sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — Det innebär att det ska utgöra brott att finansiera en resa som begås i avsikt att t.ex. begå eller utbilda sig eller annan i sådan brottslighet som avses i artikel 2 i den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, vilken enligt 2 § rekryteringslagen utgör särskilt allvarlig brottslighet. Att finansiera sådan brottslighet är emellertid inte straffbart enligt 3 § finansieringslagen eftersom brottsligheten inte utgör särskilt allvarlig brottslighet enligt lagens 2 §. Skälet för detta är att regeringen vid genomförandet av konventionen om bekämpande av nukleär terrorism, på grund av hur konventionens krav är utformat, endast lämnade förslag om att lägga till brottet i rekryteringslagens men inte i finansieringslagens definition av särskilt allvarlig brottslighet (prop. 2013/14:212 s. 17). Den ovan redovisade situationen medför en otillfredsställande och mindre lämplig diskrepans. Konventionen om bekämpande av nukleär terrorism utgör en av flera på området. Det kan därför anses rimligt att finansiering av sådan brottslighet som omfattas av konventionen ska vara straffbar. En ändring bör således göras genom att brottsligheten läggs till i uppräkningen av vad som i finansieringslagen avses med särskilt allvarlig brottslighet. Det bör även göras en redaktionell ändring så att bestämmelsen får motsvarande utformning som 2 § rekryteringslagen. Genomförande av resolutionen i svensk rätt 7.2.5Straffansvar för organisering av eller rekrytering till terrorismresor Bedömning: Med beaktande av att medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § är tillämplig i förhållande till den föreslagna bestämmelsen om terrorismresor i 5 b § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet finns det inte något behov av särskild reglering för att uppfylla resolutionens kriminaliseringskrav såvitt avser organiserande, eller annat underlättande, innefattande rekrytering, av en sådan resa som enligt resolutionen ska utgöra brott. I resolutionens paragraf 6 c uppställs krav på att organiserande, eller annat underlättande, innefattande rekrytering, av en stats medborgare eller på en stats territorium, av en persons resa till en annan stat än den där personen har sin hemvist eller är medborgare, i sådant syfte som anges i paragraf 6 a, ska utgöra brott. I avsnitt 5.2.5 har bedömningen gjorts att medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § i vissa fall möjliggör att straffansvar kan dömas ut för denna typ av gärningar. Denna möjlighet aktualiseras framför allt i de situationer då en resa omfattas av ansvar för förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller då resan utgör ett led i eller en förutsättning för genomförandet av särskilt allvarlig brottslighet vartill det rekryteras på ett sätt som träffas av ansvar enligt rekryteringslagen. Denna möjlighet motsvarar emellertid inte resolutionens krav fullt ut. Således har bedömningen gjorts att det krävs lagstiftningsåtgärder. I avsnitten 7.2.2 och 7.2.3 har förslag lämnats som innebär att en resa som företas i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet respektive att meddela eller motta instruktioner för sådan brottslighet kommer att utgöra självständiga brott. Den som organiserar eller på annat sätt vidtar åtgärder som underlättar en sådan resa kan därmed dömas för medverkan till ett sådant brott enligt 23 kap. 4 § . Som mer utförligt redovisats i avsnitt 5.2.5 kan ett sådant ansvar träffa bl.a. den som främjat ett Genomförande av resolutionen i svensk rätt brott, dvs. en terrorismresa, med råd eller dåd. Det kan innefatta psykiskt främjande som t.ex. att försöka förmå (anstifta) någon att företa en sådan resa. Straffansvaret omfattar även medhjälp som kan bestå i att på annat sätt genom råd uppmuntra någon att resa eller bekräfta skälen för en sådan resa. Även fysiskt främjande omfattas, t.ex. underlättande genom att organisera resan eller förmedla kontakter här i eller på slutdestinationen. Främjandet behöver inte ha varit avgörande för resans genomförande. Därmed kan även åtgärder som endast i begränsad omfattning underlättat eller bidragit till att en resa genomförs utgöra medverkan. En förutsättning för straffansvaret är givetvis att den medverkandes uppsåt omfattar såväl själva resan som avsikten med denna, t.ex. att resenären har för avsikt att begå särskilt allvarlig brottslighet eller delta i utbildning för sådan brottslighet. En ytterligare förutsättning är att det har tillskapats ett medverkansobjekt, dvs. en otillåten gärning som det är möjligt att medverka till. Det får emellertid anses vara sådana situationer som resolutionen avser att träffa. Sammanfattningsvis kan resolutionens krav anses uppfyllt genom möjligheterna att tillämpa regleringen i 23 kap. 4 § i förhållande till den föreslagna kriminaliseringen av terrorismresor. Ytterligare lagstiftningsåtgärder behövs därmed inte. Förslag: Även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § döms för brott enligt de föreslagna bestämmelserna om mottagande av instruktioner för särskilt allvarlig brottslighet och resor i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet respektive meddela eller motta instruktioner för sådan brottslighet enligt 5 a och 5 b §§ lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, när gärningen har begåtts av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i . Domsrättsregeln i 9 § samma lag ska därför vara tillämplig även i förhållande till dessa bestämmelser. Genomförande av resolutionen i svensk rätt Svensk medborgare eller utlänning som befinner sig här i riket ska kunna dömas för finansiering av terrorismresor enligt 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet, även om domsrätt saknas enligt 2 kap. 2 och 3 §§ . Domsrättsregeln i 6 § samma lag ska därför vara tillämplig även i förhållande till denna bestämmelse. Resolutionens krav i fråga om domsrätt Enligt resolutionen ska medlemsstater säkerställa att det i deras nationella lagar och andra författningar stadgas om tillräckligt allvarliga brott för att på ett sätt som motsvarar brottets allvar kunna lagföra och straffa de gärningar som beskrivs i paragraf 6. Vad som enligt paragraf 6 a ska anses utgöra en terrorismresa behandlas i avsnitt 7.2.2. Där, och i avsnitt 7.2.3, lämnas förslag till nya bestämmelser som straffbelägger sådana resor. Som konstaterats i avsnitt 7.2.2 torde resolutionens krav innebära att inte bara ska ha materiella straffbestämmelser av visst innehåll utan även att nationella domstolar ska ha domsrätt över svenska medborgares resor som påbörjas i ett annat land, dvs. Även andra personer än statens egna medborgare ska kunna bestraffas men kravet avser då endast resor som påbörjas i . Motsvarande krav uppställs i paragraf 6 b och c, dvs. svensk domsrätt ska finnas för finansiering och organisering av och rekrytering till terrorismresor som begås av svenska medborgare, oavsett var det sker, eller av andra personer om det sker inom . Vad kravet på extraterritoriell behörighet för egna medborgares gärningar innebär kan diskuteras. Klart är att sådan behörighet ska finnas men frågan är om det därmed även måste göras ett undantag från krav på dubbel straffbarhet. I detta avseende finns ingen ledning att hämta i resolutionens ordalydelse. Vid genomförandet av tidigare instrument på terrorismområdet tycks det ha gjorts olika bedömningar av hur motsvarande krav på domsrätt över egna medborgare ska förstås. Vid genomförandet av EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism gjordes bedömningen att ett sådant krav på domsrätt kunde anses uppfyllt trots ett krav på dubbel straffbarhet i relevant reglering (prop. Genomförande av resolutionen i svensk rätt 2002/03:38 s. 52). Av andra skäl genomfördes ändå lagstiftningsåtgärder som innebar att det för bl.a. terroristbrott inte uppställs ett krav på dubbel straffbarhet, se nedan. Motsatt bedömning tycks ha gjorts vid genomförandet av (prop. 2001/02:149 s. 29), konvention om förebyggande av terrorism och EU:s rambeslut om ändring av rambeslutet om bekämpande av terrorism (prop. 2009/10:78 s. 34). Där ansågs det i motsvarande fall nödvändigt med lagstiftningsåtgärder på grund av kravet på dubbel straffbarhet. Resolutionens syfte och ändamål är att förhindra att utländska terroriststridande ges möjlighet att resa från sina hemländer till andra länder för att där t.ex. begå terroristbrott eller utbilda sig eller annan i terrorismrelaterad verksamhet. De gärningar som ska förhindras är därmed till sin karaktär gränsöverskridande och det kan inte uteslutas att gärningarna kan begås i länder där de inte är straffbara, trots resolutionens förpliktande karaktär för samtliga medlemsländer. Med beaktande av detta, och av hur motsvarande krav i tidigare FN-instrument på terrorismområdet har tolkats, bör slutsatsen kunna dras att behörigheten över egna medborgare inte ska vara begränsad av ett krav på dubbel straffbarhet. Med denna utgångspunkt prövas hur svensk lagstiftning motsvarar resolutionens krav. Lever svenska regler upp till resolutionens krav? I 2 kap. finns allmänna regler om svensk domstols behörighet. Denna är vidsträckt även i fråga om brott som begåtts utomlands och omfattar enligt 2 § första stycket 1 bl.a. brott begångna av svenska medborgare eller av personer med hemvist i . Vissa begränsningar uppställs dock i denna behörighet, bl.a. krävs enligt 2 § andra stycket att gärningen inte ska vara fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten. Det innebär att det som huvudregel uppställs ett krav på dubbel straffbarhet. De undantag från detta krav som finns i 2 § fjärde stycket aktualiseras inte här. I 3 § kompletteras reglerna om brott som har begåtts utomlands med bestämmelser som utsträcker behörigheten beträffande bl.a. vissa särskilt uppräknade brott, däribland terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, försök till detta brott samt brott som avses i Genomförande av resolutionen i svensk rätt 5 § samma lag. För dessa brott uppställs inget krav på dubbel straffbarhet. De allmänna bestämmelserna om domsrätt i 2 kap. 2 § är tillämpliga i förhållande till den föreslagna regleringen. Med beaktande av vad som ovan anförts om att krav på dubbel straffbarhet inte bör uppställas uppfylls inte resolutionens krav fullt ut genom denna reglering. Bestämmelserna om mottagande av utbildning för särskilt allvarlig brottslighet (5 a §) och terrorismresor (5 b §) föreslås bli placerade i rekryteringslagen. Därmed blir den särskilda domsrättregeln i 9 § samma lag tillämplig, om inte annat regleras. Av denna följer bl.a. att även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § ska det dömas för brott enligt lagen när dessa har begåtts av svensk medborgare och av utlänning med hemvist i . Krav på dubbel straffbarhet uppställs alltså inte. Därmed uppfylls resolutionens krav genom att bestämmelsen blir tillämplig i förhållande till de föreslagna straffbestämmelserna rörande utbildning och terrorismresor. Vidare lämnas förslag till straffbestämmelse om finansiering av terrorismresor i 3 a § finansieringslagen. Således blir bestämmelsen om domsrätt i 6 § samma lag tillämplig, förutsatt att dess utformning anpassas till att omfatta även den föreslagna straffbestämmelsen. Det innebär att svensk medborgare eller utlänning som befinner sig i landet kommer att kunna dömas för brottet, även om domsrätt inte finns enligt 2 kap. 2 och 3 § . Således uppställs inte heller enligt denna bestämmelse något krav på dubbel straffbarhet och resolutionens krav kan anses uppfyllt. I båda fallen leder emellertid tillämpningen av existerande domsrättsregler i rekryterings- och finansieringslagen till en mer omfattande domsrätt än vad resolutionen