sou · H3B368 · 2015-08-04 00:00:00 — Förslagets effekter kan därför ur statsfinansiell synpunkt förmodligen betraktas som obetydliga. 8.1.6Sammanfattning av de kortsiktiga offentligfinansiella effekterna Utredningens bedömning av konsekvenserna av lagda förslag för de offentliga finanserna på kort sikt innehåller en rad antaganden och uppskattningar. Medan vissa beräkningar resulterar i en uppskattad utökning av avdragen med resulterar andra i mycket mindre effekter, vilka med lätthet ryms inom de större talens felmarginaler. Eftersom utredningen ska lägga fram ett för- slag på finansiering för sina förslag behöver dock en totalkostnad beräknas. Detta görs genom att de ovan beskrivna enskilda konse- kvenserna summeras. Att kompletteringsregeln ska kunna tillämpas vid löpande trygg- ande har av utredningen bedömts öka avdragen med . Till detta kommer att kompletteringsregeln kommer att medföra ytterligare avdrag när den knyts till inkomstbasbeloppet. Dessa uppskattas till ungefär 7, 11 respektive för åren 2017–2019. Huvudregelns koppling till inkomstbas- beloppet bedöms i sin tur öka avdragen med 64, 100 respektive . Beloppen finns översiktligt presen- terade i tabell 8.4 nedan. Samtliga siffror för pensionskostnaderna är och de framtida siffrorna är uttryckta priser genom att inkomstbasbeloppets ökning korrigerats med motsvarande ökning i prisbasbeloppet. Siffrorna i tabellen bygger på utredningens tidigare beräkningar i avsnitt 8.1.1–8.1.5. De ökade avdragen leder till minskade vinster hos företagen. Statens intäkter kommer således att minska av de framräknade beloppen. Totalt bedöms därför de offentligfinansiella konsekvenserna på kort sikt leda till minskade intäkter om , och . 8.1.7Överväganden om långsiktiga effekter Allmänt om effekter på Ett utökat avdragsutrymme för pensionskostnader får till följd att skatteintäkterna minskar . I den utsträckning minskningen kan härledas till nytt tryggande av tidigare otryggade utfästelser eller tryggande som tidigare gjordes i egen regi utan avdrag ökar emeller- tid också den framtida skatteintäkten. Detta sker när pensions- medlen från tryggande i egen regi återförs till beskattning från avsättningar i balansräkningen eller en pensionsstiftelse. Om det nya tryggandet skett genom pensionsförsäkring ökar skatte- intäkten i stället genom minskade framtida avdrag för pensions- kostnader när pensionen betalas ut. Om tryggandet sker genom pensionsförsäkring utan avdragsrätt finns emellertid ingen motsvarande framtida pluspost för de offentliga finanserna. Avseende annat tryggande än i pensionsförsäkring utan avdrags- rätt gör utredningen följande bedömning av effekterna av en permanent förändring i avdragsrätten på lång sikt. Antag att avdragsrätten för pensionskostnader utökas så att ett extra avdrag om kronor görs, och att detta belopp återförs till beskattning när pension betalas ut om år. Antag vidare att företagsbeskattningen är en andel av ett företags resultat, samt att prisnivån är . Två viktiga parametrar för att bestämma den långsiktiga effekten av ett avdrag utgörs då av diskonteringsräntan (vilken enligt beräkningskonventioner utgörs av den reala statslåneräntan) och den reala avkastning det avdragna pensionskapitalet har. Antag att den reala diskonteringsräntan är och den reala avkastningstakten på pensionskapitalet är . Nuvärdet av kostna- den för den utökade avdragsrätten kan då skrivas som = , det vill säga skattesatsen multiplicerad med det avdragna beloppet. Detta är alltså den omedelbara minskningen av skatteintäkterna. Denna kostnad ska ställas mot nuvärdet av den ökade intäkten, vilken kan uttryckas som = (1+ − ) , (1+ ) där betecknar den årliga avkastningsskattesatsen om av föregående års statslåneränta. Den varaktiga effekten kan då uttryckas som (1+ −) Av det senare uttrycket framgår att den varaktiga effekten av en på detta sätt uppskjuten beskattning är positiv om den reala avkast- ningen på pensionskapitalet efter avkastningsskatt är större än den reala statslåneräntan , och negativ om förhållandet är det omvända. Eftersom pensionskapitalet i allmänhet troligen kommer att ha en snabbare tillväxttakt än statslåneräntan (som ju motsvarar en riskfri, och därmed relativt låg, ränta) torde nuvärdet av den varaktiga effekten av ett avdrag vara åtminstone noll. Utöver det ovanstående ger den årliga avkastningsskatten om av föregående års genomsnittliga statsskuldsränta multiplicerad med pensionskapitalet en skatteintäkt avkastningen är undantagen från inkomstbeskattning. En beskatt- ning av avkastningen hade dock förekommit även utan någon avdragsutvidgning. I den utsträckning kapitalet hade behållits i verksamheten hade skattesatsen varit av den realiserade vinsten från kapitalet. I den utsträckning vinster inte realiseras blir den implicita skattesatsen lägre än . Till beskattningen av arbetsgivarna kommer också eventuella förändringar av intäkter från inkomstskatt för fysiska personer. Om det sker en beteendeförändring så att vad som annars skulle tagits ut som lön nu i stället betalas ut som framtida pension kan skillnader i marginalskatt mellan lön och pension ge upphov till konsekvenser för skatteintäkterna. Eftersom skillnaden i marginal- skatt mellan arbets- och pensionsinkomster minskat i betydelse , och bedömningen av en beteendeförändring hos arbetstagare och arbetsgivare samt konsekvenserna av sådana är mycket osäker, gör utredningen emellertid inga konkreta beräk- ningar för denna typ av beskattning på lång sikt. Skillnader jämfört med kort sikt På lång sikt kan den totala effekten av en utökad avdragsrätt som konstaterats anses något annorlunda än på kort sikt. Rent konkret innebär det ovanstående att statens intäktsminskning på grund av de ökade avdrag som utredningen bedömt att företag med trygg- ande i egen regi kommer att få i och med förändringarna av huvud- och kompletteringsregeln troligen kommer att kompenseras av framtida skatteintäkter. Det gäller till exempel de ökade avdragen om som företag med tryggande i egen regi kommer få vid tillämpning av kompletteringsregeln vid löpande tryggande. Till det kommer de ytterligare avdragsökningar som uppstår för dessa företag när kompletteringsregeln knyts till inkomstbasbeloppet. På samma sätt påverkas eventuella andra arbetsgivare som med utredningens förslag kommer få avdrag för utfästelser utanför ITP 2 som tryggas i egen regi utan avdrag. Det kan också konstateras att i den utsträckning nya pensions- utfästelser lämnas enbart på grund av utredningens förslag (exem- pelvis de utökade möjligheterna till tryggande i balansräkningen) är det tveksamt om själva avdragsrätten för dessa utfästelser i sig leder till någon offentligfinansiell kostnad på lång sikt. Om huvud- och kompletteringsreglernas koppling till inkomstbasbeloppet Som framgått innebär förslaget att knyta kompletterings- och huvudregeln till inkomst- i stället för prisbasbeloppet att konse- kvenserna för de offentliga finanserna tenderar att öka . Detta beror på att prognosen för prisbasbeloppets ökningstakt är lägre än för inkomstbasbeloppets. Om en sådan utveckling skulle fortsätta , vilket det finns goda anledningar att anta, innebär det potentiellt allt större offentligfinansiella konse- kvenser av utredningens förslag. Detta bör dock ses i ljuset av att prisbasbeloppets utveckling i förhållande till den allmänna löne- nivån i samhället utan en förändrad regel i allt större grad skulle urholka avdragsrätten för pensionskostnader. Exempelvis kommer allt fler arbetstagare i sådana fall få pensionskostnader som över- skrider huvudregelns tak på tio prisbasbelopp i takt med att real- lönerna ökar. Det är därför svårt att bestämma en varaktig effekt av de förändrade reglerna. Som tidigare beskrivits är ovanstående beräkningar utförda under en mängd antaganden, vilka främst varit nödvändiga på grund av reglernas utformning och svårigheten att hantera den stora mängd pensionsutfästelser som finns. Någon sammantagen statistik över utformningen av olika tjänstepensionsutfästelser eller avdrags- beteendet hos företag har utredningen inte kunnat finna. Detta gäller inte minst för pensionsutfästelser som inte är kollektiv- avtalade. De antaganden som gjorts kan vara mer eller mindre fel- aktiga, och konsekvenserna för de offentliga finanserna bör därför ses som relativt grova uppskattningar. De siffror utredningen tagit fram avseende antalet individer som omfattas av de olika pensionsplanerna, samt kostnaderna för att trygga dessas pensioner, kommer emellertid främst från försäk- ringsbolag och valcentraler. De viktigaste beräkningarna är de som gäller ITP-planen, där och pensionsgaranti under sam- verkan med utredningen stått för själva beräkningarna. Dessa beräkningar torde i sig vara trovärdiga. 8.2Konsekvenser för offentlig verksamhet Utredningens förslag förväntas leda till vissa konsekvenser för den offentliga verksamheten. Dessa presenteras nedan. ska i utredningens förslag fortsatt ta fram de försäkringstekniska grunderna för beräkning av pensionsreserven för pensionsutfästelser utanför allmän pensionsplan. Detta torde inte föranleda någon förändrad arbetsbörda. Förslaget innebär dock också att ska ta fram motsvarande bestäm- melser för utfallande pensionsbelopp. I viss utsträckning bygger dessa på samma parametrar som de försäkringstekniska grunderna för pensionsreserven, men innebär till stor del ändå en ny uppgift. beräknar att utfärdandet av en ny sådan föreskrift som krävs initialt innebär ett extra arbete . Den matematiska och juridiska analysen, remissrunda och beslut beräknas pågå . Efter detta beräk- nas att ungefär en arbetsvecka behöver tas i anspråk för att hålla föreskriften uppdaterad. Utredningen föreslår att detta arbete får skötas inom ramen för nuvarande anslag. Utredningens förslag bedöms inte leda till några större föränd- ringar för länsstyrelsernas arbete. Förslaget att pensionsstiftelser ska redovisa om de enskilda ledamöterna företräder arbetsgivare eller arbetstagare torde innebära en mycket liten extra arbetsbörda. Det är de olika länsstyrelsernas ansvar att utöva tillsyn över pensionsstiftelser. föreslås nu också få möjlighet att utse en särskild förvaltare som tar över förvaltningen av en stiftelse i särskilda fall (se avsnitt 5.15). Detta ska vara ett extra- ordinärt ingripandeverktyg och inte vanligt förekommande. Utred- ningen föreslår att det arbete förslagen ger upphov till får skötas inom ramen för länsstyrelsernas nuvarande anslag. Utredningen gör bedömningen att de olika förslagen knappast kommer att innebära att antalet skattemål i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna kommer att öka. är troligen den offentliga verksamhet som i störst grad påverkas av utredningens förslag. Det är emellertid svårt att avgöra hur stora förändringarna blir. Vissa av utredningens förslag, exem- pelvis vad gäller avdragstidpunkten för pensionsförsäkrings- , innebär förenklingar eller förtydliganden som gör Skatte- verkets bedömningar enklare. Andra förslag kan dock innebära ett utökat behov av bedömningar. Ett område som varit behäftat med osäkerhet är pensioner för utrikes bosatta. Det gäller både utfallande pension för enskilda som blivit intjänad utomlands och avdragsrätten för arbetsgivare som säkerställer pension för anställda i utlandet. Det är oklart i vilken utsträckning utredningens förslag kan antas för- ändra denna situation. Den regelförändring som föreslås i avsnitt 6.8 (förändrade avdragsregler för anställda i näringsverksamhet i utlandet) bedöms dock av ge upphov till omfattande bedömningsproblem. Även utredningens förslag att öppna upp kompletteringsregeln för löpande tryggande kan ge utökade arbets- uppgifter för , eftersom den är avsevärt mer komplex att tillämpa än huvudregeln. Utredningens bedömning är dock att den kommer tillämpas endast i undantagsfall, och att regeln i de fall utfästelsen är förmånsbaserad torde vara relativt enkel att tillämpa. Produktionsenheten på har bedömt att utredningens förslag ger upphov till initiala kostnader på . Av dessa härrör sig från arbetet med tekniska system som används vid flytt av pensionsförsäkringar. Systemet är knappt tillräckligt för att matcha ihop försäkringar när dessa flyttas, och med utred- ningens förslag om nya flyttregler (avsnitt 6.11) bedöms det inte längre vara hållbart att använda. Ett nytt system behöver därför utvecklas. Ytterligare av de initiala kostnaderna är kostnader för utbildning av personal avseende förändringarna i kompletteringsregeln (avsnitt 6.2) och avdragsreglerna för anställda i näringsverksamhet i utlandet (avsnitt 6.8). Övriga kostnader kommer i huvudsak från informationsinsatser, blanketter och broschyrer. Utöver de initiala kostnaderna beräknar de löpande årliga kostnaderna till . Här står system- förvaltning för det nya tekniska systemet för drygt halva kost- naden. Kostnaden för kompletteringsregeln och avdragsreglerna för anställda i näringsverksamhet i utlandet bedöms ge upphov till kostnader om , där de största posterna består i en ökad arbetsbelastning för handläggare och ett ökat rättsligt stöd (tillsammans ). De ökade kostnaderna som uppstår för genom utredningens förslag föreslås finansieras inom ramen för Skatte- verkets nuvarande anslag. 8.3Konsekvenser för det kommunala självstyret Utredningen bedömer inte att de föreslagna reglerna får några konsekvenser för det kommunala självstyret. Utredningen ser inga tydliga konsekvenser av de lagda förslagen för brottsligheten. 8.5Konsekvenser för små företag Rent administrativt torde de klargöranden utredningen försökt åstadkomma vad gäller avdragsrätten för olika pensionsutfästelser verka positivt för företagens möjligheter att planera sin verksam- het. Utredningen öppnar också upp för att använda komplette- ringsregeln vid löpande tryggande av pensionskostnader. Detta är en administrativt något mer komplicerad regel, men den är frivillig och kan i enskilda fall leda till större avdragsmöjligheter för före- tagen. De föreslagna regelförändringarna bedöms inte komplicera regelverket som sådant och bör inte heller leda till något egentligt behov av utbildningsinsatser. Finansiellt torde konsekvenserna av utredningens förslag vara positiva, i den mån företagen alls påverkas. För andra arbetsgivare än aktiebolag, ömsesidigt försäkringsbolag, ekonomisk förening och sparbank öppnas nu tryggandelagen upp för att trygga även sådana utfästelser som inte följer av allmän pensionsplan i balans- räkningen. Även pensionsutfästelser till arbetstagare med bestäm- mande inflytande ska nu få tryggas i balansräkningen. I båda fallen leder förändringen till att pensionskapitalet kan behållas i företaget. I och med att utredningen föreslagit att frågan om livförsäkrings- bolagens beskattning ska utredas vidare bör utredningens förslag totalt sett inte leda till några större konsekvenser för försäkrings- bolagen. De utökade möjligheterna att trygga pensionsutfästelser i egen regi i tryggandelagen för vissa arbetsgivare och arbetstagare skulle i sig kunna leda till en minskad efterfrågan på pensionsförsäkrings- produkter. Kravet på kreditförsäkring för skattemässig avdragsrätt på sådant tryggande torde dock göra konsekvenserna av denna förändring mycket små. 8.7Konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor Utredningen ser inga tydliga konsekvenser av sina förslag för jäm- ställdheten mellan män och kvinnor. Det kan inte uteslutas att de förändrade avdragsreglerna för företag på lång sikt leder till att pensionsutfästelserna till vissa typer av arbetstagare förändras och att detta i genomsnitt påverkar män och kvinnor olika. Det är emellertid oklart i vilken utsträckning detta kommer att ske. För- ändringarna torde i vilket fall vara små på en aggregerad nivå. 8.8Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen De förändrade reglerna om tryggande av tjänstepension torde inte inverka på möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. 8.9Finansiering av utredningens förslag Som konstaterats leder utredningens förslag till minskade skatte- intäkter för staten om , vilket är författningsförslaget föreslås ha trätt i kraft. Denna summa har bedömts stiga till . För att finansiera dessa reformer förordar utredningen en lösning genom en intäktsökning inom pensionssystemet. betalas en avkastningsskatt på pensionsmedel om av en schablonavkastning på pensionskapital. Denna tas ut på både tjänstepensionskapital och på kapital i privata pensions- försäkringar. Schablonavkastningen är bestämd till föregående års genomsnittliga statslåneränta multiplicerad med ett kapitalunderlag som i princip utgörs av pensionskapitalet. var det totala kapitalunderlaget för uttag av avkastningsskatt . Prognosen för den genomsnittliga statslåneräntan för –2018 (som ligger till grund för schablonavkastningen på pensionskapitalet –2019) enligt ekonomiska vår- proposition (prop. 2014/15:100, s. 122) återfinns i tabell 8.5 nedan. Utredningen föreslår att avkastningsskatten på pensionsmedel höjs till . Denna höjning skulle resultera i en ökning av inkomsterna från nämnda skatt med , vilket ökar till på grund av den stigande prognosen för statslåneräntan. Not: Prognoserna för Statslåneräntan kommer års ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100, s. 122). AvPL = avkastningsskatt på pensionsmedel. Utredningens förslag till finansiering tycks mer än täcka de intäktsminskningar förslagen beräknats ge upphov till. I viss ut- sträckning kan de ökade skatteintäkterna ur pensionskapitalet tänkas leda till lägre utbetalda pensioner, vilket resulterar i mins- kade skatteintäkter. Denna effekt är dock obetydlig på kort sikt – en minskning av det totala pensionskapitalet med exempelvis för leder till en mycket mindre minsk- ning av utbetalda pensioner . Utredningen konstaterar att det finns tillräcklig höjd för detta i finansieringsförslaget och bortser i övrigt från denna typ av indirekta effekter. Förslag: De nya reglerna ska träda i kraft och tillämpas första gången avseende beskattningsår som påbörjas . träder i kraft den (1999:1229), lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensions- kostnader, lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utom- lands bosatta samt lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel föreslås tillämpas första gången avseende beskatt- ningsår som påbörjas . Avseende 1 § tryggandelagen förslås följande övergångsbestäm- melser. För pensionsutfästelser som lämnats före lagens ikraft- trädande gäller för tredje stycket den äldre lydelsen. Bestämmelsen i det nya fjärde stycket ska endast gälla pensionsutfästelser som lämnats efter lagens ikraftträdande. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Paragrafen innehåller allmänna bestämmelser om tryggande av pensionsutfästelse. I första stycket har uttrycket avsättning till pensionsstiftelse ändrats till överföring till pensionsstiftelse. Termino- login kommer med denna ändring att överensstämma med inkomst- skattelagens. Det har också förtydligats att även en tidigare arbets- tagares pension kan tryggas enligt lagen. I tredje stycket klargörs att lagen inte ska tillämpas om utfäst pension är villkorad. Med den nya formuleringen kommer utfästel- ser som är villkorade genom att de begränsar den anställdes rätt till pension att falla utanför tryggandelagens tillämpningsområde. Regle- ringen i stycket om att pensionsutfästelser som lämnats till och med utgången av har slopats och har i stället tagits in i en övergångsbestämmelse (se avsnitt 5.6). I ett nytt fjärde stycke införs en bestämmelse om att även avgiftsbaserade utfästelser som innehåller en garanti får tryggas enligt tryggandelagen. I stycket klargörs att lagen gäller för en avgiftsbaserad pensionsutfästelse som vid sidan av en garanterad avgift även innehåller en utfästelse om avkastning som inte garan- teras. Ett villkor om en avkastning som inte är garanterad är således inte att anse som ett sådant förbehåll som avses i andra stycket. En utfästelse med ett villkor om sådan avkastning ska inte heller ses som antastbar. Övriga ändringar är redaktionella. Överväganden finns i avsnitt 5.5.2. Det införs en ny regel om hur intjänandet av pension enligt en avgiftsbaserad utfästelse ska anses ske. En sådan pension tjänas in i takt med att arbete utförs. Regeln gäller förutsatt att inga andra regler om intjänande har knutits till utfästelsen. Paragrafen är ny. I första stycket finns en ny definition av begreppet pensions- reserv. Med en arbetsgivares pensionsreserv avses värdet av intjänad pension och övriga åtaganden enligt allmän pensionsplan som är direkt hänförliga till den intjänade pensionen och intjänad pension enligt andra pensionsutfästelser som omfattas av denna lag. Enligt nu gällande definition i 6 § bestäms pensionsreservens storlek uti- från vilka utfästelser som en arbetsgivare äger redovisa i balans- räkningen. Pensionsreservens storlek påverkas med andra ord inte av om en arbetsgivare i en pensionsstiftelse tryggar utfästelser som arbetsgivaren inte får redovisa i balansräkningen. Detta innebär en skillnad jämfört med den nya definitionen. När det gäller utfästel- ser enligt allmän pensionsplan bör även noteras att de övriga åtaganden som får ingå i pensionsreserven ska ha en direkt kopp- ling till den intjänade pensionen. Åtaganden för exempelvis infor- mationsinsatser i samband med att nya pensionsavtal träffas faller utanför definitionen. Pensionsreserven får redovisas enligt 6 § till den del pensionsreserven inte har täckning i en pensionsstiftelses förmögenhet. Detta följer av bestämmelserna i 7 §. Av andra stycket framgår att pensionsreserven enligt allmän pensionsplan ska beräknas enligt de grunder som anges i planen. Det ska även i fortsättningen vara möjligt att beräkna pensions- åtaganden enligt allmän pensionsplan på grundval av andra beräk- ningsparametrar än de försäkringstekniska beräkningsantaganden som finns i 4–4 e §§. ITP-planen, KTP-planen samt KAP- KL är tre exempel på pensionsplaner som kan tryggas i egen regi och som tillämpar olika beräkningsparametrar. Om en allmän pensionsplan inte innehåller sådana beräkningsantaganden ska värdet beräknas på samma sätt som utfästelser som inte följer av en allmän pensionsplan. I tredje stycket anges att pensionsreserven för en annan för- månsbaserad pensionsutfästelse än enligt allmän pensionsplan ska beräknas till kapitalvärdet av intjänad pension vid beräknings- tillfället. Det görs en hänvisning till 4–4 e §§. Paragraferna är nya och innehåller bestämmelser om de antaganden som ska göras vid en kapitalvärdesberäkning. I fjärde stycket framgår att för en avgiftsbaserad pensions- utfästelse är det värdet som arbetsgivaren har tillgodofört arbets- tagaren vid beräkningstillfället inklusive eventuell avkastning som utgör pensionsreserven. Regeln innebär således att även en rörlig avkastning ingår i pensionsreserven. För en utfästelse som är kopp- lad till en kapitalförsäkring eller annan tillgång som företaget äger finns en specialregel. För en sådan utfästelse gäller att pensions- reserven i stället ska beräknas till ett belopp motsvarande tillgodo- förda avgifter, eller, om tillgångens värde är högre, ett belopp mot- svarande tillgångens redovisade värde. Även för en kopplad ut- fästelse gäller dock att arbetsgivaren måste garantera pension som minst motsvarar avgifterna för att utfästelsen ska omfattas av lagen (1 § fjärde stycket). Detta innebär att pensionsåtagandet inte ute- slutande kan vara beroende av värdet på företagets tillgång. Överväganden finns i avsnitt 5.8.2. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om hur utfallande pensionsbelopp för en avgiftsbaserad pensionsutfästelse ska beräk- nas. Det anges att utfallande pensionsbelopp för en pensions- utfästelse enligt allmän pensionsplan ska beräknas enligt de grunder som anges i planen. Utfallande pensionsbelopp för en pensions- utfästelse som inte följer av en allmän pensionsplan ska beräknas enligt bestämmelsen i 4 f §.