sou · H3B336 · 2015-09-15 00:00:00 — Ett generellt krav på systematiska jämförelser En annan ansats man kan ha när man vill främja utveckling och effektivisering genom systematiska jämförelser är att arbeta med ett generellt krav från regeringens sida om att myndigheterna ska använda arbetssättet. Utredningen vill lyfta betydelsen av regeringens stöd i arbetet med att främja systematiska jämförelser. Arbetssättet är delvis nytt och om det ska användas mer frekvent och på ett strukturerat sätt behöver regeringen uttala detta tydligt. Ett uttalande kan ske genom att regeringen understryker budskapet i dialogen med myndigheternas ledningar och i andra sammanhang. Andra lämpliga tillfällen att lyfta regeringens uppfattning är till exempel i generella skrivningar i budgetpropositionen liksom i olika sammanhang där regeringen ger uttryck för sin syn på den förvaltningspolitiska utvecklingen, som i ansvarigt statsråds anföranden med mera. Analys och överväganden SOU 2015:36 understryka det generella kravet genom att föra in det i myndighetsförordningen (2007:515). Även om en sådan styrsignal skulle kunna ses som både kraftfull och tydlig behöver den kompletteras av andra styrmedel. Om ett krav ska uppfattas som prioriterat stärks detta om det också är tydligt adresserat till den enskilda myndigheten. Ett generellt krav på att öka och utveckla användningen av systematiska jämförelser behöver därför kompletteras av en tydligare direkt kommunikation och av stödjande insatser för att utveckla och främja arbetssättet systematiska jämförelser. Ett permanent program för systematiska jämförelser Ett tredje handlingsalternativ är att driva arbetet med att utveckla ett jämförande arbetssätt i ett sammanhållet och icke tidsbegränsat program. Programmets roll blir då att tydliggöra, genomföra och stödja regeringens ambitioner långsiktigt. Utredningens uppfattning är att främjandet av utveckling och användning av systematiska jämförelser i staten bör ske strategiskt och långsiktigt. Därför menar vi att det kommer att krävas en sammanhållen process, ett permanent program, som bygger på kunskaps- och erfarenhetsuppbyggnad för att på ett effektivt sätt utnyttja den potential som ligger i metoden. En strategisk och rätt genomförd satsning på systematiska jämförelser kan, enligt utredningens uppfattning, motiveras utifrån den potential som vi anser ligger i metoden och som vi redogjort för tidigare i betänkandet. Utgångspunkten för modellen bör vara att initiativen till systematiska jämförelser kommer från myndigheterna själva. Om initiativent kommer underifrån och grundar sig på egna upplevda behov av ny kunskap från de berörda verksamheterna är sannolikheten stor för att man ser positiva resultat av det. Sådana positiva resultat bör kunna vara en aktiv medverkan i processen, att kostnaderna ses som motiverade samt att resultaten kommer att användas för konkret utveckling och effektivisering. Inte minst viktigt är också att myndighetsledningarna bör kunna se dessa processer som ett stöd i deras interna arbete för omprövning och effektivisering av verksamheten. Det är dock viktigt att påpeka att regeringen självklart också ska ha möjlighet att fatta beslut om systematiska jämförelser av statliga verksamheter där regeringen upplever ett behov av ett fördjupat underlag. Regeringens initiativ kan såväl stimulera till användning av arbetssättet i stort som till att sätta fokus på områden som bör bli föremål för fortsatt utveckling och omprövning. Syftet med ett permanent program för systematiska jämförelser bör vara att utveckla arbetssättet för att stärka lärande och förändringstryck i staten. Det bör utvecklas stegvis i en lärprocess där konkreta erfarenheter och verksamhetsnära kompetens från många olika delar av statsförvaltningen utnyttjas. Programmet bör också utformas och introduceras på ett sådant sätt att det ses som ett erbjudande till myndigheterna om stöd i deras löpande arbete med verksamhetsutveckling. Fördelarna med att organisera arbetet i ett sammanhållet och permanent program är flera. Dels blir det tydligt för myndigheterna var kompetensutveckling inom området sker och vart man kan söka sig för att ta del av denna kunskap. Dels får man konkret stöd i processer som syftar till att utveckla och stärka den egna verksamheten ur myndighetens perspektiv och med verksamhetens och de anställdas aktiva medverkan som bas. Vidare kan ett permanent program erbjuda en långsiktigt upparbetad erfarenhetsbank som kan ge underlag och stimulans i myndigheternas interna arbete. Programmet kan också användas som en plattform för att informera om arbetssättet i sig och de resultat som växer fram under arbetets gång. Målbilden bör vara att programmet verkar för att främja en långsiktig användning av systematiska jämförelser i staten och därmed ett förhållningssätt som främjar omprövning, nytänkande och ständig förbättring. Nackdelar med denna ansats är att arbetet kan komma att bli att omfattande och belasta såväl regeringen, , myndigheterna som de aktörer som ska ansvara för processen. De risker och kostnader som tidigare diskuterats bör därför beaktas så att ett genomförande kan ske så resurssom resultateffektivt som möjligt. 5.11Hur kan ansvaret för främjandet organiseras? I kapitel 6 kommer utredningen att lägga fram ett antal förslag om hur utvecklingen och användningen av systematiska jämförelser kan främjas. En central frågeställning blir då att ta ställning till vem, eller vilka, som ska ansvara för genomförandet av en satsning på ökad användning av systematiska jämförelser. Liksom hur detta främjandeuppdrag ska organiseras. Som utredningen framhållit tidigare menar vi att förvaltningspolitiskt utvecklingsarbete i grunden är ett politiskt ansvarsområde och att detta ägs av regeringen.97 Regeringen styr sina myndigheter och det är regeringen som kan introducera och prioritera nya metoder för utveckling och effektivisering av statsförvaltningen. Det signalvärde som regeringens stöd för arbetssättet innebär bör alltså inte underskattas. Men då regeringen dragit upp riktlinjerna för varför och hur en önskvärd utveckling bör ske kommer den och att behöva ett visst stabsstöd. Det behövs hjälp med att utveckla, genomföra, förvalta och förädla regeringens ambitioner och, tillsammans med de myndigheter som medverkar i systematiska jämförelser, omsätta ambitionerna i praktisk handling. Innan utredningen diskuterar olika möjligheter för organisatorisk hemvist för ett tänkt främjandeuppdrag vill vi understryka den betydelse närhet till forskningen kommer att ha för att en främjandeprocess ska bli en framgång och ett stöd för lärande och utveckling på lång sikt. Dialog med, och nyttiggörande av, adekvat samhällsvetenskaplig forskning, i och utomlands, är en central resurs för ett kommande främjandearbete. I nästa kapitel redovisar vi våra förslag angående hur detta stöd kan och bör organiseras. Här nedan redovisar vi ett kortfattat resonemang kring några tänkbara upplägg för denna organisering innan de konkreta förslagen presenteras. 97 Jämför t.ex. SOU 2008:22, Ett stabsstöd i tiden. Ansvar hos en ny myndighet Ett första tänkbart upplägg när man vill introducera en reform är att lägga ansvaret för densamma i en ny myndighet. Även om detta handlingsmönster var än vanligare för några decennier sedan så nybildas myndigheter fortfarande . Det finns flera skäl som talar för att ge ansvaret för en prioriterad verksamhet till en ny aktör som med entusiasm och energi kan ta sig an uppdraget att stödja regeringen och myndigheterna i detta utvecklingsarbete. finns det skäl som talar emot att lägga en förhållandevis liten verksamhet i en egen förvaltningsmyndighet under regeringen. Uppgiften blir, även om den är strategisk och viktig, helt enkelt för liten för att motivera en egen myndighet. Frågan om hur det förvaltningspolitiska arbetet ska främjas har varit föremål för diskussion och utredning av och till. Myndigheter med ett uppdrag inom området har bildats och avvecklats enbart under de senaste dryga tio åren. När det gäller till exempel Verket för örvaltningsutveckling konstaterade att myndigheten haft ett svårt uppdrag att som liten aktör med begränsade resurser driva utvecklingen gentemot stora myndigheter med större resurser och djupare kompetens på olika områden. Regeringen valde också att följa utredningens förslag om att avveckla myndigheten99. Efter detta har för utveckling i staten också avvecklas. avvecklades eftersom regeringen inte fann motiven för att behålla verksamheten övertygande. Utredningen delar den uppfattning som ofta framförts om att det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet inte får önskvärda förutsättningar om ansvaret för den läggs i en myndighet med begränsade resurser och kompetensbas. 2008/09:1 utgiftsområde 2. Ansvar hos en ny aktör i kommittéform En annan tänkbar lösning kan vara att lägga ansvaret för att främja användningen av systematiska jämförelser i en arbetsgrupp, kommission, beredning eller kommitté. Det finns många exempel på frågor som främjats och utvecklats inom ramen för en sådan organisatorisk lösning. Utredningen ser en potential i den svenska modellen med kommittéer och lyfter gärna fram dess styrkor när det gäller avgränsade projekt. Men när det gäller ett långsiktigt och uthålligt arbete av den typ som krävs för att introducera, utveckla och använda resultat från systematiska jämförelser behövs sannolikt en mer permanent organisatorisk lösning. Statskontoret har utvärderat den så kallade E-delegationens arbete.100 Bland annat fann myndigheten att regeringen borde ge en eller flera myndigheter i uppdrag att säkerställa långsiktigheten i arbetet med kompetensstöd, vägledning och uppföljning. förslog Statskontoret att man skulle avsluta E-delegationens arbete i enlighet med regeringens direktiv. Enligt utredningens bedömning är det att föredra att organisera främjandet och metodutvecklingen av systematiska jämförelser i staten i en eller flera myndigheter än i kommittéform. Detta gäller inte minst ur perspektivet att den organisatoriska lösningen bör medverka till ett långsiktig främjande av arbetssättet. Ansvar hos en eller flera befintliga myndigheter Utredningen har prövat möjligheten att lägga ansvaret för det stöd som krävs för utveckling och främjande av systematiska jämförelser i såväl en ny myndighet som hos en ny temporär aktör utan att hitta bärande argument för någon av lösningarna. Det ligger då nära till hands att pröva lösningen med att ge uppdraget till en befintlig myndighet. Utredningen har sett sig om bland de myndigheter som skulle kunna ha kompetens, kapacitet och i övrigt lämpliga uppdrag för att axla ansvaret för det stöd som behövs i genomförandet av ett 100 Statskontoret (2014), Delegerad digitalisering – en utvärdering av E-delegationen, 2014:12. permanent program för systematiska jämförelser. Vi har dock inte funnit att en myndighet ensam har den kompetens och kapacitet som ger en långsiktig stabilitet för uppdraget. har värdefull kompetens och ett utvecklat nätverk med merparten av de statliga myndigheterna som skulle ge en potential i att stötta utvecklingen av jämförelsearbetet. Som redovisas i avsnitt 4.3 arbetar man också med den inriktningen på olika sätt tillsammans med myndigheterna. är dock främst att se som en medlemsorganisation för de statliga arbetsgivarna och verkets möjligheter att ta ett operativt ansvar på det nu aktuella området begränsas därför. Dock bör den kompetens och de nätverk, liksom i tillämpliga fall de underlag, verket förfogar över ses som en värdefull resurs i genomförandet av ett program för systematiska jämförelser i staten. har en bred erfarenhet och en återkommande dialog med samtliga myndigheter. Man förfogar dessutom över värdefulla underlag. Detta gäller inte minst genom att man ansvarar för förvaltning och utveckling av statsredovisningssystemet och dess nyckeltalsmodul och har föreskriftsrätt för förordningen (2006:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Man har också ett utvecklingsansvar när det gäller utvecklingen av ekonomistyrningen i staten i stort och för kvaliteten i det ekonomiadministrativa arbetet. Verket genomför också strategiska utredningsuppdrag åt regeringen vilka ger underlag för en kunskapsutveckling som bör vara till nytta i uppdraget. Statskontoret ansvarar för strategiskt stabsstöd och bidrar till den kontinuerliga utvecklingen av regeringens arbete med att utveckla statsförvaltningen. Statskontoret genomför även löpande så kallade myndighetsanalyser vilka ger såväl viktig kunskap om, som utvecklade kontakter med, myndigheterna, se avsnitt 4.3. Sammantaget ser utredningen att och Statskontoret i samverkan har de bästa förutsättningarna för att ge det stöd som krävs för genomförandet av ett tänkt program för systematiska jämförelser. Det ska dock understrykas att de båda myndigheterna inte har all den kompetens och alla de nätverk som krävs för att nå framgång. Som tidigare framhållits är därför, inte minst, en nära och förtroendefull dialog och utbyte med forskarvärlden av avgörande betydelse för programmets utveckling och framgång. På samma sätt finns värdefull kompetens, som nämnts, hos till exempel , regeringens övriga analys- och tillsynsmyndigheter, med flera. En utmaning för och Statskontoret blir därför att samordna sina egna kompetenser med varandra. De båda myndigheterna ska också hitta fruktbara arbetsformer med akademin och andra kunskapsmyndigheter liksom med näringsliv och kommunsektor. Inte minst viktig blir dock samverkan med de myndigheter som ska genomföra och bli föremål för ett strategiskt utvecklingsarbete genom systematiska jämförelser i staten. Om arbetssättet ska kunna introduceras och få legitimitet är en nära samverkan med myndigheterna avgörande för resultatet. En utvecklingsprocess som stegvis prövar, genomför och förankrar systematiska jämförelser genom konkreta projekt i statens olika verksamheter har de bästa förutsättningarna för att bygga in arbetssättet som ett naturligt inslag i myndigheterna löpande verksamhetsutveckling. Utredningen anser att konstellationen och Statskontoret har de nödvändiga förutsättningarna för att tillsammans genomföra detta svåra uppdrag med rätt kompetens, av rätt kapacitet och med den långsiktiga stabilitet som krävs. Vi återkommer till detta resonemang i nästa kapitel. –att regeringen uttalar att lärande genom systematiska jämförelser ska bli en integrerad del av regeringens styrning av statsförvaltningen, –att regeringen för in ett krav i myndighetsförordningen (2007:515) om att myndigheterna ska använda sig av systematiska jämförelser för att utveckla verksamheten, –att regeringen inrättar ett sammanhållet och permanent program för långsiktig utveckling av systematiska jämförelser i staten, –att regeringen styr programmets inriktning genom beslut om inriktning, resurstilldelning, organisering och uppföljning, –att utvecklingen av programmet sker genom konkreta projekt där de medverkande myndigheternas kompetens och erfarenheter blir avgörande för hur systematiska jämförelser tillämpas och används, –att och Statskontoret gemensamt tilldelas ett ansvar för utveckling, genomförande och förvaltning av programmet, –att och Statskontoret gemensamt utser ett programråd som leder arbetet. Detta råd bör sättas samman av kompetens från såväl statlig och sektor som från näringsliv och forskning. 