sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — Datacenterbranschen är elintensiv, men hårt konkurrensutsatt. En minskat uttag av energiskatt på el torde därför inte innebära att branschen miss- hushåller med elen, men kan innebära att branschen expanderar och därigenom ökar sin totala elförbrukning. Ur ett nationellt perspek- tiv är dagens elförbrukning inom datacenterbranschen liten. Den uppgår till endast cirka en procent av den totala elförbrukningen i Utredningens val av skattemodell I enlighet med de priselasticitetsantaganden som utredningen använt tidigare innebär en 10 procentig prissänkning av en nyttig- het att den köpta volymen ökar . För datacenter- branschen sänks energiskatten på el med . Men det pris som är relevant i sammanhanget är det totala elpriset, som består av kostnaderna för både el, skatter och distribution. Sammantaget kommer priset på el att minska med . Hur stor minskningen blir beror på kostnaderna för de andra kompo- nenterna. Oavsett dessa innebär detta att elförbrukningen i data- centerbranschen troligtvis inte ökar nämnvärt som en direkt effekt av skattesänkningen. Ett förhållande som talar i samma riktning är att datacenter generellt drivs effektivare, med mindre energiåtgång per server, ju större anläggningen är. Eftersom Modell 6 ger data- centerbranschen incitament att bygga större enheter är detta alltså en motverkande effekt i sammanhanget. Slutsatsen är att de direkta effekterna av Modell 6 är att elförbrukningen ökar och därför kan påverka energieffektiviseringsmålen, men effekterna bedöms vara marginella. 14.3Sammanfattande analys och slutsatser I utredningens direktiv beskrivs de allmänna utgångspunkterna för uppdraget. Dessa är att en förändrad energiskatt på el ska vara förenlig med unionsrätten, att det svenska näringslivets internatio- nella konkurrenskraft ska bibehållas och att snedvridningar i möj- ligaste mån ska undvikas. Utredningens huvudsakliga inriktning ska vara att se över dagens beskattningsnivåer som innebär olika skattesatser för olika typer av verksamheter. Vidare anges i direk- tivet att utredaren vid utformningen av förslag ska beakta riskerna för omotiverade företagsombildningar eller tekniska lösningar som enbart syftar till skattemässiga fördelar. Risken för snedvridningar ska beaktas såsom även företagens konkurrenssituation när det gäller industrin i allmänhet och basindustrin i synnerhet men även för företag med annan verksamhet än traditionell industri, t.ex. företag som bedriver informations- och kommunikationsverksamhet. Ut- redaren ska också beakta de administrativa aspekter som aktuali- seras och vid utformningen av förslag sträva efter att minska den Utredningens val av skattemodell administrativa bördan för aktörer och berörda myndigheter. Skattens resursstyrande karaktär ska också beaktas. 14.3.2För- och nackdelar med modellerna Baserat på avsnitt 14.2 kan konstateras att ingen av de utvärderade modellerna till fullo kan åstadkomma det som bör eftersträvas en- ligt direktiven. Det innebär att valet av modell måste utgå från hur väl en modell uppfyller de kriterier som är viktigast. De olika kri- terierna som utredningen har ställt upp måste därför utvärderas i förhållande till de samlade för- och nackdelarna med modellerna. Modell 1 innebär att samma skattesats, , gäller för hela näringslivet. Det medför att såväl basindustrins som övriga företags internationella konkurrenskraft påverkas positivt. Eftersom det inte har någon betydelse vilken branschsektor ett företag tillhör, är modellen sektorneutral. Utifrån ekonomisk teori (se avsnitt 7) är detta en lösning som bör eftersträvas, eftersom den innebär mini- mala snedvridande effekter på ekonomins resursallokering med huvuddelen av skatteuttaget på konsumtionssidan. Utan Norrlands- skattesatsen skulle modellen dessutom inte innehålla inslag av statsstöd. Nackdelen med modellen är främst de offentligfinansiella effekterna, eftersom modellen innebär en avsevärd minskning av skatteintäkterna. En omfördelning av det samlade skatteuttaget genom en höjning av skatten på konsumtionssidan för att kompen- sera för skattebortfallet skulle innebära i det närmaste en fördubb- ling av skattesatsen för dessa elanvändare. Den lägre skattesatsen för näringslivet ger dessa en lägre genomsnittlig skatt. En analys av skattesänkningens direkta effekter ger att elförbrukningen kan öka och därmed potentiellt påverkar energieffektiviserings- åtaganden. Sammantaget överväger nackdelarna med modellen för- delarna. Modell 2 innebär att det är elförbrukningen som avgör skatte- satsen. Det gör modellen objektiv och sektorsneutral. Utan Norr- landsskattesatsen skulle modellen inte innehålla några inslag av statsstöd. Modellen medför emellertid en konkurrenssnedvridning mellan stora och små företag som verkar inom samma sektor. Den innebär också att små företag i svensk industri kommer att tappa i konkurrenskraft i jämförelse med nuvarande ordning. Utredningens val av skattemodell företag ska kompenseras, kräver det således att modellen förses med inslag av statsstöd. Ur ett fördelningsperspektiv kommer modellen att innebära att företag med lägre elförbrukning får en högre skattesats medan företag som har normalskattesatsen men hög elförbrukning kommer att få en lägre skattesats. Denna omfördelning av skattebördan värderas i detta sammanhang som en negativ effekt av modellen. Eftersom modellen innebär att en större andel av elförbrukningen kommer att få en högre skattesats, är modellens direkta effekt att elförbrukningen, allt annat lika, minskar och modellen bör inte motverka åtaganden om energi- effektivisering. Sammanfattningsvis är detta också det enda entydigt positiva med modellen. Modell 3 är också objektiv och sektorsneutral genom att det är elförbrukningen som avgör skattesatsen. Modellen innehåller inte heller inslag av statsstöd, givet att Norrlandskatten inte ska ingå. Små företag som med nuvarande ordning har 0,5-öresskatten är modellens förlorare. Vinnare är företag med hög elförbrukning. Modellen medför därmed en försämrad internationell konkurrens- situation för de små tillverkningsföretagen och en förbättrad situa- tion för stora elanvändare. Om förlorarna ska kompenseras, behö- ver modellen förses med inslag av statsstöd. Modellen innebär också en risk för företagsombildning mot större enheter. Ur ett offentligfinansiellt perspektiv kan modellens tröskelnivåer sättas så att intäktsneutralitet uppnås i förhållande till rådande modell. Om tröskelnivåerna sätts så att intäktsneutralitet nås är de direkta effek- terna på elförbrukningen marginella. Modellen har i så fall inga beaktansvärda effekter för energieffektiviseringen. Även modell 4 är i grunden sektorsneutral i så måtto att det är elförbrukningen som avgör skattesatsen. Men modellen innehåller kompensation för de företag som anses skyddsvärda, vilket innebär att modellen är generell och utan inslag av statsstöd. Med modellen är de små tillverkningsföretagen förlorare i jämför- else med nuvarande ordning. Denna omfördelning av skatteuttaget värderas negativt, eftersom den snedvrider konkurrensen till de större företagens fördel. Modellen leder också till lägre skatteintäkter i jämförelse med nuvarande ordning. Det innebär att den direkta effekten av modellen är en högre elförbrukning. Modellens direkta effekter är därmed inte gynnsamma i förhållande till energieffektivi- seringsmålen. Sammantaget överväger nackdelarna med modellen. Utredningens val av skattemodell Modell 5 innehåller statsstöd som måste hanteras, eftersom det är företagets branschtillhörighet/verksamhet som avgör skattesatsen. Med modellen finns med andra ord samma typ av problem som med nuvarande ordning. Dessutom skapas ytterligare konkurrens- snedvridningar när ännu en skattenivå läggs till. Riskerna för skatte- drivna företagsombildningar är desamma som med nuvarande ordning men modellen ger dessutom företagen skattemässiga incita- ment att försöka klassificeras som elintensiva