sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — För att kommunicera med kommuner, allmänheten eller närings- livet har regeringen valt att besluta om en nationell strategi för flera sakområden. Det finns en nationell innovationsstrategi, en strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken, en nationell strategi för att stärka barnens rättigheter i m.m. Regeringen ska besluta om havsplaner och en särskild utredare ska föreslå en sam- manhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet. Planeringen för transporinfrastruktur och den regionala tillväxtpolitiken har båda en nationell plan respektive strategi (jfr avsnitt 3.4 respektive 3.6). Den nationella strategin för den regionala tillväxtpolitiken ska vara vägledande för arbetet med hållbar regional tillväxt och attrak- tionskraft . Utgångspunkten för strategin är att den ska bidra till att uppnå målet med den regionala tillväxtpoli- tiken i alla delar av landet med stärkt lokal och regional kon- kurrenskraft. Strategin lyfter förutom regeringens prioriteringar fram flernivå- och sektorsamverkan, den regionala politikens Statens och kommunernas roller verktyg, roller och ansvar, tydligare fokus på resultat och uppfölj- ning, utvärdering, analys och lärande samt att stärka hållbar- hetsperspektiven. Prioriteringarna ska vara vägledande i utveckling och genomförande av regionala utvecklingsstrategier samt andra strategier och program inom det regionala tillväxtarbetet. De ska även ligga till grund för de nationella myndigheternas medverkan i arbetet. I andra nordiska länder och i de EU-länder som vi har studerat är den nationella nivån en del av planeringsprocessen för fysisk planering. Den nationella nivån anger riktlinjer, är vägledande eller sätter upp övergripande mål för fysisk planering för hela landet. Utan en nationell strategi eller viljeinriktning kommer statens intresse och mål fortsatt att definieras av de olika sektorsmyndig- heterna. kommer alltjämt att tillhandhålla kommu- nerna planeringsunderlag som presenteras sektorsvis. skulle kunna få i uppdrag att göra statliga avvägningar. På så sätt skulle staten kunna uppträda mer samlat och föra fram ett sam- ordnat budskap, även om det endast sker på regional nivå. Det finns argument för att det i redan finns en nationell nivå för fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Den skulle då bestå bland annat av de nationellt utformade målen, de allmänna intressen som är formulerade i 2 kap. PBL samt av 3 och 4 kap. MB. Även om så vore fallet, skulle det vara en planering som fortfarande saknade kopplingar mellan sektorerna. Tillämpningen skulle fortsatt ske inom olika sektorer och myndigheter utan någon samlad målsättning. De frågor många aktörer inom fysisk planering ställer sig gäller vad staten vill med alla nationella mål och riks- intressen och hur planeringen ska hänga ihop. Vi har uppfattat att de finns en efterfrågan på att staten ska uttrycka något mer än enbart restriktioner. Vi har vid ett flertal tillfällen mött krav från kommuner och aktörer på den regionala nivån på en tydlig stat när det gäller fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Kommuner och landsting respektive samverkansorgan reagerar på att staten har satt upp mål eller andra styrsignaler, som sänder olika budskap och som ibland står i konflikt med varandra. De anser också att statliga myndigheter ibland agerar utan någon direkt tydlig styrning och tillåts gå in i frågor med skilda budskap, vilket skapar en oklarhet gentemot tredje part. Det är ett samlat budskap vi vill uppnå med Statens och kommunernas roller en nationell strategi. Avsikten med en nationell strategi är att den bör kommunicera en viljeinriktning som är gemensam och sam- manhållen för staten och som omfattar hela landet. Att den nation- ella strategin omfattar hela landet förhindrar naturligtvis inte att strategin kan ge olika inriktningar och prioriteringar för olika delar av landet. I dagens system är kommuner och myndigheter fria att utifrån det stora antalet nationella mål, allmänna intressen och riks- intressen, planera för landets fysiska miljö utan någon inblandning från en samlad nationell nivå. Systemet innebär att landets fysiska miljö och struktur samt planeringen för bostadsförsörjning är sum- man av de enskilda kommuneras inriktning och vilja samt av de statliga myndigheternas restriktioner. När nya bestämmelser infördes i BFL framförde regeringen att det är viktigt att kommuner i sitt arbete med att ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen har ett nationellt och regionalt perspektiv (prop. 2012/13:178 s. 21). Det är en tung uppgift som åläggs kommunerna att i sin planering anlägga ett nationellt perspektiv utan någon direkt vägledning vad detta perspektiv skulle bestå av, förutom de drygt 100 nationella målen. Liknande krav på hänsyn till nationella mål stärker behovet av att tillföra en nationell strategi till planeringen, anser vi. Vi har tidigare anfört att sektoriseringen i samhällsplaneringen är nödvändig utifrån varje sektors höga och specifika krav på kun- skap. Det är när det saknas sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem, som bristande effektivitet i planeringen uppstår och sämre avvägningar görs. Det kommer alltid att finnas inbyggda målkonflikter mellan olika sektorer. Det skulle därför kunna ifrågasättas om staten ens kan uttrycka en gemensam vilje- inriktning, eftersom statens åtaganden inrymmer så många olika intressen och sektorer. En hållbar utveckling förutsätter en helhets- syn när det gäller ekonomiska, sociala och ekologiska förutsätt- ningar på såväl lokal och regional som nationell nivå. Om en nationell strategi för fysisk planering skulle anses vara en alltför drastisk åtgärd eller för komplicerad, skulle ett mer samman- hållet statligt agerande kunna uppnås genom att regeringen uppdrar till myndigheter om sektorsamverkan och samordning. Detta till- vägagångssätt ställer höga krav på enskilda förvaltningar och tjänstemän. Statliga myndigheters agerande är avgörande för att Statens och kommunernas roller uppnå en sammanhållen, effektiv, strategisk och tydligare stat. Fokus har därför länge legat på att öka samordningen eller sam- verkan mellan olika sektorer i samhällsplaneringen. Myndigheter bedriver redan olika former av samverkan. Exem- pel på det är samverkan mellan vårdsverket. Sådana samarbeten är i sig värdefulla, men de kan enligt vår bedömning inte likställas med eller ersätta en nationell strategi. Ett ytterligare sätt att underlätta samordningen mellan sektorerna skulle vara att minska antalet nationella mål, planer och program, något som anser borde övervägas. Verket menar att det skulle göra nuvarande mål mer mätbara och konkreta.3 En nationell strategi bör underlätta för myndigheternas agerande. Den bör kunna lägga en grund för ökad samordning och samverkan mellan myndigheterna. Utöver behovet av en sammanhållen stat finns också ett behov av ett statligt ansvarstagande för den fysiska planeringen och i det ingår även bostadsfrågan. Enligt vår bedömning bör staten inte enbart ta ett sådant ansvar genom styrning av myndigheter inom olika sektorer, utan också genom att bland annat kommunicera en viljeinriktning eller en strategi. En nationell nivå behövs i en global värld EU har inga befogenheter kring fysisk planering eller planering för bostadsförsörjning i medlemsländerna. För de planeringsslag som vi ser som centrala för båda dessa två, har dock EU en betydande roll. Den regionala tillväxtpolitikens utformning och delvis även finansiering är direkt kopplad till EU:s sammanhållningspolitik. Planeringen för transportinfrastruktur är nationell men genomförs delvis i ett europeiskt sammanhang och finansieras även delvis med stöd av medfinansiering från EU i s.k. TEN-projekt. Kollektiv- trafikens utformning styrs av en EU-förordning från 2007.4 Utöver de formella sambanden sker utvecklingen i i ett samman- hang där , EU och resten av världen ingår. 3Boverket, Regionalisering av nationella mål. planer och program, Rapport 2014:10 s. 7. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på väg och järnväg. Statens och kommunernas roller fysisk planering och planering för bostadsförsörjning utan någon nationell viljeinriktning lämnar ett tomrum i planeringen. För exempelvis , delar av och västra är samarbetet över nationsgränser en del av vardagen i planeringen. Andra internationella samarbeten sker utan att passera någon landsgräns. För samtliga samarbeten bör en nationell nivå ge en grund för ett samlat nationellt åtagande i ett inter- nationellt sammanhang. Det tomrum som bristen på en nationell viljeinriktning ger upphov till gentemot inte bara kommuner och den regionala nivån utan även i EU-samarbetet, kommer sannolikt inte att minska i betydelse. Tvärtom är det troligt att i takt med ett växande intresse inom EU för att koppla samman platsens betydelse när det gäller tillgänglighet och utformning för tillväxt med en hållbar utveck- ling, blir det svårare att delta utan en gemensam nationell nivå. konstaterade att deltagande i EU-sammanhang försvårades av bristen på en regional nivå i . Vidare framhölls som en brist att inte hade någon nationell strategi för berörda frågor (SOU 2005:77 Del 1 s. 393 f.). En planering för bostadsförsörjning och fysisk planering utan en nationell nivå innebär att enskilda statliga myndigheter var för sig får fortsätta att definiera den svenska statens uppfattning även i EU-sammanhang. Syftet med en strategi Vi anser att samhällsplaneringen i en globaliserad värld med klimat- förändringar och urbanisering tillsammans med växande funk- regioner och krav på en hållbar utveckling kräver en bättre helhetssyn i samhällsplaneringen. Att dagens samhällsplanering inte är organiserad utifrån en helhetssyn har påtalats av flera aktörer och många utredningar. Inte desto mindre försvårar den fortsatta bristen på helhetsyn – och en alltför stor tilltro till vad samverkan och samråd kan uppnå – en planering för en lång- siktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Med en nationell strategi kan regeringen skapa en grund för statens gemensamma syn på landets fysiska miljö och dess struktur Statens och kommunernas roller och för den fysiska planeringen. En nationell strategi syftar även till att tillmötesgå den efterfrågan som flera kommuner och aktörer på regional nivå har när det gäller krav på tydlighet med vad staten vill med bland annat sina nationella mål. I fysisk planering finns ett ömsesidigt beroende mellan olika planer, program och nivåer. Liknande syn på en nationell strategi bör gälla. Den bör avlasta, stödja och bidra till hela planeringssyste- mets funktionalitet och effektivitet. Vi bedömer att en nationell strategi inte medför några ändringar i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. En nationell strategi innebär en ny uppgift och ett nytt ansvar för regeringen, men fråntar eller ändrar inte kommunernas ansvar eller uppgifter för fysisk planering eller planering för bostadsförsörjning. En nationell viljeinriktning bör tjäna till att vara ett vägledande underlag för den kommunala fysiska planeringen och planeringen för bostadsförsörjning och påverkar därmed inte det kommunala självstyret. Sammantaget anser vi att de samhällsförändringar som vi har visat på, där samspelet med omvärlden och mellan sektorer blir allt viktigare och där fysisk planering får allt större betydelse för frågor som faller utanför kommunernas geografiska- och ansvarsområde, talar för en nationell strategi. En nationell strategi bör säkra att frågor som har betydelse för hela landet lyfts fram. Vi kan se tydliga principiella likheter mellan den nationella strategin för tillväxtpolitiken och den strategi vi föreslår för regional fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor. En nationell strategi bör således enligt vår uppfattning förutom nationella prioriteringar även ta upp frågor om samverkansformer, arbetsmetoder och principer för genomförande. En nationell strategi bör enligt vår uppfattning beslutas av rege- ringen. Vision för 2025 är ett försök att kommu- nicera en viljeinriktning kring fysisk planering. Enligt regeringen utgör visionen och de olika Sverigebilder som ingår i den ett viktigt inspel kring hur en gemensam framtid kan komma att utformas. Regeringen bedömer dock att publikationen inte har fått det genom- Statens och kommunernas roller slag som den hade hoppats (prop. 2013/14:1 Utgiftsområde 18, s. 41). En anledning kan vara att den är framtagen av en sektors- myndighet och att den inte är beslutad av regeringen. Strategin bör utgå från de nationella mål, planer och program som inte är lagreglerade med koppling till den fysiska samhälls- planeringen. Det betyder att 3 och 4 kap. MB inte bör omfattas. Detsamma gäller de allmänna intressen som anges i 2 kap. PBL. Beroende på hur regeringen väljer att hantera Riksintresseutred- ningens arbete, kan regeringen välja att låta den nationella strategin även omfatta riksintressen. Bedömningen att regeringen bör besluta om en nationell strategi kan innebära en uppgift för rege- ringen att delvis jämka samman olika motstridiga statliga intressen, som annars hanteras genom olika processer inom planläggningen på nivå. Ett exempel på avvägning kan vara att statliga myndigheter ska verka för byggandet av nya bostäder i vissa angivna län och att detta intresse ska vara överordnat vissa andra angivna intressen. Ett annat exempel kan vara att statliga myndig- heter ska verka för att ny bebyggelse inte lokaliseras till sådana områden som kan komma att översvämmas till följd av framtida höjningar av havsnivån. Vi vill särskilt uppmärksamma de risker som finns med att en nationell strategi inte går i takt med gällande lagstiftning. Strategin får inte leda till att staten sänder dubbla budskap, ett genom strategin och ett genom vad lagstiftningen medger. Det kan gälla t.ex. frågor om att bygga i stationsnära lägen. Strategin bör således ta hänsyn till de begränsningar som lagstiftningen sätter för den fysiska planeringen och annan samhällsplanering. En nationell strategi bör synliggöra betydelsen av att samplanera frågor som påverkar den fysiska miljön och bostadsförsörjningen. Strategin skulle t.ex. kunna innehålla mål för bostadsbyggandet inom en viss tidsrymd, något som regeringen nu väljer att presen- tera i budgetpropositionen. Ett annat exempel på vad strategin skulle kunna omfatta är att fysisk planering bör verka för och främja en social sammanhållning. Ytterligare exempel är förtätning av den bebyggda miljön. Strategin bör ha sin utgångspunkt i en bred omvärldsanalys och en kartläggning av utvecklingen inom de olika samhällsområden som kan komma att påverka den fysiska planeringen och plane- ringen för bostadsförsörjning. Strategin bör förhålla sig till den Statens och kommunernas roller nationella transportplanen och till de förhandlingsprocesser om infrastrukturplanering och bostadsbyggande som pågår. Det blir även centralt att förhålla sig en nationell strategi som formuleras inom den regionala tillväxtpolitiken. Regeringen bör undvika att bygga upp parallella strukturer eller att göra den föreslagna strategin alltför fristående från annan relevant planering. Regeringen kan därför överväga att samplanera och samordna den föreslagna strategin med den nationella planen för transportinfra- struktur och den nationella strategin för regional tillväxt och attraktionskraft. Vi bedömer att en nationell strategi kommer att påverka efter- följande planering på två sätt. Ett är genom signalvärdet av att rege- ringen prioriterar och presenterar en viljeinriktning. Strategin bör således påverka det planeringsunderlag som tillhanda- håller. Därutöver bör strategin stödja kommunerna i deras eget arbete. En nationell strategi bör tydliggöra vad som avses med nationella mål, planer och program, som kommuner och ansvarig aktör på regional nivå ska ta hänsyn till i sin planering för bland annat bostadsförsörjningen, det regionala fysiska programmet, de regionala utvecklingsstrategierna, länstransportplanerna och trafik- försörjningsprogrammen. En nationell strategi som omfattar fysisk planering och bostads- försörjningsfrågor bör ha som ambition att underlätta och därmed bidra till att effektivisera den regionala och kommunala plane- ringen. Det underlag som lämnar bör således kunna innehålla fler ställningstaganden av staten. En strategi bör vidare bidra till ett tydligare och mer förutsägbart agerande från staten. Strategin bör formuleras på en övergripande nivå och ange rege- ringens syn på en möjlig och lämplig utveckling för bland annat den fysiska miljön och för planeringen för bostadsförsörjning. Strategin bör således skapa förutsättningar för vissa statliga avväg- ningar. Den nationella strategin kommer också att kunna underlätta regeringens styrning av statliga myndigheter. Regeringen bör i sin myndighetsstyrning utgå från den nationella strategin, för såväl uppdrag som i myndigheternas instruktioner. Statliga myndigheter bör även utgå från den strategi som regeringen beslutar om inom ramen för myndigheternas verksamhet. Statens och kommunernas roller Vi har övervägt om strategin ska vara bindande för myndig- heterna. Men av liknande skäl som har framförts varför en över- siktsplan eller ett program för regional fysisk planering inte bör vara bindande, bör heller inte en nationell strategi vara det. Statliga myndigheter måste likaväl som kommuner och landsting respektive samverkansorgan ha ett handlingsutrymme att verka inom. Vi anser dock att regeringen bör använda sin strategi i dialog med myn- digheterna och följa upp deras arbete bland annat med hänsyn till hur myndigheterna tillämpar strategin. Det bör återigen tydliggöras att regeringens strategi inte ändrar vad som regleras i lag eller vad som myndigheterna bland annat i sitt tillsynsansvar har att utgå från. Avslutningsvis bedömer vi att en nationell strategi bör redovisas till som en skrivelse. Ett sådant förfarande möjliggör en bred politisk förankring av de frågor som regeringen väljer att strategin bör omfatta. En skrivelse till ger även strategin en ökad långsiktighet. 7.2Ett nytt forum för fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor Bedömning: Regeringen bör regelbundet höra representanter för den regionala och kommunala nivån samt andra aktörer som regeringen anser är berörda av fysisk planering och bostadsför- sörjningsfrågor i landet. Ett forum bör inrättas som får i uppdrag att behandla bostadsförsörjningsfrågor och fysisk planering utifrån ett framtidsperspektiv, för att tillföra kunskap och att sätta frågan i ett internationellt sammanhang. Möjligheten bör övervägas att samordna ett forum för fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor med Forum för regional tillväxt och attraktionskraft –2020. Statens och kommunernas roller Något utpekat forum eller en nationell arena för representanter för regeringen, landsting, samverkansorgan och kommuner att regel- bundet behandla bostadsförsörjningsfrågor eller frågor kring fysisk planering finns inte. I har ett rådslag inrättats för motsvarande ändamål. Den federala administrationen i har ansvar för den över- gripande planeringen i form av större infrastrukturprojekt och beslut om markanvändning. Delstaterna har i sin tur ansvar för lag- stiftning och implementering. Det huvudsakliga planeringsansvaret ligger således på regional nivå och varje delstat har sin egen plane- ringslagstiftning. Kommunerna svarar för den lokala planeringen. Samordningen av federala och regionala intressen ligger i stället på ett rådslag om fysisk planering, ÖROK.5 Rådslaget grundades och är en organisation som inrättats av den federala regeringen, del- staterna och kommunerna i syfte att samordna fysisk planering på nationell nivå (jfr bilaga 3). Det verkställande organet som har policyskapande besluts- befogenheter leds av förbundskanslern och ledamöterna omfattar alla federala ministrar och cheferna för delstaterna, ordförandena för den österrikiska sammanslutningen av städer och det öster- rikiska kommunförbundet samt cheferna för sociala och ekono- miska partners. ÖROK använder sig av flera kommittéer och arbetsgrupper, som består av företrädare för de regionala myndigheterna och för organisationens sociala och ekonomiska partners. Bortsett från de formella beslutsorganen finns det ett antal styrningsmekanismer, som ökar i betydelse för arbetet inom ÖROK. En av de centrala delarna i arbetet är att utarbeta och offentliggöra regionala utveck- lingsprinciper. Enligt strategin för den regionala tillväxtpolitiken i avser regeringen att inrätta ett forum för regional tillväxt och attrak- tionskraft –2020. Forumet ska vara en arena för dialog och samverkan mellan regeringen, de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna, myndigheter och organisationer. Syftet är att föra en kontinuerlig dialog om långsiktiga och strategiska frågor av bety- Statens och kommunernas roller delse för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft. Genom ökade möjligheter till dialog, samverkan, lärande och kunskaps- spridning anses det regionala tillväxtarbetet kunna bli mer effektivt och resultatinriktat. Detta forum ersätter ett tidigare Nationellt forum för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och syssel- sättning 2007–2013. Det sistnämnda har bidragit till ett erfaren- hetsutbyte och lärande mellan regionala politiker och regeringen men även mellan länen. Forumet har uppfyllt syftet med att vara ett instrument för en samlad dialog mellan regeringen och den regionala nivån om långsiktiga och strategiska frågor av betydelse för regional tillväxt. Därigenom har forumet även ökat möjligheterna till lokalt och regionalt inflytande och ansvar.6 Behovet av att regeringen regelbundet ska höra representanter för den regionala nivån och kommuner samt andra som regeringen anser berörda av fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor i landet kommer bland annat av en ibland bristande förståelse för och kunskap om varandras förutsättningar hos staten och i kom- munerna. Staten och kommunerna har olika ansvar och roller, men beroendet dem emellan när det gäller fysisk planering och bostads- försörjningsfrågor bör inte underskattas. Sektoriseringen i den statliga verksamheten behöver överbryggas för att skapa förutsätt- ningar för en sammanhållen och effektivare samhällsplanering. Genom att regelbundet mötas kan frågor som kan bidra till ökad förståelse och kunskap om varandras olika förutsättningar och för- måga diskuteras. Det finns inget formaliserat forum, där regeringen ges tillfälle att regelbundet möta representanter för regional och lokal nivå när det gäller frågor om fysisk planering och bostadsförsörj- ning. De sex länsstyrelser som har ingått i vår kartläggning av läns- styrelsernas verksamhet anordnar i samtliga fall regionala forum för samtal om fysisk planering, bostadsförsörjning och boende. De vänder sig i regel till länets kommuner, kommunala bostadsbolag 6 , En nationell strategi för regional tillväxt och attraktionskraft – 2020, Bilaga till beslut I 10 vid regeringssammanträde , N2014/2502/RT, s. 42 f. Statens och kommunernas roller och privata bostadsaktörer, ibland tillsammans med kommunför- bundet eller den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. Syftet är att skapa en gemensam kunskapsarena, att inspirera och nå ut med samlad information och att erbjuda möjligheter för del- tagarna att bygga upp kontakter, nätverk och utveckla olika forum. Länsstyrelser turas också om att arrangera Plan- och bostads- dagarna, som vänder sig till länsstyrelserna och centrala myndig- heter och där normalt är representerat. Vi anser att regeringen regelbundet bör höra berörda aktörer och att tillvägagångssättet ska lägga en grund för en gemensam syn på frågor kring fysisk planering för den nationella strategin.