sou · H3B346 · 2015-06-08 00:00:00 — En reguljär tillsynsfunktion där enskildas klagomål ingår i tillsynen kan sända en signal både till medborgare och till förvaltning om att bland annat bemötandefrågorna är centrala och tas på stort allvar. Ett skäl för att införa en klagomålshantering är socialförsäkringens omfattning och betydelse för enskilda. Socialförsäkringsområdets omfattning och betydelse gör att man inte bör förlita sig på enbart den extraordinära tillsynen för hantering av klagomål på området. Under vissa perioder har JO haft en tung arbetsbelastning, vilket bland annat har gjort att myndigheten haft svårt att hålla rimliga handläggningstider för klagomålshanteringen. har antalet JO- anmälningar som gällt socialförsäkringen stigit dramatiskt jämfört med andra områden, se avsnitt 13.2.2 Det är inte osannolikt att detta inträffar igen, antingen för socialförsäkringsområdet eller för andra verksamhetsområden. Större reformer på såväl socialförsäkringsområdet som på andra områden riskerar att medföra att motsvarande situation som 1990-1995 och 2008-2010 uppstår hos JO igen. Socialförsäkringsområdets betydelse innebär att det behöver finnas en bättre beredskap för variationer som kan tänkas uppstå , än vad som är möjligt att åstadkomma med dagens funktion för hantering av enskildas klagomål på området. Med en reguljär funktion för klagomålshantering blir det möjligt att säkerställa att enskildas klagomål på social- försäkringsområdet hanteras på ett godtagbart sätt även i en situation med hög belastning på JO. Den extraordinära tillsynen spänner över hela förvaltningen och den har stor frihet att göra prioriteringar mellan verksamhetsområden. Att ge förstärkta resurser till den extraordinära tillsynen skulle därför inte säkert leda till fördjupad tillsyn över socialförsäkringsområdet. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Behovet av tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål finns enligt utredningen framför allt i de delar av socialförsäkringens tillämpning som inte går att överklaga. Dessa delar står under JO:s tillsyn men utredningen menar att en sektorsmyndighet kan granska klagomålen effektivare och gå djupare i sin granskning. JO:s nuvarande klagomålshantering utgår i första hand från ett förvaltningsrättsligt perspektiv. Enligt utredningen har JO inte tillräckligt goda förutsättningar för att bygga upp den typ av expertkompetens som utredningen bedömer behövs för att fylla hela det behov av tillsyn som identifierats. Det handlar främst om att regelverket är komplext. Därför behövs resurser som har speciell kompetens inom socialförsäkringen och hur den samverkar med andra delar av förvaltningen. Att hantera endast ett område, som den reguljära tillsynen gör, innebär också att det skapas förutsättningar för att ärendehanteringen ska bli mer effektiv. En reguljär tillsynsmyndighet kan gå djupare in i frågor som är aktuella inom socialförsäkringsområdet jämfört med den extraordinära tillsynen. görs detta med ett systemperspektiv men utredningen menar att det finns ett behov av detta även på ärendenivå. 10.3ISF bör utöva den utökade tillsynen Utredningens förslag: ISF bör få ett utökat tillsynsuppdrag som innefattar generell tillsyn och klagomålshantering. Tillsynen har till syfte att undersöka om den verksamhet som granskas följer det regelverk som ska tillämpas. ISF ska få uttala sig om en åtgärd av en granskad myndighet bedöms strida mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Förslaget innebär att det vidgade uppdraget läggs till ISF:s befintliga uppgifter. Skälen för utredningens förslag: Enligt direktiven ska utredningen utgå ifrån möjligheten att använda befintliga myndighetsstrukturer för den tillsyn utredningen föreslår. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet uppdrag att utöva systemtillsyn över socialförsäkringen. ISF är också självständig gentemot , och , vilket är en förutsättning för att utöva tillsyn utifrån den vedertagna definitionen. Dagens tillsyn är, som tidigare beskrivits, uppdelad i en extraordinär granskning av främst klagomål och en tillsyn med ett systemperspektiv hos ISF. Den generella tillsyn som finns i övrigt utgörs av det fåtal inspektioner och initiativärenden som JO utför. Trygghetssystemen hänger ihop och förändringar i ett system kan få betydande konsekvenser för ett annat. Sett ur ett styrningsperspektiv ser utredningen det därför som en poäng att hela socialförsäkringen, samt angränsande system, granskas samlat. Såväl som har under utredningsarbetet lyft ett behov av ökad tydlighet för de försäkrade om vart de ska vända sig om de är missnöjda. finns olika vägar att använda vid klagomål rörande socialförsäkringen. I avsnitt 10.2 ovan resonerar utredningen kring risken för att ytterligare en instans för klagomål riskerar att öka otydligheten om vart enskilda ska vända sig med ett klagomål. ISF utövar tillsyn. Det är enligt utredningen därför inte lämpligt att skapa ytterligare en tillsynsmyndighet utöver ISF. ISF är en myndighet som har byggt upp en stor kunskap om och har ett helhetsperspektiv på socialförsäkringen och dess regelverk. Ett utökat uppdrag ligger således i linje med en verksamhet som ISF bedriver . Det finns goda förutsättningar att utveckla synergier mellan den föreslagna tillsynen och myndighetens mer utvärderande ansats. Det kan dock finnas risker för att den nuvarande utvärderings- och analysverksamheten hos ISF trängs undan. Det gäller kanske framför allt om det skulle uppstå ett läge som liknar utvecklingen –2010, där antalet klagomål på socialförsäkringsområdet ökade kraftigt. Utrednigen bedömer dock att myndighetens verksamhet med nuvarande uppdrag är väl etablerad och att fördelarna med en samlad tillsyn- och granskningsverksamhet på området väger tyngre än de möjliga risker som finns med ett utökat uppdrag. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att behovet av tillsyn enligt ovan tillgodoses genom ett utökat uppdrag till ISF. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Den sektorsspecifika granskning på socialförsäkringsområdet som förekommer är effektivitetsgranskning och systemtillsyn. Det är en viktig verksamhet som ger kvalificerat beslutsunderlag till regeringen och till myndigheterna. Socialförsäkringsområdet kännetecknas dock av att det görs bedömningar i det enskilda fallet. Det finns ett stort antal faktorer att ta hänsyn till i handläggningen av ärenden, och varje ärende är i någon mån därmed unikt. Därför behöver ISF fritt kunna välja tillsynsmetod utan nuvarande begränsning till systemtillsyn. Utredningens förslag innebär en utvidgning av ISF:s tillsynsuppdrag. Det innebär att den nuvarande systemtillsynen, som spelar en viktig roll, ingår som en del i den föreslagna generella tillsynen. I ISF:s nuvarande uppdrag preciseras innebörden av systemtillsyn. Ett utökat tillsynsuppdrag medför därför att myndighetens instruktion behöver förändras. Myndighetens arbete med systemtillsyn innebär att det finns en etablerad tillsynsverksamhet. För att åstadkomma en reell förändring bedömer utredningen därför att det finns ett behov av tydliggörande i ISF:s instruktion om vad som avses med det utökade tillsynsuppdraget. Utredningens förslag innebär att systemtillsynsuppdraget faller inom den generella tillsynen och uppdraget att utföra effektivitetsgranskning behålls oförändrat. I JO:s instruktion framgår av 5 § att tillsynen ska bedrivas genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen finner påkallade. Utredningen har övervägt att använda samma precisering av vad tillsynsuppdraget innebär som JO har i sin instruktion. Detta för att markera att det är liknande frågor inom socialförsäkringen som den föreslagna tillsynen kan omfatta. Utgångspunkten för utredningens förslag har dock varit tillsynsskrivelsens definition av tillsyn som innebär att tillsyn är granskning av regelefterlevnaden. Denna precisering av tillsyn tycks tillämpas relativt allmänt i förvaltningen. Exempelvis har det i utredningens samråd med Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet framkommit att man även där använder sig av denna tillsynsdefinition. Utredningen vill också betona att den övervikt mot enskildas klagomål som finns hos JO inte bör gälla för ett utökat tillsynsuppdrag för ISF. Tvärtom ser utredningen att en poäng med den reguljära tillsynen är att den, tack vare sin expertkunskap, på ett annat sätt än JO har förutsättningar att utföra planerade och riktade tillsynsinsatser. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att det utökade tillsynsuppdraget utgår från tillsynskrivelsens definition. Emellertid föreslår utredningen också att ISF, liksom JO, ska få uttala sig om en åtgärd av en granskad myndighet bedöms strida mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Utredningens bedömning: Den utökade tillsynen i form av generell tillsyn och klagomålshantering bör ha samma omfattning som ISF:s nuvarande systemtillsyn inom socialförsäkringsområdet. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen bedömer att den föreslagna utökade tillsynen bör ha samma omfattning vad gäller gränsdragning mot andra verksamheter som den nuvarande tillsynen hos ISF. När det gäller handläggning av PGI är den i princip helt integrerad med handläggningen av inkomstbeskattningen. Tillsyn av PGI kan därför även träffa handläggningen av inkomstbeskattningen hos . ISF kan på så sätt indirekt komma att utöva tillsyn över andra delar av verksamhet än de delar som handlar om PGI och socialförsäkringsområdet. Utredningen har därför särskilt övervägt om det kan vara olämpligt att låta prövningen av klagomål från allmänheten omfatta handläggning av PGI. Ur enskildas perspektiv skulle det dock sannolikt vara otillfredsställande med en tillsyn av socialförsäkringsområdet som inte omfattar PGI. Handläggningen av PGI utgjorde omkring Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Det handlar därmed även om en inte obetydlig andel av socialförsäkringens administrationskostnader. Ett annat skäl är att avgränsningen av socialförsäkringsområdet skiljer sig mellan svensk och internationell rätt. Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet (S 2014:17) utreder frågan om de sociala trygghetssystemen och dess utmaningar i ett internationellt perspektiv. Utredningen gör mot bakgrund av detta bedömningen att omfattningen av tillsynsuppdraget för ISF inte bör förändras inom ramen för denna utrednings uppdrag. Inte minst är ISF:s helhetsperspektiv på socialförsäkringen värdefullt och ISF bör därför enligt utredningen ha nuvarande omfattning på sitt uppdrag att utöva tillsyn över hela socialförsäkringsområdet, även för den föreslagna generella tillsynen och klagomålshanteringen, angående verksamhet som rör PGI. ISF kan dessutom undvika att tillsynen påverkar övriga verksamhet. Utredningen ser därför inget hinder att ISF utövar tillsyn mot i de delar som omfattar socialförsäkringen. 10.3.2ISF:s behov av att samverka med andra tillsynsmyndigheter Utredningens förslag: ISF får i uppdrag att i sin tillsyn samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens tillsynsverksamhet. Skälen för utredningens förslag: Regeringen förde i sin tillsynsskrivelse fram att tillsynsverksamheten generellt var för dåligt samordnad. Därför borde det enligt regeringen i regelverken finnas en tydlig uppgiftsfördelning mellan de inblandade organen inom ett tillsynsområde.256 Den föreslagna tillsynen bör, liksom den nuvarande tillsynen, omfatta myndigheternas samverkansinsatser inom social- försäkringen och även relevanta gränsytor till socialförsäkringen. 2009/10:79 s. 28 f. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Det kan också uppkomma gränsdragningsfrågor mellan tillsyns- myndigheter, främst vad gäller klagomålshanteringen, se avsnitt 10.5.2. Därför finns det särskild anledning att lyfta fram betydelsen av en väl fungerande samverkan mellan olika tillsynsmyndigheter som verkar inom eller i anslutning till socialförsäkringsområdet. Gränsdragningsproblem och samarbetsytor finns i ISF:s verksamhet. Denna utredning har inte i uppdrag att se över hela ISF:s verksamhet. Men utredningen menar att gränsdragningsproblemen inte påverkas av förslagen. Granskningsinsatser kan behöva samordnas för att verksamheten inte ska bli belastad från flera håll eller att ett område faller helt utanför tillsynen. Vidare kan samverkan mellan tillsynsmyndigheter bidra till att den samlade tillsynen inom socialförsäkringen utövas mer effektivt och att samhällets resurser därigenom används bättre. Ett exempel på en verksamhet som kan bli granskad från två håll är handläggning beträffande ärenden om avstängning från rätt till aktivitetsstöd och utvecklingsersättning257. Den skulle, åtminstone i teorin, kunna granskas av både Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och ISF.258 Utredningen bedömer dock att ISF:s nuvarande uppdrag att samverka med andra tillsynsmyndigheter täcker in även behoven i en utökad tillsyn. Förslaget innebär därför endast att systemtillsyn byts mot tillsyn i 4 § i ISF:s instruktion. Utredningen ser att det finns ett behov av tillsyn som granskar om tillsynsobjekten följer gällande författningar och fullgör de uppgifter som och regeringen har ålagt tillsynsobjekten Det finns också ett behov av granskning av om tillsynsobjekten handlägger ärenden korrekt. Det gäller för såväl klagomåls- hantering som för generell tillsyn. 2572 § p 8 förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. 258Ds 2013:59 Åtgärder inom aktivitetsstödet m.m., s. 130 ff. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet 10.4.1Tillsyn enbart över myndigheterna Utredningens bedömning: ISF:s tillsyn utövas över myndigheter och inte över enskilda tjänstemän. Skälen för utredningens bedömning: ISF kan i tillsynen upptäcka att en handläggare har begått ett fel för vilket myndigheten inte kan lastas. Det kan till exempel hända när en anställd medvetet lämnar ut sekretessbelagda uppgifter till utomstående. Frågan är om ISF i en sådan situation ska kunna vidta en åtgärd, till exempel uttala kritik mot en handläggare. Fördelen med att ha en sådan möjlighet är att det skulle kunna bidra till att stärka allmänhetens förtroende för tillsynsmyndigheten och tillsynsobjekten. Det kan enligt utredningen finnas ett behov hos enskilda att ha möjlighet att framföra missnöje med en enskild handläggare och utkräva personligt ansvar. Nackdelen med en sådan möjlighet är att den riskerar att minska anställdas vilja att informera och påtala brister för tillsynsmyndigheten. En annan nackdel är att det i praktiken skulle vara svårt att isolera enskildas beteende från myndighetens processer och arbetsmiljöansvar. Det är också myndigheternas ansvar att kompetensutveckla verksamheten på ett bra sätt. Enligt ISF:s nuvarande instruktion avser tillsynen enbart myndigheterna.259 I JO:s instruktion anges dock att myndighetens tillsyn även ska omfatta tjänstemän och andra befattningshavare vid de granskade myndigheterna.260 Utredningens uppfattning är att det är granskningen av myndigheternas verksamhet som är det centrala i den föreslagna tillsynen. Utkrävande av personligt ansvar bör främst ske genom myndighetsinterna processer eller genom rättsskipning. Utredningens förslag innebär därför ingen förändring av ISF:s nuvarande uppdrag i denna del. Frågan om tillsynen över de så kallade försäkringsmedicinska rådgivarna har diskuterats och utretts i olika sammanhang. Därför förtjänar det i detta sammanhang att påpekas att eftersom de är 2592 § förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. 2602 § lag (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet anställda tjänstemän på ska de därmed även i tillsynshänseende likställas med annan personal. 10.4.2Tillsyn över handläggande myndigheters samverkan Utredningens förslag: ISF:s tillsyn omfattar även handläggande myndigheters samverkan med varandra. Skälen för utredningens förslag: ISF har möjlighet att i sin systemtillsyn granska myndigheternas samverkansinsatser inom socialförsäkringen liksom relevanta gränsytor till social- försäkringen. Utredningen finner att det är lämpligt att även den utökade tillsynen, såväl vad gäller generell tillsyn som klagomålshantering, kan göra detta. Förslaget innebär därmed att ISF:s uppdrag enligt 3 § i instruktionen kvarstår oförändrat förutom att systemtillsyn byts ut mot tillsyn. Den utökade tillsynen kan exempelvis granska arbete med samverkan inom rehabilitering och hur överlämningsmöten för försäkrade mellan och Arbetsförmedlingen fungerar. Ett annat område som ISF kan granska är hur unionsrätten tillämpas. Medlemsländerna är skyldiga att samordna reglerna för social trygghet. ISF kan granska om de handläggande myndigheterna har gjort tillräckligt för att säkerställa en enhetlig tillämpning av unionsrätten. I en utökad tillsyn kan det uppstå gränsdragningsproblem mot myndigheter som inte är ISF:s tillsynsobjekt. Det kan också ställa större krav på ISF:s behov av åtkomst till information. Utredningen bedömer dock att det nuvarande uppdragets omfattning, det vill säga tillsyn av socialförsäkringen och dess gränsytor bör gälla även för ett utökat uppdrag. Det är angeläget att myndigheten inte begränsas av organisatoriska gränser. Det är heller inte möjligt att förutse vilka relevanta gränsytor som kan uppstå . Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet Utredningens bedömning: ISF kan ge råd och vägledning. Skälen för utredningens bedömning: Enligt regeringens tillsynsskrivelse hindrar inte tillsynsbegreppet att tillsynsorgan kan ha till uppgift att arbeta främjande och förebyggande. Det framhålls att det i allmänhet inte är lämpligt att tillsynsorgan ger råd om hur tillsynsobjekten ska agera i specifika ärenden. Ett tillsynsorgan måste dock kunna lämna upplysningar om vad som utgör gällande rätt.261 En del tillsynsmyndigheter har enligt sin instruktion i uppdrag att informera om gällande regler samt att ge råd och hjälp. Exempel på sådana myndigheter är Datainspektionen, och Skolinspektionen. Rätten att uttala sig om en åtgärd eller underlåtenhet strider mot lag eller annan bindande föreskrift innefattar enligt utredningen att granskningsorganet kan uttala sig om gällande rätt, vad som behöver förändras och målet med förändringen. Viss allmän rådgivning är alltså en del av tillsynsuppdraget. Utredningens uppfattning är att ISF däremot inte bör ge konkreta råd om hur tillsynsobjekten ska ändra verksamheten. Det är tillsynsobjektet som ansvarar för verksamheten och som bäst kan bedöma vilka åtgärder som krävs för att målet ska uppnås. Det kan även uppstå en jävsliknande situation om tillsynsmyndigheten tidigare lämnat mycket precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn. Utredningen gör därför bedömningen att viss rådgivning är en del av tillsynsuppdraget, men att den rollen följer av förvaltningslagen och därför inte behöver framgå särskilt av ISF:s instruktion. 2009/10:79 s. 18. Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet I avsnitt 10.3 ovan föreslår utredningen att en hantering av klagomål från enskilda ska ingå som en del av det utökade tillsynsuppdraget till ISF. Klagomålen syftar både till att förebygga felaktigheter men också till att utgöra en funktion för enskilda att framföra missnöje. Dessutom kan de enskilda klagomålen vara ett underlag i samband med andra tillsynsprojekt och bli till värdefull information i tillsynen. Utredningens förslag: Klagomål från enskilda utreds i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår att utreda hur en prövning av klagomål från allmänheten skulle kunna bedrivas. Vid prövning av klagomål från allmänheten behöver allmänintresset vägas mot de enskildas intresse av att få sitt specifika klagomål prövat. Utredningsskyldigheten för tillsynsärenden kan dock tillämpas på olika sätt. Utredningen presenterar i avsnitt 8.6 tre olika modeller för tillämpning av utredningsskyldighet. Vilken modell som väljs har främst att göra med vilken funktion hanteringen av klagomål ska fylla och hur stora resurser som kan avsättas. Mot bakgrund av att det primära syftet med klagomålsfunktionen är att ge legitimitet åt socialförsäkringen samt att vara en självständig instans för de försäkrade att vända sig till förordar utredningen en modell som innebär att samtliga ärenden handläggs på något sätt och att beslut kommuniceras med dem som klagat, under förutsättning att kontaktuppgifter finns. Hur ISF ska pröva klagomålen från allmänheten ska regleras i ISF:s instruktion. Förslaget är i överensstämmelse med förfarandereglerna i 110 kap. 13 § socialförsäkringsbalken. De är således en precisering av utredningsskyldighet som redan tillämpas på socialförsäkringsområdet, även om den inte varit tillämplig Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet på ISF:s tillsynsverksamhet. I SOU 2010:29 En ny förvaltningslag återfinns dessutom denna formulering. Enligt utredningen bör den konkreta tolkningen av förslaget innebära att ISF ska registrera klagomål som kommer in. ISF ska lämna besked till den enskilde om ISF går vidare med ärendet eller inte (om kontaktuppgifter har lämnats). Alla ärenden ska avgöras med ett beslut i någon form. Det är dock bara de ärenden som lämpligen kan utredas som ska utredas. Ärenden som inte är lämpliga att utreda kan till exempel vara: –att klagomålet omfattar en företeelse som ligger utanför socialförsäkringsområdet, –att klagomålet gäller missnöje med den materiella bedömningen i ett beslut, –att klagomålet avser händelser långt tillbaka i tiden, eller –att klagomålet avser en företeelse som har utretts av ISF eller av en annan tillsynsmyndighet. Om ISF väljer att gå vidare och utreda ett klagomål närmare ska den enskilde ges möjlighet till kommunikation samt få del av beslutet, givet att kontaktuppgifter finns. En viktig poäng är att enskilda ska vara delaktiga i de ärenden som ISF väljer att utreda och att de får ett svar på sina klagomål. Utredningen ser det som en förutsättning för att hanteringen av klagomål ska kunna bidra till att öka förtroendet för socialförsäkringen. Att beslut ska fattas i samtliga ärenden och att det som kan utredas ska utredas innebär att resursåtgången blir svårare att bedöma jämfört med en modell för klagomålshantering där det inte finns krav på att samtliga ärenden hanteras. Det är också svårt att göra en förutsägelse över hur stora resurser ISF behöver till klagomålshanteringen eftersom antalet klagomål kan variera . Utredningen bedömer dock att det även med den modell som föreslås finns utrymme för ISF att anpassa ambitionsnivån i utredningen av anmälningar från enskilda utifrån yttre förutsättningar och de behov myndigheten identifierar. En viktig utgångspunkt behöver dock vara att ambitionsnivån ska vara så hög Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet att funktionen för de försäkrade är och uppfattas som en verklig kanal för påverkan. En viktig uppgift för tillsynsmyndigheten blir att utveckla rutiner för att förenkla och effektivisera handläggningen. Här finns erfarenheter att hämta från andra myndigheter som arbetar med hantering av klagomål från enskilda. I kapitel 13 redovisas en analys av resursåtgången för klagomålshanteringen. 10.5.2Gränssnitt mot annan tillsyn, granskning och rättsskipning Utredningen gör bedömningen att hanteringen av klagomål från enskilda kommer att gränsa mot förvaltningsdomstolarna, mot andra tillsynsmyndigheter och mot och Pensions- myndighetens interna kontrollarbete. Gränsdragning mot andra tillsynsmyndigheter Utredningens förslag: ISF får möjlighet att lämna över klagomål till andra tillsynsmyndigheter samt att ta emot klagomål från andra tillsynsmyndigheter.