sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Enligt den centrala riktlinjen för riskhantering och riskbaserad tillsyn är det främst initierade inspektörer och handläggare som behövs för analysmöten, förstärkta med kompetens från KC HF/MTO.69 Annat underlag som behövs för analysverksamheten som årsrapporterna från järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare samlas också in av analyssektionen, men analyseras inte där och delas inte med automatik med de operativa järnvägssektionerna. Den metodik som föreskrivs i den myndighetsgemensamma riktlinjen förefaller ändamålsenlig och med ett välavvägt angreppssätt. Den borde tillämpas även av väg- och järnvägsavdel- ningen. Avsaknaden av en väl fungerande analysverksamhet är hämmande för såväl tillsyn som tillståndsprövning. Detta har också uppmärksammats av regeringen som i en ändring av 2 kap. 3 a § järnvägsförordningen om Transportstyrelsens årliga säkerhets- rapport inom järnvägen kräver att denna ska innehålla en bedöm- ning av järnvägssäkerhetens utveckling. En sådan bedömning måste bygga på en analys av Transportstyrelsen. Jag har gått igenom rapport (för ) och noterar att det numera finns ett avsnitt som heter Bedömning av järnvägssäkerhetens utveckling. Trots detta ser jag inga större skillnader mot tidigare års rapporter. Den innehåller som tidigare främst en redovisning av olycksutvecklingen och utvecklingen för 69 Transportstyrelsen, Styrande dokument: Riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn, TSG 2014-1394. SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn de indikatorer som ingår i säkerhetsdirektivets bilaga I, men ingen analys av orsaker till utvecklingen eller vad Transportstyrelsen i sin tillsynsverksamhet kan göra för att påverka trenden. I rapporten saknas också en bedömning av om når EU:s gemensamma säkerhetsmål, dvs. de nationella referensvärden som kommissionen fastställt. Det är en viktig upplysning till regeringen i den händelse inte når något eller några av de uppsatta målen för de olika riskkategorierna. I sin uppföljning konstaterar att Transportstyrel- sen framstår som en reaktiv myndighet.70 När viss verksamhet får kritik, som t.ex. tillsynen, instämmer Transportstyrelsen i kritiken och vidtar åtgärder. Det är givetvis positivt men kan vara ett uttryck för att myndigheten behöver bli bättre på att systematiskt och strukturerat själv identifiera problem och för- bättringsområden i verksamheten, menar . Även branschen efterlyser en mer utåtriktad och aktiv myndighet. I min genomgång av tillsynsverksamheten tycker jag mig se samma tendenser som Statskontoret. Många av de förbättringsför- slag som har tagits fram i samband med regeringsuppdraget borde ha varit en naturlig del av tillsynsverksamheten, fram- för allt analysverksamheten. Transportstyrelsen har också dröjt med att tillämpa kommissionens förordning om tillsyn. Väg- och järnvägsavdelningens tillsynsstrategi behöver tillämpas i praktiken för att vara till nytta i verksamheten, det är bakgrunden till förordningens krav. Dessa regler är framtagna för att underlätta säkerhetsmyndighetens arbete och för att harmonisera tillsyns- arbetet inom EU. De krav på öppenhet och offentlighet som finns i kommissionsförordningen borde vara en naturlig del av en svensk myndighets arbetssätt. 70 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 59–60. Säkerhet, reglering och tillsyn 7.5.1Ledande roll i säkerhetsarbetet? I mina direktiv pekar regeringen särskilt på vikten av att Transport- styrelsen utvecklar sin roll att vara tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägsområdet. I myndighetens instruktion nämns förutom tillsyn även regelgivning och tillstånd, områden som jag har diskuterat tidigare i detta kapitel. I förhållande till andra aktörer på järnvägsområdet, kan jag konstatera att Transportstyrelsen i flera fall har valt att låta inte minst kliva fram och inta en roll och sköta uppgifter som man annars hade kunnat tänka sig