sou · H3B324d2 · 2015-03-23 00:00:00 — sou 2015 24 d2 En kommunallag för framtiden Slutbetänkande av Utredningen om en kommunallag för framtiden SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Kommunallagen är indelad i tio kapitel som reglerar bl.a. följande frågor: I kapitlet regleras den kommunala självstyrelsen, indelning och med- lemskap samt hänvisningar till annan lagstiftning. Kommunernas och landstingens befogenheter I detta kapitel finns de grundläggande bestämmelserna om den kom- munala kompetensen och olika begränsningar av denna, t.ex. lik- ställighetsprincipen, samt kommunalt partistöd. Kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer Här regleras de kommunala organen, fullmäktige, nämnder etc, och i viss mån deras uppgifter. Vidare finns de kommunala samverkans- formerna gemensam nämnd och kommunalförbund samt förutsätt- ningarna för att överlämna verksamhet till kommunala företag och till privata utförare. De förtroendevaldas rättigheter och skyldigheter finns i detta kapitel. Grundläggande regler om antalet ledamöter och ersättare samt hur beslutsfattandet i fullmäktige ska ske finns här. 6 kap. Styrelsen och övriga nämnder Här finns bestämmelser om styrelsen och övriga nämnder. I detta kapitel finns en reglering av medbestämmandeformer för de anställda genom partssammansatta organ och närvarorätt för perso- nalföreträdare samt möjligheterna att inrätta självförvaltningsorgan, vilket är en form av brukarinflytande. Den ekonomiska förvaltningen och budgetregleringen samt bl.a. självkostnadsprincipen finns i detta kapitel. Regelverket om den kommunala revisionen finns i detta kapitel. Här regleras överklagandeprocessen. 18.2En ny kommunallag med tydligare och modernare struktur Utredningens förslag: En ny kommunallag ska ersätta den nu- varande. I den nya kommunallagen ska i förhållande till den nuva- rande föras in särskilda kapitel som ska handla om de anställda, medborgarna, samverkan och överlämnande av kom- munala angelägenheter. Det särskilda kapitlet om medbestäm- mandeformer utgår och bestämmelserna i det förs till andra kapi- tel. Utredningen har föreslagit ett antal ändringar av kommunallagen. Den nuvarande kommunallagens struktur med tio kapitel börjar dock enligt utredningens mening bli alltför begränsad för att kunna utvecklas ytterligare. Genom utredningens förslag tillförs än fler bestämmelser. Att föra in dem i den nuvarande strukturen innebär att lagen blir mer svårgenomtränglig. Det är en olycklig men natur- lig följd om man ska fortsätta att arbeta i den nuvarande struk- turen. Det finns också delar och uppbyggnad i den nuvarande lagen som inte återspeglar den utveckling som skett sedan ikraftträd- andet. De många partiella reformerna sedan lagens tillkomst har också påverkat den sammantagna utformningen av lagen. Lagens struktur behöver därför ses över. I grunden är emellertid stora delar av den fortfarande väl uppbyggd. Någon större lagteknisk förändring i likhet med den som skedde 1977 då fyra lagar blev en behöver därför inte göras. Däremot finns enskildheter i strukturen som behöver förändras som t.ex. att bestämmelserna i 7 kap. om medbestämmandeformer inte används i den praktiska kommunala verksamheten i den utsträckning som motiverar ett eget kapitel. Förändringsbehovet handlar dock framför allt om att det finns delar av den kommunala verksamheten som inte lyfts fram genom den nuvarande kommunallagen. Utredningen har i avsnitt 4 om övergripande principer för den nya kommunallagen gjort bedömningen att kommunallagen behöver utformas så att den tillgodoser både behovet av effektivitet och professionalitet i verksamheten som den ska bidra till att kommuner och landsting kan fungera som demokratiska arenor. Det kan konstateras att den nuvarande lagen reglerar mycket kring rollen som demokratisk arena medan frågor om rättssäkerhet och arbetsgivarrollen är mer sparsamt reglerade. Ska kommuner och landsting fungera som attraktiva arbetsgivare, attrahera alla de olika professioner som behövs för en verksamhet och garan- tera en rättssäker hantering av ärenden kan lagen behöva stärkas i dessa avseenden. En ytterligare grundläggande aspekt på lagens utformning är att den ska vara utformad från ett medborgarperspektiv. Detta ställer krav på att lagen är begriplig även för personer utan juridiska för- kunskaper. En intresserad medborgare ska genom att läsa lagen kunna få en rättvisande bild av hur beslutsfattandet i den kommunala verk- samheten går till. Från ett medborgarperspektiv är det inte bara viktigt att lagen är lättläst utan också att de centrala reglerna om medborgarnas möjlighet till inflytande och insyn finns samlade på ett tydligt sätt. Ett särskilt kapitel om medborgarna bör därför finnas i kommunallagen. Där samlas och ges en översikt över både nu- varande och nya bestämmelser som är betydelsefulla för medbor- garnas delaktighet oavsett om de är bosatta i kommunen eller lands- tinget, väljare, brukare eller en del av allmänheten. Det är inte bara medborgarna och de förtroendevalda som de utser som sina representanter som är viktiga i den kommunala verk- samheten. Det finns mer än en miljon kommunalt anställda. Utifrån bl.a. tanken att kommunallagen ska spegla att de anställda också har en betydelsefull roll för den kommunala verksamheten har utred- ningen i avsnitt 8 föreslagit att bestämmelser om de anställda sam- las i ett eget kapitel om de anställda. samverkan är en allt viktigare del av den kommunala verksamheten. Regleringen av samverkan är i nuvarande lag spridd på flera håll. När samverkan blir allt vanligare är det viktigt att regelverket finns samlat så att de som ska tillämpa reg- lerna lätt kan ta del av vad som gäller kring de olika samverkans- formerna. fanns bestämmelserna om kommunalförbund i en egen lag. I samband med att bestämmelserna om kommunal- förbund och gemensam nämnd togs in i kommunallagen på 1990- talet anfördes att dessa i huvudsak skulle placeras i anslutning till bestämmelserna om kommunala företag i 3 kap. KL eftersom före- tagen är en privaträttslig samverkansform. Regeringen ansåg att de offentligrättsliga formerna för samverkan borde framgå av samma kapitel i kommunallagen.1 Utredningen föreslår nedan att bestäm- melserna om kommunala företag regleras i ett eget kapitel. De ursprungliga skälen för att reglera samverkansbestämmelserna i 3 kap. KL är därför inte längre aktuella. Det finns i stället skäl att så långt möjligt föra samman bestämmelserna om kommunalförbund och gemensam nämnd i ett eget kapitel. På så vis skapas också en naturlig plats att föra in eventuella nya former av samverkan eller t.ex. en reglering av avtalssamverkan. Några vidgade möjligheter till avtalssamverkan har utredningen emellertid inte föreslagit eftersom utredningen inte fått ett sådant uppdrag av regeringen. Vidare kan konstateras att, som utredningen redan belyst i sitt delbetänkande, allt mer av den kommunala verksamheten utförs i kommunala företag och av privata utförare. I nuvarande 3 kap. KL återfinns de detaljerade reglerna om möjligheten att överlämna verksamhet till kommunala företag och privata utförare tillsammans med översikten över de kommunala organen. För att lyfta fram denna centrala del föreslås att detta i likhet med andra viktiga delar 1996/97:105 s. 36. av verksamheten ska regleras i ett eget kapitel om överlämnade av kommunala angelägenheter. Mot bakgrund av behovet av att modernisera lagstiftningen och med hänsyn till de nya kapitlena som föreslås anser utredningen att en helt ny lag bör antas. Som delvis redan framgått har de många revisionerna av lagen inneburit att det finns många bestämmelser som har placerats utan att det nödvändigtvis blivit lämpligast eller mest ändamålsenligt. Den nya lagen måste därför utformas med detta i åtanke och också för att skapa utrymme för att genomföra framtida revisioner som på ett bättre sätt kan flyta in i en redan befintlig systematik. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår utredningen att strukturen i den nya kommunallagen ska se ut på följande sätt: Grunderna för den kommunala verksamheten 2 kap. Kommunala angelägenheter Kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer 6 kap. Styrelsen och övriga nämnder Överlämnande av kommunala angelägenheter 18.3En enhetlig struktur i varje kapitel I nuvarande kommunallag förekommer i flera kapitel att frågor om hur organen tillsätts behandlas före frågan vad organen ska göra. Ut- redningen föreslår att man som huvudregel först ska ange organens uppgifter och därefter reglera hur de tillsätts. För många av de bestämmelser som gäller för fullmäktige finns motsvarande eller liknande reglering för nämnderna. Utredningens uppfattning är därför att dessa kapitel, så långt möjligt, bör ha en Därför föreslår utredningen att flera bestäm- melser i 5 kap. KL om fullmäktige ska flyttas. Utredningen har, förutom i 5 kap. Fullmäktige, också samlat alla hänvisningsbestämmelser till annan lagstiftning i slutet av varje kapitel under rubriken till annan lagstiftning. Detta har gjorts för att göra lagen mer tillgänglig ur ett medborgarperspektiv. Hän- visningarna utgör inte materiella regler och kan placeras sist för att kunna justeras vid behov. Utredningen har övervägt att utmönstra alla hänvisningar men stannat för att de viktigaste hänvisningarna fyller en betydelsefull och informativ funktion i en ramlag som denna. Utredningen har dock bedömt att 5 kap. Fullmäktige är för omfatt- ande för att det ska vara möjligt att samla alla hänvisningar i slutet av kapitlet. Hänvisningarna är inte uttömmande. Den närmare struk- turen i vart och ett av lagens kapitel behandlas i avsnitt 18.8. I utredningens direktiv anges att utredningen är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att utredningen ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsstäl- lande sätt. Det har kommit upp ett antal sådana frågor med materiell inne- börd under utredningens arbete med den lagtekniska översynen som inte nämns särskilt i direktiven. I de följande avsnitten 18.4.1– 18.4.6 kommer utredningen beröra ett antal frågor som faller inom ramen för utredningens uppdrag och där utredningen lämnar för- slag till förändringar. Frågor som bör utredas i särskild ordning Det har i samband med den lagtekniska översynen kommit upp frå- gor om bl.a. val och sammanträdesteknik som enligt utredningens bedömning bör ses över i något annat sammanhang. Dessa handlar bl.a. om vilka befogenheter en vice ordförande har när denne er- sätter fullmäktiges ordförande, vilka möjligheter en ordinarie full- mäktigeledamot har att avbryta tjänstgöringen vid ett sammanträde på grund av annat hinder än jäv och därefter under åter tjänstgöra, fyllnadsval vid proportionellt val samt behovet av en särskild bestämmelse om kallelse till nämndsammanträde. Utredningen har vidare övervägt att i linje med den modernise- ring och ökad användning av e-lösningar som utredningen före- slagit vad gäller bl.a. anslagstavlan, även föreslå att folkinitiativ ska kunna väckas elektroniskt. Det skulle med bibehållen säkerhet kunna lösas med hjälp av e-legitimationer och liknande. Detta är dock en fråga som Demokratiutredning (Ku Ju 2014:19) har i upp- drag att utreda. Det faller därför inte inom denna utrednings upp- drag att föreslå detta. Utredningen har heller inte något förslag om att utsträcka möjlig- heten att lämna medborgarförslag till alla medlemmar eller till ytter- ligare kategorier av kommun- eller landstingsmedlemmar som full- mäktige bestämmer, än de unionsmedborgare som utredningen behandlar i avsnitt 14.11.8. Ett sådant förslag skulle i för sig ligga i linje med tanken att alla kategorier av medlemmar ska behandlas lika. Detta är även det en fråga som närmare berör demokratiutredningen. När det gäller de förtroendevaldas ekonomiska förmåner kommer demokratiutredningen bl.a. undersöka hur kommuner och landsting tillämpar bestämmelser om ersättning, rätt till ledighet från anställ- ning och andra bestämmelser som påverkar möjligheten att verka som förtroendevald samt vid behov föreslå författningsändringar som kan bidra till att färre väljer att avstå från förtroendeuppdrag eller att lämna sådana uppdrag . 18.4.1Rätt att behålla uppdrag trots flytt Utredningens förslag: Om en förtroendevald som valts av full- mäktige upphör att vara valbar, upphör också uppdraget vid nästa fullmäktigesammanträde, om inte fullmäktige beslutar att den förtroendevalde får ha kvar sitt uppdrag under återstoden av mandattiden. Enligt huvudregeln i 4 kap. 8 § första meningen KL upphör ett upp- drag genast om en förtroendevald upphör att vara valbar, t.ex. genom att hen folkbokförs i en annan kommun eller anställs som kom- mundirektör. Obehörigheten inträder dock . Det framgår vidare av andra meningen att fullmäktige får besluta att en förtro- endevald som valts av fullmäktige får stanna kvar på sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Bestämmelsen är således endast tillämplig på sådana förtroendevalda som utses av fullmäktige. Av förarbetena framgår att det förutsätts att den enskilde själv begär att få behålla sitt uppdrag. Bestämmelsen innebär alltså ingen rättighet för den förtroendevalde. Syftet med bestämmelsen är att den som är bosatt och folkbokförd på annan ort, exempelvis för studier, ska kunna ges möjlighet att behålla sina uppdrag under återstoden av mandatperioden. Bestäm- melsen avser inte den situationen att den förtroendevalde inte är valbar på grund av omständighet i 4 kap. 6 § KL. Det är fullmäktige som, utifrån en helhetsbedömning, avgör om den förtroendevalde ska få behålla sina uppdrag. I denna bedömning bör vägas in om den förtroendevalde avser att flytta tillbaka till hemkommunen när studier eller motsvarande slutförts. Vidare bör övervägas om den förtroendevalde har för avsikt, och reella möjligheter, att delta i sammanträdena i det organ i vilken hen behåller sitt uppdrag.2 Av förarbetena framgår att möjligheten för fullmäktige att besluta att den förtroendevalde ska få behålla sitt förtroendeuppdrag trots att hen flyttat från kommunen riktar sig särskilt till unga och fram- för allt till de som studerar på annan ort. återvänder dessa personer till sin hemkommun och syftet med bestämmelsen är att de i sådana fall ska kunna behålla sina för- troendeuppdrag under återstoden av mandatperioden. När det gäller studier på annan ort får man ofta reda på att man kommit in på en utbildning före studierna börjar och ofta . När nästa fullmäktigesammanträde hålls händer det att de förtroendevalda redan flyttat till studieorten och blivit folkbok- förda där och att de då inte längre uppfyller valbarhetsvillkoren. Det innebär att de enligt 4 kap. 8 § KL redan förlorat sitt förtro- endeuppdrag. I praktiken har fullmäktige inte haft möjlighet att behandla deras begäran om att de ska få behålla sitt förtroende- uppdrag eftersom det i många fall inte har hållits något fullmäktige- sammanträde före deras flytt. Utredningen anser att bestämmelsen i 4 kap. 8 § andra meningen bör ändras så att de förtroendevalda som valts av fullmäktige och som flyttar till annan ort ska hinna få sin begäran 2001/02:80 s. 138 f. om att de ska få behålla sitt förtroendeuppdrag behandlad av full- mäktige innan uppdraget upphör. En sådan möjlighet skulle kunna införas genom att man anger att uppdraget inte ska upphöra genast utan ska upphöra om inte fullmäktige vid nästa fullmäktige- sammanträde beslutar att den förtroendevalde får ha kvar sitt upp- drag under återstoden av mandattiden. Utredningens förslag innebär att de förtroendevalda trots att de inte längre uppfyller valbarhetskriteriet har kvar sina förtroende- uppdrag och kan delta i handläggningen och fatta beslut, i vart fall fram till nästa fullmäktigesammanträde. Det gäller de förtroende- valda som är valda av fullmäktige till ledamöter i nämnder m.m. Utredningen har den uppfattningen att förslaget är motiverat av kommunaldemokratiska skäl eftersom det främjar framför allt unga förtroendevaldas möjligheter att engagera sig i kommunalpolitiken även om de är bosatt på en annan ort. Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att de förtroende- valda som väljs efter ett omval, en förnyad sammanräkning eller ett extra val, kan tillträda än efter att omvalet, sammanräkningen eller extra valet avslutats. De förtroendevalda vars uppdrag upphör i och med att omvalet, sammanräkningen eller extra valet har avslutats, upphör de nyvalda förtroendevalda tillträder sina uppdrag. I 4 kap. 7 § KL regleras verkan för de förtroendevalda som valts av den tidigare fullmäktigeförsamlingen om valet till fullmäktige har upphävts och omval av fullmäktige har ägt rum eller om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därigenom ändrats. Bakgrunden till bestämmelsen är att en eventuell ändring av majoritetsförhållandena i fullmäktige vid omval eller rättelse ska få genomslag också på nämndsidan. Bestäm- melsen avser alla förtroendevalda, även revisorerna. gjordes ett tillägg i paragrafen för att säkerställa att en eventuell ändring av majoritetsförhållandena i fullmäktige efter ett extra val får genom- slag i nämndernas sammansättning.3 Av bestämmelsen framgår att uppdragen för de förtroendevalda ska upphöra efter det att omvalet, sammanräkningen eller extra valet har avslutats. Utredningen anser att bestämmelsen om att förtroendevaldas upp- drag ska upphöra efter omval, sammanräkning eller extra val behöver bli mer flexibel. Utredningen föreslår därför att fullmäktige ska få möjlighet att besluta att de förtroendevalda som väljs efter det att ett omval, en sammanräkning eller ett extra val har avslutats kan tillträda än två måna- der efter att omvalet, sammanräkningen eller extra valet avslutats. Det innebär att de förtroendevalda som innehar uppdragen kommer lämna sina uppdrag som de nyvalda förtroendevalda till- träder sina uppdrag. Utredningen anser att det är viktigt att ha en sluttid angiven i lag när uppdraget senast ska avslutas. Den sluttiden bör fortsatt vara . Enligt utredningens uppfattning bör det emellertid finnas möjlighet för fullmäktige att besluta att den nya kommunstyrelsen eller nämnden ska kunna påbörja sitt uppdrag tidi- gare än efter omvalets, sammanräkningens eller extra valets avslutande, om fullmäktige så önskar. 18.4.3Minimiantal för ersättare i styrelsen Utredningens förslag: Ersättarna i en styrelse ska vara minst fem. Av 6 kap. 9 § KL framgår att ledamöter och ersättare i en nämnd väljs till det antal som fullmäktige bestämmer. Det framgår vidare att i styrelsen får antalet ledamöter inte vara mindre än fem och när det gäller ersättare i styrelsen bör antalet ersättare vara lika stort som antalet ledamöter. Enligt utredningens uppfattning ska man und- vika att använda ”bör” i lagtext, särskilt i frågor av denna dignitet. Antingen ska kravet strykas eller så ska det skärpas genom att skriva ”ska”. Det är mycket vanligt att antalet ledamöter och ersättare är lika många. Så är exempelvis fallet i samtliga kommuner i kommungrup- 1981/82:4, prop. 2009/10:80 s. 319 och , m.fl., Kommunallagen med kom- mentarer och praxis, s. 276. pen glesbygdskommuner, som representerar relativt små kommu- ner. finns exempelvis andra kommuner som har ett lägre antal ersättare än ledamöter. Det framstår mot denna bakgrund inte som lämpligt att föreskriva att antalet ersättare ska vara lika många som ledamöter. Utredningen föreslår därför endast ett minikrav på fem ersättare. Inget hindrar givetvis att lika många ersättare som ledamöter väljs om kommunen eller så önskar. 18.4.4Andra än förtroendevalda ska få väljas till en nämndberedning Utredningens förslag: Det ska uttryckligen framgå att nämnden till en nämndberedning får välja även andra än förtroendevalda. I nuvarande kommunallag framgår det att en nämnd får tillsätta de nämndberedningar som behövs (6 kap. 21 § andra stycket KL). Det är inte närmare angivet i kommunallagen vem som får väljas till en nämndberedning. Men det framgår både av förarbeten till kommunal- lagen och i juridisk litteratur att en nämndberedning kan i princip fritt sättas samman och bestå av både förtroendevalda och anställda.4 Utredningen anser att detta uttryckligen bör framgå av en ny kom- munallag och föreslår en bestämmelse med denna innebörd. Utredningens förslag: Kraven på vad kommunalförbundens förbundsordningar ska innehålla bör ändras i vissa begränsade avseenden. I nuvarande 3 kap. 28 § KL anges vad som ska regleras i ett kom- munalförbunds förbundsordning. Av punkten 5 framgår att för- bundsordningen ska, i fråga om förbund med förbundsdirektion, ange på vilket sätt och vilken av förbundsmedlemmarna som ska utse revisorer. Utredningen har erfarit att det i praktiken aldrig en- 2001/02:80 s. 95 och m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 423. dast är en förbundsmedlem som utser revisorer, utan att detta görs av flera eller alla förbundsmedlemmar. Utredningen anser att detta bör återspeglas i lagtexten och föreslår att förbundsordningen för dessa förbund ska ange på vilket sätt som revisorerna ska utses. Utredningen anser vidare att bestämmelsen i punkten 10 om kommunalförbundets kungörelser och andra tillkännangivanden bör ändras med anledning av utredningens förslag om att kommunal- förbund ska ha en webbaserad anslagstavla. Utredningen föreslår att det av lagen i stället ska framgå att förbundsordningen ska ange på vilken webbplats förbundets anslagstavla ska finnas. I nuvarande 8 kap. 21 § KL anges att förbundsmedlemmarna får meddela föreskrifter i förbundsordningen om de frågor om års- redovisningen som allmänheten kan ställa vid ett sammanträde med fullmäktige. Utredningen föreslår att denna bestämmelse flyttas till övriga bestämmelser om förbundsordningens innehåll så att alla be- stämmelser om förbundsordningen är samlade. Utredningen föreslår att det av lagen ska framgå att förbundsordningen ska ange om allmänheten ska ha rätt att ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde och i så fall, förutsättningarna för detta. 18.4.6Bättre insyn i årsredovisningen och i budgetförslaget Utredningens förslag: Årsredovisningen och förslaget till budget ska hållas tillgängliga för allmänheten på kommunernas och lands- tingens webbplatser. Enligt 8 kap. 10 § KL ska styrelsens förslag till budget hållas till- gängligt för allmänheten från och med kungörandet av det sam- manträde med fullmäktige då budgeten ska fastställas. Den plats där förslaget hålls tillgängligt ska anges i kungörelsen. Enligt 8 kap. 19 § KL ska årsredovisningen hållas tillgänglig för allmänheten från och med kungörandet av det sammanträde då årsredovisningen ska godkännas. Den plats där årsredovisningen hålls tillgänglig ska anges i kungörelsen. Detta gäller också kommunalförbund (3 kap. 21§ KL). Utredningen har i avsnitt 16.8.1 föreslagit att fullmäktiges sam- manträden ska tillkännages på anslagstavlan på kommunens eller webbplats. Utredningen har också möjliggjort att för- slag och beslutsunderlag inför de beslut som ska fattas vid samman- trädena kan göras tillgängliga på deras anslagstavlor. Utredningen har föreslagit motsvarande reglering om anslagstavlorna för kom- munalförbunden med den skillnaden att de inte behöver ha egna webbplatser utan kan använda sig av medlemskommunernas eller medlemslandstingens webbplatser. De skyldigheter som gällt för insyn i årsredovisningen och i förslaget till budget bör enligt utredningens mening i linje med detta fullgöras genom att den informationen görs tillgänglig genom kommunernas eller lands- tingens webbplatser.