sou · H3B391 · 2015-12-01 00:00:00 — Ett digitalt kompetenslyft kan utformas på flera olika sätt. Digitali- ger förslag på tre olika typer av kunskaps- och erfarenhetssatsningar samt en pilotstudie. Gemensamt för samtliga alternativ är att de är strategiska i sin utformning och bygger på en hög grad av gemensamt lärande och erfarenhets- utbyte. Innan ett kunskapslyft kan initieras krävs en pilotsatsning i syfte att testa ett koncept. Nedan presenteras förslagen. Två andra alternativ presenteras under rubriken och övervägan- den. 260 , (2012), Välfärdsteknologi inom äldreomsorgen. En kartläggning av samtliga kommuner. Artikelnummer 12331, s. 48–49. En första pilot testas med 10 kommuner. Från varje kommun bör följande tre aktörer medverka: kommunstyrelsens ordförande, kommundirektören samt en expert i linjen. Gruppstorleken blir då cirka 30 personer. Medverkan ska vara frivillig och god represen- tation säkerställas utifrån storlek, geografisk spridning samt hur långt kommunerna kommit i sitt digitaliseringsarbete. Satsningen sker i form av a . Två grupper kommer att användas: en grupp med kommuner som kom- mit längre i sitt digitaliseringsarbete respektive en grupp som kom- mit mindre långt. Piloten ska sedan utvärderas och resultaten ligga till grund för en nationell satsning. Tre möjliga utformningar är undersökta och utredningen förordar ett digitalt kompetenslyft i form av ett tvåårigt program261. Det digitala kompetenslyftet är ett program som riktar sig till per- soner knutna till kommunledningen, och som har ett ansvar för politik och förvaltning. Kommunstyrelsens ordförande samt kom- mundirektören uppmanas att medverka. Personer från linjen, gärna experter inom en av kommunens kärnverksamheter, behöver med- verka . Minst 3 personer och högst 5 personer per kom- mun kan medverka – under olika moduler. Programmet involverar cirka 30 kommuner per utbildningsomgång. Upplägg: Programmet sträcker sig och omfattar 16 hel- dagar. Träffar sker två gånger per termin lunch – lunch. Programmet är indelat i 4 moduler: 261 Utöver de tre förslagen har valt att inte gå vidare med ett förslag där det digitala kompetenslyftet utformas som en of (). Anledningen är att förslaget inte bedöms vara realistiskt utifrån målgruppens per- spektiv. Personer i ledande befattningar kan helt enkelt inte förväntas kunna vara ifrån sin verksamhet i den utsträckning som skulle krävas för att genomgå en MBA-satsning. Tabell 3 Det digitala kompetenslyftet 1IKT som strategiskt verktyg 2Förändringsledning – att påverka beteenden 3Samverkansprocesser inom organisationen och mellan kommuner 4Digitalisering av välfärdens kärnverksamheter – problem och möjligheter Den första modulen handlar om IKT som strategiskt verktyg och vilken betydelse den digitala utvecklingen har för verksamhets- utveckling. Centrala frågor är hur digitalisering påverkar kommu- nala verksamhetsprocesser och servicen gentemot medborgarna. Vad krävs av kommunala chefer på olika nivåer och vilka gemen- samma och skilda roller har de? Den andra modulen ger kunskap om beteendepsykologi och möjlighet att reflektera över de mål och beteendeförändringar som krävs för att gå från handlingsplan till handling. Syftet är att ge chefer förutsättningar att stödja hela organisationer att åstadkomma långsiktiga förändringar. Den tredje modulen fokuserar på processer där flera aktörer i olika konstellationer samsas om att skapa och implementera digital förändring. Samverkan diskuteras både inom organisationer och mellan kommuner. Företrädare från svenska kommuner berättar om sitt eget arbete mot ökad digitalisering. Lärdomar från kommu- nalt samverkansarbete i och förmedlas. Den fjärde modulen tar upp digitala hinder och möjligheter inom kärnverksamhet. Hur kan digitalisering införas i välfärdstjänster för skola, vård och omsorg? Även juridiska aspek- ter samt upphandlingsfrågor adresseras. Syftet är att ge förutsätt- ningar för chefer att få till stånd sektorsövergripande förändrings- processer som