sou · H3B39 · 2015-03-06 00:00:00 — är lagändringarna angelägna, särskilt med hänsyn till dels det förestående tillträdet till COTIF 1999, dels att nu gällande lag är omodern. Utredningen finner mot denna bakgrund att är en lämplig dag för ikraftträdande. Utredningen vill också framhålla att ett framtida ikraftträdande lämpligen bör samordnas med ett ikraftträdande av den kommande lagen om resenärers rättigheter vid kortare resor, eftersom den lagen reglerar sådan ersättning som kan bli förmån för regress. I och med ikraftträdandet kommer den nya järnvägstrafiklagen att börja gälla. I den lagen regleras delvis sådant som följer av trafikeringsavtalen. I den mån lagen är tvingande, som t.ex. regressbestämmelsen i 14 §, ska lagen tillämpas framför trafikeringsavtalen. Förslag: Genom den nya järnvägstrafiklagen upphävs järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. De upphävda lagarna gäller för en transport som Den upphävda järnvägstrafiklagen gäller för en skada som avses i 5 kap. 1–3 §§ som inträffar före . Bedömning: Det krävs inte några övergångsbestämmelser i övrigt. Eftersom den nu föreslagna nya järnvägstrafiklagen är avsedd att ersätta den gällande järnvägstrafiklagen och lagen om internationell järnvägstrafik, bör dessa två lagar upphävas genom den nya järnvägstrafiklagen. För att underlätta för aktörerna på järnvägsmarknaden att avgöra vilket av regelsystemen som gäller för en transport anser utredningen att det krävs en övergångsbestämmelse. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att om en gods- eller persontransport påbörjats före ikraftträdandet av järnvägstrafiklagen, men avslutas efter dess ikraftträdande, bör äldre bestämmelser om ansvar m.m. fortsätta att gälla mellan transportör och kund. Det innebär att för de transporterna gäller antingen den nu gällande järnvägstrafiklagen (1985:192) eller lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. För en passagerare vars resa omfattas av reglerna i tågpassagerarförordningen kommer från COTIF 1999 ändå att tillämpas. Det torde därmed röra sig om ett litet antal transporter som träffas av övergångsbestämmelserna. I fråga om så kallade tredjemansskador anser utredningen också att det behövs en tydlig brytpunkt för när en skada ska omfattas av den nya respektive nu gällande järnvägstrafiklagen, även om regelsystemen är i princip likalydande. Precis som för transporterna föreslår därför utredningen att den nu gällande lagen ska tillämpas om en skada inträffar före ikraftträdandet av den nya lagen, dvs. I övrigt gör utredningen den bedömningen att det inte krävs några övergångsbestämmelser, utan att de nya bestämmelserna kan tillämpas direkt. 13Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningen föreslår i betänkandet att den civilrättsliga järnvägslagstiftningen ska moderniseras och anpassas till COTIF 1999 och tågpassagerarförordningen. Utredningens förslag är att detta ska ske genom att tågpassagerarförordningen ska tillämpas på alla spårbundna passagerartransporter – i fråga om ansvar också de med spårväg och tunnelbana – som inte omfattas av 1999 och att 1999 ska tillämpas på alla godstransporter som inte redan omfattas av bihanget. Vidare föreslår utredningen att CUV och CUI ska tillämpas också på de avtal som inte redan omfattas av bihangens tillämpningsområden. Slutligen föreslår utredningen att transportören ska ha rätt att enligt regressbestämmelsen i CUI från infrastrukturförvaltaren kräva åter de kostnader som uppkommit som en följd av bestämmelserna om ersättning och assistans i tågpassagerarförordningen, i den kommande lagen om resenärers rättigheter vid kortare passagerartransporter och i andra föreskrifter. Förslagen innebär att samma regelsystem kommer att tillämpas oavsett om transporterna (och ) respektive avtalen (CUV och CUI) är nationella eller internationella. För passagerarnas del kommer reglerna i att tillämpas oavsett om det är COTIF 1999 eller tågpassagerarförordningen som tillämpas. CUV och CUI är delvis civilrättsliga regleringar vid nyttjande av vagnar och infrastruktur i järnvägstrafik. Flertalet bestämmelser i framför allt CUV är dispositiva och avtalsinnehållet kommer därför även fortsättningsvis i stora delar bestämmas av parterna själva. De tvingande reglerna i CUI utgör inte någon egentlig skillnad mot vad som redan gäller genom trafikeringsavtalen. Ekonomiska och andra konsekvenser En skillnad i förhållande till nuvarande regler är att beloppsbegränsningen i och har höjts. Dessutom innebär utredningens förslag att begränsningsbeloppet om 400 000 SDR för vissa personskador ska gälla också vid nationella transporter. Detta ansvar är obegränsat. Det är en anpassning till vad som gäller för skador på fartygspassagerare. Det förslag som förväntas få störst konsekvenser – framför allt för transportörer och infrastrukturförvaltare – är bestämmelsen om regress. Regressbestämmelsen ger transportören rätt att kräva ersättning av infrastrukturförvaltaren för sådana kostnader som transportören haft enligt bestämmelserna om ersättning och assistans i , , tågpassagerarförordningen och den kommande lagen om resenärers rättigheter vid kortare resor. Från den ersättningen ska dock eventuellt utbetalade kvalitetsavgifter avseende samma händelse avräknas. Störst betydelse i ett kortare perspektiv kommer bestämmelsen att få vid stora störningar i tågtrafiken. I ett längre perspektiv förväntas bestämmelsen få stor betydelse som ett incitament för infrastrukturförvaltarna att förebygga sådana störningar. 13.2Kostnader för inställda tåg och förseningar Utredningen har gett VTI i uppdrag att bland annat kartlägga omfattningen av de förseningar som inträffar liksom att redogöra för grunderna för förseningarna samt att göra en bedömning av vilka kostnader förseningarna ger upphov till (för de referenser som anges i texten, se VTI:s rapport, bilaga 3). Av VTI:s rapport framgår att var 43 607 av de 916 376 resandetågen (4,) helt inställda och 41 768 (4,) delvis inställda, dvs. inställda på en del av sträckan i tåguppdraget. Av de 312 685 godstågen var 118 191 (37,– VTI:s bedömning är att många av dessa ställts in av operatörerna själva) helt inställda och 12 595 (4,) delvis inställda. Ett delvis inställt tåg kan även innebära att ett helt tågnummer inom ett uppdrag är inställt. VTI valde att inte redovisa någon fördelning över orsakerna för de inställda tågen. Skälet för det var att angett att kvaliteten på denna kodning är osäker. Flera av de regler som används för att registrera orsak kan exempelvis få till resultat att de förseningar som sägs bero på järnvägsföretag är Ekonomiska och andra konsekvenser VTI har också under hand angett att det i första hand torde vara tåg som ställs in och/eller leds om som ger upphov till stora kostnader för dem som drabbas. Inställda/omledda tåg omfattas inte alls av systemet med kvalitetsavgifter för den analyserade perioden. Vidare framgår av VTI:s rapport att av 840 215 framförda resandetåg där tidsangivelse finns vid ankomst till slutstation var: 73 715 (8,) försenade och 7 524 (0,) för tidiga, 16 509 (1,) försenade och 390 (0,) för tidiga, 2 617 (0,) mer än försenade och 64 mer än för tidiga, 1 261 (0,) försenade och 36 för tidiga. Inget resandetåg var försenat eller för tidigt till slutstation. Av 166 690 framförda godståg där tidsangivelse finns vid ankomst till slutstation var 33 353 (20,) försenade och 98 103 (58,) för tidiga, 21 292 (11,) försenade och 65 753 (35,) för tidiga, 10 557 (5,) mer än försenade och 27 512 (14,) mer än för tidiga, 7 108 (3,) försenade och 14 803 (7,) för tidiga. Ett godståg var försenat och åtta var för tidiga. I fråga om försenade tåg anger VTI orsakerna, eftersom kvaliteten på orsaksrapporteringen är bättre för försenade än för inställda tåg. Förseningsorsaker kodas av på tre nivåer. Orsaker på den övergripande nivån (nivå 1) är Driftledning, Infrastruktur, Järnvägsföretag, , tillbud och yttre faktorer, och Följd- Ekonomiska och andra konsekvenser Orsaker registreras för merförseningar som uppgår . I figuren nedan redovisas andelen merförseningar uppdelade på de olika orsakerna i nivå 1 dels för godståg, dels för persontåg. För godståg står järnvägsföretag för den största andelen av merförseningarna () medan det för persontåg är infrastrukturen () som står för den största andelen. Flera orsaker, kopplade till olika merförseningar på sträckan, kan rapporteras för ett och samma tåg. Järnvägsföretag /tillbud Okänd orsak Enligt uppgift från , som VTI redovisar i sin rapport, inträffade 91 088 störningar där angav orsakskoden ”Infra” . Dessa störningar ledde till tågförseningar om totalt . De totala konsekvenserna och kostnaderna som järnvägsföretagen tvingas bära i anledning av dessa brister kan uppgå till mycket stora belopp. En typ av merkostnader för operatören består av oplanerad logi för personalen. Det finns också exempel på kostnader för bärgning och bogsering. De största kostnadsposterna utgörs emellertid av ersättningstrafik i form av buss och taxi. Dessutom drabbas operatörerna av reklamationer och tvingas utge ersättning till kund enligt tågpassagerarförordningen. VTI uppger också i rapporten att det genomfördes en studie av förseningskostnader för resandetåg; jfr WSP (2009). Beräkningen baserades på då tillgängliga förseningsdata från databas . Förutom den genomsnittliga förseningen användes standardavvikelsen i förseningarna för att ta hänsyn till att SOU 2015:9 Ekonomiska och andra konsekvenser större förseningar kan antas uppfattas som mer kostsamma än smärre störningar. Tågförseningsstatistik är inte detsamma som statistik över förseningar för resande. För att göra en bedömning av antalet resande på olika förbindelser, en uppgift som normalt hemlighålls av kommersiella skäl, användes modellberäknat resande. Studien pekade på att de samhälleliga förseningskostnaderna för passagerare totalt uppgick till mellan 1,3 och . Uppräknat till penningvärde skulle det motsvara mellan 1,4 och . Vidare anger VTI att (2010) uppskattade förseningskostnader /10 till . Då bör man beakta att förseningarna och 2011 ledde till att förseningar ökade kraftigt. Däremot var förseningsfrekvensen på ungefär samma nivå som . Vidare bör beaktas att persontransportarbetet på järnväg ökade med . Sammantaget innebär det att fler torde ha berörts av en given mängd tågförseningar. Enligt Resenärsforums rapport lyft för järnvägen, , Resenärsforums Nyhetsbrev 2014 nr 10, har den bristande punktligheten bedömts ha en samhällsekonomisk kostnad om enligt (se s. 13). Som tidigare noterats har också resenärerna kostnader för förseningar. Med stöd av ett räkneexempel kan man illustrera betydelsen av dessa kostnader. Ett tåg med 250 passagerare försenas (en tredjedels timme). Tåget har 200 privatresenärer och 50 tjänsteresenärer. ASEK 5 rekommenderar att marginella förändringar av restid värderas till /timme för privata tågresor och /timme för tjänsteresor. För förseningstid rekommenderas 3,5 gånger åktidsvärdet. Förseningskostnaden blir för exempeltåget då (200*1/3*73x3,5 + 50*1/3*247*3,5 =) . Enligt den enkät som utredningen skickat ut till transportörer och andra järnvägsföretag (enkäten skickades ut till samtliga som begärt tåglägen för , se avsnitt 10.3) uppgår kostnaderna för förseningar till ingenting alls upp till (). Av den kostnaden utgörs för SJ:s del knappa av restidsgarantier och resten av ersättningstrafik. För () rörde det sig om för restidsgarantier Ekonomiska och andra konsekvenser SOU 2015:9 och för Skånetrafiken . SJ har uppgett att de har runt 275 000 ärenden om restidsgaranti . Av svaren framgår att av förseningarna bedöms ha orsakats av infrastrukturförvaltaren. För exempelvis SJ:s del skulle därför en regressbestämmelse ha renderat företaget (av ), under förutsättning att SJ skulle ha fått samtlig ersättningstrafik ersatt. Det är dock inte sannolikt att all ersättningstrafik skulle ha varit ersättningsgill, eftersom SJ och andra transportörer ofta sätter in ersättningstrafik