sou · H3B377 · 2015-09-04 00:00:00 — Dessa former av fakturabedrägeri har ändå drabbat över en femtedel av företagen, omkring en fjärdedel de statliga förvaltningsmyndigheterna, omkring en åtton- del av allmänheten och omkring en tolftedel av domstolarna och attestanterna inom kommunerna. Om man ser till kommunerna som helhet är det omkring nio av tio kommuner som drabbats. När det gäller landstingen är det mer osäkert i hur stor omfattning problemen har förekommit. Klart vanligast, oavsett till vem för- farandet riktat sig, har varit att avtalen påstods ha ingåtts per telefon. De flesta som får en bluffaktura betalar den inte De flesta som får en bluffaktura betalar den inte. Av de privat- personer som har fått en bluffaktura har betalat något. Bland företagen har det varit något van- ligare att betalning skett. Av de företag som har fått en eller flera bluffakturor har i något fall gjort en betal- ning. Av de statliga förvaltningsmyndigheterna har uppgett att myndigheten har betalat en bluffaktura. Bland attestanterna inom kommunerna har betalat. Betal- ningar har förekommit också hos landstingen och hos domstolarna. Det är vanligare att betalning sker vid fakturabedrägeri efter kontakt än vid bluffakturor Det är sammantaget betydligt vanligare att de som utsätts för fakturabedrägeri efter kontakt betalar enligt kravet jämfört med de som utsätts för bluffakturor. I genomsnitt är det omkring 20–av dem som i den stora enkätundersökningen uppgett att de har mottagit ett eller flera sådana betalningskrav som har betalat. Hos domstolarna har endast två av de 68 domstolar som besvarat enkäten uppgett att de har betalat något. Betalningar har förekommit också hos landstingen, dock oklart i vilken omfatt- ning. Svårt att beräkna vilka belopp som totalt sett betalats För att kunna beräkna hur stora summor som totalt sett betalas till personerna bakom de olika formerna av fakturabedrägeri skulle krävas att den totala omfattningen av förfarandena var känd. Den undersökning som utredningen har gjort baseras emellertid på de tillfrågades egna erfarenheter. Utöver de som känner till att de har drabbats kan alltså finnas ett okänt antal personer, företag och stat- liga och kommunala verksamheter som har drabbats av faktura- bedrägeri utan att ha upptäckt det. De belopp som betalnings- kraven avser varierar också. Vid en beräkning skulle man därför vara tvungen att utgå ifrån ett genomsnittsbelopp. Ytterligare en osäkerhetsfaktor består i att det inte finns någon uppgift på hur många betalningar de som har drabbats har gjort. Utredningen har bedömt att respondenterna skulle ha svårt att minnas hur många betalningar de gjort och att svaren därför inte skulle bli tillförlitliga. En beräkning utifrån de resultat som under- sökningen visar skulle alltså med nödvändighet vara behäftad med osäkerhet. Utredningen har emellertid gjort en grov uppskattning av vilka belopp privatpersoner och företag har betalat till personerna bakom fakturabedrägerierna. Enligt utredningens beräkningar har privat- personer betalat sammanlagt omkring 50–på grund av bluffakturor. Motsvarande belopp för företagen uppgår enligt utredningens beräkningar till omkring 140– . När det gäller fakturabedrägeri efter kontakt har privatpersoner, enligt utredningens beräkningar, betalat om- kring 120–. Motsvarande siffra för företag uppgår till omkring 160–. Totalt sett skulle det alltså för företagens och privatpersonernas del röra sig om ett sammanlagt belopp på från omkring en halv miljard och upp till . Beträffande de statliga förvaltningsmyndigheterna är de relativt få till antalet och sett ur ett samhällsperspektiv är den uppskattade totalsumman av de betalningar som gjorts därför inte så stor. Det- samma gäller domstolarna, där antalet betalningar som gjorts dess- utom varit få. När det gäller kommunerna och landstingen är det betydligt svårare att bilda sig en uppfattning om hur många fakturor och avtal det kan röra sig om och vilka belopp som totalt sett betalas. När det gäller