sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — De enskilda kommunerna har alla utom en uppgett att de använder RUFS 2010 i översiktsplaneringen och att den har fått stort genomslag. Utöver detta har kommunerna uppgett att de använder planen som kunskaps- och referensunderlag och för råd- givning i det strategiska arbetet generellt. RUFS 2010 används dessutom när strategier och styrdokument ska tas fram och som vägledning vid beslut i övergripande frågor eller som stöd för beslut i frågor som gäller planering för trafik, infrastruktur och kollektivtrafik. Den används även som underlag för bostadsplane- ring och för planering av arbetsplatser, service, utbildning, forsk- ning och handel. RUFS 2010 används för grönstrukturplanering, som utgångs- punkt i arbetet med energi- och klimatfrågor och som grund för den strategiska utvecklingen inom kulturområdet. Den kan även användas som dialogverktyg vid samverkan med statliga och regionala aktörer. RUFS 2010 får genomslag i kommunernas arbete genom att de ställer sig bakom de visioner och mål som anges i planen. Det kan bli aktuellt vid översiktsplanering, när strategier och styrdokument tas fram, vid planering av kollektivtrafik eller genom att planens frågor uppmärksammas och kommer upp på den kommunala dag- ordningen. En kommun uppgav att RUFS har stärkt kunskapen om betydelsen av regional samverkan. Styrkorna med RUFS 2010 är enligt flera kommuner att den bidrar till informations- och kunskapsutbyte och att den banar väg för samarbeten över sektors- och kommungränser. Flera kommu- ner har framfört att den ger ett regionövergripande perspektiv, att den tar fram en gemensam bild av nuläget och utvecklingen, att den Kommitténs studier och utvärderingar visar en framtidsbild som alla länets kommuner ställt sig bakom och att regionens samlade vilja kommer till uttryck i ett och samma dokument. Många kommuner anger att det är en styrka att planen har tagits fram genom en bred process tillsammans med länets aktörer. Pro- cessens värde har enligt kommunerna bestått i att den innebär en samling kring en gemensam färdriktning och att den skapar en stark dialog som leder till samsyn. Många kommuner har lyft fram att planen bidrar till ett samordnat arbete med klimat, energi, trans- porter, infrastruktur, kollektivtrafik, bostäder och arbetsplatser samt vatten- och grönfrågor. Andra styrkor som har lyfts fram är att samsynen ger planen en viss tyngd och att den kan bidra till att strategiskt inriktade åtgär- der verkligen kommer till stånd. Det kan vara särskilt angeläget när länets kommuner står inför viktiga avvägningar eller när det kan finnas konflikter med statliga intressen. En svaghet med RUFS 2010 är enligt flera kommuner själva genomförandet. Kommunerna har pekat på förhållandet att planen inte kan reglera hur den ska genomföras, att den är för vag och brister i mätbarhet och tydliga processer samt att ansvarsfördel- ningen är otydlig. Exempelvis har några kommuner framhållit att de saknar överenskommelser mellan kommunerna, , staten och övriga intressenter för att förverkliga planen. Den bely- ser inte tillräckligt behoven av samverkan och marknadssignaler för att få aktörer att gemensamt göra de investeringar som behövs. Kommunerna har vidare pekat på att det inte finns tillräckliga kopplingar till de konkreta projekten och att processer för att genomföra planen i princip bara inletts. En annan svaghet som har framförs är att ställningstaganden i planen inte är helt förankrade hos alla viktiga aktörer, exempelvis kommunerna, staten och trafikförvaltningen inom . En kommun framhöll att vissa av planens prioriteringar har skett på bekostnad av utrymmet för olika behov som har formulerats i kommunerna och att planen inte stödjer kommunens ambition att växa. Flera kommuner har uttryckt att planen är för omfattande, svår- genomtränglig och generell för att kunna tillämpas i vardagens pla- neringssammanhang samt att den har lång löptid och snabbt kan bli inaktuell. Kommitténs studier och utvärderingar När det gäller infrastrukturfrågorna har flera kommuner pekat på svagheter, som består i att trafikinfrastrukturen inte alls byggs ut i den takt som anges i planen, att frågan inte är tillräckligt ut- vecklad i planen, att planen inte kan redovisa förslag till priorite- ringar, att det regionala perspektivet inte är tillräckligt tydligt och att tidshorisonterna är för korta. När det gäller kollektivtrafik har en kommun anfört att åtgärder inte tillkommer i den takt och i de regiondelar som anges i egen plan. Flera kommuner har angett att planen innehåller för få geogra- fiska utvecklingsområden och att konceptet med de utpekade regionala stadskärnorna inte är helt tydligt. Några kommuner har pekat på att planen inte synliggör dessa kommuner och olika in- tressen i kommunerna. Exempelvis har en kommun framfört att planen saknar ett tydligt tillväxtperspektiv för landsbygd, skärgård och växande stadskärnor. Vi har under utredningen träffat företrädare för flertalet kom- muner i . Vid dessa samtal har det framkommit mer kritik kring regionplaneringen än vad som har framkommit av remissvaren om RUFS 2010. Vid samtalen har flera av företrädarna lyft fram Stockholmsförhandling (jfr avsnitt 3.4) som ett mer effektivt sätt än regionplanering för att hantera regionala frågor. Skälet är främst att Stockholmsförhandlingen har haft ett förhandlings- och finansieringsperspektiv som saknas i region- planeringen. Ett annat skäl till varför Stockholmsförhandlingen beskrivs som en framgångsrik modell är att det inte anses nöd- vändigt med en heltäckande regional planering när det går att använda riktade åtgärder där det behövs. I finns tre sammanslutningar av kommuner för samarbete inom bland annat fysisk planering. Sammanslutning- arna omfattar vardera 4–8 kommuner. Företrädare för en av dessa sammanslutningar har framfört att kommunerna i sammanslut- ningen vill bygga enligt RUFS, eftersom planen pekar ut ett om- råde inom sammanslutningen som en regional kärna. Företrädare för samtliga kommuner i har upp- gett att den kommunala samverkan har stärkts det senaste decen- niet och att kommunerna samverkar där det behövs. Vi har även träffat företrädare för som ansvarar för region- planeringen. De har beskrivit några av sina erfarenheter från plane- ringen på följande sätt. En vägledande plan kan vara mer styrande Kommitténs studier och utvärderingar för utvecklingen än en bindande plan, eftersom den bygger på fri- villighet och möjliggör att kommunerna får valfrihet. Det finns kommuner som inte är aktiva inom regionplaneringen, men som bidrar till regional utveckling genom sina egna aktiviteter inom de egna kommunerna. Att processen bygger på kommunernas del- aktighet är grundläggande för att planen sedan ska kunna förankras bland de deltagande kommunerna. Processen behöver utvecklas i detta avseende. Den regionala utvecklingsplanen för Stockholms- regionen är otydlig i fråga om vem som ska genomföra de planerade verksamheterna. Finansiering borde knytas till plane- ringen. När det gäller samordning mellan andra planeringsslag är det en ständig utmaning att föra samman de olika sektorerna. och några länsstyrelsers synpunkter på RUFS 2010 och fyra länsstyrelser var några av de statliga aktörer som lämnade synpunkter på RUFS 2010. framhöll i sitt remissvar att RUFS 2010 generellt sett är en bra regionplan för såväl den regionala som kommunala planeringen. bedömde att det är viktigt att det storregionala perspektivet fortsätter att ut- vecklas och att den regionala bostadsbristen får fortsatt fokus. En samhällsaspekt som särskilt bör lyftas är enligt behovet av lösningar och system som är tåliga, flexibla och pålitliga i såväl medgång som motgång.13 i uppgav att den använder RUFS 2010 som en av flera utgångspunkter för positionering av länet, exempelvis när det gäller synen på transportsystem- analyser, på länstransportplanen samt på den nationella planen för transportsystemet.14 i framförde att regionplanen har en viktig funktion i att förmedla regionens gemensamma och lång- siktiga viljeinriktning. I arbete uppgavs att RUFS 2010 har sin viktigaste funktion i handläggningen av översikts- och detaljplaneärenden, då särskilt för uppgift att bevaka den mellankommunala samordningen. Även när det gäller bostads- 13Boverkets yttrande , dnr 20133-4194/2013. 14Länsstyrelsens i läns yttrande , dnr 300-6778-13. Kommitténs studier och utvärderingar försörjning och infrastrukturplanering uppgavs att RUFS 2010 är en utgångspunkt. i uppgav vidare att kommande regionala utvecklingsplan bör vara mer konkret när det gäller roller och ansvar för genomförandet av strategier med åtaganden.15 i framhöll att en styrka med RUFS 2010 är att den för samman fysisk planering och regionalt tillväxtarbete i och i viss mån omgivande grannlän. Dock bör enligt perspektivet och det ömsesidiga för- hållandet kunna förstärkas ytterligare i genomförandet av RUFS 2010. framförde vidare att aktörer i länet använder RUFS 2010 i viss utsträckning, exempelvis när det gäller principer avseende den framtida utvecklingen av infrastruktur eller lokalise- ring av ny bebyggelse. Dessa har bland annat kommit till använd- ning i kunskapsunderlag och utvecklingsprocesser i länet. Även målbildskartan som används för att illustera länets storregionala samband används. Resonemang som återfinns i den storregionala målbilden förekommer i kommunala översiktsplaner som tagits fram . från ett grannläns perspektiv är RUFS 2010 också viktig då den används som kunskaps- och faktaunderlag för hur situationen ser ut i län.16 i uppgav att RUFS 2010 utgör ett mycket bra kunskapsunderlag inom flera områden och tjänar till ledning för en rad olika beslut. Genom att planen beaktar om- världen som samspelar med har samverkan ut- vecklats inom östra , främst inom infrastrukturområ- det och samarbetet i En Bättre Sits.17 Det har även ut- vecklats ett samarbete och en dialog mellan de regionala utveck- lingsaktörerna i östra , det så kallade ÖMS-sam- arbetet. I den regionala systemanalys som togs fram inom ramen för samarbetet i En Bättre Sits för och 2008 är RUFS 2010 en viktig utgångspunkt, där den storregionala strukturen för det övergripande transportsystemet och dess storregionala kärnor har fått ett stort genomslag. 15Länsstyrelsens i yttrande , dnr 101-32176-2013. 16Länsstyrelsens i yttrande , dnr 301-5174-2013 och yttrande , dnr 13-081. 17En bättre sits-samarbetet omfattar sju län – , , , , , och . Kommitténs studier och utvärderingar det storregionala transportsystemet och de storregionala kärnorna har fått genomslag i länet med avseende på infrastruktur. Bilden ligger till grund för del i östra och i samband med att ny länsplan togs fram för regional transport- infrastruktur 2014–2025 har diskussioner förts om hur länets trans- portsystem kan ansluta till det storregionala transportsystemet.18 Även i bedrevs regionplanering innan regler för detta infördes i . Den första planen, Regionplan för med omgivningar, upprättades åren 1940–1944. Maj:t beslut om att en regionplan skulle upprättas för , men någon plan antogs inte . Därefter antogs en regionplan 1982. , , ansökte och utsågs till regionplaneorgan 1988. GR, som omfattar 13 kommuner i inklusive i , har inte antagit någon formell regionplan. I stället har GR tagit fram Strukturbild för Göteborgs- regionen, som utgör en överenskommelse mellan medlemskom- munerna om hur den regionala fysiska strukturen ska utvecklas. Tanken är att kommunerna ska utgå från och följa den i sin plane- ring. Strukturbilden ska vidare kunna ligga till grund för dis- kussioner i gränsöverskridande frågor samt utgöra underlag för ett samordnat agerande i dialog med statliga verk och myndigheter i fråga om exempelvis åtgärder i infrastrukturfrågor.19 Strukturbilden innehåller överenskommelser och hänsynstagan- den om bland annat följande frågor. Lägen för koncentration och komplettering av bebyggelse i form av bostäder, arbetsplatser, handel, utbildning, vård m.m., Behovet av kollektivtrafik i anslutning till bostäder, 18Länsstyrelsen i läns yttrande , dnr 341-4428-2013. 