sou · H3B3101 · 2015-12-09 00:00:00 — Framskrivningarna av den kommunala ekonomin bygger på ett antal antaganden och förenklingar. Vi vill här ge vissa kommentarer till framskrivningarna avseende intäkter, beräkningen av netto- kostnader, samt framskrivningen av kostnadsutjämningssystemet, dvs. avdrag eller tillägg på grund av strukturella kostnadsskillnader. Som sagts tidigare avser beräkningarna ge en övergripande bild av hur kommunala intäkter och kostnader förändras till 2040. Kommunerna får dock intäkter genom de kommunala fastighets- Bilaga 7 till LU15 avgifterna som inte finns medtagna i de redovisade fram- skrivningarna. Anledningen är att osäkerheten bedömts som för stor för att kunna göra rimliga framskrivningar av utvecklingen av fastighetsavgifterna. Eftersom dessa intäkter inte finns medtagna är kommunernas intäkter i beräkningarna underskattade. Värdet av fastighetsavgifterna uppgick till totalt . Uttryckt i skattekraft motsvarar avgifterna för kommunkategorin storstäder och för mycket avlägsna landsbygdskommuner. De redovisade beräkningarna är beräknade utifrån hur de kommunala nettokostnaderna påverkas av demografiska för- ändringar och beräknade kostnader per invånare och ålder. Detta innebär att beräkningarna utgår från att omfattning och kvalitet på välfärdstjänster ligger på samma nivå som . Som tidigare kommenterats visar dock utvecklingen –2005 att kommunala nettokostnader ökat med utöver det som förklaras av demografiska faktorer (SKL 2010a). Detta hänger bl.a. samman med att individer generellt efterfrågar högre standard på välfärdstjänster i takt med ökat välstånd. Även andra utredningar och rapporter bedömer det som rimligt att anta att kostnads- utvecklingen ökar mer än vad som enbart förklaras av demografiska faktorer (se ex. 2012 och ). Om kostnadsutvecklingen i stället skulle följa det s.k. ”plus ett alternativet38” stiger de prognostiserade nettokostnaderna markant, från den beräknade årliga ökningen på . Vid ett sådant scenario blir utmaningarna för den kommunala ekonomin avsevärt större. Uttryckt i behov av justerade kommunalskatter skulle det innebära höjning (i riksgenomsnitt). 38 Innebär att kommunala nettokostnader ökat med utöver det som förklaras av demografiska faktorer. Bilaga 7 till LU15 3.8.3Framskrivningar av den kommunala kostnadsutjämningen Systemet för kostnadsutjämning består av ett antal delmodeller som i sin tur består av ett antal variabler. Systemet är tämligen komplext. De framskrivningar som här presenterats bygger på vad som är möjligt att beräkna med hjälp av rAps. Som nämnts bygger de redovisade framskrivningarna av avdrag och tillägg inom kostnadsutjämningen på ett grovt uppskattat samband om en elasticitet på 0,5 mellan strukturkostnaden och den ålders- bestämda nettokostnaden, dvs. att strukturkostnaden kommer att öka med hälften av den ökning som sker i uppskattade netto- kostnader. Framskrivningen av de s.k. strukturkostnaderna har uppskattats utifrån historiska data om hur sambandet ser ut mellan årlig förändring i strukturkostnad och årlig förändring i uppskattad nettokostnad (SKL:s prislappar). En komplikation med den schablonmässiga framskrivningen är att variationerna är stora mellan enskilda kommuner, både avseende kommunernas strukturkostnader och redovisade nettokostnader. Detta kan innebära att framskrivningarna inte ger ett rättvist utfall då det gäller beräknade avdrag eller tillägg för enskilda kommuner. Med andra ord finns en risk att de schablonmässiga beräkningarna ger landsbygdskommunerna för små tillägg, vilket i sin tur kan innebära att framskrivningen av denna kommungrupps beräknade ekonomiska resultat förändras i mer negativ riktning än vad systemet för kostnadsutjämning faktiskt ger i verkligt utfall. Alla framskrivningar rymmer per definition osäkerheter. Resulta- ten av de redovisade framskrivningarna måste därför ses och tolkas övergripande och inte alltför detaljerat. Vi har undersökt de mest relevanta kostnads- och intäktsposterna och jämfört samma poster mellan två tidpunkter för att se specifikt hur dessa förändras i samband med att den demografiska utmaningen tilltar. Om dessa uppskattningar visar sig stämma kommer det innebära ytterligare påfrestningar på det kommunalekonomiska utjämningssystemet, vilket i sin tur kan komma att sätta ytterligare press på legitimite- ten av systemet. Bilaga 7 till LU15 Utifrån framskrivningarna framträder en bild av generellt ökade ekonomiska påkänningar för den kommunala ekonomin till 2040. Framskrivningarna pekar dock på stora variationer mellan olika kommungrupper. För storstadskommunerna skulle de beräknade ekonomiska försämringarna uttryckt som kommunalskatt mot- svara höjning medan det skulle motsvara höjning för kommunkategorin mycket avlägsna lands- bygdskommuner. Om vi adderar intäkter från fastighetsavgifterna mildras dock utfallet något. Ur det perspektivet framstår den försämrade ekonomin någor- lunda hanterbar för storstäderna medan det ser svårare ut för lands- bygdskommunerna. Med tanke på att av befolkningen 2040 beräknas bo i storstadsregioner, eller i täta regioner nära en större stad, förefaller det som att de demografiska effekterna på den kommunala ekonomin trots allt kan hanteras utifrån ett nationellt perspektiv, om vi skulle bedöma det acceptabelt att höja kommunalskatten med 1–2 kronor.39 Om framskrivningen skulle visa sig stämma ser situationen däremot svårare ut för de av befolkningen som bor i övriga kommunkategorier. För särskilt avlägsna landsbygdskommuner är det svårt att se att de på egen hand kan vidta tillräckliga åtgärder för att få intäkter och kostnader att balansera. 39 Detta stödjs av en tidigare undersökning av SKL som kommer till slutsatsen att ”kostnads- ökningarna som följer av enbart demografiska förändringar är hanterbara och inte ställer krav på nämnvärt ändrad finansiering ” (SKL 2010a, sid. 23). Noterbart är dock att SKL:s undersökning inte innehåller beräkningar utifrån en regional nedbrytning, utan redovisar resultaten utifrån en aggregerad nationell nivå. 4Tilltagande kommunala utmaningar? Vi kan konstatera att de minsta kommunerna har klarat sina åtaganden med den finansieringsmodell som finns . Frågan är vilka ekonomiska möjligheter de mest avlägsna landsbygdskommu- nerna har för att klara av de förändrade förutsättningarna. För att undersöka vilka möjligheter kommunerna har att klara av ökade ekonomiska utmaningar och påfrestningar bör man granska följande närmare: –hur olika kommuntyper klarar att hantera förändrade förut- sättningar –möjligheter för kommuner att påverka och effektivisera sin egen verksamhet med rationaliseringar och utnyttjande av ny teknik –hur långt går det att utveckla olika typer av samverkansmodeller för att hantera nya förutsättningar och utmaningar i den egna kommunen 4.1Finns det ett samband mellan små och stora kommuners förutsättningar och deras ekonomiska resultat? RKA (Rådet för kommunala analyser och jämförelser) har granskat och försökt klargöra sambanden mellan kommunernas ekonomiska resultat och skilda förutsättningar (RKA 2006). RKA har dragit följande slutsats: Små kommuner kan gå bra eller dåligt oavsett var de befinner sig i landet. Det innebär att det inte finns några tydliga samband. Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 Vidare har RKA i sina analyser granskat vad yttre omständigheter betyder i relation till kommunernas egen påverkan och beslut. För perioden –2003 har ett antal bakgrundsfaktorer och deras korrelation med kommunernas ekonomi testats, dvs. hur kommu- ners ekonomiska resultat är relaterat till exempelvis en hög andel äldre, hög andel icke-förvärvsarbetande, skattekraften, kommun- storlek eller tillgänglighet till större centra. Resultaten blir oförändrade i den bemärkelsen att RKA finner mycket svaga eller inga samband alls mellan inkluderade bakgrundsfaktorer och kommunernas ekonomiska resultat. RKA menar att de bakomliggande faktorernas påverkan på kommunernas resultat är så pass svaga att man bör rikta sig mot andra faktorer som kan förklara varför resultaten mellan kommunerna varierar (RKA 2006). RKA har därför undersökt ett antal andra faktorer som har mer att göra med kommunernas egna val. De finner tydliga samband mellan: –val av ambitionsnivå och kommuners höga kostnader (mätt i relation till standardkostnader) och dåliga ekonomi, –finansiell strategi och kommuners goda resultat (bra finansnetto brukar ha ett samband med bra resultat). RKA menar att dessa faktorer förklarar mer än yttre bakgrunds- faktorer och att det mesta kan förklaras av skillnader i produktivitet mellan kommunerna (RKA 2006). Konsekvenserna av slutsatserna är att det finns stort eget handlingsutrymme för kommunerna att klara av kostnadsförändringar och att produk- tivitetsutrymmet är stort för enskilda kommuner, oavsett storlek eller lokalisering. Om det finns starka argument för att kommunerna själva kan påverka sin produktivitet och utveckling oavsett storlek, blir motivet till att göra större ingrepp som kommunsammanslagningar mindre relevant för att hantera framtida resurs- och kostnads- utmaningar. RKA har också granskat kostnadseffektiviteten i kommunens obligatoriska verksamheter (dvs. förskola och skola, individ- och familjeomsorg, infrastruktur, politisk verksamhet och omsorg om äldre- och funktionshindrade samt specifika kostnader för flyktingar och arbetsmarknadsåtgärder). De finner stor skillnad Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? mellan hur mycket denna verksamhet kostar för landets olika kommuner; från 30 000 till per invånare. Variationerna i dessa obligatoriska kostnader mellan kommu- nerna kan dock inte förklaras av storlek på kommunerna, dvs. i detta fall om kommunerna har över 10 000 invånare. RKA finner i en senare rapport ingenting som talar för att kommunernas obligatoriska kostnader skulle vara högre i de minsta kommunerna (RKA 2006). RKA lyfter i detta fram att små kommuner kan ha relativt god överlevnads- och anpassningsförmåga till strukturella problem. Det finns även andra undersökningar som delvis stödjer detta synsätt, dock med en större fokusering på ännu mindre kommuner (färre än 10 000 invånare) och deras utmaningar i ett längre tids- perspektiv. I ansvarskommitténs skriftserie (Fi 2003:02, 2006) lyfts fram att små kommuners problem inte främst har att göra med att de är små. Snarare är problemen och sårbarheten för dessa kommuner kopplade till geografiska förutsättningar samt om kommunerna är en del av eller har tillgänglighet till större arbetsmarknadsregioner. Det är i grunden hur isolerade dessa kommuner är som avgör hur stora kostnaderna blir. Det visar i rapporten att det stora flertalet av landets kommuner kommer att minska i folkmängd och antalet kommuner med färre än 5 000 invånare kommer att öka från 13 (2006) till 30 (2030). Små kommuner kommer att öka i alla län (Fi 2003:02, 2006). I rapporten undersöks små kommuners kostnader och ekono- miska resultat och det konstateras att små kommuners ekonomiska stabilitet varierar stort. Det är framför allt i inland, skogslän, vissa delar av Syd- och som netto- kostnaderna är markant högre än i övriga små kommuner. En negativ åldersstruktur med ökade kostnader för äldreomsorgen påverkar kostnadsläget för mindre kommuner. Skolan är också ett sådant område som påverkar och har tydliga skalnackdelar i mera glesbebyggda kommuner. Andra områden som kan vara problema- tiska ur ett kostnadsperspektiv är infrastruktur och boende. Huvudslutsatsen är att merkostnaderna inte är relaterat till själva folkmängden utan till gleshet och geografiskt läge. Det är svårt att finna några tydliga samband mellan kommunernas storlek och deras ekonomiska resultat, men det är också något som är Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 förväntat eftersom vi har ett utjämningssystem som ser till att likvärdiga förutsättningar skapas. De menar också att det inte finns något som stödjer att det finns ett samband mellan kommunstorlek och personalens utbildningsnivå eller inriktning. Små kommuner kan ha personal med både bättre och sämre utbildningsnivå än riksgenomsnittet. På så sätt förefaller det inte finnas några specifika nackdelar för små kommuners kompetensförsörjning. Studeras resultaten i finns det inte heller något som specifikt pekar ut de mindre kommunerna som svaga i att förse invånarna med kvalité i offentlig verksamhet. I det stora hela är variationen stor inom gruppen små kommuner, både i positiv och negativ bemärkelse.40 Hur ska då kostnadsförändringarna hanteras och vilka kommuner är det som drabbas? Här finns det olika uppfattningar om själva problemet och vilka lösningar som är mest lämpliga att genomföra . Lösningsalternativen är avhängigt av hur man definierar själva problemet. Alternativet är först och främst om vi behöver genomföra några åtgärder eller inte. Om det sedan behövs åtgärder är det i hög grad frågan om vi kan lösa detta genom förändrad ansvarsfördelning mellan kommuner, utökad samverkan eller med hjälp av kommunsammanslagningar. Det finns dock ingen tydlighet i vad som behöver göras utifrån nämnda studier. Snarare har de visat på att problemet är relativt komplicerat att lösa och enskilda åtgärder kommer inte vara tillräckliga för att lösa den problematik vi ser framför oss. Det finns dock en tydlighet i att de bl.a. menar att kommunsam- manslagningar inte är en effektiv åtgärd för att lösa problematiken med växande antal små kommuner. En sådan åtgärd kommer inte att lösa gleshetsproblematiken med små kommuners svaga tillgänglighet till större arbetsmarknader. De stora vinsterna av kommunsammanslagningarna finns i befolkningstäta områden där flera kommuner ingår i en och samma arbetsmarknad. Besparings- potentialen är begränsad avseende administrativa kostnader. De reserverar sig dock för att om problematiken blir större med ökat antal småkommuner som hamnar under 5 000 invånare kommer trycket på kommunsammanslagningar att öka.41 40Ibid, ss 45-55. 41Ibid ss 99-110. Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? Sammanfattningsvis har små kommuner fått brottas med en negativ demografisk utveckling och finns det inget som tyder på att de inte har klarat av att anpassa sig och upprätthålla en ”hygglig kvalité” på sina offentliga åtaganden. Vad dessa undersökningar pekar på är att man inte ska överdriva små kommuners ekonomiska situation. Det finns många som klarar sig bra och andra som klarar sig sämre, men det har inte i första hand att göra med befolkningsmängd. Det är andra faktorer som förklarar varför det ser ut som det gör i kommunen. Utgår vi ifrån dagens situation finns det inte alltför många skäl till varför vi behöver fundera över nya åtgärder för att hantera små kommuners problem utan utjämningssystemet klarar av att se till att vi får någorlunda likvärdiga villkor mellan kommunerna. Vi har inte kunnat se en ”kritisk nivå” när kostnader blir ohanterliga för att klara den obligatoriska verksamheten men frågan är om små kommuner klarar av att leverera en förväntad standardhöjning framöver. Det finns även andra aspekter som behöver beröras, där små kommuner kan visa sig extra sårbara när det gäller att hantera kompetensförsörjning och utvecklingsfrågor. 4.2Kommer tillväxten av antalet små kommuner att avta? Det går alltid att diskutera olika gränser för när kommuner blir ”för små” och troligtvis finns ingen absolut kritisk gräns för när detta sker. Vid kommunreform betraktades 8 000 invånare som en kritisk gräns för kommuner att kunna bedriva effektiv verksamhet. Storleken på kommunerna skulle anpassas till ett funktionellt perspektiv och det var viktigt att de nya kommunerna skulle vara stora nog för att utgöra egna bostads- och arbets- marknadsregioner, med undantag av storstadsregionerna (m.fl. 2003). Utvecklingen har dock ändrats . har antalet ”lokala arbetsmarknader” minskat från drygt 180 till knappt 80 stycken.42 har befolkningsutvecklingen i 42 SCB Lokala arbetsmarknader –egenskaper, struktur och utveckling samt SCB Lokala arbetsmarknader LA 2008. Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 många kommuner gått åt motsatt håll. har fått fler kommuner som är ”funktionella” i den bemärkelsen att de utgör lokala arbetsmarknadsregioner. Resultatet har blivit att vi har fått större och färre lokala arbetsmarknader, där det blir allt mer vanligt att människor bor i en kommun och arbetar i en annan. Enligt det här perspektivet har många enskilda kommuner som helt enkelt är för små för att kunna betraktas som funktionella. Behovet av mellankommunal planering har därför ökat, inte minst när det gäller krav på en fungerande infrastruktur över kommungränserna. Situationen kräver alltså olika former av nya samverkanslösningar. Det blir därmed relevant att fråga sig hur effektiva sådana lösningar är jämfört med att stimulera kommunsammanslagningar. Utgångspunkten för att diskutera betydelsen av olika åtgärder borde i grunden vara relaterad till hur stora skillnaderna kommer att bli mellan kommunerna framöver. I tabell 4.1 redovisas framskrivningen för hur kommunstrukturen väntas förändras till 2040. Tabell 4.1 Antal kommuner per kommunstorlek, samt andel av totalt antal kommuner 1974, 2013 och 2040 (framskrivning) Källa: Egna beräkningar. Som visas i tabellen förväntas utvecklingen fortsätta med fler större kommuner och fortsatt befolkningsminskning i mindre lands- bygdskommuner, så att antalet kommuner med befolkning understigande 5 000 invånare ökar. Enligt befolkningsprognosen förväntas de minsta kommunerna uppgå till 23 stycken 2040, vilket är en ökning med åtta från dagens 15. Samtliga av dessa beräknas vara landsbygdskommuner, varav nio återfinns i kategorin mycket avlägset belägna landsbygdskommuner. Notera att de större Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? kommunerna förväntas få en mycket positiv utveckling där 23 kommuner överstiger 100 000 invånare 2040. Det innebär att vi står inför en relativt tydlig förändring som är svår att påverka, dvs. arbetsmarknadsregionerna koncentreras och blir allt större sam- tidigt som kommunstrukturen blir allt mer obsolet i relation till hur lokala arbetsmarknadsregioner utvecklas. Frågan är om det är rimligt att försöka bibehålla en sådan kommunstruktur framöver när befolkningsförändringarna ser ut som de gör. De framtida utmaningarna förväntas bli särskilt tydliga för de minsta kommunerna. rapporter och underlag pekar på att en minsta befolkningsnivå bör ligga på minst 8 000 invånare.43 Ett senare mått på minsta befolkningsunderlag finns inom den kommunala kostnadsutjämningen där ett antal delmodeller innehåller beräkningar av merkostnader på grund av ogynnsam befolkningsstruktur (Tillväxtanalys 2011b). En av delmodellerna som innehåller sådana beräkningar är den s.k. grundskolemodellen. Beräkningarna skattar vid vilken nivå kommunerna åsamkas merkostnader på grund av ogynnsamma strukturella förhållanden (t.ex. långa avstånd och spridd befolkning). I de skattningar som gjorts har kostnader beräknats för ett antal olika skolstorlekar. Därigenom har ett mått på kostnad per elev och skolstorlek erhållits. För skolor med elever i årskurs 1–5 pekar beräkningarna på att en ekonomiskt ”optimal” skolstorlek är cirka 200 elever. För de högre årskurserna, 6–9 har en ”optimal” skol- storlek antagits till cirka 400 elever. Antagandena innebär att det ur effektivitetssynpunkt bör eftersträvas att driva skolor av minst den storleken. Omräknat till vilket befolkningsunderlag kommunerna behöver ha för att få en effektiv organisation av grundskolorna, innebär det cirka 10 000 invånare.44 Dessa mått är inga absoluta mått, snarare en indikation på ett rimligt ungefärligt värde för vilket befolkningsunderlag som krävs för att driva en hyfsad effektiv verksamhet. Givetvis spelar strukturella förhållanden in såsom avstånd och gleshet. Om ambitionen är att kommunerna ska ha utvecklingskraft är det sannolikt att det skulle krävas större befolkningsunderlag, kanske åtminstone 20 000 invånare. De förväntade ökade utma- 43Antagande från den senaste kommunindelningsreformen. 