sou · H3B3104 · 2015-12-08 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. utarbetas inom strukturenheten på . Arbetet med huvudbetänkandet till har utförts under ledning av kansliråden (projektledare) och (bitr. I den grupp som har skrivit huvudbetänkandet har även ämnesrådet och kanslirådet Per Sonnerby ingått. I diskussioner kring huvudbetänkandets utformning och inne- håll har också kansliråden och samt departementssekreterarna deltagit. De har även bidragit med underlag och skrivinsatser. Inledningsvis deltog också departementsrådet i arbetet. Praktikanterna har bidragit i arbetet. Arbetet med huvudbetänkande har följts av en referensgrupp. I referensgruppens arbete har , , , , och deltagit. Även budgetchefen , ämnessakkunnige och departementssekreteraren har, liksom andra tjänstemän på , bidragit med synpunkter. Kanslisekreteraren har utfört slut- redigering av huvudbetänkandet. Arbetet med bilagorna till har utförts under ledning av t.f. kanslichefen och inledningsvis även av dåvarande kanslichefen . för tillväxt och välstånd .......................................................... 1.2 har ett gott utgångsläge för att möta framtiden....... 1.3Trender som påverkar den långsiktiga ekonomiska Ekonomisk utveckling på lång sikt............................... Ekonomin förändras, men snurrar inte fortare..................... Scenario över ekonomisk utveckling på lång sikt ................. Produktivitet och materiellt välstånd .................................... Produktivitetstillväxten har sjunkit ..... Bestämningsfaktorer för produktivitetstillväxt .................. Svenska styrkor och svagheter ............................................. Utbud och efterfrågan på framtidens arbetsmarknad ........ 4.2Bestämningsfaktorer för en väl fungerande Svenska styrkor och svagheter............................................. Offentliga välfärdssystem och fördelning .................... 5.1De offentliga välfärdssystemens mål, medel och En ökad efterfrågan på välfärdstjänster blir en utmaning .. De offentliga finanserna sätts under press.......................... Anpassning och prioritering blir nödvändigt ..................... Framtiden kräver anpassningsförmåga........................ Generellt utformade regler skapar flexibilitet..................... Tillit och en god förvaltning stärker ekonomin ................. Goda färdigheter säkrar arbete ............................................ Fler i arbete säkrar välfärden................................................ förutsättningar att möta framtiden är goda.......... syfte är att utgöra ett underlag för den ekonomiska politiken och att skapa debatt kring politikens utformning. Den ska också ge en samlad bild av den ekonomiska utvecklingen på lång sikt. Utredningens huvudbetänkande utarbetas av tjänstemän vid och publiceras återkommande med ca fyra års mellanrum. Tjänstemännen väljer de ämnen och de metoder som de bedömer bäst svarar mot utredningens syfte. Regeringen har inte beslutat om direktiv för utredningen. är den tjugoandra i ordningen. Enligt utredningens bedömning är i grunden ett land med goda förutsättningar att framgångsrikt möta framtida utmaningar. visar de scenarier utredningen använder att det materiella välståndet i termer av bruttonationalprodukt (BNP) per capita mer än fördubblas, folkmängden väntas öka till nästan 13 miljoner människor och medellivslängden väntas öka med för kvinnor och för män. kommer fördelningen av samhällets resurser och de offentliga finansernas utveckling att innebära betydande, men inte omöjliga, utmaningar. Fyra framtidstrender ställer krav på en anpassningsbar ekonomi I ekonomin sker en ständig omvandling. Nya varor och tjänster ersätter gamla, och nya arbeten tillkommer medan andra försvinner. Ett antal trender kan förväntas prägla omvandlingen och utvecklingen av ekonomin . Utredningen har valt att särskilt lyfta fram följande fyra utvecklingstrender: –Den tekniska utvecklingen –Den fortsatta internationaliseringen –Den demografiska förändringen –Klimatförändringarna och klimatåtaganden. De fyra utvecklingstrenderna förväntas påverka omvandlingen i ekonomin via flera kanaler. De förväntas dels påverka produktivite- ten och därigenom tillväxten, dels innebära både utmaningar och möjligheter för arbetsmarknaden och de offentligt finansierade välfärdssystemen. Även förändringar i efterfrågemönster kan ha betydande effekter på den svenska ekonomins struktur och funktionssätt och utgör därför också en viktig drivkraft för strukturomvandling. Vilka varor och tjänster som efterfrågas ändras och efterfrågan påverkas i hög grad av de fyra utvecklingstrenderna. De genomsnittliga inkomsterna i fördubblas till 2060 I betänkandet beskrivs utvecklingen av arbetade timmar, produk- tivitet och BNP bl.a. med hjälp av ett basscenario som tagits fram inom ramen för arbetet med . I bas- scenariot förväntas det totala antalet arbetade timmar i ekonomin öka med . Ökningen av antalet arbetade timmar drivs i scenariot främst av att antalet personer ökar, men är också en effekt av att den genomsnittliga pensionsåldern på lång sikt höjs. Även om det totala antalet arbetade timmar i ekonomin ökar så innebär den demografiska förändringen – med en kraftig ökning av andelen äldre – att antalet timmar per person utslaget på hela befolkningen kommer att sjunka . Produktiviteten i hela ekonomin väntas öka med i genomsnitt . Utvecklingen blir något svagare än under 1990- och delar av , till följd av en något lägre produktivitetstillväxt i vissa branscher, men även av att syssel- sättningen förväntas öka i sektorer med svag produktivitetstillväxt, däribland de offentligt finansierade välfärdstjänsterna. Den förväntade ökningen av antalet arbetade timmar i kombination med den antagna produktivitetsutvecklingen leder enligt scenariot till att BNP ökar med . beräknas BNP per capita öka med i genomsnitt . Detta innebär att de reala inkomster mätt som BNP per capita mer än fördubblas . Produktivitetstillväxten sjunker, men har relativt goda förutsättningar På lång sikt avgörs materiellt välstånd av produktivitet snarare än av antalet arbetade timmar. Produktiviteten beror bl.a. på insatser av olika former av kapital. I betänkandet diskuteras huvudsakligen tre former av kapital: humankapital (arbetskraftens kunskaper och färdigheter), realkapital (näringslivets och det offentligas investeringar) samt naturkapital (de varor och tjänster naturen ger). Hur väl dessa tre kombineras påverkar den s.k. totalfaktor- produktiviteten. Sedan mitten av 2000-talets har produktivi- tetstillväxten utvecklats svagt i många länder. Den huvudsakliga förklaringen är en kraftig nedgång i totalfaktorproduktiviteten, dvs. den del av produktivitetsutvecklingen som inte kan förklaras av olika former av kapitalinsatser. Från att ha bidragit med ungefär halva produktivitetstillväxten har total- faktorproduktivitetens bidrag varit negativt efter 2007. Det råder delade meningar om vad den sjunkande tillväxten i totalfaktor- produktivitet i världen beror på och hur den kommer att utvecklas . Produktiviteteten skiljer sig åt i olika branscher. Efterfrågan på tjänster förväntas fortsätta öka, vilket gör att produktivitets- utvecklingen i tjänstesektorn blir allt viktigare. Arbetskraftens kunskaper och färdigheter är centrala för produktivitetsutvecklingen. Individens grundläggande färdigheter är särskilt avgörande för humankapitalet. Som mått på human- kapital är utbildningens kvalitet viktigare än dess längd. Vid en internationell jämförelse är en kvalificerad kunskaps- ekonomi, med en relativt hög och jämn kunskapsfördelning. Det huvudsakliga hotet mot denna svenska styrka är de sjunkande kunskapsresultaten hos skoleleverna. Den ökade spridningen i elevprestationer riskerar också att göra kunskapsförd- elningen mer ojämn. Realkapitalets intensitet och kvalitet förklarar runt hälften av produktivitetstillväxten . Näringslivet svarar för den större delen av investeringarna i . Närings- livets kapitalförsörjning verkar också i huvudsak fungera väl. De offentliga investeringarna i realkapital omfattar främst statens investeringar i vägar och järnvägar, samt kommunala investeringar i byggnader, vägar, kollektivtrafik och sjukvård. Det finns få tecken på att staten investerar för lite i vägar och järnvägar. Däremot skulle den samhällsekonomiska nyttan öka betydligt om lönsamma investeringar prioriterades i högre grad. I ett internationellt perspektiv har ett naturkapital av hög kvalitet. Miljö- och klimatpolitiken är i huvudsak inriktad på en långsiktig förvaltning av naturkapitalet. Utformningen av miljöpolitiken är dock delvis ineffektiv. Det kan innebära för- sämrad uppfyllelse av såväl miljömål som andra mål, och onödiga samhällsekonomiska kostnader. Forskningen pekar på ett antal faktorer som kan bidra till att förklara utvecklingen av totalfaktorproduktiviteten, exempelvis graden av social tillit, den offentliga förvaltningens kvalitet, konkurrensförhållanden, organisation och ledning, forskning, innovation och entreprenörskap samt finans- och penning- politikens långsiktiga hållbarhet. präglas av en hög grad av social tillit, vilket är mycket värdefullt. Den svenska offentliga förvaltningen håller som regel god kvalitet, men denna kvalitet måste värnas mot korruption och andra hot. Hög konkurrensutsättning inom inte minst industrin har stärkt produktiviteten i . Konkurrensen är dock fortfarande begränsad inom vissa delar av ekonomin. har hög innovationskapacitet, men vissa indikatorer visar en svagare utveckling . Inställningen till nyföretagande är positiv, men omsättningen på företag och expansionsviljan är relativt låg. Finans- och penningpolitiken har hög trovärdighet, vilken behöver upprätthållas. Robotar och datorer tar inte fler jobb än de nya som skapas Förändringen i efterfrågan på framtida arbetskraft kan i betydande omfattning förväntas vara beroende av den tekniska utvecklingen. Det har spekulerats om att över hälften av de anställda på den svenska arbetsmarknaden skulle kunna ersättas av digital teknik under de kommande två decennierna. Utredningen har närmare undersökt digitaliseringens potentiella effekt på svensk arbetsmarknad. Enligt den s.k. rutinarbetes- hypotesen kommer rutinartade kognitiva och arbets- uppgifter – som utgjort ett stort inslag i många medel- kvalificerade yrken som administrativa assistenter, bokförings- och redovisningsassistenter, montörer och maskinförare – inte längre att kräva (mänsklig) arbetskraft. Forskningen bedömer detta vara en viktig förklaring till den jobbpolarisering som kunnat noteras såväl i som i de senaste 20–30 åren. Jobbpola- riseringen innebär att alltmer jobb utförs i högkvalificerade och lågkvalificerade typer av yrken medan yrken som kräver medelhöga kvalifikationer utgör en minskande andel av den totala arbetsmarknaden. Såväl svenska forskningsstudier som de analyser utredningen gjort tyder på att en jobbpolarisering också sker i . Utvecklingen är sannolikt kopplad till datoriseringen av det svenska arbetslivet, men även robotiseringen i den svenska industrin torde vara en viktig faktor. Utredningens analyser av perioden –2013 visar att jobbpolariseringen är tydligast bland män och i privat sektor, medan kvinnor i offentlig sektor i stället uppvisar en tydligt uppgraderande profil (dvs. allt färre anställda i låglöneyrken och allt fler i höglöneyrken). Polariseringen är också tydligare bland utrikes än inrikes födda. Enklare tjänstejobb har alltså ökat mer än många jobb som kräver längre utbildning. Om fler moment i den lågavlönade servicesektorn kan robotiseras kan sådana jobb inte väntas vara någon betydande lösning på framtidens sysselsättnings- problem för personer med svaga färdigheter. ser utredningen inga tecken på att digitalisering och robotisering har medfört att