sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — SGI kan skyddas vid studier, på motsvarande sätt som det i arbetslöshetsförsäkringen finns en gräns för överhoppningsbar tid vid studier. Argumentet att SGI-skyddet ska kopplas till studiemedlet för att möjliggöra en effektiv kontroll av om personen studerar håller inte, menade SFS. Denna bedömning bör kunna göras utan att blanda in studiemedlet. Så sker redan för personer som bedriver studier inom samma yrkesområde som de arbetade inom, då dessa har SGI-skydd även utan att uppbära studiemedel. Det samma gäller utlandsstuderande, då prövar om dessa har rätt till SGI-skydd först när de blir sjuka och ansöker om ersättning. Därför föreslogs få ett utökat upp- drag i bedömningen av fastställandet av den studerandes vilande SGI. Rullande genomsnitt vid historiska inkomster Mot bakgrund av kommitténs uppdrag att föreslå regler för inkomstunderlaget i bl.a. sjukförsäkringen som bygger på historiska (faktiska) inkomster, diskuterade SFS även eventuella problem för studerandes situation vid en sådan reform. I sin analys utgick SFS från att studerandes försäkringsskydd vid sjukdom överförs från studiemedelssystemet till sjukförsäkringen. SFS pekade på att en historisk beräkningsmodell skulle få stora konsekvenser i speciellt tre situationer. För det första skulle försäkringsskyddet påverkas. För det andra skulle kvalifikationstiderna påverkas och därmed övergången mellan arbete och studier och vice versa. För det tredje skulle fastställande av vilande rätt till sjuk- penning påverkas. SFS ansåg att om sjukpenningen framöver ska beräknas på historiska inkomster ökar behovet av en miniminivå, en grund- ersättning, i sjukförsäkringen. En kvalifikationstid skulle t.ex. drabba nyexaminerade när de börjar arbeta och dem som blir sjuka eftersom studerandes inkomster varierar från månad till månad. SFS såg även fördelar med en historisk beräkningsgrund, exempelvis genom att oregelbundna inkomster, som många studer- ande har, kan ge möjlighet till sjukpenning och att de som har arbetat före studierna kan få en hög sjukpenning baserad på det tidigare arbetet. SFS menade vidare att den föreslagna standard- försäkringen för studerande skulle minska de negativa konsekvens- erna av att införa historiska inkomster som grund för beräkningen. SFS föreslog i rapporten att om historiska inkomster införs som beräkningsgrund för sjukpenningen bör den beräknas . Om standardförsäkringen inte införs ska det vara möjligt för studerande att göra en jämkning för att motverka inkomst- variationer över året. Modellen ska också utformas för att motverka att tidsmässiga eftersläpningar sänker ersättningsnivåerna. SFS menade i rapporten att utbildning är en naturlig del av arbets- marknaden och därmed en viktig komponent i arbetslinjen. Arbets- linjen bör därför kompletteras med en kompetenslinje. Studerande bör också omfattas av ett fullgott trygghetssystem. SFS redovisade flera alternativ för att förbättra studenters situation vid arbetslöshet. SFS föreslog att det skulle skapas en jobbgaranti för studerande. Garantin kunde likna jobbgarantin för ungdomar, men den borde anpassas efter de förutsättningar som en nyexaminerad studerande har. De studerande skulle ha rätt till ersättning om de sökt arbete . Inskrivningstid hos Arbetsförmedlingen under studierna borde räknas in i karenstiden. Garantin borde omfatta långa folkhögskoleutbildningar, Komvux och eftergymnasiala studier. Arbetslöshet efter examen har en negativ effekt på studerandes framtida inkomster. Målet för en jobbgaranti för studerande skulle var att öka och förbättra stödet för examinerade i deras övergång mellan studier och arbete. Garantin borde anpassas efter de två situationer som är mest problematiska för studerande, dvs. efter avslutade studier och under studieuppehåll. Ersättningen skulle kunna anpassas efter dessa situationer: grundersättning för studerande som inte har uppfyllt kvalifikationerna och inkomstrelaterad ersättning för dem som