sou · H3B360 · 2015-06-10 00:00:00 — 49Solna stad, stadsledningsförvaltningen, tjänsteskrivelse KS/2014:1. Utdrag ur Fastighetsvärldens digitala nyhetsbrev . En annan form av frivilliga bidrag är direkt medfinansiering till den aktör som gör investeringen som till exempel Kilenkrysset som tillsammans med kommun medfinansierade trafikplats på statliga E4, Uppsalavägen.50 50 , besökt (notis från 2014-08-21). Värdeåterföring vid avhjälpande av föroreningsskador Enligt 10 kap. 9 § kan den som äger en förorenad fastighet där sanering sker förpliktas att svara för kostnader som motsvaras av den värdeökning på fastigheten som åtgärderna medför. Av förbetena till bestämmelsen framgår att den syftar till att motverka att fastighetsägare gör obehöriga vinster. Det anges att det kan te sig oskäligt att den som äger en fastighet ska kunna tillgodogöra sig en värdeökning som beror på en efterbehandling som någon annan betalat för eller som har bekostats av allmänna medel. Bestämmelsen ska tillämpas med försiktighet. Bevisbördan för värdeökningen ligger på den som påstår att värdeökningen skett.51 Det anges inte när eller hur värdeökningen ska beräknas, vilken myndighet som ska företräda det allmänna gentemot fastighetsägaren eller hur förfarandet ska gå till. har i rapport 6501, Efterbehandlingsansvar, En vägledning om regler och rättslig praxis uppgett att utgångspunkten bör vara att det är den som har bekostat saneringen, antingen det allmänna eller en verksamhetsutövare, som ska kompenseras. Det bör enligt vara den tillsynsmyndighet som har att bevaka att sanering kommer till stånd som ska företräda det allmänna. Om saneringen har bekostats av det allmänna bedömer att tillsynsmyndigheten bör kunna kräva ersättning genom att väcka talan vid allmän domstol. Innan sådan talan väcks anger att tillsynsmyndigheten bör fatta ett beslut om att fastighetsägaren förpliktas svara för viss kostnad. Ett sådant beslut kan överklagas av fastighetsägaren. Om avhjälpandet i stället har bekostats av enskild anger att den enskilde bör kunna väcka talan mot fastighetsägaren genom ansökan om stämning vid allmän domstol.52 1997/98:45 del 2 s. 121. 52Naturvårdsverkets rapport 6501, , Efterbehandlingsansvar, En vägledning om regler och rättslig praxis, s. 73. Värdestegringsexpropriation är ett verktyg för det offentliga att tillgodogöra sig värdeökningar för fastigheter som har uppstått till följd av offentliga investeringar. Enligt 2 kap. 11 § expropriationslagen får staten, en kommun, ett landsting eller kommunalförbund expropriera en fastighet om de vidtar byggnads- eller anläggningsåtgärd och det med skäl kan antas att åtgärden medför väsentligt ökat värde för fastighet i områdets omedelbara närhet eller avsevärt ökar möjligheterna att utnyttja sådan fastighet. En förutsättning är att det med hänsyn till kostnaderna för åtgärden och övriga omständigheter är skäligt. Syftet med värdestegringsexpropriation är att prisstegring på mark ska dämpas och att oförtjänta värdeökningsvinster som uppkommer genom det allmännas insatser, ska komma samhället till godo. Som exempel då värdestegringsexpropriation skulle kunna användas anges i förarbetena då en trafikled, exempelvis väg eller tunnelbana53, dras fram och marknadsvärdet på näraliggande fastigheter ökar till följd av detta. Ett annat fall kan vara då en bro byggs mellan fastlandet och en ö med en värdestegring som följd för de fastigheter som ligger i närheten av brofästena. Vidare kan en kommun utnyttja expropriationsmöjligheten om kommunen själv uppför en centrumbebyggelse och värdet till följd av detta stiger på intilliggande områden. Värdestegringsexpropriation ska inte tillämpas i de fall där samhället i särskild ordning får bidrag från fastighetsägaren till kostnaderna för en viss åtgärd, exempelvis genom gatukostnadsersättning eftersom värdeökningen i sådana fall blir mer begränsad. Rätten att expropriera inträder innan de värdeförhöjande åtgärderna har vidtagits. Planeringen av åtgärderna ska dock ha nått så långt att det står klart att de verkligen kommer att genomföras. Någon detaljredovisning krävs inte, men det är nödvändigt att åtgärdernas art och omfattning redovisas i stora drag så att tillståndsprövningen kan bygga på en någorlunda säker uppfattning om den effekt som åtgärderna får på kringliggande mark. Expropriation får inte användas sedan byggnads- eller anläggningsåtgärderna har påbörjats. 53 Kalbro, s. 10. Den exproprierande inte får välja ut bara en enstaka fastighet, om värdestegringen omfattar ett stort antal fastigheter och ett sådant förfarande skulle te sig stötande.54 Avtal som alternativ till expropriation Värdestegringsexpropriation har aldrig använts för att expropriera någon fastighet55. I förarbetsuttalandena förutsågs att regeln inte skulle tillämpas i någon större utsträckning, men den bedömdes ändå få avsevärd betydelse genom sin existens som grundval för förhandlingar mellan det allmänna och fastighetsägaren.56 Det uppgavs att fastighetsägare ska kunna freda sig från expropriation genom att frivilligt ersätta samhället för den fastighetsvärdesökning som kan beräknas uppstå till följd av det allmännas insatser. Expropriation bör enligt förarbetsuttalandena i regel kunna undvikas när fastighetsägaren har erbjudit sig att betala en skälig ersättning för värdeökningen.57 Det finns inga uppgifter om i vilken grad avtal har kommit till stånd som alternativ till expropriation. I Dahlsjö m. fl. En kommentar anges att bestämmelsen kan sägas ge kommuner de legala förutsättningar som krävs för att i exploateringsavtal förhandla om ersättning från en fastighetsägare för kommunala investeringar som leder till en värdeökning och som inte redan täcks in av bestämmelserna om exploateringsavtal. Dahlsjö m.fl. uppger att det dock är oklart hur långt en kommun i det enskilda fallet kan gå när det gäller att i ett avtal kräva betalning från en exploatör för kommunala investeringar. Fram gällde den så kallade presumtionsregeln för bestämmandet av ersättningen vid värdestegringsexpropriation. Presumtionsregeln innebar att den del av en fastighets marknadsvärde som beror 1971:122 s. 162 ff. 55Dahlsjö m. fl. (Zeteo ). Kommentaren till 2 kap. 11 §. 1971:122 s. 162 ff. 1971:122 s. 164. 58Dahlsjö m. fl. (Zeteo ). på förväntningar om en ändring av markens tillåtna användningssätt (förväntningsvärde) inte ingick i ersättningen. Presumtionsregeln upphävdes för att fastighetsägare borde kompenseras för hela det förmögenhetsbortfall som ett ianspråktagande av fastigheten medför.59 Enligt gällande rätt ska löseskillingen för en fastighet som exproprieras i sin helhet betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Därutöver ska ytterligare löseskilling betalas av marknadsvärdet.60 2.5Värdeåterföring i samband med exploateringsavtal Enligt våra direktiv kan värdeåterföring exempelvis åstadkommas genom exploateringsavtal i samband med att kommunala detaljplaner antas. I avsnitt 2.4.2 har vi redogjort för vad ett exploateringsavtal kan innehålla. I detta avsnitt redogör vi närmare om reglerna för exploateringsavtalen och förfarandet, för att visa på vilken arena värdeåterföring är tänkt att ske. När ny sammanhållen bebyggelse och, i vissa fall, enstaka byggnader ska uppföras måste markens lämplighet för bebyggelsen prövas genom en detaljplan. Om marken bedöms lämplig för bebyggelsen antas en detaljplan som reglerar bebyggelsemiljöns utformning. Detta regleras i (2010:900).61 För genomförande av detaljplaner upprättas genomförandeavtal mellan kommunen och byggherren eller fastighetsägaren. Begreppet markanvisningsavtal tillämpas då kommunen är fastighetsägare och den kommunala förhandlingspositionen främst grundar sig på fastighetsägandet62. I avsnitt 2.4.2. har vi redogjort närmare för dessa typer av avtal. När marken ägs av byggherren används begreppet exploateringsavtal. I dessa fall baserar sig kommunens förhandlingsposition på det kommunala planmonopolet. Regler om detaljplanering och exploateringsavtal finns i PBL. 2009/10:162 s. 54–58. 604 kap. 1 ExpL. 614 kap. 2 § . 62Regler om markanvisningsavtal finns i lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Ett exploateringsavtal är en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre eller fastighetsägare om hur en detaljplan ska genomföras. Det gäller dels vem som ska ha ansvar för utförande av olika åtgärder, dels vem som ska finansiera åtgärderna.63 I ett exploateringsavtal fördelas alltså kostnader mellan byggherre eller fastighetsägare och en kommun. Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. 64 Det handlar inte bara om åtgärder inom detaljplaneområdet. För att en bebyggelse ska kunna komma till stånd enligt planen kan det också vara nödvändigt att vidta åtgärder utanför detaljplaneområdet. I förarbetena anges att det exempelvis kan vara åtgärder som behövs för att kommunikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstadkomma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt eller utvidgat köpcentrum, exempelvis nödvändiga avfarter eller andra investeringar i teknisk infrastruktur. Alla ekonomiska mellanhavanden mellan kommunen och en byggherre eller fastighetsägare kan omfattas av avtalet. Hit hör bland annat exploatörens bidrag till kostnaderna för allmänna platser och för ordnandet av vattentjänster samt marköverlåtelser och upplåtelser av rättigheter på exploatörens mark. Om sanering av ett förorenat område krävs är det enligt förarbetena naturligt att reglera också sådana frågor i ett exploateringsavtal, eftersom saneringen utgör såväl en ekonomisk kostnad som en nödvändig förutsättning för planens genomförande.65 De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.66 631 kap. 4 § . 646 kap. 40 § . 2013/14:126 s. 304. 666 kap. 40 § . 2.5.2Åtgärder som redan har vidtagits Ett exploateringsavtal får inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad.67 Med etappvis utbyggnad avses att detaljplanen är en av flera planer som ingår i arbetet med att planlägga ett område som omfattas av ett och samma detaljplaneprogram. Om något detaljplaneprogram inte finns kan det i stället framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal att ett visst område är föremål för etappvis utbyggnad och att kommunen har för avsikt att låta finansiera vissa åtgärder i det området genom framtida exploateringsavtal.68 Kommunerna ska anta riktlinjer för exploateringsavtal. Riktlinjerna ska innehålla utgångspunkter och mål för exploateringsavtal och ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner. Riktlinjerna ska vidare ange andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal.69 I förarbetena uppges att riktlinjerna kan se olika ut för skilda delar av kommunen, exempelvis om kommunen på en viss plats avser att vara huvudman för allmänna platser eller om ny bebyggelse ska anslutas till kommunens verksamhetsområde för vatten och avlopp. Riktlinjerna är vägledande och syftar till att skapa förutsägbarhet. I praktiken påbörjas förhandlingar om exploateringsavtal ofta före eller i anslutning till att det kommunala detaljplanearbetet påbörjas. Vid större exploateringsprojekt kan utrednings- och planeringskostnader vara betydande. Ett så kallat föravtal (letter of intent) kan i sådana fall tecknas innan planprocessen inleds. När en byggherre äger mark med exploateringsmöjligheter är det naturligt att byggherren vill 676 kap. 42 § . 2013/14:126 s. 158. 696 kap. 39 § . få en uppfattning om vad som kan byggas. Byggherren är också intresserad av att få ett preliminärt besked om vilka huvudsakliga exploateringskostnader han förväntas stå för. Avtalet ingås ofta eller i omedelbar anslutning till planantagandet. Avtalets giltighet villkoras normalt med att planen vinner laga kraft. Beroende på exploateringssituationen kan ett exploateringsavtal vara mer eller mindre omfattande. I praktiken är det vanligt att exploateringsavtalen bland annat reglerar ansvaret för sanering av förorenade områden, byggherrens ansvar för utförande av kommunala anläggningar, byggherrens exploateringsbidrag samt kommunala gatukostnads- och anläggningsavgifter för vatten och avlopp.70 2.5.5Reglerna om exploateringsavtal ersatte ”exploatörsbestämmelserna” Reglerna om exploateringsavtal infördes . var den rättsliga grunden för exploateringsavtalen de så kallade exploatörsbestämmelserna i . Exploatörsbestämmelserna byggde på tvingande myndighetsbeslut och innebar bland annat att en fastighetsägare kunde bli tvungen att avstå mark för allmänna platser i en detaljplan, eller förpliktigas att bekosta anläggningar för gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. Ägaren kunde få avstå mark om det kunde anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kunde väntas få av att planen genomfördes. Med nytta avsågs i första hand den värdeökning som kunde antas komma bli följden av att fastigheterna bebyggdes genom detaljplanen. Exploatörsbestämmelserna tillämpades i begränsad omfattning. Flertalet kommuner valde i stället att förhandla och teckna avtal med byggherrar och fastighetsägare. Skälen var dels den formella processen, dels de begränsningar som fanns beträffande den materiella omfattningen av vad ett beslut kunde omfatta. Avtalen hade i regel ett betydligt vidare perspektiv på plangenomförandet.71 Det rådde oklarhet om vad ett exploateringsavtal kunde omfatta vilket skapade bristande förutsägbarhet. 70SOU 2012:91 s. 193–194. 2013/14:126 s. 155. ringsavtal skapades i syfte att skapa transparens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan parterna i exploateringsavtal.72 Som anges i våra direktiv, utgår normalt de exploateringsavtal som tecknas , och som innehåller överenskommelser om kostnadsdelning, från infrastrukturens kostnader snarare än från vilken värdeskapande effekt som infrastrukturen ger. 2.6Värdeåterföring för att finansiera den transportinfrastruktur som skapat värdeökning Byggande av ny transportinfrastruktur efterfrågas både av offentliga och privata aktörer. Efterfrågan på transportinfrastrukturinvesteringar kan härledas till dess samband med ökad tillväxt.73 Tillväxten tar sig uttryck exempelvis i fler arbetstillfällen, fler branscher, ökade löner, ökat bostadsbyggande och stigande fastighetspriser. Aktörer på dessa marknader är således intresserade av att de transportinfrastrukturinvesteringar som gynnar tillväxten kommer till stånd.74 Enligt våra direktiv kan värdeåterföring användas för att finansiera den transportinfrastruktur som ger fastighetsvärdesökningen. Det ger oss anledning att redogöra för vem som ansvarar för byggande och finansiering av transportinfrastruktur och vilka möjligheter staten, landstingen och kommunerna kan medfinansiera varandras transportinfrastruktur. Vidare uppkommer anledning att redogöra för privata bidrag till transportinfrastruktur. Ansvaret för byggande av vägar och järnvägar ligger främst på staten, men delas mellan stat, kommuner och landsting. Det finns bestämmelser som ger kommuner möjlighet att medfinansiera statlig transportinfrastruktur. Det finns också bestämmelser som ger staten möjlighet att medfinansiera landstingens regionala kollektivtrafikanläggningar och åtgärder för bättre trafiksäkerhet och miljö inom kommunerna75. Det finns inga bestämmelser om enskildas möjligheter att bidra till finansieringen av transportinfrastruktur, men 72Ibid s. 303. 73Berger och Enflo (2014) Infrastruktursatsningar och lokal ekonomisk tillväxt – vad kan vi lära av historien? Ekonomisk debatt 5/2014. 74Se till exempel Nationell plan för transportsystemet (2013), Medda (2012), Svenskt näringsliv (2013) och Industrins ekonomiska råd (2015). 75Förordning (2009:237) om statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. sådana lösningar förekommer i praktiken. Ett sådant exempel har vi presenterat ovan, i avsnitt 1.3.2, under rubriken ”Frivilliga bidrag från privata aktörer för transportinfrastruktur”. I detta avsnitt redogör vi för ansvaret för byggande och finansiering av transportinfrastruktur och medfinansiering av statlig transportinfrastruktur i . Privata aktörers finansiella bidrag till transportinfrastruktur har vi beskrivit ovan, i avsnitt 2.4.2. 2.6.1Ansvar för finansiering av transportinfrastruktur Ansvar för finansiering av vägar Vägnätet är indelat i gator, enskilda vägar och allmänna vägar. Allmänna vägar delas in i riksvägar och länsvägar. Allmän väghållning regleras i väglagen (1971:948) och vägförordningen (2012:707). Staten är som huvudregel väghållare för allmänna vägar och därmed ansvarig för byggande och drift av dessa vägar.76 En kommun kan utses att svara för väghållningen inom sina tätorter.77 var 202 av landets 290 kommuner förordnade som väghållare. I normalfallet begränsas kommunernas väghållning till ett avgränsat tätortsområde. Inom detta område är staten genom normalt väghållare för ”övergripande vägar”.78 väghållningsmyndighet är den kommunala nämnd som kommunfullmäktige utser. Som vi har angett ovan, i avsnitt 2.4.2. under rubriken ”Gatukostnadsersättning”, ansvarar kommunen som huvudregel för gator och vägar inom detaljplanelagda områden. Det finns vägar som varken är ”allmän väg” eller ”allmän plats”, exempelvis vägar mellan detaljplaneområden eller vägar som ansluter ett detaljplaneområde till allmän väg. Ansvaret för byggande och drift av dessa vägar är oreglerat. I praktiken är det dock kommuner som bygger och finansierar sådana vägar. 761 kap. 1 § och 2 kap. 1 § vägförordningen (2012:707), 4 § 2 st och 5 § väglagen (1971:948). 775 § väglagen (1971:948). 2008/09:21 s. 30. Ansvar för finansiering av järnvägar Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg reglerar vilka villkor som gäller vid byggande av järnväg. Lagen gäller för den som avser att bygga en järnväg oavsett om byggherren är stat eller kommun eller om byggherren är privat. Järnvägslagen (2004:519) reglerar järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt utförande och organisation av järnvägstrafik. Lagen gäller inte för tunnelbana och spårväg. Enligt lagen är infrastrukturförvaltare den som förvaltar järnvägsinfrastruktur och driver anläggningar som hör till infrastrukturen. Enligt förordning (2010:185) med instruktion för ska ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. är även infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten, om inte något annat beslutats. uppgick antalet infrastrukturförvaltare till 464 stycken, varav 90 stycken var kommuner. är exempelvis infrastrukturförvaltare för de lokala järnvägsnäten och Saltsjöbanan.79 Den regionala kollektivtrafikmyndigheten i varje län (landsting och/eller kommunalförbund) kan ansöka om att staten ska medfinansiera åtgärder för regional kollektivtrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov. Statlig medfinansiering får beviljas för byggande av väg- och gatuanläggningar, spåranläggningar, stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser, kajanläggningar, investeringar i fartyg, investeringar i rullande materiel för regional kollektivtrafik på järnväg, tunnelbana eller spårväg samt åtgärder som underlätter för funktionshindrade resenärer. Staten får bevilja kommuner medfinansiering för byggande av flygplatsanläggningar som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, transportinformatik eller fysiska åtgärder för förbättrad miljö och trafiksäkerhet på kommunala vägar och gator.80 79Stockholms läns landsting, Yttrande över departementspromemorian Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Ds 2014:21), , LS 1406-0720. 80Förordning (2009:237) om statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. Avsatta medel för transportinfrastruktur Enligt den nationella planen för transportinfrastruktur avsätts till investeringar, drift och underhåll i transportinfrastruktur i landet för perioden –2025. Av de 522 miljarderna har avsatts för drift och underhåll, varav till väg och till järnväg. satsas för att utveckla infrastrukturen. beräknas komma från medfinansiering, trängselskatt och banavgifter.81 De framförda önskemålen från landsting och kommuner är dock större än vad som har avsatts i den nationella planen.82 2.6.2Kommuners möjligheter att medfinansiera transportinfrastruktur Medfinansiering innebär att kommuner, landsting eller stat lämnar bidrag till byggandet av transportinfrastruktur som är en annan aktörs ansvar. Medfinansiering innebär att bidraget lämnas till byggandet av infrastrukturen, men påverkar inte ägoförhållanden eller ansvar för drift och underhåll. Medfinansieringen kan antingen ske som direkta bidrag eller som förskottering av medel. Det är inte ovanligt att kommuner medfinansierar statliga vägar. Kommuners möjligheter att medfinansiera regional eller annan kommuns transportinfrastruktur Enligt kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan83. 81Regeringens hemsida, , besökt . 82Trafikverket(2013) Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025, Remissversion , s. 5. Även organisationer som Svenskt näringsliv (Infrastrukturskulden ) och Industrins Ekonomiska Råd (Global arbetsmarknad, lönebildning, tjänster, och infrastruktur, – Viktiga förutsättningar för industrins konkurrenskraft, rapport ) uttrycker sådana behov. Tendensen är inte nationell, se till exempel Medda, value capture finance for transport accessibility: a review, (2012). 832 kap. 1 § kommunallagen. Kravet på anknytning ger uttryck för den så kallade lokaliseringsprincipen och innebär att en åtgärd måste knyta an till kommunens eller område eller till medlemmarna. Principen hindrar dock inte att en kommun engagerar sig i anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis vägtrafik, flygtrafik, friluftsliv, eldistribution och liknande om dessa anordningar behövs för den egna kommunen.84 I rättspraxis har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller eller dess medlemmar. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ankommer det på den enskilda kommunen eller att påvisa nyttan med insatsen. Rättspraxis visar att en kommun kan engagera sig i vägbyggen utanför de egna gränserna, men främst i direkt angränsande områden. Var den geografiska gränsen går för kommuners engagemang i vägbyggen utanför den egna kommunen är oklart.85 Kommuners och landstings möjligheter att medfinansiera statlig transportinfrastruktur Lagen om vissa kommunala befogenheter, befogenhetslagen, är en speciallag som ger kommunerna ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen. Enligt befogenhetslagen86 får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Det krävs särskilda skäl för undantag från kravet på anknytning till kommunens eller område. Med särskilda skäl avses att projektet ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen måste även medföra markant förbättrade kommunikationsmöjligheter i området.