sou · H3B3109 · 2015-12-21 00:00:00 — I de ovanstående rapporterna finns det många exempel på detalj- planer som inte har genomförts, trots att byggherren har initierat och medverkat i detaljplaneläggningen. Även vår enkätundersökning som riktade sig till 155 kommuner12 visar att det finns outnyttjade byggrätter i kommunerna. Ungefär tre fjärdedelar av kommunerna uppger att de har byggrätter för bo- städer i detaljplaner där genomförandet inte har påbörjats efter planens antagande. Länsstyrelsernas, och vår enkätundersökning ger sam- stämmiga förklaringar till varför byggrätterna inte har tagits i an- språk, se Figur 6.1. Dessa förklaringar stämmer även med den bild vi har fått vid intervjuer med kommuner, där många betonat mark- nadsförutsättningarnas betydelse för plangenomförandet. 12 Enkätundersökningen beskrivs mer utförligt i kapitel 2. Se även Bilaga 4. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap Figur 6.1 Orsaker till att genomförandet av planer inte påbörjats Enkätsvar på frågan: ”Varför har genomförandet inte påbörjats?” Flera svarsalternativ var möjliga. Figuren belyser det viktiga sambandet mellan planering och mark- nadsförutsättningar. De fyra orsakerna till att plangenomförandet inte har påbörjats har alla en, mer eller mindre, tydlig koppling till marknadsfaktorer. 6.5Planberedskap och planeringsberedskap enligt I sin rapport planberedskap konstaterar följande:13 Begreppet planberedskap har använts och avsåg då den beredskap kommunen hade i form av färdiga detaljplaner som väntade på att kunna genomföras av kommunen själv enligt en budge- terad plan med statlig delfinansiering. Man talade om planer i byrå- lådan och det betydde att man var produktionsberedd . Eftersom verkligheten ser helt annorlunda ut har begreppet till stor del förlorat sin betydelse och många kommuner arbetar med planberedskap i en mycket bredare och mer strategisk innebörd. Anledningen till att kommunerna inte längre tar fram detaljplaner som läggs i byrålådan i väntan på att genomföras är att det är 13 Se (2012), Rapport 2012:10. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap samhället som styr bostadsbyggandet med subventioner och det är inte heller samhället genom kommunerna som bygger bostäderna. Det är de enskilda konsumenternas efterfrågan och exploatörernas lyhördhet inför marknadsläget som styr när och hur många bostäder som byggs, vilka upplåtelseformer det blir samt delvis var bostäderna hamnar. Mot denna bakgrund vill hellre framhålla betydelsen av kommunernas planeringsberedskap. Detta begrepp omfattar tre fakto- rer. 1.Strategisk beredskap, dvs. i vilken mån kommunen använder sig av en strategisk översiktsplan där olika program och riktlinjer kan sammanställas. Häri ingår även användningen av detaljplane- program, fördjupningar av översiktsplaner, riktlinjer för bostads- försörjning etc. 2.Markberedskap, dvs. att kommunen äger mark som är lämplig för bostadsändamål samt bevakar mark som är lämplig att för- värva och har en strategi för markförvärv. 3.Resurs- och organisationsberedskap, dvs. hur kommunen har orga- niserat arbetet med planeringen och behovet av personal. Häri ingår frågor som hur det tar att ta fram en detaljplan samt om planen har de egenskaper som krävs för att den smidigt ska kunna genomföras. Vi ansluter oss till definition av planeringsberedskap. Vad gäller planberedskap för vi en närmare diskussion om såväl begrepp som funktion nedan. 6.6Utgångspunkter för överväganden om planberedskap 6.6.1Outnyttjade byggrätter – planberedskap? planberedskap innebär att det finns antagna detaljplaner och därmed en beredskap för kommande bostadsproduktion. Det finns alltså byggrätter i antagna detaljplaner som ännu inte har genomförts, dvs. än så länge ”outnyttjade byggrätter”. Som ovan konstaterats har det i diskussioner om bostadsbygg- ande framförts att det är ett problem att vissa byggrätter inte leder Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap Detta väcker flera frågor och det är därför befogat att reflektera över hur outnyttjade byggrätter förhåller sig till frågan om planberedskap. Om det handlar om byggrätter som sannolikt kommer att ut- nyttjas inom en överskådlig framtid kan de ses som en del i kom- munens planberedskap för bostadsförsörjning. Så kan vara fallet vid etappvisa utbyggnader av större projekt. Handlar det i stället om platser där detaljplaneläggningen var en ”felbedömning”, beträffan- de efterfrågan, byggkostnader eller annat, finns normalt inget skäl att agera för att byggande verkligen ska påbörjas. Det faktum att det redan har lagts ned arbete på planläggning är i sig inget motiv för att genomföra en detaljplan som visat sig mindre ändamålsenlig. Detsamma gäller sådana äldre detaljplaner, där det med dagens samhällskrav är lämpligt att bygga. De fall där samhället kan ha skäl att tvinga14 fram ett plan- genomförande är då markägaren saknar vilja (eller förmåga) att bygga, som platsen är en viktig resurs för bostadsförsörjningen. Sådana outnyttjade byggrätter kan, åtminstone i vissa fall, ses som en del i kommunens planberedskap. En fungerande planberedskap förutsätter att kommunen tar fram ”rätt” detaljplaner, dvs. detaljplaner som har goda förutsättningar att genomföras i den takt som behövs. Detta kräver att det finns byggherrar som är villiga att genomföra planen inom en rimlig fram- tid. För att inte bli inaktuella och för att passa olika byggprojekt och byggherrar får inte heller detaljplanerna vara alltför detaljerade, utan bör enbart ange ramar för bebyggelsen. Det sistnämnda be- handlas i kapitel 11 och 13. 6.6.2Planberedskap i olika typfall Ett bebyggelseprojekt har särdrag som gör att plan- och genom- förandeprocessen, i större eller mindre grad, är anpassad till det enskilda fallet. Några huvudvarianter på processer kan dock ut- mönstras beroende dels på byggherrens roll i detaljplanearbetet, dels på markägandet.15 14Enligt om plangenomförande efter genomförandetiden, se 6 kap. PBL, eller enligt klausuler i genomförandeavtal. 15Se Kalbro & (2015), Markexploatering, s. 173–182. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap •Byggherrens roll i planprocessen: Medverkar byggherren aktivt vid utformning av detaljplanen? •Markägandet: Ägs marken av byggherren eller kommunen när byggprojekt och planering initieras? Med avseende på dessa två faktorer kan man urskilja fyra typfall vid genomförandet av ett plan- och byggprojekt. Dessa fall skiljer sig i väsentliga avseenden åt beträffande hur planprocessen initieras och bedrivs.16 Figur 6.2 Fyra typfall vid genomförande av bostadsprojekt Fall 1 – Icke-aktiv byggherre / byggherreägd mark Här handlar det om planering av privatägd mark där fastighetsäga- ren/byggherren saknar kunskap för att medverka med professionella synpunkter i detaljplaneläggningen. Ett exempel på denna situation är planering för förtätning av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden med många fastigheter och fastighetsägare. I detta fall uppförs bebyggelse inte samordnat på de olika fastigheterna utan pågår under en relativt lång tidsrymd. I dessa områden måste alltså kommunen göra planer ”i förväg”, dvs. i den meningen finns där en planberedskap. 16 Ett bebyggelseprojekt behöver dock inte renodlat följa enbart ett av dessa typfall. Inom ett område kan det finnas delområden med olika karaktär och processen kan därför variera mellan olika delområden. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap Fall 1 – Icke-aktiv byggherre / byggherreägd mark Här handlar det om planering av privatägd mark där byggherren saknar kunskap för att medverka med professionella synpunkter i detaljplaneläggningen. Ett exempel på denna situation är planering för förtätning av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden med många fastigheter och fastighetsägare. I detta fall uppförs bebyggelse inte samordnat på de olika fastigheterna utan pågår under en relativt lång tidsrymd. I dessa områden måste alltså kommunen göra planer ”i förväg”, dvs. i den meningen finns där en planberedskap. Fall 2 – Aktiv byggherre / byggherreägd mark Då marken ägs av en professionell byggherre finns förutsättningar för byggherren att medverka aktivt vid utformningen av projekt och detaljplan. Det sker alltså en samordning av byggherrens projekt- idéer och den kommunala detaljplaneläggningen.17 Fall 3 – Icke-aktiv byggherre / kommunägd mark Här äger kommunen marken och detaljplaneläggningen sker i prin- cip utan aktiv medverkan från kommande byggherrar. Detaljplaner- na upprättas alltså utan att kommunen närmare känner till de krav och önskemål som en blivande byggherre har. Detta är definitionsmässigt ett fall som innebär att kommunen skapar en planberedskap, för att sedan överlåta marken till en bygg- herre genom s.k. markanvisning. Detta fall förekommer vid såväl utbyggnad av större flerbostadshusområden av professionella bygg- herrar som vid planering av villatomter för försäljning till t.ex. en tomtkö. 17 I många fall upprättas detaljplanen utifrån en projektidé som är formulerad innan plane- ringen påbörjas. Detaljplanen har alltså gått från att vara en plan för framtida bebyggelse till att bli en första tillståndsprövning av ett konkret projekt. Se SOU 2005:77 s. 474 samt Kalbro, (2012), Detaljplaner i praktiken, TRITA-FOB-Rapport 2012:1, KTH för en närmare redogörelse. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap Fall 4 – Aktiv byggherre / kommunägd mark Här utser kommunen byggherren i samband med att detaljplane- arbetet påbörjas. Byggherren utvecklar sedan projektet och planen i samverkan med kommunen. När planen antas överlåts marken till byggherren. I vilka typfall är en planberedskap möjlig? Även om det finns väsentliga skillnader mellan de fyra typfallen, ser vi inte några principiella hinder för en planberedskap i alla fyra fallen, dvs. att detaljplaner upprättas utan att plangenomförandet påbörjas i direkt anslutning till planens antagande. Detaljplaner kan t.ex. upprättas för större områden som sedan byggs ut i etapper, oavsett om marken initialt är privat- eller kommunägd. En grundläggande förutsättning är dock att planerna då ges en sådan utformning att de inte låser framtida byggande om vissa förut- sättningar för bebyggelsen skulle ändras mellan planens antagande och byggstart. Planerna får med andra ord inte göras alltför detal- jerade. Frågor om den mer detaljerade utformningen av bebyggelsen måste i dessa fall anstå till bygglovsprövningen (se kapitel 11). Även om en planberedskap i och för sig är möjlig i samtliga typ- fall finns det naturligtvis olika för- och nackdelar med en planbered- skap beroende på vilket typfall det handlar om. Formuleringen i våra direktiv om ”färdiga detaljplanerade områden att erbjuda intres- serade exploatörer” syftar t.ex. på en planberedskap enligt typfall 3, dvs. när kommunen tar fram en detaljplan på sin egen mark utan att byggherren medverkar i planarbetet. Det är framförallt i dessa fall som en planberedskap innebär att byggherren ”slipper” planproces- sen och de risker och den tidsutdräkt som denna innebär (se kapitel 13 där detta fall belyses närmare). För att få en bild av kommunernas planberedskap har vi ställt frågor om detta i vår enkätundersökning som riktade sig till 155 kom- muner. Av de kommuner som besvarat enkäten uppger cirka två tredjedelar att de har outnyttjade byggrätter i aktuella detaljplaner Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap som motsvarar det planerade byggandet under den närmaste treårs- perioden. I dessa kommuner finns sålunda en planberedskap. Vissa kommuner konstaterar dock att det visserligen finns tillräckligt många outnyttjade byggrätter, men att dessa ligger i planer som inte be- döms ekonomiskt genomförbara, jfr avsnitt 6.4.2. Den bild vi har fått vid våra kommunintervjuer, och som stäm- mer väl med enkätresultatet, är att en majoritet av kommunerna arbetar aktivt med att ha en planberedskap. Denna bild verifieras av SKL (2015) som konstaterar att planberedskapen fortsatt är god i de flesta kommuner.18 (2015) konstaterar att kommunernas planberedskap generellt sett verkar ha ökat under de senaste åren.19 Med tanke på de fördelar som en planberedskap på mark innebär har utredningen särskilt undersökt i vilken utsträck- ning kommunerna arbetar med en planberedskap på kom- munal mark. Enkäten visar att ett antal kommuner tar fram ”nästan färdiga” eller antagna detaljplaner på egen mark utan att det finns en byggherre utsedd. Normalfallet är däremot att planarbetet påbörjas först när en byggherre är utsedd, se Figur 6.3. Vi har dock noterat ett ökat intresse för en planberedskap på mark i syfte att kunna erbjuda exploatörer färdiga detaljplanerade områden, vilket även bekräftas av kommentarer till enkäten, se Bilaga 4. 18SKL har frågat 64 kommuner (kommuner där det tillkommit mer än 1 000 bostäder ) om deras planberedskap. I de 51 kommuner som besvarat enkäten beräknas sammantaget drygt 143 000 bostäder kunna byggas med detaljplaner som bedöms vara genomförbara . Härtill kommer att det pågår arbete med detaljplaner som innefattar ungefär lika många bostäder. Se SKL (2015), Planeringsläget i ett urval av kommuner, PM . 19Se (2015), Byggbar mark? En nyckelresurs vid byggande, Rapport 2015:5, s. 31 där konstaterar att detaljplanerna numera ofta är antagna tre till innan bygget påbörjas. var de ofta antagna tätare inpå byggstart. Enligt kon- kurrensverket är det i huvudsak positivt att byggnation nu sker med bättre framförhållning även om det kan indikera att man av marknadsskäl ”ligger på” färdigplanerad mark som borde ha bebyggts snabbare. Se (2015), Bättre konkurrens i bostads- byggandet? En uppföljning 2009-2012, Rapport 2015:4 s. 8 och 53. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap Figur 6.3 Hur ofta upprättas färdiga planer utan att det finns en byggherre utsedd? Enkätsvar på frågan ”I vilken omfattning tar kommunen fram ”nästan färdiga” eller antagna detaljplaner på egen mark utan att det finns en byggherre utsedd?” 6.7Utgångspunkter för överväganden om planeringsberedskap På samma sätt som planberedskapen skiljer sig även planerings- beredskapen åt mellan kommunerna. Vissa kommuner har svårt att hinna planlägga i den takt som behövs, medan andra kommuner inte beskriver några sådana problem. Det kan illustreras med spridningen i tidsåtgång för upprättande av detaljplaner mellan olika kommuner, se Figur 6.4 Variationerna är stora beroende på bl.a. omfattningen på byggandet i kommunen och vilken typ av bebyggelseprojekt det rör sig om. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap Figur 6.4 Tidsåtgång för den formella detaljplaneprocessen Enkätsvar på frågan: ”Vad är den genomsnittliga tidsåtgången för att upprätta en plan för bostadsbyggande – från kommunens beslut att påbörja planarbetet till planens antagande?” I enkäten fick kommunerna ange om det finns en ”väntetid”, dvs. en tidsutdräkt, från kommunens beslut att påbörja planarbetet till dess att det faktiska arbetet påbörjas. Resultatet framgår av Figur 6.5 nedan. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap Figur 6.5 ”Väntetid” innan planarbetet påbörjas Enkätsvar på frågan: ”Finns det en väntetid från beslutet att påbörja planarbetet tills det faktiska arbetet påbörjas?” Som framgår av figuren är det inte ovanligt att det finns en ”plan- kö”, dvs. att det dröjer innan det faktiska arbetet med planen kan påbörjas. Kommunerna har dock olika definitioner på vad som av- ses med ”beslut att påbörja planarbetet” och ”faktiska arbetet på- börjas”. Det innebär att enkätresultatet får tolkas med försiktighet. Av kommentarerna till enkäten framgår att vissa planer priori- teras framför andra, t.ex. större bostadsplaner där handläggningen påbörjas snabbare. 6.8.1Krav på viss planberedskap Bedömning: Det bör inte införas något krav på att kommu- nerna ska ha en viss planberedskap. Enligt bostadsförsörjningslagen ska kommunerna ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen med avseende på bl.a. planerade områden för nyproduktion av bostäder. Många kommuner använder rikt- Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap linjerna för att redovisa sin målsättning beträffande planberedskap och kommunalt markinnehav.20 Det finns alltså en kopp- ling mellan kommunernas bostadsplanering och deras planbered- skap. Genom de lagändringar i bostadsförsörjningslagen och PBL som har genomförts har dessutom relationen mellan bo- stadsförsörjning och fysisk planering markerats ytterligare. Att kom- munernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen betonas i prop. 2013/14:59 s. 23 ff. Varken bostadsförsörjningslagen eller PBL innehåller dock något uttryckligt krav på en viss definierad planberedskap i förhållande till en förväntad bostadsproduktion. Frågan är om förutsättningar- na för bostadsbyggande skulle förbättras om det ställdes upp ett uttryckligt, kvantifierat krav på att kommunerna ska ha en plan- beredskap för bostadsproduktionen t.ex. de kommande tre åren? En grundläggande fråga är då vad kravet planbered- skap skulle ställas mot. Ska den kommunala planberedskapen rela- teras till det antal planerade bostäder som kommunen anger i sina riktlinjer för bostadsförsörjningen? Kommunen bestämmer i så fall själv över den målsättning som kravet ska relateras till. I den mån en planberedskap är nödvändig för att kommunen ska kunna full- göra sitt ansvar för bostadsförsörjningen anser vi att ett sådant krav får anses framgå redan av den rådande lagstiftningen.21 En alternativ lösning är att ”någon annan” sätter en siffra på vad som är ett rimligt bostadsbyggande i kommunen inom den närmaste treårsperioden. Kravet på kommunens planberedskap relateras sedan till denna siffra. Exempelvis skulle staten kunna definiera och be- stämma bostadsförsörjningsbehovet i en kommun och den plan- beredskap som är nödvändig. Detta skulle få konsekvenser för såväl kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen som det kommunala 20Av bostadsmarknadsenkät framgår att kommuner med bostadsbrist tar fram riktlinjer i relativt stor utsträckning. Riktlinjerna är vanligast i storstadskommunerna och det finns aktuella riktlinjer i framförallt och högskolekommuner med fler än 75 000 invånare. 21I bostadsförsörjningslagen anges att varje kommun med riktlinjer ska planera för bostads- försörjningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostads- försörjningen förbereds och genomförs. I riktlinjerna ska kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål redovisas. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap Vi har bedömt att den typen av tvingande lösningar ligger utanför utredningsdirektiven.22 I båda ovanstående fall uppstår problem med hur planbered- skapen ska beräknas. Ska samtliga outnyttjade byggrätter räknas in eller ska man försöka uppskatta vilka som kan tänkas leda till be- byggelse inom ? Härtill kommer att kommunerna har mycket skiftande mark- nads- och planeringsförutsättningar som kräver olika arbetsformer för detaljplaneläggning för bostadsbyggande. I vissa fall är det t.ex. lämpligt att arbeta med en planberedskap där kommunen tar fram detaljplanen utan att byggherren medverkar. I andra fall är det bättre att planen tas fram i samarbete mellan byggherre och kommun. Den primära målsättningen är att bygga bostäder. Om detta bygg- ande förverkligas med eller utan planberedskap är, enligt vår be- dömning, en sekundär fråga. Mot bakgrund av det ovanstående anser vi att det finns starka skäl som talar emot ett krav på en viss definierad planberedskap.23 För att fullgöra sitt ansvar för bostadsförsörjningen är det dock viktigt att kommunerna arbetar aktivt med planering och plan- beredskap efter sina egna förutsättningar. Vår bild är att de flesta kommuner med hög efterfrågan på bostäder gör det. Vi bedömer däremot att det finns anledning för kommunerna att, i större utsträckning än , arbeta med en planberedskap på mark där byggherrar kan erbjudas färdiga detaljplanerade områden. Markägande och planberedskap på mark behandlas i kapitel 12 och 13. 22I princip är det alltså möjligt med t.ex. inskränkningar i det kommunala planmonopolet till förmån för statligt eller regionalt beslutsfattande. Men sådana lösningar bör i så fall över- vägas på ett samordnat sätt och i andra former. Det kan exempelvis noteras att föreslår att möjligheten till planföreläggande avseende mellankommunal samordning ska tas bort. Se SOU 2015:59 s. 447 f. 23Ett krav på en viss planberedskap skulle kunna betraktas som en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen (se 14 kap. 3 § RF samt prop. 2009/10:80 s. 212). Vi har dock inte funnit anledning att fördjupa oss i den analysen, eftersom vi inte föreslår något krav på en viss planberedskap av andra skäl. Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap 6.8.2Krav på viss planeringsberedskap Bedömning: Det bör inte införas något krav på att kommu- nerna ska ha en viss planeringsberedskap. Utöver ett krav på planberedskap, som behandlats ovan, ska vi även överväga om det ska finnas ett visst krav på kommunernas plane- ringsberedskap, med syfte att en nyproduktion av bostäder kan på- börjas i en sådan takt att ett ökat behov av bostäder snabbt kan tillgodoses. Enligt ingår tre komponenter i begreppet planerings- beredskap: strategisk beredskap, markberedskap samt resurs- och organisationsberedskap. Vissa kommuner har en god planeringsberedskap medan andra har problem med att ta fram detaljplaner i den takt som efterfrågas. Det är inte ovanligt att det finns en ”plankö”. En sådan plankö kan ses som en indikation på att planeringsberedskapen i vissa kommu- ner inte lever upp till behovet av planläggning. Det pågår dock ett aktivt arbete med att tillföra plan- och bygglovssidan mer resurser i många kommuner. Frågan är alltså om det trots detta bör ställas mer konkreta krav på planeringsberedskapen. Liksom kravet på planberedskap i föregående avsnitt bedömer vi att ett krav på planeringsberedskap är svårt att konstruera och tillämpa. I begreppet planeringsberedskap ingår komponenter som är svåra att mäta och som därför inte lämpar sig för att koppla till konkreta krav, t.ex. hur arbetet med planeringen är organiserat och om de detaljplaner som tas fram har de egenskaper som krävs för att de smidigt ska kunna genomföras. Planeringsberedskapen kan beskrivas som kommunens förmåga att ta fram detaljplaner i den takt som behövs. Ett alternativ kan därför vara att kravet utformas utifrån att kommunen ska ta fram den mängd detaljplaner som motsvarar det årliga behovet av bostadsbyggande. Detta förutsätter i så fall att kommunen har en tillräcklig strategisk beredskap, markberedskap samt resurs- och organisationsberedskap för att göra det. Eftersom kommunen sätter mål för bostadsbyggandet sätter kommunen därmed även målet för planeringsberedskapen. Vi anser att det redan av kommunernas över- gripande ansvar för bostadsförsörjningen, PBL och bostadsför- Krav på viss planberedskap eller planeringsberedskap sörjningslagen får anses följa ett krav på kommunen att ta fram de detaljplaner som behövs för det planerade bostadsbyggandet.24 Ett alternativ skulle kunna vara att ”någon annan”, t.ex. staten, ställer krav på ett visst bostadsbyggande som planeringsberedskapen ska relateras till. Som ovan konstaterats ser vi dock inte att ett förslag på en sådan lösning överensstämmer med utredningsdirek- tiven. Det bör slutligen noteras att ett stort problem med kommu- nernas planeringsberedskap är svårigheter att rekrytera personal med den kompetens som behövs (se kapitel 5). Ett krav på plane- ringsberedskap kan svårligen råda bot på detta. Ett möjligt alternativ till ett krav på en viss planeringsberedskap skulle kunna vara att införa en tidsgräns för hur det får ta att ta fram en detaljplan för bostadsbebyggelse. Detta alternativ behandlas i avsnitt 10.7.5. 24 Se fotnot 21 ovan.