landstingen finns dels inga statiskuppgifter att utgå ifrån och inte heller någon uppgift om hur många verksamheter som totalt sett finns inom landstingen. Beträffande kommunerna är problemen likartade. Även om utredningen har inhämtat uppgifter om hur stor andel av de beslutsattestanter som arbetar inom kom- munerna som har erfarenhet av fakturabedrägerier finns det inga uppgifter om hur många beslutsattestanter som totalt sett finns. Därmed är det inte heller möjligt att räkna ut hur stora summor som totalt sett betalas. De flesta betalningar sker utan att andra åtgärder än att skicka betalningspåminnelser eller inkassokrav har vidtagits I de fall bluffakturor och andra fakturabedrägerier leder till att privatpersoner, företag, statliga förvaltningsmyndigheter och kom- muner betalar görs det i de flesta fall utan att fakturautställaren behöver göra något annat än att skicka en betalningspåminnelse. I de flesta fall behöver fakturautställaren inte ens göra det. Av de som har betalat har i snitt omkring hälften gjort det inom den förfallotid som stod på fakturan. Inkassokrav skickas emellertid också ut för att driva fram betal- ning. Det är vanligare att företag avvaktar med betalning tills man har fått ett inkassokrav än att privatpersoner och myndigheter gör det. I snitt har av de privatpersoner och företag som betalat gjort det först efter att en ansökan om betalningsförelägg- ande har gjorts mot dem. Betalning efter stämning i tingsrätt före- kommer hos en liten andel av privatpersonerna och företagen. Det är i princip inga statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner som betalar efter att personerna bakom fakturabedrägerierna har ansökt om betalningsföreläggande hos eller stämning i tingsrätt mot dem. Privatpersoner betalar bluffakturor främst av rädsla för betalningsanmärkning – övriga betalar främst av misstag Bland privatpersonerna är det främsta skälet till betalning av bluff- fakturor att man vill undvika att få en betalningsanmärkning. Det är också vanligt att man betalar därför att man anser det vara enklare och billigare än att bestrida. Det är däremot mindre vanligt att man betalar av misstag, därför att man inte inser att det rör sig om en bluffaktura. Hos företagen, de statliga förvaltningsmyndigheterna, attestanterna inom kommunerna och domstolarna sker däremot betalningarna av bluffakturorna främst av misstag. Även företagen betalar dock i hög utsträckning för att undvika att få en betalnings- anmärkning eller ett betalningsföreläggande från Kronofogde- myndigheten. Skälen till varför betalning sker vid fakturabedrägeri efter kontakt varierar Det främsta skälet till att privatpersoner betalar är även när det gäller fakturabedrägeri efter kontakt att de vill undvika en betalnings- anmärkning. Betalning sker också för att det är enklare, billigare, för att man vill undvika betalningsföreläggande och därför att man är osäker på om man har ingått något avtal eller inte. Endast ett fåtal betalar därför att de bedömer utsikterna till framgång vid en rättslig prövning som små. Hos de drabbade företagen har det inte varit något skäl till betalning som har varit klart mer framträdande än något annat. Skäl som att det bedömts vara enklare eller billigare att betala än att bestrida har angetts i ungefär lika stor utsträckning som att man velat undvika att företaget skulle få en betalningsanmärkning eller ett betalningsföreläggande från . skäl, såsom att man inte insett att det varit fråga om fakturabedrägeri eller att man upplevt situationen som hotfull förekommer också. Risken att förlora vid en rättslig prövning av kravet har motiverat betalning hos endast ett fåtal. När det gäller de statliga myndigheterna, attestanterna hos kom- munerna och landstingen synes det övervägande skälet till betal- ning däremot vara att man bedömer sina utsikter till framgång vid en rättslig prövning som små. Det är också relativt vanligt att man inte har insett att det rört sig om fakturabedrägeri innan betal- ningen gjorts. I motsats till vad man kan tro finns det även inom myndigheterna en viss aversion mot betalningsanmärkningar och en önskan att undvika att bli föremål för ansökan om betalnings- föreläggande. Det fåtal domstolar som har betalat har uppgett att det skett av misstag. Man bör dock hålla i minnet att underlaget när det gäller myndigheterna är litet och att det därför inte går att dra alltför långtgående slutsatser av resultaten. Bestridande leder oftast inte till annat än betalningspåminnelser Merparten av dem som har besvarat enkäten, i alla kategorier, har uppgett att de inte har betalat någonting till den som skickat en bluffaktura eller framställt ett betalningskrav vid fakturabedrägeri efter kontakt. I de flesta fall har ingenting hänt när betalning ute- blivit. I en del fall har emellertid personerna bakom kraven vidtagit åtgärder för att förmå mottagarna av kraven att betala. Generellt sett har det varit vanligare att åtgärder vidtagits vid fakturabedrägeri efter kontakt än när det varit fråga om bluffakturor. Av de åtgärder som vidtagits har utskick av betalningspåminnel- ser varit vanligast. Grovt sett har en betalningspåminnelse skickats ut till mellan en tredjedel och en fjärdedel av dem som vägrat betala. Privatpersoner har dock fått betalningspåminnelser i något mindre utsträckning än övriga. Inkassokrav har skickats till i genomsnitt mellan en tjugondel och en tiondel av dem som vägrat att betala. Det har varit något vanligare med inkassokrav vid fakturabedrägeri med påståenden om avtal än vid bluffakturor. Privatpersoner har dock i mindre ut- sträckning än övriga drabbats av inkassokrav. Ansökan om betalningsföreläggande har endast gjorts i ett fåtal fall, i snitt i färre än av fallen. Hos de statliga förvaltnings- myndigheterna har det i princip inte förekommit. Det har varit ytterst ovanligt att personerna bakom faktura- bedrägeri vänt sig till tingsrätten. Det har inte förekommit ens i av fallen, med undantag för en respondentgrupp, de attestanter som har överlämnat hanteringen av betalningskrav grundade på påståenden om avtal till en mer central enhet. I dessa fall har uppgett sig ha kännedom om att personerna bakom kravet har vänt sig till tingsrätt. Det kan dock finnas anledning att bedöma dessa svar med en viss försiktighet eftersom det rör sig om andrahands- uppgifter. De flesta som utsätts för fakturabedrägeri gör ingen polisanmälan De som har drabbats av fakturabedrägeri har i de flesta fall inte gjort någon polisanmälan om det. Anmälningsbenägenheten har varit låg i alla respondentgrupper. När det gäller kommunerna råder det viss osäkerhet om i vilken utsträckning anmälan har gjorts, eftersom de attestanter som besvarat frågan i stor utsträckning har överlämnat beslutet om anmälan till någon mer central enhet och inte fått någon återkoppling därifrån. Utöver det har anmälnings- benägenheten varit lägst hos privatpersoner, något lite högre hos företagen och högst hos de statliga förvaltningsmyndigheterna. Grovt uppskattat har bara omkring en tiondel av dem som utsatts för fakturabedrägeri gjort en polisanmälan om det. Svaren tyder på stora kunskapsbrister i avgörande frågor Respondenterna i samtliga grupper har i stor utsträckning själva ansett sig sakna tillräckliga kunskaper på områden som måste be- traktas som centrala för deras val mellan att betala eller bestrida ett betalningskrav som utgör någon form av fakturabedrägeri. Nära en tredjedel av privatpersonerna och omkring en fjärdedel av företagen har ansett sig sakna tillräcklig kunskap om hur man kan komma ur ett avtal som man har blivit vilseledd att ingå. Hos de statliga för- valtningsmyndigheterna och attestanterna inom kommunerna har omkring en sjundedel ansett att sådan kunskap saknas. fjärdedel av privatpersonerna och en femtedel av företagen har ansett att de själva eller verksamheten saknar tillräcklig kunskap om hur man bemöter ett oriktigt krav från en leverantör och har upp- gett att de inte heller vet vart de kan vända sig för att få tillräcklig kunskap. När det gäller respondenternas kunskaper i fråga om hur det går till att få en betalningsanmärkning har de själva i relativt hög ut- sträckning ansett sig ha tillräckliga kunskaper eller i vart fall känna till vart de kan vända sig för att få den information de behöver. Det är dock i genomsnitt mellan en femtedel och en tiondel av de till- frågade privatpersonerna, företagen, de statliga förvaltningsmyndig- heterna och attestanterna på kommunerna som ansett att de själva respektive den verksamhet de arbetar inom saknar tillräckliga kun- skaper i frågan. Kunskaperna om vilka möjligheter det finns att begära rättelse av felaktiga uppgifter i register har också ansetts vara otillräckliga hos en stor andel av privatpersonerna och företagen. 5.1Fakturabedrägeri är en form av marknadsföring Fakturabedrägeri i form av erbjudanden genom erbjudandefakturor, skriftliga meddelanden med uppmaning att uppdatera företags- information, telefonsamtal som påstås ha resulterat i att ett avtal har träffats och liknande är alla exempel på olika åtgärder som är ägnade att främja avsättningen av produkter eller tjänster. För- farandena utgör därmed marknadsföring, även om det i det enskilda fallet inte ens från början funnits någon avsikt att utföra någon tjänst eller att leverera någon produkt. Marknadsföring regleras genom framförallt marknads- föringslagens (2008:486) bestämmelser och genom bestämmelser i de s.k. annexlagar som marknadsföringslagen hänvisar till. Därut- över har inom näringslivet utarbetats självreglering genom bl.a. etiska riktlinjer på området för marknadsföring. Som vi ska se i det följande har under marknadsrättens framväxt de förfaranden som vi med ett samlat begrepp kallar för fakturabedrägeri alltefter- som kommit att betraktas som otillbörliga marknadsföringsmetoder. Många former av fakturabedrägeri kan därmed också motverkas på samma sätt som annan otillbörlig marknadsföring. Marknadsrätten är emellertid ett särskilt rättsområde vars efterlevnad varken är straffrättsligt eller civilrättsligt sanktionerad. För att bättre förstå vilken roll marknadsrätten kan ha för möjligheterna att motverka fakturabedrägeri måste något sägas om hur den växt fram. Fakturabedrägeri ur ett marknadsrättsligt perspektiv 5.2Bakgrund – marknadsrättens framväxt 5.2.1Otillbörliga åtgärder på marknaden regleras Lagarna om illojal konkurrens Marknadsrätten utgör en del av den reglering som syftar till en välfungerande marknad. En annan viktig del är konkurrensrätten. skiljer vi på dessa två rättsområden och de viktigaste bestäm- melserna återfinns i två olika lagar, konkurrenslagen (2008:579) och marknadsföringslagen (2008:486). Lagarna har växt fram parallellt och har många likheter, bl.a. när det gäller tillsyn och sanktions- system. Konkurrenslagstiftningen, i betydelsen lagstiftning mot kon- kurrensbegränsning, ser främst till samhällsekonomiska effektivitets- aspekter och konsumenternas intresse av att det finns en välfunge- rande konkurrens på marknaden i fråga om pris, kvalitet och service. De konkurrensrättsliga reglerna syftar till att motverka konkurrens- begränsande avtal och förfaranden, missbruk av dominerande ställ- ning på marknaden och långtgående företagskoncentrationer. Mark- nadsföringslagstiftningen ser däremot främst till otillbörlighets- aspekter och är inriktad på att motverka otillbörliga marknads- föringsmetoder. Lagstiftningen syftar till att säkerställa såväl konsu- menternas som företagens behov av skydd mot sådana marknads- föringsmetoder (, Svensk och europeisk marknadsrätt 2, 2013 s. 19 ff.). I de första särskilda lagarna mot ohederliga och annars otillbör- liga åtgärder på marknaden gjordes inte samma uppdelning mellan konkurrensrätt och marknadsrätt. Lagen med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens och den efterföljande lagen med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens, (SFS 1931:152), hade främst ett konkurrensrättsligt perspektiv, även om konsumenternas intressen också beaktades. lag om illojal konkurrens fanns bl.a. en bestämmelse om illojal reklam med följande lydelse (1 § första stycket): Den, som i utövning av näringsverksamhet genom meddelande å vara, anslag eller skylt eller i annons, cirkulär, prospekt eller priskurant eller genom annat för ett större antal personer avsett meddelande i uppen- bar strid mot god affärssed angående verksamheten eller däri utbjudna varor eller prestationer lämnar oriktig uppgift, ägnad att framkalla uppfattningen om ett fördelaktigt anbud, straffes, där han haft eller Fakturabedrägeri ur ett marknadsrättsligt perspektiv bort hava vetskap om uppgiftens oriktighet, för illojal reklam med böter från och med fem till och med eller, där om- ständigheterna äro synnerligen försvårande, med fängelse från och med en månad till och med ; ersätte uppkommen skada. Utöver bestämmelsen om illojal reklam fanns ytterligare straff- stadganden rörande särskilda kombinationserbjudanden, vissa för- faranden med yrkeshemligheter och bestickning i näringsverksam- het. Överträdelserna var också skadeståndssanktionerade men en- bart till förmån för näringsidkare (10 §). Näringslivets självreglering växer fram Vid sidan av den offentligrättsliga regleringen av marknadsföringen skapades inom näringslivet ett system med självreglering av mark- nadsföring. Självregleringen tog sin utgångspunkt i ICC:s Grund- regler för reklam (Code of Standards of Advertising Practice) som utarbetades . Reglerna antogs av Inter- nationella handelskammaren första gången och har därefter omarbetats i flera omgångar. De tillämpas fortfarande. I tillämpades för reklam framförallt av (NOp), ett frivilligt organ som bildades för att tillvarata näringslivets och konsumen- ternas intressen på reklamens område. NOp hade till uppgift att på begäran avge yttranden huruvida en i näringsverksamhet vidtagen reklam- eller annan konkurrensåtgärd kunde anses strida mot god affärssed. Vid sin prövning skulle nämnden ta hänsyn till såväl konsument- som konkurrensintressen. NOp uppbars av ett stort antal olika organisationer inom det svenska näringslivet som till- sammans med utsåg ledamöterna i nämnden (Utredningen om illojal konkurrens betänkande, Otillbörlig kon- kurrens, SOU 1966:71 s. 30 ff.). Förutom NOp fanns flera andra organ med uppgift att övervaka reklamen på speciella varuområden, t.ex. Reklamgranskningen för hälsovårdsmedel och rusdryckesreklam (prop. 1970:57 s. 25). Fakturabedrägeri ur ett marknadsrättsligt perspektiv 5.2.2De första egentliga marknadsföringslagarna Lagen om illojal konkurrens ersattes av den första egentliga marknadsföringslagen, lagen (1970:412) om otill- börlig marknadsföring (prop. 1970:57, 3LU1970:45, rskr. Lagen var en bland flera nya lagar med ett tydligt konsument- perspektiv. I lagens första paragraf infördes en generalklausul enligt vilken marknadsföringsföringsåtgärder som stred mot god affärs- sed eller som på annat sätt var otillbörliga kunde förbjudas vid vite. Därutöver infördes tre straffsanktionerade förbud mot vilseledande reklam (2 §), respektive vissa kombinationserbjudanden (3–4 §§). Problemen med negativ avtalsbindning uppmärksammades men ledde inte till något generellt förbud Ett av de problem som särskilt togs upp i förarbetena till lag om otillbörlig marknadsföring var s.k. negativ avtalsbindning, en metod som även förekommer bl.a. i samband med vissa former av fakturabedrägeri. Metoden beskrevs i betänkandet som att man utnyttjade allmänhetens okunnighet om gällande rätts- regler för slutande av avtal till att väcka en oriktig föreställning om att ett bindande avtal hade kommit till stånd, exempelvis när den som har fått ett anbud hade underlåtit att avböja detta. Som exem- pel nämndes utskick av böcker tillsammans med en upplysning om att om mottagaren av brevet inte avböjde skulle nästa bok skickas ut på öppet köp med åtta dagars returrätt (Otillbörlig konkurrens, betänkande av utredningen om illojal konkurrens, SOU 1966:71 s. 211 f.). Ett generellt förbud mot negativ avtalsbindning bedöm- des dock inte kunna införas eftersom marknads- föringsmetoden i vissa fall ansågs vara befogad. De gällde t.ex. vid förnyelse av vissa avtal som det objektivt sett kunde antas ligga i kundens intresse att förlänga (prop. 1970:57 s. 74). Fakturabedrägeri ur ett marknadsrättsligt perspektiv Samspelet mellan de rättsliga och utomrättsliga normsystemen diskuterades När det gällde efterlevnaden av de marknadsrättsliga reglerna beto- nade utredningen vikten av ett samspel mellan det rättsliga norm- systemet och det utomrättsliga normsystem som hade växt fram vid sidan av lagstiftningen. Utredningen ansåg att det var önskvärt att det utomrättsliga normsystemet, liksom dittills, gav möjlighet till ingripande i större omfattning än det rättsliga (SOU 1966:71 s. 47). Synen på marknadsaktörernas självreglering som det huvud- sakliga normsystemet delades inte av departementschefen som an- såg att det fanns uppenbara svagheter i självsaneringssystemet. Departementschefen gjorde följande uttalande: Min principiella inställning är att samhället bör ha ett förstahands- ansvar för att en god etisk standard iakttas i reklam och marknads- föring. Lagstiftningen bör vara så avancerad som behövs för att den ska kunna utgöra grundvalen för utbildandet av fullt tillfredsställande etiska normer, och normbildningen bör vara en uppgift för offentliga organ. Tillräckliga sanktionsmedel bör ställas till förfogande för dessa organ. Departementschefen betonade också att effekten av en ny lagstift- ning var beroende av att man fick övervakande och rättstillämpande specialorgan med tillräckliga resurser och tillräcklig auktoritet. Vidare ansåg departementschefen att de allmänna åklagarna och domstolarna inte hade den erfarenhet av förhållandena inom närings- livet och på konsumtionsmarknaden att man kunde anförtro dem några mera betydande uppgifter i sammanhanget (prop. 1970:57 s. 59 ff.). och fick det huvudsakliga ansvaret för tillämpningen av marknadsföringslagen Tillämpningen av marknadsföringslag anförtroddes i huvud- sak två nya, särskilda institutioner, (sedermera Mark- nadsdomstolen) med dömande funktion och Konsumentombuds- mannen (KO) med uppgift att övervaka marknaden och föra det allmännas talan inför . Näringsidkare-, konsument- eller löntagarorganisation och enskilda näringsidkare gavs sekundär talerätt. fick som enda instans meddela förbud Fakturabedrägeri ur ett marknadsrättsligt perspektiv enligt generalklausulen om otillbörlig marknadsföring. Utdömande av vite skulle emellertid prövas av allmän domstol. Även de sär- skilda straffbestämmelserna skulle prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare, efter anmälan eller medgivande av Konsu- mentombudsmannen (prop. 1970:57 s. 2). inrättades , med uppgift att som central förvaltningsmyndighet på konsumentområdet stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden (prop. 1972:33, bet. NU40, rskr. Ökade krav på produktsäkerhet motiverade ny marknadsföringslag En ny marknadsföringslag infördes , SFS (1975:1418), med den huvudsakliga förändringen att en andra generalklausul infördes, som gjorde det möjligt att ålägga en näringsidkare att lämna sådan information om de produkter han marknadsför som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt (prop. 1975/76:34, NU 1975/76:14, rskr 1975/76:108). Bakgrunden till den nya lagen var framförallt behovet av att inom ramen för samhällets konsu- mentpolitik påverka företagens produktutformning och den infor- mation som företagen lämnade om sina produkter. I samband med att den nya lagen infördes lades de båda myndigheterna Konsu- mentombudsmannen och samman till en organi- sation, . chef fick, och har alltjämt, rollen som , förordning (1995:868) med instruktion för . 5.2.3Ökad offentligrättslig reglering höll tillbaka utvecklingen av näringslivets självreglering och dominerade den rättsliga normbildningen på området för marknadsföring medan självregleringen tog ett steg tillbaka. NOp avskaffades i samband med att inrättades.