innan de är skyldiga att göra det enligt lag eller förordning. Från detta belopp måste också de utbetalade kvalitetsavgifterna avräknas. De uppgick till (netto). Då återstår ändå ett betydande belopp. Enligt uppgift från SJ är kostnaden för förseningar högre än den var . Det rör sig alltså om förhållandevis stora belopp för det enskilda järnvägsföretaget som SJ och de andra järnvägsföretagen skulle kunna få ersatta om regressbestämmelsen införs. VTI tar också upp 20 exempel på störningar (problem med infrastrukturen) som SJ tillhandahållit. Enligt den tabell som SJ har gjort orsakade dessa störningar följande kostnader för restidsgaranti och reklamationer (sammanlagt exklusive mervärdesskatt) respektive för ersättningstrafik (sammanlagt ): Ekonomiska och andra konsekvenser För samma händelser fick SJ sammanlagt i kvalitetsavgifter. Vad gäller godstrafiken är förhållandena annorlunda. Där leder sällan en störning i infrastrukturen till dröjsmålshantering från transportörens sida. I stället korrigerar transportören med interna/externa insatser för att undvika att tappa kunden alternativt för att undvika att bryta mot avtalet. En störning kan ju bland annat leda till att transportören inte kan avhämta kundens gods , vilket utgör ett avtalsbrott för vilket transportören har att ersätta kunden med direkta kostnader (ersättningstransporter etc.) snarare än dröjsmålsersättning. Det kan ju också leda till uteblivna intäkter, antingen i det särskilda fallet eller i form av en förlust av en kund. Det senare kan innebära ett avbräck på många . Det finns också indirekta kostnader som riskerar att drabba samhället i stort vid stora och upprepade förseningar. Det kan exempelvis innebära att gods flyttas från järnväg till väg (vilket också kan få en negativ miljöpåverkan). Det kan också innebära att personer avstår från arbete på annan ort, eftersom de inte vill pendla med ett osäkert kommunikationsmedel. Dessa indirekta kostnader är naturligtvis mycket svåra att värdera. Sammantaget kan alltså konstateras att försenade och inställda tåg orsakar stora kostnader, såväl för samhället i stort, som för enskilda företag och resenärer. kompenseras inte transportören för de kostnader som beror på infrastrukturförvaltaren. Inte heller är kvalitetsavgifterna sådana att de utgör ett verkligt incitament för infrastrukturförvaltarna att begränsa förseningarna. Ekonomiska och andra konsekvenser Enligt tågplan 2014 har 28 järnvägsföretag eller transportörer tågläge för godstrafik i och 35 järnvägsföretag eller transportörer tågläge för passagerartrafik. Ekonomiska och andra konsekvenser Alla som sökt tågläge är inte företag som bedrivs kommersiellt. Det finns också sådana som opererar på egna linjer och som därför inte behöver söka tågläge i infrastruktur, t.ex. fristående museijärnvägar. De infrastrukturförvaltare av någon betydelse som opererar i är , , Öresundsbrokonsortiet och . Det förslag som kommer att få störst konsekvenser för företagen är regressbestämmelsen. Den nya regleringen innebär att transportörer som har förorsakats kostnader på grund av bestämmelser om ersättning och assistans i , , tågpassagerarförordningen eller den kommande lagen om resenärers rättigheter vid kortare resor som bereds inom kan kräva att infrastrukturförvaltaren ska ersätta transportören. De kvalitetsavgifter som transportören erhållit från infrastrukturförvaltaren för samma händelse ska räknas av från ersättningen. Störst betydelse synes regressen få för passagerartransportörer på grund av de stora kostnaderna för ersättningstrafik, även om också godstransportörer regressvis kan kräva infrastrukturförvaltarna på den ersättning som utgetts med stöd av (för en närmare beskrivning av detta, se kap. 9 i delbetänkandet SOU 2014:26). Därutöver kommer godstransportörerna naturligtvis också att få del av de incitamentseffekter som bestämmelsen bedöms ge (jfr avsnitt 10.6.1 och se vidare nedan). SJ:s bedömning är att regressmöjligheten endast kommer att användas vid enstaka större händelser, särskilt då kvalitetsavgifterna ökar i storlek. Hur stora regressanspråken kommer att bli är avhängigt flera faktorer, bland annat vilka händelser och störningar som kommer att inträffa framledes, hur kvalitetsavgifterna kommer Ekonomiska och andra konsekvenser att utvecklas och vilka administrativa kostnader som järnvägsföretagen kommer att ha. Utifrån de ganska osäkra uppgifter som utredningen har, uppskattar utredningen att SJ:s regressanspråk kommer att uppgå till ett par tiotals miljoner på årsbasis (men då under förutsättning att SJ endast drabbas av ett fåtal större störningar). SJ:s marknadsandel av passagerartrafiken var räknat i person-km (se Resenärsforums rapport lyft för järnvägen, , Resenärsforums Nyhetsbrev 2014 nr 10, s. 8). står SJ för av förseningarna (se a. rapport s. 11), fast kostnaderna för förseningar för SJ är, som framgått tidigare, betydligt större än för transportörer med regional eller lokal trafik (se avsnitt 10.5.1). Mot denna bakgrund bedömer utredningen att transportörerna kommer att kunna få cirka 30–regressvis och att SJ troligtvis är den transportör som kommer att erhålla störst andel av beloppet. Men även mindre transportörer kommer alltså att gynnas av förslaget. Deras del bedöms utgöra någonstans mellan av dessa 30–. Sammantaget kommer alltså samtliga transportörsföretag att gynnas av att en regressbestämmelse införs. I beloppet om 30–ingår inte de kostnader som SJ och andra transportörer har för ersättningar för person- och sakskador. Dessa ersättningar är emellertid av förhållandevis begränsad omfattning, eftersom större olyckor är ovanliga. Vid en större olycka utanför () då en av anlitad traktorgrävare kolliderade med ett X 2000 utgavs sammanlagt i ersättning för personskador. Sakskadorna uppgick till . är detta skador där det finns en regressrätt och därför inget som bör ingå i beräkningen av konsekvenserna av förslagen i detta betänkande. En grupp företag kommer emellertid att få ökade kostnader. Det rör sig om de infrastrukturförvaltare som kommer att åläggas att betala ersättningar enligt regressbestämmelsen. I första hand är det naturligtvis det rör sig om (se avsnitt 13.4.1 nedan), men det finns också företag som är infrastrukturförvaltare på huvudspår i (enligt uppgift från rör det sig om knappa sammanlagt: för person- Ekonomiska och andra konsekvenser trafiken och drygt en procent för godstrafiken). Om man antar att dessa förvaltare svarar för ersättningar i paritet med hur mycket trafik som går på deras spår torde dessa alltså svara för . Det blir totalt . Det är emellertid högt räknat eftersom det för dessa övriga infrastrukturförvaltare ofta råder viss samhörighet mellan förvaltare och det/de företag som bedriver trafiken (jfr t.ex. och A-Train). I de fallen kommer det alltså inte att bli aktuellt med regress. Sannolikt blir därför effekterna för övriga infrastrukturförvaltare lägre än (om det ens blir någon effekt). Eftersom samtliga transportörer av passagerare hanterar restidsgarantiärenden finns ett antal handläggare som ägnar sig åt detta. Exempelvis har SJ någonstans mellan 10 och 15 årsarbetskrafter som ägnar sig åt skadereglering/reklamationer (där merparten ägnar sig åt reklamationer, eftersom restidsgarantiärendena är automatiserade). Gissningsvis kommer också infrastrukturförvaltarna att behöva avsätta ett antal årsarbetskrafter åt regresshantering. Eftersom en hel del av ärendena hos transportörerna kommer att täckas (mer eller mindre) av kvalitetsavgifterna kommer emellertid inte antalet ärenden hos infrastrukturförvaltarna vara alls lika högt. Infrastrukturförvaltarna kommer därför inte att behöva lika många handläggare som transportörerna. Det kan också förutses att parterna kommer att utarbeta rutiner för hanteringen, varför utredningens uppfattning är att det inte kommer att krävas särskilt många som ägnar sig åt regresshanteringen. Dessa infrastrukturförvaltarföretag kommer troligen att behöva anställa maximalt en halv