sou · H3B382 · 2015-10-07 00:00:00 — Om handlingsoffentligheten införs i fristående skolor underlättar det för sådana kommuner när de ska fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen. Såväl som Idéburna skolors riksförbund har uttryckt oro för ökad administration och därmed ökade kostnader (se avsnitt 6.1). Olika företrädare för de kommunala skolorna som utredningen har varit i kontakt med har dock framfört att det är fråga om begränsade administrativa insatser (se avsnitt 6.2). Utgångspunkten i utredningens direktiv är att offentlighetsprincipen, och därmed handlingsoffentligheten, ska införas i de fristående skolorna. Som vi nu redovisat finns det många skäl för den ståndpunkten. Det som har framkommit i våra kontakter med olika intressenter ger oss inte heller anledning att ha någon annan uppfattning. Det har inte framkommit något som principiellt talar för att rätten till insyn i skolorna inte skulle vara densamma i de fristående skolorna som i de kommunala. Vi föreslår därför i enlighet Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor med utgångspunkten i direktiven att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen (TF) om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar ska gälla också i skolor som drivs av enskilda huvudmän. En bestämmelse om detta bör tas in i 2 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). De övriga delarna av offentlighetsprincipen återkommer vi till i avsnitt 7.7. 7.3Vilken friskolenivå ska jämställas med myndighet? Förslag: Huvudmän för fristående skolor ska vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) jämställas med myndigheter. OSL gäller i första hand myndigheters handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar (1 kap. 1 §). Som har framgått av redovisningen för gällande rätt (avsnitt 3.2.3) ska de enskilda rättssubjekt som också omfattas av OSL vid tillämpningen av lagen jämställas med myndigheter. Om de fristående skolorna ska tillämpa OSL förutsätter det att det även för deras del införs en särskild bestämmelse varigenom de jämställs med myndigheter. Fristående skolor är organiserade så att det finns en, två eller tre olika nivåer: skolenhets-, huvudmanna- och ägarnivå. En fråga som måste övervägas är därför vilket organ inom de fristående skolorna som ska jämställas med myndigheter. Som genomgången i avsnitt 4 visar drivs skolorna i ett flertal olika associations- och ägarformer. En förenklad bild av de rådande förhållandena är att fristående skolor har en huvudman som i sin tur kan ha en eller flera ägare och där både huvudmannen och ägarna kan ingå i varierande koncernkonstellationer med förekomst även av utländskt ägande. Ägarföretaget kan dessutom själv också vara skolhuvudman (se avsnitt 4.4). Oavsett hur ägarbilden i en fristående skola ser ut, har dock alla fristående skolor en huvudman som har ansökt om godkännande att bedriva utbildning och som sedermera blivit godkänd av . Därmed är huvudmannen lätt att identifiera för varje skola. Huvudmannen är också den som ansvarar för att SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor utbildningen lever upp till de krav som ställs i skollagen och andra skolrelaterade författningar. Huvudmannen och dennes verksamhet är den som blir föremål för tillsyn av Skolinspektionen. Mycket talar därför för att det är huvudmannen för den fristående skolan som ska jämställas med myndighet vid tillämpningen av OSL. En sådan lösning innebär dock att omfattningen av insynen blir beroende av hur ägarförhållandena ser ut. Syftet med att införa handlingsoffentligheten i fristående skolor är att öka insynen i den offentligfinansierade verksamheten. Hit hör bl.a. den ekonomiska redovisningen. Några huvudmän har inte någon egen ekonomisk redovisning. Den ligger hos ägarföretaget. Om handlingsoffentligheten införs för huvudmännen kan detta innebära att den ekonomiska redovisningen för vissa huvudmän undandras offentligheten. Huvudmän som inte ingår i en koncern och vars ekonomiska redovisning kommer att omfattas av handlingsoffentligheten kan uppleva detta som orättvist eller ofördelaktigt av konkurrensskäl. Principen om lika villkor skulle alltså inte komma att gälla avseende vissa huvudmän. Det går inte heller att bortse från att en sådan lösning kan leda till att huvudmän som ägs av någon annan inte kommer att ha en egen ekonomisk redovisning utan överlåter denna till ägaren. Det kan visserligen hävdas att allmänheten ändå får viss insyn i ägarnas ekonomiska förhållanden genom bolagens offentliga årsredovisningar. Dessa ger dock endast en bild av det förgångna och återspeglar inte alltid de aktuella ekonomiska förhållandena. Det kräver också att ägarföretaget är skyldigt att lämna årsredovisning i . För att insynen skulle bli heltäckande borde det därför närmast vara ägarna som skulle jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL. Som tidigare påpekats är ägarstrukturen inom friskolesektorn föränderlig och det förekommer t.ex. att ägarföretaget verkar utomlands. Vissa av ägarna driver också andra verksamheter än undervisning. Det låter sig knappast göras att skilja ut skolverksamheten från övrig verksamhet på ett så markant sätt som skulle krävas om skolverksamheten men inte övrig verksamhet skulle omfattas av offentlighetsprincipen. En lösning som innebär att ägarna ska jämställas med myndigheter är därför inte en framkomlig väg. Det bör också, som nämnts, beaktas att det är huvudmannen som genom sin ansökan om godkännande att bedriva verksamhet är den som åtagit sig att fullgöra de förpliktelser som det Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor medför att få möjlighet att bedriva offentligfinansierad utbildningsverksamhet. Att tillämpa handlingsoffentligheten blir således ett åtagande bland många andra som huvudmannen har. I sammanhanget kan nämnas att den pågående (U 2014:14) har i uppdrag att föreslå bestämmelser som reglerar hur huvudmännen ska redovisa ekonomisk information på skolenhets- och huvudmannanivå (dir. 2014:126). Vid en samlad bedömning finner vi att den lämpligaste lösningen är att det är huvudmännen som ska jämställas med myndigheter. Detta förefaller också vara utgångspunkten i direktivet. Det är visserligen ofrånkomligt att detta kan innebära att de handlingar som kommer att omfattas kan komma att variera beroende på hur huvudmannen är organiserad. De negativa effekterna av detta torde dock vara begränsade. 7.4Samtliga huvudmän ska omfattas Förslag: Handlingsoffentligheten ska gälla för samtliga huvudmän för fristående skolor. Att handlingsoffentligheten görs tillämplig i en verksamhet medför ett antal krav på verksamhetsutövaren. Denne ska avgöra om en handling, inkommen till eller upprättad i verksamheten, är en allmän handling och om den ska registreras. De allmänna handlingar som inte registreras ska hållas ordnade frånsett de fall då det är av ringa betydelse för verksamheten (se avsnitt 3.2.2). Allmänheten har rätt att begära att få ut allmänna handlingar vilket ställer krav på skyndsam handläggning. En bedömning måste göras i fall den allmänna handlingen innehåller några sekretessbelagda uppgifter. För det fall handlingen innehåller uppgifter som inte kan lämnas ut, ska ett beslut fattas. Ett sådant beslut är överklagbart. Ansvar för tjänstefel eller brott mot tystnadsplikt kan aktualiseras (se 13 kap. 2 § och 14 kap. 2 § OSL). Slutligen ska verksamhetsutövaren arkivera de handlingar som ska sparas efter gallring. Det är ofrånkomligt att ett arkiveringskrav medför vissa kostnader. För fristående skolor som inte tillämpar handlingsoffentligheten kommer därför införandet sannolikt att medföra viss ökad administration och därmed ökade kostnader. SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor mer att variera beroende av huvudmannens och den fristående skolans befintliga administrativa organisation och storlek. Som tidigare redovisats kan det finnas betydande skillnader mellan fristående skolor vad gäller storlek och antal elever m.m. (se avsnitt 4). En fråga som aktualiseras är därför om de varierande förhållandena mellan olika skolor ger anledning till differentieringar i ett kommande regelverk. Vissa skolor, både de med och de med enskild huvudman, kan ha få elever. Beträffande de fristående skolorna kan det exempelvis handla om en liten byskola som varit och som föräldrarna på orten – sedan kommunen beslutat att lägga ner skolan – driver som en ideell förening. En skola med få elever har sannolikt också ett begränsat antal anställda och de administrativa ärendena kanske sköts av någon anställd vid sidan av andra arbetsuppgifter. En möjlighet skulle vara att undanta sådana skolor i syfte att underlätta deras administrativa börda. Inledningsvis måste det dock konstateras att allmänhetens behov av insyn och därmed intresset för att granska en offentligfinansierad verksamhet får anses vara lika befogat för all sådan verksamhet oberoende av dess omfattning. Av principiella skäl bör således alla huvudmän omfattas. Frågan är om praktiska skäl talar emot en sådan lösning vad gäller mycket små enheter. Som tidigare konstaterats drivs fristående skolor i olika associationsformer, allt från enskilda näringsidkare till aktiebolag. Huvudmännen är frånsett de enskilda näringsidkarna juridiska personer. Det som ligger närmast till hands är att överväga om inte enskilda näringsidkare bör undantas. Som redovisats är en enskild näringsidkare en fysisk person som själv svarar för samtliga åtaganden i sin näringsverksamhet (se avsnitt 3.6.6). Det framstår som något udda att en fysisk person ska jämställas med myndigheter. Det bör dock noteras att det är så få huvudmän som är enskilda näringsidkare att det knappast motiverar ett särskilt undantag i regleringen. Det kan också nämnas att t.ex. publicus som omfattas av OSL också är en fysisk person (se avsnitt 3.2.3). Vi finner därför inte anledning att undanta just de enskilda näringsidkarna från tillämpningen av handlingsoffentligheten. Vad därefter gäller övriga små enheter konstaterar vi att det även finns mycket små kommunala skolor. Något undantag för dessa gäller inte vid tillämpningen av TF och OSL. Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor någon anledning att göra skillnad mellan en liten skola och en liten fristående skola, låt vara att den kommunala skolan sorterar under en nämnd. Utgångspunkten för de fortsatta övervägandena bör därför vara att lika villkor inom skolväsendet, oavsett huvudmannaskap, ska gälla. Därtill kommer att undantagen allmänt bör vara så få som möjligt. Införandet av nya undantag kan lätt leda till krav från t.ex. mycket små myndigheter att också av praktiska skäl undantas från handlingsoffentligheten. Vi finner sammanfattningsvis inte tillräckliga skäl föreligga för att göra några undantag utan föreslår att handlingsoffentligheten införs undantagslöst för samtliga huvudmän och i samtliga fristående skolor som omfattas av uppdraget. Därigenom minimeras också risken för att en huvudman kringgår regelverket genom att exempelvis begränsa antalet elever i varje skola eller genom att driva verksamheten i en viss associationsform. 7.5Vad ska omfattas av handlingsoffentligheten? Förslag: Bestämmelserna om handlingsoffentlighet ska omfatta all verksamhet som bedrivs av huvudmän i fristående skolor. När handlingsoffentligheten infördes för vissa organ som angavs i en särskild bilaga till sekretesslag, gjordes den antingen tillämplig på all verksamhet eller endast på viss verksamhet hos respektive organ. Utmärkande för organen var att de på statens uppdrag hade hand om förvaltningsuppgifter som innefattade myndighetsutövning eller liknande och det var i princip bara i den verksamheten som offentlighet skulle vara huvudregel (se prop. 1986/87:151 s. 146). Det bör mot den nu beskrivna bakgrunden övervägas om handlingsoffentligheten bör begränsas till en viss del av fristående skolors verksamhet. Som har redovisats i avsnitt 3.2.3 har antalet organ som ska tillämpa handlingsoffentlighet kompletterats så att den numera omfattar betydligt flera organ än vad den gjorde inledningsvis och det område som omfattas är inte alltid inskränkt till sådant som innebär myndighetsutövning utan all verksamhet hos ett organ SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor Exempelvis gäller handlingsoffentligheten för all verksamhet vid de organ som bedriver utbildning och som finns i bilagan till OSL, t.ex. och . Några principiella skäl för att begränsa omfattningen till verksamhet som innebär myndighetsutövning finns därför numera inte. Det bör också framhållas att det med utgångspunkt i den verksamhet som bedrivs vid en fristående skola torde vara något svårare att avgränsa en viss verksamhet, t.ex. den som innebär myndighetsutövning, än vad som gäller beträffande organen i bilagan. Ytterligare ett skäl som talar för handlingsoffentlighetens tillämplighet på all verksamhet är att den tillämpas på all verksamhet för skolor med huvudman. Verksamheten i sin helhet drivs dessutom med allmänna medel varför det knappast från våra utgångspunkter – att det bör finnas insyn i verksamhet som finansieras av det allmänna – finns någon anledning att begränsa medborgarnas möjligheter till insyn till endast viss verksamhet. Vi föreslår därför att handlingsoffentligheten ska gälla för all verksamhet i de fristående skolorna. Det bör i sammanhanget observeras att det förhållandet att all verksamhet kommer att omfattas av handlingsoffentligheten, t.ex. även den ekonomiska och personaladministrativa, inte innebär att alla uppgifter om verksamheten kommer att bli offentliga eftersom de materiella sekretessbestämmelserna i kommer att bli tillämpliga (se vidare avsnitt 7.8) och därmed att vissa uppgifter kan komma att omfattas av sekretess. Det bör också övervägas om handlingsoffentligheten bör begränsas på något annat sätt, t.ex. att vissa handlingar i verksamheten undantas. Enligt skollagen och andra författningar hanterar skolor, oavsett huvudmannaskap, en mängd handlingar i sin verksamhet. Handlingarna kan exempelvis hänföra sig till myndighetsutövning mot enskild (t.ex. disciplinära åtgärder och betygssättning), skolans ekonomiska förhållanden, utvecklingsplaner för elever, elevhälsojournaler, handlingar om den egna personalen m.m. (se avsnitt 5). Frågan kan ställas om vissa handlingar är mindre viktiga från offentlighetssynpunkt. För skolor med huvudman gäller dock handlingsoffentligheten för samtliga dokumenttyper som utgör allmänna handlingar enligt TF och som Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor förekommer på en skola. Sekretesskänsliga uppgifter skyddas genom bestämmelserna i (se avsnitt 3.2.1). Vi ser inte heller i detta avseende någon anledning att göra någon skillnad mellan olika skolor beroende på huvudmannaskap. Vi föreslår därför att samtliga handlingar som förekommer i en fristående skola och som vid en tillämpning av 2 kap. TF blir att betrakta som allmänna ska omfattas av handlingsoffentligheten. Det bör ånyo understrykas att det inte betyder att samtliga allmänna handlingar också blir offentliga eftersom OSL kommer att vara tillämplig (se avsnitt 7.8) och därmed skyddas känsliga uppgifter av sekretess. Förslag: Rätten att ta del av allmänna handlingar hos huvudmän för fristående skolor ska regleras i en särskild bestämmelse i OSL. Handlingsoffentligheten gäller för myndigheter. I OSL har dock, som redovisats i avsnitt 3.2.3, föreskrivits att bl.a. vissa kommunala företag och vissa andra organ ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL. Två olika lagtekniska lösningar har då använts. Såvitt gäller de kommunala företagen har en särskild generellt utformad bestämmelse införts i OSL (2 kap. 3 §). En särskild bestämmelse finns också såvitt avser de enskilda organen (2 kap. 4 §) men i detta fall har de olika organen angetts i en särskild bilaga till OSL. I bilagan till OSL finns således alla de enskilda organ som omfattas av handlingsoffentligheten uppräknade. I de flesta fall är handlingsoffentligheten inskränkt till en viss del av organens verksamhet, nämligen den som innefattar myndighetsutövning. För vissa stiftelser och ideella föreningar omfattas dock all verksamhet. Flera enskilda aktörer på utbildningsområdet, bl.a. , i och , omfattas av regleringen och finns således angivna i bilagan. En möjlighet är att komplettera bilagan så att den omfattar också huvudmän för fristående skolor. SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor Ett alternativ är att införa en särskild bestämmelse i OSL som tar sikte på huvudmännen för fristående skolor. Denna lösning framstår som mest konsekvent då det även i detta fall är fråga om annars verksamhet som bedrivs av enskilda. Den framstår också som den lagtekniskt enklaste. Vi föreslår därför att en ny bestämmelse införs i OSL med 2 kap. 3 § OSL som förebild. 7.7Meddelarskydd i fristående skolor Förslag: Bestämmelserna i 13 kap. 2 § OSL om meddelarskydd för anställda och uppdragstagare ska gälla även för anställda och uppdragstagare i fristående skolor. En beståndsdel i offentlighetsprincipen är som redovisats i avsnitt 3.1 meddelarfriheten, dvs. rätten att till massmedia lämna vissa annars sekretessbelagda uppgifter. Meddelarfriheten kompletteras med skydd för meddelarens anonymitet, efterforskningsförbud m.m. Bestämmelserna finns i TF och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt 13 kap. 2 § OSL ska dessa bestämmelser gälla också för anställda och uppdragstagare i sådana organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL. Vi ser inte någon anledning till att dessa bestämmelser inte skulle gälla också för anställda och uppdragstagare hos de fristående skolorna. Detta var också förslag och är en utgångspunkt i direktiven (se avsnitt 7.1). Som har nämnts i avsnitt 3.2.4 har Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet föreslagit att en motsvarighet till meddelarskyddet ska gälla för bl.a. anställda och uppdragstagare i offentligt finansierad verksamhet som tillhör skolväsendet (SOU 2013:79). Det förslag vi lägger fram innebär att en sådan reglering bör framgå av OSL. Vi föreslår därför att ett tillägg görs i 13 kap. 2 § OSL. En justering bör då göras i det lagförslag som lämnats av Utredningen om meddelarskydd. Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor 7.8Behöver materiella bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen ändras? Bedömning: Några ändringar i de materiella bestämmelserna i behövs inte. Enligt direktiven ska vi överväga om det behöver göras någon ändring i sekretessregleringen och i så fall föreslå hur denna ändring bör se ut. En fråga som behöver besvaras är om det förhållandet att fristående skolor verkar på en konkurrensutsatt marknad gör att det behövs strängare regler om skydd för de fristående skolornas ekonomiska förhållanden, t.ex. vad gäller sådant som är att betrakta som företagshemligheter m.m. har uttryckt farhågor för de negativa konsekvenser införandet av offentlighetsprincipen kan få i detta avseende. Inledningsvis bör framhållas, som också har nämnts i avsnitt 3.2.3, att det förhållandet att huvudmännen för fristående skolor ska jämställas med myndigheter i OSL innebär att de inte kan erhålla sekretesskydd med stöd av en bestämmelse som gäller för enskildas ekonomiska förhållanden. Däremot kommer de bestämmelser som tar sikte på myndigheternas affärsförhållanden, främst 19 kap. 1 och 3 §§ OSL att bli tillämpliga inom de fristående skolorna. I 19 kap. 1 § OSL föreskrivs att sekretess gäller i en myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Av förarbetena till bestämmelsen (och till dess motsvarighet i den nu upphävda sekretesslagen [1980:100], 6 kap. 1 §) framgår bl.a., som har redovisats i avsnitt 3.2.1, att begreppet affärsverksamhet inte får uppfattas alltför snävt och att det räcker att verksamheten går ihop ekonomiskt och att den kan vara delvis subventionerad (se prop. 1993/94:188 s. 89). Även de företag där kommunerna har ett rättsligt bestämmande inflytande är konkurrensutsatta och det har inte framkommit att den nuvarande regleringen skulle innebära några problem. SOU 2015:82 Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor Vi kan inte finna att det behövs några ytterligare sekretessbestämmelser för att förhindra att en huvudman tvingas lämna ut konkurrenskänsliga uppgifter till ett konkurrerande företag eller till en huvudman (se 8 kap. 1 § OSL). I direktiven påtalas att en utgångspunkt är att elevernas integritet ska skyddas. I avsnitt 3.2.1 har vi redogjort för de sekretessbestämmelser som finns till skydd för enskildas personliga förhållanden inom utbildningsväsendet. Det har inte framkommit att dessa bestämmelser inte skulle ge ett tillfredsställande sekretesskydd för elever i de kommunala skolorna. Under utredningsarbetet har inte heller framkommit något som tyder på att behovet av sekretesskydd för eleverna skulle skilja sig åt mellan skolor med huvudman respektive enskild huvudman. Elever i fristående skolor kommer genom OSL:s tillämpning att få samma sekretesskydd som elever i kommunala skolor har . De redan gällande reglerna får därmed anses tillgodose det berättigade anspråket på sekretess för elever i fristående skolor. Sammanfattningsvis finner vi att det inte behövs några ändringar i de materiella bestämmelserna i . Införandet av handlingsoffentligheten för som nämnts med sig ett antal nya krav på de fristående skolorna. Allmänna handlingar ska registreras, alternativt hållas ordnade, framställningar om utlämnande av allmänna handlingar ska tas emot och behandlas skyndsamt, sekretessprövningar ska göras och handlingar ska arkiveras. Det ställs vidare krav på tillgänglighet och öppettider. Det är ofrånkomligt att detta medför en ökad administrativ börda för de fristående skolorna. Våra förslag innebär därmed vissa kostnader för enskilda huvudmän. Vi återkommer till detta i konsekvensanalysen i avsnitt 8. Överväganden och förslag om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor 7.9.1Registrering av allmänna handlingar Förslag: De fristående skolorna ska vara skyldiga att registrera sina allmänna handlingar. Det överlåts åt huvudmännen för de fristående skolorna att ordna registreringen efter vad som är lämpligast för den egna verksamheten. För att handlingsoffentligheten praktiskt sett ska kunna fungera på det sätt som är avsett i TF är det nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall så ordnade att det utan svårighet kan konstateras vilka handlingar som har kommit in eller upprättats. Syftet med reglerna om registrering av allmänna handlingar är således att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar, dvs. en effektiv tillämpning av handlingsoffentligheten och därmed offentlighetsprincipen (se t.ex. prop. 1979/80:2 Del A s. 354 och prop. 1993/94:48 s. 24). Det gäller oavsett inom vilken organisation de allmänna handlingarna finns. Det förhållandet att huvudmän för fristående skolor ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL innebär också att om registrering blir tillämpliga (5 kap. 1– 4 §§). Av de krav som ställs i 5 kap. 2 § OSL om hur registreringen av allmänna handlingar ska göras framgår endast att vissa specifika uppgifter måste finnas med (se avsnitt 3.2.2). I övrigt finns det inga formella krav på registrering. Bestämmelserna motsvarar 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslag och av dess förarbeten framgår att det för de flesta allmänna handlingar inte ställs särskilt höga krav på hur registreringen ska ordnas.