sou · H3B372 · 2015-08-04 00:00:00 — Något som till viss del torde kunna motverkas genom ökade statliga satsningar på FoU, inte minst riktade forsknings- projekt. En skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel till icke- demokratiska stater bedöms inte påverka möjligheter att delta i samarbeten kring upphandling av krigsmateriel. Däremot be- dömer kommittén att förslaget kommer att inverka negativt på möjligheter att ingå internationella materielsamarbeten eftersom möjligheten att ingå internationella samarbeten gynnas av att samarbetsländerna har harmoniserade regelverk. Avseende sam- arbete om utveckling och produktion med andra stater om ny- utveckling av ett militärt system torde möjligheten till tredjelands export utgöra en faktor som vägas in av de stater som överväger att Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll ingå samarbeten med eller med den svenska inhemska för- svarsindustrin. I de fall har en mer restriktiv hållning till vilka tredjeländer som export kan ske till så föreligger en risk att detta kommer hämma intresset från andra stater att ingå samarbe- ten med . Det faktum att exportkontrollregelverk skiljer sig åt från våra traditionella samarbetsländer genom att dessa i första hand utgår från ett materielspecifikt synsätt försvårar att samarbeten kommer till stånd. Att ingen annan stat har ett demokratikriterium i sitt exportkontrollregelverk kommer att vara ytterligare en faktor som vägs in av samarbets- partnern och försvåra att ett samarbete kommer tillstånd. 18.4Påverkan på möjligheten att delta i internationella insatser för fred och säkerhet Kommittén kan inte se att en skärpt exportkontroll till icke-demo- kratiska stater skulle ha några direkta effekter på möjlig- heter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet. 19 En ny krigsmateriellag Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det införs en ny lag om krigsmateriel. Det huvudsakliga syftet är att göra lagtexten mer överskådligt genom att bl.a. införa kapitelindelning. Utöver denna rent redaktionella förändring bör lagen, i klarläggande och i informativt syfte, på ett bättre sätt än den gällande lagen förklara systematiken i exportkontrollsystemet. Bland annat genom att ange att tillståndsprövningen utgår från en helhets- bedömning, om inte någon internationell förpliktelse medför att tillstånd inte får lämnas. Av samma skäl bör vissa av de föränd- ringar som kommittén föreslår i sak beträffande skärpningar av exportkontrollregelverket också framgå av lagtexten. Bland annat att regeringens politiska ansvar tydliggörs, att kretsen av till- ståndspliktiga aktörer utökas till att även omfatta svenska med- borgare utomlands, att svenska myndigheter behöver tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel samt att vid tillståndsprövningen avseende export och annan utlandssam- verkan ska avseende fästas på den mottagande statens demokra- tiska status, dess respekt för mänskliga fri- och rättigheter och i vad mån staten befinner sig i väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en sådan. Slutligen bör lagens namn ändras till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd, också det i klarläggande syfte. 19.1Kommitténs uppdrag i denna del I direktivet föreskrivs explicit och indirekt, att kommittén ska ana- lysera och bedöma om den gällande krigsmateriellagen ska förändras i klarläggande syfte. Det explicita utredningsuppdraget innebär att kommittén ska bedöma om en ny krigsmateriellag bör införas eller inte. Enligt det indirekta uppdraget ska kommittén, sett utifrån utredningens huvudsakliga syfte, utreda möjligheten att genom tillägg i lagtexten skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Som kommittén angett är det vare sig lämpligt eller genomförbart att i lagtexten ge någon närmare vägledning kring själva tillståndspröv- ningen, än det som görs i den gällande krigsmateriellagen. De prin- ciper och kriterier som ska vara vägledande i tillståndsprövningen