sou · H3B363 · 2015-06-17 00:00:00 — För att myndighetens förmåga att förhindra terroristattentat inte ska försämras genom en omfördelning av resurser från underrättelseverksamheten till den utredande verksamheten krävs att de ökade kostnaderna för myndighetens brottsutredande verksamhet fullt ut finansieras. ligt Säkerhetspolisen inte kunna ske inom myndighetens nuvarande anslag. Baserat på de uppgifter som myndigheten har om antalet personer som har rest från på ett sådant sätt som skulle kunna träffas av de föreslagna bestämmelserna om straffbar resa har kostnaderna för Säkerhetspolisens förundersökningar av myndigheten beräknats till 60–. Därtill kommer de förundersökningar som kan förväntas bli aktuella med anledning av övriga förslag till utvidgad kriminalisering, bl.a. förslaget om mottagande av utbildning för särskilt allvarlig brottslighet. Den största kostnadsökningen kan alltså förväntas ske inom Sä- kerhetspolisens brottsutredande verksamhet. När det gäller övriga delar av rättsväsendet bedöms kostnadsökningarna vara mer begränsade. Inom åklagarväsendet, domstolsväsendet och Kriminalvården bedöms därför kostnaderna kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag. 10.2Konsekvenser för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet En grundtanke med att kriminalisera ett visst beteende är att detta ska påverka människor på ett sådant sätt att brottsligheten minskar, dvs. det ska finnas en allmänpreventiv verkan i kriminaliseringen. Det är svårt att på förhand göra en bedömning av i vilken omfattning en lagstiftningsåtgärd kan komma att få önskad effekt. Säkerhetspolisen har uppgett att det finns anledning att tro att en del av myndighetens förebyggande arbete kan komma att gynnas av de föreslagna straffbestämmelserna. Därmed kan de förslag till nya straffbestämmelser som lämnats förväntas få allmänpreventiv effekt. Säkerhetspolisen har emellertid även framfört att en kriminalisering av framför allt resor kan få negativa konsekvenser för myndighetens brottsförebyggande arbete. Av 23 kap. 1 § följer en plikt att inleda förundersökning om det kan antas att ett brott under allmänt åtal har begåtts. Tröskeln för att inleda förundersökning är relativt låg. En konsekvens av att gärningar straffbeläggs på ett tidigt stadium, på det sätt som resolutionen kräver, blir således att mycket av den brottsförebyggande verksamhet som bedrivs inom ramen för underrättelseverksamheten i stället kan komma att bli föremål för förundersökning. Därmed kan bl.a. myndighetens möjligheter att få tillgång till information från signalspaning komma att kraftigt begränsas. har Säkerhetspolisen, under vissa förutsättningar, rätt att få inrikta signalspaningsverksamheten och att få rapportering av underrättelser från , förkortat FRA. Myndigheten har ett mycket stort behov och stor nytta av uppgifter som inhämtas på detta sätt, särskilt eftersom en betydande del av den terrorismverksamhet som Säkerhetspolisen söker förebygga har kopplingar till utlandet eller har sitt ursprung där. Det är möjligt att genom signalspaning inhämta uppgifter inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten, som delges Säkerhetspolisen inom ramen för dennas underrättelseverksamhet. Signalspaning får emellertid inte bedrivas kring en företeelse beträffande vilken förundersökning pågår, eftersom det då finns förutsättningar att i den brottsbekämpande verksamheten använda sådana hemliga tvångsmedel som regleras i (prop. 2006/07:63 s. 108). Signalspaningen får inte heller användas i syfte att kringgå dessa bestämmelser (prop. 2011/12:179 s. 19). I praktiken innebär detta att inledandet av en förundersökning medför att rapportering till Säkerhetspolisen måste avbrytas såvitt gäller de förhållanden som är föremål för förundersökning. Då mycket av det agerande som motverkas inom ramen för underrättelseverksamheten vid en kriminalisering kan förväntas bli föremål för förundersökning, kommer möjligheten att få information via signalspaning att avsevärt begränsas. Säkerhetspolisens förebyggande arbete kommer därmed att påverkas negativt. För att inte förmåga att förhindra terroristattentat påtagligt ska försämras skulle det enligt Säkerhetspolisen krävas en lösning som möjliggör för FRA att delge underrättelseinformation till Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet, trots att förundersökning har inletts. En sådan lösning skulle enligt myndigheten inte innebära att signalspaningsinformation skulle utgöra en del av förundersökningen, bl.a. eftersom detta bl.a. skulle kunna riskera att FRA:s metoder för inhämtning av information avslöjas. Ett sätt att hantera situationen skulle enligt Säkerhetspolisen kunna vara att det införs en begränsning i hur sådan information får användas. En liknande bestämmelse finns i 3 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Vidare kan Säkerhetspolisens informationsinhämtning genom tips försämras på grund av den föreslagna resekriminaliseringen. Många tips lämnas av släkt och vänner i den misstänktes omgivning. Kontakten föranleds ofta av en oro kring att någon t.ex. står i begrepp att resa och ansluta sig till en organisation med terrorismanknytning för att delta i stridigheter. Viljan att på detta sätt ta kontakt med myndigheten kan förväntas minska om den närstående genom tipset riskerar att bli misstänkt för brott. Detta skulle enligt myndigheten kunna minska möjligheterna att bedriva egen underrättelseverksamhet och göra bedömningar av t.ex. hur många och vilka personer som planerar eller genomför terrorismresor eller återvänder från sådana resor och av deras avsikter och förmåga att utföra attentat i . Även möjligheterna att inrikta samverkande myndigheters insatser på området skulle kunna försämras. Även möjligheten till frivilliga samtal med personer som planerar att resa, eller som har återvänt, skulle begränsas. Främst samtal med återvändare ger erfarenhetsmässigt god information som kan utgöra grund för bedömning av eventuella hot mot och svenska intressen. Så snart en person skäligen kan misstänkas för brott, vilket sannolikt skulle omfatta flera av de situationer där frivilliga samtal är aktuella, ska denne underrättas om misstanken. Under en förundersökning kommer det inte heller att finnas någon möjlighet att hålla ett frivilligt samtal mellan en anställd vid och en misstänkt om den sak som förundersökningen rör. Samtalet utgör i stället ett förhör enligt . Det innebär också att vissa uppgifter kan hållas hemliga för den misstänkte. I de fall Säkerhetspolisen av operativa skäl inte kan röja att en enskild är misstänkt för brott kommer därför samtal om det som förundersökningen rör inte längre att kunna hållas. En utvidgad kriminalisering kan sannolikt även leda till att verksamhet som tidigare bedrivits och kommunicerats öppet, t.ex. via internetsidor, fortsättningsvis kommer att bedrivas dolt och därmed vara svårare att övervaka. Även om en del av den informationsförlust som uppkommer genom minskad tillgång till uppgifter genom tips, samtal och in- hämtning av information i öppna källor kan kompenseras genom möjligheterna till hemliga tvångsmedel, kvarstår utmaningar. Enligt har möjligheterna till inhämtning av information genom hemliga tvångsmedel kommit att försämras. Det är mycket svårare att få tillgång till sådan information som tidigare avhandlades i textmeddelanden eller i telefon- eller mobilsamtal. Mycket av den elektroniska kommunikationen är krypterad på olika sätt eller sker via sociala medietjänster och olika applikationer. Det finns ingen skyldighet för operatörerna att anpassa sina system till denna utveckling, vilket innebär betydande svårigheter för brottsbekämpande myndigheter att tyda kommunikationen. Möjligheterna att inom verksamhet använda information som inhämtas genom hemliga tvångsmedel har därför minskat. Det finns enligt myndigheten ett påtagligt behov av att få tillgång till ett nytt tvångsmedel, s.k. hemlig dataavläsning, vilket används i bl.a. och . Frågan om hemlig dataavläsning har behandlats av statliga utredningar, i betänkandet Tillgång till elektronik kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38) och senast i betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44 s. 765 ff), där ett sådant tvångsmedel ansågs kunna medföra beaktansvärd nytta. Det är enligt myndigheten angeläget att frågan tas upp till fortsatt beredning. Slutligen har Säkerhetspolisen framfört att den konkreta hotbilden mot kan komma att förstärkas om kriminalisering av resor genomförs. I de våldsfrämjande islamistiska miljöerna finns det på det globala planet indikationer på att en kriminalisering av resande upplevs som en begränsning och därmed en kränkning av den personliga friheten. Detta kan i sin tur motivera genomförandet av terroristattentat i det land där begränsningarna införts. Personers avsikt att begå terroristattentat i eller mot svenska intressen skulle därmed riskera att förstärkas. Även den nationella samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism har framfört att en kriminalisering av resor kan inverka negativt på det förebyggande arbetet. Liksom Säkerhetspolisen ser myndigheten att lagstiftningen kan komma att inverka negativt på t.ex. anhörigas vilja att kontakta myndigheter vid oro över att närstående riskerar att radikaliseras. Enligt myndigheten finns också en risk för att lagstiftningen får en stigmatise- rande effekt på vissa särskilt utsatta grupper där många personer företar en sådan resa som omfattas av regleringen. Detta kan medföra att dialogen mellan myndigheter och dessa grupper försämras. Den föreslagna lagstiftningen riskerar även att försvåra myndighetssamverkan kring en s.k. exit-verksamhet, dvs. stöd till personer som önskar lämna sådana miljöer där de straffbara resorna ingår som ett naturligt inslag eller återvända från denna typ av resor. Förslagen bedöms inte i övrigt få några sådana konsekvenser som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen och som ska redovisas i betänkandet. Förslag: De föreslagna ändringarna ska träda i kraft . De ändringar som föreslagits ska träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom , inhämtande av lagrådsyttrande och riksdagsbehandling är det tidigaste datumet som ändringarna kan träda i kraft . Bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver inte några särskilda övergångsbestämmelser. Enligt allmänna principer får en ny straffrättslig lag inte ges retroaktiv verkan om lagen innebär en skärpt reglering i förhållande till vad som gällde tidigare. Beträffande strafflagstiftning är detta lagfäst i 2 kap. 10 § regeringsformen och artikel 7 i , vilken gäller som svensk lag. En bestämmelse om förbud mot retroaktiv strafflagtillämpning finns även i 5 § lagen (1964:163) om införande av . som föreslås ska tillämpas endast i fråga om gärningar som begås efter ikraftträdandet. Detta följer av såväl allmänna principer som de redovisade bestämmelserna. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs alltså inte. När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler ska tillämpas efter ikraftträdandet. Det innebär att nya regler ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. De processrättsliga lagändringar som förslås gällande möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel kommer i enlighet med denna huvudregel att tillämpas från och med att de träder i kraft. Således behövs inte heller i detta avseende några övergångsbestämmelser. 12.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall Denna lag innehåller straffrättsliga bestämmelser som syftar till att genomföra internationella åtaganden beträffande bekämpande av finansiering av terrorism. I lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism finns ytterligare bestämmelser för att genomföra den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism som antogs av generalförsamling (54/109). De avser åtgärder som den som bedriver finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet är skyldig att vidta för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Paragrafen anger syftet med lagen. En ändring görs i första stycket. De internationella åtaganden som åsyftas i stycket är den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism som antogs av generalförsamling (54/109), säkerhetsråds resolution (2014) och rekommendation 5 meddelad av Financial Action Task Force, förkortat FATF. Som en följd av ändringen i första stycket anges i andra stycket vilken konvention som avses. Med särskilt allvarlig brottslighet avses i denna lag 1. mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, 2.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, 3.sådan brottslighet som avses i a)artikel 1 i den internationella konventionen mot tagande av gisslan, b)artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, c)artikel 2 i den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, och d)artikel 2 i den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, 4. mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer. Ändringen behandlas i avsnitt 7.2.4. Paragrafen anger vad som i lagen avses med särskilt allvarlig brottslighet. I tredje punkten läggs artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism till. Det innebär att som särskilt allvarlig brottslighet avses även gärningar som enligt den angivna artikeln utgör brott. Enligt artikel 2 begår en person ett brott i konventionens mening om personen rättsstridigt och uppsåtligen samt med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada eller omfattande sak- eller miljöskada innehar radioaktivt material eller tillverkar eller innehar en anordning (artikel 2.1 a), eller på något sätt använder radioaktivt material eller en anordning, eller använder eller skadar en kärnteknisk anläggning på ett sätt som förorsakar utsläpp eller riskerar att förorsaka utsläpp av radioaktivt material (artikel 2.1 b). I sistnämnda fall föreligger även ett brott om uppsåtet varit att förmå en fysisk eller juridisk person, en internationell organisation eller en stat att utföra eller underlåta att utföra en handling. Enligt konventionen ska det också utgöra ett brott om personen hotar, under omständigheter som visar på allvaret i hotet, att begå ett sådant brott som anges i punkt 1 b (artikel 2.2 a), eller rättsstridigt och uppsåtligen tilltvingar sig radioaktivt material, en anordning eller kärnteknisk anläggning genom hot, under omständigheter som visar på allvaret i hotet, eller genom att använda våld (artikel 2.2 b). Dessa brott torde enligt svensk rätt motsvaras av bl.a. bestämmelser i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220) samt terroristbrott, olaga hot, rån, grovt rån och utpressning. Redaktionellt förtydligas punkten genom att konventionerna och artiklarna i bestämmelsen anges i fyra underpunkter. Till fängelse i högst döms den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom 1.i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet, eller 2.med vetskap om att egendomen är avsedd för en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Om brott som anges i första stycket är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om det utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.5.2. Genom ändringen i första stycket regleras de förfaranden som är straffbara. I styckets första punkt återfinns det befintliga finansieringsbrottet. Ingen ändring görs i sak. Bestämmelsen har endast ändrats redaktionellt. Regleringen i styckets andra punkt är ny och syftar till att genomföra FATF:s rekommendation 5. Genom ändringen är det även straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom med vetskap om att egendomen är avsedd för en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Med sammanslutning avses i detta sammanhang en grupp av flera personer som i samförstånd ägnar sig åt sådan brottslighet som anges i bestämmelsen. Det krävs inte att sammanslutningen har en formellt fastställd struktur, t.ex. i form av stadgar. omfattas inte en grupp som är av helt tillfällig natur och som tillkommit enbart för att begå ett visst brott. Den person eller sammanslutning av personer som inte får finansieras bestäms genom kravet på att personen eller sammanslutningen begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Därmed avses personer som utför gärningar som utgör särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller medverkan till sådan brottslighet enligt de allmänna bestämmelserna i 23 kap. . Som exempel kan nämnas en person eller en sammanslutning av personer som tagit på sig en utförd gärning eller som förbereder brott genom att t.ex. hantera sprängämnen, vapen eller andra föremål som kan utgöra hjälpmedel. Som framgått av allmänmotiveringen omfattar straffansvaret endast rättsstridiga handlingar. Det utesluter ansvar i de fall tillgångar överlämnas med stöd av lag eller annars av tvingande skäl. Detta får anses följa direkt av en tolkning av bestämmelsen. Därmed omfattas inte – vid finansiering av en enskild person – t.ex. socialförsäkringsförmåner. Det kan även finnas andra överföringar och utbetalningar som inte omfattas av straffansvaret, t.ex. utbetalning av försäkringsersättning och betalning för en utförd leverans av varor. Inte heller skälig lön för utfört arbete omfattas av straffansvaret. Vid bedömningen av om en lön kan anses skälig måste det, till fördel för den som är misstänkt eller åtalad för brott, finnas en viss marginal innan en lön kan anses oskälig. I varje enskilt fall måste det alltså göras en bedömning av om en transaktion utgör sådan finansiering som bestämmelsen tar sikte på. Även i sådana fall kan dock en betalning som t.ex. tvingats fram vara fri från ansvar enligt 24 kap. . Straffskalan för normalgraden av samtliga typer av förfaranden enligt paragrafen är fängelse i högst . Straffvärdet är dock normalt högre om syftet är att egendomen ska användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet eller vetskap om att den är avsedd för detta finns. I andra stycket finns en särskild straffskala för gärningar som är att anse som grovt brott. Vid bedömande av om brottet är grovt ska samtliga relevanta omständigheter beaktas. Särskilt ska beaktas om brottet utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Som utgångspunkt krävs för grovt brott att finansieringen sker i syfte eller med vetskap om att särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Enligt tredje stycket ska det i ringa fall inte dömas till ansvar. Bestämmelsen syftar till att undanta sådana gärningar som inte framstår som i egentlig mening straffvärda. En mindre gåva till en person som begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet är ett exempel på vad som skulle kunna rymmas under undantaget. Tillämpningsområdet för undantag när finansieringen avser en sammanslutning av personer är dock begränsat. Straffbestämmelsen är inte nationellt begränsad. Det innebär att brott kan begås utanför . Den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att genomföra en resa som avses i 5 b § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet döms till fängelse i högst . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 7.2.4. I bestämmelsen kriminaliseras finansiering av sådana resor som enligt 5 b § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, här förkortad rekryteringslagen, ska utgöra brott. Paragrafens första stycke anger att det är straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att genomföra en sådan resa som omfattas av straffansvar enligt 5 b § rekryteringslagen. Finansieringsåtgärderna är desamma som i 3 §. Medel avsedda för genomförande av en resa kan vara pengar eller annan egendom till täckande av bl.a. utgifter för biljett, hotell, utlägg eller andra kostnader som har samband med själva resan. Det uppställs inget krav på att det ska ha förelegat fara för att en sådan resa som medlen är avsedda för ska komma till stånd. Det är tillräckligt att åtgärderna vidtagits i syfte att eller med vetskap om att tillgångarna är avsedda att finansiera en sådan resa. Därmed krävs att gärningsmannen haft i vart fall insiktsuppsåt till att tillgångarna ska användas för att genomföra en straffbar resa. Dock krävs inte att uppsåtet omfattar främjande av en viss bestämd resa. Det är tillräckligt med uppsåt till att en sådan resa förr eller senare ska komma till stånd. Uppsåtet måste också omfatta de omständigheter som gör en sådan resa straffbar, dvs. avsikten med resan. Straffet är fängelse i högst . Vid bedömningen av straffvärdet ska hänsyn tas till bidragets betydelse för möjligheterna att genomföra den straffbara resan. I paragrafens andra stycke anges att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall. Det avser icke straffvärda fall som t.ex. finansiering genom mycket små belopp. Straffbestämmelsen är inte nationellt begränsad. Det innebär att brottet kan begås utanför . Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ska det inte dömas till ansvar enligt denna lag. Paragrafen, som behandlas i avsnitt 7.2.4, är genom ändringen tillämplig även i förhållande till finansiering av resor enligt 3 a §. Det innebär att det straffansvar som föreskrivs enligt någon av straffbestämmelserna i lagen inte ska tillämpas om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt eller lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, här förkortad terroristbrottslagen. Bestämmelsen ändras även redaktionellt. Svensk medborgare eller utlänning som befinner sig i riket och som har begått brott enligt denna lag döms vid svensk domstol även om domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § inte föreligger. Detta gäller även om brottet i enlighet med 5 § i denna lag ska bestraffas enligt eller lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Bestämmelser om krav på tillstånd att väcka åtal i vissa fall finns i 2 kap. 5 § . Paragrafen, som behandlas i avsnitt 7.3, är genom ändringen i första stycket tillämplig även i förhållande till brott enligt 3 a §.