sou · H3B393 · 2015-11-03 00:00:00 — Enligt beräkningarna uppgår andel ingående skatt i verksamhet till att jämföras med nuvarande ersättningsnivå, som också är beräknad på verksamhet, om . Enligt utredningens beräkningar utgör den positiva avvikelsen totalt sett i utbetalning i förhål- lande till summan av den totalt beräknade andelen ingående skatt, se avsnitt 8. En positiv avvikelse i den storleksordningen talar enligt utredningens uppfattning för ett behov av att sänka dagens ersätt- ningsnivå enligt huvudregeln. Enligt beräkningarna uppgår andel ingående skatt i verksamhet inom samtliga huvudområden (sjukvård, social omsorg, tandvård och utbildning) till i genomsnitt , vilket kan jämföras med nuvarande ersättningsnivå om . Utifrån detta bedömer utredningen att en rimlig schablonnivå för ersätt- ning till kommuner enligt huvudregeln bör vara . Genom att behålla en gemensam nivå, men sänka den med en procentenhet uppnås en bättre överensstämmelse mellan ersättning och sam- manlagt beräknad andel ingående skatt för samtliga huvudområden jämfört med dagens schablon om . Detta alternativ skulle också jämfört med flera schablonnivåer skapa en större förutsäg- barhet och administrativ enkelhet. Utredningen anser mot denna bakgrund att ersättning för dold mervärdesskatt enligt huvudregeln bör ges enligt en schablon om , baserad på en sammanlagd beräkning av andel ingående skatt inom verksamhet för områdena sjukvård, social omsorg, tandvård och utbildning. Ersättning för lokalkostnader enligt 18/5-regeln En fördel med 18/5-regeln är att den ger möjlighet till högre ersätt- ning i de fall där lokalkostnaderna är förhållandevis höga, t.ex. vid investeringar. Utredningen har dock kunnat konstatera att det finns en del problem vid tillämpningen av 18/5-regeln. För att ersättning ska erhållas måste kommunen kunna styrka andel kost- nader för lokal i förhållande till den privata utförarens samman- lagda kostnader, vilket i praktiken ofta visar sig vara förknippat med svårigheter. Enligt uppgifter från handläggare vid nekas majoriteten av de kommuner som ombetts visa underlag för ansökan enligt 18/5-regeln ersättning enligt denna regel. I dessa fall får kommunerna i stället ersättning enligt den nuvarande huvud- regeln . 18/5-regeln förutsätter alltså att kommunen har tillgång till relativt exakta uppgifter från de privata utförarna, vilket inte alltid är okomplicerat (se avsnitt 10.5.1). Vidare före- faller ansökan enligt 18/5-regeln i många kommuner kräva särskild hantering, vilket innebär en högre kostnad för administration. Till nackdelarna med 18/5-regeln hör således att regeln innebär ökad administration. kan, som ovan framgår, regeln i viss mån möta avvikelser vid t.ex. stora investeringskostnader där kom- munen bör ges likvärdiga alternativ mellan att uppföra fastigheter i egen regi eller att låta en privat utförare ansvara för såväl lokaler som verksamhet. Detta kan bli särskilt angeläget när ersättnings- nivån enligt huvudregeln föreslås sänkas. Regeln är också frivillig att tillämpa, varför kommunen kan välja att avstå i de fall bördan av administration bedöms bli alltför tung. Utredningen anser därför att det finns skäl att, trots nämnda brister, behålla möjligheten till ersättning för lokalkostnader. Vidare anser utredningen, med hänsyn till de beräkningar som gjorts, att de schablonersättningar som ges för den andel som hänförs till lokalkostnad och för övrig del, bör sänkas till respektive . Sist- nämnda schablonnivå bör således vara gemensam för samtliga huvudområden. Vad gäller den andel som avser övriga kostnader, dvs. den del som enligt nuvarande bestämmelser ger i ersättning, har utredningen kunnat konstatera att det finns vissa svårigheter med att bestämma en lämplig nivå eftersom andelen ingående skatt exklusive lokalkostnader skiljer sig avsevärt mellan respektive huvud- område, se figur 13.1. Figur 13.1 Andel ingående skatt exklusive lokalkostnader Eftersom interna kostnader som inte avser lokalkostnader inte ingår i beräkningen av andel ingående skatt för huvudområdena social omsorg och utbildning har hänsyn till detta behövt tas vid beräkning exklusive lokalkostnader eftersom schablonen annars blir något för låg. Dessa interna kostnader har vid beräkning antagits ha samma andel ingående skatt som respektive huvudområde. Källor: Räkenskapssammandraget för kommuner och landsting 2013, SCB, enkät till kommuner och landsting. Den genomsnittliga andelen ingående skatt exklusive lokaler för huvudområdena tillsammans är (se avsnitt 8). Efter avrundning bedöms därför en gemensam nivå för samtliga huvud- områden för den andel som inte avser lokaler lämpligen kunna bestämmas till . Brytpunkten för när ersättning enligt denna regel ger en högre ersättning än enligt huvudregeln, förutsatt att ersättning enligt huvudregeln uppgår till , skulle i sådant fall bli när andelen lokalkostnader uppgår till . Brytpunkten skulle således bli betydligt högre än brytpunkten enligt dagens 18/5-regel som uppgår till (se figur 10.1 i avsnitt 10). Den nya brytpunkten skulle som jämförelse ligga en procentenhet lägre än den genomsnittliga andelen lokalkostnad för utbildning inom skolväsendet. Regeln skulle emellertid bli svår att använda inom sjukvård och tandvård som har betydligt lägre lokalkostnader. Såvitt utredningen erfarit ansöker dock landstingen, förutom något enstaka undantag, inte om ersättning enligt dagens 18/5-regel. Figur 13.2 Brytpunkt för att ansöka enligt en 16/3-regel i stället för huvudregeln Källa: Utredningens beräkning. Ersättning för hyra av lokal vid vissa boendeformer, 18-regeln Den nuvarande 18-regeln används i betydligt större omfattning än 18/5-regeln och innebär inte några större tillämpningsproblem, varför regeln synes ändamålsenlig. Utredningens beräkningar visar emellertid att nivån för andel ingående skatt för hyra av lokal för vissa boendeformer uppgår till . Även denna schablon- nivå bör anpassas i enlighet med utredningens beräkningar av andel Det föreslås därför en sänkning av nivån från . Utredningen ska enligt direktiven säkerställa att de förslag som presenteras står i överensstämmelse med om statsstöd. Förslagen innebär en justering av schablonnivåerna för dold mer- värdesskatt. Eftersom förslagen syftar till att förbättra neutraliteten vid kommunens val av verksamhet i egen regi och verksamhet som bedrivs av privata utförare, bedöms förslagen i sig inte strida mot . Ändringarna i ersättningsförordningen föreslås träda i kraft . De nya schablonnivåerna ska endast gälla sådana ansökningar som kommer in till efter och som avser ersättningsperioder som påbörjats efter detta datum. För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser. Om ett betänkande innehåller förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Även eventuella samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska redovisas (14 § kommittéförordningen). Om betänkandet innehåller förslag som har betydelse för brottslighet, brottsförebyggande arbete, företag, jämställdhet mellan kvinnor och män samt möjlighet att nå de integrationspolitiska målen ska även konsekvenserna i det avse- endet anges i betänkandet (15 § kommittéförordningen). 14.1Konsekvenser av att utredningens förslag genomförs Utredningens förslag innebär att ersättningen till kommuner som ges vid upphandling eller bidragsgivning för sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning sänks från till av kostnaden. De ersättningar som ges för den andel som hänförs till lokalkostnad och för övrig del före- slås sänkas till respektive . Det föreslås även en sänkning av den ersättning som ges för lokalhyra vid vissa bo- endeformer från . 14.1.1Ekonomiska konsekvenser för stat och kommun Om utredningens förslag genomförs kommer den ersättning för dold mervärdesskatt som kommunerna ansöker om att minska. Denna ersättning redovisas på statsbudgeten, som en kreditering, på inkomsttiteln 1512 Kompensation för mervärdesskatt till kom- muner och landsting. Minskar denna kreditering på inkomstsidan innebär det en ökning av statens budget som kommuner- nas intäkter minskar med samma belopp. Vid en sådan minskning av inkomsttitel sker ingen motsvarande utjämning på utgifts- sidan. Utredningens förslag innebär således att statens budget för- stärks och att kommunernas intäkter minskar. När kommunkontosystemet infördes betalade kommuner en avgift till de s.k. kommunkontona från vilka kommunerna sedan fick ersättning för dold mervärdesskatt. Systemet förändrades 2003 genom att ersättningen i stället betalades ut till kommunerna över statsbudgeten. Kommunkontona avskaffades och i stället sänktes det generella statsbidraget till kommunerna, motsvarande den volym kommunerna sökte ersättning för. Vid beräkning av den offentligfinansiella effekten har ingen hänsyn tagits till en justering av det generella statsbidraget. Effekter för statens och kommunernas finanser Utredningens förslag om sänkt ersättningsnivå för såväl huvudregeln om samt nivåerna för ersättning enligt 18-regeln och 18/5-regeln beräknas förstärka statens budget med och minska kom- munernas intäkter samlat med årligen.1 Den sänkta ersättningsnivån för huvudregeln från till beräknas förstärka statens budget med och minska kommunernas intäkter med motsvarande belopp . Den sänkta ersättningsnivån för 18/5- regeln till för den andel som hänförs till lokalkostnad och till för övrig del beräknas förstärka statens budget med och minska kom- munernas intäkter med motsvarande belopp . Den sänkta ersättningsnivån som ges för 18-regeln till för lokalhyra vid vissa boendeformer beräknas förstärka statens budget med 1 Vid ett införande av utredningens förslag kan ändringen förväntas få full effekt på statens budget och kommunernas intäkter redan införandeåret. och minska kommunernas intäkter med motsvarande belopp . Effekten på statens och kommunernas finanser har beräknats utifrån statistik på totalt underlag för ansökt ersättning till kom- munerna från för huvudregeln, 18-regeln samt 18/5- regeln. Ett genomsnitt av underlagen , 2012 och 2013 har använts vid beräkningen. Underlagen har inflationsjusterats till att motsvara 2017. I beräkningen har ingen hänsyn tagits till eventuella beteendeförändringar till följd av utredningens förslag. Utredningens förslag innebär att de sammanlagda ersättningsutbe- talningarna till kommunerna stämmer bättre överens med de faktiska kostnaderna för ingående skatt vid upphandling och bidragsgivning. Avvikelsen mellan kostnaderna för ingående skatt och ersättning enligt nuvarande schablon har beräknats till 2013, se avsnitt 8.5. Införs utredningens förslag beräknas ersätt- ningsutbetalningarna till kommunerna minska med 2017. Ersättningen till kommuner blir därmed mer träff- säker och de samhällsekonomiska resurserna utnyttjas mer effektivt. Utredningens förslag syftar till att uppnå en högre grad av kon- kurrensneutralitet än vad som är fallet med dagens ersättnings- nivåer. Förslaget innebär att de sammanlagda ersättningsutbetal- ningarna till kommunerna kommer att stämma bättre överens med de faktiska kostnaderna för ingående skatt och därmed kommer konkurrensen mellan aktörer i privat och offentlig regi att förbätt- ras. Nivån på schablonen påverkar kommuners val mellan att upp- handla en tjänst inom sjukvård, tandvård, social omsorg eller ut- bildningsområdena och att producera samma tjänst i egen regi. Om schablonen sänks kan det leda till att kommunen i ökad utsträck- ning kommer att välja att producera i egen regi i stället för att upp- handla. Det skulle i så fall kunna leda till att omsättningen bland de privata utförarna inom de aktuella verksamhetsområdena skulle komma att minska. Hur stor denna effekt kan komma att bli är mycket svår att bedöma. Inom utbildningsområdet är det, till skillnad från övriga aktuella verksamhetsområden, särskilt reglerat hur stor andel av det be- slutade bidragsbeloppet till enskilda huvudmän som utgör ersätt- ning för mervärdesskatt. Ersättning i form av bidrag ges , vilket motsvarar kommunens ersättning enligt huvud- regeln. Utredningens förslag påverkar i sig inte de enskilda huvud- männens förhållanden, de påverkas endast i det fall följdändringar görs i bestämmelserna om ersättning för mervärdesskatt i bidrags- bestämmelserna i skol- respektive gymnasieförordningen. För övriga verksamhetsområden är det inte reglerat att ersätt- ningen ska föras vidare till privata utförare. I den mån detta ändå sker, kan de privata utförarna komma att påverkas negativt av utredningens förslag. I figur 14.1 nedan redovisas privata utförare uppdelade med antal anställda för de respektive huvudområdena utbildning, sjuk- vård, tandvård och social omsorg 2014. I diagrammet ingår de privata utförare som kommuner och landsting uppgett att de köpt verksamhet från, för kommuner för och för landsting för . finns inom den sociala omsorgen, tätt följt av utbildningssektorn och därefter hälso- och sjukvård. finns inom hälso- och sjukvårdssektorn. Enligt SCB:s företagsdatabas bedriver de flesta företagen med en till nio anställda inom hälso- och sjuk- vårdssektorn verksamhet inom den öppna hälso- och sjukvården (utan läkare) samt inom fysioterapeutisk verksamhet vilka innefat- tar exempelvis psykoterapi, sjukgymnastikverksamhet, kiro- praktikerverksamhet och naprapatverksamhet. Antal privata utförare uppdelade med antal anställda för de respektive huvudområdena utbildning, sjukvård, tandvård och social omsorg 2014 Anm. Huvudområdena kategoriseras med Svensk näringsgrensindelning 2007, SNI. Utbildning med , hälso- och sjukvård (exklusive tandläkarverksamhet) med (minus 230), tandläkarverksamhet med 230 och social omsorg med koderna 87 och 88. Källa: SCB:s utförarregister, 2014. 14.1.4Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män I figur 14.2 nedan redovisas hur många kvinnor respektive män som arbetar inom sektorerna utbildning, hälso- sjukvård, vård och omsorg med boende samt öppna sociala insatser. Det är tydligt att arbetskraften i dessa sektorer domineras av kvinnor. Utbudet av arbetstillfällen inom dessa sektorer bedöms däremot inte påverkas av utredningens förslag, eftersom sektorernas storlek inte bedöms påverkas i sin helhet. Förslaget bedöms således inte påverka jäm- ställdheten mellan kvinnor och män. Antal anställda kvinnor respektive män i sektorerna utbildning, hälso- sjukvård, vård och omsorg med boende samt öppna sociala insatser 2013 Anm. Sektorerna kategoriseras med Svensk näringsgrensindelning 2007, SNI. Utbildning med , hälso- och sjukvård med , Vård och omsorg med boende med 87 och Öppna sociala insatser med . Källa: SCB:s registrerade arbetsmarknadsstatistik, RAMS. Särskilt yttrande av experten Utredningens uppdrag, enligt Dir: 2014:48, har varit att göra en översyn av ersättning till kommuner och landsting för s.k. dold mervärdesskatt. Ersättningsystemets enda syfte är att åstadkomma neutralitet i kommuners val mellan egen regi och entreprenad inom verksamhet som inte medför skattskyldighet. Ersättningsystemet ändrar inte synen på kommunerna som slutkonsumenter i mervärdesskattehänseende. Systemet låter kommunkollektivet vara slutkonsument i stället för den enskilde kommunen. Allt med ett enda syfte – att eliminera den egna regins konkurrensfördel. Eftersom kommunkollektivet är slutkonsumenter finansieras ersättningssystemet av kollektivet genom en sänkning av det generella statsbidraget. Tanken med ersättningsystemet är inte heller att ändra på privata aktörers eller underentreprenörers status av att vara slut- konsumenter i verksamheter som inte medför skattskyldighet. Ersättningssystemet har inte till syfte att, vid sidan om mervärdesskattesystemet, indirekt åstadkomma en avdragsrätt för privata aktörers icke avdragsgilla moms i ett ”sidoordnat system” finansierat av kommunsektorn. Det enda syftet är att den egna regin inte ska gynnas. Det är kommunens val mellan egen regi och upphandling som ska vara neutralt, d.v.s. eventuella moms- konsekvenser ska inte utgöra en faktor i det valet. Av kommittédirektivet framgår att utredaren bl.a. ska analysera för- och nackdelar med en ersättning som baseras på de externa utförarnas faktiska mervärdesskattekostnader eller ersättning enligt schablon baserad på de externa utförarnas mervärdes- skattekostnader. Eftersom systemet inte har till syfte att indirekt skapa en avdragsrätt för ingående moms för privata aktörer är det inte relevant att utreda storleken på den ingående momsen hos privata aktörer. Direktivet till utredaren är i denna del inte förenligt med ersättningssystemets syfte och funktion och är därför, utöver vad som anges av utredningen i avsnitt13, inte ett alternativ för beräkning av momsersättning till kommuner. Givet syftet med och konstruktionen av ersättningssystemet ska ersättning för s.k. dold mervärdesskatt, enligt min uppfattning, även fortsatt baseras på mervärdesskattekostnadens andel av de totala kostnaderna i den kommunala egna regin. Jag delar utredningens bedömning att kompensationen bör utgå i form av schablonersättning med en gemensam ersättningsnivå för samtliga huvudområden. Jag anser att nuvarande ersättningsnivåer ska behållas oförändrade. Schablonnivåerna bör i möjligaste mån motsvara mervärdes- skattekostnadernas andel av de totala kostnaderna i den kom- munala egna regin men resultatet av gjorda beräkningar är allt för osäkert för att läggas till grund för en sänkning av nuvarande nivåer. Utredningens beräkningar baseras bl.a. på enkäter som i många fall bedömts inte möjliga att besvara, på antaganden, bedömningar, viktningar och med användandet av schabloner. Hur dessa faktorer sammantaget påverkat resultatet av gjorda beräkningar är inte möjligt att bedöma. Utredningen hade eventuellt haft bättre förutsättningar att mer precist undersöka mervärdesskatte- kostnadens andel av den totala kostnaden inom olika verksamheter om direktivet till utredningen begränsats till en analys förenligt med systemets syfte och funktion. SOU 2015:93 Särskilda yttranden Det bör i sammanhanget också beaktas att en schablonnivå i möjligaste mån bör kunna vara hållbar . Bedömningar om framtida förändringar, såsom t.ex. relationen mellan andel personalkostnader och momspliktiga inköp, bör vägas in i beslut om nivåer. Utveckling, innovation samt behov möjliggör och förutsätter ett ökat användande av t.ex. tekniska hjälpmedel och utrustning. Därmed kommer andelen momspliktiga inköp med all sannolikhet att öka. Sammantaget anser jag att nuvarande ersättningsnivåer ska behållas oförändrade. Utredningen har genomfört en angelägen uppföljning av den nu snart modellen för kompensation för s.k. dold mervärdesskatt inom de skattebefriade områdena vård, skola och omsorg. Utredningen visar därvid att den nuvarande schablon- ersättningen till kommuner på har begränsad träffsäkerhet och på en övergripande nivå även kan medföra en viss överkompensation i förhållande till de verkliga kostnaderna för mervärdesskatt i alternativa driftsformer. Schablonen beräknades baserat på ett antagande om att berörda verksamheter till belastades med mervärdesskattebelagda kostnader och till av lönekostnader etc. som inte beläggs med mervärdesskatt. Eftersom både omfattningen av och innehållet i de verksamheter som berörs av kompensationen har ändrats systematiskt är utredningens resultat inte förvånande. Schablonersättningen kan antas avse mera omfattande verksamhet såväl som helt andra verksamheter och i en ny sammansättning än när schablonen fastställdes. Vi är därför överens med utredningen om behovet av att justera schablonersättningen. Vi anser emellertid inte att utredningen genom sitt förslag om en fortsatt enhetlig schablonersättning – nu istället på – fullt ut drar slutsatserna av sin egen kartläggning. Kartläggningen visar nämligen på avsevärda skillnader i belastningen med s.k. dold mervärdesskatt mellan olika kommunalt finansierade verksamheter. För att fullt ut tillmötesgå direktivens krav på konkurrensneutralitet i valet mellan att driva verksamhet i privat respektive regi måste dessa skillnader i högre grad beaktas. Sammanfattningsvis och något förenklat visar utredningens kartläggning, enligt vår uppfattning, att nuvarande kompensationsnivå inom flera verksamheter redan utgör en adekvat kompensationsnivå, möjligen redan i underkant. Exempel på det är framförallt stora delar av utbildningsväsendet. Utredningens förslag skulle även medföra en fortsatt överkompensation i flera verksamheter, framförallt inom många omsorgsverksamheter. Inom flera av dessa är för övrigt inslaget av alternativa driftsformer numera mycket SOU 2015:93 Särskilda yttranden omfattande, vilket ytterligare accentuerar betydelsen av att kompensationsnivån är rätt anpassad. Vår uppfattning är att förslaget – om än till synes generellt utformat – i praktiken innebär en olikbehandling av kommuner och landsting som inte är sakligt motiverad. Det bör framhållas att ”lika” behandling – som är en central princip inom förvaltningsrätten – innefattar såväl lika behandling av lika fall som olika behandling av olika fall. Utredningens förslag om en enhetlig nivå för schablonersättningen står således i konflikt med en likabehandlingsprincip som det enligt vår uppfattning vore angeläget att tillämpa. Enligt vår uppfattning vore det mera väl avvägt av utredningen att framlägga ett förslag om en differentierad schablonersättning på minst tre olika nivåer. Baserat på utredningens resultat skulle det då ligga närmast till hands att lägga dessa nivåer på 4, . Schablonersättningen borde således lämnas med en normalnivå (), en nedsatt nivå () och en förhöjd nivå (). Till den förhöjda nivån borde åtminstone hänföras stora delar av utbildningsväsendet och till den nedsatta nivån flertalet omsorgsverksamheter. Det är vår bedömning att ett sådant förslag hade kunnat utformas på ett sådant sätt att det varit statsfinansiellt neutralt sett i jämförelse med utredarens förslag om en enhetlig ersättning på . Såvitt vi kan bedöma har det avgörande skälet för utredningens ställningstagande till förmån för ett alternativ med en enda nivå för schablonersättningen varit att det finns en oro för gränsdragnings- problem mellan olika verksamheter, om dessa skulle omfattas av inbördes olika nivå på schablonersättningen. Ett ytterligare skäl synes vara att de företrädare för bl.a. kommunsektorn som yttrat sig framhållit att det är önskvärt att systemet ska vara så enkelt som möjligt. Vi delar utredningens ambition att tillskapa ett enkelt system utan möjligheter till kringgående och manipulation. Farhågorna för gränsdragningsproblem förefaller dock enligt vår uppfattning överdrivna och gränsdragningsproblemen i sig hanterbara. Utredningen har framförallt inte fullt ut tagit hänsyn till de särskilda förutsättningar som råder för just denna schablonersättning, vilken endast fördelas till kommuner och i allt väsentligt lämnas för i annan ordning (legal)definierade verksamheter. Således bör framhållas att utredningens kartläggning avser verksamheter som oftast redan är (legal)definierade i annan lagstiftning, t.ex. på social-, sjukvårds- eller skolområdet. En kommun eller ett landsting har inte någon praktisk möjlighet att omdefiniera verksamheter endast av mervärdesskatteskäl, eftersom indelning och organisation i allt väsentligt styrs av helt andra hänsynstaganden på respektive sektorsområde. Även om kommunerna i och för sig kan sägas ha incitament att tillskansa sig hög schablonersättning kan det även – enligt vår uppfattning – ifrågasättas om kommunerna bör antas komma att agera på dessa incitament. Det gäller särskilt i en kontext där den samlade schablonersättningen i princip och i förlängningen ska bli föremål för reglering mellan staten och kommunsektorn. De egentliga gränsdragningsproblemen mellan olika verk- samheter är således små.