sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — Det är en indikation på att den svenska arbetsmarknaden som helhet fungerar meritokratiskt och icke-diskriminerande med avseende på etnicitet, vilket är särskilt betydelsefullt eftersom det vid en internationell jämförelse krävs relativt goda färdigheter för att över huvud taget kunna få ett arbete i . En meritokratisk arbetsmarknad är också en fördel ur produktivitetssynpunkt, eftersom den skapar förutsättningar för att humankapitalet ska kunna fördelas och användas så effektivt som möjligt. Mest centralt för denna diskussion är emellertid att det faktum att gruppen utrikes födda med goda färdigheter verkar behandlas likvärdigt med gruppen inrikes födda med goda färdigheter tyder på att det blir väsentligt lättare för utrikes födda att etablera sig på arbetsmarknaden om de utrustas med gångbara färdigheter. Även om detta kommer att kräva stora samhällsinsatser skulle möjligheterna att stärka utrikes föddas arbetsmarknadssituation ha varit betydligt sämre om den svenska arbetsmarknaden också präglats av utbredd etnisk diskriminering. Att så inte tycks vara fallet gör att samhällets insatser kan fokuseras på att förstärka utrikes föddas humankapital, även om diskriminering naturligtvis måste motverkas och beivras där den förekommer. Utbildning är nyckeln till goda färdigheter som ger arbete Den viktigaste vägen till goda färdigheter går via utbildning. I de analyser som SCB gjort av PIAAC-data visar det sig också tydligt att individers utbildnings- och färdighetsnivå samvarierar. Grunden till en god färdighetsnivå måste därför byggas inom utbildnings- systemet. Men det kommer inte att vara tillräckligt i en värld där det sannolikt kommer att krävas ett längre arbetsliv med fler yrkesbyten, och där det finns en större spridning i befolkningens utbildningsbakgrund. Humankapitalet i befolkningen måste också aktivt upprätthållas och utvecklas . Färdigheter som inte används riskerar att glömmas bort och förändringar på arbets- marknaden kräver att humankapitalet fylls på och utvecklas. Det är därför viktigt att alla – såväl de som arbetar som de som saknar arbete – ges möjlighet till den fortbildning och omställning under arbetslivet som krävs för att de ska kunna anpassa sig till förändrade krav. Utredningen vill framhålla att det som är viktigast för att få ett arbete inte är den formella utbildningen en individ har, utan individens färdigheter i förhållande till de krav som ställs på den svenska arbetsmarknaden. Matchningen av utrikes födda mot den svenska arbetsmarknaden måste därför baseras på deras faktiska färdigheter, snarare än på deras formella utbildningsnivå. Det är också viktigt att yrkesinriktad utbildning svarar mot arbetsgivares efterfrågan. Digitaliseringen kräver omställning på arbetsmarknaden Som diskuteras i kapitel 4 har digitaliseringen och i viss mån internationaliseringen lett till att många arbeten med ett högt inslag av rutinuppgifter försvunnit. Den jobbpolarisering som blivit resultatet, där andelen medelkvalificerade yrken relativt sett minskat, är inte unik för utan en del av en internationell trend. Med utgångspunkt i vad forskningen säger om effekten av tidigare teknikskiften finns det enligt utredningens bedömning ingen anledning att tro att sysselsättningen skulle minska – att ”jobben försvinner” – på lång sikt. talar forskningen för att det kan komma en relativt svår omställningsperiod, som i synnerhet riskerar att drabba dem som redan har en svag ställning på arbetsmarknaden. De som har förlorat och kommer att förlora sina arbeten till följd av bl.a. automatisering och digitalisering kommer att behöva matchning och omställning för att hitta fram till nya sektorer på arbetsmarknaden. Det är naturligtvis viktigt för individerna själva att de snabbt kan återkomma till egen försörjning. Men ur ett samhällsperspektiv är det också önskvärt att så många som möjligt av dessa individer uppgraderar sitt humankapital och gör sig anställningsbara för mer kvalificerade arbeten på arbetsmarknaden. Ett viktigt skäl till det är den ökade konkurrens som annars riskerar att uppstå på den begränsade del av den svenska arbetsmarknaden som inte kräver särskilt hög färdighetsnivå. Antalet enklare tjänstejobb och andra lågkvalificerade arbeten på den svenska arbetsmarknaden har ökat under . Det är heller inte troligt den trenden bryts av ändrade efterfrågemönster eller av den tekniska utvecklingen på kort till medellång sikt. Men enklare jobb i tjänstesektorn har varit särskilt viktiga för att framför allt ungdomar och utrikes födda ska komma in på arbetsmarknaden. I stort sett hela nettoökningen i den lägsta lönekvintilen om ca 100 000 arbeten gick till människor födda utanför . Det vore därför olyckligt om ungdomar, utrikes födda och andra som har svag eller ingen anknytning till arbetsmarknaden konkurreras ut av den relativt sett mer kvalificerade arbetskraft som förlorar sina jobb till följd av automatisering och digitalisering. Individers rörlighet – yrkesmässigt och geografiskt – är en viktig faktor för att utveckla en god anpassningsförmåga i ekonomin, så att nödvändig omställning kan ske. Yrkesmässig rörlighet förutsätter, som redan nämnts bl.a. ett utbildningssystem som skapar god grundläggande kompetens, men också möjliggör kompletterande lärande längre fram i livet. Ett viktigt skäl till att bostadsmarknaden inte kan anses fungera tillfredsställande är att den inte underlättar geografisk rörlighet i den utsträckning som krävs. Geografisk rörlighet handlar förutom bostadsmarknaden även bl.a. om en väl fungerande infrastruktur som ger tillgänglighet till arbetsplatser och andra målpunkter som skolor och service. Både regioner med snabb befolkningstillväxt och regioner där befolkningen minskar möter utmaningar när det gäller att upprätthålla sådan tillgänglighet. Den befintliga infrastrukturen måste användas och förvaltas effektivt, och transportsystemets utveckling måste i större utsträckning än samordnas med övrig samhällsplanering. Sjunkande färdigheter är ett hot mot ungas arbetsmarknadsetablering De sjunkande svenska resultaten i PISA-undersökningarna har med rätta fått stor uppmärksamhet. De samband som i kohortanalyser har uppmätts mellan individers resultat i ungdomsundersökningen och vuxenundersökningen PIAAC visar att en låg färdighetsnivå riskerar att bli bestående under individens liv. Därmed innebär de sjunkande skolresultaten ett allvarligt problem på lång sikt för det svenska samhället. De brister som finns i kunskapsinhämtningen i riskerar att skapa negativa spridningseffekter uppåt i utbildningssystemet. Bristande förkunskaper från riskerar att leda antingen till svårigheter för eleverna att nå utbildningsmålen i gymnasiet och högskolan, eller till att kraven i de högre utbildningsnivåerna sänks för att anpassas till elevunderlagets förkunskaper. Inget av dessa utvecklingsspår är önskvärt i en allt mer kunskapsbaserad ekonomi. Ett ytterligare skäl att på samhällsekonomiska grunder vara orolig för de svaga resultaten inom är att det relativt sett är betydligt mer kostsamt att komplettera bristande färdigheter i vuxen ålder. PISA-undersökningarna visar vidare att pojkarnas kunskaps- resultat försämrats mer än flickornas. Orsakerna till denna utveckling är inte tydligt klarlagda, men tänkbara förklaringar är en allt starkare ”antiplugg”-kultur inom vissa grupper av pojkar och att de förändringar i skolarbetets organisering som genomförts har haft negativa effekter på i synnerhet svagpresterande pojkar. Betydelsen av sambandet mellan attityder till utbildning och arbetsmarknadsförutsättningar framkommer också i bilaga 5 till , när det gäller den eftergymnasiala utbildningen. Av bilagan framgår att den svenska arbetskraften inte kan beskrivas som överutbildad, men ur ett arbetsmarknads- perspektiv delvis felutbildad. Ungdomar tycks inte i tillräcklig utsträckning låta arbetsmarknadshänsyn prägla sina utbildningsval och därmed uppstår matchningsproblem. Det förefaller enligt