sou · H3B367 · 2015-08-04 00:00:00 — Där anges aktiviteter vars syfte är att stärka och utveckla det myndighetsöverskridande brottsutbytesarbetet. Bland det som ska genomföras finns två metodutvecklingsprojekt om finansiella utredningar (bl.a. tillgångsutredningar) respektive spaningsanteckningar. Hur har reglerna om utvidgat förverkande tillämpats? 3 b) Metodutvecklingsprojekt om finansiella utredningar Ett metodutvecklingsprojekt om finansiella utredningar. Projektet ska behandla frågor om hur åklagare bör utforma direktiv om finansiell utredning, hur en finansiell utredning genomförs, vilken finansiell information som behövs, var den kan inhämtas, hur den kan analyseras och hur den finansiella utredningen bör dokumenteras. Projektet ska vidare behandla frågan om hur information om tillgångar som inhämtas i förundersökningar ska dokumenteras och överföras till myndigheter senare i brottsutbyteskedjan, som t.ex. till vid verkställighet. Målet är att ta fram ett myndighetsgemensamt metodstöd för finansiella utredningar för att säkerställa enhetlighet, rättssäkerhet och kvalitet. 3 c) Metodutvecklingsprojekt om spaningsanteckningar Ett metodutvecklingsprojekt om spaningsanteckningar rörande enskildas ekonomiska förhållanden i underrättelseverksamhet eller förundersökning. Projektet ska behandla frågor om vilken information som är relevant ur ett brottsutbytesperspektiv, t.ex. för att styrka dold äganderätt, hur informationen kan inhämtas och hur informationen bör dokumenteras. Målet är att ta fram ett myndighetsgemensamt metodstöd för spaningsanteckningar för att säkerställa enhetlighet, rättssäkerhet och kvalitet. Övriga projekt går bl.a. ut på att inrätta kontaktpunkter för brottsutbytesfrågor på myndigheterna och att utreda möjligheterna att ge en bild av det samlade resultatet av myndigheternas brottsutbytesarbete.19 Vad strategin och handlingsplanen kan innebära Den gemensamma strategi och anslutande handlingsplan som tagits fram för det myndighetsöverskridande brottsutbytesarbetet har naturligtvis förutsättningar att dels leda till den eftersträvade samsynen om olika vägvalsfrågor, dels till praktiska aktiviteter som kan stärka och utveckla arbetet. Såvitt gäller utvidgat förverkande är de båda metodutvecklingsprojekten om finansiella utredningar respektive spaningsanteckningar särskilt angelägna. 19 Det senare projektet ska ses mot bakgrund av att utvecklingen av ett automatiserat och sammanhållet redovisningssystem för detta ändamål synes ligga åtskilliga år framåt i tiden (jfr Brå Rapport 2014:19). I projektet ingår att – utifrån myndigheternas årsredovisningar – identifiera relevant statistik på brottsutbytesområdet samt ge förslag på hur den statistiken bör sammanställas och presenteras. Hur har reglerna om utvidgat förverkande tillämpats? 4.5.2Vad som skulle kunna göras Min bedömning: Det bör bli rutin att göra tillgångsutredning vid utredning av alla brott som kan utlösa utvidgat förverkande. Vidare skulle en företrädesordning mellan de rättsliga verktygen i brottsutbytesarbetet kunna övervägas. Ett automatiserat och sammanhållet redovisningssystem för utvidgat förverkande och andra aspekter av brottsutbytesarbetet bör byggas upp . Skulle koncentrationen av brottsutbytesarbetet till satsningen mot grov organiserad brottslighet leda till att insatser mot utbyte av brottslighet som inte är att anse som grov och organiserad blir lidande, bör brottsutbytesfrågornas hemvist övervägas på nytt. Vid behov skulle utvecklingen av brottsutbytesarbetet kunna hanteras utanför den ordinarie myndighetsstrukturen. I det som sagts om strategin och handlingsplanen ligger alltså att de bör ges tid att verka. måste emellertid konstateras att åtskilligt av det som redovisas i dessa båda dokument är sådant som myndigheterna sagt sig bekänna sig till och verka för – se härtill bl.a. avsnitt 4.2.2, 4.2.3 och 4.3.10 – utan att detta lett till påtagligt ökat utnyttjande av i vart fall de möjligheter som utvidgat förverkande ger. I bl.a. följande hänseenden bör det därför finnas beredskap att vid behov komplettera eller modifiera vad som framgår av strategin och handlingsplanen. Det finns i och för sig skäl att tro att de fortsatta utbildningsinsatser som genomförs inom myndigheterna har förutsättningar att ge avtryck i form av bl.a. en frekventare och framför allt bredare användning av utvidgat förverkande. Som enskild kapacitetshöjande åtgärd finns det emellertid anledning att särskilt peka på behovet av gedigen tillgångsutredningskompetens även utanför specialistfunktioner som Nationella operativa avdelningen i och de internationella åklagarkamrarna. Hur har reglerna om utvidgat förverkande tillämpats? desto viktigare eftersom det för all verksamhet bör uppställas ett krav på att mer rutinmässigt än utföra tillgångsutredningar. Är det fråga om ett brott som kan vara förverkandeutlösande, bör en sådan utredning alltså inte anstå till eller förutsätta att det först påträffats tillgångar vid husrannsakan eller gripande. Att tillgångsutredningen således i ökad omfattning måste användas för att spåra och hitta tillgångar – och inte i första hand för att utreda dem – framgår också av de iakttagelser från granskningen som redovisats i avsnitt 4.3.8. Skulle tillgångsfrågan ha uppmärksammats redan på kriminalunderrättelsestadiet20, har det naturligtvis i sin tur förutsättningar att underlätta arbetet med en sådan tillgångsutredning. En företrädesordning mellan de rättsliga verktygen i brottsutbytesarbetet? Som framgått bygger den beslutade strategin och handlingsplanen på synen att de samverkande myndigheterna förfogar över olika rättsliga verktyg som grundar sig på olika författningar med olika syften, men som – inom ramen för brottsutbytesarbetet – syftar till att uppnå det gemensamma målet att spåra, säkra och återföra utbyte av brott och andra brottsrelaterade tillgångar. De arbetsprocesser som är förbundna med hanteringen av respektive verktyg sägs därvid utgöra länkar i en brottsutbyteskedja, som ska vara effektiv och av hög kvalitet. För det fall att flera rättsliga verktyg skulle stå till buds i ett och samma ärende, ska vidare det verktyg väljas som med ett effektivt resursutnyttjande ger det bästa utfallet. Mot följande bakgrund bör emellertid den sistnämnda principen vid behov kunna nyanseras och inte vara utan undantag. Det har framkommit att särskilt personal i de brottsbekämpande myndigheterna har god kännedom om att kan kontaktas via en jourtelefon för det fall att värdefull egendom tagits om hand hos en gäldenär som misstänks för grov organiserad brottslighet eller samröre med sådan brottslighet. Finns det anledning att anta att egendomen måste lämnas tillbaka före nästa arbetsdags början, har dessa myndigheters företrädare 20 Jfr avsnitt 4.4.4. Hur har reglerna om utvidgat förverkande tillämpats? möjlighet att dygnet runt lämna uppgift till . Vid ett sådant telefonsamtal kan personal under vissa förutsättningar besluta om distansutmätning. En ordning som tillämpas på det sättet och under så snäva förutsättningar är invändningsfri. Skulle det emellertid visa sig att distansutmätning och andra verktyg som inte primärt är avsedda att användas i brottsbekämpande syfte kom att överutnyttjas på bekostnad av t.ex. förverkande, kunde det övervägas att införa en företrädesordning mellan tillgängliga verktyg i brottsutbytesarbetet. På så sätt kunde åstadkommas att förverkande tillämpades framför t.ex. utmätning eller påförande av skatt eller tull. Däremot skulle förverkande – på sätt oftast sker med stöd av principen i 36 kap. 17 § – i sin tur få stå tillbaka för krav på skadestånd. Med en sådan ordning skulle därmed uppnås att t.ex. reglerna om utvidgat förverkande kom att tillämpas i första hand, innan det övervägdes att genom utmätning eller betalningssäkring ta egendomen i anspråk för betalning av den misstänktes skulder i allmänna eller enskilda mål. En helt avgörande förutsättning för att kunna bedöma hur reglerna om bl.a. utvidgat förverkande tillämpas och vilka resultat tillämpningen leder till är att det finns ett automatiserat system för uppföljning av så elementära fakta som t.ex. antalet förundersökningar i vilka en fråga om utvidgat förverkande aktualiserats och antalet genomförda tillgångsutredningar i ärenden om sådant förverkande. Den förutsättningen är inte uppfylld. I stället förhåller det sig så att de berörda myndigheternas teknikstöd och ärendehanteringssystem ger högst varierande möjligheter till effektiv och rättvisande uppföljning av brottsutbytesarbetet. Så har vissa av myndigheterna möjlighet att på elektronisk väg utvinna relevanta data ur sina system, medan andra har ett helt manuellt uppföljningssystem för efterhandssammanställning.21 Vad som i denna del föreslås i strategin och handlingsplanen skulle med 21 Se Brå Rapport 2014:19 s. 35 f. Hur har reglerna om utvidgat förverkande tillämpats? hänsyn härtill förutsätta att samtliga myndigheter ålades att uppfylla vissa grundläggande krav vad gäller de mätdata som ska förmedlas till den myndighet som skulle ha att sammanställa statistiken för det sammanhållna brottsutbytesarbetet. Som redan nämnts måste i så fall åtskilliga uppgifter tas fram manuellt, vilket är mycket resurskrävande. Dessutom riskerar redovisningen under alla förhållanden att bli ofullständig. Mot denna bakgrund bör ett automatiserat och sammanhållet redovisningssystem för myndigheternas brottsutbytesarbete – eller i vart fall för alla former av förverkande – komma på plats. Som kommer att framgå av avsnitt 5.7.3 skulle något sådant få betydelse också för möjligheterna för att uppfylla internationella åtaganden om insamling och bevarande av statistik i vissa fall. Ledningen av utvecklingsarbetet, brottsutbytesfrågornas hemvist Genom uppdrag till de sex myndigheterna att – som ett led i den särskilda satsningen mot grov organiserad brottslighet – utveckla och följa upp den myndighetsöverskridande samverkan som sker på brottsutbytesområdet är det avgjort av regeringen att ledningen av utvecklingsarbetet ska ligga där. Med den koncentration av brottsutbytesarbetet som därmed skett till satsningen mot grov organiserad brottslighet finns det anledning att peka på den risk som består i att insatser mot utbyte av brottslighet som inte är att beteckna som grov och organiserad skulle kunna bli lidande. Denna risk måste beaktas och skulle sådana tecken visa sig bör brottsutbytesfrågornas hemvist övervägas på nytt. Uppdraget till myndigheterna innebär vidare att det – ånyo – är befintliga strukturer och organisationer som anlitas för att utveckla brottsutbytesarbetet. Arbetet skulle emellertid också kunna bedrivas utanför den ordinarie myndighetsstrukturen. En nationell samordnare med uppdrag att driva på och skapa förändringstryck hos myndigheterna – eventuellt med utgångspunkt i den redan framtagna strategin och handlingsplanen – skulle ge regeringen möjligheter att styra brottsutbytesarbetet på ett sätt som den inte haft. Att samordningsbehovet i detta fall finns på det statliga Hur har reglerna om utvidgat förverkande tillämpats? området och berör ett relativt begränsat antal myndigheter hindrar inte att en sådan lösning väljs. Komplexiteten i det som ska samordnas, dess betydelse för brottsbekämpningen och de fördröjda effekterna av myndigheternas hittillsvarande egna insatser kunde i stället motivera något sådant. 5 Genomförande av EU-direktivet Hittillsvarande unionsrättsliga instrument … Det finns fem EU-rättsakter som reglerar olika aspekter av förverkande. Av dessa är fyra rambeslut (2001/500/RIF, 2003/577/RIF, 2005/212/RIF och 2006/783/RIF), medan ett har getts formen av rådsbeslut (2007/845/RIF). Två av rambesluten ger materiella bestämmelser om förverkande. Detta är det i avsnitt 3.3.1 i vissa delar redan beskrivna rambeslut och därutöver rambeslut. Dessa båda rambeslut kommer att beröras ytterligare i det följande. Övriga rambeslut reglerar frågor om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning respektive förverkande. Rådsbeslutet behandlar för sin del frågor om samarbete mellan medlemsstaterna för återförande av tillgångar. … och hur de har samverkat med andra internationella instrument antogs inom en konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott (förverkandekonvention)1. Syftet med konventionen var att stärka det internationella samarbetet för att bekämpa allvarliga brott och för att spåra, ta i beslag och förverka brottsvinster. Såvitt gäller förverkande föreskrev konventionen i artikel 2 att konventionsstaterna skulle vidta sådana lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som kunde vara nödvändiga för att förverka hjälp- 1 ETS No. medel och eller egendom vars värde motsvarade sådan . Någon begränsning till viss eller vissa brottsliga handlingar innehöll inte artikel 2 och utgångspunkten var därför att möjligheterna att förverka och hjälpmedel skulle avse alla brott i de nationella rättsordningarna. Enligt konventionen kunde staterna emellertid avge förklaringar av innebörd att artikel 2 skulle tillämpas endast på de brott eller kategorier av brott som de valde att särskilt peka ut. I likhet med ett flertal andra stater utnyttjade denna möjlighet i anslutning till ratificeringen av konventionen och förklarade då att bestämmelsen för del skulle vara tillämplig på sådant utbyte av brott och sådana hjälpmedel vid brott som kunde förverkas enligt bestämmelserna i , narkotikastrafflagen (1968:64) eller lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Beträffande annan brottslighet förbehöll sig rätten att – i den utsträckning som kunde vara motiverad med hänsyn till brottstypen – föreskriva förverkande i mer begränsad omfattning. Som skäl för förbehållet angav regeringen i huvudsak följande. Den gällande svenska regleringen sträckte sig inte lika långt som konventionen när det gällde förverkande av utbyte av och hjälpmedel vid brott. Något behov av en helt generell utvidgning i linje med konventionen förelåg inte. Frågan om hur långt dessa möjligheter skulle sträcka sig fick i stället övervägas särskilt för varje brott och för regeringen förde det för långt att i anledning av tillträdet till konventionen göra sådana samlade överväganden. Den möjlighet att begränsa bestämmelsens tillämpning som stod till buds borde därför utnyttjas av . Emellertid borde målsättningen vid framtida överväganden vara att konventionen skulle få en så vidsträckt tillämpning som möjligt.2 Inom EU – vars samtliga dåvarande medlemsstater hade tillträtt förverkandekonvention – vidtogs härefter flera åtgärder för att genom åtaganden i rambeslut inskränka räckvidden av de begränsande förklaringar som ett flertal av medlemsstaterna avgett i förhållande till artikel 2 i konventionen. Så följde det till en början av artikel 1 i rådets rambeslut /500/RIF av om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott (dvs. 2 Se prop. 1995/96:49 s. 10 f. nämnda rambeslut) att medlemsstaterna skulle se till att inga sådana förklaringar gjordes eller vidhölls i fråga om brott som hade ett maximistraff om fängelse, dock med möjlighet att även i sådana fall reservera sig mot användning av förverkande för att dra in av skattebrott.3 Inom ett fåtal år härefter kom åtagandet rambeslut att på ett i sak överensstämmande sätt upprepas i rådets rambeslut /212/RIF om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott (dvs. det tidigare nämnda rambeslut). Enligt artikel 2 i det rambeslutet skulle medlemsstaterna vidta de åtgärder som var nödvändiga för att se till att det blev möjligt att helt eller delvis förverka hjälpmedel och , eller egendom vars värde motsvarade sådan , som härrörde från brottsliga gärningar som kunde föranleda fängelse . Även här tilläts medlemsstaterna att vid skattebrott använda andra förfaranden än straffrättsliga för att ta ifrån lagöverträdaren vinningen av brottet. Åtagandet rambeslut – och därmed också det – genomfördes genom ändringar i 36 kap. 1 och 2 §§ . Härigenom gjordes balkens regler om förverkande av utbyte och hjälpmedel generellt tillämpliga på sådana brott inom specialstraffrätten för vilka det är föreskrivet fängelse , såvida inte den aktuella specialstraffrättsliga författningen redan innehöll uttryckliga regler om utbytes- och hjälpmedelsförverkande. På detta sätt blev det således möjligt att besluta om förverkande vid ett stort antal specialstraffrättsliga brott som inte erbjudit den möjligheten, låt vara att regeringen i fråga om utbyte av just skattebrott utnyttjade sig av den erbjudna undantagsmöjligheten. Att gå så långt som att helt återkalla förklaring i förhållande till artikel 2 förverkandekonvention – vilket skulle ha skapat en generell möjlighet till förverkande oavsett brottets straffskala – var dock inte aktuellt för regeringen, som konstaterade att det för sådana brott som har ett straffmaximum om ett års fängelse eller 3 rambeslut trädde därvid i stället för ett likalydande åtagande enligt en äldre s.k. gemensam åtgärd inom EU, gemensam åtgärd 98/699/RIF om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott (EGT L 333, 9.12.1998, s. 1). lägre alltid borde krävas särskilda skäl i det enskilda fallet för att bestämmelser om förverkande skulle anses motiverade.4 Till följd av ett uppfattat behov av ytterligare mera långtgående åtgärder för att motverka organiserad brottslighet och för att dessutom angripa terrorismfinansiering antogs därefter – – inom en ny konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott och om finansiering av terrorism (förverkandekonvention)5. I fråga om förverkande innebar artikel 3 i den nya konventionen som enda materiell nyhet i förhållande till konvention att även egendom som varit föremål för penningtvätt skulle kunna förverkas. Vidare använde den nya konventionen en annan teknik än för att peka ut de brott vid vilka åtagandet att förverka skulle gälla, dock med möjlighet för konventionsstaterna att förklara både att förverkande inte skulle ske med mindre brottet i fråga hade ett maximistraff om fängelse och att förverkande över huvud taget inte skulle ske för att dra in utbyte av skattebrott. Vid sitt tillträde till konventionen utnyttjade sig av båda dessa förklaringsmöjligheter.6 Det nu aktuella direktivet För tiden kan följande antecknas om aktiviteterna inom EU för att tillnärma medlemsstaternas materiella förverkanderegler. Rådet (rättsliga och inrikes frågor) antog slutsatser om förverkande och återförande av tillgångar. I slutsatserna efterfrågades en mer samordnad strategi mellan medlemsstaterna för att uppnå effektivare och mer omfattande förverkande av tillgångar som härrör från brottslig verksamhet. Kommissionen uppmanades därför att överväga att stärka den rättsliga ramen för att få till stånd effektivare system för förverkande hos tredje man och utvidgat förverkande. Även behandlade frågorna och antog ett initiativbetänkande om organiserad brottslighet. 2004/05:135 (s. 96 f. och 126 f.), bet.2004/05:JuU31, rskr. 2004/05:237 samt SÖ 2005:69. Såvitt gäller skattebrott se även prop. 2010/11:76. 2013/14:121 s. 100 f. I betänkandet uppmanades kommissionen att bl.a. föreslå ny lagstiftning om förverkande. lämnade kommissionen ett förslag till direktiv om bl.a. förverkande av utbyte av brott (och rådets direktiv om frysning och förverkande av utbyte av brott i Europeiska unionen), vilket föreslogs delvis ersätta och rambeslut. I förhållande till det senare rambeslutet syftade förslaget till att ”ytterligare stärka medlemsstaternas system för förverkande av tillgångar som härrör från brottslig verksamhet”.7 Inom EU pågick därefter förhandlingar i anledning av direktivförslaget. Förhandlingarna – som har betecknats som svåra – avslutades och EU:s institutioner antog formellt och slutligt den text som godkänts av företrädare för rådet och (EUT L 127, 29.4.2014, s. 39, med efterföljande rättelse i EUT L 138, , s. 114). Direktivet och däri gjorda rättelser finns i svensk och engelsk språkversion som bilaga 3–6 till detta betänkande. Det ska vara genomfört av medlemsstaterna senast den 4 oktober 2016.8 Som särskilda nyheter med direktivet framhålls i skälen i ingressen bl.a. att det i direktivet använda begreppet ska innefatta även egendom som har omvandlats till eller uppblandats med annan egendom (skäl 11), att bestämmelserna om utvidgat förverkande ytterligare harmoniseras (skäl 19) och att det ges regler om förverkande i vissa fall av som överförts till eller förvärvats av tredje man (skäl 24). 7Förslaget grundade sig på artiklarna 82.2 och 83.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Enligt den senare artikeln har EU befogenhet att genom direktiv lägga fast minimiregler om ”fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag till följd av brottens karaktär eller effekter eller av ett särskilt behov att bekämpa dem på gemensamma grunder”. Denna befogenhet gäller endast i förhållande till vissa i artikeln särskilt uppräknade brottskategorier (på engelska benämnda euro-crimes). I förhandlingarna accepterade regeringen den åberopade rättsliga grunden, trots att förverkande enligt svensk rätt inte är en påföljd utan en särskild rättsverkan av brott och att artikeln enligt sin ordalydelse endast är tillämplig i förhållande till brottsrekvisit och påföljder. Redan tidigare hade det nämligen förekommit i andra rättsakter att förverkandebestämmelser antagits med artikel 83.1 som åberopad rättslig grund (se t.ex. och rådets direktiv /93/EU om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut /68/RIF). 8En av rättelserna avser just tiden för genomförande. Av skäl 43 och 44 i direktivets ingress framgår att och inte deltog i antagandet och att direktivet således inte är bindande för eller tillämpligt på dessa båda medlemsstater. Till direktivet fogades två deklarationer i vilka och rådet i huvudsak uppmanar kommissionen att för framtiden dels analysera görligheten av och de möjliga fördelarna med att införa regler om utvidgat förverkande även utan samband med fällande brottmålsdom, dels lägga fram ett förslag till nya regler om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och förverkande. 5.1.2Åtaganden i sak enligt direktivet Av artikel 1 framgår att direktivet lägger fast minimiregler och att det således är möjligt för medlemsstaterna att införa eller bibehålla längre gående bestämmelser. Artiklarna 2 och 3 slår därefter fast vissa definitioner och pekar genom hänvisning till ett antal uppräknade unionsrättsliga instrument ut de brott i anslutning till vilka direktivet ska vara att tillämpa. Till dessa frågor återkommer jag närmast i avsnitt 5.1.3, men också i avsnitt 5.3.1 och 5.4.2. Tyngdpunkten i direktivet i övrigt utgörs av materiella straffrättsliga och i någon mån straffprocessuella bestämmelser. Dessa bestämmelser – i förekommande fall lästa samman med skälen i direktivets ingress – ger en reglering som innebär i huvudsak följande. Förverkande av av eller hjälpmedel vid ett enskilt brott Enligt artikel 4.1 ska det vara möjligt att hos den som dömts för ett brott förverka dels det som har använts som hjälpmedel vid brottet, dels vinningen av brottet. I båda fallen ska även värdeförverkande kunna tillgripas. Artikel 4.2 anger att sådant förverkande av av eller hjälpmedel vid ett enskilt brott som avses med artikel 4.1 i vissa fall ska vara möjligt även utan att dom kunnat meddelas i brottmålet. Så ska åtminstone vara fallet om frånvaron av dom beror på att den tilltalade är på flykt undan lagföring eller om han eller hon på grund av långvarig sjukdom inte kan medverka i rättegången. Som ytterligare förutsättningar för ett sådant förverkande utan samband