sou · H3B386 · 2015-10-07 00:00:00 — Motiv: Med rättsväsendets ansvar för rättssäkerhet och rättstrygg- het kan dess myndigheter spela en viktig roll i uppfyllandet av det övergripande målet för jämställdhetspolitiken. Rättsväsendet har en särskilt viktig roll i förhållande till arbetet med delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Bland annat inom ramen för regeringens särskilda jämställdhetssatsning 2007–2014 har ett aktivt jämställd- hetsarbete bedrivits inom delar av rättsväsendet. Ovan nämnda myn- digheter bör mot denna bakgrund ges uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen i sina respektive instruktioner. Vi lämnar inga konkreta förslag till hur dessa uppgifter bör for- muleras i det enskilda fallet. Det är ytterst en fråga för regeringen att överväga. Skälet till att vi föreslår just dessa myndigheter är att det finns uppenbara skäl att överväga någon form av uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen för dessa myndigheter. Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning göra en tillräckligt omfattande analys av behovet av vilka ytterligare myndigheter under regeringen som bör ges motsvarande uppgifter. Vi föreslår dock att regeringen intensifierar arbetet och noga över- väger att bestämma vilka myndigheter som ska ha i uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen. En tidsgräns bör sättas för en sådan översyn och genomförande. Vi föreslår att regeringen senast vid utgången av 2017 inte bara har identifierat vilka myndig- heter som ska omfattas utan också att respektive myndighets in- struktion har ändrats. anger högskolelagen (1992:1434) att universitet och högskolor ska iaktta och främja jämställdhet mellan kvinnor och män.7 Enligt vår bedömning är det av stor vikt att denna del av lagen följs upp och att lärosätena arbetar strukturerat med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Vi noterar att regeringen har tillsatt en expertgrupp för ökad jämställdhet i högskolan. Vår bedömning är att regeringen också borde överväga att inledningsvis ge ett urval av universitet och högskolor i uppdrag att ta fram en plan för jämställdhetsintegrering på liknade sätt som skett för nuvarande JiM-myndigheter. bör alla universitet och högskolor ges ett sådant uppdrag. Myndigheter vars nuvarande uppgifter rör jämställdhet Enligt vår bedömning finns det också skäl att se över hur nuvarande uppgifter som avser jämställdhet är reglerade i vissa myndigheter. Vi menar att dessa uppgifter bör preciseras eller i högre grad avse hela myndighetens verksamhet på det sätt som anges nedan. 7 1 kap, 5 §. I högskolornas verksamhet skall jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas. SOU 2015:86 Överväganden och förslag Tabell 13.1 Myndigheter vars instruktioner bör ses över Motiv att se över ”2 § punkt 8. ansvara för ett I övrigt finns ingen reglering. Mot bakgrund av de fleråriga där skillnader i arbetsskador mellan kvinnor och män särskilt ska belysas” jämställdhet bör ett krav som samhet som helhet övervägas. Givet myndighetens uppgifter i ska, i relevanta delar, i sin årsredovis- övrigt bör ett krav som avser ning redovisa resultatet av sin verk- samhet fördelat på kvinnor och män. 2 §:8. vid genomförandet av Kravet bör tydligare avse att verksamheten belysa och beakta verksamheten ska bidra till de kvinnors och mäns villkor inte enbart ”belysa och beakta”. 5 § Myndigheten ska i sitt arbete beakta Kravet bör tydligare avse att kvinnors och mäns villkor. verksamheten ska bidra till de inte enbart ”beakta”. 5 § De insatser som Kravet bör tydligare avse att utvecklar och genomför ska beakta verksamheten ska bidra till de kvinnors och mäns förutsättningar inte enbart ”beakta”. 