sou · H3B382 · 2015-10-07 00:00:00 — Ökad insyn i fristående skolor Betänkande av Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att lämna förslag om hur offentlighetsprincipen i praktiken kan införas i fristående skolor och att göra konsekvensanalyser av en sådan reglering. förordnades f.d. justitierådet som särskild utredare. förordnades ämnesrådet , , rättssakkunniga , , numera ämnesrådet Per , , och enhetschefen , , att som experter biträda utredningen. Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen fr.o.m. . entledigades med verkan fr.o.m. . Kommittéadministratören har svarat för textredigering och layout. Utredningen som har antagit namnet Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor, överlämnar härmed betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82). Förslaget har utarbetats i samråd med experterna. I betänkandet har därför använts uttrycket ”vi”. Uppdraget är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) .............. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.4Förslag till lag om ändring i förslaget till lag (2015:000) om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedriva verksamheter......................................... Utredningsuppdraget och dess genomförande............... Offentlighets- och sekretesslagen.......................................... Bestämmelser om sekretess .................................... Registreringsskyldighet enligt OSL ....................... 3.2.3Handlingsoffentlighet hos vissa enskilda 3.2.4Meddelarskydd för anställda hos vissa enskilda Krav på myndigheters öppethållande..................... Bidrag till fristående skolor .................................... Tillsyn och insyn ..................................................... 3.6Associationsrätt och bestämmelser om enskilda Omfattningen av fristående skolor ....................................... Gymnasieskolan i siffror........................................................ Tillgång till uppgifter om fristående skolor.................... Uppgifter hos vissa myndigheter .......................................... Dokumenthantering i fristående skolor................................ Slutbetyg och betygskatalog ................................... Utdrag ur belastningsregistret................................ Synpunkter från olika aktörer...................................... Fristående skolors synpunkter............................................... Idéburnas skolors riksförbund ............................... Kommunala skolor och offentlighetsprincipen .................... Kommuner och Landsting........................ Kommunala skolor i ........... 6.2.4 Kommunala skolor på några andra orter................ 6.3Privaträttsliga subjekt och kommunala bolag som Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor ..................... Utgångspunkt för förslaget.................................................... Handlingsoffentlighet i fristående skolor ............................. Vilken friskolenivå ska jämställas med myndighet? Samtliga huvudmän ska omfattas........................................... Vad ska omfattas av handlingsoffentligheten?.................... Meddelarskydd i fristående skolor....................................... 7.8Behöver materiella bestämmelser i offentlighets- och 7.9 Övriga ändringar ................................................................... Registrering av allmänna handlingar..................... 7.10 Översyn av vissa bestämmelser utanför OSL ..................... 7.10.2Kommuners arkivering av betygshandlingar för elever i fristående skolor................................. Tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet....... Problemet och vad som ska uppnås ..................... Vilka berörs av regleringen................................... 8.3.4Konsekvenser för huvudmän för fristående Konsekvenser för offentlig verksamhet............... Konsekvenser för elever........................................ 9.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................... Förslaget till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)......... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... 9.4Förslaget till lag om ändring i förslaget om lag (2015:000) om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedrivna verksamheter....... Enkät till kommunala skolor ............................................ aktiebolagslagen (2005:551) bokföringslagen (1999:1078) lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar förvaltningslagen (1986:223) lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) personuppgiftslagen (1998:204) årsredovisningslagen (1995:1554) sekretesslagen (1980:100) skollagen (1985:1100) Utredningens uppdrag är lämna förslag om hur offentlighetsprincipen i praktiken kan införas i fristående skolor inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt att göra konsekvensanalyser av en sådan reglering. Utgångspunkten ska vara att finna former för ett genomförande som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för skolorna, förvaltningarna och huvudmännen för fristående skolor. En utgångspunkt är också att elevernas integritet ska skyddas. I uppdraget ingår även att överväga om det behöver göras någon ändring i sekretessregleringen och i så fall föreslå hur denna ändring bör se ut samt överväga om, och i så fall i vilken utsträckning, skollagens (2010:800) bestämmelser om kommuners insynsrätt och andra bestämmelser som gäller uppgifter och handlingar hos eller från fristående skolor fortfarande fyller en funktion om offentlighetsprincipen införs. Bakgrunden till uppdraget är den sexpartiöverenskommelse inom ramen för som presenterades . Kommittén föreslog att fristående skolor ska omfattas av offentlighetsprincipen och att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppdrag att föreslå hur ett införande av offentlighetsprincipen i de fristående skolorna i praktiken ska gå till. Ökad insyn i fristående skolor Enligt nuvarande reglering är allmänhetens rätt till insyn i en skola beroende av huvudmannaskapet. Huvudmännen för de fristående skolorna är, till skillnad från de kommunala huvudmännen, inte skyldiga att tillämpa offentlighetsprincipen. Detta begränsar allmänhetens möjligheter att ta del av deras handlingar. Utredningen föreslår – i enlighet med utgångspunkten i direktiven – att offentlighetsprincipen ska införas hos huvudmän för fristående skolor En ny bestämmelse införs i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) av innebörd att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen (TF) om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar ska gälla också handlingar hos huvudmän för fristående skolor. Samtliga huvudmän för fristående skolor ska omfattas. Huvudmännen ska vid tillämpningen av OSL jämställas med myndigheter. Några materiella ändringar i OSL bedöms inte vara nödvändiga. Det innebär bl.a. att elever i fristående skolor kommer att omfattas av samma sekretessbestämmelser i som elever i kommunala skolor. Anställda och uppdragstagare i de fristående skolorna ska omfattas av meddelarskydd. Bestämmelsen i 13 kap. 2 § OSL utvidgas därför till att omfatta även huvudmännen för de fristående skolorna. Införandet av handlingsoffentlighet i de fristående skolorna för med sig ett antal nya krav på huvudmännen. De ska bl.a. vara skyldiga att registrera sina allmänna handlingar enligt samma principer som gäller för myndigheter. Bestämmelserna i och OSL om tillhandahållande av allmänna handlingar och om tillgänglighet blir tillämpliga på de enskilda huvudmännen. Utredningens bedömning är att några mer detaljerade bestämmelser om tillgänglighet inte bör införas. Huvudmän för fristående skolor ska tillämpa arkivlagen En effektiv tillämpning av offentlighetsprincipen kräver att allmänna handlingar bevaras. Den kommunala arkivmyndigheten föreslås vara arkivmyndighet för arkiven hos huvudmännen för fristående skolor och därmed också ha tillsyn över arkiven. Det blir möjligt för bl.a. kommunerna att meddela föreskrifter om arkivvården. Kommunerna ges också en rätt att meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn och förvaring av arkiven. Vissa ändringar i skollagen är nödvändiga Allmänhetens behov av insyn i de fristående skolorna kommer att tillgodoses genom bestämmelserna om handlingsoffentlighet i OSL. Utredningen bedömer därför att det inte längre finns något behov av de bestämmelser i skollagen som medger den kommun där den fristående skolan är belägen rätt till insyn i syfte att tillgodose allmänhetens behov. De aktuella bestämmelserna i skollagen anpassas till detta. Utredningens förslag om att huvudmännen för de fristående skolorna ska åläggas arkivskyldighet för sina allmänna handlingar innebär att elevernas betygshandlingar kommer att omfattas av denna arkivskyldighet. Bestämmelsen i 29 kap. 18 § skollagen om att kommunerna ska arkivera slutbetyg m.m. blir då överflödig och kan upphävas. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget medför vissa konsekvenser för de enskilda huvudmännen, eftersom det kommer att leda till en ökad administrativ börda och vissa kostnader. Mot bakgrund av att frågan om bidragen till de fristående skolorna är föremål för en särskild utredning, (U 2014:14), är det enligt utredningens uppfattning inte meningsfullt att nu lägga fram ett förslag om en ändrad ordning av de gällande bidragsbestämmelserna för administrativa kostnader. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Handlingar som kommit in till de fristående skolorna före denna dag ska enligt förslaget inte omfattas av den nya regleringen. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 13 kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 kap. 3 a §, av följande lydelse. Vad som föreskrivs i tryckfri- hetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos huvudmän för fristående skolor. Dessa huvudmän ska vid tillämp- ningen av denna lag jämställas I förhållandet mellan å ena sidan ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 §, beträffande den verksamhet som anges i bilagan till denna lag, eller ett sådant organ som avses i 2 kap. 3 § eller 3 a §, och å andra sidan organets anställda eller uppdragstagare enligt 2 kap. 1 §, gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om I förhållandet mellan å ena sidan ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 §, beträffande den verksamhet som anges i bilagan till denna lag, eller ett sådant organ som avses i 2 kap. 3 §, och å andra sidan organets anställda eller uppdragstagare enligt 2 kap. 1 §, gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om 1.rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande, 2.förbud mot att ingripa mot bruk eller missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant bruk eller missbruk, och 3.förbud mot att efterforska upphovsman, meddelare, den som har utgett eller avsett att utge en framställning i tryckt skrift, den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och den som har framträtt i en sådan framställning. Vad som föreskrivs i första stycket om anställda och uppdragstagare gäller inte verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamot eller styrelsesuppleant i organet. I 14 kap. 1 § finns bestämmelser om ansvar för vissa överträdelser av förbuden i första stycket 2 och 3. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 3 a § gäller inte handlingar som före kommit in till eller upprättats hos huvudmän för fristående skolor. 1 Senaste lydelse SFS 2010:1348. arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), och2. arkiv hos sådana huvudmän som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen. lag om ändring i arkivlagen (1990:782) Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen (1990:782) dels att 2 a och 8 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf 16 a § av följande lydelse. Det som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters arkiv ska gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen bestämmer vilken arkivmyndighet som ska finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen över att sådana organ som avses i 2 § fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ ska skötas av den statliga arkivmyndigheten. Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och i , om inte kommunfullmäktige eller har utsett någon annan nämnd eller styrelse digheten ska se till att sådana digheten ska se till att sådana juridiska personer som avses i juridiska personer som avses i 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) fullgör sekretesslagen (2009:400) 2Senaste lydelse SFS 2009:445. 3Senaste lydelse SFS 2010:1999. sina skyldigheter enligt 3–6 §§ huvudmän som avses i I de fall flera kommu- ner eller flera landsting bestäm- sekretesslagen fullgör sina skyl- mer tillsammans i ett sådant före- digheter enligt 3–6 §§ denna lag. tag fullgörs uppgiften av arkiv- I de fall flera kommuner eller myndigheten i den kommun eller flera landsting bestämmer till- det landsting som kommunerna sammans i ett sådant företag som eller landstingen kommer över- avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och av arkivmyndigheten i den kom- mun eller det landsting som kommer överens om. Tillsynen över att sådana enskilda organ som avses i 1 § tredje stycket 1 fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ ska skötas av den statliga arkivmyndigheten i de fall det enskilda organet förvarar ett statligt arkiv och av de kommunala arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett kommunalt arkiv. Den statliga arkivmyndigheten ska också sköta tillsynen över att och dess organisatoriska delar fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ avseende handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande en kommun, får meddela föreskrifter om arkivvården hos sådana huvudmän som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En kommun får meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn av arkiven och för förvaring av övertagna arkiv. Denna lag träder i kraft . Skyldigheten att arkivera allmänna handlingar enligt 2 a § 2 gäller inte handlingar som före kommit in till eller upprättats hos huvudmän för fristående skolor. lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 29 kap. 18 § ska upphöra att gälla, dels att 9 kap. 22 §, 10 kap. 41 §, 11 kap. 40 §, 14 kap. 18 §, 15 kap. 34 §, 18 kap. 37 § och 29 kap. 14 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Den kommun där den fri- Den kommun där den fri- stående skolan är belägen har stående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna full- att kommunen ska kunna full- göra sina skyldigheter enligt göra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmän- hetens behov av insyn. Den kommun där den fri- Den kommun där den fri- stående skolan är belägen har stående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna full- att kommunen ska kunna full- göra sina skyldigheter enligt göra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmän- hetens behov av insyn. 4Senaste lydelse SFS 2014:903. 5Senaste lydelse SFS 2014:903. Den kommun där den fri- Den kommun där den fri- stående skolan är belägen har stående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna full- att kommunen ska kunna full- göra sina skyldigheter enligt göra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmän- hetens behov av insyn. Den kommun där en fri- Den kommun där en fri- stående skola som anordnar stående skola som anordnar fritidshem är belägen har rätt till fritidshem är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna behov av insyn. Den kommun där den fri- Den kommun där den fri- stående skolan är belägen har stående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna full- att kommunen ska kunna full- göra sina skyldigheter enligt göra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmän- hetens behov av insyn. 6Senaste lydelse SFS 2014:903. 7Senaste lydelse SFS 2014:903. 