sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — tillsatte en arbetsgrupp som hade till uppgift att göra en översyn av regeringens sjukförsäkringsreformer samt att lägga fram förslag till förändringar i sjukförsäkringen. Arbetsgruppen diskuterade bland annat behovet av att stärka legitimiteten och förtroendet för socialförsäkringen och dess administration. Det skulle gå att lita på att reglerna tillämpades rättssäkert och enhetligt. I departementspromemorian288 diskuterades bland annat möjligheten att utvidga det allmänna ombudets roll. Ett förslag från arbetsgruppen var att inrätta ett fristående försäkringsombud vid . Uppdraget för ett sådant ombud skulle vara att värna socialförsäkringssystemet i dess helhet. Försäkringsombudet skulle kunna överta det allmänna ombudets uppdrag och även utgöra ett ombud för de försäkrade och ta emot deras klagomål. Försäkringsombudets styrka vore att opartiskt och fristående se till helheten i systemet. Försäkringsombudet skulle rent organisatoriskt kunna utgöra en egen självständig enhet inom myndigheten direkt under generaldirektören. Under det fristående försäkringsombudet kunde det inrättas personliga lotsar, som 286RÅ 2010 ref 107. 287Högsta förvaltningsdomstolen, mål 3527-14, prövningstillstånd . 288Ds 2011:18, Översyn av socialförsäkringen – förslag till förbättringar. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen skulle ha till uppgift att hjälpa de försäkrade med personligt stöd, information och rådgivning 289 I sitt remissvar ställde sig negativ till förslaget om fristående försäkringsombud och personliga lotsar.290 Även ISF var kritisk till förslaget.291 Förslagen angående försäkringsombud och lotsar har inte genomförts. 11.3.2Ett förstärkt allmänt ombud Regeringen gav ISF i uppdrag att bedöma om det allmänna ombudets roll vid och kunde förändras i syfte att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration regleringsbrev. ISF:s huvudsakliga slutsats blev att det allmänna ombudet skulle behålla sitt nuvarande uppdrag, det vill säga att driva fram vägledande domstolsavgöranden. Det allmänna ombudet behövde dock stärkas i sin nuvarande funktion och bli självständigare, effektivare och tydligare. ISF gav följande förslag på åtgärder för att åstadkomma ett effektivare arbetssätt: –”Det allmänna ombudet bör i samråd med och utarbeta tydliga rutiner för hur ombudet ska informera om vilka ärenden som ombudet vill få del av.” –”och bör i samråd med det allmänna ombudet utarbeta enhetliga och tydliga rutiner för hur myndigheterna ska säkerställa att de beslut som det allmänna ombudet efterfrågar, skickas till ombudet.” –”Det allmänna ombudet bör utveckla rutiner för att informera de handläggare som skickar in beslut om varför ombudet bedömer att beslutet ska överklagas eller inte (återkoppling).” 289Ds 2011:18 s. 119 ff. 290Försäkringskassans yttrande över promemorian Översyn av sjukförsäkringen – förslag på förbättringar (Ds 2011:18), , Dnr . 291ISF:s remissyttrande över Översyn av sjukförsäkringen – förslag till förbättringar (Ds 2011:18), , Dnr 2011-82. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen –”Det allmänna ombudet bör även tillsammans med och ta fram en strategi för att sprida information om ombudets verksamhet och roll hos myndigheternas handläggare.” –”Det allmänna ombudet borde vidare uppmärksamma intresseorganisationer och andra aktörer inom socialförsäkringsområdet på att de kan kontakta ombudet om rättsfrågor, som borde bli föremål för rättslig prövning.292 ISF gav följande förslag på åtgärder för att öka självständigheten för det allmänna ombudet: –”Det allmänna ombudet bör inrättas som en egen myndighet, med egna handläggare. Myndigheten bör samlokaliseras med en eller flera myndigheter.”293 294 ISF gav följande förslag på processuella åtgärder: –”Det allmänna ombudet bör ha möjlighet att överklaga förvaltningsrätts- och kammarrättsdomar, i mål där ombudet inte tidigare varit part och där eller inte kan eller vill överklaga.” –”Det allmänna ombudet ska ges rätt att föra en så kallad fastställelsetalan. Det allmänna ombudet behöver i sådana fall inte yrka ändring av underinstansens dom för att kunna överklaga. I stället ska domen kunna överklagas med yrkandet att den ska fastställas.”295 uppgav i sitt svar till regeringen att ISF:s förslag var intressanta, men att de behövdes utredas ytterligare och kompletteras med en konsekvensutredning. delade inspektionens uppfattning om att det allmänna ombudets huvuduppgift alltjämt skulle vara att driva fram vägledande domstolsavgöranden. 292ISF 2012:11 Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen, s. 47 ff. 293ISF 2012:11 s. 51 ff. 294ISF lämnade inte något förslag på lämplig myndighet att samlokalisera med. 295ISF 2012:11 s. 39 ff. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen Frågan om hur det allmänna ombudet skulle organiseras borde enligt utredas i ett större sammanhang beträffande samtliga allmänna ombud. Om ombudet blev en egen myndighet skulle det dock i praktiken bli ytterligare en tillsynsmyndighet. ifrågasatte starkt den pågående utvecklingen mot inrättande av nya tillsynsmyndigheter för att lösa problem som myndigheterna själva borde ta ansvar för. instämde dock i att det behövdes lagändringar för att råda bot på att mål ofta stannade i förvaltningsrätten. framförde också att myndigheten alltid överklagar domar av principiellt intresse i de mål där myndigheten gjort bedömningen att det gick att få prövningstillstånd. Det fanns därför inte något behov av att ge ombudet möjlighet att överklaga förvaltningsrätts- och kammarrättsdomar i mål där ombudet inte tidigare varit part och där valde att inte överklaga. När det gällde frågan om hur rutiner skulle utarbetas för att säkerställa att det allmänna ombudet fick del av intressanta beslut ansåg att detta inte var lämpligt att styra centralt. Risken fanns att (rent teoretiskt) skulle kunna påverka vad som skickades till det allmänna ombudet. Myndighetens handläggare ska i stället rätta sig efter den information som ges i internmeddelandena på intranätet. hade för avsikt se över behovet av att förtydliga och komplettera informationen på intranätet samt ge information till nyanställda angående det allmänna ombudets verksamhet.296 uppgav i sitt svar till regeringen att det allmänna ombudet hade ett mycket viktigt uppdrag och att funktionen alltjämt behövdes. Den praxisbildande funktionen behövde dock stärkas. Myndigheten ställde sig bakom ISF:s förslag angående självständighet, mandat och arbetssätt. var även positiv till förslaget att låta myndigheten vara en egen myndighet. Myndigheten ställde sig också bakom de olika förslagen avseende det allmänna ombudets utökade överklagandemöjligheter. Myndigheten var dock tveksam till att ge det allmänna ombudet möjlighet att föra en 296 svar på Inspektionen för socialförsäkringens rapport 2012:11 Ett förstärkt allmänt ombud. Dnr 35576–2012. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen SOU 2015:46 fastställelsetalan då det var tveksamt om något behov av detta förelåg.297 De av ISF föreslagna åtgärderna har inte genomförts, men regeringen har överlämnat rapportens slutsatser och förslag till denna utredning. (SOU 2014:76) Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen behandlade bland annat frågan om en så kallad ”prejudikathiss” inom förvaltningsrätten. För tingsrätterna finns enligt 56 kap. 13 § en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av . I utredningen behandlades om något liknande kunde införas inom förvaltningsprocessen generellt för många områden. Som exempel gavs bland annat det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Ombudet skulle till exempel med en sådan regel kunna yrka att förvaltningsrätten skulle hänskjuta en prejudikatfråga till och få den besvarad redan innan förvaltningsrätten avgjorde själva målet. Utredningen föreslog dock inte att någon prejudikathiss skulle införas. Anledningen till detta var att det inte fanns särskilt många mål där det fanns en tydligt ren rättsfråga som lämpade sig för en prejudikathiss.298 Under arbetet med denna utredning har SOU 2014:76 remissbehandlats. 11.4Vilka hinder möter det allmänna ombudet? Enligt direktiven ska utredningen överväga det allmänna ombudets behov av resurser, dess organisatoriska placering, återrapporterings- krav och behov av ett förtydligat uppdrag. I det följande avsnittet kommer utredningen att analysera vilka problem och hinder utredningen ser för det allmänna ombudet. 297Pensionsmyndighetens svar på ISF:s rapport 2012:11, Datum . 298SOU 2014:76 Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål, s. 393ff och 423 ff. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen utredningens resonemang tjänar de tidigare förslag som beskrivs i avsnitt 11.3. 11.4.1Varför behövs ett allmänt ombud? För att kunna analysera behoven av ett förtydligat uppdrag kommer utredningen att börja med frågan varför ett allmänt ombud behövs. Visserligen framgår det inte av direktiven att frågan ska utredas, men utredningen anser att frågeställningen är ett bra avstamp för resonemang om hur ombudets uppdrag ska förtydligas. har det allmänna ombudet fått upp två mål i . har fått upp betydligt fler mål i domstolen på egen hand. Det gör att utredningen ställer frågan om ett allmänt ombud fortfarande behövs. Fyller det någon funktion eller klarar sig och lika bra på egen hand? Prejudikatbildning är viktigt i ett rättssystem. Prejudikat leder till att rättstillämpningen blir enhetlig och likformig. Rättsskipningen blir tydligare och bedömningen av rättsliga frågor underlättas, vilket leder till förutsägbarhet och stabilitet i socialförsäkringen. Socialförsäkringen är dessutom av stor statsfinansiell betydelse. En för generös tillämpning av socialförsäkringen leder till en dålig hushållning av statens resurser som många människor får sin försörjning via socialförsäkringen. Det är inte möjligt att utforma lagstiftningen så att alla olika tänkbara situationer förutses och samtliga oklarheter undanröjs. Prejudikatbildningen utgör därför ett mycket betydelsefullt komplement till lagstiftningen. En snabb prejudikatbildning tillför dessutom lagstiftaren underlag för att bedöma om en lagstiftning uppfyller de uppställda målsättningarna eller om den ger upphov till inte avsedda effekter och därför behöver ses över. Vidare har praxisbildningen en central betydelse inom unionsrätten. I är den största måltypen social Det allmänna ombudet för socialförsäkringen Svenska domstolar kan begära ett förhandsavgörande från om hur en viss fråga ska tolkas. Ombudets roll i praxisbildningen Syftet med det allmänna ombudet var vid dess tillkomst att ombudet skulle bidra till en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringen på områden där behov av prejudikat var särskilt stora. I de tidigare utredningarna har utgångspunkten varit att det allmänna ombudets uppgift var viktig och utredningen delar den bedömningen. Men om det inte finns förutsättningar att bidra till praxisbildningen saknar det allmänna ombudet en legitim grund. Utredningen återkommer till detta. Det är viktigt för tilltron till och legitimiteten för socialförsäkringens administration att det finns ett allmänt ombud som kan uppträda som part i mål som är intressanta för praxisbildningen. Fördelen med ett allmänt ombud är att detta kan förhålla sig helt självständigt till grund- eller omprövningsbesluten. Ombudet behöver inte försvara eller beslut, vilket kan bidra till en större saklighet och opartiskhet i processen. Ombudet är heller inte bundet i sin processföring av myndigheternas rättsliga ställningstagande utan kan ha en annan åsikt om hur en rättslig fråga ska lösas. I Ds 2011:18 Översyn av socialförsäkringen – förslag till förbättringar fördes ett förslag fram som gick ut på att det allmänna ombudet skulle bli ett fristående organisatoriskt försäkrings- ombud299 samt även utgöra ett ombud för de försäkrade. Förslaget innebar att ombudet skulle få ytterligare en uppgift utöver arbetet med att driva mål i domstol. Utredningen ser inte att ett utökat uppdrag är förenligt med ombudets uppgift att överklaga beslut till domstol. I ett sådant arbete ingår även att överklaga till nackdel för den enskilde. Denna uppgift ser utredningen som oförenlig med rollen att vara ett försäkringsombud för enskilda som närmast syftar till att ta tillvara de försäkrades rätt. 299 Försäkringsombudet föreslogs vara placerat hos . Det allmänna ombudet för socialförsäkringen Kan annan befintlig myndighet överta ombudets uppgifter? Ett alternativ, som inte har diskuterats i tidigare utredningar, är om det går att behålla det allmänna ombudets uppgifter, men avskaffa själva ombudet och låta en myndighet sköta uppdraget inom ramen för sin löpande verksamhet. På RFV:s tid var det ju myndigheten som uppträde som part i domstol. När det allmänna ombudet inrättades fanns inte någon alternativ myndighet att ge uppdraget åt. finns till exempel ISF, som skulle kunna uppträda som part i domstol och överta det allmänna ombudets uppgifter. Det finns för- och nackdelar med att låta en annan myndighet överta ombudets uppgifter. Ansvaret för att driva praxisbildningen kommer då att ligga på en myndighet och inte en utsedd person, vilket leder till en mindre sårbar konstruktion. Vid sjukdom kan till exempel flera personer dela på arbetet och arbetet behöver inte stanna upp i väntan på att ett nytt ombud utses. Det finns emellertid inte så många alternativa myndigheter att ge uppdraget åt. Inom socialförsäkringsområdet finns det bara ISF som skulle kunna överta ombudets uppgifter. ISF utövar bland annat systemtillsyn över och . Om en myndighet både har en tillsynsuppgift och en uppgift att driva intressanta mål för praxisbildningen i domstol finns det risk för att myndigheten får dubbla roller och att dessa kommer i konflikt med varandra. Inspektionen skulle till exempel kunna driva en ståndpunkt i domstol utan att nå framgång där. Inspektionen skulle sedan behöva gå emot sina tidigare ställningstaganden i tillsynsverksamheten för att följa domstolens avgörande. Det är viktigt att upprätthålla en skillnad mellan tillsyn och processföring. Att låta ISF, som myndighet, överta det allmänna ombudets uppgifter är inte förenligt med inspektionens uppdrag som tillsynsmyndighet. Utredningens slutsats är därför att det inte finns någon befintlig myndighet som kan överta ombudets uppgifter. Vilka blir konsekvenserna om ombudet skulle avskaffas? Om det allmänna ombudet avskaffas skulle det inte längre finnas någon som skulle kunna överklaga gynnande beslut. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen kontrollera att beslutsmyndigheterna inte är för frikostiga i sin bedömning bör i så fall ligga på de beslutande myndigheterna själva, med hjälp av ISF:s tillsyn. För frikostiga beslut kan snabbt leda till stora kostnader för samhället. Om domstolarna inte kan pröva om lagstiftningen tillämpas för generöst utifrån lagstiftarens intentioner är ny lagstiftning alternativet för att beskära en för frikostig bedömning. Lagstiftning kan ta än en domstolsprövning och kan också vara dyrare. Ombudets fördel är att det kan agera fortare än vad lagstiftning kan göra. Områdets natur är också sådant att många av de försäkrade inte orkar eller förmår driva rättsliga processer. Det allmänna ombudet kan också yrka att domstolen ska inhämta ett förhandavgörande från i en fråga som rör unionsrätten. Om det allmänna ombudet avskaffas finns det risk för att praxis inte utvecklas inom hela socialförsäkringsområdet utan bara delvis. Utredningens uppfattning är således att ett allmänt ombud alltjämt fyller en viktig funktion för praxisbildningen inom socialförsäkringen. Det allmänna ombudet behövs för att underlätta domstolarnas arbete med prejudikatbildningen inom socialförsäkringen eftersom ombudet kan överklaga ett beslut både till fördel och till nackdel för den försäkrade. Som utredningen ser det har det allmänna ombudet också ett starkt symbolvärde. Att det finns ett ombud sänder signaler