sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — Taket i grundförsäkringen bör konstru- eras så att den högsta nivån motsvarar det högsta grundbelopp som lämnas . Förslag om att införa detta lämnas i kapitel 7. 19.5.2Förändrad takkonstruktion i arbetslöshetsförsäkringen Kommitténs bedömning: Kommittén tar inte ställning till vilka taknivåer som ska gälla i arbetslöshetsförsäkringen. Takets kon- struktion bör dock beaktas när beslut om framtida ersättnings- nivåer fattas. Skälen för kommitténs bedömning: Dagsförtjänsten i arbetslös- hetsförsäkringen är den genomsnittliga inkomst den sökande haft . Enligt nuvarande regler beräknas arbetslöshets- ersättningen genom att dagsförtjänsten multipliceras med den gäll- ande ersättningsnivån (dag 1–200) och divideras . Ersättningen (dagpenningen) uppgår dock till högst 680 kro- nor per ersättningsdag. För sökande som förbrukat 200 ersätt- ningsdagar räknas ersättningens storlek om genom att dagsförtjän- sten multipliceras med den lägre ersättningsnivån (), medan taket för dagpenningen är detsamma. Detta får till följd att Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring de som haft en inkomst som överstiger , vilket är av ersättningstagarna, får per dag trots den sänkta ersättningsnivån. Det innebär att denna grupp inte möter en avtagande ersättning när ersättningsnivån sänks. Den genomsnittliga dagpenningen vid de olika ersättningsnivå- erna minskar enbart med ca , eller , i samband med att ersättningsnivån sjunker från . Detta visar att systemet med en avtrappande ersättning enbart har beg- ränsat genomslag. En högre ersättningsnivå i början av ersättningsperioden gör att reservationslönen blir högre i början av arbetslösheten. För att inte en hög reservationslön ska öka risken att en person blir kvar i arbetslöshet onödigt länge är det motiverat att ha en avtagande ersättningsnivå.24 Med dagens takkonstruktion, där taket är defini- erat som en maximal dagpenning, får personer med inkomster över en viss nivå samma ersättning oavsett ersättningsnivå. De får den högsta möjliga dagpenningen under hela ersättningsperioden. En förändrad takkonstruktion skulle stärka arbetslöshetsförsäk- ringens roll som omställningsförsäkring. Om alla påverkas av sänkta ersättningsnivåer, kan taket höjas till en mycket lägre kost- nad jämfört med om taket höjs utan att denna förändring görs. I syfte att förbättra matchningen är det viktigt att ersättningen i det första skedet är tillräckligt hög så att även de som tidigare haft en något högre inkomst ges förutsättningar att hitta ett arbete med god matchningskvalitet. är det sannolikt så att de arbets- sökande som tidigare haft en något högre inkomst efter en längre tids arbetslöshet inte har kvar den produktivitet som motiverade den tidigare lönen. För att reservationslönen ska anpassas efter produktiviteten är det därför viktigt att ersättningen trappas av även för dem som tidigare haft en något högre inkomst. Det finns flera sätt att förändra arbetslöshetsförsäkringens tak- konstruktion så att alla arbetssökande möter en nedtrappning av ersättningen . I budgetpropositionen föreslogs att 24 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring regeringen får möjlighet att lägga in olika nivåer för högsta dag- penning beroende på antalet förbrukade ersättningsdagar.25 Andra alternativ är att förändra den tekniska konstruktionen av taket i arbetslöshetsförsäkringen. Även det kan göras på flera sätt. Till exempel kan den ursprungliga dagpenningen minskas i ett eller flera steg med en viss procentsats. Dagpenningen slås först fast till exempelvis per dag. Efter att för- brukats sänks dagpenningen med en viss procentsats, exempelvis . Efter ytterligare 100 förbrukade dagar sänks dagpen- ningen med . Därmed möter alla en avtrapp- ning och avtrappningen bli lika för alla sökande. Ett annat alternativ till förändring av takkonstruktionen innebär att den görs mer lik takkonstruktionen i SGI-beräkningen. Den högsta dagpenningen ersätts då med en maximal ersättningsgrun- dande inkomst. Denna kan precis som dagens högsta dagpenning regleras i förordning. Att taket sätts till den ersättningsgrundande inkomsten medför att alla sökande får sänkt ersättning när ersätt- ningsnivån sänks. I kapitel 7 föreslår kommittén att arbetslöshets- försäkringen ska baseras på e-inkomst som ett förstahands- alternativ för alla sökande. Det innebär att flera av reglerna i arbetslöshetsförsäkringen och de regler som gäller för de förmåner som baseras på SGI kommer att harmoniseras. I samband med detta bör konstruktionen av taket i arbetslöshetsförsäkringen änd- ras så att den ersättningsgrundande inkomsten begränsas i stället för att dagpenningen begränsas. Att bedöma ersättningsnivån är en avvägningsfråga. En alltför låg ersättning riskerar, å ena sidan, att leda till en ineffektiv matchning mellan arbetslösa och arbeten. Detta kan exemplifieras med att en högkvalificerad sökande inte kan avvakta ett arbete med krav som motsvarar den egna kvalifikationsnivån, utan tar ett arbete med lägre kvalifikationskrav för att snabbt komma i arbete. En alltför hög ersättning riskerar, å andra sidan, att leda till lägre sökaktivitet hos de arbetslösa och därmed längre arbetslöshetsperioder. 2014/15:1. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Taket i arbetslöshetsförsäkringen styr därmed hur stort ansvar staten ska ta för att arbetslösa får ersättning enligt de grundläg- gande principer som diskuterats i det föregående. Det har alltid funnits en samsyn kring att staten inte kan försäkra hur höga inkomster som helst – det måste finnas ett tak för statens åtagande. Kommittén tar dock inte ställning till vilka taknivåer som ska gälla i arbetslöshetsförsäkringen. I samband med beslut om framtida ersättningsnivåer bör dock takets konstruktion beaktas. Kommitténs bedömning: Principen för en framtida indexering av taket i arbetslöshetsförsäkringen bör vara densamma som i socialförsäkringen, men utgångsnivån kan vara olika i de båda försäkringarna. Skälen för kommitténs bedömning: Indexeringen av arbetslös- hetsersättningen har att göra med frågan om statens åtagande i arbetslöshetsförsäkringen kan upprätthållas . I en ekonomi med reallöneutveckling kommer lönerna att utvecklas snabbare än priserna. I arbetslöshetsförsäkringen finns det ingen regel för hur taket ska justeras. Det finns ingen koppling till varken prisutveckling eller löneutveckling. Taket har höjts efter regerings- beslut ett antal gånger. Undantaget är under början då taket justerades upp med löneutvecklingen för privata arbetare, se kapitel 18. Arbetslöshetsförsäkringen är därför inte konstruerad för att hantera en reallönetillväxt av den storlek som haft . Resultatet har blivit att allt fler har fått inkoms- ter över taket. Det kan ifrågasättas om en sådan utveckling ligger i linje med de ambitioner som präglar lagstiftningen på området. En arbetslöshetsförsäkring som täcker allt mindre av de enskildes inkomster ökar kraven på kompletterande försäkringar. Därmed blir takfrågan en fråga om vem som ska ha det huvudsakliga ansvaret för försäkringen vid arbetslöshet. En fortsatt realeko- nomisk utveckling i linje med den som varat under innebär under nuvarande regler att statens roll succes- sivt eroderas. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring De höjningar av den högsta dagpenningen som gjordes innebar att taket ökade med . När den maximala dagpenningen sänktes sjönk ersättningen tillbaka. över hela perioden – 2012 har den högsta dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen ökat med . har inkomstindex och löner för privata arbetare ökat med som priserna stigit med . över perioden – 2012 har således ökningen av den högsta dagpenningen varit lägre än prisutvecklingen, vilket innebär att ersättningen i reala termer var lägre 2012 än vad den var 1999. Därmed har också fler och fler fått inkomster som ligger över taket i arbetslöshetsförsäkringen. Syftet med välfärdssystemen är att den enskilde under en över- gångsperiod i händelse av arbetslöshet ska ha sin levnadsstandard skyddad. Därför är det viktigt att ersättningen från välfärdssyste- men förändras i takt med levnadsstandarden i samhället. Tre olika sätt att mäta standardutvecklingen är att skapa ett index utifrån produktivitetsutvecklingen, löneutvecklingen eller inkomstutveck- lingen. Arbetslöshetsersättningen skulle därför kunna kopplas till någon av dessa index. Ett problem med att ha en automatisk indexering av taket i arbetslöshetsförsäkringen är dock att regeringen delvis förlorar makten över fördelningspolitiken. Höjningar av förmåner i social- och arbetslöshetsförsäkringarna måste alltid ställas mot andra utgifter och politiska ambitioner inom andra politikområden. År med kraftiga höjningar av taken innebär således att en stor del av reformutrymmet tas i anspråk. är det viktigt för trovär- digheten att den ambitionsnivå som staten sätter för välfärds- systemen upprätthålls. En indexering av taket innebär med andra ord att de offentliga resurserna i större utsträckning binds upp. I tider med låg inflation är detta inte problematiskt. Om inflationen ökar kan det dock innebära svårigheter. För att motverka detta skulle taket i arbets- löshetsförsäkringen kunna indexeras upp till en viss gräns, som kan relateras till exempelvis inflationsmål. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring uppnås full indexering i normala tider, dvs. tider med låg inflation, som indexering inte behöver göda en möjlig framtid inflationsspiral. En annan lösning är att, i stället för att besluta om en strikt indexering, nå en politisk överenskommelse kring hur stor andel av den yrkesverksamma befolkningen eller försäkringstagarna som ska få en viss ersättningsnivå från de offentliga försäkringssystemen. Regeringen får vid en sådan överenskommelse till uppgift att år- ligen eller med annan frekvens höja taken i sådan utsträckning att denna överenskommelse vidmakthålls. En parallell till en sådan lösning finns exempelvis i skattesystemet där skiktgränsen för vilka som ska betala statlig skatt justeras så att andelen som betalar stat- lig inkomstskatt begränsas (reallöneskydd). Ett sådant system ska- par därmed ett större handlingsutrymme för regeringen att hantera ekonomiska kriser, i och med att utgiftsökningar inte öronmärks på samma sätt som vid en indexering. Kommittén tar i detta betänkande inte ställning till val av metod i fråga om indexering. Däremot anser kommittén att principen för en framtida indexering av taket i arbetslöshetsförsäkringen bör vara densamma som i socialförsäkringarna. Dock kan den nivå, ifrån vilken indexeringen utgår, vara olika i de båda försäkringarna. 19.6Ersättningsperioden kompletteras med en ramtid Kommitténs bedömning: Ersättningsperioden i arbetslöshets- försäkringen ska även framöver vara begränsad. För att säker- ställa mer likartade omställningstider bör begränsningen i ersätt- ningsdagar kompletteras med en ramtid i kalendertid, inom vilken ersättningsperioden ska förbrukas. Skälen för kommitténs bedömning: Ersättningen från arbetslös- hetsförsäkringen är begränsad. En ersättningsperiod består av (för föräldrar till barn ). För en heltidsarbetslös som ansöker som arbetslöshetsersättning maxi- mala räcker ersättningen därmed i ca 14 mån- ader. Om ersättningsperioden har tagit slut och den sökande upp- fyller ett nytt arbetsvillkor, har han eller hon rätt till ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Den sökande förfogar själv över de i ersättnings- perioden och det finns ingen gräns för under vilken tidsrymd dagarna får användas. En ersättningsperiod kan därmed sträckas ut genom att en sökande inte ansöker om ersättning . Anledningen kan variera – den sökande kan vara sjuk eller arbeta på deltid – eller välja att inte ansöka om ersättning i . En ersättningsperiod kan också sträckas ut genom att en sökande bryter arbetslösheten men sedan återknyter till den påbörjade ersättningsperioden. Regeln innebär att om en sökande slutar ta ut ersättning men har ersättningsdagar kvar i sin ersättningsperiod, har han eller hon rätt att ta ut resterande ersättningsdagar, om ansökan om görs innan har förflutit sedan sökanden senast fick arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd. Det spelar ingen roll vad den sökande gjort under uppehållet. Vid bedömningen av om det har gått än sedan sökanden senast fick arbetslöshetsersättning eller aktivitets- stöd bortses från s.k. överhoppningsbar tid (i normalfallet maxi- malt ). Ersättningsperioden anses förbrukad har förflutit sedan den sökande senast fick arbetslöshets- ersättning eller aktivitetsstöd. Ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen är således beg- ränsad, men det betyder inte att den statliga ersättningen vid arbetslöshet upphör då denna tar slut. För sökande som uppfyller ett nytt arbetsvillkor beviljas en ny ersättningsperiod. Sökande som utförsäkras utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor anvisas i normal- fallet till jobb- och utvecklingsgarantin och får därmed rätt till aktivitetsstöd. I aktivitetsstödet finns ingen begränsning eller i antal dagar för sökande som är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshets- ersättning. Så länge den sökande deltar i ett arbetsmarknads- politiskt program har han eller hon rätt till aktivitetsstöd. För den som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersätt- ning är däremot tiden med aktivitetsstöd begränsad till som längst , dvs. fram till fas ett och två i jobb- och utvecklings- garantin tar slut. Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skulle i och för sig kunna lämnas . En internationell utblick visar dock att det är en ovanlig lösning. De flesta länder har, liksom Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring , ett uppdelat ersättningssystem där den som förlorar sitt arbete får arbetslöshetsersättning och där- efter får andra former av arbetslöshetsunderstöd. Vad säger forskningen? Enligt nationalekonomisk teori påverkas tiden i arbetslöshet av hur lång ersättningsperioden är (och nivån på ersättningen).26 En för- längning av ersättningsperioden kan därmed leda till negativa incita- mentseffekter. Arbetslösa reagerar på förlängningen av ersättnings- perioden genom att förskjuta ett mera aktivt sökbeteende närmare den nya tidsgränsen, vilket minskar utflödestakten ur arbetslöshet. Liknande effekter går att finna i . En svensk studievisar en markant ökning av övergång till arbete när tiden för utför- säkring från arbetslöshetsförsäkringen närmar sig.27 Men det är rimligt att förvänta sig svagare effekter i eftersom arbets- lösa vid utförsäkring normalt bereds plats i ett arbetsmarknads- politiskt program med aktivitetsstöd på samma ersättningsnivå som arbetslöshetsersättningen. En viss ökad sökaktivitet kan ändå för- väntas om den sökande upplever programdeltagande som en förlust av fritid.28 menar att det inte är enkelt att göra inter- nationella jämförelser av socialförsäkringar eftersom de innehåller många olika komponenter. Även bland socialförsäkringar inom en och samma modell finns nyansskillnader, exempelvis när det gäller karensperioder, tidsgränser och generositet. Att sammanfatta dessa skillnader kompliceras av att länder har olika inkomsttak i för- säkringarna. Dessutom förekommer i olika utsträckning komplet- terande ersättningar, bland annat genom avtal mellan arbetsmark- nadens parter. Att rakt av jämföra tidsgränser ger inte en rättvisande bild när det finns skillnader i vilka alternativ som erbjuds efter utförsäkring. En övergripande jämförelse visar dock att ersättningsperioden i flertalet länder varierar med ålder och/eller hur länge den sökande bidragit till försäkringen. Tanken bakom detta är att äldre sökande 26Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c). 27Carling et al. (1996). 28Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring bör ha bättre försäkring, exempelvis genom en längre ersättnings- period, eftersom äldre generellt kan anses ha en svagare position på arbetsmarknaden med längre förväntad arbetslöshet.29 Enligt flera empiriska studier minskar möjligheten att hitta ett nytt arbete med arbetslöshetstidens längd. Detta anses bero dels på att den enskildes humankapital, och därmed produktivitet, minskar med tiden i arbetslöshet, dels på att exempelvis motivationen att hitta ett nytt arbete avtar. Vissa studier visar också att arbetsgivare tror att personer med långa arbetslöshetstider är mindre produktiva än andra och att de använder den sökandes arbetslöshetshistorik som sorteringsinstrument när de rekryterar.30 Enligt en svensk enkätstudie uppgav av arbets- givarna att de betraktade arbetslösa sökande som mindre lämpliga kandidater än andra sökande.31 Det var dock av de tillfrågade arbetsgivarna som uppgav att arbetslöshet som varat upp utgjorde ett hinder. Av arbetsgivarna ansåg att tolv månaders arbetslöshet gjorde en arbetslös sökande till en mindre lämplig kandidat. menade att arbetslöshetstider gjorde den sökande mindre lämplig. Det finns också empiriska studier som i experimentform har undersökt sannolikheten att bli kallad till intervju. I en svensk studie skickades 8 500 fiktiva ansökningar till 3 800 utannonserade tjänster.32 De fiktiva ansökningarna avsåg personer 20–, med gymnasie- eller universitetsutbildning och olika lång arbetslöshetshistorik. Sammantaget visade resultatet att arbetsgivarna inte tycktes sortera de sökande efter tidigare arbets- löshet, men att vissa arbetsgivare använde pågående, långa (eller mer) arbetslöshetsperioder för att sortera de sök- ande. Sannolikheten att bli kallad till intervju var lägre än för de som inte var arbetslösa. En liknande amerikansk studie bekräftade bilden att pågående arbetslöshet minskade sannolikheten att bli kallad till intervju.33 29Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c). 30Ljungqvist & Sargent (1998) och Cahuc & Zyllerberg (2004). 31Agell & Bennmarker (2002). 32Eriksson & (2011). 33Kroft et al. (2012). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Ersättningsperiodens längd och matchningen på arbetsmarknaden Det innebär inte att det är önskvärt med en så kort ersättnings- period som möjligt, eller att helt avskaffa arbetslöshetsersättningen. Ersättning vid arbetslöshet syftar självfallet till att ge personer som drabbas av arbetslöshet ekonomisk trygghet och den främjar omställning på arbetsmarknaden. Även om utflödet från arbetslöshet ökar när tiden för utförsäkring närmar sig, behöver därför inte nödvändigtvis vara mer effektiv. En kortare ersättningsperiod kan leda till att arbetslösa accep- terar arbete snabbare, men det kan också leda till att matchningen mellan vakanser och sökande blir sämre. Detta kan resultera i att de sökandes kompetens inte tas till vara på bästa sätt, med risk för negativa effekter på samhällets samlade arbetsproduktivitet. Den försämrade matchningen kan även göra att den enskilde får lägre lön och att anställningstiden blir kortare. Det är heller inte säkert att utflödet ur arbetslöshetsförsäk- ringen går till sysselsättning. Det finns studier som pekar på att det största flödet är ut ur arbetskraften.34 Den koppling som görs mellan ersättningsnivå och tid i arbets- löshet bygger på ekonomisk teori. Det finns empirisk forskning som talar för ett sådant samband, men det finns också forskning som pekar på svårigheter att belägga sambandet. TCO har i ett par rapporter lyft fram forskning som visar på att kopplingen mellan ersättningsnivå och tid i arbetslöshet kan beläggas på individnivå, men att det är svårt att belägga samma samband på aggregerad nivå.35 Frågan om begränsad eller obegränsad ersättningstid är en principiell fråga och handlar om ifall arbetslöshetsförsäkringen ska syfta till omställning eller vara en permanent försörjningsgaranti. Kom- mittén anser att arbetslöshetsförsäkringen ska vara en omställ- 34Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c). 35TCO (2013) och (2014). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen bör därför även fortsatt vara begränsad. För att säkerställa mera lik- artade omställningstider bör begränsningen kompletteras med en ramtid i kalendertid, inom vilken ersättningsperioden ska för- brukas. Kommitténs bedömning: För att förbättra matchningen och arbetsmarknadens funktionssätt bör den sökande inledningsvis ha möjlighet att begränsa sitt sökområde. Skälen för kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen har från första början innehållit regler om vad som är att anse som lämpligt arbete. Enligt nuvarande regler ska ett arbete anses vara lämpligt om skälig hänsyn tagits till den sökandes förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållanden. Eftersom bedöm- ningen ska utgå från personliga förhållanden finns ett bedömnings- utrymme i bestämmelsen. Det gör att förutsebarheten i regeln minskar. Bland annat mot den bakgrunden infördes den s.k. 100-dagars- regeln i arbetslöshetsförsäkringen. Bestämmelsen innebar att den sökande i en ersättningsperiod kunde begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i när- området. Detta innebar ett förtydligande av reglerna om lämpligt arbete. Forskning visar att sannolikheten att hitta ett nytt arbete minskar med tiden i arbetslöshet. Arbetslöshetsförsäkringen är inte en yrkesförsäkring utan en omställningsförsäkring. Kort omställ- ningstid är viktigt, men det är också matchningen på arbetsmark- naden. Kommittén anser att om en sökande kan koncentrera sitt arbetssökande till de arbeten som är mest relevanta utifrån hans eller hennes utbildning, yrkesskicklighet och arbetslivserfarenhet, kan detta bidra till att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. En sökande bör därför ha möjlighet att inledningsvis begränsa sitt arbetssökande geografiskt och yrkesmässigt. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring 19.6.2En deltidsbegränsning i veckor Kommitténs bedömning: Möjligheten att få arbetslöshetser- sättning jämsides med ett deltidsarbete bör vara begränsad. Beg- ränsningen bör utformas så att ett visst antal veckor med deltids- arbete medges inom varje ersättningsperiod. Skälen för kommitténs bedömning: Möjligheten att få arbetslös- hetsersättning jämsides med ett deltidsarbete infördes genom den lag om arbetslöshetsförsäkring som trädde i kraft , se kapitel 18. I lagen infördes en begränsningsregel för hur länge en sökande kunde få ersättning jämsides med ett deltidsarbete. Anledningen till denna begränsning var att undvika att arbetslöshetsersättning jäm- sides med ett deltidsarbete skulle normaliseras. Man menade att om detta kunde pågå skulle det kunna innebära att det inte fanns något intresse – varken från arbetsgivaren eller arbetstagaren – att förändra situationen.36 En annan anledning till att begränsa tiden med arbetslöshetsersättning jämsides med deltidsarbete är att det skulle kunna innebära en indi- rekt subvention av de branscher där deltidsarbetslöshet är särskilt vanlig.37 Vad säger forskningen? Det finns inga kausala studier som undersöker hur arbetslöshets- ersättning till deltidsarbetslösa påverkar övergången till heltidsarbete. Det finns dock en korrelationsstudie som tyder på att deltids- arbetslösa som får arbetslöshetsersättning har drygt 20 procents lägre chans att få ett heltidsarbete jämfört med deltids- arbetslösa utan arbetslöshetsersättning.38 Inom finns det tre kausala studier av deltidsarbete och deltidsersättning på framför allt övergång till osubventionerad sysselsättning. Studierna visar att korta perioder av deltidsarbete kan fungera som en språngbräda till heltidssysselsättning. För grupper med svag förankring på arbetsmarknaden, t.ex. unga per- 38Ek-Spector (2014). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring