sou · H3B381 · 2015-10-02 00:00:00 — Vidare ska den nationella samordnaren i utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02) bl.a. lägga förslag om en definition av begreppet språkstörning, vilket eventuellt kan påverka diskussionen om mottagande av elever i specialskolan (dir. 2013:29). För sameskolan innebär alternativ 2 att sexårsklassen införlivas i sameskolan. En sexåring kan börja i sexårsklassen i sameskolan enligt samma kriterier som Sameskolstyrelsen tillämpar , när elever ska börja i årskurs 1. I övrigt skiljer sig inte konsekvenserna från det som gäller för sexårsklassen i . Två alternativ till utbildning för sexåringar 3.12Skillnader och likheter mellan alternativ 1 och 2 Den största skillnaden mellan obligatorisk förskoleklass (alternativ 1) och sexårsklass (alternativ 2) blir att skolformen förskoleklassen tas bort i alternativ 2. Sexårsklassen blir en del av . Detta kommer att framgå av skollagens indelning, där kapitlet om förskoleklassen (9 kap.) finns kvar i alternativ 1 men tas bort i alternativ 2. I båda alternativen har dock sexåringarna skolplikt. En annan skillnad blir att sexåringar i alternativ 1 väljer förskoleklass, som sedan ger företräde till vid samma skolenhet. I alternativ 2 väljer man grundskola redan för en sexåring. Som vi noterade i samband med alternativ 1 kommer hemkommunen i fortsättningen att använda samma skolpliktsrutiner för sexåringarna som för sjuåringarna, eftersom sexåringarna ska ha skolplikt och gå i . Vårdnadshavarna får välja en förskoleklass för sin sexåring som ska placeras enligt detta önske- mål, om det inte skulle medföra att ett annat barns berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts. Om inte vårdnadshavaren framställt något önskemål placerar kommunen sexåringen vid en skolenhet nära hemmet. En fristående förskoleklass utan anknytning till en grundskola kan fortfarande finnas enligt alternativ 1. I alternativ 2 behöver den enskilde huvudmannen för en fristående förskoleklass också ha till- stånd att bedriva grundskola. För fristående grundskolor finns möjlighet till undantag från regeln om öppenhet för alla. Det gäller begränsning till vissa årskurser, elever i behov av särskilt stöd och vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för (10 kap. 35 §). Dessa undantag kommer också att omfatta sexårsklassen. Jämfört med medför våra alternativ en del förändringar oavsett vilket alternativ man väljer. Vi föreslår skolplikt för sexåringar, skolpliktsansvar för hemkommunen, möjlighet att vitesförelägga vårdnadshavare, kostnadsfria skolmåltider och skolskjutsar, att rektor ska fatta beslut om sexåringar ska få börja i årskurs 1 samt att det inte ska få finnas femåringar i förskoleklassen Två alternativ till utbildning för sexåringar Syfte, uppdrag, innehåll, behörighets- bestämmelser för personal samt omfattningen av verksamheten och indelningen av läsåret blir oförändrade jämfört med , oavsett vilket alternativ man väljer. Sett ur ett elevperspektiv innebär de olika alternativen samma rättigheter, till exempel när det gäller rätten till kostadsfria skol- måltider och skolskjuts. För förskoleklass alternativt sexårsklass vid sameskolan följer samma konsekvenser av förslagen som för . Grundsärskolan påverkas inte heller. Specialskolan kan införa obligatorisk förskoleklass med samma förutsättningar som . Som tidigare nämnts anser vi dock inte att sexårsklassen går att införa i specialskolan utan omfattande ingrepp i struktur och regelsystem, vilket skulle kräva en fortsatt utredning. Bedömning: Utredningen förordar att alternativ 1, obligatorisk förskoleklass med skolplikt, ska införas. Alternativ 2 med sexårsklassen framstår som en olämplig lösning. Våra direktiv från (dir. 2014:159) definierar alternativet till en obligatorisk förskoleklass som ett första steg eller en del av med oförändrat syfte, uppdrag och innehåll. Både lärare och förskollärare ska vara behöriga för undervisningen. Utredningen har gått igenom skollag och skolförordning för att försöka skapa en juridisk ram för det alternativ, som vi kallar sexårsklassen. Vi konstaterar då att den lagstiftning som krävs är svårförenlig med skollagens struktur. Mängden undantag från grund- skolans regler gäller det som är kärnan i uppdrag, nämligen allt som är relaterat till kursplaner, kunskapskrav och timplan. Resultatet blir ett tomt organisatoriskt skal utan grund- skolans innehåll. Två alternativ till utbildning för sexåringar Alternativet med sexårsklassen framstår av detta skäl som en olämplig lösning och artfrämmande i . Vi bedömer att en sådan förändring i skollagen inte skulle tillföra något till elever eller verksamhet utan bara skapa oklarheter. har som vi redogjort för i uppdrag att föreslå förtydliganden i läroplanen för förskoleklassen och fritidshemmet. Uppdraget ger dock mycket begränsat utrymme för förslag om för- ändringar av förskoleklassens syfte, uppdrag och innehåll så att det skulle motsvara det som gäller för . Det är därför inte sannolikt att vårt förslag till lagstiftning av denna anledning kommer att fyllas med ett konkret pedagogiskt innehåll för sexårsklassen. Utredningens samlade bedömning är därför att alternativ 2, sexårsklassen, inte bör införas. Alternativet till en obligatorisk förskoleklass skulle i stället vara en sänkning av skolpliktsåldern till för elever i årskurs 1 i . En sådan lösning innebär att eleverna skulle få samma rättigheter som eleverna i årskurs 1 . Enligt direktiven ingår dock inte detta i vårt uppdrag och vi förordar därför att alternativ 1, obligatorisk förskoleklass med skolplikt, ska införas. 3.14Genomförandet av obligatorisk förskoleklass alternativt sexårsklass i Förslag: Bestämmelserna om skolplikt för sexåringar föreslås träda i kraft . Den obligatoriska förskoleklassen (alternativt sexårsklassen) startar , alltså /18. Utredningen föreslår att bestämmelserna om skolplikt för sexåringar i ska träda i kraft . Den obligatoriska förskoleklassen (alternativt sexårsklassen) startar från och med , alltså /18. Huvudmännen kan självklart planera, förbereda och informera som inför andra skolreformer. För vissa huvudmän kan införandet av en obligatorisk verksamhet för sexåringar innebära ett något utökat elevantal och ett utökat ansvar för att informera vårdnadshavare om förändringen. Enstaka huvudmän kan få Två alternativ till utbildning för sexåringar problem av praktisk art, om elevantalet stiger märkbart. Vårdnadshavare behöver också veta att sexåringarna får skolplikt. När det gäller behovet av pedagogiska utvecklingsinsatser i den obligatoriska förskoleklassen (alternativt sexårsklassen i grund- skolan) har detta ingen koppling till att den blir obligatorisk och att eleverna får skolplikt. Förändringen motiverar alltså inga stora implementeringsinsatser för personalen i förskoleklassen. Däremot förutsätter utredningen att kommer att erbjuda implementeringsinsatser med anledning av uppdraget om läroplansförändringar. Resultaten av Skolinspektionens kvalitets- granskning av förskoleklassen visar också på behov av utvecklings- insatser. Detta kan då kombineras med information om de formella förändringarna för förskoleklassen. 3.15Finansieringsmodell och ekonomiska konsekvenser Eftersom obligatorisk förskoleklass (alternativt sexårsklass i grund- skolan) innebär ett ökat åtagande för kommunerna ska finansieringsprincipen tillämpas. Det innebär att anslaget för kommunalekonomisk utjämning ska höjas. Huvudmännen kommer att få ökade kostnader, eftersom fler elever än kommer att delta i verksamheten. Likaså kommer de skärpta bestämmelserna om skolmåltider och skolskjutsar att medföra ökade kostnader för huvudmännen. Om de ekonomiska konsekvenserna av detta, se avsnitt 6.1. 4Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap har i uppdrag att utreda hur en förlängd skolplikt med upp till skulle kunna införas för elever som inte uppnått behörighet till gymnasieskolans nationella program efter årskurs 9 i . Skälet är bland annat att elever som inte uppnått behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan kan behöva mer tid för att nå kunskapskraven som behövs för behörig- het. Utredningen ska också överväga hur individuellt anpassade lösningar ska främjas, med utgångspunkten att eleven ska påbörja ett nationellt program så fort som möjligt. Vi tolkar direktiven som att vårt uppdrag också innefattar elever i specialskolans årskurs 10. En förlängd skolplikt med syftar till att de elever som inte uppnått behörighet efter årskurs 9 ska nå kunskapskraven i grund- skolans ämnen, så att de blir behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. En utgångpunkt för uppdraget är att huvud- mannen ska kunna besluta var den förlängda skolplikten organisatoriskt ska förläggas. Förutom inom gymnasieskolans introduktionsprogram kan detta vara i eller specialskolan. Förslagen ska utformas så att huvudmännens incitament att tidigt sätta in särskilt stöd inom den ordinarie undervisningen inte minskar. I utredningens uppdrag ingår att beakta vilka pedagogiska och organisatoriska konsekvenser förslaget kan medföra inklusive konsekvenser för antagningen till gymnasieskolan, liksom behovet av flexibilitet i antagningen till nationella program. Utredaren ska hålla sig informerad om den fortsatta bered- ningen av de förslag som har lämnats i betänkandet Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans mål- Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap grupp (SOU 2011:30). I betänkandet föreslås bland annat att specialskolan ska bli nioårig. Slutligen ska utredningen redovisa konsekvenser för studiestödssystemet och lämna förslag till nöd- vändiga författningsändringar. 4.2Sjunkande kunskapsresultat i svensk skola har kunskapsresultaten sjunkit i den svenska skolan. Detta framgår av den årliga statistiken över betyg från årskurs 9 i och andelen behöriga elever till gym- nasieskolans nationella program samt av resultaten från inter- nationella studier. Mot denna bakgrund har regeringen under tagit initiativ till flera omfattande reformer för att höja kunskapsnivån och öka såväl likvärdigheten som måluppfyllelsen i . Det anges i budgetpropositionen att målet för utbild- ningen i är att uppnå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 16). Andelen elever som inte når behörighet till gymnasieskolans nationella program har ökat . var det av eleverna som gick ut årskurs 9 utan att vara behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan (av flickorna och av pojkarna). När det gäller nyanlända elever, det vill säga elever som gått i svensk skola i högst av eleverna i årskurs 9, med föräldrar som bara har för- gymnasial utbildning, saknade behörighet till ett nationellt program . Motsvarande andel för elever med föräldrar som har eftergymnasial utbildning var . Av de elever som slutade gick (89,av flickorna och av pojkarna) direkt vidare till ett nationellt program. Av eleverna gick (8,av flickorna och av pojkarna) vidare till ett introduk- tionsprogram i gymnasieskolan . Resten av eleverna, (2,av flickorna och av pojkarna), påbörjade inte studier i gymnasieskolan. Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap Sammanfattade resultat från 40 internationella studier Resultaten från internationella studier får alltid stort genomslag i skoldebatten. har svenska elever deltagit i ett fyrtiotal undersökningar som har sammanfattats i en rapport från (i internationella kunskapsmätningar – kunskap, skolmiljö och attityder till lärande, rapport 407, 2014). Den samlade bilden är att kunskapsutvecklingen i huvudsak är negativ men att såväl kunskaperna som skolmiljön också har positiva inslag. Mätningarna har gjorts inom de program som går under förkortningarna , TIMSS, PIRLS, ICCS/Cived och ESLC.1 De flesta av mätningarna kan jämföras med resultaten från tidigare mätningar, vilket gör att trender kan avläsas. konstaterar att det finns en envist negativ trend inom kompetensområden som läsförmåga och matematik i svensk skola. När det gäller läsförmåga är resultaten sjunkande och ligger nu under OECD-genomsnittet enligt de senaste mätningarna (både och PIRLS). Flera indikationer finns också på sjunkande läs- lust och läsvanor. Könsskillnaderna i (15-åringar) är på- fallande stora och växande, till pojkarnas nackdel. Även matematik och naturvetenskap har sjunkande resultat och ligger under OECD-genomsnittet i både och TIMSS. Mätningar av medborgarkunskaper och demokratisk kompetens visar jämförelsevis goda resultat i ICCS 2009. Positivt är också att svenska elever presterar i topp i engelska i den europeiska studien 2011, medan resultatet i spanska däremot är svagt. Svenska elever presterade strax under genomsnittet i det PISA- prov i problemlösningsförmåga som gjordes 2012. De relativa resultaten på de digitala PISA-proven i läsförmåga och matematik är bättre än på de motsvarande traditionella penna-och-papper- proven, vilket talar för en hyggligt god digital kompetens. noterar i sin rapport att resultaten jämfört med andra länder har varit genomsnittligt bättre bland de yngre eleverna (9–) jämfört med äldre (14–) och att det 1 – Programme for International Student , TIMSS – Trends in Inter- national Mathematics and Science Study, PIRLS – Progress in International Reading Literacy Study, ICCS – International Civic and Citizenship Study, Cived – Civic Education, ESLC – European Survey on Language Competences. Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap mönstret syns även . Genomgången tyder också på att klarar sig relativt bättre i internationell jämförelse på kun- skapsområden där skolan har stöd av elevernas erfarenheter utanför skolan. Efter publiceringen av resultaten av den senaste PISA-under- sökningen beställde regeringen en fördjupad analys av . Rapporten publicerades och innehåller en genomgång av styrkor och utmaningar samt en lista över utveck- lingsområden. En utmaning är att öka förväntningarna på elevernas prestationer och utveckla miljöer som främjar alla elevers lärande på varierande sätt genom utbildningssystemet. De elever, som med vårt förslag skulle få förlängd skolplikt, är en av de viktigaste mål- grupperna för en sådan förändring (, 2014). I det följande redovisar vi de bestämmelser i 7 kap. skollagen (2010:800) om skolplikt som är aktuella för vårt förslag om förlängd skolplikt i de skolformer som berörs, dvs. Skolplikt – rätt till utbildning Skolplikt, som har sin grund i regeringsformen, är en av hörn- stenarna i det svenska utbildningssystemet och motsvaras av en rätt till utbildning för eleven. I 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) anges att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna ska också svara för att det finns högre utbildning. Rätten till utbildning är alltså grundlagsskyddad och upprepas i 7 kap. 3 § skollagen. De utbildningar som avses med allmän skola i regeringsformen är grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola. Det är rätten till själva undervisningen som garanteras. Däremot omfattas inte kostnadsfria skolmåltider, resor till och från skolan, läromedel eller andra liknande förmåner av bestämmelsen i RF. Rätten för den som omfattas av skolplikten att få kostnadsfri Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap utbildning kan inte inskränkas genom lag. Däremot finns det inget som hindrar att omfattningen av skolplikten förändras. I bestämmelsen anges vidare att det allmänna också ska svara för att det finns högre utbildning, till exempel gymnasieskola. Med denna skyldighet följer dock ingen ovillkorlig rätt för den enskilde till högre utbildning. Ett skäl till detta är enligt förarbetena att det inom högre utbildning behövs villkor för tillträde på grund av utbildningens syfte och tillgång på plats (prop. 1993/94:117, s. 27 och prop. 2009/10:165, s. 333 och s. 698). Barn som är bosatta i har skolplikt (7 kap. 2 § skol- lagen). Med bosatt i avses enligt samma lag den som ska vara folkbokförd här enligt folkbokföringslagen (1991:481). Skolplikt gäller dock inte för barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skolan (7 kap. 2 §). Skollagen reglerar den svenska skolan, vilket innebär att skolplikt inte gäller skolgång i utländsk skola. Skollagen begränsar skolplikten till att gälla barn . Skolplikten inträder normalt eller i vissa fall och upphör för de flesta elever , dvs. Detta uttrycks i skollagen på så sätt att skolplikten upphör vid utgången av vårterminen det nionde året eller, om eleven går i specialskolan, det tionde året efter det att eleven har börjat fullgöra skolplikten. Det finns bestämmelser i skollagen om förlängd skolplikt. Skolplikten kan upphöra senare för elever som inte har gått nio eller i specialskolan i skolan utan att ha avslutat den högsta årskursen. För dessa elever upphör skolplikten , dock senast när de fyller (7 kap. 12 och 13 §§). I praktiken blir denna bestämmelse oftast aktuell för elever som gått samma årskurs två gånger , elever som börjat skolan eller för elever som kommit till sent under sin skolgång och placerats i en årskurs som inte motsvarar deras ålder. Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap Skolplikten kan också upphöra om eleven före de tid- punkter som beskrivits ovan uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt (7 kap. 14 §). Slutligen finns det en rätt för en elev i eller specialskolan att frivilligt slutföra den högsta årskursen även om skolplikten upphör (7 kap. 15 §). Frågor om skolpliktens förlängning och tidigare upphörande prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prövas dessa frågor av Specialpedagogiska skolmyndigheten (7 kap. 13 och 14 §§). Beslut om skolpliktens förlängning och tidigare upp- hörande kan överklagas till (28 kap. 12 § första stycket 3 och 28 kap. 14 § första stycket 2). Att frågan om upphörande ska prövas av hemkommunen motiveras i förarbetena till skollagen med att elevens hemkommun har det yttersta ansvaret för skolplikten och att denna form av myndig- hetsutövning inte bör utövas av enskilda. Skolplikt i och specialskolan En elev i och specialskolan ska enligt skollagen delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen om eleven inte har giltiga skäl att utebli (7 kap. 17 §). Rektorn har ett ansvar för att se till att eleven närvarar och därigenom uppfyller sin skolplikt. En del i detta är att rektorn som huvudregel ska se till att vårdnadshavaren informeras om en elev uteblir från den obligatoriska verksamheten (7 kap. 17 §). Även rektorns beslut om ledighet och befrielse från skyldighet att delta i obligatoriska inslag i undervisningen är en del av ansvaret för att säkerställa skolplikten (7 kap.18 och 19 §§). Ansvaret för att skolplikten fullföljs vilar även på fler parter. Kommunen har ett ansvar för att se till att eleverna i kommunens skolor fullgör sin skolgång och huvudmannen för specialskolan har motsvarande ansvar (7 kap. 22 §). Elevens vårdnadshavare har också ett ansvar för att se till att eleven fullgör sin skolplikt (7 kap. 20 §). Hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (7 kap. 21 §). Med hemkommun avses den kommun där eleven är folkbokförd (29 kap. 6 §). Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap pliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag ska huvudmannen lämna uppgift om detta till hemkommunen (7 kap. 22 §). Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad denne är skyldig att göra för att så ska ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Detta gäller oavsett om eleven går i skolan hos en offentlig eller enskild huvudman. För en elev i specialskolan är det i stället huvudmannen som får förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Ett föreläggande får förenas med vite (7 kap. 23 §) och får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 5, 7 och 8 §§). Elevers närvaro i gymnasieskolan Någon närvaroplikt som motsvarar skolplikten i de obligatoriska skolformerna finns inte i gymnasieskolan. Att skolformen är frivillig innebär dock inte att det är frivilligt att delta i undervisni- ngen. En elev som har valt att påbörja en gymnasieutbildning måste delta i undervisningen om eleven inte har giltigt skäl att utebli, exempelvis sjukdom eller beviljad ledighet för enskild angelägen- het. Detta är en förutsättning för att eleven ska kunna nå utbildningsmålen. Närvaro är också en förutsättning för att lärarna ska kunna planera undervisningen och göra en rättvis och likvärdig bedömning av elevens kunskaper (prop. 2009/10:165, s. 413). Men eftersom gymnasieskolan är en frivillig skolform finns inga rättsliga möjligheter att ingripa mot en elev som inte deltar. Rektorn ska dock se till att elevens vårdnadshavare informeras om eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver inte elevens vårdnadshavare informeras (15 kap. 16 § skollagen). Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap 4.4Förlängd skolplikt – förslag Förslag: Huvudregeln om skolpliktens upphörande ska ändras på så sätt att skolplikten ska upphöra när eleven går ut den högsta årskursen. Skolplikten ska dock senast upphöra när eleven fyller . Ändring av bestämmelsen om skolpliktens upphörande Som tidigare nämnts är huvudregeln att skolplikten upphör vid utgången av det nionde året eller i specialskolan det tionde året. Avsikten är bland annat att markera att skolan har ett ansvar för att eleverna fullföljer sin utbildning och uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås. skollag var skolpliktens upphörande kopplad till elevens ålder och den upphörde det år eleven fyllde (i specialskolan). Eftersom skolplikten nu är knuten till antalet skolår är det oklart när skolplikten upphör för en elev som börjar sin svenska skolgång än när skolplikten generellt inträder. Dagens reglering är enligt vår uppfattning onödigt komplicerad för elever som hoppat över eller gått om en årskurs. Detta har delvis uppmärksammats i promemorian Utbildning för nyanlända elever (2013:6), där det föreslås att skolplikten som huvudregel ska upphöra vid utgången av den högsta årskursen i stället för efter det nionde respektive tionde året, som . Såväl de allmänna bestämmelserna om indelning i årskurser (10 kap. 3 § skollagen) som bestämmelserna om timplan och läroplan utgår från att utbildningen i består av nio årskurser. Huvudmannen ska besluta om fördelning av undervis- ningstiden mellan årskurserna. Elevens kunskapsutveckling ska bedömas mot de kunskapskrav som finns i årskurs 3, 6 och 9 (10 kap. 3 § skollagen och 9 kap. 2 § skolförordningen [2011:185]) För specialskolan finns motsvarande bestämmelser om indelning i tio årskurser och kunskapskrav i årskurs 4, 7 och 10 (12 kap. 3 § skollagen) och förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap Genom vårt förslag kopplas skolplikten på ett tydligare sätt till att eleverna ska nå kunskapskraven i och specialskolan och därmed bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. I Ds 2013:6 konstateras att dessa bestämmelser utgår ifrån att eleven förväntas avsluta sina studier i den obligatoriska skolan efter årskurs 9, eller i specialskolan årskurs 10. Mot denna bakgrund föreslår vi att huvudregeln om skolpliktens upphörande ändras på så sätt att skolplikten för alla elever normalt ska upphöra när eleven går ut den högsta årskursen. Förslaget innebär att bestämmelsen bättre stämmer överens med övriga bestämmelser om elevernas utbildning mot målen och att reglerna om skolplikt blir tydligare och mer ändamålsenliga i förhållande till våra förslag om förlängd skolplikt.