om att det är angeläget att arbeta med praxis inom socialförsäkringen. Det allmänna ombudets uppgifter framgår inte av författning. Utredningen kommer i avsnitt 12.2 att återvända till frågan om behov av ett förtydligat uppdrag för ombudet och hur detta i så fall skulle kunna se ut. 11.4.2Vad behövs för att få fram fler prejudikat? Utredningen har ovan redogjort för varför det finns ett behov av ett allmänt ombud. Förutsättningarna för det allmänna ombudet behöver dock stärkas och utvecklas. I annat fall blir ombudets verksamhet tämligen marginell. Det är angeläget att en förändring som skapar möjlighet för utveckling av praxis inom socialförsäkringsområdet genomförs. En sådan förändring skulle Det allmänna ombudet för socialförsäkringen också bidra till att förtroendet för såväl socialförsäkringen som och ökar. från förvaltningsrätten har ett lågt värde när det gäller att skapa vägledande praxis. Även kammarrättsavgöranden har en begränsad praxisbildande effekt. Kammarrätterna kan till exempel bedöma samma juridiska fråga på olika sätt. För att ett avgörande i domstol ska få ett tydligt genomslag i eller rättstillämpning krävs därför att frågan prövas av . För att få fram fler prejudikat kan man arbeta med en rad verktyg. En viktig faktor är antalet överklaganden som det allmänna ombudet åstadkommer. Det är Högsta förvaltnings- domstolen som ensam avgör om ett överklagande är av vikt för rättstillämpningen och ska prövas i sak. Det är därför inte möjligt att med säkerhet påstå att fler överklaganden självklart leder till fler vägledande domar, men om antalet överklaganden ökar kommer också domstolen att få ett större urval av mål att välja bland. Att fler överklaganden prövas av de högre instanserna är också i sig en nödvändig förutsättning för att fler domar ska meddelas. Men praxisbildande handlar inte bara om antalet mål utan även om processen att identifiera en intressant olöst rättsfråga och att få denna väl utredd genom att många olika argument för eller emot en lösning diskuteras. Utredningen ser att ombudets arbete bedrivs i två olika steg. I det första steget måste ombudet identifiera och välja vad ombudet ska överklaga. I det andra steget uppträder ombudet som part i domstol. Nedan redogör utredningen för vilka problem som har identifierats i respektive steg. Innan ett beslut överklagas till förvaltningsrätten Hur kan påverka ombudet? För att det allmänna ombudet ska ha en möjlighet att driva mål i domstol måste ombudet identifiera lämpliga beslut att överklaga. Utredningen har urskilt faktorer som motverkar ombudets möjligheter att hitta lämpliga beslut att överklaga. Vid allmänna ombudets inrättande ansåg lagstiftaren att det var viktigt att det allmänna ombudets självständighet garanterades i Det allmänna ombudet för socialförsäkringen förhållande till och sedermera . Myndigheterna ska inte kunna styra vad ombudet väljer att överklaga. Det skulle till exempel kunna ligga i intresse, rent teoretiskt, att en viss fråga inte kom under domstols prövning, eftersom det finns risk för att domstolens avgörande i så fall resulterar i stora olägenheter för myndigheten.300 I valet av vad som ska överklagas kan det således uppstå en konflikt mellan och ombudet, där ombudets självständighet kan sättas på prov. Att vara ett allmänt ombud innebär att ensam driva praxisfrågor, vilket kan leda till en utsatt position i en omgivning som inte delar ombudets bedömning. Det är också så att det är generaldirektören för som beslutar om ombudets lön. Rent teoretiskt skulle generaldirektören kunna belöna eller bestraffa ombudet i lönesättningen utifrån vilka mål ombudet väljer att överklaga. Vidare kontrollerar det allmänna ombudets resurstilldelning. Ombudet har inga egna handläggare utan är i sitt arbete beroende av tjänstemän på . Dessa kan skriva överklagande till domstol i ombudets namn och utifrån ombudets anvisningar. Det är också tjänstemän från , som den försäkrade kan möta vid domstols- förhandlingar, där det allmänna ombudet är