sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — I de fall där själva detaljplaneläggningen tar för- detta ofta med framtagandet av tidskrävande och omfattande utredningar. leder även omständigheter som är att hänföra till byggherren och dennes interna processer till fördröjningar. Hur detaljplaneprocessen tar varierar dessutom väldigt mycket beroende på vilken sorts detaljplan det rör sig om och var i landet man befinner sig. Av den enkät vi genomfört28 framgår att de flesta kommuner uppger att den genomsnittliga tidsåtgången för att upprätta en detaljplan för bostadsbyggande är 1–. I vissa fall tar det mindre än och i några få fall tar det eller längre. Vid våra kontakter med företrädare för kommuner, länsstyrelser och byggbolag har någon enstaka lyft fram länsstyrelens med- verkan i planprocessen och de väntetider som denna orsakar som en bidragande faktor till att planprocessen kan dra ut . De flesta uppger dock att och andra statliga myndigheter i regel svarar inom utsatt samrådstid och granskningstid. Denna bild bekräftas även av vår stora enkät där det framgår att en majoritet av kommunerna uppger att i regel svarar inom utsatt samråds- och granskningstid. Det finns dock ett antal kommuner som anser att sällan eller aldrig svarar . Många kommuner och länsstyrelser har ifrågasatt behovet av ytterligare bestämmelser om tidsfrister eftersom de uppfattar att den tid kommunen sätter för när samråds- och granskningsyttran- det ska vara inne redan är att betrakta som en tidsfrist. Vissa av de kommuner vi har intervjuat har särskilt lyft fram problem med handläggningstider vid överprövning enligt 11 kap. PBL. Med anledning av detta har vi inhämtat statistik från länsstyrelserna avseende handläggningstiderna vid överpröv- ning. Statistiken avser 13 länsstyrelsers överprövningar de senaste fem åren.29 Det rör sig totalt om cirka 90 ärenden. Den längsta handläggningstiden som uppgetts är 16 månader men statistiken omfattar inte ärenden som är öppna. I fyra ärenden är handläggningstiden . Handläggningstiderna varierar stort och i vissa ärenden har handläggningstiden endast varit någon eller 28Enkäten skickades ut till 155 kommuner. Se Bilaga 4 för en fullständig redovisning av enkätresultatet. 29I ett fall har utgått från . Totalt har 66 ärenden en handläggningstid som över- stiger . De kommuner vi har haft kontakt med har inte beskrivit några problem med lantmäterimyndighetens handläggningstider i plan- processen. Även denna bild bekräftas av vår enkätundersökning. 10.6Utgångspunkter för överväganden om tidsfrister Frågan om det bör införas tidsfrister för myndighetsbeslut eller besked kan brytas ner i några primära frågeställningar som behand- las nedan. •Vilka för- och nackdelar finns med tidsfrister? •För vilken typ av beslut eller besked kan tidsfrister tänkas fungera på ett effektivt sätt? Vilka förutsättningar måste vara uppfyllda? •Hur lång bör tidsfristen vara i olika situationer? •Vad blir konsekvensen om en tidsfrist överskrids? Ska det finnas någon form av sanktion? 10.6.1För- och nackdelar med tidsfrister Tidsfrister är ett sätt att öka förutsebarheten och förkorta hand- läggningstiderna. Tidsfrister påverkar inte mängden arbete som ska utföras av en myndighet. Denna ska utföra samma uppgifter oavsett om det finns en tidsfrist att beakta eller inte. Tidsfrister kan dock öka belast- ningen på myndigheten genom att begränsa myndighetens möjlig- het att prioritera och fördela arbetet. Därmed riskerar tidsfrister att leda till ökade kostnader och/eller en bortprioritering av de upp- gifter och ärenden som inte omfattas av tidsfrister. Tidsfrister som leder till kortare handläggningstider kan även inne- bära fördelar för myndigheten. Långa handläggningstider skapar stora ärendebalanser och handläggarna behöver hantera frågor om de ärenden som väntar på avgörande. När ärendet har legat ett tag måste handläggaren dessutom läsa in sig på nytt. Långa handläggningstider ökar även risken för handläggarbyte som leder till dubbelarbete, bl.a. eftersom den nye handläggaren måste läsa in sig på ärendet. För att tidsfrister ska kunna tillämpas på myndigheters handlägg- ning måste myndighetens arbete vara relativt förutsägbart. Det be- tyder att åtminstone två förutsättningar måste vara uppfyllda. 