vore naturliga för Transportstyrelsen att hantera. När det gäller regler för trafik har genom en överenskommelse med Transportstyrelsen ansvarat för de regler om trafikering på banor som utrustats med det europeiska trafikstyrnings- och signalsystemet (ERTMS) som börjat införas i på några bandelar (trafikeringssystem E1, E2 och E3). För ändamålet har publicerat en riktlinje71 med bilagor i form av regelmoduler och där framgår de trafikeringsregler som gäller för bandelar utrustade med ERTMS. Bestämmelserna är, enligt trafiksäkerhetsinstruktion vad gäller trafik och arbeten i spår.72 Riktlinjen är ett komplement till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JTF) och modulerna måste användas tillsam- mans med vissa av bilagorna i JTF. kommer också att ta över JTF från Transportstyrelsen och reglerna kommer att benämnas trafikbestämmelser, järnväg (TTJ). I stället för att reglerna ges ut med stöd av lag kommer järnvägsföretagens til- lämpning av dem att föreskrivas genom trafikeringsavtal (TRAV), som är en förutsättning för att företagen ska kunna tilldelas kapacitet på järnvägsnät. Information om reglerna och kravet på tillämpning kommer att offentliggöras i den årliga järnvägsnätsbeskrivningen (JNB). Genom att ge ut trafikeringsregler för system E och överta ut- givningen av JTF tar tillbaka i stort sett hela trafik- 71TDOK 2013:0389, Trafiksäkerhetsinstruktion för trafikeringssystem E1, E2 och E3. 72Enligt 2 § Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2008:8) om järnvägens säkerhets- bestämmelser. Säkerhet, reglering och tillsyn regelverket från Transportstyrelsen. Även om det är överenskom- met inom branschen att reglerna ska förvaltas gemensamt är det som genom TRAV gör reglerna obligatoriska för järnvägsföretagen. har inget bemyndigande att ge ut trafikregler som är bindande för enskilda. Transportstyrelsen har bemyndigande enligt järnvägsförordningen att ge ut föreskrifter om trafiksäkerhet och ska, enligt 3 § 4 förordning med instruktion för Transportstyrelsen, ansvara för frågor om trafikregler. I sammanhanget bör nämnas att har undersökt rättsliga kvalitetssäkring.73 Av granskn- ingen framgår att projektorienteringen är karakteristisk för . Det finns enligt rapporten en ”doer-kultur” i Trafik- verket och brist på granskning av hantering av olika åtgärder ur bl.a. ett offentligrättsligt perspektiv. Projekten, deras budget och tidsram är det centrala, vilket i och för sig är positivt, men det kan finnas negativa aspekter, t.ex. att frågor som egentligen kräver en föreskriftsändring löses genom avtal. har inom trafiksäkerhetsområdet tagit initiativ till att samla branschen kring järnvägssäkerheten. har t.ex. anordnat en årlig säkerhetskonferens järnväg. har även tagit initiativ till att bilda en grupp för nationell samverkan (GNS) i järnvägssäkerhetsfrågor, vilken samlas för att diskutera gemensamma säkerhetsfrågor där järnvägs- företag, infrastrukturförvaltare och spårentreprenörer deltar, samt med medverkan från kommuner och andra myndigheter. samlar in en mängd data och information om händelser i järnvägssystemet som påverkar trafiksäkerheten och verket har därför god inblick i händelser och dessas inverkan på säkerheten. I och anordnar Transportstyrelsens motsvarig- het årliga säkerhetskonferenser som är uppskattade av branschen. Jag menar att det vore en naturlig del i Transportstyrelsens ansvar som nationell säkerhetsmyndighet att anordna denna typ av konferens. I uppgiften får anses ingå att på ett aktivt sätt delta i den allmänna debatten och i det informationsflöde som följer med uppdraget. Transportstyrelsen bör på ett mer aktivt sätt visa sig och ta ledningen i informationen om de områden som ingår i 73 (2015), rättsliga kvalitetssäkring, Promemoria. Säkerhet, reglering och tillsyn uppdraget, vilka djupt berör hela branschen. Enligt myndighets- förordningen ska en myndighet tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.74 Jag anser sammantaget att Transportstyrelsen bör ta en mer aktiv roll inom säkerhetsområdet. För att tydliggöra Transport- styrelsens ansvar för säkerheten föreslår jag att instruktionen för Transportstyrelsen ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen skaverka för säkerheten inom transportområdet. har jag konstaterat att Transportstyrelsen enligt Stats- kontoret75 framstår som en reaktiv myndighet och att även branschen efterlyser en mer utåtriktad och aktiv myndighet. Jag håller med om detta och anser att myndigheten inom en rad områden behöver förbättra sin kommunikation till branschen och dess kunder men också sin samverkan på olika plan med järnvägens aktörer. En viss verksamhet pågår för förbättringar inom detta område. Transportstyrelsen har tagit fram ett utkast till kommunika- tionsplan76 som behandlar hur Transportstyrelsen ska förbättra kontaktytorna i det internationella regelgivningsarbetet. Syftet med planen är att ge aktörer en inblick i Transportstyrelsens inter- nationella (läs europeiska) regelgivningsarbete för järnväg. Transportstyrelsens webbplats, för järnväg, och referensgrupper till regelgivningsarbeten pekas ut som kontaktytor. En plan för förbättring av webbplatsen presenteras också. Även för järnväg ses över av Transport- styrelsen. är ett forum som har använts för att behandla järnvägsfrågor ur ett nationellt perspektiv, bl.a. med syfte att möjliggöra för branschen att påverka utformningen av EU- regelverket. Utvärderingar som genomförts har visat att Transport- styrelsen inte uppnått sina syften med och ett nytt försök gjordes 2013 med en ändrad struktur och särskilda insatser. Efter en ny utvärdering konstaterades på nytt att syftena inte uppnåtts och görs därför en nystart med en ändrad inriktning. Syftet är att dela kunskap, identifiera 746 § myndighetsförordningen (2007:515) 75Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 59–60. 76Transportstyrelsen, Kommunikationsplanför järnväg, internationell regelgivning, version 00.04, . SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn utmaningar och diskutera frågor inom områdena marknads- utveckling, säkerhet och driftskompatibilitet.77 Det är svårt att bedöma om denna nystart av samarbetet leder till avsett resultat. Hanteringen av illustrerar Trans- portstyrelsens svårigheter med att kommunicera och sam- arbeta med järnvägsbranschen på ett tillfredställande sätt. Det har framförts att en orsak till detta kan vara en försiktighet i myndig- hetens förhållningssätt i syfte att värna sitt oberoende i rollen som tillståndsprövare och tillsynsmyndighet, vilket resulterat i upprätt- hållandet av en viss distans till verksamhetsutövarna. Det kan vara en anledning till att Transportstyrelsen uppfattas som reaktiv och att branschen efterlyser en mer utåtriktad och aktiv myndighet. Tillgänglighet, god kommunikation och transparens står inte på något sätt i motsättning till rollen som regelgivnings-, tillstånds- och tillsynsmyndighet. Tvärtom är de förutsättningar för framgång även i myndighetsutövande verksamheter. Luftfartssektionernas information på webbplatsen, t.ex. om regelgivning, ser jag som goda exempel på användarvänlig information. Tänkbara möjligheter att förbättra kommunikationen kan, förutom en bättre webbplats, vara utgivning av nyhetsbrev, förbättrad pressfunktion och förändrad form och innehåll i möten med branschen. När Transportstyrelsen inrättades 2009 fick de verksamheter som hade förts över från andra myndigheter inledningsvis fortsätta med en i stort sett oförändrad organisation. Organisationen har därefter förändrats successivt. Den senaste stora organisatoriska för- ändringen genomfördes /13 då luftfarts- och sjö- fartsavdelningarna lades samman. är organisationen in- delad trafikslagsvis med en sjö- och luftfartsavdelning och en väg- och järnvägsavdelning. Den förra avdelningen har sitt säte i Norr- , där även huvudkontoret ligger, och den senare avdelningen finns i . Syftet med inrättandet av dessa två avdelningar är 77 