sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — Snarare är det ett synsätt som hjälper oss att analysera och utvärdera våra service-system och att identifiera utman- ingarna framöver. Fattore et al. (2012) undersöker om det finns något av idéerna kring NPG i praktiken. Utifrån en studie av italienska förhållanden noteras att det finns föreställningar om NPM såväl som NPG sam- . Författarna konstaterar att dessa båda koncept fortfarande inte är entydigt definierade utan mer utgör ett samlande begrepp för en mängd olika företeelser, och att dessa företeelser inte är ömsesidigt uteslutande utan kan förekomma . Således finns det ingen motsättning mellan NPM och NPG utan det är två synsätt som delvis kompletterar varandra. 2.6Var står vi nu? Idéerna och metoderna utifrån NPM är fortfarande i högsta grad livskraftiga. Det pågår fortfarande ett omfattande arbete där en- skilda metoder och koncept implementeras, utvärderas och förfinas. Det finns inga tecken på att dessa ansträngningar kommer att avta framöver. Utvecklingen visar emellertid att den initiala entusiasmen har lagt sig och tilltron till att marknaden ska lösa alla problem har avtagit. Marknadsreformerna har löst vissa problem men har givit upphov till nya. Det kan emellertid konstateras att NPM har gjort oss vana att hantera en flora av olika aktörer i olika konstellationer. ningsvis har detta också öppnat upp vår inställning till individuella lösningar anpassade efter varje verksamhet. Det går inte att hitta ett koncept som klarar allt utan man får anpassa efter förutsättning- arna inom varje område. Tillämpningen av enskilda NPM-tekniker har förfinats och visat sig fungera väl inom ett antal områden. finns det kritik mot dessa system och vad de totalt sett kan åstadkomma. Även om enskilda delar presterar bättre (vilket ibland påstås) behöver det inte betyda att verksamheten/sek- torn totalt sett gör vad den ska. Fragmentering öppnar upp för suboptimering vilket inte är effektivt. Därför framhålls be- hovet av alternativa synsätt. Det behövs ansvarsfulla och aktiva offentliga organisationer som agerar för allas bästa på lång sikt. Hur detta kan göras råder det delade meningar om. Klart är emellertid att idéer som NWS och NPG vänder sig emot ensidigt internt effek- tivitetsfokus och istället orienterar sig mot samspel med andra aktörer i olika former. Den enskilda organisationen kommer inte att klara utmaningarna på egen hand utan en god total prestation kräver att många aktörer agerar samfällt. En generell trend förefaller vara att de offentliga organisation- erna är på väg in i av sträng sparsamhet/återhållsamhet (austerity) (Kinder, 2012; Lapsley el al. Därför kommer tek- nikerna kring NPM att behövas och kunna leva kvar. Dock kom- mer hela den omgivande miljön för detta att vara förändrad. Den lokala serviceorganisationen kommer inte längre att själv styra och påverka alla de komponenter som man är beroende av för att full- göra sin uppgift. Istället för att definiera vad som ska erbjudas och sedan organisera fram detta (skapa en produktionsapparat) kom- mer det istället att vara individens behov som står i centrum. Individen förväntar sig högkvalitativ service utifrån sina indivi- duella behov (Kinder, 2009). Inte sällan är dessa mångfacetterade och för att kunna möta dem krävs att flera olika komponenter (producenter/organisationer) samordnas och samverkar. Detta klarar inte en organisation ensam utan man är beroende av omgivningen och att samspela med andra organisationer. Kraven på kommuner och landsting ökar och det är inte realistiskt att tro att den enskilda kommunen eller ska klara de utmaningarna på egen hand (Brorström & , 2008). Hela ekonomin bygger på tydligare specialisering och att varje företag/organisation svarar för en mindre del av värdekedjan själv (och köper mer externt av både varor och tjänster). Det finns ingenting som pekar på att inte de offentliga organisationerna går mot samma utveckling. Ju mer samspel som ska finnas