sou · H3B394 · 2015-11-05 00:00:00 — I propositionen Statens stöd till dagspressen kommenterar regeringen frågan och hänvisar till och vad som där sägs om att utredningen ska beakta de nationella minoriteternas behov och rättigheter när det gäller nyhetsinformation på de nationella minoritetsspråken.23 har inlett en dialog med företrädare för de nationella minoriteterna och har kallat samtliga till ett samråd . Frågan kommer därmed att få en närmare redovisning i utredningens slutbetänkande. 202 kap. 1 §, 3 § och 7 § presstödsförordningen. 2013/14:1, utg. omr. 17, bet. 2013/14:KrU1, rskr. 2013/14:112 och prop. 2014/15:88, bet. 2014/15:KU12, rskr, 2014/15:195. 22Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli (SOU 2012:58). 2014/15:88 s. 12–13. Stöd till tillgängliga medier Behovet av tillgängliggjorda medier är stort och varierande. Olika grupper av personer med likartade funktionsnedsättningar har vissa gemensamma behov, men inom dessa grupper finns det också stora variationer, t.ex. vad gäller ungas och äldres förmåga att ta till sig nya tekniska lösningar. Det nuvarande statliga åtagandet på tillgänglighetsområdet kommer bl.a. till uttryck i form av ett statligt stöd till taltidnings- verksamhet, utgivning och distribution av lättläst litteratur i den utsträckning behoven inte tillgodoses på den kommersiella marknaden och tillhandahållande av ett nationellt för till- gängliga medier. Dessa och andra uppgifter ligger numera samlade på Myndigheten för tillgängliga medier (MTM). dispo- nerar myndigheten , varav avser stöd till taltidningar.24 Därtill åligger det de offentligt finansierade programföretagen att beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning, med det långsiktiga målet att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare. Ett mer allmänt åtagande finns hos Myndigheten för delaktighet, medan har ambitionen att utveckla kunskaperna kring medieanvändning i relation till barn och unga med kognitiva och intellektuella funktionsnedsättningar. 24 Regleringsbrev för Myndigheten för tillgängliga medier. Taltidningsverksamheten beskrivs ingående i rapporten ny taltidningsverksamhet (Ds 2012:12). Den digitala utvecklingen innebär stora möjligheter när det gäller att tillgängliggöra en bredare flora av medier för människor med olika typer av utmaningar. slår fast att behoven av tillgängliga medier för personer med funktionsnedsättning ska beaktas. samlade utredningen företrädare för berörda myndig- heter, medieproducenter och intresseorganisationer till ett möte om behoven av tillgängliga medier för personer med funktions- nedsättning. Vid mötet redovisades ett brett engagemang och många positiva exempel på hur digitaliseringen underlättat fram- växten av individuella lösningar till nytta för personer med funktionsnedsättning. En uppfattning som kom till uttryck var att politiska särlösningar i form av särskilda stöd och myndigheter för funktionsnedsatta riskerar att skapa en form av stigmatisering. Därför skulle det vara bättre med universella lösningar där funk- tionsnedsattas perspektiv finns med från början. För att främja mångfald, kvalitet och fördjupning i utgivningen av kulturtidskrifter finns det ett statligt bidrag som fördelas av . Myndigheten har ett särskilt ansvar att främja utgivning och distribution av kulturtidskrifter på de nationella minoritetsspråken. Stödet till kulturtidskrifter är sammanslaget med statsbidraget till litteratur och till läsfrämjande insatser. De tre stöden samsas om en förordning om statsbidrag och ett anslag i statsbudgeten. har regeringen föreslagit att anslaget ska vara . Inriktningen på stödet till kulturtidskrifter ändrades delvis . hade man definierat en stödberättigad tid- skrift som en tidskrift som med sitt huvudsakliga innehåll vänder sig till en allmän publik med samhällsinformation eller med ekono- misk, social eller kulturell debatt eller som huvudsakligen ger ut- rymme för analys och presentation inom de skilda konstarternas områden. Enligt den dåvarande regeringen var definitionen mycket bred och borde förtydligas. Regeringen ansåg att stödet i första hand skulle gå till att främja utgivningen av tidskrifter vars huvud- sakliga inriktning är kulturell debatt samt analys och presentation inom de skilda konstarternas områden.25 Det är också den defini- tionen som gäller, enligt den nuvarande stödförordningen. Medie- utredningen kommer att pröva kulturtidskriftsstödets eventuella koppling till ett nytt mediepolitisk stöd. Som mediepolitiskt verktyg är radio- och tv-lagen (2010:696) central. Som namnet anger innehåller lagen bestämmelser om tv- sändningar, beställ-tv, text-tv och ljudradiosändningar. Lagen kom till 1996 då sju lagar som reglerade olika delar av etermedie- landskapet förts samman till en ny. 2010 ersattes lag med en ny med samma namn.26 Lagen genomför EU:s direktiv för audiovisuella medietjänster och reglerar i huvudsak tillstånds- givning och återkallelse av tillstånd för olika typer av tv- och radio- 25Proposition Tid för kultur (prop. 2009/10:3) s. 61–62. 1995/96:160 och prop. 2009/10:115. sändningar och därutöver innehåller den t.ex. regler för sponsring och reklam i etermedierna. kommer att behandla radio- och tv-lagen i den utsträckning som det fortsatta utredningsarbetet så kräver. SR, SVT och UR har en särställning i det svenska medielandskapet genom de finansiella och verksamhetsmässiga förutsättningar som gäller för de tre företagen. Enligt professor , tidigare bl.a. ordförande i , har de en iögonen- fallande oklar konstitutionell ställning. Utifrån exemplet SVT skriver Axberger att man kan konstatera att SVT varken är en myndighet eller ett privat företag, men har flera likheter med förvaltning än med företagande. SVT tillhör till syvende og sidst den allmänna sfären, inte den privata. Det följer av att det rör sig om en författningsskapad verksamhet, finansierad via staten, styrd av villkor som fastställs av riksdag och regering. Som sådan har den vissa särdrag.27 Medelsanvisningen för de tre företagen ingår formellt sett inte i statsbudgeten, men det finns ändå stora likheter med hur statliga myndigheter hanteras. fattar beslut om verksamhetens inriktning och om principerna för medelstilldelning för den kommande tillståndsperioden som normalt är 4–. Utifrån detta beslut och årliga budgetunderlag från programföretagen föreslår regeringen i budgetpropositionen den årliga medelstilldelningen, vilken sedan beslutas av . Till skillnad från myndigheter finansieras inte programföretagen från statens intäktssida utan från Rundradiokontot där radio- och tv-avgifter, som alla innehavare av en tv-mottagare ska betala, förvaltas. Det är dock inte bolagen som själva beslutar om nivån på avgiften eller nivån på uttaget från kontot, utan det gör efter förslag från regeringen.28 har regeringen föreslagit en 27Axberger, (2015). En misslyckad utredning – SOU 2013:66, s. 123–124. 28Medelstilldelningen till programföretagen beskrivs av i betänkandet Nya villkor för public service (SOU 2012:59) s. 229–235. Mediepolitikens verktygslåda SOU 2015:94 medelstilldelning till SVT med 4 , till SR med 2 och till UR med 411 200 000 kronor.29 När man bedömer storleken på den medelstilldelning som tillfaller de tre företagen ska man även beakta det breda och omfattande uppdrag de har från staten. Verksamheten styrs av ett särskilt regelverk, som omfattar fleråriga sändningstillstånd, årliga anslagsvillkor, som dock utgår från verksamhetsbeslut för hela tillståndsperioden, och enskilda regeringsbeslut, framför allt när det gäller tillgänglighetstjänster.30 De nuvarande sändningstillstånden löper mellan och . Bland de olika bestämmelserna finns det anledning att särskilt peka på de som gäller programföretagens ansvar för nationella minoriteter och tillgänglighet. Enligt direktiven ska i sin analys beakta det uppdrag som de offentligt finansierade medierna har. Det ingår inte i uppdraget att föreslå förändringar avseende programföretagens verksamhet för den innevarande tillståndsperioden. Däremot kan utredningen peka på frågeställningar som behöver utredas närmare inför nästa tillståndsperiod. Utredningen återkommer till den frågan i särskild ordning. Myndighetsstrukturen på medieområdet har förändrats på flera sätt . Det har i huvudsak handlat om att små myndig- heter, som bildats för specifika uppdrag inom en viss medieform, med tiden slagits ihop med en eller flera andra små myndigheter på näraliggande medieområden. För sammanslagningar har i huvudsak förvaltningspolitiska skäl talat, medan den kritik som riktats mot förändringarna i huvudsak har anfört principiella skäl om att medier med olika förutsättningar inte ska hanteras av samma myndighet 29SOU 2012:59 s. 229–235 och prop. 2015/16:1, utg. omr. 17, s. 169. 30Det särskilda regelverket för programbolagen beskrivs i Myndigheten för radio och tv (2015). Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst. Redovisning av uppdragen att kartlägga hur public service-bolagens verksamheter påverkar mediemarknaden och att se över systemet med förhandsprövning av nya tjänster, s. 38–44. och att det aldrig får bli tal om en allmän mediemyndighet där etermedier och dagspress blir föremål för ett myndighetsansvar.31 Den senaste myndighetssammanslagningen på medieområdet skedde då avvecklades som egen myndighet och ett särskilt beslutsorgan (en nämnd) för presstöd i stället inrättades inom Myndigheten för radio och tv. I den nya organisationen ansvarar egna beslut och i skälen för förslaget anförde regeringen att skillnaderna i reglering av eter- medier respektive dagspress inte innebär några principiella hinder mot en sådan organisationsförändring.32 Fr.o.m. kommer myndigheten också att byta namn till Myndigheten för press, radio och tv.33 Även inom området för tillgängliga medier har det genomförts en organisationsförändring.34 Den tidigare nyhetsinformation och litteratur () har avvecklats och i stället har MTM ansvaret för statens insatser för lättläst och är ett nationellt kunskaps- centrum för lättläst och övriga tillgängliga medier.35 Myndigheten ska också stödja utgivning och distribution av den oberoende lättlästa nyhetstidningen 8 SIDOR.36 En tredje relativt färsk organisationsförändring på medie- området genomfördes , då bildades genom en sammanslagning av kommittén och Statens biografbyrå.37 Från en relativt vildvuxen flora av mediemyndigheter finns det alltså tre som har uttalade uppgifter på det mediepolitiska området inom ansvarsområde. 31Den senare uppfattningen uttrycktes av i fråga om en ev. sammanslagning av för radio och tv (SOU 2013:66 s. 430). 2014/15:88 s. 20–21. 2015/16:1, utg. omr. 1, s. 143. 2013/14:134, bet. 2013/14:KrU11, rskr. 2013/14:356. 35MTM hette Talboks- och . tog myndigheten också över verksamhet som hade sam- ordnats av . 36Diskussioner har förts om att utgivningen av tidningen 8 SIDOR skulle kunna ske inom ramen för de offentligt finansierade företagen SVT, SR eller UR. I budgetpropositionen meddelade regeringen sin avsikt att noga följa tidningens situation och att utreda tidningens hemvist ytterligare (se prop. 2014/15:1, utg. omr. 17, s. 2009/10:228, bet. 2010/11:KrU2, rskr. 2010/11:61. redovisas de tre myndigheter tillsammans med sina respektive uppdrag som de i huvudsak är formulerade i 1 § i respektive instruktion. Mediemyndigheterna har alla som en övergripande uppgift att verka eller arbeta för mångfald och tillgänglighet på sina respektive områden. Därtill ingår det i uppdragen att följa utvecklingen och 38 Myndigheten har ansvar även för presstödsfrågor, men det nya myndighetsnamnet Myndigheten för press, radio och tv ska ändras . sprida kunskaper samt att fatta beslut i stöd- eller tillstånds- ärenden. Utöver de uttalade mediemyndigheterna finns det även inom andra politikområden myndigheter som ansvarar för frågor och bedriver verksamhet som har klara mediepolitiska kopplingar. (hot och trakasserier mot journa- lister och medieborgare), Myndigheten för delaktighet (tillgängliga medier), Sida (biståndsinsatser på medieområdet), Post- och tele- styrelsen (digitaliseringen), och Datainspektionen (integritets- frågor). har inget uttalat uppdrag vad gäller myndig- hetsstrukturen på området men med den relativt breda ansats som utredningen antagit ligger det nära till hands att söka möjliga samordningsvinster med myndigheter på andra politikområden. 6.2.5Beskattning av vissa kommersiella medier På den andra sidan av statsbudgeten, på inkomstsidan, finns olika skatteinstrument. Det huvudsakliga syftet med dessa är att inbringa medel till statskassan, men skatter används också för att påverka beteenden hos privata aktörer och för att påverka konkurrensen på en marknad. Två skattefrågor har dominerat denna del av den mediepolitiska debatten . Det handlar om kraven och förväntningarna på dels en slopad reklamskatt, dels en sänkt mervärdesskatt på digitala medier. Både reklamskatten och mervärdesskatten infördes för att ge intäkter till staten, men skattesatser och andra bestämmelser för skatteuttaget formulerades med presspolitiska avsikter. Genom att ge dagstidningarna en relativt lindrig beskattning skulle konkur- renssituationen på mediemarknaden påverkas, vilket också var ett syfte med presstödet.39 39 SOU 2013:66 s. 217. Reklamskatt för tryckta dagstidningar Reklamskatten för dagspressen har länge ifrågasatts av tidnings- branschen som en negativ pålaga som regeringen relativt enkelt borde kunna avskaffa.40 Även och den parlamentariskt sammansatta har anfört att reklamskatten bör avvecklas. Kommittén visade i sitt slutbetänkande hur skatten, som infördes för att finansiera presstödet, numera har vänts till en i huvudsak konkurrensmässig nackdel för dagspressen i förhållande till andra medier. Ett skäl till den sneda konkurrensen är att reklaminvesteringar i tv, radio och på internet inte alls omfattas av skatten. bedömning var att reklamskatten i sin nuvarande utformning är mediepolitiskt kontraproduktiv och bör avskaffas i enlighet med det tillkännagivande som beslutade om redan 2002.41 Statens intäkter från reklamskatten sjunker också stadigt. beskrev hur intäkterna minskat från i storleks- ordningen till . Enligt årsredovisning var de totala intäkterna från reklamskatten det året nere på 229 miljoner kronor.42 Av det totala uttaget av reklamskatt 2010 och 2011 stod dagspressen för cirka en tredjedel och om motsvarande relation gällde 2014 skulle dagspressen det året ha betalat i reklamskatt.43 I dagstidningsbranschen finns det också ett tydligt samband mellan reklamskatt och presstöd: tidningar med driftsstöd betalar i huvudsak inte reklamskatt, medan tidningar som betalar reklamskatt ofta har en så stark marknadsställning att de inte mottar driftsstöd.44 gav regeringen tillkänna att en stegvis process med att avskaffa reklamskatten bör genomföras, till en början riktat mot dagspressen. Avvecklingen bör finansieras på det 40Reklamskatten regleras i lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam. 41SOU 2013:66 s. 256–258. 42Skatteverkets årsredovisning 2014 s. 140. 43Enligt kommer den största delen av statens intäkter från reklam- skatten från kategorierna ”andra publikationer” och ”reklam som offentliggörs i annan form” och dessa skatter betalas bl.a. av landets idrottsföreningar. (SOU 2013:66 s. 44SOU 2013:66 s. 236–242. sätt som regeringen finner möjligt och lämpligt.45 I budgetpropo- sitionen aviserar regeringen också sin avsikt att ta ytter- ligare steg i avskaffandet av reklamskatten för bl.a. dagspressen. Skatten ska sänkas med motsvarande och med ytterligare . Hur det stegvisa avskaffandet ska utformas behöver dock analyseras närmare och regeringen avser därför att återkomma till med ett förslag om sänkning av skatten.46 delar uppfattningen att reklamskatten ska avvecklas. Utredningen återkommer till frågan när de finansiella förutsättningarna för mediepolitiken diskuteras i kommande avsnitt. När det gäller mervärdesskatten handlar den mediepolitiska striden inte om skatten som sådan utan om det faktum att skattesatsen är för köp av tryckta tidningar och för köp av motsvarande tidningar i digital form.47 och tidskrifter har alltså en reducerad mervärdesskatt, vilket är ett indirekt stöd som lämnas på statsbudgetens inkomstsida i form av avvikelser från en likformig beskattning. Dessa s.k. skatteutgifter beräknas i budgetpropositionen. beräknas skatteutgiften för den reducerade mervärdesskatten för tryckta tidningar bli 1 830 miljoner kronor.48 Mervärdesskattefrågan är också styrd av det s.k. mervärdes- skattedirektivet i EU. Medlemsländerna ska enligt direktivet ha en normalskattesats som inte får understiga och därutöver tillåts en eller två reducerade skattesatser som dock inte får vara lägre än . I gäller normalskattesatsen och de reducerade skattesatserna är . De reducerade skattesatserna får bara tillämpas på varor och tjänster som anges i en bilaga till mervärdesskattedirektivet. I bilagans förteckning ingår bl.a. stora delar av kulturområdet, inkl. 2014/15:KU12, rskr. 2014/15:195. 2015/16:1, Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, s. 47Mervärdesskatten regleras i mervärdesskattelagen (1994:200). 2015/16:1, utg. omr. 17, s. 21. tillhandahållandet av böcker, dagstidningar och tidskrifter. I samma bilaga sägs också att reducerad mervärdesskatt inte får tillämpas på tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg. till- baka pågår det dock en process i Europeiska kommissionen utifrån principen att liknande varor och tjänster bör ha samma mervärdes- skattesats och hantera frågan om konvergens mellan den digitala och fysiska miljön. Problemet har varit att entydigt fastställa vad som är en liknande produkt vid jämförelser mellan tryckta och digitala medier, när de digitala versionerna ofta omfattar flera olika tjänster i form av bilder, bloggar, tv-sändningar och videoklipp, som dessutom uppdateras löpande.49 betonade det angelägna med att mer- värdesskattedirektivet ändras så att medlemsländerna kan tillämpa en reducerad skattesats även för digitala medier och menade att det borde kunna åstadkommas genom ett enkelt tillägg i direktivet om likabehandling av tryckta och digitala dagstidningar, böcker och tidskrifter. Den närmare avgränsningen av begreppet digitala medier bör därefter utarbetas på nationell nivå.50 I ett tal inför den tyska tidningsutgivarorganisationen e.V (BDZV) i ska kommissionens ordförande ha sagt att man kommer att lägga fram ett förslag som tillåter reducerad mervärdesskatt på digitala tidningar.51 I den stund kommissionen verkligen lämnar ett sådant förslag måste alla 28 medlemsstater godkänna förändringen och även om det inträffar finns det ingen garanti för att alla länder, inkl. , verkligen genomför skattesänkningen. I likhet med andra politiska åtgärder krävs det även en diskussion om finansiering när intäkterna till staten sjunker. Från utgångspunkt råder det dock ingen tvekan om att en reducerad mervärdesskatt på digitala medier är en nödvändig anpassning av skatteinstrumentet till den pågående omställningen av medielandskapet.52 49Frågan om mervärdesskatten för dagspressen behandlas i betänkande (SOU 2013:66) s. 246–255. 50SOU 2013:66 s. 258–260. 51Referatet av J-C Junckers tal är hämtad från – (). 52För en färsk argumentation i frågan, se artikel av ordförande (2015) Dags att skapa ljus i momstunneln i Medievärlden, publicerad . 6.2.6Andra verktyg med mediepolitisk betydelse Utöver de statliga stöden, de mediepolitiskt motiverade skatterna och de offentligt finansierade medierna, finns det ett antal andra statliga åtgärder som har stor betydelse för mediernas möjligheter att agera. Det gäller t.ex. villkoren som följer av den grundlagsfästa tryck- och yttrandefriheten, åtgärder för att motverka hot och kränkningar mot journalister, insatser för att tillhandahålla en utvecklad infrastruktur för fysisk och digital distribution av medie- tjänster samt olika åtgärder för att skapa arenor för kunskaps- bildning och fri åsiktsbildning. Flera av dessa frågor bereds i utredningar eller hanteras av olika myndigheter. ska enligt sina direktiv samverka med några av dessa, därutöver har utredningen själv identifierat vissa frågor som särskilt angelägna för en utveck- lad mediepolitik. I detta avsnitt redovisas kortfattat de frågor på andra politikområden som har identifi- erat som relevanta, varav inledande samråd i fler fall har skett inom ramen för analysfasen. Samråden kommer att fortsätta även under nästa fas av utredningsarbetet och återkommer därför till dessa frågor i slutbetänkandet och i andra sammanhang. Grundlagar om tryck- och yttrandefrihet Tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) innehåller den grundläggande lagstiftningen för svenska medier. Den omfattar bl.a. principen om etableringsfrihet och förbudet mot censur. Dessa grundlagsfästa bestämmelser har en lång tradition i men det hindrar inte att lagstiftningen med jämna mellanrum behöver ses över och ändras, inte minst på grund av den tekniska utvecklingen. För att nya medieformer ska om- fattas av grundlagsskyddet har det krävts ändringar av grund- lagarna. Den tekniska utvecklingen på medieområdet går dock snabbt och präglas bl.a. av att traditionella press-, radio- och tv-tjänster successivt smälter samman med internet. Den ökade globali- seringen och den ökade mobiliteten medför också nya distribu- tionsvägar för medieinnehåll och nya användarbeteenden. För att hålla grundlagarna uppdaterade och för att inte grundlagsskyddet ska urholkas tillsatte regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda vissa frågor på detta område. Uppdraget ska redovisas . Enligt direktiven ska en språklig och strukturell översyn av grundlagarna genomföras för att göra dem så tydliga och lättillämpade som möjligt. Någon total författningsreform ska inte ske och de grund- läggande principerna som bär upp tryck- och yttrandefriheten ska därför inte heller förändras. Det innebär bl.a. att kommittén inte har i uppdrag att föreslå en helt plattformsneutral reglering som utgår från de traditionella mediernas tekniska konvergens.53 Bland de frågor som utredningen ska behandla finns den om preskriptionsregler och ansvar för databaser. Enligt ett beslut av () är den person som är ansvarig utgivare för en databas ansvarig för den information som tillhandahålls allmänheten ur databasen som han eller hon är utgivare av denna, även om informationen förts in i databasen . Ansvaret gäller också oavsett hur länge materialet tillhandahållits ur databasen. HD:s beslut gällde Dagens Nyheters (DN:s) dåvarande chefredaktör och hennes ansvar för en artikel som publicerats innan hon tillträdde. Att lösa frågan är enligt av yttersta vikt då utvecklingen annars riskerar att röra sig i en riktning mot att färre publicister är beredda att ta utgivaransvar. En annan fråga som ska behandlas av kommittén gäller till- lämpningen av personuppgiftslagen (1998:204) i förhållande till bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL. I praktiken gäller inte personuppgiftslagens skydd för den personliga integriteten i medier som omfattas av TF och YGL. Detta för- hållande har dock kommit att ifrågasättas när det har skapats webbplatser med utgivningsbevis, såsom Lexbase, som normalt omfattar medial verksamhet, men som i dessa fall mot betalning tillhandhåller uppgifter om inkomst- och brottmåls- domar, utan att personuppgiftslagens regler är tillämpliga. Enligt direktiven kan det ifrågasättas om dessa webbplatser ägnar sig åt sådan massmedial verksamhet som grundlagsskyddet främst är avsett för. 53 En kommitté på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (dir. 2014:97). Kommittén har antagit namnet . En tredje fråga tar fasta på att massmedieföretag alltmer till- gängliggör sitt utbud på flera olika plattformar utöver sina egna webbplatser. Ett exempel är t.ex. tidningsföretag som bedriver tv- verksamhet med direktsända studioprogram som tillhandahålls på tidningarnas egna webbplatser.