3 § Myndigheten ska särskilt analysera utvecklingen av hälsan och hälsans bestämningsfaktorer och hur bestämningsfaktorerna fördelas efter kön, etnisk eller kulturell bakgrund, socioekonomisk tillhörighet, sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck, funktionsnedsättning och ålder, Kravet avser myndighetens uppföljning av hälsa. Även krav som avser myndighetens verksamhet som helhet övervägas Särskilda uppgifter som rör ungdomsfrågor: 6 § Myndigheten ska i sina insatser inkludera ett aktivt arbete Vi vill betona att våra förslag att se över ovanstående instruktioner syftar till att uppmärksamma behovet av en översyn. Exakt hur respektive instruktion bör utformas ska ta sin utgångspunkt i verk- samhetens specifika förutsättningar och regeringens behov av att styra myndigheten och verksamheten. 13.4.3De jämställdhetspolitiska målen ska få genomslag inom respektive utgiftsområde De jämställdhetspolitiska målen bör i högre grad än preciseras inom respektive utgiftsområde. Enligt vår bedömning bör regeringen överväga hur de jämställdhetspolitiska målen ska få genomslag på i princip samtliga utgiftsområden. Som framgått av utredningens kart- läggning av budgetpropositionen avseende 2015 finns flera områden där de jämställdhetspolitiska målen borde kunna uttryckas på ett tydligare sätt för att få genomslag. Enligt vår kartläggning är det enbart nio områden av sammanlagt 81 stycken som har uttalade jäm- ställdhetsmål.8 Vi vill framhålla att mål som regeringen redovisar i budgetpro- positionen till inte är ett formellt styrmedel i regeringens styrning av myndigheterna. Budgetpropositionen har förvisso en stark styrande effekt på myndigheterna, men om regeringen vill försäkra sig om att myndigheterna också arbetar i enlighet med målen be- höver dessa preciseras med hjälp av ordinarie styrmedel. I regel bör regeringen vara återhållsam med att ange mål i myn- digheternas regleringsbrev. Om regeringen gör bedömningen att det krävs en tydligare styrning, kan regeringen precisera inriktning och mål i myndighetens regleringsbrev. Behovet av att ange mål i myn- digheternas regleringsbrev kommer därför att behöva variera från fall till fall. 8 Enligt vad utredningen erfar har ett intensifierat arbete bedrivits i som syftar till att tydliggöra ett jämställdhetsperspektiv i regeringens styrning. Vi har inte i denna utredning kunnat ta del av regeringens budgetproposition , vilken kan rymma fler mål och åtgärder som tar sin utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen. Ett sätt att precisera mål och även åtgärder som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen är att regeringen i form av resultat- skrivelser till redovisar dels resultat av jämställdhetspoliti- ken, dels vilka åtgärder som regeringen bedömer bör övervägas. För ett område som jämställdhetspolitiken är det av stort värde att ta fram sådana skrivelser där regeringen redogör för hur politiken ska genomföras inom olika områden. är det främst inom området mäns våld mot kvinnor som regeringen har utarbetat särskilda skrivelser. Vår bedömning är att regeringen bör använda sig av denna möjlighet i fråga om samtliga delmål. På så sätt kan en bättre överblick och struktur nås i jämställdhetspolitiken. Utform- ningen av sådana resultatskrivelser bör kunna variera i ambitions- nivå och omfattning och tas fram löpande. Stärkt samråd och samarbete med kommuner, landsting och regioner samt med det civila samhället och näringslivet Vi menar att det finns behov av att bygga vidare på HåJ-satsningen och av ett närmare och mer långsiktigt samarbete mellan regeringen och företrädare för kommuner, landsting och regioner. Samarbetet kan avse såväl övergripande policyfrågor som vissa sakfrågor som exempelvis könsuppdelad statistik och indikatorer. Vi lägger inget förslag om formen för samarbetet, som bör diskuteras mellan be- rörda parter, men menar att någon form av överenskommelse mellan regeringen och SKL, av liknande slag som finns på andra områden, är alternativ som bör övervägas. Det civila samhällets organsationer är och bör enligt vår mening även fortsättningsvis vara en viktig dialog- och samarbetspartner för regeringen i jämställdhetsarbetet. Vi