sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — I väntan på en sådan eventuell utveckling bör Transport- styrelsen ansvara för att ta fram dessa nationella regler. Av vikt är även att svenska företag har en möjlighet att påverka . Därför bör experter från godstrafikföretagen och även gods- transportköparna delta i utvecklingsarbetet. I förhållande till andra aktörer på järnvägsområdet, kan jag konstatera att Transportstyrelsen i flera fall har valt att låta inte minst kliva fram och inta enroll och sköta uppgifter som man annars hade kunnat tänka sig vore naturliga för Transportstyrelsen. Jag anser sammantaget att Transportstyrelsen bör ta en mer aktiv roll inom säkerhetsområdet. För att tydliggöra Transport- styrelsens ansvar föreslår jag att instruktionen för myndigheten ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet. Uppdelningen av säkerhetsfrågor på två olika enheter gör att det inte finns ett samlat ansvar inom Transportstyrelsen för järn- vägssäkerheten, särskilt inte som analysverksamheten är placerad i en tredje enhet. Med fördel borde tillsyn och tillståndsverksamhet inom järnvägsområdet tillhöra samma enhet och förfoga över egen analyskapacitet. Jag menar också att ett närmare samarbete mellan dem som arbetar med järnvägsfrågor och dem som arbetar med luftfartsfrågor skulle ge fler möjligheter till effektivt lärande och erfarenhetsutbyte. lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) Härigenom föreskrivs i fråga om järnvägslagen (2004:519) att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse. utföras så att skador till följd av utföras så att skador till följd av organiserad så att den kan organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt. bedrivas på ett säkert sätt varvid vägsföretag ska genomföra nöd- ring, i samarbete med varandra där det är lämpligt. Denna lag träder i kraft . lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1065) om kollektivtrafik dels att 2 kap. 8 och 9 §§ och 3 kap. 1 § och ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tio nya paragrafer, 2 kap. 8 a och 9 a– 9 f §§ och 4 kap. 6–8 §§, och närmast före 6 § en ny rubrik av Den regionala kollektivtrafikmyndighetens ansvar bundet i ett trafikförsörjnings- fjärde år i ett trafikförsörjnings- program fastställa mål för den program fastställa mål för den ammet ska vid behov uppdateras. ammet ska vid behov uppdateras. Om en regional kollektiv- trafikmyndighet har för avsikt att organisera trafik enligt 1 kap. 6 § 2 fjärde år i ett gemensamt trafik- skridande trafik fastställa mål för samråd enligt 9–9 f §§. ska vid behov uppdateras. Innan den regionala kollektiv- trafikmyndigheten antar ett trafik- ändring i det ska myndigheten upprätta ett förslag till program eller ändring som uppfyller kraven i 10 §. När den regionala kollektiv- efter samråd med motsvarande förslag till program eller ändring myndigheter i angränsande län. ska myndigheten samråda med Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de fall ett landsting ensamt är regional kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna i länet. Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn samt lämnande av synpunkter. Under samrådet ska den regionala kollektivtrafikmyndig- heten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planerings- underlag som har betydelse för utformningen av förslaget. Den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska redovisa result- atet av samrådet i en samråds- redogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samråds- redogörelsen ska finnas till- sammans med programförslaget. Efter det att samrådet avslutats och innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten ställa ut programförslaget eller ändringen och låta det granskas enligt 9 d–f §§. Innan utställningen äger rum ska den regionala kollektivtrafik- myndigheten skicka program- förslaget och kungörelse till dem som anges i 9 §. Den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska ställa ut program- förslaget . Den som vill lämna synpunkter på programförslaget ska göra detta skriftligen . Den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska kungöra utställ- ningen av programförslaget före utställningstidens början enligt 49 § första stycket 1 och andra stycket delgivningslagen (2010:1932). Av kungörelsen ska framgå var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkterna på förslaget ska lämnas. Efter utställningstiden ska den regionala kollektivtrafikmyndig- heten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda och som lämnat kontaktuppgifter. Utlåtandet ska finnas till- gängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet. Om programförslaget ändras väsentligen efter utställningen, ska den regionala kollektivtrafik- myndigheten ställa ut förslaget på nytt. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet. En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överens- kommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område. Beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik. I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafik- myndigheten väga in befintlig kommersiell trafik. En regional kollektivtrafik- myndighet ska särredovisa verksamheten som avser kollektiv- trafik linje för linje där myn- digheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik. Den som är skyldig att sär- redovisa verksamheten enligt 4 kap. 6 § ska offentliggöra redo- visningen i ett trafikårsbokslut. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redo- visningsskyldighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Kravet på att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa sin trafik linje för linje i ett trafikårsbokslut enligt 4 kap. 6 och 7 §§ gäller inte för den trafik som den regionala kollektiv- trafikmyndigheten inlett upphandling av före . förordning om ändring i förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik att det ska införas en ny paragraf, 8 §, och närmast före en ny rubrik av följande lydelse. Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om redovisningsskyl- dighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§ lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen att 1 § ska ha följande lydelse Transportstyrelsen har till uppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett inter- nationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transport- system. Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transport- området. Denna förordning träder i kraft . Mitt övergripande uppdrag1 har varit att göra en översyn av järn- vägens organisation. Utredningen har delats upp i två steg. I det första steget ingick att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättrings- områden, med förslag på inriktning för det fortsatta utrednings- arbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83)2 som överlämnades . I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att besluta om ett tilläggsdirektiv.3 Sju områden pekades ut för fortsatt analys: järn- vägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, trans- porttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. I nedbruten form resulterar detta i sammanlagt cirka 60 utrednings- punkter. I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat av regeringen , pekades byggande och underhåll av infrastrukturen ut som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovis- ning avseende vissa frågor.4 kompletterade regeringen 1Direktiv 2013:46, organisation, enligt Bilaga 1. 2En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 5. 3Direktiv 2014:52,Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 3. 4Direktiv 2014:160, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 4. uppdraget på detta område med ett par nya frågor. Dessa frågor och relaterade förslag behandlade jag i delbetänkandet på anläggningen (SOU 2015:42)5 som överlämnades . I arbetet med slutbetänkandet har fokus legat på kvarstående områden och frågor enligt regeringens direktiv, med vissa priori- teringar och avgränsningar som jag redogör närmare för nedan. har under genomfört ett flertal reformsteg på järnvägsområdet, vilka beskrivits närmare i utred- ningens första delbetänkande En enkel till framtiden?. Reformerna har påverkats av såväl svenska förhållanden som av behov av anpassningar till . En generell iakttagelse är att reformerna i flera fall har aktualiserat fortsatta reformer eller justeringar av regelverk och organisation och att det finns en stor mängd områden med potential för förbättringar. I vissa fall har det handlat om att hantera oförutsedda effekter, men det finns också flera exempel på att förväntade problem eller identifierade oklarheter, som pekats ut redan inför ett nytt reformsteg, mer eller mindre medvetet har lämnats olösta. har de lyfts fram som angelägna att lösa vid senare tillfälle. En del problem har varit föremål för diskussion . Konsekvenserna av detta har kunnat observeras på flera nivåer i järnvägssystemet och med olika allvarlighetsgrad. I de mer be- gränsade fallen har det handlat om exempelvis fördröjda beslut, dubbelarbete, outnyttjade resurser eller annat som skulle kunna karaktäriseras som ”gnissel i maskineriet”. I en del fall har kon- sekvenserna blivit direkta konflikter mellan olika aktörer i järn- vägssystemet. Sådana konflikter behöver i och för sig inte vara enbart negativa – utan kan också vara ett naturligt inslag i utveckl- ingen av en mer öppen och marknadsliknande bransch – men det finns dock flera exempel på när detta inte varit fallet. I åter andra fall har det kunnat konstateras ett otillräckligt intresse för t.ex. investeringar, att vissa systempåverkande uppgifter inte längre utförs eller t.o.m. handlingsförlamning. Det är rimligt att anta att 5 En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 6. dessa förhållanden varit förknippade med både ineffektivitet och kostnader, såväl för enskilda personer och företag som för sam- hället i stort. Utredningen om järnvägens organisation har, genom sitt breda mandat för en helhetsöversyn, kunnat lyfta såväl nya frågor som en rad av dessa tidigare ohanterade frågor. Ambitionen har genom- gående varit att analysera och identifiera de bakomliggande pro- blemen och ta fram förslag till lösningar och förbättringar. Frågor- nas olika natur gör att förslagen kan variera på en skala från mindre justeringar till ganska omfattande förslag på förändringar. En viktig utgångspunkt har också varit att utnyttja mandatet till en samtidig behandling av flera med varandra hopkopplade frågor, för att få fram konsistenta förslag som bidrar till ett bättre fungerande järn- vägssystem snarare än att optimera enskilda delar. I vissa fall har den fördjupade analysen av problemen under utredningens andra steg landat i en något annorlunda bild än vad som framkommit i arbetet med den