med andra aktörer för att klara sitt åtagande, ju mer ökar beroendet av andra. Att en kommun eller ett landsting som enskild aktör är den lämp- liga enheten för att tillhandahålla samhällsservice är inte självklart. Olika verksamheter kräver olika förutsättningar för att fungera väl. Därför kommer vi att se behov av mer nätverksliknande strukturer så att den enskilda organisationen kan kompensera för detta genom att agera i samspel med andra. Så det finns behov av nya tanke- modeller som handlar mer om, att hålla samman och agera i nätverk av många olika aktörer, vars drivkrafter sannolikt är mycket olika. 3 Svenska erfarenheter av olika organisationsformer 3.1Kommunal organisation i olika former Kommuner och landsting har stor frihet att välja hur de önskar att organisera sina aktiviteter och verksamheter. Eftersom det råder stora skillnader i förutsättningar mellan olika kommuner och lands- ting har det ansetts rimligt att också lämna stor frihet för varje organisation att välja organisatorisk struktur utifrån vad som passar lokalt. I stor utsträckning kan huvudmannen välja hur man internt vill fördela ansvar och arbetsuppgifter för att det ska bli effektivt vid genomförande. Förutom att ha verksamheter i förvaltningsform kan aktiviteter även förläggas till aktiebolag eller andra privaträtts- liga associationsformer. Kommuner och landsting har alltid varit involverade i bolag och andra företag men förekomsten har ökat . Förutom utformning av den interna organisatoriska strukturen handlar det också om att ta ställning till vilka resurser som behövs för att utföra verksamheten. Traditionellt har offentliga organisa- tioner skött utförandet med egna resurser i form av tekniska installationer (investeringar i t.ex. infrastruktur), utrustning och personal. Det har emellertid alltid gjorts köp från externa leveran- törer som tillhandahållit såväl fysiska leveranser som tjänster. har andelen externa resurser kontinuerligt ökat inom kommuner och landsting. I takt med NPM-inspirerade refor- mer har också konkurrens lyfts fram som ett centralt inslag vid tillhandahållande av offentlig service. En annan strukturell fråga där kommuner och landsting har fri- het att agera avser möjligheterna att samverka, dvs. att två eller flera parter går samman och gör gemensam sak. Som utvecklingen nu är inom kommuner och landsting kan konstateras att samverkan är ett aktuellt ämne. Det tas många samverkansinitiativ och formerna för detta varierar. I detta kapitel ägnas uppmärksamheten åt bolagisering och kon- kurrensutsättning utifrån vilka erfarenheter som gjorts. För respek- tive form beskrivs först motiv och drivkrafter. Därefter diskuteras förutsättningar att tillämpa konceptet. Avslutningsvis diskuteras erfarenheter och effekter av respektive form. I kapitel fyra disku- teras samverkan utifrån motsvarande struktur. Bolagsformen innebär en principiell separation av ägande och kon- troll över utförandet. Ägandet ligger kvar hos den kommunala huvud- mannen, medan kontroll och utförande flyttas till bolaget som ansvarar för verksamheten. Genom att en verksamhet bolagiseras lyder den under aktiebolagslagen som reglerar styrning och ledning av verksamheten. Detta innebär att det finns i förväg fastställda roller för ägare, styrelse och VD samt regler för hur relationen mellan dessa ska se ut. I egenskap av ägare har den offentliga huvudmannen möjlighet att utöva inflytande och kontroll genom att utse ledamöter till styrelsen, revisorer samt närvara och rösta på årsstämman. Formellt ligger ägandet hos fullmäktige, men det är vanligt att stora delar av detta ansvar delegeras till styrelsen. I övrigt ligger ansvaret för verksamheten hos bolagets styrelse och VD. VD ansvarar för den löpande verksamheten och styrelsen kontrollerar och följer upp det arbete VD gör. Utöver det fungerar styrelsen även som bollplank och beslutsorgan i frågor av mer övergripande och strategisk karaktär. Det är i denna separation av ägande och kontroll som bolags- formens för- respektive nackdelar uppstår (, 2013). För- delarna är att ansvar och styrning blir tydligt. Bolaget blir en självständig aktör där ledningen (styrelse och VD) har att svara för verksamheten utifrån de direktiv som ägarna satt upp. Ledningen ska svara för bolagets bästa och har ingen skyldighet att göra andra politiska överväganden kring situationen i kommunen eller lands- tinget och vad som händer i andra verksamheter. Bolagets tillgångar är klart åtskilda från övriga tillgångar i kommunen eller , och styrelsen ansvarar för hur de används. Den politiska ledningen i kommunen eller kan inte agera löpande i bolaget utan är hänvisade till att ge anvisningar till de styrelseledamöter man utsett. Svagheten med att organisera verksamheten i bolag ligger i att insyn och kontroll från den offentliga huvudmannen blir indirekt när verksamheten överförs till en annan juridisk person. Det poli- tiska styret i kommer längre från verksamheten och de beslut som styr den. Normalt är det politiker som utses till styrelseledamöter. Som ledamot i en bolagsstyrelse är individen personligen ansvarig för aktiviteterna i bolaget och för att verka för bolagets bästa. Detta är en annan roll än att agera som politiker i en nämnd där systemet bygger på att det ska finnas olika uppfattningar. Det är emellertid inte enbart relationen mellan politikerna och verksamheten som ändras, utan även den mellan verksamheten och medborgarna. I förvaltningsformen är det politiska styret tydligare kopplat till den verksamhet som bedrivs, vilket gör att det blir lättare att utkräva ansvar av politikerna. När en verksamhet bolagiseras och det sker en separation av ägande och kontroll finns det således en risk att även medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande och insyn påverkas negativt. Motiv till att bolagisera Det kan finnas ett antal olika skäl till att bolagisera en verksamhet. Ett av de vanligaste skälen är en strävan efter att effektivisera och använda resurserna mer effektivt. Genom att styrningen blir mer direkt (och tydligare) skapas enklare och mer rationella besluts- vägar. Dessutom kan verksamheten särskiljas från övriga verksam- heter och övrigt beslutsfattande i kommunen eller , vilket skapar tydlighet och fokus. En bolagisering innebär att det är aktiebolagslagen som är väg- ledande för styrningen, vilket förväntas ge mer renodlat ansvar och kortare beslutsvägar då det är VD, ibland i samråd med styrelsen, som fattar besluten i bolaget. Även om det kan finnas en delega- tionsordning som reglerar att beslut av principiell art ska fattas av kommun- eller blir beslutsfattandet i bolaget ändå mer självständigt kring löpande och operativa val. Ytterligare ett motiv tar fasta på att ett aktiebolag utgör en särskild ekonomisk enhet. Detta innebär att eventuella risker kan isoleras till bolaget då verksamheter, medel och ansvar är uttalat hänförliga till bolaget. Att isolera risker kan vara kritiskt för in- vesteringstunga verksamheter inom t.ex. infrastruktur där det är svårt att beräkna kostnader eller riskerna är stora på annat sätt. Särskilt lämpligt förefaller detta vara vid taxefinansierade försörj- ningar där inbetalda medel tillhör kollektivet (och inte skattebetalar- na). Dessutom kan en egen ekonomi på detta vis också särskilja och reservera medel för underhåll av de tillgångar som används. Genom att lyfta ut verksamheten från den kommunala förvaltningen till ett eget bolag, får denna verksamhet en styrelse och en VD som värnar deras intressen. Verksamheten har en egen resultat- och balansräk- ning vars medel inte snabbt kan omfördelas eller användas i andra verksamheter. Avslutningsvis finns andra motiv som har att göra med den enskilda situationen. gjordes ett antal bolagise- ringar av verksamheter för att underlätta en senare försäljning (helt eller delvis) av tillgångar, och ibland överlåtande av verksamheter (Jägsander & , 2001). Detta var t.ex. vanligt förekommande i samband med att elmarknaden avreglerades. Ett annat skäl handlar om att aktiebolagsformen möjliggör flera ägare som både är privata och offentliga, s.k. Offentliga-Privata Partner- skap (OPP) (SKL, 2007). Effekter av att bolagisera – vad vet vi? Ett grundläggande motiv till att bolagisera är ambitionen att tydlig- göra och effektivisera styrning och skapa tydligare och kortare beslutsvägar. Detta är också en av de vanligaste positiva effekterna med bolagiseringen som lyfts fram i gjorda studier (, 1991; Aidemark & , 2004; , 2009). Det finns en vilja att skapa tydligare roller och en bättre ansvarsfördel- ning. Vidare uppfattas det som positivt att en verksamhet genom bolagisering blir mindre beroende av politiska beslut och priorite- ringar (, 2011). Detta är ett resultat av att verksamheten lyfts ut från den kommunala organisationen och bildar en egen juridisk enhet med särskild ekonomi samt får en styrelse som enbart fokuserar på verksamheten som bedrivs i bolaget och dess behov. Behov av att skapa tydligare styrning är något som bland annat lyfts fram i studier av fastighetsförvaltning (, 2011). Det är vanligt när fastighetsförvaltning sker i förvaltnings- form att ansvaret för underhållet av fastigheter är fördelat mellan de olika verksamheter som brukar lokalerna och själva fastighets- förvaltningen. Detta gör att det blir svårt att skapa en helhetsbild av hur underhåll sker och i vilken omfattning. Likaså finns det ökad risk för att underhåll inte prioriteras i lika hög utsträckning som de verksamheter som bedrivs. Konsekvensen blir att underhållet blir Det är i sådana situationer som bolagisering ses som en lösning. Erfarenheterna pekar på att styrningen av en verksamhet förbättras och det blir ett tydligare fokus på t.ex. fastighetsfrågorna när verksamheten bolagiseras och både ägande och förvaltning sam- las i en ekonomisk enhet. Fördelarna ovan kräver emellertid att relationen mellan ägare och bolag tydligt definieras (, 1998). Det krävs att kommunen som ägare ändå ger bolaget en viss ekonomisk rådighet att agera utifrån sina egna förutsättningar och sin verksamhet. I de fall ägaren behåller för stor kontroll över bolagets löpande ekonomi och aktiviteter riskerar fördelarna att utebli då bolagets handlings- möjligheter begränsas i allt för stor utsträckning (, 1998). Därmed reduceras styrelsens möjligheter att fungera som ett verkställande och ledande organ för bolaget. Om ägarna behandlar bolaget och dess styrelse som en nämnd kommer det att fungera som en nämnd, oavsett juridisk form. I ett sådant sammanhang till- för inte bolagsformen några fördelar utan innebär enbart att nämnd- aktiviteterna flyttat till en annan arena (jfr. s.k. nämndbolag (, 1991). Bolagsformen tycks således ge vad som efterfrågas, nämligen tydligare styrning, kortare beslutsvägar och en mer effektiv drift av verksamheten. Förutsättningarna är emellertid att såväl ägare som bolag respekterar den rollfördelning som aktiebolagslagen ger för handen (, 2008; , 2013). Om fördelarna handlar om effektiv styrning och beslutsförmåga så innebär detta att insyn och ansvarsutkrävande kan för- svåras. Ägaren har inte samma löpande insyn och kontroll och i en bolagsform skapas en annan relation mellan medborgare, verksam- het och folkvalda politiker. Den offentliga huvudmannen kan han- tera detta genom en god ägarstyrning som tydligt artikulerar vilja och syfte med verksamheten. På detta vis vet ledningen för bolaget vad som förväntas och ägaren kan följa upp utfallet. Förutom strukturella effekter kring styrning och ledning har bolagisering också visat sig ha en motiverande effekt (et al. Anställda får en tydligare organisatorisk tillhörighet och det har visat sig att de anställda tydligare identifierar sig med ett bolag (än med kommunen eller som helhet). Förutom att det kan påverka effektiviteten har dessa argument fått allt större betydelse i takt med att kommunala organisationer upplever problem med att attrahera och rekrytera kompetens till sina organisationer. Ett bolag upplevs som en mer attraktiv arbetsgivare än en kommu- nal förvaltning. Konkurrensutsättning i de former som vi pratar om är förhåll- andevis nya i den kommunala sektorn. Även om de första försöken initierades så var det som utveck- lingen tog fart i flera kommuner och landsting. Internationellt fanns många förespråkare för NPM och dess metoder. I inleddes reformarbetet utifrån olika bevekelsegrunder där det delvis handlade om lägre kostnader och högre kvalitet men också om politik och ideologi om hur saker borde vara. Ämnet var politiskt känsligt då det ifrågasatte mycket av den dåvarande kommunala strukturen kring saker som politikens roll, produktionsorganisa- tionens roll, medborgarnas valfrihet och inflytande samt hur kvali- tet och likabehandling säkerställs. Att kommuner och landsting köper från externa leverantörer är emellertid inget nytt då detta alltid har förekommit. Vad som dis- kuteras gäller proportionerna mellan offentligt och privat i utför- andet och hur detta kan organiseras med hjälp av t.ex. marknads- lösningar. råder ett mer pragmatiskt förhållningssätt i förhåll- ande till konkurrensutsättning än . Kommuner och landsting har under experimenterat med marknadslösningar och skaffat sig en hel del erfarenheter. På samma sätt har forsk- ningen följt dessa strävanden för att samla erfarenheter och sys- tematisera kunskap. Goda och dåliga erfarenheter har gjorts och det råder i många sammanhang politisk enighet om det kloka att köpa tjänster från lämpliga leverantörer som erbjuder produktions- mässiga fördelar för en kommun eller ett landsting. Konkurrensutsättning – vad vet vi om effekterna? Forskning om konkurrensutsättning baseras i hög grad på generella och principiella studier och det finns jämförelsevis få större empi- riska studier, varken i eller internationellt. Merparten av de studier som gjorts härstammar och den utveckling som var då i de offentliga organisationerna, i såväl som utomlands. Två genomförda forskningsöversikter visar på en likartad bild av erfarenheterna varför de utgör underlag till detta delkapitel (, 2011; , 2011). Förekomsten av kon- kurrens har resulterat i en allmän skärpning av resursförbrukning och sänkta kostnader för de offentliga organisationerna. Frågan är emellertid vilken tjänst som den lägre kostnadsnivån avser. Då detta visat sig svårare att studera är kunskapen om detta mindre utvecklad och de indikationer som finns är i huvudsak anekdotiska. Processerna kring konkurrensutsättning har skapat ökat fokus på att verkligen specificera innehållet i en upphandling och hur den ska följas upp. Efterhand som erfarenheter har vunnits har inne- hållet i upphandlingarna (och kontrakten) specificerats tydligare och mer detaljerat. Till detta kopplas också utvecklade system för mätning och uppföljning av kvalitet. Parterna har en mer forma- liserad relation kring en tjänst som i allt väsentligt är definierad på förhand. Däremot är stödet svagare för att konkurrensen resulterat i om- fattande utveckling av verksamheten i termer av vad som erbjuds eller vilken kvalitet som tillhandahålls. Det innovations- och för- nyelsearbete som bedrivits har huvudsakligen varit inriktat på metod- frågor, dvs. att göra produktionen billigare. Antydningar till pro- duktutveckling förekommer men dessa har inte fått något större genomslag. Av de studier som gjort kan konstateras att den anbuds- konkurrens som genomförts i huvudsak resulterat i priskonkurrens. Kostnadspress tenderar att riskera att kvaliteten blir för dålig varför allt striktare system för kvalitetsuppföljning införs vilket i ett av- seende är bra för då specificeras produkten. Ett problem är om specifikationerna sker i form av att processerna regleras. Regleras utförandet (snarare än vad som ska åstadkommas) begränsas ut- rymmet att utveckla och förnya. Detta lägger stort ansvar på beställaren att initiera och driva utveckling eftersom entreprenören får mindre anledning att göra detta. Om inte utföraren utvecklar måste beställaren göra det, annars blir konsekvenserna på lång sikt förödande. Den politiska situationen kring att kommuner och landsting konkurrensutsätter har förändrats under de tjugo årens reformer. Från att ha varit starkt ideologiskt präglat i kombination med stora förhoppningar om besparingar är situationen en annan. om det finns ideologiska dimensioner är förhållningssättet till upp- handlingar mer pragmatiskt och handlar om vilka kapaciteter man har råd att hålla i egen regi och vilka som kan köpas från externa aktörer. Det är inte längre frågan om antingen privat eller offentlig regi utan snarare en fråga om hur mixen av produktionsresurser ska se ut, givet den aktuella lokala marknadssituationen. Att kon- kurrensutsätta kräver således omsorgsfulla förberedelser, att vara genomtänkt samt att det finns en uthållighet. Detta har visat sig svårt att uppnå i en politiskt styrd organisation där tiden är knapp och konsekvenserna av fattade beslut varar . I samband med upphandling och konkurrensutsättning sker stora förändringar i huvudmannens egen organisation. I några fall är enbart externa leverantörer välkomna att lämna anbud vilket kan leda till avknoppningar och/eller personalövergångar. I andra fall är även den kommunala utförarenheten välkommen att lämna anbud. Hur detta påverkat den kommunala organisationen har inte ägnats stort intresse. (2011) konstaterar att det förekommer jämförelser mellan offentlig och privat regi men dessa har inte närmare studerat vad som händer i en offentlig produktionsorga- nisation i en konkurrenssituation. Det finns enstaka studier kring hur anställda generellt uppfattar offentliga såväl som privata arbets- givare men utan tydlig koppling till förekomsten av konkurrens (Jordahl, 2006). Internationella erfarenheter visar att övergång till det privata kan vara ofördelaktigt för den personal som följer med (, 2002; , 2005) men att det inte finns något stöd för detta i . Att konkurrensutsätta verksamheter har också visat sig kräv- ande för kommuner och landsting då den kräver en kompetent och väl fungerande beställarorganisation (Bryntse, 2000; , 2007; et al, 2004). En underdimensionerad eller olämpligt sammansatt beställarfunktion tenderar att skapa situa- tioner där konkurrensmomentet verkar destruktivt för verksam- heten och avnämarna med högre kostnader och lägre kvalitet som följd. Inom kommuner som landsting har samverkan varit ett honnörs- ord och viktigt tema för förbättringsarbete under de senaste decen- nierna, både på nationell och på nivå. Samhällets befint- liga struktur för välfärdsproduktion ifrågasätts och mycket arbete har lagts på rationaliseringar och omstruktureringar . Sektorns utmaningar är emellertid fortfarande många och omfattande. Generellt betraktas samverkan som ett sätt att utveckla och effektivisera men sammanhanget har varierat över tiden. presenterades det ofta som ett alternativ till konkurrensutsättning och privatisering (, 2000). Det har emellertid fokus svängt till att mer uttryck- ligen handla om att klara uppdraget utifrån de utmaningar man ser . (2009) identifierar fyra drivkrafter för ökad samverkan inom kommuner och landsting: •Tilltagande specialisering i verksamheterna i kombination med organisatorisk specialisering. Samverkan avser då koordination av olika yrkesgrupper eller organisationer så att de sammantaget svarar mot behoven. •Insatserna inom t.ex. sjukvård och omsorg riktas mot fler indi- vider med sammansatta behov (t.ex. multisjuka). Detta kräver samordning, t.ex. genom samverkan. •Ökade krav på verksamheterna i kombination med teknisk ut- veckling. Utmaningarna kan genom ökad volym i verk- samheterna som kan ge stordriftsfördelar. •Ansvarsförskjutningar inom den offentliga sektorn. Det sker löpande förskjutningar i ansvar och uppgifter mellan olika enheter av den offentliga sektorn. Oavsett var gränsen mellan huvud- männen dras krävs att parterna anpassar sig på respektive sida. Det finns olika typer av samverkan.