sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — De intervjuade marknadsaktörerna understryker betydelsen av långsiktighet och tydlighet i de samlade förutsättningar som gäller för byggande och avsättning på marknaden. Men de bedömer att den regionala planeringen endast i begränsad omfattning kan för- väntas tydliggöra de marknadsmässiga förutsättningarna och bidra till en ökad investeringsvilja bland byggaktörer. Investeringsviljan styrs primärt av andra faktorer. Marknadsaktörer verksamma i uppger som exem- pel att de i varierande utsträckning använder sig av den regionala utvecklingsstrategin tillika regionplan för (RUFS) för att skapa sig en bild över utvecklingstendenser och prioriterade områden som kan komma att bli aktuella för exploatering. Genom att peka ut en regional aktör kan en ökad otydlighet uppstå kring vilken aktör som kan ge den bästa bilden av den förväntade fram- tida utvecklingen av bebyggelse och fysiska strukturer. Denna risk för otydlighet framför såväl marknadsaktörer som offentliga aktö- rer på regional och nivå. Med detta sagt lyfts den potentiella nyttan också fram. En bygg- aktör verksam i pekar på att då detaljplanerna ofta löper över flera mandatperioder ligger det en osäkerhet i att politiska majoriteter och intressen kan ändras. Detta kan ha en negativ inverkan på långsiktigheten och säkerheten i byggherrarnas investeringar. Aktören menar att en regional planering – om den får en mellankommunal och politisk förankring – skulle kunna bidra till att en större långsiktighet för marknadens aktörer. I samtal med aktörer i framkommer det att en regional plan kan få större betydelse för marknadsaktörer i regioner där flera kommuner bebyggelsemässigt blir allt tätare sam- mankopplade med varandra och där kommungränserna får mindre betydelse. Företrädare för en kommun i södra är av uppfattningen att marknadens aktörer snarare kommer att se till ett regionalt program i stället för respektive kommuns över- siktsplan. En representant för ett mellanstort byggföretag verksamt i menar att det för aktörer som verkar i flera områden kan underlätta att ha en regional plan. Dessa resonemang kan illustrera hur ett regionalt fysiskt pro- gram kan bidra till att skapa en tydlighet gentemot marknadens aktörer om hur kommuner och ansvarig regional aktör har för avsikt att utveckla regionens fysiska struktur. En förutsättning för att skapa denna tydlighet är dock att kommunerna kan enas om gemensamma prioriteringar. I sammanhanget är det också av bety- delse att staten är delaktig på den regionala nivån, både i samrådet av ett regionalt program men också genom att lämna yttrande kring statens intressen i planeringen. I en annan intervju med en marknadsaktör i lyfts återigen den regionala planeringens kunskapshöjande potential fram för att skapa mer långsiktiga förutsättningar för exploatering och byggande, genom att planeringen höjer nivån på kommunernas översiktsplaner. En annan mellanstor byggherre också verksam i Stockholms- området menar att det regionala perspektivet kan synliggöra bygg- bar mark, som ur den enskilda kommunens perspektiv inte har varit intressant för exploatering men som ur ett mellankommunalt per- spektiv kan vara attraktivt, då exempelvis en ny vägsträckning kan dras från grannkommunen i stället. 8.3.5Analys av föreslagens påverkan på bostadsbyggandet En viktig uppgift för utredningsarbetet är att sätta de förväntade konsekvenserna av förslagen i sitt sammanhang och presentera en rimlig förväntan på vilka samhällseffekter som de skulle kunna ge. Som redovisats i avsnitt 8.2 bygger denna förväntansbild på olika antaganden om att kunskap och samordning ska skapa en bättre samhällsplanering, vilket i sin tur förväntas skapa positiva konse- kvenser för samhället, exempelvis i termer av ökat byggande och en bättre eller mer effektiv samhällelig infrastruktur. Som beskrivits i kapitlet är det av olika skäl inte möjligt att kvantifiera och värdera dessa konsekvenser. För att ändå göra ett försök att med hjälp av tillgängligt under- lag bedöma rimligheten i de långa orsak-verkankedjorna, presen- terar vi nedan ett räkneexempel gällande bostadsproduktionen i de områden som omfattas av formell regionplanering. Syftet med exemplet är inte att simulera fram den exakta effekten. Tvärtom handlar det om att på ett tydligt och transparent sätt resonera kring storleken på effekten av förslagen utifrån olika antaganden. Eftersom regional planering redan bedrivs i och har ett antagande gjorts om att kommuner i dessa län bör exkluderas från analysen. Aktörer i bedömer att en ny lag inte på något betydande sätt påverkar förut- sättningarna för regional planering. Eftersom kommer att utgöra en ny planeringsgeografi för den regionala planeringen jämförd med vad har gjort kom- mer förutsättningarna där att ändras. Det är dock sannolikt att åtgärder kommer att vidtas för att inte försämra dagens förutsätt- ningar. Ej regional planering (n=251) Regional planering (n=39) För att inte komplicera analysen görs här ett antagande om att det inte blir någon avgörande förändring med ny lag. Av de cirka 265 200 bostäder som landets kommuner beräknar behöva byggas , återstår cirka 121 200 bostäder i de 251 kom- muner som inte bedriver någon formell regional planering. Utifrån tidigare gjord kodning av de faktorer som bedöms hindra bostadsproduktionen i kommunerna, kan en grov uppdel- ning göras mellan de hinder som företrädesvis hänger samman med eller direkt kan påverkas av en förändrad samhällsplanering och de hinder som företrädesvis utgörs av externa faktorer som inte alls – eller i mycket begränsad utsträckning – kan påverkas av en föränd- rad samhällsplanering. Med den uppdelningen bedöms 50 300 bostäder eller av de bostäder som beräknas behövas de närmaste fem åren hindras av faktorer som kan påverkas av en förändrad samhällsplanering. Höga produktionskostnader (n=61) Bristande marknadsmässig efterfrågan på bostäder (n=42) Kapitaltillgång för marknadsaktörer (n=68) Detaljplaneberedskap (n=36) Bristande marknadsmässig investeringsvilja (n=13) Långsamma planprocesser (n=13) Buller (n=12) Överklagade planprocesser (n=16) Brist på exploateringsbar mark (n=21) Brist på planeringsresurser (n=10) Bristande konjunktur (n=13) Brister i infrastruktur/kommunikationer (n=12) Intressekonflikter och opinion (n=4) Riksintressen, vattenskyddsområden, strandskydd etc. (n=12) Lagar och regler (n=4) Brist på kommunalt ägd mark (n=3) Försenade byggstarter (n=1) Bristande dialog/samsyn med marknad (n=4) Bristande översiktsplanering (n=4) Brister i service (ex. VA, skolor etc.) (n=4) Bristande politisk viljeinriktning/tydlighet (n=3) Höga markpriser (n=4) handläggning (n=4) Svag/osäker arbetsmarknad (n=5) Svag andrahandsmarknad (n=5) Allmännyttans byggande/hyressättning (n=1) 21 562 () 18 837 () 15 099 () 10 084 () 9 684 () 8 343 () 4 821 () 4 655 () 4 486 () 3 950 () 2 415 () 2 160 () 2 065 () 1 809 () 1 686 () 1 398 () 1 329 () 1 278 () 1 066 () Om regional fysisk planerings påverkan på bostadsbyggandet Mot bakgrund av kommunernas bedömda problembilder kring bostadsförsörjning – och mer specifikt nyproduktionen av bostäder – utgör inte regional fysisk planering någon primär lösning. Regional fysisk planering kan förväntas få en positiv effekt på bostadsproduk- tionen, men endast i en mycket begränsad omfattning. Även om vi gör relativt långtgående antaganden om effekterna av regional fysisk planering, är det rimligt att anta att den samlade effekten på bostads- produktionen kommer att bli begränsad. Slutsatsen har betydelse för att sätta en rimlig förväntansbild på vilka effekter våra förslag kan tänkas få i termer av bostadsproduktion. Få kommuner bedömer att deras samverkan kring fysisk plane- ring har underlättat nybyggnationen av bostäder. Det gäller även om vi tittar isolerat på de kommuner som har ett större underskott Kommunernas bedömning att planering inte under- lättar bostadsbyggandet behöver dock ta i beaktning vårt tidigare resonemang kring kommunernas olika egenintressen. Men synen på att det är andra faktorer än planering som styr bostadsbyggandet delas bland annat av . Regeringen gav länsstyrelserna i fem län, däribland i län, upp- draget att undersöka varför detaljplanelagd mark för bostäder inte blivit bebyggd. Den enskilt viktigaste orsaken till varför bygg- nation inte har kommit igång ansågs för län vara den ekono- miska konjunkturen och därmed bristen på kunder för bostäder i de undersökta lägena.13 En viktig utgångspunkt i vårt resonemang är att kommunerna själva bedömer att planering endast i mycket begränsad utsträck- ning kan bidra till en bättre bostadsförsörjning. I enkäten instäm- mer färre än 1 av 5 kommuner till övervägande del i att en bättre fysisk planering och planering för bostadsförsörjning hade för- bättrat kommunens bostadsförsörjning . En av tre kommuner anser inte att brister i den fysiska planeringen i någon utsträckning har begränsat bostadsförsörjningen i kommu- nen . instämmer helt och till övervägande del. Kommunernas bedömningar är också relativt likvärdiga sett till olika kommuntyper. Det kan fin- nas skäl att återigen påminna om att kommunernas bedömningar påverkas av deras roll i och betydelse för planeringen. 13 i län, Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i ? – Exempel från åtta kommuner, svar på regeringsuppdrag , Dnr 400-24105-13. storstäderna (n=24) Antal svar: 159 Större städer (n=19) region (n=5) region (n=22) större städer (n=11) kommuner (n=29) I förlängningen kan en regional fysisk planering bidra till att skapa annan samhällsnytta än att direkt producera nya bostäder och genom det bidra till en mer hållbar samhällsutveckling. 8.4Konsekvenser för berörda aktörer I detta avsnitt redovisar vi bedömda konsekvenser av våra förslag för berörda aktörer. Konsekvenserna – dvs. förväntad nytta och kostnader – för kommuner, stat, landsting, företag och enskilda bedöms och beskrivs. Konsekvenserna för kommunerna av att en lag om regional fysisk planering införs är svårbedömda. Den regionala fysiska planering- ens utsikter för framgång går i allt väsentligt hand i hand med kom- munernas intresse och vilja av att så ska bli fallet, vilket i sin tur hänger samman med de prioriteringar som kommunerna väljer att göra. Det hänger också samman med hur kommunerna väljer att utnyttja och förändra sitt tillvägagångssätt kring den fysiska plane- ringen på strategisk nivå. Om kommuner i högre utsträckning väl- jer att använda översiktsplanerna som strategiska styrverktyg, på- verkar detta förutsättningarna för att den regionala planeringen ska generera samhällsekonomiskt positiva nettoeffekter. Oavsett kommunernas inställning, är det troligt att den regionala fysiska planeringen i någon utsträckning kommer att påverka kom- munerna i deras arbete med fysisk planering. En bättre förståelse och ett bättre helhetsperspektiv på kommunens roll i sitt regionala sammanhang kommer att underlätta planeringsöver- väganden och förbättra planeringen på nivå. Det gäller särskilt översiktsplaneringen. En trolig konsekvens är att förståelsen bland de kommunala planerarna – men kanske också bland politikerna – för den regionala och mellankommunala dimensionen stärks. Beroende på när och hur en sådan förståelse kommer till konkret användning, är det rimligt att den regionala planeringen i olika utsträckning bidrar med kost- nadsbesparingar för kommunerna. Det kan exempelvis röra sig om kostnadsbesparingar kring översiktsplaneringen, genom att kom- muner kan använda sig av det regionala kunskapsunderlaget och lär- domarna från planeringssamverkan i utveckling och uppdateringar av översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner. Detta kan få en särskilt betydande kostnadsbesparande effekt på mindre resursstarka kommuner, som avvaktar med att uppdatera översikts- planerna av hänsyn till bristande kapacitet eller resurser. Det kan också handla om olika typer av direkta kostnadsbesparingar, som kan göras genom att den regionala planeringen bidrar till att kom- muner går samman kring större saminvesteringar i exempelvis vatten, avlopp och energi. En viktigare konsekvens än den direkt kostnadsbesparande är den regionala fysiska planeringens förväntade bidrag för att höja kvalitén i det kommunala planerings- och utvecklingsarbetet. Bättre planering kan potentiellt medföra kommunala nyttor genom att kommuner fattar mer strategiska beslut kring inriktningar och investeringar som stämmer mer överens med kommunens långsik- tiga behov och förutsättningar. Om den regionala fysiska plane- ringen eller krav på ökad samordning kan bidra till att kommuner undviker att fatta ett dåligt strategiskt beslut, exempelvis kring en investering i en station eller en arena för evenemang, bidrar den regionala planeringen till att skapa samhällsekonomiska värden och långsiktiga kostnadsbesparingar för kommuner. Det kan vidare inte uteslutas att ett kunskapshöjande underlag som tar långsiktig regional hänsyn till bebyggelseutveckling, infra- struktur, kollektivtrafik och resandemönster har förutsättningar för att förbättra hur kommunen värderar värdet på sin mark. Det kan i förlängningen leda till att den marknadsmässiga efterfrågan på bostäder i större utsträckning kan möta bostadsbehoven. Det kan också leda till förändrade intäkter från markförsäljning, markanvis- ning eller annan typ av värdeåterföring för större projekt, som sam- ordnats med regionala infrastruktursatsningar. Detta eftersom kommunerna genom regional långsiktig och strategisk planering ges bättre förutsättningar att förutse långsiktig värdeutveckling på mark och fastigheter. Den nyttan saknar dock beräkningsmässig grund. Den huvudsakliga direkta kostnaden för kommunerna består i ökade personal- och planeringskostnader förknippade med delta- gande i regional fysisk planering och i samordning av uppgifter med den regionale aktören och med andra kommuner. Utifrån erfarenheter från befintlig regional planering kan ett antagande göras om att kommunala planerare kan förväntas behöva delta med tid och resurser i den regionala fysiska planeringen som motsvarar ungefär tre fjärdedelar av den tid som landstingen för- väntas lägga på den regionala fysiska planeringen. Enligt vår över- gripande uppskattning skulle en regional fysisk planering kunna öka arbetsbördan för samtliga kommuner med uppskattningsvis 40 års- arbetskrafter. Utifrån beräknade genomsnitt för olika kommun- storlekar uppskattar kommunerna att cirka 660 årsarbetskrafter åtgår för översiktsplanering och övergripande planering för bostadsför- sörjning. Antalet årsarbetskrafter uppskattas för översiktsplanering till cirka 480, medan cirka 180 årsarbetskrafter uppskattas för över- gripande planering för bostadsförsörjning. Ökningen i kommunernas arbetsbörda för planering förväntas därmed bli . Utöver dessa direkta kostnader, kan en lag om regional fysisk planering förväntas bidra med ett antal andra direkta eller indirekta kostnader för kommunerna. En faktor som har lyfts av flertalet personer under utredningsarbetet avser problematiken kring kom- petensförsörjning när det gäller fysisk planeraring. Bristen på kvalificerade fysiska planerare i allmänhet och strategiska fysiska planerare i synnerhet, uppfattas vara ett stort problem för många kommuner. Genom att tillföra viss arbetsbörda till kommunerna, riskerar det att tränga ut andra arbetsuppgifter. Likaså riskerar behovet av regionala planerare att bidra med en kompetensflykt från kommuner till regionala aktörer, vilket även det kan förväntas medföra att de kommuner som redan har svårt att säkerställa nöd- vändig kompetens får än större svårigheter. Den regionala fysiska planeringen kan även förväntas synliggöra mellankommunala mål- och intressekonflikter. Den förväntas också kunna bidra till att avvägningar sker mellan olika intressen som riksintressen. Möjligheten till tidiga avvägningar bör