sou · H3B321d2 · 2015-03-02 00:00:00 — Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring Gradvis kvalificering till arbetslöshetsersättning Ytterligare en möjlighet att öppna försäkringen för fler sökande skulle kunna vara en gradvis kvalificering för arbetslöshetsersätt- ning. Det kan göras på flera sätt. Den gradvisa kvalificeringen kan kopplas till utfört arbete, till medlemstid i en arbetslöshetskassa, eller till båda dessa alternativ. Den gradvisa kvalificeringen kan avse hur länge en sökande har rätt till ersättning eller hur hög denna ersättning är. En sådan lösning ger en tröghet i systemet, dvs. hur snabbt en sökande ska få tillgång till en förbättrad förmån, och hur snabbt han eller hon kan förlora den. Om syftet t.ex. är att uppmuntra till långa medlemstider i en arbetslöshetskassa bör det ta tid att för- bättra förmånen. kan det vara värdefullt att uppmuntra till arbete, så att även ett kortare avbrott för arbete ger effekt i form av en förbättrad förmån. Ur det perspektivet bör kvalifika- tionstiderna i försäkringen vara kortare. Fördelen med en gradvis kvalificering för arbetslöshetsersätt- ning är att sökande som inte uppfyller kvalifikationsvillkoren skulle kunna få rätt till ersättning, även om det skulle bli ersättning på en lägre nivå eller . En gradvis kvalificering är i detta avseende ett mer flexibelt alternativ än att sänka kvalifi- kationsvillkoren generellt. Nackdelen med en gradvis kvalificering som exempelvis ger rätt till längre ersättningsperiod är att det krävs sex månaders arbete för att beviljas en ersättningsperiod . Utökad flexibilitet i fråga om antalet ersättningsdagar skulle därför kräva att systemet rymmer mycket långa ersättningsperioder. Alternativt skulle ersättningsperioden behöva kortas för sökande som varit medlemmar i en arbetslöshetskassa . En annan möjlighet är att höja ersättningen för sökande som varit medlemmar i en arbetslöshetskassa . Ersättning genom deltagande i arbetsmarknadspolitiska program Den statliga arbetsmarknadspolitiken omfattar i princip alla, oav- sett om de har arbetslöshetsersättning eller inte. Den som deltar i ett program har rätt till aktivitetsstöd och får då hela eller delar av Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring sitt försörjningsbehov täckt. Deltagande i arbetsmarknadspolitiska program är dock inte en rättighet utan en anvisning till ett sådant program bygger på en individuell och arbetsmarknadspolitisk bedömning. Sedan jobb- och utvecklingsgarantin, som omfattar långtids- arbetslösa, infördes har möjligheten att delta i program tidigt i arbetslösheten i praktiken varit begränsad. Huvuddelen av resurserna som avsatts till arbetsmarknadspro- gram har tagits i anspråk garantin. Det är en av anledningarna till att antalet oförsäkrade arbetslösa har ökat. Oförsäkrade anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin efter 14 månaders sammanhängande inskrivning på Arbetsförmedlingen. Om en person som är oförsäkrad avaktualiseras börjar beräkningen om från dag ett ifall han eller hon återkommer till Arbetsförmed- lingen. Det är vanligt att oförsäkrade har avbrott i sina inskriv- ningstider. Därför är det relativt få oförsäkrade som kommer in i jobb- och utvecklingsgarantin. För unga har jobbgarantin för ungdomar, som ersatte utveck- lingsgarantin 2007, dock tvärtom verkat återhållande på antalet oförsäkrade arbetslösa. Dessa garantier har nämligen inneburit att ungdomarna erbjuds program redan efter tre månaders arbetslös- het. Genom att tillföra mer resurser till arbetsmarknadspolitiska program och minska de inskrivningstider som krävs innan oförsäk- rade erbjuds att delta i program, kan antalet oförsäkrade arbetslösa minskas. Eftersom det finns risk att försäkrade arbetslösa priori- teras framför oförsäkrade, skulle ökad medelstilldelning kunna öronmärkas för oförsäkrade.13 Även om sådana förändringar skulle genomföras, är det dock viktigt att hålla fast vid principen att deltagande i de arbetsmark- nadspolitiska programmen förutsätter att deltagandet bedöms för- bättra personens möjligheter att få arbete. I annat fall finns det en risk att programmen tappar sin funktion som arbetsmarknads- politiska redskap och i stället alltmera kommer att användas som passivt försörjningsinstrument. Arbetsmarknadspolitiska program håller nere antalet oförsäk- rade arbetslösa på kort sikt och leder även till kompetensutveckling 13 Ds 1999:54. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring som minskar antalet arbetslösa på lång sikt. Det är dock vanligt att programdeltagande följs av arbetslöshet. jämställdes deltagande i arbetsmarknads- politiska program med arbete vid beviljande av arbetslöshetsersätt- ning.14 Personer helt utan anknytning till den reguljära arbetsmark- naden kunde därmed få arbetslöshetsersättning genom att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. gällde denna möjlighet enbart vissa program och var det enbart möjligt för den som tidigare haft arbetslöshetsersättning att återkvalificera sig genom att delta i program. Möjligheten till återkvalificering genom konjunkturberoende program togs bort för vissa program 1998 och helt då aktivitets- garantin infördes, eftersom deltagarna lämnade programmet först när de hade uppfyllt ett nytt arbetsvillkor.15 Möjligheten att få arbetslöshetsersättning genom subventionerade anställningar finns kvar med undantag för anställningar med särskilt anställningsstöd som även innefattar instegsjobb. Anledningen till att möjligheten att kvalificera sig för arbetslös- hetsersättning genom arbetsmarknadspolitiska program upphörde var att arbetslöshetsförsäkringen primärt skulle vara en inkomst- bortfallsförsäkring. Det innebar att försäkringen skulle ersätta inkomstbortfall som var en följd av förlorat förvärvsarbete. Ett sätt att minska antalet oförsäkrade arbetslösa skulle dock kunna vara att låta deltagande i ett avslutat arbetsmarknadspolitiskt program leda till kortare tider med någon typ av statlig ersättning. Högre krav på personer med ekonomiskt bistånd En ökande andel oförsäkrade och underförsäkrade arbetslösa ökar risken för att dessa blir beroende av ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning. Uppgifter från pekar på att 14Möjligheten gällde för de som deltagit i arbetsmarknadsutbildning och arbetslivsinriktad rehabilitering. Huvuddelen av de program som berättigade till utbildningsbidrag sorterade under dessa rubriker . Därefter infördes t.ex. ungdomspraktik och arbetslivs- utveckling. Ungdomspraktiken gav inte rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetslivsutveck- lingen kvalificerade för ersättning men inte därefter. 15Ungdomsgarantin, som infördes , var det första program som inte kunde användas för att återkvalificera för en ny period med arbetslöshetsersättning. För övriga program försvann möjligheten 1999. Av de konjunkturberoende programmen var det enbart allmänt anställ- ningsstöd som kunde tillgodoräknas vid uppfyllande av ett arbetsvillkor efter 1999. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring nästan hälften av de 270 000 personer som fick ekonomiskt bistånd 2012 fick det på grund av arbetslöshet. Varaktigheten i bistånds- tagandet varierar bland biståndstagarna. En relativt stor andel fick bistånd under tio eller fler månader . Arbetslösa personer med ekonomiskt bistånd har kontakt med både och Arbetsförmedlingen. Trots det varierar sökaktiviteten bland arbetslösa. Öppet arbetslösa som har ersätt- ning från arbetslöshetsförsäkringen har i genomsnitt högre sök- aktivitet än personer som saknar sådan ersättning. Personer som saknar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen uppvisar en lägre aktivitet fram till den tidpunkt dessa personer träder in i jobb- garantin för ungdomar eller jobb- och utvecklingsgarantin.16 Utöver detta har åtgärdsreglerna inom arbetslöshetsförsäk- ringen förändrats, och en aktivitetsrapport införts.17 Det finns där- för behov av att se över hur kan ta del av relevanta uppgifter i aktivitetsrapporten i syfte att bättre kunna kontrollera och följa upp att den som söker ekonomiskt bistånd står till arbets- marknadens förfogande och är aktivt arbetssökande. Därutöver pågår inom ramen för e-delegationen ett arbete med att effektivi- sera handläggningen av ekonomiskt bistånd genom en effektivare informationsförsörjning mellan socialtjänst och andra myndigheter i form av direktåtkomst. Mot denna bakgrund tillsattes en utredning med uppdrag att se över stöd och krav avseende arbetslösa personer som tar emot ekonomiskt bistånd.18 Utgångspunkten för upp- draget är att samma krav och uppföljning i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för samtliga arbetslösa, oavsett försörjning vid arbetslöshet. Det övergripande målet med uppdraget är att fler personer som tar emot ekonomiskt bistånd ska uppnå bättre förut- sättningar för att bli självförsörjande. Utredningen ska redovisas . Ökade krav på att arbetslösa med ekonomiskt bistånd ska ta del av Arbetsförmedlingens insatser kan bidra till att fler får del av det stöd den statliga arbetsmarknadspolitiken erbjuder. Ökade möjlig- heter till programdeltagande för oförsäkrade, eventuellt i kom- 2012/13:12. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring bination med med ersättning efter programdel- tagandet, skulle kunna göra det mer meningsfullt för att ställa högre krav på att den som får ekonomiskt bistånd ska vara anmäld på Arbetsförmedlingen och aktivt arbetssökande. Kom- munernas behov av att anordna sysselsättning i egen regi skulle därigenom kunna minska. Sådana krav behöver dock förenas med ökade resurser för att få förväntad effekt. Även i dessa fall är det också viktigt att hålla fast vid principen att deltagande i de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen förutsätter att deltagandet bedöms förbättra personens möjligheter att få arbete. I annat fall finns det en risk att program- men tappar sin funktion som arbetsmarknadspolitiska redskap och i stället alltmera kommer att användas som passivt försörjnings- instrument. Kommittén anser att det ökande antalet oförsäkrade och underförsäk- rade arbetslösa är ett problem. Vinsten av att öppna arbetslöshets- försäkringen så att fler arbetslösa blir berättigade till arbetslöshets- ersättning måste dock vägas mot risken för att villkoren i försäkringen kan bli alltför generösa. Kommittén bedömer dock att sänkta kvali- fikationskrav generellt eller för särskilda grupper skulle kunna övervägas. Kommitténs bedömning: En konjunkturanpassad arbetslös- hetsförsäkring möter inte behoven på den svenska arbetsmark- naden. Skälen för kommitténs bedömning: Ekonomisk teori talar för att en arbetslöshetsersättning som är mer generös i låg- än i högkon- junkturer ger en bättre avvägning mellan försäkrings- och incita- mentshänsyn än ett system som är oberoende av konjunkturläget. En arbetslöshetsersättning som varierar med konjunkturen runt en Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring given nivå kan därmed leda till att den genomsnittliga arbetslös- heten blir lägre. Olika sätt att konjunkturanpassa arbetslöshetsstöd Det finns flera sätt att göra arbetslöshetsersättningen konjunktur- beroende. Ersättningsnivån kan vara högre i en låg- än i en hög- konjunktur. Alternativt skulle avtrappningen av ersättningen kunna ske i en långsammare takt under en lågkonjunktur. Arbetslösa skulle också kunna uppbära ersättning i dåliga än i goda tider. Kvalifikationsvillkoren skulle kunna vara mer generösa under en lågkonjunktur. Konjunkturanpassning genom regler eller diskretionära beslut En konjunkturberoende arbetslöshetsersättning kan bygga antingen på regler eller på beslut från fall till fall. En möjlighet är att göra konjunkturanpassningen avhängig av regler som automatiskt gör villkoren mer generösa om arbetslös- heten överstiger en viss nivå. Risken med sådana regler är dock att de inte tar hänsyn till att det kan finnas varierande orsaker bakom förändringar i arbetslösheten. För att motverka detta skulle för- ändringar av ersättningsvillkoren kunna inträda när rådande arbets- löshet avviker i viss omfattning från ett genomsnitt för de närmast föregående åren (s.k. glidande genomsnitt).19 Alternativet till ett regelstyrt system är att fatta diskretionära beslut om att anpassa förmånerna till konjunkturläget. Detta ger större möjligheter att ta hänsyn till den specifika situationen. Det kan dock vara svårt att med diskretionära beslut upprätthålla en princip om konjunkturberoende arbetslöshetsersättning: det är för- modligen politiskt enklare att höja ersättningsnivån i en låg- konjunktur än att åter sänka den i en högkonjunktur. Diskretionära anpassningar av ersättningsvillkoren kan också innebära s.k. tidsinkonsistensproblem av det slag som ägnats stor uppmärksamhet i ekonomisk forskning under de senaste decen- nierna. Om de arbetslösa tror att ersättningsnivån kommer att 19 (2009). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring sänkas i nästa högkonjunktur, kommer de att söka mer intensivt efter arbete när konjunkturen återhämtar sig. Givet att de arbets- lösa agerar på detta sätt, kan det skapas politiska incitament att skjuta sänkningen av ersättningen framåt i tiden för att stärka kon- junkturuppgången genom privat konsumtion. Om de arbetslösa inser detta, finns det en risk för att de inte ökar sin sökintensitet och arbetslösheten förblir högre än den skulle behöva vara. Om aktiveringen av arbetslöshetsstödet ska vara styrd av otve- tydiga regler är det naturligtvis lättare att tänka sig att beslutet att aktivera systemet kan vara ett myndighetsbeslut. Ju större diskret- ionära inslag eller avvägningar mellan olika mål som systemet är tänkt att vila på, desto mer talar dock för att avgörandet om akti- vering bör vara politiskt. Kriterier för att bedöma konjunkturläget En viktig fråga om konjunkturanpassad arbetslöshetsersättning är om systemet ska aktiveras baserat på prognoser eller på indikatorer av faktiska förhållanden. Ett system baserat på prognoser har större förutsättningar att verkligen fungera konjunkturanpassat, givet att prognoserna är rättvisande. Nackdelen är naturligtvis den osäkerhet som finns i alla prognoser. Å ena sidan är det naturligtvis allmänt sett önskvärt att ett kon- junkturanpassat system så nära som möjligt följer konjunktur- svängningarna. Ett system baserat på indikatorer avseende faktiska förhållanden kommer med nödvändighet att aktiveras med en viss eftersläpning. Det kan också uppfattas som orättvist om personer i likartade situationer skulle behandlas olika av systemet till följd av att detta i vissa fall ännu inte registrerat ett förändrat konjunktur- läge. Å andra sidan är det centrala i arbetslöshetsstödet att mot- verka att arbetslösa får drastiskt sänkt standardtrygghet till följd av att tillgången på arbete är låg. Ur ett systemperspektiv är det därför mindre centralt att aktiveringen är noga anpassad till konjunkturövergången. Om en konjunkturanpassning skulle gälla kvalifikationsvill- koren är det en fördel om systemaktiveringen sker efter en viss karenstid från det att konjunktursvängningen uppmätts och annonserats, alternativt att systemet fasas in under en viss över- Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring När systemet ska slå om till att bli mer restriktivt ges arbetssökande då tid att öka sin sökaktivitet för att uppfylla de nya, striktare villkoren. Å andra sidan är det tänkbart att en ”förannon- sering” skulle kunna ha en omvänd effekt när systemet blir mindre strikt. Risker vid konjunkturanpassning av arbetslöshetsstödet anser att det inte går att veta med någon säkerhet om konjunkturvariationerna i arbetslösheten kommer att bli mindre eller större med konjunkturanpassning av arbetslöshets- stödet. Frågan om en konjunkturberoende arbetslöshetsersättning har någon samhällsekonomisk kostnad går därför inte att besvara. I en bilaga till anges att en förlängd ersätt- ningsperiod under lågkonjunkturer kan förstärka problemen med moral hazard, speciellt för låginkomsttagare.20 Med moral hazard avses att en arbetssökande kan tänkas söka mindre intensivt efter ett nytt arbete än han eller hon skulle ha gjort om det inte hade funnits någon arbetslöshetsförsäkring. anser att ett konjunkturberoende arbets- löshetsstöd förmodligen kräver en grundläggande politisk samsyn om hur villkoren ska utformas för att fungera väl. Utan en sådan enighet är risken stor att förändringar i ersättningsvillkoren som motiveras av temporära förändringar nedgångar i konjunkturläget blir permanenta och därmed höjer arbetslösheten . Kommittén har övervägt tanken på en konjunkturanpassad arbets- löshetsförsäkring, men bedömer att en sådan förändring inte möter behoven på den svenska arbetsmarknaden. 20 SOU 2011:11 och bilaga 9 till SOU 2011:11. Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring i grundförsäkringen och i den frivilliga försäkringen Kommitténs bedömning: Ersättningen i både den frivilliga för- säkringen och i grundförsäkringen bör vara inkomstrelaterad och bör baseras på e-inkomstuppgifter där dessa är möjliga att använda. Skälen för kommitténs bedömning: All typ av försäkring vilar på att den försäkrade känner trygghet och tillit till att det i händelse av skada utgår tillräcklig ersättning för att kompensera för skadans verkan. I arbetslöshetsförsäkringen kan detta översättas till att en person ska kunna få ersättning vid arbetslöshet så att en viss lev- nadsstandard kan upprätthållas . En vik- tig förutsättning är därmed att ersättningen utgår från inkomst- bortfallsprincipen, dvs. att ersättningen ges i relation till den enskildes tidigare inkomstnivå. Arbetslöshetsförsäkringen är emellertid inte bara en inkomst- försäkring utan ska även fungera som omställningsförsäkring. Balansen mellan inkomst- och omställningsförsäkring skiftar . Vid kort arbetslöshet är arbetslöshetsförsäkringen primärt en inkomstförsäkring. Inslaget av omställningsförsäkring ökar ju som den försäkrade är frånvarande från arbetsmarknaden. För vissa människor finns möjlighet till arbete inom ett annat område än den tidigare anställningen. I sådana situationer är det viktigt att försäkringen ger den sökande tillräckligt stöd i omställ- ningsprocessen mot ett nytt arbete. som försäkringen ska bidra till att den sökande kom- mer tillbaka till arbetsmarknaden kan försäkringens utformning påverka hur arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar. För- säkringen bör därför vara utformad så att det finns drivkrafter att så snabbt som möjligt återgå i arbete och motverka långa arbetslös- hetstider. Arbetslöshetsersättningen påverkar reservationslönen som är den lägsta lönenivå som en sökande är beredd att acceptera en anställning för. Om den lönenivå som personen erbjuds är lägre än Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring hans eller hennes reservationslön kommer personen i fråga enligt ekonomisk teori att tacka nej till det erbjudna arbetet.21 Reglerna om lämpligt arbete i arbetslöshetsförsäkringen säker- ställer att den sökande inte ska tvingas ta arbeten där lönen kan anses vara för låg. Sanktionsreglerna i försäkringen ska motverka att den sökandes reservationslön inte blir orimlig. Det bör dock påpekas att resonemang kring reservationslönen utgår från ekonomisk teori. På svensk arbetsmarknad finns kollek- tivavtalade löner som kan svara mer eller mindre väl mot den sökandes individuella reservationslön. Dessutom anvisas de arbets- sökande som utförsäkrats ur arbetslöshetsförsäkringen i normal- fallet till ett arbetsmarknadspolitiskt program och får då aktivitets- stöd i stället för arbetslöshetsersättning.22 Reglerna för att fastställa ersättningsnivån i arbetslöshetsför- säkringen är komplicerade. Beräkningen av den sökandes ersättning i den inkomstrelaterade försäkringen bygger på sökandes genomsnittliga inkomst, den s.k. normalinkomsten, och den sökandes genomsnittliga arbetstid, den s.k. normalarbetstiden. Ersättningen lämnas som en inkomstrelate- rad dagpenning, upp till ett fastställt takbelopp, per dag. Beräkningen av grundersättning bygger enbart på normalarbets- tiden. Grundbeloppet på per dag lämnas för en sökande som arbetat heltid innan arbetslösheten och min- skas sedan proportionellt om den sökande arbetat i mindre omfatt- ning. Grundersättningen lämnas alltid med ett fast belopp. Bestämmelserna om beräkning av både normalinkomst och nor- malarbetstid följer av såväl lag som föreskrifter och till stor del även av praxis. Precis som i fråga om kvalifikationsreglerna innebär de komplicerade reglerna att det är svårt att förutse vilken inkomst som är försäkrad. Kommitténs bedömning är att en övergång till e- inkomst kan förenkla beräkningen och öka förutsebarheten. För- slag om detta lämnas i kapitel 7. I delbetänkandet Harmoniserat inkomstbegrepp övervägdes två alternativ för att fastställa grundersättningen.23 Det första alternati- 21Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c). 22Nordlund & (2014). Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring vet var ett fast ersättningsbelopp oberoende av såväl tidigare inkomst som arbetad tid. Det andra alternativet var ett inkomstrelaterat grundbelopp där två ersättningsnivåer analysera- des, av dagsförtjänsten, med ett tak för grundbeloppet på . En inkomstrelaterad ersättning även i grundförsäkringen inne- bär att ersättningen får en koppling till den tidigare inkomsten. Det skulle innebära att beräkningsreglerna för ersättning blir gemen- samma i grundförsäkringen och i den frivilliga försäkringen. Det åskådliggör, på ett tydligare sätt än , vad en sökande har att vinna på att bli medlem i en arbetslöshetskassa. Detta, tillsammans med att en inkomstrelaterad ersättning möjliggör beräkning base- rad på e-inkomstuppgifter, innebär att kommittén anser att en sådan lösning är att föredra. Ett förslag på en konstruktion som bygger på inkomst presenteras i kapitel 7. 19.5.1Ersättningsnivåerna i den frivilliga försäkringen och i grundförsäkringen Kommitténs bedömning: Ersättningen i grundförsäkringen bör motsvara halva ersättningsnivån i den frivilliga för- säkringen. Taket i grundförsäkringen bör konstrueras så att den högsta nivån motsvarar det högsta grundbelopp som lämnas . Grundförsäkringen bör inte ha något fastslaget golv. Skälen för kommitténs bedömning: Enligt nuvarande regler är grundbeloppet ett maximalt belopp som uppgår är . Normalarbetstiden bestämmer hur stor andel av grundbeloppet personen har rätt till. Den som har en normalarbetstid på 20 tim- mar , dvs. har arbetat av en heltid , får ett grundbelopp på per dag. Lägsta möj- liga ersättning är per dag och lämnas till sökande som precis uppfyller ett arbetsvillkor, vilket motsvarar av en heltid under halva ramtiden. Beräkningen av normalarbetstiden är svår den enskilde att förstå. Därför kan det vara svårt att förutse vilken ersättning som lämnas i grundförsäkringen. Det lägsta dagpenningbeloppet är individuellt bestämt och avgörs av den genomsnittliga arbetstiden . Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring belopp för en person med inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning uppgår till samma belopp som grundbeloppet i grundförsäkringen. Det innebär att det lägsta beloppet är för den som arbetat heltid men är däremot bara per dag för den som uppfyllt arbetsvillkoret med minsta möjliga marginal. För att det lägsta beloppet ska ha någon praktisk betydelse krävs att en person har haft en heltidslön som understiger när ersättningsnivån är och en heltidslön som understiger om ersättningsnivån är . Så låga löner existerar inte på den del av den svenska arbetsmark- naden som omfattas av kollektivavtal och troligtvis inte heller på övriga delar av arbetsmarknaden. Bestämmelsen har därmed inte någon praktisk betydelse. Kommittén anser att bestämmelsen om det lägsta beloppet för grundersättningen bör tas bort. Kommittén anser vidare att ersätt- ningen i grundförsäkringen bör motsvara halva ersättningsnivån i den frivilliga försäkringen.