sou · H3B386 · 2015-10-07 00:00:00 — Att ansvaret för styrningen av DO, och länsstyrelserna ligger på olika enheter och departement, ska i princip inte behöva innebära några problem. är en myndig- het. Men för myndigheterna skulle de nya uppgifterna för jäm- ställdhetspolitiken vara en av flera uppgifter. Det finns därmed risk att jämställdhetspolitiken inte prioriteras tillräckligt i regeringens styrning eller av myndigheterna själva. Framför allt skulle detta alternativ innebära att strukturen för jämställdhetspolitiken förblir splittrad. Vidare organiseras arbetet inom i enskilda de- partement och enheter. Även om formellt är en myndighet, har enskilda departement och enheter betydande rådighet över sitt ansvarsområde, vilket i vissa fall kan försvåra en samord- ning. Enligt vår bedömning kan inte de behov av styrning som vi för fram tillgodoses inom ramen för de principer för styrning som gäller för DO och för universitet och högskolor.12 Regeringens styrning av DO och omgärdas av ett särskilt hänsynstagande till myndigheternas autonomi. När det gäller DO är en viktig utgångspunkt att respektera de s.k. Paris- principerna som påbjuder att de nationella organen som ska utöva tillsyn och arbeta med att motverka diskriminering ska ha en själv- ständig ställning i förhållande till regeringen. Detta är också en ut- talad ambition från regeringen, vilket framgår av prop. Ett starkare skydd mot diskriminering där regeringen anför att den nya ombudsmannens uppgifter bör regleras i lag för att markera myndighetens självständighet och oberoende. Ett förändrat upp- drag för DO med uppgifter som vi lämnar förslag till, förutsätter att regeringens utgångspunkter för myndigheten ändras. Styrningen av universitet och högskolor syftar till att i hög grad respektera myndigheternas autonomi, vilket bl.a. innebär att rege- ringen har anfört att restriktivitet ska iakttas när det gäller styrningen av särskilda inrättningar vid universitet och högskolor. I samband med beslut med anledning av prop. 2009/10:149 En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor gavs berörda läro- 12 Vidare har det inte ingått utredningens direktiv att närmare pröva diskrimineringslagens bestämmelser om diskriminering på grund av kön och inte heller Diskrimineringsombuds- mannens uppdrag som rör dessa bestämmelser. säten möjlighet att på egen hand besluta om organisationen för de verksamheter som bedrevs som särskilda inrättningar med egen instruktion. Dessa utgångspunkter för styrningen av universitet och högskolor kringskär förutsättningarna för regeringens styrning av de uppgifter som vi föreslår. Alternativ 2 – förändrat uppdrag för MUCF Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) an- svarar för uppgifter inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället som i hög grad påminner om de som vi i denna utredning ser som angelägna. Det rör både uppföljning och analys och uppgiften att stödja myndigheter och andra aktörer i att utveckla metoder och arbetssätt. Dessutom svarar MUCF för bidragsgivning inom bl.a. jämställdhetspolitiken. Mot denna bakgrund skulle ett alternativ kunna vara att förändra uppdraget för MUCF och ge myn- digheten permanenta uppgifter även avseende jämställdhetspolitiken. MUCF har erfarenhet av sektorsövergripande frågor och ytterligare ett område skulle ge bättre förutsättningar för ett intersektionellt perspektiv för såväl ungdoms- som jämställdhetspolitiken. MUCF har också haft flera jämställdhetspolitiska uppdrag inom skilda om- råden och har därigenom skaffat sig erfarenheter och insikter i frågor som rör flickor och pojkar, unga kvinnor respektive män. Ett ansvar för jämställdhetspolitiken skulle därmed inte vara en väsensskild uppgift för myndigheten i förhållande till övriga uppgifter. Omfattningen av uppgifterna som rör jämställdhetspolitiken kan komma att variera . Genom att samla uppgifterna på ett ställe kan regeringen både öka och minska omfattningen av insatser på ett flexibelt sätt. Alternativet innebär ökade