sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Detta är djupt oroväckande och skapar osäkerhet om den svenska exportkontrollens effektivitet. En brist i den gällande ex- portkontrollen är att det i stort saknas en efterkontroll, dvs. en kon- troll av att den krigsmateriel och den teknik/det tekniska kunnande som förts ut ur verkligen hamnar hos rätt slutanvändare. Efterkontrollen av krigsmateriel som förts ut ur måste skärpas. Av särskild vikt är efterkontroll av små och lätta vapen p.g.a. att denna vapenkategori lättare kan avledas än större vapen- system såsom t.ex. stridsflyg och fartyg. Att bygga upp en funge- rande efterkontroll kommer att kräva att ytterligare resurser tillförs ISP. För att kunna utföra efterkontrollen effektivt torde även krävas att ISP inleder samarbete med berörda försvarsmyndigheter. Därigenom tillförs ISP kompetens för att kunna genomföra efter- kontrollinspektioner. Av stor vikt är att mottagarstaterna i förväg informeras om att efterkontroller utförda av svenska myndigheter kan ske. Detta sker lämpligen, som förutsättning för att tillstånd beviljas, i slutanvändarintygen där mottagarlandet accepterar och åtar sig att vid uppmaning från svenska myndigheter tillåta efter- kontrollinspektioner. I de fall misstanke uppstår om att en avled- ning av viss krigsmateriel skett så bör alltid en efterkontrollinspek- tion initieras. Detta gäller även situationer när misstanke föreligger om att en mottagande stat inte har fullgjort sina skyldigheter av- seende att inte delge tekniskt ”know how” till tredje part. Hur en efterkontrollorganisation kan organiseras samt vilka kostnader en sådan kan förväntas ha beror i första hand på hur ofta efterkontroller bör ske. Ytterligare en faktor är om en åtskillnad ska göras mellan olika typer av krigsmateriel. Kommitténs uppfatt- ning är att fokus på efterkontrollen böra ligga dels på krigsmateriel där risken för avledning är stor, dels där det finns intresse från att säkerställa att den teknik och/eller tekniska kunnande som fört ut inte sprids. Rutiner för hur efterkontrollen ska organi- seras och utformas bör göras av ISP efter samverkan med berörda myndigheter och med försvarsindustrin. 18Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll Avsikten med de föreslagna skärpningarna av regelverket är att försvåra krigsmaterielexport till icke-demokratiska stater. Detta får konsekvenser för den svenska krigsmaterielexporten. Att förutsäga hur ett skärpt regelverk för krigsmaterielexport gentemot icke-demokratiska stater kommer att påverka den faktiska exporten är svårt att bedöma med hänsyn till de osäkra faktorer som föreligger. Det är inte möjligt att på ett menings- fullt sätt göra en kvantitativ analys av denna förväntade minsk- ning. Med hänsyn härtill gör kommittén en generell redovisning av hur minskad krigsmaterielexport kan påverka krigsmateriel- industrin samt hur detta i sin tur kan komma att påverka För- svarsmaktens materielförsörjning, möjligheter att ingå internationella materielsamarbeten, möjligheter till att delta i internationella insatser för fred och säkerhet, samt de ekonomiska konsekvenserna för försvarsindustrin liksom för ekonomin i stort. En direkt följd av minskad export är att företagens intäkter minskar. Generellt kan sägas att detta får till följd att företagens konkurrenskraft försämras och därmed dess möjligheter att bi- behålla såväl sin kapacitet som kompetens att verka på teknolo- gins framkant. Ett mer restriktivt exportkontrollregelverk kom- mer att försämra de svenska företagens konkurrensförutsätt- ningar jämfört med företag från andra stater. Försvarsmakten har ett stort antal materielsystem i drift som har tillverkats av svensk försvarsindustri vilket medför att det finns ett beroendeförhållande till den inhemska försvarsindu- strin för att vidmakthålla dessa materielsystem. Genom att dessa system exporteras skapas möjligheter till kostnadsdelning med Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll köparlandet/länderna