innebära en lättnad för den kommunala planeringen. Men det faktum att den regionala planeringen bidrar till att föra upp eventuella konflikter till diskussion kan dock ses besvärande för berörda kommuner och i förlängningen medföra ökade kostnader i termer av behov av dialog och underlag. Om den regionala planeringen bidrar till att påverka kommunernas agerande i enskilda fall, kan vissa kommuner förväntas bli vinnare respektive förlorare . Alla dessa typer av konsekvenser saknar beräkningsmässig grund. Konsekvenserna på den kommunala självstyrelsen beskrivs i av- snitt 8.6. Vi föreslår ändringar av uppdrag avseende fysisk plane- ring och bostadsförsörjning. uppgifter gentemot kommunerna som följer av PBL och som avser frågor som angår två eller flera kommuner utgår. Vidare föreslår vi att vissa av de uppgifter som har enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och förordningen om regionala bostads- marknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar förs över till de landsting och samverkansorgan som föreslås få uppgifter kring den regionala fysiska planeringen. När det gäller kommunernas samråd vid planering av bostadsförsörjningen ska kommunen fortsatt samråda med berörda kommuner och ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. I den kartläggning som vi bad göra kring deras arbete med fysisk planering och bostadsförsörjning, har länsstyrel- serna redovisat årsarbetskrafter för sex myndigheter fördelade på tolv olika verksamhets- och ärenderedovisningskoder. Vi har upp- skattat antalet årsarbetskrafter totalt i riket till cirka 31 för de tre koder som primärt bedöms bli påverkade av föreslagna lagänd- ringar. Kopplat till dessa koder har en uppskattning om förändrad arbetsbörda som följer av våra förslag. Källa: , bearbetning 401 Översikts- och regionplaner enligt PBL Länsstyrelserna får till uppgift att lämna yttranden på ytterligare en plan per län, vilket ökar arbetsbördan. förväntas den regionala fysiska planeringen få en positiv inverkan på den kommu- nala översiktsplaneringen genom att kommunerna i den regionala planeringen utbyter erfarenheter och deltar i gemensamma dis- kussioner om regionala och mellankommunala intressen i för- hållande till nationella intressen. Detta kan förväntas bidra till minskad arbetsbörda för länsstyrelserna. lämnade granskningsyttranden över översiktsplaner, fördjupade översiktsplaner och tillägg till över- siktsplaner i 79 kommuner. I 13 av dessa kommuner hade läns- styrelsen invändningar mot brist på mellankommunal samverkan. Vårt förslag innebär att inte längre ska granska bristen på mellankommunal samverkan, vilket minskar arbetsbördan. lämnade länsstyrelserna som ett referensvärde gransk- ningsyttranden i 36 kommuner av hänsyn till riksintressen och i 14 kommuner av hänsyn till miljökvalitetsnormer.14 Utöver granskningsyttranden försvinner länsstyrelsernas upp- gift att granska detaljplaner och områdesbestämmelser med hänvis- ning till brist på mellankommunal samverkan. upp- hävdes inga detaljplaner och områdesbestämmelser med hänvisning till brist på mellankommunal samverkan.15 Eftersom bedömnings- grunden för detaljplanerna blir snävare, förväntas arbetsbördan minska något. Den huvudsakliga uppgiften att granska detaljplaner och områdesbestämmelser kvarstår dock, varför förändringen av arbetsbördan kan förväntas bli marginell. Sammantaget bedömer vi att lagförändringen bör medföra en något ökad arbetsbörda för länsstyrelserna, som uppskattas till . Länsstyrelsernas uppgift att analysera bostadsmarknaden i länet ut- går som en följd av lagändringen. Det gäller även uppgiften i 3 § BFL att uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd. Sammantaget bedömer vi att lagförändringen därför bör medföra en minskad arbetsbörda för länsstyrelserna. Förslaget om att vissa uppgifter föreslås föras över från länsstyrel- sen till landsting respektive samverkansorgan innebär att frågan om en verksamhetsövergång kan bli aktuell. 408 Planeringsunderlag PBL och MB Länsstyrelserna får till uppgift att lämna den regionala aktören det underlag och den information som behövs för att genomföra den regionala fysiska planeringen. Detta medför ytterligare en aktör att tillhandahålla planeringsunderlag till. Förändringen i arbetsbörda bör dock bli liten, då det i huvudsak rör sig om att erbjuda en sam- manställning av det underlag över statliga intressen som redan ges 14Boverket, Plan- och byggenkäten – Översiktsplanering 2013. Sammantaget bedömer vi att lagförändringen med- för en något ökad arbetsbörda, som uppskattas till cirka grovt . Utöver dessa direkta effekter, bedöms lagförslaget generera vissa indirekta konsekvenser för staten. Dessa konsekvenser bedöms övervägande som positiva. En regional fysisk planering bör generera ökad kunskap och kompetens bland medarbetare på regional nivå, som bidrar positivt till den regionala transportinfra- struktur- och kollektivtrafikplaneringen. Genom dialog och utbyte av fakta, databaser och beräkningar bedömer företrädare för Trafik- verket som vi har varit i kontakt med att åtgärdsplaneringen bör kunna rationaliseras och förbättras. Det gäller exempelvis att får en tydligare diskussionspart kring de regionala och mellankommunala transportnätsbehoven, brister på underhåll och behov av kollektivtrafik. får med andra ord en bättre regional bild och en regional aktör att samtala och utbyta in- formation med. Konsekvensen saknar beräkningsmässig grund. Den ökade och samlade kunskapsproduktion som en regional planering medför bör även förbättra förutsättningar att utreda och analysera frågor som rör samhällsplanering, byggande och boende. Utpekad regional aktör bör kunna stödja i dess uppdrag. Genom att dra lärdomar från hur och utformar sin kommunikation och samordning med regionala aktörer, bör kunna utveckla arbetssätt utan nya kostnader. Det kan inte uteslutas att en regional fysisk planering i landet kommer att medföra andra typer av samordningsvinster inom andra områden och med andra former för samhällsplanering, exem- pelvis på miljöområdet, energiområdet, migrationsområdet m.fl. Detta skulle kunna medföra indirekta konsekvenser för statliga myndigheter som exempelvis , , , , , , MSB etc. Mot bakgrund av att erfarenheterna och kunskaperna om regio- nal fysisk planering är ringa i landet, kan det initialt behövas vissa kunskapsinsatser. Staten bör ha en ledande roll att bedriva sådana insatser tillsammans med kommunala företrädare. Vi bedömer att regeringen varje mandatperiod bör besluta om en nationell strategi med betydelse för fysisk planering och I arbetet med att utarbeta en sådan strategi kommer regeringen att behöva inhämta underlag från olika myn- digheter. Regeringen kan också välja att be kommuner och lands- ting respektive samverkansorgan om underlag. Konsekvensen av en nationell strategi blir således inte enbart en ytterligare uppgift för regeringen och för utan även för andra aktörer. För kommuner, landsting och samverkansorgan blir det en möjlig- het, inte en skyldighet att lämna underlag. Myndigheternas skyldighet att tillhandahålla underlag kan enligt vår bedömning anses ingå i deras ordinarie uppgifter med stöd av kravet på information om myndighetens verksamhet enligt myn- dighetsförordningen. Myndigheter ska lämna planeringsunderlag till länsstyrelserna, som i sin tur överlämnar ett samlat planerings- underlag till kommunerna. Uppgiften att tillhandahålla underlag till regeringen bör således kunna samordnas med nuvarande uppgifter. Uppgifterna som följer med den regionala fysiska planeringen kommer att innebära direkta planeringskostnader för landsting och samverkansorgan. För att bedöma planeringskostnaden har vi upp- skattat antalet årsarbetskrafter som arbetar med de frågor som faller inom uppgiften för respektive län. Uppskattningen är gjord utifrån muntliga uppgifter från de aktörer som bedriver regional planering samt från landstingens och samordningsorganens hemsidor.