sou · H2B388 · 2015-01-01 00:00:00 — Denna osäkerhet späds på av oklarheter kring fortsatta vägval i EU- samarbetet samt separatistiska strömningar som kan ge upphov till nya statsbildningar i . framstår som en nyckelfråga för EU i vilken ut- sträckning samarbetet mellan EU och Nato kan utvecklas till ett genuint strategiskt partnerskap. Samarbetet och samordningen mellan organisationerna är mycket begränsat med tanke på att det stora flertalet EU-medlemmar också ingår i Nato och att EU tagit sig en begränsad militär roll. Ett förstärkt samarbete mellan EU och Nato kräver förmodligen en lösning på Cypern- konflikten (och i förlängningen en bättre relation mellan och ), vilket inte kan tas för givet, inte ens på lång sikt. En annan nyckelfråga är huruvida EU kommer att lyckas upp- rätta en samlad ansats. EU:s främsta strategiska fördel består i potentialen att utnyttja ett mycket brett spektrum av politik- områden – allt från handel och marknad, till bistånd, militära och civila insatser, samt diplomati – samstämmigt och samordnat. I EU-sammanhanget, liksom i Nato-sammanhanget, är också framväxande roll med ambition som regional stormakt värd att beakta i särskild utsträckning. Det kan i sin tur få åter- verkningar för samarbetsförutsättningar långt utanför den snäva medelhavskontexten. I perspektivet bortom 2040 finns flera potentiella scenarier som behöver beaktas, från en ytterligare försvagning och splittring till ett mer djupgående samarbete i en snävare krets av länder. Det skulle i sin tur kunna framtvinga säkerhetspolitiska vägval för . 5.3.2Det nordiska säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet Det nordiska samarbetet har utvecklats snabbt , på den utrikes- och säkerhetspolitiska nivån som en följd av Stoltenbergrap- porten, liksom inom det nordiska försvarssamarbetet (Nordefco). Det nordiska samarbetet har betydande långsiktig potential för vidareutveckling på områden såsom upphandling och materiel- samarbete, incidentberedskap, övervakning, övningsverksamhet och Utveckling avseende samarbeten i , och globalt gemensamma snabbinsatsförband för internationell krishantering. På lång sikt kan inte uteslutas att det också blir aktuellt att diskutera gemensamma resurser och ledningssystem i närområdet. Det nordiska samarbetet har rönt goda resultat bland annat på luftförsvarsområdet, närmast avseende övningsverksamhet, incident- beredskap, övervakning och utbildning. På materielförsörjnings- området har samarbetet inte varit lika fruktbart. Samarbetet mellan och förefaller av flera skäl ha särskild potential för utveckling, i synnerhet om nuvarande alliansförhållanden består. Det fördjupade försvarssamarbete som utvecklas rör bland annat övning, utbildning och träning inom samtliga stridskrafter, möjligheten att skapa och leda gemensamma förband och enheter inom marinen och flygvapnet, gemensam luftlägesbild samt gemen- samma bidrag till internationella övningar, insatser och styrkeregister. Från svensk sida finns en tydlig vision och få inrikes- politiska begränsningar avseende det nordiska samarbetet. Försvars- beredningens rapport innehåller ambitiösa målsättningar. Till stor del gäller det även en utvidgning av samarbetet att innefatta även de baltiska länderna. Principen som tillämpas inom Nordefco är att icke medlemsländers önskemål om att delta i aktiviteterna hanteras från fall till fall. Det finns ingen principiell hållning mot andra länders deltagande. Dock är medlemskap förbehållet de nor- diska länderna. På lång sikt finns dock en osäkerhet kring hur långt samarbetet kan drivas, givet skillnaderna i säkerhetspolitiska vägval inom den nordisk-baltiska gruppen. Under överskådlig framtid är Nato den främsta och viktigaste säkerhetspolitiska plattformen för både och liksom de baltiska länderna. Utveckling av det nordiska och nordisk-baltiska samarbetet förutsätter därmed en vidareutveckling av Natos politik gentemot partners, liksom ett ökat fokus på regionala samarbeten inom alliansen. Det är likaledes viktigt att samarbeten i nordisk eller nordisk-baltisk krets inte utvecklar särlösningar i förhållande till Nato. Under alla omständigheter bedöms det nordiska samarbetet, för att vara framgångsrikt, komma att behöva kompletteras med ett transatlantiskt och europeiskt försvarssamarbete. Det nordiska samarbetet kan således utgöra en betydande och realistisk om- världsförutsättning i perspektivet bortom 2040, men inte fristående från övriga strukturer. Utveckling avseende samarbeten i , och globalt Nato präglas av den ryska aggressionen mot . Efter att alliansens verksamhet inriktats på storskaliga krishanteringsoperationer har det kollektiva försvaret och den transatlantiska länken åter hamnat i fokus. Till ut- maningarna hör att de europeiska Natomedlemmarnas försvars- budgetar minskat . har också skickat politiska signaler om en ombalansering av amerikanskt fokus till , men det har ännu inte lett till någon tydlig minskning av amerikanska resurser i och sannolikheten för det minskar i ljuset av den ryska aggressionen. Samarbetet med Nato har avgörande betydelse för genom- förandet av den svenska försvarsreformen samt är väsentligt för förmågan att ge och ta emot stöd i enlighet med den svenska säkerhetspolitiska doktrinen och för utvecklingen av det nordiska försvarssamarbetet. Samarbetet med Nato är också viktigt för att behålla en kvalificerad förmåga att delta i avancerade krishante- ringsinsatser, inom Natos, EU:s eller FN:s ram. Natos utveckling bort från de storskaliga krishanteringsopera- tionerna har konsekvenser för , i ljuset av vår egen för- svarsreform och behovet att upprätthålla interoperabiliteten med Nato. Också för föranleder denna utveckling ett ökat fokus på förmågeutveckling och avancerad övningsverksamhet i när- området. En nyckelfråga för , om vi inte träder in som fullvärdig medlem i Nato, är i vilken utsträckning Nato kan och vill sam- arbeta med partners även . Flertalet beslut när det gäller partnermedverkan fattas med enhällighet och enskilda länder inom alliansen har möjlighet att blockera. är därmed beroende av format och beslutsprocesser där vi inte är garanterade något in- flytande. Denna problematik aktualiseras av Natos ökade fokus på det kollektiva försvaret: Å ena sidan kan Nato av geopolitiska skäl ha intresse av att fördjupa samarbetet särskilt med och , men å andra sidan blir gränsdragningen mellan medlemmar och partners tydligare. Om i perspektivet bortom 2040 står utanför Nato har vi därmed, i förhållande till nästan samtliga samarbetsländer i vårt närområde, ett jämförelsevis större behov av att planera för själv- Utveckling avseende samarbeten i , och globalt ständig förmåga och handlingsfrihet. Det gäller inte endast av- seende försvarsgarantier vid konflikter, utan även i förhållande till fredstida militär förmågeutveckling. Långsiktigt har denna omstän- dighet också ekonomiska och resursmässiga implikationer. 5.3.4Regionala samarbeten i olika konstellationer Det finns ett växande intresse för försvarspolitiska samarbeten utanför etablerade organisationer och i mer öppna och flexibla for- mat, främst när det gäller samarbeten kring militär förmågeutveck- ling och övningsverksamhet. Samarbetet mellan de nordiska och baltiska länderna, , , och inom ramen för Norra gruppen är ett sådant exempel; ett annat är Visegradssamarbetet mellan , , och som utvecklas mot ett större fokus på försvarspolitiska frågor, med det uttalade intresset att samverka med den nordisk-baltiska kret- sen. Givet att står utanför Nato är framväxten av alternativa samarbetsstrukturer särskilt relevanta. Det ger en möjlighet för att mer flexibelt utveckla samarbeten med länder som , och , inte minst som ett viktigt komplement till det nordiska samarbetet. En nyckelfråga för är i vilken utsträckning sådana sam- arbetsstrukturer kommer att växa i betydelse. En slutsats är att det nordiska samarbetet, liksom Natosamarbetet, erbjuder en platt- form och inkörsport för sådana mer flexibla samarbetsstrukturer. På lång sikt har dessa samarbeten potential att utgöra viktiga komplement till mer institutionaliserade samarbeten (inom EU, och Nato), men de utgör knappast en självständig option för säkerhetspolitiska vägval. En slutsats är att dessa sam- arbeten, i högre utsträckning än mer institutionaliserade sam- arbeten, tydligt bygger på det konkreta mervärde som partnerna kan leverera. För att få tillgång till sådana samarbetsstrukturer ställs således krav på en väl utvecklad egen kapacitet och förmåga till interoperabilitet med andra länder, och denna måste utvecklas i mer institutionaliserade fora. Utveckling avseende samarbeten i , och globalt Bilaterala samarbeten inom olika områden och på olika nivåer, inte minst vad gäller försvarsmateriel, har stor betydelse för . Sannolikt kommer betydelsen av sådana samarbeten att öka i betydelse, särskilt i ljuset av minskade försvarsbudgeter och stigande materiel- och utvecklingskostnader. Inom luftförsvarsområdet är den mellanstatliga exporten av ett kvalificerat system som Gripen ett exempel på sådana samarbeten. I närområdet finns dessutom möjlighet till fördjupade sam- arbeten kring gemensamma resurser, övervakning, incidentbered- skap och övningsverksamhet. I det sammanhanget bör man särskilt beakta samarbeten med länder som , och , , och . Det ligger i långsiktiga säkerhetspolitiska intresse att den amerikanska militära närvaron och engagemanget i består och att därmed binds in i europeiska samarbeten, inte minst i förhållande till . finns osäkerhet kring det amerikanska engagemanget på lång sikt. 5.4Utveckling av internationellt krishanterings- samarbete, snabbinsatsförband och deltagande i operationer Inom ramen för försvar ska luftförsvaret, liksom förbands- strukturen i stort, kunna användas för internationella insatser. Även i perspektivet bortom 2040 bedöms ha ett engage- mang i internationell krishantering, av säkerhetspolitiska skäl men även kopplat till behov avseende förmågeutveckling och inter- operabilitet. Inriktningen att förmågor inom luftförsvarsområdet ska kunna bidra till den verksamheten torde därmed kvarstå. EU har en betydande potential som krishanteringsaktör genom bredden av instrument: från civil och militär krishantering till utvecklingssamarbete, humanitärt bistånd, juridiskt och polisiärt samarbete, handel och ekonomiska samarbetsavtal. Utveckling avseende samarbeten i , och globalt draget ger förbättrade möjligheter att fullt ut utnyttja dessa syner- gier. kan konstateras att den tidigare snabba utvecklingen av EU:s roll som krishanteringsaktör planat ut. Den ekonomiska krisen och osäkerheten kring EU:s utveckling i stort har givetvis betydelse, liksom osäkerheten kring vägval i EU-samarbetet. har varit pådrivande i EU:s utveckling och hitintills del- tagit i samtliga civila och militära GSFP-insatser. har också haft en pådrivande roll i utvecklingen av EU:s snabbinsatskoncept genom Nordiska stridsgruppen. En nyckelfråga för framtiden blir om och hur EU:s snabbinsats- koncept (stridsgruppen) kan användas i skarpa militära insatser, vilket ännu inte skett. Om instrumentet aldrig används riskerar det att förlora sin relevans. I perspektivet bortom 2040 kan dock inte uteslutas att EU ut- vecklar en snabbinsatsförmåga, eventuellt tillsammans med Nato, med betydande relevans för utformningen av det svenska försvaret. Av betydelse för EU:s insatsförmåga är också frågan om ut- veckling av EU:s gemensamma militära resurser för planering och ledning. Om EU ska kunna erbjuda ett självständigt alternativ till Nato så krävs att denna kapacitet utvecklas väsentligt. Budgetära begränsningar, liksom moståndet från och många andra allierade, gör dock att sådana steg ter sig osannolika även på ganska lång sikt. Om drar sig tillbaka från EU-samarbetet skulle förutsättningarna förändras, antingen genom fördjupad integration inom EU eller genom att Nato, där samtliga ledande europeiska stormakter finns representerade, tar den helt dominerande rollen. Det nordiska samarbetet i och kring krishanteringsoperationer och insatsförband har gradvis utvecklats, inte minst som en följd av Nordiska stridsgruppen och samarbetet i . Från perspektiv, som sannolikt delas av övriga nordiska länder, finns ett intresse att utveckla denna förmåga på lång sikt. Försvarsberedningens rapport innehåller konkreta målsättningar. Liksom vad gäller det allmänna nordiska samarbetet är det sannolikt Utveckling avseende samarbeten i , och globalt att utvecklingen av sådan förmåga sker som ett komplement till, eller inom ramen för, motsvarande strukturer inom EU och Nato. Det kan heller inte uteslutas att det nordiska samarbetet kom- bineras med utveckling av en bredare nordlig och regional förmåga, med de baltiska länderna och länder som , , och . 5.4.3Internationella insatser under Natos ledning har Nato utgjort den dominerande plattformen för engagemang i internationella militära insatser. Även i insatser som inte leds av Nato gäller alliansens tekniska standarder, stabsrutiner och metodik. Bevarande och vidareutveckling av inter- operabiliteten med Nato framstår därför som avgörande för att kunna bidra effektivt till internationell krishantering, sannolikt även i perspektivet bortom 2040. Inom Nato och den euroatlantiska kretsen (inklusive partner- länderna) är den framtida trenden en ökad försiktighet när det gäller deltagande i storskaliga krishanteringsinsatser, inte minst i ljuset av erfarenheterna från . Den generella målbilden för framtiden synes i stället vara mer begränsade insatser med tydliga operativa målsättningar som går att påbörja och avsluta inom ett relativt kort tidsintervall. Natos insats i anförs ofta som modell i detta sammanhang. Det finns sannolikt också ett ökat intresse för att använda mili- tära instrument för att värna globala nyttigheter såsom handels- flöden. Mot denna bakgrund ökar sannolikt också intresset för in- satsberedda spetsförmågor, såsom flygstridskrafter och luftvärn. Genom utfasningen av Natos operationer så vänds fokus mot att höja förmågan och vidareutveckla interoperabiliteten genom avancerad övningsverksamhet. Härvidlag kommer Natos snabb- insatsstyrka, NRF, att utgöra en motor. En nyckelfråga för blir hur denna plattform gradvis byggs upp, samt hur och på vilka villkor kan medverka. NRF är avsedd att kunna användas inom ramen för hela Natos uppgiftsspektrum inklusive försvar av fördragsområdet (jämlikt Nato-stadgans artikel 5), men också i övningsverksamhet liksom i internationella krishanteringsinsatser. NRF omfattar full operativ bredd, inklusive flygstridskrafter och Utveckling avseende samarbeten i , och globalt Jämfört med EU:s stridsgrupper erbjuder NRF så- ledes, , en tydligare parallell till det svenska försvaret och har större potential att erbjuda ett ramverk och därmed utgöra ett stöd för den svenska försvarsreformen och fortsatt förmåge- utveckling. Det är även viktigt att följa utvecklingen av den så kallade spjutspetsstyrka (Joint Task Force), inom ramen för NRF, som Nato beslutade om vid toppmötet i 2014. FN:s fredsbevarande verksamhet utgörs till största del av icke-europeiska förband. Det finns dock ett växande intresse från europeiska samarbetspartners, inklusive , att återinträda i fredsbevarande FN-insatser. Ett viktigt steg har tagits genom det svenska bidraget till MINUSMA i . En nyckelfråga för , på lång sikt, är i vilken utsträckning framtida engagemang i FN-insatser kan ske på ett sådant sätt att det också understöder den egna försvarsreformen och är förenligt med strukturen på det svenska försvaret, med dess inriktning mot kvalificerad militär krishantering med jämförbara partners. En annan nyckelfråga på lång sikt är om, hur och i vilken utsträckning FN-insatser (inklusive ledningsfunktioner) utvecklas så att de är förenliga med den typ av avancerade förbandsinsatser som länder som sannolikt kommer att kunna och vilja erbjuda. 5.5Utveckling av fredstida militärt samarbete och militär förmågeutveckling, inklusive övnings- och utbildningsverksamhet Luftstridskrafternas förmåga att agera tillsammans med andra, i andra miljöer än vår egen, inleds i fredstid. Även för nationell förbandsuppbyggnad är vi dock beroende av andra, såväl för tillgång till teknik och materiel som för övning. Internationella samarbeten bör säkra tillgång i kris och krig men vi är sålunda beroende av samverkan redan i fredstid. Försvarsberedningen pekar på att den internationellt sett mycket snabba teknikutvecklingen i ökande grad medför ett internationellt beroende för att få tillgång Utveckling avseende samarbeten i , och globalt till nödvändiga komponenter såsom krypto, men också delkompo- nenter i vår materiel. Detta förhållande kommer att bestå och även gälla för den teknik som utvecklas framöver, på luftförsvars- området inte minst avancerade obemannade luftfarkoster. Även om det inom EU finns ambitioner att skapa en självförsörjande förmågeutveckling, kommer vi sannolikt på grund av framförallt finansiella aspekter att vara beroende av för att säkra vår materiel. De säkerhetspolitiska aspekterna av framtida teknologisamarbeten kommer behöva beaktas. Det är inte otänkbart att vi framöver kommer att gå i riktning mot harmonisering av materiel och att rollspecialisering blir ett sätt att klara av krympande försvarsbudgetar. Arbete för att uppnå ökad interoperabilitet med Nato har pågått inom flygvapnet under snart . Flygvapnet har t.ex. använt Natospråk och kanaler finns för snabb hantering av bland annat kryptonycklar. Under Libyen-insatsen visade flygvapnet att de i insats är fullt ut interoperabla med Nato. Både vad gäller teknik, materiel och ledning har fredstida övning och planering medfört förmåga till snabb ombasering och insats. De nordiska länderna har sedan Nordefco skapades regelbundet övat gemensamt med flyg och det finns politiskt en stark vilja att fortsatt utveckla utbytet. Svenskt luftrum utgör tillsammans med norskt och finskt största flygövningsområde. Övningar de tre länderna emellan men även övningar med andra inbjudna länder ökar interoperabiliteten och vanan att verka tillsammans, som det ger kostnadseffektiv förmågeutveckling av det egna flyg- vapnet. Övningarna regleras i ett rambeslut för övningar mellan de nordiska länderna, vilket medger ett stående tillträde för de övande ländernas flyg. Ambitionen från regeringens sida har varit att underlätta planering och genomförande av övningar genom att öka flexibiliteten och minska byråkratin, vilket på förekommen anled- ning sker i modifieringar av beslut. Utöver att den operativa effek- ten ökar nationellt så övas förmågan att verka tillsammans. Det finns få principiella begränsningar för det nordiska samarbetet på luftförsvarsområdet. En tänkbar utveckling är att sam- arbetet fortsatt fördjupas och t.ex. kompletteras med möjlighet till alternativbas (stående tillstånd att under givna förutsättningar landa på varandras flygbaser). Det är inte osannolikt att även operativa sam- arbeten utvecklas. Utveckling avseende samarbeten i , och globalt 5.5.1Gemensamma övningar och utbildningar Cross Border Training (CBT) innebär att de nordiska länderna har möjlighet att öva gemensamt i varandras luftrum utan att behöva söka tillstånd för varje enskild övning. I Försvarsmaktens närmare bestämmande kopplat till beslutet regleras bland annat vad som gäller för flygövningsverksamhet. har inom ramen för CBT övat bilateralt med och trilateralt med och . övar man även med . Genom rambeslut med stående tillträdesbeslut minskar byrå- kratin inför övningarna. Planeringen blir genom att tillträde inte behöver sökas i förväg mer flexibel, övningarna kan flyttas med kort varsel och innehållet justeras utan att nytt tillträdesbeslut behöver fattas. En minskad byråkrati för övningar ger förutom en rent faktisk förenkling av övningsplaneringen också en viktig signaleffekt om ambitionen om ett nära nordiskt sam- arbete på försvarsområdet. Gemensamma flygövningar bi- och trilateralt med och respektive och inom ramen för CBT medger ett kostnadseffektivt och rationellt övningsutbyte där olika scenarier övas, som interoperabiliteten vidareutvecklas. För att ytterligare öka rationaliteten i övningsverksamheten har Försvarsmakten påpekat behovet av att inom ramen för CBT ger tillstånd för och att passera genom svenskt luftrum vid bilateral övning mellan dessa båda länder. Ett sådant tillägg har gjorts i Rambeslut för Försvarsmaktens övningar m.m. med medlemmarna av Nordefco –2014 (Fö2011/1518/MFI). Andra länder kan inbjudas att delta i öv- ningar inom ramen för CBT men den flexibla planeringen är, då den innebär stående tillträde till territorium, förbehållen de nordi- ska länderna. Exercise (ACE). Flygövningen ACE är en utveckling av NORDIC AIR MEET, en samnordisk flygövnings- serie. Avsikten är att ACE ska genomföras med ambu- lerande planeringsansvar mellan , och . Mål- sättningen med övningen är att piloter från olika nationer får sam- öva med olika flygplanstyper i stora sammansatta flygstyrkor där taktik och procedurer övas. Utveckling avseende samarbeten i , och globalt Baltic Regional Training Event (BRTE). Övningsserien BRTE syftar till att öva flygförband och ledningscentra som deltar i den luftövervakning som Nato upprätthåller i , och . Inom ramen för BRTE genomförs övningar en gång i kvartalet. 5.6Förmågan att kunna ge och ta emot militärt stöd i samverkan med andra länder, inklusive (HNS), värdlandsstöd, innebär civil eller militär hjälp från en nation till utländska krigsförband, inom dess territorium, under fred, kris eller krig. Stödet baseras på ett ömse- sidigt avtal och konstitueras av förmågor som är interoperabla och gemensamma övningar och planeringsverksamhet är en förutsätt- ning. Förmågan att kunna ge och ta emot stöd, såväl militärt som civilt, är starkt kopplad till de solidaritetsklausuler som har deklare- rats såväl på europeisk, nordisk och svensk nationell nivå. Försvars- maktens förmåga att samverka med andra är här avgörande. En förutsättning för samverkan mellan länder i kris eller krig är politisk viljeinriktning, avtal, interoperabel förmåga, övning och planering i fredstid. och Nato kom 2010 överens om att gemensamt utveckla ett PARP-mål (partnerskapsmål) om HNS, vilket bland annat resulterat i att ett undertecknats. HNS utgörs av planering, interoperabilitet, gemensamma procedu- rer, utbildning, certifiering, validering, övningar m.m. Det är så- lunda fråga om såväl taktisk som teknisk interoperabilitet. Det är viktigt att inte blanda ihop förmåga till HNS, dvs. interoperabilitet m.m., med dimensionering, vilket är två olika begrepp. HNS skapar förutsättningar för att kunna ge och ta emot hjälp men dimensionerar inte i sig innehållet och omfattningen av våra för- band. är långt framme i utvecklingen av förmågan till HNS inom luftförsvarsområdet, både avseende att ge och att ta emot stöd. Genom regelbundna utbildningar och övningar bibehålls och utvecklas interoperabiliteten. Inom lednings- och ledningssystem- området är Försvarsmakten i hög utsträckning interoperabel med Nato. Ytterligare områden som utvecklas är certifiering och valide- Utveckling avseende samarbeten i , och globalt ring samt logistikfunktionen. Utöver detta så pågår det ett avtals- arbete som inleddes avseende utbyte av bl.a. luftlägesinforma- tion mellan , och Nato. 5.7Internationell rätt och normbildning på områden med särskild relevans för luftförsvaret Teknologiska landvinningar gör att nya militära förmågor och arenor tillkommer, vilka inte i alla delar omfattas av dagens inter- nationella rätt och normsystem. I perspektivet bortom 2040 kan, vilket framgår i kapitel 3 och 4, vissa antaganden göras om teknik- utvecklingen. Hela samhället kommer vara helt beroende av den information som finns i olika nätverk och cybermiljön bedöms bli en av huvudarenorna för krigföring. Rymdbaserade förmågor be- döms bli avgörande för kommunikation, positionering och läges- bild. Fler aktörer och satelliter kan förväntas, med ökad risk för kollisioner i omloppsbanor.