8Senaste lydelse SFS 2014:903. Den kommun där den fri- Den kommun där den fri- stående skolan är belägen har stående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna full- att kommunen ska kunna full- göra sina skyldigheter enligt göra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmän- hetens behov av insyn. Den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, enskilt bedrivet fritidshem eller enskilt bedriven förskoleklass eller inom sådan enskilt bedriven verksamhet som avses i 25 kap., får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Den som är eller har varit verksam inom annan enskilt bedriven verksamhet enligt denna lag än som avses i första stycket får inte obehörigen röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga förhållanden. Han eller hon får inte heller obehörigen röja uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. För det allmännas verksamhet För det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i offent- och för verksamhet hos huvudmän för fristående skolor gäller bestäm- (2009:400). melserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Huvudmannen för en fristående skola där betyg sätts ska lämna över elevernas slutbetyg eller de betygsdokument som 9 Senaste lydelse SFS 2014:903. eleven får efter fullföljd gymnasieutbildning till den kommun där skolan är belägen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelsen i 29 kap. 14 § gäller i sin äldre lydelse för förhållanden som avser tid före . 3.Äldre föreskrifter gäller för slutbetyg och andra betygsdokument som en huvudman för en fristående skola har överlämnat eller skulle ha överlämnat till den kommun där skolan är belägen före . Lagen gäller dock inte företag där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande och inte heller för de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). lag om ändring i förslaget till lag (2015:000) om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedriva verksamheter Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2015:000) om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedriva verksamheter ska ha följande lydelse. Denna lag gäller för enskild yrkesmässigt bedriven verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och 1.som tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet enligt 1 kap., 24 kap. respektive 25 kap. skollagen (2010:800), 2.som utgör hälso- och sjukvård respektive tandvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) respektive tandvårdslagen (1985:125), eller 3.som utgör socialtjänst. Med socialtjänst avses i denna lag verksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) om särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt personlig assistans som utförs med assistensersättning som regleras i 51 kap. socialförsäkringsbalken. Lagen gäller dock inte företag där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande, huvudmän för fristående skolor som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Utan hinder av att en verksamhet är en sådan verksamhet som avses i första stycket ska den anses tillhöra denna lags 10 Lydelse enligt SOU 2013:79. tillämpningsområde såvitt avser uppgifter om den tidigare bedrivna verksamheten. Denna lag träder i kraft… 2Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredningens uppdrag framgår av direktiven (dir 2014:91), se bilaga 1. Enligt direktiven ska utredaren lämna förslag om hur offentlighetsprincipen i praktiken kan införas i fristående skolor och göra konsekvensanalyser av en sådan reglering. Utgångspunkten ska vara att finna former för ett genomförande som inte onödigt ökar den administrativa bördan för skolorna, förvaltningar och huvudmän för fristående skolor. En utgångspunkt är också att elevernas integritet ska skyddas. Utredaren ska bl.a. utreda hur en reglering för fristående skolor inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola kan utformas för att offentlighetsprincipen ska bli tillämpbar på såväl huvudmannanivå som skolenhetsnivå. Utredaren ska vidare överväga om det behöver göras någon ändring i sekretessregleringen och i så fall föreslå hur denna ändring bör se ut samt överväga om, och i så fall i vilken utsträckning, skollagens (2010:800) bestämmelser om kommuners insynsrätt och andra bestämmelser som gäller för uppgifter och handlingar hos eller från fristående skolor fortfarande fyller en funktion om offentlighetsprincipen införs. I uppdraget ingår även att analysera hur den administrativa bördan påverkas för små, medelstora och stora skolenheter och huvudmän, samt vilka konsekvenserna blir för eleverna i de fristående skolorna och om utbudet av fristående skolor – och därmed möjligheten att välja skola – kommer att påverkas. Utredningen ska slutligen lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredningen har haft åtta sammanträden, varav ett tvådagarssammanträde. besökte jag och utredningens sekreterare för att informera oss om hur friskolesektorn ser ut . Vid besöket deltog även en av experterna. har jag och sekreteraren haft möten med dels , dels Idéburna skolors informera oss om deras syn på de frågor som behandlas i direktiven. Vi har vidare besökt Kommuner och Landsting, i samt . haft vi haft möte med företrädare för (Fi 2015:01). Jag har också sammanträffat med företrädare för (U 2014:14). Jag har vidare sammanträffat med två journalister på för att få synpunkter på vilka uppgifter massmedia kan förväntas vara intresserade av. Sekreteraren har haft möte med i . Därtill har hon haft flera kontakter med dels kommunala grundskolor och företag, dels enskilda organ som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL).