sou · H3B3108 · 2015-12-15 00:00:00 — Några goda exempel på hur informationen utformats finns på hemsidorna hos , och kommuner, hos länsstyrelserna i och samt hos LRF , , Miljösamverkan och dPBL.skl.se (och digitala plan- och bygglovsprocess) samt även hos landsbygdsråd. 5Miljöinspektör, kommun . startade ett digitalt nyhetsbrev för att snabbt kunna nå ut med information och locka besökare till webbportalen. har även använts för att bjuda in deltagare till Strandskyddsdelegationens aktiviteter. till och med har 12 nyhetsbrev distribuerats. Prenumerantstocken har varierat, sista utgåvan av nyhetsbrevet skickades till 1 479 mottagare. startade ett konto på mikrobloggen Twitter. Via detta twitter-konto har kansliet twittrat om aktiviteter, kommunbesök, konferenser, tipsat om stöd och verktyg med mera. 4.2Praktiska verktyg för handläggaren och konstaterade 2013 att det fanns ett behov av kompletterande vägledning för tillämpningen av strandskyddsreglerna. Strandskyddsbeslut behövde t.ex. förbättras ifråga om intresseavvägning, påverkan på strandskyddets syften, tomtplatsavgränsning och fri passage. Det behövde också säkerställas att rättspraxis och befintlig vägledning nådde ut till länsstyrelser och kommuner.6 Dessa behov har bekräftats vid Strandskyddsdelegationens kontakter med tjänstemän vid kommuner och länsstyrelser. Behovet av konkreta verktyg vid tillämpningen framkom också i delegationens inledande målgruppsanalys.7 6Naturvårdsverket och , Strandskydd – En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 9. Korrigerad version daterad . 7Strandskyddsdelegationen, Utökad målgruppsanalys strandskydd, Markör, 2014. Strandskyddsdelegationen har därför i samverkan med sina arbetsgrupper och referenspersoner från målgrupperna utarbetat ett antal stöd för handläggare i tillämpningen. Stöden ligger väl i linje med de problem och uppmärksammade i sin utvärdering . De verktyg som beskrivs här bör också ses som ett led i att säkerställa att befintlig vägledning från de centrala myndigheterna, praxis från Mark- och samt kunskap om hur beslut vid myndighetsutövning ska utformas, når länsstyrelser och kommuner på ett lättillgängligt sätt. 4.2.1Interaktiv processguide för beslut om strandskyddsdispens Strandskyddsdelegationen har tagit fram en interaktiv processguide för att säkerställa att bedömningen av en ansökan om strandskyddsdispens görs systematiskt och enligt samtliga relevanta bestämmelser. Processguiden styr handläggaren till att göra dessa bedömningar i rätt ordning. Syftet är att beslut om dispens ska bli både formellt korrekta och tillräckligt motiverade. Guiden är utformad så att den ställer frågor till handläggaren som får göra sina egna bedömningar och därefter klicka sig vidare till nästa steg. Guiden syftar i sig inte till att ge stöd i de sakliga bedömningarna av ärendet. Däremot ges i varje del av processen stöd till bedömningarna i sak genom länkar till den webbutbildning Strandskyddsdelegationen tagit fram för handläggare, till relevanta delavsnitt i webbseminarier, till , mallar och annat informationsmaterial. Genom att verktyget fortlöpande används i handläggarens vardag bidrar detta till en kontinuerlig kompetensutveckling. Strandskyddsdelegationen har tagit fram ett antal mallar. Mallar finns för beslut om dispens, rättidsprövning och kommunicering samt åtalsanmälan. Syftet är att säkerställa att beslut blir formellt korrekta och tillräckligt motiverade. Framför allt för dispensbeslut innehåller omfattande instruktioner avseende formella krav på beslut, konkreta exempel och formuleringsförslag samt råd för utformning av beslutsmotiveringen. Mallarna är också förberedda för att kunna användas i en framtida digital hantering av dispensärenden. Innehållet i mallarna är sorterat och formulerat på ett sådant sätt att informationen (som metadata) kan föras över mellan myndigheters olika handläggarstöd. Mallarna utgör alltså ett steg mot en nationellt harmoniserad utformning av beslut vilket är en första och grundläggande förutsättning för digitalisering. Strandskyddsdelegationen har tagit fasta på behovet av att öka tillgängligheten av vägledande domstolsavgöranden (praxis) från Mark- och miljööverdomstolen.8 Bristen på strandskyddsspecifik systematisering och avgränsning mot andra rättsområden kan göra att handläggare upplever praxis svåröverskådlig och motsägelsefull. Handläggare vid kommuner och länsstyrelser är sällan jurister och praxis kan därför bli svåråtkomlig.9 På flera håll hanterar handläggarna få strandskyddsärenden , varför kännedomen om strandskyddsspecifik praxis i vissa fall kan vara låg.10 Strandskyddsdelegationen har därför tagit fram en sökmotor för strandskyddspraxis som är avgränsad till detta rättsområde. Avgörandena i sökmotorn är sorterade ämnesvis på en relativt hög detaljnivå. Ämnena motsvarar också stegen i den interaktiva processguiden, varför stöden hänger nära samman. Strukturen och beskrivningarna av avgörandena är anpassade till ickejurister vid både kommuner och länsstyrelser och deras behov av stöd och vägledning i sitt arbete med strandskyddsärenden. Strukturen gör databasen lättillgänglig också för andra som kan ha behov av dessa uppgifter. har sedan lanseringen till haft 1 750 besök, 8 351 sidvisningar och 5 461 unika sidvisningar. Detta kan jämföras med 11 338 sidvisningar och 9 467 unika sidvisningar till på den webbplats där Mark- och publicerar samtliga sina avgöranden –2015. Siffrorna är inte helt jämförbara eftersom siffrorna från Mark- och avser en och domstolens publicering omfattar avgöranden enligt hela , och fastighetsbildningslagen m.fl. 8Strandskyddsdelegationen, Utökad målgruppsanalys strandskydd, Markör, 2014. 9Strandskyddsdelegationen, Enkät om tillämpning och tillsyn, Markör 2014. Rapporten visar att flertalet myndigheter har tillgång till juridisk kompetens, även om handläggare själva sällan är jurister. 10Naturvårdsverket, Redovisning av uppföljning av strandskyddsbeslut , NV-00453-15, av bilaga 2 framgår antalet beslut per kommun. Motsvarande uppgifter har framkommit från Strandskyddsdelegationens studiebesök, exempelvis att det i handläggs i snitt 15dispenser och kommun (Strandskyddsdelegationens länsbesök ). I kommun handläggs endast enstaka dispenser (Strandskyddsdelegationens studiebesök ). ande användningen av Strandskyddsdelegationens sökmotor beror troligen på att den är designad utifrån användarens behov av kunskap och att den blivit lättillgänglig via delegationens webbportal och nyhetskanaler. 4.2.4Användning och förväntade effekter av de praktiska verktygen Processbeskrivningen tydliggör vilka frågor som ska bedömas vid beslut om dispens och i vilken ordning prövningen ska ske. Mallarna hjälper handläggare och beslutsfattare med att uppfylla de formella kraven på beslut och att tydligt ange skälen för dem. Strandskyddsdelegationen bedömer därmed att de bidrar till formellt korrekta och tillräckligt motiverade beslut. Genom att finns lättillgänglig via utredningens webbportal och eftersom den är begränsad till avgöranden om just strandskydd, bedöms den bidra till att rättspraxis från Mark- och når länsstyrelser och kommuner. Detta kan i förlängningen bidra till en mer korrekt och enhetlig tillämpning av strandskyddsreglerna. När verktygen var nya demonstrerades de vid strandskyddsdagar för länsstyrelsetjänstemän . Vid en efterföljande utvärdering av strandskyddsdagarna betygsatte 34 personer verktygen. av dessa gav verktygen betyget 4 eller 5, på en femgradig skala.11 Därefter har verktygen fått ett positivt mottagande i målgrupperna. Några exempel är: Processbeskrivningen är bra, den kan vi använda för att förklara reglerna för vår nämnd.13 Vilket bra verktyg. Fungerade mycket bra och det var bra sammanfattningar och kommentarer [om strandskyddsdomar.se]. Ni tar fram väldigt mycket bra material. Det är lättillgängligt och mycket användbart. 11Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsdagar 10–. 12Kommunjurist om processbeskrivningen, e-post . 13Tjänsteman, Givande möte i . 14Tjänsteman vid i , e-post . Vilken […] bra praxissammanställning som Strandskyddsdelegationen har gjort. Har stor användning av den just nu i mitt arbete på mark- och miljödomstolen.15 Vi kommer att använda materialet så länge det går, tills det är absolut helt inaktuellt.16 Strandskyddsdelegationen bedömer att verktygen bidrar till en mer enhetlig tillämpning av reglerna i takt med att allt fler kommuner och länsstyrelser använder verktygen. Delegationen bedömer också att de bidrar till en mer effektiv handläggning i och med att länsstyrelserna kan minska antalet överprövningar när kommuner blir bättre på att utfärda kompletta och tydligt motiverade beslutshandlingar. Verktygen är tänkta att användas som konkreta arbetsredskap vid prövning av enskilda ärenden och förväntas därmed användas regelbundet. Genom upprepad användning och sin kunskapsbärande utformning, med nära anknytning till varandra och till delegationens övriga utbildningar, har verktygen goda förutsättningar att fortsatt bidra till en stärkt kompetens hos handläggare. De kan även bidra till en nationellt harmoniserad och allt effektivare tillämpning av strandskyddsreglerna också efter Strandskyddsdelegationens upphörande. Det bör dock observeras att verktygen är korsvist länkade till varandra samt till utbildningsinsatserna och att deras funktionalitet i viss utsträckning är beroende av att utredningens samlade produktion hålls ihop. Med hänsyn till att varken eller processguiden funnits tillgängliga mer än ganska , har genomslaget varit stort. Detta visar att verktygen har varit efterlängtade och att de har fått konkret användning i handläggarnas vardag. Strandskyddsdelegationen har, i samverkan med experter och praktiker ur målgrupperna, tagit fram två webbutbildningar som ett led i att nå delegationens uppställda mål om ökad effektivisering, harmonisering och legitimitet. Webbutbildningar har potential att nå stora och geografiskt utspridda målgrupper och är därför ett effek- 15Medarbetare vid Mark- och miljödomstolen i . 16Handläggare på , strandskyddsdagar . tivt sätt att förmedla sakkunskap och stärka kompetensen i att tillämpa strandskyddsreglerna. Nationellt enhetliga och tillgängliga utbildningar gör att många kan ta del av samma information, något som i sin tur kan understödja en ökad och enhetlig kunskap om regelverket och dess tillämpning. De två webbutbildningarna erar och utbildar deltagaren genom text, bild samt interaktiva övningar och simuleringar. Utbildningarna är utformade så att deltagaren kan lägga upp sin egen lärandeprocess och välja de delar som deltagaren själv upplever sig vara i behov av. För att tillgodose individuella förutsättningar och inlärningsbehov och för att öka tillgängligheten, har texten i utbildningarna kompletterats med en speakerfunktion. Strandskydd – ett webbaserat uppslagsverk för allmänhet och förtroendevalda Den första webbutbildningen har karaktär av interaktivt uppslagsverk och heter kort och gott Strandskydd. Den riktar sig i första hand till medborgare, företagare och förtroendedvalda som önskar information och kunskap om strandskyddsreglerna. Strandskydd ska erbjuda en korrekt och enhetlig information och därigenom öka kunskapen om strandskyddsreglerna hos allmänhet och förtroendevalda. Utöver kunskapsmålet för den enskilda användaren är denna webbutbildning också designad för att bidra till bättre service och effektiv resursanvändning hos länsstyrelser och kommuner. Genom att publicera en länk till Strandskydd på sin webbplats har myndigheterna direkt en tillgänglig och uppdaterad information om strandskyddsreglerna, vilket i sig är en del av myndigheternas serviceskyldighet och arbete med förebyggande tillsyn. Vid eventuella regeländringar kan webbutbildningarna ändras genom Strandskyddsdelegationens LMS (). På så sätt kommer alla myndigheter som har publicerat en länk till Strandskydd alltid att ha den senaste versionen av webbutbildningen på sin hemsida. Det skapar förutsättningar för en nationellt enhetlig och uppdaterad grundinformation. Introduktion till strandskyddslagstiftningen – en webbutbildning för handläggare Den andra webbutbildningen, Introduktion till strandskyddslagstiftningen, är en utbildningsinsats som ska stärka kompetensen i att tillämpa strandskyddsreglerna hos handläggare och beslutsfattare. Utbildningen samlar befintligt vägledande material, med tillägg om strandskyddstillsyn, och ger en introduktion till hur man tillämpar reglerna. Den kan i första hand användas som introduktion till handläggare och beslutsfattare som är nya inom området. Den kan också fungera som stöd i handläggningen av ett konkret ärende. Målet med utbildningen är att deltagaren efter genomförd utbildning ska ha grundläggande kunskap om och kompetens i att tillämpa reglerna vid arbete med översiktsplaner, detaljplaner, vid dispensansökningar och i tillsynsärenden. Efter genomförd utbildning ska handläggaren kunna handlägga ett eget ärende samt känna till respektive roller och ansvarsområden för kommunen, , domstolen och relevanta sektorsmyndigheter. 4.3.1Användning och förväntade effekter Sedan lanseringen har utbildningarna använts i stor omfattning. Webbutbildningen Strandskydd har startats över 10 000 gånger. Denna webbutbildning förväntas bidra till att höja den allmänna kunskapsnivån om strandskyddsreglerna och därigenom bidra till effektmålet om ökad legitimitet för reglernas tillämpning. Kunnigare parter kan ställa högre krav på tjänstemän och beslutsfattare, men har också en bättre förståelse för regelverket. Eftersom utbildningen lätt kan uppdateras genom LMS har den kapacitet att även efter utredningstiden bidra till att den allmänna kunskapsnivån höjs. Webbutbildningen Introduktion till strandskyddslagstiftningen är avsedd att öka kunskapen om tillämpningen av reglerna och effektivisera samhällsplanerings- och byggprocesser. Utbildningen har använts över 1 000 gånger av användare över hela landet. Genom att målgrupperna från skilda håll i landet kan gå samma utbildning finns förutsättningar för att handläggare ska kunna få en likvärdig grundutbildning om reglerna. Det kan i förlängningen medverka till att tillämpningen av strandskyddsreglerna harmoniseras17. Ut- bildningen inkluderar också ett särskilt avsnitt om tillsyn. Vägledning om tillsyn specifikt för strandskyddsområdet har historiskt varit begränsad18, varför effekterna av detta avsnitt, tillsammans med Strandskyddsdelegationens skrift Stöd i strandskyddstillsynen, sannolikt kommer att bli tydliga. Även här kan uppdateringar via LMS göras för att hålla utbildningen aktuell. Kostnaderna för produktion av de två webbutbildningarna har varit . Det ger en kostnad om per visning fram till . 4.4Fördjupning genom seminarier och webbseminarier Strandskyddsdelegationen har genomfört två fysiska seminarier och nio webbseminarier. De har utformats som svar på efterfrågan hos handläggare på kommuner och länsstyrelser om fördjupad kunskap samt diskussion och erfarenhetsutbyte i frågor som rör tillämpningen av strandskyddsreglerna. Detta gäller särskilt landsbygdsutveckling i strandnära läge (), de särskilda skälen för strandskyddsdispens, strandskydd i detaljplan, påverkan på miljöer och gällande praxis.19 Seminarierna har utformats utifrån ett problembaserat lärandeperspektiv och utgjort ett komplement till 17Med harmonisering menas att lika bedömningar görs där lika förutsättningar råder. 18Se avsnitt 4.5.1 om behov av strandskyddsspecifik tillsynsinformation. 19Strandskyddsdelegationen, Utökad målgruppsanalys strandskydd, Markör, 2014. de mer grundläggande webbutbildningarna. Olika teman har riktats till delvis olika målgrupper, med de gemensamma nämnarna handläggare och förtroendevalda som kommer i kontakt med strandskyddet. Seminarierna har tagits fram i en bred samverkan med praktiker från olika organisationer och kunskapsområden för att garantera att relevanta ämnen och aspekter behandlas med en verklighetsförankring. Sakkunniga och experter har i webbseminarierna diskuterat svårbedömda frågor och visat exempel som inspiration och vägledning. Tittare i webbseminariernas direktsändning har också bjudits in att ställa frågor och delta i diskussioner genom en chattfunktion. Totalt har cirka 70 personer medverkat som föreläsare eller i reportage, från drygt 20 kommuner, 5 länsstyrelser, 2 regioner eller regionförbund, kommuner och landsting, , , Lantmäteriet, Mark- och , Mark- och miljödomstolen i , Havs- och vattenmyndigheten, dåvarande i , och arbetsmiljömål samt fristående experter och konsulter. Seminarierna har sammantaget varit avsedda att öka kompetensen för tillämpning av strandskyddsreglerna och att bidra till en mer harmoniserad tillämpning av reglerna. 4.4.1Formen för kunskapsseminarier: från fysiska seminarier till rikstäckande webbseminarier Tjänstemän på kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter samt kommunala förtroendevalda har en geografisk och organisatorisk spridning. I den målgruppsanalys som Strandskyddsdelegationen har låtit genomföra framgick även att dessa målgrupper ofta har begränsade möjligheter att avsätta tid och pengar för vidareutbildning.20 Framför allt påpekades att det är svårt att motivera långa resor för att ta del av utbildningar och det fanns önskemål om webbsända seminarier. Det som startade med två fysiska seminarier, övergick därför till att bli en webbaserad seminarieserie. Genom att använda just webbaserad seminariedesign är det möjligt att nå hela landet med kvalitetssäkrade föreläsningar och trovärdiga medverk- 20 Strandskyddsdelegationen, Utökad målgruppsanalys strandskydd, Markör, 2014. Vid det första seminariet fanns 30 personer på plats och lyssnade. När seminariet sedan sändes via internet var 283 datorer uppkopplade, och hade seminariet visats sammanlagt 1148 gånger. Webbseminarierna har varit 1–långa och innehållit en kombination av presentationer, reportage från olika delar av landet och paneldiskussioner. Tittare har i direktsändning kunnat ställa frågor till panelen via en chatt. Tittarna har också, både i direktsändning och i efterhand, kunnat följa de medverkandes bildpresentationer. Möjligheten att se enskilda avsnitt har också underlättat att fokusera på särskilt relevanta delar enskilt, lokalt eller regionalt. Avsnitt kan t.ex. användas i grupp, på ett nämndmöte eller på en workshop för förvaltningar eller myndigheter i behov av att diskutera och etablera en samsyn om strandskyddsreglerna. Webbseminariernas föreläsningar och paneldiskussioner är utformade för att ge uppslag till diskussioner och fördjupade samtal vid sådana tillfällen. Webbseminarierna har också varit tillgängliga för privata aktörer, konsultbolag och utbildare som når målgrupper i en vidare krets, t.ex. intresseföreningar. finns den fördelen att deltagaren vid behov kan återkomma till seminarierna. *Antal uppkopplingar per . För att hålla en hög tillgänglighet krävs ingen registrering för att titta på webbseminarierna, vilket gör att samma person kan haft flera uppkopplingar för samma seminarium. Statistiken visar heller inte hur många personer som gemensamt tittat vid en uppkoppling. 4.4.2Användning och förväntade effekter Seminarierna har syftat till att öka förståelsen för och kompetensen i att tillämpa strandskyddsreglerna och bidra till en mer effektiv tillämpning av desamma. Genom att målgrupperna från skilda håll i landet kan ta del av samma seminarium kan de i förlängningen också medverka till att tillämpningen av strandskyddsreglerna harmoniseras. Nyttan av att kunna följa seminariet gemensamt inom en förvaltning bekräftas också: Bra med webbseminarier – då kan man sitta tillsammans, plan och bygg och diskutera. Vi sitter kanske 6–15 personer och det gör att man har fler att diskutera med om alla ser. Därför har vi sagt att alla ska vara med på alla seminarierna.21 Det sätt som seminarierna har genomförts på har inneburit att deltagarna inte har behövt lägga tid och kostnader på resor. Det har underlättat ett brett deltagande i målgrupperna. Möjligheterna att anlita rätt experter och föreläsare till seminarier har varit större jämfört med om flera fysiska seminarier skulle ha genomförts. Det har varit tillräckligt med deras medverkan för att nå ut brett, i stället för att de skulle behöva knytas upp till flera separata seminarietillfällen i olika delar av landet. Totalt antal deltagare – eller tittare – kan inte fastslås med säkerhet eftersom statistiken endast visar antalet uppkopplingar. Liknande seminarier har tidigare erbjudits för delar av Strandskyddsdelegationens målgrupper inom ramen för utredningen – på rätt sätt. Denna utredning kunde genom tittarundersökningar konstatera att det i genomsnitt var fyra–fem personer som gemensamt tittade på webbseminarierna, per uppkoppling.22 Erfarenheten från Ny PBL om gemensamt tittande bekräftas av Strandskyddsdelegationens tittarfrågor i direktsändning som visat att det bakom varje uppkoppling funnits flera tittare. När detta skrivs har visning av samtliga webbseminarier sänts över 8 950 gånger, vilket bekräftar att metoden, i jämförelse med fysiska seminarier, når ut till målgruppen på ett effektivt sätt. De direkta kostnaderna för produktion och sändning har varit 70 000– per webbseminarium. Det har inneburit en 22Ny PBL – på rätt sätt, SOU 2012:87. kostnad om per visning. Bakom en visning kan dock finnas många tittare. Siffrorna för visningar av Strandskyddsdelegationens webbseminarier är högre jämfört med de seminarier som genomfördes av Ny PBL. En förklaring till det är att delegationens målgrupp sannolikt har varit större. Troligen är en ännu viktigare faktor att målgrupperna har vant sig vid att ta till sig information på det här sättet. Den tekniska utvecklingen har också gått framåt, och det finns bättre förutsättningar på t.ex. myndigheter och kommuner att ta del av den här typen av webbsändningar. Det stora antalet besökare visar på ett behov av att fortsatt tillgängliggöra dessa kunskapsseminerier, vilket i sig kan bidra till den framtida kompetensförsörjningen och en effektiv och harmoniserad tillämpning. Seminarierna har en uppskattad livslängd om , då de flesta seminarier kan justeras för ny praxis och mindre regeländringar. Det är dock önskvärt med en någorlunda regelbunden revidering och borttagande av inaktuella avsnitt/seminarier. Strandskyddsdelegationen har tagit fram olika skrifter i syfte att sprida korrekt information om strandskyddsreglerna. Vissa av skrifterna har anpassats utifrån en specifik målgrupp för att öka läsbarheten och göra informationen mer tillgänglig. Strandskyddsdelegationen har tagit fram den praktiskt inriktade skiften Stöd i strandskyddstillsynen. Stödet syftar till att förenkla och effektivisera handläggningen av tillsynsärenden, men också att vara ett stöd vid planering av tillsynsarbetet. Det övergripande målet med stödet är att den tillsyn som genomförs på myndigheterna i större utsträckning ska vara planerad och prioriterad utifrån var tillsynen gör största nytta för strandskyddets syften. Att tillsyn över strandskyddsreglerna haft ett begränsat genomslag i tillsynsmyndigheternas tillsynsplanering framgår av följande tabell. Källa: , Rapport 5185, 2002 och Strandskyddsdelegationen, Behovsinventering gällande tillsyn och tillämpning av strandskyddsreglerna, Markör, 2014, uppdaterad av Strandskyddsdelegationen. Angivna siffror är medelvärden vid respektive undersökning. De svårigheter med tillsynen som sammantaget lyfts fram är bristande tillsyn , begränsade resurser för tillsyn, att planerad tillsyn genomförs i liten omfattning, att det saknas lättillgänglig och samlad information, stor omsättning på tillsynshandläggare, bristande kompetens och att tillsynen prioriteras bort till förmån för annan tillsyn. Såväl handläggare som förtroendevalda har efterfrågat utbildningar, ett utvecklat tillämpningsstöd samt nationella målsättningar för prioriteringar av tillsyn.23