sou · H3B360 · 2015-06-10 00:00:00 — Byggandet av den aktuella vägen eller järnvägen kan exempelvis bidra till kraftigt förbättrade transportmöjligheter som underlättar arbetspendling och skapar större arbetsmarknadsregioner, men också främjar företagsetableringar liksom utvecklingen av befintliga företag. I framför allt storstadsregioner kan det också handla 1990/91:117 s. 148–149. 2008/09:21 s. 37. 862 kap. 1 §. om investeringar som löser upp flaskhalsar i trafiknätet och därmed möjliggör ökat bostadsbyggande och andra exploateringar.87 Intresset för utbyggd statlig transportinfrastruktur avspeglas i ökande medfinansiering. 2008 uttalade regeringen en positiv inställning till medfinansiering. Enligt regeringen kan medfinansiering öka åtgärdsvolymen och bidra till ett gemensamt ansvarstagande för att skapa möjligheter för intressenter att påverka utformning och tidpunkt för investeringar. Möjligheterna till medfinansiering bör enligt regeringen permanent prövas i samband med framtagande av underlag inför planering och beslut om genomförande av infrastrukturobjekt.88 arbete med medfinansiering genom bidrag ska genomföras enligt riktlinjer regeringen angivit. I riktlinjerna framgår bland annat att all medfinansiering ska vara frivillig och utgå från bidragsgivarnas nytta.89 ska följa upp medfinansieringen och förväntat utfall framåt.90 Den erhållna medfinansieringen från kommuner, landsting med flera var en dryg miljard kronor. väntas denna siffra vara närmare det dubbla för att därefter sjunka något nästkommande år.91 2008/09:35, s. 1, 97–98. 89N2012/6395/TE. 90N2014/5275/TE-N2014/5041/KLS. Medfinansiering och förskottering av statlig infrastruktur från avtalsparter. 2015/14750, s. 5 (: 1 , : 2 , : 1 , : 1 ). 3Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor Våra direktiv ger vissa utgångspunkter för de förslag som vi ska lämna i detta betänkande. Direktivets utgångspunkter aktualiserar vissa rättsliga frågor som vi kort ska redogöra för i detta avsnitt. En första utgångspunkt enligt direktiven är att fastighetsägare som gynnas av en offentlig investering i transportinfrastruktur ska kunna återföra delar av detta värde till samhället. En andra utgångspunkt är att värdeåterföring ska kunna ske genom exploateringsavtal i samband med att detaljplaner antas. En tredje utgångspunkt är att medel från värdeåterföring ska kunna användas för att finansiera den transportinfrastruktur som ger fastighetsvärdeökningen, direkt via kommunala infrastrukturinvesteringar eller indirekt via medfinansiering av statlig infrastruktur. Vi ska ta hänsyn till befintlig lagstiftning som påverkar möjligheterna att låta en fastighetsvärdesökning ligga till grund för kostnadsdelning, som kommunallagen (1991:900) och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Om vi anser att det finns ett behov ska vi föreslå ändringar föreslås i dessa lagar. Exploateringsavtal ingås mellankommuner och fastighetsägare eller byggherrar. Den nu aktuella typen av värdeåterföring kommer därmed att bli en del av den kommunala verksamheten. För den kommunala verksamheten gäller dels kompetensbegränsande principer som anger den yttre ramen för kommunernas handlingsfrihet, dels principer som aktualiseras när en kommun agerar inom ramen för Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor Mot bakgrund av utgångspunkten att de medel som kommer in genom värdeåterföring ska användas för att finansiera den transportinfrastruktur som ger fastighetsvärdesökningen måste den aktuella transportinfrastrukturen helt eller delvis finansieras av kommunen, för att värdeåterföring ska kunna tillämpas. I avsnitt 2 har vi redogjort för kommuners skyldighet att finansiera transportinfrastruktur samt kommuners möjlighet att medfinansiera statlig, regional och annan transportinfrastruktur. När det gäller kommuners möjligheter att medfinansiera transportinfrastruktur aktualiseras två kompetensbegränsande principer, nämligen förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på någon annan och den så kallade lokaliseringsprincipen. När det gäller kommuners tillämpning av värdeåterföring aktualiseras likställighets- och självkostnadsprinciperna samt principen om förbud mot beslut med retroaktiv verkan. Andra bestämmelser av betydelse i sammanhanget är , som bland annat gäller för den kommunala verksamheten. Därutöver har vi undersökt och regeringsformens (1974:152) bestämmelser om egendomsskydd1 och funnit att de inte utgör hinder mot bestämmelser om värdeåterföring. Nedan redogör vi kort för de rättsliga frågor som aktualiseras i anledning av direktivets utgångspunkter. I avsnitt 4 beskriver vi hur våra förslag förhåller sig till dessa frågor. syftar till att förhindra att handeln mellan medlemsstaterna påverkas av förmåner som beviljats av de offentliga myndigheterna och som kan snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Reglerna finns i artiklarna 107–109 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget). Europeiska kommissionen ansvarar för övervakningen av statsstödsreglernas tillämpning och kan bestämma att otillåtna stöd ska upphävas eller ändras. Enligt det så kallade genomförandeförbudet är medlemsstaterna skyldiga att inte genomföra stödåtgärder förrän 1 Artikel 1 i tillägget till samt 2 kap. 15 § regeringsformen. Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor kommissionen har tagit ställning till om åtgärden är förenlig med den inre marknaden. I lagen (1994:1845) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler finns bland annat bestämmelser om anmälningsplikt för kommuner och landsting till regeringen stödformer som planeras och som kan bli föremål för prövning av kommissionen. I artikel 107.1 EUF-fördraget anges att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel Med medlemsstat avses inte enbart staten utan även regionala och lokala offentliga organ såsom exempelvis kommuner och landsting. Stödet ska ges av offentliga medel. Det kan avse direkta överföringar av medel eller avståenden från krav. Det kan exempelvis handla om bidrag, räntefria lån, räntesubventionerade lån, lånegarantier, försäljning till underpris, överkompensation eller skattebefrielser2. En skattebefrielse anses innebära att staten går miste om skatteintäkter den annars skulle haft3. Stöd som gynnar vissa företag eller viss produktion En åtgärd innebär stöd endast om den är selektiv. En offentlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag i landet anses inte utgöra statligt stöd eftersom åtgärden inte är selektiv. Åtgärder som är begränsade branschvis eller geografiskt eller är förbehållna en viss , Medfinansiering av transportinfrastruktur, SOU 2011:49, 208–209. Kommissionens beslut i ärende Statligt stöd nr 112/2004 – ; Skattebefrielse för biodrivmedel, den 13.III.2006, K(0206) 849, punkt 11. Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor kategori av företag anses däremot selektiva.4 En åtgärd som motiveras av det relevanta systemets karaktär och allmänna systematik uppfyller inte kravet på att vara selektiv, även om åtgärden utgör en fördel för den som kommer i åtnjutande av den.5 All verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad utgör ekonomisk verksamhet.6 Artikel 107 i EUF-fördraget är inte tillämplig om staten agerar genom att ”utöva offentliga befogenheter” eller om offentliga enheter agerar ”i egenskap av offentliga myndigheter”7. En enhet kan anses agera genom att utöva offentliga befogenheter när verksamheten i fråga är en uppgift som utgör en del av statens väsentliga funktioner eller anknyter till dessa funktioner genom sin art, sitt syfte och de regler den omfattas av8. Om inte den berörda medlemsstaten har beslutat att införa marknadsmekanismer är verksamheter som i sig utgör en del av befogenheterna att utöva offentlig makt och som utförs av staten generellt sett inte ekonomiska verksamheter.9 Stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen samt påverkar handeln mellan medlemsstaterna Det är inte nödvändigt att det mottagande företaget bedriver handel över landsgränserna för att ett stöd ska anses påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det kan räcka med att stödet kan leda till att företaget kan fortsätta eller öka sin verksamhet, med följden att företag som är etablerade i andra medlemsstater får minskade möjligheter att bedriva konkurrerande verksamhet.10 2012/13:84 s. 11–12. 5SOU 2001:49, s. 210. 6Ibid s. 208. 7EU-domstolens dom av i mål C-30/87, mot SA Pompes funèbres des régions libérées, 1988, s. I-2479, punkt 18. 8EU-domstolens dom av i mål C-364/92, SAT Fluggesellschaft mbH mot Eurocontrol, 1994, s. I-43, punkt 30. 9EU-domstolens dom av i mål C-138/11, mot Republik , REU 2012, s. I-0000, punkt 38. 10EU-domstolens dom i mål C-280/00, Altmark Trans och Regierungspräsidium , 2003, s. I-7747, punkterna 77–78. Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor Offentlig direktfinansierad transportinfrastruktur som är öppen för alla Investeringar i transportinfrastruktur har traditionellt ansetts utgöra en allmän ekonomisk-politisk åtgärd som inte faller in under statsstödsreglerna. Anledningen är att så länge som infrastrukturen direkt finansieras av offentliga myndigheter och är öppen för alla användare på lika och icke-diskriminerande villkor, så kan inte vissa företag eller viss produktion anses gynnas framför andra på ett sätt som snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Det gör ingen skillnad om den infrastrukturen finansieras enbart av statliga medel eller om den medfinansieras av en eller flera kommuner eller med brukaravgifter eller trängselskatt.11 Vad avser järnvägsinfrastruktur, framgår det av kommissionens beslutspraxis att man menar att kravet på tillträde på likvärdiga och icke-diskriminerande villkor är uppfyllt om tillämpliga EU-regler respekteras,12 såsom direktiven /440, om utvecklingen av gemenskapens järnvägar, och 2001/14, om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur. Om transportinfrastrukturen byggs av privata aktörer Om transportinfrastrukturen i stället byggs av privata aktörer utgör detta enligt kommissionen en ekonomisk verksamhet och kan ge upphov till statsstödsfrågor. Så länge som infrastrukturen är öppen för alla potentiella användare på lika och ickediskriminerande villkor, och det inte föreligger någon överkompensation till de företag som utför byggandet, anses emellertid inte heller i denna situation den offentliga finansieringen utgöra statligt stöd. Skulle en offentligt finansierad transportinfrastruktur däremot endast vara till nytta för ett visst 11SOU 2011:49 s. 35. 12Kommissionens beslut i ärende State aid No N 478/2004 – , State guarantee for capital borrowings by Coràs Iompair Eirann (CIÉ) for infrastructure investment, , 07.VI.2006, C(2006) 2095 final, punkt 32, och i ärende State aid N 429/2008 – , Restructuring of () Limited, , 13.05.2009, C (2009)3571 final. Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor företag, och inte gynna samhället som helhet, anser kommissionen att det rör sig om en investering som bör finansieras av det företag som gynnas. Statsstödsfrågor aktualiseras också om offentliga medel används för att finansiera infrastruktur som inte ägs av offentliga myndigheter (t.ex. järnvägssidospår)13. I 2 kap. 2 § kommunallagen finns en likabehandlingsprincip, även kallad likställighetsprincipen, som anger att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Fastighetsägare utgör medlemmar i en kommun enligt KL. Det krävs rationella skäl eller sakliga överväganden för att kommunmedlemmar ska få behandlas olika. Detta innebär att den kommunala verksamheten, särskilt i den mån den direkt berör enskilda kommunmedlemmar, bör vara systematisk och att systematiken ska vara sådan att den kan betecknas som rättvis. Olika tomträttsavgälder för flerbostadshus ägda av bostadsrättsföreningar respektive hyresfastigheter har ansetts strida mot likställighetsprincipen. tillämpade en reducerad avgäldsnivå vid hyresrattsupplåtelse jämfört med bostadsrättsupplåtelse. De metoder som staden använt vid uppskattningen av markvardeutvecklingen för hyresrättsobjekt ansågs behäftade med stor osäkerhet och det lägre värdet för bostäder upplåtna med hyresrätt var även beroende av att hyressättningen inte är fri. Det var därför inte visat att det förelåg sakliga skäl för särbehandlingen.15 13SOU 2001:49 s. 224. 1990/91:117 s. 149–150. 15Kammarrätten i dom , mål nr 1441-05 och 1442-05. Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor Det finns ingen definition av kommunala avgifter i kommunallagen eller i förarbetena. Språkligt betyder avgift en på förhand (genom något slags taxa) bestämd betalning för en i någon grad standardiserad tjänst eller nyttighet. De kommunala avgifterna kan sägas vara av tre olika slag 1.tvångsmässiga offentligrättsliga (belastande avgifter), 2.frivilliga offentligrättsliga (icke-belastande avgifter) och 3.övriga frivilliga (privaträttsliga avgifter). Tvångsmässiga offentligrättsliga avgifter hör till sådana tjänster som den enskilde måste ta i anspråk och betala för, exempelvis sotningsavgifter och renhållningsavgifter. Frivilliga offentligrättsliga avgifter handlar om tjänster som den enskilde frivilligt tar i anspråk men som kommunen rättsligt är förpliktad att tillhandahålla. Exempel på sådana avgifter är förskoleavgifter och sjukvårdsavgifter. Privaträttsliga avgifter är sådana som tas för verksamhet som faller in under kommunernas fakultativa verksamhet (allmänkompetensen). De vilar närmast på avtalsrättslig grund. I fallet RÅ 1968 ref. 8 fann Regeringsrätten att avtal som innehöll bestämmelse om att exploatören skulle betala för varje tomtplats till staden som bidrag till inköp och underhåll av diverse anordningar utgjorde avgifter. Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. Detta avser avgifter som kommuner tar ut inom ramen för sin allmänkompetens. För tjänster eller nyttigheter som kommuner eller landsting är skyldiga att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet.17 Obligatoriska verksamheter ska skattefinansieras om inte annat är föreskrivet18. 16Holmberg m.fl. Grundlagarna, (Zeteo), kommentaren till 8 kap. 9 § regeringsformen. 178 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900). 18Lindqvist, Kommunala befogenheter (2011), s. 175 samt NJA 1934 s. 663 och RÅ 1959 ref. 38. Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor Avgift får inte utgöra ett villkor för byggrätt Det saknas rätt för en kommun att ta ut avgifter för byggrätter. De avgifter kommuner få ta ut regleras i . I 12 kap. 8 § föreskrivs att får ta ut avgifter för 1. beslut om planbesked, förhandsbesked, villkorsbesked, startbesked, slutbesked och ingripandebesked, 2. beslut om lov, 3. tekniska samråd och slutsamråd, 4. arbetsplatsbesök och andra tillsynsbesök på byggarbetsplatsen, 5. upprättande av nybyggnadskartor, 6. framställning av arkivbeständiga handlingar, 7. expediering och kungörelse enligt 9 kap. 41–41 b §§, och 8. andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder. En avgift får inte överstiga kommunens genomsnittliga kostnad för den typ av besked, beslut eller handläggning som avgiften avser. En planavgift får täcka programkostnader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner. I rättsfallet RÅ 1968 ref. 8 fann Regeringsrätten att avtal som innehöll bestämmelse om att exploatören skulle betala för varje tomtplats till staden som bidrag till inköp och underhåll av diverse anordningar var otillåtet eftersom det saknades lagstöd för sådan avgift. Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller (självkostnaden)19. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner och landsting bedriver, vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet. Förbud mot retroaktivt avgiftsuttag En kommun har i princip inte rätt att med retroaktiv verkan besluta om nya eller förhöjda pålagor för kommunmedlemmarna om det inte finns synnerliga skäl för det.20 En kommun har ansetts överskrida sin befogenhet genom att fatta beslut om att ta ut va-avgifter för förfluten tid21 eller att med tillbaka- 198 kap. 3 c § kommunallagen. 202 kap. 3 § kommunallagen. 21RÅ 1980 Ab 407. Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor verkande kraft för berörda fastighetsägare frångå vad som tidigare hade bestämts om villkor för va-anslutning22. 3.2.4Lokaliseringsprincipen och förbudet att ta sig an uppgifter som ankommer på annan Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Bestämmelsen ger uttryck för den så kallade lokaliseringsprincipen och för förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på någon annan. Lokaliseringsprincipen innebär att en åtgärd i någon mening måste knyta an till kommunens eller område eller till medlemmarna. Om kommuner samverkar i kommunalförbund eller gemensam nämnd utsträcks lokaliseringsprincipen till att omfatta de samverkande kommunernas hela område23. Principen hindrar dock inte att en kommun engagerar sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis vägtrafik, flygtrafik, friluftsliv, eldistribution och liknande om dessa anordningar behövs för den egna kommunen. Detta gäller även över landsgränser.24 I rättspraxis har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller eller dess medlemmar. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ankommer det på den enskilda kommunen eller att påvisa nyttan med insatsen. Rättspraxis visar att en kommun kan engagera sig i vägbyggen utanför de egna gränserna, men främst i direkt angränsande områden. Var den geografiska gränsen går för kommuners engagemang i vägbyggen utanför den egna kommunen är oklart. Det finns dock ett par avgöranden där kommuner engagerat sig i vägbyggen på längre avstånd från den egna kommunen.25 22RÅ 1976 ref. 49. 2008/09:21 s. 26. 1990/91:117 s. 148–149. 2008/09:21 s. 37. Utgångspunkter och vissa rättsliga frågor Lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, befogenhetslagen, är en speciallag som ger kommunerna ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen. Enligt 2 kap. 1 § i befogenhetslagen får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bidrag får även lämnas till anläggande av allmän farled. Enligt 1 kap. 2 § samma lag får ett sådant bidrag lämnas utan att det finns sådan anknytning till kommunens eller område som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen, om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses att projektet ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen måste även medföra markant förbättrade kommunikationsmöjligheter i området. Byggandet av den aktuella vägen eller järnvägen kan exempelvis bidra till kraftigt förbättrade transportmöjligheter som underlättar arbetspendling och skapar större arbetsmarknadsregioner, men också främjar företagsetableringar liksom utvecklingen av befintliga företag. I framför allt storstadsregioner kan det också handla om investeringar som löser upp flaskhalsar i trafiknätet och därmed möjliggör ökat bostadsbyggande och andra exploateringar.26 26 Ibid s. 38. 4 Överväganden och förslag 4.1Ett nytt verktyg för värdeåterföring avseende viss transportinfrastruktur Offentliga investeringar i transportinfrastruktur bidrar ofta till att fastigheter ökar i värde. Det kan exempelvis röra sig om statliga, regionala och kommunala vägar, järnvägar, spårvägar, tunnelbanor och stationer. Det finns därför argument för att låta de fastighetsägare som gynnas av sådana offentliga investeringar i transportinfrastruktur återföra delar av detta värde till samhället. Enligt rådande synsätt i bör värdeökningar som uppstår på grund av offentliga investeringar tillfalla det offentliga. Detta synsätt är grunden bland annat för dagens regler om avgifter för vissa offentliga investeringar, exempelvis kommunala gator, vägar och va-anläggningar samt reglerna om värdestegringsexpropriation. Som vi har angett i avsnitt 2.4.2 kan värdeåterföring avseende transportinfrastruktur (inom och i anslutning till en detaljplan) ske antingen genom tvingande myndighetsbeslut i form av gatukostnadsersättning eller genom förhandling i samband med exploateringsavtal. Det kan förekomma att transportinfrastruktur, som medför värdeökning för fastigheter, inte anses nödvändiga för genomförande av detaljplan. Någon värdeåterföring avseende sådan transportinfrastruktur kan därmed inte ske genom exploateringsavtal. Möjligen kan gatukostnadsersättning tillämpas för sådan transportinfrastruktur, men detta är oklart. Kommunen kan däremot använda sig av värdestegringsexpropriation för värdeåterföring avseende sådan transportinfrastruktur. När det gäller statlig och regional transportinfrastruktur samt transportinfrastruktur som inte omfattas av gatukostnadsersättning eller ett exploateringsavtal finns värdestegrings- expropriation (och avtal som ”frivilligt” alternativ till expropriation) som verktyg för värdeåterföring. Expropriation är ett för fastighetsägare mycket ingripande verktyg och värdestegringsexpropriation har aldrig använts för att expropriera någon fastighet. Det är oklart hur avtalsformen kan användas som värdeåterföring. Mot bakgrund av detta är verktyget inte ett effektivt sätt för att fånga in värdeökningar som uppstår genom statlig transportinfrastruktur och regionala kollektivtrafikanläggningar. Värdestegringsexpropriation utgör inte ett avtalsinstrument i första hand och saknar därför tydlighet i avtalshänseende. Detta skapar oförutsägbarhet, inte minst för fastighetsägare, och kan leda till sämre marknadsförutsättningar, spekulationspriser på fastighetsmarknaden med mera. Mot bakgrund av vad vi har anfört ovan och med vetskapen att värdeåterföring kan bidra till att skapa värden för såväl samhället i stort som för den enskilde fastighetsägaren anser vi att det behövs ett nytt verktyg för värdeåterföring. Med värden avser vi i det här fallet mer medel till transportinfrastruktur, kostnadsminimerade och nyttomaximerande lösningar för samhället och fastighetsägaren. Verktyget för värdeåterföring ska avse statlig transportinfrastruktur, regionala kollektivtrafikanläggningar och den kommunala transportinfrastruktur som inte täcks in i dagens exploateringsavtal. I avsnittet nedan, beskriver vi vårt förslag för ett verktyg för värdeåterföring, som kan leda till sådana samhällsvinster. 4.1.1Verktyget bör vara avtalsbaserat Våra direktiv anger att värdeåterföring avseende offentliga investeringar i transportinfrastruktur skulle kunna åstadkommas i samband med exploateringsavtal, som upprättas för att genomföra detaljplaner. Detta kan enligt direktiven ge incitament till aktörerna att finna nyttomaximerande och kostnadssänkande lösningar för infrastruktur och exploatering. Vi har övervägt om verktyget bör vara tvångsbaserat Som ett alternativ till ett avtalsbaserat verktyg skulle värdeåterföring som är i fråga även kunna åstadkommas genom tvingande myndighetsbeslut.