sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider . Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort. Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande invest- eringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphand- ling i konkurrens. Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställnings- tagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt. Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter. Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i , , och . En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskaps- perspektiv. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Ett av mina mer övergripande uppdrag är att analysera järnvägens framtida utveckling. Som en del i detta ska jag, enligt regeringens direktiv, ”redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter som del av transportsystemet och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor” (Dir. 2014:52, s. 2). Behoven kan komma att förändras som en följd av olika omvärldsfaktorer. I direktiven sägs också att ”Det är viktigt att systemet utformas så att det ytterst är transportkundernas efterfrågan som driver utvecklingen, som hänsyn tas även till samhällets övergripande behov” och att ”Beslut --- bör fattas utifrån övergripande mål avseende järnvägens roll, som det lämnas utrymme för marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen”. Jag har också i uppdrag att följa hur olika delmarknader för tågtransporter utvecklas och vid behov lämna förslag till åtgärder som kan leda till förbättrade förutsättningar. Ett antal frågor kopplade till kapacitetstilldelning och kapacitetsförbättringar, både vad gäller infrastruktur och fordon, pekas ut i direktiven. En del av dessa berörs relativt ingående i detta kapitel, andra mer översiktligt. Ofta är de kopplade till andra frågeställningar. Den första delen av detta kapitel ägnas åt att diskutera utvecklingen i den svenska järnvägssektorn , olika prognoser och scenarier om den framtida utvecklingen och hur förändrade förutsättningar och omvärldsfaktorer kan påverka järnvägens roll. Mot bakgrund av detta går jag sedan in på ett antal identifierade vägvalsfrågor, och mina bedömningar av hur dessa bör hanteras. 3.1.1Övergripande om framtida utveckling, prognoser och scenarier En diskussion om järnvägens framtida utveckling måste till viss del starta i det järnvägssystem som finns och en tillbakablickande reflektion över hur utvecklingen har sett ut . är det viktigt att komma ihåg att utvecklingen framåt är allt annat än för- utbestämd. Med de tidshorisonter och höga kostnader som normalt är förknippade med främst nyinvesteringar, men även ett SOU 2015:110 framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor långsiktigt arbete med reinvesteringar och underhållsåtgärder, kommer framtidens järnvägssystem att vara beroende av de beslut om åtgärder och budgeterade medel som tas . En viktig del i sådana beslut bör vara att fundera över hur järnvägen kan och bör användas. Infrastrukturen sätter i mångt och mycket ramarna för vad som kan göras, som det är ramar som det kan ta att förändra. Mycket stora projekt, som höghastighetsbanor, kan få strukturerande och betydande effekter på exempelvis lokalisering av företag och bostäder och därmed även på transporter av både resenärer och gods. Enstaka åtgärder för att t.ex. lösa upp flask- halsar kan ibland få stor effekt på hur infrastrukturen används. Det finns dock flera andra sätt att påverka den framtida utvecklingen och aktörernas beteende än att bara se till infrastrukturen. Förändrad organisation och regelverk, beroende på omfattning, kan också få betydande effekter. Skapandet av nya incitamentsstruk- turer och särskilda styrmedel i form av skatter och avgifter kan också påverka utvecklingen, särskilt om de bidrar till att tippa över vågskålen i en annan riktning och t.ex. leder till en förändrad för- delning mellan trafikslagen. Tillämpningen av den s.k. fyrstegs- principen i arbete är ett sätt att ta hänsyn till olika åtgärders genomslag i olika tidsperspektiv, som relaterade kostnader beaktas. Prognoser om den framtida utvecklingen bygger dels på upp- gifter om hur utvecklingen sett ut tidigare, vad som varit drivande för denna, tagna eller förväntade beslut om åtgärder som påverkar utvecklingen framåt, samt antaganden om olika trender och om- världsfaktorer. För flera påverkande faktorer (såväl dem som regering, riksdag och olika myndigheter själva styr över som andra som hör till omvärldsutvecklingen) kan man ibland identifiera några olika tänkbara alternativ. Det ger en möjlighet att, med hjälp av anpassade modeller, undersöka utvecklingen i termer av olika scenarier. Den här typen av analyser kan bidra till att t.ex. identifi- era nyckelbeslut, tröskeleffekter och mer generellt känsligheten hos en viss prognos. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor 3.1.2Bristande statistik och uppgifter Ett problem i sammanhanget är de brister som framkommit under utredningens arbete vad gäller tillgången på tillförlitlig statistik och andra uppgifter om dagens järnvägssystem, som bl.a. behövs för att göra prognoser. Jag har under hela utredningsarbetet stött på denna problematik, på samtliga områden, vilket ofta inneburit att det krävts särskilda ansträngningar för att få fram underlag. har uppgifter funnits men senare visat sig vara otillförlitliga. Eftersom kunskapsbaserat underlag till stor del saknas har järnvägen, i förhållande till andra trafikslag, sämre förutsättningar. En insamling av mer detaljerat statistikunderlag från järnvägens operatörer är nödvändig för att förbättra situationen. I första hand avser detta passagerarflöden och flöden av gods med varugrupps- indelning, med ökad geografisk uppdelning. Bristen på geografiskt disaggregerade data på järnväg begränsar möjligheten att redovisa relevanta underlag för transportpolitiska analyser och åtgärdsval. Obalansen mot andra trafikslag, där motsvarande uppgifter finns, gör att järnvägen får sämre möjligheter att utvecklas till ett effektivt trafikslag. Som exempel kan nämnas att i sitt underlag till ny inriktningsplanering saknar uppgifter om gods- flöden annat än på en mycket aggregerad nivå. Problemen med bristande statistik och andra uppgifter åter- speglas i flera av de följande kapitlen. Det har varit en del av utred- ningens uppdrag att kartlägga tillgången på insamlade uppgifter och föreslå förbättringar. Bristerna har dock visat sig så allvarliga att det inte ens har gått att få en övergripande bild från alla involverade aktörer om vilka uppgifter som samlas in, av vem och på vilka grunder. Därmed har denna del av uppdraget varit omöjlig att genomföra. För att kunna göra prognoser om järnvägens framtida utveckl- ing men också få fram annat underlag av betydelse för vilka anslags- medel som bör budgeteras, liksom för andra beslut av betydelse för sektorn, krävs en kraftig förbättring i insamlingen av statistik och andra uppgifter från järnvägens aktörer. Detta inkluderar klar- göranden om vilka uppgifter som behövs och varför, med en bättre synkronisering mellan olika myndigheter för att undvika dubbel- arbete, både vad gäller insamling och lämning av uppgifter. Jag föreslår därför att regeringen tar initiativ till detta. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor krav på uppgifter från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna återkommer jag till det i kapitel 5. 3.2Utvecklingen i i korthet Jag har i mina tidigare delbetänkanden redogjort relativt noggrant för hur regelverket för järnvägssektorn utvecklats i , med tillhörande organisationsförändringar. Jag har i dessa sammanhang också pekat på hur infrastrukturen, trafiken och andra delar av marknaden utvecklats. I detta avsnitt ger jag därför endast ett kort sammandrag och en aktuell bild över läget. 3.2.2En översikt över reformerna och marknaden Uppdelningen av SJ i ett trafikföretag och en infrastruktur- förvaltande myndighet – – som en följd av det trafikpolitiska beslutet , liksom decentraliseringen av ansvaret för de s.k. länsbanorna till trafikhuvudmännen, var genomgripande reformer som kommit att forma den fortsatta utvecklingen i järnvägssektorn. Reformerna har drivits av både nationella behov och de krav som EU-medlemskapet medfört, särskilt . Gradvis har olika delar av marknaden öppnats upp för nya aktörer och inte sällan har det varit nödvändigt att omfördela kontroll och ansvar för viktiga funktioner och resurser i syfte att skapa bättre förutsättningar för konkurrens. Konkurrens om spåren, i form av deltagande i upphandlingar, inleddes –90 och var länge det enda sättet för nya aktörer att komma in på marknaden för persontrafik med tåg. Denna del av marknaden omfattade till en början sådan lokal, regional och interregional persontrafik som SJ inte längre kunde bedriva med lönsamhet och därför inte hade incitament att utveckla och i vissa fall ville avveckla helt. Därefter har den successivt utvecklats och vuxit till att på flera håll omfatta större nät eller trafiksystem av t.ex. pendeltågslinjer som i vissa fall också går mycket långa sträckor. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Nya aktörer i godstrafiken började dyka upp i början av 1990- talet, företrädesvis sommatarbolag till SJ. Enmilstolpe var beslut att ge gruvbolaget egen trafikeringsrätt 1993. 1996 avreglerades godstransportmarknaden och blev därmed helt öppen för nya operatörer, både från och från andra länder. SJ delades upp och bolagiserades , vilket bl.a. ledde till bildandet av , och . De första stegen mot en marknadsöppning i persontrafiken i form av konkurrens på spåren togs 2006 och avsåg nattågstrafik och chartertrafik. Därefter följde veckoslutstrafiken och den inter- nationella persontrafiken 2009, liksom beslut om att avveckla SJ:s kvarvarande ensamrätt . 2009 bildades Transportstyrelsen som en trafikslags- övergripande myndighet för reglering, tillstånd och tillsyn samt registerhållning. bildades genom en bolagisering av och senare samma vår bildades genom en sammanslagning av och delar av andra myndigheter. Det öppna marknadstillträdet för persontrafiken har varit på plats på allvar . Därmed föreligger ett regelverk för marknadstillträdet på järnväg som kombinerar en direkt konkurrens på spåren med en relativt omfattande samhälls- organiserad och upphandlad regionaltågstrafik (konkurrens om spåren). Majoriteten av den samhällsorganiserade trafiken organ- iseras av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (som etablerades 2012), medan en mindre del omfattas av statens upp- handling genom (tidigare Rikstrafiken). När konkurrens på spåren tillkom som en ny möjlighet till inträde var företag som (ägt av Transdev) tidigt ute med att etablera en egen trafik på sträckan –, först som veckoslutstrafik och sedan daglig trafik. Företaget kör också nattågstrafik till . Vidare har Tågåkeriet i Bergslagen etablerat en ny trafik mellan och och kör också –. kör NSB:s tåg –på den svenska sidan och veckoslutstrafik –– samt –. Skandinaviska Jernbanor kör en nischprodukt –. Det mest om- fattande nyinträdet i direkt konkurrens med står MTR framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor för, med sin snabbtågstrafik med nya fordon –Göteborg.1 Effekterna av de nya trafikuppläggen har varit relativt begränsade. Ett större utbud och i vissa fall jämförelsevis lägre priser på de erbjudna produkterna har kunnat konstateras, men har inte förändrat sitt utbud eller sina priser i någon större ut- sträckning. Inträdet av kan förväntas få större påverkan. Tidiga resultat tyder på lägre biljettpriser i såväl MTR:s som SJ AB:s trafik samt att den nya operatören har lyckats bättre än med att upprätthålla punktligheten. På godstransportmarknaden finns ett flertal mindre och medelstora tågoperatörer, även om har en fortsatt stark ställning. Avregleringen bedöms ha lett till såväl effektivare transportlösningar som lägre priser för transportköparna. Som jag har pekat på i mina tidigare betänkanden har trans- portarbetet på järnväg ökat kraftigt i sedan slutet av 1980- talet. Räknat har persontransportarbetet ökat fram och godstransportarbetet (med toppar 2007 och 2010 på nivå).2 En närmare studie av persontransportarbetet visar dock på mycket stora skillnader mellan utvecklingen för den regionala trafiken jämfört med fjärrtrafiken (som också inkluderar en del internationell trafik). Som framgår av figur 3.1 har persontransportarbetet i den regionala trafiken ökat stadigt och totalt med sedan de dåvarande trafikhuvudmännen övertog ansvaret för trafiken på länsbanorna 1990. har transportarbetet för fjärrtrafiken ökat med , trots introduktionen av nya snabbtåg . har fjärrtrafiken dessutom mer eller mindre stagnerat, medan transportarbetet med den regionala trafiken fortsatt att öka. 1Mer detaljer om dessa nyinträden återfinns i Tabell 3.8 i underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (se Bilaga 14). 2Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor index (1990=100) 3.2.4Några särskilt utpekade frågor I mitt uppdrag har ingått att följa utvecklingen på de olika delmarknaderna. I underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (Bilaga 14) återfinns mer utförliga beskrivningar av hur hela trans- portsektorn utvecklats, liksom järnvägstrafikens olika segment. I rapporten av Vierth och Landergren (Bilaga 15) görs en närmare genomgång av utvecklingen för godstransportmarknaden på järnväg. Jag har också haft i uppdrag att bedöma exempelvis potentialen för utvecklade godstransporter på järnväg och faktorer som stöttar en positiv utveckling, liksom effekter av avgiftshöjningar och kostnadsökningar. Möjligheterna att gå på djupet i dessa delar av SOU 2015:110 framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor uppdraget har varit begränsade, men frågorna berörs bl.a. i underlagsrapporterna av Nelldal och Wajsman (se vidare avsnitt 3.4.2) samt Vierth och Landergren. En nyckelfråga som lyfts är kapaciteten och kapacitetstilldelningen på järnväg. Det är egentl- igen en mer övergripande fråga för järnvägssektorn i stort och som jag hanterar i avsnitt 3.6.1. När det gäller just godstrafiken är en ofta utpekad åtgärd att möjliggöra körning av längre och/eller tyngre tåg på det svenska järnvägsnätet. har också redovisat ett särskilt uppdrag om detta.3 Jag kan i detta sammanhang konstatera att det är viktigt att identifiera vem som egentligen äger vilken fråga (särskilt när den kopplas till behov av förändringar i s.k. bromstal för fordon). När det gäller längre tåg tror jag också att det är nödvändigt att en gång för alla slå fast vilken standard det är som ska gälla. Så länge det fortsätter att florera flera olika alternativ för utökade tåglängder kommer sannolikt inte särskilt mycket att hända. Slutligen är det också relevant att beakta i vilken utsträckning tågoperatörer kör tåg med dagens högsta tillåtna längd, eftersom det kan ge en indikation om hur den faktiska efterfrågan ser ut. Vad gäller förutsättningarna för t.ex. kommersiellt organiserad persontrafik i förhållande till samhällsorganiserad upphandlad tra- fik återkommer jag till detta i avsnitt 3.6.2 nedan samt i kapitel 5. Utredningen har också omfattat att studera fordons- försörjningen på marknaden och kartlägga potentialen för en effektivare fordonsanvändning. Ett försök har gjorts att göra en kartläggning av de fordon som används för olika ändamål i , genom att kombinera uppgifter från Transportstyrelsens fordons- register med andra källor. Materialet redovisas i en underlags- rapport av (Bilaga 13), men användbarheten och möjligheten att dra slutsatser påverkas av de inbyggda begränsningar som föreligger i Transportstyrelsens register. Exempelvis ingår inte fordon med utländska ägare, vilka är relativt vanligt förekommande, åtminstone vad gäller vagnar för godstrafik. En övergripande slutsats är att det inte tycks föreligga brist på dragfordon eller vagnar att använda i godstrafik, medan bilden vad 3 , Regeringsuppdrag: Möjligheter att köra längre och/eller tyngre godståg, Rapport 2015:117. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor gäller fordon för persontrafik är mer komplicerad. I båda fallen påverkas dock fordonsförsörjningen av ERTMS-införandet (vilket jag konstaterade redan i mitt första delbetänkande). Frågan om uthyrning av kommunalt ägda fordon till kommersiella företag har inte kunnat hanteras med de förutsättningar som utredningen haft. Jag kan också fortsatt konstatera att många företag i järnvägs- sektorn har en låg lönsamhet. En närmare studie av alla tågoperatörers företagsekonomiska situation visar att branschens lönsamhet försämrats jämfört med bussbranschen och gods- transporter på väg.4 För gruppen järnvägsgodsoperatörer som helhet är läget särskilt bekymmersamt, även om det finns enskilda undantag. Företag som i genomsnitt klarar sig bättre i branschen är leverantörer av t.ex. fordon och tjänster till tågoperatörerna. 3.3Aktuellt läge i några andra länder samt EU har fram tills nu i första hand öppnat upp sin godstrans- portmarknad för konkurrens. Till detta kommer en enstaka upp- handling av persontrafik på järnväg. Staten äger två järnvägsföretag, NSB samt Flytoget till , och kontrollerar liksom i dendominerande infrastrukturförvaltaren – . Enligt ett reformförslag som den norska regeringen lämnade till kommer det att ske stora förändringar i järn- vägens organisation.5 All persontrafik ska konkurrensupphandlas paketvis . Vidare ska bolagiseras till ett infrastrukturföretag, som får ta över ansvaret för en del tillgångar som finns hos NSB. Både det nya infrastrukturföretaget och NSB ska förbli i statlig ägo. En ny strategisk enhet, det s.k. Jernbanedirektoratet, ska inrättas (under Samferdselsdepartementet), med ansvar för bl.a. upphandling av järnvägstrafik. Tanken är att den nya strukturen ska finnas på plats till , med en glidande övergång av ansvar från Samferdselsdeparte- mentet till Jernbanedirektoratet. En fortfarande öppen fråga är om 4Fineman och (2015). 5Samferdselsdepartementet, Meld. St. 27 (2014-2015). framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor man också ska genomföra en decentralisering av ansvaret för lokal- tågen till regionala myndigheter. Ett parallellt arbete sker också med att ta fram en plattform för fördelning av biljettintäkter mellan aktörerna. I är Banedanmark huvudsaklig infrastrukturförvaltare, fullt separerad från trafikeringen. Konkurrens tillämpas egentligen bara i godstrafiken och handlar då i första hand om internationell trafik som passerar genom . Statligt ägda DSB dominerar persontrafiken på järnväg och har en form av samhällsuppdrag för detta i enlighet med ett avtal med staten. Ett tilläggsavtal under- tecknades och ger DSB en monopolliknande ställning . Avtalet är dock inte okontrovers- iellt (t.ex. i förhållande till EU:s konkurrens- och statsstödsregler) och eventuella ändringar skulle kunna leda till en marknadsöppning . Omfattande planer finns vad gäller infrastrukturinvesteringar , inkluderande nya banor, elektrifiering av befintliga banor och en uppgradering av signalsystemet till ERTMS Baseline 3.5.0. Elektrifieringen beräknas vara genomförd . drivs av Banedanmark. Det är försenat och beräknas nu vara fullt genomfört 2021. En omläggning är på gång också av trafiken som kommer att innebära en implementering av ett system med taktfast trafik mellan ett antal knutpunkter, liknande systemet i . Ökade hastigheter planeras också för tågen i , men då upp till /h, dvs. inte vad som normalt brukar kallas hög- hastighetståg. I upphandlas all persontrafik, fördelat på ett 20-tal s.k. franchisekontrakt som i huvudsak avgränsas i form av geografiska områden. Upphandlingen omfattar såväl företags- ekonomiskt olönsam som lönsam trafik vilket innebär att buden ibland innebär en betalning för rätten att få trafikera. Kontrakten är i regel långa – upp till . Medan kontrakten för den regionala trafiken i regel är beroende av tillskott från staten för att täcka kostnaderna, går fjärrtrafiken med vinst och dessa kontrakt framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor levererar därför ett överskott till staten. har summan av alla kontrakt resulterat i en nettobetalning till staten. 2014/15 uppgick den till 802 miljoner pund.6 Systemet gör det möjligt att ställa höga krav på alla tåg- operatörer, exempelvis vad gäller nödvändig samordning i form av biljettsamverkan. De kostnader som är förknippade med dessa krav får operatörerna ersättning för genom att alla förutsätts inkludera dem i sina anbud vid upphandlingarna av kontrakten. En stor del av kraven knyts till den licens som varje järnvägsföretag måste ha. Viss prisreglering förekommer. Ovanpå detta tillämpas också möjligheten till öppet inträde (open access), med tydliga villkor för gränssnitt med upphandlad trafik vid inträde (en form av behovsprövning parad med möjlighet till kompenserande ersättning). har den faktiska open access-trafiken varit begränsad till ett par sträckor. Resandet i det brittiska järnvägssystemet har utvecklats kraftigt sedan privatiseringen och franchising-systemet introducerades – mer än i något annat större järnvägsnät i . Enligt statistik från Office of Rail and Road är ökningen, mätt i personkilometer, perioden –2014. Även godstransportarbetet har ökat, med (Figur 3.2). Mer nedbrutna uppgifter för persontransporterna visar att tillväxten i resandet med fjärrtrafiken varit jämförbar med den regionala trafiken (respektive 2002/03–2014/15). Detta illustreras i Figur 3.3. 6 Office of Rail and Road, 2014-15 Annual Statistical Release. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Not: För godstransporter har uppgifterna räknats om från brutna verksamhetsår. Källa: Office of Rail and Road. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Franchise-operatörer, regional trafik Franchise-operatörer, långväga trafik Franchise-operatörer, och Sydost Källa: Office of Rail and Road. Den brittiska modellen är föremål för intern diskussion och till viss del revision, men med olika riktningar . Å ena sidan förekommer provverksamhet med inslag av återintegrering mellan infrastrukturförvaltare ochoperatör somenföljd av den s.k. McNulty- rapporten,7 men å andra sidan finns också förslag från Competition and Markets Authority om att utveckla open access-trafiken.8 Trots ett starkt statligt beroende bedrevs infrastruktur- förvaltaren länge som vore det ett privat företag, men utan utdelning. slogs det dock fast att den skuld på nära som byggts upp i företaget är garanterad av staten, vilket gjorde det nödvändigt att tydliggöra skulden i den 7Department for Transport (2011), Realising the Potential of . 8Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in . framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Bakgrunden till detta var också nya rikt- linjer från EU:s . Därmed omklassificerades till att bli en del av den offentliga sektorn, vilket innebar att företaget inte längre kunde ta extra lån på den privata marknaden. När det snart därefter visat sig att infrastrukturförvaltaren tappat kontrollen över budgeten bara in i den nuvarande femåriga uppgraderingsplanen tillsattes flera utredningar, bl.a. i syfte att ta fram en plan för att vända utvecklingen.