sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Såväl barnrättsfrågor som vård med tvångsinslag är områden som kräver etiska analyser och överväganden, både på en principiell nivå och i den dagliga tillämpningen av lagar och andra regler. Ändå är det påfallande ont om etiska diskussioner inom området, såväl i forskning som myndighetstexter, statliga utredningar m.m. Barn- rättsperspektivet utgår från normativa etiska ställningstaganden i bl.a. , men formuleras sällan i etiska termer. Medan LPT och LVM ofta diskuteras ur etiska perspektiv i förhållande till främst de enskildas självbestämmande behandlas LVU mycket sällan i sådana sammanhang. På en övergripande nivå har barnperspektivet berörts av som en del av etiken i socialpolitik och socialt arbete. Han utgår från en uppfattning om att det som kan anses vara rätt grundas på en bedömning av vad som ger bäst konsekvenser för alla berörda. pekar han på risken att särskilt sårbara grupper och personer ska komma i skymundan eller drabbas av åtgärder som ger goda konsekvenser för flertalet andra. Blennberger föreslår en modell där denna generella konsekvensetik begränsas eller modifieras av en princip som kräver att konsekvenserna för enskilda, särskilt sårbara personer alltid måste uppmärksammas oavsett konsekvenserna i stort. Det blir en princip om en särskild ”sårbarhetsobservans”. Barn- perspektivet beskrivs av Blennberger som en del av den principen.27 Hur olika principer inom den sociala barn- och ungdomsvården måste vägas mot varandra i den dagliga praktiken har diskuterats av . Han pekar på att utsätts för motsägelsefulla signaler om tvångsomhändertaganden av barn och unga. Under vissa perioder lyfts barnens rätt till skydd fram, betonas familjens rätt till integritet. konstaterar att det sociala arbetet vid bl.a. tvångsomhänder- taganden verkar handla om en balansgång mellan etiska principer snarare än om att i alla lägen utgå från en överordnad etisk princip. 27 Blennberger E (2005) s. 74 och 297. Det gäller t.ex. självbestämmandeprincipen, godhetsprincipen (att göra gott och förebygga eller förhindra skada) och skade- eller lidandeprincipen (att inte åstadkomma skada eller orsaka lidande). Det är därför viktigt att de som arbetar inom området klargör och diskuterar de värderingar som ligger bakom de egna ställnings- tagandena.28 28 (2009) s. 39 ff. 4En ny LVU – inledande överväganden och förslag Utredningen ska genomföra en övergripande översyn av LVU och analysera behovet av förändringar och förtydliganden av bestäm- melserna om tvångsvård för barn och unga. I det sammanhanget är det, enligt direktiven, viktigt att utgå ifrån den enskilda individens rättigheter, behov och förutsättningar. Av uppdraget framgår vidare att det är angeläget med en väl sammanhållen och konsekvent lagstiftning för den sociala barn- och ungdomsvården. Den samhällsvård som regleras i dagens LVU är en del av den sociala barn- och ungdomsvården. Tvångsvården har många princi- och praktiska förutsättningar gemensamma med den barn- och ungdomsvård som bygger på samtycke. Det finns dock vissa förutsättningar som särskilt har att göra med tvångsinslaget och som skiljer regleringen i LVU och tillämpningen av lagen från vad som gäller inom den övriga barn- och ungdomsvården. Utveck- lingen inom den vård som ges med stöd av LVU har på vissa punkter också skilt sig från utvecklingen av dygnsvård enligt SoL (se nedan). har båda dessa lagar ofta behandlats samlat i t.ex. uppföljningar och andra studier. Med social barn- och ungdomsvård avses här samhällets, fram- för allt myndigheters men också individers och organisationers, organiserade insatser för barn och ungdomar som anses fara illa eller vara i riskzonen för att fara illa. Förutom yrkesverksamma inom omfattas i denna utvidgade beskrivning de kontakt- En ny LVU – inledande överväganden och förslag personer, kontaktfamiljer, familjehem, institutioner och frivillig- organisationer som utför