sou · H3B379 · 2015-10-07 00:00:00 — Médecin général (generalläkare med brigadgenerals tjänsteställ- ning) har ansvaret för den operativa verksamheten. Av den genomgång som utredningen har gjort framgår att Frank- rikes tillsyns- och kontrollfunktion Médecin général inspecteur synes vara den som är mest jämförbar med den svenska generalläkar- funktionen. Funktionen motsvarande generalläkaren i de nordiska länderna synes vara en befattningshavare som förutom tillsyns- ansvar även har ett operativt ansvar dvs. att leda militär verksamhet. Det liknar den funktionen som hade i innan generalläkarfunktionen inrättades. Tillsynen liknar då mest egenkontroll. Den danska modellen med politiskt inslag ger emellertid Generallægen en viss självständighet. Trenden i de nordiska länderna synes gå mot att civila tillsyns- myndigheter i större utsträckning även ska tillsyna försvarets verk- samheter. Som exempel på detta kan nämnas att den norska statliga myndigheten, , även utövar tillsyn över det norska försvarets hälso- och sjukvård och att det danska även utövar tillsyn över livsmedelssäkerheten inom det danska för- svaret. I pågår även en utredning som har som mål att före- slå att tillsynen över hälsovården inom det finska försvaret ska föras över till den statliga myndigheten och tillsyns- verket för social- och hälsovården. 9Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt inordnad Vi har valt att dela upp våra överväganden och förslag i flera kapitel. Den fråga som utredningen i detta kapitel ska ta ställning till är om tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis ska utövas som en funktion inom Försvarsmakten eller om denna helt eller delvis bör överföras till andra organ. Av betydelse vid en sådan prövning är bl.a. utvecklingen av den statliga tillsynen sedan generalläkarfunk- tionen inrättades samt Försvarsmaktens karaktär och upp- gifter. Enligt direktiven ska utredaren inte föreslå bildandet av en ny myndighet för tillsyn och kontroll. Därtill anges i direktiven, eller har identifierats i utredningsarbetet, ett antal andra frågor som i huvudsak är beroende av frågan hur tillsynen och kontrollen ska organiseras, bl.a. vilka sakområden och vilka myndigheter tillsynen och kontrollen bör avse samt om den författningsreglering som reglerar generalläkarens mandat är tillräcklig och tydlig. Vidare ska utredningen redovisa de förslag till författningsändringar som analy- sen leder till. De övriga frågorna behandlas i de följande kapitlen. Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … 9.2Huvudskälen bakom inrättandet av tillsyns- och kontrollfunktion inom Försvarsmakten När generalläkarfunktionen inrättades avsåg tillsyns- och kontroll- ansvaret hälso- och sjukvården inklusive smittskyddet, djurhälso- vården, djursjukvården och djurskyddet samt livsmedelssäkerheten och viss del av miljöskyddet inom Försvarsmakten. När miljö- balken infördes utökades ansvaret till att avse efterlevnaden över samtliga områden inom Försvarsmakten, Försva- rets materielverk, och (prop. 1997/98:45, del I, s. 503 f.). I samband med förslaget till bildandet av generalläkarfunktionen framhöll regeringen att tillsynen över försvarsmaktens krigssjuk- vårdsorganisation borde utövas inom försvarsmakten, där kunskap om totalförsvarets verksamhet finns. Regeringen menade vidare att dubbla tillsynsfunktioner för fred- respektive krigstid borde und- vikas (prop. 1992/93:100, bil. 5 s. 27 ff.). Även argument som sekre- tess och att de knappa resurserna kunde utnyttjas mest effektivt genom en tillsynsfunktion inom försvarsmakten fördes fram (SOU 1992:101, s. 29). Mycket har hänt när det gäller utvecklingen av den statliga tillsynen sedan generalläkarfunktionen inrättades. Tillsynen är i fokus på ett helt annat sätt än . I regeringens skrivelse, En tydlig, rättsäker och effektiv tillsyn, redovisar regeringen generella bedömningar om hur en tillsynsreglering bör vara utformad (skr. 2009/10:79). Själva tillsynsskrivelsen ska utgöra en gemensam ut- gångspunkt för tillsynen på olika områden. Denna är även avsedd att utgöra ett stöd och en vägledning för det fortsatta arbetet med att se över sektorslagar och deras tillsynsbestämmelser samt fungera som utgångspunkt när regler för tillsyn på nya områden utformas (se vidare avsnitt 5.2). Som utredningen konstaterat i avsnitt 6.1 har trenden under det senaste årtiondet gått från att utöva tillsyn inom myndigheten mot bildandet av självständiga fristående tillsynsmyndigheter. Syftet är att minska risken för rollkonflikter och därigenom få en mer effek- Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … tiv och rättsäker tillsyn (prop. 2009/10:75 s. 74). Som exempel på sådana fristående tillsynsmyndigheter kan nämnas Inspektionen för vård och omsorg, Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Transportstyrelsen. föreslår även i sitt slutbetänkande, Tillsyn över polisen och Kriminalvården, SOU 2015:57, att en fristående tillsyns- myndighet ska inrättas för och Kriminalvården. 9.4Alternativ till tillsyns- och kontrollfunktion inom Försvarsmakten Som ett naturligt led i delfrågan ingår att pröva alternativen till hur tillsynen och kontrollen kan organiseras. Enligt direktiven ska dock utredaren inte föreslå bildandet av en ny tillsynsmyndighet. Inledningsvis kan nämnas att utredningen har övervägt om det skulle vara möjligt att inordna generalläkarens tillsyn och kontroll i t.ex. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller den före- slagna tillsynsmyndigheten för och Kriminal- vården. Utredningen anser dock att ett överförande av generalläka- rens tillsyn och kontroll till någon av dessa myndigheter dels skulle leda till att myndigheterna blir väsensskilda från deras nuvarande respektive kommande uppdrag1, dels förorsaka merkostnader som inte är samhällsekonomiskt försvarbara. Någon sådan lösning är därför inte lämplig. Som huvudsakligt alternativ kvarstår att pröva om det är möjligt att inordna generalläkarens nuvarande tillsyn och kontroll eller del därav i ordinarie civila tillsynsmyndigheters verksamheter. Det inne- bär bl.a. att Inspektionen för vård och omsorg, , eller länsstyrelser och kommuners miljö- och hälso- skyddsnämnder (eller motsvarande) i så fall ska utöva den tillsyn och kontroll som åvilar generalläkaren. Civila tillsynsmyndigheter är i sig inget nytt för Försvarsmakten. Försvarsmakten står under tillsyn och kontroll av civila myndigheter, bl.a. från Datainspektionen, och Transportstyrelsen. Innan infördes hade även läns- 1 Utredningen har vid sin bedömning även beaktat förslagen i SOU 2015:23, Informations- och cybersäkerhet i , om att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ges en allmän tillsynsuppgift över statliga myndigheters arbete. Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … styrelserna tillsynsansvaret över del av miljöskyddet inom försvars- myndigheterna. Ingen av dessa myndigheter har eller har haft så stor insyn i Försvarsmaktens verksamhet som generalläkaren. 9.4.1Länsstyrelsernas och kommunernas förmåga och intresse av att överta tillsynen och kontrollen För att få en uppfattning om länsstyrelsernas och kommunernas för- måga och intresse att överta den tillsyn och kontroll som general- läkaren utför har utredningen tillfrågat sex läns- styrelser,2 (de inom vars län större militär verksamhet är belägen) samt arbetsgivar- och intresseorganisationen och Landsting. Även uppgifter om resursbehoven för tillsynen och kontrollen har efterfrågats.3 Kommuner och Landsting (SKL) har haft övergripande diskussioner med sitt etablerade nätverk av kommunala miljöchefer med anledning av utredningens förfrågan. SKL bedömer att det generellt sett bör vara möjligt för kommu- nerna att ta över generalläkarens tillsyn utifrån och kontroll över livsmedelslagstiftningen. Det förutsätts dock att till- syns- respektive kontrollobjekten är fasta, finns inom samt att fredstid råder. SKL menar att den tillkommande tillsynen och kontrollen skulle bli ett bra komplement till den myndighetsutövning kommunerna redan bedriver mot civila verksamheter. Förutsättningar finns för en effektiv och rättssäker myndighetsutövning. Generalläkarens nuvarande tillsyns- och kontrolluppgifter skulle bli en viktig kom- ponent och resurs i det kommunala miljö-, hållbarhets- och utveck- 2Länsstyrelsen i , i , i , i , i och i . 3Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) lät göra en liknande enkätundersökning när försvarsmaktens hälso- och sjukvård utreddes (SOU 1992:101). Av svaren att döma synes intresset från de tillfrågade civila tillsyns- myndigheterna att överta dåvarande Försvarets sjukvårdstyrelses tillsyn varit svalt samt att avsevärt ökade resurser skulle krävas vid ett övertagande av ansvaret. Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … SKL menar att ett övertagande av den miljöbalks- tillsyn och livsmedelskontroll som generalläkaren utövar bör kunna fördelas mellan kommuner, länsstyrelser och på motsvarande sätt som sker på den civila sidan. Ett eventuellt övertagande av tillsyns- och kontrollobjekt från generalläkaren medför av förklarliga skäl behov av utökade resurser till kommunerna. Även om tillsynen och kontrollen förutsätts finansieras via tillsyns- och kontrollavgifter på motsvarande sätt som för civil verksamhet är det svårt för kommunerna att få full kostnadstäckning via taxan. Vid ett övertagande av generalläkarens tillsyns- och kontrolluppgifter tillkommer dessutom initialkostna- der i varierande grad för extra administration, eventuell nyrekryte- ring, kompetensutveckling etc. varför det bör övervägas medskick av ett statligt ”startbidrag” av motsvarande storlek till kommunerna. I stark sammanfattning får svaren bedömas innebära att tillfrågade länsstyrelser har intresse och förmågan att överta generalläkarens tillsyn över aktuella delar av miljöområdet omfattande miljöfarlig verksamhet, naturvård och vattenverksamhet samt kontrollen över djurskyddet, djurhälsovården och djursjukvården. Länsstyrelserna menar dock att tillsynen och kontrollen över hemliga anläggningar och verksamhet i krigstid kan bli problematisk. Vidare bedriver länsstyrelserna ingen internationell tillsyn eller kontroll. En avgörande förutsättning för länsstyrelsernas intresse av ett övertagande av tillsyns- och kontrolluppgifterna är att uppdraget åtföljs av tillräckliga medel då de aktuella tillsyns- och kontroll- områdena huvudsakligen inte är avgiftsfinansierade. 9.4.2Livsmedelverkets förmåga och intresse av att överta tillsynen och kontrollen har lämnat synpunkter gällande frågan hur livs- medelskontrollen framöver ska vara organiserad. anser att den sammanhållna tillsynen och kontrollen inom Försvars- makten är en lösning med flera fördelar. Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … värdighet och grundläggande kännedom om Försvarsmaktens verk- samhet är något som kan uppnås med en egen organisation. Det är dock av avgörande betydelse för tillsynens och kontroll- ens trovärdighet att kontrollen är oberoende av Försvarsmakten, både ekonomiskt och organisatoriskt. Kontrollen måste kunna utövas fritt från påverkan från kontrollobjekten. I det fall utredningen kommer fram till att det bästa är att till- synen/kontrollen utförs av myndigheter utanför Försvarsmakten förordar att ansvaret för kontroll av dricksvatten och andra livsmedel, animaliska biprodukter samt tillhörande djur- skydd och smittskydd förs över till . Livsmedels- verket har lång erfarenhet och hög kunskapsnivå med egen operativ kontroll av dricksvatten och andra livsmedel, djurskydd, smitt- skydd och animaliskt avfall inbegripet administration av personal och ekonomi (inklusive avgiftshantering). Verket har en tydlig position och erfarenhet av att samordna områden som sträcker sig över flera olika myndigheter, departement och andra operativa kontrollmyndig- heter samt har en aktiv roll internationellt inom sitt ansvarsområde. är väl skickat att utöva en effektiv och likvärdig kontroll av Försvarsmaktens och tillhörande stödmyndigheters an- läggningar och verksamheter inom och utom landet. 9.4.3Inspektionen för vård och omsorgs förmåga och intresse att överta tillsynen Utredningen har tillfrågat för vård och omsorg () om dess förmåga och intresse att överta generalläkarens tillsyn över Försvarsmaktens hälso- och sjukvård samt smittskydd. har i sitt svar ställt sig positiv till ett övertagande av generalläkarens tillsyn inom landet men förordat att generalläkarfunk- tionen har kvar tillsynsansvaret. framhåller att generalläkarfunktionen torde vara en lösning som alltjämt har många fördelar, framförallt ur kostnadshänseende, likvärdighet och att funktionen besitter en god kunskap om Försvars- maktens speciella verksamhet och särart. gör gällande att ett övertagande av tillsynsansvaret skulle leda till att tillsynen över all hälso- och sjukvård i landet skulle komma att utövas av en statlig myndighet vilket har uppen- bara fördelar i form av såväl effektivitetsvinster som säkerställande Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … av enhetliga bedömningar inom tillsynsområdet. menar dock att det inte skulle vara möjligt att bedriva tillsyn över militära insatser utomlands på sätt som sker eftersom IVO:s tillsyn är begränsad till territorium. konstaterar vidare att den egeninitierade tillsynen främst är riskbaserad och att verksamheter med störst patientsäkerhetsrisker måste prioriteras. Då Försvarsmakten, i egenskap av vårdgivare, utgör en mycket liten del av den totala andelen vårdgivare i landet och generellt sett inte heller bedriver vård som innefattar högrisk- betonad verksamhet kommer Försvarsmaktens hälso- och sjukvård, vid ett övertagande, sannolikt inte bli föremål för inspektioner i samma höga utsträckning som i dag.4 Ett eventuellt övertagande av tillsynsansvaret från generalläka- ren skulle, oavsett omfattningen av antalet inspektioner, medföra merkostnader för . Grovt uppskattat beräknas merkostnaderna för ett övertagande uppgå till . 9.5Generalläkarens syn på hur tillsynen och kontrollen fungerar Utredningen har träffat generalläkaren och några av hans med- arbetare.5 Den bild som förmedlats är att tillsynen och kontrollen fungerar mycket bättre än . Generalläkaren anser att det är olämpligt att överföra tillsynen och kontrollen till civila tillsynsmyndigheter. Flertalet av general- läkarens tillsyns- och kontrollobjekt är av sådan art att de civila myndigheterna saknar kunskap och erfarenhet av dessa. General- läkaren menar att det är viktigt att det finns en realistisk och enhet- lig bedömning i tillsyns- och kontrollfrågorna oberoende av var i landet verksamheten bedrivs. Även sekretesskäl gör att tillsynen och kontrollen bör åvila generalläkaren. Generalläkaren anser dock att Försvarsmaktens styrning och kontroll gällande de ekonomiska, personella och förvaltningsmässiga resurserna gör att tillsynens och kontrollens oberoende kan ifråga- 4Under 2014 genomförde generalläkaren sammanlagt 12 inspektioner och 32 tillsynsbesök inom Försvarsmaktens hälso- och sjukvårdsverksamheter. 5Avdelningschefen, juristen, en miljö- och hälsoskyddsinspektör, en stabsveterinär och en hälso- och sjukvårdsinspektör. Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … sättas.6 Generalläkaren upplever emellertid att dialogen och förstå- elsen från verksamhetsutövarnas sida har ökat . Regelmässigt avhjälps nu påtalade brister och kontrollobjekten ser tillsynen och kontrollen huvudsakligen som något positivt. 9.6Försvarsmyndigheternas syn på tillsynen och kontrollen Utredningen har genomfört intervjuer med företrädare för Försvars- makten.7 Dessa har i huvudsak förmedlat en samstämmig bild av att generalläkarens tillsyn och kontroll fungerar bra och att denna bidrar till en positiv utveckling av verksamheten, inte minst på miljö- området. Samsyn om krav och mål råder inom de flesta sakområden. Den övervägande majoriteten anser inte att det finns några för- delar med att flytta över tillsynen och kontrollen till civila tillsyns- myndigheter. En sådan överflytt skulle leda till stora effektivitets- förluster och sekretessproblem. Mycket tid skulle komma att krävas för att informera de civila tillsynsmyndigheterna om försvarets verksamhet. Generalläkaren har kunskap om och förståelse för verksam- heten. Det gäller inte minst vid de militära insatserna och övning- arna utomlands. Om kommuner och länsstyrelser i stället ska utöva tillsynen kommer bedömningar och krav att variera. Det skulle även leda till att en stor mängd personer får kännedom om försvarets struktur och arbete, vilket är olämpligt. Tillsynen och kontrollen över för- svaret skulle inte heller komma att prioriteras på det sätt som är nödvändigt. Försvarsmaktens chefsläkare har en avvikande uppfattning och menar att tillsynen över Försvarsmaktens hälso- och sjukvård samt smittskydd borde åvila Inspektionen för vård och omsorg. 6Generalläkaren har verksamhetsberättelse påpekat att Försvarsmaktens försök till styrning och stöd inte till fullo säkerställer tillsynsmyndighetens självständighet. 7Chefen för produktionsledningen, ställföreträdande chefen för infraavdelningen, chefen för miljöavdelningen, chefen för försvarsmedicinen, chefen för säkerhetsinspektionen, sjö- inspektören inom säkerhetsinspektionen, tf. flygsäkerhetsinspektören samt den interne utredaren av försvarsmedicinen. Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … för den ståndpunkten är att den hälso- och sjukvård som bedrivs inom Försvarsmakten inte nämnvärt skiljer sig åt från den hälso- och sjukvård som bedrivs i det civila. Vidare tenderar tillsynen , på grund av de få objekten, att fokusera på detaljer i stället för på övergripande strategiska frågor. Chefen för produktionsled- ningen, under vilken försvarsmedicinen sorterar, har däremot den ståndpunkt som framgår av det föregående. Utredningen har skriftligen tillfrågat , För- svarets radioanstalt och om hur myndighet- erna upplever att generalläkarens miljö- och hälsoskyddstillsyn fungerar. Sammanfattningsvis ger stödmyndigheterna en bild av att den tillsyn generalläkaren utövar är ändamålsenlig, självständig och effektiv samt leder till åtgärder som skyddar människors hälsa och miljö. Om denna tillsyn överförs till civila och fler aktörer menar myndigheterna att risken för försämringar avseende sekretess, en- hetlighet, kunskap och samverkan ökar. Den civila tillsynen över hälso- och sjukvården samt kontrollen över djurskyddet och livsmedel fungerar emellertid bra. Utredningens bedömning: Tillsyns- och kontrollfunktionen bör även fortsättningsvis vara organisatoriskt inordnad i Försvars- makten. Tillsyn bör enligt regeringens tillsynsskrivelse utövas av ett organ som är självständigt från den verksamhet som ska vara föremål för tillsynen. Detta garanterar en trovärdighet i verksamheten. Utgångs- punkten är därför att man ska undvika situationer där ett organ utövar tillsyn över den egna verksamheten. Enligt regeringen går det dock inte att bortse från att många tillsynsområden har väsent- ligt olika förutsättningar, som påverkar hur tillsynsregelverket bör Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … utformas för att effektivt bidra till att de materiella reglerna efter- levs och intentionerna i regelverken förverkligas. De särskilda för- hållanden som råder inom ett tillsynsområde kan därför utgöra skäl för att göra avsteg från de generella bedömningarna, och då kan enhetlighet och samordning mellan tillsynsregleringar behöva stå tillbaka. Det är alltså möjligt att det handlar om tillsyn även om inte alla kriterier är uppfyllda (skr. 2009/10:79 s. 13 och 16). Det kan också framhållas att modellen med en tillsynsfunktion inom en statlig myndighet har tillämpats på flera områden. Systemet har i stort fungerat väl, även om tillsynsfunktionerna på transport- området numera har samlats hos Transportstyrelsen. Regeringen har också , när det gäller tillsynen över militär luft- fart, använt generalläkarfunktionen som modell vid inrättandet av flygsäkerhetsinspektören inom Försvarsmakten (prop. 2012/13:165 s. 53 f.). Försvarsmakten särskiljer sig från andra förvaltningsmyndig- heter i väsentliga avseenden. Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid (1 § förordningen [2007:1266] med instruktion för Försvarsmakten). Försvarsområdet är vidare stort med ett årligt anslag på . Dessutom är försvaret en komplex verksamhet som omgärdas av sekretess, vilket bl.a. skapar svårighet med transparensen. Det har ansetts att tillsynen och kontrollen över denna speciella och unika verksamhet bäst ut- övas av en funktion inom Försvarsmakten som besitter både god kunskap om Försvarsmaktens verksamhet och ett gott fackkunnande (prop. 1992/93:100, bil. 5, s. 27 ff.). När tillsyns- och kontrollfunktionen, som i generalläkarfunk- tionens fall, är en del av organisationen i vilken verksamhetsutöva- ren ingår har den inte den annars naturliga självständigheten från kontrollobjektet (Försvarsmakten). Försvarsmakten har bl.a. möjlig- het till styrning av generalläkarfunktionen genom tilldelningen av ekonomiska, personella och förvaltningsmässiga resurser, vilket gör att självständigheten kan ifrågasättas. Generalläkarens sammanhållna tillsyn och kontroll av olika områden inom Försvarsmakten är dock en lösning med flera för- delar. Kostnadseffektivitet, likvärdighet och grundläggande känne- dom om Försvarsmaktens verksamhet uppnås med generalläkar- funktionen. Att decentralisera tillsynen och kontrollen till lokala, Ska tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis vara organisatoriskt … civila myndigheter skulle sannolikt leda till att kraven från tillsyns- och kontrollmyndigheterna skulle komma att variera. Försvarsmaktens unika karaktär och särskilda behov motiverar en tillsyn och kontroll som jämfört med andra områden i samhället kan framstå som något mer frekvent och som delvis avviker från den riskbedömning som görs för samhället i övrigt. Särskilda krav måste även ställas på dem som utövar tillsyn och kontroll över en verksamhet av denna art. Det är också nödvändigt att den som blir föremål för tillsynen och kontrollen uppfattar att det finns en både djup och bred kunskap på tillsynsenheten. För att kunna utöva denna unika tillsyn och kontroll måste inspektörerna ha god känne- dom om såväl Försvarsmaktens objekt som kunskap och förståelse för Försvarsmaktens verksamhet i stort. Inom generalläkarfunk- tionen finns denna kompetens samlad och tillsynen och kontrollen sker på lokal, regional och central nivå. Generalläkarfunktionens mindre storlek gör verksamheten sår- bar vid personella förändringar men fördelarna av enhetliga bedöm- ningar och att känslig sekretessbelagd information stannar inom en liten krets uppväger detta. Generalläkarens personal är säkerhets- prövad och kan därmed få tillgång till hemlig information som har betydelse för tillsyns- och kontrollverksamheten. För att godkän- nas måste man vara svensk medborgare. Det skulle vara förenat med betydande svårigheter att ålägga de civila tillsynsmyndighet- erna motsvarande säkerhetsskyddskrav. Generalläkaren tillsynar också planering inför samt kontrollerar Försvarsmaktens militära insatser och övningar utom riket. Att låta civila tillsyns- och kontrollmyndigheter tillsyna planering på mot- svarande sätt synes inte bara vara praktiskt svårt utan direkt olämp- ligt. Om någon form av tillsyn och kontroll även fortsättningsvis ska bedrivas utom riket innebär det även svårigheter för de civila tillsyns- och kontrollmyndigheterna. (När det gäller utredningens överväganden om tillsynsfunktionens mandat utomlands, se vidare kap.