sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — analyserade orsakerna till de iakttagna effektivitets- bristerna i rättsväsendet och brottmålsprocessen. Granskningen gällde fler myndigheter än Kriminalvården.110 Sammanfattning: Statskontoret bistår regeringen med bland annat utvärderingar av statlig verksamhet. Statskontorets uppdrag är att bistå regeringen med utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och av övergripande frågor om den offentliga förvalt- ningens funktionssätt. I detta ingår att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv och att redovisa effekter av statliga åtgärder.111 Utredningarna kan avse alla politikområden. Statskontoret har också ett förvaltningspolitiskt uppdrag som innefattar uppföljning av den offentliga sektorns utveckling och bevakning av vissa frågor om kvalitets- och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen.112 Statskontoret kan inte självständigt inleda utredningar eller utvärderingar av enskilda myndigheters verksamheter. Myndigheten kan dock lämna förslag till regeringen på utredningar, utvärderingar och uppföljningar som bör göras.113 Statskontoret kan också inom ramen för sitt förvaltningspolitiska uppdrag självständigt initiera utredningar. Då handlar det om mer generella förvaltningspolitiska frågeställningar som förvaltningens organisering, styrning och kompetensförsörjning. Regeringens uppdrag kan innebära att Statskontoret ska göra en myndighetsanalys. En sådan innefattar analys av faktorer som myndighetens mål, resurser, verksamhetsuppföljning, resultat, interna och externa omständigheter som påverkar resultatet och vilka för- bättrande åtgärder som bör vidtas. Regeringen kan sedan ge Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för regeringen och rättsväsendet. 1111 § förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret. 1121 a § ibid. 1132 § ibid. Extern granskning av Kriminalvården Statskontoret i uppdrag att göra fördjupade analyser av identifierade problemområden. Statskontoret har inte genomfört någon myndighetsanalys av Kriminalvården. Frågor rörande bland annat transporter av frihets- berövade och hot mot anställda har däremot berörts i utredningar . En mer heltäckande rapport om kriminal- vård publicerades . Statskontoret granskade då de delar av kriminalvårdsverksamheten som avsåg anstalterna och transport- tjänsten.114 Den senaste rapporten som avser Kriminalvården specifikt publicerades och innehåller en utvärdering av myndighetens bidrag till ideella organisationer.115 Sammanfattning: utför () en värdering av i vad mån Kriminalvården följer de ekonomi- administrativa bestämmelserna för verksamheten. Verket utför också olika typer av uppdrag inom ekonomisk styrning. Upp- dragen kan komma både från regeringen och från andra myndig- heter. ESV har bland annat i uppdrag att bistå regeringen med det under- lag den behöver för att säkerställa att statsförvaltningen är effektiv samt att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Bland uppdragen ingår också att göra prognoser, analysera och lämna information om den statliga ekonomin.116 EA-värdering och kontroll av årsredovisningar genomför ESV en ekonomiadministrativ värdering av nästan samtliga myndigheter under regeringen. Värderingen mäter i vad mån myndigheter följer de ekonomiadministrativa bestämmelserna för verksamheten, EA-värdet. Det görs inte någon bedömning av om en åtgärd som i och för sig varit förenlig med regelverket skulle vara 114Statskontoret, rapport 2003:20. Effektivitetsgranskning av kriminalvården. 115Statskontoret, rapport 2014:24. Kriminalvårdens bidrag till ideella organisationer. 1162 § förordningen (2010:1764) med instruktion för . Extern granskning av Kriminalvården Regeringen har beslutat om riktlinjer för värderingen.117 Värdering sker främst inom redovisning, finansiering och intern- kontroll. Den sker även inom t.ex. upphandling, konsekvens- utredning, arkivering av räkenskapsmaterial och rapportering. De myndigheter som ska bli EA-värderade lämnar information, så kallad självdeklaration, till ESV genom (ett gemensamt informationssystem för myndigheterna och i den statliga redovisningsorganisationen). och vissa myndigheter med särskilt ansvar inom ett visst område lämnar också in information från sin verksamhet om andra myndigheter. De uppgifter som ges in granskas till viss del.118 De fastställda EA- värdena rapporteras till regeringen. Myndigheterna har möjlighet att hämta dem ur . När myndigheter lämnar årsredovisningen till regeringen ska de också lämna en kopia av den till ESV.119 ESV kontrollerar att uppgifterna i årsredovisningen stämmer med vad myndigheten rapporterat in i . Uppdrag inom ekonomisk styrning ESV genomför också olika typer av uppdrag inom ekonomisk styrning. Uppdragen kan komma från regeringen. Till skillnad från Statskontoret tar ESV också emot uppdrag från andra myndigheter. ESV har rätt att ta ut en avgift i sådana fall. De uppdrag som kommer från regeringen brukar normalt inte vara inriktade på en viss myndighet, utan rör ofta en fråga inom ESV:s verksamhets- område som behöver utredas utifrån flera myndigheters perspektiv. Åtgärder som föreslås efter granskningen är inte bindande utan endast rekommendationer. ESV har, på uppdrag av regeringen, bland annat granskat Kriminalvårdens arbete med att projektera för och upphandla nya kriminalvårdsanläggningar. 117Regeringsbeslut, , Fi2003/5922. 118Kontroller sker bland annat mot revisionsrapporter, revisionsberättelser och granskningsrapporter samt mot Statskontorets myndighetsanalyser. Vissa frågor ska myndigheterna verifiera genom att ange spårbarhet till svaret, t.ex. hänvisning till diarienumret. ESV har sedan möjlighet att begära ut aktuell handling för kontroll. ESV läser även myndighetens kommentarer till de svar som lämnas för att kontrollera så att svaret och kommentaren är förenliga med varandra. 1192 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Extern granskning av Kriminalvården innehåller en granskning av de åtgärder som Kriminalvården hade vidtagit för att säkra sin upphandlingskompetens. I rapporten finns förslag till Kriminalvården på åtgärder för att ytterligare säkra upphandlingskompetensen och på en bättre styrning av anskaff- ningen av nya fängelser.120 Sammanfattning: följer upp och utvärderar tillämpningen av konvention om barnets rättigheter () i Kriminalvårdens verksamhet. Kriminalvårdens verksamhet berör enskilda under , bland annat genom att barn kan vara frihetsberövade i häkten. Barnombuds- mannen är en statlig myndighet som har till uppgift att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av . ska då särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen.121 Vid fullgörande av den uppgiften ska systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämp- ningen av i berörda verksamheter hos bland annat förvaltningsmyndigheter. ska föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med berörda myndigheter och huvudmän.122 kan dock inte tvinga en myndighet att förändra något i verksamheten. Ett exempel på granskning av som omfattat Kriminalvårdens verksamhet är en rapport om barn och ungdomar i arrest och häkte misstänkta för brott. I framtagandet av rapporten har man bland annat besökt häkten på sex orter och talat med barn och ungdomar som frihetsberövats 120Ekonomistyrningsverket, rapport nr 2008:4. Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörj- ning. 1212 § lagen (1993:335) om . 