sou · H3B358 · 2015-06-10 00:00:00 — 5.6Stöd som undantas från anmälningsskyldigheten Kommissionens behörighet att medge undantag från genomförande- förbudet för stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse följer direkt av artikel 106.3 i EUF-fördraget. I enlighet med artikel 109 i EUF-fördraget har rådet be- myndigat kommissionen att utfärda undantag från genomförande- förbudet (gruppundantag) avseende vissa uppräknade kategorier av statligt stöd på basis av artikel 107.3 i EUF-fördraget. 177Artikel 2.2 i förordning (EU) nr 360/2012. 178Stycke 3 i ingressen i förordning (EU) nr 360/2012. 179Artikel 2 i förordning (EU) nr 360/2012. 180Artikel 1 h i förordning (EU) nr 360/2012. Detta är en skillnad mot den mer änd- rade förordningen om andra stöd av mindre betydelse där även företag i svårigheter numera kan omfattas. 181Artikel 3 i förordning (EU) nr 360/2012. 5.6.1Kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Kommissionen har antagit ett beslut182 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (beslutet). I beslutet specificeras villkoren för när stöd i form av ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, som inte uppfyller de fyra Altmarkkriterierna183, undantas från genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget. För att omfattas av undantaget krävs att villkoren i beslutet är uppfyllda. Den förväntade årliga ersättningen för tjänsten får inte överstiga 15 miljoner euro.184 Taket på gäller dock inte ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekono- miskt intresse som uppfyller sociala behov när det gäller sjuk- och långtidsvård, barnomsorg, tillträde till och återinträde på arbets- marknaden, socialt subventionerade bostäder och vård och social integrering av sårbara grupper.185 Enligt kommissionen är listan på sociala tjänster som undantas från takbeloppet uttömmande.186 För att omfattas av beslutet ska åtgärden som tilldelar skyldig- heten att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse också innehålla följande information. 1.Innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet. 2.En uppgift om företaget och, i förekommande fall, det territo- rium som berörs. 3.Innebörden av exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företaget. 4.En beskrivning av ersättningsmekanismen och parametrarna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen. 182Kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unio- nens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som bevil- jas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU. 183Se vidare i avsnitt 5.5.3. 184Artikel 2.1 a i beslut /21/EU. 185Artikel 2.1 c i beslut /21/EU. 186Kommissionens vägledning om SGEI, s. 59. 5.Åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompen- sation. 6.En hänvisning till beslutet /21/EU. Ersättningen får inte överstiga de kostnader som tillkommer för den som ska utföra tjänsten och en rimlig vinst.187 Beslutet förut- sätter vidare att mottagare som även bedriver annan verksamhet än den aktuella tjänsten i sin interna redovisning särskiljer kostna- derna för densamma.188 Tilldelningen får inte avse en period som är längre än om det inte beror för nöd- vändiga tillgångar. Om kostnaderna för att uppföra ett hus är en del av uppdraget kan tidsperioden kopplas till avskrivningstiden som kan vara betydligt längre än . Medlemsstaten ska spara dokumentation som visar att ersätt- ningen uppfyller villkoren i beslutet från det att stödet beviljas och åtminstone till dess gått från ersättningsperiodens slut- datum.189 Medlemsstaterna ska minst följa upp att er- sättningen för en specifik tjänst inte överstiger kostnaderna och en rimlig vinst.190 Kompensation utöver detta belopp ska återbetalas av mottagaren.191 Medlemsstaterna ska dessutom rapportera till kommissionen om genom- förandet av beslutet.192 Ett exempel på hur sådana villkor hanterats på avseende subventionerade bostäder är krav på att de lokala myndigheterna enbart skulle stödja den socialt motiverade bostadsverksamheten. Myndigheterna publicerade redovisningsuppgifter som visade in- komster och utgifter för de lokala myndigheternas olika verksam- heter. Detta redovisningssystem möjliggjorde uppföljning av kost- naderna och intäkterna för de subventionerade bostäderna. Det statliga stödet i form av förmånliga garantier som möjliggjorde de subventionerade bostäderna fick enbart användas för den verksam- 187Artikel 5 i beslut /21/EU. 188Artikel 5.9 i beslut /21/EU. 189Artikel 8 i beslut /21/EU. 190Artikel 6.1 i beslut /21/EU. 191Artikel 5.10 i beslut /21/EU. 192Artikel 9 i beslut /21/EU. Eventuella överskott skulle återinvesteras för bostadsända- mål.193 Sammanfattningsvis ska mottagaren av ersättningen ha vissa ovillkorliga skyldigheter. Skyldigheterna ska vara så definierade att det är möjligt att identifiera kostnaderna för att uppfylla skyldig- heterna och ersättningen ska utformas så att den inte överstiger dessa kostnader och en skälig vinst. Företaget som får ersättningen måste även anpassa sin redovisning så att det går att i efterhand kontrollera att ersättningen inte används för att korssubventionera annan verksamhet än den verksamhet som definieras i uppdraget och stödgivaren måste kontrollera att eventuell överkompensation återbetalas till stödgivaren. har i ett mål om ersättning till byggherrar till förmån för subventionerade boenden i uttalat att villkoren i beslutet bygger på de tre första Altmarkkriterierna.194 I artikel 3 i [SGEI]-beslutet preciseras att statligt stöd i form av ersätt- ning för offentliga tjänster till företag som har i uppgift att tillhanda- hålla sådana tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är förenligt med den gemensamma marknaden och undantaget från kravet på förhands- anmälan under förutsättning att de uppfyller villkoren i artiklarna 4–6 i detta beslut. Domstolen delar generaladvokatens uppfattning i punkt 61 i dennes förslag till avgörande att inspirationen till dessa villkor kommer från dem som föreskrivs i domen i det ovannämnda målet Altmark Trans et Regierungspräsidium , i synnerhet vad gäller de tre första villkoren.195 Av generaladvokatens utlåtande i samma mål framgår att denne ansåg att det belgiska systemet för ersättning inte begränsade er- sättningen till nödvändiga kostnader och en skälig vinst. General- advokaten menade att denna bedömning även medförde att ersätt- ningen stred mot artikel 5 i det då gällande beslutet /842 vilket i sin tur medförde att stödet kunde komma att omfattas av genom- förandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget.196 Domstolen hän- 193KOM(2004) 2205 slutlig, av den 30.06.2004, om stöd nr N89/2004 – – Garanti till förmån för (), Stödordning för socialbostäder finansierad av HFA, punkt 53–57. 194Dom , C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288, punkt 99–102. 195Dom , C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288, punkt 99–102. 196Förslag till avgörande av Generaladvokaten , , C-197/11 och C- 203/11, EU:C:2013:288, punkt 63. visade dock den bedömningen till den nationella domstolen utan att motsäga generaladvokatens uttalande. Som nämnts ovan har kommissionen även beslutat att anta ett all- mänt gruppundantag.197 Gruppundantaget utvidgades till att omfatta fler kategorier av stöd . Nedan beskrivs de kate- gorier av åtgärder som omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget men som kan undantas från genomförandeförbudet under vissa förutsättningar enligt gruppundantagsförordningen. Eftersom det bara är vissa delar som kan aktualiseras på den svenska bostads- marknaden är det bara dessa som behandlas här. Vi behandlar inte stöd som kan ges av miljöpolitiska eller arbetsmarknadspolitiska skäl även om det inte kan uteslutas att även sådana stöd skulle kun- na få betydelse för bostadsmarknaden på olika sätt. Förordningen omfattar följande typer av stöd: 1.Regionalstöd: investeringsstöd, driftstöd i yttersta randområden och i glest befolkade områden, regionalt stöd till stadsutveck- ling. 2.Stöd till små och medelstora företag. 3.Stöd till forskning, utveckling och innovation. 4.Stöd till utbildning. 5.Stöd för rekrytering och anställning av arbetstagare med sämre förutsättningar och arbetstagare med funktionshinder. 7.Stödordningar för att avhjälpa skador som orsakats av vissa naturkatastrofer. 8.Socialt stöd för transport för personer bosatta i avlägsna om- råden. 9.Stöd till bredbandsinfrastruktur. 197 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 10.Stöd till kultur och bevarande av kulturarvet och stödordningar till förmån för audiovisuella verk. 11.Stöd till idrottsinfrastruktur och multifunktionell rekreations- infrastruktur. 12.Investeringsstöd till lokal infrastruktur. För att ett stöd ska omfattas av undantaget från genomförande- förbudet krävs att de omfattande villkoren i förordningen följs. Kommissionen ska även informeras om åtgärden från dess ikraftträdande. Sådan information kan bara lämnas av, eller efter delegering från, respektive medlemsstat, vilket innebär att kommuner inte på egen hand kan tillämpa den allmänna grupp- undantagsförordningen. Det är främst punkten 1, som regleras i artikel 16 i kommis- sionens förordning, och punkten 12, som regleras i artikel 56, som vi bedömer skulle kunna ha bostadspolitisk anknytning. Många fler frågor såsom miljöintressen, arbetspolitiska åtgärder, bredbandsstöd m.m. kan ha betydelse för bostadsföretag men eftersom sådana åtgärder inte har som främsta syfte att säkerställa bostadsförsörjningen går vi inte in på hur sådant stöd skulle behöva utformas. Generellt sätt kan det dock konstateras att många av de områden som omfattas av gruppundantaget i omfattas av den kommunala befogenheten. 5.6.2.1Regionalstöd, investeringsstöd och driftstöd i glest befolkade områden samt regionalt stöd till stadsutveckling Kommissionen kan på grundval av artikel 107.3 a och 107.3 c i EUF-fördraget godkänna statligt stöd för att främja den ekono- miska utvecklingen i vissa mindre gynnade områden. Denna typ av stöd kallas regionalstöd. I gruppundantagsförordningen ges möjlig- het att ge vissa typer av regionalstöd i vissa delar av utan föranmälan till kommissionen. Stora företag kan få investerings- stöd av de stödberättigade kostnaderna om det är fråga om att starta helt ny ekonomisk verksamhet medan små och medelstora företag kan få investeringsstöd med högre stödnivåer, av kostnaderna för medelstora före- tag respektive för små företag. De områden där sådant stöd är möjligt har definierats –2020 i ett särskilt beslut från kommissionen.198 Många men inte alla av de svaga bostads- marknaderna är även regionalstödsområden. Med hänsyn till att kommunalt ägda bostadsföretag emellertid är att betrakta som stora företag vid tillämpningen av det allmänna gruppundantaget, så måste villkoren iakttas om att en investering ska kunna visas ha s.k. stimulanseffekt samt avse ny ekonomisk verksamhet. Detta kan i praktiken komma att verka begränsande för tillämpningen av det regionala investeringsstödet. När det gäller möjligheterna att inom ramen för gruppundan- taget lämna driftstöd till glesbefolkade områden så är detta för svenskt vidkommande avgränsat till transport av varor. Av större principiellt intresse är de i gruppundantaget nya bestämmelser som gäller stöd till stadsutveckling i regionalstödsområden. Sådant stöd anses kunna ta itu med ekonomiska, miljömässiga och sociala pro- blem. De marknadsmisslyckanden som stöd till stadsutveckling ska avhjälpa gäller finansieringsmiljön för stadsutveckling, bristen på en samordnad strategi för stadsutveckling, eller ett finansierings- underskott till följd av knappa offentliga resurser. För att det ska vara fråga om ett stadsutvecklingsprojekt i gruppundantagets me- ning krävs dock att det genomförs via fonder för stadsutveckling med oberoende förvaltare som ska ha en resultatbaserad ersättning. Projekten måste vidare samfinansieras av de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Det ska även finnas privat medfinan- siering som minst ska uppgå till av kostnaderna.199 5.6.2.2Investeringsstöd till lokal infrastruktur I artikel 56 i förordningen föreskrivs att finansiering för byggande eller uppgradering av lokal infrastruktur som avser infrastruktur som på lokal nivå kan bidra till att förbättra företagsklimatet och den industriella basen är undantagen från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i EUF-fördraget om vissa villkor är uppfyllda. 198COM(2014) 1823 final, av den 27.03.2014, om statligt stöd nr SA.37985 (2014/N) – Regional stödkarta 2014–2020. 199Förordning (EU) nr 651/2014. Stödet får täcka skillnaden mellan kostnaderna för investeringar i materiella och immateriella tillgångar och intäkterna som för- väntas under investeringens livslängd, dvs. Infrastruktur som byggs för på förhand identifierbara företag och som anpassas efter dessa företags behov omfattas inte av förord- ningen200. Flera statsstödsbeslut avseende bostäder gör skillnad mellan stöd till infrastruktur och stöd till bostäder. Eftersom begreppet infrastruktur inte är definierat och begreppet i vart fall i ett kom- missionsbeslut om irländskt statligt stöd även omfattat invester- ingar i lokaler m.m. för kommersiell användning, så kvarstår en möjlighet att lokal infrastruktur skulle kunna omfatta byggnader.201 Utredningen har fört en dialog med kommissionen om inne- börden av begreppet lokal infrastruktur i artikel 56 i kommissio- nens allmänna gruppundantag. Vi har dels fått ett skriftligt svar inom ramen för ett system för frågor och svar om tillämpningen av det allmänna gruppundantaget, dels har vi haft viss dialog med tjänstemän vid kommissionens