sou · H3B399d3 · 2015-12-04 00:00:00 — För det fall ett samutnyttjande är omöjligt måste en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av att bevara mark- och vattenområden för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta dem i anspråk för andra ändamål än bevarandeändamål. Med ”mark” avses även underliggande jordlager och naturresurser som t.ex. grundvatten (se prop. 1985/86:3 s. 150). Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 154) avses ”med föreliggande behov” både anspråk på såväl förändringsåtgärder som bevarande och skydd av pågående användning av marken och vattnet – dock ska långsiktiga behov ges stor tyngd. Bestämmelsens andra mening avser fall då det föreligger konkurrens mellan allmänna och enskilda behov inom ett område, behov som inte går att förena. Enligt bestämmelsen ska företräde då ges åt en sådan användning som medför en god hushållning från allmän synpunkt. Med uttrycket ”allmän synpunkt” torde i detta sammanhang betyda att allmänna intressen i princip prioriteras framför rent enskilda intressen i en eventuell konflikt. Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 11.3. Utredningens förslag avser att tydliggöra att hushållningsbestämmelserna handlar om överväganden om användningen av mark- och vattenområden samt att sådana överväganden ska göras utifrån en helhetssyn. Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3, s. 145) är hushållningsbestämmelserna inriktade på att ge vägledning för att avgöra frågor om mark- och vattenanvändningen. De kan betecknas som planeringsriktlinjer för alla som bedriver eller avser att bedriva tillståndspliktiga verksamheter som tar i anspråk mark- och vattenområden som kan användas för olika ändamål. Överväganden i planeringen bör göras utifrån en helhetssyn, dels geografiskt, dels med hänsyn till de olika intressen som finns att använda mark- och vattenområden för olika ändamål. Enligt Miljömålsberedningen kräver en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten att vi ser till hela landskapet och dess förutsättningar och möjligheter. (Se avsnitt 10.1.5). Regeringen beslutade (M2014/593/Nm) om ett etappmål för biologisk mångfald enligt följande. Etappmålet om helhetssyn på markanvändningen är att samordningen inom den statliga förvaltningen har förstärkts så att helhetssynen på markanvändningen har ökat. Det är viktigt att frågor om framtida mark- och vattenanvändning övervägs i ett helhetsperspektiv i samband med översiktplaneringen så att avvägningsfrågor i minsta möjliga utsträckning hänskjuts till prövningen av enskilda projekt där det övergripande syftet att främja en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och fysisk miljö i övrigt kan vara svårt att tillgodose. I bestämmelsens andra stycke hänvisas till bestämmelserna i 6 kap. 6 kap. 19–22 §§ om planer och planeringsunderlag till stöd för tillämpningen. föreslog i sitt betänkande (SOU 2009:45) att bestämmelserna i 6 kap. 19 och 21 §§ skulle föras in i 3 kap. MB. De handlar emellertid om underlag för tillämpningen av hela , och utredningen anser att en hänvisning räcker för att visa på kopplingen till hushållningsbestämmelserna. Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 11.6. Första meningen i utredningens förslag avser att tydliggöra att hushållningsbestämmelserna är avsedda att tillämpa vid planering och beslut om användningen av mark- och vattenområden. Att tydligt ange i vilka sammanhang bestämmelserna ska tillämpas, dvs. vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden, kan enligt utredningens mening bidra till att undanröja vissa missuppfattningar om bestämmelsernas räckvidd. Andra meningen i förslaget introducerar begreppen område av väsentligt allmänt intresse och område av riksintresse. Begreppet område av väsentligt intresse behandlas i avsnitt 11.4.2. Områden av väsentligt allmänt intresse och riksintresse behandlas i kap. 12. Särskild hänsyn ska tas till dessa intressen vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden. Utredningen föreslår att begreppet ”intresset ska skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande ersätts med ”intresset ska till- Att ”tillgodose” ett intresse är enligt utredningens uppfattning en formulering som bättre stämmer överens med bestämmelsernas karaktär av planeringsriktlinjer än den nuvarande formuleringen ”skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande. Formuleringen ”intresset ska tillgodoses” kan enligt utredningens mening bidra till att främja en helhetssyn vid överväganden om användning av mark- och vattenområden. I andra stycket anges att om området är av riksintresse ska det intresset tillgodoses och i tredje stycket anges att om området är av väsentligt allmänt intresse ska intresset så långt möjligt tillgodoses. Begreppet tillgodose definieras i 4 §. Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 11.6.1. I första stycket ges en definition av begreppet tillgodose. Definitionen av att ett intresse tillgodoses är att området efter en tillståndspliktig åtgärd är möjligt att använda för det ändamål som intresset avser och att den verksamhet som intresset avser kan bedrivas. Ett riksintresse tillgodoses i ett beslut om de värden eller de förutsättningar som ligger till grund för riksintresset kan antas kvarstå om beslutet verkställs. På motsvarande sätt ska även områden av väsentligt allmänt intresse som huvudregel tillgodoses i ett beslut. I de fall det inte är möjligt att på ett realistiskt sätt tillgodose två motstående intressen ska en helhetsbedömning göras som kan resultera i att en angelägen åtgärd eller verksamhet tillåts trots att ett väsentligt allmänt intresse inte kan tillgodoses till fullo. Så långt möjligt ska alltså sättas i relation till andra väsentliga intressen av större eller motsvarande vikt. Enligt andra stycket bör det alltid prövas i planerings- och beslutsprocessen om det går att tillgodose flera önskemål om användningen av ett område. Avsikten med bestämmelsen att uppmuntra ansträngningar att om möjligt anpassa den tänkta åtgärden så att både den och det angivna riksintresset eller väsentliga allmänna intresset kan tillgodoses på området. Möjligheter till samutnyttjande av ett område för flera ändamål behandlades i förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 46) på följande sätt. En bestämmelse av den nu föreslagna innebörden medför bl. a. att de myndigheter som med tillämpning av NRL skall avgöra mål eller ärenden om ändrad markanvändning skall bedöma om den ansökta förändringsåtgärden är av den arten och avses få en sådan utformning att den påtagligt kan försvåra villkoren för sådana verksamheter och intressen, vars behov det är ett allmänt intresse att skydda. Om så är fallet och om tillkomsten av den ansökta åtgärden i sig själv inte är av allmänt intresse, ligger det oftast i en god hushållning att se till att åtgärden inte kommer till stånd på den platsen. Ett och samma område är emellertid inte sällan lämpligt att utnyttja för flera olika verksamheter . I många konkurrenssituationer behöver det inte i första hand vara fråga om att förhindra en viss verksamhet. Det kan i stället gälla att överväga verksamhetens närmare lokalisering inom området eller att ställa upp sådana villkor för verksamhetens bedrivande eller utformning att tillräcklig hänsyn tas till det intresse eller den verksamhet som behöver skyddas. Det tredje stycket avser att, tillsammans med bestämmelsen i 19 § andra stycket, tydliggöra att områden av riksintresse enligt 3 kap. är sekundära i förhållande till områden av riksintresse enligt 4 kap (se avsnitt 11.6.3). Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 11.9. Bestämmelsen anger de s.k. anknutna lagarna, dvs. de lagar enligt vilka hushållningsbestämmelserna i olika utsträckning ska tillämpas vid planering och beslut. Ett viktigt syfte med hushållningsbestämmelserna är att de ska utgöra gemensamma riktlinjer för överväganden om användning av mark- och vattenområden vid beslut enligt de lagar som styr mark- och vattenanvändningen. Hänvisningen till anknuten lagstiftning finns i HushF, men utredningen anser att en så central beståndsdel i systemet bör framgå tydligt av lagstiftningen och föreslår att bestämmelsen läggs in i . I 3 kap. 2 § PBL anges att översiktsplanen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den bebyggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. svarande sätt anges i 4 § havsplaneförordningen (2015:400) att ett förslag till havsplan bl.a. ska utformas så att planen ger den vägledning som behövs för att de områden som omfattas av den kan användas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till områdenas beskaffenhet och läge samt de behov som finns. I andra stycket i förslaget anges därför att översiktsplaner enligt PBL och havsplaner enligt 4 kap. 10 § MB ska ge vägledning vid tillämpningen. Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 11.4.2 och 11.5.3. I 6 § 1 definieras vilka mark- och vattenområden som kan vara av väsentligt allmänt intresse. Hushållningsbestämmelserna handlar om långsiktigt god hushållning med vissa typer av områden där en viss mark- och vattenanvändning är av stort allmänt intresse. Det är enligt förarbetena områden för sådana verksamheter och intressen som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av mark- och vattenområden i landet, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande. Sådana verksamheter och intressen ska ges en prioriterad ställning vid avvägningar om ett områdes möjliga användningar. (Se vidare avsnitt 9.4). Enligt utredningens förslag är ett område av väsentligt allmänt intresse om det har en väsentlig allmän betydelse ur ett långsiktigt hushållningsperspektiv att ett visst intresse tillgodoses. Det allmänna intresset kan vara av såväl nationell som regional och lokal karaktär. I 6 § 2 definieras vilka mark- och vattenområden som kan vara av riksintresse. Vidare anges att ett formellt beslut krävs för att ett område ska vara av riksintresse(se avsnitt 11.5.2). Processen inför ett beslut om ett område av riksintresse behandlas i avsnitt 11.5.5. De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 2 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.3. Innebörden av bestämmelsen är att stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön kan vara av väsentligt allmänt intresse. Vid planering och beslut om användningen av sådana områden ska det angivna intresset så långt möjligt tillgodoses. De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar delvis de som anges i nuvarande 3 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.4. Liksom enligt nuvarande 3 kap. 3 § MB behandlas områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt i den nu föreslagna bestämmelsen. Samhällets utveckling har fört med sig ett ökat tryck på den gröna infrastrukturen i såväl landsom vattenmiljöer. Exploateringar riskerar att leda till en ökad fragmentisering vilket i sin tur påverkar ekosystemens funktion eftersom dessa behöver utrymme för att utvecklas och kunna leverera tjänster. I förslaget förs det därför in att även värdefulla strukturer kan vara av väsentligt allmänt intresse. Värdefulla strukturer för ekologiska samband kan t.ex. vara områden av betydelse för grön infrastruktur. Förslaget omfattar även områden som har betydelse för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § MB. Ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § MB är visserligen till sin funktion en form av strategiskt planeringsdokument. Åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § MB ska dock upprättas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm. Av 5 kap. 1 § framgår att regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela förskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Åtgärdsprogramen får på så sätt en geografisk anknytning. Områden som har betydelse för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § kan då t.ex. vara områden av betydelse för åtgärder för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön enligt 6 kap. 1 § förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 12.5. Enligt förslaget kan mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar och andra åtgärder avsedda att begränsa klimatpåverkan eller för klimatanpassningsåtgärder eller som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat vara av väsentligt allmänt intresse. Den kommunala fysiska planeringen är ett viktigt redskap i processen att planera samhället mer flexibelt för att kontinuerligt kunna anpassas till ändrade klimatförhållanden. Klimatanpassning i den fysiska planeringen handlar bland annat om att i nya planer hantera frågor som rör lokalisering och utformning av verksamheter och bebyggelse, samt att ta ställning till behovet av skyddsåtgärder och att avsätta tillräckliga skyddsavstånd utifrån förväntade framtida klimatförhållanden. Det handlar också om att i befintlig bebyggelse hantera exempelvis teknisk infrastruktur och grönstruktur på ett strategiskt vis, för att möta ett klimat i förändring. Lagstiftningen sätter ramen för vad som går att reglera inom den fysiska planeringen. Det bör påpekas att alla klimatanpassningsåtgärder inte kan styras eller regleras med hjälp av planinstrumenten i PBL (Klimatanpassning i fysisk planering – Vägledning från länsstyrelserna 2012, s. 78). Exempel kan vara områden som behövs för att anlägga översvämningskydd, områden som är lämpliga för lagring av koldioxid eller områden som är olämpliga att bebygga med hänsyn till framtida översvämningsrisker. De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 4 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.6. I förslagets första stycke anges att mark- och vattenområden som har betydelse för jord- och skogsbruk är av väsentligt allmänt intresse. Genom att ange att områdena är av allmänt intresse ges grunden för att utifrån paragrafen hävda jord- och skogsbrukets berättigade intressen i en konkurrenssituation (jmf. 1997/98:45, Del 2, s. 31). Andra stycket motsvarar nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket MB. Genom kompletteringar i 3, 5 och 11 kap. PBL (se 11.4.4 och 12.4.2) ges en utökad möjlighet att utöva sin tillsyn samt en ny ingripandegrund om kommunerna inte följer bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i den kommunala planeringen enligt PBL. De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 5 § med vissa ändringar. Förslaget behandlas i avsnitt 12.7. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som har betydelse för renskötsel eller fiske eller vattenbruk kan vara av väsentligt allmänt intresse. I förslagets andra mening kan områden som har betydelse för renskötsel eller fiske även vara av riksintresse. I nuvarande 3 kap. 5 § används begreppen ”rennäring” och ”yrkesfiske”. Enligt förslaget ersätts dessa begrepp med ”renskötsel” och ”fiske”. Liksom enligt nuvarande 3 kap. 5 § MB anser utredningen att mark- och vattenområden som har betydelse för vattenbruk inte kan vara av riksintresse (se avsnitt 12.7.3). De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 6 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.8. Förslaget innebär att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse på grund av sina naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse. I bestämmelsens andra mening anges att behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas. Att behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter särskilt ska beaktas innebär att bestämmelsen även omfattar s.k. gröna bälten och gröna kilar kring och i bebyggelsekoncentrationer (se prop. 1997/98:45, Del 2 s. 32–33. Se även prop. 1985/86:3, s. 63–64) Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 12.9 och innebär att mark- och vattenområden som har betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av väsentligt allmänt intresse. Ett område med en grundvattenförekomst av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av riksintresse. Dricksvattenförsörjningen är tillsammans med övrig livsmedelsförsörjning, infrastrukturen för elförsörjning, elektronisk kommunikation och betalningssystem, grundläggande förutsättningar för samhällets funktionalitet. Ett bortfall eller en allvarlig störning i den allmänna dricksvattenförsörjningen kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter leda till att en kris uppstår i samhället. är en fungerande allmän dricksvattenförsörjning i sig en förutsättning för att kunna hantera många andra kriser. Mot bakgrund härav är beredskapen att motstå och hantera allvarliga störningar inom dricksvattenförsörjningen en betydelsefull del av samhällets planeringsarbete i fråga om olyckor och kriser (se Kommittédirektiv En trygg dricksvattenförsörjning, Dir. 2013:75, s. 2). Genom kompletteringar i 3, 5 och 11 kap. PBL (se avsnitt 11.4.4) ges en utökad möjlighet att utöva sin tillsyn samt en ny ingripandegrund om kommunernas beslut om att anta detaljplaner kan antas innebära att ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen inte så långt möjligt tillgodoses. Här åsyftas såväl områden för pågående som för framtida dricksvattenförsörjning samt reservvattentäkter och områden för infiltration. De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 7 § med vissa ändringar. Förslaget behandlas i avsnitt 12.10. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse. Av nuvarande 3 kap. 7 § MB andra stycket framgår att det är områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som kan vara av riksintresse. I slutbetänkande uttalades (SOU 2009:45, s. 164) bl.a. att när det gäller ett sådant exploateringsintresse som område av värdefulla ämnen eller material är det själva fyndigheten som har varit begränsande för vilka områden som kan föreslås. Av förarbetena och av paragrafens andra stycke framgår att det inte enbart är de värdefulla ämnena och mineralerna utan också möjligheterna att utvinna dessa som ska skyddas. föreslog i sitt slutbetänkande att paragrafens andra stycke bör ändras så att det framgår att åtgärder inte får vidtas inom områden som innehåller ämnen eller material av ifrågavarande slag om åtgärderna innebär att utvinningen påtagligt försvåras. SGU har under denna utrednings arbete föreaslagit att begreppet fyndighet ska tas bort som begränsning av vad som kan konstituera riksintresset. Utredningen ansluter sig till bedömning och anser således att uttrycket fyndigheter ska utgå ur bestämmelsen. De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 8 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.11. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, väg-, järnvägs-, luftfarts- och sjöfartskommunikation, elektronisk kommunikation, vattenförsörjning, avfallshantering eller kärnavfallshantering kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse. Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 12.12. Utredningen har även i sitt delbetänkande Bostadsförsörjning och riksintressen (SOU 2014:59) behandlat frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bostadsförsörjning kan vara av väsentligt allmänt intresse. Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 12.13. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som har särskild betydelse för näringslivsutveckling, forskning och innovation eller regional tillväxt kan vara av väsentligt allmänt intresse. De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 9 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.14. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret kan vara av väsentligt allmänt intresse. Ett område som behövs för totalförsvarets anläggningar kan vara av riksintresse. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 §. Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 11.7. Enligt förslaget införs en bestämmelse i 3 kap MB med innebörd att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer under vissa förutsättningar kan besluta att ge företräde för ett väsentligt allmänt intresse före ett riksintresse. Som villkor för beslutet anges att beslutet inte strider mot bestämmelserna i 1 och 2 §§. Enligt förslaget till ändring i 3 kap. MB kan ett område vara av riksintresse om området i ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av stor nationell betydelse att bevara eller använda för ett visst ändamål och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har beslutat att området är av riksintresse. Det är således i grunden regeringen som har beslutat att ett område är av riksintresse, och enligt utredningens mening är det då rimligt i lagstiftningen föra in en uttrycklig möjlighet för regeringen att i särskilda fall kunna besluta att ett väsentligt allmänt intresse ska ges företräde före ett riksintresse. Se vidare utredningens förslag till ändring i 21 kap. 7 § MB. Förslaget innebär att uttrycket påtaglig skada ersätts med tillgodose på motsvarande sätt som i 3 kap. Ändringen i andra stycket är föranledd av förslaget till ny 3 kap. 3 §. Paragrafen motsvarar nuvarande 7 § med tillägget att om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet endast kan tillåtas enligt 3 kap. 20 § ska domstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Förslaget behandlas i avsnitt 11.7. 15.3Förslag till ändring i 4, 5, 10 §§ Förslagen föranleds av att utredningen föreslår att begreppet område av väsentligt allmänt intresse införs i 3 kap. . Utredningen föreslår således att även väsentliga allmänna intressen enligt 3 kap. MB ska redovisas i översiktsplanen och att kommunen i planen ska visa hur den avser att tillgodose dessa intressen. Det är kommunen som avgör avvägningar som enbart rör väsentliga allmänna intressen. Utredningens förslag innebär dock att det av granskningsyttrande även ska framgå om planförslaget innebär att bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. inte följs samt om förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § MB. Förslaget föranleds av att utredningen föreslår att begreppet område av väsentligt allmänt intresse inför i 3 kap. . Utredningen föreslår således att under samrådet även särskilt ska verka för att väsentliga allmänna intressen enligt 3 kap. MB tillgodoses. Det är kommunen som avgör avvägningar som enbart rör väsentliga allmänna intressen, och frågan om kommunen tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse eller inte är inte grund för prövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Enligt utredningens mening bör därför inte generellt åläggas att i sitt granskningsyttrande beröra frågor om tillgodoseende av väsentliga allmänna intressen. Som framgår av avsnitten 11.4.4, 12.6.2 och 12.9 bedömer utredningen att bör få möjliget att ingripa om t.ex. ett beslut att anta en detaljplan kan antas innebära bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. inte följs samt om förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § MB. Utredningen föreslår därför att granskningsyttrande även ska behandla dessa frågor. Förslaget innebär att prövningsgrunder utökas till att även avse frågan om bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. inte följs samt om förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § MB. Förslaget är en följd av att utredningen föreslår att en ventil ska införas i 3 kap. 20 § MB.