sou · H3B379 · 2015-10-07 00:00:00 — Vidare får kontroll- myndigheten besluta om rättelse på verksamhetsutövarens bekost- nad. Det råder oklarhet ifråga om bl.a. hur långt generalläkarens kon- trollansvar sträcker sig (se vidare avsnitt 12.4.6, 14.3.3 och 14.6.2 angående utredningens överväganden härom). I avsnitt 14.6.3 och 14.6.4 överväger utredningen bl.a. om tillsynsfunktionen bör ges mandat att godkänna och registrera livsmedelsanläggningar. Närmare om kontrollen av dricksvatten I den europeiska gemenskapen inbegriper definitionen livsmedel vatten.11 Kvalitetskrav och andra regler om dricksvatten tas fram gemensamt av medlemsstaterna och har stöd i internationella rikt- linjer (Codex Alimentarius12). Dricksvatten är vatten som uppfyller minimikraven i rådets direktiv nr 98/83/EG av om kvaliteten på dricksvatten (dricksvattendirektivet).13 Generalläkaren genomför offentlig kontroll av dricksvatten- anläggningar inom Försvarsmakten. Kontrollen omfattar också mindre vattentäkter såsom enskilda brunnar, för vilka Fortifika- tionsverket i de flesta fall är ansvarig. Det råder även på detta område osäkerhet ifråga om hur långt generalläkarens kontroll- ansvar sträcker sig (se vidare avsnitt 12.4.6, 14.3.3 och 14.6.2 angå- ende utredningens överväganden härom). Kontroll av dricksvatten genomförs efter kraven i kontroll- förordningen.14 Av förordning (EG) nr 178/200215 framgår det att ansvaret för att livsmedlet är säkert åligger den som släpper dricks- vattnet på marknaden. Flera av landets centrala, regionala och lokala myndigheter har ansvar för frågor som direkt eller indirekt berör dricksvatten. För- utom att kommunerna vanligen är huvudmän för produktionen av dricksvatten, så är kommunerna även ansvariga enligt livsmedels- lagstiftningen för kontrollen av dricksvatten i samhället i övrigt. Kontrollen samordnas regionalt av länsstyrelserna. följer upp att både den regionala och den kommunala kontrollen genomförs och att den följer gällande lagstiftning. 11Artikel 2, och Rådets Förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäker- het. 12Codex Alimentarius Comission grundades av FAO och WHO 1963 för att harmonisera internationell livsmedelsstandarder och öka livsmedelssäkerheten genom vägledning om god hygienpraxis med livsmedel. 13Artikel 2.1.g., och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien. 14Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftning samt bestäm- melserna om djurhälsa och djurskydd. 15Artikel 14 i och Rådets Förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäker- het. För att skapa förutsättningar för ett säkert dricksvatten regleras området ur såväl miljö- som livsmedelsperspektiv. Utgångspunkten är i huvudsak unionsslagstiftning inom EU. Dricksvattendirektivet anger de särskilda krav som ska vara uppfyllda för vatten avsett att användas som dricksvatten. Direktivet syftar till att skydda männi- skors hälsa från skadliga effekter av mikrobiologiska och kemiska föroreningar i dricksvattnet. Genom de svenska dricksvattenföre- skrifterna16 har genomfört EU-direktivet. Denna lagstiftning reglerar hanteringen av dricksvatten från det att råvatten pumpas in i vattenverken, bereds och distribueras samt hur verk- samheter ska skötas och underhållas. Det finns också kvalitetskrav i form av gränsvärden för det vatten som lämnar vattenverken. Även rådets direktiv nr 2013/51/Euratom av om radioaktiva ämnen i dricksvattnet reglerar den radioaktiva kvalite- ten av dricksvatten. Direktivet ska vara genomfört i svensk lagstift- ning senast den 28 november 2015.17 Regeringen identifierade i propositionen ”En sammanhållen klimat- och energipolitik” (prop. 2008/09:162), att det fanns behov av en nationellt samordnande myndighet inom dricksvattenområdet. har haft denna samordnande funktion . Beslutet från regeringen baseras på att riskerna för smitt- spridning och förorening av dricksvattentäkter kan bli stora i fram- tiden. verkar för koordinerad och ändamålsenlig kontroll samt pådriver forskning och utveckling till stöd för klimat- anpassning inom dricksvattenområdet. I det nationella nätverket (Dricksvatten och Krisberedskap = VAB) för dricksvatten ingår även och Försvarsmakten. 16Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten (omtryck 2011:3). 17Med anledning av direktivet har och fått rege- ringens uppdrag att utreda genomförandet och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. En delrapport presenterades och slutrapporten . I detta kapitel ges en inledande kort beskrivning av myndigheten . Därefter följer en närmare beskrivning över För- svarsmaktens organisation och dess stödmyndigheter. Slutligen återfinns ett avsnitt om militära insatser och övningar utomlands. Innan omorganisationen fanns ingen central myndighet för militära förband. I stället var varje militärt regemente, flottilj, centrum och skola en egen myndighet. Samlingsnamnet för militära försvar var försvarsmakten med litet f, var samma samlingsnamn krigsmakten. Försvarsmakten bilda- des som förvaltningsmyndighet genom en samman- slagning av ett stort antal fristående försvarsmyndigheter. Försvarsmakten är en central förvaltningsmyndighet under rege- ringen. Det som främst skiljer Försvarsmakten från andra förvalt- ningsmyndigheter är att Försvarsmakten ska upprätthålla och ut- veckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid. Försvarsmakten är en av största myndigheter med om- kring 50 000 anställda. Det är och regeringen som beslu- tar om vilka uppdrag Försvarsmakten ska ha och vilken verksamhet myndigheten ska bedriva. Vilka uppgifter som gäller framgår bl.a. av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten och av regeringens årliga regleringsbrev för Försvarsmakten. För- svarsmakten styrs också av den budget som sätts för myndighetens arbete. Försvarsmakten har under det senaste årtiondet genomgått en omfattande omställning. Ett invasionsförsvar har ersatts med ett mindre, men mer användbart försvar med förmåga att kunna verka i och utanför , ett s.k. insatsförsvar. Insatsförsvar betyder att försvaret kan användas direkt när det behövs. Styrkor kan snabbt sättas in i strid och andra krissituationer, även om det är kort om tid och oavsett om uppdraget är i eller utomlands. Under de närmast föregående försvarsperioderna har den inter- nationella förmågan varit i fokus. har dock försva- ret av och närområdet fått alltmer fokus. Den försämrade säkerhetspolitiska situationen i närområdet innebär förändrade krav på den svenska försvarsförmågan. 2014/15:109 För- svarspolitisk inriktning, försvar 2016–2020, redovisar rege- ringen en inriktning för att stärka den svenska försvarsförmågan och öka den operativa förmågan i krigsförbanden . Av propositionen framgår att den enskilt viktigaste målsättningen är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade operativa förmågan i totalförsvaret. infördes ett nytt personalförsörjningssystem. Försva- rets personalförsörjning för alla personalkategorier kom därigenom att vila på frivillighet. Totalförsvarsplikten kvarstår i grunden och möjligheten att aktivera plikten har bibehållits (prop. 2009/10:160). Som exempel på detta kan nämnas att regeringen fattade beslut om att ge Försvarsmakten möjlighet att inkalla pliktplacerad personal för att delta i repetitionsutbildning. 