sou · H3B381 · 2015-10-02 00:00:00 — Innan den nya skollagen trädde i kraft kunde en enskild huvudman enligt reglerna i förord- ningen om fristående skolor överlåta modersmålsundervisning till annan, det vill säga till såväl en som en enskild huvud- man. I bestämmelsen om entreprenad i den nya skollagen har dock möjligheten begränsats till att bara avse en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 1 §). I förarbetena anges att möjligheten för en enskild huvudman att överlämna modersmålsundervisning till en kommun bör finnas kvar. Något krav på lagstöd för att överlämna uppgiften finns dock inte (prop. 2009/10:165, s. 513 f). kan man hävda att reglerna om entreprenad i 23 kap. innebär att det endast skulle vara möjligt att lämna över under- visning till någon annan, om det uttryckligen framgår av kapitlet i skollagen. Till bilden hör också att enligt regeringsformen ska föreskrifter om kommunernas befogenheter meddelas med stöd av lag (8 kap. 2 § första stycket 3). Det mesta talar alltså för att det krävs lagstöd för att en kommun ska kunna vara utförare av undervisning i åt en enskild huvudman. Ett sådant lagstöd finns inte . Utredningen ser det som ett alternativ att en huvudman med bibehållet huvudmannaskap ska kunna överlämna undervisning inom ramen för lovskola till såväl en enskild huvudman som en kommun. Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning får också den myndighetsutövning, exempelvis betygssättning, som hör till en lärares undervisningsuppgift överlämnas. Detta kräver en ändring i 23 kap. 4 § skollagen enligt vårt författningsförslag. Lagförslaget gör det möjligt för en kommun att svara för utförandet av lovskola åt en enskild huvudman men också åt en annan kommun. Enligt kommunallagen får en kommun ägna sig åt angelägenheter som är av allmänt och till kommunen knutet intresse (kommunernas allmänna kompetens). Det ingår utan tvivel i den kommunala kompetensen att bedriva utbildning inom skol- väsendet och att ansvara för den myndighetsutövning som tillhör utbildningen. En annan princip är att kommunen i sin verksamhet Lovskola – en chans för eleverna ska ta hänsyn till den så kallade lokaliseringsprincipen som innebär att kommunen ska ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Kommunen får inte ta på sig uppgifter som ankommer på någon annan att göra och den får som huvudregel heller inte understödja enskilda personer eller företag. Den ändring av entreprenadbestämmelserna, som vi beskriver, innebär i viss utsträckning undantag från dessa kommunalrättsliga principer. Man kan invända att den beskrivna situationen kommer att uppstå mycket sällan. Frågan är därför om en så principiell lag- ändring när det gäller kommunens möjlighet att vara utförare åt en enskild huvudman eller en annan kommun är motiverad. Detta gäller särskilt med tanke på att det kan komma att handla om mycket få elever. Alternativet att hemkommunen tar över ansvaret för lovskolan Utredningen har av ovanstående skäl övervägt ett andra alternativ. Om elever vid till exempel en liten fristående grundskola inte kan få möjlighet att gå i lovskola vid den skolan och det inte finns någon annan enskild huvudman inom rimligt avstånd att teckna avtal med, skulle en möjlig lösning kunna vara att hemkommunen blir ansvarig för att erbjuda eleverna lovskola. Detta motiveras av att hemkommunen har ansvar för alla skolpliktiga elever. En bestämmelse om hemkommunens ansvar skulle i detta fall kunna tas in i 10 kap. skollagen och ha följande innebörd. Om ett fåtal elever ska erbjudas lovskola vid en fristående grundskola och betydande svårigheter uppstår för huvudmannen ska istället hemkommunen erbjuda eleverna undervisningen enligt 22 a §. Med betydande svårigheter avses till exempel att det finns alltför få elever för att det ska bli meningsfullt att bedriva undervisning eller svårigheter att få en behörig lärare till ämnet. Det är viktigt att påpeka att svårigheterna ska vara av betydande art och att den enskilde