sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Då publiceras i stället en webbversion av protokollet där känsliga uppgifter tagits bort.5 Det finns redan regler om elektroniska anslagstavlor. Begreppet används i lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslags- tavlor. Den lagen reglerar ansvarsfrågor för webbplatser där även användarna har möjlighet att tillföra information. Lagen omfattar i princip alla interaktiva webbplatser, dvs. sådana med chattfunk- tioner, kommentarsfält och liknande där besökarna kan publicera egna meddelanden och läsa andras.6 I lagen definieras elektronisk 5Blomberg, Värt att veta om personuppgiftslagen, s. 66 f. 6Forsman, Internetpublicering och sociala medier, s. 58. anslagstavla som en tjänst för elektronisk förmedling av meddelan- den (1 §). Skyldigheten för den som tillhandahåller anslagstavlan omfattar bl.a. att ha uppsikt över anslagstavlan och att ta bort vissa meddelanden vars innehåll strider mot särskilda bestämmelser i och inom upphovsrätten (5 §). 16.4Hur långt har medlemmarna till anslagstavlorna? Kommunernas anslagstavlor är normalt sett placerade i central- orterna och landstingens i residensstäderna. För att bedöma om de fysiska anslagstavlorna kan ersättas med elektroniska via internet är det intressant att veta hur långt medlemmarna har till dessa anslags- tavlor. Utredningen har därför låtit myndigheten beräkna var befolkning bor i förhållande till dessa orter och tavlorna. Resultatet av beräkningarna ger en uppfattning om vad som gäller för den första kategorin medlemmar, dvs. de som är folkbokförda i kommunen eller i det landsting som kommunen till- hör. Att klarlägga hur långt fastighetsägarna har till anslagstavlorna är däremot ett mera omfattande projekt. Bland dessa finns sådana personer som är medlemmar redan genom att vara folkbokförda eller ha sitt säte i kommunen och som därför i princip ryms inom den studie som Tillväxtanalys gjort. För de övriga fastighetsägarna kan konstateras att de har längre avstånd än alla de som ryms i studien. Den tredje kategorin, de som ska betala kommunalskatt i kommunen, överensstämmer i huvudsak också med den första kategorin. En studie av hur befolkningen fördelas över landet i för- hållande till centralorterna och residensstäderna ger därför en god bild av hur långt avstånd medlemmarna har som minst till anslags- tavlorna. Av studien framgår att per bodde 7 206 615 av 9 637 658 invånare inom från centralorten med den kommunala anslagstavlan. Det innebär att 2 310 043, eller , hade längre än en mil till sin kommunala anslagstavla. I framför allt finns dock kommuner där samtliga bosatta enligt studien bodde inom en mils avstånd även om av kommuns befolkning hade mer än till centralorten. med och kommuner där hade mer än till centralorten. Karta 16:1 Bosatta medlemmars avstånd till kommunernas anslagstavlor För landstingen ökar förstås avståndet till anslagstavlorna över lag. Endast hade sin anslagstavla inom en mil medan hade eller mer till anslagstavlan. Någon studie av kommunalförbundens anslagstavlor har inte gjorts men resultatet för dem bör med hänsyn till organisationsformen ligga någonstans mellan kommunernas och landstingens. Karta 16:2 Bosatta medlemmars avstånd till landstingens anslagstavlor Den snabba utvecklingen av den digitala tekniken har inneburit att digitala medier blivit ett självklart verktyg för information och kom- munikation. Internetanvändningen har ökat kraftigt den senaste tioårsperioden. Internet är i åldersgruppen 15–den viktigaste källan för både information och underhållning.7 hade 90 pro- cent av befolkningen tillgång till internet i hemmen via dator och via någon mobiltelefon, surfplatta eller liknande.8 16.6Kommunala beslut på internet Den enkät som gjorts på uppdrag av utredningen visar att i princip alla kommuner och landsting publicerar beslutsprotokoll från full- mäktige eller nämnder på kommunens eller webbplats. Många har gjort det . Erfarenheterna av publiceringen är i stort sett undantagslöst mycket positiva. Respondenterna, som läm- nade ett stort antal kommentarer, lyfter fram att det ökar transpa- rens och tillgänglighet för allmänheten, journalisterna, politikerna och personalen. Det är arbetsbesparande och minskar pappers- användningen. Flera menar att det knappt är någon som läser den fysiska anslagstavlan längre, att det är gammalmodigt eller rent av ”befängt” att hänga upp papper i en hall och att den fysiska anslagstavlan spelat ut sin roll. Däremot ser man ett ökat intresse för att ta del av information på webbplatserna. En menar att de får in fler överklaganden sedan besluten börjat publiceras på internet och en annan att fler medborgarförslag lämnas. Några efterfrågar riktlinjer och standardisering på webben för medborgarnas skull eller pekar på att de surfar in på andra kommuners och landstings webbplatser för att inspireras. Någon menar att de protokoll som publiceras är väldigt summariska men att de planerar att göra dem utförligare. De enda problematiska aspekter som några lyfter fram är dels att sekretess- och personuppgiftsfrågor måste hanteras, vilket kan ta tid och som i några fall medfört att nämndprotokoll inte pub- liceras på webbplatsen, dels att det kan finnas personer som inte 2013/14:1, utg. omr. 17, s. 149 och Nordicom – Mediebarometer 2012. 2012/13:164 s. 11. har tillgång till den digitala tekniken eller att tekniken kan fallera. En ger ett exempel på att man av misstag publicerade sekretess- belagd information. En lösning på problemen med tillgängligheten är enligt någras mening att den fysiska anslagstavlan ska finnas kvar parallellt och att webbplatsen kan komplettera den. Några nämner att de har eller planerar att ha digital information på flera platser i kommunen eller och några avser att även publicera beslutsunderlagen på webbplatsen. De fåtal som ännu inte publi- cerar beslutsprotokollen där hänvisade till att det behövs ny teknik, resurser och attitydförändring för att det ska ske men någon upp- gav sig vilja använda webbplatsen i större utsträckning och ytter- ligare någon att de inte ”kommit till skott ännu”. 16.7De kommunala anslagstavlorna ska finnas på internet Regeringen gjorde i propositionen Bättre tillgång till kommunala föreskrifter bedömningen att det bör övervägas om de kommunala anslagstavlorna kan ersättas av eller kompletteras med elektroniska anslagstavlor.9 Utredningen har i direktiven fått detta uppdrag. Vid remissbehandlingen av den departementspromemoria som låg till grund för propositionen var remissinstanserna positiva till detta. och Sala kommuner samt instämde i bedömningen att elektroniska anslagstavlor bör övervägas fram- över. Det gjorde även med stöd av argumenten förbättrad tillgänglighet och minskad pappershantering samt Läns- styrelsen i eftersom det skulle öka tillgängligheten inte minst för de som befinner sig på annan ort. kom- mun anförde att den redan publicerar de flesta protokoll, liksom kungörelsen inför kommunfullmäktige, på internet. Den analoga anslagstavlan i entré har till stora delar tappat sin betydelse. Det är därför rimligt att kommunernas webbplatser ersätter anslagstavlan, inte bara i praktisk mening, utan också i 2011/12:149. och Lerums kommuner ställde sig posi- tiva till förslaget att ersätta den kommunala anslags- tavlan med en elektronisk anslagstavla. De två kommunerna ansåg dock att detta måste ske successivt och att man bör använda sig av båda varianterna för att säkerställa såväl de tekniska förutsättningarna som tillgänglighetsfrågan. kommun ansåg att en senare reglering av kungörande genom elektroniska anslagstavlor innebär att kommuner och landsting återigen måste anpassa sin tillvaro. ansåg att det bör övervägas om inte begreppet eller metaforen ”anslagstavla” bör undvikas. En fram- tida utredning bör ta ett helhetsgrepp och ta sin utgångspunkt från tillgänglighetsaspekten för kommuninnevånare och andra berörda. En sådan utredning bör enligt verket utreda huruvida behovet