19www.grkom.se/toppmenyn/samverkansomraden/miljosamhallsbyggnad/samhallsbyggnad Kommitténs studier och utvärderingar Bevarande av natur- och kulturlandskap och bostadsnära grön- ytor, Lägen för personal- och besöksintensiva verksamheter, Lägen för etablering av handel, arbetsintensiva företag eller serviceinrättningar som har ett större upptagningsområde än den egna orten, Kollektivtrafikens betydelse vid bostadsbyggande, Kustzonens betydelse för boende och regionens attraktions- kraft, Behovet av investeringar i kollektivtrafikstråk vid omfattande omvandling eller nyexploatering vid kustzonen, Behovet av kollektivtrafik till strategiska och attraktiva punkter, Behovet av samspel vid intresseavvägningar inom kustzonen samt jord- och skogsbruksområden, Värdet av stora och sammanhängande grönområden, hur dessa områden kan bevaras och möjligheterna att nå dem, Utnyttjande av befintliga broar och tunnlar, samt Skydd för i fråga om placering av miljöstörande verk- samheter, anläggningsarbeten eller annat byggande vid älvens närhet.20 för en regionplan har inte tillämpats för Strukturbilden. De skulle enligt GR kunna vara användbara i ett senare skede, efter det att frågorna har förankrats politiskt bland kommunerna. Strukturbilden är resultatet av en process med fyra så kallade rådslag mellan de deltagande kommunerna. Vid rådslagen har kommunerna diskuterat de frågor som det var viktigt att samverka kring och hur de skulle kunna samverka. Vid ett av rådslagen har kommunerna kommit överens om målen och därefter om det gemensamma ansvaret. Efter beslutet om Strukturbilden har även ett femte rådslag ägt rum om Hållbar tillväxt. 20 , Strukturbild för , . Kommitténs studier och utvärderingar Rådslagsprocessen beskrivs av GR som en politisk process och utgår från samarbetet mellan kommunalförbundets politiker och kommunernas fullmäktigeförsamlingar. Varje rådslagsrunda har omfattat cirka 1100 fullmäktigeledamöter. Därmed presenteras rådslagen inte främst som en förankringsprocess i strikt mening utan som ett gemensamt arbete. Enligt GR har det varit viktigt att Strukturbilden har tagits fram på eget initiativ av kommunerna, att arbetet har varit frivilligt och att arbetet är en gemensam produkt. På så sätt har arbetet förankrats bland kommunerna. En förutsätt- ning för samverkan är enligt GR att kommunerna har gemensamma utmaningar att arbeta med. Något formellt remissförfarande har inte genomförts beträffande Strukturbilden för . Vi har träffat företrädare för samt för , , , , , , och kommuner för att efterhöra deras erfarenheter. En fördel med ett regionplaneorgan anses vara att det får möj- lighet att lämna yttranden över kommunernas respektive plane- ringar. Strukturbilden används av kommunerna vid översiktsplane- ring och detaljplanering. Strukturbilden är en produkt som har tagits fram gemensamt av kommunerna och GR och utgör resulta- tet av ett gemensamt projekt. Strukturbilden får genomslag i det kommunala arbetet genom att den ger avtryck i översiktsplaner. Den har resulterat nätverk, där arbetet har skapat insikt om att kommunerna är bero- ende av varandra. Den utgör ofta ett beslutsunderlag exempelvis vid bygglovsprövningar. I en kommun tillämpas Strukturbilden före översiktsplanen, eftersom den anses väga tyngre. Struktur- bildens bidrag till kunskap om kommunernas beroende av varandra formuleras bland annat som att det viktigaste inte är om företag kommer till den egna kommunen, utan att de finns inom regionen. Styrkan med Strukturbilden anses vara att den är en enkel gemensam plattform med vision och principer, som visar vägen och bidrar till resultat som inte hade kunnat uppnås annars. Andra styrkor är att den bidrar till kunskap och till känslan av att vara en Kommitténs studier och utvärderingar del av en region och den ger möjlighet att lösa problem tillsammans som enskilda kommuner inte klarar av att lösa. Processen med att ta fram Strukturbilden framhålls som en vik- tig styrka. I processen har GR tagit fram beslutsunderlag i samver- kan mellan alla kommuner. På så sätt har alla blivit delaktiga och inkluderade. Det har varit värdefullt att dessa på eget initiativ gemensamt har byggt Strukturbilden från grunden. Den har där- igenom förankrats bland kommunerna, vilket i sin tur skapar ansvarstagande. Andra styrkor som uppges med Strukturbilden är att den skapar legitimitet för att mötas och föra dialog och att den utgör ett beslutsunderlag som lyfter det regionala perspektivet och skapar medvetenhet om de regionala frågorna. Strukturbilden bidrar till konkreta arbetsinsatser i fråga om avfallshantering, vattenförsörj- ning och klimatåtgärder och även frågor kopplade till invandring. Den kan styra den fysiska utvecklingen, exempelvis i fråga om byg- gande och användning av byggnader, bevarande, infrastruktur och kollektivtrafik. En svaghet som framhålls är att det finns en risk att Struktur- bilden inte får genomslag i alla kommuner på grund av att det poli- tiska ledarskapet växlar. Vidare kan ett avslag på en bygglovs- ansökan med hänvisning till Strukturbilden medföra att ett projekt inte alls kommer att genomföras i regionen. Strukturbilden kan inte styra eller påverka, exempelvis få igång infrastruktursatsningar och dess vägledande karaktär kan inte garantera att resultatet blir det som dokumentet redovisar. Flera av de kommuner som vi har besökt i lyfter fram betydelsen av transportinfrastruktur vid planeringen av bostäder. Utbyggnaden av transportinfrastruktur är dock något som kommunerna inte anser att de kan påverka. Bland annat beto- nas ofta vikten av att bygga stationsnära bostäder, men då behöver också stationer byggas, vilket kommunerna bedömer att de behö- ver finansiera själva. Andra kommuner framhåller brister i kollek- tivtrafiken som ett bekymmer vid planeringen av bostäder. Inte heller här råder kommunerna över planeringen. I flera samtal kom det fram att i sin planering prioriterar en förkortning av restiden mellan och och är mindre intres- serad av att exempelvis främja arbetspendlingen mellan och eller och . Kommitténs studier och utvärderingar arbetspendling skulle förbättra integreringen och rörligheten inom regionen. Den bild som kommer fram efter samtal med kommunerna i är att kommunerna känner mer regional gemen- skap med GR än med . Det regionala perspektivet bedrivs i kommunalförbundet utifrån kommunens egna behov och utmaningar. Samarbetet kan inte tas för givet utan behöver ett tydligt politisk ledarskap. Följande för- och nackdelar med de två modellerna för planering som bedrivs i respektive i har förts fram. Initiering av regionplanering på frivillig väg kan ta tid. En snabbare genomförd regionplanering behöver inte innebära att resultatet blir bättre än om det får ta tid. Tvingande regionplanering kan innebära mer resurser. Det är inte det lagstadgade tillvägagångssättet som tar tid, exem- pelvis samrådsförfarande och utställning. Det är kravet på bra kvalitet som tar tid att förverkliga. GR är en liten organisation och skapar inte lika mycket rappor- ter som TRF, men bedriver verksamhet i olika nätverk tillsam- mans med kommunerna. Det kan vara en fördel att utveckla tillväxtarbetet i regionplanen. 4.3.3Utvärdering av dagens regler om regionplanering Är reglerna om regionplanering ett stöd för mellankommunal samordning? Reglerna om regionplanering enligt 7 kap. PBL är i sig inte en nöd- vändig förutsättning för att mellankommunal samordning ska komma till stånd. Kommunerna förmår att samarbeta även utan lagregler. I många av våra samtal med olika aktörer har det också framförts att ett viktigt kriterium för ett fungerande regelverk för regionplanering är att reglerna är flexibla och lämnar utrymme för anpassning av planeringen utifrån olika förhållanden. Dagens regel- verk uppfyller detta kriterium, vilket bland annat styrks av att Kommitténs studier och utvärderingar regionplanering i