sou · H3B399d2 · 2015-12-04 00:00:00 — Utredningen redovisar sin utvärdering av tillämpningen av hushåll- ningsbestämmelserna i kap. 4–8 i del III av betänkandet. Över- väganden om lagstiftarens intentioner och dagens krav och behov redovisas i kap. 9–10. Enligt lagstiftarens intentioner anger hushållningsbestämmel- serna i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor och inriktningen för de bedömningar som måste göras i det enskilda fallet. Utredningen konstaterar inled- ningsvis att bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande har betonats i tillämpningen jämfört med den av lag- stiftaren åsyftade allmänna funktionen som vägledning för väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Den sammanlagda nettoarealen för områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB omfattar av landets totala land- och vattenareal innanför länsgränserna (territorialgränsen). Underlaget från sektorsmyndigheterna om de områden som bedöms vara av riksintresse för olika ändamål enligt 3 kap. MB är inte alltid så utformade beträffande avgränsning och beskrivning av områdena att berörda kommuner utan ytterligare utredning kan redovisa i sin översiktsplan hur intressena kommer att tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Att ett område bedöms vara av riksintresse betyder inte att det faktiskt är av riksintresse, det avgörs slutligen vid ett beslut i ett ärende enligt anknuten lagstiftning. Den dialog mellan stat och kommun om bedömningen som förutsattes i förarbetena är inte alltid väl utveck- lad. Det förekommer också att områden som kan bedömas vara av riksintresse fortfarande anges som varande av riks- intresse. Dessa förhållanden medför att översiktsplanens funktion som ett underlag som belyser samhällets syn på vilka allmänna intressen, bl.a. riksintressen, som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna inte alltid fullföljs enligt lagstiftarens intentioner. Till detta bidrar att inte alla kommuner aktualitetsprövar sina översiktsplaner i den omfattning som lagstiftningen föreskriver. När det saknas ställningstaganden i översiktsplanen om hur all- männa intressen, bl.a. riksintressen bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden måste sådana över- väganden ske i det enskilda ärendet. Det minskar möjligheten till helhetssyn i bedömningen, och är en process som när det gäller områden av riksintresse kan vara både långdragen och kostsam eftersom det ofta behövs ytterligare utredning för bedömningen av ifall åtgärden kan innebära påtaglig skada eller motsvarande för intresset. Ofta kan inte heller i sådana fall lämna klara besked om den kommer att ingripa i ärendet förrän sent i processen vilket ökar risken för s.k. förgävesplanering. Vid överklagande kvarstår dessa tveksamheter angående bestämmelsernas tillämp- ning, och prövningen avser ofta bedömning av påtaglig skada eller motsvarande. Systemet för hushållning med mark och vatten har ett regelverk som är splittrat på flera lagar och svåröverskådligt, vilket också bidrar till otydlighet och oklarheter vid tillämpningen. Hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vattenanvänd- ningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplaneringens tid och då naturresurslagen kom till för . Enligt förarbetena angav bestämmelserna i naturresurslagen i huvudsak vad som då utgjorde de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor. Som framgår av redovisningen i kap. 10 finns det fler intressen i mark- och vattenanvändningsfrågor som samhället har anledning att betrakta som allmänna intressen. Det övergripande syftet med de nu gällande hushållnings- bestämmelserna är att främja en hållbar utveckling. Av översikts- planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. studier visar på svårigheterna för kommunerna att uppfylla kravet (se bl.a. avsnitt 10.3.1 och 10.3.6). bedrivs arbetet för att främja en hållbar utveckling i ett målstyrningssystem där åtgärder ska utvecklas för att uppfylla olika nationella mål, exempelvis miljökvalitetsmålen eller mål för regional tillväxt. När åtgärderna konkretiseras kan de i många fall lokaliseras till avgränsade mark- och vattenområden. Sådana områden får anses vara av allmänt intresse, och skulle kunna åskådliggöras i översiktsplanen som underlag för samlade bedöm- ningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Med dagens bestämmelser ska sådana områden redovisas i över- siktsplanen om de bedöms vara av riksintresse. Det finns inget sådant redovisningskrav för övriga områden. Enligt utredningens uppfattning skulle en obligatorisk redovisning av områden av all- mänt intresse i översiktsplanen både kunna underlätta kommu- nernas arbete och bidra till att uppfylla lagstiftarens intentioner att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Det skulle också underlätta för olika intressenter genom att översiktsplanen då skulle bli ett underlag som belyser samhällets syn på vilka all- männa intressen, bl.a. riksintressen, som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentill- gångarna. Enligt utredningens bedömning uppfyller de nuvarande bestäm- melserna och dagens tillämpning inte det avsedda syftet att vara ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling. I tillämpningen har bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande betonats på bekostnad av det allmänna arealhushållningsperspektivet. Det saknas ett funktionellt samband mellan hushållningsbestämmelserna och övrigt arbete för hållbar utveckling som berör mark- och vattenanvändningen. För att uppfylla det avsedda syftet bedömer utredningen att hanteringen av områden av väsentligt allmänt intresse bör lyftas fram och byggas under i lagstiftningen, bl.a. för att åstadkomma en bättre integration med andra åtgärder för hållbar utveckling som berör mark- och vattenanvändningen. Bestämmelserna är också ett instrument för statligt inflytande i planerings- och beslutsprocesser som rör mark- och vattenanvänd- ning. Utredningen anser att hanteringen av områden av riksintresse bör förtydligas och förankras bättre. En något reducerad utbred- ning av områden av riksintresse till förmån för områden av väsent- ligt allmänt intresse skulle enligt utredningens mening underlätta den kommunala planeringen och öka respekten för de värden som är av stor nationell betydelse. Regelverket är splittrat på flera lagar och svåröverskådligt, vilket bidrar till otydlighet och oklarheter vid tillämpningen. Utred- ningen anser att reglerna behöver förtydligas och göras mer överskådliga. Kunskapen om vad som behövs för att åstadkomma en långsik- tigt hållbar mark- och vattenanvändning har fördjupats, och finns ytterligare typer av områden som det kan vara av allmänt intresse att bevara eller använda för olika ändamål. För att till- godose dagens krav och behov anser utredningen att fler väsentliga allmänna intressen bör anges i bestämmelserna. 11.1.2Är bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning lämplig? Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. med en analys av de brister som systemet har och lämna förslag till lösningar som kan åtgärda bristerna. Utredningen har i sin redovisning i kap. 4–8 identifierat och analyserat bristerna i hushållningsbestämmelsernas tillämpning. Enligt utredningens bedömning (se avsnitt 11.1.1) bedrivs dagens tillämpning av bestämmelserna inte på det sätt som lagstiftaren avsåg. Det beror dels på tillämpningen i sig, men också på lag- reglernas utformning. Exempelvis har bestämmelserna om riks- intresse intagit en alltför framskjuten plats i tillämpningen medan övriga bestämmelser i 3 kap. MB har tillämpats i betydligt mindre utsträckning. Utredningen menar att det till stor del beror på lag- reglernas utformning bl.a. genom att det i lagreglerna inte finns något incitament att tillämpa de bestämmelser om områden av nationellt intresse som inte är av riksintresse. De förslag till lösningar som utredningen lämnar ska enligt direktivet ge ett system för hushållning med mark- och vatten- områden och särskilt områden av riksintresse som på ett bättre sätt än uppfyller syftet att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skydds- behov och tar hänsyn till samhällets övriga behov är anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstift- ning eller internationell lagstiftning och internationella överens- kommelser är anpassbart över tiden inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. För att bidra till att skapa ett system för hushållning med mark och vatten som uppfyller direktivets krav bör den föreslagna lösningen enligt utredningens bedömning syfta till att främja en helhetssyn i den fysiska planeringen förtydliga bestämmelsernas avsedda karaktär som planerings- riktlinjer anpassa bestämmelserna till dagens krav och behov förbättra förutsättningarna för kommunernas viktiga arbete med att bidra till hållbar utveckling genom fysisk planering förtydliga det statliga inflytandet i den kommunala fysiska planeringen beträffande nationellt betydelsefulla intressen förbättra samordningen på nationell nivå genom att regeringens roll i systemet stärks förbättra förutsättningarna för dialog mellan stat och kommun om områden av riksintresse förtydliga tillämpningen av systemet. Enligt direktivet ska utredaren överväga de förändringar i 3 kap. som är nödvändiga och bedöma om dessa går att göra med bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning eller om en annan lösning är mer lämplig. Utredningen har övervägt olika lösningar enligt följande. Förslaget redovisas i kapitlets följande avsnitt. Förslaget innebär att 3 och 4 kap. MB upphävs. fastställer alla planer. C.Dagens hushållningsbestämmelser behålls med vissa kom- pletterande åtgärder Förslaget innebär att 3 kap. MB behåller nuvarande struktur men kompletteras enligt utredningens förslag med nya allmänna intressen och ett nytt riksintresse samt formella beslut om områden av riksintresse. Tillämpningen förtydligas i HushF. Flera av utredningens experter förordade denna inriktning. D.Hushållningsbestämmelserna anger endast riksintressen samt vissa kompletterande åtgärder Förslaget innebär att 3 kap. MB behåller nuvarande struktur men bara anger riksintressen som kompletteras enligt utred- ningens förslag med ett nytt riksintresse samt formella beslut om områden av riksintresse. Tillämpningen förtydligas i HushF. En jämförelse mellan de olika förslagen med avseende på hur de uppfyller direktivets krav redovisas i tabell 11.1. Enligt utredningens bedömning uppfyller de andra sätten att ut- forma förslagen inte uppdragets syfte i samma utsträckning som utredningens förslag. Enligt direktivet ska utredaren analysera och redovisa om och hur områden som bedöms vara av riksintresse kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av eller andra relevanta lagar. Vidare ska utredaren analysera frågan om huruvida ett område som är av riksintresse kan upphöra att vara det, t.ex. till följd av att området getts ett rättsligt bindande skydd. I det följande görs en kort genomgång av möjligheter till annat skydd för områden av riksintresse uppdelat på bevarandeintressen För en mer fullständig beskrivning hänvisas till bilaga 5. Skydd av områden av riksintresse för bevarande Som framgår av tabell 11.2 är nästan hälften av arealen av riks- intresse för naturvård också skyddad enligt vissa av bestämmelserna om områdesskydd i 7 kap. MB. Av arealen av riksintresse för kulturmiljövård är skyddad som kulturreservat enligt 7 kap. MB (SCB). Det är även vanligt att samma mark- och vattenområde har bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB för flera olika ända- mål vilket medför att de olika intressena i många fall överlappar varandra. Exempelvis är tre fjärdedelar av den totala arealen områ- den av riksintresse för naturvård också av riksintresse för andra ändamål, främst för friluftsliv och rennäring. Cirka hälften av arealen av riksintresse för kulturmiljövård är också av riksintresse för andra ändamål, främst för naturvård och friluftsliv (se avsnitt 8.1.2). Källa: SCB. * Överlappsrensad nettoareal. Genom bestämmelserna om områdesskydd i 7 kap. MB och de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som följer av dessa bestämmelser uppnås ett rättsligt bindande skydd för dessa områden. Det skydd som ges genom de olika skydds- formerna enligt 7 kap. MB är dock inte absolut såtillvida att det i bestämmelserna finns inbyggt ett system som ger eller kommunen en möjliget att ge dispens från de föreskrifter som har meddelats. Vissa av besluten om områdesskydd kan även upp- hävas under vissa förutsättningar. Det samma gäller för strand- skyddsområden. Genom om detaljplan och områdesbestämmelser finns det möjligheter att skydda kulturhistoriskt värdefulla byggna- der och miljöer. Såväl detaljplaner som områdesbestämmelser kan dock ändras eller upphävas enligt närmare preciserade regler i 5 kap PBL. Skydd av områden av riksintresse för exploatering I tabell 11.3 ges en översiktlig bild över annan lagstiftning som kan sägas ge ett rättsligt bindande skydd för exploateringsintressena. Vad gäller exempelvis anläggningar för industriell produktion följer av 9 kap MB att sådana i regel utgör en tillståndspliktig verksamhet. I 24 kap. 1 § anges vidare att ett meddelat tillstånd som har vunnit laga kraft gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i till- ståndet. Ett lämnat tillstånd kan dock komma att omprövas enligt bestämmelser i 24 kap. 5 §. Som framgår av tabell 11.2 omfattas även andra verksamheter av tillståndsplikt enligt 9 kap. MB. Vad gäller anläggningar för kommunikation finns det bestämmelser om att byggande vägar och järnvägar ska föregås av ett planarbete. När en väg eller en järnväg har tagits i drift med stöd av fastställda planer kan man med fog anta att vägen eller järnvägen kommer att fortsätta att nyttjas så länge den behövs. För vägar och järnvägar som ännu inte har byggts i enlighet med en fastställd plan finns det dock regler i respektive lag som anger att planerna kan upphöra att gälla eller helt eller delvis upphävas under vissa förutsättningar. Vad gäller övrig lagstiftning som berör exploateringsintressena så kan konstateras lagarna innehåller bestämmelser om tillstånds- prövning (koncession). Det kan dock konstateras att enligt flera av lagarna är tillstånden tidsbegränsade. Vissa av tillstånden kan även återkallas under vissa omständigheter. Vid en sammantagen bedömning går det enligt utredningens mening inte att generellt konstatera att ett område som bedömts vara av riksintresse kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av MB eller andra relevanta lagar eller att ett område som är av riksintresse kan upphöra att vara det till följd av det getts ett skydd. vill utredningen påpeka att bestämmelserna om riksintresse visserligen är avsedda att skydda vissa intressen, men det är inte fråga om skydd på det sätt som ett beslut enligt t.ex. 7 kap. MB kan ge. Skyddet ska i planerings- och beslutsprocesser förhindra att mark- och vattenområden som från allmän synpunkt är särskilt lämpliga för en viss användning tas i anspråk för andra ändamål eller att en från allmän synpunkt lämplig verksamhet förhindras. Utredningen konstaterar att det är relativt vanligt att riks- intresseområden enligt 3 och 4 kap. MB och områden med olika former av områdesskydd enligt 7 kap. MB helt eller delvis över- lappar varandra. Detta bidrar till att tillämpningen av hushållnings- bestämmelserna upplevs som komplicerad och kan innebära att flera beslut behöver fattas av olika instanser och på flera olika nivåer. anser utredningen att det inte bara är bestämmel- serna om riksintresse som kan garantera det statliga inflytande i markanvändningen, som i många fall är det som eftersträvas. Även om de olika skyddsinstrumenten inte ger samma typ av skydd bör det huvudsakliga syftet att tillgodose ett visst intresse kunna upp- nås genom ett beslut enligt 7 kap. MB. Det talar för att frågan om andra skyddsformer bör vägas in vid bedömning av vilka områden som behöver omfattas av riksintressebestämmelserna enligt 3 kap MB. Utredningen föreslår i avsnitt 11.5.4 att regeringen bör ge berörda myndigheter i uppdrag att med utgångspunkt i den före- slagna definitionen enligt 3 kap. 6 § andra stycket MB lämna förslag till särskilda kriterier för de olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I uppdraget bör bl.a. ingå att bedöma i vilken utsträckning områden som omfattas av rättsverkande beslut enligt någon lagstiftning behöver kunna anges som område av riksintresse och i vad mån befintliga anläggningar behöver kunna anges som område av riksintresse 11.2Inledande överväganden och utgångspunkter för utredningens förslag 11.2.1Översiktsplanens centrala roll för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna När PBL och NRL trädde i kraft hade kommunerna arbetat med översiktlig planering i form av bl.a. kom- munöversikter och markdispositioner under den fysiska riksplane- ringen. ”Ett omfattande arbete med program och planer har utförts i samarbete mellan staten och kommunerna. Detta arbete har lett till en utvecklad översiktsplanering i kommunerna och därigenom till en god överblick över många frågor som rör användningen av mark- och vatten.” (Prop. 1985/86:3 s 17.) Ett av de grundläggande syftena med reformen var att ”decen- tralisera ansvar för planläggning och lokal miljö till kommunerna genom att begränsa statens kontroll” (prop. 1985/86:1 s 68). Kom- munernas kompetens för att axla detta ansvar med hjälp av under- lag från myndigheterna som belyser hushållningsfrågor ansågs till- räcklig mot bakgrund av resultatet av arbetet med den fysiska riks- planeringen. Samhällets intressen i användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt företräds i stor utsträckning också av kommunerna. Som har redovisats har det under arbetet med den fysiska riks- planeringen skett en betydande utveckling av den kommunala fysiska planeringen. Kunskapsmaterialet beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse har i allt väsentligt kommit till uttryck i den kommunala översiktsplaneringen. Kommunöversikterna har visat sig vara väl lämpade för att konkretisera riktlinjer för hushållningen med mark- och vatten och ger ofta ett gott underlag och god vägledning för beslut i konkreta ärenden som rör markanvändningen. De kommunala översiktsplanerna har som tidigare nämnts kommit till genom ett samspel mellan staten och kommunerna, där nationella och lokala markanvändningsintressen har samordnats (prop. 1985/86:3 s 29). Departementschefen ansåg att ”det i våra kommuner finns tillräck- lig kunskap för att på ett klokt sätt ta till vara synpunkter som till- förs ärendena från olika håll. När det gäller avvägningar om utveck- lingen som berör endast den egna kommunen, anser jag det dess- utom självklart att det är kommunen själv som skall göra avväg- ningarna utifrån tillgängligt material.” (Prop. 1985/86:3 s 35–36.) Som jag nämnde får kommunen en stark ställning när det gäller sådana markanvändningsfrågor som kan styras genom PBL. Staten kommer inte längre att ha kontroll över inriktningen på kommunernas fysiska planer annat än när områden av riksintresse enligt NRL inte säkerställs eller när det är nödvändigt att samordna markanvändningen mellan olika kommuner. Avsikten med reformen är ju också att kom- munerna själva – så långt det är möjligt från statens synpunkt – skall ha det avgörande inflytandet när det gäller bebyggelseutvecklingen i vid mening i kommunen. 1985/86:1, s 450.) har kommunerna under arbetat med översiktsplanering. Utredningen konstaterar att översiktsplane- ringen inte alltid har bedrivits på det sätt lagstiftaren avsåg, bland annat beträffande innehåll, aktualitet, dialog m.m. Som framgår av kap. 5 har hushållningsbestämmelsernas tillämpning i översikts- planerna i huvudsak fokuserat på riksintressebestämmelserna, dvs. på det direkta statliga inflytandet, medan övriga bestämmelser inte har fått samma betydelse. har kunskaperna om vad som är en långsiktigt håll- bar mark- och vattenanvändning ökat avsevärt i omfattning. Sam- tidigt har nationella mål, planer och program fått en allt tydligare roll i samhällsplaneringen och nya åtaganden enligt internationella överenskommelser och gemenskapslagstiftningen i EU påverkar svensk samhällsplanering. Nya användningsintressen av allmän karaktär har tillkommit och behovet av kunskapsunderlag har ökat. I förarbetena till PBL lyfter regeringen fram behovet av under- lag om olika anspråk och intressen angående mark- och vatten- användningen för att kommunen ska kunna göra lämpliga avväg- ningar och prioriteringar i planeringen utifrån en helhetssyn. Det är nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv på användningen av mark och vatten för att lämpliga avvägningar och prioriteringar skall kunna göras inom ramen för en helhetssyn. Planen bör därför grundas på en sammanställning av de anspråk och intressen som finns på såväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö. Vidare bör som underlag för planen uppgifter sammanställas om de områden som är av riksintresse, om länsplaneringen och om andra statliga riktlinjer av betydelse för kommunens översiktliga planering. (/86:1, s 124.) Som framgår av avsnitt 10.3 pågår ett omfattande arbete med att ut- veckla åtgärder för att uppfylla olika nationella mål. Ofta kan sådana åtgärder lokaliseras till avgränsade mark- och vattenområ- I dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna tydlig- görs i allmänhet inte dessa områden såvida de inte bedömts vara av riksintresse. Översiktsplanen ska enligt förarbetena utgöra en sammanväg- ning av allmänna intressen i fråga om mark- och vattenanvänd- ningen (prop. 1985/86:3 s 39). Den ska vara ”ett beslutsunderlag som kan ge förhandsupplysningar om vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvändningen” (prop. 1985/86:3 s 36) och ”utgöra underlag för fortsatt besluts- fattande som rör användningen av mark och vatten” (prop. 1985/86:1 s 78). De allmänna intressena i fråga om mark- och vattenanvänd- ningen kan vara av nationell, regional och lokal karaktär, och det är kommunen som i sin översiktsplan gör avvägningar mellan olika intressen. Avvägningarna ska enligt de likalydande bestämmelserna i 2 kap 2 § PBL och 3 kap. 1 § MB syfta till att mark- och vatten- områden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Därvid ska företräde ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Regeringen har i ett flertal propositioner betonat samhällsplane- ringens viktiga roll i arbetet för en långsiktigt hållbar utveckling, bl.a. i sin skrivelse Svenska miljömål visar vägen! Samhällsplaneringen och byggandet påverkar förutsättningarna för naturresurshushållning, klimatpåverkan, hållbart nyttjande av eko- systemtjänster, liksom förutsättningarna för en hållbar utveckling och tillväxt i alla delar av landet. En sektorsövergripande dialog och sam- verkan mellan olika aktörer inom och mellan lokal, regional och nationell nivå är viktig för en medveten och långsiktigt hållbar sam- hällsplanering. 2013/14:145, s.