sou · H3B335 · 2015-03-31 00:00:00 — Betänkande av Utredningen i glesbygd SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. bemyndigade regeringen statsrådet att ge en särskild utredare i uppdrag att undersöka förutsättningarna för ett stöd till kommersiell service och viss offentlig service i de glesbygdsområden i landet som är särskilt sårbara och utsatta. Regeringen beslutade om direktiv för utredaren (dir. 2014:4). Med stöd av bemyndigandet förordnades att vara särskild utredare. Till att vara sakkunniga i utredningen förordnades analytikern och verksamhetsområdesansvarige . Som experter förordnades ordföranden , kanslirådet , handläggaren , verksamhetsledaren , departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet , handläggaren , länsrådet , rättssakkunnige , näringslivsutvecklaren , departementssekreteraren , professorn , enhetschefen och sektionschefen . har varit utredningens huvudsekreterare från . Hovrättsassessorn har varit sekreterare i utredningen från . Utredningen har antagit namnet Service i glesbygd (N 2014:01). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande ”Service i glesbygd” (SOU 2015:35). 1.1Förslag till förordning (201X:000) om stöd till försäljningsställen för dagligvaror i särskilt sårbara och utsatta Utredningens uppdrag och arbete .................................. Hur arbetet bedrivits ............................................................... Utmaningar och möjligheter ........................................ Utvecklingskraft i alla delar av landet..................................... Befolkningsutvecklingen skapar utmaningar ......................... 3.2.1 Ett glesbefolkat land med en hög befolknings- 3.2.2 Invandrings-, födelse och flyttningsöverskott............ 3.2.3 Glesheten påverkar förutsättningarna för service....... Möjligheter för gles- och landsbygd ....................................... Attraktiva miljöer – service en beståndsdel............................ Lanthandeln – en mötesplats och ett nav för service ...... Lanthandeln är ett nav och en mötesplats .............................. Driftiga entreprenörer och ideella insatser ............................ Butikerna i glesbygd ................................................................ Tillgången till kommersiell service i glesbygd ................ Dagligvarubutikerna minskar i antal ...................................... Relativt stabilt läge för drivmedelsstationerna ...................... 5.2.1 Lokala lösningar har växt fram .................................... Lättnader i Pumplagen ................................................. Marksanering vid drivmedelsstationer ........................ Apotek och apoteksombud..................................................... Tillgången till elektroniska kommunikationer ...................... 5.6.1 Butikernas betalterminaler fungerar ........... 5.6.2 Bredbandsutbyggnaden fortsätter i Landsbygds- Arbetet med tillgänglighet till kommersiell service ......... 6.1.1 Riktlinjer för regionala serviceprogram 2014–2018 ..................................................................... 6.1.2 Insatser i de regionala serviceprogrammen 2009–2013 ..................................................................... 6.1.3 och Tillväxtanalys uppdrag ................ Ansvaret för det regionala tillväxtarbetet .............................. 6.2.2 Aktörer med ansvar för det regionala tillväxt- Det kommunala och lokala arbetet i centrum ..................... 6.3.1 Lokala servicelösningar och Pilotkommuner för 6.3.2 Att stödja kommunernas arbete med tillgäng- lighet till service .......................................................... 6.3.3 Kommunernas roll för stöd till kommersiell 6.3.5 Lokalt och ideellt engagemang................................... Samordnade servicelösningar – exempel ................... 6.3.7 Kommunernas planering för varuförsörjning och annan kommersiell service ......................................... Ett förslag om stöd till kommunernas arbete ...................... Befintliga stöd till kommersiell service ....................... Ett statligt stöd till kommersiell service inrättades 1973 .... Förordningen om stöd till kommersiell service ................... Bidrag för projektverksamhet ............................................... Regionala kriterier varierar över landet ................................ uppföljning av beviljade stöd ....................... 7.8.1 Stödföretagens omsättning och geografiska Nya stöd till apotek och betaltjänster .................................. 7.9.1 Apotek i glesbygd och apoteksombud ...................... En grundläggande nivå av kommersiell service och En tillfredställande försörjning ............................................. 8.1.1 Vilken service är grundläggande?............................... Mål och syften............................................................. En grundläggande nivå ............................................... 8.2 Särskilt sårbara och utsatta glesbygdsområden.................... 8.2.1 Definitioner som omfattar olika områden i landet .. Mer om Tillväxtanalys modell ................................... Skärgårdsområden utan fast landsförbindelse .......... 8.3Avgränsning till särskilt sårbara och utsatta glesbygds- Krav på minsta avstånd mellan dagligvarubutiker ............... Beräkningen av stödet............................................... Statliga bolags ombudsverksamhet ............................. Ombudsverksamheten hos fyra statliga bolag..................... Möjligheter till samordning av statliga bolags 10.2.1 Samordning för att upprätthålla service.................... 10.2.2 Ett tidigare multiserviceprojekt gav goda resultat ... 10.2.3 Förutsättningarna på marknaden har förändrats...... 10.2.4 Underlag om ombud i glesbygd ................................ 10.2.5 Lägg vikt vid samhällsuppdragen .............................. bestämmelser om den kommunala kompetensen ......... 11.2.1 Stöd som inte utgör statsstöd enligt artikel 107.1 .... 11.2.2 Undantag från förbudet mot statsstöd...................... Kommunallagens bestämmelser om den kommunala 11.3.1 Generalklausulen i 2 kap. 1 § KL ............................... 11.3.2 Kommunernas kompetens i förhållande till Utredningens överväganden och förslag ...................... 12.1.2 Fyra skäl till att införa kompletterande stöd ............ 12.1.3 Vad stödet ska främja ................................................. En ny förordning om stöd till försäljningsställen för dagligvaror i särskilt sårbara och utsatta områden............... 12.2.2 Stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt 12.2.3 Stöd till servicestrategiska försäljningsställen för 12.2.5 Uppföljning och tillsyn .............................................. 12.2.6 Återbetalning och återkrav......................................... Stöd till glesbygdskommuners arbete med att främja 12.3.1 Hänsyn till kommunallagen och statsstödsregler..... Upprätthålla annan grundläggande kommersiell service ..... 12.4.1 En ökad samordning av de statliga bolagens 12.4.2 Upprätthåll verksamheten med apoteksombud........ 12.4.3 Postverksamhet i glesbygd......................................... Iakttagelser avseende nuvarande stödgivning ...................... Andra stödmöjligheter i Landsbygdsprogrammet .............. 12.6.1 Investeringsstöd till kommersiell service.................. 12.6.2 Kompetensutveckling för handlare ........................... Ett särskilt anslag................................................................... Syfte, alternativ och berörda ................................................. Effekter för företag ............................................................... Överväganden med hänsyn till den kommunala själv- Konsekvenser i övrigt av förslagen....................................... Stöd till service i glesbygd Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera förutsättningarna för att stödja tillgången till en grundläggande nivå av kommersiell service och viss offentlig service i de glesbygdsområden i landet som är särskilt sårbara och utsatta. I uppdraget ingår att ta ställning till vilka former av service som kan omfattas, klargöra hur ett stöd skulle kunna bidra till ökad samordning av olika typer av service samt föreslå kriterier för att få stöd och för hur stödet skulle kunna utformas och beräknas. I detta avseende ska utredningen klargöra vilka möjligheter till stöd som medger. Vidare ingår det i uppdraget att lämna förslag på finansiering av eventuellt stöd och lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen har lämnat en delrapport som bl.a. beskriver utmaningarna för de mest sårbara glesbygdsområdena och ger en lägesbild över pågående insatser. Allt sämre tillgänglighet till kommersiell service i glesbygd Delar av landet präglas av påtaglig gleshet och en sviktande befolkningsutveckling. har invånarantalet i glesbygdskommunerna minskat som befolkningen ökat i storstadsområdena. Även inomregionalt har befolkningen koncentrerats till större orter. Glesheten och den minskande befolkningen försämrar förutsättningarna för kommersiell service i glesbygd. I glesbygdsområden med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter har nästan var fjärde dagligvarubutik försvunnit –2014. Antalet orter med bara en butik uppgick till 135 