sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — I paragraf 10 betonas vikten av att stater och fullt ut implementerar resolutionen, särskilt såvitt avser personer som har samröre med , ANF eller andra grupper eller organisationer med kopplingar till . I paragraferna 11–14 behandlas frågor om och understryks vikten av internationellt samarbete på området för utländska terroriststridande. Paragraferna 15–19 rör frågor om motverkande av våldsbejakande extermism för att förhindra terrorism. Slutligen behandlas i paragraferna 20–27 FN:s engagemang och arbete i övrigt rörande det hot som utländska terroriststridande innebär. Det uppmärksammas bl.a. att personer som t.ex. finansierar eller annars underlättar dessa personers resor kan omfattas av sanktionsregimerna 1267 (1999) och 1989 (2011). uppmanar även bl.a. 1267- och 1989-kommittéerna att ägna särskild uppmärksamhet åt frågorna. 5Behovet av lagändringar mot bakgrund av paragraf 6 i resolutionen I uppdraget ingår att analysera behovet av lagändringar för att ska leva upp till de krav på kriminalisering som följer av paragraf 6 i resolutionen. Med denna utgångspunkt analyseras i detta kapitel i vilken omfattning resolutionens krav motsvaras av svensk lagstiftning. 5.2.1Vad är en terroristhandling enligt resolutionen? Som framgår av avsnitt 4.2 finns i resolutionen bestämmelser med krav på kriminalisering av vissa gärningar med kopplingar till terroristhandlingar (terrorist acts). Vad som avses med begreppet förklaras inte närmare i resolutionen. Däremot återfinns begreppet i EU:s ministerråds gemensamma ståndpunkt 2001/931/ GUSP om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Denna upprättades för att genomföra FN:s resolution (2001) beslutad med befogenheter enligt kapitel VII i . Den gemensamma ståndpunkten fastställer kriterier för införande i en förteckning av personer, grupper eller enheter som deltar i terroristhandlingar. I artikel 1.3 definieras begreppet terroristhandling till att avse en avsiktlig handling som på grund av sin art eller sitt sammahang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation och som definieras som ett brott enligt nationell lagstiftning. Vidare framgår vilken typ av gärningar detta Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution inbegriper samt att dessa för att kunna ses som terroristhandlingar måste begås i syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. Beskrivningen skiljer sig inte i något väsentligt hänseende från vad som i efterföljande internationella överenskommelser kommit att benämnas terroristbrott. EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism 2002/475/RIF, se avsnitt 3.1.2, är den första internationella överenskommelsen som innehåller en definition av detta begrepp. I svensk rätt genomfördes rambeslutet genom terroristbrottslagen där det i 2 och 3 §§ anges vad som utgör ett terroristbrott. Vid genomförande av rambeslut /919/RIF, se avsnitt 3.1.2, om ändring rambeslut genom rekryteringslagen hänvisas till begreppet terroristbrott enligt terroristbrottslagens 2 §. genomfördes även konvention om förebyggande av terrorism. Vad som enligt konventionen utgör terroristbrott definieras genom en hänvisning till de internationella instrument på terrorismbekämpningens område som anges i en bilaga till konventionen. Straffansvaret enligt rekryteringslagen avsågs omfatta offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning i förhållande till vad som enligt både konventionen och rambeslutet utgör terroristbrott, och i lagtexten valdes särskilt allvarlig brottslighet som ett samlat begrepp (2 §). Motsvarande lagtekniska lösning fanns redan i finansieringslagen, varigenom finansieringskonventionen genomförts i svensk rätt. Avsaknaden av samförstånd om en internationellt accepterad definition av terrorism har, som ovan redovisats, medfört att begreppet terroristbrott allteftersom olika internationella instrument framförhandlats kommit att omfatta olika brottsliga handlingar. åtagande med anledning av dessa instrument har genomförts genom finansieringslagen, terroristbrottslagen och rekryteringslagen. Resolutionen får anses ha samma övergripande syfte och mål som övriga internationella instrument på området, dvs. att förhindra och bekämpa terrorism. Mycket talar således för SOU 2015:63 Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution att ge begreppet terroristhandlingar samma innebörd som begreppet särskilt allvarlig brottslighet enligt 2 § rekryteringslagen. Denna lösning är emellertid inte problemfri. Vissa av de brott som enligt definitionen utgör särskilt allvarlig brottslighet är inte straffbelagda på förberedelsestadiet, vilket kan innebära ett problem i förhållande till resolutionens krav på att resor i syfte att förbereda eller planera terroristhandlingar ska vara straffbara. En annan lösning skulle därför kunna vara att jämställa begreppet terroristhandlingar med terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen. Av avgörande betydelse i sammanhanget är emellertid att tilläggsprotokollet till konvention om bekämpande av terrorism, som framförhandlats , innehåller krav på straffbeläggande av resor som genomförs i syfte att begå eller annars delta i sådan brottslighet som omfattas av något av de instrument som räknas upp i bilagan till konventionen och som i svensk rätt samlat definieras som särskilt allvarlig brottslighet i 2 § rekryteringslagen. Protokollet bör i detta sammanhang beaktas och de förslag som lämnas här så långt möjligt anpassas. Mot denna bakgrund bör begreppet terroristhandlingar i resolutionen jämställas med vad som i svensk rätt definierats som särskilt allvarlig brottslighet i 2 § rekryteringslagen. 5.2.2Resa, eller försök till resa, i syfte att bl.a. begå eller planera terroristhandlingar (paragraf 6 a) Bedömning: De gärningar som ska kriminaliseras enligt paragraf 6 a i resolutionen (i den delen som avser resor i syfte att bl.a. begå eller planera terroristhandlingar) utgör endast i viss utsträckning brott enligt svensk rätt. Det krävs därför lagstiftning för att resolutionens krav ska vara uppfyllda. Som redovisats i avsnitt 4.2 uppställs i resolutionens paragraf 6 a krav på att medlemsstaternas nationella lagstiftning ska innehålla straffrättsliga bestämmelser som gör det möjligt att åtala och lagföra personer som reser, eller försöker resa, till ett land annat än Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution det där personen är medborgare eller har sin hemvist, i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar. Även den som företar en sådan handling i syfte att ge eller få terroristträning ska enligt resolutionen kunna dömas för brott, se vidare avsnitt 5.2.3. Den typ av resor som omfattas av paragraf 6 a benämns fortsättningsvis, i de fall ett samlande begrepp kan underlätta, terrorismresor. Resolutionen ger uttryck för det internationella samfundets uppfattning att det stora antal personer som reser från sina respektive hemländer för att ansluta sig till terrorgrupper, i syfte att bl.a. begå eller planera terroristhandlingar eller delta i utbildning eller träning inför terroristhandlingar, utgör en omedelbar och överhängande risk för att dessa grupper stärker sin position och ökar sin förmåga att utföra sådana handlingar såväl i närområdet som över hela världen. Därmed syftar de krav som uppställs genom resolutionen bl.a. till att på olika sätt begränsa det faktiska inflödet av personer till dessa grupper. Mot den bakgrunden är paragraf 6 a central i sammanhanget. Den föreskriver att själva resan, eller ett försök till resa, ska utgöra en straffbar handling, förutsatt att resan företas med det särskilda syfte som anges i paragrafen. Det övergripande målet med kriminaliseringskravet är således, som nämnts, att på ett tidigt stadium förhindra att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet kommer till stånd. Det finns i svensk rätt inte några bestämmelser som direkt tar sikte på den typ av resor som paragrafen omfattar. De osjälvständiga formerna av terroristbrott, dvs. försök, förberedelse och stämpling, tar dock sikte på gärningar som ligger på ett tidigt stadium av planeringen av sådan brottslighet. Dessa är inte territoriellt begränsade i sitt tillämpningsområde och kan således tillämpas även på gärningar utanför . Fråga är därför i vilken utsträckning dessa brottsformer helt eller delvis skulle kunna anses uppfylla resolutionens krav. För att ett straffbart försök enligt 23 kap. 1 § ska föreligga krävs dels att utförandet av brottet påbörjats, dvs. att försökspunkten uppnåtts, dels att det antingen förelegat fara för brottets fullbordan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter. Kravet på uppsåt måste givetvis också vara uppfyllt. Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution För att försökspunkten ska ha uppnåtts krävs, som en allmän utgångspunkt, att utförandet av själva brottet kan anses påbörjat, även om ett eller flera moment återstår för fullbordat brott. De återstående momenten måste emellertid någorlunda nära ansluta till vad som redan gjorts. Därmed har tiden mellan de olika momenten stor betydelse. Försökspunkten är inte uppnådd om den förberedande handlingen inte är avsedd att strax följas av en gärning som faller direkt under brottsdefinitionen (m.fl., Kriminalrättens grunder, 2013 s. 405). Enligt Högsta domstolens avgörande NJA 1995 s. 405 uppnåddes inte försökspunkten genom en bilresa till en tänkt brottsplats för ett rån, i synnerhet då ytterligare handlingar krävdes för att brottet skulle anses påbörjat. Därmed torde inte den som företar en sådan resa som omfattas av paragrafen ha uppnått försökspunkten i annat fall än där resan utgör en del av själva genomförandet av brottet. Således skulle möjligen den som t.ex. reser med ett flygplan med avsikt att begå ett terroristbrott genom att kapa och därefter krascha flygplanet kunna dömas för försök till terroristbrott, för det fall gärningen inte fullbordas. Även om det alltså inte är uteslutet att försökspunkten under vissa omständigheter skulle kunna anses uppnådd genom en sådan resa som resolutionen omfattar, får det anses utgöra ett undantagsfall. Kriminaliseringskravet kan därmed inte anses uppfyllt genom bestämmelsen om försök. Detsamma gäller naturligtvis försök att företa en sådan resa. Vad därefter gäller möjligheterna att tillämpa bestämmelsen om förberedelse till brott krävs enligt 23 kap. 2 § första stycket viss befattning med pengar eller annan egendom eller med föremål som är särskilt ägnade att användas som hjälpmedel vid brott. Det är således inte straffbelagt såsom förberedelse att på ett allmänt sätt, i ordets språkliga betydelse, förbereda ett brott. Som en allmän förutsättning för förberedelse- och stämplingsansvar krävs också att fara för brottets fullbordan inte varit ringa, se vidare nedan. I det ena fallet krävs det alltså att någon tar emot eller lämnar pengar som betalning för brottet eller för att täcka kostnaderna för utförande av ett brott. En tänkbar situation som skulle kunna träffas av bestämmelsen är då en person tar emot pengar för att kunna bekosta en resa som utgör ett led i eller en förutsättning för förövandet av ett terroristbrott. Pengarna skulle i ett sådant fall Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution kunna ses som förlag för brott (, Från tanke till gärning, del II, 2007 s. 38 och 149 f). Med beaktande av att resolutionen innebär en skyldighet att lagföra och straffa den som företar en terrorismresa skulle resolutionens krav därigenom delvis kunna anses uppfyllt, även om förberedelseansvaret primärt inte avser att träffa själva resegärningen som sådan. Däremot är det högst tveksamt om motsvarande resonemang gäller i de fall resan sker i syfte att planera eller förbereda terroristbrott, eftersom begreppet brott i förberedelsebestämmelsen inte omfattar osjälvständiga brottsformer (m.fl., Kriminalrättens grunder, 2013 s. 417, prop. 2000/01:85 s. 33). I sammanhanget kan också påminnas om att långt ifrån alla terrorismresor finansieras av någon annan än resenären själv. I dessa fall är förberedelsebestämmelsen givetvis inte tillämplig. Det andra fallet där förberedelseansvar kan komma i fråga, men som inte aktualiseras här, avser viss befattning med föremål som är särskilt ägnade att användas som hjälpmedel vid brott. Resolutionens krav kan således inte heller anses helt uppfyllt genom möjligheterna att döma för förberedelse. Slutligen är frågan om en terrorismresa skulle kunna vara att bedöma som stämpling till terroristbrott. Ansvar för stämpling inträder enligt 23 kap. 2 § andra stycket redan då man i samråd med annan beslutar att begå ett brott, söker anstifta annan att eller erbjuder sig att utföra ett brott. Straffansvaret tar alltså sikte på själva beslutet att begå eller erbjudandet om att utföra ett brott. för beslutet krävs inte att brottet är preciserat varken i fråga om tidpunkt eller det närmare sätt varpå det ska begås. Därmed behöver uppsåtet inte avse en viss bestämd gärning. Det är tillräckligt att det finns uppsåt till att brott av ett visst slag förr eller senare kommer till stånd. Det tilltänkta brottet behöver inte heller vara så nära förestående att brottsplanen kan betecknas som aktuell. Inledningsvis kan konstateras att stämplingsansvar förutsätter att minst två personer är inblandade. Därmed kan inte den som på egen hand och utan något samröre med annan bestämmer sig för att utföra ett terroristbrott (och i detta syfte genomför en resa) dömas för stämpling. I de flesta fall planeras och genomförs emellertid terrorismresor i samråd med och med bistånd av flera andra. Ofta finns också en kontakt etablerad på den plats dit resan Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution går och en plan för mottagande och aktiviteter på plats. I dessa fall skulle ansvar för stämpling eventuellt kunna aktualiseras om resan utgör ett led i själva beslutet att utföra eller delta i ett terroristbrott. Däremot kan den som företar en resa i syfte att planera eller förbereda ett terroristbrott inte dömas för stämpling eftersom stämplingsansvaret inte gäller i förhållande till osjälvständiga brottsformer. Som nämnt krävs också för förberedelse- och stämplingsansvar att det föreligger mer än ringa fara för fullbordan av det brott som någon förbereder eller vartill det stämplas. Bedömningen görs utifrån omständigheterna för förberedelse- eller stämplingshandlingen. Det innebär i dessa fall att den avgörande tidpunkten för farebedömningen kan ligga långt ifrån tidpunkten för brottets fullbordan. Ofta krävs också omfattande ytterligare åtgärder. Även om farerekvisitet i praxis har tillämpats för att utesluta ansvar närmast i undantagsfall (Ds 2009:17 s. 75) går det inte att bortse från att detta rekvisit kan utgöra ett hinder för att anse kriminaliseringskravet uppfyllt genom förberedelse- eller stämplingsbestämmelserna. Sammantaget görs alltså bedömningen att det krävs lagstiftning för att svensk rätt ska motsvara de krav på kriminalisering av resor, och försök till resor, som företas i syfte att bl.a. begå eller planera terroristhandlingar. 5.2.3Resa, eller försök till resa, i syfte att ge eller få terroristträning (paragraf 6 a) Bedömning: De gärningar som ska kriminaliseras enligt paragraf 6 a i resolutionen (i den delen som avser resor i syfte att ge eller få terroristträning) utgör endast i viss utsträckning brott enligt svensk rätt. Det krävs därför lagstiftning för att resolutionens krav ska vara uppfyllda. Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution Kravet på kriminalisering i resolutionens paragraf 6 a omfattar även den som reser, eller försöker resa, till ett land annat än det där personen är medborgare eller har sin hemvist, i syfte att ge eller få terroristträning (terrorist training). En första fråga är vad som avses med terroristträning. Någon definition av begreppet finns inte. I EU:s rambeslut om ändring av rambeslutet om bekämpande av terrorism finns däremot en definiton av begreppet utbildning för terroristsyften (training for terrorism). Därmed avses tillhandahållande av instruktioner för tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller instruktioner om andra speciella metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 1.1 a–h rambeslut och med vetskap om att de kunskaper som tillhandahålls är avsedda för detta ändamål. I konvention om förebyggande av terrorism finns en i sak överensstämmande definition av begreppet. I svensk rätt har de internationella åtaganden som följer av dessa instrument uppfyllts genom rekryteringslagen. Där regleras i 5 § ett särskilt ansvar för den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, förutsatt att gärningen begås med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet (utbildning). Såväl ovan nämnda instrument som aktuell resolution har som gemensamt syfte att öka möjligheterna att på ett tidigt stadium ingripa och förhindra att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet begås, bl.a. genom att träning för sådan brottslighet ska straffbeläggas. Det bör därför vara en rimlig utgångspunkt att med terroristträning i resolutionen avses detsamma som i övriga internationella instrument som reglerar denna typ av handlingar. Därefter är frågan i vilken utsträckning resolutionens krav på kriminalisering i detta avseende är tillgodosett i svensk rätt. Som redovisats ovan finns i rekryteringslagen en bestämmelse om Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution straffansvar för den som ger utbildning för terrorismsyften. För ansvar krävs emellertid att faktiska utbildningsåtgärder vidtas på sätt som anges i bestämmelsen eller att utbildaren ”söker” utbilda, även om instruktionerna av någon anledning inte når fram till den avsedda mottagaren. För fullbordat brott krävs även i det senare fallet att utbildaren gjort vad han eller hon kunnat för att förmedla instruktionerna (prop. 2009/10:78 s. 61). Utbildningsbrottet är inte kriminaliserat på försöks-, förberedelse- eller stämplingsstadiet. Resolutionens krav på kriminalisering sträcker sig längre genom att redan en resa som företas i syfte att utbilda, eller försök till sådan resa, ska utgöra brott. Som behandlats i avsnitt 5.2.2 syftar resolutionen bl.a. till att begränsa inflödet av personer till terrorgrupper som på olika sätt ökar deras förmåga att utföra terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Resolutionens krav kan därmed inte anses uppfyllt genom rekryteringslagens bestämmelse om utbildning. En sådan resa utgör inte heller i övrigt brott, annat än i de undantagsfall som tidigare berörts när resan utgör ett led i förövandet av ett terroristbrott, t.ex. träning som sker genom olovlig befattning med vapen. För att ska uppfylla resolutionens krav krävs således lagstiftningsåtgärder. Inte bara den som reser, eller försöker resa, i syfte att utbilda annan ska kunna dömas för brott utan även den som gör detta i syfte att själv ta emot sådan utbildning. Mottagande av utbildning omfattas inte av rekryteringslagen och har inte tidigare varit föremål för reglering i internationella instrument. Frågan behandlas emellertid i det tilläggsprotokoll till konvention om förebyggande av terrorism som antagits . Som utförligare behandlas i avsnitt 7.2.2 kan en sådan gärning under vissa förutsättningar utgöra förberedelse eller stämpling till terroristbrott. Den kan även, för det fall utbildningen avser befattning med vapen, utgöra fullbordat terroristbrott om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. I dessa fall finns vissa möjligheter att bedöma en resa i syfte att ta emot utbildning som förberedelse eller stämpling till terroristbrott, se avsnitt 5.2.2. Därutöver utgör emellertid inte en sådan resa, eller försök till resa, brott. Även i denna del krävs därför lagstiftningsåtgärder för att uppfylla kraven på kriminalisering. Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution 5.2.4Finansering av terrorismresor (paragraf 6 b) Bedömning: De gärningar som ska kriminaliseras enligt paragraf 6 b i resolutionen är endast i viss utsträckning kriminaliserade enligt svensk rätt. Det krävs därför lagstiftning för att resolutionens krav ska vara uppfyllda. Paragraf 6 b i resolutionen föreskriver att direkt eller indirekt tillhandahållande eller insamlande av medel, av en stats medborgare eller på en stats territorium, i syfte att medlen ska användas, eller med vetskap om att de är avsedda att användas, för att finansiera en persons resa till ett annat land än där personen har sin hemvist eller är medborgare, i sådant syfte som anges under paragraf 6 a, ska utgöra brott. Sedan händelserna har det internationella samfundet riktat särskilt stor uppmärksamhet mot sådana handlingar som kan betecknas som finansiering av terrorism. Paragraf 6 b utgör ytterligare ett steg på detta område. Detsamma gäller , se kapitel 8. Som behandlats i avsnitt 5.2.2 syftar resolutionens krav på kriminalisering bl.a. till att förhindra att terrorgrupper genom t.ex. rekrytering och frivillig anslutning från andra länder växer och ökar sin förmåga att genomföra bl.a. terroristbrott såväl i närområdet som runt om i världen. Utöver att resan, eller försöket att resa, enligt resolutionen ska utgöra brott krävs även att finansiering av sådana resor straffbeläggs. Resolutionens krav i denna del avser därmed att, på motsvarande sätt som redan gäller i fråga om särskilt allvarlig brottslighet, försvåra genomförandet av en företeelse genom att straffbelägga finansieringen av denna. I finansieringslagen, som tillkommit med anledning av finansieringskonventionen, finns bestämmelser som gör det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Det uppställs inget krav på att det ska ha Behovet av lagändringar mot bakgrund av resolution förelegat fara för fullbordan av det brott man har uppsåt att främja. Försök till sådant brott är också straffbart. Vad som utgör särskilt allvarlig brottslighet definieras i 2 § finansieringslagen och en terrorismresa utgör inte i sig sådan brottslighet. Det hindrar emellertid inte att straffansvar kan komma i fråga för den som samlar in eller tar emot pengar eller andra medel i syfte att finansiera en resa när denna utgör ett led i eller förutsättning för genomförandet av särskilt allvarlig brottslighet. Däremot gäller detta inte resor som företas i syfte att planera eller förbereda ett sådant brott eller ge eller ta emot terroristträning eftersom finansieringsbrottet endast omfattar finansiering av fullbordat brott i gärningsmannaskap. Resolutionens krav på kriminalisering kan därmed inte anses till fullo uppfyllt genom finansieringslagen. Finansiering av brott kan i vissa fall även omfattas av förberedelseansvar enligt 23 kap. 2 § första stycket . Frågan är om resolutionens kriminaliseringskrav därigenom kan anses uppfyllt. Som redovisats i avsnitt 5.2.2 krävs enligt bestämmelsen, såvitt nu är relevant, att någon tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnaderna för ett brott. Begreppet brott i förberedelsebestämmelsen omfattar inte osjälvständiga brottsformer. Det brott som någon tar emot eller lämnar pengar för ska således vara ett fullbordat brott i gärningsmannaskap.