Transportstyrelsen, Kommunikationsplan: för järnväg, version 00.01, 2015- 09-09. Säkerhet, reglering och tillsyn att underlätta det trafikslagsövergripande erfarenhetsutbytet och lärandet. Förutom de trafikslagsorienterade avdelningarna finns hori- sontella forum och processteam för att så långt möjligt, från ett trafikslagsövergripande perspektiv, skapa enhetliga synsätt, t.ex. när det gäller frågor om tillståndsgivning och tillsyn. Ett av regeringens uttalade syften med inrättandet av Transportstyrelsen var också att vinster skulle erhållas i form av utbyte av berikande erfarenheter och kompetens.78 Figur 7.4 visar väg- och järnvägsavdelningens nuvarande organisation. Figur 7.4 Väg- och järnvägsavdelningen Källa: Transportstyrelsen. De två sektionerna inom avdelningen som hanterar tillsyn, till- ståndsgivning och en stor del av regelutvecklingen inom järnvägs- området är placerade i olika enheter som i övrigt domineras av vägtrafiksektioner. Även om det sker ett tätt samarbete mellan 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 58. Säkerhet, reglering och tillsyn sektion (järnvägs)infrastruktur och sektion järnvägsföretag saknas ett helhetsgrepp över järnvägsfrågorna. I princip tror jag att ett närmare samarbete mellan dem som arbetar med järnvägsfrågor och dem som arbetar med luftfarts- frågor skulle ge fler möjligheter till effektivt lärande och erfaren- hetsutbyte. och luftfart har större likheter än vägtrafik och järnväg. Båda trafikslagen riktar sig i stor utsträckning mot professionella aktörer och verksamheterna är båda strikt reglerade med ett stort inslag av styrning från EU och internationella konventioner. Mitt intryck är att ett sådant utbyte förekommer, men bara i begränsad omfattning. Orsaker till detta kan vara att fokus främst läggs på den egna verksamheten, arbetsbelastningen men också avståndet mellan och . Uppdelningen av säkerhetsfrågor på två olika enheter gör att det inte finns ett samlat ansvar inom Transportstyrelsen för järnvägssäkerheten. Vidare är analysverksamheten placerad utanför dessa i en egen enhet. Med fördel borde tillsyn och tillståndsverksamhet inom järnvägsområdet tillhöra samma enhet och förfoga över egen analyskapacitet. En av anledningarna till det är att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har att hantera gemensamma risker i verksamheten. Att denna gemensamma risk- hantering återspeglar sig i Transportstyrelsens organisation menar jag skulle kunna vara effektivt. Det är viktigt med ett enhetligt ansvar för järnvägssäkerhetsfrågor inom myndigheten. Regelutvecklingen inom järnvägsområdet hanteras på sektions- nivå inom de två sakenheterna och i samarbete med varandra och med juridisk expertis involverad. Som jag tagit upp i avsnitt 7.3.4 kan det finnas skäl att utbyta erfarenheter med dem som arbetar med luftfartsregler, inte minst i fråga om hur regelverket presenteras på ett överskådligt sätt. De brister som jag påvisat när det gäller upphävande av järnvägens trafiksäkerhetsregler (se avsnitt 7.3.2) talar för att regelutvecklingen bör hanteras på ett annat och för Transportstyrelsen mer enhetligt sätt. Sammantaget anser jag att Transportstyrelsen bör se över sin organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhets- frågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området. Förslag: De föreslagna ändringarna bör träda i kraft, dels , dels . I betänkandet föreslås förändrade regler i järnvägslagen och i Transportstyrelsens instruktion som gäller säkerhet. Det är viktigt att dessa förändringar görs så fort som möjligt. Jag föreslår därför att lagändringarna ska träda i kraft . I övrigt i betänkandet föreslås förändrade regler och nya moment för hur ett trafikförsörjningsprogram ska fastställas. Från riksdagsbeslut till ikraftträdande kommer de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna att behöva för att anpassa sin verksamhet till de förändrade reglerna. Transportstyrelsen behöver även få tid för sitt arbete med