sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — När det gäller eventuella alternativ till att tillsynsmyndigheten utför övervakningen kan det inledningsvis konstateras att regeringen i tilläggsdirektiven varit tydlig med att JK:s och JO:s uppdrag faller utanför det som kommittén har att överväga.34 Ett alternativ som kommittén har övervägt är att helt överlåta övervakningen åt en icke-statlig människorättsorganisation. Främsta skälet för det alternativet är att en sådan organisation kan uppfattas som än mer fristående än tillsynsmyndigheten. Kommittén har ovan anfört skäl för varför det är lämpligt att ge just tillsynsmyndigheten i uppgift att övervaka utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång. Med beaktande av dessa gör kommittén bedömningen att det är bättre att tillsynsmyndigheten får en sådan uppgift än att över- vakningen helt överlåts åt en icke-statlig människorättsorganisation. En förutsättning för att övervakningen helt skulle kunna överlåtas till en icke-statlig människorättsorganisation är vidare att det finns någon lämplig som är villig att ta sig an en sådan uppgift. Vid kommitténs kontakter med svenska icke-statliga människorätts- organisationer har ingen av dem ansett det lämpligt att de ensamma innehar rollen som oberoende observatör.35 Organisationen har dock föreslagit att vissa organisationer ett antal gånger bereds tillfälle att delta som observatörer, även om observatörer som regel kommer från en fristående tillsynsmyndighet. Vidare lyfter organisationen som en möjlighet att det inrättas en fond där de civilsamhällesorganisationer som önskar delta i observatörs- verksamheten kan söka finansiering.36 Att tillsynsmyndigheten får i uppgift att övervaka utrikes- transporter som kan innefatta tvång utesluter inte att det träffas överenskommelser om övervakning med icke-statliga människo- Tilläggsdirektiv till (Ju 2010:09). 35Svenska Röda korset, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), Svenska sektionen av , Civil Rights Defenders samt Rådgivningsbyrån för asylsökande och rådgivning. har enligt uppgift från tidigare fått besked från UNHCR om att organisationen inte vill ta på sig rollen som övervakare. 36Polisorganisationskommittén, skrivelse från Civil Rights Defenders , dnr Ju 2010:09/2015/11. Initiering, planering, metoder och handläggning Insyn av sådana organisationer kan också spela en viktig roll inför att själva transporten påbörjas genom exempelvis besöksverksamhet vid förvar och häkten eller annan form av stöd och rådgivning till personer som ska återsändas. Därtill bör tillsyns- myndigheten från dem kunna få kunskap om t.ex. mänskliga rättig- heter och situationen för dem som ska återsändas. Kommittén har dock inte inom ramen för detta uppdrag haft möjlighet att närmare utreda hur icke-statliga människorättsorganisationer eventuellt bör involveras i övervakningen parallellt med tillsynsmyndigheten. Det är således enligt kommittén lämpligt att tillsynsmyndig- heten får i uppgift att övervaka utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång. Pool av oberoende observatörer kan det bli aktuellt med en pool av oberoende observatörer. En sådan pool håller på att skapas inom ett EU- finansierat projekt (FreM project) som drivs av (). Som det ser ut nu kommer poolen endast få användas av de stater som har deltagit i projektet, vilket inte har gjort. Det finns planer på en uppföljning av projektet, men beslut därom har per inte fattats. Planerna syftar till att skapa en observatörspool som samtliga medlemsstater kan använda för både gemensamma och nationella påtvingade åter- vändanden (European Pool of Forced Return Monitoring). Om en sådan pool blir verklighet är det troligt att de flesta deltagande staterna kommer att använda den för att komplettera sitt nationella övervakningssystem.37 Även med en sådan pool är det alltså viktigt att ta tillvara ovan nämnda fördelar med att låta tillsynsmyndig- heten vara delaktig i övervakningen. Om en pool tillgänglig för blir verklighet ska den således komplettera tillsynsmyndigheten och inte ersätta den. 37 , skrivelse från ICMPD och , dnr Ju 2010:09/2015/8. Europeiska kommissionen, meddelande , COM(2014) 199 final. Meddelande från kommissionen till rådet och om EU:s återvändandepolitik, s. 6. Ongoing Projects – Forced Return Monitoring (FReM). (Hämtad ). Initiering, planering, metoder och handläggning Prioritering av vilka transporter som ska övervakas Enligt kommittén krävs det inte att varje transport som omfattas av direktivet ska övervakas för att ett effektivt övervakningssystem enligt artikel 8.6 i återvändandedirektivet ska föreligga. Under förutsättning att transporter återkommande övervakas bör det vara tillräckligt med en övervakning baserad på stickprov, där urvalet har sin grund i en analys av vilka transporter som är mest riskfyllda. Ett krav på övervakning med viss frekvens vore inte ändamåls- enligt. De objektsansvariga kan då på förhand räkna ut vilka transporter som kommer att övervakas. Det vore inte heller ända- målsenligt med ett krav på övervakning av ett visst antal transporter eftersom det inte går att på förhand veta hur många transporter som sker . skiftande externa omständigheter, som t.ex. antal asylsökande och förändringar av migrationsrätten, har stor påverkan på antalet transporter. bör alltså göra den riskanalys som krävs för att identifiera vilka transporter som bör prioriteras. bör det bli de transporter som omfattas av kravet på ett effektivt övervak- ningssystem i återvändandedirektivet. Långa transporter till tredje land kan nämligen innefatta särskilt långvariga betvinganden av den enskilde, fler förflyttningar mellan transportmedel och utsträckt psykisk press på både den som transporteras och på eskorterande personal. Vidare bör verkställighetsresor med chartrade flygplan normalt vara mer riskfyllda än sådana som sker med reguljärflyg. Vid prioriteringen av vilka transporter som ska övervakas bör det också beaktas att den Europeiska kommissionen uttryckt att en oberoende övervakare bör vara närvarande vid varje gemensam insats för återsändande, eftersom dessa enligt kommissionen är så uppmärk- sammade och känsliga.38 Som ovan nämnts bistår Frontex medlems- staterna med organisering av gemensamma insatser för återsändande av tredjelandsmedborgare som olagligen uppehåller sig i unionen (avsnitt 3.6.2). Vid dessa insatser kan oklara ansvarsförhållanden samt mellan staterna varierande bemötande och betvingande av de transporterade medföra särskilda risker. I de fall deltar i en 38 Europeiska kommissionen, meddelande , COM(2014) 199 final. Meddelande från kommissionen till rådet och om EU:s återvändandepolitik, s. 6. Initiering, planering, metoder och handläggning gemensam transport bör alltså tillsynsmyndigheten övervaka den transporten, om inte tillräcklig övervakning ordnats på annat sätt. Tillräcklig övervakning kan vara för handen om det finns en överenskommelse om att annan observatör – exempelvis från en annan medlemsstat, från den ovan nämnda eventuella poolen av oberoende observatörer, eller från en icke-statlig människorätts- organisation – ska övervaka . Jämfört med att en tjänsteman från tillsynsmyndigheten övervakar en gemensam transport kan det vara bättre om en observatör med ett mer internationellt perspektiv och träning även vad gäller andra staters rätt att använda tvång övervakar samtliga eller flera av de stater som deltar i den gemen- samma transporten. En möjlighet skulle kunna vara att en tjänsteman från tillsynsmyndigheten övervakar den svenska delen av transporten fram till det gemensamma flyget och att en annan för flera medlems- stater gemensam observatör därefter tar över. Kommittén åter- kommer till under vilka förutsättningar en stats observatör får bistå även andra stater med övervakning (avsnitt 14.3). Kommittén gör således bedömningen att tillsynsmyndigheten regelbundet ska övervaka utrikestransporter som kan komma att inne- fatta tvång. Det överlämnas dock åt myndigheten att utifrån en risk- analys fortlöpande pröva med vilken frekvens övervakning ska ske och vilka typer av utrikestransporter som bör prioriteras. Om regeringen skulle finna att tillsynsmyndigheten inte i tillräckligt hög grad prioriterar övervakning av en viss typ av transporter har den möjlighet att ge myndigheten ett särskilt regeringsuppdrag inom det området. Vad övervakningen ska innefatta Övervakningen bör omfatta verkställigheten i dess helhet, från för- beredelserna av avresan till mottagandet vid slutdestinationen eller till platsen för avresa vid misslyckade återvändanden.39 Enligt 39 Se följande. “Return Directive” (2008/115/EC). This document synthesises the questions raised by Member States at previous meetings of Return Directive (8 , , , 11 February, 21 , , 18 , 24 and ) and the preliminary answers/conclusions arrived at, s. 31 f. Art. 9.1b och rådets förordning (EU) nr 1168/2011 av , en revidering av Rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser. Initiering, planering, metoder och handläggning för förhindrande av tortyr är den initiala delen av transporten, det första mötet mellan den som ska transporteras och eskorterande personal, särskilt riskfylld och av särskild betydelse för det fortsatta genomförandet.40 Att den initiala delen är särskilt riskfylld har också framhållits av flera av de icke-statliga människo- rättsorganisationer som kommittén har samrått med. Vid tillsyn över utrikestransporter kan exempelvis följande för- fattningar aktualiseras. 24 kap. 2 § om laga befogenhet. 10 § polislagen (1984:387) innebärande att det våld som får användas av en polisman ska vara proportionerligt och försvarligt. 5 kap. 5 § luftfartslagen (2010:500) om en befälhavares rätt att vidta de åtgärder som krävs för att avvärja faran om någon genom sitt uppträdande ombord utgör en omedelbar fara för flygsäkerheten eller luftfartsskyddet. Bestämmelser om medborgarnas grundläggande fri- och rättig- heter i 2 kap. regeringsformen och i , som gäller som lag här i landet.41 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2014:8 FAP 638-1) om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning42 samt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2012:6 FARK Transport) om transportverksamheten. 14.3 i Frontex Code of conduct for joint return operations coordinated by Frontex. för grundläggande rättigheter, årsrapport . Fundamental rights: challenges and achievements in 2013, s. 45. 40Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr, rapport , dnr CPT/Inf (2015) 14. Report to the Government of the on the visit to the carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 16 to 18 October 2013, p. Se även Europeiska kommissionen – Generaldirektoratet för Rättvisa, frihet och säkerhet, rapport av Matrix . Comparative Study on Best Practices in the Field of Forced Return Monitoring (JLS/2009/RFXX/CA/1001) Final Report, s. 8. 41Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 42Det bör observeras att det enligt 1 kap. 5 §, också i fall av enskilda återsändanden, ska tas hänsyn till de gemensamma riktlinjer för säkerhetsbestämmelser i samband med gemensamma åter- sändanden med flyg, som fogats till rådets beslut (2004/ 573/EG) av om organisation av gemensamma flygningar för återsändande från två eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare vilka omfattas av enskilda beslut om återsändande. Initiering, planering, metoder och handläggning Det bör dock nämnas att JO och den så kallade Transport- utredningen har påpekat att det föreligger viss osäkerhet vad gäller Kriminalvårdens rätt att använda tvång, inte minst i form av fängsel, när den utför transporter åt polisen.43 Det ankommer inte på kommittén att inom ramen för detta utredningsarbete ta ställning i den frågan. För det fall tillsynsmyndigheten gör bedöm- ningen att det föreligger brister i gällande rätt kan den påtala det för regeringen (se nedan avsnitt 13.7). De myndigheter som genomför en verkställighetsresa ska upprätta en verkställighetsrapport.44 Även tjänsteman från tillsynsmyndigheten som övervakar transporten bör föra protokoll. Incidenter, användning av handfängsel eller andra medel för att betvinga de som transporteras, närvaro av vårdpersonal och klagomål från de som transporterats är exempel på faktorer som fortlöpande bör antecknas för en senare mer djupgående analys. Kommittén har ovan funnit att det av regleringen ska framgå att inspektioner och övervakning av utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång ska vara en del av tillsynsmyndighetens verksamhet. I detta avsnitt behandlas om det även ska framgå att tillsynsmyndig- heten ska utreda klagomål och, i så fall, i vilken omfattning. I betänkandet Tillsyn över polisen gjorde kommittén bedöm- ningen att enskilda skulle kunna lämna upplysningar till myndigheten, men att tillsynsmyndigheten inte skulle vara skyldig att agera i ett enskilt ärende. Kommittén fann också att det var angeläget att tillsynsmyndigheten för uppslag till granskning etablerade en god kontakt med vad som då kallades ”allmänhetens kontaktpunkt för högre kvalitet i polisverksamheten vid ”.45 Funktionen benämns numera kontaktcenter (funktionen beskrivs i avsnitt 5.3.4). 43JO, beslut , dnr 1872-1998. Transporter av frihetsberövade, se särskilt s. 230 f., 331–333 och 353–368. För uttalanden om gällande rätt vid tvångsvis verkställighet av beslut om avvisning och utvisning se även följande. 2011/12:60. Genomförande av åter- vändandedirektivet, s. 40. Förvar, s. 275 f. JO, beslut , dnr 2169-2004. 4411 kap. 2 § föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning RPSFS 2014:8 FAP 638-1 och 38 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamheten KVFS 2012:6 FARK Transport. Tillsyn över polisen, s. 167 f. Initiering, planering, metoder och handläggning Kommittén gör fortfarande den bedömningen. Bakgrunden till och innebörden därav bör dock förtydligas. Det bör inledningsvis klar- göras att oavsett om informationen från en enskild benämns upplys- ning, klagomål eller anmälan föreligger inte någon automatisk skyldighet för en tillsynsmyndighet att i samtliga fall göra en fullständig utredning av de förhållanden som påtalats. JK skrev i remissyttrandet över betänkandet Tillsyn över polisen att det inte vore ägnat att stärka medborgarnas förtroende för varken tillsynsmyndighetens eller polisens verksamhet, om det saknades möjlighet för en enskild att anmäla ett upplevt myndighetsövergrepp till tillsynsmyndigheten. Det skulle också vara principiellt felaktigt om en ordinarie tillsynsmyndighet för polisen inte skulle ta emot klagomål från enskilda utan i stället hänvisa dem till JO eller JK. Utifrån utgör därtill enskildas klagomål en god källa till uppslag för en tillsynsmyndighets egeninitierade tillsyn. Det är dock enligt JK rimligt att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att avgöra vilka anmälningar som motiverar vidare åtgärd. På så sätt kan tillsynen t.ex. inriktas mot de klagomål som tyder på mer systematiska fel i verksamheten.46 Även enligt JO utgör klagomål från allmänheten en viktig kunskapskälla för det mer systematiska tillsynsarbetet.47 skriver i sitt remissyttrande att det är positivt att tillsynsmyndigheten får möjlighet att på eget initiativ bedriva en kontinuerlig tillsyn, men att tillsynen fortfarande kommer få som störst betydelse när den föregås av klagomål från allmänheten.48 Tillsyn är ett sätt för enskilda att hävda sina rättigheter och intressen samt få rättelse.49 som en tillsynsmyndighet ska ha en planerad tillsyn är det en viktig uppgift för den att agera utifrån extern information, t.ex. en anmälan från en enskild.50 En förut- sättning för det är förstås att tillsynsmyndigheten tar emot klagomål från enskilda. I betänkandet Kriminalvården – ledning och styrning fann utredningen att med hänsyn till vikten av en rättssäker 46JK, remissvar, dnr 4498-13-80. Betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). 47JO, remissyttrande , dnr R 62-2013. Remiss av betänkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). 48Sveriges advokatsamfund, remissyttrande , dnr R-2013/0986. 49Statskontoret, rapport, 2011. Fristående utvärderingsmyndigheter – En förvaltningspolitisk trend, s. 15. Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 140. 50Statskontoret, rapport . Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 67 f. Initiering, planering, metoder och handläggning kriminalvård bör en ny tillsynsmyndighet också handlägga klagomåls- ärenden.51 Problemet med en omfattande klagomålshantering är dock främst att den riskerar att tränga undan den planerade tillsynen.52 Både JO och JK tar emot klagomål från allmänheten. Myndig- heterna avgör vilka av dem som ska utredas. Skäl till varför ett klagomål inte utreds kan vara att det är lämpligare att annan myndighet gör det, en utredning pågår redan vid annan myndighet, anmälan gäller ett beslut som kan överklagas till domstol eller klagomålet rör förhållanden långt bakåt i tiden. Både JO och JK kan välja att inte utreda ett klagomål, trots att gällande regler inte tycks ha följts.53 Även ordinarie tillsynsmyndigheter tar emot klagomål från enskilda. Ett exempel är Datainspektionen. Inspektionen har ingen skyldighet att utreda alla klagomål, utan väljer vilka klagomålsärenden som blir tillsynsärenden.54 Ett annat exempel är Inspektionen för vård och omsorg, som har en relativt långtgående skyldighet att utreda de anmälningar som kommer in.55 Denna långtgående skyldighet är dock ifrågasatt. I ett delbetänkande från konstateras att dagens klagomålssystem tar en betydande del av inspektionens resurser i anspråk och att det minskar myndighetens möjlighet att bedriva en effektiv och riskbaserad tillsyn. Enligt utredningen bör inspektionens utredningsskyldighet begränsas till sådana situationer där det finns särskilda behov av att få en oberoende och formell prövning av en händelse.56 Statskontoret har i en utvärdering av Kriminalvården – ledning och styrning, s. 100. 52Se Statskontoret, rapport . Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 68 f. och 75. Information om tillsynsverksamheten. (Hämtad ). Se även JO. Alla anmälningar utreds inte. Senast uppdaterad . inte/ (Hämtad ). Så behandlar vi klagomål och tips. oss/arbetssatt/klagomal/ (Hämtad ). 55Inspektionen för vård och omsorg får avstå från att utreda klagomålet om det är uppenbart obefogat eller om det saknar direkt betydelse för patientsäkerheten och det dessutom saknas skäl att överväga åtalsanmälan. Därtill gäller att inspektionen inte ska utreda händelser som ligger , om det inte finns särskilda skäl. Se 7 kap. 10-12 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659). Sedd, hörd och respekterad – Ett ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården, s. 12 f, 49 och 76 ff. Initiering, planering, metoder och handläggning inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg dragit motsvarande slutsats. Kommitténs bedömning är att tillsynsmyndigheten ska ta emot och utreda klagomål från enskilda. Det är för det första omöjligt att förhindra att klagomål ges in. Om en enskild ger in ett klagomål till tillsynsmyndigheten måste det tas emot och blir där en inkommen handling som ska hanteras.58 För det andra skulle det vara förtroende- skadligt om tillsynsmyndigheten inte skulle agera efter att en enskild informerat den om ett allvarligt missförhållande. Slutligen utgör klagomål från enskilda ett viktigt underlag för att identifiera var det finns brister i den verksamhet som omfattas av tillsynen.59 Att tillsynsmyndigheten ska ta emot och utreda klagomål från enskilda är dock inte samma sak som att alla förhållanden som påtalas måste utredas. ska själv avgöra vilka klagomål som den ska ta upp till utredning. Den som ger in ett klagomål till tillsyns- myndigheten får inte ställning som part. Ingivaren kan således inte överklaga ett beslut av tillsynsmyndigheten att inte inleda en utred- ning.60 För att ovanstående ska gälla krävs ingen särskild reglering. Att tillsynsmyndigheten ska utreda klagomål och själv avgöra vilka klagomål som den ska utreda bör dock ändå framgå av myndighetens instruktion. Syftet med regleringen är att detta tydligt ska framgå för tillsynsobjekten, andra tillsynsmyndigheter, allmänheten etc. Eftersom tillsynsmyndigheten ska bedriva en systematisk och riskbaserad tillsyn bör klagomål från enskilda inte bara användas för att få information om enstaka händelser som kan vara aktuella 57Statskontoret, rapport 2015:8. Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg – Slut- rapport, s. 7, 9, 25 och 100 ff. 58Statskontoret har i en rapport om Inspektionen för vård och omsorgs klagomålshantering funnit att den så kallade officialprincipen innebär en skyldighet för inspektionen att ta emot och pröva anmälningar om klagomål. Det var därför inte nödvändigt med en särskild bestämmelse som anger att inspektionen ska ta emot och pröva klagomål. Se Statskontoret, rapport 2013:24. Patientklagomål och patientsäkerhet – Delrapport med förslag till förändringar av hanteringen av enskildas klagomål mot hälso-och sjukvården, s. 50. För mer om officialprincipen se följande. , (red.). Offentligrättsliga principer; andra upplagen. : , 2012. Artikel av , , Officialprincipen, s. 197 ff. 59Följande kan nämnas som exempel på hur klagomål från enskilda kan föranleda en utredning av ett eventuellt systemfel. JK hade inom ramen för den frivilliga skaderegleringen noterat att Kriminalvården i ett flertal beslut kritiserats för handläggningen av ärenden om placering av intagna i avskildhet. JK beslutade därför att inleda ett särskilt tillsynsärende i syfte att granska om det förelåg systemfel i Kriminalvårdens rutiner för handläggning av ärenden av aktuellt slag. JK, beslut , dnr 6825-12-22. 60Jfr RÅ 1996 not. 190 och RÅ 2010 ref. 29. Initiering, planering, metoder och handläggning Klagomålen bör även ingå i det samlade underlag som ligger till grund för myndighetens planering av tillsynen.61 För att klagomålen ska utgöra ett bra underlag i det avseendet kan det vara lämpligt att myndigheten skapar kategoriseringar, som möjliggör statistik över vad och vilka verksamhetsställen klagomålen avser. På så vis kan klagomålen användas för att upptäcka eventuella strukturella brister som bör utredas närmare. ska även utföra andra undersökningar än inspektioner, övervakning av utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång och utredning av klagomål. Med andra undersökningar avses exempelvis frågeformulär, granskning av handlingar, register- studier, statistikstudier, intervjuer, dialoger och andra former av möten. Även om det är tal om annan typ av undersökning än en föranmäld inspektion bör det i många fall vara lämpligt att i ett inledande skede ta kontakt med ledningen för den verksamhet som ska granskas för att informera om bland annat projektets inriktning och tidplan samt be om kontaktperson. Kommitténs förslag: ska vid handlägg- ningen av klagomål särskilt beakta frihetsberövade barns behov. Kommitténs bedömning: Det bör finnas en tydlig process för hur klagomål från enskilda ska tas emot och bearbetas. Utöver att frihetsberövade barns behov särskilt ska beaktas bör dock inte handläggningen av klagomål regleras, utan tillsynsmyndig- heten bör själv utforma den processen. Gällande rätt är enligt kommittén tillräcklig för att intagna och befattningshavare vid tillsynsobjekten ska kunna lämna klagomål eller andra upplysningar till tillsynsmyndigheten. 61 Jfr Statskontoret, rapport 2013:24. Patientklagomål och patientsäkerhet – Delrapport med förslag till förändringar av hanteringen av enskildas klagomål mot hälso-och sjukvården, s. 50. Initiering, planering, metoder och handläggning 12.4.1Process för hur klagomål tas emot och bearbetas