sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Med särskild hänsyn till regelverket för internationell persontrafik och den inriktning som förhandlingarna om det fjärde järnvägspaketet tagit , kommer också att behöva en beredskap för att någon aktör även fortsättningsvis kan vilja komma in genom ett öppet för- farande. Förutsättningarna för detta behöver tydliggöras, inklusive hanteringen av eventuella effekter på den upphandlade trafikens ekonomi. I finns ett utvecklat regelverk för detta som kan vara värt att studera närmare. Även för trafik som till- kommer genom ett öppet inträde kan prioriteringskriterier använ- das för att styra mot viss trafik. Det kan bli ett större inslag av finansiell risk för staten att upp- handla, men jag vill här poängtera att så länge det handlar om en i grunden lönsam trafik ger förfarandet en möjlighet för staten att ta del av vinsterna med trafiken snarare än ett behov av att kom- pensera en operatör för dess kostnader. I levererar (som nämnts ovan) operatörerna ett samlat överskott till staten, trots att de upphandlade kontrakten där också inkluderar ett flertal företagsekonomiskt olönsamma regionala linjer. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor sannolikt kommer att krävas (och därmed medföra kostnader) är att en nationell myndighet byggs upp för att hantera upp- handlingen av kontrakten. Enligt min mening bör en sådan vara fristående från dagens myndigheter på transportområdet. En viktig roll i arbetet bör också vara att hantera samordningen med de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och deras trafikupphandl- ingar. Hänsyn behöver också tas till situationen för konkurrerande trafikslag som långväga buss och flyg. Eventuellt krävs det att en nationell trafikförsörjningsplan tas fram, i likhet med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas planer. En ökad administration i dessa delar kan till viss del kompenseras av att kapacitetstilldeln- ingsprocessen förenklas (se vidare nedan). När det gäller risker för staten, bör man, särskilt i fallet med de nya stambanorna, beakta de jämförelsevis höga riskerna med dagens marknadstillträdemodell, nämligen att man inte alls får den trafik som banorna byggts för och att investeringen då inte kom- mer samhället till del i form av förväntade nyttor. Kalkylen bakom investeringen bygger på en viss trafikering, vissa restidsvinster etc. För en upphandlad trafik med höghastighetståg kan man i ett kon- cessionsavtal också hantera att det i detta fall kan ta tid att bygga upp trafiken och nå lönsamhet, genom att t.ex. tillåta en negativ intäktsström i början av perioden och en positiv i den . Som vid all upphandling krävs en god kompetens hos upphandlande myndighet och förståelse för risker med långa kontrakt. Det är inte säkert att kontrakten kan eller bör göras så långa att de kan inkludera investeringar i nya fordon. Man bör vara försiktig med att staten ska ta fordonsinvesteringar om man vill bevara så mycket som möjligt av marknadsnära initiativ. I stället kan det behövas någon form av statlig garanti för restvärdet hos fordonen . Flera andra lösningar är tänk- bara (leasing, vagnbolag etc.) och behöver utredas närmare, liksom hur befintliga fordon i SJ AB:s vagnpark bör hanteras. Det är också tänkbart att åtminstone marknaden för andrahandsfordon kommer att se annorlunda ut om 10–. Vilka banor och vilken trafik som ska inkluderas i respektive kontrakt måste också utredas närmare. En viktig princip bör vara att hitta former som stimulerar till konkurrens från flera aktörer, och då kanske inte bara i upphandlingsskedet, för att undvika skad- liga monopoleffekter. Kan man upphandla två operatörer på en och framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor samma bana eller linje ? En tänkbar variant är att två olika befintliga marknadssegment (t.ex. nattågstrafik och dagtåg) upp- handlas separat. På några banor eller linjer är det förmodligen möjligt att ett par olika operatörer med likartade trafikupplägg kan konkurrera och att staten då upphandlar dessa som separata kontrakt. I praktiken kan det dock bli svårt att upprätt- hålla den typen av konkurrens i längden, med tillräckliga möjlig- heter för var och en att utveckla sin trafik. Det kan också finnas starka incitament till konkurrensbegränsande samordning av resurser om inte särskilda åtgärder vidtas. En ibland förespråkad variant är att från början bygga in skillnader mellan två kontrakterade operatörer vad gäller typen av trafik eller inbördes styrkeförhållanden för att stimulera till ökad konkurrens.31 När det gäller en kommande trafik med höghastighetståg är det tveksamt om det är effektivt att upphandla mer än en aktör för denna, åtminstone inte från första början. Det krävs t.ex. en större investering i särskilt anpassade fordon (såvida inte detta läggs utanför kontraktet), som rimligen bör vara en del i ett gemensamt omlopp för ett effektivt utnyttjande. Även om det på papperet blir två linjer (–och –) kommer också en del av trafiken (–) att dela samma bana. En förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag skisserat ovan får med naturlighet konsekvenser också på kapac- itetstilldelningen. En tidigare samordning mellan aktörernas önske- mål torde leda till ett förenklat förfarande med väsentligt färre konflikter att hantera. Fokus kommer att ligga på att hantera variationen i godstransportörernas önskemål. Här kan auktioner möjligen vara ett alternativ för att skilja mellan konkurrerande godsoperatörer, men det kräver då sannolikt också fördefinierade kanaler för gods och rum (jämför 3.6.1 ovan). 31 Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in . framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor 3.6.3Förhandlingar om medfinansiering och relaterade principer Jag har i mitt uppdrag haft att beakta behovet av ett eventuellt förtydligande av principerna för medfinansiering av infrastruktur, mot bakgrund av att utredningen tidigare uppmärksammat att medfinansiering ibland kopplats till kapacitetsutfästelser och andra överenskommelser som det har varit svårt att ta hänsyn till i prak- tiken. Som en del i arbetet har jag låtit göra en kartläggning av den faktiska förekomsten av överenskommelser om finansiering som också innehållit kapacitetsutfästelser av något slag. Det har visat sig vara svårt att få tillgång till en del av de avtal som förmodats före- ligga, men sammanställningen visar på ett relativt litet antal sådana avtal. Ett exempel avser i . Med tanke på de restriktioner som finns vad gäller utfästelser om kapacitet, kan de vara svåra att infria. I tidigare utredningar och propositioner har det gjorts relativt tydliga ställningstaganden om statens roll vid finansiering av infra- struktur och möjligheter och svårigheter med att använda annan finansiering. En grundprincip är att statlig infrastruktur ska finansieras via anslag. I vissa fall kan medfinansiering från t.ex. kommuner vara aktuell, men då i första hand vad gäller komplett- erande investeringar som kommer kommunen till del. Jag har inte funnit någon anledning att ifrågasätta dessa principer, men kan konstatera att det förekommer en intensiv debatt både bland forskare och praktiker om s.k. alternativa finansieringsformer, t.ex. Offentlig-Privat-Samverkan (OPS). I har den s.k. uppmärksammat den här typen av lösningar.32 Det finns en omfattande litteratur om OPS både vad gäller de principiella för- och nackdelarna och de praktiska erfarenheterna. En grundtanke med OPS är att projekt med en offentlig partner i samarbete med en privat partner kan dra fördel av respektive parts olika styrkor och därmed leverera ett mervärde jämfört med en mer renodlad lösning. I grund och botten handlar det om att fördela risker till den part som är bäst på att bära och hantera respektive risk. Exempel på fördelar som brukar nämnas med OPS är snabbare 32 (2015), Infrastruktur i utveckling. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor genomförande och oftare inom budget, medan exempel på nackdelar är högre lånekostnader och svårigheter att skriva kompletta kontrakt. När det gäller de praktiska erfarenheterna är de minst sagt blandade. uppnås t.ex. besparingar på totalen men det har också varit vanligt att OPS-projekt lett till fördyrande omförhandlingar när de ursprungliga förväntningarna inte kunnat infrias. En översikt ges exempelvis av /ITF (2013). Jag kan konstatera att OPS-lösningar kan vara fortsatt intressanta att beakta vid kommande infrastrukturprojekt, men det bör upp- märksammas det finns risker med sådana projekt och att de inte ska betraktas som en möjlighet att frångå statens vanliga budget- restriktioner. Medfinansiering och alternativa finansieringsformer har också aktualiserats inför planeringen av de nya stambanorna. I Sverige- förhandlingens direktiv anger regeringen att: ”Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt medfinansiering från kommuner och lands- ting av stationer och eventuella anslutande åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Det är angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stam- banorna” (Dir. 2014:106, s. 7). Förhandlingsmannen har därmed i uppdrag att ”Analysera och föreslå övergripande principer för finansiering av nya stambanor för höghastighetståg mellan och /” samt att ”Ingå överenskommelser med berörda kommuner och andra aktörer om finansiering och utformning av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad samt, där ett statligt engagemang är motiverat, om anslutande infrastrukturåtgärder” (Dir. 2014:106 s. 13). När det gäller åtminstone den första punkten finns ett viktigt förbehåll: ”I den mån förslaget skiljer sig från gällande principer för finansiering av transportinfrastruktur ska detta motiveras särskilt”. Enligt en av de underlagsrapporter som Sverigeförhandlingen tagit fram föreslås en blandad finansiering från bl.a. banavgifter, skatter, vägslitageavgifter och lån via Riksgälden.33 33 PwC (2015a), Sverigeförhandlingen. Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Min bedömning är att intresset för medfinansiering från kom- muner och regioner är starkt beroende av vilka möjligheter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå över- enskommelser som inkluderar något av detta. I praktiken innebär det att Sverigeförhandlingen vid en kom- mande förhandling om medfinansiering inte har något annat att erbjuda än ett åtagande vad gäller byggandet av själva stambanorna, som för övrigt också måste villkoras med framtida politiska beslut i . De tilltänkta medfinansiärerna vill däremot se åtaganden i form av såväl en viss trafik med höghastighetståg (som stannar på förutbestämda ställen) som en viss kapacitet avsatt för snabba regionaltåg. Sannolikt vill man inte alls se några godståg på banorna. Jag har ovan redogjort för min bedömning att det behövs en förändrad marknadstillträdesmodell för att komma till rätta med de osäkerheter som föreligger om den kommande trafikeringen på höghastighetsbanorna, liksom de beroendeförhållanden som finns med andra delar av nätet. Modellen möjliggör en ökad tydlighet kring trafikeringen och vad banan ska användas till som de tilltänkta medfinansiärerna förväntar sig. påverkas också andra aspekter av finansieringsmodellen. Förhöjda banavgifter har pekats ut som en viktig om än begränsad delfinansieringskälla. I en upphandlad verksamhet blir det svårare att använda banavgifter som ett direkt finansieringsinstrument för nya stambanor eftersom en anbudsgivare kommer att ha med avgifterna som en grund- förutsättning i sitt anbud. Som jag har diskuterat ovan kan det i stället bli möjligt för staten att få del av kommande vinster i trafiken, där det kan finnas en variation över avtalsperioden. Med detta i åtanke är det särskilt problematiskt att Sverige- förhandlingen planerar att, helt i enlighet med sitt upp- drag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering, innan förutsättningarna för den framtida trafiker- ingen av höghastighetsbanorna är klara. Det kan t.ex. skapa lås- ningar inför en framtida upphandling av höghastighetstågstrafiken. Jag skulle därför starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen. SOU 2015:110 framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor dock en process som, när det handlar om detaljerna, kommer att kräva en särskild utredning med ett flertal överväganden i enlighet med vad jag har skisserat ovan. Jag föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinansiering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt. I sammanhanget bör det också påpekas att även efter ett tydligt ställningstagande från statens sida om vad de nya stambanorna ska användas till, bör inte medfinansiering knytas till löften om kapacitet. En relaterad diskussion handlar om vad ett större inslag av medfinansiering från t.ex. kommuner och regioner i förlängningen kan leda till. Det brukar ofta framhållas att det är problematiskt om medfinansiärerna, genom sina insatser, uppfattar att det är möjligt att köpa sig förtur till statliga infrastruktursatsningar. Vidare kan medfinansiering, när det handlar om offentliga organ, leda till en snedprioritering mellan t.ex. olika kommunala åtaganden och användningen av skattemedel. 3.6.4Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll Omfattningen och utformningen av det offentliga åtagandet på järnvägsområdet är något som återkommer i en rad av utredningens frågor. I och med att de verksamheter som staten bedriver inom sektorn har olika karaktär bör en bedömning av detta göras med hänsyn till vad som gäller i respektive fall. Trots detta aktualiseras en mer övergripande fråga om vilken roll såväl staten som regioner och kommuner kan och bör ta på järnvägsområdet, liksom under vilka former dessa ska bedrivas. Fyra typer av statlig verksamhet Det statliga åtagandet kan delas in i fyra typer av verksamhet som bedrivs under olika förutsättningar. Den första är att bestämma över spelreglerna på järnvägsmarknaden, vilket inkluderar att påverka EU:s lagstiftningsprocess. Den andra är tillsynsverk- framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor samheten som Transportstyrelsen svarar för. Det är en verksamhet som till sin karaktär är en statlig angelägenhet och därför naturligt bedrivs av en statlig myndighet. Det tredje verksamhetsområdet inom det statliga åtagandet är ansvaret för att tillhandahålla infrastrukturen. Verksamheten be- drivs huvudsakligen av den statliga myndigheten , men också via bolag (se nedan). Infrastruktur kan även tillhandahållas av utomstatliga aktörer. Infrastrukturen innebär mycket stora investe- ringar vilket gör att särskilda förutsättningar måste föreligga för att en investering ska vara lönsam. Det hänger ofta samman med annan verksamhet som är tillräckligt lönsam. Slutligen inbegriper det statliga åtagandet även verksamhet där statligt ägda aktiebolag bedriver verksamhet, som t.ex. järnvägs- operatörer och tjänsteleverantörer jämsides med privat ägda företag. Denna verksamhet består huvudsakligen i person- och godstransporter men även t.ex. i form av rangering och utförs främst av de statliga bolagen . Det statligt ägda gruvbolaget har också en betydande verk- samhet som transportör av malm på järnväg. Jag konstaterar även att staten tillhandahåller infrastruktur genom och i mindre omfattning även andra statligt ägda bolag. Den statliga infrastrukturens tillhandahållande styrs därmed av två olika regelverk, det för statliga myndigheter och det för aktiebolag, vilket jag kommer att utveckla närmare i kapitel 6 om anläggningar för tjänster. Nämnas bör också underhållsföretaget , som knoppats av från i samband med bildande. Bredvid staten har de regionala kollektivtrafikmyndigheterna långtgående åtaganden och skyldigheter när det gäller utbudet av kollektivtrafik med såväl järnväg som andra trafikslag, vanligen manifesterade med fleråriga upphandlade trafikkontrakt med olika kollektivtrafikföretag. Renodling av statens roll Regeringen har under konsekvent framfört att statens roll bör renodlas. Med det har statsmakterna menat att det som inte tillhör statens kärnområden bör avvecklas framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor eller överlåtas till någon annan aktör. Det statliga ägandet bör be- gränsas till områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för en fungerande sam- hällsekonomi. Detta innebär att staten endast i undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter med kommersiella förutsättningar. Det av stor vikt att statens roll som ägare är klart separerad från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom en sektor. Sär- skilda krav på en korrekt och konkurrensfrämjande upphandling bör ställas på berörda myndigheter. Staten som ägare bör ställa höga krav på att verksamheten ska vara lönsam, annars finns risk för snedvriden konkurrens. Regeringen har haft målsättningen att minska det statliga bolagsägandet. I budgetpropositionen framför regeringen att staten endast bör kvarstå som ägare om det finns tungt vägande skäl för det.34 Den grundläggande utgångs- punkten är att statens främsta näringspolitiska uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa förutsättningar för långsikt tillväxt. Om staten uppträder som ägare och som utformare av regler finns risk för konkurrenssnedvridning, icke optimala investeringsbeslut samt svårigheter att tillföra kapital till företag som behöver detta för sin expansion. Regeringen framför även uppfattningen att staten i flera fall inte är en bra ägare av aktiebolag.35 De särskilda skäl som kan tala för att staten även långsiktigt bör äga ett aktiebolag är de fall då bolaget utvecklas bättre med staten som ägare eller där marknadsförhållandena är sådana att en försälj- ning skulle försämra konkurrensen eller motverka en god syssel- sättningsutveckling. Ett fortsatt statligt ägande kan också vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller sam- hällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. Exempel på detta kan vara beredskapsskäl. 2006/07:1. 2006/07:1. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor De statligt ägda bolagens utveckling och framtid Av de statligt ägda aktiebolagen verksamma i järnvägssektorn är det samt som visat positiva resultat och lämnat utdelningar till staten som ägare. har redovisat vinst och 2014 (samt nollresultat 2012) men har inte lämnat någon utdelning. har gjort betydande förluster flertalet år, med undantag . Det positiva resultatet 2012 härrörde dock från en extraordinär intäkt p.g.a. försäljning av aktier i ett dotterbolag. Någon utdelning har inte lämnat . Ett urval uppgifter om bolagen redovisas i tabell 3.3 för perioden –2014. Så vitt jag kan bedöma finns det inte en uttalad strategi hos staten när det gäller ägandet av dessa järnvägsföretag i förhållande till utvecklingen i övrigt, exempelvis vad gäller det statliga åtagandet i andra delar av sektorn. Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan ägandet av operativa företag som dessa ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrollerar som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och marknadsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spelreglerna på marknaden. Jag har ovan skisserat hur jag menar att en förändrad marknads- tillträdesmodell kan se ut . Den skulle innebära att staten i en myndighetsroll kan komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i . För att närmare hitta formerna för en framtida privatisering av krävs en särskild utredning som inte minst måste bedöma om vissa tillgångar är att betrakta som sektorgemensamma resurser vilka därmed först bör avskiljas. När det gäller har företaget haft svårt att vända verksamheten till vinst. Många olika faktorer har haft en roll i detta. Vissa konkurrenter menar att företaget inte har en korrekt prissättning utifrån sina faktiska kostnader (särskilt inte när det blir störningar), vilket snedvrider konkurrensen på markn- aden. Stora besparingar i verksamheten har gjorts men tycks inte få tillräcklig effekt. SOU 2015:110 framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Nyckeltal för statligt ägda bolag i järnvägssektorn Rörelsens intäkter (MSEK) resultat (ej totalresultat) Årets resultat (MSEK) Omsättning (fastighetsintäkte r) Årets resultat (MSEK) Rörelsens intäkter (MSEK) Årets resultat (MSEK) Noter: 1 Avser avkastning på operativt kapital; 2 Beslut vid extra bolagsstämma om att dela ut 1,7 miljarder till; 3 Varav realisationsvin st vid försäljning av aktier i dotterbolag. Källa: Bolagens årsredovisningar. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor En privatisering av skulle visserligen kunna leda till en ytterligare förstärkning av affärsmässigheten i hela verksam- heten, men det är osäkert vem som skulle kunna vara intresserad som köpare. Det ligger nära till hands att företaget köps upp av något annat (utländskt) statligt ägt företag, vilket betraktas som problematiskt av transportköparna. Dagens situation är enligt min mening ohållbar på och kan t.o.m. få akuta konsekvenser redan på kort sikt. Regeringen bör därför närmare låta utreda förutsättningarna för och olika alternativ när det gäller ägandet. Särskilt effekterna på den s.k. vagnslasttrafiken, där genom sitt nätverk har en särskilt stark ställning, behöver beaktas vid en eventuell privatisering. När det gäller behöver bedömningar göras av bolagets olika verksamhetsgrenar utifrån vad som fortsatt bör vara ett statligt åtagande och vad som i stället kan tillhandahållas av andra aktörer på marknaden. De senare delarna skulle kunna vara aktuella för privatisering. Som redan nämnts återkommer jag till mina närmare förslag avseende delar av verksamheten i i kapitel 6. har jag behandlat relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande om järnvägsunderhåll på anläggningen (SOU 2015:42). Företaget har fortfarande en stark ställning på markn- aden. En eventuell privatisering bör särskilt beakta tillgångarna i form av de många arbetsmaskiner som Infranord förfogar över. Min sammanfattande bedömning leder till förslaget att regeringen närmare bör utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i , , och . En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell, och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv. I fallet finns ingen direkt koppling med en förändrad marknadstillträdesmodell, medan förutsättningarna för åtminstone delar av Jernhusens verksamhet kan komma att påverkas. Det är dock rimligt att frågor om det statliga ägandet hanteras på ett samlat sätt. 4Styrning, ansvarsfördelning och roller Förslag: bör genomföra en förändring i ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter. bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen.