sou · H3B359 · 2015-06-15 00:00:00 — sou 2015 59 d1 En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Regeringen beslutade om att tillsätta en parla- mentarisk kommitté för att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och fram- tagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet (Dir. 2013:78). Som ordförande förordnande regeringen dåvarande landshövdingen . förordnades som ledamöter riksdagsledamoten (S), riksdagsledamoten (M), dåvarande kommunalrådet (KD), riksdagsledamoten (S), riks- dagsledamoten (SD), dåvarande riksdagsledamoten (M), forskningsassistenten, numera borgarrådet (V), riksdagsledamoten (FP), regionrådet (C) och kommunalrådet (MP). förordnades riksdagsledamoten (SD). (S). förordnades riksdagsledamoten (M). Kommittén har antagit namnet . Som sakkunnig i kommittén förordnades ämnesrådet (). förordna- des som sakkunnig i kommittén ämnessakkunnige (). Som experter förordnades professorn (Trafikanalys), numera vikarierande general- direktören (Tillväxtanalys), dåvarande länsöver- direktören (i ), departementssekreteraren (Miljö- och energideparte- mentet), numera biträdande divisionschefen (Lantmäteriet), långsiktig planeraren (Trafik- verket), hovrättsrådet (, och ), projektutvecklaren (byggindustrier), utvecklingsledaren (Bo- verket), experten (Kommuner och Lands- ting), numera avdelningschefen (), departementssekreteraren , (numera ) (), kanslirådet (Kulturdeparte- mentet), departementssekreteraren (Närings- departementet), departementssekreteraren (Närings- departementet), ämnesrådet (Finansdepartemen- tet), departementssekreteraren (Miljö- och energi- departementet) och departementssekreteraren (För- svarsdepartementet). förordnades departementssekre- teraren (Försvarsdepartementet) och läns- rådet (i län). förordnades som expert enhetschefen (). förordnades som expert kanslirådet (). förordnades som huvudsekreterare kansli- rådet och som sekreterare departementssekre- teraren . Som sekreterare förordnades direktören . för- ordnades som sekreterare jur.kand. förordnades civilekonomen som sekrete- rare. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (Dir. 2015:11). Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden. Kommittén överlämnar betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59). Vårt uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag (201X:XX) om regional fysisk planering ..... 1.2Förslag till förordning (201X:XX) om regional fysisk 1.3 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ................. 1.4Förslag till lag om ändring i lag (1995:1649) om byggande av järnväg ................................................................ 1.5Förslag till lag om ändring i lag (2000:1383) om 1.6Förslag till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................... 1.7Förslag till lag om ändring i lag (2010:1065) om 1.8Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:263) om länsplaner för regional 1.9Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:896) om hushållning med mark- och 1.10 Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ..................... Förslag till förordning om ändring i förordning (2000:308) om fastighetsregister ........................................... Förslag till förordning om ändring i förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete .................................. Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)................................................ 1.14Förslag till förordning om ändring i förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ..................... Kommitténs uppdrag och arbete.................................. Arbetsmetod – en kunskapsresa ............................................ Hur ser dagens samhällsplanering ut? Planering för bostadsförsörjning........................................... Statens uppgifter och ansvar................................... Det kommunala bostadsförsörjningsansvaret....... Kommunalt ansvar med regionalt perspektiv........ 3.1.4Andra kommunala instrument för Vad är översiktsplanering?...................................... 3.2.2Översiktsplanering och riktlinjer för Är översiktsplanerna aktuella? 3.2.4Många nationella mål, planer och program ska Översiktsplanering och riksintressen .................. Översiktsplanen som strategiskt instrument ...... roll i översiktsplaneringen ........... 3.3 Fysisk planering på regional nivå......................................... samverkan inom fysisk planering ..... Vad är regionplanering? Regionplaneringens framväxt i ................ 3.4 Planering för transportinfrastruktur.................................... Planeringen är en invecklad process ..................... Ett nytt planeringssystem ..................................... En nationell plan för transportsystemet .............. Länsplaner för transportinfrastrukturen.............. 3.4.6Förhandling som medel inom 3.5 Planering för kollektivtrafikförsörjning .............................. Olika organisationsformer i landet ...................... De regionala trafikförsörjningsprogrammen ....... 3.6 Regionalt tillväxtarbete......................................................... Vad är regional tillväxtpolitik?.............................. 3.6.3Regelverk och instrument för regional Vilka är de ansvariga aktörerna? Statliga myndigheters medverkan......................... De regionala utvecklingsstrategierna ................... 3.6.7De regionala strategierna och Energi- och klimatplanering ................................. Hushållning med havsområden ............................ Planering för dricksvattenförsörjning .................. Kulturmiljö och fysisk planering .......................... Kommitténs studier och utvärderingar ....................... 4.1Planering för bostadsförsörjning – finns det ett regionalt perspektiv?............................................................. Skillnader mellan kommunernas hantering ......... Nyttan av att planera tillsammans........................ 4.2Kommunernas samverkan kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning ......................................... Planering för bostadsförsörjning ......................... Kommunernas kapacitet för planering ................ 4.2.4Behovet av bättre koppling mellan 4.2.5Kommunernas syn på några andra frågor inom 4.3 Regionplanering i Stockholms- och ... 4.3.3Utvärdering av dagens regler om 4.4Regionala utvecklingsstrategier, länstransportplaner Länsplaner för regional transportinfrastruktur ... Regelverken är inte samordnade .......................... 4.5Länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och Regelverken och uppdrag som styr...................... Resurser och organisation .................................... Gemensamma uppdrag och projekt ..................... 4.5.5Länsstyrelsens syn på vad som kan utvecklas inom fysisk planering och bostadsförsörjning .... Sammanfattning av kartläggning .. 4.6Regional utveckling och fysisk planering i , , och – några jämförelser................. Från europeiska till nordiska samarbeten ............ Något om nordiska jämförelser ........................... 4.6.3Aktuella administrativa indelningar och 4.6.4Skillnader och likheter i administrativ Kommuner och kommunreformer....................... 4.6.6System för utvecklingsplanering och fysisk Skillnader och likheter i planeringssystemen....... Bostadsfrågor i de nordiska länderna ................... Kompetensförsörjning och kunskapsunderlag .... Samhällsförändringar och problembilder .................... Bostadsmarknaden fungerar dåligt ...................................... 5.1.2Obalans på bostadsmarknaden i flertalet Problemen på bostadsmarknaden......................... Vissa grupper är särskilt utsatta ............................ 5.2Framtida utmaningar för bostadsförsörjning och Långsiktiga tendenser i samhällsutvecklingen ..... Befolkningstillväxt och urbanisering.................... 5.2.4Ekonomisk tillväxt och den nya ekonomiska 5.2.5Regionförstoring och integrering med 5.2.6Regionförstoring förutsätter utbyggnad av 5.3 EU:s betydelse för planering................................................ 5.3.1EU:s regionala planering påverkar 5.3.2EU påverkar även den fysiska planeringen 5.4 Behov av en långsiktigt hållbar utveckling .......................... Hållbar utveckling och PBL.................................. 5.4.2Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och 5.5 Kommitténs problembild..................................................... 5.5.1Några generella iakttagelser inom ramen för Planering för bostadsförsörjning ......................... Vissa givna utgångspunkter ................................................. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på Några utgångspunkter för våra förslag ............................... Vad innebär vårt direktiv? 6.1.2Vad tar vi med oss från vårt utredningsarbete? 6.1.3Sambanden mellan fysisk planering och planering för bostadsförsörjning.......................... Bostadsförsörjning – ett gemensamt ansvar........ Brist på ansvarstagande skapar förvirring ............ 6.1.6Samhällsutvecklingen kräver ett vidare perspektiv för planeringen.................................... 6.1.7Behovet av samordning mellan regionala och 6.2 Fysisk planering på regional nivå......................................... Varför regional fysisk planering? Vad ska planeringen omfatta? En ny lag för regional fysisk planering ................ Ett uppdrag i hela landet....................................... Med länet som indelningsgrund ........................... Uppgifter för regional fysisk planering ............... Ett program för regional fysisk planering ........... Aktualitetsprövning av programmet.................... Samverkan och samråd.......................................... 6.2.12Möjligheten till överprövning och Frågor om bostadsförsörjning på regional nivå Samordning av regionala planeringar ................................... Statens och kommunernas roller ............................... En nationell strategi för fysisk planering ............................ 7.2Ett nytt forum för fysisk planering och Planering för bostadsförsörjning.......................... Regional fysisk planering ...................................... och regeringens uppgifter i fråga om mellankommunal samordning............... Den kommunala rollen ......................................................... 8.1Vilka är kraven på en konsekvensanalys och hur har den 8.2 Problembild och syfte med förslagen .................................. 8.2.3Befintlig mellankommunal och regional 8.2.4Syfte med regional fysisk planering och ökad 8.2.5Hur den regionala planeringen kan förväntas mottas av kommunerna......................................... Marginaleffekten av föreslagen lag jämfört med befintlig regional och mellankommunal 8.3Om den regionala fysiska planeringens förväntade påverkan och logik ................................................................ 8.3.1En mer strategisk och strukturbildande fysisk planering och planering för bostadsförsörjning .. 491 8.3.2Samordningsvinster med planeringen för infrastruktur och kollektivtrafik........................... 8.3.3Samordningsvinster med planeringen för lokalt och regionalt utvecklingsarbete ................. Påverkan på marknadens aktörer ......................... 8.3.5Analys av föreslagens påverkan på Konsekvenser för berörda aktörer....................................... Landsting och samverkansorgan .......................... Förslag till finansiering ......................................... Effekter vid utebliven författningsändring.......... Förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen ..... Vad innebär den kommunala självstyrelsen? 8.6.2Det kommunala planmonopolet är en del av den kommunala självstyrelsen .............................. 8.6.3Regionplanering och den kommunala Vad innebär förslagen för den kommunala Ikraftträdande och genomförande .............................. Förslaget till lag (201X:XX) om regional fysisk Förslaget till förordning (201X:XX) om regional fysisk Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) ........... Förslaget till lag om ändring i lag (1995:1649) om byggande av järnväg.............................................................. Förslaget till lag om ändring i lag (2000:1383) om Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lag (2010:1065) om 10.8Förslaget till förordning om ändring i förordning (1997:263) om länsplaner för regional Förlaget till förordning om ändring i förordning (1998:896) om hushållning med mark- och Förslaget till förordning om ändring i förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ................... Förslaget till förordning om ändring i förordning (2000:308) om fastighetsregister ......................................... Förslaget till förordning om ändring i förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ................................ Förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) .............................................. Förslaget till förordning om ändring i förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:78................................................ Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:11................................................ Bilaga 3 Fysisk planering på regional nivå i och i några andra länder ............................................................ uppdrag har varit att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Uppdraget inne- bär bland annat att vi ska utvärdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. (2010:900), PBL, liksom den sär- lagstiftning som avser . Vi ska också utvärdera hur dessa planeringar förhåller sig till dels systemen med regionala ut- vecklingsstrategier respektive länsplaner för transportinfrastruktur, dels regionala program för trafikförsörjningen. Om våra studier visar att regionplaneinstrumentet i PBL och övriga planeringar har otillräcklig effekt på den kommunala planläggningen, bör vi utreda och överväga om och i så fall på vilket sätt planeringsinstrumenten och genomförandet kan stärkas. I uppdraget har vidare ingått att utvärdera hur samordningen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och nivå fungerar och hur nämnda regler förhåller sig till bestämmelserna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL). Även samarbetet mellan olika regionala aktörer ska ses över. I detta sammanhang bör vi särskilt utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor kan förbättras. Regeringen anger också att ett effektivt instrument för regionplanering bör kunna visa vilka hänsyn som bör tas till ett nationellt och regionalt perspektiv vid den fysiska planläggningen i kommunerna. Direktivet understryker vikten av att analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier med kommunernas översiktsplaner och de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning. Länstransportplaner, regionala utvecklings- program eller strategier och program för trafikförsörjning pekas ut som särskilt betydelsefulla i sammanhanget. Regeringen gör också bedömningen att det är viktigt att se över behovet av att samordna frågor på regional nivå som har betydelse för den fysiska plane- ringen. Som skäl för behovet av bättre samordning mellan olika plane- ringsslag ligger ett antagande om att dessa kan stödja och främja ett ökat bostadsbyggande. Därmed kan de också bidra till att bostads- försörjningsbehoven kan tillgodoses på ett bättre sätt. Kollektiv- trafik och transportinfrastruktur tillmäts betydelse för att skapa incitament för ett ökat bostadsbyggande och för att det sker på ett hållbart sätt. Program för trafikförsörjning och länstransportplaner påverkar förutsättningarna för att ny bebyggelse ska kunna genom- föras. Enligt vårt direktiv ska kommittén bland annat överväga om och hur de regionala planeringsinstrumenten bör stärkas i förhållande till den kommunala planläggningen. Det gäller särskilt om de nu- varande regionala planeringsinstrumenten visar sig ha otillräcklig effekt på den kommunala planläggningen utifrån bostadsförsörj- ningsbehovet och behovet av en långsiktigt hållbar utveckling. Med det sagt består vår övergripande problembild av hur planeringsförut- sättningarna ser ut med avseende på bostadsförsörjningsbehovet och kraven på en hållbar utveckling och om det behövs några för- ändringar i de fem planeringssystem som kommittén ska se över. Våra studier och utvärderingar Samordning och samverkan inom fysisk planering och planering för bostadsförsörjning Vår kartläggning av samordning och samverkan mellan och regional nivå pekar på att ökad rörlighet över lokala administ- rativa gränser kräver större insatser på regional nivå i bostadsplane- ringsfrågor. Påverkan från de regionala programmen på kommu- nernas översiktsplanering är relativt liten. Det kan bland annat bero på att det saknas uppdrag för regionala utvecklingsansvariga organisationer i frågor som rör bostadsförsörjningen i regionen. analysen framkommer också en varierad men generellt sett låg sam- verkan kring frågor om bostadsförsörjning mellan lokal och regional nivå. Även detta kan sannolikt förklaras av en otydlig roll i frågan för regionala organisationer. Störst upplevs behoven av sam- verkan kring regional bostadsplanering i storstadsregionerna. Seminarier som vi har arrangerat med företrädare för grupper på och regional nivå som berörs av planeringen för bostads- försörjningsfrågor, översiktsplanering, regional utvecklingsplane- ring samt transportinfrastruktur- och kollektivtrafikfrågor bekräf- tar den bild som framträder i nämnda kartläggning. Bostadsförsörj- ningsfrågorna är i liten utsträckning samordnade med övrig plane- ring. Planerarna ser inte att de är särskilt involverade i andra pro- cesser än sina egna, även om det finns exempel på utvecklad sam- verkan. Skillnader i språk och kultur är sannolikt en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringssystemen. Samtliga aktörer ser samverkan som en absolut förutsättning för en effektiv bostadsförsörjning och hållbar utveckling. Det finns starka argument för tvingande system för att få kraft att genomföra planeringen, men det finns lika starka argument för frivilliga system för att uppnå legitimitet. Utmaningen är att forma ett flexibelt och funktionellt system, som fungerar i alla delar av landet för de olika behov och förutsättningar som råder. En enkät till cheferna för samhällsbyggnadsfrågor i landets kom- muner visar att samverkan mellan kommuner kring fysisk planering är betydligt mer förekommande än samverkan kring planering för bostadsförsörjning. Mer samverkan mellan kommuner genererar ökad upplevd nytta, primärt kring förbättrad översiktsplanering. Kommunerna uppfattar att de har tillräckliga kunskaper och kom- petens för att planera men saknar tillräckliga resurser. De ser endast i begränsad utsträckning att planering kan bidra till lösa bostads- försörjningsfrågan. Regionplaneringen i Stockholms- och Ett av våra uppdrag har varit att utvärdera regionplaneringen i Stock- holms- och . Dagens regionplanering regleras i två lagstiftningar. Det finns en särskild lag om planering för de 26 kommunerna i , som anger att regionplanering där är obligatorisk och ska bedrivas av . För övriga kommuner är regionplaneringen frivillig och ska bedrivas av ett utsett regionplaneförbund. Dessa regler återfinns i 7 kap. PBL. Ut- gångspunkten är där att kommunerna ska samverka på eget initia- tiv, utan lagreglering och statlig medverkan. Avsikten är att erbjuda ett system för planering som ett fastare alternativ till ett informellt samarbete. Den enda regionplanering som äger rum enligt 7 kap. PBL avser 13 kommuner i med Göteborgs- regionens kommunalförbund som regionplaneorgan. Vår utvärdering har syftat till att besvara två frågor. 1.Är reglerna om regionplanering ett stöd för mellankommunal samordning? Erfarenheterna från Stockholms- och visar att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellan- kommunala och regionala frågor inom fysisk planering. Därigenom skapas legitimitet för att diskutera dessa frågor och det kommunala arbetet underlättas genom de underlag och analyser som region- planeorganet tar fram. En annan fördel anses vara att det inte behövs ett nytt regionalt organ varje gång ett regionalt problem upp- kommer. Möjligheten att upprätta en plan är även den en fördel med regel- verket, eftersom det har skett för både Stockholms- och Göteborgs- området. Strukturbilden för kan sägas utgöra en regionplan, eftersom den omfattar huvuddragen av mark- och vattenanvändningen i regionen. utgör den formellt sett inte en regionplan enligt 7 kap. PBL, eftersom den inte har tagits fram med stöd av förfarandereglerna. Erfarenheterna visar att planerna fyller en funktion som gemen- samma plattformar, viljeinriktningar och utgångspunkter, vilket talar för att planerna utgör ett stöd för mellankommunal samver- kan. Samarbetet konkretiseras och ger en dokumentation av hur det är tänkt att regionen ska utvecklas. Däremot anses genom- förandet av planerna vara oreglerat. Svagheten med planeringen har i båda fallen angetts vara genomförandet. Mot bakgrund av att erfarenheterna från regionplanering är övervägande positiva, kan förekomsten av regelverken anses vara ett stöd för mellankommunal samordning. bedrivs mellan- samverkan även i andra former än regionplanering enligt 7 kap. PBL. Med hänsyn till att det endast bedrivs region- planering enligt PBL i ett område, kan bestämmelserna inte anses ha bidragit till denna typ av mellankommunal samordning. 2.Har reglerna om regionplanering ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå samt mellan regional och lokal nivå? Regionplaneringen i Stockholms- och har olika förutsättningar och bedrivs på olika sätt. Det går inte att säga att något av sätten är bättre eller sämre för att främja mellankommunal samverkan av fysisk planering. Erfarenheterna är i stort sett desam- ma, både ur positiv och ur negativ synvinkel. Planeringen är för- ankrad bland de deltagande kommunerna på båda håll. Planeringen i bedrivs av ett organ som arbetar på regional nivå, medan processen med rådslag i tycks skapa bättre förutsättningar för förankring än förfarandereglerna i 7 kap. PBL. Regionplaneringen i har bidragit till flera samarbeten, dels för att synliggöra vissa kommuner i regionplane- ringen, dels för att regionplaneringen pekar ut kommungemen- samma frågor. Små kommuner tycks dessutom vara mer positivt inställda till regionplanering än stora kommuner. utvärdering av regionplaneringen i län 2005 fann att den mellankommunala samordningen hade ökat. Utredningar därefter visar att behoven av mellankommunal samverkan inom alla sektorer ökar och även att samverkan ökar.