sou · H3B373 · 2015-08-03 00:00:00 — Från denna reglering bör undantag göras för 1) Migrations- verkets fingeravtrycks- och fotografiregister (som ska gallras enligt nuvarande ordning), 2) känsliga personuppgifter som har behandlats för ändamålen tillsyn, kontroll, uppföljning, planering av verksamheten, framställning av statistik eller testverksamhet (som ska gallras direkt när behandlingen är nöd- vändig för något av de angivna ändamålen) och för 3) person- uppgifter som behandlar automatiskt därför att vissa offentliga biträden, tolkar, översättare eller språkana- lytiker kan vara olämpliga för framtida uppdrag (som ska gallras ). Bestämmelser om gallring bör intas i den för- ordning som utfärdas i anslutning till utlänningsdatalagen. Personuppgifter i automatiserade uppgiftssamlingar som an- vänds i myndigheternas löpande verksamhet ska avskiljas när de inte längre behövs i denna verksamhet. Åtkomst till avskilda upp- gifter ska vara förbehållen endast de personer som är i absolut behov av uppgifterna för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Det finns inte några särbestämmelser om gallring i utlänningslagen eller någon annan författning som reglerar den verksamhet som före- slås omfattas av den nya lagen. I nuvarande utlänningsdataförord- ning finns dock en bestämmelse om gallring. Enligt 11 § ska en uppgift i fingeravtrycksregister gallras när den registrerade blir svensk medborgare, dock senast efter det att uppgiften registrerades. I övrigt finns inga särskilda bestämmelser om gallring i förordningen. Som huvudregel gäller såldes arkivlagens bestämmelser om bevarande och gallring för verksamhet enligt ut- lännings- och medborgarskapslagstiftningen. Utgångspunkten är därmed att allmänna handlingar inte ska gallras. Gallring får endast ske i enlighet med föreskrifter eller beslut av eller, avseende utlandsmyndigheter, av . En ny lag om behandling av personuppgifter… Frågan för utredningen är hur reglerna för bevarande och gall- ring bör utformas i den nya lagen. Ska arkivlagens principer om bevarande gälla eller bör utgångspunkten vara den omvända? Vid denna bedömning ställs olika intressen mot varandra. I verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen behandlas stora mängder information om ett stort antal individer. Det rör sig i stor utsträckning om uppgifter av integritetskänslig natur. Dessa om- ständigheter talar för en specialreglering med gallring som utgångs- punkt. Å andra sidan finns det skäl, till exempel möjligheten att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i verksamheten, som talar för att bevarande bör vara utgångspunkten. Personuppgifter som inte är allmänna handlingar Som angetts ovan gäller för personuppgifter som inte är allmänna handlingar bestämmelserna i 9 § första stycket i och tredje stycket PUL. Av de bestämmelserna följer att personuppgifter inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka uppgifterna behandlas. Utredningen anser att det saknas skäl att ändra på denna ordning. Det medför bland annat att personuppgifter i minnesanteckningar eller utkast till beslut eller skrivelse som behandlas av en tjänsteman i ett ordbehandlings- program och som inte har tagits om hand för arkivering ska tas bort ut systemet eller avidentifieras när det inte längre behövs för sitt ändamål. I avsnitt 7.7.3 föreslår utredningen att det i den nya lagen ska göras en hänvisning till bestämmelserna i 9 § PUL. Någon särskild bestämmelse i detta avseende behövs således inte. Manuellt behandlade personuppgifter i allmänna handlingar För personuppgifter i allmänna handlingar som behandlas manuellt gäller att de som huvudregel ska bevaras. Gallring får dock ske om det finns stöd för det i föreskrifter eller beslut av . För gäller till exempel föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse (RA-FS 1991:6, ändrad 1997:6 och 2012:2) och Riks- arkivets föreskrifter om återlämnande och gallring hos Migrations- En ny lag om behandling av personuppgifter… verket (RA-MS 2013:45). Enligt utredningens mening finns det inte heller någon anledning att ändra på denna ordning. Automatiserat behandlade personuppgifter i allmänna handlingar Dagens teknik medför att en i princip obegränsad mängd person- uppgifter kan bevaras elektroniskt hos myndigheterna. Som framgår ovan ökar ett elektroniskt bevarande möjligheten att på ett enkelt sätt söka och sammanställa uppgifter, något som kan öka risken för integritetsintrång. En metod att minska integritetskänsligheten är att se till att uppgifter som inte längre behövs i en myndighets verk- samhet gallras ur myndighetens datasystem. För detta krävs sär- skilda bestämmelser om gallring av uppgifter i myndighetens verksam- het. I registerförfattningar finns ofta sådana gallringsbestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten för de per- soner vars uppgifter behandlas automatiserat. I äldre registerför- fattningar utformas gallringsbestämmelserna ofta så att uppgifterna ska gallras om det inte finns några särskilda regler om bevarande. I vissa fall anges att föreskrifter om bevarande får med- delas om personuppgifter ska behandlas för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. I registerförfattningar av senare datum anges vanligtvis i en generell bestämmelse att gallring ska ske om personuppgiften inte behövs för något av de ändamål som anges i författningen. En särskild gallringsfrist anges därutöver för vissa typer av uppgifter. Denna metod används till exempel i polisdatalagen. Som ovan anförts finns det vissa omständigheter som talar för att särskilda bestämmelser om gallring ska införas i den nya lagen. I verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagen behandlas en stor mängd personuppgifter som avser ett stort antal personer. Behandlingen sker i många fall utan den enskildes samtycke och personuppgifterna används vid myndighetsutövning gentemot en- skilda personer. Många av de personuppgifter som behandlas utgör känsliga personuppgifter enligt 13 § PUL. Det finns också person- uppgifter som inte hör till denna kategori, men ändå kan uppfattas som integritetskänsliga. Dessa omständigheter talar för en ordning där gallring är utgångspunkten. Det finns emellertid förhållanden som talar i motsatt riktning. Som framgår ovan finns endast en särskild bestämmelse om En ny lag om behandling av personuppgifter… gallring i utlänningsdataförordningen, avseende uppgifter i finger- avtrycksregistret. I övrigt gäller att automatiserat behandlade person- uppgifter i allmänna handlingar som utgångspunkt ska bevaras. Som framgår ovan finns föreskrifter avseende gallring från som gäller generellt för alla myndigheter, inklusive de som enligt utredningens förslag ska tillämpa utlänningsdatalagen. Vidare finns myndighetsspecifika föreskrifter avseende gallring för exempelvis . Dessa föreskrifter gäller även för uppgifter i elektroniska handlingar. Annat har inte framkommit än att denna ordning fungerar väl. En omständighet som talar för bevarande som huvudregel är att det vid handläggning av ärenden hos ofta finns ett behov att ta fram uppgifter från tidigare ärenden. Ett exempel är s.k. anknytningsärenden, där personer som begär uppehållstillstånd på grund av anknytning åberopar uppgifter från släktingars ärenden som rör ansökan om uppehållstillstånd. En alltför omfattande gall- ring av myndighetens handlingar skulle minska möjligheterna att använda uppgifter från tidigare ärenden. Vidare talar allmänhetens intresse av insyn i verksamheten för att bevarande bör vara utgångspunkten. Migrations- och utlän- ningsrätt är ofta omdebatterade områden, och möjligheten till granskning av verksamheten av till exempel forskare eller jour- nalister skulle minska avsevärt om personuppgifter i elektroniska handlingar som utgångspunkt ska gallras. I sammanhanget bör fram- föras att det inte är självklart att integritetsintresset bäst tillgodoses genom att personuppgifter förstörs. I frågan om ersättning till tvångssteriliserade medförde exempelvis bevarade av uppgifter i journaler och sociala myndigheters register att enskilda kunde få ersättning för de handlingar som de hade utsatts för (se vidare prop. 1998/99:71). Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att den nu- varande ordningen bör fortsätta att gälla även här. Någon gallrings- bestämmelse bör således inte föras in i lagen. Undantag bör dock göras när det gäller register för fingeravtryck och fotografier bör nuvarande bestämmelse om gallring behållas. Vidare bör en bestämmelse om gallring införas för personuppgifter som har behandlats för ändamålen tillsyn, kontroll, uppföljning, planering av verksamheten, framställning av statistik eller testverksamhet. Så- dana personuppgifter ska gallras direkt när behandlingen inte längre En ny lag om behandling av personuppgifter… är nödvändig för något av de angivna ändamålen. En bestämmelse om gallring bör även införas för personuppgifter som Migrations- verket behandlar automatiskt därför att ett offentligt biträde, en tolk, en översättare eller språkanalytiker kan vara olämpliga för fram- tida uppdrag, se kapitel 8. Bestämmelserna om gallring bör införas i en till lagen anslutande förordning. Avskiljande av inaktuella personuppgifter Utredningen föreslår således att arkivlagens bestämmelser om be- varande och gallring ska gälla för personuppgifter som behandlas automatiserat. Det är dock inte lämpligt att uppgifter som inte längre behövs i verksamheten bevaras i myndigheternas datasystem så att det finns tillgängliga för myndighetens handläggare. Det finns ingen anledning att uppgifter som inte längre behövs för de i lagen angivna ändamålen ska kunna nås av en vidare krets. Uppgifter som behandlas för ändamålen att handlägga ärenden, bedriva utlännings- kontroll och mottagningsverksamhet är ofta av integritetskänslig karaktär och är ofta tillgängliga för många anställda på myndig- heterna. Utredningen föreslår därför att särskilda regler införs för denna typ av uppgifter. De uppgifter som inte längre behövs för den löpande verksamheten ska avskiljas från övriga uppgifter så att de är tillgängliga för den personal som arbetar i sådan verksamheten. Endast de anställda som är i absolut behov av upp- gifterna ska tillåtas åtkomst till dem. Det kan till exempel gälla verks- arkivarier, men även handläggare och beslutsfattare kan ha behov att vid handläggning av nya ärenden behandla redan avskilda uppgifter. Behörighet till sådana uppgifter ska föregås av en individuell pröv- ning. Regleringen bör vara relativt allmänt hållen. Hur avskiljandet ska ske bör den personuppgiftsansvarige själv få bestämma. Det får dock inte innebära informationsförlust av något slag. En metod är att uppgifterna avställs till en annan databas som till exempel Migra- tionsverkets e-arkiv. Att i lagen ge någon bestämd tidsfrist för när personuppgifterna ska avskiljas behövs inte heller. Självfallet bör personuppgifter om en utlänning avskiljas när han eller hon har be- viljats svenskt medborgarskap. En stor mängd personuppgifter om utlänningar som inte varit aktuella i något ärende , kan En ny lag om behandling av personuppgifter… inte heller anses behövas i den löpande verksamheten. Det bör över- lämnas till den personuppgiftsansvariga myndigheten att bedöma hur avskiljandet ska utformas, tidsgränser för när detta ska ske och att utarbeta regler och rutiner för detta. Utredningen anser alltså inte att det är nödvändigt att föreslå några närmare föreskrifter i ämnet. Rättslig information och information rörande förhållanden i andra länder avidentifieras normalt . Integritetshänsyn talar därför inte för att sådana uppgifter måste avskiljas. När det gäller ändamålen tillsyn, kontroll, uppföljning, planering av verksam- heten, framställning av statistik samt testverksamhet är det endast ganska få personer som har tillgång till personuppgifter som behand- las för dessa ändamål. Något avskiljande behövs därför inte heller när det gäller personuppgifter av nu aktuellt slag. Särskilda gallrings- bestämmelser föreslås däremot gälla för sådana uppgifter i vissa fall, se avsnitt 7.16.2. Inte heller bör det föreskrivas att personuppgifter som behandlas för registrering m.m. ska avskiljas. Utredningen föreslår att ska vara personupp- giftsansvarigt även för utlandsmyndigheternas automatiserade be- handling av personuppgifter (se avsnitt 7.8). Med det ansvaret bör följa en möjlighet att meddela föreskrifter om avskiljande. Efter- som utlandsmyndigheterna är fristående myndigheter i förhållande till bör det finnas en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, i praktiken , har möjlighet att meddela föreskrifter för utlandsmyndigheterna. För personuppgifter som behandlas inom den egna myndigheten är den föreslagna regleringen om avskiljande tillräcklig för att ge personuppgiftsansvariga myndigheter befogenhet att närmare besluta i fråga om avskiljande. Avskilda uppgifter får inte omfattas av direktåtkomst, se av- snitt 7.15. En ny lag om behandling av personuppgifter… Utredningens förslag: I lagen ska finnas ska finnas s.k. nödvän- diga upplysningsbestämmelser som klargör att det finns ett ut- rymme för regeringen att meddela föreskrifter i vissa avseenden. Sådana bestämmelser har föreslagits när det gäller Migrations- verkets fingeravtrycks- och fotografiregister, tillgången till person- uppgifter, direktåtkomst, överföring av personuppgifter till tredje- land, avskiljande, gallring och säkerhetsåtgärder till skydd för personuppgifter som behandlas av utlandsmyndigheterna under personuppgiftsansvar. Som har redovisats i avsnitt 3.2 innebär bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket RF att endast de bestämmelser som innebär bety- dande intrång i den personliga integriteten och som kan innebära kartläggning eller övervakning måste anges i lag. Andra bestämmel- ser kan anges i förordning eller myndighetsföreskrifter. En utgångs- punkt bör därför enligt utredningen vara att detaljfrågor inte bör regleras i den nya utlänningsdatalagen utan i författningar av lägre rang där närmare intresseavvägningar kan göras, se avsnitt 6.4.1. Registerförfattningar faller under regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § RF, dvs. det område där regeringen utan delegering får meddela föreskrifter. Om förhållanden inom regeringens rest- kompetens ändå reglerats genom lag, kan inte lämna ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter som till exem- pel avviker från lagregleringen. För att regeringen ska kunna meddela sådana föreskrifter, måste det i lagen i stället tas in en upplysnings- bestämmelse som anger vilken kompetens som har lämnats kvar hos regeringen. Behovet av upplysningsbestämmelser i den nya lagen behandlas i avsnitten 7.7.8, 7.10.3, 7.11.4, 7.12.2, 7.15.2, 7.16.2 och 8.3.7. Ytter- ligare upplysningsbestämmelser behövs dock. Genom hänvisningen till 31 § PUL i den föreslagna lagen gäller personuppgiftslagens bestämmelser om skydd för personuppgifter vid behandling av personuppgifter enligt utlänningsdatalagen. Den personuppgifts- ansvariga myndigheten beslutar om vilka tekniska och organisato- riska åtgärder som ska vidtas för att skydda de personuppgifter som behandlas. För personuppgifter som behandlas av den egna myndigheten följer det av personuppgiftslagens bestämmelser att En ny lag om behandling av personuppgifter… myndigheten har möjlighet att meddela närmare föreskrifter om säkerheten vid behandlingen. Om detta behövs således ingen sär- skild bestämmelse i utlänningsdatalagen. Enligt utredningens förslag ska dock vara personuppgiftsansvarigt även för utlandsmyndigheternas automatiserade behandling av personupp- gifter (se avsnitt 7.8). Med det ansvaret bör följa en möjlighet att meddela föreskrifter om säkerhetsåtgärder. Eftersom utlandsmyn- digheterna inte är underställda , bör det i lagen in- föras en upplysningsbestämmelse av vilken det framgår att rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, i praktiken , får meddela närmare föreskrifter om säkerhets- åtgärder till skydd för personuppgifter som behandlas av utlands- myndigheterna under personuppgiftsansvar. Utredningens förslag: Den föreslagna utlänningsdatalagen ska träda i kraft . Detta lagförslag föranleds av den ändring av 2 kap. 6 § andra stycket RF som trädde i kraft . I bestämmelsen föreskrivs att var och en är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Denna bestämmelse ställer krav på att inskränkningar av integritetsskyddet ska ske genom lag (se avsnitt 6.2). Enligt övergångsbestämmelserna anges att för tiden längst fram till och med behåller äldre föreskrifter, som innebär betydande intrång i den personliga integriteten, sin giltighet utan hinder av 2 kap. 6 § andra stycket RF. För tiden längst fram till och med gäller således föreskrifter som inte uppfyller kravet på lagform utan hinder av den nya bestämmelsen om ett utvidgat integritets- skydd. Den föreslagna utlänningsdatalagen och utlänningsdataför- ordningen bör därför träda i kraft . Även övriga författningsändringar som utredningen föreslår bör av praktiska skäl träda i kraft . Utlänningsdatalagen ersätter förordningen (2001:720) om behand- ling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och med- En ny lag om behandling av personuppgifter… borgarskapslagstiftningen, som därför bör upphävas när lagen träder i kraft. Både den nuvarande utlänningsdataförordningen och den förslagna utlänningsdatalagen hänvisar till personuppgiftslagens be- stämmelser om skadestånd. Några särskilda övergångsbestämmelser i detta avseende behövs enligt utredningen således inte. Utredningen bedömer att det inte heller i övrigt finns behov av några särskilda övergångsbestämmelser. har bland annat i uppdrag att förordna offentliga biträden i ärenden enligt utlänningslagen (2005:716, UtlL), se närmare härom avsnitt 8.2. Genom både externa utredningar och egna granskningar har det enligt verket framkommit att i vissa ärenden har förordnat offentliga biträden som inte är lämp- liga för sina uppdrag, att lämplighetsprövningar i samband med förordnanden av offentliga biträden inte alltid genom- förs enhetligt och att det finns behov av att se över de bestämmelser och rutiner som gäller för såväl lämplighetsprövningar vid förord- nanden som vid uppföljning av dessa. Se vidare härom bland annat Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden, SOU 2008:65, Statskontorets rapport ny modell för offentliga biträden (2013:30) och framställan till regeringen om kompletterande bestämmelser i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (utlänningsdataför- ordningen) (dnr Ju2012/4733/L7). Av framställan framgår att myndigheten anser att den behöver kunna registrera kvalitetsomdömen om offentliga biträden för att kunna tillvarata sökandenas rätt på bästa sätt. Enligt finns det också ett behov av att registrera kvalitetsomdömen om de tolkar, över- sättare och språkanalytiker som myndigheten anlitar, se bland annat kompletterande framställan om författningsänd- ring i förordningen om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen till Justitie- departementet (dnr 1.1.2-2013-43361). registrering behövs enligt verket för att skydda enskilda sökandes utsatta position och ställning samt för att uppfylla ansvar enligt såväl asylprocedurdirektivet som allmänna rättsgrund- satser. Mot bakgrund av vad som anförts har utredningen fått i upp- drag att •analysera förutsättningarna för att ge en möjlig- het att registrera uppgifter om andra offentliga biträden än advo- kater och biträdande jurister anställda vid advokatbyråer, tolkar, översättare och språkanalytiker, •för det fall utredaren anser att det finns förutsättningar för en sådan reglering när det gäller en eller flera av dessa grupper, ut- forma ett förslag till sådan reglering i den nya lag som föreslås och även undersöka förutsättningarna för att låta domstolar och andra myndigheter ta del av uppgifterna, •beakta såväl intresset av att kan förordna eller anlita lämpliga offentliga biträden m.fl. som berörda parters inte- gritetsintressen, och •uppmärksamma frågor om huruvida ett sådant register ska vara offentligt, huruvida den enskilde ska kunna överklaga en registre- ring, hur beslut om registrering av uppgifter ska fattas och när uppgifterna ska gallras. 8.2Allmänt om förordnande av offentliga biträden, tolkar, översättare och språkanalytiker 8.2.1Den rättsliga regleringen m.m. Förordnanden av offentliga biträden m.m. har enligt 2 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde bland annat till uppgift att förordna offentliga biträden i ärenden enligt utlänningslagen. Av bestämmelserna i 18 kap. UtlL framgår i vilka fall offentligt biträde ska förordnas i mål och ärend- en enligt utlänningslagen samt i mål om överklagande av Migra- tionsverkets beslut i fråga om statusförklaring. Även i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll kan en utlänning ha rätt till offentligt biträde. Till offentligt biträde får enligt 5 § lagen om offentligt biträde och 26 § rättshjälpslagen (1996:1619) förordnas en advokat, en bi- trädande jurist på en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Advokat är den som, efter prövning av bland annat lämplighet, har antagits som ledamot i . En biträdande jurist står under tillsyn av en advokat vid den advokat- byrå där han eller hon är anställd. Har den rättssökande själv före- slagit någon som är lämplig, ska denne förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. Som framgår av redovisade bestämmelser presumeras alltså advo- kater och biträdande jurister uppfylla lämplighetskravet för offent- ligt biträde. Vad gäller förordnande av andra personer än advokater och biträdande jurister föreskrivs dock uttryckligen att de ska vara lämpliga men inget föreskrivs om hur lämplighetsprövningen ska utföras. Det finns således inga formella behörighetskrav att utgå ifrån vid lämplighetsprövningen då det är aktuellt att förordna en person som inte är advokat eller biträdande jurist. I praktiken ställs i de flesta fall krav på att den som förordnas ska ha en juristexamen. För att någon person utan sådan examen ska anses lämplig krävs att den personen har stora kunskaper inom ett särskilt område som kan medföra att ärendet eller målet behandlas på ett bättre och mer effektivt sätt än vad som annars hade varit fallet (se prop. 1996/97:9 s. 155 f. och 216.). I förarbetena understryks även vikten av att de som förordnar biträden gör en verklig prövning av biträdets kvalifi- kationer och att det är den som vill förordnas som har bevisbördan för att han eller hon uppfyller lämplighetskravet. Som framgår av vad nu redovisats gäller lämplighetskravet för alla som önskar förordnas som offentliga biträden, dvs. oavsett om de är advokater, biträdande jurister på en advokatbyrå eller inte, även om nämnda presumtions- regler finns. Bestämmelser om byte och entledigande av offentliga biträden finns i 5 § lagen om offentligt biträde och 26 § rättshjälpslagen. Av bestämmelserna följer att byte av biträde bara får ske om det finns särskilda skäl och, om byte redan har skett en gång, att det krävs synnerliga skäl för ytterligare byte och att ett offentligt biträde bara kan entledigas om skäl föreligger. har ett särskilt it-stöd för administration av offentliga biträden som utgör ett hjälpmedel när verket förordnar offentliga biträden. It-stödet är knutet till en förteckning som getts namnet och som innehåller namn på alla som anmält intresse för att åta sig uppdrag som offentligt biträde i asylärenden samt en kalenderfunktion (e-tjänsten ”Biträdessidan”).