sou · H3B371 · 2015-08-04 00:00:00 — Enligt förarbetena tjänade insatserna sitt syfte bäst när de gavs i samförstånd med föräldrarna och den unge.1 Möjligheten till vissa utredningsåtgärder oberoende av samtycke kvarstod emellertid. , , kompletterades LVU med en bestämmelse om ”förebyggande insatser”. 1979/80:1 del A s. 501. Öppna insatser utan samtycke endast den som kan antas komma att behöva vård till följd av eget beteende enligt vad som anges i 3 § LVU. Bestämmelser om förebyggande åtgärder utan samtycke för barn som far illa på grund av hemförhållandena har föreslagits i olika sammanhang, men inte införts i LVU. De insatser som kan ges med stöd av 22 § LVU benämns i lagen som ”förebyggande insatser” och är öppna till skillnad från placeringar av barn och unga i heldygnsvård. Som alternativ beteck- ning används ”öppenvårdstvång” i förarbetena till LVU.2 En annan term, ”mellantvång”, används ibland som synonym till förebyggande insatser enligt LVU och rekommenderas i Social- styrelsens Termbank.3 Termen förekommer i förarbetena till bestämmelsen om förebyggande insatser i LVU, men beskrivs inte på något tydligt sätt där.4 Ytterligare en beteckning som före- kommer för insatser enligt 22 § LVU är ”insatser oberoende av samtycke”. Som konstaterade när bestämmelsen om förebyggande insatser infördes i LVU är den beteckningen inte helt relevant beträffande LVU, där utgångspunkten är att behövlig vård inte kan ges med samtycke.5 I detta kapitel används ”mellantvång” och ”insatser oberoende av samtycke” i referat av texter där termen förekommer. I övrigt används främst beteckningen öppna insatser utan samtycke för den typ av vård som det handlar om. Termen ”öppna insatser” används i 3 kap. 6 a § SoL. Där anges att socialnämnden ansvarar för att det finns tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungdomars och vårdnadshavares olika behov. 2SOU 1986:20, s. 373 och 1989/90:SoU15 s. 4 ff. 3Socialstyrelsen, Termbanken: ”mellantvång” (). 1984/85:171 s. 15 f. 1984/85:SoU31 s. 4. Öppna insatser utan samtycke 6.3Förebyggande insatser enligt 22 § LVU Införandet av den nuvarande bestämmelsen i 22 § LVU syftade till att förtydliga ansvar för ungdomar med missbruks- problem och unga lagöverträdare.6 Bestämmelsen lyder på följande sätt: Om det kan antas att den som är till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge själv, om han eller hon fyllt , och av den unges vårdnadshavare, får socialnämnden besluta 1.att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller 2.att den unge skall delta i behandling i öppna former inom social- tjänsten. När ett sådant beslut meddelas skall en särskild behandlingsplan finnas. Bestämmelsen tillkom efter en debatt om att socialtjänstreformen hade orsakat att fler unga lagöverträdare dömts till påföljd inom kriminalvården i stället för att överlämnas till vård inom social- tjänsten. Socialberedningen hade i ett delbetänkande argumenterat emot att införa nya regler om tvångsåtgärder mot unga eftersom det skulle vara ett avsteg från lagstiftningens principiella inriktning och att det krävdes mer tid för att utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen.7 Remissinstanserna var splittrade på denna punkt, men regeringen bedömde att det fanns skäl för att komplettera LVU med bestämmelser om stöd- och behandlingsinsatser i öppna former. Det föredragande statsrådet hänvisade till att det finns en konflikt när tvingas acceptera den unges vägran att ta emot hjälp trots att det finns ett konstaterat behov, exempelvis när ungdomar har begått allvarliga brott. Enligt statsrådet borde det i sådana situationer ges ett större utrymme för andra åtgärder till 6Bestämmelserna om förebyggande insatser infördes först i 8 a § LVU. 7Ds S 1984:15 s. 88 ff och 103 ff. Öppna insatser utan samtycke skydd för den unge än att vänta på att situationen blivit så allvarlig att omhändertagande blev aktuellt.8 Av regeringens förslag framgår att den föreslagna bestämmelsen tar sikte på de situationer där möjligheterna till frivilliga insatser enligt SoL är uttömda.9 Vidare handlar det om situationer där det kan antas att tvångsvård kommer att behövas om inte det destruk- tiva beteendet avbryts. Det föredragande statsrådet framhöll att beslut om förebyggande insatser med stöd av LVU aldrig får bli ett rutinmässigt inslag i socialnämndens arbete för barn och ungdom. Sådana beslut ska bara fattas efter noggrant övervägande i varje enskilt fall.10 Inför beslutet om att införa bestämmelsen framhöll social- utskottet att förebyggande insatser enligt LVU inte får ses som ett nödvändigt led innan nämnden beslutar att ansöka om heldygns- vård med stöd av LVU. Framstår vård utanför hemmet som den mest adekvata åtgärden, bör nämnden ansöka om vård och inte låta tid gå förlorad på andra åtgärder.11 Den särskilda behandlingsplan som ska finnas när beslut om insats enligt 22 § LVU meddelas ska så långt möjligt upprättas i samråd med den unge och föräldrarna.12 Från särskilt utsedd kontaktperson till särskilt kvalificerad kontaktperson Punkten 1 i 22 § LVU avsåg från början regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson. Den ändrades i samband med införandet av den nya insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson i 3 kap. 6 b § andra stycket SoL. hade 2004 bedömt att det behövs särskild kompetens hos och särskilt stöd till de som är kontakt- personer för unga personer som begår brott och riskerar att skapa sig en kriminell livsstil.13 Regeringen delade bedömningen och tillade att de barn och ungdomar som uppfyller kraven för insats 1984/85:171 s. 20 f. 111984/85:SoU31 s. 12. 1984/85:171 s. 42. 13SOU 2004:122 s. 406 ff. Öppna insatser utan samtycke enligt 22 § LVU kan antas ha en sådan problematik att det finns skäl att utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för dem i stället för enbart en kontaktperson. Rekryteringsbasen för särskilt kvalifi- cerade kontaktpersoner bör vara bred, enligt regeringen. konstaterade regeringen att kontaktpersoner för unga i riskzonen inte sällan kommer att behöva den kompetens som krävs för professionellt arbete med unga med beteendeproblem. Vidare ansåg regeringen att borde ge kommunerna stöd och vägledning om hur insatsen ska utformas samt dess innehåll och struktur.14 har inga medel för att med tvång genomföra beslutade förebyggande insatser med stöd av 22 § LVU. Enligt förarbetena markerar socialnämnden genom ett beslut om före- byggande insatser och ett aktivt motivationsarbete att man ser allvarligt på den unges situation och att man inte tänker acceptera ett avvisande av stöd- och behandlingskontakt inom . Det ligger också inom nämndens ansvarsområde att förklara för den unge att andra åtgärder kommer att vidtas om inte den negativa utvecklingen bryts. Om den unge inte följer nämndens beslut utgör detta dock inte i sig tillräckligt skäl för nämnden att ansöka om vård enligt LVU. Det är effekterna av samtliga de åtgärder som nämnden vidtagit som vägs in i den helhetsbedömning som nämnden gör i samband med att den tar ställning till vilka ytterligare stöd- och behandlingsinsatser som behövs.15 skriver i sina allmänna råd om tillämpningen av LVU att ett samtycke från den unge att acceptera frivilliga insatser enligt SoL kan tillmätas mindre betydelse om han undandragit sig förebyggande insatser.16 2005/06:165 s. 95 ff. 1984/85:171 s. 27. 16SOSFS 1997:15 s. 105. Öppna insatser utan samtycke är det känt att möjligheten till mellantvång sällan används. Kunskapen om varför bestämmelsen används så sällan har dock varit begränsad. I samband med införandet av insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson bedömde regeringen att ett skäl till att bestäm- melsen om mellantvång sällan används kan vara de höga krav som ställs för att insatsen ska komma ifråga. Enligt regeringen antyder även uttalanden i förarbetena en restriktiv tillämpning.17 Barn- skyddsutredningen urskilde flera orsaker till den begränsade användningen av 22 § LVU, bl.a. att kunskapen om bestämmelsen och dess tillämpning är bristfällig och att sanktioner saknas om den enskilde inte genomför insatserna. I en kommun hade man till- lämpat bestämmelsen om mellantvång efter en kortare tids tvångs- omhändertagande i syfte att hjälpa en ung person som missbrukade narkotika till avgiftning och därefter möjliggöra öppna insatser.18 (Brå) har studerat användningen av särskilt kvalificerad kontaktperson inom ramen för en uppföljning av de ändringar av påföljdssystemet som genomfördes . Enligt Brå hade ett femtiotal kommuner med säkerhet börjat använda insatsen året efter att den infördes. Skäl som angavs för att inte använda insatsen var att liknande insatser redan genomfördes i den kommunala öppenvården. Andra skäl var att kommunerna saknade kunskap om insatsen, var tveksamma till dess effekter eller saknade resurser för att genomföra den. Det fanns en uppfattning att insatsen är kostsam för kommunerna att fortlöpande tillhandahålla eftersom den är professionell.19 För att öka kunskapen om tillämpningen av 22 § LVU gav regeringen i uppdrag att genomföra en kartläggning av förekomsten av beslut enligt 22 § LVU. skickades en enkät till landets samtliga 318 socialnämnder, av vilka 2005/06:165 s. 99. 18SOU 2009:68 s. 390 ff. 19Brå (2011) s. 76 f. Öppna insatser utan samtycke har också genomfört intervjuer med socialchefer från de kommuner där socialnämnden har fattat beslut enligt 22 § LVU –. Kartläggningen visar att sju kommuner hade fattat beslut om insatser enligt 22 § LVU . Sammanlagt handlade det om tolv beslut som berörde tio ungdomar, en flicka och nio pojkar, samtliga i åldersgruppen 15–. Av ungdomarna hade sex ett socialt nedbrytande beteende som bakomliggande problematik. Tre av dessa ungdomar hade fått insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson, två hade fått insatsen behandling i öppna former och en hade fått både formerna av insatser. Erfarenheterna var delade bland socialcheferna i de kommuner där socialnämnderna hade fattat beslut om vård enligt 22 § LVU. I tre kommuner berättade socialcheferna att de förebyggande insatserna kunnat bidra till ungdomar brutit ett socialt nedbrytande beteende. I de övriga fyra kommunerna hade insatserna inte före- byggt ett omhändertagande. I tre av dessa kommuner beskrev socialcheferna att dokumentationen med behandlingsplan ändå hade underlättat för nämnderna vid ansökan om vård enligt LVU. I kartläggningen frågade socialnämnderna vad de tror att den låga tillämpningsgraden beror på. Svaren ger följande bild: av socialnämnderna uppgav att det oftast går att komma tillräckligt långt med insatser som bygger på samtycke. I kommentarerna nämns att arbetar aktivt för att motivera den unge till att ta emot insatser på frivillig väg och genom att förklara allvaret i situationen. av socialnämnderna svarade att mellantvång inte är tillräckligt ingripande för att förändra aktuell problematik. Om den unge motsätter sig insatser enligt SoL faller också möjlig- heten att verkställa förebyggande insatser enligt 22 § LVU. av socialnämnderna svarade att det saknas vägledning om hur 22 § LVU ska tillämpas. Av kommentarerna framgår även att det finns en osäkerhet om när och hur bestämmelsen ska tillämpas i konkret mening. Öppna insatser utan samtycke av socialnämnderna uppgav avsaknad av sanktions- möjligheter som skäl till en låg tillämpningsgrad. I öppna svar beskrivs den situation som uppstår när nämnden inte har något lagligt stöd att vidta några andra insatser, men ändå har skyldig- het att återkomma med stöd och hjälp. I detta sammanhang benämns bestämmelsen som ”tandlös”. av socialnämnderna svarade att de ofta arbetar med insatser i ett tidigt skede som till exempel social insatsgrupp som alternativ till öppna insatser utan samtycke. Social- nämnderna har även gett exempel på andra arbetssätt som tillämpas i nära samarbete med hemmet, med den unge och hans eller hennes föräldrar. Socialnämnderna tillfrågades också om de bedömde att före- byggande insatser enligt 22 § LVU behövs för att förebygga tvångs- omhändertagande. Totalt uppgav av socialnämnderna att de är positiva till 22 § LVU. Detta även om de inte har tillämpat bestämmelsen . Bestämmelsen anses vara bra i teorin, men svår att tillämpa i praktiskt arbete. uppgav att bestämmelsen inte behövs och svarade att de inte visste eller att det inom nämnden fanns olika uppfattningar om behovet. Nämnderna var mest positiva till insatsen behandling i öppna former. När det gäller eventuella förändringar av bestämmelsen i 22 § LVU drar slutsatsen att den kartläggning som genomförts inte räcker för att avgöra behovet av sådana. Det krävs ett mer gediget kunskapsunderlag i form av uppföljningsfrågor kring tillämpningen av 22 § LVU till socialnämnderna och sammanställ- ningar av tillämpningen av bestämmelsen för att kunna ta ställning till eventuella förändringar. konstaterar dock att det finns ett behov av vägledande stöd avseende bestämmelsens tillämpning. I såväl enkät- som intervjusvar framkommer att den vägledning som Social- styrelsen tillhandahåller i form av allmänna råd (SOSFS 1997:15) är för gammal och omodern och inte ger socialnämnderna det stöd som efterfrågas. överväger att se över och uppdatera SOSFS 1997:15 samt även att ta fram ett kunskapsstödjande material som socialnämnder och representanter från efterfrågar. Därefter behövs en ny utvärdering avseende tillämp- Öppna insatser utan samtycke När dessa insatser genomförts kommer det, enligt , att finnas en god grund för ställningstagande till frågan om eventuella förändringar av bestämmelsen i 22 § LVU.20 6.3.3Förhållande till påföljdssystemet för unga lagöverträdare En av avsikterna med att införa bestämmelsen om förebyggande insatser enligt LVU var att motverka tendensen att i ökad utsträckning döma ungdomar till påföljder inom kriminalvården. Med den begränsade användningen som de före- byggande insatserna fått är det inte troligt att de spelat någon större roll i det sammanhanget. Förhållandet mellan 22 § LVU och påföljdssystemet för unga lagöverträdare är ändå viktigt att upp- märksamma. Det är också främst i anslutning till påföljdssystemet som bestämmelsen om förebyggande insatser har diskuterats . Påföljdssystemet för unga lagöverträdare är utformat utifrån tanken att barn och unga som har begått brott i första hand ska hållas utanför kriminalvården och i stället ges insatser inom . Unga lagöverträdare särbehandlas både när det gäller valet av påföljd och vid straffmätningen. Skälet är främst att ungdomar i den åldern typiskt sett inte anses ha nått sådan mognad att de bör behandlas som vuxna. De är också särskilt känsliga för de skador som straffrättsliga ingripanden kan leda till. Innehållet i ungdomspåföljderna har syftat till att motverka de riskfaktorer som kan leda till fortsatt brottslighet och mot- verka återfall.21 Bestämmelserna om påföljder för unga lagöverträdare finns i 32 kap. 1–5 §§ . Också i annan lagstiftning finns bestämmelser om unga lagöverträdare, t.ex. i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL), i SoL och lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. De särskilda ungdomspåföljder som kan utdömas är ungdomsvård (LSU), ungdomstjänst och sluten ungdomsvård. Ungdomstjänst och ungdomsvård är formellt tillämpliga men 20Socialstyrelsen (2015c) s. 9 ff. 2014/15:25 s. 19 ff. Öppna insatser utan samtycke tillämpas bara i begränsad utsträckning för brott som begåtts sedan den unge fyllt . Sluten ungdomsvård får endast dömas ut för brott som begåtts . lämnade 2012 ett förslag om förändringar inom påföljdssystemet till regeringen, där mellantvångets roll upp- märksammades. Enligt bedömning är regle- ringen i 22 § LVU väl förenlig med ambitionerna med påföljds- systemet för unga lagöverträdare, dvs. att samhället ska kunna ingripa tidigt och tydligt, innan en institutionsbehandling är på- kallad. Beslut om förebyggande insatser med stöd av LVU kan, enligt bedömning, både utgöra innehåll i en vårdplan vid ungdomsvård och öka förutsättningarna för att döma ut ungdomsvård. Ökade förutsättningar för förebyggande insatser enligt LVU skulle därmed kunna ha betydelse för möjligheterna att döma ut ungdomsvård när detta framstår som den lämpligaste påföljden.22 Utifrån sina direktiv bedömde att den inte kunde gå vidare med en allmän översyn av åtgärderna i LVU, men föreslog ändå en förändring i denna lag. Det gällde aktualitetskravet i 22 § LVU, som enligt utredningen ska tonas ned för de som dömts till sluten ungdomsvård och som vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser. För dessa unga bör det vara möjligt att besluta om mellantvång redan utifrån det konstaterade behovet utan att det måste ha tydliggjorts genom ett konkret destruktivt riskbeteende, menade Ändring av 22 § LVU Utifrån förslag har regeringen gått vidare med vissa författningsändringar. Bland annat har den föreslagit att socialnämndens ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd som unga kan ha efter att ha verkställt sluten ungdomsvård ska 22SOU 2012:34 band 3 s. 633. Öppna insatser utan samtycke tydliggöras i SoL. För ökade möjligheter till mellantvång efter avslutad sluten ungdomsvård har regeringen föreslagit att 22 § LVU ändras så att insatser ska kunna beslutas utan något konkret krav på aktualitet. På samma sätt som det redan föreskrivs i 3 § andra stycket LVU bör bedömningen av beslut om mellantvång kunna utgå från vårdbehovet utan att detta måste ha tydliggjorts genom ett konkret destruktivt riskbeteende. Det bör vara möjligt att besluta om mellantvång redan utifrån det konstaterade behovet om en ung person som dömts till sluten ungdomsvård bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att hindra ett sådant beteende som i andra fall kan motivera mellantvång. I övrigt bör samma förutsättningar för mellantvång gälla som annars. Ett beslut om mellantvång får alltså inte fattas rutinmässigt efter en avslutad verkställighet av sluten ungdomsvård utan socialnämnden måste noggrant överväga varje enskilt fall.24 har beslutat i enlighet med regeringens förslag. De nya bestämmelserna i träder i kraft den 1 juli 2015.25 6.3.4Resultat av insatser enligt 22 § LVU Någon uppföljning eller utvärdering av resultaten av de före- byggande insatserna enligt LVU har inte gjorts. Kunskapsläget när det gäller insatser för unga lagöverträdare har övergripande beskrivits av i en systematisk sam- manställning av kunskapsöversikter , i första hand byggd på nordamerikansk forskning. Några av de forskare som gjorde sammanställningen gav ut en annan bok, där resultaten sammanfattas och diskuteras. Generellt sett var det mer effektivt att ge unga lagöverträdare insatser med en terapeutisk grundidé som syftar till att förändra beteenden och tänkesätt än andra påföljder eller insatser, t.ex. sådana som syftar till övervakning och avskräckning. Insatser som utgår från principerna om risk, behov och responsivitet var generellt mer effektiva än insatser som inte gör det. Det innebär att insatser som anpassas efter individuella förhållanden var mer effektiva än andra. 2014/15:25 s. 24 f och 46 ff. 25Lag (2015:82) om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Öppna insatser utan samtycke Insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson granskades i Social- styrelsens sammanställning utifrån metaanalyser av mentorskaps- program. Resultaten visar att mentorskapsprogram minskar risken för unga att utveckla ett antisocialt beteende. Det finns även ett visst stöd för att insatsen kan minska återfall i brott för ungdomar som redan uppvisar ett sådant beteende. Effekten är i båda fallen liten. Resultaten baseras på studier där insatsen getts med samtycke och kan inte överföras direkt till LVU-området.26 6.4Öppen vård utan samtycke även vid brister i hemmiljön? Som framgått ovan ger LVU i sin nuvarande utformning inte möjlighet till öppna insatser utan samtycke vid brister i barns hem- miljö. När möjligheten till förebyggande insatser utan samtycke vid socialt nedbrytande beteende hos ungdomar infördes underströk regeringen att det motiverades just av att det avsåg den unges eget beteende och inte skydd från brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet som kan innebära risker för hälsa eller utveckling.27 Det skulle dröja innan behovet av motsvarande bestämmelser till skydd för yngre barn vid miss- förhållanden i hemmet började diskuteras i samband med lag- stiftningen. Därefter har frågan behandlats . såg bestämmelsen om förebyggande insatser enligt LVU för ungdomar främst som en möjlighet till uppföljning och var kritisk till att inte motsvarande möjlighet fanns gällande de mindre barnen. Kommittén menade att det finns situa- tioner när föräldrarnas integritet respekteras på ett sätt som inte gagnar barnet och dess behov och pekade särskilt på arbetet med familjer med stora sociala problem, missbruk och psykisk sjukdom. 26Socialstyrelsen (2008) s. 7 ff och Andershed H m.fl. (2010) s. 89 och 113 f. 1984/85:171 s. 22. Öppna insatser utan samtycke Kommittén ansåg att ett uppföljningsansvar, som omfattar någon form av kontrollstationer under barnets uppväxt – med rätt/ skyldighet för att inhämta uppgifter från andra myndigheter – borde utredas. Den tidigare övervakningen såg kommittén inte som en lösning. I stället borde socialsekreteraren följa barnets utveckling.28 förslag ledde inte till någon regel- förändring. En möjlighet till uppföljning oberoende av vårdnads- havarens samtycke har dock senare införts i SoL (se nedan). ansåg att socialnämnden behövde ha en laglig möjlighet att ge yngre barn insatser på hemmaplan mot vårdnads- havarnas vilja. Utredningen föreslog vissa angivna insatser såsom plats i förskola, förskoleklass och fritidshem. Dessa var tänkta att tillämpas i situationer där det fanns ”grundade farhågor för barnets hälsa eller utveckling” och när frivilliga insatser hade misslyckats eller bedömts utsiktslösa. redovisade att de flesta som den varit i kontakt med hade framfört önskemål om att det ska finnas en lagstadgad möjlighet för socialnämnden att mot föräldrarnas vilja ge stöd och hjälp till framför allt yngre barn, som det är fråga om här. Synpunkter som framförts var att det dels skulle vara till skydd för barnet, dels i flera fall förmodligen förhindra att ett omhänder- tagande slutligen behöver tillgripas. Utredningen hänvisade också till intervjuer med företrädare för olika socialnämnder som visat att det fanns en stor osäkerhet om nämndens rätt och skyldighet att följa upp barns förhållanden när en domstol slagit fast att det inte finns grund för vård enligt LVU. Flera av de intervjuade ansåg sig inte ha rätt att ta en aktiv uppföljningskontakt eller att ingripa på nytt, om den plan som avhandlats vid den muntliga förhandlingen inte fullföljs. Bristen på möjligheter att ingripa till skydd för barnet blir således särskilt märkbar när socialnämndens ansökan om vård enligt 2 § LVU avslagits av domstolen, men det ändå behövs vissa 28 SOU 1998:31 s. 215. Öppna insatser utan samtycke stödåtgärder som föräldrarna avböjer fortsatt kontakt med . Vidare bedömde att förslaget skulle tydlig- göra ett tvång som ändå förekommer. Från många håll hade det påtalats att föräldrar och barn tvingats gå med på att socialnämnden beslutar om olika hjälpinsatser under hot om att barnet annars kan placeras utanför hemmet med stöd av LVU. Det är således fråga om ett ”samtycke under galgen”. Att i lagtexten föra in en möjlig- het för socialnämnden att ge stöd till de barn som riskerar att fara illa skulle därför också vara ett sätt att tydliggöra och legitimera denna form av tvång. Enligt skulle social- nämnden besluta om de nya insatserna i likhet med vad som gäller för mellantvånget i beteendefallen. Insatserna skulle vara kostnads- fria, prövas var sjätte månad och upphöra när de inte längre behövs.29