sou · H3B342 · 2015-04-16 00:00:00 — Det är därför tänkbart att det varit svårt för järnvägsföretagen och andra berörda att förstå innebörden av förslaget på ett sådant sätt att de kunnat ta hänsyn till detta i remissvaren. Beslut om nationell plan Regeringen fastställde den nationella planen . Det gjordes genom ett beslut att fastställa förslag enligt huvudrapporten, med de ändringar i förslaget som angavs i regeringens beslut. Enligt den fastställda nationella planen finns en inbyggd prioritering av medel enligt ovan som innebär att på vissa bandelar kommer inte att kunna komma ikapp med det uppdämda behovet av underhåll och på vissa bantyper kommer det att öka. Det betyder att även om skulle veta vilka åtgärder som behöver vidtas kommer de inte att utföras. Bland de bandelar som inte är prioriterade märks vissa matarbanor för godstrafik som kan vara av betydelse för enskilda industrier och transporter. De ekonomiska ramarna i den nationella planen är ett tak för planperioden som helhet, men den årsvisa fördelningen samt vad anslaget får användas till preciseras av reglerings- 4 TRV 2012/38626. Nationell plan är i förhållande till regleringsbrevet att betrakta som ett inriktnings- och prioriteringsdokument. I budgetpropositionen föreslår regeringen bl.a. hur statens medel ska användas det nästkommande året. Det redovisas också en prognos . Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad har bestämt.5 Anslaget för vidmakthållande av statens infrastruktur får för användas till (vägfrågor är exkluderade i nedanstående uppräkning) trafikledning, drift, underhåll och bärighetsåtgärder på statliga järnvägar, bidrag till anläggningar i anslutning till det kapillära bannätet, eftersök av vilt som varit inblandat i sammanstötning med spårbundna fordon samt polisens administrations- och faktureringskostnader för detta, eventuella böter till följd av försenat genomförande av EU-direktiv, betalning av kvalitetsavgifter och forsknings- och innovationsinsatser inom tranportområdet. Till anslaget följer ett beställningsbemyndigande för att ingå ekonomiska åtaganden som medför behov av framtida anslag till ett angivet högsta belopp för perioden. Bedömningen av medel görs bl.a. efter budgetutrymmet, och prioritering av åtgärder inom det utrymmet ska göras bl.a. hos efter den inriktning som regeringen beslutat i nationell plan. lämnar sitt budgetunderlag till regeringen. I budgetunderlaget ska , på samma sätt som övriga myndigheter, redovisa hur myndigheten avser att använda de tilldelade och prognosticerade anslagsmedlen till det som det tilldelats för. Några äskanden eller behov av medel redovisas inte i budgetunderlag, eftersom den årliga ramen i praktiken bedömts i budgetpropositionen året innan utifrån hur stort utrymme regering och riksdag bedömt att 5 7 § 9 kap. regeringsformen. det finns i statens budget för t.ex. drift, underhåll och reinvesteringar. Det utrymmet ska inte basera sig på det bedömda behovet av medel för en viss standard på banan, utan anger ramen under vilken underhållsåtgärderna får prioriteras utifrån riktlinjerna i nationell plan. Regeringen fastställer myndighetens tilldelning av anslagets storlek i regleringsbrevet till . En myndighet ska använda statens medel för det ändamål som anslaget anger. Under anslagsposten 1:2 Vidmakthållande av statens transportinfrastruktur finns anslagsposten 2.1 Drift, underhåll och trafikledning på järnväg. får användas till trafikledning, drift, underhåll och reinvesteringar på det statliga järnvägsnätet, till samverkan om det gemensamma radiokommunikationssystemet och abonnemangsavgift för , utbetalning av kvalitetsavgifter, eftersök av vilt som varit inblandat i sammanstötning med spårbundna fordon samt polisens administrations- och faktureringskostnader för detta, samt till Viltvårdsfonden. ska prioritera åtgärder från inriktningen som regeringen beslutat i nationell plan. Vid händelser som inte kunnat förutses får överskrida vidmakthållandeanslaget med den av regeringen beslutade anslagskrediten. Krediten räknas då av mot anslaget under nästa budgetår.6 Om inte använder hela anslaget under ett budgetår får normalt flytta de pengarna , enligt vad regeringen beslutat för om nyttjande av anslagssparandet.7 Vid användningen av vidmakthållandeanslaget prioriteras först och främst de utgifter som är mer eller mindre låsta. Trafikledning, kvalitetsavgifter och de entreprenadkontrakt myndigheten redan ingått med stöd av beställningsbemyndigandet tar först sin del av anslaget. Det utrymme som blir kvar blir en ”budgetbuffert”, där åtgärder med kort varsel kan planeras in eller behöva skjutas . Reinvesteringsåtgärder kan göras med korta kontrakt och är därmed de åtgärder som kan upphandlas med förhållandevis 68 § anslagsförordningen (2011:223). 77 § anslagsförordningen (2011:223). Vid ökade utgifter i något av de redan befintliga entreprenadavtalen eller vid ökning eller minskning av budgeten genom t.ex. politiska beslut är det därmed reinvesteringsåtgärderna som påverkas i första hand. Anslagskrediten är tänkt att ge utrymme för hantering av oförutsedda kostnadsökningar eller kostnadsminskningar under budgetåret. Ett exempel på hur reinvesteringsåtgärder kan påverkas med kort varsel ges av turerna kring det planerade spårbytet på . av gradvis försämrad standard på banan fattade ett beslut om att tidigarelägga ett spårbyte. Det byggde delvis på signaler om att det skulle finnas mer utrymme i budgeten. När detta inte materialiserades tvingades att prioritera om mellan olika reinvesteringsåtgärder, vilket ledde till att arbeten på bl.a. skulle utföras medan spårbytet på sköts . I drift- och underhållsavtalen med entreprenörerna definieras befintlig standard och funktion som ”den standard och funktion som konstateras vid övertagandebesiktning”. Med det menas antal besiktningsanmärkningar och antal fel per komponenttyp. Antal fel får inte överstiga antal fel vid kontraktets början. Anledningen till att antal besiktningsanmärkningar och fel används som regleringsmetod i kontrakten är att historik om besiktningsanmärkningar och felstatistik är det underlag har för att kunna beskriva tillståndet i banan gentemot entreprenören. Det järnvägsnät förvaltar beskrivs i järnvägsnätsbeskrivningen (JNB) inför varje tågplan. Syftet är att ange järnvägens standard och villkor för järnvägsföretagen och sökande inför deras ansökan om kapacitet i tågplanen. Av JNB:n framgår förutsättningarna för trafikering. Processen för JNB:n reglereras i järnvägslagen och järnvägsförordningen. Kraven på samråd och publicering före ansökan och fastställande av tågplan styr tidplanen för fast- För tågplan 2016 skickades JNB:n ut på remiss . Genom samrådsförfarandet ges bl.a. järnvägsföretagen möjlighet att granska förutsättningarna för trafiken under den tågplan JNB:n avser. Villkoren gäller under JNB:ns giltighetstid som omfattar en tågplaneperiod, d.v.s. tiden . Syftet med JNB:n är bl.a. att ge förutsättningar för järnvägsföretag att planera sin trafik och informationen behöver därför vara sådan att företagen kan förlita sig på den. Med de långa ledtider som gäller kan behov av ändringar i JNB:n uppstå. Information om ändringar ska ske genom avvikelsemeddelanden som skickas ut för samråd. Det kan t.ex. avse ändringar i infrastrukturen som inte hade kunnat förutses när JNB:n publicerades. I JNB:ns kapitel 3.3 beskrivs infrastrukturen genom indelning i bandelar och stråk, spårtyper, spårvidd, driftplatser och noder. Egenskaper beskrivs, som t.ex. lastprofil, bärförmåga, lutningar, största tillåtna hastighet, maximala tåglängder och kraftförsörjning. Trafikerings- och signalsystem anges, som t.ex. ATC och ETCS. Det innebär därmed en konkret angivelse av en banas standard. I kapitel 3.4 anges trafikrestriktioner, dels i form av infrastruktur som är reserverad för gods- eller persontrafik enligt 6 kap 3 § järnvägslagen, och dels sträckor med särskilda förutsättningar. Där anges sträckor som har ringa eller ingen trafik, och där vid en eventuell ansökan om att få trafikera banan först besiktigar den för att fastställa banans standard för att därefter meddela vilka trafikförutsättningar och eventuella restriktioner som kommer att gälla. Sträckor med trafikrestriktioner under vissa delar av året anges också. Att det kan innebära att dessa kommer att vara stängda för trafik eller vara kraftigt begränsade när det gäller axellast och hastighet anges. I JNB:ns bilaga 3.4 anges banstandarddata, bl.a. spårtyp och linjeklass. I bilaga 3.5 anges största tillåtna hastighet och skyltad medelhastighet per sträcka. Bilagorna tas fram av Verksamhetsområde Underhåll, som dock inte fastställer dem. Underlaget till JNB:n beskrivning av infrastrukturen lämnas av enhet järnvägsdata på Verksamhetsområde Underhåll. JNB:n i sin helhet beslutas av enhet Trafik inom Verksamhetsområde Planering. Så vitt jag kan bedöma är JNB:n därmed det dokument där en konkret standard på en bana fastställs av . är en beskrivning av linjen och relevant utrustning utmed banan och anger därmed standard i bemärkelsen vad t.ex. lokföraren måste veta vid trafikeringen. innehåller uppgifter som tåg- och banpersonal behöver i den operativa verksamheten som hastighet, vagnviktstabeller och telefonnummer för kommunikation mellan till exempel lokförare och trafikledningens personal. bygger på de uppgifter som finns i JNB:n. Den ska innehålla uppgifter om allmänna trafikförutsättningar, lutningar och detaljerad linjebeskrivning. Det är järnvägsföretaget som ansvarar för att sammanställningen av linjeboken är fullständig och korrekt baserat på den information som infrastrukturförvaltaren tillhandahåller.8 7.2.5I det operativa läget Efter att JNB:n fastställts kan banans standard, t.ex. i bemärkelsen högsta tillåtna hastighet, förändras av olika skäl. beslutar ibland med kort framförhållning om trafikstopp för en viss bana för längre eller . Enhetschefen järnväg inom avdelning Underhållsdistrikt är behörig att fatta beslutet om begränsning av järnvägsanläggningens kapacitet eller förmåga p.g.a. brister, vilket enligt framgår i arbetsordningen för Verksamhetsområde Underhåll. Förändringen ska sedan hanteras genom avvikelsemeddelande för JNB. Vid upptäckt av fel i spår som kräver hastighetsnedsättning ska föraren eller tillsyningsmannen kontakta tågklareraren. Om föraren eller tillsyningsmannen har meddelat tågklareraren att 8 10 § Järnvägsstyrelsens (JvSFS 2008:7) trafikföreskrifter, vilka bygger på Kommissionens beslut EU/2012/757 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Drift och trafikledning i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut EG/2007/756, 4.2.1.2.2 och 4.2.1.2.2.1. Detta beslut har ändrats i vissa delar och kommer att ersättas av en förordning. platsen med felet kan passeras med eller högre hastighet ska tågklareraren delge alla berörda färder en order om att den största tillåtna hastigheten är . Därefter ska tågklareraren meddela infrastrukturförvaltaren. Om föraren eller tillsyningsmannen har meddelat tågklareraren att platsen kan passeras med lägre hastighet än eller att det inte kan passeras alls ska tågklareraren stoppa trafiken och spärra av spåret. Därefter ska tågklareraren meddela infrastrukturförvaltaren.9 Enligt basunderhållskontrakten beslutar entreprenören om vilken hastighetsnedsättning som krävs i respektive fall. Om risk för fara eller olycka upptäcks på annat sätt avgör tågklareraren vilken åtgärd som vidtas i form av hastighetsnedsättning eller trafikstopp utifrån uppgifter från lokförare, tillsyningsman eller utomstående. Som har framgått av ovanstående används en mängd olika uttryck, mer eller mindre väldefinierade, för infrastrukturens standard, beroende på i vilken del av planeringsprocessen som infrastrukturen diskuteras. Så vitt jag kan bedöma är det genom JNB:n som en konkret standard på en bana fastställs av . På vägen dit via inriktningsplanering, nationell plan och anslagstilldelning är det svårt för såväl järnvägsföretag som transportköpare att få en ändamålsenlig bild av hur standarden på olika banor kommer att se ut. JNB:n visar enbart vad som kan förväntas . Detta torde medföra svårigheter, särskilt vad gäller den långsiktiga planeringen av underhållet, men också för andra som berörs av hur standarden utvecklas . I avsnitt 7.3.3. återkommer jag till hur detta kan förbättras. 9 Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7) (JTF), bilaga 6 och , avsnitt 1.3. När det gäller en effektiv planering av underhåll och reinvesteringar i järnvägens infrastruktur finns det en litteratur som diskuterar detta utifrån modeller för anläggningens värdeförändring i ett livscykelperspektiv (se t.ex. , 2010, och , 2010). Resonemangen kan illustreras med hjälp av en modell (figur 7.1) som relaterar till vad som redan sagts tidigare i kapitel 6 (och med figur 6.2) om olika typer av besiktningar över en anläggnings livstid. Figur 7.1 En anläggnings värdeförändring över tid Källa: (2010). En investering i en anläggning är alltid förknippad med ett visst anskaffningsvärde. Anskaffningen av en motsvarande ny komponent får i regel ett successivt högre återanskaffningsvärde. kan det, p.g.a. skärpta krav m.m., också finnas en målstandard som är högre än återanskaffningsvärdet. Anläggningen och dess ingående komponenter bryts ned successivt när den används men även av andra orsaker. I början av livscykeln sker detta i regel ganska långsamt för att sedan accelerera ju äldre och mer belastad anläggningen blir. Det kan uttryckas som att anläggningens tillståndsvärde avtar. Enligt modellen finns det en nivå på detta tillståndsvärde där det är optimalt att vidta en underhållsåtgärd. Under denna nivå byggs det upp ett eftersatt underhåll som t.ex. kan innebära att järnvägstrafiken inte kan utföras med rimliga kvalitetsutfästelser gentemot resenärer eller transportköpare. når man ett lägsta acceptabla tillstånd. Under denna nivå kan det finnas säkerhetsproblem eller stora risker för driftavbrott som i sin tur leder till tågförseningar eller att banan stängs av för . I detta läge kan det också vara så att rivning och nyinvestering blir billigare än omfattande underhållsinsatser. I vissa fall kan det vara en medveten strategi att låta en anläggning förfalla så långt som beskrivits ovan. Exempel kan vara om trafiken upphört och avsikten är att banan ändå ska läggas ned eller om en nyinvestering planeras som kommer att leda till högre intäkter genom högre kapacitet eller standard. När detta inte är fallet, innebär modellen att man bör följa principen att planera underhålls- och reinvesteringsinsatserna på ett sådant sätt att det blir väsentligt billigare än att göra akutinsatser när infrastrukturens funktion upphör eller kollapsar (vilket också kan vara förknippat med andra indirekta kostnader). En annan del i livscykelresonemanget är att underhållsplaneringen bör finnas med redan från början i projekteringen för en ny anläggning. Tanken är att detta kan tillämpas vid en upphandling av en investeringsåtgärd genom att inte bara bedöma den initiala investeringskostnaden utan också inkludera förväntade kostnader för anläggningens framtida underhåll. Det kan i vissa fall motivera en högre investeringskostnad som kanske baseras på användning av dyrare material med längre livslängd och/eller en mer arbetskrävande byggmetod. Genom att göra sådana avvägningar mellan byggnation och underhåll kan totalkostnaden minskas, ett resonemang som återfinns också i Lingegård (2014). (2010, s. 34) förespråkar olika former av långsiktiga OPS- eller koncessionsavtal, där entreprenören utför både investeringen av anläggningen, dess efterföljande underhåll och eventuellt också tar hand om intäkter från användarna, som ett sätt att bygga in hänsynstagandet till livscykelkostnader i ett kontrakt. typen av resonemang ligger dock utanför ramen för de bedömningar och rekommendationer som görs i detta delbetänkande. Det är på järnvägsområdet relativt sällsynt att infrastruktur tas ur bruk och läggs ned (och processen för detta är starkt reglerad och utdragen i tiden). Vanligare är att ny infrastruktur tillkommer, vilket leder till nya underhållsbehov. Underhåll av ny infrastruktur kan ibland också vara dyrare allt eftersom ny teknologi med kortare livslängd byggs in. Som jag har konstaterat i kapitel 6 saknar vad som kallas ett underhållssystem. Stor kunskap och kompetens finns hos anställda och hos entreprenörerna, men ett samlat system som kan ge en aggregerad bild av tillståndet i anläggningen saknas. Det systemstöd som håller information av infrastrukturen saknar data om historiska och tänkbara framtida tillstånd i anläggningen. Det innebär att inte kan använda en aggregerad bild av tillståndet i anläggningen eller t.ex. inför nästa tågplan vid planering av underhållsåtgärder. Planeringen av var ska använda tilldelade medel för drift, underhåll och reinvesteringar utgår från den prioritering som beslutats i nationell plan. För underhållsåtgärder är medel också låsta i de befintliga baskontrakten. Reinvesteringar prioriteras efter inriktningen i nationell plan. I underlagsrapporten till nationell plan 2012 anges att det vid planens framtagande inte fanns etablerade kvantitativa effektsamband mellan tekniskt tillstånd och tågförseningar, och att den dåvarande åtgärdsplanen därför baserades på järnvägens ålder och trafikintensitet, kombinerat med expertbedömningar. anger i underlagsrapporten att prioritering av åtgärder ska ske genom att först identifierar ett urval av bandelar där behovet av kvalitetsförbättring bedöms som störst. Detta urval baseras då på järnvägens tillstånd i form av infrastrukturrelaterade förseningstimmar per spårkilometer (2010– 2012), och på uppgifter om transportarbetet per spårkilometer för gods- och persontransporter. Det framgår vidare att förslag till lämpliga åtgärder för respektive bandel avgörs i samband med genomförandet av teknisk-ekonomiska revisioner. Val av åtgärder ska sedan baseras på störst positiv effekt på leveranskvaliteter. Innan de teknisk-ekonomiska revisionerna är genomförda kan dock ett antal åtgärder ändå beskrivas i en ingående åtgärdsplan utifrån expertbedömningar som referens enligt underlagsrapporten.10 Enligt internrevision är det ändå oklart hur underhållsåtgärder prioriteras, och det verkar saknas arbetssätt för att prioritera mellan underhållsåtgärder. Det poängteras också att det inte verkar gå att följa en röd tråd mellan identifierat och bedömt underhållsbehov, leveranskvaliteter, utlovad banstandard och andra väsentliga faktorer till åtgärder som sedan tilldelas medel.11 Att det inte funnits tillräckliga riktlinjer inom för analys och prioritering av underhållsbehoven, och att analyshjälpmedlen var bristfälliga lyftes av 2010.12 Året efter presenterade VTI en rapport (på uppdrag av ) om en strategi för utveckling av en samhällsekonomisk analysmodell för drift, underhåll och reinvestering av väg- och järnvägsinfrastruktur (et al, 2011). internrevision har pekat på att det inte verkar finnas ett samlat dokument som motsvarar bilden av en nationell underhållsplan.13 Den uppfattningen har också bekräftats via mina kontakter med . I stället finns ett flertal olika dokument för intern användning som tillsammans bildar en underhållsplanering. Avdelning planering på Verksamhetsområde Underhåll har leveransansvar för nationell underhållsplan. I leveransansvaret ingår mandatet att fatta alla beslut som berör leveransen. Chefen för har det funktionella ansvaret för nationell underhållsplan. I det funktionella ansvaret ingår mandatet att fastställa styrande och vägledande dokument och processbeskrivningar för det som ansvaret omfattar. implementerades en ny organisation inom Verksamhetsområde Underhåll med målet att kraftsamla kring vidmakthållandet av befintlig anläggning, utveckla beställarrollen 10Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025, Underlagsrapport – drift, underhåll och reinvesteringar. 11TRV 2014/52507 . 12RiR2010:16 Underhåll av järnväg. 13TRV 2014/52507 . och säkra den tekniska kompetensen och det strategiska arbetet kring utveckling av järnvägssystemet. Planeringen av underhåll, som tidigare skett utifrån respektive teknikområde, kommer att ha fokus på systemanalys på en aggregerad nivå genom bildandet av avdelning Järnvägssystem. bedömer att förmågan att genomföra underhållsplaneringen utifrån stråk och bandelar i ett nationellt systemperspektiv därmed stärks. Verksamheten renodlas genom att ansvar för underhåll av järnväg respektive väg delas i olika enheter. De brister som finns i aggregerad kunskap om anläggningens tillstånd samt i rutiner och arbetssätt medför enligt min bedömning att har stora svårigheter med att planera underhållsåtgärderna på ett tillfredställande sätt. Det är också tydligt att det är svårt att göra prioriteringar mellan olika åtgärder. Planeringen av åtgärder bör utgå från kunskap om anläggningens status och användning, men också från en enhetlig och tydlig deklaration om vilken standard som t.ex. olika bandelar och komponenter bör hålla. Utgångspunkt för standard i varje enskilt fall bör vara kunskap om anläggningens status och användning, men också om existerande och prognostiserad trafik. I bedömningen bör också ingå att ta hänsyn till om vissa banor med begränsad trafik, t.ex. matartrafik med gods, kan vara av så stor betydelse för enskilda industriers förmåga att få ut sina produkter till stomnätet och på marknaden att de förtjänar en högre prioritering. Planeringen bör resultera i en nationell underhållsplan som ska kunna utgöra underlag för prioritering av underhållsåtgärder och tydliggöra konsekvenser för enskilda banor. För att kunna hantera planeringen bör bygga upp systemstöd, metoder och arbetssätt. En tydlig fördelning av ansvar och arbetsuppgifter och rutiner för kontinuerlig beredning av åtgärder i anläggningen är viktig från planering till operativt läge, särskilt inom och mellan verksamhetsområdena Planering, Underhåll, Trafikledning och Investering. Det är troligt att både kompetens och personer redan finns hos , men att resurserna kan användas mer effektivt. förändring som genomförts inom Verksamhetsområde Underhåll kan komma att medföra betydande förbättringar. internrevision har konstaterat att det inte går att följa en röd tråd mellan identifierat och bedömt underhållsbehov, leveranskvaliteter, utlovad banstandard och andra väsentliga faktorer till åtgärder som sedan tilldelas medel. Utan ett redovisat samband mellan hur medlen använts och vad det fått för resultat, kan det vara svårt att redovisa annat än att medlen använts. Regeringen har framhållit att det är angeläget att redovisningen utvecklas för att bättre beskriva hur satsade medel används och vilken effekt de får järnvägssystemet och dess användare. Jag menar att en nationell underhållsplan kommer att medge en enhetlig bedömning av behov och åtgärder i anläggningen, och kommer därför troligen att underlätta redovisningen av hur statens medel används. Regeringen har pekat på att , inom ramen för styrramverket, bör fortsätta arbetet med att utveckla effektsambanden, och menar att med mer utvecklade planeringsunderlag som bygger på mer underbyggda antaganden och samhällsekonomiska bedömningar så kommer det finnas anledning att ompröva anslagsnivåerna för drift och underhåll utifrån mer långsiktiga antaganden.14 Det kan också tänkas att en nationell underhållsplan svarar mot de krav som finns i SERA-direktivet om verksamhetsplan. I valda delar bör denna kunna användas som underlag till Nationell plan, och därmed också remitteras på det sätt som krävs att verksamhetsplanen enligt ska göras. Som underlag till Nationell plan och budgetprocessen bör underhållsplanen också kunna bidra till bättre underbyggda beslut om vilka medel som bör satsas på underhåll och reinvesteringar i infrastrukturen och vad olika prioriteringar leder till. Det kan också innebära att bättre hänsyn tas till de långsiktiga underhållsbehoven och dess fördelning .