sou · H3B395 · 2015-12-04 00:00:00 — Migration, en åldrande befolkning och offentliga inanser SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. sammanställs vid Strukturenhet. En viktig del i arbetet är att ta fram fördjupade studier inom relevanta områden. Dessa publiceras som fristående bilagor till utredningen. En central del av långtidsutredningarnas uppgift är att ge en samlad bild av den ekonomiska utvecklingen på lång sikt. I denna utveckling är demografin betydelsefull, inte minst när det gäller den offentliga sektorns finanser. I detta sammanhang är migrationen en viktig faktor. I denna bilaga till analyseras de offentlig finansiella effekterna av en åldrande befolkning och migration. Arbetet har genomförts av professor och fil. , båda verksamma vid . Författarna beräknar effekterna av framtida demografiska förändringar under olika antaganden. Analysens fokus ligger på migrationens betydelse och är avgränsad till att endast behandla de offentliga finanserna. I studien görs bland annat kvantitativa bedömningar av vad en förbättrad integration på arbetsmarknaden och ett förlängt arbetsliv betyder för de offentliga finanserna. Arbetet med bilagan har följts av en referensgrupp bestående av personer med mycket god insikt i dessa frågor. Författarna svarar själva för rapportens innehåll, slutsatser och förslag. De resultat som framkommer i bilagor kommer att behandlas i utredningens huvudbetänkande. Invandring och den demografiska utmaningen .............. invandring fram till ............................... utrikes födda befolkning ................................. Att studera invandringens påverkan på den offentliga Metodologiska avvägningar och hänsynstaganden ............... 4.2Översikt av studier från , och andra 4.3Tvärsnittskalkyl: Den offentliga sektorns omfördelning till utrikes födda ............................................................. Invandringens framtida påverkan på de offentliga Bilaga 6 till LU15 Sysselsättning och inkomster ................................................ Den offentliga sektorns inkomster och utgifter ..... Alternativ där barn till de som invandrar inkluderas............ Livscykelanalyser för de som invandrar ......... Sammanfattning och avslutande diskussion.................. Den åldrande befolkningen är en utmaning för den framtida finansieringen av den offentliga sektorn. Äldreförsörjningskvoten, dvs. antalet äldre i relation till antalet i arbetsför ålder, uppgick till 2014. Enligt huvudscenariot i SCB:s befolknings prognos kommer kvoten att ha stigit till 2050. Invandring innebär med säkerhet en föryngring av befolkning. Denna föryngring framgår tydligt av de senaste årens invandring. Exempelvis är enbart av de som invandrat och är mellan . Motsvarande andelar för de inrikes födda är . Invandringen till har varit relativt hög . bör det framhållas att totala per-capita invandring det ligger ungefär på genomsnittet för . Det som särskiljer är den höga andelen flykting invandring. Ett specifikt drag för flyktinginvandringen jämfört med exempelvis de grupper som invandrat från de nya EU-länderna (efter östutvidgningen) är den låga sysselsättningen. Det offentlig-finansiella problemet med en åldrande befolkning har uppmärksammats i flera rapporter. Det huvudsakliga syftet med denna rapport är att analysera betydelsen av framtida invandring i relation till den demografiska utmaningen, speciellt vilken effekt invandringen till har på kostnaderna och intäkterna i den offentliga sektorn. Rapporten består av två delar. I den första delen ges en beskrivning av den historiska utvecklingen och av dagens situation. Fokus ligger på migrationen i , men vi ger även ett europeiskt perspektiv. I den andra delen beräknar vi invandringens påverkan på de offentliga finanserna under olika förutsättningar. Bilaga 6 till LU15 Beräkningarna är avgränsade till att enbart behandla effekterna på finansieringen av den offentliga sektorn. – både positiva och negativa – effekter av migration. Utrikes födda påverkar samhället på fler sätt än bara via kostnader och intäkter i den offentliga sektorn. Det är också viktigt att tänka på att långsiktiga analyser, oavsett innehåll, oundvikligen innebär förenklingar, antaganden om oförändrade samband och priorite ringar av vilka känslighetsanalyser som genomförs. I beräkningen av invandringens effekter på finansieringen av den offentliga sektorn sammanställs den offentliga sektorns olika inkomst- och utgiftsposter. Inkomstsidan ges av de skatteintäkter som skapas av arbets- och företagsinkomster samt skatten på konsumtion. Utgiftssidan bestäms av transfereringar och offentlig konsumtion. Baserad på observerade data visar en s.k. tvärsnitts kalkyl att den offentliga sektorn omfördelade från inrikes till utrikes födda, vilket motsvarar av BNP. En uppdelning av hela gruppen utrikes födda i två grupper beroende på om de invandrat från ett land inom eller utanför visar att utomeuropeiska invandrare står för 21 miljarder av den totala omfördelningen till invandrare. Huvud förklaringen till denna omfördelning ligger på intäktssidan, dvs. låg sysselsättningsgrad medför låga skatteintäkter. I en framåtblickande kalkyl baserad på det underlag som ges av SCB:s befolkningsprognoser och långsiktiga beräkningar framkommer ett underskott i de offentliga finanserna . Utvärderingen framhåller två faktorer som på ett avgörande sätt kan ändra denna bild: en ökad sysselsättning för grupper av invandrare med lägst sysselsättnings grad och ett uppskjutet pensionsuttag för både inrikes och utrikes födda. Om sysselsättningen för de grupper av utrikes födda som har lägst sysselsättningsnivå ökar med och pensionsuttaget skjuts upp förändras resultatet för den offentliga sektorn dramatiskt. Dessa förändringar kan bedömas som rimliga. För de grupper där sysselsättningsnivån höjs i känslighetsanalysen ligger den genomsnittliga nivån fortfarande långt under den som gäller för de inrikes födda och den uppskjutna pensionen motsvarar det som kallar ”behövlig pensionsålder”. I stället för ett långsiktigt underskott erhålls en period av ett stabilt överskott Bilaga 6 till LU15 omkring en halv procent av BNP under en stor del av och sedan följer av ett stigande överskott. Utöver alternativ där sysselsättning och pensionsuttag förändras har även känslighetsanalyser genomförts som beskriver effekterna av en minskad respektive ökad invandring. Med SCB:s befolknings prognos som utgångspunkt har två alternativ utvärderats. I det första ökar invandringen för de grupper med lägst sysselsättnings nivå . I det andra minskar invandringen för samma grupper . I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att SCB:s huvudalternativ innebär en kraftig minskning av invandringen jämfört med dagsläget. Detta betyder i sin tur att även alternativet med högre invandring ligger klart under dagens historiskt sett mycket höga nivå. En högre (lägre) invandring innebär ett något större (mindre) underskott på kort sikt, jämfört med huvudalternativet, och ett något lägre (högre) på lång sikt. Kombineras de båda alternativen med en ökad sysselsättning ger en ökad invandring ett positivt nettobidrag , vilket ligger något under alternativet med lägre invandring men betydligt över därefter. De resultat som sammanfattas ovan är baserade på hela befolkningen uppdelad på inrikes födda och olika grupper av utrikes födda. En kontrast till en sådan analys är att i stället studera de nyanlända invandrargrupperna och beräkna de offentliga kostnaderna/intäkterna för dessa . En sådan analys har genomförts för de som invandrade och resultaten visar på en stor spridning. Grupper som invandrat från ”Övriga ” (exkl. och personer födda i som återvänt) skapar ett stort överskott medan utomeuropeiska invandrare som grupp genererar ett stort underskott. Det diskonterade överskottet (vid 3,5 procents diskonteringsränta) uppgår till mer än per person för de från ”Övriga ” medan motsvarande beräkning för de som invandrar från länder utanför är ett underskott på . Återigen kan dessa skillnader förklaras av nivån på syssel sättningen. En utvärdering av de nyanländas ekonomiska bidrag där utgångspunkten är alternativet med en högre sysselsättning samt uppskjuten pension visar på dramatiska och positiva förbättringar. Bilaga 6 till LU15 För de utomeuropeiska invandrarna har underskottet på drygt 370 000 nu blivit ett överskott på mer än . Naturligtvis kan det riktas kritik mot en utvärdering som sträcker sig , till exempel att det enda som med säkerhet kan sägas är att vi vet mycket lite om hur samhället utvecklas på så lång sikt. Det kommer att ske stora framtida för ändringar både när det gäller individernas krav och förväntningar på den service som den offentliga sektorn ska leverera. Våra kalkyler utgår från en oförändrad ambitionsnivå för den offentliga sektorns omfattning. Det finns argument som talar för en ökad efterfrågan på välfärdstjänster både när det gäller volym och kvalitet. kommer det att ske en teknologisk utveckling och medicinska innovationer som kan få konsekvenser för utgiftssidan i den offentliga sektorn. Givet denna osäkerhet kan det vara naturligt att utgå från en oförändrad ambitionsnivå. En fråga av stor vikt är huruvida de alternativ som utvärderats är alltför positiva. Finns det skäl att ifrågasätta om vårt huvud alternativ är alltför optimistiskt? En sådan väsentlig faktor är om den framtida sysselsättningsnivån för inrikes födda även kommer att vara hög. Om detta vet vi inget och det kan naturligtvis inte uteslutas att vi vill ta ut mer av vår levnadsstandard i form av ökad fritid, minskad konsumtion och minskat förvärvsarbete. Det är naturligtvis fullt möjligt att utvärdera ett sådant alternativ men är resultatet förutsägbart. Då huvudalternativet innebär stora framtida under skott i den offentliga sektorn kommer varje alternativ som innebär minskad sysselsättning att gå än längre i denna riktning. I ett sådant perspektiv med minskad sysselsättning för inrikes födda skulle det dessutom vara än viktigare med en ökad sysselsättning för de utrikes födda. Här kan även tilläggas att ökad sysselsättning i våra beräkningar utgår från att dessa återfinns i den privata sektorn. Ökad sysselsättning i den privata sektorn skapar sedan förut sättningar för ökad sysselsättning även i den offentliga sektorn. Det är en förhållandevis tacksam uppgift att visa på konsekven serna av en ökad sysselsättning utan att behöva presentera förslag till hur en sådan utveckling ska åstadkommas. Avsikten med rapporten är dock inte att diskutera eller föreslå specifika reformer för ökad sysselsättning bland utrikes födda utan att utgöra ett underlag som kan åskådliggöra potentialen och vikten av att sådana Bilaga 6 till LU15 Vi vill i detta sammanhang framhålla betydelsen av såväl reformer som innebär en ökad sysselsättning för de grupper som i stor utsträckning står utanför arbets marknaden som generella reformer som uppmuntrar ett uppskjutet pensionsuttag. Liksom många andra länder i västvärlden befinner sig i början av en sannolikt långvarig period med en kraftigt ökande andel äldre personer i befolkningen. Äldreförsörjningskvoten – dvs. antalet äldre i relation till antalet i arbetsför ålder – föll långsamt från 2007. har majoriteten av den stora 40-talistgenerationen passerat och kvoten har stigit till 2014. Enligt huvudscenariot i SCB:s befolkningsprognos kommer kvoten att ha stigit till 2050 (SCB, 2015b). I ett alternativt scenario med lägre invandring blir andelen och 2050. Att försörja en allt äldre befolkning är en stor framtida utmaning för offentliga finanser. Ändå är lindrigt drabbat jämfört med de flesta andra länder i . har lyckats jämförelsevis väl med att hålla uppe barnafödandet och den förutspådda ökningen av äldreförsörjningskvoten på enheter de kommande 15 åren är den lägsta i EU. Ett möjligt sätt att påverka äldreförsörjningskvoten kan vara invandring. All migration tenderar att vara koncentrerad till yngre arbetsföra åldrar och därmed leder ökad invandring till lägre äldreförsörjningskvot. En lägre äldreförsörjningskvot behöver emellertid inte innebära en förbättring av de offentliga finanserna, därtill krävs också att de nya invandrarna relativt snabbt och i tillräckligt hög utsträckning kommer i arbete. är ett exempel på motsatsen, där invandringen sammantaget påverkar de 1 Under arbetets gång har en referensgrupp bestående av , , , , , och bidragit med värdefulla synpunkter. Vi vill även tacka och . Ansvaret för innehåll, slutsatser och förslag i rapporten är dock vårt eget. Bilaga 6 till LU15 offentliga finanserna negativt.2 Såväl en genomsnittlig person som invandrat till , som en genomsnittlig person som under sitt liv invandrat till , utgör nettokostnader för de offentliga finanserna. Sådana genomsnitt ger emellertid inte mycket information om möjligheten att genom invandring påverka de offentliga finanserna i positiv riktning. Detta då begreppet invandring rymmer olika fenomen som styrs av olika mänskliga incitament och regleras av olika lagar. Arbetskraftinvandring, anhöriginvandring och flykting invandring tjänar olika syften och har olika ekonomiska konsekvenser. Genomsnittsvärden över hela gruppen utrikes födda är därmed inte särskilt informativa om faktiska eller potentiella förhållanden för specifika invandrargrupper, eller om vad som skulle bli konsekvenserna av förändringar av specifika regelverk. Det svaga genomsnittliga ekonomiska utfallet bland utrikes födda förklaras i hög grad av den höga andelen flyktingar. Av förklarliga skäl tar det för flyktinggruppen betydligt att etablera sig på arbetsmarknaden än för arbetskraftsinvandrare som har arbetet ordnat redan vid inresan. För flyktingar grundar sig inte heller beslutet att migrera på ett val av land som matchar möjligheterna att få ett arbete. I stället är det behovet av skydd från krig och över grepp som står i fokus. Matchningen mellan flyktinginvandrarnas kompetens och den svenska arbetsmarknadens efterfrågan är därmed sämre. Beroende på sin karaktär kan alltså framtida invandring till komma att påverka den offentliga sektorns finanser i positiv såväl som negativ riktning. Det primära syftet med den här rapporten är att analysera hur denna påverkan mest sannolikt kan komma att se ut. Huvudsaklig utgångspunkt är huvudscenariot från SCB:s befolkningsprognos , kombinerad med modeller för invandrares framtida sysselsättning och inkomster som skattats utifrån historiska data. Rapportens analys är avgränsad till att enbart behandla effekter på finansieringen av den offentliga sektorn. Naturligtvis finns det en rad andra effekter av migration. Individer bidrar och påverkar samhället och samhällsutvecklingen mer än genom finansieringen av den offentliga sektorn, men dessa effekter avhandlas inte här. 2 Se (2009) samt resultaten i denna rapport. Bilaga 6 till LU15 Rapporten är disponerad på följande sätt: I kapitel 2 ges en översikt av den demografiska utmaningen och invandringens potentiella betydelse. Kapitel 3 beskriver invandring och , samt hur arbetsmarknadsläget ser ut för de utrikes födda. I kapitel 4 ges en översikt över tidigare forskning från och andra länder kring invandringens påverkan på den offentliga sektorns finanser. Vi presenterar också en tvärsnittskalkyl över nettobidraget från de utrikes födda till den offentliga sektorn 2013. I kapitel 5 presenteras beräkningar av invandringens framtida betydelse för den offentliga sektorns finanser under olika antaganden beträffande utfallet på arbets marknaden respektive invandringens storlek. Resultaten redovisas enligt två olika principer: tvärsnitts- och livscykelanalyser. Tvärsnittsanalysen visar nettobidraget till den offentliga sektorn för hela befolkningen uppdelad på olika födelseregioner fram . Livscykelanalysen visar det diskonterade nettobidraget för gruppen nyanlända till från det år de invandrar till slutet av prognosperioden. Kapitel 6 sammanfattar och diskuterar studiens huvudsakliga resultat. 2Invandring och den demografiska utmaningen Bakgrunden till framtida demografiska utmaning kan utläsas ur figur 2.1 som visar årliga födelsetal (antal födslar/befolkningens storlek) i . Som figuren visar har födelsetalens trend varit tydligt fallande ända sedan toppåren 1944−45. Därmed befinner sig , när den stora 40-talistgenerationen började passera 65 årsstrecket, i en fas där andelen av befolkningen som är stadigt ökar. Figuren antyder också att denna fas kan bli långvarig, eftersom födelsetalen varit fallande ända fram till . Den ökande andelen äldre i befolkningen beror alltså inte bara på storleken på just 40-talistgenerationen. Detta bekräftas i figur 2.2 som visar historiska och prognosticerade äldreförsörjningskvoter (antal personer över 65/antal personer 15−64) fram . Kvoten förväntas stiga , också efter att de flesta 40 talisterna avlidit. Historisk och prognosticerad invandring till har dämpat och kommer att fortsätta dämpa de fallande födelsetalens genomslag på äldreförsörjningskvoten, men förmår långt ifrån att neutralisera den. Invandring och den demografiska utmaningen Bilaga 6 till LU15 Källa: SCB (, ). Figur 2.2 Äldreförsörjningskvoten 1970−2014, samt prognos 2015−2060 Källa: SCB (, ). Fenomenet med en åldrande befolkning är inte specifikt för . Gemensamt för i stort sett hela västvärlden är att födelsetalen var mycket höga närmast efter (den så kallade baby boom-perioden), medan en genomsnittlig kvinna under sitt fertila liv på sin höjd föder de lite drygt två barn som krävs för att upprätthålla befolkningens storlek vid avsaknad av nettoinvandring, och många fall betydligt färre än så (färre än 1,5 i exempelvis och ). Trots att födelsetalsminskningen i sedan toppen i mitten varit mycket kraftig, utmärker sig med ett av högsta födelsetal. Gängse förklaringar till detta är Bilaga 6 till LU15 Invandring och den demografiska utmaningen rätten till betald föräldraledighet och kraftigt subventionerad barnomsorg. Utan detta och utan den jämförelsevis höga invandringen hade den demografiska utvecklingen fram till och framåt sett än mer negativ ut med avseende på äldreför sörjningskvoten. Att den demografiska utmaningen är lindrigare i än i andra länder illustreras i figur 2.3. Figuren visar äldreförsörjnings kvoter 2015 samt prognosticerade kvoter 2030 för olika väst europeiska länder. Länderna är ordnade i stigande ordning utifrån storleken på kvotens prognosticerade ökning. ligger längst till vänster i grafen; den prognosticerade ökningen på är alltså minst bland de länder som jämförs. Längst till höger återfinns , med en prognosticerad ökning av äldreförsörjningskvoten på . Figur 2.3 Äldreförsörjningskvoter i samt prognos 2030 Källa: (ec.europa.eu/, ). kan noteras i grafen att dagens äldreförsörjningskvot i redan är högre än de flesta andra länders. I fall har en relativt stor del av den totala förväntade ökningen redan inträffat , vilket hänger samman med att baby boom-perioden i var jämförelsevis tidig (den både började och slutade tidigt). När varje person i förvärvsaktiv ålder i genomsnitt ska försörja fler blir det mindre resurser över till var och en. I en modern välfärdsstat av typ betyder det, i avsaknad av andra Invandring och den demografiska utmaningen Bilaga 6 till LU15 förändringar, att skatternas andel av BNP behöver öka. I en rapport beräknade (, 1996) att den åldrande befolkningen innebar att i avsaknad av andra förändringar skulle behöva höja skatternas andel av BNP enheter . Det var en jämförelsevis beskedlig siffra. Motsvarande prognoser gjordes också för andra länder och de mest negativa prognoserna avsåg (15,) och (11,). Det finns också andra sätt än skattehöjningar att öka mängden resurser som står till den offentliga sektorns förfogande. Ett sätt är sänkta utgifter för pensioner. Inom nuvarande pensionssystem i kommer sådana att ske med automatik om systemets intäkter från den arbetande befolkningen inte räcker till för att upprätthålla planerade nivåer. Det finns således en försäkring inbyggd i systemet mot att kostnaderna ska öka i alltför hög grad. Här bör dock påpekas att denna inbyggda försäkring enbart avser det allmänna pensionssystemet. Som kommer att visas senare kan utgifterna inom grundtrygghetssystemen som garanti pension och bostadstillägg öka betydligt under vissa antaganden. Ett annat sätt är att höja den faktiska genomsnittsålder vid vilken arbetstagare går i pension. I exempelvis en dansk rapport bedömdes åtgärder för att öka pensionsåldern ha jämförelsevis stor potential att öka andelen förvärvsarbetande i befolkningen (, 2009). I var genomsnittlig pensionsålder 2012 (den ålder vid vilken en person som var pensionär 2012 först blev pensionär) . Det var – om än lägre än – den tredje högsta siffran i , efter och . I 19 av 31 länder i var genomsnittet under . Här kan även nämnas att är det land i där sysselsättningen i åldern 65−74 har ökat mest under perioden 2006−2014 (Skattebetalarna, 2015). Ytterligare målsättningar kan vara ett ökat arbetsutbud, då främst för kvinnor exempelvis genom en minskad andel som arbetar deltid men även en snabbare genomströmning i utbildningssystemet för unga för snabbare inträde på arbetsmarknaden. Likaså är alla åtgärder som minskar arbetslösheten verksamma när det gäller att skapa mer resurser till den offentliga sektorn. Men effektiva och populära sådana åtgärder som inte redan genomförts är svåra att finna. Naturligtvis bör betydelsen av åtgärder som leder Bilaga 6 till LU15 Invandring och den demografiska utmaningen till ett längre arbetsliv framhållas. Vi kommer senare att visa på betydelsen av en uppskjuten pensionsålder men även ett tidigare inträde på arbetsmarknaden har en signifikant betydelse. På kan förstås en åldrande befolkning också motverkas genom åtgärder som stimulerar ökat barnafödande, men de ger av förklarliga skäl inte någon positiv effekt på de offentliga finanserna förrän . Slutligen finns då möjligheten att öka andelen förvärvsarbetande genom invandring. Även utan reglering är invandring alltid koncentrerad till yngre förvärvsarbetande åldrar. Detta sker genom självselektion; yngre människor som inte redan bildat familj, investerat i bostäder etc. är mer mobila. Följaktligen finns också en stor potential i att höja andelen förvärvsarbetande i befolkningen genom invandring. Men det förutsätter att invandrarna lyckas överkomma barriärer såsom begränsad kunskap om språk, kultur och institutioner – och därtill diskriminering – och faktiskt komma i arbete. Detta var förhållandevis enkelt när hade arbetskraftsbrist. Den tidens arbetskraftsinvandring bidrog därmed till starkare offentliga finanser (Wadensjö, 1973). Men är det svårare, både för att arbetslösheten är högre och för att mindre än hälften av invandringen beror på arbets marknadsskäl. Majoriteten är av antingen familje- eller flyktingskäl. har den offentliga sektorn sammantaget omfördelat resurser från inrikes till utrikes födda, medan fallet fram tills dess var det omvända.3 Att den invandring som sker till i genomsnitt innebär ett negativt bidrag till de offentliga finanserna betyder därmed inte att det inte finns potential att stärka de offentliga finanserna genom invandring. Flyktinginvandring är en humanitär – och ekonomiskt kostsam – insats.4 Familjeanknytningsbaserad invandring har heller inte till syfte att vara ekonomiskt lönsam och är det sannolikt inte heller i direkt mening. Men bakom det genomsnitt som domineras av dessa grupper finns också en 3Se (2009), kapitel 5 för en översikt av studier på området som gjorts . 4Se Ruist (2015) för en skattning av den offentliga sektorns omfördelning specifikt till flyktinginvandrare.