utredningens mening mot denna bakgrund motiverat att se över det mycket decentraliserade systemet för dimensionering av olika högskoleutbildningar. För att vända trenden med sjunkande skolresultat är det viktigt att säkra tillgången på lärare av hög kvalitet. Det framstår inte för utredningen som självklart att den inskränkning som gjorts av möjligheterna att bli lärare verkar i rätt riktning. Givet de farhågor som funnits om bristande kvalitet i lärarutbildningen förefaller det önskvärt att även öppna alternativa vägar in i läraryrket och att överväga hur läraryrkets attraktivitet kan öka. Den tekniska och demografiska utvecklingen kan väntas medföra ett ökat behov av omställning och karriärbyte under arbetslivet. Mot den bakgrunden kan det vara mindre välbetänkt att stänga dörren till en ny karriär som det ur samhällets perspektiv är önskvärt att så många högkvalificerade individer som möjligt ska överväga. Utrikes födda behöver få god tillgång till utbildning Som utredningen ovan konstaterat tycks möjligheten att få högkvalificerade arbeten vara god även för utrikes födda så länge de har tillräckliga färdigheter. Möjligheterna att över huvud taget få ett arbete tycks också vara lika goda för utrikes födda som för inrikes födda som befinner sig på samma färdighetsnivå. Det är viktigt att notera att utbildningsnivån för utrikes födda från de dominerande flyktinginvandringsregionerna (, och ) säger förvånansvärt lite om vilken färdighetsnivå de presterar i svenska färdighetstest. Även de som uppger sig vara högutbildade uppvisar i genomsnitt mycket låga färdighetsnivåer. Enligt utredningens bedömning utgör människor med akademisk utbildning från sina hemländer en viktig källa till högproduktiv arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden. Utredningen vill dock framhålla att det med tanke på de låga färdighetsnivåerna även i denna högutbildade grupp, i många fall kan komma att krävas omfattande och tidskrävande komplette- rande utbildningsinsatser i för att deras potential på den svenska arbetsmarknaden ska komma dem själva och samhället till godo. De låga färdighetsnivåerna bland många i gruppen som flykting- och anhöriginvandrat från de dominerande flyktinginvandrings- regionerna försvårar den avvägning som alla utrikes födda ställs inför i och som också blir en viktig samhällsekonomisk fråga. Ska den nyanlända försöka ta sig in på den svenska arbets- marknaden i ett lågkvalificerat arbete för att komma i egen försörjning och integreras den vägen? Eller ska han eller hon ta på sig för att lära sig språket och komplettera sin utbildning till svenska förhållanden för att kunna försöka få ett mer högkvalificerat arbete? För att dra frågeställningen till sin spets: är det alltid fel att läkare och ingenjörer kör taxi? Det finns naturligtvis inget generellt svar på hur avvägningen mellan tidigt, men jämförelsevis lågproduktivt arbetsmarknads- inträde respektive sent, men mer högproduktivt inträde bör falla ut i ett enskilt fall. Utredningen vill emellertid framhålla att det i de analyser som gjorts av framtidstrenderna inte finns något som tyder på att det kommer att bli lättare att komma in på den svenska arbetsmarknaden för personer med svaga färdigheter. Det verkar därför sannolikt att kompletterande utbildningsinsatser av hög kvalitet är den bästa lösningen för de flesta utrikes födda, oavsett om de har hög eller låg utbildning med sig från hemlandet. Utredningen anser därför att utbildning på ett tydligare sätt måste bli såväl en rättighet som en skyldighet för den som kommer till och uppbär försörjning av det svenska välfärdssystemet. En betoning på utbildning utesluter inte fler enkla jobb kan det noteras att en höjning av nivån på befolkningens humankapital inte med nödvändighet leder till högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. I första hand leder det till högre produktivi- tet, som i sin tur ger högre löner och levnadsstandard. Ett sätt att öka sysselsättningen som potentiellt skulle kräva mindre insatser än att höja befolkningens humankapital, vore att på olika sätt stimulera framväxten av fler lågproduktiva arbeten, även till lägre löner än dagens nivåer. Den ena behöver dock inte utesluta det andra. Det är positivt att vissa lågproduktiva tjänstearbeten, som tidigare utfördes svart eller inte alls, genom offentliga subventioner nu kan sysselsätta människor vilkas färdighetsnivå annars skulle ha gjort det svårt för dem att få arbete. Det kan också vara samhällsekonomiskt motiverat att subventionera anställning av människor som av olika skäl står långt från arbetsmarknaden. har det i många fall visat sig att inte ens relativt kraftiga subventioner är tillräckligt för att förmå arbetsgivare att ta den risk som det innebär att anställa någon med svårbedömd eller dokumenterat låg produktivitet. Det förefaller heller inte sannolikt att det går att skapa en stor låglönesektor på den svenska arbetsmarknaden. För att bli verkningsfullt i arbetsmarknadshänseende skulle detta bl.a. kräva omfattande förändringar av de svenska välfärdssystemen, vilket i sin tur skulle leda till att många fördelningspolitiska ambitioner skulle behöva överges. Med dessa förutsättningar spelar utbildning en direkt roll även för att öka sysselsättningen i . Med en höjd nivå på humankapitalet kan fler bli anställningsbara på den internationellt sett relativt höga genomsnittliga nivå för de lägre lönerna som gäller i . 6.4Fler i arbete säkrar välfärden Historiskt har efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster i stigit kontinuerligt. Det har också funnits en förväntan om att kvaliteten och utbudet av offentliga tjänster ska fortsätta stiga. till den framtida tekniska och demografiska utvecklingen, och till befolkningens stigande realinkomster är det rimligt att anta att människors efterfrågan på offentliga välfärds- tjänster kommer att fortsätta att öka även . Enligt de flesta av de långsiktiga kalkyler över det offentligfinansiella sparandet som har haft tillgång till är emellertid utrymmet för att finansiera reformer mycket begränsat vid dagens nivå på arbetsutbud och skatter. Framtidens välfärdstjänster kräver mer arbete, höjda skatter eller omprioriteringar var medellivslängden för kvinnor och för män. SCB beräknar att den kommer att stiga till för kvinnor och för män 2060, dvs. en ökning med för kvinnor och för män. Människor i lever ett allt längre och friskare liv, vilket innebär ett ökat välstånd. Den ökade livslängden i kombination med att stora födelse- kullar går i pension innebär emellertid att försörjningsbördan för de förvärvsarbetande kommer att öka. Det medför också ett ökat tryck på de offentliga finanserna, eftersom en högre andel äldre i befolkningen innebär högre offentliga utgifter, inte minst för vård och omsorg. Att som överblickar kommer att ha en relativt hög invandring är positivt i demografiskt hänseende. Invandrare till är i regel yngre än den inrikes födda befolkningen och många är . Effekten av invandringen på de offentliga finanserna beror emellertid inte bara på åldern hos dem som invandrar utan även på exempelvis arbetsmarknadsetableringen. Dessutom blir invandrare som stannar permanent i också äldre. Som framgår i kapitel 5 står inför en situation där de offentliga finanserna av huvudsakligen demografiska skäl sätts under hård press åtminstone . Det innebär enligt utredningens bedömning att det inte finns något utrymme för att ta ut eventuella framtida produktivitetsvinster i form av färre arbetade timmar, om vill behålla nuvarande nivå på skatter och offentligt finanserad välfärd. Utredningen gör i stället bedömningen att kommer att ställas inför tre möjliga, sannolikt komplementära alternativ, för att kunna möta en fortsatt stigande efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster. Det alternativ som framstår som mest realistiskt och ändamålsenligt är att bedriva en politik som syftar till att öka antalet arbetade timmar. En höjd skattenivå skulle visserligen kunna bidra till finansieringen i viss mån, men det måste betraktas som en kortsiktig lösning som inte kan möta en kontinuerligt ökad efterfrågan. Dessutom skulle effekterna helt bero på vilken profil sådana skattehöjningar skulle ges. höjningar bör därför endast ses som ett komplement till huvud- alternativet. Det tredje alternativet – att omprioritera bland de offentliga utgifterna – kan antas ge ett väsentligt mindre reform- utrymme, men självklart bör även denna möjlighet utnyttjas genom en kontinuerlig omprövning av det offentliga åtagandet. Ett tänkbart utfall är slutligen att ingen kombination av alternativen visar sig vara tillräcklig och att privat finansierade lösningar därför kommer att utvecklas för att möta en stigande efterfrågan från dem som har ekonomisk möjlighet. Längre arbetsliv säkraste vägen att finansiera välfärden Det säkraste sättet att kombinera ett ökat offentligt välfärdsåtagande med hållbara offentliga finanser är att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. Som framhålls i kapitel 4 har i ett internationellt perspektiv ett högt arbetskraftsdeltagande såväl som en hög sysselsättningsnivå. Det är naturligtvis i grunden något positivt, men det innebär att potentialen för att nå en ännu högre nivå är begränsad. En tänkbar källa till fler arbetade timmar är ett tidigare arbetsmarknadsinträde för ungdomar. Som påpekades i skulle ungdomars arbetsliv kunna förlängas genom ett tidigare arbetsmarknadsinträde efter studierna. Utvecklingen tycks också i viss mån ha gått i den riktningen. Inrikes födda män arbetar i genomsnitt fler timmar än inrikes födda kvinnor, främst på grund av att kvinnor i större utsträckning än män arbetar deltid. Det har i sin tur primärt att göra med att kvinnor har tagit och fortfarande tar ett större ansvar för det obetalda omsorgs- och hemarbetet än män. Även om utvecklingen går relativt långsamt syns en utveckling mot större jämställdhet i detta avseende. I kombination med att kvinnor i allt större utsträckning har ett högre humankapital i termer av formell utbildningsnivå än män kan kvinnors betalda arbetstid antas öka . De två största potentiella källorna till fler arbetade timmar i ett framtida kommer enligt utredningens bedömning att vara de äldre och de utrikes födda. När det gäller äldre handlar det i huvudsak om att skjuta upp utträdet från arbetsmarknaden, medan det för utrikes födda handlar om att få arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden att närma sig de inrikes föddas. De beräkningar som gjorts av , i scenarierna i bilagorna 1 och 6 till och ekonomiska vårproposition visar alla att den offentlig- finansiella effekten av en uppskjuten pensionsålder kan förväntas bli betydande. I exempelvis beräkningen i vårproposition finns ett alternativscenario med ett högre arbetsutbud bland äldre där det primära offentliga sparandet når balans runt 2030 för att därefter successivt öka. Som tidigare nämnts har i många avseenden en arbetsmarknad som stimulerar äldres arbetskraftsdeltagande. I sammanhanget kan nämnas ett pensionssystem som belönar ett förlängt arbetsliv genom att baseras på livsinkomsten, en i huvudsak god arbetsmiljö och skatteregler som är förmånliga för äldre arbetstagare. Antalet äldre (65–) i sysselsättning har också nästan fördubblats enligt SCB:s statistik, vilket medfört att sysselsättningsgraden stigit från . Enligt utredningens mening är det av såväl offentligfinansiella skäl som rättviseskäl rimligt att en del av en framtida höjd medellivslängd med relativt god hälsa tillbringas på arbets- marknaden, för att minska försörjningsbördan för den sjunkande andel av befolkningen som är . Om inte det genomsnittliga arbetslivet förlängs finns också en risk för att förtroendet för pensionssystemets hållbarhet äventyras. Den faktiska utträdesåldern ligger vid 64,5 års ålder för män och 63,5 års ålder för kvinnor. Viktigast för att åstadkomma en höjd utträdesålder är att den ökade medellivslängden successivt avspeglas i de olika välfärdssystemens åldersgränser. Ett system med en