sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Om det från svensk sida anses finnas behov av sådan kontakt, vilket kan vara fallet om t.ex. en reglering riskerar att medföra särskilt bekymmersamma konsekvenser, ska EU- representationen hållas informerad och delta vid mötet. Transport- rådet har en god överblick över den regelutveckling som sker inom området och kan använda den kunskapen i underhandskontakter med kommissionen och andra medlemsstater. Vissa medlemsstater är mycket aktiva under regelutvecklingsarbetet och har täta kontakter med kommissionen i syfte att påverka innehållet i en rättsakt. När det gäller vad som planeras i kommittéförfarandet utgör Europeiska järnvägsbyråns verksamhetsplan en källa till informat- ion. Av den framgår byråns planer för arbetet med rekommenda- Styrning, ansvarsfördelning och roller tioner till lagstiftningsförslag inom säkerhets- och driftskompati- bilitetsområdet . Järnvägsbyrån har ett nätverk för nationella säkerhetsmyndigheter. I samband med att byrån tillsätter en arbetsgrupp för att ta fram förslag till nya eller ändrade rättsakter inbjuds myndigheterna att sända representanter till denna. I arbetsgrupperna hanteras även andra frågor med koppling till regleringen. Det är som nämnts Transportstyrelsen som har uppgiften att representera i dessa arbetsgrupper. Europeiska järnvägsbyrån bjuder även in intresseorganisationer, som t.ex. EIM och CER, att delta i vissa grupper. Därutöver har varje medlemsstat en representant i Europeiska järnvägsbyråns styrelse vilket ger en god inblick i de tankar kring fortsatt regelutveckling som planeras inom byrån. Regeringen har utsett representant som har ordförandeposten. Även i detta sammanhang är det Transportstyrelsen som repre- senterar . Den verksamhetsplan för kommande lagstiftningsarbete, som har tagits fram av kommissionen för reglering under SERA- direktivet, utgör motsvarande informationskälla avseende reglering inom marknadsområdet. Med kommissionens arbetsprogram och planer som grund kan departement och myndigheter redan på ett relativt tidigt stadium göra en bedömning av vilka resurser som kan komma att behövas för kommande regelutvecklingsarbete. Detsamma gäller för Europeiska järnvägsbyråns arbetsprogram och kommissionens arbetsplan för arbetsgrupper under SERA-direktivet. 2)Analysfasen – förslag framlagt När kommissionen har lagt fram sitt förslag i det ordinarie lagstift- ningsförfarandet eller i kommittéförfarandet och Europeiska järn- vägsbyrån respektive kommissionen () inbjudit till del- tagande i arbetsgrupp behöver framtagna texter, förslaget och dess konsekvenser analyseras. Genom en noggrann analys av föreslagna rättsakter i ett tidigt skede kan juridiska eller politiska problem förebyggas som annars kan uppstå senare under förhandlings- arbetet. Stora problem, t.ex. grundlagsfrågor, måste lyftas tidigt liksom behov av övergripande lagändringar. I denna fas ingår förhandl- Styrning, ansvarsfördelning och roller ingsarbete såväl i rådsarbetsgrupper som i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen. I analysarbetet är det vanligt att myndigheterna bistår . Skälet till detta är som nämnts bl.a. den svenska förvalt- ningsmodellen med relativt stora myndigheter där sakkunskapen inom olika frågor finns. I fråga om det s.k. fjärde järnvägspaketet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet analyserade och Transportstyrelsen förslagen till ändringar i de direktiv och förordningar som ingår i paketet. Analyserna låg till grund för den faktapromemoria över förslagen som därefter togs fram av departe- mentet och lämnades till . För Transportstyrelsens del som normgivande och tillsyns- myndighet inom järnvägsområdet kan det ses som en fördel att tidigt delta vid framtagande av, och därmed ta del av, kommande reglering. Det ger myndigheten möjlighet att inleda arbetet med hantering av kommande beslut till reglering och ökar kunskapen hos de handläggare som senare ska tillämpa denna. Myndigheten får en möjlighet att bättre förutse och planera resurser. Att myndigheten på ett tidigt stadium får god insikt i regleringen och dess syfte underlättar genomförandet. I förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet har, vid sidan av transportrådet vid EU-representationen, tjänstemän från departe- mentet deltagit och det har även förekommit att Transport- styrelsen deltagit. Syftet med deltagandet är som nämnts bl.a. att ge stöd till transportrådet när det gäller att möta andra medlemsstaters argument, vilket innebär krav på god kunskap om rättsakten. Med fjärde järnvägspaketet som exempel, kommer det när det har beslutats att innehålla ändringar av bl.a. direktivet om ett gemensamteuropeiskt järnvägsområde, EU:s kollektivtrafikförordning, järnvägssäkerhetsdirektivet, driftskompatibilitetsdirektivet och en ny förordning för Europeiska järnvägsbyrån47 samt upphävande av en förordning om redovisning.48 Med största sannolikhet kommer ytterligare genomföranderegler att behöva tas fram. Dessa regler kommer att utarbetas av arbetsgrupper under Europeiska järnvägs- byrån eller under kommissionen beroende på vilken rättsakt de 47Europaparlamentet och rådets förordning 1335/2008/EG av om ändring av förordning 881/2004/EG om inrättandet av en europeisk järnvägsbyrå (järnvägsbyråförordningen). 48Förordningen 1192/69/EEG om införande av enhetliga regler för järnvägens redovisning. Styrning, ansvarsfördelning och roller grundar sig på. Även genomföranderegler behöver analyseras ur flera aspekter. Konsekvenser, dvs. risker eller positiva effekter för enskilda och för staten av ny eller ändrad reglering, behöver bedömas som underlag för inställning till förslaget. Erfarenheter från eventuella svårigheter i samband med tillämpning av tidigare framtagna regler kan behöva tas i beaktande. Legala aspekter, som t.ex. att kommissionen har rätt att ta fram förslag till rättsakt inom området eller i den enskilda frågan, men även andra aspekter som ekonomiska, tekniska eller marknadspåverkande, behöver belysas. Vilken inverkan kan reglerna få för järnvägens konkurrenskraft? Hur regleras motsvarande inom andra trafikslag? Finns utrymme för innovativa lösningar? Går det att reglera genom funktionskrav hellre än genom detaljerade regler? Innebär regleringen onödiga kostnader – administrativa eller andra? De regler som tas fram inom EU blir i förlängningen bindande för enskilda. Analysarbetet under denna fas behöver därför även omfatta hur den nya eller ändrade regleringen kan tänkas komma att påverka nationell lagstiftning. Behöver lag- eller förordnings- ändringar göras eller är det tillräckligt med myndighetsföreskrifter? Hur passar den reglering som är under framtagande in i svensk nationell rätt? Är de begrepp som används sådana att de är begrip- liga för den enskilde som ska följa dem? Är de möjliga att bedriva tillsyn utifrån? Det är ett antal frågor som under en rättsakts framtagande behöver hitta svar. krävs, för en allsidig belys- ning, att flera kompetenser är inblandade. Det är av stor vikt att redan tidigt försöka bedöma de kostnadsmässiga effekterna för enskilda, verksamhetsutövare och andra samt för det allmänna. Det informella informationsutbytet med lobbyorganisationer, bransch- organisationer, andra myndigheter m.fl. är viktigt för att fånga upp bl.a. andras analyser och ståndpunkter. Det innebär att en arbets- eller beredningsgrupp kan behöva tillsättas för diskussioner om förslaget och löpande informationsutbyte. Eftersom tendensen tillbaka varit att de rättsakter som tas fram inom EU är mycket detaljerade men även ofta har formen av förordningar är det nödvändigt att i ett tidigt skede granska förslagen även ur regelförenklingssynpunkt. Kommissionen har tagit fram en strategi för regelförenklingsarbete som går Styrning, ansvarsfördelning och roller under benämningen Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT)49 men kan behöva påminnas om denna. Det handlar ytterst om enklare och därmed mer kostnadseffektiv EU-lag- stiftning. När beslutet om rättsakt är fattat finns något utrymme för förenkling. Det kan vara svårt att upptäcka alla effekter av föreslagna regler, särskilt på ett tidigt stadium. I samband med de diskussioner som förs ändras vanligen rättsakten, men finns störst möjlig- het att påverka tidigt i processen. Ju som arbetet förflutit desto svårare brukar det vara att få igenom ändringar i texterna. I förhandlingarna i rådet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet är det rådsarbetsgruppen (rådet) som beslutar om ändringar. Kommiss- ionen är med och yttrar sig över ändringsförslag, men ändrar inte själv i sitt ursprungliga förslag. I kommittéförfarandet är det när det gäller säkerhets- och teknisk reglering i första ledet Europeiska järnvägsbyrån som utarbetar sina förslag och ändringar av dem i arbetsgruppen. När förslaget är färdigbehandlat skickar byrån det som en rekommendation till kommissionen. Kommissionen lägger fram förslaget till RISC och ändringar i det hanteras därefter av kommissionen. När det gäller marknadsreglering är det kommis- sionen som tar fram förslaget och detta behandlas sedan i arbets- grupper under SERAC. Skillnaden är att grunden till rättsakten inom säkerhets- och teknikområdet tas fram av Europeiska järnvägsbyrån medan kommissionen tar fram den inom marknads- området. När det gäller att få igenom förslag till ändringar kan det vara framgångsrikt att presentera ändringsförslag på ett sätt som underlättar för kommissionen att förstå och ta hänsyn till dem. Det är viktigt att förslagen är konsekventa och väl underbyggda. ansvarar för arbete i EU och inom detta ansvarar EU-samordningskansliet för EU-samordningen. har tagit fram riktlinjer för arbetet och därutöver har även f.d. Transportenheten egna riktlinjer. Enligt de senare ska myndigheten, dvs. Transportstyrelsen, svara för lämplig avstämning av underlaget med andra berörda myndigheter och intresse- och näringslivsorgan. Den som deltar i kommittéerna, har i RISC en överblick över hela säkerhets- och driftkompatibilitets- området, respektive i SERAC marknadsområdet, som ett deltag- 49 COM 2014 368 final, 18.06.2014. Styrning, ansvarsfördelning och roller ande i den enskilda arbetsgruppen inte ger. Av bl.a. den anledningen är det viktigt att ha ett informationsutbyte mellan deltagarna. Den som representerar i t.ex. RISC får, i bästa fall, del av föreslagna rättsakter omröstning ska äga rum. Det är i det läget alldeles för sent att framföra omfattande synpunkter på förslaget. För att undvika EU-reglering som saknar rättslig grund, är kostnadsdrivande eller på annat sätt olämplig, behöver därför analys av framtagna förslag göras tidigt och en löpande kontakt ske mellan den som representerar i arbetsgruppen och den som representerar i kommittén. I det ordinarie lagstiftningsförfarandet sker under denna fas även granskning av förslagen i deras svenska språkversioner. Granskningen av översättningen bör påbörjas i ett tidigt skede. Synpunkter på översättningen bör framföras till juristlingvisterna under arbetets gång och avstämning löpande ske mellan departement och myndigheter. En felaktig översättning kan med- föra problem och är tidskrävande och svår att åtgärda. Även denna fas innebär förhandlingsarbete. Inför omröstning av en rättsakt tas en instruktion fram. Av den framgår bl.a. ange- lägenhetsgrad och handlingslinje. Den som representerar vid omröstning är skyldig att följa instruktionen. Instruktioner för förhandlingar i rådet beslutas av . I parlamentet representerar svenska ledamöter inte medlemslandet utan sin partigrupp och det är respektive partigrupp som beslutar om ståndpunkter. Det finns därför inga instruktioner för arbetet i parlamentet. Även inför förhandlingar och omröstning om förslag till rättsakter i kommittéerna RISC och utarbetas instruktioner. Det är Transportstyrelsen som tar fram utkast till instruktion och som beslutar om denna efter gemensam beredning inom . Av instruktionen framgår vilken inställning ska inta till rättsakten och skälen till ståndpunkt. När förslaget till beslut om genomförandeakter tas upp för om- röstning finns normalt sett mycket litet utrymme för ändringar och inspel. Analysarbetet måste därför, som redan nämnts, ha skett Styrning, ansvarsfördelning och roller För att kunna utgöra underlag för en svensk ståndpunkt behöver konsekvensutredningsarbetet ske i samband med att regelförslaget växer fram i arbetsgruppen. Fokus behöver därför vara på arbetet i arbetsgrupperna. Eftersom det oftast inte är samma personer som deltar i arbetsgrupperna som i kommittén krävs ett löpande informationsutbyte under rättsaktens fram- tagande med avstämningar inför och efter arbetsgruppsmöten. De som representerar i kommittén behöver veta vilka synpunkter framfört i arbetsgruppen och hur dessa mottagits. Av intresse är också att känna till vilken inställning andra medlems- stater har för att eventuellt kunna hitta bundsförvanter. Det är inte ovanligt att informella möten sker mellan medlemsstaternas representanter i anslutning till kommittémöten. Dessa kan ge en inblick i vilka medlemsstater som kan tänkas stödja en svensk uppfattning. I detta sammanhang bör vikten av allianser lyftas. Eftersom är ett relativt litet land med ett fåtal röster behövs stöd från andra länder för att kunna påverka, särskilt vid en omröstning. Att redan tidigt, i samband med att ett förslag utarbetas, ta reda på hur olika medlemsstater ställer sig till detta, kan vara mycket värdefullt. Ett stort antal lobbyorganisationer är som tidigare nämnts aktiva inom järnvägsområdet och bedriver påverkansarbete i . Det kan vara en fördel om en lobbyorgansation agerar för en uppfattning som delar. Ju fler som för fram samma budskap desto större tenderar kommissionens vilja att lyssna vara. När det gäller utgör vidare sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME en viktig aktör som kommissionen lyssnar till. Det är därför viktigt att informations- utbytet fungerar mellan de svenska representanterna i PRIME- arbetet och de som representerar i kommittén. Infra- strukturförvaltarnas egen lobbyorganisation följer EU:s arbete noga och CER är en erkänt duktig lobbyorganisation som är mycket aktiv när det gäller att utarbeta synpunkter på regleringsförslag, inklusive detaljerade alternativa förslag till skrivningar. CER tar t.ex. i vissa fall fram s.k. position papers inför omröstning av en rättsakt och skickar till medlemsstaternas representanter i syfte att påverka dessa. Att fånga upp de åsikter och argument som dessa lobbyorganisationer lyfter är värdefullt, Styrning, ansvarsfördelning och roller särskilt om de överensstämmer med svensk uppfattning men även för att ta del av en avvikande argumentation. I kommittéförfarandet finns förslagen endast på engelska under de inledande faserna i regelutvecklingsarbetet. Rättsakten översätts först efter att omröstning skett. Såväl i fråga om rättsakter som tas upp för omröstning i RISC som i SERAC har kommissionen beslutat att ge medlemsstaterna möjlighet att inom viss frist granska översättningen. Den språkliga granskningen av rättsakten sker först efter omröstningen. Fristen är relativt kort men arbetet är viktigt. Misstag i översättningen kan vara mycket problematiska om de inte åtgärdas, särskilt som de flesta rättsakter under kommittéförfarandet nu är direktverkande förordningar. Granskn- ingen kräver resurser och har en person anställd som arbetar med att granska översättningar. Trans- portstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har inte någon som arbetar enbart med översättningar, utan granskningen görs av dem som är sakkunniga inom området. När ett beslut om europeisk rättsakt fattats ska denna genomföras i nationell rätt. Direktiv ska införas genom nationell lagstiftning. Ett direktiv är enligt artikel 288 i FEUF bindande för medlemsstaterna endast med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. Enligt fördraget har nationella myndigheter rätt att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. En förordning ska enligt samma artikel i ha allmän giltig- het och vara till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar har därmed ungefär samma funktion som nationell lag och ska tillämpas av domstolar och myndigheter i sin EU-rättsliga form, vilket innebär att medlemsstaterna i princip inte ska utfärda nationella införlivandebestämmelser. I vissa fall förutsätts dock redan i förordningen att nationella regler tas fram för att den ska få avsedd verkan. Vid genomförandet av en förord- ning behöver det från svensk sida, på samma sätt som vid inför- livande av direktiv, säkerställas att det inte finns motstridiga be- stämmelser i nationell rätt och att bestämmelser antas eller andra åtgärder vidtas som är nödvändiga för att EU-regleringen ska få Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110 Annorlunda uttryckt måste det säkerställas att EU- reglerna fungerar som en del av svensk lagstiftning. I detta sammanhang förtjänar det påpekas att om rättsliga pro- blem lämnas olösta i samband med regelutvecklingsarbetet i EU innebär det att problemen övervältras på rättstillämpningen. Det blir då förvaltningsmyndigheter och domstolar som får försöka lösa dessa. Det är ett både tidskrävande och kostsamt sätt att reglera på. Regelutvecklingsarbetet i EU går relativt snabbt vidare med nya förslag. Inom järnvägsområdet har medlemsstaterna knappt hunnit införa en förändring förrän en ny reglering är under framtagande. Detta och att reglerna är mer detaljerade än tidigare och i vissa fall även direktverkande gör att särskilda insatser behöver göras i anpassning av det nationella lagstiftningsarbetet. Granskningen av reglerna behöver göras redan under analysfasen eftersom det är under de första faserna av regelutvecklingsarbetet som de politiska vägvalen görs. En beredskap behöver även finnas avseende bl.a. ändring av lag, förordning eller framtagande av föreskrift som det europeiska regelarbetet utmynnar i. Detta är särskilt viktigt eftersom rättsakterna tenderar att träda i kraft efter att de antagits i EU och det svenska lagstiftningsarbetet är tidskrävande. Redan vid analysfasen finns därmed det underlag som behövs för att bedöma vilka förändringar som behövs i svensk rätt. Arbetet med regelförändringen kan och bör börja förberedas redan då. 4.4Metoder och arbetssätt för EU-arbetet För att ska kunna påverka i EU-arbetet behövs en inriktning eller mål för vad önskar uppnå och kopplat till det en handlingsplan för hur arbetet ska bedrivas. För att besvara frågan vad behöver ett faktaunderlag finnas med tydliga argument för vad vill uppnå. Handlingsplanen bör ta sin utgångs- punkt i befintliga rutiner för EU-arbetet. Den ska även utgå från den reglering som redan framtagits inom området och svenska intressen kopplade till denna. Av planen bör framgå hur arbetet ska bedrivas för att intressen ska kunna SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller Det innebär att planen behöver innehålla uppgifter om aktuella regelutvecklingsarbeten, arbetsgrupper, hur avstämning med branschen ska ske, eventuella arbetsgrupper eller annat sätt att förankra arbetet inför, under och efter analysarbetet och förhandl- ingarna i de olika forumen. En bred avstämning i frågor som berör såväl marknad som säkerhet och teknik behöver säkerställas. I EU- sammanhang är ett relativt litet, perifert land, men har inom järnvägsområdet möjligen ett större inflytande än vad storleken indikerar, eftersom den öppna svenska järnvägsmarknaden ses som något av en förebild av kommissionen. Det finns alltså möjlighet att påverka kommissionen och Europeiska järnvägsbyrån både vad gäller vilka frågor som tas upp och i fråga om innehållet i kommande reglering. För att få genomslag för svenska ståndpunkter i regel- utvecklingen är tidig analys, avstämning med berörda, användandet av nätverk och andra kanaler viktiga. Om samma budskap framförs i flera olika sammanhang ökar chanserna att kommissionen ska ta till sig detta. ansvarar för arbete i EU och för samordningen av EU-frågor inom svarar Statsrådsberedningen. I departementen finns huvudmän för olika sakområden. Det är huvudmannen som ansvarar för arbetet inom sitt sakområde och för att planera och samordna ärenden inom detta.50 Även de uppgifter som transportråden vid EU-repre- sentationen utför faller inom huvudmannens område.51 När det gäller strategiskt förhandlingsarbete i EU framgår av riktlinjer för beredning av EU-frågor i att strategin bör vara konkret och ge en bild av vad som ska ske, hur, när, på vilken nivå, vad andra aktörer tycker och vilket agerande som krävs. Vidare framgår att enskilda strategier bör utformas utifrån respektive frågas särskilda förutsättningar och behov.52 Enligt Närings- departementets riktlinjer ska en prioritetsbedömning göras inom departementet i syfte att underlätta fram- tagandet av svenska ståndpunkter och avgöra vilken ambitionsnivå arbetet ska ges. Vid prioritetsbedömningen ska berörda myndig- 5010 och 28 §§ förordning (1996:1515) med instruktion för . 513 § förordning (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndighet- erna. 52Statsrådsberedningen, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i , Cirkulär 3, avsnitt 2.2. Styrning, ansvarsfördelning och roller heters syn på prioriteringen beaktas.53 Det är viktigt med ett nära samarbete mellan och myndigheterna. Transportstyrelsens styrande dokument håller sig enligt min mening på en alltför övergripande nivå för att vara ändamålsenlig som ledning i EU-arbetet. Av den strategiska planen 2016–2020 för Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår att Transportstyrelsens regelgivning ska underlätta pågående teknik- utveckling och att funktionsbaserade regler ska utvecklas.54 Av verksamhetsplanen framgår att Transportstyrelsens internationella arbete ska bidra till stort genomslag för svenska ståndpunkter.55 Detta kan jämföras med det styrdokument som dåvarande Järnvägsstyrelsen tog fram i syfte att ge svar på vad det samlade svenska deltagandet i arbetet under Europeiska järnvägs- byrån skulle leda till på lång sikt och hur de som deltog i arbetet borde agera på kort sikt.56 Där framgick bl.a. vilka frågor som skulle driva i Europeiska järnvägsbyråns arbete genom deltagande i styrelsen, i nätverk för nationella säkerhetsmyndig- heter och i regelutvecklingsarbetet i de olika arbetsgrupperna under byrån. Som styrande dokument var detta informativt, tydligt och klargörande och bör ha underlättat arbetet såväl för ledningen som för den enskilde handläggaren. Något motsvarande måldokument eller handlingsplan har jag inte kunnat finna för Transportstyrelsens arbete i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupper eller för EU- arbetet i övrigt. Av rutinbeskrivningen för internationellt arbete vid Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning,57 som behandlas mer utförligt nedan, framgår att det internationella regelgivnings- arbetet ska prioriteras. De styrande dokumenten saknar dock koppling till en regelutvecklingsplan och till i vilka grupper arbete pågår. Det tycks med andra ord saknas en handlingsplan där detta framgår och som anger vilka frågor som är prioriterade eller hur Transportstyrelsen ska driva olika regelutvecklingsarbeten, hur avstämning med branschen ska ske och hur informationsöverföring mellan de som är involverade i arbete bör gå till. 53Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete, PM , s. 3. 54Transportstyrelsen, Strategisk plan för väg och järnvägsavdelningen , 2015-05- 27, s.5. 55Transportstyrelsens verksamhetsplan 2015, s. 8. 56Järnvägsstyrelsen, Säkerhet och driftskompatibilitet på järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet, Rapport 2007:1. 57Transportstyrelsen, TSG 2014-480. Styrning, ansvarsfördelning och roller Även styrande dokument håller sig på en övergripande nivå.