att ta fram nya föreskrifter för trafikårsbokslut. Jag föreslår därför att lagändringarna ska träda i kraft . Jag föreslår också att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska särredovisa sin verksamhet linje för linje som myndig- heterna utger ersättning för. Här kommer myndigheterna att bli beroende av att de trafikföretag som kör den upphandlade trafiken bl.a. lämnar uppgifter om resandeunderlag. Detta kan i sin tur påverka avtalens utformning mellan den regionala kollektivtrafik- myndigheten och kollektivtrafikföretaget. Jag föreslår därför att kravet på att de regionala kollektivtrafikföretagen ska redovisa sin trafik linje för linje inte ska gälla för trafik där myndigheten inlett upphandling före . Jag vill i detta sammanhang erinra om den skyldighet som redan gäller enligt artikel 7 i EU:s kollektivtrafikförordning. I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om hur konsekvenser av förslag ska redovisas. När det gäller regelför- ändringar ska konsekvenser beskrivas enligt förordning om konse- kvensutredning vid regelgivning (2007:1244). I utredningens direktiv anges därutöver inte några konsekvenser som utredningen särskilt ska redogöra för. Jag redovisar i detta kapitel konsekvenser av de förslag som presenteras i betänkandet. Konsekvenserna framgår i vissa fall mer utförligt i resonemangen i respektive kapitel. De förslag som avser förtydliganden av nuvarande regler och riktlinjer konsekvensbeskrivs inte. Under har järnvägssektorn genomgått flera stora nationella reformer. Även medlemskap i har för- ändrat förutsättningarna för järnvägen på ett genomgripande sätt. Mot denna bakgrund har utredningen haft i uppdrag att göra en helhetsöversyn av järnvägens organisation. Med utgångspunkt i den nuläges- och problembeskrivning som gjordes i utredningens första delbetänkande har regeringen pekat på ett stort antal områden att utreda, i syfte att ta fram förslag till förbättringar i järnvägssy- stemet. De områden som utredningen haft i uppdrag att fördjupa sig i har spänt över ett brett spektrum, från stora övergripande frågor som järnvägens framtida utveckling och relaterade viktiga vägval, till väldigt specifika frågor som t.ex. organisationen för assi- stans/ledsagning. En del frågor rör problemområden som diskute- rats i sektorn utan att landa i konkreta förslag till lösningar. 9.3Förslagen och dess konsekvenser Den skiftande karaktären på frågorna i uppdraget avspeglas också i de förslag jag lämnar. I vissa fall handlar det om relativt genom- gripande förändringar, som ibland måste utredas vidare, medan andra förslag är mycket mer avgränsade och ibland bara handlar om mindre justeringar i t.ex. gällande regelverk eller myndigheters arbetssätt. När det gäller författningsförslag handlar majoriteten av förslagen om förändringar som kan påverka konkurrens och sam- verkan mellan den kommersiella persontrafiken och den samhälls- organiserade trafiken. I det följande avsnittet beskriver jag kortfattat de förslag som finns i betänkandet. Eftersom förslagen är många och varierande har jag valt att redogöra för konsekvenserna av dessa uppdelat på de fem kapitel som förslagen presenteras i. Först beskriver jag upp- draget i direktivet, därefter beskriver jag förslaget och slutligen beskriver jag förslagets ekonomiska, konkurrensrelaterade och övriga konsekvenser. kommenterar jag alternativa lösningar och/eller gör jämförelser med att inte genomföra den föreslagna förändringen. Som jag nämnt ovan diskuteras konsekvenserna också i vissa fall mer utförligt i resonemangen i respektive kapitel. 9.3.1Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Enligt mina direktiv ska jag redogöra för olika scenarier för fram- tida behov av järnvägstransporter och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor. Staten har fattat beslut om att påbörja byggande av nya stam- banor och planerar för en fortsatt utbyggnad som bl.a. syftar till trafik med höghastighetståg. Det innebär en mycket stor investering som påverkar järnvägen, andra trafikslag och samhälls- utvecklingen för mycket . Banorna antas också kunna användas för snabba regionaltåg och kunna avlasta andra delar av nätet för exempelvis en utvecklad godstrafik. Min bedömning är att det skede som arbetet med utbyggnaden och utformningen av nya stambanor nu är inne i, gör det angeläget att regeringen omgående vidtar vissa åtgärder och gör ett antal vägval. Därför väljer jag att inte bara redogöra för vägvalen i sig utan även föreslå åtgärder som jag anser är nödvändiga i relation till dessa vägvalsbeslut. En utgångspunkt för att regeringen ska kunna fatta nödvändiga beslut inom järnvägsområdet är att inledningsvis ta ställning till vad järnvägen ska användas till. I detta ingår en tydligare prioritering av järnvägens användningsområden. kan detta ansvar anses ha delegerats till som har uppgiften att prioritera mellan olika typer av trafik på statens järnvägsnät. Det kan ifrågasättas om den inriktning som regeringen beslutat vad gäller marknadsöppning på persontrafiksidan samt investeringsbeslut i sig är tillräckliga för att styra sektorn på ett ändamålsenligt sätt. Jag har funnit att regeringen, för att möta kommande behov bör ta ett större ansvar bland annat genom beslut om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider . Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör därutöver ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort. En bedömning av samhällsekonomisk effektivitet låter sig svårligen göras inför en kapacitetstilldelning och har visat sig vara ett mindre lämpligt verktyg för värdering av olika transportbehov. Särskilt för godstrafiken innebär bedömningsgrunden stora svårigheter. Med de planerade investeringarna i nya stambanor ser jag en betydande risk för att dagens marknadstillträdesmodell och kapacitetstilldelning inte kommer att fungera för att få en ändamålsenlig trafik, varken på dessa eller andra banor. Jag anser därför att modellen för marknadstillträde på järnväg måste ses över och med största sannolikhet ändras. Jag anser att inriktningen bör vara en modell där tillträdet för interregional persontrafik, regleras genom en statlig upphandling i konkurrens. Viktiga skäl för detta är att möjliggöra den trafik som banan är avsedd att byggas för, samt att kunna tillförsäkra operatörerna långsiktiga förutsättningar för ett konkurrensneutralt tillträde, vilket dagens instrument, med t.ex. prioriteringskriterier eller ramavtal, enligt min bedömning inte kommer att kunna göra. Mot denna bakgrund föreslår jag att regeringen tillsätter en utredning med uppdraget att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna för en förändrad marknadstillträdesmodell, med inriktning mot den modell jag skisserat. Arbetet med att bygga nya stambanor kräver enligt min bedöm- ning också att regeringen först tar ställning till vad järnvägen ska användas till så att banorna utformas på ett ändamålsenligt sätt. När det gäller de kommande förhandlingarna om medfinansiering av infrastruktur vill jag i sammanhanget lyfta fram att staten, med dagens marknadstillträdesmodell inte kan förutse eller lova att viss trafik kommer att ha rätt att trafikera banan på ett visst sätt. Mot denna bakgrund har jag svårt att se vad staten ska kunna erbjuda vid förhandlingen med kommuner och regioner. Därför föreslår jag att staten inte bör inleda förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärn- vägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställ- ningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella järnvägsnätet i övrigt. I arbetet med utredningen har jag kunnat konstatera stora brister i den statistik som finns att tillgå. För att möjliggöra att beslut även inom järnvägssektorn kan fattas med tillräckligt och ändamålsenligt beslutsunderlag föreslår jag att regeringen tillsätter en utredning med uppdraget att föreslå åtgärder för insamling av nödvändiga uppgifter och för sammanställning av statistik.