sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — soner och utrikes födda, leder arbetslöshetsersättning jämsides med ett deltidsarbete till att tiden med ersättning minskar. För denna grupp verkar deltidsarbete fungera som en språngbräda. För grup- per med starkare förankring på arbetsmarknaden kan dock inlås- ningseffekten dominera. För kvinnor är inlåsningseffekten störst. Det är rimligt att ha färre antal deltidsdagar med arbetslöshets- ersättning jämfört med antalet heltidsdagar.39 Effekter av nuvarande deltidsbegränsning Utan deltidsbegränsning förbrukar den som arbetar sin ersättningsperiod . Den som arbetar förbrukar perioden . Eftersom det går att upp- arbeta en ny ersättningsperiod med deltidsersättning kan ersättningstiden i praktiken bli längre. Den nuvarande deltidsbegränsningen har funnits . Den innebär att maximalt i varje ersättnings- period, som består av totalt , kan användas vid deltidsarbetslöshet. Som deltidsarbetslös räknas en person som arbetar och får ersättning i en och samma vecka40. När deltidsbeg- ränsningen nåtts har personen rätt till de återstående ersättnings- dagarna i perioden vid hel arbetslöshet. Personen får alltså välja mellan deltidslön och hel arbetslöshetsersättning. Dagens begränsning är strikt i jämförelse med de begränsningar som funnits tidigare och omfattar också fler grupper. De tidigare begränsningarna har enbart omfattat de som arbetat deltid regel- bundet, dvs. de som har en deltidsanställning. Dagens begränsning omfattar även timanställda. Huvudproblemet med dagens deltidsbegränsning är att den som arbetar i liten omfattning förbrukar deltidsdagarna . Den som arbetar i genomsnitt och är arbetslös rester- ande delen av veckan förbrukar och når deltidsbegränsningen . En person som arbetar i snitt förbrukar en deltidsdag . För dessa per- soner räcker deltidsdagarna vilket motsvarar 18 månader. 39Ek-Spector (2014). 40Den som regelbundet arbetar räknas som deltidsarbetslös, däremot inte den som är timanställd och arbetar . Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Detta ska jämföras med en person som är helt arbetslös. Denne förbrukar sina , vilket motsvarar När den deltidsarbetslösa når deltidsbegränsningen tvingas den som arbetat i liten omfattning säga upp sig från deltidsarbetet eftersom lönen från deltidsarbetet är betydligt lägre än hel arbets- löshetsersättning. Dessa personer tvingas dessutom tacka nej till ytterligare erbjudanden om deltids- eller timanställningar eftersom samtliga deltidsdagar är förbrukade. Alternativa sätt att begränsa ersättningsrätten vid deltidsarbete De alternativ som kan övervägas är att återinföra den tidigare for- men av begränsning som bara begränsar antalet dagar för de som har regelbundet deltidsarbete, det vill säga fasta deltidsanställ- ningar. Svagheten med denna begränsning var att kopplingen till anställningsform innebar att den som mötte begränsningen fick incitament att säga upp sig och byta till en timanställning för att på så sätt få möjlighet att fortsätta att deltidsarbeta. Det skulle även kunna övervägas att ha en strikt begränsning av den tid under vilken arbetslöshetsförsäkringen kan användas. Det finns flera svagheter med en sådan lösning. En av dem är att den som upparbetat en ny ersättningsperiod då kommer att kunna beviljas en ny ersättningsperiod och på så sätt fortsätta att få del- tidsutfyllnad. Dessutom kan det uppfattas som att det saknas incitament att deltidsarbeta om det inte leder till att ersättnings- dagar sparas. Kommittén bedömer att en begränsning som baseras på ett maxi- malt antal veckor med deltidsersättning inom ersättningsperioden i stället för dagar inom ersättningsperioden är den bästa lösningen. På så sätt begränsas möjligheten till deltidsutfyllnad utan att för- svaga drivkrafterna att ta deltidsarbete och utan att skapa rundgång där en ersättningsperiod med deltidsarbete avlöses av en ny period med deltidsarbete. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring 19.7Aktivitetsstödet beror på de arbetsmarknadspolitiska programmens roll Kommitténs bedömning: Aktivitetsstödet och arbetslöshets- ersättningen ska förbli två olika stöd vid arbetslöshet eftersom de har olika syften och olika målgrupper. Skälen för kommitténs bedömning: Aktivitetsstöd lämnas till sökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program som berät- tigar till aktivitetsstöd. Aktivitetsstödet är en del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, och består av åtgärder som syftar till att minska arbetslösheten. Exempel på sådana åtgärder är arbetsför- medling, utbildning, arbetspraktik och subventionerade anställ- ningar. Arbetslöshetsersättning lämnas vid öppen arbetslöshet och benämns ibland som passiv arbetsmarknadspolitik. De båda stöden har alltså olika syften. Aktivitetsstödet riktar sig också till en annan målgrupp än arbetslöshetsersättningen. Arbetslöshetsersättning kan ges till sök- ande som uppfyller villkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Alla som anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt är berättigade till aktivitets- stöd. En ytterligare skillnad mellan arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet är att rätten till arbetslöshetsersättning är reglerad i lag medan aktivitetsstödet är reglerat i förordning. Aktivitetsstödet utges endast till personer som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. En anvisning till ett sådant program baseras på individu- ella bedömningar och Arbetsförmedlingens resurser. En sökande kan inte kräva att få aktivitetsstöd eller att bli anvisad till ett program som berättigar till sådant stöd. Handläggningen av aktivitetsstöd är uppdelad i flera olika led. Aktivitetsstödet påbörjas genom att Arbetsförmedlingen anvisar en sökande till ett arbetsmarknadspolitiskt program som berättigar till aktivitetsstöd. Arbetsförmedlingen ansvarar även för anslaget för aktivitetsstödet. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Arbetslöshetskassan beräknar den sökandes ersättningsnivå i fall då sökanden kan vara berättigad till inkomstrelaterad ersättning. Den fastställs på samma sätt som då en sökandes ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen prövas, dvs. genom en kontroll av huru- vida den sökande är medlem i en arbetslöshetskassa och av om arbetsvillkoret är uppfyllt. Därefter fastställs ersättningsnivån med ledning av arbetsgivarintyg. Uppgiften skickas sedan till som betalar ut aktivitetsstödet. Det är också som beräknar eventuellt avdrag, på grund av t.ex. frånvaro eller samordning med annan ersättning. Det är således tre instanser som är involverade i att fastställa och betala ut aktivitetsstödet, något som kan leda till onödiga vänte- tider i hanteringen. Det finns många skillnader mellan aktivitetsstöd och arbetslös- hetsersättning. Det finns dock också likheter mellan de båda stö- den. Personer som är eller skulle vara berättigade till arbetslöshets- ersättning kan delta i arbetsmarknadspolitiska program och uppbär då aktivitetsstöd som ska beräknas enligt samma regler som när de får arbetslöshetsersättning. För dessa personer är ersättningsnivån densamma i de båda stöden och antalet ersättningsdagar samordnas genom att dagar med aktivitetsstöd räknas som förbrukade ersätt- ningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen. Eftersom aktivitetsstöd lämnas vid deltagande i arbetsmarknads- politiska program, hänger frågan om hur stödet ska vara utformat nära samman med frågan om vilka grupper som de arbetsmarknads- politiska programmen ska vara riktade till. Om programmen pri- märt används för grupper som står nära arbetsmarknaden, och som befinner sig i en omställningssituation mellan olika arbeten, finns det goda skäl att utforma aktivitetsstödet enligt samma principer som arbetslöshetsförsäkringen. Precis som arbetslöshetsersättning, bör aktivitetsstöd då lämnas som en ersättning för de dagar den sökande vidtar åtgärder – dvs. deltar i programmet – för att ta sig ur arbetslösheten. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Ett annat sätt att se på arbetsmarknadspolitiska program, och därmed aktivitetsstödet, är som ett stöd och en försörjning för sökande som står långt från arbetsmarknaden. Ur detta perspektiv ligger aktivitetsstödet närmare det ekonomiska biståndet än arbets- löshetsförsäkringen. Aktivitetsstödet får då en försörjningskarak- tär. Stödet betalas ut för att lösa den arbetslöses försörjningsbehov under tid då han eller hon deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram som syftar till att stärka möjligheterna på arbetsmarknaden. Däremot utgör stödet då inte något alternativ till att vara öppet arbetssökande med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det är främst långtidsarbetslösa eller personer som riskerar att bli långtidsarbetslösa, eller unga som anvisas till arbetsmarknads- politiska program. Hanteringen liknar därmed det senare av de båda alternativen ovan. Mot den bakgrunden finns det få argument för att aktivitetsstödet och arbetslöshetsersättningen bör harmoniseras i större utsträckning. Snarare bör de två stöden utvecklas för att bättre passa sina respektive syften. Om inrikt- ningen på de arbetsmarknadspolitiska programmen ändras kan det finnas anledning att se över frågan på nytt. Aktivitetsstödets handläggning hänger samman med frågan om stödets syfte. I kapitel 21 presenterar kommittén ett möjligt alter- nativ till dagens administrationsmodell för hantering av aktivitets- stödet. Kommittén anser att aktivitetsstödet och arbetslöshetsersättningen ska förbli två olika stöd vid arbetslöshet eftersom de har olika syften och olika målgrupper. 19.8Arbetslöshetsförsäkringens finansiering förändras inte Kommitténs bedömning: Storleken på avgiftsuttaget från arbetslöshetskassornas medlemmar bör inte förändras väsentligt i förhållande till . Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Skälen för kommitténs bedömning: Det finns ett samhällseko- nomiskt intresse av en god arbetslöshetsförsäkring. Försäkringen har betydelse för hur sysselsättning, arbetslöshet och lönebildning utvecklas. Det motiverar varför staten ska ha en aktiv roll i såväl försäkringens finansiering som utformningen av kvalifikationsreg- ler och ersättningsnivåer. Det vanligaste argumentet för att staten ska ingripa i en försäk- ring är rent fördelningsmässigt. Arbetslöshetsrisken är inte jämnt fördelad i samhället. Vissa grupper har större sannolikhet för att bli arbetslösa, andra har mindre risk. En riskdifferentierad försäkring skulle under dessa omständigheter leda till stora variationer mellan olika gruppers till försäkringen Blir premievariationen alltför hög kan vissa inkomsttagare få svårt att betala premien och därmed stå utan försäkringsskydd. Själva idén med försäkringen har då urholkats. Det skapar ett för- delningsmässigt argument för staten att engagera sig i arbetslös- hetsförsäkringen. Det kan också vara så att personer med låga inkomster inte har råd att betala ens en lågt satt premie. Detta motiverar också en statlig inblandning och hanteras vanligtvis genom att premierna betalas genom någon form av socialavgifter. Staten har ett intresse av att subventionera arbetslöshetsför- säkringen då arbetslöshetsriskerna varierar. Eftersom det finns ett samband mellan inkomst och arbetslöshetsrisk, kan behovet av subvention variera för olika riskgrupper. Störst behov har de med högst arbetslöshetsrisker, vilka i genomsnitt är grupper med lägre inkomster. Det finns därför skäl för att subventionsgraden i för- säkringen ska avta med stigande inkomst. Detta motiverar att staten tar ett stort ansvar för det grundläggande försäkringsskyddet men att ansvaret att försäkra högre inkomster i större utsträckning vilar på den enskilde. Principer för arbetslöshetsförsäkringens finansiering Arbetslöshetsförsäkringen finansieras främst av staten/skattebetal- arna men även till viss del av arbetslöshetskassorna och deras med- lemmar. Frågan är dels om ansvaret för finansieringen även i fram- tiden ska vara ett delat ansvar mellan staten och andra intressenter, dels hur balansen mellan olika intressenters finansieringsansvar i så Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring fall ska se ut. En annan viktig fråga är vilka principerna för statens finansiering av arbetslöshetsförsäkringen bör vara. Ska finansie- ringen vara gemensam och solidarisk så att även de som löper liten eller ingen risk att råka ut för arbetslöshet är med och betalar på samma sätt som de med högre risk, eller ska det vara möjligt att välja att ställa sig utanför? Arbetslöshetsförsäkringen finansieras, nu när arbetslöshets- avgiften slopats, till av allmänna skattemedel genom socialavgifter. Någon direkt koppling mellan arbetslösheten i en arbetslöshetskassa och medlemsavgiften finns därmed inte. En indirekt koppling finns i och med att den genomsnittliga dagpen- ningen bland de arbetslösa tenderar att öka vid hög arbetslöshet. Det kan förklaras av att det i en lågkonjunktur även är en del med relativt god förankring på arbetsmarknaden och höga inkomster som blir av med sitt arbete, vilket höjer den genomsnittliga ersätt- ningen bland de arbetslösa. Ökad arbetslöshet leder därmed i teorin till en högre medlems- avgift i och med att finansieringsavgiften ökar. Med dagens tak på per dag blir emellertid denna effekt relativt begränsad, varför sambandet mellan arbetslöshet och arbetslöshetskassornas egenfinansiering kan anses vara relativt svagt. Ökad arbetslöshet kommer därmed i huvudsak att betalas genom högre statsbidrag. En skattefinansierad arbetslöshetsförsäkring innebär bl.a. att samhällets kostnader för arbetslöshet inte beaktas av enskilda i deras sökbeteende eller av företag vid uppsägningar. Om den sök- ande blir mer aktiv i sitt arbetssökande och snabbare får arbete kommer en del av vinsten att tillfalla staten. På motsvarande sätt kommer kostnaderna av ett mindre aktivt arbetssökande att bäras gemensamt av skattebetalarna. Ett sätt att göra den enskilde medveten om dessa samhällseko- nomiska kostnader för arbetslöshet är att låta honom eller henne själv finansiera en del av försäkringskostnaden. Detta motiverar således varför arbetslöshetsförsäkringen bör innehålla en viss grad av egenfinansiering. Liknande resonemang kan föras om att företag bör vara med och bära en del av de samhällsekonomiska kostnaderna av arbets- löshet. Till viss del kan de anses göra det genom en form av beskattning genom de arbetsrättsliga regler som finns kring uppsägningar. Lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring ger visserligen företag rätt att säga upp personal men takten på neddragningar och vilka som ska sägas upp måste följa regler om anställningstider och turordningsregler, vilket innebär kostnader för företagen.41 Staten har allt sedan arbetslöshetsförsäkringen infördes delvis finansierat försäkringen. Detta har sitt ursprung i den s.k. Gent- modellen, vilken innebar att försäkringen till en del finansierades med offentliga bidrag men administrerades av arbetslöshetskassor med anknytning till fackliga organisationer. Ursprungligen svarade staten för omkring en tredjedel av försäkringskostnaden. Statens finansieringsansvar har sedan successivt vuxit. svarade staten för omkring två tredjedelar av försäkringskostnaderna och fram till omläggningen 2007 var finansieringsandelen så hög som 90 pro- cent. –2013 var statens finansieringsandel . När arbetslöshetsavgiftens avskaffats 2014 ökar den statliga finansieringsandelen till . Viktiga frågor är vilket finansieringsansvar staten ska ha för arbetslöshetsförsäkringen, om statens ansvar ska variera med för- säkringens utgifter, om medlemsavgifterna ska vara differentierade och vilka förhållanden som i så fall ska påverka avgifterna och hur snabbt ska avgifterna ska anpassas vid ändrade förutsättningar. Ett alternativ är att det sluts en politisk överenskommelse om hur stor andel av försäkringens utgifter som staten respektive arbetslöshetskassorna ska finansiera. Ökade utgifter i försäkringen skulle då fördelas mellan staten och arbetslöshetskassorna enligt överenskommelsen. Vid en överenskommelse om att arbetslöshets- kassorna ska finansiera av försäkringsutgifterna, skulle denna andel i en sådan modell hållas vid ökade försäk- ringsutgifter. Möjligen kan ett tak för arbetslöshetskassornas sam- lade kostnader övervägas, i syfte att begränsa avgiftsuttaget från medlemmarna. 