1221 § förordningen (2007:1021) med instruktion för . Extern granskning av Kriminalvården misstänkta för brott. I rapporten finns flera förslag till förändringar som berörs mer längre fram i betänkandet (avsnitt 12.4.2).123 Sammanfattning: (Brå) utför, på eget initiativ och på uppdrag av regeringen, uppföljningar och utvärderingar inom rättsväsendet. Brå är ett centrum för forsknings- och utvecklingsverksamhet inom rättsväsendet. Brå ska bidra till kunskapsutveckling inom det kriminalpolitiska området och främja brottsförebyggande arbete. En viktig uppgift för myndigheten är att initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge regeringen underlag för åtgärder och prioriteringar på det kriminalpolitiska området. Brå ska också löpande bistå regeringen i kriminalpolitiska frågor.124 Regeringen ger ofta Brå i uppdrag att utföra särskilda kartlägg- ningar, utvärderingar osv. Brå:s analyser bygger ofta på de uppgifter myndigheterna i rättskedjan är skyldiga att rapportera till Brå för den officiella rätts- statistiken. Brå kan dock genomföra utvärderingar även på andra sätt än analys av rättsstatistiken. Brå är inriktad på den över- gripande verksamheten. Avsikten är inte att kontrollera hur de andra myndigheterna utför sina uppdrag utan snarare att genom forskning och statistik ta fram kunskap om verksamheterna och på så sätt bidra till en lärande organisation. I sina analyser kan Brå identifiera åtgärder som berörd myndighet bör vidta, men det är då bara rekommendationer och myndigheten är inte skyldig att agera i enlighet därmed. För att visa på vilken typ av utvärderingar Brå kan göra och med vilken frekvens sådana görs avseende Kriminalvårdens verksamhet redogörs för rapporter som mer direkt berör Kriminalvården . publicerades en utvärdering om återfall i brott efter 123 , årsrapport . Från insidan (2013) – Barn och ungdomar om tillvaron i arrest och häkte. 124 1 § och 2 § första stycket 5 förordningen (2007:1170) med instruktion för Brottsföre- byggande rådet. Extern granskning av Kriminalvården utslussning med utökad frigång och en rapport med en kartläggning av innehållet i frivårdspåföljderna.125 redovisades en utvärdering om hur samhällstjänst fungerar och möjligheterna att döma fler till samhällstjänst samt en utvärdering om lekmanna- övervakare inom frivården.126 Samtliga rapporter grundade sig på regeringsuppdrag. I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag att kartlägga sysselsättningen i kriminalvårdsanstalt. Uppdraget ska redovisas senast den 16 november 2015.127 Sammanfattning: För att ett beslut ska kunna överklagas krävs att det är skriftligt och har en inte obetydlig faktisk verkan för parter eller andra. En form av granskning av Kriminalvårdens beslut är möjligheten att överklaga dem. Ett beslut får överklagas om så är särskilt reglerat eller om det är överklagbart på sedvanerättslig grund. I flera för verksam- heten centrala författningar är det reglerat att Kriminalvårdens beslut får överklagas, om än ofta först efter omprövning av myndigheten.128 Alla myndighetsåtgärder enligt de olika lagarna är ändå inte överklagbara. Överklagbarheten är begränsad till följd av allmänna principer som har utvecklats i praxis.129 En förutsättning för att ett beslut ska kunna överklagas är att det har karaktären av ett skriftligt uttalande. Avgörande är inte vad myndigheten benämnt skrivelsen. Även en skrivelse som benämns information kan innehålla ett överklagbart beslut. 125Brottsförebyggande rådet, rapport 2010:8. Utökad frigång och återfall. , rapport 2010:10. Frivården i – En kartläggning. 126Brottsförebyggande rådet, rapport 2012:4. Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter. , rapport 2012:9. Lekmannaövervakare inom frivården. 127Regleringsbrev för avseende , Ju2013/8711/osv. 128Se t.ex. 14 kap. 1, 2 och 5 § fängelselagen (2010:610), 7 kap. 3–4 §§ häkteslagen (2010:611) samt 29–30 §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid. 1997/98:101. Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m., s. 50 f. Extern granskning av Kriminalvården sättning för överklagbarhet är att beslutet har en inte alltför obetydlig faktisk verkan för parter eller andra. Ett principbeslut, som ska vara vägledande i kommande enskilda fall, är som regel inte överklagbart. Samma sak gäller för förhandsbesked som inte är bindande. Ett beslut som innebär att en myndighet kan eller ska verkställa det eller att den enskilde ändå måste rätta sig uppfyller vanligen kraven för överklagbarhet. Även avslag på en enskilds framställan är oftast överklagbara. För att en myndighetsåtgärd ska kunna överklagas måste den alltså ha karaktären av ett dokumenterat uttalande som består för överklagande. Det skulle annars inte vara menings- fullt med ett överklagande, eftersom syftet är att beslutet ska ändras eller upphävas. En myndighets underlåtenhet att handla eller faktiska handlande, t.ex. en polismans trafikdirigering på gatan, kan inte överklagas.130 Flera för individen viktiga myndighetsåtgärder inom är således inte överklagbara. Inte alla får överklaga ett beslut bara för att det är överklagbart. Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får myndighetsbeslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas.131 För klagorätt krävs att klaganden direkt drabbats av negativa verkningar, om inte annat är särskilt föreskrivet. Verkningarna kan ligga på det rättsliga planet eller vara av faktisk natur.132 Beslut från JO och rättsfall angående överklagbarhet Nedan följer några beslut från JO och rättsfall för att ytterligare klargöra vilka beslut som är överklagbara. I ett fall som JO prövade hade en polismyndighet spärrat av en motorcykelorganisations lokaler. JO skriver i beslutet att en myndighets faktiska handlande eller underlåtenhet att handla inte kan överklagas enligt allmänna förvaltningsrättsliga Se även och , Förvaltningslagen (Zeteo, version ), kommentar till 22 §. Se vidare RÅ 2004 ref. 8 och RÅ 2007 ref. 7. 131Om annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från den regleringen, gäller dock den bestämmelsen, se 3 § första stycket förvaltningslagen (1986:223). 132Se T. och B. , Förvaltningslagen (Zeteo, version ), kommentaren till 22 §. Se även RÅ 1992 ref. 13. När klagorätten prövas görs det med utgångspunkt i förhållandena när överklagandet kom in, se RÅ 1991 ref. 58. Extern granskning av Kriminalvården principer, men att de aktuella avspärrningarna inte var att betrakta som faktiskt handlande utan som överklagbara beslut. Detta efter- som det var fråga om skriftligt upprättade beslut som inneburit inskränkningar i rätten att disponera fastigheten. Tillträdesförbudet hade också gällt under en längre tid.133 RÅ 1992 ref. 65 gällde ett beslut inom kriminalvården att för framtiden inte medge en intagen obevakade besök av sina barn. Beslutet gällde utan tidsbegränsning och förhindrade inte att man ändå skulle tillåta obevakade besök. Det avsåg alltså inte om den intagne vid viss angiven tidpunkt skulle få ta emot barnen med eller utan bevakning. Ändå ansågs beslutet överklagbart. Enligt Regeringsrätten (numera , HFD) fick beslutet genom sitt innehåll en påtaglig rättsverkan för den enskilde och borde därför kunna överklagas med stöd av 59 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt såsom beslut i enskilt fall.134 I RÅ 1986 not. 831 gjorde HFD bedömningen att en plan för den intagnes korttidspermissioner inte var bindande och beslutet därom därför inte var överklagbart. HFD fann i RÅ 2010 ref. 9 att ett beslut om avslag på en hem- om att få röka på sitt bostadsrum var överklagbart. Domstolen konstaterade att beslut i särskilda fall, med vissa då inte aktuella undantag, var överklagbara enligt den då gällande lagen om kriminal- vård i anstalt. Domstolen fann sedan att Kriminalvården genom att avslå den intagnes framställning tagit ställning till lagens tillämpning i ett särskilt fall och att avgörandet haft faktiska verkningar. Den intagne hade därför rätt att överklaga. 