sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — ställer inte minst den snabba befolkningsutvecklingen i storstadsregionerna krav på åtgärder som kan öka kapaciteten och effektiviteten i infrastrukturen (i vid bemärkelse). innebär avfolkningen av vissa glesbebyggda områden utmaningar i att till rimlig kostnad förvalta befintlig infrastruktur så att en grundläggande tillgänglighet till service och kommunikationer kan bibehållas. Digitalisering och strävan efter standardisering inom EU ställer krav på uppgradering av kommunikationssystem. Omvandlingstryck, och med det investe- ringar i energiförsörjning och klimatanpassning, följer också av klimatåtaganden och klimatförändring.193 Mot denna bakgrund är det naturligt att diskussionen om de offentliga realkapitalinvesteringarnas omfattning och inriktning tar förhållandevis stor plats i debatten. När det gäller behovet av investeringar i befintlig och ny transportinfrastruktur hänvisas det ibland till en ”infrastrukturskuld”, dvs. att transportsektorns problem beror på att investeringarna i transportsystemet har varit för låga och underhållet eftersatt.194 Netto- investeringarna i järnväg – bruttoinvesteringarna minus förslitning – har dock varit positiva och kapitalstocken av järnvägar i förhållande till befolkningen har mer 193Se t.ex. (2013), (2012), (2013), (2014), (2014). 194Se t.ex. m.fl. (2013). än fördubblats.195 Kvalitetsförbättringar utgör en stor del av ökningen. På vägsidan har kapitalstocken ökat något . Som diskuterats i avsnitt 3.3.2 är det emellertid svårt att bestämma en optimal volym på realkapitalstockarna i ekonomin. Nuvarande kapitalstockar, för transporter och annat, kan vara otillräckliga i förhållande till de behov som strukturomvandlingen medför, t.ex. på grund av den kraftigt ökade pendlingen i storstadsregionerna. Det finns dock inga tydliga indikationer på att en för liten investeringsvolym är den avgörande orsaken till transportsystemets problem med kapacitetsbrist och förseningar. De offentliga medel som i Nationell plan för transportsystemet 2010–2021 fördelas mellan åtgärder i transportinfrastrukturen hade mer än väl räckt till de investeringar som i sin åtgärdsplanering bedömt som samhällsekonomiskt lönsamma, om de hade prioriterats utifrån lönsamhet. Den nationella planen innehöll dock projekt som bedömts vara olönsamma medan flera lönsamma projekt föll utanför.196 möjligheter till förutsättningslös analys begränsades också av att regeringen inför arbetet med åtgärdsplaneringen pekade ut ett antal stora projekt som högt prioriterade. Som diskuteras i avsnitt 3.3.2 har prioriteringen av investeringar stor betydelse för hur kapital- stocken utvecklas. Detsamma gäller hur investeringar kombineras med andra åtgärder. Investeringsvolymen är inte en oviktig fråga, men varje given investeringsvolym kan användas mer eller mindre effektivt. 3.4.3En långsiktigt hög produktivitet förutsätter en effektiv miljö- och klimatpolitik I ett internationellt perspektiv har ett naturkapital av hög kvalitet och en miljö- och klimatpolitik som är en huvudsakligen god garant för en långsiktig förvaltning av naturkapitalet. Koldioxidintensiteten, dvs. utsläppen av växthusgaser per producerat värde, i svensk ekonomi är den näst lägsta bland medlemsländer. Detta återspeglar den höga andelen 2014/15:100, Bilaga 3. 196Börjesson m.fl.(2014). förnybar energi och kärnenergi i vår energiförsörjning och el- produktion.197 har överträffat sitt åtagande enligt Kyoto- protokollet och beräknas klara det strängare nationella målet till 2020.198 Andra luftburna utsläpp har minskat kraftigt och luftkvaliteten i svenska städer är generellt mycket god. Vattenrening och avfallshantering håller hög teknisk och organisatorisk kvalitet. Mer än två tredjedelar av landyta är täckt av skog och tillväxten i skogen har varit avsevärt större än avverkningen. Skogen utgör därför en betydande kolsänka.199 kvarstår utmaningar på de flesta miljöområden, utmaningar som i flera fall