sou · H3B3105 · 2015-12-15 00:00:00 — Genom att använda tomträttsavgäld kan kommunen påverka vilken bebyggelse som upprättas. Avgälden fastställs på förhand av kommunfullmäktige eller så kan den beräknas enligt jordabalken. 6.3.7Krav på byggherrar att finansiera infrastruktur Kommunen har som beslutsfattare över planfrågor möjlighet att ställa krav på byggherren. Dessa krav formuleras ofta efter en förhandling och diskussion om vad byggherren respektive kom- munen ska ansvara för inom ramen för en exploatering. Denna förhandling mellan kommun och byggherre kan ske under 20 (2005) Markpolitik och kommunala markpriser, s. 11. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll markanvisningsprocessen om det är kommunens som äger marken. Den fördelning av kostnader och ansvar för olika åtgärder som är nödvändiga i samband med ett bostadsprojekt regleras i ett genom- förandeavtal om kommunen äger marken eller i ett exploa- teringsavtal om byggherren äger marken. Avtalen blir bindande i samband med att även detaljplanen fastställs. finns bestämmelser om vad som kan eller bör ingå i exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal är i lagen definierat som ett civilrättsligt avtal om genomförande av en detalj- plan mellan en kommun och en exploatör (byggherre eller fastighetsägare) avseende mark som inte ägs av kommunen. I exploateringsavtalet finns överenskommelser om riktlinjer för utvecklingsprojektet. Ett exploateringsavtal får innehålla ett åtagande för en byggherre eller fastighetsägare att anlägga och/eller finansiera gator, vägar och andra allmänna platser och anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras, till exempel åtgärder som behövs för att kommunikationerna till och från ett bostadsområde ska fungera. Åtgärderna som omfattas i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande måste stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Exploateringsavtal kan även reglera förhållanden som inte är av ekonomisk art. Exempelvis frågor om bebyggelsens utformning, gestaltningsprogram och utformningen av allmänna platser. Exploateringsavtalen får inte innehålla åtaganden för byggherren eller fastighetsägaren att helt eller delvis bekosta sådana anlägg- ningar i form av lokaler för vård, skola och omsorg som kom- munen enligt lag är skyldig att tillhandahålla. Kommunerna har ofta tillämpat egna egenskapskrav på bygg- naders konstruktion, energiförsörjning etc. Som tidigare nämnts så är kommunala särkrav uttryckligen förbjudna i PBL och exploateringsavtalen får inte innehålla några sådana särkrav. Det är PBL som ytterst specificerar vilka tekniska krav som får finnas med i ett exploateringsavtal. Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll Av PBL följer att kommunerna ska ta hänsyn till ett flertal allmänna intressen, inklusive statliga, regionala eller mellankommunala intressen. Det innebär att ett stort antal aspekter ska vägas mot varandra. Enskilda kommuner och staten kan ha olika mål och prioriteringar. Kommuner kan ha svaga eller motstridiga incitament att planera för och ge förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande, dels på grund av att bostadsbyggande för med sig ökande investeringar i annan infrastruktur och dels på grund av att befintliga kommuninvånare motssätter sig byggande. Målkonflikter vid tillämpning av PBL där bostadsförsörjning är av underordnad betydelse kan hämma utbudet på byggbar mark. Tillgång på byggbar mark påverkar såväl konkurrens, genom att försvåra inträde, som volymen på bostadsbyggandet. Det sker ett stort informationsutbyte och många aspekter beaktas när byggbar mark tas fram. Processerna kring planering och markanvisningar kräver många tolkningar och avvägningar. Det innebär att det uppstår lokala skillnader mellan arbetssätt och tillämpningar. Därigenom finns det en risk att förutsättningarna för att bygga bostäder kommer att variera och att marknader blir lokalt avgränsade. Bostadsbyggandet riskerar därigenom att bli fragmentiserat och skalfördelar i produktionen får svårt att realiseras. En hög detaljeringsgrad i detaljplaner kan också skapa trögheter och minska transparensen i planeringsprocessen och bli ett etableringshinder. Ett enhetligt och transparent förfarande vid markanvisning och planarbete kan minska fragmentisering av marknaden för bostads- byggande och ge förutsättningar för mer kostnadseffektivt bostadsbyggande. 7Offentlig upphandling och konkurrens En målsättning med offentlig upphandling är att genom anbuds- konkurrens se till att offentliga medel används effektivt. En funge- rande anbudskonkurrens kan säkerställa att produkterna och tjänsterna håller god kvalitet och tillhandahålls till bästa möjliga pris. En grundläggande förutsättning för att så ska ske är emellertid att tillräckligt många konkurrerande aktörer deltar i upphandlingar och lämnar anbud. En betydande andel av bostadsbyggande upphandlas enligt . Hur väl anbudskonkurrensen fungerar påverkar, och på- verkas av, hur väl konkurrensen fungerar inom bostadsbyggandet som helhet. Utredningen ska därför undersöka anbuds- konkurrensen vid offentlig upphandling av bostadsbyggande med särskilt fokus på anbud från utländska aktörer, och om det är vanligt att som mest ett fåtal utländska aktörer lämnar anbud, undersöka möjliga förklaringar till detta. Vidare ska utredningen lämna förslag i syfte att förbättra anbudskonkurrensen vid offentlig upphandling och främja inslaget av utländska aktörer vid upp- handlingar. I detta kapitel undersöks främst de kommunala allmännyttiga bostadsföretagens upphandlingar av bostadsbyggande. Inlednings- vis diskuteras de grundläggande principerna för offentlig upp- handling samt hur den offentliga upphandlingen fungerar enligt upphandlare och leverantörer. Därefter beskrivs och analyseras det empiriska material om offentlig upphandling av bostadsbyggande huvudsakligen sammanställt av och sedan kompletterats av utredningen. Därefter presenteras faktorer som de allmännyttiga bostadsföretagen menar kan öka konkurrensen, sänka byggkostnaderna och öka den utländska närvaron. Offentlig upphandling och konkurrens avslutas med utredningen förslag för att förbättra anbuds- konkurrensen och ge förutsättningar för utländska aktörer att delta vid offentliga upphandlingar. 7.1Offentlig upphandling av bostadsbyggande Offentliga byggherrar, däribland staten, landstingen, kommunerna och allmännyttiga kommunala bostadsföretag, stod för av antalet nybyggda bostäder och av antalet nybyggda lägenheter i flerbostadshus perioden –2014. De kommunala allmännyttiga bostadsföretagen är de absolut största offentliga byggherrarna och äger tillsammans över 800 000 bostäder. De stod för av antalet nybyggda bostäder och av antalet nybyggda lägenheter i flerbostadshus –2014, vilket gör dem till viktiga spelare inom svensk bostadsbyggande. De offentliga byggherrarna kan välja att bygga i egen regi eller upphandla byggentreprenader på den öppna marknaden. Då de offentliga byggherrarna vanligtvis saknar resurser för att bygga i egen regi upphandlar de bostadsbyggande enligt . ger stora möjligheter att ställa långtgående krav på vad som ska upphandlas – men inte från vem. De lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem grundprinciper. Bestämmelserna i upphandlingslagarna ska tolkas mot bakgrund av dessa. Principen om icke-diskriminering innebär ett förbud mot att diskriminera leverantörer på grund av deras nationalitet (t.ex. medborgarskap, etablerings- eller verksam- hetsland). Den upphandlande myndigheten får inte ställa krav som bara svenska företag känner till eller klarar av att uppfylla. Det gäller även när den upphandlande myndigheten inte förväntar sig att några utländska leverantörer ska lämna anbud. Anbudssökande och anbudsgivare från andra orter ska behandlas på samma sätt som företag från den egna kommunen. Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska ges samma förutsättningar. Alla leverantörer måste till exempel få tillgång till samma information , så att ingen leverantör får ett övertag. Offentlig upphandling och konkurrens exempelvis inte acceptera ett anbud som lämnats in , eftersom samma regler och tidsfrister ska gälla alla. Proportionalitetsprincipen innebär att kraven och villkoren i upphandlingen ska stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De åtgärder som den upphandlande myndig- heten genomför får inte gå utöver vad som är nödvändigt för den aktuella upphandlingen. Principen om öppenhet (transparens) innebär att upphandlingar ska präglas av öppenhet och förutsebarhet. Uppgifter som gäller upphandlingen får inte hemlighållas, upp- handlingen ska annonseras offentligt och de leverantörer som deltagit i anbudsförfarandet ska informeras om resultatet. Upp- handlingarna ska vara offentliga och förfrågningsunderlaget ska vara förutsebart, det vill säga klart och tydligt formulerat och innehålla samtliga krav som ställs. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som har utfärdats av en medlems- stats myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder. För att få en väl fungerande anbudskonkurrens krävs att den upphandlande enheten tar ett strategiskt grepp om inköps- processen med allting ifrån behovsanalys och målsättning till uppföljning.1 Upphandling av byggentreprenader innebär speciella svårig- heter. är många parter inblandade och utför olika delar av byggnaden, mer eller mindre . Upphandlingarna avser stora belopp och det är svårt och dyrt att rätta till fel i efterhand. Det är därför viktigt att välja en lämplig entreprenadform för de upphandlande företagen och att ha genomarbetade förfrågnings- underlag så att missförstånd mellan parterna om vad som ingår kan undvikas. Dessutom är det av vikt att säkerställa att förfrågnings- underlaget inte gör att potentiella leverantörer utestängs i onödan. 1 , 2015, Offentlig upphandling och konkurrens 7.1.1Deltagande i offentliga upphandlingar Bedömning: Höga kostnader för att delta i offentliga upp- handlingar av bostadsbyggande kan avskräcka nya anbudsgivare från att delta och gynnar därmed etablerade aktörer. Deltagande i en anbudsprocess är förenad med kostnader och kostnaden för att ta fram och lämna ett anbud i en upphandling, här benämnd transaktionskostnaden, är en icke återvinningsbar kostnad. Ju högre och mer komplexa krav som ställs i en upphandling desto högre blir transaktionskostnaderna. Innan en leverantör lämnar ett anbud i en offentlig upphandling måste denne väga dessa kostnader för att delta mot sannolikheten att vinna upphandlingar och lönsamheten i att vinna dessa. När trans- aktionskostnader är höga och sannolikheten att vinna ett kontrakt är låg avstår man. Detta innebär också att man inte kan förvänta sig ett stort antal budgivare vid en liten upphandling. En etablerad leverantör som sannolikt har lägre kostnader för att delta i en offentlig upphandling och en hög sannolikhet att vinna har där- emot starkare incitament att delta i anbudsgivningen. Ett företag som har deltagit i många offentliga upphandlingar kan ha byggt upp ett strukturkapital som ger en konkurrensfördel på den offentliga upphandlingsmarknaden. Strukturkapital kan bestå av tydliga processer för att ta fram anbud, tillgång till tidigare anbud och bransch- och marknadsinformation, system för kunskaps- delning och uppbyggda leverantörsrelationer och nät av samarbets- partners. Utveckling av strukturkapital kan sänka kostnaderna som är förknippade att lämna ett anbud och ökar sannolikheten för att vinna en upphandling. För helt nya aktörer som inte tidigare deltagit i en upphandling av bostadsbyggande kan transaktionskostnaderna vara högre som sannolikheten för att vinna kontraktet är lägre varför de kan avstå från att lämna anbud. För att anbudskonkurrensen ska fungera väl är det viktigt att de upphandlande enheterna strävar efter att sänka transaktions- kostnaderna. Dels kan detta ske genom ansträngningar för att sänka kostnaden vid enskilda upphandlingar och dels kan det ske genom att göra olika upphandlingar mer lika varandra och där- igenom sänka totalkostnaden för att delta i flera upphandlingar. Offentlig upphandling och konkurrens Detta kan också minska skillnaden mellan etablerade och nya aktörer. Upphandlaren måste klargöra tydligt vad som är ett krav, vad kravet innebär och vid varje enskild upphandling noga överväga sambandet mellan framför allt kvalifikationskraven (krav på leve- rantörens lämplighet) och det som ska upphandlas för att undvika att onödiga krav ställs. 7.2Allmännyttans upphandlingar och konkurrens Det saknas lättillgänglig statistik över de allmännyttiga bostads- företagens och andra offentliga aktörers upphandlingar. De databaser som finns syftar främst till att möjliggöra för företag att kunna lämna anbud vid offentliga upphandlingar och inte att vara ett underlag för statistik över offentlig upphandling. Det innebär att den som vill få en överblick över den offentliga upphandlings- marknaden av bostadsbyggande och hur konkurrensen ser ut måste använda sig av olika källor. I ”Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande – anbudskonkurrens och utveckling” presenteras en övergripande kartläggning av anbudskonkurrensen i allmän- nyttans upphandling av bostadsbyggande perioden –2013. Totalt uppgick antalet upphandlingar i undersökningen till 164 annonserade upphandlingar som omfattade lite mer än 8 000 lägenheter.2 2 , 2015, Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande – anbuds- konkurrens och utveckling Rapport 2015:2, Rapporten baseras på en undersökning av upp- handlingar som annonserades i Vismas upphandlingsdatabas –2013 och en enkät- undersökning riktad till ansvariga upphandlare. Undersökningen täcker inte hela popula- tionen av upphandlingar. Bland annat saknas ramavtalsupphandlingar av så kallade Kombohus och avrop som gjorts från ramavtalen. Offentlig upphandling och konkurrens 7.2.1Storlek på upphandlingarna och antal anbudsgivare Bedömning: Relativt många upphandlingar har få anbudsgivare vilket indikerar att anbudskonkurrensen kan förbättras. I undersökning var det genomsnittliga antalet lägenheter i upphandlingen cirka 51 lägenheter och det genom- snittliga projektvärdet var . Det är i samma storlekordning som på bostadsmarknaden som helhet.3 Enligt data från Byggfakta som baseras på påbörjade projekt var genomsnittsvärdet för allmännyttans projekt högre. Genomsnittsvärdet var då och det genomsnittliga antal lägenheter var 61. I Byggfaktas data ingår dock en del projekt som inte ingår undersökning, som ramavtalsupphandlingar av Kombohus De allmän- nyttiga bostadsföretagens bostadsprojekt var i genomsnitt något större än för marknaden som helhet. Projektstorleken varierar kraftigt mellan olika upphandlingar. var det största projektet 276 lägenheter till ett värde av 325 miljoner medan det minsta var ett projekt om 6 lägenheter till ett värde av . Enligt undersökning var det genomsnittliga antalet kvalificerade anbudsgivare cirka 4,1 vilket är något lägre än för den totala upphandlingsmarknaden som helhet där genom- snittet var 4,6 anbudsgivare . Val av tilldelningsgrund kan påverka antalet anbudsgivare och därmed konkurrensen vid upp- handlingar. Rent generellt är det i genomsnitt något fler anbuds- givare då tilldelningen baseras på ”ekonomiskt mest fördelaktiga anbud” än när den baseras på ”lägsta pris”. I av upphandlingarna var det endast en eller två kvalificerade anbudsgivare och i tre eller färre anbudsgivare, vilket illustreras i figur 7.1.4 Det tyder på att det finns utrymme för ett ökat antal anbudsgivare och förbättrad anbudskonkurrens i flera av allmännyttans upphandlingar. 3Se , 2015, Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – en uppföljning 2009– 2012 Rapport 2015:4, SCB-undersökning. 4Konkurrensverket, 2014, Siffror och fakta om offentlig upphandling – Statistik om offentliga upphandlingar som genomförts 2013, Rapport 2014:1. Offentlig upphandling och konkurrens 7.2.2Tre företag vinner flest upphandlingar men möter starka lokala konkurrenter Bedömning: Tre rikstäckande byggentreprenörer vinner till- sammans av allmännyttans upphandlingar. De tre största rikstäckande företagen, NCC, och , vann fler upphandlingar än övriga aktörer och har tillsammans en uppskattad marknadsandel på omkring 39–beroende på hur man räknar (dvs. i antal projekt, lägenheter eller totalt projekt- värde). Denna nivå på koncentrationsmåttet ”C3”, som alltså mäter de tre största företagens totala marknadsandelar på en marknad, tyder inte på att marknadskoncentrationen är hög.5 Den är i linje med marknadskoncentrationen på bostadsrättsmarknaden där C3 ligger på nationell nivå.6 Dessa mått baseras på den nationella marknaden och utgår inte från de lokala konkur- rensförutsättningarna. 5Konkurrensverket, 2007, Konkurrensen i , Rapport 2007:4. 6HSB, 2015, Årsredovisning 2014. Offentlig upphandling och konkurrens Det bör noteras att NCC, och lämnar flest anbud vid offentliga upphandlingar totalt. Tillsammans lämnar de över 3 000 anbud inom olika offentliga upphandlingar.7 7.2.3Konkurrens från starka lokala aktörer vid upphandlingar Bedömning: Flera lokala aktörer vinner upphandlingar i kon- kurrens med rikstäckande byggentreprenörer. Den samlade omsättningen är i nivå med de tre stora företagens. som de stora rikstäckande företagen deltar i upp- handlingar över hela är det tydligt att marknader är lokala och att de rikstäckande aktörerna möter konkurrens från lokala aktörer i upphandlingarna. På flera geografiska delmarknader finns det relativt starka lokala aktörer som deltar och vinner såväl större som mindre upphandlingar i konkurrens med de stora rikstäckande byggentreprenörerna. De är också att betrakta som relativt stora på sina lokala marknader och omsätter ofta . Några företag som deltar och vinner upphandlingar är bland annat: Asplundsgruppen är en mindre byggkoncern som omsätter (2013) och är verksamt i , , och . Företaget har vunnit flera upphandlingar i bland annat och . Byggmästarna i omsätter nästan (2013) och har enligt egen uppgift som ambition att inom sitt geografiska område utgöra ett komplement och ett alternativ till de stora rikstäckande företagen byggföretagen. Byggpartner i och omsätter (2013). Företaget verkar i , och . Företaget har vunnit upphandlingar i olika kommuner i men också stora upphandlingar i . 7 , 2014, Siffror och fakta om offentlig upphandling-Statistik om upp- handlingar som genomförts , rapport 2014:1. Offentlig upphandling och konkurrens Gärahov i arbetar med uppdrag i hela . Företaget omsätter (2013). Företaget har bland annat vunnit två stora upp- handlingar i i konkurrens med de riks- täckande aktörerna. JSB AB ()i är främst fokuserade på att arbeta med uppdrag i och omsätter cirka 1 miljard (2013). Företaget har vunnit många upphandlingar i och vann också första ramavtalsupphandling av så kallade Kombohus med sitt koncept Trygga Boendet. NIMAB är framför allt varit aktivt i . NIMAB och omsätter (2013). Företaget har vunnit flera upphandlingar i . köptes företaget upp av det österrikiska företaget , det största byggföretaget i , och är en del av Strabag SE. Serneke (tidigare SEFA ). Företaget omsätter nästan (2013). Företaget har vunnit i sam- manhanget mycket stora upphandlingar (). ingår även Bygg- entreprenader AB som vunnit stora upphandlingar i i . Tuve som omsätter (2013) och är framför allt verksamma i . Bygg har vunnit flera upphandlingar i . 7.2.4Mindre företag lyckas sämre vid offentlig upphandling Bedömning: Relativt få mindre företag vinner offentliga upp- handlingar av bostadsbyggande. De stora nationella företagen eller stora lokala företag vann av de undersökta offentliga upphandlingarna8. 8 , 2015, Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande – anbuds- konkurrens och utveckling Rapport 2015:2 Offentlig upphandling och konkurrens kan det konstateras att de allmännyttiga bostadsföretagens fokus på relativt stora projekt och därmed ställda krav på omsättning, finansiell stabilitet och liknande referensobjekt m.m. ger stora företag en konkurrensfördel vid upphandlingarna. Många upphandlande företag föredrar större projekt då det kan skapa skalfördelar vid inköp och byggande. De allmännyttiga bostadsföretagens organisation och resurser styr hur upp- handlingarna ser ut. Eftersom de allmännyttiga bostadsföretagens kärnkompetens i allt högre grad har blivit förvaltning är det naturligt att de i hög grad efterfrågar totalentreprenader. Det är viktigt att de kan köpa in rätt projekterings- och byggkompetens. Några allmännyttiga bostadsföretagen uppger att har haft problem då alltför små byggentreprenörer har anlitats som saknat resurser och kompetens att genomföra projekt. Det finns inte något egenvärde av att små och medelstora företag alltid deltar i upphandlingar men det är viktigt att upp- handlingen utformas så att leverantörer ges samma förutsättningar och att kraven och villkoren i upphandlingen står i rimlig pro- portion till det som upphandlas. 7.2.5Utländsk närvaro och anbudskonkurrens Bedömning: Det förekommer mycket få utländska anbud vid allmännyttans upphandlingar. De försök som har gjorts för att locka utländska aktörer som inte är etablerade i har inte gett något resultat. Offentlig upphandling har beskrivits som en möjlighet för etablering av utländska byggentreprenörer på den svenska mark- naden. Utgångspunkten är att offentlig upphandling gör det möjligt för utländska aktörer att komma in på marknaden utan att behöva gå igenom den långdragna processen med marktilldelning och detaljplanering. är deltagande i upphandlingar förenat med transaktionskostnader och dessa torde vara högre för utländska företag som sannolikheten kan vara mindre att vinna en upphandling då man saknar svenska referensobjekt. En ökad utländsk konkurrens kan bidra till framtagande av nya och sänka byggkostnader. Som nämndes i kapitel 4 så finns det Offentlig upphandling och konkurrens inget egenvärde i att sträva efter att öka den utländska kon- kurrensen om den inte leder till förbättrad konkurrens och ökat omvandlingstryck. Om utländsk närvaro i upphandlingarna möjlig- gör nya effektiva produktionsprocesser och innovativa produkter och egna utvecklade värdekedjor så gynnas inte bara allmännyttans utan också bostadsbyggandet som helhet. Utredningen konstaterar att det endast är två företag med utländska ägare som vunnit offentliga upphandlingar av bostads- byggande. Det är och som för- värvades av Strabag . Både NIMAB och Veidekke har verkat länge på den svenska marknaden. Veidekke har växt såväl organiskt som genom uppköp av svenska byggföretag och fokuserar på projektutveckling och att bygga i egen regi. Bedömning: Stora byggentreprenörer har en konkurrensfördel vid totalentreprenader, som är den dominerande entreprenad- formen vid allmännyttans upphandlingar. I kapitel 5 diskuterades olika entreprenadformer som kan användas vid upphandling av byggtjänster och vilka för- och nackdelar de kan ha för upphandlande företag och hur de kan påverka anbudskonkurrensen i upphandlingen. Valet av entreprenadform styrs inte enbart av vilken konkurrens som upphandlaren vill ha i upphandlingen utan också av vilka kompetenser och resurser som de upphandlande företagen har internt för att hantera entre- prenaden. Både och utredningens kontakter med de allmännyttiga bostadsföretagen visar att totalentreprenad är den vanligaste entreprenadformen vid offentlig upphandling av bostadsbyggande. I undersökning valdes total- entreprenad som entreprenadform i uppåt av de under- sökta upphandlingarna, generalentreprenad i av upphandlingarna och delade entreprenader i färre än av upphandlingarna. Totalentreprenad anses ofta vara den enklaste entreprenadformen avseende ansvarsförhållandet mellan beställaren och entreprenören. En nackdel med totalentreprenader ur kon- Offentlig upphandling och konkurrens kurrenssynpunkt är att anbudskonkurrensen kan minska då mindre företag kan ha svårt att vara totalentreprenör. De främsta anledningarna till att upphandlarna valde total- entreprenad var att9: