sou · H3B390 · 2015-10-23 00:00:00 — Hur arbetet i skolan organiseras, och hur karriärvägar för lärare ser ut, blir därmed en strategisk fråga. Slutligen är en viktig del av lärares arbetsvillkor vilket stöd som finns för det sociala arbete som oundvikligen ligger på skolan. Det är tänkbart att undervisningstid skulle kunna frigöras om det stödet utvidgades. Som framgår av avsnitt 5.5 beräknas stora överskott av beteendevetenskapligt utbildade . Potentialen för beteendevetenskapligt utbildade att engageras i Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 skolan som pedagogiskt och socialt stöd i syfte att frigöra lärarresurser till undervisning borde utredas. 6.2.4Förslag 4: Förbättra informationen inför utbildningsval Utbildningsbilagan till föreslår att informationen till studerande kan förbättras på två huvudsakliga sätt – genom förbättrad studie- och yrkesvägledning samt genom lättillgänglig information om förväntade utfall av olika utbildnings val (SOU 2008:69). I denna rapport har visats (avsnitt 4.3.5) att redan förekomsten av samtal med en studie- och yrkesvägledare förefaller ha positiva effekter för elevers yrkesval, främst för elever från studieovana hem eller som vill göra otraditionella val. Det förefaller därför rimligt att inleda försöksverksamhet med ett obligatoriskt minsta omfång av enskilda samtal med studie- och yrkesvägledare i slutet av och i gymnasiet. Författarna till bilaga 2008 föreslår också att blivande studenter skulle kunna ta del av en tabell som redovisas på eller (Universitetskanslers ämbetets) hemsida. Tabellen skulle innehålla förväntat utfall i form av inkomster, lön och arbetslöshetsrisk för en finmaskig uppdelning av utbildningsinriktningar, såväl ojusterat som justerat för social bakgrund och annat. Andra faktorer skulle kunna vara inriktning och slutbetyg i gymnasiet. Till en sådan presentation kan också knytas enkelt tillgängliga sammanställningar över prognoser för bristyrken, av den typ som diskuteras i avsnitt 4.2.1. Med tanke på hur central information är för ett effektivt och likvärdigt utbildningssystem förespråkar vi att också detta förslag utreds med hjälp av försöksverksamhet. 6.2.5Förslag 5: Fortsätt utvärderingen av och gör en utvärdering av yrkesvux Den funktion och yrkesvux (gymnasial yrkes utbildning för vuxna) ska fylla bedömer vi i princip som viktig för matchningen av humankapital och arbetsmarknadens behov, såväl som . Det saknas dock tydliga fakta kring Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd effektiviteten, särskilt för yrkesvux. Utredningar som ger bättre svar anser vi vara av stor vikt. Det finns ännu inte tillräckligt underlag för att i denna rapport kunna göra en rättvis bedömning av bidrag till tillväxt och humankapital. Den som refereras i avsnitt 3.6 (, 2015) har dock gett betydelsefulla bidrag till kunskapsläget. Av såväl den som andra studier att döma förefaller genomgången yrkeshögskola bidra till etablering på arbetsmarknaden, om än mer för vissa utbildningsområden än andra. Bidraget verkar stå sig väl i förhållande till det som ges av högskoleutbildningar. kommer mer data förmodligen att göra det lättare att göra samhällsekonomiska jämförelser av högskole- och yrkeshögskoleutbildningar. Ett viktigt analysområde är också värdet av en yrkeshögskoleutbildning för gruppen som inte överväger en högskoleutbildning. Den jämförelsen kan vara än viktigare för dem som går gymnasiala yrkesutbildningar. Vi vill därför föreslå att en utvärdering av gymnasiala yrkesutbildningar för vuxna, liknande av , genomförs så snart det är realistiskt. 6.3En bättre utbildning för alla Den största utmaningen för svenskt utbildningsväsende är att i högre grad stärka de studerandes kunskaper och att stärka likvärdigheten i grundskola och gymnasieskola. Kunskaperna behöver höjas i hela fördelningen. Varje förbättring i ett led kommer att underlätta förbättringar också i senare utbildnings stadier. Våra förslag i detta avsnitt (förslag 6–9) tar sikte på resurs fördelningen och på kunskapsbedömningen i och gymnasiet. Vi förespråkar att en betygskommission får ta ett brett grepp på hur betygssystemet borde utformas för att stödja kunskapsuppbyggnad och rättvisa. Dessutom spelas centrala roller av rekryteringen av lärare, som diskuteras i förslag 3, och högskolans fokus på höjd kunskapskvalitet, som diskuteras i förslag 11. Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 Förslag 6: Se över resursfördelningen i förhållande till skolans likvärdighetsuppdrag. Förslag 7: Inför ett stickprovsbaserat nationellt kunskaps bedömningssystem. Förslag 8: Tillsätt ett programråd för att låta högskolans behov vägleda högskoleförberedande gymnasieutbildning. Förslag 9: Tillsätt en betygskommission med följande uppdrag. a:Externförankra betyg som används för urval. b:Se över behörigheter och behovet av en godkäntgräns. c:Sätt betyg utifrån helhetskunskaper. d:Se till att antagningen till högskolan i grunden bygger på rättvisande betyg. De generella kunskapsresultaten i svensk skola behöver höjas Den kanske viktigaste utmaningen är att kunskapsresultaten i svensk skola, inklusive gymnasieskolan, höjs. Förbättrade kunskaper, framför allt i basfärdigheter som läsförståelse, skriv- och räkneförmåga, höjer kvaliteten i senare steg av utbildningen. En grund läggs i förskolan. Förbättrade resultat i gör utbildningen i gymnasieskolans yrkes- och högskoleförberedande program bättre. Förbättrade kunskaper i gymnasieutbildningen gör utbildningen i högskola och yrkes högskola bättre. Goda kunskaper är viktigt för såväl individens etablering på arbetsmarknaden och i samhället, som för den ekonomiska utvecklingen i stort. Bättre kunskaper i alla delar av förmåge fördelningen skulle höja produktiviteten och frigöra offentliga resurser. En generell höjning av kunskaperna sänker också konkurrensen om mindre kvalificerade jobb, vilket främst gynnar dem som lyckas sämst i skolan. För att åstadkomma bättre resultat krävs insatser av såväl det offentliga och alla skolhuvudmän som av elever. Det kräver engagerade och kunniga lärare i alla skolor. Det kräver en prioritering av resurser dit de gör störst nytta. Det kräver också att Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd elever upplever det gynnsamt att jobba hela vägen, och därför att inte systemet fäller tidiga avgöranden. Betygssystemet spelar en stor roll för elevers incitament. Därför föreslår vi nedan att en betygskommission får i uppgift att göra en genomgripande analys av hur betygssystemet bäst kan stödja elevers lärande. Utbildningssystemet måste fånga upp dem med sämst förutsättningar och skolresultat Gruppen med sämst skolresultat möter störst problem såväl i vidare utbildning som på arbetsmarknaden. Insatser för att begränsa kostnaderna och öka nyttan behöver ta sikte på både skola och arbetsmarknad. För det första behöver kunskapsresultaten höjas. Det finns överväldigande evidens för att tidiga insatser ger bäst effekt, även om det inte finns någon tidpunkt då man kan säga att det är . För det andra finns ett tydligt behov av yrkesutbildning och annan förberedelse för arbetsmarknaden även för de elever som presterar svagt i skolan och som har mindre utbyte av, och intresse för, att gå vidare i utbildningssystemets teoretiska delar. Utöver insatser för generellt bättre kunskaper behövs särskilda prioriteringar för dem med sämst förutsättningar och skolresultat. En stor del av denna grupp går i skolor och klasser med andra i samma situation. En förbättring av resultaten kräver tillräckliga resurser och en prioritering för att attrahera och behålla erfarna och motiverade lärare till dessa utbildningsmiljöer. För denna grupp är det också viktigt att svaga skolprestationer inte stämplas som misslyckade. Inte minst gäller det gentemot arbetsgivare under skolans sista år. Ett svagt resultat i tidiga år kan användas för att fånga upp elever som behöver extra stöd, men för många tonåringar kan ett underkänt resultat snarare vara en indikation på att skolarbete inte lönar sig. Även dessa frågor behöver den betygskommission vi föreslår ta sig an. Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 Personer med oavslutade utbildningar har det generellt svårt på arbetsmarknaden. Det gäller särskilt dem med oavslutade gymnasiestudier, men som vi sett också högskoleutbildade i alla områden. Misslyckanden är kostsamma. Underkända betyg kan vara ett enkelt medel för att sålla bort sökande för arbetsgivare. Det medför företagsekonomiska fördelar, men har stora nackdelar för samhälle och drabbade individer. I utbildningssystemets mer eller mindre obligatoriska delar – grundskola och gymnasieskola – förefaller det därför förknippat med kostnader att ha en skarp godkäntgräns (m.fl., 2010). Riskerna är av två typer – dels försämrad arbetsmarknads etablering, dels försämrad undervisning och inlärning. Hur stora problem för arbetsmarknadsetableringen underkända betyg medför är inte klarlagt. En studie av elever som gick gymnasiet precis före respektive precis efter införandet av ett icke-godkänt betyg finner ganska stora effekter (m.fl., 2010). Inkomsterna för yrkeselever som betygsatts enligt det nya systemet beräknas vara lägre än för dem som betygsatts enligt det gamla. En studie av grupper med olika betyg från finner att arbetsmarknadsetableringen för gruppen med sämst grundskole betyg (som står för den överväldigande delen av icke-godkända gymnasiebetyg) endast marginellt försämrats i förhållande till dem med medelhöga grundskolebetyg (, 2011; , 2014). Till riskerna för skolarbetet hör att godkänt gränsen kan styra undervisningsresurser och elevmotivation på ett ineffektivt sätt – en oproportionerligt stor del resurser kan läggas på att få elever att klara godkänt, som motivationen för dem som tydligt ligger över eller under gränsen till godkänt kan minska. Med införandet av en godkäntgräns sjönk till exempel andelen som fullföljde utbildningen på yrkes förberedande gymnasieutbildningar med , och på studieförberedande program med . Det är viktigt, rentav en av skolans mest centrala uppgifter, att identifiera, motivera och hjälpa elever som presterar svagt, oavsett existensen av en godkäntgräns. När det mål- och kunskaps relaterade betygssystemet infördes var förhoppningen att tydlig görande av en godkäntgräns skulle leda till att fler elever fick Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd kunskaper över en viss nivå. Så har inte blivit fallet. Nackdelarna med en tydlig godkäntgräns överväger fördelarna. Vid särskilt kritiska moment, särskilt i yrkesutbildningar, är nyttan av en skarp gräns för godkänt tydligare. Om en gräns för godkänt är motiverad i högskolan går att diskutera, eftersom kostnaden för misslyckanden där är lägre. Det är dock något av en anomali att en mycket stor del av högskolans finansiering handlar om huruvida studenter får godkänt eller inte, medan gränsen mellan ett underkänt F och ett godkänt E på högskolans tentamina ofta inte bygger på särskilt mycket mer analys än gränserna mellan högre betyg, exempelvis E och D. har rapporten, särskilt för högskolans del, betonat behovet av goda förkunskaper. Krav på förkunskaper är därför nödvändiga vid övergången mellan olika utbildningsstadier. I det ljuset är ett möjligt alternativ att ha högre krav på förkunskaper i högskolan i syfte att höja genomströmning och standard, än att automatiskt ge behörighet till alla som genomgått gymnasieskolan. Övergången från gymnasieskola till högskola bygger på att godkända betyg (E eller högre) också ger behörighet till högskolan.104 Ett sådant system är dock inte självskrivet. I det relativa betygssystemet var 1 i princip ett godkänt betyg, medan högskolor krävde betyget 3 i vissa ämnen för behörighet. Det är möjligt att en ordning där högskolebehörighet kräver betyg högre än det lägsta (godkända), vilket i praktiken innebär högre för kunskapskrav än dagens i högskolan, skulle göra att färre miss lyckas – både på gymnasieskolan och i högskolan. Med möjligheter att behörighetskomplettera betygen stängs heller inte dörrar för dem som får låga betyg i gymnasieskolan. För övergången till gymnasieskolan är situationen en annan, särskilt avseende yrkesprogrammen. Gymnasieskolan är i praktiken inte en frivillig skolform på samma sätt som högskolan. Alternativet till högskolan är för de allra flesta lönearbete eller annan form av utbildning. Alternativet till att börja gymnasie skolans nationella program är i de flesta fall mindre produktiva. Få arbetsgivare vill anställa 16-åringar som presterat svagt i 104 Det finns dock undantag från detta. Till exempel kräver i , som inte lyder under högskoleförordningen, för behörighet till sitt kandidatprogram lägst betyget C i aktuella kurser. Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 Introduktionsprogrammen visar inga goda resultat i förhållande till sina syften. De skärpta behörighetskraven för gymnasieskolan har därmed en potentiellt hög kostnad. De med sämst resultat från kan vara de som bäst behöver en gymnasial yrkesutbildning. kan en effektiv undervisning kräva vissa förkunskaper, inte minst i matematik och svenska. Eventuella behov av behörighetskrav på yrkesprogrammen borde tillämpas restriktivt och motiveras noggrant. Den betygskommission vi föreslår bör diskutera dessa frågor. Examensstrukturen i högskolan innebär att det finns en ytterligare potential att minska utbildningsmisslyckanden. skiljer sig från många andra länder genom att många längre utbildningar inte etappindelas i en grundexamen och avancerad examen. En ökad användning av etappindelning – även på yrkes program – skulle ge studenter som inte är intresserade av att genomgå hela utbildningen en möjlighet att skaffa en relevant yrkesexamen, vilket kan öka utbildningarnas attraktionskraft och minska avhoppen.105 En utredning i den riktningen diskuteras i förslag 2. 6.3.1Förslag 6: Se över resursfördelningen i förhållande till skolans likvärdighetsuppdrag När kommunerna fick ansvaret för att fördela resurser till skolan var syftet att fördelningen skulle vara anpassad efter lokala behov och förutsättningar och därmed bidra till en effektivare resurs användning. Kommunernas förutsättningar ser olika ut. Det är därför självklart att det kommer att finnas stora variationer mellan kommuner i fråga om tilldelning av resurser till skolverksamheten och fördelning av resurser mellan skolor. Utbildningen ska sträva efter att kompensera för skillnader i elevernas förutsättningar att ta till sig utbildningen, och resurs fördelningen ska därför anpassas efter det. Resursfördelningen i skolan är också på flera sätt kompensatorisk, och det förefaller inte ha förändrats nämnvärt (m.fl., 2014). Men har skillnaderna mellan elevernas 105 Se Sonnerby (2012) för en längre diskussion med några exempel. Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd studieförutsättningar i olika grundskolor ökat. De ökade skillnaderna i elevförutsättningar mellan skolor beror i hög grad på segregation med avseende på utländsk bakgrund. Skolor med svaga elevförutsättningar möter kanske elever med större behov för att klara skolan än de skolor som hade relativt svaga elevförut sättningar . Det är därför möjligt att skolan i praktiken är mindre kompensatorisk än före 1990-talets skolreformer. Ett mer heterogent elevunderlag skolor emellan kan också påverka fördelningen av erfarna lärare. Om löne och arbetsvillkor i övrigt är likartade kan lärare med stark ställning på arbetsmarknaden söka sig till skolor med högre presterande elever. Mot bakgrund av att skolorna blivit mer olika och fått mer olika elevförutsättningar skulle man därför förvänta sig att inslaget av kompensatorisk resursfördelning skulle ha ökat. En förutsättning för att resurserna ska fördelas effektivt och bidra till en utjämning av elevernas skolresultat och livschanser är att kommunerna följer upp hur resurserna fördelas och används på skolor, att de analyserar hur fördelningen bidrar till målupp fyllelsen och att de också kontinuerligt anpassar resursfördelningen till de behov som finns. (2009d) har analyserat kommunernas resursfördelning och kommit fram till att för delningen av resurser utifrån skolornas socioekonomiska förutsättningar är liten i förhållande till de insatser som myndig heten anser behövs för att stärka likvärdigheten i skolan. De belopp som omfördelas i kommunernas resursfördelning är otillräckliga för att öka likvärdigheten. Många bedömare, som Statskontoret, , och , har konstaterat att det kompensatoriska inslaget i kommunernas resursfördelning till de enskilda skolorna är litet, som skillnaderna mellan skolors genomsnittliga resultat har ökat markant. Kommunerna bör därför i större utsträckning än använda möjligheten att fördela resurserna utifrån elevernas skilda behov och förut sättningar. En utredning bör tillsättas för att dels utreda orsaken till de problem som finns i dagens system, dels överväga om statens styrning av resursfördelningen till skolan kan behöva stärkas och i så fall på vilket sätt. Utredningen bör också få i uppdrag att finna lämpliga indikatorer på hur kompensatorisk resursfördelningen är i förhållande till skolans likvärdighetsuppdrag. Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 skulle kunna vara förmågan hos skolor med svag socioekonomisk elevsammansättning att attrahera lärare från skolor med starkare sådan. 6.3.2Förslag 7: Inför ett stickprovsbaserat nationellt kunskapsbedömningssystem Den enda källa som kan användas för att mäta kunskapsresultaten är de internationella kunskaps bedömningarna. Nackdelen med dem är att de är begränsade till vissa ämnen och att de inte täcker in alla svenska kunskapsmål. Dessutom omfattas bara vissa årskurser i och knappt gymnasieskolan. Varken de nationella proven eller betygen har de egenskaper som krävs för att mäta kunskapsutvecklingen . De nationella proven är inte i första hand konstruerade för detta ändamål. De är främst utformade för att stödja en likvärdig och rättvis bedömning och betygssättning. Varje prov ges till alla elever och är utformat lika. Proven kan bara täcka in delar av kursplanernas innehåll eftersom de annars skulle bli för om fattande. En konsekvens av det är att resultaten på proven varierar , och inte för att elevernas kunskaper varierar utan för att fokus på frågorna skiljer sig åt mellan år. En del av uppgifterna blir offentliga, vilket gör att de inte kan återanvändas. I betygen har lärarna gjort en bredare bedömning av elevernas kunskaper, både vad gäller innehåll och prestationer . Betygen varierar också mindre än vad provresultaten gör. Som tidigare påpekats finns det dock problem med betygsinflation som leder till att betygen inte är lämpliga som underlag för kunskapsutveckling . För att ett bedömningsinstrument ska fungera som måttstock på förändringar måste de vid varje provtillfälle ha en god täckning av målen i ämnet så att inte resultaten varierar . Det måste också finnas så kallade ankarfrågor, dvs. frågor som återkommer . Proven måste omfatta ett stort antal frågor som täcker in kursplanernas innehåll och det är inte rimligt att en elev besvarar så många frågor . I de internationella undersökningarna har man löst det genom att proven är utformade som randomiserade stickprovsundersökningar. Bilaga 5 till LU15 Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd omfatta ett stort antal uppgifter, men varje elev som deltar behöver bara besvara en del av frågorna. Resultaten vägs slutligen samman till ett statistiskt representativt resultat. Problemen med att prov med olika syften ställer motstridiga krav på utformningen är känt sedan länge.106 redovisade 2006 ett förslag till ett nationellt stickprovsbaserat system för kunskapsutvärdering av ämnen (, 2006).107 Förslaget baseras på ett förslag som sägs ha flera fördelar jämfört med ett prov som görs av alla elever i en årskurs: proven kan utformas med hög validitet i förhållande till de samlade kunskapsmålen utan att de blir alltför omfattande för eleverna, de minskar risken för provtrötthet och de minskar risken för att lärarna börjar anpassa undervisningen till proven. I en utredning konstateras också att dagens svenska system för kunskapsuppföljning inte klarar av att ge den information som behövs för att följa kunskapsutvecklingen i skolan (SOU 2014:12). Förslaget var att en utredning skulle ges i uppdrag att utforma ett system för trendmätning (följa utveckling ) genom stickprovsundersökningar och utreda det framtida systemet för utvärdering av kunskapsresultat i sin helhet. Liknande rekommendationer har lämnats i en (m.fl., 2014a). En utredning har tillsatts för att bl.a. föreslå ett system för löpande nationell utvärdering för trendmätning , (Översyn av de nationella proven för grund och gymnasie skolan, dir 2015:36). Vi vill betona vikten av att regeringen går vidare med utredningens förslag möjligt. 6.3.3Förslag 8: Tillsätt ett programråd för att låta högskolans krav vägleda högskoleförberedande gymnasieutbildning En viktig premiss för de senaste 25 årens gymnasiereformer har varit att det finns ett stort behov av valfrihet och flexibilitet också på de studie-/högskoleförberedande programmen.108 106Skolverket redovisade 2003 till regeringen att de nationella proven inte kan tjäna som en utvärdering på nationell nivå (SOU 2014:12). 107Förslaget baseras på ett förslag i en rapport från i (2006) 108Prop 1990/91:85 skriver: ”Gymnasieutbildningen måste i stället få en struktur som ger incitament till förändringar och garanterar flexibilitet och valfrihet” och ”De centralt fast Mot ett utbildningssystem som bygger humankapital och välstånd Bilaga 5 till LU15 upplever högskolan att kunskaperna studenter får med sig från gymnasieskolan har sjunkit, särskilt i kärnämnen som svenska och matematik. Behovet av goda förkunskaper inför högskolestudier gör kostnaden för en hög grad av individuell och lokal valfrihet tydlig. Till kostnaden kan självfallet också läggas riskerna att elever råkar välja ämneskombinationer som inte ger dem behörighet till senare högskoleutbildning, och att eleverna väljer kurser som upplevs lättare i syfte att nå högre betyg. Dessutom tillkommer svårigheter för skolor och huvudmän att planera för att kunna erbjuda en bred meny av ämnen. Det finns förstås också fördelar med omfattande valfrihet och flexibilitet. På de högskoleförberedande utbildningarna är de dock begränsade. Högskolor ska rekrytera nationellt och är inte hjälpta av skillnader i elevers förkunskaper beroende på var de är uppvuxna. Om valfrihet stärker elevers motivation att skaffa sig kunskaper i de för vidare studier viktigaste ämnena är oklart. Sammantaget talar analysen för att högskolans krav i högre grad bör vara vägledande för utformningen av gymnasieskolans hög skoleförberedande program. Svenska högskolor och Universitets kanslersämbetet bör därför i samverkan ges ett betydande in flytande. Ett sätt är att inrätta ett programråd för de högskole förberedande programmen, i likhet med vad som finns för vart och ett av de yrkesförberedande. Ett viktigt övervägande i samman hanget är att programrådet ska beakta att många, rentav de flesta, studerande byter inriktning mellan gymnasieskolan och högskolan. Företrädare för högskolans alla utbildningsområden måste ges inflytande över alla högskoleförberedande inriktningar på gymnasieskolan. En försöksverksamhet med ett sådant programråd skulle kunna ha som delmål att utreda vilka ämnen som gymnasieskolans ställda programmen måste […] kunna anpassas till lokala, individuella och tidsmässigt bundna behov” (s. 51). /09:199 skriver: ”En likvärdig och tydlig gymnasieskola underlättar såväl elevernas studieval som avnämarnas förståelse av utbildningens mål och värde.