sou · H3B36 · 2015-02-04 00:00:00 — Som redovisas nedan ska också frågan utredas om vissa tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, ska omfattas av förbudet mot rökning i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök. Särskilt om hanteringen av snus i tobaksproduktdirektivet och i utredningens uppdrag Av utredningens direktiv framgår att snus och tuggtobak är tobaksprodukter och därför omfattas av tobakslagen, men till skillnad från tuggtobak är snus undantaget från den innehållsreglering som framgår av artikel 7 i tobaksproduktdirektivet. Av punkten 20 i direktivets ingress framgår följande. Med tanke på det allmänna förbudet mot försäljning av tobak för användande i munnen i unionen, bör ansvaret för att reglera ingredienserna i tobak för användning i munnen, vilket kräver djupgående kunskap om särdragen för denna produkt och dess konsumtionsmönster, i enlighet med subsidiaritetsprincipen förbli hos där försäljning av denna produkt är tillåten. Regleringen återfinns även i artikel 7.15. Det sagda innebär alltså att tobaksproduktdirektivet inte reglerar ingredienserna i snus, vilket i sin tur innebär att den reglering som redovisas i artikel 7 i tobaksproduktdirektivet – bl.a. ett förbud mot cigaretter och rulltobak med en karakteristisk smak eller förbud om tobaksvaror som innehåller vitaminer, koffein, taurin etc. – inte gäller snus. Av artikel 17 i direktivet framgår att försäljning av snus inte får ske i någon annan medlemsstat än . Synpunkten har framförts att detta borde innebära att snus i sin helhet faller utanför direktivets tillämpning. Av tobaksproduktdirektivets lydelse framgår emellertid klart att omfattningen av undantaget från direktivet endast avser ingredienser. Det går inte heller att dra någon annan slutsats av den omständigheten att försäljning inom EU endast är tillåten i . Det innebär att ett flertal bestämmelser i övrigt i tobaksproduktdirektivet också är tillämpliga på snus, exempelvis reglerna om märkning, produktpresentation och rapporteringsskyldighet. Av den här utredningens uppdrag framgår att utöver att genomföra tobaksproduktdirektivet ska utredningen också analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak. Frågor som aktualiseras i direktivet är lämpligheten av att reglera snuset under livsmedelslagstiftningen på det sätt som sker och behovet att göra en översyn av regelverket rörande innehållet i snus och att utreda om det finns behov av förändringar. De överväganden som finns att göra i dessa delar är Hur de regler i tobaksproduktdirektivet som omfattar snus ska tillämpas på den produkten är självfallet avhängigt av vilka förslag utredningen kan komma att presentera i dessa delar. Utredningen har därför valt att behandla snuset i sin helhet i utredningens slutbetänkande och att nu inte särskilt anpassa de regler i direktivet som även omfattar snuset till eventuella särskilda krav som ställs upp för den produkten. I förekommande fall får vi återkomma till den frågan i slutbetänkandet. Det sagda innebär alltså att bortsett från reglerna om ingredienser tar det förslag till genomförande av tobaksproduktdirektivet som utredningen presenterar i det följande nu inte särskilt sikte på särregler för snus. Vissa bestämmelser – exempelvis förbudet mot karakteristisk smak och reglerna om kombinerade hälsovarningar (se kapitel 8 och 9) – omfattar enligt direktivet bara cigaretter och rulltobak, men andra bestämmelser gäller även andra tobaksvaror och då även snus, som exempelvis övriga regler om märkning samt produktpresentation och reglerna om rapportering av ingredienser (kapitel 7). Vår bedömning: Tobaksproduktdirektivets bestämmelser bör såvitt avser tobak genomföras dels genom ändringar i tobakslagen (1993:581), dels genom att regeringen och den myndighet som regeringen bestämmer utformar föreskrifter med stöd av tobakslagen och tobaksförordningen (2001:312). Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hindrar inte att direktivets bestämmelser om hälsovarningar och kombinerade hälsovarningar genomförs. E-cigaretter och påfyllningsbehållare för nikotin bör tills vidare hanteras som nikotinläkemedel inom ramen för och rådets direktiv /83/EG (humanläkemedelsdirektivet) eller kraven som anges i rådets direktiv /42/EEG om medicintekniska produkter. Det bör inte införas någon definition av begreppen tobak, tobaksvaror m.m. i lag eller annan författning. Däremot bör örtprodukter för rökning och därmed sammanhängande begrepp definieras i tobakslagen. Tobaksproduktdirektivet innebär till stora delar en vidareutveckling av det regelverk som etablerades genom märkningsdirektivet. Dessa bestämmelser är genomförda i tobakslagen, tobaksförordningen eller föreskrifter som meddelar. Även om omfattningen av delegationen till myndighet kan ifrågasättas vad gäller vissa enskildheter (se närmare nedan) är den grundläggande systematiken väl lämpad för att ta om hand de delar av direktivet som rör tobak, tobaksprodukter och tobaksbruk. I dessa delar bör därför tobaksproduktdirektivet inordnas i svensk nationell rätt genom ändringar i tobakslagen, tobaksförordningen och föreskrifter. Tobaksproduktdirektivet innehåller också i flera avseenden en möjlighet för kommissionen att anta delegerade akter. har det endast presenterats ett förslag till en sådan delegerad akt, avseende kombinerade hälsovarningar, men flera kommer att komma och det är rimligt att anta att flera av dessa delegerade akter kommer att presenteras under den fortsatta genomförandetiden för tobaksproduktdirektivet. Utredningen bedömer att innehållet i dessa akter kan genomföras i första hand genom att bemyndigas att meddela föreskrifter eller möjligen genom ändringar i tobaksförordningen. Ytterligare lagstiftningsåtgärder är såvitt nu kan bedömas inte nödvändiga. Tobaksproduktdirektivets förenlighet med tryckfrihetsförordningen m.m. Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska analysera hur tobaksproduktdirektivet förhåller sig till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Bakgrunden till uppdraget i den delen är att i anslutning till rådets antagande av det reviderade tobaksproduktdirektivet framförde att omfattningen av hälsovarningarna kunde strida mot svenska grundlagar och att det var osäkert om och hur kunde genomföra direktivet i fråga om hälsovarningarnas storlek. framförde även att delar av regleringen av e-cigaretter kunde vara problematisk i grundlagshänseende. (Ju 2014:17) har bl.a. fått uppdraget att analysera om det finns behov av och är lämpligt att uttryckligen i grundlag ange att bestämmelser om produktinformation, varnings- texter och liknande information kan regleras i vanlig lag. Vidare ska den kommittén också analysera hur en reglering som innebär att en stor del av en tryckt skrift ska vara täckt med varningstexter, bilder eller annan information förhåller sig till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och om en ändring av dessa är nödvändig för att en reglering ska vara grundlagsenlig. Som en bakgrund till uppdraget i den senare delen hänvisas i de direktiven till tobaksproduktdirektivets regler om kombinerade hälsovarningar. I den delen är alltså denna utrednings analysuppdrag det samma som . ska redovisa sitt arbete . Bakgrunden till frågeställningarna har redovisats i kapitel 3 och kan sammanfattas enligt följande. En förpackning som är försedd med tryckt text är att betrakta som en tryckt skrift enligt tryckfrihetsförordningen. En bestämmelse som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen, närmare bestämt med förbudet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. har – utan att göra undantag för situationen i tryckfrihetsförordningen – haft varningstexter på tobaksförpackningar . Märkningsdirektivet innebar utökade krav på varningstexter. I samband med införlivandet av det direktivet yttrade sig Lagrådet. Sammanfattningsvis aktualiserade Lagrådet dels frågan om texternas innehåll, dels frågan om texternas omfattning. Dessutom ifrågasatte Lagrådet lämpligheten av att låta en myndighet avgöra gränsdragningarna (prop. 2001/02:162 s. 53 f.). Märkningsdirektivets bestämmelser om varningstexter inarbetades i tobakslagen vilket – sammanfattningsvis – innebär att har meddelat föreskrifter om texternas närmare innehåll och placering och att exempelvis en cigarettförpackning på den mest synliga ytan ska förses med dels en allmän varningstext som ska täcka av ytan, dels på den näst mest synliga ytan ytterligare en varningstext som ska täcka av den ytan. De bestämmelser som finns i det nya tobaksproduktdirektivet innebär – något förenklat – att varningstexterna – benämnda hälsovarningar i direktivet och i våra förslag – för bl.a. cigaretter ökar i storlek av ytan – dels till av ytan för både fram och baksida som ska täckas med kombinerade hälsovarningar, dvs. bination av text och bild, dels en allmän textvarning och en informationstext som ska täcka av sidoytan. Förändringarna aktualiserar flera frågor som Lagrådet tog upp i sitt yttrande redan i samband med genomförandet av märkningsdirektivet, bland annat frågan om kraven på texter blir så omfattande att de alltför mycket begränsar näringsidkarens möjlighet att förse förpackningarna med egen text. har också i en deklaration framfört att det är osäkert om direktivet kan genomföras med hänsyn till hälsovarningarnas storlek, vilket i ett yttrande instämt i men anfört att utskottet av folkhälsoskäl inte har motsatt sig en omfattning på hälsovarningarna som är svårförenlig med tryckfrihetsförordningen (se 2013/14:KU4y). En tobaksförpackning är en tryckt skrift på samma sätt som en dagstidning. Hälsovarningar som upptar av en förpacknings yta utgör givetvis det dominerande inslaget i förpackningens framtoning. Möjligheten att uttrycka ett budskap i den tryckta skriften blir på det sättet kraftigt begränsad. Å andra sidan är tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde begränsade av lagarnas ändamål som det beskrivs i lagarna, nämligen att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Detta har i tillämpningen inneburit att vissa områden har ansetts falla utanför grundlagarnas skyddssfär, även om lagstiftningen formellt har kunnat tillämpas. När det gäller förekomsten av saklig information på det kommersiella området – exempelvis varningstexter på förpackningar – synes det i och för sig vara okontroversiellt att kunna reglera dessa även om förpackningarna i och för sig är att betrakta som tryckta skrifter och därför omfattas av tryckfrihetsförordningens formella tillämpningsområde. Skälet till detta är att saklig information i kommersiella förhållanden normalt sett anses falla utanför grundlagarnas syfte och därmed är möjlig att reglera i lag utan att grundlagarna hindrar detta. Detta undantag aktualiseras ofta i samband med förhandlingar om EU-rättsakter där det ställs krav på att olika produkter ska förses med viss information och krav på hur denna information ska vara utformad. Att det som en utgångspunkt är en tillåten inskränkning står också i överensstämmelse med att det ända förekommit varningstexter på förpackningar utan stöd av ett undantag i grundlagen. uppdrag innefattar i och för sig frågeställningen om denna situation bör regleras genom en undantagsbestämmelse, men uppdraget måste närmast ses som en kodifiering av gällande rätt. Även om reklam och marknadsföring generellt sett omfattas av yttrandefriheten enligt grundlagarna har i praxis utpräglat kommersiell reklam allmänt sett ansetts falla utanför grundlagarnas skydd. Ett reklambudskap som har ett rent kommersiellt syfte och avser rent kommersiella förhållanden kan därför regleras och bedömas i vanlig lag. Det har dock ansetts tveksamt om det gått att förena tryckfrihetsförordningens bestämmelser med bland annat generella förbud mot kommersiell reklam för vissa varor och generella förbud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter. För att undanröja sådana tveksamheter finns det uttryckliga delegationsbestämmelser i tryckfrihetsförordningen som kan anses vara av intresse. Stadganden i lag får meddelas dels om förbud mot kommersiell annons som meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutningen till EU, dels om kommersiell annons som används i marknadsföring av alkohol eller tobak eller om det vid marknadsföring av andra varor än tobak förekommer sådana varukännetecken som är i bruk för, registerat för eller inarbetat för en sådan vara (1 kap. 9 § punkterna 1–3). Tobaksproduktdirektivet utökar varningarna i den tryckta skriften till – för cigaretter – en kombination av text och bild som ska täcka av båda sidor på förpackningen. Frågan är om den förändringen, från 30 resp. av ytan till , innebär att regleringen skulle stå i strid med grundlagarna? Utgångspunkten för den bedömningen är, som nämnts , att rent kommersiella budskap faller utanför skyddsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I förhållande till grundlagarna har frågan om förbud mot viss marknadsföring av just tobaksprodukter dessutom delegerats genom bestämmelsen i 1 kap. 9 § 1 p tryckfrihetsförordningen som ger möjlighet att i lag förbjuda kommersiell annons i den mån den används vid marknadsföring av tobaksvaror. Möjligheten har utnyttjats i tobakslagen (14–14 a §§) som stadgar ett förbud mot kommersiella annonser i tryckta skrifter. En förpackning är visserligen inte en kommersiell annons (prop. 2001/01:162 s. 54), men det har ansetts möjligt att reglera innehållet på förpackningar inom ramen för det undantag för kommersiell marknadsföring som växt fram i praxis. Med stöd av detta undantag har bestämmelsen i 9 a § tobakslagen, som begränsar användandet av texter, varumärken etc. på tobaksförpackningar, ansetts möjlig (prop. 2001/02:162 s. 54). Utredningen anser att det finns ett utrymme för utökningen av ytan för varningstexter, särskilt med beaktande av att det rör sig om förpackningar av cigaretter och rulltobak, dvs. produkter som har en väl dokumenterat skadlig inverkan på människors hälsa. Folkhälsoskälen gör sig därför mycket starkt gällande. De skyddsintressen som skulle komma i konflikt med en ökad storlek på hälsovarningen, såvitt utredningen kan bedöma, är alltså inte det intresse som tryckfrihetsförordningen primärt är satt att värna – möjligheten att uttrycka det fria ordet. Redan en inskränkning enligt nu gällande regler hade varit otänkbart i en annan typ av tryckt skrift. Det intresse som skulle kunna komma att trädas förnär är i stället möjligheten för näringsidkaren till marknadsföring och varukännetecken på förpackningen och denna möjlighet är som framgår ovan redan starkt begränsad. Ökningen av ytan för varningstexter från har inte den effekten att möjligheten att använda varumärken eller andra kännetecken hindras. Tillverkare har således även fortsättningsvis möjligheten att använda sitt kännetecken på förpackningar. Även om ytan för varningen alltså ökar i storlek är det sammanfattningsvis utredningens bedömning att de ändringar för de kombinerade hälsovarningar som tobaksproduktdirektivet kräver inte bör stå i strid med de svenska grundlagarna. Detsamma gäller för övriga hälsovarningar, dvs. de som inte utgörs av en kombination av text och bild utan bara består av text och som ska användas på andra tobaksprodukter än cigaretter och rulltobak. Av Lagrådets yttrande över förslagen som föranleddes av märkningsdirektivet framgår att för att ett påbud om viss text ska tolereras från tryckfrihetsmässig synpunkt bör det krävas att det inte rör sig om texter av åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär (se a. prop. s. 53). Vad gäller budskapet i texterna kan man med fog hävda att innehållet inte i nämnvärd omfattning skiljer sig från det som redan finns . Texternas lydelse är i det närmaste likalydande med vad som redan följer av märkningsdirektivet och föreskrifter. Vid sådana förhållanden är det svårt för att göra gällande att innehållet skulle vara grundlagsstridigt, särskilt eftersom den frågan lyftes i det förra lagstiftningsärendet. går det inte att bortse ifrån att innehållet i en kombinerad hälsovarning till sin natur är opinionspåverkande, även om budskapet baseras på medicinsk forskning och framförs av väl underbyggda folkhälsoskäl. Gränsdragningen mellan vad som kan anses vara sakinformation och vad som är opinionsbildning är inte okomplicerad. Å andra sidan är cigaretter och rulltobak som produkter mer skadliga vid exponering och det ligger då i sakens natur att varningarna för sådana produkter också måste innehålla ett inslag av opinionsbildning i det att det finns en önskan att få folk att sluta röka. Det ligger i varningens grundläggande karaktär, eftersom det är ett centralt uttalat folkhälsomål att få konsumenterna att avstå från användningen av tobak. Dessa folkhälsoaspekter ligger till grund inte bara för nationell lagstiftning i tobakslagen utan även för både märkningsdirektivet och tobaksproduktdirektivet. Så länge budskapen i texterna är sakligt grundade bör den sakinformationen därför kunna redovisas i varningarna, även om ett syfte också är att få konsumenterna att avstå från tobaksbruk. Detta är också den ståndpunkt som har legat till grund för lagstiftningen . En förändring i förhållande till tidigare reglering är att de kombinerade hälsovarningarna innehåller både text och bild. Bildbiblioteket som presenterats i den tilläggsakt som är föremål för beredning är alltså nytt i förhållande till vad som finns . En bakomliggande anledning till införandet av bilder och text i kombination får anses vara en önskan att tydligare lyfta fram den sakliga textinformation som redan nu redovisas på tobaksförpackningar genom en bild som förstärker budskapet. Texten och bilden i varningarna måste alltså ses i ett sammanhang och det framgår också av hur de kombinerade hälsovarningarna ska utformas att det inte ska förekomma att bilder redovisas utan koppling till en specifik varningstext. Även om bilderna har den effekten att det sakliga textbudskapet förstärks genom bilden, kvarstår det grundläggande, sakliga budskapet i texten. Att texten förstärks med en bild gör med andra ord inte att informationen blir osaklig. Innehållet i de kombinerade hälsovarningarna får därför enligt utredningens uppfattning anses uppfylla de krav på saklighet som ställs upp i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Sammantaget anser utredningen att tobaksproduktdirektivets bestämmelser om hälsovarningar och kombinerade hälsovarningar kan genomföras i lag utan att stå i strid med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Som utvecklas närmare i avsnitt 9.3.2 anser utredningen att den nuvarande ordningen, där frågan om innehållet i varningstexterna delegeras till , är mindre lämplig. Det är en mer ändamålsenlig lösning att möjligheten att utfärda nationella bestämmelser om varningstexter och kombinerade hälsovarningar ligger på regeringen. Utredningen konstaterar att den fråga vi nu har haft att bedöma omfattas av . Den kommittén har ett bredare uppdrag vad avser grundlagsfrågorna och det finns därför anledning att följa resultatet av det arbetet i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Avdelning tre i tobaksproduktdirektivet innehåller ett stort antal bestämmelser som avser e-cigaretter och påfyllningsbehållare och som ska genomföras i nationell lagstiftning. Direktivet är emellertid inte tillämpligt om e-cigaretter omfattas av och rådets direktiv /83/EG (humanläkemedelsdirektivet) eller kraven som anges i rådets direktiv /42/EEG om medicintekniska produkter. Som redovisats i kapitel 4 har med stöd i läkemedelslagen bedömt att e-cigaretter med nikotin – vilket torde vara de enda e-cigaretter som omfattas av tobaksproduktdirektivet – ska klassas som läkemedel och processen förs nu i kammarrätten. Vi kan konstatera att frågan i vad mån e-cigaretter ska bedömas som läkemedel eller falla in under tobaksproduktdirektivet har prövats i olika rättsliga instanser i och bedömts på olika sätt. Exempelvis har tyska och nederländska förvaltningsdomstolar gjort bedömningen att e-cigaretter inte är att betrakta som läkemedel. Det kan finnas skäl att upprätthålla den linje har valt. Den regleringen, som innefattar ett krav på att läkemedlet måste godkännas före försäljning, ställer upp mycket höga krav på bl.a. produktsäkerheten och hanteringen står i överensstämmelse med hur andra nikotinpreparat hanteras i . skiljer sig e-cigaretten från andra nikotinpreparat genom att såväl utformningen som hanteringen associerar till tobaksrökning och ett rökande beteende. Frågan om e-cigaretter och e-cigaretters eventuella effekter blir fortlöpande alltmer belyst och prövad av olika myndigheter och domstolar. Med den hållning valt, dvs. att se e-cigaretter som innehåller nikotin som läkemedel, krävs inga särskilda åtgärder på grund av tobaksproduktdirektivet. anser vi att det inte finns tillräckliga skäl att frångå den intagna ståndpunkten. Det finns då inte heller någon anledning att närmare analysera innehållet i de bestämmelser som avser e-cigaretter i tobaksproduktdirektivet, exempelvis ur ett grundlagsperspektiv. Enligt det resonemang som vi utvecklat i kapitel 4 omfattar tobaksproduktdirektivet endast sådana e-cigaretter som innehåller nikotin. Det innebär att e-cigaretter som inte innehåller nikotin vare sig faller in under tobaksproduktdirektivets reglering eller under reglerna för nikotinläkemedel. Som vi beskrivit i kapitel 4 innebär detta inte att företeelsen inte kan träffas av annan reglering, exempelvis om produktsäkerhet. Med ståndpunkten att e-cigaretter som innehåller nikotin ska omfattas av läkemedelslagstiftningen regleras cigaretterna som ett nikotinläkemedel på samma sätt som andra sådana läkemedel. Teoretiskt sett skulle det kunna inträffa att en e-cigarett innehåller nikotin men endast i så låg dos att den inte är verksam. Den gränsdragningen får i förekommande fall utmejslas för det fall sådana behov skulle uppkomma. Tobaksproduktdirektivet kan inte anses omfatta e-cigaretter med så låg halt av nikotin att nikotininnehållet inte har någon verkan. Utredningens utgångspunkt är att e-ciga- retter som innehåller nikotin omfattas av läkemedelslagstiftningen. Genom kammarrättens inhibitionsbeslut är det emellertid fritt att sälja sådana e-cigaretter i utan att dessa produkter är föremål för någon som helst reglering. Skulle ett avgörande i kammarrätten gå i samma riktning som inhibitionsbeslutet indikerar, aktualiseras krav på ändringar i tobakslagen och ett genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser där eller på annat sätt. Det är inte heller en ändamålsenlig lösning att frågan är föremål för en utdragen rättslig process med den osäkerhet som det innebär. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande att hantera frågan om begränsningen i tobakslagen för tobaksrök i rökfria miljöer även ska omfatta andra tobaksrelaterade produkter, exempelvis e-cigaretter. Det kan i det sammanhanget finnas anledning för oss att återkomma till frågan hur e-cigaretter lämpligen bör regleras. Örtprodukter för rökning, m.m. Tobakslagen reglerar bruk av tobak och tobaksrök. Lagen innehåller inte en samling definitioner trots att märkningsdirektivet innehåller definitioner av såväl tobaksvaror, tjära, nikotin, tobak och ingrediens. Vid införlivandet av direktivet gjorde regeringen bedömningen att några sådana definitioner inte borde införas i tobakslagen, eftersom innebörden av dessa begrepp är väl etablerade i svensk rätt. Artikel 2 i tobaksproduktdirektivet tar upp 41 olika definitioner av begrepp och företeelser.