sou · H3B390 · 2015-10-23 00:00:00 — Särskilt anmärkningsvärt är att den största minskningen av matematikens prioritering gjorts inom samhällsvetenskap och ekonomi. På högskolenivå har dessa ämnen blivit mer beroende av goda matematiska och statistiska färdigheter. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Svaga förkunskaper kan också bero på omfattande brister i antagningssystemet Vilka förkunskaper studenter skaffar sig i gymnasieskolan styrs till stor del av högskolans antagningssystem. Systemet påverkar också vilka studenter som antas till högskolan. Att betyg och andra meriter är rättvisande är centralt för en effektiv och rättvis antagning. Dagens antagningssystem uppvisar flera brister. Betygs inflation, bristande likvärdighet i betygssättningen, tillåtande av konkurrenskomplettering samt högskoleprovets omfattande roll som antagningsgrund kan alla orsaka dels att gymnasieelever inte skaffar sig tillräckliga kunskaper, dels att antagningen till högskolan inte väljer ut de mest meriterade. Den omfattande betygsinflationen är det tydligaste exemplet på att betygssystemet (åtminstone års reform) är sämre än det tidigare relativa betygssystemet för att användas vid antagning till högre utbildning. Som visas nedan är det dock bättre än högskoleprovet. Andelen med toppbetyg (20,0 i det nya systemet) låg 2010 runt , att jämföras med en motsvarande andel om (då 5,0 var toppbetyg) (Vlachos, 2010; , 2011c). Andelen gymnasiestudenter med toppbetyg mer än femdubblades . På naturvetenskapligt program var ökningen ännu snabbare, trots att elevernas kunskaper i matematik och fysik har försämrats över alla delar av kunskapsfördelningen (, 2009c). Orsakerna till detta diskuteras i avsnitt 3.4.4. Den troligaste förklaringen till betygsinflationen är kombinationen av att generös betygssättning är ett enkelt konkurrensmedel och att betygen inte förankras i externa bedömningar. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i Källa: (2011c). Utöver betygsinflationen är den bristande likvärdigheten i betygssättningen ett allvarligt problem för en rättssäker och effektiv antagning. Ett exempel är skillnaden i internt och externt bedömda resultat på nationella prov. Skillnaderna i bedömning mellan generöst och strikt rättande skolor är i samma storleksordning som skillnaderna i genomsnittsbetyg för elever med och utan högutbildade föräldrar. Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 Källa: Vlachos (2013). Det tycks också finnas en systematik i att fristående skolor tenderar att rätta nationella prov mer generöst än kommunala skolor. Skolinspektionen sammanfattar en undersökning:89 ”Fristående skolor sätter i genomsnitt högre provbetyg än de kommunala skolorna, relativt de externa bedömningarna. Denna skillnad föreligger både i gymnasiet och i högstadiet. För högstadiet är avvikelsen i bedömning så stor att den kan förklara en betydande del av det resultatförsprång som fristående skolor i andra undersökningar uppvisat gentemot kommunala skolor. Detta bekräftar slutsatsen från föregående rapport.”(Skolinspektionen, 2013, s. 90) En tredje tänkbar förklaring är att konkurrenskomplettering av godkända betyg tillåts. Konkurrenskompletterade betyg är ett sämre mått på vidare studieframgång (m.fl., 2014a). Delvis kan det bero på att ett system som tillåter konkurrens 89 Tabellen publicerades dock inte i rapporten. Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i komplettering kan leda till att elever anstränger sig mindre under gymnasieskolan i förhoppning att de kan skaffa sig bättre kunskaper och betyg genom komplettering om det behövs för att konkurrera. Betyg skulle kunna vara det bästa verktyget vid antagning till vidare utbildning, vilket diskuteras i avsnitt 6.3. Att åtgärda de brister som redovisats här skulle bidra till större rättvisa och effektivitet i högskoleantagningen, utöver att förbättra studenternas förkunskaper. Med gymnasieskola har ett nytt betygssystem införts. Det nya systemet har kritiserats hårt för att lägga orimligt stor vikt vid elevers sämsta prestationer, vilket kan verka såväl stressande som omotiverande, och göra att betygen förlorar i prognoskraft. Det återstår att se om systemet kan göra betygen mer rättvisande . Utan extern förankring i betygssättningen är det dock oklart om ett skolsystem som bygger på konkurrens om elever kan komma till rätta med betygsinflation och bristande likvärdighet. En ytterligare tänkbar förklaring till sämre förkunskaper är högskoleprovets viktiga roll vid antagningen. Dagens regler bygger på att högskoleprovet är ett lika bra prognosinstrument som betyg för att förutsäga studieframgång, vilket inte är fallet (m.fl., 2010; m.fl., 2014a). Trots de brister dagens betygssystem uppvisar är betygen betydligt bättre. Högskoleprovet förefaller ha en närmast obefintlig förmåga att förutsäga framtida studieprestationer, med hänsyn tagen till gymnasiebetygen. Provet gynnar personer, främst män, med stark socioekonomisk bakgrund. Reglerna för högskoleprovet försämrar incitamenten i gymnasieskolan och riskerar att försena högskolestudier. Att stärka högskolestudenters förkunskaper är viktigt. Samman taget verkar det finnas skäl att se över hur gymnasieskolan prioriterar bland olika ämnen, och hur antagningen till högre utbildning ser ut. Förbättrade förkunskaper skulle också bidra till en stärkt kunskapskvalitet i högskolan. Kunskapskvaliteten står inte alltid i centrum Det har gjorts få systematiska jämförelser av studenters kunskaper. Det kvalitetsutvärderingssystem som beskrivs ovan är ett undantag, Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 och det finns några till (t.ex. Härnqvist, 1999). Det bristande historiska underlaget, särskilt vad avser mätningar av studenters kunskapsutveckling under sin studietid, gör det svårt att säga om högskolorna är bättre eller sämre än förr på att förmedla kunskaper. Studier tyder emellertid på att förutsättningarna att förmedla kunskap har försämrats (TCO, 2013). Risken för bristande kvalitet i ljuset av de starka incitamenten att godkänna även svaga studentprestationer diskuterades redan när dagens resurstilldelningssystem infördes (Prop. 1992/93:169). Som beskrivits tilldelas lärosäten närmare hälften av per capita resurserna när en student fått godkända poäng. Då den andra hälften tilldelas redan när studenter registrerar sig har den underliggande tanken varit att konkurrensen om studenter skulle leda till att högskolor själva prioriterar kunskapskvalitet och arbetsmarknadsförberedelse. Åtminstone på kort sikt har dock lärosäten och institutioner kraftiga incitament att godkänna så många studenter som möjligt. Incitamenten föreligger även på lång sikt, om inte det stora flertalet studenter själva prioriterar kvaliteten i utbildningen högt. har i en granskning uppmanat regeringen att se över resurstilldelningssystemet: ”Enlig[t] bedömning finns en rad faktorer som skapar risker för att kurser och program inom högskolan inte alltid genomförs med de krav på hög kvalitet och god resursnivå som bör ställas. Styrningen skapar drivkrafter mot likriktning som den inte stödjer forskningsanknytning av grundutbildningen. Systemet för ersättning för olika utbildningsområden är i stora drag baserat på förutsättningar som rådde 1993 och tillförda anslagsmedel omfördelas inte inom lärosätena. Detta kan innebära att vissa utbildningar är underfinansierade och andra överfinansierade.” (, 2012c, s. 11). När dagens resurstilldelningssystem infördes förlitade sig regeringen på de akademiska lärarnas professionalitet och den kvalitetspeng som var tänkt att införas. Kvalitetspengen kom emellertid inte att genomföras av senare regeringar och riksdags majoriteter . Med det ovan beskrivna kvalitets utvärderingssystemet kom dock en liten del av resurstilldelningen att baseras på systemets kvalitetsmätning. Ursprungligen var tanken att kvalitetsutvärderingssystemet även skulle ta hänsyn till åsikter från tidigare studenter. Att förverkliga det i praktiken stötte dock på problem. Det kvalitetssäkringssystem som är på remiss Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i föreslår att resurstilldelningen inte ska fördelas på grundval av kvalitetsutvärderingar. Det förekommer också att kraven för godkända prestationer sänks (, 2009a). De uppenbara incitamenten att godkänna även svaga prestationer, i kombination med indikationer på att kunskapskvaliteten inte alltid sätts i centrum, gör att stärkt kunskapskvalitet utgör en central utmaning för svensk högskola. Det förefaller rimligt att på något sätt balansera de starka incitamenten som ges av resurstilldelning efter helårsprestationer, i syfte att ge utbildningsanordnaren en stark drivkraft att bry sig om kunskapskvaliteten. Högskolornas arbete med anställningsbarhet kan förbättras Även om den rena kunskapskvaliteten är det viktigaste uppdraget för en akademisk utbildning verkar det finnas utrymme också för att underlätta studenters arbetsmarknadsetablering genom att stärka anställningsbarheten i snävare bemärkelse. En omfattande granskning av universitetens och högskolornas arbete med studenternas anställningsbarhet drog, vid tiden för undersökningen, följande slutsatser (, 2009): Det finns stora skillnader mellan olika utbildningsprogram när det gäller i vilken utsträckning högre utbildning arbetslivs anknyts och är arbetsmarknadsrelevant. Vissa utbildnings program saknar i stort sett helt arbetslivsanknytning. Tre av fyra lärosäten har övergripande mål och strategier för att främja studenternas anställningsbarhet, men bara hälften följer upp hur man arbetar för att uppnå målen. Tre av fyra lärosäten följer på central nivå upp hur det har gått för deras tidigare studenter efter examen, men dessa alumnuppföljningar är en ny företeelse och görs sällan systematiskt. Studenterna får otillräcklig information om arbetsmarknaden. Lärosätena presenterar oftare information om vilken arbets marknad en utbildning ger tillgång till än vilka kontakter med Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 arbetslivet som finns och vilka kompetenser som studenterna utvecklar under utbildningen. Frågor om studenternas anställningsbarhet och utbildningar nas arbetslivsanknytning är inte i fokus i (det dåvarande) kvalitetsutvärderingar. Viktiga rekommendationer i granskningen är att lärosätena för samtliga utbildningsprogram överväger hur arbetsmarknadsrelevans och arbetslivsanknytning ska beaktas i utbildningen, att lärosätena följer upp arbetet med anställningsbarhet, liksom att Högskole verket i sitt kvalitetssäkringssystem bör inkludera bedömnings kriterier med koppling till arbetslivsanknytning. Mer balanserade incitament för lärosätena skulle kunna öka utbytet av studier genom att höja kunskapskvaliteten och förstärka anställningsbarheten. Det skulle i sin tur förmodligen fordra, och bidra till, ökad studieintensitet i många högskoleut bildningar. Många studenter bedriver långa och lågintensiva utbildningar En fråga med bäring på alla de ovan diskuterade faktorerna – varierande genomströmning, bitvis svår väg till arbetsmarknads etablering, kunskapskvaliteten, anställningsbarhet och förhållande vis utdragna studietider – är studieintensiteten. Studenter vid svenska högskolor befinner sig som vi sett längre i utbildning än före 1990-talets reformer. är studieintensiteten låg inom många utbildningsområden, i synnerhet inom dem med relativt låg statlig finansiering per student. I en europeisk undersökning anger svenska studenter i medeltal att de har lärarledd undervisning och ägnar åt självstudier (Eurostudent , refererad i Högskole verket, 2012a). Särskilt i humaniora och samhällsvetenskap upplever en majoritet av studenterna att heltidsstudier inte utgör en heltidssysselsättning. En övergripande bild är att medianstudenten i alla områden lägger 15–på självstudier. Med den låga undervisningsintensiteten som finns på många utbildningar i humaniora och samhällsvetenskap (5–) hamnar Bilaga 5 till LU15 Utbildningsväsendet och humankapitalet i den totala studietiden inom dessa områden ofta snarare kring (, 2013; TCO, 2013). Lågintensiva utbildningar har en stor och delvis dold samhälls ekonomisk kostnad. Produktionsbortfallet står för större delen av de samhällsekonomiska utbildningskostnaderna. Också i en försiktig kalkyl kan produktionsbortfallet av en student beräknas till , vilket alltså överstiger det offentligas genomsnittliga kostnad för utbildning och studiestöd. Om man tar hänsyn till skatter och studiestöd är ungefär hälften av detta belopp synligt för studenterna.90 Lärosätena bär ingen del av kostnaden för studenternas produktionsbortfall. Att studier medför ett betydande produktionsbortfall säger förstås inte att de är olönsamma. Däremot poängterar det vikten av att se individers utbildningstid som en resurs att utnyttja effektivt. Produktionsbortfallet begränsas delvis av att många studenter arbetar vid sidan om studierna. Det tycks gälla ungefär hälften av studenterna, beroende på undersökning (, 2010; CSN, 2015). Andelen är minskande, sannolikt på grund av en svårare arbetsmarknad, ökade ersättningsbelopp i studiestödet och en yngre studentpopulation. De flesta av de heltidsstudenter som förvärvsarbetar arbetar i regel färre än . Om lågintensiva studier kombinerades med mer intensivt lönearbete skulle produktionsbortfallet för den typen av studier vara ett mindre problem. Det tycks dock inte finnas något direkt samband mellan nedlagd tid på studierna och det antal timmar som studenten lägger på förvärvsarbete.91 Störst andel studenter som anger att de inte arbetar under en normal vecka finns visserligen inom de mest studieintensiva utbildningsområdena, men även inom utbildningsområden med minst resurser och undervisningstid är det runt hälften av studenterna som inte förvärvsarbetar under en normal vecka (, 2010). En större studieinsats leder, allt annat lika, till att studenter lär sig mer, vilket förstås är studiernas huvudsakliga syfte. Det leder till att fler klarar av studierna (eller kortare) och skaffar sig mer kunskaper, vilket gör dem mer värdefulla på arbetsmarknaden. Det innebär också en bättre förberedelse för den 90Beräkningar finns i Sonnerby (2012). 91Se Sonnerby (2012) för en översikt som bygger på (2007). Utbildningsväsendet och humankapitalet i Bilaga 5 till LU15 40-timmarsvecka som är norm i svenskt arbetsliv. De medborgare som finansierar studentens utbildning och uppehälle kan också i allmänhet tänkas ha förväntningar på att helfartsstudier också innebär en arbetsinsats som liknar den för ett heltidsarbete. Att stödja och motivera studenter till sådan större studieinsats kan också kräva att lärosäten och det offentliga ändrar arbetssätt och prioriteringar. En sådan policy skisseras i rapportens sista kapitel. Föregående kapitel beskrev hur det svenska utbildningssystemets stora delar är organiserade för att bygga befolkningens human kapital i form av kunskaper och färdigheter, och hur väl de olika delarna förefaller lyckas. Detta kapitel studerar hur utbildningssystemet matchar dessa kunskaper och färdigheter med arbetsmarknaden. Det är i huvudsak på arbetsmarknaden det människor lär sig under utbildningen omsätts i produktion och välstånd. Avkastningen på humankapitalet beror därmed i hög grad på hur väl individer kan etablera sig på arbetsmarknaden och finna användning för sina kunskaper och färdigheter. Utbildningens betydelse för arbetsmarknaden är av långsiktig karaktär. Det tar innan de som deltar i olika utbildningar kommer ut på arbetsmarknaden, och när de väl börjat arbeta kommer de att befinna sig på arbetsmarknaden . De människor som finns på arbetsmarknaden har gått i utbildningar som ofta ligger i tiden. De kan även ha utvecklat sitt humankapital genom lärande i arbetslivet och andra sammanhang, men förmågor som inte använts kan också förlorats. Osäkerheten om framtidens arbetsmarknad är stor. Arbets marknadens behov bestäms av den allmänna ekonomiska utvecklingen, där det i ett långsiktigt perspektiv är stora och djupgående förändringar som är av störst intresse. Arbete och tillväxt skapas också av humankapital i en bredare bemärkelse och individers intresse. Utbildning kan vara pådrivande och utveck lande och påverkar morgondagens arbetsmarknad genom växel verkan mellan utbildning och arbetsliv. Bilaga 5 till LU15 Generella kompetenser behövs för flexibilitet och underlättar omställning. Men i ett kortsiktigt perspektiv kan arbetsgivare främst efterfråga den arbetskraft som behövs för tillfället. Personer med arbetsmarknadsanpassade utbildningar kan ha enklare att etablera sig på arbetsmarknaden. Mer specialutbildad arbetskraft kan snabbare uppnå produktivitet och därmed bidra till ekonomisk tillväxt. Fördelarna med en snävt arbetsgivaranpassad utbildning kan dock bytas till sin motsats när ekonomin hamnar i kris och förnyas. I det här kapitlet beskrivs dels hur utbudet och efterfrågan möts på arbetsmarknaden, dels hur utbudet av humankapital uppstår. Utbudet av arbetskraft kan ses som en konsekvens av många val, bland annat hur mycket och vilken slags utbildning en individ skaffar sig. Inledningsvis beskrivs kortfattat den svenska arbetsmarknadens karaktär ur ett humankapitalperspektiv. 4.1Sverige är en kvalificerad kunskapsekonomi I internationell jämförelse är en kvalificerad kunskaps ekonomi, med en relativt hög och jämn kunskapsfördelning. har hög andel människor sysselsatta i kunskapsintensiva arbeten, och näringslivet satsar mycket på forskning och utveckling. Den vuxna befolkningen presterar högt på tester av läs-, räkne- och problemlösningsförmåga. Bilaga 5 till LU15 Internationellt sett har också en sammanpressad lönestruktur. Liksom i andra nordiska länder är den privata avkastningen på högre utbildning ganska låg. Löneavkastningen på kunskaper (mätt som resultat på PIAAC:s tester av läs-, räkne- och problemlösningsförmåga) är också låg. Däremot sjunker risken för arbetslöshet eller att stå utanför arbetskraften kraftigt ju högre kunskaper en individ har – mer i än i som genomsnitt. Bilaga 5 till LU15 Markeringarna indikerar i stigande ordning medianlön och mediansysselsättning för personer som nått högst nivå 1, nivå 2, nivå 3 respektive nivå 4 eller 5 i PIAAC. Källa: (2013). 4.2På arbetsmarknaden möts utbud och efterfrågan av humankapital Hur väl arbetsmarknadens matchning av utbud och efterfrågan av humankapital går bestäms av flera faktorer: hur bra arbetets kvalifikationskrav stämmer överens med utbildningsnivå, hur väl yrken och utbildningsinriktningar matchar varandra och i vilken grad utbildningarna förbereder studenterna för arbetsmarknaden (det som ofta kallas anställningsbarhet). Dessutom tillkommer förstås geografiska, sociala och individuella faktorer liksom mer slumpmässiga omständigheter. 4.2.1Balans på arbetsmarknaden för de flesta utbildnings grupper, men brister och överskott förekommer också Hur väl utbildningars nivå och inriktning matchar arbets marknadens behov bedöms i olika undersökningar. Ofta utgörs undersökningarna av prognoser om huruvida det kommer att råda ett överskott, underskott eller balans på människor med en viss Bilaga 5 till LU15 utbildning i förhållande till den beräknade efterfrågan. Sådana prognoser görs regelbundet av exempelvis Arbetsförmedlingen, SCB och . använder sig av material från SCB som underlag till lärosätenas planering av utbildningsutbudet. Det är i regel lättare att bedöma arbetsmarknadsutsikterna för utbildningar som ger direkta fackkunskaper än att bedöma samhällets behov av mer allmän utbildning. Därför omfattar bedömningar och prognoser snävare utbildningsgrupper för tydliga yrkesexamina än för generella examina, liksom för gymnasieskolans yrkesprogram än för de studieförberedande programmen. tidigt ska man minnas att många yrkesutbildade jobbar inom andra yrken än inom dem som ligger närmast utbildningen. motsvarar utbud och efterfrågan mer eller mindre varandra för de flesta utbildningsgrupper, särskilt för yrkesutbildade, enligt SCB:s material. Men finns det stora överskott för grupper med endast grundskoleutbildning, studieförberedande gymnasieutbildning samt för högskoleutbildade i humaniora och konst.92 Det finns också områden där det råder brist på utbildade, inte minst vad gäller personal i skolan. I fler fall förväntas bristerna kvarstå (se tabell 4.1 där även långsiktiga prognoser för dessa grupper redovisas). 92 Endast grundskoleutbildning (90 000 personer, av gruppen med enbart grund skoleutbildning), studieförberedande gymnasieutbildning (50 000 personer, ) samt högskoleutbildade i humaniora och konst (7 000 respektive 2 000 personer, ). Bilaga 5 till LU15 Källa: SCB (2014b). Arbetsförmedlingen gör en bedömning utifrån yrken, som är mer finfördelad än SCB:s uppdelning. Sammantaget visar bilden att det råder brist på högskoleutbildade inom vård, utbildning och vissa tekniska områden, liksom på gymnasieutbildade inom mer tekniska ämnen. Den visar också på svårigheter att hitta jobb med rätt inriktning för personer som inte genomgått yrkesutbildning i gymnasieskolan eller en högskoleutbildning, samt för dem som genomgått humanistiska eller konstnärliga utbildningar. Bilaga 5 till LU15 Källa: Arbetsförmedlingen (2015). Bilaga 5 till LU15 4.2.2Anställningsbarhet är mer än utbildning En annan aspekt på arbetsmarknadsetableringen är hur väl förberedd individen är på övergången från utbildningssystemet till arbetslivet, vilket ofta benämns anställningsbarhet. Det kan vara särskilt viktigt för studenter inom utbildningsområden där det råder överskott på utbildade, och utexaminerade kanske får vara beredda att ta jobb utanför sin specialisering. Att vara förberedd på arbetslivet är dock självfallet bra även för alla. Att döma av studier av såväl gymnasieskolans avgångselever som nyexaminerade högskolestudenter verkar förberedelserna ibland brista, inte minst inom de utbildningar där ämnet i sig inte tillhör de mest efterfrågade. Karaktärsförmågor är viktiga för arbetsgivare Flera undersökningar har frågat arbetsgivare vilka faktorer de ser som viktiga när de ska anställa. Karaktärsförmågor (icke-kognitiva egenskaper) framstår i undersökningarna som centrala. Det gäller dem som går ut på arbetsmarknaden från såväl gymnasieskolan som högskolan. I en undersökning av faktorer som är viktiga när högskoleutbildade anställs hörde samarbetsförmåga, initiativ förmåga och förmåga att uttrycka sig i tal och skrift till de viktigare (, SFS & TCO, 2007).93 I undersökningen framkom också att arbetsgivarna oftast är nöjda med studenterna vad gäller att uttrycka sig i tal och skrift, att arbeta i grupp samt att arbeta självständigt. Många tyckte dock att nyutexaminerade saknar praktiska kunskaper, branschkännedom och ledarkunskaper. Oavsett om det rör sig om kognitiva eller icke-kognitiva färdig heter, är de mest efterfrågade egenskaperna sådana som tränas eller kan tränas inom alla utbildningsinriktningar vid högskolan, med undantag för faktorn yrkesinriktad utbildning. Karaktärsförmågor framstår som mycket viktiga även i intervjuer med nästan 1 000 arbetsledare för unga (19–) som gått i gymnasieskolans yrkesprogram (, 2005). 93 I rangordning efter hur stor andel som angett respektive aspekt som ”mycket viktig”) var faktorerna: samarbetsförmåga, referenser, initiativförmåga, förmåga att uttrycka sig i tal och skrift, yrkesinriktad utbildning, arbetslivserfarenhet, analytisk förmåga och goda kunskaper i engelska. Bilaga 5 till LU15 Viktigast i undersökningen är färdigheter relaterade till ordnings sinne (hålla tider, följa regler, vara noggrann), liksom engagemang, initiativförmåga, samarbetsförmåga och självständighet. Arbets ledarna bedömer att ungdomarna i hög grad hade dessa färdigheter. Minst viktiga är förmågor knutna till skolämnen. De största bristerna finns i förmågan att planera sitt arbete. För verksamma inom byggverksamhet identifieras brister i matematik; för handel och reparationer brister i serviceinriktning.