tillverkningsföretag. För den som klassificeras som sådan, innebär modellen ingen för- ändrad beskattning, men den kan innebära en större eller mindre osäkerhet i fråga om klassificeringen såsom elintensivt företag. Modellen bedöms ge minst lika stora skatteintäkter som nuvarande ordning. Datacenterbranschens lägre skattesats finansieras av de tillverkningsföretag som inte är elintensiva. Denna omfördelning av skattebördan är förstås positiv utifrån de förras perspektiv men negativ utifrån de senares, eftersom den förbättrar respektive för- sämrar konkurrenssituationen för berörda företag. Modellens direkta effekteter på elförbrukningen bedöms inte motverka målen enligt energieffektiviseringsdirektivet. Modell 6 är den nuvarande svenska modellen kompletterad med lägre skattesats och därmed statsstöd till ytterligare en skyddsvärd bransch, datacenterbranschen. Modellen har därmed samma för- delar och nackdelar som nuvarande ordning. Modellen innehåller, redan i de delar den bygger på nuvarande ordning, statsstöd som måste hanteras. Till den ordningen ska alltså datacenterbranschen läggas. Konkurrenssituationen är oförändrad för flertalet företag som det fortfarande kommer att finnas konkurrenssned- vridande inslag i och med att olika skattesatser för olika sektorer bibehålls. Offentligfinansiellt påverkas modellen av att datacenter- branschens skattesats reduceras. Med denna förändring i förhåll- ande till nuvarande ordning följer alltså ett finansieringsbehov. Modellens direkta effekteter på elförbrukningen bedöms som mar- ginella. Utredningens val av skattemodell 14.3.3Utredningens val av modell Ingen omläggning till en modell utan inslag av statstöd Utredningens bedömning: De negativa effekterna av modeller utan inslag av statsstöd är för stora. Dessa bör därför inte genom- föras. Främst modellernas effekter när det gäller kriterierna neutralitets- och konkurrensproblem samt offentligfinansiella begränsningar res- pektive omfördelningar av skatteuttaget gör att utredningen bedö- mer att det med samtliga modeller finns ett behov av statsstöd för att de ska vara acceptabla ur ett konkurrens- och fördelnings- perspektiv. Det som skulle ha varit en av de stora vinsterna med en omläggning av skattesystemet för energiskatt på el, nämligen slop- andet av statsstödsinslagen, uppfyllds således inte med någon av modellerna. De tre modeller (1, 2 och 3) som är sektorsneutrala medför ett förändrat skatteuttag för tillverkningsindustrin som kommer att ha negativa effekter för deras konkurrenssituation. Generellt är före- tagen inom denna sektor både internationellt konkurrensutsatta och elintensiva (se avsnitt 10) vilket gör dem skyddsvärda. För- utom den direkta negativa effekten som en skattehöjning har, kan den även uppfattas sända en signal till näringslivet som på lång sikt är nog så viktig. Signalen i det här fallet är att det är klokt att förlägga ny- eller återinvesteringar i energikrävande industri utan- för . Ytterligare en nackdel med införandet av flera bryt- punkter för en differentierad skatt är att de medför att fler företag kommer att ligga i närheten av någon brytpunkt och därmed be- röras av s.k. tröskeleffekter. Utredningen har analyserat om andra branscher än dem som med nuvarande ordning har den lägre skattesatsen i form av 0,5- öresnivån kan anses vara skyddsvärda i detta sammanhang. Baserat på den kartläggning och analysen som utredningen har gjort anser utredningen att det kan vara motiverat att föreslå lägre skatt för datacenterbranschen (beskriven i avsnitt 10). Det är en elintensiv bransch som är internationellt konkurrensutsatt både i etablerings- fasen och i driftsfasen. I samtliga analyserade modeller får data- centerbranschen således lägre skattesats på något sätt. Utredningens val av skattemodell modellerna sker det genom att branschen på grund av sin elförbruk- ning får en lägre skatt, i andra genom att branschen uttryckligen föreskrivs få den lägre skattesatsen. Ett problem när det gäller