sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — Ingen av de funktioner för insyn och medborgerlig delaktighet som inrättades i samband med enmyndighetsreformen kom dock att fungera som avsett. Av det skälet avvecklades försäkringsdelegationerna . Socialförsäkringsnämnderna lades ner i samband med en omfattande omorganisation, se avsnitt 6.1.3. styrs av en generaldirektör. har ett insynsråd och en internrevision. I och med detta finns ingen styrelse med fullt ansvar, som det var tänkt från början och heller ingen förtroendemannaorganisation i form av försäkringsdelegationer eller socialförsäkringsnämnder. SOU 2008:10 – 21+1=>2 I utredningen som föregick bildandet av ISF framfördes sex huvudsakliga skäl till att det fanns ett behov av en systematisk och löpande granskning av socialförsäkringen. I utredningens direktiv angavs att tillsynen skulle handla om generell tillsyn och inte om enskilda försäkrades klagomål. De skäl för tillsyn som utredningen förde fram var: 188SOU 2003:63 21+1-1 En sammanhållen administration av socialförsäkringen, s. 75 ff. och 189SOU 2003:106 - Den nya myndigheten, s. 65 ff. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet 1.Socialförsäkringen hade problem med kvalitet och likabedömning. Regeringen hade 2008 uttalat att rättssäkerheten och enhetligheten i handläggningen behövde stärkas. 2.Försäkringskassans kontrollsystem upptäckte bara en liten del av de felaktiga utbetalningarna. 3.Omfattningen av socialförsäkringen, både i pengar och i betydelse för medborgarna. 4.En extern granskning betraktades som viktig för att stärka tilltron till socialförsäkringen och dess administration. 5.Försäkringskassans omställningsprocess skapade behov av en extern granskning som bidrog till rättssäkerhet och effektivitet. 6.Det saknades en aktör som följde upp samverkansinsatser.190 Utredningen bedömer att alla dessa skäl i princip fortfarande har relevans då det gäller behovet av tillsyn. Även om den omställningsprocess som den tidigare utredningen hänvisar till är avslutad är det rimligt att tro att förändringar av såväl organisation som styrformer kommer att fortgå. Trots att förändringarna syftar till att utveckla och effektivisera verksamheten uppstår risker när stora verksamheter som gör omställningar. Frågan om medborgarnas och de försäkrades förtroende är en central fråga inom socialförsäkringsområdet. För att en verksamhet ska vara legitim behöver medborgarna känna förtroende för en verksamhet både i formell och i materiell mening, se avsnitt 4.6.2. Att på olika sätt skapa system så att förtroendet, och därmed legitimiteten för verksamheten, ökar betraktar utredningen som centralt. Det handlar såväl om att enskilda ska ges möjlighet att framföra klagomål som att myndigheten granskas av utanförstående granskare. 190 SOU 2008:10 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen, s. 31 f. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Frågan om förtroendet för en verksamhet går självfallet inte att lösa enbart med hjälp av tillsyn. Däremot utgör förtroendefrågan en viktig grund för att bedöma behovet av tillsyn. Av utredningsdirektiven framgår det hur regeringen såg på sambandet mellan tillsyn och förtroendet för verksamheten: ”En förutsättning för medborgarnas förtroende för socialförsäkringen är att administrationen av försäkringen bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter och i övrigt utförs på ett korrekt och konsekvent sätt. Det är därför viktigt att socialförsäkringen och de myndigheter som handlägger den kan bli föremål för tillsyn och kvalificerad granskning.”191 Enligt utredningens uppfattning handlar frågan om förtroende både om allmänhetens förtroende för systemet som helhet och om den enskildes förtroende för en rättssäker hantering i sitt specifika fall. 7.2.1Förtroendet är en del av uppdraget I regleringsbrev har det sedan myndigheten bildades funnits formuleringar om att myndigheten ska arbeta med tilltron till socialförsäkringen. Detsamma gällde för övrigt även () som fram till att myndigheten uppgick i den nya hade som övergripande mål ”att administrera socialförsäkringen rättssäkert och effektivt samt lika för kvinnor och män, så att tilltron till den bevaras och stärks.”192 genomförde en omfattande omorganisering. med detta sjönk sjuktalen och myndighetens anslag minskades. framkom det att befann sig i ett kritiskt ekonomiskt läge och att det saknades jämfört med anslaget . Av de begärda 950 miljonerna beviljade regeringen i tilläggsbudgeten och ytterligare . 192RFV:s regleringsbrev 2004. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet osäkra ekonomiska läget påverkade myndighetens arbete, bland annat genom ett anställningsstopp . Problemen innebar att myndigheten inte klarade att leva upp till de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven. Det handlade bland annat om långa handläggningstider, växande ärendebalanser och stora svårigheter för enskilda att komma i kontakt med myndigheten. I samband med detta steg antalet JO-anmälningar som gällde dramatiskt. I 2005–regleringsbrev hade som övergripande mål att se till att tilltron till socialförsäkringen och dess administration skulle vara hög. regleringsbrev nämns tilltro enbart i samband med felaktiga utbetalningar och att rätt person får rätt ersättning är en förutsättning för människors tilltro. Men regleringsbrev införs tilltron till socialförsäkringen återigen i de inledande meningarna om myndighetens verksamhet. omformuleras målparagrafen något men innebörden är liknande. Myndigheten har som överordnat mål att arbeta med medborgarnas förtroende för socialförsäkringen.193 Även i regleringsbrev finns en målparagraf som uttrycker att förtroendet för både myndigheten och socialförsäkringen är prioriterat. Förtroendet ska uppnås genom en korrekt tillämpning av regelverket och att rätt person får rätt ersättning i tid.194 I ISF:s regleringsbrev åren 2012–2014 innehöll målparagrafen en formulering om att även ISF skulle bidra till medborgarnas tilltro till socialförsäkringen. Målparagrafen för ISF är dock omformulerad regleringsbrev och innehåller inte längre något explicit om tilltron till socialförsäkringen.195 I budgetpropositionen menade regeringen att fokuseringen på förtroende behöver balanseras av en korrekt tillämpning av försäkringen, en effektiv och rättsäker administration samt att en omfattande och effektiv kontrollverksamhet prioriteras.196 193Försäkringskassans regleringsbrev för åren 2005–2014. 195ISF:s regleringsbrev för åren 2012–2015. 2014/15:01 UO 10 s. 24. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Det finns ett stort antal studier av förtroendet för socialförsäkringens olika delar. Inte minst pågår ett omfattande myndighetsinternt arbete med att följa och analysera förtroendet för myndigheternas verksamhet. Här återges kort resultaten från några av de undersökningar som genomförts. Hur förtroendet för socialförsäkringens olika delar har utvecklats behandlas i en underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21).197 sjönk förtroendet för socialförsäkringen. Förändringen gällde genomgående men var extra tydlig för vissa grupper. Störst skillnader när det gällde tilliten till att socialförsäkringen upprätthöll en hygglig levnadsstandard för de sjuka var det när klassdimensionen analyserades. Arbetare hade en lägre tillit än tjänstemän. I tidigare mätningar, av bland annat , hade arbetare tvärtom ett högre förtroende. Motsvarande förändring har även skett när det gäller tilliten till den allmänna pensionen. Över hälften av samtliga tillfrågade trodde inte att den offentliga pensionen garanterade en hygglig levnadsstandard. Över tid har åldersfaktorn också förändrats markant och vid undersökningen 2010 var det de som själva var pensionärer som hade lägst tillit till att pensionssystemet gav en acceptabel levnadsstandard. var det unga som hade lägst tilltro till de framtida pensionerna. De som själva var sjuka, arbetslösa eller förtidspensionerade hade en lägre tilltro till att socialförsäkringarna levererade ett gott skydd till dem själva eller till människor i allmänhet jämfört med dem som inte tillhörde någon så kallad marginalgrupp. Misstänksamheten mot att socialförsäkringarna missbrukas har minskat . var det färre än någonsin som trodde att det var många som sjukskriver sig utan att vara sjuka.198 I en studie 197Svallfors (2011) Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna, Underlagsrapport till Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21). Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet som gjort tillsammans med tyder resultaten dock på att andelen som anser att fusk är vanligt/förekommer ökar igen. Framför allt tror fler att det fuskas med assistansersättning. I en annan studie framkommer liknande resultat. Under tre mättillfällen, 2004, 2008 och 2012 har andelen som är missnöjda med sjukförsäkringen ökat. Förtroendet för pensionssystemet sjönk också kraftigt . Ett annat resultat i studien är att det är många som säger sig inte ha någon uppfattning. Forskarna drar slutsatsen att det kan hänga samman med att de som svarar inte känner till hur systemen fungerar. Det tycks också finnas en ideologisk dimension. Missnöjet med systemen har ökat kraftigt bland dem som anser sig stå till vänster ideologiskt.199 undersöker regelbundet allmänhetens förtroende för ett antal olika samhällsinstitutioner, däribland . I undersökningen ombeds de tillfrågade att bedöma sitt förtroende för hur de olika myndigheterna sköter sitt arbete. Figur 7.1 visar utvecklingen av förtroendet för uttryckt i andelen som är positiva respektive negativa till myndighetens arbete. uppmättes en rekordlåg nivå på förtroendet. förstärktes förtroendet men skedde återigen en tillbakagång. 199 (2013) Kampen om socialförsäkringarna, i 43 kapitel om politik, medier och samhälle: SOM-undersökningen 2012, , och (red), s. 99 f. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Källa: (2014) Socialförsäkringsrapport 2014:9. Den grupp som är allra mest negativ är den som med terminologi befinner sig i livssituationen ”utan behov av ersättning”. Det är en stor och heterogen grupp som består av dels alla de som verkligen inte har något behov av ersättning och dels de som har blivit utförsäkrade eller saknar SGI. Att gruppen är så heterogen påverkar antagligen resultatet. Här befinner sig de som anser sig ha behov av ersättning, men inte fått någon. Men också de som inte har varit i kontakt med och därmed inte grundar sin uppfattning om myndigheten på egna erfarenheter. Frågan om förtroendet för myndighetens arbete har genomsyrat mycket av de förändringar som genomförts. På myndigheten bedrivs också uppföljnings- och analysarbete i syfte att följa hur förtroendet utvecklas. Bland annat undersöks hur uppfattningarna om myndighetens arbete skiljer sig mellan olika så kallade kundsegment. Dessa kundsegment har sedan vidareutvecklats och utgjort underlag till myndighetens nuvarande organisationsmodell baserad på livssituationer.200 200 (2014a) Det komplexa förtroendet. En forsknings- och analysöversikt om förtroendet för och socialförsäkringen . Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet har endast varit med i undersökning en gång, 2011. Andelen som ansåg att gjorde ett ganska eller mycket bra arbete var och ansåg att det var ganska eller mycket dåligt. svarade 2011 att gjorde ett mycket dåligt arbete.201 är den myndighet som enligt undersökning får störst förtroende bland samtliga ingående myndigheter. av de svarande ansåg att gjorde ett ganska eller mycket dåligt arbete. En procent av dessa svarade att myndigheten gjorde ett mycket dåligt arbete.202 7.2.3Självständighet i tillsynen ger ökat förtroende menade att det var avgörande med en oberoende tillsyn i termer av att det inte skulle kunna uppstå några misstankar om rollkonflikter.203 Även har betonat självständighetens betydelse för att skapa trovärdighet och förtroende för den utförda tillsynen.204 utredde frågan om myndigheten kunde utöva tillsyn (utifrån och regeringsskrivelsens innebörd av tillsyn) inom den egna myndigheten. Frågan om betydelsen av självständighet behandlades relativt utförligt. menar att det allmänt går att anta att ju längre bort tillsynsorganet är från tillsynsobjektet organisatoriskt sett, desto högre blir allmänhetens förtroende för 201Holmberg och (2014) Svenska folkets bedömning av offentliga myndigheters verksamheter, 2014:11. 203SOU 2008:118 Styra och ställa – Förslag till en effektivare statsförvaltning. Slutbetänkande års förvaltningskommitté, s. 154. 204SOU 2013:42 Tillsyn över polisen, s. l28 f. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet I utredningen betonas också betydelsen av att hålla isär tillsynens rättsliga granskning och den interna styrningen och kontrollen.205 Enligt Handikappförbunden (HSO) går det inte att garantera varje medborgares rätt till en god och rättssäker behandling bara genom kvalitetssäkring inom en enskild myndighet.206 Man menar att det behövs en extern tillsyn. Ett argument för en självständig tillsyn är att det riskerar att skapa misstro hos allmänheten och hos dem som blivit felaktigt behandlade när fel och misstag ska bedömas av den handläggande tillika granskade myndighetens egen personal. Maktförhållandet är alltid ojämnt mellan den som söker hjälp och den som har möjlighet att bevilja eller avslå en begäran. Detta beroendeförhållande kan innebära att den försäkrade inte vill vända sig direkt till myndigheten med klagomål eftersom han eller hon inte vill framstå som besvärlig. Det kan också finnas en rädsla för att hamna i konflikt med sin handläggare. 7.3Bemötande och ingrepp i människors liv När ett område kännetecknas av betydande ingrepp i människors liv ökar det behovet av insyn och granskning för att medborgare och brukare ska ha förtroende för verksamheten. Det gäller särskilt inom områden som socialförsäkringen där besluten ofta får stora konsekvenser för den försäkrade. handlar det också om enskilda som inte har möjlighet och förutsättningar att själva driva sin sak. Detsamma gäller när det förekommer etiska frågeställningar och där exempelvis en handläggares bemötande kan uppfattas som kränkande eller allt för närgånget. Frågor om etik och förhållningssätt är därför särskilt relevant för socialförsäkringsområdet. I en underlagsrapport till den parlamentariska social- försäkringsutredningen beskriver HSO att människor upplever sig 205 (2010) rättsliga tillsyn. Rapport av tillsynsutredning s. 61 f. 206Handikappförbunden (2011) En socialförsäkring för alla. Handikappförbundens förslag till en hållbar socialförsäkring, Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21). Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet bli dåligt bemötta och ständigt ifrågasatta i kontakter med Försäkringskassan.207 I en skrivelse till utredningen beskriver () att de kontaktas av medlemmar som har fått ett dåligt bemötande av . Även om HRF inte vill dra några slutsatser om omfattningen på problemet med att deras medlemmar inte får ett korrekt bemötande menar förbundet att det är ett tillräckligt stort problem för att förbundet ska förespråka att det inrättas ett oberoende tillsynsorgan.208 I en rapport från ISF redovisas en studie av hur sjukskrivna och personer med indragen sjukpenningen har upplevt bemötande. Närmare nio av tio av de sjukskrivna svarade i en enkät att de fått ett positivt bemötande från . Men svarade var femte att de fått ett negativt bemötande. Det förklaras av att de flesta som hade fått ett negativt bemötande också hade fått ett positivt bemötande. hade fått ett enbart positivt bemötande medan svarade att de upplevt ett enbart negativt bemötande. Bland dem som hade fått ersättningen indragen var det som svarade att de fått ett enbart negativt bemötande. Nästan sex av tio svarade dessutom att de inte förstått skälen till beslutet om indragen ersättning. De vanligaste typerna av negativt bemötande som angavs var handläggarnas nonchalanta eller respektlösa behandling, deras tvivel på uppgifter om besvär eller annat och deras tvivel på arbetsmoral eller arbetsförmåga hos den försäkrade. Att handläggaren varit arg, stressad, ställt för höga krav eller avvisat förslag var också relativt vanligt bland dem som upplevt att de fått ett negativt bemötande. av dem som svarat att de blivit negativt bemötta uppgav att de blivit hotade. Även fysiskt våld uppgavs förekomma.209 207Handikappförbunden (2011). 208Hörselskadades riksförbund (2014) Tillsyn på socialförsäkringsområdet. Skrivelse till Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (S2013:10) Dnr 14-0470/MRE. 209ISF 2014:9 Sjukskrivna personers upplevelser av bemötande från och hälso- och sjukvården, s. 45 f. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet 7.4Tillsyn som en del av insynen på socialförsäkringsområdet har fokus varit enskilda försäkrades rättssäkerhet och förtroendet för att rättssäkerheten upprätthålls. fyller tillsynen en funktion i form av medborgerlig insyn. I kapitel 4 beskrivs att ett av syftena med tillsyn är att ge medborgarna möjlighet till ansvarsutkrävande från politiker och förvaltning. Grunden för detta ansvarsutkrävande är att det finns möjligheter till insyn i verksamheterna. Den mest grundläggande funktionen för insyn i offentlig verksamhet är offentlighetsprincipen. Den gör att folkvalda, medier och allmänhet som grundregel har möjlighet att få information om myndigheternas arbete. Men när det gäller socialförsäkringen, som i stora delar handlar om enskilda individärenden, är möjligheterna att informera sig om handläggningen av enskilda individärenden genom att begära ut allmänna handlingar begränsade. Sekretessen väger tyngre än offentlighetsprincipen när det exempelvis handlar om hälsouppgifter. Det gör att det på socialförsäkringsområdet finns ett begränsat utrymme för insyn utifrån offentlighetsprincipen. Det innebär att intresseorganisationer eller andra som är intresserade av att studera och analysera hur socialförsäkringen fungerar utifrån enskildas behov har starkt begränsade möjligheter att göra det. En väl utvecklad tillsyn, med mandat att utöva granskning utifrån olika aspekter och utgångspunkter, kan fylla en funktion för allmänhetens insyn i socialförsäkringen och dess administration. Och den insynen lägger en viktig grund för förtroende för att systemet fungerar som avsett. Socialförsäkringens regelverk är i stora delar komplicerat och hänger också nära samman med såväl arbetsmarknadsområdet som med sjukvård och socialtjänst. Komplexiteten består dessutom både av ett tekniskt regelverk och av ett regelverk med omfattande bedömningsutrymme för handläggare i enskilda ärenden. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Med ett tekniskt komplicerat regelverk ökar riskerna för misstag och felaktigheter i såväl uppgiftslämnande som handläggning. Det ökar i sin tur behovet av kontroller som säkerställer att den enskilda individen får en korrekt och rättssäker hantering, i jämförelse med ett enkelt regelverk. En extern kontroll måste i detta avseende anses ha särskilda fördelar. Det är inte säkert att den försäkrade förstår att det har blivit fel. Det skapar ett särskilt behov av en generell tillsyn som kan fånga upp problem i tillämpningen av komplexa regelverk som inte annars skulle uppmärksammas. Men det är också så att då regelverket är komplicerat kan det finnas ett särskilt utrymme och ett tydligt behov av att kunna såväl överklaga ett beslut som att, om beslutet inte är överklagningsbart, kunna lämna in ett klagomål. Komplexiteten i den verksamhet som granskas har också betydelse för vem som bör utföra tillsynen. När det gäller socialförsäkringen finns det på grund av det komplicerade regelverket ett särskilt behov av en tillsyn med hög grad av specialistkompetens. Problemen med regelverkets komplexitet är större när det gäller verksamhet jämfört med respektive verksamhet som berör PGI. handlägger inte några förmåner som kräver svåra bedömningar vilket exempelvis sjukersättningen och assistansersättningen har inslag av. Bostadstillägg till pensionärer är en förmån som kan vara komplicerad att beräkna på grund av omfattande regelverk, men inte heller det innehåller några bedömningsmoment. 7.5.1Ett regelverk med mycket bedömningar Det är framför allt två aspekter som i ett tillsynsperspektiv är relevant att ta hänsyn till när det finns ett stort bedömningsutrymme i tillämpningen av ett regelverk. För det första att det för sådana områden finns en ökad risk för bristande likformighet i tillämpningen jämfört med ett område där bedömningsutrymmet är litet. Och för det andra att det skapar otydlighet om var gränsen mellan regelverket och tillämpningen av regelverket går. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet Genom en generell tillsyn kan de svårigheter som bedömningsutrymme i regelverket medför kunna granskas utifrån olika aspekter. Men även en tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål som utförs av en specialiserad tillsynsmyndighet kan fånga upp brister i likformighet som annars inte skulle uppmärksammas. Klagomål av olika slag kan också ge viktig information för att kunna granska eventuella brister i likformigheten. Risk för bristande likformighet Det finns en risk för bristande likformighet i rättstillämpningen i de delar av socialförsäkringen som i stor utsträckning utgörs av bedömningar som görs i varje enskilt fall. Ett exempel på område där likformigheten kan brista är otydligheten i hur ska fullgöra sitt samordningsuppdrag för rehabiliteringsinsatser. Bedömningen av de medicinska underlagen tycks vara ett annat område där många upplever att rättssäkerheten brister. Upplevda problem med bedömning av dessa underlag är ett vanligt återkommande ämne i de klagomål från enskilda som har inkommit till ISF, se avsnitt 6.2.4. HSO har också tagit upp bedömningen av de medicinska underlagen som ett problem, i synnerhet för personer med flera olika diagnoser. Även om varje diagnos för sig har en begränsad inverkan på en försäkrads arbetsförmåga, kan de i kombination ha en betydande påverkan. HSO upplever att otillräcklig sakkunskap hos handläggare skapar en risk för bristande likformighet i bedömningarna, inte minst för dem med flera och ovanliga diagnoser.210 HRF har i en skrivelse till utredningen framfört att ett skäl till att enskildas rättigheter inte tas till vara på det sätt som nuvarande regelverk medger är bristande kunskap om hörselnedsättning. HRF bedömer att insikterna om vad hörselnedsättning innebär och vad som kan göras för att neutralisera de negativa följderna av hörselnedsättningen är ytterst bristfälliga. Förbundet beskriver att många av deras medlemmar uppfattar det som något 210 Handikappförbunden (2011) s. 51. Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet av ett lotteri om ersättning beviljas eller inte. Vårdbidrag och handikappersättning tas upp som exempel på förmåner där bedömningen av en och samma fråga kan bli olika beroende på vilken enhet som handlägger ärendet. Detta är exempel på områden som lämpar sig för generell tillsyn men det är också områden där utredningen menar att det finns ett behov av en extern klagomålshantering. Gränsen mellan regelverk och tillämpning är otydlig Inom delar av socialförsäkringen, liksom på flera andra verksamhetsområden inom offentlig sektor, är bedömningsutrymmet för myndigheterna stort. Vägledningar och rutiner, som i praktiken är uttolkningar av den mer övergripande författningstexten, är därför betydelsefulla. Att klaga på sådant är inte samma sak som att klaga på av stiftade lagar eller av regeringen utfärdade förordningar. I stället kan klagomålen handla om hur reglerna tolkas, utformas och tillämpas av myndigheterna. Utvecklingen av regelverket i dess tillämpning blir då inte enbart något för riksdag, regering och domstolar. I detta perspektiv kan en tillsyn visa på när lagstiftningen inte fungerar som det var tänkt.