årsarbetskraft () för att kunna handlägga ersättningsärendena (för motsvarande arbete på , se avsnitt 13.4.1). Sammantaget rör det sig således om maximalt per infrastrukturförvaltare. De redovisade beloppen kommer dock troligen bara att vara giltiga . Hela tanken med att införa en regressbestämmelse är att den ska utgöra ett incitament för infrastrukturförvaltarna att minimera antalet störningar eller risker för störningar. VTI anger följande i sin rapport: Ju oftare en part förorsakar störningar för övriga parter, desto större är risken för att ett system med regress skulle få återkommande krav på ersättning för uppkomna kostnader. För att minska denna risk är det Ekonomiska och andra konsekvenser möjligt att genomföra en mängd olika åtgärder och avsikten är här att översiktligt belysa vad detta kan innebära. Av central betydelse för att identifiera sådana åtgärder är att ha tillgång till ett väl fungerande system för mätning av förseningar och för orsaksregistrering. Information av denna art skapar en grund för systematisk analys av vad som sker i genomförandet av järnvägstrafik. På så sätt kommer intresset för förbättringar att med automatik riktas mot de företeelser som skapar de största störningarna. Exempelvis kan det då bli möjligt att notera att delar av järnvägsnätet med ofta återkommande störningar kan bero på att infrastrukturens standard är otillräcklig eller att kapaciteten på denna plats är hårt utnyttjad. Däremot finns det inte skäl att tro att eventuella problem som härrör från operatörernas agerande på ett systematiskt sätt skulle inträffa på fysiskt avgränsade platser. har tillgång till ett antal system för att löpande mäta banans standard. Exempelvis används tåg som regelbundet mäter spårläge. Starka avvikelser mellan önskvärt och uppmätt spårläge ger upphov till så kallade C-fel vilket är brister som den ansvarige entreprenören måste korrigera med kort varsel. Det genomförs också mätningar i form av Oförstörande provningar (OFP) vilket är ett tillvägagångssätt för att tidigt upptäcka tecken på sprickbildning. Ytterligare en hantering är de system för felrapportering som finns. Med stöd av information av denna art är det möjligt att undersöka om det finns generella samband mellan mängden fel, spårens ålder och förseningsfrekvensen. Om så är fallet är det också möjligt att tidigt få indikationer på när åtgärder behöver sättas in för att undvika brandkårsutryckningar. Det dyra avhjälpande underhållet kan i så fall ersättas med ett planerat och normalt billigare förebyggande underhåll. Medan har ansvar för att banan är i ett skick som minimerar risken för att trafiken störs av skador och fel så omsätter fristående underhållsentreprenörer detta ansvar till faktisk handling. Det är då betydelsefullt att de avtal som reglerar entreprenörernas ansvar är utformade på ett sätt som ger arbete i banan den prioritet som är lämplig i förhållande till behovet av att använda banan för trafik. Av sådana skäl finns det anledning att överväga att så långt som möjligt inbegripa entreprenörerna i arbetet med att lägga tidtabeller för att på ett samlat sätt balansera de olika behoven mot varandra: Underhåll kan minska möjligheten att bedriva trafik, men för lite underhåll kan skapa stora framtida störningar. För att balansera olika önskemål om att få tillgång till banan mot varandra är det betydelsefullt att hantera implikationerna av när eller året olika underhållsåtgärder genomförs. Vid vissa tider kan trafiken vara av begränsad omfattning, men – i synnerhet om detta Ekonomiska och andra konsekvenser är – i stället kan entreprenörens lönekostnader vara högre. Detta pekar också på betydelsen av att ha goda kunskaper om kostnaderna för underhåll, i det här exemplet om kostnadsskillnader , för att fatta korrekta beslut. Underhållsentreprenörernas sätt att genomföra sina arbetsuppgifter har konsekvenser för möjligheten att hålla tågens tidtabell. Den mest uppenbara aspekten är att entreprenören behöver göra ett gott arbete, dvs.