sou · H3B361 · 2015-06-17 00:00:00 — Förstahands- alternativet avsåg premiepensioner. Enligt förslaget skulle 3 kap. 4 § distansavtalslagen ändras så att ett telefonavtal mellan en närings- idkare och en konsument om en sådan förvaltningstjänst eller åter- kommande rådgivning som avser premiepension enligt 64 kap. socialförsäkringsbalken inte blir bindande för konsumenten förrän denne kunnat ta del av avtalsvillkoren och skriftligen bekräftat av- talet. Andrahandsalternativet avsåg finansiella tjänster. Enligt för- slaget skulle i samma paragraf införas ett stycke med innebörd att ett telefonavtal mellan en näringsidkare och en konsument om en finansiell tjänst inte blir bindande för konsumenten förrän denne kunnat ta del av avtalsvillkoren och skriftligen bekräftat avtalet. Detta skulle inte gälla om samtalet skett på konsumentens initiativ. I fråga om krav på skriftlig bekräftelse vid annan telefonförsälj- ning enligt distansavtalslagen gjordes bedömningen i promemorian att detta var ett alltför långtgående steg. framhölls att det var tydligt att en påträngande marknadsföring i telefon utgjorde ett allmänt problem och att material från och All- männa reklamationsnämnden gav stöd för detta. I promemorian ansågs det därför finns anledning att granska den ordning som finns i t.ex. , nämligen krav på skriftlig bekräftelse från konsu- menten vid telefonavtal som tillkommit på näringsidkarens initiativ. Därefter diskuterades bedömning och slutsats i frågan. I promemorian framhölls att betänkandet dock () var och att det tillkommit åtskilligt material som visade problem av olika slag vid telefonavtal, främst vid finansiella tjänster men även beträffande andra avtal. Den bedömningen gjordes att det föreföll som de åt- gärder som näringslivet vidtagit mot oanmodad marknadsföring i telefon med tiden inte visat sig effektiva när det gäller mindre seriösa företag och att det mot den bakgrunden fanns anledning att närmare granska argument när den framförde sin ståndpunkt. I promemorian konstaterades också att det till stor del var samma synpunkter som framförts från närings- livets sida med anledning av den nya utredningen, fast dessa närmast tagit sikte på telefonavtal om premiepensionstjänster. Det lagförslag som presenterades i promemorian om ett skrift- lighetskrav vid telefonförsäljning av förvaltnings- och rådgivnings- tjänster som avser premiepension har sedermera lett till lagstift- ning. Genom en lagändring som trädde i kraft gäller i distansavtalslagen numera ett skriftlighetskrav i dessa fall.1 För 2013/14:71, bet. 2013/14:CU23 och rskr. 2013/14:202. giltigt avtal krävs alltså att konsumenten vid dessa avtal skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Om näringsidkaren utför tjänster trots att skriftlighetskravet inte är uppfyllt, är konsumenten inte skyldig att betala för tjänsterna (3 kap. 4 a § distansavtalslagen). 10.3Betänkandet Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter (SOU 2014:85) Regeringen beslutade (dir. 2014:11) att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga vilka problem konsumenter och småföretag möter vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter, bedöma för- och nackdelar med sådan telefonför- säljning, samt överväga om konsumentskyddet vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter behöver stärkas. Om utredaren skulle bedöma att det finns problem av så allvarlig art att omedelbara lagstiftningsåtgärder krävs, ingick det i utredarens uppdrag att utarbeta lagförslag. I övrigt skulle resultaten från utredningen tas om hand inom ramen för den allmänna utredningen om konsu- mentskydd vid telefonförsäljning, dvs. den nu aktuella utredningen. Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2014:100) skulle utredningen redovisa sitt uppdrag . Inom ramen för uppdraget lät utredningen göra en inter- vjuundersökning med totalt 2 000 slumpmässigt utvalda personer – 1 000 konsumenter i åldrarna 20–respektive 1 000 småföre- tagare. Undersökningen gällde deras erfarenheter av telefonförsälj- ning av finansiella tjänster och produkter. Utredningen inhämtade också uppgifter från , , All- männa reklamationsnämnden samt branschorganisationerna Svensk Försäkring, , Svenska Fondhandlareföre- ningen, Svenska försäkringsförmedlares förening, Konsumenternas Bank- och , och Kontakta. Telefonförsäljning är vanligt förekommande på finansmarknaden I betänkandet Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produk- ter (SOU 2014:85) drar utredningen slutsatsen att det är vanligt att bli uppringd av telefonförsäljare som vill erbjuda någon form av finansiell tjänst eller produkt. Drygt en tredjedel av personerna i intervjuundersökningen uppgav att de blir kontaktade av telefon- försäljare en gång eller mer.2 Telefonförsäljning av försäk- ringar är t.ex. vanligt, vilket också framhållit. Utredningens kartläggning visar vidare att telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter som bedrivs av företagen på den finansiella marknaden riktar sig dels mot befintliga kunder, dels till nya kunder. Det är exempelvis vanligt att försäkringsbolag, försäk- ringsförmedlare, banker och telemarketingföretag, som arbetar på uppdrag av ett finansiellt företag, ringer upp befintliga kunder med fråga om vilka aktuella behov som finns eller för att marknadsföra en ny produkt. I anslutning till dessa samtal sluts en mängd olika avtal med kunderna. Andra aktörer på finansmarknaden använder telefonen främst för att bearbeta potentiella, nya kunder. Utred- ningen bedömer att de problem som finns när det gäller telefon- försäljning inom det finansiella området är koncentrerade till dessa fall.3 Det finns problem avseende flera olika typer av finansiella tjänster och produkter Av utredningens kartläggning framgår att det har funnits stora pro- blem relaterade till telefonförsäljning av rådgivnings- och förvalt- ningstjänster avseende premiepensioner, och att det förekom- mer problem främst inom följande områden. Konsumenternas För- säkringsbyrå och har noterat problem när det gäller telefonförsäljning av olika typer av försäkringar. Inspektionen har också sett problem avseende rådgivning kring strukturerade produkter och försäkringar. Med detta avses försäljning av finansi- ella instrument i olika kombinationer, ofta med långa löptider och 2SOU 2014:85, s. 79 f. 3SOU 2014:85, s. 104 f. förenade med hög risk, t.ex. olika paketlösningar rörande aktier. Myndigheten har också sett att s.k. blancolån eller snabblån börjat marknadsföras och säljas per telefon. Detta ser inspektionen särskilt allvarligt på, eftersom myndigheten befarar att dessa lån kan komma att erbjudas till personer som redan har dåliga låne- villkor. Dessa personer kan drabbas genom att deras lånebörda byggs på ytterligare, vilket i sin tur kan leda till att deras ekonomi blir ännu sämre. Enligt finns det en risk för att problemen på premiepensionsområdet flyttats till nya områden sedan skriftlig- hetskravet på premiepensionsområdet införts. Inspektionen har redan konstaterat att aktörer som förut bedrev rådgivning och för- valtning avseende premiepensioner nu i stället bedriver telefonför- säljning av andra finansiella produkter, med samma problematiska säljbeteende, en bedömning som delas av och konsumentbyråerna inom bank och försäkring. Konsumenter upplever att telefonförsäljning är störande Av intervjuundersökningen framgår att en stor majoritet av de till- frågade personerna allmänt sett ogillar att bli uppringda av telefon- försäljare från företag där de inte redan är kunder, då upplevelsen är att bli störd. Även från har utredningen inhämtat att konsumenter upplever telefonförsäljning som störande. Många klagomål handlar om att konsumenter blir uppringda upprepade gånger trots att de tackat nej till ett erbjudande. Finansinspek- tionen har samma uppfattning och redogör också för problem som handlar om att konsumenter känner sig överrumplade av telefon- försäljare och att de upplever försäljarna som påträngande och efterhängsna. Det förekommer