44Utifrån andelen 12–15-åringar i befolkningen 2013. Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 ningarna drabbar i första hand mindre avlägsna landsbygds- kommuner. Det är inte säkert att storleken i sig (befolknings- mängden) behöver vara ett problem. Snarare förefaller det finnas ett mönster där kommunernas struktur och belägenhet, kombinerat med folkmängd, ger ökade påkänningar. I figur 4.1 illustreras var i landet de mindre kommunerna beräknas finnas 2040. Av figuren framgår att det förväntas finnas en tämligen stor geografisk spridning av de minsta kommunerna. Det framgår också att variationen på kommunernas yta är stor. Generellt innebär en ytstor kommun med spridd befolkning svårigheter att driva verksamheten kostnadseffektivt. Omvänt gäller för kommuner med mindre geografisk yta och mer koncentrerad befolkning, där det finns betydligt större möjligheter att driva kostnadseffektiv verksamhet. Detta förhållande påverkar inte minst kommunernas möjligheter att anpassa verksamheten till nya demografiska förhållanden. Stor yta med långa avstånd innebär svårigheter att rationalisera verksamheten fullt ut. Exempelvis kan det finnas skäl att inte lägga ner skolor, äldreboenden eller andra enheter, trots att befolkningsunderlaget normalt skulle betraktas som för litet för att driva en kostnadseffektiv verksamhet. Med andra ord finns en dimension av glesbygdsproblematik som innebär särskilda utmaningar för kommunerna med minst antal invånare. Bilaga 7 till LU15 Tilltagande kommunala utmaningar? Figur 4.1 Kommuner efter befolkningsstorlek enligt framskrivning till 2040 Källa: rAps. Av figuren framgår att ett antal kommuner i inland, delar av Bergslagen och står inför särskilda utmaningar, i termer av mycket liten framtida befolkning. De demografiska förändringarna synes slå särskilt hårt mot de små avlägsna kommunerna, som det egna handlingsutrymmet för dessa ser ut att minska . Frågan är vilka handlings- alternativ, eller möjliga åtgärder, som kan vidtas för att möta de kommande utmaningarna. I grova drag kan vi dela in åtgärderna utifrån tre aspekter; vad kommunerna själva kan göra, vad kommunerna kan göra i samverkan med andra, samt åtgärder som kan vidtas av staten. De ökade påkänningarna som visas i framskrivningarna, kanske främst Tilltagande kommunala utmaningar? Bilaga 7 till LU15 vad gäller den framtida kompetensförsörjningen som presenteras i kapitel 5, kan delvis avhjälpas genom en kombination av strategier. Insatserna kan vara till hjälp främst på kort sikt. På behövs sannolikt mer genomgripande institutionella insatser för att hantera problemen, vilket diskuteras i det följande. 4.3.1Vad kan kommunerna själva göra? En första naturlig åtgärd kan vara att vidta åtgärder för att öka produktiviteten, dvs. försöka få ut mer verksamhet med oförändrade eller krympande resurser. Produktivitet kan beskrivas som relationen mellan den mängd varor eller tjänster som produceras (kvantitet, volym) och den mängd produktionsfaktorer som går åt för att producera dessa varor och tjänster. Det innebär att ju större kvoten är mellan mängden prestationer/aktiviteter och mängden insatta resurser, ju högre är produktiviteten. Ett sätt att öka produktiviteten är kort och gott att försöka få ut mer prestationer med lika stora insatta resurser. I grova drag kan vi säga att produktiviteten i en viss verksamhet avgörs av två variabler; tillgång till produktionsteknologi samt hur effektivt tillgänglig teknologi och produktionsfaktorer används. Den senare variabeln kallas ofta för teknisk eller inre effektivitet och innebär att en aktivitet ska organiseras så att mängden varor och tjänster som kan produceras med en given uppsättning produktionsfaktorer och teknologi blir så stor som möjligt. Produktionen sägs vara effektiv när det inte går att öka produktionen eller öka kvaliteten genom en omfördelning av resurserna, utan att det leder till minskad produktion av en annan vara eller tjänst.