gjort det i det första fallet. I det andra fallet borde ersättningen utformas för att motverka försörjningsproblemen . Generellt kan det antas att ju lägre kraven är på antalet arbetade timmar för att ha rätt till arbetslöshetsförsäkring, desto fler studerande skulle kvalificera sig till arbetslöshetsförsäkringen. SFS ansåg dock inte att ett sänkt arbetsvillkor i arbetslöshetsförsäk- ringen skulle kunna underlätta situationen för arbetslösa studenter. Organisationen menade att det inte är rimligt att heltidsstuderande även tvingas att arbeta halvtid för att kvalificera sig till försäk- ringen. Studerande som kvalificerar sig till arbetslöshetsför- säkringen överskrider dessutom med all sannolikhet fribeloppet i studiemedelssystemet. Dagens system innebär således att det inte går att fullvärdigt ingå i en arbetslöshetsförsäkring och ha studie- medel . SFS menade att arbete vid sidan av studier borde vara en möjlighet, men inte ett krav för varken försörjning eller trygghet. En annan möjlighet som diskuterades var att utsträcka ungdoms- garantin till alla nyutexaminerade studenter, dvs. ta bort ålders- gränsen för denna grupp. För studerande skulle ett sådant förslag innebära att de fick samma rätt till arbetslöshetsersättning som innan studerandevill- koret avskaffades. Problemen med försörjningen över sommaren skulle dock kvarstå, likaså den långa karenstiden. SFS ansåg att ett garantiprogram skulle innebära ökade driv- krafter för arbete och en förbättrad ekonomisk situation för många studenter, men att det riskerar att bli ett alltför trubbigt instrument. Ett garantiprogram skulle inte heller utgöra det mest effektiva stödet i de studerandes etablering på arbetsmarknaden. Ytterligare en möjlighet som lyftes fram i underlagsrapporten var ett återinförande av studerandevillkoret. SFS ansåg att ett återinfört studerandevillkor skulle lösa en del av försörjningsproblem för de studerande, men att svårigheter skulle kvarstå . Studerandevillkoret skulle inte heller utgöra det mest effektiva stödet i de studerandes etablering på arbetsmarknaden, i likhet med ett garantiprogram. Vidare ansåg SFS att om studerandevillkoret skulle återinföras borde det anpassas för att stödja de studerande i etableringen på arbetsmarknaden. En sista möjlighet som diskuterades i rapporten var införandet av en studerandekassa. SFS såg flera tekniska problem med en sådan lösning, bl.a. gränsdragningen och övergången mellan vanliga arbetslöshetskassor och studerandekassan. SFS ansåg att en studerandekassa riskerade att bli för dyr för den enskilde studerande och att förslaget därför inte borde genom- föras. CSN – Regeringsuppdrag att se över bestämmelserna om studiemedel under sjukdom20 Regeringen uppdrog åt CSN att, i samråd med , se över bestämmelser om studiemedel under sjukdom inom studiemedelssystemet. I uppdraget ingick särskilt att identifiera hinder för och risker med de förslag till ändringar som den lämnade i betänkandet Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (se ovan) i fråga om studiemedel under sjukdom samt att föreslå hur sådana hinder och risker kan hanteras. Särskilt skulle CSN belysa vad som krävs för att kontrollera i vilken omfattning studier bedrivs om studiemedel skulle lämnas vid sjukdom på deltid samt vilka ytterligare kontroller som bör göras i syfte att garantera att den enskilde får 20 CSN (2012). rätt ersättning samt vad som bör göras för att felaktiga utbetal- ningar och fusk minimeras. CSN:s rapport var redan när uppdraget gavs tänkt att utgöra ett underlag till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen och regeringen har följaktligen överlämnat CSN:s förslag till kom- mittén. De problem med dagens försäkringsskydd för studerande som CSN lyfte fram i rapporten sammanfattas med bristande flexibili- tet, träffsäkerhet och kontroll. Flexibiliteten brister i och med att ersättning endast lämnas om den studerande är helt oförmögen att bedriva studier. Om studieförmågan är delvis nedsatt lämnas ingen