sou · H3B324 · 2015-03-23 00:00:00 — Om sådana regler finns anser utredningen att det är viktigt att också dessa följs. Den typen av dokument ska också beaktas eftersom kommunallagen är en ramlag som i många avseenden kräver preciseringar i kommunala doku- ment och i praxis. Också ett åsidosättande av allmänna rättsgrund- satser torde enligt utredningens mening kunna ligga till grund för att upphäva ett kommunalt beslut. Utredningen anser sammanfattningsvis att det inte finns anled- ning att begränsa prövningsgrunden ”inte tillkommit i laga ordning” till att avse felaktig hantering enbart enligt kommunallagen. Utredningen anser dock att begreppet ”laga ordning” är ålder- domligt. Vidare kan man med begreppet ”laga ordning” förledas att tro att det måste vara bestämmelser i en lag som har överträtts och att det inte skulle vara tillräckligt att t.ex. en bestämmelse i en instruktion eller arbetsordning överträtts. Utredningens uppfattning är därför att begreppet bör bytas ut i lagtexten. Utredningen har övervägt att byta ut begreppet ”laga ordning” mot begreppet ”föreskriven ordning eller i enlighet med gällande rätt”. Ett överklagat beslut skulle alltså kunna upphävas om beslu- tet inte har kommit till i föreskriven ordning eller i enlighet med gällande rätt. Även om ovan nämnda begrepp till sin lydelse är tyd- ligt finns emellertid en risk att prövningsgrunden blandas samman med prövningsgrunden i punkten 4. Det är framför allt uttrycket 82 SOU 1982:41 s. 132 f. ”kommit till enligt gällande rätt” som kan förväxlas med uttrycket ”strider mot lag eller annan författning”. Utredningen föreslår därför i stället att begreppet ”i laga ord- ning” ska bytas ut mot begreppet ”på rätt sätt”. Ett överklagat beslut ska alltså kunna upphävas om beslutet inte har kommit till på rätt sätt. Detta kan då syfta på att en bestämmelse i t.ex. kom- munallagen, speciallagstiftning eller av fullmäktige antagen instruk- tion inte iakttagits eller att en allmän rättsgrundsats åsidosatts. När det gäller formaliaregler i annat än lagar vill utredningen klargöra att det ska vara fråga om styrdokument antagna med stöd av bestämmelser i kommunallagen, som t.ex. en arbetsordning, instruk- tion eller reglemente. Mer allmänt informationsmaterial som broschyrer eller dylikt ska inte kunna läggas till grund för att upp- häva ett kommunalt beslut. Syftet med förslaget är endast att modernisera språket och förtydliga vad som redan gäller. Begreppet ”rätt sätt” syftar endast på felaktigheter vid beslutets tillkomst och tar inte sikte på felaktigheter i beslutets innehåll. ”Beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller ” När det gäller den andra prövningsgrunden, ”beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller ” anser utredningen att språket kan moderniseras och att grunden kan omformuleras så att den blir mer lättförståelig. Utredningen föreslår därför att begreppet ” hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landsting” ska bytas ut mot be- greppet ”rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller ”. Ett överklagat beslut ska alltså kunna upphävas om beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller . ”Det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det” När det gäller den tredje prövningsgrunden ”det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter” anser utredningen att grunden kan omformuleras så att den blir mer lättförståelig. Utred- ningen föreslår därför att ett överklagat beslut ska upphävas om ”det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det”. Syftet är enbart att förenkla språket och inte att ändra något i sak. Det föreslagna uttryckssättet skulle också kunna användas vid kompetensöverskridanden. Om t.ex. fullmäktige fattar beslut om ett individuellt inriktat stöd till en näringsidkare skulle man kunna säga att fullmäktige inte haft rätt att fatta det beslutet. Utredningen har därför övervägt ett tillägg för att markera att det inte handlar om överskridanden av den kommunala kompetensen, t.ex. ”efter- som det är ett annat kommunalt organ som har rätt att fatta beslut i frågan”. Utredningen är dock tveksam till att föra in ytterligare ett rekvisit som domstolarna måste pröva, dvs. att ett annat organ i stället har rätt att fatta beslutet. Risken för sammanblandning med regel- rätta kompetensöverskridanden torde vara ganska liten eftersom kompetensöverskridanden regleras särskilt i punkten 2. ”Beslutet annars strider mot lag eller annan författning” När det gäller prövningsgrunden i 10 kap. 8 § 4 KL, ”beslutet strider mot lag eller annan författning” finns det flera saker som inled- ningsvis kan noteras. För det första gör denna prövningsgrund det tydligt att de olika grunderna delvis överlappar varandra. har tolkat det så att punkten tar sikte på om ett beslut strider mot lag eller författning i formellt och materiellt hänseende och ger två exempel på överlapp- ning. Det första är en nämnd som fastställt en renhållningstaxa. Enligt har nämnden då överskridit sina befogenheter men beslutet strider också mot lag eftersom det i 27 kap. 6 § föreskrivs att avgift ska utgå enligt taxa som antas av fullmäktige. Det andra exemplet är ett beslut som fattats trots att en jävssitua- tion förelegat. Enligt har beslutet inte tillkommit i laga ord- ning och strider mot lag eftersom 5 kap. 20 § KL och 6 kap. 24 § slår fast att en jävig ledamot inte får delta i handlägg- ningen av ett ärende.83 Även och tolkar det på detta sätt och anger att ett kommunalt beslut som inte har tillkom- mit i laga ordning naturligtvis strider mot lag.84 83Bohlin, Kommunalrättens grunder, s. 284. 84Lindqvist och Losman, Kommunallagen i lydelsen , s. 270. För det andra lyfts det ofta fram att domstolens prövning i mål om laglighetsprövning är begränsad till lagligheten och inte lämp- ligheten av ett beslut. När det gäller bedömningen om ett beslut strider mot lag eller annan författning, kan det emellertid bli aktu- ellt att pröva även skälighet och lämplighet i den mån som rekvi- siten i olika författningar som prövas i det enskilda fallet ger ett sådant utrymme. En prövning av om en åtgärd faller inom den kommunala kompetensen kan t.ex. innefatta bedömningar av om det är lämpligt, ändamålsenligt eller skäligt att kommunen eller ägnar sig åt en viss verksamhet, eftersom kompe- tensregeln är utformad som en generalklausul.85 Anställning av lärare utan legitimation är ett exempel när det kan bli aktuellt att göra en lämplighetsbedömning i ett mål om laglighetsprövning. För det tredje fick prövningsgrunden sin lydelse innan blev medlem i EU och det framgår inte tydligt av lagtexten i vad mån man i ett mål om laglighetsprövning kan åberopa EU-rättsliga bestämmelser och principer. Inte heller HFD har slagit fast vad som gäller i detta avseende. HFD har avgjort flera mål med anknyt- ning till EUF-fördragets statsstödsregler, men har inte uttryckligen upphävt ett kommunalt beslut med hänvisning till att exempelvis statsstödsreglerna åsidosatts.86 Det finns emellertid några fall från underrätterna som kan vara av intresse. Kammarrätten i fann i det s.k. Åre-fallet att kommunfullmäktiges beslut om mark- försäljning till stred både mot 2 kap. 8 § KL och mot lag eftersom det stod i strid med statsstödsförbudet i EG-fördraget, som utgör svensk lag.87 Förvaltningsrätten i fann i det s.k. Arena-fallet att kommun åsidosatt anmälnings- skyldigheten och verkställighetsförbudet enligt EUF-fördraget och att kommunens beslut att godkänna ett samarbetsavtal med ett icke kommunägt bolag följaktligen var olagligt enligt 10 kap. 8 § 4 KL.88 85Se , Laglighets- och lämplighetsprövning – en titt i backspegeln och framåt, till , s. 129. 86Se RÅ 2010 ref. 100 och RÅ 2010 ref. 119. 87Kammarrätten i dom i mål nr 1715-06. Domen överklagades inte till HFD. 88Förvaltningsrätten i dom i mål nr 6994-10. Domen överklagades men Kammarrätten i meddelade inte prövningstillstånd. Se mer om detta fall i avsnitt 13.3.1. Se också Kammarrätten i domar i mål nr 1745-11 (föreningsbidrag till ny friidrotts- och innebandyhall) och i mål nr 4514-07 (handlingsplan för bredbandsutbyggnad). Majoriteten fann i ett mål från Kammarrätten i att ett kommunalt beslut att överlämna skyldigheter på avfallsområdet till ett kommunalt delägt bolag inte skulle upphävas såsom olagligt bl.a. för att de av klagande åberopade principerna och artiklarna var all- mänt hållna.89 Det sistnämnda fallet handlade inte om tillämpningen av statsstödsreglerna, utan om reglerna om tjänstekoncession. Är det då ett problem att prövningsgrunderna delvis överlappar varandra? Ur klagandens perspektiv spelar det ingen roll vilken av prövningsgrunderna som domstolen lägger till grund för att upp- häva ett beslut. Denne behöver inte hänvisa till någon av pröv- ningsgrunderna i sitt överklagande utan enbart peka på omständig- heter som visar att beslutet är olagligt enligt någon av dessa. Utred- ningen anser ändå att det kan finnas ett värde i att prövnings- grunderna är tydliga och särskiljbara från varandra. Hur man ska åstadkomma detta återkommer utredningen till nedan. Att det i vissa fall kan bli så att domstolen inom ramen för en laglighetsprövning även kan tvingas göra en lämplighetsprövning är enligt utredningens uppfattning inte ett stort problem. Precis som när det gäller rättsprövning begränsas utrymmet för domstolens prövning om den beslutande myndigheten har haft stor frihet i sitt beslutsfattande. Domstolens prövning torde begränsa sig till frågan om beslutet rymts inom handlingsfriheten. Är det ett problem att det inte framgår av lagtexten hur begreppet lag eller annan författning förhåller sig till bestämmelser i rätten? Med hänsyn till att är en del av svensk rätt är det enligt utredningens mening klart att EU-rättsliga regler i sig kan åberopas i laglighetsprövningsmål. I vilken utsträckning olika EU- rättsliga bestämmelser, principer, m.m. kan beaktas är däremot inte något som kan anges i kommunallagen utan är en fråga som dom- stolarna får ta ställning till i praxis. Utredningen anser att det finns ett värde i att prövningsgrunderna är tydliga och har därför övervägt att i lagtexten också av pedagogiska skäl hänvisa till unionsrätten. Men redan med nuvarande ordning kan beaktas och 89 Kammarrätten i dom i mål nr 7877-12. Minoriteten utveck- lade detta något i en skiljaktig mening och anförde att det med hänsyn till likvärdighets- principen inte är möjligt att begränsa laglighetsprövningen till inhemsk rätt och att uttrycket ”lag eller annan författning” i 10 kap. 8 § 4 KL inkluderar unionsrättsliga bestämmelser och principer under förutsättning att det ger uttryck för skyldigheter som är precisa, tydliga och ovillkorliga. Domen överklagades till HFD som inte beviljade prövningstillstånd. många klaganden hänvisar till i sina överklaganden. Utredningen ser därför inte något behov av en sådan hänvisning. Sammanfattningsvis anser utredningen att den enda ändringen som bör göras är att förtydliga att prövningsgrunden blir tillämplig när någon av de övriga tre punkterna inte är det. På detta vis und- viker man överlappning mellan punkterna. För att göra detta föreslår utredningen ett tillägg, ”annars”, i bestämmelsen. Till skillnad från begreppen ”i övrigt” eller ”i annat fall” antyder inte begreppet ”annars” att övriga tre punkter måste hänföras till lag eller författning. Utredningen föreslår således att beslut ska upphävas om beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Utredningen vill slutligen betona att förslaget inte är avsett att innebära någon ändring i sak. Ändringen får endast betydelse för vilken prövningsgrund som domstolen hänvisar till vid ett even- tuellt upphävande. 14.15 Handläggningen i domstol Utredningens bedömning: Nuvarande regler för handläggningen i domstol bör behållas. Nuvarande regler är i grunden ändamålsenliga Utredningen har i avsnitt 14.6 redogjort för hur kommunala beslut överklagas och vilka skyldigheter som åligger klaganden respektive domstolarna. Det är i stor utsträckning klaganden själv som bestäm- mer ramen för processen i mål om laglighetsprövning. Laglighets- prövningen utgör en form av allmän medborgarkontroll och syftar till att medlemmarna ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Utredningen anser därför att det är en lämplig ordning att klaganden ska peka på de omständigheter som visar att beslutet är olagligt även om det ställer relativt höga krav på klaganden. Om även andra omständigheter skulle kunna läggas till grund för att upphäva ett beslut skulle det bli svårt för kommuner och landsting att förutspå utgången i dessa mål och planera sin verksamhet. Det skulle också innebära ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det är, när det gäller laglighetsprövning, inte fråga om någon allmän statlig kontroll av verksamhet där domstolarna ska ha ansvar för allmän efterlevnad av den kommunala regleringen och utan påpekande från en klagande kunna ändra kommunala beslut som i grunden är politiska. Utredningen anser därför att det är en bra ordning att processen endast är kassatorisk till sin karak- tär, dvs. att domstolarna endast kan upphäva ett kommunalt beslut och inte ersätta det med ett nytt beslut. Utredningen anser sammantaget att nuvarande bestämmelser om överklagandeprocessen i stort är ändamålsenliga och bör be- hållas. Det saknas enligt utredningens mening anledning att ändra det sätt på vilket ett kommunalt beslut ska överklagas eller de över- klagandefrister som gäller. Utredningen anser dock att det finns några frågeställningar som bör belysas närmare. Var ska överklagandet ges in? Överklaganden som gäller laglighetsprövning ges enligt 10 kap. 5 § KL in till förvaltningsrätten, till skillnad från förvaltningsrättsliga överklaganden som enligt 23 § FL ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Det kan diskuteras om inte överklagandena som gäller laglighetsprövning i stället borde ges in till den kommun eller landsting som har meddelat det överklagade beslutet. Ett argu- ment för en sådan ordning är att kommuner och landsting direkt får kännedom om vilka beslut som har överklagats och en överblick av vilka beslut som kan verkställas. Kommuner och landsting skulle vidare själva direkt kunna pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. Kommuner och landsting skulle också i samband med över- lämnandet av överklagandet till förvaltningsrätten kunna bifoga de handlingar som domstolen annars måste begära in av kommunen eller . Ett annat argument är att överklagandena i många fall i praktiken redan ges in till kommunen eller till , dvs. till fel instans. En anledning till att förvaltningsrättsliga överklaganden ges in till den myndighet som har meddelat beslutet är att myndigheten enligt 27 § FL ska ompröva beslutet. Kommuner och landsting har inte, och bör inte heller ha, någon motsvarande omprövningsskyl- dighet för beslut som överklagas genom laglighetsprövning. Det är för det första många fler som har rätt att överklaga beslut genom laglighetsprövning än genom förvaltningsrättsligt överklagande. En omprövningsskyldighet skulle för kommuner och landsting kunna innebära en mycket stor administrativ börda. En ändrad ordning skulle för det andra också kunna missbrukas för att förhala och få till stånd en omprövning av redan fattade beslut. Utredningen skulle förstås kunna föreslå att överklaganden ska ges in till den kommun eller landsting som fattat beslutet utan att införa någon omprövningsskyldighet. Men enbart en sådan ändring skulle också leda till ökad administration hos kommuner och lands- ting. Utredningen anser sammanfattningsvis att fördelarna med att låta överklagandena ges in till kommunen eller i stället för att till domstol inte överväger nackdelarna. Utredningen före- slår därför inte någon sådan ändring. Klaganden ska åberopa alla de omständigheter som visar att beslu- tet är olagligt inom den tidsfrist som gäller för överklagande, den s.k. preklusionsfristen. Det ställer dock mycket höga krav på klagan- den tidigt i överklagandeprocessen. Utredningen har därför över- vägt om denna preklusionsfrist bör förlängas. Ett alternativ kan vara att förlänga den med . Utredningen anser dock att nuvarande ordning med en preklusions- frist som är samma som överklagandefristen är tydlig. Att införa två olika tidsfrister med skulle kunna vara förvillande för de inblandade. Utredningen anser vidare att man genom att förlänga preklusionsfristen endast marginellt skulle underlätta för de klagande. Ett annat alternativ kan vara att ge klaganden möjlighet att under hela processen i första instans, dvs. förvaltningsrätten, åberopa dessa omständigheter.90 Preklusionsfristen har emellertid stor betyd- 90 Av 37 § FPL följer att klagande, när det gäller förvaltningsrättsliga överklaganden, får åberopa nya omständigheter även i kammarrätten. Av bestämmelsen framgår, när det gäller mål för vilka prövningstillstånd krävs, att omständighet eller bevis som klaganden åberopar först i HFD får beaktas endast om det föreligger särskilda skäl. else för förutsägbarheten i den kommunala verksamheten. Reglernas utformning säkerställer effektiviteten i kommuner och landsting. En annan ordning skulle bl.a. kunna innebära att verksamheten riskerar att onödigt stanna upp tills dess att domstolsprocessen är avslutad. Vid en avvägning mellan det kommunala intresset av förut- sägbarhet och effektivitet och de enskildas intresse av att få att åberopa omständigheter till stöd för sin talan anser emeller- tid utredningen att kommunernas och landstingens intresse väger tyngre. Sammanfattningsvis anser utredningen att preklusionsfristen inte bör ändras. Här kan också nämnas att utredningen i avsnitt 16.8.2 föreslagit att det på anslagstavlan ska upplysas om hur man över- klagar beslut enligt kommunallagen. Medlemmar som vill överklaga kan på så vis få kännedom om vilken tid de har på sig att ange de omständigheter som visar att beslutet är olagligt. Behovet av ytterligare materiell processledning? Nuvarande bestämmelser innebär att det är den klagande som, inom överklagandefristen, ska ange de omständigheter som hen stöder sitt överklagande på. Domstolarna får enligt bestämmelser i 10 kap. 12 § KL inte förelägga klaganden att avhjälpa sådana brister i överklagandet som består i att denne inte angett några sådana omständigheter. Utgångspunkten torde också, som nämnts i av- snitt 14.6, vara att domstolen ska förhålla sig neutral i förhållande till parterna när det gäller utredningsansvaret. Utredningen har övervägt om man skulle kunna lätta på den klagandes börda, t.ex. genom att ge domstolarna möjlighet att före- lägga klaganden att ange omständigheterna på vilka denne stöder sitt överklagande. En sådan ändring skulle dock kunna vålla problem i förhållande till överklagandefristen. Ett sådant föreläggande kräver handläggningstid och domstolen får vid prövningen inte beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång. Exempelvis skulle ett överklagande kunna komma in till förvaltningsrätten mot slutet av överklagandefristen. Även om domstolen hinner förelägga klagande att komplettera sitt överklagande inom överklagandefristen, måste också klaganden ges att svara. Att förlänga överklagandefristen är ingen lämplig lösning eftersom vissa överklaganden alltid kommer att ges in i sista stund. För att ovan nämnda ändring skulle få någon reell effekt skulle alltså i stället krävas att domstolen skulle få beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång. Vid en avvägning mellan kommunernas och landstingens intresse av förutsägbarhet och effektivitet och de en- skildes intresse av materiell processledning anser emellertid utred- ningen att kommunernas och landstingens intresse i detta fall väger tyngre. Enligt praxis ställs inte heller särskilt höga krav på klagan- den när det gäller att presentera omständigheterna.91 Utredningen anser att det mot denna bakgrund saknas skäl att föreslå några förändringar när det gäller domstolarnas materiella processledning. Domstolarnas prövning av processförutsättningarna Det kan här finnas anledning att något kort nämna domstolarnas ansvar att självmant (ex officio) pröva processförutsättningarna, dvs. det som måste vara uppfyllt för att en domstol ska kunna pröva ett mål om laglighetsprövning. Det handlar om att den klag- ande har rätt att klaga, dvs. har talerätt (10 kap. 1 § KL), att be- slutet kan överklagas (10 kap. 2 § KL), att den klagande vänt sig till rätt domstol (se bl.a. 10 kap. 1 § KL), att den klagande klagat (10 kap. 6 § KL) och att klagandens skrivelse uppfyller de formella krav som ställs (3 § FPL). I första instans ska förvaltningsrätten se till att dessa förutsättningar är uppfyllda. Särskilt har överklagande- tiden betydelse eftersom domstolen bara får pröva omständigheter som den klagande fört fram inom överklagandetiden. Vilken utred- ning som krävs för att kontrollera processförutsättningarna beror på det enskilda målet. Om den klagande är en fysisk person med adress inom kommunen eller godtas denne som regel som klagande medan det däremot kan krävas utredning om en juridisk person klagar. En annan inte sällan förekommande situation är att det kan behöva kontrolleras att anslaget om proto- kollsjustering verkligen har hängt uppe på anslagstavlan . Om däremot första instansens avgörande över- RÅ 1988 not 581 i vilket HFD fann att uppgifter som klaganden åberopade i kammar- rätten, dvs. efter överklagandefristens utgång, endast innebar att denne vidareutvecklade de om- ständigheter som redan anförts till stöd för sin talan. klagas krävs som regel att den som då klagar, vilket även kan vara kommunen eller , pekar på brister i förutsättningarna i första instans för att kammarrätterna eller HFD ska pröva dem. Särskilda ledamöter i kammarrätten En kammarrätt ska, som nämnts i avsnitt 14.6, vid behandling av mål om laglighetsprövning som huvudregel bestå av tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter. Men också i förvaltnings- rätten finns som huvudregel krav på särskilda ledamöter. Kravet på de särskilda ledamöternas medverkan i kammar- rätterna infördes i samband med att de blev första prövnings- instans i dessa mål. När instansordningen för målen senare änd- rades så att den första domstolsprövningen i stället skulle göras i förvaltningsrätt, hade i sitt betänkande före- slagit att förvaltningsrättens normala domförhetsregler skulle använ- das och att den särskilda sammansättningen i kammarrätten skulle tas bort.92 Regeringen valde emellertid att även i förvaltnings- rätterna införa ett krav på de särskilda ledamöternas medverkan och hade i propositionen Fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna ett relativt utförligt resonemang om varför man ansåg detta angeläget. Regeringen ut- talade bl.a. att erfarenheterna av de särskilda ledamöterna i mål om laglighetsprövning varit positiva och att ledamöternas kunskaper i mål rörande den kommunala kompetensen varit särskilt värdefulla. De tillförde vidare domstolen erforderlig sakkunskap på ett område som till stor del får sitt innehåll genom praxis. Deras kännedom om kommunala förhållanden ansågs också vara av stort värde eftersom sakfrågorna kunde komma att röra sig inom ett mycket vidsträckt område. Regeringen valde att ha kvar de särskilda ledamöterna också i kammarrätterna, men motiverade inte detta ställningstagande närmare.93 En fråga som har lyfts i utredningen är om det finns anledning att slopa kravet på de särskilda ledamöternas medverkan i kammar- rätterna. Behövs de särskilda ledamöterna i både förvaltningsrätt och kammarrätt? Deras medverkan i kammarrätterna kräver både 92SOU 1991:106 del A s. 372 ff. 1994/95:27 s. 144 ff. tid och resurser. Ett alternativ skulle kunna vara att kammar- rätterna vid behov i stället inhämtar yttrande från sakkunnigt håll.