1.När tidsfristen börjar löpa måste myndigheten ha tillgång till ett fullständigt underlag att basera sitt ställningstagande på. 2.Det måste finnas (mer eller mindre) förutbestämda riktlinjer eller kriterier för hur myndighetens ställningstagande ska göras mot bakgrund av det givna beslutsunderlaget. Prövning av bygglov är ett exempel där tidsfrister kan tillämpas utan större problem. Prövningen baseras på en bygglovsansökan där det i normalfallet tydligt kan klargöras vilka dokument och handlingar som krävs för att ansökan ska kunna behandlas och för att tids- fristen ska börja löpa, dvs. vilka krav som ställs på ett fullständigt beslutsunderlag. Vidare kan man konstatera att de beslutskriterier som gäller för bygglovsprövningen ofta är relativt klara. Det är komplicerat att bestämma tidsfristens längd. Vad som är en lämplig längd beror naturligtvis på ärendets omfattning och kom- plexitet, vilket varierar mellan olika ärenden. Om tidsfristen utgår från handläggningen av ett normalt, okomplicerat ärende räcker tiden inte till för handläggningen av ett komplicerat ärende. Tidsfristen kommer i så fall att överskridas, alternativt kommer myndigheten att lämna ett negativt besked efter- som den inte hinner utreda tillräckligt för att lämna ett positivt besked. Om tidsfristen görs tillräckligt lång för att täcka in alla kom- plicerade ärenden riskerar det att leda till onödigt långa handlägg- ningstider för enkla ärenden. Detta eftersom tidsfristen uppfattas som ett riktmärke för när handläggningen ska vara avslutad.30 30 Mot bakgrund av regleringen i 7 § förvaltningslagen borde denna risk vara liten men i praktiken kan den nog inte uteslutas. En lösning kan vara att sätta en relativt kort tidsfrist som huvud- regel med möjlighet till undantag för komplicerade ärenden. Detta riskerar dock att leda till en komplicerad rättstillämpning med över- väganden beträffande undantagsregelns tillämpning i det enskilda fallet. 10.6.4Konsekvenser om en tidfrist överskrids Mot bakgrund av de tidsfrister som finns i utländsk lagstiftning om planer och byggtillstånd31, kan man principiellt tänka sig tre huvud- typer av sanktioner om en myndighet överskrider en fastställd tids- frist. 1.Det sökta tillståndet är att anse som beviljat. Denna variant, som även kallas tyst medgivande förekommer inom EU-rätten32 och tillämpas i t.ex. och . Här finns också en parallell till de norska reglerna om ”innsigelser” (se ovan). 2.Det sökta tillståndet ska anses vara vägrat. Detta system finns i . Den sökande har därefter rätt att få ”icke-beslutet” överprövat av regeringen (Secretary of State). Motsvarande reg- ler finns även i . Om beslutsmyndigheten överskrider tidsfristen har den sökande rätt att få ärendet prövat av en förvaltningsdomstol. 3.Den som sökt tillstånd är berättigad till ekonomisk kompensation. Detta är en metod som används i , där det sker en reduktion av de kommunala avgifterna för att behandla plan- respektive tillståndsärenden. Det är svårt att hitta en lämplig sanktion vid ”intern” myndighets- hantering. 31Se Kalbro (2007), Tidsfrister för myndighetsbeslut i plan- och byggprocessen. Rapport från Fastigheter och byggande KTH. 32Tyst medgivande förekommer i artikel 13 i tjänstedirektivet (och rådets direktiv /123/EG om tjänster på den inre marknaden). Av artikeln framgår att en ansökan ska anses beviljad om en förvaltningsmyndighet inte fattar beslut inom en på förhand fastställd tid. Detta gäller dock under förutsättning att ett annat förfarande inte är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset. Se vidare prop. 2008/09:187 s. 88–90, 274, Lag (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden, samt SOU 2010:29 s. 286. Eftersom kommunen behöver få del av syn- punkter för att kunna göra en korrekt bedömning i ett planärende anser vi att konstruktionen med tyst medgivande passar illa.33 Än så länge är tyst medgivande dessutom relativt främmande för svensk rätt och bör inte användas för förfaranden enligt plan- och bygg- lagen som rör tvingande hänsyn till allmänna intressen. I sådana fall är det viktigt att en ansökan avgörs efter prövning i sak.34 Tyst medgivande behandlas mer utförligt nedan i avsnitt 10.7.3. Konstruktionen att det sökta tillståndet ska anses vara vägrat med möjligheter till överprövning (punkt 2) bidrar sannolikt inte till en snabbare och smidigare detaljplaneprocess.35 Den formen av sanktion framstår därför som utesluten. Ett system med ekonomisk kompensation (punkt 3) lämpar sig illa för relationen mellan kommun och länsstyrelse. Även om det inte införs några uttryckliga sanktioner så talar mycket för att tidsfrister tjänar som riktlinje och målsättning för handläggningen. De tidsfrister som har införts i PBL verkar ha fallit väl ut trots avsaknad av uttryckliga sanktioner. 10.7Överväganden, bedömningar och förslag 10.7.1Tidsfrister för samråds- och granskningsyttranden Bedömning: Nuvarande bestämmelser om samråd och gransk- ning innebär att kommunen sätter som ska yttra sig inom. Vi ser inget behov av att införa ytterligare bestäm- melser avseende tid för yttranden i samråd och granskning. 33Länsstyrelsen ska yttra sig till kommunen och inte bevilja ett tillstånd. Trots detta bör begreppet tyst medgivande (punkt 1) kunna användas för att beskriva att myndighetens underlåtenhet att agera leder till ett godkännande av planförslaget. 2009/10:170 s. 374 där det konstateras att förfaranden enligt och andra bestämmelser på byggområdet är motiverade av tvingande hänsyn till allmän- intresset, eftersom syftet är att skydda miljön eller människors säkerhet eller hälsa. Det är därför av avgörande betydelse att en ansökan avgörs efter prövning i sak. 35Se SOU 2010:29 s. 277 f. samt SOU 2008:68 s. 183. Som ovan konstaterats finns det redan en tidsfrist för när gransk- ningsyttrandet ska lämnas. Däremot regleras samrådsyttrandet och tidsfrist för detta inte uttryckligen i PBL. Lagstiftningen utgår dock från att yttrandet ska lämnas inom samrådstiden.36 Så ser även den praktiska tillämpningen ut och i praktiken finns det alltså redan en tidsfrist även för samrådsyttrandet. Trots detta har vi övervägt att införa en fastställd tidsfrist i PBL om t.ex. för samtliga samrådsyttranden med möjlighet för kommunerna att förlänga denna vid behov. Med tanke på våra resonemang om sanktionsmöjligheter ovan kan vi dock inte se att en sådan tidsfrist skulle kunna förenas med någon sanktion. Vi anser därför inte att en sådan tidsfrist skulle vara mer verkningsfull än den konstruktion som finns . Om det var så att kommunen satte en onödigt lång samrådstid skulle byggherrens intresse av en snabb planprocess kunna moti- vera en fastställd tidsfrist i lagstiftningen. Vi har dock inte fått några indikationer på att så är fallet. Sammanfattningsvis ser vi ingen anledning att införa nya bestäm- melser om tidsfrister för samråds- och granskningsyttranden. Förslag: I bestämmelserna om planeringsbesked ska anges att ska lämna sitt besked från det att begäran kom till , om inte är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Vi föreslår ingen sanktion för det fall tidsfristen överskrids. Vårt förslag om planeringsbesked beskrivs i kapitel 8. Som ovan konstaterats anser vi att den nuvarande konstruktionen med sam- råds- och granskningstid bör behållas och vi ser att det finns fördelar med att systemet så långt som möjligt är uppbyggt på ett enhetligt sätt. Den lagtekniska lösning vi föreslår avseende planeringsbeskedet skiljer sig dock något från konstruktionen med samråds- och 36 Se ovan samt prop. 1985/86:1 s. 141. granskningstid även om den praktiska tillämpningen sannolikt blir densamma. Vi anser att det i bestämmelsen om planeringsbesked bör anges att ska lämna planeringsbeskedet om inte är nödvändig med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Vi har ovan pekat på de problem som finns med att fastställa tidsfristens längd när ärenden varierar i svårighetsgrad. Eftersom planeringsbeskedet är en ny, oprövad, konstruktion blir det extra svårt att fastställa en lämplig tidsfrist. kan behöva invänta besked från andra statliga myndigheter, t.ex. och Försvarsmakten, innan det är möjligt att svara kommunen. Ett planeringsbesked kan dessutom begäras utan att har kommit i kontakt med ärendet. Med tanke på detta och eftersom ett positivt planerings- besked ska vara bindande för anser vi att det finns skäl för en längre tidsfrist än i samråd och granskning. Vid våra kontakter med kommuner och länsstyrelse har vi från några håll fått beskedet att kan vara en lämplig tidsfrist. Vissa vi har talat med anser att det är och andra att det är för kort. Vi bedömer därför att kan vara en rimlig utgångs- punkt och föreslår att tiden för när ska lämna sitt planeringsbesked ska vara från det att fick in en begäran om planeringsbesked från kommunen. Det är som bedömer vilket underlag som krävs för att kunna lämna ett planeringsbesked. Om inte anser att den har ett tillräckligt underlag kan myndigheten enbart ge besked om vilket underlag som krävs och kan alltså inte ta ställning i sak. I dessa fall bör dock ge kommunen en möjlighet att komplettera ärendet. Om kommunen kompletterar ärendet ska tidsfristen förlängas så att alltid har på sig att svara från det att ett färdigt ärendeunderlag föreligger. Det finns naturligtvis inget som hindrar att väljer att svara snabbare än den satta tiden. I vissa komplicerade ärenden kan det dessutom krävas än med hänsyn till planförslagets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Vi förutsätter att kommunen och för en dialog om vad som är en lämplig tid utifrån det aktuella ärendets förutsättningar. Vi ser inte att det är möjligt att förena tidsfristen med någon sanktion. 10.7.3Tidsfrist för beslut efter överprövning Förslag: Det ska införas en tidsfrist för läns- styrelsens beslut enligt 11 kap. 11 § PBL att upphäva kom- munens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser efter överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Tidsfristen gäller från det att har fattat sitt beslut om överprövning. Om det är nödvändigt på grund av utred- ningen i ärendet, får tiden förlängas. Det är ett begränsat antal detaljplaner som tas in för överprövning av . överprövade länsstyrelserna 46 detalj- planer vilket motsvarar av det totala antalet antagna detaljplaner detta år. Andelen är ungefär densamma som för då länsstyrelserna överprövade av de antagna detaljplaner- na. Av dessa är det många som inte föranleder någon ytterligare åtgärd från sida men i vissa fall upphävs detaljplanen. upphävde länsstyrelserna helt eller delvis 11 detalj- planer inom ramen för statlig tillsyn enligt 11 kap 11 § PBL. Det motsvarar av det totala antalet antagna detalj- planer år 2014.37 Även de planer som inte föranleder någon åtgärd från läns- styrelsens sida kan emellertid bli liggande hos innan beslutet fattas. Som ovan framgått finns det en tidsfrist för beslutet om överprövning () men det finns ingen tidsfrist som reglerar behandling av de planer som man har beslutat att överpröva enligt 11 kap. PBL. I förarbetena till 1987-års PBL övervägdes en tidsfrist även för detta. Departementschefen konstaterade emellertid att motiven för en sådan tidsfrist inte kunde anses vara så starka att de uppvägde olägenheterna med den ganska otympliga reglering som då skulle behövas i lagen. Man borde dock kunna utgå från att i de få ärenden som kan antas bli överprövade som regel inte ska behöva ägna än högst några månader åt prövningen.38 Som vi redovisat i problembeskrivningen verkar dock länsstyrel- 37Statistiken finns på , under PBL-kunskapsbanken/ uppfoljning/Statistik. 1985/86:1 s. 347 f. sens prövning ofta ta än så. Det finns exempel på att handläggningen pågått . Även om det är ett begränsat antal detaljplaner som överprövas så leder de långa handläggningstiderna till att angelägna projekt för bostadsbyggande kan bli liggande i väntan på att ska fatta sitt beslut. Vi anser därför att det är motiverat att införa en tidsfrist för prövning efter det att ett beslut om överprövning har fattats. Det är svårt att avgöra hur lång en sådan tidsfrist bör vara men vi har vid diskussioner med företrädare för fått upp- fattningen att en tidsfrist efter beslut om över- prövning bör vara tillräckligt för att ska kunna fatta sitt beslut i fråga om upphävande enligt 11 kap. 11 § PBL. Läns- styrelsen är redan insatt i ärendet genom sin medverkan i samråd och granskning. Som ovan konstaterats har vi inhämtat statistik från 16 länsstyrelser avseende cirka 90 överprövningsärenden. Av dessa har totalt 66 ärenden handlagts än två måna- der. Den genomsnittliga handläggningstiden var , dvs. 4 månander och . Eftersom avsikten med tidsfristen är att förkorta handläggningstiderna bedömer vi att en tidsfrist är lämplig. Om inte hinner handlägga ärendet finns det en risk för att myndigheten upphäver kommunens beslut ”för säkerhets skull”. Det skulle i så fall leda till en fördröjning av planprocessen snarare än en effektivisering. Tidsfristen ska därför kunna förlängas om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet. Ett exempel på när detta kan bli aktuellt är ifall det krävs en kompletterande utredning för att klargöra att planen uppfyller de krav som kan ställas på hälsa och säkerhet. Tyst medgivande och andra möjliga sanktioner Vi har övervägt ifall tidsfristen bör kopplas till någon sanktion. En möjlig sanktion skulle vara att har försuttit sin chans att upphäva kommunens beslut om detta inte görs inom två måna- der från beslutet om överprövning. En sådan konstruktion ligger nära konstruktionen i 11 kap. 10 § PBL där det framgår att läns- styrelsen måste fatta ett beslut om överprövning för att inte försitta sin möjlighet att upphäva kommunens beslut med stöd av 11 kap. 11 § PBL. I lagrådsremissen till 1987-års PBL konstaterade departements- chefen att regleringen i 11 kap. 10 och 11 §§ PBL39 innebar att läns- styrelsen kunde lämna ett ”tyst godkännande”, dvs. att man i de allra flesta fallen inte fattade något formaliserat beslut i saken utan bara lät tiden löpa ut. Kanske gjordes en intern tjänsteanteckning i akten om att ingen åtgärd behövs.40 Detta påpekande möttes av kritik från lagrådet som ansåg att avgörande av frågan alltid bör ges i form av ett beslut oavsett om utgången innebär att statlig kontroll ska ske eller inte. Lagrådet menade att kraven på ordning och reda i arbete föranledde att man av handlingarna i ärendet skulle kunna utläsa när ett beslut att inte ta åt sig planen hade fattats och vem som var ansvarig för beslutet.41 Departementschefen anslöt sig till lagrådets kritik och konsta- terade att det efter granskningstidens utgång eller skulle antecknas ett beslut om att ingen prövning ska ske på hand- lingarna. Det var därför något missvisande att i fortsättningen tala om ett ”tyst godkännande”. Emellertid låg i detta endast en smärre formell ändring och ingen ändrad uppfattning i stort i fråga om agerande.42 Även om departementschefen valde att frångå begreppet ”tyst godkännande” så innebär de regler som infördes, såvitt vi kan ut- läsa, att ett uteblivet beslut från sida i princip blir att betrakta som ett tyst medgivande. Om inget beslut om överpröv- ning fattas försitter sin chans att upphäva kommunens beslut. Trots detta anser vi inte att en sådan konstruktion är lämplig för prövning efter det att beslutet om överprövning har fattats. Om ett beslut om överprövning har fattas är det för att anser att kommunens beslut kan antas innebära att någon eller några av ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § andra stycket blir tillämpliga, t.ex. att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet. 39Dåvarande 12 kap. 1,2 §§. 