regeringen gjorde bedömning att den kommunala revisionen inte ska övergå till annan huvudman Regeringen gjorde i propositionen bedömningen att revisionen inte ska övergå till någon annan huvudman som exempelvis staten, utan ska fortsätta att vara ett kommunaldemokratiskt kontrollinstrument. 17.2.4Förändringar med anledning av andra utredningar Efter förslag i departementspromemorian Kommunalt domstols- trots8 gavs revisorerna en utvidgad granskningsmöjlighet fr.o.m. . Granskningen kan därefter också innefatta hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdom- stolar (9 kap. 10 § KL). Revisorerna ålades också en anmälnings- skyldighet gentemot berörd nämnd och fullmäktige, om misstanke finns att beslut i allmän förvaltningsdomstol åsidosatts (9 kap. 9 § KL).9 I enlighet med förslag i betänk- andet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting10 genomfördes en lagändring (9 kap. 9 a § KL) som innebär att revi- sorerna är skyldiga att bedöma om resultatet i delårsrapporten och årsbokslutet är förenligt med fullmäktiges mål.11 Genom en lagändring, som initierades i propositionen Den natio- nella utvecklingsplanen för vård och omsorg om äldre,12 utökades revisorernas möjlighet att granska hur nämnder verkställer egna 2001/02:122. 2003/04:105. 2005/06:115. gynnande beslut enligt socialtjänstlagen (9 kap. 10 § KL).13 På samma sätt har revisorerna nu också möjlighet att granska hur nämnder verkställer egna gynnande beslut enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.14 ska revisorerna också intyga om öppen eller separat särredovisning har upprättats i enlighet med lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. De ska också granska och intyga särredovisning och årsrapport för fjärrvärme- verksamhet enligt förordningen (2006:1203) om redovisning av fjärr- värmeverksamhet. Det kan konstateras att ett omfattande reformarbete har bedrivits i syfte att stärka den kommunala revisionen. Flera åtgärder har vid- tagits för att stärka både oberoendet och professionaliteten hos den kommunala revisionen. Vad gäller oberoendet har jävsregler införts för revisorerna. Genom flera succesiva reformer har möjligheten att vara aktiv som ledamot i fullmäktige och nämnder vid sidan av uppdraget som revisor inskränkts. En revisor kan i princip inte ha andra uppdrag som förtroendevald i den kommun eller det landsting hen är revisor i. Vad gäller professionalitet så infördes en rätt för de förtroendevalda att anlita sakkunniga för granskningen. Revisorerna hade redan innan reformen i praktiken anlitat sak- kunniga, men lagändringen tydliggjorde de sakkunnigas existens. I kommunallagen ställdes också krav på att bara sakkunniga skulle ha den kompetens som behövdes för denna typ av granskning. Kravet på att anlita sakkunniga har därefter skärpts genom att dessa ska anlitas i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt vad som följer av god revisionssed. Det är alltså inte valfritt för revisorerna att anlita sakkunniga. Genom kravet på att de sak- kunnigas rapporter ska bifogas revisorernas rapport till fullmäktige har ytterligare understrukits deras roll i revisionsprocessen. 2005/06:SoU26. 2007/08:SoU8. Fullmäktiges roll i processen har också förtydligats genom kravet på att fullmäktige ska motivera sitt ställningstagande till revisorernas förslag. I tilläggsdirektiven till utredningen anger regeringen att en förbätt- rad revision ger ökade möjligheter till en god intern kontroll och en effektiv verksamhetsstyrning samt till medborgerlig insyn och min- skad risk för korruption. Regeringen anser att det finns anledning att överväga om den kommunala revisionen behöver förstärkas ytter- ligare. Mot denna bakgrund ska utredningen analysera och vid behov lämna förslag på hur den kommunala revisionen kan förstärkas. I uppdraget ingår att överväga en ytterligare professionalisering av den kommunala revisionen, men även revisionens granskningsupp- drag. En ytterligare professionalisering skulle enligt direktiven kunna innebära att revisionen bedrivs enbart av yrkesrevisorer eller att de sakkunniga biträdenas roll i stället förstärks inom ramen för den nuvarande revisionen. Vidare ska utredningen analysera om änd- ringar eller förtydliganden i granskningsuppdraget kan öka revi- sionens oberoende och skapa förutsättningar för en mer ändamåls- enlig process för ansvarsprövning. I detta sammanhang ska utred- ningen analysera revisionens uppdrag att lämna uttalanden till full- mäktige i frågan om ansvarsfrihet för nämnder, fullmäktigebered- ningar och enskilda förtroendevalda. Därutöver ska ordningen för fullmäktiges beredning av frågan om ansvarsfrihet och hantering av revisionsrapporter analyseras. Behovet av förändringar ska prövas utifrån effektivitet och insyn samt demokratisk legitimitet. I upp- draget ingår inte att föreslå att ansvaret för den kommunala revi- sionen ska övergå till någon annan huvudman. Uppdraget innebär vissa begränsningar Det kan alltså konstateras att regeringen anger ett antal frågor som utredningen bör överväga. Det som ska utredas är både hur själva revisionen ska utföras, men också proceduren i fullmäktige. Vad först gäller frågan hur revisionen ska bedrivas anger rege- ringen att utredningen ska pröva om själva granskningsuppdraget behöver förändras på något sätt. Detta tar alltså sikte på hur revi- sorerna bedriver sitt uppdrag. Vidare ska utredningen pröva frågan om revisionen även fortsättningsvis ska uttala sig i ansvarsfrihets- frågan. Direktiven innebär alltså en begränsning på det sättet att det inte ingår i uppdraget att pröva om systemetet ska avskaffas. Frågan som utredningen ska ta ställning till är enbart om det ska finnas något förslag från revisorerna i frågan. Ytterligare en fråga kring revisionens bedrivande som utredningen ska ta ställning till är om revisionen ska bedrivas enbart av yrkesrevisorer eller om de sakkunnigas roll ska stärkas på något annat sätt. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att föreslå att exempelvis staten skulle vara huvudman för den kommunala revisionen. Vad gäller frågan om proceduren i fullmäktige ska utredningen pröva frågan om hur ansvarsprövningsprocessen bereds och generellt hur revisionsrappor- ter hanteras. 17.4Kommunal revision i jämförelse med andra former av revision Allmänt om begreppet revision Begreppet ”revision” härstammar från det latinska ordet ”revidere” som betyder att se tillbaka. Revision har traditionellt setts som en form av efterhandskontroll av ett granskningsföremåls ekonomiska rapporter eller aktiviteter.15 Revision blir aktuell i en situation där en huvudman behöver information om en uppdragstagares uppträdande i olika avseenden. Detta kan exempelvis gälla fullmäktige i förhållande till nämnderna men även aktieägarna i ett företag i förhållande till styrelse och vd, eller föreningsmedlemmarna i en ideell förening i förhållande till styrelsen. menar att för att revision ska bli aktuell måste uppdrags- tagaren vara ansvarig (accountable) i något avseende i förhållande till huvudmannen. För att en revision vidare ska bli aktuell måste 15Lundin, Revision reviderad – en rapport om en angelägenhet, 2010:6, s. 27. också prövningen av ansvaret vara för komplicerad eller av för stor betydelse för huvudmannen för att detta ska vara möjligt utan revi- sion.16 Revisionens roll är att förse huvudmannen med relevant infor- mation. menar i en om revision att för att detta ska vara möjligt behövs trovärdighet hos revisionen. För att revisionen ska vara trovärdig krävs i sin tur att revisionen är kompetent och oberoende. I begreppet kompetens ligger enligt att revisionen har full frihet att granska och rapportera om vad den finner. Gransk- ningen måste också ske mot vissa allmänt godkända standarder mot vilka uppdragstagarens prestation ska bedömas.17 Att granskningen ska ske mot en godkänd standard kan exempelvis avse olika former av krav på god redovisningssed. Förutom att uppdragstagaren ska tillämpa olika standarder brukar det också finnas tydliga krav på att revisorerna själva ska följa olika standarder. Det kan exempelvis avse hur revisionen ska bedrivas och krav på särskild sakkunskap hos revisorerna. Att granskningen ska vara oberoende syftar enligt till att garantera att granskningen inte sker utifrån otillbörliga hänsyn. Oberoendet har en subjektiv sida där den handlar om den enskilde revisorns förmåga att inte ta otillbörliga hänsyn. Den objektiva sidan tar sikte på om revisionen uppfattas som oberoende av en utom- stående, rimligt välinformerad betraktare. menar slutligen att revisionens resultat måste ges offentlighet för att få trovärdig- het.18 Diamant anser att med oberoende avses att en revisor ska värna sin opartiskhet, objektivitet och självständighet. Oberoendet ska ses som det samlade knippet av krav som uppställs på revisorns age- rande för att han ska uppnå den efterfrågade opartiskheten, objek- tivitet och självständighet.19 16Flint, Philosophy and Principles of Auditing, s. 22. 17Lundin, Revision reviderat – en rapport om en angelägenhet, 2010:6, s. 29. 18Lundin, Revision reviderat – en rapport om en angelägenhet, 2010:6, s. 29. 19Diamant, Revisors oberoende – om den svenska oberoenderegleringens utveckling, dess funktion och konstruktion, s. 30 f. Revisorernas granskningsuppgift omfattar all den verksamhet – undantaget i princip myndighetsutövning mot enskild – som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden i den omfattning som följer av god revisionssed (9 kap. 9 och 10 §§ KL). Granskningen omfattar samtliga nämnder. Det går alltså inte att exempelvis bara granska en nämnd en gång per mandatperiod. Granskningen sker dock utifrån en risk- och väsentlighetsanalys, vilket påverkar omfattningen av granskningen av varje nämnd. Revisionen ska pröva om verksamheten sköts på ett ändamåls- enligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räken- skaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Vad som avses med god revisionssed är inte fastställt utan är något som växer fram genom ett kon- tinuerligt samspel mellan revisionsteori, revisionspraktik och lag- stiftning samt med den kommunala särarten i förgrunden.20 SKL dokumenterar på eget initiativ vad organisationen anser ingår i be- greppet god revisionssed i verksamhet. I SKL:s skrift om god revisionssed anges21 att, med att verksam- heten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, avses att verksamheten lever upp till fullmäktiges mål, beslut och riktlinjer samt gällande lagstiftning och andra föreskrifter som gäller för verksamheten och klarar att genomföra sitt uppdrag med tillgängliga resurser.