föreslår att regeringen initierar en dialog med företrädare för det civila samhällets organisationer om hur samarbetet dem emellan kan stärkas. En tänkbar utgångspunkt för denna dialog kan vara det Jämställdhetsråd som jämställdhets- ministern sammankallar och som förefaller vara ett viktig forum. Regeringen för dialog och samarbetar på olika sätt med företrä- dare för arbetsgivare och de fackliga organisationerna. Arbetsmark- nadens parter spelar en mycket viktig roll i arbetet med de jäm- ställdhetspolitiska delmålen om ekonomisk jämställhet och makt och inflytande. Med de föreslagna nya delmålen om jämställd ut- bildning och jämställd hälsa, vård och omsorg blir samarbetet med arbetsmarknadens parter ännu viktigare. På vilket sätt samverkan kan och bör utformas måste givetvis vara en fråga som regeringen och parterna på arbetsmarknaden behöver överväga närmare. Indikatorer för uppföljning av jämställdhetspolitiken SCB:s temasida med statistik för utvecklingen gällande jämställdhet bör utvecklas ytterligare. Dels bör indikatorerna kompletteras med indikatorer som avser de förslag till nya delmål som vi föreslår i denna utredning. Inom bägge dessa föreslagna delmål finns flera befintliga statistikkällor som bör kunna användas. Vilka indikatorer som bör väljas, bör övervägas ytterligare. Dels bör indikatorerna generellt ses över i fråga om att i större utsträckning spegla hur utvecklingen ser ut för olika grupper av kvinnor och män. Det gäller i första hand kvinnor och män med inrikes och utrikes bakgrund. 13.4.4Säkerställ kravet på att redovisa officiell statistik fördelat på kön och ge berörda myndigheter i uppdrag att även redovisa annan statistik fördelat på kön I några fall har myndigheterna enligt sina instruktioner i uppgift att redovisa sin verksamhet till regeringen fördelat på kön (se kapitel 3.6). Det gäller bland annat , Centrala studiestöds- nämnden och (Brå). Vi menar att även andra myndigheter som i olika sammanhang, främst i samband med resultatredovisingen till regeringen, borde ha motsvarande i uppgift. Vår utgångspunkt är att alla myndigheter som på något sätt analy- serar eller redovisar individbaserade uppgifter bör göra detta fördelat på kön. not att det finns andra statistikkällor Vi ser framför allt två möjliga handlingsvägar som bör kombineras. Förändringar i förordningen (2001:100) om officiell statistik Statistikförordningen avser officiell statistik och har enligt () effekt, dvs. myndigheterna lever upp till för- ordningens krav enligt 14 § att ”individbaserad officiell statistik skall vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta.” Enligt vad vi kunnat inhämta från SCB finns det i vissa samman- hang oklarheter om tolkningen av denna förordning. Enligt vad som framgår av SCB:s årsrapport kan kravet på könsuppdelad statistik tolkas som att statistiken inte alltid behöver redovisas köns- uppdelat om statistiken redovisas könsuppdelat i andra samman- hang, t.ex. i en databas.9 Vi föreslår att regeringen bör ge SCB i uppdrag att, i anslutning till den löpande uppföljning som SCB redan svarar för, göra en fördjupad uppföljning av hur förordningen fungerar. Syftet med en sådan uppföljning ska vara att klarlägga eventuella problem i myn- digheternas tillämpning av förordningen och lämna förslag på hur sådana kan åtgärdas. Krav på könsuppdelad statistik På samma sätt som att officiell individbaserad statistik ska vara upp- delad på kön bör enligt vår mening även annan redovisning som inte räknas som officiell statistik och som myndigheterna redovisar vara könsuppdelad. Det gäller såväl den redovisning som myndig- heterna lämnar i anslutning till årsredovisning och budgetunderlag som annan redovisning som lämnas till följd av särskilda regerings- uppdrag. har tolv myndigheter ett sådant krav i sina instruk- tioner, se kapitel 3.6. Vi menar att det finns skäl att fler myndigheter bör omfattas av ett krav att redovisa även icke officiell statistik som används i myndigheternas uppgifter. t.ex. för Arbetsförmedlingen och . Ett sådant krav bör övervägas och preciseras i varje enskilt fall på samma sätt som regeringen i myndigheternas instruktion bör överväga och precisera om myndigheten ska ha ett permanent uppdrag som rör jämställdhet, se kapitel 13.4.2. Att utgå från myndighetens instruktion stämmer överens med regeringens 9 SCB (2011b). övergripande intention att myndighetens instruktion ska vara det huvudsakliga styrinstrumentet i regeringens styrning av myndigheter. Det kan i vissa fall vara motiverat att inledningsvis ge myndigheten ett uppdrag i myndighetens regleringsbrev för att på grundval av uppdraget genomförande överväga om uppdraget ska regleras som en uppgift i myndighetens instruktion.10 Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2000:605) bör ändras bör regeringen pröva och överväga att införa ett generellt krav i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunder- lag att myndigheterna ska redovisa och analysera individbaserad stati- stik med kön som övergripande indelningsgrund såvida det inte finns särskilda skäl mot detta. Det skulle lämpligtvis kunna göras som ett tillägg till 3 kap. Resultatredovisning.11 Behovet och förutsättning- arna för att införa ett sådant krav bör vägas mot den statistik som olika myndigheter publicerar i t.ex. databaser och andra statistik- källor. En sådan ändring skulle avse den redovisning som myndigheter- na lämnar i anslutning till årsredovisningen. Vår bedömning är att ett sådant krav skulle bidra till att myndigheterna också redovisade individbaserad statistik könsuppdelat även i annan redovisning som lämnas vid sidan av årsredovisningen. 10Nämnas kan att Inspektionen för arbetslöshetsersättningen (IAF) har ett återrapporte- ringskrav avseende 2015 att i relevanta delar, i sin årsredovisning redovisa och analysera resultatet av sin verksamhet fördelat på kvinnor och män. Regleringsbrev för avseende Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. 113 kap. 1 §. Myndigheten ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i för- hållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Resultatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestäm- mer, om inte regeringen har beslutat annat. 13.5Arbetet med jämställdhetsintegrering i Förslag: Arbetet med jämställdhetsintegrering i ges en starkare ställning i interna cirkulär om budgetarbetet, arbetet med regleringsbrev och myndighetsdialoger och en förstärkt uppföljning. Samordningen av jämställdhets- politiken ges ökade förutsättningar att stödja och följa upp rege- ringens arbete med att nå de jämställdhetspolitiska målen. Varje statsråd ska fortsatt ansvara för och aktivt verka för ett jäm- ställdhetsperspektiv inom hens ansvarsområden. Regeringens strategi för arbetet med jämställdhetsintegrering i avser åren 2012–2015. Enligt vad utredningen har kun- nat ta del av pågår ett arbete med att följa upp denna strategi och att bereda en ny strategi . Det har inte ingått i vårt uppdrag att lämna förslag på hur bör genomföra sitt arbete, men vi vill ändå föra fram följande förhållanden som vi bedömer som väsentliga i arbete med jämställd- hetsintegrering. Det är av stor vikt att cirkulär som rör budget- arbetet, regleringsbrev och myndighetsdialog uppmärksammar hur kan integrera ett jämställdhetsperspektiv. Enligt vad vi kunnat förstå i samband med våra intervjuer med företrädare för finns det behov av att tydliggöra ett jämställd- hetsperspektiv i de interna cirkulären. Ansvaret för att integrera ett jämställdhetsperspektiv bör även i fortsättningen tydligt vara ett ansvar för respektive statsråd och departement. Det kan dock finnas skäl att ge ökat utrymme för att samordna och stödja departementens arbete med jämställdhetsintegre- ring. Att anlägga ett jämställdhetsperspektiv i regeringens styrning kräver både kunskap om det enskilda verksamhetsområdet och med- vetenhet om regeringens jämställdhetspolitiska mål. Det kräver också förmåga att omsätta regeringens mål och inriktning i en väl avvägd styrning av myndigheter och verksamheter. Att säkerställa förutsätt- ningar för detta är ytterst ett ansvar för respektive statsråd. Sam- ordningen av jämställdhetspolitiken bör ges tillräckligt stort utrymme i frågor som både rör stöd till de enskilda departementen som uppföljning och analys av regeringens politik. Det gäller inte minst i fråga om arbetet med att bereda regeringens resultatredovisning till och i övrigt analysera resultat som kan knytas till rege- ringens jämställdhetspolitik. 13.6Förslag på uppgifter och organisation för jämställdhetspolitiken på nationell nivå Förslag: En jämställdhetsmyndighet inrättas med ansvar för följan- de uppgifter: –Analys av utvecklingen rörande jämställdhet i samhället samt uppföljning av insatser som syftar till att nå de jämställdhets- politiska målen, –samordning av vissa uppdrag inom jämställdhetspolitiken, där- ibland uppdrag som rör delmål Mäns våld mot kvinnor ska upphöra, –stöd till myndigheter och kommuner, landsting och regioner i genomförandet av jämställdhetspolitiken, och –i övrigt bistå regeringen i övriga frågor som rör jämställdhets- politiken De nationella kompetens- och samordningsuppdrag som är temporära och som rör delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upp- höra och stöd till myndigheter i jämställdhetsintegrering perma- nentas. Det nationella uppdrag som i har och som rör hedersrelaterat våld och förtryck och uppdrag att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja förs över till den nya myndigheten. Regeringens uppdrag till att stödja myn- digheterna i jämställdhetsintegrering förs över till den nya myn- digheten. Uppdraget att fördela bidrag enligt förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt förs över från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor till den nya myndigheten. Ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten för jäm- ställdhet och myndigheter med uppdrag inom området mäns våld mot kvinnor ses över i syfte att nå en effektiv samverkan. Över- synen berör i , och (Nationellt centrum för kvinnofrid). Myndigheten ska inrättas . 13.6.1En jämställdhetsmyndighet bör inrättas Vi har i denna utredning kunnat konstatera att en stor del av pro- blemen i regeringens styrning har varit att det har saknats en tydlig struktur för hur politiken ska genomföras och följas upp. I princip skulle det kunna vara möjligt att utifrån strategin om jämställdhets- integrering fortsätta använda befintliga myndigheter för genom- förande och uppföljning av jämställdhetspolitiken. Det skulle också kunna ses som en möjlighet att i högre grad använda sig av läns- styrelserna och vid behov ge tidsbegränsade uppdrag till olika myn- digheter. Det skulle även kunna vara en möjlighet för regeringen att prioritera arbetet i genom att skapa större utrymme, analys och samordning av olika insatser. Vår bedömning är dock att den nuvarande organisationen inte har varit tillräcklig. Risken är uppenbar att de nuvarande bristerna i orga- niseringen kommer att kvarstå. kan regeringen använda sig av befintliga myndigheter och länsstyrelserna i större utsträck- ning, men det som saknas är en samlad struktur för de uppgifter som vi ser som angelägna att förstärka – uppföljning, samordning och stöd. Vi har kunnat konstatera att regeringens jämställdhetssatsning inte hållits samman tillräckligt och att regeringens styrning av jäm- ställdhetspolitiken är fragmentiserad och utmärks av ad hoc insatser. Vi har också kunnat se att det alltjämt finns ett tydligt behov av samordning inom vissa områden och att det krävs ökad kompetens och kunskap i frågor om jämställdhet. Det krävs därför en lång- siktighet i myndighetsutövningen. Det är vidare osäkert om en prioritering av jämställdhetsarbetet i skulle inriktas på de uppgifter som vi beskrivit ovan. Risken är stor att andra mer operativa uppgifter såsom fram- tagande av regeringsbeslut och interpellationssvar liksom andra in- terna beredningsprocesser tar resurserna i anspråk. Det skulle i så fall krävas att uppgiften organiseras i en separat enhet skild från den löpande operativa verksamheten, vilket ställer ytterligare krav på samordning inom . En separat organisering av uppgiften inom – vilket i så fall skulle behöva övervägas – skulle inte vara i överens- stämmelse med hur i övrigt är organiserat. Renodla- de uppgifter som rör uppföljning och analys är att se som förvalt- ningsuppgifter som i regel bör utföras av fristående myndigheter. Därigenom kan också uppgiften utföras öppet och vara föremål för insyn från medborgare, andra myndigheter, kommuner och landsting och olika organisationer i samhället. Enligt vår bedömning uppväger inte fördelarna med att organisera uppgifterna i de nackdelar som finns. Det talar för att en ny myndighet inrättas som kan ge bättre förutsättningar för regeringen att nå de jämställdhetspolitiska målen. En myndig- het med en samlad bild över verksamheten och ett samlat ansvar för uppgifterna underlättar i hög grad regeringens styrning, vilket i sig bidrar till att regeringens styrning av andra myndigheter och verk- samheter som verkar för de jämställdhetspolitiska målen blir effektiv. En ny myndighet med egen myndighetschef skänker också arbetet med jämställdhet större tyngd och auktoritet jämfört med andra alter- nativ. En ny myndighet bör ges karaktären av en expertmyndighet. Förutsättningarna för långsiktighet och kontinuitet i jämställdhets- politiken skulle förbättras avsevärt. Vi vill i detta sammanhang uppmärksamma att jämställdhets- politiken skiljer sig från de flesta andra tvärsektoriella områden genom att inte ha en myndighet som stöd för att genomföra politiken i sin helhet. Detta trots jämställdhetspolitikens bredd, politiska ange- lägenhet och betydelse för individer och samhälle, se även kapitel 3.7. 13.6.2Alternativ till en jämställdhetsmyndighet Vi har prövat alternativ till att inrätta en myndighet för jämställdhets- politiken. Det finns i huvudsak två alternativ som kan övervägas. 1.Nya uppgifter för () och (Nationella sekretariatet för genusforsk- ning) samt länsstyrelserna i och . Detta alternativ innebär att nya uppgifter tillförs DO och att nuvarande temporära uppdrag för och läns- styrelserna permanentas. 2.Nya uppgifter till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) att även svara för uppgifter som rör uppfölj- ning, samordning och stöd i jämställdhetspolitiken. Det tempo- rära uppdrag som och länsstyrelserna i och har skulle permanentas och föras över till MUCF. I det följande belyser vi för- och nackdelar med de olika alternativen. Alternativ 1 – förändrade uppdrag för DO och () har uppgifter som rör jämställdhet, att främja lika rättigheter och möjligheter och att mot- verka diskriminering i enlighet med Diskrimineringslagen (2008:567). Ett alternativ är därför att ge DO ytterligare uppgifter inom om- rådet som rör uppgifterna analys, uppföljning och utvärdering och i övrigt bistå med underlag till regeringen. De temporära uppgifter som har delegerats till (Nationella sekretariatet för genusforskning) och som handlar om att ge stöd i myndigheter- nas arbete med jämställdhetsintegrering permanentas. Sammantaget innebär alternativet att jämställdhetspolitiken ut- rustas med nya uppgifter som organiseras inom nuvarande myndig- hetsstruktur. En fördel med detta förslag är att kunskapen hos befintliga myndig- heter kan tas tillvara. DO har en analysfunktion som kan användas och har erfarenheter av att stödja myndigheterna i arbetet med jämställdhetsintegrering. Länsstyrel- serna i och kan fortsätta utföra sina uppdrag fast på permanent basis. Alternativet innebär ökade kostnader för att utföra de nya upp- gifterna. De administrativa kostnaderna för att utföra de nya upp- gifterna kan dock hållas nere jämfört med att inrätta en ny myndighet.