sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Till samhällets ansvar och förpliktelser hör att förmå alla berörda aktörer att arbeta så att varje barn och ung person i samhällsvård får förutsättningar att utvecklas och må så bra som möjligt. Utredningen har tagit del av ett omfattande material som visar på brister när det gäller bl.a. utbildning och hälsa för placerade barn och unga, men också sett positiva exempel på att det går att samla samhällets resurser utifrån barnets och den unges bästa. Dessa exempel måste dock bli fler och ingå som självklara delar av det samlade stödet till placerade barn och unga. Sedan dagens LVU trädde i kraft har förbättrad samverkan om vård och annat stöd för placerade flickor och pojkar som har eller riskerar att utveckla allvarlig psykisk ohälsa blivit ett allt viktigare förbättringsområde. Inte minst har kunskapen om neuro- psykiatriska funktionsnedsättningar som faktorer i dessa samman- hang ökat. Behovet är dock stort av en fortsatt utveckling av vård- former och vårdinnehåll som motsvarar de ofta sammansatta och individuella behoven hos placerade flickor och pojkar som har eller riskerar allvarlig psykisk ohälsa. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Utredningen vill vidare framhålla att tvångsvården förutsätter aktiva och systematiska insatser för att förebygga och förhindra att ingripanden utan samtycke behövs. Sådana insatser kräver ofta också samverkan mellan bl.a. socialtjänst, skola och hälso- och sjukvård. Vissa grundläggande förutsättningar för utredningens över- väganden och förslag har beskrivits i det föregående. De utvecklas, fördjupas och kompletteras i följande kapitel om olika aspekter av samhällsvården för barn och unga. Mot bakgrund av behovet av en samlad reformering av tvångsvården för barn och unga bygger ut- redningens samlade överväganden och förslag i detta betänkande på tre övergripande slutsatser: Det behövs en ny lagstiftning om tvångsvård för barn och unga, en ny LVU. Barnrättsperspektivet måste stärkas i tvångsvården för barn och unga. Nationellt kunskapsstöd, fortsatt kunskapsutveckling och systematisk uppföljning behövs för att syftet med den nya LVU ska uppnås. Utredningen drar vidare slutsatsen att vissa förändringar som be- hövs med utgångspunkt från tvångsvården av barn och unga bör avse alla placerade barn och unga. Det gäller t.ex. förslagen om hälsoundersökning och förslagen om stöd och hjälp efter avslutad placering. 4.5.2Det behövs en ny LVU Utredningens bedömning: Dagens LVU är till stora delar en processlagstiftning och uppfattas som i huvudsak repressiv. Att den grundläggande regleringen om vårdens innehåll finns i SoL gör också regelverket svårt att överblicka. Det är av rättssäker- hetsskäl viktigt att en lag som reglerar så ingripande åtgärder En ny LVU – inledande överväganden och förslag som tvångsvård har en tydlig, begriplig och pedagogisk struktur. Ambitionen måste vara att utformningen av lagen är så tydlig att barn och unga samt deras anhöriga och närstående kan över- blicka de regler som styr vården och förstå innebörden av dem. Utredningens förslag: Nuvarande LVU ska ersättas med en ny, mer överskådlig och pedagogisk lag som utgår från barn- konventionens syn på barn som rättighetsbärare. Den ska benämnas lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Med barn ska i den nya LVU avses varje människa under och med ung person, eller den unge, varje människa . Den nya lagen ska utgöra en omarbetning av dagens LVU, där de bestämmelser som gäller tvångsvården ska framgå på ett mer samlat sätt än . Den nya lagen ska delas in i kapitel och ges mellanrubriker. Från processlag till en lag med barnet som rättighetsbärare Som framgått ovan har dagens LVU tillkommit och utformats som en kompletterande lag till SoL. Dagens LVU är därför till stora delar en processlagstiftning. Den anger de processuella reglerna för de olika tvångsvårdsinsatserna och de materiella förutsättningarna som ska vara uppfyllda för att tvångsinsatserna ska kunna komma i fråga. Sammantaget gör detta att lagen uppfattas som i huvudsak repressiv. Att den grundläggande regleringen om vårdens innehåll finns i SoL gör också regelverket svårt att överblicka. Det är dessutom en brist att den nuvarande lagen bara nämner ”unga” i sin benämning och i lagen i övrigt och inte ”barn”. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det finns starka skäl att ersätta LVU med en ny lag: lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Syftet är att få en mer överskådlig och pedagogisk lag som utgår från syn på barn som rättighetsbärare. Den nya lagen ska vara en omarbetning av dagens LVU med vissa förtydliganden och kompletteringar. Dess innehåll framgår av övervägandena och förslagen i de följande kapitlen. Med barn ska i den nya LVU avses varje människa under och med ung person, eller den unge, varje människa . Utredningen är medveten om att denna definition av ung En ny LVU – inledande överväganden och förslag person, eller den unge, inte finns i exempelvis SoL. Enligt utred- ningens uppfattning är det dock viktigt med så tydliga begrepp och termer som möjligt i en lag som reglerar insatser utan samtycke. Tydlig, begriplig och pedagogisk struktur Utredningen anser att det är viktigt att en lag som reglerar så ingripande åtgärder som tvångsvård har en tydlig, begriplig och pedagogisk struktur. Ambitionen måste vara att utformningen av lagen är så tydlig att barn och unga samt deras anhöriga och när- stående kan överblicka de regler som styr vården och förstå inne- börden av dem. Det är en viktig förutsättning för att stärka rätts- säkerheten i tvångsvården. Som en kompletterande tvångslag till SoL, som är en ramlag, bör den nya LVU i vissa avseenden vara mera detaljerad än vad nuvarande LVU är, särskilt när det gäller utformningen av vården. I syfte att åstadkomma en pedagogisk och lättillgänglig reglering är den nya lagen indelad i ett flertal kapitel med egen paragraf- numrering. På det sättet blir bestämmelsernas karaktär tydligare och lagen kan utvecklas och fyllas på med nya paragrafer under respektive kapitel. Kapitelindelningen har en struktur som anger mindre ingripande åtgärder före mer ingripande. För att underlätta för läsaren har den nya lagen även en innehållsförteckning och mellanrubriker. Bestämmelserna i den nya lagen har utformats på ett könsneutralt sätt och utgår från principen om att barnet har rättigheter. Delvis innebär utredningens förslag till ny LVU en dubbelreglering eftersom några bestämmelser redan följer av den grundläggande regleringen i SoL. Det gäller t.ex. bestämmelserna i 2 kap. om att barn och unga ska få en god vård. Enligt utredningens mening uppvägs nackdelarna med en dubbelreglering av kravet på tydlighet, framför allt gentemot de barn och unga som bereds vård enligt lagen. Viss dubbelreglering föreligger , t.ex. bestäm- melsen om barns och ungas rätt till information och möjlighet att framföra sina åsikter. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Utredningen föreslår även en del hänvisningar till annan lag- stiftning. Även hänvisningarna är enligt utredningens mening nöd- vändiga av pedagogiska skäl. Där det är möjligt anges för tydlighets skull kort vad den bestämmelse som det hänvisas till innehåller. I andra fall är detta inte möjligt utan att göra lagen alltför omfångsrik och därmed tynga texten. 4.5.3Barnrättsperspektivet måste stärkas i tvångsvården för barn och unga Utredningens bedömning: Synen på barn som rättighetsbärare måste få ett större genomslag i tvångsvården med utgångspunkt i barnets rätt att bli bemött med värdighet och respekt på lika villkor som andra människor. Ett starkare genomslag för barnrättsperspektivet bör bidra till ökad likvärdighet i tvångsvården genom att varje flickas eller pojkes rätt till skydd och god vård fokuseras efter individuella behov. Barnrättsperspektivet är ett etiskt ställningstagande som kräver fortsatt etisk reflektion av huvudmän, verksamhetsansvariga och yrkesverksamma vid tillämpningen av den nya LVU. Bemötande med värdighet och respekt på lika villkor som andra Barnrättsperspektivet uttrycker skyldigheten att genom lämpliga åtgärder förverkliga barnets mänskliga rättigheter. Dagens LVU tar sin utgångspunkt i barnets eller den unges behov. Synen på barn som rättighetsbärare har endast fått genomslag i de bestämmelser som gäller barnets eller den unges rätt till information och rätt att komma till tals (36 § LVU). För ett starkare genomslag i den nya LVU för synen på barn som rättighetsbärare har utredningen gett i uppdrag att analysera barnrättsperspektivet i tvångsvården (se bilaga 3). I enlighet med hennes slutsatser anser utredningen att barnrätts- perspektivet har sin grund i barnets rätt att bli bemött med värdighet och respekt på lika villkor som andra människor. Det innebär att barnets rättsliga relationer till både det omgivande samhället och En ny LVU – inledande överväganden och förslag till sin familj behöver uppmärksammas. Vidare bör barnrätts- perspektivet ha en tydlig koppling till allmänna offentligrättsliga bestämmelser som syftar till att tillvarata enskildas intressen vid all kontakt med myndigheter och verksamheter som utövar offentlig makt. Grundläggande principer om krav på delaktighet, integritets- skydd och rättssäkerhet vid beslut, behandling och vård ska också vara relevanta för barns situation och kunna tillämpas på beslut som rör barn. Diskriminering och särbehandling av vissa barn utan sakskäl ska inte vara tillåtet. Vid utformningen av den nya LVU har utredningen särskilt betonat fyra grundläggande principer, dvs. principerna om förbud mot diskriminering (artikel 2), barnets bästa i främsta rummet (artikel 3), rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) samt rätten att få bilda och uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som rör barnet själv (artikel 12). De allmänna kommentarerna från , som ger staterna vägledning i tolkningen av , har också hört till utgångspunkterna för förslaget till ny LVU. , Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Lissabonfördraget och andra internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter för barn hör också till utgångspunkterna för utredningens förslag till ny LVU. Likvärdighet för flickor och pojkar i hela landet En aspekt på barnrättsperspektivet och rättssäkerheten som utred- ningen vill framhålla och främja genom sina förslag är likvärdig- heten i tillgången till skydd och god vård för pojkar och flickor i hela landet. Det finns ingen samlad bild av skillnader mellan hur domstolar, huvudmän och verksamheter tolkar och tillämpar LVU, men utredningen har under sitt arbete mött exempel på att tolkningen och tillämpningen inte alltid uppfattas som likvärdig. Det kan exempelvis handla om olika sätt att bedöma behoven av tvångsvård, olika regler och åtgärder som påverkar barnet eller den unge vid HVB och olika sätt att arbeta med frågan om vårdnads- överflyttning efter att ett barn eller en ung person varit placerad i samma familjehem. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Som framgår ovan är social barn- och ungdomsvård en verk- samhet som i stor utsträckning rör underpriviligierade barn och familjer. Forskare har konstaterat att klass, kön och etnicitet är viktiga faktorer för att beskriva vilka som kommer i kontakt med vården. Det finns ett tydligt samband mellan att vara fattig och ha kontakt med den sociala barnavården. Andra studier, som refereras i de följande kapitlen, beskriver också genusskillnader i bedöm- ningen av vårdbehov och i vårdinnehållet vid HVB. Med några undantag behandlas vård med stöd av LVU inte särskilt i dessa sammanhang utan som en del av samhällsvården i stort. Ett starkare genomslag för barnrättsperspektivet i tvångsvården bör, enligt utredningens bedömning, leda till ökad likvärdighet genom att varje flickas eller pojkes rätt till skydd och god vård efter individuella behov tydligare sätts i centrum. Syftet med den nya LVU är att ge en stabil grund för detta, men det kommer att behövas många andra insatser för att detta syfte ska få genomslag fullt ut vid tillämpningen av lagen. Det handlar bl.a. om förstärkt kunskapsstöd, kunskapsutveckling och uppföljning. Barnrättsperspektivet är ett etiskt ställningstagande Utredningen vill betona att barnrättsperspektivet ska ses som ett etiskt ställningstagande för barnets rättigheter som individ och subjekt. För att tillämpas fullt kräver det en fortlöpande etisk reflektion i det dagliga arbetet i alla verksamheter och bland alla professioner som möter barn och unga. Inom ett område som tvångs- vården, där etiska frågor kring självbestämmande och integritet är centrala, blir detta särskilt angeläget. Ett exempel på det är gränssättande åtgärder på andra HVB än SiS särskilda ungdomshem. I kapitel 14 föreslår utredningen vissa ytterligare regler inom det området, men också ett utvecklings- arbete för att få till stånd en ökad kunskap och medvetenhet bland personal vid HVB om vad som är tillåtet och etiskt försvarbart. Även när det gäller tillämpningen av de skyddsåtgärder som i vissa situationer får användas vid de särskilda ungdomshemmen lämnar utredningen förslag som kräver etisk reflektion vid tillämpningen av dem (kapitel 17). En ny LVU – inledande överväganden och förslag Andra exempel på frågor som kräver etisk reflektion är bedöm- ningar av barnets bästa och det lämpliga i en insats för ett barn. I kapitel 6 föreslår utredningen att socialnämnden i vissa situationer ska få besluta om en kontaktperson för barn även utan vårdnadshavarens samtycke. I kapitel 13 föreslår utredningen att barnets bästa ska vara avgörande vid prövning av om vård i familje- hem med stöd av LVU ska upphöra. 4.5.4Kunskapsstöd, kunskapsutveckling och uppföljning behövs för att syftet med den nya LVU ska uppnås Utredningens bedömning: För att den nya LVU verkligen ska leda till ett förstärkt barnrättsperspektiv i tvångsvården krävs en samlad satsning där också nationellt kunskapsstöd, fortsatt kunskapsutveckling och systematisk uppföljning ges stor vikt. Utredningens förslag: Staten ska bidra till kommuneras implementering av den nya LVU och de andra författnings- ändringar som föreslås. Samlad satsning på reformerad tvångsvård för barn och unga För att den nya LVU verkligen ska leda till ett förstärkt barnrätts- perspektiv i tvångsvården krävs, enligt utredningens bedömning, en samlad satsning där också nationellt kunskapsstöd, fortsatt kunskapsutveckling och systematisk uppföljning ges stor vikt. I sin analys av barnrättsperspektivet i tvångsvård för barn och unga konstaterar att forskning inom barnrätten visar tydliga orossignaler att lagstiftningsåtgärder för barn ofta inte får den effekt som varit avsedd. För en reell förstärkning av ett barn- rättsligt förhållningssätt inom vården behövs en ömsesidig utveckling av lagreglering och annat författningsstöd, en kunnig och kompetent verksamhet med resurser och stöd att förverkliga regelverket i praktiken samt utvecklade rutiner för uppföljning, återkoppling och tillsyn för att kvalitetssäkra verksamheten utifrån bl.a. ett barn- rättsperspektiv. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Utredningen delar denna bedömning och vill understryka att de förslag om kunskapsstöd, kunskapsutveckling och uppföljning som lämnas i de följande kapitlen ska ses som nödvändiga delar av en samlad reform av tvångsvården för barn och unga. Det har också varit en central del av utredningens uppdrag att, tillsammans med stärkt barnrättsperspektiv och rättssäkerheten inom tvångsvården, bidra till kvalitetsutveckling. En viktig del av utredningens samlade förslag är ett större uppdrag om kunskap och kvalitet i samhällsvård för barn och unga som regeringen förslås ge till . Som regeringens expert- myndighet inom socialtjänst och hälso- och sjukvård har Social- styrelsen en nyckelroll när det gäller kunskap och kvalitet i sam- hällsvård för barn och unga, vilket ytterligare understryks av att myndigheten ska vara ett nav i den fortsatta statliga styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. I det större uppdraget ingår flera delar som beskrivs närmare i kapitel 9, 12, 14, 15 och 16. Statligt stöd till kommunernas implementering av den nya LVU Införandet av den nya LVU bör föregås av utbildnings- och informationsinsatser till politiker och tjänstemän för att de efter- strävade resultaten med lagen ska uppnås. Kommunerna har ett grundläggande ansvar för att implementera nya lagar och för- ordningar. Det hör också till statliga myndigheters ansvar att bidra med information och annat stöd till kommunerna om nya lagar och förordningar. Särskilt och Inspektionen för vård och omsorg () har viktiga roller i det sammanhanget när det gäller den nya LVU. Utredningen föreslår dock att staten i detta fall även ska bidra till kommuneras implementering av den nya LVU och de andra författningsändringar som föreslås. En samlad nationell insats är angelägen inom detta område, där kraven på rättssäkerhet och likvärdighet för barn, unga och föräldrar måste vara mycket höga. Om detta inte säkerställs redan när lagen ska börja tillämpas riskeras dess legitimitet. Det är inte heller acceptabelt att barn och unga i de utsatta situationer som lagen avser ska riskera bristande En ny LVU – inledande överväganden och förslag tillgång till skydd och god vård i väntan på en mer långsiktig implementering. Utredningen anser mot den bakgrunden att staten bör ge kommunerna ett finansiellt stöd för implementeringsinsatser i anslutning till den nya lagen. Aktiviteterna bör lämpligen kunna ske inom ramen för de årliga överenskommelserna med SKL om en evidensbaserad praktik, om dessa kommer att fortsätta som . Särskilt de regionala utvecklingsledarna inom den sociala barn- och ungdomsvården bör kunna bidra till att utbildnings- och informa- tionsinsatserna når såväl större som mindre kommuner. Vidare anser utredningen att behöver delta i arbetet och svara för det juridiska faktamaterialet. 5Barns och ungas rätt till skydd och god vård Enligt direktiven ska utredningen göra en övergripande översyn av bestämmelserna i samt analysera behovet av förtydliganden av regelverket. Syftet är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU. Detta kapitel behandlar syftet med nya LVU, nämligen att till- försäkra barn och unga skydd och en god vård. Inledningsvis redovisas dagens reglering och kunskap när det gäller hur reglerna tillämpas och vad placerade barn och unga efterfrågar. Barns och unga rättigheter berörs ur olika aspekter i flera andra kapitel. I kapitel 3 redogörs för barnrätts- perspektiv och i kapitel 4 hur synen på barnet som rättighetsbärare ska få ett större genomslag i tvångsvården. Kapitel 6–10 behandlar frågor om hur barn kan tillförsäkras skydd, bl.a. förutsättningarna för vård och beslutsprocessen. Rätten till familj berörs framför allt i kapitel 13 som handlar om tryggheten för långsiktigt placerade barn. Barns och ungas rättigheter och rättssäkerhet under vårdens genomförande vid HVB behandlas i kapitel 14 och 17, medan detta kapitel handlar om vilka krav barn och unga generellt kan ställa på den vård som ges enligt lagen. har på utredningens uppdrag analyserat vad ett stärkt barnrättsperspektiv bör innebära i tvångsvården och hur LVU kan anpassas efter vad en rättighetsreglering kräver, se Barns och ungas rätt till skydd och god vård bilaga 3 till betänkandet. Enligt har barnavårdslag- stiftningen redan genomgått en hel del förändringar i syfte att utveckla ett ökat barnskyddsperspektiv med rättighetsinslag. LVU har exempelvis långtgående rättigheter för barn att få delta i rättsliga processer genom att de tillerkänts partstatus och rätt till offentligt biträde/ställföreträdare samt processbehörighet . Barnets position har även stärkts genom utökade informations- och delaktighetskrav samt möjligheter att samtala med barn utan vårdnadshavarens samtycke. Enligt pågår det ett långsamt men väsentligt för- ändringsarbete, där barnet successivt kan bli huvudaktören och inte vårdnadshavaren. konstaterar hon att ett avgörande steg för ett fortsatt förändringsarbete är att formulera LVU som en rättighetsreglering och anpassa den efter de krav som en sådan reglering kräver. LVU som en rättighetsreglering bör mana till ett aktivt förhållningssätt till sociala insatser för utsatta barn i syfte att tillvarata barnets rättigheter. Lagen bör konstrueras så att den täcker upp för de situationer då utsatta barn verkligen behöver stöd och skydd. är det givetvis, enligt , av vikt att påpeka proportionalitetsprincipens krav och minsta ingreppets princip. Rätten till skydd behöver inte nödvändigtvis föranleda placering utanför hemmet utan bör också kunna innebära andra mindre ingripande insatser. LVU är inte tydlig i fråga om vad barnet kan förvänta sig av vården. Därför finns, enligt , anledning att uppställa krav på kvalitet och grundkrav på vården. Barnets möjligheter att få kontinuitet och stabilitet i kontakten med sin familj bör ingå som en del i dessa kvalitetskrav. Formerna för hur rätten till familj ska kunna förverkligas kan kräva olika typer av insatser beroende av omständigheterna kring barnets situation och placering samt barnets egen uppfattning, bl.a. bör barnets rätt till kontakt med sina föräldrar och syskon framgå tydligt av lagen. För att den nya lagen ska få ett tydligare barnrättsperspektiv förordar att det av lagen tydligt ska framgå de rättigheter som barn har inför och i samband med en placering. Det primära syftet ska vara att tydliggöra för såväl barn som tillämpare vilka centrala rättigheter som gäller enligt lagen. Barns och ungas rätt till skydd och god vård 5.3Synen på barn – från objekt till en aktör med rättigheter Den traditionella synen på barn har inneburit att barn mest har setts som objekt och som en sårbar grupp som behöver skyddas. Som framgår i kapitel 3 har dock, genom internationella deklara- tioner och förklaringar om barns rättigheter, ett nytt synsätt vuxit fram där man även ser barn som aktörer. Aktörsperspektivet innebär att barnet ses som en aktör med eget handlingsutrymme och handlingsförmåga. Subjektperspektivet innebär att barns människovärde och rätt till integritet ska beaktas, vilket innebär att barn liksom vuxna betraktas som bärare av rättigheter. Synen på av barn som bärare av rättigheter har en nära koppling till att barn betraktas som aktörer, med rätt till del- aktighet och inflytande. Beroende på barnets ålder kan delaktig- heten vara antingen passiv och beröra rätten att få ta del av information, eller aktiv genom att barnets vilja och åsikter tillmäts praktisk betydelse. Synen på barnet som subjekt och aktör hänger därmed intimt samman med varandra – om barn ska betraktas som självständiga subjekt med rättigheter krävs också att de erkänns som aktörer med en förmåga till handling.1 Efterhand har kritik mot en alltför stor betoning av aktörs- perspektivet lett till att distinktionen mellan att se barn som objekt eller subjekt luckrats upp. Flera forskare har börjat diskutera en kombination av dessa synsätt.2 Enligt är det nu möjligt att tala om ett ömsesidigt beroende mellan barn och vuxna i stället för ett ensidigt beroende barn och en vårdgivande vuxen alternativt ett kompetent och autonomt barn.3 och har beskrivit hur ett synsätt som alltmer betonar barnets kompetens och likheten med vuxnas rättigheter, skapar särskilda svårigheter för de barn som av olika skäl inte kan hävda sina intressen och sin förmåga av åldersmässiga och andra skäl. Båda perspektiven, barnet som kompetent och beroende, måste integreras i ett barnperspektiv.4 anser också att synen på barn som subjekt, aktörer och kompetenta medborgare 1Ponnert L (2007) s. 30. 2Lagerlöf H (2012) s. 5. 3Halldén G (2007) s. 35. 4Sandin B & Halldén G (red. 2003) s. 16. Barns och ungas rätt till skydd och god vård också har en baksida, nämligen att barnets utökade rättigheter bidrar till högre förväntningar och krav på barnet.