sou · H3B320 · 2015-03-05 00:00:00 — När problem med utskrivningsklara patienter uppmärksammas i massmedia spekuleras ofta att orsaken till detta skulle vara ekono- miska intressen från kommunernas sida, dvs. att kommunen skulle tjäna ekonomiskt på att inte ta över ansvaret för patienten . Utredningen har tagit del av några exempel där eko- nomiska intressen kan ha spelat roll för kommunens agerande men utredningens uppfattning är i allmänhet att detta inte är någon företeelse som förklarar ledtider i någon större utsträckning. Utredningens uppfattning är att kommunerna i allmänhet är ange- lägna om att ge god kvalitet åt patienten/brukaren men att led- tiderna beror på många andra faktorer. Det kan vidare ifrågasättas om det överhuvudtaget är någon egentlig ekonomisk vinst med att dröja innan ansvarsövertagande (men inom fristtiden). De allra flesta patienter har insatser redan före det att de skrivs in i slutenvård. De kommunala verksamheternas kostnader för dessa insatser, som i huvudsak består av personalkostnader, kvarstår när patienten är på sjukhus. Det utgör således knappast någon bespa- ring att patienten är kvar på sjukhuset. Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys 5.6Påverkan på ledtider som härrör till omständigheter i det enskilda fallet Ledtiderna påverkas av den speciella situationen runt varje patient. Utredningen bedömer dock att i många fall skulle huvudmännen genom att i förväg ha överenskommit och planerat för hur man samarbetar kring vissa patientgrupper eller vissa situationer före- komma att problemen behöver lösas akut i den situation man har en utskrivningsklar patient. Att huvudmännen inte överenskommit om exempelvis hur vårdkedjor över huvudmannagränser för vissa patientgrupper ska se ut gör att sådana frågor ibland måste lösas för varje individ i varje utskrivningssituation. 5.6.1Omfattningen av planeringsarbetet i det enskilda fallet påverkar ledtider Omfattningen av planeringsarbetet är en av de viktigaste faktorerna som påverkar ledtider. Här är det viktigt att framhålla att omfatt- ningen av planeringsarbetet påverkas av om patienten är känd i de berörda mottagande enheterna eller ej. En annan iakttagelse som utredningen gjort är att det är vanligt att berörda enheter planerar med varandra i samband med att patienten skrivs ut från sjukhus och uteslutande i dessa situationer. Det gör att samverkan får något av karaktären av ”akutinsats” och det är bråttom med planeringen eftersom den enskilde ska skrivas ut från sjukhuset. Utredningen bedömer att om samverkan runt den enskilde patienten i stället hade skett huvudsakligen i andra situationer än just vid utskrivningssituationen så skulle den sam- manhängande planeringen på ett bättre sätt kunna tillgodose behovet av sammanhållen vård och omsorg. En annan aspekt på att så mycket ”planeringskrut” läggs vid just utskrivningssituationen är att eftersom tidspressen är stor så hinner ingen egentlig uppfölj- ning göras av hur den enskildes insatser sammantaget fungerat och om det är något som hade kunnat göras annorlunda för att slutenvårdsvistelsen hade kunnat undvikas. Planeringssituationen vid utskrivningstillfället på sjukhus är så tidspressad att möjlig- heten till uppföljning, reflektion och lärande för de berörda en- heterna inte riktigt får det utrymme som vore önskvärt. Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys Ledtiderna påverkas av i vilken omfattning planeringsarbete behöver göras i det enskilda fallet. Det finns i viss mån upparbetad praxis på en del håll att differentiera vad som är acceptabla ledtider och inte. ”Lätta” patienter, dvs. där patienten har mer eller mindre oförändrade insatser efter slutenvårdstiden och där allt är ordnat med fortsatta insatser efter utskrivning, kan skrivas ut tämligen omgående efter att patienten bedömts som utskrivningsklar. Plane- ringsarbetet är enklare och alla insatser är redan ”på plats”. Utred- ningen har inte funnit att sådan praxis i formell mening avtalats mellan parterna. För patienter med komplexa behov och patienter som inte tidi- gare har någon etablerad kontakt med kommunala enheter och/eller öppenvård eller primärvård kan planeringsarbetet ta . Mottagande enheter behöver inhämta uppgifter om patientens bakgrund, livssituation, hälsotillstånd, boendesituation m.m. vilket gör att det administrativa arbetet runt dessa patienter är mer omfattande än när det gäller patienter som är kända . Utrednings- och planeringsarbetet kan självfallet vara mycket komplicerat även för patienter som är tidigare kända av mottagande enheter. Det kan röra sig om att patienten behöver insatser från väldigt många olika parter, har många nya behov eller att situa- tionen är sådan att många insatser provats före sjukhusvistelsen men där insatserna har inte fungerat bra för den enskilde. Mot- tagande enheter behöver analysera varför insatserna inte har fungerat och vilka möjliga alternativ som står till buds. 5.6.2Patienter som är i livets slut Många patienter inom målgruppen för betalningsansvarslagen är patienter som befinner sig i livets slut. För dem är det särskilt viktigt att deras önskemål om var de ska vårdas respekteras, vilket kan innebära att planeringssituationen blir annorlunda och kräver mer tid och särskild hänsyn. Utredningen erfar att det är vanligt förekommande att man inte tillämpar betalningsansvarslagen för dessa patienter. Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys 5.6.3Övriga iakttagelser av faktorer som kan påverka ledtider Det är viktigt att framhålla att ledtiderna vid en okomplicerad utskrivning (exempelvis där den enskilde patienten kan gå direkt tillbaka till hemmet och där inga eller få justeringar av tidigare insatser behöver göras) är något annat än utskrivning av patienter där hälsotillståndet kräver omfattande insatser. Exempel på att planeringstiderna kan bli långa är i situationer där olika enheter inte är överens om det fortsatta behovet av insatser eller hur dessa behov ska tillgodoses. Det kan till exempel röra patienter – såväl barn som vuxna – som efter slutenvård behöver fortsatta medi- cinska insatser på specialistnivå som är centraliserade på visst ställe i det egna , eller i ett annat landsting, och som på grund av långa avstånd gör det svårt för den ansvariga kommunen att tillgodose övriga behov om patienten behöver bo nära den plats där den specialiserade vården finns. Detta rör exempelvis barn som behöver barnpsykiatrisk öppenvård. Det kan också röra sig om situationer där den enskilde patienten efter slutenvårdstiden behöver fortsatt vård och stöd i ett HVB-hem. När patienterna är barn kompliceras situationen ytterligare eftersom barnets behov av en fungerande skolgång också måste lösas. Inte sällan uppstår tvister mellan huvudmännen om val av lämp- ligt HVB-hem i det aktuella fallet. Kommunen kan anse att HVB- hemmet uppfyller de kvalitetskrav som finns enligt SoL medan inte anser att det aktuella HVB-hemmets vård uppfyller kraven på god vård enligt HSL. Eller vice versa. Även i de fall båda parter är överens om vilket HVB-hem som är lämpligt kan parterna tvista om vem som ska betala vad av vården i HVB-hemmet. Prin- ciper för fördelning av kostnader kan med fördel avtalas på förhand så att detta inte behöver lösas akut i samband med en utskriv- ningssituation. Utredningen har även tagit del av exempel på att patientens medicinska tillstånd av andra skäl kan vara svåra att tillgodose i öppenvård. Det kan exempelvis röra sig om situationer där patien- tens omvårdnadsbehov ställer krav på att personalen ska ha viss utbildning för att klara av att sköta patienten i hemmet eller att patientens vård kräver medicinsk utrustning som kräver utbildning för att kunna sköta på ett patientsäkert sätt. Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys Sociala och/eller praktiska aspekter som kan påverka ledtider Utredningen har tagit del av exempel på situationer där det i de aktuella fallen är sociala eller praktiska ting som påverkar hur snabbt patienten kan lämna slutenvården. Ett exempel är att patien- tens bostad behöver byggas om eller förändras för att patienten ska kunna bo hemma. Det kan behövas en tillgänglig entré, ledstänger, större badrum med plats för hjälpmedel eller andra förändringar av bostadens funktion. Det kan också handla om att patienten av sociala skäl inte kan återvänta till det egna hemmet då det före- kommer våld eller missbruk. Närståendes situation kan även på andra sätt påverka bedöm- ningen av om patienten kan återvända till hemmet eller ej. Det kan exempelvis handla om anhöriga som själva har hälsoproblem och som därför inte orkar ta hand om sin sjuka anhöriga. Andra situationer som kan uppstå som påverkar ledtider är att patienten inte har någon bostad att skrivas ut till. Särskilt svårt är detta i större städer där det är bostadsbrist. Om patienten har en ekonomisk situation som gör att hen inte kan få en lägenhet på bostadsmarknaden blir situationen mycket besvärlig och utskriv- ning från sjukhus kan dra ut . Svårigheter att utröna vad patienten vill För patienter med nedsatt beslutsförmåga kan det vara svårare och ta att utröna vad som är patientens önskemål om hur vården och omsorgen ska se ut efter slutenvårdstiden. Det kan saknas närstående som kan vara ett stöd för den enskilde och en naturlig dialogpart för personal inom såväl slutenvård, kommun och landstingsfinansierad öppenvård, vilket komplicerar situa- tionen ytterligare. Vidare finns det en del juridiska oklarheter i frågor som rör ställföreträdarskap för personer som har nedsatt beslutsförmåga. En statlig utredning utreder lag- stiftningen på området, Utredningen om beslutsoförmögna perso- ners ställning i vård, omsorg och forskning, S 2012:06. Omständigheter som påverkar ledtider, problem- och orsaksanalys Motivationsarbete kan ta tid Det förekommer att personer nekar fortsatta insatser trots uppen- bara behov av stöd från olika enheter inom vård och omsorg. Det är en grannlaga uppgift för berörd personal att motivera den en- skilde att ta emot insatser, och detta kan ta tid. I ett sådant läge kan det ta extra att skriva ut patienten eftersom det kan vara uppenbart att patientens livssituation är ohållbar utanför sjukhuset. En inte helt ovanlig situation är att patienten känner sig trygg inom slutenvården och vill stanna kvar. Även i dessa fall krävs ett motivationsarbete för berörda professionella från både kommun och landsting för att situationen ska lösas på ett sätt som inte blir omänskligt för den enskilde patienten. Det kan bli svåra etiska avvägningar för berörd personal och situationen som uppstått behöver hanteras med fingertoppskänsla och tid. För mottagande enheter blir det särskilt viktigt att skräddarsy de insatser som tar vid efter slutenvårdstiden så att patienten kan uppleva samma trygghet utanför sjukhuset. Allmänt krångel och logistikproblem Utredningen tagit del av åtskilliga exempel där ledtiderna fördröjts av en rad omständigheter som sammantaget får benämnas allmänt krångel. Biståndsbedömaren kan inte komma i kontakt med berörda utförare, dokument kommer på villovägar, kontaktperso- ner är på semester, datorhaverier, hjälpmedel är slut på lager osv. 6Behov av förbättringar – allmänna överväganden I detta avsnitt beskrivs: –Utredningens sammantagna synpunkter avseende vad som totalt sett skulle behöva utvecklas för att åstadkomma kortare väntetider. Utredningen konstaterar att: –Utformningen av lagstiftningen avseende utskrivningsprocess och betalningsansvar är endast en del av ett större spektra av åtgärder som skulle behöva vidtas för att åstadkomma kortare väntetider. Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska analysera förutsättningarna för att patienter i sluten vård som bedöms ut- skrivningsklara och som behöver fortsatta insatser från den kom- munala vården så snabbt som möjligt kan ges fortsatt vård och omsorg i det egna hemmet eller inom särskilt boende. Översynen av själva betalningsansvarslagen är centralt i detta. Utredningen har funnit att utformningen av betalningsansvars- lagen är en viktig del som styr väntetider, men det finns en rad olika faktorer som påverkar hur väntetiderna ser ut och som ligger utanför vad som påverkas av betalningsansvarslagen. Utredningens slutsats är att förutsättningarna för att korta väntetiderna således ligger i ett betydligt större spektra av åtgärder än som bara kan åtgärdas av en revidering av betalningsansvarslagen. Behov av förbättringar – allmänna överväganden slutsats drar även som i rapporten klara patienter 2014, s. 65 anger: En sänkning av antalet betalningsfria dagar löser emellertid inte de grundläggande problemen med samverkan mellan huvudmännen. Det behövs fler åtgärder för att åstadkomma en sammanhållen vård och omsorg. Vår bedömning är att huvudmännen på en övergripande nivå måste komma överens om målen, resurser och ansvarsfördelning för patienter med sammansatta behov. Därutöver krävs en fokusering på en förbättrad gemensam vårdplanering och ökad kontinuitet för patienten. Vidare krävs tillräckliga resurser och en tillräcklig kompe- tens i kommunen och ökade läkarinsatser från framförallt primär- vården. Utredningens direktiv anger en begränsning för utredningens arbete vad gäller att lägga förslag, utredningens mandat ligger primärt inom betalningsansvarslagens område. Som framgår av avsnitt 5 är hänger problemen vid utskrivningssituationen samman med en lång rad andra strukturella problem exempelvis samverkan generellt mellan huvudmännen, kommunernas insatsutbud, bristen på allmänläkare och undermåliga IT-system. Utformningen av de nya bestämmel- serna måste förhålla sig till dessa strukturella problem. Vidare måste i sammanhanget erinras att lagstiftning inte är en möjlig eller lämplig åtgärd för att komma tillrätta med alla problem inom detta härad. I detta avsnitt framför utredningen några iakttagelser och över- väganden som ligger utanför utredningens uppdrag. 6.1Hur bedömer kommunerna vad som behöver göras för att få till stånd kortare väntetider? har i samarbete med utredningen genomfört en enkätstudie bland alla landets kommuner, se avsnitt 4.7. En av enkät- frågorna rörde vad kommunen uppfattade att man behövde för stöd/ändrade förutsättningar för att tidigare kunna ta emot utskrivningsklara patienter. Som framgår av diagram 6.1 varierar svaren kraftigt vilket bekräftar den bild som utredningen har att förutsättningarna att korta ledtiderna ser mycket olika ut över landet. Bland de som angett ”annat” i enkätfrågan om vad som skulle behöva förändras för att åstadkomma kortare ledtider finns en stor variation av olika Behov av förbättringar – allmänna överväganden Flera anger kontinuitetproblem bland läkare i primärvården, att läkare i öppenvård inte har möjlighet att göra hembesök i den utsträckning som kommunen bedömer skulle vara adekvat för patienten. Några respondenter berör samarbetet mellan slutenvård och primärvård/öppenvård som en förutsättning för kommunernas arbete: ”Kommunen behöver inget stöd. Det är kontakten läkare slutenvård och läkare primärvård som behöver stöd”. Någon kommun berör att kommunen får ta emot allt svårare sjuka patienter utan att ha resurser för det och att resurser bör föras över från landstingen till kommunerna med anledning av denna utveckling. Den dominerande bilden är dock att kommunerna bedömer att bättre samverkan mellan olika parter är nyckeln till att kommunerna snabbare ska kunna ta hem patienter, det gäller både patienter inom somatisk vård och psykia- trisk vård. Utredningen uppfattar genom enkätsvaren och mot bak- grund av de dialoger utredningen haft med kommunrepresentanter att det finns en stor vilja bland kommunföreträdare att utveckla samverkan med landstingen. Många kommuner nämner i de öppna svarsalternativen i enkäten att de infört eller är på väg att införa hemtagningsteam utredningshemtjänst och liknande lösningar för att snabbt kunna ta om hand patienter. Behov av förbättringar – allmänna överväganden Fler platser i särskilt boende för personer med psykisk funktionsnedsättning Bättre samarbete med specialiserade öppenvård Ökad medicinsk kompetens hos personalen inom hemsjukvården Förändringar i hemsjukvårdens arbetssätt Bättre samarbete med psykiatriska öppenvård Ökad tillgänglighet till psykiatrisk öppenvård Förändringar i hemsjukvårdens dimensionering Bättre samarbete med psykiatriska slutenvård Fler platser i särskilt boende Fler platser i korttidsboende Annat, ange vad: Bättre samarbete med primärvård Bättre samarbete med slutenvård Behov av förbättringar – allmänna överväganden 6.2Övergripande förbättringsbehov för kortare väntetider Som framgår av utredningens direktiv har utredningen haft i upp- drag att analysera förutsättningar för att väntetiderna kan kortas. Utredningen har i arbetet funnit en rad områden som behöver förändras. Då utredningens direktiv varit begränsat till att föreslå åtgärder inom ramen för betalningsansvarslagens tillämpnings- område har utredningen inte utrett vidare andra faktorer som på- verkar förutsättningar för kortare väntetider. Dessa förutsättningar listas ändå med en övergripande ansats i det följande. 6.3Samverkan mellan olika aktörer är fortfarande – snart efter Ädelreformen – inte vad det borde vara En av de bärande tankarna i såväl Ädel- handikapp och psykiatri- reformerna var att de huvudmannaskapsförändringar som gjordes vid respektive reform inte skulle utradera ett kvarstående behov av att olika verksamheter samarbetade med varandra. Ansvarsgränser drogs om men behovet av samverkan mellan olika aktörer var fort- satt avgörande för att skapa en helhet i vården och omsorgen till berörda grupper. Lagstiftningen innehöll därmed inte detaljerade bestämmelser i någon större utsträckning avseende hur vårdkedjor skulle se ut eller detaljer kring vem som gör vad runt den enskilde. Tanken var att huvudmännen skulle överenskomma om hur de gemensamma resurserna skulle användas på det mest effektiva sättet och att hänsyn då kunde tas till lokala förutsättningar. De sköraste patienterna/brukarna som behöver insatser från flera aktörer har på grund av deras utsatthet ett särskilt stort behov att vården och omsorgen är samordnad och med en stor konti- nuitet. Olika aktörer och professioner behöver samarbeta över specialitets-, professions- och huvudmannagränser. Socialtjänst och hälso- och sjukvård har uppenbara brister när det gäller att på ett samordnat och optimalt sätt ta hand om de allra sköraste patien- terna/brukarna, det gäller i princip samtliga åldersgrupper men är särskilt påtagligt för de mest sjuka äldre och personer med stora psykiska funktionsnedsättningar. Då det ofta saknas kontinuitet, Behov av förbättringar – allmänna överväganden överskådlighet och sammanhållning av insatserna blir vården och omsorgen fragmenterad och den enskilde tvingas vara den som koordinerar insatserna. Denna roll är inte möjlig för de mest ut- satta patienterna att ta. När det gäller barn är situationen också beroende av ett funge- rande samarbete mellan vård, omsorg och skola, detta oavsett om det gäller barn med fysiska, kognitiva eller psykiska funktionsned- sättningar. Av av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning – Ett (o)lösligt problem? (RiR 2011:17) framgår att det samordningsarbete som föräldrar till barn med funktionsnedsättningar utför är betydande. Runt en person med stora behov av socialtjänst och hälso- och sjukvård kan många olika verksamheter som en mängd personal vara inblandade. Exempelvis kan hemtjänst eller boendestöd ges av olika personal för dag, kväll och natt. Andra personalkategorier ansvarar för mat, hygien, städning och inköp mm. Sammantaget är väldigt många olika människor inblandade. Hälso- och sjukvårds- insatser kan vara fördelade på primärvård via vårdcentralen och hemsjukvården som i sin tur kan bestå av olika team och olika professisoner. Kontakt och besök med specialist- och slutenvård kan vara frekventa men kontakterna och samarbetet med primär- vården fungerar ofta inte tillfredsställande. Sjukgymnaster, arbets- terapeuter och dietister kommer från specialistenheter och dele- gerar uppgifter till andra. Många av de sköraste patienterna saknar förmåga att hantera och administrera sina kontakter med vården och omsorgen och det är en påtaglig risk att det uppstår luckor i vården och omsorgen eftersom dessa inte hänger ihop som en helhet. Det saknas underlag för att bedöma huruvida samverkans- problemen förändrats i samband med vårdvalsreformen inom primärvården. Motsvarande gäller valfrihetsreformerna inom social- tjänsten. Utredningen har tagit del av exempel på att samverkan kan försvåras av rätten att välja läkare i primärvården. Det kan handla om att det hemsjukvårdsteam som patienten tillhör måste sam- arbeta med många olika läkare eftersom de patienter som teamet ansvarar för har valt olika läkare. För ett hemsjukvårdsteam kan det innebära att det för samma patientgrupp så kan man behöva ha kontakt med 8-10 olika läkare som har olika telefontider, olika arbetssätt och olika administrativ personal runt sig. Behov av förbättringar – allmänna överväganden enkelt krångligare att skapa sammanhållning över organisations- gränser när man på individplanet inte riktigt får en chans att lära känna den andra parten som är del av patientens helhet. Vad beror samverkansproblemen på? Det har legat utanför denna utrednings uppdrag att närmare analy- sera samverkansproblemen generellt, dessa problem har dock analyserats i andra sammanhang. Utredningens fokus har varit sam- verkan vid själva utskrivningsprocessen. Under utredningsarbetets gång har ändå samverkansfrågan i generella termer varit ett ständigt återkomande tema varvid utredningen tagit del av många verksam- hetsrepresentanters erfarenheter och slutsatser avseende varför samverkan inte fungerar optimalt kring utskrivningsklara patienter. Det kan t.ex. röra sig om: –Olika huvudmän = olika budgetar –Samma huvudman men ändå olika budgetar –Inga ekonomiska incitament till samverkan –Olika lagstiftningar med olika mål som betonar olika aspekter av mänskliga behov –Olika professioner med olika traditioner, beslutsmandat och olika status som ska samarbeta runt patienten –Resursbrist i primärvården eller annan part som förskjuter behov till andra aktörer –Kontinuitetsproblem bland allmänläkare och annan personal –Bristande tillit samarbetspartners –Verksamhetskulturer som inte stödjer ett ”generöst” beteende dvs. att man tillåts kliva ut i de organisatoriska mellanrummen och sådana gråzoner som alltid uppstår. –En allmän kortsiktighet i planering och ekonomi som inte stödjer arbetssätt som är effektiva ur ett längre eller större perspektiv. Behov av förbättringar – allmänna överväganden Många åtgärder har vidtagits men stora samordningsproblem kvarstår kring patienter med sammansatta behov. Regering och riksdag har reformer vidtagit olika åtgärder för att förbättra samverkan mellan huvudmännen. Lag- stiftning om samverkansöverenskommelser, olika former av stats- bidrag för samverkansöverenskommelser och projektverksamhet, försöksverksamheter, försökslagstiftning, kunskapsunderlag från myndigheter, föreskrifter från myndigheter. En flora av olika planerings- och samverkansbestämmelser på individnivå i såväl lagar som föreskrifter har tillkommit sedan reformerna. Till detta ska läggas tusentals initiativ som tagits av huvudmännen själva eller initiativ som tagits på verksamhetsnivå. Enligt utredningens uppfattning har samverkansproblemen i huvudsak analyserats och beskrivits utifrån enskilda målgruppers perspektiv eller utifrån vissa situationer, t.ex. som i detta fall vid utskrivning från sjukhus. Sammanhängande analys av helheten avseende samverkansproblematik har visserligen gjorts och åtgärder vidtagits men utan större resultat. Utredningens samlade intryck av situationen är att det bör övervägas om det behövs en förnyad och fördjupad helhetsanalys kring statens styrning av samverkan.