bör i likhet med gällande ordning i stället framgå av övriga delar av exportkontrollregelverket, framförallt av riktlinjerna. Av det anför- da följer att lagtexten även fortsättningsvis endast bör ta upp vilken inriktning som själva tillståndsprövningen ska ha. De skärpningar av exportkontrollen gentemot icke-demokratier som kommittén föreslår bör således inte komma till uttryck i lagtexten. I kapitlet beskrivs de skäl som motiverar att en ny krigsmateriel- lag införs. De ytterligare bestämmelser som kommittén föreslår ska införas i lagen, jämfört med den gällande lagen, behandlas också i kapitlet. 19.2Skäl för en ny lag Den nuvarande krigsmateriellagen trädde i kraft . Lagen bestod inledningsvis av 30 paragrafer. Lagen har sedan ikraft- trädandet varit föremål för flera mer eller mindre omfattande änd- ringar.1 Bl.a. har över tiden antalet paragrafer utökats jäm- fört med då lagen trädde i kraft. De 15 tillkommande paragraferna har inte givits egna paragrafnummer, utan de har inrymts bland befintliga paragrafnummer och därvid erhållit ett bokstavstillägg (t.ex. 6 a § och 6 b §). Kommittén har i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) föreslagit att ytterligare elva paragrafer ska införas i lagen. Givet den gällande paragrafindelningen har dessa tillkommande be- stämmelser i delbetänkandet också erhållit bokstavstillägg (28 a §– 28 k §). Omfattningen av de tillägg som har gjorts medför att över- skådligheten och systematiken i krigsmateriellagen gått förlorad. 1 Se SFS 1994:122, 1995:1659, 1995:1660, 1996:68, 1998:399, 1998:771, 1999:1101, 2000:1066, 2000:1248, 2005:915, 2008:885, 2010:1013, 2011:469 och 2011:849. Det finns redan mot den bakgrunden skäl för kommittén att före- slå en ny krigsmateriellag. I förevarande betänkande föreslår kommittén att ytterligare paragrafer, utöver de som föreslås i delbetänkandet, införs i lagen. Dels rör det sig om att i lagtexten skärpa exportkontrollsystemet, dels rör det sig om att tydliggöra hur exportkontrollsystemet fun- gerar genom att kodifiera existerande företeelser som har betydelse för exportkontrollen. Även dessa tillägg motiverar en ny krigsmate- riellag. 19.3Utformningen av en ny lag Utgångspunkten för en ny lag är att lagen får en systematisk ut- formning samt att lagtexten är lätt att överskåda och hitta i. Lag- texten bör av detta skäl inordnas i kapitel, med förklarande rubriker och underrubriker. Vidare bör det i en inledande bestämmelse, i förtydligande syfte, anges hur lagen är uppbyggd. En ny lag bör även, på ett bättre sätt än gällande lag, beskriva hur tillståndsprövningen går till. Inte minst för att därigenom tyd- liggöra hur exportkontrollsystemet är uppbyggt och fungerar. Un- der kommitténs arbete har det vid upprepade tillfällen framkommit att det föreligger ett behov av att förklara och tydliggöra hur regel- verket fungerar. Ett sådan klargörande är att det yttersta politiska ansvaret för den tillståndsprövning som sker enligt lagen åvilar regeringen. Ett annat sådant klargörande är att de villkorliga hind- ren i riktlinjerna inte utgör absoluta förbud mot utförsel av krigs- materiel. Vid den helhetsbedömning som görs i det enskilda fallet utgör ett sådant hinder en, bland flera, omständigheter som ska be- aktas. Slutsatsen i den samlade bedömning kan därför vara att till- stånd medges trots att det föreligger ett villkorligt hinder som talar däremot. Kommittén föreslår att lagtexten i upplysande och för- klarande syfte beskriver bl.a. dessa förhållanden. Samtliga bestämmelser som finns i den nuvarande lagen återfinns också i den föreslagna. Därtill tillkommer de bestämmelser som kommittén föreslagit i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) samt de ytterligare bestämmelser som kommittén nu föreslår. Föreslagna tillägg i lagen beskrivs närmare i det följande. 19.3.1En förändrad benämning på lagen Införandet av ICT-direktivet2 innebar att exportkontrollen av krigs- materiel utökades till att även innefatta kontroll av tekniskt bistånd rörande krigsmateriel. Den förändringen tydliggörs inte i den gällande krigsmateriellagens benämning över huvud. Det- ta kan jämföras med den benämning som givits lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen), där tekniskt bistånd framgår av benämningen. Kommittén ser inget bärande skäl till att lagstiftaren i detta av- seende ska göra en åtskillnad mellan krigsmateriellagen och PDA- lagen vad beträffar hur dessa ska benämnas. Kommittén föreslår därför att den nya lagen benämnas ”lag om kontroll av krigsmate- riel och av tekniskt bistånd”. Den uppenbara nackdelen med kom- mitténs förslag är att lagens benämning blir längre. Fördelen med förslaget är att benämningen blir mer heltäckande och bättre be- skriver lagens omfattning och ändamål. Vidare framstår det som lämpligt att krigsmateriellagens benämning korresponderar med PDA-lagens. I avsnittet beskrivs den kapitelindelning som kommittén föreslår att en ny krigsmateriellag ska innehålla. Vidare beskrivs övergripan- de vilka bestämmelser som återfinns i respektive kapitel. Kapitel 1 – Inledande bestämmelser Portalparagrafen redogör för lagens omfattning och ändamål. Kapit- let innehåller därutöver en definitionslista samt en redogörelse över vilka kapitel som lagen innehåller. Avslutningsvis finns en bestäm- melse om märkning av vapen, vilken hänvisar till regler i vapenlagen. I huvudsak är bestämmelserna i kapitlet hämtade från gällande krigsmateriellag. En kodifierande skrivning om att regeringen in- formerar om exportkontrollen av krigsmateriel tillförs. Vidare tillförs en bestämmelse om lagens disposition. 2 Direktiv /43/EC, vilket infördes i krigsmateriellagen genom prop. 2010/11:112. Kapitel 2 – Tillståndsprövningen m.m. I kapitlet redogörs för den inriktning som tillståndsprövningen ska ha och att det ytterst är regeringen som bär ansvaret. Bestämmel- serna har i huvudsak hämtats från gällande krigsmateriellag. Av för- tydligande skäl har därutöver gjorts några tillägg. Dels har införts en formföreskrift om hur ett ärende inleds samt när en ansökan av formella skäl ska avvisas, dels har införts en skrivning om att internationella förpliktelser måste beaktas vid tillstånds- prövningen och att tillstånd inte får meddelas om ett sådant till- stånd skulle stå i strid med dessa förpliktelser. Vidare har förtydli- gats att all verksamhet rörande krigsmateriel är otillåten om inte tillstånd beviljas eller annat följer av lagen. Kapitel 3 – Tillståndspliktig verksamhet m.m. I kapitlet redogörs för när tillstånd krävs för att hantera krigsmate- riel. Bl.a. krävs sådant tillstånd vid tillverkning, tillhandahållande, utförsel och lämnande av tekniskt bistånd. Bestämmelserna har i sin helhet hämtats från gällande krigsmateriellag. Kommitténs för- slag i delbetänkandet, om att gällande undantag från tillståndskrav för tillverkning respektive tillhandahållande av krigsmateriel ska av- skaffas, har inarbetats i bestämmelserna. Vidare har en utvidgning gjorts av tillämpningsområdet avseende tillhandahållande av krigs- materiel och avseende avtal om tillverkningsrätt m.m. Kapitel 4 – Övrigt om tillstånd I kapitlet redogörs för bestämmelser som i olika avseenden har en koppling till tillstånd. Bl.a. bestämmelser om ett tillstånds giltig- hetstid och möjligheten att förena tillstånd med villkor m.m. För- utom de frågor som regleras i gällande krigsmateriellag och som förts in i kapitlet behandlar detta även ett par nya frågeställningar. Dels regleras företeelsen att begära en preliminär bedömning av möjligheten att erhålla tillstånd enligt lagen, dels regleras innehav av referensvapen för den som har tillstånd att tillverka eller till- handahålla krigsmateriel och som för denna verksamhet är i behov av att inneha referensvapen. Kapitel 5 – Certifiering I kapitlet redogörs för de bestämmelser som rör frågan om certifier- ing. Bestämmelserna har i sin helhet hämtats från gällande krigs- materiellag. Kapitel 6 – Skyldighet att lämna information m.m. I kapitlet redogörs för när en tillståndshavare respektive en som söker tillstånd har skyldighet att lämna viss information. Med un- dantag för den inledande paragrafen är bestämmelserna i sin helhet hämtade från gällande krigsmateriellag. Den tillkommande paragra- fen föreskriver att den information som lämnas ska lämnas skriftligt. Kapitel 7 – Överklagande I kapitlets redogörs för de beslut enligt lagen som kan överklagas. Antalet beslut som är överklagbara har utökats jämfört med gäl- lande krigsmateriellag p.g.a. kommitténs förslag i delbetänkandet (SOU 2014:83) och i förevarande betänkande. Kapitel 8 – Sanktionsbestämmelser m.m. Kapitlet har delats in i tre avsnitt: straffrättsliga sanktioner, admini- strativa sanktioner och övriga bestämmelser. Bestämmelserna i det första och det sista avsnittet är hämtade från gällande krigsmateriel- lag. Bestämmelserna i avsnittet administrativa sanktioner är i huvud- sak nya och har tillkommit genom förslagen i kommitténs delbetän- kande (SOU 2014:83). I avsnittet redogörs för vissa av de tillkommande bestämmelser som kommittén föreslår. Regeringens information till (1 kap. 1 § tredje stycket) Som anförts har regeringen allt lämnat en redovisning till av den krigsmaterielexport som förevarit. Bakgrunden till denna redovisning var de starka önskemål som då förelåg – bl.a. från vissa av partier – om en mer öppen redovisning av krigsmaterielexporten.3 Redovis- ningen har över tiden blivit mer omfattande. Av gällande krigsmateriellag framgår inte att regeringen ska läm- na information om krigsmaterielexporten. Någon sådan skyldighet framgår inte heller explicit av någon annan författning. Regeringsformen föreskriver dock att regeringen i vissa fall har en skyldighet att informera eller delar av om viss krigsmaterielexport. T.ex. ska regeringen hålla utrikesnämnden in- formerad om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket (regeringsformen 10:11) och regeringen är även under vissa förutsättningar skyldig att presentera dylika underlag för konstitu- tionsutskottet (regeringsformen 13:1). Enligt kommittén finns det skäl att i lagtexten kodifiera den praxis som gällt . Regeringens år- liga redovisning utgör nämligen en av de viktigaste beståndsdelarna för att skapa transparens inom exportkontrollområdet. En kodifier- ing skapar också ökad tydlighet om regelverket. Att i lagtexten be- skriva att regeringen ska informera understryker också att regeringen bär det yttersta ansvaret för exportkontrollen. En fråga i samanhanget är om en kodifiering är förenlig med regeringsformen. Närmare bestämt om det är förenligt med den struktur som regeringsformen uppställer avseende funktionsfördel- ningen mellan de två statsorganen; riksdag och regering. Det vill säga, kan i lag föreskriva att regeringen ska agera på ett visst sätt, eller måste en sådan instruktion följa av regeringsform- en? Härvid kan konstateras att regeringsformen inte ger något tyd- ligt svar på den frågan. Regeringsformen uppställer heller inga tyd- liga gränser mellan vad kan besluta om och vad som en- kom tillkommer regeringen.4 beskriver regeringsformen 1984/85:82. 4Jfr t.ex. RF 8 kap. 8 § – att kan meddela föreskrift i ett ämne som tillkommer regeringen. vissa funktioner som exklusivt tillkommer regeringen.5 Eftersom regeringsmakten ytterst vilar på att regeringen åtnjuter förtroende är det av väsentlig betydelse att har känne- dom om regerings styre.6 Av detta följer att fortlöpande måste få information om hur regeringen styr riket. I detta ligger att ska få information om bl.a. den krigsmaterielexport som förekommit. Såväl de beslut som kan offentliggöras som de beslut som av olika skäl är sekretessbelagda – bl.a. de s.k. förhandsbeske- den (som kommittén föreslår ska benämnas preliminära bedöm- ningar). Mot denna bakgrund bedömer kommittén att en kodifier- ing i lag av gällande ordning – att regeringen informerar om utfallet av de prövningar som gjorts enligt krigsmateriellagen – ligger i linje med den allmänna informationsskyldighet som reger- ingen har gentemot och att kodifieringen därför är för- enlig med regeringsformen. Som kommittén anfört i sitt delbetänkande finns det skäl att regeringens redovisning även innefattar uppgifter om användningen av sanktioner vid överträdelser.7 Definition av tekniskt bistånd I den definitionslista som återfinns i 2 § gällande krigsmateriellag återfinns inte termen ”tekniskt bistånd”. Termen tillkom i samband med att implementerade ICT-direktivet. I den departe- mentspromemoria som inledde lagstiftningsärendet föreslogs att begreppet tekniskt bistånd skulle upptas i krigsmateriellagens defi- nitionslista (2 §) och att definitionen skulle utformas i enlighet med den ”heltäckande definition” av begreppet som fanns i 3 § PDA-lagen.8 Förslaget stötte på kritik från Säkerhets- och försvars- företagen (SOFF), och , vilka ansåg att definitionen borde harmoniseras inom EU. Definitionen borde enligt dessa utformas i enlighet med den som återfinns i kategorin ML 22 i EU:s gemensamma militära lista. I syfte att det inte skulle är det enligt RF 1 kap. 6 § regeringen som styr riket. 6Regeringsformen förutsätter att regeringen åtnjuter förtroende eller i varje fall tolereras av denna. 7SOU 2014:83, s. 124. 8Ds 2010:29, s. 132. råda något tvivel om att fullt ut genomförde direktivet och fullt ut implementerade EU:s gemensamma militära lista, föreslog regeringen att den teknik med tillhörande definitioner etc. som omfattas av ML 22 ordagrant skulle införas i svensk rätt.9 Någon definition intogs inte i krigsmateriellagen. I stället bemyn- digades regeringen enligt 1 § första stycket krigsmateriellagen att föreskriva vad som utgör tekniskt bistånd. om detta finns i bilaga A till krigsmaterielförordningen. I bilagan anges följande: Tekniskt bistånd utgör den teknik som anges i ML22 med tillhörande de- finitioner av termerna ”teknik”, ”erfordras”, ”utveckling”, ”produktion”, ”användning”, ”allmänt tillgänglig” och ”grundforskning”. Närmare ledning om vad som utgör tekniskt bistånd framgår så- ledes först genom läsning av angivna termer, vilka återfinns i bi- laga B till förordningen. Den valda lagstiftningstekniken med fler- talet korshänvisningar försvårar tolkningen av begreppet. Det finns enligt kommitténs förmenande därför skäl att definitionen av be- greppet tekniskt bistånd sker samlat på ett ställe i författningstex- ten. Därmed skulle det bli tydligare vad som innefattas i begreppet och vad som är tillståndspliktigt. En sådan precisering bör, i likhet med återfinnas i förord- ningen till krigsmateriellag. Att definitionen inte bör tas in direkt i lagtexten beror på att definitionen gjorts beroende av innebörden av Om ML 22 eller någon av termerna ”teknik”, ”erfordras”, ”utveckling”, ”produktion”, ”användning”, ”allmänt tillgänglig” och ”grundforskning” ändras kan således även den svenska regeln be- höva ändras. Det är därvid mer ändamålsenligt att definitionen istäl- let återfinns i förordningen. Kommittén föreslår således att reger- ingen i förordningen till krigsmateriellagen samlat, i en bestämmel- se, anger vad som utgör tekniskt bistånd. Regeringen är ytterst ansvarig (2 kap. 1 § med flera bestämmelser) En brist i det nuvarande regelverket är att det är otydligt att reger- ingen bär det yttersta politiska ansvaret för de beslut som fattas. Denna otydlighet har bl.a. smittat av sig på den allmänna debatt 2010/11:112, s. 33. som förts kring vissa fattade exportkontrollsbeslut. Kommittén ser ett värde i att det i lagtexten klargörs att det är regeringen som bär det yttersta politiska ansvaret. Detta tydliggörs genom att det i 2 kap. 1 § första stycke anges att det är regeringen – eller den myndighet regeringen bestämmer – som prövar frågor enligt lagen. Prövningen ska, precis som är fallet , kunna delegeras till en myndighet. För att tydliggöra att det är en delegation och att det är regeringen som styr över denna delegation ska det i bestämmelsen inte finnas någon direkt hänvisning till myndigheten (). Detta får regeringen i stället ange i förordningsform. Förändringen i första stycket medför redaktio- nella förändringar av andra och tredje styckena i bestämmelsen. I konsekvens med det anförda ska även övriga direkta skrivningar om ISP som finns i gällande krigsmateriellag ersättas av ”den myn- dighet regeringen bestämmer”. Skriftlig handläggning (2 kap. 2 § och 3 §) Varken krigsmateriellagen eller krigsmaterielförordningen innehål- ler enbestämmelse som anger på vilket sätt ett ärende ska initieras; muntligen eller skriftligen. Förvaltningslagen (1986:223) innehåller inte heller någon sådan bestämmelse, men av 7 § förvaltningslagen följer att möjligheten att inleda ett ärende muntligen är avhängigt av att det muntliga förfarandet inte äventyrar intresset av ett riktigt avgörande, baserat på ett korrekt beslutsunderlag. Intresset av ett korrekt beslutsunderlag är av stor vikt när prövningen avser krigs- materiel. Det faktiska utrymmet för att muntligen inleda ett ärende rörande t.ex. tillstånd att tillverka, tillhandahålla eller exportera krigsmateriel eller att lämna tekniskt bistånd rörande sådant får därför uppfattas som ytterst begränsat.11 Som anförts är ett övergripande syfte med en ny krigsmateriel- lag att den på ett tydligt sätt redogör för regelverket. Att införa en bestämmelse som explicit redogör för hur ett ärende ska initieras ligger i linje med denna intention. Kommittén föreslår därför att 10Jfr lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tek- niskt bistånd vari inte anges explicit utan i stället i förordningen. 11Det kan konstateras att ISP tillhandahåller bl.a. ansökningsblanketter. En omständighet som naturligtvis bidrar till skriftliga ansökningar. det införs en bestämmelse som anger att en ansökan ska vara skrift- lig. Vilka uppgifter som ansökan ska innehålla bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ange.12 En ansökan som inte till form och innehåll uppfyller de krav som uppställs bör kunna avvisas, i de fall sökanden inte efterkom- mer en anmodan att komplettera. Ett sådant avvisningsbeslut bör kunna överklagas då avvisningsbeslutet får anses röra en enskilds rättighet. Att ett ärende ska inledas skriftligen innebär inte att all kom- munikation från sökanden till ISP i ärendet måste vara skriftlig. På sätt som föreskrivs i 14 § förvaltningslagen finns nämligen möjlig- het att lämna uppgifter muntligen. I 15 § förvaltningslagen före- skrivs när sådana uppgifter ska dokumenteras av ISP. Förtydligande av att tillstånd krävs (2 kap. 4 § första stycket) Det framgår inte explicit av den gällande krigsmateriellagen att det är otillåtet att hantera krigsmateriel enligt lagen utan tillstånd där- till. Detta framgår dock av den gällande lagens kontext, inte minst av ansvarsbestämmelserna. I den allmänna debatten brukar krigsmateriellagen benämnas som en ”förbudslagstiftning”. Benämningen får anses något miss- visande såtillvida att den som får tillstånd enligt lagen är berättigad att utöva den verksamhet som tillståndet medger – på samma sätt som gäller enligt annan lagstiftning som förutsätter att utövaren erhållit tillstånd. Trots detta kan det finnas skäl att i lagen förtydli- ga det otillåtna i att utöva tillståndspliktig verksamhet utan att ett sådant tillstånd föreligger. Inte minst som en upplysning till even- tuellt nya aktörer på området. Kommittén föreslår därför att det i lagen införs en skrivning om detta. 12 Regeringen lämnar sådan föreskrift i 5–8 §§ i gällande krigsmaterielförordning. Internationella förpliktelser (2 kap. 4 § andra stycket och 5 § första stycket) respektive en samlad bedömning (2 kap. 5 § första stycket) Den gällande krigsmateriellagen anger den inriktning som tillstånds- prövningen ska ha; den politiska avvägningen mellan säkerhets-, för- svars- och utrikespolitiken. Vilket innehåll som respektive politik- område har varierar över tiden och kan av naturliga skäl inte anges i lag.