utformningen av en ny modell för energiskatt på el är den stora skillnad som i nuvarande ordning finns mellan 0,5-öresnivån och normalskattenivån. Normalskatte- nivån är 60 gånger högre än 0,5-öresnivån. Även den lägre nivå som gäller för företag och hushåll i vissa kommuner norra är 40 gånger högre än 0,5-öresnivån. Det gör det mycket svårt att införa ett trappstegssystem likt det som finns i Neder- länderna utan att det har kraftigt negativ inverkan på elanvändare som hör till internationellt konkurrensutsatt tillverkningsindustri och som vid utformningen av nuvarande ordning har bedömts vara särskilt skyddsvärda. De modeller med alternativa utformningar av beskattningen som utredningen har undersökt har visat sig ha påtagliga fördel- ningseffekter som i flera fall är mycket svåra att motivera, eftersom de gynnar företag som varken är internationellt konkurrensutsatta eller bedriver särskilt elintensiva verksamheter. Modellerna 2, 3 och 4 innebär att skatteuttaget differentieras med hjälp av flera olika skattesatser beroende på elförbrukningens storlek. Fördelen med själva grundmodellen är att den är sektors- neutral och inte utgör något statsstöd som måste hanteras av lag- stiftaren och inte heller gränsdragningsproblem som företagen, och domstolarna måste förhålla sig till. Modellerna 4 och 5 innehåller olika konstruktioner för att kompensera företag som anses särskilt skyddsvärda för det ökade skatteuttag som grundmodellen leder till. En möjlighet som har undersökts är att använda något elintensitetsmått som ett nytt kri- terium. Ett sådant mått är emellertid problematiskt. Elintensitet beräknad som antal MWh per miljon kronor förädlingsvärde är det som får anses lämpligast (se avsnitt 10) men även det har uppen- bara nackdelar. Förädlingsvärdet beror bl.a. på vilken beräknings- modell som väljs för detta, varvid det kan få avgörande betydelse hur företag har valt eller väljer att strukturera sig. Med måttet följer även en osäkerhet genom att företag ömsom kan uppnå angivna brytvärden, ömsom inte och det helt oberoende av företagets egna åtgärder eller resultat. Sådana effekter kan t.ex. uppkomma på grund av att världsmarknadspriser ändras. Dessutom kan måttet indirekt Utredningens val av skattemodell påverka framtida konkurrenssituation. Svensk industri strävar efter att öka förädlingsvärdet, eftersom internationell konkurrens gör att företagen vill sälja produkterna med ett högre förädlings- värde, dvs. högre upp i värdekedjan, för att behålla sin position. arbetar företagen med att minska elförbrukningen genom energieffektivisering och för att minska kostnaderna. Sammantaget verkar detta för att företag drivs av en utveckling där de inte längre kommer att vara elintensiva enligt definitionen om detta. Följden av detta är i förlängningen att de träffas av en högre skattesats när de inte längre klassificeras som elintensiva. Utredningen väljer att bygga vidare på den befintliga modellen Utredningens bedömning: De ändringar som görs av energi- skatten på el bör bygga vidare på den modell som finns . Slutsatsen från föregående avsnitt, dvs. att det inte går att införa en modell helt utan statsstöd om den ska vara acceptabel ur ett kon- kurrens- och fördelningsperspektiv, gör att utredningen väljer att bygga vidare på den befintliga svenska modellen för energiskatt på el. En utvecklad svensk modell uppfyller visserligen inte objektivi- tetskriteriet och kommer att innehålla inslag av statsstöd, men innebär att skattesystemet även fortsättningsvis stödjer de delar av näringslivet som har ansetts – och fortsatt får anses – värda att skydda. Enligt vad som framgår av avsnitt 5 är en trolig framtida utveck- ling av svenskt näringsliv en fortsatt förskjutning mot en ökad tjänstesektor. En sådan utveckling kan hanteras genom att lagstift- aren lägger till eventuella ytterligare branscher som vid en utvärdering framstår som särskilt skyddsvärda, på samma sätt som utredningen i detta betänkande föreslår att datacenterbranschen ska få en lägre skattesats. Som redan har antytts i det föregående visar utredningens analys att det finns anledning att även fortsättningsvis stödja de branscher som har 0,5-öresskatten. Av avsnitt 5 framgår att elintensi- teten (mätt som MWh per miljon kronor förädlingsvärde) i till- verkningsindustrin i genomsnitt är fem gånger högre än hos företag i tjänstesektorn. är handelsintensiteten, som illustrerar Utredningens val av skattemodell hur konkurrensutsatt en bransch är, generellt högre för de branscher som har 0,5-öresskatten än för övriga branscher. De är med andra ord i genomsnitt mer konkurrensutsatta. Utredningens analys visar också att datacenterbranschen är skyddsvärd, eftersom den är el- intensiv och internationellt konkurrensutsatt. En utvecklad svensk modell innebär också att svensk tillverk- ningsindustri inte tappar i konkurrenskraft i förhållande till indu- strin i andra nordiska länder. Modell 6 innebär att nuvarande och tillkommande inslag av stats- stöd måste hanteras (jfr avsnitt 3.8.4 om statsstödsproblemen). Bland befintliga stöd är det Norrlandsskattesatsen som är svårast att han- tera så att den uppfyller de krav som ställs enligt EU-rättsliga statsstödsregler. Hanteringen av Norrlandsskattesatsen liksom övriga statsstöd behandlas i avsnitt 16. Redan här kan emellertid aviseras att ett av de större statsstödsproblemen skulle lösas om Norrlands- skattesatsen slopades. Borttagandet av Norrlandsskattesatsen skulle även innebära att den risk för konkurrenssnedvridning som finns mellan företag i olika kommuner i norra och företag i övriga försvinner. Utredningen väljer alltså att bygga vidare på den modell som finns . I avsnitt 15 och 16 redovisar utredningen sina förslag på lägre skatt för vissa datacenter och hur modellens statsstöd ska hanteras. I avsnitt 17 diskuteras nuvarande gränsdragningsproblem gällande vad som ska ingå i industriell verksamhet. 15Lägre skatt för vissa större datacenter I avsnitt 14 presenterades utredningens analys och slutsatser för de energiskattemodeller som beräknats. Slutsatsen att gå vidare med en utökad svensk modell innebär ett behov av att utveckla dis- kussionen kring datacenter. I detta avsnitt redovisar utredningen vilka datacenter som föreslås få en lägre energiskatt på el. 15.2Varför ska vissa datacenter få lägre skatt? Utredningens förslag: Företag inom datacenterbranschen ska kunna komma i åtnjutande av 0,5-öresskattesatsen. Datacenterbranschen är en bransch som endast är gammal. Branschen har en stark tillväxt, både i och inter- nationellt sett. Orsaken är den ökande användningen av internet och de tjänster som tillhandahålls via nätet. Det får naturligtvis till följd att behoven av datacenterkapacitet ökar. Enligt analyser redo- visade i en rapport från den internationella konsultfirman () 2014 kommer branschens kapacitet att öka . BCG:s bedöm- ning är att det kommer att krävas 60 nya megadatacenter (större än 5 MW) i för att möta efterfrågan. Länsstyrel- sen i beräkningar är ännu mer optimistiska med en fördubbling av datacenterbranschens storlek , vilket medför ett behov av cirka 200 nya megadatacenter i . Samman- taget visar detta på en bransch med stor utvecklingspotential. Lägre skatt för vissa större datacenter Investeringsbehoven i branschen är stora och har goda möjligheter att attrahera dessa investeringar. har flera för- delar utifrån vad datacenterinvesterare söker efter; svalt klimat, bra fiberinfrastruktur, låga elpriser, stabilt elnät och stabilt politiskt klimat för att nämna några. Däremot är energiskatten på el en fak- tor som kan äventyra investeringar i . Som visas i avsnitt 11 är det totala elpriset, inklusive energiskatt på el, relativt högt i ett europeiskt perspektiv. Såväl som andra länder har ett lägre totalt elpris än . När övriga variabler är likvärdiga kan ett högre elpris vara det som avgör att investeringen inte hamnar här. För att motivera en lägre skattesats behövs mer än att det kan skapa ytterligare investeringar i . Ett skäl är att fler data- center kan skapa ytterligare jobb i . De megastora data- centren skapar visserligen inte samma antal arbetstillfällen som gruvnäringen eller skogsindustrin. Men studier av t.ex. Facebooks etablering i visar att etableringen skapat mervärden för regionen. BCG:s beräkningar av de ackumulerade ekonomiska effekterna är att etableringen den första tioårsperioden, med konstruktion och drift, ger regionen i tillkommande intäkter. (2014) gör en ex ante analys av Facebooks etable- ring. Deras bedömning är att med en av tre planerade serverhallar på plats har cirka 120 nya direkta arbetstillfällenskapat. Till det kommer cirka 30 indirekta jobb i form av bevakningsuppdrag. Till- växtverkets bedömning är att fullt utbyggt kommer Facebooks etablering att innebära ett tillskott om cirka 260 nya arbetstillfällen. Till detta kommer bygg- och anläggningsarbeten om upp till 300 arbetstillfällen –2017. Utöver de direkta sysselsättningseffekterna uppstår det indirekta effekter när den efterfrågeinjektion som etableringen innebär sprider sig till öv- riga delar av den regionala ekonomin. beräknar den indirekta effekten till att varje nytt arbetstillfälle hos Facebook skapar cirka 0,3 ytterligare arbetstillfällen i regionen. BCG:s beräk- ningar visar på högre multiplikatoreffekt, att varje arbetstillfälle hos Facebook skapar 0,6–1,3 ytterligare arbetstillfällen i regionen. Datacenter är grundläggande infrastruktur för utveck- ling och expansion av andra IKT-företag. Deloitte (2014) bedömer t.ex. att molntjänster kommer att öka kraftigt kommande år. Den typen av företag kräver högutbildad arbetskraft och skapar alltså nya arbetstillfällen för sådan arbetskraft. Lägre skatt för vissa större datacenter En positiv utvärdering av investeringsmöjligheter och potential för nya arbetstillfällen är inte heller det tillräckligt för att motivera en lägre skattesats. I den nuvarande ordningen har skattenedsätt- ningen baserats på att företagen i de branscher som ansetts skydds- värda är utsatta för internationell konkurrens. De kan därmed inte föra vidare nationellt bestämda kostnadsökningar. Dessutom är det branscher som använder mycket el i sina verksamheter och är el- intensiva. Utredningens kontakter med företag i datacenterbranschen har visat att företagens kostnader för el, inklusive skatter, är väsentlig. Flera företag anger att kostnaden för el uppgår till av driftkostnaderna. För vissa datacenter kan kostnadsandelen för el vara ännu högre och i vissa fall närma sig av driftkost- naderna. Datacenterbranschen har alltså, liksom branscher som har 0,5-öresskatten, hög elintensitet och hög elförbrukning. För företag som har datacenter som sin huvudsakliga verksam- het finns internationell konkurrens både i etableringsfasen och i den löpande verksamheten. Vid etableringar av in-house-anlägg- ningar, som t.ex. Facebook, Google och , är det länder och regioner som konkurrerar om att få etableringen. Företagen i fråga konkurrerar i det läget alltså inte med andra företag utan det är länder som i någon mening konkurrerar om företagens etable- ringar. Även co-location-företagen är internationellt konkurrens- utsatta. Vid etablering av nya anläggningar jämför företagen kost- naderna för etablering i olika länder. Konkurrenssituationen vid drift ser dock något annorlunda ut för co-location-företagen jämfört med in-house-företagen. Co-loca- tion-företagen hyr ut serverkapacitet till kunder vilket betyder att varje ny affär sker i förnyad konkurrens med andra co-location- företag. Detta innebär att co-location-företagen är konkurrens- utsatta i sin löpande verksamhet. Kostnader för t.ex. el ska debi- teras kunderna och väger tungt vid utvärderingen av affärsförslagen. Flertalet stora affärer är internationellt konkurrensutsatta, eftersom de potentiella kunderna inhämtar offerter från flera företag i olika länder. För företagen som köper co-location-företagens tjänster är det inte helt avgörande var servrarna befinner sig fysisk.