6.1En ordning krävs för utveckling och främjande En av utredningens centrala slutsatser är att systematiska jämförelser har potential att vara ett modernt verktyg för lärande, utveckling och ett ökat förändringstryck i statsförvaltningen. Vi ser också att arbetssättet bör utvecklas som en integrerad och viktig del av regeringens styrning av sina myndigheter. Vi vill dock framhålla att väl genomförda lärandeprocesser även ger möjligheter att stärka regeringens underlag för kontroll och bedömning av statsförvaltningens utveckling när det gäller resurser, processer och resultat. Metoden att utveckla genom lärande kan till exempel resultera i mått och indikatorer vilka, när de uppnått hög kvalitet och legitimitet, blir användbara verktyg i regeringens styrning av sina myndigheter. I betänkandet resonerar utredningen kring den potential som ligger i att utveckla och använda systematiska jämförelser i statsförvaltningen. Våra slutsatser landar i att en ökad och mer strategisk användning av arbetssättet bör medföra flera positiva effekter för såväl resurssom resultatutveckling i statens verksamheter. Utredningen understryker också metodens möjligheter när det gäller att bidra med konkreta verktyg till lärandet i statsförvaltningen liksom för att ge möjligheter för de anställdas medskapande i den egna verksamhetens utveckling. Utredningen konstaterar vidare att en ökad och strukturerad användning av systematiska jämförelser inte kommer av sig själv utan att den kräver såväl ett uttalat stöd från regeringens sida som ett strukturerat arbete vilket stödjer det främjande arbetet på olika sätt. 6.2Ett generellt krav om att använda systematiska jämförelser i statsförvaltningen Utredningen har tidigare diskuterat betydelsen av att regeringen stödjer användandet av systematiska jämförelser som ett viktigt verktyg för utveckling och effektivisering i statsförvaltningen. Vi argumenterar också för att regeringen bör ställa ett generellt krav på myndigheterna om att utveckla sin verksamhet genom att använda detta arbetssätt på ett strukturerat och konsekvent sätt. Regeringen bör därför, för att tydliggöra denna hållning, föra in ett krav i myndighetsförordningen (2007:515) i enlighet med det författningsförslag utredningen lämnar. 6.3Regeringen inrättar och styr ett permanent program för systematiska jämförelser i staten Utredningen föreslår att regeringen inrättar ett permanent program för långsiktig utveckling av systematiska jämförelser i statsförvaltningen. Programmet syftar till att utveckla arbetssättet systematiska jämförelser för att stärka lärande och förändringstryck. Inrättandet sker genom att regeringen dels ger samtliga myndigheter ett generellt uppdrag att utveckla sin verksamhet löpande genom att systematiskt jämföra den med andra och med sig själv . Dels genom att och Statskontoret i sina instruktioner får ett ansvar för att utveckla och genomföra programmet samt för att förvalta dess resultat. Som utredningen lyft fram är det regeringen som har det förvaltningspolitiska ansvaret för att utveckla statsförvaltningen. Det är därför av stor vikt att regeringen tar det övergripande ansvaret för programmet för systematiska jämförelser i staten. Det faktum att programmet inrättas, styrs och aktivt följs upp av regeringen ger arbetssättet en välbehövlig legitimitet och tyngd i det samlade utvecklingsarbetet i staten och hos myndigheterna. Genom regeringens aktiva styrning och medverkan i utvecklingen av programmet får det också en strategisk roll i den samlade myndighetsstyrningen. En annan central framgångsfaktor för programmet är de medverkande myndigheternas eget engagemang. Lärprocesser bygger på att de som deltar ser nyttan med sin medverkan och att de förstår och ställer sig bakom syftet med arbetet. Det är därför av största vikt att programmet utvecklas så att myndigheterna ser den potential som ligger i arbetssättet. Satsningen på att främja utveckling och användning av systematiska jämförelser för att främja utvecklingskraft i staten är ett av flera förvaltningspolitiska initiativ. Såväl regeringen som de programansvariga myndigheterna bör överväga de samordningsfördelar som finns med att koppla samman ett program för systematiska jämförelser med andra utvecklingsinsatser i staten. Regeringens formella verktyg för att styra inrättande, genomförande och utveckling av programmet bör vara: –att fastställa, i ett regeringsbeslut, den inriktning och de mål som ska gälla för arbetet, –att tilldela öronmärkta utvecklingsresurser till arbetet, –att organisera arbetet, vilket inkluderar inrättandet av ett programråd, samt –att fastställa hur en aktiv uppföljning av programmet ska ske och dessutom direkt medverka i denna. Regeringen fastställer, i ett regeringsbeslut, den inriktning och de mål programmet syftar till. Det övergripande syftet för att använda systematiska jämförelser är, som sagts, att arbetssättet ska synliggöra skillnader mellan olika verksamheter, liksom , och därigenom stimulera till förändring och utveckling. Programmet för systematiska jämförelser i staten ska således stärka lärande och förändringstryck i staten. I regeringsbeslutet bör regeringens förväntningar på programmet framgå. Regeringen bör också ange konkreta och uppföljningsbara mål för verksamheten. Framtagandet av beslutet om inriktning och mål bör ske med utgångspunkt från de resonemang som förs i detta betänkande. Här vill utredningen särskilt understryka de diskussioner vi för om lärandets betydelse för utvecklingen av statsförvaltningen liksom om hur ett lärande kan bli en integrerad del av styrningen med hjälp av systematiska jämförelser. Vidare understryker utredningen vikten av tydlighet vid formulering av syfte samt att beslutet poängterar struktur och tydlighet i upplägget av jämförelser. Beslutet om inriktning bör också ta upp frågor om kostnader och risker. I beslutet bör regeringen slutligen peka ut ett antal strategiskt viktiga områden inom vilka programmet bör inleda sin verksamhet. I avsnitt 6.4 lämnar utredningen förslag på ett antal sådana områden. Det löpande systematiska jämförandet bör ske inom ramen för statsförvaltningens ordinarie utvecklingsarbete och därför finansieras av de medverkande myndigheternas och de programansvariga myndigheternas budgetar. Varje aktör finansierar således sin medverkan i programmet. Det kommer dock att krävas vissa öronmärkta utvecklingsresurser, dels för de programansvarigas arbete, dels för att ersätta externa aktörer som forskare, konsulter med flera. Det är utredningens bedömning att ett mindre antal personer hos de programansvariga behöver avsättas för att arbeta med programmet. Vår uppskattning är att det handlar om cirka tre till fem årsarbetskrafter. Omfattningen av insatsen kommer att variera beroende på vilken fas utvecklingen av programmet befinner sig i. Vidare behövs resurser för att ersätta forskare, upphandla konsultstöd och, inte minst, till uppföljning. Det är utredningens bedömning att verksamheten totalt bör ha extra utvecklingsresurser i storleksordningen under en inledande fas . Organisation inklusive inrättandet av ett programråd Programmet bör, som tidigare nämnts, utvecklas, genomföras och förvaltas med stöd av de programansvariga myndigheterna. I avsnitt 6.5 kommer utredningen att närmare precisera hur vi ser på vad som krävs för att klara detta ansvar på ett bra sätt. För att tillföra ytterligare kunskap, öka legitimitet och främja intresset för programmet bör programmets utveckling och genomförande ledas av ett programråd. I programrådet bör företrädare för statliga myndigheter, akademi, näringsliv och kommunsektor ingå. Rådets ledamöter bör uppgå till högst sju personer och utses gemensamt av och Statskontoret. Vidare bör företrädare för adjungeras till rådet i syfte att säkerställa regeringens möjligheter att nära följa och nyttiggöra sig av programmets resultat. För att ge tyngd, legitimitet och beslutskapacitet åt rådet ska de programansvariga myndigheterna företrädas i detta av de båda myndighetscheferna, eller de som dessa sätter i sitt ställe. På så sätt kommer rådet att få den styrande rollen för programmet. Uppföljningen av utveckling, genomförande och förvaltning är en av grundpelarna i programmet. Programmet syftar inte minst till att utveckla och systematisera lärandet i statsförvaltningen. En god, strukturerad och systematisk kunskapsuppbyggnad av programmets resultat blir därför en central framgångsfaktor. En viktig aktör i uppföljningsarbetet är först och främst regeringen som bör tydliggöra hur och från vilka utgångspunkter programmet ska bedömas .