sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — I linje med JO:s uttalande finns skäl för fullmäktige att besluta om regler även om presidiernas beslutförhet. Vad utredningen har erfarit delegeras beslutanderätt till nämndpresidier, i form av utskott. Utredningens uppfattning är emellertid att nämnderna inte ska behöva kringgå regelverket och Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag göra dessa till utskott, utan att nämnderna bör kunna delegera beslutanderätt direkt till presidiet. En möjlighet att delegera beslutanderätt till presidierna införs Utredningen föreslår att man i kommunallagen inför en möjlighet att delegera beslutanderätt till nämndernas presidium. Detta torde lämpligast kunna göras genom att lägga till ”presidiet” i bestäm- melsen om delegation. Förslaget innebär endast en möjlighet för kommuner och landsting att delegera, inte någon skyldighet att i praktiken göra detta. Exempel på beslut som skulle kunna delegeras till ett nämndpresidium är sådana beslut där nämnden redan är överens i stora drag om det sakliga innehållet och där beslutet endast är en formalitet. Det kan t.ex. handla om situationer där man vid nämndsammanträdet saknar vissa slutgiltiga uppgifter eller hand- lingar. Det kan gälla både brådskande och icke-brådskande ärenden där nämnden redan fattat ett inriktningsbeslut. Ett annat exempel är känsliga socialtjänstärenden där man vill hålla kretsen av de inblandade liten. Enkla myndighetsbeslut och beslut om tillstånd är andra exempel på sådant som skulle kunna delegeras till ett nämnd- presidium. Beslut som fattas av presidiet på nämndens vägnar ska bl.a. kunna överklagas genom laglighetsprövning. Bestämmelserna om återrapportering till nämnderna ska vidare gälla även för presidierna. Fullmäktige fattar främst beslut av mer principiell karaktär och saknar möjlighet att delegera sin beslutanderätt på motsvarande sätt som nämnderna enligt 6 kap. 33 § KL. Det är därför mindre lämpligt att reglera fullmäktiges möjligheter att delegera beslutanderätt till presidiet. 8.7.3Delegering till annan än anställd? Utredningens bedömning: Möjligheterna att enligt kommunal- lagen delegera beslutanderätt i kommuner och landsting bör inte utökas till någon utanför den kommunala organisationen. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Av 6 kap. 33 § KL framgår att delegation får ske till utskott, leda- mot eller ersättare samt anställd hos kommunen eller . Delegering kan alltså inte ske till någon utanför den kommunala organisationen. Det har öppnats vissa möjligheter att delegera åt en anställd i en annan kommun att besluta på den uppdragsgivande kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden inom bl.a. områdena miljö- och hälsoskydd, se avsnitt 7.5. Det ska också nämnas att det i speciallagstiftningen finns exempel på när beslutanderätt och myndighetsutövning kan lämnas över till privata utförare.29 Utredningen har erfarit att kommuner och landsting anlitar bemanningsföretag för att besätta vissa tjänster. I de fall där speciallagstiftningen medger att delegation sker till annan än anställd torde det inte vara något problem att anlita per- sonal från bemanningsföretag. Enligt utredningens uppfattning torde delegationsbestämmelserna i kommunallagen inte heller innebära några problem för de yrkeskategorier vars arbetsuppgifter främst består av s.k. faktiskt handlande, t.ex. läkare eller sjuksköterskor. Eftersom beslutanderätt enligt kommunallagen inte kan dele- geras till annan än förtroendevald eller anställd i kommun eller landsting, torde bestämmelserna enligt utredningens bedömning bli mer problematiska när det gäller sådana uppdrag som innefattar myndighetsutövning eller som annars innebär att beslut ska fattas. En nämnd kan alltså inte delegera beslutanderätt till en anställd hos ett bemanningsföretag som arbetar inom kommun eller landsting såsom t.ex. socialchef eller socialsekreterare. Det skulle alltså finnas ett praktiskt behov av att kunna delegera beslut- anderätt till dessa personer. Frågan är om man i kommunallagen ska öppna upp för en sådan möjlighet. Utredningen har emellertid, trots kontakter i denna fråga med bransch- och arbetsgivarorganisationen , , SmåKom och aktiva kommunpolitiker, inte fått någon uppfattning om problemets omfattning, inom vilka områden problemen är störst eller vilka tjänster som det huvudsakligen gäller. Något som talar mot att kommuner och landsting ska kunna delegera beslutanderätten till någon utanför den kommunala orga- 29 Se t.ex. 23 kap. 6 § skollagen enligt vilken myndighetsutövning kan lämnas över till privata utförare. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag nisation är att det skulle innebära att viktiga bestämmelser om sekretess, tjänstefel, jäv m.m. inte skulle vara tillämpliga på de uppdragstagare som kommuner och landsting anlitar. I JO 2001/02 s. 250 togs en nära angränsande fråga upp. Ärendet handlade om anlitande av privaträttsliga subjekt som utredare inom och JO uttalade sig bl.a. om kommunernas rättsliga möjligheter att lägga ut utredningar på privata utförare. JO gjorde först en pröv- ning avseende utredningar i ärenden som innefattar myndighets- utövning och fann att det föreligger hinder att överlämna sådana utredningar till privaträttsliga subjekt. JO pekade bl.a. på att be- stämmelserna om t.ex. dokumentation, sekretess, partsinsyn, jäv, tjänstefelsansvar och tillsyn helt eller delvis skulle sättas ur spel. Vissa frågor, t.ex. tjänstefelsansvaret och det allmännas tillsyn, skulle inte heller kunna regleras i entreprenadavtal. JO uttalade sig där- efter om ärenden som inte innefattar myndighetsutövning och slog fast att om det enligt lag eller annan författning åligger social- nämnden att yttra sig med anledning av begäran från domstol eller annan myndighet är detta uppenbarligen en uppgift som det an- kommer på nämnden att själv svara för. Den uppgiften kan således inte läggas ut på entreprenad. JO fann också att det förelåg hinder mot att överlämna sådana utredningar i ärenden där socialnämnden ska yttra sig till en annan myndighet, t.ex. . JO:s uttalanden om att beredningen av och beslutet i ett ärende måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift är emellertid inte oomstridda.30 Ett annat argument mot att kunna delegera till utomstående är att höga chefer kan ha mycket makt inom kommunen eller lands- tinget och chefernas lojalitet kan ifrågasättas om de inte är anställda direkt av kommunen eller . Även en specialists lojalitet kan förstås ifrågasättas. En fördel är å andra sidan att sådana uppdragstagare inte be- höver vara rädda för konflikter och kan hantera svårlösta problem på ett annat sätt än någon som ska vara kvar i verksamheten. Att hyra in personal skulle därför kunna vara en naturlig lösning i vissa övergångssituationer. I många kommuner skulle det kanske vara 30Hollander och Madell, Socialtjänst på entreprenad, Förvaltningsrättslig 2003 s. 36 ff. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag önskvärt att kunna hyra in personal med hög arbets- belastning. Det skulle enligt utredningens mening innebära stora problem ur rättssäkerhetssynvinkel att tillåta delegering av beslutanderätt till annan än förtroendevald eller anställd, särskilt när det gäller ärenden som avser myndighetsutövning. I 12 kap. 4 § andra stycket RF framgår att förvaltningsuppgifter kan överlämnas bl.a. åt enskilda individer, men att ett överlämnande av uppgifter som innefattar myndighetsutövning endast får göras med stöd av lag. Att i en ramlag som kommunallagen generellt ge lagstöd för ett sådant överlämnande av uppgifter kräver djupare överväganden om bl.a. sekretess, som bör göras sektorsvis. Att t.ex. föreslå en ändring av bestämmelsen i om tjänstefelsansvar ligger vidare utan- för ramen för utredningens uppdrag. Det skulle vara möjligt att föreslå att enbart beslutanderätt som inte innefattar myndighetsutövning skulle kunna delegeras till utom- stående. Mot detta talar dock att det inte är enkelt att avgränsa vad som är myndighetsutövning. Ofta torde det också finnas ett behov av att kunna delegera uppgifter som inte innefattar myndighets- utövning med uppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning. JO har som nämnts ovan uttalat att beredningen av och ett beslut i ärendet måste i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Utredningen föreslår därför inte heller en sådan lösning. Utredningens bedömning är således att nackdelarna med en ändrad ordning överväger fördelarna och att möjligheterna att delegera beslutanderätt i kommuner och landsting inte bör utökas i detta avseende. Frågan är komplicerad och kan även aktualiseras inom statlig förvaltning. Den bör, för det fall det finns ett stort behov, utredas samlat i särskild ordning. Kommuner och landsting som anlitar bemanningsföretag måste tills vidare således se till att beslut- anderätten inte lämnas över till någon utanför den kommunala organisationen. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag 8.8Krav på saklighet och opartiskhet Utredningens förslag: I kommunallagen ska det finnas en hän- visning till bestämmelsen i regeringsformen om skyldigheten för den som utför offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta sak- lighet och opartiskhet. Det ska också i lagen finnas en hänvis- ning till bestämmelserna om bisysslor i lagen om offentlig anställning. Krav på saklighet och opartiskhet Av 1 kap. 9 § RF framgår att alla som fullgör offentliga förvalt- ningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Bestämmelsen i regerings- formen är ett principstadgande rörande de krav på likabehandling och objektivitet som ställs på den som inom den offentliga förvalt- ningen fullgör förvaltningsuppgifter. Bestämmelsen i regeringsformen gör ingen skillnad på om det är anställda eller förtroendevalda som fullgör de offentliga förvaltningsuppgifterna utan det är samma krav som gäller för båda kategorierna. Av 12 kap. 4 § RF framgår att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner. Utredningen anser att kraven i regeringsformen som redan gäller för de anställda i den kommunala förvaltningen när de fullgör förvaltningsuppgifter även bör framgå av kommunallagen. Ett så- dant stadgande är en markering av att rättssäkerhet råder inom den kommunala förvaltningen och en markering av de anställdas upp- drag att sakligt och opartiskt bereda och i vissa fall besluta i ären- den. Mot bakgrund av utredningens strävan att markera de anställdas roll tydligare i kommunallagen bör en hänvisning till kravet införas i kommunallagen. Kravet i regeringsformen gäller även de förtro- endevalda och kan således inte begränsas till de anställda. Utred- ningen föreslår därför att det inledningsvis i kommunallagen ska införas en bestämmelse som generellt hänvisar till regeringsformens bestämmelser om skyldigheten att iaktta saklighet och opartiskhet. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag I lagen om offentlig anställning finns bestämmelser om förtro- endeskadliga bisysslor. Bestämmelserna gäller för stats- anställda. gäller de också för arbetstagare hos kommuner, landsting och kommunalförbund (2 § ). En arbetstagare får inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annans arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndig- hetens anseende (7 § ). Bestämmelserna har enligt förarbetena till syfte att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndighetens opartiskhet och ska tillgodose det allmänna intresset av saklighet och opartiskhet i utövandet av offentlig verksamhet.31 I lagen finns också en informationsskyldighet för arbetsgivaren, en upplysnings- plikt för arbetstagaren samt en skyldighet för myndigheten att genom ett särskilt beslut förhindra det som är förtroendeskadligt (7 a–7 c §§ ). Utredningen föreslår att det i kommunallagen ska finnas en hänvisning till bestämmelserna om bisysslor i denna lag som understryker vikten av de anställdas opartiskhet. Den statliga arbetsgivaren har i 22 § ålagts en formell skyl- dighet att anmäla vissa brott till åtal. Det gäller bl.a. tagande av muta, tjänstefel och brott mot tystnadsplikten. Någon motsvarande skyl- dighet har inte kommunala arbetsgivare. Syftet med anmälnings- skyldigheten har i de ursprungliga förarbetena motiverats med bl.a. att vissa allvarligare eller svårutredda brott ska prövas av domstol i stället för i den mindre säkra disciplinära straffprocessen.32 När bestämmelsen fördes över från den tidigare lagen (1976:600) om offentlig anställning till den nya lagen om offentlig anställning påtalade lagstiftaren också värdet av en bestämmelse som ger en klar och entydig signal om hur man hos myndigheterna ska se på misstankar om brottslig verksamhet i anställningar inom det stat- liga området. Misstankarna ska utredas och eventuella brott ska beivras. Det får inte förekomma misstanke om att man hos myn- digheterna försöker sopa missförhållanden under mattan. Sådana misstankar skulle nämligen allvarligt kunna skada förtroendet för 2000/01:147 s. 10. 1965:60 s. 301. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag de statliga myndigheterna och därmed deras möjligheter att utföra de uppgifter de är till för.33 En fråga som lyfts i utredningen är om kommunala arbetsgivare ska åläggas en motsvarande anmälningsskyldighet som de statliga myndigheterna. Det förhållandet att man inom större delen av den offentliga sektorn, dvs. hos kommunerna, inte har någon mot- svarande regel noterades i ovan nämnda proposition.34 Någon dis- kussion om att vidga anmälningsskyldigheten fördes då inte. En sådan reglering skulle kunna ha ett viktigt signalvärde även beträff- ande kommunala myndigheter och utredningen förespråkar därför en sådan ändring. Det handlar emellertid snarare om att reglera den kommunala arbetsgivarens roll än att reglera de anställdas roll. En sådan reglering ligger således utanför utredningens direktiv. Utred- ningen noterar avslutningsvis också att kommunala arbetsgivare inte är förhindrade att göra anmälan i dessa fall. 8.9Ingen utökad rätt för anställda att få en avvikande mening antecknad Utredningens bedömning: Det saknas skäl att utöka möjlig- heterna för anställda hos kommuner och landsting att i beslut eller protokoll få en avvikande mening antecknad. Enligt 19 § FL har en föredragande och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet rätt att få avvikande mening antecknad. Avvikande mening ska anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. Om beslutet inte ska ges till känna, ska anmälan göras senast när det får sin slutliga form genom protokollsjustering eller på liknande sätt. Reglerna i 19 § kompletteras av den regel som finns i 21 § andra stycket andra meningen FL och som innebär att myndigheten ska lämna den som är part en underrättelse om avvikande meningar. I 31 § FL anges att bestämmelserna i 13–30 §§ FL inte gäller sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. KL. Av 31 § FL följer alltså 1993/94:65 s. 89. 1993/94:65 s. 89. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag att rätten för en föredragande att få en avvikande mening anteck- nad enligt 19 § FL inte gäller sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas genom laglighetsprövning. Vad som sägs i 19 § FL är endast tillämpligt i sådana ärenden som kan överklagas enligt bestämmelser i special- lagstiftning och i sådana ärenden som över huvud taget inte kan överklagas, t.ex. av rent verkställande art. Det kan också noteras att fullmäktige i kommuner och landsting inte räknas som myndig- heter och att verksamheten hos dessa organ är helt undantagen från förvaltningslagens tillämpningsområde. Förtroendevalda har emeller- tid enligt 4 kap. 22 § KL möjlighet att reservera sig mot i princip alla beslut. Rätten är begränsad endast på så sätt att ledamoten måste ha deltagit i avgörandet av ärendet för att kunna reservera sig. Av förarbetena till 19 § FL framgår att lagstiftaren har vägt olika intressen mot varandra. Å ena sidan har lagstiftaren ansett att vissa principiella invändningar kan riktas mot en sådan rätt. Det kan bl.a. hävdas att de tjänstemän som det gäller inte har något egentligt beslutsansvar och att de därför inte har något behov av att kunna få en avvikande mening antecknad. Att dessa tjänstemän har möjlig- het att redovisa en egen uppfattning har å andra sidan ansetts vara ägnat att understryka kravet på noggrannhet och omsorg vid bered- ningen. De brukar ha ingående kunskap om det aktuella ärendet och gällande bestämmelser. Rättssäkerhetsaspekten har betydelse även här. Till detta kommer att parter och andra kan få värdefull information och vägledning genom att avvikande uppfattningar inom myndigheten dokumenteras och bringas till deras kännedom. I vissa fall kan också detta vara ett mera allmänt intresse. Denna synpunkt, att en redovisning av avvikande meningar kan ge värde- full information m.m., har lagstiftaren ansett bör skjutas i förgrun- den. Det underströks dock att rätten att anteckna avvikande mening borde utnyttjas med urskillning och återhållsamhet, och att den i princip inte borde användas i andra fall än när det låg i rättssäkerhetens intresse eller fanns särskilda skäl.35 När det gäller ovan nämnda undantag i 31 § FL angavs i för- arbetena till nuvarande förvaltningslag att intresset av självstyrelse talade mot att statsmakterna detaljreglerade förfaran- 1985/86:80 s. 34 ff. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag det hos kommunala myndigheter. Ett undantag för oreglerad kom- munalförvaltning borde därför behållas i förvaltningslagen. Lag- stiftaren ansåg emellertid att undantaget bara borde omfatta regler där hänsynen till den kommunala självstyrelsen vägde över intresset av en generell reglering i syfte att tillgodose berättigade krav på rättssäkerhet och service för medborgarna.36 Utredningen har övervägt att ändra ordningen på så vis att en anställd hos kommun eller landsting ska kunna få en avvikande mening antecknad även i sådana ärenden hos myndigheter i kom- muner och landsting där besluten kan överklagas genom laglighets- prövning. Också ett sådant ärende, som i och för sig oftast är av mer politisk natur, kan innehålla rättsliga eller sakliga aspekter som det kan finnas anledning för de anställda att beröra i en avvikande mening. De argument som framfördes i förarbetena till förvalt- ningslagen gör sig gällande även när det gäller kommunala beslut som överklagas genom laglighetsprövning. Även i dessa ärenden fattas beslut som ska vara lagliga och det finns därför anledning att understryka t.ex. kraven på noggrannhet, omsorg och sakkompetens. I avsnitt 8.4.1 har utredningen dock resonerat om direktörens ansvar för ärendenas beredning och förtydligat att det ska finnas ett underlag till beslut. Även om förslaget i det avsnittet uttryckligen endast gäller ärenden som ska beslutas av styrelsen anser utred- ningen att en sådan ordning är lämplig även i övriga nämnder. Finns ett sådant underlag till beslut tillgängligt för allmänheten minskar dessutom behovet av att utöka de anställdas möjligheter att få en avvikande mening antecknad. De som är särskilt intresserade av ett visst ärende kan i underlaget ta del av de anställdas bedöm- ningar och argument. Utredningen anser därför inte att möjlig- heterna för anställda hos kommun och landsting att kunna få en avvikande mening antecknad behöver utökas. 1985/86:80 s. 14. Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag 8.10Ett särskilt kapitel om anställda Utredningens förslag: Ett särskilt kapitel ska införas i kommunal- lagen med samtliga bestämmelser som rör de anställda i kom- muner och landsting. Utredningen har ovan resonerat om de värden som bör finnas i en verksamhet. Den första av dessa principer är principen om den representativa demokratin, den andra är professionalitet, den tredje är rättssäkerheten, och den fjärde är effektiviteten. Detta innebär bl.a. att de anställda ska stå för de professionella yrkes- kunskaperna och att saklighet och opartiskhet ska genomsyra deras arbete. Även om de förtroendevalda även ska ha det yttersta ansvaret för den kommunala förvaltningen framstår det som naturligt att, i en kommunallag som bygger på dessa värden, på ett tydligare sätt synliggöra de anställda och deras roll i kommuner och landsting. Enligt utredningens mening bör detta synliggörande ske genom att införa ett nytt kapitel med bestämmelser som rör de anställda. Ett särskilt kapitel i kommunallagen som rör de anställda och deras roll i kommuner och landsting skulle också återspegla den verklighet som finns i kommuner och landsting. Den enskilde skulle dessutom som anställd i kommun eller landsting få en större legi- timitet i systemet. Men även ur ett medborgarperspektiv finns det anledning att lyfta fram vad den anställde har för uppgifter. Med- lemmarna bör lätt kunna läsa sig till vad de anställda har för roll. Utredningen föreslår att det ska införas nya bestämmelser som rör direktörens roll och uppgifter. Dessutom finns det redan bestäm- melser som rör de anställda, t.ex. bestämmelser om valbarhets- hinder, om närvaro för personalföreträdare, om partssammansatta organ, jäv, delegation samt skyldighet för anställda att lämna upp- lysningar. Dessa bestämmelser finns utspridda i olika kapitel. En- ligt utredningens mening bör i princip alla bestämmelser som rör de anställda finnas i det särskilda kapitlet om anställda. Utredningen föreslår därför att ett särskilt kapitel ska införas i kommunallagen med de bestämmelser som rör de anställda i kom- muner och landsting. 9Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser I tilläggsdirektiven till utredningen konstateras att de kommunala företagen är verksamma inom en rad områden där demokratisk förankring och erfarenheter från förtroendeuppdrag är mycket värde- fulla. Det nuvarande systemet förefaller väl ägnat för att förse de kommunala företagen med sådan kompetens och möjliggör nöd- vändig insyn för den politiska oppositionen. Denna kompetens kan dock enligt direktiven behöva kompletteras med erfarenheter mot- svarande de kompetenser som krävs för nominering till de statliga bolagen. Det finns därför behov av att undersöka och analysera utnämningen av styrelseledamöter, främst i de kommunala aktie- bolagen, och bl.a. överväga om kommunerna ska ges möjlighet att förändra nomineringsprocessen till de kommunala företagen för att möjliggöra en bredare rekrytering. Utredningen ska mot denna bakgrund undersöka och analysera utnämningen av styrelseledamöter i kommunala företag och vid be- hov lämna förslag som möjliggör en breddad rekrytering av styrelse- ledamöter. Mot bakgrund av att de kommunala företagen står för en viktig del av den kommunala verksamheten ska utredningen särskilt beakta hur den politiska oppositionens behov av insyn kan säkerställas. I sitt arbete ska utredningen särskilt beakta vikten av en jämn representation av kvinnor och män. Med begreppet kom- munala företag avses i den fortsatta framställningen sådana hel- och delägda kommunala bolag samt sådana stiftelser eller föreningar som regleras i 3 kap. 16 a–18 b §§ KL. Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser 9.2Mycket verksamhet bedrivs i aktiebolag fanns 1 853 kommun- och landstingsägda företag, dvs. företag som till eller mer ägdes av kommuner eller lands- ting. Antalet har nästan tredubblats . Största ökningen skedde och . förekommer i olika juridiska former. Den i särklass vanligaste företagsformen är dock aktiebolag, av antalet företag drevs som aktiebolag och av omsättningen fanns inom dessa företag. Den verksamhet som kommunerna bedriver i bolagsform avser i huvudsak områdena trans- porter, fastigheter, energi, vatten och avlopp samt avfallshantering.