40Se Remiss till lagrådet Förslag till ny plan- och bygglag, s. 273 f. 41Se lagrådets yttrande, prop. 1985/86:1, bilagedelen s. 316 f. 1985/86:1 s. 346 f. Som ovan konstaterats bör tyst medgivande inte användas vid förfaranden enligt PBL som är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset.43 Vi menar att detta är en sådan situation där det inte är lämpligt med tyst medgivande och att det är viktigt att läns- styrelsen fattar ett formellt beslut efter ett beslut om överprövning. Som framgår ovan (se avsnitt 10.6.4) finns det ingen annan lämplig sanktion att tillgå varför vi anser att den föreslagna tids- fristen inte bör förenas med någon sanktion. Även om det inte införs någon sanktion så bedömer vi att en tidsfrist kommer att tjäna som riktlinje för handläggningen och att de flesta länsstyrelser kommer att hålla sig inom denna. Överprövning av lov och förhandsbesked Vårt förslag innebär att tidsfristen även kommer att gälla i de fall där enligt 11 kap. 12 § PBL beslutar att tillämpa bestäm- melserna om överprövning i fråga om beslut om lov eller förhandsbesked enligt 9 kap. PBL. Tidsfristen kommer dessutom att gälla i de fall där 18 § för- ordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. innebär att bestämmelserna i 11 kap. 10 och 11 §§ PBL ska tilläm- pas på beslut att ge lov eller förhandsbesked i fråga om verksam- heter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett naturområde som avses i 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 . Vi bedömer inte att den föreslagna tidsfristen bör ge upphov till några problem i dessa fall eftersom prövning av bygglov och förhandsbesked i regel är mindre omfattande än pröv- ningen av detaljplaner. 43 Se ovan samt prop. 2009/10:170 s. 374. 10.7.4Tidsfrister för besked från andra statliga myndigheter Bedömning: Nuvarande bestämmelser om samråd och gransk- ning innebär att kommunen sätter som lantmäterimyn- digheten ska yttra sig inom. Vi ser inget behov av att införa ytterligare bestämmelser avseende tid för lantmäterimyndighetens yttrande. Det bör inte heller införas bestämmelser om tidsfrister för besked från andra statliga myndigheter. Utgångspunkten är att lantmäterimyndigheten, liksom , ska inkomma med sitt yttrande . Även om detta inte uttryckligen framgår av lagtext så är det så det går till i den praktiska tillämpningen. Det finns redan en tidsfrist för lantmäterimyndighetens yttrande under granskningen (5 kap. 22 § PBL). I vår probleminventering har vi inte funnit att lantmäterimyn- dighetens handläggningstider upplevs som något problem. Liksom så uppfattar lantmäterimyndigheten den satta tiden som en tidsfrist som man i regel håller. Mot bakgrund av våra resonemang om tidsfrister för länsstyrel- sens yttranden (se avsnitt 10.7.1 ovan) ser vi ingen anledning att införa nya bestämmelser om tidsfrister för lantmäterimyndighetens yttrande i samråds- och granskningsskedet. Möjligheten för en kommun att vända sig direkt till andra statliga myndigheter som t.ex. , Försvarsmakten och Energi- myndigheten är inte lagreglerad utan lagstiftningen utgår från att det är som ska ge kommunen ett samlat besked om de stat- liga intressena. Vi har därför inte ansett det meningsfullt att överväga en tidsfrist för besked till kommunen från andra statliga myndig- heter än och lantmäterimyndigheten. 10.7.5Behovet av ytterligare tidsfrister i detaljplaneprocessen Bedömning: Vi har inte identifierat några övriga tidsfrister som vi bedömer bör införas. En tidsfrist som skulle kunna ha en verklig påverkan på plan- processen är en tidsfrist som avser tiden från det att planbesked lämnas fram till dess att det finns en färdig detaljplan. Vi har ovan redogjort för att myndighetens arbete måste vara relativt förutsägbart för att tidsfrister ska kunna tillämpas på myn- dighetens handläggning. Detta innebär att myndigheten måste ha tillgång till ett fullständigt underlag när tidsfristen börjar löpa och att beslutskriterierna måste vara relativt klara.