huvudmannen inte skulle få skjuta över ansvaret för lovskolan till hemkommunen utan orsak. Likaså har även en enskild huvudman ansvar för att alla elever har fått möjligheter att Lovskola – en chans för eleverna nå kunskapskraven under ordinarie terminstid, bl.a. genom att erbjuda särskilt stöd enligt bestämmelserna i 3 kap. skollagen. Även med en lösning där hemkommunen är ansvarig behöver det finnas en möjlighet för en enskild huvudman att överlämna undervisning inom lovskolan till en annan enskild huvudman på entreprenad. I skollagen omfattar bestämmelsen om undervisning på entreprenad såväl kommuner som enskilda huvudmän, vilket följer av den grundläggande principen om lika villkor för offentliga och enskilda huvudmän. Bestämmelsen om lovskola behöver också vara gemensam. En bestämmelse som innebär att hemkommunen skulle ta över ansvaret för lovskola för elever i fristående skolor skulle bryta principen om lika villkor och dessutom vara en krånglig lösning. Som nämnts ovan kan det finnas en risk att huvudmannen inte tar sitt ansvar för att eleverna blir behöriga och ger det stöd som eleverna har rätt till. Vid entreprenad behåller huvudmannen ansvaret för eleven. Som utredningen har visat finns det både skäl som talar för och emot de olika alternativen. Utredningen stannar för förslaget att entreprenad ska bli möjlig att använda för såväl kommuner som enskilda huvudmän inom ramen för lovskola. Därmed skapas en enhetlig lagstiftning om entreprenad inom lovskolan. Även om det kan komma att handla om mycket få elever anser vi att en entreprenadlösning är ett bättre alternativ än att hem- kommunen skulle gå in och ta över ansvaret för de elever som behöver lovskola. En sådan ordning skulle vara krånglig och man riskerar att huvudmannen inte tar sitt ansvar för eleverna. Huvudmannen behåller ansvaret för eleven om man använder sig av entreprenad. Utredningen föreslår att den juridiskt tekniska regleringen av lovskola på entreprenad ska göras genom ett tillägg i den paragraf som reglerar modersmålsundervisning på entreprenad i skollagen (23 kap. 4 §). Det ligger därför nära till hands att också föreslå utvidgade möjligheter till entreprenad inom modersmålsunder- visning. Förslaget skulle innebära att en huvudman även där skulle Lovskola – en chans för eleverna kunna överlämna undervisning till en annan huvudman, dvs. såväl till en kommun som till en annan enskild huvudman. Det är väl känt att det är ett problem för många huvudmän, även för kommuner, att hitta lärare till alla språk som är aktuella i modersmålsundervisningen. Även om det inte ligger inom ramen för utredningens uppdrag att lägga förslag inom detta område konstaterar vi att detta skulle kunna lösas med entreprenad på samma sätt som förslaget om lovskola. 5.3.11Lovskola i andra skolformer Att lagstifta om skyldighet för huvudmännen att erbjuda lovskola är inte aktuellt för grundsärskolan. Lovskolan bygger på att elever genom några veckors intensiva studier har en möjlighet att genom prövning bli godkända i de ämnen som krävs för att bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. För grundsärskolans elever är betygssystemet och antagningsreglerna till gymnasie- särskolan annorlunda uppbyggda än de som gäller för och gymnasieskolan. Elever i grundsärskolan får betyg på sin eller vårdnadshavarens begäran, det finns ingen underkändnivå i betygs- skalan och elever, som tillhör målgruppen, har rätt att få utbildning i gymnasiesärskolan. Obligatorisk lovskola passar därför inte in i den strukturen. Det står dock huvudmannen fritt att anordna lovskola för eleverna inom ramen för sin egen verksamhet och sina egna resurser. Sameskolan har bara årskurserna 1–6 och behöver således inte erbjuda obligatorisk lovskola. De elever, som kan bli aktuella, finns i årskurs 8 och 9 i . Lovskola – en chans för eleverna Förslag: Elever som har gått ut årskurs 10 i specialskolan och inte blivit behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan ska erbjudas lovskola som så långt som möjligt motsvarar lovskolan i . Det ska vara frivilligt för eleverna att anta erbjudandet. Eleverna ska också erbjudas tillfälle till prövning för betyg. Enligt skollagen är specialskolan avsedd för elever som är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, är döva eller hörselskadade, eller har en grav språkstörning (jfr. 7 kap. 6 § skollagen). Regionskolorna finns för elever som är döva eller har en hörselnedsättning och som inte behöver utbildning med särskilda insatser vid riksskolorna. Riksskolorna finns för ele- ver som är dövblinda, elever som är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, elever som är döva eller hörselskadade och som på grund av utvecklingsstörning inte kan få sin utbildning i en regionskola samt elever med grav språkstörning (9–10 §§ instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten, SFS 2011:130). Staten ansvarar genom Specialpedagogiska skolmyndigheten för elevernas utbildning i specialskolan samt för resor mellan skolan och hemmet. Detta ansvar gäller också elevhemsboende och fritids- verksamhet för de elever som inte kan bo hos sina föräldrar . /14 fanns sammanlagt 478 elever i specialskolan. Av dem återfanns 43 elever i avgångsklasserna i betygsstatistiken. Enligt årsredovisningen från Specialpedagogiska skolmyndigheten brukar andelen elever som avslutat årskurs 10 i specialskolan och är behöriga till ett nationellt gymnasieprogram variera mellan . /13 var det av eleverna som var behöriga. På grund av att det finns så få elever i specialskolan kan andelen behöriga variera kraftigt mellan åren. Det är i huvudsak regionskolorna som sätter betyg och som därmed i första hand skulle beröras av skyldigheten att erbjuda lovskola. De elever som bedöms ha en utvecklingsstörning och därför läser efter grundsärskolans kursplaner i specialskolan är inte aktuella för att gå i lovskola. Lovskola – en chans för eleverna gjorde en tillsyn av specialskolorna (dnr. Av inspektionsbeslutet framgår att kunskapsresultaten inom special- skolan behöver förbättras. Alla elever får enligt rapporten inte förutsättningar att nå minst godkänt i alla ämnen. Specialskolan har möjlighet att söka statsbidrag för sommarskola eller undervisning på andra skollov, även om denna möjlighet inte har utnyttjats. Detta talar för att även eleverna i specialskolan ska erbjudas lovskola. Utredningen anser därför att elever som har gått ut årskurs 10 i specialskolan och inte blivit behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan ska erbjudas lovskola som så långt som möjligt motsvarar lovskolan i . Eleverna ska också erbjudas tillfälle till prövning för betyg enligt 12 kap. 23 § skollagen. Liksom i ska det vara obligatoriskt för huvudmannen i special- skolorna att erbjuda lovskola men frivilligt för eleverna att anta erbjudandet. På grund av det låga antal elever, som kan bli aktuella för lovskola, och att eleverna är utspridda på ett antal skolor i landet, föreslår inte utredningen någon ytterligare skyldighet för special- skolan att erbjuda lovskola. Vi bedömer att det finns goda möjligheter för huvudmannen att erbjuda elever, som behöver extra insatser, sådan individuellt utformad undervisning inom ramen för terminstiden. Vi avstår också från att detaljreglera formerna för lovskolan, eftersom specialskolan kan behöva frihet att organisera undervisningen efter elevernas speciella behov, till exempel i form av lägerverksamhet eller fjärrundervisning. Vår bedömning är att det kommer att vara ett fåtal elever som väljer att delta i lovskola i specialskolans regi . Därför anser vi inte att det behövs någon kompensation för detta, utan att det kan rymmas inom myndighetens nuvarande anslag. Se vidare avsnitt 6.3.3. Lovskola – en chans för eleverna 5.3.12Förslag till reglering av lovskolan Förslag: Lovskola i ska regleras i 10 kap. skollagen. Mer detaljerade regler för ska tas in i skol- förordningen. Motsvarande reglering för specialskolan ska göras i skolförordningen. Utredningen föreslår att lovskola ska ingå i skolväsendet. Lovskola och undervisning på andra skollov ska betraktas som grundskoleutbildning och således vara en frivillig del av skolformen grundskola. Bestämmelser om skyldigheten för huvudmännen att erbjuda lovskola ska därför finnas i de kapitel i skollagen som innehåller bestämmelser om . Även skyldigheten att informera eleven och elevens vårdnadshavare om möjligheten att delta i lovskola bör regleras i skollagen. En sådan juridiskt teknisk lösning innebär att bestämmelser som gäller för också kommer att gälla i lovskolan. Det innebär exempelvis att bestämmelserna om disciplinära åtgärder, kränkande behandling, särskilt stöd, skolmåltider och skolskjuts blir tillämpliga. Lovskola i specialskolan ska på motsvarande sätt vara en del av specialskolan. Skyldigheten för huvudmannen i specialskolan att erbjuda lovskola ska regleras i skolförordningen, 5 kap. om Utbild- ningen. Eftersom lovskola är en del av specialskolan har eleverna rätt till de resor som krävs för utbildningen (12 kap. 25 §). Vi föreslår också att staten ska stå för kostnaderna för dessa resor. Som nämnts ovan föreslår utredningen att omfattning och innehåll för lovskola ska regleras. Sådana bestämmelser ska för del tas in i skolförordningens 5 kap. om Utbild- ningen. Med hänsyn till detta föreslås ett bemyndigande i skollagen som gör det möjligt för regeringen att meddela föreskrifter om omfattningen av lovskola. Införandet av lovskola medför också ändringar i andra bestäm- melser, exempelvis en ny bestämmelse om rätten att genomgå prövning för betyg och förbud mot avgifter för prövning för betyg i lovskola. Vidare behöver förordningen om statsbidrag för lovskola ses över (SFS 2014:47). Lovskola – en chans för eleverna Av direktiven framgår att utredningen ska analysera och sär- redovisa konsekvenser för barnbidraget och studiestödssystemet. Regelverket för barnbidrag återfinns i Socialförsäkringsbalken (se 15 kap. 3–7 §§ socialförsäkringsbalken [2010:110]). Elever i får barnbidrag eller förlängt barnbidrag och vi har därför undersökt om barnbidragen berörs av förslaget om lovskola. Eftersom lovskolan är en del av och ska vara avslutad senast vid utgången av juni månad för elever i årskurs 9 kommer lovskolan inte att påverka reglerna om barnbidrag eller förlängt barnbidrag. Om barnet fyller år och går i grund- skolan, kommer det sista barnbidraget . kallas det förlängt barnbidrag. De som fyller år till och med juni får det sista barnbidraget . För dem som fyller år till och med september kommer det sista barnbidraget . Gymnasieelever får studiebidrag oavsett om de går på ett nationellt program eller på ett introduktionsprogram. Möjligtvis kan kostnaderna för studiebidrag minska om lovskolan leder till att fler elever blir behöriga och dessutom klarar av att fullfölja gymnasieskolan på tre i stället för . 5.3.13Ikraftträdande av obligatorisk lovskola Förslag: Bestämmelserna om obligatorisk lovskola ska träda i kraft . Lovskola efter vårterminens slut för elever som har gått ut årskurs 9 ska erbjudas . Huvudmannen ska erbjuda lovskola /17. Det krävs en rätt omfattande planering för att huvud- mannen ska vara beredd att erbjuda lovskola till alla elever i årskurs 8 och 9 som riskerar att inte bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan samt elever som har gått ut årskurs 9 och inte är behöriga. Utredningen föreslår därför att reformen med obligatorisk lovskola ska träda i kraft , så att den Lovskola – en chans för eleverna huvudman som vill kan anordna lovskola första gången till exempel under sportlovet –. Lovskola efter vårterminens slut för elever som har gått ut årskurs 9, som förmodligen kräver mest planering och till exempel organisation av prövning, kan då anordnas första gången . Dessa elever ingår också i målgruppen som kan bli aktuella för förlängd skolplikt. Det är därför särskilt viktigt att eleverna får information om vilka möjligheter till lovskola som kommer att erbjudas under läsåret. Huvudmannen för specialskolan ska på motsvarande sätt planera för erbjudande om lovskola efter terminens slut för elever som har gått ut årskurs 10 . har sommarskola och undervisning på andra skollov varit en frivillig verksamhet både för huvudmän och för elever. För att stimulera huvudmännen att anordna lovskola har , som tidigare nämnts, –2012 betalat ut ett special- destinerat statsbidrag. Detta fortsätter även under –16. Statsbidraget har haft den positiva effekten att resurserna har riktats till huvudmän med hög andel elever som har behov av lovskola. Eftersom det ska bli obligatoriskt för huvudmannen att erbjuda lovskola ska finansieringsprincipen tillämpas. När staten fattar beslut om obligatoriska åtgärder som direkt tar sikte på verksamhet ska kommuner och landsting enligt principen inte behöva höja skatten eller omprioritera annan verksamhet för att finansiera nya uppgifter. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning kommer därför enligt vårt förslag att höjas. När det gäller fristående skolor ska utredningen enligt direk- tiven utreda och föreslå hur ersättning på lika villkor till dem ska säkerställas. Ersättningen till fristående skolor bygger på likabehandlingsprincipen, som innebär att bidrag ska bestämmas enligt samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna . Bidraget till fristående skolor består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp (10 kap. 37 § skollagen). Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett Lovskola – en chans för eleverna omfattande behov av särskilt stöd eller som ska erbjudas moders- målsundervisning. Ett skäl för att ersättning för lovskolan skulle fördelas via grundbeloppet är att det rör sig om jämförelsevis tämligen blygsamma belopp per skola, enligt utredningens förslag per elev i snitt. Tilläggsbeloppet är tänkt att användas för mer omfattande behov eller verksamheter. En fördelning via grundbeloppet skulle dock kunna medföra att en enskild huvudman som inte har några elever i behov av lovskola får ett bidrag utan krav på motprestation. Utredningen har övervägt om lovskolan borde ersättas via ett tilläggsbelopp, eftersom det finns vissa skäl som talar för det. Liksom med modersmål är lovskolan en obligatorisk verksamhet för huvudmännen men det är frivilligt för eleverna att delta. Alla skolor har inte samma behov och ett tilläggsbelopp skulle ge möjlighet att rikta resurserna till skolor med många elever som bedöms ha behov av att gå i lovskola i årskurs 8 och 9. Vi föreslår således att man av rättviseskäl ska använda tilläggs- beloppet och att enskilda huvudmän ska få bidrag till lovskola från elevens hemkommun genom ett tilläggsbelopp. Vårt förslag inne- bär en ändring i bestämmelsen om tilläggsbelopp i 10 kap. 39 §. Se avsnitt 6.3 för mer utförliga beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av införandet av lovskola. I detta avsnitt presenteras en analys av vilka konsekvenser utred- ningens förslag kan innebära bland annat för kommuner, enskilda huvudmän och staten. Konsekvenserna redovisas för de olika del- uppdragen: obligatorisk förskoleklass med alternativet sexårsklass som ett obligatoriskt första år i , förlängd skolplikt och lovskola. 6.1Obligatorisk förskoleklass eller sexårsklass i 6.1.1Utredningens förslag i korthet Av direktiven framgår att utredningen ska lägga förslag om obligatorisk förskoleklass eller sexårsklass som ett obligatoriskt första år för sexåringar i . Syfte, uppdrag, innehåll och behörighetsbestämmelser för förskoleklassen eller sexårsklassen ska vara oförändrade. Omfattningen ska vara minst under ett läsår med en hösttermin och en vårtermin. sexåringar ska ha skolplikt i båda alternativen, sexåringarna ska få kostnadsfria näringsriktiga skolmåltider, sexåringarna ska få kostnadsfri skolskjuts på samma villkor som grundskoleelever, en sexåring ska kunna börja i årskurs 1 med skol- plikt efter beslut av rektor, skolplikten ska kunna skjutas upp till av särskilda skäl, en elev med särskilda skäl ska kunna gå i förskoleklass eller sexårsklass två gånger och att femåringar inte ska få gå i förskoleklass eller sexårsklass, förskoleklass eller sexårsklass får finnas i sameskolan, förskoleklass men inte sexårsklass får finnas vid specialskolan, reformen ska träda i kraft och genomföras från och med /18. Utredningen förordar införandet av obligatorisk förskoleklass (alternativ 1), eftersom sexårsklass (alternativ 2) är en olämplig juridisk lösning. Vilka berörs av regleringen? Utredningens förslag berör sexåringar och deras vårdnadshavare. Kommunala och enskilda huvudmän, Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM) som huvudman för specialskolan samt Same- skolstyrelsen som huvudman för sameskolan får vissa ändrade förutsättningar. Dessutom berörs skolledning och personal i för- skoleklassen, och sameskolan. 6.1.2Ekonomiska konsekvenser för kommunerna I båda våra alternativ, obligatorisk förskoleklass (alternativ 1) eller sexårsklass som ett obligatoriskt första år för sexåringar i grund- skolan (alternativ 2) ska förskoleklassens syfte, uppdrag och innehåll vara oförändrade. En utgångspunkt för båda alternativen är att såväl lärare som förskollärare precis som ska vara behöriga för undervisningen. De förändringar som utredningen beskriver i alternativ 2 jämfört med alternativ 1 innebär enligt våra förslag samma åtaganden för kommunerna och staten när det gäller antal elever, skolmåltider och skolskjutsar etc. De ekonomiska konse- kvenserna beräknas därför bli desamma, oavsett vilket alternativ som väljs. Kommunerna kommer att få ökade kostnader i båda fallen, eftersom antalet elever som deltar i verksamheten kommer att öka. De sexåringar som går i förskoleklass kommer också att föranleda ökade kostnader. Som framgår senare i detta avsnitt föreslår utredningen att kommunerna ska bli skyldiga att erbjuda kostnadsfria näringsriktiga måltider samt kostnadsfri skolskjuts enligt samma bestämmelser som i . kommer kommunerna att få lägre kostnader för ett antal barn som finns i förskola eller pedagogisk omsorg och som i stället kommer att gå i förskoleklassen och på fritidshem, när det blir skolplikt. Kostnader för förändrat antal barn och elever Källa: och egna beräkningar. inte är inskrivna i någon verksamhet alls (1,av sexåringarna) och de barn som går i förskola (1,) eller pedagogisk omsorg (0,) kommer att beröras av att det blir obligatoriskt att gå i förskoleklass. Totalt motsvarar det av alla sexåringar, vilket innebär cirka 4 200 nya elever 2018. Andelen sexåringar som börjar i årskurs 1 i har varit stabil att vi räknar med att kommer att göra det även i fortsättningen, vilket kommer att vara möjligt i utredningens förslag. De är därför undantagna i beräkningarna. Genomsnittlig kostnad per elev i förskoleklassen uppgick enligt statistik från till . i statistiken är kostnader för personal, totala kostnaderna och lokalkostnader, Resterande kostnader, dvs. , redovisas bara som Övrigt, där bl.a. lärverktyg och lekutrustning ingår. Verksam- heten i förskoleklass är ofta både lokal- och personalmässigt integrerad med grundskola och fritidshem. Det gör att huvud- männen ibland tvingas göra skattningar och schablonmässiga fördelningar av kostnaderna. Uppgifterna bör därför tolkas med viss försiktighet men måste ändå ligga till grund för utredningens beräkningar. Uppräknat till nivå blir kostnaden och till nivå per elev och år. Antalet tillkommande elever som inte är inskrivna i någon verksamhet beräknas uppgå till cirka 2 100 (se tabell 6.1). Kostna- den för 2 100 tillkommande barn och de barn som är i för- skolan eller i pedagogisk omsorg, alltså totalt 4 200 barn, blir (halvårseffekt) och enligt tabell 6.2. Om alla sexåringar går över till för- skoleklassen från förskolan och pedagogisk omsorg kommer barn- antalet där att minska med 1 740 respektive 360. Ett barn i förskolan kostar och ett barn i pedagogisk omsorg . Den ekonomiska nettoeffekten av detta redovisas i tabell 6.3.