sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — De två parter som blir aktuella i en domstolsprocess är alltså den enskilde mot antingen /eller mot det allmänna ombudet beroende på om ombudet överklagar eller inte.305 Av processekonomiska skäl har det inte ansetts lämpligt att och det allmänna ombudet är parter i samma mål.306 En annan förklaring till ordningen skulle kunna vara att enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen finns det i normalfallet två parter i en domstolsprocess nämligen den enskilde och den beslutande myndigheten som företräder det allmänna. 301ISF 2012:11 s. 39. 302Motsvarande resonemang gäller för kammarrätten. 30333 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291). 3047 a och 10 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291). 305113 kap. 13 och 32 §§ socialförsäkringsbalken. 2003/04:152 s. 243 och 262. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen att det inte kan finnas två parter som representerar det allmänna intresset, eftersom det då hade blivit tre parter i processen i stället för två. Vid denna intressekonflikt har det allmänna ombudet getts företräde. En annan begränsande regel för det allmänna ombudet gäller överklagandet av förvaltningsrättens avgörande. Det allmänna ombudet kan inte komma in senare i processen, till exempel överklaga först när målet är på väg till kammarrätten, utan ombudet måste vara med från början i förvaltningsrätten och överklaga eller grund- eller omprövningsbeslut.307 Om eller beslutar att en enskild har rätt till en förmån kan ombudet överklaga beslutet och anföra att den enskilde inte ska ha förmånen. Om förvaltningsrätten dömer att förmånen ska kvarstå kan allmänna ombudet överklaga domen till högre instans. Om förvaltningsrätten däremot delar ombudets bedömning har allmänna ombudet fått rätt och kan inte längre överklaga. I sådana fall är det upp till den enskilde att överklaga förvaltningsrättens dom. Om eller beslutar att en enskild inte har rätt till en förmån kan både den enskilde och det allmänna ombudet överklaga beslutet och anföra att den enskilde har rätt till förmånen. Om förvaltningsrätten gör samma bedömning som beslutsmyndigheten kan de båda överklaga domen. Om förvaltningsrätten i stället kommer fram till att den enskilde har rätt till förmånen har de båda parterna fått rätt och kan inte överklaga vidare.308 Inlåsningseffekten i förvaltningsrätten uppstår alltså när det allmänna ombudet vinner målet. Statistiken visar att ombudet får 307113 kap. 12, 13 och 36 §§ socialförsäkringsbalken. I 113 kap. 36 § socialförsäkringsbalken anges att inte får överklaga ett beslut av allmän förvaltningsdomstol som kan överklagas av det allmänna ombudet. Paragrafen skulle kunna tolkas som att om allmänna ombudet får rätt i förvaltningsdomstolen och därmed blir förhindrad att överklaga medför det i sin tur att kan överklaga förvaltningsrättens avgörande. Frågan prövades av Kammarrätten i i mål 1149-12, beslutsdatum . Kammarrätten kom fram till att i sådana fall inte hade rätt att överklaga förvaltningsrättens avgörande. 308Teoretiskt skulle det allmänna ombudet kunna ända uppfattning i en sådan situation och överklaga med en argumentering i motsats riktning mot vad hon tidigare anfört. Ombudet använder sig inte av denna möjlighet. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen rätt i förvaltningsrätten i av fallen. När ombudet förlorar i förvaltningsrätten och kan klaga vidare får ombudet prövningstillstånd av kammarrätterna i majoriteten av det mål som överklagas dit.309 Om ombudet sedan vinner målet i kammarrätten uppstår samma inlåsningseffekt där som i förvaltningsrätten och målet kommer inte vidare till . ISF föreslog i sin rapport att det allmänna ombudet skulle ges möjlighet att föra en så kallad fastställelsetalan. Det allmänna ombudet skulle då inte behöva yrka ändring av underinstansens dom för att kunna överklaga. I stället skulle domen kunna överklagas med yrkandet att den ska fastställas. På så sätt skulle principiellt intressanta frågor kunna drivas vidare till högre instans trots att underinstanserna gett det allmänna ombudet rätt i sak.310 Inom civilprocessen kan en enskild vända sig till en tingsrätt med en begäran om att domstolen ska ålägga någon att fullgöra något (en fullgörelsetalan enligt 13 kap. 1 § ) och/eller fastställa att ett visst rättsförhållande/anspråk föreligger (en fastställelsetalan enligt 13 kap. 2 § ). Fastställelsetalan kan antingen vara positiv eller negativ. Om talan är positiv, vill den enskilde ha sin rätt fastställd. Om talan är negativ vill den enskilde ha fastställt att denne inte har en förpliktelse. Idén att införa en möjlighet för det allmänna ombudet att yrka att en dom ska fastställas är inte helt främmande för socialförsäkringsrätten. Dåvarande Regeringsrätten uttalade i rättsfallet RÅ 2002 ref. 61 att socialförsäkringsmålen är ett tvistemålsliknande förfarande med ett tvåpartssystem där vanligtvis ena parten riktar ersättningsanspråk mot den andra genom att vilja ha fastställt sin rätt till ersättning. Domstolen uttalade även att processen i socialförsäkringsmålen uppvisade påfallande likheter med civilprocessen, särskilt när talan i denna getts formen av en fastställelsetalan. Men även om en dom från en förvaltningsdomstol enligt sin ordalydelse var av fastställelsekaraktär fungerade den i 309ISF 2012:11 s. 26. 310ISF 2012:11 s. 46. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen praktiken som en fullgörelsedom i förhållande till . förutsätts vidta de åtgärder som domen föranleder, såsom att beräkna ersättningens storlek och verkställa utbetalning. Utredningen tror inte att en möjlighet till fastställelsetalan kan bidra till tillkomsten av fler domar från Högsta förvaltnings- domstolen. I civilprocessen är det två eller flera parter inblandade i en fastställelsetalan. Utgångspunkten är att dessa parter är likställda med varandra. I socialförsäkringsmål finns en företrädare för det allmänna och en försäkrad. Den försäkrade har små möjligheter till juridisk hjälp om han eller hon inte själv kan betala för detta. De socialförsäkringsmål som kan bli aktuella för en fastställelsetalan kommer med stor sannolikhet handlar om komplicerade juridiska frågeställningar. Det är inte säkert att den enskilde är intresserad eller förmår att medverka i sådana processer. Risken, som utredningen ser det, är att ombudet i varje instans kommer att anföra samma argument och utredning. Med en fastställelsetalan skulle visserligen fler mål gå att överklaga, men för den skull behöver det inte leda till att målen blir lämpligare att meddela prövningstillstånd i. Praxisbildning handlar inte bara om antalet mål som kan överklagas utan också om att se till att målen blir väl utredda genom att många olika argument för eller emot en lösning diskuteras. ISF framlade även förslaget i sin rapport att det allmänna ombudet borde ha möjlighet att överklaga förvaltningsrätts- och kammarrättsdomar, i mål där ombudet inte tidigare varit part och där eller inte kan eller vill överklaga.311 Utredningen tror förändrade regler gällande överklaganderätten kan vara en möjlig väg för att få upp fler mål till . Utredningen återkommer i avsnitt 12.4.2 till förslag i den delen. 311 ISF 2012:11 s. 39 ff. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen 11.5Ombudets legitimitet och organisatoriska hinder Som utredningen ovan framför har det inte framkommit någon konkret situation där har försökt påverka det allmänna ombudet. Utredningen anser emellertid att det avgörande för ombudets legitimitet inte är huruvida hänsyn rent faktiskt har tagits, utan om det finns omständigheter som kan ge intryck av att det finns skäl att betvivla ombudets självständighet eller att det finns risk för att en sådan situation uppstår . Ombudets självständiga ställning är nära förknippat med hur det placeras organisatoriskt. Hur ombudet ska organiseras är också en fråga som återkommit i de tidigare utredningarna. Ds 2011:18 förespråkade en fortsatt placering hos . ISF lyfte fram i sin rapport att ombudets legitimitet riskerade att påverkas negativt vid en placering hos . Utredningen ser att en placering hos inte är invändningsfri. Utredningen kommer i nästa kapitel att återkomma till hur ombudet kan placeras organisatoriskt. Fokus kommer då att ligga på hur ombudets självständighet ska kunna garanteras för att upprätthålla ombudets legitimitet. Utredningen ser att en annan risk med att ha ett allmänt ombud inom är att det kan skapa osäkerhet bland de anställda beträffande ombudets funktion. Det tillkommer och , som myndigheter, att svara för normgivningen. måste det allmänna ombudet ha idéer och åsikter om hur en olöst rättsfråga ska lösas. Anställda kan uppfatta ombudets åsikter som vägledande, när de handlägger ärenden, i stället för att invänta en klargörande dom. Det finns därför en risk att ombudet får en normerande roll i organisationen, vilket ombudet måste ta hänsyn till i sina kontakter med de anställda. Att placera det allmänna ombudet utanför eller skulle kunna vara ett sätt att ge ombudet en tydligare och självständigare roll. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen 11.6Det allmänna ombudet behöver stärkas och utvecklas Syftet med det allmänna ombudet är att ombudet ska kunna överklaga ett beslut från eller i syfte att få fram vägledande domstolsavgöranden. Enligt utredningens uppfattning fyller det allmänna ombudet en viktig funktion i praxisbildningen bland annat eftersom endast ombudet kan överklaga gynnande beslut. Ombudet kan även yrka att en domstol ska inhämta förhandsbesked från i en domstolsprocess. Det allmänna ombudet har dock i liten utsträckning bidragit till praxisbildningen. För att det allmänna ombudet ska kunna bidra till praxisbildningen framöver behöver ombudet stärkas och utvecklas. För detta behövs både förändringar vad gäller organisation och processrätt. Utredningen återkommer till detta i kapitel 12. 12Förslag för det allmänna ombudet 12.1Ett förstärkt allmänt ombud Enligt direktiven ska utredningen svara på det allmänna ombudets behov av resurser, dess organisatoriska placering, återrapporteringskrav och behovet av ett förtydligat uppdrag. Utredningen får även lämna andra förslag. Det allmänna ombudet inrättades för att möjliggöra överklagande av beslut, då en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut, som det ansågs viktigt att det allmänna även fortsättningsvis hade en möjlighet att föra vidare principiellt viktiga frågor till domstolsprövning. Det allmänna ombudet har förekommit som part i två mål där meddelat prövningstillstånd. Utredningen har i kapitel 11 analyserat behovet av förändringar för att ombudet bättre ska kunna bidra till rättsutvecklingen. Enligt utredningens bedömning räcker det inte bara med att föreslå organisatoriska förändringar, utan det krävs även processuella förändringar för att ombudet ska fylla sin funktion. Utredningen kommer därför även att föreslå sådana förändringar. Förslag för det allmänna ombudet 12.2Det allmänna ombudets uppdrag Utredningens förslag: Det allmänna ombudet får i uppgift att verka för tillkomsten av vägledande domstolsavgöranden inom socialförsäkringsområdet. Det allmänna ombudets uppdrag bör framgå av socialförsäkringsbalken. Anställningen som allmänt ombud begränsas till att gälla längst till och med . Skälen för utredningens förslag: Utredningen har i kapitel 11 redogjort för varför ett allmänt ombud behövs. Det allmänna ombudets uppdrag framgår dock inte tydligt i socialförsäkringsbalken. Där talas endast om att det ska finnas ett allmänt ombud hos , att det är regeringen som utser ombudet samt att ombudet kan överklaga eller beslut eller begära ändring av dessa beslut.312 Det går alltså inte att av socialförsäkringsbalken utläsa vad syftet är med det allmänna ombudets verksamhet, utan det är först genom att läsa förarbetena som det går att få besked om att ombudet ska använda sin möjlighet att överklaga för att få fram vägledande domstolsavgöranden. framgick av lag att () skulle verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpades likformigt och rättvist.313 Vid förstatligandet av försäkringskassorna till en myndighet tillkom det allmänna ombudet genom en egen lag.314 Någon diskussion om varför motsvarande bestämmelse inte togs in i den nya lagen för det allmänna ombudet fördes inte i förarbetena. När sedan lagstiftningen om det allmänna ombudet lyftes in i socialförsäkringsbalken fördes det inte heller någon diskussion om huruvida ombudets uppdrag skulle framgå av lag. För att tydliggöra det allmänna ombudets uppgift föreslår utredningen att det i socialförsäkringsbalken införs en bestämmelse där det framgår att ombudet ska verka för tillkomsten av vägledande domstolsavgöranden inom socialförsäkringsområdet. Det kan handla om områden där rättstillämpningen inte är enhetlig 3122 kap. 2 §, 113 kap. 4, 12, 13, 17, 32 och 36 §§ socialförsäkringsbalken. 31320 kap. 12 § lagen om allmän försäkring i dess lydelse före . 314Lag (2004:778) om allmänt ombud för socialförsäkringen. Förslag för det allmänna ombudet eller där det finns ett särskilt stort behov av vägledande domstolsavgöranden. Det allmänna ombudet har även en viktig funktion att fylla inom praxisbildningen i unionsrätten då ombudet kan yrka i domstol att förhandsbesked från ska inhämtas. Det allmänna ombudet bör dock även ha en möjlighet att överklaga ett avgörande, trots att målet inte är intressant för praxisbildningen, men där resultatet för den enskilde, om avgörandet står fast, blir stötande. Detta behöver inte framgå av lag. Regeringen utser det allmänna ombudet, vilket regleras i socialförsäkringsbalken. Utredningen föreslår att det allmänna ombudet ska ha ett tidsbegränsat förordnande och att detta ska regleras i ISF:s instruktion Tiden för förordnandet kan förslagvis avse med möjlighet till förlängning . 12.3Förslag på organisatorisk placering Det allmänna ombudet är organisatoriskt placerat hos . Utredningen har i kapitel 11 redogjort för varför en sådan placering inte är invändningsfri då ombudets självständighet kan ifrågasättas. Utredningen kommer nedan att resonera utifrån tre alternativa placeringar av det allmänna ombudet. –Det allmänna ombudet ska även fortsättningsvis vara placerat hos . –Det allmänna ombudet ska vara en egen myndighet. –Det allmänna ombudet ska vara en särskild beslutsfunktion hos ISF. Vid allmänna ombudets inrättande ansåg lagstiftaren att det var viktigt att det allmänna ombudets självständighet garanterades i förhållande till och . Utgångspunkten i utredningens resonemang har därför varit hur självständigheten ska kunna garanteras för att upprätthålla ombudets legitimitet. Förslag för det allmänna ombudet 12.3.1Det allmänna ombudet bör placeras utanför Utredningens bedömning: Det allmänna ombudet bör organisatoriskt placeras utanför . Skälen för utredningens bedömning: I kapitel 11 redogjorde utredningen för de nackdelar som finns med en placering av det allmänna ombudet hos utifrån ombudets självständighet. Det finns dock inte bara nackdelar med att ombudet är placerat hos . En fördel är att det är praktiskt för det allmänna ombudet och att det underlättar det dagliga arbetet att vistas i samma lokaler som . Ombudet kan lätt få impulser och information från anställda på angående intressanta juridiska frågor och beslut. Ombudet har också tillgång till intranät. Ombudet har endast på sig från beslutsdatum att överklaga beslut315, vilket gör att ledtiderna måste vara korta. Vid en placering utanför kommer det allmänna ombudet behöva information om intressanta beslut att överklaga. En förutsättning för att ombudets verksamhet ska fungera på ett tillfredsställande sätt vid en sådan placering är att och på något sätt underrättar ombudet om beslut det kan finnas anledning att överklaga. I en sådan konstruktion måste ombudet tillsammans med och utforma rutiner som möjliggör informationsöverföring utan att ombudets självständighet kan ifrågasättas. Utredningen vill också lyfta fram att det inte har framkommit någon konkret situation där samarbetet mellan ombudet och inte fungerat eller där ombudets självständighet har kunnat ifrågasättas. Vid en avvägning av för- respektive nackdelarna med ombudets nuvarande placering anser utredningen dock att den nuvarande 315 113 kap. 20 § socialförsäkringsbalken. Förslag för det allmänna ombudet placeringen av ombudet hos inte går att förena med ett självständigt ombud. En variant på lösning skulle vara att låta det allmänna ombudet vara kvar hos och organisera verksamheten i ett eget kansli med egna handläggare som en särskild beslutsfunktion. Utredningen tror dock inte att en sådan lösning skulle medföra att utomstående tydligare betraktade ombudet som fristående från . Med en sådan lösning kvarstår även obalansen gentemot . En placering av det allmänna ombudet för socialförsäkringen utanför skulle avvika från hur de två övriga ombuden är organisatoriskt placerade. arbetar de tre ombuden med helt olika regelverk och myndighetsstrukturen ser annorlunda ut. Enligt utredningens mening är skillnaderna mellan de tre ombuden så stora att det inte längre finns ett mervärde i att organisera dessa på ett likartat sätt. Utredningens bedömning är således att det allmänna ombudet organisatoriskt ska placeras utanför för att garantera ombudets självständighet. Det blir tydligt för de försäkrade att det allmänna ombudet är helt fristående och agerar på egen hand. Utredningens bedömning: Det allmänna ombudet bör inte bli en egen myndighet. Skälen för utredningens bedömning: ISF ansåg i sin rapport 2012:11 att det fanns problem med ombudets självständighet vid en placering hos . Inspektionens förslag till lösning var att ombudet skulle inrättas som en egen myndighet och samlokaliseras med någon annan myndighet. Enligt utredningens direktiv är det inte aktuellt med någon ny myndighet, men utredningen vill ändå belysa frågan. Det kan också påpekas att det allmänna ombudet för och för inte är organiserade som egna myndigheter. Det finns fördelar och nackdelar med att låta det allmänna ombudet bli en egen myndighet. Fördelen med att låta ombudet Förslag för det allmänna ombudet utgöra en egen myndighet är att det blir tydligt att ombudet är självständigt i förhållande till och . Det blir också regeringen som fastställer resurserna. Ytterligare fördelar med att placera ombudet, som en egen myndighet, är att det kan bli enklare för ombudet att arbeta både med och med . Som egen myndighet får ombudet också en tydligt renodlad roll. Ombudets arbete riskerar inte att sammanblandas med andra uppgifter. En nackdel med att inrätta det allmänna ombudet som en egen myndighet är att den i så fall blir väldigt liten och i praktiken kommer bestå av ombudet och ett fåtal anställda. Med det ringa antal handläggare som kan komma i fråga för verksamheten ser dock utredningen att myndigheten kommer att ha svårt att hantera en varierande arbetsbelastning. Myndigheten blir sårbar vid till exempel sjukdom, arbetstoppar eller ledigheter. Det allmänna ombudet behöver inte bara handläggare utan även personal som kan arbeta med administration, ekonomi, inköp, IT och växeltelefoni med mera. I stället för att anställa egen personal skulle myndighetens enda anställning kunna vara det allmänna ombudet medan en så kallad värdmyndighet fick i ansvar att förse myndigheten, det vill säga det allmänna ombudet, med ett kansli. Det finns exempel på sådana lösningar.316 Det skulle kunna vara både kostnadseffektivt och lösa de problem som uppstår vid arbetstoppar. En lämplig värdmyndighet skulle kunna vara ISF, utifrån de resonemang som tidigare förts om behovet av självständighet. Inspektionen har ett tydligt uppdrag att värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.317 ISF har därmed personal med god kännedom om och samt socialförsäkringsrätten. Att inrätta det allmänna ombudet som en egen myndighet och ISF som värdmyndighet riskerar dock att leda till otydliga ansvarsförhållanden mellan de båda myndigheterna vad gäller personalen. Arbetsgivar- och arbetsmiljöansvaret ligger hos 316Exempel på en liten myndighet som är samlokaliserad med en större myndighet är och Skolinspektionen. 3171 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. Förslag för det allmänna ombudet värdmyndigheten, men arbetsledningen utförs av det allmänna ombudet. Det är värdmyndighetens uppgift att hålla medarbetarsamtal och lönesamtal eftersom personalen är anställd där, men det blir ombudet som känner till vad personalen gör och hur de utför arbetet. Det kan också uppstå konflikter om resurstilldelning och hur denna ska användas på bästa sätt. Att låta det allmänna ombudet bli en egen myndighet med en värdmyndighet ställer således stora krav på de båda myndigheterna. De måste ha en samsyn på uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna samt inom personalgruppen för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Sammanfattningsvis menar utredningen att nackdelarna överväger fördelarna med att göra det allmänna ombudet till en egen myndighet. 12.3.3En särskild beslutsfunktion hos ISF Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det allmänna ombudet organisatoriskt placeras hos ISF som en särskild beslutsfunktion med ett eget kansli, vilket regleras i myndighetens instruktion. I instruktionen regleras också ansvarsfördelningen mellan ombudet och ISF och att ombudet får bestämma att någon annan tjänsteman vid ombudets kansli får utföra ombudets uppgifter när denna är förhindrad att göra det. Som en följd av att ombudet placeras hos ISF och kan anlita tjänstemän hos eller behöver bestämmelsen i 113 kap. 12 § socialförsäkringsbalken ändras. Skälen för utredningens förslag: Ett alternativ till att låta det allmänna ombudet bli en egen myndighet är att inrätta ombudet som en särskild beslutsfunktion hos ISF. En sådan funktion kan konstrueras på olika sätt utifrån verksamheten.318 När det gäller särskilda beslutsfunktioner är det vanligt att myndighetens ledning ansvarar för verksamheten och de som har en beslutsfunktion ansvarar för de beslut som de fattar. Särskilda beslutsorgan inom en 318 En förebild finns i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen. Förslag för det allmänna ombudet myndighet ska användas restriktivt och bara när det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan vara att regeringen önskar styra vissa verksamheter särskilt, utan att för den skull behöva bilda en egen myndighet. Om regeringen inrättar ett särskilt organ för specifika frågor, och formulerar bestämmelser och villkor för hur organet ska handlägga ärenden och fatta beslut, kan inte myndigheten prioritera ned eller hantera dem på något annat sätt.319 Genom att göra det allmänna ombudet till en särskild beslutsfunktion blir ombudet ingen egen myndighet, men har i sakfrågorna en beslutsrätt som inte kan inskränkas av myndighetsledningen hos ISF. Ombudet äger därmed sina egna processer. Det allmänna ombudet har till uppgift att verka för tillkomsten av vägledande domstolsavgörande. Denna uppgift är väl avgränsad gentemot ISF:s nuvarande uppgifter. Ombudet har också till uppgift att fatta beslut i enskilda fall så till vida att ombudet måste bestämma vilka mål som ska drivas i domstol och hur detta ska ske. En sådan placering säkerställer också att det finns grundläggande resurser i form av personal som kan handlägga ombudets ärenden. Det skapar också flexibilitet i resursanvändningen vid arbetstoppar samtidigt som det ger en tydlig ansvarsfördelning beträffande arbetsgivar- och arbetsmiljöansvaret. Utredningens förslag är således att det allmänna ombudet organisatoriskt ska utgöra en särskild beslutsfunktion hos ISF. För att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan ISF och det allmänna ombudet bör detta regleras tydligt i myndighetens instruktion. I normalfallet ansvarar myndighetens ledning för tilldelningen av medel till den myndighetens olika verksamheter. Det är dock viktigt att det allmänna ombudet tillförsäkras nödvändiga resurser. Detta kan lämpligen ske i ISF:s regleringsbrev där regeringen kan reservera medel åt det allmänna ombudet.