kontinuerligt uppräknad riktålder i linje med vad som föreslagits av framstår som önskvärt. De ekonomiska incitamenten är relativt ändamålsenliga för dem som kommer att bli berättigade till inkomstpension. För dem som till någon del kommer att få garantipension är incitamenten svagare. Det beror dels på att ett ökat arbetsutbud före pensionsåldern inte leder till högre inkomster som garanti- pensionär, dels på att arbete efter pensionsåldern riskerar att inte löna sig pga. stora marginaleffekter i de inkomstprövade äldre- För höginkomsttagare riskerar utformningen av tjänste- pensionssystemet att locka individer med hög produktivitet och relativt god hälsa att lämna arbetsmarknaden . Enligt utredningens mening är det därför viktigt att värna de skattemässiga fördelarna för äldre att förlänga sitt arbetsliv, att minska marginaleffekterna för låginkomsttagare som får ersättning ur inkomstprövade stöd genom att tillåta mer arbetsinkomster och att se över reglerna för tjänstepensionssystemet i syfte att minska de inslag som inbjuder till att förkorta arbetslivet. Men ekonomiska incitament är för flertalet individer sannolikt inte den viktigaste parametern när pensionsbeslutet ska fattas. kom till slutsatsen att normer, vanor och omgivningens beteende spelar stor roll för om människor väljer att fortsätta jobba eller att lämna arbetsmarknaden. De stigande inkomsterna innebär också att fler människor kan anse sig har råd att lämna arbetslivet tidigare, dvs. inkomsteffekter leder till att människor väljer att konsumera mer fritid på bekostnad av andra varor och tjänster. Utredningen anser därför att en central pusselbit för att förlänga arbetslivet måste vara att få själva arbetet att bli mer attraktivt i sig. Annorlunda uttryckt måste människor trivas så bra på jobbet att de kan tänka sig att stanna lite längre än den magiska 65-årsgränsen, även om kolleger och makar väljer att lämna. Politiken har relativt begränsade möjligheter att direkt påverka dessa faktorer, åtminstone utanför den offentliga sektorn. En viktig uppgift för politiken kan vara är att stimulera arbetsgivare att ytterligare förbättra arbetsmiljön generellt, och i synnerhet för äldre arbetstagare. Politiken kan också spela en viss roll genom att utforma regelverk som i högre grad ger äldre arbetstagare rätt att anpassa sitt arbetskraftsdeltagande till sina behov och förutsättningar, exempelvis genom att möjliggöra för dem att gå ned i arbetstid eller ha anpassade arbetsuppgifter. Huvudansvaret för dessa ”mjukare”, men viktiga insatser, för ett förlängt arbetsliv vilar emellertid på arbetsmarknadens parter. Den svenska avtalsbaserade modellen för att bestämma villkoren på arbetsmarknaden är potentiellt väl lämpad för att åstadkomma flexibla regler för äldre arbetstagare. Det centrala är att viljan till sådan anpassning finns hos parterna. Här kan emellertid finnas en svårighet, eftersom partsintresset inte alltid sammanfaller med vad som vore fördelaktigt för finansieringen av de offentliga välfärdssystemen. En nödvändig insats för att förlänga arbetslivet där det offentliga och parterna kan sägas dela ansvaret är att se till att det finns goda möjligheter att vidareutbilda sig kontinuerligt under arbetslivet och vid behov även omskola sig senare i livet. Att utbildningsinsatser även kommer äldre till del är önskvärt för att upprätthålla deras produktivitetsnivå. Men att få chansen att lära sig nya saker även senare i livet kan medföra att det känns roligare och mer meningsfullt att förlänga arbetslivet, antingen inom ramen för samma yrke eller i en ny karriär. Slutligen vill utredningen framhålla att en viktig del av att skapa förutsättningar för ett längre arbetsliv är att bryta trenden med långa sjukfall, som åter förefaller öka i . Drygt en femtedel av 65-åringarna har redan lämnat arbetsmarknaden med sjukersättning. Den som varit borta från arbetsmarknaden pga. sjukdom återkommer i mycket liten utsträckning till arbetsmarknaden , även om hälsoläget skulle för- bättras.