social barnavård på uppdrag.1 4.2Vägen till dagens LVU Dagens LVU tillkom som en del av den sociala barn- och ungdoms- vård som växte fram och reglerades på olika sätt . Seklets första lag inom den sociala barnavårdens område gällde endast barn med beteendeproblem och barn som löpte stor risk för att utveckla beteendeproblem. kom allt fler barn att omfattas. Åtgärderna avsåg främst att lindra och avhjälpa materiell nöd, ta hand om föräldralösa barn och förhindra s.k. asocialitet bland dem. I senare lagstiftning kom intresset mer och mer att fokusera på barn som av olika skäl befarades utvecklas ogynnsamt, socialt eller psykiskt.2 Tvångsvården reglerades länge i samma lagar som den övriga barn- och ungdomsvården, men har tvångsvården reglerats för sig.3 Den första lag som på ett mer detaljerat sätt angav förutsätt- ningarna för samhällsingripanden mot barn och ungdomar var lag angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn, som trädde i kraft . Lagens tillkomst motiverades bl.a. med industrialiseringens inverkan på föräldrarnas förmåga och villighet att fostra sina barn. Barnen lämnades vind för våg, utsatta för stadens frestelser och utan den föräldraauktoritet de behövde, med risk att bli ”vanartiga”.4 Enligt lagen kunde kommunen tillsätta en särskild eller låta folkskolestyrelsen eller skolrådet ansvara för nämndens upp- gifter. Lagen var tillämplig för barn och skilde mellan de barn som i sedligt avseende var försummade men som ännu inte 1SOU 2009:68 s. 133 och (1996) s. 11. 2Hollander A (1985) s. 1. 3Historiken är, där inte annat anges, hämtad från (2012). 4Lundström T (1993) s. 48 ff. En ny LVU – inledande överväganden och förslag utvecklat någon vanart och de som redan var så vanartade att hem- mets och skolans uppfostringsmedel befanns otillräckliga för deras tillrättaförande. För den första gruppen kunde nämnden tilldela vårdnadshavarna en allvarlig förmaning och för den andra gruppen kunde nämnden tilldela barnet en allvarlig varning och även lämplig aga. För bägge grupperna kunde nämnden utse en övervakare. Om åtgärderna visade sig vara gagnlösa hade nämnden rätt att skilja barnet från hemmet. Beslutet skulle underställas prövning om barnets föräldrar eller målsman inte samtyckte till placeringen. Genom barnavårdslag blev det obligatoriskt för kommunerna att inrätta en . Möjligheterna att ingripa med vissa förebyggande åtgärder eller omhändertagande vidgades också. Ett omhändertagande kunde fortsättningsvis ske om ett barns liv eller hälsa utsattes för fara, dvs. i syfte att skydda barnet och inte samhället. Åldersgränsen höjdes också. Lagen beskrev tre kategorier av barn: barn , som i föräldrahemmet misshandlades eller utsattes för allvarlig vanvård eller annan fara till liv eller hälsa, barn , som på grund av föräldrarnas lastbarhet, vårds- löshet eller oförmåga att fostra barnet var i fara att bli vanartat, och barn som befanns vara så vanartat att särskilda upp- fostringsåtgärder krävdes för dess tillrättaförande. De förebyggande åtgärderna var i stort sett desamma som enligt lag. Om dessa åtgärder inte ledde till någon rättelse borde nämnden omhänderta barnet för skyddsuppfostran. Förutsättningarna för tvångsingripande enligt barnavårds- lag (BvL) skilde sig inte nämnvärt från förutsättningarna lag. kunde ingripa i två situationer som med En ny LVU – inledande överväganden och förslag dagens terminologi skulle rubriceras som ”miljöfall” respektive ”beteendefall”. I stället för ”vanart” talades det om risken att barnet utvecklas ogynnsamt, främst mot en asocial utveckling.5 BvL innebar en ökad satsning på förebyggande åtgärder i form av råd och stöd. Övriga förebyggande åtgärder utgjordes liksom tidigare av förmaning, varning, föreskrifter samt övervakning. skulle omhänderta barnet för samhällsvård om de förebyggande åtgärderna inte hade medfört rättelse eller bedömdes gagnlösa. En viktig förändring jämfört med barnavårdslag var att samtycke till vård krävdes av den unge om han eller hon fyllt . Om vårdnadshavaren eller den unge som fyllt inte samtyckte skulle beslutet underställas en högre instans. Införandet av BvL har beskrivits som steget från materiella till psykologiska problem hos barn i lagen och dess tillämpning. Det är nu den ”terapeutiska rätten” börjar växa fram och omhänder- taganden baseras på terapeutiska och psykologiska grunder i stället för den tidigare restriktiva lagstiftningens materiella grunder. Detta har ökat den enskilde socialsekreterarens roll – och ansvar – när det gäller att bedöma barn och föräldrar.6 Under de års BvL tillämpades var samhällsdebatten livlig i . De befintliga socialvårdslagarna – socialhjälpslagen, barna- vårdslagen och nykterhetsvårdslagen – framstod som föråldrade. Lagarna ansågs återspegla ett patriarkaliskt synsätt där den enskilde med tacksamhet skulle ta emot de hjälpinsatser som myndigheterna erbjöd. Många av de situationer som lagarna skulle åtgärda ansågs strukturellt betingade och krav restes på att den sociala lagstift- ningen måste bygga på en annan ideologisk grund som respek- terade människans självbestämmande och personliga integritet. fick i uppdrag att reformera den sociala vård- lagstiftningen vilket kom att resultera i socialtjänstlagen (SoL), lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och 5Lagerberg D (2009) s. 95. 6Claezon I (1987) s. 14 med ref. till (1983) Den terapeutiska rättens framväxt – om barnlagstiftningens förändringar och samhälleliga karaktär. En ny LVU – inledande överväganden och förslag lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). De nya lagarna trädde i kraft den 1 januari 1982.7 Socialtjänstreformen betonade service och frivillighet. När det gällde barn och ungdomar fanns en enighet om att tvång inte helt kunde avvaras, därför krävdes en kompletterande tvångslag. Medan BvL hade betonat skyddet för barnen (mot föräldrarna eller mot dem själva) är det i LVU vårdbehov som inte kan tillgodoses på annat sätt som utgör grund för samhällets tvångsingripande.8 LVU innebar en fortsatt uppdelning i miljö- och beteendefall. Vård i miljöfallen skulle beredas den unge om brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet medförde fara för hans eller hennes hälsa eller utveckling. I beteendefallen skulle vård beredas den unge om han eller hon utsatte sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara. I princip avsåg reglerna om tvång barn . I beteendefallen fick vård dock även beredas den som hade fyllt 18 men inte om vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt var uppenbart lämpligare än annan vård. Beslutanderätten vid tvångsomhändertagande överfördes i och med LVU till förvaltningsrätterna (förutom omhändertagande) för att handläggningen skulle bli mer enhetlig. Genom LVU infördes också regeln att alla beslut om tvångs- omhändertagande skulle prövas av domstol, inte bara de i vilka något samtycke till verkställighet inte hade erhållits.9 Taleberättigad var vårdnadshavarna, men även den unge själv under förutsättning att han eller hon fyllt . Inledningsvis fanns det ingen motsvarighet LVU till de förebyggande tvångsvisa åtgärderna i BvL. infördes dock regler om öppenvårdstvång i beteende- fallen. De innebar att socialnämnden på ett tidigt stadium i före- byggande syfte kunde besluta att den unge skulle hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom . 7Socialutredningen avlämnade flera betänkanden men viktigast är SOU 1974:39 och SOU 1977:40 som låg till grund för prop. 1979/80:1 Del A. 8Claezon I (1987) s. 18. 9Svensson G (2012) s. 44. En ny LVU – inledande överväganden och förslag förekom en både livlig och känsloladdad debatt kring tvångsomhändertagande av barn.10 En allvarlig kritik som riktades mot lag var att förutsättningarna för tvångs- åtgärd var alltför allmänt och vagt utformade. Socialberedningen fick till uppgift att följa tillämpningen av LVU och om nödvändigt göra en översyn av lagen. I sitt betänkande (SOU 1986:20) föreslog Socialberedningen att lagen skulle ange några huvudtyper av situationer som barn och ungdomar far illa av i sin hemmiljö. Socialberedningens betänkande med förslag om en ny lag kom dock inte att läggas till grund för lagstiftning. En särskild utredare tillsattes med uppgift att göra en mer begränsad översyn av LVU.11 På grundval av utredarens förslag utarbetades en proposition som resulterade lag. Även om Socialberedningens förslag till ny lag avvisades var metoden att precisera situationer där barnet typiskt sett for illa den metod som lagstiftaren använde sig av lag. Därutöver preciserades barnets vårdbehov ytterligare i den nya lagen. I miljöfallen kompletterades lagtexten med några av de svåraste problemsituationerna, nämligen misshandel och otillbörligt utnytt- jande. Även i beteendefallen ändrades lagtexten i förtydligande syfte. Något annat socialt nedbrytande beteende ersatte uttrycket ”något annat därmed jämförbart beteende”. Begreppet fara hade i debatten ansetts vara alltför vagt och abstrakt. Enligt propositionen bedömdes uttrycket påtaglig risk för skada vara väl avvägt för att ange den nivå som borde föreligga för att ett tvångsomhändertagande av barn skulle få ske. Formu- leringen uttryckte att det inte var tillräckligt med några subjektiva antaganden om att barnet löpte risk för att skadas, utan det måste föreligga konkreta omständigheter som talade för att risk förelåg.12 Ingripande enligt beteendefallen hade tidigare krävt att den unge utsatte sin hälsa och utveckling för ”allvarlig fara”. För att ge samhället större möjligheter att vända en destruktiv utveckling i ett tidigare skede föreskrevs att ingripande skulle kunna ske redan om det förelåg en ”påtaglig risk” för den unges hälsa eller utveckling. 10Grönwall L m.fl. (1991) s. 365. 11Ds S 1987:3. 1989/90:28 s. 62 f. En ny LVU – inledande överväganden och förslag I samband med att lagbestämmelser infördes om barnets bästa och rätt att komma till tals, vilket var en följd av att hade ratificerat , gjordes vissa andra förändringar i LVU. Förutsättningar för ingripande i miljöfallen preciserades genom ett tillägg i 2 § LVU. I stället för enbart miss- handel sägs nu att vård enligt LVU ska beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Tillägget i lagtexten innebar endast ett förtydligande av gällande rätt.13 4.3Barn- och ungdomsvårdens målgrupp Den grundläggande beskrivningen av barn- och ungdomsvårdens målgrupp finns i SoL. Den består i vid mening av barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. För dessa barn och unga finns det olika typer av insatser, såväl inom öppenvård som i heldygns- vård. Som framgår ovan snävas målgruppen för insatser med stöd av LVU in genom de kriterier som gäller för vården. 4.3.1Olika former av utsatthet Synen på barns utsatthet, vad som är skadligt föräldrabeteende och när samhället har ett ansvar för att gripa in har förändrats . Historiska studier visar att definitionen av vad som anses vara oacceptabla uppväxtvillkor kontinuerligt förändras. Barnaga var exempelvis juridiskt accepterat i och är fort- farande lagligt i flertalet länder. Detsamma gäller föreställningen om orsaker till och lösningar på barns problem. Begreppet barn som far illa har under gått från att i huvudsak omfatta fysisk misshandel och vanvård till att också omfatta psykisk miss- handel och sexuella övergrepp mot barn. Forskare framhåller att det är viktigt att vara medveten om att social barnavård är en del av den rådande kulturen och de rådande värderingarna. Det som betraktas som det bästa för barn kan komma att ifråga- sättas.14 2002/03:53 s. 82. 14Sundell K (2007) s. 24 och 38 ff. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Det finns en bred enighet om att samhället ska försöka förhindra att barn far illa. Det saknas dock en entydig beskrivning av vilka barn och ungdomar som ingår i målgrupp och hur den ska benämnas. Begreppet barn som far illa kommer från engelskans maltreatment och får anses vara det vedertagna begreppet för att benämna den grupp av barn som har ett särskilt ansvar för att bistå, ofta med tillägget ”som riskerar” att fara illa för att markera att har ett uppdrag att även arbeta förebyggande. I engelsktalande länder används child maltreatment som ett övergripande begrepp. Det delas sedan upp i child abuse och child neglect, där det första avser fysiska, sexuella eller emotionella över- grepp medan det senare syftar på försummelse och vanvård. I används dock flera andra uttryck än barn som far illa med snarlik betydelse t.ex. barn i fara och barn i utsatta situationer. I politiska sammanhang är det vanligt att tala om ”utsatta barn” för att ange vilka barn som är eller bör bli aktuella för social barna- vård.15 4.3.2Socialpolitikens betydelse för hur målgruppen beskrivs Målgruppen för samhällets insatser för barn och unga beror i hög grad på vilken inriktning ett lands barnavårdssystem har. I internationella sammanhang brukar man tala om två huvud- sakliga inriktningar eller modeller, barnskydds- respektive familje- stödsmodellen. I en barnskyddsmodell ska myndigheterna endast ingripa när barn är i uppenbart behov av skydd. Det sociala arbetet i en sådan modell handlar mycket om att se till att barn skyddas mot faror av olika slag i hemmet. När insatser görs är de i första hand riktade mot förändring av föräldrarna, inte emot de omständigheter som omger familjer. I länder, däribland , där den sociala barnavården är inriktad mot familjestöd ses barns uppväxt och fostran som en angelägenhet för både föräldrar och samhälle. Det krävs inte att barn eller familjer löper risk eller att barn behöver skydd för att de ska kunna få stöd och hjälp. har det dock kommit tecken på att de båda modellerna närmar sig 15 m.fl. (2012) s. 14. En ny LVU – inledande överväganden och förslag Det också finns tendenser att de förändras i riktning mot en tredje variant med tydligare fokus på barnet som medborgare. I denna nya modell får barnet en egen relation till staten, som tar på sig en större roll som paternalistisk bevakare av barnets behov och möjligheter till utveckling och välfärd, inte bara i situationer där det behövs skydd utan också i tidiga och förebyggande sam- manhang.16 Socialpolitiken påverkar också hur man definierar orsakerna till att barn far illa. I västvärlden utgår lagstiftningen från att det först och främst är föräldrars omsorgssvikt som gör att barn far illa. Därmed individualiserar och psykologiserar lagstiftarna, enligt vissa forskare, såväl orsaken till att barn far illa som de lösningar som kan bli aktuella. Andra faktorer som har betydelse ingår inte i definitionen och faller därmed utanför uppdrag, t.ex. fattigdom och föräldrarnas arbetslöshet.17 I praktiken är social barnavård en verksamhet som i stor utsträckning rör underpriviligierade barn och familjer. Klass, kön och etnicitet är, enligt och Sallnäs, viktiga faktorer för att beskriva vilka som kommer i kontakt med social barnavård. Det finns ett tydligt samband mellan att tillhöra kategorin fattig och ha kontakt med den sociala barnavården. Det kan ses som ett uttryck för starkare social kontroll av underklassens barn än av andra barn. Fattigdom handlar här inte bara om materiella resurser utan om resurser inom många områden.18 Trots skillnader i barnavårds- system är bilden av vem som placeras i fosterhem före tonåren också ganska lika mellan länder i västvärlden. Det handlar huvud- sakligen om barn till ensamstående mammor med låg utbildning och försörjningsproblem, ofta i kombination med förekomst av missbruk eller allvarlig psykisk ohälsa i familjen. En svensk studie visar att förskolebarn med gynnsam socioekonomisk familjebak- grund mycket sällan hamnar i samhällsvård medan sannolikheten för att göra det beräknas vara hela 250 gånger högre för små barn med en ensam, lågutbildad och arbetslös mamma med ekonomiskt bistånd.19 16Gilbert N m.fl. (2011) s. 252 ff. 17Kaldal A (2010) s. 278 ff. 18Andersson & Sallnäs (red. 2012) s. 19 f. 19Nordens Välfärdscenter (2015) s. 6 med fler referenser. En ny LVU – inledande överväganden och förslag När det gäller kön är det enligt forskarna befogat att säga att ensamstående mödrar ofta ses som problematiska ur barnavårds- synpunkt och att deras brister uppmärksammas mer än fädernas. För etnicitet finns det en koppling mellan utländsk bakgrund och barnavårdsproblem, men om man tar hänsyn till socioekonomisk bakgrund försvinner sambandet. Familjeproblem som kan relateras till kultur eller religion har också aktualiserats och blivit en fråga för den sociala barnavården, t.ex. hedersrelaterad problematik.20 Som framgår ovan förutsätter LVU vissa missförhållanden och att det därutöver kan påvisas att det föreligger påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling skadas. I den allmänna målinriktade bestämmelsen i 5 kap. 1 § SoL föreskrivs i sjunde strecksatsen att socialnämnden i nära samarbete med hemmen ska sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och det stöd som de behöver och, om den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Första gången som målgruppen omnämndes som ”barn som far illa eller riskerar att fara illa” var i den lagbestämmelse om sam- verkan som infördes i SoL m.fl. lagar . Införandet utgick från ett förslag från Kommittén mot barnmisshandel som ansåg att ett barn riskerar att fara illa när det utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar eller när den som vårdar barnet försummar att tillgodose barnets grundläggande behov.21 Dessa situationer utvecklades i regeringens proposition.22 I senare förarbeten har barn som far illa beskrivits som barn som i hemmet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar, fysisk eller psykisk försummelse eller som har all- varliga relationsproblem i förhållande till sin familj. Vidare ingår barn och ungdomar som far illa på grund av sitt eget beteende, exempelvis på grund av missbruk, kriminalitet och annat självdestruktivt 20Andersson & Sallnäs (red. 2012) s. 20. 21SOU 2001:72 s. 120. 2012/13:10. En ny LVU – inledande överväganden och förslag beteende eller som utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga. Barn med stora problem i skolsituationen föranledda av en social problematik kan också anses ingå i målgruppen. Psykisk ohälsa eller störning hos barn och unga, exempelvis depression, självskadebeteende eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning faller däremot utanför kompetensområde, om det inte därtill finns en social problematik. Inte heller renodlade inlärnings- problem är ett ansvar för barn- och ungdomsvården.23 Benämningen ”barn som far illa” är inte något vetenskapligt begrepp. Det har gjorts försök i forskningssammanhang att defini- era gruppen men det finns inte någon konsensus om definitioner, varken nationellt eller internationellt.24 En förklaring till bristen på konsensus i internationell forskning är att ungdomars beteende- problematik i vissa länder, t.ex. och , hanteras inom det rättsvårdande systemet. Det hör däremot till den svenska modellen att också ungdomar som begår brott i huvudsak hanteras utifrån en behandlingstanke, vilket innebär att de är ett ansvar för den sociala barn- och ungdomsvården. Gränssnittet till rätts- väsendet är dock omdiskuterat och ibland konfliktfyllt.25 Det har i olika studier visats att det inte heller finns någon konsensus mellan olika yrkesgrupper om vilka barn som far illa eller riskerar att fara illa. Det råder också stor variation i synsättet mellan socialarbetare.26 har beskrivit att målgruppen för barn- och ungdomsvårdens insatser i praktiken har utvidgats och i viss mån blivit otydligare.27 En orsak är att problem- bilden ändras i takt med att samhället förändras, exempelvis förändrade familjemönster, attityder till alkohol och droger samt en större etnisk mångfald.