ersättning. Det är heller inte möjligt för den som är sjukskriven att prova på att studera . Den bristande träffsäkerheten, ansåg CSN, beror på att systemet bygger på två outtalade antaganden. Dels att bara studer- ande som är sjuka drabbas av skador, dels att skadans omfattning alltid står i direkt relation till sjukperiodens längd. Sjukperiodens längd avgör t.ex. vilket belopp den studerande inte behöver betala tillbaka. Den studerande slipper därför ofta att betala tillbaka studielån alldeles oavsett om han eller hon har för- senats i sina studier eller inte. Enligt CSN finns det inte heller något välfungerande kontroll- system. Studerande som har blivit sjukskrivna men som ändå väljer att studera ska exempelvis inte omfattas av försäkringsskyddet. Att någon bedriver studier trots att han eller hon egentligen är sjuk- skriven kontrolleras dock bara undantagsvis. Det förekommer att studerande inte behöver betala tillbaka sina studielån trots att de har bedrivit framgångsrika studier. Utgångspunkten för de förslag som CSN lämnade i rapporten var att myndigheten anser att det nuvarande sjukförsäkringsskyd- det måste renodlas för att vara just en försäkring som ersätter skador. För studerande som har studiemedel innebär en försening i studierna, t.ex. på grund av sjukdom, ökade studieskulder. En för- sening kan också göra det svårt att hinna avsluta studierna med studiemedel. Därför, ansåg CSN, ska ersättning lämnas om den studerande har försenats i sina studier. Att den studerande provar på att studera anses därför helt sakna betydelse. Den centrala frågan är i stället om han eller hon har klarat av sina kurser. Om han eller hon har klarat av sina kurser lämnas helt enkelt ingen ersättning. Det är sjukdomens eventuella skadeverkningar som ska vara i fokus. Ett sådant fokus innebär att det blir möjligt att prova på att studera trots en sjuk- period. Det innebär dessutom att ersättning bara lämnas till studerande som faktiskt har drabbats av en ekonomisk skada. Ett renodlat försäkringsperspektiv skapar med andra ord goda förut- sättningar för flexibilitet, träffsäkerhet och kontroll. CSN föreslog att studiemedel under sjukdom ska kunna lämnas om har godkänt sjukperioden. Försäkringskas- san ska godkänna en sjukperiod om den studerande maximalt kan bedriva halvtidsstudier. På så sätt blir det möjligt att vara sjuk- skriven på hel- eller deltid med studiemedel, till skillnad från hur det är , då det bara är möjligt att vara sjukskriven på heltid. CSN föreslog att försäkringsskyddet för studerande ska bestå av två delar. Den första delen ska vara ett försörjningsskydd som ger rätt att behålla studiemedlen . Givet att Försäk- ringskassan har godkänt en sjukperiod ska den studerande därför, precis som , ha rätt att behålla sina studiemedel under sjuk- dom. Den andra delen ska ge ersättning för skador i form av ute- blivna studieresultat. En studerande som har varit sjuk ska inte riskera att förlora rätten till studiemedel på grund av att veckorna med studiemedel tar slut. Han eller hon ska heller inte behöva betala tillbaka de studielån som har lämnats . Dessutom ville myndigheten ändra de närmare förutsättningarna för att räkna bort veckor och för rätt till avskrivning. Innan en studerande beviljas borträkning av tid och avskrivning ska CSN kontrollera vilka studieresultat, t.ex. poäng eller mot- svarande, som den studerande har uppnått . Endast om den studerande faktiskt har försenats i sina studier ska veckor räknas bort. Detta ansågs kraftigt minska risken för att ersättning lämnas felaktigt. Dessutom föreslogs att karenstiden för avskrivning av studielån skulle sänkas från dagens . Detta för att fler personer – men rätt personer – ska få studielånen avskrivna. Avskrivning av studielån för en studerande som har varit sjuk ska kunna ske för de veckor som har räknats bort med avdrag för en karenstid. Studielån ska bara skrivas av om den studerande har försenats i sina studier. CSN föreslog vidare att studerande som känner att de kan och vill prova på att studera trots att de är sjukskrivna ska kunna göra detta, utan att behöva vara rädda för att förlora sina studiemedel. Sådana försök till studier kan också vara ett led i en rehabilitering. CSN ska skicka ut beslut till den studerande där det framgår om han eller hon har rätt till studiemedel under sjukdom eller inte. Vetskapen om att studiemedlen kommer att fortsätta betalas ut trots frånvaro från studierna, förväntas öka tryggheten för den studerande. Även eventuella beslut om borträkning av tid ska skickas ut till den studerande när förutsättningarna för att räkna bort tid är uppfyllda. CSN föreslog slutligen att ska fortsätta ansvara för samordningen av rehabiliteringen av dem som studerar i . Det samordningsansvar som CSN har för rehabi- litering av dem som studerar utomlands föreslogs däremot upp- höra. CSN menade att frågan om rehabiliteringen av studerande behöver utredas ytterligare, främst för att klarlägga vad målet med rehabiliteringen ska vara: Ska det vara återgång i de studier som pågick före sjukfallet, i studier generellt eller inträde på arbets- marknaden? Dessutom behöver det, enligt CSN, utredas vilka rehabiliteringsåtgärder som kan bli aktuella, vilka instanser som ska ansvara för att de genomförs, hur de ska finansieras, om det ska finnas en bortre tidsgräns för när studiemedel under sjukdom kan utgå och i vilken utsträckning studerande som bedriver studier utomlands ska ha tillgång till rehabilitering. Studentråd – Rätt jobb inte ett jobb. publicerade Studentråd ett förslag om ett match- ningslån för nyblivna akademiker för att trygga övergången mellan studier och arbetsliv.21 I rapporten underströks vikten av en väl- fungerande matchning på arbetsmarknaden för denna grupp. Studentråd föreslog att ett matchningssystem för nyexaminerade studerande skulle införas. 21 studentråd (2012). I det första steget skulle akademiker som avslutar sina studier erbjudas ett matchningslån för att klara ekonomin direkt efter studierna. Detta stöd borde motsvara nivån på studiemedlet. Låne- villkoren borde likna dem i studiemedelssystemet, vilket skulle medföra en enkel administration av matchningslånet. Eftersom arbetslöshet i sig riskerar att utgöra en negativ signalfunktion borde lånet beviljas . Matchningslånet borde knytas till tydliga krav på aktivt arbets- sökande. Syftet med det första steget var framför allt att de som inte direkt efter examen hittar ett kvalificerat arbete skulle erbjudas ett finansiellt stöd de söker arbete. Genom utformningen av ett lån skulle den enskilde ta merparten av den ekonomiska risken och därmed skulle behovet av karens försvinna. Kravpro- filen, med krav på återbetalning i händelse av utebliven sökaktivitet, torde också stimulera till ett aktivt arbetssökande under utbetal- ningsperioden. Lärosätena borde rustas upp med ordentliga karriärcentrum med koppling till Arbetsförmedlingen. Lärosätena borde ansvara för de aktiva åtgärderna för dem som använder matchningslån. Dessa centra borde också finnas tillgängliga för matchningshjälp så att så många studenter som möjligt skulle kunna få arbete direkt efter examen. För dem som inte lyckas hitta något kvalificerat arbete skulle ytterligare matchningshöjande åtgärder sättas in. Efter att matchningslånet förverkats borde stödet kompletteras med ett system med aktiverande åtgärder. Det andra steget av matchningslånet skulle kunna vara en del av den ordinarie aktiva arbetsmarknadspolitiken. T.ex. skulle Arbetsförmedlingen kunna ges i uppdrag att, tillsammans med de föreslagna karriärcentra, bygga upp en resurspool för gruppen nyexaminerade akademiker och förmedla praktik- och traineeplatser och utbildningar. Förslag på mer direkt arbetsskapande åtgärder, t.ex. kvalificerade trainee- platser inom offentlig sektor, lades också fram i rapporten. 