sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — Regeringen bör också aktivt delta i uppföljningen genom att ta del av hur genomförandet löper, vilka resultat som uppnås och i en löpande dialog med de programansvariga säkerställa att målen nås. En annan viktig resurs i uppföljningen är forskarvärlden. Programmet bör följas av en forskare enligt en fastlagd plan. Utredningen vill påpeka att då man använder modellen med så kallad följeforskning är det viktigt att ta lärdom av de, positiva och negativa, erfarenheter av följeforskning i offentlig verksamhet som tidigare gjorts. Då inte minst i arbetet med . Programrådet får också en viktig uppgift i uppföljningen av programmet. Inte minst blir dess roll viktig då det, genom sin breda sammansättning, kan ge de utomståendes perspektiv på verksamheten. En av rådets uppgifter bör vara att avge en årlig rapport om verksamhetens utveckling. Efter programmets fem första år bör rådet presentera en mera genomgripande återrapportering som reflekterar över verksamheten mot bakgrund av de mål regeringen satt upp. 6.4Utvecklingen av programmet sker genom konkreta projekt och myndigheternas medverkan Utredningen har samlat in kunskap och analyserat erfarenheter från olika konkreta exempel på hur systematiska jämförelser används i skilda verksamheter. I betänkandet redovisar vi våra intryck och slutsatser om arbetssättets potential och hur det kan utvecklas och Detta samlade underlag kan förhoppningsvis vara en grund för utvecklingen av programmet. Den verksamhetsnära kompetensen är dock central för uppbyggnaden av ett sammanhållet program för systematiska jämförelser i statsförvaltningen. Programmets utveckling behöver därför bygga på än fler konkreta erfarenheter av att arbeta med metodiken. Utredningen föreslår därför att uppbygganden av programmet sker genom att arbetssättet prövas och utvecklas i konkreta jämförelseprojekt i samverkan med olika myndigheter. I projekten involveras myndigheternas dagliga verksamhet. Den kunskap projekten resulterar i bidrar därigenom till att stegvis bygga statens modell för systematiska jämförelser på en verksamhetsnära och konkret grund. Utredningen vill också understryka det värde som ligger i att programmet bör kunna ses som ett erbjudande till myndigheterna om stöd till fortlöpande utveckling och effektivisering. I avsnitt 5.2 för utredningen en diskussion om olika tänkbara områden som lämpar sig särskilt för att inleda utvecklingsarbetet med systematiska jämförelser. Mot bakgrund av de aspekter vi anser centrala att få belysta i programmets inledande arbete och den diskussion vi tidigare fört föreslår utredningen att regeringen i inriktningsbeslutet för programmet pekar ut ett antal områden. De områden som programmet bör inleda utvecklingsarbetet med är, enligt utredningen, följande: –Tillsynsverksamhet i staten, –Statens lokalförsörjning, –Arbetssätt för ökad integration, –Statens upphandlingsverksamhet, –Statens stöd till forskning och innovation. Dialog med akademi och andra Som poängteras i betänkandet bör utvecklingen av programmet för systematiska jämförelser utvecklas i nära dialog med den akademiska forskningen. När utredningen diskuterar uppföljningen av programmet lyfter vi fram betydelsen av att inkludera forskningen som en resurs. Det finns dock fler delar av arbetet där forskare bör involveras. I förslaget om ett programråd nämns att forskarvärlden bör vara representerad i detsamma. Vi menar också att forskningen har en viktig roll att spela som stöd i regeringens arbete med att formulera utgångspunkterna för programmet. På motsvarande sätt bör de programansvariga dra nytta av den samlade metodkunskap som finns i staten. Till exempel hos andra kunskapsmyndigheter inom analys- och utvecklingsområdet. 6.5Ett gemensamt programansvar hos och Statskontoret I avsnitt 5.11 redovisar utredningen argument för att de mest lämpliga aktörerna att axla ett programansvar är och Statskontoret gemensamt. Utredningen avser inte att upprepa argumenten för denna lösning här. Vi konstaterar att dessa båda myndigheter har de bästa förutsättningarna för att driva programmets utveckling och genomförande. Liksom för att förvalta dess resultat. Det ska dock understrykas att de båda programansvariga myndigheterna behöver ta in ytterligare kompetens i arbetet. Här ser vi främst akademin, andra kunskapsmyndigheter, näringsliv och kommunsektorn som viktiga resurser. Som utredningen tidigare poängterat är det centralt att utvecklingen av programmet sker i dialog och konkret samverkan med de verksamheter som kommer att medverka i programmet. Det föreslagna programrådet får, som sagt, en strategisk roll i utformningen och uppföljningen av programmets verksamhet och kommer, i reell mening, att leda utvecklingen av arbetet. Programrådet har möjlighet att, inom den ram som inriktningsbeslut och resursram ger, initiera insatser för att stärka och utveckla programmet. Rådet får en särskilt viktig roll i uppföljningen av verksamheten och dess resultat. I det programansvar som och Statskontoret ska ha ingår flera olika uppgifter. Under inledningen av programmet ska myndigheterna gemensamt ge regeringen ett aktivt stabsstöd vid utformandet av det konkreta innehållet. När förutsättningarna för programmets genomförande är klargjorda tar och Statskontoret det löpande ansvaret för genomförandet. I detta ingår att, tillsammans med de myndigheter som vill utveckla sin verksamhet med hjälp av systematiska jämförelser, lägga fast den närmare utformningen av de olika processernas genomförande. Som vi understryker ovan i avsnitt 6.4 ska utvecklingsarbetet bygga på verksamhetsnära kompetens och ske stegvis i konkreta jämförelseprojekt. De programansvariga ska ha ett ansvar för att förvalta och vidareutveckla de erfarenheter som jämförelseprojekten ger. Det bör till exempel handla om att förvalta och vidareutveckla användningen av de arbetssätt, nyckeltal och indikatorer som blir resultatet av projekten. Vidare ska de programansvariga myndigheterna samla och tillgängliggöra de resultat och erfarenheter som kan utgöra ett stöd för såväl fortsatt metodutveckling som för lärande inom olika sakområden. I förvaltningsansvaret för programmet ligger också att ge olika former av metodstöd i genomförandet av jämförelseprojekten. Som vi tidigare nämnt kan man inte utgå från att de programansvariga ska ha all den metodkompetens som kan komma att bli nödvändig för att driva processen framgångsrikt. och Statskontoret ska därför ha möjlighet att upphandla olika former av processtöd. Avslutningsvis ska de programansvariga myndigheterna ge regeringen ett stabsstöd i arbetet med en fortsatt utveckling av systematiska jämförelser mot bakgrund av uppnådda resultat. 7 Konsekvenser av förslagen Utredningen har att följa kommittéförordningens (1998:1474) bestämmelser om beskrivningar och beräkningar av förslagens konsekvenser. Utöver dessa bestämmelser ska utredningen enligt direktiven också beskriva förslagens konsekvenser avseende omfattning av administrativt arbete i myndigheterna och i . Utredningens förslag har redovisats i kapitel 6 och i detta kapitel beskriver vi de konsekvenser som kan följa av förslagen. 7.1Förslagen kan leda till en ökad omfattning av administrativt arbete Utredningen föreslår att regeringen inrättar ett sammanhållet permanent program för utveckling av systematiska jämförelser i staten, att utvecklingen av programmet sker i konkreta projekt och att arbetet inleds inom ett antal särskilt utpekade områden. Ett sådant arbete kommer onekligen att medföra att ny och kompletterande information om myndigheternas verksamheter och arbetssätt tas fram inom ramen för programmet. Att ta fram och samla in sådan information kan innebära en ökad uppgiftslämnarbörda för myndigheterna och ökade kostnader. Enligt utredningens bedömning kan omfattningen av administrativt arbete i myndigheterna komma att öka som en följd av förslagen. Vi kan dock inte se att omfattningen av det administrativa arbetet i kommer att öka som en följd av förslagen. Ett utvecklat och stärkt arbete med systematiska jämförelser inom ett antal olika områden kommer att öka det administrativa arbetet inom de myndigheter som direkt berörs av arbetet. Det gäller dels de programansvariga myndigheterna, dels de myndig- heter som kommer att medverka i arbetet med systematiska jämförelser. Ökningen kommer bland annat att ske genom att myndigheternas uppgiftslämnarbörda ökar. Detta eftersom ett framgångsrikt arbete med systematiska jämförelser till viss del förutsätter att de medverkande myndigheterna tar fram ny information om verksamhetens arbetssätt, kostnader och resultat. Antingen genom att det ställs krav på myndigheterna att ta fram sådan information eller genom att myndigheterna själva ser värdet av att ta fram informationen. kan detta driva upp kostnaderna för arbetet med systematiska jämförelser i staten och kostnaderna för de enskilda myndigheternas utvecklingsarbete. Det är dock svårt att bedöma exakt hur mycket omfattningen av administrativt arbete kan komma att öka eftersom det helt beror på hur programmet för systematiska jämförelser utformas i detalj, inom vilka områden som ett arbete med systematiska jämförelser kommer att initieras och med vilken ambitionsnivå de deltagande myndigheterna kommer att bedriva sitt arbete. Vi menar dock att nyttan av ett brett arbete med systematiska jämförelser i staten är större än kostnaden för en ökad omfattning av myndigheternas administrativa arbete. Detta eftersom arbetssättet kommer att medföra ett ökat förändrings- och effektiviseringstryck i förvaltningen och ju mer arbetssättet används desto större förbättringar bör vara möjliga att åstadkomma. Utredningen menar också att ökningen av den administrativa bördan enbart bör bli temporär eftersom en ambition med arbetet måste vara att kontinuerligt ompröva och utveckla den information som behövs för att i ett utvecklande och lärande perspektiv arbeta med systematiska jämförelser. Allteftersom arbetet fortskrider bör informationen att utvecklas, anpassas och förbättras vilket såväl den enskilda myndigheten som staten som helhet kan ha nytta av. Detta eftersom den information som tas fram inom ramen för arbetet med systematiska jämförelser också bör kunna användas för att utveckla regeringens styrning av olika områden och myndigheter. Vi vill också peka på att myndigheternas uppgiftslämnarbörda har varierat och kommer fortsätta att variera . är informationsbehovet stort medan det kommer att vara mindre. finnas goda möjligheter att anpassa myndigheternas uppgiftslämnarbörda till en hanterbar och rimlig nivå. Utredningen vill också understryka att det är viktigt att bygga in en form av kontroll och självkritiskt tänkande i arbetet med systematiska jämförelser så att detta inte leder till en orimlig efterfrågan på ny information, nya indikatorer och nyckeltal samt ständigt nya krav på medverkande myndigheter att ta fram sådan information. För att säkerställa att så också blir fallet bör det tydligt framgå av regeringens beslut om programmets inriktning att arbetet så långt som möjligt ska utgå från och bygga på befintlig information. Ny information ska endast tas fram i undantagsfall. Av beslutet bör också framgå att de programansvariga myndigheterna ska pröva värdet av ny information i förhållande till uppskattad nytta och den kostnad som är förknippad med att ta fram ny information. 7.2Förslagen kan påverka myndigheternas interna styrning och prioriteringar Ett permanent program för systematiska jämförelser i staten syftar till att öka förvaltningens effektivitet. Strävan efter ökad styrbarhet och jämförbarhet genom olika former av mätningar kan dock få motsatt effekt. Det finns därför en risk för att en ökad användning av systematiska jämförelser utifrån nyckeltal och indikatorer kan leda till att de deltagande myndigheternas verksamheter styrs mot andra mål än de som har ställts upp för verksamheten (så kallad målförskjutning). Målförskjutning sker när de indikatorer eller nyckeltal som en organisation använder sig av eller följs upp på blir till mål i sig. En möjlig effekt av detta är att myndigheterna fokuserar på fel saker vilket i sin tur kan snedvrida den interna styrningen och resursfördelningen. Genom historien finns det flera exempel på myndigheter som har fokuserat allt för mycket på det som myndigheten mäts på istället för det faktiska målet för verksamheten. Systematiska jämförelser baserade på felaktigt konstruerade eller felaktigt utvalda nyckeltal kan alltså i värsta fall få till följd att de medverkande myndigheterna börjar lägga resurser på sådant som har betydelse för det som mäts och följs upp inom ramen för processen och inte på det som är viktigt för myndighetens faktiska I ett sådant scenario kommer de medverkande myndigheterna att göra sådant som får dem att framstå som bra och framgångsrika utifrån de aktuella nyckeltalen eller indikatorerna på bekostnad av sådana aktiviteter som skulle tillföra nytta och värde för medborgarna och uppdragsgivaren. Risken för målförskjutning är dock som störst när resursfördelningen är kopplad till enskilda prestationsmått eller indikatorer. Så kommer inte att vara fallet i arbetet med systematiska jämförelser och vi bedömer därför detta som en mindre risk. Vi menar också att det bör vara möjligt att hantera denna risk genom en kontinuerlig diskussion och vid behov omprövning av de nyckeltal och indikatorer som kommer att tas fram och användas inom ramen för arbetet med systematiska jämförelser. I denna problematik ligger också en risk för att ett utvecklat arbete med systematiska jämförelser i staten också kan leda till att förändring och införandet av nya arbetssätt kommer att bli ett mål i sig självt inom förvaltningen. Som vi har redogjort för tidigare är det tämligen vanligt förekommande att organisationer imiterar och försöker efterlikna varandra. Detta trots att nyttan av sådana förändringar som bäst är att betrakta som marginell. En följd av detta skulle kunna bli att myndigheterna genom ett införande av systematiska jämförelser som ett generellt arbetssätt för att driva på utvecklingen av statsförvaltningen blir allt mer lika varandra, men utan att de också blir mer effektiva eller bättre på att nå sina mål. Det skulle till exempel kunna innebära att myndigheterna tar till sig av arbetssätt eller förändrar sina processer på ett sätt som inte främjar måluppfyllelsen eller som ökar kostnaderna för verksamheten. I detta sammanhang är det också viktigt att beakta att förvaltningen och myndigheternas ledningar inte är immuna mot trender och idéer som ligger i tiden. Ett program för systematiska jämförelser skulle därför kunna medföra en risk för att myndigheternas ledningar i större utsträckning än vad som sker tar till sig av och inför managementidéer som ligger i tiden och anses vara moderna. Det viktiga blir i sådana fall inte att verksamheten blir bättre utan att organisationen och dess arbetssätt förändras och att organisationen betraktas som förändringsbenägen, innovativ och modern. Detta på bekostnad av idéer som kanske skulle tillföra mer nytta till verksamheten och dess måluppfyllelse. Vi vill också peka på att det är svårt att överföra ett sätt att arbeta från ett sammanhang till ett annat utan att något förändras i översättningsprocessen. Det en organisation jämför sig med hos en annan verksamhet är alltid en modell av en annan organisations praktik. Det är inte den andra organisationens faktiska praktik. För att jämförelsen ska bli framgångsrik behöver därför den lärande organisationen gå på djupet och försöka förstå den kontext inom vilken den organisation som man vill jämföra sig med verkar. Därutöver behöver den som vill lära sig av en annan organisation förstå hur den praktik som man vill efterlikna ska kunna införas i den egna verksamheten. Ett annat problem har att göra med hur man ser på den egna organisationens identitet och vad det innebär för vem man jämför sig med. Det sägs ofta att organisationer vill efterlikna sådana som är som de själva fast bättre. Om en myndighet uppfattar sig som en modern organisation vilken som helst finns det goda skäl för denna att försöka se ut som andra organisationer som uppfattas som moderna. Detta kan få konsekvenser för vem en myndighet kan tänka sig att jämföra sig med och hämta inspiration från och vilka idéer som en myndighet tar till sig. En myndighet som ser sig själv som vilken organisation som helst kommer sannolikt att jämföra sig med och inspireras av andra organisationer som upplevs som moderna. I vissa fall kan detta få till konsekvens att en myndighet tar till sig idéer och arbetssätt som går emot viktiga förvaltningspolitiska värden. Om en myndighet i stället ser sig som just en statlig myndighet är det dock färre i omgivningen som framstår som möjliga modeller att efterlikna, till exempel verkar det i sådana fall orimligt att försöka efterlikna vinstdrivande privata företag. I stället framstår nog andra statliga myndigheter som mer lämpliga jämförelseobjekt eller förebilder. Har en myndighet en ännu snävare uppfattning om vem den är, till exempel om den uppfattar sig som en konkurrensmyndighet, blir det enbart andra konkurrensmyndigheter som framstår som lämpliga objekt för jämförelse. Båda dessa aspekter – översättningsprocessen och frågan om identitet – måste beaktas och hanteras i det framtida arbetet med systematiska jämförelser i staten om det inte ska leda till försämringar och en snedvriden styrning av myndigheternas verksamheter. Utredningen gör bedömningen att ett sammanhållet program för systematiska jämförelser i staten kommer att behöva mellan tre och fem årsarbetskrafter beroende på vilken fas som programmet befinner sig i. När programmet och arbetet inom de olika områdena är i gång är vår bedömning att det kommer behövas ungefär fyra årsarbetskrafter för att driva programmet och dess arbete. Driftkostnaden för en årsarbetskraft vid är och vid Statskontoret 1 183 000 kronor.101 Kostnaden för fyra årsarbetskrafter blir därmed mellan 4,7 och . Utöver detta behöver de programansvariga myndigheterna även ha vissa resurser för att upphandla konsultstöd och ersättningar för deltagande forskare med mera. Utredningen gör därmed bedömningen att ett program för systematiska jämförelser i staten kommer att behöva ha utvecklingsresurser i storleksordningen under en inledande fas . Finansieringen skulle kunna ske inom ramen för och Statskontorets anslag. Detta skulle dock innebära att de två myndigheterna skulle behöva dra ner på andra delar av sin verksamhet. är det så att arbetet med systematiska jämförelser i staten ska komma hela statsförvaltningen till del. Utredningen menar därför att det finns starka skäl för att kostnaden bör bäras av myndighetskollektivet som helhet. Utredningen menar därför att regeringen bör överväga en finansiering av programmet genom en skärpning av pris- och löneomräkningen. Till dessa kostnader ska också läggas de kostnader som de enskilda myndigheterna kommer att ha för sin medverkan. Dessa kostnader kommer att vara beroende av hur omfattande arbete som de enskilda myndigheterna kommer att bedriva inom ramen för programmet och i vilken utsträckning som en medverkande myndighet kommer att behöva ta fram kompletterande eller helt ny information om sin verksamhet. Eftersom dessa kostnader är beroende av ambitionsnivå och de förutsättningar som råder inom de olika utvecklingsområdena är det inte möjligt att göra 101 Baserat på uppgifterna för och Statskontorets årsredovisningar . någon exakt uppskatting av den totala kostnaden för denna del av arbetet. Detta är dock något som bör följas upp i samband med att programmet utvärderas . För staten kommer föreslagen alltså att innebära en utgift. Exakt hur stor denna utgift blir är dock oklart. Utredningen anser dock att det inte råder några tvivel om att ett arbete med systematiska jämförelser i staten kommer att leda till en effektivare förvaltning. är målet att ett program för systematiska jämförelser i staten ska leda till sänkta kostnader för och ökad kvalitet och effektivitet i myndigheternas stöd- och kärnverksamhet. Utredningen menar att de extra resurser som föreslås för ett program för systematiska jämförelser i staten kommer att kunna tjänas in om genom att förutsättningarna för förbättringar och effektiviseringar i staten förstärks. Det är dock inte möjligt att göra några ordentliga uppskattningar av vilken effekt förslagen kan tänkas ha eftersom effekterna kommer att uppstå i de enskilda myndigheterna och på olika sätt i form av frigjorda resurser eller högre kvalitet i verksamheten. (2007), Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten, AgV 2007:3. & Skärvad, (2014), Integrerad organisationslära, . Camp, (2006), Benchmarking. The search for industry best practices that lead to superior performance, Productivity press. , Tom, Laegreid, Per, Ronnes, . & Rövik, (2005), Organisationsteori för offentlig sektor, Liber. , , , Performance benchmarking in the public sector: The experience, Next steps team, Office of , Cabinet Office, . , (1994), The organizational learning cycle. McGraw- book company. (2013), Vägledning för organisering av ERFA. Erfarenhetsutbyte mellan domstolar baserade på ERFA-modellen. (2014), Årsredovisning 2013 domstolar. Edsbrand, m.fl. (2014), Myndigheters prestationer. , ESV:s föreskrifter och allmänna råd Förordningen (2006:605) om årsredovisning och budgetunderlag. (2005), Nyckeltal för OH-kostnader. Vad är en rimlig kostnad för myndigheternas styrning, samordning och administration?, 2005:3. (2006), Nyckeltal i statlig verksamhet, 2006:31. (2009), Statens verksamhetskostnader i nyckeltal 2008, 2009:28. (2014), It-kostnadsmodell. Ett första steg mot ett gemensamt språk, 2014:50. (2014), Analys - Statliga myndigheters lokaler – utveckling av lokalhyror och areor, 2014:53. , (2014), No quick fix. Policies to support the labor market integration of new arrivals in . Migration policy institute and International labour organization. , , , , , , (2012), Metodpraktikan – Konsten att studera samhälle, individ och marknad, juridik. Europeiska kommissionen (2014), Institution in the framework of European Union policies common twinning manual. Europeiska revisionsrätten (2003), Special Report No 6/2003 concerning twinning as the main instrument to support institution-buil- ding in candidate countries. EY (2014), Benchmarking och benchlearning inom EY:s program. (2010), Årsfakta för . , , (2014), Från lärandets loopar till lärande organisationer. , (1997), International benchmarking – Experiences from countries, Organization for Economic Co- Operation and Development, . (2012), system för kvalitetsutvärdering –2014 Examina på grundnivå och avancerad nivå, Rapport 2012:15. , , (2006), Från hemvävd till invävd – Europeiseringen av svensk förvaltning och politik, Liber. , , , , (2015), Governing the embedded state. The organizational dimension of governance, university press. Karlöf, (2009), Benchmarking – Med lärande för att utveckla företag, organisationer och människor, Liber. Levitt, , . (1988), Organizational learning, Annual review of sociology , 1988, vol. , m.fl. (2012), Öppna jämförelser. Ett styrmedel i tiden eller hur kunde det bli så här? FoU i Väst rapport 2:2012. Myndigheten för vårdanalys (2012), Grönt ljus för Öppna jämförelser? Vårdanalys utvärdering av Öppna jämförelser inom hälso- och sjukvården, Rapport 2012:4. Myndigheten för vårdanalys (2013), Öppnar jämförelser för ökad kvalitet i vård och omsorg om äldre? Vårdanalys utvärdering av Öppna jämförelser av vård och omsorg om äldre, Rapport 2013:2. Newsec (2014), effektivisering, . Noordhoek, (2013), Municipal benchmarking – Organizational learning and network performance in the public sector, Eburon academic publishers. (2013), Government at a glance 2013. 2008/09:1, Budgetpropositionen . 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet. 2009/10:59, Ny myndighetsstruktur på transportområdet.