sou · H3B3103 · 2015-12-08 00:00:00 — Ändringarna i diskrimi- neringslagen rörde ett civilrättsligt diskrimineringsskydd. Ändring- arna i RF rörde dels dess programförklaring och målsättnings- stadgande (1 kap. 2 §) som inte innehåller några rättsligt bindande föreskrifter, dels bestämmelser som vänder sig till lagstiftaren (nu- varande 2 kap. 12 och 24 §§ ). Beträffande bestämmelserna i och BrB är den straffrättsliga legalitetsprincipen tillämplig. Dessutom måste hänsyn tas till intresset av att inte inskränka den grund- lagsreglerade tryck- och yttrandefriheten mer än nödvändigt. Dessa intressen medför ökade krav på precision. Om det öppna uttrycket ”annat liknande förhållande” skulle läggas till rekvisiten hudfärg, nationellt ursprung och etniskt ur- sprung innebär det principiellt sett en utvidgning av bestämmel- sernas tillämpningsområde. Förutsatt att syftet med att införa ut- trycket – att träffa människors föreställning om ras – tydliggörs i förarbetena finns det dock ingen beaktansvärd risk att tillämp- ningsområdet utvidgas på ett sätt som inte är önskvärt. Med hän- syn till legalitetsprincipen är dock mer precisa straffbestämmelser eftersträvansvärt. Ett mer precist uttryck än annat liknande förhåll- ande är alltså att föredra. Det finns också ett värde i att tydligt markera allvaret i de gärningar som är motiverade av föreställningar om ras. Härtill kommer den kritik som internationellt har fram- förts mot med anledning av de utmönstringar som gjorts. diskrimineringsutredning anfördes att, om termen ras skulle anses behöva vara kvar i lagtext, uttryck som ”föreställning om ras” skulle kunna användas. Föreställning om ras är ett uttryck som har en mer avgränsad och tydlig innebörd än ”annat liknande förhållande”. Dessutom tillgodoser uttrycket de argument som regeringen framfört till stöd för en utmönstring, genom att det ger uttryck för ett avståndstagande från det biologiska rasbegreppet. På så sätt minskar risken att användandet underblåser fördomar. Den internationella kritik som framförts av ECRI och FN:s rasdiskrimi- neringskommitté med anledning av de utmönstringar som gjorts förefaller inte heller kunna ha bäring på en sådan lösning. Vidare sätter lagstiftaren fokus på det straffvärda, nämligen de föreställ- ningar som utgör förövarens motiv för att kränka andra. Lösningen innebär att allvaret i gärningar som är motiverade av olika rasföre- ställningar även i fortsättningen markeras på ett tydligt sätt i lag- text. Det innebär i sin tur att problemet med rasism inte döljs i lagstiftningen, utan att det tvärtom lyfts fram. Sammanfattningsvis bör termen ras ersättas med uttrycket före- ställning om ras i BrB och TF. Med föreställning om ras ska, i samtliga aktuella bestämmelser, avses uppfattningar eller teorier om att människor kan delas in i olika raser på grund av exempelvis hudfärg, härkomst eller ärftliga fysiska egenskaper som är förbundna med en viss geografisk region eller folkgrupp oavsett språkliga, kulturella, nationella eller religiösa faktorer. Uttrycket markerar att det rör sig om föreställningar om ras hos gärningsmannen. En föreställning om ras kan baseras både på faktiska förhållanden, såsom hudfärg och härkomst, och på idéer, såsom rasbiologiska teorier. I bestämmelserna om hets mot folkgrupp anges nu att det ska vara fråga om hets med anspelning på ras, hudfärg etc. Språkligt krävs en annan lösning för ”föreställning om ras”. Bestämmelserna bör i denna del i stället formuleras så att det ska vara fråga om hets på ett sätt som ger uttryck för en föreställning om ras. Någon ändring i bestämmelsens tillämpningsområde är inte avsedd. Det är fort- farande innehållet i meddelandet, hotet eller missaktningen, som är avgörande för ansvar enligt bestämmelserna. Vad gäller straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § 7 BrB skulle det kunna diskuteras om termen ras bör tas bort utan att ersättas av något annat uttryck. Enligt denna bestämmelse ska såsom en för- svårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, natio- nellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet. De straffskärpande omständigheter som i åtta punkter räknas upp i bestämmelsen är endast en exemplifiering av sådana om- ständigheter som kan höja straffvärdet för ett brott. Uttrycket annan liknande omständighet innebär att bestämmelsen också avser kränkningar av individer eller grupper på grund av andra omstän- digheter, hänförliga till individen eller gruppen, som liknar de om- ständigheter som räknas upp. Föreställningar om ras kan utgöra sådana andra liknande omständigheter. Vid införandet av 29 kap. 2 § 7 BrB ansåg dock regeringen att det fanns anledning att ut- tryckligen markera att kränkningar av rasistiskt och liknande slag är omständigheter som bör ägnas särskild uppmärksamhet vid straff- värdebedömningen. Med hänsyn till intresset av att markera allvaret i rasistiska kränkningar och till intresset av enhetligt utformade bestämmelser, bör termen ras ersättas med uttrycket föreställning om ras även i denna bestämmelse. Härtill kommer att det skulle kunna vara lättare att ta fram statistik kring exempelvis förekomsten av rasistiskt motiverade brott om termen är kvar i exemplifieringen. De föreslagna ändringarna är inte avsedda att ändra bestämmel- sernas tillämpningsområden vare sig i inskränkande eller utvidgande riktning. Det finns inte skäl att anta att ändringarna skulle innebära att inte uppfyller sina internationella åtaganden. Utredningen föreslår också andra ändringar än den nu behand- lade i aktuella bestämmelser i och BrB. De förslagen, som be- handlas i avsnitt 5.10.1–5, innebär utvidgningar av bestämmelsernas tillämpningsområde. 3.10.2Lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser Förslag: Uttrycket ”rasmässigt bestämd folkgrupp” tas bort i 1 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Uttrycket ersätts med, såvitt nu är i fråga, ”en folkgrupp bestämd utifrån en föreställning om ras”. Uttrycket ”rasmässiga” motiv tas bort ur 2 § 8 nämnd lag och ersätts med uttrycket ”motiv grundade i en föreställning om ras”. Skälen för förslaget: Lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser infördes . Avsikten var bland annat att aktuella brott skulle kunna lagföras i i minst samma utsträckning som vid . inrättades genom Romstadgan. Enligt artikel 5 i Romstadgan har Internationella brottmålsdom- stolen behörighet att döma över bland annat brotten folkmord och brott mot mänskligheten. Definitionen av folkmord finns i artikel 6 och brott mot mänskligheten i artikel 7. Bestämmelserna i 1 och 2 §§ i lagen följer i stort artiklarnas utformning. Varken folkmordskonventionen eller Romstadgan tillhandahåller någon definition av uttrycken ”racial group” och ”racial ground”, det vill säga rasmässigt bestämd grupp och rasmässiga motiv. I linje med dåtidens syn på ras och definitionen av rasdiskriminering i rasdiskrimineringskonventionen var den ursprungliga innebörden av rasbegreppet troligen bred och inkluderade såväl hudfärg som börd och nationell eller etnisk härkomst. Som nämnts har Rwanda- tribunalen uttalat att med ”racial group” numera ska förstås indel- ning av människor på grund av ärftliga fysiska egenskaper som förknippas med en viss geografisk region, oavsett språkliga, kultu- rella, nationella eller religiösa faktorer. Utan att den exakta inne- börden av begreppen kan fastslås i detta sammanhang kan i alla fall konstateras att de har en vid innebörd. Som konstateras i förarbetena till lagen är brotten i Romstadgan en kodifiering av gällande internationell sedvanerätt. Brottsbenäm- ningarna är i många fall väl etablerade och definierade inom den internationella straffrätten. Regeringen ansåg därför som utgångs- punkt att svenska benämningar skulle undvikas och att den natio- nella regleringen skulle ges ett innehåll som stod i överensstäm- melse med den internationella straffrätten. Tanken var också att det skulle finnas utrymme att tolka de nationella bestämmelserna i enlighet med utvecklingen inom den internationella straffrätten. Det kan därför ifrågasättas om det alls är lämpligt att ta bort aktu- ella uttryck ur lagen. Vid införandet av lagen uttalade regeringen dock att det i och för sig inte torde finnas något hinder mot att använda andra begrepp förutsatt att ändamålet med reg- leringarna uppfylls och att det därför finns skäl att överväga en utmönstring av rasbegreppet även i dessa bestämmelser (prop. 2013/14:146 s. 80 och 115). För att se till att en utmönstring varken begränsar eller utvidgar tillämpningsområdet bör aktuella uttryck ersättas med andra ut- tryck. Frågan är då vad de ska ersättas med. Eftersom tanken med lagens utformning är att ligga nära Rom- stadgans artiklar och den internationella sedvanerätten och att tillämparna på detta sätt ska ha möjlighet att tolka bestämmelserna i enlighet med den utveckling som sker på området, bör artiklarna även i fortsättningen följa de underliggande artiklarnas struktur Med hänsyn härtill och till intresset av en nog- grant avgränsad straffrätt är det inte lämpligt att tillföra öppna begrepp såsom ”annat liknande förhållande”. I stället framstår det som lämpligt att i 1 § avgränsa de folkgrupper, förutom religiösa grupper, som en straffbar gärning kan riktas mot utifrån natio- nalitet, etnicitet eller ”en föreställning om ras” samt att i 2 § 8 ersätta ”rasmässiga motiv” med ”motiv grundade i en föreställning om ras”. På så vis följer bestämmelserna även fortsättningsvis de underliggande artiklarnas utformning som ett avstånds- tagande markeras till biologisk ras som en existerande kategori. ”Föreställning om ras” ska inbegripa både egna och andras före- ställningar samt såväl föreställningar baserade på objektivt riktiga företeelser, såsom hudfärg, som föreställningar baserade på idéer, såsom rasbiologiska teorier. Förslaget är inte avsett att medföra någon förändring av någon av bestämmelsernas tillämpningsområde. Det finns med hänsyn till det inte heller skäl att anta att den föreslagna ändringen skulle inne- bära att inte uppfyller sina internationella åtaganden. 3.10.3Lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom Förslag: Termerna ras och nationalitet tas bort i lagen om inter- nationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och ersätts med begreppet etnisk tillhörighet. Skälen för förslaget: Den internationella verkställighetslagen utgår från brottmålsdomskonventionen. Bestämmelsen i 6 § 2, om att en framställning om verkställighet av en europeisk brottmålsdom får avslås om det finns grundad anledning att anta att domen föranletts eller den däri bestämda påföljden skärpts av hänsyn till ras, religion, nationalitet eller politisk åsikt, motsvarar artikel 6 c i konventionen. Varken i lagens förarbeten eller i brottmålsdomskonventionen ges någon ledning för hur termen ras ska tolkas. I den förklarande noten (explanatory report) till brottmåls- domskonventionen uttalas att det är upp till myndigheterna i staten till vilken en förfrågan om verkställighet har ställts att göra bedöm- ningen om villkoren för avslag är uppfyllda samt att villkoren ska tolkas i ljuset av lagen i den staten. Vidare anges att bestämmelsen i artikel 6 c syftar till att säkerställa att en stat som får en förfrågan kan vägra medverka till verkställighet om det skulle strida mot eller mot något annat internationellt eller nationellt instrument som skyddar mänskliga rättigheter. En förutsättning för att utmönstra termen ras i den internatio- nella verkställighetslagen är att även i fortsättningen upp- fyller sina åtaganden enligt brottmålsdomskonventionen. För att tillämpningsområdet inte ska inskränkas bör termen ras ersättas med något annat uttryck. Frågan är då vilket. Att, liksom i brottsbalksbestämmelserna, använda uttrycket före- ställning om ras är möjligt. De skäl som ligger bakom förslagen till sådan lösning – såsom den straffrättsliga legalitetsprincipen, den internationella kritik som utmönstringen i RF och diskriminerings- lagen fått samt intresset av att markera allvaret i de gärningar som motiveras av föreställningar om ras – gör sig dock inte lika starkt gällande i detta sammanhang. Även om rasbegreppet i lagen har en något oklar innebörd är det klart att syftet med bestämmelsen är att en stat ska kunna vägra att medverka om det skulle stå i strid med eller mot något annat instrument till skydd för mänskliga rättigheter. I finns, förutom skydd mot diskriminering på grund av ”ras”, skydd mot diskriminering på grund av bland annat hudfärg, språk, börd och socialt ursprung. Mot bakgrund av inne- hållet i instrument till skydd för mänskliga rättigheter såsom och den innebörd som rasbegreppet har i andra samtida internationella instrument, har termen ras i lagen sannolikt ett brett tillämpningsområde som även inkluderar exempelvis hud- färg och etnicitet. En lösning där termen ras ersätts med etnisk tillhörighet i den betydelse som begreppet har i diskriminerings- lagen förändrar sannolikt inte bestämmelsens tillämpningsområde. Det finns inte heller skäl att anta att möjligheterna till en tolkning i enlighet med internationella instrument som skyddar mänskliga rättigheter skulle förändras. Även om begreppet etnisk tillhörighet skulle vara ett bredare begrepp än ”ras” i detta sammanhang innebär förslaget endast en utvidgning, inte en inskränkning, av bestämmelsens tillämpnings- område som dessutom är i linje med konventionens intentioner. Med det ovan sagda framstår en lösning där uttrycket ras ersätts med etnisk tillhörighet som den mest lämpliga i sammanhanget. Förslaget inskränker inte statens möjlighet att vägra medverka om det skulle stå i strid mot mänskliga rättigheter. Även nationalitet räknas upp som en grund för avslag i 6 §. Efter- som denna avslagsgrund inbegrips i etnisk tillhörighet bör termen nationalitet tas bort. 3.10.4Lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott Förslag: Termerna ras och nationalitet tas bort i lagen om inter- nationellt samarbete rörande lagföring för brott och ersätts med etnisk tillhörighet. Skälen för förslaget: Upplägget i bestämmelsen och grunderna för avslag på en framställning är i stort identiska med dem i den inter- nationella verkställighetslagen. I likhet med brottmålsdomskonven- tionen uttalas i en förklarande not till lagföringskonventionen att artikel 11 e syftar till att säkerställa att bestämmelserna i konven- tionen inte står i strid med någon konvention som rör mänskliga rättigheter. En förutsättning för att utmönstra termen ras ur lagen om internationellt samarbete rörande lagföring för brott är att även i fortsättningen uppfyller sina åtaganden enligt lagförings- konventionen. För att tillämpningsområdet inte ska inskränkas bör termen ras ersättas med något annat uttryck. Liksom beträffande den internationella verkställighetslagen gör sig de intressen som ligger bakom att uttrycket föreställning om ras är bättre lämpat för bland annat brottsbalksbestämmelserna – såsom den straffrättsliga legalitetsprincipen, den internationella kritiken som utmönstringen i RF och diskrimineringslagen fått samt in- tresset av att markera allvaret i de gärningar som motiveras av före- ställningar om ras – inte lika starkt gällande i detta sammanhang. För att säkerställa konventionens intentioner om att en stat ska kunna vägra att medverka om det skulle stå i strid mot mänskliga rättigheter framstår det som lämpligt att använda uttrycket etnisk tillhörighet i den betydelse det har i diskrimineringslagen. I finns, förutom skydd på grund av ”ras”, skydd mot diskriminering på grund av bland annat hudfärg, språk, börd och socialt ursprung. Mot bakgrund av innehållet i instrument till skydd för mänskliga rättigheter såsom och den innebörd som rasbegreppet har i andra samtida internationella instrument, har termen ras i lagen sannolikt ett brett tillämp- ningsområde som även inkluderar exempelvis hudfärg och etnicitet. Om termen ersätts med etnisk tillhörighet i den betydelse som begreppet har i diskrimineringslagen skulle därför bestämmelsens tillämpningsområde inte förändras. Även om begreppet etnisk tillhörighet skulle vara ett bredare begrepp än ”ras” i detta sammanhang innebär förslaget endast en utvidgning, inte en inskränkning, av bestämmelsens tillämpnings- område. I vilket fall finns det inte skäl att anta att möjligheterna till en tolkning i enlighet med internationella instrument som skyddar mänskliga rättigheter skulle förändras med en sådan lösning. För- slaget inskränker inte statens möjlighet att vägra medverka om det skulle stå i strid mot mänskliga rättigheter. Även nationalitet räknas upp som en grund för avslag i 6 §. Eftersom denna avslagsgrund inkluderas i etnisk tillhörighet bör termen nationalitet tas bort. 3.10.5Utlänningslagen (2005:716) Förslag: Termen ”ras” tas bort och ersätts med uttrycket ”före- ställning om ras” i utlänningslagen. Skälen för förslaget: Flyktingdefinitionen i utlänningslagen överens- stämmer i allt väsentligt med den som finns i FN:s flyktingkonven- tion. Vägledning för tolkningen av bestämmelsen kan, förutom i för- arbeten och praxis, hämtas i de rekommendationer som ges i om förfarandet och kriterierna för fastställ- ande av flyktingars rättsliga ställning enligt flyktingkonventionen inklusive tilläggsprotokoll och de slutsatser som utfärdas av (se exempelvis prop. 1996/97:25 s. 97 och Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2006:1). Enligt hand- boken ska ”ras” tolkas i uttryckets vidaste mening och inbegripa alla slags etniska grupper som i dagligt tal kallas för raser. Ofta torde det innebära tillhörighet till en viss samhällsgrupp med gemen- sam härstamning som utgör en minoritet (par. I skyddsgrundsdirektiven finns miniminormer för när tredje- landsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyk- tingar. Direktivets flyktingdefinition är en avspegling av flykting- konventionens definition. I artikel 10.1 a i skyddsgrundsdirektivet anges att ras särskilt ska omfatta hudfärg, härkomst eller tillhörig- het till en viss etnisk grupp. Enligt förarbetena till utlänningslagen ska ordet ”ras” tolkas i dess vidaste bemärkelse och omfatta förföljelse på grund av här- stamning, hudfärg eller etniskt eller nationellt ursprung (prop. 2005/06:6 s. 10 f.). Denna tolkning verkar i stort överensstämma med vad som anges i och skyddsgrundsdirek- tivet. I motiven till utlänningslag framhålls att det är av vikt att internationellt söka nå fram till en någorlunda enhetlig och vid tillämpning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser samt att det inte kan komma i fråga att tillämpar konventionen på ett sätt som, oavsett i vilken riktning det sker, avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder (prop. 1996/97:25 s. 96 f.). I samband med införlivandet av skyddsgrundsdirektivet konstaterade regeringen – mot bakgrund av uttalandena i motiven till utlänningslag – att det finns anledning att låta lagtexten ligga så nära konven- tionens formulering som möjligt och att det borde överlämnas till rättstillämpningen att med stöd av förarbeten och internationella riktlinjer närmare utveckla tolkningen och tillämpningen av de olika förföljelsegrunderna (prop. 2009/10:31 s. 104 f.). En förutsättning för att ordet ras ska tas bort ur utlännings- lagens flyktingdefinition är att det inte gör att tillämpningsområdet förändras. måste även i fortsättningen tillämpa flykting- konventionen på ett sätt som inte avviker nämnvärt från tillämp- ningen i andra länder. Med hänsyn särskilt till att ordet ras i detta sammanhang har en vidsträckt innebörd, finns det en risk att tillämp- ningsområdet förändras och skyddet för vissa grupper minskar om termen utmönstras utan att ersättas med annat ord eller uttryck. En sådan utmönstring bör därför inte ske. Ett alternativ är att ersätta termen ras med uttrycket etnisk tillhörighet i samma betydelse som i diskrimineringslagen. torer som räknas upp i skyddsgrundsdirektivet – hudfärg, härkomst och tillhörighet till en viss etnisk grupp – överensstämmer i stort med definitionen av etnisk tillhörighet i diskrimineringslagen. Som regeringen har påtalat finns det emellertid anledning att låta lagtexten ligga så nära flyktingkonventionens formulering som möjligt, bland annat för att låta rättstillämpningen med stöd av förarbeten och internationella riktlinjer närmare utveckla tolk- ningen och tillämpningen av de olika förföljelsegrunderna (prop. 2009/10:31 s. 104). Härtill kommer att ”ras” i detta sammanhang kan ha en något vidare innebörd än etnisk tillhörighet i den be- tydelse som etnisk tillhörighet har i diskrimineringslagen. Ras ska i utlänningslagen som nämnts tolkas i dess vidaste bemärkelse och enligt inbegripa alla slags folkgrupper som i dagligt tal kallas för raser. Det är ogörligt att få en fullgod kunskap om vilka grupper som utsätts eller kommer utsättas för rasdiskri- minering i andra länder. Det är därför inte möjligt att säga om det finns eller kommer att finnas grupper som – utan att kunna anses ha gemensam hudfärg, nationalitet, etniskt ursprung, eller ras i den betydelse termerna har i diskrimineringslagen – anses tillhöra en viss ras exempelvis utifrån sin härkomst eller vissa utseendemässiga särdrag och därför riskerar falla utanför begreppet etnisk tillhörig- het. Termen ras bör därför i stället ersättas med ”föreställning om ras”. ”Föreställning om ras” syftar i detta sammanhang både på före- ställningar som grundar sig på faktiska förhållanden såsom hudfärg och sådana som grundar sig på idéer, såsom rasideologier. Förslaget är inte avsett att medföra någon förändring av flyktingdefinitionens tillämpningsområde. Vägledning för tolkningen av flyktingdefini- tionen ska fortfarande hämtas, förutom ur förarbeten och praxis, ur de rekommendationer som ges i . 3.10.6Lagar som har anknytning till dataskyddsdirektivet Förslag: Ordet ras tas bort i kreditupplysningslagen, vapen- lagen, personuppgiftslagen, lagen om behandling av personupp- gifter vid medverkan i brottsutredningar, lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verk- samhet, lagen om behandling av personuppgifter i Försvars- maktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhets- tjänst, lagen om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet, studiestödsdatalagen, polisdatalagen, lagen om polisens allmänna spaningsregister, kustbevakningsdatalagen, åklagardatalagen och den av nu beslutade nya domstolsdatalagen. I stället anges tillämpningsområdet för vilka personuppgifter som ska anses som ”känsliga personuppgifter” i detta avseende med ut- trycken etniskt ursprung eller hudfärg eller något annat liknande förhållande hänförligt till personen/en person. Bestämmelser i lagarna som gäller förbud mot sökning etc. på sådana uppgifter ska hänvisa till den bestämmelse som anger vilka dessa uppgifter är i stället för att räkna upp dem på nytt. I 7 § lagen om behandling av personuppgifter vid utvärdering ska till etniskt ursprung göras med hudfärg eller något annat liknande förhållande hänförligt till en person. Skälen för förslaget: Bestämmelserna om behandling av känsliga personuppgifter i kredit- upplysningslagen (1973:1173), vapenlagen (1996:67), personupp- giftslagen (1998:204), lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar (1999:90), lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården (2001:617), lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet(2005:787), lagen om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säker- hetstjänst(2007:258), lagen om behandling av personuppgifter i