kostnader för att utföra de nya upp- gifterna. De administrativa kostnaderna för de nya uppgifterna kan i likhet med alternativ 1 hållas nere jämfört med att inrätta en ny myndighet. MUCF:s uppdrag inom ungdomspolitiken har in- riktats tydligare på ungas etablering i samhället och arbetslivet. vad vi kunnat inhämta har regeringen valt detta fokus i ungdoms- politiken mot bakgrund av sin mer övergripande målsättning att stärka sysselsättningen och minska arbetslösheten bland unga personer.13 MUCF skulle i detta alternativ svara för jämställdhetspolitik, ungdomspolitik och politiken för det civila samhället. En uppenbar risk med att ge MUCF i uppdrag att även svara för nationella upp- gifter inom jämställdhetspolitiken är att regeringens strävan att stärka ungas etablering påverkas negativt, åtminstone på kort sikt. Det finns därmed uppenbara risker att såväl jämställdhetspolitiken som ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället inte får tillräcklig uppmärksamhet och utrymme i förhållande till rege- ringens mål och ambitioner för de olika områdena. En annan nackdel är att jämställdhetspolitiken har ett livscykel- perspektiv som riskerar att inte få utrymme på grund av ett alltför starkt fokus på unga och ungdomspolitiken. Ytterligare en nackdel är att styrningen av jämställdhetspolitiken riskerar att påverkas negativt av alltför många verksamhetsområden. Alternativet innebär att tre departement i kommer att vara involverade i styrningen av MUCF. Huvudansvaret ligger på och folkbildning i . Ansvaret för politiken för det civila sam- hället ligger på Demokratienheten i . Med jäm- ställdhetspolitiken skulle en tredje enhet, Jämställdhetsenheten vid , också vara en del i styrningen av MUCF. En effektiv styrning av en myndighet gynnas inte av att styrningen av dess verksamhetsområden ligger i flera olika delar av . Mot denna bakgrund bedömer vi att ett delat ansvar för en myndighets verksamhet – det skulle ligga hos tre departement och tre enheter – i praktiken skulle ställa stora krav i styrningen av myndigheten. Stora verksamhetsförändringar som att MUCF 2012 fick nya upp- gifter när det gäller civilsamhällespolitiken, 2015 ett förändrat upp- 13 Intervju företrädare /UC . Uppdraget för MUCF är tydligare inriktat mot att bidra till ungas etablering, vilket tar sig i uttryck i myndighetens instruktion: ”Myndig- heten ska inom ramen för sina uppgifter utifrån ungdomars olika förutsättningar och lev- nadsvillkor bidra till ungdomars etablering i arbets- och samhällslivet”, 3 §. I myndighetens regleringsbrev har regeringen beslutat att ”MUCF ska inom ramen för den ungdoms- politiska verksamheten prioritera insatser som rör ungdomars etablering i arbets- och sam- hällslivet, däribland ungdomars egen försörjning, ungdomars inflytande samt ungdomars psykiska hälsa”. drag inom ungdomspolitiken och – som ett möjligt tillägg till det – ansvar för ytterligare ett omfattande område i jämställdhetspolitiken, skulle innebära särskilda utmaningar för myndigheten. 13.6.3Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – uppföljning och analys för prioriteringar och resultatredovisning En grundläggande uppgift för myndigheten ska vara att svara för överblick över och kunskap om utvecklingen rörande jämställdhet och vilka resultat olika jämställdhetspolitiska uppdrag och insatser har lett till. Uppgiften för myndigheten bör vara att både ta del av andra myndigheters och aktörers underlag som rör jämställdhet och initiera och genomföra egna uppföljningar och analyser. Myndig- hetens uppföljning och analys bör i möjligaste mån utgå från ett intersektionellt perspektiv. I myndighetens uppgifter ska också ingå att analysera styrningen av jämställdhetspolitiken. Det innebär att myndigheten ska kunna uppmärksamma behov av ändringar i regelverk eller behov av för- tydliganden som rör regeringens styrning av myndigheter och verk- samheter. Myndigheten ska på samma sätt som myndigheter i övrigt på lämpligt sätt och i relevant utsträckning följa utvecklingen inom forskningen. Det faller sig naturligt att en expertmyndighet för jäm- ställdhetspolitiken bör har ett nära utbyte med akademin avseende områden som rör jämställdhetspolitiken. Syftet med en mer sammanhållen uppföljning är att ge regeringen bättre underlag i fråga om vilka resultat som har nåtts och på så sätt lägga grunden för regeringens resultatredovisning till . En mer sammanhållen uppföljning och analys ska också ge regeringen ett fördjupat underlag för vilka uppdrag som skulle kunna prioriteras. Uppföljningen ska också ligga till grund för arbete med att bereda resultatskrivelser, handlingsplaner och strate- gier för jämställdhetspolitiken som regeringen väljer att utarbeta inom olika områden. På så sätt kan regeringens styrning bli mer strategisk och långsiktig och ta sin utgångspunkt i de resultat som har nåtts. Uppföljningen ska komplettera och fördjupa Myndighetens uppgifter väcker frågor om myndighetens ansvar för uppföljning i förhållande till de uppgifter som finns på olika myndigheter inom olika områden. Enligt utredningens mening ska den jämställdhetspolitiska myndigheten inrikta sin uppföljning och analys på områden som inte blir tillräckligt belysta av andra och på frågor som berör flera departementsområden. Ansvariga myn- digheter inom dessa områden ska givetvis fortsätta följa upp och analysera frågor som rör jämställdhet (t.ex. inom skolans eller social- tjänstens område). På samma sätt ska myndigheten inte heller genom- föra de granskningar och utvärderingar som Statskontoret och ESV kan göra utifrån ett förvaltningspolitiskt perspektiv. Dessa myndig- heters kompetens i frågor om styrning och effektivitet ska givetvis även i fortsättningen tas tillvara i regeringens uppföljning. Myndigheten ska dock kunna granska om det finns behov av in- satser inom olika områden och om den uppföljning som görs inom dessa är tillräcklig för att regeringen ska kunna bedöma om de jäm- ställdhetspolitiska målen nås. Ett konkret sådant behov av utveckling som denna utredning har identifierat är att förbättra möjligheterna för uppföljning och analys ur ett intersektionellt perspektiv. Myndighetens uppgifter på detta område ska alltså inte ersätta den uppföljning och utvärdering som görs inom respektive verksamhets- område, utan fungera som ett komplement till dessa. Myndigheten ska också väga samman de resultat som framkommer i den uppfölj- ning och de utvärderingar som görs av andra myndigheter och aktörer. Syftet är att skapa en överblick och därigenom få en samlad bild utifrån jämställdhetspolitikens prioriteringar. Genom denna samlade bild kan erfarenheter och lärdomar från enskilda uppföljningar och utvärderingar tas tillvara som systematiska brister följs upp och motverkas genom nya åtgärder eller utvecklad styrning. Både den nationella samordnaren mot våld i nära relationer (SOU 2014:49) och utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) har visat på behovet av denna typ av uppföljningar som spänner över flera sektorer. Begränsningarna med att förlägga uppföljningsuppdrag på befintliga myndigheter är att det, av naturliga skäl, tenderar att bli en slagsida i analysen. Upp- följning över flera sektorer är svår att åstadkomma genom samverkan. Analysen av jämställdhetspolitiken riskerar att bli bristfällig. Det säger sig självt att en myndighet inte kommer att kunna stå för en aktuell och samlad analys av allt som rör jämställdhet, utan det kommer att krävas att myndigheten på ett medvetet sätt väljer ut områden som den fördjupar sig i . Inriktningen av myn- dighetens uppföljnings- och analysuppgifter bör utgå från de jäm- ställdhetspolitiska delmålen och regeringens behov av information. Myndigheten ska tillhandahålla en översikt över aktuella upp- följningar och utvärderingar som görs av andra myndigheter och organisationer, t.ex. på myndighetens hemsida, som kan komma att ta över ansvar för den nuvarande hemsidan . Hur informationen i denna portal bör tas tillvara, bör övervägas i sam- band med inrättandet av myndigheten. Inriktningen av myndighetens analysuppgifter bör preciseras i instruktion Den svenska förvaltningsmodellen utgår ifrån att det är regeringen som styr myndigheterna. En myndighet kan inte styra en annan myn- dighet. Det innebär att den uppföljning och analys som en jämställd- hetsmyndighet gör vänder sig till regeringen. Med utgångspunkt i det samlade underlaget som kommer från myndigheterna och från en jämställdhetsmyndighet ska regeringen göra sin egen bedömning av resultaten. Utifrån detta ska också regeringen kunna överväga nya förslag och behov av ändringar i sin styrning av myndigheterna och den offentliga verksamheten i syfte att nå de jämställdhetspolitiska målen. Inriktningen av myndighetens uppgifter i fråga om uppföljning och analys kommer att behöva preciseras i myndighetens instruktion. Till stor del kommer frågan om hur myndigheten utför sin upp- följningsuppgift vara något som behöver beaktas i regeringens löpande styrning av myndigheten. Uppföljningen ska avlasta och underlätta regeringens styrning Vi har kunnat konstatera att den ansvariga enheten, Jämställdhets- enheten, inom ägnar förhållandevis mycket tid åt myndighetsliknande uppgifter. Vi har också kunnat konstatera att har haft begränsade förutsättningar att med fram- förhållning planera och följa upp jämställdhetspolitiska satsningar. Med rätt utformning ska en jämställdhetsmyndighet avlasta . En myndighet ska ge bättre förutsättningar för ett mer strategiskt arbete och svara upp mot de behov som regeringen har i fråga om att kunna göra rätt prioriteringar i jämställdhetspolitiken. En myndighet kommer att ställa ökade krav på regeringens styr- ning av jämställdhetspolitiken. Arbetsbelastningen kommer även med en myndighet att vara hög i , men med en myndig- het bör kunna lägga tid och energi på att utforma politiken och bedöma de uppföljningar och analyser som bl.a. en jämställdhetsmyndighet kommer att lämna. Även med en myndighet kommer det att vara som bereder beslut till rege- ringen. 13.6.4Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – samordning av vissa uppdrag som rör flera departement och uppdrag som rör mäns våld mot kvinnor I vissa fall samordna och genomföra uppdrag En myndighet för jämställdhetspolitik ska samordna och genomföra uppdrag som rör flera departement och myndigheter. Den ska också genomföra andra uppdrag där en självklar uppdragstagare saknas. De uppdrag som rör enskilda verksamhetsområden ska dock sam- ordnas och genomföras av de myndigheter som finns inom dessa områden. Ett uppdrag om jämställdhet som rör skolan ska t.ex. hanteras av skolmyndigheterna och inte av den nya myndigheten för jämställdhetspolitik. Samordning av insatser som rör delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra Utredningen om en nationell strategi för att motverka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) har lämnat sina förslag på hur styrningen bör utformas avseende jämställdhetspolitikens delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Utredningen har haft i uppdrag att bl.a. analysera och bedöma behovet av att inom befintlig myn- dighetsstruktur sprida erfarenheter som stöd för berörda myndig- heter och andra aktörer. Enligt utredningen skulle – om det fanns en jämställdhetsmyndighet – ett nationellt ansvar kunna läggas på en sådan. Utredningen föreslår i stället att ett nationellt sekretariat och ett nationellt råd ska inrättas inom . Utredningen läm- nar också flera förslag om hur delmålet bör brytas ned och genom- föras av berörda myndigheter. Utredningens övergripande slutsats är att det krävs en bättre samordning, struktur och tydlighet när det gäller arbetet för att bekämpa mäns våld mot kvinnor. Mot denna bakgrund och med hänvisning till att jämställdhets- politiken bör hållas samman som en helhet, föreslår vi att en jäm- ställdhetsmyndighet ska fullgöra de uppgifter som i SOU 2015:55 föreslås bli lagda ett nationellt sekretariat. Myndigheten kommer i denna del kunna avlasta . Vi ser behov av att de tidsbegränsade nationella kompetens- och samordningsuppdrag som i och läns- styrelsen i har på området som helhet permanen- tas. Brås utvärderingar och slutsatser i utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55) framgår att det finns ett behov av en bättre samordning mellan myndigheter som ansvarar för nationellt kunskapsstöd och en tydligare ansvarsfördelning på området. Vår bedömning är också att det finns betydande fördelar med att hålla samman de nationella uppgifterna rörande delmål 4 Mäns våld mot kvinnor med de övriga uppgifter som rör uppföljning, analys, samordning och stöd inom jämställdhetspolitikens alla delmål. Jäm- ställdhetspolitikens delmål hänger samman och påverkar varandra ömsesidigt. Flertalet uppdrag som rör delmål 4 Mäns våld mot kvin- nor under de senaste två mandatperioderna har varit tillfälliga. Den nu påbörjade institutionaliseringen på området har till övervägande del utvecklats utifrån tillfälliga regeringsuppdrag. För att arbetet ska kunna fortsätta utvecklas och integreras i ordinarie verksamheter behövs långsiktiga förutsättningar. Med tanke på att några motsva- rande större satsningar som genomfördes inom ramen för regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 sannolikt inte kommer att göras inom överskådlig tid, blir det enligt vår bedömning ännu viktigare med stöd och samordning i arbetet inom området. En fast och sam- manhållen funktion för uppföljning, analys, samordning och stöd som omfattar hela delmål 4 Mäns våld mot kvinnor kopplat till övriga delmål skulle bidra till detta. Mot denna bakgrund bör, enligt vår bedömning, de nationella uppgifter rörande hedersrelaterat våld och förtryck som utförs av i föras över till den nya myn- digheten. När det gäller i är deras samord- ningsuppdrag bredare än jämställdhetspolitiken och omfattar insatser som generellt rör människohandel även för andra ändamål än sexuella. Det är därför inte självklart att en jämställdhetsmyndighet ska ges ett permanent samordningsuppdrag inom alla delar av detta område. Ansvarsfördelningen bör ses över ytterligare Enligt vår bedömning finns det skäl att se över ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten som ges i uppdrag att samordna vissa insatser som rör delmål 4 och i , (Nationellt centrum för kvinnofrid) och i syfte att säkerställa en effektiv samverkan mellan myndigheterna. De uppgifter som () har överlappar till viss del de nationella uppgifter som i har på området hedersrelaterat våld och förtryck (se kap. 9.9.5). Det finns betydande likheter i de uppgifter som (), i respektive har (t.ex. rörande kunskapsstöd, metodutveckling, information- och kun- skapsspridning). Det är därför troligt att betydande synergieffekter skulle kunna vinnas genom att samordna ansvaret för frågorna. Vår bedömning är att ansvarsfördelning och organisering rörande de nationella kompetens- och samordningsuppdrag som i och () har bör ses över närmare i relation till en ny jämställdhetsmyndighet och dess uppgif- ter. Mot bakgrund av strategiska ansvar och uppdrag på området kan det också finnas anledning att belysa hur samverkan mellan den nya myndigheten och bör regleras. En översyn bör göras i samband med att den nya myndigheten inrättas och bör även ges i uppdrag att pröva om det finns ytterligare uppgifter som bör föras över till och samordnas av den nya myn- digheten. 13.6.5Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – stöd i jämställdhetsarbetet till myndigheter, kommuner, landsting och regioner Det krävs ett externt stöd även i fortsättningen till myndigheter som arbetar med jämställdhetsintegrering. Nya metoder utvecklas, erfaren- heter behöver spridas och kompetensen i frågor som rör jämställd- hetsintegrering behöver säkerställas i samband med förändringar i organisation och personal vid myndigheterna. Mot bakgrund av de positiva erfarenheter som finns av att ge myn- digheter i uppdrag att arbeta med jämställdhetsintegering parallellt med att de erbjuds stöd, föreslår vi att regeringen fortsätter med detta upplägg. Vi föreslår att detta stöd permanentas. Omfattningen av stödet kommer sannolikt att behöva variera be- roende på myndigheternas behov. Om fler myndigheter ges i uppdrag att arbeta med ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet kommer behovet av stöd att öka. Vi ser det som angeläget att stödet till myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering avser både det interna och externa jämställd- hetsarbetet. För flera myndigheter med medborgarnära kontakter är det naturligt att koppla samman dessa delar. Utredningen noterar att merparten av landets kommuner, lands- ting och regioner inte har deltagit i programmet HåJ. Det innebär sannolikt att behoven av att stödja kommuner och landsting är större än de som har observerats inom ramen för HåJ-satsningen. I takt med att jämställdhetsarbetet sprids på fler händer och ökar i volym ökar behovet av en sammanhållande aktör med överblick, samlat grepp och långsiktigt ansvar. Enligt vår bedömning finns starka skäl att hålla samman ett externt stöd med en utvecklad samlad uppföljning för att säkerställa att kunskap som vinns i uppföljningen också kan ligga till grund för stöd till myndigheterna. En del i det nuvarande stödet, som Nationella sekretariatet för genusforskning ansvarar för, har varit att också lämna underlag till regeringen om hur myndigheterna arbetar med jämställdhetsintegrering och vilka erfarenheter som vunnits. Vår bedömning är att denna uppföljning kommer att behövas även i det fortsatta arbetet. Det är därför angeläget att regeringen kan få en samlad bild av hur arbetet med jämställdhetsintegrering utvecklas och att det ingår som en del i den samlade uppföljningen som myn- digheten ska ansvara för. Utifrån myndighetens huvudsakliga uppgifter att följa upp och analysera samt stödja myndigheterna i deras arbete med jämställd- hetsintegrering kommer en jämställdhetsmyndighet att kunna bygga upp en generell kompetens i frågor som rör jämställdhet. Vi ser det som naturligt att denna kompetens ska kunna användas i olika sam- manhang och att myndigheten t.ex. ska kunna svara för visst erfaren- hetsutbyte. I första hand bör myndighetens stödjande uppgifter avse den statliga sektorn, men också rikta sig till den kommunala sektorn och andra delar av samhället. SKL har framfört till Jämställdhetsutred- ningen att det finns behov av ”någon form av kompetensplattform där kunskap och erfarenheter av jämställdhetsarbete kan samlas, spridas och utvecklas”.14 Den uppföljning och de analyser som myndigheten gör kommer att kunna fungera som ett stöd för olika aktörers jämställdhets- arbete, t.ex. inom det civila samhället och privata näringslivet. Myndigheten kommer i dessa delar att kunna avlasta som avsätter resurser för detta. 13.6.6Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – statistik, fördelning av bidrag, och stöd i EU-samarbete m.m. Fördelning av bidrag till jämställdhetsprojekt finns ett statsbidrag inom jämställdhetspolitiken som fördelas i enlighet med förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt. Enligt MUCF egen utsago har det funnits fördelar med att arbeta med både främjande insatser och bidrags- givning. En effekt som framhålls är att de främjande insatserna satt avtryck i projektansökningar som avsett bidragsgivningen.15 Vi finner därför att uppgifter som rör bidragsgivning inom det jämställdhetspolitiska området bör hållas samman med övriga upp- gifter. Det är en vanlig ordning att låta berörda myndigheter fördela 14Skrivelse till från arbetsutskottet i kommuner och lands- ting (SKL), dnr: 15/0722. 15Se också MUCF (2015b). de statsbidrag som riksdag och regering har valt att inrätta. Det är t.ex. fallet med som fördelar ett stort antal statsbidrag som rör det sociala området och i och som fördelar statsbidrag som rör nationella minoriteter.16 Det främsta skälet att MUCF har i uppdrag att fördela statsbidraget för jämställdhetsprojekt är att det har saknats en given myndighet för jämställdhetspolitiken.