ursprungliga nulägesbeskriv- ningen. Bidragande orsaker kan vara att det skett förändringar i sakförhållanden under arbetets gång som påverkat bedömningen, eller att nya uppgifter framkommit. Det har gjort det nödvändigt för utredningen att, med stöd i de ursprungliga direktiven, göra mindre avsteg eller nyanseringar i förhållande till en del av de ut- pekade frågeställningar som återfinns i regeringens tilläggsdirektiv. Flera av de förslag jag lägger bygger på att befintliga myndig- heter 1) blir bättre på att utföra sina uppgifter, 2) utför uppgifter som redan åligger dem, men som av olika anledningar inte hanterats, och 3) har förmåga att ta sig an delvis nya uppgifter som de inte haft ansvar för tidigare. Detta innebär exempelvis att jag förutsätter att de förslag avseende verksamhet som jag lämnat i det tidigare delbetänkandet på anläggningen kommer att tas om hand och leda till förbättringar i . Att en myndighet inte fungerar tillfredsställande kan förstås påverka tidplanen för att ta sig an nya uppgifter, men får inte ut- göra ett absolut hinder för detta om bedömningen är att dessa uppgifter hör hemma i myndigheten. Enligt de ursprungliga direktiven ska uppdraget genomföras utåt- riktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter. I utredningens andra steg har jag valt att dela in arbetet i samman- lagt nio delprojekt med tillhörande arbetsgrupper: 2.Rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn (och med organ utanför sektorn) 6.Järnvägens fastighetsförsörjning och sidotjänster 7.Byggande och underhåll av infrastrukturen 8.Reglering, tillsyn och uppföljning 9.Statistik och periodisk uppföljning De två första delprojekten har haft att hantera övergripande och sammanfattande analyser medan de sju övriga hanterat funktions- analyser och fördjupningsområden. Aktiviteterna i dessa delprojekt inleddes . Basen för deltagare till dessa arbetsgrupper har utgjorts av den grupp med experter och sakkunniga som utsetts att bistå utred- ningen. För att säkerställa en bred representation och kompetens i alla utredningens sakfrågor har det varit nödvändigt att komplet- tera dessa experter med ett flertal adjungerade personer i varje arbetsgrupp. Jag har också utsett en ordförande för respektive grupp för att bistå utredningens kansli med att bereda och leda arbetsmöten. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal per- soner på ett eller annat sätt engagerats i utredningens arbete. Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställ- ningar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utred- ningspunkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för att initiera och samordna insamlingen av relevant underlags- material. Deltagarna har via e-post eller regelrätta möten också fått lämna synpunkter på arbetsmaterial och utkast till texter. Det gäller särskilt de underlagsrapporter som har beställts av utredningen i form av särskilda uppdrag. I en del fall har arbetet i grupperna fått positiva följdeffekter i form av att berörda aktörer inlett närmare samarbeten i utvecklingsprojekt vid sidan om själva utredningen. Expertgruppen har 2013–2015 hållit sammanlagt tolv möten, varav ett i internatform. Några möten har kombinerats med möten i delprojekt 1 och 2 enligt ovan. Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med specialister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller arbetsgrupperna. Utredningen har därtill arrangerat två öppna seminarier, samt . Sammanlagt nio underlagsrapporter har tagits fram på uppdrag av utredningen för att bidra till att belysa vissa områden eller frågeställningar.6 Respektive författare ansvarar för de bedöm- ningar som görs i dessa. I slutbetänkandet framgår hur materialet använts i utredningen. I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utred- ningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats. Information om utredningsläget har lämnats vid presentationer på diverse konferenser, i samband med särskilda utfrågningar i riks- och , samt via utredningens webbplats . 2.4Samråd och internationellt utbyte Med anledning av bredden på utredningens frågeställningar har det funnits stora behov av att samråda med parallella utredningar inom , liksom med utred- ningar och utvecklingsprojekt hos andra myndigheter och organ- isationer. Exempel på utbytet med andra utredningar inom är , Sverigeförhand- 6 Dessa publiceras i form av bilagorna 7–15. lingen, Utredningen om information, bokning och biljettförsäljn- ing av kollektivtrafikresor (Ds 2015:11) och arbetet med att ta fram underlag för genomförandet av SERA-direktivet (Ds 2014:21). Utbytet med Sverigeförhandlingen samt med och Transportstyrelsen har varit särskilt intensivt. När det gäller Sverigeförhandlingen kan jag konstatera att det saknats förut- sättningar för en synkroniserad hantering av ett antal frågor, exempelvis förutsättningarna för medfinansiering av järnvägsinfra- struktur och för marknadstillträdet för tågtrafikoperatörer. Det internationella utbytet av erfarenheter är ett återkommande inslag på järnvägsområdet. Representanter för myndigheter eller företag från ett tiotal olika länder har besökt eller bjudit in utred- ningen för att ta del av svenska erfarenheter av omorganisation och regleringsförändringar. Utredningen har gjort studiebesök i , , , och samt haft kontakter med forskare och praktiker från en rad andra länder, bl.a. genom deltagande i International Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport 2013 och 2015. 