oklarheter i fråga om avtalet Ett annat vanligt klagomål på området för finansiella tjänster och produkter som lyfts fram av , är att konsumenten efter samtal från telefonförsäljaren får en avtalsbekräftelse hem- skickad trots att han eller hon inte anser sig ha ingått något avtal. Det har även förekommit en del fall där s.k. låneförmedlare, trots att konsumenten avböjt ett erbjudande om lån, ändå initierat ett lån med följd att ett stort antal kreditupplysningar registrerats på konsumenten. Kombinationen av ofta svårbegripliga produkter och en offensiv försäljningsmetod, bidrar enligt till att konsumenterna har svårt att fatta medvetna och välinformerade beslut. Särskilt när det gäller finansiella tjänster och produkter har säljaren ett kunskapsövertag. Även konsumentbyråerna inom bank och försäkring har redo- gjort för att många konsumenter upplever att finansiella tjänster och produkter är komplicerade och svåra att förstå. Vikten av att närings- idkaren uppfyller sin informationsskyldighet är därför central. Problemen på t.ex. försäkringsområdet har enligt bl.a. avsett bristande information från telefonsälja- ren om försäkringarna. Till detta kommer att många konsumenter har liten kunskap om det egna försäkringsskyddet och därför har svårt att bedöma om säljarens erbjudande är relevant, nödvändigt och prisvärt. Problemen kan enligt byrån leda till överförsäkring. Även har angett att ett av de stora proble- men när det gäller telefonförsäljning av finansiella tjänster och pro- dukter handlar om att den information som näringsidkaren ska lämna vid telefonsamtalet brister. Enligt inspektionen är finansiella tjänster och produkter inte en lätt materia för genomsnittskonsu- menten att ta till sig och hantera, och vid telefonförsäljning blir det än svårare. Det rör sig om väsentlig information som även i skriftlig form eller vid ett fysiskt möte är svår att ta till sig. Detta leder till att många konsumenter ingår avtal om finansiella tjänster och pro- dukter utan att helt känna till innehållet i dem. Myndigheten har också uppmärksammat att konsumenter upplever svårigheter att utnyttja sin ångerrätt. Ett skriftlighetskrav vid oanmodad telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter Utredningen bedömer i betänkandet att det finns problem vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter som är av sådan art att lagstiftningsåtgärder skulle kunna övervägas i det fort- satta lagstiftningsarbetet. De konsumentskyddande regler som blir tillämpliga vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produk- ter ger enligt utredningen inte ett tillräckligt effektiv skydd. blemen som kartläggningen visat är koncentrerade till de fall då näringsidkare ringer upp potentiella kunder, dvs. oanmodad telefon- försäljning. De problem som utredningen identifierat är dock inte av så allvarlig art att det krävs omedelbara lagstiftningsåtgärder. I enlighet med uppdraget lägger utredningen därför inte fram några skarpa författningsförslag. Den lagstiftningsåtgärd som bör övervägas enligt utredningens uppfattning är ett krav på skriftlig bekräftelse motsvarande det som gäller vid telefonförsäljning av rådgivnings- och förvaltningstjänster avseende premiepension (3 kap. 4 a § distansavtalslagen). Utred- ningen bedömer att formkravet bör begränsas till de situationer där initiativet till samtalet tas av näringsidkaren. Ett skriftlighetskrav är den åtgärd som utredningen menar ter sig klart mest effektiv ur ett konsumentskyddsperspektiv. Problemet att konsumenten inte förstår att han eller hon ingått ett finansiellt avtal med visst innehåll skulle då undanröjas. En sådan regel skulle också tvinga fram ett rådrum för konsumenten så att han eller hon ges tillfälle att i lugn och ro överväga erbjudandet genom att läsa igenom föreskriven information innan han eller hon accepterar att ingå avtalet. En sådan ordning skulle enligt utredningen ge konsu- menten bättre förutsättningar att fatta välgrundade beslut. 