sou · H3B39 · 2015-03-06 00:00:00 — Ett tredje alternativ innefattar de båda första jämte ersättningar m.m. som kommer att följa av den kommande lagen om resenärers rättigheter vid kortare resor. Ett fjärde alternativ är att inte ha någon civilrättslig bestämmelse utan i stället utveckla kvalitetsavgifterna. Ett sista och femte alternativ är som alternativ tre, men att eventuellt utbetalade kvalitetsavgifter avräknas. 10.6.1Alternativ 1 – CUI En första variant av en regressbestämmelse är en som gör CUI tillämpligt också på nationella passagerar- och godstransporter. På så sätt skulle infrastrukturförvaltaren bli regressansvarig för skadestånd som transportören betalat ut till passagerare för i huvudsak person- och sakskador alternativt ersättning för förlorat eller skadat gods samt för dröjsmål i vissa begränsade fall. Ansvaret skulle vara strikt med vissa undantag (i stort motsvarande ansvaret enligt och ). Enligt denna reglering skulle infrastrukturförvaltaren exempelvis inte bli ansvarig om något annat järnvägsföretag orsakat skadan (artikel 8.2 a punkten 3, se vidare ovan avsnitt 10.2.2). Det innebär i sin tur att för att få ersättning av ett annat järnvägsföretag som orsakat skada, måste transportören använda sig av allmänna skadeståndsrättsliga regler. Då krävs bland annat ett brottsligt förfarande för att få ersättning för rena förmögenhetsskador. Å andra sidan förefaller inte järnvägsföretagen anse att andra järnvägsföretag/operatörer är de som normalt orsakar förseningar och därmed sammanhängande kostnader (se avsnitt 10.3). I stället synes de anse att merparten av förseningarna orsakas av infrastrukturförvaltaren eller av transportören själv (se också bilaga 2). Fördelen med en sådan reglering är att det skulle vara samma bestämmelser som styrde regressen både vid nationella och internationella transporter. Det skulle göra systemet både lättfattligt och lätt att administrera. Det skulle också fånga upp olyckor med personskador som resulterat i stora skadestånd för transportören. Ytterligare en fördel är att detta system är det enda som är avpassat för godstrafiken. Godstrafiken har helt andra förutsättningar än passagerartrafiken. Förseningar är inte särskilt kostsamt på pappret för godstransportörerna, men upprepade förseningar kan leda till förlust av en kund, vilket i sig kan innebära ett avbräck på många . Godstransportörerna har därför inte särskilt mycket att tjäna på att få förseningsersättningar ersatta, men å andra sidan kan eventuella incitamentseffekter få stor betydelse också för dessa transportörer (se ovan om incitamentseffekterna). Nackdelen är att ett sådant system inte skulle inkludera ersättningar som har betalats ut på grund av förseningar. I huvuddelen av fallen rör det sig inte om så stora individuella summor, varför nackdelen inte blir så stor. Det finns emellertid ett antal incidenter som medför stora kostnader för transportörerna som då vare sig har möjlighet att få kostnaderna ersatta eller att på egen hand förebygga incidenterna. Det handlar om större störningar på grund av väder och vind eller fel i infrastrukturen. Sådana störningar har infrastrukturförvaltarna en mycket större möjlighet att förebygga. Det handlar dels om förebyggande underhåll, dels om att vidta tillräckliga åtgärder vid väderstörningar (exempelvis ha tillräckligt stor snöröjningskapacitet). Det som talar emot ett sådant system är därför att en eventuell incitamentseffekt inte kommer att få ett tillräckligt stort genomslag samt att det kan uppfattas som orättvist. Det finns således såväl rättsekonomiska skäl som rättviseskäl som talar emot ett sådant begränsat system för regress. 10.6.2Alternativ 2 – tågpassagerarförordningen Tågpassagerarförordningen omfattar i princip hela CIV:s ansvarssystem, dvs. ansvar för person- och sakskada och ett visst dröjsmålsansvar (se avsnitt 6.1.2). Därutöver ger tågpassagerarförordningen också en rätt till ytterligare ersättning vid förseningar. Ett andra alternativ är därför att låta regressen omfatta också de ersättningar som betalas ut på grund av tågpassagerarförordningen samt de kostnader för ersättningstrafik m.m. som följer av förordningen. Enligt artikel 16 i tågpassagerarförordningen ska resenären erbjudas att välja mellan ersättning eller ombokning, om det skäligen är troligt att ankomsten till den slutliga bestämmelseorten enligt transportavtalet kommer att försenas . Enligt artikel 17 i tågpassagerarförordningen får resenärer som drabbas av en försening mellan den avrese- och ankomstort som anges på biljetten för vilken biljettpriset inte har ersatts i enlighet med artikel 16, utan att därmed avsäga sig rätten till transport, begära ersättning för en sådan försening från järnvägsföretaget. Den minsta ersättningen vid förseningar är av biljettpriset vid 60–119 minuters försening, och av biljettpriset vid 120 minuters försening eller mer. Därutöver har resenärerna enligt artikel 18 rätt till assistans vid förseningar som överstiger . Resenärerna ska kostnadsfritt erbjudas måltider och förfriskningar, om dessa finns att tillgå ombord på tåget eller på stationen eller rimligen kan anskaffas, som står i skälig proportion till väntetiden. Vidare ska resenärerna erbjudas hotellrum eller annan inkvartering, samt transport mellan järnvägsstationen och inkvarteringsplatsen, när ett uppehåll på en eller fler nätter, eller ett ytterligare uppehåll blir nödvändigt, där och om detta är fysiskt möjligt. Slutligen ska resenärerna kostnadsfritt erbjudas transport från tåget till järnvägsstationen, till en alternativ avgångspunkt eller till den slutliga bestämmelseorten för förbindelsen om tåget har blivit stående på linjen, där och om detta är fysiskt möjligt. Dessutom ska järnvägsföretagen organisera alternativ befordran av resenärerna om förbindelsen måste avbrytas. Om det lagstiftningsarbete som pågår i fullföljs med den tidigare angivna inriktningen, innebär den nu diskuterade regressregleringen att förseningsersättningar för resor längre än kommer att omfattas. En fördel gentemot alternativ 1 är att ett sådant system skulle ge infrastrukturförvaltarna ett större incitament att undvika stora – och kostsamma – förseningar. Det är alltså ett rättsekonomiskt bättre alternativ än alternativ 1. Nackdelen är att ett stort antal resor (de kortare än ) fortfarande inte skulle omfattas av regressen. Även om dessa resor antagligen i normalfallet inte leder till särskilt stora ersättningskostnader för transportörerna, kan det inte uteslutas att det i ett enskilt fall kan uppstå stora kostnader. Ytterligare en nackdel – eller i vart fall ett frågetecken – är vilken slags ansvarsregel man i så fall skulle ha. Ansvaret enligt CUI respektive tågpassagerarförordningen skiljer sig åt, på så sätt att ansvaret enligt tågpassagerarförordningen är rent strikt. Frågan är då om en eventuell regressbestämmelse ändå skulle formuleras med CUI för ögonen, eller om det är lämpligare att ha tågpassagerarförordningens ansvarsbestämmelse som modell. 10.6.3Alternativ 3 – tågpassagerarförordningen och den kommande regleringen som bereds i Ytterligare ett alternativ är att låta regressen omfatta såväl CUI, tågpassagerarförordningen som den kommande lagen avseende resenärers rättigheter vid kortare resor som bereds i . Den lagen kommer enligt vad utredningen erfarit att innehålla en reglering för kortare resor (är förslaget att det ska vara resor kortare än och omfatta såväl tåg-, spårvägs- som tunnelbaneresor). Regleringen kommer att innefatta något slags ersättningssystem för förseningar på de angivna resorna. Fördelen med en sådan lösning är att regressen skulle omfatta samtliga de kostnader som transportören har, som kommer att följa av lag och EU-förordning. Ytterligare en fördel är att detta förslag stämmer väl överens med det mallavtal som förhandlades fram mellan CIT och RNE (Rail Net Europe, infrastukturförvaltarnas europeiska intresseorganisation) och godkändes av RNE:s medlemmar i januari 2011.2 Det finns dock ingen skyldighet för infrastrukturförvaltare att tillämpa detta mallavtal (vilket inte heller görs i ), men det är framförhandlat på central europeisk nivå. Nackdelen är att ett stort antal av de individuella skadestånd som transportören kommer att erlägga utgörs av mycket låga belopp. Det skulle därför bli samhällsekonomiskt olönsamt att låta transpor- 2 Artikel 4.1.1 stipulerar: ”In the event of delay or disruption, the IM shall be liable for pecuniary loss resulting from damages payable by the RU to its contractual partners (such as passengers, consignors, consignees) within the limits and conditions provided for by national law, applicable European law or international law (such as the , the and the Regulation (EC) no. 1371/2007 on rail passengers’ rights and obligations) caused to the RU or to his auxiliaries during the use of the infrastructure and having their origin in the infrastructure. The IM shall be relieved of this liability in accordance with point 6.2.2.” tören föra talan om regress om samtliga belopp. Ett motargument som redan noterats är att systemet troligen kommer att bli självreglerande; transportörer kommer att avstå från att framställa regressanspråk om utbetalade skadestånd är så låga att de administrativa kostnaderna för en regressprocess överstiger skadestånden. Det är inte helt klart var gränsen går för när det blir olönsamt att driva regressen, och den kan också vara olika beroende på transportörens storlek. Klart är att det krävs ackumulerade (individuella) skadestånd på ganska höga belopp för att det ska vara värt att framställa krav och ännu högre belopp för att initiera en rättslig process. Precis som i alternativ 2 skiljer sig ansvarsgrunderna åt mellan CUI och tågpassagerarförordningen och introduceras ytterligare en ansvarsbestämmelse (som visserligen lär vara i princip likalydande med den i tågpassagerarförordningen). Frågan är därför också här hur en eventuell regressbestämmelse bör regleras. 10.6.4Alternativ 4 – kvalitetsavgifter i stället för regress Nackdelarna med de olika alternativen för regress skulle möjligen kunna avhjälpas med att enbart ha en administrativ åtgärd för att motverka förseningar. Kanske skulle det vara enklare att nöja sig med kvalitetsavgifter. Systemet kunde då lämpligen utvecklas i anslutning till dagens system. Ett fjärde alternativ är därför att i stället för regress använda sig av schabloniserade belopp eller ett slags differentierade kvalitetsavgifter. har för utredningen presenterat följande modell: Det ska i grunden vara en dubbelriktad modell med kvalitetsavgifter som kompletteras med en enkelriktad ersättningsmodell (där endast betalar) för större driftstörningar (liknande den modell som används ). Eftersom persontrafiken bedömts stå den dominerande delen av de direkta kundkostnaderna, omfattas endast persontrafiken av den kompletterande ersättningsmodellen. Den kompletterande ersättningsmodellen gäller för tågtrafik som drabbats av driftstörningar som föranleder en försening till slutstation eller mer. Ersättningsmodellen differentieras beroende på förseningens längd och marknadssegment. Man kan då få fram följande tabell: Vilken summa som ska multipliceras med faktorn kan diskuteras. Fördelen med systemet är som sagt att man undviker att ha en ansvarsreglering. Likaså undviks den administrativa processen att utfå ersättning av infrastrukturförvaltaren efter utbetalat skadestånd, eftersom ersättningen kopplas till kvalitetsavgiftssystemet. De administrativa kostnaderna kan på det sättet hållas nere till ett minimum. kan sägas att en verklig incitamentseffekt saknas i ett sådant system, om inte kvalitetsavgifterna blir väldigt höga för de störningar som är riktigt stora. Utredningen har svårt att se att incitamentet blir tillräckligt effektivt när infrastrukturförvaltaren inte behöver stå de faktiska kostnaderna för en incident. Ett exempel på att så inte är fallet har tillhandahållits av SJ. Enligt en tabell som SJ har gjort orsakade 20 större störningar kostnader för restidsgaranti och reklamationer med sammanlagt exklusive mervärdesskatt respektive för ersättningstrafik med sammanlagt (se vidare avsnitt 13 och bilaga 3). För samma händelser fick SJ sammanlagt i kvalitetsavgifter. Sammantaget kan alltså konstateras att försenade och inställda tåg orsakar stora kostnader, både för samhället i stort och för enskilda företag och resenärer. kompenseras inte transportören för de kostnader som uppstår till följd av störningar som beror på infrastrukturförvaltaren. Inte ens med de föreslagna höjningarna av kvalitetsavgifterna för kommer transportörerna att kompenseras för de faktiska kostnaderna, och det är ju inte heller det huvudsakliga syftet med kvalitetsavgifterna. Däremot kan sägas att kvalitetsavgifterna har en i viss mån kompensatorisk effekt. Man skulle kunna tänka sig att kvalitetsavgifterna täcker kostnader för exempelvis egen personal, eftersom det inte är fråga om någon kostnadstäckning med en koppling till verkliga kostnader. Utredningen ser också ett problem med att så många transporter (de inställda och icke akut omledda tågen) undantas från det föreslagna systemet. Detta särskilt mot bakgrund av att det i första hand torde vara tåg som ställs in eller leds om som ger upphov till stora kostnader för dem som drabbas. Frågan är också om det finns en tillräckligt hög grad av tilltro till det nuvarande systemet för orsakskodning för att införa sådana höga kvalitetsavgifter utan annan bevisning än kodning. Inte heller blir de rättviseskäl som kan ligga bakom en regressbestämmelse tillgodosedda av en administrativ åtgärd, som kvalitetsavgifter, trots vissa kompensatoriska effekter. 10.6.5Alternativ 5 – regress där betalade kvalitetsavgifter avräknas Ett möjligt alternativ skulle vara att införa en regressbestämmelse där det framgår att kvalitetsavgifter som eventuellt har betalats ska räknas av från den ersättning som transportören vill ha ersatt regressvis. Det förefaller också tilltalande, eftersom en transportör annars möjligen skulle kunna bli kompenserad två gånger: först för förseningen i sig genom kvalitetsavgifterna, sedan för de faktiska kostnader som transportören haft på grund av skadestånd till passagerare m.m. En första fråga man måste ställa sig är om ett sådant system ens är möjligt. Systemen har delvis olika syften och tänkt uppbyggnad. Även om båda systemen syftar till ett incitament att undvika störningar och förseningar, har regressbestämmelsen också ett uttalat kompensatoriskt syfte där kostnadstäckning för verkliga kostnader eftersträvas. Detta utgör dock i utredningens ögon en klar fördel jämfört med alternativ 4. Man kan då se till varje händelse eller incident som orsakar en störning. Transportören kommer att föra regresstalan om de individuella skadestånd som orsakats av en händelse eller en incident. Om samma händelse eller incident har medfört att transportören fått en kvalitetsavgift ska denna avräknas från det belopp transportören för regresstalan om. 10.7En nationell regressrätt bör införas Förslag: Transportörens regressrätt enligt CUI utsträcks och tillämpas även nationellt. Därutöver ska transportören ha en rätt till regress för kostnader som transportören haft för förseningar enligt bestämmelserna om ersättning och assistans i tågpassagerarförordningen, lag eller annan föreskrift. Från regressrätten ska avräknas de eventuella kvalitetsavgifter som transportören erhållit från infrastrukturförvaltaren. För att uppnå de syften som en regressrätt kan ha, dvs. att skapa korrekta incitament för att reducera risken för störningar respektive för att låta den som ger upphov till en störning stå för dess konsekvenser, anser utredningen av ovan angivna skäl (se avsnitt 10.6.4 och 10.6.5) att det skulle vara otillräckligt med enbart kvalitetsavgifter. Tvärtom talar mycket för att det krävs en lagstiftad regressrätt för att incitamentseffekten ska få önskat genomslag. Likaså krävs en koppling till de verkliga kostnaderna för att rättvisesyftet ska uppnås. Enligt utredningens mening faller det sig naturligt att utsträcka CUI:s tillämpningsområde till att omfatta även nationellt nyttjande av infrastruktur i järnvägstrafik. Därigenom kommer regressrätten avseende person- och sakskador som finns i artikel 8.1 c att gälla också nationellt. Precis som beträffande de andra bihangen finns det många fördelar med att tillämpa samma regler internationellt och nationellt. Med hänsyn till att många av de stora kostnaderna härrört från förseningar och att det därför framför allt är förseningarna som en incitamentseffekt bör påverka, är det emellertid utredningens uppfattning att det inte räcker med en regressrätt enligt CUI:s begränsade system. Regressrätten bör mot den angivna bakgrunden omfatta också kostnader för ersättningstrafik och annan assistans samt förseningsersättningar som följer av tågpassagerarförordningen och den kommande lagen om resenärers rättigheter vid kortare resor. Det kommer troligtvis att innebära att transportören inte får regressrätt för samtlig ersättningstrafik, eftersom det inte är ovanligt att transportören sätter in ersättningstrafik innan transportören är tvungen därtill enligt föreskrift. En del av kostnaderna för ersättningstrafik kommer dock att vara ersättningsgill. I fråga om den kommande lagen om resenärers rättigheter vid kortare resor är det inte möjligt att exakt uttala sig om hur ersättningssystemet kommer att se ut. Enligt utredningens mening hindrar det emellertid inte att man nu kan slå fast hur en regressrätt bör se ut, rent principiellt. Utredningens uppfattning är att det skulle vara till stor fördel om alla de kostnader som transportören har enligt lag, EU-förordning eller annan föreskrift omfattas av regressrätten. vill utredningen understryka att en förutsättning för att ett system med regress över huvud taget ska fungera är att orsakskodning förbättras (se VTI:s rapport, bilaga 3). En förbättring som möjligen också bör övervägas är att flytta orsakskodningen till en annan myndighet, eftersom såsom läget är kommer att svara för orsakskodning som sedan ska ligga till grund för ett eventuellt regresskrav mot samma myndighet. Regressrätten bör enligt utredningens bedömning enbart sträcka sig till infrastrukturförvaltaren och inte till ett annat järnvägsföretag. Skälet för det är bland annat att uppgifter inhämtade från transportörerna visar att endast få förseningar orsakas av ett annat järnvägsföretag (se avsnitt 10.3). Ett viktigare argument är att det ändå föreligger ett starkt incitament för järnvägsföretag att reducera risken för förseningar i alla fall. Varje järnvägsföretag som transporterar passagerare eller gods har ett incitament att upprätthålla kvaliteten på järnvägsmaterielen (lok och vagnar) för att kunna sköta transporterna utan förseningar. De svarar nämligen direkt mot sina kunder och de riskerar att tappa sina kunder på en marknad som är konkurrensutsatt. Ytterligare ett skäl är att ett järnvägsföretag som inte sköter sin materiel enligt de föreskrifter som finns (i bland annat järnvägslagen, 2004:519) eller som underlåter att göra de besiktningar som åligger företaget enligt föreskrifter, riskerar att bli av med möjligheten att försäkra sina transporter, om ett försäkringsbolag skulle bli varse misskötsamheten. Det torde vara ytterligare ett incitament för att inte vanvårda sin materiel. En särskild reglering synes mot denna bakgrund inte vara nödvändig. Det innebär att en regressrätt mot ett annat järnvägsföretag enbart kommer att föreligga vid brottsliga förfaranden, eftersom det är en förutsättning för ersättning för ren förmögenhetsskada i utomobligatoriska förhållanden enligt gällande svensk skadeståndsrätt. Om man skulle märka att järnvägsföretag orsakar många skador, får frågan övervägas på nytt. Som framgått är det utredningens mening att ett regressystem som beskrivits här kommer att vara självreglerande i det att mindre krav kommer att vara för kostsamma för transportörerna att föra vidare regressvis. Endast de förseningar som renderat stora kostnader för transportören kommer att bli aktuella att föra vidare mot infrastrukturförvaltaren. För att undvika risken för att transportören får ersättning två gånger för samma händelse, dels via kvalitetsavgifterna, dels via en regressrätt, bör emellertid de kvalitetsavgifter som eventuellt har utbetalats av infrastrukturförvaltaren räknas av från den ersättning transportören får regressvis. Man bör då också kunna räkna med att transportörerna kommer att nöja sig med erhållna kvalitetsavgifter så länge som det rör sig om lägre belopp för ersättningar. Det kommer därför att bidra till systemets självreglering. Om kvalitetsavgifterna skulle höjas, är det utredningens uppfattning att det ytterligare skulle bidra till att regressrätten endast kommer att utnyttjas i de fall där transportörerna haft stora kostnader. Dessutom skulle en höjning av kvalitetsavgifterna vara önskvärd för godstrafiken, som ju har något mindre att tjäna på en regressrätt (jfr avsnitt 10.6.1). Ett arbete med att se över kvalitetsavgifterna pågår hos . VTI har också fått i uppdrag att se över kvalitetsavgifternas storlek. Det saknas därför anledning för utredningen att nu ta in underlag för att avgöra exakt hur stor en sådan höjning bör vara. Utredningen föreslår därför inte någon konkret höjning av kvalitetsavgifterna. 11En ny lag för all järnvägstrafik bör införas Förslag: Järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik förs samman till en gemensam ny lag, som ska innehålla den civilrättsliga järnvägslagstiftningen. Lagen ska benämnas järnvägstrafiklagen. Den civilrättsliga regleringen av järnvägstrafik är uppdelad på två lagar, nämligen järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. Det väcker frågan hur den framtida regleringen bör vara utformad. Det finns inom det sjörättsliga området en lång tradition med en sammanhållen lagstiftning som tar upp ett flertal aspekter av transporter med fartyg. förslag i betänkandet En samlad järnvägslagstiftning (SOU 2004:92) innebar att all järnvägsrättslig lagstiftning, såväl civilrättslig som offentligrättslig, skulle samlas i en gemensam lag. Förslaget stod inte oemotsagt av remissinstanserna (se N/2004/7710/IR). I ett senare lagstiftningsärende på luftfartsområdet valde man i stället att hålla isär den civilrättsliga respektive den offentligrättsliga lagstiftningen, se lagen (2010:510) om lufttransporter och luftfartslagen (2010:500). Utredningen anser att det finns både för- och nackdelar med att ha en gemensam lag. Den främsta fördelen är att all lagstiftning samlas på ett ställe, och därför lättare kan hittas. Nackdelen är att lagen kan bli mycket omfattande och svåröverskådlig. Lagstiftningen styrs i mycket av . Exempelvis finns det ett antal offentligrättsliga och civilrättsliga EU-förordningar som tillämpas på järnvägsområdet, liksom ett stort antal EU-direktiv som genomförts i svensk rätt. De offentligrättsliga delarna ändras också förhållandevis ofta. Lagstiftningen blir därför med nödvändighet kom- En ny lag för all järnvägstrafik bör införas Sammanfattningsvis är det därför utredningens uppfattning att övervägande skäl talar emot en gemensam lagstiftning för både de civilrättsliga och offentligrättsliga bestämmelserna. Däremot finns det inte längre skäl att dela upp den civilrättsliga lagstiftningen i en lag för nationell och en för internationell trafik, eftersom tågpassagerarförordningen enligt utredningens förslag ska tillämpas på samtliga passagerartransporter och 1999 på samtliga godstransporter. Utredningen föreslår därför att de nu gällande civilrättsliga lagarna förs samman till en lag, som bör få namnet järnvägstrafiklagen. Förslag: Den nya lagen ska träda i kraft . Utredningen föreslår en relativt omfattande revidering av de civilrättsliga bestämmelserna på järnvägsområdet. För att möjliggöra för regeringen att lämna ett genomarbetat förslag till bör därför ett ikraftträdande inte ske alltför snart.