22.1.4Genomförda reformer rörande studerande Rätten att få behålla studiemedel vid studieavbrott på grund av sjukdom för studier inom infördes . Då infördes även en möjlighet att få lånet avskrivet fr.o.m. den 15:e sjukdagen. Av förarbetena framgår att reglerna endast bör gälla studerande som är helt oförmögna att bedriva studier på grund av sjukdom. Det framgår också att det ansågs stöta på nästan oöver- stigliga praktiska svårigheter att avräkna återbetalningspliktiga studiemedel vid partiell oförmåga på grund av sjukdom23. Det kräv- des särskilda skäl för att bevilja studiemedel under sjukdom än två terminer. upphävdes tidsgränsen för hur länge studie- medel under sjukdom kunde utgå. I samband med förändringen påminde departementschefen om det rehabiliteringsansvar som inträder för när den studerande varit sjukskriven under 90 dagar.24 När reformen genomfördes gällde reglerna endast studier inom , vilket berodde på att det saknades möjligheter till kontroll utomlands.25 Rätten att få behålla sitt studiemedel under sjukdom för dem som studerar utomlands infördes . Då hade avtalat om sjukvårdsförmåner med relativt många länder. Den s.k. karenstiden för avskrivning av studielån höjdes . Regeringen ansåg att merparten av dem som varit sjukskrivna än en månad inte försenats eller inte försenats nämnvärt i sina studier. En förläng- ning av karenstiden ansågs därför vara rimlig.26 22CSN (2012). 1983/84:127. 1985/86:100, bil. 1994/95:100, bil 9. Möjligheten att få ersättning baserad på studier infördes i och med att studerandevillkoret infördes i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Studerandevillkoret avsåg sökande som avslutat en utbildning på heltid som omfattat minst ett läsår och som berättigat till studiesocialt stöd. En sökande som efter avslutad utbildning antingen arbetade eller stod till arbetsmark- nadens förfogande, dvs. vad anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen, var berättigad till KAS. Den sökande måste dock ställa sig till arbetsmarknadens förfogande från avslutad utbildning för att ersättningen skulle kunna komma ifråga. KAS bestod av ett grund- belopp och kunde lämnas i som mest 150 ersättningsdagar.27 ändrades reglerna så att kvalifikationstiden för studerandevillkoret angavs i stället för månader, dvs. Detta för att underlätta beräkningen av kvalifikationstiden. Dessutom förlängdes ramtiden för att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande från fem till tio månader.28 omarbetades lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäk- ring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd till en lag. Som en konsekvens infördes studerandevillkoret i och studier kunde därmed berättiga till arbetslöshetsersättning.29 modifierades reglerna så att ramtiden efter avslutad utbildning kunde förlängas till den dag personen fyllde . Anled- ningen till detta var att den lägsta åldersgränsen för att KAS skulle betalas ut successivt hade höjts till 20 år.30 infördes ett särskilt studerandevillkor, som avsåg sökande som lämnat aktivitetsgarantin för studier. Villkoret lik- nade det vanliga studerandevillkoret, men saknade kvalifikations- tiden . En annan skillnad var att det särskilda studer- andevillkoret gav samma ersättning som den sökande tidigare fått i 1983/84:126. 1996/97:107. 1999/2000:139. För det vanliga studerandevillkoret lämnades grundbelopp. Syftet med villkoret var att uppmuntra till studier.31 Både studerandevillkoret och det särskilda studerandevillkoret avskaffades 2007. Avskaffandet motiverades med att arbetslöshets- ersättning ska grunda sig på förvärvsarbete och med att det inför- des en jobbgaranti för unga arbetssökande.32 Studier jämsides med arbetslöshetsersättning Frågan om studier jämsides med arbetslöshetsersättning bottnar i huruvida den sökande kan anses stå till arbetsmarknadens för- fogande i studier. Det är en bedömning som länge läm- nades till den enskilda arbetslöshetskassan att göra. infördes i arbetslöshetsförsäkringen huvudregeln att er- sättning inte lämnas till sökande som deltar i utbildning. Liksom tidigare kunde dock arbetslöshetsersättning beviljas i undantagsfall för sökande som studerade. Det gällde