11Behovet av ett stärkt konsumentskydd Utredningen har till uppdrag att överväga om konsumentskyddet i samband med telefonförsäljning behöver stärkas och att vid behov föreslå åtgärder. För att kunna ta ställning till detta har utredningen genomfört en kartläggning av vilka problem som förekommer från konsumentsynpunkt. I detta kapitel redovisas resultaten av kart- läggningen och utredningens bedömning när det gäller behovet av ett stärkt konsumentskydd. 11.1Utredningens kartläggning av problemen vid telefonförsäljning För att få kunskap om konsumenters problem vid telefonförsälj- ning har utredningen inhämtat uppgifter från berörda myndigheter, konsumentstödjande organisationer och näringslivsparter. Infor- mation har inhämtats genom att skriftliga yttranden lämnats till utredningen men även genom besök, samtal och möten. Utred- ningen har fått information från bl.a. , , , och Lotteriinspektionen. Utredningen har vidare tagit del av infor- mation från , Konsumen- ter och KonsumentCentrum1. Utredningen har också kontaktat de fyra konsumentbyråerna – Telekområdgivarna, och Konsumenternas Försäkringsbyrå.2 1Genom KonsumentCentrum driver Konsumenter konsumentrådgivning på upp- drag av bl.a. sju stadsdelar i samt och kommuner. 2För närmare beskrivning av konsumentbyråerna, se kapitel 8. Behovet av ett stärkt konsumentskydd Inom ramen för arbetet har utredningen vidare hållit en hearing med representanter för telemarketingbolag/callcenterföretag och företag som använder telefonförsäljning för att marknadsföra sina produkter och tjänster. Vid hearingen lämnade företagen synpunk- ter och delade med sig av sina erfarenheter när det gäller vilka problem som kan uppkomma vid telefonförsäljning till konsumen- ter. Från näringslivet har synpunkter också inhämtats från , Företagarna samt branschorganisationerna Kontakta och SWEDMA. Även med Föreningen och representan- ter från har diskussioner förts. I fråga om finansiella tjänster och produkter har utredningen inhämtat information från intresseorganisationerna , Svensk Försäk- ring och . Utredningen har även inhämtat information på annat sätt. En viktig källa har varit en intervjuundersökning riktad till konsumen- ter som TNS gjorde på uppdrag av Konsu- mentverket. Syftet med undersökningen var att undersöka hur problemen vid telefonförsäljning ser ut; hur stora problemen är och inom vilka områden problemen finns. Målgruppen var privatperso- ner (18–) som blivit kontak- tade av telefonförsäljare. Undersökningen genomfördes som en telefonenkät, där 1 000 telefonintervjuer genomfördes med ett riks- representativt urval av befolkningen. Frågorna i undersökningen avsåg bl.a. om konsumenterna blivit uppringda av telefonförsäljare , och i så fall hur ofta. Vidare ställ- des frågor om vilken typ av företag försäljningen avsåg och om konsumenterna hade tackat ja till ett erbjudande. Konsumenterna fick också svara på varför de hade tackat ja till erbjudanden eller varför de inte tackat ja, vilka deras erfarenheter var, inom vilka branscher de hade handlat och om de blivit nöjda eller missnöjda.3 Intervjuundersökningen presenteras närmare i bilaga 4 till betän- kandet. har vidare gjort en genomgång av konsumen- ters anmälningar till myndigheten gällande telefonförsäljning , totalt 1 325 stycken.4 3Se närmare om undersökningen i Konsumentrapporten och Underlag till Konsument- rapporten s. 46 f samt bilaga 13. Behovet av ett stärkt konsumentskydd Av genomgången framgår vilka problem som konsumenter anmäler till myndigheten, orsakerna till problemen som beskrivs i anmäl- ningarna och konsekvenserna av problemen.5 Genomgången pre- senteras i bilaga 5 till betänkandet. Utredningen har även tagit del av den s.k. konsumentmarknadsundersökning (KMU) som görs av . Tillgänglig KMU-statistik finns för åren 2013, 2014 och 2015.6 Utredningen har inhämtat uppgifter från den kommunala kon- sumentvägledningens statistikverktyg Konstat. Statistikverktyget är särskilt avsett för att fånga upp problem och tendenser inom konsumentområdet. Konsumenter har möjlighet att vända sig till konsumentvägledningen för att få hjälp med konsumentärenden, både inför och efter köp. Dessa ärenden registreras i Konstat. Konstat används av drygt 240 användare som representerar av landets konsumentvägledningar. Utredningen har från Konstat inhämtat uppgifter om konsumentärenden vid landets konsumentvägledningar som gäller just telefonförsäljning. Till- gängliga uppgifter gäller statistik . Utredningen har också tagit del av den särskilda kartläggning av problem som rör telefonförsäljning av finansiella tjänster och pro- dukter som gjorts av Utredningen om Telefonförsäljning av finansi- ella tjänster och produkter.7 TNS har på uppdrag av den nämnda utredningen gjort ytterligare intervjuundersökningar riktade till konsumenter respektive småföretagare rörande deras erfarenheter av telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Utred- ningen om telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter redovisade sitt uppdrag genom överläm- nande av betänkandet Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter (SOU 2014:85). 5Se Underlag till Konsumentrapporten , s. 46 f. 6Konsumentmarknadsundersökningen (KMU) är en kvantitativ undersökning som utgör det huvudsakliga underlaget till årliga Konsumentrapport. Den har utformats specifikt för detta ändamål utifrån lärdomar från EU och andra länder som har genomfört liknande undersökningar. Målet med KMU är att belysa de viktigaste aspekterna av konsumenters situation på olika marknader. Resultaten från KMU baseras på konsumen- ternas egna värderingar av hur ett köp på en viss marknad upplevs, t.ex. när det gäller tillit till försäljare och möjlighet att jämföra produkter (se Konsumentrapporten , s. 32). 7Se kapitel 10 för närmare uppgifter om den finansiella utredningen. Behovet av ett stärkt konsumentskydd 11.2Det finns ett betydande missnöje bland konsumenter Utredningens bedömning: Telefonförsäljning innebär fördelar för såväl näringsidkare som konsumenter. framgår av utredningens kartläggning att det finns ett betydande missnöje bland konsumenter när det gäller telefonförsäljning. Telefonförsäljning innebär fördelar för såväl näringsidkare som konsumenter. För näringsidkare är det ett enkelt, billigt och effek- tivt sätt att marknadsföra och sälja produkter. Många företag har inget affärsställe. Genom marknadsföring via telefon får före- tag en direkt och personlig kontakt med konsumenter. Detta möjlig- gör för företag att bygga sitt varumärke samt skapa och upprätthålla långsiktiga kundrelationer med konsumenter. Kanalen är också flexibel genom att företag kan fånga upp den enskilda konsumen- tens behov och intressen. Telefonförsäljning ger på detta sätt goda möjligheter för företag att nå ut med sina erbjudanden till konsu- menter. För konsumenter innebär telefonförsäljning att de får till- gång till produkter i ytterligare en säljkanal, vilket är ägnat att leda till ökad konkurrens och lägre priser. Möjligheten att ingå avtal på distans är värdefull, inte minst för konsumenter i glesbygd eller som annars har svårt att utnyttja andra försäljningsställen. Vid sidan av de möjligheter till distansköp som internet ger konsumen- ter, kan telefonen fungera som ett bekvämt sätt att ingå avtal. Den personliga kontakten ger konsumenten möjligheter till dialog med näringsidkaren och tillfälle att ställa relevanta frågor om den aktu- ella produkten eller tjänsten. Detta kan vara särskilt värdefullt när det är fråga om mer komplicerade produkter. För den konsument som redan har ett kundförhållande med en näringsidkare kan det också vara fördelaktigt att via telefon få information om nya pro- dukter och erbjudanden. framgår det av utredningens kartläggning att det finns ett betydande missnöje bland konsumenter när det gäller telefon- försäljning. Av den nämnda genomgången av anmälningar till Kon- sumentverket framgår att cirka var sjätte anmälan som konsumen- ter gjorde till myndigheten rörde telefonförsäljning. Detta har ver- ket bedömt vara en stark överrepresentation i relation till det totala Behovet av ett stärkt konsumentskydd försäljningsvärdet.8 Någon statistik avseende finns inte. Enligt uppskattningar från myndigheten har det dock varit på lik- nande sätt . Av den konsumentmarknadsundersökning som Konsument- verket gjorde 2013 framgick att de tillfrågade konsumenterna i dubbelt så hög utsträckning blev missnöjda och ångrade sitt val när de handlat av en telefonförsäljare jämfört med andra försäljnings- kanaler, såsom i butik eller på nätet. Av undersökningen framgår att telefonförsäljning som försäljningskanal uppvisade ett särskilt lågt konsumentmarknadsindex (KMI)9 i förhållande till andra för- säljningskanaler, och då när det gäller el-, tele- och försäkrings- marknaderna. Detta gäller som undersökningen genomförts. Ett lågt KMI innebär att konsumenters förutsättningar inför ett sådant köp är generellt sett sämre än vid köp i andra sammanhang, t.ex. i butik eller via internet. Faktorer som har bety- delse vid bedömningen är möjligheterna att hitta och använda information för att kunna göra jämförelse och val på goda grunder (transparens), tilliten till information, valmöjligheten och informa- tionsnivån. Att det finns ett betydande missnöje bland konsumenter när det gäller telefonförsäljning framgår även av den intervjuundersökning som gjordes av TNS . I undersökningen sva- rade drygt hälften av de konsumenter som handlat av telefonför- säljare att de blev nöjda med sitt köp. Två av fem blev dock inte nöjda. De blev mer eller mindre missnöjda eller kände sig i bästa fall neutrala till hur lyckat köpet blev. Vid hänför sig de flesta anmälningar inom området otillbörlig marknadsföring till telefonförsäljning. Vid Konsumenternas Energimarknadsbyrå står telefonförsäljning för hälften av byråns klagomål, medan Telekområdgivarna anger att vart åttonde ärende rör telefonförsäljning. Hos landets konsument- vägledare registrerades totalt 91 918 ärenden, varav 11 694 ärenden gällde telefonförsäljning. Ärendena avseende telefon- försäljning motsvarade alltså av alla ärenden. 8Konsumentrapporten , s. 27. 9KMI är ett mått på konsumenters situation på olika marknader som syftar till att rangordna marknader och identifiera de som bedöms vara problematiska (se Konsumentrapporten , s. 36 f.). Behovet av ett stärkt konsumentskydd vid förekommer det anmälningar om telefonförsäljning, framför allt när det gäller elektroniktjänster. I fråga om telekomsektorn har reglerna kring operatörsbyten länge fokuserat på att underlätta konkurrens, snarare än på konsu- mentskydd. Detta har lett till att operatörsbyten, avseende till exem- pel telefonabonnemang, kan ske alltför lättvindigt. Post- och tele- styrelsen, Telekområdgivarna och m.fl. har fram- hållit detta som en orsak till problemen med telefonförsäljning på området. Berörda myndigheter har vidare framhållit för utredningen att antalet anmälningar från konsumenter knappast ger en rättvisande bild av det missnöje som finns bland konsumenter, utan att det sannolikt finns ett stort mörkertal. Att det förhåller sig så stöds av den nämnda intervjuundersökningen som gjorts av TNS . Av undersökningen framgår att konsumenter i stor utsträckning väljer att inte vidta någon särskild åtgärd trots att man är missnöjd i något avseende. Av de tillfrågade svarade att de av olika anledningar lät saken bero. Av det material som utredningen tagit del av och den informa- tion som utredningen inhämtat, framgår att det finns flera olika problem som konsumenter upplever i samband med telefonförsälj- ning. I följande avsnitt redogörs närmare för de specifika konsu- mentproblem som framkommit vid utredningens kartläggning. 11.3Konsumenter upplever marknadsföring via telefon som störande Utredningens bedömning: Många konsumenter uppfattar mark- nadsföring via telefon som störande och anser att de blir kontak- tade av telefonförsäljare i alltför stor utsträckning. NIX-Telefon uppfattas inte ge ett tillräckligt skydd mot oönskad marknadsföring.