sou · H3B343 · 2015-04-01 00:00:00 — Vi gör bedömningen att det samarbete som förekommer mellan myndigheter, länsstyrelser och kommuner i olika konstellationer inte är tillräckligt för att tillsynen ska bli likvärdig över landet. Samarbetena är frivilliga och myndigheterna kan delta i den utsträckning som de själva önskar. Mot bakgrund av vad vi framfört ovan anser vi att en nationell myndighet bör ha ansvaret för tillsynen enligt och de författningar som utfärdats med stöd av balken. Vi menar att det finns stora förutsättningar för en sådan myndighet att genomföra en likvärdig och därmed rättssäker och konkurrensneutral tillsyn över landet. Vi menar också att myndigheten kommer att kunna öka andelen egeninitierad tillsyn. Förutsättningar för samlade tillsynsinsatser över landet för t.ex. en viss bransch kommer att öka. Det finns också en betydande effektiviseringspotential i att samla olika branscher på samma tillsynsmyndighet. Inom vissa branscher t.ex. inom tillverkningsindustrin är det vanligt med bara enstaka anläggningar per bransch inom ett län. Att samla kompetenserna om sådana anläggningar till en myndighet bör effektivisera tillsynen. Det finns utvecklingspotential inom alla delområden inom miljöbalkstillsynen och tillsynsvägledningen. En stor del av miljötillsynen bedrivs av kommunerna. Vi föreslår inga förändringar vad avser kommunernas tillsynsuppgifter som tillfaller dem direkt genom eller annan lag. Kommunens övriga tillsyn, dvs. den tillsyn som har överlåtits från länsstyrelserna till kommunerna, som gäller då den nya myndigheten bildas, bör behållas i inledningsskedet. Den nya myndigheten bör dock pröva överlåtelserna successivt. Med en nationell myndighet kan det också skapas en gemensam bedömningsgrund för under vilka förutsättningar kommunerna kan få överta tillsyn och för när överlåten tillsyn bör återkallas. Enligt miljötillsynsförordningen innebär tillsynsvägledning utvär- dering, uppföljning och samordning av operativ tillsyn samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Enligt miljötillsynsförordningen är det 16 nationella myndig- heter som ska bedriva tillsynsvägledning. genom vårt förslag kommer att upphöra med att bedriva tillsyn kommer i fortsättningen inte heller att ha ansvar för tillsyns- vägledning. Detta blir i stället en uppgift för den nya nationella myndigheten. En följd av att vi föreslår en ny myndighet som ska bedriva tillsyn inom område är att behovet av tillsyns- vägledning kommer att förändras. Den operativa tillsynen kommer i huvudsak att bedrivas vid myndigheten. Den vägledning som kommer att behövas för att kunna bedriva tillsyn kommer att tas fram på den egna myndigheten. Även behovet av att tillsynsvägleda kommer att förändras. Med de förändringar av ansvaret för tillsynen som vi föreslår kommer den nya myndigheten att bedriva den övervägande delen av den statliga tillsynen. Något behov för myndigheten att tillsyns- vägleda sig själv enligt den nu gällande definitionen kommer själv- fallet inte att finnas. I stället kommer den nya myndigheter genom egna föreskrifter för tillsynen att säkerställa att tillsynen blir rättssäker, konkurrensneutral och effektiv. Myndigheten bör utforma en enhetlig tillsynsprocess i hela landet. En övervägande del av tillsynen bedrivs dock av kommunerna. I en skrivelse till som avsåg regeringens generella bedöm- ningar av hur en tillsynsreglering bör vara utformad framhöll regeringen att kommunerna även i fortsättningen skulle kunna ges ansvar för att utöva tillsyn men för att garantera likvärdighet och rättssäkerhet borde staten ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna.81 I en rapport från Statskontoret bedömer myndigheten att ett av de största problemen inom tillsynsvägledningen är att vägledningskompetensen brister på vissa områden, vilket in sin tur riskerar att leda till brister i tillsynens effektivitet, rättssäkerhet och enhetlighet. Den vägledningskompetens som tidigare fanns mer koncentrerad på nationell nivå, främst på , menar nu är mer utspridd och decentraliserad. Även vad gäller uppföljning, utvärdering och rapportering av tillsynens resultat finner Statskontoret brister i enhetligheten. Ytterligare ett problem är att ansvarsgränserna mellan länsstyrelsernas och de nationella myndigheternas tillsynsvägledning i vissa fall är otydliga. 2009/10:79 En tydlig, rättssäkerhet och effektiv tillsyn. Statskontoret bedömer att de oklarheter som finns i stor utsträckning beror på att länsstyrelsernas vägledningsansvar är otydligt reglerat. I rapporten föreslår Statskontoret att Miljö- samverkan Sverige82 utvecklas för att stärka och samla kompe- inom tillsynvägledningen och att organisationen blir ett särskilt samverkansorgan inom i . Statskontoret föreslår också att länsstyrelsernas tillsyns- vägledningsansvar begränsas på så sätt att uppdraget att ge stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna avgränsas till de tillsynsområden där länsstyrelserna har egen operativ tillsyn. Statskontoret hänvisar också till att tidigare utvärderingar och kartläggningar av kommunernas tillsyn visar att det finns stora skillnader avseende resurser, omfattning, politisk påverkan m.m. Vi delar Statskontorets problembild vad gäller hur tillsynsväg- ledningen fungerar, men menar att det behövs en tydligare centralisering av såväl tillsyn som tillsynsvägledning. Den tillsyns- vägledning som kommer att bli aktuell för den nya myndigheten kommer att rikta sig till kommunerna. Vi menar att vårt förslag om att samla den statliga tillsynsvägledningen i en nationell myndighet kommer att öka likvärdighet och rättssäkerhet på det sätt som och regeringen efterfrågar. Som framgått ovan är den kommunala tillsynen omfattande samt att det av undersökningar har påvisats att det ibland kan förekomma politisk påverkan i tillsynen. Betydelsen av en likformig och tydlig tillsyn kan inte underskattas som stöd för att kunna bedriva en rättssäker tillsyn på nivå. De myndigheter som har ansvar för tillsynsvägledning och som inte omfattas av våra förslag kommer att ha kvar den tillsyns- vägledning som anges i miljötillsynsförordningen. Vårt förslag innebär dock att regeringen bör överväga att i ett andra steg överföra väven denna tillsynsvägledning till den nya myndighetense vidare avsnitt 11.4.7. 82 Angående Miljösamverkan , se avsnitt 8.1.3. Vi föreslår en nationell myndighet där tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning samlas vad avser verksamhet som omfattas av kapitel 9, 11, 13–15 i . Andra nationella myndigheter som har motsvarande uppgifter och hela som arbetsområde är t.ex. , Inspektionen för vård och omsorg () och Skolinspektionen. inspekterande del gick från att vara indelat i tio distrikt till en indelning i fem regioner. har sex regionala avdelningar runt om i landet som bedriver tillsyn. En central avdelning hanterar tillståndsprövningen. Skolinspektionen har fem lokala inspektions- avdelningar och en central avdelning för tillståndsprövning. Vi menar att det finns skäl som talar för att även den nya myndigheten ska ha en regional organisation med god geografisk spridning. Ett skäl är att myndighetens verksamhet kommer att vara omfattande och spridd över hela landet. Med en regional organisation finns goda förutsättningar för att personalen vid myndigheten ska kunna ha kännedom om regionala och lokala förhållanden. Genom regional närvaro minskar också avstånd och restider, vilket innebär rimligare arbetsvillkor och möjlighet till reducerade reskostnader. En regional organisation skulle också underlätta en verksamhetsövergång från länsstyrelserna till den nya myndigheten. För att det ska gå att uppnå syftet med den nya myndigheten – att bedömningarna ska bli likvärdiga över landet – bör dock antalet regionala enheter vara relativt begränsat. Ett argument mot en begränsad regional organisation är att den kan sägas försvåra för allmänheten att besöka myndigheten. I de olika ärendena är det dock i första hand personal från myndigheten som kommer att besöka verksamhetsutövaren. Utökade möjligheter att använda informationsteknik i olika sammanhang underlättar också möjligheter till kontakter mellan allmänheten och myndigheten. Vi anser att den nya myndigheten bör vara en enrådighets- myndighet som leds av en generaldirektör. Inom myndighetens verksamhetsområden är det angeläget med en direkt och tydlig styrning. Verksamheten är i hög grad styrd av lag och innebär oberoende och opartisk myndighetsutövning. Den nya myndigheten kommer att få ett omfattande ansvarsområde och kommer att hantera ärenden av stor vikt för de Det är därför viktigt att verksamheterna organiseras på ett sådant sätt att allmänheten tillförsäkras en så god insyn som möjligt. Vi föreslår därför att myndigheten ska ha ett insynsråd med högst tio ledamöter. En tillstånds- och tillsynsmyndighet vars verksamhet bygger på likvärdighet och rättssäkerhet måste ha en välutbildad och kompetent personal. Den kompetens som finns hos den personal vid de nationella och regionala myndigheterna som hanterar tillstånd, tillsyn och tillsynsvägledning menar vi i huvudsak har en kompetensprofil som också är lämplig för den nya myndigheten. Om vårt förslag ska genomföras får det ankomma på en organisationskommitté och den tillträdande verksledningen att närmare bestämma om sammansättningen av kompetensen på den nya myndigheten. Vi anser också att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Natur- vårdsverket bör avvecklas eftersom tillsynsuppgifterna i huvudsak kommer att samlas på den nya myndigheten. Vi menar att det blir upp till den tillträdande verksledningen att besluta om samverkan med andra tillsynsmyndigheter. Rådets uppgift att föra ett register över förordningar och andra föreskrifter som har meddelats med stöd av , allmänna råd inom miljöbalksområdet som har beslutats av myndigheterna, och de EU-förordningar och EU- direktiv som rör miljöbalksområdet med uppgifter om hur direktiven genomförs i svensk rätt, bör dock finnas kvar som en instruktionsenlig uppgift för . Vi har inte något uppdrag att föreslå besparingar. Vårt förslag om en ny myndighet för tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning innebär att motsvarande verksamhet som bedrivs vid Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna istället kommer att bedrivas inom den nya myndigheten. Som vi redogjort för tidigare menar vi att detta kommer att innebära en effektivare verksamhet, något som i sin tur kommer till att leda till kortare handläggningstider för att pröva tillståndsa- nsökningar samt ökad tillsyn och tillsynsvägledning. I avsnitt 12 presenterar vi våra konsekvensanalyser av förslagen. Efter att vårt förslag att bilda en ny nationell myndighet för till- stånd, tillsyn och tillsynsvägledning har genomförts menar vi att det finns några ytterligare steg som bör tas när det gäller myndig- hetens verksamhet. Förslag om att prövningen av A-verksamheter ska göras i en förvaltningsmyndighet i stället för i domstol har diskuterats tidigare. lämnade en rad alternativa förslag i ett delbetänkande till hur tillståndsprocessen skulle kunna förändras, bl.a. att en A-verksamheterna skulle flyttas till antingen en eller flera förvaltningsmyndigheter.83 I kommitténs slut- betänkande redogjorde man för de olika förslagen och hur de mottagits. En klar majoritet av remissinstanserna visade sig stödja förslaget i delbetänkandet att all tillståndsprövning i första instans ska ske i förvaltningsmyndighet, vilket innebär att prövningen av vattenverksamheter och de största miljöfarliga verksamheterna (A- verksamheter) skulle flyttas från miljödomstol till förvaltnings- myndighet. Utredningen ansåg att miljöprövning principiellt är en uppgift av förvaltningsrättslig karaktär. Kommittén anförde följande: Vi anser att miljöprövning principiellt är en uppgift av förvaltnings- rättslig karaktär. Prövningen fordrar ett brett kunskapsunderlag från många områden, där bland annat de tekniska och naturvetenskapliga frågorna har stor betydelse och där inslaget av samhällsplanering ofta är stort. Förvaltningsmyndigheter är väl lämpade för att så effektivt och flexibelt som möjligt hämta in ett brett beslutsunderlag till grund för bästa möjliga beslut. De allmänna domstolarna bör avlastas upp- gifter av detta slag. Domstolarnas roll bör renodlas till att huvud- sakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda eller mellan enskilda och det allmänna. Vi anser att det finns behov av att utarbeta sådana förslag till ändringar i och i angränsande lagstiftning att vatten- verksamheter, alla typer av miljöfarliga verksamheter och täkter skall kunna miljökonsekvensbedömas – tillståndsprövas − vid en 83 SOU 2004:38, Alternativ för prövningsorganisation, delbetänkande av . förvaltningsmyndighet som första instans. Även prövning av ärenden som anknyter till tillståndsprövning – exempelvis omprövning av villkor och tillstånd – skall då kunna ske hos förvaltningsmyndighet. I utredningen bör ingå om prövningen av civilrättsliga frågor om tvångsrätt till mark samt om skadeersättning för vattenverksamheter skall ske vid miljödomstol eller om den bör ske hos tillstånds- myndigheten. Frågan om huruvida tillståndsprövningen av bl.a. A-verksamheter skulle flyttas från domstol till fem självständiga förvaltnings- myndigheter behandlades i propositionen Mark- och miljö- domstolar. Regeringen ansåg att mot bakgrund av den översyn som då pågick i fråga om länsindelning och länsstyrelsernas framtida uppgifter borde det inte inrättas nya myndigheter på regional nivå. Det fanns inte skäl för att ytterligare splittra den statliga regionala förvaltningen.85 Vår uppfattning är att tillståndsprövningen av de verksamheter som behöver A-tillstånd också bör ingå i den nya myndigheten. Tillståndsprövning enligt är i huvudsak en uppgift för en förvaltningsmyndighet och inte i första hand en tvistlösning. Detta blir ännu tydligare med vårt förslag att myndigheter inte längre ska kunna vara part i processen. Övrig tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning inom område Regeringen har beslutat om en rad förordningar med stöd av miljö- balken. Förordningar har utfärdats i anledning av 16 av miljö- balkens kapitel och reglerar uppgifter för ett stort antal myndig- heter. listades 67 sådana förordningar på Natur- vårdsverkets webbplats.86 Många uppgifter gäller regelgivning men i vissa förordningar regleras även tillståndsprövning. Av miljötillsynsförordningen framgår hur den operativa tillsynen fördelas mellan statliga myndigheter och de kommunala nämnderna och vilka statliga myndigheter som ska ge tillsyns- 84SOU 2005:59, ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter, slutbetänkande av . 2009/10:215. 86SOU 2014:66, Myndigheter och organisationer under – en kartläggning , delbetänkande av . vägledning till operativa tillsynsmyndigheter. Förutom de myndig- heter vars verksamhet påverkas av vårt förslag att inrätta en ny myndighet – , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna bedriver ytterligare nio nationella myndigheter tillsyn och tolv har ansvar för att ge tillsynsvägledning. När det gäller genteknik delas dessutom ansvaret av sju myndigheter. Vi föreslår att all tillståndsprövning, tillsyn och tillsyns- vägledning som genomförs av andra nationella myndigheter inom område i ett andra steg förs över till den nya tillsynsmyndigheten. När dessa förändringar genomförs bör läns- styrelsens tillsyns- och tillsynsvägledningsuppgifter inom mot- svarande områden flyttas till den nya myndigheten. En mer enhetlig tillsyn Kommunerna bedriver tillsyn inom ett flertal områden. Till- synen enligt är det mest omfattande kommunala tillsynsområdet både vad gäller antal anställda och antal tillsynsobjekt. En stor del av tillsynen över miljöfarliga verksam- heter liksom delar av kemikalietillsynen genomförs t.ex. av kom- munerna. De argument som finns för att samla den statligt bedrivna miljötillsynen i en och samma myndighet gäller också det kom- munala tillsynsansvaret. Även den kommunala tillsynen ska vara rättssäker, konkurrensneutral och effektiv. Som framgått tidigare förtydligas kommunernas tillsynsansvar i miljötillsynsförordningen. Utöver det ansvar som tillkommer kom- munerna direkt genom regleringen kan kommunerna också få ansvar för annan miljötillsyn genom att länsstyrelserna överlåter delar av sitt tillsynsansvar. Sådan överlåtelse förekommer i olika omfattning i olika län, jämför avsnitt 8.1.2. menar i sin granskning av den svenska miljöpolitiken att miljölagstiftningens tillämpning präglas av brist på enhetlighet och ojämlika villkor i synnerhet mellan kommuner. Även kvaliteten och bredden på tillsynen varierar mellan kommunerna, vilket enligt skapar osäkerhet och kan leda till olika krav för företag som är verksamma i Sverige.87 Statkontoret visar i sin utredning om miljötillsynen att tillsyns- kompetensen har blivit mer utspridd och decentraliserad och man menar att en möjlig förklaring till denna utveckling är att allt mer operativ tillsyn har delegerats till nivå. Stats- kontoret pekar på att kommuner i vissa fall kan ha betydligt mer resurser och kompetens på området än både länsstyrelser och nationella myndigheter. Det är också vanligt att exempelvis stora kommuner i praktiken vägleder små kommuner. Ett uttryck för att kompetensen är utspridd är att det utvecklats olika nätverk, där de som är verksamma inom ett område sprider kunskap mellan sig. Statskontoret hänvisar också till tidigare utvärderingar och kart- läggningar av kommunernas tillsyn som visat att det finns stora skillnader avseende resurser, omfattning, politisk påverkan m.m. En viktig orsak till detta är kommunernas olika storlek. Små och stora kommuner kan av förklarliga skäl ha skilda väglednings- behov.88 Våra kontakter med representanter för näringslivet menar också att det finns stora skillnader mellan kommunernas tillsyn. Detta är möjligt eftersom det inom vissa områden saknas vägledning eller att vägledningarna är bristfälliga. Detta innebär att det finns utrymme för kommunerna att vara både för stränga, men också för toleranta i sin tillsyn. Man menar också att det finns en rädsla hos kommunerna för att göra fel. Om inte vägledningen är tydlig kan detta leda till att kommunen gör för hårda bedömningar som inte har stöd i regelverket, men också till att det ställs för milda villkor eftersom man vill ha ett tydligt stöd i regelverket för de krav man ställer på verksamhetsutövare. Liknande synpunkter har också kommit fram i våra kontakter med kommuner. I propositionen om införande resonerade regeringen om den kommunala tillsyn som då bedrevs. Man gjorde bedömningen att i de fall en kommun redan vid balkens ikraft- trädande hade övertagit tillsynen över ett objekt borde tillsynen normalt ligga kvar på kommunen. Regeringen menade att i de fall 87OECD:s granskning av miljöpolitik 2014. 88Vägledning till en bättre tillsyn, En utvärdering av tillsynsvägledningen på miljöområdet, Statskontoret 2014:17. en kommun byggt upp sin tillsynsorganisation med hänsyn till vissa förutsättningar vore det en resurs- och effektivitetsförlust att ändra på förutsättningarna genom att återkalla tillsynsansvaret över ett tidigare överlåtet tillsynsobjekt. I de fall det fanns objektiva skäl för att tillsynen över det aktuella objektet skull ligga på staten bör dock naturligtvis tillsynsansvaret återgå till staten.89 Andra utredningar har också menat att offentlig tillsyn i princip ska vara ett statligt ansvar men att det inom vissa områden dock kan finnas särskilda skäl för att kommunen fortsatt ska vara tillsynsmyndighet.90 Liknande former av underlag, checklistor m.m. fram parallellt i landet, bl.a. inom ramen för regional samverkan där kommunerna ingår. Detta är sannolikt inte det mest effektiva arbetssättet och det riskerar även att leda till att lika fall behandlas olika och därmed till rättsosäkerhet. Även Naturvetarna riktar kritik mot den kommunala tillsynen. Naturvetarna organiserar majoriteten av miljö- och hälsoskyddsinspektörer. I rapporten vitbok från Naturvetarna – vittnesmål från tillsynssverige91 presenterar förbundet problem i den kommunala miljö- och hälsoskyddsorganisationen. Ett av problemen är att det finns olikheter i bedömningen och tolkningen av lagen och myndighetsutövningen mellan kommunerna något som gör att rättsosäkerheten blir påtaglig för enskilda närings- idkare. Ett annat problem som Naturvetarna pekar på är att de flesta kommuner inte har möjlighet att anställa tillräckligt många inspektörer för att upprätthålla specialistkompetens inom samtliga tillsynsområden. I en senare skrift, Inspektörernas arbetsmiljö i fokus: En ohållbar situation92 hävdar att den kom- munala tillsynen inte är likvärdig. I rapporten visas att tillsynen förefaller fungera bättre i större kommuner och i kommunal- förbund medan den uppvisar stora brister i mindre kommuner. Slutsatserna i rapporten baseras på två enkätundersökningar som gjorts bland förbundets medlemmar. 1997/98:45. SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, Slutbetänkande av och 2012:81, Statens regionala förvaltning – förslag till en ange- lägen reform, slutbetänkande av Utredningen om den statliga regionala förvaltningen. Vi gör bedömningen att den kommunala tillsynen inledningsvis bör vara kvar hos kommunerna. Vi anser dock att den nya myndig- heten successivt ska pröva lämpligheten i den kommunala tillsynen i avsikt att denna ska bli mer enhetlig. Den tillsynsvägledning som kommer att lämnas av den nya myndigheten kommer i och för sig att öka möjligheterna för en enhetlig tillsyn, men vi menar ändå att det finns fog för att den kommunala tillsynen ska prövas, i synnerhet vad gäller tillsyn över A-verksamheter. Behovet av att öka enhetligheten i tillsynen och därmed rättssäkerheten och konkurrensneutraliteten kan tala för en minskad tillsyn. Även kompetensbrist i framför allt små kommuner talar för att samla tillsynsverksamheten till färre myndigheter. Vi föreslår att en ny myndighet inrättas med huvuduppgift att bevilja tillstånd enligt kapitlen 9, 11, 13–15 i . Myndig- heten ska också bedriva tillsyn inom dessa områden samt svara för tillsynsvägledning till kommunerna. Ansvaret för dessa uppgifter ligger hos , Havs- och vatten- myndigheten, Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna, men flyttas genom vårt förslag till den nya myndigheten. Vi föreslår också att möjligheterna för , Havs- och vatten-myndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhälls-skydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen upphör. Vidare gör vi bedömningen att reglerna för kommunernas tillsyn inte bör förändras, men den nya myndighet bör pröva lämpligheten av de överlåtelser av tillsyn som beslutats av läns- styrelserna. Vi gör också bedömningen att myndigheten som ett nästa steg övertar all tillståndsprövning, tillsyn och tillsyns-väg- ledning inom område från andra nationella myndig- heter. I detta nästa steg bör också länsstyrelserna tillsyn och tillsynsvägledning inom motsvarande områden flyttas till den nya myndigheten. Även vissa uppgifter vid marks- och miljö- domstolarna bör överföras till den nya myndigheten. 11.5Vattenförvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Vi förslår att: Vattenmyndigheterna avvecklas och att deras verksamhet flyttas till Havs- och vattenmyndigheten. Vi gör bedömningen att: Ett råd inrättas vid Havs- och vattenmyndigheten. Rådet ska bestå av företrädare för de myndigheter som kan förväntas bli berörda av åtgärdsprogram- men inom havs- och vattenförvaltningen. förvaltningskommitté hade i uppgift att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Översynen syftade till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet.