sou · H3B387 · 2015-10-09 00:00:00 — En översyn av det nuvarande systemet Betänkande av Utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst, 106 47 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, . Tryck: , 2015. Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att utse en särskild utredare med uppdrag att överväga om den nuvarande modellen för uttag av energiskatten på el är ändamålsenlig samt lämna författningsförslag (dir. 2014:72). Regeringen förordnade kammarrättsrådet att vara särskild utredare . Som experter förordnades departementssekreteraren , , rättsliga experten , , miljö- och klimatfrågeansvariga , , ämnes- rådet , Miljö- och , departements- sekreteraren , , rättssakkunniga , och departements- sekreteraren , . Energi- och klimatansvariga , , förord- nades som expert . entledigades från sitt uppdrag. förordnades departementssekreteraren , Närings- departementet, som expert i utredningen. Som sekreterare anställdes filosofie doktorn och professorn . Rättsliga utredaren var förordnad som sekreterare till och med . anställdes som sekreterare . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Energiskatt på el – En översyn av det nuvarande systemet (SOU 2015:87). Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt 1.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).............................................................................. Uppdraget och dess genomförande.............................. Svensk energi- och miljöpolitik ............................................. Riktlinjer för skattepolitiken.................................................. och statligt stöd .................................................... 3.6.2EU-rättens förbud mot statligt stöd utan 3.6.3Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020.................... Undantag enligt den allmänna Undantag för stöd av mindre betydelse................. 3.6.6Den svenska energiskatten och reglerna om Den svenska energibeskattningen av el................................. Neutralitets- och konkurrensproblem................... omfördelningar av skatteuttaget ............................ EU:s system för handel med utsläppsrätter.......................... 4.5Programmet för energieffektivisering i energiintensiv industri (PFE)......................................................................... Ekonomins strukturomvandling i ett 5.2.2Utveckling av näringslivets struktur 1990–2015................................................................ 5.3.2Kommande rapport om den långsiktiga 5.3.4Svenskt Näringslivs studie om Slutsatser från litteraturgenomgången ................. Elmarknadens funktion och prisbildning .................... Grossistmarknaden för el ..................................................... Handel med begränsad överföringskapacitet....... Icke koncessionspliktiga elnät .............................. Principiella överväganden – punktskatter ................... Inledning – betydelsen av skattens syfte ............................. 7.2.2Konceptuell beskrivning av effekterna av Betydelsen av relativpriserna ................................ Kostnadseffektivitet och punktskatter................ Kostnadseffektivitet över tiden............................ Ett övergripande mål............................................. Punktskatt på el .................................................................... Som inkomstkälla för staten................................. Som energipolitiskt styrmedel ............................. Som klimatpolitiskt styrmedel ............................. Principiella överväganden – konkurrenskraft ............... Inledning – bakgrunden till diskussionen........................... Konkurrens och skattesystem ............................................. Konkurrenskraft mellan branscher ...................... Konkurrenskraft mellan företag........................... Att mäta konkurrenskraft.................................................... Konkurrens om direktinvesteringar .................................... Kartläggning av elanvändningen i ................... Beskrivning av statistiken .................................................... 9.3 Jämförelse mellan utredningens statistikkällor................... 9.3.1Jämförelse av total elanvändning mellan Ei:s och SCB:s statistik................................................. 9.3.2Jämförelse av elanvändningen mellan olika Elanvändning på övergripande nivå ..................................... Elanvändningens variation inom olika sektorer.................. Jordbruk, skogsbruk och fiske, SNI 1–3.............. 9.5.3Tillverkning och utvinning av mineraler, SNI 5–33 ................................................................ Tjänstesektorn, SNI 45–98 ................................... Näringslivets elanvändning per skatteområde .................... Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv......... Elanvändning utifrån SNI-kod ............................. Elanvändning per produktionsvärde .................... Elanvändning per förädlingsvärde ........................ Specifikt om vissa sektorer................................................... Elpriser över tiden och mellan elområden................... Prisutveckling på el............................................................... Prisutvecklingen på Elspot ................................... 11.2.3 Electricity Price Area Differentials (EPAD) ...... 11.2.4 Elprisets utveckling ................................. Näringslivets kostnad för el................................................. 11.3.2Jämförelse av näringslivets kostnad för el i olika länder .......................................................... 11.3.3 Elpriser inklusive energiskatt på el....................... Beskrivning av olika skatteuttagsmodeller................... Modeller i nordiska grannländer.......................................... Analys av alternativa skattemodeller .......................... Modell 1 – Enhetlig skattesats för näringslivet .................. Modell 2 – Två skattenivåer för all elförbrukning.............. Modell 3 – Trappstegsmodell (flera brytpunkter/skattenivåer).......................................... 13.4.2 Modell 3:1 – 600 MWh/6 000 MWh.................... 13.4.3 Modell 3:2 – 600 MWh/1 200 MWh.................... 13.4.4 Modell 3:3 – 600 MWh/12 000 MWh.................. Modell 4 – Trappstegsmodell med kompensation ............. 13.5.2Modell 4:1 – Kompensation till 13.5.3Modell 4:2 – Kompensation till elintensiva – Svensk variant av modell .................... – Utökad svensk modell ....................................... Elskattens påverkan på företagens resultat och Sammanfattning av modellerna............................................ Utredningens val av skattemodell.............................. Utvärdering av tänkbara modeller ....................................... 14.2.1Modell 1, enhetlig skattenivå för hela Modell 2, två skattenivåer ..................................... Modell 3, trappstegsmodellen............................... 14.2.4Modell 4, trappstegsmodellen med kompensation för skyddsvärda företag................ 14.2.5 Modell 5, finländska modellen.............................. 14.2.6 Modell 6, utökad svensk modell ........................... Sammanfattande analys och slutsatser................................. 14.3.2 För- och nackdelar med modellerna..................... 14.3.3 Utredningens val av modell .................................. Lägre skatt för vissa större datacenter........................ Varför ska vissa datacenter få lägre skatt?........................... Avgränsning av datacenter som ska få lägre skattesats....... Hanteringen av statsstöd .......................................... Begreppet otillåten stödmottagare införs i LSE.................. Hållpunkter från direktiven.................................. 16.2.2 Utredningens överväganden – GBER måste användas, begreppet otillåten stödmottagare måste införas i lagstiftningen ................................ Stöd i form av nedsatt energiskatt utgår endast genom avdrag för eller återbetalning av skatt ................................. 16.3.1 Hållpunkter från direktiven – stödmottagare och stödbelopp kända för berörd myndighet ...... 16.3.2 Exempel från dagens ordning med elleverantören som mellanhand ............................ Frivillig skattskyldighet i vissa fall, återbetalning först vid viss nivå, kvartalsvis ansökan ......................................... 16.4.1 Frivillig skattskyldighet eller återbetalning......... 16.4.2 Gränsvärden för frivillig skattskyldighet Skattenedsättningen i vissa kommuner i norra 16.6.1 Bakgrund – klimatbaserad skattenedsättning 16.6.2 Utredningens överväganden – nedsättningen 17.3.1 Avsaknaden av en definition och kopplingen till SNI - kod 17.3.2 .........Betydelsen av organisatoriska förändringar 17.3.4 ........Identiska aktiviteter men olika skattesatser Behov ......av översyn av begreppet industriell verksamhet 19.1.1 Allmänt om utredningens uppdrag och utförandet av det.................................................... 19.1.2 Allmänt om utredningens förslag......................... Effekter för kommuner och landsting................................. 19.4.1 Ökade kostnader för ....................... Ökade löpande kostnader ..................................... Effekter för de allmänna förvaltningsdomstolarna............. Konsekvenser för företag och enskilda ............................... Företag med 0,5-öresskatten ................................ 19.7.3 i datacenterbranschen ..................... 19.7.4 Företag i vissa kommuner i norra ............ 19.7.5 Hushåll i vissa kommuner i norra ............ 19.7.6Effekter för konkurrensförhållandena för 19.7.7 Påverkan för företag i andra avseenden................ 19.7.8Särskilda hänsyn behöver inte tas till små 19.7.9Särskilda informationsinsatser och särskild hänsyn till ikraftträdandedatumet ........................ 19.8 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................................... 19.8.2 Konsekvenser av ändrat skatteuttag..................... 19.8.3 Konsekvenser av ändrade administrativa Andra samhällsekonomiska konsekvenser........... Effekter på jämställdhet mellan män och kvinnor.............. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi....................................................................... Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................... Inledning – utredningens uppdrag Utredningens uppdrag är enligt direktiven (dir. 2014:72) att över- väga om den nuvarande modellen för uttag av energiskatten på el är ändamålsenligt samt lämna författningsförslag. Den allmänna utgångspunkten för uppdraget är att en förändrad energiskatt på el ska vara förenlig med unionsrätten, att det svenska näringslivets internationella konkurrenskraft ska bibehållas och att snedvridningar ska undvikas i möjligaste mån. Den huvudsakliga inriktningen för arbetet ska enligt direktiven vara att se över dagens beskattningsnivåer som innebär olika skattesatser för olika typer av verksamheter. Val av modell för beskattning av elförbrukning Genom tillgång till statistik från bl.a. har utredningen kunnat kartlägga elförbrukningen inom svenskt näringsliv. Utifrån denna kartläggning har utredningen analyserat olika modeller för beskattning av el. De alternativa modellerna har jämförts sinsemellan med kriterier som relaterar till den problem- beskrivning som utredningen har gjort. Utredningen kommer till slutsatsen att de negativa effekterna av modeller utan inslag av statsstöd är för stora och att någon av dessa därför inte bör införas. Utredningen väljer i stället att lämna förslag som bygger vidare på den modell som finns . Modellen måste kompletteras med regler som gör att uppfyller om statligt stöd, vilket är en förutsättning för fortsatt lägre skatt för vissa verksam- heter. Dessutom anser utredningen att ytterligare en bransch, data- centerbranschen, under vissa förutsättningar ska få den lägre skatte- satsen. Eftersom nuvarande modell för beskattning av förbrukning av elek- trisk kraft föreslås behållas är det nödvändigt att de inslag av stats- stöd som finns hanteras i överensstämmelse med . För att så ska ske föreslår utredningen ändringar i den befintliga modellen i enlighet med vad som framgår nedan. De befintliga inslag av statsstöd som berörs av utredningens förslag rör den lägre energiskatten på el för tillverkningsprocessen i industriell verksam- het, el förbrukad av skepp i hamn () och den särskilda och lägre skattesatsen i vissa kommuner i norra (Norrlands- skattesatsen). Enligt får statsstöd inte ges till företag i svårigheter eller till företag som är föremål för krav på återbetalning av olagligt upp- buret statsstöd. Utredningen föreslår att dessa krav sammanfattas i det nya uttrycket otillåten stödmottagare och att en otillåten stöd- mottagare inte ska ha rätt till nedsatt energiskatt. Lägre skatt efter avdrag eller återbetalning fungerar elleverantörerna i praktiken som en slags mellan- händer för det statsstöd som utgår genom att de, på grund av den verksamhet som kunden bedriver, debiterar denne energiskatt med en lägre skattesats. På detta sätt står elleverantörerna risken för eventuella fel som upptäcks t.ex. vid kontroll. Denna ordning är dessutom inte hållbar om krav ska kunna uppfyllas framöver. Det kräver enligt utredningens bedömning att det etableras en direktkontakt mellan stödgivande myndighet, dvs. , och stödmottagarna. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att energiskatt på el ska tas ut med en skattesats oavsett användning. Den lägre energi- skatten vid viss förbrukning åstadkoms genom avdrag eller åter- betalning efter yrkande respektive ansökan av den som gör anspråk på statsstöd i form av lägre skatt. Avdrag kan användas av dem som själva är skattskyldiga medan återbetalning får användas av övriga. För vissa ska ansökan om återbetalning göras elektroniskt. Frivilligt skattskyldig, gränser för återbetalning, kvartalsvis ansökan För att underlätta hanteringen och minska likviditetspåfrestningar anser utredningen att det kan vara motiverat att ge stora elför- brukare, tillika stödmottagare, en möjlighet att frivilligt bli skatt- skyldiga och därigenom få del av stödet genom löpande avdrag i stället för genom återbetalning. Den som beräknas förbruka elek- trisk kraft i mycket stor omfattning får godkännas som frivilligt skattskyldig av . Utredningen lämnar inget författ- ningsförslag men anser att det i förordningen (2010:178) om skatt på energi bör regleras att kravet på förbrukning i mycket stor om- fattning anses uppfyllt om den sökande beräknas förbruka minst 20 GWh per kalenderår. De som inte anses vara stora förbrukare är hänvisade till att erhålla stödet genom återbetalning av delar av den skatt som el- leverantören debiterat dem. Utredningen anser att det finns skäl att även i det fallet uppställa gränser för att hålla både företagens och administration nere i fråga om mindre stödbelopp. Utredningen föreslår därför att återbetalning av energiskatt på el, utom i fråga om , endast får göras för den del som över- stiger per kalenderår. Utredningen lämnar inga förslag om ändrade gränser för den återbetalning som sker till de areella näringarna. Genom förslaget att skatten ska tas ut med en skatte- sats, kommer även yrkesmässiga växthusodling att få sin nedsatta skatt genom återbetalning. Slutligen konstaterar utredningen att befintliga regler om åter- betalning ger en möjlighet att ansöka om sådan per kalenderkvartal och inte endast per kalenderår. Som förutsättning för detta gäller att sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft ”i större omfatt- ning”. Utredningen föreslår att motsvarande lagreglering införs för de nya återbetalningssituationer som tillkommer genom utredningens förslag. Således föreslår utredningen att om sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfattning får medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Lagregleringen bör i fråga om förbrukningskriteriet (större omfattning) kompletteras med en förordningsreglering likt den befintliga. Utredningen bedömer att en förbrukning överstigande 250 000 kWh bör anses vara av större omfattning. För att den svenska ordningen med nedsatt energiskatt på el för vissa typer av verksamheter ska vara förenligt med måste vissa krav på offentliggörande och information uppfyllas. För att det ska vara möjligt föreslår utredningen att det införs ett krav på uppgiftslämnande av den som gör anspråk på nedsatt skatt genom avdrag eller återbetalning. Konsekvensen av att uppgifter eventuellt inte lämnas är att nedsatt skatt inte erhålls. De uppgifter som kravet avser sammanförs i det nya begreppet uppgifter om stödmottagare och omfattar följande: 1.vilken typ av företag (små eller medelstora/stora) uppgiftsläm- naren hör till, 2.den region där uppgiftslämnande företag är beläget, och 3.uppgiftslämnande företags verksamhetsområde, allt enligt vissa kategoriseringar som används inom EU. För att underlätta uppgiftslämnandet bedömer utredningen att regeringen eller bör utfärda verkställighetsföreskrifter till förtydligande av de uppgifter som ska lämnas i de ovan nämnda avseendena. Skattenedsättningen i vissa kommuner i norra slopas Som en del i den EU-rättsligt relaterade översynen av den nuvar- ande lagstiftningen föreslår utredningen att den särskilda, lägre, skattesatsen i vissa kommuner i norra slopas. Den lägre skattesatsen är ett statsstöd när den utgår till näringsidkare. Enligt utredningens bedömning går det inte att ha den särskilda skatte- satsen kvar och uppfylla de EU-rättsliga krav som ska tillämpas fullt ut . Lägre skatt för vissa större datacenter utgår statsstöd i form av lägre skatt för vissa typer av verk- samheter. Tillverkning i industriell verksamhet hör dit. Bakgrunden till detta är att sådan verksamhet har ansetts skyddsvärd, eftersom den är elintensiv som den utsätts för internationell kon- kurrens och därigenom har svårt att övervältra nationellt bestämda pålagor på slutkunderna. Utredningen har sett över elanvändningen inom olika branscher och även bedömt deras konkurrensutsatthet i termer av handels- intensitet. Utredningen bedömer att den nuvarande ordningen stödjer de delar av näringslivet som har ansetts – och fortsatt får anses – värt att skydda. En bransch som har tillkommit och som särskilt omnämns i utredningens direktiv är datacenterbranschen. Branschen är endast gammal, men har en stark tillväxt både i och internationellt sett. Orsaken är den ökande använd- ningen av internet och de tjänster som tillhandahålls via nätet. Det får till följd att behoven av datacenterkapacitet ökar. Branschen bedöms ha en fortsatt stor utvecklingspotential. Enligt utredningens bedömningar är vissa företag som verkar i datacenterbranschen både elintensiva och utsatta för internationell konkurrens. Det är två faktorer som med nuvarande modell har ansetts motivera en lägre skattesats. Med beaktande av detta och potentialen i att understödja utvecklingen av en ny industri, som har stora investeringsbehov och som kan skapa nya arbetstillfällen i , anser utredningen att det finns till- räckliga skäl för att föreslå en lägre skattesats för datacenter- branschen. Utredningen lämnar därför ett sådant förslag, som in- lemmas i den ordning som utredningen i övrigt föreslår för att uppfylla EU-rättsliga krav. Den lägre skattesatsen som gäller för tillverkning i industriell verksamhet föreslås gälla för datacenter där en närings- idkare, som huvudsakligen bedriver informationstjänstverksamhet, informationsbehandling eller uthyrning av serverutrymme med där- till hörande tjänster, utövar sådan verksamhet. Vidare måste data- centrets sammanlagda installerade effekt för annan utrustning än kyl- och fläktanläggningar uppgå till . Begreppet Industriell verksamhet bör ses över Begreppet industriell verksamhet har en central betydelse för energi- beskattningen av el. Lagen om skatt på energi innehåller emellertid ingen definition av begreppet. En grov uppskattning är att upp till 70 000 företag kan ha en verksamhet som kan anses vara industriell enligt lagen. Avseende den traditionella basindustrin är det i de flesta fall uppenbart att verksamheten är industriell. Däremot är det inom vissa andra områ- den svårt och resurskrävande för såväl som företagen att bedöma om en verksamhet är industriell eller inte. Begreppet leder till tolkningsproblem i rättstillämpningen, trots att det har funnits . Dagens tillämpning gör också att el, även om den förbrukas på exakt samma sätt, får olika skattesatser bero- ende på i vilken verksamhet den förbrukas. Affärsmässigt moti- verade organisatoriska förändringar inom ett bolag eller en koncern kan också göra att viss verksamhet, allt annat lika, hamnar utanför vad som anses som industriell. Det finns ett behov av att se över vad som ska avses med indu- striell verksamhet. Det arbete som skulle krävas för översynen i form av att inhämta faktaunderlag, göra överväganden, lämna för- slag och analysera konsekvenserna av förslagen är för omfattande för att rymmas inom ramen för utredningens arbete. Utredningen rekommenderar dock att en sådan översyn görs. Konsekvenser av utredningens förslag Sammantaget beräknas utredningens förslag att öka statens intäkter med . Slopandet av Norrlandsskatten och införandet av gränsen för åter- betalning av skatt på el leder till ökade skatteintäkter medan en lägre skatt på vissa datacenter ger lägre skatteintäkter. Med utredningens förslag kommer vissa datacenter att få lägre kostnader för energiskatt på el medan elanvändare i vissa kom- muner i norra kommer att få ökade kostnader. För exem- pelvis ett datacenter med en elförbrukning på 4,4 GWh kommer skattekostnaden att minska med mer än . Sammantaget kommer branschen att få skattekostnaderna sänkta med . Hushållen i vissa kommuner i norra kommer att få ökade skattekostnader med . För en lägenhetskund med en årlig elförbrukning på 5 000 kWh innebär det att kostnaden för el ökar med inklusive moms. Företagen i berörda kommuner kommer att få ökade skatte- kostnader med . För ett företag i servicesektorn som förbrukar 50 000 kWh kommer kost- naden att öka med . Den slopade Norrlands- skattesatsen kommer även att öka den offentliga sektorns skatte- kostnader med . Den föreslagna gränsen som innebär att återbetalning av energi- skatt görs för den del som överstiger medför ökade skatte- intäkter med Som en följd av förslagen förväntas de administrativa kostnad- erna öka med för medan företagens administrativa kostnader förväntas öka med 42,5–62,8 mil- joner kronor . Förslaget förväntas leda till positiva konkurrenseffekter för data- centerbranschen. Dessa är internationellt konkurrensutsatta och får med utredningens förslag en relativ konkurrensfördel mot kon- kurrenter i andra länder. I och med att förslaget inte nämnvärt förändrar förutsättningarna för de företag inom svensk industri som har 0,5-öresskatten förväntas situationen för dessa företag vara oförändrad. För de företag i vissa kommuner i norra som får ökade skattekostnader kan konkurrenspositionen försämras marginellt genom att den relativa fördel de nu har tas bort, så att de beskattas på samma sätt som liknande företag i andra delar av . Därmed försvinner den potentiellt konkurrens- snedvridande effekt som nuvarande skatteskillnad innebär. Introduction: the Inquiry’s remit