konkurrensdirektorat. Enligt det skriftliga svar vi fått från kommissionen via kan lokal infrastruktur i gruppundantagets mening utgöras av bo- stadsfastigheter. Svaret är inte bindande för kommissionen eller nationella domstolar men det ger så god grund för tillämpningen av artikeln som är möjligt att få utan ett formellt beslut från kommis- sionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Frågan till och svaret från kommissionen återges nedan på engelska. In particular rural areas in market prices for housing facilities are significantly lower than the costs for producing housing facilities primarily due to urbanization trends. Since housing is the responsibility of local municipalities in an inquiry is presently looking into if there is a need for state aid in some Swedish municipalities (particularly in rural areas with decreasing population, a decreasing number of job opportunities and decreasing prices for the available housing). The shortage of modern rental housing is to a certain extent hampering the development of the local business climate in line with the object of aiding what in the general block exemption regulation (p. 75) is called local infrastructure (article 56). In this context we would like to know if the concept “local infrastructure” in 200Artikel 56.7 jämförd med artikel 2.33 i förordning (EU) nr 651/2014. Se även skäl 75–76 i ingressen. 201KOM(2005)4668 slutlig, av den 07.07.2005, om stöd nr N395/05 – – guarantees for social infrastructure schemes funded by the (). the context of the general block exemption regulation could cover public funding of the construction of real estate for rental housing purposes in rural areas of : Either, if the construction was tendered out in accordance with the public procurement rules and ownership of the housing facilities would be vested in the public housing corporation of the local municipality? Answer: Yes. The GBER [General ] exemption covers the owner of the housing complex. The construction would have to be tendered out in accordance with Art. 56.202 Finansiering av bostadsinfrastruktur som fördelas till boende enligt objektiva icke-diskriminerande kriterier skulle därför kunna be- traktas som lokal infrastruktur och finansieras i enlighet med gruppundantagets bestämmelse. I avsaknad av klargörande praxis om tolkningen av hur långt begreppet lokal infrastruktur sträcker sig i detta hänseende och om hur bestämmelsens syften ska tolkas finns det trots ovanstående klargörande från kommissionens tjänst- emän en betydande osäkerhet om när artikel 56 kan tillämpas.203 5.7Stöd som efter anmälan kan godtas av Europeiska kommissionen Även om statligt stöd typiskt sett riskerar att snedvrida konkur- rensen kan kommissionen besluta att stöd är förenliga med EUF- fördraget om de bidrar till andra gemensamma intressen än effektiv konkurrens och samhandel, t.ex. god miljö, folkhälsa och syssel- sättning. Enligt artikel 107.2 i EUF-fördraget är följande stöd tillåtna 1.Socialt stöd till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ur- sprung. 202Utdrag från skrivelse med frågan från utredningen och svaret från kommissionen. Svaret är daterat . 203För ett mer utförligt resonemang se våra överväganden i kapitel 11. 2.Stöd till att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. 3.Stöd till vissa delar av p.g.a. delningen av . Stöd enligt artikel 107.2 är kommissionen skyldig att godkänna. Det hindrar dock inte kommissionen från att pröva om ett sådant stöd är nödvändigt och proportionerligt vilket i praktiken gör att undantagsmöjligheten knappast är så kategorisk som ordalydelsen ger intryck av. Åtgärder av det slag som framgår av artikel 107.2 a kan också vara av den karaktären att de inte utgör stöd till företag vilket innebär att bara stöd till konsumenter som direkt eller in- direkt gynnar vissa företag omfattas av statsstödsreglerna, se ovan. Artikel 107.2 b tolkas i likhet med andra undantag i EUF-fördraget restriktivt. I de flesta fall prövar kommissionen därför statligt stöd mot artikel 107.3 i EUF-fördraget. 107.3 i EUF-fördraget kan följande stöd vara tillåtna 1.Stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning. 2.Stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemen- samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig stör- ning i en medlemsstats ekonomi. 3.Stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksam- heter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma in- tresset. 4.Stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. 5.Stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kom- missionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalifi- cerad majoritet. Även i artikel 107.3 i EUF-fördraget är de olika grunderna för att godkänna stöd föremål för kommissionens tolkning. Möjligheterna till regionalstöd enligt artikel 107.3 a i EUF-fördraget kan inte tillämpas i då det är förbehållet länder med en brutto- nationalprodukt (BNP) per invånare under EU:s genomsnitt. Regionalstöd i är därför begränsat till regionalstöd på basis av 107.3 c i EUF-fördraget. Artikel 107.3 b i EUF-fördraget har i princip aldrig tillämpats förrän i samband med den finansiella kri- sen 2009. Artikel 107.3 d i EUF-fördraget omfattar kultursektorn som i sin tur har tolkats mycket snävt. Biografstöd och liknande stöd beviljas därför i likhet med merparten av allt stöd som kom- missionen godkänner inom ramen för artikel 107.3 c i EUF-för- draget. Möjligheten för samtliga medlemsstater att genom enhäl- lighet godkänna ett stöd som kommissionen inte godkänt enligt tredje stycket i artikel 108.2 i EUF-fördraget är även den i prakti- ken ytterst begränsad. Slutligen kan stöd godkännas av kommissionen i enlighet med artikel 106 i EUF-fördraget när det är fråga om nödvändig och pro- portionerlig ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 1.Medlemsstaterna ska beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i för- dragen, i synnerhet reglerna i artiklarna 18 samt 101–109. 2.Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i prak- tiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som stri- der mot unionens intresse. 3.Kommissionen ska säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna. Artikel 106.2 i EUF-fördraget har fått ökad betydelse genom den extensiva tolkningen av statsstödsbegreppet och genom att med- lemsstaterna i allt högre grad valt att konkurrensutsätta offentliga tjänster. Det är dock bara ett fåtal stöd som anmälts till kommis- sionen på denna grund. Vissa stöd finns dock som utformats med hänsyn till kommissionens undantagsbeslut.204 5.7.1Principerna för kommissionens bedömning av ett stöds förenlighet med EUF-fördraget En förutsättning för att kommissionen ska kunna godkänna ett statligt stöd är att det bidrar till att uppnå något av EUF-fördragets målsättningar och fördelarna med detta uppväger nackdelarna som följer av snedvridningen av konkurrensen. Detta kallas avvägnings- testet. Avvägningstestet består av tre delar. Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse ska identifieras (likvärdighetsmål eller effekti- vitetsmål). Stödet ska vara utformat så att målet nås och de positiva effekterna ska överväga de negativa effekterna av stödet. Nedan återges kommissionens beskrivning av detta test.205 Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse Stödet bör vara riktat till ett väldefinierat mål av gemensamt intresse (t.ex. tillväxt, sysselsättning, sammanhållning, miljöskydd). Målen kan avse både effektivitet och likvärdighet. Effektivitetsmål syftar till att kor- rigera marknadsmisslyckanden (t.ex. externa effekter, bristfällig infor- mation, samordningsproblem). Likvärdighetsmål kan vara t.ex. anställ- ning av arbetstagare med funktionshinder, eller att uppmuntra företag att starta fabriker i mindre gynnade regioner. I vissa fall kan stöd också godkännas för att främja övergången till mer välfungerande marknader. I detta sammanhang är den grundläggande uppgiften att avgöra om stödet är utformat på ett sådant sätt att målet av gemensamt intresse kan uppnås. Svaret på följande tre frågor är avgörande: •Är stödet ett lämpligt politiskt instrument? Avsikten är inte att blanda sig i medlemsstaternas val av politiska instrument, men stat- ligt stöd bör användas i fall där fördelarna med att använda ett selektivt instrument (som statligt stöd) är erkända och dokumen- terade. •Finns det en stimulanseffekt? Ändras stödmottagarens beteende av stödet? Stödet bör leda till att stödmottagaren genomför verksam- het som denne i) inte alls skulle genomföra utan stödet, eller ii) skulle genomföra endast i en begränsad utsträckning eller på ett an- 204Se till kommissionen daterad , N2013/1131/MK. 205Citatet är hämtat från Europeiska kommissionens handledning om gemenskapsregler för statligt stöd, 2008, s. Syftet är att undvika att statligt stöd ges till verksamhet som företaget skulle genomföra i samma utsträckning även utan stödet (t.ex. utbildning som företaget skulle vara tvunget att ge sina anställda för att kunna bedriva sin verksamhet). •Står stödet i proportion till det problem som ska lösas?