sou · H3B334 · 2015-03-30 00:00:00 — Som framhållits ovan är ett föreläggande förenat med vite som ska gälla en ingripande åtgärd och torde också uppfattas så av den som träffas av beslutet. Man kan därför förvänta sig att åtskilliga beslut blir föremål för ansökan om inhibition i allmän förvaltningsdomstol. Lotteriinspektionen har pekat på svårigheterna att utforma ett föreläggande, vilket också har tagit upp i avsnittet om främjandeförbudet. Ett föreläggande får aldrig formuleras på ett sådant sätt att det kan riskera att komma i konflikt med den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten. Mycket höga krav måste kunna ställas på beslutande myndighets kompetens att kunna handlägga en så grannlaga och för den enskilde ingripande uppgift som ett beslut om gällande vite. vill i detta sammanhang även tilllägga följande. I utredningens direktiv nämns också problemet med att upprätthålla ett främjandeförbud mot annonser i dagstidningar mot bakgrund av tryckfrihetsförordningens (TF) regler. HFD har i några domar som redogjorts för i avsnitt 4.3.3 (RÅ 2010 ref. 115 I och II) analyserat denna gränsdragning mellan kommersiell reklam och TF. Gränsdragningen mellan material som är skyddat enligt TF och material som kan angripas med ett föreläggande eller ett förbud enligt, som i detta fall, lotterilagen leder ofta till svåra avvägningsfrågor. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och TF har i egenskap av grundlagar företräde. Med en mediemarknad som präglas av snabba förändringar blir det dessutom än svårare att skilja mellan redaktionellt material och marknadsföring av rent kommersiell natur. I HFD:s avgörande RÅ 2010 ref. 115 II har domstolen särskilt berört frågan om utformningen av ett föreläggande. Det framgår att ett föreläggande inte får vara så generellt utformat att det inte går att göra en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet huruvida TF är tillämplig eller inte. Denna avvägning mellan kommersiell reklam och grundlagsreglering förekommer på flera områden, inte minst inom marknadsföringsområdet vid tillämpning av marknadsföringslagen (2008:486), MFL. I dessa mål har domstolarna, och i vissa fall även tingsrätten, att i varje enskilt fall ta ställning till om påtalad reklam endast har ett kommersiellt syfte och kommersiella förhållanden till föremål och vid en avvägning alltid ge grundlagen företräde och därmed ogilla talan. Den bedömning som görs gäller emellertid inte generellt utan avser alltid enbart det enskilda företagets förhållanden och har ingen annan bäring på andra företags handlande än att domstolens uttalande kan tjänstgöra som ledning för dessa. Vid övervägande av ett sådant individuellt riktat föreläggande eller förbud uppstår alltid frågor om hur det ska utformas för att inte bara täcka den situation som utgör skälet till föreläggandet utan också situationer som inte är exakt likalydande men i allt väsentligt är desamma. Det kan ju inträffa att den som föreläggandet eller förbudet riktar sig mot gör en helt obetydlig ändring i sin marknadsföring och hävdar att föreläggande inte omfattar den nya situationen varför han eller hon rätteligen ska undgå att träffas av föreläggandet eller att i vart fall problemet vid en efterföljande prövning i domstol uppkommer om huruvida föreläggandet verkligen omfattar det nya förhållandet. Just av detta skäl beslutar ovan nämnda domstolar, när fråga blir om att förbjuda en viss marknadsföringsåtgärd, att föreläggandet omfattar både det föreliggande förhållandet och väsentligen samma förhållanden. Det kan t.ex. röra sig om en annonstavla eller en tidningsannons med reklam för ett otillåtet lotteri. Efter utfärdande av ett föreläggande skulle en helt obetydlig ändring i reklamen från marknadsförarens sida kunna medföra de svårigheter som nämns ovan. Situationen på lotterisidan synes kunna vara likartad, även om skillnader finns. Enligt lotterilagen kan det vara angeläget att förbjuda hela annonsen, enligt MFL ofta bara ett ord eller flera. Problematiken kan ändå vara likartad genom att annonsören kan välja att göra endast en obetydlig ändring i annonseringen. väl etablerade praxis bygger på ett avgörande av (NJA 1961 s. 715). Trots att avgörandet är äldre och marknaden har genomgått stora förändringar har innebörden av avgörandet fortfarande relevans och avgörandet torde med fördel kunna tjäna som förebild även för Lotteriinspektionen vid utformningen av framtida förelägganden under likartade omständigheter. måste särskild uppmärksamhet ägnas åt ett föreläggande som riktar sig mot en publicist mot bakgrund av tryck- och yttrandefrihetsgrundlagarnas förbud mot censur och hindrande åtgärder. Självklart måste ett föreläggande eller förbud utformas så att den ansvarige får klart för sig vad som krävs för att följa föreläggandet och dessutom vara så utformat att det inte kan komma i strid med den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten. 6.1Redovisning enligt kommittéförordningen (1998:1474) Enligt 14 § kommittéförordningen ska en utredning, såvitt nu är ifråga, i sitt betänkande redovisa eventuella kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda och finansiering av dessa kostnader. Även konsekvenser av sådana förslag som har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ska redovisas. Innehåller betänkandet förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet i enlighet med förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Med dessa bestämmelser som grund gör följande analys av konsekvenserna av sina förslag. 6.2Främjandeförbudsutredningens direktiv och utredning I sägs att utredningen ska bedöma förslagens konsekvenser för bl.a. minskat spelberoende samt de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för enskilda individer, näringslivet och det allmänna. Förslagens kostnadseffekter ska beskrivas. Om förslagen kan förväntas leda till kostnads- ökningar för det allmänna ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Utredningens förslag innebär ändringar i tre paragrafer i nuvarande lotterilag. Den första av de föreslagna ändringarna är en ändring i 38 § lotterilagen som innebär att främjandeförbudet föreslås omfatta alla lotterier som inte bedrivs med tillstånd meddelade enligt lotterilagen. Detta innebär ingen reell skillnad utan endast en justering eftersom förbudet omfattar samma lotterier som . Vidare föreslås att straffbestämmelsen i 54 § ska omfatta alla överträdelser av främjandeförbudet i 38 §, dvs. främjande av alla lotterier som inte är anordnade med stöd av lotterilagen. Ändringen innebär att fler lotterier än kommer att omfattas av straffbestämmelsen (dvs. även svenska otillåtna lotterier). Främjandeförbudet kommer därmed att kunna användas som det är tänkt mot de lotterier som redan varit förbjudna enligt den nuvarande lydelsen eftersom bestämmelsen i och med justeringen rättar till de problem som har klarlagts i förhållande till EU-rättsliga bestämmelser. Slutligen har utredningen föreslagit att Lotteriinspektionen ska ges möjlighet att besluta att förelägganden förenade med viten och som avser främjandeförbudet ska gälla . För rättsväsendet förutses att de föreslagna ändringarna i ett inledningsskede kan leda till fler domstolsprocesser för att sedan avklinga och röra främst frågor om kvällstidningsföretagens reklam för utländska bolags lotterier. I vart fall i ett inledningsskede kan följaktligen arbetsbördan för såväl Lotteriinspektionen i egenskap av tillsynsmyndighet och domstolarna komma att öka. Lotteriinspektionen får med de nya bestämmelserna som föreslår en än viktigare roll och en tyngre arbetsbörda. I perspektivet av tillräckliga resurser förefaller Lotteriinspektionens nuvarande organisation vid en första anblick vara något svag, särskilt om det kan bli aktuellt att intensifiera antalet förelägganden förenade med gällande vite. Vid samtal med inspektionens ledning har denna emellertid sagt sig ha en så flexibel organisation att myndigheten med nuvarande resurser kan möta utmaningarna. har ingen anledning att ifrågasätta detta. När det gäller eventuella konsekvenser för åklagare och polis är det svårt att bedöma dessa eftersom det – som uppfattar det – inte pågår någon större utredningsverksamhet inom spelområdet . Skulle Lotteriinspektionen anmäla misstänkta brott i större omfattning än skulle detta kunna leda till begäran om resursförstärkning. gör ändå den bedömningen att någon resursförstärkning inte är påkallad vare sig för Lotteriinspektionen eller för domstolar, åklagare eller polis. För den enskilde kan en minskning av marknadsföringen för utländska spelbolag, som från många håll är både intensiv – och ibland aggressiv – antas få en viss avhållande effekt för de som spontant tar till sig reklamen och prövar olika spel. Det får dock anses som tveksamt om de nya reglerna får någon nämnvärd effekt på spelare generellt. Vid en minskning av marknadsföringen finns det dock skäl att anta att personer som har haft problem med spelande och ungdomar är de som främst kan komma att uppleva en förbättring av förutsättningarna för att kontrollera sitt spelande (bl.a. Binde, [2014] Gambling advertising: A critical research review). Utbudet av reklam kommer dock att fortsätta genom den omfattande marknadsföringen för otillåtna utländska lotterier som förekommer på internet, t.ex. i sociala medier, liksom i flera utländska tv-kanaler och som inte kan angripas genom de ändringar som föreslår. Vad en minskning av marknadsföring i svenska medier av spelreklam skulle innebära för normaliseringen av spel – dvs. att spel om pengar uppfattas som en positiv aktivitet i stället för en produkt där sociala skyddshänsyn är en utgångspunkt – är osäkert men det finns skäl att anta att vår syn på spel påverkas av förändring i marknadsföringen (Statens folkhälsoinstituts . Även för de mediebolag som är etablerade i och lyder under svensk jurisdiktion samt för idrotten förutses förslagen komma att föranleda konsekvenser i form av minskade intäkter för reklam m.m. Att märka är dock att dessa intäkter till del härrör från spelbolag som inte har tillstånd i . Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Främjandeförbudet i paragrafens första stycke första punkt ändras till att avse främjande av ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Ändringen har behandlats i avsnitt 4.5.2. Ändringen i paragrafens andra stycke är föranledd av ändringen i första stycket första punkten. Sista meningen i andra stycket är nytt och innebär att Lotteriinspektionen får besluta att de förelägganden eller förbud vid vite som myndigheten meddelar avseende främjandeförbudet i 38 § ska gälla . Tillägget har behandlats i avsnitt 5.4. Ändringen innebär att allt olovligt främjande av deltagande blir straffbelagt som brott mot lotterilagen enligt 54 §. Det kriminaliserade området utvidgas till att gälla även främjande av deltagande i otillåtna svenska lotterier. Ändringen har behandlats i avsnitt 4.5.3. Lagen föreslås träda i kraft . Främjandeförbudet i lotterilagen (Fi 2014:01) Snabba insatser från statens sida och verkningsfulla sanktioner vid överträdelser av lotterilagen (1994:1000) är av avgörande betydelse för att lagens syften ska upprätthållas. En särskild utredare ska bl.a. lämna förslag på hur sanktionerna för lotterilagens s.k. främjandeförbud kan justeras. Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag. I uppdraget ingår att föreslå de lagändringar som behövs för att utformningen av främjandeförbudet inte ska göra åtskillnad mellan svenska och utländska lotterier, ta ställning till utformningen av straffansvar för främjande i 54 § andra stycket lotterilagen så att straffansvaret avser alla överträdelser av främjandeförbudet, oavsett om främjandet avsett ett svenskt eller utländskt lotteri, överväga ett system med vitesförelägganden som ska gälla . Uppdraget ska redovisas . De övergripande syftena med dagens svenska spel- och lotterireglering är att spel ska bedrivas sunt och säkert. Spelare ska skyddas från att bli utsatta för brott liksom från att hamna i spelberoende. Regleringen baseras även på att överskott från lotterier ska komma det allmänna till del, antingen till staten eller till ideella organisationer som allmänheten finner värda att stödja. För att anordna lotterier i krävs det tillstånd enligt lotterilagen. Lotterilagen innehåller även bestämmelser om straff och förverkande samt regler om varning, ändring av speltillstånd, återkallelse av sådant tillstånd, förelägganden, förbud och vite. Lotterilagen innehåller också ett särskilt förbud mot främjande i 38 §, vilket innebär att det är förbjudet att främja dels lotterier som anordnas i men som inte har tillstånd, dels lotterier som anordnas utomlands. Enligt lotterilagen döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri till böter eller fängelse (54 § första stycket 1). Den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från , döms till böter eller fängelse (54 § andra stycket). Om brottet är grovt, är straffet fängelse i högst (54 § fjärde stycket). översyn av andra delar av lotterilagen Lotterilagen saknar regler om spelansvar och marknadsföring. Mot bakgrund av att spelmarknaden ska vara sund och säker avser regeringen att inom genomföra en separat översyn av lotterilagen i de berörda delarna. Aktörerna bör ha enhetliga regler att förhålla sig till på detta område. Vidare ska tillståndsgivningen för AB och ses över inom med avsikten att flytta tillståndsgivningen från regeringen till Lotteriinspektionen. Kriterierna för denna tillståndsgivning ska finnas tydligt angivna i lagen. Allmänna utgångspunkter för utredningen För att uppnå syftena med spelregleringen är det av grundläggande betydelse att det krävs tillstånd för spelverksamhet samt att spelverksamheten står under statlig tillsyn. Aktörer som finns på spelmarknaden ska kunna kontrolleras och aktörer som saknar svenskt tillstånd ska kunna motverkas. konstaterade i sitt betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124) att sanktionssystemet på lotterilagens område inte i alla delar är tillräckligt effektivt. För att syftena med lotterilagstiftningen ska kunna uppnås är det av avgörande betydelse med snabba och verkningsfulla reaktioner från statens sida på överträdelser av lagstiftningen. Vitesförelägganden som ska gälla . Vissa typer av beslut på lotteriområdet är förenade med viten. I praktiken har det emellertid visat sig vara svårt att utkräva viten, då både beslut om att förena förelägganden med vite och beslut att kräva ut vite kan överklagas i tre instanser. Det finns mot denna bakgrund skäl att överväga om vitesförelägganden ska gälla med omedelbar verkan. Lotterilagen innehåller inga särskilda bestämmelser om marknadsföring av spel och lotterier. Det finns alltså inte någon lagstiftning som särskilt tar sikte på spelreklam som det t.ex. finns rörande tobaks- och alkoholreklam. Något generellt förbud mot all marknadsföring av spel om pengar är inte aktuellt. Viss marknadsföring av lotterier, inklusive sådan marknadsföring som sker från statens sida, har även godtagits av i dess praxis (C-338/04, C-359/04 och C- 360/04 Placanica med flera). Främjandeförbudet i 38 § lotterilagen syftar dock bl.a. till att förhindra att anordnare utan svenskt tillstånd marknadsför sig i . Trots bestämmelsen förekommer en omfattande annonsering för anordnare utan svenska tillstånd i tv, dagspress, radio och genom elektronisk kommunikation. Lotteriinspektionen har förelagt dagstidningar och andra medier att upphöra med publicering av sådana annonser. Det har emellertid visat sig svårt att i praktiken upprätthålla ett främjandeförbud mot annonser i dagstidningar. har prövat förbudsförelägganden från Lotteriinspektionen mot viss spelannonsering (RÅ 2010 ref. 115 I och II). Domstolen slog fast att det krävdes en bedömning av om tryckfrihetsförordningen (TF) är tillämplig med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. Oddsuppgifter bedömdes syfta till att tillgodose läsarnas nyhetsintresse och ansågs därför skyddade av TF. Att publicera kommersiella annonser konstaterades dock ha rent kommersiella syften och omfattades därför inte av TF:s skydd. Lotteriinspektionen hade därför i och för sig fog för att utfärda ett vitesföreläggande. Det aktuella föreläggandet gällde dock generellt och medgav inte en prövning av TF:s tillämplighet i det enskilda fallet. TF hindrade därför att ett föreläggande av detta slag utfärdades. Ytterligare ett problem är att regleringen av straffansvaret för främjande av lotterier som anordnas utanför skiljer sig från regleringen av främjande av lotterier som anordnas olovligen i . Skillnaden ligger i att det i 54 § andra stycket lotterilagen föreskrivs ett självständigt straffansvar för den första situationen medan det andra fallet rörande lotterier som anordnas olovligen i bestraffas som medverkan till brott mot lotterilagen enligt 54 § första stycket lotterilagen med stöd av 23 kap. 4 § . har funnit att detta stred mot EU- rätten (NJA 2012 s. 1073). Enligt det förhandsavgörande som inhämtades i målet (förenade målen C-447/08 och C-448/08) utgör artikel 49 EG (numera artikel 56 EUF-fördraget) hinder för lagstiftning enligt vilken den som främjar lotteri som anordnas i en annan medlemsstat kan bli föremål för strängare påföljder än den som främjar sådana spel som, utan tillstånd, anordnas i landet. Det föreligger dock enligt EU- domstolen inte något hinder mot en reglering som sådan som straffbelägger främjande av deltagande från i utländska lotterier på det sätt som sker i 54 § andra stycket lotterilagen. konstaterade sammanfattningsvis att samtliga annonser som åtalet gällde fick anses ha en utformning som syftade till att främja deltagande och att främjandet hade skett uppsåtligen. Åtalet ogillades dock med hänvisning till att utformningen av sanktionerna var diskriminerande. Den som främjar ett utländskt lotteri kan i många fall, men inte alltid, komma att straffas strängare än om det hade gällt ett otillåtet svenskt lotteri. Det är nödvändigt att även fortsättningsvis kombinera förbudslagstiftningen med ett främjandeförbud som så långt som möjligt bidrar till att motverka att det inom landet förekommer spel om pengar som saknar lagstöd. Mot bakgrund av den rättspraxis som redovisas ovan måste det övervägas hur marknadsföring från aktörer utan svenskt tillstånd ska kunna kontrolleras och åläggas sanktioner. Utformningen av främjandeförbudets sanktioner ska göras utifrån att de inte ska göra åtskillnad mellan svenska och utländska lotterier. I 38 § lotterilagen görs vidare en uttrycklig skillnad mellan lotterier som är anordnade inom landet och lotterier som är anordnade utom landet. har noterat att bestämmelsen givits en olycklig utformning men konstaterade att bestämmelsen inte innefattar någon negativ särbehandling utan att förbudet gäller främjande av såväl svenska som utländska lotterier till vilka tillstånd inte har lämnats (RÅ 2004 ref. 95). Mot bakgrund av avgörandet finns det anledning att se över utformningen av bestämmelsen. föreslå de lagändringar som behövs för att utformningen av främjandeförbudet inte ska göra åtskillnad mellan svenska och utländska lotterier, utforma straffansvaret för främjande i 54 § andra stycket lotterilagen så att det avser alla överträdelser av främjandeförbudet, oavsett om främjandet avsett ett svenskt eller utländskt lotteri, överväga ett system med vitesförelägganden som ska gälla . Utredaren ska inte lämna förslag till grundlagsändringar. Utredaren ska i sina ställningstaganden och förslag eftersträva ett system som ur ett rättssäkerhetsperspektiv blir så enkelt, förutsebart och effektivt som möjligt. Samtliga förslag ska vidare utformas med beaktande av . Utredaren ska bedöma förslagens konsekvenser för bl.a. minskat spelberoende, samt de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för enskilda individer, näringslivet och det allmänna. Förslagens kostnadseffekter ska beskrivas. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla sig informerad om relevant arbete inom lotteriområdet som pågår i andra länder. Vidare ska utredaren följa det arbete som pågår i expertgrupp för speltjänster. Utredaren ska hålla sig informerad om den översyn av lotterilagen som sker inom . Utredaren ska under arbetet samråda med Lotteriinspektionen, , samt polis- och åklagarväsendet. Utredaren bör därutöver samråda med andra relevanta aktörer. I uppdraget ingår att, utifrån de överväganden som gjorts, lämna fullständiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om främjandeförbudet i lotterilagen (Fi 2014:01) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om främjandeförbudet i lotterilagen (dir. 2014:6). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . 1.Deltagande med väpnad styrka En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. MiFID II och MiFIR. 3.Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av uppgifter på djurområdet. 4.Ett svenskt tonnageskattesystem. 5.En ny svensk tullagstiftning. 6.Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaksproduktdirektivet. 7.Krav på privata aktörer i välfärden. 8.En översyn av årsredovisningslagarna. 10.Gränser i havet. 11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. 13.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. 14.Sedd, hörd och respekterad. ihälso- och sjukvården. 15.Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. 16.Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. 17.För kvalitet – Med gemensamt ansvar. 18.Lösöreköp och registerpant. 19.En ny ordning för redovisningstillsyn. 20.Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. 21.Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. Rektorn och styrkedjan. Strategi och åtgärder för säker information i staten. 24.En kommunallag för framtiden. Del A + B . 25.En ny säkerhetsskyddslag. 27.Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? 28.Gör – digital kompetens. 29.En yrkesinriktning inom teknik programmet. Skatt på vissa konsumentvaror som innehåller kemikalier. 31.Datalagring och integritet. 32.Nästa fas i e-hälsoarbetet. 33.Uppgiftslämnarservice för företagen. 34.Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen. Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I [13] MiFID II och MiFIR. + Bilagor [2] Ett svenskt tonnageskattesystem. [4] En ny svensk tullagstiftning. Krav på privata aktörer i välfärden. Överprövning av upphandlingsmål m.m. [12] En ny ordning för redovisningstillsyn. En kommunallag för framtiden. Del A + B. Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? Skatt på vissa konsumentvaror som innehåller kemikalier. Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen. Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av uppgifter på djurområdet. En översyn av årsredovisningslagarna. [9] Lösöreköp och registerpant. Strategi och åtgärder för säker information i staten. En ny säkerhetsskyddslag. [25] Datalagring och integritet. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. Gör – digital kompetens.