sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — I de utredningar som har behandlat frågan om regionplanering har bedömningen alltid landat i att någon form av regionplanering behövs och är önskvärd, om än i varierad grad. Frågorna om vem och vilka som ska bedriva den, om den ska vara frivillig eller obliga- torisk, vilket territorium den ska omfatta och hur relationen mellan stat och kommun ska se ut har dock besvarats på olika sätt. Reglerna om regionplanering har även ökat möjligheterna till samordning mellan regional och lokal nivå. Genom regelverken har det bildats ett regionalt organ och ett forum för att föra dialog om de gemensamma frågorna på regional nivå. Sådana frågor är exem- pelvis transportinfrastruktur och kollektivtrafik, som planeras på regional nivå. Andra frågor som bebyggelseplanering och om- rådesutveckling, som planeras på nivå, lyfts genom regionplaneringen till den regionala nivån. Regelverken för de olika planeringsslagen Vi beskriver i betänkandet hur planering av mark- och vatten- användning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillväxt och bostäder utgår från olika syften. Planeringen presenteras även i dokument som alla går under olika benämningar. Oavsett benäm- ning är ingen av dem bindande för efterföljande beslut. Tre av de fem planeringarna sker med länet som geografisk in- delning. Såväl länsplanen för transportinfrastruktur som den regionala utvecklingsstrategin kan enligt reglerna omfatta fler än ett län, men någon sådan plan eller strategi har inte ännu tagits fram. Planering för bostadsförsörjning och mark- och vattenanvändning sker enbart på nivå. Regionplanering avser kommuner och omfattar allt ifrån samtliga kommuner i till att omfatta ett obestämt och obegränsat antal kommuner i andra län. Samtliga berörda planeringar utom regionplanering enligt 7 kap. PBL är obligatoriska. Inget av regelverken innehåller några sank- tioner för de fall ansvariga aktörer inte uppfyller reglernas krav. Beträffande kollektivtrafikplanering och riktlinjer för bostadsför- sörjning finns styrmedel i form av möjligheter att meddela före- lägganden. Länsplaner för transportinfrastruktur omfattar , en region- plan gäller , kollektivtrafikplanering ska ske regelbundet, riktlinjer för bostadsförsörjning ska upprättas varje mandatperiod, en översiktsplan ska aktualitetsprövas varje mandatperiod, och för de regionala utvecklingsstrategierna bestämmer ansvarig aktör den tidsperiod som de ska omfatta. Strategierna, programmen och planerna är till allra största del inte synkroniserade . Länstrans- portplanerna är styrda av den nationella transportplanen. Regelverken ställer heller inga krav på att samordning ska ske mellan olika planeringsformer. Om en regionplan upprättas, ska regionplaneorganet ta hänsyn till och samordna planen med rele- vanta nationella och regionala mål, planer och program. Länsplaner behöver inte samordnas med övrig planering. Samma sak gäller för trafikförsörjningsprogrammen. En utvecklingsstrategi ska binda samman planeringsprocesser med betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen. Det regionala utvecklingsprogrammet ligger till grund för regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insat- ser. Vad som avses med andra relevanta regionala program framgår inte och får då bedömas vara en möjlighet snarare än en skyldighet för de planerare som tar fram dessa andra program att förhålla sig till utvecklingsstrategin. I de flesta fall gör flera av länstransport- planerna och programmen för trafikförsörjning denna koppling till den regionala strategin. Exempelvis nämner programmen, planerna eller strategierna respektive sektors betydelse för utvecklingen som helhet och för sin sektors utveckling. När det gäller länsplaner för transportinfrastruktur är inflytan- det för den regionala aktören begränsat. Följden är att planeringen har svårt att bli integrerad med exempelvis eller annan regional planering, oavsett den regionala aktörens vilja eller för- måga. Inom systemet för transportinfrastruktur sker dock ett tyd- ligt växelspel mellan den nationella, den regionala och den lokala nivån, som saknas i övrig planering. Riktlinjer för bostadsförsörjning ska innehålla uppgifter om hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörj- ningen. Motsvarande styrning av regionala planer, program eller strategier för att ta hänsyn till kommunernas bostadsförsörjnings- riktlinjer finns inte. I den mån bostadsfrågan nämns är det med begrepp som attraktiva boendemiljöer eller liknande. Sektoriseringen i samhällsplaneringen kan i många fall vara nödvändig utifrån varje sektors specifika och höga krav på kunskap. Men när det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem, leder det till bristande effektivitet i planeringen och att avvägningar blir sämre. Asymmetrin i hur fördelningen av ansvar och uppgifter är organiserad i länen innebär att det finns landsting, samverkans- organ och länsstyrelser som samtliga har samma ansvar och upp- gifter. Förutsättningarna för att kunna ta detta ansvar ser olika ut. Relationerna mellan den regionala aktören och länets kommuner skiljer sig också åt i olika delar av landet. När till exempel den nya kollektivtrafiklagen infördes kunde landsting och kommuner välja att organisera den nya länsvisa kollektivtrafikmyndigheten på tre olika sätt. Följdaktningen finns det en asymmetri även när det gäller ansvaret för kollektivtrafiken. verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning Verksamheterna för plan- och byggfrågor och bostadsförsörjning hanteras och organiseras olika för varje länsstyrelse. Antalet års- arbetskrafter för verksamheterna varierar. ger kom- munerna vägledning, råd och stöd. De lämnar yttranden, tillhanda- håller planeringsunderlag som är relevanta för planering och sam- ordnar statens intressen. Alla de sex länsstyrelser som har ingått i vår kartläggning av länsstyrelsernas verksamhet anordnar regionala forum för samtal om fysisk planering, bostadsförsörjning och boende. Syftet med dessa forum är att skapa en gemensam kunskapsarena, att inspirera och nå ut med samlad information och att erbjuda möjligheter för deltagarna att bygga upp kontakter, nätverk och utveckla olika forum. Stor vikt läggs även vid att samordna olika insatser och perspek- tiv inom myndigheten, framförallt i de insatser som riktas till kom- munerna. pekar på ett antal brister och utmaningar för arbetet kring fysisk planering och bostadförsörjning. Ett område är avsaknaden av statlig bostadspolitik, vilket för med sig att det är svårt att göra bedömningar som gynnar bostadsfrågan. Det leder till att bostadspolitiken utformas inom alla delar i systemet och dessa går inte i takt med varandra. Därutöver anser att av nationella mål, planer och program är alltför omfattande. Målen är motstridiga och det är svårt att få en överblick över statens prioriteringar från nationell nivå. Allt förefaller vara viktigt. framför också att PBL förutsätter att är förutsägbar och ger samlade besked i tidiga skeden, det vill säga i sina granskningsyttranden till kommunernas översiktsplaner. För att kunna svara upp mot det har behov av att få ett bättre stöd från de nationella myndigheterna. Vilka är problemen? Vi konstaterar att morgondagens samhälle inte kommer att vara likt gårdagens. Synen på planering för framtida förändringar i sam- hället och planerarens roll förändras också kontinuerligt. Utveck- lingen drivs av andra faktorer än vad planeringen ibland för- mår att se eller själv kan bidra med. Till det kommer att samhälls- planering sker inom ett område med en marknad för bostäder och bostadsbyggande som ser helt annorlunda ut än för 20–. En rad samhällsförändringar påverkar det framtida bostads- försörjningsbehovet och våra möjligheter att tillgodose kraven på hållbar utveckling. Lika lite som planering kan styra utvecklingen kan en aktör ensam bedriva planering. Begrepp som flernivåstyrning används för att beskriva att samhällets styrningsmekanismer har ändrats till att mer handla om processer och nätverksbyggande. hierar- kisk styrning är svår att tillämpa på ett mer komplext sam- hälle. Beslutsprocesserna liknas mer vid samverkansprocesser, där flera olika aktörer från politik till intresseorganisationer deltar. Handlingsprogram, strategier, mål och riktlinjer får ökat utrymme i förhållande till den formella reglering som har använts. Det finns ingen given regional nivå för kommittén att utgå från. Den regionala nivån kan vara en funktionell nivå, exempelvis i form av ett mellankommunalt samarbete. Nivån kan också definieras ut- ifrån en administrativ funktion och då utgå från länsgränserna. De planeringsslag som berörs av vårt uppdrag har också en otydlig ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå. Otydligheten består i en utbredd asymmetri när det gäller valet av ansvariga aktörer för det regionala tillväxtarbetet och länstrans- portplanerna. Det gäller också valet av kollektivtrafikansvarig myn- dighet. Därutöver finns det områden som har nära koppling till det regionala utvecklingsansvaret, där staten på regional nivå har ansvaret, som exempelvis energi- och klimatarbete och dricks- vattenförsörjning. Mängden planer, program och strategier inom olika sektorer, återkommande och blandade statliga intressen och en asymmetri av ansvarsfördelning på regional nivå bidrar inte till att underlätta en planering som sakligt sett är nog så svår. Samhällsplaneringen är svåröverskådlig för inblandade aktörer, medborgare och före- För att kunna upprätthålla en funktionell planering ökar kraven på samordning, samråd och samverkan för samtliga inblandade. Många aktörer och utredningar har påtalat att dagens samhällsplanering inte är organiserad utifrån en systemsyn. Icke desto mindre försvårar den fortsatta bristen på helhetsyn – och en alltför stor tilltro till vad samordning och samråd kan åstad- komma – en planering för en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Förändrade omvärldsfaktorer innebär att hänsyn bland annat måste tas till allt större geografiska planeringsområden. Behovet av planering på regional nivå uppkommer när samhällsutvecklingen kommer ifatt och växer ifrån gårdagens planering inom kommun- gränserna. Detsamma gäller utvecklingen mot ökade skillnader mellan administrativa och funktionella indelningar. Flera kommu- ner samarbetar inom ett antal områden för att överbrygga skillnaden mellan de administrativa och de funktionella gränserna. Men de gör det främst i frågor som de är överens om. Med urbani- sering och regionförstoring följer ökade skillnader mellan kommu- nernas administrativa gränser å ena sidan och hur människor upp- fattar det geografiska området för sitt arbete, sina studier eller sin fritid å andra sidan. I dagens system har ingen enskild aktör ansvar för att det råder bostadsbrist eller obalans mellan efterfrågan och utbud av bostäder i delar av landet. Kommunerna har ansvar för att planera för bostadsförsörjning och att planlägga mark- och vattenanvändning. Det innefattar dock inte att faktiskt bygga bostäder. Vår kartlägg- ning visar att den kommunala planeringen för bostadsförsörjning i flera avseenden lever sitt eget liv, frikopplad från övrig och regional planering. Befolkningsökningen i kommunerna uppkommer genom höga födelsetal och invandring. Migrations- och asylfrågor är i första hand ett statligt ansvar och det är svårt för kommunerna att planera för den bostadsefterfrågan som detta leder till. Detsamma gäller behovet av bostäder för andra hushållskategorier som studenter och i viss utsträckning soldater, där staten påverkar omfattningen av den inflyttning som sker. Kommunerna saknar både kunskap om och möjligheter att påverka planeringen för betydande delar av de hushåll som planeringen för bostadsförsörj- ning behöver omfatta. Som en följd av att det inte finns någon aktör med ett samlat ansvar för planering av bostadsförsörjningen på nationell eller regional nivå, finns det heller inte någon som kan samordna eller få till stånd en planering för ökad bostadsförsörjning, när kommu- nerna inte själva ser något sådant behov. Enligt gällande bestäm- melser kan visserligen regeringen genom planföreläggande tvinga kommunerna att planera för bostadsbyggande, men något sådant beslut har ännu inte fattats. Kommunerna ska enligt bostadsförsörjningslagen upprätta rikt- linjer för bostadsförsörjning, något som de flesta kommuner inte gör utan att detta leder till några påföljder. Kommuner som inte upprättar riktlinjer går miste om värdefulla insikter om bostadstill- gången och bostadsbehovet i kommunen. Frånvaron av kommunala underlag försvårar även regionala och nationella analyser. Ett skäl till varför många kommuner inte planerar för bostads- försörjning är att de har en vikande befolkningsutveckling och ett minskat behov av bostäder. I en sådan situation kan dock planering vara minst lika viktig. Kommunernas brister i analys och riktlinjer för sin planering innebär att de är sämre rustade att hantera en för- ändring av bostadsbehovet. I områden med tillväxt kan antingen kommunernas fulla potential tas om hand på ett hållbart sätt eller så får planeringen ske ad hoc och helt i händerna på hur marknaden agerar eller inte agerar. Vi kan notera att trots den utveckling som samhället går igenom, bedrivs delar av samhällsplaneringen – och då främst av- seende fysisk planering – fortfarande på samma sätt som . Planeringen sker fortfarande på lokal nivå och omfattar i flera avseenden icke funktionella områden. Fysisk plane- ring i skiljer sig från många andra länder när det gäller av- saknaden av såväl nationell som regional planering. Att kommunerna med sin planering är en viktig marknadsaktör är uppenbart i arbetet med detaljplaner och markanvisningar. Efter samtal med flera kommuner och andra aktörer får vi intrycket, , att den kommunala planeringen i många fall är till- baka i en situation, där tjänstemannastyrd expertplanering får styra och där kommunala beslut kryper allt längre in i byggprocessen. Kommunernas planering kan enligt vår uppfattning inte enbart handla om att ta fram planer eller riktlinjer. Kommunerna måste också planera utifrån de marknadsmässiga villkor som gäller och att planeringen i sig påverkar marknadens agerande. Antalet färdiga detaljplaner som en kommun har är inte i första hand ett kvitto på hur väl kommunen sköter sitt ansvar att planera för bostads- försörjning och för fysisk planering, om detaljplanerna inte sedan leder till fler bostäder. Snarare kan outnyttjade detaljplaner ibland vara ett tecken på att planerna inte svarar mot föreliggande behov eller att kommunen inte har planerat tillräckligt tillsammans med de byggherrar och företag som kan bygga bostäderna. En annan fördröjande faktor är att utbyggnaden av nödvändig infrastruktur inte alltid är anpassad till byggprocessen. Om utbygg- naden försenas, dröjer också byggstarten. Företagen konkurrerar dessutom ofta med varandra med samma typ av bostäder och bygg- starter fördröjs därför att byggherrar inte vill påbörja likartade projekt . Företagens intresse för att bygga bostäder i mindre centrala områden är också svalt, trots att det kan finnas ett behov av bostäder i dessa områden. Vi har i samtal med representanter för olika sektorer som berörs av vårt utredningsarbete fått skilda beskrivningar och förklaringar till varför det ser ut som det gör. Flera i byggbranschen pekar på kommunernas planläggning och kvalitén i den som grund för att de väljer eller inte väljer att bygga i en viss kommun. Kommunernas arbete och hur de samspelar med byggföretagen har därför bety- delse för företagens agerande. I samtalen kommer det även fram att byggbranschen känner att de inte tillräckligt blir involverade i planeringsprocessen. Resultatet kan då bli att kommunerna plane- rar för områden där det saknas ett intresse från byggbranschen att utveckla. För många kommuner råder numera andra förhållanden än . Överskott på bostäder har bytts till bristsituationer. Den omställningen ställer krav på såväl politiker som tjänstemän, bland annat när det gäller hur kommunerna ska agera på marknaden för att kunna tillgodose behovet av bostäder. Fysisk planering som vi har studerat utifrån planering för bostadsförsörjning och sam- ordning med andra planeringsslag visar på brister i förutsägbarhet, tydlighet och samordning. Dessa faktorer är grundläggande för en öppen och väl fungerande bostadsmarknad. Kommunernas agerande är en del av förutsättningarna för en sådan marknad för bostäder. Samhällsplanering är till sin natur en mångfacetterad och kom- plicerad verksamhet. I planeringen ligger att göra avvägningar mellan att utveckla, bevara och utnyttja olika värden i samhället. Dagens samhällsplanering kännetecknas av ett växande antal intressen och ett stort antal aktörer som bevakar dessa intressen och som har vitt skilda förutsättningar att delta i planeringen. Staten saknar förmågan och i viss mån viljan att göra avvägningar mellan det 100-tal nationella mål som har upprättats av staten. Under utredningsarbetet har det blivit alltmer tydligt att statens agerande i samhällsplaneringen generellt, och särskilt i fysisk plane- ring, lämnar en del att önska avseende sammanhållning, effektivitet, tydlighet och strategiskt agerande. Vi har lyft fram problemen på bostadsmarknaden och att en del av problembilden är en svåröver- skådlig samhällsplanering, särskilt avseende processer för fysisk planering. En bidragande orsak till detta tycks vara statens age- rande. Det statliga agerandet gentemot kommuner kännetecknas av sektoriseringens makt och därmed bristande helhetssyn, åter- kommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i plane- ringsprocessen med ibland motstidiga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig m.m. Staten och statliga myndigheter samordnar sig inte i tillräcklig omfattning i sina dialoger med kommunerna. Kommunerna får på detta sätt för många budskap att förhålla sig till och för många intressen att avväga mot varandra. Vad och hur staten har tänkt om utvecklingen inom fysisk planering är därför svårt att veta. På regional nivå finns det få förutsättningar för staten att agera sammanhållet utan sektoriseringen kanaliseras via . Länsstyrelserna har flera olika uppgifter, varav en är att lämna stöd och råd. Flera efterfrågar dock en stat som inte bara ger restriktioner utan som också förmedlar en viljeinriktning. Ett stat- ligt perspektiv som är tydligt med vilka intressen staten har, samordnar statliga sektorsmyndigheter och gör avvägningar mellan nationella mål får inte så stort utrymme. Vi anser att bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet kan tillgodoses bättre med en regional fysisk planering. Vi ser inte i första hand behov av att lämna förslag inom planeringen Vårt utredningsarbete visar tydligt att bostadsförsörjning inte tillgodoses genom sin egen solitära sektors- visa planering. Den kommunala planeringen för bostadsförsörjning bör i stället betraktas som en planering som följer och är beroende av, men som också behöver samspela med, andra planeringar. I detta samspel och beroende uppstår kravet på en regional planering som bland annat skapar förutsättningar för en lokal planering för bostadsförsörjning. Vi har därför valt att utforma den regionala planeringen som en fysisk regional planering och att ställa ökade krav på samordning mellan den planeringen och regional planering för transportinfrastruktur, tillväxt och kollektivtrafik samt kom- munernas planering för bostadsförsörjning. Mot bakgrund av vårt utredningsarbete drar vi följande slut- satser. Kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling kan bättre tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda plane- ringsslag och mellan , regional och nationell nivå. Bättre samordning mellan olika planeringsslag bör kunna leda till en mer långsiktig och effektiv samhällsplanering, vilket kan bidra till bättre bostadsförsörjning och en hållbar utveckling. Regional fysisk planering kan vidare bidra till att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre tillgodoses genom att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar. Skälet för en regional nivå för detta ändamål är att den placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggel- sen i ett större geografisk sammanhang än vad varje enskild kom- mun kan göra. En annan slutsats är att fysisk planering i ökad utsträckning på- verkar en regions utveckling och därför har betydelse för fler än bara enskilda kommuner. Fysisk planering kan vara ett av flera verktyg som den regionala nivån behöver för att kunna utvecklas på ett hållbart sätt. Till detta kommer att flera av de planeringsslag som bedöms ha en positiv effekt på bostadsförsörjningen bedrivs på regional nivå, exempelvis kollektivtrafik. Med en regional fysisk planering som samverkar med andra planeringsslag ökar därmed förutsägbarheten för de byggherrar och byggföretag som ska för- verkliga den kommunala planeringen för bostadsförsörjning. Den regionala fysiska planeringen bör syfta till att övergripande skapa långsiktiga förutsättningar för en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling. Planeringen ska avse frågor av mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön. Bestämmelser om regional fysisk planering ska regleras i en ny lag om regional fysisk planering. 7 kap. PBL och lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i ska upphöra att gälla. Den planering vi föreslår ska underlätta den kommunala över- siktsplaneringen och planeringen för bostadsförsörjning genom att bidra till underlag och regionala bedömningar och avvägningar mellan olika nationella och regionala intressen. Vi föreslår att regional fysisk planering ska vara ett uppdrag i hela landet och ha länet som indelningsgrund. Den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret i varje län ska inom sitt län ha i uppgift att bedriva regional fysisk planering. I län där fortfarande har det regionala utvecklingsansvaret, ska i stället ha den uppgiften. Den ansvarige aktören ska ha i uppgift att 1.utreda regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö, 2.upprätta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt program för länet, som ska avse regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö, 3.föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansie- ring i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt, 4.lämna underlag om sådana frågor som rör regionala och mellan- kommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö till läns- styrelsen, motsvarande aktörer i berörda län, de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs, 5.yttra sig enligt 3 kap. 15 § PBL över förslag till översiktsplaner inom länet de är utställda, 6.verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet av bostäder kan tillgodoses, och 7.verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimat- påverkan. Programmet för regional fysisk planering ska vara vägledande för översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Program- met ska inte vara bindande. Om en översiktsplan avviker från det regionala fysiska programmet för länet, ska det anges på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. Av programmet ska bland annat framgå hur hänsyn har tagits till riksintressen enligt 3 och 4 kap. (MB) samt hur hänsyn har tagits till och hur programmet har samordnats med planeringen för transportinfrastruktur, regional tillväxt, kollektivtrafik och kommunernas bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i länet. Regeringen får meddela föreskrifter om utformningen i övrigt av ett program.