ger stordrifts- och effektivitetsvinster. Problem och möjligheter diskuteras öppet och konstruktivt. Prisexempel: Uppskattad kostnad per deltagare: exkl. moms.262 Gemensamt för samtliga kunskapslyft är att de: 262 Prisexempel från SKL och deras s.k. återkommande utbildningar. •ska förstås som forum för kunskaps- och erfarenhetsutbyte snarare än regelrätta utbildningar •certifieras – i någon form •ger stort utrymme för dialog och reflektion •inte nödvändigtvis förläggs vid lärosäten •förutsätter eget arbete på s.k. ”hemmaplan” •matchar kommuner med liknande förutsättningar och behov i syfte att fördjupa dialogprocesser •ingår som en del av en nationellt sammanhållen strategi med gemensamt mål för kommuner avseende digitalisering. De nationella anslagen står för utbildningskostnader. Medverkande kommuner står för resekostnader, mat och logi. Reformen riktar sig till kommuner och dess företrädare på led- ningsnivå. Det finns 290 kommuner i . Samtliga kommuner förväntas inte delta i . Målsättningen bör ändå vara att så många som möjligt ska medverka. Skillnaden bedöms vara stor mellan kommuner som har ett intresse och medvetet behov av kunskap om digitalisering – och de som inte har det. I vissa kom- muner uppges det inte finnas någon efterfrågan på e-tjänster, varför ett sådant arbete inte kan förväntas prioriteras. I andra kommuner finns brist på resurser.263 Men betydligt fler kommuner än prioriterar nu e-förvaltning. Regionala sam- arbeten kring digitala agendor har också bidragit till att lyfta frågor- nas betydelse.264 Uppfattningen är därför att det nu är helt rätt tid 263Wrede, (2014) ”Digitala klyftan mellan kommunerna växer”. 19juni, /nyhet/var-femte-kommun-saknar-e-tjaenster-9585 (Hämtad ). 264SKL (2014), ”Fyra av fem kommuner erbjuder e-tjänster”. kommunranking-2014-etjansterappar.pdf (Hämtad ). för att med ett digitalt kompetenslyft stötta kommunerna i deras digitala förändringsarbete. kommer – med rätt ut- formning och lansering – troligtvis att uppfattas som intressant av de flesta kommuner. I den kommunala organisationen är kommunpolitiker den vik- tigaste enskilda målgruppen. föreslår att kommunstyrelsen och gärna kommunstyrelsens ordförande med- verkar i kompetenslyftet. Att vara politiker handlar om policy- initiering, det vill säga att definiera vilka problem som ska upp på den politiska agendan. Kommunpolitiker definierar mål och beslutar kring hur frågor ska förstås och prioriteras. De utför även policy- implementering och policyutvärdering. På detta sätt utövar politi- ker ett strategiskt ledarskap. Eftersom digitalisering är komplext, sektorsövergripande och resurskrävande krävs ett särskilt aktivt politiskt ledarskap. En aktiv politisk ledning är central för att initiera och föra digitaliseringsarbetet framåt. Vad gäller äldre- omsorgen är det endast tre av tio kommuner som svarar att de egna kommunpolitikerna har ”åtminstone ganska bra kunskap om it och teknikstöd”. Nästan ingen kommun tycker att politikerna har mycket bra kunskaper. bedömning är att kunskap, information och erfarenhetsutbyte krävs för en fortsatt bra utveckling. Positivt är att åtta av tio kommuner anser att de egna politikerna har en positiv inställning till att satsa mer på teknikstöd.265 Målgruppen bedöms vara intresserad. Men det finns en stor utmaning av praktisk karaktär: Kommunpolitiker, framför- allt kommunstyrelsens ordförande och ledning, är upptagna perso- ner med begränsade möjligheter att vara ifrån sin verksamhet. Hän- syn har tagits till detta i utformningen av Digitaliseringskommis- sionens alternativ. Med träffar lunch-lunch ökar förutsättningarna för samtliga deltagare att kunna medverka. Kommunens tjänstemän är en annan central målgrupp. Deras styrningsförmåga har successivt ökat , bland annat som en följd av den ökade professionaliseringen av offentlig förvaltning. I statsvetenskaplig forskning finns flera be- lägg för att tjänstemän i ökad omfattning har tagit sig in på de för- troendevaldas ansvarsområde. De genomför inte bara politik utan 265 , (2012), Välfärdsteknologi inom äldreomsorgen. En kartläggning av samtliga kommuner. Artikelnummer 12331, s. 48–49. är även med och utformar samt beslutar om politik.266 Att ta med tjänstemannanivån i kompetenslyftet är naturligt eftersom it- projekt och digitaliseringsarbete i regel är tjänstemannaledda. Poli- tiker behövs för att initiera förändring, men det dagliga arbetet är tjänstemännens ansvarsområde. En tredje målgrupp är projektledare, strateger och verksamhets- utvecklare. Dessa yrkeskategorier inkluderas här i en gemensam målgrupp. Projektledare, strateger och verksamhetsutvecklare leder och samordnar större projekt, arbetar med att utveckla kommu- nens olika processer, driver arbetsprocesser och tar fram besluts- underlag. Deras arbete innebär mycket kontakter med verksam- hetschefer och övriga intressenter som söker stöd i arbetet med att digitalisera den kommunala verksamheten. Detta är en viktig mål- grupp eftersom de arbetar på såväl strategisk som operativ nivå. Om de inkluderas i programmet ökar möjligheten att fler i verk- samheten kan förstå förändringen, uttrycka krav och ta vara på digitaliseringens möjligheter. Målsättningen är att det digitala kompetenslyftet ska påverka den kommunala förvaltningen, det vill säga hjälpa chefer att ta tillvara digitaliseringens möjligheter genom att öka implementeringen av IKT-verktyg i verksamhetsprocesser och servicen ut till medborg- arna. En central framgångsfaktor för en lyckad reform är att den bygger på ett partnerskap mellan regering och SKL267 – eventuellt också en tredje part. Ett partnerskap med regering och SKL som tar tillvara lokala erfarenheter är ett effektivt styrmedel för regeringen. När flera parter pekar ut ett område som angeläget ökar nämligen fokus och symbolvärde. Viktigt att tänka på är att det behöver finnas en gemensam problembild, färre överenskommelser framför 266Erlingsson, Gissur Ó (2008), Partier i kommunpolitiken – en kunskapsöversikt om partier, makt och legitimitet, : Kommuner och Landsting; (2007), Moderna kommuner, Liber, . 267Zetterberg, och , Per, samtal . många små, tydlig koordinering av SKL samt en extern utvärde- rare.268 Kompetensutveckling innebär lärande, tillämpning av kunskaper och färdigheter i relation till en arbetsuppgift. Det handlar också om att utveckla lärandet i det dagliga arbetet.269 En viktig faktor för att kompetensutvecklingsinsatser inom offentlig sektor ska vara framgångsrika är att de lyfts till organisationsnivå och inte stannar på individnivå.270 Kompetenslyftet måste därför ge tydliga och kon- kreta möjligheter för deltagarna att kanalisera kunskap och erfaren- het upp i organisationen och in i ordinarie verksamhetsprocesser. Det är av yttersta vikt att den kunskap som förmedlas inte stannar hos deltagarna – utan förs vidare ut i organisationen. För att kom- petenslyftet ska bli framgångsrikt behöver det därför säkerställas att deltagare ”tar med sig utbildningen hem”, sprider kunskap, förändrar attityder, tar initiativ, fattar beslut, påverkar ledande be- fattningshavare och personal längre ner i organisationen för att skapa ringar på vattnet. Därför behövs en bred syn på kompetens- lyftet. Kompetenslyftet är inte enbart det som sker på utbildnings- träffarna – det är också vad som sker mellan träffarna och när ut- bildningen är över. För att öka förutsättningarna att skapa effekt i flera led efter avslutad utbildning kan det eventuellt finnas möjlig- het för kommunerna att söka bidrag för kunskapsspridning och implementering. Det kan handla om bidrag så att deltagande chefer kan ta utbildningen vidare genom att anordna workshop för olika personalkategorier, eller bidrag för att starta pilotprojekt alternativt ta fram en handlingsplan. En annan viktig faktor för framgång är lanseringen av kompe- tenslyftet – det kommer ha stor betydelse för målgruppens mottag- lighet och vilja att medverka. Kompetenslyftet får inte kommunice- ras som en it-satsning – det ska kommuniceras som verksamhets- utveckling. För att kommunerna inte enbart ska intressera sig, utan faktiskt prioritera , bör satsningen meddelas via SKL:s politiska företrädare i styrelsen eller beredningen. 268Se tidigare utvärdering av Statskontoret gällande överenskommelse mellan SKL och rege- ringen. Statskontoret (2014), Evidensbaserad praktik inom . Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKL. 269Andersson, (2000). Kunskapssyn och lärande; , (2004), Lära eller läras. Om kompetens och utbildningsplanering i arbetslivet. 270Hansson, Bo (2009), Job-related training and benefits for individuals: A review of evidence and explanations. Education Working Papers, No. lyftet bör inte kommuniceras från kansliorganisationen och avdel- ningen för digitalisering. handlar om lednings- och verksamhetsutveckling och har en tydlig strategisk dimension. IKT är ett verktyg och medel – inte ett mål i sig. Betydande insatser behöver också läggas på att kompetenslyftet faktiskt attraherar deltagare i tillräckligt stor utsträckning. Regeringens miljardsats- ning på Lärarlyftet hade ambitionen att fortbilda 30 000 lärare före utgången av 2011. Men endast 11 000 lärare () utnyttjade möjligheten –2009.271 En framgång handlar därför om att nå målet för antalet medverkande – ett kvantitativt mål. Kompetenslyft kan utformas individuellt såväl som kollegialt. En kollektiv utveckling framträder i både internationell och natio- nell forskning som betydelsefull för såväl individens utveckling som för verksamhetsutveckling.272 Den grundläggande tanken med kollektivt lärande är att tillsammans med andra diskutera, planera och reflektera över hinder och möjligheter.273 Kollektivt lärande är kärnan i utformning av Matematiklyftet och anses vara den viktigaste faktorn för yrkeskategorin lärare att utveckla sin kompetens.274 Ett digitalt kompetenslyft, oavsett alternativ, bör bygga på denna form av lärande. Deltagare ska tillsammans analy- sera och utvärdera sitt arbete med digitalisering, lyfta upp problem och svårigheter samt kritiskt granska sitt egna och andras strate- giska arbete. Det som lärs ut ska också prövas i den egna verksam- heten. Kompetenslyftet i sin helhet ska vara strategiskt utformat – men det är också viktigt att vissa moduler målgruppsanpassas till det strategiska politiska ledarskapet. Forskning från dansk offentlig verksamhet visar nämligen på problem med politiker som i dessa frågor intar en tillbakadragen roll. Politiker sätter ramar för digitalt utvecklingsarbetet men lämnar sedan alltför fort över stafettpinnen 271Statskontoret (2010), Ett lyft för den som vill. Utvärdering av den statliga satsningen på fortbildning av lärare, Rapport 2010:2. 272Langelotz, (2014), Vad gör en skicklig lärare? En studie om kollegial handledning som utvecklingspraktik. Diss., . 273Åberg, K (2009) , (2009), Anledning till handledning. Skolledares perspektiv till grupphandledning, Diss., . 274Gånedahl, (2014). Lyftet med problem. En fallstudie inom Matematiklyftet. till tjänstemännen.275 Kompetenslyftet behöver därför särskilja olika ledarroller från varandra och diskutera det politiska ledarskapet i förhållande till förvaltningschefer. Varför ses IKT-frågor så ofta som icke-ideologiska, avlägsna och tekniskt instrumentella? Kom- petenslyftet bör uppmuntra politiska företrädare att ta en proaktiv roll och diskutera politiska visioner. Digitaliseringsarbetet är inget isolerat enskild it-projekt, det är ett nytt sätt att organisera den offentliga förvaltningens strukturer och processer. Och för att integrera digitalisering i verksamheten krävs klara och tydliga man- dat från den politiska ledningen. En annan framgångsfaktor hämtad från forskning gäller sam- verkansprocesser. Kompetenslyftet ska förklara samverkansprocesser inom den kommunala organisationen – men det bör också syfta till att öka samverkan mellan kommuner, så kallad interkommunal samverkan. I mindre kommuner är teknisk kapacitet, personal- kompetens och finansiella medel en bristvara.276 bör därför matcha ihop kommuner med liknande förutsättningar och få dem att ”hitta varandra”. Under utbildningen för också företrädare för interkommunala samverkansprojekt eller sektorsövergripande samverkan själva medverka och berätta om sina erfarenheter. I vissa moduler bör också ge kommuner möjlighet att jobba i grupper. Eventuellt kan även kursledare eller handledare åka ut och träffa en grupp deltagare inom ett gemensamt geografiskt område. Sammantaget ökar detta möjligheterna att kompetenslyftet inte enbart ger teoretisk kunskap om samverkan utan ger upphov till konkreta samverkansprocesser inom eller mellan kommuner. Mycket talar för att engagemanget bland deltagare ökar och de får en uppfattning om digitaliseringens nyttor och kostnader i monetära termer. Kompetenslyftet bör därför ta upp hur skattemedel kan optimeras. Handlingsplanen från har ambitionen att vara stringent i termer av mål och effekter. Kostnadskalkyler och prognoser finns att tillgå, exempelvis från . E-delegationen har också tagit fram en vägledning i nyttorealise- 275Giritli , , Hans (2009) ”En IT-styrd förvaltning – en fjärde förvaltningsdoktrin?” i , , (red.) Förvaltning och medborgarskap i förändring, , . 276Moon, J. (2002) “The Evolution of E-government among Municipalities: Rhetoric or Reality?”, , 62(4): 424-433. ring.277 Det finns, med andra ord, ingen anledning att undanhålla en monetär exempeldiskussion. Det är viktigt att deltagare upplever att fokus i kompetenslyftet främst ligger på möjligheter och nyttor. Men det är också viktigt att utrymme ges till att diskutera problem och utmaningar. Att utveckla IKT är kostsamt och kan skapa betydande inlåsnings- effekter. När ny teknik väl implementerats är den dessutom svår att påverka. I större IKT-projekt är beställarkompetensen och för- mågan att styra och kontrollera it-verksamheten ofta svag.278 Att inte adressera sådana utmaningar vore fel – de är nämligen vanligt förekommande och reella. Under kompetenslyftet bör erfarenheter utbytas kring misslyckade vägval utan att kommunrepresentanter generas. Kommuner får inte hängas ut som ”misslyckade”. Därför bör kommunerna så långt som möjligt paras ihop med kommuner utanför sina regioner och med liknande erfarenheter för att stimu- lera en öppen och lärande kollegial diskussion. Övriga framgångsfaktorer bedöms vara merit/certifiering, peda- gogik, utvärdering och tid: Mycket talar för att kommuner och en- skilda personer motiveras om kompetenslyftet på något sätt certi- fieras eller blir en merit. Som med all utbildning är pedagogik av- görande för kunskapsinhämtning. Pedagogik är här speciellt viktigt eftersom erfarenhetsnivåerna skiljer sig åt mellan kommunerna. Vidare bör det finnas tid mellan ett beslut om stadsbidrag och när kompetenslyftet startar. Det måste finnas tid för samtliga inblan- dade aktörer att organisera och förbereda lyftet samt för med- verkande att ansöka. Det är också viktigt att följs upp och utvärderas. Det finns nämligen en kunskapsbrist gällande vad e-förvaltning i praktiken innebär för offentliga institutioner.279 : Det tar tid för en satsning att finna sin form. 277E-delegationen (2014), Vägledning i nyttorealisering version 2.0. 278Riksrevisionen (2011), Statliga IT-projekt som överskrider budget. Rapport 2011:15; DN ”Så avslöjar du IT-projekten som riskerar att haverera”, , /debatt/sa-avslojar-du-it-projekten-som-riskerar-att-haverera/, (Hämtad ). 