sou · H3B3110 · 2015-12-16 00:00:00 — Utredningen om järnvägens organisation SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Omslagsbilder: Sangsun Bae. Tryck: , 2015. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation, i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart trans- portsystem. Till särskild utredare förordnades eko- nomie doktor . Till sakkunniga förordnades kansli- råden och , och till experter kon- kurrensråd , transportdirektör , rådgivare , docent , jurist , styrelseledamot , direktör , direktör , handläggare , ansvarig för järnvägsfrågor , styrelseordförande , t.f. forskningschef samt direktör . entledigades på egen begäran och ersattes av strateg . entledigades på egen begäran och ersattes av verkställande direktör . entledigades och ersattes av styrelseordförande . Ombudsman förordnades som expert . Till huvudsekreterare förordnades . Till sekreterare förordnades (entledigad på egen begäran ), , , och . Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation. I ett första steg skulle utredningen göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbätt- ringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utred- ningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlades i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades . I utredningens andra steg, som preciserades av regeringen i till- läggsdirektiv beslutat , ska förslag lämnas till för- bättringar av järnvägssystemets organisation inom områdena järn- vägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, trans- porttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. Regeringen beslutade genom ytterligare tilläggsdirektiv att förlänga utredningstiden från till , samt att utredaren skulle delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. Detta skedde genom delbetänkandet på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades . Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad be- dömning av utredningsläget, begärde utredningen ytterligare förlängd tid. kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. I och med detta har utred- ningen fått fokusera sitt avslutande arbete till några högt prioriterade frågor. I andra frågor kommer det i flera fall att finnas behov av kompletterade utredningsarbete. Härmed överlämnar jag slutbetänkandet En annan tågordning – bortom järnvägsknuten (SOU 2015:110). I detta redovisar jag mina förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)......... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik........................................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen Bakgrund och utgångspunkter ........................................... Samråd och internationellt utbyte ...................................... Avgränsningar och särskilda förutsättningar....................... framtida utveckling och viktiga Övergripande om framtida utveckling, prognoser och scenarier....................................... Bristande statistik och uppgifter .......................... Utvecklingen i i korthet.............................. En översikt över reformerna och marknaden........ Några särskilt utpekade frågor............................. Aktuellt läge i några andra länder samt EU......................... Prognoser och scenarioanalys............................................. En närmare jämförelse mellan och KTH:s prognoser.......................................... Ytterligare tankar kring scenarier......................... Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen”............. Vägval för framtiden.......................................................... användning och roll i Modellen för marknadstillträde............................ Förhandlingar om medfinansiering och Det offentliga åtagandet och de statligt ägda Styrning, ansvarsfördelning och roller...................... Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn... Principer för styrning........................................ Principer för organisationsform......................... Strategisk styrning i järnvägssektorn.................. uppgifter och organisation ........... 4.3 Reglering på EU-nivå....................................................... Det ordinarie lagstiftningsförfarandet................ 4.3.2Kommittéförfarandet - genomförandeakter.......140 Delegationsförfarandet – delegerade akter ......... 4.4 Metoder och arbetssätt för EU-arbetet............................ Inriktning och strategi....................................... Svenskt deltagande i EU-arbetet........................ Att fånga upp synpunkter.................................. 4.4.4Information om EU:s rättsakter och deras 4.5 Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU....................... 4.5.1Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i Riktlinjer för arbetet.......................................... Reglering med betydande påverkan.................... Svensk reglering – järnvägslagstiftningen.......................... Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn................... Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik ..... Olika former av persontrafik på järnväg............. Järnvägslagen (2004:519)................................... Lag (2010:1065) om kollektivtrafik.................... Konkurrenslagen (2008:579).............................. Marknaden för persontrafik på järnväg............................. Utvecklingen över tiden..................................... Fördubblingsmålet av kollektivtrafik ................. Beslut om allmän trafikplikt............................... Brist på information........................................... Avtal om inköp och tillköp av trafik .................. 5.5Är förutsättningarna för en långsiktig kommersiell trafik tillfredsställande?.................................................... 5.5.1Tiden fram till trafikstart på Tiden efter trafikstart på höghastighetsbanor..... 5.5.3En sammanfattande bedömning av förutsättningarna för kommersiell 5.6Förslag på åtgärder för att stärka förutsättningarna för 5.6.3Beslut om allmän trafikplikt ska väga in befintlig kommersiell trafik................................ 5.6.4Trafikårsbokslut med särredovisning av Inköp och tillköp av trafik................................. Anläggningar för tjänster ...................................... Bakgrund och problembild............................................... 6.3Organisationsförändringar inom staten avseende anläggningar för tjänster .................................................. Aktörer på tjänsteleverantörsmarknaden.......................... Anläggningar för tjänster................................... Regelverk och begrepp..................................................... 6.5.1Järnvägslagen och anläggningar för tjänster och tillhandahållande av tjänster ........................ Järnvägslagen eller hyreslagen? Ansvaret för anläggningar för tjänster?.............. Lokalisering och anslutningar ............................ Upplåtelse och överlåtelse.................................. 6.8Konkurrens med och inom staten på anläggningar för Två statliga aktörer med olika förutsättningar 299 6.8.2Vad ska drivas kommersiellt respektive icke- Konkurrensneutral tillgång till rangering.......................... Järnvägsändamål i den fysiska planeringen........................ Riksintresse i den kommunala planeringen......... Hur bör järnvägens intressen stärkas i Säkerhet, reglering och tillsyn................................ EU:s gemensamma säkerhetsmål ....................... 7.2.3Europeiska järnvägsbyråns utvärdering av 7.2.4 Min bedömning................................................. Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter – JTF......... Trafiksäkerhetsregler i andra EU-länder............. Trafikregler för luftfart...................................... Regler om lastsäkring......................................... Tillståndsprövning och tillsyn.......................................... Ledande roll i säkerhetsarbetet?......................... Problembild och uppdrag................................................. Förslagen och dess konsekvenser..................................... framtida utveckling och viktiga Styrning, ansvarsfördelning och roller................ Anläggningar för tjänster................................... Säkerhet, reglering och tillsyn............................ Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)....... Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om Sammanfattning av SOU 2013:83............................. Sammanfattning av SOU 2015:42............................. Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation. Den har delats upp i två steg. I det första steget gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades . I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta, preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att besluta om ett tilläggsdirektiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat , pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med ett par nya frågor. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänk- andet på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades . I arbetet med slutbetänkandet har jag haft kvar att utreda ett mycket stort antal frågor, med stor spridning i karaktär. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hant- era än vad som kunnat förutses från början. Med hänsyn till det omfattande uppdraget och utredningens tidsramar har det varit nödvändigt att göra hårda prioriteringar mellan olika delar av upp- draget. I detta slutbetänkande lämnar jag i flera fall därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i särskild ordning. I tillägg till den expertgrupp som bistått utredningen har jag kompletterat utredningen med nio projektgrupper med adjung- erade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal personer på ett eller annat sätt engagerats i utredningen. Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställn- ingar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utrednings- punkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för att initiera och samordna insamling av relevant underlagsmaterial. Sammanlagt nio olika underlagsrapporter har tagits fram åt utredn- ingen under arbetet med slutbetänkandet. Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med special- ister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller i arbetsgrupperna. I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utred- ningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats. Vidare har studiebesök gjorts i , , , och . Slutbetänkandets innehåll och struktur Slutbetänkandet består av fem huvudsakliga kapitel för behandling av olika områden. I det första av dessa redogör jag för järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor, inte minst mot bakgrund av den planerade satsningen på nya stambanor för hög- hastighetståg. Det är i flera avseende ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som . En del av dessa förutsättningar återkommer jag därför till i senare kapitel. Det andra området handlar om övergripande frågor när det gäller ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inkl- usive den internationella och nationella regelgivningen. Jag berör även och Transportstyrelsens organisation. Det tredje området utgör en fördjupning kring samverkan och konkurrens (och relaterade gränssnitt) mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik. Det fjärde området handlar om anläggningar för tjänster, eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i . Det femte och sista området handlar om säkerhet, reglering och tillsyn. Här gör jag en närmare genomgång av Transportstyrelsens relaterade uppgifter, mandat och organisation. I de fem kapitlen presenteras förslag som bygger på de bedömn- ingar och överväganden jag gjort under utredningsarbetet. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan. Betänkandet avslutas med konsekvensbeskrivningar av förslagen, samt författningskommentarer. framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider . Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort. Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare ut- reda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstill- trädet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphand- ling i konkurrens. Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställnings- tagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt. Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter. Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i , , och . En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskaps- perspektiv. Skälen till mina förslag har transportarbetet på järnväg ökat kraftigt i , men tillväxten är mycket ojämnt fördelad mellan olika typer av trafik. Den största ökningen, , har skett i den regionala persontrafik som i huvudsak är samhällsorganiserad genom kollektivtrafikmyndigheterna (tidigare trafikhuvudmännen). Persontrafiken med fjärrtåg har ökat men har planat ut . Godstransportarbetet har ökat med sammanlagt , även om trenden har varit fallande. De flesta prognoser om den framtida utvecklingen pekar på att järnvägens transportarbete kan fortsätta att växa, både i absoluta tal och jämfört med andra trafikslag. Utvecklingen för olika marknadssegment är dock beroende av hur olika förutsättningar utvecklas, inte minst vad gäller infrastrukturen, liksom konkurrens- ytorna med andra trafikslag. Järnvägssektorn lider av att tillgången till officiell statistik och andra uppgifter ofta är bristfällig och därmed av begränsat värde som underlag för viktiga beslut. För att komma till rätta med detta krävs en kraftsamling. Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska priori- teras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska I brist på sådana tydliga prioriteringar från statens sida, och med rådande modell för tillträde till spåren, blir det kapacitetstilldelningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används. Kapacitetstilldelningsprocessen är kritiserad både vad gäller bakomliggande regelverk och tillämpning. Som ett sätt att lösa konflikter mellan olika ansökningar tillämpas samhällsekonomiska prioriteringskriterier. I praktiken har dessa visat sig vara mycket svåra att använda för att få en effektiv tilldelningsprocess. Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägs- nät ska användas till. I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. För svensk del förutsätter detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EU- direktiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik. De problem vi ser i tillämpningen av dagens blandande modell för marknadstillträde och organisering av trafik (konkurrens om spåren och konkurrens på spåren) handlar till viss del om otydliga gränssnitt (eller tillämpningen av dessa) mellan samhälls- organiserad persontrafik och kommersiell trafik, bristande kapaci- tet (ibland i termer av flaskhalsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttjande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen. Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, men min övergripande bedömning är att de effekter som kan uppnås bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägssektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv. Det innebär inte att sådana förbättringsåtgärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järn- vägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägssektor. Planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan och respektive och , sätter fokus på den framtida problematiken med dagens marknads- tillträdesmodell. Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna mark- nadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger. Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänk- bart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. De företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer däremot att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats . I värsta fall kan de kommersiella förutsättningarna för en sådan långsiktig satsning saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet. Min sammanfattande bedömning är att de kommande hög- hastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med , att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut , och att ha den på plats senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag menar också att en speciallösning för höghastighetsbanorna inte är lämplig, eftersom de inte kommer att utgöra ett tillräckligt isolerat trafiksystem. Jag föreslår därför att en utredning tillsätts om en förändrad modell för marknadstillträde och förespråkar att den inriktas på att undersöka förutsättningarna för en modell med upphandling i konkurrens även för nationell kommersiell persontrafik på järnväg, liknande den modell som tillämpas i och som planeras även i . Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella långväga trafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadssegment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärrtrafikens transportarbete, så som skett i . Även om ordet upphandling används för att beskriva denna modell, är det viktigt att förtydliga att den inte i första hand innebär att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma inter- regionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att till- ämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam. Denna rätt kan också knytas till vissa minimikrav på trafiken. Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan kon- kurrens eller en situation där skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. En sådan förändring menar jag inte heller är förenlig med gällande regelverk. Förutsättningar och konsekvenser för en förändrad marknads- tillträdesmodell måste utredas noggrant, inte minst mot bakgrund av de inskränkningar som en förändring skulle kunna innebära för dagens tågoperatörer, med hänsyn till de ramar som ges av och med beaktande av konkurrerande trafikslag. I be- tänkandet pekar jag på en rad tänkbara konsekvenser och hänsyns- taganden som behöver hanteras. Sverigeförhandlingen planerar att , helt i enlighet med sitt uppdrag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering av nya stambanor för höghastighetståg och anslutande infrastruktur, trots att förutsättningarna för den framtida trafikeringen av höghastighetsbanorna är högst oklara. Det kan skapa låsningar inför t.ex. en framtida upphandling av trafiken. Min bedömning är också att intresset för medfinansiering från kommuner och regioner är starkt beroende av vilka möjlig- heter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå överenskommelser som inkluderar något av detta. Jag skulle starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen och föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinans- iering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknads- tillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt. Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan det statliga ägandet av operativa bolag som t.ex. och