i dessa områden. På drivmedelsmarknaden har utvecklingen stabiliserats . Många lokala lösningar har etablerats i glesbygd. Ett flertal försäljningsställen har låga försäljningsvolymer och svag lönsamhet vilket gör situationen sårbar. Apoteksombuden har en viktig roll för läkemedelsförsörjningen i glesbygd och på landsbygd. Det totala antalet i hela landet har minskat från 2009 till dagens cirka 700 ombud. PostNord har cirka 1500 postombud i hela landet. Antalet postserviceställen i glesbygd minskade från 146 till 114 perioden – 2012. I vissa områden är det långt till en uttagsautomat, ett ställe där det går att betala en räkning över disk eller ett inlämningsställe för en dagskassa. I takt med att lanthandlare upphör med verksamheten påverkas tillgången till kontantuttag i glesbygden. Det brister i tillgången till bredband och mobiltäckning i glesbygd och på landsbygd. En stor satsning på bredbandutbyggnad görs i Landsbygdsprogrammet. En grundläggande nivå av kommersiell service Tillväxtanalys har utvecklat en modell som mäter grad av närhet till tätorter och som delar in landet i fem tillgänglighetsklasser. Om- råden med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter är de mest glesbefolkade. Det är här människor har de längsta avstånden till service. I utpräglad glesbygd finns cirka 400 försäljningsställen för dagligvaror. Många försäljningsställen för dagligvaror och drivmedel brottas med låg omsättning och dålig lönsamhet. De statliga bolagens ombudstjänster är ofta förlagda till dagligvarubutiker eller drivmedelsstationer. Läggs dessa ned försvinner även ombudstjänsterna, om ingen på orten kan eller får ta över. Enligt utredningen är tillgång till dagligvaror och drivmedel, apoteks- och postservice samt betaltjänster att anse som grundläggande kommersiell service. En grundläggande nivå av kommersiell service kan anses vara uppnådd när grundläggande kommersiell service är så tillgänglig att vardagen fungerar på ett tillfredsställande sätt för människor och företagande. Utredningen har under arbetets gång fått rapporter från länen om butiker vars ägare överväger att lägga ner verksamheten. Behovet av stöd framgår också av att människor och företag i glesbygd får allt längre avstånd till närmaste serviceställe. För varje butik som läggs ner blir avstånden mellan befintliga serviceställen längre och tillgängligheten försämras därför också i ökande takt med utglesningen av butiksnätet. ICA, KF och uppger att det finns ett stort antal glesbygdsbutiker med för låg omsättning för att vara långsiktigt bärkraftiga. Samma problembild framkommer i uppföljning av beviljade stöd och i den enkät till länen som utredningen har genomfört. Staligt stöd till kommersiell service har funnits . –2013 erhöll 487 unika företag stöd i form av investeringsbidrag och/eller servicebidrag. Av de dagligvarubutiker som beviljades investeringsbidrag 2011–2013 hade en årsomsättning under 7,5 miljoner. Av de som fick servicebidrag hade en omsättning som understeg . Flertalet av de butiker som har en omsättning mellan 2–, och som ligger i områden med låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter, har en rörelsemarginal som understiger och många är tydligt olönsamma. () ger utredningen stöd för att den mycket låga lönsamheten för dessa butiker förhindrar möjligheten att expandera verksamheten och leder till svårigheter att på lång sikt överleva på marknaden, men att många av dessa butiker har en möjlighet att göra det vid ett eventuellt stöd. Framtiden för många butiker i glesbygd är ytterst osäker. Utredningens slutsats är att det brådskar med att införa ytterligare stöd för att trygga tillgängligheten till kommersiell service i glesbygd. Två typer av stöd till försäljningsställen för dagligvaror Utredningen föreslår att det i en ny förordning införs två olika typer av stöd till försäljningsställen för dagligvaror. En förutsättning för stöd är att försäljningsställena ligger i särskilt sårbara och Dessa områden är enligt utredningen områden med låg och mycket låg tillgänglighet till tätorter, direkt till sådana områden angränsande glesbygd och avlägset belägna skärgårdsområden utan fast landförbindelse. Utöver den geografiska avgränsning som nämns ovan förordar utredningen ett minsta avstånd till närmaste butik för att stöd ska kunna ges. Utredningen bedömer att är en lämplig avståndsgräns för att undvika konkurrenssnedvridning och för att identifiera vilka försäljningsställen som ligger där tillgängligheten till dagligvaror och annan kommersiell service är som sämst. Syftet med stöden är att skapa förutsättningar för att människor och företag i de aktuella områdena får tillgång till en grundläggande nivå av kommersiell service. Syftet är också att de nya stöden ska ge goda förutsättningar för bibehållande och nyetablering av samordnade servicelösningar. Stöden ska ges kontinuerligt och tidsobegränsat för att verka hållbart och långsiktigt. Den ena typen av stöd, stöd till dagligvaruservice av allmänt ekonomiskt intresse, ska kunna lämnas till försäljningsställen för dagligvaror som har ett mångsidigt utbud av dagligvaror. Villkoren för stöd är bl.a. att försäljningsstället ligger inom intervallet 2–i nettoomsättning och att det har sina lokaler öppna så att kunder kan få tillgång till dagligvaror på åretruntbasis, under i genomsnitt . Utformningen av stödet är förenlig med kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av , dvs. som ett stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.1 Den andra typen av stöd, stöd till servicestrategiska försäljningsställen för dagligvaror, ska kunna lämnas till de allra minsta försäljningsställena för dagligvaror, dvs. till försäljningsställen med mycket låg nettoomsättning som understiger . Villkoren för stöd är bl.a. att försäljningsställena är betydelsefulla för tillgängligheten även till annan grundläggande kommersiell service än försäljning av dagligvaror och att de har sina lokaler öppna 1 Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. så att kunder kan få tillgång till dagligvaror och annan grundläggande kommersiell service på åretruntbasis, under i genomsnitt . Utformningen av stödet är förenlig med kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av , dvs. som ett stöd av mindre betydelse.2 Stöd till kommuner som utvecklar lokala servicelösningar Många glesbygdskommuner är små och har begränsade resurser för att arbeta aktivt med frågor om kommersiell service. I förslaget till Landsbygdsprogram 2014–2020 har rollen att vara nationell stödmyndighet för insatser som rör tillgänglighet till lokal service. bör medverka till att regioner och länsstyrelser genomför insatser till stöd för glesbygdskommuner som vill utveckla lokala servicelösningar. Insatserna bör särskilt inriktas på kommuner som helt eller delvis ligger i områden med låg eller mycket låg tillgänglighet till tätorter. , , och Systembolaget har ombudsverksamhet i glesbygd. och PostNord svarar för tjänster som ingår i en grundläggande kommersiell service. Svenska Spels och Systembolagets ombudsverksamhet bidrar också till dagligvarubutikernas attraktivitet. Tillväxtanalys har inlett ett analysarbete i samarbete med de statliga bolagen i syfte att skapa en samlad bild av var ombuden i glesbygd är lokaliserade. De statliga bolagen bör ta ett särskilt ansvar för att det ska finnas ombudsfunktioner på de försäljningsställen som mottar de nya stöd som utredningen föreslår, samt i glesbygd i övrigt mot bakgrund av sina samhällsuppdrag. 2 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. Utredningen förordar att ägaranvisningen till angående apoteksombuden förlängs vid bolagsstämman 2015. bör fortsatt ha i uppdrag att behålla befintliga 700 apoteksombud i den utsträckning som behövs för att upprätthålla en god läkemedelsförsörjning på den ort ombudet är verksamt. Utredningen ser gärna att utvecklingsprojekt kommer till stånd i syfte att trygga tillgången till postservice och annan service i den glesaste glesbygden. Initiativ bör kunna tas av länsstyrelser och andra organ med regionalt utvecklingsansvar, utan att frångå principen om ansvariga utövares ansvar. Utöver posttjänster kan det också handla om att samordna flera typer av grundläggande samhällsservice. För att skapa tydliga förutsättningar för denna typ av regionala initiativ kan gränsen för PostNords ansvar som utsedd tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten behöva förtydligas. In January 2014, the Government decided to appoint an Inquiry Chair to analyse the conditions for supporting access to a basic level of commercial services in the sparsely populated areas of the country that are particularly vulnerable and disadvantaged. The remit includes: deciding on the forms of service that may be covered; clarifying how aid could contribute to increased coordination of various forms of service and proposing criteria for receiving aid and for designing and calculating this aid. In this respect, the Inquiry is to clarify the conditions for providing aid under EU state aid rules. Furthermore, the remit includes presenting proposals on the financing of any aid and presenting the necessary legislative proposals. The Inquiry submitted an interim report on 29 2014 that includes a description of the challenges facing the most vulnerable sparsely populated areas and provides an overview of ongoing initiatives. Parts of the country are characterised by markedly sparse populations and falling population trends. For many years, the number of inhabitants in sparsely populated municipalities has decreased while populations in metropolitan areas have increased. Many village shops and filling stations in sparsely populated areas are grappling with low turnover and poor profitability. Sparse and falling populations impair the conditions for providing commercial services in sparsely populated areas. In markedly sparsely populated areas there are currently between 300 and 400 village shops. A large proportion of these have a turnover that is too low to be sustainable in the long term. substantial indications that many are on the verge of closure. Village shops and filling stations often serve as agents for stateowned companies. If they close, these services will also disappear if no-one else in the locality is able to take over. for Growth Policy Analysis has developed a model that measures the degree of proximity to urban centres1 of various sizes. It divides the country into five accessibility , including areas with low or very low access to urban centres. The overwhelming part of northern has low or very low access to urban centres. This is also true of certain areas in central and . The model provides an idea of the base for service provision. According to the Inquiry, access to daily consumer goods and fuel, as well as chemist, postal and payment services, can be considered as basic commercial services. All people and businesses in the country should have access to a basic level of commercial services. Such a level may be considered to be reached when basic commercial services are so accessible that everyday life functions satisfactorily for people and business. Two types of aid to village shops The Inquiry proposes the introduction of two types of aid to village shops in a new ordinance. One condition for receiving aid is that the shops are located in particularly vulnerable and disadvantaged areas, which, according to the Inquiry, are described as areas with low or very low access to urban centres, sparsely populated areas directly adjacent to these areas or remote areas without a permanent link to the mainland. The aim of the aid is to create favourable conditions for people and businesses in the areas in question to access a basic level of commercial services. The aid will be provided continuously and without any time limit in order to have a sustainable and long term effect. The first type of aid, aid to daily consumer goods services of general economic interest, will be available to village shops that 1 centre = Settlement with at least 200 inhabitants and houses normally no more than 200 metres apart. offer a varied selection of daily consumer goods. The conditions for receiving aid include that the shop’s turnover lies within a certain range and that it keeps certain opening hours. The design of the aid is compatible with Commission Regulation (EU) No 360/2012 of , i.e. as de minimis aid granted to undertakings providing services of general economic interest.2 The second type of aid, aid to village shops that are strategic in terms of service, will be available to the very smallest village shops, i.e. to those with very low turnover. The conditions for receiving aid, apart from maximum turnover requirements, include that the shops are also important for access to basic commercial services other than daily consumer goods and that they keep particular opening hours. The design of the aid is compatible with Commission Regulation (EU) No 1407/2013 of , i.e. as de minimis aid.3 Support to municipalities that develop local service solutions Many sparsely populated municipalities are small and their resources are too limited to enable them to work actively on issues related to commercial services. They may need support in the form of central government grants, but also in the form of the exchange of experience and good practices. In the proposed Rural Development Programme 2014–2020, the for Economic and Regional Growth has a special role as national support authority for issues concerning access to local services during the period ending 2020. The Inquiry proposes that the for Economic and Regional Growth assists regions and country administrative boards in implementing support programmes for sparsely populated municipalities wanting to develop local service solutions. This programme should be targeted at municipalities that are or partially located in areas with low or very low access to urban centres – approximately 80 sparsely populated municipalities.