279Jansson, (2013), En legitim (elektronisk) förvaltning? Om IT-utveckling i kom- munal förvaltning. Diss., . Det finns flera faktorer som kan påverka reformens utfall negativt. Om framgångsfaktorerna ovan inte beaktas skapas problem. Nedan tas ytterligare aspekter upp som påverkar implementeringen. Trots nationella resurser kan det vara svårt för mindre kommu- ner att prioritera . Tids- och resursbrist är ett stän- digt problem. På nationell nivå sker flera initiativ inom det digitala området. Det är inte alltid lätt att greppa den större ”kartbilden”, se sin egen plats och navigera framåt. En utmaning för är därför lanseringen. riskerar nämligen att drunkna i eller förknippas med andra initiativ. En tydlig avsändare och ett tydligt syfte är därför viktigt. Andra utmaningar är mer generella och gäller offentlig sektor som sådan: •Dokumentation och utvärdering: Kunskap och erfarenhet kring kompetenslyftet måste ta tillvara så att resurser utnyttjas på bästa sätt. Det finns nämligen stöd som visar att digitaliserings- arbetet inom offentlig sektor inte sker effektivt och att hjulen ofta återuppfinns.280 •Attityder och värderingar: Inom offentlig sektor finns en mot- vilja mot att ta risker och äventyra offentliga medel på projekt och processer som kanske inte blir som man tänkt från början.281 •Begreppsförvirring: Begreppsdefinitioner på området är inte en- hetliga eller tillgängliga över verksamhetsgränser.282 Det finns därför risk att varje deltagare går in i kompetenslyftet och med- verkar utifrån egna definitioner. Tid måste då gå till att få samt- liga deltagare att använda samma begreppsapparat. •Interoperabilitet: Interoperabilitet är förmågan att få ett system och organisationer att fungera tillsammans.283 En utmaning med 280E-delegationen (2013), Vägledning för digital samverkan. ; Kaidalova, , (2013), Effektiv Regional e-utveckling – en forskningsöversikt. 281Sørensen, , (2012), Introduction collaborative innovation in the public sector. : The public , 17 (1), 1-14. 282E-delegationen (2013), Vägledning för digital samverkan. 283Goldkuhl, (2008), The challenges of Interoperability in e-government: Towards a conceptual refinement. är att det ska integrera både it-system samt aktörer och förmå dem att förstå varandra. •Skilda behovsmotiveringar: Gruppen deltagare kommer vara heterogen och intressen motiveras av olika behov. Det blir där- med svårt att nå samtliga. har gjort en uppskattning av kostna- derna för att genomföra ett digitalt kunskapslyft för kommunala ledare. Kostnadsposterna bedöms vara följande: •Marknadsföring av kompetenslyftet i syfte att nå ut till kommu- nerna och skapa ett intresse. Då efterfrågan är hög inom kom- munernas kärnverksamheter, bl.a. äldreomsorgen284, bedöms denna kostnadspost vara per deltagande kommun. •Administrativa kostnader omfattar hantering av kursanmälningar och en sekretariats- och samordningsfunktion. Denna kostnad beräknas vara motsvara en halvtidstjänst och en 25-procentstjänst under efterföljande år.285 •Uppstartkostnader bedöms vara för och omfattar arvoden till experter och kursledare som ut- formar programmets innehåll. •Utbildningskostnaden är samtliga kostnader associerade med kursen för bl.a. lokalkostnader, kursmaterial, arvoden till före- läsare m.m. Denna bedöms vara per deltagare, inkl. moms.286 •Kostnader för uppföljning och utvärdering. Denna post är främst kostnadsintensiv för piloten och bedöms vara och därefter . 284Modig, (2012), Välfärdsteknologi inom äldreomsorgen. En kartläggning av samtliga kommuner. 285Baserad på genomsnittslönen inkl. arbetsgivaravgift för statligt anställd . 286Baserat på SKL:s priser för utbildningar. •Lönekostnader för deltagare från kommunerna som är ifrån sin verksamhet och medverkar på utbildningen, dvs. kostnader för utebliven arbetstid. Dessa kostnader bedöms vara per utbildningsdag.287 Denna indirekta kostnad bärs av kommunen. Utöver detta tillkommer per kursdeltagare och dygn för rese- och logikostnader. Denna kost- nad bärs av kommunen. Kostnaderna är beroende av hur många kommuner som deltar i satsningen. I Tabell 3 presenteras kostnaderna vid en implemente- ring av det 2-åriga utbildningsprogrammet kunskaps- lyftet, med två programstarter . Totalt deltar 240 kommuner över en 6 års-period, där första året benämns år 0. Skulle det mot förmodan finnas ett intresse att delta hos samtliga kommuner ökar kostnaderna i År 5 till och medför kost- nader i År 6 om . Tabell 4 Kostnader vid , inkl. pilotutbildning (År 1), Antal kommuner som påbörjar utbildning Antal kommuner i utbildning Källa: beräkningar.