41 Resonemangen bygger på (2004). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Ett annat sätt är att fixera arbetslöshetskassornas utgifter till en viss nivå. Nivån skulle kunna ändras vid politiska beslut men sakna automatisk koppling till försäkringens utgifter. Ökade försäkrings- kostnader skulle då inte automatiskt innebära att utgifterna ökar för arbetslöshetskassorna och efter hand inte påverka medlems- avgifterna.42 Kommitténs uppfattning är emellertid att staten bör stå för en stor del av risken i arbetslöshetsförsäkringen. Med en utformning av egenavgiften likt dagens finansieringsavgift innebär det att utgift- sökningar i försäkringen även fortsättningsvis kommer att delas mellan staten och arbetslöshetskassornas medlemmar. Staten kom- mer dock stå för den största delen av utgiftsökningen. Kommittén anser att storleken på avgiftsuttaget från arbetslös- hetskassornas medlemmar inte bör förändras väsentligt i förhål- lande till . Denna utgångspunkt bör vara styrande, oavsett hur en framtida finansieringsmodell utformas. 19.8.1Medlemsavgifterna bör inte differentieras mer än Kommitténs bedömning: Medlemsavgifter till arbetslöshets- kassor bör inte vara beroende av arbetslösheten bland medlem- marna. Skälen för kommitténs bedömning: När arbetslöshetsavgiften infördes var ett argument att en differentierad avgift mellan arbetslöshetskassorna skulle bidra till en mer återhållsam löne- utveckling och lägre arbetslöshet. Under förutsättning att avtals- förhandlingarna är decentraliserade och att avtalsområden och arbetslöshetskassor sammanfaller relativt väl, kan differentierade avgifter stärka drivkrafterna för en återhållsam lönebildning och därmed påverka sysselsättningen positivt. 42 Vill man att arbetslöshetskassorna i stället för staten ska stå risken för ökad arbetslöshet kan man vända på resonemanget och fixera statens andel till ett visst belopp. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Om en arbetslöshetskassa är knuten till ett avtalsområde kan låga löneökningar påverka arbetslöshetens utveckling inom avtals- området och ge en lägre egenavgift till försäkringen. Höga löneök- ningar kan på motsvarande sätt öka arbetslösheten och därmed egenavgiften. Differentierade avgifter blir på så vis en ersättning för den samhällsekonomiska hänsyn som arbetsmarknadens parter har anledning att ta i mer centraliserade avtalsförhandlingar. Den teo- retiska grunden för utformningen fick dock svagt genomslag i praktiken, eftersom avtalsområden och arbetslöshetskassornas verk- samhetsområden inte stämde överens i tillräckligt stor utsträck- ning. Det finns också andra argument för en differentiering av egen- avgiften. Differentierade avgifter kan bidra till strukturomvandling. Om en hög arbetslöshet i en sektor eller bransch leder till höga egenavgifter stärker det drivkrafterna för arbetskraften att söka sig till andra sektorer. En differentierad egenavgift motverkar därmed att arbetslöshetsförsäkringen permanent subventionerar sektorer med hög och återkommande arbetslöshet. Differentierade avgifter kan också antas påverka arbetslöshets- kassornas intresse av att stävja missbruk och medverka till att de arbetslösa fortare kommer i arbete. I nuvarande arbetslöshetsför- säkring kan detta argument anses vara mindre viktigt. Även om det naturligtvis finns ett intresse hos arbetslöshetskassorna att deras medlemmar snabbt ska komma i arbete så är det Arbetsförmed- lingen som har ansvaret för att kontrollera den arbetslöses arbets- sökande. Arbetsförmedlingen disponerar även resurserna för att bistå den arbetslöse i sitt arbetssökande. Införandet av arbetslöshetsavgiften innebar inte bara att avgiften differentierades mellan olika arbetslöshetskassor utan även att den genomsnittliga avgiften höjdes. Effekten av detta blev att många lämnade arbetslöshetsförsäkringen. En allt för stor differentiering kan därför leda till att arbetslöshetsförsäkringen blir mindre generell i sin omfattning och att många inte har rätt till en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. En hög avgift till försäkringen som endast betalas av sysselsatta, innebär dessutom att jobbskatteavdragets positiva arbetsutbuds- effekter avtar genom att arbete på marginalen blir mindre lönsamt. De högre avgifterna i arbetslöshetskassor med hög arbetslöshet kan också antas bidra till en mer ojämn inkomstfördelning eftersom Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring arbetslöshetsrisken i genomsnitt är större hos grupper med låga inkomster. En avgörande faktor för differentieringen är dock synen på vilken grad av riskomfördelning som arbetslöshetsförsäkringen bör ha. Socialförsäkringar finansieras vanligtvis genom procentuella avgifter i relation till den försäkrades inkomst.43 Så är också med arbetsmarknadsavgiften som är den del av socialavgiften som finan- sierar arbetslöshetsförsäkringen.44 Vill man använda arbetslöshets- försäkringen för att påverka arbetsmarknadens funktionssätt bör en differentierad avgift utformas med hänsyn till de erfarenheter som införandet av den förhöjda finansieringsavgiften gav. Hänsyn bör, på ett tydligare sätt, tas till arbetslöshetsperiodens längd, dvs. både till de kostnader som uppstår i arbetslöshetsför- säkringen och till de kostnader som uppstår i aktivitetsstödet. Kopplingen till den samlade utvecklingen av arbetslösheten bör undvikas så att den genomsnittliga avgiften inte stiger när arbets- lösheten ökar. Detta försvagar försäkringens roll som automatisk stabilisator i lågkonjunkturer och den inhemska konsumtionen. Det genomsnittliga avgiftsuttaget bör därför hållas vid ökad arbetslöshet. En differentierad avgift skulle trots detta kunna åstadkommas genom att låta den genomsnittliga avgiften vara över tiden som avgiften tillåts variera mellan arbetslöshetskassor beroende på de relativa förändringarna i arbetslösheten, inkomst- 43Jämför finansiering av andra socialförsäkringar som sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring m.m. 44I praktiken är arbetsmarknadsavgiften likväl som de andra socialavgifterna delar av stats- budgetens intäktssida och är inte åtskilda från andra delar av statsbudgeten. Det fondsystem som användes tidigare avskaffades under 1990-talskrisen. De enskilda posterna visar över- eller underskott om utgifterna avviker från de prognosticerade utgifterna. Överskott bidrar till att finansiera andra delar av statsbudgeten. På samma sätt finansieras ett eventuellt underskott från statsbudgeten. Undantaget är ålderspensionsavgiften som är ett slutet system där över- eller underskott inte finansierar eller finansieras av övriga statsbudgeten. Sjukförsäkringsavgiften, föräldraförsäkringsavgiften, efterlevandepensionsavgiften, arbetsmarknadsavgiften och arbetsskadeavgiften anpassas till prognoserna för de utgifter de teoretiskt avser att täcka. Den allmänna löneavgiften justeras och det samlade avgiftsuttaget från arbetsgivarna är oberoende av de prognostiserade utgifterna för sjukförsäkringen eller arbetslöshetsförsäkringen. Som exempel sänktes sjukförsäkringsavgiften 2013 . På grund av det höjdes den allmänna löneavgiften med samma procenttal från . De enskilda posterna visar över- eller underskott om utgifterna avviker från de prognosticerade underskott. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring strukturen och arbetslöshetsperiodens längd i respektive arbetslös- hetskassa.