sou · H3B322 · 2015-03-27 00:00:00 — Då uppstår ett dilemma att rektor måste bryta mot antingen det kommunala uppdraget att hålla budget eller det statliga att eleven inte får vad den ska ha, Eller tvärtom eleven får vad den ska ha och rektor får ta smällen av att inte hålla budget. Här får då jag som ansvarig för området stötta rektorn och stödja rektorn i det beslut som är rätt i den situationen. En något större andel av cheferna använder ordet ekonomi i sina svar när de uttrycker förklaringar till varför ansvar och befogenheter inte följs åt. Tre exempel på svar redovisas nedan: Kommunens/förvaltningens ekonomistyrning är inte balanserad mot rektors uppdrag. Rektors frirum är starkt begränsat och Framförallt avseende den ekonomiska verklighet som är i kommunen, rektor kan inte ta de beslut som åligger enligt t ex läroplan. Samspel och stöd - rektorer och huvudmän Främst handlar det om att ekonomiska förutsättningar inte alltid följer det som är det statliga uppdraget. En ordförande anför att ansvarsuppgifter som åligger rektor är bredare och större än vad som borde vara. Det blir svårt för rektor att kunna/hitta tid att vara de pedagogiska ledare som är önskvärt. Mycket av de administrativa ansvarsområden som åligger rektor att hand ha borde kunna vara generella göromål. En annan ordförande framför: Detta diskuterar vi mycket. Rör sig oftast om ekonomiska frågor. Hur går man till väga när rektor inte upplever att de ekonomiska resurserna ger möjlighet att fullt ut täcka vad som krävs för att leva upp till det ansvar lagen ålägger rektor. Flera andra ordförande nämner budget i kombination med uppdrag eller statliga krav och betonar att det helt enkelt inte finns de ekonomiska förutsättningarna i någon kommun. De tar också fram tre stycken sakområden där de finner att ansvar och befogenheter inte följs åt. Det gäller arbetsmiljöfrågor, personalfrågor och lokalfrågor där de påpekar att dessa frågor i vissa kommuner ligger ovanför rektors beslutsmakt. En sista grupp av frågor gäller stöd till elever med särskilda behov där en skolas arbete med likvärdig utbildning kan krocka med hela kommunens policy. Genomgående för ordförandens svar är att besluten ligger över rektor samt att det: ibland också kommer politiska inspel eller uppdrag som ibland kan vara svåra att genomför”. Vilka lösningar ser du på den problematik du beskrivit? Av de lösningar som de kommunala rektorerna ger innehåller av dem hänvisningar till ekonomiska förhållanden men också andra lösningar. En rektor skriver: Långsiktiga ekonomiska ramar och befogenheter. Ett långsiktigt kompetensutvecklingsbehov för rektors nivå och personalens nivå. Administrations stöd så att man hinner arbeta med det pedagogiska ledarskapet. Avlasta rektorn från den fysiska arbetsmiljöfrågor, mat och städansvar allt som har med lokalfrågor att göra. Samspel och stöd - rektorer och huvudmän En annan rektor uttrycker liknande uppfattning: Ansvar och befogenhet hör ihop. Svårt uppdrag annars. Den administrativa bördan har växt och finns ingen tid alls för det pedagogiska uppdraget som rektor har enligt statliga styrdokument. Administrativa chefer som ansvarar för personal och ekonomi. Rektorer behöver för arbete (analys och genomförande) som är kopplat till ökad måluppfyllelse. Skall vi kunna förbättra våra resultat är detta ett måste. Ett förändrat resursfördelningssystem på gymnasieskolan. Staten måste ta ett större ansvar. Andra rektorer trycker på att de vill få ---relevant administrativt och ekonomiskt stöd så att vi skulle få större möjlighet till pedagogisk ledning och verkligen ägna oss åt utveckling. Ska vi ha det stöd vi frågar efter får vi betala det med minskade lärartjänster och det är som att ta gisslan. Det ekonomiska stöd som vi har i mitt område är snarare en belastning. I ett långt svar beskriver en rektor sin situation på följande sätt: Att rektor ges förutsättningar att ta ansvar enligt styrdokument, att huvudmannen lägger ut centrala stödfunktioner till skolområdet eller skolor exempelvis psykolog, specialpedagog i dags läget är det brist på tillgång, att rektor ges ekonomiska förutsättningar för att kunna ta ansvar, att det finns en stödfunktion som har juridisk kompetens som stöd vid olika ärenden och vid ev. anmälningar, där yttranden ska skrivas, ekonomiskt stöd där rektor får stöd i att kontinuerligt följa upp och planera, ta bort lokal ansvaretarbetsmiljö ansvaret, ge utrymme för att rektor ska kunna anställa personal efter skolans behov - både ekonomiska förutsättningar och frihet att anställa ex biträdande, psykolog mm, huvudmannen måste sluta med att arbeta utifrån att man alltid gjort och ta beslut kring det som ligger på rektors ansvar, administrativt stöd kan också ändras - sak kunniga på olika frågor, är det en ojämn fördelning av det administrativa stödet - det leder till att rektor lägger mycket tid på administration istället för att fungera som pedagogisk ledare, Viktigt att huvudmannen förstår och prioriterar det pedagogiska ledarskapet, vid behov måste rektor kunna beställa tjänster från huvudmannenidag upplevs det tvärtom huvudmannen ger rektor administrativa uppgifter - ett merarbete helt enkelt, IKT (informations och kommunikationsteknik) är en katastrofhuvudmannen har inte kunskap eller förstår skolans behov när det gäller utvecklingen av IKT, Information till vårdnadshavare kunde finnas att tillgå centralt typ PowerPoint presentationer till föräldramöten mm samt annan viktig info. som tydliggör skolans uppdrag - det visar på en helhet och ett koncerntänk Samspel och stöd - rektorer och huvudmän Det är uppenbart i många av rektorernas svar att de känner sig överbelastade och hinner inte planera sin tid på det sätt de skulle önska. Det framgick ju också i kapitel 6 om rektorers tid. För att ytterligare belysa detta fenomen ställdes en fråga om rektorerna syn på de resurser som de förfogar över i relation till sina uppdrag. Anm: Kolumnprocent för varje svarskategori. Av svarsfördelningarna framgår stora skillnader mellan gruppernas bedömningar av huruvida rektorerna förfogar över de resurser, både ekonomiska och personella, som de behöver för att fullt ut kunna bedriva en bra skolverksamhet för varje enskild elevs lärande enligt de uppdrag som skollagstiftningen ger rektorerna. De kommunala rektorerna själva är mycket tveksamma till om de någonsin kommer att erhålla de resurser som skulle motsvara skollagen och andra styrdokument. Även en majoritet av de kommunala cheferna, , instämmer i den bedömningen. Friskolerektorerna är något mer Samspel och stöd - rektorer och huvudmän positiva till förhållandena och samma bedömning gör ordföranden i kommunala utbildningsnämnder. Den reflektion som givetvis inträder här är om mer än två tredjedelar av rektorerna och nästan en lika stor andel av cheferna anser att skollagstiftningen uttrycker så höga ambitioner för varje enskild elevs lärande att de ekonomiska ramarna från huvudmannen troligen aldrig kan bli av en sådan storlek att de matchar de olika styrdokumenten. Vad betyder detta för ledning och styrning av verksamheten? Hur påverkas måluppfyllelsen av en sådan förståelse av sambandet mellan lagstiftningen och skolornas resurser? Det kan tänkas påverka ledningen och styrningen mot de mål som satts upp på ett mycket negativt sätt. Anser skolledare på olika nivåer att medel saknas för att göra ett bra jobb är det naturligt att man försöker hitta en balans i verksamheten som ligger klart under den måluppfyllelse som förväntas av skolorna. Det är också troligt att ingen egentligen vill ta ansvaret fullt ut för verksamheten om de resurser som ställs till förfogande inte upplevs vara i samklang med uppdraget. 7.5Kompetensutveckling för ökad samsyn Rektorsbefattningen förutsätter att rektor kan överblicka de förutsättningar som råder och använda och utveckla dessa så att verkningsfulla pedagogiska processer kan bedrivas på skolan. Rektor behöver i arbetet med lärare, annan personal och elever se till att alla har en djup kunskap om målen och att resultaten sammanställs och bedöms. Rektor har att leda skolans inre arbete så att en hög kvalitet både kan bibehållas och utvecklas. För att detta ska kunna ske krävs att det finns ett samspel mellan olika intressenter i styrkedjan. Vi har ovan på flera ställen visat på systematiska skillnader mellan uppfattningar hos rektorer, skolchefer, ordföranden och lärare. Skillnader som troligen skulle kunna jämnas ut om de olika nivåerna i styrkedjan mer samsyn i olika frågor. En samsyn som skulle kunna ges genom kompetensutbildning. För att utreda hur de aktuella intressenterna förhöll sig till ny utbildning för dessa grupper ställdes följande fråga i enkäterna: Samspel och stöd - rektorer och huvudmän Anm: Svarande kommunala rektorer, fristående rektorer, chefer över rektor samt ordföranden i utbildningsnämnder. Siffrorna i tabellen är procent och representerar de som instämmer i påståendet. För samtliga 5 utbildningssatsningar som vi föreslår visar det sig att eller fler instämmer i att de föreslagna utbildningarna skulle vara bra. Genomgående delas de övriga mellan de är ”tveksamma” Samspel och stöd - rektorer och huvudmän och de som inte vill ta ställning utan svarar ”vet ej” relativt jämnt, dvs. lika stora grupper. Genomgående ser vi i tabellen att ordföranden har något lägre värden än rektorer och skolchefer. Både rektorer och skolchefer ser nyttan av att utforma en statlig rekryteringsutbildning för skolans ledarskap omfattande 10 högskolepoäng och tycker att en sådan bör inrättas och bör ha genomgåtts innan ansökan om rektorstjänst lämnas in. Fördelarna med en statlig rekryteringsutbildning kunde vara att rektor startade från en bättre position vid sitt första jobb och om de inte ansökte om rektorstjänst kunde deras kunskaper ändå komma till nytta i andra administrativa positioner i skolan. Att det skulle inrättas en statlig påbyggnadsutbildning på avancerad nivå som bygger på den statliga rektorsutbildningen finner stort stöd bland samtliga grupper svarande. Detsamma gäller för att inrätta ett obligatorisk återkommande utbildningsår för rektorer efter det att de genomgått rektorsprogrammet. Det största stödet för en ny utbildning finns för en statlig utbildning för landets skolchefer omfattande 10–20 högskolepoäng. Här svarar 3 av 4 skolchefer att det bör ske, motsvarande stöd från rektorerna är 2 av 3 rektorer. Uppenbarligen upplevs här att det finns ett behov av en utbildning för landets skolchefer. Den sista utbildningen vi frågade dessa fyra grupper om var en statlig utbildning för landets mellanchefer omfattande 10–20 högskolepoäng, dvs. de som finns mellan rektor och förvaltningschef. Även här lämnas ett stöd strax från rektorerna medan skolcheferna stöder detta till . Uppenbart är att de föreslagna utbildningssatsningarna har fått ett bra stöd i de olika grupperna av svarande och då främst av rektorer och skolchefer. Samspel och stöd - rektorer och huvudmän 7.6Sammanfattande reflektioner angående samspel och stöd – rektorer och huvudmän Detta kapitel beskriver olika former av samspel eller samförstånd mellan rektorer och huvudmän. Vi ser flera områden där rektorer och chefer och ordföranden redovisar skilda uppfattningar. Men där finns också en förståelse för rektorernas situation. Några reflektioner om svagheter i styrkedjan är ändå på sin plats. Att av rektorerna saknar en uppdragsbeskrivning pekar på att styrningen från huvudmannen är otydlig och den bilden förstärks av att när rektorerna uppger närmaste chef hamnar dessa på olika styrnivåer. De som anger en lägre chef i styrkedjan har troligen en annan syn på huvudmannen än de som har mer direkt kontakt med förvaltningschefen. Hur styrkedjan fungerar här är helt beroende på hur kedjan från nämnd – skolchef/förvaltningschef – områdeschef och rektor fungerar. Variationen över landet är stor, vilket jag vet från studier och utbildningar jag utfört och beror ofta på kommunstorleken. Det är också uppenbart av rektorernas, chefernas och ordförandens svar att det organisatoriska stödet till rektor har förstärks men främst på förvaltningsnivå. Rektorerna menar att det i vissa fall har lett till mer arbete för rektorn eftersom det ska lämnas fler rapporter till förvaltningen och att det blir fler möten som tar tid, jämför kapitel 6. Det är också helt klart att rektorerna vill ha en förstärkning av det organisatoriska stödet vid skolenheten. I enkätsvaren ges många exempel på vad som är problemet med det organisatoriska stödet. Och budget och ekonomi nämns ofta i kombination med höga ambitioner. På en direkt fråga svarar mer än två tredjedelar av rektorerna och nästan en lika stor andel av cheferna att skollagstiftningen uttrycker så höga ambitioner för varje enskild elevs lärande att de ekonomiska ramarna från huvudmannen troligen aldrig kan bli av en sådan storlek att de matchar de olika styrdokumenten. Vad betyder detta för ledning och styrning av verksamheten? Hur påverkas måluppfyllelsen av en sådan förståelse av sambandet mellan lagstiftningen och skolornas resurser? Det kan tänkas påverka ledningen och styrningen mot de mål som satts upp på ett mycket negativt sätt. Anser skolledare på olika nivåer att medel saknas för att göra ett bra jobb är det naturligt att man försöker hitta en balans i verksamheten som Samspel och stöd - rektorer och huvudmän ligger klart under den måluppfyllelse som förväntas av skolorna. Det är också troligt att ingen egentligen vill ta ansvaret fullt ut för verksamheten om de resurser som ställs till förfogande inte upplevs vara i samklang med uppdraget. Givetvis måste även frågor ställas här om hur huvudmannen och dennes chefer tänker i den situation som beskrivits. Skolinspektionen (2015) hävdar att huvudmännen sänker kraven på måluppfyllelse och uppfattningen att skollagen är för ambitiös kan vara en delförklaring till detta beteende. Ovan i detta kapitel diskuteras även 5 olika utbildningssatsningar som alla upplevs som relevanta av de svarande och vi återkommer till dessa i kapitel 8. 8Sammanfattande analys och förslag I detta avslutande kapitel redovisar jag min sammanfattande analys och därefter mina förslag. 8.1Problemen med rektorernas ledarskap Rektorsfunktionen är central för skolverksamhetens kvalitet och utveckling. Mitt uppdrag har bland annat varit att undersöka hur arbetssituationen för rektorerna inom skolväsendet kan förändras i syfte att öka förutsättningarna för förbättrade elevresultat i skolan. Det är känt att många rektorer anser att de bland annat på grund av en stor mängd administrativa uppgifter inte kan avsätta tillräckligt med tid för pedagogisk ledning av verksamheten. Tidigare undersökningar har också visat att många rektorer upplever svårigheter med att klara av de uppgifter de har ansvar för. Det är vidare känt att många rektorer anser att de inte har tillräckligt med resurser och stödfunktioner för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. De undersökningar av rektorernas arbetsförutsättningar m.m. som jag redovisat tidigare i detta betänkande ger delvis nya insikter om ledarskapsproblemen i svensk skola, förutom att den tidigare kända problembilden förstärks och fördjupas. Många av rektorernas utmaningar kan kopplas till svagheter i styrkedjan. Med styrkedja avses här den kedja som i skolor med kommunalt huvudmannaskap konstitueras av staten – huvudmannen – den kommunala nämnden – förvaltningschefen – eventuella övriga chefer över rektorn – rektorn - lärarna. I skolor med fristående huvudman utgörs styrkedjan av staten – huvudmannen – eventuella tjänstemän – rektorn – lärarna, och är ofta i praktiken något kortare. Sammanfattande analys och förslag Ett problem är att samtalet som förs mellan olika nivåer i styrkedjan i många fall är otydligt. Därför leder inte dialogen fram till en gemensam strategi för hur de nationella målen ska uppnås på den enskilda skolenheten. Mycket av samtalet eller kommunikationen om skolans problem och utvecklingsbehov sker på en generell nivå. Analysen är inte inriktad på tydliga problem och konkreta förslag till åtgärder som kan genomföras genast, till exempel åtgärder för att förbättra elevernas kunskapsutveckling. I föregående kapitel redovisas bland annat följande problem knutna till rektorernas pedagogiska ledarskap: Rektorns ledarskap försvagas av skilda tolkningar mellan och inom olika nyckelgrupper i skolan gällande innebörden av rektorns pedagogiska ledarskap. Vidare redovisar rektorerna ett antal fullt rimliga pedagogiska ledarskapshandlingar som de önskar prioritera inom ramen för sitt ledarskap. uppger en majoritet av rektorerna att deras vardag är sådan att de inte har möjlighet att genomföra de planerade åtgärderna. Det största enskilda problemet för rektorerna är tidsbrist. Rektorerna använder sin tid mycket olika. Detta kan vara en effekt av att förhållandena på olika skolenheter skiljer sig åt, men variationerna synes också till stor del vara relaterade till rektorernas personliga egenskaper, intresse och kompetens. Många rektorer anser att de har brist på tid. Den uppfattningen delas i stor utsträckning av huvudmännens företrädare. Men det finns ofta ingen medveten satsning på att lösa rektorernas problem med att deras tid inte räcker till. Huvudmännen och rektorerna är även överens om att rektorernas möjlighet att delegera arbetsuppgifter till lärarna begränsas av att även lärarna har för mycket att göra. Ett tredje problemområde gäller samspelet mellan huvudmännen, huvudmännens tjänstemän och rektorerna. Det finns generellt en samstämmighet om att ansvar och befogenheter inte alltid följs åt. Framför allt handlar gapet mellan ansvar och befogenheter om att rektorerna inte kan styra över skolans resurstilldelning och resursfördelning. Många rektorer ser detta som ett stort problem och många huvudmän och chefer stöder rektorernas uppfattning. En majoritet av rektorerna svarar i vår enkät att skollagen är för ambitiös och att de aldrig kan få tillräckligt med resurser. Denna uppfattning stöds av en stor del av huvudmännen och cheferna. Sammanfattande analys och förslag Detta påverkar givetvis rektorernas ambitioner i sitt ledarskap men också huvudmannens och chefernas ambitioner. Skolinspektionen och har påpekat att huvudmannen sätter upp mål som ligger under de som är fastställda i lagar och förordningar. Argument finns att hämta för ett utvecklat pedagogiskt ledarskap från rektorernas sida i skollagstiftningen, i skolforskningen och i aktuella inspektioner och utvärderingar. Skollagen och läroplanerna ålägger rektorerna en mängd uppgifter som kräver ingående kännedom om varje enskild lärares prestationer och om varje enskild elevs behov. Skollagstiftningen ålägger exempelvis rektorn att följa elevernas kunskapsutveckling och där så behövs via sitt pedagogiska ledarskap föra samtal med lärarna om verksamheten med eleverna. Det arbetet kräver att rektorn utöver en bra överblick även skaffat sig detaljerad information om verksamheten i klassrummet. Vid en tät styrkedja från huvudmannen till rektorn och lärarna, där elevernas kunskapsutveckling är central för dialogen om skolans resultat, är rektorernas samtal om lärares svårigheter och problem en naturlig del av det pedagogiska ledarskapet. Vi har inom ramen för utredningen ställt frågor till rektorerna om hur de utövar sitt pedagogiska ledarskap när lärare har problem i sin undervisning. av rektorerna anger att de aktivt tar tag i dessa problem. Den låga andelen bekräftas av lärare i kommunala skolor. av lärarna uppger att rektorerna aktivt tar tag i problemen. Rektorer i fristående skolor redovisar något högre värden, av dem säger sig samtala med lärare om brister i deras undervisning. Dessa brister i lärarnas undervisning påverkar med all säkerhet elevernas kunskapsutveckling. Om styrkedjan är tydlig finns en bra överensstämmelse mellan chefers och rektorers definitioner av pedagogiskt ledarskap. av cheferna som svarat på vår enkät redovisar definitioner av pedagogiskt ledarskap som inrymmer ordet ledarskap. Rektorerna använder dock inte ordet ledarskap i samma omfattning. Vidare använder rektorerna endast i begränsad omfattning ord som kunskap eller resultat i sina beskrivningar av vad som kännetecknar deras Sammanfattande analys och förslag Många rektorer redovisar i och för sig intressanta och bra definitioner av pedagogiskt ledarskap. Det som framgår tydligt är dock att det inte finns något bärande ord eller begreppsmässig term som återkommer i en majoritet av rektorernas beskrivningar och detta gäller rektorer i både kommunala och fristående skolor. Skillnaden är stor gentemot chefernas tydliga definitioner som betonar betydelsen av rektorns ledarskap av verksamheten för att åstadkomma en bra kunskapsutveckling hos eleverna. Det är sannolikt att de förtroendevalda eller tjänstemän som finns över rektorn i styrkedjan inte för kontinuerliga diskussioner om vad som borde ingå som viktiga delar i rektorns pedagogiska ledarskap. Orsaken till detta kan vara att de litar på rektorns ledarskap, men orsaken kan även vara att de inte ser den bristande måluppfyllelsen som ett problem för huvudmannen. En annan förklaring kan vara att kunskapsbasen för utvecklings- och förbättringsarbete i skolan inte finns i styrkedjans alla delar. Ett tecken på detta är att det saknas en öppen dialog som leder till att uppfattningar om vad som är pedagogiskt ledarskap samvarierar mellan olika funktioner eller roller i styrkedjan. Rektorerna tillfrågades i vår enkät om vad de skulle arbeta med inom sitt pedagogiska ledarskap under innevarande läsår – 2014/15. Rektorerna gav exempel på handlingar de ville utföra inom ramen för sitt pedagogiska ledarskap, men av rektorerna uppgav att de inte kommer att kunna utföra dessa arbetsuppgifter. Och det intressanta är att de får medhåll av av cheferna. Frågan är hur styrkedjan är konstruerad och vilken diskussion som pågår i relation till rektors pedagogiska ledarskap. Den förklaring som både rektorer och chefer ger är ”TID”. Tidsbrist anges av tre av fyra rektorer och av varannan chef. Det är uppenbart att rektorers tidsbrist är ett känt faktum av både rektorer och chefer. Om tidsbristen som hindrar rektorn att utföra sitt pedagogiska ledarskap hade upplevts som ett allvarligt problem av rektorernas chefer eller den ansvariga nämnden eller ägaren skulle de rimligen ha vidtagit åtgärder. Problemet med att detta inte sker är att nivån under rektorn, dvs. lärarna, inte får styrning, ledning och stöd i den utsträckning som behövs för att utveckla verksamheten. Sammanfattande analys och förslag Tid som bristvara framkommer också i de analyser av rektorers tidsanvändning som gjorts inom utredningen. Det visar sig, även om det finns en viss variation, att när rektorerna själva gör en redovisning av hur de använder sin tid genom att redovisa den dag för dag i en tidslogg framträder tre arbetsuppgifter som alla utför : akuta problem, möten med huvudmannen och rutinadministration. Rektorerna lägger ner i snitt i på akuta problem under den aktuella veckan. Rektorerna lägger i snitt fyra och på möten med huvudmannen respektive på rutinadministration. Det mest framträdande resultatet är hur olika enskilda personer har använt sin tid. Förutsättningar och individuella prioriteringar spelar roll för tidsanvändningen. Trots deltagarnas känsla av att de inte kan styra sin tid så prioriterar och använder enskilda rektorer sin tid väldigt olika. När rektorerna gör en generell uppskattning av hur stor andel av deras arbetsuppgifter som är kopplade till pedagogiskt ledarskap så hamnar medelvärdet på . Huvuddelen av deltagarna, , anger att de använder av sin tid till pedagogiskt ledarskap. Det finns dock en mindre grupp, , som anger att de använder av sin arbetstid till pedagogiskt ledarskap. En lika stor andel anger att de använder av sin arbetstid till pedagogiskt ledarskap. När dessa värden kontrolleras mot de faktiska tidsloggarna blir resultatet ett genomsnitt på .