förutsätter ett omfattande inter- nationellt samarbete. Antalet kemiska ämnen med oklara effekter på naturen ökar kontinuerligt, utsläppen av övergödande ämnen behöver minska ytterligare. Många ekosystem och arter är hotade, bl.a. är den biologiska mångfalden låg i stora delar av skogs- beståndet. Det finns också betydande luckor i ekosystemens förbindelser mellan varandra, vilket medför hinder för många djur- och växtarter att förflytta och fortplanta sig. Klimatförändringar väntas medföra ytterligare påfrestningar på många arter och ekosystem. Miljö- och klimatpolitiken har kommit långt men kan effektiviseras är internationellt känt som pionjär inom miljö- och klimatpolitiken.201 Vi var bland de första att införa en skatt på koldioxid och det svenska miljömålssystemet, som involverar ett stort antal offentliga aktörer på alla förvaltningsnivåer, är det enda i sitt slag. är ett av få länder som har ett utvecklat system för miljöräkenskaper enligt FN:s standard och deltar aktivt i det internationella arbetet.202 Den goda tillgången på billig el har varit en viktig faktor för utvecklingen av den svenska näringslivsstrukturen. 197OECD (2014b). 198Energimyndigheten och (2014), DS 2014:11. 199Naturvårdsverket (2015), (2012). 200Naturvårdsverket (2015). 201Se t.ex. (2004). 202SCB (2015b). goda förutsättningarna för en elproduktion med låga utsläpp av växthusgaser varit en styrka i det svenska klimatarbetet. Därtill har entreprenörer, företag och universitet bidragit till innovationer med betydande resursbesparande egenskaper. Många kostnads- effektiva åtgärder för minskade utsläpp har genomförts. Allt detta medför att marginalkostnaderna för ytterligare utsläpps- minskningar blir betydligt högre i än i de flesta andra länder, särskilt inom de sektorer som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS.203 deltagande i detta handelssystem och FN-systemets s.k. flexibla mekanismer skapar dock möjligheter att även fortsättningsvis bidra till kostnads- effektiva utsläppsminskningar.204 Utformningen av miljöpolitiken är dock delvis ineffektiv. Det kan innebära försämrad uppfyllelse av såväl miljömål som andra mål, och onödiga samhällsekonomiska kostnader för stora delar av ekonomin. I kartläggning av styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen konstateras att många av styrmedlen på området inte har utvärderats, trots att de kan vara resurskrävande för både offentliga och privata aktörer och trots att de inte bedöms vara tillräckliga för att nå miljömålen.205 I andra fall finns styrmedel kvar som har visats vara ineffektiva, som riktade subventioner och investeringsstöd, till exempelvis energieffektiviseringar.206 Miljöbeskattningen har bidragit positivt till att minska negativa miljöeffekter men är inte enhetlig mellan branscher eller drivmedel. Den inflationsjusteras inte heller systematiskt vilket innebär att dess incitamentsverkan minskar. Överlappande styrmedel i vissa delar (t.ex. i fordonsbeskattningen) skapar otydlighet som kan försämra politikens styrverkan. analyserar effekten av miljöpolitiska styrmedel inom främst klimat- och energipolitiken vilket är positivt. Det saknas dock en samhälls- 203Sverige har med per ton världens högsta koldioxidskatt. På andra plats följer och med ungefär hälften så hög skatt. (2015b). 204Med flexibla mekanismer avses möjligheten för ett land med ett klimatåtagande och höga marginalkostnader för utsläppsminskningar att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som genomförs i ett land med lägre marginalkostnader och därigenom öka kostnadseffektiviteten för att nå åtagandet. klimatmål till 2020 kan enligt beslut nås med en tredjedel internationella investeringar. 205Naturvårdsverket (2012b). Se även (2015). 206Naturvårdsverket (2012b), (2012), (2013), (2014). övergripande, oberoende och regelbunden utvärdering av miljö- politikens hela styrmedelsarsenal, inklusive miljömålsarbetet.207 Miljömålssystemet har kritiserats för att vara otydligt, orealistiskt och ineffektivt.208 Miljölagstiftningen tycks inte tillämpas enhetligt i regioner och kommuner. Det beror främst på det stora antalet fristående aktörer med olika kapacitet, vilket inverkar negativt på förutsebarhet och rättssäkerhet.209 framhöll i sitt slutbetänkande att det ”finns allvarliga brister i effektivitet, enhetlighet, rättssäkerhet och konkurrensneutralitet i tillståndsgivning och tillsyn”.210 Miljö- hänsynen sägs vara ofullständigt integrerad i den fysiska planeringen, och de krav som ställs i olika lagrum är i många fall inte samordnade.211 Detta kan bl.a. göra det svårare att effektivt anpassa bebyggelse och infrastruktur till ett förändrat klimat.212 I en analys av hur miljöpolitiken påverkar ekonomin i OECD- länderna anses vara ett av de länder där miljöpolitiken leder till omotiverat höga konkurrenshinder, relativt stora administrativa kostnader samt en relativt stor förekomst av miljöpolitiskt relaterade faktorer som diskriminerar mellan befintliga och nya företag.213 Miljö- och klimatpolitikens effektivitet – och indirekt även effektiviteten inom t.ex. energi-, bostads- och transportpolitiken – försvagas av att beslut inom dessa områden påverkas av en önskan att hantera många politiska mål , utan att beslutens kostnader och effekter regelmässigt analyseras.214 Exempel på detta är att klimatmålen har kompletterats med mål för energieffektivitet och förnyelsebar energi, liksom med mål på sektornivå och regional nivå. Denna målpalett innebär restriktioner för vilka strategier och styrmedel som är tillgängliga, med samhällsekonomiska fördyringar som följd. Andra exempel är subventioner och investeringsstöd 207 är ansvariga för utvärderingen av miljömålsarbetet men ansvarar för en stor del av miljömålsarbetets genomförande och är alltså inte oberoende. Se vidare i SOU 2015:43. 208Se t.ex. SOU 2009:83 Bilagedel 1 och 2, Statskontoret (2014), SOU 2015:43. 211Naturvårdsverket (2015), (2014b). 212Andersson et al. (2015). 213Kozluk (2014). 214Konjunkturinstitutet gör miljöekonomiska analyser som dock endast omfattar en delmängd av miljöpolitiken. som beslutas med klimatrelaterade argument, men där man inte kan påvisa någon effekt på klimatutsläppen.215 3.4.4Totalfaktorproduktiviteten gynnas av hög institutionell kvalitet Den svenska ekonomin kännetecknas generellt sett av en förhållandevis hög institutionell kvalitet. hör till de relativt få länder som har lyckats skapa en stark stat med en högkvalitativ förvaltning som klarar att leverera kollektiva nyttigheter och ett generellt och omfattande välfärdssystem.216 Därtill är en väl fungerande rättsstat. Det svenska samhället präglas av hög generell tillit såväl mellan ekonomins aktörer som gentemot förvaltningen. Regelefterlevnaden är internationellt sett hög och korruption är relativt ovanlig. Förutsättningarna för innovation, en effektiv allokering och användning av kapital gynnas bl.a. av att många marknader inte är detaljreglerade, av konkurrenslagstiftningen och av en omfattande internationell handel. Förbättringsmöjligheter finns dock inom samtliga dessa områden. Den sociala tilliten är hög men kan sjunka är, jämte övriga nordiska länder, ett av få länder i världen som kännetecknas av hög generell tillit.217 Andelen svenskar som håller med om att man i allmänhet kan lita på andra människor ligger stabilt . Genomsnittet i de 145 länder som har följts är 25 procent.218 Svenskarnas tillit omfattar också synen på staten och de offentliga institutionerna, liksom civilsamhällets organisationer.219 Att tilliten är så stabil trots betydande för- ändringar i välfärdssektorn, ökad inkomstspridning, avregleringar, ökad invandring m.m. är anmärkningsvärt.220 Svenskar födda på 215Konjunkturinstitutet (2013b). 216Jämför (2014) där lyfts som exempel på ett av oerhört få riktigt väl fungerande samhällen genom tiderna. 217Trägårdh m.fl. (2013). 218Genomsnitt från samtliga tillgängliga observationer World Values Survey, European Values Survey, Afrobarometer och motsvarande undersökningar. (2015). 219Trägårdh m.fl. (2013). 220Bergh (2015). senare delen av har dock enligt mätningar inte ökat sin tillit med åldern på samma sätt som tidigare generationer. Det går dock ännu inte att avgöra om detta är en tillfällig eller trendmässig förändring.221 I en befolkningsanalys genomförd i 33 svenska kommuner varierade nivån på s.k. lokalsamhällestillit – tillit till grannar och andra människor som lever och verkar i ens närområde – med kommunernas socioekonomiska och kulturella homogenitet. Lokalsamhällesstilliten var högre i kommuner med små inkomst- skillnader och en kulturellt homogen befolkning.222 Ovan nämnda analyser är ögonblicksbilder som behöver kompletteras för att kunna indikera orsakssamband och trender. De reser dock angelägna frågor om hur samhällets aktörer kan bidra till att skapa goda förutsättningar för en hög tillit som bygger på tolerans för olikheter och en förmåga till anpassning, både utifrån en hög invandring till och utifrån ökade socioekonomiska skillnader. Grundläggande värderingar och beteendemönster som är djupt rotade i människors kultur påverkar dessa förutsättningar, men sociala och kulturella förändringar påverkas av den institutionella kontexten.223 Kvaliteten i samhällets formella institutioner framstår åter som en viktig bidragande faktor. Den offentliga sektorn måste visa att gemensamt finansierade verksamheter fungerar ungefär så som avsett, att de inte diskriminerar mellan grupper och att de individer som drar nytta av dem bidrar på avsett sätt efter förmåga.224 Detta ställer stora krav på de offentliga aktörernas förmåga att lära av erfarenheter och ta tillvara nya möjligheter för att anpassa sig till aktuella förutsättningar. 221Oskarsson och i m.fl. (2012). Tillförlitligheterna i tillitsmätningarna har diskuterats. De utgår från frågan ”Anser du att det går att lita på människor i allmänhet?” och besvaras på en skala 1-10. Frågan har, med mindre skillnader i formulering och svarsalternativ, ställts i olika länder och . Dock tycks de svarande delvis tolka den olika beroende på vilka andra frågor som ställs direkt före och efter; något som varierar mellan undersökningarna. Se Lundåsen och i Trägårdh (red.) (2009). Liksom för andra statistiska undersökningar har svarsfrekvensen minskat över åren vilket ökar osäkerheten i om det statistiska urvalet är representativt. 222Trägårdh m.fl. (2013). 223Se t.ex. (2005), och (2006). 224Se t.ex. (2010). Förvaltningens utveckling måste prioriteras för kvalitet och förtroende Den svenska offentliga förvaltningen håller som regel god kvalitet. Förvaltningens meritokratiska uppbyggnad har bidragit till ett pålitligt, opartiskt och förhållandevis effektivt genomförande av det offentliga åtagandet och politikens reformer.225 Ytterst få nämner korruption som ett stort samhällsproblem226 och förtroendet hos medborgarna är generellt sett högt.227 Goda möjligheter till social rörlighet kan också ha påverkat detta förtroende i en positiv riktning.228 Vidare tycks en hög nivå av tillit inom förvaltningen – mellan politiker och tjänstemän – ha haft stor positiv betydelse genom att bidra till resurseffektiv flexibilitet när snabba omvärldsförändringar och politiska händelser har krävt detta.229 Förvaltningens höga kvalitet är en tydlig styrka i svensk ekonomi. Som alla institutioner utvecklas förvaltningen i varierande takt över tid.230 medlemskap i medförde exempelvis att beslutskompetens överfördes till överstatlig nivå – dock utan motsvarande process för politiskt ansvarsutkrävande eller makt över skattebaserna.231 Ett aktuellt fokusområde är uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner. Flera utredningar i ämnet har lagt förslag som syftar till att bl.a. stärka sjukvårdens förutsättningar, förtydliga ansvarsförhållanden och minska de geografiska skillnaderna i tillämpningen av regelverket.232 Frågan behandlas i ytterligare en utredning.233 En annan aktuell diskussion är hur den administrativa bördan ska kunna minska i förvaltningen som behovet av styrning och uppföljning kan tillgodoses. Goda intentioner om effektivisering genom resultatmätning har gett oönskade effekter genom att kraven på dokumentation har ökat kraftigt för många 225För exempel från hanteringen av 1990-talets finanskris, se (2015). 226Bauhr (2013). 227OECD (2013). 228Trägårdh m.fl. (2013). 229Jacobsson m.fl. (2015). Författarna pekar dock på risken för att en mycket lojal förvaltning kan försämra anpassningsförmåga och flexibilitet genom att information inte i tillräcklig utsträckning förs uppåt till den politiska ledningen. 230För en beskrivning av den statliga styrningen av förvaltningen , se SOU 2007:75. 231Reichel (2010). 232Se t.ex. SOU 2007:10, SOU 2010:81, SOU 2015:43. 233Fi 2015:09 , Direktiv 2015:77 Ny indelning av län och landsting. yrkeskategorier inom bl.a. skolan, vården, polisen och delar av den statliga förvaltningen.234 En särskilt allvarlig fara för en välfungerande förvaltning är när centrala yrkesgrupper och rättsväsendets aktörer utsätts för våld, hot eller trakasserier. I en nyutkommen forskningssamman- ställning anges exempelvis att av riksdagspolitikerna, av poliserna, av socialsekreterarna och av åklagarna före intervjuerna utsatts för hot, våld, trakasserier eller liknande.235 Av de intervjuade inom rättssystemet som hade utsatts för trakasserier hade en fjärdedel övervägt att byta jobb. Knappt en av tio av de inom rättssystemet som utsatts för hot och våld upplever att det påverkat arbets- uppgifterna på ett sådant sätt att deras yrkesutövning kan ifrågasättas. Forskningssammanställningen kan dock inte göra några distinkta jämförelser med läget i andra länder eller historiskt. Ännu svårare är det förmodligen att följa hot och annan påverkan av vittnen och brottsoffer, eftersom benägenheten att anmäla kan variera kraftigt. Enligt en undersökning ökade antalet anmälningar om övergrepp i rättssak . Lagföringarna om övergrepp i rättssak steg från knappt 400 till knappt 800. Brottsoffer är betydligt mer utsatta än vittnen som inte känner gärningsmannen.236 Även om det är svårt att jämföra situationen i med situationen förr eller i andra länder kan det inte ses som acceptabelt att tjänstemän utsätts för påtryckningar som syftar till att påverka tjänsteutövningen, eller att brottsoffer och vittnen blir skrämda. Ju vanligare sådana övergrepp är, desto större är riskerna för brister i rättssystemet. Sådana brister kan påverka människors ansträng- ningar, investeringar och tillit negativt, vilket i slutänden drabbar produktivitet och välstånd. Undersökningar tyder på att såväl uppfattningen att korruption förekommer, som de faktiska riskerna för korruption, har ökat i . Framför allt gäller detta på nivå men misstankar 234Se t.ex. och (2015). 235Brottsförebyggande rådet (2015). 236Brottsförebyggande rådet (2008). om korruption finns även i statliga myndigheter.237 Här är det viktigt att påpeka att begreppet korruption är bredare än rena mutbrott, och att det generellt omfattar alla avsteg från om opartiskhet i syfte att tillskansa sig eller andra personliga fördelar. En risk i svensk offentlig förvaltning är att revisionen i kommuner, landsting och regioner bygger på att förtroendevalda granskar varandra. Sakkunniga ska enligt regelverket anlitas som stöd, men revisionen utförs ofta varken professionellt eller oberoende.238 I slutbetänkandet från utredningen om en ny kommunallag konstateras att tilltron till den kommunala revisionen har försvagats.239 En annan möjlig riskfaktor bakom improduktivt eller korrupt användande av offentliga resurser på lokal och regional nivå är frånvaron av sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte följer lagar och domstolsutslag.240 Dessa förhållanden riskerar att förvärra såväl uppfattningen om i vilken utsträckning korruption förekommer som nivån på den faktiska korruptionen. har kritiserats av både nationella och internationella aktörer som menar att konsekvensanalys och utvärdering för policysyften generellt görs i för liten utsträckning och håller låg kvalitet.241 Därtill har kritik riktats mot kapacitet för policyutveckling, inklusive kapaciteten att beställa, ta emot och tolka andras analys och utvärdering.242 Konsekvensanalys och utvärdering görs av regeringens särskilda analysmyndigheter 237Bergh m.fl. (2013) och Statskontoret (2015). (1998) menar att kontroll och ekonomiska incitament inte räcker för att säkerställa god etik i byråkratin, utan att ämbetsmannakulturen är avgörande. 238Som jämförelse bedrivs revision av hela eller delar av den kommunala verksamheten i , och av yrkesrevisorer med krav på utbildning och certifiering. (2015). 239SOU 2015:24, s. 622-623. Andelen ledande politiker och tjänstemän i kommuner som instämmer i bedömningen att den kommunala revisionen är ett viktigt kontrollinstrument för att stävja eller avslöja maktmissbruk och korruption föll från till . 240Lundin (2015). 241Med konsekvensanalys menas här kvantitativ och kvalitativ analys av åtgärdsförslags samhällsekonomiska och offentligfinansiella kostnader, fördelningseffekter, genomförande- aspekter m.m., med utvärdering menas analys av kostnader och effekter för redan implementerade åtgärder. Se t.ex. (2013), Ramböll (2014), Statskontoret (2014). Se även Europeiska kommissionen (2013) som betonar behovet av samhällsekonomiska metoder för att utvärdera förändringsförslag och genomförda åtgärder i offentlig sektor. Behovet av att utveckla tillämpningen av den samhällsekonomiska analysen i miljömåls- arbetet har uppmärksammats i flera utredningar, bl.a. i Utredningen om miljömålssystemet (SOU 2009:83) och i Statskontorets (2014) utvärdering av myndigheternas arbete i miljömålssystemet. 242Se t.ex. (2013), och (2009). inom en rad politikområden, liksom mer eller mindre systematiskt inom en rad andra myndigheter, bl.a. , och . Konsekvensanalys ska göras vid myndigheters regelgivning och inom ramen för statliga utred- ningar. Det saknas emellertid metodstöd och oberoende kvalitets- granskning och kvaliteten på de analyser och utvärderingar som görs är mycket varierande. En faktor som påverkar möjligheten att göra god analys är tillgången till data. Även om det i finns administrativa registerdata av internationellt sett mycket hög kvalitet, inte minst individdata hos SCB, kan det ibland vara svårt för forskare och utredare att få tag på aktuella data och att koppla ihop olika datakällor för komplicerade analyser, m.m.243 Inom den kommunala sektorn görs dock s.k. öppna jämförelser av kostnader och resultat inom allt fler områden, ett arbete som lägger en grund för konsekvensanalys och utvärdering inom kommunernas och landstingens verksamhetsområden. Även på denna administrativa nivå saknas dock ett samordnat system som underlättar kompetensutveckling och kvalitetssäkring av de analyser som görs på basis av dessa uppgifter.244 Ökad konkurrens har stärkt produktiviteten, men brister finns fortfarande på vissa områden Att främja konkurrens har generellt sett varit vägledande för många förändringar av statliga regleringar. Framför allt genomfördes i många reformer som öppnade fler områden för konkurrens, även från andra länder. Minskade regleringar av produktmarknaderna verkar ha bidragit till näringslivets investeringar i forskning och utveckling.245 På flera områden är dock konkurrensen svag. Konsument- marknaden för banktjänster delas i huvudsak mellan ett fåtal stora banker.246 Också inom byggsektorn har några få aktörer en mycket 243Se t.ex. (2012b) s. 32, SOU 2012:36. 244Se t.ex. (2015a), och (2015). Öppna jämförelser av kommuner och landsting görs av Rådet för främjande av kommunala analyser, RKA, som är ett samarbete mellan staten och kommuner och landsting. Jämförelserna redovisas i den s.k. Kommun- och landstingsdatabasen, . 245SOU 2015:X, Bilaga 8 till . 246Konkurrensverket (2013a). stark position på marknaden.247 De långa processtiderna inom rättsväsendet kan också vara ett problem.