sou · H3B357 · 2015-06-11 00:00:00 — Frågan blir om det är något som uttryckligen ska framgå i regleringen av tillsynsmyndighetens verk- samhet. Inom vissa områden har begränsningen i vitesanvändningen särskilt reglerats, i övrigt är det en fråga om hur tillsynsorgan med beaktande av tillämpar sina möjligheter att förelägga vid vite.49 Enligt kommittén är det en fördel, för både befattningshavare vid tillsynsmyndigheten och för andra som berörs av uppgiftsskyldigheten, om det är tydligt när det inte är tillåtet att vitesförelägga. Med en särskild reglering uppnås sådan tydlighet och kommittén föreslår därför att förbudet att i vissa fall förena föreläggandet med vite ska regleras särskilt. För att närmare avgöra hur det förbudet bör formuleras kan regleringen för användas som exempel. För inspektionen är det reglerat att om det finns anledning att anta att den person som är föremål för föreläggandet har begått en gärning som kan föranleda straff eller en straffliknande sanktion, får han eller hon inte föreläggas vid vite att medverka i en utredning som har samband med den gärningen.50 Förbudet mot vitesföreläggande börjar alltså gälla när det finns anledning att anta att aktuella förhållanden föreligger. Ett förbud mot vitesföreläggande gäller även för , när det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till skattetillägg eller kontrollavgift, och föreläggandet avser utredning av en fråga som har 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 48. 48Europadomstolen, Serves mot (dom ). Se särskilt p. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 48. 5026 kap. 27 § tredje stycket skollagen (2010:800). Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess samband med den misstänkta gärningen.51 För del sammanfaller den tidpunkten med när brott ska anmälas till åklagare.52 I förarbetena till förbudet mot vitesföreläggande för förs ett resonemang kring om förbudet i stället skulle begränsas till fall där misstanken om brott har nått sådan styrka att man kunde tala om skälig misstanke. Skälig misstanke är en starkare misstanke än när det finns anledning att anta att brott har begåtts. Regeringen fann att det inte fanns någon anledning att låta reformen ligga på konventionens marginal. Genom att koppla även förbudet mot vitesföreläggande till styrkegraden ”när det finns anledning att anta” att ett brott har begåtts uppnåddes också ett enklare system. Regeringen uttalade att man inte i onödan bör använda sig av olika styrkegrader. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att ett förbud i vissa situationer mot vitesföre- lägganden skulle inträda som när en brotts- anmälan skulle göras till åklagaren.53 Enligt kommittén bör regleringen för den nya tillsynsmyndigheten vara lätt att tillämpa och med säkerhet uppfylla krav. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att förbudet mot vitesföreläggande ska kopplas till samma misstankegrad som när tillsynsmyndigheten ska anmäla misstänkta brott till åklagare, dvs. när det finns anledning att anta att aktuella förhållanden föreligger. Ett reglerat förbud mot att förena ett föreläggande om att fullgöra uppgiftsskyldigheten med vite ska således inträda när det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som kan föranleda straff eller en straffliknande sanktion. Detta under förutsättning att föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. När det gäller vad som är att betrakta som en straffliknande sanktion måste det beaktas att rätten att vara passiv gäller den som är anklagad för brott i Europakonven- tionens mening. Vad som är en straffliknande sanktion är alltså kopplat till vilka straffrättsliga förfaranden som omfattas av rätten att 5144 kap. 3 § skatteförfarandelag (2011:1244). 52Enligt 17 § första stycket skattebrottslagen (1971:69) gäller som huvudregel att förvalt- ningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter ska göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Det finns inte i skollagen (2010:800) eller skolförordningen (2011:185) någon generell skyldighet för att anmäla brott till åklagare. 1997/98:10. Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m., s. 64. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess inte belasta sig själv i artikel 6 i . Exempel på straffliknande sanktioner är skattetillägg och miljösanktionsavgift.54 15.5Straffsanktion för den som lämnar osann uppgift Kommitténs förslag: Uppgifterna ska lämnas skriftligen samt på heder och samvete om tillsynsmyndigheten så begär. Kommitténs bedömning: Det bör inte införas en särskild reglering om straffansvar vid lämnande av osanna uppgifter till tillsynsmyndigheten. För att lämnande av en osann uppgift ska vara straffbart bör det i stället krävas att gärningen faller under brotts- balkens generella reglering om straffansvar för osant uppgifts- lämnande. Detta uppnås enligt kommittén genom förslaget. Kommittén har i betänkandet Tillsyn över polisen gjort bedöm- ningen att det i skyldigheten att lämna upplysningar ligger en sanningsplikt, men att det inte fanns behov av någon straffsanktion för de som lämnar uppgifter till förmån för tillsynen.55 För flera tillsynsmyndigheter finns särskild reglering om straff- sanktion för det fall osann uppgift lämnas. Exempelvis är det särskilt föreskrivet att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar osann uppgift till Datainspektionen, när den har begärt information enligt personuppgiftslagen (1998:204), kan dömas till böter eller fängelse . I ringa fall ska dock inte dömas till straffansvar.56 Det är den fysiska personen som lämnat den osanna uppgiften som döms till straff, oavsett om han eller hon själv är personuppgiftsansvarig.57 Vidare är det straffbart att till Arbetsmiljö- verket efter en förfrågan lämna oriktiga uppgifter om förhållanden av vikt.58 54Angående skattetillägg, se SOU 2001:25. Skattetillägg m.m., s. 172 ff. Angående miljö- sanktionsavgift, se SOU 2004:37. sanktionssystem och hänsynsregler, s. 299. Tillsyn över polisen, s. 234. 5649 § första stycket personuppgiftslagen (1998:204). 57Lindblom och , Personuppgiftslagen (Zeteo, version ), kommentaren till 49 §. 588 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160). Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess I regleringen av Statens skolinspektions tillsyn enligt skollagen (2010:800) finns dock ingen särskild reglering om straff för den som lämnar osann uppgift till inspektionen. I viss mån är lämnande av osanna uppgifter till inspektionen ändå straffbelagt. Inspektionen har nämligen rätt att, med avseende på ansökningar som myndigheten ska pröva enligt skolförordningen (2011:185), meddela de före- skrifter som behövs om ansökningsförfarandet.59 Statens skol- inspektion har också utfärdat en föreskrift som anger ett krav på bekräftande på heder och samvete att uppgifterna i ansökan och därtill bifogade handlingar är sanna.60 En följd av föreskriften är att straffbestämmelsen i 15 kap. 10 § om osann respektive vårdslös försäkran blir tillämplig. Bestämmelsen föreskriver straff för den som uppsåtligen (osann försäkran) eller av grov oaktsamhet (vårdslös försäkran) lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen, när uppgiften enligt lag eller annan författning lämnas på heder och samvete eller under annan liknande försäkran. För straffansvar krävs vidare att uppgiften lämnas på annat sätt än muntligen och att åtgärden innebär fara i bevishänseende. Kravet på fara i bevishänseende innebär att en oriktighet medför ansvar endast om den angår något för utsagan väsentligt.61 Ett alternativ till en särskild föreskrift om straffansvar vid lämnande av oriktig uppgift är alltså att ge tillsynsmyndigheten rätt att föreskriva att vissa uppgifter ska lämnas på annat sätt än muntligen samt på heder och samvete. Det kan också direkt i lag eller förordning föreskrivas att uppgifter ska lämnas på det sättet.62 gjorde i betänkandet Vad bör straffas? – som bereds inom – bedömningen att kriminalisering av lämnande av oriktiga uppgifter till myndigheter i första hand bör ske genom generella bestämmelser om osant intygande och osann eller vårdslös försäkran. Vidare gjordes bedömningen att kriminalisering av muntliga uppgifter bör undvikas, 5915 kap. 3 § skolförordningen (2011:185). 60Enligt 4 § Statens skolinspektions föreskrifter (SKOLFS 2011:154) om ansökan om godkännande som huvudman för fristående skola ska en ansökan vara egenhändigt under- tecknad av sökanden eller av behörig företrädare för sökanden. Det följer vidare att den sökande genom underskriften försäkrar på heder och samvete att uppgifterna i ansökan och därtill bifogade handlingar är sanna. 61Berggren m.fl., (Zeteo, version ), kommentaren till 15 kap. 62Jfr SOU 2013:38. Vad bör straffas? Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess om det inte krävs med hänsyn till ett behov av skyndsam informa- tionsinhämtning eller av andra starka skäl. I den mån det är av stor vikt att de uppgifter som lämnas är tillförlitliga bör de enligt utredningen infordras skriftligen och lämnas under försäkran.63 För en effektiv tillsyn är det enligt kommittén av stor vikt att de uppgifter som lämnas är tillförlitliga. En beaktansvärd fördel uppnås om uppgifter som är väsentliga för tillsynen kan lämnas under straff- ansvar. Frågan är om kriminaliseringen ska ske genom en special- straffrättslig lösning eller genom bestämmelser om osann respektive vårdslös försäkran. Med en specialstraffrättslig lösning kan även muntligt lämnande av oriktiga uppgifter straffbeläggas. Enligt kommittén är det dock inte lämpligt. Det är svårt att bevisa vad som sagts muntligen, även om den tjänsteman som tagit emot uppgiften gjort en tjänste- anteckning om innehållet av samtalet. skulle ord stå mot ord, vilket ofta innebär att brott inte kan styrkas. Av resurs- skäl tycks det alltså vara mindre lämpligt med ett straffansvar för oriktiga uppgifter som lämnas muntligen. Vidare är inte alla uppgifter så viktiga att de bör lämnas under straffansvar. Enligt kommittén är det därför tillräckligt att endast uppgifter som lämnas skriftligen samt på heder och samvete lämnas under straff- ansvar. Med ett krav på att uppgifterna ska ha lämnats på heder och samvete blir det också tydligare för den enskilde att uppgifts- lämnandet sker under straffansvar. Kommittén föreslår därför inte någon särskild reglering om straffansvar vid lämnande av osanna uppgifter till tillsynsmyndig- heten. För att lämnande av en osann uppgift ska vara straffbart bör det i stället krävas att gärningen faller under generella reglering om straffansvar för oriktigt uppgiftslämnande. Kommittén föreslår därför att de uppgifter som efterfrågas i ett föreläggande ska lämnas skriftligen samt på heder och samvete, om tillsynsmyndig- heten så begär. Enligt kommittén innebär förslaget att om uppgifterna efter begäran därom lämnas på heder och samvete så följer det av lag på sådant sätt att brotten osann respektive vårdslös försäkran kan aktualiseras. Kravet på skriftlighet hindrar inte elektroniska rutiner.64 63Ibid, s. 583. 2012/13:74. Förfalsknings- och sanningsbrotten, s. 56. Jfr även prop. 2011/12:126. Elektronisk stämningsansökan i brottmål, s. 10. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess Avsikten är att möjligheten att begära att skriftliga uppgifter ska lämnas på heder och samvete ska tillämpas återhållsamt. En sådan begäran kan vara lämplig om de efterfrågade uppgifterna rör för- hållanden av särskild vikt för en pågående granskning. Det kan också vara lämpligt med en sådan begäran om det i ett ärende förekommer motstridiga uppgifter eller om det av annan anledning finns skäl att tro att felaktiga uppgifter annars skulle kunna lämnas. Genom förslaget får tillsynsmyndigheten visserligen en vid rätt att avgöra när skriftliga uppgifter ska lämnas under straffansvar. Kommittén har dock inte hittat något lämpligt sätt att i författning avgränsa så att viss typ av uppgifter alltid ska lämnas skriftligen samt på heder och samvete.65 Det bör erinras om att straffansvaret med förslaget blir snävare jämfört med t.ex. en specialstraffrättslig lösning motsvarande den för Datainspektionen eller en reglering innebärande att alla skriftliga uppgifter ska lämnas på heder och samvete. som straffansvaret blir snävare kan det för tillsynen centrala uppgiftslämnandet ske under straffansvar när så behövs. Det bör påpekas att det inte ankommer på tillsynsmyndigheten att utreda brott. Vidare ska den som är misstänkt för brott inte behöva bidra till utredningen eller bevisningen genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Om tillsyns- myndigheten i sin tillsyn finner anledning att anta att brott har begåtts ska den som huvudregel anmäla det till Åklagarmyndig- heten. Därefter ska tillsynsmyndighetens egen utredning upphöra såvitt avser de omständigheter som omfattas av den misstänkt straffbara gärningen (avsnitt 10.11 och 11.11). Det medför att tillsynsmyndigheten aldrig ska förelägga om att uppgifter ska lämnas på heder och samvete, när det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som kan föranleda straff och föreläggandet avser en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Passivitetsrätten bör dock i sig inte utgöra något direkt hinder mot att tillsynsmyndigheten begär att uppgifter lämnas på heder och samvete, om inte begäran sker genom ett vitesföreläggande. Det är nämligen inte straffbelagt enligt 15 kap. 10 § om osann respektive vårdslös försäkran att vägra 65 Jfr avgränsningen i 6 kap. 6 b § utlänningsförordningen (2006:97). Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess lämna de uppgifter som efterfrågas.66 Det behövs därför enligt kommittén inte någon reglering innebärande att föreläggande om att lämna uppgifter skriftligen på heder och samvete i vissa fall inte får utfärdas, motsvarande den som med beaktande av passivitets- rätten föreslås gälla vid vitesförelägganden. 15.6Tillträde till lokaler m.m. samt omhändertagande av handlingar och föremål Kommitténs förslag: ska ha rätt att på plats granska sådan verksamhet som står under dess tillsyn. Den ska ha rätt att få tillträde till och att undersöka byggnader, lokaler, fordon, andra utrymmen och utrustning som används i verksamheten. För tillträde till eller undersökning av en intagens bostadsrum eller tillhörigheter eller andra slutna förvaringsställen som en intagen disponerar krävs dock hans eller hennes samtycke. Kommitténs bedömning: bör inte ha rätt att omhänderta handlingar eller föremål. 15.6.1Allmänt om tillträdes- och undersökningsrätt Kommittén föreslog i betänkandet Tillsyn över polisen att tillsyns- myndigheten för sin tillsyn skulle ha rätt att på plats granska sådan verksamhet som stod under dess tillsyn. I den omfattning som det behövdes för tillsynens utövande skulle tillsynsmyndigheten ha rätt 66 Enligt bestämmelsen begår visserligen inte bara den som lämnar osann uppgift en brottslig gärning utan även den som ”förtiger sanningen”. Med förtigande avses dock underlåtenhet att uppge en omständighet på sådant sätt att det framstår som att utsagan, enligt sin lydelse eller på grund av det syfte vartill den tjänar, omfattar den förtigna omständigheten. Vad som är straffbelagt är alltså att lämna uppgifter, med undantag för vissa, på sådant sätt att utsagan innebär att viss omständighet förnekas. Den som helt vägrar att lämna uppgifter i viss fråga gör sig inte skyldig till osann eller vårdslös försäkran. Se m.fl., (Zeteo, version ), kommentaren till 15 kap. 10 §. Se även RH 1985:55 och Jareborg, . Tredje häftet brotten mot allmänheten och staten. : , 1986, s. 69. Observera därtill NJA 2001 s. 563 innebärande att den som ålagts att beediga en konkursbouppteckning ansågs ha haft rätt att vägra beediga uppgifter som skulle avslöja att han begått brott. Se även bedömningen att det inte är straffbart att inte att besvara en begäran om att uppgifter ska lämnas på heder och samvete i prop. 2013/14:227. Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring, s. 30. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess att få tillträde till de byggnader, lokaler, andra utrymmen, fordon och utrustning som används i verksamheten.67 Enligt tillsynsskrivelsen bör bestämmelser om tillträdes- och undersökningsrätt bestå av två delar; en rätt att få vistas på ett visst område eller komma in i ett utrymme och en rätt att där ta föremål i anspråk för att genomföra granskning. I båda fallen bör åtgärden som huvudregel få vidtas även om den objektsansvarige motsätter sig detta. Förutom ett eventuellt undantag avseende bostäder bör enligt tillsyns- skrivelsen tillträdes- och undersökningsrätten begränsas endast på så sätt att den ska vara nödvändig för tillsynen. Vidare ska rätten endast omfatta områden, anläggningar, platser, byggnader, lokaler, transport- medel eller andra utrymmen som används i den tillsynspliktiga verk- samheten.68 Bestämmelser om tillträdes- och undersökningsrätt finns i flertalet tillsynslagar och är i huvudsak utformade på likartat sätt. Exempelvis har för sin tillsyn rätt att på plats granska sådan verksamhet som står under dess tillsyn. I den omfattning det behövs för tillsynen har inspektionen rätt att få tillträde till de byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten.69 Inspektionen för vård och omsorg har rätt att inspektera verksamhet som står under tillsyn enligt patientsäkerhets- lagen (2010:659). Den som utför inspektionen har rätt att få tillträde till lokaler eller andra utrymmen som används för verksamheten, dock inte bostäder. Den som utför inspektionen har också rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten.70 ska för tillsynen ges tillträde till ett arbetsställe och får där göra undersökningar och ta prov.71 15.6.2Tillträdes- och undersökningsrätt för tillsynsmyndigheten För att tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter måste den ha rätt att på plats granska sådan verksamhet som står under dess tillsyn. För det krävs att den har rätt att få tillträde till och att under- söka byggnader, lokaler, fordon, andra utrymmen och utrustning Tillsyn över polisen, s. 38. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 51. 6926 kap. 6 § skollagen (2010:800). 707 kap. 21 § patientsäkerhetslagen (2010:659). 717 kap. 5 § arbetsmiljölagen (1977:1160). Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess som används i verksamheten. Denna rätt innefattar exempelvis en rätt att få närvara under alla faser av de utrikestransporter som tillsynsmyndigheten ska övervaka. Om det första mötet mellan den som ska transporteras och tjänstemän från polisen eller Kriminal- vården sker i ska således observatören få följa med in i förvaret.72 ska också få tillträde till de fordon och lokaler som används inför flygresan och självklart även få följa med ombord på planet. Om tillsynsmyndigheten förordnar någon som inte är anställd vid myndigheten att delta vid tillsynen, t.ex. vid behov av expert- kunskaper, ska en sådan person ha samma rätt att inspektera verk- samheten som myndighetens egen personal. Tillträdes- och undersökningsrätten behöver inte vara begränsad till att endast gälla i den omfattning som det behövs för tillsynens utövande. Det föreslagna breda tillsynsansvaret gör en sådan avgräns- ning överflödig. En avgränsning skulle också kunna medföra att de objektsansvariga ifrågasätter behovet av tillträde. Tiden innan begäran efterlevs kan då komma att bli längre och en eventuell förklaring till varför tillträde begärs kan motverka syftet med tillsynsärendet. En viss avgränsning följer dock genom att tillsynsmyndigheten enligt 19 § myndighetsförordningen är skyldig att se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när den begär in upp- gifter eller utövar tillsyn. Den föreslagna tillträdes- och undersökningsrätten ger inte till- synsmyndigheten rätt att bryta sig in i låsta utrymmen, även om den har rätt att få tillträde till dem. Regleringen förutsätter att den verksamhetsansvarige inte motsätter sig ett tillträde. Om tillsyns- myndigheten inte får den hjälp den behöver när det gäller tillträde till lokaler eller andra utrymmen av betydelse för tillsynsarbetet, kan konsekvensen bli att det inte går att utreda om verksamheten följt gällande regler på det sätt som var avsett. Att inte bereda till- synsmyndigheten tillträde i enlighet med bestämmelsen innebär dock i sig en regelöverträdelse. 72 En utlänning får tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställig- heten av ett beslut om avvisning eller utvisning, 10 kap. 1–2 och 18 §§ utlänningslagen (2005:716). Enligt 10 kap. 20 § samma lag får får under vissa förut- sättningar besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess 15.6.3Samtycke krävs för att undersöka intagnas bostadsrum och tillhörigheter Nästa fråga blir om det finns skäl att undanta intagnas bostadsrum och tillhörigheter från tillträdes- och undersökningsrätten. Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och sitt hem. Rätten får inskränkas genom lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är var en gentemot det allmänna skyddad mot husrannsakan och liknande intrång. Rättigheten får begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.73 I fängelselagen (2010:610) och häkteslagen (2010:611) regleras när kontroll får ske av en intagens bostadsrum eller tillhörigheter och andra slutna förvaringsställen som den intagne disponerar. En kontroll får då endast ske om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas.74 Häkteslagen är tillämplig för en vidare krets än de som är häktade, bland annat den som är intagen i en polisarrest för förvar.75 Enligt tillsynsskrivelsen bör det av integritetsskäl särskilt noga prövas om ett tillsynsorgans tillträdesrätt även ska inkludera bostäder. En sådan rätt borde enligt regeringen endast ges om det är nödvändigt för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Så är fallet inom vissa områden, där den tillsynspliktiga verksamheten ofta bedrivs i bostäder eller där det kan vara svårt att dra en tydlig gräns mellan verksam- hetslokaler och bostäder. Om tillträdesrätten ska innefatta även bostäder bör det särskilt anges i lagstiftningen.76 I regleringen av Inspektionen för vård och omsorgs tillträdesrätt i patientsäkerhetslagen är bostäder undantagna.77 I regleringen av inspektionens tillträdesrätt i lagen (1993:387) om stöd och service 732 kap. 20–21 §§ regeringsformen. 74Se 8 kap. 2 § fängelselagen (2010:610) och 4 kap. 1 § häkteslagen (2010:611). 751 kap. 2–3 §§ häkteslagen (2010:611). 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 51. 777 kap. 21 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess till vissa funktionshindrade är bostäder inte undantagna, men för tillträde till bostäder krävs att den eller de boende lämnar sitt samtycke till inspektionen.78 Tillsynen är inte riktad mot de intagna. För en effektiv tillsyn är det inte nödvändigt att tillsynsmyndigheten, mot den intagnes vilja, kan undersöka hans eller hennes bostadsrum eller tillhörigheter.