2.5Avgränsningar och särskilda förutsättningar Även med sitt breda mandat har denna utredning självfallet haft flera avgränsningar att ta hänsyn till. I enstaka fall har direktiven satt gränser, exempelvis vad gäller förslag som påverkar omfatt- ningen på det offentliga åtagandet. En av utredningen tidigare väckt fråga om behovet att utreda organiserandet av biljettförsäljning m.m. valde regeringen att hantera genom en separat departements- utredning. Inte minst under sitt andra steg har utredningen påverkats av att den haft att hantera en mycket stor mängd frågor, med stor sprid- ning i karaktär och detaljeringsnivå, på . Mängden frågor har föranlett det arbetssätt som beskrivits ovan, vilket resulterat i ett starkt engagemang från många personer med special- istkunskaper och ett rikt underlagsmaterial, men inne- burit en krävande administrativ process. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hantera än vad som kunnat förutses från början. Det blev särskilt tydligt under arbetet med delbetänkandet om järnvägsunderhåll, som för övrigt innebar att arbetet i de andra projektgrupperna fick pausas. Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad be- dömning av utredningsläget efter överlämnandet av det andra del- betänkandet, begärde utredningen ytterligare för- längd tid. kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. Detta har med nödvändighet lett till hårda prioriteringar i behandlingen av frågorna. Det hade varit önskvärt att utredningen, inte minst mot bak- grund av de arbetsinsatser som gjorts av alla personer som engagerats och de förväntningar detta lett till, kommit både längre och djupare i diskussionen av fler problemområden, och därmed också i fram- tagandet av förslag på lösningar. Under rådande förutsättningar har det visat sig vara omöjligt. I flera fall lämnar jag i detta slutbetänk- ande därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i sär- skild ordning. Det är min förhoppning att detta inte ska leda till att vissa frågor (för)blir ohanterade utan att de i sinom tid ska få den uppmärksamhet de förtjänar. En nackdel med detta är dock att viktiga kopplingar mellan olika frågeområden riskerar att gå för- lorade. I några fall återfinns mer utvecklade resonemang kring dessa frågor i de underlagsrapporter som lämnats till utredningen, även om jag inte haft möjlighet att göra de samlade överväganden och bedömningar som krävts för att komma med konkreta förslag. De infrastrukturrelaterade frågorna, framför allt vad gäller järn- vägsunderhåll, har redan behandlats relativt ingående i det andra delbetänkandet. Därför ägnas dessa frågor mycket lite uppmärk- samhet i slutbetänkandet. En specifik fråga som utelämnats i detta sammanhang är det eventuella behovet av tredjepartscertifiering av infrastruktur. Jag har inte kunnat göra regelrätta utvärderingar om hur tidigare och pågående samarbetsprojekt mellan sektorns aktörer har fungerat, även om jag följt projekt som t.ex. Tillsammans för Tåg i Tid. Därmed har jag inte heller kunnat lämna specifika förslag till hur sektorns aktörer kan motiveras till, eller vid behov omfattas av ökade krav på utvecklade former för samarbete. Ett annat område som inte berörs närmare i slutbetänkandet (men däremot i delbetänkandet på anläggningen och i en underlagsrapport – se Bilaga 11) är transaktions- och transitionskostnader och möjlig- heter att minimera dem. Jag menar dock att vid ett genomförande av mina förslag till förändringar och förtydliganden rörande t.ex. ansvar och roller, kommer förutsättningarna för samarbete på ett flertal områden att tydliggöras och underlättas. Oklara ansvarsförhållanden utgör i vissa fall bakomliggliggande orsaker till svårigheter med att få till utvecklade samarbeten. Flera av förslagen torde sannolikt också kunna bidra till att minska transaktionskostnaderna, särskilt vad gäller den typ som kallas rätlinjighetskostnader (misalignment costs), även om detta förstås är svårt att kvantifiera. Betänkandet omfattar tio kapitel. Närmast kommer ett kapitel som behandlar järnvägens framtida utveckling och vägval för framtiden. Det är i flera avseenden ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som . I kapitel 4 diskuterar jag några andra över- gripande frågor, nämligen ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inklusive den internationella och nationella regelgivningen. Här berörs även och Transport- styrelsens organisation. Det femte kapitlet utgör en fördjupande studie av förutsättningarna för den samhällsorganiserade och kommersiella persontrafiken, inte minst vad gäller relationer och gränssnitt dem emellan. Kapitel 6 hanterar frågor som rör anläggn- ingar för tjänster eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i . I det sjunde kapitlet studeras säkerhet, reglering och tillsyn. Kapitlet går i detta sammanhang också på djupet när det gäller Transportstyrelsens uppgifter, mandat och organisation. Kapitel 8 tar upp frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. I kapitel 9 redovisar jag mina konsekvensanalyser. Det avslutande tionde kapitlet innehåller författningskommentarer till de förslag som innebär konkreta förändringar i lagar och förordningar. De nio underlagsrapporter som har beställts av utredningen är publicerade i en särskild bilagedel. 3Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till.