av ”anslagstavlor” kvarstår om man i enlighet med vad verket förordar föreskriver att kommuner ska ge ut sina föreskrifter i en författ- ningssamling, och att denna görs tillgänglig på webbplatsen och i rättsinformationssystemet. Förvaltningsrätten i framhöll vikten av att en utveckling mot en användning av elektroniska anslags- tavlor aktivt drivs framåt. Förvaltningsrätten förde fram att det skulle medföra en betydligt bättre tillgänglighet för allmänheten. Det vore också önskvärt att offentliga kommunala beslut systema- tiskt görs tillgängliga elektroniskt.10 Vid den nämnda remissbehandlingen delade alla remissinstan- ser som uttalade sig i frågan bedömningen att det framöver bör övervägas om kommunala föreskrifter skulle kunna kungöras elek- troniskt. Några remissinstanser framförde dock synpunkter på när och hur det bör ske. kommun ansåg att frågan om kungör- ande av kommunens författningar på en elektronisk anslagstavla bör kunna utredas parallellt och ingå i lagförslaget. Kommunerna och landstingen kan då anpassa sina anslagstavlor och webbplatser på ett ändamålsenligt sätt redan när lagen träder i kraft, ansåg kom- munen. framförde att elektroniska kun- göranden ställer höga krav på säkerhet som inte bedöms 2011/12:149 s. 33 f. finnas i den utsträckning som gör detta möjligt. Förslagen som lämnas ligger dock helt i linje med en sådan utveckling. ansåg att kungörandet av kommunala föreskrifter kan göras elektroniskt i likhet med den samordnade lösning som valts för trafikföreskrifter.11 16.7.2Den fysiska anslagstavlan bör ersättas med en webbaserad Utredningens bedömning: En elektronisk anslagstavla på varje kommuns, landstings och kommunalförbunds webbplats fyller på ett bättre sätt anslagstavlans funktion än en fysisk. De fysiska anslagstavlorna bör därför ersättas med webbaserade anslags- tavlor. Kommuner, landsting och kommunalförbund bör vara skyldiga att även på annat sätt göra innehållet på anslagstavlorna tillgäng- ligt. Den kommunala anslagstavlans funktion Anslagstavlans viktigaste funktion är att på den tillkännages att protokollet över att ett kommunalt beslut har justerats. Det styr tidsfristen för att överklaga beslutet (10 kap. 6 § första stycket KL). Anslaget om protokollsjusteringen måste vara uppsatt på anslags- tavlan för att tiden ska löpa ut (10 kap. 6 § andra stycket KL). Dessutom kungörs fullmäktiges sammanträden genom anslagstavlan. Den information som ges är ensidig från kommunen, eller kommunalförbundet. Syftet är inte att kommunmedlemmarna eller andra ska kunna anslå något på tavlan. För att någon annan ska kunna få tillgång till anslagstavlan krävs särskild reglering. Sådan återfinns i lagen om vissa anslag på kom- muns anslagstavla. Av den framgår att det åligger kommunen att anslå handling på anslagstavlan om myndighet eller enskild på grund av lag eller annan författning får påkalla det (1 §). 2011/12:149 s. 32 f. varit anslagen , ska den som påkallat åtgärden få ett bevis om det (4 §). En webbaserad elektronisk anslagstavla bör fylla minst samma funktion som nuvarande fysiska anslagstavla Enligt utredningens direktiv ska övervägas om en elektronisk anslags- tavla kan komplettera eller ersätta den nuvarande fysiska anslags- tavlan. En elektronisk ensidig kommunikation från kommuner och landsting till sina medlemmar kan ske på olika sätt som genom e-post, sociala medier eller olika appar. Men det mest utbredda och etable- rade systemet för informationsspridning är ändå deras webbplatser. Det är också den vägen som lagstiftaren försökt välja då it-tekniken ersatt andra analoga lösningar. Det är också den lösning som utred- ningen anser bör komma i fråga som ersättare för den fysiska anslagstavlan. Då anslagstavlans grundläggande funktion inte är avsedd att ändras, väljer utredningen att benämna en framtida sådan anslagstavla för en webbaserad anslagstavla. Att införa en ordning där tillkännagivande görs på två sätt sam- tidigt, vilket enligt direktiven skulle kunna vara ett alternativ, är enligt utredningens mening inte lämpligt. Detta skulle leda till ökad administration och risk för att oklarheter uppstår genom att upp- gifter ser olika ut på webbplatsen respektive på den fysiska anslags- tavlan. Sådana skillnader bör inte förekomma om anslagstavlan fortsatt ska kunna fylla sin rättsliga funktion. Enligt utredningens mening finns i stället starka skäl för att i första hand överväga att införa ett rent elektroniskt system för tillkännagivande. För att det ska uppnås måste ett elektroniskt system uppfylla minst samma funktion som en fysisk anslagstavla. Det finns också stora möjlig- heter för ett elektroniskt system att fylla fler funktioner, vilket också talar för ett sådant system. Förutsättningarna för att fysiskt kungöra beslut och att elek- troniskt göra det skiljer sig i viss mån åt. Den fysiska anslagstavlan har kunnat användas utan att det funnits någon egentlig rättslig reglering över huvud taget kring hur den ska vara utformad. Sam- tidigt måste vissa krav finnas på anslagstavlan redan med nuvarande system. Vilka faktiska krav på den fysiska anslagstavlan kan då redan an- ses gälla? Enligt utredningens mening torde det vara fråga om att den ska vara samlad eller sammanhängande och vara centralt pla- cerad. Den ska också vara enkelt tillgänglig. Dessutom ska den vara skyddad mot åverkan eller manipulering. Samma krav bör som ut- gångspunkt gälla för en webbaserad anslagstavla. Endast om kraven sammantaget uppfylls på ett bättre sätt med en webblösning än den fysiska lösningen bör en övergång ske till en webbaserad anslags- tavla. I det följande går utredningen igenom de krav som även en webbaserad anslagstavla bör uppfylla. Anslagstavlan bör vara enkelt tillgänglig Tillgänglighetsaspekter liksom frågor om skydd mot åverkan eller manipulering är enligt utredningens mening de viktigaste aspekterna som måste beaktas i överväganden om en webbaserad anslagstavla ska införas. Tillgången till anslagstavlan kommer att förbättras avsevärt genom en övergång till en elektronisk lösning. Alla kommuner och lands- ting har webbplatser. Även kommunalförbunden har webbplatser. I stället för en anslagstavla kommer det dessutom att finnas tusen- tals potentiella anslagstavlor i varje kommun eller landsting. Varje dator och smarttelefon kommer att ge tillgång till den kommunala anslagstavlan. De som är medlemmar i flera kommuner eller lands- ting kommer då att kunna ha direkt tillgång till samtliga anslags- tavlor som berör dem. Anslagstavlans tillgänglighet kommer också att öka med en elektronisk lösning. Man kommer att kunna ha till- gång till tavlan dygnet runt, . Detta skiljer sig betydligt åt i förhållande till dagens situation där det förekommer att tavlan endast kan vara tillgänglig under vardagar under kontorstid. Det kommer förstås att finnas personer som inte har egen till- gång till dator eller smarttelefon. Med den spridning som en webbaserad anslagstavla kommer att ha enligt vad utredningen pekat på, kommer även dessa personer att ha bättre förutsättningar att få tillgång till anslagstavlan än genom att per- soner i deras närhet kommer att ha tillgång till anslagstavlan. Den faktiska tillgången även för dessa personer kommer därför också att öka. Tillgången för personer med funktionsnedsättning kom- mer också som huvudregel att öka när anslagstavlan kommer närmare dem än . Särskilt i glesbygd kommer detta att skapa ökad närhet till anslagstavlan. Det är värt att peka på att av befolkningen har längre än en mil till sin kommunala anslags- tavla och har längre än en mil till sitt landstings anslagstavla. Det är sannolikt inte många bland dessa personer som regelbundet eller ofta tar sig till anslagstavlan. En annan invändning mot en webbaserad anslagstavla är att många fortfarande inte har tillgång till internet. Det gäller särskilt för den allra äldsta andelen av befolkningen eller de som är bosatta i områden där bredbandsutbyggnad ännu inte skett eller där mobil- täckningen är bristfällig. Även om tillgängligheten genom en webbaserad anslagstavla kommer att öka för de allra flesta kommer det därför fortsatt finnas personer som är beroende av andra informationskanaler än internet för att tillgodogöra sig den information som anslagstavlan ska ge. Det kan vägas upp på olika sätt. Det vanligaste sättet att få reda på om ett kommunalt be- slut har fattats torde vara att kontakta kommunen eller . Genom serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen och reglerna om handlingsoffentlighet kommer det sättet att vara användbart som ett komplement till anslagstavlan även i fortsättningen. Den hjälp som medborgarna kan få på det sättet är dock inte oinskränkt. Sådana möjligheter garanterar inte medborgarna att få informa- tionen så snabbt att de inte riskerar att missa överklagandetiden. Även om någon sekretessprövning inte ska behövas för att kunna lämna ut det material som finns på internet till den som begär det, finns det ändå en viss risk för att utlämnandet av handlingarna dröjer. För att bibehålla samma nivå av service som redan gäller för de som inte har tillgång till internet bör, enligt utredningens mening, kommuner och landsting därför som en ren serviceåtgärd endera tillhandahålla dataterminaler hos kommunen eller för dem som inte har tillgång till internet och stöd för dem att ta del av informationen eller på begäran lämna ut utskrifter med den infor- mation som publicerats på internet. Ett krav på detta bör komplet- tera en eventuell lagreglering om en webbaserad anslagstavla. Samma krav bör gälla även för kommunalförbund. En ytterligare invändning mot en webbaserad anslagstavla är att det saknas möjlighet att ta del av det som anslås på den om webb- platsen inte går att nå. Kortare avbrott till följd av tekniska problem eller planerad service bedömde regeringen som godtagbara eller ofrånkomliga begränsningar i tillgängligheten när det gäller kun- görande av kommunala föreskrifter på de kommunala webbplats- erna.12 Även med kortare oplanerade eller planerade driftstopp kommer den faktiska tiden som ett anslag finns tillgängligt på internet dock att i många fall kunna vara väsentligt längre än den varit genom den fysiska anslagstavlan. I de kommuner och landsting som har placerat anslagstavlan så att den inte är synlig utomhus, är den en normal vecka tillgänglig mellan 10–av 168, dvs. 6–av tiden. Driftsäkerheten i systemet be- höver därför inte vara särskilt hög för att mäta sig med dagens tillgänglighet. måste brister i tillgängligheten vägas mot kravet på att anslaget faktiskt är anslaget för att den ska löpa ut. När det gäller den fysiska anslagstavlan torde det vanligast kända problemet vara att anslaget tas ned för tidigt på grund av missbedömning av hur tiden för överklagande räknas, dvs. anslaget måste sitta uppe till den 22:a dagen efter anslaget och inte till den 21:a för att tiden ska löpa ut. Detta fel torde helt uteslutas med en elektronisk lösning där tiden som meddelandet måste sitta uppe kan läggas in i förväg och vara bevakat av systemet. Doku- mentationen av hur länge anslaget suttit uppe torde också vara tillförlitligare i ett helt elektroniskt system. Det som däremot kan skapa oklarhet är hur driftstopp påverkar överklagandetiden. Varje driftstopp bör inte rättsligt leda till att anslaget inte anses ha suttit uppe hela överklagandetiden så att tiden för att överklaga beslutet blir evig. Det är enligt utredningens mening inte rimligt. I förväg planerade driftstopp för t.ex. normal service och underhåll bör kunna ske utan att överklagandetiden påverkas. Det gäller särskilt om dessa förläggs till kvällar, nätter och . Även driftstopp som varar delar av vardagar bör inte påverka klagotiden. Om däremot det sällsynta skulle inträffa att ett stopp varar hela vardagar uppstår frågan hur detta bör påverka klagotiden. Inte ens ett sådant avbrott bör principiellt skilja sig åt mot dagens fysiska anslagstavla. Även nu kan tillgången till anslagstavlan under den fasta tid – och – som anslaget ska sitta uppe när det avser justering av protokoll över fattade beslut variera på grund av mellankommande extra helgdagar. Dessa frågeställningar bör dock överlämnas till 2011/12:149 s. 30. praxis att bedöma i det enskilda fallet. Något krav på att överklag- andetiden ska vara absolut obruten ska dock inte ställas. Anslagstavlan bör vara samlad, sammanhängande och centralt placerad Att anslagstavlan ska vara samlad eller sammanhängande, går att uppnå även med en elektronisk lösning av anslagstavlan. Likaså kan en central placering uppnås. Det beror helt och hållet på hur webb- platserna utformas. Dessa frågor hör dock framför allt ihop med utformningen av anslagstavlan, vilken behandlas nedan i avsnitt 16.9. Anslagstavlan bör vara skyddad mot åverkan och manipulering En annan invändning mot ett elektroniskt system är att detta kan utsättas för åverkan (hackas) eller manipuleras. Skydd mot manipu- lering och åverkan måste förstås finnas. Ofta löser man det för den fysiska anslagstavlan genom att den placeras inomhus nära recep- tion eller vaktpersonal och företrädesvis också inglasad. När den placeras utomhus eller synlig från utsidan av de kommunala bygg- naderna är den normalt också placerad inom glas och ram. Någon absolut säkerhet mot att anslagen inte ändras eller tas ned under någon del av tiden den ska sitta uppe finns dock inte ens med nuvarande system. It-säkerhet är en naturlig del vid it-utveckling och vid framtag- andet av e-tjänster. Området är under ständig utveckling både i praktiken och från det offentligas sida.13 Riskerna med informations- säkerhet har inte hindrat utvecklingen av en stor mängd informa- tionstjänster via internet, däribland sådana som innebär ett formellt kungörande som Post- och som ges ut av Bolags- verket. Den typ av information som den kommunala anslagstavlan läm- nar är i huvudsak information om kommande sammanträden och uppgifter om fattade beslut. Informationen kan anses återspegla sak- uppgifter och underlag som finns tillgängligt på annat sätt. 13 Se bl.a. Utredningen om strategi och mål för hantering och överföring av information i elektroniska kommunikationsnät och it-system (NISU 2014, Ju Fö 2013:04). tuell åverkan och manipulering av webbplatser kan därför i huvud- sak bara störa informationslämnandet och beslutsprocessen men inte själva beslutsfattandet i sig. Riskerna med ett elektroniskt system för de kommunala anslagstavlorna ska därför, jämfört med det fysiska systemet, inte överdrivas och bör enligt utredningens bedömning kunna hanteras inom ramen för befintliga it-system som kommuner och landsting har utvecklat. En webbaserad anslagstavla är sammantaget bättre än en fysisk Oavsett vilken form av anslagstavla som man använder, dvs. fysisk eller elektronisk, finns det fördelar och nackdelar med båda sys- temen. Utredningens överväganden talar starkt för att en webbaserad anslagstavla innebär så många fördelar i form av främst ökad till- gänglighet och förbättrad information i förhållande till en fysisk att en övergång bör ske till en webbaserad. Det innebär ett tydligt medborgarfokus där tillgängligheten liksom rättssäkerheten kommer att öka. De nackdelar som avsaknaden av en fysisk anslagstavla innebär bör vägas upp främst genom en utökad serviceskyldighet. Sammantaget finner utredningen att en webbaserad anslagstavla bättre kan uppfylla kraven på en anslagstavla än vad en fysisk kan göra. Tillgänglighet för medlemmar med särskilda behov Utredningens bedömning är således att en webbaserad anslagstavla fyller en bättre funktion än en fysisk. Det innebär att den på ett bättre sätt kan sprida den information som ska tillkännages. Det kan diskuteras om informationen som tillkännages bör vara utfor- mad på ett sätt som gör den lättare tillgänglig för personer med olika former av funktionsnedsättning. Tillkännagivandet har dock en specifik rättslig innebörd genom att det är en förutsättning för att överklagandetiden ska börja löpa.