part. Situationen skulle till exempel kunna uppstå, rent teoretiskt, att ombudet väljer att överklaga ett beslut som kommer att innebära en stor arbetsinsats som drar ner på handläggarstödet eftersom myndigheten inte är intresserad av att få ett klargörande i rättsfrågan. Ombudet skulle då få svårt att driva domstolsprocessen på det sätt som ombudet finner behövligt. Det allmänna ombudet är alltså i sitt arbete beroende av att tillgodoser dennas behov av resurser. Det är viktigt att framhålla att det i utredningen inte har framkommit någon konkret situation där ovidkommande hänsyn har tagits. Både det allmänna ombudet och framhåller att samarbetet fungerar bra. Resonemanget är snarare av principiell karaktär. 300 Exempel på detta är RÅ 2004 ref. 54 där tvingades till ett mycket omfattande och resurskrävande utredningsarbete. Avgörandet tillkom före det allmänna ombudets inrättande. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen Begränsningar i ombudets arbetssätt Utredningen ser vidare att det finns begränsningar i ombudets arbetssätt. Ombudet efterlyser intressanta beslut att överklaga på intranät, men ombudet kan inte kontrollera att alla relevanta beslut verkligen skickas till ombudet. I denna del var ISF:s förslag att ombudet och Försäkrings- kassan/på central nivå skulle samarbeta och utveckla tydliga riktlinjer. Utredningen ser dock att ett sådant samarbete rent teoretiskt kan innebära att Försäkrings- kassan/kan styra vilka beslut ombudet får tillgång till. Frågan om vilka rutiner ombudet och /ska ha för att säkerställa att ombudet får del av intressanta beslut är inte något som behöver regleras i lag eller förordning. Bäst vore om ombudet på något sätt på egen hand kunde söka efter lämpliga beslut att överklaga. I nästa kapitel återkommer utredningen med förslag på hur det allmänna ombudets behov av information ska kunna tillgodoses. En annan begränsande faktor är att det inte finns någon utsedd ersättare under ombudets semester eller för det fall att ombudet blir sjukskriven . Om ombudet inte kan arbeta kommer ombudets arbete således att avstanna. Även här lämnas förslag i nästa kapitel. Ombudet ska överklaga beslut från två myndigheter En annan aspekt är att det allmänna ombudet är placerat hos som ombudet även ska bevaka och överklaga beslut från . Här ser utredningen att det finns en risk för att beslut får mindre uppmärksamhet från det allmänna ombudet. Det finns vidare risk för att anställda inte i tillräckligt hög grad uppmärksammar ombudet på intressanta beslut att överklaga. Detta skulle kunna lösas med att får ett eget ombud, men en sådan konstruktion löser inte de grundläggande problemen med hur ombudets självständighet gentemot ska garanteras. Utredningen kommer i avsnitt 12.3 att återkomma till förslag på organisatorisk placering av ombudet. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen Efter att ett beslut har överklagats till förvaltningsrätten Målen ”fastnar" i underinstanser En förklaring till att målen inte når är att målen så att säga ”fastnar” i underinstanserna på grund av processuella regler, vilket ISF lyfte fram i sin rapport.301 Det finns olika typer av partsställningar (se nedan) och beroende på hur förvaltningsrätten/kammarrätten dömer påverkar det i sin tur vem som kan överklaga avgörandet.302 Enligt förvaltningsprocessrättsliga regler får en part som huvudregel bara överklaga ett avgörande om det har gått parten emot.303 Den vanligaste typen är mål där den enskilde överklagar ett beslut av eller till exempel i syfte att få rätt till en förmån. I sådana mål finns det två parter i samtliga instanser, den enskilde och beslutsmyndigheten. Den part som förlorar i förvaltningsrätten kan överklaga vidare till kammarrätten.304 Det allmänna ombudet kan också överklaga eller beslut och ombudet kan göra detta både till nackdel och till fördel för den enskilde. Om det allmänna ombudet väljer att överklaga eller beslut blir ombudet i stället för myndigheten part i målet i samtliga instanser.