133JO 1999/00 s. 60. JO har även i flera ärenden prövat om ett överklagbart beslut egentligen hade bort fattas. Frågan har alltså inte varit om ett visst beslut varit överklagbart utan om Kriminalvården brustit genom att inte fatta ett överklagbart beslut. Om kvarhållande eller omhändertagande av en försändelse, se JO, beslut , dnr 5877-2011 samt JO, beslut , dnr 4465-2012, 5061-2012 och 5239-2012. Jfr även JO, beslut , dnr 4637-2007, i vilket JO fann att förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om hand- läggningen av ärenden skulle tillämpas vid omhändertagande av alkohol. JO har vidare ansett att omplacering mellan två likvärdiga avdelningar inom en anstalt inte utgör handläggning av ett ärende i förvaltningslagens mening, se JO, beslut , dnr 2375-2009. När det varit fråga om två icke likvärdiga häktesavdelningar har det emellertid ansetts vara tal om handläggning av ett ärende, se JO, beslut ,dnr 3009-2007. 134Jfr RÅ 1973 ref. 75. Extern granskning av Kriminalvården 6.5.7Insynsrådet, offentlighetsprincipen och ideella frivilligorganisationer Sammanfattning: Kriminalvårdens insynsråd, offentlighets- principen och ideella frivilligorganisationer bidrar till den demo- kratiska insynen i Kriminalvårdens verksamhet. Vid finns som ovan nämnts ett insynsråd (avsnitt 5.2.2).135 Syftet med ett insynsråd är att tillgodose behovet av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Även om inte insyn ska sammanblandas med tillsyn, bidrar insynsrådet till att representanter för allmänheten får inblick i den verksamhet som Kriminalvården bedriver, vilket också ger möjligheter att utöva demokratisk kontroll. Därtill är förstås offentlighetsprincipen tillämplig även på Kriminalvårdens verksamhet. Genom den kan medborgare och media utöva granskning och därmed bidra till att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls i verksamheten.136 Ytterligare insyn i Kriminalvårdens verksamhet uppnås genom ideella frivilligorganisationer, t.ex. Röda korset och Kriminellas revansch i samhället (). Organisationernas verksamhet i för- hållande till Kriminalvården består bland annat i att stötta och besöka intagna vid häkten och anstalter.137 1358 § förordningen med instruktion (2007:1172) för Kriminalvården. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 30. 137Statskontoret, rapport 2014:24. Kriminalvårdens bidrag till ideella organisationer, s. 39 ff. I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för hur gransk- ningen av kriminalvårdens verksamhet är organiserad i , , , samt och . Delar av detta kapitel bygger på information som kommittén har inhämtat från i , Direktoratet for Kriminalforsorgen i , Kriminalomsorgsdirektoratet i , samt Her Majesty’s Inspectorate of Prisons i och . En motsvarande översiktlig redogörelse av hur granskningen av polisens verksamhet är organiserad i , , , samt och finns i betänkandet Tillsyn över polisen.1 Utformningen av ett lands granskning av myndigheters verk- samhet är, liksom kommittén konstaterade i betänkandet Tillsyn över polisen, ofta tätt sammankopplad med ett lands nationella traditioner och förvaltningsmodeller.2 Det är därför svårt att tillgodogöra sig erfarenheter från hur andra länder valt att utforma sin granskning av kriminalvården. Det är dock möjligt att dra vissa slutsatser om granskningen från de länder som kommittén har valt att studera. Granskningen skiljer sig åt mellan de länder som kommittén har undersökt. Kontroll av regelefterlevnaden förekommer dock hos samtliga studerade länder, ofta i kombination med andra former av granskning. Samtliga undersökta länder har en ombudsman med ett mandat som innefattar att kontrollera regelefterlevnaden i kriminal- vården. Även om dessa institutioner liknar varandra finns det Tillsyn över polisen, s. 107 ff. 2Ibid, s. 107. skillnader mellan länderna, särskilt mellan de nordiska länderna på den ena sidan och samt och på den andra. ansvarar för verkställighet av straff och häktning och lyder under justitieministeriet.3 Myndigheten består av tre verkställighetsregioner, en central förvaltningsenhet, en riks- omfattande hälsovårdsenhet, en verkställighetsenhet och ett utbild- ningscentrum för brottspåföljdssektorn.4 verksamhet står under extern gransk- ning av justitiekanslern i statsrådet och justitieombudsman. Dessa är två högsta laglighetsövervakare.5 Andra exempel på myndigheter som utövar extern granskning över Brottspåföljdsmyndig- heten är dataombudsmannen och . Dataombuds- mannen övervakar behandlingen av personuppgifter och Statens revisionsverks granskning har ett i huvudsak finansiellt perspektiv. Interna inspektionens kontroll över Interna inspektionen vid lyder direkt under generaldirektören för att den ska vara så fristående som möjligt från organisationen i övrigt. De interna inspektionerna utgår i huvudsak från den årliga inspektionsplanen som general- direktören har godkänt. Därutöver tillkommer några ad hoc inspektioner. Granskningen är bred och omfattar bland annat regelefterlevnad och effektivitet. Interna inspektionen kan rikta sin granskning mot alla funktioner och enheter inom Brottspåföljds- myndigheten. Interna inspektionen har rätt att få tillgång till information och IT-system för att kunna utföra sin granskning. 31 § lagen om (953/2009). 44 § ibid. . /brottspafoljdsmyndigheten/organisation.html (Hämtad ). (Hämtad ). justitieombudsman (JO) ska enligt lag i synnerhet inspektera fängelser och andra slutna inrättningar.6 JO svarar för kontrollen tillsammans med två biträdande justitieombudsmän. De biträdande justitieombudsmännen har i det närmaste samma befogenheter som JO och avgör självständigt ärendena inom sina ansvarsområden.7 Övervakningen av fångvården är av tradition ett av kärnområdena inom JO:s verksamhet. JO:s verksamhet liknar dess svenska mot- svarighet. JO övervakar således att i sin verksamhet följer föreskrifter, huvudsakligen genom att undersöka inkomna klagomål. Vidare genomför JO regelbundet inspektioner av fängelser och undersöker ärenden på eget initiativ om det får kännedom om olagligheter och missförhållanden.8 har anslutit sig till det fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (OPCAT). JO är ett sådant nationellt besöksorgan som avses i det fakultativa protokollet.9 Direktoratet for kriminalforsorgen har det övergripande ansvaret för alla kriminalvårdsinstitutioner i såsom fängelser, halvvägshus etc. Det lyder under och ska som ansvarig för kriminalvården säkerställa att gällande lagar och regler efterlevs. Kriminalvården står under extern granskning av bland annat ombudsman, och . Rigs- revisionen utövar regelbunden ekonomisk- och administrativ kontroll av kriminalvården samt genomför riktade granskningar på eget 65 § lagen om justitieombudsman (197/2002). 714 § ibid. Resource.phx/eoa/svenska/jo/jo-verksamhet.htx (Hämtad ). justitieombudsmans berättelse , s. 184. 91 a kap. lagen om justitieombudsman (197/2002). Datatilsynet övervakar kriminalvårdens behandling av person- uppgifter. ombudsmand är en jurist som utses av (parlamentet) för att granska offentliga myndigheter, däribland kriminalvården. Han eller hon får kritisera och lämna rekommenda- tioner i enskilda fall. Dessa är inte juridiskt bindande, men följs som regel ändå av myndigheterna. ombudsmand tar emot klagomål från enskilda, inleder ärenden på eget initiativ och inspekterar kriminalvårdens institutioner såsom fängelser. Det är vidare ombudsmannen som, i samarbete med Institut for Menneskerettigheder och organisationen mod Tortur (DIGNITY), genomför särskilda inspektioner och därmed uppfyller rollen som nationellt besöksorgan i enlighet med OPCAT. Kriminalomsorgen är organiserad i en central, en regional och en lokal nivå. Centralt finns Kriminalomsorgsavdelningen i norska justitie- departementet, som styr verksamheten politiskt, och Kriminal- omsorgsdirektoratet, som står för den administrativa förvaltningen. Det finns fem regionala förvaltningar och lokalt är det organiserat i anstalter och frivårdskontor.10 Kriminalvårdens verksamhet står under extern granskning av bland annat , tilsynsråd, Riksrevisjonen och datatilsynet. Riksrevisjonen och datatilsynet utövar i hög grad motsvarande typ av granskning som respektive Datainspektionen.11 tema/kriminalomsorg/sub/om-kriminalomsorgen.html?id=446221 (Hämtad ). (Hämtad ). (Hämtad ). (Hämtad ). (Hämtad ).