strukturomvandlingen i ekonomin går snabbare . Enligt beräkningar och de studier som finns förefaller struktur- omvandlingstakten – dvs. den takt i vilken arbeten skapas och försvinner – i ha varit relativt stabil . Ännu finns inga tecken på ökning, trots den samtidiga omstöpningen av arbetsmarknaden som jobbpolariseringen inneburit. att ekonomin – och inte minst arbetsmarknaden – såväl på kort som på har en god anpassningsförmåga, för att inte omvandlingstrycket ska riskera att leda till bl.a. högre strukturell arbetslöshet. Goda färdigheter ger bra jobb i Att ställa om arbetsmarknaden till att få en mer uppgraderande profil kräver ett tydligt fokus på utbildning och omställning. För att på ett mer direkt sätt undersöka hur färdigheter påverkar sannolikheten att få arbete har utredningen gått igenom forskning om och gjort egna analyser av bl.a. PIAAC-undersökningen (Programme for the International Assessment of Adult Competencies), som görs av för att mäta vuxnas grundfärdigheter i läsning, räkning och IKT. Lönepremien på sådana grundfärdigheter är relativt låg i jämfört med OECD-genomsnittet, eftersom har en relativt sammanpressad lönestruktur. Däremot sjunker risken för arbetslöshet eller för att stå utanför arbetskraften kraftigt ju högre färdighetsnivåer en individ har, mer i än i i genomsnitt. Äldre och utrikes födda pekas i betänkandet ut som framtida nyckelgrupper för ett ökat arbetsutbud på arbetsmarknaden. I dessa nyckelgrupper kan konstateras att andelen bland äldre (55–) med goda eller höga färdigheter som har ett arbete är mot bland dem i samma ålder med den lägsta färdighetsnivån, otillräckliga färdigheter. Bland utrikes födda med goda eller höga färdigheter är andelen som har ett arbete mot bland dem med otillräckliga färdigheter. Ett mycket viktigt och positivt resultat från PIAAC- undersökningen är att det inte finns några signifikanta skillnader mellan utrikes och inrikes födda när det gäller att ha ett arbete, om hänsyn tas till nivån på individens färdigheter. De lika möjlig- heterna att ha ett arbete om man har goda färdigheter verkar inte heller kunna förklaras med att utrikes födda i högre grad skulle arbeta i yrken som inte motsvarar deras färdighetsnivå. Samma bild framkommer i en OECD-studie på svenska PIAAC-data som kontrollerar för ett stort antal bakgrundsvariabler. gör bedömningen att den svenska arbetsmarknaden huvudsakligen ser till individers färdigheter, och som helhet inte verkar präglas av etnisk diskriminering. Resultaten från PIAAC-undersökningen visar att överlag har en befolkning med gott humankapital. Men är det en förhållandevis hög andel av befolkningen som har en mycket låg kunskapsnivå. Det är vanligare bland äldre än bland yngre att ha svaga färdigheter. av de utrikes födda uppvisar otillräckliga färdigheter inom både läsning och räkning, medan denna siffra för de inrikes födda är . Enligt utredning- ens analys av PIAAC-data avseende räkning verkar detta i genomsnitt gälla även högutbildade personer från vanliga invandringsregioner i och , vilkas resultat i genomsnitt var lägre än genomsnittsresultaten för lågutbildade inrikes födda och i nivå med lågutbildade från och . Utredningen gör bedömningen att det därför i många fall kan krävas relativt omfattande kompletterande utbildning även för utrikes födda med högre formell utbildning för att bli väl etablerade på den svenska arbetsmarknaden. Med rätt färdigheter är å andra sidan chanserna att få arbete lika goda som för inrikes födda. Bättre offentliga välfärdssystem kräver mer arbete Det finns flera faktorer som gör att efterfrågan på såväl välfärdstjänster som socialförsäkringar sannolikt kommer att öka , bl.a. en åldrande befolkning, stigande inkomster, och en teknisk utveckling som kan påverka behandlingsmöjligheter inom vård och omsorg. Strukturomvandling till följd av bl.a. teknisk utveckling och internationalisering kan komma att öka efterfrågan på socialförsäkringar. Den demografiskt betingade efterfrågeökningen på offentligt finansierade välfärdstjänster kommer vid dagens nivåer på sysselsättning och skatter enligt de flesta scenarier att vid oförändrade regler och politik leda till underskott i de offentliga finanserna under i stort sett alla år fram till runt 2040. En utveckling där de offentliga finanserna visar underskott under fler årtionden förefaller dock osannolik. Mer sannolikt är att olika åtgärder kommer att genomföras för att nå balans i de offentliga finanserna. En höjd ambitionsnivå i välfärden skulle enligt scenarierna leda till stora underskott i de offentliga finanserna , givet dagens sysselsättningsgrad och nivå på skatter. För att kunna finansiera förbättrade välfärdstjänster utan stora offentliga underskott kommer det därför att krävas betydande anpassningar. För att upprätthålla och utveckla de offentliga välfärdssystemen krävs förändringar. Fler arbetade timmar, höjda skatter, omprioriteringar eller en högre grad av egenfinansiering är i grunden de möjligheter som står till buds – med varierande potential – till varaktig förbättring av de offentliga finanserna. Utredningen gör bedömningen att den största potentialen ligger i att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. På kort sikt kan skattehöjningar användas som komplement, men på lång sikt bedöms möjligheterna att finansiera en utveckling av de offentliga välfärdssystemen med höjda skatter begränsade. Utredningen tror inte att produktivitetshöjningar inom den offentligt finansierade verksamheten skulle underlätta den långsiktiga finansieringen av de offentliga välfärdssystemen i tillräckligt hög grad för att möta en sannolikt kontinuerligt ökande efterfrågan på skattefinansierade välfärdssystem. Även en högre produktivitet i privat sektor skulle ha en mycket begränsad effekt på de offentliga finansieringsmöjligheterna, eftersom en mycket stor del av de offentliga konsumtionsutgifterna utgörs av löner som tenderar att stiga i samma takt som i näringslivet. Fördelning blir en framtida utmaning Pensionsinkomsterna kommer att öka , bl.a. till följd av ökande realinkomster och därigenom ökad intjänad pension, men också genom indexering av pensionerna. Pensionärernas reala köpkraft ökar . Men trots ökningen av real- inkomsterna ökar pensionsinkomsterna vid oförändrade regler långsammare än inkomsterna för dem som arbetar. Den positiva utvecklingen av realinkomsterna kommer dock inte alla äldre till del i samma utsträckning. förhållande till medianinkomsten i befolkningen sjunkit från det . Denna relativa försvagning kommer att fortsätta eftersom garantipensionerna är pris- indexerade snarare än löneindexerade. har utvecklingen i viss mån motverkats genom att bostadstillägget och det förhöjda grundavdraget har höjts. Andelen äldre med låg ekonomisk standard – där den disponibla inkomsten understiger av medianinkomsten i samhället – kommer med nuvarande regler att öka . skulle enligt beräkningar som gjorts till av de kvinnliga pensionärerna ha låg ekonomisk standard (mot ) och bland de äldsta kvinnorna blir andelen än högre. För männen skulle andelen öka till 2060 (från ). Eftersom basen i det svenska pensionssystemet är arbets- inkomster intjänade i kommer många utrikes födda som kommit till i vuxen ålder att ha en relativt låg inkomstpension. Garantipensionen innehåller ett bosättningskrav där full garantipension kräver 40 bosättningsår i efter . Även om specialregler finns för personer som fått uppehålls- tillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande medför bosätt- ningskravet att många utrikes födda inte kommer att ha rätt till full garantipension när de slutar arbeta. Sammantaget innebär detta att många utrikes födda kommer att vara hänvisade till de inkomst- prövade stöden. Mycket talar alltså för att skillnaderna i materiellt välstånd kommer att bli större mellan yrkesverksamma och pensionärer. Därmed kan framtiden innehålla en konfliktlinje mellan generationer. – en inriktningsagenda för framtiden Mot bakgrund av den osäkerhet om specifika framtida förhållanden som följer av det långsiktiga perspektivet väljer att inte lämna konkreta policyförslag på detaljnivå. I stället presenteras en inriktningsagenda för framtiden, med en önskvärd riktning för utformningen av kommande konkreta policyförslag. Denna inriktningsagenda kan bidra till en förbättrad anpassningsförmåga hos både individer och samhälle. Därigenom kan långsiktiga ekonomiska utveckling stärkas. Inriktningsagendans första del tar fasta på vad som krävs för att få samhällets samlade resurser att växa . En hög produktivitet är nyckeln till ett växande välstånd. Produktivitets- utvecklingen beror på en mängd faktorer, varav många inte ingår i det offentliga åtagandet. Utredningen pekar dock ut två viktiga uppgifter för de offentliga systemen: att utforma generella regelverk som främjar ekonomins anpassningsförmåga och att värna en god offentlig förvaltning som bidrar till hög tillit i samhället. Inriktningsagendans andra del tar fasta på vad som krävs för att säkra att en tillräckligt stor del av de samlade framtida resurserna kan användas för ett offentligt välfärdsåtagande i linje med befolkningens efterfrågan. Utredningen pekar ut fler arbetade timmar som nödvändigt för att det ska bli långsiktigt möjligt att säkra morgondagens välfärd, då skattehöjningar och ompriorite- ringar inte kommer att vara tillräckliga för att upprätthålla och utveckla välfärdssystemen på lång sikt. För att antalet arbetade timmar ska öka krävs framför allt insatser för att förse individer med goda färdigheter, eftersom dessa färdigheter är centrala både för att komma in på och för att kunna stanna på arbetsmarknaden. Generella regelverk främjar ekonomins anpassningsförmåga Det är inte möjligt att med någon större säkerhet förutse vilka förändringar som kommer att ske i den svenska ekonomin, eller vilka branscher, regioner eller individer som kommer att påverkas av sådana förändringar. Utredningen anser därför att inriktningen på en politik för god anpassningsförmåga i grunden bör vara generell. Det offentligas roll blir med ett sådant synsätt att utforma generella regelverk, och att avstå från att utforma regler som gynnar specifika teknikslag, marknader eller konsumenter. Enligt utredningens bedömning är det i de allra flesta fall effektivare att överlåta bedömning och hantering av kommersiella risker till marknadens aktörer, än att låta de offentliga aktörerna sköta detta. Det tillhör också det offentliga åtagandet att tillämpa en försiktighetsprincip med skattemedel. Generella, snarare än selektiva, regler ger även andra fördelar, som en mer effektiv resursallokering och en större transparens. Utredningen pekar ut bl.a. skattepolitiken, bostadspolitiken, klimatpolitiken, energipolitiken och arbetsmarknadspolitiken som politikområden vars regelverk framstår som långt eller mycket långt från idealtypen för ett generellt utformat regelverk. På dessa områden kännetecknas regelverken av en stor mängd undantag och – ofta historiskt betingade – specialregler som minskar anpass- ningsförmågan och inbjuder aktörer till strategiskt beteende. Utredningen vill framhålla att anpassningsförmåga och generella regelverk inte kan vara de enda målen för en väl fungerande ekonomi, utan dessa mål måste balanseras mot bl.a. sociala, integritetsmässiga och miljömässiga hänsyn. I synnerhet i ett läge där den demografiska eller tekniska utvecklingen uppfattas gå allt snabbare finns en risk att det uppstår krav på att regelverk och ekonomisk politik snabbt ska ställas om till vad som uppfattas vara nya förhållanden. Utredningen pekar på riskerna med att frångå eller sänka kvaliteten i det offentligas regleringsarbete för att möta krav på skyndsamhet från det omgivande samhället. En hög tillit och god offentlig förvaltning behöver värnas och utvecklas