t.ex. möjligheten att fortsätta heltidsstudier som bedrivits jämsides med ett heltids- arbete om den sökande blev arbetslös, orienteringskurser eller del- tidsstudier som inte hindrade den sökande från att söka och anta ett heltidsarbete. Dessa undantagsfall reglerades i förordning och föreskrifter.33 I den proposition som ligger till grund för betonades att rätten att studera under tid med arbetslöshetsersättning var en ren undantagssituation. Sådana studier borde vara tillfälliga och kunna avbrytas när som helst till förmån för ett arbete. Dessutom angavs att arbetslöshetsersättning i normalfallet inte borde lämnas till studerande som fick någon form av studiestöd som helt eller delvis bestod av bidrag. Det ansågs vara ett bland flera sätt att visa att den sökande främst var studerande och inte i första hand arbets- sökande. Studier jämsides med arbetslöshetsersättning skulle dock även fortsatt i undantagsfall kunna beviljas. T.ex. skulle en sökande som studerat deltid och arbetat deltid inte behöva avsluta studierna bara för att han eller hon förlorade arbetet. 2002/03:44. 2006/07:15 och prop. 2006/07:118. 1987/88:114. bedömningar skulle bl.a. vara att studierna inte hindrade den arbetslöse från att ta ett arbete av samma omfattning som . Dessa undantagsfall reglerades även fortsatt i förordning och före- skrifter.34 upphörde den möjlighet som tidigare funnits i tillsyns- myndighetens föreskrifter om att få ersättning under uppehåll i reguljär utbildning. Ersättning kunde nu endast lämnas under uppehåll i en arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbild- ningsväsendet, dvs. inom aktivitetsstödet (18 § ALFFo). förtydligades reglerna för studier jämsides med arbetslöshet. Det infördes ett nytt varaktighetskrav för den som har studerat vid sidan av arbete och ville fortsätta sina studier vid arbetslöshet. Ändringen innebar att den som fortsatte studier som han eller hon före arbetslösheten bedrivit på heltid vid sidan av heltidsarbete kunde ha rätt till arbetslöshetsersättning under fortsatta studier. Samma varaktig- hetskrav gällde den som före arbetslösheten hade arbetat och studerat deltid och fortsatte studierna på deltid under arbetslös- heten. förtydligades reglerna igen genom att en tids- gräns för hur länge en sökande fick bedriva studier jämsides med arbetslöshetsersättning infördes i förordningen. Ersättning jäm- sides med en orienteringskurs eller dylikt skulle kunna lämnas under som mest inom en och samma ersätt- ningsperiod. För studier på hel- eller deltid skulle en tidsgräns gälla. 22.2.1Överväganden – studerande i sjukförsäkringen och återgång i studier Kommitténs bedömning: Inkomstbortfallsprincipen bör allt- jämt gälla inom sjukförsäkringen för studerande. Nuvarande regelverk inom studiemedelssystemet med möjlighet till av- skrivning av studielån under vissa förutsättningar vid studie- 1996/97:107. oförmåga på grund av sjukdom bör bestå. Möjligheterna till deltidssjukskrivning för studerande bör utredas vidare. Rehabi- literingsansvaret bör förtydligas och färre karensdagar kan över- vägas. Skälen för kommitténs bedömning: Som har beskrivits ovan finns det vissa möjligheter för studerande, som på grund av sjukdom saknar förmåga att studera, att få studielånet avskrivet. För att studielånet ska kunna avskrivas måste dock flera villkor vara upp- fyllda. Enligt studiestödsförordningen (2000:655) måste den stud- erande bl.a. helt sakna studieförmåga på grund av sjukdom och ha en sjukperiod som har godkänts av . Det är således inte möjligt att få någon del av studielånet avskrivet vid del- tidssjukskrivning. Vidare kan endast den del av studielånet av- skrivas som avser den tid som överstiger i sjukperioden. En ekonomisk kompensation för den helt uteblivna studieför- mågan förutsätter således att den studerande uppbär studiemedel. Att endast den del av studielånet som avser tid som överstiger i sjukperioden kan komma att avskrivas, har uppfattats som en form av karenstid i försäkringsskyddet för studerande.