kräver. Resor som begås av personer med hemvist (men inte medborgarskap) i kommer att kunna lagföras även om gärningen begåtts utanför . När det gäller finansiering av sådana resor kommer även personer som vistas här (men alltså varken har hemvist eller medborgarskap i ) att kunna lagföras för brott begångna utomlands. Det finns emellertid inget hinder i resolutionen mot detta. De straffbestämmelser som föreslås utgör brott med anknytning till terrorismverksamhet och bör därför så långt möjligt kunna lagföras i samma utsträckning som andra liknande brott. Genomförande av resolutionen i svensk rätt inte anses finnas något hinder mot en domsrätt över dessa brott som går utöver vad resolutionen kräver. För brott som begås utomlands gäller enligt 2 kap. 5 § ett generellt krav på att regeringen, eller den myndighet som regeringen bemyndigat, ska meddela tillstånd att väcka åtal. Möjligheten för svensk domstol att utöva domsrätt i det enskilda fallet kan därigenom begränsas. 8En översyn av finansieringslagen med anledning av FATF:s straffrättsliga krav I uppdraget ingår att ta ställning till om genom finansieringslagen lever upp till de krav som följer av FATF:s rekommendation 51, här förkortad rekommendationen, och vid behov föreslå de lagändringar som krävs för att åtagandet ska vara uppfyllt. utvidgades FATF:s mandat till att – utöver åtgärder mot penningtvätt – även omfatta åtgärder mot finansiering av terrorism. Den senare frågan kom att behandlas genom antagandet av nio specialrekommendationer, här förkortade SR. beslutade FATF om 40 reviderade rekommendationer och integrerade då specialrekommendationerna i de övriga rekommendationerna. FATF:s standarder består av rekommendationer och tolkningsnoter till dessa samt en ordlista med tillämpliga definitioner. Ge- nom sitt medlemskap i har politiskt åtagit sig att efterleva de krav som följer av standarderna och att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Medlemskapet innebär också att 1 Rekommendation 5 ersatte specialrekommendation II. En översyn av finansieringslagen… åtagit sig att regelbundet genomgå ömsesidiga2 utvärderingar av systemet för bekämpning av finansiering av terrorism. En FATF-utvärdering är en omfattande process som sker dels genom att landets tekniska efterlevnad utvärderas på grundval av skriftligt material, dels genom platsbesök där huvudfokus ligger på att utvärdera effektiviteten. I tidigare utvärderingsrundor har granskningen huvudsakligen varit inriktad mot hur länderna tekniskt lever upp till standarderna. Genom revideringen av standarderna 2012 lyftes effektivitetsaspekten fram och jämställdes formellt med den tekniska. Inom ramen för utvärderingen på plats och i den efterföljande behandlingen av utvärderingsrapporten riktas dock uppmärksamheten framför allt mot effektiviteten i systemet. Detta medför i praktiken ökade krav på en ändamålsenligt utformad lagstiftning. Ett lands utvärderingsrapport behandlas och antas vid ett plenarmöte, där det slutgiltiga omdömet och betygsättningen fastställs. Plenaren bestämmer också om landet ska placeras i den normala eller den upptrappade uppföljningsprocessen. Därutöver har plenaren diskretion att vid behov vidta ytterligare åtgärder som t.ex. att placera landet i den s.k. ICRG-processen3. Denna process innebär att landet blir föremål för en mer noggrann granskning som i förlängningen kan medföra att FATF genom listning uppmärksammar omvärlden på de allvarliga brister som finns och uppmanar till att förhöjda åtgärder för bl.a. kundkännedom vidtas i transaktioner med det aktuella landet. Enligt den preliminära tidsplanen kommer /ett utvärderingsteam från FATF till för att genomföra platsbesöket inom ramen för den fjärde rundan av ömsesidiga utvärderingar. Utvärderingen inleds dock genom att den tekniska efterlevnaden börjar utvärderas. ska som medlem i FATF och i enlighet med standarderna identifiera, utvärdera och förstå riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Åtgärder för bekämpning av penningtvätt 2Med att utvärderingarna är ömsesidiga avses att de team som utför utvärderingen består av bl.a. representanter från andra medlemmar av FATF. 3Inom FATF finns en arbetsgrupp ICRG (Group) som genom ett antal regionala översynsgrupper säkerställer att länder som har allvarliga strukturella brister i sitt system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism eller inte uppvisar ett tillräckligt stort politiskt åtagande vidtar de åtgärder som behövs. En översyn av finansieringslagen… och finansiering av terrorism ska sedan vidtas och utformas i enlighet med dessa risker. gav regeringen därför 16 myndigheter i uppdrag att i samverkan ta fram en nationell riskbedömning avseende penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige.4 Den del som avsåg finansiering av terrorism presenterades i den gemensamma rapporten av terrorism. En nationell riskbedömning. Rapporten behandlas vidare i avsnitt 8.5.2. 8.2.2Närmare om rekommendation 5 Kriminalisering av finansiering av terrorism regleras som nämnts i rekommendation 5. I rekommendationen ställs krav på att medlemsstaterna ska kriminalisera finansiering av terrorism i enlighet med finansieringskonventionen. Medlemsstaterna ska också se till att inte bara finansiering av terroristhandlingar utan även av terroristorganisationer och individuella terrorister omfattas av kriminaliseringen.5 Det senare ska gälla även när det saknas koppling till en specifik terroristhandling. Medlemsstaterna ska säkerställa att brotten betecknas som förbrott till penningtvättsbrott. Av tolkningsnoterna till rekommendationen framgår, såvitt är av intresse för den fråga som omfattas av uppdraget, följande. Det ska vara straffbart att uppsåtligen, direkt eller indirekt, tillhandahålla eller samla in tillgångar med den olagliga avsikten att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att dessa är avsedda att användas, helt eller delvis •för att begå en terroristhandling, •av en terroristorganisation, eller •av en individuell terrorist (tolkningsnot B.2). Det är inte tillräckligt att kriminalisering sker enbart genom bestämmelser om medhjälp, försök eller stämpling (tolkningsnot 4Uppdrag till m.fl. myndigheter att i samverkan ta fram en nationell riskbedömning avseende penningtvätt och finansiering av terrorism i , regeringsbeslut , Fi2012/4457 (delvis). 5I rekommendationen anges att ”Countries should criminalise terrorist financing …”. Av ordlistan följer att när man bedömer hur ett land efterlever ska ordet should användas i bemärkelsen must, dvs. En översyn av finansieringslagen… Terrorismfinansieringsbrotten ska omfatta alla sorters tillgångar oavsett om de kommer från en legitim eller illegitim källa (tolkningsnot B.4). För straffbarhet ska det varken krävas att tillgångarna rent faktiskt har använts för att begå eller för att försöka begå en terroristhandling eller att tillgångarna kan kopplas till en särskild terroristhandling (tolkningsnot B.5). De straffrättsliga påföljderna för terrorismfinansieringsbrott ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (tolkningsnot B.7). Det ska även vara straffbart att försöka begå ett terrorismfinansieringsbrott (tolkningsnot B.9). Vidare ska det vara straffbart att ägna sig åt något av följande •att medverka till terrorismfinansieringsbrott eller till ett försök till ett sådant, eller •att värva eller instruera andra personer att begå ett terrorismfinansieringsbrott eller ett försök till sådant, eller •att medverka till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår ett terrorismfinansieringsbrott eller försök till sådant. Medverkan ska vara uppsåtlig och ska antingen –ske i syfte att främja gruppens brottsliga verksamhet eller syfte när verksamheten eller syftet innefattar genomförande av ett terrorismfinansieringsbrott, eller –ske med vetskap om gruppens avsikt att begå ett terrorismfinansieringsbrott (tolkningsnot B.10). Bestämmelsen om terrorismfinansieringsbrott ska vara tillämplig oavsett om personen som påstås ha begått brottet befinner sig i samma land eller i ett annat land än det där terroristen eller terroristorganisationen befinner sig eller där terroristhandlingen har inträffat eller kommer att inträffa (tolkningsnot B.11). FATF:s ordlista innehåller definitioner av begreppen terrorist och terroristorganisation, se mer om dessa i avsnitt 8.5.2.6 I samband med plenarmötet uttalade FATF7 att man i enlighet med vad som beslutats av G20:s finansministrar i 6Ordlistan innehåller även en definition av finansiering av terrorism, med vilket avses finansiering av terroristhandlingar, terrorister och terroristorganisationer. 7www.fatf-gafi.org/topics/fatfgeneral/documents/fatf-action-on-terrorist-finance.html En översyn av finansieringslagen… februari skulle göra en omedelbar översyn beträffande huruvida medlemmarna har implementerat åtgärder för att frysa tillgångar och stoppa finansiering av terrorism, däribland kriminalisering av finansiering av individuella terrorister och terroristorganisationer, för att motverka terrorismrelaterade finansiella flöden. Av uttalandet framgår att FATF kommer att sätta press på de länder som inte har implementerat dessa åtgärder och kommer att inkludera detta i en aviserad rapport till G20:s toppmöte som äger rum . 8.3Svenska straffbestämmelser om finansiering av terrorism I finns straffrättsliga bestämmelser om finansiering av terrorism i finansieringslagen. Lagen infördes för genomförandet av finansieringskonventionen. I 3 § finansieringslagen föreskrivs straffansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet anges i 2 § och omfattar bl.a. terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen. Det krävs inte att det ska ha förelegat fara för fullbordan av de gärningar som man haft uppsåt att främja. För ansvar krävs inte heller att det är fråga om uppsåt till att främja en viss bestämd gärning i 2 §, utan det räcker med uppsåt till att en sådan gärning som där anges förr eller senare ska komma till utförande. Av artikel 2.3 i finansieringskonventionen följer att straffansvar ska kunna utdömas även om tillgångarna rent faktiskt inte har använts för att begå ett brott. Till skillnad från den allmänna bestämmelsen om förberedelse i 23 kap. 2 § är enligt 3 § finansieringslagen även mottagande i uppsåt att främja brott straffbart (prop. 2001/02:149 s. 39, 40 och 60). Ansvarsbestämmelsen får anses innebära en form av utvidgat förberedelse- och medverkansansvar till gärningar som är att betrakta som mycket allvarliga brott (samma prop. s. 46). En översyn av finansieringslagen… I diskussionen om avgränsningen av straffansvaret konstaterade regeringen (samma prop. s. 44 f.) att straffansvaret skulle komma att få ett omfattande tillämpningsområde genom införandet av en självständig brottsform, utan krav på att det ska ha förelegat fara för brottets fullbordan. Det måste därför säkerställas att detta inte får orimliga konsekvenser. Vidare noterade regeringen att syftet med finansieringskonventionen är att förhindra och bekämpa finansiering av internationell terrorism och att de handlingar som omfattas av konventionens tillämpningsområde är av allvarlig beskaffenhet. Regeringen konstaterade att konventionen uttryckligen medger en möjlighet att göra undantag för vissa brott.8 Enligt regeringens uppfattning talade detta för att det inte kan anses oförenligt med konventionens syfte att avgränsa straffansvaret så att det inte träffar mer perifera företeelser. Denna uppfattning hade också delats av flertalet remissinstanser. Enligt regeringens mening borde således ringa fall, såsom överlämnande av mindre bidrag, t.ex. då insamling sker på gator och torg, kunna undantas även om den person som lämnar bidraget hade uppsåt att det ska användas för att utföra brott.