för såväl drift som uppgraderingar och utveckling av systemen. Generellt kan sägas att en minskad ex- port torde medföra att kostnaderna för Försvarsmaktens mate- rielförsörjning kan förvänts öka. Genom att kunna bibehålla en viss kompetens, försvars- industriell förmåga och kapacitet skapas också handlingsutrym- me för att ha tillgång till viss teknologi och indust- riell kapacitet om det utifrån ett försvarsnytta skulle uppstå be- hov av en viss teknologisk kompetens. Det kan konstateras att bibehållandet av en viss kompetens har kunnat ske på grund av enskilda exportaffärer. Den gränsförskjutning av teknisk kompetens som skett från försvarsmyndigheterna till försvarsindustrin har indirekt med- fört ett ökat behov av försvarsindustrin för vidmakthållande av inte minst teknisk kompetens. De statliga neddragningarna av FoU budgeten i kombination med att försvarindustrin ökat sina satsningar i FoU har också medfört ett ökat beroende av för- svarindustrin för bibehållande av kompetens. Att ha ett exportkontrollregelverk som är mer restriktivt än de stater som man vill ha samarbeten med torde generellt med- föra att man blir en mindre intressant samarbetspartner. Detta gäller inte minst för att en potentiell samarbetspartner inte vill riskera de begränsningar som har på tredjelandsexport. Skillnaden i restriktivitet mellan olika staters regelsystem före- ligger dock som svensk industri har ett om- fattande internationellt samarbete. Att ingen annan stat har ett demokratikriterium i sitt exportkontrollregelverk kommer att vara en faktor som vägs in av samarbetspartnern om ett sam- arbete ska inledas och torde i detta sammanhang vara en för- svårande faktor för att sådant samarbeta ska komma till stånd. har dock ett av världens restriktivaste regelsystem för krigsmaterielexport som exporten är omfattande. Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll Kommittén har i uppdrag att utreda hur stor påverkan ett införande av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratier kan väntas ha på den svenska exporten av krigsmateriel och tekniskt bistånd i jämförselse med nuvarande exportkontrollordning samt vilka eko- nomiska konsekvenser förslaget har, dels för industrin, dels för ekonomin i stort. Vidare har kommittén att utreda, analysera och ta ställning till i vilken mån den föreslagna skärpningen kan förväntas påverka möjligheter till samarbete med andra länder avse- ende materielförsörjning, men även i övrigt påverka svensk materiel- försörjning. Vidare ska analyseras huruvida den föreslagna skärp- ningen kan påverka möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet. Medan de administrativa kostnaderna för företagen behandlas i den sedvanliga konsekvensbedömningen som betänkandet ska ut- föra så kommer i detta kapitel redogöras för bedömningen av de konsekvenser som de samlade föreslagna skärpningarna av export- kontrollen kommer att medföra. Som framgår ovan ska konse- kvensanalysen innehålla en bedömning om vilka effekter en skärpt exportkontroll av krigsmateriel kan få för ekonomin i stort. Här bör uppmärksammas att, som tidigare framhållits i betänkandet, ut- formningen av exportkontrollregelverket inte ska ta hänsyn till eventuella närings-, regional-, sysselsättningspolitiska effekter på ekonomin i stort som en skärpning kan medföra. Med hänsyn till detta samt att den sedvanliga konsekvensbeskrivningen ska inne- hålla en bedömning av de samhällsekonomiska effekterna av för- slaget så kommer dessa i stället att redovisas i kapitlet 21. De positiva effekterna för de utrikespolitiska målen, inte minst vad gäller främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter, har behandlats tidigare i betänkandet. I detta kapitel behandlas endast den påverkan som kommitténs förslag om att skärpa exportkon- trollen kan få på säkerhets- och försvarspolitiken i enlighet med kommitténs uppdrag enligt direktivet. Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll Inledningsvis kan konstateras att den potentiella markanden för krigsmaterielexport är svår att förutsäga. Ännu svårare blir det att uppskatta hur ett skärpt regelverk för krigsmaterielexport gent- emot icke-demokratiska stater kommer att påverka den faktiska exporten med hänsyn till att bedömningen kräver att ytterligare faktorer beaktas. Hur förslaget kommer att påverka krigsmateriel- exporten är i hög grad beroende av omvärldsutvecklingen. Det gäller inte minst hur demokratiutvecklingen i världen kommer att ske. Vidare påverkar förändringar i det säkerhetspolitiska land- skapet staters försvarsinvesteringar. Av stor betydelse för hur för- slaget kan komma att påverka krigsmaterielexporten är hur för- svarsutgifterna i såväl som i övriga demokratiska stater kommer att utvecklas. Om försvarsutgifterna går upp i dessa stater finns större förutsättningar för den svenska försvarsindustrin att få avsättning för sina produkter i stater som inte omfattas av den föreslagna skärpningen. Mot bakgrund av de osäkerhetsfaktorer som föreligger är det varken möjligt att fastslå den långsiktiga eller faktiska påverkan, såväl ur ett kvalitativt som kvantitativt perspek- tiv, som förslaget kommer att få på krigsmaterielexporten. Avsikten med de föreslagna skärpningarna av regelverket är bl.a. att försvåra krigsmaterielexport till icke-demokratiska stater och därmed förväntas den potentiella marknaden för krigsmateriel som tillverkas i att minska. Följaktligen kommer förslaget att påverka krigsmaterielexporten negativt. Enligt kommitténs upp- fattning är det dock inte möjligt att på ett meningsfullt sätt göra en kvantitativ analys av denna minskning. Kommittén redovisar i stället mer generellt hur minskad krigsmaterielexport, oaktat om minskning sker till icke-demokratiska stater eller till demokratiska stater, kan påverka de frågor som kommittén enligt direktiv har att utreda och analyser. Redan det strikta exportkontrollregelverk som har medför att exporten till icke-demokratiska stater, om än att den försäljningsmässigt har varit be- tydande p.g.a. export av ett fåtal större avancerade och komplexa materielsystem, är begränsad till en viss kategori krigsmateriel. har krigsmaterielexporten till icke-demokratiska stater dominerats av övrig krigsmateriel liksom marin materiel. Följaktligen är det främst företag som tillverkar krigsmateriel inom Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll dessa kategorier och områden som kommer att påverkas direkt av förslaget. Medan den föreslagna skärpningen av regelverket kan antas få stora effekter för viss krigsmateriel och vissa företag, kan andra produkter och företag antas komma att påverkas marginellt eller inte alls jämfört med gällande exportkontrollregelverk. För att kunna genomföra den konsekvensanalys som kommit- tén givits i uppdrag i direktivet att utföra har underlag inhämtats från berörda försvarsmyndigheter. FMV, FXM och Försvarsmak- ten har varit kommittén behjälplig genom att ha besvarat av kom- mittén ställda frågeställningar vars syfte varit att få information om krigsmaterielexportens försvarsnytta utifrån främst Försvarsmak- tens materielförsörjning samt möjlighet att ingå internationella samarbeten.1 Vidare har FMV inkommit med underlag huruvida ex- porten har bidragit till att vidmakthålla vissa materielsystem och kompetenser. Härutöver har de nämnda myndigheterna föredragit sin syn vid två kommittésammanträden. Därtill har kommittén be- ställt en rapport från Sipri2 respektive IHS3 vars syfte var att för- söka få underlag till en kvantitativ analys av den föreslagna skärp- ningen. Det inkomna underlaget har inte haft som utgångspunkt kom- mitténs förslag till skärpning av exportkontrollen till icke-demo- kratiska stater utan är mer generellt till sin karaktär. Kommittén använder sig därför av dessa underlag i sin allmänna redovisning av hur krigsmaterielexport påverkar försvarsindustrin förutsättningar för att bibehålla kapacitet och komptens men inte för att fastställa den faktiska påverkan på krigsmaterielexporten som följer av för- slaget. Mot bakgrund av att det enligt kommittén inte är möjligt att i siffror redovisa den påverkan av krigsmaterielexporten som för- 1Redovisning av FMV:s syn på konsekvenser av en skärpt exportkontroll för svensk för- svarslogistik, , dnr 13FMV2046-3.1 och FMV:s svar på KEX uppdrag komplette- rande hemställan om FMV:s bedömning, , dnr 15FMV1576-1:1; Försvarsmaktens syn på vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga, , dnr 02300:56292 och Svar på kompletterande frågeställning till Försvarsmakten, , FM2013-4450:3; Svar på hemställan om redovisning av FXM:s syn på vilka kon- sekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller för övriga fördelar för svensk säkerhets- och försvars- politik, , dnr FXM2013/34/116:3. 2Current trends in the international arms trade and implications for , , . 3Swedish Arms Export Control Regulations Impact Assessment Study, IHS, . Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll slaget leder till görs nedan en allmän beskrivning om den generella påverkan som en minskad krigsmaterielexport kan innebära och som i sin förlängning kan komma att påverka Försvarsmaktens materielförsörjning och därmed framtida försvarsförmåga. 18.3Den föreslagna skärpningens påverkan på den svenska krigsmaterielexporten Som tidigare påtalats i betänkandet utgör den svenska försvarsindu- strin en viktig säkerhets- och försvarspolitisk tillgång. Beaktat För- svarsmaktens nuvarande och förmodade framtida organisation och ekonomiska ram kommer inte ensamt att kunna bära upp den inhemska industrin. Krigsmaterielexport är en förutsättning för att kunna säkerställa försvarsindustrins kompetens och kapaci- tet samt för att vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och in- dustriella kompetenser. Att införa så stora restriktioner för krigs- materielexporten som i sin förlängning skulle medföra att försvars- industrins kompetens och kapacitet kraftigt minskar eller avvecklas kan endast ske efter en omprövning av det säkerhets- och försvarspolitiska värdet att ha tillgång till en inhemsk försvarsindu- stri. Att föreslå så stora förändringar ligger inte inom kommitténs direktiv och är heller inte avsikten med kommitténs förslag. 18.3.2Ekonomiska konsekvenser för försvarsindustrin Generellt kan anföras att en direkt följd av minskad export är att företagens intäkter minskar. Detta får i sin tur till följd att före- tagens konkurrenskraft försämras och därmed deras möjligheter att bibehålla såväl sin kapacitet som kompetens att verka på teknolo- gins framkant. Ett mer restriktivt exportkontrollregelverk kommer att påverka de svenska företagen att konkurrera på lika villkor jäm- fört med företag verksamma i stater som har en mindre restriktiv exportkontrollagstiftning. Genom att begränsa de svenska företa- gens marknader skapas dels en direkt konkurrensbegränsning gent- emot aktörer från andra stater, dels riskerar företagens utvecklings- Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll takt att försvagas då företagen är beroende av att få avsätt- ning för sina produkter för att få resurser till FoU. För att kunna analysera de konsekvenser en skärpning av ex- portkontrollen av krigsmateriel får är det önskvärt att kunna avgöra hur stor del av företagens försäljning som kommer att påverkas. Detta låter sig emellertid inte göras på ett enkelt sätt med hänsyn till de osäkerhetsfaktorer som föreligger och som framhållits ovan. En sådan osäkerhetsfaktor utgörs av om försvarsinvesteringar som traditionella samarbetsländer kommer att öka med anled- ning av den förändrade omvärldsutvecklingen eller om trenden fortsatt kommer att vara en reducering av försvarsinvesteringar. Det bör hållas i åtanke att den globala försvarsmarknaden ge- nomgår en förändring där försvarsutgifterna minskat i och och ökat främst i regioner som och . bedöms komma att bli en allt viktigare marknad. I dessa regioner finns det stater som är att betrakta som icke- demokratiska. Följaktligen kommer den föreslagna skärpningen att medföra att den inhemska försvarsindustrin potentiella andel av den totala marknaden kommer att minska Vidare skiljer sig exportberoendet åt mellan olika företag även om exportberoendet överlag har ökat avsevärt sedan gällande rikt- linjer antogs. Försvarsindustrin som helhet har huvuddelen av sin omsättning på den globala marknaden. För det absoluta flertalet försvarsindustriföretag, inkluderande de största företagen, är ex- port emellertid en förutsättning för att de ska kunna vidmakthålla sin konkurrenskraft och förmåga att leverera högkvalitativa mate- rielsystem till det svenska försvaret. En annan skillnad är om det svenska företaget ingår i en internationell koncern eller inte. För de företag som ingår i en internationell koncern föreligger en risk att minskade resurser för FoU tilldelas de svenska företagen eller att produktion förs över till bolag i andra länder inom koncernen p.g.a. att de svenska dotterbolagen inte har samma marknadspotential som andra företag i koncernen. För företag som är delsystemsleverantör föreligger också en risk att dess produkter väljs bort till förmån för delsystem från andra stater p.g.a. de begränsningar som kan föreligga vad gäller tredje- landsexport. För vissa av dessa företag kan detta medföra att de Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll inte väljs som underleverantörer.4 Att ha ett exportkontrollregel- verk som är mer restriktiv än de stater som man vill ha samarbeten med torde generellt medföra att man blir en mindre intressant samarbetspartner. Det finns en risk att såväl systemintegratörer som delsystemtillverkare väljer bort delsystem och komponenter tillverkade i med hänsyn till att dessa inte vill riskera de be- gränsningar som har på tredjelandsexport. 18.3.3Konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning samt internationella samarbeten Exportens betydelse för Försvarsmaktens materielförsörjning kan delas in i dels det bidrag som export medför för att tillföra resurser till försvarsindustrin så att denna kan upprätthållas (dvs. exportens bidrag till att täcka de ”fasta” kostnaderna för att upprätthålla en inhemsk försvarsindustri), dels det bidrag som medför att styck- eller underhållskostnaderna för den materiel som Försvarsmakten inhandlar från den inhemska försvarsindustrin blir lägre. Allmänt kan konstateras att det finns risk att en skärpning av exportkon- trollen som medför att de inhemska företagens konkurrenskraft minskar kommer att påverka Försvarsmaktens materielförsörjning negativt. har beroendet av den inhemska försvarsindu- strin vad gäller teknologisk kompetens ökat mot bakgrund av att den tekniska kompetensen hos försvarsmyn- digheterna minskat. Gränsytorna mellan myndigheter och indu- strin har avsevärt förändrats sedan gällande exportkontrollregelverk trädde i kraft. Denna utveckling har förstärkts av att statens sats- ningar på FoU kraftigt reducerats under . Även den omständigheten att statens nybeställningar av materiel hos industrin minskat har nödvändiggjort att industrin ökat sina FoU satsningar. Detta har ytterligare förstärkt förskjutningen av teknisk kompetens från försvarsmyndigheterna till försvarsindu- strin och har således medfört att beroendet av industrin ökat vad gäller att ha en inhemsk spetsteknologi. 4 Som exempel kan nämnas luftvärnspjäser där ett utländskt varv önskar ingå ett strategiskt samarbete med en leverantör och där synen på vidarexport till tredjeland utgör en viktig faktor vid ett sådant val av underleverantör. Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll tiken har således medfört att krigsmaterielexportens betydelse har ökat avsevärt de senaste två decennierna. Det faktum att Försvarsmakten har ett stort antal materiel- system i drift som har tillverkats av svensk försvarsindustri medför att det finns ett beroendeförhållande till den inhemska försvars- industrin för att vidmakthålla dessa materielsystem. Genom att dessa system exporteras skapas möjligheter till kostnadsdelning med köparlandet/länderna för drift av systemen. Utöver delade kostnader för den löpande driften skapas också förutsättningar för att bl.a. dela såväl utvecklingskostnader när ett system ska uppgra- deras, som delade kostnader för utbildning mm. En minskad export medför att det finns färre användare att dela kostnaderna med. Generellt sett bidrar exporten dels till att öka försvarsindustrins beläggningar i form av underhåll, dels beställningar rörande utveck- ling och produktion. Genom att exporten bidrar till, och i vissa fall är en förutsättning för, att försvarsviktiga industriförmågor vid- makthålls och utvecklas medför exporten att dessa kostnader inte behöver bäras av försvarsbudgeten. Såväl FMV som FXM har fram- hållit att bibehållandet av en viss kompetens har kunnat ske på grund av en enskild exportaffär.5 Att kunna bibehålla en försvars- industriell förmåga och kapacitet skapar handlingsutrymme i fram- tiden och möjliggör en tillgänglighet av teknologi och industriell kapacitet om sådant behov skulle uppstå.6 Att återta en kompetens eller utveckla en hög teknologisk nivå är resurskrävande och kan ta att uppnå. En viss export kan bidra till att ett visst materielsystem vidare- utvecklas. Detta gäller inte minst de komplexa eller avancerade materielsystemen då dessa sällan finns på ”hyllan”. Dessa system måste som regel anpassas utifrån kundens önskemål och krav. En sådan utveckling kommer Försvarsmakten indirekt till godo genom att utvecklingskostnaderna för ett system bekostas av den köpande 5Här kan t.ex. nämnas ubåtförmågan och sensor- och ledningssystem, se FMV:s redovisning till kommittén FMV:s svar på KEX uppdrag kompletterande hemställan om FMV:s bedöm- ning, , dnr 15FMV1576-1:1. 6Försvarsmakten framhåller i sitt svar till kommittén (s. 3) att om den inhemska försvars- industrin minskar i omfattning eller drabbas av nedläggning så ”kan det innebära ökade an- skaffningskostnader och försämrade förutsättningar för att få tillgång till spetsteknologi inom försvarsområdet, samt risk för försämrad försörjningstrygghet och informationssäker- het i ett församrat säkerhetspolitiskt läge. Dessutom skulle möjligheterna att vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem vid svensk industri försämras.” Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll De kravställningar och förändringar som en köpare vill göra i ett system medför att industrin får kunskap om de förmågor som efterfrågas och därmed kan vidareutveckla produkten som bli mer konkurrenskraftig. Genom utebliven export så sker inte denna typ av vidareutveckling av ett system med mindre än att resurser till- delas från den svenska försvarsbudgeten. Eftersom det finns en direkt koppling mellan företagens försälj- ning och FoU budgetar så kommer en minskad försäljning påverka företagens möjlighet att bedriva FoU. Till skillnad från en del andra stater där staten antingen är delägare i försvarsindustrin eller på annat sätt kan påverka strategiska beslut, så är den svenska statens möjligheter mer begränsade i detta avseende. Vid införandet av skärpningar i exportkontrollregelverket som avsevärt skiljer sig från andra stater kan företag i stället komma att välja att lägga re- surser på FoU och annan produktutveckling i stater med regelverk som är mindre restriktiva och därmed erhåller en större marknad mot vilken företaget kan få avsättning för sina produkter. Mot bak- grund av de minskade statliga anslagen för FoU har företagens satsningar på FoU och produktutveckling ökat i vikt. Om dessa resurser skulle minska så skulle detta få konsekvenser på såväl materielförsörjningen i stort som möjligheterna för att delta i internationella materielsamarbeten. En övergripande risk som detta medför är att det tekniska kunnandet inte kan vidmakt- hållas vilket kan komma att medföra att Försvarsmakten inte erhåller de militära system som ligger på den teknologiska framkanten och därmed inte har förmåga att möta en kvalificerad motståndare.