Stockholms- respektive sker på olika sätt. Det är också viktigt att processen involverar kommunerna på ett aktivt sätt och att planerna förankras bland kommunerna. för planprocessen har kritiserats för att processen blir tungrodd och tidsödande. Regleringen innebär ett antal moment med omfattande administration och med inblandning av läns- styrelsen när det gäller att bevaka statliga intressen. Regionplanen för har upprättats med stöd av dessa för- faranderegler, men trots regleringen har någon kritik i det samman- hanget inte framförts mot processen. Tvärtom har processen lyfts fram som något positivt för att den har bidragit till dialog, kunskap och förankring. Däremot har inte tillämpats när Struk- turbilden för har tagits fram. Det har där ansetts angeläget att Strukturbilden först förankras politiskt bland kommunerna, innan ett samrådsförfarande med allmänheten och myndigheter sker. Motsvarande positiva erfarenheter finns dock från processen med att ta fram Strukturbilden som när det gäller den regionala planen för . Det finns i många kommuner ett motstånd mot att staten ska blanda sig i den kommunala planeringen. Någon kritik mot läns- styrelsens inblandning i regionplaneringen i har däremot inte framkommit. Invändningen tycks ha sin grund i den kommunala självstyrelsen. Det har även framförts invändningar från kommunalt håll mot att låta ett landsting ansvara för region- planering, eftersom landstingen skulle kunna anses överordnade kommunerna. Det har dock för vidkommande aldrig framförts önskemål om att ersätta med någon annan aktör. Många hävdar att planeringen är viktigare än planen. Region- planeorganets roll och uppgifter bidrar till positiva erfarenheter av regionplaneringen. Uppgifterna motsvarar väl vad som har fram- förts om styrkan med RUFS 2010 i och Struk- turbilden i . Exempel på detta är att planeringen ger kunskapsunderlag, analyser och ett regionalt forum. Region- planeorganets uppgifter får därmed anses till stor del ha bidragit till kommunernas positiva erfarenheter av regionplaneringen. Kommitténs studier och utvärderingar Erfarenheterna från Stockholms- och visar att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellankommunala och regionala frågor inom fysisk planering. Därigenom skapas legitimitet för att diskutera dessa frågor och det kommunala arbetet underlättas genom de underlag och analyser som regionplaneorganet tar fram. En annan fördel anses vara att det inte behövs ett nytt regionalt organ varje gång ett regionalt pro- blem uppkommer. Möjligheten att upprätta en plan får även den anses vara en fördel med regelverket, eftersom det har skett för både Stock- holms- och . Strukturbilden för Göteborgs- regionen kan sägas utgöra en regionplan enligt 7 kap. PBL, efter- som den omfattar huvuddragen av mark- och vattenanvändningen i regionen. utgör den formellt sett inte en regionplan enligt 7 kap. PBL, eftersom den inte har tagits fram med stöd av förfarandereglerna. Erfarenheterna visar att planerna fyller en funktion som gemen- samma plattformar, viljeinriktningar och utgångspunkter, vilket talar för att planerna utgör ett stöd för mellankommunal samver- kan. Samarbetet konkretiseras och ger en dokumentation av hur det är tänkt att regionen ska utvecklas. Däremot anses genom- förandet av planerna vara oreglerat. Ingen av de olika plantyper som har tagits fram har varit effektiva när det gäller genomförandet. Planerna har varit produkter av sin tid och anpas- sats efter samhällsutvecklingen. Genomförandet har varit ett pro- blem i vart fall . Vid våra samtal med företrädare för deltagande kommuner och ansvariga aktörer för regionplanering i Stockholms- och Göte- borgsområdet har samtliga framhållit finansieringen som en central fråga för möjligheterna att genomföra en plan. Stock- holmsförhandling har framhållits som ett mer effektivt sätt än regionplanering för att hantera regionala frågor, eftersom dessa förhandlingar har haft ett finansieringsperspektiv som saknas i regionplaneringen.