4.2Närmare om Försvarsmaktens organisation Försvarsmakten leds av överbefälhavaren. Generaldirektören är ställföreträdande myndighetschef för och leder myndigheten tillsammans med överbefälhavaren. Inom Högkvarteret arbetar man med verksamhetsledning, militär- strategiska frågor samt Försvarsmaktens utveckling och kontakter med regeringen. I Högkvarteret finns ledningsstaben (LEDS), pro- duktionsledningen (PROD), insatsledningen (INS) och militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST). Inom Högkvarteret finns även den juridiska staben, personalstaben och informations- staben. Även tillsyns- och kontrollfunktionerna tillhör organisa- tionsmässigt Högkvarteret. Ledningsstaben hanterar strategiska frågor, som planering av Försvarsmaktens verksamhet och ekonomisk styrning av myndig- heten. Ledningsstaben är i sin tur indelad i avdelningar med olika ansvarsområden. Ledningsstabens chef har uppgifter och befogen- heter, exempelvis när det gäller internationell samverkan och inter- nationella överenskommelser. Produktionsledningen ansvarar för produktionen av Försvars- maktens krigsförband. I uppdraget ingår allt från utveckling av materiel till rekrytering och utbildning av personal. att se till att Försvarsmaktens organisation är utrustad, utbildad och välfungerande. Under chefen för produktionsledningen lyder alla Försvarsmaktens organisationsenheter, dvs. alla förband, skolor och centra utom Högkvarteret och särskilda operationsgruppen. Chefen för produktionsledningen har också sakansvar för logistik- området inom vilken bl.a. försvarsmedicinen är inrättad. Detta innebär ansvar för att utveckla och producera sjukvårdsförmåga samt ansvar för försvarshälsan, Försvarsmaktens interna företags- hälsovård. Vidare är chefen för produktionsledningen ansvarig för djurhållningen och försöksdjursverksamheten inom Försvarsmakten. I produktionsledningschefens ansvar ingår också att leda och sam- ordna Försvarsmaktens miljöarbete nationellt och internationellt. Insatsledningen övervakar det svenska territoriet samt leder in- satser med krigsförband nationellt och internationellt. Den territori- ella integriteten upprätthålls med krigsförband i beredskap. Chefen för insatsledningen har ansvar för att vid planering och ledning av insatsverksamhet säkerställa att sjukvårdsresurser finns tillgängliga vid förbandet eller finns tillgängliga enligt avtal med andra för- band/nationer. Insats- och produktionsledningarna har ett nära samarbete gällande sjukvården. Inom ramen för chefen för insats- ledningens ansvar så genomförs regelbundna ”försvarsmedicinska insatsmöten”. Vid dessa möten är även försvarsmedicinen under logistik representerad. Chefen för insatsledningen ansvarar också för att säkerställa säkra livsmedel, inklusive vatten, samt för miljö- frågorna på det sätt som Försvarsmakten anger. Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten bedriver dels för- svarsunderrättelseverksamhet till stöd för svensk utrikes-, säker- hets- och försvarspolitik, dels militär underrättelse- och säkerhets- tjänst för Försvarsmaktens egna behov. 4.2.1Särskilt om tillsyns- och kontrollfunktionerna inom Försvarsmakten Inom Försvarsmakten finns förutom generalläkarfunktionen tre andra enheter som kontrollerar att myndigheten följer lagar, för- ordningar och andra regler som gäller för verksamheten. Dessa enheter är flygsäkerhetsinspektören, säkerhetsinspektionen och internrevisionen. Flygsäkerhetsinspektören utövar tillsyn över militär luftfart. Denna tillsyn ålåg en enhet inom säkerhetsinspektionen som kallades flygsäkerhetsinspektionen (FLYGI). Flygsäkerhetsinspektören inrättades huvudsakligen för att tydligt åtskilja drift- och tillsynsansvaret inom organisationen. General- läkarfunktionen tjänade då som modell för regleringen av tillsynen (prop. 2012/13:165, bet. 2013/14:FöU3, rskr. 2013/14:22). När flygsäkerhetsinspektören utövar sin tillsyn enligt luftfarts- lagen (2010:500) och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, är flygsäkerhetsinspektören i likhet med generalläkaren inte under- ställd överbefälhavaren (21 a § förordningen [2007:1266] med instruktion för Försvarsmakten). I luftfartsförordningen (2010:770) finns närmare regler för flygsäkerhetsinspektörens tillsynsverksam- het. är en annan enhet inom Försvarsmakten som har en kontrollerande funktion. Inom säkerhetsinspektionen ryms marksäkerhetsäkerhetsinspektionen och sjösäkerhetsinspek- tionen. Enheten styrs av överbefälhavaren och dess huvudsakliga arbetsuppgift är att utöva internkontroll. Försvarsmakten har samlat sitt arbete med att hantera risker för sin personal, arbetsmiljö och marin yttre miljö vid all verksamhet inom begreppet verksamhetssäkerhet. Detta arbete leds av säker- hetsinspektionen. Det är Transportstyrelsen och inte som ut- övar tillsynen över arbetsmiljön ombord på militära fartyg (1 kap. 2 § andra stycket samt 7 kap. 1 § arbetsmiljölagen [1977:1160]). När det gäller de delar av arbetsmiljölagen som kan kopplas till militär sjösäkerhet är det chefen för säkerhetsinspektionen som har till uppgift att planera, genomföra och kontrollera denna.1 I prakti- ken genomförs tillsynen, granskningen och kontrollen av den an- 1 15 kap. 3 § Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten, FFS 2013:4, och Försvarsmaktens regler för militär sjöfart 2013 s. 10 f. givna verksamheten av sjösäkerhetsinspektören. I uppgiften ingår att granska och kontrollera att verksamheten i Försvarsmakten genomförs enligt lagar, förordningar och övriga regler som gäller vid genomförande av verksamhet i myndigheten med avseende på säkerhet och risker för personal, tredje part, materiel, egendom, infrastruktur och miljö. Chefen för säkerhetsinspektionen har även med stöd av För- svarsmaktens arbetsordning (15 kap. 4 §, FFS 2013:4) bl.a. bemyn- digats att genomföra viss tillsyn och granskning enligt 21 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. Internrevisionen kontrollerar att Försvarsmaktens ekonomiska styrning sker på ett sätt som är effektivt, säkert och lagriktigt. Chefen för internrevisionen är vid utövandet av kontrollen direkt underställd överbefälhavaren. Enheten granskar, följer upp och ut- värderar Försvarsmaktens ekonomiska planer. Chefen för intern- revisionen ger även råd och stöd till överbefälhavaren i frågor om ekonomisk styrning. Chefen för internrevisionen ska planera, genomföra och följa upp internrevisionsverksamheten inom Försvarsmakten genom granskning och kontroll i enlighet med internrevisionsförordningen (2006:1228) samt föreskrifter och allmänna råd. Hur internrevisionen ska arbeta finns beskrivet i Försvars- maktens arbetsordning, FFS 2013:4. Försvarsmakten stöds av andra myndigheter inom Försvarsdeparte- mentets ansvarsområde, exempelvis , Total- och . Byggna- der, anläggningar och mark som Försvarsmakten behöver i sin verksamhet hyrs från , som sorterar under Finansdepartementet.2 Se avsnitten 12.4.2 t.o.m. 12.4.5 för en när- mare beskrivning av dessa myndigheters verksamhet. 4.4Internationella militära insatser och övningar Enligt de försvarsbeslut som fattats av riksdag och regering ska Försvarsmakten ha förmåga att genomföra insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Fram bemannades de svenska insatserna med en särskild utlandsstyrka. Den avvecklades /11. Internationell tjänstgöring har därefter blivit en obligatorisk uppgift för Försvarsmaktens anställda. Enligt Försvarsmaktens årsredovisning för har en stor del av myndighetens personal genomfört internationella insat- ser.3 Detta har bidragit till ökad förmåga att planera, leda och genom- föra insatser. Förband som gör insatser ska kunna användas oberoende av geografiskt område. Hemvärnsförbanden med de nationella skydds- styrkorna är dock undantagna (prop. 2008/09:140 s. 8 och s. 48). bedriver tillsammans med andra länder och internation- ella organisationer ett omfattande och nära samarbete på krishante- rings- och fredsfrämjandeområdet. bidrar till insatser och övningar som genomförs under ledning av (), Europeiska unionen (EU) och () m.fl. samverkar även med (Nato) inom bl.a. Euro- atlantiska partnerskapsrådet (EAPR) och Partnerskap för fred (PFF). Den första svenska FN-insatsen med trupp genomfördes i Suez . Denna har följts av förband på platser som , , och Bosnien. har Försvarsmakten gjort insatser i Kosovo, Bosnien, , , , , , , , , och . Genom bidrag från medlemsländerna och vissa partnerländer har EU tillgång till så kallade stridsgrupper (battlegroups) som står i beredskap enligt ett alternerande schema. lokalyta av fastighetsbestånd hyrs av Försvarsmakten. 3Av årsredevisningen för framgår att av myndighetens anställda då hade genomfört internationell tjänstgöring. del av EU:s krishanteringsförmåga. har deltagit i dessa och har också haft ledningsansvaret . har en viktig roll att fylla i de internationella samman- hangen och det råder bred politisk enighet om att ska vara en aktiv och framsynt part i arbetet med att verka för fred och säkerhet runt om i världen. De militära internationella övningarna och insatserna är viktiga för det svenska försvarets förmåga att samarbeta med andra länders militära styrkor. De bidrar även till utveckling av det svenska försvarets egna förmåga, t.ex. vad avser samverkan mellan olika stridskrafter. genomför generalläkaren inspektioner vid dessa övningar och insatser utomlands (se vidare avsnitt 13.2 angående utredningens överväganden om tillsynsfunktionens mandat utomlands). Genomförandefasen av en insats eller en övning föregås alltid av en planeringsfas, som kan pågå mellan upp till bero- ende på dess karaktär och omfattning. Generalläkaren deltar regel- mässigt i denna planering och får på det sättet möjlighet att på ett tidigt stadie tillsyna den planerade verksamheten. Så snart det handlar om en insats eller en övning där militär per- sonal från flera nationer deltar uppkommer frågor om deltagande personals rättsliga status. En anledning till att militär personal är i behov av immunitet och privilegier har naturligtvis sin grund i att de deltar i statlig verksamhet som ställer särskilda krav och som kan vara förknippad med inte obetydliga risker. Det kan också vara så att aktiviteten är förlagd till ett land som inte har samma rätts- ordning och syn i frågor om mänskliga rättigheter som den egna staten. Det blir därmed en viktig uppgift för den sändande staten att skydda den egna personalen. Om en olycka eller ett haveri skulle inträffa under tjänsteutövningen uppkommer frågor om bl.a. beräkning och erläggande av skadestånd. I ett avtalslöst tillstånd är de inblandade staterna hänvisade att lösa eventuella tvister med stöd av internationell sedvanerätt. Dessa regler är inte entydiga och ger ett betydande utrymme för olika uppfattningar. Till synes enkla frågor kan därmed bli mycket svårlösta. Som exempel kan man tänka sig att ett militärt luftfartyg havererar inom en annan stats territorium i samband med en flyguppvisning. Skador som upp- kommer på marken ska naturligtvis regleras. Men efter vilken stats lagar och regler? Vilken stat ska leda eventuella utredningar? Att lagen i den stat där skadan uppkom ska vara styrande är inte själv- klart, än mindre att den staten ska utreda eventuella fel och brister hos den andra statens statsorgan. Olika folkrättsliga invändningar, exempelvis rörande statsimmunitet, kan därmed leda till att till synes enkla ersättningsärenden blir svårlösta mellanstatliga tvister. Inom ramen för internationellt militärt samarbete har därför ett antal s.k. statusavtal arbetats fram, bl.a. Nato (Status of Forces Agreement) som är en överenskommelse som varit gällande mellan Nato-staterna , avtal inom Partnerskap för fred sam- arbetet (PFF) och EU som reglerar status för militär och civil personal som kan komma att ställas till EU:s förfogande för insatser och övningar enligt artikel 17.2 i Unionsfördraget. Avtalen är övergripande och syftet med dessa är att reglera frågor om deltagande personals rättsliga status genom att redan på förhand fördela rättigheter och skyldigheter mellan de deltagande nationerna. Det är praktiskt och förutsebart att personal har samma rättsliga status oavsett i vilken avtalsslutande stat de befinner sig i. Det ska inte spela någon roll om en insats eller övning äger rum i eller i något annat land. Med utgångspunkt i dessa övergripande statusavtal tecknas, in- för varje insats och övning, sedan mer detaljerade avtal bl.a. i form av orderverk. När generalläkaren tillsynar verksamheter sker det utifrån bl.a. de ovan nämnda statusavtal och orderverken. 5 Tillsyn och annan granskning 5.1Varför behövs tillsyn? reglerar fler än 230 lagar tillsynen inom olika sektorer av sam- hället. Fler än 90 statliga myndigheter (inklusive länsstyrelserna) har tillsynsuppgifter. Till detta kommer landets 290 kommuner. Många av tillsynsobjekten står under tillsyn enligt flera lagar och av flera tillsynsorgan. Tillsynen har huvudsakligen två syften. Den finns till för att det ska vara möjligt för medborgarna att utkräva ansvar från politiker och förvaltning men också för att politikerna ska kunna styra och förbättra förvaltningen. 5.1.1Tillsynens uppgift i demokratin Tillsynens syfte är enligt delbetänkande att skydda medborgarnas gemensamma intressen, särskilt inom områ- den som omfattar den enskilde individens rättigheter, trygghet och säkerhet samt upprätthållande av goda livsmiljöer och olika markna- ders funktionssätt (SOU 2002:14 s. 138). Tillsynen bör ses som en nyckelfunktion för att säkerställa att demokratiskt fattade beslut genomförs så som det var tänkt. 5.1.2Ett styrmedel för regeringen Även om tillsynens syfte i första hand är att med ett medborgar- perspektiv säkra att demokratiskt fattade beslut följs fyller tillsynen även en funktion som statligt styrmedel och informationsbärare i relation till politiker och tjänstemän. Många verksamheter är föremål för tillsyn av flera myndigheter utifrån flera olika regelverk. Samordningen dem emellan är inte Tillsyn och annan granskning sällan bristfällig, vilket upplevs som ett problem av de som kon- trolleras (se regeringen skrivelse, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn s. 6 och 26, skr. 2009/10:79). Vanligtvis är det tillsynsmyndigheten själv som ansvarar för hur den ska genomföra tillsynen vad gäller inriktning och metod. Det är inom flertalet områden myndigheten som avgör om tillsynen ska genomföras med viss regularitet, eller om den endast ska avse sär- skilda riskverksamheter eller om urvalet av tillsynsobjekt ska ske slumpmässigt. har regeringen i regleringsbrevet slagit fast en ambition för tillsynen. Endast i ytterligt få fall (bl.a. i 1 kap. 10 a § miljötillsynsförordningen [2011:13] anges kraven på tillsynens inter- vall i lagstiftningen). I vissa fall kan tillsynsmyndigheten ha ett uttryckligt uppdrag att påtala brister till regeringen. , som är tillsyns- myndighet för statens innehav av konst, kan exempelvis om rättelse inte sker inom rimlig tid anmäla det till regeringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har även en i lagen fastställd möjlig- het att påtala brister till regeringen gällande arbetsförmedlingens verksamhet. Regeringen har sedan möjlighet att använda informa- tionen i sin styrning av myndigheten. När det gäller generalläkaren har regeringen inte ålagt tillsyns- funktionen någon anmälningsskyldighet till regeringen (se även av- snitt 14.3.4. där utredningen argumenterar för att en sådan skyldig- het bör införas). överlämnade regeringen skrivelsen, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, (skr. 2009/10:79) till där regeringen redovisar generella bedömningar om hur den statliga tillsynen bör vara organiserad och reglerad. Denna lades till hand- lingarna. Tillsynsskrivelsen är avsedd att utgöra ett stöd och en väg- ledning för det fortsatta arbetet med att se över sektorslagar och deras tillsynsbestämmelser samt fungera som utgångspunkt när regler för tillsyn på nya områden utformas. Regeringen redovisar i tillsynsskrivelsen generella bedömningar om hur en tillsynsregle- Tillsyn och annan granskning ring bör vara utformad. När det gäller ett enhetligt tillsynsbegrepp menar regeringen att begreppet främst ska användas: